Simulación De Alternativas Para La Creación De Municipios

Serie | Descentralización y desarrollo territorial | 2018

SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

OFICINA DE Dirección Raquel Alvarado PLANEAMIENTO de Descentralización Virginia Fernández e Inversión Pública Nicolás Frank Y PRESUPUESTO Serie | Descentralización y desarrollo territorial | 2018

SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

OFICINA DE Dirección Raquel Alvarado PLANEAMIENTO de Descentralización Virginia Fernández Y PRESUPUESTO e Inversión Pública Nicolás Frank

Simulación de alternativas para la creación de municipios

Autores: Raquel Alvarado, Virginia Fernández y Nicolás Frank

Serie|Descentralización y desarrollo territorial|2018 Primera edición: abril de 2018 ISBN: 978-9974-742-27-7

DIRECCIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN E INVERSIÓN PÚBLICA - OPP Programa Uruguay Integra

Montevideo, Uruguay Dirección: Torre Ejecutiva | Sur | Piso 6 | Liniers 1324 Teléfono: 150 | int. 8700 Correo: [email protected] Web: www.opp.gub.uy

Diseño y diagramación: Círculo Salvo Comunicación Corrección: Laura Zavala Imprenta: Gráfica Mosca | D.L.: 373.624

El uso del masculino genérico obedece a un criterio de economía de lenguaje y procura una lectura más fluida, sin ninguna connotación discriminatoria. Este documento es para distribución general. Se reservan los derechos de autoría y se autorizan las reproducciones y traducciones siempre que se cite la fuente. Queda prohibido su uso con fines comerciales. Los textos incluidos en este documento reflejan la opinión de sus autores y no comprometen al Congreso de Intendentes, a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, a la Unión Europea y al Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo. Contenido

Presentación...... 7

Introducción...... 9

1. El municipio como entidad territorial...... 10

2. Importancia de los recortes político-territoriales...... 11

3. La dimensión territorial de la creación de municipios en una breve recorrida por la experiencia internacional...... 14 3.1 La creación de municipios en América Latina...... 14 3.2 La experiencia europea y el fenómeno del inframunicipalismo...... 18 Las soluciones orgánicas...... 19 Las soluciones funcionales...... 19

4. La creación de municipios en Uruguay: criterios y desajustes territoriales...... 23

5. Simulación de creación de municipios...... 30 5.1 Escenario 1...... 30 5.1.1 Objetivos y criterios...... 30 5.1.2 Aspectos metodológicos del procedimiento...... 31 5.1.3 Escenario 1: El mapa resultante...... 32 5.1.4 Variante del Escenario 1...... 37 5.2 Escenario 2: Áreas funcionales...... 39 5.2.1 Objetivos y criterios básicos...... 39 5.2.2 Aspectos metodológicos...... 39 5.2.3 El mapa resultante...... 42

6. Resolución de problemas y precisiones metodológicas...... 49 Escenario 1. Resolución de problemas...... 49 Escenario 2. Posibilidades y debilidades de la técnica utilizada...... 52

7. Reflexiones finales...... 53

Referencias bibliográficas...... 56

Índice cuadros, mapas y figuras

Cuadro 1. Tipos de soluciones al problema del inframunicipalismo...... 22 Cuadro 2. Escenario 1: Síntesis...... 32 Cuadro 3. Escenario 1: Datos básicos de los municipios simulados...... 34 Cuadro 4. Escenario 2: Síntesis...... 42 Cuadro 5. Escenario 2: Datos básicos de los municipios simulados...... 44

Mapa 1. Municipios actuales 2015 ...... 26 Mapa 2. Municipio 2015 y municipios simulados...... 33 Mapa 3. Municipios de Lavalleja actuales y simulados: Escenario 1a y 1b ...... 38 Mapa 4. Municipios de Cerro Largo actuales y simulados: Escenario 1a y 1b ...... 38 Mapa 5. Escenario 2: Identificación de municipios según distancia tiempo...... 41 Mapa 6. Escenario 2: Municipios simulados según áreas funcionales...... 43

Figura 1. Algunas debilidades de la modelación...... 52

Presentación

La serie “Descentralización y desarrollo terri- El momento de publicación de la presente serie torial 2018” busca difundir un conjunto de es oportuno para discutir y analizar los desafíos investigaciones con el fin de favorecer los de- que tiene por delante el proceso de descentrali- bates y aportar al marco analítico general para zación del país. Las publicaciones que integran el diseño de políticas públicas que profundicen la serie identifican, estudian y analizan desde el proceso de descentralización y el desarro- diferentes perspectivas el proceso de descentra- llo territorial de Uruguay. Esta nueva serie de lización subnacional y en especial el municipal. publicaciones es impulsada desde el Programa Estas discurren sobre el estado actual del marco Uruguay Integra de la Dirección de Descentra- legislativo y competencial del tercer nivel de lización e Inversión Pública de la Oficina de gobierno, las competencias subnacionales en Planeamiento y Presupuesto (OPP). materia de desarrollo económico, los procesos de participación y rendición de cuentas y las Al presente han transcurrido diez años desde que desigualdades de género en los gobiernos subna- el Parlamento uruguayo tratara el proyecto de cionales. Se analizan, además, las percepciones de ley de Descentralización Política y Participación los líderes de opinión sobre el proceso de descen- Ciudadana mediante el cual fue creado el tercer tralización, los efectos que las reglas electorales nivel de gobierno. Esta nueva figura institucio- generan en el ámbito local, el alcance actual y los nal implicó un cambio en el modelo de descen- posibles escenarios de futuro de la municipaliza- tralización del Estado, fruto de un conjunto de ción, entre otros temas. visiones en las cuales la descentralización y, en particular, la profundización del tercer nivel de Como parte del proceso de elaboración de algu- gobierno tienen el potencial para avanzar en la nos de estos estudios se presentaron avances en el reducción de las disparidades territoriales, es- ciclo “Desafíos del proceso de municipalización timular y fortalecer las capacidades locales, la en Uruguay”. Allí, mediante la realización de tres identidad, la creatividad y la innovación como espacios de diálogo realizados en el Cabildo de elementos fundamentales del desarrollo. Montevideo, se buscó generar un debate abierto y plural acerca de los desafíos que tiene el país Este proceso ha provocado un fuerte llamado de en esta materia. En dichos espacios estuvieron atención sobre la dimensión territorial del desa- presentes y fueron recogidas las opiniones de rrollo y le ha asignado un papel clave a los acto- alcaldes y concejales, investigadores, legisladores, res locales para promover procesos de desarrollo. representantes del gobierno nacional y gobiernos Las políticas con enfoque sectorial han servido de departamentales. impulso para sostener el crecimiento económico y mejorar los indicadores multidimensionales Este documento representa una síntesis de una del bienestar. No obstante, es necesario seguir investigación más amplia generada en el marco profundizando en la construcción de miradas del “Proyecto Gobiernos Locales: Desarrollo Sos- transversales, en las cuales el territorio, el involu- tenible y Equidad” que lleva adelante el Congreso cramiento de la ciudadanía en las decisiones y la de Intendentes junto con OPP, el Programa de las democratización del poder, ocupan un lugar de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y relevancia para fortalecer los efectos distributivos Unión Europea, y recoge las discusiones e insu- de las políticas, favorecer la cohesión social y mos generados en los espacios de diálogo citados generar procesos de desarrollo sostenible. anteriormente.

Introducción

En 2020 se cumplirán diez años de la implemen- Si se tiene en cuenta el lento crecimiento po- tación del proceso de descentralización políti- blacional del Uruguay, podemos concluir que co-territorial y se elegirán autoridades locales por en los próximos años el número de municipios tercera vez en Uruguay. Es un período razonable que se iría agregando –en forma automática, para evaluar los avances y para reflexionar acerca de acuerdo con el mínimo exigido por la ley– de las perspectivas de la política de descentrali- sería muy reducido. zación. Si no mediara una modificación de la ley, el Entre las múltiples dimensiones de este proceso, incremento de la superficie municipalizada sobre las cuales políticos, técnicos gubernamen- deberá ser voluntario, quedando a iniciativa tales y académicos deben reflexionar, está la del intendente departamental o del 15% de los dimensión territorial. inscriptos en la circunscripción electoral (con posterior conformidad del intendente, según lo Profundizar el proceso descentralizador pue- indica el artículo 1°de la ley). En ambos casos, de implicar tanto la transferencia de mayores responderá a una decisión política. atribuciones a los gobiernos locales como la creación de un mayor número de municipios, En este trabajo se intenta aportar criterios que podría considerarse como avanzar en la técnicos para el caso que la decisión política “municipalización del territorio”. sea avanzar hacia la municipalización total del territorio nacional. En tal sentido, se presenta La creación de instancias de gobierno local un par de escenarios posibles, ya sea adecuán- posee implicancias geográficas significativas ya dose a la normativa vigente o bien replantean- que tiene como paso previo ineludible la deli- do la totalidad de los requerimientos formales mitación de las áreas jurisdiccionales de dichos existentes. gobiernos. Previamente, se repasan las limitantes de la Este aspecto no fue suficientemente atendido en normativa actual, sus desajustes y la experien- la implementación de la ley N.° 18.567 origi- cia internacional en la materia, que brinda nando algunos desajustes y marcadas desigual- algunos elementos de análisis que deberían ser dades en el mapa municipal resultante, por lo tenidos en cuenta en cualquier escenario de cual, ante la perspectiva de un avance del pro- municipalización total del país. ceso municipalizador, parecería recomendable revisar algunos aspectos de la normativa o bien complementarlos.

9 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

1. El municipio como entidad territorial

Según el diccionario de la Real Academia Españo- Revisando las definiciones que otros países dan la municipio tiene tres significados principales: en sus textos legales, esta variación refleja tam- bién la historia de sus municipios. En aquellos 1. Municipio: Entidad local formada por los países en que la institución municipal tiene va- vecinos de un determinado territorio para rios siglos, tiende a primar la idea de territorio, gestionar autónomamente sus intereses en los que es reciente tiende a ser definida como comunes. instancia de gobierno, resultado de políticas explícitas de descentralización. 2. Término municipal: Porción de territorio sometido a la autoridad de un ayuntamien- La legislación uruguaya define al municipio to. [Término: Último punto hasta donde como un nivel de gobierno ejercido en un deter- llega o se extiende algo]. minado territorio.

3. Ayuntamiento: Corporación compuesta por Según Bottinelli (2009c: 6): el alcalde y varios concejales para la adminis- tración de los intereses de un municipio. Los Municipios son organismos con potestades de alcance territorial, es decir, las competencias En los dos primeros, el significado de munici- que les son otorgadas lo son para su ejercicio en pio tiene una dimensión espacial: los vecinos un territorio delimitado (jurisdicción territorial de un determinado territorio o el territorio administrativa) y las competencias sobre las sometido a una autoridad. personas están circunscriptas a los límites del territorio de su jurisdicción. En el tercero, el significado es sinónimo de ayuntamiento, que define una cierta institu- De cualquier modo, el territorio es un compo- ción de gobierno. nente esencial del municipio y, como tal, su delimitación debiera ser tenida especialmente Es decir que, si bien cada significado incluye al en cuenta. otro, en uno prima el político y en el otro el territorial: puede referirse a una instancia de gobierno o a un territorio sujeto a un gobierno local.

10 2. Importancia de los recortes político-territoriales

La geografía política entendida como el estudio trol físico y la apropiación simbólica sobre un de las relaciones de poder en el espacio tiene determinado territorio, revelan la territorialidad como uno de sus principales temas de interés la de la política. articulación de la estructura social y el territorio político-administrativo (Sánchez, 1992). Por otra parte, si bien los recortes político territoriales son resultado de la diferenciación Es deseable que entre la estructura socio-territo- espacial de la sociedad, una vez establecidos, rial y el territorio político-administrativo se dé pueden producir nuevas diferencias o ensanchar una articulación coherente que permita asegurar las preexistentes. Nadal (1990) destaca el papel su funcionamiento y el cumplimiento de los que la malla político-administrativa tiene como objetivos políticos y sociales propuestos. estructuradora del territorio en el título de su artículo “Delimitar territorios, territorializar a García Álvarez (2003) señala que en la geogra- los hombres”. Señala que el papel de una divi- fía tradicional las entidades político-administra- sión territorial es: tivas eran consideradas como marcos preesta- blecidos que eran útiles para el manejo de datos, [...] asignar unos u otros hombres a unos u otros asumidos en forma acrítica como una suerte de territorios. Los límites le indican al ciudadano contenedores territoriales (Agnew, 1999). La nue- que a partir de allí existe algo diferente (aunque va geografía política y regional aborda el estudio muchas veces difícil de precisar). Esa misma de las fronteras y las divisiones político-territo- diferencia es la que marca la similitud con otros riales como construcciones sociales que: miembros al interior de la misma, contribuyendo a hacerlos cercanos y a potenciar su sentido de No solo reflejan diferencias objetivas internas en comunidad. el seno del territorio y de la sociedad (diferencias, por ejemplo, en el paisaje natural y cultural, en Indica que cualquier propuesta que implique la lengua, la religión, la historia, la organización una reorganización político-territorial debe económica, etc.), sino que también proyectan tener en cuenta tres procesos: a) la delimitación determinadas ideas subjetivas e intereses ideoló- de los hombres a un territorio, b) la distribución gicos, al tiempo que contribuyen a modelar tales geográfica de los recursos, y c) la disposición diferencias, ideas e intereses (García Álvarez, espacial de la red burocrática. 2003: 70). También señala que toda acción de reconfigu- Para Castro (2005), las formas de organización ración del mapa administrativo tiene repercu- política del territorio son importantes porque siones sociales, económicas y políticas diversas. revelan el proceso histórico de formación de Por ejemplo, si se crean numerosas unidades los intereses territorializados, tanto como para administrativas, si bien se refuerzan los lazos acomodar sus asimetrías. Asimismo, considera de las pequeñas comunidades con su territorio que la cuestión de los recortes administrativos pueden, a su vez, generar una fragmentación y tiene considerable importancia para la geografía segregación espacial con otras jurisdicciones an- política, porque al ser construcciones históricas, tes inexistente surgiendo, por un lado, jurisdic- progresivamente elaboradas a través del con- ciones con más recursos financieros y técnicos y,

11 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS por otro, otras que se verán retrasadas o dis- Además, una de las mayores dificultades para minuidas. Además, la fragmentación del mapa delimitar áreas de gobierno local es conciliar dos político favorece la participación y la represen- exigencias contradictorias: por un lado, asegurar tatividad de los territorios, pero disminuye la los derechos de participación política y acercar la capacidad de negociación con el poder central. gestión a la ciudadanía y, por otro, que la presta- ción de los servicios y obligaciones de los gobier- Estos recortes territoriales responden a diversos nos locales sea eficiente desde el punto de vista intereses, ideologías y subjetividades, traducen económico. diferencias geográficas y culturales. Muchas veces, dichos recortes territoriales resultan an- Al respecto, Izu Belloso (2011: 26) señala que: tojadizos y no reflejan claramente las dinámicas territoriales, pero es importante tener en cuenta El principio democrático aconseja que las enti- que, una vez que se institucionalizan, comien- dades locales no tengan un tamaño demasiado zan a generar nuevas dinámicas y sistemas grande que aleje a los ciudadanos de las decisio- de relaciones que los van diferenciando de lo nes, es necesario que existan instancias próximas preexistente. Al respecto Nadal (1990: 108) dice a los vecinos de cada núcleo de población para que: asegurar su participación en los asuntos que les afectan más directamente. Pero los principios de Una vez instaurada la nueva división territorial, eficacia y eficiencia en la prestación de los servi- sus instituciones y burócratas tejerán una red de cios públicos imponen con frecuencia la búsque- comunicaciones, entidades culturales, sistemas da de economías de escala mediante la creación de informaciones y estadísticas, que resultará no de ámbitos territoriales más amplios y con una solo difícil de romper, sino que pocos políticos masa de población mayor, lo que aconseja la que lleguen al poder decidirán prescindir de la agrupación o fusión de entidades locales. misma. A la vez: En lo anteriormente expuesto radica la importancia que adjudicamos a la elección de los criterios […] dentro de cada país las percepciones pueden con los cuales se delimitan nuevas unidades po- ser distintas ya que en grandes municipios de lítico-territoriales. Nadal identifica dos enfoques áreas urbanas existe menos identificación con diferentes que subyacen al establecimiento de los representantes municipales y mayor valora- criterios de delimitación de unidades político-te- ción de los servicios recibidos, mientras que en rritoriales: una racional-funcionalista, que busca municipios pequeños donde la relación con los definir las áreas en función de una cierta necesi- responsables municipales es más directa gana dad que trata de optimizar los recursos y abierta en consideración el municipio como cauce de a la modificación de los límites en función de los participación (pág. 27). cambios sociales. La otra se apoya en aspectos más cualitativos: lazos históricos, culturales y Entre estos dos extremos, tanto por razones his- étnicos que vinculan a una comunidad con su tóricas como por resultado de políticas prodes- territorio de lo que concluye que: “cuanto mayor centralización –muy laxas–, lo más común es la sea el arraigo de los hombres a un territorio tanto multiplicación de pequeños municipios que no mayor es el grado de cohesión del sentimiento tienen capacidad para cumplir con sus respon- comunitario” (pág. 109). sabilidades, lo cual se conoce como inframunicipalismo. Por lo dicho, es en los niveles de gobierno subnacionales –y en particular en el nivel local– Según Arenilla Sáez (2012: 161), el inframuni- donde esa coherencia espacial entre territorio cipalismo hace inviable el principio de autono- y organización del aparato estatal es más ne- mía municipal y: cesaria para lograr una mayor aproximación a la sociedad. Es particularmente importante, […] el ejercicio de esta autonomía solo es posible entonces, tener en cuenta la dimensión espacial en la medida en que estos dispongan de los cuando se trata de implementar una política de recursos precisos para asumir y cumplir con descentralización que suponga un gobierno de las competencias y funciones que tienen enco- cercanías. mendadas. Sin ellos no es posible garantizar los

