¿Quiénes Dirigen Las Empresas Públicas En Argentina? Recomendaciones Para Fortalecer Los Mecanismos De Designación De Sus Directorios
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DOCUMENTO ÁREA DE ESTADO Y GOBIERNO DE POLÍTICAS Programa de Gestión Pública PÚBLICAS Mayo 2019 Recomendación DOC213 ¿Quiénes dirigen las empresas públicas en Argentina? Recomendaciones para fortalecer los mecanismos de designación de sus directorios Jimena Rubio І Paula Nuñez as empresas públicas son un espacio de empresas públicas el proceso de designación de RESUMEN gestión dentro del sector público nacional sus directores, lo que facilita el bajo nivel de ins- EJECUTIVO Largentino al cual se le ha prestado escasa titucionalización por la falta de procedimientos atención. Sin embargo, su relevancia ha aumen- claros y transparentes. Por el contrario,cada tado durante los últimos años producto de un empresa define los procesos de designación proceso de re-estatización y creación de nuevas en sus propios estatutos a partir de algunas empresas. En los últimos años hubo avances en regulaciones básicas como las de la Ley de So- la inclusión de las empresas públicas dentro de ciedades Comerciales. A su vez, dado que la la agenda gubernamental, a través del desarrollo Argentina cuenta con un modelo de propiedad de normas de diverso rango y la incorporación descentralizado del sector público empresario, de nuevas funciones en áreas u organismos vin- los directores son elegidos y nombrados por los culados a su coordinación y control, aún con un diversos organismos que tienen participación bajo nivel de institucionalización. en el capital social de la empresa. En la mayoría Las reformas implementadas en la gobernanza de los casos, son los ministerios nacionales. del sector público empresario son una estrategia Un alto nivel de formación profesional o para mejorar su desempeño y representan una al- experiencia no implica necesariamente la ido- ternativa a la estrategia de privatización que tradi- neidad para el cargo. El análisis de los perfiles cionalmente se brindó ante los problemas que sue- de los directores de las empresas públicas na- len enfrentar las empresas públicas. En tanto los cionales muestra un alto nivel de formación miembros de los directorios suelen estar expues- educativa (98% universitarios y 62% posgrado) tos a un alto grado de interferencia y discrecio- y de experiencia en el mismo sector o industria nalidad política, los procesos de designación son (66%) así como en cargos gerenciales (61%). Sin considerados un aspecto clave de dichas reformas. embargo, los directores tienen un bajo nivel El proceso de designación de los directores de experiencia como miembros de directorios de las empresas públicas del Estado nacional de empresas (18%), una alta interconexión con argentino muestra un bajo nivel de instituciona- el sector privado empresario (45% se desem- lización, en consonancia con la debilidad de los peñaban en empresas privadas antes de asu- procesos de reclutamiento y designación de los mir) y hay un bajo nivel de representación de integrantes de la Alta Dirección Pública (directo- mujeres (8,4%). Respecto a la superposición de res nacionales y generales). Esto refleja una ten- cargos, los directores de las empresas públicas sión entre la idoneidad profesional y la confian- no suelen tener cargos políticos o técnicos (8%) za política que caracteriza a la Administración en la administración pública ni tampoco otros Pública Nacional en general. cargos ejecutivos en la misma empresa (13,4%). En particular, el Estado nacional argentino Ahora bien, ¿cómo fortalecer los mecanismos Centro de Implementación no cuenta con un marco normativo específico de designación de los directores para ir hacia una de Políticas Públicas para que regule de manera común para todas las mayor profesionalización, pluralidad y transpa- la Equidad y el Crecimiento rencia en su conformación? Para responder a ticas pueden tener efectos negativos sobre el D C2 este interrogante se deben especificar algunas desempeño de las empresas públicas (Frederick, cuestiones en relación a: (i) las personas u orga- 2011). Ello puede explicarse por diversos moti- nismos responsables de realizar las designacio- vos. Por un lado, suelen dar lugar a una alta tasa nes, (ii) los requisitos necesarios para ser director de rotación en la composición de los directorios y (iii) los mecanismos para hacer frente a poten- pues sus miembros están sujetos a la confianza ciales conflictos de interés. de los políticos de turno. Esto puede afectar la capacidad para desarrollar planes de largo pla- zo en las empresas. Por otro lado, la inexistencia Introducción de procedimientos claramente regulados lleva a que dichos cargos sean muchas veces ocupados sin considerar las necesidades de perfiles y cono- Las empresas públicas conforman un espacio cimientos que tienen