KWARTALNIK NR 4 ROK 2018 Przegląd Konstytucyjny Komitet Redakcyjny

Dr hab. Jerzy Ciemniewski, INP PAN Dr hab. Monika Florczak-Wątor, UJ (sekretarz redakcji) Prof. dr hab. Leszek Garlicki, UW Prof. dr hab. Mirosław Granat, UKSW Prof. dr hab. Andrzej Szmyt, UG Prof. dr hab. Piotr Tuleja, UJ (redaktor naczelny) Prof. dr hab. Zbigniew Witkowski, UMK Prof. dr hab. Krzysztof Wójtowicz, UWr Prof. dr hab. Jerzy Zajadło, UG Prof. dr hab. Marek Zubik, UW Rada Programowa Prof. Rainer Arnold, Prof. Carmela Melina Decaro, Prof. Kazimierz Działocha Prof. Ewa Gdulewicz, Prof. Marian Grzybowski, Prof. Gabor Halmai Prof. Maria Kruk-Jarosz, Prof. Xavier Philippe, Prof. Krzysztof Skotnicki Prof. Janusz Trzciński, Prof. Jan Wawrzyniak, Prof. Roman Wieruszewski Redakcja Mikołaj Małecki (redaktor prowadzący) Zofia Sajdek (redaktor językowy) Marek Sławiński (asystent) Projekty Typografia i skład: Wydawnictwo Kasper, www.wydawnictwokasper.pl Okładka i strona tytułowa: Marek Kapturkiewicz Współwydawcy Uniwersytet Jagielloński 31–007 Kraków, ul. Gołębia 24, www.uj.edu.pl Krakowski Instytut Prawa Karnego Fundacja 30–103 Kraków, ul. Tatarska 9/26, www.kipk.pl Kontakt [email protected] przeglad.konstytucyjny.law.uj.edu.pl Copyright © 2018 by Uniwersytet Jagielloński Wersją podstawową (referencyjną) czasopisma jest wersja drukowana. Nakład 100 egz. ISSN: 2544–2031 Przygotowanie artykułów dotyczących Ankiety konstytucyjnej zostało sfinansowane ze środków statutowych Wydziału Prawa i Administracji UJ przyznanych w konkursie DS 2017/2018 Przegląd Konstytucyjny nr 4/2018

Spis treści

Studia i artykuły Prof. PW dr hab. Piotr Radziewicz Założenia badawcze i analiza statystyczna ankiety konstytucyjnej...... 5 Prof. UG dr hab. Marcin Michał Wiszowaty Postulaty zmiany Konstytucji RP z 1997 roku w odpowiedziach na ankietę konstytucyjną z 2017 roku...... 26 Prof. UJ dr hab. Monika Florczak-Wątor Ocena Konstytucji RP w ankiecie konstytucyjnej – zalety obowiązującej regulacji...... 43 Prof. dr hab. Piotr Tuleja Podział władzy a problem nadmiernej koncentracji władzy w świetle Konstytucji...... 59 Dr Michał Ziółkowski Moment konstytucyjny i polski kryzys konstytucyjny 2015–2018 (uwagi krytyczne)...... 76 Wystąpienia Prof. dr hab. Marek Safjan O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika...... 107 Recenzje, noty, sprawozdania Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (Kraków, 16 czerwca 2018 r.) – mgr Justyna Pyłko...... 124 Sądownictwo konstytucyjne. Teoria i praktyka, red. Mirosław Granat, Warszawa 2018, ss. 213 – prof. dr hab. Andrzej Szmyt...... 132 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego Prawa Konstytucyjnego „Development of Constitutional Law through Constitutional Justice: Decisions and Their Impact on Constitutional Culture” (Gdańsk, 20–23 września 2018 r.) – dr Agnieszka Rytel-Warzocha, prof. dr hab. Andrzej Szmyt...... 135 Constitutional Review vol. 4/2018

Table of Contents

Studies and articles Prof. PW Dr Habil. Piotr Radziewicz Working Assumptions and Statistical Analysis of the Constitutional Survey...... 5 Prof. UG Dr Habil. Marcin Michał Wiszowaty Proposals of Amendments to the Polish Constitution of 1997 in Responses to the 2017 Constitutional Survey...... 26 Prof. UJ Dr Habil. Monika Florczak-Wątor Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland in the Constitutional Survey – Merits of the Current Basic Law...... 43 Prof. Dr Habil. Piotr Tuleja Division of Power and the Problem of Excessive Concentration of Power in the Light of the Polish Constitution...... 59 Dr Michał Ziółkowski Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis 2015–2018 (a few Critical Remarks)...... 76 Speeches Prof. Dr Habil. Marek Safjan On the Constitution as Interpreted and Applied by the “Constitutionally Sensitive” Lawyer...... 107 Revies, notes, reports Report of the Conference “Survey on the Constitution of the Republic of Poland” (Cracow, June 16, 2018) – Mag. Justyna Pyłko...... 124 Constitutional Judiciary. Theory and Practice, ed. Mirosław Granat, Warsaw 2018, pp. 213 – Prof. Dr Habil. Andrzej Szmyt...... 132 Report of the 20. Congress of European and Comparative Constitutional Law “Development of Constitutional Law through Constitutional Justice: Decisions and Their Impact on Constitutional Culture” (Gdańsk, September 20–23, 2018) – Dr Agnieszka Rytel-Warzocha, Prof. Dr Habil. Andrzej Szmyt...... 135 STUDIA I ARTYKUŁY

Piotr Radziewicz

Working Assumptions and Statistical Analysis of the Constitutional Survey

1. Introduction

The Constitution is a normative act of utmost significance for the system of government; it formulates the basics for the state and law; it is a foundation of individual liberties and rights. Therefore, any amendments to its provisions should be subject to careful consideration; they should be introduced with restraint and prudence. In the debate on the need to change the Constitution it is worth listening also to representatives of the academic community who are involved in constitutional research and have expert knowledge in this respect. A form of statement which allows for gathering and systematizing doctrinal positions and favours their clear presentation is a legal survey, which has a long and well established history in the Polish academic and political tradition.1

1 A model example of this type of project is the constitutional survey concerning the Constitution of 17 March 1921 carried out at the initiative of “Czasopisma Prawnicze i Ekonomiczne,” the results of which were published in the brochure entitled Ankieta o konstytucji z 17 marca 1921 r., red. W.L. Jaworski, Kraków 1924 (reprint of the 1924 edition was published by Wydawnictwo Sejmowe, Warsaw 2014). In the interwar period also political surveys were organized, e.g. the survey of the Non-Partisan Bloc for Cooperation with the Government (BBWR) in 1928 or the constitutional survey organized under the patronage of the Marshal of the Sejm in 1931. Under the 1997 Constitution so far two surveys have been organized. The first one, in 2011, was carried out by the Institute of Public Affairs in Warsaw, while the other was organized by the Law and Justice party in 2018. Piotr Radziewicz

There were several reasons justifying the timing of the survey in 2017. Firstly, the round anniversary of the coming into force of the 1997 Consti- tution2 induced recapitulations and reflections. The celebrations of the -an niversary were accompanied by a quite unexpectedly animated discussion in the course of which doubts were raised as to the topicality and merits of some constitutional solutions, while the political parties represented in the parliament and the incumbent President of the Republic of Poland even put forward postulates of concrete legislative amendments to the basic law. All that had become a background for questionnaire surveys. Sec- ondly, within their own group, the originators of the survey shared a conviction that representatives of science should once and again, in an orderly and comprehensive manner, diagnose the condition of the constitutional law and take a stance in this respect. Therefore, it seemed desirable to have the constitutionalists comment on how they assess the current Constitu- tion and whether they perceive any need for its modification, and if so, in what direction and to what extent. Thirdly, notwithstanding the social and political condition of the latter half of 2017, when one could already have an established view as to the bases and consequences of changes in the organization and procedures of the Constitutional Tribunal, and the transformations of the system of common courts and the Supreme Court gained momentum, facing the challenge of preparing a constitutional survey was also of importance for the development of the science of Polish constitutional law. Questionnaire interviews were so conceived so as to – on one hand – meet the criteria of scientific research, i.e. provide reliable and consistent results which could be subject to subsequent studies and analyses, and on the other to remain free from party affiliations and political goals. Such a methodological approach and its anticipated results were a novelty in Polish legal literature of recent years.

2. Respondent selection criteria

The group of respondents included a large group of constitutional lawyers institutionally involved in their field of interest. Personal invitations

2 The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997, Dziennik Ustaw (Official Journal of Laws of the Republic of Poland) 1997, No. 78, item 483, as amended; hereinafter referred to as: “Constitution.”

6 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis… were received by professors, habilitated doctors and doctors of law em- ployed at research institutes or who were members of the largest association of Polish constitutionalists, namely the Polish Constitutional Law Society. It was the key criterion for selecting the group of respondents. Such a selection of respondents decidedly does not correspond with the popular views as to who is today considered – also because of the mass media – to be a constitutionalist. Left out wereinter alia retired judges (e.g. judges of the Constitutional Tribunal), representatives of the branches of law other than constitutional law, political scientists and researchers representing other social sciences, as well as journalists specializing in legal issues of constitutionalism. The relatively narrow personal scope of the survey had its justification, however. First, the aim was to select a group of respondents according to intersubjectively verifiable criteria, which could defend themselves as adequate and significant on their own. Secondly, the limitation of the target group of the survey was dictated by its expert profile, which gave preference to people with formal legal education who contribute to the development of the science of constitutional law. Thirdly, the initiators of the survey finally recognized that the entitlement to act, that is legitimization to organize and carry out the entire project, as well as the expectation that respondents would offer necessary confidence to the interviewers, are inseparably linked with the fact that the initiators themselves are members of the same community that was to be surveyed. In the selection of respondents all additional criteria such as age, gender or place of residence were rejected. It was also assumed that because of the nature of the survey, its dominating legal and professional profile, those criteria are of a secondary importance and do not have to be taken into account when establishing representativeness of the sample. It was assumed that answers to the survey questions depend primarily on the knowledge in the field of constitutional law and research experience in that area. On the other hand, of importance was the academic status of respondents, that is whether they were junior or senior research staff. Although providing a lot of valuable information on the survey and its participants, the criteria of age, gender or place of residence of respondents were irrelevant with respect to the objectives and the very nature of the constitutional survey.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 7 Piotr Radziewicz

3. Character of the survey

The selection of the panel was also affected by the idea to carry out a survey of a specific character. Generally, two main types of surveys may be distinguished. Surveys which are part of a more or less formalized process of amending or drafting a constitution, and surveys which neither constitute an element nor underlie any legislative initiative. The former survey formula is a specialist consultation, a form of an expert support; it is usually given a more practical framework, while the criteria for the selection of respondents may take into account also their additional features – in particular, not only lawyers may participate in a survey. The latter formula is neither connected with nor announces any specific lawmaking process; its objectives are exclusively cognitive and it is a measure of awareness of a given academic community hic et nunc. Such a survey is organized to learn about the current state of development of the constitutional thought and the views of scholars researching the issues included in the questionnaire. This survey is an example of the latter. It was a proprietary initiative of a group of scholars from various academic centres, prepared and carried out pro bono, with no support and, all the more so, no affiliation to any political party or non-governmental organization.

4. Structure of the survey

The survey was made up of two topically interconnected parts. The participants could respond to both parts of the survey or choose only one. Re- spondents could also opt for anonymity of their participation in the survey which option – as it turned out later – was frequently used. The first part of the survey included questions with proposed answers; with one exception they were single-choice questions (the so-called closed part of the survey). Subsequently, the responses were subject to a quantitative analysis and allowed to illustrate the views of the respondents graphically with the use of diagrams. The second part of the survey was meant for free statements of the respondents, presentation of their own thoughts and views without any

8 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis… limits as to the length of the text (the so-called open part of the survey).3 The questions included in the open and closed parts of the survey were mutually correspondent and formed a functional whole.

5. Representativeness of survey results

Written invitations to take part in the survey were sent to 186 people (by post or e-mail), of whom 94 were senior (professors and habilitated doctors) and 92 junior academic staff members (doctors). The questionnaire was filled by 72 respondents; the open part by 32 people, and the closed part – by 70 people (see figure no. 1). Therefore, the survey was conducted on a high research sample – all in all 39% of all invitees took part in the survey. Responses were sent back by 35 senior academic staff members (37% of invitees in this group) and 37 junior academic staff members (40% of invitees). Out of the total number of 72 responses received, the most numerous group included junior academic staff members (37 questionnaires – 52% out of all responses received), then habilitated doctors

3 The open part of the survey included the following questions: 1. Does the current Constitution sufficiently protect individual rights and liberties, while taking into account the obligations arising from the international standards that are binding on Poland? Are institutional guarantees of protection of constitutional freedoms and legal measures for their exercise sufficient and -ef fective? 2. Does the Constitution provide the Nation with a sufficient scope of power as the sovereign? Is it able to exercise power directly or indirectly through relevant legal institutions? 3. Does the Constitution correctly separate the branches of government or it needs to be changed? 4. Does the Constitution adequately prevent excessive concentration of power? 5. Does the Constitution adequately shape the mechanisms of enforcing responsibility of public officials for its violations? 6. Have the last two decades of the application of the Constitution, leaving aside two substantively restricted amendments of 2006 and 2009, revealed its shortcomings, gaps or dysfunctions which failed to be successfully resolved by legal practice, available legal measures or other institutions functioning within the Polish constitutional order? 7. What other advantages and disadvantages of the current constitution deserve to be pointed out? 8. Does the effective constitutional amendment procedure realize the postulate of stability (rigidity) of the constitution, well-established in the theory of constitutional law, the aim of which is to create conditions for the development of tradition and long-term shaping of the constitutional order? 9. Should the enhance substantive lastingness provisions be directly separated in the Constitution, i.e. unamendable provisions that would be excluded from the procedure of partial amendments to the Constitution? What matters should they embrace? 10. Do we now have a so-called constitutional moment, i.e. are there real and serious premises for amendment of the Constitution requiring a legislative response, necessary for the realization of certain social or systemic goals? 11. If the Constitution requires amendments, please describe them synthetically.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 9 Piotr Radziewicz

(24 questionnaires – 33% out of all responses) and professors (11 questionnaires – 15% out of all responses).4 Figure no. 1

The questionnaire was filled by representatives of all Polish academic centres which have law departments. Therefore, as regards a kind of a geographical aspect it might be said that the survey was of a nationwide dimension. Because the survey was addressed to a specific part of the legal community its results are representative only for this community. Represent- ativeness of the survey is in this case relativised to a population which was singled out and described in the survey assumptions. Therefore, the results must not be generalized or extrapolated, and in particular they should not be compared with statements, evaluations and views expressed in other surveys or debates which nominally concern the same problems but usually have a specific context and a different methodological basis.

4 See Figure no. 2.

10 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis…

Figure no. 2

6. Statistical analysis

The results of the closed part of the survey (i.e. the part containing multiple choice questions) were aggregated in the data base and were used for working out the statistic presenting the quantitative distribution of responses to individual questions.

6.1. Effectiveness of human rights guarantees

Figure no. 3 represents the views of the respondents concerning institutional guarantees of protection of constitutional rights and liberties, that is formal safeguards of the fundamental rights of individuals in the form of the functioning of appropriate legal measures or appointment of spe- cialized state authorities. The majority of the respondents indicated that those guarantees are neither sufficient nor effective; they need to be expanded or made more precise (55%). 5 The difference of opinions was in this case insignificant – the opposite view was represented by 45% of the respondents. Responses to the ques-

5 This questions was answered by 69 people (not all of the respondents answered the full set of questions posed; this concerns also other questions of the survey).

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 11 Piotr Radziewicz

tions corresponded with other fractional results of the survey which suggest that the respondents explicitly noted the need for rethinking and modifying the constitutional provisions concerning inter alia the catalogue of human rights, the system of control and law protection authorities, and directly – the guarantees of human rights (see Figure no. 11). In turn, responses to the above questions in the individual groups of respondents, i.e. separately in the group of doctors, habilitated doctors and professors show that the higher the academic status of a respondent the greater the number of positive assessments of the currently binding constitutional norms. Figure no. 3

6.2. Exercise of power by the sovereign

Figure no. 4 concerns the issue connected with the possibility of the effective exercise of power by the Nation (the sovereign). As in the case of the earlier question, the results of the survey turned out to be significantly polar- ized and the responses were split almost 50/50. 54% of the respondents6 recognized that de lege lata no sufficient legal instruments were provided for the sovereign to exercise power in an adequate manner. An opposite

6 68 people took part in the survey.

12 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis… view was presented by 46% of the respondents. This issue should be tied with a high percentage of responses indicating the need to change the constitutional norms concerning the forms of the so-called direct democracy and the principles of election law (see Figure no. 11). It may also be assumed that some of the respondents negatively assessed practical application of those constitutional norms which were intended to consolidate the civic society and direct social participation in the exercise of public power. Figure no. 4

6.3. Concentration of power

The proportion of responses to the question whether the Constitution sufficiently prevents overconcentration of power or whether its regulations are inadequate in this respect was relatively balanced (Figure no. 5). Pro- ponents of the thesis that the basic law insufficiently protects the principle of the separation of powers and does not guarantee its inner equilibrium constituted a small majority among the respondents (52%). The remaining respondents (48%) recognized that the normative solutions were correct, while any potential manifestations of impermissible concentration

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 13 Piotr Radziewicz

of power were a consequence of other factors, e.g. non-observance of the constitutional norms by public authorities.7 Figure no. 5

6.4. Constitutional responsibility of public officials

A considerable group of the respondents expressed a conviction that the legal mechanisms of enforcing responsibility of public officials for violating the Constitution need to be modified as they fail to fulfil their systemic functions, as in particular they are ineffective (Figure no. 6). Such a view was shared by 82% of the respondents, while 18% was of the opposite opinion.8 The distribution of responses is indirectly confirmed by -re sponses to other questions of the survey in which the postulate to modify the bases for functioning of the tribunals, including the Tribunal of State was very explicitly voiced (see Figure no. 11).

7 This question was answered by 67 people. 8 This question was answered by 68 people.

14 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis…

Figure no. 6

6.5. Gaps or dysfunctions of the Constitution justifying its amendment

The next point of the survey required a response to the question whether the last two decades of the application of the Constitution, leaving aside two substantively restricted amendments of 2006 and 2009, revealed its shortcomings, gaps or dysfunctions which failed to be successfully resolved by legal practice, available legal measures or other institutions functioning within the Polish constitutional order (Figure no. 7). 76% of the respondents said that the constitutional norms failed to meet all challenges and trials they were submitted to in the course of various political events of recent years. The question referred not only to the application of the Constitution at the time of the so-called constitutional crisis triggered at the end of 2015 by the refusal of the President to swear in three judges of the Constitutional Tribunal elected by the Sejm of the 7th term, but required evaluation of the entire period of its application. The response to the question is boiled down to whether the Constitu- tion – despite unquestionable systemic and incidental crises, unsatisfactory

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 15 Piotr Radziewicz

solutions in public affairs that certainly occurred under its rule – had an ability to adapt and adjust the irregularities pro futuro without changing its wording. Therefore, was it a sufficiently flexible (“living”) act or did it absolutely require an intervention by the lawmaker? Over three-fourth of the respondents recognized that the revealed dysfunctions and gaps were serious enough so that the nuancing of the interpretation or adoption of a different systemic practice under this Constitution would not be a sufficient solution. The opposite view was defended by 24% of the respondents. In their view the normative layer of the Constitution had been designed correctly and does not differ from regulations adopted by the states within our cultural circle. The shortcoming of the constitutional practice are connected with other phenomena and a formal change of the law may prevent them only to a limited degree.9 Figure no. 7

The critical assessment of the basic law by the respondents was not unequivocally linked with the need to introduce adequate constitutional amendments, or at least did not lead to a conclusion that those amendments should be implemented immediately. In the above context, the results of the survey which refer to the question about the possible need

9 This question was answered by 70 people.

16 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis… to change the Constitution and in what form are noteworthy (Figure no. 10) and the question about the timing of a possible amendment (Figure no. 12).

6.6. Stability of the constitutional amendment procedure

Relatively unequivocal results were obtained with respect to the question whether the effective constitutional amendment procedure realizes the postulate of stability (rigidity) of the constitution, well-established in the theory of constitutional law, the aim of which is to create conditions for the development of tradition and long-term shaping of the constitutional order (Figure no. 8). Figure no. 8

The respondents fairly agreed (in the group of professors they were even unanimous) that the formal aspect of consolidating lastingness of the norms of the basic law fulfils its function and properly petrifies constitutional matter (91%). Nevertheless, also in this case there were dissenting opinions (9%), which, from the position of opponents of excessively restricting the lawmaker’s freedom or advocates of making formal requirements for the constitutional amendment stricter, stressed the need for revising the existing solutions.10

10 This question was answered by 69 people.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 17 Piotr Radziewicz

6.7. Separation of enhanced lastingness constitutional provisions

The responses to the question whether the enhanced substantive lastingness provisions should be directly separated in the Constitution, i.e. unamendable provisions that would be excluded from the procedure of partial amendments to the Constitution, were distributed almost 50/50, also in individual respondent groups (Figure no. 9).11 A considerable support was given to the stance assuming introduction of an internal hierarchy of constitutional norms and exclusion of the constitutional principia from amendment under the procedure laid down in Art. 235 of the Constitution12 (“unamendable provisions”). Over one half of the respondents (51%) was also convinced that those issues should be explicitly reflected in the contents of the Constitution so as to create an additional basis for the stability of the system of government this way. Such a need was not perceived by 49% of the respondents. Figure no. 9

11 This question was answered by 70 people. 12 This provision regulates the constitutional basis for passing the act amending the Constitution, de lege lata the only admissible legal form for introducing constitutional amendments.

18 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis…

Given the results of responses to an earlier question (see Figure no. 8), it may be assumed that a large group of the respondents reached a conclusion that although so-called formal rigidity of the Constitution realizes the protective function in accordance with its nature, it does not constitute a sufficient safeguard for the constitutional principles and values which require additional guarantees of a material nature. In this sense there is no discrepancy between the responses to the above questions. They concern different aspects of the postulate of stability of the basic law.

6.8. Form of the potential amendment to the Constitution

A typology of constitutional amendments was elaborated for the survey which distinguished five different forms thereof. It was also possible to tick the response that the Constitution does not currently require any amendment (Figure no. 10). The majority of the respondents indicated that a fractional, limited amendment of a specific constitutional regulation would be – po- tentially – desirable (72%). This position was especially clearly visible in the responses of professors and habilitated doctors. The second most popular response was that of the advocates of an in-depth (comprehensive) amendment of certain areas, fields or sections of the Constitution (15%). Such changes were primarily advocated by junior academic staff members (doctors). The restitutive amendment, that is the amendment aimed at perpetuating the form of an institution or a systemic principles changed by way of political or jurisprudential practice was propounded by 3% of the respondents. In turn, 6% of the respondents were against any changes in the Constitution, while 4% voted for the adoption of a totally new constitution.13

13 This question was answered by 68 people.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 19 Piotr Radziewicz Figure no. 10 no. Figure

20 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis…

6.9. Amendable constitutional issues

Responses to the questions concerning the constitutional matter the respondents would like to be amended were very differentiated (Figure no. 11). Figure no. 11

The question was answered by 70 people; any number of responses could be ticked. Most frequently mentioned were constitutional regulations referring to the Constitutional Tribunal and the Tribunal of State (51 people) and President of the Republic of Poland (50 people). Rela- tively frequent responses were in favour of the constitutional regulations concerning the forms of direct democracy (35 people), guarantees of human rights (29 people), as well as the control and protection of law authorities (26 people) were consistent with responses to other questions of the survey (see Figures no. 1–5). A strong representation of advocates

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 21 Piotr Radziewicz

of the amendment of the constitutional catalogue of the sources of law (31), systemic foundations of the courts (30) and the Council of Min- isters (28) is noteworthy. The respondents least frequently indicated the need to amend the Constitution with respect to the supreme principles of the system of state (8 people), states of emergency (8 people), public finances (14 people), and local governments (15 people).

6.10. Constitutional moment

The questionnaire also included a question about the so-called constitutional moment, which for the needs of the survey was defined specifically as “a real and serious premise for amendment of the Constitution requiring a legislative response, necessary for the realization of certain social or systemic goals.” Therefore, the respondents were asked to indicate whether there is a need for initiating legislative efforts in order to amend the Constitution (or to replace it with a new one) in real time, in concrete socio-political circumstances of the Polish state (Figure no. 12). 84% of the respondents answered that at present there are no reasons for changing the Constitution. 16% were of opposite opinion.14 Figure no. 12

14 This question was answered by 69 people.

22 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis…

It should be noted that such an unequivocal position of representative of the institutional science of constitutional law as regards the need to amend the Constitution coincided with numerous views indicating substantive appropriateness of correcting certain shortcomings of that act. This meant that the respondents made a clear distinction between the postulates of making changes to the Constitution, including their scope and justification, and the issue of setting an appropriate moment for initiating the legislative work and the timing for the constitutional amendments coming into force. As a matter of fact, these are two separate problems which should not be equated. There are also different arguments and a need to evaluate completely different premises that underlie them.

7. Final comments

The results of the closed part of the constitutional survey inspire several reflections. Firstly, the survey revealed the complexity and diversity of responses to the questions posed, including also those which would seem to constitute communis opinio doctorum. The dissonance between the respondents in many cases divided them almost into two equally numerous groups and revealed serious substantive differences. Against this background, a question may be asked whether the thesis of the community of views in the milieu of constitutional lawyers and their considering of fundamental principles and ideas governing this field of law as indis- putable is still standing? It seems that negating the existence of such community, which suggests itself prima facie, would be an oversimplification. It is worth remembering that the constitutional survey concerned also the systemic issues which were innately disputable and there was no single ready-made or exclusively correct answer. The respondents were guided in such cases not only by their knowledge of constitutional law, but formulated opinions and assessments basing on their own world outlook beliefs, life experience, axiological preferences or political philosophy of state. The overall picture of the survey could not remain unaffected by all of this. Despite their expertise in constitutional matters the respondents expressed their views – even if unaware – also from the internal

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 23 Piotr Radziewicz

perspective,15 as involved participants in public life. Their legal expertise was not of decisive importance in that case. Secondly, the analysis of responses to the closed part of the constitutional survey does not provide a clear answer as to what impact on the substantive positions of the respondents was exerted by the socio-political situation in Poland in mid-2017 defined primarily by the attitude towards the dispute concerning the Constitutional Tribunal and the reforms of the system of courts. This is an extremely interesting and important thread of the survey, which, for now, has to remain without any conclusion. In this context, one of the working hypothesis of the survey was a conviction that the evaluation of the Constitution by representative of the science of constitutional law does not have to be determined by current political events, while the emotions raised by those events do not have to obscure the specific topics of the survey. A possible confirmation that the tenor of a situationality of responses nevertheless dominated the way they answered the questions concerning the shape of constitutional regulations would undoubtedly enrich the analysis of the survey and opened up its new directions. Special “popularity” of certain constitutional issues and the dy- namics of changes in the respondents’ interest in them in the longer run could be verified by comparing the results of the survey with a similar one repeated in a few years’ time in the same respondent group. Thirdly, looking at the entirety of work on the constitutional survey and being aware of the complexity of its results it may be stated that ultimately the survey provided not only the knowledge on the actual state of the Constitution twenty years after it had been adopted, but also a lot of interesting information on the condition of the science of constitutional law, the representatives of which presented their views on constitutional matters.

Summary

The article presents the working assumptions and methodology of carrying out a constitutional survey. The survey concerned legal assessment of the norms

15 On differentiation between the internal and external point of view in legal argumentation, see e.g. H.L.A. Hart, The Concept of Law, Oxford 1961, p. 55–56, 86–88, 96–107; N. MacCormick, Legal Reasoning and Legal Theory, Oxford 1978, p. 276–292.

24 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Working Assumptions and Statistical Analysis… of the current Constitution and its practical application. Some questions also referred to the need to amend the Constitution and possible directions of the substantive adjustment of its provisions. The survey covered representatives of the science of constitutional law from all over Poland and had exclusively scientific objectives, in particular was not aimed at supporting any political legislative initiatives or pending legislative efforts. The article presents statistics of responses to individual questions of the survey commented briefly by the authors. It discusses inter alia the adequacy and effectiveness of the principle of separation and balancing of powers, regulations concerning constitutional responsibility, advantages and disadvantages of the current Constitution as well as the purposefulness of introducing unamendable provisions therein.

Keywords: Constitution, constitutional questionnaire, revision of the Con- stitution, constitutional law

Piotr Radziewicz – habilitated doctor, professor of the Warsaw University of Technology; Faculty of Administration and Social Science, Warsaw University of Technology; assistant to a Judge of the Constitutional Tribunal in 2012–2017; member of the Polish Association of Constitutional Law

Bibliography

Ankieta o konstytucji z 17 marca 1921 r., red. W.L. Jaworski, Kraków 1924. Hart H.L.A., The Concept of Law, Oxford 1961. MacCormick N., Legal Reasoning and Legal Theory, Oxford 1978.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 25 Marcin Michał Wiszowaty

Proposals of Amendments to the Polish Constitution of 1997 in Responses to the 2017 Constitutional Survey

1. The basic aim of any constitutional survey is to evaluate the basic law, possibly to suggest changes that the respondent believes to be necessary or expedient. Depending on the assumptions adopted by the authors of the questionnaire, the evaluation may result directly from the partial assessments, it may be a result of a statistical summary of the selected answers to closed questions, or may be based on an analysis of answers to open questions. What matters in the third option is how detailed the questions are and how extensive and detailed the submitted answers are. In the survey we conducted in 2017 among constitutionalists (full professors, doctors habilitated and doctors) we tried to address two challenges. We wanted, firstly, to give the respondents the maximum possible freedom of expression (in the hope that they would use it), secondly, to obtain answers to specific questions of interest to us. Consequently, a decision was made to prepare a mixed questionnaire divided into two parts. In the first part, respondents could choose from a closed catalogue of answers to questions, in the second one, the same questions (in several cases modified to adapt them for the open formula) were reformulated as open ones, enabling the respondents to answer as they thought appropriate. The answers to closed questions were relatively easy to add up using statistical methods, which gave us, first of all, a coherent assessment of the existing constitution based on the criteria we had identified. Closed questions concerned, among others, the possible constitutional Proposals of Amendments to the Polish Constitution… amendments. We asked about the need for amendments and their form (new constitution, partial, corrective, innovative, restitutive amendment), as well as their scope (respondents selected preferred options from the set provided). But it was the answers to open questions that enabled us to know the views of Polish experts in constitutional law about not only the direction or thematic area of the future amendments to the basic law that are advisable or worth considering, but also (quite frequently) specific proposals of detailed solutions. The topic of this paper, which is an extended version of my address given at the conference held to summarise the Constitutional Survey on 16 June 2018 at the Jagiellonian University in Krakow, is precisely the proposals of amendments to the Polish Constitution of 19971 contained in the answers to the open questions from our Survey.

2. Before discussing any specific proposals and ideas for amendments to the Polish Constitution of 1997 presented by Polish constitutionalists, let me make three general remarks of technical nature. Firstly, the open formula of the Survey questions meant that in order to take into account and reliably present all proposals of amendments coming from respondents we not only had to make a reference to the question that concerned them directly (question 11), but also to pick out and analyse such proposals spread throughout answers to other questions in the open part. Secondly, answers to the questions differed widely in terms of how detailed they were. Some answers contained extensive lists of detailed and comprehensive proposals of constitutional amendments and modifications. Other authors focused only just a few issues, discussed with vary- ing degrees of detail. Some respondents did not provide any specific proposals of amendments, but referred generally to areas where amendments were required or desirable, sometimes just mentioning the need for change, with no specific comments (‘something should be done,’ ‘improved some- how,’ ‘improve,’ ‘clarify,’ ‘reconsider,’ ‘eliminate,’ ‘correct,’ etc.).

1 The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997, Dziennik Ustaw (Official Journal of Laws of the Republic of Poland) 1997, No. 78, item 483, as amended; hereinafter referred to as: “Constitution.”

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 27 Marcin Michał Wiszowaty

Thirdly, due to the fact that we have already published an article containing a fairly detailed discussion of the responses to the survey, question by question, in a Polish law journal “Państwo i Prawo,”2 in this paper I decided to adopt different formal assumptions. I systematised the material to be presented according to two criteria: the problems and then the statistics, based on the frequency with which respondents suggested amendment proposals. To facilitate presenting the results and to better show the characteristic trends, I added a few charts to my text (and conference address). As I expected, this form proved good enough to encourage questions and comments from conference participants, with references to examples I had quoted and trends I had observed. Let me also add that this presentation is not limited to the most popular answers and proposals from Survey respondents. In this paper, I also included solutions suggested by single respondents, especially if they were original, individual or discussed in more detail. The total number of respondents in our survey was 72, answers to the closed part were submitted by 70 of them, while 32 persons provided answers to the open part, which I discuss here. It is worth mentioning that our respondents represented all Polish academic centres where university law faculties exist and several private universities.

3. I would like to begin my discussion of proposals of amendments to the Constitution of 1997 submitted by Survey respondents with a general presentation of the thematic areas these proposals concerned. They are presented on the Chart. 1. It is clear that the highest number of proposed amendments concerned institutions of direct democracy. A breakdown of the specific proposals submitted by respondents in this thematic area, broken down by their frequency, is presented on the Chart 2.

2 See M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, M.M. Wiszowaty, Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r. [eng. Survey on the Constitution of the Republic of Poland. The results of research conducted in 2017 among Polish constitutional law scholars], “Państwo i Prawo” 2018, nr 6, p. 3–35.

28 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution… Chart 1. Thematic and problematic areas amendments of and problematic Chart 1. Thematic

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 29 Marcin Michał Wiszowaty

Chart 2. Proposals of amendments to the Polish Constitution of 1997 in the area of direct democracy

Two of the most frequent proposals concerned adding more institutions of direct democracy to the list contained in the Polish Constitution. The first one was citizens’ or popular constitutional initiative, that is, granting a specific group of citizens the right to submit a bill to amend the constitution, resulting in the obligation on the part of the Mar- shal of the Sejm to order that the bill be considered. Currently, citizens do not have such a right. The second most frequent proposal in the area in question concerned the introduction of citizens’ or popular veto: a complete novelty in the Polish constitutional order and acquis constitutionnel. It enables repealing a statute by a referendum held upon petition signed by an adequate number of citizens. The vast majority of proposals coming from respondents concerned the referendum. Four respondents suggested that if a specific number of citizens’ signatures were collected, holding a nationwide referendum should be obligatory. This is a clear reference to requests formulated in the public debate for well over a year. Subsequent proposals concerned lowering the threshold for a nationwide referendum to be valid from the the current over 50% threshold, or even its complete elimination in case of local referendums. Both proposals correspond to similar

30 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution… statements from international expert groups, beginning with the Euro- pean Commission for Democracy through Law (the so-called Venice Commission).3 It is worthwhile to remind that failure to meet the turnout requirement is single main reason for invalidity of referendums in Poland, especially those held at the local level. The last three proposals – in terms of frequency with which respondents submitted them – concerned: establishing a referendum day, that is, organising all referendums once a year, for instance on a national holiday (in Poland this proposal is endorsed by the think-tank of the Jagiellonian Club organisation);4 adding a referendum statute – that is, a statute adopted in a referendum – to the list of sources of generally applicable law; finally – establishing a requirement of holding a constitutional referendum to approve each constitutional amendment and the ratification of an international agreement that provides for transfer of some sovereign powers of the state to an international organisation. The only proposal concerning the so-called popular initiative, or citizens’ legislative initiative (other than extending such initiative to include constitutional amendments), assumes introducing in the constitution an obligation to carry out the whole legislative procedure with three readings of each citizens’ bill submitted for further parliamentary work. The aim is to prevent the bills being rejected as soon as during the first reading at the Sejm, which has happened so far.

