Aan De Schandpaal of Succesverhaal?
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
AAN DE SCHANDPAAL OF SUCCESVERHAAL? OVER VERANTWOORDING VAN EEN PUBLIEKE ORGANISATIE AAN MEDIA Masteropleiding Bestuur en Beleid Universiteit Utrecht Sandra Jacobs – 3330575 Auteur Sandra Jacobs Studentnummer 3330575 E‐mail [email protected] Opleiding Bestuurs‐ en Organisatiewetenschap Afstudeerrichting Master Bestuur en Beleid Instelling Universiteit Utrecht Begeleider Dr. T. Schillemans Tweede lezer Prof. dr. M.A.P. Bovens Datum 22 juni 2009 SAMENVATTING Berichtgeving over misstanden bij diertransporten, het uitlekken van een intern rapport over het eigen functioneren, de controle op de naleving van het rookverbod in de horeca: een uitvoeringsorganisatie als de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) lijkt het maar druk te hebben met het geven van informatie over haar gedrag in de media. Betreft het hier de weergave van losse feiten door journalisten, of is er meer aan de hand en legt de VWA aan hen verantwoording af? Als dit laatste het geval is, wat voor gevolgen heeft dat afleggen van verantwoording dan voor de VWA zelf en haar opdrachtgevers? Het geven van antwoord op deze vraag speelt zich af te midden van drie bestuurskundige debatten. Het eerste betreft de verschuiving van government naar governance, het tweede debat gaat over rol van media in het openbaar bestuur en het derde – dat de concrete aanleiding voor dit onderzoek vormt – behandelt publieke verantwoording. Veel vormen van verantwoording zijn al onderzocht, maar dit geldt niet voor verantwoording die publieke organisaties afleggen aan media en de effecten die daarvan uitgaan. De vraag die hier centraal staat is dan ook tweeledig: hoe functioneert verantwoording aan media van een organisatie met een publieke functie en wat zijn de effect van deze verantwoordingsrelatie, bezien vanuit een democratisch, rechtsstatelijk en cybernetisch perspectief? Dit wordt onderzocht aan de hand van twee casussen op het terrein van de Voedsel en Waren Autoriteit, een baten-lastendienst van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De eerste reeks gebeurtenissen betreft incidenten op het gebied van diertransporten vanaf juli 2007, waarbij de VWA verantwoordelijk is voor de controle op de naleving van de regels. Onder deze casus valt ook het uitlekken van een intern rapport over het functioneren van de VWA in januari 2008. De tweede casus is de controle op de naleving van een rookvrije werkplek in de horeca. Door middel van inhoudsanalyse en interviews wordt een reconstructie gemaakt van de verantwoordingsprocessen naar aanleiding van deze gebeurtenissen en komen de effecten daarvan aan de orde. Uit het empirisch onderzoek naar deze casussen is een aantal conclusies te trekken. Ten eerste wijst het uit dat er sprake is van een verantwoordingsrelatie van de Voedsel en Waren Autoriteit met media, zowel in de casus van de diertransporten als wat betreft het rookverbod in de horeca. Hierin zijn de informatie- en debatfase het sterkst ontwikkeld: met name wanneer een onderwerp volgens medialogica interessant is – dan is het nieuwswaardig doordat het bijvoorbeeld een beroep doet op emoties of binnen een frame (zoals ‘de falende overheid’) past – voor dagbladen wordt hierover bericht. Ook ontstaat er een debatfase, maar hierbij moet echter wel de kanttekening worden gemaakt dat het in het overgrote deel van de berichten geen diepgaande discussie betreft, maar eerder reacties op vragen van het kaliber ‘hoeveel boetes zijn er tot nu toe uitgedeeld in het kader van het rookverbod?’. De sanctiefase is minder sterk ontwikkeld. Dit is een consequentie van het gebrek aan formele sanctiemogelijkheden van media. Oordelen en sancties blijven daarop (noodzakelijkerwijs) beperkt tot het in diskrediet brengen van bijvoorbeeld rookcontroleurs van de VWA of – waar het de controle op diertransporten betreft – het gedrag van de organisatie in het algemeen, waardoor de sanctiefase aan mediazijde het karakter heeft van ‘blaffende honden bijten niet’. Kijkend naar de effecten van de verantwoordingsrelatie van de Voedsel en Waren Autoriteit met media dan valt het op dat hoe sterker c.q. heftiger de organisatie ter verantwoording werd 3 geroepen, des te ingrijpender de effecten waren: de organisatie werd aan de schandpaal genageld. De incidenten rondom veetransport, inclusief het uitgelekte rapport, hebben direct geleid tot een activering van de verticale verantwoordingsrelatie, wat tevens vanuit cybernetisch perspectief bekeken organisatorische en beleidswijzigingen tot gevolg had en wat vanuit rechtsstatelijk perspectief gezien leidde tot het beter naleven van regels. Deze casus is dus exemplarisch voor de sterke effecten die publieke verantwoording aan media kan hebben. Bij het rookverbod in de horeca gaan deze effecten minder op: dit