12 mismos derechos a todos los ciudadanos en el rurales que acusan su despoblamiento, lo que territorio nacional. dificulta una prestación eficiente y adecuada de determinados servicios públicos con las mismas Este fenómeno genera desequilibrios entre los garantías que las dispensadas a cualquier otro territorios en lo que hace a las condiciones de ciudadano que resida en otra zona más densa- acceso a servicios y dotación de infraestructuras mente poblada (pág. 179). entre ciudadanos que habitan unos u otros territorios municipales. Este fenómeno afecta particularmente a los paí- ses europeos cuyo mapa político refleja las con- El inframunicipalismo provoca ineficacia e figuraciones territoriales existentes en diversos ineficiencia en la prestación de servicios, y contextos históricos previos a la conformación desarticulación de las zonas más alejadas de de los Estados nacionales, con diversos contex- los núcleos principales de población [...] [esto] tos políticos y una distribución de la población afecta eminentemente a los pequeños municipios muy diferente a la actual.

13 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

3. La dimensión territorial de la creación de municipios en una breve recorrida por la experiencia internacional

Se analizan aquí dos aspectos señalados en Dado que es un país federal, cada una de las 23 el apartado anterior a la luz de la experiencia provincias dicta su propia constitución, defi- internacional: los criterios de creación y tipos de niendo el régimen municipal, el diseño insti- municipios en nuestra región, y el problema del tucional y el funcionamiento de sus gobiernos inframunicipalismo y los intentos de solución locales. en los países europeos. Algunas provincias tienen un único tipo de municipio, otras definen hasta cinco tipos de 3.1 La creación de municipios en municipalidades de distinta categoría y gobier- América Latina nos locales no municipales.

Una rápida mirada a la región nos muestra que Existen 2.391 gobiernos locales, 1.129 son la gran mayoría de los países tiene todo su terri- municipalidades y 1.262 son gobiernos locales torio municipalizado. En algunos casos, los terri- sin jerarquía municipal. Respecto a las jurisdic- torios municipales se han configurado sobre la ciones estrictamente municipales, los requisitos herencia de diversas circunscripciones colonia- para su conformación varían según la provin- les, como se observa en la mayoría de los países cia, aunque resulta mayoritaria la fijación de andinos (parroquias y cantones en Ecuador, co- mínimos de población; otras fijan un mínimo rregimientos en Colombia, municipios colonia- de electores o cierta densidad poblacional y, en les mexicanos). En otros países, donde no subsis- otras, es una decisión política exclusivamente. tió la herencia de las demarcaciones coloniales, la creación de municipios evolucionó al ritmo de Santiago del Estero es una de las provincias que los diversos contextos políticos y sus necesidades, definen varios tipos de gobierno local, desde la como es el caso de Brasil, donde inicialmente los reforma constitucional provincial de 2005, re- municipios solamente comprendían las áreas ur- conoce cinco niveles de gobierno local: munici- banas de las zonas más pobladas, pasando luego pios de primera categoría (con población mayor a cubrir todo el territorio brasileño con 5.564 de 20.000 habitantes); municipios de segunda municipios, siendo el proceso de recorte territo- (entre 19.999 y 10.000 habitantes); municipios rial mucho más reciente. de tercera (entre 9.999 y 2.000 habitantes); comisiones municipales (creadas por ley provin- Argentina es el país cuyo mapa municipal se cial en poblaciones de menos de 1.999 habi- asemeja más al de Uruguay por su heterogenei- tantes) y comisiones rurales de fomento (en dad. Si bien con una organización del Estado aquellas localidades que no existen otras formas diferente (federal), el proceso histórico similar de gobierno local). determinó que no persistieran recortes territoriales coloniales y el proceso de municipalización En lo que refiere a la jurisdicción territorial, tuvo criterios diferentes en cada provincia, lo los gobiernos locales argentinos se dividen en que se ve representado claramente en el mapa dos tipos: los de ejido colindante y los de ejido resultante. urbano.

14 Los primeros, suponen que todo el territorio ticipación tributaria (20% sobre casi todos los provincial queda totalmente dividido en juris- impuestos nacionales) que permitiera hacer dicciones limitando unos con otros, incluyendo frente a esas nuevas atribuciones. Actualmente entonces áreas urbanas (pueden incluir varias) el Estado Plurinacional de Bolivia es un país y rurales. Por ejemplo, el municipio de Malargüe unitario dividido en nueve departamentos, 112 en Mendoza es el de mayor superficie del país provincias y 339 municipios. Según la cantidad con 41.137 km2 (comparable a Holanda o a la de habitantes los municipios se clasifican en: suma de Artigas, Salto y Paysandú). Categoría A, hasta 5.000 habitantes; Categoría B, entre 5.001 y 15.000; Categoría C, entre En los segundos, los límites municipales coin- 15.001 y 50.000, y Categoría D con población ciden con aquellos de la localidad; la cual se mayor a 50.000 habitantes. delimita siguiendo tanto criterios territoriales referidos a ciertos puntos geográficos como fun- Los 220 municipios de categorías A y B son cionales definidos por el alcance de los servicios predominantemente rurales, en los 96 de cate- municipales. Una situación intermedia son los goría C aumenta la población urbana y en los gobiernos locales que extienden su autoridad so- D la población es predominantemente urbana. bre un área urbana, pero que, además, cuentan con una zona rural, previendo un crecimiento Es interesante señalar que el número de conce- futuro. Como resultado de esta diversidad de cri- jales varía según el tamaño del municipio: en terios encontramos provincias totalmente mu- el caso de municipios de hasta 15.000 habitan- nicipalizadas y otras en las que los municipios tes, cinco concejales; hasta 50.000, siete; hasta son exclusivamente urbanos, quedando vastas 75.000, nueve, y con más de 75.000, once zonas rurales que son gestionadas directamente concejales. por el gobierno provincial. Un problema importante es la gran disparidad Si bien, como se mencionara, en varios países de en términos poblacionales entre los munici- la región los municipios se constituyeron sobre pios. Dado que originalmente solo las capitales la base territorial de antiguas jurisdicciones de departamento, provincia y sección de pro- territoriales coloniales, la institucionalización vincia eran municipios, los límites municipales y el fortalecimiento del sistema municipal es estaban determinados por el ejido urbano. En relativamente reciente, como veremos en los consecuencia, actualmente las capitales de de- siguientes ejemplos. partamento son municipios con mucha mayor población que los rurales. En el caso de Bolivia, si bien la existencia de municipios estuvo presente en la historia en En Colombia, el municipio tiene un gran las sucesivas reformas constitucionales (1839, protagonismo ya que se ha concebido como la 1861, 1871, 1878, 1938, 1942, 1945, 1967), célula básica del ordenamiento territorial del país sobre la base de los antiguos ayuntamientos (Remolina, 2012), por tal motivo la creación de coloniales, los municipios solo abarcaban a la municipios tiene condicionamientos sumamente población urbana del país, pese a que la po- rigurosos. Si bien la legislación prevé que puedan blación rural tenía una altísima proporción existir cinco niveles de gobierno, en los hechos hasta hace unos pocos años. Vale destacar solo existen tres: el municipal, el departamental que las áreas rurales eran habitadas casi en y el nacional. Actualmente, se encuentra dividida su totalidad por población indígena, es decir en 32 departamentos y 1.102 municipios. En el que el régimen municipal urbano abarcaba a nivel sublocal, cada municipio puede dividirse la población hispanodescendiente y excluía por comunas (cuando son zonas urbanas) o co- a la mayor parte de la población indígena. rregimientos (cuando son rurales) para mejorar Recién en 1994, con la reforma constitucional la prestación de servicios públicos y apoyar la conocida como de Participación Popular, el participación ciudadana. Cada comuna o corre- municipio pasó a incluir las áreas rurales. Esta gimiento cuenta con una junta administradora reforma adicionó una ley de descentralización local (en caso de grandes ciudades) o junta de que transfirió a los municipios los servicios de acción comunal (para el resto de municipios), salud y educación básica, así como la infraes- elegida por voto popular. tructura vial, junto con un régimen de copar-

15 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Por ley se establecen procedimientos y requisi- dencia que comenzó a revertirse en las últimas tos para la creación de nuevos municipios. Se décadas del siglo con un mayor protagonismo debe tener en cuenta que, al estar el territorio de lo local. Sus atribuciones están vinculadas colombiano totalmente municipalizado, toda con el desarrollo urbano, ordenamiento territo- creación supone una segregación de uno o más rial y los servicios básicos. municipios existentes. En los últimos años se establecieron requisitos Entre los requisitos se destaca la elaboración de fijos que cualquier territorio debe cumplir si un estudio sobre la conveniencia y viabilidad quiere obtener la categoría de cantón (muni- del nuevo municipio por parte de la oficina cipio), entre los que se encuentra un número departamental de planeación, basado en infor- mínimo de 50.000 mil habitantes. De hecho, mación técnica sobre el área del nuevo muni- de los 221 cantones existentes, si se aplicase cipio y también del municipio segregante. retroactivamente esta normativa, 169 cantones perderían tal categoría. El tamaño promedio En el estudio debe realizarse un diagnóstico de un cantón, medido por su población, es de detallado de la situación actual del territorio 63.000 habitantes; sin embargo, existen canto- objeto de estudio, y un estudio prospectivo de nes de aproximadamente 3.600 habitantes hasta futuro (mínimo a cuatro años) de las condi- cantones como Guayaquil con 2,3 millones de ciones sociales y económicas, tanto de la nueva personas. Independientemente del tamaño, los entidad territorial como del (los) municipio(s) gobiernos municipales tienen las mismas com- de los cuales se segrega. Entre los requisitos petencias y atribuciones, en términos generales. mínimos que deben cumplirse para generar el A su vez, los cantones se dividen en parroquias estudio se plantea: urbanas y rurales que tienen autoridades ele- gidas por voto popular (juntas parroquiales). 1. Que el área del municipio propuesto tenga Existen 790 parroquias rurales y 359 parroquias identidad, atendidas las características na- urbanas. El Código Orgánico de Ordenamiento turales, sociales, económicas y culturales. Territorial, Autonomías y Descentralización de 2010 establece que se deben realizar estudios 2. Que cuente por lo menos con catorce mil técnicos y una consulta popular a los ciudada- (14.000) habitantes y que el municipio o nos que van a conformar el nuevo cantón. Tam- municipios de los cuales se pretende segre- bién aquí el requisito demográfico es determi- gar no disminuya su población por debajo nante: 50.000 habitantes, de los cuales 12.000 de este límite señalado, según certificación deben residir en la ciudad cabecera, y en el caso del Departamento Administrativo Nacional de la región amazónica la cifra para toda el área de Estadística. cae a 10.000. Los estudios incluyen la delimi- tación física del territorio de manera detallada, 3. Que el municipio propuesto garantice, incluyendo la descripción de los accidentes geo- por lo menos, ingresos corrientes de libre gráficos existentes, y que no implique conflicto destinación anuales equivalentes a cinco con otras parroquias existentes. mil (5.000) salarios mínimos mensuales vigentes, durante un período no inferior Analizar el caso de México es de particular a cuatro (4) años (Dirección Nacional de importancia, no solo por el peso social y político Planeación, 2009). que tiene históricamente el municipalismo allí, sino también porque no es un proceso termina- También en Ecuador los municipios cuentan do, sino que su gran dinamismo plantea conti- con gran reconocimiento ciudadano, dada su nuamente desafíos a la gestión. larga trayectoria. Los municipios o cantones han sido desde siempre la principal forma de La historia de los municipios mexicanos co- organización territorial, representan una ins- mienza junto con la colonización; ya en 1519 titucionalidad antigua, que data de la Colonia. se conforman los primeros con elementos del Hacia mediados del siglo XX hubo un impulso régimen municipal español y, luego, van adqui- centralista que fue quitando poder a los gobier- riendo rasgos locales. Se van consolidando como nos municipales, quedando como meros orga- la unidad básica de gobierno tanto en las zonas nismos administrativos sin poder político, ten- habitadas por indígenas como por españoles

16 (Vallarta, 2002). A lo largo de la historia, tuvie- • el 14% es de municipios urbanos grandes, ron momentos de mayor reconocimiento y otros con una población entre 50.000 y 499.999 en los que sus facultades fueron recortadas, con habitantes el triunfo de la Revolución recuperaron la auto- nomía política convirtiéndose en “municipios • el 1% es metropolitano, con una población libres” siendo todos sus integrantes elegidos en mayor a los 500.000 habitantes (Sánchez forma directa por la población. Sin embargo, no Bernal et al., 2016). tendrán autonomía financiera sino hasta 1983, cuando se les reconocen fuentes de financiación Los municipios son muy heterogéneos tanto en propias. Posteriormente, en 1999 se les recono- tamaño poblacional como en sus dinámicas cen nuevas atribuciones y responsabilidades. socioeconómicas, lo que constituye un desafío para los gobiernos locales: para unos, poder Ello disparó en las últimas décadas un proceso satisfacer la demanda de servicios públicos acelerado de creación de nuevos municipios y, en grandes ciudades donde viven millones de si bien, el país cuenta con normativa específica personas y, en otros, lograr hacer llegar esos para estos fines, en algunos casos ese proceso servicios a zonas aisladas de muy baja densidad no se ha ajustado a los requisitos establecidos poblacional, que significa enormes costos para dando lugar a gobiernos locales con limitadas la gestión municipal. capacidades institucionales para cumplir con numerosos cometidos y atribuciones. Desde Si bien lo medular del régimen municipal 1990 se han creado municipios a razón de 3,5 está establecido en la Constitución nacional por año. y, por lo tanto, es de igual aplicación en todo el territorio nacional, los requisitos mínimos Actualmente, México cuenta con 2.446 muni- para la creación de municipios los establece la cipios repartidos en las 31 entidades federativas Constitución estadual en cada entidad fede- (estados). A su vez, el Distrito Federal cuenta rativa. Aunque hay diferencias entre los crite- con 16 delegaciones que son figuras análogas rios establecidos por unos y otros estados, hay por sus responsabilidades, sin embargo, los algunos factores que son considerados en todos municipios son considerados órdenes de gobier- (o casi todos) los casos: dimensión territorial, no, mientras que las delegaciones son órganos población, capacidad financiera, identificación político-administrativos (Sánchez Bernal et al., de usos y costumbres, participación social y 2016). Simultáneamente, se verifica un acelera- ciudadana en la creación, infraestructura y la do proceso de urbanización que resulta en que opinión del ayuntamiento afectado por la nue- más de la mitad de la población viva en grandes va creación. Con diferencias, en casi todos los áreas metropolitanas. estados se exigen detallados estudios de los territorios involucrados: su demarcación exacta, El Instituto Nacional de Estadística y Geografía que exista congruencia con la división judicial (INEGI) clasifica a los municipios y delega- y política electoral existente, contar con la in- ciones de México de acuerdo al tamaño de su fraestructura mínima de servicios y ser autosu- población, identificando en el año 2010 que: ficiente económicamente, entre otros.

