REELEIÇÃO DE PREFEITOS: UMA ANÁLISE DAS ELEIÇÕES DE 2004, 2008, 2012 e 2016 PARA OS EXECUTIVOS MUNICIPAIS DO BRASIL
EVENTO ONLINE
19 A 23 DE OUTUBRO DE 2020
ÁREA TEMÁTICA: ELEIÇÕES E REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
Renato Barreto de Souza Pós-doutorando do Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política da UENF Lattes: lattes.cnpq.br/4208615645719699
Vitor de Moraes Peixoto Professor Associado do Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política da UENF Lattes: lattes.cnpq.br/4676437210734787
João Gabriel Ribeiro Pessanha Leal Mestrando em Ciência Política na UNIRIO Lattes: lattes.cnpq.br/9277299850069272
Matheus Virginio Harduim Machado Graduando em Ciências Sociais na UENF Lattes: lattes.cnpq.br/8710933735097792
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RESUMO O estudo investiga a reeleição de prefeitos no Brasil nas eleições de 2000 até as eleições 2020. O trabalho se guia pela seguinte inquietação: quais são as características socioeconômicas dos municípios e individuais dos candidatos que afetam as chances de reeleição? Trata-se de uma pesquisa quantitativa desenvolvida a partir da montagem de um banco de dados com informações dos resultados eleitorais e das prefeituras. O estudo é operacionalizado a partir de dois objetivos principais. O primeiro é o de descrever qual é a situação do prefeito eleito no pleito eleitoral anterior na eleição seguinte, busca-se verificar a condição deste segundo a região do pais e o porte populacional do município. Em segundo momento, tendo como foco analítico o ciclo eleitoral dos prefeitos eleitos em 2012, pretende-se explicar o que leva o ocupante da cadeira do executivo municipal a reeleição partindo tanto de dados institucionais, quanto de dados relacionados à gestão. O tema da reeleição se insere em um consolidado debate acadêmico que busca desvendar as relações entre desempenho governamental e comportamento eleitoral.
PALAVRAS CHAVE: Eleições Municipais; Reeleição; Competição Eleitoral.
ABSTRACT The research explores the reelection of mayors in Brazil between 2000 and 2020. The work tries to answer some questions as: What are the socioeconomic characteristics of the municipalities and individual candidates that affect the chances of reelection? It is a quantitative research developed from form a database with electoral results and city halls information. The study has two main objectives: the first is describe the situation of the mayor elected in the previous election in the next race, seeking to verify the condition of the mayor according to the region of the country and the population of the municipality. Secondly, with an analytical focus on the race for mayors in 2012, it is intended to explain what makes a mayor reelected by institutional and management-related data. Reelections are part of a consolidated academic debate that seeks to unravel the relationship between government performance and electoral behavior.
KEY WORDS: Municipality elections; Reelection; Electoral Competition
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1. INTRODUÇÃO A presente pesquisa tem como objeto de estudo um fenômeno político do poder local sob o qual repousam muitas lacunas: a reeleição dos prefeitos nas cidades brasileiras. A reeleição de candidatos majoritários é um tema relativamente novo na atual experiência democrática nacional, pois sua instituição se deu pela Emenda constitucional número 16 promulgada em quatro de julho de 1997.
Ocorreu-se, então, seis eleições municipais com esta nova regra (2000; 2004; 2008; 2012, 2016 e 2020). Nestes pleitos, foi instituída a possibilidade do chefe do executivo local se candidatar a mais um mandato consecutivo. A Emenda modificou uma longa tradição republicana que sempre proibiu reeleição de Presidente da República e trouxe de volta a reeleição de governadores (Presidentes de província) e intendentes (prefeitos) que eram permitidos na República Velha.
Sendo assim, este trabalho investiga a reeleição de prefeitos nos municípios brasileiros nas eleições de 2000 a 2020, a referida investigação é guiada pela seguinte inquietação: quais são as características socioeconômicas dos municípios e individuais dos candidatos que afetam as chances de reeleição? A resposta a essa pergunta é realizada a partir de dois objetivos centrais.
O primeiro, de caráter exploratório, descreve qual é a situação do prefeito eleito no pleito eleitoral anterior na eleição seguinte, busca-se, assim, sanar questões como: a) quantos podiam concorrer, b) quantos efetivamente se candidataram, c) qual foi a taxa de sucesso dos incumbents, d) averiguar se há uma dispersão espacial destes resultados, e) descrever se existe, sobre aspecto da característica populacional, um padrão nos municípios que mais premiam ou mais punem os candidatos prefeitos.
O segundo, tendo como foco analítico o ciclo eleitoral dos prefeitos eleitos em 2012, pretende compreender o que leva o ocupante da cadeira do executivo municipal a reeleição partindo tanto de dados institucionais, quanto de dados relacionados à gestão da máquina municipal e dados individuais. Este segundo estágio tem perspectiva explicativa onde são testadas variáveis que podem influir no sucesso do incumbente, busca-se identificar aspectos da realidade municipal, do desempenho administrativo do prefeito e de suas características individuais que são responsáveis ou não pelo aumento da probabilidade de seu sucesso na reeleição.