verantwoordingsproces heeft eerder het karakter van een mediacampagne van VWA-zijde, een succesverhaal, bedoeld om de strakke regie van de controle op de naleving te illustreren en de beeldvorming rondom de naleving vorm te geven. Hiermee vormen de casussen dus uitersten op het spectrum van publieke verantwoording aan media: de casus van het diertransport laat de ingrijpende gevolgen van een onverwacht harde en dwingende roep om verantwoording zien, terwijl het rookverbod aangeeft dat verantwoording aan media ook strategisch gestuurd kan worden door informatiestromen te beheren en daardoor bewust ‘nieuws te maken’. Wat opvalt aan beide casussen is de activering van de verticale verantwoordingsrelatie naar aanleiding van het verantwoordingsproces aan media. Met name bij het diertransport is een sterk verband te zien tussen berichtgeving en daaropvolgende Kamervragen en verwijzingen in plenaire debatten. Bij het rookverbod is dit minder sterk, maar is er eveneens interactie te zien tussen berichtgeving en gebruik daarvan door principalen in de verticale verantwoordingsrelatie. In beide casussen zorgt dit voor bijsturing van het (controle)beleid van de Voedsel en Waren Autoriteit. Hierbij is de rol van de media dus vooral het wakker schudden van de verticale principalen, want uiteindelijk zijn het immers niet dagbladen die formele sanctie- en bijsturingsmacht hebben, maar politieke meerderen van de VWA. Het maximaal haalbare van publieke verantwoording aan media lijkt dan ook activering van de verticale verantwoordingsrelatie te zijn. Daardoor leveren media een indirecte bijdrage aan sanctionering en bijsturing. Uiteindelijk blijft het natuurlijk de vraag wat publieke verantwoording aan media in concrete zin toevoegt aan formele vormen van verantwoording. Lost het een democratisch verantwoordingstekort op bij publieke organisaties die op afstand van hun ministerie zijn gezet? Dat is deels het geval. De casus diertransport geeft weer hoe disfunctioneren gedurende lange tijd onopgemerkt kan blijven door principalen in de verticale verantwoordingsrelatie en dat pas naar aanleiding van media-aandacht ook politieke en bestuurlijke interesse voor misstanden volgt. Vertrouwen op de forumfunctie van media brengt echter ook risico’s met zich mee. Journalisten worden namelijk niet primair gedreven door drang om organisaties zich te laten verantwoorden, maar door medialogica. Onderwerpen die niet binnen dat straatje passen en minder licht verteerbaar zijn, lopen door deze selectiviteit het risico buiten de verantwoordingsrelatie te vallen. Naast dit inhoudelijke risico is er bovendien ook een procedureel gevaar. Doordat journalisten (mogelijk) niet bewust bezig zijn met een verantwoordingsproces, is er de mogelijkheid dat dit proces onvolledig verloopt: er komt bijvoorbeeld geen serieus debat over het functioneren van de organisatie op gang of er wordt geen oordeel gegeven over het gedrag. Echter, verantwoording aan media is over het algemeen bekeken wenselijk aangezien het nieuwe onderwerpen in de verticale verantwoordingsrelatie brengt en daardoor tevens verticale principalen scherp houdt. Verantwoording van een publieke organisatie aan media is dus een intensief, maar selectief proces dat gestuurd wordt door medialogica en met name zijn waarde ontleent aan het activeren van de verticale verantwoordingsrelaties. 4 VOORWOORD Deze scriptie vormt de afsluiting van mijn masteropleiding Bestuur en Beleid aan de Universiteit Utrecht. Gedurende vier maanden heb ik me gericht op het bestuderen van publieke verantwoording aan media. Dit onderzoek bouwt daarmee voort op eerdere theoretische en empirische inzichten over publieke verantwoording, maar slaat ook een nieuwe weg in: het stelt de vraag of er naast de meer formele, traditionele vormen van verantwoording ook gesproken kan worden van een publieke organisatie die rekenschap geeft aan media. Nadat empirisch vastgesteld is dat hier sprake van is, komt aan de orde wat de effecten van deze verantwoordingsrelatie zijn. Dit levert interessante bevindingen op en biedt inzicht in de wijze waarop verantwoording, en in bredere zin: interactie, plaatsvindt tussen een publieke organisatie en media. Ik heb er met plezier aan gewerkt en hoop dat het onderzoeksverslag daarmee ook gelezen wordt. Sandra Jacobs Nijmegen, 22 juni 2009 5 INHOUDSOPGAVE Hoofdstuk 1 – Inleiding...….………………………………………..…………………………….……..........……….………………..8 Aanleiding ............................................................................................................................................ 8 Achtergrond ........................................................................................................................................ 9 Onderzoeksprobleem .......................................................................................................................