nalisi delle politiche

Direzione Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia corso Bolzano, 44 – 10121 Torino Tel. + 39 011 4321428 – fax + 39 011 4324804 e-mail [email protected] I CONTRATTI Settore Programmazione Negoziata Via Lagrange, 24 – 10123 Torino Tel. + 39 011 4323989 – fax + 39 011 4325560 DI FIUME E DI LAGO e-mail [email protected] IN PIEMONTE Siti web www.regione.piemonte.it/sit POLITICHE PER LA TUTELA www.regione.piemonte.it/edilizia www.regione.piemonte.it/programmazione E IL MANTENIMENTO DELLA RISORSA ACQUA

Il Settore Programmazione Negoziata svolge attività di programmazione, monitoraggio e valutazione delle La ricerca “Programmazione negoziata nel settore ambientale: politiche dedicate allo sviluppo socio – economico e al riequilibrio territoriale fi nanziate con le risorse aggiuntive i Contratti di fi ume e di lago”, i cui esiti presentiamo in questo Rapporto, è stata promossa dalla nazionali e regionali intersettoriali, attuate con strumenti di programmazione negoziata. Direzione Regionale Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia con la collaborazione della Direzione Ambiente della Regione Piemonte, e realizzata dall’Istituto di Ricerche Economico Il Settore Tutela Ambientale delle Acque svolge attività di rilevamento delle caratteristiche qualitative e Sociali del Piemonte . quantitative dei corpi idrici superfi ciali e sotterranei e dello stato degli ecosistemi acquatici; designazione e classifi cazione delle acque in funzione degli obiettivi di qualità; designazione delle aree a specifi ca tutela; predisposizione di modelli per la previsione e lo studio dei fenomeni di criticità; tutela dagli inquinamenti Il lavoro si colloca nel quadro delle attività defi nite con l’Accordo di Programma Quadro “Azioni di puntuali e diff usi; pianifi cazione di tutela delle acque. sistema di carattere innovativo a supporto della governance, delle attività di programmazione, di verifi ca e di valutazione dell’Intesa istituzionale di programma”, siglato tra Ministero dello Sviluppo La collana Analisi e Studi della Direzione Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia, nasce con Economico e Regione Piemonte nel dicembre 2006, e fi nalizzato a migliorare la programmazione l’Accordo di Programma Quadro sottoscritto con il Ministero dello Sviluppo Economico per la realizzazione di degli interventi pubblici. Azioni di Sistema.

L’iniziativa è tesa alla progettazione e alla realizzazione di azioni che si pongono la fi nalità di supportare un processo di riforma in atto, di intervenire a correggere disfunzionalità o defi cit di competenze; il fi ne è quello di L’IRES PIEMONTE, nato a Torino nel 1958, svolge la sua attività d’indagine in campo socio-economico contribuire a qualifi care il sistema istituzionali rispetto a politiche nuove o a modalità di attuazione che risultano e territoriale, fornendo un supporto all’azione di programmazione della Regione Piemonte e delle particolarmente complesse. altre istituzioni ed enti locali piemontesi.

Direttore Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia: Livio Dezzani L’Area di Ricerca Politiche Pubbliche svolge attività di ricerca e divulgazione in tre campi: Responsabile dell’Accordo di Programma Quadro “Azioni di Sistema”, Dirigente Settore l’analisi delle trasformazioni istituzionali, funzionali e fi nanziarie (federalismo fi scale) del sistema Programmazione Negoziata: Alfonso Facco autonomistico, l’impatto delle riforme amministrative con particolare riguardo per quelle connesse Responsabile Analisi e Studi : Valentina Torta alla introduzione di metodi e strumenti di valutazione nelle amministrazioni pubbliche e l’evoluzione Comunicazione esterna e diff usione: Rita Santisi dei processi di governance locale. Segreteria del Settore: Clara Durbiano

http://www.regione.piemonte.it/programmazione/vetrina/materiale-informativo-e-pubblicazioni.html

http://www.ires.piemonte.it/pubblicazioni

Edizione: gennaio 2012

Finito di stampare: gennaio 2012

“Analisi e Studi” è pubblicata anche in formato elettronico all’indirizzo: http://www.regione.piemonte.it/programmazione/vetrina/materiale-e-pubblicazioni.html

Direzione Programmazione strategica, politiche territoriali ed edilizia

I Contratti di fiume e di lago in Piemonte. Politiche per la tutela e il mantenimento della risorsa acqua

Rapporto di Ricerca

Torino, gennaio 2012

Presentazione

La IX legislatura si è aperta con un impegno preciso da parte dell’esecutivo regionale a mantenere l’attenzione sulla questione della sostenibilità ambientale con un interesse alla competitività territoriale.

L’Assessorato all’Ambiente, Difesa del Suolo, Attività estrattive e Protezione civile della Regione Piemonte ha indirizzato risorse umane e finanziarie nel tentativo di incidere sul miglioramento della qualità e sul mantenimento delle risorse idriche, per garantire prospettive di sviluppo alla comunità piemontese nel rispetto del principio di solidarietà intra ed intergenerazionale.

Nel 2000 la Direttiva quadro sulle acque WFD 2000/60/CE e le direttive figlie danno una svolta radicale alla politica delle acque dell’Unione Europea, indicando il corpo idrico non più come un “mezzo”, da non inquinare e gestire al meglio in quanto utile, ma come un “fine”, da preservare a priori in quanto sede di un ecosistema, il cui mantenimento è prioritario rispetto ai pur legittimi interessi umani.

In misura e con modalità differenti, tra gli anni ‘80 e ‘90 si diffonde in Europa la consapevolezza che la difesa e lo sviluppo di un territorio non possano prescindere dai bacini idrografici come elementi territoriali di riferimento.

Nascono in Francia i primi Contrats de Rivière che testimoniano come, in territori fortemente antropizzati, solo questa prospettiva, unitamente ad una forte responsabilizzazione del livello locale sulle scelte ambientali e socio-economiche, può consentire di fare massa critica, di raccogliere tutte le risorse utili, di gestirle in modo unitario, con ricadute positive e durevoli sul bacino e sulle popolazioni rivierasche.

A livello nazionale, la programmazione negoziata in campo ambientale risulta ancora relativamente giovane rispetto alle altre esperienze europee; in Piemonte si è scelto di investire sui Contratti di Fiume in quanto consentono di valorizzare il contributo dal basso delle parti interessate, nell’assunto che a livello locale sia più agevole dare concretezza al principio dell’integrazione delle politiche e delle risorse sancito a livello comunitario.

Questo percorso rappresenta una sfida per le Istituzioni regionale e provinciale, chiamate ad uscire da vecchie logiche di programmazione e gestione di tipo settoriale, ad investire sulla messa in comune, sulla coerenza e l’integrazione delle strategie, sulla gestione di nuove forme di coordinamento di livello orizzontale, e sull’assunzione di un ruolo di catalizzatore delle azioni e delle risorse finanziarie messe in campo da più livelli istituzionali. Un lavoro nella prospettiva di non pregiudicare il soddisfacimento dei bisogni attuali e futuri e di garantire il giusto equilibrio tra sviluppo economico e mantenimento delle risorse naturali della comunità Piemontese.

Roberto RAVELLO Giovanna QUAGLIA Assessore all’Ambiente, Assessore al Bilancio e finanze, Difesa del Suolo, Attività Risorse Umane e patrimonio e estrattive e Protezione civile Pari opportunità

Introduzione

La ricerca “I Contratti di fiume e lago in Piemonte. Politiche per la tutela e il mantenimento della risorsa acqua” ricostruisce l’utilizzo di uno strumento negoziale adottato dalla Regione Piemonte per l’attuazione di una politica incentrata sul miglioramento della qualità e salvaguardia del patrimonio idrico piemontese. Una componente fondamentale della sostenibilità regionale assieme alla capacità di generare reddito e lavoro per il sostentamento della popolazione (sostenibilità economica), la capacità di garantire condizioni di benessere umano in termini di sicurezza, salute e istruzione (sostenibilità sociale) e quella di assicurare condizioni di stabilità, democrazia, partecipazione e giustizia (sostenibilità istituzionale).

Il lavoro si colloca nelle attività definite con l’Accordo di Programma Quadro “Azioni di sistema di carattere innovativo a supporto della governance, delle attività di programmazione, di verifica e valutazione dell’Intesa Istituzionale di Programma” siglato dalla Regione Piemonte con il Ministero dello Sviluppo Economico nel dicembre del 2006, e intende contribuire a migliorare la messa in opera delle iniziative per lo sviluppo.

La Regione Piemonte è impegnata da tempo nella definizione di un quadro regolatorio a favore della sostenibilità ambientale e attento allo sviluppo dell’attività di impresa. La testimonianza di questo impegno è rappresentata, a titolo esemplificativo, dalla scelta di: - inserire lo strumento del Contratto di Fiume nel quadro del Piano di Tutela delle Acque regionale (Art. 10 delle norme di piano); - avviare un numero significativo di percorsi per la definizione e la sottoscrizione di Contratti alla scala di bacino idrografico (Sangone, Belbo, Orba, Scrivia, Agogna, Stura di Lanzo, Bormida, Alto Po, Erro, Avigliana e Viverone); - redigere delle linee guida dedicate all’attuazione (DGR 16-2610 del 19-09-11) ora a disposizione delle Istituzioni locali per la definizione e il mantenimento degli impegni condivisi con i portatori di interesse.

Da ultimo, ma non ultimo in termini di importanza, la volontà di promuovere un’attenta ed ampia valutazione delle potenzialità, delle criticità e delle soluzioni emerse sinora per non disperdere il patrimonio di fiducia e di disponibilità, anche di entusiasmo, che ha accompagnato i processi già avviati e, in prospettiva futura, quelli in via di attivazione e formalizzazione. L’approfondimento di due casi concreti molto differenti per localizzazione, per presupposti iniziali e soprattutto per grado di maturazione, il Sangone e Viverone, risponde all’interesse di apprendere dall’esperienza e approfondire due domande: quali criticità e ostacoli incidono sul processo di formazione dei Contratti? Cosa succede dopo la loro sottoscrizione?

Il superamento delle criticità rilevate e presentate in questo rapporto, richiederà di definire opportune regolazioni ma anche di intraprendere interventi correttivi, affinché sia, da un lato favorito il processo partecipativo e decisionale, mantenendolo quanto più ampio e libero possibile, e dall’altro siano offerte maggiori garanzie per le parti coinvolte sui tempi e sul reperimento delle risorse finanziarie plurifondo per la realizzazione delle misure e delle azioni concertate.

Per questo, la definizione di programmi regionali e nazionali che tematizzano le sfide identificate a livello europeo in termini di salvaguardia delle risorse idriche, dovranno essere incentrate su misure trasversali, su un adeguato finanziamento, sul coinvolgimento di tutte le parti interessate e su un’attuazione e un efficace controllo delle politiche. Ciò non potrà che accelerare in Piemonte la realizzazione di una compiuta strategia per lo sviluppo sostenibile.

Salvatore DE GIORGIO Livio DEZZANI Direttore regionale all’Ambiente Direttore regionale alla Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia

Indice

Pag.

Executive Summary/Sintesi della ricerca

Introduzione. Il contesto e gli obiettivi della ricerca 1. Presupposti della ricerca e domande del committente

Parte Prima. Il Contratto di Fiume e di Lago 1. I riferimenti europei per la gestione integrata delle risorse idriche 2. L’approccio territoriale e l’adozione di strumenti negoziali nell’attuazione delle politiche per le risorse idriche

Parte Seconda. I Contratti di Fiume e di Lago in Piemonte 1. La specificità della politica per la tutela e il mantenimento delle risorse idriche della Regione Piemonte 2. L’avvio della sperimentazione e le iniziative in corso

Parte Terza. L’approfondimento empirico 1. Il caso del Fiume Sangone 1.1. Stato di avanzamento del Contratto 1.2. Fase di attuazione: criticità e punti di forza 1.3. Criticità e i punti di forza del Contratto 1. 4. Riflessioni e indicazioni utili per le esperienze in corso 2. Il caso del Lago di Viverone 2.1. Riflessioni e indicazioni a partire dall’analisi socio – economica 2.2. Riflessioni e indicazioni a partire dalle interviste a testimoni privilegiati 2.3. Riflessioni e indicazioni utili per la sottoscrizione del Contratto Parte Quarta. Conclusioni: apprendere dall’esperienza Riferimenti bibliografici

ummary intesi

River and Lake I Contratti di Fiume Contracts (Contratti di Fiume e di (CdF) e di Lago sono strumenti Lago) of Piedmont Region are an introdotti per la gestione integrata, innovative examples to define and territorializzata e partecipata delle implement an “Italian way” to water risorse idriche che si pongono l’esplicita governance. Within this framework, the finalità di attuare, alla scala locale, gli research activity that will be presented obiettivi definiti a livello comunitario at the Conference had two aims: (i) to dalla Direttiva quadro sulle Acque identify the potentialities and the 2000/60/CE (Water Framework criticalities of the Contracts, in order to Directive, WFD). Nell’esperienza understand the reasons of the impasse piemontese, i contratti di fiume e di lago and to enhance the positive features rappresentano inoltre uno degli and (ii) to highlight the possible lessons strumenti di attuazione del Piano di that can be learned from Piedmont Tutela delle Acque, approvato nel marzo experience to support existing Contracts 2007. I CdF nascono come strumenti ad and to design next processes. adesione volontaria, privi di portata To achieve these aims, the research giuridica fortemente vincolante, che activity has first at all analyzed the mirano a comporre e a far dialogare i general characters of the Contracts of diversi interessi e soggetti (istituzionali e the Piedmont Region within the main non) al fine di integrare, alla scala locale, content of the Water Framework i programmi e le azioni di tutela e Directive in order to emphasize the role valorizzazione delle risorse idriche. Nel it played to inform a substantial change corso degli ultimi anni sono state in water policies in European countries; avviate in Piemonte quattro esperienze then it has discussed the features of the pilota su altrettanti bacini (Sangone, Contracts actually defined and Belbo, Orba e Agogna) ed altre iniziative implemented in different river basin of sono in fase di decollo (tra cui quella Piedmont; finally, it has focused on two relativa al lago di Viverone). cases - the Contract of the Sangone basin and the Contract of Viverone Lake Lo studio ha inteso analizzare lo stato di – in order to identify their internal attuazione dei contratti di fiume strengths and weaknesses. piemontesi ovvero: a) illustrare in The research is the result of a work forma sintetica lo stato di avanzamento setting and group discussion by a IRES dei contratti di fiume avviati in working group composed by Stefano Piemonte; b) esaminare le principali Piperno (IRES, research coordinator), caratteristiche dei processi di Davide Barella (IRES), Francesca Governa attuazione; c) ricostruire in modo (Politecnico of Torino) Alessia Toldo approfondito le attività svolte (Politecnico of Torino). The drafting of nell’esperienza del contratto di fiume the report was made by Francesca relativo al Sangone e nel costruendo Governa and Alessia Toldo contratto di lago di Viverone.

L’analisi dei processi di attuazione dei contratti di fiume e di lago, ed in particolare lo studio approfondito di alcune esperienze locali, ha fatto emergere una serie di temi e questioni meritevoli di attenzione sia per il

prosieguo delle fasi di messa in opera base di un indirizzo certo, e non sulla dei contratti esistenti, sia per base delle urgenze, delle opportunità, l’eventuale e futuro avvio di ulteriori dei finanziamenti. Ovviamente non tutto contratti di fiume o di lago. In questa può entrare in un Contratto di Fiume o sintesi ci limitiamo a richiamare solo di Lago e, soprattutto, non tutto può quattro questioni essenziali. essere trattato insieme e con gli stessi Una prima questione riguarda gli tempi: avendo ben presente l’insieme obiettivi dei Contratti. Nelle esperienze delle problematiche, è quindi necessario esaminate i contratti tentano la difficile “fare gerarchia”, decidere da dove si combinazione di visioni diverse della inizia, con poche cose e chiare, sulle risorsa acqua e dei corpi idrici: da una quali operare poi opportune verifiche parte la visione del fiume o del lago attraverso forme, che al momento come riserva d’acqua, come potenziale sembrano risultare ancora scarsamente risorsa economica o nei casi migliori incisive, di automonitoraggio e di come volano per le politiche di sviluppo valutazione. territoriale, dall’altra una visione più Una seconda questione parzialmente tecnica e se si vuole specialistica in cui il connessa alla precedente concerne le fiume e il lago costituiscono elementi modalità e le forme di organizzazione naturali di valore ed importanza assoluti dei Contratti. Generalmente la e proprii, indipendentemente dalle strutturazione delle esperienze avviate esigenze economico-sociali del territorio fino ad oggi comprende una Cabina di circostante. Sono due dimensioni che Regia, che esprime generalmente la non possono essere trattate rappresentanza politica, una Segreteria separatamente. Tuttavia, il rapporto fra Tecnica quale organo di supporto queste due dimensioni deve essere operativo e un’Assemblea di Bacino in “progettato”, affinché siano integrate in rappresentanza di tutti gli interessi modo sostenibile, mentre allo stato presenti sul territorio. La scelta dei attuale sembra non essere del tutto soggetti e dei compiti che spettano ad risolto. Il rischio è infatti quello di far ogni organo deve essere il più possibile diventare il Contratto un insieme di chiara e trasparente. A questo riguardo progetti, indirizzi, raccomandazioni di un importante momento di cui si perde nei fatti la coerenza chiarificazione per questa materia è d’insieme, al di là delle dichiarazioni sopravvenuto recentemente in Regione generiche d’intenti iniziali. Altro rischio Piemonte con la emanazione delle Linee è quello di far rientrare nel Contratto di Guida Regionali per l’attuazione dei Fiume o di Lago istanze locali che, Contratti di Fiume e di Lago (D.G.R. n°16 essendo sostanzialmente –2610 del 19 settembre 2011). Le particolaristiche e poco rappresentative esperienze in corso sembrano sia dal punto di vista ambientale sia da indirizzare verso forme estremamente quello sociale, spesso risultano effimere, inclusive, in cui il meccanismo della non appena si percepisca che il rappresentanza, per esempio attraverso principale intento del Contratto è di enti istituzionali collettivi come le tutelare e salvaguardare e semmai Comunità Montane, non deve però recuperare i corpi idrici ed i relativi arrivare a sostituire la partecipazione territori. diretta dei singoli Comuni, strutture E’ quindi importante che nel corso del territoriali fondamentali per questo processo si elabori una strategia genere di Contratti. Una ampia condivisa che permetta di selezionare e rappresentatività comporta senza scegliere azioni e comportamenti sulla dubbio un aumento sostanziale del

numero dei soggetti coinvolti (e quindi “disattenzione”) soprattutto a livello anche una maggiore complessità del degli enti municipali, che sembrano aver processo) ma consente di individuare percepito il Contratto come un processo prima eventuali problemi/conflitti e che li riguarda in maniera marginale, opportunità/punti di forza e, con un interesse che tende a decrescere soprattutto, di conferire una natura o a diventare sempre più passivo dalla realmente inclusiva e democratica al sottoscrizione in avanti. Il ruolo dei processo, garantendo un rapporto Comuni è invece fondamentale. In diretto con i singoli partecipanti. primo luogo, per la maggiore prossimità Una ulteriore questione riguarda la con le istanze e le esigenze del territorio partecipazione. La scelta di chi far ed in secondo luogo per il partecipare e attraverso quale modalità raggiungimento degli obiettivi del può sembrare una questione banale, ma Contratto che, se prendiamo sul serio il in realtà individuare i soggetti da tema della territorializzazione delle coinvolgere e gli interessi di cui sono politiche, non possono essere portatori è una fase fondamentale che considerati come sommatoria di va attentamente “progettata”, non solo obiettivi distinti per singola entità per far emergere conflitti, opportunità e amministrativa ma vanno inseriti soluzioni, ma soprattutto per all’interno di una cornice di governance mantenere elevato il clima di fiducia nei sovra- o intercomunale che non può confronti di questa pratica. Inoltre, da essere imposta, ma solo praticata a quanto emerso sinora, pare essenziale partire dal coordinamento e dalla che la natura aperta e partecipata dei sinergia fra gli enti comunali. Contratti non si esprima solo nelle prime Infine, un tema spesso trascurato, fasi, ma perduri, come elemento riguarda i tempi entro i quali è costante, anche successivamente alla necessario ottenere dei risultati loro sottoscrizione ufficiale, diventando dall’attuazione del Contratto. La una pratica ordinaria. In quest’ottica, è concretezza delle operazioni condotte è necessario che tutti i soggetti una richiesta ricorrente, spesso da parte istituzionali, e quindi soprattutto i degli stessi soggetti coinvolti. Appare Comuni, si facciano portatori di istanze quindi chiaro come sia necessario, partecipative, soprattutto verso la all’inizio del processo, porsi degli popolazione, proprio al fine di costruire obiettivi chiari, semplici e pragmatici, quel consenso sociale che costituisce che possono essere raggiunti in tempi uno degli elementi fondamentali per la ragionevoli e che possono buona riuscita di un Contratto. In rappresentare, ove raggiunti, la “spinta” processi altamente inclusivi che vedono per proseguire. Il rischio è, altrimenti, la la partecipazione di una pluralità di perdita di fiducia nell’efficacia del attori, è tuttavia spesso difficile Contratto, da un lato e, dall’altro, la “imputare” in maniera precisa le proliferazione di iniziative collaterali decisioni a un soggetto o a un livello sugli stessi temi, che tendono però a istituzionale. Nell’ambito dei Contratti creare confusione, sovrapponendosi piemontesi la complessa articolazione di senza costrutto e senza costruire attori istituzionali, in cui la Regione sinergia. In altri termini, nei Contratti di svolge il ruolo di regia e la Provincia Fiume e di Lago è necessario riuscire a definisce, attua e gestisce combinare risultati concreti in tempi concretamente il Contratto, ha spesso brevi (e certi) e cambiamento di indotto ad una sorta di “de- impostazione e di modalità di lavoro in responsabilizzazione” (o almeno di tempi lunghi. Le due cose si combinano

e si alimentano mutuamente: l’una è del Comune di Giaveno), Renato Actis indispensabile all’altra, e viceversa. Foglizzo (Assessore alle Politiche La ricerca è frutto di un lavoro di Ambientali e all’Ecologia del Comune di impostazione e discussione collettiva Bruino), Gianna Betta e Nuna Tognon da parte di un gruppo di lavoro dell’IRES (Provincia di Torino – Area Risorse composto da Stefano Piperno (IRES, Idriche e Qualità dell’Aria), Valter coordinatore della ricerca), Davide Martino (Comune di Orbassano – Barella (IRES), Francesca Governa Settore Urbanistica e Sviluppo (Politecnico di Torino) Alessia Toldo Economico), Giovanni Rolle (Coldiretti (Politecnico di Torino). La stesura del – Provincia di Torino); per il caso del rapporto è stata curata da Francesca lago di Viverone: Benito Favaro Governa e Alessia Toldo (Sindaco Comune di Piverone), Nella ricostruzione dei casi studio è Antonino Rosa (Sindaco Comune di stato fondamentale l’apporto dei Viverone), Giorgio Saracco (Provincia di testimoni privilegiati ovvero di coloro Biella – Settore Ambiente e che nel tempo hanno seguito le vicende Agricoltura), Paola Barberis (Comune di dei contratti di fiume e di lago. In Azeglio – Ufficio Tecnico), Paolo Bergò particolare si ringraziano, per il caso (WWF – sezione Biellese), Sara Zublena del fiume Sangone: Dina Benna (Società di navigazione Lago di (Assessore alle Politiche di Sviluppo Viverone), Luciano Canova (ASD Arsa Commerciale, Produttivo e Ambientali Scia Scuola di sci nautico)

ntroduzione

IL CONTESTO E GLI OBIETTIVI DELLA RICERCA

1. Presupposti della ricerca e territorializzazione, integrazione e partecipazione. Ai quattro progetti domande del committente pilota, supportati da un finanziamento regionale e dal sostegno metodologico e Il lavoro si riallaccia ad uno studio di organizzativo della Regione, si sono poi valutazione dell’Intesa Istituzionale di affiancate altre esperienze: sui laghi di programma Stato Regione Piemonte Avigliana e Viverone, sui torrenti Stura, completato nel 2006. Alla fine di quello Erro, Scrivia e sul fiume Bormida. La stesso anno la Regione Piemonte ha diffusione di queste iniziative, che siglato uno specifico Accordo di presentano attualmente stadi diversi di programma quadro (APQ) finalizzato a avanzamento, testimonia il sostanziale svolgere “Azioni di sistema di carattere “successo” della sperimentazione innovativo a supporto della governance, regionale e l’interesse verso le delle attività di programmazione, di possibilità di operare un cambiamento verifica e di valutazione dell’Intesa di prospettiva nella gestione delle istituzionale di programma Stato- risorse idriche. Regione Piemonte”. L’accordo mira a A differenze di altre esperienze in supportare la programmazione degli corso in diverse regioni italiane, i interventi, l’attuazione degli stessi e la Contratti di Fiume e di Lago della loro gestione finanziaria nonché la Regione Piemonte presentano alcune verifica dei risultati raggiunti. L’accordo particolarità, che derivano costituisce una iniziativa che può principalmente da tre aspetti principali, favorire lo sviluppo di alcuni diversi ma interrelati. Il primo aspetto approfondimenti tematici relativamente riguarda la (seppur vaga) valenza ad alcune tendenze generali delle istituzionale attribuita ai Contratti politiche pubbliche nel nostro paese già piemontesi, che rappresentano uno analizzate in precedenti studi dell’IRES: degli strumenti di attuazione del Piano • crescita delle politiche multi- livello; di Tutela delle Acque. Il secondo aspetto • crescita delle politiche intersettoriali; concerne la (seppur debole) • produzione di politiche a mezzo di strutturazione dei processi, con il contratti (programmazione negoziata). tentativo di definire una strategia In particolare, nell’ambito di tale interistituzionale per il governo delle APQ, si intende sviluppare e realizzare acque, in cui ad ogni livello istituzionale un approfondimento conoscitivo in (Regione, Province, Comuni) è affidato relazione ad alcune nuove esperienze di un ruolo definito. In particolare, programmazione negoziata che hanno nell’ambito del processo di elaborazione, interessato e interesseranno il Piemonte attuazione e gestione dei Contratti, la per supportare le Istituzioni nella fase di Regione svolge un’attività di indirizzo, sottoscrizione di nuovi contratti. coordinamento e accompagnamento e Nel 2007, la Regione Piemonte ha di definizione delle opzioni politiche di promosso alcuni progetti pilota di fondo su cui costruire i processi Contratti di Fiume (Sangone, Agogna, decisionali e la gestione degli stessi; le Belbo e Orba) con l’obiettivo di Province, in quanto titolari di molte sperimentare le possibilità di una delle funzioni amministrative gestione integrata delle risorse idriche a fondamentali in materia ambientale, scala di bacino nel territorio regionale sono chiamate ad elaborare e gestire i seguendo le indicazioni generali della Contratti attraverso azioni di Water Framework Directive e, in coinvolgimento attivo dei soggetti locali particolare, i principi di presenti sul territorio interessato; i