• el 15% es rural, con una población menor a Concomitantemente, vale señalar que México 2.500 habitantes; realiza procesos de redistritación electoral con cierta periodicidad, lo que permite una mayor • el 40% es semirrural, con una población coherencia entre el área de gobierno local y el entre 2.501 y 15.000 habitantes, territorio real.

• el 29% es urbano chico, con una población entre 15.001 y 49.999 habitantes;

17 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

En síntesis: En relación con los criterios para la creación de municipios se puede hacer una primera distinción entre países unitarios y federales: en los primeros hay criterios de alcance nacional y en los segundos (México y Argentina) varían según las distintas entidades federativas.

Además, el criterio demográfico suele estar presente en todos los casos (excepto en algunas provincias argentinas) que varía según el volumen demográfico del país, provincia o estado. Así, por ejemplo, en Ecuador el mínimo requerido es de 50.000 habitantes, mientras que en el Estado de Guerrero (México) es de 25.000 y en algunas provincias argentinas, como Catamarca, es apenas de 500 habitantes. Entre otros requisitos, la capacidad financiera a través de la fijación de un cierto mínimo de disponibilidad presupuestal aparecen en varios casos como Bolivia, Colombia y en varios estados mexicanos. Un rasgo común a la mayoría de los casos revisados es la obligatoriedad de realizar estudios previos, tanto de diagnóstico como prospectivos que incluyen aspectos naturales, sociales, económicos y culturales de los territorios comprendidos. Asimismo, es recurrente también el requisito de la consulta a las poblaciones involucradas, como sucede en Colombia, Ecuador y la mayoría de los estados mexicanos.

3.2 La experiencia europea y el tamaño promedio es de 153.000 habitantes y fenómeno del inframunicipalismo 2.000 km2.

Los países europeos tienen una larga tradición En el otro extremo se encuentra la propia Fran- de municipalismo, en algunos casos se remonta cia con un promedio de 1.800 habitantes y 15 al fin de la Edad Media –aunque puede reco- km2, o la República Checa con 1.700 habitan- nocerse también el antecedente del Imperio tes y 12 km2. El promedio de la Unión Europea romano– y en otros apenas 200 años atrás. Los es de 5.555 habitantes y 29 km2. criterios de establecimiento de municipios son variados y han respondido principalmente a Más allá de los valores promedio, todos los cuestiones históricas, como la fuerte fragmenta- países europeos están siendo afectados por el ción de las nacionalidades y, a la vez, las carac- fenómeno del inframunicipalismo, causado terísticas geográficas de algunas de sus regiones en parte por la disminución de la población cuya topografía facilita la compartimentación rural que se ha venido dando en forma paula- territorial. Tanto en los países más pequeños tina desde mediados del siglo XIX, alcanzando como en los más extensos, el número de territo- actualmente valores críticos para el adecuado rios municipales es elevado: desde Luxemburgo funcionamiento de los municipios. Esto resul- con 118 hasta Francia con más de 36.000. En ta en un gran número de pequeños gobiernos buena medida esta fragmentación proviene de locales caracterizados por estructuras institucio- la influencia de la Revolución francesa que, nales inviables que generan una carga indebida en la Asamblea Nacional, decidió que se crea- para los recursos de la sociedad, que tienen una ra una municipalidad dans chaque ville, bourg, capacidad limitada para administrar las compe- paroisse ou communauté de champagne, lo cual tencias delegadas y cumplir aún las funciones llevó a la creación de 44.000 municipios en más básicas para sus ciudadanos. Francia, práctica que luego se extendió a toda Europa (Izu Belloso, 2011). Este problema, que algunos autores califican de minifundismo municipal, ha sido encarado de Aun así, dentro de la Unión Europea hay diferente modo según los países con el propó- grandes diferencias, en algunos países existen sito de mejorar la capacidad de gestión de las municipios de tamaño considerable. En general, entidades locales, la eficiencia y la calidad de los son aquellos que se han mantenido ajenos a la servicios públicos que prestan. influencia francesa, como el Reino Unido, cuyo

18 Izu Belloso (2011: 11) resume las soluciones cipios se estabilizan, incluso, en algunos estados que se han ensayado en dos tipos: desde 1992 hasta 2002 se incrementan ligera- mente en razón de la vuelta atrás de alguna de • Soluciones orgánicas: se trata de reducir el nú- las fusiones de los años anteriores (Rodríguez mero de municipios y aumentar su tamaño. En González, 2006). unos casos eso se consigue promoviendo la fusión voluntaria de los municipios, en otros estable- Las reducciones más drásticas se llevaron a ciendo fusiones forzosas o incluso reelaborando la cabo en países del norte europeo durante las totalidad del mapa municipal. primeras décadas de la segunda mitad del siglo XX. Estas medidas se han realizado a partir de • Soluciones funcionales: no se afecta el número y la aplicación de normas legales que obligaban tamaño de los municipios, que en principio pue- a los municipios de menor tamaño a asociarse den mantenerse sin cambios, sino que trasladan entre sí, con la finalidad de lograr economías de sus funciones (algunas de ellas o incluso todas) a escala que permitieran una mayor eficacia en la un nivel administrativo superior con mayor capa- prestación de los servicios encomendados o, en cidad de gestión, ello puede conseguirse mediante: otros casos, mediante la creación de una nueva planta municipal con ámbitos competenciales, • La cooperación y asociación intermunicipal. organizativos y territoriales completamente nuevos (Rodríguez González, 2006). Entre los • Entes supramunicipales. casos más notorios está Dinamarca que pasó de 1.387 municipios en 1950 a 271 en 2002, o El adoptar preferentemente uno u otro tipo de Suecia que en 1950 tenía 2.281 municipios y en solución está influido por la tradición política 1992, 290. de cada país. Los países que se han visto más influenciados por la cultura política francesa, en particular los del sur del continente, tienden a Las soluciones funcionales ver al municipio como una entidad representa- tiva de la comunidad vecinal frente a las auto- Los países del sur europeo, aquellos que se hallan ridades superiores y, por ello, hay una fuerte re- dentro del área de influencia del modelo admi- sistencia a la fusión municipal que se vive como nistrativo de inspiración francesa (España, Portu- un cercenamiento de sus derechos ciudadanos. gal, Italia) han seguido una dinámica diferente.

En cambio, en el norte de Europa, se ve al En el caso de Francia, al fracasar una política de municipio sobre todo como una entidad pres- estímulos a la fusión municipal, se optó por el tataria de servicios públicos ya que el Estado de asociacionismo. Se crearon así los llamados esta- bienestar tradicionalmente se ha configurado a blecimientos públicos de cooperación intercomu- través del ámbito local, por lo que los ciudada- nal (EPCI) que actualmente agrupan al 93% de nos aceptan con mayor facilidad las reformas los municipios franceses. Existen dos categorías: del mapa municipal con base en argumentos de a) EPCI sin presupuesto propio, se sostienen con eficacia y eficiencia (Izu Belloso, 2011). aportaciones de los municipios para gestionar los servicios comunes y fueron los primeros que se Más allá de estas consideraciones, los países no crearon y b) EPCI con presupuesto propio, tienen adoptan una solución en forma excluyente, sino la facultad de recaudar impuestos para la gestión que intentan combinar soluciones orgánicas y de los servicios municipales agrupados. funcionales en diversos grados. Entre ambas categorías (incluyendo sus subcate- gorías) suman algo más de 15.000 asociaciones. Las soluciones orgánicas En el caso de España, ya en 1870 se registra La reducción del número de municipios en legislación que creaba asociaciones para gestio- ciertos países, ha alcanzado altos valores en las nar algunos temas, lo cual pone de manifiesto décadas iniciales de la segunda mitad del siglo la antigüedad del fenómeno de minifundismo XX mientras que, en los años más recientes, municipal o inframunicipalismo. estos fuertes procesos de desaparición de muni-

19 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

España cuenta en la actualidad con 8.122 mo de 5.000 habitantes para crear un munici- municipios, de los cuales el 84% tiene menos pio. Dispone, a su vez, que sin perjuicio de las de 5.000 habitantes, y el 60% menos de 1.000. competencias de las comunidades autónomas, el Hay 63 municipios que tienen más de 100.000 gobierno central se reserva la facultad de “[...] habitantes en los que reside casi el 40% de la establecer medidas que tiendan a fomentar la población española. fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos Según Ruano de la Fuente (2016): locales, [...] atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales” (art. 13). [...] esta realidad representa una estructura rural que apenas ha experimentado cambios desde Por otra parte, establece responsabilidades di- mediados del siglo XX, caracterizada por una ferenciadas según el tamaño poblacional: para debilidad institucional que se agravó con los pro- todos los municipios: alumbrado público, ce- cesos migratorios desde el campo a las ciudades menterio, recogida de residuos, limpieza viaria, españolas en los años 60 y 70 del siglo pasado. abastecimiento domiciliario de agua potable, Si sumamos a los municipios la existencia de alcantarillado, acceso a los núcleos de población otros gobiernos locales supra e inframunicipales y pavimentación de las vías públicas. De allí en y entidades asociativas locales, la cifra total de adelante, establece obligaciones diferenciadas administraciones territoriales locales supera las según tengan más de 5.000, 20.000 o 50.000 13.000. La profunda descentralización de fun- habitantes. También establece que, para los ciones desde el gobierno central a los gobiernos municipios con menos de 20.000 habitantes, autonómicos [...] nunca tuvo su correlato en un algunos servicios deberán ser coordinados por el segundo proceso descentralizador, desde estos nivel provincial. últimos a los municipios. El resultado ha sido la coexistencia de pequeños municipios rurales in- El rechazo en España, por parte de ciudadanos y capaces de mantener si quiera su frágil estructura políticos, a las políticas de fusión de municipios administrativa con ciudades dinámicas, innova- que tuvieron éxito en el norte de Europa, llevó a doras y con voz propia en el concierto institucio- dos tipos de soluciones. nal español (pág. 202). • Formas de cooperación vertical, crean ni- De hecho, la fragmentación de la estructura veles intermedios de gobierno situados entre municipal española es un obstáculo para la pro- los municipios y las provincias: las comarcas, visión eficiente de servicios y para la cooperación esto es, divisiones administrativas obligatorias con otros niveles administrativos para la imple- para la prestación de servicios supramu- mentación de programas del gobierno regional o nicipales y la implementación de servicios nacional. Por esta razón, estos pequeños muni- regionales. cipios son extremadamente dependientes finan- cieramente de los niveles superiores de gobierno Se han aplicado en algunas regiones tratan- y su escaso personal se limita a conservar las do que la prestación de servicios sea más minúsculas estructuras administrativas y no pres- eficiente, pero con el costo de marginar a los tan apenas servicios directos a los ciudadanos. gobiernos locales ya existentes (tanto a las Sin embargo, a pesar de que el reducido número provincias como, especialmente, a los peque- de habitantes dificulta la prestación directa de ños municipios). servicios, sí desempeñan una función muy importante para la representación de la comunidad • Formas de cooperación horizontal, local. Esto es, se trata de instituciones muy inefi- implican la cooperación horizontal entre los cientes desde el punto de vista de la prestación de mismos niveles de gobierno creando man- servicios, pero muy eficaces como instituciones comunidades. Las mancomunidades son representativas de la ciudadanía, que se siente asociaciones voluntarias de municipios que fuertemente identificada con ellas (pág. 202). tratan de conseguir economías de escala en la prestación de servicios municipales. Para que esta situación no se agravase, en 1985 se aprueba la Ley Reguladora del Régimen Como se mencionaba anteriormente, estas aso- Municipal, que fija para todo el país un míni- ciaciones comienzan a impulsarse en la segunda

20 mitad del siglo XIX. En 1975 existían 67, en formadas por tan solo dos municipios, mientras 1986 ya eran 225 y actualmente existen 1.027 que otras cubren más de 90. Igualmente, en mancomunidades, la mitad de ellas creada en la términos de población, la mancomunidad más década del 90. pequeña apenas abarca dos centenares de vecinos, mientras que la más amplia supera los tres Cerca del 80% de los municipios pertenece a millones de habitantes. una o más mancomunidades. Por último, existe también la figura de los con- Es importante tener en cuenta que la creación sorcios, en los que pueden participar diferentes de las mancomunidades no es el fruto de un niveles de gobierno e incluso empresas comer- proceso de planificación centralizada desde el ciales o sin ánimo de lucro. En España hay cerca gobierno nacional o regional, sino que depende de mil consorcios en los que participan gobier- únicamente de la libre voluntad de los munici- nos locales. Su estructura orgánica es extrema- pios que deciden asociarse para la prestación de damente flexible, basada en un estatuto firmado un servicio y conseguir que sea menos costoso. por las partes que lo componen, y sirven para Como consecuencia, resulta en un modelo algo prestar cualquier tipo de servicio. anárquico ya que existen mancomunidades

En síntesis: En aquellos países donde hay gran apego a la figura del gobierno local, la asocia- ción intermunicipal es una solución que genera menos resistencias que la fusión, pero señala Izu Belloso (2011):

[...] a menudo donde se ha aplicado esta solución corre el peligro de morir de éxito. La facilidad con la que se crean las entidades asociativas para solucionar los problemas de gestión de los pequeños municipios conduce a la multiplicación de las entidades y el hecho de que el proceso se lleve a cabo sobre un mapa municipal caracterizado por el minifundismo se traduce en que las entidades asociativas acaben padeciendo del mismo minifundismo (pág. 27).

Son claros los ejemplos al respecto que se reseñaron en los casos de Francia y España. En el caso de Francia, las EPCI que existen hace casi un siglo, suman 18.000 y el tamaño promedio es de 3.500 habitantes. En el caso de España, las mancomunidades son más recientes, comenzaron a crearse hace unos 30 años, pero ya hay 1.027. Como promedio, cada mancomunidad tiene unos ocho municipios, el 36% de las mancomunidades existentes suma una población inferior a los 5.000 habitantes y un 32% suma entre 5.000 y 20.000 habitantes. En general, es en las comunidades con mayor fragmentación municipal (menos habitantes por municipio) donde se ha creado un número más elevado de mancomunidades. Sin embargo, hay más mancomunidades en algunas comunidades autónomas que municipios en otras comunidades de tamaño similar o mayor.

21 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Cuadro 1. Tipos de soluciones al problema del inframunicipalismo

Soluciones orgánicas Soluciones funcionales

Trasladar funciones a un nivel Reducir el número de municipios y Objetivo administrativo superior para aumentar su tamaño mejorar la capacidad de gestión

Entes supramunicipales Fusiones voluntarias o forzosas Mecanismo Asociación intermunicipal Rediseño total del mapa municipal (mancomunidades y consorcios)

Países Suecia, Dinamarca, Holanda Francia, España, Portugal

Fuente: Elaboración propia.