4. The second most frequently mentioned issue was an ‘EU Chapter,’ that is, inserting a set of provisions to regulate issues connected with Poland’s membership in the European Union into the Constitution. Some respondents referred directly to the proposals of relevant amendments to the basic law submitted by the Sejm of the 6th term, which eventually had not been passed.5

3 See ‘Code of Good Practice on Referendums’ adopted by the Council for Democratic Elections at its 19th meeting (Venice, 16 December 2006) and by the Venice Commission at its 70th Plenary Session (Venice, 16–17 March 2007), Strasbourg, 19 March 2007, Study No. 371/2006, CDL AD (2007) 008. 4 See P. Kaszczyszyn, Jak upodmiotowić obywateli. Propozycja Dnia Referendalnego, Jagiellonian Club, 5 September 2015, < https://klubjagiellonski.pl/2015/09/05/jak-upodmiotowic-obywateli- propozycja-dnia-referendalnego >. 5 See R. Balicki, Rozdział europejski w polskiej Konstytucji – rzecz o niezrealizowanym kompromisie konstytucyjnym, in: Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, red. S. Dudziuk, N. Półtorak, Warszawa 2013.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 31 Marcin Michał Wiszowaty

5. The third most frequent area where respondents suggested amendments was human rights in the broad sense. The submitted proposals included both reducing and extending/clarifying the existing constitutional regulations. The first group included the suggestion of reducing the number of references to statutes in Chapter II, which is devoted to the rights, freedoms and obligations of a person and citizen (according to this respondent they diminished the value of constitutional regulations), as well as reducing the programmatic norms contained in this chapter (no specific provisions were mentioned). But the greatest number of proposals concerned enlarg- ing the constitutional catalogue of human rights and guarantees thereof. The proposals of new rights included: the right of resistance, the right to audit authorities, to monitor their elections, to criticise public authorities, to decide about public matters, the right to social security based on six principles-pillars: solidarity, mandatory character, universality, fairness, efficiency, transparency, employees’ right to participation in the management of the enterprise, the right of access to clean water, the right to housing. Among the proposals of specific guarantees of human rights we can mention: guaranteeing the right to apply conscience clauses; confirmation of horizontal application of human rights (e.g the right to equal treat- ment); a proposal to constitutionalise employment protection by establishing a prohibition of precarisation through guaranteeing a working week of no more than 40 hours; the right to fair remuneration for work ensuring decent existence. Other respondents’ proposals included establishing a constitutional guarantee of biosafety (prohibition of cultivation of and trade in genetically modified foods, with the permitted exceptions specified in statutory law; mandatory consultations in case of large invest- ments affecting the environment; prohibition of risky or experimental biotechnological projects, prohibition of importing hazardous waste); the request for repealing Article 81 (which limits the scope of protection of legal rights); constitutional protection of intellectual property. Other proposals in the area of human rights and their safeguards include those to establish the principle of state ownership of non-renewable natural resources; to introduce a constitutional obligation to guarantee energy sovereignty of the state; to provide equal protection to all forms of ownership; to guarantee legal protection of human life from conception; finally, to protect citizens against excessive fiscalism of the state.

32 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution…

Among the proposals of new general guarantees of human rights, there appeared two proposals to establish special formal guarantees: a separate complaint concerning an act or omission of a state authority that was inconsistent with the constitution and a special complaint to a general court concerning an infringement of human rights.

6. The next issue among the ones that respondents mentioned most frequently was the introduction of unchangeable norms into the Polish Constitution. We partially suggested this solution to our respondents by asking whether it was advisable. The shares of affirmative and negative answers to the open question were similar to the answers to the closed question concerning the same topic. It was, respectively, 55% answers in favour of unchangeable norms compared to 45% against them and 51% in favour compared to 49% against. In the open formula of answers, apart from expressing support for the idea of rigidifying or securing selected constitutional norms by making them unchangeable, around a dozen authors were able to identify which regulations should be given this at- tribute. To begin with, it is worthwhile to observe that, when mentioning specific examples, all supporters of unchangeable norms in the Polish Constitution identified only norms that already existed in the Constitu- tion. In principle nobody suggested adding a new constitutional regulation and making it unchangeable. Only one respondent’s statement could be treated as such a suggestion. This person wanted an unchangeable provision determining a ‘national, uniform, indivisible, and independent character of the state.’ The Polish Constitution does not contain a provision formulated in such a way, but these features do correspond to existing regulations of the basic law. Among the proposals of provisions that should be granted the status of unchangeable norms, the ones that came equal first in terms of frequency were: Article 2 and the principles of the state system it expresses, including the rule of law; Article 30 (inherent dignity of the person) and Article 10.1 (separation of powers and checks and balances). These three were followed (in the order from most to least frequent) by: Article 8.1 (supreme legal force of the constitution); Article 32 (equality and prohibition of discrimination); Article 31 and particularly its paragraph 3 (freedom and limits of human rights); Article 235 (procedure of constitutional amendment); republican form

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 33 Marcin Michał Wiszowaty

of state; Article 7 (principle of legalism); Article 62 (suffrage); obligation of holding elections regularly; unitary character of the state; territorial integrity; Polish as the official language.

7. Among the central authorities regulated in the constitution, the Presi- dent of the Republic was the one that the greatest number of respondents submitted remarks on. Most respondents (though not the majority) suggested changing the principles of election of the president, by replacing universal election with a parliamentary one. Two respondents suggested a radical change of the president’s systemic position and limiting his powers to the so-called traditional powers of the head of state. Also two respondents wanted to see clarification of the notion of the ‘Supreme Commander of the Army,’ which would eliminate the risk of future conflicts between the president and the Minister of Defence. The remaining proposals were made by one respondent each. They were relatively numerous and formed three groups: clarifications of the existing regulation; partial and innovative changes of the regulation, and ones concerning the problem of substituting the president. The first group included -de mands for clarifying the expression ‘ensure observance of the Constitu- tion’ (Article 126.2) and extending the list of presidential prerogatives contained in Article 144 to include: submitting bills to amend the constitution; withdrawing such bills, and making proposals of amendments to such bills. One respondent has recommended correcting the constitutional regulations of substituting the president sede vacante, so that sub- stitution continues until the new president takes office and not, as the currently applicable provision states, ‘until the time of election’ (Article 131.2). The person who suggested further clarification of the President’s position vis-à-vis courts (e.g. in the context of appointing judges) did not mention any specific solutions. Although the demand that the ‘understanding of the president’s powers be de-monarchised’ concerns the sphere of political practice, rather than legal regulation, it should be seen as addressed not only to the constitution maker, but also to constitutionalists, who are partially responsible for the monarchisation.

8. The second place in the ranking of public authorities whose constitutional regulation needed to change was occupied by the Constitutional Tribunal.

34 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution…

The biggest part of proposals from this group concerned the need for a new constitutional regulation that would be a response to the current situation of the ‘Tribunal being deprived of its legitimacy and its authority.’ Yet the respondents did not identify any specific proposals. Several participants of the survey recommended changing the procedure of electing Tri- bunal justices, this time suggesting specific solutions: raising the threshold of the majority required for a candidate to be elected a judge and regulating in the Constitution, rather than in the Standing Orders of the Sejm, which entities should have the right to nominate candidates for justices, especially that some respondents believed MPs should not nominate any. Two respondents supported each of the following proposals: granting the Tribunal the power to give abstract, universally binding interpretations of statutes; fixing a maximum period for examining an application (at least with respect to preventive review), and extending the Tribunal’s powers to include examination of not only enactments, but also acts of application of law. Another proposal was to empower the Tribunal to conduct mandatory preventive review of the standing orders of both chambers of the parliament and their amendments. Other proposals, put forward by one respondent each, concerned: mandatory review of the constitutionality of international agreements that provide for transfer of some sovereign powers of the state to an international organisation and mandatory review of statutes and amendments to statutes regulating the state’s system of government by the Tribunal. With regard to the Tribunal’s structure and activity, the following proposals were formulated: clarifying the effects and types of judgments of the Tribunal; constitutionalising the principle that the Tribunal adopts judgments by a majority of 2/3 of votes, as well as regulating the term of office of the President of the Tribunal (3 years). Another suggestion concerning the Constitutional Tribunal’s systemic position was to narrow down its powers by transferring the Tribunal’s power to review the constitutionality of political parties’ activities to the Supreme Court. The last proposal from this group concerned introducing mandatory ex-ante review by the Tribunal of the constitutionality of questions in a nationwide referendum held in matters of particular importance to the state (Article 125). The issue of key importance in the area at point was the constitutional complaint. Many respondents suggested necessary amendments

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 35 Marcin Michał Wiszowaty

concerning the complaint, first of all, to extend its scope and the group of entities entitled to submit constitutional complaints. The specific -de mands included: enabling challenging a final judgment issued in the applicant’s case by means of constitutional complaint (referred to generally as ‘adopting the German model’) and, consequently, also granting the Con- stitutional Tribunal the power to issue reformatory judgments on the merits of the case that the complaint concerned. Other postulates were: to enable challenging legislative omissions before the Tribunal; to abolish the limitation of the scope of complaint specified in Article 79.2 of the Constitution (which should be reconsidered in the light of the current migration crisis), and also to facilitate the lodging of constitutional complaints by removing the requirement that the applicant exhaust the available legal remedies.

9. The third most popular body was the Senate. Most respondents saw the need to reform the upper chamber of the parliament, the majority of proposals concerning changes in the Senate’s composition. The domi- nant opinion was that it should have the character of a local government chamber, that is, representation of authorities of local government, or that the right to stand for election should be granted to persons who have held functions in local authorities. Some respondents suggested a broader formula of the chamber’s composition as a representation of interest groups. Few chose the option of granting seats in the Senate – like in Italy – to former presidents, suggesting that former PMs should have seats, too. Other proposals concerning the Senate’s structure included separating its term from that of the Sejm and raising the minimum age of candidates for Senators. A suggestion was also made that the Senate (after the change in the principles of electing it) should have new powers, such as the right of legislative veto, like the German upper chamber, or the right to give a vote of no confidence to the government. The most radical proposal, to completely abolish the Senate, has also appeared.

10. Respondents also expressed their views about the separation of powers, with 20% drawing attention to the need for a clearer boundary between the powers of the government and those of the president, and a better regulation of their mutual relations. This proposal has been recurring in Polish academic literature at least since 2009, when a serious crisis

36 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution… occurred in the relationships between the government and the president, ending in a competence dispute settled by the Constitutional Tribunal.6 The second place belongs to proposals for a greater separation of the judiciary from the other two branches, even though not only is it separated in Article 10 of the Polish Constitution, but also described in Article 173 as ‘constitut[ing] a separate power and […] independent of other branches of power.’ Individual respondents, when discussing the separation of powers in the constitution, suggested that the constitution should prohibit combining the office of an MP and the function of a minister (possibly with the exception of the prime minister), that the number of powers should be increased to more than the current three mentioned in Arti- cle 10 of the Constitution, and that the Constitutional Tribunal should not be part of the judicial branch. One respondent presented a more detailed proposal for changing the philosophy of the separation of powers, specifying that it should only be considered once work on a new constitution begins. He proposed that Montesquieu’s separation of powers that no longer matches the reality be replaced with a new division of powers into: the governing, the opposing, and the neutral power.

11. Compared to the earlier scant academic interest in this area, the issue of constitutional liability was relatively broadly discussed in the respondents’ answers. Contrary to what could have been expected, considering the existing Polish legal literature, it was not the proposal of abolishing the Tribunal of State that occupied the first place in terms of frequency. The most frequent proposal was appointing a special spokesperson of constitutional liability, that is, a non-partisan public authority tasked with initiating proceedings concerning constitutional liability. This can be seen as a result of criticism of the existing Polish mechanism and the authority set up to enforce it, which has long appeared in legal literature. Three respondents stressed the need to extend the list of constitutional torts to include ‘evading the constitution.’ A related proposal demanded a broader list of constitutional torts (though without specific examples). The same number of authors were in favour of collective constitutional liability for decisions made collectively. Those supporting the abolition 6 See decision of the Constitutional Tribunal of 20 May 2009, Kpt 2/08, OTK ZU 2009, series A, No. 5, item 78.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 37 Marcin Michał Wiszowaty

of the Tribunal of State were divided upon what body its powers should be transferred to. The Supreme Court and the Constitutional Tribunal were favoured by two respondents each. One person supported granting the right to adjudicate in matters of constitutional liability to criminal courts (and one person opposed this solution).

12. Respondents devoted special attention to the problems of election law. The single most frequent suggestion in this thematic area was to constitutionalise the State Electoral Commission. Almost every fifth -re spondent was in favour of this solution. Other proposals were: a constitutional prohibition of amending electoral laws less than a year before an election; a prohibition of establishing electoral thresholds in elections to the Sejm and authorities of local government; a constitutional age limit for candidates at 70 years. Individual respondents suggested clarifying the grounds for depriving a person of public rights (resulting in loss of suffrage) in the constitution; establishing an additional citizens’ duty to vote in the constitution; guaranteeing electoral rights (the right to vote and to stand for election) in elections to Polish public authorities for EU citizens who are not Polish citizens.

13. The second last thematic area where Survey respondents submitted proposals of constitutional amendments comprised the sources of law. In this matter, the following proposals were made (usually by one author each): extending the catalogue of sources of generally applicable law to include collective labour agreements, organic statutes and regulations having the force of statutes issued by the prime minister in matters not covered by organic statutes. Other proposals concerned granting the right of legislative initiative (limited to the scope of their activity) to the State Electoral Com- mission and the Chief Labour Inspectorate; granting special legal status in the constitution, as a source of independence and autonomy (following the example of the Sejm and the Senate), to standing orders of the following bodies: the Supreme Court, the Supreme Administrative Court, the Con- stitutional Tribunal, the Tribunal of State, the Supreme Audit Chamber, the National Radio and Television Council; granting the power to issue instruments of universally applicable law (regulations) to selected authorities, including the presidents of the Supreme Audit Chamber, the National

38 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution…

Bank of Poland and the State Electoral Commission; introducing a constitutional prohibition of entering into international agreements concerning specific topics, for instance ones limiting access to healthcare, medicines, or technical and scientific development.

14. Respondents considered that the procedure of constitutional amendments also required changes. Two proposals were made most frequently. Firstly, making it more difficult to amend the constitution by introducing at least the same requirements as for expression of consent for the transfer of powers to an international organisation, as well as raising the required quorum (so that – as explained – the present MPs of the governing majority could not take advantage of the absence of opposition MPs). Sec- ondly (as mentioned earlier), granting the right of constitutional initiative to citizens. One of the respondents described the idea in more detail. The threshold of the required number of signatures supporting a citizen’s bill to amend the constitution should be 500,000 citizens with the right to vote in a general election. A suggestion was also made that a sort of geographical parity should be introduced, that is, a requirement of appropriate, proportional geographic distribution of support. According to part of the respondents, each constitutional amendment should be subject to approval in a referendum. A milder version of this proposal, presented by another respondent, was a mandatory referendum in cases of amendments to provisions from Chapters I, II or XII, while in cases of amendments to any other chapter the referendums would be held upon a motion of the body vested with the right of legislative initiative. Yet another suggestion went back to the first Polish Constitution of 3 May 1791, suggesting inclusion in the constitution of an obligation of revising it every 20 years.

15. I would like to end this lengthy list with selected proposals that do not concern any of the above thematic areas, but for many reasons deserve a mention. This was a very diverse set, where the only common feature was the fact that all proposals in it concerned the Polish Constitu- tion of 1997 and were submitted by constitutional law experts. Respondents in the Survey suggested in their answers: abolishing the formal immunity of Members of the Sejm and Senators; deconstitution- alising – or in a more radical version even abolishing – the Commissioner

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 39 Marcin Michał Wiszowaty

for Children’s Rights, while adequately strengthening the systemic status of the Commissioner for Citizen’s Rights (Ombudsman); abolishing the National Radio and Television Council; strengthening the opposition’s rights in the Sejm; establishing a principle of purely professional parliamentary mandate; separating the term of the Tribunal of State from that of the Sejm, along with a considerable increase of the substantive requirements pertaining to TS judges; establishing a prohibition of ministerial supervision over courts; correcting errors in the names of state symbols (for instance, the national emblem described as “godło” (a charge) should be called “herb” (a coat-of arms)) constitutionalising the prosecution ser- vice (as well as inserting a chapter or sub-chapter devoted to it in the constitution) and enshrining the principle that the offices of the prosecutor general and the minister of justice cannot be combined in the constitution. Other proposals put forward by respondents concerned: constitutionalising the principle that the leader of the party which wins the general election becomes the prime minister; establishing a constitutional guarantee of financing political parties from the state budget; establishing a constitutional principle that all activity (acts and omissions) of public authorities is subject to review by independent courts; clarifying the contents of Ar- ticle 18 to provide expressly that the constitutional protection of opposite- sex marriages does not exclude the possibility of institutionalisation (legal regulation) of same-sex relationships. In the end, let me signal that one respondent (but not myself) suggested considering the introducing a system of limited mixed monarchy in Poland, but failed to provide any details.7

16. The broad and rich set of proposals for amendments put forward by constitutionalists may lead to the conclusion that such amendments are needed in the Polish Constitution of 1997. Many of the submitted proposals aimed to correct errors that were noticed or mechanisms which did not stand the test of time, others were innovative changes, intended to establish new

7 A similar proposal, but with a broader discussion, was made in the constitutional survey or- ganised by Law and Justice party by A. Ławniczak, who did not take part in our survey. See A. Ławniczak, in: Ankieta konstytucyjna 2017 rozpisana przez Prawo i Sprawiedliwość w dwudziestolecie uchwalenia Konstytucji RP, red. A. Łabno, B. Banaszak, B. Szmulik, Warszawa 2018, p. 160 ff.; also see a discussion in: M.M. Wiszowaty, Polska „monarchią zracjonalizowaną”? O propozycji ustroju monarchicznego dla Polski w Ankiecie konstytucyjnej „Prawa i Sprawiedliwości”, Gdańsk, Kiev 2018 (forthcoming).

40 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Proposals of Amendments to the Polish Constitution… institutions or modify the existing ones in order to make them more efficient. It is worthwhile to mention that numerous respondents stressed that their proposals were a result of their earlier reflections and analyses, often going back many years. But there is no doubt, as even a cursory reading of the survey responses proves, that part of the proposals are responses to the shock in the political system (which some call a crisis) that Poland is currently experiencing. Some of the respondents declared openly that for them 2015 was a watershed year, which changed their perception of the importance of specific constitutional issues. Now they indicate different constitutional regulations that, in their opinion, deserve or require to be amended. For instance, in the past they did not consider it was an important and real problem to counteract accumulation of power, strengthen the separation of powers or constitutional liability or separate the judiciary more strongly, make it more independent, and guarantee its separate character. It is also worthwhile to mention that many respondents held that the numerous deficiencies found in Poland’s recent constitutional practice did not result from the contents of the Constitution, but from a certain way in which it was applied, or rather not applied, or even violated. A constitutional amendment cannot remedy problems caused by insufficient legal or political culture. One of the most important conclusions from our survey, supported by the vast majority of respondents, is that whereas the Polish Constitu- tion of 1997 does require amendments, they should, firstly, be only partial amendments, rather than a new constitution, and, secondly, that they should not be introduced in the current political and systemic situation.

Summary

This paper is an extended version of my address at the conference held to summarise the Constitutional Survey on 16 June 2018 at the Jagiellonian University in Krakow. It is devoted to proposals for amendments to the Polish Constitution of 1997 contained in the answers to the open questions from the Constitutional Survey we conducted in 2017 among constitutionalists (full professors, doctors habilitated and doctors). The broad and rich set of proposals for amendments put forward by constitutionalists may lead to the conclusion that such amendments are needed

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 41 Marcin Michał Wiszowaty

in the Polish Constitution of 1997. Many respondents held that the numerous deficiencies found in Poland’s recent constitutional practice did not result from the contents of the Constitution, but from a certain way in which it was applied, or rather not applied, or even violated. A constitutional amendment cannot remedy problems caused by insufficient legal or political culture. One of the most important conclusions from our survey, supported by the vast majority of respondents, is that whereas the Polish Constitution of 1997 does require amendments, they should, firstly, be only partial amendments, rather than a new constitution, and, secondly, that they should not be introduced in the current political and systemic situation.

Keywords: constitution, constitutional law, constitutional amendment, Po- land, direct democracy, constitutional moment, constitutional crisis, constitutional survey, Senate, President, constitutional tribunal, unchangeable norms, sources of law

Marcin Michał Wiszowaty – habilitated doctor, professor of the University of Gdańsk; Faculty of Law and Administration, University of Gdańsk

Bibliography

Balicki R., Rozdział europejski w polskiej Konstytucji – rzecz o niezrealizowanym kompromisie konstytucyjnym, in: Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, red. S. Dudziuk, N. Półtorak, Warszawa 2013. Florczak-Wątor M., Radziewicz P., Wiszowaty M.M., Ankieta o Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r. [eng. Survey on the Constitution of the Republic of Poland. The results of research conducted in 2017 among Polish constitutional law scholars], “Państwo i Prawo” 2018, nr 6. Kaszczyszyn P., Jak upodmiotowić obywateli. Propozycja Dnia Referendalnego, Jagiellonian Club, 5 September 2015, < https://klubjagiellonski.pl/2015/09/05/ jak-upodmiotowic-obywateli-propozycja-dnia-referendalnego >. Ławniczak A., in: Ankieta konstytucyjna 2017 rozpisana przez Prawo i Sprawie- dliwość w dwudziestolecie uchwalenia Konstytucji RP, red. A. Łabno, B. Ba- naszak, B. Szmulik, Warszawa 2018. Wiszowaty M.M., Polska „monarchią zracjonalizowaną”? O propozycji ustroju monarchicznego dla Polski w Ankiecie konstytucyjnej „Prawa i Sprawiedli- wości”, Gdańsk, Kiev 2018 (forthcoming).

42 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Monika Florczak-Wątor

Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland in the Constitutional Survey – Merits of the Current Basic Law

1. One of the basic reasons for the Constitutional Survey of 2017 conducted amongst experts in constitutional law in Poland1 was to gather opinions on the present Constitution,2 its merits and flaws, and the practice of its application. The need for introducing new constitutional solutions cannot be examined without a trustworthy evaluation of the existing Constitutional provisions. The Constitution is not a legislative act that can be adjusted at will to shadow the requirements of the current political situation; on the contrary, it is a document that sets out a permanent legal framework of state policy. Therefore, change of the parliamentary majority which is often concordant with a shift in political goals may -re sult in adjustments to statutory laws and secondary legislation, however, it is not a sufficient rationale to justify amending the Constitution. The -lat ter can be justified only by the conviction that solutions once adopted by the nation have failed in practice and must therefore be corrected or replaced. Such a belief should come as a product of a reliable analysis of the existing solutions and their application in practice. After all,

1 See M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, M.M. Wiszowaty, Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r. [eng. Survey on the Constitution of the Republic of Poland. The results of research conducted in 2017 among Polish constitutional law scholars], “Państwo i Prawo” 2018, nr 6, p. 3–35. 2 The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997, Dziennik Ustaw (Official Journal of Laws of the Republic of Poland, hereinafter referred to as: “Dz.U.”) 1997, No. 78, item 483, as amended; hereinafter referred to as: “Constitution.” Monika Florczak-Wątor

the Constitution cannot be amended recklessly, as it stands as the political foundation of the state. The foundations of a building stay where they are whenever a new tenant moves into a house or a new property adminis- trator is appointed. In such case it is possible, and sometimes even highly desirable, to radically change the decor of the house or its fit-out, yet replacement of the foundations should be considered only when the existing ones no longer guarantee stability and strength of the building. Change of the foundations in fact implies that the entire house must be built again from scratch. Likewise, in the case of the Constitution, its functioning should first be monitored and assessed, and only then the need to perfect those solutions which have not scored high in the evaluation can be considered. Replacement of the Constitution with a new basic law should only be contemplated as a last resort solution. In this paper which refers to the content of the speech delivered by me at a conference in Cracow on 16 June 2018,3 I would like to present a fragmented assessment of the Constitution in the light of answers given by respondents to the above-mentioned Constitutional Survey. This assessment will focus on the merits and strengths of this legislative act. Its shortcomings and proposed amendments have been presented in another paper which is complementary to mine.4

2. Out of eleven questions asked in the so-called open part of the Con- stitutional Survey,5 one question directly concerned the aspect referred to in the title of this paper, namely the merits of the Constitution currently in force. It was the question numbered 7 with the following wording: ‘What other merits and flaws of the currently binding Constitution deserve

3 The conference was held at the Jagiellonian University and was devoted to the presentation of the results of the Constitutional Survey. For more information on the conference, see J. Pyłko, Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (Kraków, 16 czerwca 2018 r.) [eng. Report from the conference ‘Survey on the Constitution of the Republic of Poland’ (Cracow, 16 June 2018)], “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 4. 4 See M.M. Wiszowaty, Proposals of Amendments to the Polish Constitution of 1997 in Responses to the 2017 Constitutional Survey, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 4. 5 The Constitutional Survey consisted of two parts: a closed questionnaire where one of the presented answers was to be selected and an open questionnaire where the rationale for the choice could be presented. For more information on the structure of the Constitutional Survey and its questions, see P. Radziewicz, Working Assumptions and Statistical Analysis of the Constitutional Survey, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 4.

44 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland… a mention?’ On the one hand, this question was an invitation to an in-depth evaluation of the existing constitutional provisions, including both those which were positively assessed as well as those solutions that should be criti- cised. On the other hand, it was clear from the content of this question itself that the survey authors expected the respondents to point out the merits and shortcomings of the current Constitution also in their answers to other questions, particularly those preceding the above-mentioned question no. 7. In fact the first five questions of the survey undoubtedly required that respondents evaluate specific solutions adopted by the Polish legisla- tors of the basic law. In the survey we asked whether the Constitution ‘sufficiently protects freedoms and rights’ (question no. 1), whether the people ‘have a sufficient degree of power’ (question no. 2), whether the separation of powers ‘was as it should be’? (question no. 3), whether the Constitu- tion ‘sufficiently counteracts the concentration of power’ (question no. 4) and whether it ‘properly regulates the mechanisms of accountability’ (question no. 5). Each of those questions therefore contained evaluative terms (‘sufficiently,’ ‘sufficient,’ ‘as it should be,’ ‘sufficiently,’ ‘properly’) that- com pelled the respondents to evaluate the specific standards of protection. The grouping of both merits and flaws of the current Constitution within a single question in the survey encouraged many respondents to compre- hensively enumerate, in their answer to question no. 7, the aspects which they judged to be defective and to make a general reference to solutions which they considered positive. The dominance of merits over the flaws of the Constitution was regarded self-evident and not requiring any broader comment by almost all respondents. This approach manifested itself in a comment made by one of the respondents: ‘In the survey, I focused above all on flaws, taking no notice of the merits. The Constitution has by far more merits than flaws.’ Hence, paradoxically, although the overall assessment of the Constitution was positive, as presented by me in the further sections of this paper, it was not the merits, but the flaws of the Consti- tution that were given greater prominence in answers to question no. 7. This approach should not, however, come as a surprise also because the Con- stitutional Survey was answered by representatives of the Polish science of constitutional law (professors, habilitated doctors and doctors of juridical science) who focus on problematic issues in their scientific research rather than on the obvious and commonly accepted ones.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 45 Monika Florczak-Wątor

For that reason, although in the opinion of respondents merits outweigh flaws, few explicit merits have in fact been mentioned. Two accomplishments were most frequently named, namely the correct axiological foundations of the Constitution and the proper catalogue of rights and freedoms of individuals as defined by the law makers. The respondents also considered the introduction of the principle of direct application of the Constitution as one of its merits, as it has contributed to a greater constitutional awareness amongst both judges and citizens, as well as the closed sources of universally binding laws, which has enhanced legal certainty and legal security. As far as the above-mentioned axiological foundations are concerned, attention was drawn to fundamental values typical of a liberal democracy being as if encoded in the Constitution. These values have not been presented by the respondents in a comprehensive way. Instead, the most important ones that to the greatest extent predetermine the axiology of the Polish basic law were mentioned in responses to the Survey. According to respondents, these values characteristic of a liberal-democratic state included human dignity being the source of human rights and freedoms, the common good, democracy, and the rule of law. It was emphasized that these values formed a solid foundation to be relied on by the Polish political and legal culture. More specific rationale was provided by the respondents in reference to the right catalogue of rights and freedoms of individuals. Three arguments in reference to this aspect were quite often provided in responses to the Constitutional Survey. Firstly, it was highlighted that the lawmakers adopted a pro-citizen and pro-human approach in the relation between an individual and the state, which properly determined the shape of the constitutional regulations on individual rights and freedoms. As one of the respondents stated, this regulation ‘stands as a good basis for «developing» a sub-constitutional legal order.’ Secondly, it was mentioned that the Constitution meets the requirements of international law. The aspect of compatibility of constitutional standards of protecting human rights with conventions and the European Union standards has often been raised by respondents and at the same time commonly presented as one of the most important merits of the current Constitution. Thirdly, many respondents noted that the catalogue of constitutional rights and freedoms was extensive and comprehensive. Although voices calling for modification of the constitutional regulation of social rights (including, among others,

46 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland… the abandonment of programme norms or excessive number of statutory references), appeared, the very fact that these provisions were incorporated in the Constitution did not raise any major objections. The manner of regulating the normative content of particular rights and freedoms of individuals was not challenged, however, the need for strengthening their protection was postulated. In particular, the constitutional complaint was mentioned by many respondents as the measure aimed at the protection of the constitutional rights and freedoms that needs to be rethought. Extension of the catalogue of constitutional rights and freedoms to include rights that predetermine the existence and development of a civil society, such as the right to resistance, the right to decide on public matters, the right to control and criticise the authorities, the right to monitor the manner of their election and their actions, was as also postulated. The solutions which have not been criticized and thus have hardly been referred to when specific changes were being proposed should be regarded as aspects which were positively assessed by respondents to the Consti- tutional Survey. The regulations in question concern the supreme principles of the state political and government system, the state of emergency, public finances and local self-government. The only recurring problem was the strengthening of guarantees of protection of these principles, rights and institutions in view of the recent instances of their violation.

3. No separate question in the Constitutional Survey concerning a general assessment of the current Constitution was asked, nonetheless, this evaluation can be quite easily derived from respondents’ answers to other questions. Thus, it must be noted that the overall assessment of the Constitution by representatives of the Polish constitutional law science is positive. Some respondents explicitly stated that the merits of the Constitution outweigh its flaws and that the Constitution with all the legal solutions it embodies is an advantage in itself. Those respondents who were more reserved in their evaluation pointed to the practice of amending the Constitution to date. During the twenty years of its existence, none of the solutions contained in the Constitution was considered to be dysfunctional to the extent that it would require an immediate intervention by the lawmakers. The two amendments of the Constitution that have been introduced so far are an example of amendments that have not so much corrected the Constitutional

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 47 Monika Florczak-Wątor

regulations as perfected them and adapted them to the needs that arose since its entry into force. Accordingly, the first of these amendments,6 namely the introduction of exceptions to the ban on extradition of a Pol- ish citizen to the European Union Member States came as a result of Po- land’s accession to the European Union and the need to harmonize the Pol- ish law to the requirements of the European Arrest Warrant mechanism. On the other hand, the second amendment of the Constitution7 which deprived persons sentenced by a final and binding judgement to imprisonment for an intentional crime prosecuted by public indictment of those persons’ right to stand as candidates for elections to the Sejm or to the Sen- ate, has fulfilled social expectations that emerged in the second decade of the effective force of the basic law. Both these amendments were therefore not intended to rectify solutions that were found to be dysfunctional, but to refine and complete the existing legal framework. The high assessment of the Constitution as such can also be derived from the combination of answers to questions concerning solutions aimed at protecting Constitutional provisions in their current form. These are solutions which, on the one hand, are intended to safeguard the stability of the Constitution in terms of its procedural aspects by preventing it from being amended in a reckless and thoughtless way subordinate to the requirements of the current political situation, and, on the other hand, which operate as a guarantee of the constancy of the provisions of the Constitution which are considered to be of superior importance. The need to reinforce

6 Amendment of the wording of Article 55 of the Constitution effected by virtue of the Act of 8 September 2006 on Amendment of the Constitution of the Republic of Poland (Dz.U. 2006, No. 200, item 1471) by way of implementation of the judgement of the Constitutional Tribunal of 27 April 2005, P 1/05, OTK ZU 2005, series A, No. 4, item 42. 7 It refers to adding subparagraph 3 to Article 99 of the Constitution by virtue of the Act of 7 May 2009 on Amendment of the Constitution of the Republic of Poland (Dz.U. 2009, No. 114, item 946). As it was stated in the explanatory memorandum to the draft Act, ‘The proposed amendment of the Constitution of the Republic of Poland is aimed at fulfilling public expectations that no persons sentenced by a final and binding judgement for an intentional crime prosecuted by public indictment are elected to the Lower House of the Parliament (the Sejm) or the Senate. Citizens almost generally share the view that law should not be made by lawbreak- ers […]. The amendment of the Constitution eliminating offenders from the Polish Parliament will contribute to improving the image of the legislative authorities. It would be difficult for Poles to accept that those who violate the law and are certified to having done so in the form of a -fi nal and binding sentence are involved in the law-making process.’

48 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland… the substantive and procedural protection of the Constitution expressed by many respondents undoubtedly arose from the belief that the Constitu- tion in its present form deserves such protection. As many as 91% experts of the constitutional law answered positively to the question located in the closed part of the Constitutional Survey as to whether the procedure for amending the Constitution, laid down in Chapter XII, meets the requirement of stability of the basic law. An- swers to the same question in the open part of the Constitutional Survey reveal that those respondents who were of the opposite opinion generally postulated an even greater rigidity of the Constitution by introducing a higher quorum or a higher qualified majority needed for its amendment. Some of the respondents also mentioned the need to increase the influence of citizens on the procedure of amending the Constitution by granting a legislative initiative to the people and introducing an obligatory referendum to approve the amendments. All these postulates were therefore aimed at tightening the prerequisites for amending the Constitution, which only proves that Polish constitutional law experts are generally aware of the value embodied by the stability and constancy of the Consti- tution. No expert has voiced an opinion that the conditions which must be met to amend the Constitution are excessive or advocated the introduction of measures to simplify its amendment. One of the respondents has even stated that the unsuccessful attempts to amend the Constitution so far originated not from an excessive rigour of its amending procedures, but from the ‘inability of the political class to build a consensus around Constitutional amendment.’ In turn, 51% of the respondents gave a positive and 49% a negative answer in response to the question whether the Constitution should contain provisions with stronger substantive rigidity In their answers, the former highlighted that unamendable provisions could reinforce the supremacy of the Constitution and contribute to greater political stability. It was advocated that such solution should apply to the principle of a democratic state governed by the rule of law, sovereignty of the nation, the republican form of government, the principle of legalism, the tri-separation of powers, the inviolability of human dignity, equality before the law, and the obligation to hold periodic elections. It was pointed out that:

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 49 Monika Florczak-Wątor

defining the unamendable provisionsper se will not eliminate the risk of passing laws inconsistent with the ‘coto vedado,’ but it should be regarded a qualified form of a constitutional delict connected with stricter legal accountability of the President and, should the Constitution be amended, of the Speaker of the Sejm and the Prime Minister.

On the other hand, opponents of the idea of introducing unamendable provisions into the Constitution were generally sceptical about the effectiveness of this solution and claimed with reference to political practices in our country that such provisions would not guarantee protection against hostile interpretations and twisting of the Constitution. Some respondents were against singling out unamendable provisions in the Constitution and argued that certain rules cannot be violated in a democracy, so there is no need to put them down in the Constitution. Therefore, those who opposed against introduction of unamendable provisions to the Constitution in fact, as shown by the analysis of their answers to the question in the open part of the Constitutional Survey, approved the postulate of perpetu- ity of certain provisions of the basic law, and assumed furthermore that the Constitution, though implicitly, contained such provisions. It should be noted, however, that amongst the respondents there have also been those who, while approving the idea of indirect incorporation of the so-called per- petual clauses into the Constitution, at the same time advocated that these clauses should be explicitly expressed in the text of the basic law. The strong support of Poland’s constitutional law science for the concept of unamendable provisions validates the rationale of the thesis that the Constitution embodies certain principles that apply regardless of whether or not they have been explicitly expressed in the text of the Constitution and that the most important of those principles have a supra-constitutional line- age, while the duty to respect them rests with every legislator who aspires to partially amend or re-enact the Constitution.