Comuni, infine, svolgono il ruolo di predisposizione, individuando i rispettivi “collettore” di progetti, interessi e punti di forza e di debolezza, le iniziative e, contemporaneamente, di potenzialità e le criticità presenti. Dal raccordo con la Provincia per la punto di vista metodologico, le attività definizione delle opzioni strategiche dei condotte hanno riguardato l’analisi Contratti. Il terzo aspetto, infine, socio-economica del territorio riguarda l’obiettivo di estendere le attraverso dati statistici, la rilettura dei modalità di azione previste dai Contratti documenti ufficiali e lo svolgimento di a tutti i 34 bacini idrografici (o “Aree interviste semi-strutturate a numerosi Idrografiche”) piemontesi, “testimoni privilegiati”. trasformandoli così da “progetti pilota” Il rapporto finale della ricerca a modalità ordinaria di gestione ripercorre il percorso seguito e presenta integrata e partecipata delle risorse gli esiti conclusivi del lavoro, dapprima idriche. discutendo i caratteri generali dei Pertanto, e benché siano presenti Contratti di Fiume all’interno dei criticità e debolezze, i Contratti principali contenuti della WFD, al fine di piemontesi rappresentano, nell’insieme, sottolineare il ruolo che essa ha svolto un esempio innovativo per quanto nel richiedere e informare un concerne la costruzione di una possibile cambiamento sostanziale delle politiche “via italiana” per la governance idriche nei paesi europei, per poi integrata e partecipata delle risorse presentare le caratteristiche e lo stato di idriche. Al fine di supportare questo avanzamento dei quattro Contratti cambiamento e contribuire così al pilota piemontesi e concentrarsi infine perfezionamento del processo di sui due casi, variamente significativi per definizione, attuazione e gestione punti di forza e debolezza, del Sangone integrata delle risorse idriche sul e di Viverone. Le modalità di approccio e territorio regionale è quindi necessario analisi di questi due casi è però diverso. riflettere sui casi avviati e imparare da Per il Contratto del Sangone la ricerca queste esperienze, monitorando lo stato ha messo in atto un’azione di di avanzamento dei processi attivati, monitoraggio del processo in corso che, delineando possibili percorsi per partendo dai risultati di una precedente superare le criticità riscontrate. attività di ricerca, permettesse di Ponendosi questi obiettivi generali, la verificare l’attuale stato di avanzamento ricerca intende quindi (i) individuare le e le modalità usate per superare le potenzialità e le criticità dei processi in difficoltà e i problemi incontrati1. Per il atto, capire le ragioni delle impasse e Contratto di Viverone, invece, si è valorizzare gli aspetti positivi e (ii) proceduto dapprima all’analisi socio- sottolineare i possibili insegnamenti che economica del territorio e, possono essere tratti dai processi, per successivamente, allo studio delle prime supportare i Contratti esistenti e fasi del processo di attivazione del sostenere la progettazione di quelli Contratto. futuri. Per raggiungere gli obiettivi indicati, l’attività di ricerca ha operato un’analisi 1 La ricerca, dal titolo Supporto alla gestione dei di due Contratti attualmente in corso di Contratti di Fiume e stesura delle Linee guida per la sviluppo nella Regione Piemonte, uno (il loro attuazione, è stata svolta nel biennio 2008-2010 Contratto di Fiume del Sangone) in fase da un gruppo di ricerca del Dipartimento Interateneo Territorio del Politecnico e dell’Università di Torino e di avanzata attuazione, l’altro (Contratto composto da Francesca Governa (coordinatrice), di Lago di Viverone) in fase di Silvia Guerra e Alessia Toldo, su incarico della Regione Piemonte.

IL CONTRATTO DI FIUME E DI LAGO

1. I riferimenti europei per la sovranazionale (l’Unione Europea e i vari organismi inter e non governativi) e gestione integrata delle infra-nazionale (in particolare, il livello risorse idriche regionale) e dal sempre più evidente ricorso a partnership pubblico-privato e La Water Framework Directive a processi di tipo bottom-up (Eckerberg 2000/60/CE, approvata dal Consiglio e e Joas, 2004). Nel caso delle risorse dal Parlamento europeo il 23 ottobre idriche, la cornice che fa da sfondo a del 2000, fornisce il quadro normativo questi cambiamenti è il progressivo per coniugare la politica delle acque del indebolimento della filosofia di livello comunitario e dei singoli Stati, intervento basata sull’idea della “battle promuovendo anche nei paesi against water” a vantaggio di un tradizionalmente meno attenti alla approccio definito di “accomodating gestione integrata delle risorse idriche water” (Wiering e Immink, 2006) che un deciso impulso al cambiamento2. afferma una visione spaziale delle La WFD (EC, 2000) istituisce un politiche idriche e indica la quadro per l’azione comunitaria in pianificazione integrata di bacino come materia di acque e sancisce la strada da seguire (Barrow, 1998). In l’importanza del coinvolgimento dei particolare, le questioni chiave sottese cittadini nelle politiche di tutela e alla introduzione di forme di water valorizzazione dei bacini fluviali. governance rimandano: (i) alla Le indicazioni della Direttiva, moltiplicazione dei centri di potere e recepite e attuate in Italia dai Piani di delle scale territoriali e istituzionali a cui Tutela delle Acque e dai più recenti sono elaborate le politiche, con Piani di Gestione di Distretto l’esigenza di una esplicita integrazione Idrografico, prevedono l’utilizzo dei verticale e orizzontale dei livelli di Contratti di Fiume come strumenti di governo, delle politiche promosse e governance territoriale. degli strumenti necessari alla loro La Direttiva è parte di un più attuazione e (ii) alla moltiplicazione generale insieme di cambiamenti, che degli attori e degli interessi coinvolti schematicamente può essere riassunto, nelle politiche rivolte alla gestione delle come passaggio verso forme di risorse idriche, con la progressiva governance ambientale (e in specifico apertura dei processi decisionali e la delle acque), caratterizzato dal messa in atto di processi partecipativi superamento di una visione (Kaika, 2003). strettamente antropocentrica In questo quadro generale, la WFD dell’ambiente ad una più pone le basi per la definizione e la ecologicamente (e socialmente) messa in atto di una water governance sostenibile (Stevaert e Ollivier, 2007) e, europea che si basa su alcune più nello specifico, dal progressivo assunzioni fondamentali (Kallis e trasferimento di poteri e competenze Nijkamp, 1999; Barraqué, 2001; Aubin e dal livello nazionale ai livelli Varone, 2002; Kaika e Page, 2003; Carter, 2007):

- la complessità della risorsa

2 Uno dei problemi centrali della costruzione di una acqua intesa non come un water governance multilivello deriva dalle modalità di prodotto commerciale al pari degli recepimento e attuazione della Direttiva nei diversi altri, bensì come un patrimonio Stati membri; per una più accurata disanima della problematica, con specifico riferimento al caso che va protetto, difeso e trattato italiano, si rimanda al rapporto della ricerca citata come tale; nella nota 1 (cfr. Governa, Guerra e Toldo, 2010).

- la definizione di un quadro - il principio secondo cui la legislativo trasparente, efficace e governance delle acque deve coerente che si attui nel rispetto essere definita sulla base di unità del principio di sussidiarietà e che idrogeologiche di bacino e non su si sostanzia in un’azione ripartizioni politico amministrative combinata e coerente a livello (punto 33 del preambolo e art. locale, nazionale e comunitario 33); attraverso opportune forme di - il principio dell’obbligo del integrazione orizzontale e risultato, secondo il quale gli Stati verticale fra i diversi livelli di membri hanno l’obbligo di: governo del territorio; pervenire a un buono stato delle - la molteplicità degli interessi acque entro il 2015; prevenire il connessi alle risorse idriche che deterioramento delle acque richiede l’integrazione fra attori e (principio di prevenzione); ridurre politiche settoriali per realizzare i rifiuti delle sostanze prioritarie o una gestione sostenibile e una sopprimerle nel caso siano maggiore attenzione al tema delle pericolose (artt. 1, 4, 10); risorse idriche in altre politiche - il principio dell’approccio comunitarie, come la politica combinato per il controllo energetica, agricola, dei trasporti, dell’inquinamento acquatico, della pesca e la politica regionale basato sull’integrazione dei limiti in materia di turismo e di sviluppo di emissione con gli obiettivi di del territorio; qualità ambientale; sulla - la necessità di promuovere una limitazione e il controllo delle fonti “cultura dell’acqua” e di attuare di inquinamento puntuali e di forme di coinvolgimento della quelle diffuse; sull’integrazione popolazione, con la definizione di dell’approccio qualitativo con processi decisionali aperti e quello quantitativo (art. 10); inclusivi attraverso la messa in - il principio di sostenibilità, per il atto di adeguati strumenti di perseguimento di un uso informazione, consultazione e economicamente, ecologicamente partecipazione. e socialmente sostenibile delle risorse idriche (artt. 1, 7, 9); Più nello specifico, il sistema di - il principio della partecipazione governance promosso dalla Direttiva si pubblica alla formulazione delle fonda sui seguenti principi (Kallis e politiche e, in particolare, Butler, 2001; Page and Kaika, 2003; all’elaborazione dei documenti di White e Howe, 2003; Carter e Howe, gestione e dei piani di bacino, 2006; Wiering e Immink, 2006; Carter, attraverso il coinvolgimento attivo 2007): e la consultazione ex-ante delle - il principio di integrazione parti interessate (art. 14); secondo cui tutte le acque - - il principio di trasparenza sul superficiali e sotterranee, costo dei servizi legati all’uso continentali e litoranee - devono dell’acqua e sulla ripartizione dei essere tutelate attraverso una danni all’ambiente attraverso la gestione di tipo globale coordinata copertura dei costi, così come con le altre politiche settoriali l’applicazione del principio “chi (punti 9 e 16 del preambolo); inquina paga” (art.9).

La WFD deriva, almeno in parte, dalle norme precedenti sulla gestione delle risorse idriche a livello comunitario, ma introduce alcune importanti innovazioni che rimandano principalmente al riferimento alla dimensione strategica del bacino fluviale come “territorio pertinente” per la gestione delle risorse idriche, alla definizione di un approccio integrato alle problematiche connesse alla tutela, valorizzazione e utilizzo della risorsa (e conseguentemente fra le diverse politiche che hanno impatti e ricadute sul sistema idrico), all’affermazione dello stretto rapporto fra pianificazione e governo del territorio e pianificazione e governo delle acque.

2. L’approccio territoriale e de Rivière francesi, introdotti fin dal 1981 come strumento di azione locale l’adozione di strumenti all’interno di un quadro legislativo e negoziali nell’attuazione procedurale che prevede una precisa delle politiche per le articolazione fra Schémas Directeur de Gestion et d’Aménagements des Eaux risorse idriche (SDAGE) (che corrisponde al Piano di Gestione del Distretto, previsto dall’art. I Contratti di Fiume sono strumenti 13 della Direttiva), Schémas de Gestion per la gestione integrata, et d’Aménagements des Eaux (SAGE) e territorializzata e partecipata delle Contrats de Rivière (Duport, 1991; risorse idriche che si pongono l’esplicita Piégay, Dupont e Faby, 2002; Pezon, finalità di attuare, alla scala locale, gli 2006; Ghiotti, 2007; Lassere e Brun, obiettivi definiti a livello comunitario 2007)3. Diversamente dalla Francia, dalla Direttiva quadro sulle Acque tuttavia, in Italia non esiste una 2000/60/CE (Water Framework normativa specifica sui Contratti di Directive, WFD) (Massarutto, 2005; Fiume in grado di definire in maniera Bobbio, 2008; Dadone e Poggi, 2009; chiara e univoca la loro struttura e la Bastiani, 2011). loro applicabilità. I Contratti italiani, I Contratti di Fiume si inscrivono nella loro forma attuale, sono quindi dunque nel quadro dei cambiamenti dispositivi volontari e pattizi rivolti alla indotti dal recepimento e gestione integrata e alla tutela delle dall’attuazione della WFD che risorse idriche. In numerose Regioni richiedono un adeguamento italiane (Lombardia, Piemonte, Toscana, istituzionale e operativo delle forme e Emilia Romagna, Puglia e Umbria), tali delle modalità di gestione e strumenti sono entrati nelle pratiche valorizzazione delle risorse idriche amministrative, pur nella estrema (White e Howe, 2003). Con la WFD, varietà delle esperienze (Bastiani, infatti, le politiche per le risorse idriche 2011). Tuttavia, solo in Lombardia e non sono più considerate e considerabili Piemonte, pur con delle differenze, i come politiche per la protezione della Contratti sono parte di una politica risorsa in quanto tale, quanto piuttosto regionale sistematica che, attuando le come politiche per la protezione e la procedure generali promosse dalla valorizzazione degli interi ambienti WFD, è esplicitamente rivolta alla acquatici e fluviali attraverso il controllo riqualificazione dei bacini fluviali e alla degli usi del suolo e delle forme di realizzazione degli obiettivi di qualità inquinamento diffuso lungo tutto il individuati dalla Direttiva. Nelle altre bacino idrografico (Barraqué, 2001; regioni, invece, si registrano singole Aubin e Varone, 2002). Secondo le esperienze che, benché interessanti, indicazioni della WFD, inoltre, la non sono comunque inserite in un definizione e l’attuazione delle politiche quadro unitario e non richiamano idriche si basano sulla responsabilizzazione degli attori, di diverso livello e ambito, con un necessario sforzo di innovazione e apprendimento istituzionale (Moss, 2004; Carter e Howe, 2006). 3 Sulla “tradizione” francese in materia di gestione I Contratti di Fiume italiani nascono delle acque e sulle modalità di recepimento e attuazione della WFD in Francia, Germania, Spagna, sulla scorta dell’esperienza dei Contrats Belgio e Svizzera, cfr. Governa, Guerra e Toldo (2010).

quindi i principi di una governance mette in evidenza Magnaghi (2008), multilivello4. infatti, l’avvio e l’attuazione dei Nel complesso, tuttavia, pur nella Contratti di Fiume in Italia va varietà delle esperienze e nel diverso considerato in termini di innovazione grado di avanzamento della loro per almeno tre ambiti: partecipazione, elaborazione e attuazione, i Contratti di governance e metodologia di lavoro. Il Fiume rappresentano gli strumenti Contratto, infatti: attraverso i quali si cerca di introdurre - data l’estensione del territorio anche nella prassi italiana, a lungo coinvolto e per la complessità improntata a logiche puramente delle tematiche che affronta, tecniciste (Goria e Lugaresi, 2004; fornisce un notevole contributo Massarutto, 2008; Urbani, 2009), le all’evoluzione dei percorsi di innovazioni derivanti dall’evoluzione sia rinnovamento delle forme dei principi generali su cui si basano le democratiche di partecipazione politiche ambientali, sia del quadro alle scelte del futuro di un normativo e delle forme di governance territorio; delle acque. Inseriti all’interno di questo - attua forme di pianificazione quadro, i Contratti di Fiume territoriale e di governo del costituiscono strumenti di governance territorio, attivando articolati delle acque che promuovono un processi strutturati di governance approccio territoriale alla gestione delle che possono dare risposte risorse idriche, attraverso la costruzione concrete ai temi della sussidiarietà di scelte e strategie condivise per la e del federalismo municipale, gestione integrata delle acque alla scala contribuendo a ricostruire forme dei singoli bacini idrografici sulla base multilivello di autogoverno di del coinvolgimento e della estese comunità di valle, attuando partecipazione dei soggetti istituzionali, originali percorsi di pianificazione sociali, economici, ambientali, e più in strategica che rinnovano le generale, dei cittadini. Gli obiettivi politiche settoriali e impiantistiche generali dei Contratti riguardano il sulla difesa del suolo e sulla miglioramento della qualità ambientale, gestione dei bacini idrografici; della sicurezza, della fruibilità delle - sostiene la sperimentazione di acque e dei relativi ambienti, nonché processi riorganizzativi virtuosi l’inversione dei processi di degrado nelle amministrazioni regionali e ambientale e territoriale e la provinciali verso l’attivazione di diminuzione del conseguente rischio strutture di coordinamento idrogeologico. Tali obiettivi sono definiti orizzontale e verticale fra settori e e attuati mediante un complesso e livelli, volti a superare i articolato processo di cooperazione compartimenti stagni dell’azione interistituzionale e multiattoriale amministrativa e a sperimentare attraverso cui si prevede l’elaborazione forme integrate di politiche e di uno scenario strategico di riferimento piani. relativo all’intero territorio ed alle azioni da attuare per perseguire il recupero, la tutela e lo sviluppo sostenibile del bacino fluviale. Come

4 Per una presentazione delle esperienze italiane, cfr. Governa, Guerra e Toldo, 2010 e Bastiani, 2011.

I CONTRATTI DI FIUME E DI LAGO IN PIEMONTE

1. La specificità della Coerentemente a queste indicazioni, i CdF piemontesi nascono come politica per la tutela e strumenti ad adesione volontaria, privi il mantenimento delle di portata giuridica fortemente risorse idriche della vincolante, ma con la possibilità di informare piani e programmi

Regione Piemonte sovraordinati, settoriali e ordinari, per esempio attraverso varianti; sono Rispetto alle altre esperienze basati ovviamente su una nazionali, i Contratti di Fiume e di partecipazione prevalentemente Lago si configurano, in Piemonte, istituzionale, ma si propongono anche il come modalità processuali e di fine del coinvolgimento della intervento piuttosto strutturate e molteplicità dei soggetti presenti sul dotate di una certa valenza territorio; sono caratterizzati da una istituzionale. Essi infatti profonda integrazione verticale e rappresentano gli strumenti di orizzontale degli enti amministrativi attuazione, alla scala locale, del variamente coinvolti nei processi Piano di Tutela delle Acque – PTA decisionali e attuativi (Clemente, (redatto in conformità alla Direttiva Giannetta e Porro, 2011). Essi mirano a Quadro comunitaria 2000/60/CE e comporre e far dialogare i diversi al D. Lgs. 152/2006) approvato nel interessi presenti sul territorio, marzo 2007 con D.C.R. 117-10731. costruendo partnership pubbliche, ma Non solo, i CdF vengono anche miste, con l’associazionismo e gli espressamente richiamati anche attori privati. Inoltre rappresentano all’interno del Piano Territoriale una modalità per integrare e orientare Regionale (PTR) e riconosciuti come le risorse e le programmazioni strumenti per il raggiungimento finanziarie in un ottica sistemica alla degli obiettivi di qualità imposti scala di bacino. dalla Direttiva Quadro e dal Piano di I Contratti sono gestiti dagli enti Gestione del Bacino Idrografico del provinciali di competenza, mentre la Fiume Po. In tutti questi documenti Regione assume un ruolo di viene infatti sancita la necessità di coordinamento e pilotage delle diverse una gestione innovativa delle iniziative presenti sul territorio risorse idriche, più integrata, regionale. Dal punto di vista partecipata e basata sulla procedurale, i Contratti sono articolati collaborazione e sul coordinamento in tre fasi principali: delle politiche, degli strumenti, - la fase di preparazione, che delle istituzioni coinvolte, delle prevede l’analisi conoscitiva del competenze e dei settori, da territorio e delle sue attuarsi mediante strumenti di criticità/opportunità e un primo programmazione negoziata. In processo di coinvolgimento degli quest’ottica, i Contratti, pur attori (soprattutto istituzionale) e continuando a rappresentare dei portatori di interesse; strumenti di una politica settoriale, - la fase di attivazione, finalizzata come quella legata alle risorse all’individuazione concertata e idriche, assumono il ruolo di sede condivisa (attraverso la privilegiata di concertazione per partecipazione delle istituzioni e integrare, alla scala locale, le tante degli interessi privati e l’attività di e diverse politiche presenti in un comunicazione e informazione territorio.

della popolazione) delle priorità e - una Segreteria Tecnica, composta degli interventi da mettere in atto dai soggetti preposti (tale fase si conclude con la all’elaborazione e alla gestione sottoscrizione ufficiale del del Contratto (in particolare la Contratto e del suo Piano Provincia di competenza) che d’Azione); rappresenta l’organo tecnico, con - la fase di attuazione del Contratto funzioni operative a supporto alla secondo le modalità, le Cabina di Regia; responsabilità, le tempistiche e le - un’Assemblea di Bacino che risorse finanziarie indicate e rappresenta il Tavolo di sottoscritte nel Piano d’Azione. concertazione del Contratto attraverso cui si attua la Oltre a queste tre fasi, è prevista una partecipazione di tutti gli interessi ulteriore quarta fase, cosiddetta di locali presenti nel bacino consolidamento, in cui il Contratto di idrografico. Fiume o Lago perde il suo carattere di sperimentazione e si configura come pratica ordinaria di gestione integrata e partecipata delle risorse idriche, di gestione dei conflitti, delle criticità e delle opportunità. Infatti, come affermano i funzionari provinciali e regionali che si sono occupati dei Contratti, la sottoscrizione “pur essendo il coronamento di un percorso difficile e impegnativo, non può essere intesa come la chiusura di un processo, bensì il punto di partenza di un altrettanto faticoso cammino di attività partecipata che deve garantire l’operatività del Piano d’Azione e il consolidamento di un metodo di lavoro che dovrebbe diventare prassi nell’accompagnare i programmi di sviluppo locale del territorio” (Clemente, Giannetta e Porro, 2011, pag. 277). Per raggiungere questi risultati, i Contratti sono dotati di una struttura organizzativa interna standard, che prevede: - una Cabina di Regia, costituita dai soggetti istituzionali che rivestono, in ragione delle loro competenze, un ruolo fondamentale per l’elaborazione e l’attuazione del Contratto, con funzioni decisionali e di coordinamento del processo;