4. La creación de municipios en Uruguay: criterios y desajustes territoriales

En el contexto sudamericano, Uruguay ha traducen identidades territoriales ni culturales. sido el último país en crear un tercer nivel de Las circunscripciones electorales en nuestro país gobierno, lo cual ha implicado crear nuevas no constituían estrictamente distritos electora- divisiones en su territorio o, dicho de otro les, pues estos se definen como el área en la cual modo, trazar nuevas líneas en su mapa político. los votos emitidos constituyen el fundamento La temprana desaparición de los cabildos –que para el reparto de escaños, con independencia además fueron poco numerosos– borró también de los emitidos en otra zona electoral. Según cualquier bosquejo de jurisdicciones territoria- Bottinelli (1990), en nuestro país no son estric- les aproximadas a la escala local. tamente circunscripciones, sino áreas de vota- ción cuya función es agrupar los votos y facilitar Los departamentos, a su vez, se delinearon la organización espacial del comicio, pero no primeramente siguiendo las necesidades de la convertirlos en escaños. Los distritos electorales defensa del territorio y, luego, las necesidades en Uruguay son los departamentos. de la administración y también de los intereses políticos. Pero en ningún caso esos recor- En algunos países, las mismas áreas de votación tes territoriales que llamamos departamentos son aprovechadas para todas las elecciones, reflejaron identidades territoriales preexistentes como sucede en nuestro país mientras que, en construidas con base en las dinámicas sociales otros, se crean diferentes áreas de votación para de la época. Con el tiempo, los departamentos las distintas elecciones. Dada su menor rele- crearon sus propias identidades territoriales, con vancia, a menudo su delimitación es realizada sus dinámicas e idiosincrasia propia que –aun- por funcionarios de las instituciones electorales que sutilmente– muestran diferencias entre di- locales, mientras que, en el caso de los distritos, versas zonas del país. Sin embargo, a escala local la delimitación debe hacerse por instituciones no existieron subdivisiones administrativas que de carácter nacional. desarrollaran procesos similares. La creación del tercer nivel de gobierno implica poner de mani- Pero, una vez que a estas áreas de votación fiesto identidades locales que no han tenido un (conocidas popularmente como series electora- correlato en el mapa político-administrativo y, les) se les ha asignado ser la unidad territorial como veremos a lo largo de este trabajo, no es mínima para la definición de los municipios, se tarea sencilla delimitarlas espacialmente. convierten en recortes político-territoriales cuya delimitación debiera ser atendida especialmente. El artículo 1 de la ley de descentralización dice que el municipio “deberá conformar una La división electoral del territorio nacional se unidad, con personalidad social y cultural, con estableció en 1924 en la Ley del Registro Cívico intereses comunes”, aunque no explicita de qué Nacional (N.° 7.691), que divide el territorio modo se puede determinar el ámbito territorial nacional en jurisdicciones (equiparables a los en el que se manifiesten esos atributos. La regla- departamentos), estas en zonas electorales, las mentación de la ley asumió como unidad terri- que a su vez se dividen en circunscripciones torial básica las circunscripciones electorales ya electorales (las áreas de votación). Las circuns- existentes, aunque estos recortes territoriales tie- cripciones de segundo orden (zonas) fueron nen un carácter puramente administrativo y no creadas siguiendo los límites de las secciones

23 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS judiciales (sea coincidiendo en forma exacta, miento Territorial. Como consecuencia tendre- conteniéndolas en varias zonas o agrupando mos mapas municipales diferentes. varias secciones en una zona). Sin embargo, posteriores ajustes de las secciones judiciales La adopción, entonces, de estas circunscripcio- comenzaron a desfasar ambas mallas –particu- nes electorales como unidad territorial mínima larmente en el caso de Montevideo– a lo cual se para la definición de municipios resulta con- agrega el proceso de subdivisión de circunscrip- tradictoria con el espíritu de la ley expresado ciones electorales que acompañó los cambios en su artículo primero: “deberá conformar una demográficos, principalmente en las ciudades unidad, con personalidad social y cultural, con de mayor tamaño. intereses comunes”, sin embargo, un recorte territorial creado con carácter puramente admi- La antigüedad de las circunscripciones elec- nistrativo no constituye precisamente la expre- torales y su falta de actualización en relación sión de esa “personalidad”. La correspondencia con las configuraciones espaciales actuales se a una determinada “serie electoral” no genera constituye en un escollo para lograr una coinci- sentimientos de pertenencia ni identidades dencia total entre el territorio de representación territoriales. Si a ello sumamos las dificultades política y el territorio de apropiación de la co- derivadas de su antigüedad, el mapa resultan- munidad local. No fue un problema importante te parecería alejarse de la idea del gobierno de mientras la circunscripción electoral solo fuese cercanías. un recorte territorial de carácter administrativo, pero sí comienza a tener significado cuando Aparte de las dificultades reseñadas, algunos se convierte en un territorio de representación enunciados de la ley N.º 18.567 son poco pre- política. cisos cuando hacen referencia a las entidades espaciales, lo cual permite diversas interpreta- La obsolescencia de estos recortes de carácter ciones en su implementación. Si bien, en parte, administrativo-electoral respecto de las confi- fueron corregidos por la ley N.º 19.272, esas guraciones espaciales actuales dará lugar a una imprecisiones dejaron su huella en el diseño del serie de “desajustes” entre los actuales ámbitos mapa municipal de algunos departamentos. territoriales de pertenencia y el mapa municipal resultante. Vale la pena señalar que en el artículo primero el municipio es definido solamente como una En casi un siglo, el uso del suelo se ha trans- instancia de gobierno y no como una cierta en- formado profundamente como resultado de la tidad territorial con determinadas atribuciones, urbanización creciente, así como de los cambios es decir que se acerca más al tercer significado productivos y los cambios en la propiedad de la del término, que ya señalamos. La dimensión tierra, que determinan subdivisiones o fusio- territorial aparece secundariamente como una nes de padrones. Todas estas transformaciones condición para su existencia. Seguramente, esta han hecho que, en muchos casos, los límites de concepción de municipio pesó de tal modo que las circunscripciones resulten alejados de las en la elaboración de la ley los aspectos territoria- formas espaciales actuales, así como en otros les no fueron suficientemente problematizados. resulten inhallables. En ocasiones, no pueden reconocerse, ya que hacen referencia a acciden- En un segundo momento, se definen sus carac- tes naturales que se han modificado o a ele- terísticas: un mínimo de población y el carácter mentos materiales hoy inexistentes (como un urbano y suburbano de su “circunscripción alambrado, un poste de telégrafo) o al nombre territorial”, allí implícitamente se reconoce un de los propietarios de los campos de casi un cierto territorio como ámbito de poder muni- siglo atrás. cipal. Aquí aparece un primer escollo a la hora de ser precisos: la calificación de “urbano” en el Esta imprecisión es tal que su interpretación es Uruguay da lugar a confusiones. Si bien la Ley diferente según el organismo encargado de su de Ordenamiento Territorial (18.308), apro- georreferenciación: existen notorias diferencias bada en 2008, establece pautas para la catego- en algunas zonas del país entre la cartografía rización del suelo urbano, suburbano y rural, del Servicio Geográfico Militar realizada para la el Instituto Nacional de Estadística no necesa- Corte Electoral y la de la Dirección de Ordena- riamente ajusta su tipificación de entidades de

24 población a estas pautas, aplicando criterios Continuando con el carácter artificioso de tales diversos en cada caso. Esto no es un dato menor recortes territoriales como base de la delimi- ya que el volumen de población –dato provisto tación municipal, es de interés señalar otros por este organismo– es el requisito establecido “desajustes”: por la ley para la creación de municipios. • Si pensamos el municipio como un territo- Por otra parte, el desfasaje de las mallas admi- rio integrado por una localidad y su área de nistrativo-territoriales es en sí mismo un pro- influencia, es decir, aquella con la que man- blema para el manejo de información y gestión tiene vínculos socioeconómicos y culturales del territorio, tanto en el ámbito de la adminis- cotidianos, imaginaríamos que esa influencia tración como en el de la investigación aplicada se extendería en 360° excepto que hubie- a la temática territorial. Es el caso del divorcio re una barrera orográfica o fluvio-lacustre entre estas circunscripciones y la categorización importante. Algunas cabeceras municipales de localidades definida por el Instituto Nacional están ubicadas en el borde mismo del distrito de Estadística donde surge el volumen poblacio- electoral y, si nos atenemos a la normativa, nal referido en la ley. llegaríamos al absurdo de que la unidad social y cultural se da solamente con el terri- Se dan casos en los que hay localidades censales torio que está “a sus espaldas”, ya que en la con una población superior a los 2.000 habi- dirección contraria se pasa a otro distrito que tantes pero que no tienen circunscripción elec- no integra el municipio. toral propia que, por lo general, corresponden a barrios periféricos de las capitales departamen- • El caso del municipio de Ismael Cortinas. tales u otras ciudades medianas, por ejemplo, Este centro poblado, con algo menos de 1.000 Cerro Pelado en la ciudad de Maldonado o Las habitantes, tiene la peculiaridad de encon- Piedras, barrio de Bella Unión. trarse en un punto de encuentro de cuatro departamentos, aunque en jurisdicción de Pero también otras localidades que no con- Flores. Su distrito electoral es muy pequeño, forman aglomeraciones continuas, como es el se reduce a la planta urbana por lo cual el caso de La Capuera con 3.000 habitantes en el cementerio de la localidad que se ubica a no departamento de Maldonado, que actualmente más de 300 metros, queda fuera del munici- integra el municipio de Piriápolis. pio, aunque el servicio de necrópolis es uno de los cometidos que le asigna la ley. Por otra En otros casos citados por Oroño (2013), parte, la circunscripción adyacente (donde se existen localidades censales que tienen distrito encuentra el cementerio) es sumamente ex- electoral propio, pero al considerarse que inte- tensa y parecería dificultoso poder gestionarla gran la planta urbana de una capital departa- desde Ismael Cortinas. mental, su creación depende exclusivamente de la voluntad del intendente de acuerdo a la ley. • Localidades o barrios divididos entre dos Son los casos de: municipios, por ejemplo, el caso del Fraccio- namiento Cno. del Andaluz, que se encuentra • Nuevo Paysandú, que supera los 8.000 fragmentado entre los municipios de Toledo habitantes y Suárez.

• Ejido de Treinta y Tres con casi 7.000 y • La peculiar configuración de algunos municipios por agregación de circunscripciones • Mandubí con 6.000. resulta harto llamativa: la forma de escuadra del municipio de Tambores hace dudar de Las diversas situaciones que se plantean y la fle- que los vínculos socioculturales sigan esa xibilidad para interpretar la ley por parte de los geometría, máxime cuando la distancia de gobiernos departamentales dio lugar a un mapa los puntos más excéntricos con la cabecera curioso, que presenta una variada configuración municipal es de 100 km. en puntos, islas y mosaicos según el departamento que se trate.

25 Mapa 1. Municipios actuales 2015 Municipios actuales superponiendo las dos bases cartográficas oficiales disponibles: Dirección Nacional de Ordena- miento Territorial (DINOT) y Servicio Geográfico Militar (SGM)

Capitales departamentales Localidades según población Censo 2011

Menos de 500 Límites departamentales De 500 a 1.000 Municipios 2015 - DINOT De 1.000 a 2.000 Municipios 2015 - SGM Más de 2.000 Series electorales Mapa 1. Continuación

Fuente: Elaboración propia en base a datos de población del Censo 2011 (INE), Circunscripciones Electorales (SGM), municipios actuales (DINOT y SGM) y Caminería Nacional (MTOP). Elipsoide WGS 84 - Proyección UTM 21 Sur.

Municipios actales superponiendo las dos bases cartográ cas o ciales disponibles: Dirección Nacioinal de Ordenamiento Territorial (DINOT) Y Servicio• Otro Geográ co tipo de desajustes Militar (SGM) tienen que ver no ponder a jurisdicciones político-territoriales di- solo con la configuración de las áreas de ferentes. Consideramos conveniente aquí revisar votación, sino con los modos de asigna- el concepto de localidad. La bibliografía sobre el ción de las personas al registro electoral. tema recoge de la experiencia internacional de Un ejemplo es el caso de la localidad de La diversas instituciones censales y académicas la Capuera, en el departamento Maldonado. existencia de tres tipos de criterios para deter- Ubicada al norte de la ruta Interbalnearia minar qué es una localidad: físico, jurídico e en el borde suroeste de la Laguna del Sau- interaccional (Vapñarsky, 1998). ce, esta localidad dormitorio ha tenido un crecimiento significativo en los últimos años • El criterio físico alude a la aglomeración, a vinculado a la actividad turística de la zona. una concentración espacial de edificaciones Anteriormente, esa área incluía el distrito conectada por una red vial. DCA correspondiente al municipio de Pan de Azúcar, con el que hay un vínculo fluido. • El criterio jurídico alude a límites políti- Luego se modificaron los límites y pasó a ser co-administrativos, aquel fragmento terri- parte de la DCB, por lo cual integra el mu- torial que una norma da la calificación de nicipio de Piriápolis, una modificación por localidad y que en muchos países es sinóni- lo menos opinable por su localización. El mo de municipio. problema que se ha estado generando es que, a los habitantes de La Capuera, así como los • El criterio interaccional alude a la localidad de Sauce de Portezuelo (ambos pertenecien- como comunidad local, “como conjunto de tes al municipio de Piriápolis), la Junta Elec- individuos vinculados por redes de interaccio- toral de Maldonado les otorgaba credencial nes cotidianas directas”, con este criterio la con serie delElaboración municipio propia de Maldonado. en base a datos Es de pobla- localidad puede incluir más de una localidad decir que votabanción del al Censo alcalde 2011 de (INE), Maldonado Circunscripciones y definida por el criterio físico. Sin duda, a la Electorales (SGM), municipios actuales (DINOT y no al alcaldeSGM) de Piriápolis. y caminería nacional (MTOP). Elipsoide hora de pensar en un gobierno de cercanías, WGS 84 - Proyección UTM 21 Sur. este sería el criterio más apropiado para defi- Otro aspecto no contemplado en la implemen- nir su ámbito territorial. tación de la ley de descentralización es el caso de las localidades transdepartamentales. En En Uruguay existen varios casos de localidades Uruguay, así como en otros países, se dan casos transdepartamentales, son diferentes localidades en los que una misma localidad puede corres- desde el criterio jurídico, pero son una misma

27 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS localidad definida con criterio físico dado que harán sentir en la gestión del territorio, generan- hay continuidad de la trama, y también con un do nuevas desigualdades a uno u otro lado. Por criterio interaccional, ya que constituyen una otra parte, siendo la mayoría de estas localidades única comunidad local. tan pequeñas, cabe preguntarse si se justificaría la existencia de más de un gobierno local. Identificamos seis casos de localidades que se extienden en dos departamentos y uno que Un aspecto adicional que surge en estos casos, comprende fragmentos territoriales de tres es el posible conflicto de intereses entre actores departamentos (Cerro Chato). Una caracterís- políticos de uno y otro departamento, como su- tica común a la mayoría de los casos es que son cede en el caso de Cardona-Florencio Sánchez. localidades de escaso número de habitantes, pero se diferencian tanto en su estatus jurídico y La solución ideal es un gobierno de toda la lo- toponimia, como en su génesis. calidad, es decir que haya coherencia territorial entre el territorio real y el ámbito de ejercicio de Algunas son localidades cuya planta física se ex- poder local, pero ello colide con la legislación que tiende en dos o tres departamentos, pero desde preserva la integridad departamental. Ante esta el punto de vista censal son dos localidades que realidad las opciones podrían ser: modificar la le- comparten el mismo nombre: es el caso de Tam- gislación y pensar un “estatus electoral” especial bores, Piedra Sola, Agraciada, Illescas, Valentines para las elecciones municipales de esas localida- y tres localidades con el nombre de Cerro Chato. des, o modificar los límites departamentales de modo que la localidad pase a formar parte de un Otra situación es la de Nico Pérez-Batlle y único departamento. Esta sería una opción a ex- Ordóñez que originalmente tenían la misma plorar, en particular con los ciudadanos implica- denominación, Nico Pérez, a ambos lados del dos, teniendo en cuenta además la posibilidad de límite departamental. En 1907 la parte corres- implementar acciones compensatorias. pondiente al departamento de Lavalleja pasó a llamarse José Batlle y Ordóñez. Otro caso que se En este sentido, el antecedente más cercano en aproxima a los anteriores es el de Cardona-Flo- el tiempo es la modificación del límite entre rencio Sánchez que, si bien surgen localidades Colonia y Flores en 1977, por la cual la ciudad independientemente una de la otra, funcional- de Ismael Cortinas pasó a estar en su totalidad mente constituyen una única aglomeración. en el departamento de Flores. Más atrás en el tiempo, se encuentra el antecedente del mencio- En materia de gobiernos locales la situación es nado plebiscito de Cerro Chato, que podría ser variada: en cuatro casos no hay municipio en también un instrumento a explorar. Para ambas ninguno de los sectores (Agraciada, Valenti- opciones se requiere voluntad de cambio, en nes, Illescas y Cerro Chato), en otros casos hay particular de los actores políticos. municipio en una sola parte de la localidad, lo cual crea una diferencia en materia de ejercicio Por último, es pertinente citar aquí los resulta- de derechos políticos (Tambores, Piedra Sola y dos de un sondeo realizado (Departamento de Batlle y Ordóñez). Geografía, 2014) por vía electrónica a los alcaldes de la primera generación de municipios (sin La creación de gobiernos locales en las localida- Montevideo) sobre su percepción en relación des transdepartamentales constituye un desafío: con la adecuación de los límites del territorio cómo atender las necesidades de comunidades municipal que gobiernan. Sobre un total de 31 locales con intereses y problemas comunes pero respuestas, el 55% (17 respuestas) manifestó divididas por límites políticos. La creación de algún tipo de reparo sobre la delimitación terri- municipios en un solo sector de la localidad crea torial de su jurisdicción municipal. En 13 casos situaciones de inequidad en materia de dere- los alcaldes señalaron localidades o parajes que chos de participación política y seguramente los consideran que deberían ser incluidos dentro de efectos de la presencia de ese gobierno local se su municipio.

