Podsumowanie Przemian Polityczno-Gospodarczych W P I E Rwszej Kadencji W∏Adimira Putina / 5 Jadwiga Rogo˝A, Iwona Wiêniewska

OÂ R O D E K ST U D I Ó W WS C H O D N I C H Centre for Eastern Studies

Prace OSW / CES Studies

PodsumowanieP przemianR A polityczno-gospodarczych C E w p i e rwszej kadencji W∏adimira Putina A summary of the politico-economic changes takingOS place during VladimirW Putin’s first term of office

CCzeczenia E a Rosja:S znaczenie kwestiiS Tczeczeƒskiej U D I dla E wspó∏czesnejS Ro s j i Chechnya and Russia: The significance of the Chechen problem for contemporary Ru s s i a

n u m e r 11 W a r s z a w a sierpieƒ 2003 / W a r s a w August 2003 © Copyright by OÊrodek Studiów Wschodnich © Copyright by Centre for Eastern Studies

Redaktor serii / Series editor Anna ¸abuszewska Opracowanie graficzne / Graphic design Dorota Nowacka T∏umaczenie / Translation Izabela Zygmunt, Anna Wielopolska

Wydawca / Publisher OÊrodek Studiów Wschodnich Centre for Eastern Studies ul. Koszykowa 6 a Warszawa / Warsaw, Poland tel./phone + 48 /22/ 525 80 00 fax: +48 /22/ 629 87 99

Seria „Prace OSW” zawiera materia∏y analityczne przygotowane w OÊrodku Studiów Wschodnich The “CES Studies” series contains analytical materials prepared at the Centre for Eastern Studies

Materia∏y analityczne OSW mo˝na przeczytaç na stronie www.osw.waw.pl Tam równie˝ znaleêç mo˝na wi´cej informacji o OÊrodku Studiów Wschodnich The Centre’s analytical materials can be found on the Internet at www. osw.waw.pl More information about the Centre for Eastern Studies is available at the same web address

ISSN 1642-4484 Spis treÊci / Contents

Podsumowanie przemian polityczno-gospodarczych w p i e rwszej kadencji W∏adimira Putina / 5 Jadwiga Rogo˝a, Iwona WiÊniewska

Czeczenia a Rosja: znaczenie kwestii czeczeƒskiej dla wspó∏czesnej Rosji / 25 Maciej Fa l k o w s k i

A summary of the politico-economic changes taking place during Vladimir Putin’s first term of office / 45 Jadwiga Rogo˝a, Iwona WiÊniewska

Chechnya and Russia: The significance of the Chechen problem for contemporary Russia / 65 Maciej Fa l k o w s k i

Te z y

1. Najwa˝niejszym dokonaniem ekipy W∏adimira Putina w ciàgu trzech lat jego kadencji jest zrealizowanie zmian legislacyjnych, które mogà stanowiç baz´ dla dalszych – bardziej szczegó∏o- wych – reform politycznych i gospodarczych. Jest to w pewnym stopniu powrót do zadaƒ gospodarczych wytyczonych przez ekip´ reforma- t o rów na poczàtku lat 90. Konflikty Kre m l a z w∏adzà ustawodawczà uniemo˝liwi∏y wów- czas ich realizacj´.

2. Wprowadzane za kadencji Putina reformy po- Podsumowanie prz e m i a n lityczne zmierza∏y przede wszystkim do zwi´k- szenia kontroli Kremla nad ˝yciem spo∏eczno- p o l i t y c z n o - g o s p o d a r c z y c h -politycznym w Rosji. Cel ten zosta∏ w du˝ej mierze zrealizowany. W efekcie z jednej strony dosz∏o do wzrostu autorytetu i pozycji oÊrodka w p i e rwszej kadencji prezydenckiego, z drugiej – do autorytaryzacji W∏adimira Putina systemu politycznego w Rosji. 3. W sferze gospodarczej w ciàgu ostatnich Jadwiga Rogo˝a, trzech i pó∏ roku uda∏o si´ m.in. przeprowadziç reform´ ziemskà (dopuszczajàcà do obrotu zie- Iwona WiÊniewska mià w Federacji Rosyjskiej), zmiany w sferze bu- d˝etowo-fiskalnej, w systemie emerytalnym. Ro- sja zosta∏a skreÊlona z czarnej listy FATF i otrzyma∏a status gospodarki rynkowej przyznany jej przez UE i USA. RównoczeÊnie jednak naciski ró˝nych, przeciwnych reformom, grup z otocze- nia prezydenta, a tak˝e elit biznesowych i regionalnych sprawi∏y, ˝e ju˝ na etapie formu∏owania bazy prawnej reformatorskie projekty cz´sto traci∏y swój liberalny wydêwi´k i radykalizm. Z tego mi´dzy innymi powodu przemiany, które zainicjowano w niemal wszystkich sferach rosyjskiej gospodarki, w wielu przypadkach okaza- ∏y si´ niekonsekwentne i po∏owiczne. Problemy z ich wdra˝aniem oraz powolne tempo reform strukturalnych nie pozwoli∏o na wzmocnienie sektorów niesurowcowych i na uniezale˝nianie si´ gospodarki Rosji od koniunktury na rynkach zagranicznych. G∏ówne cele re f o r m a t o r s k i e g o projektu gospodarczego prezydenta Putina nie zosta∏y wi´c zrealizowane.

4. Szczególnie istotne znaczenie dla obecnej sytuacji w Rosji mia∏y tak˝e zmiany pozalegislacyjne podejmowane przez oÊrodek prezydencki.

P r a c e O S W Zmiany te nie mia∏y pod∏o˝a prawnego i wynika- W s t ´ p ∏y z nieformalnych dzia∏aƒ podejmowanych lub inspirowanych przez w∏adze. Na skutek tych dzia∏aƒ prezydent uzyska∏ lojalnà wi´kszoÊç Po dojÊciu do w∏adzy w 2000 r. W∏adimir Putin w parlamencie, doprowadzi∏ do wzrostu roli przedstawi∏ ca∏oÊciowy program spo∏eczno-eko- s∏u˝b specjalnych w paƒstwie, jednoczeÊnie od- nomicznego rozwoju Rosji do 2010 r.1 Przygoto- bierajàc wielkiemu biznesowi bezpoÊre d n i waniem tego programu zajà∏ si´ zespó∏ eksper- wp∏yw na decyzje polityczne Kremla. Zmiany tów ekonomicznych z Centrum Studiów Strate- pozalegislacyjne doprowadzi∏y równie˝ do ogra- gicznych (CSS) 2 pracujàcy pod przewodnictwem niczenia wolnoÊci s∏owa i pluralizmu informa- petersburczyka Germana Grefa. Mimo i˝ opraco- cyjnego w Rosji. wany przez ekspertów dokument nigdy nie zosta∏ przyj´ty w ca∏oÊci, a ty l k o zatwierdzono jego 5. Wydaje si´, i˝ proces reform zainicjowany g∏ówne za∏o˝enia, to jednak od 2000 r. krót k o- przez prezydenta Putina nadal zale˝y przede i Êre d n i o o k r esowe programy spo∏eczno-g o s p o d a r - wszystkim od wsparcia ze strony oÊrodka prez y - cze rzàdu powstawa∏y w op a r ciu o jego za∏o˝enia. de n c k i e g o . Z tego wzgl´du kontynuacja ref o r m w kolejnych latach b´dzie ÊciÊle zwiàzana z po z y - Âredniookresowym celem opracowanej strategii cjà Putina po prawdopodobnej reelekcji w ma rc u rozwoju Rosji do 2010 r. mia∏o byç przeciwdzia- 2004 roku i jego politycznà determinacjà kon t y - ∏anie pog∏´bianiu si´ przepaÊci mi´dzy Rosjà nuowania zmian. Obok czynników wewn´trz- i paƒstwami rozwini´tymi, zaÊ w d∏ugotermino- nych kluczowe znaczenie dla procesu reform b´- wej – odtworzenie i umocnienie pozycji Rosji ja- dà mia∏y ceny ropy naftowej na rynku Êwiato- ko jednego z liderów Êwiatowego wzrostu3. Tym wym. Takie uzale˝nienie ogranicza szanse Ros j i celom s∏u˝yç mia∏y reformy systemu w∏adzy na realnà modernizacj´ w najbli˝szych latach. w Rosji, polityki spo∏ecznej oraz modernizacja gospodarki.

Celem niniejszego opracowania jest opis i anali- za reform politycznych oraz spo∏eczno-gospodarczych, a tak˝e zmian pozalegislacyjnych pod- j´tych w okresie prezydentury W∏adimira Puti- na. Najprawdopodobniej przez pó∏rocze, jakie pozostaje do wyborów prezydenckich, nowe dzia∏ania reformatorskie nie b´dà inicjowane. Dlatego ju˝ teraz mo˝na podsumowaç zmiany, jakie dokona∏y si´ w polityce, gospodarce oraz sferze spo∏ecznej w pierwszej kadencji prezydenta Putina. W cz´Êci poczàtkowej tekstu zamieszczono opis reform politycznych oraz gospodarczych, a tak˝e zmian nie majàcych pod∏o˝a legislacyjnego, któ- re dokona∏y si´ w Federacji Rosyjskiej w ciàgu ostatnich trzech i pó∏ roku. W konkluzjach spró- bowano podsumowaç realne dokonania ekipy Putina oraz odpowiedzieç na pytanie o perspektywy procesu reform i czynniki decydujàce o jego kszta∏cie.

P r a c e O S W Reformy i z m i a n y Kolejne zapisy z pakietu reformy administracyjnej wprowadza∏y mo˝liwoÊç odwo∏ywania – na podstawie wyroku sàdowego – przez prez y d e n t a Reformy realizowane w okresie prezydentury szefów regionów (wybieranych w wyborach po- W∏adimira Putina przebiega∏y na dwóch p∏asz- ws z e c h n y c h ) 6 i rozwiàzywania lokalnych parla- czyznach. me n t ó w . Gubernatorzy z kolei uzyskali prawo dy- Z jednej strony mieliÊmy do czynienia z reforma- misjonowania merów wi´kszych miast we w∏a- mi dokonywanymi na podstawie zmian legisla- sn y m regionie. Warto jednak zaznaczyç, i˝ przez cyjnych, przygotowywanych przez rzàd (strate- trzy lata, jakie min´∏y od przyjćia reformy, gia Centrum Studiów Strategicznych) lub Admi- Kreml nie si´gnà∏ po ustalone wówczas mecha- nistracj´ Prezydenta i uchwalane przez parla- nizmy dymisjonowania przywódców regional- ment. Dotyczy∏y one w pierwszym rz´dzie sfery nych. W kilku przypadkach usunićia guberna- gospodarki, ale tak˝e kwestii politycznych. Dzia- torów, do których dosz∏o w ostatnich latach, wy- ∏ania podejmowane w tych dziedzinach mia∏y korzystano mechanizmy nieformalne (szanta˝, na celu przede wszystkim wzmocnienie i centra- nominacja na inne stanowisko itp.). lizacj´ paƒstwa oraz wdra˝anie zmian o charakterze rynkowym w rosyjskiej gospodarce. Latem 2000 roku parlament uchwali∏ ustaw´ Z drugiej strony w Rosji zachodzi∏y tak˝e prze- przewidujàcà zmian´ trybu formowania izby obra˝enia, wynikajàce nie ze zmian legislacyj- wy˝szej rosyjskiego parlamentu – Rady Federa- nych, lecz z nieformalnych dzia∏aƒ podejmowa- cji. Zamiast zasiadajàcych w niej wczeÊniej nych lub inspirowanych przez w∏adze. Wi´k- z urz´du gubernatorów oraz przewodniczàcych szoÊç z nich mia∏a na celu zwi´kszenie kontroli lokalnych parlamentów, w sk∏ad izby obecnie w∏adz nad poszczególnymi oÊrodkami ˝ycia pu- wchodzà regionalni przedstawiciele w∏adzy blicznego (podmiotami ˝ycia politycznego i go- ustawodawczej i w∏adzy wykonawczej, nomino- spodarczego, mediami itd.). wani przez w∏adze regionu (gubernatora oraz parlament). Gubernatorzy, opuszczajàc Rad´ Fe- 1. Najwa˝niejsze reformy polityczne deracji, utracili immunitet oraz bezpoÊredni dost´p do procesu stanowienia prawa i lobbowa- 1.1. Reforma administracyjno-tery t o r i a l n a nia na najwy˝szym szczeblu interesów w∏a- G∏ównym za∏o˝eniem reformy administracyjnej snych oraz swoich regionów. Szefowie podmio- by∏o wzmocnienie kontroli federalnego centrum tów Federacji zostali skupieni w nowo powo∏a- nad podmiotami Federacji. nej instytucji o charakterze doradczym – Radzie Paƒstwa, której ranga jest zdecydowanie ni˝sza Pierwszy etap reformy zosta∏ uruchomiony tu˝ ni˝ Rady Federacji. Z usunićiem gubernatorów po objćiu przez W∏adimira Putina urz´du pre- dawne znaczenie utraci∏a tak˝e Rada Federacji. zydenta FR. W maju 2000 r. prezydent wyda∏ dekret dotyczàcy podzia∏u Federacji Rosyjskiej na Jeszcze jednà p∏aszczyznà reformy administra- 7 okr´gów federalnych4, w których stopniowo cyjnej by∏o uruchomienie procesu dostosowy- zacz´to tworzyç terenowe wydzia∏y federalnych wania ustawodawstwa regionalnego do federal- struktur (prokuratury, MSW i in.). Zgodnie z ko- nego (du˝a cz´Êç dorobku legislacyjnego regio- lejnym dekretem równie˝ z maja, na czele ka˝- nów, które za Jelcyna zyska∏y daleko idàcà samo- dego okr´gu stanà∏ pe∏nomocny przedstawiciel dzielnoÊç, by∏a sprzeczna z ustawodawstwem prezydenta, majàcy w za∏o˝eniu zapewniaç re- federalnym). W ramach tego procesu szereg ak- alizacj´ konstytucyjnych uprawnieƒ prezydenta tów ustawodawczych podmiotów FR zosta∏o FR w regionach5. De facto rola prezydenckich uniewa˝nionych na mocy orzeczeƒ Trybuna∏u przedstawicieli mia∏a si´ sprowadzaç, z jednej Konstytucyjnego i decyzji sàdów. Nadzór tereno- strony, do bezpoÊredniego informowania Kremla wy nad procesem „ujednolicania przestrzeni o istotnych procesach zachodzàcych w regio- prawnej” obj´li pe∏nomocni przedstawiciele pre- nach, a z drugiej do wp∏ywania na polityk´ re- zydenta w regionach. Dotàd jednak nie zdo∏ano gionów w celu ochrony interesów centrum. doprowadziç tego procesu do koƒca: szereg pod- miotów, zw∏aszcza tych najbardziej samodziel-

P r a c e O S W nych (Tatarstan, Baszkiria) nadal torpeduje pro- przedstawiciela prezydenta w okr´gach federal- ces dostosowywania swojej legislacji, np. po- nych. Nie majàc powa˝nych kompetencji finan- przez pozostawienie w regionalnych konstytu- sowych, przedstawiciele prezydenta pe∏nià cjach wzmianki o suwerennoÊci republik7. obecnie niemal wy∏àcznie funkcje ko n t ro l n e . Kremlowi nie uda∏o si´ tak˝e rozbiç regional- Ostatnim z przeprowadzonych dotychczas eta- nych klanów polityczno-biznesowych, rzadko pów reformy administracyjnej jest rozpocz´ta jest on te˝ w stanie wp∏ywaç na wyniki wybo- reforma samorzàdowa (przesz∏a pierwsze czyta- rów w poszczególnych podmiotach FR. W efek- nie w Dumie). W zamyÊle ma ona precyzowaç cie zale˝noÊç Kremla od nieformalnego wsparcia zakres kompetencji oraz êród∏a finansowania sa- gubernatorów (np. podczas wyborów) pozostaje morzàdów (cz´Êciowo kosztem w∏adz regional- znaczna. Szereg dzia∏aƒ Kremla Êwiadczy, i˝ jest nych)8. W okresie przedwyborczym w∏adze fede- on Êwiadom potencja∏u regionalnych liderów ralne zdecydowa∏y si´ wstrzymaç bieg reformy, i w okreÊlonych sytuacjach wybiera rozwiàzania negatywnie odbieranej przez w∏adze regionalne. kompromisowe10. Do takich dzia∏aƒ inspirowanych przez Kreml zaliczyç mo˝na m.in. umo˝li- Na zmian´ relacji na linii centrum–regiony naj- wienie gubernatorom sprawowania w∏adzy wi´kszy wp∏yw mia∏y zmiany prawne w ramach przez wi´cej ni˝ dwie kadencje11, odsuni´cie reformy administracyjnej i bud˝etowej. Jednak w czasie reform samorzàdowej oraz sektora t´ przewag´ legislacyjnà Moskwa uzupe∏nia∏a e l e k t ro e n e rg e t y c z n e g o, którym sà przeciwni poprzez wykorzystywanie nieformalnych metod szefowie regionów. oddzia∏ywania na w∏adze regionalne. WÊród takich nieformalnych instrumentów, którymi dys- 1.2. Reforma systemu partyjnego ponuje Kreml, nale˝a∏oby wymieniç kon t ro l ´ i ustawodawstwa wyborczego nad Prokuraturà Generalnà (mo˝liwoÊç „szanta- Reform´ systemu partyjnego rozpocz´to w roku ˝owania” regionalnych liderów przez organy Êci- 2001. W lipcu parlament przyjà∏ ustaw´ „O par- gania), s∏u˝bami specjalnymi (dost´p do infor- tiach politycznych”. Ustawa ta zezwoli∏a na macji kompromitujàcych) i Izbà Obrachunkowà udzia∏ w wyborach wy∏àcznie partiom politycz- (mo˝liwoÊç manipulowania wynikami kontroli nym lub koalicjom utworzonym przez nie. Jed- finansowej w regionie), nad Centralnà Komisjà noczeÊnie zaostrzono kryteria funkcjonowania Wyborczà (mo˝liwoÊç wp∏ywu na proces wybor- partii w FR12, co doprowadzi∏o do znacznej re- czy w regionach), a tak˝e mo˝liwoÊç wywierania dukcji liczby partii politycznych (jest ich obecnie presji na przedstawicieli biznesu dzia∏ajàcych na ok. 50, z czego realnie liczy si´ 5 – 6). Intencjà prowincji. Do wykorzystywania tych mechani- autorów tych zmian by∏o te˝ (a mo˝e przede zmów ucieka∏y si´ w∏adze w regionach o kluczo- wszystkim) zwi´kszenie wp∏ywu na kszta∏towa- wym znaczeniu dla kraju, bogatych w zasoby nie sceny partyjnej – tryb rejestrowania oraz naturalne (np. w Kraju Nadmorskim, Jakucji czy weryfikacji partii w praktyce zosta∏ ju˝ wykorzy- Kraju Krasnojarskim9), a tak˝e w przypadku wy- stany do wywierania presji na ugrupowania borów na szczeblu federalnym. opozycyjne13.

Podsumowujàc bilans zmian w relacjach cen- Na proces reformy ustawodawstwa wyborczego trum–regiony nale˝y odnotowaç dwutorowoÊç z∏o˝y∏o si´ kilka aktów ustawodawczych, m.in. zachodzàcych tu procesów. Z jednej strony, przy ustawa o gwarancjach praw wyborczych obywa- pomocy zmian prawnych oraz dzia∏aƒ niefor- teli (czerwiec 2002), ordynacje wyborcze elekcji malnych Moskwa zdo∏a∏a cz´Êciowo osiàgnàç parlamentarnych (listopad 2002) i prezydenc- najwa˝niejszy cel reformy administracyjnej: za- kich (grudzieƒ 2002) oraz ustawa o systemie in- hamowaç tendencje dezintegracyjne w Federacji formatycznym liczàcym g∏osy wyborców (sty- Rosyjskiej i ograniczyç wp∏ywy elit regionalnych czeƒ 2003). na poziomie federalnym. Z drugiej jednak strony Intencja przyÊwiecajàca twórcom reformy wspó∏- na terenie samych regionów pozycja gubernato- b r z m i z myÊlà przewodnià innych posuni´ç rów pozosta∏a bardzo silna. Sytuacji nie zmieni- ograniczajàcych pluralizm polityczny: wyelimi- ∏o wprowadzenie stanowiska pe∏nomocnego nowanie z gry wyborczej mniejszych ugrupo-

P r a c e O S W waƒ (poprzez podniesienie progu wyborczego zrównanie praw prokuratora i adwokata, powodo 7%)14 oraz zwi´kszenie wp∏ywu centrum na ∏anie w sàdach ∏awy przysi´g∏ych (proces ten wybory w regionach. Zapisy reformy ustawo- jest w trakcie realizacji), przekazanie sporów go- dawstwa wyborczego umo˝liwiajà bowiem spodarczych do sàdów arbitra˝owych16. Ponadto zwi´kszenie wp∏ywu Centralnej Komisji Wybor- w kwietniu 2003 r. Duma uchwali∏a w pierw- czej na komisje regionalne (∏àcznie z prawem szym czytaniu wniesione przez prezydenta Puti- anulowania werdyktu komisji re g i o n a l n e j ) , na poprawki do kodeksu karnego, przewidujàce wprowadzajà zakaz istnienia partii regionalnych z∏agodzenie kar za drobne przest´pstwa (lub za- oraz nakaz dostosowania regionalnych wi´kszo- mian´ ich na kary pieni´˝ne). Êciowych ordynacji wyborczych do federalnej or- W ramach reformy sàdownictwa wprowadzono dynacji mieszanej (co w praktyce oznacza odda- te˝ zmiany, które mogà byç interpretowane jako nie po∏owy miejsc w regionalnych parlamentach ograniczanie niezawis∏oÊci w∏adzy sàdowniczej: partiom federalnym). Ust´pstwem na rzecz re- zaw´˝ono immunitet s´dziowski poprzez okre- gionów by∏o obni˝enie poziomu wymaganej fre- Êlenie trybu odpowiedzialnoÊci karnej i admini- kwencji wyborczej do 20% w wyborach regio- stracyjnej s´dziów (dotàd dysponowali oni ca∏- nalnych15. kowitym immunitetem), wprowadzono zasad´ kadencyjnoÊci przewodniczàcych w sàdach oraz Zapisy ustawy o wyborach regionalnych zacz´∏y zwi´kszono udzia∏ Kremla w ich nominowaniu, obowiàzywaç w lipcu 2003 roku, za wczeÊnie ograniczono kadencj´ s´dziego (poprzez ustanowi´c aby weryfikowaç ich skutecznoÊç. Z kolei wienie wieku emerytalnego). reform´ partyjnà mo˝na ju˝ w tym momencie uznaç za sukces Kremla: uda∏o mu si´ zwi´kszyç Podsumowujàc nale˝y stwierdziç, i˝ autorzy re- ko n t rol´ nad procesami na scenie partyjnej, formy sàdownictwa dà˝yli do przybli˝enia nie- z jednoczesnym zachowaniem pozorów plurali- których sfer rosyjskiego wymiaru sprawiedliwo- zmu. Niepartyjnym inicjatywom obywatelskim Êci do norm obowiàzujàcych w paƒstwach de- w praktyce odebrano mo˝liwoÊç uczestniczenia mokratycznych. Efektem tych zmian by∏o w ˝yciu politycznym kraju. Zmiany dotyczàce zmniejszenie wszczynanych spraw (o 2 0 % ) funkcjonowania partii politycznych i procedur i liczby osób przebywajàcych w aresztach Êled- wyborczych utrwalajà istniejàcy obecnie uk∏ad czych (o po∏ow´)17. DoÊç zaawansowany jest te˝ na scenie politycznej, z dominujàcà w∏adzà wy- proces tworzenia sàdów przysi´g∏ych – w wi´k- konawczà oraz marginalnà rolà partii politycz- szoÊci regionów (ok. 70, w tym w Moskwie) sàdy nych, stanowiàcych cz´sto instrument Kremla. te ju˝ dzia∏ajà. Szans´ na realizacj´ poszczegól- nych zapisów reformy zwi´ksza dodatkowo fakt, 1.3. Reforma sàdownictwa i p r o k u r a t u ry i˝ w bud˝ecie na 2003 rok fundusze na reform´ Pakiet projektów ustaw reformujàcych wiele sfer sàdowniczà zwi´kszono o 33%. w y m i a ru sprawiedliwoÊci zosta∏ opracowany RównoczeÊnie jednak reforma sàdownictwa – przez Administracj´ Prezydenta i w prawie nie- podobnie jak inne reformy polityczne – zak∏ada- zmienionym kszta∏cie „przeszed∏” przez parla- ∏a utrzymanie nieformalnej kon t r oli Kremla nad ment. sàdownictwem i pr okuraturà. W Rosji ca∏y czas W ramach reformy sàdownictwa i prokuratury mamy do czynienia ze znaczàcym upolitycznie- w roku 2002 parlament uchwali∏ m.in. kodeksy niem sàdów i pro k u r a t u r y. Niektóre zapisy ref o r - post´powania arbitra˝owego, post´powania cy- my (np. obni˝enie statusu s´dziów i og r a n i c z e n i e wilnego i post´powania karnego, a tak˝e szereg ich immunitetu) utrwalajà dominacj´ w∏adzy ustaw dotyczàcych poszczególnych grup zawo- wy k onawczej nad sàdowniczà. Nale˝y wi´c przy- dowych (adwokatów, s´dziów itd.). Najwa˝niej- puszczaç, i˝ w przysz∏oÊci zjawisko wykor z y s t y - sze wprowadzone zmiany to wzmocnienie sà- wania organów wymiaru sprawiedliwoÊci do dów kosztem prokuratury (przekazanie sankcji pr owadzenia walki politycznej utrzyma si´18 , zaÊ na aresztowanie i rewizje z gestii prokuratury niezawis∏oÊç w∏adzy sàdowniczej nadal pozosta- do sàdu), przyznanie wy∏àcznego prawa wszczy- nie jedynie formalnym zapisem w Kon s t y t u c j i . nania post´powania prokuratorom (wczeÊniej uprawnione do tego by∏y tak˝e resorty si∏owe),

P r a c e O S W 1.4. Reforma systemu s∏u˝by paƒstwowej ∏ych i wymaga∏a b´dzie najwi´cej woli politycz- Reforma aparatu administracji paƒstwowej nej ze strony reformatorów. znajduje si´ obecnie w fazie koncepcyjno-legi- slacyjnej. Duma uchwali∏a ju˝ w trzech czyta- 2. Najwa˝niejsze reformy niach prezydenckà ustaw´ „O systemie s∏u˝by s p o ∏ e c z n o - g o s p o d a r c z e paƒstwowej w FR”, która ma charakter ramowy i ma byç uzupe∏niona przez pakiet ustaw szcze- 2.1. Reforma bud˝etowo-fiskalna gó∏owych. Proces modernizacji rosyjskiej gospodarki roz- Intencjà reformy jest wprowadzenie podzia∏u poczà∏ si´ od reformy podatkowej. Przeprowa- s∏u˝by paƒstwowej na federalnà cywilnà, fede- dzeniu tej reformy sprzyja∏y utrzymujàce si´ ralnà wojskowà i federalnà ochrony prawa oraz wysokie ceny ropy naftowej, które majà bardzo regionalnà s∏u˝b´ cywilnà podmiotów Federacji. istotny wp∏yw na wielkoÊç dochodów bud˝eto- Zak∏ada ona wprowadzenie zasady konkursowej wych. Zmiany w systemie fiskalnym by∏y grun- przy obsadzaniu stanowisk, zawieranie kontrak- towne i obj´∏y w zasadzie ka˝dy podatek i op∏a- tu na wykonywanie funkcji, stworzenie mecha- t´ fiskalnà. Pi e rwszych zmian dokonano ju˝ nizmu weryfikacji kompetencji urz´dnikó w, w 2001 r., decydujàc si´ na wprowadzenie m.in. a tak˝e uzale˝nienie dochodów od ich osiàgni´ç 13-procentowego liniowego podatku dochodo- zawodowych. Mimo tych liberalnych idei, refor- wego od osób fizycznych (PIT) oraz wprowadze- ma przewiduje tak˝e uzale˝nienie awansu s∏u˝- nie regresywnego podatku socjalnego (sk∏adki bowego od wys∏ugi lat i stwarza mo˝liwoÊç na ubezpieczenia spo∏eczne itp. – poczàtkowa urz´dnikom „ze sta˝em” odchodzàcym z jedne- stawka 35,6%). Najistotniejsze zmiany w kolej- go sektora (np. wojskowych) zajmowania od ra- nych latach dotyczy∏y m.in. obni˝enia do 24% zu wysokich stanowisk w innym. podatku od osób prawnych (CIT), zrezygnowania Potrzeba reformy aparatu urz´dniczego jest w zasadzie z podatków obrotowych, zastàpienia ogromna, z uwagi na rozrost, nieefektywnoÊç dotychczasowych op∏at jednym podatkiem od oraz konserwatyzm rosyjskiej biurokracji, a tak- zasobów naturalnych19. ˝e stopieƒ jej kontroli nad rosyjskà gospodarkà G∏ównym za∏o˝eniem tych zmian by∏o uprosz- (tak˝e sektorem prywatnym) i politykà. Ocenia- czenie systemu podatkowego, odejÊcie od podat- jàc zapisy ramowej ustawy nale˝y uznaç, i˝ ków i op∏at fiskalnych, których egzekwowanie wprowadzenie sta∏ych mechanizmów weryfika- okaza∏o si´ wyjàtkowo trudne, oraz obni˝enie cji kompetencji urz´dników niewàtpliwie pod- obcià˝eƒ podatkowych nak∏adanych na gospo- nios∏oby poziom pracy biurokracji (obecnie dark´, a w konsekwencji wyprowadzenie jak cz´Êç opóênieƒ w realizacji poszczególnych re- najwi´kszej iloÊci Êrodków finansowych z „sza- form wynika z wadliwych aktów wyko n a w- rej strefy”. Stawki podatków by∏y redukowane, czych, tworzonych przez biurokracj´ Êredniego jednoczeÊnie jednak podatnicy pozbawiani byli i ni˝szego szczebla). Z kolei podniesienie wyna- wi´kszoÊci ulg, co w efekcie nie zawsze powodo- grodzeƒ za lepsze wyniki mog∏oby przyczyniç wa∏o obni˝enie rzeczywistych obcià˝eƒ podat- si´ do zmniejszenia plagi korupcji. kowych. Z jednej strony tego typu dzia∏anie wynika∏o z racjonalizowania oferowanych przez Za wczeÊnie jeszcze na ocen´ wyników reformy, paƒstwo ulg, z drugiej jednak strony z zabezpie- nie powsta∏y bowiem konkretne akty wykonaw- czania stabilnoÊci bud˝etowej paƒstwa. cze do ustawy ramowej. Mo˝na si´ jednak spo- dziewaç, i˝ powa˝nym problemem w realizacji Pierwszym etapem, który Rosja ma ju˝ za sobà, reformy b´dzie opór ze strony samej biurokracji. by∏o wi´c stworzenie podstaw prawnych nowe- Obecny stan rzeczy (poprzez system nieformal- go, bardziej przejrzystego systemu podatkowe- nych uk∏adów personalnych, wykorzystywanie go, który nast´pnie b´dzie podlegaç dalszym biurokratycznej kontroli nad wieloma sferami zmianom prowadzàcym do rzeczywistego obni- ˝ycia publicznego) stwarza urz´dnikom mo˝li- ˝enia obcià˝eƒ podatkowych w paƒstwie. Dalsze woÊç czerpania rozmaitych korzyÊci. Pozwala to obni˝anie podatków zale˝ne jest jednak od re- przypuszczaç, i˝ reforma biurokracji b´dzie jed- formy bud˝etowej, racjonalizacji i ograniczania nà z najbardziej skomplikowanych i d∏ugotrwa- wydatków z kasy publicznej. Ta cz´Êç przemian

P r a c e O S W natomiast ÊciÊle zwiàzana jest z trwajàcà od pieni´dzy dopiero z poczàtkiem 2004 r. Wiado- 2001 r. reformà relacji bud˝etowych ró˝nych mo ju˝ tak˝e, i˝ ze wzgl´du na brak niezb´d- szczebli. G∏ównà zasadà przyÊwiecajàcà tym nych aktów wykonawczych proces ten b´dzie zmianom by∏o przypisanie poszczególnych posi´ przeciàga∏. Zgodnie z szacunkami w przy- datków do konkretnego bud˝etu: federalnego, sz∏ym roku oko∏o 90% ubezpieczonych nie wy- regionalnego lub samorzàdowego. Przy jedno- bierze funduszu, a ich sk∏adki wcià˝ b´dà inwe- czesnym jasnym podziale kompetencji i obo- stowane przez W n i e s z e ko n o m b a n k. Zgodnie wiàzku ich finansowania. z zapisami ustawy akumulacyjna cz´Êç sk∏adki emerytalnej b´dzie inwestowana g∏ównie w ro- Reforma podatkowa, mimo wielu prob l e m ó w , syjskie papiery wartoÊciowe. manipulowania przy zapisach ustaw w tr a k c i e Reforma emerytalna by∏a koniecznym krokiem pr ocesu legislacyjnego, uczyni∏a rosyjski system dla zapewnienia zabezpieczenia emerytalnego, fiskalny znacznie bardziej przejrzystym i pro s t - jednak o jej powodzeniu w du˝ej mierze zadecy- szym. W∏adze rosyjskie podajà, ˝e zwi´kszy∏a si´ duje sytuacja rosyjskiego rynku finansowego. równie˝ skutecznoÊç Êciàgania podatków . Pop r a - Bez sprawnie funkcjonujàcego systemu banko- wa sytuacji bud˝etowej pozwoli∏a na likwidacj´ wego, ubezpieczeƒ czy gie∏dy nie b´dzie mo˝li- zad∏u˝eƒ p∏acowych wobec „bud˝etówki” (na ra- we inwestowanie sk∏adek emerytalnych, w spo- zie jedynie zad∏u˝eƒ bud˝etu federalnego) oraz sób zapewniajàcy godziwà emerytur´ obecnie realny wzrost wynagrodzeƒ w tym sektorze. pracujàcym22.

Mimo dokonanych zmian w systemie fiskalnym 2.3. Reforma systemu bankowego tylko w niewielkim stopniu uda∏o si´ obni˝yç S∏aby system bankowy jest jednym z ha m u l c ó w obcià˝enia podatkowe nak∏adane na gospodar- rosyjskiego wzrostu, dlatego te˝ reforma tego k´. Szacuje si´, ˝e w latach 1999 – 2000 poziom systemu ma kluczowe znaczenie dla moderniza- obcià˝eƒ podatkowych w gospodarce w stosun- cji gospodarki. Kryzys finansowy z roku 1998 ku do PKB wynosi∏ ok. 32–34%, a w 2003 r. pla- spowodowa∏ prawie ca∏kowite zniszczenie tego nowana jest redukcja tych obcià˝eƒ do 30,7% systemu w FR , jego pokryzysowa odbudowa mia- PKB. Ograniczone sà równie˝ rezultaty realizacji ∏a na celu rzeczywiste zaanga˝owanie sektora g∏ównego celu przemian, tj. wyprowadzenia do- ba n k owego w przebudow´ struk t u r y ros y j s k i e j chodów obywateli z „szarej strefy”. Wed∏ug ró˝- gospodarki, poprzez wzmacnianie roli banków nych wyliczeƒ oko∏o 60% dzia∏alnoÊci gospodar- j a ko poÊre d n i ków pomi´dzy oszcz´dzajàcymi czej w Rosji prowadzone jest poza ramami okre- a inwestujàcymi. W efekcie dokonanych zmian Êlonymi przez prawo20. w sferze finansowej uda∏o si´ odbudowaç system bankowy silniejszy pod wieloma wzgl´dami 2.2. Reforma emery t a l n a w porównaniu z przedkryzysowym, niemniej KoniecznoÊci przeprowadzenia reformy emery- jednak wcià˝ za s∏aby aby móg∏ wziàç na siebie talnej dowodzi∏y wszelkie analizy prez e n t u j à c e ci´˝ar przemian. ni e k orzystne tendencje demograficzne (starzenie si´ spo∏eczeƒstwa, ujemny przyrost naturalny), Rosyjski sektor bankowy jest bardzo ma∏y23 i zd o - Êwiadczàce o tym, i˝ dotychczasowy system minowany (pod wzgl´dem wielkoÊci aktywów, em e r ytalny nie poradzi sobie z wype∏nieniem zo- jak i iloÊci oddzia∏ów) przez paƒstwowych poten- bowiàzaƒ. Konieczne zatem okaza∏o si´ odejÊcie tatów: Sb i e r b a n k 24 i Wn i e s z t o r g b a n k . Paƒstwo ma od systemu, w kt ó r ym emeryt u r y finansowano wi´kszoÊciowe udzia∏y w ponad 20 bankach oraz ze sk∏adek wspó∏czeÊnie pracujàcych i pr z e c h o - mniejszoÊciowe w kolejnych kilkuset. Wi´ k s z o Ê ç dzenie na system, w kt ó r ym ka˝dy pracujàcy pr ywatnych banków pracuje prawie wy∏àcznie oszcz´dza na w∏asnà emeryt u r´ . na potrzeby w∏aÊcicieli, tj. wielkich grup przemy- W 2002 r. utworzony zosta∏ tzw. drugi filar, na s∏ o w o -finansowych. SpoÊród istniejàcych w Fed e - który trafia akumulacyjna cz´Êç sk∏adki emery- racji Rosyjskiej w 2002 r. oko∏o 1300 banków talnej21. Pomna˝anie wartoÊci sk∏adek powierzo- mniej ni˝ 250 dysponowa∏o kapita∏em przekra- no Wnieszekonombankowi, prywatne fundusze czajàcym minimum obowiàzujàce w Unii Euro- majà zostaç dopuszczone do inwestowania tych pejskiej (5 mln euro). Obecnie banki finansujà je-

P r a c e O S W dynie ok. 5% inwestycji w paƒstwie. Najch´tniej spornych dotyczàcych waru n ków ro s y j s k i e g o udzielajà kredytów tradycyjnym ga∏´ziom eks- cz∏onkostwa (m.in. sektor ubezpieczeniowy, do- portowym, termin sp∏aty 70% udzielanych kre- p∏aty do rolnictwa). Z drugiej strony, rosyjskie dytów nie przekracza jednego rok u 25 . l o b b y przemys∏owe, niech´tne ro s y j s k i e m u otwieraniu si´ na Êwiat, zabiega o wyd∏u˝enie Program reformy sektora bankowego opracowa- procesu akcesyjnego i wynegocjowanie korzyst- ny wspólnie przez rzàd i bank centralny rea l i z o - nych dla siebie warunków, niech´tnie akceptu- wany jest bardzo powoli. Uda∏o si´ wyprow a d z i ç jàc kompromisy w trakcie negocjacji. Czas dzia- bank centralny ze sk∏adu akcjonariuszy Wn i e s z - ∏a na niekorzyÊç Rosji, pozbawia jà bowiem mo˝- to r g b a n k u 26 , wcià˝ jednak CBR pozostaje w∏aÊci- liwoÊci wp∏ywania na ustalanie nowych zasad cielem np. Sb i e r b a n k u czy rosyjskich banków za- handlu mi´dzynarodowego w obecnej rundzie granicznych, np. Moscow Narodny Bank (L o n d y n ) . negocjacyjnej w ramach WTO w Doha28. Banki kom e r cyjne w FR z dniem 1 stycznia 2004 r. zobowiàzane sà przejÊç na mi´dzynaro d o w e 2.5. Reforma ziemska standardy rachunkowoÊci i sprawozdawczoÊci Wprowadzenie w∏asnoÊci ziemskiej wpisywa∏o finansowej. Wcià˝ jednak nie uda∏o si´ przeg∏o- si´ w jeden z wa˝niejszych postulatów podno- sowaç ustawy dotyczàcej gwarantowania wk∏a- szonych przez Putina dotyczàcych gwarantowa- dów bankowych (obecnie jedynie wk∏ady klien- nia praw w∏asnoÊci w Rosji. O dopuszczeniu zie- tów indywidualnych w Sbierbanku gwarantowa- mi do obrotu zadecydowa∏ uchwalony we wrze- ne sà przez paƒstwo)27. Êniu 2001 r. Kodeks Ziemski i ustawa o obrocie ziemià rolnà z czerwca 2002 r. Prawo w∏asnoÊci 2.4. Droga do Âwiatowej Organizacji na ziemi´ (ograniczone w przypadku cudzo- H a n d l u ziemców) mia∏o daç impuls dla rozwoju rynku Jednym z wa˝niejszych celów procesu moderni- nieruchomoÊci i kredytu hipotecznego. Aby jed- zacji Rosji by∏o otwarcie si´ na Êwiat i z i n t e n s y- nak mo˝liwe by∏o egzekwowanie tego prawa, f i kowanie wymiany handlowej z zagranicà, uzy- niezb´dne jest przyj´cie aktów wykonawczych skanie przez Rosj´ równego traktowania i m o ˝- g∏ównie na poziomie regionalnym. Brakuje m.in. liwoÊci wp∏ywania na regu∏y rzàdzàce handlem regulacji dotyczàcych Re j e s t ru Ka t a s t r a l n e g o m i ´ d z y n a rodowym. Jednym z wa˝nych etapów oraz Êrodków na pomiary geodezyjne i wpisanie realizowania tej polityki jest uzyskanie cz∏onko- do rejestru poszczególnych dzia∏ek (dotyczy to stwa w Âwiatowej Organizacji Handlu (WTO), przede wszystkim ziemi rolnej). co w∏àczy∏oby Rosj´ w g rono ponad 140 paƒstw decydujàcych o kolejnych etapach liberalizacji Powodzenie reformy ziemskiej w du˝ej mierze h a n d l u . zale˝y od w∏adz regionalnych, które stosownie do swoich potrzeb albo starajà si´ stworzyç od- Ch´ç przystàpienia do GATT (poprzedniczki powiednie warunki dla obrotu ziemià, albo ha- WTO) Rosja zg∏osi∏a w 1993 r., jednak˝e dopiero mujà proces realizacji tej reformy. W cz´Êci re- od 2000 r. zintensyfikowano proces negocjacyj- gionów wcià˝ brakuje niezb´dnych aktów wyko- ny oraz dostosowywanie prawa rosyjskiego do nawczych, podczas gdy inne podmioty FR legali- standardów WTO. Kolejne decyzje rzàdu o obni- zujà obrót ziemià (na ogó∏ handel ziemià by∏ tam ˝aniu i unifikacji stawek celnych na poszczegól- ju˝ mo˝liwy wczeÊniej, mimo braku federalnych ne grupy towarowe oraz uproszczenie zasad uregulowaƒ) i rozwijajà rynek nieruchomoÊci. wymiany handlowej, a w konsekwencji przyj´- Dodatkowo pojawi∏y si´ trudnoÊci z ustaleniem cie przez parlament wiosnà 2003 r. Kodeksu Cel- ceny ziemi. Administracyjne ustalanie wartoÊci nego liberalizowa∏o rosyjskà wymian´ handlo- gruntów doprowadzi∏o do ogromnego zró˝nico- wà i u∏atwia∏o dost´p do rynku rosyjskiego. wania cen mi´dzy regionami, a tak˝e w obr´bie Mimo intensywnego procesu dostosowawczego tego samego regionu. i wprowadzenia wielu zmian do rosyjskiego pra- Rewolucyjna jak na warunki rosyjskie decyzja wa Rosji wcià˝ nie uda∏o si´ sprostaç wszystkim o dopuszczeniu do obrotu ziemià – i to zarów n o wymaganiom stawianym przez paƒstwa cz∏on- ziemià przemys∏owà, jak i rolnà – daje mo˝li- kowskie WTO. Pozostaje równie˝ wiele kwestii woÊç rozwoju kolejnych sektorów gospodarki,

