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CARABINEROS DE ¿EL MODELO LATINOAMERICANO DE SEGURIDAD?

Lucía Dammert 1 de mayo de 2020

Introducción de la impresión de la ineficiencia La policía atraviesa una relevante estatal y el abandono. Ello trae de la crisis de legitimidad en América La- mano dos procesos especialmente tina. En las últimas dos décadas, la preocupantes: la privatización y la preocupación ciudadana por los cre- militarización de la seguridad. Am- cientes niveles de violencia y crimi- bos procesos apuntan a una sustitu- nalidad ha impulsado diversas inicia- ción de la presencia policial, que es tivas gubernamentales que pretenden vista con desconfianza por la mayo- ofrecer señales de acción y resulta- ría de los latinoamericanos. dos. En un contexto marcado por índices de violencia prácticamente En este escenario, los gobiernos se epidémicos, la búsqueda de respues- han esforzado por perfeccionar sus tas es urgente. Las tasas de violencia instituciones policiales y, en algunos homicida y feminicida1 en muchos casos, reformarlas. Las mismas insti- países de la región duplican, e inclu- tuciones policiales han consolidado so triplican, los promedios mundiales espacios de intercambio de iniciati- (UNODC, 2019). Las encuestas de vas, sistemas de información, e in- victimización muestran, además, que cluso de formación y entrenamiento, incluso en países considerados segu- para identificar modelos a seguir en ros (Chile, Costa Rica y Uruguay), la sus procesos de transformación. presencia de la delincuencia en los espacios públicos es significativa e Sin duda, la policía chilena encarga- impacta de forma directa sobre más da de la prevención del delito (Cara- de un tercio de su población. bineros de Chile), ha jugado en la región un papel central como refe- Frente a la violencia y a la criminali- rente de actuación y profesionalismo. dad, en la percepción ciudadana cun- Es una policía que ha contado con la confianza ciudadana, que ha sido 1 Para mayor información sobre la violencia reconocida por la clase política por contra las mujeres, ver: sus bajos niveles de corrupción, y https://www.cepal.org/es/temas/violencia-la- mujer. que ha demostrado una gran capaci-

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dad de gestión, disciplinada y apa- jando una significativa caída de su rentemente eficiente (Dammert, valoración en la opinión pública. 2020; Bonner, 2018). Entre 2017 y 2018, la calificación de su trabajo como “desempeño medio” En Chile se han desarrollado múlti- pasó del 28,4% al 20,3%, y su esti- ples iniciativas de entrenamiento de mación en valores de “nivel bajo” policías, de capacitación y de inter- pasó del 48,2% al 57,9% (Fundación cambio de experiencias, como parte Paz Ciudadana, 2018). de una estrategia de posicionamiento institucional en materia de seguridad. ¿Cómo se derrumbó tan rápido la En algunos casos se han acometido imagen de la institución que era el proyectos interesantes, en forma de modelo para las policías de las Amé- programas de acercamiento a la ciu- ricas? Este análisis pretende respon- dadanía, como el “Plan Cuadrante”2, der a dicha incógnita, que hoy inter- o se han desarrollado modelos pre- pela a múltiples observadores y estu- dictivos, dentro de un esquema de dios de la realidad regional. El estu- marketing policial con relevantes dio de estos problemas y desafíos efectos nacionales y regionales. sirve para enfatizar en la necesidad de consolidar un modelo de policía La confianza ciudadana jugó en el democrática que se base en los prin- país un rol de contención en los ne- cipios del Estado de derecho y el cesarios cambios institucionales, lo respecto a los derechos humanos. que propició que la política lograse una gran autonomía (Dammert, Paradojalmente, la crisis de Carabi- 2020). En Carabineros se consolidó neros puede servir para evidenciar un esquema de autogobierno que, no cuáles han de ser los verdaderos ejes obstante, ha mostrado su peor cara de transformación de las institucio- pública en la última década, debido nes policiales de América Latina. al incremento de casos de corrup- Puede emplearse como un ejemplo ción, así como al uso de la violencia. para que haya mayores niveles de A partir de 2017 estos casos estalla- control civil sobre las políticas de ron ante la opinión pública, genera- seguridad, para limitar el populismo ron un escándalo nacional y derrum- punitivo —que enfatiza en el aumen- baron su legitimidad institucional. El to de penas y las facultades policia- índice anual de 2018 de la Fundación les— y para consolidar la transpa- Paz Ciudadana así lo mostraba, refle- rencia del accionar institucional.