28 Los motivos mencionados son: • necesidad de que ciertas localidades constitu- yan un municipio propio dada su dinámica • áreas que anteriormente formaban parte particular diferente al resto del municipio; de la misma Junta Local, pero sin gobierno municipal en la actualidad, a las que sue- • áreas que se vinculan más con otros munici- le atender, aunque no formen parte de su pios que con el propio; jurisdicción; • necesidad de dividir el municipio por su • localidades sin gobierno local, pero con afi- gran volumen de población. nidad social y cultural con su municipio; Estas respuestas son representativas de los men- • localidades sin gobierno local que utilizan cionados desajustes territoriales entre el territo- diversos servicios de su municipio. rio político-administrativo y el territorio de la cotidianeidad. También hay referencias a barrios o localidades que se encuentran divididos artificialmente por el límite municipal. Respecto a localidades o parajes a excluir, hubo señalamientos en cuatro respuestas por los siguientes motivos:

29 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

5. Simulación de creación de municipios

Una eventual municipalización total del terri- • Que las circunscripciones que se agrupasen torio nacional supone ante todo una decisión alcanzaran los 2.000 habitantes previstos en política, pero también supone establecer criterios la ley. y procedimientos para el diseño de los nuevos recortes territoriales. Existen varios escenarios • Que dentro del área considerada exista una posibles y diversas metodologías para desarrollar localidad reconocida como tal por el INE, alternativas de diseños para la municipalización. como potencial cabecera, considerando: En la presente publicación se presentan dos escenarios a partir de la aplicación de técnicas de • Que sea la de mayor población del área, análisis espacial utilizando sistemas de informa- existiendo una diferencia significativa con ción geográfica (SIG). las otras localidades.

El Escenario 1 supone completar el mapa mu- • Que esté inserta en la red de caminería nicipal actual creando municipios donde no los de forma que pueda estimarse una buena hay, ajustándose lo más posible a la normativa vinculación con todo el territorio corres- vigente sin afectar los existentes. pondiente a las circunscripciones (series electorales) involucradas. El Escenario 2 supone la eliminación de todos los requisitos vigentes, así como la no consideración • Cuando el municipio a crearse involucre la de los límites político-administrativos existentes capital departamental, se toman dos crite- ni de las circunscripciones electorales, de modo rios de acuerdo a las distintas posibilidades de identificar áreas funcionales en torno a loca- (y limitantes) que generan las actuales lidades que pudiesen funcionar como cabeceras circunscripciones: municipales. • Cuando la totalidad de la planta urbana cuenta con circunscripciones que la 5.1 Escenario 1 cubren sin incluir el entorno rural y, al mismo tiempo, existen localidades en las 5.1.1 Objetivos y criterios inmediaciones de la capital que pueden servir racionalmente al área rural circun- En este escenario se procede por agregación de dante incluida en sus respectivas series, las circunscripciones electorales que actualmen- superan los 2.000 habitantes y sin dejar te no conforman municipios de modo de lograr zonas aisladas, se procede a crear munici- unidades territoriales que se acerquen lo más po- pios diferentes para la planta urbana de la sible a lo que la normativa indica y que cumplan capital y para el resto del área comprendi- con las condiciones que los hagan viables. da. Ejemplo en el Escenario 1 es Paysandú.

Como punto de partida se establecen los siguien- • Cuando las series no permiten lo anterior tes criterios: y/o existe una zona rural amplia cuya localidad de referencia principal corres- • No afectar los límites departamentales ni los ponde a la capital departamental, no municipales existentes. existiendo otra localidad con potencial de oficiar de cabecera de un municipio que

30 la incluya, se procede a crear un munici- Para cumplir con el criterio de población del pio con la ciudad capital como cabecera Escenario 1, se procede a estimar la cantidad de involucrando un área rural de referencia a población por serie, de modo de poder identifi- partir de la agregación de las series colin- car cuáles y cuántas series es necesario agrupar dantes. Ejemplo en el Escenario 1 es Rocha para formar un municipio mayor a 2.000 ha- (y la mayoría de los casos), existiendo bitantes. Se recurre a los datos del Censo 2011 situaciones análogas en los Municipios del Instituto Nacional de Estadística (INE). Para 2015 en Canelones y Maldonado. identificar municipios de más de 2.000 habitantes en las zonas que no existen centros poblados Con base en esos criterios, se procede a estudiar que por sí solos superen ese valor, se consideran caso a caso y clasificar cada uno de los mu- al mismo tiempo la población urbana y la rural, nicipios de los 16 departamentos analizados, contando a todas las personas que habitan cada asignando un total de 390 series electorales a la serie. Para ello se toma de este censo la infor- creación de 81 municipios. mación más desagregada espacialmente y, por lo tanto, la de mayor detalle disponible, que es Más allá de los criterios generales indicados an- la de Zona Censal. Aun partiendo de las unida- teriormente, se encuentran situaciones problema des más desagregadas espacialmente, tanto para que obligan a buscar las soluciones que –asegu- cantidad de población (zonas censales) como rando la municipalización de la totalidad de las para las circunscripciones electorales (series), se series– implicaran contravenir la menor cantidad identifica que no existe correspondencia entre posible de los criterios. El que se procura preser- los límites, por lo que no resulta posible una var con mayor prioridad es el del piso poblacio- asignación exacta de la población del Censo a nal de 2.000 habitantes, que tiene consecuencias las series. Entonces, se procede a realizar una en el tipo de proceso de creación posible según la estimación de la distribución de la población en legislación vigente. Aun así, existen 32 munici- las distintas series. pios en el resultado preliminar de la simulación de acuerdo al Escenario 1, que no alcanzan esa Aquí encontramos la dificultad, ya mencionada cifra de población (de modo aproximado, según en apartados anteriores, por la no coincidencia se aclaró oportunamente).1 de ambas mallas (la censal y la electoral), existen zonas censales que se encuentran divididas entre dos o más series electorales. Para deter- 5.1.2 Aspectos metodológicos del minar cuánta de su población se encuentra procedimiento en cuál de las series involucradas se procede a asignarlas en proporción directa al porcentaje Se utiliza la base de circunscripciones electo- de superficie de la zona en que se encuentra en rales proporcionada por el Servicio Geográfico cada serie. Esto implica asumir como supues- Militar (SGM). Se toman como punto de par- to una distribución uniforme de la población tida las 650 unidades espaciales identificadas al interior de cada Zona Censal, lo que se por el Servicio con el código de tres letras que sabe que no es necesariamente cierto. componen la Serie (que indica: departamen- to, zona y circunscripción). Estas unidades se Es importante tener presente que se trata de toman como base para ser agrupadas confor- una estimación, que no necesariamente refleja mando los nuevos municipios del Escenario fielmente la distribución de la población efecti- 1. En adelante se les denomina simplemente vamente relevada por el Censo. Como recorda- como “serie”. torio de su carácter aproximativo, se expresan los valores de población derivados de este cálcu- lo con dos cifras decimales.

1 no obstante, cabe consignar que la mayor parte de estas 32 situaciones puede solucionarse incorporando estos municipios a otros mayores, generando áreas excesivamente grandes o inconexas a criterio del equipo, pero respetando el Escenario 1, stricto sensu. O bien dividiendo las series que conforman estos municipios entre otros municipios nuevos y Municipios 2015 (modificándolos), implicando un Escenario 1, lato sensu que no contraviene el piso poblacional establecido por ley.

31 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Cabe destacar que, de acuerdo a la forma en • situaciones de inframunicipalismo: munici- que fue realizado el Censo 2011, georreferen- pios con densidades de 0,25 hab/km2 ciando mediante GPS cada encuesta, resulta técnicamente posible realizar una asignación • geometría extravagante con problemas de exacta de la cantidad de población a las series, accesibilidad para los vecinos que quedan o a cualquier otra división del espacio que se localizados en puntos muy excéntricos a la considere (como, por ejemplo, las áreas funcio- cabecera municipal, y también para la gestión nales del Escenario 2). En caso de entenderse del municipio. necesario, en una implementación a futuro de estos procedimientos, la asignación de po- En muchos casos resulta muy complejo en- blación exacta solo puede ser realizada por el contrar una cabecera municipal posible, que equipo técnico del INE, o mediante su partici- cumpla con mínimos poblacionales y tenga una pación, dado que es potestad de esa institución localización de cierta centralidad. asegurar el secreto censal. Asimismo, se procede a adjudicar la denomina- En el apartado 6 se reseñan brevemente otras ción del municipio a la de la cabecera munici- dificultades que surgen de las incongruencias pal que se adjudica a la localidad mayor, aunque presentadas entre diversas bases cartográfi- en algunos casos su localización resulta muy cas derivadas de las imprecisiones y vacíos de excéntrica, por lo cual se propone la cabecera información que contiene la delimitación de las en otra localidad de más fácil acceso y es esta circunscripciones electorales. la que da el nombre al municipio, tal el caso de Cerro Chato de Paysandú.

5.1.3 Escenario 1: El mapa resultante Como se aprecia en el siguiente cuadro, los municipios creados son muy heterogéneos en De acuerdo al procedimiento antes descrito, se cuanto a su tamaño poblacional y extensión. obtiene un mapa del Uruguay totalmente mu- Se debe tener en cuenta que los volúmenes más nicipalizado sin modificar la normativa ni los altos de población responden a los municipios límites de las circunscripciones electorales. que contienen a las capitales departamentales. Del mismo modo, estas inciden en los valores de Se crean 81 municipios que, sumados a los 112 densidad. Resulta llamativo que el promedio de existentes, coloca un escenario de 193 munici- densidad sea superior al del país. Por otra parte, pios (mapa 2). La observación del mapa mues- debe tenerse en cuenta que estos valores corres- tra la agudización de los desajustes reseñados en ponden a los municipios simulados y no están el punto 4. incluidos los municipios actuales.

Cuadro 2. Escenario 1: Síntesis

Población Superficie (km2) Densidad (Hab./Km2)

Media 11.075,00 1.470,00 30,00

Mínima 50,83 36,25 0,25

Máxima 108.341,00 5.439,00 908,00

Fuente: Elaboración propia.

32 Mapa 2. Municipio 2015 y municipios simulados Municipalización de la totalidad del país, sin modificar las circunscripciones ni los municipios ya existentes

Capitales departamentales

Localidades según población Censo 2011

Menos de 500 Municipios 2017 - Escenario 1 (colores) Municipios 2015 - SGM De 500 a 1.000 Municipios 2015 - DINOT Rutas De 1.000 a 2.000 Límites departamentales Series electorales Más de 2.000 Principales discrepancias serie-municipio SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Mapa 2. Continuación

Fuente: Elaboración propia en base a datos de población del Censo 2011 (INE), circunscripciones electorales (SGM), municipios actuales (DINOT y SGM) y caminería nacional (MTOP). Elipsoide WGS 84 - Proyección UTM sur.

Cuadro 3. Escenario 1: Datos básicos de los municipios simulados

Densidad Nombre Población Superficie Cantidad Departamento población municipio aproximada (Km2) de series (Hab./Km2)

18 de Julio Rocha 2.003,40 1.142,5 1,75 3

18 de Julio San José 2.908,74 116,04 25,07 2

19 de Junio Lavalleja 50,83 94,09 0,54 1

25 de Agosto Florida 2.364,37 56,48 41,86 2

25 de Mayo Florida 3.898,40 310,93 12,54 3

A. Gallinal Florida 2.088,03 1.705,01 1,22 7

Andresito Flores 831,17 2.003,34 0,41 3

Arriera Rivera 204,34 462,49 0,44 1

Artigas Artigas 46.058,31 2.294,28 20,08 9

Barra del Rocha 904,43 36,25 24,95 1 Chuy

Bellaco Río Negro 978,23 1.095,83 0,89 2

Bernabé Artigas 1.114,63 4053,6 0,27 5 Rivera

Blanquillo Durazno 1.745,21 1.429,2 1,22 4

Cañada San José 3.775,06 265,01 14,25 2 Grande

Cañada Nieto Soriano 2.344,64 1.363,91 1,72 6

34 Capilla del Florida 3.221,31 2.384,83 1,35 10 Sauce

Caraguatá Tacuarembó 4.377,79 3.702,51 1,18 5

Carlos Reyles Durazno 3.163,08 3.124,22 1,01 7

Casablanca Paysandú 4.787,60 224,06 21,37 1

Cebollatí Rocha 2.039,35 1.552,28 1,31 2

Centro Soriano 214,55 352,07 0,61 2 Soriano

Centro Sur Rivera 401,84 1.008,16 0,4 2 Rivera

Cerro Chato Durazno 1.368,75 750,59 1,82 2

Cerro Chato Treinta y Tres 2.086,39 883,49 2,36 3

Cerro Chato Paysandú 2.103,02 4.442,89 0,47 7

Cerro Flores 920,84 1.542,78 0,6 3 Colorado

Cerro Pelado Rivera 2.679,99 2.842,25 0,94 9

Cerros de Salto 1.287,75 5.002,49 0,26 5 Vera

Chamizo Florida 1.735,88 774,52 2,24 5

Charqueada Treinta y Tres 1.850,78 856,33 2,16 2

Colonia Colonia 28.705,14 454,2 63,2 6

Colonia Artigas 3.380,73 1.737,46 1,95 2 Palma

Cufré Colonia 2.152,12 1.031,27 2,09 4

Curtina Tacuarembó 3.718,95 5.439,61 0,68 8

Durazno Durazno 38.081,73 2.764,8 13,77 12

Egaña Soriano 2.231,63 834,39 2,67 3

El Ombú Río Negro 2.948,29 5.193,81 0,57 9

Esperanza Cerro Largo 393,16 1.598,03 0,25 4

Florida Florida 37.467,54 1868,35 20,05 10

Fray Bentos Río Negro 26.893,98 664,48 40,47 1

González San José 2.479,24 857,6 2,89 5

J. J. Castro Flores 618,19 1.537,15 0,4 5

La Coronilla Rocha 2.434,41 393,18 6,19 1

La Horqueta Colonia 2.209,53 782,73 2,82 3

La Paloma Durazno 1.922,65 1.387,81 1,39 4

35 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Densidad Nombre Población Superficie Cantidad Departamento población municipio aproximada (Km2) de series (Hab./Km2)

