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CAPITOLO I Opere Infrastrutturali

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CAPITOLO I Opere Infrastrutturali UNIVERSITÀ DEGLI STUDI MEDITERRANEA DI REGGIO CALABRIA Dipartimento di Giurisprudenza, Economia e Scienze Umane DOTTORATO IN DIRITTO ED ECONOMIA CURRICULUM DI DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA XXXI CICLO Valutazione dei processi di pianificazione, progettazione e realizzazione delle infrastrutture pubbliche di interesse nazionale: il sistema infrastrutturale stradale del Mezzogiorno Relatore: Dottoranda: Ch.mo Prof. Massimo Maria Cristina ALATI FINOCCHIARO CASTRO ____________________________________________________________ ANNO ACCADEMICO 2017-2018 Indice INDICE “Valutazione dei processi di pianificazione, progettazione e realizzazione delle infrastrutture pubbliche di interesse nazionale: il sistema infrastrutturale stradale del Mezzogiorno” ABSTRACT ................................................................................................. 3 INTRODUZIONE ....................................................................................... 5 CAPITOLO I Opere infrastrutturali: interazione economico-giuridica ............................... 9 1.1 Individuazione in Bilancio degli investimenti pubblici infrastrutturali 11 1.2 Le regole della pianificazione dei trasporti ........................................... 13 1.3 Iter e costituzione del nuovo Codice degli Appalti e dei contratti di concessione ........................................................................................... 20 1.4 Linee Guida per la stesura dei Piani ..................................................... 29 1.5 Pianificazione e programmazione delle infrastrutture .......................... 36 1.6 Obiettivi e strategie della politica delle infrastrutture in Italia ............. 41 CAPITOLO II Valutazione ed analisi dei divari delle opere infrastrutturali nazionali ...... 46 2.1 La dotazione infrastrutturale dell’Italia, la prospettiva europea e le differenze Nord/Sud .............................................................................. 50 2.2 Le opportunità di sviluppo infrastrutturale offerte dai fondi europei ... 53 2.3 Il superamento della Legge Obiettivo ................................................... 63 2.4 Risorse disponibili e scelte localizzative delle infrastrutture strategiche nazionali ................................................................................................ 71 2.5 Lo stato di avanzamento degli interventi: il confronto Nord/Sud ........ 76 2.6 La performance organizzativa della Pubblica Amministrazione e dei Ministeri ................................................................................................ 79 2.7 La misurazione e la valutazione della performance organizzativa ....... 81 1 Indice 2.8 La performance del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ....... 84 2.9 Il divario amministrativo Nazionale ..................................................... 87 2.10 I tempi medi per la realizzazione di un’opera pubblica in Italia. ... 91 2.11 Il simbolo di una (ex) eterna incompiuta: l’autostrada A2 del Mediterraneo. ........................................................................................ 95 I lavori di ammodernamento e restyling ................................................... 103 CAPITOLO III Metodologia e confronto nell’attuazione dei processi connessi alla realizzazione delle infrastrutture di trasporto ............................................ 106 3.1 Obiettivi e metodologia di analisi ....................................................... 112 3.2 Applicazione della metodologia .......................................................... 116 3.2.1 Step 1 – Classificazione e Preordinamento ...................................... 116 3.2.2 Step 2 – Score efficienza e ordinamento ..................................... 126 3.3 Un confronto esemplificativo .............................................................. 140 3.3.1 NORD: Autostrada A35 ............................................................... 140 3.3.2 SUD: Autostrada A3 Salerno - Reggio Calabria .......................... 141 3.3.3 SUD: Autostrada A20 Messina-Palermo...................................... 142 3.3.4 NORD-SUD: Confronto e sintesi ................................................. 142 CONCLUSIONI ...................................................................................... 144 BIBLIOGRAFIA ..................................................................................... 147 ALLEGATO - Elaborazione e realizzazione campionatura Opere infrastrutturali su dati Silos 2 Abstract ABSTRACT The historical dichotomy between the south of Italy and the other regions, required different national policies, which would establish the allocation of national funds differently in order to overcome territorial discrepancies. A reversal trend, regarding the national planning of infrastructural investments, has been promoted since 2015 through the formal and substantial passing of the “Legge Obiettivo” with the Public Procurement Code (D.Lgs. 50/2016) and the following guideline documents for planning, such as the attachments to the 2016 and 2017 economic and financial planning document (DEF). The dissertation deals with the legislation concerning the planning and the realization of public works and the analysis of the regulatory infrastructural developments. Coordination and collaboration are fundamental in order to face the problems related to the planning of the road network and the measures undertaken too control and to define the organisational arrangements. The road network represents a case study that could extend to other kinds of infrastructure. The present findings in the southern areas of the Country, require some measures in order to overcome the local disadvantages and the realization of infrastructural work which, together with the resulting employment and economic spin-offs, represent a system of opportunities with the aim of promoting territorial competitiveness which will attract investment. The research thesis explores the link between the economic legal and management frameworks, dealing with the engineering subject of the infrastructure, using and examining statistical data in order to create a mathematical method which will enable the manager to compare the performances of technical administrative processes linked to the realization 3 Abstract of public works. In particular, the variables “time” and “extension of the works” have been taken into account as representative elements of the performance. The length of time taken to complete the construction of a kilometre, reflects a clear economic downturn for the country, particularly for the south of Italy. 4 Introduzione INTRODUZIONE In Italia il divario infrastrutturale tra Sud e Centro-Nord è stato alimentato da una forte riduzione degli investimenti pubblici, a partire dagli anni ’90, nonostante le regioni del Mezzogiorno abbiano beneficiato di maggiori risorse di fonte europea, che in gran parte non sono state utilizzate. Sebbene siano stati compiuti sforzi significativi per affrontare la progettazione, la costruzione, le operazioni e la manutenzione delle infrastrutture, c'è la necessità di valutare la sostenibilità organizzativa all'interno della pianificazione nazionale dei trasporti. I pianificatori identificano il coordinamento e la collaborazione come passi fondamentali per affrontare le questioni relative all’assetto della rete di trasporto e dei relativi aspetti organizzativi. Il rafforzamento del sistema infrastrutturale del Mezzogiorno, per quel che riguarda le infrastrutture di trasporto, rappresenta uno dei punti strategici per il rilancio dell’economia meridionale. Le opere pubbliche costituiscono un elemento fondamentale per la ripresa. Il divario di infrastrutture riguarda la rete autostradale e la rete ferroviaria meridionale (che rappresentano il 25% del totale nazionale misurato in chilometri) e l’assenza di linee ad Alta Velocità. Esiste inoltre una diversità nella programmazione, misurabile con una quota di investimenti per lo più concentrata al Centro-Nord (come evidenziato dalla L. 43/2001 “Legge Obiettivo”, disciplina nata con l’esplicito intento di snellire e accelerare la realizzazione di grandi infrastrutture e insediamenti strategici a prevalente interesse nazionale, e dal cosiddetto decreto “Sblocca Italia”). Un’inversione di tendenza, in tema di programmazione nazionale degli investimenti infrastrutturali, è stata promossa dal 2015 con il superamento formale e sostanziale, della Legge Obiettivo, da parte del nuovo Codice degli appalti (D.Lgs. 50/2016) e i successivi documenti di indirizzo alla 5 Introduzione pianificazione, come gli Allegati Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza (DEF) 2016 e 2017, con lo scopo di soddisfare la domanda di mobilità di passeggeri, di merci e connettere le aree del Paese attraverso interventi utili allo sviluppo economico e proporzionati ai bisogni. Il nuovo Codice definisce una disciplina per la programmazione e il finanziamento delle infrastrutture e degli insediamenti prioritari per lo sviluppo del Paese (artt. 200-203), modificato, dal D.Lgs. 56/17 recante disposizioni integrative e correttive. Sono individuati due strumenti per la pianificazione e la programmazione: il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica (PGTL) e i Documenti Pluriennali di Pianificazione (DPP). Per quel che riguarda i documenti di indirizzo alla pianificazione, l’Allegato Infrastrutture al DEF 2016, conteneva l’aggiornamento del Programma Infrastrutture Strategiche e le “Strategie per le infrastrutture di trasporto e logistica”, confluite nel documento strategico
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