2 Plan destinado a aumentar la presencia La seguridad en América Latina policial en las calles, distribuir personal e “La región más violenta del mundo” infraestructura de acuerdo a las necesidades es la forma en la que se describe a locales y potenciar la relación con la comu- nidad. América Latina en los estudios sobre

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seguridad, dado que mientras las (Malone y Dammert, 2020). A esta tasas de homicidios han tendido a percepción de temor se suma la de bajar en la mayoría de países desa- impunidad, es decir, la creencia de la rrollados, se han multiplicado en la mayoría de la población de que no se región (UNODC, 2019). Los homici- imparte justicia, que la corrupción dios están asociados principalmente propicia el crimen y que la policía no con la presencia de organizaciones puede o no quiere enfrentar los desa- criminales —relacionadas con el fíos con rapidez y eficiencia. tráfico de drogas— que se enfrentan por el control del territorio o del El temor —un fenómeno social hoy mercado. Pero también tienen que reconocido como independiente de ver con las instituciones guberna- los niveles de criminalidad— juega mentales encargadas de luchar contra un papel fundamental en los recla- el crimen. Y es que si bien las poli- mos ciudadanos y en las agendas cías son las encargadas de este ac- políticas. Estas, a su vez, tienden a cionar, está aumentando el rol de las reforzar medidas de cambio puniti- Fuerzas Armadas. vas, centradas en su carácter “casti- gador”. Además, la cobertura de los Más allá de la criminalidad organi- medios de comunicación e, incre- zada, los delitos que se desarrollan mentalmente, de las redes sociales, en los espacios públicos han aumen- constituyen otras fuentes de informa- tado significativamente desde el año ción, a menudo descontextualizadas, 2000. Aun con magnitudes diversas, que contribuyen a normalizar la vio- se puede afirmar que la criminalidad lencia (Bonner, 2018). se ha convertido en la principal preo- cupación de la mayoría de las socie- En el caso chileno, los motivos que dades latinoamericanas desde el re- explican las manifestaciones sociales torno democrático. Ello incluye a que estallaron en la segunda mitad de países de la región con tasas de ho- 2019 son diversos (Araujo, 2020). micidios similares a las de los países Más allá de sus causas, las expresio- desarrollados, como Uruguay, Costa nes de descontento recibieron res- Rica y Chile. puestas principalmente policiales. La criminalización del conflicto social Los delitos generan temor en la ciu- es un proceso de crecimiento lento, dadanía, ya se trate de hechos que les pero sostenido, en una América Lati- impactan directamente o que cono- na que busca resolver las compleji- cen de forma indirecta. La ciudada- dades de las crisis políticas con me- nía reconoce que ha cambiado sus canismos represivos. El control del hábitos y prácticas debido a la sensa- orden público y la contención de las ción de inseguridad que tienen al manifestaciones por medio de fuer- caminar por sus barrios y ciudades zas coactivas se están imponiendo

