Informe Sobre La Democracia En España 2018

ISBN 978-84-947465-7-4

Fundación Alternativas El Laboratorio de la Fundación Alternativas, como cada año La Fundación Alternativas, fundada en 1997 con voluntad de desde 2007, elabora un nuevo Informe sobre la Democracia configurarse como cauce de incidencia y reflexión política, social www.fundacionalternativas.org y cultural en España y su entorno europeo, es hoy un lugar indis- en España, un anuario que pretende recoger los debates más cutible de encuentro y elaboración de ideas y propuestas. El presente informe opera con una perspectiva diferente a las anteriores,relevantes es la de la situación sociopolítica de España y sus La Fundación consta de varias áreas de trabajo: el Laboratorio efectos sobre la democracia y el funcionamiento de las ins- perspectiva desde los Estados. No es una opción casual. Asistimos a lo que podríamos de Alternativas, el Observatorio de Cultura y Comunicación, llamar “resurgimiento de los poderes nacionales”, expresado en fenómenostituciones. como el A través de diez capítulos, el Informe hace una Estudios de Progreso y el Observatorio de Política Exterior, que nacionalismo populista, el autoritarismo o el proteccionismo. retrospectiva de lo acontecido durante el 2018 en España: centra su análisis en la política exterior y su seguimiento a nivel algunos de los capítulos se concentranEL en problemasESTADO sociales europeo e internacional. Este conjunto de hechos alienta la enfermedad que más puede dañar a la Unión: la de carácter transversal; otros aluden a importantes cues- división entre los Estados miembros, la vuelta a la Europa de Westfalia. El objetivo central de los impulsores de este proyecto, en el que tiones territoriales con un indudable impacto político; por participan los autores más dinámicos y avanzados de nuestra DE LA UNIÓN EUROPEAINFORMEsociedad, ha sido y sigue siendo el análisis y la definición de Es verdad que existe el otro lado de la moneda, que es innegable el último,deseo de losse han incluido también, como no podía ser de otra nuevas ideas en el marco de la mundialización creciente que vi- ciudadanos y ciudadanas europeas de permanecer en la Unión y su satisfacciónforma, algunaspor cuestiones políticas de actualidad. vimos. Unas ideas que pretenden abarcar las políticas públicas www.fes.de formar parte del proyecto europeo (más del 70 % como media de la población). Pero desde un enfoque nacional, así como europeo y global, y ser la UE necesita reformas para afrontar los retos de la globalización. Una valoración continuada en el tiempoLos del funcionamientoEstados de europeos ante las incorporadas en la toma de decisiones de los gobiernos, partidos nuestras instituciones y su grado de aceptación por parte de políticos y otros actores económicos y sociales. ¿Qué reformas? Básicamente cuatro aspectos: el euro, la Europa social, la política de los ciudadanos es una tarea esencial para cualquier democra- SOBRE LA asilo y la seguridad y defensa en una Europa posbrexit. reformas de la Unión En definitiva, el conjunto de profesionales y académicos que in- cia avanzada. Ese factor de continuidad es importante para tegran la Fundación Alternativas pretende contribuir al verdadero Para llegar en las mejores condiciones a las elecciones de 2019, los Estadospoder deconocer la la evolución y los cambios del sistema demo- desarrollo social, económico, cultural y político de la sociedad Unión han de mirar hacia un horizonte de largo alcance y superar estacrático coyuntura español, así como las demandas de la sociedad civil española y europea. con tantos componentes nacionalistas, proteccionistas e insolidarios. Precisamenteencaminadas la a señalar las principales deficiencias y propo- alternativa a ello es el proyecto europeo. ner alternativas. No obstante, este año quizás sea aún más DEMOCRACIA Friedrich-Ebert-Stiftung • El estado de la Unión Europea 2011. importante realizar esta tarea de repaso, pues, como también El año de la gran prueba ocurre en los países de nuestro entorno, nuestra democracia La Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) es una institución cultural privada sin fines de lucro. La Fundación fue creada en 1925 como lega- se enfrenta a nuevos desafíos que merecen, al menos, una re- • El estado de la Unión Europea 2013. do político del socialdemócrata Friedrich Ebert, primer presidente flexión profunda. El fracaso de la austeridad EN ESPAalemán elegido democráticamente.A La FES está comprometidañ con los principios y valores básicos de • El estado de la Unión Europea 2014. la democracia social y su misión se puede resumir en cuatro

La ciudadanía en tiempo de crisis Dirección: Alberto Penadés de la Cruz 2018 EN ESPAÑA INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA conceptos fundamentales: cultura democrática, innovación y par-

EL ESTADO DE LA UNIÓN EUROPEA 2018 EL ESTADO ticipación, cohesión social y globalización solidaria. • El estado de la Unión Europea 2015. Coordinación editorial: Jorge San Vicente Feduchi Nueva legislatura: 11 desafíos de Europa Estos principios y valores orientan el trabajo de la FES, tanto en Director del Laboratorio: Jesús Ruiz-Huerta Carbonell 2018 Alemania y en Europa occidental y oriental, como en el mundo • El estado de la Unión Europea 2016. entero. Actualmente, la Fundación tiene más de 100 oficinas, La encrucijada política de Europa repartidas en África, América, Asia y Europa. La Fundación estableció su delegación en España en 1975. • El estado de la Unión Europea 2017. a fundacionalternativas.org Durante varias décadas, su labor en el país estaba dirigida prin- Relanzar Europa cipalmente a la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho. Hoy en día, el trabajo se centra en la promoción del diálogo sobre política económica y social, y sobre política exterior y de seguridad, con énfasis en el contexto europeo e interna- 2018 cional.

cubierta_2018_verde.indd 1 4/4/19 13:24 INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA EN ESPAñA 2018

Director del Laboratorio de Fundación Alternativas: Jesús Ruiz-Huerta Carbonell

Director del Informe: Alberto Penadés de la Cruz

Coordinador editorial: Jorge San Vicente Feduchi

informe_democracia_2018.indb 1 4/4/19 13:40 Última versión: publicada el 5 de abril de 2019

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, me- cánico, reprográfico, magnético o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Alternativas.

©Fundación Alternativas ®Fundación Alternativas

ISBN: 978-84-949660-8-8 Depósito legal: M-11632-2019 IBIC: JPHV

Coordinador editorial: Jorge San Vicente Feduchi Asistentes de edición: Gonzalo Velasco Monasterio y Mateo Peyrouzet García-Siñeriz

Maquetación e impresión: Lúa Ediciones 3.0, S. L. www.luaediciones.com

EDITA: Fundación Alternativas Calle Zurbano 29, 3.o izq. 28010 Madrid. España. Tel: 34 913 199 860 | Fax: 34 913 192 298 | www.fundacionalternativas.org

informe_democracia_2018.indb 2 4/4/19 13:40 Equipo del Informe sobre la Democracia en España, 2018

Para la realización del Informe sobre la Democracia en España (IDE 2018), el Laborato- rio de la Fundación Alternativas llevó a cabo una renovación de su Consejo Asesor, que, junto con el director del IDE y el equipo de edición del Laboratorio, debatió su estructura y orientación a lo largo de varias sesiones, comentó los trabajos en curso y revisó la propuesta del documento final. Un equipo de investigadores contratado por el Laboratorio llevó a cabo la recogida de la información, la elaboración de los datos relevantes y la redacción inicial de los diferentes capítulos que componen este IDE. La edición final correspondió a la dirección de este y al equipo del Laboratorio de la Fundación Alternativas.

Consejo Asesor

Alberto Penadés de la Cruz Amuitz Garmendia Madariaga Director del Informe Dulce Manzano Espinosa Marian Ahumada Ruíz José María Maravall Herrero Joaquín Arango Vila-Belda Rubén Ruiz-Rufino Luis Ayala Cañón Leire Salazar Vález Elisa Díaz Martínez Julián Santamaría Osorio Juan Manuel Eguiagaray Ucelay Jesús Ruiz-Huerta Carbonell Joaquín Estefanía Moreira Director del Laboratorio de Fundación Alternativas

José Fernández-Albertos Jorge San Vicente Feduchi Subdirector del Laboratorio de Fundación Alternativas

informe_democracia_2018.indb 3 4/4/19 13:40 Investigadores

Alberto Penadés (director del Informe) Modesto Escobar Profesor de Sociología de la Universidad Catedrático de Sociología de la Univer- de Salamanca y doctor-miembro del Ins- sidad de Salamanca y doctor en Sociolo- tituto Juan March. Ha sido investigador gía por la Universidad Complutense de visitante en las universidades de Nueva Madrid. Especializado en técnicas de in- York, Columbia CIDE (México) y en el vestigación social, dirige en la actualidad IEPRI (Colombia), y consejero técnico el Grupo de Análisis Sociológicos de la en el Centro de Investigaciones Socio- Universidad de Salamanca. lógicas. Coautor de La reforma electoral perfecta (Catarata/Fundación Alternati- Albert Falcó-Gimeno vas, 2016) y editor de Piedras de Papel. Serra Húnter Fellow (Professor Lector) en Ciencia Política en la Universitat de Bar- Héctor Cebolla celona. Es doctor en Ciencias Políticas Profesor titular de Sociología en el De- y Sociales por la Universitat Pompeu partamento de Sociología II (Estructura Fabra y doctor-miembro por el Instituto Social) de la UNED. Es doctor en So- Juan March. Sus campos de investiga- ciología por la Universidad de Oxford ción incluyen la política comparada, la (Nuffield College). Cuenta con un economía política y el comportamiento máster en Ciencias Sociales por Insti- político, con un énfasis particular en tuto Juan March de Estudios e Inves- la política de coaliciones. Su trabajo ha tigaciones, además de un diploma de sido publicado en Journal of Politics, Po- Estudios Avanzados en Árabe e Islam. litical Analysis, British Journal of Political Su investigación trata sobre las políticas Science, Comparative Political Studies, Eu- de integración y los resultados de la in- ropean Journal of Political Economy, Party tegración de los inmigrantes, con una Politics, West European Politics o Publius: especial atención al comportamiento de The Journal of Federalism, entre otros. los hijos de inmigrantes desde su nacimiento y hasta el fin de su escolariza- José Fernández-Albertos ción. Ha publicado dos libros sobre la Científico titular en el Instituto de Po- política de inmigración en España, así líticas y Bienes Públicos del CSIC. Es como varios artículos en revistas como doctor en Ciencia Política por la Univer- European Sociological Review, Ethnicities, sidad de Harvard y doctor-miembro del Journal of Ethnic and Migration Studies, Instituto Juan March. Sus trabajos aca- Demographic Research, Social Science and démicos más recientes estudian el efec- Medicine o Socioeconomic Review, entre to de las transformaciones económicas otras. en las preferencias políticas de los individuos. Su último libro es Antisistema: desigualdad económica y precariado políti- co (La Catarata, 2018).

informe_democracia_2018.indb 4 4/4/19 13:40 Pablo Fernández-Vázquez Ignacio Jurado Doctor por la Universidad de Oxford y Profesor en el Departamento de Cien- profesor en el Departamento de Políticas cia Política de la Universidad de Pitts- de la Universidad de York. Es el investi- burgh. Su investigación se centra en gador principal del proyecto del ESRC dos áreas: identificar las estrategias más británico Democratic Dissatisfaction in efectivas para combatir la corrupción Southern Europe y sus áreas de investi- política y analizar en qué condiciones gación son el comportamiento electoral los votantes se creen las promesas y la economía política comparada. electorales. Ha publicado en Journal of Politics, British Journal of Political Miguel Pereira Science y Comparative Political Studies, Estudiante de doctorado en el Departa- entre otros. mento de Ciencias Políticas de la Uni- versidad de Washington en St. Louis. Su Gema García-Albacete investigación se centra en los vínculos Doctora en Ciencias Políticas por la entre los ciudadanos y sus represen- Universidad de Mannheim. Actualmen- tantes, las motivaciones de los políticos te es profesora en el Departamento de para aprender sobre políticas públicas y Ciencias Sociales en la Universidad Car- la relación entre género y corrupción. Su los III de Madrid y miembro del IC3JM. trabajo ha sido publicado en The Journal Su investigación se centra en las des- of Politics y Political Research Quarterly, igualdades en el interés, el conocimien- entre otras revistas. to y la participación política, prestando particular atención a la brecha de género Gemma Pinyol Jiménez y las diferencias por edad. Directora de políticas migratorias y diversidad en Instrategies e investigadora Amuitz Garmendia asociada del GRITIM-UPF. Es experta Doctora en Ciencia Política por la Uni- del Consejo de Europa en el marco del versidad de Binghamton (EE. UU.), don- proyecto Intercultural Cities y coordi- de fue becaria Fulbright, actualmente nadora de la RECI-Red de Ciudades In- trabaja como profesora en la UC3M. Ha terculturales. Es licenciada en Ciencias sido investigadora posdoctoral en el Ins- Políticas por la Universidad Autónoma tituto Universitario Europeo de Floren- de Barcelona, y máster en Estudios In- cia y sus áreas de especialización inclu- ternacionales y en Análisis Político. yen la economía política comparada y el federalismo. Su trabajo ha aparecido en Pedro Riera Electoral Studies, European Union Politics Profesor de Ciencia Política en la Uni- y West European Politics, entre otras. versidad Carlos III de Madrid. Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por el Insti- tuto Universitario Europeo de Florencia, ha impartido clases en la Universidad de Strathclyde (Glasgow) y en la de Eu-

informe_democracia_2018.indb 5 4/4/19 13:40 ropa Central (Budapest), además de ha- Económicas por la Universidad de Bar- ber realizado estancias de investigación celona. Exdecano de la Facultad de Dere- en la Universidad de California, Nueva cho y expresidente del Consell Consultiu York, Roma y Lisboa. de la Generalidad. Vocal de la Comisión General de Codificación. Miembro de Joaquín Tornos Mas la Academia de Jurisprudencia y Legis- Licenciado en derecho por la Universi- lación de Cataluña y de la Real Acade- dad de Barcelona con premio extraordi- mia de Medicina de Cataluña. Autor de nario y doctor en derecho por la Univer- numerosas publicaciones en materia de sidad de Bolonia. Licenciado en Ciencias derecho público.

informe_democracia_2018.indb 6 4/4/19 13:40 Prólogo

Una vez más, la Fundación Alternativas nimiento del Índice de calidad de la de- presenta el Informe sobre la Democracia mocracia, cuyos principales resultados y en España, como cada año desde 2007. evolución se analizan en el capítulo final Siempre hemos defendido el valor de un del Informe y que muestra un resultado informe de estas características sobre levemente positivo respecto a ejercicios un tema de tal relevancia como es el de anteriores. Llama la atención, no obs- la democracia en España. Pero tal vez tante, la contradicción entre la opinión el Informe alcance este año una mayor de los expertos y la que expresan los ciu- importancia ante el cuestionamiento de dadanos, en general menos satisfechos nuestro sistema democrático por parte con el funcionamiento de la democracia. de diferentes colectivos en nuestro país Una vez más, los temas tratados en y en el exterior y por la proximidad de el Informe pretenden recoger los deba- unas nuevas elecciones, en las que debe- tes más relevantes de la situación socio- remos decidir entre opciones con postu- política de España y sus efectos sobre la ras muy diferentes, tanto en términos de democracia y el funcionamiento de las valores como en lo relativo a la defensa y instituciones. la calidad de la democracia. Desde una perspectiva más general, La defensa de los principios consa- algunos de los capítulos se concentran grados en la Constitución española de en problemas sociales de carácter trans- 1978 hace imprescindible, a nuestro versal, como la desigualdad y la demo- juicio, una valoración continuada en el cracia, la situación de los inmigrantes tiempo del funcionamiento de nuestras o la consolidación de la movilización instituciones y su grado de aceptación feminista; otros aluden a importantes por parte de los ciudadanos. Ese factor cuestiones territoriales con un induda- de continuidad es esencial para poder ble impacto político, como los Gobier- conocer la evolución y los cambios de nos locales, las elecciones autonómicas nuestro sistema democrático, así como o, una vez más, el conflicto territorial las demandas de la sociedad civil enca- en Cataluña; por último, se han inclui- minadas a señalar las principales defi- do también, como no podía ser de otra ciencias y proponer alternativas. A ello forma, algunas cuestiones políticas de responde, en buena medida, el mante- actualidad, como el análisis de la mo-

informe_democracia_2018.indb 7 4/4/19 13:40 ción de censura y el cambio de Gobier- intervenido sobre los borradores elabo- no producidos en 2018 o la irrupción de rados, ofreciendo múltiples ideas y su- un nuevo competidor en el ámbito de la gerencias para mejorar el producto final. derecha en España que reestructura la Quiero aprovechar, pues, este pró- batalla electoral. logo para agradecer sinceramente el Desde mi punto de vista, el nuevo magnífico trabajo del Consejo Asesor Informe mantiene el tono y el nivel de y, naturalmente, del director del Infor- calidad de informes anteriores. Debo de me, el profesor Alberto Penadés. Debo recordar, una vez más, que el Informe so- decir, además, que el trabajo de edición bre la Democracia en España es una de de Jorge San Vicente y la asistencia de las señas de identidad de la Fundación Gonzalo Velasco y Mateo Peyrouzet han Alternativas; un trabajo colectivo para el sido esenciales para conseguir, con gran que, tras la elección cuidadosa de auto- calidad, el nuevo Informe sobre la Demo- res y textos, la dirección del Laboratorio y cracia en España que ahora se presenta. el director del Informe han contado con A todos ellos, muchas gracias. el apoyo de un Consejo Asesor formado por dieciséis expertos, recientemente ac- Jesús Ruiz-Huerta Carbonell tualizado que, además de participar en Director del Laboratorio el mencionado proceso de selección, ha de la Fundación Alternativas

informe_democracia_2018.indb 8 4/4/19 13:40 Índice

Introducción 13 Alberto Penadés 1 Focos del informe 21

Un voto de confianza: mociones de censura y cambios de Gobierno en España y en el mundo 25 2 Albert Falcó-Gimeno 1. Introducción 26 2. El concepto de moción de censura: Gobiernos Lego y Gobiernos Meccano 27 3. Mociones de censura (y cambios de Gobierno) en España 30 4. Mociones de censura y cambios de Gobierno a nivel comparado 33 5. Escenarios de futuro: determinantes contextuales de las mociones de censura y cambios de Gobierno en España y en el mundo 43 Conclusiones 46 Bibliografía 48 Anexo 1. Determinantes contextuales de las mociones de censura en las comunidades autónomas de España 49

La nueva batalla en la derecha española 53 3 Ignacio Jurado y Pedro Riera 1. La nueva batalla en la derecha española 54 2. Perfil de la derecha electoral en España 57 3. Los factores explicativos del voto a los partidos de derechas en España 61

informe_democracia_2018.indb 9 4/4/19 13:40 4. Las posibilidades de consolidación de Vox como quinto partido 66 Conclusiones 68 Bibliografía 69 Fuentes de datos utilizadas 69

40 años de Gobiernos autonómicos en España: competición política, feudos electorales y calidad de 4 gobierno 71 Amuitz Garmendia Madariaga 1. Introducción 72 2. Los Gobiernos autonómicos hasta la actualidad 73 3. Tipos de Gobiernos autonómicos 75 4. La terminación de los Gobiernos autonómicos 78 5. La supervivencia de los partidos de Gobierno en las comunidades autónomas 79 Conclusiones 86 Bibliografía 87

Los Gobiernos locales: laboratorio de estrategias en la 5 lucha contra la corrupción 89 Pablo Fernández-Vázquez y Miguel Pereira 1. Introducción 90 2. Las distintas aproximaciones en la lucha contra la corrupción 91 3. Cuotas de género y corrupción política 92 4. Auditores internos en los municipios españoles 100 Conclusiones 104 Bibliografía 106

El impacto de la desigualdad en la democracia 107 José Fernández-Albertos 6 1. Introducción 108 2. La desigualdad y el contexto social necesario para la democracia 109 3. Desigualdad y poder político 112 4. Desigualdad y elaboración de políticas públicas 113 5. Evidencia: desigualdad y opiniones de los europeos sobre la política 114 Conclusiones 121 Bibliografía 122

informe_democracia_2018.indb 10 4/4/19 13:40 La inmigración en 2018: una vuelta a las grandes 7 cifras con los instrumentos de siempre 125 Héctor Cebolla-Boado y Gemma Pinyol-Jiménez 1. Introducción 126 2. Las llegadas de nuevos residentes: ¿una vuelta a 2008? 127 3. Una política de inmigración centrada en el control de fronteras 130 4. La gestión de las migraciones más allá de nuestras fronteras 134 5. La política de asilo española: del olvido al colapso del sistema 136 6. ¿Qué pasa con la integración? 138 Conclusiones 145 Bibliografía 147 Legislación citada 147

El año de las mujeres 149 Gema García Albacete 8 1. Introducción 150 2. Feminismo en España 150 3. Contexto: igualdad de género en España en perspectiva comparada 152 4. El año de las movilizaciones feministas 155 5. Perfil de las participantes y razones para la movilización 160 6. Las demandas políticas 168 Conclusiones 170 Bibliografía 171 Fuentes de datos utilizadas 172 Anexos 173

El 2018 en Cataluña: más incertidumbres que certezas 175 9 Joaquín Tornos Mas 1. La tensión y la incertidumbre se mantiene 176 2. El Gobierno catalán mantiene su discurso: la legitimidad del primero de octubre de 2017, construir la república y rechazar el autonomismo. Pero se insiste a la vez en la necesidad de diálogo y acuerdos 177 3. Un Gobierno catalán intervenido y luego paralizado 178 4. Se aprueba la moción de censura y el PSOE llega al poder 181 5. Y Andalucía se hizo presente en Cataluña 183 6. La épica y la realidad 184

informe_democracia_2018.indb 11 4/4/19 13:40 7. La realidad de los políticos encarcelados y la tensión creada por el proceso judicial 186 8. Pero la vida sigue y la economía no parece resentirse 187 9. El cierre del año 2018. La reunión del 21 de diciembre en Barcelona como muestra de la inestable situación que se vive en Cataluña y de que el futuro sigue siendo muy incierto 188 Conclusiones 190

Índice de calidad de la democracia Los expertos siguen evaluando la democracia mejor que los ciudadanos: 5,8 191 10 Modesto Escobar 1. Introducción 192 2. El índice de calidad democrática 192 3. Las áreas de evaluación 195 4. Debilidades de la democracia española 196 5. Fortalezas de la democracia 197 6. Evolución de las evaluaciones de la democracia 199 7. Diferencias en las opiniones de los expertos 204 Conclusiones 209 Anexo. Nota metodológica 211 Cuestionario sobre el funcionamiento de la democracia 212 Participantes que han autorizado que se haga pública su participación 217

informe_democracia_2018.indb 12 4/4/19 13:40 Introducción

Alberto Penadés

informe_democracia_2018.indb 13 4/4/19 13:40 Si alguien se propusiera escribir unas profundos en las instituciones, cuando Cartas marruecas en las que un observa- no dan el país por perdido. dor desinteresado tuviera que dar cuenta En lugar de inventarnos a un Gazel, de lo visto en España en 2018, segura- como Cadalso, que nos observe, hemos mente habría de fingir asombro tanto de preguntado a 230 expertos para que los graves problemas como de algunas respondan, un año más, a un amplio de las respuestas que han encontrado, cuestionario (57 indicadores) encamina- así como (tal vez especialmente) de las do a auditar la democracia española. La respuestas a las respuestas. En el último puntuación media recibida en todas las año, la justicia ha procesado y condenado dimensiones que se evalúan es de 5,8 en nada menos que al partido en el Gobier- una escala de cero a diez. Es el tercer año no, además de a numerosos ex altos car- consecutivo en que la puntuación lenta- gos del mismo; ante ello, el Parlamento mente mejora, aunque siga siendo infe- reaccionó censurando al jefe del Ejecu- rior a la de su máximo, hace once años, tivo y reemplazándolo por otro –quién de 6,2. Como en ediciones anteriores –y lo habría dicho un año antes–, mientras como puede leerse con detalle en el capí- que en el partido saliente se celebraban tulo final de este informe– la valoración unas elecciones internas y competidas del núcleo procedimental de la democra- para elegir a un nuevo líder; en Cataluña cia es bastante positiva, mientras que sus se restablecía, tras una intervención limi- resultados reciben un juicio más crítico, tada del Estado central, el autogobierno; en especial en cuestiones como la co- y ya a final de año, se produjo la alternan- rrupción, la independencia de la política cia en Andalucía, la última comunidad con respecto al poder económico y el pa- autónoma en experimentar un cambio pel de los medios de comunicación. Hay de partido de Gobierno. aspectos del método democrático que Hechos como estos indican que la también son censurados, como la coope- democracia española se enfrenta a pro- ración entre niveles de gobierno –difícil blemas nada despreciables, pero tam- sorprenderse de esto– o las posibilidades bién que estos se procesan con más o de la participación ciudadana más allá menos acierto, con mejor o peor gobier- del voto en las elecciones. Pero, en gene- no, de la manera que hace a la demo- ral, son los logros (o más bien su ausen- cracia preferible a cualquier otra forma cia), y no las reglas y procedimientos, lo de organización del poder. Al mismo que se califica con cierto pesimismo. tiempo, la crítica a la democracia espa- Vale la pena recordar que la médula ñola misma, o la defensa terminante procedimental es lo que une y caracte- de sus virtudes, se ha convertido en un riza a todas las democracias. Que a ese asunto de controversia política. En los núcleo también lo llamemos democra- extremos, algunas voces complacientes cia mínima no es porque nos confor- quieren hacer ver que aquí no ha pasa- memos con poco, sino porque lo demás do nada, mientras otros se empeñan en está sujeto a preferencias y no siempre que aquí nada se ha resuelto, ni se pue- es obligatorio. Un ejemplo de algo muy de resolver sin que se aborden cambios cercano al eje central: la obligatoriedad

informe_democracia_2018.indb 14 4/4/19 13:40 del voto es considerada por unos como quiere excepcionales cambios de reglas. una restricción de los derechos indivi- Sin menoscabo de que las reformas pue- duales (verbigracia, por quienes hacen el den ser necesarias, es evidente que las índice de democracia de The Economist) y buenas políticas, a veces, permiten avan- por otros como un saludable mecanismo zar mucho camino, máxime si apunta- para limitar la traslación de la desigual- mos a los ciudadanos. Los escoceses que dad económica en desigualdad política. votaron a favor de la independencia no Incluso quienes creemos en lo segundo, estaban ni un ápice más satisfechos con debemos distinguir nuestro juicio de un la democracia británica, como mostra- requisito constituyente. Si nos alejamos ron las encuestas, después de que se ce- más del núcleo, la democracia puede lebrara el referéndum. producir frustraciones muy considera- A veces da la impresión, y este es un bles, y no por eso deja de ser democracia. tercer problema, de que no se presta la Aunque España es un país firme- atención suficiente a los ciudadanos, que mente alojado en la categoría de las de- ni son complacientes ni tampoco críticos mocracias más consolidadas del planeta, irresponsables, y que quieren creer en según casi todos los indicadores com- su capacidad de influir. Un juicio equi- parativos que se utilizan para establecer librado de la democracia española debe- este tipo de cuestiones, es cierto que exis- ría entender qué es lo que nos preocupa, ten señales de descontento que merecen qué nos vuelve descreídos y cómo puede ser atendidas. Cierta sobreactuación mejorar la confianza en las institucio- observada en la controversia sobre si la nes, porque si nos volvemos descreídos democracia española es una democracia el control del poder político será cada vez ejemplar o, por el contrario, una singula- más difícil y la democracia dejará de ser ridad autoritaria explicable por acciden- una promesa interesante para muchos. tes de la historia no debería impedir una visión ponderada del asunto. Ese es uno de los propósitos de este informe. Los estudios internacionales que con- Una de las mayores dificultades en el centran todo o buena parte de su peso debate sobre la democracia española es en la valoración del procedimiento de- la propensión al excepcionalismo: la ten- mocrático –los aspectos de competiti- dencia a desconocer que lo que nos su- vidad y apertura a la participación del cede es parte de algo más amplio, o que sistema político– suelen ser inequívocos los defectos del presente no son fatales en cuanto a la clasificación de España catástrofes, inevitables en un país como entre las democracias mejor valoradas. este o con una historia como la suya. Así aparece en la escala del Polity IV, la Un segundo problema en la conver- del Freedom House o la más periodística, sación colectiva son los excesos del rege- pero muy influyente, del semanario The neracionismo. Tendemos a creer dema- Economist. Sin embargo, en las evalua- siado en el poder de salvación del diseño ciones integrales del sistema democrá- institucional; en el límite, lo excepcional tico, que, como la nuestra, incorporan de nuestros problemas, se nos dice, re- también una apreciación de los produc-

informe_democracia_2018.indb 15 4/4/19 13:40 tos del proceso político, incluyendo la tonación más radical, ni siquiera es una calidad de las decisiones y de la resolu- verdadera democracia y eso podría ser ción de conflictos, las calificaciones son causa justa de secesión– en la medida menos prometedoras, aunque no nece- en que el Ejecutivo se ha contentado con sariamente malas. Tal es el caso de los oponer la Constitución a las pretensio- Worldwide Governance Indicators del Ban- nes de independencia mediante votación co Mundial, los indicadores del proyecto popular o de cualquier otro modo, y a internacional Varieties of Democracy o el perseguir y reprimir, con mayor o menor índice de la Corporación Bertelsmann. acierto, las posibles infracciones de las En estas evaluaciones la democracia leyes. Los argumentos se aderezan con española aprueba, pero sin tantas ale- los mismos ingredientes de corrupción grías; aunque es obligado destacar que institucionalizada y de continuidad con también aquí, si nos fijamos en el juicio algunas componendas constitucionales que se hace del mecanismo básico de la de la Transición que, supuestamente, se- democracia como método de decisión rían legados predemocráticos. colectiva más que en las valoraciones de El éxito de esta retórica política tie- los resultados, la calificación es siempre ne cierto interés, toda vez que puede ser positiva. Por ejemplo, el Banco Mundial difícil distinguir a Cataluña del resto de sitúa a España en el percentil 81 tanto en España en estos últimos aspectos. No la dimensión “Estado de derecho” como obstante, parece lógico reconocer que el en la de “voz ciudadana y responsabili- resentimiento puede encontrar un desen- dad del Gobierno”, aunque el control de cadenante en actuaciones policiales, que la corrupción se queda en el 68%. pueden juzgarse de severas las unas, de Cierta forma de crítica política, legí- dudosas las otras, y de claramente ilega- tima pero tal vez sobreactuada, comenzó les algunas (como la llamada “Operación a tornarse contra el régimen mismo des- Catalunya”). Si bien un Gobierno demo- de que aparecieron los llamados nuevos crático ni puede ni debe responsabilizar- partidos; en unos casos para regenerar la se de la actuación de la Justicia, acierte democracia, librándola, según se espera- o yerre en decisiones tan importantes ba, de políticos corruptos; en otros, para como la confirmación, en 2018, de la redimirla también de supuestas ataduras prisión preventiva de los líderes indepen- oligárquicas que habrían quedado ins- dentistas encarcelados, no puede decirse titucionalizadas desde que se fundara, lo mismo de las fuerzas de seguridad. con la aprobación de la Constitución del En ocasiones se ha observado cómo 78. La democracia necesitaba reformas la tendencia al excepcionalismo forma para ser verdadera, o para rescatarla de parte, a lo largo de la historia, tanto de usurpadores. A esto se ha sumado, más la autoconcepción triunfalista de algu- recientemente, la crítica desde el inde- nos españoles como de los críticos más pendentismo. A lo largo del 2018, en severos del statu quo. Hace diez años especial, muchos de sus defensores han unos vieron en el Gobierno de España al articulado el discurso de que España es responsable de la crisis económica; los un fracaso como democracia –en la en- mismos vieron en el siguiente Gobier-

informe_democracia_2018.indb 16 4/4/19 13:40 no al artífice de una prodigiosa recupe- el Estado del bienestar puede tomarse ración. Nos cuesta trabajo aceptar que como indicio de que predomina la gra- muchas de las cosas que nos suceden titud frente al orgullo, la única virtud son la instancia particular de algo que que viene al caso). Sí es, posiblemente, también sucede en otros lugares, ante el Estado más antiguo más descentrali- lo que solo podemos reaccionar mejor o zado (Alemania e Italia son federaciones peor, que ya es bastante. Cierto deterioro recientes), lo que tampoco es una atro- democrático se observa como fenómeno cidad. Seguramente hay cosas malas, y global; en eso coinciden multitud de ob- alguna buena, en las que el país es sin- servadores, y no es en España donde ha gular, pero la manía histórica del excep- mostrado, ni de lejos, su peor rostro. cionalismo nacional –que solía ser de de- El excepcionalismo español juega rechas, triunfales o dolientes, pero que un papel particular en el debate de la hoy no conoce color– reviste de innece- cuestión territorial. A veces se presenta saria fatalidad a algunas de las críticas a al Estado español como un proyecto in- la calidad de la democracia española. acabado, frustrado, un Estado débil inca- En este contexto, la reciente idea de paz de haber asimilado armónicamente la Unión Europea de impulsar un Pacto (o de cualquier otro modo) a las culturas de Calidad Democrática, un sistema de periféricas; otras veces se denuncia una control de los socios en el que los países singular pulsión centralista, que vendría se evalúen unos a otros –una especie de a ser como un atavismo borbónico que evaluación por pares al estilo académi- perdura a través de los siglos sin dis- co– parece lo indicado para mitigar al- tinción de regímenes (no digamos de gunas de nuestras dificultades ópticas Gobiernos). De otro lado, hay quienes sobre los problemas globales y los loca- son felices repitiendo que España es el les (si, además, se pudiera hacer una es- Estado más antiguo y más moderno del pecie de Erasmus de tertulianos, el pro- globo. En realidad, en la historia de Espa- greso estaría asegurado). Que la Unión ña siempre ha habido descentralización Europea tome esta iniciativa es indicio cuando ha habido periodos democráticos de que el riesgo de decaimiento de la de- o semidemocráticos, desde el siglo XIX mocracia no es local, pero también, evi- hasta hoy; y ni España es el país más des- dentemente, de que es real. centralizado de Europa, como quieren creer algunos (Alemania o Italia lo son más), ni es un país centralista. España ¿Qué es lo que falla cuando algo falla? El tampoco es el único país pluricultural, regeneracionismo democrático español o plurinacional, ni el único donde esto más reciente se presenta como un em- produce divisiones políticas mal resuel- peño institucionalista: son las reglas, no tas. Sí es, quizá excepcionalmente –lo las personas, lo que no funciona. Tam- dicen las encuestas– un país donde el bién lo es la crítica a la totalidad –el dis- orgullo nacional es bastante débil, pero curso que da casi por perdida la demo- ¿quién piensa que eso sea un problema? cracia española– pues, aunque a veces (el fuerte consenso en cuestiones como se alude a un supuesto neofranquismo

informe_democracia_2018.indb 17 4/4/19 13:40 (término heredero de aquel “franquis- mos a un Parlamento con cinco partidos mo sociológico” del que se hablaba hasta viables y sin haber cambiado el sistema hace no demasiado), la falta de espesor, electoral. Hace poco, las llamadas elec- precisamente, “sociológico” del fenóme- ciones primarias se pretendían imponer no, si nos atenemos a las actitudes de por ley; ahora son casi una costumbre, los ciudadanos que se reflejan en las en- buena o mala. Las instituciones pueden cuestas, hace que se termine volviendo estorbar o ayudar, pero se adaptan. No la mirada a las instituciones como vector somos capaces de prever su funciona- de transmisión de todos los males. miento por completo: tenemos unas re- Frente al peso excesivo de las institu- glas para el proceso de investidura que ciones en algunos puntos de vista, que se parecen invitar al atasco y a la repetición diría que enjaulan a la gente, bajo unos de elecciones en ausencia de un partido políticos, además, predecibles, como éli- grande; pero ¿quién dice ahora que no tes de las que se piensa casi siempre lo sea posible que, dentro de unos años, los peor, tal vez convenga no olvidar la capa- pactos de Gobierno entre dos o tres par- cidad de agencia de los líderes políticos tidos, incluso pactos que se lleven a cabo y de los ciudadanos, pues ambos pueden en los despachos, se conviertan en una actuar como fuerzas autónomas, para práctica corriente entre nosotros? bien o para mal. Y mal se puede enten- Rara vez pueden achacarse todos los der la crisis catalana, el cambio en el sis- defectos específicos de hoy a un diseño tema de partidos o el simple cambio de malintencionado del pasado. No es que Gobierno si no se piensa en esto. las instituciones se vuelvan neutrales con Culpamos fácilmente a las institu- el uso. El sistema electoral, por ejemplo, ciones de lo que no nos gusta (a la in- no es neutral entre los partidos, pero no dependencia de la Justicia, al sistema inclina el tablero tanto como para impedir autonómico, al procedimiento de inves- que el juego democrático sea lo suficien- tidura, a la ley de partidos, al sistema temente imprevisible. De otro modo, es electoral, al Rey…) pero lo cierto es que, difícil que hubiera perdurado. Las reglas por mucho que puedan mejorarse, ni como esa tienen una enorme importancia siquiera responden tan mal. Permiten para encauzar el comportamiento, pero que los ciudadanos produzcan nuevas no tienen tanta fuerza como para hacerlo demandas, incluyendo las más radica- de forma planificada a largo plazo. Esta les, y que los actores partidistas busquen simple observación debería hacernos es- satisfacerlas; y permiten el control del cépticos sobre las objeciones que insisten poder político (aunque el último cambio en los defectos de origen. El sistema elec- de Gobierno se haya producido después toral sería igual de difícil de cambiar si en de dos elecciones y varios movimientos lugar de ser un legado de la Ley para la parlamentarios fracasados). Reforma Política hubiera sido ideado por Hace poco tiempo escuchábamos de- las Cortes constituyentes o en algún mo- cir que el bipartito tenía secuestrada la mento posterior. Si las cosas se pudieran democracia con un sistema electoral in- quedar atadas con unas reglas escritas, la justo y oligárquico; ahora nos encamina- política sería una cosa más sencilla.

informe_democracia_2018.indb 18 4/4/19 13:40 5%, los mismos que tolerarían el autoritarismo ocasional. No está escrito que Que la democracia decaiga no significa el consenso sea natural: en la segunda que se quiebre. La democracia no está en mitad de los años ochenta (no tenemos riesgo de hundimiento en ningún país datos anteriores) el apoyo incondicional desarrollado –o tendríamos que revisar a la democracia se quedaba en el 71,5% todo lo que se sabe sobre las condiciones –de media– y en los años noventa, en el sociales y económicas de los regímenes 76,5%. En lo que va de siglo, y pese al políticos– pero sí puede cambiar su valor decaimiento durante la crisis, el apoyo y su significado. Su contenido se ahueca, ha promediado el 83%. El franquismo sus resultados se vuelven más decepcio- “sociológico” va quedando muy lejos, nantes para más gente, los ciudadanos se se diga lo que se diga del neofranquis- vuelven más cínicos y menos participati- mo, y, en todo caso, el descenso del apo- vos, el control de los Gobiernos se vuelve yo a la democracia durante la recesión más costoso… Nada indica que el ciclo fue general, bien atestiguado en Europa acabe en una quiebra democrática, pero y con bastantes indicios en el resto del sí en la exclusión o desprotección de los mundo; no es –repitamos– una caracte- intereses de más y más personas. Una rística española. democracia bien trabada contiene siquie- Un estudio internacional del Pew ra una vaga promesa de igualdad; la des- Research Center había advertido en 2017 igualdad ha aumentado por un trauma que el compromiso con la democracia ajeno al sistema político, pero puede ha- representativa podría ser más superficial cer que se abandonen ciertas promesas o de lo que parecía. En España, como en que se deje de creer en ellas. muchos países de su entorno, había un El indicador del CIS de apoyo a la número considerable de personas que, democracia como método de gobierno cuando se les preguntaba en detalle, se preferible en cualquier circunstancia se mostraban dispuestos a aceptar métodos encuentra en el 86%, lo que indica un no democráticos en alguna circunstan- consenso prácticamente completo. No cia. Lo interesante era que, de las tres es una pregunta capciosa: el resto se re- opciones principales que se ofrecían – parte entre quienes “en algunas circuns- Gobierno de militares, líderes fuertes tancias” creen que la dictadura es pre- que pudieran tomar las decisiones con ferible a la democracia y quienes creen independencia del Parlamento o un Go- que “para gente como ellos” el régimen bierno de expertos– los españoles recha- político no importa, además de una pe- zaban las dos primeras con energía; más queña minoría que no responde. Duran- que los franceses, los británicos o los te la Gran Recesión, aumentó el núme- italianos, y solo por debajo de alemanes ro de personas que creían que para ellos y nórdicos. Con aquello que los ciudada- la democracia no era ni peor ni mejor nos españoles eran más tolerantes era que otro régimen, oscilando entonces con los tecnócratas: casi la mitad creían entre el 9 y el 12%. Afortunadamente, que un Gobierno de expertos podría, en en 2018 esa cifra ya había descendido al ocasiones, ser una buena idea. Ese nivel

informe_democracia_2018.indb 19 4/4/19 13:40 de aceptación de los expertos es semejan- ha podido observar desde el año 2012, te al de países donde se apoyan todas las coincidiendo con el auge continuado de formas de autoritarismo bastante más la preocupación por la corrupción en la que en España. En nuestro caso parece opinión pública. Que este indicador está que indica un síndrome específico de muy vinculado con la percepción de la desconfianza en los políticos profesiona- corrupción se muestra también en el he- les, como si, para muchos, los expertos cho de que la única ocasión previa en la pudieran encajar en lo que genéricamen- que había habido más personas insatis- te entendemos como democracia. fechas que satisfechas había sido, muy Si el apoyo a la democracia es firme, brevemente, en 1994, al mismo tiempo la satisfacción con su funcionamiento que se producía el otro pico histórico en lo es bastante menos, y resulta natural la preocupación por la corrupción en la pensar que, por eso, para muchos, un opinión pública, aunque este fuera mu- Gobierno de expertos podría ser una al- cho más moderado y pasajero. Entonces ternativa razonable bajo ciertas circuns- la corrupción fue mencionada como uno tancias. Hay que destacar que esto no de los tres primeros problemas por algo tiene por qué parecer una contradicción más del 30% de los ciudadanos durante democrática en la conciencia de algunos. dos meses; en esta década ha estado por El Partido Populista de Estados Unidos encima del 30% durante casi cinco años introdujo simultáneamente (a finales consecutivos, con meses en los que lo del siglo antepasado) la posibilidad de mencionaba hasta el 60% de las perso- que se contratasen Gobiernos técnicos nas entrevistadas. En 2018 el doble movi- para algunos municipios, así como me- miento que supuso la sentencia del caso canismos de democracia directa a nivel Gürtel y la salida del Partido Popular del local y estatal, como la iniciativa popular, Gobierno redujo la preocupación por la el veto legislativo mediante referéndum corrupción en trece puntos: en septiem- o el voto para revocar un mandato. En bre de 2018 descendió hasta el 25%, don- el discurso populista primitivo, ambas de se ha mantenido el resto del año. eran respuestas posibles a un sistema de ¿Cómo se compara el dato con el de representación política que se percibía otros lugares? La Encuesta Social Euro- como corrupto e incapaz de hacer valer pea revela que España se encuentra en los verdaderos intereses de los ciudada- el grupo de países europeos más bien in- nos. Sin forzar la comparación, parece satisfechos con su democracia. No tanto que ambas respuestas reaparecen ante como Francia o como Italia, por ejemplo, una situación de desconfianza con res- pero por debajo de los niveles de satisfac- pecto a las élites políticas, aunque haya ción que son más corrientes en el norte cierta especialización ideológica en unas de Europa o que, para el caso, eran co- u otras. munes entre nosotros hace una década. En 2018 había más personas insa- El descontento nunca se presenta tisfechas que satisfechas con el funcio- como algo políticamente indiferenciado. namiento de la democracia en Espa- Si bien tanto la crisis económica como ña, según el CIS; una situación que se la corrupción son propulsores del es-

informe_democracia_2018.indb 20 4/4/19 13:40 cepticismo político, quien da forma a la el conjunto de la opinión pública de sus desconfianza son los partidos. Las opcio- países es mucho más limitado. nes que agrupan a un mayor número de La cuestión de la mejora democrática votantes insatisfechos con la democracia en España debe, pues, asirse a este con- en los países de nuestro entorno, según texto: es un juicio sobre los resultados los datos de la mencionada encuesta, son más que un juicio a los procedimientos los partidos populistas y antisistema. En lo que suscita la crítica, y es un juicio Francia, por ejemplo, hay mucho des- que tiene una dimensión territorial, de contento democrático en promedio por- hastío con la corrupción y también de que los votantes del Frente Nacional y, en ciertas demandas “antisistema”. Sin ne- menor medida, del Partido de la Izquier- gar la necesidad u oportunidad de hacer da se muestran enormemente defrauda- reformas, hay que recordar que la teoría dos con la democracia; mutatis mutandis, democrática no nos asegura la felicidad, lo mismo sucedía con el descontento en solo la resolución de conflictos median- Italia y sus partidos populistas y antisiste procedimientos pautados y abiertos a tema, antes de que alcanzaran el Gobier- la competición y la participación; y hay no. En países donde la democracia se va- que recordar que el descontento antisis- lora muy positivamente, como Alemania tema no se reconduce solo con reformas o Bélgica, el juicio se vuelve muy negati- institucionales, ni siquiera con las más vo solo entre los votantes de la extrema radicales, sino tal vez con políticas que derecha populista. permitan recuperar la confianza en la En España –y aquí podríamos en- búsqueda del bien común. Estas pala- contrar una cierta singularidad–, los bras son muy vagas, pero la esperanza ciudadanos insatisfechos con la demo- reside en que casi todo el mundo entien- cracia se concentran, sobre todo, en la de de qué podríamos estar hablando. cuestión territorial: son los votantes de los partidos con aspiraciones a la reforma territorial del país (o a su ruptura) Focos del informe los que llevan el peso de los juicios más negativos sobre la calidad democrática El acontecimiento político más impor- en la media de nuestra opinión pública. tante en 2018 fue el cambio de Gobierno En particular, en España existe una co- mediante el mecanismo de censura par- rrelación casi perfecta entre la posición lamentaria. El Gobierno en minoría del media de los partidos sobre la cuestión PSOE, encabezado por Pedro Sánchez, territorial y la satisfacción media de sus con solo 84 diputados, tuvo que negociar votantes con la democracia en España: sus iniciativas con todos los grupos par- cuanto más centralista es un partido, lamentarios, salvo con el Partido Popu- más satisfechos están sus votantes, en lar y Ciudadanos, que optaron por obs- promedio, con la democracia española, taculizar los proyectos gubernamentales y viceversa. El Sinn Fein en Irlanda o y reclamar elecciones anticipadas ante el Partido Nacionalista Escocés siguen un Gobierno de carácter excepcional y una pauta parecida, pero su impacto en calificado, a veces, como “ilegítimo”. El

informe_democracia_2018.indb 21 4/4/19 13:40 marcaje al Gobierno produjo algunas de En las comunidades autónomas, las dimisiones más rápidas de la historia la presidenta de la Comunidad de Ma- de la democracia (el ministro de Cultura, drid se vio obligada a dimitir tras una pocos días después de ser nombrado), lo sucesión de escándalos, Cataluña eligió que pueden considerarse tanto buen tra- como presidente a Quim Torra (con lo bajo de control como buenos reflejos del que se levantó finalmente la suspensión Ejecutivo. El Gobierno aprobó decretos parcial de la autonomía) y la presidenta con medidas como la de designar una de la Junta de Andalucía perdió las elec- nueva presidenta para la Corporación ciones en diciembre (en el sentido de RTVE, reimplantar el acceso universal perder la posibilidad de gobernar, aun- al Sistema Nacional de Salud, aprobar que el PSOE volviera a ser el partido más ofertas de empleo público extraordina- votado), poniendo fin a 36 años ininte- rias, desarrollar un pacto de Estado con- rrumpidos de Gobierno socialista en la tra la violencia de género, exhumar los comunidad. Las excepciones se agotan y restos de Francisco Franco del Valle de los mecanismos funcionan, aunque no los Caídos, subir el Salario Mínimo In- para el contento de todos. En estas tres terprofesional a 900 € y medidas urgen- comunidades autónomas, las mayores, tes de vivienda y alquiler. Este último residen el 48% de los españoles. fue rechazado en el Congreso un mes Si España es uno de los países de Eu- más tarde por Podemos, mostrándose ropa, de acuerdo con el Eurobarómetro, los límites de su apoyo. Los proyectos donde los ciudadanos tienden a confiar políticos para derogar leyes como la Re- menos en la Justicia, en el año 2018 esta forma Laboral, la ley de educación y la no ha hecho grandes progresos para re- ley de seguridad ciudadana no tuvieron cuperar su imagen, salvo, tal vez, en un demasiado éxito. asunto: las condenas por corrupción. La En la oposición, en la que se ha en- renovación del Consejo del Poder Judi- contrado el PP en la segunda parte del cial supuso un reparto político como de año, sucedieron varios eventos de una costumbre, con cierto escándalo añadi- importancia que posiblemente sea du- do por la ruptura del acuerdo. El Tribu- radera. El liderazgo del PP se renovó en nal Supremo hizo y deshizo el camino una elección interna bastante competida para revisar quién debía pagar ciertos (con el 57% de los votos) resultando ele- impuestos de las hipotecas, dejando gido Pablo Casado sobre Soraya Sáez de cierta sombra sobre el peso de los intere- Santamaría y produciendo, en aparien- ses de los bancos en la medida. Se con- cia, un desplazamiento hacia la derecha firmó la prisión preventiva de los líderes en el centro de gravedad de ese partido. catalanes, lo que, acertado o no, es in- Ciudadanos apareció en algunas encues- negable que polariza las opiniones. Pero tas, por primera vez, como primer parti- también se sentenció el caso Gürtel, con do de la oposición. Y a final del año, Vox múltiples condenas, y otros ex altos car- mostró en las elecciones en Andalucía gos, como Rato y Zaplana, ingresaron que se iba a convertir en un serio compe- en prisión provisional (ante lo que solo tidor por la derecha del Partido Popular. una minoría protestó, por considerarlo

informe_democracia_2018.indb 22 4/4/19 13:40 exceso de celo). La preocupación por la Este año ha sido también un buen corrupción bajó de cifras propias de una momento para recapitular sobre los alarma social a cifras simplemente altas efectos de la desigualdad en la democra- después del verano, y es probable que cia española, y hacerlo utilizando la pers- continúen bajando. pectiva comparada que sitúe la crisis de Los capítulos de la primera parte del confianza política en la perspectiva ne- informe hablan de instituciones y de acto- cesaria. La corrupción es un catalizador res políticos. En la segunda parte encon- que transforma el impacto de la crisis en tramos los análisis que hablan de actores insatisfacción con la democracia, pues sociales y de su relación con el sistema la desconfianza política como resultado democrático (ambos temas intervienen de la corrupción nos puede volver cíni- en la cuestión catalana, que llega al final). cos. Esto es lo que indaga el capítulo de Sobre un hecho político tan impor- José Fernández Albertos. De otro lado, tante como el cambio de Gobierno por en 2018, la política migratoria volvió a vía parlamentaria se repiten lugares co- ser objeto de atención pública, con de- munes poco informados y hasta repro- cisiones no siempre coherentes entre sí. ches bastante mal hallados. Albert Falcó Ahora es el momento de volver a pensar escribe para este informe un exhaustivo en ese otro problema del demos, además capítulo explicando el mecanismo de la del que se suscita con la cuestión terri- moción de censura desde el punto de vis- torial. Héctor Cebolla y Gemma Pinyol ta de la teoría empírica de la democracia, escriben sobre los movimientos migra- tanto en su perspectiva histórica como torios, la política migratoria y las estra- comparada. Ignacio Jurado y Pedro Riera, tegias de asimilación. Por último, en por su parte, escriben sobre la reorgani- 2018 se produjo una gran movilización zación del flanco derecho del sistema de feminista que augura un cambio al que partidos, cómo compiten entre sí los par- estamos todavía asistiendo. Gema Gar- tidos que lo ocupan y cómo parecen es- cía Albacete se ha encargado en su ca- tar comportándose los votantes. Amuitz pítulo de estudiar las bases sociales que Garmendia nos brinda una retrospectiva pusieron al movimiento feminista en el analítica y completa sobre los 40 años de primer plano. Gobiernos autonómicos, mientras que La crónica sobre Cataluña en 2018 de Joaquín Tornos pone la lupa, al final del Joaquín Tornos cierra la serie de capítu- volumen, en el proceso en Cataluña. Es los sobre actores y procesos; a continua- evidente que lo más eficiente con la co- ción, la presentación que hace Modesto rrupción es prevenirla, más que conde- Escobar, responsable de la encuesta, de narla, pues lo segundo es difícil y el cli- los resultados de la edición de 2019 del ma de impunidad genera cinismo entre índice de calidad de la democracia espa- los ciudadanos. En este sentido, Pablo ñola cierran este volumen. Fernández Vázquez y Miguel Pereira es- No se me ocurre intentar resumir ni criben un capítulo sobre el papel de los hacer justicia al excelente trabajo de los ayuntamientos como laboratorio de me- investigadores de este informe. Léanlo y didas políticas para limitar la corrupción. entenderán.

informe_democracia_2018.indb 23 4/4/19 13:40 informe_democracia_2018.indb 24 4/4/19 13:40 Un voto de confianza: mociones de censura y cambios de Gobierno en España y en el mundo

Albert Falcó-Gimeno

informe_democracia_2018.indb2 25 4/4/19 13:40 1. Introducción especular si para muchos de los partidos políticos que votaron favorablemente a la Lo que para muchos empezó como una moción de censura de Pedro Sánchez fue iniciativa más efectista que efectiva, ter- más fácil apoyar la formación de Gobier- minó desalojando, por primera vez, a un no cuando se dio una ventana de oportu- Gobierno democrático en España me- nidad que claramente pudo justificar tal diante una moción de censura. A las 11:30 apoyo puertas adentro que no ofrecerle el h del día 1 de junio de 2018, 180 diputa- voto favorable a un nuevo Gobierno en la dos, mayoría absoluta en el Congreso, vo- sesión de investidura postelectoral. Algo taron a favor de reemplazar el Gobierno similar se podría argumentar respec- de Mariano Rajoy por uno liderado por to al partido propulsor de la moción de Pedro Sánchez. La sentencia condenato- censura, el PSOE, para quien era quizás ria del caso Gürtel generó una ventana de más sencillo justificar recibir el apoyo de oportunidad que permitió una coordina- determinados partidos para llegar al Go- ción entre partidos de la oposición para bierno como reacción indispensable ante propiciar un cambio de Gobierno que pa- una situación extraordinaria que duran- recía impensable solo una semana antes. te la tradicional sesión de investidura. Si La coalición que sostuvo la moción de esto fuera así, las mociones de censura censura sumó los votos favorables de ocho podrían llegar a verse como un mecanis- partidos distintos, seis de los cuales eran mo alternativo de formación de Gobier- imprescindibles para alcanzar la mayoría nos que facilita a los partidos enfrentarse absoluta requerida para que prosperara1. a los costes de audiencia ante sus propios Esta suma de intereses muy dispares se miembros y sus votantes. puede entender en el marco de una co- Cabe entonces preguntarse sobre la yuntura concreta, la de la rúbrica judicial compatibilidad entre esta política de ven- a un escándalo de corrupción. Más allá tanas de oportunidad y la estabilidad de de tendencias a largo plazo, la política a los Gobiernos. Del mismo modo que una menudo responde a ventanas de oportu- coyuntura concreta facilitó la construcción nidad que son idiosincráticas al contexto de una mayoría que no había sido posible específico y que tienen lugar en un mo- un tiempo antes, cualquier otra coyuntura mento concreto en el tiempo. Este fue el posterior podría comprometer la estabili- caso de la moción de censura de Pedro dad del Gobierno. Los mismos partidos Sánchez a Mariano Rajoy, ya que de otro que apoyaron la moción de censura en un modo podría parecer contradictorio que contexto determinado, tanto el impulsor la coalición que la permitió no se formase como el resto, podrían no ceder en futuras ya en el momento de la investidura de un negociaciones importantes para el funcio- nuevo Gobierno después de las eleccio- namiento del Gobierno bajo coyunturas nes de junio de 2016. Podríamos incluso menos favorables. Esto podría invitar a

1 Partido Socialista Obrero Español (PSOE), 84 votos; Unidos Podemos (UP), 67 votos; Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), 9 votos; Partido Demócrata Europeo Catalán (PDeCAT), 8 votos; Partido Nacionalista Vas- co (PNV), 5 votos; Compromís, 4 votos; Euskal Herria Bildu (EH Bildu), 2 votos; y Nueva Canarias (NC), 1 voto.

