SASI Volume 24 Nomor 1, Januari - Juni 2018: hal. 73 - 83 Fakultas Hukum Universitas Pattimura p-ISSN: 1693-0061 | e-ISSN: 2614-2961

Konstruksi Kelembagaan Perwakilan Dalam Pelaksanaan Asas Kedaulatan Rakyat

Sherlock Halmes Lekipiouw Fakultas Hukum Universitas Pattimura, Ambon, Indonesia E-mail: [email protected]

Abstract: Constitutionalism is not just a matter of dismantling pairs of texts and their institutions through the constitution, but rather as a leap of critical thinking and concrete actions to provide assurance of social welfare rights as basic rights of citizens who cannot be neglected at all by the organizers of power. That is one way to interpret constitutional theory and law to be more substantive, dignified and grounded for all citizens.

Keywords: Institutional Construction, Representation, People's Sovereignty.

A. PENDAHULUAN. ketatanegaraa1. Basis pokok berlakunya konstitusi adalah adanya kesepakatan Perdebatan mengenai wacana umum atau persetujuan (consensus) di konstitusi dewasa ini sesungguhnya antara mayoritas rakyat mengenai dipengaruhi pula oleh sejumlah konteks bangunan yang diidealkan berkenaan sosial politik di Indonesia pasca Soeharto. dengan negara. Organisasi negara itu Konteks sosial politik sebagai pemantik diperlukan oleh warga masyarakat politik perdebatan-perdebatan itu adalah proses agar kepentingan mereka bersama dapat pergeseran kekuasaan dan ketatanegaraan, dilindungi atau dipromosikan melalui perubahan undang - undang dasar, serta pembentukan dan penggunaan desakan publik yang begitu kuat di mekanisme yang disebut negara2. tengah eforia reformasi. Tentu, perdebatan - perdebatan tersebut menggiring pada disain-disain 1 Lihat tulisan Ellydar Chaidir, Teori paradigmatik yang sangat besar Konstitusi Dalam Prespektif Hukum Kritis,Total Media, Yogyakarta, 2007, Jimly assidiqie, mempengaruhi politik hukum perubahan Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia. Edisi konstitusi. Seiring dengan perubahan Revisi. Jakarta: Konstitusi Press, 2005. dan tersebut telah banyak melahirkan Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi sejumlah pemikiran - pemikiran baru dan Pelaksanaannya di Indonesia. Jakarta: Ichtiar maupun alternatif terhadap objek studi Baru-van Hoeve, 1994. 2 William G. Andrews, misalnya, dalam bukunya Constitutions and Constitutionalism, 3rd edition, menyatakan: “The members of a political

73 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8

Dalam perkembangan kehidupan jumlah materi muatan UUD 1945 bernegara, konstitusi menempati posisi seluruhnya mencakup 199 butir ketentuan. yang sangat penting. Pengertian dan Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa materi muatan konstitusi senantiasa meskipun namanya tetap merupakan berkembang seiring dengan UUD 1945, tetapi dari sudut isinya UUD perkembangan peradaban manusia dan 1945 pasca Perubahan Keempat tahun organisasi kenegaraan. Dengan meneliti 2002 sekarang ini sudah dapat dikatakan dan mengkaji konstitusi, dapat diketahui merupakan Konstitusi baru sama sekali prinsip-prinsip dasar kehidupan bersama dengan nama resmi “Undang-Undang dan penyelenggaraan negara serta Dasar Negara Republik Indonesia Tahun struktur organisasi suatu negara tertentu. 1945 (UUD NRI Tahun 1945) 3 . Bahkan nilai-nilai konstitusi dapat Sehubungan dengan itu penting disadai dikatakan mewakili tingkat peradaban bahwa sistem ketatanegaraan Indonesia suatu bangsa. Kajian tentang konstitusi setelah Perubahan Keempat UUD 1945 semakin penting dalam negara-negara itu telah mengalami modern saat ini yang pada umumnya perubahan-perubahan yang sangat menyatakan diri sebagai negara mendasar. Perubahan - perubahan itu juga konstitusional, baik demokrasi mempengaruhi struktur dan mekanisme konstitusional maupun monarki structural organ-organ negara Republik konstitusional. Konstitusi tidak lagi Indonesia yang tidak dapat lagi dijelaskan sekedar istilah untuk menyebut suatu menurut cara berpikir lama. Banyak dokumen hukum, tetapi menjadi suatu pokok-pokok pikiran baru yang paham tentang prinsip-prinsip dasar diadopsikan ke dalam kerangka UUD penyelenggaraan negara 1945 itu, diantaranya adalah (a) (konstitusionalisme) yang dianut hampir penegasan dianutnya citademokrasi dan di semua negara, termasuk negara-negara nomokrasi secara sekaligus dan saling yang tidak memiliki konstitusi sebagai melengkapi secara komplamenter; (b) dokumen hukum tertulis serta yang pemisahan kekuasaan dan prinsip “checks menempatkan supremasi kekuasaan pada and balances’ (c) pemurnian sistem parlemen sebagai wujud kedaulatan pemerintah presidential; dan (d) rakyat pengeuatan cita persatuan dan keragaman Sebagaimana diketahui, dalam wadah Negara Kesatuan Republik Undang-Undang dasar 1945 telah Indonesia. Hal ini sejalan pula susbtansi mengalami perubahan-perubahan konstitusionalisme, dimana tujuan atau mendasar sejak dari Perubahan Pertama cita-cita bersama merupakan falsafah pada tahun 1999 sampai ke Perubahan kenegaraan atau staatsidee (cita negara) Keempat pada tahun 2002. Perubahan - perubahan ituj juga meliputi materi yang 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik sangat banyak, sehingga mencakup lebih Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945) dari 3 kali lipat jumlah materi muatan asli yang merupakan landasan konstitusional UUD 1945. Jika naskah asli UUD 1945 penyelenggaraan negara, dalam waktu relatif berisi 71 butir ketentuan, maka setelah singkat (1999-2002), telah mengalami 4 (empat) kali perubahan. Dengan berlakunya amandemen empat kali mengalami perubahan, kini UUD NRI Tahun 1945, telah terjadi perubahan dalam pengelolaan pembangunan, yaitu (1) penguatan kedudukan lembaga legislatif dalam community have, bu definition, common interests penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja which they seek to promote or protect through the Negara (APBN); (2) ditiadakannya Garis-garis creation and use of the compulsory political Besar Haluan Negara (GBHN) sebagai pedoman mechanisms we call the State”, (New Jersey: Van penyusunan rencana pembangunan Nasional; dan Nostrand Company, 1968), hal. 9. Lebih lanjut (3) diperkuatnya Otonomi Daerah dan lihat Jimly Assidiqie, Gagasan dasar tetang desentralisasi pemerintahan dalam Negara konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, h, 12 Kesatuan Republik Indonesia.