Tenta-se, assim, romper com a dicotomia presente nos estudos na área que apresentam uma certa divisão entre pesquisas que mobilizam variáveis econômicas e pesquisas focadas nas variáveis institucionais. Acredita-se que um mesmo estudo pode mobilizar estes dois tipos de informações e assim perseguir uma explicação mais completa sobre o fenômeno da reeleição dos prefeitos.
A grande questão, neste sentido, é a eventual constatação de que determinada característica do governo municipal e da atuação do prefeito no remanejo da máquina aumenta a probabilidade de reeleição.
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Este fato seria um indicador de que o processo democrático eleitoral do país é eficiente na seleção dos melhores dirigentes.
Dentro deste contexto, o primeiro objetivo foi operacionalizado pela elaboração de um banco de dados contendo informações eleitorais a respeito dos prefeitos eleitos nos pleitos eleitorais de 2000, 2004, 2008, 2012 e 2016; e dados sociodemográficos municipais. As informações eleitorais foram coletadas no acervo digital do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), enquanto que as sóciodemográficas no IBGE.
No que se refere ao processo metodológico para realizar o segundo objetivo, contou-se na escolha de três agrupamentos de variáveis que decanta na realidade, ou seja, que operacionaliza o que chamamos de características individuas, características institucionais e características de gestão, a tabela 1 apresenta cada uma delas:
Tabela 01. Variáveis que descrevem as características individuas, características institucionais e características de gestão utilizadas no trabalho
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Fonte: Elaboração dos autores.
Como o ciclo eleitoral em discussão é dos prefeitos eleitos em 2012, os dados coletados vão de 2013 ao ano de 2016. Todos os dados relacionados a gestão e o PIB per capita foram deflacionados segundo o IPCA/IBGE, tendo como base primeiro de janeiro de 2020. Para analisar o efeito multivariável dos três agrupamentos escolhidos (as variáveis independentes) sobre a reeleição do incumbentes em 2016 (a variável dependente) optou-se pela técnica de regressão logística da família binomial.
Além desta seção, a pesquisa contém mais três seções. A próxima aborda o debate teórico que auxilia a compreensão do objeto estudado, a terceira seção constata os resultados da pesquisa, enquanto que a última o debate em torno dos achados encontrados como também as conclusões preliminares.
2. BIBLIOGRAFIA Em junho de 1997 o Senado federal aprovou a Emenda Constitucional nº 16/97 autorizando a reeleição de presidentes, governadores e prefeitos para um único consecutivo mandato. Era adotada pela primeira vez na história do país essa regra eleitoral para todos os entes federados e a partir de 1998 as eleições brasileiras contavam com essa possibilidade.
Desde então diferentes estudos investigaram a reeleição de prefeitos produzindo um volume heterogêneo de metodologias, hipóteses e repostas para descrever esse fenômeno eleitoral. A análise dos trabalhos revela a existência de poucos consensos pairando ainda muitas dúvidas sobre diferentes aspectos da reeleição em nível local. Com intuito de esclarecer tais divergências é apresentado a seguir um resumo de alguns estudos deste tema divididos em quatro blocos distintos: o primeiro formado por análises centradas na investigação dos impactos da reeleição sobre as contas públicas, um segundo bloco de pesquisas preocupadas em descrever o fenômeno da reeleição e analisar seus efeitos eleitorais, o terceiro grupo de trabalhos interessados em testar o chamado “efeito incumbent”, ou seja, a vantagem eleitoral dos prefeitos na disputa pela reeleição e finalmente o quatro grupo de pesquisas que busca investigar a relação da reeleição de prefeitos com a corrupção.
A linha de pesquisa sobre a reeleição de prefeitos no Brasil foi aberta por economistas responsáveis por prestar relevante contribuição ao debate acadêmico com trabalhos marcados pela variedade de desenhos de pesquisas em sua maioria abordando a eleição de 2000. Em linhas gerais estes textos procuraram identificar correlações entre as características dos municípios, as políticas públicas locais e a reeleição dos prefeitos. Mobilizando um grande número de variáveis nas quais destacam-se as análises das contas públicas, especialmente a política fiscal. (Araújo, Cansaço e Shikida, 2002; Mendes e Rocha, 2004; Mendes e Rocha, 2004 b; Meneguin, Bugarin e Carvalho, 2005; Sakurai, 2005; Sakurai 2007; Pieri, 2011; Marciniuk e Bugarin, 2019).