2. L’avvio della Da allora, alle quattro esperienze pilota si sono affiancati nuovi Contratti, a sperimentazione e le testimoniare il successo di questo iniziative in corso in approccio e il forte interesse dei Piemonte territori per queste pratiche. In particolare sono stati avviati: - in Provincia di Torino, il Contratto Questa nuova modalità di dei Laghi di Avigliana e il governance delle acque prende Contratto di Fiume dello Stura di concretamente avvio, in Piemonte, con Lanzo; la sperimentazione di quattro Contratti - in Provincia di Biella, il Contratto pilota su altrettanti bacini (Sangone, di Lago di Viverone; Belbo, Orba ed Agogna). Proprio in - in Provincia di Alessandria, i ragione della natura partecipata e Contratti di Fiume dell’Erro e concertata di queste pratiche, la scelta dello Scrivia. delle aree su cui avviare i Contratti pilota è dipesa da due ordini di ragioni, Altre iniziative, seppure con un profondamente interrelate: da un lato, carattere meno strutturato, si stanno la gravità dello stato ecologico e del anche mettendo in atto in altri bacini degrado ambientale dei corsi d’acqua; idrografici e, in particolare, nella dall’altro, la presenza di processi Provincia di Cuneo. Particolarmente negoziali pregressi, che hanno interessante, anche per la depositato sui territori reti di relazioni e problematicità del caso, è l’esperienza consuetudine alla cooperazione, intese interregionale che sta prendendo avvio come garanzie di maggior successo. con il Contratto di Fiume del Bormida, I quattro Contratti pilota hanno che coinvolge quattro Province, di cui beneficiato di un sostegno regionale tre piemontesi (Cuneo, Alessandria e che si è tradotto sia in un contributo Asti) e una ligure (Savona). Per la valle economico (pari a 100.000 euro per del Bormida, tristemente nota per Provincia coinvolta) espressamente l’inquinamento e il grave incidente destinato a finanziare le fasi iniziali di dello stabilimento chimico dell’Acna di preparazione e di partecipazione; sia in Cengio, il Ministero dell’Ambiente, un supporto di natura metodologico- attraverso un Accordo di Programma organizzativa, con l’istituzione di un siglato nel 2009, ha stanziato fondi per tavolo tecnico di coordinamento interventi in campo ambientale e di regionale, finalizzato a facilitare e rilancio dell’intero territorio. Una parte migliorare il coordinamento e il di questi sono stati destinati, dalla coinvolgimento dei diversi settori Regione Piemonte, all’attivazione di un provinciali e regionali potenzialmente Contratto di Fiume, che muova dalle interessati alle attività del Contratto tante esperienze di concertazione e (come l’Ambiente, l’Agricoltura, mobilitazione attive nell’area verso una l’Energia, la Difesa del suolo, le Attività strategia e un’azione comune per il produttive, la Pianificazione territoriale, recupero ambientale e il rilancio del ecc). territorio. Concretamente, la Giunta Regionale Per quanto ogni caso, come è ha avviato in maniera formale i evidente, presenti peculiarità Contratti di Fiume (con deliberazione specifiche, trattandosi di strumenti 44-3480 del 24 luglio 2006) all’interno fortemente territorializzati e quindi del programma di attività in materia di connessi ai singoli contesti ambientali, risorse idriche per il biennio 2006-2007.

l’approccio di base, gli obiettivi e i percorsi operativi delle prime quattro esperienze pilota appaiono simili e coerenti rispetto alla ridefinizione generale operata in relazione alle forme e alle modalità di azione nel settore delle risorse idriche. In effetti, nei diversi casi pilota le questioni principali affrontate dai Contratti sono: - il miglioramento dello stato ecologico delle acque e il contenimento del rischio idraulico; - la riqualificazione dei sistemi ambientali e paesistici afferenti ai corsi d’acqua; - il coordinamento delle politiche e degli interventi alla scala di bacino; - il rafforzamento della cultura dell’acqua e della partecipazione, attraverso azioni di sensibilizzazione, coinvolgimento e responsabilizzazione della popolazione e dei portatori di interesse presenti sul territorio.

I paragrafi e le tabelle che seguono riportano, in maniera sintetica, i caratteri, le peculiarità e soprattutto lo stato di avanzamento delle quattro esperienze pilota.

2.1. Il Contratto di Fiume del problematiche, che vanno dalla riqualificazione fluviale, alla carenza Torrente Sangone idrica dovuta anche ai prelievi ad uso irriguo, alla riduzione Il Torrente Sangone è un affluente di dell’inquinamento generato da destra del Po in Provincia di Torino. Il sostanze di origine industriale. Un CdF del Sangone è uno dei tre punto di forza di questo Contratto è pervenuti alla sottoscrizione ufficiale, sicuramente la presenza di esperienze l’11 marzo 2009, e alla condivisione del di concertazione pregresse che hanno Piano d’Azione operativo. Considerata sedimentato sul territorio reti di l’eterogeneità dei territori che relazioni e una certa abitudine alla compongono il bacino (dalla montagna, cooperazione, soprattutto di natura al tratto rurale a quello più urbanizzato) istituzionale. esso affronta molteplici e variegate

Tabella 1 – Contratto di Fiume del Torrente Sangone

Soggetto Provincia di Torino coordinatore Territorio Area idrografica del Torrente Sangone pertinente Stato ambientale Lo stato ambientale del Torrente è scadente in corrispondenza dei punti di delle acque campionamento localizzati nei Comuni di Sangano e Torino. Lo stato di qualità ambientale del Sangone risente fortemente della presenza di fonti di inquinamento di origine produttiva e civile. Criticità prevalenti - Criticità idriche correlabili al tipo di regime idrologico del bacino e alla presenza di prelievi d’acqua in particolare a uso irriguo; - Presenza di significativa antropizzazione e urbanizzazione, nel tratto a valle di Rivalta e Orbassano, con conseguenti impatti sulle acque derivanti dalle aree industriali e dal comparto fognario civile; - Significativo degrado ambientale e funzionale per la presenza di aree abbandonate e artificializzazione diffusa di porzioni dell’alveo fluviale; Linee di azione - Tutela, riqualificazione e miglioramento della qualità ambientale; prioritarie - Riqualificazione territoriale e paesaggistica delle aree perifluviali; - Promozione, fruizione e valorizzazione economica dell’area Avvio del processo In relazione al degrado ambientale del corso d’acque nel 2001 viene elaborato un progetto, coordinato dalla Provincia di Torino, che prevede il coinvolgimento di tutti i Comuni rivieraschi e dell’Agenzia di sviluppo locale ASSOT (già impegnata nel Patto Territoriale per la Zona Ovest). Soprattutto grazie a questa esperienza pregressa si viene a creare un’alleanza non solo per il recupero delle acque, ma per attivare un processo di riqualificazione territoriale dell’intero bacino. Stato di Sottoscritto ufficialmente l’11 marzo 2009, ad oggi in fase di attuazione (cfr. paragrafo avanzamento 3.1 di questo rapporto). Per http://www.provincia.torino/ambiente/risorse_idriche/progetti/contratto_fiume approfondimenti

Fonte: Clemente, Giannetta e Porro, 2011, pag. 271

2.2. Il CdF del Torrente Belbo

Il bacino idrografico del Torrente vitivinicola e all’assetto idrogeologico Belbo, affluente di destra del Tanaro, dell’area. Anche in questo caso interessa le province di Cuneo, Asti e esistono forme pregresse di Alessandria. Il CdF del Belbo e il suo concertazione in materia ambientale Piano d’Azione sono stati sottoscritti che hanno probabilmente facilitato il ufficialmente il 9 luglio 2010. Le processo di integrazione soprattutto principali criticità cui il Contratto deve orizzontale fra i soggetti coinvolti. far fronte attengono all’attività

Tabella 2 – Contratto di Fiume del Torrente Belbo

Soggetto Provincia di Asti coordinatore Territorio Area idrografica del Torrente Belbo pertinente Stato ambientale Lo stato ambientale del torrente è buono nel primo tratto, in corrispondenza del delle acque punto di campionamento di San Benedetto Belbo, peggiora significativamente a valle del Comune di Cossano Belbo, fino alla confluenza in Tanaro. In corrispondenza del Comune di Oviglio i dati di monitoraggio rilevano uno stato ambientale scadente. Criticità - Dissesto idrogeologico; prevalenti - Degrado della fascia fluviale; - Immissione di scarichi urbani; - Coltivazione e produzione vitivinicola; - La presenza nell’area di depuratori con potenzialità significative (es. impianto di Santo Stefano Belbo) è concausa riconosciuta dello stato di degrado del torrente. Linee di azione - Riduzione inquinamento delle acque affrontando le problematiche del sistema prioritarie depurativo di tutto il comprensorio fognario, con particolare riguardo agli apporti derivanti dalla produzione vitivinicola; - Miglioramento dell’assetto geomorfologico e mitigazione del rischio idraulico, nel rispetto delle esigenze ecologiche dell’ecosistema fluviale. Avvio del - Sottoscrizione, in data 17/12/2005 dell’Accordo Quadro finalizzato alla processo redazione del “Piano Direttore per la manutenzione del territorio e alla tutela delle acque del Bacino del Torrente Belbo” fra i firmatari della “Convenzione tra Comuni e Comunità montane attraversate dal torrente Belbo” (iniziativa che si inserisce nel più ampio progetto Manumont dell’AdB Po. - Sottoscrizione del Protocollo di Intesa per il Contratto di Fiume in data 20/12/2007 Stato di Sottoscritto ufficialmente il 9 luglio 2010. avanzamento Per http://www.provincia.asti.it/index.php/attivita-di-pianificazione/930-vas-del- approfondimenti contratto-di-fiume-belbo

Fonte: Clemente, Giannetta e Porro, 2011, pag. 272 (nostro aggiornamento sullo stato di avanzamento).

2.3 Il CdF del Torrente Orba situazioni di secca soprattutto estive. Inoltre, vista la presenza di due SIC (Capanne di Marcarolo e Garzaia del Affluente di destra del Bormida, il torrente Orba), che rendono il territorio Torrente Orba scorre sul territorio di ancora più significativo, in quanto tre Province (Alessandria, Savona e rappresenta un corridoio ecologico per Genova). Il Contratto, sottoscritto il collegamento tra l’Appennino ligure e ufficialmente il 19/11/2010 affronta la pianura padana, costituisce obiettivo problematiche che riguardano del CdF la valorizzazione naturalistico- soprattutto l’eccessivo sfruttamento ambientale di tale ambito. delle risorse idriche, che causano

Tabella 3 – Contratto di Fiume del Torrente Orba

Soggetto Provincia di Alessandria coordinatore Territorio Area idrografica del Torrente Orba pertinente Stato ambientale Stato ambientale buono nel primo tratto, peggiora verso la confluenza nel delle acque Bormida, in corrispondenza del punto di campionamento di Casal Cermelli. Criticità prevalenti - Criticità di tipo quantitativo a causa sia di prelievi, sia del regime naturale tipico dei bacini appenninici; - Problematiche correlate agli aspetti di difesa idraulica del territorio Linee di azione - Interventi di tutela quanti-qualitativa; prioritarie - Riqualificazione integrata e gestione del rischio idraulico a scala di bacino; - Valorizzazione turistico-ricreativa; - Creazione di una rete di divulgazione/sensibilizzazione. Avvio del processo Il CdF ha origine dal progetto “Corridoio ecologico” che nasce dalla necessità di ripristinare la connessione ecologica tra due ambiti territoriali di notevole rilevanza ambientale: i SIC “Riserva naturale speciale del Torrente Orba” e il “Parco delle Capanne di Marcarolo” con la finalità di contrastare la perdita di biodiversità. Stato di - Avviata e conclusa la procedura di VAS sul Piano d’Azione; avanzamento - Sottoscrizione del Contratto il 19/11/2010;

Per http://www.contrattidifiume.alessandria.it approfondimenti

Fonte: Clemente, Giannetta e Porro, 2011, pag. 273 (nostro aggiornamento sullo stato di avanzamento).

2.4 Il CdF del Torrente riqualificazione fluviale del tratto di corso d’acqua fra Novara e il confine Agogna con la Lombardia, affrontando problematiche relative soprattutto Il progetto del CdF del Torrente all’influenza dell’ambiente urbano e a Agogna, affluente di sinistra del Po, ha quello agricolo di risaia. come obiettivo principale la

Tabella 4 – Contratto di Fiume del Torrente Agogna

Soggetto Provincia di Novara coordinatore Territorio Area idrografica del Torrente Agogna pertinente Stato ambientale Lo stato ambientale del Torrente è buono nel primo tratto in corrispondenza del delle acque punto di campionamento di Briga Novarese. La qualità peggiora significativamente a valle dell’area di Borgomanero con l’intensificarsi dell’antropizzazione e dell’urbanizzazione del territorio. Criticità prevalenti - Compromissione quantitativa della risorsa idrica superficiale correlata al regime naturale del bacino e a numerosi prelievi ad uso prevalentemente irriguo; - Criticità qualitativa correlata alla presenza di aree urbane e attività produttive, ivi compresa la risicoltura; - Degrado funzionale dell’ecosistema fluviale per significativa artificializzazione di alcuni tratti del corso d’acqua. Linee di azione - Riequilibrio del regime idrogeologico; prioritarie - Eliminazione o mitigazione delle fonti di inquinamento; - Miglioramento generale dell’assetto geomorfologico e prevenzione dell’artificializzazione del corso d’acqua; - Rimozione delle situazioni di degrado ambientale e paesaggistico. Stato di Ad oggi è stata redatto un Piano d’Azione aggiornato che sarà, a breve, sottoposto avanzamento a procedura di VAS. La sottoscrizione ufficiale del Contratto e del suo Piano d’Azione è quindi prevista per la primavera del 2012. Per http://www.provincia.novara.it/ContrattoFiumeAgogna approfondimenti Fonte: Clemente, Giannetta e Porro, 2011, pag. 274 (nostro aggiornamento sullo stato di avanzamento).

L’APPROFONDIMENTO EMPIRICO

1. Il caso del Fiume esperienze che presentano un minor stato di avanzamento, di imparare Sangone dall’esperienza del Sangone e di beneficiare di indicazioni e Fra i Contratti di Fiume pilota avviati suggerimenti per migliorare l’efficacia dalla regione Piemonte, l’esperienza del dei propri processi. Sangone è quella che, allo stato attuale, si presenta maggiormente avanzata. Sottoscritto ufficialmente nel marzo del 1.1. Stato di avanzamento 2009, il Contratto di Fiume del Sangone del Contratto ha al suo attivo più di due anni di attuazione: lo stato di avanzamento del Il processo del Contratto di Fiume Contratto lo rende quindi il caso studio del Sangone si è articolato in quattro più consono ad una prima valutazione differenti fasi di lavoro (di cui l’ultima rivolta a individuare le criticità tuttora in corso, cfr. Figura 1) ciascuna riscontrate, ma anche i punti di forza e caratterizzata da attività e finalità le opportunità. specifiche. Nel caso specifico del L’attività svolta, pur senza avere una Sangone giocano una grande rilevanza struttura rigidamente definita, ha anche le pregresse esperienze di permesso di individuare e analizzare, negoziazione e concertazione anche attraverso opportune territoriale che hanno coinvolto i metodologie di “ascolto”, alcuni degli comuni del bacino. Esse, sebbene non interessi presenti sul territorio e può rientrino nell’iter procedurale del quindi essere assunta come forma Contratto vero e proprio, possono preliminare di auto-monitoraggio non essere viste, nel loro insieme, come una tanto degli obiettivi raggiunti, quanto fase preliminare del Contratto che piuttosto dei processi fino ad ora fornisce un importante valore aggiunto: avviati e del grado di consenso raccolto l’insieme di queste esperienze ha infatti da questa esperienza. Come già permesso la costruzione e il anticipato, l’utilità di una simile consolidamento di una rete di relazione operazione è duplice: da un lato, nel fra gli attori locali che costituisce un caso del Sangone, consente di elemento facilitatore per l’avvio del modificare il processo in corso d’opera; Contratto stesso. dall’altro, permette a tutte le altre

Figura 1 – Fasi del Contratto di Fiume del Sangone

- Progetto Sangone per tutti 2001 - 2007 FASE CONOSCITIVA - Progetto 33

- Censimento dei corpi idrici

- Protocollo di Intesa (22 gennaio gennaio 2007) FASE di ATTIVAZIONE maggio - Incontri con gli Enti 2007 Istituzionali - Interviste strutturate - Mappatura dei soggetti da coinvolgere - Definizione delle linee strategiche - Attività di informazione e comunicazione - Definizione della CABINA di REGIA Provvisoria e della SEGRETERIA TECNICA

maggio 2007 - Workshop di progettazione FASE di COINVOLGIMENTO marzo 2009 partecipata - Progetto di sensibilizzazione IDRA - Ricognizione progettuale - Individuazione delle 5 priorità d’azione corrispondenti ad altrettanti 5 focus group - Elaborazione del PIANO d’AZIONE

11 marzo 2009

SOTTOSCRIZIONE UFFICIALE del CONTRATTO di FIUME

Da aprile 2009 FASE di ATTUAZIONE

Rispetto al Piano d’Azione, i primi interventi messi in atto nella fase di attuazione riguardano: - l’aggiornamento del quadro conoscitivo degli scarichi domestici di competenza dei Comuni al fine di creare un Catasto Comunale a disposizione degli Enti; - l’aggiornamento del quadro conoscitivo delle pressioni sul corso d’acqua – derivazioni, scarichi, opere in alveo (difese spondali, traverse, briglie, ecc…); - l’individuazione delle sostanze pericolose significative per il bacino e delle correlazioni esistenti con le fonti inquinanti – nuovo monitoraggio ARPA e tesi di Laurea in Scienze Ambientali; - il supporto del territorio nella partecipazione al bando regionale di “Corona Verde”; - l’osservatorio sulla modificazione della forma degli alvei e sulla mobilità dei sedimenti (a partire da una tesi di laurea in Ingegneria Idraulica) - il supporto ai Comuni per la co-progettazione della rete ecologica a livello comunale nell’ottica della riqualificazione delle aree perifluviali e di tutto il bacino (da intendersi come meccanismo di agevolazione e premialità per chi opera all’interno di un Contratto di Fiume).

Inoltre, è prevista: - l’istituzionalizzazione della giornata di sensibilizzazione “Puliamo il Sangone” nell’ambito di “Puliamo il Mondo” – coinvolgimento Enti, cittadinanza e Vigili del Fuoco

- l’individuazione delle aree demaniali e pubbliche sulle quali proporre interventi di riqualificazione e rimboschimento delle aree perifluviali - l’avvio di un Tavolo “agricoltura” per l’accompagnamento dei soggetti pubblici all’utilizzo dei fondi PSR sulla base di un progetto di “masterplan” unico per tutto il bacino - la partecipazione al progetto Inf .E.A “IDRA” – alla terza edizione – gestito da Studio Sferalab con capofila Comune di Bruino – coinvolgimento del Mondo Accademico _ II Facoltà di Architettura – realizzazione di un filmato divulgativo sul Contratto e di un Talk show su rete TV privata

Fonte: Provincia di Torino (2010)

Come emerge dalla Figura 1 l’esperienza del Sangone è la prima ad (soprattutto per quanto concerne la essere iniziata ed è attiva da un tempo fase attuativa), le prime azioni messe in relativamente limitato. Benché atto riguardano attività di studio volte entrambi questi aspetti giustifichino, al completamento della raccolta di almeno in parte, lacune nella informazioni e alla conoscenza del concretizzazione di molte delle attività territorio. Fra gli interventi sul intraprese, è bene sottolineare che territorio, invece, oltre al l’efficace prosecuzione del processo rafforzamento di due attività pregresse dipenderà molto dalla capacità di (“Puliamo il Sangone” e “Progetto raggiungere, in tempi brevi, un maggior IDRA”) sono previste due azioni grado di concretezza nella realizzazione propedeutiche alla realizzazione di degli interventi. attività concrete: l’avvio del tavolo agricoltura e l’individuazione delle aree demaniali su cui avviare le 1.2. Fase di attuazione: riqualificazioni ed i rimboschimenti delle aree perifluviali. criticità e punti di forza Da questo quadro emerge una situazione ancora molto sbilanciata sul Per un’analisi preliminare di questo versante “conoscitivo” degli studi, della primo periodo della fase di attuazione raccolta dati, delle elaborazioni: si del Contratto del Sangone è utile tratta di attività certamente necessarie ripartire dalle considerazioni conclusive e utili, ma che contribuiscono a rendere circa criticità e debolezze indicate nel il Contratto di Fiume, agli occhi di molti Rapporto Finale della ricerca (soprattutto degli amministratori commissionata dalla Regione Piemonte comunali) poco concreto e incisivo per la predisposizione e l’elaborazione rispetto ai problemi individuati. Come delle Linee Guida dei CdF piemontesi. risulterà più evidente nei paragrafi In quella sede, infatti, erano stati successivi, in cui sono riportate le indicati alcuni aspetti problematici del principali criticità del processo in corso processo in corso e ipotizzato che così come emergono dalle interviste, il questi avrebbero potuto tradursi in Contratto di Fiume e il suo Piano sostanziali debolezze – in termini di d’Azione sono visti soprattutto come legittimità, rappresentatività ed dichiarazioni di intenti e atti di indirizzo, efficacia – del Contratto (cfr. Figura 2). e non ancora come strumenti operativi. Allo stesso tempo è bene ricordare che

Figura 2 – Principali tematiche e criticità dei Contratti di Fiume

Tematiche principali 1. Natura del Contratto di Fiume

2. Territorio pertinente per la

governance delle acque; DEBOLEZZE in termini di: 3. Ruolo del soggetto pubblico e LEGITTIMITÀ rapporti istituzionali; RAPPRESENTATIVITÀ 4. Processi partecipativi; EFFICACIA 5. Forme organizzative e gestione del processo 6. Capacity building

È quindi interessante, a più di un 1.2.1. La natura del anno dalla pubblicazione del citato Rapporto di Ricerca e a oltre due anni Contratto: dall’inizio della fase attuativa del CdF, l’intenzionalità dei provare a fare un bilancio per capire singoli, la cosa accade concretamente dopo la sottoscrizione di un Contratto, quali volontarietà siano i problemi da affrontare, quali dell’adesione e possano essere le possibili azioni da l’assenza di vincoli intraprendere per superare i problemi indicati. Questa operazione, come anticipato nell’introduzione, non solo è Per quanto attiene la natura del utile a fornire indicazioni e Contratto di Fiume, la ricerca ravvisava suggerimenti agli altri Contratti, ma, una certa tensione fra una dimensione essendo il risultato di una riflessione tecnica e settoriale, cioè di congiunta di diversi soggetti coinvolti government, con una più concertativa, nel caso del Sangone, opera anche di governance. La compresenza di come una sorta di primo queste due dimensioni, giudicata automonitoraggio del processo in atto. piuttosto ardua, veniva assunta come Per questa ragione, le interviste probabile fonte di una complessità realizzate con i testimoni privilegiati, difficilmente contenibile all’interno di non riportate integralmente, sono state un solo strumento, in ragione del fatto rielaborate a partire dalle 6 tematiche che le dimensioni del government e principali individuate nel corso della della governance si esercitano su ricerca precedente. Tali tematiche differenti ambiti territoriali, rispondono rimandano in particolare a: a diverse dinamiche di attuazione e 1. natura del Contratto di Fiume gestione, presentano esigenze e finalità 2. territorio pertinente per la talvolta difformi e sono quindi governance delle acque; soggette a criticità molteplici e 3. ruolo del soggetto pubblico e differenziate. rapporti istituzionali; Tuttavia, si metteva anche in 4. processi partecipativi; evidenza come una delle sfide principali 5. forme organizzative e gestione del con cui i CdF devono confrontarsi per processo; porsi come efficaci strumenti per la 6. capacity building. gestione integrata delle risorse idriche sia quella di rendere le strutture e le azioni di government capaci di operare in termini di governance. Da questo ragionamento discendevano una serie di questioni aperte, che possono essere individuate nei seguenti aspetti.