P r a c e O S W np. sektora banko w e g o. Jednak˝e tru d n o Ê c i funkcjonowania rynku energetycznego w Fede- z wp r owadzeniem tego prawa w ˝ycie znacznie racji Rosyjskiej. W wyniku sporów o kszta∏t tej ograniczajà te szanse i stawiajà pod znakiem za- reformy prawna podstawa restrukturyzacji ro- pytania dalszy rozwój np. rynku nieruc h o m o Ê c i . syjskiej energetyki ma charakter kompromiso- Zgodnie z danymi Ministerstwa Rozwoju Gospo- wy. Efektem kompromisu mi´dzy zwolennikami da r czego i Handlu, w 2002 r., po wejÊciu w ˝y c i e i przeciwnikami reformy jest utrzymanie pe∏nej Kodeksu Ziemskiego zare j e s t rowano w Rosji kontroli paƒstwa nad regulowaniem cen energii. 45 tys. transakcji kupna-sprzeda˝y ziemi prze- G runtowna re s t ru k t u ryzacja powinna objàç mys∏owej (tj. prawie dwa razy wićej ni˝ w la- przede wszystkim samo RAO JES. Z monopolu tach poprzednich), jest to jednak wynik znacz- majà byç wyodr´bnione sfery ko n t ro l o w a n e nie ni˝szy, ni˝ oczekiwa∏ rzàd29. przez paƒstwo: transportowa (sieç) i dyspozycja mocy oraz cz´Êci sektora dzia∏ajàce w warun- 2.6. Ograniczanie zb´dnych regulacji kach konkurencji, które b´dà sprywatyzowane: b i u r o k r a t y c z n y c h produkcja (elektrownie) i zbyt energii. Ustawy umo˝liwiajàce ograniczanie nadmiernej Realizacja samej reformy rozpocznie si´ z kilku- roli paƒstwa w regulowaniu ˝ycia gospodarcze- letnim opóênieniem (pierwotnie poczàtek refor- go zosta∏y uchwalone w lipcu 2001 r. Dotyczy∏y my zaplanowano na prze∏om 2001/2002 r. ) . one m.in. znacznego ograniczenia ro d z a j ó w Z p i e rwotnego tekstu ustaw usuni´to ÊciÊle dzia∏alnoÊci gospodarczej wymagajàcych licen- okreÊlone terminy poszczególnych etapów libe- cjonowania; uproszczenia sposobu re j e s t r a c j i ralizacji rynku energetycznego, co teoretycznie nowych osób prawnych, a tak˝e ochrony praw ma u∏atwiç wprowadzanie korekt przed rozpo- przedsi´biorców (zredukowano iloÊç i sposób czćiem kolejnych etapów reformy, zaÊ de facto przeprowadzania kontroli paƒstwowych w fir- wyd∏u˝a czas liberalizacji sektora31. mach). Jak si´ jednak okaza∏o, niektóre zapisy tych ustaw by∏y sprzeczne z obowiàzujàcymi ak- 2.8. Reforma kolejnictwa tami prawnymi, np. z ustawà o policji (do której Rosja jest jednym z paƒstw najbardziej zale˝- stosowali si´ policjanci, przeprowadzajàc kon- nych od transportu kolejowego, który zapewnia trole). Co wićej, kadra urz´dnicza okaza∏a si´ prawie 85% przewozów transportowych32. Pod- zupe∏nie niezdolna do podjćia nowej dla siebie, stawy prawne reformy rosyjskich kolei przyj´to s∏u˝ebnej roli, zarówno w sensie psychicznym w grudniu 2002 r. Uzgodnione zmiany w nie- (diametralne odwrócenie zale˝noÊci w relacjach wielkim stopniu ograniczajà monopol paƒstwo- urz´dnik–obywatel), jak technicznym (znaczne wy na przewozy kolejowe, a co za tym idzie, da- zwi´kszenie zakresu obowiàzków przy niedosta- jà ma∏e szanse na wprowadzenie konkurencji do tecznej informatyzacji urz´dów). Próba uprosz- sektora. czenia sposobu rejestracji osób prawnych nie d o p rowadzi∏a wić do zmniejszenia ko l e j e k W pierwszym etapie zmian (lato 2003) ma po- i skrócenia czasu oczekiwania, a wrćz przeciw- wstaç spó∏ka akcyjna (RAO) Rosyjskie Koleje (RK) nie – zwi´kszy∏a trudnoÊci przedsi´biorców. De- b´dàca w 100% w∏asnoÊcià paƒstwa. Spó∏ka biurokracja nie rozwiàza∏a równie˝ problemu przejmie wi´kszoÊç obecnej w∏asnoÊci Minister- korupcji w paƒstwie30. stwa Kolejnictwa (od zak∏adów taboru kolejowego po przychodnie zdrowia w najdalszych zakàt- 2.7. Reforma sektora energetycznego kach Rosji), z wyjàtkiem ziemi o znaczeniu stra- Reforma monopolu energetycznego Po∏àczone tegicznym dla paƒstwa, np. tej na której znajdu- Systemy Energetyczne Rosji (RAO JES) i liberali- jà si´ tory kolejowe. Wraz z powstaniem RK do zacja rosyjskiego sektora energetycznego ma infrastruktury kolejowej majà zostaç dopuszcze- fundamentalne znaczenie dla przebiegu reform ni prywatni przewoênicy na „niedyskryminacyj- ca∏ej rosyjskiej gospodarki. Przesz∏o dwuletnia nych warunkach”. Wcià˝ jednak warunki te nie walka zwolenników reformy z przeciwnymi jej zosta∏y precyzyjnie okreÊlone, a wed∏ug wst´p- wp∏ywowymi lobbies zakoƒczy∏a si´ 21 lutego nych wersji dokumentów przygotowanych przez 2003 r. przyjćiem przez Dum´ pakietu ustaw Ministerstwo Kolejnictwa to kierow n i c t w o RK dotyczàcych restrukturyzacji RAO JES i zasad b´dzie decydowaç o tym, kto zostanie dopuszczo-

P r a c e O S W ny do sieci kolejowej. W takiej sytuacji trudno b´- noÊne ustawy zatwierdzi∏ parlament). Rzàdzàcy dzie mówiç o wolnej kon k u r encji pryw a t n y c h asekurowali si´ jednak wprowadzeniem okresu pr z e w o ê n i k ów z paƒstwowym monopolem. przejÊciowego (zakoƒczy si´ po wyborach), W drugim etapie reformy (do 2006 r.) z RK majà w czasie którego wzrost op∏at dla wybranych zostaç wydzielone spó∏ki-córki zajmujàce si´ da- grup spo∏ecznych ma byç ograniczany, dodatko- lekobie˝nymi i podmiejskimi przewozami oso- wo du˝à cz´Êç odpowiedzialnoÊci za powodze- bowymi oraz przewozami towarowymi. Celem nie reformy przerzucono na w∏adze regionalne. jest równie˝ odejÊcie od „krzy˝owego” finansowania, polegajàcego na dofinansowaniu deficy- Reformowanie tego sektora zaowocowa∏o w za- towych przewozów osobowych taryfami z prze- sadzie jedynie wzrostem cen, który nie szed∏ wozów towarowych. w parze z polepszeniem jakoÊci Êwiadczonych Widocznym efektem reformy jest podwy˝ka ta- us∏ug. Wbrew przewidywaniom, podwy˝ki op∏at ryf przewozowych, natomiast stan taboru kole- czynszowych i eksploatacyjnych nie spowodo- j o w e g o, terminowoÊç czy jakoÊç transportu wa∏y skoordynowanego oporu elit regionalnych w zasadzie nie uleg∏a zmianie33. i tylko sporadyczne protesty ludnoÊci. Wprowa- dzanie do funkcjonowania sektora mieszkanio- 2.9. Reforma mieszkaniowo-komunalna wo-komunalnego zasad rynkowych daje jednak KoniecznoÊci przeprowadzenia reformy miesz- szans´ przyciàgni´cia inwestorów do sektora, kaniowo-komunalnej dowodzi∏ fatalny stan in- który do sprawnego funkcjonowania potrzebuje frastruktury, niezdolnej do zapewnienia miesz- modernizacji ca∏ej infrastruktury34. kaƒcom podstawowych us∏ug: dostaw wody, pràdu i ogrzewania. Kolejne zimy, podczas któ- 3. Reforma struktur si∏owych rych mieszkaƒcy marzli w mieszkaniach, una- ocznia∏y ogromne problemy sektora. Jednak˝e Âwiadectwem ogromnego znaczenia struktur si- w∏adze odk∏ada∏y reform´ na póêniej, obawiajàc ∏owych dla obecnej w∏adzy w Rosji jest iloÊç si´ spadku poparcia spo∏ecznego wywo∏anego Êrodków finansowych przekazywanych na ten nieuniknionym wzrostem op∏at. cel. Wydatki na obron´ narodowà i be z p i e c z e ƒ - Rzàdowy program przemian w sektorze mieszka- stwo wewn´trzne poch∏onà w 2003 r. 25% wy- ni o w o- k omunalnym powsta∏ w po∏owie 2001 r. d a t ków bud˝etu federalnego (tj. 4,5% PKB). i dotyczy∏ g∏ównie zmiany sposobu finansowa- W ostatnich latach Êrodki wydzielane struk t u ro m nia us∏ug mieszkaniowo- komunalnych. Jego si∏owym stale sà zwi´kszane. W 2003 r. na obro- podstawowym za∏o˝eniem by∏o odejÊcie od sub- n´ narodowà przekazanych zostanie 2,6% PKB, sydiowania firm Êwiadczàcych tego ro d z a j u podczas gdy w wi´kszoÊci paƒstw NATO wskaê- us∏ugi i przerzucenie ca∏oÊci kosztów na obywa- nik ten nie przekracza 2% (wyjàtkiem jest USA teli. JednoczeÊnie paƒstwo zdecydowa∏o si´ na z wydatkami odpowiadajàcymi ponad 3% PKB). stworzenie mechanizmów pomocy adresowanej b e z p o Ê rednio do najubo˝szych. Opracowane 3.1. Reforma wojskowa ustawy pomija∏y w zasadzie kwestie zwiàzane Obecnie reforma si∏ zbrojnych ogranicza si´ ze sposobem funkcjonowania przedsi´biorstw w zasadzie do zmiany w systemie ukompletowa- Êwiadczàcych us∏ugi komunalne, ich efektywno- nia (profesjonalizacji) armii. Decydujàcym argu- Êci i polityki inwestycyjnej. Rzàd mia∏ nadziej´, mentem Êwiadczàcym o koniecznoÊci przepro- ˝e wprowadzenie realnych cen na us∏ugi miesz- wadzenia profesjonalizacji si∏ zbrojnych by∏o kaniowo-komunalne zaowocuje pojawieniem si´ najprawdopodobniej za∏amanie odziedziczone- konkurencji na tym rynku, rozwià˝e problem za- go po armii radzieckiej i zachowanego w stanie d∏u˝enia tych firm wobec dostawców gazu, prà- niemal niezmienionym systemu poboru. Do pro- du oraz braku Êrodków na inwestycje. blemów zwiàzanych ze spadkiem morale ˝o∏nie- Z roku na rok popadajàca w coraz g∏´bszà ruin´ rzy (powszechna w rosyjskiej armii przest´p- i n f r a s t ruktura mieszkaniowo- komunalna wy- czoÊç i dezercje) oraz uchylaniem si´ od s∏u˝by musi∏a niejako zgod´ politycznà na przeprowa- wojskowej na poczàtku obecnej dekady do∏àczy∏ dzenie tej niepopularnej spo∏ecznie re f o r m y spadek liczby potencjalnych poborowych. Rosja w roku przedwyborczym (w kwietniu 2003 r. od- wesz∏a w okres ni˝u demograficznego tej grupy

P r a c e O S W wiekowej, którego „dno” przewidywane jest na zauwa˝yç, ˝e wprowadzane zmiany sà w istocie lata 2010–2011. O koniecznoÊci uwzgl´dnienia powrotem do sprawdzonych w przesz∏oÊci roz- profesjonalizacji w planach reformy si∏ zbroj- wiàzaƒ. FSB strukturà przypominaç b´dzie bo- nych w∏adze FR zadecydowa∏y dopiero jesienià wiem swojà poprzedniczk´ KGB. 2001 r. G∏ównym efektem przemian w st r ukturach si∏o- Poczàtkowym etapem zmian by∏o rozpoczćie wych jest zwi´kszenie znaczenia i wp∏ywów FSB. we wrzeÊniu 2002 r. na bazie 76. Pskowskiej Dy- Za wczeÊnie jednak wyrok owaç, czy prze∏o˝y si´ wizji Powietrznodesantowej eksperymentu ze to na zwi´kszenie efektywnoÊci tego systemu. zmianà systemu ukompletowania jednostki. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób Fed e r a l n a PrzejÊcie dywizji ze struktury, opartej na pobo- S∏u˝ba Bezpieczeƒstwa wykorzysta w∏adz´. rze, na kontraktowà mia∏o stanowiç podstaw´ dla póêniejszej profesjonalizacji ca∏ej armii. 4. Zmiany pozalegislacyjne Kolejnym etapem reformy by∏o przyjćie 21 li- stopada 2002 r. przez rzàd rosyjski do realizacji 4.1. Zmiany dotyczàce uk∏adu si∏ przedstawionej przez resort obrony koncepcji w Dumie i na scenie politycznej profesjonalizacji si∏ zbrojnych. Wed∏ug ministra Najwa˝niejszà pozalegislacyjnà zmianà na rosyj- obrony Siergieja Iwanowa w ciàgu czterech lat skiej scenie politycznej by∏o uzyskanie przez (2004–2007) na system kontraktowy powinny Kreml lojalnej wi´kszoÊci w parlamencie, co da- przejÊç jednostki sta∏ej gotowoÊci wojsk làdo- ∏o mu wi´kszà mo˝liwoÊç kontrolowania proce- wych, powietrznodesantowych i piechoty mor- su legislacyjnego. skiej. JednoczeÊnie z p rofesjonalizacjà armii skracano by zasadniczà s∏u˝b´ wojskowà, tak by Dzi´ki umiej´tnemu wykorzystaniu w wyborach przy pe∏nym ukompletowaniu si∏ zbrojnych ˝o∏- parlamentarnych w roku 1999 „zasobów admi- nierzami kontraktowymi nie trwa∏a ona d∏u˝ej nistracyjnych” (m.in. mediów paƒstwowych) ni˝ 6 miesićy i ograniczy∏a si´ do podstawowe- ugrupowanie prokremlowskie JednoÊç odnios∏o go szkolenia rezerw. znaczàcy sukces wyborczy. Dwa lata po wybo- Wa˝nym etapem zmian w armii b´dzie równie˝ rach wp∏ywowym urz´dnikom kre m l o w s k i m ostateczne zatwierdzenie federalnego programu uda∏o si´ doprowadziç do faktycznego wcielenia celowego na lata 2004–2007 „kompletowania do JednoÊci jej najgroêniejszego rywala partii etatów wojskowych stopni podoficerskich i ˝o∏- Ojczyzna – Ca∏a Rosja i utworzenia z nich lojal- nierskich w jednostkach Ministerstwa Obrony nej wobec Kremla partii Wspólna Rosja. Kremlo- i innych struktur si∏owych przede wszystkim wi uda∏o si´ te˝ pozyskaç do wspó∏pracy inne wojskowymi odbywajàcymi s∏u˝b´ w systemie partie – Deputowany Ludowy, Regiony Rosji, kontraktowym”. W lipcu 2003 r. dokument ten które wraz ze Wspólnà Rosjà tworzà stabilnà zosta∏ zatwierdzony przez prezydenta FR. prokremlowskà wi´kszoÊç w izbie ni˝szej parla- mentu35. Co wićej, w wyjàtkowych przypad- 3.2. Zmiany w s∏u˝bach specjalnych kach prezydent i jego czo∏owi wspó∏pracownicy Prezydent Putin na poczàtku 2003 r. przyzna∏, ˝e z Administracji Prezydenta sà w stanie zmobili- dotychczasowa praktyka funkcjonowania „bloku zowaç wi´kszoÊç konstytucyjnà drogà targ u si∏owego” nie mo˝e byç uznana za wystarczajà- z innymi partiami – np. Liberalno-Demokratycz- co efektywnà i wewn´trznie spójnà. 11 marca nà Partià Rosji czy Sojuszem Si∏ Prawicowych. 2003 r. wyda∏ zatem dekrety, na mocy których wzmocniona zosta∏a Federalna S∏u˝ba Bezpie- Do osiàgania korzyÊci politycznych w∏adza wy- czeƒstwa. Dekrety te zosta∏y zatwierd z o n e konawcza wielokrotnie wykorzystywa∏a niefor- przez Dum´ w czerwcu tego roku. Z poczàtkiem malne instrumenty nacisku na partie. WÊród ta- lipca 2003 r. rozpocz´to proces ko n s o l i d a c j i kich instrumentów wymieniç nale˝y przyznawa- struktur si∏owych, co ma wed∏ug deklaracji gwa- nie stanowisk i przywilejów deputowanym, re- rantowaç bezpieczeƒstwo wewn´trzne w paƒ- gulowanie dost´pu do popularnych mediów paƒ- stwie, wspomóc walk´ z przest´pczoÊcià, terro- stwowych, kon t r ol´ nad prokuraturà, sàdami czy ryzmem i handlem narkotykami. Nale˝y jednak s∏u˝bami specjalnymi, dysponujàcymi informa-

P r a c e O S W cjami o dzia∏alnoÊci i finansowaniu partii bàdê WÊród cech charakterystycznych dla tej grupy ˝yciu prywatnym partyjnych dzia∏aczy. W∏adze wp∏ywu i rzutujàcych na prowadzonà przez nià stosowa∏y tak˝e zasad´ „dziel i rzàdê”, wspiera- polityk´ nale˝y wymieniç m.in. konserwatyzm. jàc tendencje roz∏amowe w partiach opozycyj- „Czekistowska” elita nie dysponuje, zdaniem nych – np. w Komunistycznej Partii FR36 . a n a l i t y kó w, potencja∏em demokratyzacyjnym i modernizacyjnym, zaÊ podejmowane lub inspi- Obecnie mamy wi´c do czynienia ze znacznym rowane przez nià dzia∏ania cz´sto prowadzi∏y do zwi´kszeniem kontroli Kremla nad parlamen- ograniczenia pluralizmu w wielu sferach ˝ycia tem. Umo˝liwia to Kremlowi w wielu sytuacjach publicznego. przeprowadzanie przez parlament reformatorskich projektów dotyczàcych poszczególnych Na potencja∏ elity „czekistowskiej” sk∏adajà si´ sfer polityki i gospodarki. Nale˝y jednak zauwa- m.in. bezpoÊredni dost´p do prezydenta, zdyscy- ˝yç, i˝ deklarujàc lojalnoÊç wobec prezydenta, plinowane zaplecze, mo˝liwoÊç kontrolowania n i e k t ó re frakcje i poszczególni deputowani pozosta∏ych elit i kontrola nad informacjami do- w Dumie re p rezentujà jednoczeÊnie intere s y tyczàcymi ró˝nych sfer ˝ycia publicznego (tak˝e wielkiego kapita∏u, liderów regionalnych czy in- informacjami kompromitujàcymi). JednoczeÊnie nych grup wp∏ywu. Taki konflikt interesów odbi- do s∏aboÊci tego Êrodowiska zaliczyç nale˝y ja si´ niekiedy na stanowionym prawie (tak˝e m.in. niejednorodnoÊç, brak wykwalifikowanych dotyczàcym reform) i w sposób bezpoÊredni specjalistów w wielu dziedzinach (np. w po- szkodzi paƒstwu37. Partyjne i parlamentarne za- szczególnych ga∏´ziach gospodarki) i wynikajàce plecze Kremla (cz´sto budowane odgórnymi me- z tego ograniczenia kadrowe, a w wielu sytua- todami administracyjnymi) jest ponadto organi- cjach brak wyczucia politycznego. zmem niejednorodnym, efemerycznym i cz´sto ra˝àco niekompetentnym. Wynikajàce z tego De facto istniejà dwa od∏amy „czekistów” – mo- niezbyt wysokie notowania partii prokremlow- skiewski (dysponujàcy rozleg∏ymi powiàzaniami skich w∏adze próbujà poprawiç poprzez stoso- z elitami regionalnymi i posiadajàcy zaplecze fi- wanie zmasowanej propagandy w popularnych nansowe) oraz petersburski, który uzyska∏ wp∏yw mediach paƒstwowych. na polityk´ wraz z dojÊciem do w∏adzy Putina. CzekiÊci petersburscy (choç odgrywajàcy wi´k- 4.2. Wzrost roli s∏u˝b specjalnych szà rol´ wpolityce) nie dysponujà du˝ym kapita- w p o l i t y c e ∏em, nie uczestniczyli oni bowiem w prywatyza- Wraz z dojÊciem do w∏adzy W∏adimira Putina cji z lat 90. Od poczàtku prezydentury Putina ta znaczàco wzrós∏ udzia∏ pracowników aparatu cz´Êç „si∏owików” stara∏a si´ zatem gromadziç bezpieczeƒstwa paƒstwa w elitach rzàdzàcych. w∏asne zaplecze finansowe, z jednej stro n y Putin, jako by∏y funkcjonariusz s∏u˝b specjal- przejmujàc kontrol´ nad aktywami paƒstwowy- nych, budujàc swojà ekip´ opar∏ si´ m.in. na oso- mi, np. Gazprom, Rosnieft’; z drugiej usi∏ujàc bach, z którymi wspó∏pracowa∏ jako oficer S∏u˝- wymóc na potentatach finansowych podzielenie by Wywiadu Zagranicznego, dyrektor Federalnej si´ z nimi majàtkiem, m.in. podnosili has∏a o re- S∏u˝by Bezpieczeƒstwa czy sekretarz Rady Bez- wizji wyników prywatyzacji z lat ubieg∏ych. pieczeƒstwa FR. Pierwsze lata jego rzàdów by∏y Na majàtek „czekistów” sk∏adajà si´ przede o k resem spektakularnej ekspansji kadro w e j wszystkim spó∏ki paƒstwowe, walka o prywatne przedstawicieli s∏u˝b, którzy zasilali cywilne aktywa nie przynios∏a jeszcze wi´kszych efek- struktury w rzàdzie, Administracj´ Prezydenta tów40. Co za tym idzie, kapita∏ zgromadzony i inne oÊrodki ˝ycia polityczno-gospodarczego, przez t´ grup´ jest nietrwa∏y, gdy˝ zale˝y od w tym np. media38. Jak szacujà analitycy, w Rosji utrzymania przez nich stanowisk w administra- obecnie co czwarty przedstawiciel najwy˝szych cji paƒstwowej. elit w∏adzy to osoba z wykszta∏ceniem wojsko- wym39. WÊród nich jest wielu przedstawicieli Efektem ekspansji kadrowej „czekistów” jest s∏u˝b specjalnych – s∏u˝by wywiadu i kontrwy- równie˝ ich dost´p do decydowania o sprawach wiadu dawnego KGB. nie tylko politycznych, lecz tak˝e gospodarczych czy spo∏ecznych41. W wyniku wzrostu pozycji

P r a c e O S W politycznej tej grupy w Rosji powracajà takie do za∏atwiania interesów politycznych44. Wielki praktyki jak procedura rozpatrywania donosów biznes, u˝ywajàc zarówno cywilizowanego lob- przez organy Êcigania42, dochodzi do ogranicze- bingu, jak i owych nieformalnych powiàzaƒ (co nia wolnoÊci s∏owa. jest zjawiskiem znacznie cz´stszym) jest w stanie z powodzeniem zabiegaç o korzystne dla sie- 4.3. Zmiana relacji w∏adzy z p ry w a t n y m bie rozwiàzania ustawodawcze45. A wi´c, mimo b i z n e s e m i˝ os∏abiony politycznie, biznes stanowi jednà Za prez y d e n t u r y Borysa Jelcyna w Rosji wykszta∏- z najpot´˝niejszych grup wp∏ywu, z którà w∏a- ci∏y si´ Êcis∏e powiàzania wielkiego kapita∏u z w∏ a - dza musi si´ liczyç. dzà, co zapewni∏o biznesowi bezpoÊredni wp∏yw na polityk´ paƒstwa. W∏adimir Putin zapoczàtko- 4.4. Wzrost kontroli w∏adz nad spó∏kami wa∏ w tej sferze szereg proc e s ó w , zmieniajàcych z udzia∏em paƒstwa istot´ relacji paƒstwa z wielkim biznesem: Z chwilà dojÊcia do w∏adzy W∏adimira Putina – wyraênie zre d u kowany zosta∏ bezpoÊre d n i rozpoczà∏ si´ proces odzyskiwania kontroli paƒ- wp∏yw potentatów przemys∏owych i finanso- stwa (nowej administracji prezydenckiej) nad wych na kszta∏towanie polityki paƒstwa; spó∏kami z udzia∏em paƒstwa. Bardzo wa˝nym – przedstawicieli wielkiego biznesu zmuszono sukcesem Kremla by∏o zdymisjonowanie wielo- do zademonstrowania lojalnoÊci wobec Kremla letniego prezesa Gazpromu Rema Wiachiriewa – nielojalni zaÊ (W∏adimir Gusiƒski, Borys Bierie- i zastàpienie go przez cz∏owieka prezydenta, pe- zowski) zostali poddani represjom ekonomicz- tersburczyka Aleksieja Millera. Pierwszy okres nym i politycznym. Pokazowe akcje przeciwko jego rzàdów up∏ynà∏ przede wszystkim pod zna- biznesmenom „nielojalnym” lub prezentujàcym kiem rewolucji kadrowej w naczelnych w∏a- ambicje polityczne sprawi∏y, i˝ pozostali „oligar- dzach koncernu oraz walki o zwi´kszenie przej- chowie” w du˝ej mierze ograniczyli swoje aspi- rzystoÊci monopolu. Obecnie w kierowniczych racje polityczne; organach monopolu nie pozosta∏ ju˝ nikt z ekipy – zmniejszy∏a si´ zale˝noÊç w∏adz centralnych Wiachiriewa. JednoczeÊnie nowa ekipa podej- od poparcia wielkiego biznesu. Wynika to m.in. muje dzia∏ania majàce na celu odzyskanie kon- z poprawy sytuacji finansowej paƒstwa, osià- troli nad strukturami zale˝nymi lub blisko ko- gni´tej dzi´ki wysokim cenom surowców na operujàcymi z koncernem (SIBUR). Nie rozpocz´- rynkach Êwiatowych, i zwiàzanej z tym stabili- to natomiast zapowiadanej reformy monopolu zacji rosyjskiego bud˝etu. Mimo to biznes cz´sto polegajàcej na podziale Gazpromu na struktury bywa wykorzystywany do finansowania rozma- wydobywczà, transportowà i handlowà i do- itych potrzeb paƒstwa lub w∏adzy (odbudowy puszczeniu do sieci gazociàgowych innych pro- obiektów paƒstwowych, akcji charytatywnych, ducentów gazu. Dopiero w fazie przygotowaƒ a tak˝e np. do finansowania prokremlowskich jest liberalizacja rynku akcji koncernu (obecnie partii politycznych); w Rosji akcjami koncernu mogà obracaç jedynie – obok istnienia niejawnego, korupcjogennego rosyjskie podmioty, cena akcji w kraju jest o po- lobbingu interesów wielkiego biznesu w orga- ∏ow´ ni˝sza ni˝ na gie∏dzie w Londynie). Pierw- nach w∏adzy paƒstwowej pojawi∏y si´ zinstytu- szym etapem tego procesu by∏a konsolidacja cjonalizowane, jawne formy komunikacji na linii udzia∏ów paƒstwa, dzi´ki temu procesowi rzàd biznes – w∏adza43. Federacji Rosyjskiej i spó∏ki-córki Gazpromu dys- ponujà ponad 51% akcji gazowego giganta46. W efekcie wspomnianych zmian wielki biznes utraci∏ bezpoÊredni wp∏yw na decyzje polityczne Kolejnym wa˝nym etapem przywracania kontro- Kremla, zachowa∏ jednak rozleg∏e wp∏ywy w sfe- li nowej w∏adzy nad w∏asnoÊcià paƒstwowà by- rze gospodarki. Mimo g∏oszonego przez Putina ∏o doprowadzenie do zdymisjonowania w stycz- „równego oddalenia oligarchów”, wielu z nich niu 2002 r. ministra kolejnictwa Niko∏aja Aksio- zachowa∏o du˝y potencja∏ kontaktów i niefor- nienki. Za kadencji Aksionienki, silnie zwiàzane- malnych wi´zi ze strukturami paƒstwa. Nadal go z ekipà jelcynowskà, rosyjskie koleje sta∏y si´ istnieje zjawisko wykorzystywania prywatnego paƒstwem w paƒstwie, pracujàcym na potrzeby (lub na po∏y prywatnego) kapita∏u przez w∏adze zarzàdzajàcych nimi ludzi. Ministerstwo stwo-

P r a c e O S W rzy∏o paralelnà struk t u r ´, która zajmowa∏a si´ wy∏àcznoÊci na dost´p do informacji). Pos t a w a m.in. Êwiadczeniem us∏ug dla ministerstwa. By∏a w∏adz (brak tolerancji wobec krytyki) nie sprzyja to sieç komercyjnych (prywatnych) firm, na cze- dzia∏alnoÊci mediów oferujàcych informacje od- le których sta∏a kompania Korporatywne Finan- biegajàce od oficjalnego punktu widzenia i sp r a - sowe Technologie. Jej szefem by∏ syn ministra wia, i˝ takie przedsi´wzi´cia stajà si´ nieop∏acal- Rus∏an Aksionienko47. Minister zosta∏ zmuszony ne ekonomicznie. W istniejàcych mediach wydo dymisji w zwiàzku z oskar˝eniami o nadu˝y- tworzy∏o to zjawisko autocenzury: dziennikarze cia48. Jego miejsce zajà∏ Giennadij Fadiejew, wie- i redaktorzy w obawie przed sankcjami narzucajà loletni pracownik rosyjskich kolei nie zwiàzany sobie ograniczenia w opisywaniu ro s y j s k i c h z Putinem. Wp∏ywy Kremla w resorcie zapewniç w∏adz oraz zjawisk zachodzàcych w Rosji. Tow a - mia∏y przede wszystkim osoby ulokowane na rzyszy temu zoboj´tnienie spo∏eczeƒstwa na fak- stanowiskach zast´pców ministra. tyczne istnienie cenzury w me d i a c h 53 .

Wzmocnienie kontroli Kremla odczuwalne jest W czasie prez y d e n t u r y W∏adimira Putina pojawi- równie˝ w innych spó∏kach, których udzia∏ow- ∏o si´ tak˝e kilka aktów prawnych wp∏ywajàcych cem jest paƒstwo: monopolu energetycznego na sytuacj´ w za k r esie wolnoÊci s∏owa (choç mia- RAO JES i Transniefti (wy∏àczny w∏aÊciciel ropo- ∏y one mniejsze znaczenie ni˝ dzia∏ania niefor- ciàgów i terminali naftowych na terytorium malne). Federacji Rosyjskiej). Wraz z dojÊciem Putina do W c z e rwcu 2000 roku zdominowana przez w∏adzy nie zdecydowano si´ na wymian´ preze- przedstawicieli sektora si∏owego Rada Bezpie- sów obu firm. Osoby zarzàdzajàce RAO Anatolij czeƒstwa przyj´∏a „Do k t r yn´ bezpieczeƒstwa in- Czubajs49 i Transnieftià Siemion Wajnsztok50 za- fo r m a c y j n e g o ”, postulujàcà m.in. walk´ z „na d - pewnia∏y bowiem mo˝liwoÊç realizacji polityki u˝ywaniem wolnoÊci s∏owa”. Kremla. Czubajs opracowa∏ i doprowadzi∏ do za- W si e r p n i u 2000 roku rzàd wyda∏ rozporzàdze- twierdzenia reformy monopolu energetycznego, nie na temat instalowania na ∏àczach telekomu- natomiast Wajnsztok nie utrudnia∏ wykorzysty- nikacyjnych urzàdzeƒ monitorujàcych przep∏yw wania Transniefti jako instrumentu ko n t ro l i informacji i kontrolowanych przez s∏u˝by spe- paƒstwa nad sektorem naftowym ani jako na- cjalne przy jednoczesnym braku kontroli sa- rz´dzia polityki zagranicznej Moskwy51. mych s∏u˝b (stworzy∏o to mo˝liwoÊç dok∏adnego Odzyskiwanie kontroli nad spó∏kami paƒstwo- monitorowania m.in. stron internetowych). wymi przez Administracj´ Prezydenta z jednej W∏adze podejmowa∏y próby znowelizowania strony umo˝liwia∏o urz´dnikom Administracji ustawy o mediach w celu ograniczenia pracy Prezydenta, zw∏aszcza zwiàzanym ze s∏u˝bami dziennikarzy w s y t u acjach nadzwyczajnych. specjalnymi gromadzenie w∏asnego zaplecza fi- W ostatecznoÊci nowelizacja ta zosta∏a zaweto- n a n s o w e g o, z d rugiej – wzmocni∏o pozycj´ wana przez prezydenta Putina, lecz dziennikarze Kremla w kontaktach z wielkim biznesem. sami uchwalili konwencj´ zobowiàzujàcà ich do samoograniczeƒ w relacjonowaniu wydarzeƒ 4.5. Zmiany w s f e rze wolnoÊci s∏owa nadzwyczajnych. Wreszcie w ma r cu 2003 rok u i wolnoÊci mediów Duma uchwali∏a w pi e r wszym czytaniu noweliza- Dzia∏ania podejmowane przez w∏adze w ciàgu cj´ ustawy o mediach, zaostrzajàcà ograniczenia ostatnich trzech lat w Rosji doprowadzi∏y do w pracy mediów w trakcie kampanii wyborczej. wyraênego ograniczenia wolnoÊci s∏owa i pluralizmu informacyjnego. Punkt widzenia odmienny od oficjalnego mo˝na Z inspiracji w∏adz zlikwidowano szereg opozycyj- obecnie znaleêç w kilku niskonak∏adowych tytu- nych mediów (TV-6, TVS, Obszczaja Gazieta) bàdê ∏ach prasowych bàdê w Internecie. Ogromna wymieniono w nich kierownictwo na lojalne wo- wi´kszoÊç spo∏eczeƒstwa czerpie informacje bec Kremla (NTW, inne media nale˝àce do opozy- o wydarzeniach w Rosji i na Êwiecie z mediów cyjnego holdingu Media-Most)52 . Faw o ry z o w a n e kontrolowanych przez paƒstwo. Tak wi´c podej- i wspierane przez w∏adze sà media paƒstwowe mowane przez w∏adze dzia∏ania zmierzajàce do (m.in. poprzez res t ru k t u r yzacj´ zad∏u˝enia, ko- zmonopolizowania przekazu informacyjnego rzystny sposób sprzeda˝y reklam czy udzielanie w du˝ej mierze si´ powiod∏y. Ma to znaczenie

P r a c e O S W zw∏aszcza w rozpocz´tej ju˝ kampanii wybor- Efekty wdro˝onych zmian czej, gdy media sà wykorzystywane do prowadzenia walki politycznej. Wysokie poparcie spo∏eczne dla prezydenta Puti- na po sukcesie wyborczym w 2000 roku pozwoli∏o na dokonanie doÊç g∏´bokich przeobra˝eƒ W n i o s k i w sferze politycznej. Wprowadzone zmiany – le- gislacyjne oraz nieformalne – zaowocowa∏y cen- tralizacjà paƒstwa i wzmocnieniem ko n t ro l i Metodologia procesu Kr emla nad wszystkimi sferami ˝ycia polityczne- reformatorskiego w Ro s j i go w Rosji, zwi´kszy∏y politycznà stabilnoÊç i od - sun´∏y realnà za Borysa Jelcyna groêb´ dezinte- Charakterystyczna dla procesu reformatorskiego gracji Federacji Rosyjskiej. W wyniku nieformal- w Rosji jest praktyka szerokich konsultacji na nych dzia∏aƒ Kreml uzyska∏ znacznà kon t r ol´ nad etapie legislacyjnym. Dost´p do procesu kszta∏- parlamentem, a wić procesem stanowienia pra- towania zmian w prawie majà bowiem rozmaite wa w Rosji. Utrzyma∏ silny wp∏yw na w∏adz´ sà- lobbies (wielki biznes, struktury si∏owe, elity re- downiczà i do p r owadzi∏ do znacznego zwi´ksze- gionalne), które dà˝à do zabezpieczenia swoich nia kon t r oli nad tzw. czwartà w∏adzà – mediami. interesów w poszczególnych sferach. W efekcie Dzi´ki temu oÊrodek prezydencki ma zapewnio- konsultacje przyczyniajà si´ do wypaczenia pier- nà os∏on´ propagandowà dla swoich posuni´ç. wotnego liberalnego charakteru przemian. W∏adzy uda∏o si´ tak˝e odsunàç od bezpoÊred - Konsultowanie projektów poszczególnych re- niego udzia∏u w podejmowaniu strategicznych form z grupami wp∏ywu zaczyna si´ ju˝ na eta- decyzji przedstawicieli wielkiego biznesu (tzw. pie koncepcyjnym (co cz´sto zmienia kszta∏t ol i g a r chów) oraz elity regionalne. W po ró w n a n i u tych zmian). Kontynuowane jest na etapie z ok r esem prez y d e n t u r y Borysa Jelcyna nastàpi∏a uchwalania ustaw, co przybiera form´ tzw. zero- wić znaczàca koncentracja w∏adzy w r´k a c h wego czytania – pracy nad projektem ustawy Kr emla. W wielu przypadkach towarzyszy∏y te- w komisjach z udzia∏em przedstawicieli ró˝nych mu systemowe rozwiàzania sprzeczne z za s a d a - frakcji, urz´dników Administracji Pre z y d e n t a mi paƒstwa prawa, co spowodowa∏o, i˝ system oraz innych zainteresowanych reformà gru p polityczny Rosji doÊç znacznie ewoluowa∏ w ki e - wp∏ywu. W przypadku projektów budzàcych runku modelu autoryt a r n e g o . kontrowersje takie uzgadnianie mo˝e ciàgnàç si´ nawet latami. Uzgodniony w efekcie projekt Wzmocnienie w∏adzy Kremla oraz wysokie wp∏y- wp∏ywa na forum parlamentu i wówczas z regu- wy z eksportu gazu i ropy naftowej, zapewniajà- ∏y bez wi´kszych problemów pokonuje kolejne ce stabilizacj´ finansowà Rosji, umo˝liwi∏y inten- czytania. Dobrym przyk∏adem jest tu np. refor- syfikacj´ reform gospodarczych. Reformy te ma sektora energetyki. w du˝ej mierze stanowi∏y kontynuacj´ przeobra- Wiele projektów reformatorskich, majàcych za ˝eƒ zainicjowanych w Rosji na poczàtku lat 90. zadanie sanacj´ poszczególnych sfer polityki i korzysta∏y z ich osiàgni´ç (takich jak: zaawan- i gospodarki oraz rozbicie niezdrowych uk∏a- sowany proces prywatyzacyjny i silny sektor dów, napotyka opór tak˝e w fazie ich realizacji, prywatny, podstawy systemu gospodarki rynko- ju˝ po uchwaleniu ustawy przez parlament i jej wej). Przeprowadzone za Putina reformy w sfe- podpisaniu przez prezydenta. Wiele zapisów rze bud˝etowo-fiskalnej, bankowej, emerytalnej przyj´tych ustaw pozostaje na papierze, Mo- itp. zaowocowa∏y poprawà wizerunku Rosji na skwie brakuje bowiem instrumentów i mo˝liwo- arenie mi´dzynarodowej. Mimo wielu wcià˝ nie- Êci wprowadzenia ich w ˝ycie – z oporu czy nie- rozwiàzanych problemów gospodarczych zacz´- kompetencji biurokracji wynikajà pro b l e m y to postrzegaç Rosj´ jako paƒstwo stabilne poli- z przyjćiem aktów wykonawczych do ustaw, tycznie i gospodarczo (przynajmniej w perspek- ustawy federalne sà torpedowane na szczeblu tywie Êredniookresowej). W ostatnim roku rosyj- regionalnym, pojawiajà si´ tak˝e niejednokrot- ska gospodarka otrzyma∏a status gospodarki nie problemy natury finansowej. rynkowej przyznany jej przez USA i UE; Rosja zosta∏a skreÊlona z czarnej listy FATF (organizacji

P r a c e O S W mi´dzynarodowej walczàcej z „praniem brud- spowolnienia. Najbardziej prawdopodobny wy- nych pieni´dzy”), a nawet zosta∏a przyj´ta do daje si´ jednak scenariusz zak∏adajàcy utrzyma- grona paƒstw tworzàcych t´ organizacj´, co naj- nie status quo, a wić post´pujàce, ale powolne wa˝niejsze sta∏a si´ pe∏noprawnym cz∏onkiem i niekonsekwentne wdra˝anie reform. grupy G854. Przeprowadzane zmiany zaowocowa∏y równie˝ poprawà warunków prowadzenia Na przyspieszenie reform mo˝e wp∏ynàç uzyska- biznesu w Rosji i wzrostem zaufania inwesto- nie przez W∏adimira Putina wysokiego poziomu rów do gospodarki rosyjskiej. Na razie objawia po p a r cia w elekcji w 2004 r. JeÊli reelekcja doko- si´ to jednak g∏ównie redukcjà kapita∏u wyp∏y- na si´ ju˝ w pi e r wszej turze, to silniejsza legity- wajàcego z Rosji, a nie wzrostem zagranicznych macja spo∏eczna Putina mo˝e sprzyjaç bardz i e j inwestycji bezpoÊrednich. JednoczeÊnie Ro s j a dynamicznemu i be z ko m p r omisowemu wdra˝a- jest postrzegana jako coraz bardziej wiarygodny niu projektów reformatorskich. Proces ref o r m a - kredytobiorca, co wyra˝a si´ wzrostem ratingu55 torski mo˝e nabraç tempa pod warunkiem, ˝e sil- Federacji Rosyjskiej na arenie mi´dzynarodowej. ny prezydent zdecyduje si´ na poÊwićenie drugiej kadencji na wdra˝anie reform i stworzy jed- Wcià˝ jednak nie rozwiàzano wielu prob l e m ó w no r odnà i zorientowanà na reformy ekip´, umie- go s p o d a r czych. Nie powiod∏y si´ próby uaktyw- j´tnie sterujàc istniejàcymi grupami wp∏ywu. nienia ma∏ego i Êr edniego biznesu, walka z ko- rupcjà i nadmiernà biurokracjà. Przede wszyst- Do wyhamowania reform mo˝e dojÊç w przy- kim jednak powolne tempo reform struk t u r a l - padku os∏abienia pozycji prezydenta, np. jeÊli nych oraz niekonsekwencja we wprow a d z a n i u uzyska on s∏aby wynik wyborczy. Proces moder- zmian ekonomicznych nie pozwoli∏y na zmniej- nizacji mo˝e tak˝e ulec spowolnieniu, jeÊli prio- szenie uzale˝nienia gospodarki rosyjskiej od rytetem drugiej kadencji b´dzie zapewnienie wp∏ywów z eksportu surowców energe t y c z n y c h . sukcesji po prezydencie Putinie, co mog∏oby staç Przyczynia si´ to do hamowania tempa wzros t u si´ przyczynà konfliktów wokó∏ podzia∏u w∏a- go s p o d a r czego i nie pozwala na radykalnà zmia- snoÊci w Federacji Rosyjskiej. Przyciàgnići do n´ modelu gospodarki rosyjskiej. W kon s e k w e n - w∏adzy przez Putina przedstawiciele sektorów cji zale˝noÊç rosyjskiej gospodarki od surow c ó w si∏owych (grupa „si∏owików”) pomimo posiada- by∏a w 2002 r. jeszcze wi´ksza ni˝ w latach po- nych du˝ych wp∏ywów politycznych ciàgle nie p r z e d n i c h5 6. Nierozwiàzane problemy eko n o- zdo∏ali stworzyç dla siebie znaczàcego zaplecza miczne sprawiajà, ˝e Êwie˝o uzyskanà stabilnoÊç finansowego. W obliczu zbli˝ajàcego si´ odejÊcia go s p o d a r czà Rosji trudno uznaç za trwa ∏ à . prezydenta Putina (zgodnie z konstytucjà kaden- cja 2004 – 2008 powinna byç dla niego ostatnià) Obecnie trudno oceniç rzeczywiste efekty re- wysi∏ki „si∏owików” zmierzajàce do przejćia form przeprowadzanych w d o t y c h c z a s o w y m przynajmniej cz´Êci majàtków postjelcynow- okresie rzàdów prezydenta Putina. Wi´kszoÊç skich potentatów finansowych mogà si´ zinten- z nich mo˝e przynieÊç efekty dopiero w perspek- sy f i k owaç. Za zapowiedê takich dzia∏aƒ mo˝na tywie Êre d n i o o k resowej, kiedy inwestorzy, uznaç sze r eg Êledztw wszcz´tych przeciwko kom - przedsi´biorcy i obywatele zaakceptujà nowe panii naftowej Jukos w lipcu 2003 r. Kon t y n u a cj a prawo i uznajà je za trwa∏e, a aparat paƒstwowy tego typu presji na wielki biznes w Rosji przy wypracuje skuteczne mechanizmy egzekwowa- zaanga˝owaniu sàdów, prokuratury i innych or- nia przyj´tych aktów prawnych. ganów paƒstwowych niewàtpliwie pogorszy wi- zerunek Rosji wÊród inwestorów, podwa˝ajàc tym samym efekty liberalnych reform realizowa- Perspektywy kontynuacji reform nych w ostatnich latach. Jeszcze jednym poten- w ramach obecnego systemu cjalnym czynnikiem hamujàcym proces reform mo˝e byç destabilizacja sytuacji w Rosji, którà Przy koƒcu pierwszej kadencji prezydenta Puti- spowodowa∏aby np. eskalacja konfliktu w Cze- na ciàgle los reform w Rosji nie wydaje si´ prze- czenii czy wymykajàca si´ spod kontroli Kremla sàdzony. W kolejnych latach mo˝na si´ spodzie- walka grup wp∏ywu. waç zarówno przyspieszenia zmian, jak i ich

P r a c e O S W Scenariusz poÊredni (zachowanie status quo) za- wymi. Sk∏oni to w∏adze do poszukiwania alter- k∏adajàcy powolne i niekonsekwentne wdra˝a- natywnych êróde∏ dochodów oraz polityki zmie- nie reform mo˝e byç realizowany w przypadku rzajàcej do uniezale˝niania gospodarki Rosji od utrzymania tendencji obserwowanych podczas dochodów sektora paliwowo-energetycznego. pierwszej kadencji Putina, a wi´c wspó∏wyst´- Jadwiga Rogo˝a, Iwona WiÊniewska powania czynników wspierajàcych i ogranicza- jàcych proces reformatorski. Za reformami przemawia∏yby wówczas: – wyraêne wsparcie samego prezydenta dla wybranych liberalnych reform gospodarczych – silna reprezentacja osób o orientacji liberalnej w ekipie prezydenckiej – znaczna kontrola Kremla nad legislaturà. Proces reform utrudnia∏yby: – koniecznoÊç uwzgl´dniania interesów pot´˝- nych grup wp∏ywu w otoczeniu Kremla (przede wszystkim struktur si∏owych i wielkiego biznesu) – pog∏´biajàcy si´ autorytaryzm systemu politycznego, który prowadzi do zjawisk sprzecz- nych z duchem liberalizmu, m.in. cz´Êciowego upolitycznienia gospodarki, os∏abiania rozwoju demokratycznych instytucji spo∏ecznych (me- diów, organizacji pozarzàdowych itd.), a tym samym parali˝u mechanizmów kontroli spo∏ecznej, cz´sto wyst´pujàca sprzecznoÊç praktyki sprawowania w∏adzy z literà prawa. W efekcie adresaci i potencjalni beneficjenci reform (np. inwestorzy zagraniczni) podchodzà do wprowa- dzanych zmian z nieufnoÊcià, zdajàc sobie spra- w´, ˝e nowe regulacje nie zawsze muszà byç re- spektowane przez w∏adz´ i urz´dników.