informe_democracia_2018.indb 26 4/4/19 13:40 pensar dos cosas sobre posibles arreglos miembros del Parlamento de Gran Breta- institucionales. Uno sería limitar todavía ña votó en contra de seguir depositando su más la posibilidad de que haya relevos de confianza en los ministros del Gobierno de Gobierno mediante mociones de censura. Lord North. Esta retirada de la confianza Otro sería facilitar algo más el papel del parlamentaria y posterior caída del Gobier- Gobierno de minoría una vez está en el no ocurrió como consecuencia de una de- cargo, haciendo que la aprobación de po- rrota militar del ejército británico. Es decir, líticas importantes para su funcionamien- los miembros del Parlamento entendieron to, como la de presupuestos, no estuviera que el Gobierno, que tenía entre sus res- tan condicionada por la necesidad de reno- ponsabilidades la gestión del ejército, ha- var la misma mayoría que le llevó al cargo. bía fracasado y no merecía seguir gozando Lo primero no parece demasiado factible, de su confianza. La moción de censura, ya que, como veremos más adelante, Es- pues, emergía como una nueva forma, paña ya se encuentra entre los países en algo extrema, de rendición de cuentas del los cuales las reglas para aprobar mocio- Gobierno en democracia, siempre y cuan- nes de censura son más restrictivas. Lo do esta fuera parlamentaria. segundo debe valorarse como disyuntiva La democracia parlamentaria es una entre los potenciales costes para la repre- de las maneras más habituales de orga- sentatividad y los potenciales beneficios de nizar el funcionamiento de un régimen una mayor estabilidad que nos aleje de un democrático. Estas se sustentan en una escenario de elecciones constantes. cadena de delegación que nace en los vo- Sea como fuere, cabe destacar que la tantes, que delegan la representación de moción de censura al Gobierno de Ma- sus intereses en los miembros del Par- riano Rajoy que llevó al poder a Pedro lamento, que a su vez delegan en el Go- Sánchez en junio de 2018 equiparaba bierno la función ejecutiva, que a su vez de algún modo la democracia española delega en los ministros y que a su vez de- a democracias más maduras de su en- legan en los empleados públicos la ejecu- torno, siendo por primera vez testigo ción efectiva de las políticas públicas. Esta de una votación que yace en el corazón cadena de delegación “de abajo a arriba” de cualquier democracia parlamentaria, tiene como contrapartida otra cadena que aquella en la que el Parlamento decide se asienta en la rendición de cuentas “de retirar la confianza depositada en el Go- arriba a abajo”, en la cual los servidores bierno para ejercer sus funciones. públicos rinden cuentas en última instancia a los ministros, estos al presidente y al Gobierno en su conjunto, que a su vez 2. El concepto de moción rinde cuentas al Parlamento, que, final- de censura: Gobiernos Lego mente, rinde cuentas a los ciudadanos y Gobiernos Meccano cuando se celebran elecciones legislativas. En el corazón de esta doble cadena de delegación y rendición de cuentas Se dice que una de las primeras mociones está el eslabón que conecta el Parlamen- de censura que tuvieron lugar en el mundo to y el Gobierno. De hecho, el rasgo dise dio en 1782, cuando la mayoría de los

informe_democracia_2018.indb 27 4/4/19 13:40 ferencial de la democracia parlamenta- ha demostrado que estas diferencias, a ria respecto a otro tipo de democracias menudo olvidadas, tienen una influen- es que los votantes, en las elecciones, cia relevante en el proceso de formación eligen Parlamentos, no Gobiernos. Los de Gobiernos, siendo los Gobiernos en votantes, pues, no se pronuncian sobre minoría bastante más comunes en con- la composición del Gobierno. Son los textos donde no se requiere un voto de miembros del Parlamento quienes, días investidura explícito. después de que los votantes hayan ejer- Sea como fuere, tanto en un tipo de cido su derecho a voto, deciden quién parlamentarismo como en otro, el Parla- merece ser depositario de su confian- mento puede retirar la confianza deposita- za para que ejerza la función ejecutiva. da en el Gobierno en cualquier momento, El resultado de este proceso de forma- y el mecanismo para hacerlo es la moción ción de Gobierno no es obvio: una mis- de censura. La moción de censura es la ma composición parlamentaria puede herramienta que tiene el Parlamento para desembocar en múltiples Gobiernos propiciar un cambio de Gobierno cuan- distintos. En cualquier caso, el acto de do entiende que hay que relevar el actual confianza que hace el Parlamento para Ejecutivo, sea por la razón que sea. A di- con el Gobierno es siempre revocable. El ferencia de los sistemas presidenciales, el Gobierno sobrevive todo el tiempo que legislativo no tiene que dar explicaciones mantenga la confianza del Parlamento. acerca de los motivos que lo llevan a reti- Y en eso consiste, esencialmente, una rar su confianza en el Gobierno. Simple- democracia parlamentaria. mente decide revocarla. En otras palabras, Así pues, el Gobierno no deriva su a pesar de que formalmente las mociones autoridad directamente del pueblo, sino de censura están previstas como meca- que es más bien un agente del Parlamen- nismo para que el Parlamento reaccione to, ya que le resulta indispensable su ante acciones u omisiones del Ejecutivo confianza. Más allá de esta característica que socavan la confianza depositada en común, sin embargo, los sistemas parla- él, en muchas ocasiones lo que impulsa mentarios difieren mucho en la manera una moción de censura es un cambio en en la que se demuestra esta confianza. la capacidad de la oposición para articular En algunas democracias parlamenta- una mayoría alternativa, cosa que puede rias, la confianza del Parlamento hacia suceder por cualquier motivo más allá de el Gobierno se asume como dada, a no que el Gobierno haya hecho algo para me- ser que el Parlamento se posicione explí- recerlo o no. citamente en contra de ello. Este sistema Existe de nuevo mucha variación se ha venido a denominar “parlamenta- entre países con respecto a lo que se le rismo negativo”. En otros sistemas de requiere al Parlamento para demostrar “parlamentarismo positivo”, en cambio, que ya no confía en el Gobierno. En ales el Gobierno quien debe demostrar al gunos sistemas parlamentarios basta inicio de su mandato que cuenta con la con que los votos en contra del Gobierno confianza de la mayoría del Parlamen- superen a los votos explícitamente a fa- to mediante un voto de investidura. Se vor de mantener la confianza en él. En el

informe_democracia_2018.indb 28 4/4/19 13:40 otro extremo están aquellas democracias mucho que decir sobre la composición parlamentarias que exigen al Parlamen- del Gobierno que se forma, lo tiene bas- to no solo revocar la confianza con una tante más complicado para cambiarlo. mayoría absoluta de votos a favor, sino Esta relación de sustitución se puede que además tiene que hacerlo presentan- interpretar también desde el punto de do un candidato alternativo a liderar un vista del Gobierno: en determinados nuevo Gobierno que se entenderá inves- contextos el Gobierno tiene pocos im- tido en caso de que la moción prospere. pedimentos para llegar al poder, pero es Miradas en su conjunto –las reglas más vulnerable a posibles cambios or- que por un lado rigen el depósito de la questados desde el Parlamento. En otros confianza del Parlamento hacia el Go- contextos, sin embargo, al Gobierno se bierno y, por el otro, las que permiten la le exige mucho para demostrar que tie- retirada de esa confianza–, vemos que en ne la confianza del Parlamento, pero a la general existen dos equilibrios posibles: vez las reglas institucionales le protegen Gobiernos “tipo Meccano” y Gobiernos más de ser relevado en el cargo. La ta- “tipo Lego”. Para los primeros, resulta bla 1 muestra esta gran variabilidad entre más trabajoso demostrar que se cumplen países, así como la relación de sustitu- todos los requisitos para poder ocupar ción entre investidura y censura: no exis- el Gobierno, pero una vez demostrado, ten casos donde los requerimientos para es relativamente complejo hacer que lo formar Gobierno sean blandos y para re- abandonen. En otras palabras, son Go- levarlo sean estrictos, ni tampoco vicever- biernos difíciles de configurar, pero una sa. Cuando es relativamente fácil formar vez montados, es difícil desmontarlos. Gobierno, es relativamente fácil echarlo, y En los segundos, el acceso al Gobierno cuando es difícil formarlo, también lo es está más libre de obstáculos, pero suele destituirlo. ser también más sencillo que otro inqui- Aunque no encaja perfectamente en lino les reemplace en su lugar. Es decir, ninguno de los dos tipos ideales, la demo- son fáciles de montar y de desmontar. cracia parlamentaria española está más Efectivamente, tenemos evidencia cerca de generar Gobiernos Meccano. Por de que existe una cierta sustitución en- un lado, existe el requerimiento de un tre lo que se le exige al Parlamento para voto explícito de investidura del Gobier- investir al Gobierno y lo que se le exige no y, aunque no es necesaria la mayoría para reemplazarlo (Louwerse, 2014; Sie- absoluta en segunda vuelta, sí que se le berer, 2015). Allí donde el Parlamento exige al Parlamento demostrar al menos puede hacer poco para llevar a su Go- más votos favorables que votos explícita- bierno preferido al poder después de las mente desfavorables2. Por otro lado, una elecciones, suele tener bastante facilidad vez investido, el Gobierno goza de una para reemplazarlo si es necesario. Por el posición ciertamente privilegiada vis-à-vis contrario, cuando el Parlamento tiene al Parlamento, ya que solo puede relevarla

2 Otros arreglos institucionales incluyen la no existencia del voto de investidura o la exigencia de una mayoría absoluta de noes para rechazar la investidura del Gobierno candidato.

informe_democracia_2018.indb 29 4/4/19 13:40 TABLA 1: Reglas de investidura y censura de Gobiernos en democracias parlamentarias

Moción de censura Mayoría absoluta Mayoría simple Mayoría absoluta y constructiva Austria Francia Dinamarca Sin voto Islandia - Holanda Malta Noruega Bulgaria Rep. Checa Finlandia Estonia Irlanda Eslovaquia Voto de investidura Italia Bélgica Mayoría simple Eslovenia Letonia España Grecia Luxemburgo Lituania Reino Unido Portugal Suecia Alemania Croacia Mayoría absoluta - Hungría Rumanía Polonia

Fuente: elaboración propia a partir de Louwerse (2014).

mediante una moción de censura cons- 3. Mociones de censura (y cambios tructiva: una mayoría absoluta de votos a de Gobierno) en España favor de un candidato alternativo que, en caso de que se obtenga, quedará investido Como hemos dicho, en España se han como jefe de un nuevo Gobierno. formado únicamente dos Gobiernos en El hecho de que los Gobiernos en periodo interelectoral, y solo uno de ellos, España sean más tipo Meccano que tipo el de Sánchez, ha sido consecuencia de Lego ha provocado que los cambios de una moción de censura constructiva que Gobierno interelectorales (esto es, du- obtuvo la mayoría absoluta de votos favo- rante la legislatura) hayan sido práctica- rables en el Congreso de los Diputados. mente insólitos, ya que solo dos de los El de junio de 2018, sin embargo, no catorce Gobiernos formados después de ha sido el único proceso de censura ini- las primeras elecciones democráticas ciado en España. Tal como se puede ver posfranquismo han llegado a la Moncloa en el gráfico 1, han sido cuatro las mo- en momentos no inmediatamente pos- ciones de censura debatidas y votadas en telectorales. El primero, el de Leopoldo el Congreso de los Diputados desde las Calvo-Sotelo en febrero de 1981, tras la elecciones democráticas de 1977. Solo dimisión de Adolfo Suárez. El segundo, una de ellas, sin embargo, resultó exitosa: el de Pedro Sánchez en junio de 2018, la de Pedro Sánchez a Mariano Rajoy en tras una moción de censura exitosa al úl- junio de 2018. En el gráfico se indica el timo Gobierno de Mariano Rajoy. número de votos favorable necesario para

informe_democracia_2018.indb 30 4/4/19 13:40 que triunfe una moción de censura en el es lo mismo, solo el Parlamento de An- Congreso, 176 (es decir la mayoría abso- dalucía, el Parlament de les Illes Balears, luta de los 350 diputados). Solo cuando el las Cortes de Castilla-La Mancha y las de triángulo que representa los votos a favor Castilla y León no conocen hasta la fecha de la moción rebasa la línea discontinua ninguna votación de estas características. roja se releva al Gobierno presente y se Cabe destacar, no obstante, que de inviste a un nuevo jefe de Gobierno. las 24 mociones de censura que se han La política española, sin embargo, votado en las cámaras legislativas autonó- ha vivido otras numerosas mociones de micas, solo cinco prosperaron (un 21%), censura en otros niveles: el municipal y mientras que las 19 restantes fracasaron. el autonómico. Son frecuentes las mocio- Ya en la segunda legislatura auto- nes de censura a alcaldes y también a pre- nómica, el Parlamento gallego vivió la sidentes de comunidades autónomas. El primera moción de censura exitosa a gráfico 2 ofrece información sobre estas un Gobierno autonómico. En septiem- últimas, donde se muestran los porcen- bre de 1987, después de numerosos tajes de votos favorables, desfavorables cambios en la composición de los gru- y abstenciones en el Parlamento –no el pos parlamentarios, el líder gallego del número absoluto– para facilitar la com- PSOE, Fernando González Laxe, consi- paración. Ni más ni menos que 13 de las guió los apoyos de CG-UDG, PNG-PG y 17 comunidades autónomas del Estado PSG-EG obteniendo así la mayoría abso- han vivido alguna vez la votación de al luta necesaria para relevar al Gobierno menos una moción de censura. O lo que de Xerardo Fernández Albor, del PP.

GRÁFICO 1: Mociones de censura en el Congreso de los Diputados

González, 1980

Hernández-Mancha, 1987

Iglesias, 2017

A favor Sánchez, 2018 En contra Abstenciones Ausentes/nulos

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220

informe_democracia_2018.indb 31 4/4/19 13:40 GRÁFICO 2: Mociones de censura en los Parlamentos autonómicos

Aragón Asturias C. Madrid

Marco, 1993 Ruiz-Gallardón, 1989 Sánchez , 1999 Eiroa, 1994 Ruiz-Huerta, 2017

C. Valenciana Canarias Cantabria

Hermoso , 1993 Blanco , 1990 Pla, 2006 Blanco, 1993 Alemán, 2001 Blanco, 1994

Cataluña Extremadura Galicia

González Laxe , 1987 Benet, 1982 Díaz-Ambrona, 1987 Beiras, 2001 Beiras, 2002 Maragall, 2001 Fernández Vara , 2014 Touriño, 2002

La Rioja Murcia Navarra

Pérez, 1990 Calero, 1993Longás, 2013

0 10 20 30 40 50 60 70 80 0 10 20 30 40 50 60 70 80 País Vasco

% A favor Iturgaiz, 2000 % En contra

Redondo, 2000 % Abstenciones % Ausentes/n ulos 0 10 20 30 40 50 60 70 80

Dos años y medio después, en enero bierno de Canarias mediante una moción de 1990, José Ignacio Pérez, del PSOE, de censura votada en marzo de 1993. Je- obtuvo también la presidencia del Go- rónimo Saavedra, del PSOE, no consiguió bierno de La Rioja mediante una mo- reunir los votos suficientes para evitar que ción de censura. El socialista reemplazó una mayoría absoluta de diputados for- a Joaquín Espert, de AP, con el apoyo del mada por AIC, CDS, ICAN, AM y AHI le PRP. De nuevo, la moción de censura se relevase de sus funciones de presidente. produce después de una reconfigura- En septiembre de ese mismo año, ción del arco parlamentario crucial para José Marco, del PSOE, consiguió la pre- la aritmética de las mayorías. sidencia del Gobierno de Aragón des- En noviembre de ese mismo año, pués de ganar una moción de censura a Jaime Blanco, del PSOE, presentó una Emilio Eiroa, del PAR, después que un moción de censura al presidente de Can- diputado inicialmente adscrito al PAR tabria, Juan Hormaechea, que en ese mo- se uniera a la mayoría favorable a la momento había abandonado las filas del PP ción (PSOE+IU), sumando así más vo- para encabezar la UPCA. Con el apoyo de tos que la suma de PAR y PP. PSOE, PP, PRC, CDS y dos independien- De esta breve reseña sobre las cinco tes, Jaime Blanco obtuvo la presidencia mociones de censura exitosas a Gobier- del Gobierno de Cantabria, tras lograr la nos autonómicos cabe destacar algunas mayoría absoluta de los votos favorables. cuestiones. En primer lugar, cuatro de las Manuel Antonio Hermoso, de AIC, cinco (todas excepto la de Manuel Anto- alcanzó también la presidencia del Go- nio Hermoso, en Canarias) se producen

informe_democracia_2018.indb 32 4/4/19 13:40 con posterioridad a uno o más cambios puede hacer pensar que la capacidad de en la composición de los grupos parla- control de los partidos hacia sus diputa- mentarios que modificaron de forma de- dos ha ido aumentando también con el cisiva las mayorías de la cámara. Es decir, tiempo, reforzando los incentivos de es- la configuración parlamentaria que llevó tos últimos para seguir la disciplina im- a la investidura del presidente del Go- puesta por las cúpulas de los partidos. bierno en el momento inmediatamente Otra cuestión que hay que mencionar posterior a las elecciones es significativa- es que la mayoría de las mociones de cen- mente distinto al que permite que pros- sura exitosas fueron promovidas por el pere la moción de censura un tiempo PSOE. Esto parecería indicar que la capa- después. O lo que es lo mismo, probable- cidad de movilización de mayorías alter- mente la moción de censura no hubiese nativas llegando a pactos con múltiples prosperado si se hubiese mantenido el fuerzas políticas es mayor en la izquierda reparto inicial de escaños entre partidos. que en la derecha. Es revelador que nin- En segundo lugar, llama también guna de estas mociones de censura fuera la atención que todas las mociones de liderada por un candidato del PP. censura que cumplieron el propósito de Finalmente, es también interesante relevar al Gobierno en el poder ocurrie- analizar cuál fue el futuro de aquellos ron en tan solo seis años y en una etapa candidatos que alcanzaron la presiden- bastante temprana de la política auto- cia mediante una moción de censura. En nómica. La última de ellas data de sep- cuatro de los cinco casos señalados, el tiembre de 1993. Si bien es cierto que se candidato repite en las siguientes eleccio- han votado otras desde entonces –la más nes como líder de su partido y, además, reciente, en Navarra en 2013–, ningún consigue ganar apoyo electoral con res- Gobierno autonómico ha caído como pecto a la convocatoria anterior. Es decir, consecuencia de una moción de censura en todos los casos, excepto el de José Mar- a lo largo de los últimos 25 años. co en Aragón –quien dimitió en un final Es decir, en conjunto, parece que, a de legislatura convulso–, la posición del pesar de que el número (efectivo) de par- ganador de la moción de censura sale re- tidos en los Parlamentos autonómicos ha forzada en las elecciones subsiguientes. aumentado en las convocatorias electora- Sin embargo, más allá de ese refuerzo les más recientes (alrededor de 2,9 hasta electoral, solo dos consiguieron repetir 2011 y 3,8 en el ciclo electoral 2015-2016), como presidentes del Gobierno autonó- lo que podría significar que las mayorías mico (Pérez Sáenz y Hermoso). parlamentarias que sustentan a los Go- biernos fuesen más inestables, esto no ha desembocado en un mayor número 4. Mociones de censura y cambios de mociones de censura exitosas; más de Gobierno a nivel comparado bien al contrario. En consecuencia, dado que la mayoría de las mociones que 4.1. ¿Cómo terminan los Gobiernos? prosperaron sucedieron como resulta- Las mociones de censura son comunes do de movimientos tránsfugas, esto nos también más allá de las fronteras del Es-

informe_democracia_2018.indb 33 4/4/19 13:40 tado. Basta con pasearse por Wikipedia3 pero también todas aquellas instancias para ver una larga lista de primeros mien las que (alguno de) los partidos que nistros relevados de su cargo mediante entregaban su confianza al Gobierno le moción de censura en 48 democracias retiran explícitamente su apoyo–, vemos parlamentarias o semipresidenciales. que esta forma de terminación de Go- Evidentemente, son muchos más los bierno no es infrecuente en las demo- casos de mociones de censura si inclui- cracias que nos rodean con alguna for- mos también aquellas que fueron vota- ma de parlamentarismo (parlamentarias das y no prosperaron. y semipresidenciales). A partir de datos Si ampliamos un poco el foco de de Seki y Williams (2014) para el perio- atención y nos fijamos en todos aquellos do 1945-2014, el gráfico 3 muestra que, Gobiernos que caen por falta de apoyo en algunos países de nuestro alrededor, parlamentario –que incluyen por su- como Dinamarca, Italia o Eslovenia, la puesto las mociones de censura exitosas, pérdida de apoyo parlamentario provoca

GRÁFICO 3: Terminaciones de Gobierno por falta de apoyo parlamentario, por país

0,25

0,2

0,15 ción opor Pr

0,1

0,05

0 T S X T E T A K T V A N N P U A E D R C M ISL IT IRL FIN ISR LKA LV BEL LT JPN NZ L ES LU ES PR SV AU CZ FR ML POL NLD SV TUR SS AU HR DN K CA DEU CH E BG GBR HU N GR NOR MKD SW RO

AUS: Australia; AUT: Austria; BEL: Bélgica; BGR: Bulgaria; CAN: Canadá; CHE: Suiza; CZE: República Checa; DEU: Alemania; DNK: Dinamarca; ESP: España; EST: Estonia; FIN: Finlandia; FRA: Francia; GBR: Reino Unido; GRC: Grecia; HRV: Croacia; HUN: Hungría; IRL: Irlanda; ISL: Islandia; ISR: Israel; ITA: Italia; JPN: Japón; LKA: Sri Lanka; LTU: Lituania; LUX: Luxemburgo; LVA: Letonia; MKD: Macedonia; MLT: Malta; NLD: Holanda; NOR: Noruega; NZL: Nueva Zelanda; POL: Polonia; PRT: Portugal; ROM: Rumanía; SSD: Sudáfrica; SVK: Eslovaquia; SVN: Eslovenia; SWE: Suecia; TUR: Turquía.

3 Ver el artículo List of prime ministers defeated by votes of no confidence. Disponible en: https:/en.wikipedia.org/ wiki/List_of_prime_ministers_defeated_by_votes_of_no_confidence

informe_democracia_2018.indb 34 4/4/19 13:40 alrededor de un 25% de las terminacio- De hecho, si se compara esta for- nes de Gobierno4. A modo de ejemplo, ma de terminación con otras, se puede en el caso español se identifica el adelan- observar que más de una de cada diez to electoral del cuarto Gobierno de Felipe terminaciones de Gobierno produci- González (1993-1996) como provocado das en buena parte de las democracias por la falta de apoyos en el Congreso. Si parlamentarias del mundo entre 1945 y bien es cierto que los motivos reales de- 2014 se han debido a la falta de apoyo trás de cualquier terminación de un Go- parlamentario. Tal y como se puede ver bierno son complejos y probablemente en el gráfico 4, las elecciones, ya sean multicausales, parece razonable atribuir estipuladas por ley o anticipadas, son una parte sustancial de aquel adelanto obviamente la forma más común por la al hecho de que unos meses antes Con- que un Gobierno finaliza su periodo de vergència i Unió (CiU) había retirado el servicio (alrededor de un 45% de las ter- apoyo parlamentario estable al Gobierno minaciones). La pérdida de apoyo parla- socialista. mentario, sin embargo, se sitúa en cuar-

4 Todos los datos utilizados en este apartado provienen de Seki y Williams (2014). La regla para contar Go- biernos utilizada es la habitual en los estudios de política comparada: un Gobierno representa cualquier ad- ministración formada después de una elección, y se considera que continúa el mismo Gobierno en ausencia de un cambio en el PM, o cambio en la composición del partido del gabinete (es decir, partidos que entran a formar parte o salen de él, pero no cambios en la composición del gabinete si no cambian los partidos), o dimisión del Gobierno dentro del ciclo electoral (incluso si es reemplazado por los mismos partidos y PM). Para la identificación de los motivos que conducen a la terminación de los Gobiernos, los autores actualizan los datos de Woldendorp et al. (2000) y Woldendorp et al. (2011). La definición de cada uno de los motivos es la siguiente: Elecciones: incluyen cualquier elección estipulada legalmente, así como elecciones anticipadas que no están obligadas por ley. Renuncia voluntaria del PM: cubren las dimisiones de los jefes de Gobierno por motivos no políticos (aunque puede que encubran disputas dentro del Gobierno o entre facciones dentro de un mismo partido, como ocurre con frecuencia en Japón. Debido a la imposibilidad de distinguir unas de otras, se incluyen indistintamente. Renuncia del PM por motivos de salud: el propio nombre indica las situaciones cubiertas por este tipo de ter- minación. Disensión dentro del Gobierno: esto cubre esos casos en los que la coalición gobernante se rompe sin presión externa o cuando hay disputas públicas o movimiento de personal. Falta de apoyo parlamentario: se considera aquí cada caso en el que algunos partidos retiraron el apoyo al Go- bierno o se produjo una moción de censura exitosa (o procedimiento similar). Intervención del jefe de Estado: el propio nombre indica las situaciones cubiertas por este tipo de terminación. Ampliación de la coalición: cubre aquellas situaciones en las que el Gobierno termina para permitir una am- pliación o extensión de la coalición gubernamental existente con la inclusión de nuevos partidos (independientemente del resultado final). Es evidente que en no pocas ocasiones se solapa más de un motivo simultáneamente. El autor toma como dado el criterio de los investigadores mencionados para decidir en estos casos dudosos.

informe_democracia_2018.indb 35 4/4/19 13:40 GRÁFICO 4: Motivos de terminación de Gobierno en el mundo, 1945-2014

Elecciones

Dimisión voluntaria PM

Salud PM

Disensión Gobierno

Apoyo parlamentario

Jefatura de Estado

Ampliación coalición

0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 Proporción

ta posición, por detrás de las disensiones de Gobierno consecuencia de la pérdida internas en el Gobierno y las dimisiones de apoyo parlamentario es el momento voluntarias del/la PM, pero por delante en el que se producen durante la legis- de otras como los cambios de Gobierno latura. Las mociones de censura y otras por incorporación de nuevos socios de formas de retirada de apoyo en el Par- coalición, las que son consecuencia de la lamento son obviamente acciones que intervención de la Jefatura del Estado o responden a los intereses estratégicos de las sucedidas por motivos de salud. los partidos políticos. Es por lo tanto es- Si observamos su evolución temporal perable que no se distribuyan de forma en esa misma muestra de democracias y aleatoria durante la legislatura. Una po- periodo de tiempo, podemos ver que la sibilidad es que se concentren mayorita- falta de apoyo parlamentario ha ido per- riamente poco después de la formación diendo protagonismo progresivamente del Gobierno que se censura para que el como causa de terminación de Gobier- Gobierno entrante pueda aprovechar el no (gráfico 5). Si bien a principios de la máximo de tiempo posible en el poder, década de los 50 se llegó a situar como antes de la siguiente convocatoria elec- segunda causa más frecuente de termi- toral estipulada por ley. Un argumento nación –solo por detrás de las convoca- que generaría la expectativa contraria, torias electorales–, ya en el siglo XXI su sin embargo, sería el de la toma de po- frecuencia relativa no llegaba al 10%. sición de los partidos justo antes de las Otro aspecto interesante que hay que elecciones. Si las mociones de censura o comentar acerca de las terminaciones mecanismos similares sirven sobre todo

informe_democracia_2018.indb 36 4/4/19 13:40 GRÁFICO 5: Evolución temporal de los tipos de terminación de Gobierno

0,6

0,5

0,4 ción 0,3 opor Pr

0,2

Elecciones 0,1 Falta apoyo parlamento Disensiones Gobierno Ampliación coalición Otras 0 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

como acto para marcar perfil propio to que a la oposición le interesa exponer ante los votantes, los partidos tendrían se inician casi con independencia de las más incentivos para iniciarlas poco an- posibilidades de que la moción prospe- tes de la fecha prevista de convocatoria re. En otras palabras, si hubiésemos to- electoral. mado en cuenta todas las mociones de El gráfico 6 parece mostrar que los censura votadas –exitosas y fracasadas– partidos se comportan más en la línea posiblemente estaríamos ante un histo- de la primera hipótesis. La gran mayoría grama que bascularía más a la derecha, de terminaciones de Gobierno provoca- con una mayor presencia de mociones das por la retirada de apoyo parlamenta- votadas a finales de legislatura. rio suceden cuando el Gobierno saliente Otra pregunta interesante acerca de no ha cumplido ni la mitad del periodo este tipo de terminaciones es qué tipo de tiempo máximo que tenía por delan- de Gobiernos son más vulnerables a te. Solo una parte residual de las termi- ellas. Los gráficos 7 y 8 muestran algu- naciones de Gobierno ocurridas por este nas cifras sobre ello. En primer lugar, motivo tienen lugar en el último tercio cabe destacar que, como era previsible, de la vida del Gobierno saliente. Una las retiradas de apoyos parlamentarios posible interpretación de estos datos es que tienen como consecuencia la caída que las mociones de censura que persi- del Gobierno son mucho más habituales guen el objetivo de marcar perfil político cuando el Gobierno en cuestión está en o de poner en la palestra algún candida- situación de minoría parlamentaria. Es

informe_democracia_2018.indb 37 4/4/19 13:40 GRÁFICO 6: Momento de terminación de Gobierno por falta de apoyo parlamentario

0,2

0,15 ción

opor 0,1 Pr

0,05

0 0 0,1 0,2 0,30,4 0,50,6 0,7 0,8 0,9 1 Aprovechamiento tiempo potencial máximo

GRÁFICO 7: Terminación de Gobierno por falta de apoyo parlamentario, por tipo de Gobierno

0,3

0,25

0,2 ción 0,15 opor Pr

0,1

0,05

0 Unipartito mayor. Coalición excedente Coalición minor. Coalición mayor. (MWC) Unipartito minor. Interino

informe_democracia_2018.indb 38 4/4/19 13:40 GRÁFICO 8: Motivo de terminación de Gobierno, por tipo de gobierno

Unipartito mayor. Coalición mayor. (MWC) Coalición excedente

Elecciones Elecciones Elecciones

Dimisión voluntaria PM Dimisión voluntaria PM Dimisión voluntaria PM

Salud PM Salud PM Salud PM

Disensión gobierno Disensión Gobierno Disensión Gobierno

Apoyo parlamentario Apoyo parlamentario Apoyo parlamentario

Jefatura de Estado Jefatura de Estado Jefatura de Estado

Ampliación coalición Ampliación coalición Ampliación coalición

Unipartito minor. Coalición minor. Interino

Elecciones Elecciones Elecciones

Dimisión voluntaria PM Dimisión voluntaria PM Dimisión voluntaria PM

Salud PM Salud PM Salud PM

Disensión Gobierno Disensión Gobierno Disensión Gobierno

Apoyo parlamentario Apoyo parlamentario Apoyo parlamentario

Jefatura de Estado Jefatura de Estado Jefatura de Estado

Ampliación coalición Ampliación coalición Ampliación coalición

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,700,10,2 0,30,4 0,50,6 0,700,10,2 0,30,4 0,50,6 0,7 Proporción

decir, estas caídas de Gobierno tienden de terminación sea cual sea el tipo de a suceder cuando la suma de escaños del Gobierno, con la excepción de las coali- partido o partidos que integran el Ejecu- ciones de excedente. En estas últimas, tivo –esto es, aquellos que tienen carte- que contienen más partidos de los es- ras ministeriales– no rebasa la mayoría trictamente necesarios para alcanzar la absoluta. Más de la mitad de estas termi- mayoría absoluta parlamentaria, lo más naciones acaecen en estas situaciones, habitual es que terminen por disensiones ya sea bajo Gobiernos de un solo parti- dentro del Gobierno, que a menudo pro- do o de coalición. Poco más de un 20% vocan la salida de algún socio de la coali- de estas caídas de Gobierno, en cambio, ción. Obviamente, las elecciones son, con ocurren cuando el Gobierno saliente era mucho, la forma más frecuente de termi- unipartito mayoritario o una coalición nación en los Gobiernos mayoritarios de mínima ganadora (minimum winning un solo påartido y en los interinos (que coalition [MWC]). precisamente tienden a formarse para El gráfico 8 nos ofrece otra mirada llegar a las próximas elecciones). Por lo sobre esta misma relación entre tipo de que respecta a las terminaciones debidas Gobierno y tipo de terminación. Por cada a la pérdida de apoyos parlamentarios, tipo de Gobierno, vemos la distribución se puede observar que este es uno de los de tipos de terminación. De modo ge- motivos más frecuentes de terminación neral, por ejemplo, cabe señalar que las de los Gobiernos en minoría, en especial elecciones son la forma más frecuente de los formados por un solo partido.

informe_democracia_2018.indb 39 4/4/19 13:40 4.2. ¿Cómo son los Gobiernos que siguen que medie una convocatoria electoral. a las terminaciones? Respecto al motivo principal que se exa- Por último, cabe preguntarse acerca de mina en este informe, destaca el hecho qué ocurre al terminar un Gobierno. La de que tres de cada diez caídas guberna- primera cuestión relevante es si a la caí- mentales por pérdida de apoyos parla- da del Gobierno le sigue o no una con- mentarios terminan con la convocatoria vocatoria electoral. Aunque el propósito inmediata de elecciones. Igualmente de la terminación de un Gobierno no destacable es la otra cara de la moneda: sea en sí misma la convocatoria (anti- ni más ni menos que un 70% de estos cipada o no) de unas elecciones, puede Gobiernos son reemplazados por un que tengan lugar inmediatamente des- nuevo Gobierno sin necesidad de elec- pués. Los motivos de terminación que ciones (este sería el caso, por ejemplo, hemos repasado más arriba se refieren del reemplazo del Gobierno de Mariano a cuál es la causa de la caída, no simple- Rajoy por el de Pedro Sánchez). mente a la convocatoria subsiguiente de Es asimismo interesante examinar elecciones. La Tabla 2 muestra, precisa- las características de los Gobiernos en- mente, el porcentaje de Gobiernos que trantes en función de cuál ha sido el mo- terminan con una convocatoria electoral tivo de terminación del saliente (Tabla 3). para aquellos Ejecutivos que caen por Curiosamente, lo más habitual después motivos distintos a las elecciones. Ve- de que un Gobierno caiga por pérdida mos, por ejemplo, que la gran mayoría de apoyo parlamentario es que se forme de terminaciones por dimisión volun- una coalición de excedente, cosa que po- taria o por salud del PM siguen con un dría indicar que, en estas situaciones, los reemplazo gubernamental sin nuevas partidos que forman el nuevo Gobierno elecciones. Este es el caso también de están especialmente interesados en ase- las coaliciones que terminan porque se gurarse de que una amplia mayoría los les añade un nuevo socio –ampliación apoye desde el Parlamento. Más allá de de coalición–, a las que obviamente les si el Gobierno entrante tiene o no más sigue la nueva coalición más amplia sin partidos de los necesarios para alcanzar la mayoría parlamentaria, lo que parece TABLA 2: Elecciones consecuencia evidente es que las situaciones de falta de la terminación, por motivo de de apoyo parlamentario tienden a dar lu- terminación gar a Gobiernos de coalición (53% de los casos) y no tanto a Gobiernos de un solo

Sin Con partido (33%). elecciones elecciones De hecho, en el gráfico 9 se puede Dimisión voluntaria PM 94% 6% observar que más de un 60% de los par- Salud PM 92% 8% tidos que formaban el anterior Gobierno Disensión Gobierno 85% 15% caído por pérdida de apoyos en el Par- Apoyo parlamentario 70% 30% lamento repiten en el Ejecutivo. En pri- Jefatura de Estado 73% 27% mera aproximación, esta es quizás una Ampliación coalición 97% 3% cifra sorprendente por elevada, pero si

informe_democracia_2018.indb 40 4/4/19 13:40 TABLA 3: Tipo de Gobierno entrante, por motivo de terminación

Tipo de Gobierno entrante Unipart. Coal. Coal. Unipart Coal. Interino may. MWC exced. min. min. Elecciones 24% 27% 23% 15% 10% 2% Salud PM 24% 25% 28% 8% 8% 8% Dimisión voluntaria PM 40% 28% 16% 12% 4% 0% Motivo de terminación Disensión Gobierno 5% 20% 28% 13% 21% 12% del Gobierno Apoyo parlamentario 12% 19% 24% 21% 13% 12% saliente Jefatura de Estado 16% 25% 22% 9% 16% 13% Ampliación coalición 0% 26% 46% 0% 28% 0% Total 18% 25% 26% 13% 13% 6%

GRÁFICO 9: Partidos que repiten en Gobiernos consecutivos, por motivo de terminación

Elecciones

Dimisión voluntaria PM

Salud PM

Disensión Gobierno

Apoyo parlamentario

Jefatura de Estado

Ampliación coalición

0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65 0,7 0,75 0,8 Proporción

la ponemos en comparación con otros dos en dos Gobiernos consecutivos no motivos de terminación de los Gobier- es muy probable o es tan solo parcial nos salientes, vemos que no se aleja de (Armstrong y Duch, 2010). lo habitual: sea cual sea la razón que ha Es también interesante examinar la llevado al Gobierno anterior a disolver- estabilidad de los Gobiernos que se for- se, parece que el remplazo de los parti- man según qué razón llevó al Gobierno

informe_democracia_2018.indb 41 4/4/19 13:40 anterior a disolverse. En la tabla 4 po- El último aspecto que analizamos demos ver que, en el caso concreto de sobre los Gobiernos entrantes en fun- las pérdidas de apoyo parlamentario, ción del motivo de terminación del ante- los Gobiernos que se forman inmedia- rior es, precisamente, el de la razón que tamente después lo hacen cuando to- los lleva a disolverse (Tabla 5). En el caso davía tienen, en promedio, más de dos concreto de los Gobiernos que se for- tercios de la legislatura por delante. Sin man después de una pérdida de apoyo embargo, de todo este tiempo por delan- parlamentario del Ejecutivo anterior, lo te estos Gobiernos solo son capaces de más habitual es que terminen con una aprovechar alrededor de la mitad de este convocatoria electoral (sea anticipada o tiempo potencial, cosa que, en compara- no). Sin embargo, cabe señalar que ni ción con otros motivos de terminación, más ni menos que en un 25% de las oca- sugiere que los Gobiernos que se for- siones, estos Gobiernos caen por el mis- man en estas circunstancias tienden a mo motivo que se disolvió el anterior, es ser bastante inestables. decir la falta de confianza parlamenta-

TABLA 4: Duración del Gobierno entrante, por motivo de terminación del saliente

Porcentaje de legislatura Aprovechamiento de legislatura por delante del Gobierno entrante del Gobierno entrante Elecciones 96% 59% Salud PM 52% 86% Dimisión voluntaria PM 48% 86% Disensión Gobierno 59% 52% Apoyo parlamentario 68% 52% Jefatura de Estado 60% 60% Ampliación coalición 51% 52%

TABLA 5: Motivo de terminación del Gobierno entrante, por motivo de terminación del saliente

Motivo de terminación del Gobierno entrante Dim. Salud Dis. Apoyo Jef. Ampl. Elecc. PM PM Gob. parl. Estado coal. Elecciones 41% 21% 4% 19% 10% 3% 3% Salud PM 56% 15% 1% 16% 5% 4% 3% Dimisión voluntaria PM 80% 4% 4% 8% 4% 0% 0% Motivo de Disensión Gobierno 41% 10% 2% 26% 13% 3% 6% terminación del Gobierno saliente Apoyo parlamentario 38% 9% 0% 20% 25% 3% 5% Jefatura de Estado 38% 9% 0% 22% 6% 19% 6% Ampliación coalición 24% 11% 5% 41% 11% 0% 8% Total 43% 16% 2% 21% 11% 3% 4%

informe_democracia_2018.indb 42 4/4/19 13:40 ria. De hecho, no hay ninguna otra cir- explican el motivo de su caída. Lo inte- cunstancia de terminación del Gobierno resante es, pues, conocer qué caracte- anterior que genere tantas caídas por rísticas contextuales están relacionadas este motivo. con la probabilidad de que sucedan este tipo de terminaciones. En las siguientes líneas, se analizan, pues, los determi- 5. Escenarios de futuro: nantes más habituales de las caídas de determinantes contextuales Gobierno provocadas por la falta de apo- de las mociones de censura yo en el Parlamento en las democracias y cambios de Gobierno parlamentarias del panorama interna- cional5. en España y en el mundo En el gráfico 10 podemos ver los resultados de un análisis de regresión Un ejercicio de prospectiva interesante logística multivariada con efectos fijos sería tratar de prever hasta qué punto por país6, donde se muestra el efecto de es probable que cambios de Gobierno distintas variables sobre la probabilidad debidos a mociones de censura o, más de que suceda una caída de Gobierno de en general, a pérdidas de apoyo parla- este tipo, tomando 24 países desde 1945 mentario sucedan en el futuro. Para hasta 2014. En conjunto, probablemen- ello, seguramente lo más útil es identi- te lo más destacable del gráfico es que ficar cuáles han sido sus determinantes no existen demasiados efectos signifi- o correlatos en el pasado. En el anterior cativos. Es decir, dentro de cada país, apartado hemos visto que existía una la probabilidad de que ocurran caídas relación importante entre tipo de Go- de Gobierno por el motivo mencionado bierno y tipo de terminación. Aun así, es no parece que respondan a cuestiones difícil afirmar que el motivo de la caída como la fragmentación de partidos en el sea el tipo de Gobierno en sí mismo, ya Parlamento, su polarización ideológica o que la propia posibilidad de formar uno a consideraciones económicas7. Lo que u otro responde a consideraciones que sí parece indudable es que la existencia puede que sean, precisamente, las que de mayorías absolutas de un solo partido

5 En el anexo a este capítulo se puede encontrar un análisis similar para las comunidades autónomas españo- las. Las conclusiones son sorprendentemente parecidas a las que se pueden extraer del análisis del panorama internacional. 6 A diferencia del análisis de los Parlamentos autonómicos, se incluyen aquí efectos fijos de país para aislar el efecto de los determinantes contextuales políticos y económicos de las diferencias institucionales existentes entre países, cosa que no parece tan necesaria en las comunidades autónomas. 7 Las variables referentes al número efectivo de partidos y polarización están calculadas de la misma manera que para el análisis del caso autonómico español (datos provenientes de ParlGov database [Döring y Manow, 2018]). La variable que alude al crecimiento económico se refiere a la tasa anual de crecimiento del PIB per cápita. La variable inflación se refiere a la tasa anual de inflación del país. Las dos variables económicas, cuyos datos provienen de la V-Dem Dataset v8 (Coppedge et al., 2018), se refieren al año en el que se forma el Gobierno.

informe_democracia_2018.indb 43 4/4/19 13:40 GRÁFICO 10: Determinantes de las terminaciones por pérdida de apoyo parlamentario en 24 democracias parlamentarias, 1945-2014

0,6 0,6 0,6 rl.) rl.) arl.)

P 0,5 0,5 o Pa o Pa 0,5 yo 0,4 0,4 0,4

0,3 0,3 0,3 ida de Ap oy dida de Apo dida de Ap oy 0,2 0,2 0,2

0,1 0,1 0,1

0 0 0

-0,1 -0,1 -0,1 erminación por Pér erminación por Pér erminación por Pé rd Pr(T Pr(T Pr(T

Absoluta NO Absoluta SÍ 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 9,51010,5 1,4 1,6 1,8 2 2,2 2,4 2,6 2,8 3 3,2 3,4 3,6 Mayoría parlamentaria N.º efectivo de partidos parlamentarios Polarización (desv. est.)

0,6 0,6 0,6 rl.) rl.) arl.) P o Pa 0,5 o Pa 0,5 0,5 yo

0,4 0,4 0,4

0,3 0,3 0,3 ida de Ap oy dida de Apo dida de Ap oy rd 0,2 0,2 0,2

0,1 0,1 0,1

0 0 0

-0,1 -0,1 -0,1 erminación por Pé erminación por Pér erminación por Pér Pr(T Pr(T Pr(T

2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7 7,5 8 8,5 9 -9 -7 -5 -3 -1 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 -5 0 5 10 15 20253035404550556065707580859095100 Polarización (extremos) % Crecimiento económico % Inflación

hace extremadamente improbable que de un solo partido. Dado que parece du- el Ejecutivo caiga por falta de apoyo en doso que en el medio plazo se configure el Parlamento, cosa que no parece parti- una mayoría absoluta de un solo partido cularmente sorprendente. Mientras que en el Congreso de los Diputados, la pro- la probabilidad de estas terminaciones babilidad de este tipo de cambio de Go- es de algo menos del 20% cuando nin- biernos no será desdeñable. Sin embar- gún partido tiene la mayoría absoluta de go, poco más podemos decir acerca de los escaños de la Cámara Baja, es prác- otros contextos que nos ayuden a prede- ticamente del 0% cuando las elecciones cir cuándo pueden pasar, ya que no pa- dan la mayoría absoluta a un solo parti- rece que sean más probables bajo fenó- do. Más allá de este efecto, ni el número menos crecientes en la política española efectivo de partidos, ni la polarización como la fragmentación o polarización, ideológica, ni el contexto económico pa- ni tampoco en situaciones económicas recen explicar la caída de los Gobiernos de crisis. por pérdida de apoyo parlamentario. Esta ausencia de correlatos claros Así pues, respecto a dibujar escena- puede llevarnos a una última reflexión rios de futuro en la política española, final. Las mociones de censura y otras podemos decir que nuevas mociones de reconsideraciones de postura del Parla- censura o situaciones similares se van a mento para con el Gobierno –esto es, la producir con mayor probabilidad cuan- retirada de la confianza– están funda- do no haya una mayoría muy evidente mentalmente motivadas por una cues-

informe_democracia_2018.indb 44 4/4/19 13:40 tión de oportunidad política, con toda la empezando por la posibilidad de que los ambigüedad que se esconde en este con- Gobiernos no gocen de suficiente tiem- cepto. ¿Por qué razón esa misma mayo- po como para poder evaluar si su obra de ría que ahora apoya un nuevo Gobierno Gobierno está acorde con los intereses después de una moción de censura no de los representados. En cualquier caso, fue capaz de articularse ya en el momen- desde una perspectiva comparada, no to de la primera investidura? Más allá de parece razonable plantearse restringir los motivos que se esgriman pública- todavía más el uso del mecanismo de la mente para justificar tales actos, el he- censura, ya que las mociones de censura cho de que ciertos partidos (o diputados) constructivas como las que se prevén en consideren que ya no se dan las condi- España son de las más restrictivas posiciones que en su momento los llevaron bles. a depositar su confianza en el Ejecutivo Sea como fuere, cualquier replan- son tremendamente idiosincráticas a teamiento de las reglas de censura de- cada situación específica. Estas situacio- bería considerarse juntamente con otra nes son tan singulares que, de hecho, es pregunta; la de si no sería deseable que difícil identificar ninguna característica los Gobiernos que no controlen una ma- del contexto parlamentario o económico yoría sólida en el Congreso tengan me- que las hagan más probables, más allá canismos para aprobar leyes fundamen- de la cuestión obvia de las mayorías ab- tales para su funcionamiento sin tener solutas. Parecen más los entresijos poco que revalidar constantemente la mayo- predecibles de la política entre pasillos ría que los ha llevado al poder, ya sea lo que explica que la oposición sea ca- mediante investidura o moción de cen- paz de coordinarse para hacer caer un sura. Exigir que un Gobierno demuestre Gobierno por medio de una moción de el mismo apoyo para llegar al poder que censura o algún procedimiento similar. para, por ejemplo, aprobar los presu- Ante esas circunstancias, cabría pre- puestos, puede dificultar excesivamente guntarse si es deseable que las reglas su capacidad para gobernar y, por exten- para hacer prosperar una moción de sión, para responder a las necesidades censura sean más o menos restrictivas. de los ciudadanos. Es decir, una vez el En un contexto como el español en el Parlamento ha depositado su confianza que las mayorías absolutas no parecen en el Gobierno, se le podría dar un ma- muy probables en el corto plazo, es cier- yor margen para operar en el día a día, to que las mociones de censura ofrecen teniendo en cuenta que siempre existe una cierta flexibilidad al sistema para la posibilidad de que se promueva una hacer rendir cuentas a los Gobiernos y moción de censura como mecanismo responder mejor a los cambios contex- de rendición de cuentas si su gestión ha tuales en un escenario de pluralismo quebrado esa confianza. Para eso sirven, político. Sin embargo, un impacto cons- al fin y al cabo, las mociones de censura. tante de coyunturas cambiantes sobre la estabilidad de los Gobiernos puede tener múltiples externalidades negativas,

informe_democracia_2018.indb 45 4/4/19 13:40 Conclusiones

La moción de censura de Pedro Sán- Aunque es característica común de 1 chez al Gobierno de Mariano Rajoy 3 todas las democracias parlamen- de junio de 2018 consiguió aunar los vo- tarias, existe mucha variabilidad entre tos favorables de partidos con intereses países en cuanto a las reglas institucio- muy dispares. La misma coalición que nales para relevar un Gobierno en el car- propició el cambio de Gobierno median- go. Estas reglas suelen ir de la mano de te la moción de censura no fue posible las previstas para investirlo: cuando es para la investidura de un Gobierno me- relativamente fácil formar Gobierno es nos de dos años antes, bajo la misma relativamente fácil echarlo, y cuando en aritmética parlamentaria. Esto pone de cambio se les requiere mucho a los par- relevancia la importancia de coyunturas tidos para formar un Gobierno, también concretas que facilitan la coordinación es difícil hacerlo caer. de intereses en ventanas de oportunidad muy específicas. Por la misma razón, sin En España, tanto el Gobierno cen- embargo, coyunturas menos favorables 4 tral como los autonómicos son más pueden dificultar la estabilidad de tales bien de este último tipo, cosa que puede coaliciones en el tiempo. Esto podría in- explicar por qué no ha habido muchos vitar a una reflexión sobre la pertinen- cambios de Gobierno como consecuencia de algún cambio institucional que cia de mociones de censura exitosas. Sin permitiera a los Gobiernos, una vez el embargo, sí se han votado numerosas Parlamento ha depositado su confianza mociones de censura que no han pros- en ellos mediante investidura o censura, perado. En el Gobierno central, solo una operar con un cierto margen de manio- de las cuatro ha triunfado (la de Pedro bra si tener que revalidar constantemen- Sánchez en 2018) y en los Gobiernos au- te la mayoría que los ha llevado al poder, tonómicos tan solo cinco de las 24 vota- teniendo en cuenta que existe la posibi- das. Analizando estas últimas podemos lidad de una moción de censura como ver que la mayoría de las mociones de mecanismo de rendición de cuentas en censura exitosas se producen con pos- caso de que se quebrante tal confianza. terioridad a cambios en la composición de los grupos parlamentarios que mo- Conceptualmente, el mecanismo difican de forma decisiva las mayorías 2 de la moción de censura yace en el de la Cámara. Es decir, la configuración corazón de cualquier democracia parla- parlamentaria que condujo a la investi- mentaria. La propia definición de este dura del presidente/a del Gobierno en tipo de democracias requiere que el el momento inmediatamente posterior Parlamento pueda retirar la confianza a las elecciones es significativamente depositada en el Gobierno en cualquier distinta a la que permite que prospere la momento si considera que no mere- moción de censura un tiempo después. ce continuar siendo el delegado para la función ejecutiva.

informe_democracia_2018.indb 46 4/4/19 13:40 Si ampliamos el foco de atención a tario a nivel internacional, no parece 5 caídas gubernamentales provocadas que existan contextos políticos o econó- por la pérdida de apoyo parlamentario micos que hagan sistemáticamente más (que además de las mociones de censura probables las caídas de Gobiernos por también incluyen otro tipo de situacio- mociones de censura o procedimientos nes similares), un análisis del escenario similares, más allá de si el Parlamento internacional revela que este tipo de ter- está controlado por la mayoría absoluta minaciones de Gobierno son bastante de un solo partido o no. Esta ausencia de comunes en las democracias parlamen- predictores claros hace que sea complejo tarias del mundo. En el periodo 1945- vaticinar si es o no esperable que el uso 2014, más de un 10% de todos los relevos de este tipo de mecanismos por parte de de Gobierno fueron debidos a esta causa. los Parlamentos para retirar la confianza Es también destacable que este tipo de en el Gobierno vaya en aumento en el terminaciones gubernamentales tienden futuro. a suceder más durante la primera mitad de la legislatura, en situaciones de mi- Además, el hecho de que sea difí- noría del Gobierno saliente. Asimismo, 7 cil identificar ex ante qué contextos cabe mencionar que los Gobiernos que son más proclives a generar relevos gu- asumen el poder como resultado de la bernamentales por la retirada de apoyos pérdida de apoyo parlamentario del an- parlamentarios sugiere que sus razones terior tienden a ser de coalición, suelen son tremendamente idiosincráticas a repetir partidos del anterior Gobierno, cada situación específica. Más allá de los agotan en promedio la mitad del tiempo motivos que se esgriman públicamente, máximo que les queda por delante y tien- el hecho de que ciertos partidos –o di- den a terminar con elecciones, aunque putados– consideren que ya no se dan una proporción importante de ellos cae las condiciones que en su momento los por el mismo motivo que los llevó a for- llevaron a depositar su confianza en el marlo; esto es, la pérdida de apoyo parla- Ejecutivo parece responder a cuestiones mentario. de oportunidad política que permiten a la oposición coordinarse de un modo Después de analizar los determi- que no fue posible en el momento de 6 nantes de las terminaciones de formación del Gobierno anterior y que Gobierno por falta de apoyo parlamen- son difícilmente sistematizables.

informe_democracia_2018.indb 47 4/4/19 13:40 Bibliografía Seki K., y Williams L. K. (2014). “Upda- ting the Party Government data set”. Armstrong II D. A., y Duch R. M. (2010). Electoral Studies 34:270-279. “Why can voters anticipate post-elec- Sieberer U. (2015). “Hire or Fire? The tion coalition formation likelihoods?”. Link between Cabinet Investiture Electoral Studies 29(3):308-315. and Removal in Parliamentary De- Coppedge M., Gerring J., Knutsen C. mocracies”. En: Rasch B. E., Martín H., Lindberg S. I., Skaaning S. E., S., y Cheibub J. A. (eds.). Parliaments Teorell J., et al. (2018). “V-Dem Co- and Government Formation: Unpac- debook v8”. Varieties of Democra- king Investiture Rules. Oxford: Oxford cy (V-Dem) Project. Disponible en: University Press, pp. 309-330. https://doi.org/10.23696/vdemcy18 Woldendorp J., Keman H., y Budge Döring H., y Manow P. (2018). “Par I. (2000). Party Government in 48 liaments and governments database Democracies (1945-1998). Londres: (ParlGov): Information on parties, elec- Kluwer Academic Publishers. tions and cabinets in modern demo Woldendorp J., Keman H., y Budge I. cracies.” Development version. Disponi- (2011). Party Government in 40 Demo- ble en: http://www.parlgov.org/ cracies: 1945-2008: Composition-Dura- Louwerse T. (2014). “Unpacking ‘positi- tion-Personnel. Ámsterdam: Dept. of ve’ and 'negative' parliamentarism.” Political Science and Public Admi- Trabajo presentado en: Joint Sessions nistration of the Vrije Universiteit of Workshops of the European Consor Amsterdam. tium of Political Research, Salamanca, España, 10-15 de abril de 2014.

informe_democracia_2018.indb 48 4/4/19 13:40 Anexo 1 Determinantes contextuales moción de censura en función de seis de las mociones de censura variables de naturaleza política y econó- mica8. En este gráfico podemos ver que en las comunidades autónomas uno de los determinantes más claramen- de España te significativos es si el Parlamento está controlado por la mayoría absoluta de un En este apartado examinamos la influen- solo partido o no. Como es de esperar, es cia de las características contextuales re- más probable que se vote una moción de lacionadas con las configuraciones parla- censura en un Parlamento sin mayoría mentarias y las condiciones económicas absoluta que con ella (aunque también sobre las mociones de censura. Concre- las ha habido en esta última circunstan- tamente, analizamos el caso de las comu- cia). Menos esperable es seguramente nidades autónomas españolas, en las que el efecto de la polarización. Cuando esta 19 de los 143 Parlamentos autonómicos la operacionalizamos como la distancia surgidos de elecciones que ya han agota- ideológica entre el partido situado más a do la legislatura completa han sido testi- la izquierda y el situado más a la derecha gos de la votación de alguna moción de del Parlamento, las mociones de censura censura, aunque solo cinco de ellas pros- parecen más probables en Parlamentos peraran. A partir de un análisis de regre- con menos distancia entre los extremos. sión logística multivariada, podemos exa- Esto podría indicar que, para iniciar un minar qué características parlamentarias proceso de censura al Gobierno, la opo- y económicas hacen más probable que se sición debe tener al menos una expecta- planteen mociones de censura a Gobier- tiva razonable de coordinación entre los nos autonómicos. El gráfico A1 mues- partidos que la forman para poder relevar tra cómo varía la probabilidad de una al Gobierno en el cargo, cosa que parece

8 Estas variables son: Mayoría absoluta: indicador sobre si algún partido en el Parlamento controla más del 50% de los escaños. Número efectivo de partidos parlamentarios: índice de fragmentación partidista que tiene en cuenta cuántos partidos hay en el Parlamento ponderando por su tamaño (). Polarización (desviación estándar): desviación típica de las posiciones de los partidos del Parlamento en el eje izquierda-derecha (codificación propia). Polarización (extremos): diferencia entre la posición del partido que se sitúa más a la derecha del Parlamento y el que se sitúa más a la izquierda (codificación propia). Variación anual del paro: media de la variación anual de la tasa de paro en la comunidad autónoma durante los años de la legislatura. Inflación: media de la inflación anual en la comunidad autónoma durante los años de la legislatura. Los determinantes contextuales que aluden al número de partidos y la polarización se refieren al momento inicial de formación del Parlamento, justo después de las elecciones. No se tienen en cuenta, pues, cambios posteriores de las configuraciones parlamentarias provocados por transfuguismos, escisiones, etc.

informe_democracia_2018.indb 49 4/4/19 13:40 más difícil cuanto más extremas sean las en el caso anterior. Lo primero que cabe posiciones de los partidos del Parlamen- mencionar es que no podemos estimar to. Más allá de estas dos variables, quizás numéricamente el efecto de la mayoría sorprendentemente, el resto de los deter- parlamentaria ya que todas las mociones minantes políticos (como la fragmenta- de censura exitosas han tenido lugar en ción del Parlamento, esto es, el número casos donde ningún partido comanda efectivo de partidos) y económicos (paro la mayoría absoluta de los escaños. Así e inflación) no parecen correlacionar de pues, los análisis cuyos resultados se forma clara con la probabilidad de que se muestran en el gráfico A2 excluyen los inicie un proceso de moción de censura. Parlamentos con mayoría absoluta. En Más allá de la mera votación de una este nuevo análisis siguen sin emerger moción de censura, el fenómeno política- efectos significativos de variables como mente más relevante es si esta moción de la fragmentación parlamentaria o el con- censura surge realmente el efecto que se texto económico, y además desaparece el espera de ella, es decir, la deposición del efecto negativo de la distancia entre los Gobierno. Aunque solo hayan sido 5 en partidos más extremos del Parlamento, el caso de los Parlamentos autonómicos, poniendo en duda la especulación ante- podemos examinar si han respondido a rior de que la cercanía ideológica entre situaciones políticas o económicas simi- los partidos de la oposición facilita la lares mediante el mismo modelo de re- coordinación para el éxito una moción gresión logística multivariada empleado de censura constructiva.

GRÁFICO A1: Determinantes de la existencia de mociones de censura en los Parlamentos autonómicos de España

0,6 0,6 0,6 a) a) a) 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 censur 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 oción de censur oción de (m (m (m oción de censur

0,1 0,1 0,1 Pr Pr Pr 0 0 0 -0,1 -0,1 -0,1

Absoluta NO Absoluta SÍ 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5, 5 1,2 1,4 1,6 1,8 2 2,2 2,4 2,6 2,8 Mayoría parlamentaria N.º efectivo de partidos parlamentarios Polarización (desv. est.)

0,6 0,6 0,6 a) a) a) 0,5 0,5 0,5 0,4 0,4 censur 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 oción de m (m oción de censur ( (m oción de censur

0,1 0,1 0,1 Pr Pr Pr 0 0 0 -0,1 -0,1 -0,1

3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 -2,5 -2 -1 ,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Polarización (extremos) % Variación anual paro % Inflación

informe_democracia_2018.indb 50 4/4/19 13:40 GRÁFICO A2: Determinantes del éxito de mociones de censura en los parlamentos autonómicos de España a) a) a) 0,6 0,6 0,6 os os os it xit xit

ex 0,5 0,5 0,5 a e a e a 0,4 0,4 0,4

0,3 censur 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 oción de m ( (m oción de censur (m oción de censur

0 0 0 Pr Pr Pr -0,1 -0,1 -0,1

Absoluta NO Absoluta SÍ 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 1,2 1,4 1,6 1,8 2 2,2 2,4 2,6 2.8 Mayoría parlamentaria N.º efectivo de partidos parlamentarios Polarización (desv. est.) ) a) a) 0,6 a 0,6 0,6 os os os it xit xit

0,5 0,5 ex 0,5 e a a a e 0,4 0,4 0,4 ensur

c 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2

0,1 0,1 ción de censur 0,1 oción de m mo ( ( (m oción de censur

0 0 0 Pr Pr Pr -0,1 -0,1 -0,1

3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 -2,5 -2 -1 ,5 -1 -,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Polarización (extremos) % Variación anual paro % Inflación

informe_democracia_2018.indb 51 4/4/19 13:40 informe_democracia_2018.indb 52 4/4/19 13:40 La nueva batalla en la derecha española

Ignacio Jurado Pedro Riera 3 informe_democracia_2018.indb 53 4/4/19 13:40 1. La nueva batalla en la derecha tiempo, uno de los debates más recu- española rrentes fue el del sorpasso de Podemos al PSOE. Podemos irrumpió en la izquierda española e hizo tambalear las bases En España, se ha dicho tradicionalmente electorales de los socialistas. En dos que la derecha estaba unida y la izquier- momentos, lo superó en las encuestas da dividida. Esta ha sido una explicación y parecía que podía desbancarlo como común para las derrotas de la izquierda. principal partido de la izquierda españo- Mientras, supuestamente, los votantes la. En las elecciones de junio de 2016, de izquierda eran volátiles, tendían con todas las encuestas auguraban que la facilidad a la abstención y presentaban coalición de Podemos con Izquierda importantes diferencias ideológicas en- Unida superaría al PSOE y encabezaría tre ellos, la derecha era presuntamente la oposición. Finalmente, las encuestas un bloque homogéneo y movilizado que no se confirmaron en las urnas. Meses acudía fiel y en masa a los colegios el día más tarde, cuando Sánchez fue removi- de las elecciones para votar siempre por do de la secretaría general del PSOE en el mismo partido. octubre de 2016 y su partido se abstuvo Sin embargo, si alguna vez este pa- en la investidura de Rajoy, Podemos vol- radigma fue real, hoy en día parece que vió a superar al PSOE en las encuestas es hora de enterrarlo definitivamente. La durante unos meses hasta que el partido evolución del escenario electoral español de Iglesias entró de nuevo en una fase y de su sistema de partidos ha llegado descendente. Con la vuelta de Sánchez a su siguiente estación y nos encontra- a la secretaría general en junio de 2017 mos con un panorama absolutamente y su llegada a Moncloa en la moción de transformado en la derecha española: la censura de junio de 2018, el electorado derecha está fragmentada y sus votantes de izquierda en gran medida se ha esta- experimentan con nuevos partidos como bilizado. nunca antes había sucedido. La volatili- Mientras que al periodo anterior lo dad en la derecha y la consiguiente dere- podemos caracterizar como el de la ba- chización de los partidos de este espectro talla encarnizada en la izquierda, hoy la ideológico es probablemente la gran no- batalla electoral más dura se libra en la vedad en el panorama político español de derecha. Ciudadanos (Cs) ha terminado 2018 y marcará la agenda de 2019, tanto su proceso de derechización, al menos en las elecciones generales de abril como desde la perspectiva de los votantes, y en el periodo postelectoral. apuesta claramente por desbancar al El periodo anterior, que podríamos Partido Popular (PP) como el principal acotar como el espacio de tiempo que partido del centroderecha español. Aun- va desde las elecciones europeas de que sigue siendo el partido más votado mayo de 2014 hasta la vuelta de Pedro en el centro, apenas obtiene votos en el Sánchez en julio de 2017 a la secretaría centroizquierda y se fortalece en el cen- general del Partido Socialista Obrero Es- troderecha. Mientras, el pinzamiento al pañol (PSOE), es fundamentalmente el Partido Popular es doble, pues por su de la volatilidad en la izquierda. En este

informe_democracia_2018.indb 54 4/4/19 13:40 derecha ha irrumpido Vox, que obtuvo pero el panorama era bastante inaltera- representación en las elecciones al Par- ble. Este era todavía el periodo en que el lamento de Andalucía de diciembre de grueso de la batalla electoral se daba en 2018 y, a tenor de las encuestas, en po- la izquierda. El PP, si bien había perdido cos meses, ha conseguido atraer a votan- parte de sus apoyos tradicionales, que tes descontentos con la formación que le habían situado reiteradamente por lidera Pablo Casado. encima del 36% desde 1996, lideraba El gráfico 1 muestra la evolución de la derecha política de nuestro país y Cs la intención de voto de los partidos de de- solo aspiraba a ser el partido bisagra del recha en España desde agosto de 2016, centroderecha. justo después de las últimas elecciones Sin embargo, coincidiendo con la generales. Para ello, hemos utilizado la crisis catalana y el referéndum del 1 de primera estimación mensual de la media octubre de 2017, la volatilidad llegó a la de encuestas de Electograph1. derecha. La percepción de poca capaci- Como se puede comprobar en el grá- dad de reacción por parte del ejecutivo fico, desde mediados de 2016 hasta fina- de Mariano Rajoy frente a la crisis cons- les de 2017 el panorama en la derecha titucional espoleó el apoyo a Cs, cuyas fue de estabilidad. Las estimaciones de credenciales en el asunto territorial eran PP y Cs permanecían ancladas: el PP en inmejorables. Desde entonces, la evolu- ligero descenso y Cs en ligero ascenso; ción de PP y Cs ha sido casi simétrica.