L’estrema importanza rivestita dall’intenzionalità dei singoli su cui, già allora, sembrava reggersi gran parte dei Contratti e delle possibilità di una loro “riuscita”. Con il termine intenzionalità si intende un insieme di fattori che vanno dalla maggiore sensibilità

rispetto a certe tematiche, al possesso riguarda l’importanza del di competenze, all’entusiasmo, alla coinvolgimento attivo della predisposizione, al coinvolgimento e popolazione e il raggiungimento di all’azione che differenziano i vari obiettivi visibili e apprezzabili, individui coinvolti in questa esperienza. considerati entrambi elementi centrali Dietro ad ogni soggetto del territorio, per sedimentare concretamente le infatti, ci sono le persone, con le loro istanze del Contratto nel territorio. Se conoscenze e capacità specifiche. Dalle la popolazione coglie i vantaggi di interviste effettuate emerge come i questo strumento e partecipa Contratti si poggino ancora molto concretamente alla sua attuazione, più (probabilmente troppo) sui singoli facilmente pretenderà, per esempio da individui, più che sul soggetto collettivo una nuova giunta, la prosecuzione dei che essi rappresentano. Per fare un lavori e delle iniziative attuate esempio, le differenze in termini di dall’amministrazione precedente. rapporti e contributi più o meno attivi Questo significa creare consenso, dei Comuni derivano – secondo i sociale e anche politico, attorno al funzionari provinciali intervistati - in Contratto di Fiume (cosa che pochi gran parte proprio dai differenti Comuni hanno fatto o stanno facendo, approcci dei relativi sindaci, assessori o per loro stessa ammissione). Un referenti tecnici. Questa modalità di secondo aspetto concerne la necessità procedere, che possiamo definire che le istanze del Contratto pervadano “personalistica”, deriva probabilmente, tutto l’ente e non solo i settori così come testimoniano anche molte strettamente coinvolti. Questo significa interviste, dal fatto che le istanze del creare consenso istituzionale e, di Contratto non sembrano ancora conseguenza, migliorare l’integrazione pervadere l’istituzione nel suo orizzontale fra i diversi settori. In alcuni complesso, quanto piuttosto i singoli Comuni, soprattutto quelli in cui esiste individui preposti alla sua gestione. una tradizione sui temi dell’ecologia e Anche i rapporti inter- e infra- un impegno attivo per la salvaguardia istituzionali sembrano basarsi in dell’ambiente, ciò avviene maniera preponderante su relazioni spontaneamente. In altri, così come in interpersonali consolidate, che rendono Provincia di Torino, si ravvisano più facile e agevole il dialogo e la difficoltà nel far uscire il Contratto dagli cooperazione. Queste dinamiche uffici strettamente preposti alla sua risultano – anche agli intervistati - gestione, con persistenti difficoltà di particolarmente rischiose, poiché dialogo ed attuazione realmente danno sovente corpo a reti di relazioni integrata ed intersettoriale di una troppo dipendenti dai singoli e troppo governance delle risorse idriche. esposte, per esempio, a mutamenti “esterni”, come quelli prodotti dal cambio delle giunte o da eventuali trasferimenti dei referenti. In quest’ottica, è stato quindi domandato agli intervistati in che modo si potesse rafforzare il Contratto e ovviare a questa debolezza. Le risposte si concentrano tutte, in maniera largamente condivisa, attorno ai seguenti aspetti. Un primo aspetto

L’intenzionalità del singolo come motore principale del Contratto di Fiume viene L’intenzionalità ravvisata da numerosi soggetti, sia pubblici (ai diversi livelli di governo del territorio) sia dei singoli privati, come possibile criticità. La soluzione, indicata dai soggetti stessi, presuppone la creazione di maggior consenso sociale e politico, da un lato, verso la popolazione e il territorio e, istituzionale, dall’altro, in modo che le istanze del Contratto siano condivise e sostenute da tutto l’ente e non solo dai settori o dalle persone strettamente coinvolte.

Per quanto concerne la volontarietà dell’adesione, tutti i soggetti intervistati riconoscono questo carattere del Contratto di Fiume come un punto di forza: in altri termini devono aderire e sottoscrivere ufficialmente il CdF solo gli attori che intendono impegnarsi concretamente nei processi di attivazione prima e di attuazione poi. Per quanto concerne l’assenza di eventuali soggetti non interessati alla sottoscrizione del Contratto, ma in qualche modo fondamentali per la sua realizzazione, i funzionari intervistati affermano come si tratti, in realtà, di un falso problema, che si risolve affrontando la questione – al pari di molte altre – in un’ottica incrementale. Per molti soggetti, infatti, è possibile ipotizzare l’ingresso nel Contratto in un secondo momento, quando cominciano ad essere visibili, concretamente, i vantaggi e le opportunità dell’operare all’interno di uno strumento di questa natura5.

5 Va precisato che questa questione, già posta come possibile criticità nella ricerca precedente, nasceva dalle difficoltà osservate nel coinvolgimento della città di Torino in fase di costruzione del CdF del Sangone. L’intervista con i funzionari provinciali ha chiarito, in primo luogo, come la strategicità e il ruolo di Torino all’interno del CdF andassero in qualche modo ridimensionati. In seconda battuta, le difficoltà riscontrate con il comune capoluogo non sembrano attribuibili a problematiche o conflittualità specifiche, quanto piuttosto a una generale mancanza di interesse va sottolineato come il resto del territorio abbia da parte dell’amministrazione, di natura soprattutto vissuto piuttosto bene l’assenza del Comune politica (considerato che i tecnici hanno sempre capoluogo, inteso dai più come soggetto troppo forte, partecipato in maniera attiva). Inoltre per molto abituato a catalizzare risorse e interventi a discapito tempo non è stato chiaro chi fosse il referente degli altri e ad attribuire un’impronta marcatamente comunale: il verde pubblico o l’ambiente. E, infine, “torinocentrica” ai processi.

La volontarietà dell’adesione è percepita come un punto di forza, perché contribuisce a selezionare i soggetti realmente interessati al progetto. È possibile che alcuni soggetti La volontarietà colgano il valore aggiunto di questa esperienza solo in un secondo momento, quando i dell’adesione vantaggi di operare all’interno di un CdF divengano davvero evidenti e concreti. Per questa ragione l’adesione al Contratto è aperta e non termina con la sua sottoscrizione ufficiale.

Sempre nell’ottica della volontarietà critiche, l’adesione è stata minima, con dell’adesione, si ravvisava come un solo intervento portato a termine. possibile fattore di debolezza il Analoga è stata la mancanza di problema dell’onere della interesse nei confronti della partecipazione a iniziative di questo sperimentazione legata alla genere in termini di risorse umane, progettazione delle reti ecologiche di soprattutto per i Comuni minori. In livello comunale (peraltro obbligatorie effetti, quasi tutti i Comuni intervistati perché previste dal nuovo PTCP). La hanno individuato nella mancanza di Provincia ha offerto ai Comuni, mezzi economici e di persone da mettendo a disposizione risorse e dedicare la principale criticità in termini competenze, di co-progettare di partecipazione attiva al Contratto. l’infrastruttura verde da inserire, una Per superare tali problemi, già nella volta condivisa, all’interno dei propri prima ricerca si proponeva l’adozione di PRGC. Questo avrebbe limitato, per incentivi concreti, come l’introduzione esempio, il ricorso a consulenti esterni di criteri di premialità e agevolazioni. e depositato presso le Pubbliche L’esperienza condotta fino ad ora sul Amministrazioni nuove competenze. Sangone mostra come questo tipo di Tuttavia solo tre comuni hanno aderito meccanismo, pur vincente sulla carta e al progetto (Bruino, Trana e Avigliana) caldamente sostenuto da parte dei mettendo in luce un generale debole referenti comunali durante le interesse verso questo tipo di iniziativa, interviste, non abbia tuttavia prodotto riscontrata anche nelle interviste risultati concreti. Le due esperienze, realizzate. piuttosto fallimentari, riportate dai Secondo i funzionari intervistati, le funzionari provinciali riguardano, da un motivazioni alla base dello scarso lato, l’Accordo stipulato con il Comando successo di queste iniziative sono di Provinciale dei Vigili del Fuoco relativo due ordini. Un primo ordine di alla raccolta di rifiuti di grossa entità o motivazioni fa riferimento in situazioni molto particolari (per all’atteggiamento, peraltro piuttosto esempio in posizioni difficili da diffuso, di rimandare nel tempo e di raggiungere senza i mezzi adeguati); e, fare svolgere ad altri tutto ciò che non è dall’altro, la co-progettazione delle Reti strettamente necessario: i tempi di Ecologiche a scala locale. Nel primo costruzione di una rete ecologica sono caso, il Contratto ha offerto ai Comuni lunghi, molti sindaci preferiscono finire firmatari la possibilità di usufruire il proprio mandato senza iniziare gratuitamente del servizio di raccolta questo processo, attribuendo tale dei rifiuti speciali con l’unico onere del incombenza alla giunta successiva. Un costo di smaltimento. Nonostante la secondo ordine di motivazioni riguarda convenienza in termini economici e la i (potenziali) conflitti fra il PRG e il presenza di numerose situazioni Contratto di Fiume, che sembrano

costituire in alcuni casi un problema un’iniziativa vantaggiosa, soprattutto in tale da giustificare la non adesione ad termini economici.

Incentivi, criteri di premialità e agevolazioni costituiscono elementi importanti del Contratto, peraltro riconosciuti, sostenuti e auspicati da tutti gli intervistati. Tuttavia, le I criteri di prime iniziative proposte dalla Provincia risultano piuttosto fallimentari. È possibile che premialità, gli esse non incontrassero i reali bisogni dei Comuni. In quest’ottica sembra quindi incentivi e le e necessaria, oltre ad un’intensa concertazione, anche un atteggiamento più proattivo agevolazioni dei Comuni stessi, che a seconda delle proprie esigenze si facciano portatori di nuove istanze e nuove proposte da discutere e valutare insieme.

Un altro nodo critico emerso nella l’istituto del Contratto sarà percepito precedente ricerca riguardava la natura come modalità ordinaria di lavoro e, non vincolante del Contratto. In altri soprattutto, quando vantaggi e termini, ci si chiedeva se e quanto la opportunità risulteranno evidenti e presa di responsabilità dei sottoscrittori concreti, allora si potrà forse pensare di all’atto della stipula fosse davvero rafforzare questo strumento inserendo, sufficiente a garantire l’ottemperanza per esempio, vincoli rispetto ai dei propri doveri e quindi il finanziamenti ottenuti o limiti rispetto raggiungimento degli obiettivi a quelli futuri. prefissati. L’esperienza del Sangone La necessità di non apporre vincoli o sembra rivelare la fondatezza del sanzioni è peraltro caldamente problema, ma, allo stesso tempo, lo sostenuta da diversi referenti comunali, ridimensiona: esso appare cioè come i quali sottolineano che l’adesione al un passaggio necessario in un più Contratto, pur nel rispetto delle regole ampio (e più complesso) processo di pattuite insieme, non deve responsabilizzazione ed empowerment rappresentare un limite soprattutto per dei soggetti sottoscrittori. I funzionari quanto concerne le attività produttive, intervistati ritengono infatti che penalizzando così lo sviluppo del l’inserimento di vincoli nella fase territorio, soprattutto dal punto di vista iniziale del processo sia pericolosa e, al economico. limite, controproducente. In questo Nell’attesa di poter ragionare sulla momento, in cui sono più evidenti gli questione dei vincoli, gli stessi oneri della partecipazione rispetto ai funzionari provinciali individuano però vantaggi che ne derivano, l’adesione al alcuni accorgimenti che si potrebbero Contratto deve essere assunta, così adottare per cominciare a consolidare il come emerge anche dall’esperienza Contratto e gli impegni presi dai francese, come un impegno morale, sottoscrittori. In primo luogo, trova senza restrizioni e atteggiamenti conferma la proposta di demandare punitivi. Solo in questo modo si l’atteggiamento vincolistico ad uno possono gettare le basi di un strumento sovraordinato: in Francia si cambiamento che è prima di tutto tratta del SAGE, che prende in carico le culturale e che attiene a questioni di istanze del Contratto e ne verifica ordine più ampio, che possono essere l’attuazione. In Italia questo ruolo applicate non solo all’acqua, ma – più in potrebbe essere affidato al Piano di generale – all’intera gestione dei beni Gestione, che deve rendere conto comuni. In una seconda fase, quando all’Unione Europea, oltre al resto,

anche delle azioni previste dai singoli pianificazione più vincolanti, come ad Contratti di Fiume. In questo modo i esempio, il PRG. In realtà alcuni Comuni soggetti firmatari saprebbero che esiste virtuosi, come Bruino, hanno già una sorta di controllo e che il mancato sperimentato tale pratica mentre in raggiungimento degli obiettivi altre realtà, come Giaveno, la prefissati, dovuto alla non sottoscrizione del Contratto inteso ottemperanza degli impegni presi, come impegno morale è considerato potrebbe provocare delle conseguenze, elemento sufficiente a garantire anche di natura economica. In seconda l’ottemperanza dei proprio doveri e battuta si potrebbe caldeggiare l’impegno per il raggiungimento degli ulteriormente il recepimento delle obiettivi individuati. istanze del CdF da parte di strumenti di

L’assenza di vincoli e sanzioni è intesa da tutti gli intervistati come elemento imprescindibile del Contratto. Tuttavia, sembra opportuno riflettere sull’inserimento di Garantire alcuni accorgimenti che rafforzino il Contratto dando qualche garanzia in più: per esempio, l’ottemperanza degli impegni previa concertazione, rafforzare il ruolo del Piano di Gestione del Po e dei suoi rapporti assunti diretti con l’UE o, ancora prevedere il recepimento di alcune istanze del CdF da parte di strumenti più cogenti, come il PRG.

In parte connessa alla questione conflitti (soluzione peraltro adottata in precedente, il rapporto dei CdF con la entrambi i casi sopracitati) i funzionari pianificazione e la programmazione provinciali intervistati ritengono esistente era interpretato nella ricerca necessario studiare una formula più precedente come possibile fonte di definita ed esplicita che, almeno per criticità, soprattutto in ragione questa questione, vincoli i soggetti dell’assenza di una visione chiara e firmatari a far inserire nel PRG e nella condivisa circa la cogenza fra gli VAS ad esso collegata le istanze del strumenti che insistono su una Contratto, in modo che ci sia coerenza medesima area. In particolare, ci si formale e sostanziale fra questi due domandava cosa potesse accadere nel strumenti. Da evidenziare che, in alcuni caso in cui le indicazioni di un Contratto casi virtuosi, è già accaduto che alcuni si fossero rivelate in aperto contrasto Comuni richiedessero un parere alla con quelle di altri strumenti di Provincia in merito alle VAS delle pianificazione e attraverso quali varianti dei propri PRG. modalità dovesse essere gestito il Sarebbe opportuno trasformare conflitto. queste eccezioni in una prassi regolare. L’esperienza del Sangone ha Tuttavia, resta la possibilità di conflitti evidenziato la possibilità di reali fra CdF e strumenti già adottati (per conflitti fra le istanze del Contratto e esempio per quanto riguarda eventuali quelle, in particolare, del PRG, ma arretramenti di edifici produttivi troppo anche di altri strumenti, come quelli vicini alle sponde ma in regola con le relativi alle disposizioni dei prelievi indicazioni del PRG). In questi casi idrici. l’unica soluzione è rappresentata da Oltre alla concertazione, come una diffusa partecipazione degli possibile soluzione di questo tipo di interessi privati e da un’approfondita

conoscenza del territorio, per far produttivi una soluzione potrebbe emergere i possibili conflitti nelle fasi essere la concessione di una cubatura inziali del Contratto, in modo da avere il maggiore in cambio dell’arretramento tempo di avviare processi concertativi del fabbricato giudicato non a norma che portino alla loro soluzione, anche dal Contratto. attraverso azioni di compensazione. Per esempio, nel caso degli edifici

Il rapporto con gli altri strumenti di pianificazione, ordinaria e settoriale, viene intesa come possibile criticità da diversi intervistati, soprattutto in ragione di una generale Il rapporto mancanza di chiarezza in termini di cogenza fra i diversi dispositivi. Per limitare i conflitti è con altri strumenti di necessaria una partecipazione diffusa di tutti gli interessi presenti, soprattutto quelli privati. pianificazione In ottica incrementale, poi, si potrebbe pensare a rendere prassi l’inserimento di alcune istanze del Contratto nei relativi strumenti sovraordinati (PRG, PTCP, pianificazione settoriale, etc).

In seconda battuta, viene riportata Infine, dalle interviste sia alla come pratica virtuosa, sempre sulla Provincia sia ai referenti comunali sono I contenuti scorta dei Contrats des Rivières emerse alcune problematiche connesse del CdF e piano francesi, la compartecipazione alla chiara individuazione dei contenuti d’azione finanziaria dei soggetti coinvolti del CdF, ossia quale tipologia di indipendentemente dalla localizzazione interventi, materiali e immateriali, effettiva degli interventi. In Francia, debba o meno rientrare all’interno del infatti, i Comuni sottoscrittori Piano di Azione del Contratto. Partendo partecipano finanziariamente alla del presupposto che le azioni di ogni realizzazione delle azioni ritenute Contratto devono rispondere alle strategiche anche quando esse non esigenze e alle specifiche ricadono all’interno del territorio problematiche emerse dai singoli comunale. In questo modo si deposita e territori, è però utile riflettere sui criteri si rafforza una vera visione di bacino, con cui le azioni sono individuate e con basata su una forte razionalizzazione e cui sono definite le priorità per la loro gerarchizzazione degli interventi da realizzazione. finanziare e realizzare. Questa modalità In primo luogo un Piano di Azione non di partecipazione comporta però la dovrebbe connotarsi, come sovente necessità di giungere a un Piano accade, come un insieme di studi e d’Azione differente da quello analisi conoscitive, sebbene queste sottoscritto per il Sangone: i funzionari siano necessarie e propedeutiche agli suggeriscono infatti di pervenire a un interventi. Inoltre, così come concepito documento meno generico, costituito dalla Regione, il Contratto di Fiume da misure e azioni estremamente rappresenta lo strumento in grado di specifiche e puntuali, anche da un connettere e mettere a sistema la punto di vista finanziario, come accade pianificazione e la programmazione in Francia, ma anche in altre esperienze esistente sul territorio, per garantire la italiane, sia locali (Corona Verde) sia costruzione di sinergie. In quest’ottica, extra-regionali (Contratto del Lago di nel Piano di Azione possono e devono Iseo). rientrare, ovviamente con il valore

aggiunto dato dal concorso dei In primo luogo si osservava come portatori di interesse nonché dal fosse necessario prendere atto del fatto maggior dettaglio e precisione derivanti che in Italia, il bacino idrografico non dalla superiore conoscenza territoriale rappresentasse ancora un termine di a livello locale, tutte quelle azioni già condivisione degli interessi e di previste in altri strumenti e per le quali, costruzione di identità territoriale; in sovente, sono già state individuate le seconda battuta, erano individuati altri autorità competenti e le risorse aspetti riguardanti sia l’eterogeneità necessarie. A queste azioni viene dei territori che compongono un bacino riconosciuta priorità, anche in ragione fluviale (compreso l’eventuale di una maggiore visibilità, dovuta al sbilanciamento a vantaggio delle realtà fatto che i processi sono sovente già più grandi) sia, infine, il rischio di avviati. Tuttavia, in questo modo, si perdere, a questa scala, peculiarità, rischia che i contenuti dei Contratti specificità, ma anche conflitti e siano essenzialmente costruiti dai opportunità del livello locale. Si tratta progetti preesistenti, come peraltro già di tre questioni accomunate dal riconosciuto da un rapporto del 2001 problema della scala di intervento, ma della Corte dei Conti francese sulla profondamente diverse. situazione dei CdF bretoni. Non sempre Per quanto concerne il primo punto, le azioni contenute nella pianificazione le interviste realizzate confermano la e nella programmazione già attiva tesi che il bacino idrografico non risultano effettivamente prioritarie per costituisca ancora il comune il territorio o rappresentano la denominatore delle singole realtà che soluzione più appropriata alle criticità lo compongono, non tanto nella teoria, da cui dipende il raggiungimento degli quanto nella pratica. In particolare, obiettivi definiti dal CdF. Assume quindi alcuni soggetti intervistati evidenziano particolare rilevanza la ricerca di un l’assenza di una reale visione di bacino “equilibrio” fra quelle azioni già inserite a vantaggio di singoli interessi, cui in altri piani e programmi, quelle che rischiano di seguire iniziative singole e emergono come richiesta diretta del non coordinate. territorio e quelle individuate dal Anche la seconda questione trova Contratto. riscontro nelle interviste effettuate laddove segnalano come la tradizionale 1.2.2. Il territorio pertinente tripartizione del bacino in tratto montano, rurale e urbano corrisponda alla governance delle acque ad altrettante aggregazioni territoriali accomunate da problemi ed esigenze Nell’ottica della Regione Piemonte, i specifiche, cui corrispondono tre visioni Contratti rappresentano lo strumento differenti. Analogamente, i funzionari per definire e sedimentare la gestione provinciali intervistati fanno notare, territorializzata e integrata dell’acqua come anticipato, che i Comuni del alla scala unitaria di bacino, così come bacino sembravano in parte sollevati espressamente richiesto dalla WFD. Da dall’iniziale assenza della città di Torino, un punto di vista operativo, tuttavia, vista come soggetto più forte degli altri, già nelle ricerche precedenti emergeva in grado di determinare uno come il riferimento al bacino come sbilanciamento delle rete degli attori e dimensione “ottimale” per i CdF degli interessi verso la città principale. ponesse - anche nei casi più virtuosi dei Una possibile soluzione implica, Contrats de Rivière francesi - numerosi nuovamente, l’attuazione di un efficace problemi.

processo di coinvolgimento dei finanziari, seguendo il modello soggetti, che riesca a far sentire tutti francese, in cui i singoli soggetti si realmente e ugualmente rappresentati. impegnano finanziariamente anche per Il terzo punto, e cioè il rischio di quanto concerne le azioni che non perdere, alla scala del bacino, conflitti e ricadono direttamente all’interno del opportunità del livello locale, non proprio territorio di competenza (nel sembra sostenuto dall’evidenza delle caso dei Comuni). L’idea di interviste: sia i funzionari provinciali sia razionalizzare gli interventi e le risorse i referenti comunali e delle associazioni economiche all’intera scala di bacino, concordano nell’affermare che l’utilizzo gerarchizzando le azioni realmente di tavoli di concertazione ad hoc per la strategiche per tutti e impegnandosi gestione di singoli problemi o di per la loro realizzazione può portare questioni specifiche è perfettamente in alla sedimentazione di una vera visione grado di tenere insieme la dimensione territoriale e integrata. La proposta, locale, anche di livello micro, facendola sottoposta ai referenti comunali opportunamente dialogare con la scala intervistati non ha incontrato, almeno più ampia, cioè quella del bacino. in termini generali, grandi opposizioni. Nuovamente, la soluzione consiste in L’unica questione emersa, che verrà un’ampia e diffusa partecipazione che trattata nel dettaglio nei prossimi faccia emergere tutte le specificità, da paragrafi, è che per poter attuare affrontare singolarmente, caso per realmente un processo di questo tipo, è caso. necessario passare da un Piano Inoltre, dai funzionari provinciali è d’azione generico – come quello attuale emersa l’esigenza di rafforzare la – ad un vero e proprio elenco di azioni visione di bacino anche in termini su cui impegnarsi in maniera concreta.

Le interviste realizzate confermano come, almeno nella pratica, la scala unitaria di bacino non rappresenti il luogo di reale condivisione delle istanze, delle esigenze e dei bisogni dei singoli territori che lo compongono. La soluzione sembra risiedere, per le varie Il bacino declinazioni di questa questione, nella realizzazione di processi partecipativi realmente fluviale come inclusivi, in tutte le fasi del Contratto, da quella analitico-diagnostica a quella territorio pertinente progettuale, fino a quella attuativa. Questo per far emergere con forza tutti gli interessi all’azione e le specificità presenti sul territorio; per far sentire tutti i soggetti ugualmente rappresentati e, infine, per tenere efficacemente e concretamente insieme la scala micro e quella macro.

1.2.3 Il ruolo del soggetto molto articolati, che impegnano l’ente per diversi anni e che prevedono fasi pubblico e i rapporti anche molto impegnative, soprattutto istituzionali in ragione: - del carattere volontario di Nell’ambito degli attuali Contratti di adesione ai CdF, che comporta un Fiume, la Regione ha assunto fino ad considerevole lavoro iniziale di ora un ruolo di pilotage, demandando individuazione e informazione dei alla Provincia la definizione, soggetti da coinvolgere; l’attuazione e la gestione concreta dei - della necessità di superare le Contratti. Come hanno mostrato i tradizionali modalità lavorative di progetti pilota, i CdF sono processi matrice settoriale, avviando

intense attività di cooperazione Per quanto concerne invece i infra e interistituzionale; Comuni, già nei rapporti precedenti si - della necessità di attivare processi sottolineava l’importanza del loro negoziali di sostegno e ruolo, in quanto enti che maggiormente “capacitazione” della conoscono il territorio e che possono popolazione, a fronte di una quindi contribuire attivamente alla cultura della partecipazione individuazione dei soggetti strategici, molto debole e praticata, delle esigenze, delle potenzialità, delle tendenzialmente, poco e male; criticità e, soprattutto, alla - della volontà della Regione di realizzazione delle azioni. Tuttavia, le estendere i CdF a tutti e 34 i interviste realizzate sia con i funzionari bacini (o “Aree idrografiche”) provinciali, sia con i referenti comunali piemontesi, trasformandoli in indicano come molti dei processi pratica ordinaria di gestione e virtuosi avviati all’interno dei Contratti valorizzazione degli ambiti fluviali. tendano ad arenarsi proprio in Nella ricerca passata, si segnalava il corrispondenza del livello comunale. Ai carico di lavoro cui sono sottoposti Comuni si imputa soprattutto l’assenza soprattutto i funzionari provinciali di un atteggiamento pro-attivo. Come si preposti alla gestione dei CdF, i quali è già detto, le istanze del Contratto non devono espletare anche tutte le sembrano ancora aver pervaso i funzioni e le pratiche ordinarie di Comuni nel loro complesso e poggiano pianificazione e tutela della risorsa sovente sull’intenzionalità del singolo. idrica. Per affrontare tale criticità, la Questo significa che i Comuni non si ricerca avanzava l’ipotesi di costituire sono ancora fatti carico, eccetto pochi nella Provincia una struttura ad hoc, casi virtuosi (come il Comune di Bruino) espressamente destinata ai Contratti. di un compito di connessione con il Questa proposta trova sostegno presso territorio, in termini soprattutto di i funzionari intervistati, i quali – pur diffusione e divulgazione della filosofia rendendosi conto degli impedimenti, e dei contenuti del Contratto né, soprattutto di carattere economico e di tantomeno, di coinvolgimento e disponibilità di risorse umane – attivazione degli interessi locali e della auspicherebbero la creazione di una popolazione. Nella maggior parte dei struttura stabile all’interno della casi i Comuni hanno partecipato alla Provincia, interamente dedicata ai fase di elaborazione del Contratto (in Contratti di Fiume e alla gestione particolare la componente tecnica), partecipata delle acque. hanno contribuito attivamente alla Questa proposta è sostenuta anche formulazione del Piano d’Azione ma, in dalla convinzione, espressa nelle fase di attuazione, tendono ad essere interviste, che dovrebbe essere la poco propositivi e a delegare tutto alla Provincia ad assumere il ruolo di Provincia. Non solo, in molti casi essi Segreteria Tecnica di tutti i Contratti non hanno nemmeno saputo cogliere il attivi all’interno del proprio territorio di vantaggio, anche economico, delle competenza. Il fallimento di ASSOT, per proposte di agevolazione e delle quanto abbia creato una serie di premialità offerte dalla Provincia (nello problemi gestionali tutt’altro che specifico, l’Accordo con i VVFF, la trascurabili, ha dimostrato che il proposta di co-progettazione della rete coordinamento delle attività risulta più ecologica a scala locale, i seminari sulla efficace se ad occuparsene è l’ente gestione delle aree perifluviali). Questo provinciale. significa che il Contratto si regge

ancora, per usare un’espressione dei effetti, appaiono più virtuosi, sussiste la funzionari intervistati, “sulle gambe compresenza delle due figure. Una della sola Provincia”, poiché il consenso volta sottoscritto il Contratto, gli enti dal basso non è stato sufficientemente locali dovrebbero occuparsi della costruito, in particolare proprio dai divulgazione delle sue istanze alla Comuni. Secondo la Provincia, infatti, il popolazione, attraverso processi processo attuativo dovrebbe prevedere partecipativi e attività di un percorso su due livelli: il primo, di coinvolgimento. Non solo per inquadramento generale e gestione in sensibilizzare e responsabilizzare la capo, appunto alla Provincia, affiancato popolazione, ma anche per far arrivare dal secondo, fortemente propositivo e il Contratto al territorio, creando il di coinvolgimento attivo che dovrebbe consenso necessario affinché esso spettare ai Comuni, anche in ragione diventi parte integrante di un nuovo del principio di sussidiarietà. Le approccio alla gestione delle acque. difficoltà a livello comunale derivano Coinvolgendo la popolazione in soprattutto dalla mancanza di risorse e processi partecipativi veramente dal competenze specifiche per questo tipo basso potrebbero anche emergere di progetto, direttamente nuovi problemi o, al contrario, nuove proporzionale alla dimensione dei opportunità da trasformare in proposte comuni, spesso davvero ridotta. Molti concrete. dei referenti comunali, tanto politici quanto tecnici, lamentano la scarsità di fondi, in ragione soprattutto del patto di stabilità; ma anche la mancanza di tempo e di personale, l’accumularsi di problemi da risolvere. Tutti questi problemi fanno sì che, nell’elenco delle priorità, le istanze del Contratto vengono accantonate a favore di questioni più urgenti. Inoltre, per quanto riguarda i rapporti all’interno dei Comuni, si osserva sovente l’assenza di comunicazione fra la dimensione politica e quella tecnica: per alcuni Comuni partecipa l’Assessore di riferimento, per altri il funzionario preposto alle questioni idriche/ambientali. Solo nei casi che, in

Per massimizzare l’efficacia di queste pratiche si potrebbe pensare alla creazione di una struttura ad hoc, a livello provinciale, per il coordinamento tecnico di tutti i Contratti attivi Il ruolo della Provincia e dei sul territorio di competenza. Inoltre, si osserva come i Comuni costituiscano l’anello debole Comuni della catena: una volta sottoscritto il Contratto gli enti locali non sono in grado di assumere un atteggiamento proattivo (diffusione delle istanze del Contratto, coinvolgimento della popolazione, elaborazione di proposte concrete da sottoporre alla Provincia). Trovare una soluzione a questa criticità non è semplice, poiché nemmeno i criteri di premialità e le agevolazioni sembrano smuovere tale forma di “inerzia”.

Per quanto concerne il provinciali riguarda chi definire come L’integrazione coordinamento verticale e orizzontale, interlocutore privilegiato alla scala verticale e due dimensioni centrali dei processi di comunale: l’optimum sarebbe che i orizzontale governance, dalle interviste realizzate funzionari provinciali potessero tendono ad emergere alcune questioni entrare in relazione sia con la importanti. componente politica, sia con quella Per quanto concerne la Provincia, tecnica. I comuni in cui ciò avviene una prima nota positiva, emersa sono quelli che si sono dimostrati più durante l’intervista, è la convinzione virtuosi, perché le differenti che, quand’anche il Contratto di Fiume competenze si sono mutualmente dovesse fallire, l’avvio dell’esperienza valorizzate. L’Assessore o il Sindaco pilota abbia comunque contribuito a creano il consenso politico intorno allo rafforzare il dialogo e l’integrazione strumento; il tecnico ha le conoscenze inter-istituzionale, sia con la Regione, e la pratica quotidiana per intervenire sia con i Comuni. efficacemente nelle diverse questioni Tuttavia, i funzionari provinciali inerenti la gestione delle acque. denunciano anche una serie di Secondo i funzionari provinciali difficoltà: in primo luogo con gli altri l’interlocutore privilegiato dovrebbe settori dell’ente. In particolare risulta essere l’assessorato all’ambiente, sovente problematico far comprendere nelle persone dell’Assessore, da un l’importanza del Contratto e delle sue lato, e dei tecnici competenti, istanze anche ai settori che non si dall’altro. In questo modo si occupano direttamente di ambiente e garantirebbe anche una maggior risorse idriche. In questo senso sembra continuità al Contratto, rendendolo essere mancato soprattutto il un po’ meno dipendente dai coordinamento politico, da cui cambiamenti connessi ai cicli discende il consenso e quindi la elettorali. disponibilità all’impegno anche da Per quanto concerne i Comuni non parte dei tecnici. Il Contratto di Fiume si ravvisano grandi difficoltà di dialogo dovrebbe essere sostenuto da tutto con gli enti sovraordinati. Anche i l’ente provinciale, non solo in ragione conflitti emersi sembrano essere stati dei suoi obiettivi trasversalmente gestiti opportunamente attraverso strategici, ma anche come pratica azioni di concertazione, fino a innovativa che deposita presso la pervenire ad una soluzione. In alcune Pubblica Amministrazione un nuovo interviste con i referenti comunali modo, più democratico ed efficace, di emerge tuttavia la disparità fra i lavorare. In quest’ottica, dunque, tutti i rapporti intrattenuti con i settori servizi tecnici dovrebbero essere, in direttamente coinvolti nella gestione primo luogo, al corrente dell’esistenza dei CdF (ambiente e risorse idriche) e dei Contratti di Fiume (cosa che non tutti gli altri, a conferma proprio delle sempre avviene) e, in seconda battuta, problematiche di dialogo dovrebbero poter essere coinvolti in intersettoriale degli enti provinciale e tutte le fasi del processo, da quella regionale. ricognitiva a quella attuativa, secondo Anche i rapporti fra Comuni geometrie variabili in relazione ai sembrano essersi consolidati grazie a problemi da affrontare. questi processi. Restano alcune Un’altra questione emersa questioni, già trattate in precedenza, nell’intervista con i funzionari come appunto il ruolo

dell’intenzionalità dei singoli e le per tratto di fiume: montano, rurale, difficoltà nel promuovere una visione urbano). Nonostante questo, la dei problemi e delle opportunità legate capacità di dialogo degli enti locali, alla gestione delle risorse idriche alla anche per ammissione degli stessi scala di bacino a fronte del perdurare di referenti, sembra essere comunque atteggiamenti campanilistici (magari aumentata.

L’esperienza del Contratto di Fiume del Sangone sembra aver rafforzato il dialogo e l’integrazione soprattutto di natura inter-istituzionale. Le maggiori difficoltà si riscontrano ancora nell’integrazione orizzontale fra i diversi settori della Pubblica Amministrazione, soprattutto a livello provinciale. Attorno al Contratto dovrebbe essere consolidato maggior consenso, in particolare politico, da riverberare in tutti i settori.

1.2.4. I processi partecipativi garantendo un rapporto diretto con i singoli partecipanti. Qualche difficoltà in più viene Per quanto concerne i processi riscontrata per quanto concerne il partecipativi si ritiene opportuno forum telematico, molto pubblicizzato operare una diversificazione a seconda in sede di workshop, ma che non ha delle diverse fasi del Contratto cui ci si registrato accessi, nemmeno da parte riferisce. di utenti esperti e pratici di internet. Nel caso della partecipazione in fase Ancora, nello specifico del workshop di predisposizione, sia la Provincia, sia i del progetto IDRA, si è registrata una referenti dei Comuni intervistati scarsa partecipazione dei singoli esprimono un giudizio positivo. I cittadini: da ciò deriva la necessità di funzionari provinciali sono soddisfatti interrogarsi sulle modalità più efficaci del grado di inclusività raggiunto, che per arrivare alla popolazione, anche in non sembra aver escluso specifici vista dell’attivazione di processi interessi. L’efficacia dei processi viene partecipati nelle fasi successive. anche sostenuta dal fatto che non vi Sicuramente occorre rinforzare siano state critiche al Piano d’Azione in l’esposizione mediatica del Contratto termini di interventi non considerati. sulla stampa (nazionale e locale) Inoltre essi sostengono il valore di un attraverso adeguate iniziative da parte coinvolgimento di tutti i soggetti fin degli enti partecipanti. Un’altra via già dalle prime fasi del processo, sperimentata che può essere nonostante l’aumento di complessità maggiormente potenziata è il che inevitabilmente questo comporta. coinvolgimento delle scuole: le scuole Allargare la rappresentanza da subito primarie per sensibilizzare ha il vantaggio di individuare prima contemporaneamente i bambini e le eventuali problemi e conflitti, ma anche famiglie, quelle secondarie e opportunità e punti di forza da l’università per contribuire a formare valorizzare; inoltre ha il merito di professionisti con le competenze conferire una natura realmente tecniche necessarie ad un approccio più inclusiva e democratica al processo,

sistemico e integrato alle questioni costantemente aggiornata, idriche6. Anche l’Università della Terza informazioni sul Contratto si trovano Età e l’Università Popolare potrebbero solo nei siti di tre Comuni (Orbassano, essere sedi in cui veicolare le istanze Rivalta e Torino), del Parco del Po del Contratto e di un nuovo approccio torinese (che, tuttavia, parla all’acqua. Infine, gli eventi, come dell’iniziativa “Puliamo il Sangone” e “Puliamo il Sangone” richiedono di non del Contratto) e della SMAT. Forse, essere ben pubblicizzati, ma a questo proposito, potrebbe essere soprattutto reiterati al fine di diventare utile inserire anche solo un logo con un occasioni di incontro e attività link al sito della Provincia, non solo per riconosciute, volute e sentite proprie consentire agli utenti interessati di anche dalla popolazione. reperire le informazioni sul Contratto, Anche i rappresentanti comunali ma soprattutto per legare il Comune, sembrano soddisfatti delle azioni di l’ente, l’associazione all’idea del coinvolgimento avviate Contratto. contestualmente ai Contratti: l’onere della partecipazione non sembra aver inficiato la fiducia riposta in questo tipo di processo. Diverso invece il discorso relativo alla fase di attuazione, in cui soprattutto i Comuni, in maniera anche autonoma, dovrebbero impegnarsi per il coinvolgimento e la partecipazione della popolazione al fine, come è già stato detto, di creare consenso intorno al Contratto e di pervenire a nuove proposte. Dalle interviste realizzate emerge come a questo livello manchino da un lato le competenze e, dall’altro, le risorse umane, finanziarie e temporali per avviare attività di questa natura. Un semplice test, fatto per verificare una fra le molte modalità di diffusione del Contratto e delle sue istanze, è stato quello di cercare, nei siti web dei soggetti sottoscrittori, informazioni relative al Contratto del Sangone. Come emerge dalla Tabella 5, sono veramente pochi i siti che divulgano notizie su questa esperienza. A parte i siti della Regione Piemonte e della Provincia, la quale presenta sul suo sito un’informazione molto ampia e

6 In quest’ottica la Provincia ha in programma un’azione di coinvolgimento di alcuni Istituti Tecnici (Agrari e Geometri) in merito agli interventi di difesa spondale.

Tabella 5 – Soggetti firmatari che hanno inserito nel sito web indicazioni sul CdF

Soggetti firmatari Presenza sul sito di informazioni sul Contratto di Fiume del Sangone Regione Piemonte Ampie Provincia di Torino Ampie e aggiornate Comunità Montana Val Sangone No Parco Fluviale del Po – Tratto Informazioni sull’iniziativa “Puliamo il Sangone” ma non si parla di torinese CdF del Sangone Comune di Beinasco No Comune di Bruino No Comune di Coazze No Comune di Giaveno No Comune di Moncalieri No Comune di Nichelino No Comune di Orbassano Citato il CdF nell’elenco delle competenze dell’Ufficio ambiente Comune di Piossasco No Comune di Reano No Comune di Rivalta Link a “Youtube” per scaricare gli interventi legati al CdF del Sangone nell’ambito del workshop del 17/09/2009 “Rivalta muove e cambia” Comune di Sangano No Comune di Torino Report di sintesi del workshop “Verso il Contratto di Fiume del bacino del Torrente Sangone” maggio 2007 Comune di Trana No Comune di Valgioie No Comune di Villarbasse No Comune di Volvera No Autorità di Bacino del Po Si AIPO No ATO 3 No SMAT Si Confagricoltura No Confederazione Italiana / Agricoltori della Provincia di Torino Federazione Provinciale Coldiretti No Torino Iride Energia No Consorzio Irriguo Val Sangone / Unione Industriale Torino No Legambiente Circolo No Metropolitano Pronatura Torino Onlus No

Fonte: nostra elaborazione a partire dalle informazioni reperibili dai siti internet

Rimanendo sulle criticità connesse seminario sulla gestione delle zone alla scala comunale, i funzionari della perifluviali, che sarebbe stato di grande Provincia evidenziano la scarsa interesse soprattutto per depositare partecipazione dei tecnici comunali al presso gli uffici tecnici le competenze

necessarie, evitando il ricorso a sull’obiettivo che si vuole raggiungere: consulenti esterni. La soluzione se si tratta della partecipazione dei avanzata dalle interviste è di Comuni sarebbe più opportuno organizzare, in futuro, eventi organizzare gli incontri in orario di esplicitamente rivolti ai tecnici dei ufficio; se invece si vogliono comuni coinvolti: questo modo sembra raggiungere le associazioni o la rendere più facile monitorare la scarsa popolazione l’ideale sarebbe la sera o il partecipazione e renderla evidente ai sabato mattina. Comuni stessi, mettendoli di fronte al mancato impegno e all’occasione persa. A questo proposito si suggerisce, come già anticipato, di tarare gli eventi

Tutti i soggetti intervistati hanno espresso giudizio positivo per quanto concerne la partecipazione nelle fasi di avvio del Contratto, che hanno condotto alla sua sottoscrizione: ne è una prova l’assenza di interessi esclusi. Più complesso il coinvolgimento dei soggetti nella fase di attuazione: in quest’ottica è necessario tarare molto bene le dinamiche e i tempi della partecipazione al tipo di obiettivo che si vuole raggiungere. Scarso, invece, l’impegno dei singoli Comuni nella divulgazione delle istanze del Contratto e nel coinvolgimento della popolazione.

con gli altri settori provinciali e 1.2.5. Le forme organizzative regionali cui fanno capo le diverse e la gestione dei competenze necessarie al governo della risorsa idrica, sia processi con tutti i Comuni e i soggetti coinvolti nei diversi Contratti di Per quanto riguarda le forme Fiume attivati sul territorio di organizzative e gestionali si riportano le competenza; indicazioni dei funzionari provinciali per - in quest’ottica, la Provincia rendere più efficaci i processi connessi dovrebbe occuparsi del all’avvio e all’attuazione dei Contratti di coordinamento; in fase di Fiume, utili anche per altre esperienze. attuazione, i singoli comuni - Il ruolo di segreteria tecnica dovrebbero essere in grado di dovrebbe essere ricoperto dalla avviare, anche in forma Provincia di competenza: il autonoma, attività di divulgazione coordinamento gestito da ASSOT e partecipazione della non ha funzionato, soprattutto popolazione e avere un per problemi di rappresentanza; atteggiamento pro-attivo in - questo ulteriore carico di lavoro termini di attività proposte; dovrebbe essere assorbito da una - la Cabina di Regia dovrebbe struttura ad hoc a livello essere aperta a tutti i Comuni provinciale, creata per occuparsi coinvolti, indipendentemente in maniera specifica dei Contratti dalla presenza di organismi di di Fiume e della gestione rappresentanza (come, per il integrata e partecipata delle Sangone, ASSOT o la Comunità acque. Dovrebbe essere una Montana). Allargare il numero dei struttura in continuo contatto sia

partecipanti crea indubbiamente capacità di lavorare insieme è una complessità non trascurabile, apprezzabile – in particolare per gli enti ma permette di contenere le più grandi, come la Provincia - problematiche legate alla soprattutto nella sua dimensione rappresentanza e di avere sempre verticale; i rappresentanti comunali, contatti diretti con gli interessati; invece, riscontrano principalmente un - per migliorare l’integrazione infra aumento della sensibilità verso alcune e inter-istituzionale, e quindi questioni e del coordinamento l’efficacia dei processi, sarebbe intersettoriale interno. opportuno che tutti i settori potenzialmente interessati identificassero i referenti per le 1.3. Criticità e punti di forza questioni connesse ai Contratti di del Contratto Fiume, in modo da avere sempre lo stesso interlocutore; Le interviste realizzate ad alcuni dei - per la gestione e la risoluzione di testimoni privilegiati del Contratto del conflitti specifici (per tema o per Sangone hanno evidenziato la presenza localizzazione) è sufficiente la di diverse criticità e punti di forza, costruzioni di tavoli di entrambi sintetizzati nelle due tabelle concertazione ad hoc, senza che seguono. Per ciascuna criticità è necessità di appesantire i processi stata individuata, se non esattamente con l’attuazione di altri strumenti. una soluzione, quanto meno una possibile strada da seguire, quasi 1.2.6. Capacity building sempre suggerita dagli stessi soggetti intervistati. Diversi soggetti intervistati (in particolare la Provincia di Torino e il

Comune di Bruino e Giaveno) affermano di intravedere alcuni cambiamenti positivi, attribuibili – almeno in parte – all’esperienza del Contratto di Fiume. Significativa l’affermazione dei funzionari provinciali: se anche l’istituto del Contratto dovesse fallire, resterebbe il valore aggiunto del dialogo che esso ha consentito di instaurare, soprattutto fra pubbliche amministrazioni. In effetti, l’incremento dell’integrazione e della

Tabella 6: Criticità emerse dalle interviste realizzate

Criticità Soggetti Possibile soluzione

Intenzionalità dei singoli come Provincia Creare maggior consenso istituzionale e principale motore del CdF Comuni politico attraverso: Coldiretti - La promozione del contratto all’interno dell’ente (soprattutto quelli di grandi dimensioni) in modo che i vari settori riconoscano e sostengano questa pratica, facendosi carico – nel rispetto delle proprie competenze – delle azioni necessarie ad una sua efficace attuazione; - La promozione e la divulgazione del Contratto e delle sue istanze alla popolazione.

Attraverso queste attività si contribuisce a rendere il Contratto meno dipendente da dinamiche, relazioni e rapporti personali, istituzionalizzandolo come pratica di governance integrata delle acque. Inoltre, se il territorio ne riconosce l’utilità e lo sostiene, esso risulta meno esposto ai cambiamenti strutturali, come quelli connessi agli avvicendamenti politici Rapporti poco definiti con altri Provincia Trascurando l’assenza di chiarezza nei strumenti di pianificazione Comuni rapporti di cogenza fra molti strumenti di pianificazione ordinaria e settoriale (questione su cui il Contratto non può evidentemente intervenire) si dovrebbe incentivare il recepimento delle sue istanze da parte di alcuni strumenti di natura più attuativa, come il PRG. Eventuali conflitti vanno risolti attraverso un’intensa concertazione fra le parti e l’utilizzo di criteri di compensazione e di incentivo. Piano d’Azione come atto di Provincia Comuni In generale il Piano d’azione del Contratto indirizzo caratterizzato da poca del Sangone è percepito come atto di concretezza indirizzo e dichiarazione di intenti di natura ancora troppo ampia e fumosa. Emerge chiaramente la necessità di pervenire in tempi brevi a un elenco di azioni gerarchizzate in base a un criterio condiviso di priorità, molto specifiche e operative, che individuino responsabili e impegni di spesa. La presenza di numerose attività di analisi conoscitive e studi, sicuramente utili ma non sufficientemente visibili, contribuisce alla sensazione di stasi percepita da molti soggetti. Ruolo passivo dei Comuni Provincia I comuni, fatte poche eccezioni, dovrebbero assumere un atteggiamento più proattivo in termini di divulgazione e promozione delle istanze del Contratto presso la popolazione, per informare, sensibilizzare, responsabilizzare e creare consenso.

Inoltre essi dovrebbero raccogliere dal territorio problematiche e opportunità che diano origine a nuove proposte, attività e azioni, in modo da non dipendere esclusivamente dalle idee e dai progetti della Provincia. Integrazione orizzontale Provincia In primo luogo è necessario dare diffusione allo strumento e delle sue istanze all’interno della PA, affinché tutti gli uffici ne riconoscano la strategicità e la natura trasversale rispetto alle diverse competenze e collaborino per la sua messa in atto. Per facilitare il dialogo sarebbe opportuno definire un referente per ogni ufficio. Carico di lavoro intenso per i Provincia Questa criticità va letta alla luce del carico di funzionari provinciali lavoro che la predisposizione, l’attuazione e la gestione di un CdF comporta e che si va a sommare agli impegni ordinari dei funzionari provinciali. In quest’ottica si potrebbe creare una struttura ad hoc per la gestione di tutti i Contratti afferenti al territorio di competenza, che risponderebbe, peraltro, all’esigenza di avere una sola Segreteria Tecnica che si interfaccia con tutte le esperienze attive. Debole risposta dei Comuni agli Provincia Per quanto sostenute e auspicate da tutti gli incentivi e alle proposte della intervistati le proposte di incentivi e Provincia. agevolazioni fin ad oggi avviate dalla Provincia sono risultate abbastanza fallimentari. È possibile che esse non incontrassero i reali bisogni dei Comuni. In quest’ottica sembra quindi necessaria, oltre ad un’intensa concertazione, per verificare insieme le priorità di ogni ente, anche un atteggiamento più proattivo dei Comuni stessi, che a seconda delle proprie esigenze dovrebbero farsi portatori di nuove istanze e nuove proposte da discutere e valutare insieme. Visione di bacino talvolta Comune di Orbassano La visione di bacino dovrebbe essere ostacolata dalle singole visioni Comune di Giaveno qualcosa di più della somma delle singole campanilistiche dei comuni visioni dei Comuni che lo compongono. Il raggiungimento di una visione e quindi una strategia di intervento chiara, condivisa e integrata non è così facile da raggiungere: talvolta per colpa di atteggiamenti campanilistici, altre per la struttura stessa del bacino diviso in tratti (urbano, rurale e montano) che presentano, in effetti, problemi ed esigenze differenti e che si riconoscono più al loro interno che nell’ambito del bacino. La soluzione, anche in questo caso, è un’intensa concertazione che aiuti i Comuni a pervenire ad una visione unitaria e condivisa proprio in ragione del fiume come elemento di profonda connessione dei diversi territori. Fonte: nostra elaborazione

Tabella 7: Punti di forza emersi dalle interviste realizzate

Punti di forza Soggetti Motivazione e suggerimenti

Adesione volontaria Provincia Riconosciuta come punto di forza poiché implica, almeno nella al Contratto Comuni teoria, una partecipazione più cosciente e responsabile. Associazioni L’ingresso di un soggetto nel Contratto può avvenire in ogni fase, durante l’avvio dei lavori, contestualmente alla sottoscrizione ufficiale o in un secondo momento, quando i vantaggi e le opportunità di fanno più concrete ed evidenti. Natura non Provincia Riconosciuto come punto di forza, poiché il vincolo o, peggio vincolante del Comuni ancora, la sanzione, in questo momento, risulterebbe un Contratto Associazioni deterrente per l’adesione al Contratto. Tuttavia, per meglio garantire l’ottemperanza degli impegni presi è possibile utilizzare alcuni accorgimenti: - In primo luogo è opportuno far presente ai soggetti che le istanze del Contratto di Fiume sono recepite dai Piani di Bacino, che devono rendere conto all’Ue degli obiettivi non raggiunti. In questo modo si cerca di responsabilizzare maggiormente i partecipanti; - Allo stato attuale si potrebbe incentivare il recepimento di alcune istanze del Contratto da parte di strumenti come il PRG che hanno una natura più vincolante. - In un secondo momento, quando vantaggi e opportunità diventeranno più concreti ed evidenti si può pensare a limitare l’erogazione di finanziamenti o di altri criteri di premialità nel caso di impegni non portati a termine o indicazioni non rispettate. Bacino come Provincia La scala di bacino è ritenuta il territorio pertinente alla territorio pertinente Comuni partecipazione degli interessi e all’azione concreta del all’azione Associazioni Contratto. Per tenere insieme la scala “globale” a quella locale e non perdere peculiarità, in termini di problematiche e opportunità, è necessaria un intenso coinvolgimento dal basso. In caso di conflitti non è necessario ricorrere ad altri strumenti, che appesantiscono la struttura del CdF: è sufficiente procedere con le modalità tuttora in vigore, che prevedono momenti di incontro e tavoli di lavoro costituiti ad hoc sulla problematica individuata. Processi partecipativi Provincia Tutti i soggetti intervistati esprimono parere positivo sui Comuni processi di coinvolgimento, non rilevando peraltro interessi esclusi. Tuttavia, l’onere della partecipazione, in assenza di grandi risorse umane, finanziarie e temporali non è un dato da trascurare. Per ottimizzare l’efficacia di questi processi è opportuno, secondo alcuni, tarare bene il tipo di partecipazione all’obiettivo che si vuole raggiungere, soprattutto in termini di impegno e tempistiche. Capacity building Provincia Tutti i soggetti intervistati riconoscono l’avvio di un processi di Comuni apprendimento che sta cominciando a depositare nuove competenze e nuove modalità lavorative presso gli enti coinvolti. Fonte: nostra elaborazione

1.4. Riflessioni e indicazioni rappresentare un elemento costante, attraverso cui aiutare il territorio a far utili per le esperienze proprie le istanze del Contratto. In in corso quest’ottica è necessario stimolare soprattutto i Comuni ad adottare un La lettura incrociata delle due atteggiamento più proattivo, che si tabelle fornisce diversi spunti di traduca in un impegno, anche in riflessione, sia per quanto concerne una maniera autonoma, nella diffusione e prima forma di automonitoraggio della nel coinvolgimento degli interessi fase attuativa, sia per proporre presenti sul proprio territorio e, in indicazioni utili alle esperienze di particolare, della popolazione. Contratto che presentano un minor Il raggiungimento di obiettivi stato di avanzamento. apprezzabili e la messa a fuoco del Secondo quanto emerge dall’analisi valore aggiunto di questa forma di del caso del Sangone, il CdF dovrebbe azione costituiscono la condizione essere inteso come uno strumento necessaria per attivare un meccanismo fortemente dinamico, con una virtuoso che contribuisca a rafforzare il struttura che può modificarsi nel tempo Contratto, rendendolo da un lato più a seconda delle esigenze e degli appetibile (stimolando per esempio interessi coinvolti. Al suo interno il nuove adesioni) e con più potere ruolo chiave è giocato soprattutto da contrattuale (consentendo per esempio un elemento: il consenso. Creare e l’introduzione di qualche vincolo o rafforzare il consenso, sia di natura limitazione che ne rafforzi il ruolo e politica, sia istituzionale, è infatti la via l’efficacia). migliore per dare corpo e forza a Per fare questo è indispensabile questo tipo di processo, rendendolo pervenire ad un Piano d’Azione il più meno dipendente dall’intenzionalità dei concreto possibile, costituito da singoli (che può venire a mancare), interventi specifici, per i quali siano meno esposto ai cambiamenti chiaramente definiti gli obiettivi, i strutturali, come gli avvicendamenti soggetti e le competenze, gli impegni di politici, e quindi parte integrante e spesa e le tempistiche. Questo per duratura dei valori di un territorio. rispondere alle forti esigenze di Gli elementi per generare e concretezza espresse dai soggetti consolidare il consenso rispetto al intervistati che, in molti casi, Contratto e alle sue istanze sono percepiscono il Contratto ancora come essenzialmente due: la partecipazione una semplice dichiarazione di intenti e la creazione e promozione di ovvero un atto di indirizzo. Ciò porta vantaggi e opportunità concrete - e molti soggetti ad assumere un quindi visibili e spendibili, anche da un atteggiamento passivo, nell’attesa che punto di vista politico – dell’operare la Provincia operi per un loro all’interno di un processo di questa coinvolgimento proponendo azioni e natura. interventi. Si tratta di una dinamica Per quanto concerne la errata, non solo per il carico di lavoro partecipazione degli interessi e della che grava sulla Provincia e che popolazione, essa dovrebbe costituire potrebbe essere spartito tra i vari enti, un impegno continuo assunto da tutti i se ognuno si facesse portatore e soggetti coinvolti. Inoltre, le azioni di divulgatore del Contratto, ma coinvolgimento non dovrebbero soprattutto perché in questo modo le limitarsi alle prime fasi, ma istanze del Contratto non raggiungono

e pervadono né le istituzioni nel loro dispongono delle risorse a tal fine, complesso, né il territorio, restando un’efficace soluzione. Anche se la confinate fra i pochi referenti preposti gestione e l’organizzazione del alle gestione del processo. Un Contratto è demandata alle Province, i atteggiamento più proattivo da parte Comuni dovrebbero essere in grado di dei soggetti firmatari servirebbe anche avviare, in forma autonoma, attività di a “riempire il vuoto” del momento di divulgazione e partecipazione della stallo, in sé fisiologico, che il Contratto popolazione ed inoltre avere un rischia di attraversare dopo la atteggiamento maggiormente pro- sottoscrizione ufficiale. Questo “stallo”, attivo in termini di attività proposte ed peraltro necessario all’organizzazione e anche di partecipazione alla all’avvio delle prime azioni, viene ricognizione delle risorse umane e spesso percepito in maniera negativa finanziarie per la loro realizzazione. In soprattutto dagli amministratori quest’ottica sarebbe importante comunali che lamentano la difficoltà di garantire il coinvolgimento per ogni passare all’operatività e alla Comune sia della componente politica, concretezza delle azioni. sia di quella tecnica, creando un Per quanto concerne gli elementi binomio virtuoso per la creazione di connessi alla gestione pratica della fase consenso e per la gestione degli attuativa, emerge come il ruolo di interventi e delle attività promosse Segreteria Tecnica dovrebbe essere nell’ambito dei Contratti. Inoltre, se è ricoperto dalla Provincia di vero che l’integrazione orizzontale e competenza, per tutti i Contratti di verticale fra enti e istituzioni Fiume attivi sul proprio territorio. rappresenta uno degli obiettivi Demandare ad altri soggetti la gestione metodologici chiave cui il Contratto del Contratto può condurre a problemi deve pervenire, una buona pratica di rappresentanza: solo l’ente pubblico facilmente realizzabile consiste può garantire eguale rappresentatività nell’avere per ogni settore e per ogni e coinvolgimento per tutti i soggetti ufficio potenzialmente coinvolgibile un coinvolti. Per le medesime ragioni, la referente stabile, in modo da avere Cabina di Regia dovrebbe essere sempre lo stesso interlocutore. aperta a tutti i Comuni coinvolti, indipendentemente dalla presenza di organismi di rappresentanza: il rapporto diretto con tutte le istituzioni firmatarie aumenta sicuramente la complessità, ma consente, allo stesso tempo, di avere sempre contatti diretti fra gli interessati. Tuttavia, la contemporanea gestione da parte delle Province di più Contratti genera un carico di lavoro difficilmente conciliabile con l’esercizio delle pratiche ordinarie: la creazione di una struttura ad hoc realizzata espressamente per occuparsi dei Contratti di Fiume potrebbe essere, per le Province che ne sentono la necessità e soprattutto che

2. Il caso del Lago di firma anche della Provincia di Torino. Nel 2011 viene estesa la Cabina di Regia Viverone ai Comuni di Roppolo, Piverone, Azeglio, Borgo d’Ale, alla Provincia di Il lago di Viverone è, da oltre Vercelli e alla Comunità Collinare quindici anni, oggetto di studi e “Intorno al lago”, in funzione dei futuri interventi volti al suo risanamento. Esso interventi sul lago e della sottoscrizione versa infatti in un stato di avanzata ufficiale del Contratto di Lago. eutrofia, al limite dell’ipertrofia. La L’attività di ricerca svolta sul classificazione dello stato ecologico Contratto di Lago di Viverone, delle sue acque oscilla fra il giudizio composta da una prima indagine scadente e quello pessimo a causa analitico-conoscitiva dei caratteri socio- dell’eccesso di nutrienti economici del territorio e da una (principalmente fosforo e azoto), della successiva attività di ascolto diretto di scarsa ossigenazione delle acque alcuni testimoni privilegiati, ha un profonde e, come concausa strutturale, duplice obiettivo: un primo obiettivo è del loro lento ricambio, così come la messa a fuoco delle principali emerge da uno studio approfondito criticità, sia del territorio sia del delle dinamiche lacustri a cura processo di costruzione del Contratto; dell’ARPA di Biella e dal CNR-ISE di un secondo obiettivo è la verifica della Pallanza. “tenuta” del Contratto stesso, ossia del Nel 2007, in particolare, prende permanere di un clima di fiducia da avvio il processo per la costituzione di parte dei soggetti interessati nei un Contratto di Lago al fine di confronti dello stesso. Nel complesso, contribuire al recupero ambientale, alla la ricerca ha inteso comprendere tanto tutela e alla valorizzazione del bacino, le problematiche, quanto le attraverso un più efficace opportunità di attuare un Contratto di coordinamento fra le amministrazioni, Lago su questo territorio, al fine di gli operatori e le associazioni presenti contribuire al superamento delle sul territorio. Viene così costituita la difficoltà riscontrate per rendere più Cabina di Regia nell’ambito dell’Intesa efficaci le fasi successive del processo di Istituzionale di Programma fra la concertazione che dovranno condurre Regione Piemonte e la Provincia di all’individuazione degli interessi e alla Biella la quale, attraverso un redazione del Piano d’azione. facilitatore, attiva il processo di raccolta La prima fase della ricerca (gennaio- delle istanze e di incontri tematici fra i maggio 2011) ha avuto come obiettivo vari stakeholders. Di qui in avanti le la predisposizione di un’analisi socio- attività procedono piuttosto economica del bacino drenante (che lentamente - complici anche i comprende porzioni più o meno estese rallentamenti dovuti all’insediarsi di dei Comuni di Alice Castello, Azeglio, una nuova giunta provinciale - tanto Borgo d’Ale, Cavaglià, Piverone, che solo nel 2010 viene ultimata la Roppolo, Viverone e Zimone, come da sottoscrizione del “Protocollo d’intesa indicazioni del PTA della Regione per l’attivazione del Contratto di Lago Piemonte) volta alla costruzione di una per il Lago di Viverone” che, oltre al descrizione del territorio basata su Comune di Viverone, alla Provincia di informazioni quali-quantitative ed Biella e a una serie di portatori di evidenze scientifiche in grado di interesse, associazioni ambientaliste e costituire una base conoscitiva a operatori economici locali, vede la sostegno delle strategie di sviluppo di

questo territorio e, in primo luogo, del problematiche che hanno determinato Contratto di Lago. il rallentamento del processo del CdL. In questo caso si è scelto di Poiché non tutto il territorio del restringere i campi della più ampia bacino drenante ha un reale impatto analisi territoriale a quelle questioni sulle dinamiche lacustri (come verrà che presentano una maggiore meglio specificato in seguito) la incidenza, diretta o indiretta, sia sullo seconda fase della ricerca (maggio- stato del lago e delle sue acque, sia luglio 2011) si è focalizzata sullo sull’attivazione di un Contratto di Lago. svolgimento di 7 interviste semi- In quest’ottica, l’indagine quali- strutturate ad altrettanti soggetti quantitativa si è concentrata pubblici e privati collocati nei quattro prevalentemente: comuni che presentano maggiore - sull’inquadramento incidenza sul Lago (Viverone, Piverone, amministrativo, al fine di Azeglio e Roppolo). Ad ognuno di essi è restituire le diverse geometrie stato chiesto non solo di individuare le (istituzionali e volontarie) che principali criticità e i principali conflitti coinvolgono i Comuni presenti attorno al lago, ma anche di appartenenti al bacino e che è dare una prima valutazione del opportuno tenere in percorso fino ad oggi svolto e di considerazione per l’avvio del esprimere i propri desiderata in merito processo (soprattutto in termini agli obiettivi e alle finalità del di partecipazione) del CdL; Contratto. - sul capitale umano (articolato in I risultati di queste due fasi sono stati tre sotto-sezioni principali: quindi composti e integrati fra loro. In demografia, istruzione e quest’ottica, il capitolo che segue occupazione) al fine di valutare le restituisce, in primo luogo, criticità e caratteristiche della popolazione, punti di forza così come emergono anche nell’ottica del suo futuro dall’analisi socio-economica, cui coinvolgimento nel processo seguono le riflessioni a partire dalle partecipativo; interviste, articolate in (i) - sul sistema economico produttivo problematiche del territorio, (ii) nelle sue quattro principali conflitti, (iii) desiderata dei soggetti, (iv) articolazioni: agricoltura, criticità del processo. Infine, una tabella industria, commercio e turismo riepilogativa consentirà di leggere tutte cercando di cogliere le dinamiche queste voci in maniera trasversale che possono incidere sul rispetto ai diversi soggetti intervistati. territorio e, di conseguenza, anche sulla stato, non solo ecologico, del Lago. 2.1. Riflessioni e indicazioni a partire dai risultati A questa prima attività si è ritenuto dell’analisi socio- opportuno affiancare un’indagine diretta sul campo, costituita da una economica serie di interviste ad attori privilegiati, per integrare le informazioni acquisite L’analisi socio-economica del bacino con la visione territoriale (presente e in drenante del Lago di Viverone ha prospettiva) dei diversi soggetti costituito, come anticipato, la prima coinvolti e mettere a fuoco le fase dell’attività di indagine condotta su

questo territorio. Nello specifico, essa consumi concreti). Il secondo, concerne aveva tre obiettivi specifici: invece l’impossibilità di recuperare − definire una conoscenza di base alcune informazioni che avrebbero delle caratteristiche del potuto integrare le fonti statistiche, territorio; come il numero di seconde case per − costruire le premesse per la ciascun Comune, i dati relativi al realizzazione di strategie di depuratore di Azeglio, il numero degli sviluppo del territorio basate sul hobbisti dell’agricoltura presenti sul rapporto di coerenza tra analisi e territorio, o i dati riferiti al transito di future progettualità del CdL; veicoli nei due caselli autostradali di − fornire una base per la Albiano e Cavaglià. C’è da dire che condivisione delle strategie del alcune di queste questioni, soprattutto CdL da parte dei soggetti locali. utili a stimare l’incidenza del turismo sul territorio e i suoi potenziali Per una più corretta collegamenti con i valori di picco del interpretazione dei risultati, si rende depuratore, sono state in qualche necessaria una premessa. È bene infatti modo ridimensionate dalle stesse osservare come l’analisi abbia interviste condotte ai testimoni coinvolto, nella loro totalità, tutti e 8 i privilegiati. Molti di essi, infatti, non Comuni che fanno parte del bacino ritengono che i flussi turistici sul lago drenante, come da indicazione del PTA portino un incremento sostanziale in (Alice Castello, Azeglio, Borgo d’Ale, termini, per esempio, di reflui civili. In Cavaglià, Piverone, Roppolo, Viverone e quest’ottica quindi, l’attività di ascolto Zimone). Tuttavia, per alcuni di essi, e ha consentito di rileggere e riorientare in particolare per i due Comuni non solo i risultati dell’indagine socio- vercellesi di Alice Castello e Borgo economica, ma anche le indicazioni da d’Ale, per Cavaglià e per Zimone, la essa provenienti circa gli porzione di territorio che realmente approfondimenti ancora necessari per impatta sulle dinamiche lacustri è completare il quadro conoscitivo. minima. Di conseguenza, i risultati dello Fatte queste premesse, l’analisi studio, soprattutto per quanto attiene socio-economica condotta sul bacino le questioni connesse ai reflui civili ed del Lago di Viverone evidenzia la agli apporti agro-zootecnici, che presenza sul territorio di diversi aspetti rappresentano le cause principali dello critici. Alcuni possono essere affrontati stato di eutrofia del lago, vanno direttamente dal CdL altri, invece, sono interpretati in base al reale “peso” di assimilabili più a problematiche ciascun Comune. generali, su cui il CdL non può Inoltre, è opportuno segnalare intervenire in maniera specifica, ma che come l’indagine risenta di due ordini di occorrerà comunque prendere in problemi: il primo riguarda, com’è considerazioni, in quanto prevedibile, la reperibilità di dati caratteristiche strutturanti di statistici aggiornati alla scala comunale, quest’area. Le principali criticità di la loro confrontabilità (nel caso di competenza diretta del CdL sono state provenienza da fonti diverse) e, in così riassunte: alcuni casi, la loro attendibilità (si pensi, - eutrofizzazione delle acque, per esempio, al fenomeno dovuta a concause dell’abusivismo nei prelievi idrici e a principalmente antropiche quanto la stima ufficiale sia lontana (eccessivo carico di nutrienti, dalla realtà e poco indicativa dei soprattutto azoto e fosforo) e, in

minima parte, naturali (lento all’abbassamento dei livelli delle ricambio delle acque). Il problema acque; dello stato eutrofico del Lago è − utilizzo a fini turistici-ricreativi del stato ampiamente indagato da lago, che può determinare diversi studi scientifici, in l’aggravarsi della situazione, già particolare dalla Relazione finale compromessa, dello stato predisposta da ARPA Biella e CNR- ecologico delle acque. ISE nell’ambito del “Progetto di − posizione del bacino, soggetto alla recupero del Lago di Viverone”. In compresenza amministrativa di questa sede si legge infatti che la tre enti provinciali, da cui può quantità di nutrienti è ben oltre i derivare una certa difficoltà di valori accettabili, ragione per cui dialogo e di interazione fra non è possibile pensare di soggetti; invertire il processo e raggiungere − titolarità delle acque in capo, per uno stato di qualità buona l’80%, ad un solo Comune (prossimo all’oligotrofia) come (Viverone), che può portare ad vorrebbe la normativa europea uno sbilanciamento del potere entro il 2015, ma più realistico decisionale e attuativo sul Lago. pervenire ad un obiettivo di qualità sufficiente, così come Per quanto concerne invece le indicato dal Piano di Tutela delle problematiche di ordine più generale, Acque, o, al più, a dilazionare al su cui il CdL non può intervenire 2021 il conseguimento di un direttamente, ma che non possono buono stato delle acque. Questo essere trascurate soprattutto nella fase obiettivo richiede una di costruzione del programma, si è significativa riduzione del livello osservato: trofico lacustre, da realizzarsi − il tendenziale invecchiamento principalmente attraverso la della popolazione e, in riduzione del carico di fosforo particolare, della componente (poiché sul carico di azoto è femminile (dinamica peraltro 7 molto più difficile intervenire) . In ricorrente anche a scala particolare, lo studio suggerisce di nazionale). Al 2010, infatti, la intervenire sia sul sistema fascia più consistente, per quanto fognario consortile e comunale, concerne gli uomini, è quella sia sulle tipologie colturali e centrale (35-44 anni), mentre per sull’impiego di fertilizzanti; le donne è quella che va dai 75 − forte polverizzazione delle anni in poi. I comuni in cui il imprese, soprattutto agricole, che fenomeno è più evidente sono può comportare maggiori Roppolo, Borgo d’Ale, Zimone e difficoltà nei processi di Viverone; concertazione e coinvolgimento di − i problemi occupazionali, legati questi interessi; soprattutto al settore − abusivismo nei prelievi idrici a uso dell’industria e dei servizi che (per domestico, che esulano dal quanto non siano stati catturati controllo provinciale e comunale dall’indagine statistica, a causa e possono contribuire della non disponibilità di dati aggiornati) gravano sul territorio, come sul resto del Paese; 7 Per maggiori approfondimenti si veda ARPA, CNR- ISE, 2006.