Oprócz czynników wewn´trznych du˝e znaczenie dla procesu reformatorskiego b´dà mia∏y tak˝e czynniki zewn´trzne, przede wszystkim tempo rozwoju gospodarki Êwiatowej, zw∏aszcza zaÊ sytuacja na rynku surowców, g∏ównie ropy naftowej. JeÊli wysokie ceny ropy b´dà si´ nadal utrzymy- wa∏y, to – paradoksalnie – tempo przemian mo- ˝e byç spowalniane. PomyÊlna sytuacja finansowa paƒstwa mo˝e bowiem przemawiaç za odro- czeniem lub z∏agodzeniem niepopularnych skut- ków reform gospodarczych. Z kolei w sytuacji dramatycznego i trwa∏ego spadku cen ograniczone Êrodki finansowe mogà ograniczyç mo˝li- woÊci reformatorskie paƒstwa. Najbardziej mo- bilizujàcy do przeprowadzenia zmian mo˝e si´ okazaç spadek cen ropy do poziomu, który nie spowoduje kryzysu w Rosji, ale wymusi bardziej racjonalne gospodarowanie Êrodkami bud˝eto-

P r a c e O S W 1 Osnownyje naprawlenija socyalno-ekonomiczeskoj politi- 8 WRosji formalnie istniejà trzy szczeble w∏adzy – w∏adza ki na do∏gosrocznuju pierspiektiwu, 2000, Ministerstwo federalna (ogólnokrajowa), w∏adze regionalne (na terenie Rozwoju Gospodarczego i Handlu FR, http://www.econo- podmiotów Federacji) oraz samorzàdy. Samorzàdy wed∏ug my.gov.ru/merit/79.htm; opis deklaracji programowych Pu- rosyjskiej konstytucji nie sà organami paƒstwowymi, jed- tina w: Jadwiga Rogo˝a, W∏adimir Putin – postulaty przed- nak w du˝ej mierze sà uzale˝nione od w∏adz regionalnych wyborcze, Tydzieƒ na Wschodzie 173, OSW 2000; oraz Ma- (przede wszystkim finansowo). Nale˝y przy tym podkreÊliç, rek Menkiszak, Or´dzie prezydenta Putina przed Zgroma- i˝ na du˝ych obszarach Rosji samorzàd de facto nie istnieje. dzeniem Federalnym, Tydzieƒ na Wschodzie 221, OSW 9 Kwestia wyboru gubernatora bogatej w diamenty Jakucji 2001; Jadwiga Rogo˝a, Po pierwsze reforma biurokracji – by∏a przedmiotem targu Moskwy zpotencjalnymi kandyda- or´dzie prezydenta W∏adimira Putina do Zgromadzenia Fe- tami na stanowisko szefa tego regionu – w efekcie pod pre- deralnego, Tydzieƒ na Wschodzie 266, OSW 2002; Bartosz sjà Kremla rzàdzàcy gubernator Michai∏ Niko∏ajew wycofa∏ Cichocki, Rosja – or´dzie przedwyborcze, Tydzieƒ na si´ z wyÊcigu wyborczego, ado wyborów stanà∏ kompromi- Wschodzie 311, OSW 2003. sowy kandydat Wiaczes∏aw Sztyrow. Przyk∏adem ingerencji 2 Marek Menkiszak, Kto formu∏uje strategi´ rosyjskich re- ze strony Centralnej Komisji Wyborczej by∏y wybory guber- form?, Tydzieƒ na Wschodzie 194, OSW 2000. natora Kraju Krasnojarskiego w styczniu 2003 roku. W wy- 3 Wićej informacji: Pekka Suleta, The Lure of The Authori- niku nieformalnych ustaleƒ z Moskwà odeszli te˝ guberna- tarian Temptation, Russian Economy The Month in Review tor Kraju Nadmorskiego Jewgienij Nazdratienko oraz gu- – July 2000, Bank of Finland Institute for Economies in bernator Petersburga W∏adimir Jakowlew. Transition; lub Anna Wawrzycka, Iwona WiÊniewska, Pro- 10 Dotyczy to zw∏aszcza okresu przedwyborczego, guberna- gram gospodarczy W∏adimira Putina, Tydzieƒ na Wscho- torzy majà bowiem mo˝liwoÊç wp∏ywania na wyniki wybo- dzie 189, OSW 2000. rów (tak˝e parlamentarnych i prezydenckich) na terenie 4 Dekret ustanowi∏ siedem okr´gów federalnych: centralny rzàdzonego przez nich podmiotu. (ze stolicà w Moskwie), pó∏nocno-zachodni (Petersburg), 11 Umo˝liwi∏a to wyk∏adnia Trybuna∏u Konstytucyjnego FR pó∏nocnokaukaski, póêniej przemianowany na po∏udniowy (9 lipca 2002); powszechnie uwa˝a si´, i˝ to orzeczenie TK (Rostów nad Donem), nadwo∏˝aƒski (Ni˝ny Nowogród), zapad∏o na zamówienie Kremla. uralski (Jekaterynburg), syberyjski (Nowosybirsk) i daleko- 12 Jadwiga Rogo˝a, Podsumowanie zmian w drugim roku wschodni (Chabarowsk). Okr´gi nie sà konstytucyjnym ele- rzàdów W∏adimira Putina, Tydzieƒ na Wschodzie 261, OSW mentem ustroju, a jedynie administracyjnym szczeblem 2002. podzia∏u paƒstwa. Zgodnie z Konstytucjà FR (art. 65) Rosja 13 Opozycyjna partia Liberalna Rosja, finansowana przez jest paƒstwem federalnym, z∏o˝onym z 89 podmiotów, wrogiego Kremlowi magnata Borysa Bieriezowskiego, mia- w tym z 21 republik, 6 krajów, 49 obwodów, 1 obwodu au- ∏a problemy z rejestracjà, mimo i˝ zdaniem ekspertów za- tonomicznego, 10 okr´gów autonomicznych oraz dwóch kwestionowany przez resort sprawiedliwoÊci statut partii miast o znaczeniu federalnym – Moskwy i Petersburga. by∏ niemal identyczny ze statutem prokremlowskiej partii Wszystkie podmioty sà politycznie równoprawne i nieza- Wspólna Rosja. Liberalna Rosja uzyska∏a rejestracj´ nied∏u- le˝ne, a jednoczeÊnie okr´gi autonomiczne w∏àczone sà go po tym, jak Bieriezowski zosta∏ odsuni´ty od kierowania w struktur´ finansowà krajów i obwodów, na terytorium partià. których si´ znajdujà – np. Tajmyrski Okr´g Autonomiczny 14 Zapis ten nie obejmie najbli˝szych wyborów, b´dzie obo- po∏o˝ony na terytorium Kraju Krasnojarskiego przesy∏a wiàzywa∏, poczynajàc od wyborów parlamentarnych w ro- cz´Êç wp∏ywów z podatków do bud˝etu Kraju Krasnojar- ku 2007. JednoczeÊnie w wymienionej ustawie znalaz∏ si´ skiego. zapis o tzw. systemie czteropartyjnym – do Dumy majà 5 Odnotowaç warto, i˝ pićiu z siedmiu ówczesnych pe∏no- wejÊç co najmniej cztery ugrupowania, a wić jeÊli próg mocnych przedstawicieli prezydenta w okr´gach federal- wyborczy przekroczà mniej ni˝ cztery partie, to mandaty nych wywodzi∏o si´ ze struktur si∏owych: s∏u˝b specjal- przypadnà pierwszym czterem partiom na liÊcie wyników nych oraz armii. Pe∏nomocni przedstawiciele zyskali prawo wyborczych. zasiadania w Radzie Bezpieczeƒstwa FR. 15 W wyborach do Dumy Paƒstwowej minimalna frekwen- 6 Prezydent mo˝e odwo∏aç szefa regionu tylko w przypad- cja wynosi 25%. ku uchwalenia w danym podmiocie federacji aktów naru- 16 Marek Menkiszak, Przyspieszenie reform w Rosji, Tydzieƒ szajàcych w powa˝ny sposób prawa cz∏owieka, zagra˝ajà- na Wschodzie 233, OSW 2001; Jadwiga Rogo˝a, Podsumo- cych terytorialnej integralnoÊci paƒstwa i bezpieczeƒstwu wanie zmian w drugim roku rzàdów W∏adimira Putina, Ty- narodowemu. W tym przypadku prezydent kieruje spraw´ dzieƒ na Wschodzie 261, OSW 2002. do sàdu, a sàd decyduje o usunićiu przedstawiciela w∏adz 17 Grigorij Ochotin, Razgruzka tiuriem: riezultaty choroszy- regionalnych. je, pierspiektiwy p∏aczewnyje, www.polit.ru, 21.10.2002. 7 Poszczególne etapy reformy administracyjnej by∏y szerzej 18 Jednym z ostatnich przyk∏adów tego zjawiska mo˝e pos∏u- opisywane w analizach OSW, m.in.: Bartosz Cichocki, Jaka ˝yç ca s u s koncernu naftowego Jukos. Po ujawnieniu w kw i e t - federacja?, Tydzieƒ na Wschodzie 174, OSW 2000; Bartosz niu 2003 r. ambicji politycznych przez prezesa Jukos , Micha- Cichocki, Kreml wzmacnia kontrol´ nad regionami, Tydzieƒ i∏a Chodorkowskiego (najbogatszego cz∏owieka w Rosji na Wschodzie 183, OSW 2000; Bartosz Cichocki, W∏adimir z majàtkiem osobistym rz´du 8 mld USD) oraz aktywnym Putin podporzàdkowa∏ sobie regiony, Tydzieƒ na Wscho- sponsorowaniu przez Jukos partii nie nale˝àcych do lojal- dzie 191, OSW 2000. nych wobec Kremla (SPS, Jab∏oko, Komunistycznej Partii Fe-

P r a c e O S W deracji Rosyjskiej) prokuratura przeprowadzi∏a zmasowany 34 Gricenko Grigorij, Otkuda bierutsia ubytki ˝y∏komcho- atak na czo∏owych pracowników koncernu (odnowienie za?, www.polit.ru, 12.03.2003; Ochotin Grigorij, Rieforma dawnych spraw karnych, aresztowania itd.). Spowodowa∏o nie rieforma, ˚KCh nie ˚KCh, www.polit.ru, 13.03.2003. to wymierne szkody dla koncernu (finanse) oraz dotyczàce 35 JednoÊç i Ojczyzna – Ca∏a Rosja zachowa∏y w Dumie od- wizerunku w Rosji i za granicà, sta∏o si´ te˝ powa˝nym dzielne frakcje. Wraz zRegionami Rosji iDeputowanym Lu- ostrze˝eniem dla kó∏ biznesowych przed zbyt daleko idà- dowym dysponujà one w Dumie 235 g∏osami (wi´kszoÊç cym zaanga˝owaniem w polityk´. zwyk∏a wynosi 226). Dla porównania, najgroêniejszy obec- 19 Wićej: Jadwiga Rogo˝a, Podsumowanie zmian wdrugim nie oponent Kremla, Komunistyczna Partia FR wraz z sym- roku rzàdów Putina, op.cit.; lub Tax Reform in Russia – patyzujàcà z nimi frakcjà agroprzemys∏owà ma do dyspo- Update, Russian Economic Trends, August 2000, Russian- zycji 126 mandatów (na podstawie www.duma.gov.ru). European Centre for Economic Policy (RECEP); lub Russian 36 Jeden zwa˝niejszych polityków Komunistycznej Partii FR VAT Reform: A Move Towards The EU Framework?, Russian i przewodniczàcy Dumy Paƒstwowej Giennadij Sielezniow Economic Trends, September 2000, RECEP. zosta∏ usuni´ty zKPFR (po tym jak odrzuci∏ ˝àdanie w∏asnej 20 Kacha Bendukidze, Aleksiej Kudrin, W∏adimir Sierbakow , partii dotyczàce zrzeczenia si´ stanowiska przewodniczà- Na∏ogowaja rieforma: Standart 2003, mart 2003, Ekon o m i k a cego Dumy) i za∏o˝y∏ Parti´ Odrodzenia Rosji, powszechnie Rossii: XXI wiek, www.ru s e c o n o m y. ru / n o m e r 1 1 _ 2 0 0 3 0 3 / ocenianà jako partia utworzona z inspiracji Kremla i majà- ec07.html ca stanowiç alternatyw´ dla komunistów. 21 Pracodawca za ka˝dego pracownika wp∏aca do systemu 37 Zachowanie w Kodeksie Celnym schematów tollingo- emerytalnego 28% jego zarobków, przy czym 14 punktów wych umo˝liwiajàcych np. kombinatom sektora aluminio- procentowych w formie podatku socjalnego trafia do bu- wego unikanie p∏acenia podatków i ce∏. Glinokrzemian po- d˝etu federalnego, a nast´pnie przekazywane jest Paƒ- trzebny do produkcji aluminium wwo˝ony i przetwarzany stwowemu Funduszowi Emerytalnemu (PFE) na finansowana terytorium Rosji pozostaje w∏asnoÊcià firm nie zareje- nie tzw. emerytury bazowej, do której majà prawo wszyscy, strowanych w FR, rosyjskie kombinaty sà jedynie us∏ugo- którzy przepracowali nie mniej ni˝ 5 lat. WielkoÊç tej eme- dawcami. Nie p∏acà zatem ce∏ importowych za wwo˝ony rytury jest jednakowa dla wszystkich, zatwierdza jà corocz- glinokrzemian ani podatków od dochodów ze sprzeda˝y nie ustawodawca. Pozosta∏e 14 punktów procentowych aluminium. sk∏adki trafia bezpoÊrednio do PFE, gdzie ksi´gowane jest 38 Obecnie Federalna S∏u˝ba Bezpieczeƒstwa w sposób nie- na indywidualnych kontach ubezpieczonych. Jednak˝e tyl- formalny kon t r oluje tak˝e elektroniczny system liczenia ko cz´Êç tych pieni´dzy mo˝e byç inwestowana. Wzale˝no- g∏osów podczas wyborów („GAS- Wy b o r y”), poprzez specjal- Êci od wieku ubezpieczonych w 2002 r. by∏o to 2–3 punkty ne urzàdzenia instalowane na ∏àczach telekom u n i k a c y j n y c h procentowe sk∏adki. mo n i t o r uje przep∏yw informacji (poczta elektroniczna, roz - 22 Pension Reform in Russia, Economic Studies, November mowy telefoniczne), „czekiÊci” dysponujà wp∏ywem w me - 2002, World Bank; lub Rosja 2002 – Raport z transformacji, diach (m.in. w paƒstwowym holdingu medialnym WGTR K ) . pod redakcjà Andrieja Nieszczadina, Warszawa 2002, Insty- 39 Z badaƒ przeprowadzonych przez Zak∏ad Badaƒ Elit Ro- tut Wschodni, s. 32–34. syjskiej Akademii Nauk wynika, i˝ w porównaniu z okre- 23 Ca∏kowite aktywa sektora sà warte ok. 35% PKB, a ∏àcz- sem rzàdów Borysa Jelcyna odsetek osób o wykszta∏ceniu na suma depozytów 19% PKB. wojskowym w elitach wzrós∏ za rzàdów Putina o 20 punk- 24 W ok. 1/3 regionów Rosji Sbierbank jest jedynym funkcjo- tów procentowych (z 6,7% do 26,6%). Za elit´ uznano nujàcym bankiem. cz∏onków Rady Bezpieczeƒstwa, parlamentarzystów, cz∏on- 25 Raport z transformacji..., s. 35–37. ków rzàdu, szefów podmiotów Federacji Rosyjskiej (Olga 26 Jesienià 2002 r. Centralny Bank Rosji (CBR) sprzeda∏ swo- Krysztanowska, Rie˝ym Putina: libieralnaja militokratija? je udzia∏y we Wniesztorgbanku rosyjskiemu rzàdowi. w: Pro et Contra, tom 7, nr 4, 2002, s. 158). 27 Chowdhury Abdur, Banking reform in Russia: Winds of 40 Przyk∏adowo podczas niedawnej prywatyzacji koncernu change?, BoFIT on line May 2003, Bank of Finland Institute naftowego S∏awnieft’ pretendenci zwiàzani ze s∏u˝bami for Economic in Transition; Russia – Development Policy Re- specjalnymi (Mie˝prombank) przegrali z przedstawicielem view (Discussion Draft), March 2003, World Bank, s. 17–19. jelcynowskiego klanu oligarchicznego (tzw. Rodziny) Roma- 28 Wićej: Rossija na puti w WTO – Informacyonnyj biulle- nem Abramowiczem. tieƒ, Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu FR, 41 Spod pióra „czekistów” wychodzi∏y strategie iraporty na http://www.wto.ru/bulletin.asp?f=bulletin_m temat stanu gospodarki, bezpieczeƒstwa informacyjnego 29 Wićej: Swiet∏ana Iwanowa, Sby∏as’ mieczta ¸u˝kowa, czy zagro˝enia ekstremizmem religijnym oraz bard z i e j Wiedomosti, 26.06.2003 lub Aleksandr Bekker, Kupitie ziem- ogólne wizje rozwoju Rosji. M.in. raporty diagnozujàce zja- lu – sowietujet Minimuszczestwo priedprinimatielam, Wie- wiska „nietradycyjne” (religie w przypadku raportu o eks- domosti, 04.06.2003; lub Dmitrij Simakow, Ziemla podiesze- t remizmie religijnym, „nadu˝ywanie wolnoÊci s∏owa” wiejet, Wiedomosti, 10.07.2003. i wp∏yw paƒstw zachodnich w przypadku strategii bezpie- 30 Russian Economic Report, October 2002, The World Bank. czeƒstwa informacyjnego itd.) jako zagro˝enie dla stabilno- 31 Ewa Paszyc, Rosyjski sektor energetyczny b´dzie refor- Êci i bezpieczeƒstwa kraju. Jako rozwiàzanie postulowano mowany, Tydzieƒ na Wschodzie nr 300, OSW 2003. ograniczenie rozwoju wymienionych zjawisk na terenie FR 32 Op.cit. Russia Development Policy..., s. 21. bàdê ich zwalczanie. 33 Ibidem, s. 21–22.

P r a c e O S W 42 W kwietniu 2001 r. Sàd Najwy˝szy FR orzek∏, ˝e stosowa- 55 Obecnie wszystkie najwi´ksze agencje ratingowe nadal na przez Federalnà S∏u˝b´ Bezpieczeƒstwa praktyka roz p a - umieszczajà rosyjskie papiery d∏u˝ne w przedziale tzw. spe- tr ywania anonimowych donosów od mieszkaƒców nie sta- kulacyjnym, 1–2 oceny poni˝ej poziomu inwestycyjnego. nowi naruszenia prawa. SN oddali∏ skarg´ ugrupowania „Na 56 Op. cit., Russian Economic Report, October 2002, s. 4. rzecz praw cz∏owieka”, które domaga∏o si´ uchylenia inst r ukcji FSB, przewidujàcej wszczynanie dochodzeƒ na podstawie anonimowych sygna∏ów (Fakty OSW, 24.04.2001). 43 Tzw. bia∏y lobbing uprawia m.in. Rosyjski Zwiàzek Prze- mys∏owców i Przedsi´biorców (RZPP), zrzeszajàcy najwa˝- niejszych przedstawicieli wielkiego biznesu. Cz∏onkowie RZPP obecnie uczestniczà w procesie przygotowywania projektów ustaw, organizujà konferencje poÊwićone po- szczególnym reformom i biorà udzia∏ w dyskusjach nad projektami rzàdowymi. 44 Pó∏paƒstwowy Gazprom w 2001 roku doprowadzi∏ do przejćia przez w∏adze pot´˝nego opozycyjnego holdingu medialnego Media-Most, zaÊ z pomocà prywatnej spó∏ki naftowej ¸UKoil Kreml zdo∏a∏ „zneutralizowaç” opozycyjnà telewizj´ TV-6. 45 Za sprawà lobbingu wielkiego biznesu w Dumie, zw∏aszcza Jukosu, nie by∏o mo˝liwe przeg∏osowanie projektów ustaw o zasobach naturalnych i o rencie od wykorzystywania zasobów naturalnych (obie ustawy niezgodne by∏y zin- teresem kompanii surowcowych). 46 Ewa Paszyc, Dwa lata Aleksieja Millera, Tydzieƒ na Wschodzie 316, OSW 2003. 47 Siergiej Michejew, Gdie tonko tam i rwiotsia, www.politcom.ru, 04.01.2002. 48 Prokuratura oskar˝y∏a go o pr z e k r oczenie pe∏nomocnictw i nara˝enie ministerstwa na szkod´ na ok. 11 mld rub l i . 49 Anatolij Czubajs, prezes RAO JES od 1998 r., cz∏owiek wy- wodzàcy si´ z ekipy reformatorów Jegora Gajdara. 50 Siemion Wajnsztok, in˝ynier, od 1982 r. pracuje w sektorze naftowym, zwiàzany z ¸UKoilem. 51 Uzale˝nienie przez Transnieft’ dalszego przesy∏u ropy naftowej przez port w Windawie na ¸otwie od przejćia przez nià pakietu wi´kszoÊciowego portu (wićej m.in. Ewa Paszyc, Wstrzymanie dostaw do terminalu w Windawie – ko n k u rencja czy „oferta” prywatyzacyjna?, Tydzieƒ na Wschodzie 294, OSW 2003), czy te˝ stanowcza odmowa zgody na wybudowanie poza strukturà monopolu przez rosyjskie kompanie naftowe portu prze∏adunkowego w Mur- maƒsku (wićej m.in. Ewa Paszyc, „Antymonopolowy” projekt kompanii naftowych, Tydzieƒ na Wschodzie 290, OSW 2003). 52 W niektórych przypadkach (np. podczas rewizji w holdingu Media-Most W∏adimira Gusiƒskiego) dochodzi∏o do brutalnych akcji zamaskowanych funkcjonariuszy jednostek s∏u˝b specjalnych, przeprowadzanych niewàtpliwie z inspiracji w∏adz i majàcych s∏u˝yç za straszak wobec pozosta∏ych niepokornych mediów. 53 W 2001 r. 57% Rosjan uzna∏o koniecznoÊç istnienia cenzury wmediach, a33% opowiedzia∏o si´ za brakiem cenzury (badanie Fundacji „Obszczestwiennoje Mnienije”, 22.03.2001). Podobne wyniki wykazywa∏y inne sonda˝e, przeprowadzone w tamtym okresie. 54 Siedem najbardziej uprzemys∏owionych paƒstw Êwiata: Francja, Japonia, Kanada, Niemcy, USA, Wielka Brytania, W∏ochy + Rosja.

P r a c e O S W Te z y

1. Nierozwiàzana od czasu rozpadu Zwiàzku Ra- dzieckiego kwestia czeczeƒska jest jednym z najistotniejszych problemów wspó∏czesnej Ro- sji. Od 1991 r. konflikt czeczeƒski przeszed∏ cztery etapy: tzw. czeczeƒskà rewolucj´ i rzàdy D˝o- chara Dudajewa (1991–1994), pierwszà wojn´ czeczeƒskà (1994–1996), okres quasi-niepodle- g∏oÊci Czeczenii (1996–1999) oraz drugà wojn´ czeczeƒskà (od 1999 r.), która trwa do dziÊ. Choç Kreml podejmuje pewne wysi∏ki na rzecz zakoƒ- czenia konfliktu w republice, nie przynoszà one po˝àdanych re z u l t a t ó w, przeciwnie – wojna przybiera coraz bardziej drastyczny charakter. Czeczenia a Rosja: 2. Zbuntowana Czeczenia odgrywa we wspó∏- znaczenie kwestii czesnej Rosji rol´ znacznie wykraczajàcà poza jej terytorialne granice. Przez ostatnie 12 lat wydarzenia, które mia∏y miejsce w tej republice, czeczeƒskiej dla odbija∏y si´ g∏oÊnym echem w Moskwie, w du- ˝ym stopniu wp∏ywajàc na kszta∏towanie si´ wspó∏czesnej Ro s j i wspó∏czesnej Rosji. Konflikt czeczeƒski wywar∏ znaczny, w g∏ównej mierze negatywny, wp∏yw Maciej Fa l k o w s k i na proces transformacji Rosji po rozpadzie ZSRR. Wydarzenia na Kaukazie Pó∏nocnym cz´sto by∏y cezurami w dziejach postradzieckiej Rosji i ÊciÊle wiàza∏y si´ z sytuacjà na rosyjskiej scenie politycznej.

3. Równie˝ obecnie wp∏yw konfliktu czeczeƒ- skiego na okreÊlone dziedziny rosyjskiego ˝ycia politycznego, spo∏ecznego i gospodarczego trudno przeceniç, choç nie jest to z p e w n o Ê c i à wp∏yw dominujàcy. Czeczenia jest wa˝nym, ale jednym z wielu, czynników kszta∏tujàcych wspó∏czesnà Rosj´. Tlàca si´ wojna odciska pi´t- no niemal na ka˝dej sferze: sytuacji wewn´trznej, polityce zagranicznej, systemie w∏adzy, elitach, instytucjach i strukturach paƒstwa, spo∏e- czeƒstwie, gospodarce, Êrodkach masowego przekazu itd. Czeczenia stanowi zagro˝enie dla bezpieczeƒstwa paƒstwa, jest przeszkodà we wdra˝aniu reform, êród∏em degeneracji administracji paƒstwowej, korupcji i demoralizacji armii rosyjskiej. Wp∏ywa na ÊwiadomoÊç elit i spo- ∏eczeƒstwa ro s y j s k i e g o, stosunek w∏adzy do obywatela, praw cz∏owieka itd. Sytuacja w republice by∏a tak˝e jednym z czynników stymulujà- cych zwi´kszenie si´ wp∏ywów resortów si∏o-

P r a c e O S W wych w paƒstwie, wp∏yn´∏a na wzrost autoryta- W s t ´ p ryzmu i ograniczenie wolnoÊci s∏owa za rzàdów prezydenta Putina oraz nasilenie si´ w rosyjskim spo∏eczeƒstwie kaukazofobii i islamofobii. Celem niniejszego opracowania jest próba odpo- wiedzi na pytanie o znaczenie kwestii czeczeƒ- 4. Rozwiàzanie problemu czeczeƒskiego ma dla skiej dla wspó∏czesnej Rosji. W pi e r wszej cz´Êci wspó∏czesnej Rosji ogromne znaczenie. Do- omówiony zostanie dotychczasowy przebieg kon - Êwiadczenie ostatnich 12 lat pokazuje, ˝e dopó- fliktu w Czeczenii (od 1991 r.) oraz prze∏o˝enie wy- ki nie b´dzie pokoju i stabilnoÊci na Kaukazie, darzeƒ majàcych miejsce w tej republice na ca∏à dopóty Rosja nie stanie si´ paƒstwem demokra- Rosj´. Nast´pnie postaramy si´ wskazaç te dzie- tycznym, a przysz∏oÊç tego kraju b´dzie dziny rosyjskiej rzeczywistoÊci, na które obecnie w znacznym stopniu nieprzewidywalna. Choç kwestia czeczeƒska ma najwi´kszy wp∏yw. Kreml z pewnoÊcià zdaje sobie spraw´ z koniecz- noÊci jak najszybszego zakoƒczenia konfliktu czeczeƒskiego, niewiele wskazuje na to, aby I. Przebieg konfliktu dzia∏ania podejmowane obecnie przez admini- czeczeƒskiego i jego wp∏yw stracj´ Putina w stosunku do Czeczenii mog∏y przybli˝yç rzeczywisty pokój na Kaukazie. na wydarzenia w Ro s j i

1. Pod∏o˝e konfliktu

Konflikt w Czeczenii, który podobnie jak wszystkie konflikty na obszarze by∏ego ZSRR wybuch∏ na poczàtku lat 90., ma g∏´bokie pod∏o˝e histo- ryczne. Sk∏adajà si´ na nie takie wydarzenia we wzajemnych stosunkach rosyjsko-czeczeƒskich jak: – podbój przez Rosj´ Kaukazu Pó∏nocnego w XIX wieku, poprzedzony wieloletnià krwawà wojnà kaukaskà, podczas której najsilniejszy opór armii carskiej stawiali Czeczeni – represje rosyjskie w stosunku do Czeczenów, traktowanie Kaukazu przez Rosj´ jak podbitej kolonii, nie zaÊ integralnej cz´Êci imperium, bru- talne t∏umienie licznych powstaƒ Czeczenów, z których ostatnie wybuch∏o w 1944 r. – represje lat 20. i 30. XX wieku, w tym przymu- sowa kolektywizacja i czystki stalinowskie, któ- re obj´∏y czeczeƒskà inteligencj´, duchowieƒ- stwo i ludzi cieszàcych si´ w republice powszechnym autorytetem – deportacja Czeczenów oskar˝onych o kolabo- racj´ z Niemcami do Azji Centralnej dokonana na rozkaz Stalina w 1944 r. – polityka w∏adz radzieckich w stosunku do Cze- czeno-Inguskiej ASRR po powrocie Czeczenów z zes∏ania w 1957 r. (faworyzowanie Rosjan w republice, utrudnianie Czeczenom dost´pu do edukacji, stanowisk w administracji, armii itd., zacofanie gospodarcze Czeczenii, ogromne bez- robocie).

P r a c e O S W Wszystkie te czynniki spowodowa∏y, ˝e w wa- Gorbaczowem (ówczesnym prezydentem ZSRR) runkach rozpadu Zwiàzku Radzieckiego, os∏abie- a Borysem Jelcynem (prezydentem RFSRR), pro- nia w∏adzy centralnej i kryzysu gospodarczego blemy zwiàzane z rozpadem ZSRR i tworzeniem w Rosji t∏umiony przez dziesiàtki lat problem nowego systemu w∏adzy w Rosji oraz uk∏ada- czeczeƒski ponownie eksplodowa∏1. niem stosunków pomi´dzy republikami by∏ego imperium. Sytuacja w regionach wyraênie scho- 2. Rzàdy D˝ochara Dudajewa dzi∏a na plan dalszy. Poza tym wydarzenia (lata 1991–1994) w Czeczenii z poczàtku lat 90. przypomina∏y do pewnego stopnia to, co dzia∏o si´ winnych repu- Na fali og∏oszonej przez Michai∏a Gorbaczowa blikach, równie˝ og∏aszajàcych swojà niepodle- pierestrojki w Czeczenii zaczà∏ si´ rozwijaç rady- g∏oÊç i przeciwstawiajàcych si´ otwarcie Krem- kalny ruch narodowy, który wkrótce wysunà∏ lowi (np. w Tatarstanie i Baszkirii)3. W tym okre- has∏a niepodleg∏oÊciowe. Jesienià 1990 r. cze- sie wp∏yw Czeczenii na Rosj´ by∏ najbardziej za- czeƒskie organizacje demokratyczne powo∏a∏y uwa˝alny w sferze gospodarczej: republika stop- Ogólnonarodowy Zjazd Narodu Czeczeƒskiego niowo przekszta∏ca∏a si´ w gospodarczà „czarnà (OZNCz), który w rok póêniej (sierpieƒ–wrzesieƒ dziur´” (by∏a centrum ró˝nego rodzaju nielegal- 1991 r.) dokona∏ zamachu stanu w Groznym, nych interesów), destabilizujàc sytuacj´ w sà- zmuszajàc do ustàpienia komunistyczne w∏adze siednich podmiotach Federacji. ówczesnej Czeczeno-Inguskiej ASRR na czele z przewodniczàcym Rady Najwy˝szej Czeczeno- 3. Pierwsza wojna czeczeƒska -Inguszetii Doku Zawgajewem. Wkrótce og∏o- (lata 1994–1996) szono niepodleg∏oÊç Czeczenii, której prezydentem zosta∏ emerytowany genera∏ Armii Radziec- Pierwsza wojna rosyjsko-czeczeƒska rozpocz´∏a kiej D˝ochar Dudajew. Wydarzenia jesieni 1991 si´ wkroczeniem oddzia∏ów rosyjskich do Cze- r. okreÊlone zosta∏y mianem „czeczeƒskiej rewo- czenii 11 grudnia 1994 r. Oficjalnà przyczynà in- lucji”. Czeczenia nie podpisa∏a uk∏adu federacyj- terwencji zbrojnej by∏a koniecznoÊç „przywróce- nego z 31 marca 1992 r. i faktycznie pozosta∏a nia porzàdku konstytucyjnego” na obszarze Cze- poza paƒstwem rosyjskim. Po nieudanej próbie czenii i zapobie˝enie rozlaniu si´ separatyzmu interwencji zbrojnej w listopadzie 1991 r. (Rosja- i niestabilnoÊci na pozosta∏e republiki Kaukazu nie wysadzili desant na lotnisku w Groznym, Pó∏nocnego. W rzeczywistoÊci do wojny dà˝y∏a jednak wkrótce bez walki wycofali si´) Moskwa znaczna cz´Êç rosyjskiej generalicji, chcàca wyprowadzi∏a z republiki swoje oddzia∏y, które wzmocnienia pozycji i presti˝u armii w paƒ- pozostawi∏y tam znacznà iloÊç broni. stwie, uchronienia jej przed redukcjami etatów Po przejćiu w∏adzy przez separatystów Rosja oraz zatuszowania nielegalnych interesów pro- zastosowa∏a wobec Czeczenii blokad´ ekono- wadzonych przez wojskowych z Czeczenami. micznà (by∏a ona bardzo nieefektywna), starajàc Podejmujàc decyzj´ o interwencji Jelcyn liczy∏ si´ sk∏oniç Dudajewa do ust´pstw. Ju˝ wkrótce tak˝e, ˝e dzi´ki szybkiemu zwyci´stwu w Cze- dyktatorskie rzàdy czeczeƒskiego lidera dopro- czenii zademonstruje pot´g´ Rosji na arenie wadzi∏y do jego otwartego konfliktu z opozycjà mi´dzynarodowej oraz si∏´ i zdecydowanie paƒ- (si∏y opozycji podejmowa∏y nawet próby zama- stwa na arenie wewn´trznej. Moskwa chcia∏a chu na Dudajewa, dosz∏o tak˝e do kilku starç ponadto przywrócenia kontroli nad biegnàcym z b rojnych i wielotysićznych demonstracji przez Czeczeni´ ropociàgiem z Azerbejd˝anu do w G roznym). Od 1993 r. Moskwa aktywnie Noworosyjska4. wspiera∏a opozycyjnà Tymczasowà Rad´ Czecze- Choç si∏y rosyjskie w ciàgu pierwszych miesićy nii, liczàc, ˝e tym sposobem uda si´ obaliç re˝im wojny zaj´∏y Grozny i wi´kszà cz´Êç równinnej Dudajewa. Kilka prób zbrojnego przewrotu pod- Czeczenii, nie by∏y w stanie z∏amaç oporu party- j´tych przez si∏y opozycji zakoƒczy∏o si´ jednak zantów czeczeƒskich. Bojownicy popierani niepowodzeniem2. przez wi´kszà cz´Êç ludnoÊci prowadzili nato- Poczàtkowo Czeczenia nie le˝a∏a w centrum zamiast udanà wojn´ partyzanckà, dokonujàc na- interesowania w∏adz w Moskwie, których uwa- wet kilku akcji terrorystycznych poza teryto- g´ przyciàga∏a rywalizacja mi´dzy Michai∏em rium republiki, w koƒcu zaÊ odbijajàc z ràk Ro-

P r a c e O S W sjan Grozny (sierpieƒ 1996 r.). Po zabiciu przez gionu na Zachód). Wp∏ywy rosyjskiego lobby naf- Rosjan D˝ochara Dudajewa w kwietniu 1996 r. towego okaza∏y si´ w 1996 r. silniejsze od wp∏y- K reml zdecydowa∏ si´ na podjćie ro ko w a ƒ wów struktur si∏owych, które chcia∏y kontynu- z Czeczenami i zakoƒczenie wojny. Zadanie to acji wojny. powierzono sekretarzowi Rady Bezpieczeƒstwa FR gen. Aleksandrowi Lebiedziowi. Po kilku run- Militarna i polityczna kl´ska w wojnie z czeczeƒ- dach negocjacji podpisa∏ on 31 sierpnia 1996 r. skimi separatystami by∏a ciosem dla ca∏ego paƒ- porozumienie pokojowe w Chasaw-jurcie z sze- stwa, przede wszystkim dla rosyjskiej armii, któ- fem czeczeƒskiego Sztabu Generalnego As∏anem rej presti˝ obni˝ony wycofaniem si´ z krajów Maschadowem. Rosja zgodzi∏a si´ de facto na Europy Wschodniej i wi´kszoÊci by∏ych republik niepodleg∏oÊç Czeczenii, a problem statusu repu- radzieckich w oczach spo∏eczeƒstwa obni˝y∏ si´ bliki zosta∏ od∏o˝ony na 5 lat. Wkrótce z Czecze- jeszcze bardziej. Armia rosyjska okaza∏a si´ zu- nii wycofano wszystkie oddzia∏y ro s y j s k i e , pe∏nie nieprzygotowana do prowadzenia wojen a w∏adza przesz∏a w rće bojowników5. w rodzaju czeczeƒskiej, ponosi∏a ogromne straty i demoralizowa∏a si´ w zastraszajàcym tempie7. Zarówno rozpoczćie wojny, jej przebieg, jak Armia Radziecka przez ca∏y okres istnienia ZSRR i zakoƒczenie mia∏y bardzo du˝e znaczenie dla przygotowywana by∏a do konfrontacji z Zacho- Federacji Rosyjskiej, a lata 1994 (wkroczenie Ro- dem i prowadzenia ofensywnych dzia∏aƒ zbroj- sjan do Czeczenii) i 1996 (podpisanie porozu- nych na szerokà skal´, podobnych do zmagaƒ mieƒ chasaw-jurckich) to wyraêne cezury z wojskami niemieckimi w czasie drugiej wojny w dziejach postradzieckiej Rosji. Rozpoczynajàc Êwiatowej. Rozpad imperium radzieckiego i ko- wojn´ Jelcyn liczy∏, ˝e dzi´ki zapowiadanemu niec zimnej wojny sprawi∏, ˝e przed armià rosyj- przez wojskowych szybkiemu zwyci´stwu uda skà stan´∏y zupe∏nie nowe wyzwania i zagro˝e- mu si´ nie tylko pokazaç pot´g´ Rosji, ale tak˝e nia: konflikty lokalne, etniczne, z wewn´trznym st∏umiç separatyzm w pozosta∏ych republikach przeciwnikiem, stosujàcym partyzanckie meto- i zapobiec przewidywanemu przez wielu polity- dy walki i cieszàcym si´ poparciem miejscowej ków i analityków rozpadowi Federacji Rosyj- ludnoÊci. Kl´ska w Czeczenii uÊwiadomi∏a ko- skiej. Ju˝ wkrótce okaza∏o si´ jednak, ˝e wojna niecznoÊç przeprowadzenia reformy wojskowej unaoczni∏a s∏aboÊç i rozk∏ad paƒstwa, a problem w Rosji i przygotowania armii do stawienia czo- czeczeƒski, traktowany dotàd jako lokalny, urós∏ ∏a tym wyzwaniom8. Wojna w Czeczenii pokaza- do rangi jednego z najwa˝niejszych i najtrud- ∏a tak˝e Moskwie, ˝e g∏ówne zagro˝enie dla bez- niejszych problemów paƒstwa. Po s z c z e g ó l n e pieczeƒstwa paƒstwa p∏ynie obecnie nie z Za- grupy polityczne i gospodarcze, jak równie˝ sam chodu, lecz z regionów le˝àcych na po∏udnie od Kreml, zacz´∏y ponadto traktowaç kwesti´ cze- Rosji, przede wszystkim z Kaukazu i Azji Cen- czeƒskà instrumentalnie, manipulowaç nià dla tralnej9. realizacji w∏asnych interesów. Podjćie negocja- Wojna czeczeƒska unaoczni∏a tak˝e ideologicznà cji z bojownikami w po∏owie 1996 r. (doprowa- pustk´, jaka pojawi∏a si´ w Rosji po upadku ko- dzi∏y one nast´pnie do podpisania porozumienia munizmu: „obrona porzàdku konstytucyjnego” pokojowego w Chasaw-jurcie) i og∏oszenie przez nie mog∏a byç dla ˝o∏nierzy czynnikiem mobili- B o rysa Jelcyna jednostronnego wstrzymania zujàcym, a wi´kszoÊç z nich traktowa∏a s∏u˝b´ dzia∏aƒ wojennych w Czeczenii ÊciÊle wiàza∏o na Kaukazie nie w kategoriach obowiàzku pa- si´ z wyborami prezydenckimi w Rosji6. Zakoƒ- triotycznego, lecz z∏a koniecznego. Dla bojowni- czenie bardzo niepopularnego w rosyjskim spo- ków czeczeƒskich natomiast udzia∏ w wojnie by∏ ∏eczeƒstwie konfliktu czeczeƒskiego mia∏o po- obowiàzkiem patriotycznym, oznacza∏ obron´ móc Borysowi Jelcynowi w ponownym zdobyciu ojczyzny przed agresorem, dlatego ich motywa- fotela prezydenckiego. Przeciàgajàca si´ wojna cja do walki by∏a ogromna. by∏a tak˝e nie na r´k´ lobby paliwowo-energe- tycznemu (niestabilna sytuacja na Kaukazie Pó∏- BezpoÊrednià konsekwencjà wojny by∏o tak˝e nocnym sprawia∏a, ˝e zachodni inwestorzy os∏abienie kontroli Kremla nad republikami Kau- w Azerbejd˝anie sk∏aniali si´ do wyboru omija- kazu Pó∏nocnego oraz zmniejszenie wp∏ywów jàcej Rosj´ po∏udniowej drogi eksportu ropy z re- Moskwy na Kaukazie Po∏udniowym. Wysi∏ki po-

P r a c e O S W dejmowane przez Kreml w latach 1993–1994 nii porzàdku. Przeciwnie, Moskwa wykorzysty- w celu przywrócenia kontroli nad Gruzjà i Azer- wa∏a ka˝dà nadarzajàcà si´ okazj´ do dyskredy- bejd˝anem stan´∏y pod znakiem zapytania – tacji idei niepodleg∏oÊci Czeczenii11. przywódcy tych paƒstw zrozumieli, ˝e nie po- Na poczàtku 1999 roku w∏adze w Gr oznym zdecy- winni si´ obawiaç rosyjskiej interwencji zbroj- dowa∏y si´ na podj´cie próby walki z an a rc h i à nej w razie naruszenia interesów pó∏nocnego sà- w kraju, zbrojnà opozycjà islamskà i zo rg a n i z o - siada. Niewàtpliwie ucierpia∏ równie˝ wizerun e k wanà przest´pczoÊcià. W ma r cu prezydent Ma- Rosji na Zachodzie, który wielokrotnie i os t r o schadow og∏osi∏ Czeczeni´ paƒstwem islamskim k ry t y kowa∏ jà za rozpocz´cie wojny i na ru s z a n i e i wp r owadzi∏ do jej prawodawstwa elementy sza- praw cz∏owieka podczas dzia∏aƒ zbroj n y c h . riatu. Podj´to walk´ z ug r upowaniami poryw a j à - cymi ludzi dla okupu. Nie przynios∏o to jednak Niebezpiecznymi skutkami wojny by∏ tak˝e spodziewanych rez u l t a t ó w . Na prze∏omie lipca w z rost kaukazofobii i islamofobii w Ro s j i i sierpnia 1999 r. oddzia∏y radykalnych islamistów (w znacznym stopniu zastàpi∏y powszechny do- (wahhabitów) dowodzone przez Szamila Basaje- tàd antysemityzm), a w konsekwencji zaostrze- wa i emira Chattaba wkroczy∏y z te r ytorium Cze- nie stosunków etnicznych i wyznaniowych w ra- czenii do sàsiedniego Dagestanu w celu wyzwole- mach Federacji Rosyjskiej. Choç podczas pierw- nia ca∏ego Kaukazu Pó∏nocnego spod w∏adzy ro- szej wojny Czeczeni nie pos∏ugiwali si´ has∏ami syjskiej i utworzenia tam paƒstwa islamskiego. islamskimi, przyczyni∏a si´ ona znacznie do radykalizacji islamu w Rosji: fundamentalizm mu- Podobnie jak w latach 1991–1994, przez ca∏y zu∏maƒski rozwija∏ si´ odtàd równolegle z pro- okres quasi-niepodleg∏oÊci Czeczenia by∏a „czar- cesem odrodzenia islamskiego. Negatywnymi nà dziurà”, êród∏em niestabilnoÊci w ca∏ym re- nast´pstwami wojny by∏y tak˝e: masowa migra- gionie pó∏nocnokaukaskim. Porwania ludzi dla cja do po∏udniowych obwodów Rosji (przede okupu i wywo˝enie ich do Czeczenii sta∏y si´ wszystkim Czeczenów i Rosjan z C z e c z e n i i ) jednym z najwi´kszych problemów podmiotów i zwiàzane z tym konflikty mi´dzy imigrantami Federacji sàsiadujàcych z republikà; rozwija∏ si´ a miejscowà ludnoÊcià. Po raz pierwszy pojawi∏ handel narkotykami, bronià, nielegalnie wydo- si´ tak˝e we wspó∏czesnej Rosji terroryzm10. bywanà ropà, mno˝y∏y si´ napady zbrojnych oddzia∏ów czeczeƒskich na Dagestan, Kraj Stawro- 4. Okres quasi-niepodleg∏oÊci polski, Oseti´ Pó∏nocnà. Na terytorium Czeczenii Czeczenii (lata 1996–1999) fundamentaliÊci islamscy utworzyli sieç baz szkoleniowych, w których uczyli si´ m∏odzi mu- 27 stycznia 1997 r. w Czeczenii odby∏y si´ wybo- zu∏manie z ca∏ego Kaukazu12. Z wydarzeniami ry prezydenckie i parlamentarne. Prezydentem w Czeczenii ÊciÊle zwiàzana by∏a tak˝e sytuacja wybrany zosta∏ najbardziej umiarkowany z kan- w sàsiednim Dagestanie, gdzie roÊli w si∏´ rady- dydatów – szef sztabu czeczeƒskiej armii As∏an kalni islamiÊci, domagajàcy si´ przekszta∏cenia Maschadow. Poczàtkowo Maschadow stara∏ si´ republiki w paƒstwo islamskie na wzór Czecze- sprawowaç w∏adz´, uwzgl´dniajàc intere s y nii. W 1999 r. dagestaƒscy zwolennicy radykal- i ambicje poszczególnych komendantów i grup nego islamu zaj´li kilka wiosek nad granicà da- politycznych, wzbraniajàc si´ przed rzàdami sil- gestaƒsko-czeczeƒskà, które og∏osili wolnym te- nej r´ki. Mia∏o to dla kraju tragiczne skutki: roz- rytorium islamskim13. Moskwa stan´∏a wobliczu panoszy∏a si´ anarchia (komendanci polowi nie realnego zagro˝enia utraty kontroli nie tylko chcieli podporzàdkowaç si´ w∏adzy centralnej), nad Czeczenià, ale tak˝e nad Dagestanem. a rosnàca wsi∏´ opozycja prowadzi∏a destrukcyj- nà polityk´, ˝àdajàc ustàpienia w∏adz i og∏osze- Po podpisaniu porozumieƒ chasaw-jurckich Cze- nia Czeczenii paƒstwem islamskim. W po∏owie czenia ponownie przesta∏a byç jednym z kluczo- 1998 r. kraj stanà∏ na kraw´dzi wojny domowej. wych problemów politycznych Kremla; uwaga Choç Maschadow by∏ zwolennikiem pokojowego rosyjskich w∏adz skupia∏a si´ na innych kwe- u∏o˝enia stosunków z Rosjà, nie otrzyma∏ z jej stiach, takich jak choroba prezydenta Jelcyna strony ˝adnej pomocy w celu rozprawienia si´ i sprawa sukcesji w∏adzy, kryzys gospodarczy, z opozycjà islamskà i zaprowadzenia w Czecze- stosunki z Zachodem (przede wszystkim z USA),

P r a c e O S W rozszerzenie NATO na wschód. Ponadto utrzy- 2000 r. zdziesiàtkowane oddzia∏y czeczeƒskie mywanie nieokreÊlonej i niestabilnej sytuacji rozpocz´∏y wojn´ partyzanckà, która trwa do w Czeczenii odpowiada∏o wielu rosyjskim gru- dziÊ. pom interesu, politykom i biznesmenom (jak np. magnatowi medialnemu Borysowi Biere z o w- W czerwcu 2000 r. Kreml og∏osi∏ zakoƒczenie skiemu), którzy prowadzili z Czeczenami rozle- tzw. militarnej fazy „operacji antyterrorystycz- g∏e, najcz´Êciej nielegalne, interesy. nej” i powo∏a∏ tymczasowà cywilnà administra- W latach 1996–1999 Kreml nie wypracowa∏ cj´ republiki, na której czele stanà∏ by∏y „separa- w stosunku do Czeczenii ˝adnej koncepcji poli- tystyczny” mufti Czeczenii Achmed Kadyrow. tycznej, a sprawa statusu republiki, którà miano Odtàd Czeczenia wyraênie przesta∏a byç kluczo- rozwiàzaç drogà dwustronnych negocjacji, wà kwestià w polityce Kremla, a polityka rosyj- utkn´∏a w martwym punkcie. Wydaje si´, ˝e je- ska w stosunku do republiki by∏a nieskoordyno- dynie armia federalna mia∏a w okresie quasi-nie- wana i nieefektywna. Nie podejmujàc realnych podleg∏oÊci Czeczenii jasnà strategi´ wstosunku kroków na rzecz zakoƒczenia konfliktu, w∏adze do republiki: przygotowywanie si´ do rewan˝u stara∏y si´ przekonaç spo∏eczeƒstwo rosyjskie za kl´sk´ w 1996 r. (wi´kszoÊç wojskowych by∏a oraz opini´ mi´dzynarodowà, ˝e w Czeczenii po- przekonana, ˝e w Chasaw-jurcie politycy zdra- st´puje proces normalizacji, nast´puje odbudo- dzili armi´ i odebrali jej zwyci´stwo). Liczàc na wa gospodarcza i stopniowy powrót do pokojo- ponowny wybuch wojny, rosyjski Sztab General- wego ˝ycia. Tymczasem w republice wcià˝ trwa- ny wzmocni∏ Pó∏nocnokaukaski Okr´g Wojskowy ∏a brutalna wojna partyzancka, a obie strony na (sta∏ si´ on okr´giem wyposa˝onym w najlepsze masowà skal´ narusza∏y prawa cz∏owieka. Re- uzbrojenie i obsadzonym najbardziej doÊwiad- presje w stosunku do ludnoÊci cywilnej stosowa- czonymi dowódcami i oficerami) i opracowa∏ none przez armi´ federalnà, jak równie˝ rozbicie wà taktyk´ prowadzenia wojny (pierwszy etap i s∏aboÊç militarna (w porównaniu z pierwszà drugiej interwencji rosyjskiej w Czeczenii wzo- wojnà) czeczeƒskich partyzantów przyczyni∏y rowany by∏ operacji NATO w Kosowie). Dzi´ki te- si´ do radykalizacji dzia∏aƒ znacznej cz´Êci bo- mu armia rosyjska odnios∏a sukces w poczàtko- jowników, którzy si´gn´li po metody terrory- wej fazie drugiej wojny czeczeƒskiej14. styczne17.