GRÁFICO 1: Media de encuestas en la XI legislatura

Evolución del voto a partidos en la derecha

0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05

17 17 17 17 17 19 18 18 16 e 17 e 17 o 17 o 17 e 16 e 16 e 16 e 16 e 18 e 18 e 18 e 18 o 19 o 19 o 18 o 18 to re to zo yo zo zo yo er er er os osto 18 os Abril 17 Julio 17 Abril 18 Julio 18 Ma Ma Junio 17 Junio 18 Ener Ener Ener Mar Mar Mar ebr ebr ebr Ag Ag Ag F F F Octubr viembr Octubr Octubr viembr viembr Diciemb re Diciembr Diciembr No No No Septiemb Septiembr Septiembr

PP Cs Vox

Fuente: primera estimación mensual de la media de encuestas de Electograph.

1 La media de encuestas completa se puede encontrar en Electograph (2019). No existió actualización del modelo de encuestas en diciembre de 2017, por lo que hemos interpolado la misma estimación que en noviembre de 2017.

informe_democracia_2018.indb 55 4/4/19 13:40 Cuando uno baja, el otro sube, y vice- tener que mantener una posición guber- versa. Cs llegó a liderar las encuestas en namental. Desde el inicio del liderazgo el primer semestre de 2018 y conservó de Casado, el PP ha realizado guiños a esta primera posición en todo el periodo su derecha con una posición fuerte en previo a la moción de censura. La llega- el eje nacional, reclamando la aplicación da del PSOE al Gobierno y la posterior del artículo 155 en Cataluña de modo in- elección de Casado como líder del PP definido, pero también endureciendo su supuso una pequeña recuperación del posición en el tema de la inmigración e, PP a expensas, de nuevo, de Cs. Sin em- incluso, proponiendo volver a una regu- bargo, el panorama se complicó a finales lación del aborto como la desarrollada de 2018, cuando la trayectoria de ambos en España en los años 80. Del mismo partidos dejó de ser simétrica, para te- modo, y arrastrado por la volatilidad en ner un descenso paralelo hasta el 20% el flanco derecho de su electorado, Cs ha de estimación de voto por la irrupción terminado su consolidación en el bloque de Vox, que creció fundamentalmente de derechas compartiendo manifesta- atrayendo electores de ambos partidos. ción con Vox en Madrid, recibiendo jun- Esta situación nos deja a la derecha to al PP sus votos para la investidura del española como el principal campo de Gobierno andaluz y anunciando que no batalla electoral para el próximo curso pactará con el PSOE tras las elecciones político. Por primera vez, tenemos tres de abril. partidos políticos poblando la derecha Como se puede apreciar en los grá- electoral con capacidad de obtener una ficos 2 y 3, esta derechización es perci- representación importante en el Con- bida por los electores para el caso de Cs. greso de los Diputados. Esto ha tenido Siguiendo los datos de los barómetros consecuencias inmediatas en la derechi- del CIS, mientras que en julio de 2017 zación tanto del PP como de Cs, ejempli- los ciudadanos situaban al partido na- ficada en la foto conjunta de los líderes ranja en un 6,56 de la escala ideológica de los tres partidos tras la manifestación (donde 1 es la extrema izquierda y 10 la de la plaza de Colón de Madrid del 10 extrema derecha), en enero de 2019 la de febrero de 2019, convocada por ellos media era de 7. Esa derechización no es como protesta por el plan de establecer percibida solo por el electorado en gene- una mesa de negociación del Gobierno ral, sino por aquellos que lo votaron en central con el Gobierno de Cataluña que 2016, como se ve en el siguiente gráfico. debía incluir un “relator” independiente. Los votantes de Cs lo situaban en julio La volatilidad en la derecha y las tur- de 2017 en un 5,89, pero un año y me- bulencias provocadas por Vox han he- dio después su ubicación había pasado a cho que tanto PP como Cs se centren en estar en un 6,3. anclar ese electorado. Desde la llegada Para el PP, en cambio, y a pesar de la de Casado a la presidencia de los popu- clara derechización del discurso realiza- lares, el PP ha derechizado su discurso, da por Casado, no ha habido cambios re- aprovechando, además, la libertad que le levantes en la percepción del electorado. proporcionaba estar en la oposición y no El PP ya era percibido como un partido

informe_democracia_2018.indb 56 4/4/19 13:40 GRÁFICO 2: Percepción de la ideología les, incluso si esto tiene el coste de dejar de PP y Cs por el conjunto del electorado el centro demoscópico más libre y permitir al PSOE crecer por allí. Por lo tan- 8,5 to, establecer las pautas de competición 8 7,5 partidista entre los partidos del bloque 7 de derecha de cara a las elecciones gene- 6,5 rales del 28 de abril y el escenario poste- 6 lectoral parece del todo necesario. 5,5 5 PP Cs

Julio 2017 Enero 2019 2. Perfil de la derecha electoral

Fuente: barómetros de julio de 2017 y enero de 2019 del CIS. en España

GRÁFICO 3: Percepción de la ideología Una vez presentado el contexto de la de PP y Cs por sus votantes competición entre partidos de derecha y de centroderecha en España de cara a 7,5 las elecciones de 2019, en este apartado 7 ofrecemos algunos datos de opinión pú-

6,5 blica que buscan estudiar cuáles son los factores que podrían explicar la existen- 6 cia de un eventual giro a la derecha en 5,5 los últimos 12 meses. 5 En primer lugar, cabría pensar que PP Cs la aparición de Vox en el tablero político Julio 2017 Enero 2019 español, si bien aún modesta, podría de-

Fuente: barómetros de julio de 2017 y enero de 2019 del CIS. berse a unos cambios significativos en los principales problemas que a juicio muy a la derecha, y esto no ha cambiado de los ciudadanos existen actualmente ni para el electorado en general ni para en España. Para examinar si esto es así, sus votantes en particular. De hecho, en los gráficos 4, 5 y 6 se ofrecen datos como la ubicación de los partidos siem- acerca de la evolución en 2018 de los tres pre tiene un componente relativo al res- problemas más importantes que existen to de partidos, parece que la irrupción de en España en la actualidad. En estos grá- Vox situándose a la derecha de los po- ficos se construyen tres tipos de ciudada- pulares ha hecho que la percepción del nos: todos, ciudadanos que se ubican en partido de Casado se sitúe ligeramente la izquierda de la escala ideológica (1-4) y menos a la derecha. ciudadanos que se ubican en la derecha La derechización del discurso de am- de esta misma escala (7-10). También se bos partidos demuestra que sus líderes agrupan los problemas en tres catego- están ahora mismo más preocupados rías: políticos vs. corrupción (gráfico 4), por ser el partido que encabece la dere- Cataluña vs. inmigración (gráfico 5) y cha en las próximas elecciones genera- paro vs. economía (gráfico 6).

informe_democracia_2018.indb 57 4/4/19 13:40 En el gráfico referido a los proble- temporal tan clara. Aunque parece que mas propiamente políticos (gráfico 4), la preocupación por Cataluña y por la in- se observan los siguientes grandes pa- migración parecen alcanzar su pico en trones. En primer lugar, como conse- enero y en septiembre, respectivamen- cuencia seguramente de la moción de te, lo cierto es que es difícil discernir censura, se produce una importante ba- una clara evolución a la baja o al alza a jada de la preocupación por los políticos lo largo de los doce meses de 2018. En y por la corrupción en la segunda mitad segundo lugar, y este punto va a ser es- de 2018 que solo vuelve a crecer a fina- pecialmente importante para diferenciar les de año. En segundo lugar, los ciuda- estos dos asuntos de los que se analizan danos de izquierdas se muestran más en otros gráficos, los datos demuestran preocupados por estas cuestiones que claramente la existencia de diferencias los ciudadanos de derechas. Estas dife- significativas entre los españoles de iz- rencias ideológicas son particularmente quierdas y los españoles de derechas. En importantes por lo que se refiere al tema este sentido, los segundos se muestran de la corrupción. consistentemente más preocupados por Si pasamos ahora al gráfico 5, donde la inmigración y sobre todo por la situa- se ofrecen datos sobre la preocupación ción en Cataluña. de los españoles acerca de Cataluña y de Finalmente, el gráfico 6 nos permi- la inmigración, llegamos a las siguientes te llegar a dos conclusiones fundamen- conclusiones. En primer lugar, en com- tales. En primer lugar, muestra que los paración con lo que pasaba con el gráfi- asuntos económicos en general y el paro co anterior, no se advierte una tendencia en particular son los dos problemas más

GRÁFICO 4: Evolución de los tres principales problemas que existen en España en 2018 según ideología, políticos versus corrupción

50 45 40 35 Los políticos (todos) 30 25 La corrupción (todos) 20 Los políticos (izq.) 15 La corrupción (izq.) 10 Los políticos (der.) 5 0 La corrupción (der.)

Nota: los porcentajes se calculan en base a todos los encuestados, a aquellos que se ubican entre el 1 y el 4 (izquierda) y entre el 7 y el 10 (derecha) en la escala 1-10 donde 1 significa izquierda y 10 significa derecha. Fuente: Estudios 3.203, 3.210, 3.219, 3.223, 3.226, 3.231 y 3.234 del Centro de Investigaciones Sociológicas.

informe_democracia_2018.indb 58 4/4/19 13:40 GRÁFICO 5: Evolución de los tres principales problemas que existen en España en 2018 según ideología, Cataluña versus inmigración

20 Cataluña (todos)

15 La inmigración (todos) Cataluña (izq.) 10 La inmigración (izq.) 5 Cataluña (der.)

0 La inmigración (der.)

GRÁFICO 6: Evolución de los tres principales problemas que existen en España en 2018 según ideología, paro versus economía

50 El paro (todos)

40 La economía (todos) El paro (izq.) 30 La economía (izq.) 20 El paro (der.) 10 La economía (der.) 0

importantes que existen en España en la so en la segunda mitad del año, seis de actualidad. Los datos sobre el paro son cada diez ciudadanos piensan que este particularmente relevantes porque, a pe- es uno de los tres problemas más impor- sar de que se advierte un cierto descen- tantes que existen en España. Por otro

informe_democracia_2018.indb 59 4/4/19 13:40 lado, la segunda gran conclusión que se propensos a sentirse “únicamente espa- extrae del análisis de estos datos es que ñoles” o “más españoles que de su cola ideología del encuestado no explica si munidad autónoma”, mientras que los se siente más o menos preocupado por potenciales votantes de las dos fuerzas cuestiones económicas. de ámbito estatal de izquierda o de cen- A tenor de las escasas diferencias troizquierda tienden a sentirse, respecto por grupos ideológicos que existen en a la media, “más de la CA que españoles” cuanto a los problemas más importan- o “únicamente de la CA”. En cualquier tes que hay en España actualmente ¿qué caso, la categoría que es claramente más actitudes políticas de los ciudadanos ex- frecuente en los dos grupos es sentirse plican sus preferencias partidistas? Los “tan español como de la CA”, sobre todo siguientes dos gráficos diferencian en- entre los ciudadanos de izquierdas. tre electores que declaran intención de En el gráfico 8 se examina si las pre- votar por la derecha en unas hipotéticas ferencias partidistas también determi- elecciones celebradas en el momento nan las actitudes de los españoles acerca de la encuesta (PP, Cs o Vox) y electo- de la organización territorial del Estado. res que votarían por la izquierda (PSOE, De manera similar a lo que veíamos Unidos Podemos y sus confluencias). en el gráfico anterior, las fórmulas de En el gráfico 7 se ofrecen datos sobre el división vertical del poder político que sentimiento de identificación nacional y prefieren los españoles difieren signifi- los datos se ajustan perfectamente a lo cativamente en función del partido que esperado. Así, los partidarios de fuerzas votarían en unas elecciones generales. de derecha y de centroderecha son más Así, los individuos que declaran que

GRÁFICO 7: Sentimiento de identificación nacional según intención de voto en las próximas elecciones generales, España 2018

40 Todos 30 Izquierda Derecha 20

0 Únicamente Más español que Tan español Más de la CA Únicamente de español de la CA como de la CA que español la CA

Nota: son partidos de derecha o de centroderecha PP, Ciudadanos y Vox; son partidos de izquierda o de centroizquierda PSOE, Unidos Podemos, En Comú Podem, Compromís y En Marea. Fuente: Estudios 3.203, 3.210, 3.219, 3.223, 3.226, 3.231 y 3.234 del Centro de Investigaciones Sociológicas.

informe_democracia_2018.indb 60 4/4/19 13:40 GRÁFICO 8: Preferencias de organización territorial del Estado según intención de voto en las próximas elecciones generales, España 2018

50 45 40 35 30 Todos 25 Izquierda 20 Derecha 15 10 5 0 Único Gobierno Menor autonomía Como en la Mayor Autodeterminación central actualidad autonomía CC. AA.

apoyarían electoralmente a un partido 3. Los factores explicativos de derecha o de centroderecha dicen del voto a los partidos preferir que hubiera “un único Gobier- de derechas en España no central” o que las autonomías disfru- taran de una “menor autonomía” que la Una vez analizadas las diferencias acti- actual en comparación a los ciudadanos tudinales entre los votantes de derecha y que votarían al PSOE, a Unidos Pode- de izquierda en España, examinaremos mos o a alguna de sus confluencias. En los rasgos definitorios de las bases elec- cambio, este segundo grupo de ciudada- torales de los tres principales partidos nos son más tendentes que la media a de ámbito estatal que compiten en el preferir que las comunidades gozaran primero de estos espectros ideológicos. de “mayor autonomía” que la actual o En general, utilizamos datos demoscópi- que tuvieran el “derecho de autodeter- cos proporcionados por los estudios de minación”. Finalmente, y como pasaba opinión del Centro de Investigaciones con el sentimiento de identificación na- Sociológicas de ámbito nacional, pero cional, la categoría intermedia (esto es, también mostramos los resultados de estar conforme con la situación actual) algunos análisis con datos agregados e es la más frecuente, si bien en este caso individuales centrados en las elecciones el porcentaje de españoles que optan por al Parlamento de Andalucía del mes de esta respuesta es menor al 50%. Asimis- diciembre de 2018. Incidimos en lo que mo, como veíamos en el caso anterior, sucedió en las elecciones autonómicas los ciudadanos que no votarían ni a PP, de Andalucía del 2 de diciembre puesto ni a Cs, ni a Vox son más propensos a que ha sido la primera ocasión en que situarse en la categoría intermedia que el partido de extrema derecha, Vox, ha los ciudadanos que sí votarían a estos obtenido unos resultados electorales partidos.

informe_democracia_2018.indb 61 4/4/19 13:40 destacables. La irrupción de esta nueva derecha, así como a la participación elec- formación en el escenario político de toral en los últimos comicios regionales nuestro país nos lleva a plantearnos dos en Andalucía. En el primero de ellos, los cuestiones fundamentales. ¿Cuál es la resultados de Vox en 2018 se han cruza- procedencia de los votantes de esta nue- do con el cambio en la participación elec- va fuerza ultra? ¿Qué rasgos distinguen toral entre 2018 y 2015, así como con las a su electorado del de Cs o el del PP? fluctuaciones en los porcentajes de voto Primero, hemos de analizar las trans- de PP y Cs entre esas dos elecciones. En ferencias de voto entre las diferentes los tres casos, estas variables están fuer- fuerzas políticas que consiguieron re- temente correlacionadas, pero de manera presentación en las pasadas elecciones distinta. Por un lado, allí donde sube más al Parlamento andaluz. Para ello, en los la participación y el porcentaje de voto a gráficos 9 y 10 se presentan unas corre- Cs, Vox obtiene sus mejores resultados. laciones a nivel municipal con datos rela- Esto podría sugerir que Vox moviliza des- tivos a los porcentajes de voto obtenidos de la abstención, pero, en cambio, no ob- por cada partido de derecha y de centro- tiene buena parte de su voto del partido

GRÁFICO 9: Correlación entre el porcentaje de voto a Vox en 2018 y los cambios en la participación electoral y en el porcentaje de voto a PP y Ciudadanos a nivel municipal, Andalucía 2015-2018

VOX y participación (%) VOX y PP (%) 3 3 0, 0, 2 2 0, 0, 1 1 0, 0, Vox 2018 (%) Vox 2018 (%) 0 0 -0,2 -0,1 0 .1 -0,4 -0,2 0 0,2 0,4 Participación 2018-participación 2015 (%) PP 2018-PP 2015 (%)

VOX y Ciudadanos (%) ,3 20 0, 1 0, Vox 2018 (%) 0 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 Cs 2018-Cs 2015 (%)

Nota: r = 0,17 (p <0,01), r = -0,15 (p <0,01) y 0,17 (p <0,01). N = 772. Fuente: Junta de Andalucía.

informe_democracia_2018.indb 62 4/4/19 13:40 naranja. Por otro lado, hay una asociación sado 2 de diciembre en Andalucía. Po- negativa entre los resultados de Vox y el siblemente, como consecuencia de esto cambio en el voto al PP. Esto podría suge- último, existe una correlación positiva rir un importante trasvase de votos entre entre los cambios en el voto a estas dos estas dos formaciones, que la matriz de formaciones políticas: allí donde Cs sube transferencia de votos que a continuación menos, el PP baja más. Este dato es inte- se muestra no hace más que confirmar. resante porque parece corroborar que, al El gráfico 10 vuelve a presentar evi- menos en Andalucía, existen escenarios dencia bivariada acerca de los posibles en que PP y Cs maximizan el voto para el flujos de votantes entre las elecciones bloque conservador en su conjunto. andaluzas de 2018 y de 2015, pero cen- Para confirmar estos resultados, en trándonos ahora en el PP y Cs. Por lo que la tabla 1 se ha cruzado el recuerdo de se refiere a la participación, los efectos voto en las elecciones generales de 2016 son relativamente débiles, pero siempre con la intención de voto en unas su- apuntan en la misma dirección: el PP y puestas elecciones generales con datos Cs se verían beneficiados electoralmente procedentes de la encuesta preelectoral de una bajada de la participación el pa- del CIS en Andalucía. Obviamente, este

GRÁFICO 10: Correlación entre los cambios en el porcentaje de voto a PP y Ciudadanos y en la participación electoral a nivel municipal, Andalucía 2015-2018

PP y participación (%) PP y Ciudadanos (%) 4 4

0, 2 2 0, 0, 0 0, 0

,2 ,2 -0 -0 4 ,4 0, PP 2018-PP 2015 (%) - PP 2018-PP 2015 (%) -0 -0,2 -0,1 0 0,1 0 0, 1 0,2 0,3 0, 4 0,5 Participación 2018-participación 2015 (%) Ciudadanos 2018-Ciudadanos 2015 (%)

Ciudadanos y participación (%) 5 0, 4 0, 3 0, 2 0, 1 0, Cs 2018-Cs 2015 (% ) 0

-0,2 -0,1 0 0,1 Participación 2018-participación 2015 (%)

Nota: r = 0,06 (p <0,1), r = -0,26 (p <0,01) y 0,07 (p <0,05). N = 772. Fuente: Junta de Andalucía.

informe_democracia_2018.indb 63 4/4/19 13:40 ejercicio presenta algunas complicacio- Cs, presenta importantes flujos de votan- nes. En primer lugar, cabe preguntar- tes a su favor procedentes, sobre todo, nos hasta qué punto lo que reflejan los del PP (28,3%), pero también del PSOE datos para Andalucía es representativo (12,6%). Si atendemos a la intención de de lo que pasaría en el conjunto de Es- voto en términos globales, comprobamos paña. En segundo lugar, no sabemos si que un mayor porcentaje de andaluces el contexto de elecciones autonómicas declara querer votar a Cs en las eleccio- en el que se obtienen los datos, con una nes generales que al PP cuando en las fuerza emergente de la que poco saben elecciones regionales del pasado 2 de di- la mayoría de los electores, afecta la va- ciembre en Andalucía el segundo superó lidez de las conclusiones que podamos al primero en casi 100.000 votos. Para fi- alcanzar. A pesar de estas cautelas, cree- nalizar, ¿qué pasa con los ciudadanos que mos que los datos presentados en la Ta- declaran intención de votar a Vox en unas bla 1 son suficientemente informativos. supuestas elecciones generales? Quizás Por un lado, es importante destacar no sorprenda a nadie comprobar que un que el principal partido de la derecha poco más de la mitad de las personas que española (PP) apenas atrae a nuevos vo- votarían a esta formación en el momento tantes en la actualidad. En este sentido, de ser encuestados son antiguos votantes del total de personas que declaran tener del PP (un 52,1%), quedando en este as- la intención de votar por este partido en pecto a mucha distancia los exvotantes de unas elecciones generales que se celebra- Cs o los votantes que en las pasadas elec- ran en el momento de la encuesta, más ciones generales se abstuvieron, votaron del 86% ya lo habían hecho en 2016. En en blanco o nulo (con un 12,5% cada cate- cambio, el que en 2018 es el segundo goría), los votantes en el pasado de otros partido del centroderecha en términos de partidos (con un 9,4%) o los antiguos vo- representación parlamentaria en España, tantes del PSOE (con un 7,3%).

TABLA 1: Matriz de transferencia de voto recuerdo de voto elecciones generales 2016 e intención de voto en elecciones de Andalucía 2018

Intención de voto en supuestas elecciones generales Unidos PSOE PP Ciudadanos Vox Podemos PSOE 87,48 5,77 7,47 12,59 7,29 PP 1,79 86,49 0,62 28,3 52,08 Recuerdo de voto en Unidos Podemos 2,33 0,49 78,63 1,78 3,13 elecciones Ciudadanos 2,14 1,32 0,62 45,48 12,5 generales de 2016 Otros partidos 0 0,08 2,28 0,44 9,38 No pudo votar (e. g., menor de edad) 1,98 2,41 4,36 2,07 3,13 Blancos, abstención e inválidos (BAI) 3,13 4,59 6,02 9,33 12,5 Total 1286 607 482 675 96

Nota: se trata de los porcentajes de columna. Fuente: Estudio 3.230 del Centro de Investigaciones Sociológicas (octubre de 2018).

informe_democracia_2018.indb 64 4/4/19 13:40 Para acabar de diseccionar el perfil zado y con mayor nivel educativo. Aun- del electorado de los partidos de centro- que no hay diferencias significativas por derecha y derecha en España, la tabla 2 edades, sí se muestra que hay menos muestra los resultados de unos análisis pensionistas en el electorado de Cs. Las de regresión multinomial logit en los que valoraciones de los líderes afectan tam- la intención de votar a PP, Cs y Vox se bién en la dirección esperada, tanto ani- hace depender de una serie de factores mando el voto a Cs entre aquellos que sociodemográficos y políticos. Utiliza- tienen mejores valoraciones de Albert mos los datos del barómetro de enero Rivera, como reduciéndolo entre aque- de 2019 en el que Vox ya está integrado llos que tienen mejores valoraciones de dentro de las opciones políticas. Pablo Casado. La tabla utiliza al PP como catego- Respecto al análisis de Vox, algunos ría de referencia. Es decir, mostramos resultados son los esperados, como que primero cómo las variables del análisis su electorado se define más a la dere- influyen en que alguien tenga más pro- cha y tienen niveles mayores de religio- babilidad de votar a Cs comparado con el sidad. No obstante, destacan algunas PP, mientras que en la parte derecha de otras cuestiones. Primero, es un electo- la tabla se muestra el efecto de las varia- rado más joven que el del Partido Po- bles sobre la probabilidad de votar a Vox pular y menos feminizado. En segundo sobre el PP. Cuando decimos que no hay lugar, estar desempleado no aumenta la efecto, nos referimos a que el análisis no probabilidad de votar por Vox. A pesar encuentra un efecto estadísticamente sig- de narrativas habituales sobre el des- nificativo. contento fruto de la crisis económica, En la tabla podemos observar que el no observamos que aquellos que están electorado de Cs está más centrado que en peor situación sean más propensos el del PP. Es un electorado más femini- a votar a Vox.

TABLA 2: Determinantes de la opción de voto dentro de la derecha

Voto a Ciudadanos vs. PP Voto a Vox vs. PP Ideología (más a la derecha) Efecto negativo Efecto positivo Edad No hay efecto Efecto negativo Mujer Efecto positivo Efecto negativo Educación Efecto positivo No hay efecto Religiosidad No hay efecto Efecto positivo Desempleado No hay efecto No hay efecto Pensionista Efecto negativo No hay efecto Tamaño Municipio No hay efecto No hay efecto Valoración Rivera Efecto positivo No hay efecto Valoración Casado Efecto negativo Efecto negativo

Nota: modelos multinomial logit con efectos fijos y errores típicos agrupados por provincia. La variable dependiente tiene como categoría de referencia el voto o simpatía por el PP en unas potenciales elecciones generales. Fuente: barómetro de enero de 2019 del Centro de Investigaciones Sociológicas.

informe_democracia_2018.indb 65 4/4/19 13:40 4. Las posibilidades los ciudadanos perciben que muchos de consolidación de Vox otros piensan como ellos y que están dis- como quinto partido puestos a votar por esa formación, aquellos reacios a votarlos por la penalización 2019 será casi con seguridad el año en que social que implica apoyar a una opción Vox se asentará como fuerza política en radical tendrán menos dudas en hacerlo. España. Existen tres tipos de factores que En tercer lugar, las reglas electora- nos hacen pensar que Vox puede seguir les no juegan del todo en su contra. En una línea ascendente tras su irrupción en Andalucía, su rendimiento ha sido bue- las elecciones andaluzas de 2018. Durante no. Con casi un 11% de los votos, Vox este inicio de 2019, Vox supera el 8% de ha obtenido 12 escaños, lo que supone la estimación de voto en la mayoría de los un 10,9% de la asamblea. Estas eleccio- modelos de medias de encuestas y algu- nes se han producido en un contexto nas pronostican más del 10% de los votos autonómico, con poca penalización del para ese partido. En Andalucía, además, sistema electoral y una fuerte desmovi- Vox ha resultado decisivo para la confor- lización de la izquierda, pero en 2019 mación de Gobierno tras las elecciones ese escenario puede repetirse en otras de diciembre de 2018. Esto contribuye a comunidades autónomas, especialmen- generar la imagen de que Vox es un parti- te en algunas del interior, y en muchas do que puede tener incidencia real en un elecciones locales. Vox, además, se pue- nuevo Parlamento. Los partidos pequeños de ver beneficiado por el hecho de que en se enfrentan, entre otras cosas, a restric- 2019 también habrá elecciones al Parla- ciones de tipo psicológico para aumentar mento Europeo, que se realizan con un su apoyo. Así, han de ser percibidos por distrito único en todo el territorio espa- los ciudadanos como una opción que tie- ñol y son especialmente propicias para ne posibilidades reales de conseguir repre- que partidos pequeños obtengan repre- sentación y poder así condicionar la toma sentación. No olvidemos que el fenó- de decisiones políticas. Para ello, no basta meno Podemos comienza precisamen- con que uno quiera votar por ese partido, te con unas elecciones europeas. Existe sino que tiene que pensar que muchos evidencia empírica (Elias et al., 2015) de otros también están dispuestos a hacerlo. que cuando un partido político consigue Aparentemente, su normalización política representación, multiplica su apoyo en ya se ha producido. las siguientes elecciones. Las ventajas En segundo lugar, la normalización que supone conseguir representación, viene acompañada de cierta desestigma- tanto en términos de visibilidad para la tización. Opciones como Vox, de extre- opinión pública, como de logro de recur- ma derecha, que son percibidas como sos, pone a los partidos en situaciones radicales por la mayoría del electorado, mucho más ventajosas para cimentar pueden gozar de un apoyo latente que su electorado. Independientemente del no se termina de manifestar porque sus resultado que termine obteniendo en potenciales votantes no sienten que sea las elecciones para el Congreso de los una decisión política aceptable. Cuando Diputados, el partido tiene espacio para

informe_democracia_2018.indb 66 4/4/19 13:40 reforzarse y consolidar su presencia en a ser Vox, y nunca ha habido elecciones el escenario político español. en que los partidos grandes sean tan pe- Que Vox contribuya o no en el futu- queños como lo son ahora. Esto nos da ro a la existencia de una nueva mayoría muy poca capacidad para especular sobre parlamentaria de la derecha dependerá, cómo se comporta el sistema electoral en evidentemente, de cuál sea su capacidad estas circunstancias para movilizar votos nuevos para la de- Por último, las posibilidades de que se recha, de cuál sea la movilización de vo- generen mayorías de un tipo u otro tam- tos en la izquierda que pueda suscitarse bién dependerán del impacto de Vox en la como reacción, y de cuál sea el efecto del agenda política. Vox tiene un discurso que sistema electoral para el Congreso de los destaca por una posición dura en el eje na- Diputados. cional y en las cuestiones morales. Existe La primera evidencia que tenemos evidencia empírica de que la entrada de es que solo un 25% de los votos de Vox partidos de extrema derecha en el Parla- son una ganancia neta para el bloque de mento mueve al resto de partidos hacia la derecha. El resto son resultado de la sus posiciones (Abou-Chadi, 2018). Esto reestructuración del bloque, siendo en puede augurar un ciclo político en el que su mayoría (52%) ganancias absorbidas la posición mediana en la cuestión territo- del Partido Popular y un porcentaje no rial se endurezca. Teniendo en cuenta que desdeñable (12,50%) de Cs2. Es decir, desde 1993 la izquierda no ha sido capaz mientras que Vox fragmenta más a la de sumar una mayoría absoluta sin el na- derecha, solo una cuarta parte de su voto cionalismo catalán y que las vías de enten- suma al conjunto del bloque. dimiento con el independentismo están Esta ganancia limitada de votos a la muy erosionadas, cosa que ha demostrado derecha se puede ver compensada de dos la negociación fallida de los presupuestos maneras. En primer lugar, Vox podría te- generales de 2019, la entrada de Vox en el ner un efecto movilizador en la izquierda. Parlamento no solo puede complicar una El ejemplo de las presidenciales francesas mayoría de izquierdas, sino que puede di- de 2002 y de 2017 nos enseña que, cuan- ficultar la reedición de la mayoría que apo- do se percibe que la extrema derecha tiene yó la moción de censura a Mariano Rajoy. posibilidades de éxito electoral, los ciuda- Por todo esto, aunque Vox tiene las danos de izquierdas tienen más probabi- condiciones para seguir su crecimiento lidades de acudir a las urnas. Un segundo y asentarse en la política española, no factor que hay que tener en cuenta es la es evidente que esto se traduzca en un penalización que suele imponer el siste- Gobierno como el de Andalucía, sino en ma electoral a formaciones pequeñas de que las posibilidades de bloqueo político ámbito nacional. Sobre un caso como el en España o a la necesidad de acuerdos de Vox carecemos de precedentes empíri- de Gobierno que superen las líneas de cos fiables. Los partidos pequeños suelen división entre bloque de derechas y blo- ser más pequeños de lo que tal vez llegue que de izquierdas aumenten.

2 Datos del barómetro del CIS de diciembre de 2018.

informe_democracia_2018.indb 67 4/4/19 13:40 Conclusiones

España se encuentra en un nuevo Mientras el PP ahora mismo no 1 periodo político caracterizado por 3 gana apenas nuevos votantes, Cs si- la volatilidad en la derecha. Este espacio gue recibiendo votos de su derecha y de ideológico, tradicionalmente concentra- su izquierda (provenientes del PSOE). do en un único partido, es ahora mismo Vox, en cambio, se nutre fundamental- el centro de la batalla entre tres partidos: mente de votantes del PP. Este panora- Cs, PP y Vox. Esta competición feroz se ma se ve confirmado cuando analizamos refleja en la evolución inestable de la es- las características de cada tipo de votante. timación de voto de estas fuerzas polí- Los votantes del PP y de Vox tienen mu- ticas. chos rasgos en común, mientras que los de Cs tienen características más distinti- El electorado de derechas tiene ca- vas, como su mayor moderación y nivel 2 racterísticas propias, netamente di- de estudios y su menor religiosidad. ferenciadas del de la izquierda. Por un lado, percibe la inmigración y la inde- Aunque todo parece indicar que Vox pendencia de Cataluña como problemas 4 se consolidará a corto plazo como un más acuciantes que la izquierda. Por actor nuevo en el juego político español, otro lado, tiene una identificación nacio- no es evidente que esto pueda llevar a la nal más española y, a pesar de que se ha derecha al Gobierno. Las consecuencias repetido con frecuencia que la izquierda inciertas tanto sobre la movilización de española se desmoviliza por el pacto con la izquierda como sobre la magnitud de el independentismo catalán, la realidad la penalización, si la hubiere, del sistema es que estos electores tienen una posi- electoral no permiten saber si las ganan- ción a favor de la descentralización mu- cias netas limitadas de voto para el bloque cho más acusada que la derecha, que es de derecha serán suficientes para exten- bastante más centralista. der el pacto andaluz al resto del Estado.

informe_democracia_2018.indb 68 4/4/19 13:40 Bibliografía Fuentes de datos utilizadas

Abou-Chadi T., y Krause W. (2018). “The Centro de Investigaciones Sociológicas Causal Effect of Radical Right Suc- (2017). Estudios n.o 3.183, 3.203, 3.210, cess on Mainstream Parties’ Policy 3.219, 3.223, 3.226, 3.231, 3.234 y Positions: A Regression Discontinui- 3.238. Disponibles en: http://www.cis. ty Approach”. British Journal of Politi- es/cis/opencm/ES/11_barometros/ cal Science 1-19. depositados.jsp Dinas E., Riera P., y Roussias N. (2015). Electograph (2019). “Promedio de encues- “Staying in the First League: Parlia- tas de Electograph (Poll of polls), ju- mentary Representation and Parties’ lio 2016 - …”. Disponible en: https:// Electoral Fortunes”. Political Science www.electograph.com/p/electograph- Research and Methods 3(2):187-204. poll-of-polls_8.html

informe_democracia_2018.indb 69 4/4/19 13:40 informe_democracia_2018.indb 70 4/4/19 13:40 40 años de Gobiernos autonómicos en España: competición política, feudos electorales y calidad de gobierno Amuitz4 Garmendia Madariaga informe_democracia_2018.indb 71 4/4/19 13:40 1. Introducción o los niveles del gasto de estas a través del traspaso de funciones y servicios. Las próximas elecciones autonómicas Los Gobiernos autonómicos gestiona- de mayo de 2019 marcarán un periodo ron el grueso de los servicios de sanidad, ininterrumpido de casi 40 años de co- educación y servicios sociales en el año micios regionales en España. En este 2018 en España. periodo, la formación de sucesivos Go- Este capítulo se propone analizar biernos autonómicos ha contribuido a la sistemáticamente la formación y fin de puesta en marcha, desarrollo y consoli- los Gobiernos autonómicos en Espa- dación del modelo territorial esbozado ña, así como las razones que explican en la Constitución de 1978. España es la mayor o menor supervivencia de los hoy un ejemplo comparado de cuasife- partidos de Gobierno, cuestión esta que deración1 (Bednar, 2008), con notables cobra un especial interés en 2018 como niveles de autogobierno regional2. consecuencia de la salida del Partido So- La competición electoral subestatal cialista de la Junta de Andalucía tras 36 y la alternancia en el poder en los Go- años en el poder. La existencia de feudos biernos regionales es no solo criterio de electorales regionales es un fenómeno calidad democrática de una federación, inherente a la constitución de sistemas sino elemento necesario para el correcto políticamente descentralizados, que ha funcionamiento de esta. En democra- sido especialmente común en el caso cia, tan importante como el entramado español, donde incluso se ha llegado a institucional detrás de la organización generalizar el uso de la palabra “barón” territorial del Estado es la estructura para referirse a líderes regionales pe- de incentivos de los partidos políticos rennes y, por ende, influyentes tanto en encargados de diseñarlo y reformarlo el seno de sus organizaciones políticas desde los distintos niveles gubernamen- como en las sucesivas negociaciones tales (Riker, 1964; Filippov et al., 2004). multinivel3. Especialmente en España, donde tanto La existencia de feudos electorales la “desconstitucionalización de la estruc- puede llegar a distorsionar la promesa tura del Estado” (Cruz Villalón, 1981) del federalismo democrático, es decir, la como el principio dispositivo han dota- idea de que la correcta representación de do a los Gobiernos autonómicos de una la heterogeneidad de gustos y preferen- considerable presencia a la hora de ne- cias en un Estado compuesto vendrá de gociar la financiación de las autonomías la mano de un sistema electoralmente

1 Bednar (2008) define como federales a aquellos sistemas que especifican en el texto constitucional las divisiones geopolíticas, la elección independiente y separada de los Gobiernos multinivel y las competencias de estos. Aquellos sistemas que poseen estas características, pero al menos una de las mismas no está consti- tucionalmente reconocida, son considerados cuasifederaciones. 2 Sirva como índice de referencia el Regional Authority Index (Hooghe et al., 2016) que sitúa en el 2015 a España entre los tres países (junto con Alemania y Bélgica) con más poder regional de los 81 analizados. 3 Este capítulo propone evaluar los patrones de rendición de cuentas a nivel subestatal desde un prisma ligeramente distinto al ofrecido por lo que en la literatura se conoce como la teoría del voto económico.

informe_democracia_2018.indb 72 4/4/19 13:40 competitivo a todos los niveles. La su- 2. Los Gobiernos autonómicos pervivencia de determinados partidos a hasta la actualidad nivel regional estructura los patrones de construcción de coaliciones multinivel, Junto con la breve experiencia catalana lo cual inevitablemente afecta a las po- durante la Segunda República, que bajo sibilidades de reformar las federaciones la autonomía garantizada por el Estatuto y, como consecuencia, al rendimiento de septiembre de 1932 permitió la cele- económico y político de las mismas. En bración de elecciones democráticas y la este sentido, sabemos, por ejemplo, que reinstauración de una Generalitat ele- en sistemas altamente competitivos en gida popularmente, el periodo de elec- los que la alternancia en el poder entre ciones regionales y Gobiernos autonó- partidos a nivel subestatal es frecuen- micos iniciado a principios de los años te, las posibilidades de construir redes ochenta que se estudia en este capítulo clientelares se ven considerablemente supone la primera experiencia duradera menguadas. de Gobierno descentralizado en la histo- El capítulo se ordena como sigue. ria de España. En primer lugar, se hace un breve ba- A pesar del complejo procedimien- lance de la historia de los Gobiernos to dual previsto en la Constitución de autonómicos en España. A continua- 1978 para la adquisición de la autono- ción, se revisa la formación de estos mía, tras la aprobación del último gru- Gobiernos prestando atención a su tipo de Estatutos de las llamadas comuni- pología y su evolución. Se planteará dades de la vía lenta en febrero de 1983, también de qué manera han terminado la práctica de los Gobiernos autonómi- sus mandatos, con el objetivo, todo ello, cos –al menos desde un punto de vista de motivar un análisis final en el que procedimental– ha estado marcada por se explicará la pertinencia de entender la normalidad democrática. Tanto es la variación en la supervivencia de los así que las 13 comunidades autónomas partidos políticos en los Gobiernos au- que celebraron sus primeras elecciones tonómicos como consecuencia de las de manera conjunta en mayo de 1983 distintas características políticas de es- han continuado haciéndolo hasta la ac- tas regiones, en comparación con otras tualidad. Este hecho, que en un prin- federaciones y como criterio de calidad cipio era un requerimiento estatutario del funcionamiento del Estado de las aún para aquellas CC. AA. que a partir autonomías. En este sentido, la última de 1996 reconocieron a sus presiden- de las secciones propone explorar la re- tes la facultad de disolución anticipada lación existente entre la alternancia en del parlamento, no ha sido alterado ni el poder de los partidos de Gobierno au- siquiera por las reformas estatutarias tonómicos y la evaluación ciudadana de del 2006, que reconocen que, tras la su rendimiento, tratando de informar celebración de elecciones anticipadas, de manera tentativa el debate sobre los la nueva legislatura no queda limitada retos a los que estos Gobiernos se en- por el mandato natural de la legislatura frentan. original.

informe_democracia_2018.indb 73 4/4/19 13:40 La tabla 1 recoge esta regularidad: la andaluz de acceso a la autonomía de 1980, mayoría de estas CC. AA.4 están aún en su la aprobación de la primera moción de cen- novena legislatura. De hecho, aún después sura a un Gobierno autonómico en Gali- de la repetición de elecciones en Madrid en cia en 1987, la ilegalización de las marcas el año 2003 o la anticipación de las elec- estimadas continuadoras de la actividad de ciones en Asturias en el año 2012, estas Batasuna en las elecciones de 2009 en el comunidades han continuado cumpliendo País Vasco o la vorágine electoral y parti- esta costumbre. Esto no es óbice para que cipativa que se inicia en Cataluña a partir exista una considerable variación en el nú- del otoño de 2012 son buena prueba de mero de presidentes5 que se han sucedido ello. Sin embargo, y a pesar de que este úl- en el cargo en las mismas, cuestión esta timo grupo de regiones inició su andadura que se desarrolla posteriormente en este autonómica con antelación, el número de capítulo. La experiencia de las CC. AA. de presidentes de estas ha sido relativamen- la vía rápida ha sido quizás más convulsa. te bajo. Como veremos con posterioridad, La excepción almeriense en el referéndum esto tiene mucho que ver con la peculiar

TABLA 1: Características descriptivas básicas de los Gobiernos autonómicos

Año de constitución del primer Número de Número total de Comunidad autónoma Gobierno autonómico legislaturas presidentes Andalucía 1982 XI 6 Aragón 1983 IX 9 Asturias 1983 X 7 Baleares 1983 IX 8 Canarias 1983 IX 9 Cantabria 1983 IX 9 Castilla y León 1983 IX 6 Castilla-La Mancha 1983 IX 4 Cataluña 1980 XII 6 Extremadura 1983 IX 4 Galicia 1982 X 5 La Rioja 1983 IX 5 Madrid 1983 X 6 Murcia 1983 IX 8 Navarra 1983 IX 7 País Vasco 1980 XI 5 Valencia 1983 IX 4

4 Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra y Valencia. 5 Aquellos presidentes que hayan ostentado el cargo de manera discontinua son contabilizados tantas veces como sea el caso. Por ejemplo, María Antonia Martínez, quien en 1984 ocupó el cargo de presidenta interina de la Región de Murcia tras la dimisión forzada de Andrés Hernández Ros, convirtiéndose en la primera presidenta de una comunidad autónoma en España, repitió posteriormente en el cargo en el periodo 1993-1995.

informe_democracia_2018.indb 74 4/4/19 13:40 existencia en estas comunidades autóno- la contabilización del número de Gobier- mas de formaciones estatales y regionales nos, aunque los cambios interelectorales que han gozado de periodos de supervi- complejizan considerablemente esta ta- vencia excepcionalmente largos. rea. En este caso, y siguiendo la práctica habitual en el estudio comparado de los Gobiernos, se tomará como base aque- 3. Tipos de Gobiernos autonómicos llos formados inmediatamente después de unas elecciones. Además, al igual que A diferencia de la práctica a nivel esta- en el capítulo 2 de este informe, a este tal, donde solo han existido Gobiernos número se le sumarán aquellos Gobier- de mayoría absoluta o Gobiernos en nos investidos en periodo interelectoral minoría con el apoyo parlamentario de como consecuencia de un cambio en los partidos regionales, la experiencia a ni- miembros que conformaban la coalición vel autonómico ha sido bastante más existente o un cambio de presidente como dinámica y diversa (Field, 2016, p. 261), consecuencia de la dimisión del que os- existiendo una larga tradición de Gobier- tentaba el cargo o el éxito de una moción nos de coalición (Falcó y Vergé, 2013). de censura6. Estas circunstancias dan lu- Existen múltiples maneras de aproximar gar a 196 Gobiernos, que en la tabla 2

TABLA 2: Tipos de Gobierno por comunidad autónoma entre 1980 y 2018

Comunidad Gobiernos de Gobiernos Gobiernos de Total autónoma mayoría absoluta minoritarios coalición Andalucía 7 (53,8%) 2 (15,4%) 4 (30,8%) 13 (100%) Aragón 0 (0%) 3 (27,3%) 8 (72,7%) 11 (100%) Asturias 2 (15,3%) 8 (61,5) 3 (23,1%) 13 (100%) Baleares 4 (40%) 1 (10%) 5 (50%) 10 (100%) Canarias 0 (0%) 3 (23,1%) 10 (76,9%) 13 (100%) Cantabria 2 (16,7%) 3 (25%) 7 (58,3%) 12 (100%) Castilla y León 7 (58,3%) 4 (33,3%) 1 (8,4%) 12 (100%) Castilla-La Mancha 9 (81,8%) 1 (9,1%) 1 (9,1%) 11 (100%) Cataluña 3 (23,1%) 6 (46,1%) 4 (30,8%) 13 (100%) Extremadura 7 (77,8%) 2 (22,2%) 0 (0%) 9 (100%) Galicia 7 (63,6%) 2 (18,2%) 2 (18,2%) 11 (100%) La Rioja 6 (54,5%) 2 (18,2%) 3 (27,3%) 11 (100%) Madrid 7 (63,3%) 4 (36,4%) 0 (0%) 11 (100%) Murcia 11 (84,6%) 2 (15,4%) 0 (0%) 13 (100%) Navarra 1 (9,1%) 4 (36,4%) 6 (54,5%) 11 (100%) País Vasco 0 (0%) 5 (39,5%) 8 (61,5) 13 (100%) Valencia 5 (55,6%) 2 (22,2%) 2 (22,2%) 9 (100%) Total 78 (39,8%) 54 (27,6%) 64 (32,6%) 196 (100%)

6 No se contabilizan los Gobiernos interinos.

informe_democracia_2018.indb 75 4/4/19 13:40 son desagregados por comunidad autó- nes a las que pertenecían los presidentes noma y tipo de Gobierno. de los Gobiernos autonómicos8. La ma- Son las comunidades autónomas con yoría de las coaliciones lideradas por el partidos regionalistas y nacionalistas las PP y el PSOE han estado integradas por que han experimentado un mayor nú- partidos regionales (Reniu, 2014). En mero de Gobiernos de coalición, con la este sentido, conviene resaltar que las excepción de Cataluña, donde, más allá coaliciones entre partidos de ámbito es- de la experiencia del tripartit y los recien- tatal han sido claramente excepcionales tes Gobiernos de Carles Puigdemont y y, en la mayoría de las ocasiones, han in- Joaquim Torra, la falta de mayorías ab- tegrado organizaciones ideológicamen- solutas ha dado lugar principalmente te próximas9. La única excepción a esta a Gobiernos minoritarios de Conver- regularidad sería el Gobierno de gran gencia i Unió investidos parlamentaria- coalición entre PSOE, PP, PRC y CDS mente por el Partido Popular o Esquerra que se constituyó en Cantabria como Republicana de Catalunya. A pesar del consecuencia de la moción de censura apoyo parlamentario del PP a CiU en al entonces presidente de la comunidad 1999 y de los consiguientes Gobiernos por Alianza Popular, Juan Hormaechea. tripartitos, en términos generales, la Conviene también mencionar que tanto congruencia vertical7 de las coaliciones en el PP como en el PSOE ha tendido en España es considerada baja en com- a predominar la estrategia según la cual paración con Alemania y casi siempre estos partidos se presentan en solitario mediada por factores como la necesidad y, posteriormente, se quedan en la opo- de cooperación intergubernamental en sición o bien forman Gobierno en soli- cuestiones específicas –en ausencia de tario, con mayoría absoluta o en mino- otros mecanismos– o la cercanía de po- ría, pero sin apoyos estables con otros siciones entre partidos estatales y regio- partidos (Rodríguez Teruel et al., 2010). nales en la dimensión centro-periferia Dicho esto, el número de mayorías abso- (Stefuriuc, 2009). Sirva como ejemplo lutas ha sido significativamente mayor Canarias, en donde Coalición Canaria en el PP durante todo el periodo, lo que lleva seis legislaturas seguidas liderando inevitablemente motiva dos regularida- Gobiernos de coalición integrados tanto des, observables en la Tabla 3. La prime- por el PP como por el PSOE. ra es que el PSOE ha tenido una mayor La tabla 3 desglosa estos números necesidad de coaligarse a nivel regional. por partidos políticos, asignando la ca- La segunda es que la inestabilidad de tegoría coalición a aquellas organizacio- los Gobiernos del PSOE ha sido mayor,

7 En sistemas multinivel, la congruencia vertical es una característica de la formación y composición de un Gobierno subestatal en relación con la formación y composición del Gobierno estatal. 8 Se han dejado fuera los dos Gobiernos de coalición liderados por CDS en Canarias entre 1987 y 1991. 9 Entre 1989 y 1991, tras la dimisión de José María Aznar, Jesús Posada presidió el Gobierno de Castilla y León como consecuencia de un acuerdo de Gobierno entre PP y CDS. A su vez, el Partido Socialista ha con- formado Gobierno con Izquierda Unida en dos ocasiones en Asturias (2003-2007 y 2008-2011) y otras dos en las Islas Baleares (1999-2003 y 2007-2011).

informe_democracia_2018.indb 76 4/4/19 13:40 TABLA 3: Tipos de Gobierno por partido político entre 1980 y 2018

Partido Mayoría absoluta En minoría Coalición Total PSOE 34 (41,9%) 22 (27,2%) 25 (30,9%) 81 (100%) PP 40 (59,7%) 17 (25,4%) 10 (14,9%) 67 (100%) Partidos regionales 4 (8,7%) 15 (32,6%) 27 (58,7%) 46 (100%) TOTAL 78 (40,2%) 54 (27,8%) 62 (32%) 194 (100%)

dando lugar a la creación de casi un 50% tidos en España en el año 2015, pasando más de Gobiernos interelectorales que de un “bipartidismo imperfecto” a un el PP (15 frente a 9), lo que conlleva que “multipartidismo irregular”, ha alterado el número total de Gobiernos liderados la distribución de fuerzas también a ni- por esta organización sea relativamente vel autonómico (Simón, 2016). La época mayor. Sorprende también que, a pesar de las mayorías absolutas regionales ha de que, como veremos posteriormente, dado paso a un periodo más fragmenta- los partidos regionales suelen disfrutar do y suponemos que inestable en el que, de periodos de Gobierno relativamente sin embargo, tanto los partidos de ámbi- largos, solo han gozado de Gobiernos de to estatal tradicionales como los nuevos mayoría absoluta monocolor en cuatro (Ciudadanos y Podemos) han evitado ocasiones. la parálisis a través de acuerdos de in- En cuanto a la evolución de los tipos vestidura (Rodón y Hierro, 2016)11. Esta de Gobierno en el periodo analizado, circunstancia se ha visto recientemente hay dos conclusiones principales que sa- alterada por la entrada de Podemos en car del gráfico 1. En primer lugar, tal y el Gobierno en minoría del PSOE en como concluyen Falcó y Vergé (2013)10, Castilla-La Mancha en 2017 y por el pac- la opción por estrategias cooperativas to de Gobierno entre PP y Ciudadanos en forma de Gobiernos de coalición por en Andalucía en 2019. El incremento parte de partidos de ámbito estatal pa- más destacable del número de partidos rece correlacionar positivamente con la políticos en España desde el año 1983 existencia de Gobiernos minoritarios a ha transformado la competición política nivel estatal. En segundo lugar, la trans- multinivel y, por ende, la conformación formación que sufrió el sistema de par- de los Gobiernos autonómicos.

10 El concepto de “estrategia cooperativa” usado por Falcó y Vergé (2013) es más amplio, incluyendo no solo aquellos Gobiernos de coalición liderados por partidos de ámbito estatal, sino aquellos en los que estos mismos acceden al Gobierno como meros socios a pesar de no ser la fuerza parlamentaria mayoritaria. Los autores también incluyen el apoyo de investidura por parte de estos partidos a Gobiernos en los que no participan. 11 PSOE-Ciudadanos en Andalucía en 2015, PSOE-Podemos en Aragón en 2015, PSOE-Podemos en Islas Baleares, PSOE-Podemos en Castilla-La Mancha en 2015, PSOE-Podemos en Extremadura en 2015, PP-Ci- udadanos en Madrid en 2015, PP-Ciudadanos en Murcia en 2015, PSOE-Podemos en la Comunidad Valen- ciana.

informe_democracia_2018.indb 77 4/4/19 13:40 GRÁFICO 1: Evolución de los tipos de Gobierno autonómicos entre 1980 y 2018 10 8 6 4 2 0

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Mayoría absoluta Minoría Coalición

4. La terminación de los Gobiernos palmente por decisiones idiosincráti- autonómicos cas relacionadas principalmente con la carrera política de los presidentes. En Tal y como se puede observar en la ta- Castilla y León, por ejemplo, tanto José bla 4, más del 80% de los Gobiernos María Aznar en 1989 como Juan José autonómicos han terminado con la ce- Lucas en el 2001, dejaron sus cargos de lebración de elecciones, muy por enci- presidentes de la comunidad para in- ma de la media europea para Gobiernos tegrarse en los proyectos de Gobierno nacionales apuntada en el capítulo 1. En u oposición del Partido Popular a nivel cuanto a las dimisiones, la gran mayo- nacional12. ría de ellas han estado precipitadas por En relación con el uso de mecanis- escándalos de corrupción; las ocasiones mos de responsabilidad política, en el restantes han estado motivadas princi- periodo analizado, cinco Gobiernos ter-

12 La carrera de los presidentes del Gobierno estatales del PP ha estado más ligada a los Gobiernos autonómi- cos que la de los presidentes del PSOE. El paso de Aznar por la presidencia de la Junta castellanoleonesa, y la vicepresidencia de la Junta de Galicia de Mariano Rajoy contrastan con las carreras de Felipe González, José Luis Rodríguez Zapatero y Pedro Sánchez, principalmente centradas en las Cortes Generales y el nivel municipal, en el caso del último. Evidentemente, una perspectiva más completa de esta cuestión merecería un análisis en profundidad de los flujos bidireccionales verticales entre gabinetes lo cual, a pesar de resultar de gran interés, se escapa del objetivo específico del presente capítulo.

informe_democracia_2018.indb 78 4/4/19 13:40 TABLA 4: La terminación de los Gobiernos autonómicos en el periodo 1980-2018

Comunidad Dimisión del Mecanismos de Elecciones Total autónoma presidente responsabilidad política Andalucía 10 (76,9%) 3 (23,1%) 0 (0%) 13 (100%) Aragón 9 (81,8%) 1 (9,1%) 1 (9,1%) 11 (100%) Asturias* 11 (90,9%) 1 (9,1%) 0 (0%) 13 (100%) Baleares 9 (90%) 1 (10%) 0 (0%) 10 (100%) Canarias* 9 (81,8%) 0 (0%) 2 (18,2%) 13 (100%) Cantabria* 10 (90,9%) 0 (0%) 1 (9,1%) 12 (100%) Castilla y León 9 (75%) 3 (25%) 0 (0%) 12 (100%) Castilla-La Mancha* 9 (90,9%) 1 (9,1%) 0 (0%) 11 (100%) Cataluña 12 (92,3%) 1 (7,7%) 0 (0%) 13 (100%) Extremadura 9 (100%) 0 (0%) 0 (0%) 9 (100%) Galicia 10 (63,6%) 0 (18,2%) 1 (18,2%) 11 (100%) La Rioja* 9 (90%) 0 (0%) 1 (10%) 11 (100%) Madrid 9 (81,8%) 2 (18,2%) 0 (0%) 11 (100%) Murcia 9 (69,2%) 4 (30,8%) 0 (0%) 13 (100%) Navarra* 9 (81,8%) 1 (9,1%) 0 (0%) 11 (100%) País Vasco* 11 (84,6%) 1 (7,7%) 0 (0%) 13 (100%) Valencia 9 (100%) 0 (0%) 0 (0%) 9 (100%) Total 163 (83,1%) 19 (9,7%) 6 (3,1%) 196 (100%)

minaron como consecuencia de mocio- maba parte junto al Partido Nacionalis- nes de censura. Canarias, además, ha ta Vasco y a Euskadiko Ezkerra, siendo sido la única comunidad autónoma que sustituida por el Partido Socialista de ha experimentado a su vez la sustitución Euskadi (PSE). de uno de sus presidentes como consecuencia de la pérdida de la cuestión 5. La supervivencia de los partidos de confianza presentada por Fernando Fernández en 1988. Los asteriscos indi- de Gobierno en las comunidades can los casos en los que los supuestos autónomas propuestos no son exhaustivos. En As- turias, Canarias, Cantabria, Castilla la Teniendo en cuenta el contenido de las Mancha, La Rioja, Navarra y País Vasco secciones anteriores, en esta se propone ha habido cambios entre elecciones en analizar y explicar la variación existente los partidos integrantes del Gobierno en la supervivencia de los partidos políti- sin que esto haya supuesto un cambio cos que ostentan el poder en los Gobier- de presidente autonómico. En 1991, por nos autonómicos. Es decir, entender qué ejemplo, Eusko Alkartasuna fue expul- justifica que haya comunidades autóno- sada del Gobierno de coalición liderado mas en las que los partidos que lideran por José Antonio Ardanza del que for- el Gobierno lo hayan hecho de manera

informe_democracia_2018.indb 79 4/4/19 13:40 mucho más duradera que en otras y sus poder regional entre partidos de acuerdo consecuencias. La prueba más evidente con el citado trabajo: de la pertinencia de tratar una cuestión •• La pérdida de elecciones. como esta puede encontrarse en el gráfi- •• La pérdida de una cuestión de con- co 2, donde, como se demuestra, en Es- fianza o el éxito de una moción de paña existen, por un lado, comunidades censura. autónomas como la cántabra, en la que •• La dimisión del presidente autonó- ningún partido ha gobernado más de mico y la investidura del candidato dos legislaturas, y por otro, comunida- de un partido alternativo. des autónomas que han tenido o tienen partidos que han sobrevivido más allá 5.1. ¿Qué determina la configuración de de los 7000 días, lo que de media sue- feudos electorales? le equivaler a cinco legislaturas (más de El gráfico 3 proporciona un análisis visual la mitad del periodo del que hablamos). del efecto de cuatro factores de naturale- Para esta tarea se utilizan los datos de za política en la supervivencia de aque- Beramendi, Garmendia y León (2019). llos partidos que ostentan los Gobiernos Tres tipos de eventos ponen fin a la su- autonómicos en España. En este sentido, pervivencia de un partido de Gobierno parece evidente que el tipo de Gobierno y, por tanto, dan lugar a transiciones del autonómico afecta significativamente al

GRÁFICO 2: Probabilidad de supervivencia por días de los partidos políticos en los Gobiernos autonómicos entre 1980 y 2019 00 1, 75 0, 50 0, 25 0, 00 0, 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10.000 11.000 12.000 13.000

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla y León Castilla-La Mancha Cataluña Extremadura Galicia La Rioja Madrid Murcia Navarra País Vasco Valencia

informe_democracia_2018.indb 80 4/4/19 13:40 GRÁFICO 3: Determinantes de la probabilidad de supervivencia de los partidos de Gobierno autonómicos en el periodo 1986-2018

Tipo de Gobierno Número efectivo de partidos parlamentarios 1 1 8 8 0, 0, 6 6 0, Mayoría absoluta 0, 4

4 NEPP = 2 0, 0, NEPP = 3 2 Minoría 2 0, 0, NEPP = 4 Coalición NEPP= 5 0 0 NEPP= 6 0 5000 10.000 15.000 0 5000 10.000 15.000

Tipo de candidato Tipo de partido 1 1 Candidato a la reelección 8 8 Partido regional 0, 0, 6 6 0, 0, 4 ,4 0, 20 2 0, Nuevo candidato 0, Partido estatal

0 5000 10.000 15.000 0 5000 10.000 15.000

Gráficos de probabilidad de supervivencia de una regresión de Cox con variables políticas (Gobiernos de coalición, Gobiernos en minoría, candidato a la reelección, NEPP, partido regional, conexión multinivel), de poder regional (nivel de autogobierno, nivel de codecisión, ambas provenientes del Regional Authority Index) y socioeconómicas (paro, PIB per cápita, área en kilómetros cuadrados) con errores estándar clusterizados por región,

tiempo que estos partidos se resisten a ya que el número de escaños en juego por la derrota. Así, pasar de un Gobierno de circunscripción es mayor. Esto, sumado mayoría absoluta a uno de minoría mo- a la transformación reciente del sistema nocolor reduce casi en un 15% la proba- de partidos, supone que la supervivencia bilidad de sobrevivir más de 5000 días de los partidos de Gobierno autonómicos y en un 25% el llegar hasta los 10.000. sea especialmente sensible al aumento Esta probabilidad se reduce en un 10% del número efectivo de partidos parla- adicional en el caso de que estos partidos mentarios (Ramos y Simón, 2015), con lideren Gobiernos de coalición. una caída paulatina en la probabilidad de Además, como se ha explicado desde continuar en el poder a medida que esta la literatura (Lago, 2002), en determina- variable aumenta. La multiplicación de das comunidades autónomas la fragmen- partidos con representación parlamen- tación electoral es superior a la del Con- taria inevitablemente atomiza el número greso de los Diputados, por la existencia de escaños en manos de estos, incremen- de partidos nacionalistas y regionalistas tando los tiempos de negociación y, por y porque en promedio existe una mayor ende, dificultando la construcción de ma- permisividad de sus sistemas electorales, yorías y la conformación de Gobiernos.

informe_democracia_2018.indb 81 4/4/19 13:40 En cuanto al tipo de candidato, pa- tidos regionales durante la mayoría de rece evidente que aquellos partidos de este periodo y hasta siete han estado al- Gobierno que presentan a presidentes guna vez gobernadas por estas formacio- en el cargo tienden a ganar elecciones nes. La literatura aporta una explicación con más frecuencia. Se trata esta de a este respecto: este tipo de partidos pa- una regularidad empírica multinivel y recen ser relativamente inmunes frente de carácter comparado. Los candidatos a los patrones de rendición de cuentas que desean repetir en sus cargos suelen clásicos basados en la actuación y ren- ser más conocidos por el electorado y dimiento económico de los Gobiernos, conocen mejor las características de la ya que su dimensión de competición competición, por lo que acceden a la principal es la territorial (Alonso, 2005) reelección con la intención de explotar y, por tanto, su apoyo electoral deriva de ese potencial. Esto deviene especial- una lógica diferente. mente relevante si tenemos en cuenta que, a diferencia de otras federaciones 5.2. ¿Cómo se sitúa España en perspectiva y cuasifederaciones comparadas (en su comparada? mayoría presidencialistas), como Esta- A la hora de valorar la importancia re- dos Unidos o Brasil, donde existe gran lativa del análisis anterior, conviene variación en el tipo y la duración de los quizás entender cómo de frecuente es mandatos de sus “gobernadores”, en la alternancia del poder subestatal en España los mandatos del jefe del Ejecu- España en comparación con otras fede- tivo autonómico han sido en su mayoría raciones y cuasifederaciones. Para ello, ilimitados13. en la tabla 5 se presenta el porcentaje de Por último, conviene mencionar que, transiciones del poder regional que se en términos de supervivencia, los parti- dieron en 20 años en los seis sistemas dos regionales son mucho más efectivos de referencia propuestos (Beramendi, que los estatales, siendo esta diferencia Garmendia y León, 2019). Se trata de especialmente evidente a partir de los capturar el ratio de eventos positivos (es 10.000 días en el poder. A partir de este decir, transiciones) ocurridos de entre el instante, existe una diferencia de casi un número total de posibilidades existentes 60% de probabilidad entre ambos tipos para que el evento ocurriera durante el de formaciones de continuar en el poder. mencionado periodo. Esta regularidad toma especial relevan- España se sitúa en un puesto inter- cia en España, donde el 25% de los Go- medio en este grupo, lo cual en términos biernos analizados fueron liderados por sustantivos significa que, de media, las partidos regionales, cuatro comunidades comunidades autónomas experimenta- autónomas han sido gobernadas por par- ron la alternancia entre partidos 1,5 ve-

13 Castilla-La Mancha fue la primera comunidad autónoma en limitar los mandatos de sus presidentes en 2003. Tras esta vinieron Castilla y León, Extremadura y Murcia entre 2014 y 2016. Se trata quizás de una reacción al hecho de que son estas las regiones con algunos de los presidentes (Juan Carlos Rodríguez Ibarra, 24 años; José Bono, 20 años; Ramón Luis Valcárcel, 19 años; y Juan Vicente Herrera, 17 años y presidente en la actualidad) que más han durado en el cargo.

informe_democracia_2018.indb 82 4/4/19 13:40 TABLA 5: Porcentaje de transiciones fuertes con gran control sobre las redes del poder regional entre 1990 y 2010 de poder locales. En cualquier caso, am- en federaciones y cuasifederaciones bos modelos dan lugar a escenarios equi- comparadas valentes de baja alternancia política a nivel subestatal. Brasil 12,9 Estados Unidos 9,9 5.3. ¿De qué manera afecta la existencia de feudos electorales al rendimiento de Canadá 8,3 los Gobiernos autonómicos? España 6,8 La variación en la supervivencia de los Argentina 5,7 partidos de Gobierno en las comunida- Alemania 4,2 des autónomas puede tener diferentes consecuencias y manifestaciones. En ces entre 1990 y 2010. Con la excepción este sentido, se entiende que una forma- de Brasil, que tras el fin de la dictadura ción necesita un tiempo mínimo para militar experimentó cierta inestabilidad implementar su proyecto político tras la en la experiencia de los partidos políticos alternancia en el poder y que, una vez de Gobierno, Estados Unidos y Canadá cumplido, su supervivencia empieza a suelen presentarse como ejemplo para- generar rendimientos decrecientes. Si digmático de sistemas federales compe- asumimos que la alternancia en el poder titivos en los que el alto nivel de autogo- en democracia responde a una suerte de bierno, la claridad de responsabilidades procedimiento de rendición de cuentas (en comparación con otras federaciones) por parte de los votantes, esto llevaría a y el modelo de competencia económica entender el efecto de la supervivencia de interestatal instaurado hace que, ceteris estos partidos sobre el rendimiento gu- paribus, la alternancia política suela ser bernamental de las comunidades autó- habitual (casi dos veces de media por Es- nomas en forma de U invertida. Con el tado en estos 20 años). fin de explorar de manera tentativa esta En el otro extremo estarían las regio- hipótesis, a continuación, se presenta la nes de Alemania y Argentina, con en tor- relación existente entre esta variable y el no a una transición de media en este pe- Índice de Calidad de Gobierno Europeo riodo, si bien el tipo de explicación a este a nivel regional que realiza el Instituto fenómeno es diferente en ambos países. de Calidad de Gobierno de la Universi- Mientras que Alemania suele presentar- dad de Gotemburgo (Charrón y Lapuen- se como ejemplo de federación coopera- te, 2018). tiva en la que el sistema de relaciones in- El denominado European Quality of tergubernamentales establecido reparte Government Index (EQI) se basa en per- la responsabilidad efectivamente entre cepciones y experiencias con la corrup- los distintos niveles, generando altos ni- ción en el sector público, además de cen- veles de estabilidad política, las provin- trarse en lo que la ciudadanía cree sobre cias argentinas han solido caracterizar- los distintos servicios del sector público, se por la existencia de familias políticas es decir, si son de buena calidad y están

informe_democracia_2018.indb 83 4/4/19 13:40 desarrollados imparcialmente14. El grá- que el resto. Sin embargo, parece que la fico 4 muestra una relación negativa variación en el desempeño es considera- fuerte entre el valor más reciente de este ble entre aquellas comunidades autóno- índice, el del 2017, y el número de días mas en las que los partidos de Gobierno que los partidos de Gobierno ostentaban llevaban relativamente poco tiempo en en cada una de las comunidades autó- 2017. Es decir, la dispersión de las obser- nomas ese mismo año. El resultado de vaciones tiene una forma “triangular”: una sencilla correlación de Pearson nos no hay casos de Gobiernos duraderos de indica que la relación entre ambas va- alto rendimiento, pero hay experiencias riables es de -0,51 y significativa al 95%. de Gobiernos cortos mejores y peores. Es decir, aquellas regiones gobernadas Esta cuestión merece especial aten- por partidos que llevan o sobrepasan los ción si tenemos en cuenta que en el año 10.000 días (27 años) al mando tienen 2017 había dos tipos de comunidades un rendimiento significativamente peor autónomas en esta posición. Aquellas

GRÁFICO 4: Índice de Calidad de Gobierno Europeo a nivel regional según el número de días de supervivencia de los partidos de Gobierno de cada comunidad autónoma en 2017

1 Aragón 2017

Pais Vasco 2017

5 Navarra 2017 0, Cantabria 2017

Asturias 2017 La Rioja 2017

Extremadur a 2 017 0

Castilla-LaMancha 2017 Madrid 2017 Cataluña 2017 Castilla y León 2017 Galicia 2017 ,5 Valencia 2017

-0 Baleares 2017 Murcia 2017 Canarias 2017 Andalucía 2017 -1 0 5000 10.000 15.000

14 Técnicamente, se trata de la diferencia entre el valor obtenido por un país de la agregación a modo de índice de algunos de los World Governance Indicators del Banco Mundial y el valor obtenido de la agregación por región de los distintos indicadores del EQI. Las regiones con un desempeño mejor que el valor nacional tendrán valores positivos, mientras que aquellas con un desempeño peor tendrán un valor negativo.

informe_democracia_2018.indb 84 4/4/19 13:40 que tanto en el año 2011 como en el 2015 la valoración del rendimiento de estos es –en plena crisis económica– sufrieron claramente opuesta. Pareciera que existe transiciones de poder tras largos perio- un efecto acumulado de rotación o falta dos gobernadas por un mismo partido de esta y que este aporta una explicación político (Valencia) o que volvían a las que va más allá de la duración misma manos de estos partidos tras alternan- en un momento concreto. La dicotomía cias breves (Castilla-La Mancha, Cata- recién expuesta parece ir en la línea de la luña, Extremadura y Galicia), o aquellas hipótesis exploratoria propuesta, si bien, que gozan normalmente de una com- su confirmación o refutación inevita- petitividad electoral mayor y, por tanto, blemente requiere de un análisis futuro en las que la supervivencia de los par- que sea capaz de separar los aspectos tidos políticos es, de media, claramente más coyunturales –como, por ejemplo, menor (Aragón, Asturias o Cantabria). el impacto electoral a medio plazo del Ambos grupos de regiones estaban go- shock exógeno que supuso la crisis eco- bernados por partidos que llevaban rela- nómica– de las verdaderas relaciones de tivamente poco en 2017 y, sin embargo, interés que se plantean.

informe_democracia_2018.indb 85 4/4/19 13:40 Conclusiones

España cumple 40 años de Gobier- Los resultados indican que los Go- 1 no descentralizado, periodo este en 5 biernos de mayoría absoluta dan lu- el que la formación de sucesivos Gobier- gar a menos transiciones de poder que nos autonómicos ha contribuido a la los de minoría monocolor y los de coa- puesta en marcha, desarrollo y consoli- lición. Además, el hecho de que los can- dación del modelo territorial esbozado didatos sean presidentes en el cargo o en la Constitución de 1978. que la fragmentación parlamentaria sea baja aumenta la probabilidad de supervi- Un 33% de los Gobiernos han sido vencia de estos partidos. Por último, los 2 de coalición, hecho insólito en el partidos regionales, tanto nacionalistas Gobierno de España. Cerca de un 12% de como regionalistas, tienden a resistir la los Gobiernos han terminado por moti- derrota mejor que los estatales. vos diferentes a la celebración de elecciones, es decir, por la dimisión del presi- ¿Son los feudos electorales la frus- dente o mediante mociones de censura, 6 tración del sueño federal? Los resul- cifra que se aproxima a la práctica estatal. tados de 2017 indican que, a mayor nú- mero de días de un partido de Gobierno La multiplicación de Gobiernos sub- regional en el poder, menor será la cali- 3 estatales en sistemas políticamente dad del Gobierno de esa comunidad au- descentralizados posibilita la creación de tónoma. Con todo, entre los Gobiernos feudos electorales. Se trata de regiones de corta duración todo parece ser posi- caracterizadas por la alta supervivencia ble. Se diría que existen dos grupos de de sus partidos de Gobierno y, en con- regiones aquí: aquellas que experimen- secuencia, por la baja alternancia en el tan la alternancia constantemente y dis- poder de estos. Las comunidades au- frutan de niveles relativamente altos de tónomas en España experimentan, en satisfacción ciudadana con el funciona- promedio, menos transiciones del poder miento del Gobierno y aquellas que en regional que los Gobiernos del mismo el 2017 acababan de atravesar por una nivel en otras federaciones, aunque con transición del poder regional motivada mucha variación entre ellas. por, entre otras cuestiones, la insatisfac- ción ciudadana con el funcionamiento Mientras en comunidades autó- de sus instituciones. 4 nomas como Aragón, Asturias, Is- las Baleares o Cantabria, en el periodo Por tanto, la rotación reiterada pare- analizado, el promedio del mandato de 7 ce estar asociada con un mejor ren- los partidos de Gobierno equivale a una dimiento de Gobierno, aunque a veces legislatura y media, en el otro extremo, sea precisamente la falta de calidad en la 2018 terminó con la salida del Gobier- gestión en regiones con rotación baja lo no autonómico del PSOE en Andalucía, que motive e inicie un proceso de alter- donde ha estado en el poder ininterrum- nancia en el poder en el tercer grupo de pidamente desde el año 1982. casos identificado.

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informe_democracia_2018.indb 87 4/4/19 13:40 informe_democracia_2018.indb 88 4/4/19 13:40 Los Gobiernos locales: laboratorio de estrategias en la lucha contra la corrupción

Pablo Fernández-Vázquez Miguel Pereira5 informe_democracia_2018.indb 89 4/4/19 13:40 1. Introducción canismos suficientes de transparencia y rendición de cuentas. Los Gobiernos municipales en España Frente a esta aproximación habitual proporcionan algunos de los servicios a los municipios como entidades polí- públicos más esenciales, como la reco- ticamente poco relevantes y proclives gida de basuras, el abastecimiento de a la corrupción, este capítulo presenta agua potable, el alumbrado público o el a los Gobiernos locales como laborato- alcantarillado. Sin embargo, las Admi- rios de experimentación institucional. nistraciones locales tienden a ser vistas En concreto, se centra en si determina- como el “patito feo” o el hermano me- das características institucionales de los nor dentro de la estructura de gobierno Gobiernos locales pueden contribuir a multinivel. A ello contribuye la falta de reducir los niveles de corrupción polí- autonomía financiera de las Adminis- tica. Los elementos institucionales ana- traciones locales y su pequeño tamaño lizados son: 1) la puesta en marcha de poblacional: más de la mitad de los más cuotas de género en las listas a la corpo- de ocho mil ayuntamientos tienen una ración municipal a raíz de la aprobación población inferior a los mil habitantes. de la ley de igualdad de 2007, y 2) la pre- En los últimos quince años, además, sencia de interventores en municipios se ha consolidado la percepción de que de más de 5000 habitantes. los Gobiernos locales son un caldo de La selección de estas dos caracterís- cultivo para la corrupción política. En ticas institucionales se debe a que tan- efecto, muchos de los casos de corrup- to la introducción de cuotas de género ción de mayor transcendencia mediática como la presencia de interventores son han tenido lugar en Gobiernos locales. buenos ejemplos de las dos estrategias Operaciones policiales como los Casos principales que existen para combatir la Malaya y Pretoria o la Operación Púni- corrupción. Una primera estrategia es la ca pusieron al descubierto importantes del cambio en la clase política. La lógica entramados corruptos en multitud de de esta aproximación es la siguiente: una municipios de Andalucía, la Comuni- manera efectiva de reducir la corrupción dad de Madrid o Cataluña. Además de es fomentando la entrada en la clase po- estos casos más conocidos, existe ya lítica de personas menos proclives a la una investigación empírica consolidada corrupción. En este sentido, uno de los que muestra cómo, en el contexto de la cambios más importantes en la com- burbuja inmobiliaria, se multiplicaron posición de la clase política local en los los casos de corrupción local, particular- últimos tiempos ha sido la introducción mente en zonas costeras del país (Jerez de cuotas de género. Una segunda es- Darias et al., 2012; Costas-Pérez et al., trategia es la de la rendición de cuentas. 2012; Fernández-Vázquez et al., 2016). El objetivo de este enfoque es conseguir La frecuencia de la corrupción en muni- que a los políticos no les salga a cuenta cipios se ha atribuido con frecuencia a la participar en la corrupción. Para ello se insuficiencia financiera de las Adminis- busca maximizar la probabilidad de que traciones locales y a la ausencia de me- las acciones corruptas sean detectadas y

informe_democracia_2018.indb 90 4/4/19 13:40 castigadas. En este sentido, la presencia públicas sobre cuáles son las estrategias de interventores puede mejorar la capa- más efectivas para combatir la corrup- cidad de identificar iniciativas corruptas, ción. de denunciarlas y de conseguir que sean Como se señala en la introducción, castigadas. existen dos tipos de estrategias para ata- Este capítulo presenta un análisis car la corrupción política: el enfoque de empírico del impacto de ambas caracte- rendición de cuentas y el enfoque de la rísticas institucionales en los niveles de selección de la clase política. El supues- corrupción municipal. Para ello se em- to de partida del primer enfoque es que plean distintos indicadores relacionados todos los políticos son susceptibles de con la corrupción. El análisis se basa la corromperse. Participar en un arreglo comparación de municipios con nive- corrupto es tentador para cualquiera les muy parecidos de población, de los porque puede suponer la obtención de cuales solo en unos está presente la ca- beneficios privados. Dado este punto de racterística institucional a estudiar. Los partida, la lógica de la rendición de cuen- resultados del análisis empírico sugieren tas persigue introducir cambios institu- que, al menos con los datos disponibles, cionales para que implicarse en tratos tanto la introducción de cuotas de género corruptos deje de ser tentador, es decir, como la presencia de interventores mu- que deje de valer la pena. Para ello, se nicipales tienden a reducir las oportuni- busca mejorar los mecanismos de detec- dades para la corrupción política local. ción de la corrupción y lograr que, una vez detectada, la corrupción sea castiga- da de manera previsible y sin favoritis- 2. Las distintas aproximaciones mos partidistas. Por tanto, el objetivo es en la lucha contra la corrupción que el político tentado de corromperse decida que es mejor no hacerlo porque La corrupción política se define habi- la probabilidad de ser descubierto y cas- tualmente como el abuso de un cargo tigado es demasiado alta. público para beneficio privado (Fisman El segundo enfoque, el de la selec- y Golden, 2017). En la medida en que ción de la clase política, plantea un pun- la corrupción arraiga en un país, esta to de partida diferente. Al contrario de lo produce resultados negativos: tiende a que supone el enfoque de la rendición socavar el desarrollo económico (Mau- de cuentas, el de la selección de la clase ro, 1995) y erosiona la confianza social política plantea que no todos los políti- (Aghion et al., 2010). La corrupción cos son iguales: unos son más proclives generalizada, además, amenaza la esta- a dejarse corromper que otros. Dada bilidad política porque debilita la con- esta diferencia en el tipo del político, fianza en la democracia y promueve el este enfoque plantea que la manera más surgimiento de empresarios políticos efectiva de luchar contra la corrupción autoritarios. Dadas estas consecuencias es cambiar los mecanismos de selección negativas, existe un importante debate de la clase política para así atraer candi- académico y entre expertos en políticas datos más honestos.

informe_democracia_2018.indb 91 4/4/19 13:40 Si bien los supuestos teóricos de es- el capítulo, esta innovación institucional tos dos enfoques son bien distintos, en ha supuesto un cambio notable en la la práctica estas dos aproximaciones son selección de la clase política, al menos complementarias. En primer lugar, es desde el punto de vista del equilibrio de imposible mejorar la selección de los po- género. En segundo lugar, se examina líticos hasta el punto de que todos sean el papel de los interventores municipa- honestos e inmunes ante la corrupción. les, que son funcionarios de habilitación Es previsible que, por mucho que mejore nacional asignados a los municipios con la clase política, siempre haya políticos más de 5000 habitantes. En la medida dispuestos a corromperse. Por lo tanto, en que tienen acceso privilegiado a las siempre se van a necesitar mecanismos acciones del Gobierno local y su empleo de rendición de cuentas que disuadan a no depende de la alcaldía, tienen la posi- los políticos potencialmente corruptos bilidad de detectar casos de corrupción y de perseguir el beneficio privado desde alertar a las Administraciones. el poder público. Al mismo tiempo, es muy difícil que los mecanismos de ren- dición de cuentas sean efectivos por sí 3. Cuotas de género y corrupción solos si toda la clase política está afec- política tada por la corrupción. Si la corrupción está generalizada entre los políticos, No hay una relación obvia entre géne- cualquier intento de introducir meca- ro y corrupción. No es evidente por qué nismos efectivos de detección y castigo deberíamos esperar que el género de se encontrarán con la resistencia de los un político influya en su propensión a políticos que están en el poder. Por po- participar en la corrupción. Sin embar- ner un ejemplo, aunque se establezcan go, existe una asociación empírica muy mecanismos eficaces de detección de la sólida entre la proporción de mujeres en corrupción, si la mayoría de los políti- puestos de representación de un país y cos están corrompidos, estos tenderán a sus niveles de corrupción. Así, aquellos confabularse para impedir que haya cas- países donde existe una proporción más tigos efectivos. Podemos concluir, por elevada de mujeres en cargos políticos, tanto, que existen complementariedades se observan menores niveles de corrup- entre ambos tipos de estrategias antico- ción pública (Dollar et al., 2001). rrupción. Lo que no está claro es si existe una Este capítulo aprovecha las caracte- relación causal según la cual aumentar rísticas institucionales de los munici- la proporción de mujeres en puestos pios españoles para evaluar empírica- de representación política disminuye mente la eficacia de estos dos tipos de la corrupción. Más aún, de existir una aproximaciones. En primer lugar, se relación causal entre la proporción de examina el impacto de las cuotas de gé- mujeres y los niveles de corrupción, no nero introducidas desde el año 2007 en está claro cuál sería la dirección de esa las listas electorales para las corporacio- relación causal, es decir, no es evidente nes municipales. Como se muestra en determinar cuál de los dos factores sería

informe_democracia_2018.indb 92 4/4/19 13:40 la causa y cuál el efecto. Así, podemos ro, mientras la cuota se mantenga en vi- pensar que son los niveles de corrup- gor, la reducción deberá ser sostenida en ción elevados los que causan una menor el largo plazo. proporción de mujeres en política. Este Existe un argumento alternativo que es el argumento que plantea Stockemer admite que la introducción de las cuo- (2011): las redes de corrupción suelen tas de género puede reducir la corrup- estar formadas por políticos veteranos – ción en un primer momento, pero afir- que suelen ser hombres– y que impiden ma que este efecto desaparecerá con el la entrada de outsiders –que son mujeres tiempo. De acuerdo con esta hipótesis, en una mayor proporción– porque po- el mecanismo causal por el cual las cuo- drían poner en peligro sus redes clien- tas de género reducen la corrupción no telares. es por el cambio en la composición de De entre los argumentos que plan- género de la clase política, sino porque tean que el género de un político tiene incorpora en puestos de representación un efecto causal sobre su propensión a políticos sin experiencia. La lógica de a implicarse en corrupción, el más im- este argumento es que un político sin portante es el siguiente: las mujeres en experiencia no ha tenido aún la oportu- política son menos corruptas que los nidad de entrar en (o crear) redes clien- hombres porque aquellas tienen una telares o corruptas. Así pues, un político menor propensión al riesgo. La lógica novel se encuentra, al menos en un pri- es que la corrupción es una actividad de mer momento, excluido de las oportuni- riesgo en la medida en que existe una dades de acceso a la corrupción. Desde promesa de beneficio privado sustan- este punto de vista, por tanto, el efecto cial, pero también la posibilidad de ser de las cuotas sobre la corrupción se dará detectado y castigado. Dada la naturale- solo en el corto plazo. En la medida en za de la actividad corrupta, las personas que las mujeres que entran por primera menos proclives al riesgo serán más vez en el ámbito político adquieran más reacias a corromperse. En la medida en experiencia, pasarán a adoptar los mis- que las mujeres tienden a presentar, en mos patrones de conducta corrupta que promedio, mayores niveles de aversión los políticos más veteranos. al riesgo (Croson y Gneezy, 2009), un La introducción de cuotas de género aumento de la proporción de mujeres en en las corporaciones municipales espa- cargos políticos debería reducir los nive- ñolas a partir de 2007 permite evaluar si les de corrupción. Este es el argumento estas han tenido un impacto en los nive- que presentan Esarey y Schwindt-Bayer les de corrupción local. Además, exami- (2018). De acuerdo con esta hipótesis, nando sus efectos a corto y medio plazo, por tanto, la introducción de cuotas de es posible empezar a dilucidar cuál de género en los municipios españoles, al los dos mecanismos causales descritos aumentar la proporción de mujeres en está en vigor: el de la mayor aversión al puestos de representación, debería redu- riesgo de las mujeres en comparación cir los niveles de corrupción. Dado que con los hombres, o el de la inexperien- la causa de esta reducción sería el géne- cia de las mujeres que se incorporan a

informe_democracia_2018.indb 93 4/4/19 13:40 puestos políticos a través de las cuotas. efectos sobre la corrupción a largo plazo En el primer caso deberíamos observar o si estos se diluyen con el tiempo. De que la reducción se sostiene el tiempo. ese modo, es posible empezar a diluci- En el segundo deberíamos observar que dar cuál puede ser el mecanismo causal la reducción se difumina a medio plazo. detrás de un posible impacto, si se trata del efecto del género en la propensión a 3.1. La introducción de cuotas de género corromperse o si, en cambio, se trata de en los municipios españoles que un político sin experiencia necesita La ley de igualdad (Ley Orgánica 3/2007) aún tiempo para “aprender” cómo parti- aprobada en la primera legislatura del cipar de acuerdos corruptos. Gobierno de José Luis Rodríguez Za- Para estimar el efecto de las cuotas de patero establece, entre otras medidas, género, aprovechamos el hecho de que cuotas de género en las elecciones al las cuotas se han introducido en los mu- Congreso de los Diputados y en las elec- nicipios españoles de acuerdo con unos ciones municipales. Al tratarse de elec- umbrales de población. Como se men- ciones con sistema proporcional de listas ciona anteriormente, para las elecciones cerradas, el modelo de cuota empleado de 2007 el umbral de población a par- no es la reserva de puestos propio de los tir del cual la cuota entró en vigor es de sistemas uninominales (Chattopadhyay 5000 habitantes. Por tanto, en un muni- y Duflo, 2004; Chauchard, 2014). Por cipio con un tamaño justo por encima de el contrario, lo que se establece es que este umbral, por ejemplo 5035 personas, en las listas no haya más de un 60% de las cuotas eran de obligado cumplimien- candidatos de un mismo sexo. Este um- to. En cambio, en un municipio justo por bral se aplica, además, para cada tramo debajo de ese umbral, por ejemplo 4963 ordenado de cinco puestos. Dicho de habitantes, las cuotas no eran de aplica- otra manera, supone que por cada cinco ción. Dado que se trata de municipios de nombres debe haber al menos dos can- tamaño muy parecido, el supuesto que didatas (pero no más de tres). hacemos es que, de no haber existido ley La aplicación de las cuotas de géne- de igualdad, la proporción de mujeres y ro en elecciones municipales ha sido los niveles de corrupción en municipios gradual. Para los municipios con pobla- justo por encima y justo por debajo del ción mayor a 5000 habitantes, las cuo- umbral de 5000 habitantes habría sido el tas se hicieron efectivas a partir de las mismo en promedio. Así pues, si obser- elecciones municipales de 2007. Los vamos que la introducción de las cuotas municipios más pequeños esperaron a hace que haya diferencias sistemáticas la siguiente legislatura: las cuotas se ex- entre municipios justo por encima del tendieron a los municipios entre 3000 y umbral y municipios justo por debajo, 5000 habitantes para las elecciones de podremos concluir que las cuotas han 2011. Como se detalla más adelante, la tenido un efecto. implantación por pasos de esta reforma En este sentido, el análisis aprove- presenta importantes ventajas a la hora cha que existen dos umbrales de aplica- de estudiar si las cuotas de género tienen ción de las cuotas. Para las elecciones de

informe_democracia_2018.indb 94 4/4/19 13:40 2007 el umbral fue de 5000 habitantes. de género a los municipios entre 3000 A partir de las elecciones de 2011 el um- habitantes y 5000 habitantes supuso pa- bral ha sido de 3000 habitantes. Este en- sar de un 34,9% de concejalas en mu- foque metodológico es lo que se conoce nicipios justo por debajo de ese umbral en inferencia estadística como regresión a un 39,4% en municipios justo por discontinua1. Siguiendo este enfoque encima. Es decir, un incremento de un metodológico, encontramos que la ley 12,9% relativo al nivel de partida. Dado de igualdad ha supuesto cambios de que solo comparamos municipios con calado en la composición de género de niveles de población muy parecidos, es las corporaciones municipales. La tabla bastante probable que esas diferencias 1 compara la proporción de concejalas notables entre municipios por debajo y elegidas en 2007 y 2011 en municipios por encima del umbral se deban a la in- sin cuota y con cuota. La comparación troducción de las cuotas de género. se centra en localidades justo por deba- El gráfico 1 proporciona una evi- jo del umbral de población (sin cuota de dencia visual de cómo la proporción de género) y justo por encima (con cuota de mujeres concejalas aumenta de manera género). La tabla muestra que ha habido apreciable entre municipios para los que un incremento perceptible en la propor- se aplica la cuota de género. El gráfico ción de concejalas: en las elecciones de muestra la proporción de mujeres con- 2007 la proporción de concejalas elegi- cejalas en función de la población de la das en municipios justo por debajo del población del municipio. El gráfico de la umbral es de un 33,7%. En cambio, en izquierda corresponde a los resultados municipios justo por encima del umbral de las elecciones municipales de 2007 y la proporción asciende a un 36,8%, lo el de la derecha a las elecciones de 2011. que implica un aumento de un diez por Las cruces grises representan munici- ciento sobre el nivel anterior. En las elec- pios. El eje vertical indica la proporción ciones de 2011, la extensión de las cuotas de mujeres concejalas. El eje horizon-

TABLA 1: Proporción de concejalas electas en las corporaciones municipales. Localidades justo por encima del umbral de población a partir del cual se aplica la cuota de género. El umbral de población a partir del cual entra en vigor la cuota de género es de 5000 habitantes en 2007 y de 3000 en 2011

% Concejalas Elección Sin cuota Con cuota Incremento 2007 33,7 (99) 36,8 (95) 9,2* 2011 34,9 (200) 39,4 (172) 13,2*

Nota: las entradas representan la proporción de mujeres elegidas como concejalas en municipios justo por debajo y justo por encima del umbral de aplicación de la cuota. Ventana de ±500 habitantes alrededor del umbral. Entre paréntesis se muestra el número de municipios empleados para la estimación de la media en cada grupo. La diferencia relativa entre municipios con cuota y sin ella aparece en la columna de la derecha.

1 Regression-discontinuity design (Cattaneo et al., 2019).

informe_democracia_2018.indb 95 4/4/19 13:40 GRÁFICO 1: Proporción de mujeres elegidas en las elecciones municipales de 2007 y 2011

Elecciones 2007 Elecciones 2011 8 ,8 0, 60 ,6 0,

ujeres ujeres m m 4 40 0, 0, % Concejales % Concejales ,2 ,2 00 00 0, 0,

0 2000 4000 6000 800010 .000 0 2000 4000 6000 800010 .000

Población Población

La línea vertical indica el nivel de población a partir del cual entra en vigor la cuota de género. La línea azul representa la media condicionada para cada nivel de población.

tal indica la población del municipio. proporción de concejalas. En efecto, el im- El umbral a partir del cual se aplica la pacto de la ley de igualdad es si cabe más cuota en las listas electorales viene re- notable en lo referente a la proporción de presentado por la línea vertical. La línea alcaldesas elegidas. La tabla 2 proporcio- azul corresponde con la media estima- na evidencia en este sentido. Siguiendo da de concejalas en la corporación para la lógica de la tabla 1, la tabla 2 muestra cada nivel de población. Como puede la proporción de alcaldesas elegidas en observarse, hay una discontinuidad –un municipios justo por encima y justo por salto en la proporción de concejalas (en debajo del umbral de población a partir la línea azul)– justo cuando se pasa del del cual se aplica la cuota de género. La umbral a partir del cual la cuota entra en primera fila se refiere a los resultados de vigor: se produce un aumento súbito de 2007 y la segunda fila a los de 2011. la proporción de concejalas. Podemos, Como puede observarse, la implan- por tanto, afirmar que la ley de igualdad tación de la ley de igualdad en las can- ha contribuido a equilibrar la balanza de didaturas municipales ha tenido efectos género entre los representantes locales. en la proporción de alcaldesas. Mien- A pesar de que las cuotas de géne- tras que esta proporción fue de solo un ro no se refieren de manera directa a la 17,2% en municipios sin cuota en las identidad del alcalde, sí pueden tener un elecciones de 2007, para aquellos con efecto indirecto a través del cambio en la cuota la proporción es del 23,1%. Algo

informe_democracia_2018.indb 96 4/4/19 13:40 TABLA 2: Proporción de alcaldesas en las corporaciones municipales. Localidades justo por encima del umbral de población a partir del cual se aplica la cuota de género. El umbral de población a partir del cual entra en vigor la cuota de género es de 5000 habitantes en 2007 y de 3000 en 2011

% Alcaldesas Elección Sin cuota Con cuota Incremento 2007 17,2 (99) 23,2 (95) 34,9* 2011 16,5 (200) 20,3 (172) 23,0*

Nota: las entradas representan la proporción de mujeres alcaldesas en municipios justo por debajo y justo por encima del umbral de aplicación de la cuota. Ventana de ±500 habitantes alrededor del umbral. Entre paréntesis se muestra el número de municipios empleados para la estimación de la media en cada grupo. La diferencia relativa entre municipios con cuota y sin ella aparece en la columna de la derecha.

parecido ocurrió tras las elecciones de reformas legales pueden tener conse- 2011: en municipios justo por debajo del cuencias inmediatas en el sistema repre- umbral de aplicación de la cuota, la pro- sentativo. El siguiente apartado muestra porción de alcaldesas es del 16,5%, pero cómo, además de estos efectos directos este porcentaje sube hasta el 20,3% en sobre el reclutamiento de cuadros políti- municipios donde existen las cuotas. Es- cos, las cuotas de género han contribui- tos incrementos son bastante notables, do indirectamente a reducir los niveles de un 34,9 y un 23% respectivamente en de corrupción municipal. términos relativos. Si bien es cierto que la proporción de alcaldesas están aún 3.2. Consecuencias para la corrupción muy lejos de la paridad, estos resultados Como se señalaba anteriormente, existe sí que indican que una reforma legal una correlación bien documentada en- puede tener efectos notables desde el tre la proporción de mujeres en cargos primer momento en la composición por públicos y menores niveles de corrup- género de las corporaciones locales. ción (Dollar et al., 2001). Para poder En conclusión, la ley de igualdad ha estimar si efectivamente existe un nexo tenido importantes consecuencias en la de causa-efecto se emplea la misma es- composición de la clase política a nivel trategia metodológica que en el apartado municipal. Ha contribuido a aumentar anterior: se trata en este caso de calcular la proporción de mujeres en la corpo- los niveles de corrupción en municipios ración municipal, tanto de concejalas justo por debajo y justo por encima del como de alcaldesas. Estos aumentos umbral que determina la aplicación de son, además, particularmente interesan- las cuotas de género. Al tratarse de una tes porque se producen en municipios muestra de municipios muy similares rurales de tamaño pequeño y mediano, entre sí en los demás factores que po- en muchos de los cuales la proporción drían explicar la corrupción, si encontra- de hombres es bastante elevada. Si bien mos una diferencia sistemática entre los estamos aún lejos de la paridad de géne- que están por debajo y los que están por ro, este impacto da testimonio de cómo encima del umbral podemos concluir

informe_democracia_2018.indb 97 4/4/19 13:40 que esa diferencia se debe a la acción de En primer lugar, estimamos el efecto las cuotas (Cattaneo et al., 2019). de la introducción de las cuotas de género Antes de poder realizar ese análisis en los niveles de corrupción a corto pla- es preciso definir qué entendemos por zo. Así, el gráfico 2 refleja los niveles de corrupción. La literatura especializada ambos indicadores de corrupción para ha definido la corrupción como el abuso el periodo 2007-2011, el primero tras la de un cargo público en beneficio privado introducción de las cuotas de género en (Fisman y Golden, 2017). Aunque existe municipios de más de 5000 habitantes. consenso académico sobre esta defini- El panel de la izquierda se refiere a los ción, la medición empírica es mucho más procesamientos por corrupción, mien- difícil por la propia naturaleza encubier- tras que el panel de la derecha refleja el ta del fenómeno. Así pues, no es posible aumento del suelo urbanizable en el mu- medir corrupción de manera directa. Lo nicipio. El eje horizontal se refiere a la que sí es factible es utilizar indicadores población del municipio en relación con indirectos de la corrupción. Con el objeto el umbral a partir del cual entra en vigor de estimar el impacto de las cuotas de gé- la cuota de género: números negativos en nero, el análisis se va a centrar en los si- este eje indican municipios por debajo de guientes dos indicadores: 1) si ha habido la cuota y números positivos, municipios algún miembro del Gobierno municipal por encima. El cero es el umbral de po- acusado formalmente de corrupción du- blación (en este caso, 5000 habitantes). rante una legislatura, y 2) el aumento del La línea vertical, por lo tanto, refleja el ni- suelo urbanizable. El primer indicador vel de población a partir del cual entran es el más cercano al fenómeno que que- en efecto las cuotas. El eje vertical se re- remos medir, aunque no es perfecto, ya fiere al nivel del indicador de corrupción. que es posible que haya casos de corrup- La línea azul del gráfico indica el valor ción que no sean detectados por los po- estimado de la corrupción para cada nivel deres públicos (error tipo II) o procesa- poblacional del municipio. mientos de políticos que en realidad no Como puede observarse, hay una han cometido ilegalidades (error tipo I). caída apreciable en los niveles de co- El segundo indicador es más indirecto: el rrupción una vez se pasa el umbral de aumento del terreno urbanizable de un entrada en vigor de las cuotas. Así, en municipio no es una actividad ilegal en los municipios con cuotas de género es sí misma. No obstante, existen indicios menos probable que haya procesamien- de que fomentar una burbuja inmobilia- tos por corrupción y el aumento en la ria ha sido un caldo de cultivo propicio cantidad de suelo urbanizable es de me- para la corrupción (Costas-Pérez et al., nor intensidad. Dado que este descenso 2012; Fernández-Vázquez et al., 2016). en la corrupción se produce como una Estos indicadores están recogidos para el discontinuidad justo al pasar el umbral periodo 2007-20152. de población, ello sugiere que la implan-

2 Los datos del procesamiento de alcaldes y concejales provienen de Costas-Pérez et al. (2012) y de Fernández- Vázquez et al. (2016). Por su parte, los datos de expansión urbanística provienen de Solé-Ollé et al. (2012).

informe_democracia_2018.indb 98 4/4/19 13:40 GRÁFICO 2: Indicadores de corrupción para municipios con cuota de género y sin ella. Periodo 2007-2011

Corrupción detectada ∆ Suelo urbanizable 0 ,5 2, e bl 40 0, upción (07−11) ,0 ,3 20 0, 01 0, ,1 Cambio en suelo urbaniza ,0 00 0, −1 −1000 −500 0 500 1000 −1000 −500 0 500 1000 Probabilidad de caso corr

Población (umbral = 5000) Población (umbral = 5000)

El umbral a partir del cual se aplica la cuota de género es 5000 habitantes (línea vertical). El eje horizontal indica la población del municipio en relación con el umbral. La línea vertical refleja el nivel del indicador de corrupción.

tación de cuotas de género ha tenido un niveles de corrupción no se deba al géne- efecto beneficioso en los niveles de co- ro sino a que se han incorporado a cargos rrupción en los municipios españoles. públicos personas sin experiencia políti- Parece, por tanto, que la introducción de ca que, en ese primer momento, carecen cuotas de género redujo los niveles de de las conexiones necesarias para poder corrupción, al menos en el corto plazo. corromperse. Según esta lógica, una vez A continuación, se examina si el efec- que estas nuevas representantes adquie- to de las cuotas de género se mantiene ran experiencia, se comportarán de ma- en el medio plazo. El objetivo es empezar nera tan corrupta como sus antecesores. a dilucidar cuál es el mecanismo causal Para dilucidar si los efectos sobre la que explica la reducción de la corrupción corrupción se difuminan a medio plazo desde la primera legislatura posterior a o no, se examinan los niveles de corrup- la implantación de las cuotas. Si obser- ción en el periodo 2011-2015. De nuevo, vamos que la reducción se mantiene en nos fijamos en municipios justo por de- el tiempo, ello sería coherente con la hi- bajo y justo por encima del umbral de pótesis de que, efectivamente, existe una 5000 habitantes. Para el periodo 2011- relación causal entre el género de un po- 2015, los municipios por encima de este lítico y su propensión a corromperse. Si, umbral experimentan su segunda legis- por el contrario, el efecto desaparece a latura con las cuotas en vigor. Los mu- medio plazo, entonces es probable que el nicipios justo por debajo del umbral ex- mecanismo causal que esté operando sea perimentan su primera legislatura con el de que la reducción inmediata de los las cuotas3. Si observamos que no hay

3 La razón, recordemos, es que a partir de 2011 las cuotas se aplican también a municipios entre 3000 y 5000 habitantes.

informe_democracia_2018.indb 99 4/4/19 13:40 diferencias entre ellos, querrá decir que de corrupción entre municipios a la iz- los efectos no se difuminan en el medio quierda y a la derecha del umbral. Esto plazo. En cambio, si el mecanismo de la indica que los efectos de las cuotas a inexperiencia es el que explica los efec- corto plazo no desaparecen a medio. Así tos, entonces deberíamos ver que los pues, estos resultados son más coheren- municipios por debajo del umbral, en su tes con el argumento de que el género primera legislatura con cuotas, tienen de los políticos influye en su propensión menos corrupción que los que están por a participar de actos corruptos. encima del umbral, en su segunda legislatura con cuotas. El gráfico 3 muestra los resultados 4. Auditores internos en los de esta comparación. El panel de la iz- municipios españoles quierda se refiere a los procesamientos por corrupción, mientras que el panel Mientras que el apartado anterior ha de la derecha refleja el aumento del sue- examinado el impacto sobre los niveles lo urbanizable en el municipio. El eje de corrupción de un cambio en la selec- horizontal se refiere a la población del ción de la clase política –la introducción municipio en relación con el umbral de de cuotas de género–, este apartado se población. Los municipios a la derecha centra en la mejora de la rendición de de la línea son los que están en su se- cuentas. Concretamente, se evalúa si la gunda legislatura con cuotas de género presencia de interventores en municipios en vigor. Los municipios de la izquierda españoles reduce la corrupción. Los in- llevan únicamente una legislatura con terventores son funcionarios municipa- cuotas. Como se puede observar, no hay les de habilitación nacional. Esto quiere diferencias notables en los indicadores

GRÁFICO 3: Indicadores de corrupción para el periodo 2011-2015. Municipios en su segunda legislatura con cuotas (por encima del umbral) comparados con municipios en su primera legislatura con cuotas (por debajo del umbral)

Corrupción detectada ∆ Suelo urbanizable

0 ,5 2, 40

0, upción (11−15) 0 1, ,3

20 0 0, 0, ,1

00 ,0 0, −1 Cambio en suelo urbanizable (11−15)

−1000 −500 0 500 1000 −1000 −500 0 500 1000 Probabilidad de caso corr

Población (umbral = 5000) Población (umbral = 5000)

El umbral de población viene representado por la línea vertical. El eje horizontal indica la población del municipio en relación con el umbral. La línea vertical refleja el nivel del indicador de corrupción.

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informe_democracia_2018.indb 100 4/4/19 13:40 decir que, si bien su trabajo se desarrolla cho, muchas de las decisiones que toma en el seno de un Gobierno local, la selec- el gobierno municipal –todas aquellas ción no depende de la alcaldía, sino de un con impacto presupuestario– han de proceso de oposiciones a nivel nacional. recibir el visto bueno del interventor. El interés de examinar el impacto de Respecto al segundo criterio, los inter- la presencia de interventores en la co- ventores carecen de la capacidad de cas- rrupción se explica porque son un buen tigar la corrupción de manera directa. ejemplo de lo que se considera un meca- No obstante, pueden dar lugar a castigos nismo horizontal de rendición de cuen- de manera indirecta: no en vano, los in- tas. La rendición de cuentas horizontal terventores deben escribir informes pre- se basa en la existencia de agencias o ceptivos en los que deben dar cuenta de actores que, desde la propia Administra- la legalidad o no de las decisiones mu- ción, vigilan el comportamiento de los nicipales. Estos informes, a su vez, pue- políticos y de sus subordinados (Main- den servir de base a actuaciones de las waring y Welna, 2003). Dado que el fuerzas de seguridad, de las autoridades objetivo del enfoque de la rendición de judiciales, o de los medios de comuni- cuentas es detectar la corrupción y cas- cación, lo cual sí puede tener costes im- tigar a los responsables, el tipo de insti- portantes para el político afectado. Más tución ideal para llevar esto a cabo es la importante aún, el proceso de selección que reúne las siguientes características: de los interventores y sus estatus labo- 1. Dispone de capacidad amplia de mo- ral permite pensar que tienen incentivos nitorizar los comportamientos de los para poder desarrollar su trabajo de de- políticos susceptibles de corromperse. tección y castigo adecuadamente. 2. En caso de detectar comportamien- En primer lugar, en lo que se refiere tos corruptos, tiene la capacidad de a la selección, los interventores no son castigarlos o iniciar un proceso de nombrados por la alcaldía o por la cor- castigo. poración municipal. Por el contrario, 3. Tiene incentivos para cumplir con deben aprobar unas oposiciones orga- las funciones descritas en los puntos nizadas a nivel nacional. En segundo 1 y 2. Es decir, no está formada por lugar, los interventores municipales son personal vinculado a los políticos a funcionarios y no pueden ser desaloja- los que vigila ni es susceptible de dos de su puesto ni por la alcaldía ni por represalias por parte de los políticos los concejales. De este modo, podemos monitorizados. afirmar que los interventores no deben Al menos sobre el papel, los inter- fidelidad política a los políticos muni- ventores municipales en España repre- cipales ni están expuestos a represalias sentan un modelo cercano al ideal de severas por parte de la corporación. rendición de cuentas horizontal. Res- Por todas estas razones, sería espera- pecto al primer criterio mencionado, los ble que la presencia de interventores en interventores municipales tienen acceso un municipio sea un desincentivo para privilegiado a las decisiones que toman que los políticos locales se impliquen en las corporaciones municipales. De he- actos corruptos. Para poder evaluar em-

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informe_democracia_2018.indb 101 4/4/19 13:40 píricamente si esto efectivamente es así, de expansión urbanística del municipio podemos emplear la misma aproxima- acometida por el municipio entre 2003 ción metodológica que en los apartados y 20114. Estos datos provienen, de nue- anteriores, ya que la asignación de inter- vo, de Solé-Ollé et al. (2012). El gráfico ventores a municipios también se basa 4 muestra el impacto de la presencia de en un umbral de población. Aquellos interventor sobre este indicador. El eje municipios con más de 5000 habitantes horizontal indica la población del muni- disponen de interventor, mientras que cipio. El eje vertical refleja el grado de los de menos de 5000 habitantes no lo expansión del suelo urbano en relación tienen. Así, para estimar el efecto de la con el nivel de partida en 2003. Como presencia de interventores comparare- se puede observar, una mayor población mos los niveles de corrupción en locali- tiende a corresponder con una expansión dades justo por debajo del umbral y mu- urbanística más agresiva. No obstan- nicipios justo por encima del mismo. te, hay una importante discontinuidad Para este análisis, el indicador de alrededor del umbral de asignación de corrupción que utilizaremos es el grado los interventores. Municipios justo por

GRÁFICO 4: El efecto de la presencia de interventor en la expansión urbanística durante el periodo 2003-2011

Efecto del interventor en la expansión urbanística 120 le 0 08 06 04 Cambio en el suelo urbanizab 02

4000 4500 500055006000

Población municipio (umbral = 5000)

La línea vertical negra en el centro del gráfico indica el nivel de población a partir del cual los municipios españoles disponen de interventor (5000 habitantes).

4 Los datos sobre los procesamientos judiciales no están disponibles para el análisis sobre el impacto del interventor.

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informe_democracia_2018.indb 102 4/4/19 13:40 debajo del umbral, sin interventor, tien- inmobiliaria generó oportunidades para den a experimentar una expansión urba- que políticos locales se enriquecieran de nística más agresiva que los municipios manera ilegal. Por eso, estos resultados justo por encima del umbral, con inter- sugieren tentativamente que la presen- ventor. Si bien la expansión urbanística cia de interventores puede ser un freno no implica necesariamente corrupción, a la corrupción. sí que existen indicios de que la burbuja

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informe_democracia_2018.indb 103 4/4/19 13:40 Conclusiones

Este capítulo ha evaluado empírica- ción en comparación con municipios mente el efecto que tienen sobre la cuya población está justo por debajo del corrupción política dos características umbral y por tanto no tienen cuotas de institucionales de los municipios es- género en vigor. pañoles: las cuotas de género y la presencia de interventores. El enfoque en Aquellos municipios con población estas dos características se debe a que 3 justo por encima del nivel de po- cada una de ellas refleja bien las dos blación a partir del cual entran en vigor estrategias fundamentales que existen las cuotas de género presentan una ex- a la hora de combatir la corrupción: 1) pansión urbanística menos agresiva que mejorar la selección de la clase política, municipios justo por debajo del umbral y 2) mejorar los mecanismos de rendi- de población. ción de cuentas. La conclusión (provisional) que puede deducirse del análisis Estos efectos positivos sobre la co- es que ambas características de los mu- rrupción se manifiestan ya a corto nicipios españoles contribuyen a poner 4 plazo, en la primera legislatura posterior freno a la corrupción local. Así, frente a a la entrada en vigor de la cuota de géne- la visión tradicional de los municipios ro, y no desaparecen a medio plazo, en la como nivel de gobierno políticamente segunda legislatura. poco relevante, este capítulo muestra cómo hay elementos institucionales de los Gobiernos locales que tienen un Estos resultados ofrecen apoyo al efecto positivo sobre el buen gobier- 5 argumento de que existe una rela- no. Expresadas de manera sucinta, las ción entre el género de un político y su conclusiones de este capítulo son las propensión a corromperse. siguientes: La presencia de interventores tam- La introducción de cuotas de género 6 bién parece contribuir a limitar la 1 en las listas de las elecciones locales corrupción política de acuerdo con, al ha supuesto un incremento apreciable menos, un indicador indirecto: en aque- del número de mujeres concejalas y al- llos municipios donde están asignados, caldesas. se tiende a observar una expansión ur- banística menos agresiva. Aquellos municipios con población 2 justo por encima del nivel de pobla- Los análisis empíricos realizados ción a partir del cual entran en vigor las 7 se centran en los efectos de estas cuotas de género tienden a experimen- instituciones en municipios de tamaño tar menos procesamientos por corrup- mediano, alrededor de 5000 habitantes.

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informe_democracia_2018.indb 104 4/4/19 13:40 Por lo tanto, es preciso ser cauto porque za, no es posible medirla directamente. estos efectos podrían ser distintos en Por eso, los análisis de este capítulo se municipios más pequeños o en los más basan en indicadores indirectos de co- grandes. rrupción. Posteriores análisis deberán complementar este estudio con otras Dado que la corrupción es un fe- medidas complementarias de corrup- 8 nómeno clandestino por naturale- ción.

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informe_democracia_2018.indb 105 4/4/19 13:40 Bibliografía tion or Rooting For Corruption? The Heterogeneous Electoral Consequen- Cattaneo M., Idrobo N., y Titiunik R. ces of Scandals”. Political Science Re- (2019). A Practical Introduction to Re- search and Methods 4(2):379-397. gression Discontinuity Designs: Volume Fisman R., y Golden M. (2017). Corrup- 1. Cambridge University Press. tion: What Everyone Needs to Know. Chattopadhyay R., y Duflo E. (2004). “Wo- Oxford University Press. men as Policy Makers: Evidence from Jerez Darias L. M., Martín Martín V. O., a Randomized Policy Experiment in y Pérez González R. (2012). “Aproxi- India”. Econometrica 72(5):1409-1443. mación a una geografía de la corrup- Chauchard S. (2014). “Can Descripti- ción urbanística en España.” Ería: ve Representation Change Beliefs Revista Cuatrimestral de Geografía 82. about a Stigmatized Group? Eviden- Mainwaring S., y Welna C. (eds.). (2003). ce from Rural India”. American Po- Democratic Accountability in Latin litical Science Review 108(2):403-422. America. Oxford University Press. Costas-Pérez E., Solé-Ollé A., y Sorri- Mauro P. (1995). “Corruption and bas-Navarro P. (2012). “Corruption Growth”. Quarterly Journal of Econo- Scandals, Voter Information, and mics 110(3):681-712. Accountability”. European Journal of Philippe A., Algan Y., Cahuc P., y Shlei- Political Economy 28(4):469-484. fer A. (2010). “Regulation and Dis- Croson R., y Gneezy U. (2009). “Gender trust.” Quarterly Journal of Economics Differences in Preferences.” Journal 125(3):1015-1049. of Economic Literature 47:448-474. Solé-Ollé A., y Viladecans-Marsal E. (2012). Dollar D., Fisman R., Gatti R. (2001). “Lobbying, political competition, and “Are Women Really the ‘Fairer’ Sex? local land supply: recent evidence from Corruption and Women in Govern- Spain.” Journal of Public Economics ment.” Journal of Economic Behavior 96(1):10-19. and Organization 46(4):423-429. Stockemer D. (2011). “Women’s Parlia- Esarey J., y Schwindt-Bayer L. (2018). mentary Representation in Africa: “Women’s Representation, Accou- The Impact of Democracy and Co- ntability, and Corruption in Demo- rruption on the Number of Female cracies.” British Journal of Political Deputies in National Parliaments.” Science 48(3):659-690. Political Studies 59:693-712. Fernández-Vázquez P., Barberá P., y Ri- vero G. (2016). “Rooting Out Corrup-

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informe_democracia_2018.indb 106 4/4/19 13:40 El impacto de la desigualdad en la democracia

José Fernández-Albertos informe_democracia_2018.indb6 107 4/4/19 13:40 1. Introducción de los ochenta, el aumento de las desigualdades parece derivarse no de una La práctica totalidad de las sociedades menor capacidad o efectividad de las europeas, y la española entre ellas, han políticas públicas en combatirlas, sino visto cómo las desigualdades de ingre- de un aumento de las desigualdades “de sos han aumentado en los últimos cua- mercado”, generadas especialmente en renta años. No ha sido un proceso lineal los mercados de trabajo nacionales (Ken- ni homogéneo entre todos los países, worthy y Pontusson, 2005). Es solo en pero el hecho de que la tendencia gene- los periodos más recientes cuando algu- ral haya sido compartida por todos ellos nos autores han detectado también un invita a pensar que hay causas comunes deterioro de la capacidad redistributiva que trascienden a las historias políticas de la intervención del Estado mediante y económicas de cada país. Estas posi- impuestos y transferencias (Pontusson y bles causas son bien conocidas. Por un Weisstanner, 2018). Aunque es inevita- lado, la incorporación de tecnologías a blemente difícil identificar con nitidez la los procesos productivos y la internacio- dirección de la causalidad en estos pro- nalización de los mercados de bienes y cesos, no parece arriesgado concluir que servicios han hecho aumentar la brecha este aumento secular de las desigual- salarial y las oportunidades de empleo dades desde los años ochenta del siglo entre trabajadores cualificados y no cua- pasado tiene, al menos parcialmente, lificados. Por otro, la mayor movilidad un origen exógeno al ámbito puramen- de capitales posibilitada por la globaliza- te político y electoral. Es pertinente, por ción y las crecientes dificultades de los tanto, preguntarse qué consecuencias sindicatos para articular políticamente están generando en el funcionamiento las demandas de sus representados en de nuestras democracias. una economía menos industrial y más Esta pregunta es particularmente de servicios han debilitado el poder de pertinente en el caso de España, una de negociación de los trabajadores y han las democracias con índices de desigual- fortalecido el de los dueños del capital1. dad altos en términos comparados, que Que los aumentos de las desigual- han empeorado significativamente du- dades tienen un origen económico se rante la última crisis. ¿Tienen su reflejo puede también apreciar al analizar la estas mayores diferencias de ingresos en secuencia de los cambios en las distribu- las actitudes de los españoles y en su sis- ciones de ingresos antes de la interven- tema político? ción del Estado (es decir, usando solo los El propósito de este capítulo es tratar ingresos “de mercado” de los hogares) y de responder a estas preguntas discu- después de la intervención del Estado tiendo tres dimensiones del problema, (es decir, tras incluir en estos ingresos y analizando después datos de encues- los impuestos y las transferencias). Des- ta sobre cómo los ciudadanos se rela-

1 Un buen repaso general a estos patrones se puede encontrar en OECD (2015). Para España, véase Goerlich (2016).

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informe_democracia_2018.indb 108 4/4/19 13:40 cionan con la democracia en diferentes arreglo institucional más aceptable para contextos económicos. Primero, se dis- todos (Boix, 2003)2. A su vez, la compe- cute cómo la desigualdad daña las con- tición electoral en democracia empuja al diciones sociales necesarias para que Estado a adoptar políticas públicas redis- la democracia sea aceptada por todos tributivas que reduzcan las diferencias como mecanismo legítimo de toma de de ingresos entre individuos (Meltzer y decisiones colectivas. En segundo lugar, Richard, 1981). En cierto sentido, hay, cómo la desigualdad provoca un cambio por tanto, una relación de dependencia en la distribución de poder político. Y fi- mutua entre democracia e igualdad eco- nalmente, cómo la desigualdad dificulta nómica: las democracias son más soste- la elaboración de políticas públicas con- nibles cuando las diferencias de ingresos sensuadas y estables en el tiempo. En entre individuos no son muy grandes, y la cuarta parte del capítulo se ponen en la política en democracia garantiza que relación los niveles de desigualdad de la desigualdad económica se mantendrá cada país con diferentes dimensiones contenida y controlada gracias a las polí- de lo que podría llamarse el tejido social ticas públicas redistributivas. democrático: la confianza interpersonal, Sin embargo, el argumento de que la la confianza hacia las instituciones o la desigualdad tiende a autocorregirse gra- percepción de que la voz de los indivi- cias a las presiones electorales es, como duos cuenta en el proceso político. La hemos visto estas últimas décadas, em- sección final recoge las principales con- píricamente cuestionable. Las democra- clusiones del capítulo. cias sí parecen redistribuir más mediante impuestos y transferencias cuando pasan de niveles bajos a niveles medios de des- 2. La desigualdad y el contexto igualdad. Pero redistribuyen de hecho me- social necesario para la democracia nos cuando la desigualdad pasa de niveles intermedios a niveles altos (Przeworski, Una buena parte de la literatura politoló- 2018, p. 105). La experiencia reciente nos gica que trata de explicar la emergencia enseña que nuestros sistemas políticos y consolidación de los regímenes demo- han aprendido a convivir con niveles de cráticos pone en el centro de su análisis desigualdad altos, y no solo se han vis- el grado de desigualdad económica: bajo to incapaces de revertirlos reforzando condiciones de igualdad, el conflicto en- las políticas redistributivas existentes o tre ricos y pobres se hace menos acusa- adoptando otras nuevas, sino que, como do y ello hace que la democracia sea un muestran Pontusson y Weisstanner, han incluso contribuido a agravarlos, hacien-

2 En el argumento de Boix, el mecanismo que hace la democracia más aceptable para las élites en condiciones de baja desigualdad es que el electorado (en concreto, el votante mediano) demandará políticas menos redistributivas. Así, las diferentes condiciones económicas en términos de desigualdad en las que se produjeron la democratización durante la Segunda República y durante la transición tras la muerte de Franco (alta en el primer caso, más baja en el segundo) explicarían el diferente éxito de estos procesos. Véase Boix (2005) y Fernández-Albertos (2011).