74 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 yang berfungsi sebagai filosofische kedua disebut “Dewan Perwakilan grondslag atau common platforms atau Daerah (DPD)” 4 . Namun demikian, kalimatun sawa di antara sesama warga setelah perubahan Keempat UUD NRI masyarakat dalam konteks kehidupan Tahun 1945, keberadaan MPR yang bernegara. selama ini disebut sebagai lembaga Dasar filsosofis di Indonesia adalah tertinggi negara itu memang telah Pancasila serta perwujudan empat tujuan mengalami perubahan yang sangat atau cita-cita ideal bernegara yang mendasar, akan tetapi keberadaannya disebutkan dalam alinea ke-4 Pembukaan tetap ada sehingga sistem yang kita anut UUD 1945. Ketiga kesepakatan tersebut tidak dapat disebut sistem bikameral melengkapi inti yang menyangkut prinsip ataupun satu kamar, melainkan sistem pengaturan dan pembatasan kekuasaan, tiga kamar (trikameralisme). yaitu: (i) the general goals of society or Sehubungan dengan itu penting general acceptance of the same disadai bahwa sistem ketatanegaraan philosophy of government (kesepakatan Indonesia setelah Perubahan Keempat tentang tujuan atau cita-cita bersama UUD NRI Tahun 1945 itu telah tentang pemerintahan); (ii) the rule of law mengalami perubahan-perubahan yang or the basis of government (kesepakatan sangat mendasar. Perubahan-perubahan tentang negara hukum sebagai landasan itu juga mempengaruhi struktur dan pemerintahan atau penyelenggara negara); mekanisme struktural organ-organ negara (iii) the form of institutions and Republik Indonesia yang tidak dapat lagi procedures (kesepakatan tentang bentuk dijelaskan menurut cara berpikir lama5. institusi-institusi dan prosedur-prosedur ketatanegaraan). Setelah berhasil 4 Sebagai perbandingan, prinsip yang melakukan perubahan konstitusional, sama dapat kita temukan dalam konstitusi tahapan selanjutnya yang harus dilakukan Amerika Serikat yang mementukan bahwa semua adalah pelaksanaan UUD 1945 yang telah kekuasaan legislatif ada di Kongres yang terdiri atas ‘The House of Representatives and Senate’. diubah tersebut. Pelaksanaan UUD 1945 Memang, anggota senat bisa disebut Senator harus dilakukan mulai dari konsolidasi sedangkan anggota Dewan Perwakilan Rakyat norma hukum hingga dalam praktik atau ‘House of Representatives’ biasa disebut kehidupan berbangsa dan bernegara. ‘Congressman’. Akan tetapi, sesungguhnya, baik Sebagai hukum dasar, UUD 1945 harus anggota Senat maupun anggota DPR Amerika Serikat itu sama-sama merupakan anggota menjadi acuan dasar sehingga Kongres . Akan halnya nanti dengan anggota benar-benar hidup dan berkembang Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan dalam penyelenggaraan negara dan Perwakilan Daerah, pada hakikatnya mereka kehidupan warga negara (the living adalah anggota MPR, tetapi secara sendiri-sendiri constitution). mereka juga dapat dibedakan antara anggota DPR atau anggota DPD. Demikian pula dalam konstitusi Kerajaan Belanda dikatakan bahwa kekuasaan legislatif berada di ‘Staten Generaal’ B. PEMBAHASAN yang terdiri atas “Eerste Kamer en Tweede Kamer”. Keanggotaan dalam masing-masing 1. MRP RI Pasca Perubahan UUD kamar parlemen Belanda ini tidaklah mengurangi NRI Tahun 1945 pengertian bahwa pada hakikatnya mereka juga anggota ‘Staten Generaal’ Lihat Jimly Assidiqie, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Semula Majelis Permusyawaratan Pasca Reformasi, Jakarta: Setjen dan Rakyat (MPR) dirancang untuk diubah Kepaniteraan MKRI, cetakan pertama, April 2006, menjadi nama ‘genus’ dari lembaga cetakan kedua, Juni 2006, hlm, 203 perwakilan rakyat atau parlemen 5 Perubahan yang terakhir dalam Indonesia yang terdiri atas dua kamar rangkaian gelombang reformasi nasional sejak tahun 1998 sampai tahun 2002, adalah perubahan dewan. Kamar pertama disebut “Dewan yang ditetapkan dalam Sidang Tahunan MPR Perwakilan Rakyat (DPR)”, dan kamar tahun 2002. Pengesahan naskah Perubahan