5. Druga wojna czeczeƒska (od 1999 r. ) 23 paêdziernika 2002 r. Czeczeni dokonali bez- pr ecedensowego w ca∏ej historii czeczeƒskiego Pretekstem do ponownego wprowadzenia wojsk konfliktu aktu terror u, wywo∏ujàc szok w Ros j i federalnych do Czeczenii sta∏a si´ agresja islami- i za granicà. Oddzia∏ zamachowców-samobójców stów dowodzonych przez Basajewa i Chattaba dowodzony przez Mowsara Barajewa zajà∏ mo- na Dagestan oraz seria wybuchów w rosyjskich skiewski teatr na Dubrowce, bioràc ok. 800 osób miastach (Moskwa, Bujnack, Wo∏godoƒsk) we ja k o zak∏adników . Ter ro r yÊci za˝àdali zakoƒ c z e - wrzeÊniu 1999 r., w których zgin´∏o prawie 300 nia wojny w Czeczenii i wycofania wojsk ros y j - osób15. O zorganizowanie zamachów oskar˝ono skich z republiki. Nad ranem 25 paêdziernika Czeczenów, a nowy premier Rosji W∏adimir Pu- rosyjskie oddzia∏y specjalne dokona∏y szturmu tin zapowiedzia∏ bezwzgl´dnà walk´ z terrory- na budynek teatru; zgin´li wszyscy terrory Ê c i zmem, czym zdoby∏ sobie ogromnà popularnoÊç oraz ponad stu zak∏adników . Do zorga n i z o w a n i a w spo∏eczeƒstwie. We wrzeÊniu 1999 r. rozpo- zamachu przyzna∏ si´ Szamil Basajew. Rów n i e ˝ cz´∏y si´ zmasowane naloty rosyjskie na Czecze- w nast´pnych miesiàcach bojownicy zorga n i z o - ni´, zaÊ 1 paêdziernika wojska rosyjskie wkro- wali kilka krwawych aktów terror u w Cz e c z e n i i czy∏y do republiki. Rozpocz´cie dzia∏aƒ wojen- i Osetii Pó∏nocnej, w kt ó r ych zgin´∏o kilkaset nych spowodowa∏o masowy exodus ludnoÊci re- os ó b 18 . Zapowiedzieli, ˝e w najbli˝szym czasie publiki, przede wszystkim do sàsiedniej Ingu- przeniosà wojn´ na terytorium Ros j i 19 . szetii, powodujàc tam katastrof´ humanitarnà16. Choç akcja terrorystów na Dubrowce oraz póê- Rosjanie w ciàgu kilku miesi´cy rozbili g∏ówne niejsze zamachy samobójcze Êwiadczy∏y o po- zgrupowania czeczeƒskie i przej´li kontrol´ nad ra˝ce dotychczasowych posuni´ç Kremla w sto- wi´kszà cz´Êcià terytorium Czeczenii. Wiosnà sunku do Czeczenii, administracja prezydenta

P r a c e O S W Putina z determinacjà kontynuowa∏a rozpocz´tà Rozpoczćie drugiej wojny czeczeƒskiej bezpo- w po∏owie 2002 r. polityk´ „czeczenizacji”. Pole- Êrednio wià˝e si´ z dojÊciem do w∏adzy obecne- ga∏a ona na legitymizacji prorosyjskiej ekipy go prezydenta Rosji W∏adimira Putina i jest bo- Achmeda Kadyrowa i stopniowym przekazywa- daj najjaskrawszym przyk∏adem wp∏ywu kwe- niu jej w∏adzy w republice, przy zdecydowanym stii czeczeƒskiej na dzieje wspó∏czesnej Rosji odrzuceniu mo˝liwoÊci rozmów poko j o w y c h oraz instrumentalizacji wojny w Czeczenii w ro- z przedstawicielami bojowników20. Choç Kreml syjskiej polityce. O ile pierwsza wojna negatyw- stara∏ si´ przedstawiç „czeczenizacj´” jako realnie odbi∏a si´ na prezydenturze Borysa Jelcyna ny proces pokojowy w republice, trudno jedno- (wi´kszoÊç rosyjskiego spo∏eczeƒstwa by∏a zde- znacznie oceniç, czy mia∏a ona na celu rzeczywi- cydowanie przeciwna prowadzeniu operacji ste zakoƒczenie wojny, czy te˝ tylko jego imita- militarnej), o tyle rozpoczćie drugiej wojny sta- cj´21. W listopadzie 2002 r. utworzono czeczeƒ- ∏o si´ swego rodzaju trampolinà do w∏adzy dla skie Ministerstwo Spraw Wewn´trznych, w mar- obecnego szefa rosyjskiego paƒstwa. Nieznany cu 2003 r. przyj´to nowà konstytucj´ republiki szerokim kr´gom W∏adimir Putin mianowany (okreÊlajàcà Czeczeni´ jako nieod∏àcznà cz´Êç zosta∏ premierem przez Jelcyna, gdy w Rosji pa- Rosji), natomiast w czerwcu og∏oszono amnesti´ nowa∏a psychoza strachu zwiàzana z rajdem is- dla bojownikó w2 2. Kreml zapowiedzia∏ tak˝e lamistów na Dagestan i zamachami terrory- przeprowadzenie w republice wyborów prezy- stycznymi z wrzeÊnia 1999 r. oraz wykreowana denckich (5 paêdziernika 2003 r.) i parlamentar- przez media antyczeczeƒska histeria. Wkrótce nych (w ciàgu roku po referendum), podpisanie po objćiu urz´du Putin zapowiedzia∏ bez- umowy o rozgraniczeniu pe∏nomocnictw mi´- wzgl´dnà walk´ z terroryzmem, czym zdoby∏ dzy Moskwà a Groznym oraz zwi´kszenie nak∏a- sobie ogromnà popularnoÊç wÊród wi´kszoÊci dów na odbudow´ gospodarczà Czeczenii (m.in. Rosjan. Umiej´tnie podgrzewana przez propa- wyp∏acenie odszkodowaƒ za utracone w czasie gand´ atmosfera zagro˝enia zamachami utrzy- dzia∏aƒ wojennych domy). Rozpocz´to tak˝e mywa∏a w spo∏eczeƒstwie przekonanie o ko- usuwanie z republiki genera∏ów uwik∏anych niecznoÊci rozprawienia si´ z czeczeƒskimi se- w nielegalne interesy i odmawiajàcych wspó∏- paratystami, a sukcesy odnoszone przez armi´ pracy z cywilnymi w∏adzami republiki. Dzia∏ania federalnà w Czeczenii przekonywa∏y o s∏uszno- te nie przynios∏y spodziewanych rezultatów, do- Êci decyzji o interwencji. Putin zaczà∏ jawiç si´ prowadzi∏y jedynie do wzmocnienia w∏adzy p.o. w oczach wi´kszoÊci Rosjan jako mà˝ opatrzno- prezydenta Czeczenii Achmeda Kadyrowa i za- Êciowy, który uratowa∏ kraj. I taki by∏ w∏aÊnie cel ostrzenia stosunków wewnàtrzczeczeƒskich schorowanego Jelcyna, który wyznaczy∏ W∏adi- (m.in. mi´dzy Kadyrowem a czeczeƒskà diasporà mira Putina na swojego nast´pc´ i musia∏ za- w Moskwie, Kadyrowem a bojownikami). Znie- pewniç mu przejćie w∏adzy. 31 grudnia 1999 r., nawidzonemu i uwa˝anemu przez wi´kszoÊç ro- w chwili najwi´kszej popularnoÊci Putina, pre- daków za zdrajc´ Kadyrowowi uda∏o si´ podpo- zydent Borys Jelcyn ustàpi∏ ze stanowiska, prze- rzàdkowaç niemal wszystkie organy centralnej kazujàc obowiàzki g∏owy paƒstwa premierowi. i rejonowej w∏adzy cywilnej w republice i zyskaç 26 marca 2000 r. w Rosji odby∏y si´ przyspieszone bardzo silnà pozycj´ w stosunku do Kremla. wy b o r y prezydenckie, w kt ó r ych bezapelacyjnie Obecnie Kadyrow dysponuje tak˝e powa˝nà si∏à zwyci´˝y∏ Putin. Wydaje si´, ˝e kluczowà rol ´ wojskowà – podlega mu czeczeƒska milicja oraz w wybuchu drugiej wojny w Czeczenii odegra∏a kilkutysićzna „stra˝ przyboczna”, do które j w∏aÊnie kwestia sukcesji w∏adzy na Kremlu. przyjmowani sà byli bojownicy i która terrory- Chcia∏a jej tak˝e rosyjska armia upokorzona kl´- zuje ludnoÊç Czeczenii23. Choç obecny szef cze- skà w pierwszej wojnie i koniecznoÊcià wycofa- czeƒskiej administracji niewygodny jest niemal nia si´ z republiki w 1996 r. oraz dà˝àca do dla wszystkich liczàcych si´ si∏ w republice, wzmocnienia w∏asnej pozycji w ro s y j s k i c h Kreml udziela mu poparcia, poniewa˝ Kadyrow strukturach w∏adzy. wydaje si´ jedynym gwarantem podj´tej przez w∏adze polityki „czeczenizacji”24.

P r a c e O S W II. Wp∏yw Czeczenii na Rosj´ problemy gospodarcze, spo∏eczne, konflikty poli- od wybuchu drugiej wojny tyczne, etniczne i religijne, z jakimi mamy do czynienia na Kaukazie Pó∏nocnym, mogà w naj- c z e c z e ƒ s k i e j bli˝szym czasie doprowadziç do powa˝nej destabilizacji sytuacji w tym regionie. 1. Kwestie wewn´trz n e 1.2. Zagro˝enie dla bezpieczeƒstwa Konflikt w Czeczenii jest obecnie jednym z wie- p a ƒ s t w a lu czynników kszta∏tujàcych sytuacj´ wewn´trz- Czeczenia stanowi powa˝ne zagro˝enie dla we- nà w Federacji Rosyjskiej. Sytuacja w republice wn´trznego bezpieczeƒstwa Rosji, co najdobit- wp∏ywa na Rosj´ negatywnie, choç trudno oce- niej pokaza∏ ubieg∏oroczny zamach na Dubrow - niç rzeczywiste rozmiary tego wp∏ywu. Kwestia ce: okaza∏o si´, ˝e grupa uzbrojonych terror y- czeczeƒska to zarówno powa˝ny problem dla st ó w , przyby∏ych z odleg∏ej o tysiàce kilometrów paƒstwa rosyjskiego – bez jej rozwiàzania trud- Czeczenii, jest w stanie dokonaç akcji terror y- no mówiç o stabilnej przysz∏oÊci i harmonijnym stycznej na takà skal´. W∏adimir Putin od poczàt- rozwoju Rosji – jak i dla obecnej ekipy rzàdzàcej ku prez y d e n t u r y budowa∏ swojà pozycj´ i pre s t i ˝ na Kremlu. Sytuacja w Czeczenii jest jednak rów- w spo∏eczeƒstwie na obietnicach zapewnienia nie˝ w okreÊlony sposób wykorzystywana przez bezpieczeƒstwa paƒstwu i zwyk∏ym Ros j a n o m Kreml dla osiàgnićia konkretnych celów poli- (swoje urz´dowanie jako premier rozpoczà∏ od tycznych tak na arenie wewn´trznej, jak i mi´- zapowiedzi bezwzgl´dnego Êcigania bojowni- dzynarodowej. ków). Zamach na Dubrowce, choç nie zburzy∏ jego wizerunku jako gwaranta bezpieczeƒstwa, 1.1. Wizja przysz∏oÊci Ro s j i z pewnoÊcià powa˝nie nim zachwia∏. Jak pokaza- Od rozpadu Zwiàzku Radzieckiego konflikt cze- ∏y póêniejsze wydarzenia, Dubrowka nie by∏a od- czeƒski jest jednym znajpowa˝niejszych proble- osobnionym przypadkiem, lecz poczàtkiem ter- mów politycznych Federacji Rosyjskiej, rzutujà- ror yzmu na wi´kszà skal´: samobójcze zamachy cym zarówno na wewn´trznà, jak i zagranicznà te r ro r ystyczne wzorowane na palestyƒskich sta- polityk´ paƒstwa. Od rozwiàzania kwestii cze- ∏y si´ jednym z nieod∏àcznych elementów kon - czeƒskiej zale˝y przysz∏oÊç Rosji jako nowocze- fliktu czeczeƒskiego i ˝ycia politycznego Ros j i . snego, nieimperialnego i demokratycznego paƒ- Wydaje si´, ˝e bez zasadniczej zmiany sytuacji stwa. Sytuacja, z jakà mamy do czynienia w Cze- w Czeczenii, „palestynizacja” konfliktu w rep u - czenii, znacznie hamuje transformacj´ Ro s j i blice jest procesem nieodwracalnym25 . w takim kierunku. Niemo˝noÊç poradzenia sobie przez Kreml (zarówno za czasów Borysa Jelcyna, 1.3. Przeszkoda we wdra˝aniu reform jak i W∏adimira Putina) z Czeczenià i niezdolnoÊç Po objćiu urz´du prezydenckiego W∏adimir Pu- do wypracowania spójnej i dojrza∏ej koncepcji tin podjà∏ si´ wielu istotnych reform wewn´trz- zakoƒczenia konfliktu przez rosyjskie elity poli- nych w paƒstwie26. Sytuacja, jaka panuje w Cze- tyczne Êwiadczy o braku jasnej wizji postimpe- czenii, jest jednà z powa˝nych przeszkód na dro- rialnej Rosji. dze wdra˝ania tych reform. Czeczenia nie tylko poch∏ania znacznà iloÊç „energii” w∏adz, które Brak sprecyzowanej polityki Kremla w stosunku muszà reagowaç na pojawiajàce si´ tam kryzysy do Czeczenii nie pozwala równie˝ na opracowa- i forsowaç kolejne (w dodatku wcià˝ nie przyno- nie spójnej koncepcji politycznej centrum w od- szàce pozytywnych skutków) posunićia w repu- niesieniu do ca∏ego Kaukazu Pó∏nocnego – naj- blice. Utrzymywanie w Czeczenii tak ogromnej bardziej niespokojnego regionu FR. Rozwiàzanie iloÊci wojska, uzbrojenia, koniecznoÊç zapew- kwestii czeczeƒskiej jest podstawowym warun- nienia armii wsparcia logistycznego, zaopatrze- kiem wypracowania „pó∏nocnokaukaskiej” poli- nia itd. wymaga znacznych sum z bud˝etu paƒ- tyki Moskwy, która polega na doraênych posu- stwa, które nie mogà byç wykorzystane w in- nićiach i wspieraniu lokalnych, skorumpowa- nym celu27. Od po∏owy 2000 r. trwa ponadto „od- nych i oderwanych od w∏asnych spo∏eczeƒstw budowa gospodarcza” republiki, która rokrocz- postkomunistycznych elit rzàdzàcych. Powa˝ne nie poch∏ania olbrzymie wydatki, nie przyno-

P r a c e O S W szàc ˝adnych wymiernych rez u l t a t ó w 28 . Wi´ k - i szefów resortów rywalizacja ta ma znacznie ∏a- szoÊç Êrod k ów finansowych przeznaczanych z fe - godniejszy i mniej zauwa˝alny charakter, o tyle deralnego bud˝etu na ten cel jest rozkradana „po w Czeczenii, gdzie instytucje te dzia∏ajà paralel- dr odze” do Czeczenii, reszta bezpoÊrednio na nie, mo˝na jà dostrzec bardzo wyraênie. miejscu przez pror osyjskie w∏adze czeczeƒskie. Wszystko to powoduje demoralizacj´ struktur rosyjskiego paƒstwa, zaÊ skal´ problemu po- 1.4. èród∏o degeneracji struktur wi´ksza fakt, ˝e przez Czeczeni´ co roku przewi- p a ƒ s t w o w y c h jajà si´ dziesiàtki tysićy ludzi z ca∏ej Rosji (np. Istnienie takiej Czeczenii w ramach Federacji Ro- oficerowie i ˝o∏nierze przebywajà w republice syjskiej przyczynia si´ do degeneracji tych struk- zazwyczaj nie d∏u˝ej ni˝ 6 miesićy, po czym na tur rosyjskiego paƒstwa, w których gestii le˝à ich miejsce przyje˝d˝ajà nast´pni); przenoszà kwestie zwiàzane z Czeczenià – cz´Êci admini- oni stamtàd wzorce post´powania do swoich stracji paƒstwowej, armii federalnej, milicji, sta∏ych miejsc pracy i zamieszkania. s∏u˝b specjalnych, wymiaru sprawiedliwoÊci itd. oraz demoralizacji poszczególnych urz´dników, 1.5. Zwi´kszenie wp∏ywów resortów funkcjonariuszy i ˝o∏nierzy. Dotyczy to zarówno s i ∏ o w y c h instytucji mieszczàcych si´ poza republikà, a zaj- Druga wojna czeczeƒska spowodowa∏a niebez- mujàcych si´ „sprawami czeczeƒskimi”, jak i or- pieczny wzrost wp∏ywów resortów si∏owych ganów paƒstwa bezpoÊrednio dzia∏ajàcych w Rosji: Ministerstwa Obrony i Sztabu General- w Czeczenii29. Korupcja i rozkradanie Êrodków nego wraz z ca∏à armià federalnà, Ministerstwa z bud˝etu p∏ynàcych do Czeczenii (formalnie na Spraw Wewn´trznych oraz Federalnej S∏u˝by p rowadzenie „operacji antyterro ry s t y c z n e j ” Bezpieczeƒstwa. Jest to sytuacja nie sprzyjajàca i odbudow´ republiki) jest rzeczà powszechnà reformowaniu Rosji w kierunku demokratyczne- na wszystkich szczeblach administracji paƒ- go paƒstwa, poniewa˝ zarówno same struktury stwowej30. Ponadto Czeczenia od wielu lat jest si∏owe, jak i ludzie je tworzàcy sà bezpoÊrednimi terytorium, gdzie de facto nie obowiàzuje ˝adne spadkobiercami organów w∏adzy radzieckiej (Ar- prawo, a post´powanie poszczególnych urz´dni- mii Radzieckiej, MSW i KGB), dominuje tam ra- ków, wojskowych itd. nie jest skr´powane ˝ad- dziecki (imperialny, wielkomocarstwowy) spo- nymi regu∏ami; w rezultacie szerzy si´ bezpra- sób postrzegania Êwiata i spo∏eczeƒstwa oraz wie przede wszystkim w stosunku organów przekonanie o koniecznoÊci rzàdzenia silnà r´kà, paƒstwa do ludnoÊci cywilnej Czeczenii (o ˝yciu bez liczenia si´ z opinià publicznà czy uwzgl´d- lub Êmierci zwyk∏ych ludzi cz´sto decyduje wy- niania interesów spo∏eczeƒstwa itd. Utrudnia to ∏àcznie wola konkretnego przedstawiciela w∏a- tak˝e reform´ samych struktur si∏owych, która dzy). Wojskowi, urz´dnicy czy funkcjonariusze jest obecnie w Rosji palàcà koniecznoÊcià. milicji uwik∏ani sà równie˝ w dzia∏alnoÊç przest´pczà – handel nielegalnie wydobywanà ropà Bardzo trudno dok∏adnie oszacowaç, który z wy- naftowà, bronià, narkotykami, ˝ywym towarem mienionych resortów si∏owych skorzysta∏ naj- itp. Wojna w Czeczenii jest dla nich wojnà pry- bardziej na wojnie w Czeczenii i ma obecnie naj- watnà, traktujà jà przede wszystkim jako szans´ wi´ksze wp∏ywy. Wydaje si´, ˝e w stosunku do wzbogacenia si´, dlatego nie kierujà si´ intere- innych struktur du˝o zyska∏a armia federalna, sami paƒstwa, dla realizacji których zostali wy- upokorzona kl´skà 1996 r. i koniecznoÊcià wyco- s∏ani do zbuntowanej republiki. Zdarza si´ na- fania si´ z Czeczenii. Rozpoczćie interwencji wet, ˝e wojskowi czy urz´dnicy ni˝szego szcze- zbrojnej w republice jesienià 1999 r. i poczàtko- bla sabotujà lub nie liczà si´ z decyzjami wy˝- we sukcesy w wojnie z czeczeƒskimi bojownika- szych instancji. Poszczególne rosyjskie struktury mi by∏y rewan˝em wojskowych za tamtà pora˝- si∏owe (Ministerstwo Obrony i armia federalna, k´ i „zdrad´ polityków”. Po zdobyciu silnej pozy- Ministerstwo Spraw Wewn´trznych oraz Fede- cji i przejćiu kontroli nad Czeczenià armia jest ralna S∏u˝ba Bezpieczeƒstwa) rywalizujà ponad- obecnie g∏ównym przeciwnikiem wszelkich to ze sobà o wp∏ywy w Czeczenii oraz o docho- zmian w republice, które majà na celu rzeczywi- dy czerpane z toczàcej si´ wojny, zarówno legal- ste zakoƒczenie wojny. Wojskowi od d∏u˝szego ne, jak i nielegalne. O ile na poziomie rzàdu czasu starajà si´ torpedowaç posunićia Kremla

P r a c e O S W majàce na celu zakoƒczenie wojny (armia nie- lizujà ze sobà nie tylko o wp∏ywy w Czeczenii, ch´tna jest forsowanej przez Kreml polityce ale tak˝e w ca∏ym paƒstwie). Dla wielu rosyj- „czeczenizacji”, która oznacza zmniejszenie jej skich genera∏ów Czeczenia sta∏a si´ poczàtkiem w∏adzy na rzecz „czeczeƒskich cywilów”). Przed- kariery politycznej: gen. Wiktor Kazancew – by- stawiciele armii wielokrotnie podkreÊlali, ˝e nie ∏y dowódca si∏ federalnych na Kaukazie – jest dopuszczà do „drugiego Chasaw-jurtu” i odebra- obecnie przedstawicielem prezydenta FR w po- nia im zwyci´stwa. ∏udniowym okr´gu federalnym, gen. Anatolij Kwasznin, by∏y dowódca Pó∏nocnokaukaskiego Czeczenia jest dziÊ zamkni´tà strefà wojskowà, Okr´gu Wojskowego – szefem Sztabu Si∏ Zbroj- gdzie najwi´ksze wp∏ywy ma armia federalna31. nych FR, gen. W∏adimir Szamanow, by∏y dowód- ˚o∏nierze stosujà masowe represje wobec ludno- ca 58. Armii w Czeczenii – gubernatorem obwo- Êci cywilnej, z ca∏à pewnoÊcià nie bez przyzwo- du uljanowskiego itd. Armia federalna zdoby∏a lenia wy˝szego dowództwa. Dalsze prowadze- ponadto niekwestionowane i – jak si´ wydaje – nie „operacji antyterrorystycznej” le˝y w intere- trwa∏e wp∏ywy na ca∏ym Kaukazie Pó∏nocnym sie wojskowych z kilku powodów. Dzi´ki niej po- (przede wszystkim w jego wschodniej cz´Êci), zycja armii w paƒstwie jest bardzo wysoka, co który coraz cz´Êciej nazywany jest „republikà wià˝e si´ z ogromnymi Êrodkami finansowymi wojskowà”34. oraz mo˝liwoÊciami awansu. Ponadto niestabilna sytuacja w Czeczenii, którà armia traktuje jak 1.6. Wzrost autory t a ryzmu w p a ƒ s t w i e podbite terytorium, oraz jej izolacja od reszty Konflikt czeczeƒski, przede wszystkim zaÊ druga kraju umo˝liwiajà wojskowym pro w a d z e n i e wojna w republice by∏y na r´k´ tym si∏om poli- wielu nielegalnych interesów, przede wszystkim tycznym, które dà˝y∏y do wzmocnienia w Rosji sprzedawanie na ca∏ym Kaukazie Pó ∏ n o c n y m autorytarnego systemu rzàdzenia krajem i ogra- bezprawnie pozyskanej w Czeczenii ropy nafto- niczenia praw obywatelskich. Rozpocz´cie woj- wej32. W tym procederze rosyjscy dowódcy nie- ny z „czeczeƒskimi terrorystami” i stale podsy- rzadko wspó∏pracujà z czeczeƒskimi komendan- cane przez Kreml zagro˝enie „mi´dzynarodo- tami polowymi, z którymi dzielà zyski i majà wym terroryzmem” by∏o jednym z czynników, niepisane porozumienia o wzajemnym tolero- które umo˝liwi∏y W∏adimirowi Putinowi stwo- waniu si´ na danym terenie (w interesie wielu rzenie takiego w∏aÊnie systemu w∏adzy, zw∏asz- bojowników równie˝ le˝y utrzymywanie obec- cza ograniczenia roli regionów i mediów. Zagro- nej sytuacji w republice: dzi´ki niej bogacà si´ ˝enie terroryzmem czeczeƒskim jest ponadto i zachowujà kontrol´ nad cz´Êcià ludnoÊci Cze- w y korzystywane przez Kreml w c h a r a k t e r z e czenii). Od poczàtku konfliktu armia grabi tak˝e czynnika spajajàcego spo∏eczeƒstwo w obliczu mienie cywilów (g∏ównie podczas „zaczystek”, zagro˝enia wewn´trznego i zewn´trznego i od- czyli pacyfikacji czeczeƒskich wiosek oskar˝a- wracania jego uwagi od innych powa˝nych pro- nych o wspieranie partyzantów), zajmuje si´ nie- blemów kraju. ograniczonym braniem ∏apówek (przede wszystkim na rozsianych po ca∏ej republice posterun- Szczególnie silne pi´tno druga wojna w Czecze- kach na drogach), jak równie˝ handlem wzi´ty- nii odcisn´∏a na wolnoÊci s∏owa w Rosji i rosyj- mi do niewoli ludêmi i sprzedawaniem ich skich Êrodkach masowego przekazu. O ile pod- zw∏ok rodzinom33. czas pierwszej wojny dziennikarzom (zarówno rosyjskim, jak i zagranicznym) nie utrudniano Prezydent Putin, który doszed∏ do w∏adzy „dzi´- dost´pu do Czeczenii ani nie ingerowano zbyt- ki” wojnie w Czeczenii, w wielu kwestiach musi nio w relacje na temat wydarzeƒ w republice liczyç si´ z i n t e resami wojskowych, który c h (zarówno w prasie, jak i telewizji), o tyle obecnie wp∏ywy w Rosji w czasie obecnej fazy konfliktu sytuacja zmieni∏a si´ diametralnie. Czeczenia znacznie wzros∏y. Umocni∏a si´ tak˝e pozycja ar- jest dziÊ zamkni´tà dla niezale˝nych reporterów mii w stosunku do pozosta∏ych rosyjskich struk- strefà, a artyku∏y i wiadomoÊci telewizyjne doty- tur si∏owych, przede wszystkim Ministerstwa czàce majàcych tam miejsce wydarzeƒ sà Spraw Wewn´trznych i Federalnej S∏u˝by Bez- w wi´kszoÊci mediów cenzurowane lub auto- pieczeƒstwa (te trzy instytucje od dawna rywa- cenzurowane35. Kontrola paƒstwa nad mediami

P r a c e O S W nie ograniczy∏a si´ do relacji na temat wydarzeƒ dy protest przeciwko post´powaniu w∏adz jest w Czeczenii. Wykorzystujàc wojn´ w republice bezcelowy. Choç – jak pokazujà badania opinii oraz kreowane przez propagand´ zagro˝enie publicznej – wi´kszoÊç Rosjan opowiada si´ za terroryzmem Kreml znacznie ograniczy∏ wol- zakoƒczeniem wojny w Czeczenii, a znaczna noÊç s∏owa w Rosji w ogóle. Zaledwie kilka ro- cz´Êç sk∏onna by∏aby poprzeç podjćie negocja- syjskich mediów pozwala sobie na krytyk´ rosyj- cji z bojownikami37, aprobuje „czeczeƒskà” poli- skiej polityki w Czeczenii i otwarte przeciwsta- tyk´ Kremla, nie wyra˝ajàc w ˝aden sposób wianie si´ Kremlowi w innych kwestiach (sà to sprzeciwu. Typowà dla rosyjskiego spo∏eczeƒ- najcz´Êciej niskonak∏adowe gazety lub pozba- stwa postaw´ zaobserwowaç mo˝na by∏o po za- wione szerszego zasi´gu stacje radiowe oraz machu terrorystycznym w teatrze na Dubrowce strony internetowe36). w paêdzierniku 2002 r. Choç w wyniku u˝ycia nieznanego gazu przez oddzia∏y szturmujàce 1.7. Elity polityczne i spo∏eczeƒstwo budynek teatru oraz zaniedbaƒ organizacyjnych r o s y j s k i e zgin´∏o ponad stu zak∏adników, co spotka∏o si´ Wojna w Czeczenii wp∏ywa do pewnego stopnia z ostrà krytykà Rosji na Zachodzie, wi´kszoÊç na poglàdy, ÊwiadomoÊç i sposób postrzegania Rosjan wyrazi∏a zdecydowane poparcie dla dzia- Rosji i Êwiata przez rosyjskie elity polityczne. Je- ∏aƒ prezydenta i uzna∏a, ˝e nie mia∏ on innego Êli chodzi o Czeczeni´, zdecydowana wi´kszoÊç wyjÊcia38. si∏ na rosyjskiej scenie politycznej reprezentuje stanowisko podobne do oficjalnej polityki Krem- Sytuacja, z jakà mamy do czynienia w Czeczenii, la: kategoryczne odmawianie Czeczenom prawa utrwala równie˝ stosunek w∏adzy w Rosji do do wyjÊcia z Federacji, odrzucanie mo˝liwoÊci obywateli i przys∏ugujàcych im praw. Inaczej ni˝ negocjacji z bojownikami, koniecznoÊç polityki w demokratycznym paƒstwie prawa, paƒstwo „twardej r´ki” w stosunku do Czeczenii, nego- i w∏adza stojà w Rosji ponad jednostkà, jej pra- wanie przest´pstw pope∏nianych przez rosyjskie wami, zagwarantowanymi w konstytucji wolno- oddzia∏y itd. Taki stosunek do kwestii czeczeƒ- Êciami, a cz´sto i godnoÊcià osobistà. Na utrzy- skiej przek∏ada si´ na poglàdy polityków, dzien- mywanie si´ takiego schematu wp∏ywa choçby nikarzy, analityków na inne problemy natury sposób, w jaki w∏adza traktuje w∏asnych ˝o∏nie- wewn´trznej i zagranicznej i Êwiadczy o domi- rzy walczàcych na Kaukazie (przymusowo wysy- nacji na rosyjskiej scenie politycznej myÊlenia ∏anych w rejon konfliktu, gdzie dowódcy nie li- kategoriami imperialistycznymi, wielko m o c a r- czà si´ z ich prawami i cz´sto bez potrzeby na- stwowymi. W podobny sposób myÊli wi´ksza ra˝ajà na Êmierç), zwyk∏ych ludzi przypadkowo cz´Êç spo∏eczeƒstwa rosyjskiego. Politycy (np. wciàgni´tych w konflikt (np. zak∏adników na Siergiej Kowalow), dziennikarze (np. Anna Polit- Dubrowce), uchodêców czeczeƒskich w Ingusze- kowska) czy organizacje spo∏eczne (takie jak tii (pozbawionych pomocy ze strony paƒstwa „Memoria∏”), które otwarcie krytykujà Kreml za i zmuszanych do powrotu do ogarni´tej wojnà polityk´ „twardej r´ki”, rozp´tanie wojny w Cze- republiki) oraz cywilnych mieszkaƒców Czecze- czenii i masowe naruszanie tam praw cz∏owieka nii (których podstawowe prawa sà notorycznie i wzywajà do natychmiastowego przerwania ∏amane, a którzy sà przecie˝ obywatelami Fede- walk i podjćia rozmów z Czeczenami, stanowià racji Rosyjskiej). niewielkà, wrćz marginalnà cz´Êç rosyjskich elit politycznych. Nie majà prawie ˝adnego zna- 1.8. Kaukazofobia i islamofobia w Ro s j i czenia w rosyjskiej polityce i cieszà si´ zniko- Wojna w Czeczenii stymuluje narastanie w Rosji mym poparciem spo∏ecznym. n a s t rojów nacjonalistycznych i k s e n o f o b i c z- nych, co prowadzi do konfliktów na tle narodo- Konflikt czeczeƒski jest powa˝nym hamulcem woÊciowym czy wrćz rasowym oraz religijnym. na drodze do spo∏eczeƒstwa obywatelskiego Czynnikiem sprzyjajàcym tego rodzaju zjawi- w Rosji, myÊlàcego kategoriami demokratyczny- skom jest stale rosnàca liczba kaukaskiej diaspo- mi. Utrwala on tradycyjnà w Rosji biernoÊç spo- ry w „rosyjskich” regionach FR, przede wszyst- ∏eczeƒstwa, podatnoÊç wi´kszoÊci ludzi na ofi- kim w Moskwie39. Do napi´ç dochodzi pomi´dzy cjalnà propagand´ i przekonanie o tym, ˝e ka˝- miejscowà ludnoÊcià s∏owiaƒskà a ludêmi po-

P r a c e O S W chodzàcymi z Kaukazu Pó∏nocnego i Po∏udnio- stwowe. Utrudnione jest przemieszczanie si´ wego oraz Azji Centralnej; z konfliktami narodo- ludnoÊci pomi´dzy poszczególnymi republikami, woÊciowymi pokrywajà si´ konflikty na tle reli- a mieszkaƒcy poddawani sà nieustannym kon- gijnym, jako ˝e wi´kszoÊç imigrantów z tych re- trolom ze strony organów s∏u˝b porzàdkowych. gionów stanowià muzu∏manie. Podsycana przez Zdarza si´ ponadto, ˝e na terytorium Inguszetii, rosyjskà propagand´ nienawiÊç do Czeczenów Dagestanu i Osetii Pó∏nocnej dochodzi do ogra- i utrwalany w mediach stereotyp Czeczena – niczonych walk z czeczeƒskimi bojownikami, bandyty, terrorysty, porywacza ludzi itp. (podob- którzy przedzierajà si´ tamt´dy do Czeczenii na propaganda najbardziej przybra∏a na sile je- z terytorium Gruzji (Rosja wielokrotnie oskar˝a- sienià 1999 r., po zamachach w rosyjskich mia- ∏a to paƒstwo o tolerowanie na swoim teryto- stach) przenoszona jest automatycznie przez rium baz separatystów) lub ukrywajà si´ tam opini´ publicznà na wszystkie „osoby narodo- przed rosyjskà armià. Istnieje powa˝ne niebez- woÊci kaukaskiej”40. Pogardliwie okreÊlani w po- pieczeƒstwo przeniesienia wojny do sàsiednich tocznym j´zyku jako „czarni” wychodêcy z Kau- republik, co wielokrotnie zapowiadali przedsta- kazu sà notorycznie przeÊladowani przez mili- wiciele radykalnych bojowników (w czerwcu cj´, zdarzajà si´ tak˝e antykaukaskie pogromy 2003 r. w Osetii Pó∏nocnej mia∏ miejsce pierwszy (najcz´Êciej przy biernej postawie s∏u˝b porzàd- powa˝ny zamach terrorystyczny). Szczególnie ku publicznego). Znaczny wp∏yw na rozprze- skomplikowana sytuacja utrzymuje si´ w Ingu- strzenianie si´ szowinistycznych, antykauka- szetii, gdzie przebywa od 70 do 100 tys. czeczeƒ- skich i antymuzu∏maƒskich poglàdów w spo∏e- skich uchodêców, których w∏adze starajà si´ czeƒstwie rosyjskim majà ró˝ne organizacje na- zmusiç do powrotu do Czeczenii. Wielu uchodê- cjonalistyczne, kozackie oraz cz´Êç hierarchów ców z Czeczenii ˝yje tak˝e na terytorium Dage- i duchownych Rosyjskiej Cerkwi Prawos∏awnej. stanu, Osetii Po∏udniowej, Kraju Stawropolskie- Do rosnàcej niech´ci w stosunku do muzu∏ma- go, Krasnodarskiego i obwodu rostowskiego, co nów przyczynia si´ ponadto oficjalna propagan- prowadzi do powa˝nych napi´ç na tle etnicz- da Kremla, która stara si´ przedstawiç Rosj´ ja- nym i wyznaniowym, które mogà przerodziç si´ ko ofiar´ „mi´dzynarodowego terroryzmu islam- w otwarty konflikt. Kwestia czeczeƒska jest skiego”. Obecnie mo˝na mówiç o kaukazofobii czynnikiem przyczyniajàcym si´ do zaostrzenia i – w znacznie mniejszym stopniu – islamofobii stosunków nie tylko mi´dzy Czeczenami i Rosja- w Rosji jako o zjawisku powszechnym41. Jest to nami, ale tak˝e mi´dzy rdzennà ludnoÊcià s∏o- groêne dla stabilnoÊci paƒstwa, zwa˝ywszy na wiaƒskà po∏udniowej Rosji a „kaukaskimi” imi- fakt, ˝e procent ludnoÊci nies∏owiaƒskiej i mu- grantami44. zu∏maƒskiej w Rosji roÊnie w bardzo szybkim tempie (trudna jest do okreÊlenia dok∏adna licz- BliskoÊç Czeczenii powoduje równie˝, ˝e Kaukaz ba muzu∏manów w FR, stanowià oni jednak Pó∏nocny jest tym regionem Federacji Rosyjskiej, prawdopodobnie od 7 do 15% ludnoÊci42). gdzie najbardziej rozwini´ta jest przest´pczoÊç z o rg a n i z o w a n a4 5. Wyraêna radykalizacja cze- 1.9. Wp∏yw Czeczenii na Kaukaz czeƒskiego islamu, z którà mamy do czynienia Pó ∏ n o c n y od po∏owy lat 90., w znacznym stopniu przyczy- Najwi´kszy wp∏yw sytuacja w Czeczenii wywie- ni∏a si´ ponadto do rozwoju ekstremistycznych ra na rosyjski Kaukaz Pó∏ n o c n y 43 . Kaukaz – stano- organizacji muzu∏maƒskich w republikach pó∏- wiàcy zawsze jeden region – jest obecnie roz b i t y nocnokaukaskich, przede wszystkim w Dagesta- na wiele odseparowanych od siebie cz´Êci, roz- nie i Karaczajo-Czerkiesji46. Z powodu tragicznej dzielony dziesiàtkami granic, czego przyczynà sytuacji gospodarczej regionu oraz powszechne- jest m.in. sytuacja w Czeczenii. Sàsiadujàce z rego wÊród tamtejszych narodów przekonania, ˝e publikà podmioty Federacji od prawie dziesi´ciu Moskwa pozostawi∏a kaukaskie republiki z ich lat znajdujà si´ de facto w strefie przyfrontowej. problemami samym sobie, ugrupowania te zdo- Stacjonuje tam ogromna iloÊç wojska, milicji bywajà coraz wi´kszà popularnoÊç, przede i oddzia∏ów innych rosyjskich struktur si∏owych, wszystkim wÊród m∏odych ludzi. Ten fakt w naj- a ca∏y region poprzecinany jest siecià posterun- bli˝szej przysz∏oÊci mo˝e znacznie przyczyniç ków drogowych, przypominajàcych granice paƒ- si´ do destabilizacji ca∏ego Kaukazu Pó∏nocnego.