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informe_democracia_2018.indb 109 4/4/19 13:40 do su intervención menos progresiva que de manera menos imparcial? La litera- en el pasado. El hecho de que en nues- tura ha encontrado evidencia a favor de tros sistemas políticos democráticos con- las dos hipótesis. Algunos de ellos han vivan cómodamente con niveles altos de mostrado que cambios en los niveles de desigualdad y que, en su presencia, las desigualdad provocan aumentos de la políticas abiertamente regresivas, como corrupción, aunque solo en regímenes la reducción del gasto público o los recor- democráticos (Jong-sung y Khagram, tes de impuestos, se vuelvan más atrac- 2005). Una posible interpretación es que tivas electoralmente, debería hacernos las políticas redistributivas y las prácticas algo más escépticos respecto a la validez corruptas son políticas sustitutas desde empírica de estos modelos3. ¿Por qué la el punto de vista de las élites, en el sen- desigualdad no genera hoy demanda de tido de que se usan como forma de res- redistribución? ponder a las demandas políticas de los Una posible explicación es que la grupos de menos ingresos. Otros estu- desigualdad corroe los prerrequisitos dios muestran que las administraciones necesarios para que la democracia eco- corruptas son particularmente incapaces nómicamente igualitarista funcione. Me de corregir las desigualdades, lo que po- centraré en dos de ellos: el grado de con- dría provocar un círculo vicioso entre el fianza política –entre los miembros de deterioro de la distribución de ingresos y la comunidad política y las instituciones pérdida de calidad de la democracia. Es de gobierno–, y el grado de afinidad sub- lo que algunos han llamado “la trampa jetiva entre los individuos. de la desconfianza” (Rothstein, 2018). La relación entre desigualdad y co- Si la desigualdad provoca corrupción, rrupción está bien documentada (Us- lo esperable es que la actitud de los ciuda- laner, 2008). Los países con Gobiernos danos hacia el sistema político se vuelva más transparentes y administraciones más cínica y distante. Y la desconfianza más imparciales tienden a ser más igua- es enemiga de la democracia. En un cli- litarios en términos económicos que ma de desconfianza institucional e inter- los países donde las prácticas corruptas personal creciente, será difícil convencer son habituales en el ejercicio del poder. a la población de que sus preferencias y ¿Pero cuál es la dirección de la causali- deseos pueden ser traducidas en políti- dad? ¿Son los países desiguales porque cas públicas efectivas que defiendan sus tienen administraciones corruptas, en intereses. Cuando el Estado se convier- cuyo caso los shocks distributivos des- te en una “caja negra” incomprensible, igualitarios de las últimas décadas no opaca e inaccesible para la ciudadanía, lo tendrían necesariamente que empeorar esperable es que esta última se distancie la calidad de nuestros Gobiernos? ¿O del sistema político, participe menos y, es la desigualdad la que genera las con- cuando lo haga, opte progresivamente diciones para que los Gobiernos actúen por partidos y líderes rupturistas que le

3 Para un análisis sobre por qué muchas políticas abiertamente redistributivas no son electoralmente atracti- vas en el contexto de la nueva economía, véase Iversen y Soskice (2015, 2019).

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informe_democracia_2018.indb 110 4/4/19 13:40 prometan no tanto tener en cuenta sus Que el reciente aumento de las des- demandas como restaurar su capacidad igualdades no haya sido correspondido de influencia política. con un mayor esfuerzo de los Gobiernos Pero la desigualdad no solo genera por corregirlas es seguramente el resul- desconfianza hacia las instituciones, tado de muchos factores: ¿no las corre- sino también distanciamiento entre los gimos porque nuestros Gobiernos son individuos. Señalaba Tocqueville que incapaces de hacerlo o porque, en un una de las virtudes que hacía a la demo- contexto de polarización económica, la cracia americana viable era la igualdad de demanda social de respuestas colectivas condiciones. “Cuanto más semejantes se a los problemas de todos es menor? Hay hacen las condiciones, más muestran los motivos para pensar que hay algo de lo hombres una predisposición a obligarse segundo: en las sociedades polarizadas recíprocamente” (Tocqueville, 1840, vol. tenemos menos cercanía hacia nuestros 2, parte III, cap. 4). Si la demanda políti- conciudadanos, nos distanciamos social- ca de proveer bienes y servicios públicos mente de ellos y, además, desconfiamos y de corregir las desigualdades e injus- de la capacidad de nuestras institucio- ticias depende de la existencia de estos nes para tomar decisiones colectivas de vínculos de afinidad social, el aumento forma eficiente. En estas condiciones, la de la brecha de ingresos entre grupos so- inacción a la que la desigualdad condena ciales será dañino para la capacidad de a nuestros sistemas democráticos puede nuestras democracias de dar respuestas hacerlos entrar en derivas de desafec- a nuestras demandas colectivas. Dicho ción, especialmente preocupantes entre de otra forma, la aceptación individual aquellos grupos sociales más castigados del ejercicio del autogobierno colectivo por estos cambios y más necesitados de descansa también, por tanto, en la exis- respuestas. De hecho, se puede observar, tencia de un cierto grado de afinidad so- con datos de la Encuesta Social Europea cial entre la ciudadanía que el aumento que, aunque los grupos de menos ingre- de la desigualdad debilita4. Esta pérdida sos siempre tienen una predisposición de afinidad social contribuye además a mayor a percibir que tienen menos voz cronificar las desigualdades: en las so- en el sistema político, esta percepción de ciedades menos cohesionadas, para as- falta de influencia es notablemente ma- cender socialmente, los saltos que hay yor entre aquellos individuos con prefe- que dar (económicos, pero también so- rencias intensas por la redistribución de ciales y culturales) son más exigentes, ingresos (Fernández-Albertos, 2018). por lo que la movilidad social acaba sien- Esto apunta al segundo problema do también menor. que genera la desigualdad económica

4 Así, por ejemplo, el aumento de la distancia “económica” entre las clases medias y las clases bajas explica por qué el votante mediano podría demandar menos redistribución en algunas economías contemporáneas (Lupu y Pontusson, 2011). De manera similar, aunque es un argumento muy contestado empíricamente, el menor grado de afinidad cultural, social y económica en sociedades étnicamente heterogéneas podría explicar el menor grado de intervencionismo económico de los Estados en estos contextos (Alesina, Glaeser y Sacerdote, 2001).

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informe_democracia_2018.indb 111 4/4/19 13:40 para la democracia: el aumento de la presentantes políticos proceden despro- desigualdad política. ¿Se ha hecho el po- porcionalmente de estratos sociales con der político más asimétrico? ¿Se están altos ingresos, aquellos individuos de su oligarquizando nuestras democracias? misma clase social tienen un canal privilegiado de influencia política, bien porque están socialmente más conectados a 3. Desigualdad y poder político ellos, bien porque de manera natural los políticos serán más sensibles a las preo- Que el voto sea la herramienta funda- cupaciones de estos grupos. mental de influencia política en las de- Es importante resaltar que el peso mocracias representativas y que esté (en de estos sesgos variará en función de principio) equitativamente distribuido ciertas características institucionales de entre la población no significa que los in- la democracia. Por ejemplo, la obligato- tereses de todos los ciudadanos cuenten riedad del voto tiende a reducir la brecha lo mismo en nuestros sistemas políticos. de participación entre grupos de altos y En las democracias existen muchos ca- bajos ingresos (Singh, 2015), la financia- nales indirectos de influencia que están ción privada de las campañas electorales asimétricamente distribuidos y que, de puede magnificarla y la democratización forma sistemática, benefician a los indi- de las carreras políticas podrían reducir- viduos con más niveles de ingresos. Para la. Pero, en todo caso, cuanto más gran- empezar, la participación política, incluso des sean las desigualdades de base, mala más “económica” (votar en las eleccio- yor será el espacio para que estos sesgos nes) exige de un proceso de socialización, de influencia política se produzcan5. de exposición a la información y de co- Quizá es el trabajo de Martín Gilens nocimiento político que privilegia a aque- el que mejor ha ejemplificado la posible llos ciudadanos más acomodados. No captura del proceso democrático por los es casualidad que uno de los mejores y grupos de altos ingresos (Gilens, 2012). más sistemáticos predictores del absten- Su investigación analiza las posiciones cionismo en la mayor parte de los países de los legisladores americanos en cente- sea la posición económica del individuo. nares de áreas y muestra cómo estas pre- Pero las asimetrías no acaban ahí. Los ferencias tienden a estar perfectamente grupos de más ingresos pueden finan- alineadas con las de sus representados ciar las campañas electorales de los parti- de más ingresos, así como que las prefe- dos, tienen más peso (como propietarios, rencias del resto del electorado no tienen pero también como consumidores) en apenas impacto en cómo ellos opinen los medios de comunicación y, por tan- sobre las políticas. En una extensión de to, pueden indirectamente condicionar la este análisis, Larry Bartels muestra cómo agenda política. Finalmente, como los re- este sesgo representativo a favor de los

5 Wade Cole muestra en una muestra global de países observados durante los últimas treinta años la existencia de una relación robusta entre aumentos de la desigualdad económica y diferencias de acceso al poder político (Cole, 2018).

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informe_democracia_2018.indb 112 4/4/19 13:40 grupos más acomodados no es específi- puede tener consecuencias para los in- co de Estados Unidos, y cómo puede ser- centivos que afrontan los gobernantes a la vir para explicar la relación entre opinión hora de diseñar las políticas públicas. pública y políticas de gasto social en las En primer lugar, la desigualdad agu- democracias avanzadas (Bartels, 2017). diza el conflicto económico entre grupos En la medida en que la desigualdad sociales que demandan políticas cada vez económica siempre se traduce en una más incompatibles entre sí y, por tanto, cierta desigualdad política, las democra- abren el espacio a la aparición de dis- cias estrictamente igualitarias son, como cursos más polarizadores. Los patrones argumenta Przeworski, una quimera. que tome esta polarización dependerán Pero cuánto nos desviemos de este ideal de cada contexto nacional. En los países dependerá del tamaño de esas desigual- en los que el sistema electoral privilegie dades. Cuanto más grandes sean, mayor la competición entre dos grandes parti- será el riesgo de que las asimetrías de po- dos o líderes, las plataformas programá- der político contribuyan a amplificar aún ticas de estas dos fuerzas se harán más más las diferencias entre las condiciones incompatibles entre sí. Es así como, por de vidas de unos y otros. Es por ello por lo ejemplo, muchos han interpretado el se- que reformas institucionales que desvin- cular proceso de polarización partidista culen el poder económico del poder polí- norteamericano de las últimas décadas tico, como estimular la participación polí- (Voorheis, McCarty y Shor, 2015): como tica de los individuos de menos ingresos una consecuencia de la creciente des- y las que limiten el peso de los recursos igualdad económica en el país, que ha económicos en la política, son particular- reorientado las agendas de los dos princi- mente importantes cuando, como ahora, pales partidos en sentidos opuestos. Por las desigualdades están creciendo. su parte, en contextos multipartidistas, las nuevas desigualdades económicas pueden ofrecer ventanas de oportunidad 4. Desigualdad y elaboración para la aparición de nuevas fuerzas, tan- de políticas públicas to a la izquierda como a la derecha, que fragmentan y polarizan el panorama po- 6 La desigualdad corroe el tejido social ne- lítico . Tanto en un caso como en otro, la cesario para que seamos capaces de tomar consecuencia es que los acuerdos entre decisiones colectivas que sean percibidas diferentes fuerzas se vuelven más difíci- como legítimas por todos y distorsiona la les, haciendo que la política se haga más representación de los intereses en el jue- cortoplacista, pues es más tentador tener go político a favor de los grupos económi- todo el poder en un momento en el tiem- camente más privilegiados. Pero también po que compartirlo intertemporalmente con los adversarios. Seguramente, no es

6 El debate académico sobre el efecto de los cambios económicos en la proliferación de nuevos partidos antisistema en Europa no está cerrado, pero sí disponemos de evidencia que vincula la concentración geográfica de los shocks económicos recientes a una mayor propensión de los votantes afectados a votar por partidos nativistas de derecha (Colantone y Stanig, 2018).

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informe_democracia_2018.indb 113 4/4/19 13:40 casual que las políticas más consensua- podría generar políticas públicas menos les tiendan a darse en contextos políticos universales y más fragmentadas. menos polarizados y con distribuciones de ingresos más igualitarias. Un análisis de las evaluaciones que 5. Evidencia: desigualdad hacen los ciudadanos de los sistemas y opiniones de los europeos políticos en contextos más o menos he- sobre la política terogéneos puede proporcionar algunas claves para entender los mecanismos ¿En qué medida estas conjeturas en- que impulsan la polarización política cuentran acomodo en la evidencia empí- cuando la desigualdad crece. Como se rica? ¿Tienen los ciudadanos que viven muestra en Charron et al. (2013), las co- en entornos más desiguales actitudes munidades políticas que han de convivir diferentes hacia sus conciudadanos, las con más intereses sociales contrapues- instituciones y la política en general? tos se caracterizan por 1) tener sistemá- Para ello, uso los datos de opinión públi- ticamente peores evaluaciones del fun- ca procedentes de la última ola disponi- cionamiento de las políticas públicas, y ble de la Encuesta Social Europea7, cuyo 2) una relación particularmente fuerte trabajo de campo se realizó entre 2016 entre los sentimientos de representa- y 2017, y de desigualdad (el índice Gini ción política y la proximidad ideológica para el año más próximo a esa fecha) to- a quien en ese momento ocupe el Go- mados de la base de datos de desigual- bierno. Esto es, las comunidades políti- dad de ingresos de la OCDE. cas más homogéneas son menos divisi- El gráfico 1 presenta las correlaciones vas políticamente (la satisfacción de los entre el grado de desigualdad de cada ciudadanos con sus sistemas políticos es país y el valor medio de cuatro variables más independiente de quién gobierne) actitudinales incluidas en la encuesta: el y evalúan mejor sus políticas. Una po- grado de confianza interpersonal (“¿di- sible explicación de estos resultados es ría usted que, por lo general, se puede que cuanto más agudo sea el conflicto confiar en la mayoría de la gente, o que de intereses entre los diferentes grupos nunca se es lo bastante prudente en el sociales, mayores serán los incentivos trato con los demás?”, medido en una de los gobernantes a dirigir su atención escala de 0 a 10), la confianza en el Par- hacia aquellos políticamente más afines lamento nacional (medido en una escala y menores los incentivos en invertir en de 0 a 10), la creencia en que el sistema provisión de bienes públicos universales político da voz al encuestado en el pro- que beneficien a la sociedad en su con- ceso político (los que contestan “algo”, junto. Así pues, la desigualdad política

7 En su octava ola (2016-2017), la Encuesta Social Europea recogió datos en 23 países. Con el fin de homoge- neizar la muestra de países (y en especial las medidas de actitudes hacia la política, que son muy diferentes en las democracias más recientes), los análisis usan solo datos de quince democracias occidentales: Alema- nia, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Islandia, Italia, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suiza y Suecia.

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informe_democracia_2018.indb 114 4/4/19 13:40 GRÁFICO 1: Relación entre la desigualdad y el nivel medio de confianza interpersonal, confianza en el Parlamento, proporción de la población que cree tener voz en el sistema político, y proporción de la población que cree que la gente abusa del Estado 7 7 FINO NO IS CH

SE 6 SE FI 6 NL CH NL DE IS IE 5 AT AT GB BE BE DE GB IE 5 ES

4 FR PT ES FR IT

Conﬁanza interpersonal PT IT Conﬁanza en el parlamento 3 4 0,25 0,3 0,35 0,25 0,3 0,35

Desigualdad (Gini) Desigualdad (Gini)

o 8 8 político

. CH IT NO 0, 7 6 0, FR NL ES IS DE IE GB SE GB 6 0, , 4 0, AT PT FI BE AT PT BE DE FR IE ES IS 0

5 NL CH 2 0, 0, IT NO SE 4 FI 0 0, 0, Creencia gente abusa del Estad 0,25 0,3 0,35 0,25 0,3 0,35 Creencia en tener voz el sist Desigualdad (Gini) Desigualdad (Gini)

Fuente: OECD (2017) y octava ola de la Encuesta Social Europea.

“mucho” o “muchísimo” a la pregunta cia sus instituciones políticas. El tercer “¿En qué medida diría usted que el sis- indicador aspira a capturar la capacidad tema político en España permite que las de influencia política de los individuos: personas como Ud. tengan algo que de- ¿es cierto que en los países desiguales cir en lo que hace el Gobierno?”) y de los individuos se sienten menos capaces la creencia en que la gente abusa de los de participar y decidir en política? Por servicios públicos (estar de acuerdo con último, la cuarta variable mide de mala afirmación de que “muchas personas nera indirecta la desconfianza hacia la consiguen prestaciones y servicios socia- actuación bienintencionada del Estado. les a los que no tienen derecho”). Los dos ¿Está asociada la disparidad de ingresos primeros son indicadores convenciona- al escepticismo respecto de la capacidad les de confianza interpersonal e institu- del Estado de intervenir en la sociedad cional. De acuerdo con los argumentos de manera efectiva y justa? discutidos antes, deberíamos esperar Aunque las relaciones no son en ab- que los países más desiguales tengan soluto perfectas, estos cuatro indicado- ciudadanías más desconfiadas, tanto res parecen estar sistemáticamente aso- hacia el resto de la población como ha- ciados con el grado de desigualdad. En

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informe_democracia_2018.indb 115 4/4/19 13:40 Europa, los países más desiguales tie- co–, mostrando su valor medio para dos nen ciudadanías que en media confían grupos dentro de cada país: los individuos menos en sus conciudadanos y en sus que viven en el 30% de hogares más po- instituciones representativas, que creen bres, y los individuos que viven en el 30% tener menos capacidad de influir en la de hogares con más ingresos del país. En toma de decisiones, y que tienen una todos los países, los grupos de más ingre- actitud más cínica hacia la intervención sos confían más y se sienten más influ- bienintencionada del Estado. España, yentes políticamente que los de menos, siendo uno de los países más desiguales pero es interesante evaluar en qué medi- de la muestra, tiene valores “malos” en da esa brecha depende del grado de des- todos estos indicadores, pero no más al- igualdad agregada del país. Una posible tos ni más bajos que los esperados dada hipótesis es que los altos niveles agrega- su distribución de ingresos. dos de desconfianza y de falta de eficacia Los dos gráficos siguientes (gráficos 2 política que se observan en las sociedades y 3) se fijan en dos de estos indicadores más desiguales se deba sencillamente a –la confianza hacia el Parlamento y la per- que los grupos de pocos ingresos estén cepción de tener voz en el sistema políti- más desconectados del sistema político.

GRÁFICO 2: Desigualdad y confianza en el Parlamento del 30% de población de más ingresos y del 30% de población de menos ingresos de cada país, y brecha correspondiente entre los dos grupos 7 6 5 4 Conﬁanza en el parlamento 3

0,25 0,3 0,35 Desigualdad (Gini)

Fuente: OECD y Encuesta Social Europea 2014.

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informe_democracia_2018.indb 116 4/4/19 13:40 GRÁFICO 3: Desigualdad y porcentaje de las personas entre el 30% de población de más ingresos y del 30% de población de menos ingresos de cada país que creen tener voz en el sistema político, y brecha correspondiente entre los dos grupos 8 0,

6 0, 4 0,

2 0, % creen que tienen voz en el sistema político 0 0,25 0,3 0,35 Desigualdad (Gini)

Fuente: OECD y Encuesta Social Europea 2014.

La evidencia que proporcionan los Esta evidencia es consistente con otros gráficos 2 y 3 no parece corroborar esta trabajos empíricos que han analizado idea. En los países más desiguales la esta misma cuestión con otros datos “brecha” de opiniones y actitudes ha- (Krieckhaus et al., 2014): los efectos de cia la política entre los individuos más la desigualdad en las actitudes hacia la acomodados y los más vulnerables eco- política no se limitan a dañar la relación nómicamente no es mayor que en los de los ciudadanos de menores ingresos más igualitarios. Si acaso, es justo lo con sus instituciones de representación; contrario. Lo que los gráficos muestran también los grupos de más ingresos se es que las bajas tasas agregadas de con- vuelven más distantes y cínicos hacia la fianza institucional y la baja percepción política cuando la desigualdad es alta. de influencia política en los países con El último ejercicio trata de indagar niveles de desigualdad altos, entre los en cómo esta cambiante relación de los que se encuentra España, se deben más individuos con la democracia en función bien a que tanto los más ricos como los de sus niveles de ingresos y el grado de más pobres se ven más distanciados desigualdad del país en el que viven está del proceso político en estos contextos. afectada por su ideología política. ¿Se

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informe_democracia_2018.indb 117 4/4/19 13:40 sienten los individuos de izquierda –los, de ingresos) y su ideología (si son de iz- en principio, más preocupados por redu- quierdas o de derechas, en función de su cir las desigualdades económicas– más autoubicación en una escala que va de 0 alejados de la política en las sociedades a 10) en su grado de confianza hacia el más desiguales? Para responder a esta Parlamento y en su percepción de tener pregunta, divido la muestra en tres gru- voz en el proceso político, después de pos de países en función de su grado de descontar el efecto de otras variables de desigualdad (baja, media y alta)8, y anali- control, como la edad, el sexo o su nivel zo en cada uno de estos grupos la relación educativo. Los gráficos 4 y 5 muestran entre el nivel de ingresos del encuestado los valores estimados de estas dos varia- (la decila que ocupan en la distribución bles, respectivamente, para diferentes

GRÁFICO 4: Confianza media en el Parlamento en contextos de desigualdad baja, media y alta, por nivel de ingresos e ideología política

Baja Media Alta 5 ,5 ,5 5 5 5, 5 5 5 5 5 5 , 4, 4 4, 4 4 4 5 ,5 ,5 3 3, 3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ingresos Ingresos Ingresos

Izquierda Derecha

Estimaciones a partir de tres modelos de regresión múltiple (uno para cada grupo de países) en el que se incluyen como variables explicativas nivel de ingresos, situación, edad, nivel educativo, sexo y efectos fijos de país. “Izquierda” se refiere a un individuo ubicado en la posición 2 del eje izquierda-derecha de 0 a 10, y “Derecha” se refiere a un individuo ubicado en la posición 8 de ese mismo eje.

8 Como muestran los gráficos anteriores, la distribución del Gini en la muestra de países sugiere con claridad la existencia de estos tres grupos de países. Islandia, Finlandia, Noruega y Bélgica son clasificados con desigualdad “baja” (con Gini por debajo de 0,27); Suecia, Austria, Holanda, Francia, Alemania, Irlanda y Suiza con desigualdad “media” (con Gini entre 0,28 y 0,30); e Italia, Portugal, España y Reino Unido con desigualdad alta (Gini por encima de 0,32).

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informe_democracia_2018.indb 118 4/4/19 13:40 GRÁFICO 5: Probabilidad predicha de percibir tener voz en el proceso político en contextos de desigualdad baja, media y alta, por nivel de ingresos e ideología política

Baja Media Alta 6 6 6 0, 0, 0, 5 5 5 0, 0, 0, 4 4 4 0, 0, 0, 3 3 3 0, 0, 0, 2 2 2 0, 0, 0, 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Ingresos Ingresos Ingresos

Izquierda Derecha

Estimaciones a partir de tres modelos de regresión logit (uno para cada grupo de países) en el que se incluyen como variables explicativas nivel de ingresos, situación, edad, nivel educativo, sexo y efectos fijos de país. “Izquierda” se refiere a un individuo ubicado en la posición 2 del eje izquierda-derecha de 0 a 10, y “Derecha” se refiere a un individuo ubicado en la posición 8 de ese mismo eje.

combinaciones de la ideología y el nivel entre ricos y pobres son mayores, la dife- de ingresos de los encuestados. rencia es notable y significativa. Los individuos ideológicamente de El efecto del contexto en cómo la po- derecha y aquellos con mayores ingresos sición ideológica y económica se traduce expresan de media niveles de confianza en diferentes actitudes hacia la política con las instituciones algo mayores que es aún más marcado cuando se analiza los de izquierda y con menores ingresos, el sentimiento de ser influyente en el pero existen importantes diferencias en sistema político (gráfico 5). En los países función de cómo de desigual es el país. en los que la desigualdad es baja, la ideo- En las sociedades igualitarias, los niveles logía y el ingreso del individuo apenas de confianza son más altos para todos los afectan a la sensación de este individuo grupos y las diferencias por ideología son de sentir que su voz cuenta en el siste- menores (de hecho, desaparecen cuando ma político. En los países de desigual- se analizan solo los grupos de ingresos dad media, los ingresos no influyen en más altos). Por el contrario, en los paí- el sentimiento de eficacia política de los ses en los que las diferencias de ingresos individuos de derecha, pero sí en los de

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informe_democracia_2018.indb 119 4/4/19 13:40 izquierda. Mientras que los encuestados ingresos se sienten significativamente de izquierda de bajos ingresos se sien- menos capaces de influir en la política. ten menos influyentes que los de dere- En definitiva, los niveles agregados de cha con sus mismos ingresos, los indi- desigualdad sí parecen tener un impacto viduos de izquierda acomodados son los en cómo los ciudadanos se relacionan con que se ven más capaces de proyectar su la política. Las sociedades más desiguales voz en el sistema político. Esto podría tienen ciudadanías más desconfiadas y estar reflejando una brecha dentro del escépticas respecto del funcionamiento electorado progresista en su forma de de sus sistemas políticos. Y esta descon- relacionarse con la política y que tiene fianza hacia la sociedad y la política no se que ver con la posición en la distribución limita a los individuos de menos ingresos; de ingresos de unos y otros. Por último, también los individuos con más recursos en el grupo de países más desiguales, el desarrollan actitudes más distantes hacia sentimiento de eficacia política es más la política. Por último, en las sociedades bajo para todos los tipos de encuestados, más desigualitarias, la traslación de pre- y tanto el nivel de ingresos como la ideo- ferencias ideológicas en actitudes hacia logía parecen tener un efecto relevante: la democracia es más marcada que en las los individuos de izquierda y de menos sociedades más igualitarias.

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informe_democracia_2018.indb 120 4/4/19 13:40 Conclusiones

Aunque es difícil identificar la di- En sociedades económicamente 1 rección de la causalidad, hay razo- 4 desiguales, las preferencias polí- nes para pensar que al menos parte del ticas tienden a polarizarse, lo que hace reciente aumento de la desigualdad en más difícil llegar a acuerdos sobre polí- las sociedades europeas, y entre ellas ticas públicas que sean sostenidos en el España, se debe a causas ajenas a nues- tiempo. tros sistemas políticos. Es pertinente preguntarse qué consecuencias podría Los datos de opinión pública mues- tener este aumento en la desigualdad en 5 tran que, dentro de Europa, las el funcionamiento de las democracias. sociedades más igualitarias tienen ciu- dadanías que confían más en sus ins- La desigualdad corroe el tejido so- tituciones y en sus vecinos, se sienten 2 cial necesario para el eficaz funcio- más capaces de influir en el sistema po- namiento de la democracia representa- lítico, y son menos cínicas respecto a la tiva. Cuando las diferencias de ingresos intervención del Estado. son muy altas, es más probable que los individuos se distancien social y cultu- En España, los niveles de descon ralmente entre sí y que desconfíen de la 6 fianza social y hacia las instituciones, capacidad de las instituciones de resol- y de ineficacia política de la ciudadanía ver los problemas colectivos. son particularmente altos, correspondientes a un país con nuestros niveles de La desigualdad económica tiende a desigualdad (que, a su vez, están entre los 3 traducirse en desigualdad política. más altos de Europa). En la medida en que la participación po- lítica y la capacidad de influir en política El deterioro de las actitudes hacia la dependa de los recursos económicos de 7 democracia observado en los países cada uno, la desigualdad generará asime- más desiguales afecta tanto a los grupos trías de poder difícilmente compatibles de menos ingresos como a los más aco- con la democracia. Es posible, sin em- modados. bargo, limitar estos efectos incidiendo en ciertas características institucionales El grado de desigualdad también de las democracias (cómo se vota, cómo 8 parece influir en la relación entre se financian los partidos y las campañas, ideología y confianza hacia las institu- cómo se seleccionan los representantes ciones. En los países menos desiguales políticos, etc.) que contribuyen a magni- las actitudes hacia el sistema político de- ficarlos o a reducirlos. penden menos de la ideología política y los ingresos de los individuos.

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informe_democracia_2018.indb 121 4/4/19 13:40 Bibliografía Power in America. Princeton: Prince- ton University Press. Alesina A., Glaeser E., y Sacerdote B. Goerlich F. J. 2016. Distribución de la (2001). “Why Doesn’t the United renta, crisis económica y políticas redis- States Have a European-Style Welfa- tributivas. Bilbao: Fundación BBVA. re State?”. Brookings Papers on Econo- Iversen T., y Soskice D. (2015). “Demo- mic Activity 2:1-69. cratic Limits to Redistribution: In- Bartels L. 2017. Political Inequality in clusionary versus Exclusionary Coa- Affluent Democracies: The Social Wel- litions in the Knowledge Economy”. fare Deficit. World Politics 67(2). Boix C. (2003). Democracy and Redistri- Iversen T., y Soskice D. (2019). Democracy bution. Nueva York: Cambridge Uni- and Prosperity. Reinventing Capitalism versity Press. through a Turbulent Century. Prince- Boix C. (2005). Spain: Development, De- ton: Princeton University Press. mocracy and Equity. Jong-sung Y., y Khagram S. (2005). “A Charron N., Fernández-Albertos J., y La- Comparative Study of Inequality and puente V. (2013). The Challenge of Local Corruption”. American Sociological Government Size: Theoretical Perspecti- Review 70(1):136-57. ves, International Experience and Policy Kenworthy L., y Pontusson J. (2005). Reform Small Is Different: Size, Political “Rising Inequality and the Poli- Representation and Governance. tics of Redistribution in Affluent Colantone I., y Stanig P. (2018). “The Countries”. Perspectives on Politics Trade Origins of Economic Nationa- 3(03):449-71. lism: Import Competition and Vo- Krieckhaus J., Son B., Bellinger N. M., ting Behavior in Western Europe”. y Wells J. M. (2014). “Economic In- American Journal of Political Science equality and Democratic Support”. 62(4):936-53. The Journal of Politics 76(1):139-51. Cole W. M. (2018). “Poor and Powerless: Lupu N., y Pontusson J. (2011). “The Economic and Political Inequality in Structure of Inequality and the Po- Cross-National Perspective, 1981- litics of Redistribution”. American 2011”. International Sociology 33(3): Political Science Review 105(2). 357-85. Meltzer A. H., y Richard S. F. (1981). “A Fernández-Albertos J. (2011). “The Ma- Rational Theory of the Size of Gover- king of Egalitarian Spain: Growth, nment”. Journal of Political Economy Demographics, Politics and the In- 89(5):914-27. come Distribution, 1960-1990”. Re- OECD (2015). In It Together: Why Less vista Española de Sociología 16:47-72. Inequality Benefits All. París: OECD. Fernández-Albertos J. (2018). Antisiste- Pontusson J., y Weisstanner D. (2018). ma. Desigualdad económica y preca- “Macroeconomic Conditions, In- riado político. Madrid: La Catarata. equality Shocks and the Politics of Gilens M. (2012). Affluence and Influen- Redistribution, 1990-2013”. Journal ce: Economic Inequality and Political of European Public Policy 25(1).

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informe_democracia_2018.indb 123 4/4/19 13:40 informe_democracia_2018.indb 124 4/4/19 13:40 La inmigración en 2018: una vuelta a las grandes cifras con los instrumentos de siempre

Héctor Cebolla-Boado Gemma7 Pinyol-Jiménez informe_democracia_2018.indb 125 4/4/19 13:40 1. Introducción bién azuzado por la atención mediática que ha recibido la frontera sur y el fin La gestión del fenómeno migratorio no de la tradicional responsabilidad de las es un reto solo para España, sino tam- élites políticas españolas a la hora de tra- bién para la mayoría de sus socios eu- tar en público los debates sobre la inmi- ropeos. Por nuestra posición geográfica, gración en favor de discursos populistas la forma en que España gestiona la in- que, en algunos casos, ya no camuflan migración es seguida con atención por su carácter xenófobo. los demás miembros de la Unión Eu- El objetivo de este capítulo es reco- ropea y nuestras decisiones en materia pilar y reflexionar de forma crítica estos migratoria influyen en (y a su vez son cambios y la gestión del fenómeno mi- influenciadas por) el contexto europeo y gratorio en España a lo largo de 2018. mediterráneo más amplio. 2018 puede En concreto, hemos seleccionado cinco no haber sido un año de inflexión en to- temas que nos parece que resumen los dos y cada uno de los aspectos relevantes eventos y las tendencias más significa- para la gestión de la inmigración, pero tivas de ese año. En primer lugar, las sí ha sido un momento clave en nues- cifras de llegadas han crecido a volúme- tra maduración como país de tránsito y nes anteriores a la crisis, aunque este acogida. Por un lado, se han recupera- aumento esté protagonizado por nuevas do ritmos de entrada que recuerdan a nacionalidades. En el segundo apartado, los años previos a la crisis económica1. revisamos las medidas de control en la Por otro lado, España ha (re)descubierto política de inmigración en España. La el reto de acoger a personas que buscan novedad en este plano es que no hay asilo y refugio en territorio de la Unión innovación, como demuestra la gestión Europea. Sin embargo, los desafíos de del aumento de la presión migratoria la inmigración se siguen afrontando en el Mediterráneo occidental, Ceuta y con instrumentos desactualizados (por Melilla. En el tercer apartado, tratamos ejemplo, el Catálogo de Ocupaciones de el tema de la gobernanza de la migra- Difícil Cobertura o los acuerdos labo- ción más allá de nuestras fronteras. Si rales firmados con Chile y Perú). Pero en algo ha sido extraordinario este año cuando, en 2018 se reabrió el debate pú- es por la firma del Pacto Mundial sobre blico sobre el control de nuestra frontera Migración y por el debate sobre la rela- sur, también llegaron nuevas ideas, aun- ción entre las políticas de cooperación al que aún están por materializarse. Qui- desarrollo y la migración. En el cuarto zás por este desajuste entre objetivos y apartado, hablamos sobre el escaso peso respuestas, 2018 también ha sido el año del asilo y refugio en España y sobre la en el que aumentó el recelo ante la inmi- insuficiente regulación española en esta gración en España, un fenómeno tam- materia, siempre pendiente de refor-

1 Los últimos datos disponibles sugieren que el número de entradas en España se ha acelerado de nuevo, con 637.375 nuevos empadronamientos procedentes del extranjero en 2017, lo que nos sitúa en niveles más cercanos a los de 2008 que a los de los peores años de la crisis.

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informe_democracia_2018.indb 126 4/4/19 13:40 mas que flexibilicen nuestra regulación. necesario para el sostenimiento del cre- Finalmente, en el último apartado, ha- cimiento económico del país. blamos de la integración y de la función La larga crisis económica que se que creemos que el nuevo Plan Estra- inició hace más de una década ha mar- tégico de Ciudadanía e Integración de- cado de modo considerable el ritmo bería tener. Nuestra sugerencia es que de los flujos migratorios recibidos por la política de integración debe dar una todos los países europeos y, muy parti- narrativa a España como sociedad diver- cularmente, el de España. Hasta 2008, sa, luchar contra la discriminación y no España había sido uno de los mayores “inmigrantizar” cuestiones que deben receptores de inmigración mundial tan- resolverse con otras políticas públicas. to en términos absolutos como en tér- Acomodar a la población migrante es un minos relativos a su población (Cebolla primer paso clave que luego debe gestio- y González, 2008). La crisis modificó narse desde las políticas de inclusión y de forma abrupta aquella excepcionali- cohesión social. dad española y, así, el número de nuevos empadronamientos en España cayó desde su máximo en 2007, cuando se 2. Las llegadas de nuevos registraron 958.266 nuevas altas en el residentes: ¿una vuelta a 2008? Padrón, a las 342.390 que se registraron en 2013. Es cierto que la caída fue 2018 ha sido el año de la vuelta a las extraordinaria, pero el cambio no debe grandes cifras de llegadas de los años de oscurecer el hecho de que incluso en un expansión. Pero ello no responde nece- momento devastador para la economía sariamente a un patrón de continuidad. española, las llegadas mantuvieron un Con la excepción de las llegadas de ma- ritmo nada desdeñable. Mientras en el rroquíes, nuestros flujos se están diver- país se hablaba de las salidas de nacio- sificando y los crecimientos no están nales jóvenes altamente cualificados o siendo protagonizados por los colectivos del retorno de muchos migrantes a sus tradicionales. países de origen, se hablaba menos de quienes, incluso en un contexto tan des-

2.1. Vuelta a las grandes cifras favorable, llegaban para instalarse aquí, y que se cifran en cientos de miles de A pocos lectores les sorprenderá saber nuevas personas empadronadas. que la evolución de los flujos migrato- Desde el mínimo de 2013-2014, se rios sigue una tendencia extraordina- ha producido un llamativo incremento riamente procíclica y relacionada con la en el número de altas de inmigrantes marcha de la economía. Esta máxima se adultos hasta situar a 2018 en niveles cumple con fuerza en el caso de Espa- solo vistos diez años atrás. La evolución ña. La historia reciente de España como de las llegadas de los menores (en eda- país de inmigración está íntimamente des de 0 a 15 años) ha seguido un rit- relacionada con las peculiaridades de mo más constante, aunque con algunos nuestra economía y, en consecuencia, la altibajos. Esto habla de la normalidad inmigración se percibe como un recurso

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informe_democracia_2018.indb 127 4/4/19 13:40 con la que los procesos de reunificación Asia. En tres de los cuatro casos se pue- familiar se han estado produciendo en de ver la caída en los flujos que supuso España incluso durante los años de la rela recesión y una intensa recuperación cesión. El gráfico 1 permite ver hasta qué en el ritmo de llegadas a partir de 2013. punto esto es así. La función que descri- Los dos primeros paneles se correspon- be la evolución de las altas padronales den con las regiones con mayores flujos de los llegados del extranjero describe hacia España. En primer lugar, Améri- perfectamente la evolución del ritmo de ca, origen de los flujos migratorios ha- crecimiento de la economía española, cia España durante la fase 2000-2007 desde la fase de expansión más intensa (Cebolla Boado y González Ferrer, 2013) hasta la recesión de 2008. y que, como se ve, sigue siendo la principal zona de origen de la inmigración ha- 2.2. Pero con nuevos orígenes… no son cia España con 264.622 nuevos empa- los inmigrantes de siempre dronados solo en 2018. Sin embargo, la Esta evolución de las llegadas esconde inmigración latinoamericana hacia Es- una gran heterogeneidad de la realidad paña se está diversificando desde 2013. migratoria en España. El gráfico 2 reco- Con la excepción de los colombianos, los ge esta misma información por bloques grandes colectivos latinoamericanos que de países en América, Europa, África y llegaron durante la gran expansión de

GRÁFICO 1: Evolución de las altas por variación residencial exterior por edades

800.000

750.000

700.000

650.000

600.000

550.000

500.000

450.000

400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Mayores de 16 años de 0 a 15 años

Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales.

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informe_democracia_2018.indb 128 4/4/19 13:40 GRÁFICO 2: Evolución de las altas por variación residencial exterior por espacios geográficos

Europa África

200.000 100.000

180.000 90.000

160.000 80.000

140.000 70.000

120.000 60.000

100.000 50.000

80.000 40.000

60.000 30.000

40.000 20.000

20.000 10.000

0 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Bulgaria Rumanía Otros EU otros Marruecos Nigeria Senegalotros

América Asia

200.000 30.000

180.000 27.500 25.000 160.000 22.500 140.000 20.000 120.000 17.500 100.000 15.000

80.000 12.500 10.000 60.000 7500 40.000 5000 20.000 2500 0 0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Argentina Bolivia Colombia Ecuador otros China India Pakistán otros

Fuente: Estadística de Variaciones Residenciales.

la migración hacia España hasta 2007 Colombia en el caso de los nacionales (Argentina, Bolivia y Ecuador) apenas venezolanos o México y Estados Unidos contribuyen al crecimiento actual de la para los centroamericanos). Las mismas inmigración latinoamericana hacia Es- dinámicas migratorias, aunque en me- paña. Este aumento está siendo prota- nor medida, explican el crecimiento de gonizado por otros colectivos, muy par- estos flujos hacia España. ticularmente por los venezolanos (que Europa es, por detrás de América La- solo en 2017 crecieron en 54.706 y es de tina, el mayor emisor de migrantes hacia esperar que aún más en 2018), seguidos España. En 2017 se inscribieron 222.104 de los colombianos (43.136), y los hondu- europeos en el padrón. El 86% de estos reños (20.634). Todo parece indicar que europeos venían de países miembros de la migración desde Venezuela y Centro- la UE y, como se puede ver, el repunte américa ha seguido creciendo en el año de los empadronados no estaba protago- 2018. El deterioro de la situación en Ve- nizado por las nacionalidades más ha- nezuela y en los países del denominado bituales en España, como la rumana o Triángulo Norte (Guatemala, Honduras la búlgara, sino por las que tiene mayor y El Salvador) explican los importantes tradición migratoria en España, como movimientos de salida de población ha- Reino Unido, Italia y Francia. Resulta cia otros países del continente (como llamativo que, a pocos meses de la salida

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informe_democracia_2018.indb 129 4/4/19 13:40 del Reino Unido de la Unión Europea, el nuevos empadronados procedentes del 12% de los nuevos empadronamientos extranjero en el país. El repunte que se intracomunitarios en España procedan produjo en el ritmo de llegadas en 2013 del Reino Unido. y que se mantuvo, como se ha explicado Históricamente, África (con la ex- aquí, en 2017 (y con seguridad en 2018) cepción de Marruecos) y Asia son con- es parte de la normalidad con la que tribuyentes mucho más modestos al cabe esperar que se comporte un país stock de población inmigrante en Espa- destino de inmigración ya consolidado, ña. A pesar de su escaso peso relativo, cuando su economía se encuentra en ex- el foco del debate sobre la inmigración pansión, o al menos no en medio de una está frecuentemente en los originarios desaceleración. de estos países. Con respecto a África, cabe destacar el repunte de las nuevas llegadas desde Marruecos, que en 2017 3. Una política de inmigración se acercaron a las sesenta mil. El creci- centrada en el control de fronteras miento en las altas de los nacionales de otros países africanos y, particularmen- A lo largo de 2018, España ha vuelto a te, de Nigeria y Senegal ha sido escaso y convertirse en uno de los principales poco llamativo. Solo el 14% de los nue- puntos de entrada de los flujos migra- vos empadronados en España en 2017 torios marítimos de carácter irregular procedían de África y si excluimos a que llegaban a Europa. Aunque el ac- Marruecos del cómputo, este porcentaje ceso al territorio español por vía aérea cae al 4,9%. sigue siendo mayoritario, la atención en En resumen, y después de haber 2018 se ha centrado principalmente en analizado la evolución de los flujos por el cambio en las rutas de acceso a Eu- origen, se podría decir que por el núme- ropa por el Mediterráneo. La preocupa- ro de entradas de nuevas personas inmi- ción por garantizar un mayor control de grantes a España nos encontramos ante nuestra frontera septentrional es y será una situación más parecida al del final uno de los principales retos del próxi- del periodo expansivo de la economía en mo Gobierno español sin distinción de 2008 que a la de los años duros de la su color político. ¿Novedades en 2018 crisis. Sin embargo, esto no merece que en este terreno? El aumento de los flu- salten las alarmas, sino que confirma la jos descrito en el apartado anterior y las regularidad migratoria de España en el polémicas que ha generado están sien- conjunto de países europeos. España ya do gestionado con las herramientas de es un país de inmigración maduro y ha siempre. estado recibiendo con normalidad nueva

población inmigrante incluso en la fase 3.1. El repunte de entradas por la vía más dura de la recesión. Aunque el rit- marítima occidental mo de llegadas fue menor año tras año En la segunda mitad del año, la opinión entre 2009 y 2013, durante ese periodo pública española ha vuelto a ser cons- de tiempo se registraron hasta 2.131.011 ciente de nuestro papel en la frontera

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informe_democracia_2018.indb 130 4/4/19 13:40 sur de la Unión Europea. El incremen- de finales de 2018. Especialmente preo- to de entradas irregulares por las costas cupante es que el 9% de estas entradas mediterráneas ha supuesto la recupera- las protagonizaron menores no acompa- ción de palabras que parecían ya olvida- ñados, un grupo extremadamente vulne- das como, “avalanchas”, “invasiones” y rable (gráfico 3). similares narrativas bélicas, que trans- El perfil de las personas que intentan forman el fenómeno de la inmigración acceder a territorio europeo por la fron- en una amenaza, aunque parece impres- tera marítima occidental demuestra que cindible poner estas cifras en contexto. los cierres de rutas no suponen un tras- En primer lugar, los accesos irre- vase de personas entre las mismas: no gulares por vía marítima han decrecido se puede decir que nacionales libios o de notablemente en las fronteras europeas. países africanos como Somalia o Eritrea Según el informe de Análisis de Riesgo hayan optado por el Estrecho como vía de 2019 de Frontex, la Agencia Europea entrada a Europa. Resulta más razonable de la Guardia de Fronteras y Costas, las pensar que este repunte de las llegadas poco más de 150.000 personas que in- irregulares en embarcaciones por el sur tentaron acceder sin autorización por de la Península está principalmente re- las fronteras de la Unión Europea en lacionado con las dinámicas migratorias 2018 supusieron un descenso del 27% del territorio occidental euroafricano, del con respecto a 2017 y un descenso del que España forma parte, y en el que Ma- 90% en relación con los casi dos millo- rruecos juega un papel clave. nes de detecciones de 2015. Esta situa- Lamentablemente, el incremento en ción se explica por lo sucedido en las las tentativas de acceso ha venido acom- rutas oriental (Grecia) y central (Italia), pañado de un incremento en el núme- debido principalmente a la reducción de ro de fallecidos entre quienes intentan salidas desde Argelia y Libia y al papel acceder a territorio europeo. Aunque la de Turquía, con quien los países de la ruta occidental tiene un ratio de mortali- Unión Europea alcanzaron un acuerdo dad menor que la ruta central mediterrá- que convierte a este país en el gendarme nea, el 35% de las muertes en el Medite- exterior de las fronteras comunes. rráneo que se dieron en 2018 tuvo lugar En segundo lugar, la ruta occiden- en la misma, cuando en 2017 había sido tal mediterránea se ha convertido en la del 7%. El gráfico 4 muestra la estima- principal vía de acceso marítimo al terri- ción que la Organización Internacional torio de la Unión Europea, alcanzando de las Migraciones hace de las muertes un récord en 2018 (57.034) que duplica en el Mediterráneo desde 2014 y hasta los intentos de acceso de 2017 (23.063). 2018, una cifra que, si bien se reduce, La situación en Marruecos explica que el continúa siendo insoportablemente ele- país se haya convertido no solo en zona vada, especialmente teniendo en cuenta de tránsito de nacionales de países sub- la cantidad de recursos destinados a pro- saharianos (como Guinea o Mali) sino teger las fronteras europeas. también, de nuevo, en origen de estos Este incremento en la actividad mi- flujos irregulares, especialmente a partir gratoria en el Mediterráneo occidental,

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informe_democracia_2018.indb 131 4/4/19 13:40 GRÁFICO 3: Detecciones de accesos irregulares en las fronteras europeas, 2018

Fuente: Frontex 2019.

el rol de las embarcaciones de salvamen- miento de la entrada, circulación y la es- to marítimo de personas operadas por tancia de migrantes irregulares. Esta di- ONG y el papel del Gobierno ante las rectiva señala que los Estados miembros crisis creadas por embarcaciones resca- están obligados a introducir en su legis- tadas fuera de las aguas jurisdiccionales lación sanciones penales contra quie- españolas han sido claves en la genera- nes faciliten la entrada, la circulación y ción de intensos debates en la Unión la estancia irregulares en su territorio. Europea y en España. A lo largo de 2018, Sin embargo, esta directiva no debería han llegado a los tribunales de Grecia, interferir con el derecho internacional Italia y Marruecos querellas contra ciu- del mar, que obliga a cualquier embar- dadanos españoles acusados de tráfico cación a actuar y salvar vidas en caso de de personas por participar en operacio- naufragio. nes de rescate marítimo de náufragos en En España, el tema adquirió espe- el Mediterráneo2. De forma paralela, se cial relevancia con el caso del buque han incrementado las voces que crimi- Aquarius, propiedad de la ONG francesa nalizan este tipo de acciones de ayuda, Médicos Sin Fronteras. La crisis surgió en una aplicación discutible de la direc- cuando esta embarcación fue rescatada tiva de 2002 (conocida como la directiva con 629 personas a bordo rescatadas sobre “facilitación”) que define el trata- en las costas de Libia y Malta e Italia le

2 Véanse los casos de ProemAid, Proactiva Open Arms o Caminando Fronteras.

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informe_democracia_2018.indb 132 4/4/19 13:40 GRÁFICO 4: Estimación de las muertes en el Mediterráneo a lo largo del tiempo

5500 5250 5000 4750 4500 4250 4000 3750 3500 3250 3000 2750 2500 2250 2000 1750 1500 1250 1000 750 500 Muertes estimadas en el Mediterráneo 250 0 2014 2015 2016 2017 2018

Occidental Central Oriental

Fuente: IOM 2018

denegaron puerto. Cuando el recién es- pañol fue pedir que desembarcara en el trenado Gobierno socialista español au- puerto libio más próximo, siendo Libia torizó su acogida en puerto se crearon un país considerado como no seguro expectativas sobre un cambio de rumbo por ACNUR. La denegación de permiso en la política migratoria española. Estas de salida de barcos de salvamento ma- expectativas, alimentadas muy particu- rítimo por razones de seguridad ante larmente por organizaciones sociales, los cierres de puertos de Italia y Malta eran bienintencionadas, pero no estaban refuerza esta posición, fruto también ajustadas a la necesidad de garantizar la de la falta de coordinación europea en estabilidad del enfoque migratorio más cuestiones de salvamento marítimo. El allá del color político del Gobierno de incremento de la presión marítima en la turno. frontera sur ha abierto de nuevo el deba- Una segunda crisis, la que generó la te sobre los límites de la solidaridad en- embarcación pesquera Nuestra Señora tre Estados miembros, aunque la postu- de Loreto, esta vez de bandera española, ra de los distintos Gobiernos españoles y que había recogido a una docena de ante sus socios europeos se ha demos- náufragos, acabó con estas expectativas trado, en general, mucho más discreta por la vuelta a las posturas más rígidas. y menos combativa que, por ejemplo, la La primera respuesta del Gobierno es- italiana.

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informe_democracia_2018.indb 133 4/4/19 13:40 3.2. Las fronteras terrestres de Ceuta y en 2017 con una sentencia del TEDH, Melilla: las devoluciones en caliente que fue recurrida a principios de 2018. Más allá de las costas mediterráneas, la La postura del Gobierno hasta la fecha situación es especialmente delicada en la ha sido mantener la figura que recoge la frontera terrestre entre Ceuta y Melilla, Ley de Seguridad Ciudadana hasta que aunque de fondo no ha habido alteracio- el TEDH estudie el recurso y publique nes sustantivas en los procedimientos de su fallo definitivo. control fronterizo a lo largo de 2018. Si Al hablar de control de fronteras en bien es cierto que el Gobierno socialista España, pues, y a pesar de los cambios parecía dispuesto, inicialmente, a elimi- en el contexto y del incremento de re- nar las denominadas “devoluciones en cursos destinados a estas cuestiones, las caliente” del proyecto de reforma de la respuestas institucionales han cambiado Ley de Seguridad Ciudadana (popular- poco en términos de objetivos. En este mente conocida como “ley mordaza”), el sentido, parece necesario abrir un deba- debate quedó suspendido a la espera del te de mayor calado y más sosegado sobre fallo definitivo del Tribunal Europeo de los instrumentos de control de fronteras, Derechos Humanos (TEDH). así como de sus resultados y consecuen- La disposición primera de la Ley de cias. Aunque en 2018 las fronteras han Seguridad Ciudadana establece que “[…] vuelto a concentrar atención y se han evi- los extranjeros que sean detectados en denciado las dificultades de construirlas la línea fronteriza de la demarcación como elementos infranqueables, no se territorial de Ceuta o Melilla mientras ha abierto ningún debate que plantee intentan superar los elementos de con- hasta qué punto los instrumentos exis- tención fronterizos para cruzar irregu- tentes responden eficazmente a tener larmente la frontera podrán ser recha- unas fronteras más seguras, o si sirven zados a fin de impedir su entrada ilegal para disuadir o reducir los flujos migra- en España”. Esto supone poder devolver torios de carácter irregular, o cuáles son a territorio marroquí a las personas que los costes de estas políticas en términos se encuentren en los espacios de control de protección de los derechos humanos, fronterizo, sin proceder a su identifica- también en frontera. ción o garantizarles asistencia médica o letrada en caso de que fuera necesario o así lo solicitaran. Este tipo de “devo- 4. La gestión de las migraciones lución exprés” o “en caliente” están ex- más allá de nuestras fronteras presamente prohibidas por el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que Desde hace ya años, los distintos Go- entiende que ante cualquier proceso de biernos españoles han promovido la co- inadmisión, devolución o expulsión se laboración con países de origen, tránsito deben cumplir unas mínimas garantías y destino. Esto se ha visto especialmente procedimentales que no se dan en casos en la cooperación con Marruecos, una de expulsiones inmediatas o colectivas. constante en la historia migratoria de España ya fue condenada por esta razón España. En general, esta colaboración

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informe_democracia_2018.indb 134 4/4/19 13:40 ha estado centrada en la cooperación gratorios (Clemens, 2014), aun cuando operativa, en el apoyo a la lucha contra impacte en las causas profundas de estos las redes criminales organizadas y en el (Pinyol-Jiménez, 2018). En este sentido, refuerzo de sus capacidades de control y aunque parezca contraintuitivo, la ayu- de fronteras para luchar contra la inmi- da al desarrollo en forma de política de gración irregular. Se habla menos, y aun cooperación no siempre genera una rese hace bastante menos, en cooperación ducción de los flujos de salida en los paí- en temas de migración regular. Sin em- ses de origen más pobres. bargo, en 2018 se han puesto encima de De todos modos, en 2018, se ha in- la mesa algunas oportunidades, más o novado poco en la supuesta vinculación menos afortunadas, que vale la pena re- entre migraciones, cooperación y desa- señar y, muy particularmente, el apoyo rrollo. Se han mantenido iniciativas de que España ha dado al Pacto Global de colaboración técnica y policial (que no la Migración. son intervenciones para el desarrollo) o proyectos de cooperación para el de- 4.1. Migración y desarrollo: una relación sarrollo (que, aunque impacten en las que no es lo que parece causas profundas de las migraciones, no La relación entre inmigración y desarro- persiguen reducir flujos). Se ha recupe- llo es una de las más polémicas en los rado la iniciativa de los programas de re- debates públicos sobre inmigración en torno voluntario, de cuyo funcionamien- el contexto de la Unión Europea. Bajo to e impacto, por cierto, sabemos poco, la premisa de que un mayor desarrollo ya que no han sido evaluados. También en determinados países supondría una se ha explorado un acuerdo para desa- reducción de los flujos migratorios hacia rrollar un plan de retorno voluntario en la Unión Europea, en los últimos años Mali. Y se ha abierto un debate de carác- se han desarrollado múltiples iniciativas ter propositivo, sin plasmación práctica en este sentido, y a lo largo de 2018, en aún, sobre la movilidad del talento. el marco español, se ha ido generalizan- Así, por ejemplo, se ha hablado de do esta idea. la posibilidad de explorar un “Erasmus Conviene recordar aquí que, por un africano”, para potenciar el intercambio lado, las políticas de desarrollo funcionan de estudiantes entre países de la región en el marco de la acción exterior y tienen euroafricana. La potencialidad de la objetivos propios, como la erradicación de idea, como medida general y no relacio- la pobreza, la promoción del crecimiento nada con la migración, es muy positiva, sostenible, la defensa de los derechos hu- ya que fomenta intercambio y la circula- manos y la democracia o el avance con- ción del capital humano, y genera espa- junto en desafíos medioambientales. Así, cios beneficiosos para las sociedades de la reducción de los flujos migratorios no origen y destino y los jóvenes implica- debe presentarse como un objetivo de dos. Esta iniciativa, no obstante, queda estas políticas. Por otro lado, además, no claramente limitada cuando se vincula a parece posible afirmar que el desarrollo la regulación de flujos migratorios. Sin sea suficiente para reducir los flujos mi- embargo, sí que sirve estratégicamente

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informe_democracia_2018.indb 135 4/4/19 13:40 para examinar cuestiones controvertidas tionadas como un Objetivo de Desarrollo de la gestión migratoria de muchos paí- Sostenible (ODS) y a la población mi- ses europeos: la evidencia de que para grante como uno de los grupos impres- que funcione uno de los instrumentos cindibles de considerar para alcanzar el estrella de la lucha contra la inmigración cumplimiento del resto de ODS. Y a su irregular, es imprescindible la colabora- vez, fruto de la Declaración de Nueva ción de los países de tránsito y origen. York sobre personas migrantes y refu- Sin la voluntad de estos de aceptar a una giadas de 2016, que recoge la voluntad persona en su territorio, todo el sistema política de los líderes mundiales para de expulsiones y retornos de los países salvar vidas, proteger los derechos hu- europeos no sirve para nada. Esta cons- manos y compartir responsabilidades de tatación supone, obviamente, dotar de la gestión migratoria a nivel mundial. El un gran margen de negociación a estos PGM apunta cuestiones claves, como la países terceros, a los que se debe com- necesidad de la corresponsabilidad en la pensar suficientemente para que cum- gestión de los flujos; enfatiza un enfoque plan con los acuerdos de readmisión, de derechos que se suma a todo el marco buscando incentivos que los satisfagan. normativo ya existente en el ámbito de La colaboración entre países de origen, Naciones Unidas; señala la necesidad destino y tránsito es, como queda claro de luchar contra la explotación, el tráfi- en el Pacto Mundial sobre Migración, co de personas, contra la discriminación imprescindible. y la xenofobia; y promulga la idea de ir avanzando hacia un marco compartido 4.2. El Pacto Mundial sobre Migraciones: en materia migratoria, siempre sobre ¿una nueva oportunidad? la base de la voluntariedad. El hecho de Seguramente el Global Compact for Mi- que la cumbre contara con la presencia gration, el llamado Pacto Mundial sobre del jefe de Gobierno español, además de Migraciones (PGM), firmado por más otros líderes europeos, como la canciller de 170 países en diciembre de 2018 en alemana Merkel y el primer ministro bel- Marrakech, ha sido uno de los elemen- ga Michel, en un contexto enrarecido por tos más significativos en términos de la negativa a apoyar el acuerdo de Italia gobernanza global de las migraciones o Hungría, puede entenderse como un en los últimos años, y un acierto que el reconocimiento de la importancia que el Gobierno español demostrara su com- diálogo multilateral en materia migrato- promiso firme con el mismo. A diferen- ria tiene para España. cia de otros países europeos, España ha apostado por este instrumento no vincu- lante que busca facilitar el diálogo mul- 5. La política de asilo española: tilateral e internacional en la gestión de del olvido al colapso del sistema las migraciones. El PGM es uno de los frutos de la Al hablar de política de asilo en España, Agenda 2030, que por primera vez in- 2018 debe considerarse un año más. El cluye las políticas migratorias bien ges- sistema español de asilo y refugio vive

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informe_democracia_2018.indb 136 4/4/19 13:40 en una profecía autocumplida, porque en el periodo 2008-2016 se puede com- la debilidad de este lo hace poco desea- probar la diferencia entre el número re- ble para las personas refugiadas en tér- cibido por España (56.880) y países con minos comparativos europeos, y porque similar situación geográfica, como Italia sus rigideces limitan su capacidad de (con 167.335 personas refugiadas a fina- respuesta a las necesidades de las per- les de 2017 y 354.698 solicitantes) o Gre- sonas solicitantes de asilo. Seguimos cia (con 32.945 refugiados y 83.418 so- esperando una regulación moderna y licitantes), o con los grandes receptores valiente en esta materia. del grupo de países de la UE-15. De hecho, con la excepción de Irlanda (6.405), 5.1. Escaso peso de España en el Luxemburgo (2.046) y Portugal (1.623), panorama del asilo europeo países de dimensiones mucho menores, España no es uno de los grandes países España ostenta el dudoso récord de ser principales de acogida de personas re- el que menor número de solicitudes de fugiadas en la Unión Europea. Según asilo recibidas en este periodo. El gráfico ACNUR (2018), España contaba a finales 5 muestra una comparación de la evolu- de 2017 con 17.561 refugiados. De hecho, ción del volumen de solicitudes de asilo en el acumulado de solicitudes recibidas presentadas entre 2008 y 2018.

