REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
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rev. ISSN relac.int. Bogotá ISSN Vol. 12 N.° 2 pp. 13-323 Julio-diciembre 2017 electrónico estrateg. (Colombia) 1909-3063 1909-7743 segur. DIRECTIVOS:
Rector BG. Hugo Rodríguez Durán
Vicerrector general MG. Jairo Alfonso Aponte Prieto
Vicerrector administrativo CN. Rafael Antonio Tovar Mondragón
Vicerrectora académica Ing. Yanneth Méndez Marín
Vicerrectora de investigaciones Ing. Marcela Iregui Guerrero, Ph.D.
Decano de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad Coronel r. Jorge Isaza, Ph.D.
Vicedecana de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad Martha Lucía Oviedo, Ph.D.
CUERPO EDITORIAL:
Director: Coronel r. Jorge Isaza Ph.D of Philosophy in Management, Commonwealth Open University.
Editora: Diana Patricia Arias Henao Ph.D en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina.
Coordinador de editores: Mg. Juan María Cuevas. Magíster en Educación, Universidad Pedagógica Nacional.
Plataformas electrónicas: Ingeniero Industrial Alejandro Rincón. Magíster (c) en Logística, Universidad Militar Nueva Granada
COMITÉ CIENTÍFICO / EDITORIAL:
Carlos Escudé (Argentina/España) Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Yale, Estados Unidos.
Wolf Grabnedorff (Alemania) Doctor honoris causa por la Universidad Johannes-Guternberg de Maguncia, Alemania.
Gladys Lechini (Argentina) Doctora en Sociología de la Universidad de Sao Paulo, Brasil.
Hector Luis Saint-Pierre (Brasil) Doctor en Filosofía Política por la Univerisdad Estadual de Campinas y posdoctor por la Universidad Autónoma de México.
Alejo Vargas Velásquez (Colombia) Doctor en Ciencia Política por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Vol. 12 N.° 2 Julio-diciembre
TABLA DE CONTENIDO
SEGURIDAD CONTEMPORÁNEA
La agenda de los estudios de seguridad post 9/11: ¿de qué y quiénes hablan? César Ross y Gonzalo Montaner...... 15
El empleo actual del concepto guerra en las relaciones internacionales Mariano Bartolomé...... 43
La percepción de las élites políticas y la predilección por las formas privadas de violencia: de los mercenarios a las compañías militares de seguridad privada Mario Iván Urueña Sánchez...... 67
CASUÍSTICA EN RELACIONES INTERNACIONALES
Gobernanza global y análisis comparado de los procesos de integración en América Latina: Comunidad Andina y e l Mercado del Sur Ernani Contipelli...... 93
La Unión de Naciones Suramericanas y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América: ¿otra década perdida? Jerónimo Ríos Sierra...... 111
rev. ISSN relac.int. Bogotá ISSN Vol. 12 N.° 2 pp. 13-323 Julio-diciembre 2017 electrónico estrateg. (Colombia) 1909-3063 1909-7743 segur. 6 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Uruguay y su ingreso al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El derecho internacional en el rol en un estado pequeño Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose...... 133
La ruta de la seda latinoamericana: China y el Canal de Nicaragua Mariano Turzi...... 163
La construcción del campo de las relaciones internacionales argentinas: contribuciones desde la geopolítica Melisa Deciancio...... 179
La autonomía heterodoxa y la clasificación de las políticas exteriores en la Argentina María Cecilia Míguez...... 207
Beyond pacification. Competition state-making in Rio’s favelas Esteban Arratia Sandoval...... 231
Narcotráfico y trata de personas, una muestra de cómo el crimen organizado avanza en Argentina Carolina Sampó...... 267
62 years of Indonesia-Mexico diplomatic relations: some reflections and ways forward Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas...... 287 DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2881
EDITORIAL
En la presente edición, el lector encontrará dos secciones temáticas: 1. Seguridad contemporánea y 2. Casuística internacional.
Seguridad contemporánea
César Ross y Gonzalo Montaner Correo abren la edición volumen 12, número 2, con el artículo denominado “La agenda de los estudios de seguridad post 9/11: ¿de qué y quiénes hablan?”, contextualizando la nueva era de la seguridad inter- nacional derivada de aquellos ataques terroristas, que imprimieron la ideología de amigo-enemigo en el sistema internacional. Logran, además, modificar los conceptos tradicionales de guerra, para lo cual presentamos la contribución de Mariano César Bartolomé, con su artículo titulado “El empleo actual del concep- to guerra en las relaciones internacionales”. En este se profundiza en la epistemo- logía relativa a las nuevas necesidades deontológicas que presenta la mutación de las revoluciones. En consecuencia y para finalizar esta sección temática de la Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad, está “La percepción de las élites políticas y la predilección por las formas privadas de violencia: de los mercenarios a las compañías militares de seguridad privada”, escrito por Mario Iván Urueña Sánchez, documento en el cual se cristalizan los aportes de los au- tores iniciales.
Casuística en relaciones internacionales
Ernani Contipelli escribió el artículo “Gobernanza global y análisis comparado de los procesos de integración en américa latina: comunidad andina y el Mercado del Sur”. Por la misma línea se encuentra el aporte de Jerónimo Ríos Sierra, pero esta vez analizando con lupa los costos en el recorrido de otras organizaciones internacionales de la región: “La Unión de Naciones Suramericanas y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América: ¿otra década perdida?”. Por su parte, Wilson Fernández Luzuriaga, presenta “Uruguay y su ingreso al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Claves para comprender el rol de un Es- 8 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD tado pequeño”, en el cual escribe tendencias que podrán ser adoptados por la periferia del sistema internacional y que pueden perfectamente palparse en es- tudios de casos, como el que realizó Mariano Turzi en “Latin American silk road: China and the Nicaragua Canal”. Ahora, hacia el sur del continente americano, Melisa Deciancio enriquece nuestra edición con el artículo “La construcción del campo de las Relaciones Internacionales (RI) argentinas: contribuciones desde la geopolítica”. Entretanto, María Cecilia Míguez reflexiona sobre “La Autonomía Heterodoxa y la clasificación de las políticas exteriores en la Argentina”. Final- mente, se cotejan en nuestra edición dos artículos enfocados en el “caliente” tema del narcotráfico, uno en Brasil y otro en Argentina: el primero de ellos, escrito por Esteban Arratia Sandobal y titulado “Beyond pacification Competition State-Making in Rio’s favelas”, contrastado con la particularidad del territorio argentino, bien descrito por Carolina Sampó: “Narcotráfico y trata de personas, una muestra de cómo el crimen organizado avanza en Argentina”. Se cierra la presente edición con “62 years of Indonesia-Mexico Diplomatic Relations: some reflections and ways forward”, del autor Sulthon Sabaruddin Sjahril.
Se espera con la presente colección de investigaciones y reflexiones de expertos cientistas sociales con multiplicidad de enfoques disciplinares que este número de la Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad sea de su total agrado.
Atentamente,
Diana Patricia Arias Henao Editora Doctora en Relaciones Internacionales Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad Universidad Militar Nueva Granada [email protected] EDITORIAL
In this issue, readers will find two subject matter sections: 1. Contemporary Se- curity and 2. International Relations Casuistry.
Contemporary Security
César Ross and Gonzalo Montaner Correo open the Volume 12 Number 2 issue with the article titled “The Post-9/11 Security Studies Agenda: What is Being Discussed and Who are Being Discussed?”, offering a context for the new era of international security from the starting point of those terrorist attacks which imbued in the international system the friend-enemy ideology. In addition, these attacks managed to modify the traditional concepts of war, and in concordance we present Mariano César Bartolomé’s contribution, his article “The Current Use of the Concept ‘War’ in International Relations”. In it, a deeper insight on the epistemology associated with the new deontological needs stemming from the mutation of revolutions is offered. Accordingly, and in order to close this subject matter section of the International Relations, Strategy, and Security Journal, you can find “The Perception of Political Elites and the Predilection for Private Forms of Violence: From Mercenaries to Military Private Security Companies”, by Mario Iván Urueña Sánchez, a document in which the contributions from the previous authors come to fruition.
International Relations Casuistry
Ernani Contipelli wrote the article “Global Governance and Comparative Analy- sis of the Integration Processes in Latin America: The Andean Community and the MERCOSUR”. Following a similar approach, we find Jerónimo Ríos Sierra’s contribution, “The UNASUR and the Bolivarian Alliance for the People of Our America: Another Lost Decade?” Here, he meticulously analyzes the toll paid due to the auctioning of other regional international organizations. In turn, Wil- son Fernández Luzuriaga presents “Uruguay and its Incorporation to the United Nations Security Council. International Law in the Role of a Small State”. He des- 10 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD cribes tendencies that could be adopted by peripheral actors in the international system and that can be perfectly spotted in other case studies, as the one carried out by Mariano Turzi in “Latin American silk road: China and the Nicaragua Ca- nal”. Now, and from the south of the American continent, Melisa Deciancio enri- ches our issue with the article “The Construction of the Argentinian International Relations (IR) Field: Contributions from Geopolitics”. Meanwhile, María Cecilia Míguez reflects on “The Unorthodox Autonomy and the Classification of Fore- ign Politics in Argentina”. Finally, two related articles are presented in our issue; both focus on the “hot” topic of drug trafficking, one from Brazil and the other from Argentina. The former was written by Esteban Arratia Sandobal and is titled “Beyond Pacification/Competition: State-Making in Rio’s Favelas”, and it could be contrasted with the peculiarities of the Argentinian territory, so well descri- bed by Carolina Sampó in the latter, “Drug and Human Trafficking: A Sample of How Organized Crime Advances in Argentina”. To close this current edition, we present “62 Years of Indonesia – Mexico Diplomatic Relations: Some Reflections and Ways Forward”, from the author Sulthon Sabaruddin Sjahril.
We expect that, with this collection of research efforts and reflections from expert social scientists from a variety of disciplinary approaches, this current issue of the International Relations, Strategy, and Security Journal will please all its readers.
Sincerely,
Diana Patricia Arias Henao Editor PhD in International Relations Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad Universidad Militar Nueva Granada [email protected] EDITORIAL
Nessa edição, o leitor encontrará duas seções temáticas: 1. Segurança contem- porânea e 2. Casuística internacional.
Segurança contemporânea
César Ross e Gonzalo Montaner Correo abrem a edição volume 12, número 2, com o artigo denominado “A agenda dos estudos de segurança post 9/11: de que e quem são os que falam?”, contextualizando a nova era da segurança in- ternacional derivada de aqueles ataques terroristas, que imprimiram a ideologia de amigo-inimigo no sistema internacional. Conseguem, além disso, modificar os conceitos tradicionais da guerra, para o qual apresentamos a contribuição de Mariano César Bartolomé, com o seu artigo titulado “O emprego atual do conceito guerra nas relações internacionais”. Neste se aprofunda na epistemo- logia relativa as novas necessidades deontológicas que apresenta a mutação das revoluções. Em consequência e para finalizar esta seção temática da Revista de Relações Internacionais, Estratégia e Segurança , está “A percepção das elites polí- ticas e a predileção pelas formas privadas de violência: dos mercenários as expe- dições militares de segurança privada”, escrito por Mario Iván Urueña Sánchez, documento no qual se cristalizam as colaborações dos autores iniciais.
Casuística em relações internacionais
Ernani Contipelli escreveu o artigo “Governança global e análises comparativo aos processos de integração na américa latina: comunidade andina e o Mercado do Sul”, Pela mesma linha encontrasse a colaboração de Jerónimo Ríos Sierra, mas nesta vez analisando com lentes de aumento os gastos no caminho de outras organizações internacionais da região: “A União das Nações Sul-americanas e a Aliança Bolivariana para os Povos de Nossa América: outra década perdida?”. Por sua parte, Wilson Fernández Luzuriaga, apresenta “Uruguai e a sua entrada ao Conselho de Segurança das Nacoes Unidas. Chaves para compreender o rol de um Estado pequeno”, no qual escreve tendências que poderão ser adotadas 12 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD pela periferia do sistema internacional e que podem perfeitamente palpar-se em estudos de casos como o que realizou, Mariano Turzi, em “A rota da seda lati- noamericana: a China e o Canal da Nicarágua”. Agora, para o sul do continente americano, Melisa Deciancio enriquece nossa edição com o artigo “A constru- ção do campo das relações internacionais (ri) argentinas: contribuições desde a geopolítica”. No entanto, María Cecilia Míguez reflexiona sobre “A Autonomia Heterodoxa e a classificação das políticas exteriores na Argentina”. Finalmente, se enumeram na nossa edição dois artigos enfocados no “quente” tema do nar- cotráfico, um no Brasil e o outro na Argentina: o primeiro deles, escrito por Este- ban Arratia Sandobal e titulado “Beyond pacification Competition State-Making in Rio’s favelas”, comparado com a particularidade do território argentino, bem descrito por Carolina Sampó: “Narcotráfico e tráfico de pessoas , uma amostra como o crime organizado avança na Argentina”. Termina a apresente da edição com “62 years of Indonesia-México Diplomatic Relations: some reflections and ways forward”, do autor Sulthon Sabaruddin Sjahril.