75 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8

Banyak pokok-pokok pikiran baru yang sistem pemerintah presidential; dan (d) diadopsikan ke dalam kerangka UUD penguatan cita persatuan dan keragaman NRI Tahun 1945 itu, diantaranya adalah dalam wadah NKRI 6 . Susunan (a) penegasan dianutnya cita demokrasi keanggotaan MPR RI berubah secara dan nomokrasi secara sekaligus dan struktural karena dihapuskannya saling melengkapi secara komplamenter; keberadaan “Utusan Golongan” yang (b) pemisahan kekuasaan dan prinsip mencerminkan “Prinsip Perwakilan “checks and balances’ (c) pemurnian Fungsional” (functional representation) dari unsur keanggotaan MPR RI. Dengan demikian, anggota MPR RI hanya terdiri Keempat ditetapkan pada tanggal 10 Agustus atas : 2002. Dalam naskah Perubahan Keempat ini, 1) Anggota DPR RI yang ditetapkan bahwa (a) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mencerminkan “Prinsip Perwakilan sebagaimana telah diubah dengan perubahan Politik” (political representation); pertama, kedua, ketiga, dan perubahan keempat dan ini adalah Undang-Undang dasar Negara 2) Anggota DPD RI yang Republik Indonesia Tahun 1945 yang ditetapkan mencerminkan “Prinsip Perwakilan pada tanggal 18 Agustus 1945 dan diberlakukan kembali dengan Dekrit Presiden pada tanggal 5 Daerah” (regional representatif). Juli 1959 serta dikukuhkan secara aklamasi pada tanggal 22 Juli 1959 oleh Dewan Perwakilan Bersamaan dengan perubahan yang Rakyat; (b) Penambahan bagian akhir pada bersifat struktural tersebut, fungsi MPR Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Negara RI juga mengalami perubahan mendasar Republik Indonesia tahun 1945 dengan kalimat “Perubahan tersebut diputuskan dalam Rapat (perubahan fungsional). Majelis ini tidak Paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat lagi berfungsi sebagai “supreme body” Republik Indonesia ke-9 tanggal 18 Agustus 2000 yang memiliki kewenangan tertinggi dan Sidang Tahunan Majelis permusyawaratan Rakyat tanpa kontrol, dan karena itu Republik Indonesia dan mulai berlaku pada kewenangannyapun mengalami tanggal ditetapkan”; (c) pengubahan penomoran Pasal 3 ayat (3) dan ayat (4) Perubahan Ketiga perubahan-perubahan mendasar. Sebelum Undang-Undang Dasar Negara Republik diadakannya perubahan UUD, MPR RI Indonesia Tahun 1945 menjadi Pasal 3 ayat (2) memiliki sejumlah kewenangan yaitu dan (3); Pasal 25E Perubahan Kedua (1) menetapkan Undang-Undang Dasar & Undang-Undang Dasar Negara Republik mengubah Undang-Undang Dasar; (2) Indonesia Tahun 1945 menjadi Pasal 25A; (d) penghapusan judul Bab IV tentang Dewan menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Pertimbangan Agung dan pengubahan substansi Negara; (3) memilih Presiden dan Wakil Pasal 16 serta penempatannya ke dalam Bab III Presiden; (4) meminta dan menilai tentang Kekuasaan Pemerintahan negara; (e) pertanggungjawaban Presiden; dan (5) pengubahan dan/atau penambahan Pasal 2 ayat memberhentikan Presiden dan/ atau (1); Pasal 6A ayat (4); Pasal 8 ayat (3), Pasal 11 ayat (1); Pasal 16; Pasal 23B; Pasal 23D; Pa­sal Wakil Presiden. 24 ayat (3); Bab XIII, Pasal 31 ayat (1), ayat (2), Sekarang, setelah diadakannya ayat (3), ayat (4), dan ayat (5); Pasal 32 ayat (1) perubahan UUD NRI Tahun 1945, dan ayat (2); Bab XIV, Pasal 33 ayat (4) dan ayat kewenangan MPR RI berubah menjadi (5); Pasal 34 ayat (1), ayat (2), ayat (3) dan ayat (1) menetapkan Undang-Undang Dasar (4); Pasal 37 ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (5); Aturan Peralihan Pasal I, II, dan III; dan/atau Perubahan UUD; (2) melantik Aturan Tambahan Pasal I dan II Undang-Undang Presiden dan Wakil Presiden; (3) Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Dengan demikian secara keseluruhan naskah Perubahan Keempat UUD 1945 mencakup 19 pasal, termasuk satu pasal yang dihapus dari 6 Jimly Assidiqie, Perkembangan dan naskah UUD. Ke-19 pasal tersebut terdiri atas 31 Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, butir ketentuan yang mengalami perubahan, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI, cetakan ditambah 1 butir yang dihapuskan dari naskah pertama, April 2006, cetakan kedua, Juni 2006, h, UUD. 203