4. Many respondents of the Constitutional Survey noted that permanence and stability of the Constitution are values that deserve to be highly protected, hence any change to the Constitution that violates these values should be considered an ultima ratio. All in all, the Constitution is not only a legislative instrument, but also the tradition and practice around the political system, as well as doctrinal and jurisprudential

50 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland… interpretation. The respondents emphasized that adoption of the Con- stitution is not tantamount to its broad (actual) effect. It is only by back- ing the Constitution with statutory laws that concretise it, by expanding and clarifying its norms in the case-law and in writings of legal scholars, as well as by developing and stabilising its application in practice, that it becomes actually a functioning law. As one of the representatives of the Polish constitutional law science emphasized: If we treat the Constitution and the role it should play seriously, we should endeavour to strengthen it and develop its provisions rather than adopt new constitutions every now and then.

In turn, another constitutional law expert said that: building a constitutional order over a long term with the aim to strengthen the constitutional state of law and fundamental rights is a value in itself which must be protected and given priority whenever it conflicts other values […]. Amendment of the Constitution is a last resort; constitutional legislation should only be resorted to when the potential legal defects cannot be remedied by other measures provided for in the legal system.

According to answers provided by other respondents, it appears that these views are almost universally shared amongst Polish constitutional law experts. Respondents universally agreed that many of the imperfections of the Constitution could be successfully fine-tuned in the process of its application and that for this reason the amendment of the Constitution should be considered the last resort solution. At the same time, they ac- knowledged that legal practice so far has failed to tackle some of the shortcomings of the Constitution which therefore need to be rectified by amending the basic law. Enforcement of Constitutional accountability of persons performing public functions was regarded as the most dysfunctional amongst constitutional regulations. It has led to a practice of unaccount- ability of persons who have violated the Constitution and their legal un- answerability, also before the Tribunal of State. Respondents also pointed to the need to rethink and re-regulate the political position of the Presi- dent, the relations between the President and the government as well

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 51 Monika Florczak-Wątor

as the procedure for electing the Senate and the nature of this House. These issues were assessed as being the most problematic, requiring in- depth research and specific proposals for Constitutional amendment. Many respondents justified the need to protect the permanence and stability of the Constitution by the recent incidents of its violation by politicians in power. It was emphasized that the procedure for amending the Constitution is generally well structured, however, the current practice of changing the state system through ordinary laws was recognized to pose a problem. It was argued that in the light of the practice of the ‘non-constitutional amendment of the Constitution,’ even the best procedures for Constitutional amendment would fail to guarantee security or stability. One of the respondents remarked that: […] as long as the society does not identify with the constitution, which is preceded by thorough educational and didactic effort, the basic law will be prone to endless “poking” and inducing constitution-related emotions, often motivated by short-term political considerations. It is not possible to guarantee the actual “constitutional rigidity” un- less it is supported as a desired value by wider social circles.

For these reasons, amendment of the Constitution was not perceived as means of putting an end to the constitutional crisis. It was mentioned that its source originated not from the text of the Constitution, but from the pathological practice of its application involving its regular violations, acting against its provisions, interpreting these provisions in contradic- tion to constitutional axiology and its fundamental principles. Most probably it was for these reasons that in the open part of the Con- stitutional Survey no constitutional law expert explicitly and uncondi- tionally advocated the need for an immediate comprehensive amendment of the Constitution. In the closed part of the Constitutional Survey, 72% of the respondents expressed their opinion that a partial, limited scope of amendment of constitutional provisions would have been desirable; 6% of the respondents were against any amendments whatsoever. The majority of the respondents postulated that the existing constitutional solutions be adjusted, fine-tuned or sometimes also rendered in a greater detail. Although some postulates of introducing new institutions and solutions to the Constitution did appear, however, most of the respondents emphasized

52 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland… that the proposed modifications are neither necessary nor urgent, and that the shortcomings of the Constitution could be for the most part eliminated by the right interpretation of its provisions and their proper application. The analysis of the answers provided within the frame of the Consti- tutional Survey raises yet another, more general, question as to whether the Constitution can be evaluated with disregard to its violations. The weight of this problem in practice was particularly clear in the answers to the question whether the Constitution sufficiently counteracts the concentration of power.8 Before the crisis, a greater majority of the respondents would have probably given positive answers to this question because numerous mechanisms preventing the concentration of power are embedded in the Constitution. Given the present situation, i.e. when some of these mechanisms have been deactivated, the answer to this question has become more challenging. Therefore, some of the respondents stressed that the Constitution offers sufficient protection against the -con centration of power ‘provided that its provisions are correctly cognized and applied.’ One of the respondents said that: the applicable constitutional norms contain quite exemplary solutions for the separation of powers and their restraining […]. Disruption of the constitutional principle of separation of powers that occurred recently […] came as a result of intentional violations of the Constitu- tion of the Republic of Poland, deliberate steps contrary to its norms […]. It is not possible to imagine a corrective amendment to the Con- stitution of the Republic of Poland that could have prevented it under these circumstances.

5. One of the questions to be found in the Constitutional Survey made reference to the so-called constitutional moment.9 To prevent different un- derstandings of this term amongst the respondents, the explanation of its

8 It was the question number 4 which was asked both in the closed as well as in the open part of the Constitutional Survey. 9 It was the question no. 11 in the closed part and the question no. 10 in the open part of the Constitutional Survey with the following wording: “Are we having a so-called constitutional moment right now, i.e. are there any actually existing, serious premises for the amendment of the Constitution that require a legislative reaction and are necessary for the achievement of certain social or state system goals?”

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 53 Monika Florczak-Wątor

meaning for the purposes of the Constitutional Survey was incorporated into the text of the question. The constitutional moment was therefore defined as an ‘actually existing, serious premise for the amendment of the Constitu- tion that requires a legislative reaction and is necessary for the achievement of certain social or state system goals.’ Therefore, the aim of the question was to seek an opinion whether there is a need to amend the Constitution (or to re-enact a new constitution) at the given point in time, under the given socio-political conditions then prevailing in Poland. A question was asked in the closed part of the Constitutional Survey whether a constitutional moment in this sense existed at all, and therefore whether there were reasons for the amendment of the Constitution. In response to this question, 84% of respondents answered that there was no constitutional moment at that given time while 16% of respondents expressed the opposite view. In the open part of the Constitutional Survey, on the other hand, the respondents almost unanimously agreed that we were not having the constitutional moment then in Poland, because there were no actually existing, serious premises for the amendment of the Constitution that required a legislative reaction and were necessary for the achievement of certain social or state system goals. The opposite view was expressed by a single person who at the same time emphasized that ‘some of the necessary changes can be introduced by modifying ordinary laws or revising the direction of the jurisprudence of the Constitu- tional Tribunal,’ and furthermore commented that there was no majority required to successfully pass Constitutional amendments through the Par- liament. Therefore, that person did not provide rationale for the thesis on the existence of the constitutional moment itself, but put forward this thesis and at the same time presented two counter-arguments. The remaining respondents, who in the closed part of the Constitutional Survey opted for the answer indicating the existence of the constitutional moment at the time, did not answer the question in the open part of the Con- stitutional Survey and thus did not provide substantiation for their views. It is therefore difficult to unequivocally judge what reasons, in their opinion, predetermined the existence of the constitutional moment. Those respondents who in a greater detail addressed the problem of the constitutional moment in the open part of the Survey emphasized

54 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland… that politicians of the present group of power did not have a majority in the Parliament needed to amend the Constitution.10 Hence, they were not legitimized to make radical systemic changes. It was also pointed out that violations of the Constitution by those in power that undermined its authority and changes to the state system by way of ordinary laws are not conducive to amending the basic law. As one respondent rightly pointed out: It is not possible to develop effective mechanisms to safeguard the constitution when a major share of the political class directly declares that it rejects the Constitution, violates its provisions, in- vokes ill-conceived sovereignty of the nation and questions the fundamental principles underlying constitutions of modern democratic states. The Constitution can be a foundation for a political community, provided that members of this community are able to agree on a minimum set of values that underpin the basic law. Otherwise, we are in for constitutional nihilism. Its long-term consequences are the inability to solve basic social problems through law and disin- tegration of the political community. Under such conditions, debate on amendments to the Constitution becomes pointless.

It should also be noted that if persons who have not been duly legitimized by the Nation and who are being accused of violating the Constitution launch procedures aimed at amending the Constitution against the will of a large part of the society, it may raise concerns as to their actual inten- tions. As one of the respondents stated, it cannot be ruled out that the new Constitution is to serve the purpose of legalising the already committed violations of the current Constitution and will become an obstacle to enforcing constitutional answerability of those accused of committing a constitutional delict. Respondents also justified the thesis that at that point in time we were not having the constitutional moment that would justify launching

10 According to Article 235 (4) of the Constitution, a bill to amend the Constitution shall be adopted by the Sejm by a majority of at least two-thirds of votes in the presence of at least half of the statutory number of Deputies, and by the Senate by an absolute majority of votes in the presence of at least half of the statutory number of Senators. The argument that politicians of the ruling group would not have a constitutional majority is therefore valid only if we assume that all, or almost all members of the parliamentary opposition will participate in the voting.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 55 Monika Florczak-Wątor

Constitutional amendment by the absence of a rationale for the amendment and absence of any specific amendment proposals. As one of the respondents stated: Key constitutional solutions are capable of being at least correctly applied, but it is not possible – not even in the Constitution – to impose a legal and political culture, acting in good faith or with due diligence, or actually implementing the principles of correct legislation.

Respondents also mentioned that there is no general belief in the need to amend the Constitution at the moment, there are no conditions for a reliable and pragmatic constitutional debate, while strong divisions existing in the society preclude reaching an agreement around the idea of the political reform of the state. So far, no one has initiated a real public debate on the desirable directions of Constitutional amendment, while the discussion artificially animated by the Chancel- lery of the President of the Republic of Poland, joined neither by scientific or political circles nor those representing civic society, cannot be regarded such a debate.11 It should be noted that this unambiguous view on the absence of the constitutional moment that might justify the launch of the Con- stitution amendment procedure, as expressed by representatives of institutional science of constitutional law, coincided with numerous voices indicating the actual need for fine-tuning some of the deficiencies of this legal instrument. The postulates for changes were quite numerous, concerned various aspects and were, as already mentioned earlier, of different nature. This means that respondents knowingly distinguished the two issues, that is, on the one hand, the need to amend the Constitu- tion, its scope and rationale and, on the other hand, the need for a right time for legislative work, adopting new legislation and its implementation. These are two different issues that should not be mixed. They are also based on different arguments and on the need to evaluate completely different premises.

11 Notably, this initiative of the President failed because the Senate, in a vote held on 25 July 2018, did not agree for the so-called constitutional consultative referendum to be announced by the President.

56 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Evaluation of the Constitution of the Republic of Poland…

6. In the opinion of respondents to the Constitutional Survey, absence of the constitutional moment that would justify the launch of the constitutional amendment procedure at the moment does not mean that the discussion on the need for such an amendment in the future should be abandoned. As one of those respondents emphasized, the aim is to: develop the best solutions that would enjoy broad support not only from scientific and political circles, but also from the definite -ma jority of citizens. However, concrete constitutional solutions cannot be developed and subsequently subjected to scientific, political and public evaluation in a hurry, within the timeframe of a single parliamentary term. Introducing major constitutional amendments requires time and thinking.

It should be added that a future amendment of the Constitution seems desirable also on account of the need to rectify the effects of many years of violations that have occurred recently. An example of these violations includes the Constitutional Tribunal, which is manned by persons who are not authorised to pass judgements and chaired by the person appointed President of the Constitutional Tribunal in violation of the law. However, the post-crisis reaction can only be launched when those responsible for violations of the Constitution would no longer have direct influence on the actions of state bodies empowered to enforce accountability for the consequences of such violations.

Summary

This text is an extended and modified version of the paper presented by the -au thor during a scientific conference held on 16 June 2018 at the Jagiellonian University in Krakow. It presents the merits of the current Constitutional regulations as pointed out by respondents to the Constitutional Survey conducted in 2017 amongst representatives of the science of constitutional law in Poland. The analysis of the results of this Constitutional Survey leads to the conclusion that the Constitution is generally positively evaluated by those who have been researching it for a number of years. It was pointed out that its merits outweigh flaws and that it is not so much the content or axiology of the Constitution, but rather the practice of its application, that can be assessed in a negative way.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 57 Monika Florczak-Wątor

The Constitution is being used instrumentally at the moment and amended through ordinary laws. An analysis of the answers to the questions in the open part of the Constitutional Survey shows that constitutional law experts see a need to strengthen the guarantees of rigidity and stability of the Constitution and to increase the effectiveness of measures for protection of constitutional rights and freedoms. Representatives of the Polish science of constitutional law came to an almost unanimous conclusion that at present we are not having the so-called constitutional moment and inasmuch it is necessary to discuss the need to amend the Constitution and to propose different alternative solutions, yet there are no conditions for its amendment.

Keywords: Constitution, amendment of the Constitution, stability and rigidity of the Constitution, unamendable provisions, constitutional moment, rights and freedoms of the individual

Monika Florczak-Wątor – habilitated doctor, professor of the Jagiellonian University; Faculty of Law and Administration, Jagiellonian University

Bibliography

Florczak-Wątor M., Radziewicz P., Wiszowaty M.M., Ankieta o Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r. [eng. Survey on the Constitution of the Republic of Poland. The results of research conducted in 2017 among Polish constitutional law scholars], “Państwo i Prawo” 2018, nr 6. Pyłko J., Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (Kraków, 16 czerwca 2018 r.) [eng. Report from the conference ‘Sur- vey on the Constitution of the Republic of Poland’ (Cracow, 16 June 2018)], “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 4. Radziewicz P., Working Assumptions and Statistical Analysis of the Constitu- tional Survey, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 4. Wiszowaty M.M., Proposals of Amendments to the Polish Constitution of 1997 in Responses to the 2017 Constitutional Survey, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 4.

58 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Piotr Tuleja

Division of Power and the Problem of Excessive Concentration of Power in the Light of the Polish Constitution

The idea of division of power has a very long tradition. In the modern times, it has emerged mainly as a counterweight to monarchical absolutism.1 The efforts to eliminate absolutism led to the formulation of the minimum assumptions on which the division of power should be based: regardless of the form of government, power has a tendency to concentrate; power must not be concentrated in the hands of a single person or entity; unchecked political power leads back to absolutism. In order to guarantee human freedom it is necessary to separate powers according to their functions into the legislature, the executive and the judiciary. This understood, the reason for the division of power and separation of the three powers is the canon and the foundation of contemporary democratic thought. Initially, the separation of powers was the essence of the division of power. The identification and separation of powers corresponded to the then social conditions, as reflected, first and foremost, in Montesquieu’s views: the executive – the monarch, the upper chamber – the nobility, the lower chamber – the burghers, courts – as the judicial power that resolved disputes and protected mainly the nobility. But the traditional study of the distribution of power has changed over the years. What has not changed was the reason for it and the axiological grounds for separation. Over time, the emerging systems of government moved away from separation to checks and balances between the powers.

1 See R. Małajny, Podział władzy państwowej jako przesłanka jej legitymizacji, “Przegląd Sejmowy” 2014, nr 4, p. 12 ff. Piotr Tuleja

The idea of mutual influence and mutual restraint was noticeable mainly in the parliamentary system, where only courts remained relatively separated. The legislature and the executive were not only to balance each other, but also to cooperate with each other. The requirement of cooperation meant that, rather than focusing on delimiting the spheres of activity of the separate powers, emphasis was placed on the difference of functions of the individual powers and the ways of performing them. In Eu- rope, the weakening of the idea of separation of powers was connected, among other things, with a change of the social foundations of the division of power. The idea of cooperation was also visible in the United States, even though the founding fathers stressed the importance of separation.2 Classical systems of government are not based on strict observance of the principle of separation. This is demonstrated by the fact that the government is elected by the parliament or that MPs can be government ministers. The cooperation of the legislature and the executive and the latter’s domination is also manifest in e.g. setting the directions for law-making activity and applying laws. The judiciary has been the only power still based on the idea of separation.3 The evolution of systems of government drew them further and further away from Montesquieu’s doctrine, which was called a ‘rusty thought pattern.’4 Power coming from elections and having a democratic legitimacy need not be based on the assumption of strict separation of its organs. The individual powers should perform their basic functions, but can cooperate. Such cooperation can be based on an intersection of competences, provided that the essence of performance of a given function is not threatened.5 The strengthening of the judiciary’s separateness is accompanied by a growing range of cases decided by courts. Even though the bodies of the judiciary are not elected, their legitimacy has become stronger. A democratic state should be based on the rule of law whose objective is to protect human rights. In the system

2 < http://www.dadalos-d.org/deutsch/Demokratie/Demokratie/Grundkurs3/Gewaltenteilung/ gewaltenteilung.htm >. 3 See R. Małajny, Podział…, p. 26. 4 See W. Steffani,Gewaltenteilung im demokratisch – pluralistischen Rechtsstaat, “Politische Vierteljahresschrift” 1962, Vol. 3, p. 255 ff. 5 Judgment of the Constitutional Tribunal (hereinafter referred to as: “CT”) of 29 November 2005, P 16/04, OTK ZU 2005, series A, No. 10, item 119.

60 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration… of separated powers, courts became the basic safeguard of implementation of the main assumption underlying the distribution of power. They were to prevent its excessive concentration. The furthest-reaching extension of the judicial power was the creation of constitutional courts. The mounting tasks of the state and the changes in party systems became the main factors that weakened the separation of powers. From the point of view of the basic (and unchangeable) objectives of the separation of powers, what became particularly problematic was the close links between the government and the parliament in implementing state policy. These links resulted from a rationalisation of parliamentarism, from growth and institutionalisation of political parties and party systems. Traditional instruments of influence on and restraint of the powers could to a lesser and lesser degree ensure their balance and prevent excessive concentration. Therefore the discourse about systems of government, analysis of classical instruments of these systems, such as the votes of confidence and no confidence, the legislative veto or counter-signature, became insufficient for the purposes of guaranteeing the balance of powers. Assuming that the axiological foundation of the distribution of power remains unchanged, it is necessary to distinguish more planes on which this principle functions. In literature we can find many typolo- gies indicating such planes. In order to guarantee the actual distribution of power, we should distinguish at least the following planes of the principle of distribution: the classical horizontal plane of the legislature, the executive and the judiciary; the plane of time limiting of the exercise of power, which ensures transparent and democratic procedures of elections and filling posts to protect against party dictatorship; the vertical plane (federativity) guaranteeing protection against a centralised state; the constitutional plane, guaranteeing that constitutional principles will be safeguarded by the special amendment procedure and court protection (independence of courts protecting human rights and the constitutional court protecting the constitution); the decision-making plane guaranteeing a democratic character of procedures; the procedural plane (constitution) specifying the way of forming political will (of a party, an interest group), guaranteeing the possibility of formulating manifestos and positions, thus protecting against dictatorship; the social plane guaranteeing the protection of social needs, despite the demise of a class-based society,

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 61 Piotr Tuleja

there is still no equalised society of the middle class, therefore the social dimension of the distribution of power is necessary.6 The way in which the separation of powers was defined and implemented in the Polish jurisprudence reflects the aforementioned trends. At the same time it displays certain particular traits. Paweł Sarnecki points out that the separation of powers has full importance when all three organs are directly organs of the sovereign and remain at the same distance from the sovereign. This was the assumption adopted in the Constitu- tion of 3 May, which provided that ‘the three powers should be present in the government of the Polish Nation’; the March Constitution, whose Article 2 provided that the authorities of the three powers were ‘organs of the Nation,’ which, in W. Komarnicki’s view, meant that the Con- stitution gave all of them equally representative character. The Polish Small Constitution of 1947 omits any direct reference of the three powers to the Sovereign, calling them ‘organs of the State.’ Similarly, the Small Constitution of 1992 and the current Constitution, in Article 10, both omit references to the Nation and simply identify the functions of the three powers. At the same time since 1947 in the subsequent constitutional acts we observe a preponderance of the Sejm.7 The latter is a result of deeply- rooted Polish systemic traditions, but also a by-product of the communist state and the principle of unity of the state power. The Polish Constitution8 having been in force for over twenty years, we can characterise the separation of powers and checks and balances, as well as the way in which they are implemented. This was done well by G. Kuca, who points out that the adopted concept of separation is first and foremost a technical one. The sources of this concept include, without limitation, the local tradition, foreign systems, experiences of the communist times, as well as political and legal disputes after 1989. The classical instruments of separation of powers were fused with peculiar elements, which are noticeable first of all on the plane of creation.9 The most charac-

6 See W. Steffani,Gewaltenteilung… , p. 255 ff. 7 See P. Sarnecki, in: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, p. 333. 8 The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997, Dziennik Ustaw (Official Journal of Laws of the Republic of Poland) 1997, No. 78, item 483, as amended; hereinafter referred to as: “Constitution.” 9 See G. Kuca, Zasada podziału władzy w Konstytucji RP z 1997 roku, Warszawa 2014, p. 323, 325.

62 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration… teristic feature is a polymorphic executive, where the position of the Presi- dent – the highest authority of the state – is difficult to define. This -posi tion largely depends on the style of discharging the presidential duties.10 Another particularity is the constitutional autonomy of the top authorities to adopt their standing orders (formal autonomy). The considerable possibilities of cooperation between the powers beg the question whether the equality of powers is more of a demand than an effective constitutional mechanism? The way Article 10 is concretised in the following provisions of the Constitution indicates limited separation of powers, intersections of competencies, certain competencies being determined by others, and competencies overlapping and becoming mixed. Separa- tion concerns courts to the greatest extent.11 The identification of elements guaranteeing the constitutional balance of powers and their influence on the operation of the highest authorities of the state has been the subject of many statements of the Constitutional Tribunal. The Tribunal has pointed out that, among other things, the requirement of maintaining a balance between the branches is an important element of Article 10 of the Constitution. It is guaranteed by: the conception whereby the essence of the competence is reserved for the authority of the given branch – reserved competencies cannot be transferred to an authority of a branch different in nature; the concept of presump- tions as to competences, which enables resolving doubts in case of disputes about the exercise of certain competencies; the principle of compen- sating for competences, which strengthens the position of the authority that lost competencies to another authority of a different branch; making the actions of an authority from one branch conditional upon actions of the authority from another branch; exclusion of the dominance of one authority to the extent annulling the actions of the remaining branches. The principles of separation of powers and checks and balances, expressed in Article 10, and the way they is concretised in the following provisions of the Constitution realise the basic objective of rationalisation of parliamentarism. It guarantees stability of the government or,

10 See A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, p. 285. 11 See G. Kuca, Zasada…, p. 335 ff.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 63 Piotr Tuleja

more broadly speaking, stability of the highest authorities.12 The Consti- tution proved useful as the basis for resolving disputes between the highest authorities of the state.13 At the same time, the Polish Constitution fits in with the general trend of weakening the separation of powers due to the need for them to cooperate. This trend calls into question the ability to maintain the balance of powers. To a limited extent, it can be reversed by the classical instruments designed to guarantee this balance. Their importance and the operative possibilities of application have already been analysed in Polish legal studies. The limitations of these instruments in achieving the axiological objective of the separation of powers are also well-known.14 The party system and institutionalisation of political parties, the ever greater tasks of the state, growing expectations as to the state’s efficiency, which currently is a constitutional principle, result in permanent restrictions in the balancing of powers. Consequently, it is worthwhile to take a broader look at other constitutional instruments and mechanisms fostering the systemic balance. They are also very diverse in nature and can hardly be arranged in the order of importance for balancing the powers. This is why they will be presented in the order of constitutional chronology. In order to better express the principle of checks and balances we should, as suggested by P. Sarnecki, go back to the formula of Arti- cle 2 of the March Constitution and introduce a provision stipulating that supreme power in the Republic of Poland is vested in the Nation. The organs of the Nation in the domain of legislation are the Sejm and the Sen- ate; in the domain of executive power – the President of the Republic and the relevant ministers; in the domain of the administration of justice – independent courts. This formula would provide a better basis for balancing the systemic positions of the individual branches of government, enable restricting the Sejm’s preponderance, harmonise with the President’s functions specified in Article 126(1) and better guarantee the separateness of the judiciary.

12 See H. Suchocka, Koncepcja rządu w systemie racjonalnego podziału władzy, in: Zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej czy jej nie zmieniać?, red. D. Dudek, Lublin 2017, p. 85. 13 Decision of the CT of 20 May 2009, Kpt 2/08, OTK ZU 2009, series A, No. 5, item 78. 14 See R. Piotrowski, Zasada podziału władzy w Konstytucji RP, “Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4, p. 113 ff.

64 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration…

It would be desirable to introduce a so-called integration clause into the first chapter of the Constitution, whose consequence would be adding a European chapter. There are many arguments in favour of introducing this clause.15 Some of them are connected with the problem of separation of powers and the checks and balances. Firstly, separation of and balance between powers is becoming a multi-constitutional problem. Without setting the constitutional objectives and manner of functioning of supreme authorities of the state within the European Union we can hardly speak about maintaining a balance between them at all. Secondly, EU law af- fects the relationships between supreme authorities of the state. Examples include the relationships between the government and the parliament or the influence of EU law on the shape of Polish bicameralism.16 What should be considered is modification of the principle of exclusivity of statutes towards broadening the scope of formal autonomy of supreme authorities of the state and extending the legislative freedom of local authorities. Extension of the scope of formal autonomy should involve granting more of it to the Supreme Court, the Supreme Adminis- trative Court, the Constitutional Tribunal and the authorities of control and protection of rights, referred to in Chapter IX of the Constitution. The basis on which any of them should function should be a provision similar to Article 112 of the Constitution. This way the Constitution would eliminate the possibility of excessive interference of the legislature in the activity of state authorities which should be independent. The existing possibility of instrumental interference by means of statutes with the manner and aims of operation of independent authorities undermines the balance of powers. Upsetting the balance gives excessive strength to the parliament and the government, thus reducing the independence of courts and authorities that safeguard rights. Another problem arises in the context of Article 94 of the Consti- tution, which specifies the grounds for the law-making activity of local authorities. Article 3 of the Constitution provides that the Republic of Poland is a unitary State. The principle of unitary state excludes a fed- erative state, thus limiting the possibility of vertical balance of powers.

15 See Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac Zespołu Naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, Warszawa 2010, p. 31 ff. 16 See Zmiany…, p. 39.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 65 Piotr Tuleja

A unitary structure of the state is, however, based on its decentralisa- tion, the basic element of which is the local authorities. According to paragraphs 1 and 2 of Article 16, the basic unit of territorial division of the country is, by operation of law, a self-governing community that participates in the exercise of public power. The framework of this participation is determined by statutes. The guarantees of the constitutional position of local authorities include the principles enshrined in the seventh chapter of the Constitution: autonomy, court protection, participation in public revenue, granting legal personality and property rights to units of local self-government. Communes (municipalities) and other units of local self-government are vested with public power, whose scope is specified in the Constitution. Thus the Constitution guarantees self- government units discretionary power. The scope of this power is determined by the aforementioned constitutional principles and the statutes that concretise them. They provide, among other things, the basis for the law-making activity of units of local self-government. But Article 94 of the Constitution, which specifies the grounds for the law-making activity of local self-government, is inconsistent with this basis. The fact that both authorities of local self-government and local authorities of government administration are authorised to enact instruments of local law in exactly the same way is wrong. This solution does not take into account the different systemic positions of both kinds of authorities. With respect to government administration, the formula used in Article 94 does not give rise to any doubts. Bearing in mind the government’s subordina- tion to the parliament, we should consider that the Constitution permits far-reaching restrictions upon local enactments by the local authorities of government administration. Yet such restrictions should not be permitted in case of authorities of local self-government. By enacting local laws, they exercise the discretionary authority based on constitutionally guaranteed autonomy. Therefore it should be considered wrong that both types of authorities are listed together and the same formula is used to authorise them to enact local laws. Although it is possible to interpret the constitutional authorisation more broadly with respect to authorities of self-government, the constitutional practice took a different direction. In the case law of administrative courts there has emerged a strict interpretation of the phrase ‘on the basis of and within limits

66 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration… specified by statute.’17 The consequence is a considerable narrowing down of the scope of discretionary power of self-government to make laws. Article 101 of the Constitution needs to be amended. Currently this provision does not specify either the grounds on whose basis the Supreme Court determines the validity of an election or the grounds for an electoral protest against their validity. Naturally, the Constitution cannot regulate this kind of matters in detail. Yet it should indicate the aim of statutory concretisation so that the statute-maker has a duty to create an effective mechanism guaranteeing the holding of free elections and true protection of the right to stand for election and to vote in elections.18 Excessive concentration of power might be weakened by modifications of the referendum. The solution adopted in Article 125 of the Constitu- tion assumes that a decision of the Sejm or the Senate is needed for each referendum. A new solution should make it possible to hold a referendum if there is sufficiently high public support for it. Referenda should remain exceptional events, but in case of widespread support for holding them, the decision should not rest with the representative bodies. If introduced, the proposed solution might also increase the participation of citizens in various processes of exercising power. First of all, it may give more actual importance to the consultations held at the stage of making laws. The current small practical importance of various kinds of consultations results from the fact that where a standpoint broadly supported among the general public is ignored, there are no consequences whatsoever. In particular, there are no mechanisms that require taking such a standpoint into account in the process of enacting laws. The possibility of holding a referendum concerning requests rejected in the legislative process would be such a mechanism. Polish legal scholars have long debated about the president’s position in the system of government. They have pointed out to the unusual solutions, whereby the president is elected in a general election and considered an authority of the executive power, even though the country has a parliamentary system of government. Another particularity of the Polish Constitution is the President’s functions and tasks listed

17 D. Dąbek, in: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, War szawa 2016, p. 215. 18 Judgment of the CT of 6 April 2016, P 5/14, OTK ZU 2016, series A, item 15.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 67 Piotr Tuleja

in paragraphs 1 and 2 of Article 126 of the Constitution.19 The above particularity does not resemble any of the classical systems of government and makes it difficult to classify the Polish system from the point of view of the separation of powers. Hence the requests for changing the systemic position of the president by either giving the president the classical functions like in the parliamentary system or switching to a presidential system.20 The issue of the president’s position is a complex one and many aspects need to be analysed.21 One of these aspects is how the existing solutions and political practice so far have influenced the separation of powers and checks and balances. Considering the weakened classical instruments that guarantee balance between the government and the parliament, a stronger systemic position of the president might strengthen this balance. A president elected in a general election, with the power of legislative veto and the possibility of making motions to the Con- stitutional Tribunal might provide real counterbalance to the policy of the government and the parliament, as well as play an important role in the formation of the state’s European policy. Giving an unequivocal assessment in this regard would require examining the practice of discharging the president’s duties, in particular determining to what extent the president was able to balance the political decisions of the government, to what extent he pursued particular interests, for which he bore no political responsibility, and to what extent his actions helped protect constitutional values? Prima facie this assessment is ambivalent and far from obvious. The solutions adopted in the Constitution are not consistent with the classical solutions found in parliamentary system, nevertheless they have the potential to contribute to a balance between powers. The above objections concerning Article 94 of the Constitution demonstrate the threat that authorities of local self-government may become just administrative authorities. The threat is that their authoritative functions that serve to implement local policy might be restricted. In the context

19 See A. Chorążewska, Model…, p. 13 ff. 20 See M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, M. Wiszowaty, Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r. [eng. Survey on the Constitution of the Republic of Poland. The results of research conducted in 2017 among Polish constitutional law scholars], “Państwo i Prawo” 2018, nr 6, p. 26. 21 See B. Opaliński, Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów, Warszawa 2012, p. 52 ff.

68 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration… of the principle of territorial unity of the state it would be difficult to introduce any solutions to strengthen the authoritative functions of self-government into the first and seventh chapters of the Constitution, especially ones that would foster a vertical division of power. But on the basis of the applicable provisions of the Constitution no statutory solutions have been developed to guarantee self-government authorities an appropriate amount of public power. This applies in particular to their sources of financing.22 On the constitutional plane, strengthening the systemic position of local self-government requires limiting the scope of exclusivity of statutes and broadening the powers to enact local laws. In the remaining scope, strengthening of the local authorities requires statutory amendments. The Constitution correctly implements the assumptions of separation of powers with regard to the judiciary. The wording of Article 45(1) and Article 77(2), where the right to a fair trial is expressed, clearly indicates that the basic function of courts is protecting human rights. What follows from the above is the principle of autonomy and independence of courts from other branches of government, expressed in Article 173 of the Constitution. Articles 179–181 of the Constitution correctly formu- late the basic guarantees of independence of courts and judges.23 However, the process of applying the Constitution has revealed problems which cannot be solved without legislative amendments. These amendments are necessary for guaranteeing autonomy of the judiciary and for correct functioning of separation of powers. The Constitution should unequivocally determine that it is prohibited for the Minister of Justice to exercise administrative supervision over general courts and entrust the First Presi- dent of the Supreme Court with it.24 Even though the Constitutional Tri- bunal specified the principles of such supervision,25 the way it is exercised poses a threat to the independence of judges.26 It is furthermore necessary to clarify the method of electing the National Council of the Judiciary.

22 Judgment of the CT of 31 January 2013, K 14/11, OTK ZU 2013, series A, No. 2, item 22. 23 See G. Kuca, Zasada…, p. 268. 24 The permissibility of administrative review was confirmed by the CT in its judgment of 15 January 2009, K 45/07, OTK ZU 2009, series A, No. 1, item 3. 25 Judgment of the CT of 7 November 2013, K 31/12, OTK ZU 2013, series A, No. 8, item 121. 26 See K. Grajewski, Założenia i rzeczywistość władzy sądowniczej – uwagi w dwudziestą roczni- cę wejścia w życie Konstytucji III Rzeczypospolitej, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 1, p. 57.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 69 Piotr Tuleja

Without delving into details of the Council’s functioning so far or the crisis that began with the unconstitutional shortening of its members’ term of office, a constitutional amendment should give the Council a stronger legitimacy. And if it is to be stronger, there must be guarantees that Council members will be elected by judges. It would also be desirable to grant the right to elect Council members to the professional self-government bodies and public organisations whose activities concern human rights protection. The Constitution should also give the National Council of the Judiciary broader powers. It should be the body responsible for training judges and candidates for judges. If the ministry of justice su- pervises the training of judges, the model of judges’ education resembles that of civil servants. And this model does not correspond with the constitutional functions of the administration of justice. The current method of appointing judges shone light on the disputes between the National Council of the Judiciary and the President. They concerned in particular whether and in what cases the President could ignore the Council’s application for a judge to be appointed.27 Yet this problem can be solved without amending the Constitution: it is enough to correctly understand the presidential prerogatives.28 In order to prevent excessive concentration of power, we should also reflect on the way it is divided within the judiciary. The basic problem boils down to the question whether there should be a single court or tribunal by whose judgments all other courts should be bound or whether the adjudicating power should be divided between several independent bodies of the judiciary. The first solution promotes uniformity of case law and creates an effective human rights protection system.29 Yet it has the disadvantage of excessive concentration of power of a single body and the possibility that it will undermine the balance of powers vis-a-vis the legislature and the judiciary. The balance can be upset, first of all, by a constitutional court that reviews the constitutionality of legal instruments issued by authorities of all branches of government. The pros and cons of the de-concentrated model are just the opposite. It is more

27 See J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, “Przegląd Sejmowy” 2008, nr 4, p. 47. 28 Judgment of the CT of 13 November 2013, P 25/12, OTK ZU 2013, series A, No. 8, item 122. 29 In particular when citizens are guaranteed broader access to the supreme body of the judiciary.