Esperasse com a presente coleção de investigações e reflexões de experientes cientistas sociais, multiplicidade de enfoques disciplinares que este número da Revista de Relações Internacionais, Estratégia e Segurança seja do seu total agrado.
Atentamente,
Diana Patricia Arias Henao Editora Doutora em Relações Internacionais Revista de Relações Internacionais, Estratégia e Segurança Universidade Militar Nueva Granada [email protected] Seguridad contemporánea
REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 15 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):15-42,2017
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN?*
César Ross** Gonzalo Montaner***
Resumen
El 9/11 de 2001 generó un gran impacto no solo en la política y las economías internacionales, sino además en el mundo académico, que fue demandado por ex- plicaciones que permitieran comprender lo que ocu- rría y que guiaran la toma de decisiones.
* Este es un artículo escrito por César Ross y Gonzalo Montaner. Se trata de un esfuerzo conjunto donde se aplicó la metodología elaborada por el Dr. César Ross, que reconstruye agendas de estudios de un objeto de estudio, a la base de datos bibliográfica realizada por el Dr. (c) Gonzalo Montaner en la tesis que lleva acabo en el Doctorado en Estudios Americanos de la Universidad de Santiago de Chile, bajo la dirección del Dr. Ross. ** Magíster en Historia, mención Historia de Chile, de la Universidad de 12 (2), 15-42. DOI: http://dx.doi. Santiago de Chile (USACH) y doctor en Estudios Americanos, mención relaciones internacionales, USACH. Profesor titular, de la USACH. Profesor de Historia y de Geografía, de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (UMCE); investigador del Instituto de Estudios Avanzados (IDEA), de la USACH y director del Doctorado en Estudios Americanos USACH. Correo electrónico: [email protected] ** Licenciado en Ciencias de la Comunicación, de la Universidad de
18 de abril 2017 Viña del Mar; magíster en Seguridad y Defensa, de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) y doctor (c) en Estudios Americanos, con especialidad en Estudios Internacionales, de la Universidad de Santiago de Chile (USACH). Correo electrónico: [email protected]. Recibido: 14 de octubre 2016 Evaluado: 10 de noviembre 2016 Aceptado: Referencia: Ross, C. y Montaner, G. (2017). La agenda de los estudios de seguridad post 9/11: ¿de qué y quiénes hablan?. Revista Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad , Artículo de Investigación org/10.18359/ries.2321 16 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Intelectuales adscritos a diferentes corrientes de pensamiento comenzaron a en- sayar diversas opciones en un proceso que avanzó en su objetivo inmediato, pero que también reveló tensiones epistemológicas larvadas, con lo cual se pudo asistir a un debate intenso, complejo y erudito.
El debate intelectual posterior al 9/11 quedó cautivo por la tesis de Samuel Hun- tington sobre choque de civilizaciones, donde la dimensión civilizacional y cul- tural se transformó en el factor crítico. En esta discusión, si bien la religión estuvo presente, no alcanzó la centralidad que en efecto tuvo en el fenómeno vislum- brado con el 9/11. Esta paradoja llevó a que se gastara mucha energía en buscar las claves explicativas donde solo había fragmentos de ella.
Por lo anterior, este estudio pretende ofrecer un balance crítico de la discusión sobre seguridad después del 9/11, haciendo un examen de autores, preguntas e hipótesis en circulación, a fin de contar con el mapa del debate verificado desde entonces.
Palabras clave: sistema, agenda, seguridad, terrorismo, yihad.
THE POST-9/11 SECURITY STUDIES AGENDA: WHAT IS BEING DISCUSSED AND WHO ARE BEING DISCUSSED?
Abstract
9/11/ 01 caused a huge impact not only on international politics and economies; in addition, the academic world was shook as well, as it was pressed to offer explanations to allow the understanding of what was happening and to guide decision-making processes.
Intellectuals subscribed to different schools of thought started to propose diffe- rent options in a process which achieved such immediate objective but that also revealed latent epistemological tensions; the result was an intense debate, both complex and erudite.
The post-9/11 intellectual debate was captivated by Samuel Huntington’s the- sis concerning the clash of civilizations, where the civilizational and cultural di- mension became the critical factor. In this discussion, even though religion was present, it failed to become central as indeed it was during the phenomenon witnessed in 9/11. This paradox caused a great energy squandering in the search for explanative causes when only fragments of them were actually available.
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 17
Hence, this study pretends to offer a critical balance of the discussion regar- ding security after 9/11, presenting an assessment of authors, questions, and circulating hypotheses; the aim is to propose a verified map of the debate since its beginnings.
Keywords: System, agenda, security, terrorism, jihad.
A AGENDA DOS ESTUDOS DE SEGURANÇA POST 9/11: DE QUE E DE QUEM FALAM?
Resumo
O dia 9/11 de 2001 gerou um grande impacto não somente na política e nas economias internacionais, mas também no mundo acadêmico, que foi requisi- tado por explicações que permitiram compreender o que acontecia e guiaram a tomada de decisões.
Intelectuais ligados a diferentes correntes de pensamento começaram a ensaiar diversas opções em um processo que avançou no seu objetivo imediato, mas que também revelou tensões “epistemológicas larvadas”, com o qual se pode assistir a um debate intenso, complexo e erudito. Debates intelectuais post 9/11 ficou cativo pelas teses de Samuel Huntington sobre choque de civilizações, onde a dimensão civilizacional e cultural se transformou no fator crítico. Nesse discursão, sim bem a religião esteve presente, não conseguiu a centralização que em efeito teve no fenômeno vislumbrado com o 9/11. Este antagonismo levou a que, se gastara muita energia na procura das chaves explicativas onde dela somente havia fragmentos.
Pelo anterior este estudo pretende oferecer um balance crítico da discusao sobre seguranca despois do 9/11, fazendo em exame de autores, perguntas e hipó- teses em circulação a fim de contar com o mapa do debate verificado naquele momento.
Palavras-chave: sistema, agenda, segurança, terrorismo, yihad.
César Ross y Gonzalo Montaner 18 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Introducción explicar qué había ocurrido y solo des- pués de muchos meses, quizá años, A partir del llamado 9/11, el escenario fue surgiendo un nuevo marco analíti- internacional volvió a cambiar radi- co que ha procurado llenar este vacío, calmente. Pasamos de lo que se creía provocado por esta “anomalía” (Kuhn, que sería una estabilidad política casi 1971) inesperada, pero previsible, a la estructural de Posguerra Fría, a un luz de los hallazgos presentados aquí. mundo dominado por la incertidum- Este artículo realiza un balance de este bre. El contexto internacional se volvió debate posterior al 9/11 y determinar muy “líquido” y por largos meses no se cuál ha sido la agenda de estudio deri- sabía a ciencia cierta si las amenazas vada de esta coyuntura crítica, cuál ha se agotaban en el conflicto de Irak o si sido el rol de los grupos insurgentes y efectivamente se trataba de un temido de Estados Unidos en un contexto de choque de civilizaciones,1 cuyas con- globalización del terrorismo, que per- secuencias podrían ser globales. mitió que este fenómenos se volviera omnipresente, e hizo que su compren- En este escenario incierto y en esta sión y explicación sea un desafío urgen- confusión epistemológica los estu- te para el mundo académico, político dios internacionales, que se habían y el dedicado a la defensa y seguridad. volcado fuertemente a las cuestiones El análisis se cerró en 2012, debido a económicas, en una dinámica de ge- que a apartir de 2013 el fenómeno en neralizaciones peligrosamente reduc- estudio cambió sustantivamente por la cionista, se enfrentaron a un desafío irrupción del Islamic State of Iraq and muy complejo: proponer un marco de the Levant (ISIS).2 referencia que permitiera proveer de herramientas de análisis, capaces de En este contexto, la pregunta central describir, explicar y predecir el futuro que guía este trabajo apunta a saber del sistema internacional. Los saberes qué y quiénes hablan sobre seguridad, anteriores parecían caducos y los co- al punto de producir una agenda que nocimientos que demandaba la nueva logre sustituir a aquella instaurada du- situación estaban, en muchos casos, rante la Guerra Fría. en proceso de elaboración. La hipótesis que planteamos en este Desde el mismo 9/11 los internaciona- trabajo sostiene que en la agenda listas se esforzaron por comprender y de estudio en seguridad, posterior
1 Utilizando la expresión que hizo famosa el profesor Samuel P. Huntington, en su clásico trabajo, primero publicado como artículo y a raíz del debate suscitado, después publicado como libro (1993). The Clash of Civilizations?, (libro The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order [1996]). 2 En abril de 2013, Al-Baghdadi dice que su grupo (ISI) a partir de ese momento se conocería como el Islamic State of Iraq and the Levant (ISIS), lo que cambia significativamente la agenda de estudios.
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 19 al 9/11, se centró en 20 autores re- responden a esas preguntas, quienes levantes, cuya producción ha girado defienden cada una de las posiciones en torno a cinco ejes temáticos que se que agrupan y dividen este conjunto han vuelto dominantes: 1) referido a de razonamientos. En definitiva, tener la definición de los estudios de seguri- una certeza de lo que Bourdeau llamó dad en las relaciones internacionales; campo de fuerza. 2) respecto del proceso de seguritiza- ción; 3) en relación con la cuestión de Este ejercicio, que en cualquier circuns- la seguridad global; 4) el 9/11 como tancia es básico y útil para cualquier cambio del paradigma de seguridad, investigador, resulta especialmente y 5) la convergencia entre seguridad relevante después de un quiebre tan y religión. dramático como el del 9/11 que, en efecto, modificó el menú de certidum- Esta hipótesis es el resultado de la re- bres y que abrió un campo enorme construcción de una agenda de los es- para la discusión, cuyos frutos debían tudios de seguridad, que ha permitido llenar los vacíos a los que nos enfrenta- identificar un conjunto de obras y au- mos después de ese momento. tores, clasificar sus temáticas, la arqui- tectura del razonamiento y de quienes Conocer el mapa de la discusión les se han inspirado en ellos para desarro- permite a los investigadores reconocer llar sus ideas. su propio lugar dentro de ella e iden- tificar las viejas categorías que aún son Para los efectos de este trabado, se válidas y reconocer las nuevas emer- entenderá agenda de estudios como gentes, así como identificar los viejos un conjunto de temas organizados en autores que siguen vigentes y los nue- torno a su relevancia, tradiciones inte- vos que han adquirido relevancia. En lectuales, teorias en circulacion, pre- síntesis, situar su lugar para pensar guntas e hipotesis y direccion de los y para entrar en el debate. Sin esta debates especificos de las comunida- hoja de ruta se corre el riesgo de ha- des epistemicas hegemonicas.3 cer comprobaciones “N” de teorías ya conocidas o descripciones de situacio- Reconstruir la agenda de estudios per- nes nuevas que no modifican en nada mite tener a disposición la arquitectura el debate teórico presedente. Contar completa del debate académico sobre con el mapa de la discusión, en con- una cuestión dada, lo que facilita tener secuencia, no es una opción, sino un una noción clara respecto de cuántas y imperativo de la discusión académica cuáles son las preguntas en circulación, en general y de los estudios de seguri- cuántas y cuáles son las hipótesis que dad después del 9/11.
3 Hemos hecho esta elección porque esta es la comunidad que influye, tanto a los que consumen estas ideas, como quienes tomas las decisiones que, en definitiva, modelan la realidad.