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Estes estudos seguiram a trilha aberta pelo trabalho inaugural publicado em 2001 por Fernando Meneguin, e Maurício Bugarin “Reeleição e política fiscal: um estudo dos efeitos da reeleição nos gastos públicos”. Os autores analisam seis eleições Estaduais ocorridas em 1994 e concluíram: “o instituto da reeleição incentiva o governo estadual a não se endividar excessivamente no primeiro mandato e, quanto maiores às chances de se reeleger, mais cauteloso será o governador em sua política fiscal” ocorre, portanto uma “externalidade positiva sobre as contas públicas, resultado oposto àquele previsto pela teoria dos ciclos econômicos de origem política. ” (Menenguin e Bugarin. 2001:06).
A eleição de 2000 foi o alvo da pesquisa de Araújo, Cansaço e Shikida, neste trabalho os autores analisaram 835 municípios, atestam que ser do mesmo partido do Presidente da República e do Governador aumenta as chances de reeleição do prefeito. Viram também que quanto maior é o PIB do município menor é a probabilidade de reeleição. (Araújo, Cansaço e Shikida, 2002). Mendes e Rocha escreveram dois artigos em 2004, no primeiro texto não encontraram influência de pertencer ao mesmo partido do Presidente e do Governador sobre a probabilidade de reeleição dos prefeitos, no segundo artigo reconhecem a influência do partido do Presidente. Sustentam ainda, que os resultados de políticas públicas de saúde e educação não afetam as chances de reeleição e que a expansão da despesa pública afeta positivamente. (Mendes e Rocha 2004).
O segundo grupo de estudos adota uma abordagem interessada em estudar os impactos da reeleição de prefeitos sobre o sistema partidário e eleitoral dando assim uma nova direção ao tratamento do tema. O primeiro trabalho deste conjunto de pesquisas foi publicado em 2008 com o propósito de investigar a correlação entre boa avaliação dos prefeitos medida pelas pesquisas de opinião e a reeleição. Analisando a eleição em sete capitais no pleito de 2008, os autores concluem que boa avaliação do prefeito importa, mas outras variáveis relacionadas ao perfil dos candidatos em disputa devem ser mobilizadas para explicar a reeleição dos chefes dos Executivos locais. (Oliveira e Santos, 2009).
Em “Reeleição para o Executivo municipal no Brasil” é feito o primeiro esforço de descrição do fenômeno, são analisadas 62 cidades nas três eleições entre 2000 e 2008. O texto revela o percentual de candidatos que poderiam concorrer à reeleição em cada pleito, quantos concorreram e qual a taxa de sucesso dos incumbents. Como analisa as capitais e cidades com mais de 200 mil eleitores os números encontrados são bastante altos: 84 % dos prefeitos que podiam disputar a reeleição se candidataram e entre eles em média 73% se reelegeram. Conclui afirmando que o chefe do Executivo municipal é franco favorito mesmo quando disputa reeleição com um ex-prefeito. (Barreto, 2009).
O mesmo autor realiza um estudo comparado da reeleição de prefeitos no Brasil e no Uruguai, desta vez seleciona dois pleitos (2000 e 2004) nas mesmas 62 cidades. Encontra taxa de sucesso dos incumbents brasileiros de 64%, um pouco mais baixa que no estudo anterior. A taxa de sucesso dos partidos na reeleição é de 50% no Brasil e de 71% no Uruguai. Segundo o autor isso revela a “ausência de
6 um sistema partidário tão solidamente constituído quanto o uruguaio, outro fator que pesa contra o desempenho eleitoral dos partidos no Brasil, e joga a favor dos prefeitos, é a possibilidade de trocar de legenda durante o mandato o que desvincula os destinos de um e de outro, associado ao fenômeno das coligações”. (Barreto, 2012: 311)
O terceiro grupo de estudos sobre reeleição de prefeitos no Brasil não se preocupou em descrever ou explicar o fenômeno, seu objetivo central foi verificar o “efeito incumbent”. Embora tenham desenvolvido distintas seleções de municípios todos optaram pelo uso da regressão descontínua na análise dos dados eleitorais. Quatro destes trabalhos encontraram desvantagens para os prefeitos que postulavam a reeleição e o último reafirmou as vantagens dos chefes dos Executivos locais na disputa eleitoral para renovação de seus mandatos.
O trabalho de Rocío Titiunk foi o primeiro a apontar nesta direção, a autora introduziu duas inovações nesse campo de estudos ao deslocar a unidade de análise dos candidatos para os partidos e ao mesmo tempo valer-se de uma metodologia estatística de regressão descontínua e examinando o desempenho de três partidos – PMDB, PFL e PSDB - nas eleições de 2000 e 2004. Suas conclusões apontam para um forte efeito negativo da incumbência para o PMDB e para o PFL. Vencer a eleição de 2000 reduz em cerca de 20% a probabilidade de vencer em 2004 para ambos. Já o PSDB, sua probabilidade também é negativa, mas não é estatisticamente significante. Quanto a desvantagem da Incumbência em termos de margem de votos é de 6% para o PMDB, 4,5% para o PFL, já o PSDB não exibe números estatisticamente significantes para todas as medições. (Titiunk, 2009). Dando sequência a esta linha de pesquisa foram publicados em 2012 três artigos que buscaram avançar na direção desta investigação.