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como un recurso central en países tan Así, por ejemplo, en 2010 Chile lide- variados como Venezuela, Chile, ró el ranking regional de evaluación Nicaragua, Colombia o Perú. Pero ciudadana de unidades policiales, de esta utilización política de las fuerzas acuerdo con el estudio “Semanas de policiales ha aumentado las denun- Visitas a Estaciones de Policías”, del cias de violación de los derechos Centro de Estudios en Seguridad humanos, e incluso han reaparecido Ciudadana (CESC) del Instituto de casos de torturas y asesinatos de ac- Asuntos Públicos de la Universidad tivistas sociales3. de Chile. Asimismo, según el “Barómetro Global de Corrup- : el modelo a ción” de 2013 de Transparencia In- seguir ternacional, Colombia y Chile eran, En este complejo contexto, la región junto con Uruguay, los países en los ha buscado hallar prácticas exitosas que la policía registraba los mayores que permitan delinear e implementar niveles de confianza ciudadana. Fi- políticas públicas que institucionali- nalmente, el “Reporte de Competiti- cen y profesionalicen a la policía. vidad Global 2014-2015”, del Foro Cabe extraer algunas de ellas del Económico Mundial, calificó con pasado. Con el aporte de organismos una nota de 6,3 el desempeño de los multilaterales, como el Banco Inter- servicios policiales en Chile, situan- americano de Desarrollo (BID) o la do a Carabineros en el tercer lugar Organización de Estados Americanos mundial, solo superados por las poli- (OEA), se generaron espacios de cías de Finlandia y Nueva Zelanda. intercambio de conocimientos, y se presentaron fórmulas sobre cómo La estrategia comunicacional de Ca- enfrentar mejor los problemas estruc- rabineros de Chile ha sido analizada turales en materia de seguridad. Los por su impacto nacional y regional. aprendizajes fueron diversos, pero Entre las actividades regionales, se tenían un elemento en común: se incluye la consolidación de espacios consideró que las policías paradig- de cooperación —como la creación máticas en la región eran la Policía de la Comunidad de Policías de Nacional de Colombia (El País.com, América, AMERIPOL4— o las ini- 2010) y Carabineros de Chile. Se las ciativas de entrenamiento y forma- reconocía como profesionales, disci- ción, en las que se transmiten apren- plinadas y con pocos casos de co- dizajes, experiencias y, sobre todo, la rrupción. percepción de que el trabajo policial tiene un modelo evidente: las prácti- cas de Carabineros. Este reconoci- 3 Véase, para el caso de Chile: Human Rights Watch (2020); para el caso colom- 4 Para más detalle, ver: biano: CIDH (2019); y para el caso de Gua- http://www.ameripol.org/portalAmeripol/ap temala: OEA (2018). pmanager/portal/desk.

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miento se vincula con tres elementos internacional, los jóvenes y más po- principales: confianza ciudadana, bres valoraban menos el trabajo poli- profesionalismo y efectividad. cial, pero esto se vincula con el desa- rrollo de estrategias focalizadas y La confianza ciudadana hacia Cara- más violentas contra estos grupos bineros ha sido sistemáticamente alta sociales, generalmente concentrados en Chile, superior prácticamente a la en territorios específicos (Mota Pra- que generaba cualquier otra institu- do et al., 2012). ción (Dammert, 2019). Este recono- cimiento procedía del apoyo ciuda- El profesionalismo es el segundo dano y de la percepción de su bajo elemento clave. Los esquemas de nivel de corrupción. Pero también trabajo comunitario —como el apli- respondía a una estrategia comunica- cado en el “Plan Cuadrante”—, el cional, centrada en fortalecer la rela- uso de tecnología en la investigación ción entre la labor policial y la co- criminal, e incluso el desarrollo de munidad, e intensificar su participa- modelos predictivos, consolidaron la ción en situaciones de crisis, como percepción mundial de la calidad de los desastres naturales. Asimismo, es esta institución. Estas fórmulas, que relevante mencionar que los casos de obtuvieron resultados en el caso chi- corrupción menor (cobro de coimas) leno, se han extendido a otros países que daban a conocer los medios de latinoamericanos en una estrategia de comunicación, eran enfrentados con difusión de políticas que, sin embar- severidad y rapidez. Sin duda, dicha go, deja de lado el análisis del con- estrategia fue una de las más efecti- texto de cada caso. De hecho, las vas del país (Bonner, 2018). diferencias son múltiples aunque cabe subrayar dos que, claramente, Ahora bien, apenas existen estudios marcan una distancia sustancial entre sobre la labor de la policía en Chile. Chile y el resto de la región. A esta carencia se suma la opacidad de las cifras, y una actitud institucio- En primer lugar, tras el final de la nal de distanciamiento hacia todo dictadura militar, la policía y las espacio que pudiera generar críticas. Fuerzas Armadas chilenas continua- Los datos de la Fundación Paz Ciu- ron disfrutando de un marco de pro- dadana de 2018 mostraban que la tección social del que prácticamente institución policial era valorada prin- no dispone ningún otro sector en el cipalmente por población que no país. Este incluye un sistema propio tenía contacto con ella y, lo que re- de salud de amplia cobertura, y uno sulta más significativo, por su impli- de pensiones distinto al del resto de cación en tareas que no tenían rela- la sociedad, con montos sustancial- ción directa con el núcleo de su fun- mente más altos al promedio y eda- ción. Al igual que revela la literatura des de retiro bajas; todo ello incenti-