70 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration… difficult to protect human rights within this model, but it poses less of a threat to the balance of powers. During the work on the Polish Con- stitution the above dilemma was not given too much thought. It seems, however, that at the time of the current constitutional crisis it is impossible to suggest a change of the model adopted in the Constitution. Division of powers and checks and balances require strengthening the independence of state protection and law enforcement bodies. This applies in particular to the National Radio and Television Council, which is unable to guarantee independence of public media. This strengthening should mainly involve strengthening the constitutional guarantees of the Coun- cil’s independence, without which the Council cannot remain apolitical. It is necessary to constitutionalise the prosecution services and the State Electoral Commission. This will help define the limits of the legislature’s permissible interference with the activities of these bodies. The Polish Constitution provides the basis for a stable system of government. The principle of sovereignty of the Nation, democracy and the rule of law, division of powers, and the principle of protection of human dignity as the source of human rights create full legitimacy for the legal system. The choice of the parliamentary system as the system of government is consistent with the Polish constitutional tradition. All the overarching constitutional principles help achieve the fundamental objective of separation and balance of powers, i.e. prevent excessive concentration of public power. The very way the principle of separation is expressed in paragraphs 1 and 2 of Article 10 and concretised in the following provisions of the Constitution requires modification. According to the aforementioned suggestion of P. Sarnecki one should return to the formula of separation from Article 2 of the March Constitution, according to which all three organs of power are organs of the Nation. The constitutional practice shows that in Poland there are factors at play which weaken the separation of powers, known from other states. With the departure from strict separation, introduction of elements of cooperation of powers, the balance between them was weakened. Like in other states, the main factors that upset the balance of powers is the party system and its institutionalisation, as well as the process of rationalisation of parliamentarism, aimed to guarantee efficient public power. The Polish rationalised parliamentary system requires cooperation between the government and the parliament.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 71 Piotr Tuleja

It leads to strengthening the executive and disturbs the balance between the latter and the legislature. There are only limited chances of restoring the balance using classical constitutional instruments, such as vote of confidence, vote of no confidence, legislative veto or counter-signature. It is also hard to believe that introduction of a presidential system could strengthen the principle of separation of powers and checks and balances. If the system is to function, there must be appropriate legal mechanisms and high political culture. Otherwise presidential systems lead to concentration of power, rather than balance of powers. Strengthening the checks and balances and preventing excessive concentration of power depends also on other instruments identified above, the most important of which concern the judiciary. Summarising, we should state that amending the Constitution to strengthen the balance of powers must be seen as ultima ratio. More often than not it is not the wording of constitutional provisions, but their certain interpretation and constitutional practice that determines the correct implementation of constitutional values. Change is necessary in just two areas. The first one is greater formal autonomy of supreme independent authorities of the state, the second one is constitutionalisation of prosecution services and the State Electoral Commission. There are no arguments that would conclusively prove the need to radically change the position of the president. Other proposed amendments may prevent excessive concentration of power. If the Constitution is to prevent excessive concentration of power, two relatively new issues have to be considered. The first one is the influence of globalisation processes on constitutions. Because of these processes, states cannot independently achieve many of the objectives identified in their constitutions. This has a major impact on the constitutional system. It changes the relationships between the supreme authorities of the state, thus changing the way separation of powers or checks and balances work. Globalisation requires the creation of supranational public law structures. Their functioning and their relationships with the states change the foundations of public law, modifying the basic constitutional categories, such as: sovereignty, democracy, representation. New ways and instruments of exercising public power emerge, with new technologies having a major influence on their implementation. This is both

72 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration… a threat and a chance for the separation of powers. At the same time, this shifts the reflection to a higher level. This makes it necessary to add to the Constitution a so-called European chapter, which should at least partially respond to the enumerated systemic challenges.30 The second process which is important for the problem of balance of powers is referred to as ‘abusive institutionalism.’ This process con- sists in constitutional amendments emptying the constitution of its fundamental principles and values. The collection of formal constitutional guarantees becomes a ‘parchment barrier’ for protecting the rule of law. One of the features of abusive constitutionalism is the use of the legislature and the executive against independent bodies. Control over courts or bodies safeguarding media independence is taken over. The opposition is erased from the public life, the media are controlled. Conse- quently, the link between constitutionalism and democracy is severed. The exercise of power is no longer based on constitutional principles, but on informal principles and connections recognised by those in power. Separation of powers or checks and balances are just façades. At the same time, constitutionalism is an important element of the political strategy. Constitutional principles are still invoked in a selective manner to legitimise the exercise of power and specific political decisions. Thus transformed constitutionalism does not directly negate the fundamental principles of a democratic rule-of-law state based on separation of powers, but treats them purely instrumentally. The law completely loses its autonomy vis-a-vis practice. Exercise of power is based on informal norms and connections, it is permissible to solve social problems in a ‘criminal’ manner. The classical instruments for the defence of democracy are in- efficient against such processes.31 In Poland, abusive constitutionalism took a different form. It marks a return to 19th-century constitutional categories and to the patterns of exercising power known from the Pol- ish People’s Republic – ones based on the unity of state power and supremacy of statutes over the Constitution. The question arises whether the constitutional guarantees of counteracting excessive concentration of power can counteract abusive constitutionalism? The answer is they

30 See Zmiany…, p. 6. 31 See D. Landau, Abusive Constitutionalism, “University of California Davis Law Review” 2013, vol. 47, p. 195 ff.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 73 Piotr Tuleja

cannot. Where constitutional principles are violated and separation of powers is in practice removed, the legal instruments of its protection cease to work. The functioning of the Constitution as the legal basis for the political community is possible when the community can agree on the fundamental values on which the constitution should be based. Lack of such agreement excludes the idea of constitutionalism completely. One of the reasons why in Poland the such agreement cannot be reached is the way constitutional disputes are conducted. The answer to political controversies or difficulties resulting from globalisation processes is an -at tempt to revive 19th-century constitutional categories. This renders it difficult to recognise the real systemic problems or suggest rational solutions. All constitutional amendments suggested above are based on the assumption that consensus on the basic constitutional values will be restored one day.

Summary

The Polish Constitution introduces the principle of division and balancing of the authorities. In Poland, we have a parlamentary system of government with a strengthened position of the president. The Constitution introduces tools for balancing of the authorities. They guarantee the deconcentration of power. We are currently dealing with abusive constitutionalism, which, contrary to the constitution, undermines the division of power.

Keywords: Constitution, division of power, deconcentration of power, abusive constitutionalism

Piotr Tuleja – habilitated doctor, professor; Faculty of Law and Administra- tion, Jagiellonian University

Bibliography

Chorążewska A., Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008. Dąbek D., in: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016.

74 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Division of Power and the Problem of Excessive Concentration…

Florczak-Wątor M., Radziewicz P., Wiszowaty M., Ankieta o Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r. [eng. Survey on the Constitution of the Republic of Poland. The results of research conducted in 2017 among Polish constitutional law scholars], “Państwo i Prawo” 2018, nr 6. Grajewski K., Założenia i rzeczywistość władzy sądowniczej – uwagi w dwudzie- stą rocznicę wejścia w życie Konstytucji III Rzeczypospolitej, “Przegląd Kon- stytucyjny” 2018, nr 1. Kuca G., Zasada podziału władzy w Konstytucji RP z 1997 roku, Warszawa 2014. Landau D., Abusive Constitutionalism, “University of California Davis Law Re- view” 2013, Vol. 47. Małajny R., Podział władzy państwowej jako przesłanka jej legitymizacji, “Prze- gląd Sejmowy” 2014, nr 4. Opaliński B., Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezyden- ta RP oraz Radę Ministrów, Warszawa 2012. Piotrowski R., Zasada podziału władzy w Konstytucji RP, “Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4. Sarnecki P., in: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Gar- licki, M. Zubik, Warszawa 2016. Steffani W., Gewaltenteilung im demokratisch – pluralistischen Rechtsstaat, “Po- litische Vierteljahresschrift” 1962, Vol. 3. Suchocka H., Koncepcja rządu w systemie racjonalnego podziału władzy, in: Zmieniać Konstytucję Rzeczypospolitej czy jej nie zmieniać?, red. D. Dudek, Lublin 2017. Sułkowski J., Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, “Przegląd Sejmowy” 2008, nr 4. Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac Zespołu Naukowego powołanego przez Marszałka Sej- mu, Warszawa 2010.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 75 Michał Ziółkowski

Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis 2015–2018 (a few Critical Remarks)

1. In the middle of the Polish constitutional 2015–20181 crisis,2 references to a ‘constitutional moment’ concept had suddenly and unexpectedly

1 See more about the crisis: W. Sadurski, How Democracy Dies (in Poland): A Case Study of Anti- Constitutional Populist Backsliding, “Sydney Law School Research Paper” 2018, Vol. 18/1; W. Sadurski, Polish Constitutional Tribunal under PiS: From an Activist Court, to a Paralysed Tribunal, to a Governmental Enable, “Hague Journal on the Rule Law” 2018; A. Chmielarz- Grochal, J. Sułkowski, Appointment of Judges to the Constitutional Tribunal in 2015 as the Trigger Point for a Deep Constitutional Crisis in Poland, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 2, p. 93–99; J. Zajadło, Constitution-hostile Interpretation, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 2, p. 8 ff.; T.T. Koncewicz, The Capture of the Polish Constitutional Tribunal and Beyond: Of Institution(s), Fidelities and the Rule of Law in Flux, “Review of Central and East European Law” 2018, Vol. 43/2, p. 116–173; M. Wyrzykowski, Antigone in Warsaw, in: Human Rights in Contemporary World. Essays in Honour of Professor Leszek Garlicki, ed. M. Zubik, Warsaw 2017, p. 372–375; L. Garlicki, Die Ausschaltung des Verfassungsgerichtshofes in Polen? (Disabling the Constitutional Court in Poland?), in: Transformation of Law Systems in Central, Eastern and Southeastern Europe in 1989–2015. Liber Amicorum in Honorem Prof. Dr. Dres. H.C. Rainer Arnold, ed. A. Szmyt, B. Banaszak, Gdańsk 2016, p. 63–79; M. Wyrzykowski, Bypassing the Constitution or Changing the Constitutional Order outside the Constitution, in: Transformation of Law Systems in Central, Eastern and South- eastern Europe in 1989–2015. Liber Amicorum in Honorem Prof. Dr. Dres. H.C. Rainer Arnold, ed. A. Szmyt, B. Banaszak, Gdańsk 2016, p. 159 ff.; E. Łętowska, A. Wiewiórowska-Domagalska, A ‘Good’ Change in the Polish Constitutional Tribunal?, “Osteuropa Recht” 2016, Vol. 1, p. 79 ff. See also M. Bernatt, M. Ziółkowski, Evasion of Constitution as a Mean of Change of Legal System, “Washington International Law Journal” 2019 (forthcoming). 2 After the 2015 parliamentary election the right-wing majority became the most important actor on the Polish constitutional stage. During the night sessions of the Parliament, with significant exclusion of the opposition, referring to the Nation’s will and theory of Parliament absolute supremacy, the aforementioned majority adopted a series of acts and statutes aimed at changing scope of competence, procedures applied by and composition of the Tribunal, Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… appeared in the Polish public and academic debate. It was mentioned in the context of the President of the Republic (hereinafter: the President) efforts to hold a consultative3 referendum on the change of the Con- stitution of 2 April 1997. Despite the fact that the doubts whether the President had the power to put the question (whether a new constitution should be adopted or the present one amended up) for vote

the Supreme Court and the National Council of Judiciary. For the first time in the history of Poland, the Parliament invalidated the previous Tribunal Judges’ election and elected its “own Judges” to the seats already filled. It should be emphaised that all statues were introduced, proceeded and adopted despite many constitutional doubts and arguments that had been raised by a number of constitutional institutions (such as the Supreme Court and the Polish Ombudsman), the Polish Bar Council and organizations (such as leading NGOs and schools of law). Elected in 2015, the President of the Republic has become an important actor. Before the end of the first year of his term, he refused to appoint the Tribunal Justices that had been constitutionally elected by the previous Parliament, and – at the same time – he appointed three persons (elected by the new Parliament) to Tribunal Judge positions which were not actually vacant. The important role during the crisis was also played by the Government. The Prime Minister refused to publish in the Official Journal the Tribunal judgments on unconstitutionality of selected acts that had been adopted by the Parliament in 2015 and 2016. The Government also supported the parliamentary majority acts against the President of the Supreme Court and ques- tioned legality of this Judge’s election. It should be remembered that at the beginning of the crisis the Constitutionals Tribunal strongly opposed the parliamentary majority efforts to change constitutional scope by regular statutes. The Tribunal passed then five important judgments on unconstitutionality of statutes adopted by the Parliament in 2015 and 2016. See judgment of the Constitutional Tribunal (hereinafter referred to as: “CT”) of 3 December 2015, K 34/15, OTK ZU 2015, No. 11, item 185; judgment of the CT of 9 December 2015, K 35/15, OTK ZU 2015, No. 11, item 186; judgment of the CT of 9 March 2016, K 47/15, OTK ZU 2016, item 2; judgment of the CT of 11 August 2016, K 39/16, OTK ZU 2016, item 71; judgment of the CT of 7 November 2016, K 44/16, OTK ZU 2018, item 33. 3 It should be emphasized that no amendment procedure had started that time. The President’s initiative had a purely consultative character and it was based on Article 125(1) of the Constitution of 2 April 1997, Dziennik Ustaw (Official Journal of Laws of the Republic of Poland, hereinafter- re ferred to as “Dz.U.”) 1997, No. 78, item 483, as amended; hereinafter referred to as: “Constitution.” According to this provision: nationwide referendum may be held in respect of matters of particular importance to the State. The President has a power to order a referendum with the consent of the Senate given by an absolute majority vote taken in the presence of at least half of the statutory number of Senators. Therefore the President’s motion should not be seen as a part of formal procedure of a constitutional change. The Polish constitution system does not recognize any initial referendum or constitutional referendum which are necessary to start an amendment procedure. There is an obligation to organize a referendum in case of introducing changes to selected chapters of the Constitution only. According to the Article 235(6) of the Constitution, in case of amending provisions on general principles, human rights or amending clause, members of Sejm, Senate or President may require an approval voting. The amendment to the Constitution shall be deemed accepted if the majority of voters express support for an amendment.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 77 Michał Ziółkowski

were raised,4 President Andrzej Duda started an extensive information campaign directed at citizens.5 It was inter alia based on the references to a notion of a ‘constitutional moment.’ One of the presidential Min- isters pointed out: ‘we are now in a situation of constitutional moment, and after 20 years of the Constitution being in force, we can see its scope that may be change.’6 In the same context, one of the persons involved in the campaign publicly asked whether the time came for a new pact, for new policies and social order, for a ‘constitutional moment.’7 Almost at the same time, the term ‘constitutional moment’ was used in an academic debate both on national and European level, in the context of constitutional crisis. On the one hand, a group of Polish constitutional law scholars carried out a major study and survey into the evaluation of the constitutional provisions by the academia.8 They asked the Polish constitutional law academics inter alia whether at the time there was a constitutional moment in Poland. For the purpose of the survey, the constitutional moment was defined as: real, serious and urgent legislative substantiation for constitution change in order to implement important social or systemic goals.9 The great majority of respondents shared a view that 2018 was not a moment for any constitutional change.10 On the other hand, the term ‘constitutional moment’ was mentioned in the context

4 See M. Matczak, Why the Announced Constitutional Referendum in Poland is not a Constitutional Referendum after all, “Verfasssungsblog” 2017, Vol. 5/13; M. Steinbeis, “Do not Go. Do not Vote”: An Interview with Wojciech Sadurski, “Verfasssungsblog” 2018, Vol. 7/24. 5 See Flirting with Polexit? Poland’s President Wants a Referendum on the EU, “The Economist” of 20 June 2018. 6 Minister Paweł Mucha in Interview with Krzysztof Losz, “Nasz Dziennik” of 2 January 2018. 7 A. Młynarska-Sobaczewska, Czy to już moment konstytucyjny?, “Dziennik Gazeta Prawna” of 21 December 2017, p. E3. It was also observed that ‘it would be very difficult to find such a moment in 1997 when the Constitution was adopted […]. Therefore, it is also hard to judge whether Poles experience a constitutional moment now. However, it seems that the time of current public and general deliberation about the Constitution, may suggests that we are ready to change the established order’ – A. Młynarska-Sobaczewska, Czy to…, p. E3. See A. Młynarska-Sobaczewska, Wokół pojęcia momentu konstytucyjnego, in: Dookoła Wojtek… Księga pamiątkowa poświęcona Doktorowi Arturowi Wojciechowi Preisnerowi, red. R. Balicki, M. Jabłoński, Wrocław 2018, p. 133–143. 8 See more about the results of the survey: M. Florczak-Wątor, M.M. Wiszowaty, P. Radziewicz, Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r., “Państwo i Prawo” 2016, nr 6, p. 3 ff. 9 See M. Florczak-Wątor, M.M. Wiszowaty, P. Radziewicz, Ankieta…, p. 16. 10 See M. Florczak-Wątor, M.M. Wiszowaty, P. Radziewicz, Ankieta…, p. 16.

78 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… of the debate concerning the rule of law crisis within the European Union. The European Union law scholars observed that: This term indicates a situation that deeply impacts on the future path of the constitutional order without formally amending it. At issue is whether illiberal democracies become part of the European public order as laid out in Article 2 TEU, or are opposed by it. In any event, the consequences could be truly far-reaching.11

The above mentioned use of the term ‘constitutional moment,’ both in political and academic debates, allows to distinguish common meaning of ‘constitutional moment’ (based on a literal understanding of the words used) from its conventional and academic meaning (based on a theory of constitutional law). In the latter sense, the term ‘constitutional moment’ is mentioned in at least two meanings. Firstly, this term is used in a descriptive way in the context of activation of formal amendment procedure and in order to summarize an assessment of constitution’s capacity to fulfill its functions in a changing society. It requires a confrontation of constitutionalism achievements with a new and important systemic and social problems. In this respect, the ‘constitutional moment’ may be seen as a substantiation for formal constitutional change. It shall be based on a well-developed research, that includes broad evaluation of constitutional court’s case-law, customs of constitutional authorities and academic’s findings. References to the ‘constitutional moment’ in this sense are usually made just before an adoption of a broad or general revision as well as fundamental formal change of a constitution. Sec- ondly, the term ‘constitutional moment’ is commonly used by academics in a descriptive, normative and ‘interpretive’12 way with direct or indirect references to the widely discussed theory developed by Bruce Ackerman. On the one hand, it describes fundamental transformations of constitutional orders either with a violation of formal constitutional requirements

11 A. von Bogdandy, P. Bogdanowicz, I. Canor, M. Taborowski, M. Schmid, Guest Editorial: A Potential Constitutional Moment for the European Rule of Law – The Importance of Red Lines, “Common Market Law Review” 2018, Vol. 55/4, p. 984. 12 See more about interpretative character of Ackerman’s theory: M. Tushnet, Living in a Constitutional Moment?: Lopez and Constitutional Theory, “Case Western Reserve Law Rewiev” 1996, Vol. 46, p. 852–857; B. Ackerman, Rooted Cosmopolitanism (1994), < http://dig italcommons.law.yale.edu/fss_papers/135 >.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 79 Michał Ziółkowski

of change or without such a violation but just outside a constitutional amendment procedure. Such transformations shall be strongly supported by citizens, preceded by long-term deliberations and confirmed by general elections as well as a constitutional case law. On the other hand, the term ‘constitutional moment’ is used in an interpretive sense in order to provide a sufficient constitutional legitimation for constitutional changes that are later recognized by the citizens, public authorities and judiciary. The Ackerman’s theory is primarily based on: dualistic concept of democracy, distinction between ordinary and constitutional legislation, and two-track way in which citizens are involved in a process of constitutional change. One of its key element is the notion of ‘higher lawmaking.’

2. Regarding the fact that the direct references to Ackerman’s theory were made during the President’s information campaign13 for consultative referendum in 2018 and taking into account recent modest references made by Polish academics,14 this article aims to confront fundamental conditions and implications of constitutional moment theory with the Polish constitutional framework. Firstly, I will argue that it may be controversial to refer directly to the constitutional moment in an interpretive sense due to the scope of current Polish constitutional regulation and its historical development. Secondly, I will argue that according to the fundamental findings of Ackerman’s theory its application during the constitutional crisis in Poland is also impossible both in a descriptive as well as interpretive sense. With references to Sujit Choudhry’s interpretation of Ackerman’s higher lawmaking,15 the article will conclude that Poland may have a constitutional moment (in a descriptive sense only) with the end of constitutional crisis and the need to restore the rule of law.

3. The concept of a constitutional moment is based on a distinction between monistic16 and dualistic17 democracy and between sub-constitution-

13 See A. Młynarska-Sobaczewska, Czy to…, p. E3. 14 See A. Młynarska-Sobaczewska, Wokół…, p. 133–143. 15 See S. Choudhry, Ackerman’s Higher Lawmaking in Comparative Constitutional Perspective: Constitutional Moments as Constitutional Failures?, “International Journal of Constitutional Law” 2008, Vol. 6/2, p. 193–230. 16 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1. Foundations, Cambridge (MA) 1995, p. 7–10. 17 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 6, 32–33.

80 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… al policies (decisions taken on constitutional basis in order to implement and develop constitutional provisions) and constitutional policies (decisions taken on constitutional amendment provisions or regardless of such procedure of change in order to transform constitutional system). The conventional approach, widely represented in the history of constitutionalism on both sides of the Atlantic, either completely excludes a parallel exercise of power to constitutional design by sovereign directly (i.e. nation) and sovereign’s representatives at the same time under the same constitutional act (stronger claim), or it excludes such a multi-centrici- ty of power to constitutional design except in cases directly enumerated by the constitutional provisions (weaker claim). According to this approach, the constitutional legitimacy and authority is given to the sovereign representatives who won fair elections and who are ready for future evaluation by voters on equal and fair conditions in next general election. The Ackerman’s dualistic concept of democracy assumes that at the same time and under the same constitutional provisions, both the representatives elected in a free and fair elections as well as the citizens (indirectly) – under strictly defined circumstances – may exercise power to support or to oppose to a change of constitutional system.18 This is the case of ‘higher lawmaking,’ when the presidency or Congress may earn broad popular consent required for fundamental change in the name of We the People.19 Duality presupposes a kind of ‘two-track constitutional legislation.’ It is important to note that according to Ackerman’s concept, the existing citizen movement that supports constitutional transformation is essential. Therefore, the fundamental difference between dualism and monism lies in different concepts of ‘democracy,’ ‘national sovereignty,’ and ‘parliamentary sovereignty.’ For the purposes of this article, it may be reduced to the question of citizens’ participation in constitutional policy: whether the change of a constitution can be made by the sovereign’s representatives only according to procedure of change designed for them directly in a written constitution, or whether it is possible for the transformation to take place either as a result of sovereign’s representatives or a consequences of citizens involvement. The choice between monism

18 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 6. 19 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 6.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 81 Michał Ziółkowski

and dualism cannot be reduced only to axiology. It is also determined by history. As B. Ackerman pointed out: After two centuries of development, America’s political identity is at war with the system of constitutional revision left by the Fram- ers. We understand ourselves today as Americans first and Califor- nians second. But the amendment system was written for a people who thought of themselves primarily as New Yorkers or Georgians. We have become a nation-centered People stuck with a state-centered system of formal amendment. This disjunction between state- centered form and nation-centered substance serves as the dynamic force behind the living Constitution. Although Americans may wor- ship the text, they have not allowed it to stand in the way of their rising national consciousness. Since the Civil War, they have given decisive and self-conscious support to national politicians and their judicial appointees as they have repeatedly adapted state-centered institutions, and constitutional texts, to express national purposes. The great challenge for constitutional law is to develop historically sensitive categories for understanding these developments.20

The constitutional moment theory is replay for this constitutional challenge. It is based on Ackerman’s criticism of the ‘Bicentennial Myth’21 (assumption that the basis of the American constitutionalism are unchangeable and continuous).22 He emphasizes that, the history of the American constitutionalism includes: original sin of breaking the rules by the Founders,23 adoption of an amendment with a violation of Article V of the US Con- stitution24 as well as substantial transformation of constitutional order made by ‘transformative opinions’25 of the New Deal and ‘landmark statutes’26 (that ‘adapted New Deal forms of public administration in ways that

20 B. Ackerman, 2006 Oliver Wendell Holmes Lectures: The Living Constitution, “Harvard Law Review” 2007, Vol. 120, p. 1743. 21 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 34. 22 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 34–58. 23 See B. Ackerman, N. Katyal, Our Unconventional Founding, “University of Chicago Law Review” 1995, Vol. 62/2, p. 478–573. 24 See B. Ackerman, We the People. Vol. 2. Transformations, Cambridge (MA) 2001, p. 99–185. 25 B. Ackerman, We the People. Vol. 2…, p. 270. 26 B. Ackerman, We the People. Vol. 3. The Civil Rights Revolution, Cambridge (MA) 2014, p. 83.

82 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… revolutionized traditional notions of state’s rights’27). As a consequence, more than two hundred years of the US Constitution being in force should not imply per se an unchanged character of the constitutional system but rather lead to a conclusion that a few periods may be distinguished: the foundation, the reconstruction and the New Deal28 as well as the second reconstruction29 (‘one of the greatest acts of popular sovereignty in Ameri- can history’).30 At the same time, Ackerman rejects suppositions that differences in those constitutional regimes and changes made outside Arti- cle 5 implied lack of authority.31 According to the constitutional moment theory, even deep redefinition of axiological and institutional foundation of state and constitution does not automatically lead to lack of legitimacy.32 As long as such transformation is based either on amendment procedure or fulfills conditions of higher lawmaking (‘third way’),33 it shall be recognized as a constitutionally legitimized.34 ‘Higher lawmaking’ includes several stages. These stages are spread over the time necessary for a public debate and divided by at least one fair general election. The first stage is ‘signaling,’35 which amounts to the creation of a civic movement for the change of the constitutional order. This movement must demonstrate specific (i.e. deep, broad, firm) support for the constitutional change. Each of these adjectives finds its expansion in the work of Ackerman.36 Referring to the depth of support

27 B. Ackerman, We the People. Vol. 3…, p. 324. 28 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 58. 29 See B. Ackerman, We the People. Vol. 3…, p. 18, 49. 30 See B. Ackerman, We the People. Vol. 3…, p. 81. 31 See B. Ackerman, We the People. Vol. 2…, p. 33. 32 See B. Ackerman, We the People. Vol. 2…, p. 270. 33 See B. Ackerman, We the People. Vol. 2…, p. 33. 34 As it was later pointed out by Sujit Choundhry: ‘At the heart of Ackerman’s theory is the following problem: America’s constitutional development contains many examples of fundamental, dramatic constitutional changes that appear to have occurred outside the textually pre- scribed procedures for constitutional amendment. Technically speaking, those constitutional changes are legally invalid. To the extent that these changes have marked the beginning of new constitutional regimes, Ackerman frames the central problem of American constitutional law as one of coming to terms with illegal regime change, or, as Commonwealth constitutional theorists would say, revolutionary legality. The easy solution to this difficulty is to deny there is any problem at all’ – S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 201. 35 B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 272. 36 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 272–277.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 83 Michał Ziółkowski

for the change of the constitution, Ackerman indicates that this support cannot be limited only to citizens that are usually involved in public life in the capital.37 At the second stage (‘proposal’),38 the idea of changing the constitution is reduced to explicit, clear and understandable postulates that can be accepted or rejected by citizens. Traditionally, this role in the US is played by political parties.39 The experience of American constitutionalism indicates that presidential elections usually mobilize citizens and may suggest their willingness to signal the need of changing the constitution. The third stage (mobilized deliberation)40 is the time of intensified public discussion that should involve representatives of all authorities and the majority of citizens. This stage includes several more phases: ‘constitutional impasse,’ ‘decisive electoral mandate,’ ‘unconventional assault,’ ‘switch in time,’ ‘consolidating election.’ After a period of deliberation in which one of the discussed options for change at the political level will win, the role of the judiciary is to ‘codify’41 or ‘translate’ the change as part of the process of interpreting constitutional principles for the future. To give an answer for the question whether constitutional moment conditions are complied with is almost impossible at a real time and it may be given ex post only.42 In isolation from American culture and constitutionalism, it may be pointed out that, Ackerman’s ‘third way’ does not allow to separate constitutional change (pretending to ‘higher lawmaking’) from statutory lawlessness (i.e. when majority adopts unconstitutional systemic statutes in order to achieve irreversible change in the legal system).43 Moreover it was persuasively argued that the higher lawmaking may not fulfill its function in case of deep social or political divisions. In order to fulfill its regulatory function44 and give an answer to a question of legality as well as to provide sufficient legitimacy, rules

37 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 270–271. 38 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 280–285. 39 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 281–282. 40 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 285–288. 41 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 289–290. 42 Compare with S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 202–203. 43 Compare with observations of S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 202 ff. 44 See S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 197.

84 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… of constitutional design shall be perceived as neutral and fair by all participants of constitutional debate or by the third party (external observer).45

4. Bruce Ackerman’s We the People volumes were intended to describe a distinctive and unique character of the American constitutionalism and had no claims to be directly applicable to other constitutional orders.46 They were based on deep historical findings (regarding also the founding moment47), argument on reinterpretation of the Article V of the US Constitution towards popular sovereignty and separation of powers between the presidency, Congress and the Supreme Court48 and argument on ‘new nation-centered understanding of American citizenship’ which ‘required a nation-centered system of constitutional revision.’49 It is also true that a worldwide comparative discussion was triggered especially by The Civil Rights Revolution.50 Numerous academics findings demonstrated and proved the possibility to adapt the concept of a constitutional moment to comparative analyses. The temptation to make reference to the constitutional moment theory in case of Poland may be historically justified and understood. The long history of Polish constitutionalism that includes a regular citizens involvement and principle of sovereignty incorporation (instead of references to the sovereignty of parliament) make Polish democracy dualistic (in Ackerman’s sense). Moreover, the rise, scope, power and nature of the ‘Solidarity’ movement, proved that Polish modern constitutionalism is revolutionary (in Ackerman’s sense51) in is origins52 and may be transformed with w strong support of ‘mobilized people.’

45 See S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 197. 46 See S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 196; R. Weil, Constitutional Statutes or Overriding the Court – On Bruce Ackerman’s We the People: The Civil Rights Revolution, “Jerusalem Review of Legal Studies” 2016, Vol. 13/1, p. 9–10. 47 See B. Ackerman, N. Katyal, Our…, p. 539–573. 48 See B. Ackerman, We the People. Vol. 3…, p. 4, 43. 49 B. Ackerman, 2006 Oliver…, p. 1743, 1748. 50 See for instance the discussion on “Jerusalem Review of Legal Studies” 2016, Vol. 13/1. 51 See the use of the term ‘revolutionary’: B. Ackerman, The Rise of World Constitutionalism, “Yale Occasional Papers” 1996, Vol. 4, < http://digitalcommons.law.yale.edu/ylsop_papers/4 >. 52 See more about revolutionary constitutionalism in the latest Ackerman’s project (Revolutionary Constitutions Charismatic Leadership and the Rule of Law, Cambridge (MA) 2019, forthcoming), which parts were presented in Trieste and Berlin during the lectures given by Ackerman in 2018 (see < https://www.units.it/video/bruce-ackerman-lectio-magistralis > and < https://

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 85 Michał Ziółkowski

The possibility of the application of the constitutional moment theory in the Polish constitutional order depends on the answer to a question whether Article 453 in conjunction with the Preamble54 and Arti- cle 23555 of the Constitution justifies a monistic rather than a dualistic approach. The latter undoubtedly may find a historical support in the -pe riod of transformations that took place in Poland in 1989–1993. It may also be justified by the distinction between ‘supreme power’ and ‘power’

www.americanacademy.de/videoaudio/general-theory-world-constitutionalism >). According to Ackerman, revolutionary constitutions were preceded by the self-conscious mobilization of citizens that raised objections against then political and legal order. Just like in the case of ‘higher lawmaking,’ Ackerman recognises few stages of revolutionary constitutionalism: rising of the citizens movement, adoption of a revolutionary declaration that proclaimed new values and new ‘progressive’ vision of constitutionalism, appearance of a charismatic leader, direct and public confrontation with an old regime and adoption of new constitutional acts. One of distinctive features of the new acts are ‘never again’ provisions, as Ackerman calls constitutional regulation aimed directly to protect next generations against a rebirth of the fallen regimes. 53 According to this provision: 1. Supreme power in the Republic of Poland shall be vested in the Nation. 2. The Nation shall exercise such power directly or through their representatives. 54 According to the Preamble (which is relevant for interpretation of the constitutional provisions in Polish constitutional order): ‘Having regard for the existence and future of our Homeland […] We, the Polish Nation – all citizens of the Republic […] recalling the best traditions of the First and the Second Republic […] Desiring to guarantee the rights of the citizens for all time, and to ensure diligence and efficiency in the work of public bodies […] Hereby establish this Constitution of the Republic of Poland as the basic law for the State.’ 55 According to this provision: 1. A bill to amend the Constitution may be submitted by the following: at least one-fifth of the statutory number of Deputies; the Senate; or the President of the Republic. 2. Amendments to the Constitution shall be made by means of a statute adopted by the Sejm and, thereafter, adopted in the same wording by the Senate within a period of 60 days. 3. The first reading of a bill to amend the Constitution may take place no sooner than 30 days after the submission of the bill to the Sejm. 4. A bill to amend the Constitution shall be adopted by the Sejm by a majority of at least two-thirds of votes in the presence of at least half of the statutory number of Deputies, and by the Senate by an absolute majority of votes in the presence of at least half of the statutory number of Senators. 5. The adoption by the Sejm of a bill amending the provisions of Chapters I, II or XII of the Constitution shall take place no sooner than 60 days after the first reading of the bill. 6. If a bill to amend the Constitution relates to the provisions of Chapters I, II or XII, the subjects specified in para. 1 above may require, within 45 days of the adoption of the bill by the Senate, the holding of a confirmato- ry referendum. Such subjects shall make application in the matter to the Marshal of the Sejm, who shall order the holding of a referendum within 60 days of the day of receipt of the application. The amendment to the Constitution shall be deemed accepted if the majority of those voting express support for such amendment. 7. After conclusion of the procedures specified in paras 4 and 6 above, the Marshal of the Sejm shall submit the adopted statute to the President of the Republic for signature. The President of the Republic shall sign the statute within 21 days of its submission and order its promulgation in the Journal of Laws of the Republic of Poland.