O segundo estudo deste grupo reconhece o mérito da inovação de Titiunk, mas realiza uma crítica à sua estratégia de pesquisa afirmando que a seleção de apenas três partidos compromete a amostra, ainda mais se lembrado que o PT venceu as eleições presidenciais de 2002 e o mesmo foi excluído do estudo. O fato de escolher como unidade de análise apenas os partidos também é visto como inoportuno, pois ignora sua fragilidade no país e os incentivos do sistema partidário brasileiro para adoção de estratégias individualistas centradas na busca do voto pessoal onde são comuns as trocas de legendas, tais escolhas colocariam em dúvida seus resultados. (Brambor e Ceneviva, 2012).
Na perspectiva de superar os limites apontados os autores estudam as eleições ocorridas entre 2000 e 2008, valem-se também da regressão descontínua e desenvolvem duas estratégias de pesquisa interessados em estimar o “efeito incumbent”. No primeiro selecionam os prefeitos eleitos segundo sua margem de votos sobre o segundo colocado, ou seja, buscam os candidatos que venceram em condições muito competitivas com vantagens entre 1% e 5%, em seguida verificam o desempenho destes prefeitos na eleição subsequente.
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O mesmo tema foi revisitado por Moreira que em linhas gerais reafirmou as conclusões dos dois estudos anteriores. Analisando as eleições entre 2000 e 2008 aplicando a mesma regressão descontínua tanto para candidatos quanto para partidos que venceram o pleito por pequena margem de votos, até 5% de vantagem e que o partido enfrentava pelo menos um mesmo rival da eleição anterior. O chamado “negative incumbency effects” é detectado nas eleições de 2000 e 2004, segundo o texto, nestas eleições a probabilidade de vitória dos prefeitos foi reduzida em 18% e 31% respectivamente. Já a probabilidade de vitória do partido com candidato à reeleição foram diminuídas em 24% e 30%. Este efeito negativo desaparece na eleição de 2008. (Moreira, 2012:12).
Rocio Titiunik retomou o tema da reeleição de prefeitos no Brasil, Mantendo a análise de regressão descontínua para pleitos vencidos por até 2% dos votos as autoras procuraram superar os limites do seu trabalho anterior ampliado o número de eleições de duas para quatro e o número de partidos de três para cinco com a inclusão do PT e do PP.
Segundo o texto o partido que vence uma eleição por estreita margem de votos tem em média 15% menos chance de vencer a eleição seguinte, o fenômeno alcança diferentes partidos e está presente por todo o período estudado. Para os autores isso pode ser explicado pela interação entre limites da reeleição e a fraqueza dos partidos: Como o prefeito não pode concorrer a um terceiro mandato recebe pequeno incentivo para agir na direção do”melhor interesse público” e assim prejudica seu partido na eleição seguinte. Por sua vez os partidos são incapazes de controlar a ação eleitoral destes prefeitos em posição de disputa desfavorável levando o partido a derrota. .” Os autores observaram ainda que este fenômeno não foi verificado exclusivamente no Brasil e também ocorre em países como o México e a Colômbia. (Klasnja e Titiunik, 2017).
O quarto grupo de estudos é formado por trabalhos que exploraram um aspecto específico da realidade política para estudar a reeleição de prefeitos: a corrupção, abordam uma temática pouco explorada e muito relevante para compreensão dos contextos locais.
Ferraz e Finan procuraram testar o chamado “The incumbent behavior model” segundo o qual a possibilidade de reeleição incentiva políticos a alinharem suas preferências com as preferências dos cidadãos desestimulando práticas de desvios de recursos públicos, reduzindo a probabilidade de incumbents praticarem atos ilícitos. Para testar essa premissa os autores realizaram uma pesquisa mobilizando dados da Controladoria Geral da União (CGU) que desenvolveu a partir de 2003 um programa de combate a corrupção. Os autores pesquisaram 486 relatórios produzidos pela (CGU) até 2004 e classificou as irregularidades encontradas estimando o montante dos recursos públicos desviados. Partindo destes dados construíram o “indicador geral de corrupção”, identificando que 78 % dos municípios auditados tiveram pelo menos uma incidência de corrupção.
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A seguir para testar se a possibilidade de reeleição afetar o nível de recursos desviados compara o desempenho dos prefeitos incumbents com os prefeitos em segundo mandato e sem chances de concorrer à reeleição. Concluem que em média a parcela de recursos desviados é 57% maior em municípios onde prefeitos não concorrem a um novo mandato. O efeito é mais forte em municípios onde os custos de extração de renda são mais baixos, onde, por exemplo, não há imprensa ou presença do poder judiciário.
The possibility of re-election induces two effects. It encourages corrupt incumbents to act less corrupt (discipline effect) and it allows voters to re-elect politicians that are less corrupt on average (selection effect). That our point estimate is positive and remains unchanged suggests that the disciplining e ect of re-election incentives dominates the selection effect. (Ferraz e Finan, 2017:04).
Estas conclusões são contestadas por dois estudos realizados por Carlos Pereira. Os trabalhos analisaram dados de auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco nos 184 municípios que formam o Estado entre 1997 – 2004. Segundo os autores as premissas do “The incumbent behavior model” não se confirmaram ocorrendo exatamente o contrário do que prevê a teoria: “The results of this test suggest that first-term mayors are more likely to commit irregularities than second-term mayors.” (Pereira, et. al. 2009:732).
Isso ocorre especialmente quando prefeitos avaliam que atos de desvio trarão substancial vantagem e que há baixa probabilidade de detecção. Além disso, políticos apanhados em práticas corruptas têm incentivos para concorrer à reeleição a fim de obter as vantagens que um mandato confere na mitigação das chances de punição: privilégios legais e acesso a mecanismos de intimidação e cooptação. Cria-se um círculo vicioso no qual a reeleição almejada pode induzir mais corrupção a fim de realizar a compra de votos para garantir a vitória. Ademais perder a disputa pode levar ao poder adversários interessados em retaliações que aumentariam a pressão por punições.
Também observaram que o aumento da competição eleitoral pode promover aumento das práticas ilícitas. As denúncias de irregularidades apontadas por instituições auditoras não afetam a probabilidade de reeleição, exceto se ocorrer em ano eleitoral, neste caso as chances de reeleição são reduzidas em 19%.
“Re-election incentivestend to produce good governance when these institutions are developed and robust. Conversely, when check-and-balance institutions are weak, re-election may generate perverse incentives.’ (Pereira, et al. 2009:733).
No segundo estudo os autores retomam os dados do paper anterior e procuram adicionar novas bases de dados e variáveis com o intuito de investigar o que chamam de paradoxo da impopularidade da corrupção x popularidade de políticos corruptos, capazes de se reeleger apesar das denúncias de desvio de recursos públicos.
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Para enfrentar esse desafio testam o efeito de interação da corrupção e gastos públicos sobre a probabilidade de reeleição, segundo os autores embora a corrupção diminua a probabilidade de reeleição de um titular, o efeito negativo da corrupção diminui à medida que aumenta a despesa pública: “high levels of public spending help corrupt incumbents increase their chances of reelection, with the effect dissipating when spending on public goods is low.” (Pereira e Melo, 2015:107).
Testando a hipotese informacional sustentam que a proporção de eleitores informados com acesso a radio e TV em suas residências afeta a probabilidade de reeleição dos prefeitos corruptos diminuindo suas chances.
“The “perverse accountability” mechanism, through which voters tolerate corruption when it is associated with public goods provision, is a source of incumbency advantage for corrupt politicians in the form of barriers to entry for potential “clean” candidates.” (Pereira e Melo, 2015:110).
3.1 RESULTADOS: A REELEIÇÃO DE PREFEITOS NO BRASIL O grupo de resultados desta primeira parte do trabalho apresenta as respostas para o conjunto de inquietações descritivas que contornam o assunto em discussão. De maneira geral, segue-se uma linha intelectual, também abordada em (BARRETO, 2014, p. 19), que busca descrever o padrão da ação adotada pelos prefeitos que possuem a alternativa de tentar a reeleição, este estudo analisa essa decisão e as suas consequências ao longo dos últimos vinte anos, recorte temporal que contempla todos os pleitos que aconteceram até então, onde existia a possibilidade de o chefe do executivo ser candidato na eleição seguinte.
Dentro deste contexto, o Gráfico 01 demonstra a decisão tomada por prefeitos que possuíam a oportunidade de concorrer à reeleição.
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Gráfico 01. Decisão tomada pelo prefeito que poderia concorrer à reeleição, em percentual (2000- 2020)
Fonte: Elaboração dos autores. TSE.
Na maior parte das vezes, o prefeito tendo a possibilidade de concorrer, tenta a reeleição. Observa- se que o percentual de prefeitos que tentam emplacar uma segunda candidatura gira em torno de 65 a 70% dos casos, em todos os anos. Isto indica que nas ocasiões onde existe a perspectiva, dentro das regras do jogo, de se manter no poder, ocupando o mesmo cargo na estrutura municipal, os atores políticos, na maior parte das vezes, utilizam desta chance.
O gráfico 02 ilustra a decisão tomada e o resultado obtido nas urnas por este candidato. Neste aspecto, existem quatro possibilidades: a primeira, do prefeito não ter a chance legal de participar do pleito seguinte, ou seja, um candidato que está em seu segundo mando; a segunda, do prefeito ter a possibilidade e não concorrer, a terceira, do prefeito ter a possibilidade de concorrer, participar do pleito e perder; e a quarta, do prefeito ter a possibilidade de concorrer, participar da eleição e vencer.