César Ross y Gonzalo Montaner 20 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Los resultados de este análisis están y en aquellos que toman decisiones. vertidos en dos secciones: la primera Estas obras fueron examinadas para está referida a la metodología desarro- el periodo después del 9/11 y hasta la llada por uno de los autores de este aparición de ISIS, por cuanto fenóme- trabajo (Ross)4 y aplicada a este caso; nos, que volvió a modificar el debate la segunda expone los resultados que que se habría configurado con poste- están divididos en dos partes, una re- rioridad al evento de 2001. Este cam- ferida a los resultados generales y otra bio hizo aconsejable cerrar el análisis que desarrolla más ampliamente uno de las referencias en ese punto. de los resultados más novedosos de este análisis. El trabajo se completa Por su parte, las revistas elegidas se re- con una conclusión y unas referencias fieren solo a aquellas editadas tenien- en las que se sustenta todo el artículo. do en cuenta los criterios estándar de la producción científica. Se excluye- ron las revistas de divulgación, por Elaboración de una agenda de interesantes que sean sus artículos, estudios. Metodología de trabajo porque en ellas el conocimiento no necesariamente es presentado de ma- Siguiendo el modelo de elaboración nera científica (acompañado de teoría, de las agendas de estudio (citado an- metodología y base empírica), lo que tes), este trabajo ha reconstruído la no permite poner sus resultados en un agenda de los estudios de seguridad, nivel equivalente al corpus de revistas identificando y sistematizando las pu- propiamente académicas o científicas. blicaciones de los últimos diez años En el caso de estas publicaciones, ellas (2002-2012), en el caso de los libros, y fueron cubiertas solo para los últimos de los últimos cinco años (2008-2012), cinco años de la década sujeta a este en el caso de las revistas académicas, análisis, por responder al criterio es- que han aparecido en medios acadé- tándar del sistema universitario y de micos relevantes.5 las agencias que sustentan la investiga- ción, desde el criterio de caducidad y Se seleccionaron aquellos libros publi- vigencia, sobre el cual se sostiene que cados por editoriales universitarias y aquello que tiene relevancia (impacto) las que publican obras de académicos, se expresa en su vigencia, lo que es in- cuyos trabajos tienen un impacto (cita- corporado o mantenido en la produc- ción) que acredita su influencia en los ción académica más reciente. Sobre que consumen este tipo de contenido la base de este criterio, la producción
4 Metodología de elaboración de agenda de estudios. Registro de propiedad intelectual N°: 268.546 (29/07/2016). 5 La recopilación y revisión del material se cerró al final de 2015, por lo que este trabajo no incluye la producción académica publicado en 2016.
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 21 relevante siempre alude a los últimos que cada autor le atribuye, las prin- cinco años. cipales preguntas en circulación y las hipótesis dominantes que responden En esta elaboración se parte de la a tales preguntas. base de que este debate, como otros en el ámbito académico y político, se Hecha esa tarea, se ha podido deter- construye en un número limitados de minar la estructura actual de la dis- centros de pensamiento y en uno re- cusión sobre seguridad, y así se ha lativamente reducido de intelectuales. podido identificarse la persistencia de Estos, por su prestigio y subsecuente autores, conceptos y obras, como el influencia, han logrado rearticular el surgimiento de ideas nuevas. marco de análisis sobre seguridad y dar un sentido a un conjunto de fac- Selección de obras y autores tores (antiguos y emergentes) que, a comienzos de la década del 2000 pa- Primero, y para evitar el peso residual recían ser parte de un caos epistemo- de autores, que en cualquier revisión lógico y teórico. parecen imprescindibles, aunque en algunos casos sus ideas ya no estén La mayoría de los estudios realizados vigentes, se optó por hacer una selec- con posterioridad al 9/11 se plantea- ción de obras actuales (de la última dé- ron desde las matrices teóricas acu- cada) que reflejen el estado actual del ñadas en estos centros de estudio y debate. Como se ha señalado, este cri- tendieron, como suele ocurrir, a ads- terio parte de la base de que las ideas cribirse a los enfoques que rápidamen- relevantes son vigentes por su uso, te se volvieron dominantes. Por ello, independientemente de la fecha de resulta clave reconstruir esta agenda, aparición, de modo que la mención y por cuanto esta refleja el debate actual referencia a ellas constituye el indica- y, muy probablemente, la orientación dor clave para seleccionar a los autores de estos estudios hacia el futuro. que deben ser tomados en cuenta.
Siguiendo el procedimiento que expli- Segundo, y para asegurar la actualidad caremos más adelante, se ha logrado y vigencia de la agenda que se busca reconstruir lo que podríamos llamar la reconstruir, se seleccionaron los trabajos arquitectura de las ideas, dentro de un publicados con posterioridad al 9/11, sistema complejo, como es el campo por el impacto que este evento tuvo de los estudios de seguridad y dentro en la producción sobre seguridad, y se de un sistema mayor, como son los es- procedió a elegir a los autores más rele- tudios internacionales. Hasta aquí, se vantes, escogidos con base en criterios ha logrado identificar a los autores y como prestigio, volumen de citaciones, los temas que han guiado los debates obras citadas, liderazgo en el debate, y la discusión. Dentro de cada tema, prestigio de las instituciones académicas se han determinado los significados donde trabajan, entre otros aspectos.
César Ross y Gonzalo Montaner 22 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Como resultado, se identificaron más de seguridad en las relaciones interna- de cien textos clave para reconstruir cionales; 2) seguritización; 3) seguri- la agenda de estudios sobre seguridad, dad global; 4) el 9/11 en el cambio en los que han sido publicados en libros, el paradigma de seguridad, y 5) la se- handbooks y artículos elaborados en guridad y religión. Otra vez, y usando las principales universidades y centros la expresión que hemos elegido para de investigación del mundo (mejor ran- esta trabajo, podría afirmarse que se queados y más especializados), como “hablan” de esto. Oxford, Cambridge, Havard, National Defense University (NDU) y London School Economics and Political Science La agenda de los estudios de (LSE), por nombrar solo algunos. seguridad después del 9/11: ¿de qué y quiénes hablan? Después de este ejercicio se observó a que algunos de los investigadores Dentro de cada uno de los ejes temá- más reiterados fueron Barry Buzan y ticos identificados, se aplicó el modelo Lene Hansen (2009), Nayef R. F. Al- de reconstrucción de agenda elabo- Rodhan (2007), Alan Collins (2009), rado por uno de los autores de este Peter Hough (2004), Edward A. Ko- trabajo,6 lo que implicó identificar los lodziej (2005), Peter Burgess (2012), temas que componen la agenda de Víctor Mauer y Myriam Dunn Cavelty investigación sobre seguridad y se es- (2010), Jeffrey Haynes (2012), Chris tableció identificar las cinco preguntas Seiple, Dennis R. Hoover y Pauletta y cinco hipótesis más recurrentes para Otis (2013), Alex Schmid (2011) y Paul los autores que abordan cada tema. D. Williams (2008). Podría afirmarse, usando la expresión que hemos elegi- Resultados generales do para este trabajo, que estos autores son los que “hablan”. Definición de los estudios de seguridad en las relaciones Tercero, se identificó cuáles eran los internacionales temas relevantes y a partir de ellos, por la vía de la cercanía (agrupación Fue evidente que aún se está en pre- de temas específicos dentro de una ca- sencia de un diálogo para encontrar tegoría aglutinante y mayor), se deter- un consenso que permita lograr una minaron los ejes temáticos imperantes. mayor autonomía de los estudios in- ternacionales, con la finalidad de con- Al respecto, se pudo indentificar que cretar un campo teórico propio dentro los ejes de discusión son esencialmen- de las relaciones internacionales e in- te cinco: 1) definición de los estudios cluso fuera de ellas.
6 Elaborado por César Ross del Instituto de Estudios Avanzados, de la Universidad de Santiago de Chile.
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En este contexto, las definiciones que En medio de la permanente y necesa- predominan son múltiples, y además ria revisión de los enfoques teóricos, dependen del enfoque teórico den- se observa que aún existe un debate tro del cual construyen sus argumen- sobre los cambios de la definición de tos. Aquí el realismo, neorrealismo y los estudios internacionales, centrado el liberalismo son predominantes, al en cinco preguntas principales: ¿cuál igual que los estudios críticos y aque- es estado de situación de los estudios llos sobre la paz. de seguridad?, ¿cuál es el lugar de los estudios de seguridad en el campo de De la revisión se establece, además, que las relaciones internacionales?, ¿cuál predominan dos grandes tendencias. es el debate que se da respecto de los Por un lado, los tradicionalistas, que ob- estudios de seguridad en las relacio- servan la amenaza desde un punto de nes internacionales?, ¿qué discusión vista militar y acotado a la dimensión sostienen los analistas y teóricos en Estado-céntrica; por el otro, los amplia- cuanto al vínculo entre los estudios de cionistas y críticos que poseen, aunque seguridad y las relaciones internacio- con diferencias, una visión más integral nales?, y ¿de qué forma el 9/11 incidió de lo que puede ser un riesgo o una en los estudios de seguridad? amenaza, y rompen así con la acepción que les remite exclusivamente a la Frente a estas preguntas, las hipótesis dimensión militar, y la llevan hacia temas en circulación son, en el mismo orden, asociados con lo financiero, ambiental, las siguientes: energético, la seguridad humana, entre otros (Seiple, Hoover y Otis, 2013). • Los estudios de seguridad están en un proceso de redefinición, pro- Kenneth Waltz (1979) o Hans Mor- ducto de los cambios en los esce- genthau (1948) son fuentes clási- narios, factores, actores y tipos de cas y recurrentes. La Escuela de amenazas que afectan a la seguri- Copenhague tiene un importante po- dad internacional sicionamiento debido a destacados • Los estudios de seguridad si bien no académicos, como Ole Wæver y Ba- aparecen como una disciplina in- rry Buzan (1983; 1993; 1996; 1998a; dependiente, sí deberían transfor- 1998b; 2004; 2009; 2010), ligados a marse al menos en un subcampo la London School of Economics and de las relaciones internacionales. Political Sciences, así como Adam Co- • No parece haber un eje principal, llins7 y J. Peter Burgess.8 los autores más bien se debaten
7 Profesor titular de Relaciones Internacionales del Departamento de Política y Relaciones Internacionales, de la Universidad de Gales, Swansea. 8 Es profesor de Investigación en el International Peace Research Institute, Oslo, y editor de la revista Diálogo de Seguridad Interdisciplinario. Además, es profesor adjunto en la Universidad Noruega, de Ciencia y Tecnología, Trondheim (NTNU), e investigador en el Instituto de Estudios Europeos, de Bruselas.
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entre asumir una línea restringida Seguritización u otra que contemple las nuevas amenazas. Para los autores citados a continuación, • Existe un diálogo, quizá aún no la seguritización es cómo una determi- un debate estructurado, destinado nada temática o asunto se transforma a determinar si es posible que los mediante una construcción intelectual estudios de seguridad tengan una y política en un tópico de seguridad. mayor autonomía de los estudios internacionales. Luego de la discusión que llevan a • El 9/11 incidió centralmente por- cabo los llamados tradicionalistas, am- que cambió el paradigma de estos pliacionistas y críticos, la seguritización estudios, y amplió así su concep- surge como un elemento determinan- tualización de amenaza y, en con- te para el estudio de los asuntos liga- secuencia, de seguridad, pasándose dos a la seguridad. de una definición acotada a una muy amplia. Una prueba de la gran influencia que • En consecuencia, este debate no tiene la Escuela de Copenhague y sus solo asume la complejidad del representantes fue su capacidad para nuevo escenario, sino que ade- instalar el concepto de seguritización más es un reflejo de una tensión desde una visión constructivista. A Ba- epistemológica subsumida en el rry Buzan se unen Ole Wæver y Lene desarrollo de los estudios de segu- Hansen (2006). Como consecuencia ridad en el interior de la disciplina del impacto del trabajo de estos auto- de las relaciones internacionales. res, esta categoría ha sido incorporada Las preguntas por la propia iden- y ampliada por autores tan infliuyen- tidad y el estatus de su propio ám- tes como Ronnie D. Lipschutz (1995), bito de acción revela la existencia Michael C. Williams (2003), Keith de una anomalía (Kuhn, 1971), Krause (1996), Peter Andreas (2003), paradoja o contradicción, que de- Christopher Daase (2007) y Olivier riva en un campo de fuerza (Bou- Kessler (2008). rdieu y Pierre, 1993), tensionado no solo por por la permanencia o En relación con la idea misma de se- eventual escisión de los estudios guritización, es preciso afirmar que si de seguridad respecto de su ma- bien la Escuela de Copenhague creó triz y por las diversas posiciones la teoría de los complejos de seguri- que se alinean detrás de cada hi- dad,9 tiempo después sufriría un cam- pótesis. bio relevante con la obra de Barry
9 La teoría de los complejos de seguridad se basa en el estudio de los subsistemas existentes durante la Guerra Fría por sobre la bipolaridad derivada de la oposición ideológica estructural entre Estados Unidos y la Unión Soviética.
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Buzan, titulada A new frame work for • La agenda de seguridad se amplió analysis (1998), donde se renuncia al producto de la seguritización. exclusivo tratamiento de la seguridad • La seguritización puede crear las desde la perspectiva del Estado y se condiciones para favorecer la ob- consideran otros ámbitos de este, de tención de medios y medidas espe- lo militar a lo político, social, econó- ciales, incluso cuestionables desde mico y medio ambiental, y se llega a el punto de vista de su legalidad la construcción del concepto de segu- y legitimidad, para que un Estado ritización cuya definición fue estable- pueda alcanzar sus objetivos en cida por Wæver (1995). cuanto a política exterior.10 • El 9/11 seguritizó la agenda in-ter- Dentro de la cuestión de la seguritiza- nacional. ción, las cinco preguntas dominantes son las siguientes: ¿qué implicancia Como puede colegirse, la ampliación tiene la seguritización en las relaciones de las áreas propias de la seguridad internacionales?, ¿cómo influye la se- hacia ámbitos de interés y acción muy guritización en los estudios de seguri- vastos, por una parte, tiende a reflejar dad?, ¿de qué forma la seguritización la forma como se diversificó la ame- influyó en la agenda de seguridad?, naza en cuanto a dimensiones, facto- ¿qué efectos puede generar la segu- res y actores; por otra, constituye el ritización dentro de un Estado y sus establecimiento de una cierta supre- relaciones internacionales?, ¿cuál es la macía para descifrar y explicar la reali- relación que se genera entre el 9/11 y dad internacional, que a partir de este la seguritización? momento quedaría filtrada por las ca- tegorías omniscientes de la mirada de Frente a estas preguntas, las hipótesis la seguridad. en circulación y sujetas a escrutinio son las siguientes: De este modo, la relación entre estu- dios de seguridad y relaciones inter- • La seguritización es una forma de nacionales encontraron un espacio hacer política en los distintos ám- desafiante para zanjar los límites de bitos del quehacer de un Estado, una frontera epistemológica porosa, entre ellos, principalmente en las al tiempo que se amplió la brecha de relaciones internacionales. ontológica entre una y otra área de co- • La seguritización redefine los es- nocimiento, por la propia necesidad tudios de seguridad producto de de elaborar explicaciones que debían la ampliación de los objetos de ser cubiertas por conocimientos que análisis. rebasaban con creces las expertices de
10 Un ejemplo de ello son las intervenciones militares y las cárceles secretas en distintos países, bajo el argumento de ser parte de una estrategia, por ejemplo, de la “Guerra contra el terrorismo”.
César Ross y Gonzalo Montaner 26 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD los analistas tradicionalmente involu- en las relaciones internacionales. crados en estos temas. Mientras que Nayef R. F. Al-Rodhan en The five dimensions of Global Secu- La seguridad global rity. Proposal for a Multi-sum Security Principle (2007), junto con proponer La seguridad global es un área de las re- los cinco principios de seguridad, laciones internacionales que tiene sus rompe con la idea de un juego de orígenes en la Segunda Guerra Mun- suma cero, donde los jugadores son dial. Tiempo después de concluida exclusivamente los Estados. esta, la discusión en torno a la Guerra Fría, que se extendió hasta comienzos En tanto que Peter Hough,12 en Un- de la década de los noventa, enfren- derstanding Global Security (2004), tó a realistas e idealistas, que debatían amplía la dimensión de las amenazas acerca de si la temática comprendía tradicionales, como las de origen mi- asuntos estrictamente militares o se litar o del terrorismo, a otras no bé- incluían otros aspectos del Estado. Asi- licas, como los desastres naturales, mismo, este diálogo se extendió hacia las pandemias, la violación de los el debate entre seguridad nacional y derechos humanos, el deterioro del seguridad global o internacional. ambiente y el crimen organizado. Es decir, son aquellos fenómenos que En el presente, el término seguridad pueden afectar la supervivencia de la global tiene un lugar preponderante población en cualquier parte del pla- en los estudios de seguridad y de re- neta. Prueba de ello es que el hura- laciones internacionales, los que se cán Katrina o el terremoto y tsunami han ampliado en los últimos años, re- de Japón de 2011 dejaron más vícti- formulándose varios de sus conceptos mas que un ataque terrorista llevado debido a la inexistencia de consenso. a cabo en Kabul o Beirut.
Los principales textos y handbooks se Al igual que en los temas anteriores de refieren a la seguridad global directa- la agenda, en este ámbito de la segu- mente como una forma colectiva. De ridad global las cinco preguntas que hecho, Edward Kolodziej,11 con su tra- articulan el debate son las siguientes: bajo Security and International (2005), ¿de qué forma la seguridad global se consolida el estudio sobre seguridad vincula con las relaciones internacio-
11 Edward Kolodziej es director del Centro de Estudios Globales de la Universidad de Illinois. Ha escrito o editado catorce libros sobre la seguridad, la política exterior y la política mundial; contribuyó con más de 130 artículos para revistas especializadas. Algunas publicaciones son Kolodziej y Kanet (2008), Kolodziej (2011a; 2011b). 12 Peter Hough es profesor titular en Política Internacional y dirige este tema en la Universidad de Middlesex, Reino Unido. Además de su investigación en el área de la seguridad, ha publicado libros y artículos sobre política ambiental mundial, incluida la política global de plaguicidas (Hough, 1998).
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 27 nales?, ¿cuál es la posición de la se- De este debate se infiere que la su- guridad global dentro de la agenda premacía de la seguridad en la agen- internacional?, ¿cómo se relaciona la da internacional, especialmente en seguridad global con la unipolaridad?, enfoque de la seguridad internacio- ¿cuál es la principal condición para la nal, se convirtió en una condición construcción de una política de se- forzosa para la reflexión académica guridad global?, ¿cómo la seguridad sobre lo internacional. Este cam- global influye en el discurso político a bio de paradigma implicó que los nivel internacional? estudios internacionales, así segu- ritizados, dejaran de capturar la ver- Frente a estas interrogantes, las hi- dadera complejidad de la realidad pótesis de trabajo en juego son las internacional. En este sentido, si por siguientes, en el mismo orden de las un lado el debate internacional ganó preguntas: en especialización en una dimen- sión, también perdió capacidad para • Si bien la acción unilateral de las captar la complejidad de la realidad potencias ha sido una constante en internacional. las relaciones internacionales, la se- guridad global debería estar ligada El 9/11 y el cambio de paradigma a lo multilateral. de seguridad • La seguridad global lidera la agenda internacional. El 9/11 fue un hito que influyó en la • La seguridad global se ve afectada discusión académica y que provocó un por el predominio de la unipolari- cisma entre los intelectuales que ana- dad debido a que el camino debie- lizan los temas de seguridad, lo cual se ser lo multilateral. derivó en un verdadero cambio de • La construcción de una política de paradigma. La definición de este fe- seguridad global implica la adop- nómeno, los aspectos metodológicos y ción de una estrategia común o un normativos, entre otros tópicos, siguen conjunto de medidas para afrontar estando vigentes. riesgos y amenazas de forma mul- tilateral. Como se ha planteado, los enfo- • Se observa un cambio en el discur- ques teóricos actuales del terrorismo so de los actores ligados a las re- muestran relación con el constructi- laciones internacionales, dado que vismo y la seguritización, mientras en materias de seguridad para en- que otros autores han planteado el frentar riesgos y amenazas globales resurgimiento de visiones como el se hace énfasis en la multilatera- realismo y neorrealismo. lidad en desmedro de conceptos como unilaterali- dad, unipola- En este contexto, uno de los principales ridad, bipolaridad, entre otros. investigadores actuales sobre terrorismo
César Ross y Gonzalo Montaner 28 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD es Alex Schmid.13 Su obra titulada The Como respuestas a estas preguntas, se Routledge Handbook of Terrorism Re- han logrado aislar del debate académi- search (2011) es considerada por los co las siguientes hipótesis, organizadas especialistas uno de los trabajos más en el mismo orden que sus preguntas: completos sobre esta materia, en la cual participan autores como Albert J. • Después del 9/11, la agenda de Jongman, experto en terrorismo, Bryn- seguridad se vio afectada debido a jar Lia y Joshua Sinai. El texto destaca que se amplió su contenido hacia el cuestionario que hizo a 100 analis- nuevas temáticas que no habían tas de terrorismo en el mundo donde sido tratadas con suficiente profun- discuten si este tema es un fenómeno didad, como la implicancia de la histórico o psicológico. Un valor aca- religión en la seguridad, el terroris- démico similar tiene The Routledge mo yihadista, los fundamentalismos Handbook of Religion and Security religiosos, Estados fallidos y las nue- (2013), coeditado por Chris Seiple, vas zonas de conflicto. Dennis R. Hoover y Pauletta Otis que • El principal objetivo de las incur- trata de manera extensA el rol de la re- siones terroristas fue la instauración ligión en la violencia contemporánea. del miedo en la población y sus gobernantes, lo que a su vez, tiene En este ámbito de tan acuciante y am- una potente simbología, dado que plia producción, las cinco preguntas significó que el yihadismo interna- referidas a las implicancias del 9/11 cional, encabezado por Al Qaeda, en el debate académico fueron las infringiera una inédita derrota mi- siguientes: ¿Cómo los eventos terro- litar contra quien es considerado el ristas del 9/11 afectaron al sistema máximo enemigo del Islam y líder internacional?, ¿cuál fue el principal del mundo Occidental, como es Es- objetivo de los ataques del 9/11?, ¿cuál tados Unidos. fue el principal efecto que tuvieron • El principal efecto de los eventos los eventos del 9/11 en los estudios del 9/11 fue la consolidación de de seguridad?, ¿de qué forma el 9/11 un movimiento político-religioso, incidió en la agenda de seguridad?, denominado salafismo-yihadista, ¿cuál es la posición de los autores de que permitió dotar de un sustra- los ataques del 9/11 en el contexto de to ideológico a los distintos gru- la seguridad internacional? pos radicales-violentos dentro del
13 Director de la Iniciativa de Investigación sobre el Terrorismo (TRI), una red internacional de académicos que tratan de mejorar la seguridad humana a través de la investigación colaborativa; es también editor de revista Perspectives, línea del TRI sobre Terrorismo. Hasta 2009, fue director del Centro para el Estudio del Terrorismo y la Violencia Política (CSTPV) de la Universidad de St Andrews, Reino Unido, donde dio una cátedra de Relaciones Internacionales, y hasta 2005 fue oficial a cargo de la prevención del terrorismo de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) en Viena. Actualmente es fellow en residencia en el Instituto Holandés de Estudios Avanzados en Humanidades y Ciencias Sociales (NIAS).
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Islam y promover su causa a nivel metodológico y empírico, sobre el cual global. refundar el nuevo debate sobre cómo • Después del 9/11, las materias de entender esta amenaza y la seguri- terrorismo y antiterrorismo empe- dad para enfrentarla. En cierta medida, zaron a prevalecer en la agenda de se trata de una discusión en marcha, seguridad.14 cuyos resultados aún tienen valor • El yihadismo internacional, enca- temporal. bezado por Al Qaeda y ahora por el Estado Islámico, es la principal La emergencia de la religión amenaza para la seguridad global, debido principalmente al uso indis- La aplicación de esta agenda a la bi- criminado de métodos terroristas. bliografía declarada en este trabajo arrojó que uno de los resultados más Todo lo anterior significó la irrupción novedosos fue la centralidad de la re- de nuevos actores no estatales al mar- ligión en la cuestión de la seguridad gen de la ley, como piezas relevantes internacional. dentro de las relaciones internacio- nales, lo que ha sido determinante Seguridad y religión dentro del cambio de paradigma de seguridad internacional. Luego del 9/11, la religión comenzó a tener una inédita presencia en los El colapso de la agenda tradicional de asuntos relativos a las relaciones inter- los estudios internacionales y de los es- nacionales y, en especial, en los temas tudios sobre seguridad, como los cono- de seguridad. Si bien la visión más ra- cimos antes del 9/11, en consecuencia, dical de las religiones siempre ha sido no solo tuvo relación con el ataque a un elemento de interés, los ataques a Estados Unidos y la reacción que eso Estados Unidos plantearon un desafío, implicó en lo militar, sino que además no solo al mundo político, sino tam- se vincula a que dicho ataque anuló bién a académicos e investigadores. los supuestos sobre los cuales se fun- daban los estudios de seguridad has- En este caso, dejando de manifiesto ta entonces, lo que creó una especie que el empleo de medios extremistas- de “revolución científica”, destinada a violentos no es exclusivo del islam,15 construir un nuevo consenso de reglas el debate se centra en Al Qaeda y políticas, pero también un nuevo mar- en el hecho de que sus grupos afines co ontológico, epistemológico, teórico, comienzan a influir en el sistema
14 Prueba de ello fue la instauración de la estrategia de la “Guerra contra el terrorismo”, creada por Estados Unidos, para enfrentar a los grupos yihadistas internacionales, liderados por Al Qaeda, a nivel global. 15 Baste mencionar el caso de Ashin Wirathu y el llamado terrorismo budista, cuya persecución se dirige en contra del Islam.
César Ross y Gonzalo Montaner 30 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD internacional y han dominado la agen- ejercicio se tuvo como objetivo recons- da internacional tratando de llevar a truir la visión de académicos de otras cabo la idea de la yihad global. latitudes, orígenes y tendencias. La idea es tener un punto de vista más amplio Para efectos de este estudio, se hizo acerca del análisis del fenómeno sobre un análisis para determinar cuál es la la violencia y religión, para no limitarse discusión y la agenda en las relaciones con una posición o tener solamente el internacionales sobre la temática de planteamiento de una línea determina- seguridad y religión. da por un Estado o grupo de interés.