76 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8

Presiden, serta (4) menetapkan Presiden Undang-Undang berada di tangan DPR, dan/atau Wakil Presiden pengganti meskipun Presiden sebagai kepala sampai terpilihnya Presiden dan/atau pemerintahan eksekutif tetap diakui Wakil Presiden sebagaimana mestinya. haknya untuk mengajukan sesuatu Diadopsi prinsip pemisahan rancangan Undang-Undang. Dengan kekuasaan (separation of power) secara perubahan ini berarti UUD 1945 tidak tegas antara fungsi legistatif dan lagi menganut sistem MPR berdasarkan eksekutif dalam perubahan pasal 5 ayat “Prinsip Supremasi Parlemen” dan (1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam “Sistem Pembagian Kekuasaan” perubahan pertama UUD 1945 yang (distribution of power) oleh lembaga dipertegas lagi dengan tambahan pasal 20 tertinggi MPR ke lembaga-lembaga ayat (5) perubahan kedua UUD 19457. negara di bawahnya8. Dalam perubahan-perubahan tersebut Diadopsinya prinsip pemilihan ditegaskan bahwa kekuasaan membentuk Presiden dan Wakil Presiden dalam satu paket secara langsung oleh rakyat dalam ketentuan pasal 6A ayat (1) perubahan 7 Perubahan Pertama UUD 1945 disahkan ketiga UUD NRI Tahun 1945 yang dalam Sidang Umum MPR yang diselenggarakan antara tanggal 12 sampai dengan tanggal 19 sekaligus dimaksud untuk memperkuat Oktober 1999. Pengesahan naskah Perubahan dan mempertegas anutan sistem Pertama itu tepatnya dilakukan pada tanggal 19 pemerintahan presidential dalam UUD Oktober 1999 yang dapat disebut sebagai tonggak NRI Tahun 1945. Dengan sistem sejarah yang berhasil mematahkan semangat pemilihan langsung oleh rakyat itu, maka konservatisme dan romantisme di sebagian kalangan masyarakat yang cenderung konsep dan sistem pertanggung jawaban menyakralkan atau menjadikan UUD 1945 Presiden tidak lagi dilakukan kepada bagaikan sesuatu yang suci dan tidak boleh MPR RI, tetapi juga langsung kepada disentuh oleh ide perubahan sama sekali. rakyat. Oleh karena itu, dapat dikatakan Perubahan Pertama ini mencakup perubahan atas bahwa dalam hubungannya dengan 9 pasal UUD 1945, yaitu atas Pasal 5 ayat (1), Pasal 7, Pasal 9 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 13 pengorganisasian kedaulatan rakyat, ayat (2) dan ayat (3), Pasal 14 ayat (1) dan ayat kedaulatan yang ada ditangan rakyat itu, (2), Pasal 15, Pasal 17 ayat (2) dan ayat (3), Pasal sepanjang menyangkut fungsi legislatif, 20 ayat (1) sampai dengan ayat (4), dan Pasal 21. dilakukan oleh MPR RI yang terdiri atas Kesembilan pasal yang mengalami perubahan dua kamar dewan, sedangkan dalam atau penambahan tersebut seluruhnya berisi 16 ayat atau dapat disebut ekuivalen dengan 16 butir bidang eksekutif dilakukan oleh Presiden ketentuan dasar. Setelah tembok romantisme dan dan Wakil Presiden sebagai satu paket sakralisme berhasil dirobohkan, gelombang kepemimpinan eksekutif yang dipilih perubahan atas naskah UUD 1945 terus berlanjut, langsung oleh rakyat9. sehingga dalam Sidang Tahunan pada tahun 2000, MPR RI yang dulu dikenal sebagai MPR menetapkan Perubahan Kedua yaitu pada tanggal 18 Agustus 2000. Cakupan materi yang lembaga tertinggi negara, dimasa depan diubah pada naskah Perubahan Kedua ini lebih berubah menjadi nama dari lembaga luas dan lebih banyak lagi, yaitu mencakup 27 perwakilan rakyat Indonesia yang terdiri pasal yang tersebar dalam 7 bab, yaitu Bab VI atas DPR RI dan DPD RI yang secara tentang Pemerintah Daerah, Bab VII tentang bersama-sama kedudukannya sederajat Dewan Perwakilan Rakyat, Bab IXA tentang Wilayah Negara, Bab X tentang Warga Negara dengan Presiden dan Wakil Presiden, dan Penduduk, Bab XA tentang Hak Asasi serta dengan MA dan MK. Namun, Manusia, Bab XII tentang Pertahanan dan Keamanan Negara, dan Bab XV tentang Bendera, Bahasa, dan Lambang Negara serta Lagu 8 Jimly Assidiqie, Struktur Ketatanegaraan Kebangsaan. Jika ke-27 pasal tersebut dirinci Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, jumlah ayat atau butir ketentuan yang diaturnya, Makalah Disampaikan pada Seminar Nasional maka isinya mencakup 59 butir ketentuan yang Pembangunan Hukum Nasional VIII, Denpasar, mengalami perubahan atau bertambah dengan 14-18 Juli 2003, h, 10-11 rumusan ketentuan baru sama sekali. 9 Ibid