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va la pertenencia a la institución. La dades de que la institución incurra en llegada de la democracia no modificó corrupción y abusos. estos privilegios. Por el contrario, conllevó una mejora de los salarios, El último elemento clave consiste en un aumento de su dotación y un re- la efectividad del trabajo policial. Se fuerzo de los beneficios para su per- trata de un concepto ampliamente sonal. En segundo lugar, los oficiales discutido en la literatura académica —la plana directiva de la institu- (Dammert, 2019; Saín, 2008; Ungar, ción— consolidaron un esquema de 2013) y policial5. En general, se es- poder corporativo, que parte de cua- pera que el trabajo policial asegure tro años de dedicación en exclusiva a espacios de seguridad, donde la ciu- la formación inicial, incentiva capa- dadanía esté libre de amenazas y citaciones posteriores, y permite la violencia, y que mantenga el orden contratación de un número indeter- público respetando los derechos hu- minado pero importante de civiles manos. Además, supone que aquellas para apoyar el trabajo en áreas consi- personas que cometen delitos son deradas estratégicas. Así, por ejem- efectivamente castigadas en el marco plo, se han generado espacios de del Estado de derecho. análisis criminal que no comparten capacidades con el resto del sector Estas tareas son multidimensionales seguridad, o se han desarrollado eva- y están conectadas con la acción de luaciones y modificaciones en los otras instituciones. En consecuencia, procesos formativos con una casi la efectividad del trabajo policial se nula injerencia externa. entiende en términos de logro de resultados específicos, como la dis- Lo anterior aumentó la autonomía minución de un tipo criminal en un policial en ámbitos tan diversos co- determinado tiempo y territorio. En mo la administración interna, la pro- Chile, los bajos niveles de homici- puesta de medidas o de estrategias dios y la disminución de víctimas se institucionales, e incluso la defini- han presentado como muestra de la ción de mecanismos de intervención. efectividad de este trabajo. Sin em- Es decir, la profesionalización poli- bargo, no hay evidencias sólidas que cial implicó desestimar el conoci- sostengan la vinculación entre dichos miento y la pericia que pudiese su- datos y la efectividad. Es indudable ministrar el poder civil en un área que Carabineros de Chile logró desa- gubernamental clave. Por ello, fo- rrollar una estrategia que le permitió mentar la exportación de este modelo 5 a otros países no solo es peligroso Para más información, pueden consultarse los informes elaborados por el think tank para las democracias latinoamerica- británico The Foundation, disponibles nas, sino que ensancha las posibili- en: http://www.police- foundation.org.uk/project/police- effectiveness-in-a-changing-world/.