las empresas. En cambio, de gestión dentro del sector público nacional se ocupan según criterios de confianza o para la argentino al cual se le ha prestado escasa aten- cancelación de obligaciones de fidelidad políti- ción. Sin embargo, su relevancia ha aumentado ca lo cual dificulta la conformación de directo- durante los últimos años producto de un proce- rios profesionales, independientes y plurales. so de re-estatización y creación de nuevas em- Finalmente, la interferencia y discrecionalidad 1 presas (Diéguez y Valsangiacomo 2016) . pueden favorecer una distorsión en el uso de La importancia La forma en que son gestionadas las empre- las empresas públicas como instrumentos para de la gestión de sas públicas es de interés por al menos cinco mo- financiar el Tesoro, obtener rentas para el finan- tivos. En primer lugar, porque tienen una fuerte ciamiento de la política o proteger los intereses las empresas participación en sectores estratégicos para la de determinados electorados (sean de usuarios públicas provisión de servicios públicos tales como agua o de otros grupos empresarios privados) en de- y saneamiento, transporte, energía, y telecomu- trimento de su rentabilidad y sustentabilidad2. nicaciones (Bernal et al., 2012). En segundo lugar, El proceso de designación de los miembros porque las empresas públicas pueden jugar un de los directorios de las empresas públicas no papel clave en el desarrollo al generar externa- es ajeno a la discrecionalidad política con la que lidades positivas que favorezcan a sectores con se manejan muchas de las designaciones en el potencial de crecimiento (Christiansen, 2013). En Estado nacional argentino. Esto se enmarca en tercer lugar, porque conforman un espacio po- un contexto de falta de institucionalización de tencialmente sensible para la ocurrencia de he- los procesos de reclutamiento y designación chos de corrupción pública debido a la gran can- de los integrantes de la Alta Dirección Pública tidad de recursos públicos que manejan, la fuerte (directores nacionales y generales) lo cual re- injerencia política sobre sus órganos de gobierno fleja una tensión entre el mérito profesional y la deficiente gestión de los conflictos de interés y la confianza política que caracteriza a la ad- (Transparency International, 2017). En este senti- ministración pública nacional en general3. La do, fortalecer la gobernanza de las empresas pú- inexistencia de un marco regulatorio que espe- blicas es un objetivo de política importante para cifique procedimientos claros y transparentes transparentar y hacer más eficiente el funciona- para la designación de los miembros de los di- miento del sector público empresario y también rectorios facilita la discrecionalidad en el caso para mejorar la calidad de los servicios públicos de las empresas públicas. y promover el desarrollo de ciertos sectores de El presente documento se propone anali- la economía. En cuarto lugar, la capacidad que zar la conformación de los directorios de las tienen estas empresas para incidir sobre la orga- empresas de participación estatal mayoritaria nización y el funcionamiento de los mercados en del Estado nacional. En el siguiente apartado los que operan. Por último, aún cuando sus obje- se describe el marco normativo y los procedi- tivos se orientan principalmente al bien común, mientos vigentes para designar a los miembros el grado de eficiencia con que se operen tiene in- 2 Cabe aclarar que en el caso de Argentina no es frecuente el cidencia directa en el déficit fiscal. uso de las empresas públicas como instrumento para financiar el Tesoro dado que por lo general no obtienen ganancias y no re- La designación de los miembros de los direc- partes utilidades. 3 Desde 2002 y hasta la actualidad, la función directiva ha sido torios es considerado frecuentemente un aspec- cubierta centralmente a través de una modalidad de corte dis- to clave de las reformas implementadas sobre el crecional, netamente política: las designaciones transitorias. Este formato -que posibilita la excepción de los requisitos profesio- sector público empresario en tanto es un proce- nales para la designación en el cargo de los directivos públicos- comenzó instrumentándose a comienzos de 2002 y se consolidó so que suele estar expuesto a un alto grado de durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández. interferencia y discrecionalidad política (OCDE, Incluso se extiende como modalidad habitual hasta la actualidad, con la administración gubernamental de Mauricio Macri, en un 2013). La interferencia y discrecionalidad polí- universo del espacio directivo ampliado a más de 450 directores nacionales y generales en la administración pública central (Zuva- nic y Diéguez 2016, Diéguez y Gasparín 2018). En este contexto, 1 Entre el año 2003 y el año 2015 se crearon 10 empresas pú- los 174 llamados de concursos que impulsó la