77 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 seperti dikemukakan diatas, lembaga Presiden. Untuk memberikan nasehat dan MPR RI pada pokoknya menurut saran kepada Presiden dan Wakil ketentuan UUD NRI Tahun 1945 pasca Presiden, dibentuk pula Dewan perubahan Keempat tetap berdiri sendiri Pertimbangan Agung. Sedangkan cabang di samping DPR RI dan DPD RI. Banyak kekuasaan kehakiman dipegang oleh kritik dan ketidakpuasan mengenai Mahkamah Agung dan Mahkamah pengaturan UUD NRI Tahun 1945 Konstitusi. Majelis Permusyawaratan mengenai hal ini, tetapi dalam Rakyat tetap merupakan rumah kenyataannya memang demikianlah penjelmaan seluruh rakyat yang ketentuannya dalam UUD NRI Tahun strukturnya dikembangkan dalam dua 1945 pasca Perubahan Keempat. kamar, yaitu Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. 2. Pemisahan Kekuasaan Dan Prinsip Oleh karena itu, prinsip perwakilan Checks And Balances daerah dalam Dewan Perwakilan Rakyat Daerah harus dibedakan hakikatnya dari Prinsip kedaulatan yang berasal prinsip perwakilan rakyat dalam Dewan dari rakyat tersebut di atas selama ini Perwakilan Rakyat. Maksudnya ialah hanya diwujudkan dalam Majelis agar seluruh aspirasi rakyat benar-benar Permusyawaratan Rakyat yang dapat dijelmakan ke dalam Majelis merupakan penjelmaan seluruh rakyat, Perusyawaratan Rakyat yang terdiri dari pelaku sepenuhnya kedaulatan rakyat, dua pintu. dan yang diakui sebagai lembaga Kedudukan MPR yang terdiri dari tertinggi negara dengan kekuasaan yang dua lembaga perwakilan itu itu adalah tidak terbatas. Dari Majelis inilah, sederajad dengan Presiden dan kekuasaan rakyat itu dibagi-bagikan Mahkamah Agung dan Mahkamah secara vertikal ke dalam Konstitusi. Ketiga cabang kekuasaan lembaga-lembaga tinggi negara yang legislatif, eksekutif, dan yudikatif itu berada dibawahnya. Karena itu, prinsip sama-sama sederajat dan saling yang dianut disebut sebagai prinsip mengontrol satu sama lain sesuai dengan pembagian kekuasaan (distribution of prinsip ‘Check and balances’. Dengan power). Akan tetapi, dalam adanya prinsip ‘Check and balances’ ini, Undan-Undang dasar hasil perubahan, maka kekuasaan negara dapat diatur, prinsip kedaulatan rakyat tersebut dibatasi dan bahkan dikontrol dengan ditentukan dibagikan secara horizontal sesebaik-baiknya, sehingga dengan cara memisahkannya (separation penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat of power) menjadi kekuasaan-kekuasaan penyelenggara negara ataupun yang dinisbatkan sebagai fungsi pribadi-pribadi yang kebetulan sedang lembaga-lembaga negara yang sederajat menduduki jabatan dalam dan saling mengendalikan satu sama lain lembaga-lembaga negara yang berdasarkan prinsip ‘checks and balaces’. bersangkutan dapat dicegah dan Cabang kekuasaan legislatif tetap ditanggulangi dengan sebaik-baiknya, berada di Majelis Permusyawaratan Pasal-pasal yang dapat dianggap Rakyat, tetapi majelis ini terdiri dari dua mencerminkan perubahan tersebut antara lembaga perwakilan yang sederajat lain adalah perubahan ketentuan pasal 5, dengan lembaga negara lainnya. Untuk terutama ayat (1) juncto pasal 20 ayat (1) melengkapi pelaksanaan tugas-tugas sampai dengan ayat (5) yang secara jelas pengawasan, disamping lembaga menentukan bahwa fungsi legislatif ada legislatif dibentuk pula Badan Pemeriksa pada Dewan Perwakilan Rakyat, Keuangan. Cabang kekuasaan eksekutif sedangkan Presiden adalah kepala berada ditangan Presiden dan Wakil eksekutif. Disamping itu, ada pula