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publicitar esos resultados o, cuando ma e inédita”. No obstante, el go- menos, visibilizar su atención hacia bierno de la presidenta Bachelet se desafíos emergentes. Ejemplo de ello negó a remover a los mandos policia- lo ilustró el “Plan Cuadrante” (refe- les. Más adelante, en 2018, se forma- rido a la prevención comunitaria), o lizaron imputaciones de asociación la iniciativa “Barrio Seguro” (vincu- ilícita contra estos mandos. Este caso lada a la presencia policial en barrios puso cuando menos en entredicho la de alto riesgo). Asumiendo su efecti- aparente eficiencia del trabajo poli- vidad, muchos países han recurrido a cial y confirmó las sospechas de trato estas iniciativas como base para di- discriminatorio y violento contra señar sus propias propuestas de in- algunos grupos de la población, entre tervención, pero esta efectividad es ellos los comuneros mapuches. El justo la que ha sido puesta en duda posterior intento de encubrimiento por diversas evaluaciones desarrolla- del asesinato del joven mapuche, das en Chile6. Camilo Catrillanca, ratificó esta sos- pecha7. La crisis policial Desde 2015, el modelo policial autó- El segundo ejemplo es el llamado nomo chileno, ajeno a los mecanis- “Pacogate” que salió a la luz en mos de control gubernamental, ha 2017, y mostró que durante más de mostrado su peor versión. Si bien una década mandos institucionales hay múltiples hechos que evidencian defraudaron al fisco, por un monto este deterioro, tomaremos tres para que superaba los 40 millones de dó- entender su actual crisis de legitimi- lares. Los múltiples mecanismos dad. Primero, la “Operación Hura- empleados en el fraude se fueron cán”, operativo iniciado por Carabi- conociendo a medida que se suma- neros en septiembre de 2017, que ban imputados (más de 100 miem- tuvo como resultado la detención de bros de la institución). Un informe de ocho comuneros mapuches, supues- la Cámara de Diputados, presentado tamente involucrados en asociación el 19 de abril de 2018, reflejó los ilícita terrorista, incluso con cone- hechos. En él se incluían críticas a xiones internacionales. Posterior- los limitados mecanismos de control mente se conocieron los detalles de del Ministerio del Interior y a la nula esa operación: fue un montaje or- atención que la Contraloría General questado desde la Dirección de Inte- de la República prestó a los informes ligencia Policial de Carabineros. En que alertaban sobre el ejercicio de palabras del Fiscal Nacional, se trató extrañas acciones. Este proceso des- de una situación “irregular, gravísi- truyó la imagen de probidad y profe-

6 Para más detalle ver: Winchester (2007) y 7 Véase: https://ciperchile.cl/multimedia/las- Fundación Paz Ciudadana (2012). mentiras-del-caso-catrillanca/.