− l’aumento tendenziale di istanze del CdL e, in seconda battuta, popolazione e di abitazioni perché permettono di raggiungere più localizzate nelle case sparse, da agevolmente la pluralità di soggetti che cui si deduce la presenza di ad esse fanno capo, altrimenti fenomeni di diffusione e sprawl, difficilmente coinvolgibili. Infine, di con il conseguente consumo di fondamentale importanza, il riscontro suolo, problemi di inquinamento, di studi e progettualità pregresse sulle ecc; tematiche della riqualificazione e − la presenza di uno stock valorizzazione del lago - che abitativo particolarmente datato. coinvolgono operativamente gran parte dei comuni del bacino – che hanno Parallelamente alle criticità, sedimentato l’abitudine a fare rete e l’indagine ha mostrato anche la lavorare insieme, oltre alla presenza di presenza di opportunità, ossia di aggregazioni istituzionali tese ad un risorse, materiali e immateriali, che approccio cooperativo più ampio, come possono essere valorizzate e costituire le Comunità collinari e montane. un valore aggiunto per il CdL. Analogamente ai punti di debolezza, 2.2. Riflessioni e indicazioni a anche quelli di forza non hanno sempre partire dalle interviste a una connessione diretta con il CdL, ma possono influire positivamente sui testimoni privilegiati: le processi. principali criticità Per esempio, il fatto di essere al cospetto di un territorio di piccole Coerentemente all’analisi socio- dimensioni, con un numero ridotto di economica, anche l’attività di ascolto L’eutrofizza Comuni, dovrebbe rendere più agevole del territorio rivela come principale zione delle acque la costruzione dei processi inclusivi e criticità (cfr. Tabella 8) lo stato di partecipati. avanzata eutrofia delle acque del Lago O ancora, la costante crescita delle a causa del carico eccessivo di percentuali di diplomati e laureati, sia nutrienti; inoltre, i soggetti intervistati alla scala del bacino, sia a quella dei concordano sul fatto che la presenza di singoli comuni, implica una certa fosforo e azoto in eccesso nelle acque dinamicità e vivacità culturale che può sia da imputare principalmente ai reflui giocare un ruolo positivo nella civili (in ragione del malfunzionamento promozione e nel recepimento delle del depuratore circumlacuale) e, anche istanze del Contratto. La questione se in percentuale minore, al dell’attrattività turistica, come dilavamento nelle acque delle sostanze anticipato, rappresenta sicuramente un di concimazione utilizzate soprattutto fattore positivo in termini di interesse e per le colture estensive del mais. spendibilità di risorse, anche Al contrario, invece, sembra ancora finanziarie, da far convergere sul mancare consenso e condivisione in territorio. Peraltro, al Lago fanno capo merito alle soluzioni proposte per diverse associazioni, di matrice nautica risolvere queste criticità, in particolare o legate alla pesca, che rappresentano per quanto concerne le modalità di una risorsa per il CdL, in primo luogo intervento sul sistema fognario. perché possono contribuire attivamente a sostenere e diffondere le

Tabella 8 - Interventi per diminuire l’eutrofia delle acque

Criticità Interventi previsti Reflui civili - Progetto di intervento sul depuratore (ampliamento della sezione del condotto, migliore collocazione in termini di pendenza, sostituzione degli sfioratori) - Completamento della rete fognaria nelle aree in cui è assente (per esempio in alcune frazioni del Comune di Roppolo) Apporti - Riconversione di alcune aree a coltura maidicola con specie meno esigenti dal punto agricoli di vista della fertilizzazione; - Realizzazione di fasce tampone per la fitodepurazione Fonte: nostra elaborazione

Su questa prima questione infatti, le Proprio su questo progetto (peraltro Il depuratore interviste realizzate evidenziano particolarmente consistente, circumlacuale posizioni piuttosto discordanti. In soprattutto in termini finanziari) si relazione all’obiettivo di riduzione osservano opinioni conflittuali, che dell’apporto di fosforo da reflui civili, vedono contrapporsi il Comune di vengono istituite nel 2009 una serie di Piverone, convinto che l’intervento non Conferenze dei Servizi (ex L. 241/90 e condurrà a nessun miglioramento, agli s.m.i.) in cui viene presentata l’ipotesi altri amministratori. Il primo, infatti, progettuale per la riorganizzazione ritiene che sarebbe più opportuno, per funzionale del sistema di smaltimento una cifra decisamente inferiore a quella degli scarichi dei Comuni di Roppolo, ipotizzata per il progetto proposto, Viverone, Piverone e Azeglio. Come dotare Viverone di un depuratore più emerge dallo studio dell’ARPA CNR-ISE, piccolo, limitando così il tragitto di il sistema di fognatura consortile (e in adduzione fino alla struttura di Azeglio. parte anche quelli comunali) Meno schierati gli altri amministratori, presentano perdite di liquami che preferiscono demandare la attraverso numerosi sfioratori, questione al parere super partes dei soprattutto in occasione di eventi tecnici preposti e dell’A.T.O., ai quali piovosi anche di lieve entità, sia per riconoscono le competenze adeguate cause strutturali per prendere la decisione più (sottodimensionamento) sia per una opportuna. manutenzione spesso difficoltosa o Infine, sempre per quanto attiene il L’assenza del insufficiente. Il condotto di raccolta problema relativo ai reflui civili, il sistema fognario in parte infatti da Viverone e risale – per Comune di Roppolo focalizza aree prossime alcuni tratti in contropendenza - tutta l’attenzione anche sull’assenza, in alle sponde del la sponda lacustre, fino ad arrivare al diverse sue frazioni, della rete fognaria, lago depuratore di Azeglio. Gran parte delle con evidenti impatti sulle acque del fuoriuscite avvengono proprio in lago. corrispondenza di Piverone e Per quanto riguarda invece l’apporto dell’omonima roggia, che scarica di nutrienti di natura agricola, lo studio direttamente nel lago. In quest’ottica, ARPA/CNR-ISE indica una serie di l’intervento proposto durante la possibili interventi (peraltro già L’apporto di nutrienti di Conferenza prevede la sostituzione del individuati dagli ultimi due Piani di origine agricola condotto con uno più grande e una sua Sviluppo Rurale) che attengono migliore collocazione in termini di all’imboschimento delle superfici pendenza. agricole, all’inerbimento di frutteti e vigneti, all’ottimizzazione delle tecniche

di irrigazione, alla razionalizzazione alla presenza dell’Assessore alla Tutela dell’uso di fertilizzanti ed alla ambientale, Rifiuti, Risparmio riconversione delle colture energetico e Risorse idriche e del maggiormente esigenti in termini di Dirigente del Settore Ambiente e fertilizzazione (fra cui, principalmente Agricoltura della Provincia di Biella, mais, actinidia - kiwi -, albicocco e dopo un momento di iniziale conflitto è pesco). stato raggiunto l’accordo sulla firma del Quasi tutti gli intervistati comodato d’uso gratuito con cui gli La coltura riconoscono nella coltura maidicola agricoltori si impegnano a cedere una maidicola della piana di Ivrea una componente parte dei loro terreni per la non trascurabile dell’inquinamento realizzazione delle fasce tampone. Sulla delle acque del lago, a causa del decisione ha probabilmente influito dilavamento dei prodotti usati per la anche l’ipotesi di affidare alle concimazione. Si tratta, in effetti, della medesime persone la manutenzione coltura più praticata, così come emerge delle piante messe a dimora. anche dai dati statistici desunti Quest’ultima fase rimane tuttavia un dall’Anagrafe Agricola della Regione problema da affrontare, poiché il Piemonte nell’ambito dell’analisi socio- finanziamento regionale previsto per la economica del bacino drenante. progettazione e per gli interventi di Peraltro, sulle possibilità di successo di realizzazione delle fasce tampone non è un’eventuale proposta di riconversione destinato (e forse neppure sufficiente) a colture meno esigenti c’è, a coprire anche le spese di obiettivamente, poco ottimismo. manutenzione e gestione pluriennale Secondo l’amministrazione di Viverone, delle stesse. Questo problema è stato inoltre, non si tratta di un intervento indicato dalla Provincia di Biella come necessariamente prioritario, una grossa criticità, che rischia di considerato il declino cui sta andando vanificare sia l’intervento stesso incontro il comparto agricolo in questa (poiché senza l’opportuna zona. manutenzione le piante morirebbero in Si registra maggiore consenso, poco tempo) sia il processo La realizzazione invece, intorno alla questione della partecipativo, perché si perderebbe la di realizzazione di fasce tampone con fiducia dei soggetti coinvolti, fasce tampone finalità di intercettazione dei nutrienti faticosamente conquistata. per la veicolati dalla falda freatica e di Contrariamente ai problemi legati ai fitodepurazione La fruizione fitodepurazione del terreno, in ragione reflui civili e agricoli, la fruizione in turistico- probabilmente della natura più chiave turistico-ricreativa del lago non ricreativa delle immediata e concreta di questa viene assunta, in generale, come acque tipologia di azione e di un processo concausa diretta del suo stato di partecipativo che ha coinvolto i singoli eutrofia. Tuttavia si tratta di una proprietari terrieri interessati. La questione che, per alcuni dei soggetti Provincia di Biella ha infatti ritenuto intervistati, in particolare per le opportuna una prima fase di associazioni ambientaliste, può incidere informazione dei circa 20 soggetti sulla qualità delle acque, generando interessati, che sono stati visitati così conflitti fra i diversi interessi singolarmente da parte di un presenti sul territorio. Come emerge funzionario, il quale ha spiegato dall’intervista al referente per il WWF, l’iniziativa e convocato personalmente infatti, diversi recenti interventi volti al gli agricoltori a un incontro ufficiale, rafforzamento delle infrastrutture per tenutosi il 9/11/2010. In questa sede, la navigazione, come i pontili per

l’attracco delle imbarcazioni, vanno ad opportuno aprire un tavolo di aumentare oltre misura il livello di concertazione ad hoc, per affrontare la artificializzazione delle sponde, proprio questione anche grazie all’ausilio di altri in quelle poche aree – come quella esperti. In quest’ottica non è tanto prospicente al Comune di Azeglio – che importante pervenire ad un consenso rappresentavano le ultime sacche di unanime (e quindi fugare tutte le naturalità presenti sul territorio. perplessità del primo cittadino di L’utilizzo di barche a motore non Piverone) quanto piuttosto dare viene considerato, dai più, in contrasto l’opportunità a tutti gli interessi di con gli obiettivi di tutela delle acque: sentirsi realmente coinvolti e di far tuttavia, sia il Comune di Roppolo, sia il valere le proprie istanze, in modo da WWF auspicherebbero l’abbandono di non creare un clima di risentimento che questo tipo di pratica in favore di altre si esplicita nella convinzione che in forme di navigazione, più compatibili questi processi non si affrontino le reali con le dimensioni e le problematiche criticità, o peggio ancora, che vi siano del lago, come, per esempio, le sbilanciamenti decisionali a favore di imbarcazioni a energia elettrica. In alcuni soggetti. quest’ottica, il WWF propone un vero e Al contrario, la richiesta agli proprio cambiamento culturale, che agricoltori di cedere alcune aree in porti alla diversificazione dell’uso comodato d’uso gratuito per realizzare turistico di questo specchio d’acqua le fasce tampone di fitodepurazione, rispetto ad altri, puntando proprio su che avrebbe potuto generare problemi, attività e fruitori più in linea con le sembra aver seguito un iter esigenze ecologiche del bacino. appropriato, tanto da non essere sfociata in un conflitto vero e proprio. 2.2.1. L’esistenza di conflitti In questo caso, il doppio coinvolgimento delle associazioni di o interessi confliggenti categoria e dei proprietari, prima singolarmente e poi in un incontro In termini di contenuti, la questione plenario, ha fatto sì che nonostante un dei conflitti esistenti sul territorio è in primo atteggiamento conflittuale si sia parte emersa nel paragrafo pervenuti in breve tempo all’accordo. precedente. Resta tuttavia da capire se Inoltre, come già anticipato, ha e come questi conflitti siano stati certamente contribuito alla buona percepiti, da quali soggetti e come riuscita del processo partecipato siano stati eventualmente gestiti. l’utilizzo di una forma compensativa Il conflitto più evidente, quello che, nello specifico, attiene alla connesso all’intervento sul depuratore possibilità di affidare la manutenzione non viene percepito, come tale, dalla di queste aree agli stessi agricoltori che Provincia di Biella: non a caso, ad una le hanno cedute. Tuttavia, è proprio in prima analisi, esso permane irrisolto, relazione a questa proposta, per la poiché il progetto risulta esecutivo e già quale i fondi regionali non sono in attuazione per quanto concerne il destinati e che quindi dovrebbe trovare primo lotto di lavori. È vero che l’unica altra fonte di finanziamento, che rischia opposizione diretta ed esplicita sembra di accendersi il conflitto. L’impossibilità giungere dal Comune di Piverone (negli di mettere a budget le spese per la altri casi i sindaci ritengono più manutenzione implica, secondo la opportuno demandare la decisione a Provincia di Biella, non solo il possibile chi possiede le idonee competenze fallimento dell’intervento (le piante tecniche) tuttavia, sarebbe forse stato

messe a dimora potrebbero morire) ma iniziative. Questioni ricorrenti sono, da soprattutto la perdita di fiducia da un lato, lo smaltimento delle idrofite parte dei soggetti coinvolti. Per quanto sfalciate e, soprattutto per la Provincia possibile– sarebbe auspicabile trovare di Biella, l’affidamento dell’attività una soluzione che consenta di non manutentiva delle fasce tampone per la minare né l’efficacia dell’intervento, né fitodepurazione. I soggetti intervistati il rapporto instaurato con gli agricoltori. vorrebbero infatti che queste proposte Inoltre, in questo modo, il Contratto di trovassero nel CdL lo strumento per Lago si dimostrerebbe quello ovviare questi impedimenti e garantire strumento facilitatore che quasi tutti gli la loro realizzazione. intervistati auspicano fortemente. Un discorso analogo è quello Esistono poi conflitti meno evidenti, formulato dal Comune di Roppolo, che che faticano ad emergere nelle sedi più vorrebbe operare la realizzazione delle istituzionali ma che sono affiorati fognature mancanti all’interno del suo durante le interviste: per esempio la territorio con l’aiuto – soprattutto in questione del carp fishing, su cui vi termini amministrativi - del Contratto, sono posizioni contrastanti e che considerato il fatto che l’intervento meriterebbe di essere affrontata se non contribuirebbe al miglioramento dello in un tavolo ad hoc, magari in un stato ecologico del lago. incontro dedicato espressamente sugli Emerge anche il desiderio che il utilizzi a fini turistici e sportivi del lago. Contratto possa aiutare i diversi interessi presenti sul territorio a fare 2.2.2. Attese e desiderata dei lobby per ottimizzare i fondi presenti ma, soprattutto, per intercettare altre soggetti intervistati fonti di finanziamento. Infine, dal WWF locale arriva la Come emerge dalla Tabella richiesta del recepimento, da parte del riepilogativa 9, il valore aggiunto Contratto, degli obiettivi di tutela e dell’operare all’interno di un Contratto conservazione del bacino, peraltro di Lago risiede, per quasi tutti gli presenti nel Piano di Gestione del SIC intervistati, nella possibilità di ZPS di prossima pubblicazione; il realizzare una gestione congiunta del Contratto dovrebbe mutualmente Lago, sia in termini di problematiche integrarsi con questo strumento, di sia, soprattutto per quanto riguarda le natura più tecnica e marcatamente top- grandi opportunità che questa risorsa down, realizzando una strategica offre. L’idea di collaborare e di lavorare sinergia. tutti insieme per migliorare lo stato ecologico delle acque, contribuendo 2.2.3. Le criticità di processo così a valorizzare il territorio anche in chiave economica (e turistica in di questa prima fase particolare) è la principale motivazione per cui tutti questi soggetti si sono In generale, il discorso sulle criticità lasciati coinvolgere nelle fasi connesse a questa prima fase, propedeutiche all’avvio del Contratto. propedeutica all’avvio di un Contratto La maggior parte dei soggetti ritiene di Lago, si è concentrato soprattutto che il CdL dovrebbe comportarsi come sulle tempistiche, che appaiono uno strumento facilitatore anche di piuttosto dilatate, soprattutto in questioni burocratiche o di confronto ad altre esperienze. Dalle processi/progetti legati ad altre interviste emergono due ordini di problematiche: le prime hanno un

legame diretto con le modalità di parte del loro consenso politico. Per impostazione e gestione di questa fase: quanto concerne invece le criticità non in particolare emerge, da un lato, lo direttamente connesse alla conduzione scarso coordinamento dell’ente e alla gestione di questa fase, le tre provinciale e, dall’altro, la natura questioni ricorrenti, cui gli intervistati estremamente vaga e generica del attribuiscono la ragione dei forti processo. In questo senso molti rallentamenti, sono: lamentano l’assenza, dopo tutti questi - in primo luogo, i cambiamenti anni, di concretezza: l’esigenza, ormai post-elezioni avvenuti soprattutto sempre più urgente, è di passare in nella giunta provinciale (ma tempi brevi ad azioni estremamente anche in quelle comunali) seguiti puntuali e specifiche, per le quali siano da fisiologici periodi di stallo per chiari gli obiettivi, i soggetti coinvolti, le l’insediamento e la ripresa dei competenze necessarie, gli impegni di lavori; spesa e i tempi di realizzazione. Più di - in seconda battuta la quasi totale un intervistato ha la sensazione che mancanza di risorse economiche non si sia ancora giunti ad individuare da impiegare in questo processo con chiarezza le reali criticità e le e nei relativi interventi, a causa relative priorità. Per quanto concerne del patto di stabilità; lo sbilanciamento del potere - infine problematiche inerenti decisionale a vantaggio del Comune di l’individuazione e condivisione Viverone (in ragione della delle aree e degli interventi di preponderante titolarità sulle acque del realizzazione di aree/fasce lago) le posizioni sono controverse: tampone, nonché la Piverone lo interpreta come elemento programmazione della gestione di di debolezza del processo; Azeglio e tali aree dopo gli interventi Roppolo rilevano la questione ma non necessariamente in chiave negativa: A partire da queste considerazioni gli Roppolo, per esempio, vede in intervistati hanno espresso il loro Viverone il Comune Capofila parere su alcune questioni inerenti la dell’iniziativa, cui demandare anche gli natura intrinseca del Contratto di Lago: oneri della rappresentanza. Più - la presenza della Regione spazientiti appaiono i portatori di Piemonte all’interno della Cabina interessi privati (soprattutto il referente di Regia è intesa come garanzia di della scuola di sci nautico e wakeboard) rappresentatività per tutti i per cui la partecipazione al processo ha soggetti coinvolti; rappresentato una perdita di tempo, - la complessità istituzionale poiché non ha condotto a nulla di dovuta alla presenza di tre concreto, nonostante la sua amministrazioni provinciali non è disponibilità ad impegnarsi interpretata come un punto di attivamente. In particolare, la presenza debolezza; di interessi commerciali sul lago e in - l’intenzionalità dei singoli su cui perenne disaccordo fra loro ha gran parte del processo ricade è contribuito a vanificare tutti i processi. vista da alcuni come potenziale In quest’ottica viene auspicata una criticità, soprattutto per il futuro. maggiore presa di posizione delle pubbliche amministrazioni, che dovrebbero imporsi a costo di scontentare qualcuno e perdere così

Tabella 9 - Riepilogo delle principali questioni emerse durante le interviste ai testimoni privilegiati

COMUNI SCUOLA SCI NAUTICO E SOCIETA’ di NAVIGAZIONE QUESTIONI PROVINCIA DI BIELLA WWF Azeglio Piverone Roppolo Viverone WAKEBOARD ZUBLENA Principali criticità Eutrofizzazione delle acque Eutrofizzazione delle acque Eutrofizzazione delle acque Eutrofizzazione delle acque Eutrofizzazione delle acque Eutrofizzazione delle acque Eutrofizzazione delle acque - Artificializzazione e del Lago dovute all’eccessivo carico di dovute all’eccessivo carico di dovute all’eccessivo carico di dovute all’eccessivo carico di dovute a eccessivo carico di dovuta all’eccessivo carico di dovuta: antropizzazione di 4/5 delle nutrienti causato da: nutrienti causato da: nutrienti causato da: nutrienti causato da: nutrienti causato da: nutrienti - all’eccessivo carico di sponde lacustri; - reflui civili, per l’inefficienza - reflui civili, per - reflui civili, per - reflui civili, per - reflui civili, per nutrienti causati dal - Fruizione turistica delle acque del depuratore l’inefficienza del l’inefficienza del l’inefficienza del l’inefficienza del malfunzionamento del poco compatibile con le circumlacuale; depuratore depuratore circumlacuale. depuratore circumlacuale; depuratore depuratore; dimensioni e le criticità del - dilavamento dei fertilizzanti circumlacuale; - mancanza del sistema circumlacuale; - a cause naturali, come i bacino; agricoli, soprattutto per le - dilavamento dei fognario in alcune frazioni - dilavamento dei tempi molto lenti di - Immissione di specie colture maidicole; fertilizzanti agricoli, del Comune di Roppolo fertilizzanti agricoli, ricambio delle acque, in alloctone; - utilizzo delle risorse idriche soprattutto per le - dilavamento dei soprattutto per le ragione dell’origine nei momenti di maggiori colture maidicole. fertilizzanti agricoli, colture maidicole. morenica del lago, flussi turistici (in particolare L’apporto di Azeglio è soprattutto per le colture dell’assenza di emissari, il carp fishing). minimo maidicole. dell’età del bacino.