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Gráfico 02. Decisão tomada pelo prefeito em relação ao pleito seguinte e o resultado, em frequência de casos (2000- 2020)1
Fonte: Elaboração dos autores. TSE.
Um dos pontos centrais a serem analisados nesta tabela é o fato de que na maior parte das vezes, quando o candidato tem a possibilidade de concorrer e participa do pleito, o mesmo obtém a vitória. O padrão de vitória ser maior do que o da derrota é observado em quase todas as eleições. Nota-se que 2008 é o ano em que mais prefeitos foram premiados com um segundo mandato.
Uma questão interessante de ser fazer é comparar os pleitos de 2008 ao de 2016, momentos bem distintos do Brasil e que aparenta refletir nos dados aqui analisados. 2008 é o período em que menos prefeitos deixaram de concorrer as prefeituras quando minado desta possibilidade, do mesmo modo que é o ano onde mais prefeitos conseguiram a reeleição. Por outro lado, 2016 é o segundo ano em que mais prefeitos deixaram de tentar a reeleição, e também é o ano em que menos prefeitos conseguiram a reeleição. Pode haver, de certa forma, alguma relação com o fato de que no primeiro ano citado, 2008, o Brasil vivia um bom período econômico e uma estabilidade política, enquanto que em 2016 o mesmo país estava em uma de suas maiores crises financeira e convivia com momentos de instabilidade política.
1 Não constam nos dados referente ao pleito de 2020 os resultados eleitorais do segundo turno da referida eleição, devido ao fato de que durante a elaboração deste trabalho os mesmos não haviam sido liberados.
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Outro ponto instigante é a relação existente entre os reeleitos e os que são impedidos de tentar. Quando se tem um maior número de casos de impedidos, o número de prefeitos reeleitos cai consideravelmente, o inverso também é verdadeiro, este padrão é notado em quase todos os anos, excerto em 2016. É esperado uma relação entre quem poderia participar do pleito e os que não poderiam. A questão é que a relação se concentra, especificamente, naqueles que vencem com aqueles que não podem participar do pleito. Este fato pode reforçar a questão política já indicada neste trabalho, refiro-me a grande capacidade do incumbent sair premiado com um novo governo.
Mudando um pouco a ótica analítica, agora a pesquisa se concentra nos resultados eleitorais obtidos pelos prefeitos quando os mesmos podem concorrer novamente a eleição. O gráfico 03 ilustra o percentual de prefeitos reeleitos, segundo as regiões do país. Busca-se averiguar se há um certo padrão regional no sucesso eleitoral dos incumbents.
Gráfico 03. Resultado obtido pelo prefeito que buscou a reeleição, por região, em proporção (2000- 2016)2
Fonte: Elaboração dos autores. TSE e IBGE.
Como pode ser observado, não há um aparente padrão regional na reeleição de candidatos; com o auxílio deste gráfico nota-se também que, na maioria esmagadora das ocasiões, o percentual de reeleição
2 Não constam nos dados referente ao pleito de 2020 os resultados eleitorais do segundo turno da referida eleição, devido ao fato de que durante a elaboração deste trabalho os mesmos não haviam sido liberados.
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é maior que 50 por cento dos casos. É importante frisar ainda que há uma tendência de queda nos percentuais analisados; durante o período inicial de análise (2000, 2004e 2008) houve uma nítida ascensão daqueles que conseguem efetivamente a reeleição, porém a partir desse momento houve uma tendência de queda sucessiva em 2012 e 2016 e um novo aumento em 2020. Ressalta-se que, dentro desse cenário razoavelmente não padronizado, o Sul concentra os municípios onde os prefeitos são mais premiados.
O gráfico a seguir, agrega neste sentido, ao passo que demonstra a taxa de sucesso eleitoral dos prefeitos segundo o tamanho populacional. A inquietação a ser sanada caminha na direção de averiguar se existe alguma relação entre a complexidade populacional e a taxa percentual de prefeitos reeleitos. Ou seja, se o percentual de reeleitos aumenta ou diminui de acordo com o porte populacional municipal.
Gráfico 04. Resultado obtido pelo prefeito que buscou a reeleição, por tamanho populacional, em proporção (2000- 2016)3
Fonte: Elaboração dos autores. TSE e IBGE.
Ao visualizar o gráfico, percebe-se que há uma troca constante de posições entre municípios segundo suas faixas populacionais, por isso, fica difícil de analisar se há, de fato, um padrão populacional no que se refere a possibilidade de reeleição. Principalmente, quando focamos nas duas faixas menores e nas duas maiores, essas variam substantivamente ao longo do tempo, outro ponto significativo é que a
3 Não constam nos dados referente ao pleito de 2020 os resultados eleitorais do segundo turno da referida eleição, devido ao fato de que durante a elaboração deste trabalho os mesmos não haviam sido liberados.
14 faixa que consta as prefeituras de até 5.000 habitante e a faixa que consta os municípios com mais de 500. 000 habitantes ficam próximas dentro do enquadramento do gráfico.