86 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… in the text of Article 4 of the Constitution. Once it may be argued that such distinction reflects the possibility of Ackerman’s two-track citizens involvement into constitutional politics. According to the wording of Ar- ticle 4 of Constitution, read together with the principle of legality, Nation’s representatives may exercise only the powers and competences vested in them by the constitutional provisions, whereas a broader ‘supreme power’ to act on constitutional level, remains reserved for ‘We, the Polish Nation – all citizens of the Republic’ (to use the Preamble term). It could be also argued that new and creative interpretation of the constitutional provisions concerning the instruments of direct democracy (national referendum – Article 125 – and popular legislative initiative – Article 118(2)) could play a key role in the constitutional order transformation. Finally, dualistic approach is a very pragmatic solution when there is a need to ex- plain continuity and legality of constitutional order in case of an amendment being adopted in violation of the provisions concerning changes in the Constitution. However, well-established interpretation of constitutional provisions may strongly support a different point of view. First of all, according to Tribunal case law constitutional phrase concerning Nation’s ‘supreme power’ shall be read in the historical context of previous constitutional regulation that proclaimed dictatorship of the proletariat, provided parliament a highest authority and allowed Sejm to act in the name of the ‘the working people of the towns and villages.’56 Therefore the meaning of the Article 4(1) of Constitution, shall be firstly interpreted as a rejection of concepts of: state’s power unity, supreme role of parliament as well as acting in the name of the people without direct legal competence.57 Due to the historical reason and risk

56 See Article 1, 2 and 15 of the Constitution of the Polish People’s Republic of 22 July 1952, Dz.U. 1976, No. 7, item 36, consolidated text, as amended; hereinafter referred to as “the Constitution of 1952.” 57 In the case of unconstitutionality of the provisions on Judges’ election, the Tribunal pointed out that, “The obligation to observe the Constitution is particularly important with regard to persons in power. This is, inter alia, manifested by an oath of office that must be taken before assuming the office by Sejm Deputies, Senators, the President, members of the Council of Ministers, as well as other officials. What safeguards the principle of the supremacy of the Constitution, and ultimately also the rights and freedoms of the individual, is inter alia the judicial review of the constitutionality of norms, conducted by an independent authority which is separate from the legislature and the executive. Since their origins, constitutional courts in European legal culture have been conceived of as «safeguards for individuals against the tyranny of a major-

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 87 Michał Ziółkowski

of abuses of power exercised by or in the name of the people, directly mentioned by the Preamble to the Constitution as ‘the bitter experiences of the times when fundamental freedoms and human rights were violated,’ a particular restraint shall understandable in the case of any changes outside the amendment procedure in Poland. Secondly, it is true that the Polish Constitution was directly based on the principle of sovereignty of people. However, it does not mean that sovereign may act outside the procedure and under special circumstances in order to change constitutional system. Article 4 of the Constitution describes only two forms of democracy in an exhaustive and unequivocal manner: representative and direct democracy58 (which was reduced to referendum and public legislative initiative by the further constitutional provisions).59 Only those two forms of exercising power may have legal effect.60 Due to the wording of Article 4 as well as other provisions on Sejm and Senate as well as limited constitutional regulation

ity» and guarantors of the precedence of law over power. After the experience of the totalitari- an regimes, there is no doubt that even a democratically-elected parliament has no competence to issue determinations that would be contrary to the Constitution, even if they were justified by ‘the good of the Nation,’ where the term is understood in an abstract way. Thus, the constitution-maker has delineated substantive and procedural limits for public authorities, within which all their determinations must fall in every case’ (judgment of the CT of 3 December 2015, K 34/15, OTK ZU 2015, No. 11, item 185). The Tribunal also emphasized that, it “is not only the guarantor of the supremacy of the Constitution, but it also safeguards the tri-division of powers. Any regulations concerning the Tribunal may not lead to a situation where it would lose its capacity to carry out its activity’ (judgment of the CT of 9 December 2015, K 34/15, OTK ZU 2015, No. 11, item 185). For the Tribunal there was no doubt that one of the most important aims of Articles 8 and 10 of the Constitution is to protect against the concentration of powers and competences in one office. Referring to the previous case-law, the Tribunal reminded that the Parliament should not have a supreme position in the Polish constitutional system and highlighted that the supremacy of nation principle (Article 4 of the Constitution) did not authorize the Parliament to assume other constitutional bodies’ competences in the name of the nation (judgment of the CT of 22 September 2006, U 4/06, OTK ZU 2006, No. 8, item 109). Article 4 of the Constitution means in particular a prohibition for legislative, as well as executive or judiciary, to replace or oppose to the Constitution (enacted in accordance with a special procedure by the National Assembly and approved in a referendum by the Nation) as well as to act in the name of the nation in breach of the constitutional law. 58 See K. Działocha, in: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 1, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, p. 222. 59 See more about direct democracy instruments under the Polish constitutional regulation: A.K. Piasecki, Direct Democracy in Poland after 1989, “The Sejm Review” 2007 (3rd special issue), p. 145–165. 60 See K. Działocha, in: Konstytucja…, p. 224.

88 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… on the institutions of direct democracy, it is said that those forms of democracy are not equal.61 The representative democracy has a key role to play in the Polish constitutional order.62 National referendum is a sup- plementary form only63 and it cannot be used in constitutional design (i.e. to adopt amendment)64 as it would circumvent the constitutional change procedure regulated by Article 235 of the Constitution. According to this provision the popular voting is possible only in order to approve amendments to chapters one, two or twelve of the Constitution. There- fore there is no place for a different form of ‘We the Polish Nation’ being involved both on a regular as well as constitutional policy levels. Third of all, the Constitution was preceded by a special constitutional act in 1992,65 that directly provided legal basis for the National Assembly to adopt the text of the Constitution and for the sovereign to approve this text in a special constitutional referendum. Having regard to the fact that wording of the constitutional provisions does not give any power to adopt a new constitution66 as well as it does not provide any mandatory approval for constitutional amendments by the sovereign, leaving constitutional design to the Sejm, the Senate and the President, I am of the opinion that, the subject of the ‘supreme power’ had limited him- self in exercising constituent power (to use J.-E. Sieyès67 term). While

61 See K. Działocha, in: Konstytucja…, p. 225. 62 See M. Florczak-Wątor, in: Konstytucja. Tom 1. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, p. 274. 63 See P. Sarnecki, Central Ideas of the Constitution of the Republic of Poland of 2nd April 1997, “Droit Polonais Contemporain Revue Trimestrielle” 1997, Vol. 1–2 (113–116), p. 17–18; K. Działocha, in: Konstytucja…, p. 225; M. Florczak-Wątor, in: Konstytucja…, p. 276; M. Pietrzak, Demokracja reprezentacyjna i bezpośrednia w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, in: Referendum Konstytucyjne w Polsce, red. M.T. Staszewski, Warszawa 1997, p. 26, 31. 64 See B. Naleziński, in: Konstytucja RP. Tom 2. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, p. 557; P. Tuleja, B. Szczurowski, in: Konstytucja RP. Tom 2. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, p. 1655. 65 Act of 23 April 1992 on proceeding of preparing and adopting constitution of the Republic of Poland, Dz.U. 1992, No. 67, item 336 as amended. 66 I am of the opinion that due to the intention expressed in founding moment, the fact that constitution was adopted in a national referendum as well as taking into account wording and aim of Article 235 of Constitution, there is no legal basis for competence to adopt a new constitution or to introduce a complete revision of all constitutional provisions. Such a deep transformation of the constitutional order shall be proceeded by the legal change of amending clause first and accepted in a national referendum in accordance with the Article 235 of the Constitution. 67 See J.-E. Sieyès, Czym jest stan trzeci? Esej o przywilejach, tłum. M. Jarosz, Warszawa 2016, p. 53.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 89 Michał Ziółkowski

the adoption of the Constitution was a direct act of ‘We, the Polish Na- tion,’ the amendment power became a competence that is constitutionally reserved for sovereign’s representatives. It was a directly expressed intention in a founding moment to ensure a stability of further constitutional design as well as to rely on division of powers between the Sejm, the Senate and the President only. In my opinion, the legislative history and binding regulation justify references to the concept of primary constituent power (which adopted the constitution) and secondary constituent power (which may adopt amendments to the constitution only).68 Therefore, I believe that the Polish constitutional framework may be better described by the ‘three track democracy’ concept and distinction between legislative track (sub-constitutional level), amendment track (ordinary constitutional level) and primary constitutional track (extraordinary constitutional level) proposed by Y. Roznai.69 Secondary constituent power is bound by the constitutional provisions and cannot act outside the procedure.70 Fourth of all, although the Constitution does not directly contain eternity clause or unchangeable constitutional provisions,71 implied constitutional limitation for secondary constituent power are increasingly recognized by the Tribunal case law72 and scholars.73 Opting

68 See Y. Roznai, Unconstitutional Constitutional Amendments. The Limits of Amendment Power, Oxford 2017, p. 120–123. 69 According to Yaniv Roznai’s opinion Ackerman’s theory distinguishing between normal policy and constitutional moments seems to be consistent with division of primary and secondary constituent power ‘with one important distinction: within a constitutional democracy, one has to recognize three not two kinds of tracks.’ Therefore ‘the amendment track is an ordinary track of constitutional politics through which bodies entrusted with the authority to amend the constitution […] may enact, add, annul or amend constitutional provisions. This is a constitutional level. […] although the second at constituent power like the constituted power, is itself established in the constitution, it is superior to constituted powers.’ – Y. Roznai, Unconstitutional…, p. 127. 70 See Y. Roznai, Unconstitutional…, p. 135 ff. 71 See L. Garlicki, Normy konstytucyjne relatywnie niezmieniane, in: Charakter i struktura norm konstytucyjnych, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, p. 148; W. Sokolewicz, in: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 2, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, p. 6. 72 Judgment of the CT of 24 November 2010, K 32/09, OTK ZU 2010, series A, No. 9, item 108. 73 See i.e. M. Hermann, S. Wronowska, in: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, p. 197; M. Granat, Rozumienie zmiany Konstytucji RP a tożsamość konstytucyjna, in: Problemy zmiany konstytucji, red. R. Chruściak, Warszawa 2017, s. 277; R. Piotrowski, w: Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Budziło, Warszawa 2009, p. 140–141.

90 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… for such a limitation would be difficult to reconcile with the dualistic approach.74 Fifth of all, the constitutional system of sources of law as well as amending clause exclude a possibility to adopt constitutional statutes,75 organic statutes76 or other parliament’s acts of equal status or importance to Con- stitution. Unity of Constitution as a normative act in Poland and its highest hierarchical position provided directly by Article 8(1) leave no room for ‘landmark statutes’77 (to use Ackerman’s terms), conventions or common law precedents that may serve as a tool and source for fundamental transformation of constitutional order outside amendment proceeding. Even statute of highest legal, political and social importance (i.e. electoral code, on public assemblies, on social pensions, on public health or on public education) shall be understood in Poland not as a ‘supplementation’ of the constitutional provisions, but rather as a regular legislative development of constitutional rules and principles. It may be overturned by a simple majority. It may be confronted with the substantial constitutional provision and struck down by the Tribunal. It cannot became a part of constitutional canon. It should be also remembered that due to the vast catalogue of constitutional guarantees of human rights, including the protection of social and economic rights, there has been no need for the Constitutional Tribunal to recognize regular statute as a part of constitutional law in substantial meaning. The above mentioned arguments prove the existence of controversies or difficulties with direct applicability of constitutional moment theory under the current constitutional provisions in Poland.

5. The recent history of Polish constitutionalism may to some extent be com- parable to fundamental and substantial constitutional transformations, described by the constructional moment theory. The axiological transformation from the regime of undemocratic Constitution of 1952 to the liberal democracy provided by the Constitution of 1997 does not require any

74 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 15. 75 See P. Tuleja, B. Szczurowski, in: Konstytucja…, p. 1647. 76 See M. Wiącek, in: Konstytucja RP. Tom 2. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, p. 79. 77 See B. Ackerman, We the People. Vol. 3…, p. 9–11, 81, 317–319.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 91 Michał Ziółkowski

evidence. The institutional distinction between four constitutional regimes (1952–1989, 1989–1992, 1992–1997 and after 1997) is not a matter of con- troversy. In such circumstances, a temptation to refer to the constitutional moment in an interpretive sense may be understandable.78 However, I am of the opinion that there is no need to make such a reference in order to legitimize or justify legality of Polish constitutional transformation. The decision whether in 1997 or 1989–1992 there were descriptively understood constitutional moments depends more on historical and philosophical rather than dogmatic (constitutional) assessment. Firstly, the Polish Constitution is still young and did not experience any excessive incompatibility with dynamic social and political changes, that could not be resolved by an interpretation or change in accordance with its Chapter XII. It was amended twice (in 200679 and 200980) and it has never been modified outside the formal procedure of change. More than 20 draft amendments have been submitted by the members of Sejm and the President since 1997, mainly in order to prohibit abortion, to introduce new provisions for further European integration or recently to legalize the unconstitutional election of members of Constitutional Tribunal in 2015. They did not receive a sufficient support of a majority in the Parliament. These draft amendments were not a subject of self- conscious broader citizens’ mobilization. Secondly, the Constitution of 1997 was approved by the Nation in the constitutional referendum81 and it had been preceded by 5 years of constitu- 78 See the mentioned above Ackerman’s classification of the Polish citizens mobilization in late 80s and early 90s a revolutionary in its nature. 79 Article 55 of the Constitutions was changed to allow an extradition of a Polish citizen under directly specified constitutional circumstances. The amendment was a reaction for the Constitutional Tribunal Judgment on unconstitutionality of statutory provisions on execution European Arrest Warrant that implemented EU secondary law. Having regard to the fact that previous Article 55 of Constitution directly and clearly prohibited extradition of Polish citizens, the Constitutional Tribunal pointed about that national Parliament had three solutions only. First it might change the Constitution. Second solution was to renegoti- ate EU secondary law on European Arrest Warrant. Third given solution was to leave the EU. See judgment of the CT of 27 April 2005, P 1/05, OTK ZU 2005, series A, No. 4, item 42. 80 It added article 99(3) to the Constitution: “No person sentenced to imprisonment by a final judgment for an intentional indictable offence may be elected to the Sejm or the Senate.” 81 See S. Gebethner, The 1997 Referendum on the Constitution in Poland. The Controversies and the Compromise, “Droit Polonais Contemporain Revue Trimestrielle” 1997, Vol. 1–2 (113– 116), p. 135–162.

92 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… tional debate within the Constitutional Committee of the National As- sembly and after more than 7 years of public discussion about perspectives and future shape of the constitutional system.82 Moreover, the binding constitutional provisions on human rights largely incorporated case-law developments of the Constitutional Tribunal (established in 1986) as well as standards of European Convention on Human Rights (ratified by Po- land in 1993). Therefore, the year when Constitution was adopted may be seen less as a substantial revolution rather than as an end of important part of evolution of human rights protection in Poland.83 Thirdly, it is true that constitutional amendments of 1989–1992 rejected the political philosophy as well as all fundamental principles of undemocratic Constitution of 1952.84 It may also be argued that by doing so this amendments violated basic and unchangeable principles of previous constitutional system. According to some scholars’ opinions of the pervious system,85 the Constitution of 1952 contained implied limitations for constituent power (i.e. the principle of dictatorship of the proletariat). In this perspective, the Polish constitutional transformation was revolutionary in its substance. It should be however remembered that the theory on implied limitations was not widely shared under the Constitution of 1952. Just like Polish previous constitutional acts of 1921 or 1935, it did not provide direct or indirect substantial limitations for amendments as well as authority to check of the constitutionality

82 See R. Chruściak, The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997 – The Course of Parliamentary Work from 1995–1997, “Droit Polonais Contemporain Revue Trimestrielle” 1997, Vol. 1–2 (113–116), p. 163–177; M. Mazurkiewicz, The Draft of the Constitution of the Republic of Poland (1996) – Its Political Conditions and Expectations, in: Constitution- making Process, ed. M. Wyrzykowski, Warsaw 1998, p. 115–125; P. Winczorek, The Influence of Constitution-making Procedures on the Development of Constitutional Culture, in: Constitutionals Cultures, ed. M. Wyrzykowski, Warsaw 2000, p. 209–219. 83 It seems that in Ackerman’s 2018–2019 typology, the current Polish Constitution cannot be classified as a typical revolutionary constitution but rather as a revolutionary born constitution. However such a classification does not include a whole exceptionality of the Polish transformation and its road to a new democratic constitution. See more about the exceptionality of the constitutional transformations in the region and a numbers of problems that raised in this context – A. Sajó, Constitution without the Constitutional Moment: A View from the New Member States, “International Journal of Constitutional Law” 2005, Vol. 3/2–3, p. 243–261. 84 See L. Garlicki, in: The Role of the Constitution in a Changing Society. Joint Polish-Norwegian Conference (Oslo, 14–16 May 1991), Oslo 1991, p. 18–19. 85 See S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, p. 274–276.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 93 Michał Ziółkowski

of an amendment. The modern concept of unconstitutional constitutional amendment was incompatible with the supremacy of parliament then. Therefore, ‘axiological revolution’ did not contest legality or brake continuity of the legal system in time. Fourthly, democratic transformation that started in Poland in 1989 was based on a number of amendments adopted by Nation’s representatives acting in compliance with the requirements of formal procedure of constitutional change provided by the Constitution of 1952. Even the Rechtsstaat principle introduction into the Polish legal order86 as well as modification of fundamental principles of the Constitution of 1952 had been carefully made in accordance with the amendment procedure.87 The ‘chain of authority’ in a narrow (normative, Kelsen) sense was un- broken. Therefore there was no need to refer to higher lawmaking, within the meaning of constitutional moment theory. There is no doubt that the interpretation of numerous of the Constitu- tion’s provision has been changed evolutionarily88 since it was adopted. It is also clear that the Constitutional Tribunal played a key role in this process.89 All judgments on constitutionality of accession to the Euro- pean Union and later changes of the treaties as well as others Tribu- nal’s ruling on human rights may serve as a finest example. However, it does not mean that such a continuum of changes in interpretation of constitutional text constituted any transformation that may be com- parable to the changes described and legitimized by the constitutional moment theory in U.S. constitutionalism. Concepts of landmark judgments and star decisions are not fully compatible with the Polish constitutional system.

86 See more about the meaning and consequences of the Rechtsstaat principle and its relation with the rule of law in the Polish context: M.F. Brzezinski, L. Garlicki, Judicial Review in Post- Communist Poland: The Emergence of a Rechtsstaat?, “Stanford Journal of International Law” 1995, Vol. 31, passim. 87 See Act of 29 December 1989 on the amendment to the Constitution of the Polish People’s Republic, Dz.U. 1989, No. 75, item 444. 88 See i.e. D. Lis-Staranowicz, J. Galster, Europeanization of Polish Constitutional Law, “The Sejm Review” 2014 (5th special issue), p. 85–111; K. Wojtyczek, The Impact of the Treaty of Lisbon on Poland’s System of Government, “The Sejm Review” 2014 (5th special issue), p. 149–167. 89 For criticism see: B. Banaszak, The Judicial Activism of the Constitutional Tribunal, “The Sejm Review” 2014 (5th special issue), p. 5–25.

94 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis…

6. As it was mentioned above, the concept of constitutional moment was used in a President’s campaign in order to support the 2018 referendum and idea of new legal order. Admittedly Ackerman points out that the consultation referendum may undoubtedly be the only tool of mobilized deliberation, but it does not exhaust this process.90 The period of deliberation should be longer and last for years. The purpose of a sufficiently long period of deliberation is to create the opportunity for opponents to change the constitution.91 Nevertheless, I believe that in 2018 there was neither signaling nor even more the formulation of a real agenda for constitutional transformation. Before the President issued a proposal to amend the Constitu- tion and conduct a consultative referendum on this matter, there was no real citizens’ movement for a constitutional change. On the contrary, the presidential campaign was supposed to create this movement. More- over, the direction of change suggested by the President and resulting from the proposed questions in the consultation referendum can hardly be described as reformatory. The questions formulated by the President referred mainly to the current constitutional regulation and raised issues that were resolved while applying the constitutional provisions. The vast majority of questions concerned social and economic rights (i.e. protection of work, right to retirement and motherhood). Three of them referred to international affairs (sovereignty and membership in the European Union and the North Atlantic Alliance), and two related to forms of direct democracy (a referendum approving the change of the constitution and a consultation referendum). Another two questions concerned political issues. One of them returned to the historically rejected concept of strengthening the role of the head of state towards the Council of Ministers, and the second one concerned the three- level administrative division of the country. The only real added value to the discussion on the change of the Constitution was the question about the mandatory nationwide referendum approving such a change. It should be noted that the questions regarding to social and economic rights referred to the institutions or rights guaranteed by applicable

90 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 285. 91 See B. Ackerman, We the People. Vol. 1…, p. 286.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 95 Michał Ziółkowski

constitutional provisions, and not to new issues which were not yet known to the Polish legal system, and which hence should be regulated due to social changes or significant needs of citizens. For example, the principle of the protection of acquired rights was one of the first principles derived by the Constitutional Tribunal from the principle of democratic legal state in the early 1990s. Also, the protection of the right to a retirement pension and other social benefits (including those for mothers due to childbirth), protection of work and family – all of them postulated by the President – have been constitutionally guaranteed (see Article 18, Article 32, Arti- cle 33, Articles 65–67, Article 71 par. 2 of the Constitution). Terms used in the referendum questions (e.g. social market economy) have had their significance, grounded in the long-term practice of the Constitutional Tribunal and legal theory. As a consequence, the proposed questions did not make any significant contribution to the discussion on the constitutional protection of economic and social rights. The same was true of the questions regarding international affairs. The binding Constitution relates both to the European Union and NATO membership. The wisdom of its authors was manifested in the synthetic and universal formulation of Article 90 and the provisions of Chapter III of the Constitution, which allow the country to join various international organizations. Also the principle of Polish sovereignty within the European Union is now explicitly guaranteed at the constitutional level. The interpretation of Ar- ticle 8. of the Constitution, settled in the jurisprudence of the Constitu- tional Tribunal, does not leave any doubts that the Constitution is the law of the strongest binding force. The constitutional “guarantee” of membership in international organizations is not a practice that is unknown to the constitutional law in other countries. However, such “membership warrants” mean that any potential withdrawal from an international organization would require amendments to the Constitution. In addition to that, the constitutional guarantee of the country’s membership in an international organization is the basis for adopting an interpretation conducive to preserving the coherence of constitutional law and the law of that organization. Thus, it strengthens integration processes. Since the questions of the consultation referendum on the amendment of the Constitution mainly concerned already regulated matters and rights already protected constitutionally at a high level, the question

96 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… about the purpose of such a referendum seems justified. The answer to the referendum questions could not provide, however, knowledge about the attitude of voters to new institutions or legal solutions, which should be regulated at the constitutional level, due to: insoluble interpretational problems arising in the practice of law enforcement, significant social changes or new challenges (e.g. development of new technologies). The proposals of questions presented on behalf of the President – under the guise of discussion about the new constitutional regulation – were in fact aimed at assessing the binding Constitution in a consultation referendum. In other words, the referendum was planned not as much as an element of public debate about the desired directions of constitutional reform and new challenges of constitutionalism, but as a plebiscite that in case of an unambiguous result (which is not difficult to achieve in this type of referendum) is supposed to justify any future actions against the Constitution. The fact that presidential ministers and participants of the presidential debate appealed to a notion of a constitutional moment, and, in particular to the stage of the proposal, should be considered – at best – as a misunderstanding. It shall be noticed that in the end President’s motion for referendum did not achieve the required majority in Senate. Senators voted 10 in favor to 30 against, with 52 abstentions, in the 100-member upper house of parliament that is dominated by the governing right-wing Law and Justice party.

7. The answer to the question about the possibility of explaining the ongoing constitutional crisis in Poland by referring to the concept of a constitutional moment is a separate issue. One could state prima facie that the reforms introduced by the parliamentary majority and approved by the President in 2015–2018 are just an example of the fundamental axiological and institutional transformation of the Polish legal system,92 which is carried out only through statutes and outside the procedure of changing constitutional provisions. In my opinion, however, such a statement would be an abuse of the concept of a constitutional moment and its instrumentalization. The following arguments support this claim. Firstly, the concept of a constitutional moment is connected with the existence of the constitutional judiciary of unwavering legitimacy that is independent from the legislative and executive power. The independence

92 Compare with A. Młynarska-Sobaczewska, Wokół…, p. 138–139.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 97 Michał Ziółkowski

and impartiality of the constitutional court is a condition for the integrity of the first stages of “higher lawmaking” (signaling, proposing and delib- erating). Participants of the constitutional debate, their initiators and opponents, should be guaranteed with judicial proceedings and the possibility of hearing the case by an independent and impartial court in the event of any violation of law by one of the parties involved in “higher lawmaking.” The independent constitutional court plays a key role in the final stage of the process of “higher legislation” when it “reinterprets” constitutional provisions, confirms constitutional reform completed outside the formal procedure of amending the constitution, and thus legitimizes the actions of “higher lawmaking.” Thus, in my opinion, in the current situation there is no possibility of referring to the concept of a constitutional moment. Three persons sitting in in the Constitutional Tribunal are not judges of the Constitutional Tribunal, the President of the Constitutional Tribunal was elected on the basis of provisions violating Article 194(2) and Article 197 in conjunction from Articles 10 and 173 of the Constitution. What is more, it was proven on the basis of the analysis of the Constitutional Tribunal’s files that the new President of the Constitutional Tribunal is violating the Constitutional Tribunal Act and ‘manually’ controls the composition of the panels (sitting on the cases). There is an ongoing discussion in the science of law on the consequences of judgments issued in the panels established in violation of the Constitution. Unlawful refusal to publish Constitutional Tribunal judgments, and then publishing them in the Jour- nal of Laws with the proviso that they were issued in violation of law, constitutes a model manifestation of delegitimization of the constitutional court by another public authority. As a consequence, the poorly appointed constitutional court of low legitimacy cannot fulfill its role in the “higher lawmaking” process. Secondly, the concept of a constitutional moment assumes a minimum of acceptance for living constitutionalism. It is difficult to justify the admissibility of “higher lawmaking” and modification of the constitution beyond the procedure of changing it from the position of originalism (referring to the original meaning of the text of the constitution) or textualism (referring to the ordinary meaning of the text of the constitution). In the Polish political system, the appropriate use of the concept of living constitutionalism (or living originalism) should not elicit

98 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… major controversies.93 It should be noted that in the post-2015 political system, the representatives of public authorities, including the participants of the presidential debate on the constitutional moment, criticized references to the living constitutionalism concept provided in the period preceding the constitutional crisis. This criticism was mainly directed against the Constitutional Tribunal, which was accused of excessive judicial activism and the dynamic reading of constitutional provisions in a way that violated the parliament’s right to conduct constitutional policy. In my opinion, a lawyer who principally criticizes the dynamic reading of the Constitution by the Constitutional Tribunal before 2015, and at the same time believes that a constitutional moment after that date is possible in Poland, can be accused of inconsistency. Thirdly, the concept of a constitutional moment assumes that the system transformation is carried out legally provided that the next stages of higher lawmaking are met. It should be noted that deep reforms regarding the public prosecutor’s office, public media and laws restricting the freedom of -as sembly or the right to privacy were introduced in 2015–2018 without prior signaling, public discussion and passed in spite of numerous constitutional doubts raised on national and international arena. It seems that an important element of the constitutional moment concept is the transparency of the system transformation project and its submission to the discussion. In my opinion, this transparency is not to be reconciled with the interpretation phenomenon that has been present in Poland since 2015, and observed by Jerzy Zajadło – i.e. the interpretation hostile to the Constitution.94

93 Examples from constitutional jurisprudence can only be multiplied (e.g. reinterpretation of the notion of damage under Article 77(1), cultural goods in Article 73, expropriation from Article 21 (2), so that it includes the elimination of intangible property rights, the right to court from Article 45 (1) – firstly a three-element, then a four-element; derivation of the right to the minimum level of security under Article 30 of the Constitution). The science of law provides other examples of the dynamic reading of the constitutional text (e.g. on the basis of Article 18 of the Constitution, which in science increasingly began to refer to same-sex relationships despite the fact that this provision constitutes marriage as a relationship between a woman and a man). 94 According to J. Zajadło: ‘The Constitution-hostile interpretation is a political strategy accompanied by specific perverse political rhetoric with quite a primitive, populist character. The authors of this strategy usually demonstrate the will or even obligation to observe the constitution, but at the same time they call the constitution «internally contradictory and conflic- togenic,» «postcommunist,» «a constitution for elites, not for ordinary people,» etc. This strat-

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 99 Michał Ziółkowski

Fourthly, there shall be no doubts that the Ackerman’s concept of constitutional moment is absolutely incompatible with the theories of ‘sovereignty of parliament’95 or ‘Nation’s will’96 that made a career in a trivialized version during the Polish constitutional crisis 2015–2018. In statements addressing the problem of justification and legitimization of the constitutional crisis in Poland 2015–2018, it is sometimes pointed out that one of its causes was the dynamic development of constitutional law, bypassing the democratic participation of citizens,97 but mainly due to the Constitutional Tribunal’s actions, which, however, are devoid of democratic legitimacy. It should be noted, however, that it is slightly inconsistent to appeal to a constitutional moment in the notion of Acker- man and raise the countermajoritarian argument. To sum up: I do not see any grounds for using the concept of a constitutional moment in order to describe or legitimize the current situation in Poland. The “higher legislation” criteria have not been met. The changes

egy is not even overt but deeply concealed behind the screen of showy slogans. In the current situation, the often repeated phrase “our legislature is compliant with the constitution, because it was confirmed by a verdict of the Constitutional Tribunal” is particularly perfidious, perverse, and even wicked. So in the final instance, the phenomenon of interpretatio constitutionis hostilis is an example of extreme instrumentalization of the process of interpretation for the needs of current politics, ergo an example of recognizing the primacy of politics over law, even at the level of the basic law […] In the case of constitution-hostile interpretation, it is otherwise: its aim is mostly to forcibly include system even those normative solutions in the legal which are clearly unconstitutional, but the authors want them to become the valid law. Of course, on the basis of the adopted interpretation principles and rules we would say it is quite easy: it is sufficient to abrogate those norms from the system using the basis known to all lawyers with average knowledge: lex superior derogat legi inferiori. And this is the whole problem. Interpretatio constitutionis hostilis does not recognize any commonly accepted paradigms of jurisprudence; it creates its own, new paradigms nobody knew before’ – J. Zajadło, Constitution-hostile…, p. 8 and 13. 95 Expert Report on issues regarding the Constitutional Tribunal commissioned by the Speaker of the Sejm, M. Kuchciński, in July 2017, < http://www.marekkuchcinski.pl/wp-content/up loads/2016/09/EN-Raport-Zespo%C5%82u-Ekspert%C3%B3w-do-spraw-problematyki- Trybuna%C5%82u-Konstytucyjnego-wersja-angielska-1.pdf >. 96 See i.e. K. Morawiecki, in: Sprawozdanie stenograficzne z 2. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 25 listopada 2015 r., p. 78; M. Ast, in: Sprawozdanie stenograficzne z 3. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 2 grudnia 2015 r., p. 14–15. 97 According to Adam Czarnota’s opinion: ‘I interpret the present constitutional crisis in Poland and some other countries in Central-Eastern Europe as an attempt to take the constitution seriously and return it to the citizens’ – The Constitutional Tribunal, “Verfassungsblog” of 3 June 2017, < https://verfassungsblog.de/the-constitutional-tribunal >.

100 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… from 2015–2018 were not preceded by either a signaling phase, a proposal phase or a broad public debate. Even if one tries to defend the opposite thesis, it is necessary to remind the important role of the independent judiciary, including constitutional jurisdiction, in the concept of B. Acker- man. The changes introduced in the years 2015–2017 to the Act on Com- mon Courts, the Supreme Court, the National Council of the Judiciary and the Constitutional Tribunal preclude making an honest reference to the concept of a constitutional moment. In addition, in one possible interpretation this concept should exclude any rapid changes, being in particular the result of one electoral process. With additional assumptions, resulting for instance from the theory of justice, one should also exclude changes having an effect on their proposers themselves. Finally, what also should be noted is an extremely important problem of the legality of the actions taken by the entities that propose changes. In particular, the blatant violation of constitutional law by the entity proposing a change in the constitutional order should exclude a secondary attempt to legitimize these violations by referring to the concept of a constitutional moment.

8. The concept of a constitutional moment met criticism, which focused on both theoretical and historical foundations. After many years, however, in the science of comparative constitutional law, an attempt was made to reinterpret the concept of a constitutional moment as a descriptive concept of the constitutional crisis. According to the reinterpretation presented by Sujit Choudhry, all constitutional moments identified by B. Ackerman originate in the violation of law.98 Each of the constitutional moments was preceded by a serious crisis. This crisis could only have deepened if one had tried to make a constitutional change in the manner provided in Article 5 of the Constitution. To stop the deepening crisis it was necessary to make changes either in violation of this provision or completely outside the change procedure. In other words, appealing to higher legislation and changing the constitutional order without changing the constitution was necessary to get out of the constitutional crisis. With such a reading of the theory of a constitutional

98 See S. Choudhry, Ackerman’s…, p. 198.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 101 Michał Ziółkowski

moment, the ongoing constitutional crisis in Poland should not be the proof of a constitutional moment but its announcement in the future. In my opinion, the scale and depth of law violations, committed in 2015–2018, cannot be left unanswered by a future legislator if the Con- stitution is to fulfill its regulatory and legitimative function in the future. The natural and simplest answer should be an appropriate change in constitutional provisions reversing the violations from 2015–2018. If such a change, in accordance with Article 235 of the Constitution, is not possible due to the lack of a sufficient constitutional majority, the theory of a constitutional moment may in the future help in restora- tion of the rule of law. The signaling phase was, however, initiated by mass protests and publicly formulated postulates of restoring the rule of law. After that, there should be a phase of proposals that must be recognized by voters. Next, a period of deliberation over specific statutory (!) proposals to restore the rule of law should begin. In principle, the enactment of these laws should be preceded by subsequent elections (e.g. presidential or parliamentary) in which the postulate of the rule of law gains voters’ acceptance. Then, according to the theory of a constitutional moment, it will be legitimated to restore the rule of law at the level of ordinary laws. Consequently, it will be possible to consider ex post whether the second (since the 1990s) constitutional moment has not appeared in the history of Polish constitutionalism. The outlined scenario primarily refers to the area of the theory of legitimacy and depends on the adequacy of the concept of a constitutional moment in the Polish political conditions, which – as I tried to show in point 3 – is highly debatable after the current Constitution entered into force.

Summary

In the middle of the Polish constitutional 2015–2018 crisis, references to a ‘con stitutional moment’ concept had suddenly and unexpectedly appeared in the Pol- ish public debate. This article aims to confront fundamental conditions and implications of constitutional moment theory with the Polish constitutional framework. Firstly, I will argue that it may be controversial to refer directly to the constitutional moment in an interpretive sense due to the scope of current Polish constitutional regulation and its historical development. Secondly, I will argue that

102 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis… according to the fundamental findings of Bruce Ackerman’s theory its application during the constitutional crisis in Poland is also impossible both in a descriptive as well as interpretive sense. Then, with references to Sujit Choudhry’s interpretation of Ackerman’s ‘higher lawmaking,’ the article will conclude that Poland may have a constitutional moment (in a descriptive sense only) at the end of constitutional crisis and the need to restore the rule of law.

Keywords: constitutional moment, constitutional law, constitutional design, Polish transformation, constitutional crisis

Michał Ziółkowski – doctor; Kozminski University in Warsaw

Bibliography

Ackerman B., 2006 Oliver Wendell Holmes Lectures: The Living Constitution, “Harvard Law Review” 2007, Vol. 120. Ackerman B., Katyal N., Our Unconventional Founding, “University of Chica- go Law Review” 1995, Vol. 62/2. Ackerman B., Revolutionary Constitutions Charismatic Leadership and the Rule of Law, Cambridge (MA) 2019 (forthcoming). Ackerman B., Rooted Cosmopolitanism (1994), < http://digitalcommons.law. yale.edu/fss_papers/135 >. Ackerman B., The Rise of World Constitutionalism, “Yale Occasional Papers” 1996, Vol. 4, < http://digitalcommons.law.yale.edu/ylsop_papers/4 >. Ackerman B., We the People. Vol. 1. Foundations, Cambridge (MA) 1995. Ackerman B., We the People. Vol. 2. Transformations, Cambridge (MA) 2001. Ackerman B., We the People. Vol. 3. The Civil Rights Revolution, Cambridge (MA) 2014. Banaszak B., The Judicial Activism of the Constitutional Tribunal, “The Sejm Review” 2014 (5th special issue). Bernatt M., Ziółkowski M., Evasion of Constitution as a Mean of Change of Le- gal System, “Washington International Law Journal” 2019 (forthcoming). von Bogdandy A., Bogdanowicz P., Canor I., Taborowski M., Schmid M., Guest Editorial: A Potential Constitutional Moment for the European Rule of Law – The Importance of Red Lines, “Common Market Law Review” 2018, Vol. 55/4. Brzezinski M.F., Garlicki L., Judicial Review in Post-Communist Poland: The Emergence of a Rechtsstaat?, “Stanford Journal of International Law” 1995, Vol. 31.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 103 Michał Ziółkowski

Chmielarz-Grochal A., Sułkowski J., Appointment of Judges to the Constitu- tional Tribunal in 2015 as the Trigger Point for a Deep Constitutional Crisis in Poland, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 2. Choudhry S., Ackerman’s Higher Lawmaking in Comparative Constitutional Perspective: Constitutional Moments as Constitutional Failures?, “Interna- tional Journal of Constitutional Law” 2008, Vol. 6/2. Chruściak R., The Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997 – The Course of Parliamentary Work from 1995–1997, “Droit Polonais Con- temporain Revue Trimestrielle” 1997, Vol. 1–2 (113–116). Czarnota A., in: The Constitutional Tribunal, “Verfassungsblog” of 3 June 2017, < https://verfassungsblog.de/the-constitutional-tribunal >. Działocha K., in: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 1, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016. Flirting with Polexit? Poland’s President Wants a Referendum on the EU, “The Economist” of 20 June 2018. Florczak-Wątor M., in: Konstytucja RP. Tom 1. Komentarz do art. 1–86, red. M. Sa- fjan, L. Bosek, Warszawa 2016. Florczak-Wątor M., Wiszowaty M.M., Radziewicz P., Ankieta o Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r., “Państwo i Prawo” 2016, nr 6. Garlicki L., Die Ausschaltung des Verfassungsgerichtshofes in Polen? (Disabling the Constitutional Court in Poland?), in: Transformation of Law Systems in Central, Eastern and Southeastern Europe in 1989–2015. Liber Amicorum in Honorem Prof. Dr. Dres. H.C. Rainer Arnold, ed. A. Szmyt, B. Banaszak, Gdańsk 2016. Garlicki L., in: The Role of the Constitution in a Changing Society. Joint Polish- Norwegian Conference (Oslo, 14–16 May 1991), Oslo 1991. Garlicki L., Normy konstytucyjne relatywnie niezmieniane, in: Charakter i struktura norm konstytucyjnych, red. J. Trzciński, Warszawa 1997. Gebethner S., The 1997 Referendum on the Constitution in Poland. The Contro- versies and the Compromise, “Droit Polonais Contemporain Revue Trimes- trielle” 1997, Vol. 1–2 (113–116). Granat M., Rozumienie zmiany Konstytucji RP a tożsamość konstytucyjna, in: Problemy zmiany konstytucji, red. R. Chruściak, Warszawa 2017. Hermann M., Wronowska S., in: Problematyka intertemporalna w prawie. Za- gadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015.