GRÁFICO 5: Solicitudes de asilo presentadas en 2008-2018

Alemania Francia Italia Suecia Reino Unido Hungria Austria Bélgica Países Bajos Grecia ESPAÑA Polonia Dinamarca Bulgaria Finlandia Chipre Irlanda Rumania Malta Luxemburgo 2009 2010 R. Checa 2011 2012 Eslovenia Portugal 2013 2014 Croacia 2015 2016 Lituania 2017 2018 Eslovaquia Letonia Estonia 0 250.000 500.000 750.000 1.000.000 1.250.000 1.500.000 1.750.000 2.000.000 2.250.000 2.500.000

Fuente: Eurostat.

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informe_democracia_2018.indb 137 4/4/19 13:40 5.2. Sin cambios en la forma: a la espera forma de Jesuitas del País Vasco, quiere de una nueva regulación ofrecer apoyo económico, emocional y De nuevo, el año acaba sin la aproba- social a una veintena de personas refu- ción del esperado reglamento de la Ley giadas en un proceso de reasentamiento 12/2009 reguladora del derecho de asilo desde Turquía y Jordania. y de la protección subsidiaria (LRASP) El sistema español, altamente centra- que proporciona el marco legal aplicable lizado y con un mecanismo de atención a los refugiados y apátridas que buscan focalizado en las entidades sociales, es asilo en España. La regulación reglamen- rígido y está diseñado para gestionar un taria de la LRASP aún está pendiente de número de solicitudes pequeñas, como aprobación, y, por tanto, el Real Decreto las que tradicionalmente ha recibido el 203/1995, que desarrollaba el reglamento país. Los flujos de entrada de los últimos de la ley de 1984 (un requisito imprescin- años, aunque muy alejados de la presión dible para el acceso de España en las en- experimentada por otros socios euro- tonces Comunidades Europeas), aún es peos, han demostrado las limitaciones aplicable siempre que no contradiga la ac- de un sistema cuyos resultados, por otro tual LRASP. Tampoco se ha avanzado en lado, no son evaluados suficientemen- una reformulación mayor del sistema de te. El incremento de las solicitudes en asilo que permita incorporar algunos de tiempos recientes, sobre todo como con- los debates presentes en estos momentos secuencia del crecimiento del volumen sobre el tema, como la recuperación de la de venezolanos que ha llegado a España, posibilidad de solicitar asilo en las emba- ha dejado en evidencia ciertas disfuncio- jadas españolas en terceros países (que nes del sistema en términos de recursos ahora está en manos de la discrecionali- (especialmente humanos): entre ellas, dad del embajador) o el papel de las cola escasa agilidad en las respuesta y los munidades autónomas o los municipios tiempos de espera alargados (a finales de en la acogida de las personas refugiadas. año, se daba citas para las entrevistas que Precisamente en este sentido pare- permiten iniciar el proceso de solicitud ce interesante apuntar una novedad que para diciembre de 2020); las dificultades puede abrir una vía de colaboración mul- para consensuar si personas procedentes tinivel en España, en la que además de inde ciertos orígenes (Venezuela y algunos volucrar a diferentes administraciones se países centroamericanos) deben gozar mantenga el papel de las entidades socia- de protección; o los resultados de las me- les. Se trata de la aprobación del progra- didas de integración para con la pobla- ma Auzolana, promovido por el Gobier- ción refugiada, por citar algunos. no vasco, que permitirá a la comunidad autónoma acoger a personas refugiadas en un proyecto en línea con el patrocino 6. ¿Qué pasa con la integración? comunitario que se aplica en otros países. La colaboración del Gobierno vasco con Aunque la política de inmigración en Es- el Gobierno central, con la participación paña sigue sesgada hacia los asuntos de de ACNUR, Cáritas de Euskadi y la Plata- control de flujos, en 2018 se ha recupe-

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informe_democracia_2018.indb 138 4/4/19 13:40 rado la Secretaría de Estado de Migracio- presión migratoria de importancia, una nes, con una Dirección General dedicada esquelética política de inmigración de al asunto de la integración, y se comen- naturaleza muy restrictiva. Desde enton- zó a elaborar un tercer Plan Estratégico ces, el sesgo securitario de la política de de Ciudadanía e Integración. En nuestra inmigración española ha sido evidente, opinión, esta herramienta puede, sobre especialmente cuando los Gobiernos del todo, ser útil para normalizar la diversi- Partido Popular situaban la inmigración dad de la sociedad española y proporcio- en la órbita de los Ministerios del Interior, nar una narrativa de normalidad. Pero las y algo menos cuando los del PSOE reubi- políticas de integración deben reducirse a caban la inmigración en los de trabajo y lo mínimo necesario para no problema- asuntos sociales. Mientras que en los Go- tizar el hecho de ser o no una persona biernos de Zapatero (y en la actual admi- inmigrante. Reflexionamos aquí sobre nistración de Sánchez) la inmigración se la necesidad de articular una política de gestionó desde una Secretaría de Estado integración y damos un ejemplo que pre- dependiente del Ministerio de Trabajo y viene sobre la necesidad de problemati- Asuntos Sociales, durante los gobiernos zar aquellos aspectos de la integración de Mariano Rajoy, el negociado de in- que no representan un problema. migración se convirtió en una Secretaría General que durante los años de la crisis 6.1. Continúa el sesgo del control frente tuvo poca visibilidad pública. a la integración La recuperación de una Secretaría de Aunque, desafortunadamente, 2018 no Estado de Migraciones vino acompañada, ha roto la incomprensible tendencia es- en 2018 de la reinstauración en el acceso pañola de concentrar los debates sobre la universal a la sanidad para la población inmigración en las cifras de llegadas y el inmigrante, sin requerimiento de titulari- control de los flujos, la integración como dad de tarjeta de la Seguridad Social o de tema de debate público ha recuperado empadronamiento. La aprobación de esta ciertos niveles de visibilidad. El tradicio- modificación mediante un decreto-ley nal sesgo español a sobredimensionar el (Real Decreto-Ley 7/2018) garantiza que papel del control de flujos en el debate la población migrante en situación irre- migratorio tiene profundas raíces histó- gular pueda acceder al sistema sanitario, ricas y, en opinión de algunos, ha tenido lo que se considera no solo una recupera- ciertos efectos positivos sobre los que ha- ción de derechos para las personas en esta blaremos a continuación. Las raíces histó- situación sino también un mecanismo de ricas de este hecho se encuentran en los protección de la salud pública siguiendo años ochenta, cuando la incorporación de las indicaciones de la OMS (WHO, 2018). España a las Comunidades Europeas ino- culó en las élites españolas la idea de que 6.2. ¿Necesitamos una política el país era el guardián de la frontera sur de integración? de la Unión. Esto impulsó a los Gobier- En la actualidad, la recuperada Dirección nos socialistas de por entonces a desarro- General para la Integración dentro de la llar, incluso antes de que el país sufriera Secretaría de Estado tantea la posibilidad

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informe_democracia_2018.indb 139 4/4/19 13:40 de elaborar un tercer Plan Estratégico de sus hijos reciben en otras dimensiones Ciudadanía e Integración (PECI), una de la realidad. Como se puede ver en el iniciativa que sin duda sería bienvenida gráfico 6, esto es fundamental ya que la sobre todo por su capacidad para articu- sociedad española, que muy raramente lar los debates sobre integración y darles había generado malestar en relación con visibilidad. Sin embargo, existen argu- la migración, incluso a pesar de la inten- mentos críticos con este plan, particu- sidad de los flujos recibidos en los pri- larmente por las dudas sobre el impacto meros años de la década pasada, empie- del anterior PECI que, como denunció za a mostrar que esta tendencia podría el Consejo de Europa, nunca fue evalua- cambiar, especialmente cuando un pardo, y por la tendencia un tanto ingenua tido con un discurso claramente xenófo- a creer que los PECI son políticas de in- bo ha entrado en un Parlamento regio- tegración más que fuentes de discurso. nal y se prevé que crezca su presencia en Felizmente, en España y en otros el ámbito institucional. Esta percepción países del sur de Europa, han garanti- de la inmigración, habitualmente acom- zado cierta normalidad sin recurrir a pañada de una atención mediática cen- farragosos modelos teóricos de integra- trada en la problematización, se sucede ción (Cebolla y Finotelli, 2015), incluso sobre todo en la segunda mitad de 2018. aunque algunos académicos hayan re- Por todo, cada vez hay más voces accionado ante la demanda de las Ad- que vinculan integración con inclusión ministraciones competentes en integra- social y apuntan que la mejor política de ción que buscaban emular a los países integración es aquella que articule un tradicionales de integración con mode- discurso público que normalice la di- los y propuestas teóricas que no siem- versidad, luche contra la discriminación pre fueron evaluadas y de cuyo impacto (desde todas sus perspectivas, también real caben serias dudas. Pero más allá de por origen nacional o étnico) y que sea todo este aparato conceptual, ¿qué son y lo menos intrusiva en el papel que otras qué ignoran las políticas de integración? instituciones sociales desempeñan en la ¿Las necesitamos? integración de los inmigrantes. Intru- En términos generales, lo que co- siva, eso sí, siempre que generen des- múnmente se llama políticas de integra- igualdades evitables. La sociedad debe ción combinan una narrativa sobre la ser exigente con sus instituciones y estu- diversidad y algunas, pocas, medidas o diar con detenimiento los procesos que intervenciones concretas. El discurso so- generan desigualdad, ya sea por origen bre la diversidad es el componente prin- del género, el estatus socioeconómico o cipal de los paquetes que identificamos el migratorio. Estas tres fuentes de dife- bajo la etiqueta de políticas de integra- renciación social son transversales en el ción. Aunque se trata de contenido me- funcionamiento de casi cualquier proce- ramente discursivo, el apartado discursi- so de movilidad social y exponen a algu- vo de las políticas de integración supone nos individuos a más obstáculos que a el marco que inspira de forma transver- otros. En nuestra opinión el valor a sal- sal el tratamiento que los inmigrantes y vaguardar aquí es más el de la igualdad

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informe_democracia_2018.indb 140 4/4/19 13:41 GRÁFICO 6: Evolución del porcentaje de la población española que cree que la inmigración es un problema en 2013-2018 y a lo largo de 2018

Evolución 2013-2018 Evolución mensual 2018 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4

% que opina la inmigración es un problema 3 2 1

2013 2014 2015 2016 2017 2018 Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic

Fuente: CIS.

de oportunidades que el de garantizar la de las preocupaciones que se manifiestan integración de quienes viven aquí y han en los debates políticos sobre inmigra- nacido fuera en sintonía con implicacio- ción) es el de los hijos e hijas de la pobla- nes normativas de cualquier naturaleza. ción inmigrante. ¿Cómo están viviendo estos españoles del futuro que han nacido 6.3. Un ejemplo para la reflexión: en familias inmigrantes? ¿Muestran in- no problematicemos la inmigración dicios de desajuste que nos sugieran pro- Queremos acompañar esta reflexión so- blemas de convivencia en el futuro? ¿Está bre la oportunidad de desarrollar políticas en riesgo la cohesión social en el medio y específicas de integración con un diag- largo plazo por la distinta forma en que nóstico sintético que permita saber cómo viven los niños en España en función del es la convivencia en la España diversa que país de nacimiento de sus padres? han dejado los últimos 18 años de inmi- Responder a preguntas tan trascen- gración. De entre todos los espacios de dentes como estas es una tarea verdade- reflexión que podríamos tomar, quizás el ramente complicada en España. Nuestro más trascendente y el menos tratado por sistema estadístico nacional, a diferencia los medios de comunicación (además de del de la mayoría de los países de nues- el que menos comúnmente forma parte tro entorno, carece de estudios de cohor-

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informe_democracia_2018.indb 141 4/4/19 13:41 te o encuestas longitudinales suficien- ción que los menores hacen de su re- temente bien organizadas como para lación con otros alumnos, del nivel de poder evaluar el comportamiento de los aceptación que perciben por parte del menores en dimensiones socialmente profesor y de los otros alumnos y de su relevantes. En 2018 se hizo pública la sensación sobre la implicación del pro- encuesta de 2014 sobre el Comporta- fesor en sus problemas y sus dificulta- miento en Salud de los Niños en Edades des. La encuesta pregunta por el nivel Escolares (Health Behaviour in School- de acuerdo con estas afirmaciones: 1) aged Children [HBSC], Roberts et al., “Los demás estudiantes son amables 2009) que incluye una muestra españo- conmigo y me ayudan”; 2) “Los demás la. Gracias a esta herramienta, podemos estudiantes me aceptan”; 3) “Los profe- ir más allá de lo que ya sabemos sobre la sores me aceptan”; 4) “Los profesores se integración puramente educativa de los preocupan por mí”. Todo ello se nuestra menores hijos de inmigrantes en Espa- en una escala que va desde lo más posi- ña. En particular, esta nueva encuesta es tivo (1) a lo más negativo (5) y separando útil para evaluar la convivencia de estos la población que es hija de una familia menores en sus centros educativos. nacida dentro y fuera de España. Como El gráfico 7 muestra, en primer lu- se puede comprobar, contamos en Es- gar, una imagen detallada de la evalua- paña con una población en edad escolar

GRÁFICO 7: Experiencia escolar de los hijos de migrantes y autóctonos

Relación con otros alumnos Aceptación por otros alumnos Negativa 4 3 2 Positiva

Aceptación por parte del profesor Percepción de que el profesor se preocupa Negativa 4 3 2

Positiva Origen autóctono Origen migrante Origen autóctono Origen migrante

Fuente: elaboración propia a partir de HBSC 2014.

informe_democracia_2018.indb 142 4/4/19 13:41 que problematiza poco sus relaciones ción más general pero que (y aquí radica sociales en las escuelas, y esto se aplica su interés) al ser sintética y referirse a tanto para los hijos de familias autóc- una sensación tan amplia, trasciende de tonas como para los hijos de familias la dimensión escolar. También aquí ve- inmigrantes. No existen diferencias en- mos cómo la normalidad es el rasgo más tre ambos colectivos que nos permitan destacable en la vida de los menores. La concluir que las escuelas sean, al menos mayor parte de los niños evalúan su vida en la percepción de los menores, un es- en el entorno del 8 (siendo el 10 la pun- pacio que divida o estigmatice y trate de tuación más positiva). Tampoco aquí forma diferente a los niños en función podemos ver que existan diferencias de su origen. apreciables en la forma en que los hijos De forma más comprehensiva, la de autóctonos e inmigrantes evalúan su encuesta incluye una variable común situación (gráfico 8). en muchos barómetros y encuestas de En lo que se refiere a la inmigración, opinión que raramente se encuentra el reto en España no parece estar en la presentes en las encuestas a menores: la forma en que se incorporan los inmi- satisfacción general con la vida. Se trata grantes o en disfunciones en su parti- en este caso de una medida de integra- cipación en la sociedad. España, como

GRÁFICO 8: Nivel de satisfacción con la vida de los menores en edad escolar en España

Satisfacción con la vida 10 9 8 7

6 5 prediction 4 Linear 3 2 1 0 -0,5 0 0,5 1 1,5 imm

Fuente: elaboración propia a partir de HBSC 2014.

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informe_democracia_2018.indb 143 4/4/19 13:41 cualquier otro país, genera desigual- fuentes de diversidad que hay en Espa- dades en diversos aspectos (educación, ña. Esto no hace irrelevante la elabora- mercado laboral, etc.), pero la mayor ción de un nuevo PECI, una iniciativa parte de las razones por las que los inmi- que vemos como muy positiva. El PECI, grantes en nuestro país se encuentran sobre todo, debería servir más bien para en situación de desventaja tiene más explicar a la sociedad española que es que ver con su posición en el esquema una sociedad diversa y para darnos una de clases sociales (su renta familiar o narrativa al respecto que para crear polí- sus recursos) que con su condición de ticas específicas que integren a quienes, migrantes. Es hora de desdramatizar el según todos los datos, ya están integra- hecho de ser un inmigrante (y más aún dos. Sería un error esencializar la condi- de ser un hijo de migrantes) y tratar la ción de ser inmigrante. inmigración como otra de las múltiples

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informe_democracia_2018.indb 144 4/4/19 13:41 Conclusiones

En esta última década, la inmigración se pecho por su éxito pasado y aprovechar ha convertido en un tema de la agenda su posición estratégica para desarrollar pública española y todo hace pensar que esquemas de gobernanza global que in- los debates sobre inmigración tendrán volucren a países de origen, tránsito y cada vez una mayor intensidad y com- destino y tener un compartimiento más plejidad. La movilidad de las personas es proactivo en el marco de la UE. un rasgo esencial del siglo XXI: de hecho, entre los países que forman parte Algunas ideas que pensamos que es- activa de la comunidad internacional, la tructurarán los debates sobre migración ausencia de flujos migratorios es hoy la en 2019 y en adelante: anomalía. No tener inmigración es no ser atractivo. La normalidad con la que A nuestro entender, centrar el deba- se mueven la mayoría de las personas 1 te en el control de fronteras es inefi- por el mundo (téngase en cuenta, por caz. Hacerlo nos lleva inexorablemente ejemplo, que la mayoría de la migración a centrarnos en dimensiones secunda- africana sucede dentro de África y no rias de la migración, como la escasez de hacia el exterior del continente) convive mano de obra en sociedades envejecidas, con la imagen desgarradora de lo que un problema que no puede solucionarse pasa en nuestras fronteras y otras fron- desde la inmigración. Además, hacerlo, teras menos documentadas. Precisa- también limita la capacidad real de los mente porque esta realidad se perpetúa, países de origen y tránsito de modular hay que reconducir el debate haciéndolo sus políticas y flujos migratorios. El reto más constructivo y dándole más pro- es debatir y decidir en las instituciones fundidad. Cuando hablamos de lo que qué política de inmigración necesitamos ocurre en las fronteras mediterráneas y queremos. España, por ejemplo, no de la Unión Europea, no solo estamos cuenta con una política específicamente hablando del fenómeno migratorio sino diseñada para atraer a la migración al- de cómo nuestra política gestiona crisis tamente cualificada y está muy a la cola humanitarias con un coste elevado de vi- en la carrera global por el talento. En de- das humanas, poniendo en riesgo nues- finitiva, se trata de repensar acciones e tra de credibilidad y el deber de respetar instrumentos de forma proactiva, refor- la ley internacional y la nuestra propia. zar las vías de entrada segura e ir más allá del control de fronteras, que es un 2018 lo ha demostrado. En ese año, Es- instrumento convertido en un fin, ga- paña volvió a cierta normalidad migra- rantizando la protección de los derechos toria, aunque siguió utilizando viejas humanos. herramientas de gestión y narrativas que están ya superadas. Ahora que, gracias La idea de que abordar las causas al Pacto Mundial, hay una agenda global 2 profundas de la migración a través sobre migración, España debería sacar de políticas de cooperación al desarrollo

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informe_democracia_2018.indb 145 4/4/19 13:41 pueda suponer una reducción en los flu- Recibimos de forma positiva la ela- jos migratorios es, como mínimo, en el 4 boración de un tercer PECI. Pero corto y medio plazo, una ilusión falaz. creemos que este debe ser más un mar- No solo porque no significa, en términos co narrativo que normalice la diversidad generales, reducir los flujos migratorios, en España que un impulso a políticas sino que, además, pervierte el objetivo destinadas a facilitar la incorporación último de las políticas de cooperación. de los inmigrantes en España. Más allá No podemos seguir confundiendo los de la primera acogida, las personas de fines de las políticas de inmigración con origen inmigrante deben ser tratadas en los de cooperación. pie de igualdad tanto en lo que se refiere a sus derechos como a sus obligacio- La aprobación del reglamento de nes. Gran parte de la razón por la que se 3asilo pendiente o la reforma de la puede pensar en los inmigrantes como ley actual es urgente. La actual legisla- una población vulnerable tiene más que ción no permite agilidad en la respuesta ver con su posición socioeconómica que y resulta en tiempos de espera extrema- con su condición de migrantes. Hacer damente alargados (a finales de 2018, se un énfasis excesivo en la problemática daba cita para las entrevistas que inician específica de la inmigración cuando la el proceso de solicitud para diciembre realidad no soporta este tipo de aproxi- de 2020). Necesitamos un sistema flexi- maciones, no contribuye a normalizar ble para consensuar si personas proce- lo que es normal. Es hora de “desinmi- dentes de ciertos orígenes (Venezuela grantizar” a los inmigrantes y convertir y algunos países centroamericanos) la inmigración en una variable transver- deben gozar de protección. Además, el sal que sea atendida desde todas las po- sistema necesita fomentar la colabora- líticas que persigan la equidad, como el ción en materia de asilo y refugio entre género, la discapacidad o cualquier otra la Administración Central del Estado y fuente de desventaja que exista en una las comunidades autónomas y ayunta- sociedad compleja como la española. mientos que se han ofrecido para contribuir a facilitar la atención de primera Normalizar la diversidad es, además, acogida y el proceso de integración de 5la mejor manera de evitar el aumen- las personas refugiadas. Finalmente, to del recelo y los discursos de odio ante necesitamos repensar un sistema que la inmigración fomentados por ciertos también sirva para gestionar futuras cri- partidos nuevos y algunos de viejo cuño. sis humanitarias sin esperar a que estas He ahí uno de los retos a los que nos en- lleguen. frentamos en 2019.

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informe_democracia_2018.indb 146 4/4/19 13:41 Bibliografía S., e International HBSC Study Group (2009). “The Health Behaviour in Cebolla-Boado H., y Finotelli C. (2015). School-aged Children (HBSC) study: “Is there a north–south divide in in- methodological developments and cu- tegration outcomes? A comparison rrent tensions”. International Journal of the integration outcomes of immi- of Public Health 54(2):140-150. grants in southern and northern Eu- World Health Organization (2018). Report rope”. European Journal of Population on the health of refugees and migrants in 31(1):77-102. the WHO European Region. Copenha- Cebolla Boado H., y González Ferrer A. gue: WHO Regional Office for Euro- (2008). La inmigración en España pe. Disponible en: http://www.euro. (2000-2007): de la gestión de flujos a who.int/en/publications/abstracts/ la integración de los inmigrantes (vol. report-on-the-health-of-refugees-and- 184). Centro de Estudios Políticos y migrants-in-the-who-european-re- Constitucionales. gion-no-public-health-without-refu- Cebolla Boado H., y González Ferrer A. gee-and-migrant-health-2018 (coords.) (2013). Inmigración. ¿Integra- ción sin modelo? Madrid: Alianza Edi- Legislación citada torial. Clemens M. A. (2014). “Does develop- Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora ment reduce migration?”. Internatio- del derecho de asilo y de la protección nal Handbook on migration and Econo- subsidiaria, Boletín Oficial del Estado, mic development 152. 31 de octubre de 2009 (n.o 263). Frontex (2019). Risk Analysis for 2019. Dis- Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, ponible en: https://frontex.europa. por el que se aprueba el Reglamento de eu/assets/Publications/Risk_Analy- aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de sis/Risk_Analysis/Risk_Analysis_ marzo, reguladora del derecho de asilo for_2019.pdf y de la condición de refugiado, modifi- OCDE (2016). International Migration cada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, Outlook 2016. París: OECD. Boletín Oficial del Estado, 2 de marzo Pinyol-Jiménez G. (2018). “Hacia una pode 1995 (n.o 52), pp. 7237 a 7246. lítica europea de inmigración integral: Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, ¿reto o mito?”. En Closa C., y Molina sobre el acceso universal al Sistema N. (coords.). El futuro de la Unión Euro- Nacional de Salud, Boletín Oficial del pea. Informe Elcano 23:75-90. Estado, 30 de julio de 2018 (n.o 183), Roberts C., Freeman J., Samdal O., Sch- pp. 76258 a 76264. nohr C. W., de Looze M. E., Gabhainn

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informe_democracia_2018.indb 147 4/4/19 13:41 informe_democracia_2018.indb 148 4/4/19 13:41 El año de las mujeres

Gema García Albacete informe_democracia_2018.indb 14984/4/19 13:41 1. Introducción machista. Además, el conocido caso de violación de La Manada ha implicado una 2018 ha sido un año marcado por las mo- especial explosión entre el movimiento vilizaciones feministas. Las reivindicacio- feminista más joven. La movilización se nes en España han sorprendido por su ha nutrido en determinados momentos gran alcance y sus imágenes han tenido de la oposición a la sentencia en el proce- repercusión internacional. Pero no se tra- so judicial de este caso de violación colec- ta de un caso excepcional. Los distintos tiva. Las sentencias adoptadas en otros eventos en España han estado enmarca- casos de violación, o la insuficiencia de dos en un movimiento mucho más am- mecanismos de protección a mujeres plio, de índole internacional, con eventos que habían denunciado maltrato, tam- tan llamativos como las protestas contra bién han sido ampliamente criticadas y Trump en Estados Unidos, el #MeToo, el han contribuido al éxito del movimiento. sonoro sí a la despenalización del aborto Un año después, el barómetro del CIS de las irlandesas o las protestas multitu- de enero de 2019 muestra que un 66% dinarias en Argentina, Brasil o España. de las mujeres en España consideran que El movimiento feminista español se queda mucho por hacer para conseguir unió en 2017 al primer paro internacional la efectiva igualdad entre hombres y mu- de mujeres. El 8 de marzo de 2018 se llevó jeres. Un 26% adicional considera que a cabo la primera huelga feminista de 24 quedan bastantes cosas por hacer. Los horas en España (ha habido otras en paí- porcentajes son del 49 y 37%, respectiva- ses como Islandia desde los años 1970). La mente, entre los hombres. Se trata de una convocatoria fue un éxito sin precedentes. demanda generalizada y transversal que Durante este año, en España también se requiere la adopción de políticas públicas han visto reflejadas tendencias interna- específicas. Por esta razón, el objetivo de cionales como el hilo #cuéntalo en redes este capítulo es contextualizar el movi- sociales. De la misma forma nos hemos miento feminista en España y entender hecho eco de las críticas a la campaña mejor las demandas y el perfil de las par- #MeToo, como la que se produjo en torno ticipantes en la movilización de 2018. a la carta de las intelectuales francesas. Pero además hemos vivido acontecimientos específicos que han tenido un 2. Feminismo en España impacto importante y cuya mención es necesaria para entender el alcance de la El éxito global de distintas campañas y movilización feminista en 2018. Uno de movilizaciones, que comenzaron con ellos son las elevadísimas cifras de muje- la viralización del movimiento #MeToo res que han sido víctimas de la violencia en octubre de 20171, ha llevado a algu-

1 El movimiento #MeToo nació en 2006 de la mano de Tarana Burke, para denunciar la violencia sexual que sufren niñas y niños y las consecuencias de esas heridas en su vida adulta. La frase se convirtió en un hashtag utilizado a nivel mundial el año pasado a raíz de las denuncias contra el productor de Hollywood Harvey Weinstein, pero Burke declaró que la campaña está descuidando a las personas a las que originalmente que- ría ayudar (Wakefield, 2018).

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informe_democracia_2018.indb 150 4/4/19 13:41 nas expertas a hablar de la que podría con el proceso de emancipación femeni- ser la cuarta ola del feminismo. Hasta na (Morcillo, 1988). ahora, existía un amplio consenso en lo En cuanto al comienzo de la terce- que respecta a las llamadas “tres olas del ra ola, hay más controversia, pero a ella feminismo”. La primera comprendería pertenecerían las décadas de los sesen- el feminismo ilustrado a partir de 1791, ta y setenta, que fueron fundamentales con la Revolución Francesa. La segunda para avanzar en la concepción igualita- ola surge con los movimientos feminis- ria de la mujer en el ámbito social, eco- tas para conseguir la igualdad de dere- nómico y político. El feminismo volvió a chos civiles y políticos para las mujeres: movilizarse con fuerza en España con la las sufragistas de finales del siglo XIX y transición a la democracia y el progreso principios del siglo XX. Las peculiarida- hacia la igualdad se aceleró en todos los des históricas en España la alejan de par- ámbitos con el apoyo de diversas insti- ticipar de forma plena en las primeras tuciones y poderes públicos. De esta olas feministas. Como señala Cabrera forma, España llega a principios del si- (1988), dos factores provocaron el des- glo XXI, como veremos, con niveles de fase de España con las reivindicaciones desigualdad similares a los países de feministas de las naciones desarrolla- nuestro entorno en algunos ámbitos. das del siglo XIX: el enfrentamiento del La cuarta ola, que algunas autoras ya conservadurismo católico a las doctrinas identifican con esta época (aunque otras igualitarias de la Revolución Francesa y mantienen la prudencia), comenzaría en el relativo atraso económico e industrial 2008 y estaría más centrada en comba- de España2. tir el acoso, los abusos sexuales y la mi- En España las mujeres consiguieron soginia. Como veremos, independiente- muchos más derechos con la llegada de mente de si se trata de una nueva ola o la II República. Algo importante fue sin no, las movilizaciones de 2018 incluyen duda poder ser elegidas para las Cortes ambos tipos de demandas: las relaciona- Constituyentes de 1931. Así fue como das con la igualdad en el ámbito social, Clara Campoamor y Victoria Kent pri- económico y político, y las relacionadas mero, y Margarita Nelken después, fue- con la violencia sexista. ron elegidas diputadas (Morcillo, 1988). Por lo tanto, y como recordaba Mar- Pese a ello, el débil feminismo en la tínez-Bascuñán (2018), el feminismo no España de los años treinta tuvo que en- es un fenómeno que surge de la nada, frentarse con las tensiones políticas del sino que ha estado ahí desde las voces momento. El fracaso de la experiencia de escritoras y filósofas, pasando por democrática y el estallido de la Guerra el movimiento sufragista, las Guerrilla Civil enfrentaron dos ideas de la posi- Girls y muchas otras manifestaciones. A ción de la mujer y el franquismo acabó ello se une el contexto internacional, con

2 Si hubo un debate feminista, se trató de un debate que tuvo lugar entre intelectuales, ligado a la pedagogía y la educación y plasmado en algunas novelas (Cabrera, 1988). Concepción Arenal y Emilia Pardo Bazán fueron sus más claras representantes.

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informe_democracia_2018.indb 151 4/4/19 13:41 movilizaciones feministas en numero- Unión Europea (trabajo, dinero, cono- sos países y con campañas virales en las cimiento, tiempo, poder y salud). Ade- redes sociales. En cuanto a España, Cla- más, cada una de estas dimensiones veria (2018a) señala que las reivindica- se divide en subindicadores, contando ciones feministas de 2018 tienen como con 31 indicadores en total. La combi- antecedentes directos los años de mo- nación de todos ellos resulta en el Ín- vilización política tras el 15M, dónde el dice de Igualdad que se presenta en el debate feminista ya estuvo presente, así gráfico 1 para España, así como la me- como amenazas directas a los derechos dia para la Unión Europea (28 países). de las mujeres de la mano del intento de Como puede observarse, pese a que en reforma del aborto propuesto por el en- la última década el índice ha aumenta- tonces ministro de Justicia Alberto Ruiz- do, la igualdad de género está lejos de Gallardón y el consecuente Tren de la Li- alcanzarse, ya que el índice se sitúa en bertad, cuando miles de mujeres de toda 65 en Europa, 35 puntos por debajo del España salieron masivamente a la calle ideal de 100. En España podemos ob- contra la medida en Madrid el 1 de febrero servar que el índice ha aumentado algo de 2014. más que para el promedio de países europeos entre 2005 y 2015, situándose en 66,3 en 2005. En general España se 3. Contexto: igualdad de género sitúa muy cerca de la media de los 28 en España en perspectiva países de la Unión Europea en cuanto a comparada igualdad de género en general. Los datos de EIGE nos permiten ade- ¿Cómo se sitúa España en términos más examinar el estado de la igualdad de de igualdad de género en comparación género en España para cada una de las con otros países? El European Institute dimensiones. El gráfico 2 muestra dicha for Gender Equality (EIGE)3 monitori- información para las seis áreas principa- za el progreso y los desafíos a los que les: trabajo, dinero, conocimiento, tiem- se enfrentan los países europeos para po, poder y salud. Además, la dimensión conseguir la igualdad de género desde de poder se muestra desagregada en 2005 mediante su Índice de Igualdad tres áreas (poder político, económico y de Género. El índice, que utiliza una social). Como se observa en el gráfico, escala de 1 (completa desigualdad) a la igualdad de género es visiblemente 100 (completa igualdad), mide las dife- mayor en España (y en la Unión Euro- rencias entre hombres y mujeres en as- pa) en lo que se refiere a salud; algunos pectos clave del marco de políticas de la indicadores como el acceso a servicios

3 El Índice de Igualdad de Género de 2017 está basado en datos de Eurostat (Education statistics, EU Labour Force Survey, European Health Interview Survey, EU Statistics on Income and Living Conditions, Structure of Earnings Survey), de Eurofound (European Quality of Life Survey, European Working Conditions Survey), de la base de datos estadísticos de EIGE (hombres y mujeres en puesto de toma de decisiones) y de la encuesta Fundamental Rights Agency’s Violence Against Women. El año de referencia es 2015. Todos los detalles sobre el índice, el Instituto o la base de datos utilizada están disponibles en https://eige.europa.eu/

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informe_democracia_2018.indb 152 4/4/19 13:41 GRÁFICO 1: Evolución del Índice de Igualdad de Género (EIGE), 2005, 2010, 2012 y 2015

100

40 Gender Equality Index

0 2005 2010 2012 2015 Año

EU-28 España

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos de igualdad de género de EIGE.

GRÁFICO 2: Igualdad de género en distintas dimensiones en España en comparación con EU-28

100,0

80,0

60,0

40,0

20,0

0,0 Gender Equality Work Money Knowledge Time Power Political Economic Social Health Index

-20,0

EU-28 ES Dif.

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos de igualdad de género de EIGE.

153

informe_democracia_2018.indb 153 4/4/19 13:41 médicos y dentales están cercanos a la to en ese ámbito de poder. En cuanto al igualdad (EIGE, 2017). En segundo lu- resto de dimensiones, se mantiene cerca gar se sitúa la dimensión de dinero, sede la media europea con la única excep- guida por el poder político y el trabajo. ción del aspecto monetario. Pese a su relativa buena situación en Por último, podemos examinar la comparación con otras dimensiones, el evolución de cada uno de estos indicado- propio EIGE, en su último informe para res en la década de 2005 a 2015 en Espa- España, señala que la segregación labo- ña (gráfico 3). Las variaciones más desta- ral y de conocimiento entre hombres y cables son un aumento general en todas mujeres continúa siendo un problema las dimensiones desde 2005. La mayor en cuanto a desigualdad en España. En mejora tiene lugar en la dimensión de cuanto a las áreas con menor igualdad se poder. Pese a que siga siendo el área encuentran el poder en general, el tiem- más desigual en España, la igualdad en po, el conocimiento y el poder social, y, el poder económico aumentó de forma muy en particular, el poder económico. significativa. No así el poder político, que Si además atendemos a la diferencia en- descendió entre 2012 y 2015. Por su par- tre el promedio europeo y el índice para te la igualdad de género en el ámbito de España, podemos observar que España poder social no muestra ningún cambio, destaca en positivo por el número de de forma que el porcentaje de mujeres mujeres en cargos políticos y por lo tan- que son miembros de comités directivos

GRÁFICO 3: Evolución de la igualdad de género en España en diversas dimensiones (EIGE), 2005, 2010, 2012 y 2015

Work Money Knowledge 100 100 100

80 80 80

60 60 60

40 40 40

20 20 20 2005 2010 2015 2005 2010 2015 2005 2010 2015

Time Power Political 100 100 100

80 80 80

60 60 60

40 40 40

20 20 20 2005 2010 2015 2005 2010 2015 2005 2010 2015

Economic Social Health 100 100 100

80 80 80

60 60 60

40 40 40

20 20 20 2005 2010 2015 2005 2010 2015 2005 2010 2015

Fuente: elaboración propia a partir de la base de datos de igualdad de género de EIGE.

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informe_democracia_2018.indb 154 4/4/19 13:41 de organismos de investigación, de me- sión de las élites políticas a la de las ciu- dios de comunicación de propiedad pú- dadanas vemos que en España se puede blica y de comités de deportes olímpicos observar una brecha de género en la par- continúa siendo muy inferior al de los ticipación política que también es simi- hombres y no ha habido ninguna mejo- lar a la de los países de nuestro entorno. ría en 10 años. La situación es similar en La desigual participación de hom- el área de trabajo y dinero, donde hubo bres y mujeres en política y las diferen- cierta subida entre 2005 y 2010, pero en cias en algunas formas de implicación 2015 el nivel de igualdad ha descendido como el voto han desaparecido en mu- al de 2005. El índice de salud también chas democracias avanzadas (Burns, se mantiene. Por último, en cuanto a la Schlozman y Verba, 2001). Existen al- distribución del tiempo, las mujeres con- gunas formas de participación –como el tinúan haciendo la mayoría de las tareas consumo político– que parecen favore- de cuidados y, por lo tanto, del trabajo no cer la actividad política de las mujeres. remunerado, si bien la brecha de género Sin embargo, la brecha de género en la se ha reducido. La persistente desigual- implicación en política partidista con- dad en la distribución del trabajo no re- tinua en la práctica totalidad de países munerado se extiende a las actividades (Marien, Hooghe y Quintelier, 2010). sociales. Los hombres tienen mayor pro- Además, las mujeres, en conjunto, se babilidad de participar en deportes, acti- interesan menos por la política, discuten vidades culturales y de ocio fuera del ho- de política y tratan de persuadir a otros gar. Las mujeres participan algo más que en menor medida que los hombres, y los hombres en actividades voluntarias o también saben menos de política que de caridad (EIGE, 2017). ellos (Burns et al., 2001; Fraile y Gómez, 2017; Nir y McClurg, 2015; Ferrín, Frai- le, y García-Albacete, 2018). 4. El año de las movilizaciones Lo sorprendente de esta brecha en feministas la implicación política es que se puede

4.1. Diferencias en la implicación política observar en cualquier país de nuestro de las mujeres: participación, interés, entorno, pese a que existan grandes dife- conocimiento político y voto rencias en el nivel de desigualdad de gé- Pese a que la igualdad de género en los nero en otras dimensiones. El gráfico 4 ámbitos social y económico ha aumen- muestra los niveles de interés por la polí- tado considerablemente en las últimas tica4 de hombres y mujeres con datos de décadas, tanto en Europa en general la última Encuesta Social Europea dis- como en España en particular, el nivel ponible (2016) para 23 países europeos. de igualdad de género en la dimensión Los datos confirman que perdura la bre- del poder continúa siendo un desafío en cha de género en el interés por la política España. Si nos movemos de la dimen- en todos los países y que las diferencias

4 La pregunta es “¿En qué medida diría usted que le interesa la política? Diría usted que le interesa mucho, bastante, poco o nada”. La variable que se utiliza en el Gráfico 4 está recodificada de 1, “Nada”, a 4, “Mucho”.

155

informe_democracia_2018.indb 155 4/4/19 13:41 GRÁFICO 4: Niveles de interés por la política de hombres y mujeres en 23 países europeos

2,5

Mujeres

Hombres

1,5

FI IE IL IS IT SI AT BE CH CZ DE EE ES FR GB HU LT NL NO PL PT RU SE

La figura muestra la media para hombres y mujeres, con intervalos de confianza del 95%. Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Encuesta Social Europea 2016 (ola 8).

entre hombres y mujeres son estadísti- 4.2. ¿Por qué participan menos camente significativas en todos ellos. las mujeres? De la preocupación por los niveles de implicación a Además, si atendemos a la evolución de la preocupación por los tipos de la brecha de género en el interés por la implicación política en España (gráfico 5) vemos que La investigación en el área de compor- en general el interés por la política en tamiento político ofrece diversas teorías España ha aumentado constantemen- que, de forma acumulativa, ayudan a exte desde 2002, con ciertos picos que se plicar la brecha de género en la implica- suelen observar cuando los datos se han ción política. Entre las explicaciones que recogido cerca de elecciones generales, podríamos llamar clásicas contamos con por ejemplo, o por coyunturas políticas la socialización política, las explicaciones específicas de cada país. En cuanto a las estructurales y las situacionales (Verge y diferencias entre hombres y mujeres, es- Tormos, 2012). La primera parte de las tas se mantienen constantes pese a que diferencias se encuentra en los procesos los niveles de curiosidad por asuntos pú- de socialización de niñas y niños. Las blicos han aumentado de forma signifi- normas sociales tradicionales relegaban a cativa tanto para unos como para otros las mujeres a la esfera privada, mientras desde 2002. que la política pertenecía al mundo de los

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informe_democracia_2018.indb 156 4/4/19 13:41 GRÁFICO 5: Evolución de los niveles de interés en la política de hombres y mujeres en España (2002-2016)

2,6

2,4

2,2

1,8 Mujeres

Hombres

1,6

2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

La figura muestra la media para hombres y mujeres, con intervalos de confianza de 95%. Elaboración propia a partir de datos de la Encuesta Social Europea (olas 1 a 8).

hombres. Por la misma razón, las niñas obligatoriedad de las cuotas introducida tienen menos referentes y ejemplos a se- por la Ley 3/2007 contribuya en el futuro guir dentro de la política. De hecho, exis- –o lo esté haciendo ya– a reducir la bre- ten pruebas de que la presencia de muje- cha de género en la implicación política. res candidatas fomenta el interés por la La segunda explicación, estructural, política (Campbell y Wolbrecht, 2006) se basa en las desventajas socioeconómi- y los últimos estudios muestran que el cas de las mujeres en comparación con los efecto se produce entre las más jóvenes, hombres. Las mujeres tradicionalmente confirmando la importancia de que esos han tenido menor acceso a la educación y modelos de comportamiento existan dual mercado laboral, lo cual implica meno- rante el periodo más intenso de socializa- res niveles de recursos económicos pero ción política (Dassonneville y McAllister, también de habilidades cívicas o cogniti- 2018). Los datos más recientes pueden vas. Todos estos factores son importantes interpretarse de forma positiva en Espa- determinantes de la participación políti- ña, dado que, pese a estar todavía lejos de ca (Burns et al., 2001; Verge y Tormos, la igualdad, el país se sitúa en un nivel 2012). Incluso después de la incorpora- relativamente elevado en la dimensión de ción masiva de las mujeres al mercado la- poder político en comparación con países boral, sigue existiendo una brecha salarial de nuestro entorno. Cabe pensar que la importante entre hombres y mujeres, así

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informe_democracia_2018.indb 157 4/4/19 13:41 como menor participación en puestos de esta limitación de las teorías clásicas, responsabilidad y directivos. las investigaciones más recientes han La tercera explicación, situacional, cambiado el foco de atención de “los ni- se centra en la división social del trabajo veles” de participación a “los tipos” de entre hombres y mujeres. En concreto, participación. Estudios recientes mues- en las consecuencias para la participa- tran que a las mujeres les interesan y sa- ción política que tiene el hecho de que ben de distintos temas políticos que los las mujeres aún carguen con la mayor hombres, y que prefieren otros modos parte del trabajo no remunerado. Esta de participación (Coffé, 2013; Ferrín, desigualdad tiene dos implicaciones en Fraile y García-Albacete, 2018; Kittilson cuanto a la capacidad de las mujeres y Schwindt-Bayer, 2012). para implicarse en política. En primer lugar, una vez incorporadas al mercado 4.3. La brecha de género en el voto de trabajo, el desigual reparto de trabajo Además de participar e interesarse de no remunerado podría resultar en una forma distinta en política, también se doble jornada laboral y, por lo tanto, en han identificado diferencias entre hom- que no tengan tiempo disponible para bres y mujeres a la hora de emitir su dedicar a la política. En segundo lugar, voto. La primera diferencia es que, tra- incluso si el cómputo total de horas es dicionalmente, las mujeres votaban a similar entre hombres y mujeres, dedi- opciones conservadoras en mayor me- carse al trabajo de cuidados implica no dida que los hombres. Sin embargo, a desarrollar las habilidades cívicas y re- partir de la segunda mitad de los años des sociales necesarias para participar setenta se observó un debilitamiento del en política y estar menos expuestas a conservadurismo de las mujeres, que redes de movilización política. Estudios había estado vinculado a su mayor ni- anteriores han mostrado que tener hijos vel de religiosidad. En Estados Unidos implica menor probabilidad de implicar- y en los países nórdicos ya se observa se en política para las mujeres, mientras en la década de los setenta una prefe- que no tiene efecto, o tiene un efecto po- rencia por los partidos de izquierda, la sitivo, entre los hombres (García-Albace- llamada “brecha de género moderna”. te, 2014; Quaranta y Dotti Sani, 2018). Esta nueva brecha se había extendido a Que las mujeres tengan menos re- muchos países en los años ochenta (In- cursos, estén relegadas en mayor medi- glehart et al., 2003) y en 2008 se puede da al ámbito privado y que hayan sido encontrar en prácticamente toda Europa educadas en un mundo donde la política (Abendschön y Steinmetz, 2014). La ex- sigue siendo cosa de hombres, explica plicación más utilizada se refiere a los en parte por qué las mujeres se intere- cambios socioestructurales a partir de san y participan menos en política que los años setenta, que habrían llevado a los hombres. Pero estos factores se han las mujeres a desarrollar preferencias mostrado insuficientes repetidamente más de izquierda en las cuestiones eco- para explicar la brecha de género en la nómicas. También podría estar relacio- mayoría de los países europeos. Ante nado por un interés particular en temas

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informe_democracia_2018.indb 158 4/4/19 13:41 como las políticas de bienestar, dado 4.4. Y en 2018, ¿todo cambió? su papel fundamental en los cuidados. Desaparición de la brecha de género en la participación en manifestaciones Asimismo, las nuevas generaciones ha- brían desarrollado orientaciones cultu- Pese a las persistentes diferencias de rales más posmaterialistas y liberales. género en la implicación política en Es- Por otra parte, en los últimos años se paña, 2018 pasará a la historia como el ha observado otra brecha de género en el año de las reivindicaciones feministas y voto: la menor propensión de las mujeres la movilización de las mujeres. Bajo el a votar a la extrema derecha. Las razones, lema “Si nosotras paramos, se para el resumidas por Silvia Clavería (2018b), mundo” la huelga convocada por organi- son de cuatro tipos. La primera explica- zaciones feministas tuvo un seguimien- ción es estructural: los hombres tienen to sin precedente y aún más los paros y más probabilidades de realizar trabajos manifestaciones que la acompañaron. manuales y por esta razón percibirían la Las movilizaciones tuvieron un alcance inmigración como una amenaza en ma- inaudito, con protestas en las calles de yor medida que las mujeres. La segunda 120 ciudades. En Madrid, la Delegación señala un conjunto de actitudes que se del Gobierno cifró a las manifestantes en correlacionan con la propensión a votar 170.000, frente a las 40.000 de 2017; los a partidos de extrema derecha y que son sindicatos llegaron a elevar el número a distintas entre hombre y mujeres: las un millón (Gómez y Marcos, 2018). mujeres son más compasivas, mientras El aumento de la participación de que los hombres tienen actitudes más fa- mujeres en huelgas y manifestaciones se vorables hacia la ley y el orden. Además, refleja también en los datos de encuesta las mujeres son más adversas al riesgo, disponibles en el CIS. El CIS pregunta de lo que podría afectar negativamente a su forma regular a los entrevistados si han probabilidad de votar a nuevos partidos, participado en diversas formas de acción optando por otros más consolidados. política en los últimos doce meses. Des- Otros autores concluyen que las actitudes afortunadamente, no hay disponibles de los hombres y las mujeres no son tan datos sobre la asistencia a la manifesta- distintas, pero unos les dan mayor impor- ción o el seguimiento de la huelga del 8 tancia a unas que a otras. En tercer lugar, de marzo específicamente. Aun así, cabe se ha señalado que el discurso populista pensar que los datos disponibles, aunque de “nosotros contra ellos” resulta menos se refieran a huelgas o manifestaciones atractivo para las mujeres, al menos en en general, reflejan el seguimiento de la la derecha. Por último, el efecto podría huelga que tuvo lugar el mes anterior. El depender del contenido de los programas gráfico 6 muestra los porcentajes de par- políticos. Campbell y Erzeel (2018) mues- ticipación en una huelga en los últimos 12 tran que los partidos de extrema derecha meses de hombres y mujeres, así como con una apariencia más liberal pueden las diferencias entre ambos (en gris). Para atraer mayor voto femenino que partidos los años disponibles, el porcentaje de ciu- de extrema derecha con programas mu- dadanos españoles que han participado cho más conservadores o tradicionales. en una huelga recientemente es del 5%

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informe_democracia_2018.indb 159 4/4/19 13:41 GRÁFICO 6: Participación en una huelga en los últimos 12 meses, hombres y mujeres (2006 a 2018)

Participación en una huelga en los últimos 12 meses 20

0 1 1 1 julio-1 abril-1 julio-17 julio-13 julio-12 julio-15 julio-16 julio-14 julio-10 abril-17 abril-13 abril-12 abril-15 abril-16 abril-14 abril-18 abril-10 julio-07 julio-09 julio-06 julio-08 abril-07 enero- 11 abril-09 abril-06 abril-08 enero-17 enero-13 enero-12 enero-15 enero-16 enero-14 enero-18 enero-10 enero-07 enero-09 enero-06 enero-08 octubre-1 octubre-17 octubre-13 octubre-12 octubre-15 octubre-16 octubre-14 octubre-10 octubre-07 octubre-09 octubre-06 octubre-08

-5 Hombre Mujer Gap

Fuente: elaboración propia a partir de las series de datos del CIS.

aproximadamente desde 2006 a 2008. Dados los altos costes de participar Durante este periodo la participación de en una huelga, así como la menor proba- las mujeres es de entre el 3 y 4%, es decir, bilidad de las mujeres de trabajar fuera las mujeres participan un 34% menos en del hogar, el gráfico 7 muestra la misma huelgas que los hombres. Pese a la mayor información en cuanto a participación movilización general, diferencias simila- en manifestaciones. Podemos observar res se pueden observar en 2011, 2014 y la misma dinámica: hay diferencias en- 2015. Sin embargo, en un momento de tre hombres y mujeres –aunque relativa- gran movilización política como es 2012- mente menores que para huelgas– hasta 2013, la participación en huelgas entre las 2013 y otra vez en 2015. El barómetro de mujeres alcanza la de los hombres. Esto abril de 2018 es el primero que refleja no vuelve a suceder hasta el barómetro de una participación mayor de mujeres que abril de 2017, que muestra por primera de hombres en manifestaciones en los vez una participación mayor de mujeres 12 meses anteriores. que de hombres y que suponemos refleja las movilizaciones del 8 de marzo de 2017. Aún mayor es la diferencia en 5. Perfil de las participantes 2018. Encontrar un mayor porcentaje de y razones para la movilización mujeres que de hombres que participan en una huelga es sin duda una rareza en De las publicadas hasta ahora, una única España y en nuestro entorno, y refleja la encuesta a nivel nacional se ha dedicado excepcionalidad, hasta ahora, de la movili- al feminismo de forma monográfica. La zación feminista de 2018. Revista Contexto (CTXT) decidió realizar

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informe_democracia_2018.indb 160 4/4/19 13:41 GRÁFICO 7: Participación en una manifestación en los últimos 12 meses, hombres y mujeres (2006 a 2018)

Participación en una manifestación en los últimos 12 meses

0 1 1 1 julio-1 abril- 11 julio-17 julio-13 julio-12 julio-15 julio-16 julio-14 julio-10 abril-17 abril-13 abril-12 abril-15 abril-16 abril-14 abril-18 abril-10 julio-07 julio-06 julio-09 julio-08 abril-07 enero-1 abril-06 abril-09 abril-08 enero-17 enero-13 enero-12 enero-15 enero-16 enero-14 enero-18 enero-10 enero-07 enero-06 enero-09 enero-08 -5 octubre-1 octubre-17 octubre-13 octubre-12 octubre-15 octubre-16 octubre-14 octubre-10 octubre-07 octubre-06 octubre-09 octubre-08

-10

Hombre Mujer Gap

Fuente: elaboración propia a partir de las series de datos del CIS.

una encuesta con el título “Barómetro nivel educativo con la muestra del baró- de feminismo” y ponerla a disposición metro del CIS muestra resultados simi- del público en octubre de 20185,6. Dado lares, si bien las diferencias parecen ser que se trata de una encuesta online, con menores en el barómetro de CTXT debi- una muestra modesta, debemos tener en do, probablemente, a que la muestra es cuenta que los resultados pueden no ser más pequeña7. representativos de la sociedad española. Con esta cautela en mente, la en- Pese a ello, la comparación del perfil de cuesta de CTXT nos permite examinar las participantes en términos de edad y el perfil de aquellas mujeres que deci-

5 La autora agradece a la Revista Contexto que haya accedido a poner a disposición los datos de dicho baróme- tro para su análisis secundario. También agradece la amabilidad y rapidez con que se ha compartido toda la información. 6 La encuesta se realizó del 11 al 17 de octubre de 2018, por la empresa 40db. Se trata de una encuesta de ámbito nacional, con una muestra de 1007 entrevistas realizadas a mayores de 18 años a partir de un panel online (comunidad de internautas). Los resultados presentados aquí incluyen la ponderación de la muestra re- comendada por la empresa que la realizó (40db). Toda la información de la encuesta así como los resultados principales están disponibles en la web de CTXT (2018). 7 Ver gráfico A1 en la información complementaria. La comparación de las dos encuestas nos permite confiar en que, de existir algún sesgo de representación en la encuesta realizada a panelistas online, se tratará de menores diferencias entre perfiles. Se trata por lo tanto de un test conservador. Además, la muestra se reduce a menos de 500 casos cuando solo analizamos mujeres, por esta razón, los análisis presentados a continuación reflejan intervalos de confianza del 90%.

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informe_democracia_2018.indb 161 4/4/19 13:41 dieron participar en alguna manera en importante, el de las adolescentes, no la huelga del 8 de marzo8. Los resulta- está incluido en la muestra. En cuanto dos de la encuesta publicados por CTXT a su nivel de estudios, la probabilidad de apuntan a que el 13,3% de los hombres haber participado aumenta con mayo- encuestados contestaron que sí, mien- res niveles educativos, y especialmente tras que el porcentaje es del 28,4% para entre las universitarias (ver gráfico 8). las mujeres. Para comprender los moti- En cuanto a su situación laboral, lógica- vos de las participantes, los modelos que mente teniendo en cuenta que se trata se presentan aquí se basan en la mues- de una huelga, aquellas mujeres en si- tra de las mujeres. tuación de desempleo o que se dedican La primera columna del gráfico 8 al trabajo no remunerado tienen menor presenta el perfil sociodemográfico de probabilidad de haber participado en la las participantes en la huelga del 8 de huelga que aquellas que están retiradas, marzo. En concreto, presenta cómo son estudiantes o trabajan de forma re- cambia la probabilidad de participar en munerada10. Por último, no disponemos la huelga de acuerdo a la pertenencia de información sobre la autoubicación a distintas categorías de edad y ocupa- ideológica de las entrevistadas, pero si ción9. De esta forma, podemos ver que atendemos a su recuerdo de voto, las la probabilidad de haber participado en participantes que en las elecciones de la huelga aumenta si nos fijamos en las 2016 votaron a un partido de izquierdas jóvenes de 18 a 24 años en comparación tienen mayor probabilidad de haber par- con las de 35 a 44 (la categoría de refe- ticipado en la huelga que aquellas que rencia). En menor medida, lo mismo votaron a un partido de derechas11,12. ocurre con las mujeres entre 55 y 64 Como se ha señalado antes, la parti- años, que también tienen más probabi- cipación en una huelga tiene costes muy lidades de haber participado en compa- altos, sobre todo para las mujeres, ade- ración con las de mediana edad. Pode- más de ciertos condicionantes como el mos decir, por tanto, que la huelga fue hecho de que está dirigida a las mujeres joven, pero no solo. Un grupo de edad con trabajos remunerados, obviando el

8 La formulación original de la pregunta es: “La huelga feminista del 8 de marzo contó con la participación de distintos sectores. ¿Participaste de alguna manera en esta huelga?”. Las respuestas están codificadas como 1, “Sí”, y 0, “No”. 9 El modelo es una ecuación logística donde haber participado en la huelga de 8M es la categoría de referencia. Los datos están ponderados con los pesos ofrecidos por la base de datos original. 10 Los resultados de situación laboral pueden consultarse también en el material adicional (ver gráfico A2) 11 La pregunta original, “¿Por último, podrías indicar a qué partido o coalición votaste en las pasadas elecciones generales de 2016? Te recordamos que esta encuesta es completamente anónima” ha sido recodificada en “voto a partido izquierdas” frente a “voto a partido de derechas”. Para situar a cada partido se han utilizado datos del Manifesto Project para las mismas elecciones, en concreto la variable “Rile”. Dado que esta variable tiene un número de casos perdidos elevado, se ha optado por ofrecer este análisis en el material adicional. 12 La encuesta del CIS permite controlar por ideología y muestra que la probabilidad de participar en una huelga es significativamente mayor para las mujeres que se autoubican en la izquierda.

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informe_democracia_2018.indb 162 4/4/19 13:41 GRÁFICO 8: Perfil de las participantes en actividades en torno a la huelga del 8 de marzo. Características sociodemográficas, experiencias personales y percepciones sobre la sociedad

Experiencias Machismo Socio demográfico personales sociedad 18 -24 25-34 45-54 55-64 65+ Secundaria Universitaria Frec. carga tareas hogar Frec. agresión física o sexual Frec. discriminación laboral Frec. callarse entorno público Frec. acoso físico o psicológico Frec. miedo al volver a casa Frec. mansplaining Desigualdad de derechos Brecha salarial Jueces machistas Políticos machistas -0,2 0 0,2 0,4 -0,2 0 0,2 0,4 -0,2 0 0,2 0,4

La figura muestra los efectos marginales para cada una de las categorías con intervalos de confianza del 90%.

trabajo no remunerado, situaciones de lamentamos no tener datos de adoles- desempleo o jubilación13. Para tener una centes. Este segundo análisis también perspectiva más amplia del perfil femi- confirma que el sentimiento feminista nista en España, se ha replicado el análi- aumenta con el nivel educativo de las sis anterior para la pregunta “Pensando encuestadas. Por último, las diferencias en ti, ¿cómo de feminista te sientes?”. El que observamos antes en cuanto a situa- gráfico 9 muestra el perfil de aquellas ción laboral desaparecen, confirmando que se sienten muy o bastante feminis- que los resultados anteriores se debían tas frente a las que se siente poco o nada a circunscribir la pregunta al hecho de feministas. Como puede observarse, los participar en una huelga. resultados corroboran que el movimien- to feminista es un movimiento joven en 5.1. Motivos para participar en las España, es decir, tienen más probabili- movilizaciones dad de sentirse feminista las mujeres A continuación, nos centramos en los entre 18 y 24 años de edad que cual- posibles motivos para la movilización. quier otro grupo de edad. Una vez más, Pese a que no se pregunta por las razo-

13 Pese a que la huelga se convocó también como huelga de cuidados, la pregunta podría estar excluyendo a mujeres en otras situaciones como desempleo o jubilación.

