N° 2733 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 décembre 2005. AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTE PAR LE SENAT APRES DECLARATION D’URGENCE, relatif à la sécurité et au développement des transports (n° 2604) PAR M. Hervé MARITON, Député. —— Voir les numéros : Sénat : 9, 14 et T.A. 20 (2005-2006). Assemblée nationale : 2604, 2723. — 3 — SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION ................................................................................................................. 5 I.– UN ENVIRONNEMENT PROPICE À LA RECHERCHE DE FINANCEMENTS INNOVANTS ............. 7 A.– LE CONTEXTE NATIONAL EST FAVORABLE À LA MISE EN PLACE DE PPP POUR LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT............................................................................ 7 1.– La lancinante question du financement des infrastructures de transport.................... 7 a) Les priorités gouvernementales ............................................................................... 7 b) Les engagements du projet de loi de finances pour 2006 .............................................. 7 2.– Le recours aux capitaux et à l’expertise privés doit permettre de faire évoluer des mentalités encore frileuses et parfois suspicieuses .................................................. 8 a) Exploiter l’opportunité des PPP en matière de transport.............................................. 8 b) Sélectionner des projets d’infrastructures adaptés....................................................... 9 c) Bien évaluer les enjeux, les responsabilités et les risques.............................................. 10 B.– LA VARIÉTÉ DE LA FORME ET DU CONTENU DES PPP LAISSE UNE GRANDE MARGE DE MANŒUVRE À L’ÉTAT.................................................................................................. 11 1.– L’expérience française de la délégation de service public, précurseur des PPP......... 12 a) Le cadre légal : la loi du 29 janvier 1993 .................................................................. 12 b) De nombreuses réussites en matière de transport : l’exemple routier .............................. 12 2.– La création d’une forme originale de PPP : le contrat de partenariat ......................... 13 a) L’ordonnance du 17 juin 2004 : une innovation dans le droit de la commande publique..... 13 b) L’encadrement constitutionnel : urgence et complexité ................................................ 14 II.– LES PPP FERROVIAIRES ET L’ARTICLE 13 DU PROJET DE LOI : NE PAS TUER LA POULE DANS L’ŒUF ........................................................................................................................ 17 A.– LA CONTRAINTE JURIDIQUE ACTUELLE : DES SITUATIONS MONOPOLISTIQUES LÉGALEMENT ÉTABLIES .............................................................................................. 17 1.– RFF, seul maître d’ouvrage.................................................................................... 17 a) Les principes de la loi du 13 février 1997 .................................................................. 17 b) Le verrou de « l’article 4 » ..................................................................................... 17 2.– La SNCF, gestionnaire délégué ............................................................................. 18 a) Une situation dérogatoire à plusieurs titres ............................................................... 18 b) Des prestations coûteuses....................................................................................... 19 — 4 — B.– LE TERRAIN DE MISE EN ŒUVRE OPÉRATIONNELLE : QUELS PROJETS FERROVIAIRES ?......................................................................................................... 20 1.– Des expériences ferroviaires, en France ou à l’étranger, offrent des points précieux de comparaison ..................................................................................................... 20 a) Les exemples de PPP à l’étranger............................................................................ 20 b) Le précédent de Perpignan–Figueras ....................................................................... 22 2.– Un certain nombre de projets ferroviaires peuvent inclure un volet « PPP » .............. 24 a) La LGV Sud–Europe–Atlantique.............................................................................. 26 b) Les équipements de la LGV Rhin–Rhône ................................................................... 28 c) Le contournement Nîmes–Montpellier....................................................................... 29 d) Le projet « CDG–Express ».................................................................................... 29 e) Le projet « GSM–R »............................................................................................. 30 C.– LES ENJEUX DE L’ARTICLE 13 : UNE RÉDACTION QUI RISQUE D'ETRE TROP RESTRICTIVE.............................................................................................................. 31 1.– Un texte inabouti : l’évolution des conditions d’exercice de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre sur le réseau ferré national ................................................... 31 2.– Un texte subtil : les contrats de partenariat et de délégation de service public pour les investissements ferroviaires .............................................................................. 33 3.– Un texte ambigu : le rôle de l’État dans le pilotage et la mise en œuvre des PPP ferroviaires ............................................................................................................ 36 III.– LES VOIES NAVIGABLES ET L’ARTICLE 15 OCTIES DU PROJET DE LOI : UN ENCOURAGEMENT POUR LE DOMAINE FLUVIAL .................................................................... 39 A.– LE PPP : UNE OPPORTUNITÉ POUR LE PROJET SEINE-NORD-EUROPE................................ 39 1.– Un projet d’intérêt européen................................................................................... 39 2.– Vers un contrat de partenariat................................................................................ 39 B.– L’ARTICLE 15 OCTIES PEUT PERMETTRE UN MEILLEUR ENCADREMENT DE L’ENVIRONNEMENT DES PPP FLUVIAUX ....................................................................... 41 1.– Si le cadre juridique actuel ne présente pas d’obstacle particulier, l’article 15 octies apporte des précisions utiles................................................................................... 41 2.– Des adaptations sont néanmoins possibles............................................................. 42 a) Alléger et adapter le texte....................................................................................... 42 b) Rendre compatibles PPP et décentralisation.............................................................. 43 c) Réaffirmer le rôle de l’État ..................................................................................... 43 EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ 45 AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION............................................................ 49 — 5 — INTRODUCTION Les PPP vont-ils enfin démarrer ? Au-delà des formes classiques de réalisation des investissements publics que sont les marchés publics et les délégations de service public, l’ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat est venue ouvrir le choix des partenariats public–privé (PPP). Si cette ordonnance n’a, pour le moment, produit aucun effet dans le secteur de l’équipement et des transports, il est aujourd’hui grand temps de mettre concrètement en œuvre ces possibilités nouvelles de développer – en respectant leurs spécificités – les infrastructures de transport en France. Car, depuis que votre Commission s’intéresse au développement des PPP, notamment au travers de sa relation privilégiée avec la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que lors des travaux spécifiques de la mission d’évaluation de contrôle (MEC) sur le système ferroviaire (1), le PPP est devenu une réalité dans notre système juridique (2). Pourtant, l’organisation du secteur ferroviaire français ne permet toujours pas de mettre en œuvre cette nouvelle forme de pilotage de la commande publique, en raison des situations monopolistiques légalement établies au profit des établissements publics Réseau ferré de France (RFF) et Société nationale des chemins de fer français (SNCF). C’est précisément l’une des raisons pour lesquelles est aujourd’hui présenté ce projet de loi, adopté le 18 octobre 2005 au Sénat et sur lequel le Gouvernement a déclaré l’urgence. C’est également le motif au nom duquel votre Commission s’est saisie pour avis des articles 13 et 15 octies, le premier proposant d’ouvrir les modalités d’exercice de la maîtrise d’ouvrage de RFF afin d’autoriser le recours aux montages de type PPP, le second comportant des dispositions analogues pour les opérations pilotées par l’établissement public Voies navigables de France (VNF). (1) Voir Doc. AN n° 1725, Rapport d’information de M. Hervé Mariton, au nom de la commission des Finances, « Les relations financières entre le système ferroviaire et ses partenaires publics : un train de réformes », 8 juillet 2004 : www.assemblee-nationale.fr/12/rap-information/1725.asp (2) Outre l’ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats