BUROCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS No BRASIL Interseções Analíticas
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BUROCRACIA e POLÍTICAS PÚBLICAS no BRASIL interseções analíticas Organizadores Roberto Pires Gabriela Lotta Vanessa Elias de Oliveira A evolução dos estudos sobre burocracia e políticas públicas no Brasil tem sido marcada por aproximações e distanciamentos. Se, até os anos 1980, o tema da burocracia tinha centralidade na agenda de estudos que visava à compreensão dos processos decisórios do Estado brasileiro, no período pós- -Constituição de 1988, este tema cede espaço para outros como federalismo, participação social e relações Executivo-Legislativo. A partir de meados dos anos 2000, o tema da burocracia volta a ganhar proeminência nas agendas de pesquisa, agora privilegiando olhares para as interações de distintos atores burocráticos com atores sociais, políticos e econômicos, a partir dos enquadramentos conceituais da democracia, da governança, da regulação, do controle e das capacidades estatais. Com o objetivo de apresentar um panorama consolidado e atualizado dos debates sobre o tema, este livro está organizado em três partes. A primeira parte – Burocracia, Estado e sociedade – apresenta abordagens teórico-conceituais úteis para compreensão da atuação da burocracia em contextos democráticos, destacando os dilemas derivados das aproximações entre burocracia e política, e burocracia e movimentos sociais, explorando suas implicações para o estudo de políticas públicas na contemporaneidade. A segunda parte – A burocracia e seus estratos – traz contribuições relevantes para entender os diferentes tipos e escalões da burocracia (o alto e o médio escalões, além da burocracia de nível de rua), destacando como os atores posicionados nos diferentes níveis do aparato estatal se relacionam com os processos técnico-políticos, desenvolvendo formas de influência e intervenção diferenciadas, ao longo da construção e da operação de políticas públicas. A terceira parte, por fim, –A burocracia e suas áreas de atuação – apresenta estudos setoriais que permitem compreender a complexidade e a diversidade de atuação da burocracia, em diferentes contextos. Trata-se, nesse caso, de uma perspectiva que segmenta a burocracia de forma horizontal e permite examinarmos as semelhanças ou particularidades entre as diferentes áreas de atuação ou nichos de especialização temática do Estado. Essa ampla gama de perspectivas, abordagens e temas, voltados ao estudo da burocracia, nos ajuda a compreender a magnitude que esse objeto adquiriu no “campo de públicas” no Brasil, bem como sua inegável importância para a produção e implementação das políticas públicas pelo Estado brasileiro. BUROCRACIA e POLÍTICAS PÚBLICAS no BRASIL interseções analíticas Organizadores Roberto Pires Gabriela Lotta Vanessa Elias de Oliveira Governo Federal Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão Ministro Esteves Pedro Colnago Junior Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Escola Nacional de Administração Pública Desenvolvimento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico Presidente e institucional às ações governamentais – possibilitando Francisco Gaetani a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de Diretora de Formação Profissional desenvolvimento brasileiros – e disponibiliza, para a e Especialização sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Iara Cristina da Silva Alves Diretor de Educação Continuada Paulo Marques Presidente Ernesto Lozardo Diretor de Inovação e Gestão do Conhecimento Diretor de Desenvolvimento Institucional Guilherme Alberto Almeida de Almeida Rogério Boueri Miranda Diretor de Pesquisa e Pós-Graduação Diretor de Estudos e Políticas do Estado, Stricto Senso das Instituições e da Democracia Fernando de Barros Gontijo Filgueiras Alexandre de Ávila Gomide Diretora de Gestão Interna Diretor de Estudos e Políticas Camile Sahb Mesquita Macroeconômicas José Ronaldo de Castro Souza Júnior Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Alexandre Xavier Ywata de Carvalho Diretor de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação e Infraestrutura Fabiano Mezadre Pompermayer Diretora de Estudos e Políticas Sociais Lenita Maria Turchi Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais Ivan Tiago Machado Oliveira Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação, Substituto João Cláudio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br BUROCRACIA e POLÍTICAS PÚBLICAS no BRASIL interseções analíticas Brasília, 2018 Organizadores Roberto Pires Gabriela Lotta Vanessa Elias de Oliveira © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2018 Burocracia e políticas públicas no Brasil : interseções analíticas / organizadores: Roberto Pires, Gabriela Lotta, Vanessa Elias de Oliveira. – Brasília : Ipea : Enap, 2018. 413 p. : il., gráfs. color. Inclui Bibliografia. ISBN: 978-85-7811-331-5 1. Burocracia. 2. Políticas Públicas. 3. Federalismo. 4. Planejamento Nacional. 5. Governabilidade. 6. Desenvolvimento Social. 7. Brasil. I. Pires, Roberto. II. Lotta, Gabriela. III. Oliveira, Vanessa Elias de. IV. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. V. Escola Nacional de Administração Pública. CDD 351.81 Ficha catalográfica elaborada por Patricia Silva de Oliveira CRB-1/2031 A obra retratada na capa desta publicação é Grupos, de Candido Portinari (1903-1962), datada de 1960. Além da inegável beleza e expressividade de suas obras, Portinari tem importância conceitual para um instituto de pesquisas como o Ipea. O “pintor do novo mundo”, como já foi chamado, retratou momentos-chave da história do Brasil, os ciclos econômicos e, sobretudo, o povo brasileiro, em suas condições de vida e trabalho: questões cujo estudo faz parte da própria missão do Ipea. O instituto agradece ao Projeto Portinari pela honra de usar obras do artista em sua produção. Direito de reprodução gentilmente cedido por João Candido Portinari. As publicações do Ipea estão disponíveis para download gratuito nos formatos PDF (todas) e EPUB (livros e periódicos). Acesse: http://www.ipea.gov.br/portal/publicacoes As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. SUMÁRIO PREFÁCIO ...................................................................................................9 INTRODUÇÃO ..........................................................................................13 PARTE I – BUROCRACIA, ESTADO E SOCIEDADE: ABORDAGENS TEÓRICO-CONCEITUAIS CAPÍTULO 1 BUROCRACIA E ORDEM DEMOCRÁTICA: DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS E EXPERIÊNCIA BRASILEIRA .......................23 Fernando Luiz Abrucio Maria Rita Loureiro CAPÍTULO 2 DO INSULAMENTO BUROCRÁTICO À GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA: AS TRANSFORMAÇÕES INSTITUCIONAIS E A BUROCRACIA NO BRASIL ......59 Pedro Cavalcante Gabriela S. Lotta Vanessa Elias de Oliveira CAPÍTULO 3 BUROCRACIA E CAPACIDADE ESTATAL NA PESQUISA BRASILEIRA .............85 Alexandre Gomide Ana Karine Pereira Raphael Machado CAPÍTULO 4 MOVIMENTOS SOCIAIS E POLÍTICAS PÚBLICAS: IDEIAS E EXPERIÊNCIAS NA CONSTRUÇÃO DE MODELOS ALTERNATIVOS ......................................105 Luciana Tatagiba Rebecca Abers Marcelo Kunrath Silva PARTE II – A BUROCRACIA E SEUS ESTRATOS CAPÍTULO 5 CARGOS DE CONFIANÇA E POLÍTICAS PÚBLICAS NO EXECUTIVO FEDERAL .........................................................................141 Felix Lopez Sergio Praça CAPÍTULO 6 ARTICULADORES POLÍTICOS E DIRIGENTES DA BUROCRACIA: MINISTROS DE ESTADO NO BRASIL E EM PERSPECTIVA COMPARADA ......161 Pedro Palotti Pedro Cavalcante CAPÍTULO 7 O TRABALHO NA BUROCRACIA DE MÉDIO ESCALÃO E SUA INFLUÊNCIA NAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..........................................185 Roberto Rocha C. Pires CAPÍTULO 8 BUROCRACIA DE MÉDIO ESCALÃO E DIRETORES DE ESCOLA: UM NOVO OLHAR SOBRE O CONCEITO ....................................................207 Vanessa Elias de Oliveira Fernando Luiz Abrucio CAPÍTULO 9 CONTRIBUIÇÕES DOS ESTUDOS SOBRE BUROCRACIA DE NÍVEL DE RUA .....................................................................................227 Sérgio Cavalcanti Gabriela S. Lotta Roberto Rocha C. Pires CAPÍTULO 10 BUROCRACIAS IMPLEMENTADORAS E A (RE)PRODUÇÃO DE DESIGUALDADES SOCIAIS: PERSPECTIVAS DE ANÁLISE NO DEBATE INTERNACIONAL .................................................247 Roberto Rocha C. Pires Gabriela S. Lotta Roberto Dutra Torres Junior PARTE III – A BUROCRACIA E SUAS ÁREAS DE ATUAÇÃO CAPÍTULO 11 FEDERALISMO E CAPACIDADES ESTATAIS: O PAPEL DO ESTADO-MEMBRO NA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ..................269 Celina Souza CAPÍTULO 12 A INSTABILIDADE DA “EQUIPE ECONÔMICA” DO GOVERNO BRASILEIRO ......................................................................299 Adriano Codato Renato Perissinotto Eric Gil Dantas Paulo Franz Junior Wellington Nunes CAPÍTULO 13 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E APARATO BUROCRÁTICO NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO: DISJUNTIVAS CRÍTICAS E BAIXO DESEMPENHO INSTITUCIONAL – QUESTÕES PARA UMA AGENDA DE PESQUISA E INTERVENÇÃO .................................................................327 José Celso Cardoso Junior Eugênio A. Vilela dos Santos CAPÍTULO 14 BUROCRACIAS DO CONTROLE, CONTROLE DA BUROCRACIA E ACCOUNTABILITY NO BRASIL ................................................................355 Fernando Filgueiras CAPÍTULO 15 AS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS E SEU HIBRIDISMO