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informe_democracia_2018.indb 163 4/4/19 13:41 GRÁFICO 9: Se siente muy o bastante feminista. Características sociodemográficas, experiencias personales y percepciones sobre la sociedad

La figura muestra los efectos marginales para cada una de las categorías con intervalos de confianza del 90%.

nes por las que las participantes asis- puesto, no asumimos ninguna relación tieron o no a las movilizaciones, o a las de causalidad. razones por las que se sienten más o La segunda columna del gráfico 8 menos feministas, la encuesta de CTXT muestra los efectos de cada una de es- incluye varias baterías de preguntas que tas preguntas en la probabilidad de pueden ayudarnos a entender qué dife- haber participado en alguna actividad rencia a las participantes de las no par- en torno a la huelga feminista del 8 de ticipantes. En concreto se hicieron tres marzo. El gráfico 9 muestra la misma grupos de preguntas: sobre experiencias información, pero en relación con sen- personales de discriminación, sobre la tirse feminista o no. En cuanto a expe- percepción de mayor o menor desigual- riencias personales, aumenta la probabi- dad en la sociedad por razón de sexo, y lidad de haber participado en la huelga sobre el grado en que se considera que para aquellas mujeres que han sufrido distintas instituciones de la sociedad acoso físico o psicológico, así como las son machistas. Al introducir estas pre- mujeres que han percibido mansplaining guntas en el análisis, queremos explo- más a menudo. Estas razones cambian rar los matices o actitudes de aquellas si atendemos al sentimiento feminista, mujeres que se identifican con el movi- donde las situaciones y vivencias que au- miento feminista y las que no; por su- mentan la probabilidad de sentirse femi-

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informe_democracia_2018.indb 164 4/4/19 13:41 nista incluyen, además de las anteriores, 5.2. La tercera y cuarta ola feminista: la discriminación laboral. cambio generacional y ciclo vital En segundo lugar, se analiza si la per- En definitiva, parece que existieran dos cepción de machismo en la sociedad in- tipos de razones con mayor peso a la fluye en las probabilidades de haber asisti- hora de explicar las movilizaciones. Por do a la huelga o de considerarse feminista. una parte, la percepción de una des- Dentro de las disponibles en la encuesta, igualdad generalizada hacia las mujeres se han seleccionado cuatro afirmaciones: en términos económicos y sociales, que 1) el grado de acuerdo de los encuestados a nivel personal se sufre por medio de en torno a la frase “creo que en este país discriminación en el puesto de trabajo existe desigualdad entre mujeres y hom- o actitudes machistas cotidianas como bres con relación a sus derechos socia- el mansplaining. En segundo lugar, as- les, políticos o económicos” (desigualdad pectos relacionados con la violencia, el derechos); 2) “hoy en día, a las mujeres acoso y los abusos, ya sean psicológicos, se les paga menos dinero por ejercer el físicos o sexuales. A nivel social, un indi- mismo trabajo que los hombres” (brecha cador de la importancia de esta segunda salarial); 3) en qué medida consideran dimensión es el efecto de considerar que machista a los jueces, y 4) en qué medida la justicia (o los jueces) son machistas, consideran machistas a los representan- que probablemente esté vinculada en tes políticos14. Los resultados muestran España a casos de violencia machista y que la probabilidad de haber participado al alto número de mujeres asesinadas en la huelga aumenta para aquellas mu- a manos de sus parejas, así como casos jeres que están más de acuerdo con la con gran repercusión, como el de La Ma- afirmación de que existe desigualdad de nada. A nivel individual, influye el he- derechos entre hombres y mujeres, así cho de haber vivido situaciones de acoso como las que consideran que los jueces físico o psicológico por ser mujer. discriminan a las mujeres en España. En Volviendo a pensar en la evolución cuanto al sentimiento feminista, además del feminismo en los últimos años, nos de las dos razones anteriores, la percep- hemos hecho eco en la introducción del ción de que existe una brecha salarial en debate sobre si estamos atendiendo a la España entre hombres y mujeres tam- cuarta ola del feminismo. La tercera se bién correlaciona con sentirse feminista. vincularía a la reivindicación de la igual- En ninguno de los casos estar de acuerdo dad en el ámbito público y privado y de con que los representantes políticos son combatir la desigualdad laboral y social machistas (pese a que un 78% de las mu- a partir de los años sesenta. La cuarta jeres encuestadas están bastante o muy ola, que comenzaría ya en este siglo (al- de acuerdo) implica una diferencia en la gunos la sitúan a partir de 2008), estaría probabilidad de movilizarse. más centrada en combatir la segunda dimensión, la relacionada con los abu-

14 Todas medidas en una escala Likert de 0, “Nada de acuerdo”, a 3, “Muy de acuerdo”. En la batería sobre instituciones se incluyen también otras instituciones como la iglesia, la publicidad, el cine, la televisión, la prensa, los bancos, la radio y los médicos. Se han escogido las dos instituciones políticas.

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informe_democracia_2018.indb 165 4/4/19 13:41 sos y la violencia sexual. Cabe pensar, no han adquirido los roles propios de la por tanto, que estemos atendiendo a un transición a la vida adulta. Para ellas, las cambio en las reivindicaciones feminis- situaciones de acoso o violencia sexual tas. Dado que distintas cohortes de edad pueden ser más relevantes. se han socializado bajo un paraguas de Para examinar la existencia de un reivindicaciones y movilizaciones femi- cambio generacional en este sentido, en nistas distintas, puede que sus deman- los gráficos 10 y 11 se repiten los análi- das también sean diferentes. Cabe, por sis anteriores, pero separando ahora supuesto, una interpretación distinta. aquellas mujeres que tienen 35 años o Podríamos encontrar que las diferencias menos y las mayores de 36. En cuanto a entre mujeres jóvenes y adultas se de- la participación en la huelga del 8M, las ben a la etapa del ciclo vital en la que se experiencias personales que aumentan encuentran. Mientras que las mujeres las probabilidades de participar mues- adultas ya tienen experiencia en el mer- tran algunas diferencias entre los dos cado laboral y en la formación de una grupos, como que la discriminación la- familia tienen más probabilidades de boral aumenta las probabilidades de par- haberse topado con discriminación en ticipar de las mayores de 35 años (en 5 esos ámbitos, habrá mujeres jóvenes, en puntos) pero no de las entrevistadas más cambio, que aún estén estudiando o que jóvenes. A su vez, haber sufrido acoso

GRÁFICO 10: Perfil de las participantes en actividades en torno a la huelga del 8 de marzo y grupo de edad. Características sociodemográficas, experiencias personales y percepciones sobre la sociedad

Experiencias personalesMachismo sociedad

Frec. carga tareas hogar

Frec. agresión física o sexual

Frec. discriminación laboral

Frec. callarse entorno público

Frec. acoso físico o psicológico

Frec. miedo al volver a casa

Frec. mansplaining

Desigualdad de derechos

Brecha salarial

Jueces machistas

Políticos machistas

-0,1 0 0,1 0,2 0,3 -0,1 0 0,1 0,2 0,3

Mujer menor de 36 años Mujer de 36 años o más

La figura muestra los efectos marginales para cada una de las categorías con intervalos de confianza del 90%.

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informe_democracia_2018.indb 166 4/4/19 13:41 GRÁFICO 11: Se siente muy o bastante feminista por grupo de edad. Características sociodemográficas, experiencias personales y percepciones sobre la sociedad

Experiencias personalesMachismo sociedad

Frec. carga tareas hogar

Frec. agresión física o sexual

Frec. discriminación laboral

Frec. callarse entorno público

Frec. acoso físico o psicológico

Frec. miedo al volver a casa

Frec. mansplaining

Desigualdad de derechos

Brecha salarial

Jueces machistas

Políticos machistas

-0,1 0 0,1 0,2 0,3 -0,1 0 0,1 0,2 0,3

Mujer menor de 36 años Mujer de 36 o más años

La figura muestra los efectos marginales para cada una de las categorías con intervalos de confianza del 90%.

físico o psicológico aumenta las proba- nista transversal capaz de movilizar bilidades de participar de las mujeres mujeres de distintos grupos de edad, sí más jóvenes (en 13 puntos) en mayor parece que existan algunas diferencias medida que entre las adultas (3 puntos). por grupos de edad. Entre las jóvenes, Cuando nos fijamos en la percepción de las razones que más capacidad de movi- desigualdad en la sociedad, percibir que lización tienen son las relacionadas con existe desigualdad en derechos aumenta el abuso físico o psicológico y el desigual las probabilidades de participar de am- trato por parte de los jueces. Entre las bos grupos de edad. En cuanto a consi- mujeres mayores de 35 años, la discrimi- derar a los jueces machistas, parece te- nación laboral y la desigualdad de dere- ner un mayor efecto en la probabilidad chos aumentan más las probabilidades de participar de las mujeres más jóvenes de participar. Si en lugar de fijarnos en (en 15 puntos) que en el resto15. la participación en la huelga miramos la Pese a que 2018 haya mostrado que autoidentificación como feminista (grá- en España existe un movimiento femi- fico 11), encontramos resultados simila-

15 Teniendo en cuenta el pequeño tamaño de las muestras, 170 casos en total para las mujeres menores de 35 años, y que el porcentaje de participación en actividades en torno a la huelga es del 39% en este grupo de edad, los efectos marginales que se discuten tienen un tamaño significativo. Las cifras para las mayores de 35 años son de 307 casos y el 27% de las participantes.

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informe_democracia_2018.indb 167 4/4/19 13:41 res. Haber sufrido agresiones físicas o el grado de acuerdo con determinadas sexuales, junto con la discriminación la- medidas y posibles políticas públicas, boral, son los factores más importantes pero no ofrece la oportunidad de propo- para las mujeres mayores, mientras que ner otras medidas adicionales, por lo que para las jóvenes destaca la frecuencia de debemos tener en cuenta que ciertas de- acoso físico o psicológico y el mansplai- mandas podrían ser importantes pero no ning. En cuanto a las percepciones sobre estar reflejadas. En concreto, pregunta la sociedad, no existen diferencias entre hasta qué medida las entrevistadas consi- mujeres y jóvenes, con excepción de ma- deran necesarias las siguientes medidas yor relación entre sentirse feminista y la (presentadas según el grado de acuer- percepción de una brecha salarial en Es- do de todos los entrevistados): fijar por paña entre las mujeres mayores. ley la igualdad salarial entre hombres y Todas estas diferencias podrían im- mujeres (89,7%); que los jueces reciban plicar diferencias generacionales, pero formación sobre igualdad para que no se son también compatibles con la expe- dejen llevar por estereotipos o prejuicios riencia que acompaña cada etapa del machistas a la hora de dictar sus senten- ciclo vital. Cabe pensar que aquellas jó- cias (81,6%); equiparar los permisos de venes que se consideran feministas se maternidad y paternidad y hacerlos in- movilicen políticamente si, en el futu- transferibles de forma que ambos proge- ro, sufren, por ejemplo, discriminación nitores disfruten de 16 semanas de baja laboral. En cualquier caso, el hecho de (81,6%); introducir la perspectiva de gé- que la movilización haya sido más jo- nero en el Código Penal (66,0%); esta- ven y, entre ellas, haya estado marcada blecer una remuneración para el trabajo por la violencia machista y sexual tendrá doméstico en el propio hogar (64,9%) y consecuencias en el futuro. Dado que modificar el lenguaje actual para hacerlo las más jóvenes están en una etapa de más inclusivo (41,5%). socialización política, un periodo de mo- Si incluimos el grado de acuerdo con vilización intenso las afectará en mayor estas medidas en nuestros modelos ante- medida que a otras cohortes. Asimismo, riores, podemos ver que las probabilida- solo podemos esperar que esa orienta- des de movilización aumentan de forma ción feminista cristalice en el tiempo. significativa entre aquellas que conside- Asistiremos, en definitiva, a una genera- ran que debería modificarse el lenguaje ción más feminista y reivindicativa que actual para hacerlo más inclusivo, así las anteriores. como educar a los jueces en perspectiva de género y equiparar los permisos de maternidad y paternidad. Además, pode- 6. Las demandas políticas mos observar diferencias entre mujeres jóvenes y las mayores de 35 en el acuerdo Por último, el barómetro de CTXT nos con cada demanda y en la línea que ya permite hacernos eco de algunas de las observamos antes. Para las mujeres más demandas políticas de las movilizacio- jóvenes, estar de acuerdo con las pro- nes feministas. La encuesta pregunta por puestas de educar a los jueces e incluir la

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informe_democracia_2018.indb 168 4/4/19 13:41 GRÁFICO 12: Perfil de las participantes en actividades en torno a la huelga del 8 de marzo. Acuerdo con políticas públicas específicas

Remunerar trabajo

Lenguaje más inclusivo

Jueces, educar en perspectiva de género

Perspectiva de género en el Código Penal

Iguadad salarial legal

Equiparar persmisos de Mujer hasta 35 maternidad y paternidad Mujer 36 o más

-0, 1 0 0,1 0,2

La figura muestra los efectos marginales para cada una de las categorías con intervalos de confianza del 90%.

perspectiva de género en el Código Penal destaca el aumento de la probabilidad de aumenta en mayor medida las probabili- movilizarse si están de acuerdo con que dades de participar en la huelga. Una vez los permisos de maternidad y paternidad más, parece claro el vínculo con senten- deberían ser iguales e intransferibles. cias polémicas como la de La Manada y Como apuntamos antes, esta diferencia la inseguridad y desprotección que sien- podría deberse también a la diferente ten las mujeres jóvenes ante el sistema etapa del ciclo vital en que las encuesta- legal. En cuanto a las mujeres mayores, das se encuentran en función de su edad.

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informe_democracia_2018.indb 169 4/4/19 13:41 Conclusiones

En perspectiva comparada, en Espa- movilizar a mujeres muy jóvenes y, en 1 ña existe un nivel de igualdad relati- segundo lugar, las secuelas que ha teni- vamente alto en el ámbito político, que do en términos de movilización antife- pone de manifiesto el éxito de la intro- minista por parte de la extrema derecha. ducción de cuotas paritarias en las listas electorales. Sin embargo, España se si- Entre distintos grupos de edad, hay túa en una posición muy baja en cuan- 6 diferencias en las razones que pre- to a igualdad en el poder económico y dicen la movilización y también en las social. reformas preferidas. Cabe pensar que se trata de un fenómeno de ciclo vital ya El éxito de las movilizaciones en que las mujeres más jóvenes pueden no 2 torno al 8 de marzo fue tal que con- haberse incorporado al mercado laboral siguió romper con la tradicional brecha todavía o formado una familia. Pese a de género en la movilización política de ello, es importante añadir a las deman- protesta en España. Y, sobre todo, consi- das de conciliación, de derechos labora- guió movilizar a mujeres jóvenes con un les y familiares, el relativamente nuevo nivel educativo alto. énfasis puesto en políticas para erradi- car la violencia sexual y machista. La movilización de las mujeres en 3 2018 fue el resultado de décadas Existe un amplio consenso sobre la de avances en las políticas de igualdad, 7 necesidad de tomar medidas para y de distintos acontecimientos interna- progresar hacia la igualdad efectiva en- cionales como las campañas #MeToo tre hombres y mujeres en España. Todo y #cuéntalo, y de eventos coyunturales indica que hay un apoyo suficiente para como la Caravana de las Mujeres, la sen- un paquete de medidas ambicioso que tencia de La Manada y otras sentencias avancen en la igualdad entre hombres y similares. mujeres en España.

Ya que las mujeres más jóvenes En cuanto a qué políticas tienen 4 están formando sus orientaciones 8 más apoyo, necesitamos más in- políticas básicas, las cuáles suelen tener formación. Con los datos disponibles una alta persistencia a lo largo de la vida parece existir un acuerdo mayoritario de una persona, cabe esperar que el au- con medidas como garantizar por ley mento de la movilización feminista rela igualdad de salarios o incluir la edu- sulte en una característica generacional. cación de género y la perspectiva de género en instituciones básicas de la Dos dinámicas hacen pensar que las democracia como el sistema legal. Sería 5 demandas transversales del femi- conveniente trabajar en la identificación nismo en España han venido para quede demandas específicas y el apoyo en darse: el hecho de que haya conseguido torno a cada una ellas.

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informe_democracia_2018.indb 172 4/4/19 13:41 Anexos

GRÁFICO A1: Comparación perfil sociodemográfico en el barómetro de abril de 2018 del CIS y el barómetro del feminismo de CTXT

GRÁFICO A2: Participación en actividades en torno a la huelga del 8 de marzo. Actitudes de las participantes y grupo de edad (más voto a partidos de izquierda o derecha)

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informe_democracia_2018.indb 173 4/4/19 13:41 GRÁFICO A3: Participación en actividades en torno a la huelga del 8 de marzo. Actitudes de las participantes y grupo de edad (más situación laboral de la entrevistada)

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informe_democracia_2018.indb 174 4/4/19 13:41 El 2018 en Cataluña: más incertidumbres que certezas 9Joaquín Tornos Mas informe_democracia_2018.indb 175 4/4/19 13:41 1. La tensión y la incertidumbre liderado por Puigdemont en el bloque se mantiene independentista y de Ciudadanos en el bloque constitucionalista (el partido más votado en las citadas elecciones). El año 2017 estuvo marcado por la cre- En el capítulo de este mismo Infor- ciente tensión entre el Gobierno de Es- me del año 2017 dedicado a Cataluña, a paña y el de la Generalitat de Cataluña cargo de Eduard Roig, se decía: “Cele- a medida que se desarrollaba el proceso bradas las elecciones y el fin de 2017, los independentista. La aprobación de las acontecimientos han permitido superar leyes del referéndum y de la transición mínimamente la situación de bloqueo hacia el nuevo Estado independiente, la absoluto generada por el referéndum celebración de referéndum ilegal el 1 de del primero de octubre y la proclama- octubre y, en particular, la declaración de ción de la independencia del 27 de oc- independencia el 27 de ese mes, dieron tubre. Pero los resultados electorales, tal paso a la aplicación del artículo 155 de la como han sido expuestos, plantean más Constitución, concretado en el cese del incertidumbres que vías de futuro”. Gobierno autonómico y la convocatoria La advertencia de que el resultado de elecciones autonómicas. Poco des- electoral de diciembre de 2017 hacía pre- pués, el presidente Carles Puigdemont, ver un año 2018 conflictivo se ha confir- la consellera Meritxell Serret y los consellers mado. El 2018 acabó sin que las partes Lluís Puig y Toni Comín huían a Bélgica, enfrentadas hubiesen renunciado a sus mientras que los consellers Oriol Junque- respectivos planteamientos de partida, ras, Raül Romeva, Joaquim Forn, Carles aunque la llegada al Gobierno del PSOE Mundó, Josep Rull y Jordi Turull, las con- introdujese un cambio de estrategia selleras Dolors Bassa y Meritxell Borràs, la muy significativo. El Gobierno catalán presidenta del Parlamento catalán, Car- insistía en reivindicar un referéndum me Forcadell, y los presidentes de la ANC de autodeterminación y afirmaba que su y Òmnium Cultural, Jordi Cuixart y Jordi objetivo seguía siendo implantar la re- Sánchez, ingresaban en prisión acusados pública catalana al margen del sistema de los delitos de sedición, desobediencia autonómico y de la Constitución, la cual, y malversación de caudales públicos. El en votación en el Parlamento catalán, se 4 de diciembre saldrían de prisión tras llegó a calificar de antidemocrática y an- pagar las respectivas fianzas los consellers tisocial. El Gobierno, dentro de la irre- Romeva, Rull, Turull y Mundó y las con- nunciable defensa del Estado de derecho selleras Bassa y Borrás. y la Constitución, propició la apertura de Las elecciones del 21 de diciembre vías de negociación política, pero estas de 2017 confirmaron el mantenimiento resultaron ser todavía muy débiles e inde los dos grandes bloques, independen- ciertas. Los partidos de la derecha consti- tistas y “constitucionalistas”, en unas tucionalista continúan rivalizando en la magnitudes muy similares a las anterio- radicalización de su discurso contrario a res, con mayoría de escaños, pero no de cualquier intento de alcanzar una solu- votos a favor del independentismo, y con ción política al conflicto con Cataluña. las novedades de la victoria del partido

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informe_democracia_2018.indb 176 4/4/19 13:41 En el año 2018, Cataluña se ha acos- el Acuerdo de Investidura se afirma que, tumbrado a vivir con un Parlamento y teniendo en cuenta “el desarrollo del valor un Gobierno inactivos, con tensión, tan- del 1 de octubre y la victoria del 21 de di- to interna como con el Gobierno espa- ciembre, las fuerzas políticas partidarias ñol, y en particular con el PP y Cs, y sin de la independencia de Cataluña han de apreciar avances hacia una mejora de la sumar en la XII Legislatura para avanzar situación. Actualmente, se vislumbran en la consecución de un futuro de libertad nuevas amenazas de polarización. La y justicia, ampliando los apoyos sociales y celebración de los juicios a los encausa- políticos y consolidando las fortalezas que dos por delitos de rebelión dificulta las tiene nuestra sociedad y creando otras ya difíciles vías de acuerdo con el inde- nuevas. Solo con el empoderamiento ciu- pendentismo, mientras que la derecha dadano, la suma de grandes mayorías y la española, fragmentada entre el Partido persistencia ante la represión del Estado Popular, Ciudadanos y Vox desde las será posible alcanzar estos objetivos. Aho- elecciones andaluzas de diciembre, re- ra nos toca hacer república”. clama de forma unánime e insistente Diversos elementos de interés con- que se adopten medidas radicales contra fluyen en este breve texto. Por un lado, el Gobierno catalán. se parte de la afirmación de una legiti- Tras un año convulso, seguimos con midad que se sitúa al margen de cual- más incertidumbres que certezas, y con quier referencia al marco constitucional un camino por recorrer sembrado de y estatutario, y a la que se apela en otros minas. apartados del Acuerdo para la Investidu- ra con términos épicos. Esta legitimidad es la que impulsa el cometido del nuevo 2. El Gobierno catalán mantiene Gobierno: conseguir un futuro de liber- su discurso: la legitimidad tad y justicia, que la represión del Estado del primero de octubre de 2017, español niega, a través de la creación de construir la república y rechazar una nueva república. Pero para el logro de este objetivo se apela a la unidad de el autonomismo. Pero se insiste las fuerzas políticas partidarias de la in- a la vez en la necesidad de diálogo dependencia, al apoyo ciudadano y a la y acuerdos consecución de grandes mayorías. Nin- guna referencia a la actuación al margen Tras las elecciones del 21 de diciembre de una legalidad o a la necesidad de lo- de 2017 y la conformación de nuevo de grar grandes mayorías para poder llevar una mayoría parlamentaria soberanista, adelante el proceso independentista. el Gobierno, que finalmente se constituyó Esta declaración se complementa el 2 de junio de 2018, mantuvo su hoja de con la afirmación de la voluntad de lle- ruta dirigida a la creación de la república gar a acuerdos con el Gobierno español, catalana, con el fin de cumplir el manda- haciendo una llamada a la necesidad de to que, se dice, se obtuvo en las urnas del solucionar el conflicto catalán a través de referéndum del 1-O. En la Propuesta para la negociación política.

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informe_democracia_2018.indb 177 4/4/19 13:41 De esta forma quedan configuradas tutario, ha recuperado el ejercicio de las las líneas básicas de actuación del nuevo competencias que perdió, ha repuesto Gobierno presidido por Quim Torra. Se en sus puestos a las personas que fueron reconoce de hecho la inviabilidad de la cesadas, y ha negociado con el Gobierno vía unilateral (aunque no se niega expre- del PSOE la retirada de recursos de in- samente que no se vaya a hacer uso de constitucionalidad y la mejora de aspec- la misma) y se desestima la legislación tos relativos a la financiación. propia aprobada en septiembre de 2017, Pero esta situación de “normalidad” la ley de transitoriedad jurídica y funda- trata de ocultarse desde el propio Go- cional de la república. Pero no se renun- bierno y es denunciada por la CUP y por cia al objetivo de crear la república, y se la ANC, que exigen avanzar de forma acuña un nuevo eslogan político con el decidida hacia la república, lo que gene- que movilizar a las fuerzas independen- ra tensiones dentro de las propias fuer- tistas: fem república. De nuevo, como en zas que sostienen al Gobierno catalán. el caso de la referencia al “derecho a de- No faltan acusaciones de traición a los cidir”, se crea hábilmente un concepto “tibios” o “pragmáticos”, y el Gobierno indefinido, pero con fuerza para sumar catalán se ve forzado por ello a elevar de adhesiones. No se dice ni cómo ni cuán- vez en cuando el tono de sus declara- do, pero el objetivo final está claro –crear ciones, mientras al mismo tiempo trata un Estado independiente– y todo lo que de alcanzar acuerdos que justifiquen el sea útil a este fin será la prioridad del mantenerse dentro de la demonizada vía nuevo Gobierno y podrá utilizarse para del perverso autonomismo. movilizar a los ciudadanos catalanes a favor de este compromiso político. Al mismo tiempo, la llamada a “ha- 3. Un Gobierno catalán intervenido cer república” servirá para oponerse a y luego paralizado regresar al marco autonomista. La ne- gociación política a la que se apela, por Las energías dedicadas a seguir defen- tanto, debe servir para superar el marco diendo el procés han lastrado, sin duda, constitucional y autonomista. República la actividad del Gobierno catalán. Por versus Estado autonómico. Y aquí reside un lado, no debe olvidarse que, hasta la el principal problema y las contradiccio- constitución del nuevo Gobierno resul- nes vividas a lo largo del año 2018, en- tante de las elecciones del 21 de diciem- tre declaraciones reiteradas de carácter bre, el Gobierno autonómico estuvo in- rupturista y los intentos por mantenerse tervenido en aplicación del artículo 155. dentro del marco constitucional al adop- En este sentido es bueno recordar tar resoluciones y al tratar de llegar a que, en virtud de la autorización del Se- acuerdos con el Gobierno del Estado. nado, el Gobierno español aprobó el 27 Tras el levantamiento del artículo 155 de octubre de 2017 cinco reales decretos y la recuperación plena del autogobier- con los que hizo efectivo el artículo 155 no, el Gobierno de la Generalitat ha ac- de la Constitución. Estos reales decretos tuado en el marco constitucional y esta- supusieron el cese del presidente Puig-

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informe_democracia_2018.indb 178 4/4/19 13:41 demont y de los miembros del Govern, veles de Administración y la máquina la asunción de las competencias de los administrativa no se paralizó. También consejeros catalanes por parte de los hay que señalar, no obstante, que dado Ministerios correspondientes y la supre- el carácter provisional con el que se sión de las oficinas del presidente y del adoptó el artículo 155 –provisional en el vicepresidente, del Consejo Asesor para sentido de limitado en el tiempo, ya que la Transición Nacional, de la Comisión se debía levantar la intervención tras la especial sobre la violación de los dere- formación del nuevo Gobierno catalán–, chos fundamentales en Cataluña, del la máquina administrativa se mantuvo Consejo de la Diplomacia de Cataluña en situación de bajo rendimiento, sin (DIPLOCAT) y de las delegaciones del adoptar grandes decisiones de calado Gobierno de la Generalitat, las llamadas político. Finalmente, la intervención se “embajadas”, salvo la de la Unión Euro- alargó más de lo previsto, al retrasarse pea. Además, se disolvió el Parlamento y mucho la composición del nuevo Go- se convocaron elecciones. bierno catalán, lo que no ocurrió hasta Al margen del debate jurídico en tor- el 2 de junio de 2018. De este modo, la no a la corrección o no de estas medidas intervención se alargó unos seis meses, desde el punto de vista constitucional (en pero como hemos dicho, ello no afectó particular, la disolución de Parlamento de modo significativo al funcionamiento y la convocatoria de nuevas elecciones) de una Administración que se mantuvo –cuestión que se trató principalmente en estado de baja intensidad. en el año 2017, cuando se adoptaron las Tras la elección del nuevo presiden- medidas–, el año 2018 ha visto cómo se te de la Generalitat, se levantó la aplica- aplicaban las mismas, en particular las ción del artículo 155 y pudo constituirse que afectaban al funcionamiento de una el nuevo Gobierno. La elección del pre- Administración que pasa a depender del sidente estuvo marcada por un proceso Gobierno del Estado. largo y complejo, debido a la voluntad Lo cierto es que la aplicación del ar- inicial de los partidos soberanistas de tículo 155 se llevó a cabo sin tensiones investir al expresidente exiliado. Final- políticas ni interferencias de los tribu- mente, el 14 de mayo se eligió a Quim nales. Los consejeros abandonaron sus Torra con 66 votos a favor (provenien- departamentos (algunos huyeron al ex- tes de Junts per Catalunya y ERC), 65 en tranjero) y el personal de la Administra- contra (Cs, PSC, Catalunya en Comú- ción catalana aceptó poner sus servicios Podem y PP) y cuatro abstenciones de a las directrices del Gobierno estatal. De la CUP. este modo, se pasó a actuar de una for- El nuevo Govern nace en todo caso ma bifásica, ya que los expedientes se debilitado por las tensiones entre JxCat y tramitaban en Cataluña, pero las deci- ERC –tensiones que se irán manifestan- siones normativas y las que ponían fin a do a lo largo de todo el resto del año– y los expedientes se tomaban en Madrid. por la presión externa de la CUP, cuyos Se organizó de forma más informal que votos son necesarios para obtener la ma- formal la colaboración entre los dos ni- yoría. Mientras Puigdemont trataba de

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informe_democracia_2018.indb 179 4/4/19 13:41 marcar los ritmos políticos de actuación, tensiones iban apareciendo de vez en el líder de ERC, Oriol Junqueras, estaba cuando. Así, por ejemplo, el presidente en la cárcel, y entre ellos dos no existía Torra se reunía con Puigdemont, con comunicación. Las tensiones alcanzaron quien negociaba la política de la Gene- el interior de JxCat, donde coexistían un ralitat, pero Puigdemont no hablaba con sector más radical, vinculado directa- Junqueras. A su vez, las asociaciones ci- mente a Puigdemont, y un sector más viles ANC y Òmnium cultural, a las que pragmático, con claras raíces conver- los partidos cedieron el dominio de las gentes y con presencia importante en el calles y en ocasiones estimulaban a “se- Congreso de los Diputados. guir apretando”, como hizo el presiden- A lo largo del 2018, el Gobierno cate Torra, imponían también un ritmo talán trató de mantener la unidad de ac- que no todos los partidos aceptaban del ción, aunque esta unidad no coincidiera mismo modo. En todo caso, se avanzaba con una verdadera unidad interna. Exis- formalmente unidos, con el temor a ser tía una unidad de acción en los objetivos calificado de traidor si se hacían mani- políticos máximos: la reivindicación del festaciones favorables a las vías de ne- derecho a decidir y el trabajo para hacer gociación y acuerdo o a la necesaria re- realidad la república catalana. Esta uni- composición de fuerzas para lograr una dad se veía reforzada por la existencia mayoría más amplia antes de pasar a la de presos y de exiliados, en torno a cuya creación de la nueva república. Por tan- defensa se creaba una unidad compacta. to, el objetivo era avanzar unidos, pero Pero más allá de estos elementos de uni- sin perder las marcas electorales propias dad, no desaparecía la realidad de la exis- a la espera de contiendas electorales en tencia de tres partidos soberanistas con las que poder lograr la primacía del so- historias y objetivos diferentes: ERC, beranismo. PDeCat y la CUP. Cada partido man- En todo caso, con la constitución del tenía estrategias diferentes para lograr nuevo Govern el 2 de junio, este recu- los mismos objetivos, e incluso dentro peró sus poderes para el ejercicio de sus del PDeCat existían tendencias diferen- funciones, pero la realidad es que la ac- tes, las cuales se hacen especialmente tividad de gobierno y la administrativa visibles entre sus representantes en el se han mantenido en unos niveles mí- Congreso de los Diputados. No puede nimos. olvidarse que cada partido mantenía la En el 2018 solo se aprobaron tres le- finalidad inherente a un partido políti- yes, y una de ellas, la única con un signifi- co: tratar de lograr el poder para llevar a cado político relevante, fue la Ley 2/2018 cabo su propio programa; en este caso, de modificación de la Ley 13/2008 de la tratar de lograr el poder para asumir el presidencia de la Generalidad y del Go- liderazgo del soberanismo en Cataluña. bierno, con la que se pretendía habilitar Los intentos de crear una fuerza la investidura del presidente propuesto transversal liderada por el expresidente sin su presencia física en el debate de Puigdemont y parte de sus fieles dentro investidura, que fue impugnada por el del PDeCat no prosperaban. Por ello, las Gobierno de España ante el Tribunal

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informe_democracia_2018.indb 180 4/4/19 13:41 Constitucional y está suspendida. Las septiembre. Los enfrentamientos y las otras dos leyes contienen pequeñas mo- llamadas a la unidad se suceden, pero dificaciones de textos legales anteriores. ello afecta al normal funcionamiento La debilidad parlamentaria del Go- del Govern. Esta misma debilidad parla- bierno catalán le ha llevado a aprobar 8 mentaria y ausencia de acuerdo interno decretos leyes, pero también estos care- provocó la falta de renovación de mu- cen de contenido sustantivo relevante, chos órganos institucionales de la Gene- salvo tal vez el relativo a la asunción del ralitat, algunos de tanta relevancia como servicio de abastecimiento de agua a po- el Consell de Garanties Estatutaries o la blaciones en alta, lo que por otro lado Sindicatura de Comptes. ha abierto el conflicto jurídico sobre el coste para las arcas públicas derivado de esta operación. 4. Se aprueba la moción A nivel reglamentario, prácticamen- de censura y el PSOE llega te tan solo pueden mencionarse los de- al poder cretos de reordenación de la adminis- tración tras el periodo de intervención, Durante el primer semestre del 2018, la así como los que tienen como objeto falta de constitución del nuevo Gobier- recuperar las “embajadas” cerradas y no catalán hizo que la política estatal res- abrir otras nuevas. Cabe destacar el De- pecto a Cataluña se mantuviera en los creto 1/2018 de 19 de mayo, por el que términos con los que finalizó el 2017. Se se crean, denominan y determinan los aplicaba el sistema derivado del régimen ámbitos de competencia de los Departa- del artículo 155, como comentábamos, mentos de la Administración de la Ge- sin grandes problemas, a la espera de la neralitat, un total de 13, repartidos entre existencia de un nuevo Gobierno en Ca- representantes de los dos partidos que taluña para, en su caso, modificar la po- conforman el nuevo Govern. lítica estatal de la comunidad autónoma. La escasa actividad administrativa Todo hacía presagiar, en cualquier caso, del nuevo Govern seguramente se debe, que se mantendría la política de falta de como hemos dicho, a la prioridad del in- negociación política, exigencia del cum- terés por mantener vivo el procés, pero plimiento de la Constitución y remisión también a la realidad de un Gobierno de la solución del conflicto a lo que fuera débil, lastrado por su dependencia po- resolviendo el Tribunal Constitucional y lítica respecto del expresidente exiliado, el Poder Judicial. por las tensiones internas entre los par- La situación, no obstante, cambió tidos que lo sostienen, JxCat y ERC, y de forma inesperada al prosperar la mo- por las presiones externas de la CUP y ción de censura presentada por Pedro la ANC. Las tensiones entre JxCat y ERC Sánchez contra el Gobierno de Maria- llevaron, por ejemplo, con ocasión del no Rajoy. La gravedad de los casos de debate sobre el trato que dar a los dipu- corrupción que acechaban al PP llegó a tados procesados, a paralizar la actividad un punto álgido cuando se dictó la sen- del Parlamento durante todo el mes de tencia de la trama Gürtel, en la que se

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informe_democracia_2018.indb 181 4/4/19 13:41 afirmaba la existencia de una relación ta convencida, a la que encomendaba la directa del PP con los graves casos en- tarea de abrir espacios de negociación y juiciados. El PP fue condenado como be- posibles acuerdos. A su vez, al frente de neficiario de un sistema de corrupción la Secretaría de Estado de Política Terri- institucional. torial colocó a Ignacio Sánchez Amor, Presentada la moción de censura político extremeño de dilatada trayec- poco después de la sentencia, la mis- toria tanto en Extremadura como en ma logró los votos favorables necesa- órganos estatales, defensor del modelo rios –180 frente a 169 en contra y una descentralizado de la Constitución y de abstención– y Pedro Sánchez accedió a reconocido talante negociador. Ambos la presidencia del Gobierno. Para alcan- tratarían de llevar adelante el reto de re- zar la mayoría de votos necesaria, Pedro bajar la tensión con el Gobierno de Ca- Sánchez tuvo que contar con los apo- taluña y abrir espacios de negociación y yos de PDeCat, Esquerra Republicana y acuerdo. PNV, comprometiéndose a restablecer Se abría así una nueva etapa en la el diálogo con el Gobierno catalán y a que se pretendía situar la vía de la nego- mantener el presupuesto aprobado por ciación en el centro de la estrategia para Mariano Rajoy. Se configuraba de este solucionar el problema catalán; una vía, modo una nueva mayoría que incluía a no obstante, sujeta a fuertes tensiones los partidos soberanistas catalanes. Este desde un lado y otro, lo que dificultaría hecho obtuvo una indudable significa- su éxito. ción en la nueva política con respecto al Por un lado, los partidos en la opo- problema catalán. sición al Gobierno de Pedro Sánchez, Desde un primer momento, el nue- particularmente PP y Cs, no dudaron en vo presidente del Gobierno afirmó que el recurrir a este cambio de rumbo en la problema catalán es un problema políti- relación con el Gobierno catalán para ex- co que debe ser abordado como tal y que, tremar sus críticas al Gobierno socialis- por tanto, requiere abrir un espacio de ta. Se acusaba al nuevo Gobierno de ha- negociación para tratar de llegar a acuer- berse vendido a los secesionistas con el dos. La negociación debía enmarcarse, único fin de obtener el Gobierno, y cada en todo caso, dentro de la Constitución reunión celebrada o cada acuerdo alcan- y el Estatuto, a la vez que se hacía hin- zado se criticaba como una muestra de capié en que si bien nada que estuviera las cesiones que se estaban haciendo a fuera del marco legal iba a ser posible, los “enemigos de España”. En este cli- tampoco se podía apelar exclusivamente ma, el pequeño partido de la extrema al respeto de la ley. derecha nacionalista española, VOX, Con el fin de propiciar estas vías de encontró un espacio idóneo para colocar acuerdo, el nuevo presidente nombró su mensaje en defensa a ultranza de la como ministra de Administraciones unidad de España y la recentralización. Territoriales a Meritxell Batet, catalana, Frente a las vías de acuerdo, se reclama- militante del PSC, conocedora de la rea- ba la vuelta al 155 con medidas más du- lidad del Estado autonómico y federalis- ras contra la autonomía catalana.

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informe_democracia_2018.indb 182 4/4/19 13:41 Pero la vía del acuerdo también se so soberanista catalán. La oposición del presentó difícil en el bando catalán. PP y de Cs al Gobierno socialista anda- Como ya hemos dicho, el Gobierno cata- luz no dudó en convertir la posición fa- lán, al asumir el poder, proclama su vo- vorable de Pedro Sánchez a buscar una luntad de instaurar la república, reclama solución política al conflicto catalán en la legitimidad del resultado del referén- el tema central de una campaña que en dum del 1 de octubre de 2017 y reitera la principio debería tratar sobre los pro- voluntad de llevar a la presidencia de la blemas de Andalucía. Pero la situación Generalitat al presidente legítimo, Car- catalana y la posición del PSOE respecto les Puigdemont. Estas proclamas rene- a la misma fueron los temas utilizados gaban de la vía autonomista y, por ello, la por los partidos de la oposición como vía de la negociación se defiende de for- un magnífico punching ball al que gol- ma muy matizada, ya que lo único que pear para obtener réditos electorales en se puede acordar es la celebración de un contra del Gobierno socialista de Susana referéndum de autodeterminación que Díaz. PP, Cs y el hasta entonces peque- abra las puertas a la proclamación de la ño partido VOX, además, rivalizaron en república, algo que el Gobierno de Pe- la dureza de las críticas a Pedro Sánchez dro Sánchez se niega a reconocer. Por y a la connivencia de Susana Díaz con su ello, el Gobierno de la Generalidad trata política, si bien esta última trató de no de ocultar o rebajar de contenido todo entrar en esta cuestión. acuerdo o reunión que se celebre con el Los resultados dieron la razón a Gobierno del Estado. quienes en el PP y Cs vieron en la crítica Tratar de avanzar por la vía del acuer- a la política de Pedro Sánchez un útil ar- do entre el Gobierno del Estado y el de la gumento electoral, aunque por otro lado Generalitat, en medio de las tensiones ello comportó la aparición de VOX con descritas dentro del Gobierno autonó- más de 400.000 votos y 12 escaños, que mico y con un Gobierno estatal en mi- acabaron siendo necesarios para confor- noría, era realmente una tarea compleja. mar la mayoría precisada para gobernar. Andalucía giraba de este modo a la derecha y el PP, pese a sus malos resulta- 5. Y Andalucía se hizo presente dos y a ser el PSOE el partido más vota- en Cataluña do, accedía a la presidencia de la Junta de Andalucía con los votos de Cs y de La ya de por sí compleja situación con VOX. Llevar a Cataluña al centro de las respecto a la gobernabilidad del Estado autonómicas andaluzas había dado sus se vio a su vez directamente afectada por resultados y el PP podía acceder al Go- el resultado de las elecciones andaluzas bierno andaluz en coalición con Cs. de diciembre de 2018. De acuerdo con lo Si Cataluña incidió en Andalucía, lo antes expuesto no debe extrañar que la que ocurrió en Andalucía sin duda ha campaña política para las elecciones au- afectado a lo ocurrido en relación con tonómicas andaluzas del 2 de diciembre la política estatal para Cataluña y en Ca- tuviera como invitado de honor al proce- taluña, y ello en un doble sentido cuyas

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informe_democracia_2018.indb 183 4/4/19 13:41 consecuencias son todavía difíciles de 6. La épica y la realidad predecir. Por un lado, las ya contrastadas con- En todo caso, no puede olvidarse que secuencias negativas de la política de Pe- en política siempre existen dos niveles dro Sánchez en relación con Cataluña en de actuación, uno dirigido a cuidar al unas elecciones autonómicas hicieron propio electorado y amante de la épica, sonar las alarmas en el PSOE ante las y otro, más pragmático, preocupado por próximas elecciones generales de abril el gobierno del día a día y con una visión y las europeas, locales y autonómicas en más real de la situación en la que debe 13 Comunidades Autónomas de mayo de ejercerse el poder de que se dispone. 2019. Algunos barones socialistas expre- La apelación a la épica se mantuvo saron sus reticencias respecto a la política a lo largo de todo el 2018. Desde el Go- de su Gobierno nacional, pero salvo un bierno catalán, se reiteraban las declara- discurso de Pedro Sánchez muy crítico ciones a favor de mantener viva la lucha con el Gobierno catalán en el Congreso por la instauración de la república. Los de los Diputados poco después del 2 de partidos que le dan apoyo y la ANC y diciembre, este ha mantenido en térmi- Òmnium Cultural organizaron manifes- nos generales su política de negociación taciones a favor de los presos y exiliados, y búsqueda de acuerdos con el Gobierno llenando los espacios públicos de lazos catalán. En todo caso, los resultados elec- amarillos y colgando carteles de “os de- torales en Andalucía influyeron en las volveremos a casa”. No se renunció a in- relaciones internas del PSOE al abordar crementar la tensión dialéctica, tratando el tema catalán y en el diseño de las cam- de deslegitimar a las instituciones del pañas electorales de 2019. Estado para convertirlo en el enemigo Por otro lado, el mismo resultado común que justifica la unidad del pue- electoral, y en particular el ascenso de blo catalán en su contra, y por ello se ata- VOX y la radicalización del PP y Cs en el ca al Rey, al Poder Judicial y a la Consti- tratamiento del tema catalán en Anda- tución de 1978, que, como hemos dicho, lucía, también ha sido leído y valorado el Parlamento, sorprendentemente con por el Gobierno catalán. La formación el voto a favor de los Comunes, declaró de facto de un tripartito de derechas, antidemocrática y antisocial. Los Comi- muy radicalizado en el planteamiento tès de Defensa de la República (CDR), de la respuesta que dar a lo que acon- en sus últimas manifestaciones del año, tece en Cataluña, se ve como una ame- trataron de crear un nuevo eslogan, naza real para el propio autogobierno. “tumbemos el régimen”, seguramente De este modo, las elecciones andaluzas tratando de identificar la democracia es- se introdujeron también en los debates pañola con el régimen franquista. internos de los partidos soberanistas y Pero lo cierto es que, sin perjuicio algunos de sus líderes llamaron a reba- de las grandes declaraciones programá- jar la tensión y a tratar de sostener el ticas y promesas en torno a la instaura- Gobierno de Pedro Sánchez (en este úl- ción de la república, a lo largo del año timo caso, sin éxito). 2018, tras la llegada al Gobierno del

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informe_democracia_2018.indb 184 4/4/19 13:41 PSOE, se han dado avances reales para algunas medidas concretas que pudieran tratar de rebajar la tensión y crear espa- ayudar a la distensión. En aplicación de cios de encuentro y negociación. la ley penitenciaria, el Gobierno acercó a Así, por ejemplo, el Parlamento ca- los políticos presos a cárceles catalanas talán, dentro del proceso para constituir y reiteró los recursos ante el Tribunal un nuevo Gobierno, aprobó una resolu- Constitucional contra las leyes catalanas ción el 1 de marzo en la que se denuncia sobre emergencia habitacional, las leyes la destitución ilegal e ilegítima de Carles 24/2015 y 4/2016, y la Ley sanidad uni- Puigdemont como presidente de la Ge- versal, 9/2017. neralitat y se reitera el valor legitimador Hasta el 10 de diciembre de 2018, del referéndum del 1 de octubre, pero se los ministros del Gobierno de Sánchez evita ratificar la declaración unilateral de se reunieron hasta 22 veces con conse- independencia que pedía la CUP, lo que jeros de la Generalitat, y los presidentes se sustituye por reivindicar la “acción re- de los Gobiernos de España y de Catalu- publicana”, esto es, aludir a este nuevo ña se reunieron en Madrid y Barcelona. eslogan de amplio espectro soberanista Existe pues una realidad política que que es “hacer república” y que no com- no responde a la radicalidad de algunas promete realmente a nada concreto. de las declaraciones del Gobierno cata- El jueves 5 de julio, el Parlamen- lán. De hecho, en particular después to catalán aprobó una nueva moción, de los resultados de las elecciones an- cuestionada por los letrados del Parla- daluzas, como antes hemos puesto de mento al poder contravenir aquella las relieve, se alzaron voces dentro del so- resoluciones del Tribunal Constitucio- beranismo catalán llamando a la rebaja nal, reiterando los objetivos políticos de de la tensión y a la apertura de la vía del desconexión declarada tras el 9N, pero acuerdo, aún a riesgo de ser tachadas es- mientras esta moción era para la CUP tas voces de tratar de imponer la vuelta al un mandato al Govern para impulsar la autonomismo. En particular, desde ERC desconexión unilateral, para ERC y Jx- se apela al pragmatismo y a la necesidad Cat era tan solo una declaración simbóli- de ampliar la base soberanista antes de ca. Estos dos partidos aparecen sumidos adoptar cualquier acuerdo. Poco antes en una especie de bipolaridad política de la reunión del 21 de diciembre en caracterizada por ejercer el autonomis- Barcelona entre Sánchez y Torra, tam- mo paralelamente a la reivindicación de bién surgieron diversas voces a favor de la unilateralidad y la república. la reunión y de evitar enfrentamientos, La misma creación del flamante entre ellas las de Jordi Sánchez. Al fina- Consejo para la Republica acabó siendo lizar el año, Carles Campuzano, político tan solo la creación de una institución del PDeCat con larga trayectoria parla- privada, creada de acuerdo con la legisla- mentaria en Madrid, pidió recuperar el ción belga, con el fin de institucionalizar centro político, tratar de llegar a acuer- la república. dos con los partidos no independentis- El Gobierno del PSOE, por su parte, tas y afirmó que el conflicto político no trató de avanzar en el diálogo a través de se resolverá unilateralmente con atajos

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informe_democracia_2018.indb 185 4/4/19 13:41 ni soluciones mágicas (en 2019, su par- ANC y Òmnium Cultural, Jordi Sánchez tido decidió no volver a incluirlo en las y Jordi Cuixart (Turull, Rull, Romeva, listas para las elecciones al Congreso de Bassa y Forcadell ingresaron en prisión los Diputados). el 23 de marzo de 2018; los otros políti- En definitiva, frente a algunos sec- cos ya estaban en prisión desde el 2017). tores del soberanismo que han tratado En el extranjero permanecían el expresi- de forzar la situación con la esperanza dente Puigdemont, los consellers Comín de que una reacción dura de Madrid y Puig y las conselleras Ponsatí, Serret y provoque el levantamiento definitivo del Rovira, así como la ex diputada de la pueblo catalán en favor de la república CUP Anna Gabriel, si bien esta última (“cuanto peor, mejor”), contando con el no está imputada por presuntos delitos apoyo internacional, durante el 2018 se de rebelión ni malversación de caudales alzaron muchas otras voces a favor del públicos. pragmatismo, de volver a ejercer el auto- Estos hechos han dado lugar a nu- gobierno y tratar desde el mismo de am- merosas actuaciones de orden procesal pliar la base soberanista con el fin de po- y resolución de recursos contra las mis- der forzar entonces un proceso acordado mas. El proceso penal contra los dete- hacia la independencia. Frente a la épi- nidos en España quedó preparado para ca, se proponía pragmatismo, aunque iniciar el juicio oral a finales de 2018, ello significase ser estigmatizado como dividiéndose la causa entre el Tribunal autonomista, como el querer regresar a Supremo y el Tribunal Superior de Jus- pantallas históricas que, se dice, ya han ticia de Cataluña en razón de los delitos sido superadas. imputados a los diversos procesados. Las órdenes de detención europea contra los políticos exiliados finalmente 7. La realidad de los políticos se dejaron sin efecto por el auto del juez encarcelados y la tensión creada Llarena de 19 de julio de 2018 como con- por el proceso judicial secuencia de los diferentes reveses judiciales obtenidos por las resoluciones del Tribunal de primera instancia de Bru- La situación de los presos políticos y de selas y la Sala de lo penal del Tribunal los exiliados en Bélgica, Escocia y Suiza alemán de Schleswig Holstein. sigue siendo un motivo de tensión per- El debate jurídico sobre todas estas manente con el Gobierno del Estado y cuestiones es sin duda complejo. Por un a su vez de cohesión de las fuerzas so- lado, la prisión preventiva fundada en beranistas y de las personas que les dan el motivo del riesgo de fuga; por otro, la apoyo. imputación del tipo penal de la rebelión, Durante todo el 2018 permanecie- que exige la concurrencia del elemento ron en prisión preventiva los consellers de la violencia, y la correlativa aplicación Junqueras, Turull, Rull, Romeva y Forn de la inhabilitación a los imputados no y la consellera Bassa. También lo estuvo juzgados; y, por otro, la no ejecución la presidenta del Parlamento catalán, de la orden de detención europea inter- Carme Forcadell, y los presidentes de la

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informe_democracia_2018.indb 186 4/4/19 13:41 nacional con el argumento de no estar del abogado del Estado (del delito de re- acreditada la doble incriminación y en belión al de sedición) son gestos de bue- base a la calificación de los hechos por na voluntad hacia los partidos soberanis- quien debe conceder la extradición. tas, pero nada más. También lo es el no No podemos entrar aquí en este de- cerrarse expresamente a una posible me- bate jurídico, que en relación a la san- dida de gracia tras la sentencia. Pero el ción de los hechos imputados deberán Gobierno ha reiterado siempre que debe resolver los tribunales españoles com- acatarse lo dictado por los Tribunales, a petentes. Pero en todo caso, lo cierto es los que corresponde asegurar el respeto que la existencia de presos y exiliados y del Estado de derecho por parte de todos la tramitación de un proceso en el que se los poderes públicos y ciudadanos. En imputa un tipo penal discutible que pue- todo caso, estos gestos no satisfacen las de conllevar elevadas penas de prisión, peticiones de los soberanistas y se criti- mantienen una gran tensión ambiental. can duramente desde la oposición. La resolución de estas cuestiones está en el ámbito del Poder Judicial, ata- cado duramente por los partidos sobe- 8. Pero la vida sigue y la economía ranistas, al que acusan de ser un poder no parece resentirse judicial sometido a directrices políticas y que actúa no para hacer justicia sino La vida social y económica, a pesar del para llevar a cabo “la venganza del Es- clima general de tensión, ha continuado tado español contra los políticos sobera- dentro de unos márgenes de normali- nistas”. Estos mismos partidos advierten dad aceptables. que llevarán ante instancias europeas Es cierto que hay tensión en los am- todas las actuaciones judiciales internas, bientes familiares y profesionales. La por lo que el debate judicial puede alar- convivencia social sigue fuertemente garse en el tiempo. En este punto cabe alterada por el proceso soberanista y las señalar que una primera sentencia del posturas entre soberanistas y unionistas TEDH en relación con el proceso sobe- o constitucionalistas continúan enfrenta- ranista, la de 4 de octubre de 2018 (caso das, haciendo muy difícil abrir espacios Aumatell), rechazó por infundadas las de consenso. Pero no hay fractura ni en- quejas presentadas por la denunciante, frentamientos violentos. Lo que importa que formó parte de la Junta Electoral del es tratar de no magnificar los problemas referéndum del 1 de octubre 2017 y que existentes y no ahondar en la división, de fue sancionada por el Tribunal Constitu- forma que no sea irreversible. cional. El Tribunal Europeo no apreció La actividad económica, por su parte, que no hubiera tenido un juicio justo. parece caminar al margen de las tensio- Poco puede hacer el Gobierno del Es- nes políticas y de la parálisis del Gobier- tado ante lo que está situado en la senda no catalán, un Gobierno que no propone de las actuaciones del Poder Judicial. El leyes ni programas de actuación a corto acercamiento de los presos a Cataluña y o medio plazo, y que no logra aprobar la rebaja de la petición de pena por parte sus presupuestos.

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informe_democracia_2018.indb 187 4/4/19 13:41 A pesar de este clima político y so- predictibilidad con el fin de dar estabili- cial, que puede parecer poco propicio dad al proceso de crecimiento económi- para la actividad económica, los datos co. En este sentido, puede destacarse el económicos son significativos, en la me- acuerdo alcanzado al final del año 2018 dida en que ofrecen un panorama positi- entre los sindicatos UGT y CCOO y la vo. Cataluña acabó el 2018 con 392.907 patronal Foment del Treball para traba- parados, el mejor cierre desde 2007, y la jar conjuntamente con el fin de contri- economía catalana creció un 2,7%. Tam- buir a la estabilidad política, económica bién es verdad que se advirtió una cier- y social. En esta misma línea, el nuevo ta desaceleración en el crecimiento (en presidente de Foment del Treball, Josep particular, en industria, construcción y Sánchez Llibre, se comprometió a traba- exportaciones) y que el dinamismo de la jar para elaborar e implementar un Plan economía catalana es menor que el de Estratégico para Cataluña 2030 con el otras comunidades autónomas, como es fin de posicionar a las empresas catala- el caso de Madrid. El turismo no ha fun- nas ante los nuevos retos de la economía cionado tan bien como otros años, pero y fijar los objetivos del sistema producti- este es un fenómeno general en toda vo, el mundo laboral y el ámbito social y España. Además, si bien ha bajado el de bienestar. número de turistas, también se ha regis- El mundo económico, pues, ha se- trado un incremento significativo de los guido confiando en la potencialidad y ingresos derivados del turismo (6,3%). el futuro de Cataluña, aunque reclama Las empresas que decidieron tras- recuperar el clima de consensos y acuer- ladar su sede social fuera de Cataluña, dos que permitan garantizar un creci- en su inmensa mayoría, no han regre- miento estable y no perder las oportu- sado, pues entienden que aún no se dan nidades que ofrece el marco económico las condiciones de seguridad jurídica actual. que aconsejarían el retorno. Pero, por otro lado, varias empresas importantes, como la compañía argentina de microsa- 9. El cierre del año 2018. télites Satellogic, el laboratorio de cuán- La reunión del 21 de diciembre tica de Microsoft o el centro de desarro- en Barcelona como muestra llo tecnológico de Siemens en Cornellá, de la inestable situación que se han apostado por abrir sus sedes en Ca- taluña, sobre todo en Barcelona, polo de vive en Cataluña y de que atracción del sector tecnológico. el futuro sigue siendo muy incierto En todo caso la fuerzas sociales y económicas, tanto sindicatos como pa- El año 2018 se cerró con el incremen- tronal, reclamaron lograr alcanzar con- to de la tensión tanto entre los Gobier- sensos que permitan definir planes de nos del Estado y Cataluña como entre el actuación conjunta que ofrezcan al sec- PSOE y los partidos de la oposición, PP tor empresarial, y en particular a los nue- y Cs, ahora reforzados y espoleados por vos inversores, un marco de seguridad y la aparición de VOX.

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informe_democracia_2018.indb 188 4/4/19 13:41 La convocatoria de una reunión del lizar Cataluña, frente a lo que el Gobier- Consejo de Ministros en Cataluña, que no del Estado acordó enviar refuerzos se había anunciado en el mes de agosto de la policía nacional para garantizar el como una medida que pudiera mostrar orden público. el apoyo al Estado de las Autonomías y la En este ambiente, el Gobierno de la voluntad de favorecer la relación con Ca- Generalitat calificó la reunión en Barce- taluña, terminó por mostrar las fuertes lona como una provocación, mientras tensiones subyacentes entre los actores que el PP y Cs la calificaron como una antes citados. humillación al pueblo español, un acto La reunión, prevista para el 21 de de traición. Como se ve, la situación era diciembre, aniversario de las elecciones de extrema tensión. autonómicas, se celebró en un ambien- Finalmente se impuso el pragma- te fuertemente tensionado. Por un lado, tismo. Diversos políticos catalanes, so- pocos días antes se habían producido beranistas y no soberanistas, e institu- unas declaraciones del presidente Torra ciones sociales llamaron a la calma. El pidiendo a los CDR que “apretaran” al Gobierno catalán, que había amenazado Gobierno, descalificando a los Mossos con no reunirse con el presidente Sán- d’Esquadra por haber reprimido una chez, finalmente se reunió. El país no manifestación de los mismos CDR, y se colapsó, y los incidentes provocados apelando a la vía eslovena como la ruta por los CDR fueron de menor importan- a seguir hacia la independencia. El pre- cia, siendo controlados por los Mossos sidente del Gobierno español criticó du- d’Esquadra. ramente estas declaraciones, pero desde Al término de la reunión entre Sán- el PP y el Cs se le pidió que aplicara de chez y Torra se emitió un comunicado inmediato el 155, a la vez que el líder del conjunto en el que, tras reconocer que PP, Pablo Casado, calificaba al presiden- existía un conflicto sobre el futuro de te Torra de “desequilibrado” y pedía su Cataluña, se afirmaba que Gobierno y cese inmediato. Generalitat apostaban por un diálogo Pocos días antes, cuatro presos, los efectivo para buscar una propuesta polí- consellers Rull, Turull y Forn y el presi- tica que contase con un amplio apoyo de dente de la ANC Jordi Sánchez, inicia- la sociedad catalana, y se comprometían ron una huelga de hambre con el fin de a avanzar para tratar de dar una respues- reclamar la atención sobre su situación ta democrática a las demandas de la ciu- carcelaria y denunciar la pasividad del dadanía de Cataluña en el marco de la Tribunal Constitucional. Los CDR ame- seguridad jurídica. nazaron con boicotear la reunión y para-

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informe_democracia_2018.indb 189 4/4/19 13:41 Conclusiones

Así cerrábamos el año. ¿Tiene re- do en utilizar el problema catalán como 1 corrido esta apelación a la colabora- arma arrojadiza contra el Gobierno de ción de ambos Gobiernos en el marco Pedro Sánchez para hacerse ver ante el de la seguridad jurídica? Seguramente electorado como los garantes de la uni- es la única vía para poder alcanzar una dad de España ante la debilidad y trai- solución al problema político que hoy ción del PSOE, traición que imputan no existe en Cataluña, pero los problemas a una política de Estado equivocada, sino son muchos y los hechos que deben a los intereses de este partido en mante- acontecer en el 2019 impiden formular nerse a toda costa en el poder. previsiones mínimamente fiables. En todo caso, como decía el edito- Por un lado, aún admitiendo la sin- 4 rial de La Vanguardia del 31 de di- 2 ceridad de los firmantes del acuerdo ciembre de 2018, “hace ya siete años que en querer avanzar por la vía de la nego- la actividad política orbita en Cataluña ciación, no puede olvidarse su respectiva alrededor del reconocimiento indepen- debilidad. El Gobierno de la Generalitat dentista. Y el 2019 no va a ser una ex- se encuentra dividido entre pragmáticos cepción”. Seguramente esto es lo único y radicales, y, por otro lado, comprometi- cierto. Y en la línea de la citada editorial do por sus propias declaraciones y com- diremos que lo deseable es que en el promisos en favor de una implantación 2019 Cataluña pueda progresar por la rápida de la república; compromisos senda del realismo y el diálogo. Es bue- que le recuerda la CUP, de cuyos votos no recordar que, si bien nadie tiene que depende, y la ANC, que domina la calle renunciar a sus objetivos políticos, todos y buena parte de sus bases más activas. deben ser igualmente conscientes de que no pueden imponerlos a los demás Los partidos de la derecha, PP, Cs y, por encima del diálogo y de la legalidad 3 a última hora, VOX, no han duda- democrática.