La Paz Colonia 1.304,11 62,43 20,89 1

Laureles Salto 1.128,75 1.529,27 0,74 2

Mariscala Lavalleja 2.003,34 958,69 2,09 2

Melo Cerro Largo 56.281,96 4.461,16 12,62 18

Mendoza Florida 2.644,16 480,96 5,5 1

Mercedes Soriano 43.913,85 1.713,49 25,63 8

Miguelete Colonia 1.738,20 634,83 2,74 3

Minas Lavalleja 40.962,85 2.357,78 17,37 7

Moirones Rivera 1.797,53 1.733,36 1,04 6

Palo Solo Colonia 1.099,04 772,52 1,42 3

Paysandú Paysandú 85.850,57 94,53 908,2 6

Pirarajá Lavalleja 2.200,54 2.390,2 0,92 4

Polanco del Yí Florida 1.705,45 2.320,28 0,74 8

Polanco Lavalleja 620,70 1.369,6 0,45 5 Norte

Rincón Treinta y Tres 1.834,78 1.992,38 0,92 2

Rincón del San José 3.029,09 326,86 9,27 3 Pino

Rivera Rivera 82.259,03 1.432,05 57,44 13

Rocha Rocha 26.586,28 2.095,38 12,69 8

Sacachispas Soriano 1.477,01 1.903,03 0,78 6

Salto Salto 108.341,40 374,07 289,6 19

San Gregorio San José 1.021,47 737,82 1,38 4

San Jorge Durazno 1.029,69 948 1,09 3

San José San José 37.302,75 125,98 296,1 9

Santa Ana Colonia 1.055,68 151,83 6,95 2

Santa Soriano 1.951,27 1.121,19 1,74 5 Catalina

Sequeira Artigas 1.508,35 2.545,84 0,59 3

Tacuarembó Tacuarembó 61.813,93 4.201,32 14,71 15

Termas del Salto 251,45 354,32 0,71 1 Arapey

Treinta y Tres Treinta y Tres 33.212,69 1.554,57 21,36 7

36 Tres Islas Cerro Largo 1.212,38 1.037,77 1,17 3

Trinidad Flores 21.763,38 62,37 348,9 2

Velázquez Rocha 1.309,18 1.692,64 0,77 4

Villa del Lavalleja 2.359,74 1.166,05 2,02 6 Rosario

Villa María San José 2.161,97 161,55 13,38 2

Villa Sara Treinta y Tres 1.923,79 1.581,11 1,22 5

Villa Soriano Soriano 1.310,20 235,15 5,57 1

Fuente: Elaboración propia

5.1.4 Variante del Escenario 1 A la vez, mejora la morfología del simulado municipio de Pirarajá, que presenta una suerte Considerando estos desajustes y la configuración de apéndice dando lugar a un municipio más espacial resultante, se concibe la posibilidad de compacto. Otra situación que mejora es la de la realizar un escenario alternativo al Escenario localidad 19 de Junio, ya mencionada. 1, pero manteniendo sus criterios básicos. Se considera que la normativa vigente no impide Si observamos el caso de Cerro Largo, el mapa que los municipios actuales puedan extender su resultante no cambia sustancialmente. En este territorio siempre y cuando no se modifique la caso particular, el conocimiento acumulado en circunscripción electoral. el seno del equipo permite descartar aquellas soluciones que aparecen como las más fáciles En tal sentido, se escoge un área piloto, la re- y obvias para que el mapa resulte visualmente gión este, en la que se procede a agregar circuns- razonable. cripciones a municipios ya existentes generando un escenario alternativo, el 1b. Las modificaciones más significativas están dadas por los municipios de Fraile Muerto y Se presentan a continuación los casos de Lava- Arévalo y sus circundantes. En el primer caso, la lleja y Cerro Largo comparando el mapa resul- variante 1b permite cubrir mejor el área su- tante del Escenario 1 y del Escenario 1b. roeste de Fraile Muerto, es decir, la zona rural del entorno de Cerro de Las Cuentas, Tres Islas Como puede apreciarse el Escenario 1b, para el y Quebracho, evitando crear un municipio de caso de Lavalleja ofrece una configuración te- baja población y difícil conectividad con la rritorial del mapa municipal visualmente “más cabecera en alguna de ellas (municipio de Tres amigable”, en el sentido de que se eliminan Islas del Escenario 1). Al sureste de Fraile Muer- aquellas formas más irregulares y excéntricas, lo to, la variante permite cubrir mejor un área cual supone que, más allá de lo visual, solucio- que quedaba mal atendida por el municipio de na problemas de accesibilidad real y, por ende, Melo. De todas maneras, esa es la única mejora facilitaría la gestión municipal. lograda para Melo, que mantiene una extensión al menos problemática, pero la falta de conecti- La agregación de algunas circunscripciones elec- vidad dificulta las conexiones entre localidades torales al actual municipio de Batlle y Ordóñez al norte del departamento. elimina el simulado municipio de Polanco Norte, cuya densidad de población de 0,45 hab./km2.

37 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Mapa 3. Municipios de Lavalleja actuales y simulados: Escenario 1a y 1b

Escenario 1a Escenario 1b Sin modificar municipios actuales Modificando municipios actuales

Fuente: Elaboración propia.

Mapa 4. Municipios de Cerro Largo actuales y simulados: Escenario 1a y 1b

Escenario 1a Escenario 1b Sin modificar municipios actuales Modificando municipios actuales

Fuente: Elaboración propia.

38 En el caso de Arévalo, al anexar las series al área metropolitana de Montevideo en el proce- norte de la localidad –que antes pertenecían a dimiento ya que, por la complejidad de los flujos Esperanza– mejora mucho respecto al Escenario internos, se entiende insuficiente el criterio de 1, dado que es por Arévalo que esta zona tiene accesibilidad para su estudio. conexión vial estable con el resto del departamento. Se reduce así el ya pequeño municipio de Esperanza, aunque ganando en racionalidad. 5.2.2 Aspectos metodológicos Su situación de población gemela con Santa Clara del Olimar (Treinta y Tres) le otorga un Para la clasificación de las localidades se conside- atractivo a este núcleo poblacional bideparta- ra la existencia de los siguientes servicios: servi- mental, que efectivamente se vincula hoy en día cios de educación pública media básica y supe- a esa zona rural de Cerro Largo. rior (secundaria y técnica), enseñanza de nivel terciario y/o universitario, existencia de centros de atención a la infancia y la familia (CAIF), 5.2. Escenario 2: Áreas funcionales servicios de salud de ASSE (policlínicas, centros auxiliares, hospitales de segundo y tercer ni- 5.2.1 Objetivos y criterios básicos vel), instituciones privadas de asistencia médica (IAMC), bases de salida de emergencias móviles, juzgados, bancos, cajeros automáticos, locales de El Escenario 2 supone la creación de áreas funcio- redes de cobranza, puntos y centros de atención nales, las cuales podrían definirse como el ámbi- ciudadana (CAC), centros MEC y estaciones de to territorial en el que las interrelaciones internas servicio para carga de combustible. son superiores a las externas, pues se configura a partir de la interdependencia funcional y la Los servicios se ponderan de 1 a 3 según el tipo densidad de flujos de sus elementos, y se organiza de función acorde a la valoración realizada por en torno a un nodo, generalmente urbano. el equipo. Por otra parte, se analiza y pondera el número de salidas semanales de servicios de Se parte del supuesto de la eliminación total de transporte público de pasajeros.2 Descartadas las los límites político-administrativos existentes. Se localidades que carecen de servicios o de salidas desarrolla a partir de la identificación y clasifi- de ómnibus, se considera como aglomeraciones cación de los centros poblados codificados por el los centros poblados próximos (aquellos que INE no pertenecientes al área metropolitana de constituyen una única localidad a partir del Montevideo, para identificar aquellas localidades criterio físico) y las localidades gemelas. Poste- que poseen características que las destacan como riormente, se clasifican las localidades, con base centros de servicios de áreas definidas con base en la suma de estas ponderaciones, en tres clases en criterios de distancia-tiempo. A tales efectos, según el método de cortes naturales de Jenks, se clasifican las localidades según la cantidad obteniendo el siguiente resultado: y tipo de servicios que poseen como forma de aproximación a su funcionalidad diferenciada. • Clase C: 2 - 12 Mediante un sistema de información geográfica se identifican áreas de influencia cuyos lími- • Clase B: 13 - 27 tes están conformados por el punto medio en distancia-tiempo entre cada par de localidades. • Clase A: 28 - 43 Este tipo de procesamiento permite conocer, a su vez, el tiempo de viaje desde la localidad principal A partir de estas tres clases se van conformando para toda la superficie del país. Adjudicando una las áreas de influencia para cada localidad me- paleta de coloración graduada se hace fácilmente diante la utilización de un SIG. visible a cuántos minutos se está de cada centro, identificando así las zonas con mayor aislamien- Inicialmente se realiza este procesamiento a to relativo. Cabe señalar que no se incluye el partir de las 64 localidades clase A, partiendo

2 Se utiliza como fuente el procesamiento realizado por el equipo del Instituto de Teoría y Urbanismo de la Facultad de Arqui- tectura para el trabajo Sistema Urbano Nacional (2016).

39 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS del supuesto de que todas tienen méritos para espacio-tiempo a posibles cabeceras respecto a si ser cabecera de municipio, dada la cantidad de solo consideramos los centros clase A. De todas servicios; de esta forma, el territorio nacional se maneras, permanecen varias zonas del país a más reparte en 64 zonas. Cada área corresponde al de una hora de cabecera municipal A o B –es territorio que tiene más cerca en distancia-tiem- decir, de difícil acceso, dificultando el papel “de po a una misma localidad de tipo A. cercanías”–, por lo que es necesario recurrir a los centros clase C para crear municipios que cubran Definidos ya los centros clase A como cabeceras mejor esas áreas. Corresponden a localidades con de municipio, se pasa a identificar centros clase bajo potencial para ser cabeceras municipales de B candidatos a cabecera municipal, intentando acuerdo a lo analizado por el equipo. Se plantea crear la menor cantidad de municipios posibles así una paradoja característica de la situación para evitar el inframunicipalismo. Se seleccio- de algunas regiones de Uruguay: o se le asignan nan centros clase B como cabecera solamente si competencias de municipio a una localidad poco permiten cubrir mejor una zona que queda a más preparada para ello (por cantidad de población/ de una hora de distancia-tiempo de un centro servicios, por estar aislada, etc.), o se mantienen A. Se toma el criterio de una hora de viaje dado zonas tan alejadas de la cabecera municipal que que representa el tiempo que se estima razonable dificultan el trabajo de cercanía, por más grandes para que la población se traslade por servicios que sean las fortalezas de la cabecera. (tal como analizara el CLAEH en 1963). De esta manera, en los centros clase A, que tienen toda Para minimizar la creación de municipios cuya su área de influencia a menos de una hora (color cabecera sea de clase C, se incluyen en este verde en el mapa 5), no se seleccionaron nuevas Escenario 2 solamente los centros clase C en las cabeceras (centros clase B), aunque haya centros zonas que se localizan a más de tres horas de de ese tipo en su interior. una cabecera (A o B). Se parte de la cartografía desarrollada en el paso anterior, indicando los En cambio, si en el área de un centro clase A se minutos de viaje a los centros clase A o clase B, identifican zonas a más de una hora (en colores y se seleccionan las cabeceras de municipio que claros o rojizos), de existir un centro clase B que –de existir– mejor cubren las zonas a más de permitiera cubrir esa zona, se selecciona el más tres horas (colores rojizos). Su área de influen- alejado en tiempo al centro clase A. cia se genera e inserta de manera análoga las de clase B. Una vez seleccionadas estas nuevas cabeceras de clase B, se delimitada su área de influencia para Esta forma de atender las zonas más aisladas así definir el límite del municipio a crear. Pre- puede consustanciarse con la idea del municipio viamente se reparte el territorio entre todos los de tipo rural, considerando para ello que en zonas centros clase B y A mediante el procedimiento ya muy alejadas puede ser útil tener un municipio descrito para los centros clase A. De esta forma se relativamente cerca (el centro clase C más cerca- obtienen 44 nuevas áreas que se relacionan a casi no en cada caso), aunque fuese solamente para todos los centros clase B del país –exceptuando algunas funciones mínimas. De todas maneras, algunos localizados muy cercanos a los centros el Escenario 2 admite también que sean muni- clase A, sobre todo en el sur del país–. Las nuevas cipios con las mismas atribuciones que el resto, áreas de influencia (referentes a centros clase B) situación que ya existe en la actualidad.3 se insertan entre las 64 áreas de los centros clase A, modificando así su forma, en un mosaico De esta forma se seleccionan solamente 17 cabe- con las áreas en torno a centros clase A y clase B ceras de clase C, lo que sumado a las de clase A seleccionados como cabecera. y B alcanzan un total de a 119 municipios para todo el país (sin contar el área metropolitana Contando con áreas simuladas en torno a de Montevideo). Como se puede observar en el centros clase A y clase B mejora la situación de mapa 5, aun creando municipios en localidades

3 Ejemplo de esta situación en Cerro Largo es el actual Municipio de Arbolito, cuya cabecera es la localidad homónima, aquí clasificada como de clase C. Incluso en ese departamento es cabecera la localidad de Arévalo, que aquí fue descartada por insuficiencia de servicios de transporte público.

40 Mapa 5. Escenario 2: Identificación de municipios según distancia tiempo

Localidades según Caminería MTOP Localidades según Caminería MTOP Tiempo desde centros A y B clase asignada según velocidad asignada Tiempo desde centros A y B clase asignada según velocidad asignada

C 20 km/h 15 minutos C 20 km/h 15 minutos B 50 km/h 1 hora B 50 km/h 1 hora A 60 km/h 2 horas A 60 km/h 2 horas 70 km/h 3 horas 70 km/h 3 horas Espejos de agua 4 horas o más Espejos de agua 4 horas o más Límites municipales Límites municipales Escenario 2 - 3 horas Escenario 2 - 3 horas 41 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

de clase C, quedan zonas a más de tres horas de • ninguna zona de un municipio tiene más distancia-tiempo no cubiertas por un centro can- cerca en tiempo la cabecera de otro muni- didato a cabecera. Considerando no conveniente cipio que sea de una clase superior a la del continuar con la fragmentación del territorio, suyo propio; se cesa el procesamiento que se resume de la siguiente forma: • la cabecera es el centro de clase más alta de cada municipio; • Centros con cabecera clase A: 59 • la cabecera es el único centro de su clase en • Centros con cabecera clase B: 44 el municipio, todos los demás (si hubiere) son centros menores; • Centros con cabecera clase C: 16 • los límites de municipio tienden a cruzar los caminos y rutas en forma perpendicular, 5.2.3 El mapa resultante y nunca coincidir con un camino. Esto es positivo desde el punto de vista funcional, al El mapa del Escenario 2 nos muestra 119 muni- no dividir una realidad a la mitad según de cipios (excluyendo Montevideo y su área metro- qué lado del camino se viva, siendo que la politana), cada uno de los cuales corresponde al movilidad es hacia los mismos lugares por el área de influencia de una localidad con determi- mismo camino. nado tipo de servicios y cuyos límites están dados por la distancia-tiempo para acceder a ella. Al igual que en el Escenario 1, los siguientes valores dan cuenta de la heterogeneidad de los Entre las características que presentan estos recortes territoriales creados, aunque en este municipios señalamos: caso la densidad media es bastante similar a la media nacional. • cada área tiene más cerca en tiempo a la cabecera de su propio municipio que a cual- Debe tenerse en cuenta que no se incluye el quier otra localidad de su misma clase; área metropolitana, y de incluirse extremaría los valores aún más.

Cuadro 4. Escenario 2: Síntesis

Población Superficie (km2 ) Densidad (Hab./Km2)

Media 13.123,00 1.440,00 18,00

Mínima 328,00 80,96 0,30

Máxima 114.422,00 4.592,00 695,80

Fuente: Elaboración propia.

42 Mapa 6. Escenario 2: Municipios simulados según áreas funcionales Municipios seleccionados en los niveles A y B buscando que toda el área esté a menos de una de distancia-tiempo de cabecera municipal, creando la menor cantidad de municipios posible. Municipios de cabecera clase C se crean solo en zonas que se supere las 3 horas de distancia-tiempo de centros A y B.

Capitales departamentales Localidades según población Censo 2011

Menos de 500 Límites departamentales De 500 a 1.000 Municipios - Escenario 2 - 3 horas (colores) De 1.000 a 2.000 Rutas Más de 2.000 Área metropolitana de Montevideo utilizada SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Mapa 6. Continuación

Fuente: Elaboración propia con base en datos de población del Censo 2011 (INE). Clasificación de localidades elaborada por el Equipo de Investigación y Caminería Nacional (MTOP). Elipsoide WGS 84 - Proyección UTM 21 sur.