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sionalismo institucional, y abrió grie- caída crítica de la confianza policial tas internas que desordenaron la y de su legitimidad. reputada disciplina policial. En marzo de 2020, el país preveía El tercero hecho es el del “estallido una continuación del conflicto, pero policial”8, marcado por su violenta la pandemia de la COVID-19 marcó reacción, discrecional e institucio- un cambio radical de rumbo. En todo nalmente descontrolada, en las pro- caso, la evidencia de la crisis policial testas sociales de fines de 2019. En generó —por primera vez desde el octubre, Chile enfrentó una proceso regreso de la democracia— un con- de fuertes movilizaciones que encon- senso político sobre la necesidad de traron en la calle el espacio de su reforma. Los avances han sido aún desahogo de la frustración (Araujo, tímidos, dado que los niveles de au- 2020). Hay diversas interpretaciones tonomía y poder político de la insti- sobre la causa de las protestas —que tución policial son fuertes y trasver- se mantuvieron casi cuatro meses— sales, pero una cosa es cierta: se ha y de la violencia que se desató, pero quebrado el modelo policial vigente sobresale un elemento claro: el ac- y nadie duda de que se requieren cionar policial sirvió para aumentar cambios fundamentales. la espiral de violencia (Dammert, 2020). Las violaciones a los derechos Ejes de la transformación policial humanos, detalladas en 2020 en los La transformación policial es urgente informes del Instituto Nacional de en Chile. El ejecutivo y el legislativo Derechos Humanos9 y del Human han activado comisiones para propo- Rights Watch, reflejaron una conduc- ner medidas y estrategias de cambio. ta policial violenta, vejatoria, muchas Aunque puedan parecer limitadas, y veces desaforada y poco preparada aún no estén definidos los espacios para cumplir su rol central. Además, en los que intervenir, no hay marcha las imágenes de la represión impacta- atrás. Así lo refleja una nota de opi- ron al país entero, provocando una nión publicada en abril de 2020, en la que el director general admite la ne- cesidad de una reforma institucional. 8 Llamamos “estallido policial” al proceso de crisis institucional que se agudizó con el Además, diferentes centros de estu- aumento de las manifestaciones sociales de dio han presentado propuestas más 2019. El descontrol policial quedó en evi- detalladas para redefinir totalmente dencia por la carencia de una respuesta or- denada, seria y ajustada a los protocolos, el sector seguridad y consolidar la frente a los manifestantes. También reveló presencia de un verdadero gobierno una crisis de la estrategia comunicacional, civil en el mismo10. con declaraciones contrapuestas a los infor- mes internacionales sobre derechos humanos o que ponían en duda la información nacio- nal sobre lesionados y heridos. 10 Véase: 9 Véase: https://www.indh.cl/. https://www.espaciopublico.cl/directores-de-

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Las propuestas están sobre la mesa y En definitiva, no se trata de incluir giran en torno a los siguientes ele- un curso en la malla formativa de la mentos. Primero: la profesionaliza- institución, sino de transformar la ción civil del sector y el incremento perspectiva desde la que se entiende de los mecanismos de gobierno. Se y define el trabajo policial. trata de elementos que implican la limitación de la autonomía en ámbi- Nada asegura que la transformación tos como el diseño de estrategias vaya a poder realizarse. La baja legi- internacionales y comunicacionales. timidad del gobierno, la volátil vo- Segundo: la transparencia informati- luntad política, el uso electoral del va. Este punto requiere una transfor- miedo, además de la pandemia, pue- mación de la arquitectura jurídica den convertirse en barreras al cam- institucional que elimine las barreras bio. Desde un punto de vista regio- que impiden el acceso a la informa- nal, América Latina ha de entender ción. Hasta ahora incluso los alcaldes que la complejidad de la gestión de tienen que adivinar las dotaciones de la seguridad no puede resolverse sus territorios y carecen de mecanis- creyendo que existen modelos a co- mos efectivos para coordinarse con piar, aunque hay que retener un la policía. La transparencia permitirá, aprendizaje claro: la autonomía poli- además, identificar y redefinir los cial no es un camino hacia la conso- verdaderos indicadores de eficiencia lidación democrática. policial y replantear su estructura orgánica para que esté centralizada, y Lucía Dammert es profesora titular sea jerárquica y burocrática. Tercero: de la Universidad de de la priorización de la protección de los Chile. derechos humanos en el marco del (e-mail: lucia.dammert[@]usach.cl) Estado de derecho. Este elemento tiene que convertirse en el eje princi- pal de la formación y acción policial. De nada sirve una policía efectiva que combate el delito si emplea una fuerza desmedida o focaliza su ac- cionar represivo contra los jóvenes de sectores populares. La experiencia chilena muestra claramente que la frustración ciudadana ante los abusos policiales desemboca tarde o tem- prano en más violencia. espacio-publico-presentan-propuestas-para- reformar-a-carabineros-de-chile/.

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Fundación Carolina, abril 2020

Fundación Carolina C/ Serrano Galvache, 26. Torre Sur, 3ª planta 28071 Madrid - España www.fundacioncarolina.es @Red_Carolina

ISSN: 2695-4362 https://doi.org/10.33960/AC_25.2020

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