P r a c e O S W Konflikt czeczeƒski negatywnie wp∏ywa rów- 2. Polityka zagraniczna nie˝ na gospodarczà sytuacj´ na Kaukazie Pó∏- nocnym. Rozk∏ad gospodarki socjalistycznej, za- Od wybuchu pierwszej wojny (1994 r.) kwestia mknićie tysićy fabryk i przedsi´biorstw, prze- czeczeƒska ma znaczny wp∏yw na polityk´ za- cićie wi´zi ekonomicznych z Kaukazem Po∏u- granicznà Federacji Rosyjskiej, zarówno jeÊli dniowym, korupcja w∏adz i inne czynniki spo- chodzi o jej ogólny kierunek, jak i stosunki z powodowa∏y stale pog∏´biajàcy si´ kryzys gospo- szczególnymi paƒstwami. Konflikt w Czeczenii darczy w regionie (pogrà˝one w biedzie republi- nie tylko uÊwiadomi∏ Moskwie zagro˝enia, jakie ki pó∏nocnokaukaskie funkcjonujà wy∏àcznie p∏ynà obecnie dla Rosji z po∏udnia (Kaukaz, Azja dzi´ki dotacjom z bud˝etu federalnego). Trwajà- Centralna, Bliski i Ârodkowy Wschód, paƒstwa cy ju˝ ponad dziesi´ç lat konflikt czeczeƒski po- arabskie), odcisnà∏ równie˝ swoje, g∏ównie ne- g∏´bi∏ tragicznà sytuacj´ gospodarczà Kaukazu gatywne, pi´tno na stosunkach Rosji z Europà Pó∏nocnego: region zosta∏ rozdzielony na dwie Zachodnià, Stanami Zjednoczonymi i i n n y m i cz´Êci (wschodnià – Dagestan i zachodnià – po- paƒstwami. zosta∏e republiki), mi´dzy którymi kontakty go- sp o d a r cze zosta∏y powa˝nie ograniczone, choçby 2.1. Nowe wyzwania z p o ∏ u d n i a z powodu trudnoÊci komunikacyjnych. Po wybu- Przez ca∏y okres istnienia ZSRR najwa˝niejszymi chu wojny w Czeczenii niemo˝liwe sta∏o si´ ko- dla Moskwy by∏y stosunki (konfrontacja) z Za- rzystanie z kilku wa˝nych dróg transportowych chodem. Rozpad imperium radzieckiego zmieni∏ przechodzàcych przez t´ rep u b l i k ´ (m.in. z ma g i - t´ sytuacj´: ze strony Zachodu Rosja nie musia∏a strali kolejowej i dr ogi szybkiego ruchu wiodàcej si´ ju˝ obawiaç powa˝nych zagro˝eƒ, przeciw- z Rostowa nad Donem do Machaczka∏y i Ba k u ) 47 . nie – interesy Moskwy i Êwiata zachodniego Niestabilna sytuacja w Czeczenii (obok kon f l i k - w wielu dziedzinach okaza∏y si´ zbie˝ne. Zasad- tów w Abchazji i Osetii Po∏udniowej) jest tak˝e niczo zmieni∏a si´ natomiast sytuacja w paƒ- jednà z przyczyn faktycznego zamknićia grani- stwach i regionach le˝àcych na po∏udnie od Ro- cy FR z Gr uzjà i Azerbejd˝anem (przekracza je sji. Powstanie szeregu nowych paƒstw, wybuch ty l k o niewielka liczba osób), co pozbawia miesz- konfliktów etnicznych i religijnych, skompliko- kaƒców Kaukazu Pó∏nocnego mo˝liwoÊci utrzy- wana sytuacja geopolityczna w Afganistanie, na mywania si´ z przygranicznego handlu48 . Kaukazie i w Azji Centralnej, zagro˝enie funda- mentalizmem muzu∏maƒskim, separatyzmem Dr uga wojna czeczeƒska „zdyscyplinowa∏a” po- i terroryzmem – wszystko to powodowa∏o, ˝e zosta∏e republiki Kaukazu Pó∏nocnego i os ∏ a b i ∏ a zagro˝enia p∏ynàce z tego kierunku zacz´∏y byç pojawiajàce si´ tam tendencje separatystyczne. dla Rosji coraz wi´kszym problemem i wyzwa- Dzi´ki wojennemu „straszakowi” prezydent Pu- niem. Choç pierwszym sygna∏em zmiany sytua- tin pozby∏ si´ niewygodnych liderów rep u b l i k cji geopolitycznej na po∏udniu by∏a nieudana in- m.in. wieloletniego (1991–2001) prezydenta In- terwencja radziecka w Afganistanie, a˝ do wy- guszetii Rus∏ana Auszewa, którego zastàpi∏ gene- buchu wojny czeczeƒskiej w Moskwie nie zda- ra∏ Federalnej S∏u˝by Bezpieczeƒstwa Murat Zia- wano sobie sprawy ze skali problemu, traktowa- zi ko w 49 . Wojna przyczyni∏a si´ tak˝e do dalszej no konflikty na po∏udniowych rubie˝ach impe- er ozji poczucia kaukaskiej wspólnoty: o ile pod- rium jako lokalne, zaÊ pojawiajàce si´ tam pro- czas pierwszej wojny Czeczeni cieszyli si´ po- blemy jako drugorz´dne. Dopiero eskalacja kon- wszechnà sympatià i wspó∏czuciem w reg i o n i e , fliktu czeczeƒskiego (przede wszystkim atak is- o tyle obecnie uwa˝a si´ ich za g∏ównych wino- lamistów na Dagestan i rozpoczćie drugiej woj- wajców konfliktu i w znacznym stopniu akceptu- ny w Czeczenii), obok zaostrzenia si´ sytuacji je si∏owe rozwiàzanie problemu czeczeƒskiego. w Azji Centralnej (aktywnoÊç islamskich radyka- ∏ów w Kotlinie Fergaƒskiej) i przejćia w∏adzy w Afganistanie przez talibów, uÊwiadomi∏a Kremlowi, ˝e najwi´kszym wspó∏czesnym wy- zwaniem dla Rosji w wymiarze mi´dzynarodowym jest „problem po∏udnia”50.

P r a c e O S W 2.2. Czeczenia a stosunki Rosji Stany Zjednoczone z Z a c h o d e m Podczas pierwszej wojny czeczeƒskiej stosunek Waszyngtonu do rosyjskiej polityki w Czeczenii Europa Zachodnia ró˝ni∏ si´ nieco od podejÊcia europejskiego: ad- Rozpoczćie pierwszej wojny czeczeƒskiej przez ministracja Clintona w znacznie mniejszym Rosj´ spotka∏o si´ na Zachodzie z ostrà kryt y k à , stopniu kry t y kowa∏a Moskw´ za ro z p o c z ´ c i e która nie cich∏a a˝ do podpisania porozumieƒ cha- dzia∏aƒ wojennych na Kaukazie, podkreÊlajàc, ˝e sa w - j u r ckich w 1996 r. Rosja ze swej strony oskar- kwestia czeczeƒska jest wewn´trznà sprawà FR. ˝a∏a paƒstwa i or ganizacje europejskie o be z p r a w - Druga wojna rozpocz´∏a si´ w momencie kryzy- ne ingerowanie w jej sprawy wewn´trzne i po d e j - su we wzajemnych stosunkach wywo∏anego rzewa∏a o ch´ç os∏abienia pozycji Fe d e r a c j i rozszerzeniem NATO na wschód i ostro krytyko- Rosyjskiej na kontynencie. Poc z à t k owy entuzjazm wanà przez Rosj´ operacjà Sojuszu Pó∏nocno- rosyjskiej elity i w∏adz wobec Europy m.in. pod atlantyckiego w Kosowie. Waszyngton pot´pi∏ wp∏ywem wojny czeczeƒskiej i kr ytyki Rosji za na- rozpoczćie przez Kreml operacji antyterrory- ruszenia praw cz∏owieka w republice stopniowo stycznej w Czeczenii i wielokrotnie krytykowa∏ os∏ab∏ i przekszta∏ci∏ si´ w podejrzliwoÊç, niezro- Rosj´ za naruszanie praw cz∏owieka w republi- zumienie i niech´ç. Podobna sytuacja mia∏a miej- ce, wzywajàc do podjćia rozmów z bojownika- sce po rozpoczćiu przez Kreml drugiej wojny mi. Takie stanowisko Stanów Zjednoczonych w Czeczenii w 1999 r. (Unia Europejska zastoso- zwiàzane by∏o równie˝ z ówczesnà bardzo ostrà wa∏a nawet ograniczone sankcje w stosunku do rywalizacjà rosyjsko-amerykaƒskà o wp∏ywy na Rosji, zaÊ OBWE i Rada Europy zagrozi∏y Moskwie Kaukazie i w Azji Centralnej, której g∏ównym wykluczeniem z tych organizacji). Z up∏ywem cza- przedmiotem by∏y kaspijskie z∏o˝a ropy nafto- su i sukcesami rosyjskiej armii na Kaukazie sytu- wej i gazu ziemnego. acja ta zacz´∏a ulegaç zmianie. Jeszcze przed 11 wrzeÊnia 2001 r. sytuacja ta po- Pojawienie si´ nowego, energicznego i no w o c z e - woli zacz´∏a ulegaç zmianie: rywalizacja o zaso- snego rosyjskiego lidera oraz ch´ç utrzymania by naftowe w regionie kaspijskim os∏ab∏a, zaÊ do b r ych stosunków ekonomicznych z Rosjà prze- Waszyngton zaczà∏ dostrzegaç pozytywne stro- wa˝y∏y nad europejskimi wartoÊciami demokra- ny rosyjskich wp∏ywów na Kaukazie i w Azji cji i poszanowania praw cz∏owieka. W st o s u n - Centralnej. Prze∏omem w ro s y j s ko- a m e ry k a ƒ- kach Rosji z paƒstwami Europy Zachodniej kwe- skich stosunkach by∏y jednak zamachy terrory- stia czeczeƒska stopniowo by∏a spychana na co- styczne w Stanach Zjednoczonych i przystàpie- raz dalsze miejsca, a politycy europejscy unikali nie Rosji do tworzonej przez George’a Busha ko- otwartej krytyki Moskwy za jej polityk´ w Cz e - alicji antyterro rystycznej. Kreml móg∏ odtàd czenii. Mimo to kwestia czeczeƒska ma okreÊ l o n y wpisaç „operacj´ antyterrorystycznà” w Czecze- wp∏yw na relacje Kremla z Zachodem, jest bo- nii w Êwiatowà wojn´ z terroryzmem i twier- wiem êród∏em braku zaufania paƒstw europ e j - dziç, ˝e Rosja jako pierwsza musia∏a stawiç czo- skich i Unii Europejskiej do Rosji jako partnera ∏o wyzwaniu mi´dzynarodowego terroryzmu. we wspó∏pracy, przede wszystkim w wy m i a r z e Dzi´ki temu prezydent Putin zyska∏ mo˝liwoÊç bezpieczeƒstwa. Bardziej krytycznà postaw´ usprawiedliwienia dzia∏aƒ rosyjskiej armii na w stosunku do „czeczeƒskiej” polityki Rosji przy- Kaukazie52. Poparcie, jakiego Kreml udzieli∏ Wa- j´∏y organizacje europejskie, takie jak OBWE i Ra - szyngtonowi po 11 wrzeÊnia, zaowocowa∏o z∏a- da Europ y . Systematycznie krytykujà, a na w e t godzeniem amerykaƒskiej krytyki pod adresem pot´piajà one Moskw´ za nieadekwatne u˝ywa- rosyjskiej polityki w Czeczenii53. nie si∏y przeciwko czeczeƒskim separatystom i na r uszanie praw cz∏owieka w republice, co cz´- 2.3. Czeczenia a stosunki Moskwy sto wywo∏uje kryzysy i napićia we wzajemnych z paƒstwami WNP st o s u n k a c h 51 . Choç Rosja formalnie wspó∏pracuje Pie r wsza wojna czeczeƒska os∏abi∏a pozycj´ Ros j i z tymi organizacjami jeÊli chodzi o Cz e c z e n i ´ , na ca∏ym obszarze postradzieckim, przede stara si´ minimalizowaç ich obecnoÊç w rep u b l i - wszystkim na Kaukazie i w Azji Centralnej; kl´ska ce i odrzuca mo˝liwoÊç ingerencji przez nie Rosji uÊwiadomi∏a w∏adzom Gruzji, Azerbejd˝a- w ur egulowanie konfliktu czeczeƒskiego. nu, Uzbekistanu, a tak˝e paƒstw ba∏tyckich

P r a c e O S W i Uk r a i n y , ˝e odbudowa imperium drogà militarnà mentalizmu w Rosji i na ca∏ym obszarze postra- jest niemo˝liwa; Moskwie nie starcza∏o do tego dzieckim spowodowa∏o zmian´ nastawienia Ro- ani politycznej woli, ani si∏y militarnej. Rol a sji do tych paƒstw57. Choç oficjalnie paƒstwa Wspólnoty Niepodleg∏ych Paƒstw wyraênie si´ arabskie twierdzi∏y, ˝e Czeczenia jest wewn´trz- zmniejszy∏a, a nad wspó∏prac´ w ramach tej nà sprawà Rosji i nie kwestionowa∏y jurysdykcji s t ru k t u ry Rosja zacz´∏a przedk∏adaç stosunki Kremla nad republikà, nie by∏y w stanie lub nie dw u s t r onne z by∏ymi republikami ZSRR. W la t a c h chcia∏y powstrzymaç rozlicznych org a n i z a c j i 1994–1996 paƒstwa WNP nie popar∏y Moskwy i osób prywatnych od udzielania wsparcia sepa- w jej polemice z NAT O , zaÊ wewnàtrz Wspólnoty ratystom oraz wysy∏ania ochotników do Czecze- zacz´∏a powstawaç organizacja skupiajàca paƒ- nii. Wojny czeczeƒskie przyczyni∏y si´ tak˝e do stwa postradzieckie bez udzia∏u Rosji – GUUAM 54 . tego, ˝e po raz pierwszy w historii polepszy∏y Druga wojna w Czeczenii oraz przejćie w∏adzy si´ stosunki Rosji z Izraelem. Mi´dzy Tel Awi- na Kremlu przez W∏adimira Putina zmieni∏y za- wem a Moskwà zacz´∏y rozwijaç si´ kontakty sadniczo sytuacj´ na obszarze WNP. Rozpoczy- oficjalne, wspó∏praca s∏u˝b specjalnych itd.; oba najàc ponownà interwencj´ w Czeczenii i pro- paƒstwa popar∏y tak˝e swojà polityk´ „twardej wadzàc polityk´ „twardej r´ki” w stosunku do r´ki” w stosunku do terroryzmu58. republiki, Rosja zademonstrowa∏a swojà si∏´ i pokaza∏a, ˝e otwarte przeciwstawianie si´ jej Chiny mo˝e spotkaç si´ ze zdecydowanà reakcjà Krem- Konflikt czeczeƒski mia∏ równie˝ okre Ê l o n y la. Poczynajàc od 1999 r., Rosja zacz´∏a tak˝e wy- wp∏yw na stosunki Moskwy zPekinem. Chiny od wieraç naciski na paƒstwa WNP (przede wszyst- samego poczàtku zdecydowanie popar∏y twardy kim Gruzj´ i Azerbejd˝an) domagajàc si´ ich jed- kurs rosyjskich w∏adz w stosunku do zbuntowa- noznacznego poparcia dla „operacji antyterrory- nej republiki. Chiƒczykom chodzi∏o przede stycznej” w Czeczenii i prowadzenia polityki na- wszystkim o p o p a rcie Rosji dla ich polityki stawionej na wspó∏prac´ z Moskwà i uwzgl´d- w stosunku do Xinjiangu (walka z ujgurskà irre- niajàcej jej interesy w regionie55. Doprowadzi∏o dentà), Tybetu oraz Tajwanu. Pekin stoi ponadto to do wielu napi´ç, przede wszystkim w stosun- na stanowisku, ˝e ka˝de paƒstwo ma pe∏ne pra- kach rosyjsko-gruziƒskich56. W rezultacie paƒ- wo do u˝ycia si∏y zbrojnej na swoim terytorium, stwa regionu zacz´∏y prowadziç bardziej proro- a inne paƒstwa nie mogà mieszaç si´ w sprawy syjskà polityk´ i szukaç zbli˝enia z Moskwà. wewn´trzne danego kraju, przede wszystkim je- Znacznie zmniejszy∏o si´ tak˝e znaczenie Êli chodzi o separatyzm i przestrzeganie praw GUUAM. Druga wojna czeczeƒska by∏a wić jed- cz∏owieka. Jest to stanowisko zbie˝ne z rosyj- nym z c z y n n i kó w, które przyczyni∏y si´ do skim. Konflikt czeczeƒski by∏ wić czynnikiem wzmocnienia pozycji Rosji na dawnym obszarze zbli˝ajàcym pozycje Moskwy i Pekinu na arenie postradzieckim za rzàdów Putina. mi´dzynarodowej59.

2.4. Czeczenia a stosunki Rosji z i n n y m i p a ƒ s t w a m i III. Prognozy

Paƒstwa arabskie i Izrael Trwajàcy od poczàtku lat 90. konflikt w Czecze- Konflikt czeczeƒski by∏ jednym z g∏ównych czyn- nii sta∏ si´ jednym z symboli postradzieckiej Ro- ników, które spowodowa∏y zmian´ tradycyjnej sji i jej transformacji. Choç jest on tylko jednym polityki Rosji na Bliskim Wschodzie zarówno z czynników wp∏ywajàcych na obecny i przysz∏y w stosunku do paƒstw arabskich, jak i Izraela. kszta∏t tego paƒstwa, znaczenie kwestii cze- Przez ca∏y okres zimnej wojny radziecka polity- czeƒskiej dla wspó∏czesnej Rosji trudno przece- ka zagraniczna mia∏a charakter antyizraelski niç. Obie wojny czeczeƒskie odcisn´∏y swoje i p roarabski. Po p a rcie, jakiego wiele paƒstw pi´tno nie tylko na sytuacji wewn´trznej Federa- arabskich udzieli∏o czeczeƒskim separatystom cji Rosyjskiej, ale równie˝ na polityce zagranicz- (m.in. Arabia Saudyjska, Zjednoczone Emiraty nej Moskwy oraz rosyjskim spo∏eczeƒstwie. Arabskie, Katar, Kuwejt), oraz wspieranie przez Ostatnie wydarzenia w Czeczenii, przede nie rozwoju wahhabizmu i islamskiego funda- wszystkim fala zamachów samobójczych w re-

P r a c e O S W publice, na Kaukazie Pó∏nocnym oraz w rosyj- 1 Na fakt, ˝e konflikt rosyjsko-czeczeƒski przerodzi∏ si´ skiej stolicy Êwiadczà o tym, ˝e Czeczenia w naj- w najkrwawszà inajd∏u˝ej trwajàcà wojn´ na ca∏ym obsza- bli˝szej przysz∏oÊci mo˝e odegraç znaczàcà rol´ rze postradzieckim, wp∏ynà∏ niewàtpliwie równie˝ specy- ficzny charakter czeczeƒskiego spo∏eczeƒstwa (rozbicie na w rozwoju wypadków w Federacji Rosyjskiej. rywalizujàce ze sobà klany [tejpy], które w obliczu wspól- Choç Kreml podejmuje obecnie pewne kro k i nego wroga potrafià si´ zjednoczyç; brak nowoczesnych w kierunku normalizacji sytuacji w republice elit) oraz system wyznawanych przez Czeczenów wartoÊci (amnestia, wybory prezydenckie, podpisanie (graniczàca z anarchià wolnoÊç; egalitaryzm; niech´ç do umowy o rozgraniczeniu pe∏nomocnictw mi´- w∏adzy narzuconej z zewnàtrz; przedk∏adanie w∏asnego dzy Moskwà a Groznym) wydaje si´, ˝e nie do- prawa rodowego, którego podstawà jest zasada krwawej prowadzà one do zakoƒczenia konfliktu, ponie- zemsty rodowej, nad prawo pisane; poczucie honoru; irra- cjonalnoÊç w post´powaniu poszczególnych jednostek i ca- wa˝ majà na celu likwidacj´ jego êróde∏ (separa- ∏ej zbiorowoÊci itd.). Szerzej o problemach wspó∏czesnego tyzmu) w sposób jednostronny, nie zaÊ drogà ustroju spo∏ecznego Czeczenii zob.: Dmitrij Furman (red.), dialogu z czeczeƒskim spo∏eczeƒstwem i antyro- Czecznia i Rossija: obszczestwa i gosudarstwa, Moskwa syjskà opozycjà. Mo˝emy si´ natomiast spodzie- 1999. waç utrzymania niestabilnoÊci w republice i ko- 2 O przebiegu konfliktu czeczeƒskiego od poczàtku lat 90. lejnych zamachów terro rystycznych zaró w n o do koƒca pierwszej wojny czeczeƒskiej szerzej zob.: Piotr Grochmalski, Czeczenia: rys prawdziwy, Wroc∏aw: atla2 w samej Czeczenii, jak i poza jej granicami. 1999. Oznacza to, ˝e w przysz∏oÊci kwestia czeczeƒska 3 Choç z ˝adnej z innych republik nie wycofano wojsk, a po b´dzie wp∏ywaç na Rosj´ w podobny sposób, jak ok r esie konfliktu z Kr emlem wszystkie podpisa∏y (do 1994 r.) to ma miejsce obecnie, a negatywne procesy, uk∏ad federacyjny z marca 1992 r., to jednak istniejà prze- stymulowane m.in. przez konflikt w Czeczenii s∏anki ku temu, aby stwierdziç, ˝e równie˝ celem Dudajewa b´dà kontynuowane. Czeczenia nadal b´dzie nie by∏a pe∏na niepodleg∏oÊç Czeczenii. Wydaje si´, ˝e prowadzi∏ on jedynie swego rodzaju gr´ z Kremlem, liczàc na stanowiç zagro˝enie dla bezpieczeƒstwa paƒ- to, ˝e drogà wysuwania daleko idàcych ˝àdaƒ w stosunku stwa, przeszkod´ we wdra˝aniu reform, b´dzie do Moskwy uda mu si´ uzyskaç znaczny stopieƒ samodziel- êród∏em degeneracji administracji paƒstwowej noÊci. Rozwój wypadków w Czeczenii, przede wszystkim i demoralizacji armii rosyjskiej itd. zaÊ ukszta∏towanie si´ okreÊlonego uk∏adu politycznego na Kremlu (zdobycie wp∏ywów przez zwolenników interwen- Wszystko wskazuje na to, ˝e problem czeczeƒski cji zbrojnej), doprowadzi∏o jednak do przerodzenia si´ kon- b´dzie mia∏ równie˝ wp∏yw na przysz∏oÊç Fede- fliktu rosyjsko-czeczeƒskiego w otwartà wojn´. 4 Do przyczyn wybuchu wojny czeczeƒskiej zaliczyç mo˝e- racji Rosyjskiej. Jego charakter zale˝eç b´dzie my tak˝e nieprzemyÊlane, cz´sto nielogiczne i awanturni- w g∏ównej mierze od tego, czy w dalszej per- cze posuni´cia czeczeƒskich oraz rosyjskich liderów, spo- spektywie Kreml zdo∏a wypracowaç realny plan wodowane przerostem ambicji inieliczeniem si´ z realiami zakoƒczenia konfliktu i wprowadziç go w ˝ycie, przez wielu polityków z obu stron np. D˝ochara Dudajewa, czy te˝ b´dzie kontynuowa∏ dzisiejszà polityk´ kierowaniem si´ prywatnymi, najcz´Êciej ekonomicznymi, w stosunku do Czeczenii (prowadzenie „operacji interesami, brakiem profesjonalizmu u polityków czeczeƒ- skich oraz rosyjskich itd. antyterrorystycznej” i umacnianie prorosyjskich 5 Skutki prawie dwuletniej wojny by∏y tragiczne. Zgin´∏o w∏adz republiki), która w obecnym kszta∏cie wy- ok. 60 tys. ludzi, w tym ok. 5 tys. rosyjskich ˝o∏nierzy i ok. daje si´ skazana na niepowodzenie. Wszystko 10 tys. bojowników, setki tysi´cy osób opuÊci∏o Czeczeni´ wskazuje na to, ˝e dopóki nie b´dzie pokoju (wi´kszoÊç uchodêców stanowili Rosjanie). W wyniku woj- i stabilnoÊci na Kaukazie, dopóty Rosja nie stanie ny Czeczenia sta∏a si´ krajem prawie jednolitym etnicznie, si´ krajem demokratycznym, gdzie przestrzega- gdy˝ wi´kszoÊç ludnoÊci rosyjskiej i inguskiej opuÊci∏a na sta∏e republik´. Wojna spowodowa∏a tak˝e g∏´bokie prze- ne b´dà prawa cz∏owieka i wolnoÊci obywatel- miany wspo∏eczeƒstwie czeczeƒskim. Zmniejszy∏o si´ zna- skie, a sytuacja polityczna w tym kraju nara˝ona czenie struktury klanowej spo∏eczeƒstwa i nastàpi∏o os∏a- b´dzie na destabilizacj´. bienie pozycji starszyzny rodowej. Jej miejsce zaj´li m∏odzi Maciej Falkowski komendanci polowi, których do w∏adzy wynios∏o zwyci´- stwo w pierwszej wojnie. Zob.: Jacek Cichocki, Konflikt rosyjsko-czeczeƒski, Warszawa: OSW 1997; W. A. Tiszkow, Ob- szczestwo wwooru˝onnom konfliktie. Etnografija czeczen- skoj wojny, Moskwa: Nauka 2001. 6 Mimo to samo porozumienie pokojowe w Chasaw-jurcie podpisano ju˝ po wyborach prezydenckich (wybory – czerwiec 1996 r., porozumienie – sierpieƒ 1996 r.).

P r a c e O S W 7 Choç nieprzygotowanie Armii Radzieckiej do wojny party- Litwinienko (w ksià˝ce Aleksandra Michaj∏owa „Czeczen- zanckiej pokaza∏a ju˝ interwencja w Afganistanie, rozmia- skoje koleso”, Moskwa: Sowierszenno siekretno 2002) oraz ry oraz styl pora˝ki w Czeczenii by∏y znacznie wi´ksze: magnat medialny i przeciwnik polityczny prezydenta Puti- w wojnie afgaƒskiej Armia Radziecka nie potrafi∏a pokonaç na Borys Bierezowski (swoje poglàdy stara si´ udowodniç mud˝ahedinów silnie wspieranych przez Zachód i Êwiat m.in. w filmie „Zamach na Rosj´”). arabski, natomiast w Czeczenii armia rosyjska uleg∏a po- 16 W po c z à t k owej fazie wojny z Czeczenii uciek∏o ok. 350 tys. spolitemu ruszeniu górali broniàcych swoich wiosek. osób, z czego wi´kszoÊç do Inguszetii. Obecnie w tej rep u b l i - 8 O wp∏ywie pierwszej wojny w Czeczenii na armi´ rosyj- ce przebywa od 70 do 100 tys. czeczeƒskich uchodêców, skà szerzej zob.: Witold Pasek, Armia rosyjska po Czeczenii, z czego ok. 20 tys. w kilku obozach dla uchodêców (za: Eurazja 5, OSW 1995; Andrzej Grajewski, Federalni po Cze- h t t p : / / w w w. m e m o. ru / h r / h o t p o i n t s / N -C a u c a s / i n g u s h / w i n- czenii, Eurazja 5, OSW 1995. ter2002.htm). Od po∏owy 2002 r. sà oni zmuszani do powro- 9 Zob.: Aleksiej Ma∏aszenko, Dmitrij Trienin, Wriemia juga, tu do Czeczenii; Kreml chce w ten sposób pokazaç, ˝e sytua- Moskwa: Moskowskij Centr Carnegie 2002, s. 180–188. cja w republice normalizuje si´. Kilka-kilkadziesiàt tysićy 10 W trakcie pierwszej wojny czeczeƒskiej dokonano kilku uchodêców czeczeƒskich ˝yje tak˝e w Dagestanie, Gruzji du˝ych aktów terrorystycznych, m.in. porwaƒ samolotów oraz w Kraju Stawropolskim; coraz wićej Czeczenów, któ- i autobusów. Najwi´kszymi aktami terroru z lat 1994–1996 rym uda∏o si´ wyjechaç z republiki, kieruje si´ na Zachód, by∏y dwa rajdy bojowników czeczeƒskich na rosyjskie mia- m.in. do Polski, Czech, Niemiec, Belgii. sta i wzićie setek zak∏adnikó w. Pi e rwszego doko n a ∏ 17 W obecnej wojnie Czeczeni unikajà otwartych starç z si- w czerwcu 1995 r. oddzia∏ Szamila Basajewa, który zajà∏ ∏ami federalnymi i nie podejmujà prób odbijania poszcze- szpital w miejscowoÊci Budionnowsk w Kraju Stawropol- gólnych miejscowoÊci zich ràk (jak to mia∏o miejsce w cza- skim, bioràc ok. 1000 zak∏adników; akcja zakoƒczy∏a si´ sie pierwszej wojny). Koncentrujà si´ na podk∏adaniu min sukcesem Czeczenów: zapewniono im bezpieczny powrót na trasach przejazdu rosyjskich kolumn wojsko w y c h , do Czeczenii, gdzie rozpocz´∏y si´ negocjacje rosyjsko-cze- ostrza∏ach posterunków wojsk federalnych oraz mordowa- czeƒskie dotyczàce warunków przerwania walk. Druga ak- niu Czeczenów wspó∏pracujàcych z Moskwà. Od pewnego cja mia∏a miejsce w styczniu 1996 r.; wówczas bojownicy czasu cz´Êç bojowników zacz´∏a wykorzystywaç znane Sa∏mana Radujewa zaj´li szpital w Kizlarze w Dagestanie, z Palestyny zamachy samobójcze. równie˝ bioràc jako zak∏adników setki ludzi. Tym razem Ro- 18 27 grudnia 2002 r. zamachowcy-samobójcy przy pomocy sjanie odmówili podjćia negocjacji zbojownikami, którym wy∏adowanej materia∏ami wybuchowymi ci´˝arówki wysa- po kilkudniowych walkach pod wioskà Pierwomajskoje wy- dzili w powietrze budynek pro rosyjskiej administracji cofali si´ do Czeczenii. w Groznym, zgin´∏o ponad 70 osób. W maju 2003 r. w po- 11 W tym celu Rosja wykorzystywa∏a propagandowo przede dobny sposób zniszczono budynek rejonowej administracji wszystkim porwania ludzi, wtym obcokrajowców, dla oku- i FSB w wiosce Znamienskoje (pó∏nocna Czeczenia), zgin´∏o pu, które sta∏y si´ plagà Czeczenii w latach 1996–1999. ok. 60 osób. Kilka dni póêniej terrorystki-samobójczynie Wiele wskazywa∏o na to, ˝e za niektórymi porwaniami sta- zdetonowa∏y ∏adunek wybuchowy na uroczystoÊci religij- ∏y rosyjskie s∏u˝by specjalne, które w ten sposób stara∏y si´ nej w Ilischan-jurcie (rejon gudermeski), zabijajàc ok. 20 destabilizowaç sytuacj´ w Czeczenii i przygotowaç grunt osób. 5 czerwca w Mozdoku (Osetia Pó∏nocna) kobieta-ka- pod ponownà interwencj´ zbrojnà. Znane sà tak˝e fakty mikadze wysadzi∏a przeje˝d˝ajàcy autobus z rosyjskimi lot- wspó∏pracy tych s∏u˝b z radyka∏ami islamskimi w Czecze- nikami, zabijajàc ok. 20 osób. Do zorganizowania wszyst- nii, tak˝e ju˝ po rozpoczćiu drugiej wojny wrepublice (Sa- kich zamachów przyzna∏ si´ Szamil Basajew. nobar Szermatowa, Tajnaja wojna spiecs∏u˝b, Moskowskije 19 5 lipca na moskiewskim lotnisku Tuszyno, gdzie odbywa∏ Nowosti, 08.08.2000). si´ festiwal rockowy, dokonano samobójczego zamachu ter- 12 A. Ma∏aszenko, D. Trienin, op. cit., s. 101–105. rorystycznego, w którym zgin´∏o 16 osób. Choç w∏adze ro- 13 By∏o to kilka wsi w zachodnim Dagestanie w tzw. strefie syjskie oskar˝y∏y ojego zorganizowanie Czeczenów, nie po- kadarskiej (rejony botliski i cumadiƒski), m.in. Kadar, Kara- da∏y na to przekonujàcych dowodów, a˝adne zugrupowaƒ machi i Czabanmachi. czeczeƒskich nie wzi´∏o na siebie odpowiedzialnoÊci za za- 14 W 1999 i2000 r. wojska rosyjskie zastosowa∏y w Czecze- mach. nii odmiennà taktyk´ ni˝ podczas pierwszej wojny: naj- 20 Prezydenta As∏ana Maschadowa oskar˝ono oorganizacj´ pierw przez ponad miesiàc bombardowano pozycje bojow- zamachu na Dubrowce i skreÊlono jako potencjalnego part- ników oraz obiekty cywilne, chcàc zadaç jak najwi´ksze nera wnegocjacjach, mimo to prowadzono zakulisowe roz- straty si∏om czeczeƒskim i zmusiç cywilów do opuszczenia mowy z niektórymi z czeczeƒskich liderów, obiecujàc im Czeczenii; nast´pnie zaj´to równinnà cz´Êç kraju i zdobyto dopuszczenie do udzia∏u w ˝yciu politycznym Czeczenii. Grozny, wreszcie wysadzono desant na granicy czeczeƒsko- 21 Szerzej o polityce czeczenizacji zob. m.in.: Aleksiej Maka r - -gruziƒskiej, odcinajàc Czeczenom drog´ na Gruzj´. Wiosnà kin, Czeczenizacja: projekt Put i n a – Ka d y r owa, http://www. 2000 r. niemal ca∏a Czeczenia znalaz∏a si´ w r´kach Rosjan. politcom.ru/2002/spec_pr3.php; Aleksiej Makarkin, Krizi- 15 Choç w∏adze rosyjskie o zamachy oskar˝y∏y Czeczenów, snoje uprawlenije czeczenizacyjej, http://www.politcom. do dziÊ nie wyjaÊniono, kto rzeczywiÊcie by∏ ich organiza- ru/2003/pvz72.php torem. Wiele faktów Êwiadczy o tym, ˝e za zamachami mo- 22 Wed∏ug oficjalnych wyników w referendum konstytucyj- g∏y staç rosyjskie s∏u˝by specjalne. Takà tez´ prezentuje nym z23 marca 2003 r. wzi´∏o udzia∏ ponad 80% uprawnio- m.in. zbieg∏y do Wielkiej Brytanii by∏y oficer FSB Aleksandr nych do g∏osowania, z których 96% opowiedzia∏o si´ za

P r a c e O S W przyjćiem konstytucji. Wszystko wskazuje na to, ˝e rezul- w Czeczniu, http://www. g a z e t a . ru / 2 0 0 3 / 0 3 / 0 5 / k a k v o j s k a- taty g∏osowania zosta∏y sfa∏szowane. Uchwalona w czerw- vvo.shtml cu 2003 r. przez rosyjskà Dum´ amnestia ma objàç osoby, 32 Szerzej zob.: Wojciech Górecki, Ewa Paszyc, Walka ocze- które pope∏ni∏y przest´pstwa na terytorium by∏ej Czecze- czeƒskà rop´, Tydzieƒ na Wschodzie 208, OSW 2001. no-Inguskiej ASRR od 1 sierpnia 1993 r. Warunkiem jest z∏o- 33 O przest´pstwach pope∏nianych przez armi´ rosyjskà ˝enie broni przez bojowników do 1 wrzeÊnia br. Amnestio- w Czeczenii stara si´ informowaç wiele organizacji poza- nowani majà zostaç tak˝e ˝o∏nierze rosyjscy, którzy pope∏- rzàdowych, z których najbardziej rzetelnà i wiarygodnà nili przest´pstwa w stosunku do ludnoÊci cywilnej. Amne- wydaje si´ moskiewski „Memoria∏”. W swoich raportach stia nie obejmie sprawców ci´˝kich przest´pstw: zabójstw, publikuje on Êwiadectwa konkretnych zbrodni pope∏nia- rozbojów, gwa∏tów, porwaƒ, aktów terrorystycznych. Brak nych przez si∏y rosyjskie oraz wyra˝a w∏asne stanowisko co gwarancji bezpieczeƒstwa dla by∏ych bojowników, krótki do polityki Kremla w republice i warunków zakoƒczenia okres obowiàzywania oraz wy∏àczenie z niej osób, które w o j n y. Szerzej zob.: http://www. m e m o. ru / h r / h o t p o i n t s / pope∏ni∏y ci´˝kie przest´pstwa stawiajà pod znakiem zapy- caucas1/index.htm tania skutecznoÊç amnestii dla bojowników czeczeƒskich 34 Szerzej na temat wzrostu wp∏ywów wojskowych od (zostanà nià prawdopodobnie objći g∏ównie rosyjscy ˝o∏- poczàtku drugiej wojny zob.: Wojciech Górecki, Andrzej nierze). Wilk, Rok wojny w Czeczenii, Tydzieƒ na Wschodzie 198, 23 Obecnie w czeczeƒskiej milicji s∏u˝y ok. 11 tys. ludzi OSW 2000. (h t t p : / / w w w. p o l i t c o m . r u/2003/zloba2297.php), zaÊ osobi- 35 8 kwietnia 2003 r. redaktorzy naczelni najwi´kszych ro- sta ochrona Achmeda Kadyrowa, na której czele stoi jego syjskich Êrodków masowego przekazu podpisali „Konwen- syn Ramzan, liczy ok. 4 tys. osób (http://www.gazeta.ru/ cj´ antyterrorystycznà”, która jest de facto zobowiàzaniem 2003/05/20/kadyrovstalb.shtml). si´ mediów do autocenzury, jeÊli chodzi o informowanie 24 Szerzej na ten temat zob.: Maciej Falkowski, Czeczenia: o operacjach antyterrorystycznych. Konwencja reguluje samobójcze zamachy i przedwyborcza propaganda Kremla, prac´ mediów w sytuacjach kryzysowych – aktach terroru Tydzieƒ na Wschodzie 314, OSW 2003. i operacjach antyterrorystycznych. Zobowiàzuje dziennika- 25 O „palestynizacji” konfliktu czeczeƒskiego zob. m.in.: An- rzy do niepodawania informacji mogàcych utrudniç walk´ na Politkowska, Palestina nr 2: tierakty kotorych nie byt’ z terrorystami i przyznaje ochronie ˝ycia pierwszeƒstwo u˝e nie mog∏o, Nowaja Gazieta, 15.05.2003; Anna Politkow- przed prawem do informacji. Interfax, 08.04.2003. ska, Nowaja, posleNord-Ostowskaja idieo∏ogija w Czecznie: 36 Na przyk∏ad: Nowaja Gazieta, Gazieta, Radio Swoboda, woz’mitie mienia otomstit’, Nowaja Gazieta, 13.02.2003; Echo Moskwy, www.grani.ru, www.apn.ru, www.newsru. Witalij Portnikow, Strana szahidija, http://www.politcom. com, www.kolokol.ru ru/2003/pvz180.php 37 Wed∏ug badaƒ WCIOM z lutego 2003 r. (Ogólnorosyjskie- 26 Zob.: Jadwiga Rogo˝a, Iwona WiÊniewska, Podsumowa- go OÊrodka Badaƒ Opinii Publicznej) za kontynuacjà wojny nie reform w okresie rzàdów Putina, niniejszy zeszyt serii w Czeczenii opowiada si´ 26% Rosjan, podczas gdy 70% „Prace OSW”. popar∏oby rozpoczćie rozmów pokojowych zczeczeƒskimi 27 Wed∏ug obliczeƒ dziennika Niezawisimaja Gazieta prowa- separatystami. Za: „Putin stoit na czeczenskom rasputii”, dzenie „operacji antyterrorystycznej” kosztuje rosyjski bu- http://www.polit.ru/docs/612059.html d˝et od 1,3 do 1,4 mld dolarów rocznie (Piotr Oriechin, 38 Wzglad na sobytija wzdanii Nord-Osta miesiac spustia..., Czecznia staniet ofszorom, Niezawisimaja Gazieta, badania opinii publicznej przeprowadzone w listopadzie 22.04.2003). Z kolei wed∏ug Nowej Gaziety suma ta wynosi 2002 r. przez WCIOM; http://www. p o l i t . ru / d o c s / ok. 10 mld dolarów (Jurij Baulin, Skolko stoit dieƒ wojny 477459.html w Czecznie?, Nowaja Gazieta, 20.11.2002). 39 Bardzo trudno oszacowaç, ilu imigrantów z Kaukazu na 28 Wed∏ug szacunków dziennika Niezawisimaja Gazieta (po- sta∏e lub sezonowo przebywa w Rosji, jest to jednak z ca∏à wo∏ujàcego si´ na ministra finansów FR Aleksieja Kudrina) pewnoÊcià liczba si´gajàca kilku milionów. Wed∏ug ró˝nych na odbudow´ Czeczenii ze zniszczeƒ wojennych rosyjski êróde∏ w samej tylko rosyjskiej stolicy prawdopodobnie bud˝et przeznacza co roku od 600 do 700 mln dolarów mieszka ok. 100 tys. Czeczenów. (Piotr Oriechin, op. cit.). 40 Termin ten, g∏ównie za sprawà mediów, upowszechni∏ 29 Kwestie dotyczàce Czeczenii le˝à wgestii kilku organów si´ w Rosji w latach 90. Jako „osoby narodowoÊci kauka- w∏adzy FR m.in.: Ministerstwa ds. Czeczenii, przedstawicie- skiej” okreÊlani sà wszyscy mieszkaƒcy Kaukazu, niezale˝- la prezydenta FR wpo∏udniowym okr´gu federalnym, Fede- nie od narodowoÊci i wyznania. Przez nich samych jest on ralnej S∏u˝by Bezpieczeƒstwa i poszczególnych mini- odbierany jako obraêliwy i noszàcy cechy segregacji raso- sterstw. wej. 30 O korupcji w Czeczenii zob. m.in.: Swiet∏ana Ofitowa, 41 O problemie kaukazofobii i islamofobii w Rosji zob. tak- Maksim Glinkin, Worujut wsie!, Niezawisimaja Gazieta, ˝e: Aleksiej Lewinson, Kawkaz podo mnoju. Kratkije za- 13.03.2003. mietki po formirowaniju i prakticzeskomu ispolzowaniju 31 Obecnie w Czeczenii stacjonuje oko∏o 80 tys. rosyjskich „obraza wraga” wotnoszenii lic kawkazskoj nacyonalnosti, ˝o∏nierzy, z czego blisko po∏owa to oddzia∏y Si∏ Zbrojnych http://www.polit.ru/docs/618834.html; O po∏o˝enii etnicze- FR (Musa Muradow, Ograniczennyj izbytocznyj kontin- skich Czeczencew w Moskwie, raport opubliko w a n y gient, Kommiersant, 03.03.2003). O sk∏adzie rosyjskiego 23.02.2003 przez Human Rights Watch (http://www.h r w.o rg / kontyngentu w Czeczenii zob.: Kak wojska wwodilis’ russian/reports/russia/2003/chech-moscow.html).

P r a c e O S W 42 Aleksiej Ma∏aszenko, Is∏amskoje wozro˝dienije w sowrie- wprowadzenie wiz do Rosji, cz´ste wstrzymywanie dostaw miennoj Rossii, Moskwa: Moskowskij Centr Carnegie 1998. gazu ipràdu do tego paƒstwa, anawet gro˝enie ograniczo- 43 Zarówno na autonomiczne republiki pó∏nocnokaukaskie: nà interwencjà zbrojnà (tzw. kryzys pankiski z paêdzierni- Dagestan, Inguszeti´, Oseti´ Pó∏nocnà, Kabardyno-Ba∏kari´, ka 2002 r.). Karaczajo-Czerkiesj´, Adyge´, jak i zamieszkane w wi´k- 57 W rosyjskiej prasie bardzo cz´sto publikowano artyku∏y szoÊci przez etnicznych Rosjan: Kraj Stawropolski, Kraj Kra- o wspieraniu przez paƒstwa islamskie, przede wszystkim snodarski i obwód rostowski. Arabi´ Saudyjskà, wywrotowej dzia∏alnoÊci muzu∏maƒ- 44 O problemie migracji na po∏udniu Rosji i zwiàzanych skich radyka∏ów w Rosji, aktywnoÊci s∏u˝b specjalnych z nimi konfliktach zob. m.in.: Dmitrij Nikitin, Aleksandr paƒstw arabskich na Kaukazie i w Azji Centralnej itd. Cha∏muchamedow, Migracyonnyje potoki kak faktor diesta- 58 Szerzej zob.: A. Ma∏aszenko, D. Trienin, op. cit., s. 209–213. bilizacyi po∏o˝enija na Siewiernom Kawkazie, Centralnaja 59 A. Ma∏aszenko, D. Trienin, op. cit., s. 222–224. Azija i Kawkaz nr 2 (20)/2002. 45 Ilja Maksakow, Kawkazskij baromietr, Niezawisimaja Ga- zieta, 18.03.2003. 46 Zob.: Wadim Ilicz, Ismai∏ Rad˝abow, Sowietskoje nasled- stwo nie dajot pokoja Zapadu, Niezawisimaja Gazieta, 09.04.2002; Achmet Jar∏ykapow, Pok∏onniki d˝yhada, Nieza- wisimoje Wojennoje Obozrienije, 11.04.2003. 47 W czasach radzieckich Grozny by∏ wa˝nym centrum administracyjnym, gospodarczym, naukowym ca∏ego Kauka- zu Pó∏nocnego oraz jednym zkluczowych w´z∏ów komunikacyjnych w regionie. 48 Maria Bondarienko, Ekonomika Siewiernogo Kawkaza ostajotsia za∏o˝nicej wojny, Niezawisimaja Gazieta, 14.01.2003. 49 Wojciech Górecki, Cz∏owiek Kremla prezydentem Ingu- szetii, Tydzieƒ na Wschodzie 267, OSW2002. 50 Kwestia rosyjskiej polityki w stosunku do regionów i paƒstw le˝àcych na po∏udnie od Rosji oraz zagro˝eƒ p∏y- nàcych z tego kierunku jest szeroko poruszana w: Aleksiej Ma∏aszenko, Dmitrij Trienin, op. cit. 51 Najbardziej aktywna wkwestii czeczeƒskiej jest Rada Eu- ropy. Jej ostatnie stanowisko dotyczàce sytuacji w republice (przede wszystkim stanu przestrzegania praw cz∏owieka) jest wyra˝one w ra p o r cie Komitetu ds. prawodawstwa i praw cz∏owieka Parlamentarnego Zgromadzenia Rady Euro- py ; zob. Situacyja s sobludienijem praw cze∏owieka w Cz e - c z e n s koj Riespublike, http://kavkaz.memo. ru / a n a l y t i c s text/analytics/id/563978.html 52 Szerzej na ten temat zob.: Gail W. Lapidus, Putin’swar on terrorism: lessons form Chechnya, Post-Soviet Affairs, Volu- me 18/January-March 2002. 53 Mimo to Waszyngton wielokrotnie podkreÊla∏, ˝e z jego punktu widzenia mi´dzy wojnà w Czeczenii i wojnà z mi´- dzynarodowym terroryzmem nie mo˝na stawiaç znaku równoÊci ze wzgl´du na odmienne êród∏a i inny charakter obu konfliktów. Podobne oÊwiadczenia nie mia∏y jednak˝e prze∏o˝enia na konkretne dzia∏ania polityczne. 54 GUUAM: Gruzja, Ukraina, Uzbekistan, Azerbejd˝an, Mo∏- dawia. 55 Zob. m.in.: Wojciech Górecki, Kaukaz Po∏udniowy w polityce mi´dzynarodowej, Tydzieƒ na Wschodzie 235, OSW 2001. 56 Rosja domaga∏a si´ od Gruzji, aby ta zlikwidowa∏a bazy czeczeƒskich bojowników na swoim terytorium (po∏o˝one g∏ównie w Wàwozie Pankiskim) izezwoli∏a si∏om rosyjskim na patrolowanie granicy gruziƒsko-rosyjskiej. Moskwa wielokrotnie ˝àda∏a tak˝e od Tbilisi wydania aresztowanych w Gruzji Czeczenów. Ârodkiem nacisku na Gruzj´ by∏o m.in.

P r a c e O S W

Key points

1. The most significant achievement of Vladimir Putin’s team over the three years of his term of office is the realisation of legislative changes, which may constitute a base for further – more detailed – political and economic reforms. This is, to a certain degree, a return to the economic tasks set out by a team of reformists in the early 1990s, which were impossible to realise at the time due to conflicts between the Kremlin and legislative powers.