78 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 ketentuan mengenai kewenangan MPR terpisahkan satu sama lain. yang tidak lagi dijadikan tempat kemana Kedaulatan rakyat (democratie) presiden harus bertanggungjawab atau Indonesia itu diselenggarakan secara menyampaikan pertanggung-jawaban langsung dan melalui sistem perwakilan. jabatannya. Secara langsung, kedaulatan rakyat itu Selain itu, ketentuan mengenai diwujudkan dalam tiga cabang kekuasaan Mahkamah Konstitusi yang diberi yang tercermin dalam MPR RI yang kewenangan untuk melakukan pengujian terdiri dari DPR RI dan DPD RI; presiden atas Undang-Undang terhadap dan wakil presiden ; dan kekuasaan Undang-Undang Dasar seperti ditentukan Kehakiman yang terdiri atas MK dan MA. dalam Pasal 24 ayat (1) juga Dalam menetukan kebijakan pokok mencerminkan dianutnya asas pemisahan pemerintahan dan mengatur kekuasaan dan prinsip ‘check and ketentuan-ketentuan hukum berupa UUD balances’ antara cabang kekuasaan dan UU (fungsi Legislatif), serta dalam legislatif dan yudikatif. Ketiga ketentuan menjalankan fungsi pengawasan (fungsi itu memastikan tafsir berkenaan dengan kontrol) terhadap jalannya pemerintahan, terjadinya pergeseran MPR dari pelembagaan kedaulatan rakyat itu kedudukannya sebagai lembaga tertinggi disalurkan melalui sistem perwakilan, menjadi lembaga yang sederajat dengan yaitu melalui MPR RI, DPR RI dan DPD Presiden berdasarkan pemisahan RI. Di daerah-daerah propinsi dan kekuasaan dan prinsip ‘check and kabupaten / kota, pelembagaan balances’. kedaulatan rakyat itu juga disalurkan melalui sistem perwakilan, yaitu melalui 3. Penguatan Asas Kedaulatan Rakyat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Penyaluran kedaulatan rakyat Negara Indonesia menganut paham secara langsung (direct democracy) kedaulatan rakyat atau democratie dilakukan melalui pemilihan umum untuk (democracy). Pemilik kekuasaan tertinggi memlih anggota lembaga perwakilan dan dalam negara adalah rakyat. Kekuasaan memilih Presiden dan Wakil presiden. yang sesungguhnya adalah berasal dari Disamping itu, kedaulatan rakyat dapat rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. pula disalurkan setipa waktu melalui Kekuasaan bahkan diidealkan pelaksanaan hak dan kebebasan diselenggarakan bersama-sama dengan berpendapat, hak atas kebebasan pers, rakyat. Dalam sistem konstitusional hak atas kebebasan informasi, kebebasan Undang-Undang Dasar, pelaksanaannya pers, hak atas kebebasan berorganisasi kedaulatan rakyat itu disalurkan dan dan berserikat serta hakhak asasi lainnya diselenggarakan menurut prosedur yang dijamin dalam UUD. Namun, konstitusional yang ditetapkan dalam prinsip kedaulatan rakyat yang bersifat hukum dan konstitusi (constitutional langsung itu hendaklah dilakukan melalui democracy). Prinsip kedaulatan rakyat saluran-saluran yang sah sesuai dengan (democratie) dan kedaulatan hukum prosedur demokrasi (procedural (nomocratie) hendaklah diselenggarakan democracy). Sudah seharusnya lembaga secara beriringan sebagai dua sisi dari perwakilan rakyat dan lembaga mata uang yang sama. UUD NRI Tahun perwakilan daerah diberdayakan 1945 menegaskan bahwa Negara fungsinya dan pelembagaannya, sehingga Republik Indonesia itu adalah Negara dapat memperkuat sistem demokrasi Hukum yang demokrasi (democratische yang berdasar atas hukum (demokrasi rechtstaat) dan sekaligus adalah Negara Konstitusional) dan prinsip negara Demokrasi yang berdasarkan atau hukum hukum yang demokratis tersebut di atas. (constitutional democracy) yang tidak Bersamaan dengan itu, negara Indonesia

79 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 juga disebut sebagai Negara Hukum konstitusi yang pada hakikatnya (Rechtstaat), bukan Negara Kekuasaan merupakan dokumen kesepakatan tentang (Machtstaat). Di dalamnya terkandung sistem kenegaraan tertinggi. Bahkan, pengertian adanya pengakuan terhadap dalam sistem presidensil yang prinsip supremasi hukum dan konstitusi, dikembangkan, konstitusi itulah yang dianutnya prinsip pemisahan dan pada hakikatnya merupakan Kepala pembatasan kekuasaan menurut sistem Negara Republik Indonesia yang bersifat konstitusional yang diatur dalam simbolik (symbolic head of state), dengan Undang-Undang Dasar, adanya keberadaan MK sebagai penyangga atau jaminan-jaminan hak asasi manusia ‘the guardian of the Indonesian dalam Undang-Undang dasar, adanya constitution’. prinsip peradilan yang bebas dan tidak Ketentuan mengenai cita-cita memihak yang menjamin persamaan negara hukum ini secara tegas setiap warga negara dalam hukum, serta dirumuskan dalam pasal 1 ayat (3) UUD menjamin keadilan bagi orang termasuk NRI Tahun 1945, yang menyatakan: terhadap penyalahgunaan wewenang oleh ‘Negara Indonesia adalah Negara pihak yang berkuasa. Hukum’, sebelum ini, rumusan naskah Dalam paham Negara Hukum yang asli UUD 1945 tidak mencantumkan demikian itu, pada hakikatnya hukum itu ketentuan mengenai negara hukum ini, sendirilah yang menjadi penentu kecuali hanya dalam penjelasan UUD segalanya sesuai dengan prinsip NRI Tahun 1945 yang menggunakan nomokrasi (nomcrasy) dan doktrin ‘the istilah ‘rechtsstaat’. Rumusan eksplisit Rule of Law, and not of Man’. Dalam bahwa Indonesia adalah negara hukum kerangka ‘the rule of Law’ itu, diyakini baru terdapat dalam Konstitusi Republik adanya pengakuan bahwa hukum itu Indonesia Serikat tahun 1949 dan UUD mempunyai kedudukan tertinggi Sementara Tahun 1950. Untuk mengatasi (supreme/acy of law), adanya persamaan kekuarangan itulah maka dalam dalam hukum dan pemerintah (equality perubahan ketiga UUD NRI Tahun before the law), dan berlakunya asas 1945 10 , ide negara hukum (rechtstaat legalitas dalam segala bentuknya dalam kenyataan praktek (due process of law). 10 Namun demikian, harus pula ada jaminan Dalam Sidang Tahunan MPR tahun 2001 yang berhasil menetapkan naskah Perubahan bahwa hukum itu sendiri dibangun dan Ketiga UUD 1945 pada tanggal 9 November ditegakkan menurut prinsip-prinsip 2001. Bab-bab UUD 1945 yang mengalami demokrasi. Karena prinsip supremasi perubahan dalam naskah Perubahan Ketiga ini hukum dan kedaulatan hukum itu sendiri adalah Bab I tentang Bentuk dan Kedaulatan, Bab pada pokoknya berasal dari kedaulatan II tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Bab III tentang Kekuasaan Pemerintahan Negara, Bab rakyat. Oleh sebab itu, prinsip negara V tentang Kementerian Negara, Bab VIIA tentang hukum hendaklah dibangun dan Dewan Perwakilan Daerah, Bab VIIB tentang dikembangkan menurut prinsip-prinsip Pemilihan Umum, dan Bab VIIIA tentang Badan demokrasi atau kedaulatan rakyat Pemeriksa Keuangan. Seluruhnya terdiri atas 7 (democratische rechtsstaat). Hukum bab, 23 pasal, dan 68 butir ketentuan atau ayat. Dari segi jumlahnya dapat dikatakan naskah tidak boleh dibuat, ditetapkan, ditafsirkan Perubahan Ketiga ini memang paling luas dan ditegakkan dengan tangan besi cakupan materinya. Tapi di samping itu, substansi berdasarkan kekuasaan belaka yang diaturnya juga sebagian besar sangat (Machtstaat). Prinsip Negara Hukum mendasar. Materi yang tergolong sukar mendapat tidak boleh ditegakkan dengan kesepakatan cenderung ditunda pembahasannya dalam sidang-sidang terdahulu. Karena itu, selain mengabaikan prinsip-prinsip demokrasi secara kuantitatif materi Perubahan Ketiga ini yang diatur dalam UUD. Puncak lebih banyak muatannya, juga dari segi isinya, kekuasaan hukum itu diletakkan pada secara kualitatif materi Perubahan Ketiga ini dapat dikatakan sangat mendasar pula.