Al respecto, se procedió a investigar los En esta misma línea de trabajo, también libros y handbooks más influyentes y se incluyen los aportes de Yee-Kuang que han marcado una cierta tendencia Heng (2009; 2006), Assaf Moghadam en el dominio de la discusión a y Brian Fishman (2013), Dilip Hiro partir de las editoriales, el nivel de (2013), Efraim Inbar y Hillel Frisch reconocimiento de los investigadores, (2008), Leonard Weinberg (2013), Eli- obras citadas, liderazgo en el debate y zabeth Chadwick (2011), Adam D.M. prestigio (ranking) de los centros aca- Svendsen (2012), Asaf Siniver (2010), démicos donde trabajan, entre otros Jean E. Rosenfeld (2010), Ken Booth y aspectos. En segundo lugar, se catego- Tim Dunne (2011), Thomas McDon- rizaron y jerarquizaron los principales nell (2011), Thomas M. Kane y David journals sobre seguridad, mediante J. (2011), Ruth Blakeley (2009), Joshua indicadores de impacto, citas, presti- A. Geltzer (2009), Jennifer L. Jefferis gio, orientación, entre otros. En ambos (2009), Paul Wilkinson (2011), Efraim casos, se seleccionaron trabajos de un Inbar y Hillel Frisch (2008) y Anthony umbral no superior a los cinco años y Vinci (2008). los objetivos se centraron en determi- nar los principales autores, preguntas En una segunda etapa, se hizo una in- e hipótesis. dagación sobre los journals referidos al tema de interés. Al respecto, es impor- En una primera fase, se procesaron los tante indicar que en relaciones interna- libros y los handbooks. Existe una can- cionales y en los estudios de seguridad tidad de escritores que se han instalado no se puede hablar de una subdiscipli- en esta área de investigación, principal- na o subcategoría referida al tema de mente de la editorial Routledge, y sean seguridad y religión. Por ello, puede seleccionado los siguientes autores: resultar más impreciso la búsqueda de Paul Cruickshank (2012), Ken McDona- materia y textos, lo que obliga a su- gh (2009), Alex Miles (2014), A. Trevor mergirse en el ámbito de asuntos so- Thrall, Jane K. Cramer (2009), Regina bre Medio Oriente, militares, religión Karp, Aaron Karp, Terry Terriff (2007), o islámicos, que se refieran al tema de Jeffrey Kaplan (2010), Richard Jackson la seguridad y, en específico, sobre te- y Samuel Justin Sinclair (2012). En este rrorismo o insurgencia.
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En ese contexto, el objetivo fue de- Citation Reports de Thomson Reuters. terminar las principales investigacio- Por último, dada la relevancia de sus nes bibliométricas para establecer la publicaciones también se ha hecho producción científica relativa a este una selección de revistas de la editorial proyecto de investigación, referido a Taylor & Francis Group. religión y violencia, mediante las publi- caciones periódicas de los expertos y En relación con el ranking de Scimago autores. Asimismo, se identificó cuáles Journal & Country Rank, se investigó en han sido los más influyentes, conside- el área de ciencias sociales y se llegó a rando elementos como el índice de im- la subcategoría de relaciones interna- pacto de Journal Citation Reports ligado cionales para el periodo 2011, de una a la Web of Science,16 Scimago Journal sumatoria de tres años que arrojó los re- & Country Rank17 y Google Scholar,18 sultados que se muestran en la tabla 1. entre otros. Todos estos centros de aco- pio de la actividad intelectual tienen En cuanto a Google Scholar, se reco- un prestigio basado en el rigor de se- pilaron los journals de dos categorías: lección y renovación constante de los estudios militares e islámicos y Medio índices sobre las revistas científicas de Oriente, hasta mayo de 2013. En este interés, lo cual posibilita su monitoreo parámetro se entremezclan varias te- y actualización inmediata. máticas (ver tabla 2).
A estos instrumentos se suma el traba- En cuanto al listado de los profesores jo de los profesores Daryl R. Bullis and Bullis e Irving, se obtuvo la siguiente Richard D. Irving, Journals Supporting selección referida a estos textos que Terrorism Research: Identification and emplean el índice impacto de Journal Investigation into Their Impact on the Citation Reports de Thomson Reuters. Social Sciences (2013)19 que efectuó Este trabajo es relevante para los estu- una investigación sobre los textos re- dios se seguridad, dado que ordena los feridos a terrorismo después del 9/11, trabajos sobre terrorismo o religión de- utilizando las herramientas de Journal rivados después del 9/11 (ver tabla 3).
16 Social Sciences Citation Index tiene acceso por medio de la Web of Science. Esta plataforma es un servicio que busca determinar tendencias y difundir por medio de journals o revistas el trabajo de los investigadores. De hecho, esta base de datos contiene cerca de 3000 revistas de 50 disciplinas en el mundo. 17 El SCImago Journal & Country Rank mide el índice de impacto de las principales revistas de investigación obtenidos de la base de datos Scopus. El indicador muestra los trabajaos desde 1996 en adelante. 18 Citas de Google Académico proporcionan una forma para que los autores realicen un seguimiento de citas de sus artículos. En su propia declaración de interés, la empresa señala que puede comprobar quién está citando sus publicaciones y calcular varias estadísticas de citas. 19 En este trabajo se identificó e investigó el impacto del terrorismo en las Ciencias Sociales. Se utilizó un análisis de citas de dos revistas prominentes en terrorismo para identificar las 37 revistas de ciencias sociales adicionales de importancia significativa para la investigación contra el terrorismo (publicado en 2013).
César Ross y Gonzalo Montaner 32 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Tabla 1. Selección revistas Scimago Journal & Country Rank
Citas/ Nº Títulos Documentos Referencias Citas País Documentos Journal of Conflict 1 118 2080 282 117 United States Resolution Quarterly Journal 2 49 541 54 45 United States Political Science Structural Equation 3 85 1307 235 82 UK Modeling Journal of Common 4 184 3295 314 181 UK Market Studies 5 Perspectives on Politics 151 1539 168 132 UK Reviews in European 6 7 467 12 7 Austria Governance 7 Foreign Affairs 255 0 337 160 United States 8 World Trade Review 84 546 47 56 UK 9 Acta Política 58 801 55 54 UK Journal of International 10 116 2506 121 111 UK Studies The British Journal of 11 Politics & International 126 2480 143 108 UK Relations 12 Discourse Studies 95 1505 88 95 UK Conflict Management 13 61 1373 51 58 United States and Peace Journal of European 14 37 1991 25 36 UK Integration Studies in Comparative 15 International 58 1269 53 53 United States Development Review of African 16 142 1607 87 112 UK Political Economy 17 New Political Economy 97 2019 87 87 UK 18 British Politics 76 973 41 67 UK State Politics and Policy 19 62 1052 38 61 United States Quarterly Studies in Conflict and 20 167 5094 111 163 UK Terrorism Fuente: elaboración propia, a partir del ranking de Scimago Journal & Country Rank, periodo 2011.
Tabla 2. Revistas seleccionadas temáticamente: Estudios Militares e Islámicos y de Medio Oriente, 2013
Índice M. Estudios Medio Índice M. Nº Estudios militares Nº h5 h5 Oriente e islámicos h5 H5
1 International Security 29 53 1 Middle East Policy 14 16
2 Security Dialogue 25 40 2 The Middle East Journal 13 18
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Índice M. Estudios Medio Índice M. Nº Estudios militares Nº h5 h5 Oriente e islámicos h5 H5 The Washington International Journal of 3 23 36 3 11 15 Quarterly Middle East Studies 4 Survival 19 29 4 Israel Studies 10 13 International 5 18 24 5 Middle Eastern Studies 10 11 Peacekeeping 6 Military Review 16 28 6 Contemporary Islam 9 12 The Journal of North 7 Security Studies 16 24 7 8 11 African Studies Journal of Muslim 8 Military Psychology 16 23 8 8 10 Minority Affairs The Journal of Strategic British Journal of Middle 9 15 25 9 8 9 St. Eastern Journal of Middle East 10 Armed Forces & Society 14 18 10 7 15 Women’s 11 Orbis 12 20 11 The Muslim World 7 14 Small Wars & 12 12 18 12 Iranian Studies 6 10 Insurgencies Journal of Palestine 13 Joint Force Quarterly 10 17 13 6 9 Studies Contemporary Security Journal of Islamic 14 10 16 14 5 14 Policy Studies 15 European Security 9 14 15 Die Welt des Islams 5 9
Fuente: elaboración propia, a partir de Google Scholar (2013).
Tabla 3. Journal Citation Reports de Thomson Reuters
Nº Título Referencia Nº Título Referencia 1 Terrorism and Political Violence 108 1 American Journal of Sociology 15 2 Journal of Conflict Resolution 87 2 Middle East Policy 15 Studies in Conflict and 3 80 3 Asian Survey 14 Terrorism 4 Foreign Affairs 72 4 Current History 14 International Journal of Middle 5 International Security 56 5 12 East American Political Science American Academy of Political 6 54 6 11 Review and Social Science Journal of Contemporary 7 International Organization 35 7 11 History 8 Journal of Peace Research 34 8 Journal of Democracy 9 9 Washington Quarterly 32 9 Middle East Journal 9 Annual Review of Political 10 Comparative Politics 31 10 8 Science Journal of Modern African 11 Survival 30 11 8 Studies
César Ross y Gonzalo Montaner 34 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Nº Título Referencia Nº Título Referencia J. Personality and Social 12 World Politics 26 12 8 Psychology American Journal of Political 13 24 13 Middle Eastern Studies 8 Science 14 International Studies Quarterly 22 14 Annual Review of Sociology 7 15 Political Psychology 20 15 Bulletin of the Atomic Scientists 7 Cambridge Review of 16 American Sociological Review 19 16 7 International Affairs 17 Political Science Quarterly 19 17 International Affairs 7 Fuente: elaboración propia, a partir del índice de impacto de Journal Citation Reports de Thomson Reuters (2013).
Esta base de publicaciones, además, temática de la seguridad en el lapso contiene los trabajos científicos más posterior al 9/11. Por último, Taylor influyentes y citados a nivel internacio- & Francis Group tiene una línea de nal, los que orientan y explican el ma- trabajo conforme con relaciones inter- instream de casi todas las disciplinas. nacionales, que se refiere a terrorismo El listado resultante que se presenta y religión. Se emplea este parámetro en la tabla anterior es, en consecuen- debido al prestigio, variedad de ten- cia, una muestra muy relevante de las dencias, fuentes y grado de influencia publicaciones que han abordado la (ver tabla 4).
Tabla 4. Revistas seleccionadas: Taylor & Francis Group (Content Journals-Terrorism)
Nº Revistas 1 Behavioral Sciences of Terrorism and Political Aggression 2 Critical Studies on Terrorism 3 Defense & Security Analysis 4 Dynamics of Asymmetric Conflict: Pathways toward terrorism and genocide 5 Journal of Policing, Intelligence and Counter Terrorism 6 Journal of Transnational Management 7 Studies in Conflict & Terrorism 8 Terrorism and Political Violence 9 The Washington Quarterly
Fuente: elaboración propia, a partir de la aplicación del método de reconstrucción de la agenda de estudio.
Luego de un análisis cualitativo y estos para efectos de este trabajo de cuantitativo se determinó, a partir de investigación. Para ello, se considera una selección de 77 journals –vincu- contenido, prestigio, reconocimien- ladas a la temática de seguridad y re- to, periodicidad, citas y difusión in- ligión–, cuáles son los principales de ternacional.
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 35
Tabla 5. Publicación sobre religión y seguridad
1 Studies in Conflict & Terrorism 20 Political Psychology21 2 International Security22 Security Dialogue23 3 Terrorism and Political Violence24 Security Studies25 4 The Washington Quarterly26 Survival27 5 Defense & Security Analysis28 Critical Studies on Terrorism29 6 International J. of Middle East Studies30 Journal of Peace Research31 7 International Studies Quarterly32 Foreing Affairs33 8 Journal of Conflict Resolution34 International Affairs35 9 Middle East Policy36 American Political Science Review37 10 Middle Eastern Studies38 The Middle East Journal39
Fuente: elaboración propia, a partir de la aplicación del método de reconstrucción de la agenda de estudio.