2. The political reforms introduced during Pu- A summary of the tin’s term of office aimed primarily at increasing the Kremlin’s control over Russia’s socio-political p o l i t i c o - e c o n o m i c life. This goal has been achieved to a large extent. In effect, it has given rise to a growth in the authority and position of the Kremlin, on the changes taking place one hand and, on the other, to the authoritarisa- during Vladimir Putin’s tion of Russia’s political system. 3. Within the economic sphere, over the past first term of office three and a half years, a land reform was carried out (enabling land sales transactions in the Rus- Jadwiga Rogo˝a, sian Federation), and changes were also introduced within the budgetary-fiscal sphere and the Iwona WiÊniewska pension system. Russia was crossed off the Fi- nancial Action Task Force’s (FATF) blacklist and granted the status of a market economy by the EU and the USA. Simultaneously, however, pres- s u re from various groups from the pre s i- dent’s entourage opposing the reforms, and also business and regional elites, meant that reform projects often lost their liberal undertone and radicalism already at the stage of forming a legal base. For this among other reasons, the changes initiated in almost all spheres of the Russian economy in many cases proved to be inconsistent and incomplete. Problems with their implementation and the slow pace of structural reforms did not allow for the strengthening of spheres other than the raw material sector or making the Russian economy less dependent on the situation on foreign raw material markets. Therefo- re, the main goals of President Putin’s economic reform programme have not been realised.

4. Non-legislative changes undertaken by the presidential circle were also of particular significance for Russia’s present situation. These chan-

CES Studies ges had no legal basis and resulted from infor- I n t r o d u c t i o n mal actions undertaken or inspired by the authorities. As a result of these activities, the presi- Following his rise to power in 2000, Vladimir Pu- dent gained a loyal majority in parliament, in- tin presented a comprehensive socio-economic creased the role of security services in the coun- programme for the development of Russia thro- try, simultaneously putting a stop to the direct ugh to 20101. This programme was prepared by influence of big business on the Kremlin’s politi- a team of economic experts from the Centre for cal decisions. Non-legislative changes have also Strategic Studies (CS S )2 led by St. Pe t e r s- led to the restriction of freedom of speech and burg’s German Gref. In spite of the fact that this pluralism of information in Russia. document was never accepted in its entirety, and only its main assumptions were approved, as of 5. It seems that the reform process initiated by 2000, short- and medium-term socio-economic President Putin still depends primarily on the government programmes have been based on support of the Kremlin. Because of this, the con- the same principles. tinuation of reforms over the coming years will be closely linked with Putin’s position following The medium-term goal of this development stra- his likely re-election in March 2004, and his poli- tegy through to 2010 was the reduction of the tical determination to continue with the chan- widening gap between Russia and developed na- ges. Aside from internal factors, petroleum pri- tions. The long-term goal, on the other hand, ces on the global market will also be of key signi- was the restoration and strengthening of Rus- ficance for the reform process. Such dependence sia’s position as a leader on the global scale3. is limiting Russia’s chance for real modernisa- The reforms of Russia’s political system, social tion over the next few years. policy and the modernisation of the economy were intended to help achieve these goals.

The aim of this study is to describe and analyse political and socio-economic reforms, as well as non-legislative changes initiated under Vladimir Pu t i n’ sp re s i d e n c y. New reform activities will probably not be initiated over the six months rem a - ining until the presidential elections. For this reason, it is already possible to summarise the changes achieved in the political, economic and social spheres during President Put i n’ s first term of office. A description of the political and economic reforms and also of non-legislative changes, which took place in the Russian Federation over the past three and a half years, has been included in Part I of this study. The conclusion hereof attempts to summarise the actual achievements of President Put i n’ s team, and to answer the question concerning perspectives of the reform process and factors determining the shape thereo f .

CES Studies Reforms and changes president dismissing regional heads6 on the basis of a court verdict, and dissolving local parlia- Reforms realised during Vladimir Putin’s presi- ments. Governors, on the other hand, were gran- dency have taken place on two levels. ted the right to dismiss the mayors of larger On the one hand, reforms were carried out on towns in their own regions. It is worth noting, the basis of legislative changes prepared by the ho w e v e r , that over more than three years since government (the CSS’s strategy) or the Presi- these reforms were accepted, the Kremlin has not dent’s Administration, and voted on by the par- yet resorted to using the mechanisms establi- liament. These primarily concerned the econo- shed at the time for dismissing regional heads. my, but also political matters. Actions underta- Informal mechanisms (blackmail, the nomination ken in these areas aimed, above all, at strengthe- for another position, etc.) were used instead in ning and centralising the state, as well as imple- the few cases when governors were rem o v e d . menting changes of a market character in the Russian economy. In summer of 2000 parliament adopted a law On the other hand, other transformations also changing the procedure of electing the upper took place in Russia that did not result from le- chamber of the Russian parliament – the Federa- gislative changes, but from informal activities tion Council. Instead of ex officio governors and either undertaken or inspired by the authorities. heads of local parliaments, the chamber is pre- Most of these aimed at increasing the control of sently composed of regional representatives of authorities over public life (political and econo- legislative and executive powers nominated by mic institutions, media, etc.). regional authorities (the governor and the parliament). Governors, upon leaving the Federa- 1. The most significant political tion Council, lost immunity and direct access to reforms the process of law making and lobbying on the highest level their own interests or the interests 1.1. The administrative-territorial reform of their regions. The heads of the Federation en- The main assumption of the administrative re- tities have been assembled in anewly appointed form was to strengthen the federal centre’s con- institution of an advisory nature – the State Co- trol over the Federation’s entities. uncil, whose rank is decidedly lower than that of the Federation Council. The Federation Council, The first stage of the reform was initiated just with the removal of governors, has also lost its after Vladimir Putin took over the presidency of former significance. the Russian Federation (RF). In May 2000, the President issued a decree concerning the divi- Another level of administrative reform was the sion of the Russian Federation into seven federal activation of the process of adapting regional le- districts (okrugs)4, in which the formation of re- gislature to federal legislature (a large part of gional departments of federal structures (public the legislative attainments of the re g i o n s , prosecutors’ offices and the Interior Ministry, which, under Yeltsin’s presidency, gained an ad- among others) was gradually initiated. In accor- vanced level of independence, was inconsistent dance with a subsequent decree, also issued in with federal legislature). In this process, a series May, each district was headed by an authorised of legislative acts of RF authorities were nullified representative of President Putin, who was to on the strength of the Constitutional Tribu- ensure that the President’s constitutional rights nal’s verdict and the decision of courts. Regional were exercised in the region5. The role of the Pre- supervision of the process of “standardising le- sident’s representatives was, de facto, to directly gal space” was taken over by the president’s au- inform the Kremlin of any significant processes thorised representatives in the regions. Howe- taking place in the region on the one hand, and ver, it has not yet been possible to complete this to influence regional politics so as to protect the process: a number of entities, in particular the interests of the centre on the other. most independent (Tatarstan, Bashkiria), conti- Subsequent clauses from the administrative re- nue to torpedo the process of adapting their le- form package introduced the possibility of the gislations, e.g. by leaving references in their re-

CES Studies gional constitutions to the sovereignty of the re- ry of their regions. This situation did not change publics7. with the introduction of a president’s authorised representative in the federal disctricts. With no The latest phase of the administrative reform serious financial instruments, the president’s re- carried out thus far is the already initiated local presentatives are currently almost solely carry- government reform (it has passed the first re- ing out supervisory functions. The Kremlin has ading in the Duma). Its purpose is to specify the been unable to break up regional politico-busi- scope of competences and the source of finan- ness clans; it is also rarely able to influence the cing for local governments (partly at the expen- election results in the respective entities of the se of regional authorities)8. These changes were RF. As a result, the Kremlin’s dependence on the negatively evaluated by regional authorities. At informal support of governors (e.g. during elec- present, during the pre-election period, federal tions) is still considerable. The series of actions authorities have decided to hold back the pace undertaken by Moscow proves its awareness of of the reform, as they need the support of the regional leaders’ potential so, in specific situ- governors during the elections. ations, the Kremlin chooses compromise solu- tions10. Such solutions inspired by the Kremlin Legal changes within the scope of the admini- include allowing governors to remain in power strative and budgetary reform have had the lar- for more than two terms of office11, postponing gest influence on the change in relations betwe- reforms of the local government or the power en the centre and the regions. However, Moscow engineering sector, which regional leaders are is supplementing this legislative advantage by against. affecting regional authorities through the use of informal methods. Mention should be made of 1.2. The reform of the party system the following informal instruments lying at the and electoral legislation Kremlin’s disposal: control over the General Pro- The reform of the party system began in 2001. In secutor’s Office (the ability to “blackmail” regio- July, parliament accepted the act “on political nal leaders by law enforcement agencies), secu- parties”. This act enabled only political parties rity services (access to compromising informa- or coalitions formed by them to participate in tion), the Accounts Chamber (the ability to mani- elections. Simultaneously, criteria according to pulate the region’s financial control results), the which parties operate in the RF were toughe- Central Election Committee (the ability to influ- ned12, which led to a considerable reduction in ence the election process in the regions), and al- the number of political parties (there are presen- so the ability to pressure business representati- tly around 50, five to six of which are of real im- ves active in the province. Such mechanisms ha- portance). The authors of these changes also (or ve been used in the case of authorities from re- maybe primarily) intended to increase the au- gions of key significance to the state, rich in na- thorities’ influence on the party scene – the pro- tural resources (e.g. Primorsk Krai, Irkutsk or cedure for registering parties and verifying their Krasnoyarsk Krai9), as well as in the case of fede- work in practice has already been used to place ral elections. pressure on opposition political organisations13.

When summarising the outcome of the changes The process of reforming electoral legislation in relations of the centre and the regions, one was initiated in 2002 by the passing of several should note the double nature of these proces- legislative acts in the Duma. These included, ses. On the one hand, with the help of legal among others: the Voting Rights Act (June 2002), changes and informal activities, Moscow was the act on the electoral systems of parliamenta- partly able to achieve the most important aim of ry elections (November 2002) and presidential the administrative reform: to stop disintegrative elections (December 2002) and the act on the tendencies in the Russian Federation and restrict computer system calculating the votes (January the regional elites’ influence on a federal level. 2003). On the other hand, however, the positions of go- The intention of the authors of the party and vernors remained very strong within the territo- election reform complies with the leading tho-

CES Studies ught behind other moves to restrict political plu- the expense of public prosecutors’ offices (trans- ralism: the elimination of smaller groups from ferring the decision concerning arrests and sear- the election game (by raising the electoral thre- ches from the competence of public prosecutors shold to 7 percent)14 and increasing Moscow’s in- to courts), granting public prosecutors the exclu- fluence on regional elections. Clauses of the re- sive right to initiate proceedings (other “power” form of the electoral legislation allow for the in- ministries were earlier authorised to this task as crease of the influence that the Central Election well), levelling the rights of the public prosecu- Committee has on regional committees (toge- tor and the barrister appointing juries in courts ther with the right to veto the verdict of the re- (this process is currently being realised) and gional committee). These clauses also introduce transferring economic disputes to courts of arbi- a ban on the existence of regional parties and tration16. Furthermore, in April 2003, the Duma the command to adapt regional majority electo- adopted in the first reading, amendments intro- ral systems to the mixed federal system (which duced by President Putin to the penal code, pro- in practice translates to the handing over of 50 viding for the mitigation of charges for petty cri- percent of seats in regional parliaments to fede- mes (or the exchange thereof for fines). ral parties). A concession made to the regions Changes have also been introduced within the was the lowering of the level of required voting judiciary reform that may be seen as restricting turnout to 20 percent in regional elections 15. the independence of the judicial branch of the government: the immunity of judges has been li- Clauses of the act on regional elections became mited through the stipulation of the procedure binding in July 2003, so it is too early to verify of judges’ penal and administrative responsibili- their effectiveness. On the other hand, the party ty (until now they enjoyed complete immunity). reform can already be considered a success of A principle of cadency has been introduced for the Kremlin: it was able to increase its control the presiding judges in courts and the Krem- over processes on the party scene whilst simul- lin’s level of participation in nominating such taneously maintaining the guise of pluralism. persons has been increased. Furthermore, the Non-party initiatives of citizens were in practice term of office of judges has been limited through deprived of the ability to participate in Rus- the establishment of a retirement age. sia’s political life. Generally, changes concerning the operation of political parties and election In conclusion it can be ascertained that the au- procedures are cementing the current arrange- thors of the judiciary reform had been aiming to ment on the political scene, dominated by the bring certain spheres of Russia’s justice admini- executive power with the marginal role of the stration closer to the norms binding in democra- political parties, often constituting an instru- tic states. The effect of these changes was a fall ment of the Kremlin. in the number of cases (by 20 percent) and the number of people on remand (by half)17. The pro- 1.3. Reforms of the judiciary system and cess of jury formation is also quite advanced – in the institution of the public prosecutor most regions (around 70 including Moscow) the- The package of draft bills reforming many sphe- se are already functioning. The chance for reali- res of justice was prepared by the President’s Ad- sing some clauses of the reform is additionally ministration and passed through parliament improved by the fact that funds for the judiciary with practically no amendments. reform were increased by 33 percent in the 2003 budget. Within the reform of the judiciary system and Simultaneously, however, the judiciary reform – public prosecutors’ office, the Russian parlia- similarly to other political reforms – assumed ment has adopted, among others, codes of arbi- the maintenance of the Kremlin’s informal con- tration procedure, civil procedure and penal pro- trol over judicature and public prosecutors. In cedure, as well as a number of acts concerning Russia we are constantly dealing with the consi- individual groups of professionals (lawyers, jud- derable “politicising” of courts and public prose- ges, etc.). The most significant changes to be in- cutors’ offices. Some clauses of the reform (e.g. troduced include the strengthening of courts at lowering the status of judges and restriction of

CES Studies their immunity) strengthen the domination of act. However, it can be expected that the resi- executive powers over judicature. Therefore, one stance of bureaucracy itself will be a serious ob- should presume that the phenomenon of explo- stacle in the realisation of this reform. The pre- iting organs of justice in the political battle will sent state of affairs (i.e. the system of informal continue in the future18, and the independence personal relations, the exploitation of bureau- of the government’s judicial branch shall remain cratic control over many spheres of public life) only a formal clause in the Russian Constitution. enables officials to reap diverse benefits. This fact allows us to presume that the bureaucratic 1.4. Reform of the public service system reform will be one of the most complicated and The reform of the state administration appara- long-lasting reforms and that it will require sub- tus is currently at the legislative phase. The Du- stantial political will from the reformers. ma has adopted in three readings the presidential act “on the RF’s public service system”, 2. The most important which is a general outline of the reform and is to socio-economic reforms be supplemented by a package of detailed acts. This reform intends to introduce a division of 2.1. Budgetary-fiscal reform the state service into a federal civil service, fede- The tax reform has initiated the process of mo- ral military service and federal law enforcement dernising Russia’s economy. High Petroleum pri- service, as well as a regional civil service of RF ces, which have a significant influence on the entities. It assumes the introduction of a compe- amount of budgetary income, were conducive to titive principle when staffing positions, the the realisation of this reform. Changes to the fi- conclusion of agreements for the performance of scal system have been thorough, encompassing functions, the creation of a mechanism to verify practically every tax and fiscal payment. The the competences of officials, as well as conditio- first changes were carried out already in 2001 ning income on professional achievements. De- with the decision to introduce, among other spite these liberal ideas, the reform also provi- things, a 13-percent linear personal income tax des for the conditioning of promotions on the for individuals (PIT) and a regressive social tax number of years worked and creates opportuni- (social security contributions, etc. – initial rate ties for officials “with experience” leaving one of 35.6 percent). The most significant changes sector (e.g. military officials) to immediately oc- over the following years included, among oth- cupy high positions in another. ers, the reduction of corporate income tax (CIT) The need to reform the administration appara- to 24 percent, the almost complete resignation tus is enormous due to the overgrowth, lack of from turnover taxes and the replacement of na- effectiveness and conservatism of Russian bure- tural resources payments with one tax19. aucracy, as well as its degree of control over the The main assumption of these changes was to Russian economy (the private sector as well) and simplify the tax system, depart from taxes and politics. When evaluating the clauses of the fra- fiscal payments, which had been particularly dif- mework act, it should be noted that the intro- ficult to collect, lower tax burdens imposed on duction of fixed mechanisms for the verification the economy and, as a result, draw the largest of the competences of officials would undoubte- possible amount of money out of the “grey zo- dly improve the quality of work carried out by ne” (shadow economy). Tax rates were reduced, the burea u c r a c y . (Presently some of the delays in however, taxpayers were simultaneously depri- realising certain reforms result from faulty secon- ved of most tax reliefs, which, ultimately, did not da r y legislation created by bureaucracy at a me - always lower factual tax burdens. On the one dium and low level). On the other hand, the idea hand this type of activity resulted from the ratio- of increasing wages for better professional re- nalisation of reliefs offered by the state, on the sults could help decrease the level of corrup t i o n . other – it was a way of securing the state’s budgetary stability. It is still too early to evaluate the results of this reform; no concrete secondary legislation has The first stage, which Russia has already com- yet been prepared to supplement the framework pleted, was the creation of legal foundations for

CES Studies a new, more transparent tax system. In course of In 2002 a “second pillar” was formed, in which time, this system will be subject to further chan- the accumulative part of pension contributions ges leading to the factual decrease of tax bur- are stored21. Vneshekonombank has been entru- dens in Russia. The further lowering of taxes, ho- sted with accumulating these contributions, wever, depends on the budgetary reform, the ra- while private pension funds will be allowed to tionalisation and limiting of expenditure from invest these monies only as of 2004. It’s already the public coffer. These changes, however, are evident that, due to the lack of necessary secon- closely linked with the reform of budgetary rela- dary legislations, this process will be drawn out. tions of different levels, which have been taking According to estimates, around 90 percent of place since 2001. The main principle of these those insured will not select a pension fund and changes was the assignment of individual taxes their contributions will continue to be invested to a concrete budget: federal, regional or local, by Vneshekonombank. In accordance with the alongside the simultaneous clear division of pension reform act, the accumulative part of competences and financial responsibilities. pension contributions will be invested mainly in Russian securities. The tax reform, in spite of many problems and the The pension reform was a necessary step for en- manipulation of clauses during the legislation suring pension security, however, its success will pr ocess, has ren d e r ed Rus s i a ’ s fiscal system much largely depend on the situation of Russia’s finan- mo r e simple and transparent. Russian authorities cial market. Without effective banking and insu- state that the tax collection process has also beco- rance systems or an effective stock market, it me more effective. Moreo v e r , the improved bud- will not be possible to invest pension contribu- ge t a r y situation has allowed for the liquidation of tions in a manner ensuring a decent pension to ov e r due wages in the budgetary sphere (for the ti- those currently working22. me being this only includes federal budget debts) and the actual increase in wages in this sector. 2.3. Banking system reform The weak banking system is one of the factors Despite the changes in the fiscal system, it has slowing down the growth of the Russian econo- only been possible to lower the tax burdens to my. That is why the reform of this system is of the economy to a small degree. It is estimated key importance for economic modernisation. that in 1999–2000 the level of tax burdens in the The financial crisis of 1998 brought about an al- economy was around 32–34 percent in relation most complete destruction of this system in the to the GDP and, in 2003, there are plans to redu- RF. Its post-crisis reconstruction aimed at the rece these burdens to 30.7 percent of the GDP. The al engagement of the banking sector in rebuil- results of the realisation of the main goal of the ding the Russian economic structures by streng- changes – drawing the citizens’ income out of thening the role of banks as intermediaries be- the “grey zone” – are also limited. According to tween investors and those saving money. As an different calculations, around 60 percent of busi- effect of the changes carried out in the financial ness activities in Russia are conducted outside sphere, it was possible to reconstruct the ban- the legal framework20. king system and make it stronger in many ways as compared to the pre-crisis system, yet still too 2.2. Pension reform weak to take on the weight of these transforma- The need for a pension reform was proven by va- tions. rious analyses presenting unfavourable demographic tendencies (an ageing society, negative Russia’s banking sector is very small23 and it is natural growth). They testified that the hitherto dominated (as regards the asset amount and the pension system won’t be able to performl its ob- number of branches) by state potentates: Sber- ligations. Therefore, it was necessary to aban- bank24 and Vneshtorgbank. The state has majori- don the system in which pensions are financed ty interest in over twenty banks and minority in- from the contributions of those presently wor- terest in several hundred other banks. Most pri- king and move to a system where each employ- vate banks work almost exclusively for the need person saves money for their own pension. eds of their owners, i.e. large industrial-financial

CES Studies groups. Of the 1,300 banks existing within the Despite intensive adaptation process and the in- RF in 2002, fewer than 250 had a capital exce- troduction of many changes to its law, Russia eding the minimum binding in the European has not yet been able to meet all the demands Union (Euro 5 million). At present, banks finance set by WTO member countries. Many controver- only around 5 percent of investments in Russia. sial issues remain concerning Russia’s member- They prefer offering loans to traditional export ship conditions (including the insurance sector branches; the term of repayment of 70 percent and subsidies for the agricultural sector). On the of these loans does not exceed one year25. other hand, Russia’s industrial lobby, which is not willing for Russia to open up to the world, is The banking sector’s reform programme, jointly trying to extend the accession process and nego- prepared by the government and the central tiate beneficial conditions for itself and is unwil- bank, is being realised at a very slow pace. It has ling to accept compromises during negotiations. been possible to remove the central bank from Time is against Russia – outside the WTO, Russia the group of Vneshtorgbank’s26 shareholders; ho- cannot influence the establishment of new inter- wever, the CBR still remains the owner of Sber- national trade principles during the curre n t bank or foreign Russian banks, such as Moscow WTO negotiation round in Doha28. National Bank (in London). Commercial banks in the Russian Federation are obligated, as of 1 Ja- 2.5. Land reform nuary 2004, to adopt international standards The introduction of land ownershipwas one of concerning accounting and financial reporting. the most important stipulations raised by Putin However, it has not yet been possible to accept regarding the guarantee of ownership titles in the act guaranteeing bank deposits (at present Russia. The Land Code adopted in September only Sberbank’s individual deposits are guarante- 2001 and the act on the transactions of agricul- ed by the state)27. tural land of June 2002, have introduced the sale of land. The ownership title to land (restricted 2.4. On the way to the World Trade for foreigners) was to stimulate the develop- O r g a n i s a t i o n ment of the real estate and mortgage-secured lo- One of the most important aims of Russia’s mo- ans market. However, in order for this right to dernisation process was the opening up to the be executed, it is necessary to adopt secondary world and intensification of foreign trade, as legislations mainly at the regional level. An ob- well as gaining equal status in international tra- stacle is the lack of regulations concerning the de and opportunities for influencing its rules. An cadastral register, as well as a shortage of mo- important stage in the realisation of this policy ney for geodesic measurements and for the regi- is membership in the World Trade Organisation stration of individual plots of land (this concerns (WTO), which would include Russia in the group agricultural land in particular). of over 140 countries deciding about the stages of trade liberalisation. The success of the land reform depends, to a large extent, on regional authorities. However, the- Russia declared its will to join the General Agre- se authorities, according to their needs, either ement on Tariffs and Trade (GATT – the try to create the appropriate conditions for land WTO’s predecessor) in 1993; however, the nego- transactions, or slow down the reform’s realisa- tiation process and the adaptation of Russian tion process. Some regions still lack the necessa- law to WTO standards only began in 2000. The ry secondary legislations, while other entities of g o v e r n m e n t ’ s subsequent decisions to lower the Russian Federation are legalising land trans- and unify customs rates for certain groups of go- actions (land trade already took place in the past ods, simplify trade agreement principles and, as in some of these areas, despite the lack of fede- a consequence, adopt the Customs Code by the ral regulations) and developing their real estate parliament in spring 2003, have liberalised Rus- markets. Additional problems have appeared in sian trade exchange and facilitated access to the the process of setting land prices. The admini- Russian market. strative fixing of land prices led to a great diffe-

CES Studies rentiation in prices between the regions as well 2.7. Power engineering reform as within one region. The reform of the energy monopoly United Ener- The decision to allow for land sales (both indu- gy Systems of Russia (RAO UES) and the liberali- strial and agricultural) is quite revolutionary for sation of Russia’s energy sector are of fundamen- the Russian situation. It enables the develop- tal importance for reforming Russia’s entire eco- ment of many branches of the economy, e.g. the nomy. The battle between supporters of this re- banking sector. However, difficulties in bringing form and its influential opponents, continuing this law into force limit these opportunities con- for over two years, finally ended on 21 February siderably and cast doubts on the further deve- 2003 when the Duma adopted a package of bills lopment of the real estate market, for example. on the restructurisation of RAO UES and the ope- In accordance with the data provided by the Mi- rating principles of the RF’s energy market. As nistry of Economic Development and Trade, in a result of disputes on the shape of this reform, 2002, once the Land Code came into force, 45 the legal basis for the restructurisation of Rus- thousand industrial land purchase transactions sia’s energy sector is a compromise. The effect of were registered in Russia (i.e. almost twice as this compromise between the reform’s suppor- much as for previous years). However, this result ters and its opponents is the maintenance of the is much lower than the government had been state’s full control over the regulation of energy expecting29. prices. A fundamental restructurisation shall encom- 2.6. The reduction of excessive pass RAO UES itself. The reform divides the mo- bureaucratic regulations nopoly into state-controlled spheres (energ y Acts reducing the dominating role of the state in transportation and power management), as well regulating economic life were adopted in July as spheres which will operate on the free market 2001. These concerned, among other things, and will become privatised – energy production a considerable restriction of the types of busi- (power plants) and energy sales. ness activities requiring licensing; the simplifi- The realisation of the actual reform will begin cation of the registration procedure for new with a several-year delay (its commencement companies; and also the protection of entrepre- was initially planned for the turn of 2001/2002). neurs’ rights (the number of state inspections Deadlines for the different stages of energy mar- carried out in companies have been reduced, ket liberalisation, which were precisely outlined and the inspection procedures have been made in the original text of the act, have been remo- less disturbing). However, as it turned out, some ved. This, in theory, should facilitate the intro- clauses in these acts were inconsistent with the duction of legal amendments before the subse- binding law, e.g. the police act (to which police- quent stages of the reform take place, yet it ac- men carrying out the inspections adhered). Fur- tually extends the timeframe of the liberalisa- thermore, clerical staff proved to be completely tion process31. unable to undertake their new roles of helpers, both in the psychological sense (it requires a dia- 2.8. Railway reform metrical reversal of the present clerk-citizen re- Russia is very dependent on railway transport, lationship), as well as the technical sense (a con- which carries out almost 85 percent of freight siderable increase in tasks along with the insuf- transport32. The legal basis for the reform of the ficient computerisation of offices). An attempt to Russian railways was accepted in December simplify company registration procedures has 2002. The changes that were agreed upon re- not lead to the reduction of queues or waiting ti- strict the state monopoly in railway transport me. On the contrary, it has increased the difficul- only to a small degree and, as a result, do not ties faced by entrepreneurs. This “de-bureaucra- provide much opportunity for introducing com- tisation” attempt has also failed to solve Rus- petition into the sector. sia’s corruption problems30. A joint stock company (RAO) Russian Railways (RR) is to be founded during the first stage of the changes (summer 2003), 100 percent of shares in

CES Studies this company will be state-owned. The company The acts constituting the reform basically omit- will take over most of the Railway Mini- ted the issue of the performance of municipal stry’s present estate (from railway rolling stock companies, their effectiveness and investment plants to health clinics in the furthest corners of policy. The government hoped that, through the Russia), with the exception of land that is of stra- introduction of market prices for municipal se- tegic importance to the state, e.g. the land on rvices, competition would appear on the market which railway tracks are located. Together with and solve the problems with the companies’ the formation of the RR, private carriers are to debts to gas and electricity suppliers, and the be allowed onto the railway market on “non-di- lack of finances for investments. scriminatory terms”. However, these conditions Municipal infrastructure, the condition of which have not yet been precisely outlined and, accor- is worsening from year to year, has, to some ding to preliminary documents prepared by the extent, forced political approval for this unpopu- Railway Ministry, it is the RR’s management who lar reform in the pre-election year (parliament will decide who is allowed to use the railway ne- adopted the municipal reform act in April 2003). twork. In such circumstances it will be difficult The ruling party have safeguarded themselves, to speak of free competition between private h o w e v e r, by introducing a transition period carriers and the state monopoly. (which will end after the elections), during During the second phase of the reform (by 2006) which the rise in payments for selected social the RR is to assign daughter-companies to run groups is to be limited. Additionally, regional au- long-distance and suburban passenger trans- thorities will take on a large part of the respon- port, as well as the transport of goods. The aim sibility for the course of this reform. of this decision is also to depart from “cross financing”, i.e. financing deficits in passenger The reform of this sector has basically only resul- transport by higher tariffs on the transport of ted in the rise of prices, which did not match the goods. improvement in the quality of services provided. An obvious effect of this reform is the increase in Despite expectations, increases in rent and other transport tariffs whereas the condition of the ra- payments did not bring about the co-ordinated ilway rolling stock, the timeliness or quality of opposition of regional elites, only sporadic pro- the transport remains practically unchanged33. tests of the population. Still, the introduction of market principles into the municipal sector pro- 2.9. The municipal reform vides an opportunity for attracting investors to The need to carry out a municipal reform was the sector, because the sector requires the mo- demonstrated by the disastrous condition of in- dernisation of its entire infrastructure in order frastructure, not even capable of providing inha- to be able to operate effectively34. bitants with basic services such as water supply, electricity or heating. Subsequent winters, du- 3. Reform of the “power structures”35 ring which inhabitants froze in their apart- ments, showed the extent of problems in this Evidence of the great significance of “power sector. However, authorities delayed the reform structures” for Russia’s current authorities is, fearing afall in social support that would be bro- first of all, the amount of money dedicated for ught about by the inevitable rise in payments. this purpose. National protection and internal The government’s programme to change the si- security expenses will cover 25 percent of the fe- tuation in the municipal sector appeared in mid- deral budget in 2003 (i.e. 4.5 percent of the GDP). 2001 and concerned mainly the change in finan- In recent years, the amount of money assigned cing municipal services. The basic assumption of to the “power structures” continues to increase. this programme was to stop subsidising compa- In 2003, 2.6 percent of the GDP will be dedicated nies providing such services and transfer all co- to national protection while for most NATO sts to the citizens. At the same time, the state member countries this indicator does not exceed decided to create auxiliary mechanisms addres- 2 percent (the USA is an exception with expendi- sed directly to the poorest citizens. ture equal to over 3 percent of the GDP).

CES Studies 3.1. Military reform 3.2. Changes in the security services Presently the reform of the armed forces is basi- s e c t o r cally limited to the professionalisation of the ar- In early 2003, President Putin admitted that the my. A crucial argument for the need to professio- hitherto performance of the “power block” nalise the armed forces was most probably the couldn’t be considered effective enough or inter- collapse of the recruitment system inherited nally coherent. On 11 March 2003, Putin issued after the Soviet army and preserved almost wi- decrees on the strength of which the Federal Se- thout changes. A fall in the number of potential curity Service (FSS) was strengthened. These de- recruits has added to problems linked with the crees were approved by the Duma in June this declining morale of soldiers (crime and desertion year. At the beginning of July 2003, the process common in the Russian army) and the evasion of of consolidating the “power structures” was ini- mi l i t a r y service at the beginning of the pres e n t tiated. According to declarations, this will gu- decade. Russia has entered a demographic low arantee internal security in the country, help in for this age group, which is expected to hit the fight against crime, terrorism and drug traf- a “r ock bottom” low in 2010–2011. It wasn’t un t i l ficking. It should be noted, however, that the autumn 2001 that RF authorities made the deci- changes being introduced are in fact a return to sion to take professionalisation into account in solutions proven to be effective in the past. In its their plans to reform the armed force s . structure, the FSS will be a reminder of its predecessor, the KGB. The first stage of changes was the experiment in changing the system of completing army units, The main effect of changes in the “power struc- initiated in September 2002 at the 76th Pskov tures” is the increase in the FSS’s importance Pa r a t roop Division. The division’ s t r a n s i t i o n and influence. However, it is too early to judge from a conscription approach to contracting re- whether or not this will increase the effective- cruits was to form a basis for the future profes- ness of the system. It is not yet known how the sionalisation of the entire army. FSS will use its authority. The next stage of the reform began on 21 No- vember 2002, when the Russian government ac- 4. Non-legislative changes cepted the concept for professionalising the armed forces presented by the Defence Ministry. 4.1. Changes in the Duma According to Defence Minister Sergei Ivanov, and on the political scene units of the land forces, paratroops and marine The most important non-legislative change on infantry should change to the contract system Russia’s political scene was the gaining by the within four years (2004–2007). The professiona- Kremlin of a loyal majority in parliament, which lisation of the army would be accompanied by increased its control over the legislative process. a reduction in the basic military service so that, with the full completion of the armed forces Owing to the skilful use of the Kremlin’s political with contracted soldiers, military service would and administrative potential (including state be no longer than six months and would be re- media) in the parliamentary elections of 1999, stricted to basic reserve training. the pro-presidential party Unity achieved consi- An important stage of the military reform will derable success. Two years after the elections, be the final assent of the federal programme for influential Kremlin officials succeeded in actual- 2004–2007 concerning “the filling of military ly incorporating Unity’s most dangerous rival, posts of the non-commissioned officer and sol- Fatherland-All Russia into the party and turning dier ranks in the units of the Defence Ministry the two into a party loyal to the Kremlin – Uni- and other power structures, primarily, by milita- ted Russia. The Kremlin was also successful in ry men completing military service in the con- gaining the co-operation of other parties – Pe- tract system”. The president of the RF approved ople’s Deputy, Russian Regions, which, together this document in July 2003. with United Russia, form a stable, pro-Kremlin majority in the lower chamber of parliament36. Furthermore, in exceptional circumstances, the

CES Studies p resident and key officials from the Pre s i- ce Service officer, Federal Security Service head or dent’s Administration are able to mobilise a con- the RF’s Security Council secret a r y. The first years stitutional majority (i.e. a majority authorised to of his government became a period of a sp e c t a - carry out amendments to the Russian Constitu- cular expansion for the rep r esentatives of securi- tion) by way of bargaining with other parties – ty services, who flooded civil struc t u r es in the e.g. Russia’s Liberal Democratic Party or the Al- government, the Pres i d e n t ’ s Administration and liance of Right-Wing Forces. other centres of politico-economic life, e.g. the me d i a 39 . Acc o r ding to the estimates of analysts, In order to obtain political benefits, the executi- one in every four rep r esentatives of the most prove branch often used informal instruments of minent Russian elites has a mi l i t a r y education40 . pressure on the parties. Among such instru- “Militarised” elites include many rep re s e n t a t i v e s ments worth mentioning are the granting of po- of the security services – intelligence and counte- sitions and privileges to deputies, regulating ac- rintelligence forces of the former KGB. cess to popular state-owned media, control over public prosecutors, courts or security services This influential group has certain characteristic holding information about the activities and fi- features that often affect the policy they run. nancing of parties or the private lives of party The “chekist” elite, according to analysts, has lit- members. The authorities also applied the “divi- tle democratic or modernising potential, and the de et impera” principle, supporting schismatic activities undertaken or inspired by them have tendencies in opposition parties – e.g. in the often led to the restriction of pluralism in many Communist Party of the Russian Federation37. spheres of public life.

Therefore, at present, we are facing a considera- The potential of the “chekist” elite consists, ble increase in the Kremlin’s control over the among other aspects, in direct access to the pre- parliament. This enables the Kremlin, in many sident, a disciplined base, the ability to control cases, to pass acts aimed at reforming numerous other elites (by control over information concer- spheres of politics and the economy. It should be ning different spheres of public life, including noted, however, that by declaring loyalty to the compromising information). At the same time, president, some factions and individual deputies the weaknesses of this group include, among in the Duma are simultaneously representing other features, a lack of homogeneity, the lack of the interests of big business, regional leaders or qualified specialists in many areas (e.g. in the other groups of influence. Such a conflict of inte- economy) and staff deficiency plus, often, a lack rests sometimes reflects on the law (also with re- of political intuition. gard to reforms) and is harmful for the state38. Moreover, the Kremlin’s party and parliamenta- There are, de facto, two blocks of “chekists” – ry base (often constructed bycentralised admini- the Moscow “chekists” (having a financial base strative methods) is not a homogenous orga- at their disposal as well as close relations with nism; it is ephemeral and often blatantly incom- regional elites) and the St. Petersburg “chekists”, petent. The authorities are trying to improve the who have gained influence on politics with Pu- rather poor public performance of pro-Kremlin tin’s rise to power. The St. Petersburg “chekists” parties by way of mass propaganda in state- (although they play a much greater role in poli- owned media. tics) do not have extensive financial resources, as they did not participate in the privatisation of 4.2. The increased role of the security the 1990s. From the beginning of Putin’s presi- s e rvices in politics dency, this group has been attempting to accu- Together with Vladimir Put i n’ s rise to power, the mulate its own financial base. On the one hand sh a r e of the state security apparatus’s em p l o y e e s they took control over some of the state assets in the ruling elites also rose considerably. When (Gazprom, Rosneft). On the other, they keep try- building his team Putin, a former security servi- ing to force financial magnates to share their ce official, was basing, among others, on people fortunes by appealing for the revision of privati- with whom he had collaborated as an Intelligen- sation results.

CES Studies Chekists’ assets comprise primarily state-owned communication between business and authori- companies – the battle for private assets has not ties have appeared44. yet yielded spectacular effects41. Therefore, the capital accumulated by this group is unstable as As a consequence of the changes cited above, it depends on the maintenance of their positions big business has lost its direct influence on the within the state administration. Kremlin’s political decisions, yet it has maintained rather extensive influence within the eco- An effect of the “chekist” expansion is also their nomic sphere. Despite the “equal distancing of access to decision making not only in politics, oligarchs” announced by President Putin, many but also in the economic or social spheres42. As of them have preserved a great potential of con- a result of this group gaining strength in Russia, nections and informal links with state structu- certain activities are coming back into use: the res. The phenomenon of exploiting private (or procedure of investigating denunciations by law semi-private) capital by authorities in their poli- enforcement agencies43 and restrictions to the tical interests still exists45. Big business, through freedom of speech. the use of civilised lobbying, as well as informal ties (which is much more common) is able to 4.3. A change in relations between successfully strive for beneficial legislative solu- authorities and private business tions46. Therefore, despite being politically we- During Boris Yeltsin’s presidency, close ties deve- akened, business still constitutes one of the loped between big business and authority in most powerful groups of influence that the au- Russia, which ensured the direct influence of bu- thorities must reckon with. siness on state politics. Vladimir Putin has initiated a series of processes in this sphere, which 4.4. An increase in the authorities’ have changed the nature of relations between control over companies with state-owned the state and big business: s h a r e s – the direct influence exerted by industrial and With Vladimir Putin’s rise to power, the new pre- financial magnates on state politics has been vi- sidential administration began the process of re- sibly reduced; gaining state control over companies with state- – representatives of big business have been for- owned shares. A crucial success of the Kremlin ced to demonstrate their loyalty to the Kremlin was the dismissal of Gazprom’s long-time presi- – meanwhile, disloyal individuals (Vladimir Gu- dent Rem Vyakhirev and his replacement by the sinsky, Boris Berezovsky) were subjected to eco- President’s man Aleksei Miller. The initial period nomic and political repression. Ostentatious ac- of his rule became a staff revolution in the com- tions against “disloyal” businessmen or those pany’s top authorities and the battle to increase presenting political ambitions have, to a large the monopoly’s transparency. There are presen- extent, resulted in the reduction of the oligarchs’ tly no members of Vyakhirev’s team left in Gaz- political aspirations; prom’s management. At the same time, the new – the dependence of central authorities on the team is trying to regain control over companies support of big business has decreased. This is that are dependent or in close collaboration a result of the state’s positive financial situation, with the concern (SIBUR). However, the declared among other reasons, attained through the high reform of the monopoly has not begun. This re- prices of raw materials on global markets and form provides for the division of Gazprom into the consequential stabilisation of the Russian mining, transport and commercial structures budget. In spite of this, business is still used to and allowing other gas producers to gain access finance various needs of the state or authorities to the gas pipeline network. The liberalisation of (the reconstruction of public buildings, charity the company’s share market is only at the prepa- activities and financing pro- K remlin political ratory stage (currently in Russia only Russian ci- parties); tizens or companies are permitted to trade Gaz- – alongside the existing, covert, corrupt lobby- prom’s shares; the price of shares in Russia is ing of big business interests in the state admini- half of those sold on London’s stock market). The stration, institutionalised and open forms of first stage of this process was the consolidation

CES Studies of the shares held by the state, owing to which 4.5. Changes to freedom of speech the RF’s government and Gazprom’s daughter- and freedom of the press companies hold over 51 percent of the gas Actions undertaken by Russian authorities over giant’s shares47. the past three years have led to an obvious restriction of the freedom of speech and informa- Another important stage in restoring the control tion pluralism. of the new authorities over state-owned proper- The authorities have inspired the liquidation of ty was the dismissal in January 2002 of Railway a number of opposition media (TV-6, TVS, Obsh- Minister Nikolay Aksionenko, strongly linke d chaya Gazeta) or the replacement of manage- with Yeltsin’s team. During Aksionenko’s term of ment with persons loyal to the Kremlin (NTV, office, the Russian railway system became other media belonging to the opposition holding a “state within a state”, working for the needs of Media-Most)53. State-owned media are both favo- its managers. The ministry had formed a paral- ured and supported by authorities (e.g. through lel structure, which provided services for the mi- the restructurisation of their debts, a beneficial nistry. This was a network of commercial (priva- form of selling advertisements or granting exc- te) companies headed by the Corporative Finan- lusive access to information). The authorities’ cial Technologies company. Its head was the mi- stance (lack of tolerance for criticism) does not nister’s son Ruslan Aksionenko48. The minister favour the media offering information that dif- was forced to resign due to abuse charges49. He fers from the official viewpoint. All this renders was replaced by Gennady Fadeyev, who had wor- such undertakings economically unprofitable. It ked for the Russian railways for many years and has also created a self-censorship phenomenon was not linked with Putin. The Kremlin’s influen- in the existing media: journalists and editors, fe- ce on the ministry was supposed to be secured aring sanctions, are imposing restrictions on by deputy ministers loyal to Putin. themselves when describing Russian authorities The strengthening of the Kremlin’s control is al- or events taking place in Russia. This is accom- so evident in other companies with state-owned panied by the society’s listlessness towards the s h a res: the energy monopoly RAO UES and actual existence of censorship in the media54. Transneft (the exclusive owner of oil pipelines and petroleum terminals within the RF). With Th r oughout Vladimir Put i n’ s pre s i d e n c y , several Putin’s rise to power, the Kremlin decided to let legal acts have also appeared, influencing the si- the chairmen of both companies keep their posi- tuation in the sphere of the freedom of speech (al- tions, as the presence of managers of RAO, though they were of less importance than infor- Anatoli Chubais50, and Transneft, Semyon Vayn- mal activities). In June 2000, the Security Council, shtok51, guaranteed the realisation of the Krem- dominated by rep r esentatives of the “power sec- lin’s policy. Chubais has prepared the reform of tor”, adopted the “Doctrine of information securi- the energy monopoly and forced it through the ty ”, postulating, among other issues, the battle parliament, whereas Vaynshtok did not obstruct against “the abuse of freedom of speech”. In Au- the use of Transneft as an instrument of state gust 2000, the government issued a disposition control over the petroleum sector or as a tool in regarding the installation of certain devices on Moscow’s foreign policy52. telecommunication interfaces for monitoring The regaining of control over state-owned com- the flow of information by the security services panies by the President’s Administration, on the (this enabled, for example, a precise monitoring one hand, enabled the “chekists” to accumulate of websites). However, the security serv i c e s their own financial base and, on the other – themselves remained uncontrolled. The authori- strengthened the Kremlin’s position in contacts ties attempted to amend the media law and re- with big business. strict the work of journalists in special [extraor- d i n a ry] circumstances. This amendment was eventually vetoed by President Putin. However, journalists themselves later voted on the convention obliging them to self-restriction in relating special events. Finally, in March 2003, the

CES Studies Duma voted in the first reading, on the amend- the act is adopted in parliament and signed by ment to the media law, imposing additional re- the president. Many clauses of the adopted acts strictions on the media during the election cam- remain on paper, as Moscow lacks in the instru- paign. ments and possibilities to bring them into force – either the resistance or incompetence of bure- At present, viewpoints differing from the official aucrats give rise to problems connected with the ones can be found only in several low circulation secondary legislation to the acts, federal acts are papers or on the Internet. A large part of society torpedoed on the regional level, and various fi- obtains information on events in Russia and the nancial problems also appear. world through state-controlled media. This way, the authorities’ attempts of monopolising the The effects of the implemented changes transfer of information have been quite successful. This is particularly significant during the President Putin’s high level of social support fol- election campaign, which is already rolling, as lowing his election in 2000 has enabled the reali- the media are used to lead the political battle. sation of quite profound transformations within the political sphere. The implemented changes – legislative and informal – have resulted in the C o n c l u s i o n s centralisation of the state and the strengthening of the Kremlin’s control over all spheres of Rus- sian political life. They have also increased poli- The methodology of the reform tical stability and pushed away the threat of the process in Ru s s i a disintegration of the Russian Federation, which was very real under Boris Yeltsin’s government. The practice of holding broad consultations at As a result of informal activities, the Kremlin has the legislative phase is typical for the reform gained considerable control over the parliament process in Russia. Various lobbies (big business, and, in consequence, over the law-making pro- the “power” sector, regional elites) have access cess in Russia. It maintains a strong influence to this process and aim at securing their intere- over the judicial branch and has led to the con- sts in different spheres. As a result, these consul- siderable increase in control over the media. tations often distort the original liberal direction Owing to this, the presidential circle has a gu- of the reforms. aranteed smoke screen of propaganda for its ac- Consultations over the drafts of the reforms tions. Authorities have also been successful in with groups of influence begin already at the stopping big business re p resentatives (“oli- conceptual stage (this often alters the shape of garchs”) and regional elites from direct partici- these acts). The consultations are continued at pation in the making of strategic decisions. the stage of adopting the acts in the parliament. Thus, as compared to Boris Yeltsin’s presidency, This takes on the form of a “zero reading” – the the power has been significantly concentrated draft bill is worked on in parliamentary commit- in the hands of the Kremlin. In many cases this tees with the participation of deputies from dif- has been accompanied by a whole system of so- ferent factions, officials of the President’s Admi- lutions contradictory to the principles of a de- nistration and other influential groups involved moctatic state. All this has contributed to Rus- in the reform. In the case of controversial pro- sia’s political system resembling that of an au- jects, the process of reaching an agreement can thoritarian model. drag on even for years. The agreed upon project enters parliament and usually passes all re- The strengthening of the Kremlin’s authority adings with no major problems. A good example and the high level of income from gas and petro- of this is the power engineering reform. leum exports, securing Russia’s financial stabili- The aim of many reform projects is to purge dif- ty, have enabled the intensification of economic ferent spheres of politics and the economy, and reforms. These reforms have, to a large extent, to break up any shady deals. This triggers resi- constituted the continuation of transformations stance also during the realisation phase, after initiated in Russia in the early 1990s and based

CES Studies on those achievements (such as an advanced pri- entrepreneurs and citizens accept the new law vatisation process and strong private sector; the and recognise it as permanent, and the state ad- basis for a market economy system). Fiscal-bud- mnistration elaborates effective mechanisms for get, banking, pension and other reforms carried carrying out the adopted legal acts. out under Putin’s presidency have resulted in the improvement of Russia’s image on the inter- Perspectives for the continuation national arena. Despite the numerous economic of reforms within the scope problems still remaining to be solved, Russia has of the present system begun to be viewed as a politically and economically stable country (at least in the medium- By the end of President Putin’s first term of offi- term). Over the past year, the Russian economy ce, the future of reforms in Russia does not yet has been granted the status of a market econo- seem settled. Over the coming years we can my by the USA and the EU. Russia has been cros- expect both an acceleration and a slowdown in sed off the FATF’s blacklist (an international or- changes. The most probable scenario, however, ganisation battling against “dirty money laun- seems to be the maintenance of status quo – the dering”), and has even been accepted as a mem- progressing, but slow and inconsistent imple- ber of this organisation and, most importantly – mentation of reforms. Russia has become a rightful member of the G8 group55. The changes being implemented have A high level of support for Vladimir Putin in the also resulted in improved conditions for the run- 2004 elections may induce the acceleration of re- ning of business in Russia and the increased con- forms. If Putin is re-elected already in the first fidence of investors in the Russian economy. Ho- round, then his stronger social legitimacy may wever, at present this manifests itself mainly in favour a more dynamic and uncompromising im- the reduction of capital outflow from Russia and plementation of reform projects. The reform pro- not in the growth of direct foreign investments. cess may pick up pace under the condition that At the same time, Russia is seen as a credible the strong president decides to dedicate his se- debtor increasingly more often, which is evident cond term of office to the implementation of re- in the RF’s increased rating56 on the internatio- forms, builds a homogenous reform-oriented te- nal arena. am and skilfully manoeuvres existing groups of influence. Many economic problems continue to rem a i n unsolved. Attempts at activating small and me- The reforms may be brought to a stop if the pre- dium business, the battle against corruption and sident’s position is weakened, e.g. if he gains ex cessive bureaucracy have failed. Above all the a poor election result. The modernisation pro- slow pace of the structural reforms and the in- cess may also slow down if the priority of the se- consistency in introducing economic transforma- cond term of office is the issue of succession tions have made it impossible to reduce the eco- after Putin. This could become a cause of conflict no m y’ s dependency on the export of raw mate- around the division of properties within the RF. rials. This slow pace also contributes to slowing Representatives of the “power” sectors granted down the rate of economic growth and does not authority by Putin (the “siloviks”), despite large allow for a radical change in Rus s i a ’ s ec o n o m i c political influence, have not yet been able to model. As a consequence, Rus s i a ’ s de p e n d e n c y acquire a significant financial base. In the face of on raw products was even higher in 2002 than in President Put i n’ s imminent departure (in accor- pr evious years57 . Unsolved economic prob l e m s dance with the constitution, the 2004–2008 term mean that it is difficult to consider Rus s i a ’ s fre s h - of office should be his last), the “siloviks” may ly gained economic stability as permanent. intensify their efforts aimed at the takeover of some estates of post-Yeltsinite financial magna- It is currently difficult to evaluate the real effects tes. The series of investigations initiated against of the reforms conducted under Putin’s hitherto the Yukos oil company in July 2003 can be consi- presidency. Most of these can bring effects only dered a forecast of these actions. The continu- in a medium-term perspective, when investors, ation of this type of pressure on big business in

CES Studies Russia with the use of courts, public prosecutors product markets, mainly the petroleum market. and other state bodies will inevitably worsen If oil prices remain high, then – paradoxically – the RF’s image among investors, simultaneously the pace of changes may be slowed down. The undermining the effects of the liberal reforms country’s favourable financial situation may ad- carried out over recent years. Another potential vocate the postponement or mitigation of the factor slowing down the reform process can be unpopular consequences of economic reforms. the destabilisation of the situation in Russia, On the other hand, should oil prices fall drama- which could be caused, for example, by the esca- tically and permanently, the limited financial relation of the conflict in Chechnya or the battle sources may restrict the state’s reform possibili- between the groups of influence if it should eva- ties. The fall in oil prices to a level that does not de the Kremlin’s control. cause a crisis in Russia but forces a more rational management of budget resources may prove to The intermediate scenario (maintenance of sta- be the most mobilising factor for carrying out tus quo) assuming the slow and inconsistent im- these changes. This would induce authorities to plementation of reforms can be realised if ten- search out alternative sources of income and se- dencies observed during Putin’s first term of of- ek a policy aiming at making the Russian econo- fice are preserved, i.e. in the case of the joint ap- my less dependent on revenue generated by the pearance of factors supporting and restricting fuel and energy sector. the reform process: Jadwiga Rogo˝a, Iwona WiÊniewska The reforms could be advocated by: – the evident support of the president himself for selected liberal economic reforms; – the strong representation of liberally oriented officials in the presidential team; – the Kremlin’s considerable control over legislature. The reform process could be obstructed by: – the necessity to take into account the interests of powerful groups of influence surrounding the Kremlin (particularly the “power” sector and big business); – the deepening authoritarianism of the political system, which is leading to phenomena conflic- ting with the spirit of liberalism, including the partial politicalisation of the economy, the we- akening of democratic social institutions (media, NGOs, etc.) and, at the same time, the paralysis of social control mechanisms; – the often-present contradiction between the formal law and its practical execution by authorities. As a result, the recipients and potential beneficiaries of the reforms (e.g. foreign investors) approach the changes that are being implemented with distrust, aware of the fact that the new regulations don’t always have to be re- spected by authorities or officials.