Cuadro 5. Escenario 2: Datos básicos de los municipios simulados

Densidad Nombre Departamento Clase de Población Superficie población Municipio De La Cabecera cabecera aproximada (Km2) (Hab./Km2)

25 de Mayo Florida B 3.663 614,55 6

Aceguá Cerro Largo B 1.738 362,12 4,8

Aiguá Maldonado A 4.212 1.620,00 2,6

Alejandro Florida B 2.658 1.943,77 1,4 Gallinal

Ansina Tacuarembó B Municipios8.705 seleccionados3.809,02 en los niveles2,3 A y Arbolito Paysandú C B buscando573 que toda736,81 el área esté a 0,8menos 1h de distancia - tiempo de cabecera Artigas Artigas A municipal,47.601 creando2.740,50 la menor cantidad17,4 de Baltasar municipios posible. Artigas B 3.138 1.906,06 1,6 Brum

Belén Salto B Municipios2.997 de cabecera1.063,67 clase C se crean2,8 solo en zonas que se supere las 3h de Bella Unión Artigas A distancia20.079 - tiempo 799,49de centros A y B.25,1 Bernabé Artigas B 692 1.355,28 0,5 Rivera

Blanquillo Durazno B 2.549 1.499,25 1,7

Capilla del Florida B 1.900 1.775,66 1,1 Sauce

Cardal Florida B 3.077 222,23 13,8

Cardona Soriano A 10.982 1.262,84 8,7

Carlos Reyles Durazno B 2.657 3.320,18 0,8

Carmelo Colonia A 20.010 530,26 37,7

Carmen Durazno B 4.171 2.350,09 1,8

44 Castillos Rocha A 9.890 1.634,09 6,1

Casupá Florida A 6.047 961,59 6,3

Cebollatí Rocha B 2.645 1.175,39 2,3

Cerro Chato Drz, Fl. y Tyt. A 4.796 2.079,97 2,3

Cerro Chato Paysandú C 1.394 949,06 1,5

Cerro Pelado Rivera C 1.411 1.021,71 1,4

Cerros de Salto C 595 819,25 0,7 Vera

Chamizo Florida B 3.162 885,34 3,6

Chapicuy Paysandú B 2.065 1.264,22 1,6

Chuy Rocha A 13.546 1.108,19 12,2

Clara Tacuarembó C 1.486 1.694,32 0,9

Colonia del Colonia A 30.800 457,81 67,3 Sacramento

Colonia Colonia A 6.113 171,81 35,6 Valdense

Conchillas Colonia B 3.196 544,79 5,9

Constitución Salto B 3.933 942,51 4,2

Cruz de los Tacuarembó C 3.013 2.350,51 1,3 Caminos

Cuchilla de Tacuarembó C 622 1.271,14 0,5 Peralta

Curtina Tacuarembó B 3.020 1.998,02 1,5

Dolores Soriano A 21.345 1.235,87 17,3

Durazno Durazno A 39.898 2.005,81 19,9

Ecilda San José A 8.382 698,85 12 Paullier

El Eucaliptus Paysandú C 929 2.056,88 0,5

Fernández Salto C 873 933,72 0,9

Florida Florida A 40.148 1.081,54 37,1

Fraile Muerto Cerro Largo A 6.263 2.308,33 2,7

Fray Bentos Río Negro A 28.418 538,59 52,8

Fray Marcos Florida B 5.791 296,09 19,6

Guichón Paysandú A 8.383 3.421,96 2,4

Isidoro Cerro Largo B 3.367 1.446,07 2,3 Noblía

45 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Densidad Nombre Departamento Clase de Población Superficie población Municipio De La Cabecera cabecera aproximada (Km2) (Hab./Km2)

Ismael Flores B 3.904 1.578,74 2,5 Cortinas

José Batlle y Lavalleja A 4.996 2.269,40 2,2 Ordóñez

José Enrique Soriano A 6.419 1.617,69 4 Rodó

José Pedro Lavalleja A 6.337 1.516,79 4,2 Varela

Juan Lacaze Colonia A 15.493 283,41 54,7

La Treinta y Tres B 2.967 1.080,43 2,7 Charqueada

La Coronilla Rocha B 3.781 1.163,82 3,2

La Paloma Durazno B 2.644 1.581,20 1,7

La Paloma Rocha B 5.876 342,53 17,2

Lascano Rocha A 8.798 1.769,11 5

Maldonado Maldonado A 106.450 152,98 695,8

Mariscala Lavalleja B 2.589 1.504,26 1,7

Masoller Rivera B 2.078 2.661,63 0,8

Melo Cerro Largo A 57.754 4.235,59 13,6

Mendoza Florida B 2.230 246,33 9,1

Mendoza Florida B 1.938 194,71 10 Chico

Mercedes Soriano A 47.682 2.072,41 23

Miguelete Colonia B 2.459 733,12 3,4

Migues Canelones B 7.725 612,53 12,6

Minas Lavalleja A 45.175 2.230,80 20,3

Minas de Rivera A 6.585 1.886,56 3,5 Corrales

Montes Canelones B 2.796 139,79 20

Morato Paysandú C 881 1.131,57 0,8

Nueva Colonia A 13.427 429,64 31,3 Helvecia

Nueva Colonia A 11.487 659,45 17,4 Palmira

Nuevo Berlín Río Negro A 3.617 1.005,56 3,6

46 Ombúes de Colonia A 7.013 1.208,15 5,8 Lavalle

Palmitas Soriano A 3.292 1.228,72 2,7

Pan de Maldonado A 20.169 930,08 21,7 Azúcar

Paso Salto C 860 1.452,51 0,6 Cementerio

Paso de las Piedras de Salto C 328 692,60 0,5 Arerungua

Paso de los Tacuarembó A 16.236 1.865,18 8,7 Toros

Paysandú Paysandú A 97.428 1.220,06 79,9

Piedras Paysandú B 2.687 1.506,35 1,8 Coloradas

Pirarajá Lavalleja B 1.794 1.840,33 1

Piriápolis Maldonado A 12.293 80,96 151,8

Plácido Cerro Largo C 1.903 1.450,68 1,3 Rosas

Puntas de Salto C 408 1.194,32 0,3 Valentín

Quebracho Paysandú B 5.405 2.184,35 2,5

Quintana Salto C 569 1.155,48 0,5

Rafael Peraza San José A 9.140 663,05 13,8

Río Branco Cerro Largo A 16.760 1.268,47 13,2

Rivera Rivera A 85.624 807,39 106,1

Rocha Rocha A 27.820 2.128,76 13,1

Rodríguez San José B 6.216 474,40 13,1

Rosario Colonia A 13.352 422,88 31,6

Salto Salto A 114.422 2.487,27 46

San Carlos Maldonado A 34.520 1.540,05 22,4

San Gregorio Tacuarembó B 4.557 1.027,19 4,4 de Polanco

San Javier Río Negro B 3.437 755,38 4,6

San Jorge Durazno C 894 804,14 1,1

San José de San José A 46.705 1.496,81 31,2 Mayo

47 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Densidad Nombre Departamento Clase de Población Superficie población Municipio De La Cabecera cabecera aproximada (Km2) (Hab./Km2)

San Ramón Canelones A 14.605 455,23 32,1

Santa Clara Treinta Y Tres A 3.574 1.668,99 2,1 de Olimar

Sarandí del Yí Durazno A 8.756 1.256,66 7

Sarandí Florida A 9.564 2.454,51 3,9 Grande

Sequeira Artigas B 6.055 4.463,30 1,4

Solís de Lavalleja A 6.253 627,41 10 Mataojo

Tacuarembó Tacuarembó A 65.936 3.002,04 22

Tala Canelones A 10.924 478,21 22,8

Tambores Tacuarembó B 2.548 1.825,91 1,4

Tarariras Colonia A 11.759 735,79 16

Tomás Artigas B 3.895 1.695,82 2,3 Gomensoro

Tranqueras Rivera A 11.151 1.689,07 6,6

Treinta y Tres Treinta y Tres A 38.009 2.678,95 14,2

Trinidad Flores A 24.861 4.228,37 5,9

Tupambaé Cerro Largo B 2.341 1.674,88 1,4

Velázquez Rocha B 2.280 2.127,10 1,1

Vergara Treinta Y Tres A 5.677 1.987,47 2,9

Vichadero Rivera A 7.715 3.710,43 2,1

Villa Soriano Soriano B 1.852 318,24 5,8

Young Río Negro A 23.373 4.592,27 5,1

Fuente: Elaboración propia.

48 6. Resolución de problemas y precisiones metodológicas

A continuación, se comentan de modo sencillo a) Problemas de la disposición espacial algunos problemas surgidos durante la elabora- ción de la simulación. No se trata de problemas A partir de este conjunto de problemas se en- estrictamente técnicos, sino que son derivados cuentran las principales causas de apartamien- de las limitaciones de las fuentes de datos (bási- to de los criterios generales presentados en el camente las circunscripciones electorales), pero apartado 2 para la generación de los Municipios si no se abordan con criterio técnico pueden 2017 - Escenario 1. Estas son: tener consecuencias tales como que una misma área pertenezca a dos municipios o que, en • Series que se encuentran confinadas entre el caso de una municipalización total, queden Municipios 2015 y/o el límite departamen- áreas que no pertenezcan a ninguno. tal, no permitiendo su conexión racional con otras series para conformar municipios de 2.000 habitantes o más. Soluciones en- Escenario 1. Resolución de contradas: problemas • Si las series son contiguas a otro munici- Fue necesario establecer criterios para resolver pio en formación se las une a él, siempre algunos problemas en la construcción del esce- y cuando exista una red de caminería que nario. Estos criterios afectan el resultado al que lo comunique en forma relativamente se llega, por lo que se explicitan para discutir y directa con el resto de las series, y en par- mejorar esta simulación. Se presentan a conti- ticular con la localidad cabecera del nuevo nuación dos tipos principales de problemas. municipio (por ejemplo, sin pasar por la cabecera del municipio que los separa). a) Situaciones derivadas de combinaciones de Ejemplo de esta situación es la asignación la disposición espacial de las series, los depar- de la serie correspondiente a la localidad tamentos y Municipios 2015 (su forma), la de Zapicán en Lavalleja, que se encuentra ubicación de los centros poblados y la red de semiconfinada entre los Municipios 2015 caminería (rutas y caminos rurales). Existen di- de José Batlle y Ordóñez, José Pedro Varela ficultades para definir municipios que cumplan y el límite departamental. Allí se opta con el piso poblacional y/u otros criterios. por incorporarla al municipio de Pirarajá, dejando registro de que sería más conve- b) Situaciones creadas por incongruencias y niente incorporarla al municipio de José errores en las informaciones en sí (entre varios Batlle y Ordóñez. elementos de una misma base de datos) o entre distintas fuentes (por ejemplo, dos definiciones • Si no es posible una conexión razonable diferentes para un mismo municipio) entre la con un municipio mayor, se procede a base cartográfica oficial de Series (SGM), Muni- conformar un nuevo municipio conside- cipios 2015 elaborada por la Dirección Nacional rando las localidades de la serie (o series) de Ordenamiento Territorial (DINOT) y Muni- de la zona confinada buscando que exista cipios 2015 elaborada por el SGM. una comunicación interna y una localidad de cabecera, que pasa a darle nombre al Se exponen los efectos de esas situaciones, nuevo municipio de creación voluntaria. ejemplos, y la solución que se les buscó para la Ejemplo de esta situación es el caso de la conformación del Escenario 1. serie correspondiente a la localidad 19 de

49 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

Junio, en el mismo departamento, que se o hacia la Ruta 9, atravesando zonas casi encuentra totalmente confinada entre el inconexas. Se entiende que es más razonable municipio de José Pedro Varela y el límite que conforme un municipio propio, dada departamental, según la base cartográ- su posición estratégica en la intersección de fica de DINOT. Se opta por conformar Rutas 13 y 15 que la cruzan en sentido N-S un municipio con base en esa localidad, y E-O, permitiéndole muy buen acceso a su dejando registro de que sería más con- área de influencia y una cabecera bien provis- veniente incorporarla a ese municipio ta de servicios. En caso de que no se pudiera mayor. Cabe señalar que debido a esta crear, se la podría incorporar al municipio situación se produce la obligación –para de Rocha, conformando un municipio de una municipalización total en el Escenario casi 28.000 habitantes y 38.000 kilómetros 1– de crear un municipio de una pobla- cuadrados de extensión, el doble de la que ción aproximada de tan solo 50 personas,4 hubiese tenido el municipio de Velázquez lo cual resultaría totalmente inapropiado. inicialmente propuesto.

• Llegado el caso extremo que no existie- ra conexión posible ni localidad INE b) Problemas de las capas originales en su interior, se le asigna un nombre y sus derivados de fantasía y se realiza la anotación en observaciones. Existen tres casos (dos en En primer lugar, cabe señalar algunos proble- Rivera y uno en Soriano) que no parecen mas de la capa de circunscripciones (series) en tener solución sin reorganizar la forma de cuanto a su geometría. Contiene unidades espa- las series o asignarlos a un municipio ya ciales que, debiendo ser contiguas y sin inter- existente (2015). sección, presentan solapamientos y vacíos. Este problema se agrava en las fronteras entre series • Series pertenecientes al área de influencia que coinciden con los límites departamentales. estimada de localidades que, sin superar los Al procesar esa información mediante herra- 2.000 habitantes, tienen potencial de ser mientas digitales, operaciones simples, como la cabeceras adecuadas, y cuya creación evita la unión de series para la conformación de muni- necesidad de crear municipios excesivamen- cipios, presentan errores de geometría que difi- te grandes. En estos casos se considera más cultan su representación, los cálculos, y pueden razonable la creación voluntaria de un nuevo originar errores y pérdidas de información. municipio dada su conveniencia desde punto de vista funcional –tanto para ella como para Para solucionar esto se trabaja para la “limpie- los nuevos municipios vecinos– que la agru- za” de errores de la capa de geometrías mediante pación excesiva de áreas para alcanzar el piso herramientas de edición manual, con la ayuda poblacional. Son pocas situaciones y, en caso de herramientas automatizadas pertenecientes de que la creación voluntaria fuera inviable, al software libre QGis. se las puede incorporar a municipios mayores de creación automática como alternativa. Los En segundo lugar, cabe referirse a las incon- ejemplos son las series pertenecientes al área gruencias entre los Municipios 2015 de DINOT de influencia de la localidad de Velázquez en y SGM. Coinciden en algunos casos y difieren Rocha, de 1.309 habitantes, cuya cabecera en otros. Esto puede asociarse a errores de quien posee 1.022 habitantes. Esta localidad limita las “dibuja”, lo que se conoce como errores de al norte y al este con los actuales municipios digitalización (sobre todo en los casos más leves), de Lascano y Castillos, y al este con el límite o también puede deberse a errores de interpre- departamental, por lo que solo podría crecer tación de las definiciones oficiales –e, incluso, hacia el sur para alcanzar los 2.000 habitan- a ambigüedades de la propia definición de los tes, lo que le obligaría a incorporar series que municipios y las series (que deberían coinci- llegan a los límites con la ciudad de Rocha,

4 El municipio 19 de Junio, en el departamento de Lavalleja, es por lejos el menor de los propuestos, existiendo solo nueve menores a 900.