20 La revista pública de estudios teóricos y empíricos que contribuya al análisis sobre conflictos, la escalada y su resolución. En 2012, Thomson Reuters y, en 2011, Journal Citations Report ubicaron a esta revista en el lugar 51 de 81 de relaciones internacionales y en ciencia política 87/149 con un factor de impacto de 0,487. 21 Se trata de una revista académica de la Sociedad Internacional de Psicología Política. De acuerdo con el Journal Citation Reports, la revista tiene un factor de impacto de 1,706 de 2011, lo que la sitúa en el lugar 12 de 148 revistas en la categoría de ciencia política y 19 de las 59 revistas en la categoría de psicología social. 22 Editada por el Harvard Kennedy School’s Belfer Center for Science and International Affairs. Según Thompson/ISI International Security ha sido la revista de relaciones internacionales más importante por tener un factor de impacto de 2,333 (2011). 23 Expone los nuevos enfoques y metodologías de disciplinas como la teoría política, las relaciones internacionales y los estudios religiosos. Su factor de impacto es de 1.032 y está clasificado en el puesto 24 de 81 de los journals de relaciones internacionales (2011, Journal Citation Reports/Thomson Reuters, 2012). 24 Editada por la Universidad de California en Los Ángeles [UCLA] y publicada por Taylor & Francis Group, con el apoyo del Centro de Relacione Internacionales, Ronald W. Burkle. El factor de impacto es de 0,915 (2011) y el ranking de 27/81 (International Relations), 46/149 (Political Science), según Thomson Reuters (2012) y Journal Citation Report (2011). 25 La revista de estudios públicos con énfasis en la línea teórica, histórica y política orientada a artículos sobre las causas y consecuencias de la guerra, y las fuentes y las condiciones de la paz. Su factor de impacto es de 0,846 y el ranking de 29/81 en relaciones internacionales (2012 Thomson Reuters, 2011 Journal Citations Reports). 26 Es una emblemática revista del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (en inglés CSIS) que proporciona diversas perspectivas globales sobre temas de importancia estratégica y política pública. En 2010, figuraba con un factor de impacto de 0,650 y su ranking era de 36/73 (International Relations), 77/128 (Law), según Thomson Reuters (2011). 27 Elaborada por el International Institute for Strategic Studies (IISS). Revista bimensual; entre sus definiciones está la perspectiva para influir en las cuestiones estratégicas del momento. Su factor de impacto es de 0,529 y el ranking es de 34/59 (relaciones internacionales) y 68/112 (ciencia política). 28 Revista interdisciplinaria e internacional que desarrolla el campo de la teoría y el análisis de la defensa. Aunque procura ser académica tanto en contenido como estilo, está diseñada para ser un foro para el intercambio de datos, ideas y enfoques metodológicos entre los profesionales. 29 Revista internacional e interdisciplinaria que se refiere a todos los aspectos del terrorismo, la lucha contra el terrorismo y el estado de terror. Estos estudios de terrorismo, en parte, se efectúan mediante la aplicación de puntos de vista de la teoría crítica en general y de la Escuela de Frankfurt, en particular.
César Ross y Gonzalo Montaner 36 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
En definitiva, en ambos grupos de trata de evitar la línea de un discurso fuentes (handbooks y journals) se debe oficial o hegemónico, y se consideran sumar una gama de autores que están aquellos que se puedan volver antihe- en la frontera en relación con los es- gemónicos. tudios de seguridad y religión (podrán ser consultados en las referencias del Finalmente, a partir de este levanta- presente trabajo). miento de información, se puede infe- rir que existen tres ejes temáticos que Más aún, luego de la investigación surgen de la discusión académica. Es- sobre la agenda relativa a seguridad, tos son: la guerra contra el terrorismo se puede inferir que no existe un dis- como nueva construcción del orden curso único en el interior de la comu- mundial, rol y vigencia de Al Qaeda nidad académica; de esta manera se como actor no estatal en las relaciones
30 Emplea la plataforma de Cambridge Journals Online. La revista publica investigaciones sobre la política, la sociedad y la cultura en el Medio Oriente. Cada número contiene 50 páginas de reseñas de libros detallados. Su factor de impacto es de 0,593 y área de estudio 12/66, según Journal Citation Reports/ Thomson Reuters (2011). 31 Texto bimestral del trabajo académico en la investigación para la paz. Busca un enfoque global sobre el conflicto y la paz. Su factor de impacto es de 1,980 y está clasificado en el puesto 9 de 149 en Ciencias Políticas, y en el 7 de 81 en relaciones internacionales (2011 Journal Citation Reports ®, 2012 Thomson Reuters). 32 Revista oficial de la Asociación de Estudios Internacionales. Se publica cuatro veces al año en nombre de la asociación por Wiley-Blackwell. Tiene un factor de impacto de 1,265, según ISI Journal Citation Reports y la posición en el ranking en 2011 es 14/81 (relaciones internacionales) y 28/149 (ciencia política). 33 Revista que se enfoca en las relaciones internacionales y la política exterior de Estados Unidos, publicada desde 1922 por el Consejo de Relaciones Exteriores (CFR), seis veces al año. Su factor de impacto es de 2,03. 34 Revisada y publicada dos veces al mes, la revista se centra en los conflictos entre y dentro de los Estados, pero también explora una variedad de intergrupo. En 2011, el factor de impacto fue de 2,237 y el ranking de 4/149 en ciencia política y 5/81 en relaciones internacionales (2012 Thomson Reuters). 35 Revista académica sobre relaciones internacionales fundada por Chatham House en 1924. Se publica seis veces al año por Wiley-Blackwell (volúmenes anteriores de Cambridge University Press). Su factor de impacto es de 1,256 y ranking a 2011 de 15/81 (relaciones internacionales) (Thomson Reuters ‘Journal Citation Reports). 36 Revista sobre el Medio Oriente fundada en 1982 y publicada por Wiley-Blackwell en nombre del Consejo de Política del Medio Oriente. Tiene un factor de impacto de 0,218, según ISI Journal Citation Reports. El ranking a 2011 es de 48/66 (ciencia política) y 71/81 (relaciones internacionales). 37 Se trata de una de las principales revistas de investigación académica de las ciencias políticas. Las áreas cubiertas incluyen la teoría política, la política estadounidense, la política pública, la administración pública, la política comparada y relaciones internacionales. La revista ha publicado continuamente desde 1906. 38 Desde su lanzamiento, en 1964, este texto analiza los problemas del Medio Oriente moderno. La revista ofrece la investigación actualizada sobre la historia y la política de esos países. Su factor de impacto en 2011 fue de 0,158. (2012 Thomson Reuters y 2011 Journal Citation Reports). 39 En su sitio web indica literalmente que la publicación más antigua revisada está dedicada exclusivamente al estudio del Medio Oriente. Primero apareció en 1947. Su factor de impacto es de 3,05 y el ranking en ciencia política de 1/148 (2011 Journal Citation Reports/ Thomson Reuters).
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 37 internacionales y la yihad global, y la • El alcance del proyecto político- Guerra de Irak como punto de inflexión religioso del yihadismo interna- en las relaciones internacionales. cional es de carácter global, porque ha demostrado operar a esa es- En la problemática que vincula segu- cala”. ridad con religión, detectamos que • Los estudios de seguridad seguirán las cinco preguntas claves son las si- adecuándose a esta nueva realidad guientes: ¿de qué forma incide la re- en la que la seguridad y religión ligión en la agenda seguridad?, ¿qué se han posicionado como factores rol asume dentro de los esquemas de combinados dentro de los estudios seguridad la religión?, ¿cuál es el prin- de seguridad. cipal objetivo político-religioso del yi- hadismo internacional y de los grupos En estricto rigor la religión y la políti- como Al Qaeda y el Estado Islámico?, ca (nacional e internacional) tienen un ¿cuál es el alcance del proyecto políti- vínculo más que antiguo, lo diferente co-religioso del yihadismo internacio- es que se trate del ingreso de un con- nal, principalmente de grupos como junto de actores provenientes de Es- Al Qaeda y el Estado Islámico, para la tados de carácter teocrático, con una seguridad global?, ¿cómo el eje segu- visión cultural, ideológica y política ridad y religión influirá en los estudios no solo alternativa a la de la potencia de seguridad? hegemónica (Estados Unidos), sino además la que, en abierta oposición Frente a estas interrogantes, las hipó- tesis de trabajo en discusión son, en ideológica a ella, considera la utiliza- el mismo orden de las preguntas, las ción de “todas las formas de lucha”, siguientes: pero llevadas al extremo.
• La religión incide de manera críti- Esta tensión de carácter estructural ca, multiplica así su presencia y se (civilizacional), aunque refutada por transforma en un gran desafío ana- Samuel Huntington una vez produci- lítico, pues es un factor del cual no do el ataque de 2001, demuestra que había teoría y metodología. se trata del restablecimiento de la his- • La religión sustituyó la pugna ideo- toria que no ha tenido fin, sino que ha lógica de la Guerra Fría y se trans- sido restablecida mediante un lengua- formó así en un factor crítico y je diferente, el de la religión. Comos omnipresente dentro de los esque- se ha podido constatar en este debate, mas de seguridad. las opciones de convergencia o de di- • El principal objetivo político-reli- vergencia adquieren una complejidad gioso del yihadismo es instaurar la mayor, toda vez que se trata de cues- umma o comunidad islámica a ni- tiones difícilmente negociables, como vel global, mediante diversos méto- si se tratara de capitales, armas e, in- dos, entre ellos el terrorismo. cluso, territorio.
César Ross y Gonzalo Montaner 38 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
La ruptura civilizacional ha redundado identificar un conjunto de obras y au- en una valcanización ontológica que tores, así como clasificar sus temáticas aún no ha sido subsanada, no obstan- y la arquitectura del razonamiento con te, los esfuerzos académicos por tra- el que han orientado tanto sus traba- ducir al lenguaje político clásico del jos, como el de quienes se han inspira- poder convencional, las diferencias do en ellos para hacer los propios. entre unos y otros. En los aspectos específicos, hemos lle- El debate académico no solo refleja gado a cinco conclusiones que están esta brecha y este esfuerzo, sino tam- detalladas en el cuerpo de este trabajo. bién su propia incapacidad para zan- jarlo de algún modo. Primero, y en cuanto a la relación de los estudios de seguridad con la disci- plina de las Relaciones Internacionales, Conclusiones concluimos que el debate no solo inte- gró la complejidad del nuevo escena- Realizado el análisis propuesto, y so- rio después del 9/11, sino que además bre la base del modelo explicitado de ha sido un reflejo de una tensión epis- reconstrucción de la agenda de estu- temológica larvada en la historia de los estudios de seguridad en el interior de dio (2002-2012), se ha demostrado la disciplina de las Relaciones Interna- que en los estudios de seguridad pos- cionales. Como hemos constatado, la teriores al 9/11 no ha habido más de tesión está situada en resolver el dile- 20 autores relevantes y que este cam- ma de la perenencia o autonomía de po específico se ha centrado en torno los estudios de seguridad respecto de a cinco ejes temáticos principales: la las relaciones internacionales. definición de los estudios de seguri- dad en las relaciones internacionales, Segundo, se podría afirmar que luego la seguritización, la seguridad global, del 9/11 la seguritización fue un con- el 9/11 en el cambio en el paradigma cepto que se repotenció y se incorporó de seguridad y la convergencia entre decididamente en las dinámicas de las seguridad y religión. relaciones internacionales y redefinió la agenda de seguridad y sus estudios. El grueso de la producción intelectual Por ello, la seguritización –junto con la ha girado en torno a los 20 autores promoción y desarrollo de la Escuela mencionados y a la aplicación y repro- de Copenhague y sus representan- ducción de las ideas de estos autores, tes– ha sido acuñada por académicos las que se han vuelto dominantes. y políticos para describir e identificar procesos que han transformado la for- Esta hipótesis es el resultado de la re- ma de “hacer política” y su contenido construcción de la agenda de los es- dentro del sistema internacional. En tudios de seguridad, sobre la base del lo sustantivo, la diversificación de la método aludido, que nos ha permitido amenaza influyó en la ampliación de
LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 39 las áreas propias de la seguridad ha- estatales, como Al Qaeda, copan la cia ámbitos de interés y acción muy agenda y han obligado a académicos vastos. Este efecto también contribuyó e investigadores a ampliar sus áreas de para que este campo específico de es- estudios en seguridad para compren- tudio adquiriera una cierta suprema- der dicho fenómeno. cía, enfrentado a la tarea de descifrar y explicar la realidad internacional. En este marco, la tensión de carácter estructural (civilizacional) demuestra Tercero, la seguridad global –entendida que se trata del restablecimiento de como una acción colectiva– ha retor- la historia, que no solo no ha tenido nado fuerza debido a que el escenario fin, sino que además ha sido restable- actual de las amenazas obligó a los Es- cida mediante un lenguaje diferente, tados a reforzar alianzas y pactos para el de la religión. Comos se ha podido multilateralizar las acciones en contra constatar aquí, el llamado choque civi- de ellas. De allí que la supremacía de lizacional ha redundado en un cisma la seguridad en la agenda internacional ontológico que aún no ha sido subsa- se haya convertido en una condición nado, no obstante los esfuerzos acadé- forzosa para la reflexión académica so- micos por traducir al lenguaje político bre lo internacional, y haya adquirido clásico del poder las diferencias entre el estatus de filtro único unos y otros. El debate académico no solo refleja esta brecha y este esfuerzo, Cuarto, el paradigma de seguridad sino también su propia incapacidad cambió tras los atentados del 9/11; para zanjarlo de algún modo. el terrorismo asumió una politización conceptual y la agenda internacional Finalmente, no cabe duda de que la se seguritizó cambiando el esquema irrupción del ISIS a partir de 2013 cam- de las relaciones internacionales que bió la forma de abordar este fenóme- llevan a construir escenarios de con- no, y esto aumentó el interés por un flictos globales que obligan a los Es- abordaje teórico más complejo (como tados a asumir posiciones dentro este el fenómeno mismo), lo cual se espe- escenario. En este contexto la política ra que genere nuevo conocimiento en exterior de Estados Unidos y la estrate- los próximos años. gia de la llamada Guerra contra el Te- rrorismo inciden decisivamente. Referencias Finalmente, el nuevo entorno de la arquitectura de seguridad en el sis- Acharya, A. y Buzan, B. (2010). Non- tema internacional consagra el eje Western International Relations seguridad-religión como un asunto de Theory: Perspectives On and Be- alta relevancia en las relaciones inter- yond Asia. Nueva York: Routledge. nacionales. Prueba de ello es que las Al-Rodhan, N. (2007). The Five Dimen- acciones y el rol de organizaciones no sions of Global Security Proposal for
César Ross y Gonzalo Montaner 40 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
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LA AGENDA DE LOS ESTUDIOS DE SEGURIDAD POST 9/11: ¿DE QUÉ Y QUIÉNES HABLAN? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 43 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):43-66,2017
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES*
Mariano Bartolomé**
Resumen
El presente artículo de reflexión se inserta en el campo específico de la seguridad internacional contemporá- nea, que cotidianamente exhibe múltiples formas de empleo de la violencia, en diferentes partes del mundo. En ese contexto, se propone un trabajo de naturaleza exploratoria, que repase las diferentes significaciones del concepto guerra en el campo de la seguridad in- ternacional, apartándose de las lecturas tradicionales, relacionadas con los postulados de Clausewitz. Los ni- veles de análisis serán el descriptivo y el explicativo,
* El presente trabajo deriva del proyecto de investigación en curso (Código J143) El sistema mundo en el siglo XXI y el ejercicio de la fuerza, desde los atentados del 11S hasta el conflicto de Crimea. Estudios de casos. Los medios empleados y los debate en el Derecho Revista de Relaciones Internacionales, Revista Internacional Público, en desarrollo en el Instituto de Relaciones Internacionales (IRI) de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). ** Graduado y doctor en Relaciones Internacionales. Secretario
12 (2), 43-66. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ Académico de la Facultad de Defensa Nacional (Fadena), de la Universidad de la Defensa Nacional (UNDEF). Profesor en el Doctorado en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), en la Maestría y Doctorado en 31 de marzo 2017 Relaciones Internacionales, de la Universidad del Salvador (USAL) y en la Licenciatura en Relaciones Internacionales, de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). Correo electrónico: marianobartolome@ yahoo.com.ar ries.2793 Estrategia y Seguridad , Recibido: 2 de marzo 2017 Evaluado: 6 de marzo 2017 Aceptado: Referencia: Bartolomé, M. (2017). El empleo actual del concepto guerra internacionales. relaciones en las Artículo de Reflexión 44 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD y se anticipa, a modo de confirmación, el avance de enfoques que abordan la cuestión de la guerra de manera integral, y de esta manera se trasciende el uso de la violencia como herramienta racional para revalorizar otros factores.