80 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 atau the rule of law) itu diadopsikan bangsa Indonesia menuju cita-cita secara tegas ke dalam rumusan pasal berkehidupan kebangsaan yang UUD NRI Tahun 1945, yaitu pasal 1 ayat bebas, bersatu, berdaulat, adil, dan (3) tersebut diatas. Sementara itu, makmur; ketentuan mengenai prinsip kedaulatan 2) pemerintahan negara Indonesia rakyat terdapat dalam pembukaan dan dibentuk untuk melindungi segenap juga pada pasal 1 ayat (2). Cita-cita bangsa Indonesia dan seluruh kedaulatan tergambar dalam pembukaan tumpah darah Indonesia, UUD NRI Tahun 1945, terutama dalam memajukan kesejahteraan umum, rumusan alinea IV tentang dasar negara mencerdaskan kehidupan bangsa, yang kemudian dikenal dengan sebutan dan ikut melaksanakan ketertiban Pancasila. Dalam alinea ini, cita-cita dunia; kerakyatan dirumuskan secara jelas 3) tugas pokok bangsa selanjutnya sebagai “Kerakyatan yang dipimpin oleh adalah menyempurnakan dan hikmah kebijaksanaan dalam menjaga kemerdekaan itu serta permusyawaratan/ perwakilan”. mengisinya dengan pembangunan Sedangkan dalam rumusan pasal 1 ayat yang berkeadilan dan demokratis (2), semangat kerakyatan itu ditegaskan yang dilaksanakan secara bertahap dalam ketentuan yang menegaskan dan berkesinambungan; bahwa “kedaulatan berada di tangan 4) untuk menjamin agar kegiatan rakyat dan dilaksanakan menurut pembangunan berjalan efektif, Undang-Undang Dasar”. efisien, dan bersasaran maka Garis-Garis Besar Haluan Negara diperlukan perencanaan (GBHN) yang semula ditetapkan oleh pembangunan Nasional; MPR RI berfungsi sebagai landasan perencanaan pembangunan Nasional Namun demikian ketika kurang dari sebagaimana telah dilaksanakan dalam 15 Tahun sistem ini berjalan tanpa praktek ketatanegaraan selama ini. hadirnya GBHN sebagai otoritas tertinggi Ketetapan MPR RI ini menjadi landasan yang mengarahkan pembangunan bangsa, hukum bagi Presiden untuk dijabarkan tidak dapat dipungkiri bahwa Rencana dalam bentuk Rencana Pembangunan Pembangan Jangka Panjang Nasional Lima Tahunan dengan memperhatikan (RPJPN) yang disusun dan dilaksanakan secara sungguh-sungguh saran DPR RI, selama ini belum sepenuhnya menjawab yang selanjutnya Pemerintah bersama secara komprehensif permasalahan DPR RI menyusun APBN. Perubahan kebangsaan yang dihadapi Indonesia UUD NRI Tahun 1945 yang mengatur dewasa ini. bahwa Presiden dipilih secara langsung Sistim presidnsial yang selama ini oleh rakyat dan tidak adanya GBHN dilaksanakan belum sepenuhnya terlepas sebagai pedoman Presiden untuk dari tirani kekuasaan partai politik, menyusun rencana pembangunan maka sehingga banyak terjadi benturan dibutuhkan pengaturan lebih lanjut bagi kepentingan antara kekuasaan legislatif proses perencanaan pembangunan (parlamen) dengan Presiden dalam Nasional, yang didasarkan pada kerangka menjalankan kekuasaan pemerintahan. pemikiran bahwa:11 Hal ini dapat dilihat dari konstruksi 1) atas berkat rahmat Allah Yang pergeseran kekuasaan itu terlihat jelas Maha Kuasa, Proklamasi kala dilacak keberadaan pasal-pasal Kemerdekaan telah mengantarkan dalam konstitusi yang berkaitan dengan pengisian pimpinan sejumlah lembaga 11 Perhatikan dictum “menimbang UU negara. Misalkan, Pasal 13 Ayat (2) UUD Nomor 25 Tahun 2004 Tentang Sistim 1945 meny atakan, dalam hal Perencanaan Pembangunan Nasional