Dando prosseguimento a este aspecto, a próxima figura constitui-se de mapas que apresentam a distribuição da decisão tomada pelo prefeito ao longo de todo o território nacional.
Mapa 01. Decisão tomada pelo prefeito em relação ao pleito seguinte e o resultado, em percentual (2000- 2016)4
Fonte: Elaboração dos autores. TSE e IBGE.
Ao se debruçar nos resultados obtidos com o mapa, não há como afirmar a existência de um aparente padrão espacial. Neste sentido, buscou-se nesta seção abordar a reeleição de prefeito a partir de um caráter descritivo, os resultados obtidos realçam que ser um candidato prefeito é um fator substancialmente favorável, independente da região e da faixa populacional.
4 Não constam nos dados referente ao pleito de 2020 os resultados eleitorais do segundo turno da referida eleição, devido ao fato de que durante a elaboração deste trabalho os mesmos não haviam sido liberados.
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3.2 RESULTADOS: QUAIS FATORES EXPLICAM A REELEIÇÃO DE CANDIDATOS EM 2016? As prefeituras brasileiras possuem responsabilidades fundamentais conforme a conjuntura federativa decentralizada adotada no Brasil, principalmente, no que se refere a provisão de políticas públicas (SOUZA, 2004). Diante deste contexto, a análise concentra esforços na tentativa de compreender a relação existente entre gestão de políticas públicas controladas pela máquina estatal municipal e a premiação e a punição de governos municipais.
Neste sentido, esta seção tem como função investigar quais são os fatores explicativos que fazem com que o ocupante da cadeira do executivo municipal consiga a reeleição partindo tanto de dados institucionais, quanto de dados relacionados à gestão da máquina municipal e das características individuais do candidato. É importante, novamente, apontar que o foco analítico aqui está no ciclo eleitoral dos prefeitos eleitos no pleito de 2012.
Em primeiro momento é apresentado o cenário atual, em âmbito local, do gasto médio em educação e em saúde. Para tal, utiliza-se o indicador de gastos municipais com educação por aluno matriculado no ensino fundamental, creches e pré-escolas e as despesas totais com saúde por habitante; esses dois fatores são abordados segundo a região e a faixa populacional. Sendo assim, tem-se a capacidade de averiguar como que dois dos mais importantes aspectos da realidade municipal variam no país, ao longo dos quatro anos correspondente ao ciclo eleitoral.
A primeira realidade a ser encarada é a da educação, como apontado em trabalhos anteriores (ARRETCHE; MARQUES, 2002) existe uma aparente diferença no volume de recursos aplicados, na qual o Sudeste, Sul e Centro-Oeste gasta-se mais, enquanto que no Nordeste e Norte gasta-se menos. No que se refere a tamanho populacional, há o mesmo cenário heterógeno, onde os municípios com até 5.000 habitantes, acompanhado com os municípios com mais de 500. 000 habitantes desprendem, em média, maiores volumes financeiros, em comparação aos demais. Os valores nos dois gráficos permanecem estáveis ao longo do tempo. Podemos averiguar se este padrão acontece também no cenário da saúde.
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Gráfico 05. Gastos municipais com educação por aluno matriculado no ensino fundamental, creches e pré-escolas, por região e tamanho populacional
Fonte: Tesouro Nacional. Elaboração dos autores.
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Gráfico 06. Despesas totais com saúde por habitante, por região e tamanho populacional
Fonte: Data-SUS. Elaboração dos autores.
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Com o gráfico 06 nota-se, como observado na educação, um contexto repleto de diferenças financeiras dentro das regiões: Sudeste, Sul e Centro-Oeste gasta-se mais; Norte e Nordeste menos. Quando o olhar se volta para as faixas populacionais a discussão é um pouco diferente; há um levado gasto na faixa populacional de até 5.000 habitantes, enquanto que há uma variação em torno de 100 reais por habitante entre as demais faixas. Um dois pontos de reflexão está nesse elevado gasto, médio, na saúde na faixa de até 5.000 habitantes, essa questão pode ser abordada de modo mais específico em outros trabalhos.
Tanto os resultados sobre a saúde quanto os de educação estimulam inúmeras questões, o ponto a ser ressaltado aqui é que os dois retratam uma realidade financeira complexa e heterogênea vivenciada entre as prefeituras brasileiras, na qual as desigualdades regionais do Brasil aparecem e impactam no custeio da provisão da saúde e da educação; dito de outra forma, impactam a provisão de dois direitos universais garantidos constitucionalmente.
Neste momento, a análise volta-se para a discussão central deste estudo, ou seja, para questões que relacionam o volume de gasto e a reeleição de prefeitos. Primeiramente, é relevante apontar que este trabalho parte de um postulado teórico que indica a educação e a saúde como dois tipos de gastos públicos nos quais os prefeitos possuem um certo grau de discricionariedade, e detém, mesmo com percentuais constitucionais mínimos de aplicação, uma liberdade de decidir se aplica maiores volumes de recursos.