104 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Constitutional Moment and the Polish Constitutional Crisis…

Koncewicz T.T., The Capture of the Polish Constitutional Tribunal and Beyond: Of Institution(s), Fidelities and the Rule of Law in Flux, “Review of Central and East European Law” 2018, Vol. 43/2. Łętowska E., Wiewiórowska-Domagalska A., A ‘Good’ Change in the Polish Con- stitutional Tribunal?, “Osteuropa Recht” 2016, Vol. 1. Lis-Staranowicz D., Galster J., Europeanization of Polish Constitutional Law, “The Sejm Review” 2014 (5th special issue). Matczak M., Why the Announced Constitutional Referendum in Poland is not a Constitutional Referendum after all, “Verfasssungsblog” 2017, Vol. 5/13. Mazurkiewicz M., The Draft of the Constitution of the Republic of Poland (1996) – Its Political Conditions and Expectations, in: Constitution-making Process, ed. M. Wyrzykowski, Warsaw 1998. Minister Paweł Mucha in Interview with Krzysztof Losz, “Nasz Dziennik” of 2 Ja- nuary 2018. Młynarska-Sobaczewska A., Czy to już moment konstytucyjny?, “Dziennik Ga- zeta Prawna” of 21 December 2017. Młynarska-Sobaczewska A., Wokół pojęcia momentu konstytucyjnego, in: Do- okoła Wojtek… Księga pamiątkowa poświęcona Doktorowi Arturowi Wojcie- chowi Preisnerowi, red. R. Balicki, M. Jabłoński, Wrocław 2018. Naleziński B., in: Konstytucja RP. Tom 2. Komentarz do art. 87–243, red. M. Sa- fjan, L. Bosek, Warszawa 2016. Piasecki A.K., Direct Democracy in Poland after 1989, “The Sejm Review” 2007 (3rd special issue). Pietrzak M., Demokracja reprezentacyjna i bezpośrednia w Konstytucji Rzeczy- pospolitej Polskiej, in: Referendum Konstytucyjne w Polsce, red. M.T. Sta- szewski, Warszawa 1997. Piotrowski R., w: Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Bu- dziło, Warszawa 2009. Rozmaryn S., Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967. Roznai Y., Unconstitutional Constitutional Amendments. The Limits of Amend- ment Power, Oxford 2017. Sadurski W., How Democracy Dies (in Poland): A Case Study of Anti-Constitution- al Populist Backsliding, “Sydney Law School Research Paper” 2018, Vol. 18/1. Sadurski W., Polish Constitutional Tribunal under PiS: From an Activist Court, to a Paralysed Tribunal, to a Governmental Enable, “Hague Journal on the Rule Law” 2018, < https://doi.org/10.1007/s40803–018–0078–1 >. Sajó A., Constitution without the Constitutional Moment: A View from the New Member States, “International Journal of Constitutional Law” 2005, Vol. 3/2–3.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 105 Michał Ziółkowski

Sarnecki P., Central Ideas of the Constitution of the Republic of Poland of 2nd April 1997, “Droit Polonais Contemporain Revue Trimestrielle” 1997, Vol. 1–2 (113–116). Sieyès J.-E., Czym jest stan trzeci? Esej o przywilejach, tłum. M. Jarosz, War- szawa 2016. Sokolewicz W., in: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 2, red. L. Garlicki, Warszawa 2001. Steinbeis M., “Do not Go. Do not Vote”: An Interview with Wojciech Sadurski, “Verfasssungsblog” 2018, Vol. 7/24. Tuleja P., Szczurowski B., in: Konstytucja RP. Tom 2. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016. Tushnet M., Living in a Constitutional Moment?: Lopez and Constitutional The- ory, “Case Western Reserve Law Rewiev” 1996, Vol. 46. Weil R., Constitutional Statutes or Overriding the Court – On Bruce Ackerman’s We the People: The Civil Rights Revolution, “Jerusalem Review of Legal Stud- ies” 2016, Vol. 13/1. Wiącek M., in: Konstytucja RP. Tom 2. Komentarz do art. 87–243, red. M. Sa- fjan, L. Bosek, Warszawa 2016. Winczorek P., The Influence of Constitution-making Procedures on the Devel- opment of Constitutional Culture, in: Constitutionals Cultures, ed. M. Wy- rzykowski, Warsaw 2000. Wojtyczek K., The Impact of the Treaty of Lisbon on Poland’s System of Govern- ment, “The Sejm Review” 2014 (5th special issue). Wyrzykowski M., Antigone in Warsaw, in: Human Rights in Contemporary World. Essays in Honour of Professor Leszek Garlicki, ed. M. Zubik, Warsaw 2017. Wyrzykowski M., Bypassing the Constitution or Changing the Constitutional Or- der outside the Constitution, in: Transformation of Law Systems in Central, Eastern and Southeastern Europe in 1989–2015. Liber Amicorum in Honorem Prof. Dr. Dres. H.C. Rainer Arnold, ed. A. Szmyt, B. Banaszak, Gdańsk 2016. Zajadło J., Constitution-hostile Interpretation, “Przegląd Konstytucyjny” 2018, nr 2.

106 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 WYSTĄPIENIA

Marek Safjan

O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika*

Perspektywa sędziego jest inna niż profesora prawa. Oba spojrzenia, teoretyka i praktyka, mają szansę niekiedy się spotkać i stworzyć syntezę, która pozwala na dostrzeżenie wielu nowych aspektów, niedostrzeganych z osobna z perspektywy czy to sędziowskiej, czy to teoretycznej. W wypadku prof. A. Mączyńskiego taka synteza nastąpiła. Na poziomie konstytucji, kiedy obserwacja ta dotyczy sędziego konstytucyjnego, zbieżność dwóch podejść, praktyka i teoretyka, może być szczególnie płodna. Stosowanie konstytucji w sądzie konstytucyjnym – w ujęciu sędziow- skim – jest doświadczeniem niepowtarzalnym. Wymaga pewnych cech szczególnych, powiedzielibyśmy wręcz – pewnej szczególnej predyspozycji. Po pierwsze pociąga za sobą widzenie systemu prawa jako całości, któ- ra jest podporządkowana określonemu porządkowi (hierarchii) warto- ści – poza zasadami gałęziowymi istnieją zasady nadrzędne, wynikające z konstytucji. Wszystkie gałęzie i działy prawa muszą w tym sensie składać się na koherentną, wewnętrznie spójną konstrukcję. Ważne są zależności pomiędzy mechanizmami należącymi do różnych dyscyplin prawniczych (banalny przykład – prawo do obrony własnych racji w postępowaniu -musi1 być respektowane niezależnie od tego, o jakie postępowanie chodzi).

* Referat wygłoszony na sesji naukowej „Prawo prywatne międzynarodowe wobec wy- zwań XXI wieku”, zorganizowanej z okazji jubileuszu pięćdziesięciolecia pracy naukowej prof. dr. hab. Andrzeja Mączyńskiego (Kraków, 14 maja 2018 r.). Marek Safjan

Prawnik sędzia konstytucjonalista jest trochę jak lekarz internista, który musi zobaczyć całość organizmu, zanim postawi diagnozę, i nie może ograniczyć się do jakiegoś fragmentu. W takim wypadku spojrzenie teoretyka, predysponowanego par nature do szerszego oglądu mechanizmów i instytucji prawnych, jest niezastępowalne. A niestety – wiedza o tych zależnościach jest ciągle dość hermetyczna i słabo rozpowszechniona, nawet na poziomie najwyższych instancji sądowych, co można dostrzec dzisiaj w związku z postulatem bezpośredniego, rozproszonego stosowania kontroli konstytucyjności prawa. Zmagamy się dzisiaj z ogromnymi wyzwaniami, które stawia często formułowany postulat szerokiego wykorzystania całej gamy instrumen- tów wykładni prawa, aby znaleźć adekwatny sens dekodowanej normy. Proces poszukiwania znaczenia normy jest obecnie bardziej skompliko- wany niż kiedykolwiek, jeśli zważy się na niezbędność objęcia analizą nie tylko hierarchicznego porządku norm, ale także porządku w ujęciu horyzontalnym – norm na tym samym poziomie wyrażających niby po- dobne, a jednak odmienne, zniuansowane treści; co więcej, dotyczące różnych pól zastosowania. Najbardziej charakterystycznym przykładem jest relacja wzajemna norm dotyczących tego samego prawa podstawo- wego (na przykład prawa do sądu), które będzie znajdowało w zależności od tego, czy chodzi o normę konstytucyjną, normę konwencji europejskiej czy o normę wynikającą z Karty praw podstawowych Unii Euro- pejskiej1, odmienne zakresy zastosowania. Prawnik teoretyk, a zwłaszcza prawnik, który zajmuje się prawem międzynarodowym prywatnym, tak jak A. Mączyński, jest zapewne lepiej niż ktokolwiek inny przystosowany do poszukiwań normy właściwej – rozumianej jako norma dekodowana z całego wielosegmentowego systemu prawa. Dzisiaj w procesie wykładni prawa równie często jak w prawie międzynarodowym prywatnym może- my mówić o kolizji norm, tyle tylko że rozumianej jako kolizja w obrę- bie tego samego porządku prawnego, złożonego z różnych warstw norm prawnych, odnoszących się do przecinających się zakresów stosowania w przestrzeni i czasie. Takiego wielopoziomowego „ćwiczenia” na normach wymagało niejednokrotnie orzecznictwo Trybunału Konstytucyj- nego, w którym prof. Mączyński miał swój znaczący udział jako sędzia

1 Dz.U. UE C 83 z 2010 r., dalej: „Karta praw podstawowych”.

108 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika sprawozdawca. Myślę tu na przykład o słynnym orzeczeniu w sprawie dziedziczenia gospodarstw rolnych2, które wymagało uwzględnienia wykładni norm w zakresie sukcesji spadkowej generalnie, szczególnych postanowień dotyczących gospodarstw rolnych, perspektywy historycznej i porównawczej, konfrontacji z gwarancjami własności dziedziczenia na poziomie konstytucji, a wreszcie zakresu stosowania norm w czasie z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa prawnego. Można tu wymienić szereg innych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, w których prof. Mą- czyński był sprawozdawcą, gdzie owa skomplikowana wielopoziomowa wykładnia prawa prowadziła do ustalenia sensu poszukiwanej normy (na przykład wyrok na tle ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych3 z 20 kwietnia 2005 r., K 42/024, czy też sprawa dotycząca obowiązku mel- dunkowego – wyrok z 27 maja 2002 r., K 20/015). Po drugie potrzebny jest określony background historyczny, któ- ry umożliwia rozumienie korzeni poszczególnych instytucji, ich sensu i funkcji oraz kształtowania się w perspektywie historycznej. Podkreślmy znaczenie i wagę takiej perspektywy – tym mocniej, im bardziej w czasach nam współczesnych jest kwestionowane jej znaczenie, co na przy- kład odbija się już dzisiaj wyraźnie na programach studiów prawniczych, „ewakuujących” przedmioty historycznoprawne z obowiązkowego curri- culum. Dla mojego pokolenia (a więc i pokolenia prof. A. Mączyńskiego) historia była szczególnie istotnym elementem prawniczej formacji, po- zwalającym – w czasach komunizmu – zachować ciągłość prawniczego wykształcenia i tradycji. Nikt z nas w czasach minionych nie mógłby zro- zumieć sensu i funkcji podstawowych instytucji prawa prywatnego bez backgroundu historycznego, gdyby naszą formację ograniczyć wyłącznie do analizy treści norm ówcześnie obowiązujących, prezentujących często mocno zdeformowany obraz mechanizmów prawnych. Tak na szczęście nie było, i zapewne to jest także jeden z powodów, dla których mogliśmy relatywnie szybko powrócić do naszych tradycji i instytucji prawnych prawa prywatnego w czasach transformacji.

2 Wyrok TK z 31 I 2001 r., P 4/99, OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5. 3 Ustawa z dn. 15 XII 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Dz.U. 2018, poz. 845 tekst jedn. ze zm. 4 OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 38. 5 OTK ZU 2002, seria A, nr 3, poz. 34.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 109 Marek Safjan

Ktoś może jednak dzisiaj zadać pytanie (a w zasadzie takie pytanie się już coraz częściej pojawia) o celowość historii prawa czy nauczania prawa rzymskiego dzisiaj. Wątpliwości te nie znajdują uzasadnienia – i w tym punkcie w pełni podzielam stanowisko prof. A. Mączyńskiego. Mówię o tym także z perspektywy swoich dzisiejszych aktywności jako sędzia europejski. W mocno zróżnicowanym świecie europejskiego prawa, złożonego z dwudziestu ośmiu porządków prawnych, okazuje się, że to, co nas łączy, i to, co pozwala ostatecznie na porozumienie i znalezienie kompromisu, opiera się na wspólnym rozumieniu tradycji, sensu i funkcji instytucji prawnych, które analizujemy, znajdujących swoją eksplikację w historycznej ewolucji prawa dokonującej się w naszych krajach, począw- szy od prawa rzymskiego i na wspólnym rozumieniu wartości kultury europejskiej opartej na filozofii greckiej i chrześcijaństwie kończąc. Oczywiście uwaga odnosząca się do potrzeby znajomości historii dotyczy także tego, co należy do trzonu każdej konstytucji, a mianowicie katalogu praw człowieka. Czy można zrozumieć znaczenie, wagę i treść konkretnych praw podstawowych bez znajomości kontekstu historycznego, w jakim się one kształtowały? Czy można sensownie rozprawiać na przykład o wolności sumienia i religii bez spojrzenia w głąb historii – skomplikowanej, naznaczonej krwawymi bojami, walką z hugeno- tami, ekscesami inkwizycji kościelnej, wojną trzydziestoletnią i rewolucją francuską? Czy można zrozumieć samą ideę i wartość zasady rządów prawa bez sięgnięcia do Magna Carta Libertatum z trzynastowiecznej Anglii? Czy można zrozumieć nadrzędność praw podstawowych i warto- ści konstytucji nad wolą ludu bez odniesienia do koncepcji prawa natury, do filozofii Kanta i pism Radbrucha? Czy można sensownie rozprawiać o znaczeniu zasady podziału władzy nie tylko bez sięgnięcia do Monte- skiusza, ale także bez znajomości patologii i deformacji rządów komuni- stycznych, opierających się na zasadzie jednolitości władzy państwowej (czego rządzący dzisiaj Polską nie rozumieją)? To są pytania retoryczne, ale charakter tych pytań nie przekłada się na oczywisty postulat obrania perspektywy historycznej w nauce, wykładni i stosowaniu prawa. I wreszcie – jeśli pozostajemy na gruncie rozważań o roli historii w wykładni i stosowaniu prawa, to nie można w tym miejscu pominąć tego, co jest ważne dla każdego z nas, a mianowicie wielkiego znaczenia

110 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika wybitnych osobistości nauki prawa, tych, którzy tworzyli szkoły prawnicze, nadawali kierunek myśleniu o prawie, odciskali zasadnicze piętno na tworzonych kodyfikacjach aktów prawnych, wychowywali całe pokolenia prawników. Jest to ważne dla kultury prawniczej z wielu powodów. Z pewnością chodzi tu w pierwszym rzędzie o poszukiwanie godnych naśladowania wzorców, o zachowanie w pamięci historycznej tego, co jest szczególnie cennym wkładem w rozwój nauki prawa czy kultury prawnej. Ta bowiem rozwija się nie skokowo, ale poprzez ewolucję, i pojawia się jako efekt wspólnego oddziaływania starych i nowych instytucji lub odmienne stosowanie dotychczasowych. Ta uwaga ma zresztą uniwersal- ne znaczenie, odnoszące się do wszelkich dziedzin wiedzy, a zwłaszcza humanistyki. Chodzi więc o to, aby nie utracić wartości wywodzących się z najlepszych szkół prawniczych. Dzisiaj, we współczesnym świecie naznaczonym tendencją do burze- nia i kwestionowania wszelkich autorytetów, pamięć o roli wielkich oso- bistości prawniczych nabiera szczególnego znaczenia. Młode pokolenie jest zagubione, młodzi ludzie potrzebują wzorców i przekonywających odpowiedzi na pytania, z którymi nie potrafią sobie poradzić. Cenię sobie bardzo ową wrażliwość historyczną prof. A. Mączyńskiego, jego starania i dbałość o to, by rozwijać tę pamięć poprzez przypominanie – także w ramach jego aktywności w Polskiej Akademii Umiejętności – o wybitnych autorytetach prawniczych. Przypomnijmy sobie jego słowa o Kazimierzu Przybyłowskim, Henryku Trammerze, Fryderyku Zollu, Józefie Skąp- skim i o wielu innych. Ale znajomość kontekstu i ciągłości historycznej określonych tradycji może odgrywać istotną rolę także w ramach wykładni prawa dokony- wanej na poziomie obecnie obowiązującej Konstytucji6. Jakże słusznie A. Mączyński przypominał w swoim wykładzie z dn. 20 listopada 2004 r. w Polskiej Akademii Umiejętności (Prawa człowieka i obywatela w polskich konstytucjach 1791–1997): […] we wstępie do Konstytucji wskazano dwa cele, dla których Konstytucja została ustanowiona. Są nimi: zapewnienie na zawsze ochrony praw obywatelskich oraz rzetelności i sprawności działania

6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 IV 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: „Konstytucja”.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 111 Marek Safjan

instytucji publicznych. Zestawienie tych dwóch celów jest nawią- zaniem do polskiej tradycji konstytucyjnej. W Konstytucji 3 maja powiedziano, że zasada podziału władzy jest ustanowiona po to wła- śnie, aby zapewnić równowagę między całością państwa, wolnościa- mi obywatelskimi i porządkiem społecznym.

Nie trzeba chyba dzisiaj nikomu przypominać, jak wielkie znaczenie miałoby dzisiaj poważne potraktowanie tej zasady i zarazem tradycji konstytucyjnej w odniesieniu do rzeczywistości, w której nieomal każ- dego dnia zasada podziału władzy, rozumiana jako instrument ochrony koniecznej równowagi „interesów”, w tym skutecznej ochrony praw mniejszości, jest kwestionowana. Powróćmy jednak do rozważań o cechach sędziego konstytucyjnego. A zatem po trzecie sędzia konstytucjonalista musi być mistrzem sło- wa – wykładnia prawa, a zwłaszcza wykładnia na poziomie konstytucyjnym, wymaga subtelności i precyzji języka, wyobraźni i szerokiej perspektywy. Znalezienie trafnego sensu słowa, wyrażenia, zestawu zdań oraz odczytanie niuansów i zależności językowych, docieranie do sedna rzeczy, które w uproszczeniu można określić jako proces tworzenia autonomicznego języka konstytucji, jest sztuką, prawdziwym ćwiczeniem du- chowym najwyższej próby. Dodajmy do tego niezbędne wymaganie zwią- zane z potrzebą wyłożenia racji w sposób klarowny, transparentny, ale jedocześnie zrozumiały dla ludzi niebędących prawnikami – konstytucja jest przecież dla wszystkich, nie tylko dla fachowców, którzy nader często o tym zapominają. Uczony, który jest zarazem sędzią, jest tym, od kogo oczekujemy mistrzostwa języka. Andrzej Mączyński jako sędzia świetnie radził sobie z prezentacją spójną, bardzo logiczną i wspartą na przemyśla- nej strukturze wywodu. Dobrze rozumiał, że język uzasadnienia każdego rozstrzygnięcia sądowego musi wykładać racje uczciwie i transparent- nie, a wymaganie jest tym większe, im bardziej jest kwestionowane czy też kontrowersyjne samo orzeczenie. Niech będzie przykładem wyrok w sprawie konstytucyjności odpowiedzialności karnej za zniesławienie7, w którym sędzia Mączyński był sprawozdawcą, a ja nie zgadzałem się z jego rozstrzygnięciem i pisałem zdanie odrębne, ale z mocnym przekonaniem o wadze i jakości argumentów sędziego sprawozdawcy.

7 Zob. wyrok TK z 30 X 2006 r., P 10/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 128.

112 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika

W odniesieniu do języka sądu konstytucyjnego, a zwłaszcza autonomii pojęć konstytucyjnych, nasuwa się również refleksja wynikająca z relacji uczony–sędzia. Wydaje się bowiem, że budowa konstytucyjnych pojęć autonomicznych wymaga szczególnych predyspozycji teoretycznych, naukowych, a jednocześnie niezbędnej wyobraźni konstytucyjnej. Autono- miczny sens języka konstytucji nie oznacza dowolności i arbitralności; jest w istocie bodaj najbardziej skomplikowanym zabiegiem intelektualnym związanym ze stosowaniem konstytucji. Z jednej strony poszukiwanie adekwatnego sensu zakłada ustalenie istoty, chciałoby się powiedzieć – niezbywalnych cech określonego mechanizmu, określonej instytucji prawnej. Z drugiej – nie wolno zapominać o tym, że zabieg ten nie jest przeprowadzany w próżni, ale w określonych ramach uwzględniających historycznie ukształtowane cechy określonej instytucji w porządku prawnym oraz zasadnicze funkcje związane z daną instytucją (o ile pojęcie własności na gruncie konstytucyjnym ma z pewnością swoje autonomiczne znaczenie, o tyle nie ma wątpliwości, że ustalając je, nie można abstrahować od historycznie ukształtowanej treści własności jako klu- czowej instytucji prawa prywatnego i jej funkcji związanych z możliwie najszerszą ochroną interesów majątkowych podmiotu). Uwzględniona musi być także judykatura kształtująca się na tle europejskiej konwencji praw człowieka8 (chodzi przede wszystkim o protokół pierwszy do tej konwencji) oraz prawa europejskiego (Karta praw podstawowych). Nie można wreszcie abstrahować od ujęć własności w poszczególnych dzie- dzinach prawa (na przykład własność intelektualna, górnicza czy w prawie wodnym etc.). Pojęcie autonomiczne w konstytucji chroni zatem nie tyle formalną postać, pod jaką występuje dane prawo podstawowe, ile zasadniczą funkcję, która temu prawu jest w porządku prawnym przypi- sywana, co zakłada wyjście poza ramy formalnego ukształtowania danej instytucji w porządku normatywnym (taki właśnie problem konfronto- wał sędzia Mączyński w swoich orzeczeniach dotyczących na przykład dziedziczenia czy też spółdzielczego prawa własności, które wymagały autonomicznego ustalenia zarówno pojęcia własności, jak i dziedziczenia w rozumieniu konstytucyjnym).

8 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dn. 4 XI 1950 r., Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 113 Marek Safjan

Znakomitym przykładem rozumienia znaczenia autonomicznych konstrukcji konstytucyjnych jest wywód, który znajdziemy w dobrze znanym wyroku (uzasadnienie pióra A. Mączyńskiego) na temat dziedziczenia gospodarstw rolnych z 31 stycznia 2001 r.: Użyty w wymienionych przepisach konstytucji zwrot „prawo dziedziczenia” nie ma odpowiednika w przepisach polskiego kodeksu cywilnego, który obywa się bez tej konstrukcji (charakterystyczne jest zastąpienie nazwy „stwierdzenie praw do spadku”, która wystę- powała w dekrecie o prawie spadkowym z 1946 r., nazwą „stwierdzenie nabycia spadku” w kc). W wypowiedziach doktryny używany jest on sporadycznie dla skrótowego oznaczenia uprawnień przysługu- jących w stosunku do przedmiotów wchodzących w skład spadku. Tak więc „prawo dziedziczenia” jest autonomicznym pojęciem prawa konstytucyjnego. Warto przypomnieć, że o prawie tym nie wspomi- nały przepisy polskich konstytucji okresu międzywojennego. Nazwa „prawo dziedziczenia” jako część zwrotu „własność i prawo dziedziczenia” pojawiła się dopiero w przepisach Konstytucji z 1952 r. (art. 12 i 13). Wcześniejsza o kilka lat deklaracja Sejmu Ustawodawczego z 22 lutego 1947 r. zaliczała do podstawowych praw i wolności „nie- tykalność mienia obywateli”. Także akty prawa międzynarodowego z reguły mówią tylko o własności (np. art. 17 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r. mówi o przysługującym każdej osobie „prawie do własności”) lub o mieniu (art. 1 Protokołu nr 1 do Konwen- cji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Można jednak wskazać i takie akty międzynarodowe, które odrębnie mówią o prawie do dziedziczenia (np. art. 5 Konwencji ONZ w sprawie li- kwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej z 7 marca 1966 r.). Pojęcie dziedziczenia na tle zestawionych wyżej przepisów konstytucji powinno być rozumiane w znaczeniu szerszym od przyjętego w przepisach księgi czwartej obowiązującego obecnie kc […]. Z punktu widzenia art. 20 i art. 21 konstytucji prawo dziedziczenia stanowi przede wszystkim gwarancję dla pozostawania własności w rękach prywatnych. […] Konstytucyjna gwarancja prawa dziedziczenia ma przede wszystkim znaczenie „negatywne”, tj. uzasadnia zakaz arbitralnego przejmowania przez państwo (inne podmioty prawa publicznego) własności osób zmarłych9.

9 Uzasadnienie cytowanego wyroku TK z 31 I 2001 r., P 4/99.

114 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika

Trudno znaleźć lepszą pozycję wyjściową do takich poszukiwań znaczenia pojęć autonomicznych niż pozycja teoretyka prawa, do tego dysponu- jącego perspektywą historycznoporównawczą, „operującego” na kolizyj- nych normach, kiedy najważniejsze jest ustalenie istoty danej instytucji, aby znaleźć właściwą odpowiedź na pytanie, jakie prawo znajdzie za- stosowanie w porządku kolizyjnym. Ale oprócz wskazanych dyspozycji teoretycznych czy intelektualnych budowa pojęć autonomicznych zakłada też, o czym wspomniałem wyżej, konieczną dozę wyobraźni konstytucyjnej: dostrzeganie realnego problemu czy też kolizji interesów, sfery autentycznych i godnych ochrony potrzeb określonego kręgu podmiotów. Bez tej wyobraźni nie będzie uruchomiony proces poszukiwań znaczenia pojęcia konstytucyjnego, i to z tego prostego powodu, że musi on być zawsze dyktowany postawą otwarcia na prawo oraz na godne ochrony interesy innych ludzi. Dokonując wykładni, sędzia nie może oczywiście mylić swojej roli z funkcjami ustawodawczymi. Ale sędzia, a zwłaszcza sędzia konstytucyjny, może wiele uczynić dla jakości prawa i jego racjonalnego stosowania, bez potrzeby nieustannego sięgania do interwencji ustawodawczych. Słusznie więc sędzia Mączyński odwołuje się do myśli Andrzeja Frycza Modrzewskiego, cytując jego do dzisiaj aktualne słowa: Stare prawa zarzucano, wymyślano nowe. Stąd tyle jest praw, tyle ustaw, że na ogarnięcie ich nikomu nie starcza pilności ani pamięci. Nie są one w dodatku trwałe: bardzo wiele z nich już po roku wniwecz się obraca, w ciężkich wątpliwości pogrążając sędziów, którzy nie wiedzą, czego się mają właściwe przy sądzeniu trzymać10.

Stąd płynęła też jakże słuszna refleksja A. Mączyńskiego. Nadaktywność przekonanego o własnej nieomylności i niemającego zaufania do sądów ustawodawcy wywiera „efekt mrożący” wobec prób odważniejszych roz- strzygnięć, popartych uzasadnieniem wychodzącym poza instrumenta- rium złożone ze środków wykładni językowej i argumentum a contrario. Dzisiaj – dodajmy – chodzi już nie tylko o brak zaufania po stronie ustawodawcy, ale również o brak zaufania przenikający wszystkie szczeble władzy wykonawczej. Czyż można podać przykład większej arogancji 10 A. Frycz Modrzewski, O poprawie Rzeczypospolitej, tłum. E. Jędrkiewicz, w: A. Frycz Mo drzewski, Dzieła wszystkie. Tom I, Warszawa 1953, s. 291.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 115 Marek Safjan

władzy wykonawczej od odmowy wykonania publikacji wyroku Try- bunału Konstytucyjnego, z uzasadnieniem, że wyrok ten jest tout court wadliwy? Czy można sobie wyobrazić objaw większego braku zaufania do sądów od zakazania im samodzielnego bezpośredniego stosowania konstytucji, przy jednoczesnym nakazie wystąpienia w każdym wypadku do Trybunału z pytaniem prawnym, pomimo tego, że tekst Konstytucji w art. 8 ust. 2 wskazuje wyraźnie, że Konstytucja jest stosowana bezpo- średnio, chyba że sama konstytucja stanowi inaczej? Po czwarte cechą niezbędną jest wrażliwość konstytucyjna. Nie jest to wyłączny przywilej profesorów, ale dobrze harmonizuje z podkładem teoretycznym, który zapewnia „uczoność” w prawie, i z rozumieniem wielowarstwowości konstytucyjnych interpretacji. Wrażliwość konstytucyjna jest cechą uruchamiającą wyobraźnię i skłaniającą do po- szukiwań. Czym zatem jest owa wrażliwość? W jednym z wywiadów A. Mączyński stwierdza: Zoll (młodszy) był twórcą koncepcji „prawa prawego”, stanowiącego ideał prawa, zbiór norm najbardziej odpowiednich dla danego czasu i miejsca. Dążenie do urzeczywistnienia tego ideału jest zadaniem każdego prawnika, zarówno tego, który ma wpływ na tworzenie prawa, jak i tego, który stosuje obowiązujące prawo. Zdolność odnajdy- wania „prawa prawego” Zoll nazywa poczuciem prawa. W swoich pracach zawarł interesujące wskazówki na temat tego, w jaki sposób należy wyrobić w sobie to poczucie. Rolą prawnika dokonującego wykładni prawa jest poszukiwanie rozwiązań najbardziej zgodnych z naturą rzeczy – najodpowiedniejszych, najsprawiedliwszych, spo- łecznie najpożyteczniejszych11.

Andrzej Mączyński przypomina też refleksję Fryderyka Zolla, że prawnik musi doskonale znać nie tylko obowiązujące przepisy, ale i całokształt życia społecznego, do którego te przepisy się odnoszą. Zdolność odnaj- dywania prawa prawego jest tym większa, im wszechstronniejsze jest wy- kształcenie prawnika, im lepiej zna i rozumie współczesne życie i kulturę, im więcej ma nie tylko rozumu, ale i serca. Przypomniał też w tym kon- tekście jego słowa, że pamięciowe opanowanie nawet wszystkich obowią- zujących przepisów nie zastąpi tej zdolności; nie wystarczy też logiczne

11 Poczucie prawa – wywiad z prof. A. Mączyńskim, „Edukacja Prawnicza” 2001, nr 1, s. 20–24.

116 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika operowanie nimi, gdy nie towarzyszy temu mądrość i głęboka znajomość życia prawnego. Stąd wynikał postulat dokładnego poznania z jednej strony regulowanej przez prawo rzeczywistości w całym jej bogactwie, z drugiej zaś treści przepisów prawa, praktyki ich stosowania, a także historii prawa oraz praw obcych – nie tylko tych, które obecnie obowią- zują, ale i dawnych. Przypomina także zalecenie, aby prawnik kierował się w swej pracy jasnym umysłem i gorącym sercem oraz zawsze miał przed oczyma cele, dla których istnieją instytucje prawne. Wychodząc z tych założeń, uważał, że „umiejętność prawa jest zarazem nauką i sztuką”. Wrażliwość konstytucyjna jest więc poszukiwaniem prawa prawego, co w odniesieniu do Konstytucji wymaga przyjęcia wykładni uwzględ- niającej (jakże słusznie to zostało dostrzeżone!) wymagania miejsca i czasu – posługując się dzisiejszymi kategoriami, powiedzielibyśmy, że wykładnia konstytucji powinna być wykładnią dynamiczną, zapew- niającą to, co bywa często określane jako zjawisko living constitution. Zgadzając się w pełni z tym postulatem (a może nawet więcej – z nakazem poszukiwania prawa prawego), dorzuciłbym jeszcze do tego wymagania kilka uzupełnień, czy może raczej sprecyzowań. Wrażliwość konstytucyjna zakłada przyjęcie takiego podejścia interpretacyjnego, które wynika ze swoistego patriotyzmu konstytucyjnego, a więc respek- towania materialnej nadrzędności Konstytucji w stosunku do całego systemu prawnego. Innymi słowy odnajdywanie sensu norm konstytucyjnych zawsze musi odbywać się w harmonii z podstawowymi war- tościami samej konstytucji. W trakcie orzekania sędziowie muszą więc odłożyć na bok swoje po- glądy i preferencje osobiste, w tym poglądy polityczne (bo z pewnością je mają). Prezes Sądu Najwyższego Izraela Aharon Barak podkreślał, że sędzia musi kierować się wartościami, które reprezentuje społeczeń- stwo, w imieniu którego i dla którego sprawuje swoją funkcję; dodajmy, że nie mogą to być wartości dowolnie dekodowane przez sędziego, któ- ry w społeczeństwie pluralistycznym mógłby wybrać poglądy skrajne i niepodzielane przez większość12. Andrzej Rzepliński, prezes polskiego Trybunału Konstytucyjnego, jakże słusznie dodaje, że sędziowie, wydając wyroki, nie mogą kierować się opinią publiczną:

12 Zob. A. Barak, The judge in a democracy, Princeton 2006, s. 102.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 117 Marek Safjan

Sędzia musi być bowiem niezależny od opinii publicznej. Nie bez powodu w jednej z konstytucji rzymskich zapisano, że „nie należy dawać posłuchu czczym głosom tłumu” (Vanae voces populi non sunt audien- dae). Gdyby sędzia mu hołdował, to zapewne, jak powiedział profesor Juliusz Makarewicz – do tej pory palilibyśmy czarownice na stosie13.