Aside from internal factors, external factors will also be of great significance for the reform process, particularly the pace of global economy development, especially the situation on the raw

CES Studies 1 Osnovnye napravleniya sotsyalno-ekonomitcheskoy poli- 8 Three levels of authority formally exist in Russia – the fe- tiky na dolgosrotchnuyu perspektivu, 2000, the Russian Fe- deral authority (nationwide), regional authorities (within deration’s Ministry of Economic Development and Trade, the Federation’s entities) and local governments. Local go- http://www.economy.gov.ru/merit/79.htm; a description of vernments, according to the Russian constitution, are not Putin’s programme declarations in: Jadwiga Rogo˝a, Vladi- state bodies, however, they are to a large extent dependent mir Putin – pre-election demands, Tydzieƒ na Wschodzie on regional authorities (especially financially). It should be 173, CES 2000; and Marek Menkiszak, President Putin’sspe- noted that in numerous entities of the RF local govern- ech to the Federal Assembly, Tydzieƒ na Wschodzie 221, ments de facto don’t exist. CES 2001, Jadwiga Rogo˝a, Bureaucracy reform first of all: 9 The choice of the governor for Yakutia, a region rich in President VladimirPutin’s speech to the Federal Assembly, diamonds, was the subject of Moscow’s bargaining with Tydzieƒ na Wschodzie 266, CES 2002, Bartosz Cichocki, Rus- potential candidates for this post – eventually, under the sia – pre-election speech, Tydzieƒ na Wschodzie 311, CES pressure of the Kremlin, the ruling governor Mikhail Niko- 2003. layev backed out of the election race and the compromise 2 Marek Menkiszak, Who formulates the strategy for Rus- candidate Vyacheslav Shtyrov ran in the election. An exam- sian reforms?, Tydzieƒ na Wschodzie 194, CES 2000. ple of the interference of the Central Election Committee 3 More information: Pekka Suleta, The Lure of The Authori- were the elections of a governor for Krasnoyarsk Krai in Ja- tarian Temptation, Russian Economy The Month in Review nuary 2003. As a result of informal settlements with Mo- – July 2000, Bank of Finland Institute for Economies in scow, the governor of Primorsk Krai, Yevgeny Nazdratenko Transition; or Anna Wawrzycka, Iwona WiÊniewska, Vladi- (more information in footnote 33) and St. Petersburg’s go- mir Putin’s economic programme, Tydzieƒ na Wschodzie vernor Vladimir Yakovlev also withdrew. 189, CES 2000. 10 This refers in particular to the pre-election period, as go- 4 The decree has set up seven federal districts (FD): the Cen- vernors have the ability to influence election results (parlia- tral FD (with its capital in Moscow), the North-western FD mentary as well as presidential) on the territory of the en- (St. Petersburg), the North Caucasus FD, later renamed the tity they govern. South FD (Rostov-on-Don), The Volga FD (Nizhny Novgo- 11 This was made possible by the interpretation of the rod), the Ural FD (Yekaterinburg), the Siberian FD (Novosi- RF’s Constitutional Tribunal (9 July 2002); it is commonly birsk) and the Far East FD (Khabarovsk). The districts do not believed that the Kremlin has commanded this decree. form a constitutional element of the state’s government 12 Jadwiga Rogo˝a, Summing up of the changes which oc- system, only an administrative level for dividing the coun- curred in the second year of Putin’s rule, Tydzieƒ na Wscho- try. In accordance with the RF Constitution (art. 65), Russia dzie 261, CES 2002. is a federal state comprised of 89 entities, including 21 re- 13 The opposition party “Liberal Russia” financed by the publics, 6 krais, 49 oblasts, one autonomous oblast, ten au- Kremlin’s enemy, the magnate Boris Berezovsky, had pro- tonomous okrugs and two cities of federal importance – blems while registering itself. This happened despite the Moscow and St. Petersburg. All these entities are politically fact that, according to experts, the party’s statute questio- independent and possess equal political rights, but the au- ned by the Ministry of Justice was almost identical to that tonomous okrugs are simultaneously included in the finan- of the pro-Kremlin “United Russia” party. “Liberal Russia” cial structure of the krais and oblasts in which they are lo- obtained its registration soon after Berezovsky was dismis- cated – e.g. the Taimyr Autonomous Okrug located in Kra- sed from his position as party leader. snoyarsk Krai sends part of its tax income to the budget of 14 This clause, however, will not be binding in the nearest Krasnoyarsk Krai. elections but only from the 2007 parliamentary elections. 5 It is worth noting that at the time five out of seven of the Simultaneously, the above-cited act also contains a clause president’s authorised representatives in the federal di- regarding the “four-party system” – at least four groups are stricts previously held positions in the security services and to be in the Duma; if fewer than four parties cross the elec- the army. These authorised representatives automatically tion threshold, the first four parties on the list of election became members of the RF’s Security Council. results will be granted seats. 6 The president may dismiss the head of a region only if the 15 In the elections to the State Duma minimum voting tur- given federal entity adopts acts that breach human rights nout is 25 percent. in aserious manner, threaten the territorial integrity of the 16 Marek Menkiszak, Acceleration of reforms in Russia, Ty- state and national security. In such situation the president dzieƒ na Wschodzie 233, CES 2001, Jadwiga Rogo˝a, Sum- directs the case to a court and the court decides on the di- ming up of the changes which occurred in the second year smissal of the representatives of regional authorities. of Putin’s rule, Tydzieƒ na Wschodzie 261, CES 2002. 7 The respective stages of the administrative reform were 17 Grigory Okhotin, Razgruzka tyurem: rezultaty khoro- more extensively described in the CES’sanalyses, including: shye, perspektivy plachevnye, www.polit.ru, 21.10.2002. Bartosz Cichocki, What federation?, Tydzieƒ na Wschodzie 18 One of the latest examples of this phenomenon is the ca- 174, CES 2000; Bartosz Cichocki, The Kremlin strengthens se of the Yukos oil company. Following the manifestation in its control over the Russian regions, Tydzieƒ na Wschodzie April 2003 of political ambitions by Yukos’ chairman, Mi- 183, CES 2000, Bartosz Cichocki, Vladimir Putin has subor- khail Khodorkovsky (the richest man in Russia with a per- dinated the regions, Tydzieƒ na Wschodzie 191, CES 2000. sonal estate worth around US$ 8 billion) and Yukos’sactive sponsoring of parties not loyal to the Kremlin (SPS, Yabloko,

CES Studies the Communist Party of the Russian Federation), the public 34 Gritsenko Grigorii, Otkuda berutsa ubytki zhylkomkho- prosecutor’s office conducted a mass attack on the leading za?, www.polit.ru 12.03.2003; Okhotin Grigorii, Reforma employees of the company (the renewal of former criminal nye reforma, ZhKKh nye ZhKKh, www.polit.ru 13.03.2003. cases, arrests, etc.). This caused the consortium measurable 35 The “power structures” in Russia are the ministries, sta- damages (financial as well as to its image in Russia and te agencies, commissions and committees that execute all abroad) and became a serious warning for business circles types of “power” tasks and maintain the armed forces (ar- against an excessive involvement in politics. my, guarding troops etc.). The power structures in Russia 19 More information: Jadwiga Rogo˝a, Summing up of the include the secutiry services (the Federal Security Service changes which occurred in the second year of Putin’s rule, and other structures), the Interior Ministry, the Defence Mi- Tydzieƒ na Wschodzie 261, CES 2002; or Tax Reform in Rus- nistry etc. sia – Update, Russian Economic Trends, August 2000, Rus- 36 Unity and Fatherland-All Russia have maintained separa- sian-European Centre for Economic Policy (RECEP); or Rus- te factions in the lower chamber of the parliament. Toge- sian VAT Reform: A Move Towards The EU Framework?, ther with Russian Regions and People’s Deputy they have Russian Economic Trends, September 2000, RECEP. 235 votes in the Duma (the usual majority is 226). In com- 20 Kakha Bendukidze, Aleksei Kudrin, Vladimir Serbakov, parison, the Kremlin’s presently most dangerous opponent, Nalogovaya reforma: Standart 2003, mart 2003, Ekonomika the Communist Party, together with its sympathising agro- Rossii XXI vyeka, www.ruseconomy.ru/nomer11_200303/ industrial faction holds 126 mandates (www.duma.gov.ru). ec07.html. 37 One of the Communist Party of the Russian Federa- 21 Employers pay 28 percent of every employee’s wages in- tion’smost important politicians and chairman of the State to the pension system. Half of this amount reaches the fe- Duma Gennady Seleznyov was removed from the CPRF deral budget as a social tax, and is then transferred to the (after he refused the CPRF’s demand to resign from the po- State Pension Fund (SPF) for the financing of the “basic pen- sition of Duma’s chairman) and founded the Party of Rus- sion” (everyone who has worked for no less than five years sia’s Rebirth, commonly judged to be a party inspired by is entitled to it). The amount of this pension is identical for the Kremlin to form an alternative to the communists. everyone and is approved each year by the legislator. The 38 An example of this is the preservation in the Customs Co- other half of the contribution goes directly to the SPF, whe- de of the “tolling” procedures enabling, for example, com- re it is entered into the taxpayers’ individual accounts. Ho- panies from the aluminium sector to avoid paying taxes wever, only part of this money may be invested. Depending and customs duties. Aluminoscilicate necessary for the pro- on the age of the taxpayer in 2002 this was 2–3 percentage duction of aluminium, which is imported and processed on points of the contribution. Russian territory, remains the property of companies that 22 Pension Reform in Russia, Economic Studies, November are not registered in the RF – Russian companies only pro- 2002, World Bank; or Russia 2002 – A report of the transfor- vide labour, therefore, they do not pay import duties for the mation, edited by Andrey Neshchadin, Warsaw 2002, The imported aluminoscilicate or taxes from the revenue gene- Eastern Institute, p.32-34. rated from the sale of aluminium. 23 All assets from this sector are valued at around 35 per- 39 Presently, the Federal Security Service also informally cent of the GDP and the total sum of deposits – 19 percent controls the electronic system for calculating votes during of the GDP. elections. They also monitor the flow of information (e-ma- 24 Sberbank is the only bank operating in around one-third ils and telephone conversations) by a special device instal- of Russia’s regions. led on telecommunication interfaces. Finally, the “chekists” 25 A report of the transformation ..., p. 35–37. have influence on the media (e.g. on the state media hol- 26 In autumn 2002 the Central Bank of Russia (CBR) sold its ding VGTRK). shares in Vneshtorgbank to the Russian government. 40 The survey carried out by the Elite Research Institute at 27 Chowdhury Abdur, Banking reform in Russia: Winds of the Russian Academy of Sciences shows that, in comparison change?, BoFIT online May 2003, Bank of Finland Institute to the Yeltsin period, the share of people with a military for Economic in Transition; Russia – Development Policy Re- background in the elites has increased by 20 percentage po- view (Discussion Draft), March 2003, World Bank, p. 17-19. ints over Putin’s presidency (from 6.7 percent to 26.6 per- 28 More in: Rossiya na puti v WTO – Informatsionny bule- cent). Elites are considered to be Security Council members, ten, the RF’s Ministry of Economic Development and Trade, parliamentarians, government officials, and the heads of http://www.wto.ru/bulletin.asp?f=bulletin_m. federal districts. (Olga Krishtanovskaya, Ryezhym Putina: li- 29 More in: Svetlana Ivanova, Sbylas mechta Luzhkova, beralnaya militokratiya? in: Pro et Contra, vol. 7, no. 4, Vedomosti, 26.06.2003 or Aleksandr Bekker, Kupitye zemlu – 2002, p. 158). sovetuyet Minimushchestvo predprinimatelyam, Vedomo- 41 During the recent privatisation of the Slavneft oil compa- sti, 4.06.2003; or Dmitrii Simakov, Zemla podesheveyet, ny, claimants associated with the security services (Mezh- Vedomosti, 10.07.2003. prombank) lost to the representative of a Yeltsinite oligar- 30 Russian Economic Report, October 2002, The World Bank. chic clan (“the Family”) – Roman Abramovich. 31 Ewa Paszyc, Russia’s energy sector will be reformed, Ty- 42 The “chekists” have formulated strategies and reports dzieƒ na Wschodzie 300, CES 2003. concerning the economy, information security, the threat of 32 Op.cit. Russia Development Policy..., p. 21. religious extremism and a more general vision of Rus- 33 Ibid., p. 21–22. sia’s development. These reports considered “untraditio-

CES Studies nal” phenomena a threat to Russia’s stability and security 53 In some cases (e.g. during a search at the Media-Most (these phenomena included: religions other than Orthodox holding belonging to Vladimir Gusinsky) brutal actions of in the case of the report on religious extremism; the “abu- masked functionaries from security service units took pla- se of the freedom of speech” and the influence of the West ce. These actions were undoubtedly inspired by the autho- in the case of the information security strategy, etc.). Apro- rities and aimed at scaring other independent media. posed solution was the restriction of the development of 54 In 2001, 57 percent of Russians recognised the need for such phenomena within the RF or fighting against it. the existence of censorship in the media while 33 percent 43 In April 2001, the RF’sSupreme Court stated that the pro- opposed censorship (survey by the “Obshchestvennoye cedure of examining citizens’ anonymous denunciations by Mneniye” Foundation, 22.03.2001). Other surveys carried the Federal Security Service does not constitute a violation out at the time showed similar results. of the law. The Supreme Court dismissed the charges of the 55 The seven most highly industrialised countries of the “Human Rights Defence” group, which demanded that the world: France, Japan, Canada, Germany, the USA, Great Bri- FSS’s directive providing the initiation of investigations on tain, Italy plus Russia. the basis of anonymous signals, be cancelled (The Facts, 56 At present major rating agencies continue to place Rus- CES, 24.04.2001). sian debt securities in the “speculative” range – 1–2 levels 44 The so-called “white lobbying” (open, lawful means of lower than the investment level. defending business interests) is carried out, among others, 57 Op. cit., Russian Economic Report, October 2002, p. 4. by the Russian Union of Manufacturers and Entrepreneurs, uniting the most important big business representatives. The Union’s members participate in the process of preparing draft bills, they organise conferences regarinng some of the reforms and take part in discussions on government projects. 45 Gazprom, a partly state-owned company, helped the authorities to take over of the powerful opposition media holding Media-Most in 2001. Another example is the private petroleum company LUKoil, with whose help the Kremlin was able to “neutralise” TV-6 – an opposition television sta- tion. 46 Due to the big business (especially Yukos) lobbing in the Duma, it was not possible to pass the bills on natural resources and on charges for the use of such resources. Both acts were inconsistent with the interests of oil companies. 47 Ewa Paszyc, Two years of Aleksei Miller, Tydzieƒ na Wschodzie 316, CES 2003. 48 Sergei Mikheyev, Gdye tonko, tam i rvyotsa, www.politcom.ru, 4.01.2002. 49 The public prosecutor’s office charged him with abusing his powers and subjecting the Ministry to damages in the amount of around RUB 11 billion. 50 Anatolii Chubais, chairman of RAO UES from 1998, a member of Yegor Gaydar’s reform team. 51 Semyon Vaynshtok, engineer, working in the petroleum sector since 1982, associated with LUKoil. 52 Transnieft has declared that further oil supplies to the Ventspils terminal in Latvia will depend on Transnieft’s ob- taining the terminal’s majority share package (more information, in: Ewa Paszyc, Withholding supplies to the Vent- spils terminal – a competition or a privatisation “offer”?, Tydzieƒ na wschodzie 294, CES 2003). The company also denied its approval for the construction of a trans-shipping port in Murmansk by Russian private oil companies (more information in: Ewa Paszyc, The “antimonopoly” project of petroleum companies, Tydzieƒ na Wschodzie 290, CES 2003).

CES Studies Key points

1. The Chechen issue, which remains unresolved since the break-up of the Soviet Union, is one of the most difficult problems of today’s Russia. Since 1991, the Chechen conflict has passed through four phases: the “Chechen revolution” and Dzhokhar Dudaev’s rule (1991–1994), the first Chechen war (1994–1996), the period of C h e c h n y a ’ s quasi-independence (1996–1999) and the second Chechen war that began in 1999 and continues until now. Despite the fact that the Kremlin has taken certain measures to put an end to the conflict in the republic, these have not produced the desired results. On the contra- Chechnya and Ru s s i a : ry, the war is growing increasingly violent. 2. The impact of the rebellious Chechnya on con- The significance of the temporary Russia reaches far beyond the republic’s territorial borders. Over the last twelve Chechen problem for years, the events in the republic have resounded in Moscow, substantially influencing the shape c o n t e m p o r a ry Ru s s i a of contemporary Russia. The Chechen conflict has had a considerable, largely negative impact Maciej Fa l k o w s k i on the process of the Russian transformation which followed the break-up of the Soviet Union and the events in the North Caucasus, closely connected with the situation on the Russian political scene, constituted landmarks in the history of post-Soviet Russia.

3. Even today, it is difficult to overestimate the impact of the Chechen conflict on certain areas of Russian politics, economy and social life, although this influence is certainly not dominant. Chechnya is an important factor among many other elements determining the shape of contemporary Russia. The ongoing war affects nearly all spheres: the internal situation, foreign policy, government system, elites, institutions and state structures, society, economy, media, etc. Chechnya is a threat to the state’s security and an obstacle to reforms, a source of corruption, degeneration of the state administration and demoralisation of the Russian army. It affects the views of the Russian elites and society as well as the authorities’ approach to citizens and such issues as human rights. Developments in the republic were among the main stimuli behind the reinforcement of the country’s power depart-

CES Studies ments, they also brought about the rise of au- I n t r o d u c t i o n thoritarianism and restrictions on freedom of speech during President Putin’s rule, and promoted an increase of Caucasophobia and Islamo- The purpose of this analysis is to examine the si- phobia in the Russian society. gnificance of the Chechen issue for contemporary Russia. Part I discusses the history of the con- 4. The solution of the Chechen problem is of im- flict from 1991 to date and the impact of deve- mense importance to contemporary Russia. The lopments in the republic on Russia as a whole. experience of the last twelve years shows that Part II is an attempt to indicate the areas of Rus- so long as there is no peace and stability in the sian reality that are most deeply affected by the Caucasus, Russia will remain undemocratic and Chechen problem. its future largely unpredictable. Even though the Kremlin is certainly aware of the pressing need to promptly solve the Chechen conflict, the me- I. History of the Chechen asures taken by Putin’s administration hardly conflict and its impact appear to bring the prospects of a true peace in the Caucasus any closer. on developments in Ru s s i a

1. Origins of the conflict

The conflict in Chechnya, like all other conflicts within the former USSR, brok e out in the early 1990s. Its causes are deeply rooted in history. Fol - lowing are the events in mutual Rus s i a n -C h e c h e n relations that have contributed to this conflict: – conquering of the North Caucasus by Russia in the 19th century, preceded by the long and mur- derous Caucasian War during which Chechens greatly resisted the Tsar’s army; – repressions of Chechens carried out by Rus- sians, who treated the Caucasus as a conquered colony rather than an integral part of the Rus- sian empire and brutally put down numerous Chechen rebellions, the last of which broke out in 1944; – repressions of the 1920s and 1930s which included compulsory collectivisation and the Stali- nist purges among Chechen intellectuals, clergy and people whose authority was deeply respec- ted in the republic; – deportation of Chechens accused of collaboration with Germans to Central Asia decreed by Stalin in 1944; – policy of the Soviet authorities towards the Chechen-Ingush Autonomous Soviet Socialist Re- public following the Chechens’ return from exile in 1957 (under this policy, Russians were favour ed in the republic and Chechens had res t r i c t e d access to education, administration offices, army, etc.) combined with Chechnya’s economic under- development and extensive unemployment

CES Studies As the Soviet Union broke up, central authorities publics of the empire and the rivalry between faltered and Russia slipped into an economic cri- Mikhail Gorbachev, then president of the USSR, sis, all these factors made the Chechen problem, and Boris Yeltsin, the president of the Russian suppressed for decades, explode with a renewed Federal Soviet Socialist Republic. These issues force1. clearly overshadowed the situation in the regions. Besides, the events taking place in Chech- 2. The rule of Dzhokhar Dudaev nya in the early 1990s to some extent resembled ( 1 9 9 1 – 1 9 9 4 ) the developments in other republics, such as Ta- tarstan or Bashkiria, which had also proclaimed When Mikhail Gorbachev announced the pere- independence and openly opposed the Kremlin3. stroika, a radical national movement began to At that time, Chechnya’s impact on Russia was develop in Chechnya. It soon proposed indepen- mostly economic: the republic was gradually dence mottos and, in autumn 1990, Chechen de- transforming into an economic “black hole” (it mocratic organisations established the Chechen was becoming the centre of diverse types of ille- National Congress (CNC). The Congress carried gal business) and destabilising the situation in out a coup in Grozny a year later (August – Sep- the neighbouring entities of the Federation. tember 1991), forcing the communist authorities of the then Chechen-Ingush Autonomous Soviet 3. The first Chechen war (1994–1996) Socialist Republic, led by the head of the Supre- me Council of Checheno-Ingushetia, Doku Za- The first Chechen war commenced when Rus- vgaev, to step down. Shortly afterwards, Chech- sian troops invaded Chechnya on 11 December nya proclaimed independence and Dzhokhar Du- 1994. The official reason for the armed interven- daev, a retired general of the Soviet Army, beca- tion was the need to “restore constitutional or- me president of the new republic. The events of der” in Chechnya and prevent separatism and in- autumn 1991 came to be known as “the Chechen stability from spreading to the remaining repu- revolution”. Chechnya refused to sign the Fede- blics of the North Caucasus. In fact, it was a lar- ration Treaty of 31 March 1992 and remained ge group of Russian generals who had pushed outside the Russian state. Following a failed mi- for war, intending to strengthen the position of litary intervention in November 1991 (when the the army, improve its prestige, prevent the do- Russians blew up landing troops at the Grozny wnsizing of the force and conceal illegal busi- airport but soon retreated peacefully), Moscow nesses in which the military were involved with withdrew its forces from the republic, leaving the Chechens. Deciding for military interven- behind substantial quantities of weapons. tion, Yeltsin hoped that, with the rapid victory After the separatists came to power, Russia im- promised by the military, he would demonstrate posed a very ineffective economic blockade on Russia’s power on the international scene and Chechnya, trying to force Dudaev into conces- show its strength and resolve in dealing with in- sions. The dictatorial rule of the Chechen leader ternal matters. Finally, Moscow also wished to soon brought about an open conflict with the regain control over the Chechen section of the opposition. Opposition forces even attempted oil pipeline from Azerbaijan to Novorossiysk4. coups to overthrow Dudaev, several armed cla- In the first months of the war, Russian troops se- shes also took place and Grozny witnessed tho- ized Grozny and a major part of lowland Chech- usands-strong demonstrations. In 1993, Moscow nya, but they were unable to break the resistan- began to actively support the opposition Interim ce of Chechen guerrillas. The militants, widely Council of Chechnya, hoping to topple Duda- supported by locals, carried out successful guer- ev’s regime. However, the several attempts at ar- rilla warfare. They even managed to perpetrate med coups by opposition forces all failed2. several terrorist attacks beyond the Chechen Initially, authorities in Moscow were not particu- borders and, eventually, recaptured Grozny from larly interested in the situation in Chechnya as the Russians in August 1996. After Russians as- they focused on problems involved in the break- sassinated Dzhokhar Dudaev in April 1996, the up of the USSR, the development of a new sys- Kremlin decided to meet the Chechens at the ne- tem of power in Russia, relations with former re- gotiating table and put an end to the war. This

CES Studies task was assigned to the Secretary of the Securi- The military and political defeat in the war aga- ty Council of the Russian Federation General inst Chechen separatists was a shock to the en- Aleksandr Lebed. After a few rounds of negotia- tire state and to the Russian army in particular. tions, on 31 August 1996 Lebed and General The army’s prestige was impaired by its with- Aslan Maskhadov, Chief of the Chechen Staff, si- drawal from Eastern European countries and gned a peace agreement in Khasav-Yurt. Russia most of the former Soviet republics, and it now basically accepted Chechnya’s i n d e p e n d e n c e , took a further blow in the eyes of society. The and the question of the republic’s ultimate sta- Russian army proved to be completely unprepa- tus was postponed for another five years. Shor- red for wars like the one in Chechnya. It suffered tly afterwards, all Russian troops withdrew from enormous losses and its morale melted at a fri- Chechnya and militants took over the rule5. ghtening speed7. In times of the USSR, the Soviet army was prepared for a confrontation with the The outbreak of war, its development and conc- West and for a full-scale offensive military ope- lusion were of immense significance to the Rus- ration similar to the struggle with the German sian Federation. The year 1994, which marked army during World War II. Following the break- the Russian invasion of Chechnya and 1996, up of the Soviet empire and the end of the Cold when the Khasav-Yurt agreements were signed, War, the Russian army faced new challenges and were clear landmarks in the history of post-So- threats: local conflicts with an ethnic backgro- viet Russia. When Yeltsin declared the war, he und and clashes with an internal enemy resor- hoped that the rapid victory expected by the mi- ting to guerrilla warfare and enjoying the sup- litary would afford him not only the opportuni- port of local people. The defeat in Chechnya ope- ty to demonstrate Russia’s power, but also crush ned Russia’s eyes to the urgent need to reform separatism in the other republics and prevent the Russian army and prepare it to cope with the break-up of the Russian Federation, which new challenges8. The war in Chechnya also sho- many politicians and analysts were forecasting. wed Moscow that major threats to state securi- However, it soon turned out that the war only ty were no longer rooted in the West, but in the exposed the weakness and disintegration of the regions south of Russia, mainly in the Caucasus Russian state. The Chechen issue, until then and Central Asia9. Finally, it exposed the ideolo- t reated as a local problem, became one of gical vacuum left in the wake of communism. Russia’s gravest and most difficult problems. “Defence of the constitutional order” was hardly In addition, individual political parties and the a motivation for the soldiers, most of whom tre- Kremlin itself treated the Chechen issue as an in- ated service in the Caucasus as a necessary evil strument to serve their own needs and manipu- rather than patriotic duty. Chechen militants, on lated it to further their own interests. The nego- the other hand, saw their participation in the tiations with Chechen militants in mid 1996, war as the fulfilment of a patriotic obligation. which led to the conclusion of the Khasav-Yurt They ware defending their homeland against an peace agreement, and the unilateral suspension aggressor and were, therefore, highly motivated. of war operations in Chechnya announced by Boris Yeltsin, were closely connected with the As a direct consequence of the war, the Krem- presidential elections in Russia6. Putting an end lin’s control over North Caucasian republics we- to the Chechen conflict, extremely unpopular akened and its sway over the South Caucasus al- with Russian society, was intended to promote so faltered. The Kremlin’s efforts of 1993–1994 Boris Yeltsin’s re-election as president. A prolon- to restore control over Georgia and Azerbaijan ged war was also prejudicial to the interests of were questioned. The leaders of these countries the fuel and energy resource lobby (because of understood that they should not fear a Russian the instability in the North Caucasus, Western military intervention if they infringed on the in- investors in Azerbaijan preferred to export oil terests of their northern neighbour. Undoubte- from the region using the southern route bypas- dly, Russia’s image in the West was damaged as sing Russia). In 1996, the Russian oil lobby pro- well, as the country came in for frequent and ved to be more influential than the power struc- harsh criticism over the war and human rights tures that wanted the war to continue. violations during military operations.

CES Studies Further dangerous consequences of the war inc- However, this failed to produce the expected re- luded the rise of Caucasophobia and Islamopho- sults. In late July and early August 1999, radical bia, which largely replaced widespread anti-Se- Islamic militant units (wahhabites), led by Sha- mitism and rendered ethnic and religious rela- mil Basaev and Emir Khattab, invaded the neigh- tions within the Russian Federation tenser. Even bouring Dagestan from Chechnya in order to li- though the Chechens raised no Islamic slogans berate the entire North Caucasus from Russian during the first war, the war contributed signifi- rule and proclaim an Islamic state. cantly to the radicalisation of Islam in Russia. From there on, Muslim fundamentalism develo- As in 1991–1994, throughout the period of ped hand in hand with the Islamic revival. Fur- Chechnya’s quasi-independence, the country re- thermore, the war brought about the mass mi- mained a “black hole”, i.e. a source of instability gration of Chechens and Russians living in spreading to the entire region of the North Cau- Chechnya to the southern districts of Russia, casus. Kidnapping of people for ransom and which bred conflicts between immigrants and bringing them into Chechnya became one of the the local populations. Finally, in the aftermath of most serious problems facing Federation entities the war, contemporary Russia had to face terro- neighbouring the republic. Drug traffic, trading rism for the first time10. weapons and illegally extracted oil thrived, while Chechen militant units continued to invade 4. The period of Chechnya’s Dagestan, Stavropol Krai and North Ossetia. Isla- quasi-independence (1996–1999) mic fundamentalists established a network of training camps on Chechen territory, where On 27 January 1997 presidential and parliamen- young Muslims from the entire Caucasus rece- tary elections were held in Chechnya. Aslan Ma- ived their training12. Events in Chechnya also in- skhadov, Chief of Staff of the Chechen army and fluenced the situation in the neighbouring Dage- the most moderate of all the candidates, was stan. There, increasingly powerful Islamic radi- elected president. Initially, Maskhadov tried to cals demanded that the republic be transformed govern the country taking into account the inte- into an Islamic state modelled on Chechnya. In rests and ambitions of individual commanders 1999, Dagestani supporters of radical Islam se- and political groups, and was reluctant to rule ized several villages near the Dagestani-Chechen with an iron fist. This had catastrophic consequ- border and proclaimed them to be an indepen- ences for the country: anarchy raged as field dent Islamic territory13. Moscow faced a real commanders refused to subordinate themselves threat of losing control not only over Chechnya, to the central authorities and the opposition, but Dagestan as well. which was growing in strength, pursued a de- structive policy demanding that authorities step After the Khasav-Yurt agreements were signed, down and Chechnya be declared an Islamic sta- Chechnya once again ceased to count among the te. In mid 1998, the country was on the brink of Kremlin’s key political problems. The attention civil war. Even though Maskhadov advocated of Russian authorities was focused on other issu- the peaceful establishment of Chechen-Russian es such as President Yeltsin’s illness and the pro- relations, Russia itself offered him no assistance blem of the succession of power, the economic in dealing with the Islamic opposition and secu- crisis, relations with the West and the US in par- ring public order in Chechnya. On the contrary, ticular, or NATO’s eastward enlargement. Besi- Moscow would gladly use every opportunity to des, the vagueness and instability of the situ- discredit the idea of an independent Chechnya11. ation in Chechnya was in keeping with the inte- In early 1999, authorities in Grozny decided to rests of many Russian groups, politicians and bu- crack down on anarchy, armed Islamic opposi- sinessmen (like the media magnate Boris Berezo- tion and organised crime. In March, President vsky) who had broad and usually illegal business Maskhadov proclaimed Chechnya an Islamic sta- relations with the Chechens. te and introduced elements of the sharia law in- In 1996–1999, the Kremlin failed to develop any to its legislation, while authorities began to political concept for Chechnya, and the question combat groups kidnapping people for ransom. of the republic’s status, which was supposed to

CES Studies be resolved through bilateral negotiations, was a central position in the Kremlin’s policy and caught in a dead end. It seems that only the fe- Russia’s policy towards the republic became un- deral army had a clear idea of its policy towards coordinated and ineffective. Without taking any the republic during Chechnya’s quasi-indepen- real measures to end the conflict, authorities dence: namely, it was preparing to take revenge tried to make society and the international com- for the 1996 defeat. Most of the Russian military munity believe that a normalisation process was believed that politicians had betrayed the army taking place in Chechnya, and that economic re- in Khasav-Yurt and took away its victory. Hoping construction and a gradual return to peaceful li- that war would break out again, the Russian Ge- fe were under way. Meanwhile, a brutal guerril- neral Staff reinforced the North Caucasian Mili- la war was ravaging the republic, and both sides tary District, which was provided with the best were committing massive human rights viola- equipment and manned with the most experien- tions. The repression of civilians by the federal ced commanders and officers, and developed army, and the military disintegration and we- a new war tactic: the first phase of Russia’s se- akening of the Chechen guerrillas (as compared cond military intervention in Chechnya was mo- to the first war) contributed to the radicalisation delled on the NATO operation in Kosovo. This se- of actions taken by many militants, including re- cured the Russian army’s success in the initial sorting to acts of terrorism17. phase of the second Chechen war14. On 23 October 2002, the Chechens perpetrated 5. The second Chechen war an act of terror unprecedented in the whole hi- (from 1999) story of the Chechen conflict, evoking shock in Russia and abroad. A squad of suicide bombers A pretext for the second invasion of Chechnya by led by Movsar Baraev seized the Moscow Dubro- federal troops came with the raid of Islamic mi- vka theatre taking some 800 hostages. The terro- litants led by Basaev and Khattab on Dagestan rists demanded an end to the war in Chechnya and a series of bomb attacks in Russian cities and the withdrawal of Russian troops from the (Moscow, Buinaksk, Volgodonsk) in September republic. In the early morning of 25 October, 1999, which claimed nearly 300 lives15. The Che- Russian special forces stormed the theatre buil- chens were blamed for organising these attacks, ding killing all the terrorists and more than one and the new Russian Prime Minister Vladimir hundred hostages. Shamil Basaev admitted to Putin announced an unrelenting campaign aga- organising this attack. In the successive months, inst terrorism, gaining wide popularity with the militants also organised several bloody terrorist Russian society. In September 1999, Russia be- attacks in Chechnya and North Ossetia killing se- gan mass bombings of Chechnya and on 1 Octo- veral hundred people18. They announced their ber, Russian troops invaded the republic. The intention to move the war into Russian territory commencement of military action brought on in the nearest future19. a mass exodus of people, most of who fled from Even though the terrorist attack on the Dubro- the republic primarily to the neighbouring Ingu- vka theatre and the subsequent suicide bom- shetia, causing a humanitarian disaster there16. bings exposed the failure of the Kremlin’s policy Over a few months, Russians crushed the main towards Chechnya, President Putin’s administra- Chechen formations and gained control over tion resolved to continue with the “Chechenisa- most of Chechnya’s territory. In spring 2000, the tion” policy launched in mid 2002. Its objective decimated Chechen militants began a guerrilla was to legitimise Akhmed Kadyrov’s pro-Russian war, which still continues today. team and gradually transfer power in the republic to them, while firmly refusing to enter peace In June 2000, the Kremlin announced the end of talks with militant representatives20. The Krem- the “military phase” of the “anti-terrorist opera- lin tried to present “Chechenisation” as a genu- tion” and established an interim civil admini- ine peace process taking place in the republic, stration in the republic, led by the former “sepa- but it is difficult to determine whether this poli- ratist” mufti of Chechnya Akhmed Kadyrov. From cy was intended to end the war or just pretend that point, Chechnya clearly ceased to occupy to do so21. In November 2002, the Chechen Inte-

CES Studies rior Ministry was established, in March 2003, ader. Yeltsin appointed the largely unknown Vla- the new constitution of the republic was passed dimir Putin as prime minister at the time when (defining Chechnya as an inseparable part of Russia was overwhelmed with fear following Russia) and, in June 2003, amnesty was declared the raid of Islamic militants on Dagestan and the for the militants22. The Kremlin also announced terrorist attacks of September 1999, and when that presidential elections would be held in the the media were fanning an anti-Chechen hyste- republic on 5 October 2003, to be followed by ria. Shortly after coming to power, Putin anno- parliamentary elections within a year of the re- unced a resolved decision to combat terrorism, ferendum, that an agreement on the division of gaining widespread popularity with the Russian powers between Moscow and Grozny would be society. The sense of being threatened by terro- signed and that more funding would be provi- rist attacks, skilfully heated up through the use ded to finance Chechnya’s economic reconstruc- of propaganda, continued to convince people of tion (including the payment of indemnities for the necessity to crack down on Chechen separa- homes lost in the course of military operations). tists. The successes of the federal army in Chech- Moscow also began to remove generals involved nya reassured Russians that the decision to inte- in illegal businesses and those refusing to co- rvene was right, and most of them began to see operate with the republic’s civil authorities. Ho- Putin as a providential man who saved their co- w e v e r, these measures did not produce the untry. This was precisely what the ill Boris Yelt- expected results, only strengthened the power sin wanted to achieve when he nominated Vla- of Chechnya’s acting president Akhmed Kadyrov dimir Putin as his successor and sought a way to and increased tensions in internal relations wi- safeguard the latter’s coming to power. On 31 thin Chechnya (e.g. between Kadyrov and the December 1999, when Putin’s popularity was at Chechen diaspora in Moscow or between Kady- its peak, Boris Yeltsin stepped down and trans- rov and the militants). Kadyrov, hated and consi- ferred his duties as head of state to the Prime dered a traitor by most of his compatriots, ma- Minister. On 26 March 2000, early presidential naged to subordinate nearly all central and re- elections were held in Russia, of which Putin gional civil authorities of the republic and gain was the unquestionable winner. It appears that a very strong position in relation to the Kremlin. the problem of the succession of power in the Presently, Kadyrov also has a substantial milita- Kremlin played a key role in the outbreak of the ry force – he controls the Chechen militia and second Chechen war, though there was also so- a “bodyguard team” of several thousand, which me pres s u r e towards a new confrontation on the recruits former militants and terrorises the Che- part of the Russian army, humiliated by the defe- chen people23. Even though the present leader of at in the first war and the compulsory withdra- the Chechen administration is inconvenient for wal from the republic in 1996, and eager to rei n - nearly all major groups in the republic, the fo r ce its position in the Russian power struc t u re s . Kremlin continues to support him because Kady- rov seems to be the only guarantor of the implementation of the “Chechenisation” policy laun- II. Chechnya’s impact on Ru s s i a ched by the authorities24. following the outbreak of the There is direct link between the outbreak of the second Chechen war second Chechen war and the rise to power of Russia’s current president Vladimir Putin. It may 1. Internal issues be the single most striking example of how the Chechen issue affects developments in to- The conflict in Chechnya is one of many factors day’s Russia and how it is exploited as an instru- presently influencing the internal situation in ment in Russian politics. While the first war had the Russian Federation. Developments in the re- a negative impact on Boris Yeltsin’s presidency, public are having an adverse affect on Russia, al- as most Russians were firmly opposed to it, the though the real scale of this influence is difficult outbreak of the second war became a kind of to estimate. The Chechen issue is a serious pro- springboard to power for the present Russian le- blem for both the ruling team in the Kremlin and