Palabras clave: asimetría, Clausewitz, conflicto armado, fuerzas armadas, gue- rra, violencia.
THE CURRENT USE OF THE CONCEPT WAR IN INTERNATIONAL RELATIONS
Abstract
The present reflection article is inserted in the specific field of contemporary International Security, which daily exhibits multiple forms of employment of violence, in different parts of the world. In this context, we propose a work of exploratory nature, which reviews the different meanings of the concept of “war” in the field of International Security, far from the traditional points of view, related to the postulates of Clausewitz. The levels of analysis will be descriptive and explanatory, and it is possible to confirm the advance of approaches that understand the issue of war in an integral way, transcending the use of violence as a rational tool to reassess other factors.
Key words: Armed conflict, armed forces, asymmetry, Clausewitz, violence, war.
O EMPREGO ATUAL DO CONCEITO GUERRA NAS RELAÇOES INTERNACIONAIS
Resumo
Este artigo de reflexão está inserido no campo específico da Segurança Interna- cional contemporânea, onde podem ser observadas periodicamente múltiplas formas de uso da violência, em diferentes partes do mundo. Neste contexto, o trabalho explorativo proposto trata-se de uma revisão dos diferentes significados do termo “guerra” no campo da Segurança Internacional, fora das leituras tra- dicionais relacionadas com os princípios de Clausewitz. Nossa análise será des- critiva e explicativa, e confirma um avanço de leituras que abordam a questão da guerra holisticamente, indo além do uso da violência como uma ferramenta racional para revalorizar outros fatores.
Palavras-chave: assimetria, Clausewitz, conflito armado, forças armadas, guerra, violência
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 45
Introducción en tres fases, y finalmente unas bre- ves conclusiones. En su primera fase, A mediados de noviembre de 2015, a el desarrollo analiza inicialmente al propósito de la ocurrencia de una se- concepto guerra desde la perspectiva rie de atentados terroristas en París, el tradicional de la seguridad internacio- papa Francisco consideró que una ter- nal; luego se repara en abordajes alter- cera guerra mundial se hallaba en ple- nativos a este, de uso actual, basados no desarrollo, aunque se presentaba en criterios cuantitativos y cualitativos; de manera fragmentada en múltiples por último, se consignan ciertas in- conflictos armados, genocidios y ac- novaciones registradas en los últimos ciones destructivas, en diversas partes tiempos, que a priori pueden sugerir del planeta. Menos de dos meses más un empleo laxo y poco riguroso del tarde, en una entrevista periodística, concepto. Para concluir, debe decirse Giovanni Sartori se refirió al impac- que los niveles de análisis fluctúan en- to en suelo europeo del extremismo tre los planos descriptivo y explicativo, fundamentalista islámico, sentencian- y que las conclusiones eventualmente do que el Viejo Continente se hallaba incluyen aspectos prescriptivos. inmerso en una guerra de nuevo tipo. En sus propias palabras: “vivimos una guerra terrorista, global, tecnológica y La guerra en la perspectiva religiosa” (Gómez Fuentes, 1 de enero tradicional de la seguridad 2016). Más allá de la coincidencia, o internacional no, con apreciaciones tan alarmantes como las formuladas por el Sumo Pon- Se dice de la seguridad internacional, tífice y el renombrado politólogo italia- de manera simplificada, que es un no, lo que se pone en tela de discusión campo de las relaciones internaciona- es si en ambos casos se está emplean- les cuya especificidad está dada por su do el concepto guerra de manera co- objeto de estudio, que son las amena- rrecta, de acuerdo con las visiones en zas que se ciernen sobre los actores boga, o si asistimos a un uso de escaso del sistema internacional, y los efectos rigor académico. que esta situación genera. Este recor- te disciplinar dista de ser homogéneo, Con este contexto, el presente trabajo desde el momento cuando compiten tiene como objetivo repasar las formas dentro de sus límites dos visiones clara- predominantes de empleo del concep- mente diferenciadas, correspondiendo to guerra en las relaciones internacio- la primera de ellas a perspectivas de nales actuales, con natural hincapié en claro cuño teórico realista basadas en el campo de la seguridad internacional. una matriz westfaliana. En esa pers- A ese efecto, se presenta una estruc- pectiva, el foco del análisis se centra tura básica compuesta por la presente en la forma de empleo del instrumen- introducción, una etapa de desarrollo to militar por parte del Estado, inclu- donde se lleva adelante lo propuesto, yendo las políticas específicas que este
Mariano Bartolomé 46 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD adopta a la hora de prepararse para pendientes o considerados tales, cuya una guerra, prevenirla o involucrarse solución se confía a la violencia organi- en ella (Walt, 1991). Quienes se adhie- zada” (Ramírez, 2009, p. 39). Aunque ren a esta óptica rechazan todo inten- el italiano no explicita el protagonismo to de redefinirla, argumentando que estatal, sí lo sugiere al hablar de gru- cualquier eventual modificación de la pos políticos independientes, en tanto agenda de seguridad destruiría la co- la referencia a la violencia organizada herencia intelectual que se registraba presupone que existe un aparato pre- en este campo de análisis (Del Rosso, parado para ese objetivo, que sería el 1995). Así, la seguridad internacional constituido por las Fuerzas Armadas. queda vinculada con la polemología, esa disciplina que el francés Bouthoul Sin embargo, hay definiciones que evi- (1984) definió alguna vez como “el es- dencian el carácter estatal de la gue- tudio objetivo y científico de la guerra rra. En este sentido, Yoram Dinstein la como fenómeno social susceptible de entiende como la “interacción hostil observación” (p. 60). entre dos o más Estados, sea en un sentido técnico o material” (citado por La impronta de este enfoque no solo Mei, 2013, p. 41); aquí, el sentido téc- remite al sistema estadocéntrico que nico alude al estatus formal producido emergió tras la Guerra de los Treinta por una declaración de guerra, mien- Años, sino fundamentalmente a los tras el sentido material remite al uso planteos elaborados dos siglos más tar- de las Fuerzas Armadas, al menos por de por Clausewitz, de donde se deriva una de las partes. Más contundentes que la guerra es un fenómeno político e inequívocas son las definiciones de básica y esencialmente interestatal, li- Martin Van Creveld (2004), que indica: brado a través del instrumento militar “un conflicto armado librado en forma nacional, formado por ciudadanos. Es abierta por un Estado contra otro, a cierto que en la obra del prusiano se través de sus ejércitos regulares” (p. 3), encuentran referencias a formas de y de Luigi Ferrajoli: “enfrentamiento combate que rompen con ese mode- armado y simétrico entre Estados lle- lo, como sería el caso de las pequeñas vado a cabo por ejércitos regulares” guerras (Kleine Kriege) o las guerras (citado por Ramírez, 2009, p. 27). populares (Volkskriege), pero ellas con- Aunque sin concertar el apoyo uná- figuran siempre episodios auxiliares y nime del pasado, todavía hoy se re- tributarios al esfuerzo bélico militar. gistran adhesiones a estas visiones En consonancia con esa perspectiva, tradicionales, según las cuales la segu- que suele ser conocida como “Trini- ridad internacional remite a la forma dad Clausewitziana” debido a sus tres de empleo del instrumento militar y a elementos basales, una definición clá- la guerra, siendo esta última una activi- sica de guerra es aquella elaborada dad de claro sesgo interestatal. En esta por Norberto Bobbio: “conflicto entre línea, un renombrado académico bra- grupos políticos respectivamente inde- sileño sugiere que el objeto de estudio
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 47 de la seguridad internacional es el de de la guerra y su tipificación en justa o las relaciones de fuerza entre unidades injusta (Aznar, 2012). En esta línea de decisorias basadas en el mutuo reco- investigación, que reconoce a Walzer nocimiento y delimitación de las res- entre sus principales referentes, actual- pectivas estructuras estratégicas (Saint mente se destaca Bellamy (2009) por Pierre, 2013). Si la mención de unida- la erudición de su análisis, en perspec- des decisorias remite inequívocamen- tiva histórica. te a un actor estatal, la idea de estatura estratégica puede dar lugar a malinter- Hasta aquí la visión tradicional de la pretaciones. En concreto, refiere a la guerra, experiencia interestatal instru- aptitud de un Estado para proyectar su mentada a través de instituciones ar- poder y avalar sus decisiones interna- madas permanentes. Sin embargo, ya cionales o su voluntad política en un se ha anticipado que hoy existen claras ámbito de relaciones de poder. Dicho divergencias entre los académicos en en otras palabras, la estatura estratégi- torno a los alcances y límites de ese ca es lo que permite a ese Estado bus- concepto, pudiéndose discriminar a car un protagonismo y un rol activo en grandes rasgos entre quienes se aferran el plano internacional, en lugar de li- a las mencionadas lecturas y quienes mitar sus acciones al ámbito vecinal, y adoptan aproximaciones más flexibles. aunque involucra todos los factores de Tal flexibilización se entiende a partir poder, la dimensión militar es funda- de lo planteado al inicio de este artí- mental (Contreras Polgatti, 2004). culo, en el sentido de la existencia de dos visiones claramente diferenciadas El derecho internacional público es de la seguridad internacional; en esta la forma jurídica que adoptan las línea de razonamiento, si la lectura tra- mencionadas relaciones de fuerza dicional de la guerra responde a una entre unidades decisorias, a las que determinada perspectiva de la segu- refiere Saint Pierre. Ese enfoque jurí- ridad internacional, en la medida en dico analiza la guerra desde diferentes que esta perspectiva se erosione, es de perspectivas, siendo particularmente esperar que lo mismo le acontezca a interesantes los cuatro abordajes que la mencionada lectura. En este punto, propone el citado Bobbio: como an- resulta imprescindible aclarar que el títesis del derecho, como instrumento poder militar, más allá de su enorme del derecho, como objeto del derecho e insoslayable importancia, no solo no y, por último, como fuente del dere- monopoliza la agenda de la seguridad cho. El cruce de estos cuatro abordajes internacional contemporánea, sino con cinco dimensiones del accionar que probablemente tampoco sea su bélico (¿quién?, ¿contra quién?, ¿con tema más relevante, si se repara en el qué?, ¿cómo?, ¿en qué medida?) des- incremento cuantitativo y la compleji- emboca en un tema candente, objeto zación cualitativa de sus contenidos, a de acaloradas discusiones y controver- partir de la incorporación de nuevas sias: el de la legitimidad o ilegitimidad visiones y perspectivas.