Odwołanie do wartości oznacza, że sięgamy do aksjologii wyrażonej w normach porządku prawnego, w tym przede wszystkim w normach konstytucyjnych. W przeciwnym razie orzekanie opierałoby się na ocenach czysto arbitralnych, co kłóciłoby się z istotą wymiaru sprawiedliwości. Można powiedzieć, trawestując nakaz wykładni ustaw w sposób za- pewniający zgodność z konstytucją, że w jakimś sensie wykładnia samej konstytucji powinna w pierwszym rzędzie respektować zgodność z samymi normami konstytucyjnymi. Brzmi to zapewne banalnie i nie stanowi novum, a jednak w dzisiejszych czasach abuzywnego interpre- towania i stosowania konstytucji nakaz ten nabiera nowego kolorytu. Przypomnijmy kilka przykładów z nieodległej przeszłości, kiedy usiło- wano wykorzystać pewne niejednoznaczności normy konstytucyjnej lub wprost zdeformować jej sens dla osiągnięcia celu całkowicie sprzecznego z sensem i aksjologią Konstytucji. Pierwszy z nich dotyczy publikacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, kiedy poprzez interpretację wypaczającą sens art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji (przewidujących ogłaszanie wyroków) uzasadniano nielegalne zaniechania najwyższych urzędników państwa, aby nie dopuścić do wejścia „niechcia- nych” orzeczeń w skład porządku prawnego. Pomijano jednocześnie normę wynikającą z art. 190 ust. 1, która stanowi jednoznacznie, że orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Drugi przykład dotyczy sytuacji, w której Sejm przyjął ustawę regulu- jącą postępowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób uniemożliwiają- cy wypełnianie przez ten organ jego konstytucyjnych funkcji14. Podstawy dla tej regulacji, na którą powoływała się rządząca większość, poszuki- wano w art. 197 Konstytucji, który przewiduje, że organizację Trybunału

13 Wystąpienie A. Rzeplińskiego na corocznym Zgromadzeniu Sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, styczeń 2016. 14 Ustawa z dn. 22 XII 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. 2015, poz. 2217.

118 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika

Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. Wykładnia art. 197 nieuwzględniająca ustrojowej, konstytucyjnie gwarantowanej roli Trybunału Konstytucyjnego prowadzić musiała do ab- surdalnego wniosku, że oto ustawodawca konstytucyjny sam ustanowił mechanizm pozwalający na zmianę konstytucji w drodze ustawy zwykłej, paraliżującej de facto kontrolę konstytucyjności ustaw. Z pewnością taka interpretacja nie była zgodna z poszukiwaniem „prawego prawa” i sfor- mułowanym wyżej nakazem interpretacji konstytucji w zgodzie z Kon- stytucją. I z takim dylematem musiał zmagać się ówczesny skład Trybu- nału Konstytucyjnego, który jakże słusznie wybrał zasadę nadrzędności Konstytucji i rozpoczął badanie konstytucyjności ustawy z pominięciem procedury przez nią regulowanej. Dodajmy, że wyrok z 9 marca 2016 r. w sprawie K 47/1515, eksplikujący tę właśnie wykładnię opierającą się o za- sadę nadrzędności Konstytucji, został wprawdzie po upływie ponad dwóch lat ogłoszony, ale jako „rozstrzygnięcie niezgodne z prawem”. Wybór dokonany przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego w 2016 r. w sytuacji dramatycznej, w warunkach ogromnej presji politycznej, nie był ani łatwy, ani niewątpliwy. Profesor M. Wyrzykowski, na wykładzie wygłoszonym we wrześniu 2016 r. w Gdańsku z okazji trzydziestolecia Try- bunału Konstytucyjnego, tak oto metaforycznie przedstawił dylemat, przed którym stanęli w marcu 2016 r. sędziowie Trybunału Konstytucyjnego: Trybunał Konstytucyjny znalazł się w sytuacji Antygony, zachowując stosowną miarę dramatu. Z jednej strony u Antygony prawo najwyż- sze – boskie. Z drugiej strony – konstytucja. Z jednej strony zakaz Kreona. U nas – ustawa nowelizująca. Dodatkowo i w Tebach, i w War- szawie wszystko dzieje się w ciągu dwudziestu czterech godzin.

Obrazu dopełnia fakt usunięcia (w lutym 2017) wyroku wydanego w oparciu o Konstytucję ze zbioru wyroków Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie decyzji obecnego kierownictwa Trybunału Konstytucyjnego. Sytuacja wyżej opisana jest przejawem skrajnej presji politycznej wy- wieranej na sędziów, która nie powinna mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Próby sparaliżowania Trybunału przypominają sytu- ację w Austrii, kiedy władza w latach 1933–1938 doprowadziła, między

15 OTK ZU 2016, seria A, poz. 2.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 119 Marek Safjan

innymi przez blokowanie wyboru kolejnych sędziów do austriackiego sądu konstytucyjnego i swoiste manewry legislacyjne, do ustania jego działalności. Polska walka o Trybunał pokazuje jednocześnie, że sędzia staje przed wyborem zasad i wartości, który nieuchronnie w takich warunkach staje się wyborem tyleż aksjologicznym, co politycznym. Tylko sędziowie o naprawdę niezależnym myśleniu, rozumiejący naturę swojej misji i zarazem obowiązków wobec społeczeństwa, w imieniu którego sprawują wymiar sprawiedliwości, są w stanie dokonywać trafnych wy- borów i uporać się z najtrudniejszymi dylematami. Trzeci przykład dotyczy podejmowanej przez obecnego ustawodawcę próby wyłączenia tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności, o czym świadczy między innymi przepis nowej ustawy o Sądzie Najwyższym16 bezwzględnie nakazujący postawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli pojawia się kwestia stosowania normy konstytucyjnej w konkretnym postępowaniu sądowym. Pojawia się na tym tle zasadnicze pytanie o sens art. 8 ust. 1 Konstytucji i zasady nadrzędności normy konstytucyjnej. Jest to zarazem klasyczne pytanie o wybór takiej metody wykładni, która pozostaje w największej zgodzie z aksjologią samej konstytucji. W imię tej właśnie wartości, którą wyraża nadrzędność konstytucji, należy opowiedzieć się po stronie bezpośredniej, rozproszonej kontroli konstytucyjności, ponieważ w warunkach dzisiejszego „czasu i miejsca” nie można brać pod uwagę roli sądu konstytucyjnego, skoro przestał on istnieć. I wreszcie po piąte – do cech niezbywalnych sędziego należy bezstron- ność i niezależność. Andrzej Mączyński wypowiadał się wiele razy na temat warunków, które powinien spełniać sędzia konstytucyjny. Przekonanie, że jedynym i ostatecznym punktem odniesienia w rozumowaniu sędziow- skim musi być konstytucja, znajdziemy w wielu jego wypowiedziach: Studenci zapytali mnie kiedyś, jaka jest gwarancja, że sędziowie orzekają kierując się konstytucją. Odpowiedziałem, że podstawo- wą, a właściwie jedyną gwarancją jest złożone przez sędziego przy- rzecznie, iż będzie stał na straży Konstytucji, a obowiązek ten będzie wypełniał bezstronnie i z najwyższą starannością. Dla uczciwego człowieka ma to bardzo duże znaczenie.

16 Ustawa z dn. 8 XII 2017 r. o Sądzie Najwyższym, Dz.U. 2018, poz. 5 ze zm.

120 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika

Należy się zgodzić z tym przekonaniem, ale jednocześnie trudno się uwol- nić od sceptycyzmu, konfrontując je z obecną rzeczywistością i z aktyw- nością – niestety, pozorowaną – Trybunału Konstytucyjnego. Przykłady są, niestety, uderzające. Dotyczy to wypadków orzekania we własnych sprawach, które bezpośrednio dotyczą sędziego, orzekania w odniesieniu do aktów, które były konsultowane i sporządzane przy udziale sędziego, zanim rozpoczął kadencję, czy wreszcie dobierania składu orzekającego w sposób gwarantujący określony rezultat postępowania. To jest jednak sfera patologii, która powinna wszelako skłaniać do refleksji, w jaki spo- sób można się uchronić przed takimi sytuacjami w przyszłości. Andrzej Mączyński wielokrotnie podkreślał w swoich wywiadach potrzebę uści- ślenia kryteriów powoływania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę na to, że formuła Konstytucji jest w tym wypadku nie- dostatecznie precyzyjna. Przypomnijmy treść art. 191 ust. 1 Konstytucji, który mówi o wyborze sędziów spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Stąd słuszny postulat dookreślenia tej normy poprzez wyraźne wskazanie ustawowe, w jaki sposób należy rozumieć ową dość tajemniczą i enigmatyczną formułę konstytucyjną. Regulacje ustawowe nie przy- bliżyły w żadnym stopniu kryteriów wyróżniania, a wręcz przeciwnie – prowokowały jeszcze większą konfuzję. Dzisiaj sprawa kryteriów stała się jeszcze pilniejsza i bardziej konieczna. Śledząc debatę w Polsce, można odnieść wrażenie, że poziom werbal- nej agresji ze strony przedstawicieli władzy wykonawczej i parlamentu przekroczył wszelkie dopuszczalne w racjonalnym, demokratycznym dyskursie granice. Towarzyszą temu działania wyraźnie nakierowane na ograniczenie niezależności sędziowskiej. Sędziowie nie mogą w takich wypadkach milczeć, a wręcz przeciwnie – mają obowiązek zajęcia stanowiska i wyraźnego opowiedzenia się po stronie niezawisłości sę- dziowskiej i obrony takich wartości, od których zależy wypełnianie misji przez trzecią władzę. Dlaczego dzisiaj warto przypominać o cechach dobrego sędziego konstytucyjnego? Może przede wszystkim dlatego, że są one trwałym do- robkiem naszej kultury konstytucyjnej i tradycji prawnej, w którą sędzia A. Mączyński doskonale się wpisuje. Wartości tej kultury są ponadcza- sowe, nie przemijają wraz z jakąś formacją polityczną, która dysponuje

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 121 Marek Safjan

większością w parlamencie albo która stara się narzucić swoją wizję demokracji konstytucyjnej jako demokracji nieliberalnej. Demokracja jest albo jej nie ma – nie jest to wartość, którą możemy opatrywać jakimś do- datkowym przymiotnikiem. Istnieją pewne jej cechy, które należy uznać za niezbywalne, niepodlegające ograniczeniom bez ryzyka naruszenia tego, co stanowi istotę państwa prawnego. Nie można zachować ciągłości demokracji, utrzymując, że głos decydujący należy zawsze do większości reprezentowanej w parlamencie, że podział władzy ma znaczenie drugo- rzędne albo że musi istnieć kontrola władzy ustawodawczej i wykonawczej nad sędziami. Demokratyczna władza zawsze musi respektować rolę niezależnego sędziego, który bezstronnie i rzetelnie orzeka o prawie. Sędzia Mączyński, wrażliwy sędzia konstytucyjny, jest punktem odniesienia dla takiego rozumienia roli sędziowskiej. Dzisiaj potrzebujemy determinacji w obronie wartości demokratycznych; także determinacji w obronie pozycji niezależnego sędziego. Dlatego też skorzystałem z okazji, jaką jest jubileusz prof. Mączyńskiego, aby o tym przypomnieć.

Drogi Andrzeju, za to wszystko, co uczyniłeś dla obrony wartości demo- kratycznego państwa prawa, za Twój wieloletni wysiłek i starania o pod- noszenie standardów kultury prawnej w naszym społeczeństwie, za trud i zaangażowanie w wychowanie młodego pokolenia prawników, za naszą jakże owocną współpracę w Trybunale Konstytucyjnym składam Ci naj- serdeczniejsze podziękowania i najlepsze życzenia, abyś w dalszych latach kontynuował swoje działania na rzecz dobra wspólnego i odnajdywał w tym pełną satysfakcję. Przede wszystkim życzę dużo zdrowia, powodze- nia we wszystkich sferach Twojego życia, optymizmu i jak najwięcej radości.

On the Constitution as interpreted and applied by the “constitutionally sensitive” lawyer

The article attempts to answer the question of what the necessary qualities and the requirements are that a constitutional judge must fulfill to perform his judicial duties. The point of reference for these considerations is the figure of Professor Andrzej Mączyński, a retired judge and former vice-president of the Constitutional Tribunal. The author proceeds from the assumption that the methodology of constitutional interpretation has unique features that

122 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 O konstytucji w ujęciu konstytucyjnie wrażliwego prawnika distinguish it from other forms of judiciary interpretation and application of law. The corner stone of that methodology concerns the concept of the so-called autonomous legal notions which are construed with respect to basic constitutional values and principles. Constitutional interpretation requires a comprehensive legal background covering all areas of law, a good understanding of the nature of a multi-faceted contemporary legal system, as well as a large historical knowledge on the evolution of law and the impact exerted by the legal tradition. A modern constitutional judge must not only have precise and wide knowledge, but also an imagination and an appropriate “constitutional sensitivity” especially in the field of the application of fundamental rights and constitutional values. His first imperative is to be obliged to look for what is called by the famous Polish lawyer Fryderyk Zell (junior) as the “righteous law”. In the second part of the article, the author analyzes the threats to the independence of the constitutional court, resulting from violations by the legislative and executive authorities, of the principles of a democratic state of law. The author refers to examples related to the activities of the legislative and executive powers undertaken against the Polish Constitutional Tribunal from autumn 2015.

Keywords: fundamental rights and constitutional values, interpretation of the Constitution, autonomous legal notions, a multi-segment legal system, legal tradition, independence of the judicial power

Marek Safjan – prof. dr hab.; Katedra Prawa Cywilnego Uniwersytetu War- szawskiego, sędzia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Bibliografia

Barak A., The judge in a democracy, Princeton 2006. Frycz Modrzewski A., O poprawie Rzeczypospolitej, tłum. E. Jędrkiewicz, w: A. Frycz Modrzewski, Dzieła wszystkie. Tom I, Warszawa 1953. Poczucie prawa – wywiad z prof. A. Mączyńskim, „Edukacja Prawnicza” 2001, nr 1.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 123 RECENZJE, NOTY, SPRAWOZDANIA

Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (Kraków, 16 czerwca 2018 r.)

W dn. 16 czerwca 2018 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego odbyła się konferencja naukowa podsumowująca wyniki ankiety konstytucyjnej przeprowadzonej w 2017 r. wśród polskich kon- stytucjonalistów. Celem tej ankiety, przygotowanej przez dr hab. Moni- kę Florczak-Wątor, prof. UJ, dr. hab. Piotra Radziewicza, prof. PW, oraz dr. hab. Marcina Michała Wiszowatego, prof. UG, było zainicjowanie dyskusji naukowej na temat obowiązującej Konstytucji1, dotychczasowych doświadczeń związanych z jej stosowaniem oraz ewentualnej potrzeby jej zmiany. Zaproszenie do udziału w ankiecie przyjęło ponad siedemdziesię- ciu konstytucjonalistów reprezentujących wszystkie ośrodki uniwersyteckie w Polsce, co dostarczyło badaczom obszernego materiału do analizy, zaprezentowanego następnie uczestnikom konferencji. Gości powitała prof. Monika Florczak-Wątor, po czym przekazała głos dziekanowi Wy- działu Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego prof. dr. hab. Je- rzemu Pisulińskiemu, który otworzył konferencję. Głos zabrał również kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego dr hab. Piotr Tuleja, prof. UJ, dziękując pomysłodawcom ankiety konstytucyjnej za ich inicjatywę. W ramach pierwszego panelu, moderowanego przez prof. dr. hab. An- drzeja Szmyta (Uniwersytet Gdański), współinicjatorzy ankiety konstytucyjnej dokonali prezentacji jej wyników. Na wstępie moderator podkre- ślił wagę podjętego przez organizatorów przedsięwzięcia, które wpisuje

1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 IV 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: „Konstytucja RP”, „Konstytucja”. Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji… się w szczytny nurt myślenia o problemach konstytucyjnych, nawiązując do słynnej ankiety z okresu międzywojennego. Pierwszy referat, prof. Piotra Radziewicza, poświęcony został zało- żeniom badawczym ankiety konstytucyjnej oraz analizie statystycznej jej zamkniętej części. Prelegent rozpoczął swoje wystąpienie od wskaza- nia celów przyświecających pomysłodawcom badań. Inicjatorzy ankiety uznali za pożądane postawienie diagnozy polskiemu prawu konstytu- cyjnemu oraz dostrzegli potrzebę przeprowadzenia badań naukowych wolnych od afiliacji politycznych. Następnie referent omówił kryteria wy- odrębnienia respondentów. Badaniami objęci zostali prawnicy konstytu- cjonaliści – imienne zaproszenia otrzymali profesorowie, doktorzy habi- litowani oraz doktorzy zatrudnieni w jednostkach naukowo-badawczych lub będący członkami Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego. Uzasadnieniem takiego – wąskiego – zakresu podmiotowego ankiety było wyodrębnienie grupy respondentów według obiektywnych i spraw- dzalnych kryteriów, jak również specjalistyczny profil badań. Udział w ankiecie wzięło 39 proc. spośród wszystkich zaproszonych naukow- ców. Po wprowadzeniu do metodyki badań prelegent zaprezentował oraz omówił wyniki zamkniętej części ankiety, które zostały przedstawione uczestnikom konferencji na wykresach obrazujących stanowisko respon- dentów2. Profesor Piotr Radziewicz zwrócił uwagę na wykresy cząstkowe, odzwierciedlające poglądy w ramach poszczególnych grup ankietowanych: doktorów, doktorów habilitowanych oraz profesorów. Jego zdaniem ukazują one pewną tendencję polegającą na tym, że w wielu przypadkach wyższy status naukowy respondenta korespondował z bardziej optymi- styczną, a mniej radykalną oceną uregulowań konstytucyjnych. Kolejny referat wygłosił prof. Marcin Michał Wiszowaty. Wystąpienie dotyczyło propozycji zmian Konstytucji, które pojawiły się w otwartej części ankiety konstytucyjnej. Jak zauważył prelegent, w bardzo niewielu ankietach znalazły się odwołania do obecnej praktyki ustrojowej, zaist- niałej po 2015 r. – tylko nieliczni respondenci wskazywali ten rok jako cezurę zmieniającą ich sposób postrzegania obecnie obowiązujących

2 Wyniki obu części ankiety konstytucyjnej zostały przez jej autorów szczegółowo omówione na łamach czasopisma „Państwo i Prawo”. Zob. M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, M. Wiszowaty, Ankieta o Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyniki badań przeprowadzonych wśród przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego w 2017 r., „Państwo i Prawo” 2018, nr 6, s. 3 i n.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 125 Recenzje, noty, sprawozdania

regulacji konstytucyjnych. Wielu uczestników badania podnosiło natomiast, że mankamenty występujące w obecnej praktyce ustrojowej nie wynikają z treści Konstytucji, ale ze sposobu jej stosowania – i w kon- sekwencji uznawali oni, że zmiana Konstytucji nie stanowi remedium na aktualne problemy konstytucyjne. Referent pogrupował zagadnienia pojawiające się w ankiecie wedle kryterium rzeczowego, a następnie omówił wskazywane przez respondentów propozycje zmian w poszcze- gólnych obszarach tematycznych. Najpopularniejszym tematem okazało się zagadnienie demokracji bezpośredniej, najwięcej głosów w tej materii dotyczyło zaś potrzeby wprowadzenia inicjatywy ustrojodawczej obywateli. Prelegent zwracał szczególną uwagę nie tylko na te postulaty zmian Konstytucji, które cieszyły się znaczną popularnością wśród ankietowanych, ale również na propozycje nietuzinkowe, oryginalne. Wystąpienie prof. Moniki Florczak-Wątor dotyczyło oceny obowiązu- jącej ustawy zasadniczej i koncentrowało się na jej zaletach. Konstytucja była generalnie oceniana przez uczestników ankiety pozytywnie, w wielu odpowiedziach respondentów pojawiała się zaś teza, że Konstytucja jest dobrze napisana, ale źle stosowana. Prelegentka zastanawiała się nad tym, czy możliwa jest ocena Konstytucji w sposób abstrahujący od tego, jak jest ona w danym momencie stosowana. Posłużyła się przykładem py- tań ankiety dotyczących podziału władzy i sposobów przeciwdziałania jej koncentracji – prof. Florczak-Wątor wyraziła przekonanie, że wynik odpowiedzi na te pytania byłby inny przed kryzysem konstytucyjnym, a ocena danych regulacji dokonywana jest z perspektywy faktu uszko- dzenia niektórych mechanizmów. Następnie omówione zostały wiodące zalety obowiązującej Konstytucji wymieniane przez ankietowanych oraz ich poglądy w przedmiocie gwarancji jej trwałości. Zdaniem prelegentki podejście konstytucjonalistów wskazuje na świadomość tego, że Konsty- tucja jest nie tylko aktem prawnym, ale i czymś, co „obrasta” poglądami doktryny, orzecznictwem, praktyką jej stosowania. W referacie poruszony został również problem tzw. momentu konstytucyjnego – dość jednoznaczne stanowisko ankietowanych o niewystępowaniu aktualnie takiego momentu zestawione z licznymi propozycjami zmian Konstytucji doprowadziło realizatorów ankiety do wniosku, że respondenci odróż- niają postulaty zmian od kwestii odpowiedniego momentu na ich prze- prowadzenie, a tych dwóch problemów nie należy utożsamiać.

126 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji…

Dyskusja nad referatami toczyła się wokół różnorodnych zagadnień; pytania dotyczyły między innymi kryteriów doboru respondentów (dr hab. Mirosław Wyrzykowski, prof. UW), kwestii mandatu przed- stawicielskiego oraz propozycji rewizji Konstytucji (prof. dr hab. Ma- rian Grzybowski), tzw. postanowień niezmienialnych (prof. dr hab. Ma- ria Kruk-Jarosz), porównania ankiety będącej przedmiotem konferencji do ankiety przeprowadzonej przez partię Prawo i Sprawiedliwość oraz mechanizmów efektywności Konstytucji (prof. dr hab. Stanisław Bier- nat), podobieństw w sposobie myślenia konstytucjonalistów o państwie (dr Sebastian Kubas), a także kwestii braku odpowiedzialności politycznej rządzących i problemu aksjologii Konstytucji (dr Wiesław Staśkiewicz). Pojawiła się również zachęta do kontynuacji badań i stworzenia „ankiety ciągłej”, na którą można byłoby odpowiadać co jakiś czas bądź ją modyfikować, a następnie cyklicznie omawiać jej rezultaty (prof. Maria Kruk-Jarosz). W odpowiedzi na pytanie o dobór respondentów prof. Piotr Radziewicz rozważał, czy ankieta mówi więcej o jakości Konstytucji czy też o kondycji środowiska naukowego, które się Konstytucją zajmuje. Ustosunkowując się zaś do pomysłu kontynuowania ankiety, zwrócił uwagę na hipotezę badawczą, którą należałoby zweryfikować, dotyczącą tego, w jakim stopniu konstytucjonaliści odpowiadają na pytania sytu- acyjnie – tj. na ile ich odpowiedzi w ankiecie są wynikiem przemyślanej, spójnej koncepcji prawa konstytucyjnego, a na ile są one uzależnione od innych przesłanek. Odnosząc się do kwestii podobieństw i różnic pomiędzy komentowaną ankietą oraz ankietą przeprowadzoną przez partię Prawo i Sprawiedli- wość, prof. Monika Florczak-Wątor wskazała na odmienne podstawy merytoryczne obydwu ankiet oraz na ich inny punkt wyjścia. Zwieńczenie dyskusji stanowiły rozważania na temat „wspólnoty po- glądów” konstytucjonalistów. Profesor Marcin Wiszowaty stwierdził, że za wspólny pogląd respondentów należałoby uznać założenie, iż obecnej Konstytucji nie należy całkowicie zmieniać. Z kolei prof. Piotr Ra- dziewicz podał w wątpliwość, czy wobec tak olbrzymiej rozbieżności stanowisk w niektórych pytaniach ankiety można w ogóle uznać, że ist- nieje jakaś „wspólnota konstytucjonalistów”, jakiś trwały pogląd w nauce prawa konstytucyjnego.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 127 Recenzje, noty, sprawozdania

Drugi panel, któremu przewodniczyła prof. Maria Kruk-Jarosz (Uczel- nia Łazarskiego w Warszawie), otworzył referat prof. Piotra Tulei na temat podziału władzy i problemu nadmiernej koncentracji władzy w świetle Konstytucji RP. Prelegent rozpoczął wystąpienie od podsumowania historycznego, podkreślając, że u podstaw współczesnej formuły podziału władzy leży przeciwstawienie się absolutyzmowi i ochrona praw człowie- ka. Idea separacji władzy w swej czystej postaci okazała się niewykonal- na, co doprowadziło do konieczności rewizji tego założenia i położenia nacisku na współpracę i równoważenie się władz, przy zachowaniu aksjologii klasycznej doktryny. Zdaniem prof. Piotra Tulei podział władzy powinien być aktualnie rozumiany znacznie szerzej niż dotychczas – ma on charakter nie tylko horyzontalny, ale także wertykalny oraz czaso- wy. Istotnym elementem tej doktryny jest również płaszczyzna socjalna. Prelegent uznał wprowadzony do Konstytucji system rządowy za spełnia- jący podstawowe wymagania, jakie stawia się zasadzie podziału władzy, a następnie zwrócił uwagę na pewne problemy związane z jej realizacją, takie jak między innymi brak rozdziału europejskiego w Konstytucji, sposób rozumienia wyłączności ustawy, niedostateczne konstytucyjne podstawy działalności prawotwórczej organów samorządu terytorial- nego oraz wadliwa konstrukcja skargi konstytucyjnej. Konkluzję referatu stanowiło stwierdzenie, że aktualnym polskim problemem podziału władzy jest tzw. abuzywny konstytucjonalizm, czyli sytuacja, w której wykorzystuje się instytucje konstytucyjne do legitymizowania własnej władzy, ale jednocześnie albo tworzy się z tych instytucji ich zaprzeczenie, albo pozbawia się je ich wartości. Prelegent przychylił się do stanowiska prof. Stanisława Biernata dotyczącego braku instrumentów prawnych, które mogłyby przeciwdziałać temu zjawisku. W jego opinii jedynym środkiem mogącym przeciwstawić się abuzywnemu konstytucjonalizmo- wi jest przekonanie, że działanie takie stanowi naruszenie prawa – z tego punktu widzenia istotna jest świadomość tego, czym są zasady konstytucyjne i kiedy zostały złamane. Kolejne wystąpienie, dotyczące konstytucyjnych gwarancji praw jednostki we współczesnym świecie, wygłosili dr Anna Chmielarz-Gro- chal oraz dr Jarosław Sułkowski z Uniwersytetu Łódzkiego. Jak zazna- czyła na wstępie dr Anna Chmielarz-Grochal, konstytucyjny rozdział

128 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji… o wolnościach i prawach nie budzi poważniejszych zastrzeżeń referen- tów. Zwróciła jednakże uwagę na trzy problemy związane z katalogiem konstytucyjnych praw i wolności, tj. na regulację statusu cudzoziemca, normatywny wymiar praw socjalnych oraz efektywność aktualnego modelu skargi konstytucyjnej. Prelegentka podniosła zastrzeżenia w odniesieniu do konstytucyjnej ochrony danych osobowych cudzoziemców, ich prawa dostępu do informacji publicznej, jak również przysługujących im praw socjalnych, w tym prawa do nauki. Natomiast część referatu wygłaszana przez dr. Jarosława Sułkowskiego dotyczyła praw socjalnych oraz efektywności skargi konstytucyjnej. Prelegent przeanalizował status normatywny praw socjalnych, omówił wyróżniane w odniesieniu do nich postawy orzecznicze sądów oraz przedstawił pogląd dotyczący zasadności usunięcia art. 81 Konstytucji – jak bowiem zauważył, argumenty, dla któ- rych włączono ten przepis do tekstu Konstytucji (możliwości finansowe państwa), są nieadekwatne w stosunku do niektórych z wymienionych w tym przepisie praw. Przechodząc do problematyki skargi konstytucyjnej, dr Jarosław Sułkowski uznał, że w polskim systemie jest ona nieefek- tywna, ponieważ została oparta na wąskim modelu skargi, w jego ocenie dodatkowo zawężanym przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Tematem ostatniego referatu, dr. Michała Ziółkowskiego, było poję- cie i koncepcja momentu konstytucyjnego w kontekście zmiany Kon- stytucji RP. Prelegent odwoływał się w nim do pojęcia momentu konstytucyjnego w rozumieniu Bruce’a Ackermana. W świetle tego ujęcia wyrażenie „moment konstytucyjny” opisuje transformację porządku konstytucyjnego dokonaną albo z uchybieniem wymogów formalnych zmiany konstytucji, albo poza konstytucyjną procedurą zmiany. Kon- cepcja ta wprowadza swoistą regułę uznania legalności zmiany porządku konstytucyjnego – regułę higher lawmaking. Prelegent dokonał rekon- strukcji kluczowych elementów teorii Bruce’a Ackermana, by następnie ocenić jej przystawalność do polskich warunków ustrojowych. Zaznaczył, że wewnętrznie sprzeczne byłoby odwołanie się do koncepcji momentu konstytucyjnego przy jednoczesnym akcentowaniu suwerenności parlamentu lub traktowaniu organów władzy ustawodawczej jako wyłącz- nych wyrazicieli woli narodu. W ocenie dr. Michała Ziółkowskiego nie ma podstaw do posługiwania się koncepcją momentu konstytucyjnego

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 129 Recenzje, noty, sprawozdania

w celu opisania aktualnej sytuacji w Polsce, jako że nie zostały spełnione kryteria wyższego prawodawstwa formułowane na jej gruncie. W szcze- gólności koncepcja momentu konstytucyjnego nierozerwalnie wiąże się z doniosłą rolą niezależnego sądownictwa o silnej legitymacji. Z drugiej strony referent dostrzegł możliwość zastosowania w polskich warunkach jednej z reinterpretacji tej koncepcji, wedle której każdy moment konstytucyjny poprzedzany jest kryzysem konstytucyjnym. Z tej perspektywy kryzys konstytucyjny może stanowić zapowiedź momentu konstytucyjnego, a prezentowana teoria – służyć w przyszłości pomocą podmiotom przywracającym praworządność. Dyskusję nad drugim panelem rozpoczęła prof. dr hab. Grażyna Skąp- ska (Uniwersytet Jagielloński), która poprosiła prof. Piotra Tuleję o roz- winięcie twierdzenia dotyczącego zależności pomiędzy zasadą podziału władzy a zróżnicowaniem społecznym oraz odniosła się do kwestii abuzywnego konstytucjonalizmu, rozważając, czy sami nie stworzyliśmy sprzyjających warunków dla pojawienia się tego zjawiska. W drugiej kolejności głos zabrał prof. Piotr Radziewicz, który zadał dr. Michałowi Ziółkowskiemu uzupełniające pytania do treści jego referatu. Następnie dr Sebastian Kubas (Uniwersytet Jagielloński) poruszył problem fikcji i sprzeczności, na których jego zdaniem oparta jest refleksja konstytucyjna, oraz wyraził opinię, że aktualnie znajdujemy się – zarówno w Polsce, jak i na świecie – w fazie zmiany reżimu, a jedynej nadziei należy upatry- wać w kulturze. Z kolei prof. Stanisław Biernat sformułował wątpliwości co do celowości wprowadzania do Konstytucji rozdziału europejskiego. W jego opinii obecnie obowiązująca Konstytucja wymaga wprowadzenia tylko dwóch zmian: złagodzenia zasady wyłączności ustawy oraz wprowadzenia konstytucyjnych podstaw do przyjęcia w przyszłości euro. Następnie paneliści odnieśli się do kwestii poruszonych przez uczest- ników dyskusji. Dr Michał Ziółkowski zwrócił uwagę na płynność i nie- spójność teorii Bruce’a Ackermana jako koncepcji pełniącej funkcję reguły legitymizacji zmiany konstytucji i opowiedział się za jej odrzu- ceniem. Profesor Piotr Tuleja, rozwijając poruszony w referacie wątek praw socjalnych, zauważył, że obecnie stały się one kryterium, w oparciu o które możemy stwierdzić, czy podział władzy funkcjonuje należycie. Następnie, odnosząc się do problemu klauzuli europejskiej, sprecyzował,

130 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z konferencji „Ankieta o Konstytucji…

że jego zdaniem należałoby na poziomie konstytucyjnym określić, jaki jest cel przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, gdyż sam art. 90 Kon- stytucji RP jest, w jego ocenie, dalece niewystarczający. Komentując zaś wspomniany w dyskusji problem kultury prawnej, wyraził przekonanie, że w przypadku państw takich jak między innymi Polska kultura prawna powstaje w znacznej mierze dzięki sądom konstytucyjnym. Po zamknięciu dyskusji głos zabrała prof. Monika Florczak-Wątor, która wyraziła gotowość organizatorów ankiety kontynuowania badań i podziękowała moderatorom, referentom, dyskutantom oraz pozostałym uczestnikom konferencji.