Esistenza di conflitti Non si percepiscono conflitti veri Contrario al progetto di Rileva il conflitto legato al Rileva il conflitto legato al Rileva il conflitto legato al Rileva la presenza di 4 Contraria all’attività del carp Contrari alla realizzazione di o interessi e propri intervento sul depuratore progetto di intervento sul progetto di intervento sul progetto di intervento sul famiglie che hanno interessi fishing. nuovi attracchi e pontili in confliggenti circumlacuale depuratore circumlacuale che depuratore circumlacuale. depuratore circumlacuale a volte confliggenti sul Lago. corrispondenza delle ultime zone contrappone il Comune di (che lo vede direttamente a elevata naturalità prospicenti al Azeglio alle altre Pubbliche coinvolto e contrapposto al Comune di Azeglio. Amministrazioni. Comune di Azeglio). Attese rispetto al Razionalizzazione in ottica Gestione congiunta delle Individuazione e Creazione di una visione e di Valorizzazione economica, in Gestione condivisa della risorsa Recepimento, da parte del CdL, CdL e desiderata sistemica degli interventi, e risorse idriche e delle loro gerarchizzazione delle reali una progettualità condivisa e chiave turistica, del Lago e idrica e delle sue degli obiettivi di tutela e individuazione di azioni concrete problematiche. criticità del bacino, per sistemica del bacino e dei dei territori limitrofi. problematiche. come la conservazione delle acque, attuabili attraverso la Azioni di lobby per realizzare intervenire specifici territori limitrofi per: Creazione di sinergie raccolta delle idrofite sfalciate). peraltro esplicitati nel Piani di cooperazione dei soggetti l’intercettazione di e concreti. - Il miglioramento dello virtuose fra i territori. Gestione del SIC e ZPS; firmatari, anche in un ottica di finanziamenti, al fine di stato ecologico del Lago; Strumento facilitatore CdL come strumento facilitatore risparmio condiviso delle risorse valorizzare e tutelare il Lago - Il rafforzamento dello attraverso cui risolvere per la diffusione e la condivisione Facilitatore anche delle normali e il territorio circostante sviluppo turistico, problematiche anche del Piano di Gestione del SIC e attività di gestione delle acque, soprattutto di matrice amministrative e ZPS. per creare sinergie virtuose fra i straniera. burocratiche. territori coinvolti. Strumento facilitatore per la soluzione anche di problemi amministrativi legati ad altri processi/progetti. Criticità legate Scarso coordinamento da parte Non ha partecipato al Scarso coordinamento da parte Manca una gerarchizzazione Gli incontri preparatori Assenza di concretezza. Assenza di concretezza. Non ha partecipato al processo direttamente al della Provincia processo della Provincia. chiara e condivisa delle criticità vanno avanti da troppo Partecipazione onerosa in processo Rapporti poco chiari del Sbilanciamento dei processi a e quindi degli interventi da tempo senza condurre a termini di tempo che non ha Contratto di Fiume con gli altri vantaggio del Comune di attuare. nessun risultato concreto: condotto a nessun risultato strumenti di pianificazione Viverone, in ragione della Processo vago e fumoso occorre passare ad una fase visibile. ordinaria e settoriale. titolarità dell’80% delle acque. più operativa. Atteggiamento degli Inerzia del Comune che amministratori pubblici che, potrebbe, forse, spendersi di per non scontentare più. nessuno e mantenere consenso politico, restano nella più totale immobilità. Criticità legate Rallentamenti fisiologici dovuti al Non ha partecipato al // Mancanza di risorse da Rallentamenti dovuti al Rallentamenti dovuti ai cambi Non ha partecipato al processo indirettamente al cambio della giunta. processo impegnare su eventuali cambio della giunta delle giunte amministrative. processo Criticità di natura burocratica- progetti e interventi. provinciale. amministrativa Mancanza di risorse da impegnare su eventuali progetti e interventi. Punti di forza e o Su alcune questioni conta // // Presenza della Regione Natura non vincolante del // // // debolezza del soprattutto l’intenzionalità del Piemonte come garanzia per Contratto e dell’adesione, Contratto singolo, i suoi rapporti e le sue una reale rappresentatività e perché non costituisce un conoscenze: ciò può costituire coinvolgimento di tutti i ulteriore complessità una potenziale criticità. soggetti interessati amministrativa. L’intenzionalità del singolo può rappresentare una potenziale debolezza. Fiducia nel Si Sì Sì, ma solo in caso di una Sì, ma solo in caso di una Sì, ma non sono accettabili i Sì, ma solo in caso di una Sì Contratto di Lago maggiore concretezza maggiore concretezza tempi lunghi maggiore concretezza

2.3. Riflessioni e indicazioni compromessa. Infatti, fra i punti di forza di questo territorio è possibile utili per la sottoscrizione riconoscere un patrimonio naturalistico del Contratto e paesaggistico di pregio, cui si affiancano buone dotazioni per Prima di passare a considerazioni di l’accoglienza e una posizione geografica merito, occorre premettere che per la particolarmente strategica, centrale natura stessa di “processo rispetto ai grandi centri urbani del Nord concertativo” e non di “intervento Ovest. Il Lago di Viverone rappresenta dall’alto” del Contratto di lago, esso una meta abbastanza tradizionale per può essere soggetto a trasformazioni quanto concerne il turismo “di ed a fenomeni di accelerazione o giornata”, legato agli sport acquatici e rallentamento anche repentini, a alle relative manifestazioni o alla dispetto di tempistiche generalmente presenza di produzioni dilatate; pertanto le analisi che enogastronomiche tipiche e di qualità. vengono proposte in questa sede Ovviamente, poiché dal valore riguardo alle criticità e alle modalità di ambientale del lago (che ha peraltro sviluppo del processo in corso, motivato l’ingresso di questo territorio “fotografate” ad un definito momento, nella rete Natura 2000 come SIC e ZPS) possono rivelarsi superate dopo poco dipende il successo del comparto tempo, in virtù delle evoluzioni che il turistico-ricreativo, su cui si basa gran processo subisce in fase di parte dell’economia locale (sono infatti strutturazione, pertanto qualora, alla assenti grandi attività produttive) divulgazione del presente lavoro, l’obiettivo del risanamento delle acque alcune considerazioni risultassero poco è fortemente condiviso da tutti gli aggiornate agli occhi dei soggetti più attori coinvolti, anche se per ragioni informati, ciò dovrebbe essere visto differenti. La sua salvaguardia viene come un segnale positivo di vitalità e infatti percepita come una priorità, sia crescita del CdL. per quanto concerne il valore ambiente Le riflessioni conclusive, che ed eco-sistemico in sé, sia come volano possono costituire utili spunti anche per lo sviluppo turistico. In quest’ottica, per altre esperienze, muovono il Contratto di Lago può costituire lo dall’integrazione delle due fasi strumento adeguato per contribuire al analitiche, quella socio-economica, da recupero ambientale, alla tutela e la un lato, e l’attività di ascolto del valorizzazione del bacino, attraverso un territorio, dall’altro. Per quanto più efficace coordinamento fra le concerne la costruzione di una base amministrazioni, gli operatori e le conoscitiva del territorio, da differenti associazioni che condividere con gli stakeholders e su rappresentano la molteplicità di cui impostare le strategie per lo interessi, a volte confliggenti, presenti sviluppo futuro, le due modalità di sul territorio. indagine – quella socio-economica, da Fra le concause antropiche che un lato e l’attività di ascolto diretto di determinano il cattivo stato ecologico testimoni privilegiati, dall’altro – delle acque, quella più impattante restituiscono le medesime indicazioni. Il risulta essere l’inquinamento da reflui lago rappresenta una risorsa civili, attribuibile soprattutto al fortemente riconosciuta (in chiave sia mancato funzionamento del collettore ambientale, sia turistico-ricreativa) ma, circumlacuale, seguito dal dilavamento allo stesso tempo, altamente dei fertilizzanti utilizzati per le colture

(principalmente actinidia e mais) e, Piano di Azione. Questo ha minato e infine, dalla fruizione in chiave turistica mina tuttora il coinvolgimento dei delle acque. soggetti, per quanto la maggior parte Tuttavia, proprio sull’individuazione degli intervistati dichiari fiducia nei delle principali criticità, sulla loro confronti del Contratto per il gerarchizzazione e sull’efficacia degli risanamento delle acque. In interventi previsti (o in parte già quest’ottica, però, gli intervistati attuati) per la loro mitigazione non esprimono un urgente bisogno di sembra esserci ancora un buon livello concretezza, che si traduca nel di consenso. Le interviste hanno passaggio da una fase di indirizzo, rilevato l’esistenza di alcuni conflitti: all’individuazione e alla pochi, per la verità, ma di una certa gerarchizzazione delle priorità e dei consistenza, soprattutto per quanto relativi interventi, per i quali siano concerne il progetto di chiaramente definiti obiettivi, soggetti, ammodernamento del depuratore. In competenze, impegni di spesa e effetti la fase di avvio e di tempistiche. In altri termini tutti gli coinvolgimento attuata dal CdL è intervistati avvertono la necessità di piuttosto anomala: alla concertazione pervenire a un Piano d’Azione chiaro, specifica del CdL si sono infatti definito e fortemente condiviso. Per affiancati diversi altri interventi, per fare questo sembrerebbe necessario esempio quello relativo alla sfalcio delle tuttavia un ulteriore e più efficace piante acquatiche o al rafforzamento momento di concertazione, con delle infrastrutture turistiche del lago, incontri ravvicinati nel tempo che peraltro non sempre condivisi da tutti coinvolgano tutti gli interessi presenti gli attori. In effetti, il processo di sul territorio, individuando una risanamento delle acque parte molto traiettoria comune d’azione e prima della scelta di avviare un “trattando” i conflitti presenti. In Contratto di Lago. I diversi strumenti quest’ottica è necessario un maggiore previsti e attuati (Accordi di sforzo di coordinamento dell’ente cui il programma, Intese e, in ultimo, proprio Contratto fa capo, la Provincia di Biella, il CdL) tendono però ad affiancarsi e a e una maggiore integrazione sovrapporsi, rendendo così difficile la orizzontale e verticale delle Pubbliche lettura e la comprensione del processo. Amministrazioni coinvolte. Non solo, Il fatto che diversi soggetti lamentino la poiché questa fase si è lungamente presenza di criteri non chiari e definiti protratta nel tempo, molti dei referenti per la scelta delle priorità su cui delle varie associazioni che hanno intervenire e per alcune delle azioni partecipato agli incontri non sono più fino ad oggi attuate rende quindi disponibili (o perché ricoprono altre necessaria una riflessione sull’efficacia cariche, o perché hanno perso la fiducia di questa prima fase, propedeutica nell’efficacia del Contratto). Sarebbe all’avvio di un vero e proprio Contratto quindi opportuno verificare di Lago. nuovamente quanti e quali soggetti In primo luogo è opportuno abbia senso coinvolgere e organizzare ragionare sulle tempistiche: la Cabina di un incontro collettivo che segni, Regia, nella sua prima versione, è stata concretamente, l’avvio di una nuova istituita nel 2007; a distanza di quattro fase, che – in tempi brevi o comunque anni non si è ancora pervenuti a una certi – porti alla sottoscrizione ufficiale strutturazione formale del Contratto di del Contratto. Lago, né alla redazione di una bozza di

Conclusioni:

apprendere dall’esperienza

La letteratura internazionale sulle non è un dato, ma è da costruire politiche pubbliche, e in specifico sullo secondo i dettami della governance. studio delle politiche territoriali, Ragionare su quanto è stato fatto e sottolinea la necessità (e l’utilità) di quanto ancora rimane da fare è quindi riflettere sulle esperienze, siano esse necessario e urgente: possiamo positive o negative, nell’ipotesi che imparare, e molto, dalle esse siano il “campo” privilegiato nel sperimentazioni in corso. In queste quale capire i problemi che si conclusioni, proveremo quindi, in incontrano nella definizione e messa in maniera un po’ schematica, a atto di processi complessi e individuare quelli che sono, a nostro multifattoriali e individuare le modalità giudizio, gli insegnamenti principali che per il loro trattamento. Questo è un possono essere tratti dalle esperienze dato importante: grazie al forte impulso analizzate presentandoli sotto forma di dato dalla WFD, la Regione Piemonte si temi su cui lavorare per consolidare è “inventata” una sua versione dei questa modalità “altra” di fare politiche Contratti di Fiume, ha scommesso sulla territoriali. I temi individuati sono sette: possibilità di gestire le risorse idriche in alcuni sono più sviluppati di altri, che maniera innovativa rispetto a quanto sono invece appena accennati. Al normalmente avviene nel nostro paese riguardo non esistono ricette, ma, e ha investito nella sperimentazione. Le appunto, solo esperienze e pratiche. E Province piemontesi (quella di Torino, questo, probabilmente, è già un primo in primis) hanno creduto in questa insegnamento: l’impossibilità di possibilità: persone, risorse finanziarie, definire ricette o protocolli certi e competenze, intelligenze, tempo, ecc, validi, per sempre e per ogni luogo, va sono tutte risorse che sono state messe assunto come dato strutturante di a disposizione, spesso generosamente e questo tipo di azioni. E va assunto come in una fase non facile per l’ente un valore, non come un problema: un provinciale, per provare a lavorare in valore per la politica e non solo per le maniera diversa (integrata, politiche. intersettoriale, partecipata, multilivello). Una maniera di lavorare I vantaggi del lavorare più complessa, che richiede tempi insieme lunghi, che chiama in causa competenze di cui spesso gli enti Un primo tema risiede nel valore pubblici (e non solo) sono carenti (i del lavorare insieme. Si tratta di un facilitatori, gli esperti di valore importante, riconosciuto e partecipazione), che richiede un vero e condiviso, benché lasci aperto il attivo coordinamento inter- problema di capire meglio i vantaggi, istituzionale e infra-istituzionale, che collettivi ma ancora di più individuali, necessita di una conoscenza attenta e che possono essere tratti dal puntuale del territorio in cui si agisce, partecipare attivamente in processi che con la complessità in più che questo sappiamo essere dispendiosi (in termini territorio è un bacino idrografico e non di tempo, soldi, energie, ecc). Nelle già il Comune, o la Provincia. Un pratiche analizzate, soprattutto per territorio “di progetto”, insomma, che quanto concerne il caso del Sangone, si basa sul dato ambientale del bacino l’introduzione di agevolazioni o idrografico, ma che chiama in causa premialità non sembra essere stato un interessi e attori diversi i quali, spesso, vantaggio sufficiente a garantire non hanno nel bacino idrografico il loro l’adesione attiva al processo: referente esplicito. Un territorio che probabilmente non è stato percepito

come rilevante, ma piuttosto come un sempre una volta acquisita. Anzi, vantaggio raggiungibile anche paradossalmente, se consideriamo i attraverso altri meccanismi. Nel caso di vantaggi esclusivamente come un Viverone, invece, dove il valore “premio” da raggiungere, può anche aggiunto del Contratto non esiste accadere che, una volta conseguito, il ancora (e quindi non è valutabile), ma vantaggio venga meno e non ci sia più esistono i desiderata dei soggetti la convenienza a lavorare insieme. coinvolti, si osserva molto bene l’importanza accordata da tutti alla L’importanza della collaborazione, alla cooperazione. E si partecipazione osserva soprattutto la natura molto concreta dei vantaggi che si ipotizzano Un secondo tema rimanda proprio dal lavorare insieme: non solo lo all’importanza della partecipazione. scambio di esperienze, la circolazione di Un’importanza che si dispiega su diversi buone pratiche, ma soprattutto la piani: costruire il consenso (non solo possibilità di condividere la gestione di politico, ma anche in senso lato, da un una risorsa, come l’acqua, punto di vista sociale) delle politiche e estremamente complessa, articolata e degli interventi; definire in maniera problematica e, ancora, la possibilità di condivisa i problemi su cui intervenire fare lobby per accedere a (l’agenda delle politiche) e la gerarchia finanziamenti, agevolazioni e degli interventi (l’agenda delle azioni); premialità. individuare gli interessi, anche quelli Certo, in entrambi i casi emerge più difficili da “stanare” (perché diffusi, come agevolazioni e premialità siano nascosti o, più prosaicamente, troppo indirizzati, perlopiù, ai soggetti forti e organizzati per “piegarsi” a istituzionali. Diventa quindi lecito e concertare con altri interessi); costruire necessario domandarsi quali siano, una “cultura diversa” (dell’acqua, ma invece, i vantaggi che può trarre un più in generale dei beni comuni). Sono imprenditore o un’associazione di piani diversi che richiedono modalità categoria dall’operare, in forma diverse di partecipazione: a seconda del congiunta, all’interno di un Contratto di momento, dell’obiettivo e degli attori le Fiume/Lago? Su questo aspetto, forme e metodi della partecipazione probabilmente, la strada da percorrere dovrebbero variare, mentre spesso si è ancora piuttosto lunga e la rischia di confondere piani e temi, in un convenienza a partecipare a processi generico processo partecipativo che complessi come i Contratti deve essere lascia invero insoluti i problemi e meglio definita e compresa, dal punto irraggiungibili gli obiettivi. In altri di vista pratico ma anche teorico, termini, e in maniera più esplicita: includendo nella loro considerazione sovente, sotto l’etichetta sia aspetti più immateriali, sia aspetti di “partecipazione” ricadono azioni di maggiore solidità e certezza. E tuttavia, comunicazione e informazione, spesso come verrà argomentato al successivo su decisioni già prese. Andrebbero punto 6, un aspetto si impone alla invece chiariti meglio obiettivi e forme riflessione: quello dei tempi. La della partecipazione, differenziandone partecipazione attiva a processi di chiaramente tempi e modi (come questo genere non è un dato certo e emerge anche dalle interviste realizzate immutabile, ma va piuttosto trattata per il Contratto del Sangone). La scelta come una risorsa e, in particolare, di chi far partecipare e attraverso quale come una risorsa che tende a logorarsi modalità può sembrare una questione nel tempo, che non permane per banale, ma in realtà individuare i

soggetti da coinvolgere e gli interessi di lamentava la mancanza o, comunque, cui sono portatori è una fase la carenza. Nell’ambito dei Contratti fondamentale che dev’essere piemontesi, inoltre, la complessa attentamente “progettata”, non solo articolazione di attori istituzionali, in cui per far emergere conflitti, opportunità la Regione svolge il ruolo di regia e la e soluzioni, ma soprattutto per Provincia definisce, attua e gestisce mantenere elevato il clima di fiducia nei concretamente il Contratto, ha spesso confronti di questa pratica. Inoltre è indotto ad una sorta di “de- opportuno che la natura aperta e responsabilizzazione” (o almeno di partecipata dei Contratti non si esprima “disattenzione”) soprattutto dei solo nelle prime fasi, ma perduri, come Comuni, che sembrano aver percepito il elemento costante, anche Contratto come un processo che li successivamente alla loro riguarda in maniera marginale, con un sottoscrizione ufficiale, diventando una interesse che tende a decrescere, o pratica ordinaria. In quest’ottica, come comunque a diventare sempre più emerge molto bene dalle interviste passivo, dalla sottoscrizione in avanti. Il realizzate per il Sangone, è necessario ruolo dei Comuni è invece che tutti i soggetti istituzionali, fondamentale per due ordini di ragioni. soprattutto i Comuni, si facciano In primo luogo, per la maggiore portatori di istanze partecipative, prossimità con i bisogni e le esigenze soprattutto verso la popolazione, del territorio e, come già detto più proprio al fine di costruire quel volte, per la costruzione di consenso consenso sociale che costituisce uno politico e sociale, inteso come degli elementi fondamentali per la elemento cardine per la riuscita di una buona riuscita di un Contratto. pratica partecipata, volontaria e non vincolante come quella dei Contratti; in La responsabilità dei singoli secondo luogo, per il raggiungimento (individuali o collettivi) degli obiettivi del Contratto che, se prendiamo sul serio il tema della

Un terzo tema rimanda alla territorializzazione delle politiche per le responsabilità dei processi: in altri risorse idriche, non possono essere termini, chi è responsabile di che cosa? considerati come sommatoria di In processi complessi, che vedono la obiettivi distinti per diversi Comuni, ma partecipazione di una pluralità di attori, vanno inseriti all’interno di una cornice è spesso difficile “imputare” in maniera di governance sovra o intercomunale precisa le decisioni a un soggetto o a un che non può essere imposta, ma solo livello istituzionale. Poiché, inoltre, i praticata a partire dal coordinamento e Contratti richiedono di essere sostenuti dalla sinergia fra gli enti comunali. da una forte intenzionalità politica (oltre che da chiare competenze Le modalità organizzative e tecniche), appare fondamentale che di gestione questa intenzionalità si trasferisca anche in una presa in carico esplicita Un quarto tema è relativo alle delle responsabilità: il “metterci la modalità e alle forme di organizzazione faccia”, nel bene e nel male, ha un dei Contratti. Generalmente la valore che va al di là della contesa struttura delle esperienze avviate fino politica ed elettorale, poiché favorisce ad oggi comprende una Cabina di la costruzione di quella fiducia intorno Regia, che esprime la rappresentanza al processo concertativo di cui da più politica; una Segreteria Tecnica per le parti, nelle interviste da noi svolte, si questioni più operative e un’Assemblea

di Bacino in rappresentanza di tutti gli come volano per le politiche di sviluppo interessi presenti sul territorio. La territoriale, cui corrisponde la scelta dei soggetti e dei compiti che dimensione concertativa dei Contratti spettano ad ogni organo deve essere il (la governance) e una visione del fiume più possibile chiara e trasparente. o del lago come elemento L’esperienza del Sangone sembra tendenzialmente avulso dal territorio indirizzarci verso forme estremamente circostante o comunque “altro” o inclusive, in cui il meccanismo della particolare rispetto ad esso, cui rappresentanza, per esempio corrisponde la dimensione più tecnica e attraverso enti istituzionali collettivi, settoriale del governo e dell’utilizzo come le Comunità Montane, non deve delle acque. Sono due dimensioni (delle sostituire la partecipazione diretta dei risorse idriche e delle politiche ad esse singoli Comuni. Ciò comporta senza destinate) che rimandano l’una all’altra dubbio un aumento sostanziale del e che non possono e non devono numero dei soggetti coinvolti (e quindi essere trattate separatamente. anche una maggiore complessità del Tuttavia, il rapporto fra queste due processo), ma consente di individuare dimensioni deve essere “progettato”, prima eventuali problemi/conflitti e mentre allo stato attuale sembra essere opportunità/punti di forza e, non del tutto risolto con il rischio, soprattutto, di conferire una natura evidente, di “mettere tutto, realmente inclusiva e democratica al indistintamente, dentro” al Contratto, processo, garantendo un rapporto facendolo così diventare un insieme di diretto con i singoli partecipanti. Per progetti, indirizzi, iniziative, quanto concerne poi le figure e le raccomandazioni di cui si perde la competenze da coinvolgere, in coerenza d’insieme se non in particolare per quanto concerne gli Enti dichiarazioni generiche e di buon senso. Comunali, sempre l’esperienza del Ciò che sembra carente, o almeno non Sangone ci suggerisce l’importanza di così evidente, è una strategia condivisa poter dialogare sia con la componente che permetta di selezionare e scegliere politica (nelle persone degli Assessori o sulla base di un indirizzo certo, e non dei Sindaci) sia con quella tecnica (i sulla base delle urgenze, delle dirigenti e i funzionari preposti poi alla opportunità, dei finanziamenti. Non gestione dei Contratti). Il connubio fra tutto può entrare in un Contratto di queste due dimensioni garantisce Fiume o di Lago e, soprattutto, non infatti sostegno politico, da un lato, e tutto può essere trattato insieme e con competenze tecniche dall’altro, che gli stessi tempi: è necessario “fare rappresentano due sfere fortemente gerarchia”, decidere da dove si inizia, complementari e necessarie per la con poche cose e chiare, sulle quali buona riuscita di un Contratto. operare poi opportune verifiche attraverso forme, al momento Il rischio di esagerare scarsamente incisive, di automonitoraggio e di valutazione. Un quinto tema rimanda agli obiettivi dei Contratti (e, più in I tempi (dei risultati, del generale, alla visione del fiume o del cambiamento, ….) lago). Nelle esperienze da noi analizzate, i Contratti tentano la difficile Un sesto tema, di enorme combinazione di due visioni diverse (e complessità, rimanda ai tempi. Si tratta per tanti versi opposte) delle risorse di una questione trasversale, già idriche: una visione del fiume o del lago toccata in diversi altri punti. Per

affrontarla in maniera più sistematica vanificare ogni sforzo nel momento in possiamo però soffermarci su tre cui cambiano gli individui coinvolti? È aspetti. Il primo rimanda ai tempi entro possibile, in altri termini, una i quali è necessario ottenere dei “istituzionalizzazione”, seppur debole, risultati chiari e certi dell’operato del che indirizzi i processi senza ingessarli e Contratto. La concretezza delle senza condurre all’appiattimento e alla operazioni condotte è una richiesta riproduzione di processi tutti uguali (e ricorrente: è necessario, all’inizio del quindi scarsamente territorializzati)? processo, porsi degli obiettivi chiari, Questo aspetto, ancorché insoluto, è semplici e pragmatici, che possono strettamente collegato sia al tema della essere raggiunti in tempi ragionevoli e responsabilità sia a quello delle forme che possono rappresentare, ove organizzative. Queste ultime, in raggiunti, la “spinta” per proseguire. Il particolare, quanto più sono in grado di rischio è, altrimenti, la perdita di fiducia auto-organizzarsi come “soggetto nell’efficacia del Contratto, da un lato collettivo” tanto più risultano essere e, dall’altro, la proliferazione di sganciate dalle individualità. iniziative sugli stessi temi, che tendono però a creare confusione, I conflitti come risorse sovrapponendosi senza costrutto e senza costruire sinergia. In altri termini, Un ultimo aspetto rimanda ai nei Contratti di Fiume e di Lago è conflitti, spesso visti e interpretati necessario riuscire a combinare risultati come paralizzanti. La paralisi portata concreti in tempi brevi (e comunque dai conflitti deriva probabilmente da certi) e cambiamento di impostazione e due aspetti, diversi ma interrelati. Il di modalità di lavoro in tempi lunghi. Le primo aspetto rimanda alla forte due cose si combinano e si alimentano personificazione dei conflitti, che non si mutuamente: l’una è indispensabile leggono tanto come normali all’altra, e viceversa. Il secondo aspetto opposizioni fra interessi diversi, ma relativo ai tempi rimanda a “ciò che come opposizione fra persone. Il c’era prima del Contratto”. È innegabile secondo aspetto è invece relativo, che una “storia”, seppur breve, di nuovamente, ai tempi: quanto più a pratiche interattive e negoziali lungo i conflitti sono tenuti sullo pregresse faciliti la costruzione di sfondo, nascosti, negati o comunque processi multiattoriali e integrati. non esplicitati, tanto più difficile sarà il Tuttavia, è anche importante che il loro trattamento “positivo”, non tanto Contratto segni una discontinuità come soluzione pacificata di posizioni rispetto ad esse: il Contratto deve diverse, quanto come possibilità di “imparare dalle esperienze”, e usarle, considerarli comunque parte delle ma costruire su di esse definendo pratiche multiattoriali, costruttori di proprie strategie e proprie priorità e diverse visioni del territorio, dei non raccogliendo unicamente ciò che problemi e delle possibili soluzioni. viene da pratiche pregresse (magari anche scarsamente efficaci o rivolte ad altri obiettivi, attori e interessi). Infine, l’ultimo aspetto relativo ai tempi rimanda al problema delle contingenze. I Contratti sono spesso esito di processi in cui è molto forte il ruolo dei singoli. È possibile, e in che modo, sganciarli dalla personificazione che rischia di

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