50 dir)–. A efectos de clarificar la explicación de la ICA como el camino Departamental a Bella este problema, incluimos a continuación uno de Unión hasta su cruce en el Paso Ñaquiñá. La duda los casos encontrados. se presenta porque cabe la posibilidad de que el camino departamental sea en realidad la hoy Ruta 3, dado que el Paso Ñaquiñá se encuentra Municipio Baltasar Brum y posible municipio en el cruce de dicho arroyo con la Ruta 3 (Hoja Colonia Palma O5 de cartografía topográfica nacional escala 1:50.000 del SGM). Esta es la interpretación La primera dificultad se encuentra en la defini- que hace el SGM para definir las series en la ción de las series por cómo están descriptas en base cartográfica aquí utilizada. Sin embargo, la normativa vigente. para definir el límite sureste del municipio de Baltasar Brum, tanto el SGM como la DINOT Serie ICA han tomado un camino vecinal y no el límite que SGM atribuye a la Serie ICA. Eso hace que • Por el norte: la cuchilla falsa de Ñaquiñá, el municipio Baltasar Brum solo comprenda desde el camino Departamental a Bella Unión, una parte de la Serie ICA. hasta las puntas del Arroyo Zeballos. En ese caso, de formarse un nuevo municipio • Por el norte: el Arroyo Zeballos, desde sus Colonia Palma, como se propone en el Escena- nacientes, hasta su Barra en el Río Arapey rio 1, este comprendería la totalidad de la Serie Chico. ICB y la parte de la ICA no integrada a Baltasar Brum. • Por el sur: Una línea recta desde la Barra del Arroyo Zeballos, hasta la zanja de las Pavas, Como se observa en el mapa 1, los límites norte en el Arroyo Yacuí, por este arroyo, aguas y este tampoco coinciden. abajo, hasta encontrar el camino departamental, que va a Bella Unión. En este caso, el problema que presenta es la posibilidad o no de creación del municipio de • Por el oeste: El camino Departamental, ya Colonia Palma, su viabilidad poblacional y nombrado hasta su cruce en el Paso Ñaquiñá. extensión. Cabe señalar que si se toma solamente la Serie ICB del SGM queda una zona vacía Serie ICB entre el límite este del ICB y el límite oeste del Municipio de Baltasar Brum. En cambio, si se Por el norte: toma también la Serie ICA de acuerdo con la base del SGM (única disponible), el municipio • El Arroyo Ñaquiñá, desde su Barra en el Río de Colonia Palma abarcaría la práctica totalidad Uruguay, hasta encontrar el camino departa- del actual municipio de Baltasar Brum (in- mental a Bella Unión. clusive su cabecera homónima), con variantes dependiendo de la base que se tome. • Por el este: Este camino departamental, desde el Paso de Ñaquiñá, hasta su cruce en el No existe –a entender del equipo– una solu- Arroyo Yacuí. ción definitiva a estos problemas sin apartarse de los supuestos del Escenario 1 (principalmente • Por el sur: El Arroyo Yacuí, desde el camino el de no modificar lo existente). Dependiendo departamental a Bella Unión, aguas abajo, la situación, y las posibilidades del contexto, hasta su Barra en el Río Uruguay. se asignan series a los nuevos municipios que comparten una parte de su territorio con muni- • Por el oeste: El Río Uruguay, desde la Barra cipios existentes, dados los problemas de delimi- del Arroyo Yacuí hasta la Barra del Arroyo tación. En otros casos se opta por no asignar a Ñaquiñá. ningún municipio las series que se encuentran divididas por los límites de los Municipios 2015 Es confusa la definición porque se refiere al de alguna de las bases cartográficas. Eso expli- límite oriental de la Serie ICB y occidental de ca la existencia de algunos “claros” o zonas no

51 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS municipalizadas del país, que para su resolución total por ley con base en criterios generales, sin se entiende que debe ser aclarada/modificada la necesidad de que sean creaciones caso a caso situación de los municipios existentes por parte (por ejemplo, “todos los que cumplan...” en vez de las autoridades competentes (lo que escapa de “créase municipio x con límites en y...”). las posibilidades de esta simulación). La cantidad de municipios por cada tipo puede Como forma de registrar y comunicar estas in- ajustarse por parámetros objetivos, como es el congruencias, se procede a identificar las princi- tiempo que separa los centros de un nivel con pales series que se ven truncadas por los lími- el siguiente. Se puede establecer un criterio para tes de Municipios 2015. Esta base registra 49 cada diferencia entre clases. En este caso, se elementos (series) y se representa en los mapas toma una hora y tres horas entre A-B y B-C res- de síntesis del Escenario 1 mediante una trama pectivamente; en el proyecto se simula también de líneas en diagonal con la leyenda “Principa- con una hora en todos los casos, creando de esta les discrepancias serie-municipio”, como forma manera 224 municipios. Variando estos pará- de advertir que las zonas en la definición de los metros se priorizan distintos objetivos. límites municipales (nuevos y anteriores) deben tomarse con reparo. Como debilidad se puede señalar que al “recor- tar y pegar” áreas de distintos niveles pueden quedar algunas pequeñas áreas como protu- Escenario 2. Posibilidades y berancias o corredores, como se aprecia en la debilidades de la técnica utilizada figura siguiente. Esto se puede corregir manual- mente dado que son pocos casos. Estas zonas Al realizar la selección de municipios y la forma amorfas no son errores, sino un extremo de de sus áreas por criterios objetivos (y no por combinación de las primeras dos característi- voluntad del cartógrafo) resulta posible con- cas mencionadas al presentar los resultados del formar un único mapa para cada conjunto de Escenario 2 en el apartado 5.2.3 (referidas a los criterios establecidos por la autoridad corres- tipos de centros más cercanos y las clases de pondiente. Esto facilita la municipalización cabeceras de municipio).

Figura 1. Algunas debilidades de la modelación

Fuente: Elaboración propia.

52 7. Reflexiones finales

Como planteáramos al inicio, el proceso descen- namiento y Descentralización de Ecuador, tanto tralizador en Uruguay se encuentra en un mo- como los detallados procedimientos que figuran mento particular, próximo a cumplirse 10 años en varias de las constituciones estaduales de de la aprobación de la Ley de Descentralización México, así como el minucioso proceso de redis- Política y Participación Ciudadana y próximo a tritación que se realiza con cierta periodicidad. la definición de los nuevos municipios que se crearán en 2020. El caso más parecido a Uruguay es el de Argen- tina, donde hay una gran diversidad de criterios, Además de los balances que desde el punto de pero también en algunos casos hay ausencia de vista político e institucional corresponde ha- criterios, resultando la configuración del mapa cer, es también de interés reflexionar sobre la municipal de decisiones puramente políticas. dimensión territorial de este proceso: cuáles han Otro rasgo en común con el caso argentino es la sido sus defectos y limitaciones, qué podemos pérdida de la incipiente tradición municipalista aprender de la experiencia de otros países, y que significaron los cabildos y que fueron elimi- cómo proyectar el territorio en posibles escena- nados en ambos países antes de 1830, mientras rios de avance del proceso municipalizador. que en los países andinos esas jurisdicciones persistieron dando lugar a los grandes trazos del Si analizamos el caso uruguayo a la luz de las mapa municipal. Ello de algún modo incidió en experiencias de los países seleccionados, lo pri- la ausencia de recortes territoriales de carácter mero que surge es el escaso “andamiaje” técni- identitario de menor tamaño que el segundo nico-jurídico referido a los aspectos territoriales vel de gobierno representado por las provincias requeridos en la creación de municipios. Lo mis- en Argentina y los departamentos en Uruguay. mo se percibe en el escaso soporte conceptual enunciado en la legislación; si bien existe en el La revisión de la experiencia internacional per- país una importante producción académica por mite advertir que también los países con larga parte de cientistas políticos, sociólogos y juristas tradición de gobiernos locales tienen diversos en lo que hace a la descentralización, la norma- problemas vinculados con la configuración del tiva no lo refleja. mapa municipal, y que no son de fácil solución. El problema del inframunicipalismo y sus po- No sorprende que en el caso europeo exista sibles soluciones constituye un aspecto del que una gran acumulación de procedimientos, dada Uruguay debe tomar nota: las dificultades que la tradición municipalista de varios siglos que afrontan los países para romper ciertas burocra- tiene la mayoría de los países. cias de larga data, así como la resistencia de las poblaciones que mantienen lazos de identidad Pero también existe una importante sistema- con sus territorios ante la posible eliminación tización de procedimientos en las legislaciones de los municipios. de países de nuestra región donde la figura del municipio es más reciente. Se pueden citar ¿Puede hablarse de inframunicipalismo en Uru- como ejemplo: las especificaciones técnicas para guay? ¿Es solo un tema de volumen demográ- la delimitación territorial en Bolivia, los estudios fico o está vinculado con las responsabilidades de viabilidad de Colombia o el Código de Orde- y capacidades de los municipios? En Uruguay

53 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS existen municipios de menos de 200 habitantes, Un escenario totalmente diferente se plantearía pero, a la vez, sus atribuciones y responsabilida- si se encarase un cambio radical en la norma- des son muy limitadas si las comparamos con tiva y una transformación del Registro Cívico los que tienen los municipios europeos (salud, Nacional. Permitiría tomar como base para la educación y abastecimiento de agua potable, creación de municipios las áreas funcionales entre otras). (Escenario 2), lo que aseguraría una mayor coherencia entre la jurisdicción de los gobier- Un aspecto que puede ser de interés y que vale la nos locales y las dinámicas territoriales reales. pena analizar es la existencia en varios países de Los territorios (o áreas) funcionales (o inte- diversas categorías de municipios donde las res- raccionales) contemplan en mayor medida los ponsabilidades son proporcionales a su tamaño vínculos cotidianos de la sociedad local con el y a su capacidad recaudatoria. territorio y permiten una aproximación mayor a los territorios “reales” (asumiendo el territorio Como se ha señalado, en nuestro país la imple- como construcción social); a la vez permiten mentación de la política de descentralización superar las ataduras que significan los recortes adolece de una serie de vacíos conceptuales y territoriales de las mallas administrativas y polí- zonas de indefinición en lo que hace al estable- tico-administrativas. cimiento de criterios rigurosos para crear áreas de gobierno local. Ello ha redundado en un Adoptar este criterio implicaría una redistrita- mapa municipal muy heterogéneo y notorias ción total y reorganizar el Registro Cívico Nacio- desigualdades en las capacidades y posibilidades nal adoptando nuevas tecnologías y georreferen- para la gestión municipal. ciando en detalle un nuevo mapa electoral, que conlleva modificaciones de los aspectos jurídicos Ante un eventual escenario de municipalización y se necesitan acuerdos políticos amplios. total, para crear municipios se hace necesario el establecimiento de criterios precisos con fun- La modelación planteada en el trabajo, teniendo damentos técnico-conceptuales y no solamente en cuenta la jerarquía de los centros poblados políticos. y su accesibilidad medida en distancia-tiempo, permite acercarnos a esa coherencia deseada El ejercicio de simulación de creación de muni- y superar el encorsetamiento que suponen cipios nos permite, ante todo, tener un panora- las ancianas circunscripciones electorales, sin ma de las dificultades que se plantean ante la embargo, no deja de ser un modelo ideal. En posibilidad de la municipalización total. muchas zonas del país casi no hay población, en algunas de ellas las distancias-tiempo de Como se vio en el caso del Escenario 1, muni- traslado hacia la posible cabecera superan las cipalizar lo que aún no lo está encuentra dos tres y cuatro horas, como puede apreciarse en la obstáculos principales: el vacío demográfico que cartografía. Teniendo en cuenta estas realidades, dificulta identificar posibles cabeceras munici- una propuesta que surge de la modelación es la pales, conjuntamente con la necesidad de “en- posibilidad de pensar una categoría de munici- cajar” los nuevos municipios entre los espacios pio particular para estos casos (municipios con que dejan libres los existentes, lo cual da lugar cabeceras clase C), el “municipio rural”, que a extensos municipios con formas caprichosas dada su escasa infraestructura y dificultades de alejadas de la compacidad recomendada inter- accesibilidad debería tener una menor cantidad nacionalmente para estos casos. de responsabilidades a cumplir.

Ello puede ser en parte mejorado procediendo a Por otra parte, si bien la modelación con técni- agregar circunscripciones a los ya existentes lo cas de geomática nos brinda una aproximación cual, a su vez, evitaría la multiplicación exce- bastante consistente a las áreas de influencia de siva del número de municipios, tal como fue cada localidad, no deja de ser un modelo que ejemplificado con el Escenario 1b para la zona debe ser puesto a consideración de los actores este del país. Con este procedimiento se crea- locales, de los ciudadanos que saben “hasta rían algunos municipios y otras áreas pasarían a dónde llega” lo que consideran “su” territorio. incorporarse a municipios ya existentes. Varios de los países latinoamericanos reseña-

54 dos incluyen entre los requisitos de creación de Pero en cualquier escenario de avance de la mu- municipios la consulta popular a los vecinos nicipalización se hace necesario tener en cuenta involucrados. dos aspectos:

Solo confrontando el modelo teórico con el • Actualizar los límites de las casi centenarias conocimiento local podemos tener la mayor circunscripciones electorales, de modo de aproximación a los límites de los territorios aproximarse en la medida de lo posible a locales; límites que, por otra, parte siempre la realidad del territorio hoy en día. Dichos serán difusos. Durante el desarrollo de la inves- ajustes deberían tener en cuenta la continui- tigación se analizó como experiencia piloto el dad de la trama urbana y la vinculación entre caso del departamento de Rocha sometiendo el los espacios involucrados. Estas modificacio- modelo resultante del Escenario 2 a la opinión nes deberían ser definidas y propuestas a la de actores locales calificados. Si bien los resul- autoridad electoral correspondiente por parte tados teóricos fueron satisfactorios en términos de las oficinas encargadas del ordenamiento generales, se detectaron casos en los que resultó territorial de cada gobierno departamental. necesario realizar ajustes a los límites obteni- La configuración de las áreas funcionales dos del modelo para reflejar mejor la dinámica obtenidas en el Escenario 2 puede ser un insu- particular de algunos territorios. Ello demuestra mo a tener en cuenta a la hora de ajustar las que siempre hay factores que escapan a la mo- circunscripciones. delización y se hace imprescindible la opinión de los ciudadanos involucrados. • Establecer criterios técnicos tanto para dicha actualización como para “orientar la voluntad Si se tiene en cuenta la dinámica demográfica política” de los gobiernos departamentales. del país, no puede esperarse que la municipali- zación avance significativamente de modo auto- En síntesis, teniendo en cuenta las experiencias mático. Un rápido análisis de los datos censales internacionales revisadas, cabría plantearse la nos muestra que hay muy pocas localidades que necesidad de ampliar la mirada sobre el proceso probablemente alcancen los 2.000 habitantes de descentralización, analizar si es conveniente en los próximos años. Existen ocho localidades avanzar hacia una municipalización total sin que que superan los 1.500 habitantes y que podría se registren cambios de fondo en la normativa. esperarse que sí superasen el mínimo exigido (Cebollatí, Puntas de Valdéz, Mariscala, Pin- Avanzar en la creación de municipios en áreas tadito, San Félix, 25 de Mayo, 25 de Agosto y prácticamente despobladas es agudizar un fenó- Cerro Chato-Treinta y Tres). Hay algunas otras meno de inframunicipalismo. Tal vez sea más que, si bien superan el mínimo exigido, carecen recomendable detener el proceso ensayando de circunscripción electoral, como se mencio- otras modalidades ya practicadas en otros países, nara anteriormente. como crear diferentes categorías de municipios con diferentes atribuciones y obligaciones de Es decir que el avance de la municipalización acuerdo a las capacidades reales que tienen de del territorio será necesariamente una decisión gestionar: municipios urbanos, municipios ur- política de los gobiernos departamentales (si no bano-rurales y municipios rurales, por ejemplo. hay un cambio de legislación nacional). Medidas de este tipo deben llevarse adelante en Si hubiera tal voluntad política, tal vez el Esce- un momento en que los municipios son aún nario 1b sería el “menos costoso” en términos “jóvenes” y no han desarrollado identidades de evitar una excesiva fragmentación del terri- marcadas ni burocracias instaladas. torio con fenómenos de inframunicipalismo, del que costaría mucho salir si se cristalizan. En síntesis, avanzar o no en el proceso de muni- También sería el “menos costoso” en términos cipalización del país no debiera ser una decisión políticos ya que no implicaría alterar radical- exclusivamente política, sino que debería ser mente el statu quo electoral de los departa- acompañada por una mayor reflexión sobre la mentos como sí lo haría reorganizar el Registro dimensión territorial que implica y en el marco Cívico Nacional. de definiciones y requerimientos más precisos.

55 SIMULACIÓN DE ALTERNATIVAS PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS

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Página web

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