81 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 mengangkat duta, presiden philosophy of government (kesepakatan mempertimbangkan pertimbangan DPR. tentang tujuan atau cita-cita bersama Begitu pula, dalam pengisian anggota tentang pemerintahan); (ii) the rule of law Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), Pasal or the basis of government (kesepakatan 23F Ayat (1) UUD 1945 menyatakan, tentang negara hukum sebagai landasan anggota BPK dipilih oleh DPR dengan pemerintahan atau penyelenggara negara); memperhatikan pertimbangan DPD. Pada (iii) the form of institutions and perkembanganya, kuasa DPR atas procedures (kesepakatan tentang bentuk pengisian pimpinan lembaga negara institusi-institusi dan prosedur-prosedur semakin melebarkan sayapnya hingga ketatanegaraan), dalam realitasnya tidak komisi-komisi yang hakikat pendirianya banyak diwujudkan secara konsisten dan bersifat independen. Misalkan, Pasal 30 progresif oleh pemerintah meskipun UU No. 30 Tahun 2002 Tentang Komisi ruang-ruang transisi politik demokrasi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi lebih terbuka, perubahan konstitusi dan menyatakan, DPR memilih dan reformasi hukum dalam sejumlah hal menetapkan pimpinan KPK yang lebih baik dibandingkan sebelumnya. diusulkan oleh panitia seleksi bentukan Termasuk mempertanyakan mengapa presiden. Begitu pula dalam pengisian perlindungan hak-hak konstitusional yang anggota Komnas HAM yang juga dipilih sudah menjadi 82 andate negara, oleh DPR. Tak jauh berbeda, anggota utamanya pemerintah. Komisi Pemilihan Umum (KPU) pun juga di pilih melalui proses fit and proper test di DPR, ini sesuai dengan amanat C. P E N U T U P Pasal 15 ayat (2) UU No. 15 Tahun 2011 Dinamika dan perkembangan Tentang Penyelenggara Pemilu. Di ketatanegaraan Indonesia pasca kondisi yang lebih ekstrim, pengisian amandemen UUD NRI Tahun 1945, perlu jabatan lembaga negara di kembali diberikan penguatan khususnya bawahdomainya eksekutif juga terhadap eksistensi terhadap pelaskanaan membutuhkan persetujuan DPR. Sebut prinsip kedaulatan rakyat sebagaimana saja pemilihan Kapolri dan Panglima dimaksud dalam ketentuan Pasal 1 ayat TNI. Bahkan, berdasarkan Pasal 11 ayat (2) UUD 1945 dalam implementasinya (1) UU No. 2 Tahun 2002 Tentang akan menimbulkan permasalahan Kepolisian, untuk pengangkatan dan mengenai ukuran konstitusionalitas dari pemberhentian Kapolri harus melalui pelaksanaan kedaulatan rakyat menurut persetujuan DPR. Problem yang tak jauh UUD. berbeda juga terjadi pada pengisian Mereformulasikan kembali gagasan jabatan di lembaga dan institusi negara konstitusional tentang pelaksanaan asas lain seperti Pimpinan Bank Indonesia, kedaulatan rakyat melalui perumusan Otoritas Jasa Keuangan, Lembaga GBHN tidaklah dimaknai sebagai Penjamin Simpanan, Ombudsman, pelemahan terhadap esensi tentang check Komisi Kepolisian, Komisi Kejaksaan, and balances dan prinsip pemisahan Badan Pengawas Pemilu, dan lain-lain kekuasaan (separation of power) secara sebagainya. tegas antara fungsi legistatif dan Dalam paradigma positivism eksekutif dalam perubahan pasal 5 ayat ketatanegaraan dalam hubungannya (1) juncto pasal 20 ayat (1) dalam dengan menjamin tegaknya perubahan pertama UUD NRI Tahun konstitusionalisme pada umumnya 1945 yang dipertegas lagi dengan bersandar pada tiga unsur kesepakatan, tambahan pasal 20 ayat (5) perubahan yaitu: (i) the general goals of society or kedua UUD NRI Tahun 1945. Pengaturan general acceptance of the same yang demikian hanya dapat dilakukan

82 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8 melalui amandemen UUD NRI Tahun 1945;

DAFTAR PUSTAKA

Ellydar Chaidir, Teori Konstitusi Dalam Prespektif Hukum Kritis,Total Media, Yogyakarta, 2007, Jimly Assidiqie, Konstitusi & Konstitusionalisme Indonesia. Edisi Revisi. Jakarta: Konstitusi Press, 2005. ______, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia. Jakarta, 2005 ______, Gagasan dasar tetang konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, 2007 ______, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI, cetakan pertama, April 2006, cetakan kedua, Juni 2006, ______, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI, cetakan pertama, April 2006, cetakan kedua, Juni 2006, ______, Struktur Ketatanegaraan Setelah Perubahan Keempat UUD Tahun 1945, Makalah Disampaikan pada Seminar Nasional Pembangunan Hukum Nasional VIII, Denpasar, 14-18 Juli 2003, William G. Andrews Constitutions and Constitutionalism, 3rd edition, New Jersey: Van Nostrand Company, 1968

83 | SASI Vol. 2 4 No. 1, Januari - J u n i 2 0 1 8