CES Studies the Russian state as a whole, as it is difficult to promising the relentless prosecution of mili- speak of a stable future and the balanced deve- tants. Even though the attack in Dubrovka did lopment of Russia until this issue is solved. On not ruin his image as a guarantor of security, it the other hand, the situation in Chechnya is be- certainly unsettled it. As successive events sho- ing exploited by the Kremlin in order to reach its wed, Dubrovka was not an isolated case, but the specific political goals both on the internal and beginning of a terrorist campaign on a broader international scenes. scale. Suicide terrorist attacks modelled on those from Palestine became an inseparable ele- 1.1. A vision of Ru s s i a ’ s f u t u r e ment of the Chechen conflict and Russian politi- Since the break-up of the Soviet Union, the Che- cal life. It seems that this “Palestinisation” of the chen conflict has been one of the most serious conflict in Chechnya will be irreversible unless political problems of the Russian Federation af- the situation in the republic undergoes a funda- fecting the country’s internal and foreign poli- mental change25. cies alike. Russia’s future as a modern, non-imperial and democratic state hinges on the solu- 1.3. An obstacle to reforms tion of the Chechen issue. The present situation After becoming President, Vladimir Putin under- in Chechnya impedes Russia’s transformation in took to carry out numerous important internal this direction. The Kremlin’s inability to cope reforms in the state26. However, the situation in with Chechnya (both under Boris Yeltsin’s and Chechnya constitutes a major obstacle to the im- Vladimir Putin’s rule) and the inability of Rus- plementation of these reforms. Chechnya not sian political elites to develop a coherent and only consumes a large amount of “energy” of the mature concept to end the conflict demonstrate authorities, who have to respond to crises in the the absence of a clear vision of post-imperial republic and push successive measures that are Russia. still failing to produce positive results. Mainta- As the Kremlin lacks a clearly defined policy to- ining such a large numbers of troops and amo- wards Chechnya, the Russian central authorities unts of weapons in the republic and providing are also unable to develop a coherent policy for logistic support for the army, etc. is an enormo- the entire North Caucasus – the most turbulent us burden on the state budget, consuming funds region of the Russian Federation. Solving the that could otherwise be spent on other purpo- Chechen issue is a necessary prerequisite for the ses27. The republic’s “economic reconstruction” development of Moscow’s North Caucasian poli- has been progressing since mid 2000, absorbing cy. So far, Moscow has only been implementing huge amounts of funding each year that fail to improvised manoeuvres and supporting local improve the situation in Chechnya in any me- corrupted post-communist ruling elites dissocia- asurable way28. Most of the federal budget funds ted from their communities. The North Cauca- earmarked for the economic reconstruction of sus’ serious economic and social problems and Chechnya are stolen “along the way” and the the political, ethnic and religious conflicts preva- rest is appropriated directly by the pro-Russian iling in that area may soon seriously destabilise Chechen authorities on site. the region. 1.4. The degenerating effect on state 1.2. A threat to state security s t r u c t u r e s Chechnya is a serious threat to Russia’s internal The existence of Chechnya in its present shape security. The most evident proof of this was last within the Russian Federation contributes to the year’s attack on Dubrovka. It demonstrated that degeneration of the Russian state structures in a group of armed terrorists arriving from Chech- charge of Chechnya-related issues, i.e. sections nya, thousands of kilometres away, is capable of of the state administration, the federal army, the carrying out a terrorist operation on this scale. militia, secret services, the administration of ju- Since the beginning of his presidency, Putin has stice, etc. It also demoralises individual officials, been building his position and prestige on pro- functionaries and soldiers. This refers to institu- mises of ensuring security for the state and ordi- tions beyond the republic dealing with “Chechen nary Russians. He began as Prime Minister by issues”, as well as state bodies operating direc-

CES Studies tly in Chechnya29. Corruption and stealing of entire federal army, the Interior Ministry and the budget funds for Chechnya (formally earmarked Federal Security Service. This new situation is for the “anti-terrorist operation” and the recon- hardly conducive to democratic reforms in Rus- struction of the republic) are widespread thro- sia, as the power departments and the people ughout all levels of the state administration30. In forming them are direct heirs of the Soviet Army, addition, for many years Chechnya has basically the Soviet Interior Ministry and the KGB. Preva- been a territory without any laws. Individual of- iling attitudes in these departments are a Soviet- ficials, the military, etc. do not need to abide by style, imperial and superpower-like perception any rules. Consequently, lawlessness prevails, of the world and society, and a conviction that manifesting itself in the attitude of state bodies one should rule with an iron fist without taking towards Chechen civilians (the life or death of public opinion or society’s interests into acco- ordinary people frequently hinges on the arbi- unt. These attitudes impede the reform of the trary decisions of individual representatives of power departments themselves, which is at pre- the authorities). The military, officials and mili- sent urgently needed in Russia. tia functionaries are frequently involved in criminal activities such as trade in illegally extrac- It is very difficult to estimate which of the po- ted oil, weapons and drugs, human trafficking, wer departments profited most from the war etc. The war in Chechnya is their private war, and which gained the most influence. It seems which they treat mainly as an opportunity to get that compared to the other bodies, the federal rich. This is why they disregard their state’s in- army, humiliated by the 1996 defeat and the for- terests, which they were sent to promote in the ced withdrawal from Chechnya, gained a lot. By rebellious republic. Lower rank military or offi- starting a new military intervention in the repu- cials sometimes sabotage or disregard the deci- blic in autumn 1999 and scoring the initial suc- sions of higher instances. Individual Russian po- cesses in the war against Chechen militants, the wer departments (the Ministry of Defence and military took revenge for that defeat and the the federal army, the Interior Ministry and the “betrayal of the politicians”. Having gained Federal Security Service) compete for influence a strong position and taken control over Chech- in Chechnya and for legal and illegal revenues nya, the army is now the main opponent of any from the war raging in that area. At the level of changes in the republic that could bring about the government and heads of individual depart- a genuine ending to the war. For quite some ti- ments, this rivalry is more moderate and less ap- me, the military have been trying to torpedo the parent but in Chechnya, where various institu- Kremlin’s moves intended to end the war. The tions operate on a parallel basis, it is distinctly army is reluctant to accept the “Chechenisation” visible. policy pursued by the Kremlin, which signifies All this leads to the demoralisation of Russian a drop in their powers to the benefit of “Che- state structures. The problem is further exacer- chen civilians”. Army representatives have fre- bated by the rotation of tens of thousands of pe- quently stressed that they will not allow “ano- ople from all over Russia who arrive in, and le- ther Khasav-Yurt” and will not let their victory ave Chechnya each year. For example, officers be taken away from them. and soldiers usually stay in the republic for no longer than six months, following which they Today, Chechnya is a closed military zone in are replaced by others. They take the models of which the federal army is the most influential behaviour learnt there back to their permanent body31. Troops are repressing civilians on a mass jobs and homes. scale, most definitely with the approval of higher-rank commanders. It is in the best interest 1.5. The increased influence of the military to continue with the “anti-terro- of the power departments rist operation” for several reasons. Firstly, while In the aftermath of the second Chechen war the- the operation in Chechnya continues, the ar- re has been a dangerous expansion of the influ- my’s position in the state will remain very ence of Russian power departments, i.e. the Mi- strong, bringing in large amounts of funding nistry of Defence, the General Staff alongside the and promotion opportunities for the army. Se-

CES Studies condly, the unstable situation in Chechnya, tre- 1.6. The rise of authoritarianism ated by the army as conquered territory, and its in Ru s s i a isolation from the rest of the country, allow the The Chechen conflict, and especially the second military to engage in a multitude of illegal busi- Chechen war, helped the political forces striving nesses, especially the sale of oil illegally extrac- to reinforce the authoritarian system of power ted in Chechnya to destinations all over the and restrict civil rights in Russia. The outbreak of North Caucasus32. To this end, Russian military war against “Chechen terrorists” and the threat leaders frequently co-operate with Chechen field of “international terrorism” overemphasised by commanders with whom they share the profits. the Kremlin were among the factors allowing They have unspoken agreements on mutual tole- Vladimir Putin to create this kind of power sys- rance in a given area and, besides, the militants tem and, in particular, reduce the role of the re- profit from the perpetuation of the present situ- gions and the media. The Kremlin has also used ation in the republic as well: for them, this pro- the threat of Chechen terrorism to integrate Rus- vides an opportunity to get rich and retain con- sian society in the face of an internal and exter- trol over certain groups of people in Chechnya. nal danger and distract its attention from other Finally, ever since the conflict began, the army important problems faced by the country. has been robbing civilian property, mainly du- Freedom of speech in Russia and the Russian me- ring the so-called zachistki, i.e. the pacification dia were hit especially badly by the second Che- of Chechen villages accused of supporting the chen war. During the first war, Russian and fore- guerrillas. It has been accepting bribes without ign journalises faced no restrictions on access to any limitations, chiefly at checkpoints on roads Chechnya and there were no substantial inte- scattered all over the republic, trading in impri- rventions in the content of their coverage of the soned people and selling the bodies of those kil- events in the republic (this refers both to press led to their families33. and television). Today, the situation has changed In many matters, President Putin, who came to radically. Chechnya is a zone closed to indepen- power “thanks to” the war in Chechnya, must dent reporters. Articles and TV news broadcasts take into account the interests of the military on the situation there are censored or self-censo- who have become much more influential in the red by most media35. The state’s control over the present phase of the conflict. The army has media is not limited to coverage of the develop- strengthened its position in relations with the ments in Chechnya. The Kremlin has used the remaining Russian power departments, especial- war in the republic and the threat of terrorism ly the Interior Ministry and the Federal Security overemphasised by its propaganda machinery to Service (these three institutions have a long hi- restrict freedom of speech in Russia in general. story of competing for influence in Chechnya Only a few Russian media can afford to criticise and in Russia as a whole). For many Russian ge- Russian policy in Chechnya and openly oppose nerals, Chechnya was the beginning of a politi- the Kremlin on other issues, however, these are cal career. For example, General Viktor Kazant- usually low-circulation newspapers or radio sta- sev, the former commander of federal troops in tions and websites with small audiences36. the Caucasus, is presently the Russian president’s envoy to the Southern Federal District; 1.7. The political elites and Russian General Anatoli Kvashnin, the former comman- s o c i e t y der of the North Caucasian Military District, is To some extent, the war in Chechnya is affecting presently Chief of Staff of the Armed Forces of the views and attitudes of the Russian political the Russian Federation, and General Vladimir elites and the way they see Russia and the Shamanov, the former commander of the 58th world. As regards Chechnya, most forces on the Army in Chechnya, is Governor of the Ulyanovsk Russian political scene hold positions similar to oblast. The federal army has gained an unqu- that expressed in the Kremlin’s official policy. estionable and apparently permanent influence They firmly deny the Chechens their right to le- in the entire North Caucasus (especially in the ave the Federation, refuse to allow negotiations eastern part), and the region is ever more frequ- with the militants, believe that a hard line poli- ently referred to as “the military republic”34. cy should be implemented towards Chechnya

CES Studies and negate crimes committed by Russian troops. frequently unnecessarily expose them to the risk This attitude to the Chechen issue influences the of death), ordinary people incidentally involved way politicians, journalists and analysts see Rus- in the conflict (e.g. the hostages in Dubrovka), sia’s other internal and external problems. It al- Chechen refugees in Ingushetia (denied assistan- so shows that imperialist and superpower-like ce by the state and forced to return to the war- thinking still dominates the Russian political ravaged republic) and civilians in Chechnya scene. The majority of Russian society thinks the (whose basic rights are constantly being viola- same way. Politicians such as Sergei Kovalov, jo- ted and who are, after all, citizens of the Russian urnalists like Anna Politkovska or social organi- Federation). sations like Memorial, who openly criticise Kremlin for its “iron fist” policy, for initiating the 1.8. Caucasophobia and Islamophobia war in Chechnya and for massive human rights in Ru s s i a violations in the republic, and who call on au- The war in Chechnya stimulates the rise of na- thorities to stop the war and begin negotiations tionalist and xenophobic sentiments in Russia, with the Chechens, constitute a small, if not which leads to national or even racial and reli- marginal, section of the Russian political elite. gious conflicts. The steady growth of the Cauca- They hold hardly any significance in Russian po- sian diaspora in the “Russian” regions of the Rus- litics and have barely any support from society. sian Federation, especially in Moscow, is condu- The Chechen conflict is a major obstacle impe- cive to these types of developments39. Tensions ding the development of a democratic civil so- are arising between the local Slavic population ciety in Russia. It perpetuates the traditional and newcomers from the North and South Cau- passivity of Russian society, the susceptibility of casus and Central Asia. Conflicts between diffe- most people to official propaganda and the co- rent nationalities are superimposed on religious nviction that any objection against the doings of clashes, as most of the immigrants from these the authorities is pointless. Even though public regions are Muslims. Hatred of Chechens, fanned opinion polls show that most Russians are be- by Russian propaganda and the media-promoted hind the conclusion of the war in Chechnya and Chechen stereotype defining them as being ban- a large group would be willing to support nego- dits, terrorists and kidnappers (this kind of pro- tiations with militants37, people approve the paganda reached its peak in autumn 1999 follo- Kremlin’s policy towards Chechnya by failing to wing attacks in Russian cities) is automatically protest. This attitude, typical of the Russian so- extended to all “persons of Caucasian nationali- ciety, manifested itself following the terrorist at- ty”40. Contemptuously referred to as “black” in tack in Dubrovka in October 2002. Even though everyday speech, emigrants from the Caucasus more than one hundred hostages died after the are permanently persecuted by the militia. The- troops storming the building used an unknown re are also anti-Caucasian pogroms, to which pu- gas and failed to organise the evacuation proper- blic security services usually respond passively. ly (exposing Russia to fierce criticism from the A substantial role in the dissemination of chau- West), most Russians expressed their support for vinistic, anti-Caucasian and anti-Muslim attitu- the president’s decision and admitted that he des in society is played by various nationalistic had had no other choice38. or Cossack organisations and some high officials There is also a link between the situation in and clergy of the Russian Orthodox Church. The Chechnya and the Russian authorities’ attitude growing aversion towards Muslims is also fuel- towards citizens and their rights. Unlike in de- led by the Kremlin’s official propaganda, which mocratic states of law, the Russian state and its represents Russia as a victim of “international Is- leaders are above individual people, their rights, lamic terrorism”. It is a justified claim that, at constitutional freedoms and frequently even the moment, Caucasophobia and, to a smaller above personal dignity. This model is perpetu- extent, Islamophobia, are widespread in Rus- ated, for example, by the way the authorities sia41. This poses a major threat to the state’s sta- treat the soldiers fighting in the Caucasus (they bility, given the fact that the percentage of non- are compulsorily sent to the conflict region whe- Slavic and Muslim people in Russia’s population re their commanders disrespect their rights and is increasing rapidly. The exact number of Mu-

CES Studies slims in the Russian Federation is difficult to es- ment of extremist Muslim organisations in the tablish, but they probably account for seven to republics of the North Caucasus, particularly in 15 percent of the population42. Dagestan and Karachay-Cherkessia46. Because of the disastrous economic situation of the region 1.9. The impact of Chechnya and the widespread conviction that Moscow has on the North Caucasus left the Caucasian republics to fend for themse- The Russian North Caucasus is the region most lves, such groups are increasingly popular, espe- affected by the situation in Chechnya43. The Cau- cially with young people. In the nearest future, casus, which always used to be one region, is this fact may play a substantial destabilising ro- presently broken into many isolated parts and le in entire North Caucasus. divided by dozens of borders. The situation in The Chechen conflict is also having an adverse Chechnya has contributed to this. Constituent effect on the economic situation in the North republics of the Russian Federation neighbo- Caucasus. The disintegration of the socialist eco- uring Chechnya have remained in the frontline nomy, the closing down of thousands of facto- zone for over ten years. Huge numbers of troops, ries and businesses, breaking off of economic militia forces and detachments of other Russian links with the South Caucasus, corruption of au- power structures are stationed there, and the thorities and other factors have caused a steadi- entire region is covered with a network of road ly deepening economic crisis in the region. The checkpoints resembling state borders. People ha- poverty-stricken North Caucasian republics can ve a limited ability to move from one republic to function solely with subsidies from the federal another and they have to undergo endless budget. The Chechen conflict, which has been checks by public security services. The territo- continuing for more than a decade, has exacer- ries of Ingushetia, Dagestan and North Ossetia bated the catastrophic economic situation of the sometimes witness clashes with Chechen mili- North Caucasus. The region has been split into tants trying to reach Chechnya from Georgia two parts: Dagestan in the East and the rema- (Russia has repeatedly accused the latter of tole- ining republics in the West. Economic contacts rating separatist bases in its territory) or hiding between these two parts have been largely re- from the Russian army. There is a serious risk stricted because of transport difficulties, among that the war could spread to the neighbouring other factors. Following the outbreak of war in republics, as the radical militants have frequen- Chechnya, it became impossible to use several tly announced (in June 2003, the first serious ter- important roads crossing the republic, including rorist attack was carried out in North Ossetia). the railway main and the motorway from Rostov The situation is particularly complicated in Ingu- on Don to Makhachkala and Baku47. Because of shetia, temporary home for 70 to 100 thousand the instability in Chechnya (and the conflicts in Chechen refugees whom the authorities are try- Abkhazia and South Ossetia), the borders betwe- ing to force to return to Chechnya. There are al- en the Russian Federation, on the one hand, and so large groups of Chechen refugees in Dage- Georgia and Azerbaijan, on the other, have actu- stan, South Ossetia, Stavropol Krai, Krasnodar ally been closed. Only a small number of people Krai and the Rostov Oblast. This situation breeds is able to cross them, hence the inhabitants of serious ethnic and religious tensions that may the North Caucasus being deprived of the oppor- transform into open conflict. The Chechen issue tunity to make a living on cross-border trade48. is straining relations between Chechens and The second war in Chechnya has “disciplined” Russians, as well as between the native Slavic the remaining North Caucasus republics and we- people of southern Russia and “Caucasian” im- akened separatist tendencies emerging there. migrants44. With his war “scare”, President Putin has been Because of the proximity of Chechnya, the North able to get rid of troublesome republic leaders, Caucasus has become the region with the hi- e.g. the long-time (1991–2001) president of Ingu- ghest rates of organised crime in the entire Rus- shetia Ruslan Aushev was replaced by a general sian Federation45. The evident radicalisation of of the Federal Security Service, Murat Ziazikov49. Chechen Islam observed since the mid 1990s has Finally, the war has contributed to the erosion of also contributed substantially to the develop- the sense of a Caucasian community. During the

CES Studies first war, Chechens enjoyed universal sympathy the activities of Islamic radicals in the Fergana and support in the region, but today people tend Valley and, finally, the Taliban’s rise to power in to blame them for the conflict and largely appro- Afghanistan, in order to realise that the real inve of the military solution to the Chechen pro- ternational challenge for today’s Russia was the blem. “southern problem”50.

2. Foreign policy 2.2. Chechnya vs. Ru s s i a ’ s relations with the We s t Ever since the first war broke out in 1994, the Chechen issue has had a substantial influence on Western Europe the foreign policy of the Russian Federation, When Russia initiated the first Chechen war, it both in terms of its general direction, and rela- came in for severe criticism from the West, tions with individual states. The conflict in which continued until the signing of the Khasav- Chechnya not only made Moscow aware of the Yurt agreements in 1996. On its part, Russia ac- threats from the South (the Caucasus, Central cused European countries and organisations of Asia, Near and Middle East and Arab countries), lawless interference in its internal affairs and su- but it also had a substantial and largely negati- spected that the criticism was intended to un- ve effect on its relations with Western Europe, dermine its position in the continent. Initial en- the United States and other countries. thusiasm for Europe displayed by the Russian elites and authorities gradually waned and gave 2.1. New challenges in the South way to distrust, lack of understanding and aver- Throughout the history of the USSR, the rela- sion in the aftermath of the Chechen war and tions (confrontation) with the West were the the Western countries’ disapproval of Ru s- most important area of Moscow’s foreign policy. sia’s human rights violations. A similar situation This changed with the break-up of the Soviet took place after the Kremlin started the second empire: Russia no longer had to fear any threats war in Chechnya in October 1999. At that time, from the West. On the contrary, it appeared that the European Union even imposed some limited the interests of Moscow and the Western world sanctions on Russia, while the OSCE and the Co- were convergent in many ways. However, the si- uncil of Europe threatened that Moscow could tuation in countries and regions south of Russia be expelled from these organisations. Things be- also changed radically. A number of new states gan to change with time, following the Russian emerged, ethnic and religious conflicts broke army’s successes in the Caucasus. out, geopolitical relations in Afghanistan, the The emergence of a ne w , energetic and modern Caucasus and Central Asia were complicated, Russian leader and the desire to maintain good and the menace of Muslim fundamentalism, se- economic relations with Russia overshadowed paratism and terrorism came into view. Conse- the European values of democracy and human ri- quently, threats from the southern direction be- ghts. The Chechen issue gradually lost prom i n e n - came an increasingly difficult problem and chal- ce in relations between Russia and Western Euro- lenge for Russia. Even though the failed Soviet pean states, and European politicians were loath intervention in Afghanistan was the first indica- to openly criticise Moscow for its Chechen policy. tion of the changing geopolitical situation in the Nevertheless, the Chechen issue does affect the South, Moscow did not realise the proportions of Kr emlin relations with the West: it undermines the problem until the Chechen war broke out. the European countries’ and the Euro p e a n Before, conflicts on the Empire’s southern out- Un i o n’ s confidence in Russia as a partner for co- skirts were treated as marginal troubles and the operation, especially when it comes to security. problems emerging there were seen as being of Eu r opean organisations such as OSCE and the Co- secondary importance. The Kremlin had to face uncil of Europe have adopted a stricter attitude an escalation of the Chechen conflict and espe- to w a r ds Rus s i a ’ s Chechen policy. They are syste- cially the raid of Islamic militants on Dagestan, matically criticising and even condemning Mo- the outbreak of the second Chechen war, the in- scow over the inadequate use of force against creasingly tense situation in Central Asia and Chechen separatists and human rights violations

CES Studies in the republic, which brings on frequent crises 2.3. Chechnya vs. Moscow’s r e l a t i o n s and tensions in mutual rel a t i o n s 51 . Even though with other CIS countries Russia formally co-operates with these orga n i s a - The first Chechen war weakened Russia’s positions on issues relating to Chechnya, it actually tion in the entire post-Soviet region, especially tries to minimise their presence in the rep u b l i c in the Caucasus and Central Asia. Russia’s defeat and rejects the possibility that they could play showed the leaders of Georgia, Azerbaijan, Uz- a role in the regulation of the Chechen conflict. bekistan, the Baltic states and Ukraine that it was not possible to rebuild the empire through The United States the use of military power: Moscow had neither During the first Chechen war, the attitude adop- enough political will nor sufficient military for- ted by Washington towards the Russian policy in ce. The role of the Commonwealth of Indepen- Chechnya differed from the one prevailing in Eu- dent States lost a good deal of its significance, rope. Bill Clinton’s administration was much less and Russia began to prefer bilateral relations inclined to criticise Moscow for initiating a mili- with the former Soviet republics to co-operation tary operation in the Caucasus, emphasising within the CIS. In 1994–1996, the CIS countries that the Chechen issue was the RF’s internal pro- refused to back Moscow in its dispute with NA- blem. The outbreak of the second Chechen war TO and an organisation uniting post-Soviet sta- coincided with a crisis in Russian-US relations tes but excluding Russia, i.e. the GUUAM, began caused by NATO’s eastward enlargement and its to form within the Commonwealth54. operation in Kosovo, of which Moscow strongly The second war in Chechnya and Vladimir Pu- disapproved. Washington condemned the Krem- tin’s rise to power changed the situation in the lin for initiating the anti-terrorist operation in CIS radically. By initiating a new intervention in Chechnya and repeatedly criticised Russia for Chechnya and launching its hard line policy to- human rights violations in the republic calling wards the republic, Russia demonstrated its po- on Moscow to begin negotiations with militants. wer and made it clear that the Kremlin could re- There was a link between this stand of the Uni- spond resolutely to those opposing it. In 1999, ted States and the fact that, at that time, Russia Russia also began to press CIS countries (espe- and the United States were competing for influ- cially Georgia and Azerbaijan), demanding their ence in the Caucasus and Central Asia over Ca- unequivocal support for the “anti-terrorist ope- spian oil and gas resources. ration” in Chechnya and co-operative policies ta- However, the situation began to change gradual- king into account Moscow’s interests in the re- ly even before 11 September 2001. The rivalry gion55. This instigated many tensions, mainly in over oil resources in the Caspian region was no Russian-Georgian relations 56. In the end, coun- longer as heated and Washington began to see tries of the region adopted more pro-Russian po- the positive sides of Russia’s influence in the licies and began to seek rapprochement with Caucasus and Central Asia. A breakthrough in Moscow, while GUUAM lost its significance. This Russian-US relations came with the terrorist at- way, the second Chechen war constituted a fac- tacks on the United States and Russia’s joining tor contributing to the strengthening of Rus- of the anti-terrorist coalition formed by George sia’s position in the post-Soviet region during W. Bush. From that moment on, the Kremlin co- Putin’s rule. uld represent its “anti-terrorist operation” in Chechnya as part of the worldwide struggle aga- 2.4. Ru s s i a ’ s relations with other inst terrorism and claim that Russia was the first c o u n t r i e s country to have faced the challenge of international terrorism. At the same time, President Pu- Arab countries and Israel tin had the opportunity to justify the Russian ar- The Chechen conflict has been one of the main my’s activities in the Caucasus52. In return for factors bringing about a change in Russia’s tra- the support granted by the Kremlin to Washing- ditional policy towards the Near East, i.e. Arab ton following 11 September 2001, the United countries and Israel. Throughout the Cold War, States adopted a less critical disapproving attitu- Soviet foreign policy was distinctly anti-Israeli de towards Russia’s policy in Chechnya53. and pro-Arab. However, the support granted to

CES Studies Chechen separatists by many Arab countries in- Moscow’s foreign policy and Russian society. Re- cluding Saudi Arabia, the United Arab Emirates, cent events in Chechnya, and especially the se- Qatar and Kuwait, and their backing of wahha- ries of suicide attacks in the republic, the North bism and Islamic fundamentalism in Russia and Caucasus and the Russian capital suggest that the entire post-Soviet area, led to a change in Chechnya may play a significant role in influen- Russia’s attitude towards these countries57. Whi- cing developments in the Russian Federation le Arab countries officially maintained that over the nearest future. Even though the Krem- Chechnya was Russia’s internal problem and lin is taking some measures to normalise the si- that the Kremlin had legitimate jurisdiction over tuation in the republic (amnesty, presidential the republic, they were unable or unwilling to elections, the agreement on the division of po- stop the numerous organisations and individu- wers between Moscow and Grozny), these me- als supporting the separatists or sending volun- asures appear unlikely to bring about an end to teers into Chechnya. In the aftermath of the Che- the conflict as they aim to eliminate its sources chen wars, relations between Russia and Israel (separatism) in a unilateral manner rather than improved for the first time in history. Tel Aviv through dialogue with the Chechen society and and Moscow began to develop official contacts, the anti-Russian opposition. However, one can co-operated in the field of secret services and expect continued instability in the republic and mutually backed each other’s hard line policies new terrorist attacks both in Chechnya and bey- on terrorism58. ond its borders. This means that the Chechen issue will continue to affect Russia similarly to China how it does today, and the adverse processes sti- The conflict in Chechnya has also influenced re- mulated by the conflict in Chechnya will conti- lations between Moscow and Beijing. From the nue. The republic will remain a threat to Rus- very beginning, China resolutely backed the firm sia’s security, a barrier to reforms and a source policy of Russian authorities towards the rebel- for the degeneration and demoralisation of the lious republic. In return, the Chinese hoped to state administration and the Russian army. win Russia’s support for their policies on Tibet, Taiwan and Xinjiang (where they struggled over It appears that the Chechen problem will also Uygur irredentism). Beijing’s position is that affect the future of the Russian Federation. each state has the full right to use military force The nature of this influence will depend mainly in its territory and other countries should not in- on whether the Kremlin manages to develop and terfere with such state’s internal affairs, espe- carry out a practical plan to end the conflict in cially when it comes to separatism and human the longer term, or whether it continues with rights. This is in keeping with the Russian stand- the current policy involving the “anti-terrorist point. This way, the Chechen conflict served to operation” and strengthening pro-Russian au- bring the positions of Moscow and Beijing closer thorities in the republic, which seems to be do- on the international scene59. omed to failure in its present shape. It seems that, as long as there is no peace and stability in the Caucasus, Russia will not become ademocra- III. Outlook for the future tic country respecting human rights and civil freedoms, and its political situation will remain susceptible to destabilisation. The conflict in Chechnya, which dates back to Maciej Falkowski the early 1990s, has become one of the symbols of post-Soviet Russia and its transformation. Al- though it is just one of many factors determining the present and future shape of this country, it is difficult to overestimate the significance of the Chechen issue for today’s Russia. The two Chechen wars have not only affected the internal situation in the Russian Federation, but also

CES Studies 1 The reasons why the Russian-Chechen conflict turned in- extent of the Army’s defeat in Chechnya were considerably to the longest and most bloody war in the entire post-So- greater. During the Afghan war, the Soviet Army failed to viet area include the specific traits of Chechen society, i.e. overpower the mujaheddin who received massive support its division into competing clans (teips) that unite when fa- form the West and the Arab world. In Chechnya, however, cing a common enemy; and the absence of modern elites, the Russian Army gave in to the levy of masses of highlan- and the system of Chechen values, including freedom ver- ders defending their villages. ging on anarchy, egalitarianism, aversion to externally im- 8 For more information on the impact of the first Chechen posed authority, a preference for clan laws based on the war on the Russian army see: Witold Pasek, Armia rosyjska principle of bloody vendetta over written laws, a sense of po Czeczenii, Eurazja: CES No. 5/1995; Andrzej Grajewski, honour and irrational behaviour of individuals and entire Federalni po Czeczenii, Eurazja: CES No. 5/1995. communities, etc. For more information on problems regar- 9 See: Aleksei Malashenko, Dmitri Trenin, Vremia yuga, Mo- ding the social structure of contemporary Chechnya see: scow: Moscow Carnegie Center 2002, p. 180–188. Dmitri Furman (ed.), Chechnia i Rossiia: obshchestva igosu- 10 During the fist Chechen war, several major terrorist acts darstva, Moscow 1999. were committed, including hijackings of planes and buses. 2 For more information on the history of the Chechen con- The greatest acts of terror in 1994–1996 were two raids car- flict from the early 1990s until the end of the first Chechen ried out by Chechen militants and the taking of hundreds war see: Piotr Grochmalski, Czeczenia: rys prawdziwy, Wro- of hostages. The first one was carried out in June 1995 by c∏aw: atla2 1999. Shamil Basaev’s detachment that seized a hospital in the 3 Troops were not withdrawn from any of the other repu- town of Budennovsk in Stavropol Krai taking some one tho- blics and, following the initial period of conflict with the usand hostages. This operation was a success for the Che- Kremlin, all of them ultimately signed the Federation Treaty chens: they were allowed to safely return to Chechnya whe- of March 1992 (by 1994). There are grounds to believe that re the Russians and the Chechens entered into negotiations Dudaev did not aspire for Chechnya’s full independence concerning the terms of a cease-fire. The other operation either. It seems that he played a kind of game with the took place in January 1996 when militants led by Salman Kremlin hoping to elicit a good deal of independence by Raduev seized a hospital in Kizlar, Dagestan, once again ta- making far-reaching demands. The developments in Chech- king hundreds of hostages. This time the Russians refused nya and, above all, the shaping of the political situation in to negotiate with the militants who withdrew to Chechnya the Kremlin (the increased influence of advocates of milita- following a few days of fighting near the village of Pervo- ry intervention) brought about the transformation of the maiskoye. Russian-Chechen conflict into an open war. 11 To this end, Russia would publicise the cases of people, 4 Other causes for the outbreak of the Chechen war include mainly foreigners, being kidnapped for ransom. These ty- ill-considered, illogical and venturesome moves of Chechen pes of kidnappings were widespread in Chechnya in and Russian leaders motivated by an excess of ambition, 1996–1999. There was considerable evidence suggesting the failure of many politicians on both sides, including that some of them were perpetrated by the Russian secret Dzhokhar Dudaev, to objectively assess the situation, the services trying to destabilise the situation in Chechnya and pursuit of private, usually economic, interests and alack of prepare the ground for a new military intervention. There professionalism among both Chechen and Russian politi- were also documented instances of secret services co-ope- cians, etc. rating with Islamic radicals in Chechnya, even following 5 The outcome of the almost two-year-long war was tragic. the outbreak of the second war in the republic (Sanobar The war claimed approx. 60 thousand lives, including ap- Shermatova, Tainaia voina spetssluzhb, Moskovskie Novosti, prox. five thousand Russian soldiers and approx. ten tho- 8 August 2000). usand militants. Hundreds of thousands of people fled 12 A. Malashenko, D. Trenin, op. cit., p. 101–105. Chechnya (most of the refugees were Russians). As a result 13 This was agroup of several villages in western Dagestan of the war, Chechnya became almost ethnically homogeno- in the “Kadar zone” (the Botlichsk and Tsumadin regions), us, as most Russians and Ingush people left permanently. which included Kadar, Karamakhi and Chabanmakhi. The war also brought about a deep transformation of Che - 14 In 1999 and 2000, Russian troops in Chechnya pursued chen society. The original clan structure and clan elders lost a different tactic than during the first war: first, they bom- their former significance and were replaced by young field bed the positions of militants and civilian facilities for over commanders who rose to power in the aftermath of the vic- a month in order to hit the Chechen forces as hard as possi- torious first war. See: Jacek Cichocki, Konflikt rosyjsko-cze- ble and force civilians to leave Chechnya; next, they seized czeƒski, Warsaw: CES 1997; V. A. Tishkov, Obshchestvo vvo- the lowland part of Chechnya and Grozny and finally blew oruzhennom konflikte: Etnografiia chechenskoi voiny, Mo- up landing troops on the Chechen-Georgian border preven- scow: Nauka 2001. ting Chechens from advancing towards Georgia. In spring 6 Nevertheless, the Khasav-Yurt peace agreement wasn’t si- 2000, nearly all of Chechnya was in Russian hands. gned until after the presidential elections of June 1996, in 15 Russian authorities have blamed these attacks on the Che- August 1996. chens, but it remains unclear to date just who was actually 7 The fact that the Soviet Army was not prepared to deal behind them. There is substantial evidence indicating that with guerrillas had been previously exposed by the inte- these attacks may have been perpetrated by the Russian se- rvention in Afghanistan; however, the poor style and cr et services. This is the opinion of Aleksandr Litvinenko,

CES Studies a former Federal Security Services (FSS) officer who fled to six percent of voters said “yes” to the passing of the consti- Gr eat Britain (he presents his view in the book Chechen- tution. The results of the vote appear to have been falsified. sk oye koleso by Aleksandr Mikhailov, Moscow: Sovershenno The amnesty passed in June 2003 by the Russian Duma is se k r etno 2002) and the media magnate and political oppo- supposed to cover persons who committed offences in the nent of president Putin, Boris Berezovsky (he attempts to territory of the former Chechen-Ingush ASSR after 1 August pr ove his case in the movie “Assassination of Rus s i a ” ) . 1993. The precondition is that militants surrender their 16 In the early phase of the war, approx. 350 thousand pe- arms by 1 September this year. The amnesty will also cover ople fled Chechnya, most of which went to Ingushetia. Pre- Russian soldiers who committed offences against civilians. sently, some 70 to 100 thousand Chechen refugees remain The amnesty will not include perpetrators of serious crimes in the republic, of which approx. 20 thousand live in refu- such as murder, robbery, rape, kidnapping and acts of ter- gee camps (source: http://www. m e m o. ru / h r / h o t p o i n t s / rorism. Because of the absence of security guarantees for N -Caucas/ingush/winter2002.htm). Since mid October former militants, the short duration of the amnesty and the 2002, they are being forced to return to Chechnya. In this exclusion of persons convicted for serious crimes, there is manner, the Kremlin is trying to demonstrate that the situ- a question mark over how effective the amnesty will be for ation in the republic is becoming normalised. There are al- Chechen militants (the amnesty will probably mainly apply so several thousand or several tens of thousands Chechen to Russian soldiers). refugees in Dagestan, Georgia and Stavropol Krai. Incre- 23 The present strength of the Chechen militia is approx. asingly more Chechens who managed to leave the republic 11 thousand people (http://www. p o l i t c o m . ru / 2 0 0 3 / are heading to the West, to destinations such as Poland, the zloba2297.php), while Akhmed Kadyrov’s personal body- Czech Republic, Germany and Belgium. guard led by his son Ramzan totals approx. four thousand 17 In the present war, Chechens are avoiding open confron- (http://www.gazeta.ru/2003/05/20/kadyrovstalb.shtml). tation with the federal troops and are not attempting to 24 For more information on this topic see Maciej Falkowski, reclaim individual villages, as was the case during the first Chechnya: suicide attacks and the Kremlin’s pre-election war. They are focusing on planting landmines along routes propaganda, Tydzieƒ na Wschodzie 314, CES 2003. used by Russian military columns, firing at posts of federal 25 For more information on the “Palestinisation” of the Che- troops and assassinating Chechens collaborating with Mo- chen conflict see: Anna Politkovska, Palestina nr 2: terakty scow. For a while now some militants have been resorting kotorykh ne byt uzhe ne moglo, Novaia Gazeta, 15 May to Palestinian-style suicide attacks. 2003; Anna Politkovska, Novaia, posleNord-Ostovskaia ide- 18 On 27 December 2002, suicide bombers blew up the bu- ologia v Chechnie: vozmite menia otomstit, Novaia Gazeta, ilding of the pro-Russian administration in Grozny using 13 Fe b ru a ry 2003; Vitaly Po r t n i ko v, Strana shakhidia, a truck loaded with explosives, killing over 70 people. In http://www.politcom.ru/2003/pvz180.php May 2003, the regional administration and FSS building in 26 See: Jadwiga Rogo˝a, Iwona WiÊniewska, A summary of the village of Znamenskoye (northern Chechnya) was de- the politico-economic changes taking place during Vladimir stroyed in a similar way. This attack claimed approx. 60 li- Put i n ’s first time of office, “CES Studies” 10, CES 2003. ves. Several days later, female suicide bombers detonated 27 According to the Nezavisimaia Gazeta daily, the “anti-ter- explosives during a religious ceremony in Iliskhan-Yurt (the rorist operation” costs the Russian budget US$ 1.3 billion to Gudermes region) killing approx. 20 people. On 5 June 1.4 billion a year (Petr Orekhin, Chechnia stanet ofshorom, a female suicide bomber blew up a bus in Mozdok (North Nezavisimaia Gazeta, 22.04.2003). According to Novaia Gaze- Ossetia) carrying Russian airmen as it drove by, killing ta, costs of the operation amount to approx. US$ 10 billion some 20 people. Shamil Basaev claimed responsibility for (Yuri Baulin, Skolko stoit den voiny vChechnie?, Novaia Ga- all of these attacks. zeta, 20 November 2002). 19 On 5 July, asuicide terrorist attack was carried out in the 28 According to estimates of the Nezavisimaia Gazeta daily, Tushino airport in Moscow where a rock music festival was which quotes the Minister of Finance of the Russian Fede- taking place. It claimed 16 lives. Russian authorities blamed ration Aleksei Kudrin, the Russian budget earmarks US$ this attack on the Chechens, but there has been no convin- 600 to 700 million annually for the reconstruction of the cing evidence to substantiate this, and none of the Chechen war-ravaged Chechnya (Pert Orekhin, op. cit.). groups has claimed responsibility. 29 Chechnya-related issues are the responsibility of several 20 President Aslan Maskhadov was accused of organising bodies of the Russian Federation, including the Ministry for the attack in Dubrovka and was rejected as apotential part- Chechen Affairs, the envoy of the president of the Russian ner in negotiations. Nevertheless, behind-the-scenes talks Federation to the Southern Federal District, the Federal Se- have taken place with some Chechen leaders who were pro- curity Service and individual ministries. mised to be admitted into political life in Chechnya. 30 For more information on corruption in Chechnya see: 21 For more information on the Chechenisation policy see: Svetlana Ofitova, Maxim Glinkin, Vor uiut vse!, Ne z a v i s i m a i a Aleksei Makarkin, Chechenizatsya: proiekt Putina–Kadyro- Gazeta, 13 March 2003. va, http://www. p o l i t c o m . ru/2002/spec_pr3.php; Aleksei 31 Pres e n t l y , some 80 thousand Russian troops are stationed Makarkin, Krizisnoie upravlenie chechenizatsyei, in Chechnya, of which nearly half are detachments of the Ar- http://www.politcom.ru/2003/pvz72.php med For ces of the Russian Federation (Musa Muradov, Ogra- 22 According to official figures, turnout in the constitutional nichennyi izbytochnyi kontingent, Kom m e r s a n t , 3 March referendum of 23 March 2003 exceeded 80 percent. Ninety- 2003). For more information on the composition of the Rus-

CES Studies sian contingent in Chechnya see: Kak voiska vvodilis 42 Aleksei Malashenko, Islamskoye Vozrozhdenie v Sovre- v Chechniu, http://www. g a z e t a . ru / 2 0 0 3 / 0 3 / 0 5 / k a k v o j s k a- mennoi Rossii, Moscow: Moscow Carnegie Center 1998. vvo.shtml 43 This refers to both the autonomous Northern Caucasian 32 For more information see: Wojciech Górecki, Ewa Paszyc, republics of Dagestan, Ingushetia, North Ossetia, Kabardi- Walka o czeczeƒskà rop´, Tydzieƒ na Wschodzie 208, CES no-Balkaria, Karachay-Cherkessia, Adigea, and areas predo- 2001. minantly inhabited by ethnic Russians, i.e. Stavropol Krai, 33 Many NGOs are trying to bring about the awareness of Krasnodar Krai and the Rostov oblast. crimes committed by Russian troops in Chechnya; the Mo- 44 For more information on the problem of migrations in scow-based Memorial appears to be the most reliable of the- the south of Russia and related conflicts see: Dmitri Nikitin, se. In its reports, Memorial publishes evidence of specific Aleksandr Khalmukhamedov, Migratsionnyie potoki kak crimes committed by Russian troops and expresses its own faktor destabilizatsii polozhenia na Severnom Kavkaze, views on the Krem l i n’ s policy towards the republic and the Tsentralnaia Azia i Kavkaz No. 2 (20)/2002. terms on which the war should be concluded. For more in- 45 Ilia Maksakov, Kavkazski barometr, Nezavisimaia Gazeta, formation see: http://www.m e m o. ru / h r / h o t p o i n t s / c a u c a s 1 / 18 March 2003. index.htm 46 See: Vadim Ilich, Ismail Radzhabov, Sovetskoye nasledstvo 34 For more information on the expanding influence of the ne dayot pokoya Zapadu, Nezavisimaia Gazeta, 9 April 2002; military following the outbreak of the second Chechen war Akhmet Ya r l y k a p o v, Poklonniki dzhihada, N e z a v i s i m o i e see: Wojciech Górecki, Andrzej Wilk, A year of war in Voiennoie Obozrenie, 11 April 2003. Chechnya, Tydzieƒ na Wschodzie 198, CES 2000. 47 In Soviet times, Grozny was an important administrati- 35 On 8 April 2003, editors in chief of major Russian media ve, economic and educational centre for the entire North signed the “Anti-terrorist convention”, which is in fact an Caucasus and one of the region’s key transport nodes. obligation to self-censor information on anti-terrorist ope- 48 Maria Bondarenko, Ekonomika Severnogo Kavkaza ostay- rations. The convention governs the work of the media in otsia zalozhnitsei voiny, Nezavisimaia Gazeta, 14 January emergency situations such as terrorist acts and anti-terro- 2003. rist operations. Journalists are obligated to withhold infor- 4 9 Wojciech Górecki, Cz∏owiek Kremla prezydentem mation that could impede the battling of terrorists, as the Inguszetii, Tydzieƒ na Wschodzie 267, CES 2002. convention gives priority to the protection of life over the 50 Russian policy towards regions and states south of right to information. Interfax, 8 April 2003. Russia and the threats they pose are widely discussed in: 36 For example: Novaia Gazeta, Gazeta, Radio Svoboda, Echo Aleksei Malashenko, Dmitri Trenin, op. cit. M o s k v y, www. g r a n i . ru, www. a p n . ru, www. n e w s ru . c o m , 51 The Council of Europe most actively deals with the Che- www.kolokol.ru chen issue. It expressed its most recent position on the si- 37 According to research carried out by VCIOM (Russian Cen- tuation in the republic (and especially the human rights si- tre for Public Opinion and Market Research) in February tuation) in the report of the Human Rights Committee of 2003, 26 percent of Russians believe the war in Chechnya the Parliamentary Assembly of the Council of Europe; see: should continue, while 70 percent support peace talks with Situatsiya s sobludeniem prav cheloveka vChechenskoi Re- the Chechen separatists. Source: “Putin stoit na chechen- spublike, http://kavkaz.memo.ru/analyticstext/analytics/id/ skom rasputii”, http://www.polit.ru/docs/612059.html 563978.html 38 Vzglad na sobytia w zdanii Nord-Osta mesiats spustia..., 52 For more information see: Gail W. Lapidus, Putin’s war on public opinion research carried out in November 2002 by terrorism: lessons form Chechnya, “Post-Soviet Affairs”, Vo- VCIOM; http://www.polit.ru/docs/477459.html lume 18/January-March 2002. 39 It is very difficult to estimate the number of immigrants 53 Nevertheless, Washington repeatedly emphasised that, from the Caucasus who stay in Russia permanently or se- from its point of view, the war in Chechnya could not be asonally, but this number certainly reaches several million. identified with the war against international terrorism be- According to different sources, approx. 100 thousand Che- cause of the different background and nature of both con- chens probably live in the Russian capital alone. flicts. Such statements, however, were not reflected in any 40 This term was made popular by the media in Russia in mid specific political activities. 1990s. “Persons of Caucasian nationality” refers to all inhabi- 54 GUUAM: Georgia, Ukraine, Uzbekistan, Azerbaijan, Mol- tants of the Caucasus, irrespective of nationality or rel i g i o n . dova. They themselves find this phrase offensive and racist. 55 See: Wojciech Górecki, Kaukaz Po∏udniowy w polityce 41 For more information on the problem of Caucasophobia mi´dzynarodowej, Tydzieƒ na Wschodzie 235, CES 2001. and Islamophobia in Russia see: Aleksei Levinson, Kav k a z 56 Russia demanded that Georgia liquidate the bases of Che- podo mnoiu. Kratke zametki po formirovaniu i pr a k t i c h e s k o- chen militants on its territory (located mainly in the Panki- mu ispolzovaniu “obraza vraga” w otnoshenii lits kavkaz- si Gorge) and allow Russian forces to patrol the Russian- sk oi natsionalnosti, http://www.p o l i t . ru / d o c s / 6 1 8 8 3 4 . h t m l ; Georgian border. Moscow also demanded that Tbilisi give O polozhenii etnicheskikh Chechentsev v Moskve, a report away Chechens detained in Georgia. In order to press Geo- published on 23 February 2003 by Human Rights Watch rgia, Russia introduced visas for Georgians going to Russia, ( h t t p : / / w w w. h rw. o rg / ru s s i a n / re p o r t s / ru s s i a / 2 0 0 3 / c h e c h - frequently interrupted gas and electricity supplies to Geor- moscow.html). gia and even threatened to carry out a limited military intervention (the “Pankisi crisis” of October 2002).

CES Studies 57 The Russian press published numerous articles on the support offered by Muslim states, Saudi Arabia in particular, for the subversive activities of Muslim radicals in Rus- sia, the activities of Arab countries’ secret services in the Caucasus and Central Asia, etc. 58 For more information see A. Malashenko, D. Trenin, op. cit., p. 209–213. 59 A. Malashenko, D. Trenin, op. cit., p. 222–224.

CES Studies