O ponto é analisar a relação existente entre a situação que o prefeito eleito em 2012 se encontra no pleito em 2016 com o volume de gasto em educação em saúde no ciclo político anterior. Será que há alguma relação neste sentido? Por exemplo, ao longo do ciclo eleitoral encerrado, prefeitos que foram reeleitos em 2016 gastaram mais comparado aos que não o foram? Essas são as questões que norteiam as interpretações dos gráficos a seguir:
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Gráfico 07. Gastos municipais com educação por aluno matriculado no ensino fundamental, creches e pré-escolas e com despesas totais em saúde por habitante, pela situação do prefeito eleito em 2012 na eleição de 2016.
Fonte: Tesouro Nacional e Data-SUS. Elaboração dos autores.
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Os dois gráficos acima indicam que, em termos descritivos, existe uma aparente relação entre gastar, em média, mais em educação e em saúde e ser reeleito; o inverso também, aparentemente, é verdadeiro. Dentro das quatro possibilidades existentes, os prefeitos eleitos em 2012 que tentaram a reeleição em 2016 e foram bem-sucedidos, em média, gastaram mais com saúde e educação em comparação com os que não conseguiram a reeleição. Este é um ponto importante e que estimula ainda mais as pretensões que fundaram a construção deste trabalho.
Neste sentido, sabe-se que para aferir a relação de causalidade é necessário ponderar e analisar simultaneamente os efeitos de mais de uma variável sobre aquilo que queremos explicar, neste caso, a reeleição. Por isso, o prosseguimento deste trabalho concentra esforços para compreender quais são, de fato, os fatores, institucionais, fatores de gestão e invidiais que podem explicar melhor a chance de reeleição dos prefeitos. Neste sentido, utilizou-se o modelo de regressão logística da família binomial. Para deixar sua explicação mais pedagógica, apresenta-se a interpretação desta, a partir da discussão das variáveis que impactam positivamente, as que impactam negativamente e aquelas que não obteve fator explicativo.
Tabela 2. Modelo de regressão logística com as variáveis explicativas.
Fonte: TSE, Tesouro Nacional e IBGE. Elaboração dos autores.
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Gráfico 08: Modelo de regressão logística com as variáveis explicativas.
Fonte: TSE, Tesouro Nacional e IBGE. Elaboração dos autores.
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Dessa forma, em primeiro momento, debruça-se sobre as que impactam de modo positivo; dentro deste contexto, ser da região Sul, da região Nordeste, pertencer ao PSDB e ter ensino superior interfere positivamente na reeleição de prefeitos em 2016. Ao focarmos para o aspecto inverso, ou seja, aquelas que interferem negativamente na tentativa de segundo mandado dos prefeitos, neste aspecto encontra-se, apenas, o log da população; é importante ressaltar que a variável ser mulher e ser médico ficam bem próximos de afetar negativamente, porém, não o faz. Agora, sobre aquelas que não afetam, destacam-se o incremento do IDEB de 2016, a densidade demográfica o PIB per capita e o PSD. É expressivamente relevante discorrer sobre o fato de que todas as variáveis ligadas a gestão municipal que estão no modelo não apresentam fator explicativo.
4. CONCLUSÃO Esta pesquisa investigou a reeleição de prefeitos nos municípios brasileiros nas eleições de 2000 a 2020, pretendeu-se responder a seguinte pergunta: quais são as características socioeconômicas dos municípios e individuais dos candidatos que afetam as chances de reeleição?
Buscou-se responder esta pergunta a partir de dois objetivos principais. No que se refere aos resultados do primeiro objetivo, de cunho descritivo, há evidencias de que quando prefeitos possuem a possibilidade de concorrer a um segundo mandado, na maioria das vezes, assim o fazem. Outro ponto importante é que quando esses concorrem, predominantemente, vencem a eleição, independentemente da complexidade populacional e da região.
Agora, no que se refere ao aspecto do segundo objetivo da pesquisa, aquele relacionado a fatores explicativos, os resultados indicam que variáveis ligadas a dimensão individual e variáveis ligadas as características sóciodemográficas do município impactam a chance de reeleição do prefeito. Por outro lado, aquelas vinculadas a gestão municipal não interferem neste aspecto.
Dentro deste contexto, um dos objetivos centrais do trabalho foi o de tentar dar combustíveis intelectuais mais atualizados sobre um tema tão rico na ciência política nacional, espera-se, desta forma, que os achados apontados contribuam na construção de inovadores caminhos que possibilitem novos trabalhos com a mesma perspectiva analítica. Ademais, é importante frisar que os resultados explorados aqui foram providos de um projeto de pesquisa ainda em andamento, por isso, provavelmente sairão novas análises que buscarão apurar ainda mais as proposições referente ao processo de reeleição em âmbito municipal no Brasil.
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