Justyna Pyłko – mgr; Katedra Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiel- lońskiego (doktorantka)

Bibliografia

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 131 Sądownictwo konstytucyjne. Teoria i praktyka, red. Mirosław Granat, Warszawa 2018, ss. 213

Sygnalizowana pozycja pt. Sądownictwo konstytucyjne. Teoria i praktyka jest pracą zbiorową pod redakcją Profesora Mirosława Granata. Już osoba Redaktora budzi zaufanie do profesjonalizmu opracowań, jako że jest on zarówno wybitnym naukowcem z zakresu prawa konstytucyjnego, jak i byłym sędzią polskiego Trybunału Konstytucyjnego z okresu, kiedy organ ten cieszył się jeszcze szacunkiem. Zestawienie w pracy spojrzenia teoretycznego i praktycznego ma więc swe uzasadnione przesłanki. Ujęcie takie jest nie tylko uprawnione, ale i cenione w paradygmacie naukowym; w pełni więc zasługuje na poparcie. Pierwsza część tytułu pracy („Są- downictwo konstytucyjne”) jest w sposób oczywisty jasna i precyzyjna, choć – potencjalnie – może mieścić w sobie szerokie spektrum materii bardziej szczegółowych. Praktyka w przypadku sygnalizowanej pracy zresztą tę konstatację potwierdza. W żadnej mierze nie umniejsza to roli całej pracy ani poszczególnych opracowań. Całość opracowania mieści się na dwustu trzynastu stronach. Wspo- minam o tym nieprzypadkowo, mianowicie po to, aby ukazać obszerny, a nie jedynie szkicowy sposób potraktowania problematyki. W zespole autorskim uczestniczy dziewięciu przedstawicieli nauki – wszyscy o zna- nych i uznanych nazwiskach. Biegłość naukowa zespołu autorskiego tak- że nie może więc budzić wątpliwości. Zawarte w pracy poszczególne opracowania w pełni zresztą tę konsta- tację potwierdzają. Uważna lektura poszczególnych opracowań pozwala na ich merytoryczną aprobatę, bez żadnych zastrzeżeń. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że autorzy w sposób oczywisty są wręcz specjalistami w zakresie analizowanej tematyki. Kilka nazwisk autorskich modelowo wręcz łączy Sądownictwo konstytucyjne. Teoria i praktyka, red. Mirosław Granat… doświadczenie teoretyczne z doświadczeniem praktycznym różnego typu (politycznym, eksperckoparlamentarnym, sądowniczym). Sygnalizowana praca ma charakter pokonferencyjny, co ma także ten plus, że autorzy mogli uwzględnić w swych opracowaniach w wersji ostatecznej wcześniejsze uwagi z dyskusji na konferencji. Dobór tematyki refera- tów dokonany przez organizatora konferencji – i redaktora recenzowanego tomu – uwzględniał logiczną strukturę tematyki sądownictwa konstytucyjnego, tak aby najistotniejsze wątki merytoryczne mogły zostać należycie wy- eksplikowane. Wartością założonego ujęcia było więc nie tyle zreferowanie aspektów bezspornych tematyki, ile wyeksponowanie wątków rozwijających refleksję naukową. Zawarte w pracy teksty są tego potwierdzeniem. Tematyka opracowań jest bardzo aktualna, a konstatacji tej nie przeczy fakt zawarcia w nich także wątków – wydawałoby się prima facie – histo- rycznych. Ujęcie materii nawiązuje nie tylko do – jak wskazano – historii materii, ale i fundamentalnych sporów polityczno-filozoficznychvide ( Kelsen-Schmitt), egzegezy dogmatycznoprawnej czy ujęć prawnoporów- nawczych. Różnorodności spojrzenia sprzyja i to, że redaktor potrafił zespolić wysiłki naukowców z różnych ośrodków (Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Warszawski, Uniwersytet Jagielloński, Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu). Organizacja zespołu autorskiego (w tym trzech autorów i redaktora z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego) oraz miejsce dyskusji naukowej w pełni uzasad- niają też wydanie pracy w Wydawnictwie Uniwersytetu Kardynała Stefa- na Wyszyńskiego. Renoma Wydawnictwa także ma tu znaczenie dla tego prestiżowego przedsięwzięcia, a materia sądownictwa konstytucyjnego z pewnością ma taki charakter. Opracowania z naddatkiem spełniają wymogi dotyczące prezentacji i analizy doktryny prawniczej (zwłaszcza konstytucyjnoprawnej i teoretycznoprawnej), materiału normatywnego i samego orzecznictwa konstytucyjnego. Aparatura naukowa nie budzi żadnych zastrzeżeń, w szczególności uwzględniając stosowne przypisy. W ostatecznej redakcji pracy warto może było poddać pod rozwagę ce- lowość zamieszczenia na końcu zbiorowych zestawień, zwłaszcza biblio- grafii i wykorzystanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ale czytelnik znajduje to w ramach poszczególnych opracowań.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 133 Recenzje, noty, sprawozdania

Dla pełnej jasności co do zakresu sygnalizowanej pracy należy wska- zać zawarte w niej poszczególne opracowania, mianowicie: Kelsenow- skie podstawy sądownictwa konstytucyjnego (A. Kustra-Rogatka), Prawo wobec państwa, władzy i polityki. Carla Schmitta rozważania krytyczne o materialnym państwie prawa i sądownictwie konstytucyjnym (P. Kaczo- rowski), Kontrola konstytucyjności ustaw we Francji – aspekty doktrynalne (K. Ujazdowski), O następstwach wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa w latach 2015–2017 (M. Jackow- ski), Wyroki interpretacyjne – instrument Trybunału Konstytucyjnego czy sądów? (P. Tuleja), Potencjał regulacyjny Konstytucji RP a sytuacja kryzy- su konstytucyjnego (D. Dudek), Kwestia kontroli konstytucyjności ustaw w praktyce ustrojowej oraz myśli prawniczej ostatniej dekady XVIII w. (kilka uwag) (R. Puchta), Test określoności jako narzędzie orzecznicze Try- bunału Konstytucyjnego (A. Syryt) oraz Materiały parlamentarne jako źródło wiedzy o intencjach prawodawcy w orzecznictwie Trybunału Kon- stytucyjnego w latach 1986–2008 (P. Chybalski). Byłoby możliwe, oczywiście, szczegółowe wyliczenie wątków podję- tych w poszczególnych opracowaniach dla ukazania ich zakresu in con- creto, ale w nocie o charakterze ogólnym nie jest to przecież konieczne. Wystarczy tu generalna konstatacja, że uważna lektura poszczególnych opracowań w pełni uzasadnia ocenę, że są one ściśle tematyczne i nie omi- jają istotnych zagadnień meritum materii. Nie ma też żadnych podstaw do kwestionowania zasadności i naukowego poziomu poszczególnych analiz. Rozważania są intelektualnie bardzo inspirujące, wydobywają istotę zagadnień, ukazują płaszczyzny toczonych sporów o różnym charakterze. Rezultaty badawcze są owocne i warte opublikowania. Praca posłuży rozwojowi nauki w omawianym zakresie, ale także będzie przy- datnym głosem w dyskusji na temat aktualnej praktyki ustrojowej. Można założyć, że w przyszłości prężność ośrodka nauki prawa konstytucyjnego Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego pozwoli kontynuować nurt debat o materii sądownictwa konstytucyjnego. Andrzej Szmyt – prof. dr hab.; Katedra Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Gdańskiego (kierownik katedry)

134 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego Prawa Konstytucyjnego „Development of Constitutional Law through Constitutional Justice: Decisions and Their Impact on Constitutional Culture” (Gdańsk, 20–23 września 2018 r.)

Przez osiemnaście lat Wydział Prawa Uniwersytetu w Ratyzbonie (Niem- cy) był organizatorem międzynarodowego Kongresu Europejskiego i Po- równawczego Prawa Konstytucyjnego. Spiritus movens idei i jej realizacji jest niezmiennie prof. R. Arnold – od 2008 r. kierownik katedry Jean Monnet ad personam w zakresie „stosunki prawne Unii Europejskiej z Europą Centralną, Wschodnią i Południowo-Wschodnią” (wcześniej – od 1978 r. kierownik katedry w zakresie szeroko rozumianych dyscyplin prawa publicznego, a od 1999 r. kierownik katedry Jean Monnet w zakresie prawa europejskiego). Profesor R. Arnold od lat związany jest silny- mi więzami współpracy naukowej także ze środowiskiem polskiej nauki prawa, czego wyrazem jest między innymi członkostwo (jako pierwszy członek zagraniczny) w Polskim Towarzystwie Prawa Konstytucyjnego oraz księga jubileuszowa w języku angielskim wydana dla niego przed dwoma laty na Uniwersytecie Gdańskim, zawierająca teksty kilkudziesię- ciu autorów z kilkunastu krajów1. W ratyzbońskich kongresach wielokroć uczestniczyli także polscy konstytucjonaliści. W 2017 r. zorganizowanie XIX Kongresu powierzone zostało – po raz pierwszy – ośrodkowi spoza Ratyzbony. Roli tej podjął się mołdawski

1 Transformation of law system in Central, Eastern and Southeastern Europe in 1989–2015. Liber amicorum in honorem Prof. Dr. Dres. H.C. Rainer Arnold, ed. A. Szmyt, B. Banaszak, Gdańsk 2016. Recenzje, noty, sprawozdania

Trybunał Konstytucyjny, gromadząc – jak co roku – nadzwyczaj renomo- wane kręgi uniwersyteckie i trybunałów konstytucyjnych z zakresu są- downictwa i nauki prawa (Kiszyniów, 8–9 czerwca 2017 r. – „Constitutio- nal Justice and Evolution of Individual Rights”). Pokongresowe materiały ukazały się właśnie w Ratyzbonie jako kolejny tom w serii publikacyjnej Entwicklungen im Europaeischen Recht. Developments in European Law. Développements en Droit Européen2. Dodajmy, że publikowane są także materiały z poprzednich kongresów – za 2016 r. w Koszycach na Słowacji3, a za 2015 r. we wspomnianej serii ratyzbońskiej4. Wspominamy tu tylko o ostatnich latach. Na Kongresie kiszyniowskim zorganizowanie kolejnego – jubileuszo- wego, tj. dwudziestego – Kongresu powierzone zostało Uniwersytetowi Gdańskiemu, a ściślej Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Po- litycznych z Wydziału Prawa i Administracji. Rolę organizatorów pełnili tu prof. A. Szmyt i dr A. Rytel-Warzocha. Współorganizatorem patronują- cym był prof. R. Arnold z Ratyzbony. Dodajmy na marginesie, że kolejny, dwudziesty pierwszy Kongres zorganizowany ma być w Madrycie (Hisz- pania). Kongres gdański, tak jak poprzednie, zgromadził około sześćdzie- sięciu uczestników z wielu państw Europy. Realizacja przedsięwzięcia była finansowo możliwa dzięki środkom uniwersyteckim (rektorskim, dziekańskim i katedralnym) oraz wsparciu amerykańskiego sponsora (The Federalist Society for Law and Public Policy Studies). Uczestników Kongresu gościł hotel Hanza w sercu starego Gdańska, nad Motławą, obok historycznego Żurawia. Obrady w pierwszym dniu Kongresu toczy- ły się po sąsiedzku w dużej i małej sali konferencyjnej Ośrodka Kultury Morskiej (jednostki Narodowego Muzeum Morskiego w Gdańsku) – w dużej sali obrady plenarne, a następnie panelu angielskojęzycznego; w małej sali obrady panelu francuskojęzycznego. W drugim dniu obrad uczestników Kongresu gościł zaś Wydział Prawa i Administracji Uniwer- sytetu Gdańskiego, w auli z piękną kopią arcydzieła malarskiego „Sąd Ostateczny” Hansa Memlinga. Uczestnicy Kongresu w ramach programu

2 Hrsg. R. Arnold, Regensburg 2018. 3 Constitutional justice and politics. Central, Eastern and South-Eastern Europe constitutionalism between identity and Europeanization, ed. A. Bröstl, Koszyce 2018 (w druku). 4 Constitutional courts and ordinary courts: cooperation or conflict?, Hrsg. R. Arnold, H. Roth, Regensburg 2017.

136 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego… kulturalnego mieli możliwość zwiedzenia katedry oliwskiej i wysłucha- nia w jej budynku koncertu organowego, zwiedzenia starówki gdańskiej, w tym słynnego Dworu Artusa obok fontanny z rzeźbą Neptuna, a także muzeum w Europejskim Centrum Solidarności. Gdańscy organizatorzy Kongresu jako motyw przewodni obrad za- proponowali spojrzenie na rozwój konstytucyjny przez pryzmat „wielkich rozstrzygnięć” trybunałów konstytucyjnych w ich narodowym zróżnicowaniu i kształtujących się linii orzeczniczych. Korespondowało to z utrwaloną tradycją wcześniejszych kongresów, by koncentrować się, choć w różnych kontekstach, na roli sądownictwa konstytucyjnego. Po- dejściu temu sprzyja zawsze fakt, że „ratyzbońskie kongresy” gromadzą w dużej mierze aktualnych i byłych prezesów (wiceprezesów) trybuna- łów konstytucyjnych, aktualnych i byłych sędziów tychże trybunałów, ekspertów z gremiów kierowniczych i doradczych wyższego szczebla tychże trybunałów, a także przedstawicieli sądów najwyższych i admi- nistracyjnych z poszczególnych krajów, jak również przedstawicieli nauki uniwersyteckiej, zainteresowanych zwłaszcza omawianymi problemami. Kongres gdański zgromadził ponad czterdziestu uczestników zagra- nicznych z dwudziestu krajów oraz kilkunastu uczestników z Polski. Byli to – z zagranicy – B. Dedja, A. Vorpsi, O. Toma (Albania), O. Bresky, A. Vashkevich (Białoruś), B. Kostadinow, G. Solanec (Chorwacja), J. Ze- mánek (Republika Czeska), M. Disant, C. Grewe, J. Rideau (Francja), G. Papuashvili, K. Vardzelashvili (Gruzja), R. Arnold, T. Fickentscher (Niemcy), V. Colcelli, G. Mangione (Włochy), E. Hasani (Kosowo), T. Bir- montiene, D. Žalimas, I. Daneliene (Litwa), L. Heuschling, S. Rodin (Luk- semburg), A. Bâiesu, R. Secrieru, A. Tanase, V. Vasilev, V. Zaporojan (Mołdawia), D. Drašković (Czarnogóra), E. Smith (Norwegia), E. Che- laru, M. Criste, B. Selejan-Gutan, S.E. Tânâsesecu (Rumunia), A. Bröstl (Słowacja), D. Solana (Hiszpania), J. Nerqelius (Szwecja), S. Esen Arnwine (Turcja), V. Muraviov, N. Mushak, I. Slidenko (Ukraina). Ponad połowa wymienionych to ścisłe kierownictwo i sędziowie trybunałów konstytucyjnych. Stronę polską Kongresu stanowili aktualni lub byli sędziowie Trybunału Konstytucyjnego (L. Garlicki, M. Wyrzykowski, P. Tuleja) oraz A. Bień-Kacała, K. Witkowska-Chrzczonowicz, M. Florczak-Wątor, M. Jackowski, R. Piotrowski, J. Stelina, A. Szmyt, Z. Witkowski, K. Wój- towicz, M. Derlatka, A. Rytel-Warzocha i M. Serowaniec. W Kongresie

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 137 Recenzje, noty, sprawozdania

udział wzięli także pozostali pracownicy naukowi Katedry Prawa Konsty- tucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego (P. Uziębło, M. Wiszowaty, K. Grajewski, A. Gajda). Pierwszego dnia obrady plenarne Kongresu w imieniu władz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego otworzył prodziekan prof. P. Uziębło, witając uczestników i nawiązując do idei „kongresów ratyzbońskich”. W imieniu władz rektorskich Uniwersytetu Gdańskiego w części otwarcia Kongresu głos zabrała prorektor Uniwersytetu Gdań- skiego prof. A. Machnikowska (z Wydziału Prawa i Administracji). W imieniu władz miasta głos zabrał prezydent Gdańska P. Adamowicz. W swym wystąpieniu nawiązał do idei Gdańska jako „miasta wolności i solidarności”, przypominając między innymi, że to właśnie w Gdańsku w 2016 r. zorganizowane zostały uroczystości obchodów trzydziestolecia polskiego Trybunału Konstytucyjnego, gdy z uwagi na uwarunkowa- nia polityczne w Warszawie okazało się to niemożliwe. Część powitalną swym wystąpieniem zamknął prof. R. Arnold, przedstawiając zgroma- dzonym wszystkich przybyłych uczestników Kongresu oraz przywołując główne problemy debat kongresowych z poprzednich spotkań. Po części powitalnej uczestnicy Kongresu wysłuchali dwóch głównych referatów otwierających tegoroczną debatę. Jako pierwszy – w imieniu strony polskiej – prof. L. Garlicki wygłosił referat pt. „Constitutional Court of Poland – 1996–2016”, następnie – jako współorganizator raty- zboński – prof. R. Arnold przedstawił referat pt. „Evolution of constitutional law through jurisprudence: the example of Germany”. Wystąpienie prof. L. Garlickiego („Polski Trybunał Konstytucyjny – 1996–2016”) poświęcone było identyfikacji najważniejszych pojęć i dok- tryn wypracowanych w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyj- nego w ciągu trzech dekad jego istnienia. W historii Trybunału referent wyróżnił trzy główne okresy: 1) 1986–1989 – Trybunał powstał w ostatnim okresie rządów komunistycz- nych w Polsce. Mimo początkowego ograniczenia uprawnień i jurysdyk- cji Trybunałowi udało się opracować interesujące orzecznictwo, głównie zorientowane na relacje między ustawami a regulacjami rządowymi; 2) 1989–1997 – Trybunał (w częściowo odnowionym składzie) wszedł w pierwszą fazę postkomunistycznej transformacji. Musiał zmierzyć

138 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego…

się z mozaiką regulacji konstytucyjnych, w której „stara” konstytucja z 1952/76 r.5 współistniała z serią poprawek do konstytucji przy- jętych w 1989 i 1990 r. Stworzyło to sytuację pewnej „konstytucyjnej próżni”, w związku z czym Trybunał Konstytucyjny musiał stworzyć nowe konstytucyjne podwaliny ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Try- bunał odniósł się do nowo przyjętych zasad konstytucyjnych, takich jak – po pierwsze – klauzula Rechtsstaat, którą użył jako narzędzia do wypełnienia luk i aktualizacji interpretacji „starych” przepisów konstytucyjnych. Był to okres wzmożonego aktywizmu sądowego, któ- ry wymuszony był przedłużającą się debatą polityczną i pracami nad nową konstytucją. Nowe orzecznictwo było szeroko przywoływane w procesie przygotowywania Konstytucji, co ugruntowało niekwestio- nowaną legitymację Trybunału Konstytucyjnego; 3) 1997–2015 – Konstytucja z 17 października 1997 r.6 potwierdziła i umocniła pozycję Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie Try- bunał musiał dostosować się do działania w „normalnym” kontek- ście konstytucyjnym. Znacznie mniej miejsca było w tym okresie na tworzenie twórczych konstrukcji konstytucyjnych, dlatego Trybunał skupił się raczej na orzecznictwie niż na interpretacji nowych przepi- sów konstytucyjnych. W dalszym ciągu jednak istniała pewna prze- strzeń dla nowych propozycji i koncepcji; nowa Konstytucja wymagała absorpcji w regularnym działaniu wszystkich trzech władz. Pomimo że Rechtsstaat nadal zajmowało centralne miejsce w orzecznictwie Trybunału, inne koncepcje (takie jak zasada równości, prywatności i – do pewnego stopnia – godności ludzkiej) również zaczęły odgrywać widoczną rolę. Większość orzecznictwa związana była z interpretacją i stosowaniem praw podstawowych, podczas gdy orzecznictwo insty- tucjonalne pozostało mniej rozwinięte i opracowywane z większą nie- śmiałością. Z drugiej strony Trybunał zaproponował ciekawe podejście do konstytucyjnych aspektów integracji europejskiej i przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

5 Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dn. 22 VII 1952 r., Dz.U. 1976, nr 7, poz. 36 tekst jedn. ze zm. 6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 IV 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: „Konstytucja”.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 139 Recenzje, noty, sprawozdania

Profesor L. Garlicki podkreślił, że dopiero po „podwójnych wyborach” w 2015 r. Trybunał stanął w obliczu najbardziej dramatycznego kryzy- su. Nowa większość rządząca rozpoczęła ogólną konfrontację z Trybu- nałem, który wydał kilka przełomowych orzeczeń pod koniec 2015 r. i w roku 2016. Połączenie działań legislacyjnych i personalnych zmian w składzie Trybunału spowodowało jednak jego częściową neutralizację i absorpcję w nowym kontekście politycznym. Przyszłość dopiero poka- że, czy i jak „nowy Trybunał” będzie w stanie stawić czoła temu wyzwa- niu. W każdym razie orzecznictwo opracowane przez „stary Trybunał” koncentruje się na kilku zasadniczych problemach. Jak już wspomniano, to właśnie klauzula Rechtsstaat zawsze zajmowała w nim szczególną po- zycję. Równie rozwinięte było orzecznictwo dotyczące zasady równości, a także – niezmiennie stabilne – stanowisko Trybunału w sprawie relacji między ustawami uchwalanymi przez parlament a regulacjami rządo- wymi. Wreszcie – jak podkreślił referent – Trybunał zajął się również niektórymi problemami „europejskimi”, próbując połączyć oba bieguny niekończącej się debaty na temat granic integracji. Profesor L. Garlicki uwypuklił, że klauzula Rechtsstaat została począt- kowo przyjęta w poprawce konstytucyjnej z grudnia 1989 r., a następnie powtórzona w art. 2 Konstytucji z 1997 r. Nie jest łatwo zrekonstruować intencje twórców klauzuli z 1989 r. – większość z nich rozumiała nowy przepis jako polityczno-ideologiczną deklarację symbolizującą przywią- zanie do zachodnioeuropejskich wartości konstytucyjnych. Dopiero Try- bunał Konstytucyjny „wykorzystał okazję” i skupił się na konstytucyjnych aspektach tej klauzuli. Wysiłek ten był jedynie częścią ogólnej próby prze- kształcenia przepisów konstytucyjnych w rzeczywiste normy odniesienia, które mogłyby być stosowane i egzekwowane przez sądy i sędziów. Po- nieważ większość „starych” przepisów konstytucyjnych nie miała szansy na taką jurydyzację, Trybunał zwrócił uwagę na nowe klauzule generalne wprowadzone poprawką grudniową. W skrócie: stanowisko Trybunału opierało się na założeniu, że klauzulę Rechtsstaat należy rozumieć jako zbiór kilku bardziej szczegółowych norm i zasad. Chociaż żadna z nich nie została wyraźnie włączona do tekstu Konstytucji, stanowią one oczy- wistą i niezbędną istotę „państwa opartego na rządach prawa”. W związ- ku z powyższym, jak podkreślił referent, wszystkie te normy i zasady

140 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego… powinny być uznane za integralne elementy Konstytucji, tj. za prawnie wiążące normy rangi konstytucyjnej. Innymi słowy, ich moc prawna jest wyższa niż ustaw zwykłych, a Trybunał Konstytucyjny i inne sądy mogą egzekwować je w procesie interpretacji (verfassungskonforme Auslegung) oraz/lub uchylania ustaw. Lista takich „skonstytucjonalizowanych” norm i zasad pozostaje otwarta, a misją Trybunału Konstytucyjnego jest usta- lanie jej zakresu i treści. Początkowo orzecznictwo koncentrowało się na tzw. proceduralnych aspektach praworządności. Trybunał Konstytu- cyjny opracował tu kilka „zasad przyzwoitego ustawodawstwa”, takich jak: zakaz ustaw retroaktywnych, ochrona praw nabytych, wymóg mi- nimalnego vacatio legis i wreszcie, co nie mniej ważne, wymogi doty- czące precyzji i dostępności przepisów prawnych. W 1994 r. Trybunał Konstytucyjny zaczął opracowywanie koncepcji proporcjonalności jako kolejnego elementu rządów prawa. Intencją Trybunału było usunięcie nie- dociągnięć typowych dla procesu prawodawczego w pierwszym okresie transformacji. Jednocześnie inspiracje czerpano z orzecznictwa innych trybunałów konstytucyjnych (przede wszystkim niemieckiego Bunde- sverfassungsgericht), a także dwóch sądów europejskich – Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Referent zwrócił uwagę, że mniej rozwinięte i bardziej kontrowersyjne były próby rozszerzenia interpretacji klauzuli Rechtsstaat na istotę praw podstawowych. Trybunał zajął się pojęciami takimi jak prywat- ność, godność ludzka i wreszcie prawo do życia (tym ostatnim w pro- blematycznym orzeczeniu z 1997 r. dotyczącym aborcji7). Orzecznictwo to nie zostało pozbawione istotnego znaczenia, jednak ponieważ zaczęło się rozwijać dopiero w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, przyjęcie nowej Konstytucji usunęło istniejące luki, zwalniając tym samym Try- bunał od nadmiernego aktywizmu. Nowa Konstytucja wyznaczyła nowy okres w orzeczniczej działalności Trybunału Konstytucyjnego w Polsce. Ponieważ jednak w Konstytucji nie przez przypadek ponownie przyjęto klauzulę Rechtsstaat, pozostała ona jedną z najważniejszych norm odniesienia. Chociaż Trybunał był bardziej powściągliwy w „odkrywaniu” całkowicie nowych elementów klauzuli, odwoływał się do niej przy wielu okazjach. Z pewną przesadą można zauważyć, że jeśli nie istniała żadna

7 Orzeczenie TK z 28 V 1997 r., K 26/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 19.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 141 Recenzje, noty, sprawozdania

wyraźna konstytucyjna podstawa do podjęcia decyzji, Trybunał usiłował znaleźć taką podstawę w twórczej interpretacji klauzuli „praworządno- ści”. Innymi słowy, stała się ona „domyślnym przepisem” używanym przy wielu okazjach i w różnych kontekstach. Sprawa lustracyjna z 2007 r. stanowi jeden z najbardziej dramatycznych przykładów jej zastosowania. Wreszcie prof. L. Garlicki przedstawił aktywność Trybunału Konsty- tucyjnego w obszarze „unijnym”. „Orzecznictwo unijne” jest znacznie nowsze, ponieważ rozwinęło się dopiero w okresie akcesji Polski do Unii. Jego ogólny kierunek był wyraźnie proeuropejski: nigdy nie kwestiono- wano integracji i wynikających z niej ograniczeń suwerenności. Jedno- cześnie jednak Trybunał często próbował wypracować rozwiązania kom- promisowe. Był to sposób na wysyłanie „sygnałów dymnych” do Brukseli i Luksemburga (K. Kowalik-Bańczyk) wskazujących na kwestie, które byłyby nie do zaakceptowania w świetle polskiej Konstytucji. Żaden z wyroków nie zawierał jednak deklaracji o niekonstytucyjności traktatu akcesyjnego8 lub Traktatu z Lizbony9 (jedynym wyjątkiem był wyrok z 2005 r. w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania10, ale jego głów- nym celem było zmuszenie do przyjęcia odpowiedniej poprawki do Kon- stytucji) i żaden z tych aktów (jak również późniejsze środki stabilizacji gospodarczej) nie był nigdy poważnie atakowany przez Trybunał. Drugi z głównych referentów – prof. R. Arnold – scharakteryzował w swym wystąpieniu „Ewolucję prawa konstytucyjnego w drodze orzecznictwa na przykładzie Niemiec”. Podkreślił, że konstytucje są żywymi in- strumentami, które muszą odpowiednio spełniać swoją funkcję przez długi czas. Niezbędne dostosowanie tekstu do zmieniającej się rzeczywistości jest dokonywane przez zmianę konstytucji lub odpowiednią interpretację jej przepisów. Niemiecka ustawa zasadnicza w ciągu niemal siedemdziesięciu lat istnienia została zmieniona ponad sześćdziesiąt razy, a zmiany dotyczyły ponad stu artykułów. Federalny Trybunał Konstytucyjny wydał w ciągu sześćdziesięciu siedmiu lat około ośmiu tysięcy decyzji merytorycznych (poza bardzo licznymi uchwałami odrzucającymi indywidualne skargi), określił strukturę konstytucji i podjął znaczną liczbę dogmatycznych,

8 Dz.U. 2004, nr 90, poz. 864. 9 Dz.U. 2009, nr 203, poz. 1569. 10 Wyrok TK z 27 IV 2005 r., OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42.

142 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego… kluczowych kroków, które wniosły istotny wkład w koncepcyjny rozwój prawa konstytucyjnego. Niemiecki trybunał uzupełnił pisany tekst konstytucji, uwypuklając jej „niepisane” części, ugruntował pozycję ludzkiej god- ności i wolności jako podstawowych wartości oraz zasadę rządów prawa jako fundamentu ustroju państwa. Dokonał internacjonalizacji praw podstawowych, dostosowując je do wspólnej międzynarodowej orientacji, jak również próbował znaleźć równowagę między prawem ponadnarodowym i krajowym. Referent podkreślił, że Federalny Trybunał Konstytucyjny rozszerzył koncepcję praw podstawowych, tradycyjnie postrzeganych jako prawa podmiotowe będące narzędziem obrony przed władzą państwową, w kierunku spójnego porządku obiektywnych wartości, punktu wyjścia do konstytucjonalizacji wszystkich gałęzi prawa11 oraz koncepcji zobo- wiązania państwa do aktywnej ochrony wartości praw podstawowych12. Co więcej, Federalny Trybunał Konstytucyjny dokonał internacjonalizacji praw podstawowych, dostosowując je do europejskiej konwencji praw człowieka13. Pojęcie tożsamości konstytucyjnej jest zaś postrzegane przez orzecznictwo jako granica wpływu prawa Unii Europejskiej na prawo kra- jowe (Traktat z Lizbony z 2009 r.). W odróżnieniu od wartości – instytucje nie przeszły ewolucji w drodze orzecznictwa, ale były modernizowane poprzez formalną reformę konstytucyjną. Niemniej jednak orzecznictwo Federalnego Trybunału Konstytucyjnego było równie ważne dla wypracowania zasad współpracy instytucjonalnej (na przykład w kwestii lojalności federalnej14 czy federalnej solidarności15). Po przerwie kawowo-rekreacyjnej (w czasie której z dużego tarasu re- stauracyjnego na czwartym piętrze można było podziwiać między innymi bliską panoramę Wyspy Spichrzów, Ołowianki, gdańskiej mariny na Mo- tławie czy architekturę Długiego Pobrzeża) obrady kongresowe toczyły się

11 Zob. wyrok FTK z 15 I 1958 r. w sprawie Lüth, BVerfGE 7, 198. 12 Zob. wyrok FTK z 25 II 1975 r. w sprawie Abortion I, BVerfGE 39, 1; wyrok FTK z 8 VIII 1978 r. w sprawie Kalkar I, BverfGE 49, 89; wyrok FTK z 20 XII 1979 r. w sprawie Mühlheim- Kärlich, BverfGE 53, 30. 13 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dn. 4 XI 1950 r., Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284. Zob. wyrok ETPC z 26 II 2004 r. w sprawie Görgülü p. Niemcom, skarga nr 74969/01. 14 Zob. wyrok FTK z 21 V 1952 r. w sprawie Wohnungsbau, BVerfGE 1, 299. 15 Zob. wyrok FTK z 11 XI 1999 r. w sprawie Finanzausgleich III, BVerfGE 101, 158.

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 143 Recenzje, noty, sprawozdania

w dwóch równoległych panelach językowych, angielskim i francuskim, co powtórzono także w turze obrad poobiednich. Panelowi angielskoję- zycznemu przewodniczył w pierwszej turze prof. D. Žalimas (prezes Sądu Konstytucyjnego Litwy), w drugiej A. Tanase (były prezes Trybunału Kon- stytucyjnego Mołdowy, obecnie członek Komisji Weneckiej), obu zaś pane- lom francuskojęzycznym przewodniczyła prof. C. Grewe (była wiceprezes Rady Konstytucyjnej, aktualnie na Uniwersytecie w Strasburgu). W drugim dniu obrady kongresowe otworzył prof. J. Stelina, jako dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego nawiązując do rozwoju Wydziału. Obradom w części merytorycznej przewodniczył prof. L. Gar- licki, a konkluzji merytorycznych obrad Kongresu dokonał prof. R. Arnold. Liczni uczestnicy Kongresu nadesłali wcześniej abstrakty swych refe- ratów lub tytuły przygotowanych wystąpień w debacie, które po powiele- niu zostały udostępnione wszystkim zainteresowanym w tece materiałów kongresowych. W niniejszym sprawozdaniu nie ma potrzeby prezentacji ich meritum, jako że – w wersji ostatecznej – zostaną opublikowane w 2019 r. przez Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego jako tom mate- riałów pokongresowych w języku angielskim (częściowo francuskim) pod redakcją R. Arnolda, A. Rytel-Warzochy i A. Szmyta. W sprawozdaniu z Kongresu wydaje się wystarczające wskazanie jedynie nazwisk autorów i tytułów ich referatów. Poza wskazanymi już wystąpieniami L. Garlickiego i R. Arnolda były to (z abstraktami): „Development of constitutional law through constitutional justice: Norway” (E. Smith), „The concept of the jurisprudential constitution” (D. Žalimas), „Impeachment as a constitutional sanction: Lithuanian experience” (T. Birmontiene), „The role of constitutional justice in developing the culture of constitutional change” (I. Danéliené), „The contribution of the Czech Constitutional Court to the European constitutional culture” (J. Zemánek), „La neutralité économique de la Constitution en Croatie” (B. Kostadinov), „Le rôle de la Cour constitutionelle de la Roumanie dans la formation d’une culture constitutionelle” (E. Chelaru), „Landmark decisions of the Constitutional Court of Romania and their impact on the political regime” (S.E. Tânâsesecu, B. Selejan-Gutan), „The Court of Justice of the EU and European constitutional culture” (S. Rodin), „Interpretation of law within EU integration processes. The case of the relationship between

144 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Sprawozdanie z XX Kongresu Europejskiego i Porównawczego… the Italian Constitutional Court and EU law” (V. Colcelli), „L’apport du Conseil Constitutionnel francais aux rapports entre l’ordre juridique de l’Union Europeenne et l’ordre juridique francais” (J. Rideau), „Consti- tutional approach to Catalonia crisis in Spain” (D. Solana), „Defenseless constitutional democracy – the case of Poland” (M. Wyrzykowski), „Ac- cess to a constitutional justice in the multiple jurisdictions circumstances” (O. Bresky), „Landmark decisions in the history of the Constitutional Court of the Slovak Republic” (A. Bröstl, L. Gajdošiková), „L’intervention du juge constitutionnel Roumain pour garantir l’accès libre á la justice” (M. Criste), „Evolutions récentes de la jurisprudence constitutionnelle en République de Moldova” (A. Băiesu), „L’impact des grandes decisions des cours consti- tutionnelles sur la Culture jurdidique. Une reflexion illustrée par la jurisprudence constitutionnelle allemande” (C. Grewe), „Liberal constitutionalism and judicialization of politics” (A. Bień-Kacała), „Constitutional courts and limits on the constituted power: Indian and Turkish cases” (S.E. Arnwine), „Constitutional jurisdiction of the EU Court of Justice” (N. Mushak, V. Muraviov). Wiele wystąpień obejmowało materię sygnalizowaną wcześniej jedynie nadesłanym tytułem, by wymienić tu: „Features of human rights protection by the Constitutional Court of Ukraine” (I. Slidenko), „Self-imposed limitations on constitutional jurisdiction: the case of the Special Court for Kosovo” (E. Hasani), „The impact of constitutional justice in trans- forming the constitutional culture in Albania” (A. Vorpsi), „Le contrôle de la constitutionnalité des omissions législatives dans la jurisprudence constutionnelle de la Républik de Moldova” (V. Zaporojan), „Justice constitutionnelle et development de la culture constituionnelle. Observations sur la situation francaise” (M. Disant), „Constitutional referendum in Po- land and primary constituent power” (M. Jackowski), „The Constitutional Court of Montenegro as a guardian of the constitutional order and human rights and liberties” (D. Draŝković), „The concept of independent courts; a constitutional view on the EU – Polish conflict” (J. Nergelius), „Challenges of the Europeanisation of the Croatian Constitutional Court practice” (G. Selanec). Warto nadmienić, że niektórzy uczestnicy Kon- gresu (z polskiej strony R. Piotrowski i P. Tuleja) wystąpili w dyskusji

Przegląd Konstytucyjny 4/2018 145 Recenzje, noty, sprawozdania

bez wcześniejszego zgłoszenia referatu, zapowiadając nadesłanie pełnego tekstu do publikacji pokongresowej. Anna Rytel-Warzocha – dr; Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego (adiunkt) Andrzej Szmyt – prof. dr hab.; Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego (kierownik katedry)

Bibliografia

Constitutional justice and politics. Central, Eastern and South-Eastern Europe constitutionalism between identity and Europeanization, ed. A. Bröstl, Ko- szyce 2018 (w druku). Constitutional courts and ordinary courts: cooperation or conflict?, ed. R. Ar- nold, H. Roth, Regensburg 2017. Entwicklungen im Europaeischen Recht. Developments in European law. Déve- loppements en Droit Européen, Hrsg. R. Arnold, Regensburg 2018. Transformation of law system in Central, Eastern and Southeastern Europe in 1989–2015. Liber amicorum in honorem Prof. Dr. Dres. H.C. Rainer Ar- nold, ed. A. Szmyt, B. Banaszak, Gdańsk 2016.

146 Przegląd Konstytucyjny 4/2018 Zasady składania materiałów do Przeglądu Konstytucyjnego

Objętość tekstów nie powinna przekraczać: artykuły – 60.000 znaków, artykuły recenzyjne – 20.000 znaków, glosy – 15.000 znaków, inne (materiały źródłowe, omówienia orzeczeń) – 40.000 znaków. Do materiałów należy dołączyć tytuł w j. polskim i angielskim oraz informacje o au- torze wraz z afiliacją, adresem e-mail i numerem telefonu autora/autorów. Do artykułów i glos należy dołączyć również streszczenie w j. polskim i angielskim (1500–2000 znaków). Tekst zapisany w pliku edytowalnym (doc, rtf) prosimy przesłać na adres: [email protected] Tekst podlega ocenie recenzenta wyznaczonego z grona Komitetu Redakcyjnego oraz recenzenta spoza Komitetu. Wątpliwości dotyczące recenzowanych tekstów rozstrzyga Komitet Redakcyjny. Nie podlegają recenzji noty i sprawozdania z konferencji. Na stronie internetowej Przeglądu Konstytucyjnego publikujemy formularz recenzji, deklarację recenzenta o niewystępowaniu konfliktu interesów, informacje o polityce prywatności oraz wskazówki redakcyjne dla autorów: przeglad.konstytucyjny.law.uj.edu.pl

Informacje o przeciwdziałaniu ghostwriting i guest authorship

Redakcja wprowadza procedury zapobiegające zjawiskom ghostwriting i guest authorship. Ustalenie przez Komitet Redakcyjny, że osoba, która wniosła istotny wkład w powstanie publikacji, została pominięta jako jej autor lub jej rola została niezasadnie zminimalizowana, będzie wiązać się z powiadomieniem odpowiednich podmiotów (instytucji zatrudniających, towarzystw naukowych, stowarzyszeń zarządzających prawami autorski- mi). Podobna procedura będzie stosowana w przypadku stwierdzenia, że au- torstwo publikacji zostało przypisane osobie, która nie jest autorem tekstu.