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informe_democracia_2018.indb 190 4/4/19 13:41 Índice de calidad de la democracia Los expertos siguen evaluando la democracia mejor que los ciudadanos: 5,8

Modesto Escobar informe_democracia_2018.indb 191 04/4/19 13:41 1. Introducción el Gobierno central por la excepcional aplicación del artículo 155 de la Constitu- El año 2018 se caracterizó políticamente ción el 27 de octubre de 2017 como con- por ser el año de la primera moción de secuencia de la proclamación unilateral censura exitosa en los 40 años de régi- de independencia en el Parlament de men democrático posfranquista. Tras Catalunya el 10 de octubre, nueve días la sentencia del caso Gürtel, Pedro Sán- después del controvertido referéndum chez fue capaz de aglutinar no solo los del 1 de octubre. votos de Podemos y sus confluencias, sino también los de los partidos nacionalistas periféricos, debido a los casos de 2. El índice de calidad democrática corrupción del Partido Popular y a las altas tensiones entre el independentismo En este contexto de cambio de Gobier- catalán y el Gobierno conservador, presi- no, la democracia fue percibida de modo dido hasta el mes de mayo por Mariano algo más positivo por los expertos que Rajoy. vienen participando regularmente en También fue el año de unas adelan- nuestra encuesta de calidad democráti- tadas elecciones andaluzas, que se cele- ca: mejoró una décima. La puntuación braron en el mes de diciembre, cuya re- recibida fue de un 5,8, en línea ascen- percusión en este estudio seguramente dente desde 2015, que coincide curiosa- sea mínima en la medida en que la ma- mente con la puntuación que se otorgó yor parte de los que respondieron lo hi- a la llegada del Gobierno de Rajoy en cieron antes de conocerse sus inespera- 2012, es decir, la última aplicable al Go- dos resultados para el Partido Socialista bierno de Rodríguez Zapatero, después y, sobre todo, para el ascendente partido de haber descendido al 5,2 en los peores VOX. Pero si unas elecciones tuvieron años de la crisis económica (2013-2015). un peso importante en la evaluación co- En 2007, primer año en el que se rrespondiente al 2018, fueron las elec- emprendió este estudio, la valoración ciones extraordinariamente convoca- de la democracia española estuvo en su das por Mariano Rajoy al Parlament de más alto nivel con un 6,2. Posteriormen- Catalunya, que fue constituido el 17 de te, con los dos primeros años de la cri- enero con la anómala situación de que sis económica sufrió una bajada de algo tres electos se encontraban en prisión y menos de media décima, valoración que otros cinco habían salido al extranjero quedó estable hasta la llegada del Partido para evitar la prisión preventiva dictada Popular al Gobierno, momento en el que, por el Tribunal Supremo de España. No como se acaba de decir, los expertos esti- sería hasta el 15 de mayo cuando este ór- maron un notable descenso de la calidad gano legislativo catalán eligiera a Quim de nuestras instituciones democráticas. Torra como president de la Generalitat; Comparadas estas cifras con las que es decir, hasta esta fecha, esta comu- se obtienen de los ciudadanos, puede nidad autónoma se encontraba en una observarse un curioso paralelismo hasta anómala situación, al estar regida desde el año 2015, con la excepción del repun-

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informe_democracia_2018.indb 192 4/4/19 13:41 te que experimentaron las encuestas del mocrática, el índice de calidad democrá- CIS en el último año del Gobierno so- tica, empleado de modo invariable desde cialista (2011). Sin embargo, expertos y hace once años, está compuesto por cin- ciudadanos divergen a partir de 2015, ya co dimensiones o esferas (ver tabla 1). La que los primeros aprecian tenues signos primera comprende todos los apartados de mejora, mientras que la ciudadanía relacionados con la ciudadanía, la decla- considera que nuestro sistema demo- ración y respeto de los derechos de los crático sigue empeorando con el tiempo ciudadanos. La segunda analiza la vincu- (véase gráfico 1). lación de los ciudadanos con el Estado a Como sabe quien haya leído nues- través de la representación. La tercera se tros previos informes de la calidad de- centra en el papel del Gobierno al eva-

GRÁFICO 1: Evolución de la evaluación de la democracia española (2008-2018)

3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Año Índice de calidad democrática Opinión de los ciudadanos

TABLA 1: Esferas y áreas de la evaluación democrática

Esferas Áreas A.1. Ciudadanía A.2. Estado de derecho A. Ciudadanía, leyes y derecho A.3. Derechos civiles y políticos A.4. Derechos económicos y sociales B.1. Elecciones libres y limpias B. Representación política B.2. Papel democrático de los partidos C.1. Control del gobierno C. Gobernabilidad y rendición de cuentas C.2. Acción del gobierno C.3. Ausencia de corrupción D.1. Medios de comunicación D. Sociedad civil y participación D.2. Participación política E. Internacional E.1. Relaciones internacionales

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informe_democracia_2018.indb 193 4/4/19 13:41 luar la gobernabilidad y el rendimiento Las restantes tres esferas valoradas de cuentas. La cuarta examina la socie- por la muestra aparecen por debajo del dad civil, centrándose en el papel de los 5,8. No obstante, dos de ellas, tanto el medios de comunicación y la participa- componente internacional como el gu- ción política de los ciudadanos. Final- bernamental, han subido más de me- mente, se considera también una quinta dio punto con respecto a hace dos años, dimensión con los aspectos internacio- tendencia que ya aparecía de modo más nales, es decir, las relaciones y vínculos tenue el pasado año. De este modo, al institucionales con el exterior. Como se igual que hasta el 2012, solo aparece ha dicho en otras ocasiones, el principal como suspenso el área de la sociedad, objetivo de la auditoría es detectar qué que comprende la participación política puntos funcionan correctamente y cuá- y el papel de los medios de comunica- les son deficitarios en el funcionamien- ción. Esta esfera de la participación de to de la democracia española. Al prestar la sociedad civil siempre ha mostrado atención tanto a la calidad de las insti- valores por debajo del 5 en las once eva- tuciones y de los actores que las repre- luaciones. También mostraron valores sentan como a la garantía por parte del suspensos las esferas correspondientes Estado de los recursos que requiere la a la gobernabilidad y a la esfera interna- ciudadanía para el ejercicio de sus dere- cional a partir de los Gobiernos de Ra- chos, se tienen en cuenta tanto aspectos joy, pero se recuperaron el pasado año formales como sustanciales. (gráfico 2). De estas cinco dimensiones, fruto En definitiva, a diferencia de la apre- de la evaluación de los expertos en 2018, ciación de la ciudadanía expresada a tra- dos aparecen con resultados por encima vés de las encuestas, la valoración global de la media. Son la representación polí- de la democracia española efectuada por tica, por un lado, y la ciudadanía, leyes y los expertos queda ligeramente aproba- derecho, por el otro. La diferencia entre da. Ello ha sido así principalmente por ambas es pequeña, pero cabe destacar la evaluación positiva que reciben la re- que, durante los Gobiernos de Zapate- presentación política y el reconocimien- ro, además de tener mayor valoración, to de los derechos de la ciudadanía. En la esfera de los derechos ciudadanos se cualquier caso, quedan tres aspectos que encontraba por encima de la representa- rebajan la calidad de las instituciones ción, en lugar de ser a la inversa, esto es, democráticas. Se trata del papel de la sola representación mejor valorada que la ciedad civil, de la gobernabilidad, y de la ciudadanía, como ocurre desde los Go- esfera internacional. No obstante, todos biernos de Rajoy. La razón básica es el estos aspectos han sufrido una evolu- considerable descenso que experimen- ción positiva desde que el Partido Popu- ta con el Partido Popular el reconoci- lar perdiera la mayoría absoluta a finales miento de la ciudadanía y los derechos, de 2015. Por todo ello, es preciso profun- especialmente los sociales, en un pri- dizar aún más en los aspectos que más mer momento, y, posteriormente, los han repercutido en la valoración global civiles. ascendente manifestada en 2018.

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informe_democracia_2018.indb 194 4/4/19 13:41 GRÁFICO 2: Evaluación de las esferas democráticas

Representación

Ciudadanía

Valoración global

Internacional

Gobierno

Sociedad

0 2 4 6 8 10

3. Las áreas de evaluación Analizando la evolución temporal de estas valoraciones, se observa que estas En el apartado anterior han quedado cla- dos se han mantenido en un buen nivel, ramente diferenciadas las dimensiones alrededor del 7, a lo largo de los once valoradas positivamente, como la ciuda- años analizados. Efectivamente, sobre- danía y la representación, de las menos salen en puntuación tanto el área de los positivas, como lo son el Gobierno y el derechos civiles y políticos, que alcanzó aspecto internacional, y de la continua- su máxima valoración en el año 2010, mente negativa valoración de la sociedad. como la valoración del apartado electo- A continuación, expondremos la valora- ral, que ha experimentado una bajada ción y la evolución de 12 distintas áreas débil e irregular con la irrupción de los incluidas en estas dimensiones. nuevos partidos y el fin del bipartidismo. Empezamos por las positivas, corres- Otras dos áreas se han valorado por pondientes a los dos primeros apartados encima de la media global. La primera del cuestionario. De las 6 áreas que for- son los derechos sociales, que del quinto man parte del grupo de las valoradas po- lugar que ocupaba hace un par de años sitivamente, podríamos decir que sobre- ha subido a la tercera posición o, dicho de salen dos, la correspondiente al respeto otro modo, ha subido más de un punto de los derechos civiles y políticos, por un desde el periodo 2012-2015, pero aún se lado, y la que versa sobre las elecciones, encuentran más de medio punto por de- por el otro. bajo del comienzo de la crisis. La segun-

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informe_democracia_2018.indb 195 4/4/19 13:41 da es el control del Gobierno, que vuelve que posee la ausencia de la corrupción al nivel del previo Gobierno socialista. en nuestro país. Obviamente, este apartado tuvo su peor Analizando la evolución de estos in- momento en el periodo de la mayoría ab- dicadores negativos de nuestra democra- soluta del PP y mejoró en los dos últimos cia, se advierte una pauta similar a la del años del Gobierno de Rajoy (gráfico 3). otro grupo. En los tiempos del Gobierno Otras áreas de la democracia espa- de Zapatero, solo había dos áreas juzga- ñola juzgadas de modo menos positivo, das negativamente, la participación po- como la ciudadanía, el papel de los parti- lítica y la ausencia de corrupción. Bajo dos políticos, el Estado de derecho, la ac- la presidencia de Rajoy, todas las áreas ción del Gobierno y el área internacional, quedaron valoradas por debajo del 5, sal- que sufrieron una fuerte bajada con la vo el último año, en el que el control y la llegada de la derecha al poder, han expe- acción del Gobierno obtuvo una puntua- rimentado una tenue recuperación tras ción de mero aprobado. los años duros de la crisis económica. Entre las valoraciones negativas, aparecen tanto el área de los medios de 4. Debilidades de la democracia comunicación, como la de la participa- española ción política, pero lo que especialmente sobresale en todas las oleadas realizadas Una vez analizadas esferas y áreas, va- con esta encuesta es la baja valoración mos a proceder al análisis de los distin-

GRÁFICO 3: Evaluación de las áreas democráticas

Derechos civiles Elecciones libres y limpias Derechos sociales Control del gobierno Valoración global Ciudadanía Papel democrático de partidos Estado de derecho

Acción del gobierno Esferas Internacional Ciudadanía Papel de los medios Representación Gobierno Participación política Sociedad Ausencia de corrupción Internacional

0 2 4 6 8 10

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informe_democracia_2018.indb 196 4/4/19 13:41 tos aspectos específicos, es decir, de las en la política económica de nuestro país 57 distintas afirmaciones sobre la demo- ante el hundimiento de las cajas de aho- cracia española que han sido evaluadas. rro y la expansión de la deuda pública. En concreto, se analizarán en primer Por otro lado, tampoco se considera que lugar las diez que obtuvieron la menor las relaciones del poder político con las puntuación para abordar en el próximo organizaciones internacionales se basen apartado las de mejor puntuación. en principios de cooperación y transpa- No hay duda de que una de las de- rencia (gráfico 4). bilidades de nuestra democracia es la Finalmente, hay que mencionar to- corrupción. Como en anteriores años, dos aquellos aspectos relacionados con los tres ítems relacionados con ella ob- la sociedad. En este apartado, como en tuvieron una puntuación por debajo del años anteriores, hay dos grupos de de- 5. Sin embargo, la persecución de la co- bilidades. Aquellas que afectan a la di- rrupción ha salido este año del grupo de ficultad de acceder al poder político, los diez enunciados con peor valoración, pues los representantes políticos no son al alcanzar una media de 4,8. De todos considerados cercanos a los ciudadanos, modos, los expertos no consideran que ni se estima que el acceso de los distin- el poder político se encuentre protegido tos grupos sociales al poder político sea de las presiones del poder económico, ni igualitario. En otra vertiente, los medios que los cargos públicos se desempeñen de comunicación son muy mal valora- con objetividad, sin sometimiento al dic- dos, tanto por su escasa independencia tado de los partidos. En estos aspectos, como por su bajo respeto a los ciudada- la valoración se encuentra por debajo del nos de este país. 4 y están entre los tres enunciados sobre En definitiva, siendo la corrupción la democracia peor valorados. Además la principal lacra de nuestra democra- de ello, otro ítem con baja valoración cia, la dependencia internacional y las es el referido al sistema de financiación interferencias económicas o políticas la de los partidos, que no es considerado empeoran aún más, en tanto que ni re- independiente de los intereses particu- presentantes políticos ni medios de co- lares. Aunque este aspecto esté incluido municación parecen estar a la altura en en el área del papel democrático de los nuestra ya no tan joven democracia. partidos políticos, es indudable su gran relación con la corrupción. De modo similar, dos de los cinco 5. Fortalezas de la democracia enunciados comprendidos en la esfera internacional reciben baja evaluación. En el apartado de las fortalezas destacan, En concreto, el peor valorado es el co- sin duda, los aspectos electorales. En rrespondiente a la ausencia de interfe- concreto se juzga que el proceso electo- rencias internacionales, sean económi- ral es limpio y que los ciudadanos ejer- cas o políticas, que sufrió una gran caída cen el derecho al voto con libertad, sin con el advenimiento de la crisis y la in- coacciones ni intimidaciones. También tervención de las autoridades europeas se está de acuerdo en que los ciudada-

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informe_democracia_2018.indb 197 4/4/19 13:41 GRÁFICO 4: Debilidades de la democracia

Independencia económica del poder político Esferas Gobierno No interferencias internacionales Representación Sociedad Ausencia de corrupción Internacional Acceso igualitario al poder

Accesibilidad de los representantes

Medios respetuosos

Independencia de partidos

Independencia de la prensa

Principio de cooperación internacional

Cooperación entre niveles de gobierno

0 2 4 6 8 10

nos pueden crear, organizar y mantener esta lista el reconocimiento de la liber- partidos políticos sin impedimentos ins- tad de expresión, fruto en buena medida titucionales. Por tanto, los expertos valo- de la aprobación hace un par de años de ran de modo notable uno de los aspectos la Ley de Seguridad Ciudadana, también fundamentales de la democracia como conocida por el entorno de izquierdas es el de la concurrencia libre a eleccio- como “ley mordaza” (gráfico 5). nes celebradas con todas las garantías Por último, entre los aspectos posi- requeridas. tivos de nuestra actual democracia fi- Además de los procesos electora- gura el ejercicio de los funcionarios en les, otro aspecto positivo de nuestra de- el desempeño de su tarea, aunque en mocracia es el de los derechos civiles y términos relativos haya descendido en políticos. Es de notar que cuatro ítems relación con la alta posición que osten- relacionados con esta área se sitúan en- taba en años anteriores. En cualquier tre los diez aspectos más valorados en la caso, como novedad, este año se ha encuesta. En concreto, se considera que añadido a este grupo el cumplimiento se respeta cualquier práctica religiosa, se efectivo de las obligaciones europeas. tolera que la gente viva como quiera, se Como se ha indicado anteriormente, acepta la expresión de las personas en el nuevo Gobierno ha hecho subir lige- cualquier lengua y se protege la libertad ramente las puntuaciones en la esfera de asociación. Este año desaparece de internacional.

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informe_democracia_2018.indb 198 4/4/19 13:41 GRÁFICO 5: Fortalezas de la democracia

Elecciones limpias

Voto libre

Libertad religiosa protegida

Libertad de partidos

Derecho a vivir

Libertad sindical

Derecho de lengua

Libertad de asociación protegida Esferas Ajuste a legalidad de funcionarios Ciudadanía Representación Cumplimiento de obligaciones europeas Internacional

0 2 4 6 8 10

6. Evolución de las evaluaciones gradación de la democracia española. Lo de la democracia único que ha mejorado sustancialmente (más de medio punto) es la participación ciudadana y la participación de la mujer, A través de los gráficos 6 y 7 vamos a que partiendo de una posición bastante mostrar los principales cambios que han por debajo del 5, han logrado alcanzar operado a lo largo de los once años de este valor central de la escala. Otros as- este índice. Se establecerán dos térmi- pectos relacionados con la acción socio- nos de comparación. La primera referen- política, como el acceso igualitario al po- cia será el del informe 2008, corresponder y la libertad de los partidos, también diente a la evaluación de 2007, es decir, han mejorado, aunque no tanto como el último año de la primera legislatura los anteriores. Igualmente, elementos de Zapatero, antes del comienzo de la básicos como la responsabilidad de los crisis. La segunda será, en contraste, poderes autonómicos y locales, la partici- el último año del Gobierno popular de pación alta en elecciones, la accesibilidad Mariano Rajoy, es decir, 2017. En ambas de los representantes, la independencia comparaciones se toma como referencia de las organizaciones ciudadanas, la rela evaluación de 2018. presentatividad del Parlamento, la plura- La comparación más extensa, la que lidad informativa y la persecución de la incluye los once años de diferencia entre corrupción han experimentado un tenue la primera y la última aplicación de la en- ascenso en la valoración. cuesta a expertos, muestra una fuerte de-

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informe_democracia_2018.indb 199 4/4/19 13:41 GRÁFICO 6: Comparación de las evaluaciones de 2008 y 2018

Diferencias en la evaluación entre 2018 y 2008

-2,5 -2 -1 ,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

A.3.1.- Libertad de expresión protegida E.1.5.- Promoción exterior de los derechos B.2.2.- Gobiernos estables A.2.3.- Independencia de jueces A.2.5.- Legislación penal imparcial E.1.3.- Respeto del derecho internacional A.4.3.- Respeto derecho de trabajadores A.1.5.- Convivencia de territorios E.1.1.- No interferencias internacionales A.3.2.- Libertad de asociación protegida B.1.5.- Voto igualitario A.4.4.- Libertad sindical C.1.3.- Presupuestos transparentes C.2.3.- Efectividad de los poderes autonómicos y locales A.1.4.- Convivencia de grupos sociales A.1.2.- Derechos de minorías D.1.3.- Libertad de prensa E.1.2.- Principio de cooperación internacional C.2.1.- Capacidad del gobierno E.1.4.- Cumplimiento de obligaciones europeas A.4.1.- Protección de la salud A.2.4.- Acceso igual a justicia C.1.2.- Transparencia informativa A.2.1.- Cumplimiento de legalidad A.1.1.- Consenso sobre fronteras C.3.2.- Independencia económica del poder político D.1.1.- Independencia de la prensa B.2.4.- Independencia de partidos B.2.3.- Efectividad de la oposición C.1.4.- Rendimiento de cuentas del gobierno C.1.1.- Poderes del parlamento A.3.5.- Derecho a vivir A.3.3.- Libertad religiosa protegida B.1.2.- Elecciones limpias C.2.2.- Servicios públicos eficaces A.1.3.- Derechos de ciudadanía A.4.2.- Garantía de educación A.2.2.- Ajuste a legalidad de funcionarios A.3.4.- Derecho de lengua B.1.3.- Igualdad electoral C.3.1.- Ausencia de corrupción B.1.4.- Acceso a medios asegurado B.2.5.- Cercanía de los partidos B.1.1.- Voto libre D.1.4.- Medios respetuosos C.2.5.- Cooperación entre niveles de gobierno C.3.3.- Persecución de la corrupción D.1.2.- Pluralidad informativa B.1.6.- Parlamento representativo D.2.1.- Asociacionismo independiente D.2.5.- Accesibilidad de los representantes B.1.7.- Participación alta en elecciones C.2.4.- Responsabilidad de los poderes autonómicos y locales D.2.4.- Acceso igualitario al poder B.2.1.- Libertad de partidos D.2.3.- Participación de la mujer D.2.2.- Participación ciudadana

0 2 4 6 8 10 Valoración en 2018

Diferencia 2018-2008 Valoración 2018

200

informe_democracia_2018.indb 200 4/4/19 13:41 GRÁFICO 7: Comparación de las evaluaciones de 2018 y 2017

Diferencias en la evaluación entre 2018 y 2017

-2,5 -2 -1 ,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5

A.2.3.- Independencia de jueces A.3.1.- Libertad de expresión protegida B.2.2.- Gobiernos estables D.1.4.- Medios respetuosos B.2.3.- Efectividad de la oposición A.3.4.- Derecho de lengua A.1.1.- Consenso sobre fronteras A.2.2.- Ajuste a legalidad de funcionarios A.2.5.- Legislación penal imparcial E.1.2.- Principio de cooperación internacional A.1.3.- Derechos de ciudadanía A.2.1.- Cumplimiento de legalidad A.3.3.- Libertad religiosa protegida E.1.1.- No interferencias internacionales A.3.5.- Derecho a vivir A.3.2.- Libertad de asociación protegida B.1.3.- Igualdad electoral D.2.1.- Asociacionismo independiente A.1.4.- Convivencia de grupos sociales A.1.5.- Convivencia de territorios C.3.2.- Independencia económica del poder político C.2.4.- Responsabilidad de los poderes autonómicos y locales A.2.4.- Acceso igual a justicia C.2.3.- Efectividad de los poderes autonómicos y locales B.2.5.- Cercanía de los partidos D.2.5.- Accesibilidad de los representantes D.2.2.- Participación ciudadana B.2.4.- Independencia de partidos C.2.1.- Capacidad del gobierno A.1.2.- Derechos de minorías C.3.1.- Ausencia de corrupción B.1.7.- Participación alta en elecciones C.2.5.- Cooperación entre niveles de gobierno A.4.3.- Respeto derecho de trabajadores B.1.4.- Acceso a medios asegurado C.2.2.- Servicios públicos eficaces E.1.3.- Respeto del derecho internacional B.1.1.- Voto libre D.2.4.- Acceso igualitario al poder C.1.2.- Transparencia informativa A.4.4.- Libertad sindical B.1.2.- Elecciones limpias B.1.5.- Voto igualitario A.4.1.- Protección de la salud D.2.3.- Participación de la mujer D.1.1.- Independencia de la prensa B.1.6.- Parlamento representativo C.1.3.- Presupuestos transparentes B.2.1.- Libertad de partidos E.1.4.- Cumplimiento de obligaciones europeas C.1.1.- Poderes del parlamento A.4.2.- Garantía de educación D.1.2.- Pluralidad informativa D.1.3.- Libertad de prensa C.3.3.- Persecución de la corrupción E.1.5.- Promoción exterior de los derechos C.1.4.- Rendimiento de cuentas del gobierno

0 2 4 6 8 10 Valoración en 2018

Diferencia 2018-2017Valoración 2018

201

informe_democracia_2018.indb 201 4/4/19 13:41 En el extremo opuesto, en el de las pesar del descenso en más de un pun- evoluciones descendentes, abundan los to, aún conservan una valoración buena, asuntos que han empeorado en la últi- superior al 6. ma década, aunque solo se hará men- Pasando a la comparación más cer- ción de los diez que peor evolucionaron, cana entre la valoración que hicieron clasificables en tres grandes grupos. los expertos a finales de 2017 con la que En primer lugar, es preciso hacer efectuaron a finales de 2018, mediado el mención al apartado de la ciudadanía. cambio de Gobierno tras la moción de Los derechos de los trabajadores y la li- confianza, se constata que hay mayor bertad de asociación evolucionaron ne- equilibrio entre las cuestiones evalua- gativamente, pero sobre todo la libertad das positiva y negativamente. Los cinco de expresión se ha visto afectada en casi aspectos que más han mejorado en el dos puntos de diferencia. último año han sido el rendimiento de El aspecto judicial de la democracia, cuentas del Gobierno y la promoción presente en dos enunciados, también ha exterior de los derechos. También ha experimentado un descenso claro en la subido la persecución de la corrupción, evolución. Los jueces son considerados aunque aún quede por debajo del apro- menos independientes y la legislación bado. Y destaca que dos aspectos relacio- penal es tachada de imparcial. nados con la prensa también han subido De carácter más político, y condicio- su valoración. En concreto, la libertad de nado por las crisis del bipartidismo y de prensa y la pluralidad informativa, más la cuestión catalana, emergen negativa- de medio punto en las evaluaciones. mente la estabilidad de los Gobiernos y Por otro lado, los cuatros temas que la convivencia entre territorios del Es- más han descendido en puntuación son tado. Esta última también podría estar la independencia de los jueces, la protec- relacionada con los dos anteriores apar- ción de la libertad de expresión, la esta- tados, en la medida en que las fuerzas bilidad de los Gobiernos y el respeto de independentistas han puesto en cues- los medios de comunicación hacia los tión el respeto a los derechos ciudadanos ciudadanos; es decir, aunque haya au- y la imparcialidad de la justicia española. mentado la libertad y el pluralismo de Cabe finalizar las evaluaciones ne- la prensa, ello no ha redundado siempre gativas con el apartado internacional: positivamente en favor de la libre y res- la promoción exterior de los derechos petuosa expresión de la opinión públi- humanos, el respeto al derecho interna- ca. Habría que ver hasta qué punto ha cional y la interferencia internacional en podido influir en ello la proliferación de la política y en la economía han sufrido mensajes en las redes sociales. un enorme retroceso. Incluso han sufri- Todo ello se expresa sintéticamente do descensos en la valoración aspectos en el gráfico 8, que refleja la evolución que se encontraban muy bien valorados de las evaluaciones de los expertos al en el año 2007. En concreto, el cum- conjunto y a cada una de sus correspon- plimiento de las obligaciones europeas dientes esferas. En los tres primeros tenía una excelente consideración y, a años valorados, se produce un tenue

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informe_democracia_2018.indb 202 4/4/19 13:41 GRÁFICO 8: Medias de las esferas por año

3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Año Valoración global Ciudadanía, leyes y derecho Representación política Gobernabilidad y rendición Sociedad civil y participación Internacional

descenso motivado por la llegada de la to incapaz de elegir a un presidente de crisis económica. Este descenso se ve Gobierno, o si se quiere, al final de la ligeramente atenuado con la subida de mayoría absoluta del Partido Popular, o la valoración en el último año de la le- al comienzo de la salida de la crisis eco- gislatura de la mayoría simple socialista nómica, se observa un ascenso paulati- (2011). Posteriormente, con la llegada no en todas las esferas que deviene en de los populares al Gobierno, la pun- una valoración global muy similar a la tuación en todas las esferas, salvo en la que se dibujaba en 2010. Sin embargo, de la representación política, referen- hay algunos matices en la composición te al aspecto electoral y la organización de esa puntuación. La más notable, re- de los partidos políticos, sufre un gran forzada por el hecho de ser la única que retroceso, que se mantiene durante los en el último año ha bajado, es la esfera tres primeros años de la legislatura y se de la ciudadanía, las leyes y el derecho. recupera levemente en el año electoral El encarcelamiento de los líderes del de 2015. La excepción a esta tendencia se independentismo catalán puede ser la localiza en la esfera de la sociedad civil y explicación de esta menor puntuación la participación, pues su recuperación se en 2018 (cuatro décimas menos). Otra realiza dos años antes de las elecciones, esfera de la democracia que aún no se paralelamente, sin duda, al ascenso de encuentra al nivel de 2010 es la inter- los partidos emergentes que pondrán en nacional, cuya diferencia es aún de seis cuestión el bipartidismo y darán lugar a décimas, aunque la tendencia sea su reun nuevo ciclo en la política española, ducción. En este sentido, puede haber caracterizado por la ausencia de un par- dos factores ligados a la crisis que hayan tido hegemónico capaz de conseguir la incidido en que esta valoración sea me- investidura gubernamental. nor que hace ocho años: por un lado, la A partir de 2015, fecha de las elec- fuerte injerencia de la Unión Europea a ciones que dieron lugar al Parlamen- la hora de establecer ajustes de los pre-

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informe_democracia_2018.indb 203 4/4/19 13:41 supuestos y, por el otro, la menor partici- ferior a la que emiten los andaluces. En pación de nuestro país en la cooperación conjunto estas tres variables aportan una internacional. En contraste con estas débil explicación de la valoración. dos esferas, hay otras dos que superan, Sin embargo, cuando se introducen aunque mínimamente, la puntuación las variables de ideología y voto, aumenta de 2010. Se trata de la esfera de la parla capacidad explicativa del análisis. En ticipación de la sociedad civil y la de la dicho caso, la comunidad autónoma ya gobernabilidad y rendición de cuentas. no aporta significación estadística algu- A ambas es seguro que ha contribuido na, porque son las creencias y la conduc- la respuesta social a la crisis, así como ta electoral las que aportan la variabilidad las nuevas tecnologías de la comunica- de la valoración de la calidad democráti- ción, que han permitido multiplicar el ca. En concreto, en condiciones simi- número de participantes en la discusión lares, los autoubicados en la izquierda de la esfera pública. La esfera más es- otorgan medio punto menos que los de table durante todo este periodo ha sido centro y derecha, en tanto que las perso- la de la representación política, esto es, nas de extrema izquierda valoran punto aquella relacionada con las elecciones y y medio menos la democracia española. la acción de los partidos políticos. Puntuación inferior también dan los que declararon haber votado a Unidos Pode- mos: un punto y siete décimas menos. 7. Diferencias en las opiniones Pero, sobre todo, son los votantes de los de los expertos partidos nacionalistas, sean de derechas o de izquierdas, quienes más negativa- En anteriores informes no se ha dado mente valoran el conjunto de enuncia- cuenta de las diferencias en las valorados sobre la democracia, aportando una ciones sobre la calidad democrática que diferencia superior a dos puntos en rela- realizan los expertos. En este vamos a ex- ción con los votantes del PSOE. plorar de qué depende la estimación de Observando el gráfico 9, se aprecia la calidad que realizan los encuestados. que solo los votantes de Podemos con Para ello, nos valdremos de cinco varia- ideología 5 en la escala de 1 a 10 aproba- bles: tres de ellas de tipo sociodemográ- rían la calidad democrática española. En- fico y dos de naturaleza ideológica. tre nacionalistas, ni tan siquiera los de la Entre las de tipo sociodemográfico, derecha lo harían. En cambio, todos los se han incluido género, edad (década de que no han votado a los partidos anterior- nacimiento) y comunidad autónoma de mente mencionados presentan un pro- residencia. Cuando se realiza un análisis medio por encima del 5, aunque presen- de la influencia de estas variables, no se ten una ideología de extrema izquierda. aprecia significatividad estadística alguna, salvo en el caso de Cataluña. La valoración 7.1. Otras opiniones de los expertos global de la calidad democrática que reali- Además de preguntar por aspectos con- zan las personas entrevistadas que viven cretos sobre la organización democrática en esta comunidad es nueve décimas inde la sociedad, se pidió a los expertos en-

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informe_democracia_2018.indb 204 4/4/19 13:41 GRÁFICO 9: Valoración de la democracia española según ideología y voto 8 7 6 5 Índice de calidad 4

Extrema izquierda 2 3 4 5 6 7 Identificación política de 1 a 10 (1 Izq - 10 Derecha)

Partido votado Resto Unidos Podemos Par. nacionalista

cuestados que realizaran una evaluación un ingreso digno; 3) un sistema judicial general de la democracia en España, so- que trate a todos por igual; 4) el respeto a licitándoles su grado de satisfacción con las minorías y 5) la libertad de expresión. ella. Los resultados muestran que la opi- Una buena mayoría (31%) se decantó nión no se concentra en los extremos. No por la primera de las opciones como la llegan al 10% los nada satisfechos con el más propia de los sistemas democráti- sistema político español, y poco más del cos. La libertad de expresión para criticar 4% están muy satisfechos. La respuesta abiertamente apareció como la segunda más abundante, con casi el 32% de emi- opción en orden de importancia (19%). sores, es la de estar poco satisfecho. No Un dato que hay que tener en cuenta es obstante, la suma de los que están sa- que solo el conjunto que considera las tisfechos o algo satisfechos es del 59%, elecciones regulares como la principal porcentaje que se encuentra muy en característica de la democracia valoran consonancia con la nota media obtenida por encima de la media la democracia (5,8) en la valoración de los 57 aspectos española, en concreto, con un 6,3. tratados anteriormente (gráfico 10). Otras afirmaciones relevantes para En otro orden, también se preguntó juzgar los principales problemas de a los expertos por la característica más nuestra democracia han sido planteadas importante de la democracia. La lista a los expertos para que manifestaran su que se les presentó incluía: 1) elecciones grado de acuerdo con ellas. Aquella con regulares; 2) una economía que asegure la que han sido más críticos es con la

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informe_democracia_2018.indb 205 4/4/19 13:41 GRÁFICO 10: Satisfacción con la democracia española

0 10 20 30 Porcentaje

Muy satisfecho Satisfecho Algo satisfecho Poco satisfechoNada satisfecho

concepción de que la justicia trata igual a da de la mayoría de los ciudadanos; esto ricos que a pobres. Solo está de acuerdo es, la capacidad de adaptación de los go- con esta afirmación el 14% de la mues- bernantes y la oposición a los requeri- tra, mientras que casi un 75% comparte mientos de los votantes. En este sentido, poco o nada esta opinión (gráfico 11). expertas y expertos se han pronunciado Algo menos críticos son los entrevis- mayoritariamente (62%) en desacuerdo tados al opinar que los partidos eligen a con la adaptabilidad de los políticos (grá- sus candidatos por procedimientos de- fico 12). mocráticos, pues no llegan al 66% los Donde hay mayor unanimidad es en detractores. Sin embargo, el porcentaje la valoración del sistema electoral. Algo de favorables es menor que en la ante- más del 80% es favorable a la afirma- rior afirmación (11%). Muy relacionada ción de que nuestro sistema perjudica a con este tema se encuentra la opinión solos partidos minoritarios. Bien es cierto bre las listas cerradas. En este caso, hay que la frase está enunciada en términos prácticamente un equilibrio entre aque- categóricos. Por tanto, de ello no debe llos que las consideran antidemocráticas deducirse que los expertos estén o no de (33%) y aquellos que no opinan así (32%). acuerdo en que así sea. Constatan, eso sí, Mucho más escépticas son las per- que, con la actual ley electoral, las fuer- sonas entrevistadas en relación con el zas políticas con escasos votantes y muy juicio sobre si los gobernantes toman repartidos en el territorio se ven infrarre- sus decisiones en función de la deman- presentadas en las instituciones políticas.

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informe_democracia_2018.indb 206 4/4/19 13:41 GRÁFICO 11: característica esencial de las democracias 30 20 Porcentaje 10 0 Elecciones Economía Justicia Respeto Libertad Ninguna

GRÁFICO 12: Grado de acuerdo con las afirmaciones sobre…

Partidos pequeños perjudicados

Partidos suficientes

Nacionalistas perjudicados

Listas cerradas antidemocráticas

Candidatos democráticos

Gobernantes adaptables

Justicia igualitaria

0 20 40 60 80 100

Muy de acuerdo De acuerdo Indiferente Poco de acuerdo Nada de acuerdo

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informe_democracia_2018.indb 207 4/4/19 13:41 Para terminar, hablaremos de la opi- del Estado; mientras que son más quie- nión sobre los cambios que deberían nes son contrarios a que debería poder aplicarse a nuestro sistema democrático. celebrarse un referéndum en las comu- Como se comprueba en el gráfico 13, hay nidades históricas (Cataluña, Euskadi y un gran consenso (95%) en que la Cons- Galicia) para que sus ciudadanos ejer- titución, cerca de su cuadragésimo ani- zan el derecho de autodeterminación. versario, ha de ser reformada. También En otro orden de temas y, en marcado son mayoría quienes están de acuer- contraste, hay una gran unanimidad do con que se debería plantear un (98%) en que no debería salirse del referéndum para decidir sobre la forma euro.

GRÁFICO 13: Grado de acuerdo con las afirmaciones sobre…

Reforma de la Constitución

Referéndum forma de Estado

Referéndum nacionalidades

Salir del euro

0 20 40 60 80 100

Muy de acuerdo De acuerdo Indiferente Poco de acuerdo Nada de acuerdo

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informe_democracia_2018.indb 208 4/4/19 13:41 Conclusiones

Un año más los expertos que parti- ha venido realizando diversas encuestas 1 cipan en la evaluación de la calidad donde se preguntaba a los ciudadanos de la democracia española le han conce- por su grado de satisfacción con la de- dido un aprobado bajo. A pesar de ello, mocracia española. La evolución de am- el año de la moción de censura de Pedro bas evaluaciones es muy similar hasta Sánchez con su correspondiente cambio el 2015. La diferencia estribaba en que de Gobierno, minoritario y necesitado los ciudadanos la valoraban aproxima- de acuerdos con otras fuerzas políticas, damente con medio punto menos. Sin ha propiciado un ascenso de la valora- embargo, a partir de esa fecha, la ciuda- ción conjunta en una décima hasta lle- danía ha seguido experimentando un gar al 5,8. descenso en la valoración, a diferencia de los expertos, que han invertido leve- Desde que comenzó esta encuesta mente la tendencia. En consecuencia, 2 sobre la calidad democrática se ha ahora la brecha entre unos y otros es asistido a un progresivo deterioro en mayor de un punto. prácticamente todos los aspectos evaluados. La única área donde no se produce Según los expertos, las principales este empeoramiento es en la de partici- 5 debilidades de la democracia espa- pación ciudadana. ñola se encuentran en la baja independencia tanto del poder político como A pesar del notorio descenso du- de los partidos políticos, las indeseadas 3 rante la última década en la cali- interferencias internacionales y la exis- dad de la democracia española, se han tencia de corrupción. Además de ello, percibido leves mejoras en los años de hay muchas cuestiones concernientes elecciones generales. Desde 2015, año a la participación y la sociedad civil que de múltiples procesos electorales, se ha son mejorables. Ejemplo de ello son las producido una mejor valoración en casi desigualdades en el acceso al poder, la todos los aspectos. Consecuencia de to- accesibilidad de los representantes y los das las elecciones ha sido la pérdida de medios de comunicación. En definitiva, fuerza del clásico bipartidismo modera- se desconfía de los líderes políticos y de do español y el descenso de la hegemo- sus mediadores. nía del Partido Popular en los distintos niveles de la Administración del Estado. A pesar de todo ello, los expertos 6 también reconocen fortalezas de En anteriores informes se dijo que la democracia. Las más sobresalientes 4 la evaluación de los ciudadanos era tienen que ver con la celebración de las paralela a la de los expertos. Desde que elecciones, seguidas por el respeto a las la Fundación Alternativas ha llevado libertades religiosa, de partidos políti- este proyecto de evaluación de la calidad cos y sindicatos –de asociación, en ge- democrática del Estado español, el CIS neral–, el derecho a vivir y a la lengua, el

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informe_democracia_2018.indb 209 4/4/19 13:41 ajuste a la legalidad de los funcionarios declararon haber votado en las últimas y el cumplimiento de obligaciones euro- elecciones al Congreso de Diputados a peas. En general, puede decirse que los un partido nacionalista. expertos se encuentran divididos sobre la satisfacción con la democracia. La Para terminar, además de recabar suma de los que están satisfechos o algo 8 el juicio experto sobre las dimensio- satisfechos apenas supera el 50%. Ade- nes de la democracia que se someten a más de ello, son muy críticos con la jus- su evaluación, hemos querido conocer ticia, la selección de los candidatos den- las opiniones de los entrevistados sobre tro de los partidos y el grado de respuesta algunas materias sujetas a debate. Nues- de los políticos a las demandas de los tros expertos son críticos: la gran mayo- ciudadanos. ría de los expertos opinan que es necesaria una reforma en profundidad de la Obviamente hay diferencias en el Constitución; una mayoría admitiría, en 7 juicio sobre la democracia entre las el futuro, un referéndum sobre la forma personas que la han evaluado. Las per- del Estado; mientras que son más quie- sonas de izquierdas son más críticas, nes son contrarios a la posibilidad de pero más aún lo son las personas que convocar referéndums para que las comunidades históricas pudieran decidir su pertenencia al Estado español.

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informe_democracia_2018.indb 210 4/4/19 13:41 Anexo. Nota metodológica

Una descripción detallada de este estu- mujeres; en la actual ola, el porcenta- dio puede encontrarse en el Informe de je ha bajado ligeramente al 33%, des- la Democracia de 2008 de la Fundación pués de que haber estado el año pasa- Alternativas (pág. 300). Allí se explica do al 36%. En cuanto a la distribución el origen del proyecto, su metodología de edad, sucede algo parecido con las y la elaboración de la muestra. El cues- edades mayores. La proporción de los tionario, enviado y cumplimentado di- nacidos antes de 1960 bajó del 64% gitalmente, es idéntico a los que se apli- en 2008 al 30% en esta aplicación. caron en los diez últimos años, desde Este año se ha mantenido con respec- el informe de 2009, cuando se elimi- to al año anterior; el descenso más naron las escalas en las que se pedía al importante se produjo principalmente entrevistado que diera una valoración en 2009, fecha en la que se amplió la global de las cinco esferas y se plantea- muestra invitando a participar en este ron cinco nuevas preguntas extraídas estudio en los boletines de la Federa- del Estudio 2701 del CIS sobre calidad ción Española de Sociología (FES) y de de la democracia, para poder efectuar la Asociación Española de Ciencia Po- una comparación entre la opinión de lítica (AECPA). También en otras am- los expertos y la de los ciudadanos. A pliaciones de la base muestral (la del continuación, se reproduce el cuestio- 2012 y la del 2017) el porcentaje de los nario completo. evaluadores mayores de cincuenta años Para seleccionar la muestra, se ha bajó en 10 puntos. contado con un listado depurado com- Del mismo modo, se advierte cierta puesto por 665 personas procedentes descompensación territorial e ideológica de los campos de la ciencia política y la con respecto a lo que sería el conjunto sociología y, en menor medida, de otras de ciudadanos. La mayoría de los entre- áreas como la economía, el derecho, la vistados nacieron en Madrid (24%) o Ca- historia y el periodismo. Respecto a la taluña (18%). Los andaluces representan oleada previa, ha habido un decremen- también el 15% y los vascos o navarros to del 7% debido a la depuración de co- el 8%. En este caso, las proporciones no rreos devueltos, personas fallecidas y varían más de un punto con respecto al bajas voluntarias. De todo el conjunto año anterior. La composición territorial actual, han contestado el cuestionario no es muy diferente si se toma la comu- de modo completo 270 personas, lo nidad de residencia en lugar de la de que implica una tasa de respuesta del nacimiento. Madrid presenta una pro- 36,8%, superior a la del año anterior en porción algo mayor (38%), seguida por 3,8 puntos. La muestra, como la pobla- Cataluña (19%), Andalucía (12%) y País ción que se pretende reflejar, presenta Vasco (6%). Por otro lado, solo un 26% cierto sesgo de género: en 2008 el 35% de los que respondieron se ubicaron por de las personas que contestaron fueron encima del 4 en la escala ideológica del 1

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informe_democracia_2018.indb 211 4/4/19 13:41 al 10 (en la que el 1 significa izquierda y Ciudadanía, leyes y derecho el 10 derecha), es decir, se posicionaron en el centro o en la derecha. Consecuen- Ciudadanía temente, un 29% de los participantes en A.1.1 Hay consenso sobre la configuración esta auditoría declararon haber votado de las fronteras del Estado, tal y como son al PSOE en las elecciones del 2011 y un reconocidas por la Constitución. 21% lo hicieron por Podemos, a lo que A.1.2 Los derechos de las minorías étni- habría que añadir un 33% que no decla- cas, culturales, religiosas y de orienta- raron el sentido de su voto. ción sexual están protegidos. Al igual que en años anteriores, el A.1.3 Se reconocen los derechos de ciu- proceso de recogida de información lo dadanía a todas las personas que viven realizó el Laboratorio de Encuestas de la en España con independencia de su na- Universidad de Salamanca entre el 13 de cionalidad. noviembre y el 14 de diciembre de 2018. A.1.4 El diseño institucional de la democracia española permite la convivencia entre los distintos grupos sociales. Cuestionario sobre A.1.5 El diseño institucional de la demo- el funcionamiento cracia española permite la convivencia entre los distintos territorios. de la democracia Estado de derecho A continuación, le presentaremos un A.2.1 El cumplimiento de la legalidad es conjunto de frases relacionadas con el efectivo en todo el territorio nacional. funcionamiento de la democracia, agru- A.2.2 Los funcionarios se ajustan a la ley padas en cinco grandes apartados inspi- en el ejercicio de sus funciones. rados en los criterios del Human Rights A.2.3 Los jueces son independientes en Centre de la Universidad de Essex: a) los el ejercicio de sus funciones. derechos de los ciudadanos y el Estado A.2.4 La igualdad en el acceso de los ciu- de derecho, b) la representación políti- dadanos a la justicia está garantizada. ca, c) la gobernabilidad y responsabili- A.2.5 La legislación penal se aplica im- dad políticas, d) la participación de la parcialmente sociedad civil, y e) la dimensión internacional de la democracia. Sobre cada Derechos civiles y políticos una de las frases, le vamos a pedir que A.3.1 La libertad de expresión está ade- valore según su criterio en una escala cuadamente protegida. de 0 a 10 la medida en que la sociedad A.3.2 La libertad de asociación y reunión y política españolas se ajustan a estas está adecuadamente protegida. características ideales de la democracia. A.3.3 La libertad de práctica religiosa Un cero indicaría que nuestro país está está adecuadamente protegida. muy lejos de cumplir con la condición A.3.4 Se protege el derecho de las perso- en cuestión y un diez, por el contra- nas a hablar su propia lengua. rio, reflejaría que el cumplimiento es A.3.5 Se respeta el derecho a que la gente óptimo. viva como quiera.

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informe_democracia_2018.indb 212 4/4/19 13:41 Derechos económicos y sociales B.2.4 El sistema de financiación de los A.4.1 La salud de los ciudadanos se en- partidos asegura su independencia fren- cuentra protegida por los poderes pú- te a intereses particulares. blicos. B.2.5 Los partidos políticos se hacen eco A.4.2 El derecho a una buena educación de los problemas e intereses de la gente. está garantizado por los poderes públi- cos. Gobernabilidad y rendición de cuentas A.4.3 Los derechos de los trabajadores se Control del Gobierno respetan en las empresas. C.1.1 Los poderes del Parlamento son A.4.4 Sindicatos, patronales y asociacio- amplios y efectivos para investigar las nes profesionales tienen libertad para actuaciones del Gobierno y hacerle ren- organizar y representar los intereses de dir cuentas. sus miembros. C.1.2 La transparencia informativa está Representación política garantizada por medio de datos y esta- dísticas fiables de acceso público. Elecciones libres y limpias C.1.3 Los procedimientos de aprobación B.1.1 Los ciudadanos ejercen el derecho y ejecución de los Presupuestos Genera- al voto con libertad, sin coacciones o in- les del Estado son transparentes y demo- timidaciones. cráticos. B.1.2 El proceso electoral es limpio. C.1.4 El Gobierno está obligado a dar expli- B.1.3 Los partidos políticos pueden con- caciones sobre la gestión que lleva a cabo. currir a las elecciones en igualdad de condiciones. Acción del Gobierno B.1.4 Está asegurado el acceso de los C.2.1 El Gobierno tiene capacidad para candidatos y partidos políticos a los me- resolver los problemas fundamentales dios de comunicación. de la sociedad. B.1.5 El voto de cada ciudadano cuenta C.2.2 Los servicios públicos se ajustan a por igual. las necesidades de los usuarios. B.1.6 El Parlamento refleja la diversidad C.2.3 Los poderes autonómicos y loca- del electorado. les cuentan con las competencias y los B.1.7 Existe un alto nivel de participa- medios adecuados para cumplir con sus ción en las elecciones. responsabilidades. C.2.4 Autonomías y ayuntamientos es- Papel democrático de los partidos políticos tán sujetos a criterios democráticos de B.2.1 Los ciudadanos pueden crear, orga- transparencia y responsabilidad. nizar y mantener partidos políticos sin C.2.5 Existe cooperación entre los distin- impedimentos legales o institucionales. tos niveles de Gobierno. B.2.2 El sistema de partidos facilita la formación de Gobiernos estables. Corrupción B.2.3 Los partidos de la oposición con- C.3.1 Los cargos públicos son desempe- tribuyen a la rendición de cuentas por ñados con objetividad, sin sometimiento parte del Gobierno. al dictado de los partidos.

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informe_democracia_2018.indb 213 4/4/19 13:41 C.3.2 El poder político se encuentra prote- E.1.2 Las relaciones del poder político gido de las presiones del poder económico. con las organizaciones internacionales C.3.3 El sistema institucional español se basan en principios de cooperación y descubre y castiga los casos de corrup- transparencia. ción política. E.1.3 El Gobierno respeta el derecho internacional. Sociedad civil y participación E.1.4 El Gobierno cumple con sus obligaciones en el seno de la Unión Europea. Los medios de comunicación E.1.5 El Gobierno promueve los dere- D.1.1 La independencia de los medios de chos humanos y la democracia más allá comunicación con respecto al poder pode sus fronteras. lítico está garantizada. D.1.2 Los medios de comunicación refle- Preguntas generales (basadas jan la pluralidad de opiniones que hay en el estudio CIS 2701) en la sociedad. G.1 La gente a menudo difiere en sus D.1.3 Los medios de comunicación tienen puntos de vista sobre las características libertad y capacidad para denunciar los más importantes de la democracia. De excesos del poder político o económico. esta lista, elija la característica que para D.1.4 Los ciudadanos se encuentran a usted sea más esencial en una democra- salvo del acoso de los medios de comu- cia (una sola respuesta). nicación. a) Elecciones regulares b) Una economía que asegure el in- Participación política greso digno D.2.1 Las asociaciones voluntarias, las c) Un sistema judicial que trate a to- organizaciones ciudadanas y los movi- dos por igual mientos sociales son independientes del d) Respeto a las minorías poder político. e) Libertad de expresión para criticar D.2.2 Los ciudadanos participan activa- abiertamente mente en asociaciones voluntarias y mo- f) Ninguna. En cuyo caso, ¿cuál sería vimientos sociales. ser a su juicio la característica más D.2.3 La participación de las mujeres en importante de la democracia? la vida política está extendida en todos G.2 En general, ¿se siente usted muy sa- los niveles. tisfecho, bastante, algo, poco o nada sa- D.2.4 El acceso de los distintos grupos tisfecho con la manera en que funciona sociales al poder político es igualitario. la democracia en España? D.2.5 Los representantes políticos son a) Muy satisfecho accesibles a los ciudadanos. b) Bastante satisfecho Dimensión internacional c) Algo satisfecho de la democracia d) Poco satisfecho E.1.1 El poder político está libre de inter- e) Nada satisfecho ferencias internacionales, ya sean eco- G.3 ¿Piensa usted que, en los casi 40 nómicas o políticas. años de democracia en España, las desigualdades sociales se han reducido…?

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informe_democracia_2018.indb 214 4/4/19 13:41 a) Mucho Muy de acuerdo • De acuerdo • Indi- b) Bastante ferente • En desacuerdo • Muy en des- c) Algo acuerdo d) Poco c) En un futuro no muy lejano, de- e) Nada bería convocarse un referéndum G.4 Más abajo se presentan una serie para que los españoles decidieran de afirmaciones relacionadas con el fun- la forma de Estado, optando entre cionamiento del sistema democrático. la monarquía y la república. Nos gustaría que nos dijera su grado de Muy de acuerdo • De acuerdo • Indi- acuerdo utilizando una escala de 1 (muy ferente • En desacuerdo • Muy en desen desacuerdo) a 5 (muy de acuerdo) acuerdo a) La Justicia trata igual a ricos que d) Teniendo en cuenta la pérdida de a pobres soberanía de los Gobiernos na- b) El sistema electoral beneficia a los cionales para determinar sus po- partidos nacionalistas y regiona- líticas económicas, lo mejor para listas España sería abandonar la Unión c) El sistema electoral español perju- Monetaria, volviendo a tener una dica a los partidos pequeños moneda propia. d) Las listas cerradas son antidemo- Muy de acuerdo • De acuerdo • Indi- cráticas ferente • En desacuerdo • Muy en des- e) Los partidos eligen a sus candida- acuerdo tos por procedimientos democrá- ticos Preguntas finales f) Hay suficientes partidos a los que Finalizado el cuestionario, vamos a plan- votar en elecciones tearle algunas cuestiones adicionales. g) Los gobernantes toman sus deci- F.1 ¿Es usted…? siones en función de la demanda a) Hombre de la mayoría de los ciudadanos b) Mujer G.5 Indique en qué medida está usted. F.2 ¿Cuál es la década de su año de na- de acuerdo o en desacuerdo con las si- cimiento? guientes afirmaciones: a) 1920 o anterior a) Después de 40 años en vigor, la b) 1930 Constitución española debería ser c) 1940 reformada. d) 1950 Muy de acuerdo • De acuerdo • Indi- e) 1960 ferente • En desacuerdo • Muy en des- f) 1970 acuerdo g) 1980 b) Debería poderse celebrar un refe- h) 1990 réndum en las comunidades histó- F.3 ¿En qué comunidad autónoma nació? ricas (Cataluña, Euskadi, Galicia) F4 ¿Y en qué provincia reside actual- para que sus ciudadanos decidieran mente? su pertenencia al Estado español. F.5 Como usted muy bien sabe, cuando se habla de política se utilizan normal-

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informe_democracia_2018.indb 215 4/4/19 13:41 mente las expresiones izquierda y de- Para terminar, si desea recibir un obse- recha, ¿en qué casilla de las mostradas quio por colaborar en este estudio, sea más abajo se colocaría Ud.? tan amable de enviar un correo electró- Extrema izquierda 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 nico con la dirección donde desea reci- Extrema derecha No desea contestar birlo a la siguiente dirección letti@usal. F.6 ¿Me podría decir si en las elecciones es. Le recordamos que, sea cual sea sus generales del 26 de junio de 2016…? dos últimas contestaciones, su opinión a) Votó individual será anónima y publicada b) No votó solo en términos estadísticos colectivos. c) No recuerda d) No desea contestar F.7 ¿Y podría indicar a qué partido o coa- lición votó?

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informe_democracia_2018.indb 216 4/4/19 13:41 Participantes que han autorizado Rafael Caparros que se haga pública Julio Carabaña Morales su participación Ana Sofía Cardenal Salvador Cardús Alexandre Casademunt Joaquín Abellán García Silvia Clavería Ramón Adell Argiles César Colino Angélica Aguado Maestro Rafael Conde Fernando Aguiar Enrique Conejero Paz Miguel Ángel Aguilar Ana Corral Manuel Alcántara Sáez Manuel Correa Carrasco Francisco Aldecoa Patricia Correa Vila Bernabé Aldeguer Cerdá Susana Corzo Fernández Víctor Alonso Rocafort Maite Costa David Alonso Urbano Ramón Cotarelo García Miguel Álvarez Andrés De Blas Guerrero Francisco Alvira Martín Irene Delgado Francesc Amat Santiago Delgado Eva Anduiza Perea Alfonso Dubois Alberto Anguita Susi Federico Durán Xosé Carlos Arias Gema Durán Javier Astudillo Ruiz Rafael Durán Muñoz Ariane Aumaitre Javier Elzo Imaz Pau Baizán Muñoz Marcos Engelken Jorge Laia Balcells Carolina Esteso Rubio Roberto Barbeit Gonzalo Fanjul Óscar Barberá Guillermo Fernández Dolores Bardají Calvez Carlos Fernández R. Irene Belmonte Martín José Fernández-Albertos Justo Beramendi Fernando Fdez.-Llebrez Andrea Bianculli Mariona Ferrer Fons Cristina Blanco Jaime Ferri Anselm Bodoque Robert Fishman Luis Bouza Nuria Font Borrás Ignasi Brunet Icart Javier Franzé Mudanó Rafael Bustos Gisbert Carolina Galais Miguel Caínzos López Jorge Galindo M. Amparo Calabuig Puig M. Carmen Gallastegui José A. Camacho Ballesta Pedro Gallo de Puelles Luis Al. Camarero Rioja Ernesto Ganuza Eva Campos Domínguez Gema García Albacete Victoria Camps Jonatan García Rabadán Marta Cantijoch Cunill

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informe_democracia_2018.indb 217 4/4/19 13:41 José Adrián García Rojas Salvador Martí Elena García-Guereta Joaquín Martín Cubas Antonio Garrigues Walker Ferrán Martínez Mónica Gelambi Guadalupe Martínez F. Juan Gimeno Ángel Martínez González Carlos Gómez Bahillo Emilio Martínez Gutiérrez José Vicente Gómez Rivas Rafael Martínez Martínez Moneyba González Álvaro Martínez Pérez Teresa González de la Fe Antonia Martínez R. M. del Mar Griera Carmen Martínez Ten Enrique Guerrero Salom Jorge Martínez-Vázquez Ander Gurrutxaga Iván Medina Iborra Rodolfo Gutiérrez Palacios Mónica Méndez Lago Dídac Gutiérrez Peris Adela Mesa Del Olmo Juan M. Hernández León Santiago Míguez González M.a José Hierro Hernández Joaquín María Molins Ángel Iglesias Alonso Juan Carlos Monedero M.a Carmen Innerarity José Ramón Montero Amaia Inza Bartolomé María Luz Morán M. Jesús Izquierdo Benito Carmelo Moreno Antonio Izquierdo E. Luis Moreno Fernández Antonio Jaime Castillo Francisco J. Moreno Fuentes José F. Jiménez Díaz Cristina Moreno Martínez Fernando Jiménez S. Fabiola Mota Consejero Manuel Jiménez Sánchez Eduardo Moyano Estrada Jacint Jordana Casajuana Jacobo Muñoz Comet Santos Juliá Lorenzo Navarrete Ignacio Jurado Nebreda Carmen Navarro Gómez Yannis Karagiannis Pablo Eduardo Neder Consuelo Laiz Castro Rosa Nonell Torres Sebastián Lavezzolo Ainhoa Novo Rafael Leonisio Lidia Núñez López Arturo Leyte Pablo Oñate Rubalcaba Kiko Llaneras Félix Ortega Gutiérrez Josep Lobera Serrano José Francisco Parra Azor Fernando López C. Sara Pasadas Jaume López Hernández Jaime Pastor Verdú Joaquín López Novo Alfonso Pérez Agote Jorge Lozano Sergio Pérez Castaños Tomás Mancha Navarro Santiago Pérez Nievas Joan Marcet Gemma Pinyol Ramón Marimón Ana Planet

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informe_democracia_2018.indb 218 4/4/19 13:41 Didac Queralt Octavio Salazar Benítez Argelia Queralt Olga Salido Cortés Carles Ramió Matas Maite Salvador Crespo Álvaro V. Ramírez Alujas Víctor Sampedro Luis Ramiro Alfonso Sánchez Hormigo M.a Luisa Ramos Rollón Eduardo Sánchez Iglesias Irene Ramos Vielba Francisco Sánchez López José Real Dato Ignacio Sánchez-Cuenca Ferran Requejo Coll Francisco Sanjuán Andrés Clara Riba i Romeva Andrés Santana Guillem Rico Sebastián Sarasa Urdiola Pilar Rico Castro Miguel Satrústegui Carlos Rico Motos Pablo Simón Pedro Riera Sagrera Inmaculada Szmolka Vida Toni Rodón Casarramona Teresa Torns Martín Gregorio Rodríguez Cabrero Javier Torres Vela Pablo Rodríguez González Jorge Tuñón Rosa M.a Rodríguez Magda Ignacio Unzueta Adela Romero Tarin Ignacio Urquizu Antonia M. Ruiz Asier Urruela Agustín Ruiz Robledo Elisa Usategui Juan José Ruiz Ruiz Ángel Valencia Itziar Ruiz-Giménez Fernando Vallespín Oña Rubén Ruiz-Rufino Francisco J. Vanaclocha Carmen Sáez Lara Silvina Vázquez Candelaria Saiz Pastor Manuel Villoria Mendieta Vicente Salas Mariano Vivancos

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informe_democracia_2018.indb 219 4/4/19 13:41 informe_democracia_2018.indb 220 4/4/19 13:41 ISBN 978-84-947465-7-4

La ciudadanía en tiempo de crisis Dirección: Alberto Penadés de la Cruz 2018 EN ESPAÑA INFORME SOBRE LA DEMOCRACIA conceptos fundamentales: cultura democrática, innovación y par-

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