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Existen matices y divergencias a la rencia tecnológica (Lynn Jones, 1991). hora de explicar cómo se desembocó Así, durante el decenio posterior a la en este estado de cosas, aunque resul- contienda interhegemónica, los deba- ta imposible soslayar el impacto que tes en este campo indagaron preferen- en este campo tuvieron los enfoques temente qué actores (profundización) preliminares de Ullman (1983), quien y cuáles temas (ampliación) debían ser en épocas de vigencia de la Guerra incluidos en esta área temática. Así, Fría arguyó que lo que definía a una los criterios de profundización y am- acción o secuencia de eventos como pliación constituyeron las claves de la “amenaza” a la seguridad no era su producción académica de esos años naturaleza militar o no, sino su capaci- en materia de seguridad internacional dad de afectar drásticamente y en un (Tarry, 1999). lapso relativamente próximo la calidad de vida de la población, o de reducir Una revisión bibliográfica, aun de el abanico de opciones políticas del naturaleza no exhaustiva, arroja nu- Estado, o de otros actores (personas, merosos enfoques alternativos sobre grupos, corporaciones, etc.) que inte- la evolución de la agenda de la segu- ractuarán con este. ridad internacional. Solo por citar al- gunos casos a modo de ejemplo, está No es un secreto que los estudios so- Buzan (1997), que la ha detallado bre el aumento y la complejización de como un proceso de cambios paula- la agenda de la seguridad internacio- tinos, ordenables en una secuencia de nal se expandieron desde el fin de la tres estadios, en cuyo transcurso se in- compulsa bipolar. Ese avance ha sido corporaron al análisis de dimensiones explicado a partir de la interacción de del poder alternativas al militar y acto- cuatro factores: la constante incorpo- res diferentes al Estado. Por su parte, ración de nuevos métodos de análisis, Ayoob entiende que la evolución de la particularmente de las ciencias socia- agenda de la seguridad internacional les; la exploración de nuevos periodos se vincula con la búsqueda de una de- históricos, con los cuales se rompe finición de seguridad que preserve sus cierto encorsetamiento que se obser- contenidos originales de sesgo realista, vaba en relación con las cuestiones pero al mismo tiempo que incorpore asociadas al conflicto Este-Oeste; el las preocupaciones de seguridad de aumento cuantitativo de los centros de la mayoría de los países (los “subalter- estudios universitarios en la materia, nos”, en su línea discursiva), que son interconectados a escala global, termi- internas y suelen guardar relación con nando con el monopolio temático que procesos incompletos o deficientes de otrora tenían los organismos estatales consolidación estatal (Ayoob, 1997). (sobre todo militares), y la prolifera- Una tercera ampliación que algunos ción de publicaciones especializadas, autores agregan a las dos modificacio- que facilitan el debate de ideas, la di- nes más importantes observadas en fusión del conocimiento y la transfe- este ámbito, derivadas de los procesos
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 49 de profundización y ampliación men- discrecional de este que no ha hecho cionados, remite a la incorporación más que desvalorizarlo. Sobre esta del “mercado” como proveedor de se- cuestión, Elkins (2010) comenta que guridad, a partir del surgimiento de las es habitual la referencia a la guerra llamadas Compañías Militares Privadas de forma metafórica por parte de un (Krahmann, 2008). actor, para dar cuenta de un elemen- to o cuestión susceptible de generar- Más cerca de nuestras latitudes, se ha le un daño, que consecuentemente interpretado que la agenda de la segu- debe ser neutralizado o desactivado. ridad internacional se amplió a partir Ese elemento puede ser externo al de la progresiva erosión de su modelo actor o interno, pero percibido como tradicional dominante, el llamado pa- “ajeno”, por cuanto conspira contra el radigma westfaliano, entendiendo que propio bienestar. Ejemplos de lo pri- tanto en el referido desgaste como en la mero serían los habituales llamados aparición de nuevos enfoques desem- gubernamentales a sus sociedades ci- peñaron un papel crucial los avances viles a librar guerras contra la pobreza producidos en el campo teórico de las o la desnutrición, mientras la “guerra relaciones internacionales, que a su vez al narcotráfico” sería una muestra re- dieron cuenta de lo registrado en el pla- presentativa de lo segundo. En las dos no de la praxis. En esa zaga de avances opciones, el uso del vocablo guerra da teóricos, iniciados en la década de los cuenta de la prioridad conferida a la setenta con la irrupción del concepto cuestión, traducida en la asignación de de transnacionalidad, luego continua- recursos escasos. dos con el planteo de la interdependen- cia compleja y aportes de cuño marxista reenfocados en estudios de paz, los en- Perspectivas cuantitativas y foques constructivistas y postmodernis- cualitativas de las guerras actuales tas no han quedado al margen, aunque su importancia suele ser soslayada (Bar- Con el contexto que proporciona la tolomé, 2006 y 2016). evolución de la agenda de la seguri- dad internacional en los últimos tiem- Precisamente los enfoques constructi- pos, un rápido repaso a la situación vistas han sido de capital importancia actual arroja una doble confirmación. en la cuestión que nos ocupa, que es En primer lugar, analistas y académicos la flexibilización de la visión tradicio- le otorgan una insoslayable vigencia a nal de la guerra, desde el momento las guerras tradicionales y sus proba- cuando admiten la deconstrucción y bilidades de ocurrencia en el corto resignificación de conceptos, así como y mediano plazos, sobre todo de la la aparición de otros nuevos, al calor mano de renovadas pujas geopolíticas de factores ideacionales. Sin embar- clásicas motivadas por el acceso a, o go, también hubo un cierto abuso del el control de, recursos naturales es- concepto, un empleo absolutamente tratégicos (Klare 2001, 2003 y 2006).
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También constituye una alerta en este todo su transcurso se generan menos sentido el constante y creciente de- de mil decesos; conflictos armados terioro de las relaciones de seguridad medios, cuando el total de víctimas fa- entre Estados Unidos y Europa, por un tales producidas a lo largo de todo su lado, y Rusia, por otro, una degrada- desarrollo supera el millar, aunque no ción que hace unos meses llevó al mi- se alcanza esa cifra en ninguno de los nistro de Defensa eslavo a advertir el años comprendidos; y guerras, cuando inicio de una nueva Guerra Fría.1 En los muertos exceden el millar en cada segundo término, no obstante lo ante- uno de los años que componen su lap- dicho, no son ese tipo de contiendas so de duración.2 Un modelo similar, las predominantes en el tablero global, aunque más complejo, es el que pro- sino otras formas de conflicto arma- pone la Universidad de Heidelberg, do. Esas formas de conflicto armado que clasifica a los enfrentamientos ar- prevalecientes merecen diferentes de- mados en disputas violentas, guerras nominaciones, para conformar así un limitadas y guerras propiamente di- panorama extremadamente heterogé- chas, a partir de la sumatoria de neo, aunque algunos criterios de siste- diversos indicadores cuantificables: matización pueden esbozarse. personal involucrado por las partes in- tervinientes, víctimas fatales, desplaza- Algunos expertos entienden que el dos internos y refugiados, entre otros criterio que define a una guerra, in- (Heidelberg Institute for International dependientemente de otras cuestio- Conflicts Research, 2016). nes, es la intensidad de la violencia que conlleva, pudiendo esta medirse Otras perspectivas, aunque coinciden en términos cuantitativos. Un ejemplo en que una guerra se determina por en este punto lo aporta la Universidad criterios cualitativos antes que cuan- de Uppsala, cuya matriz se ha hecho titativos, simplemente entienden que mundialmente conocida sobre todo sus contenidos pueden variar con el a través de los trabajos realizados por paso del tiempo; de esta manera, un Wallensteen y otros académicos du- fenómeno que en otras épocas no hu- rante más de dos décadas (Wallens- biera sido definible como guerra hoy teen y Sollemberg, 1999; Pettersson sí puede serlo. Como se anticipó en la y Wallensteen, 2015). La institución sección anterior del presente trabajo, sueca en su mundialmente conocida puede decirse que esto comprende la base de datos Uppsala Conflict Data aplicación de criterios constructivistas Program (UCDP) discrimina entre con- al campo de la seguridad internacional. flictos armados menores, cuando en Un ilustrativo ejemplo es el conocido
1 Declaraciones del ministro ruso, Dmitri Medvédev, durante la Conferencia de Seguridad de Múnich, en febrero de 2016. 2 La base de datos en cuestión (UCDP) se encuentra disponible en http://ucdp.uu.se/
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 51 concepto nuevas guerras, acuñado en Siria, Irak o Libia serían adecuados las postrimerías del siglo pasado por la ejemplos actuales. Por último, no pue- británica Mary Kaldor (2002, 2005 y de soslayarse el carácter absoluto que 2006), refinado en etapas ulteriores y adquiere esta contienda al menos para empleado hasta el presente por mu- uno de los contendientes (el actor sub- chos otros autores. Del conjunto de estatal), lo que neutraliza un inhibidor aportes realizados sobre esta cuestión, clave del proceso de escalada conoci- queda claro que estos eventos no solo do en la lógica clausewitziana como exhiben formas asimétricas de empleo ascensión a los extremos (Mei, 2013). de la violencia y protagonistas subes- De seguro, ese carácter absoluto se tatales, sino también importantísimos constituye en un factor adicional a la déficits de gobernabilidad, vínculos si- hora de explicar la prolongación de es- nérgicos con la criminalidad organiza- tos conflictos en el tiempo. da y clivajes de tipo cultural antes que ideológico. Münkler (2005), por su Las diferencias entre las guerras tradi- parte, destaca de las nuevas guerras su cionales y los conflictos armados de carácter difuso, que dificulta una cla- sesgo asimétrico, protagonizados par- ra discriminación en cuatro sentidos: cial o totalmente por actores no esta- entre guerra y paz; amigo y enemigo; tales –de los cuales las llamadas nuevas combatiente y no combatiente, y vio- guerras son un epítome–, resultan evi- lencia permitida y no permitida. dentes. Aunque no existen disensos en esta cuestión, su validez fue recordada También debería agregarse a ese breve recientemente a partir de la compara- listado de cualidades distintivas de las ción que efectuó un periodista británi- nuevas guerras la prolongación en el co (Storey, 30 de junio de 2015) entre tiempo de estos eventos, a despecho la batalla de Waterloo, tal vez la más de una eventual debilidad creciente famosa y trascendente en su época, de sus protagonistas. Este fenómeno que precisamente es la que vivió Clau- suele obedecer a que en la mayoría sewitz, y la llamada Guerra de Afga- de esos episodios existen terceros ac- nistán de nuestros días, exactamente tores estatales involucrados, enfrenta- doscientos años más tarde. Hace dos dos entre sí, que de esa manera pujan siglos, en los campos belgas chocaron por sus respectivos intereses, al tiempo de forma simétrica dos ejércitos de que evitan un choque directo.3 Tal in- base nacional, a resultas de lo cual uno volucramiento se traduce en respaldos de los bandos desplazó al otro de sus materiales o económicos que impiden posiciones, y lo obligó así a retirarse; el agotamiento de los contendientes, hubo un contundente vencedor, por que de esta forma se tornan crónicos caso Wellington, y las hostilidades tu- (Fisher, 26 de septiembre de 2016); vieron una nítida finalización. En con-
3 Este formato es habitualmente conocido como guerra por delegación (en inglés, proxy war).
Mariano Bartolomé 52 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD traste, en suelo afgano no se registró entonces integraba el Consejo de Se- una sola batalla en más de una déca- guridad Nacional (NSC) del presiden- da, sino una continua insurgencia, con te Bush, apuntó sobre ese hecho, un clivajes sectarios, signada por la asime- cuarto de siglo más tarde: “La Guerra tría; el concepto victoria se volvió vago del Golfo se ve hoy como una anoma- y difuso, sin registrarse una culmina- lía: corta e intensa, con claro comien- ción clara de las hostilidades. zo y final, enfocada en repeler una agresión externa […] y combatida en El autor de esta comparación incluso campos de batalla por ejércitos com- fue más allá, hasta cuestionar cuáles binados, no en ciudades por fuerzas son los criterios que permiten hablar especiales e irregulares” (Haas, 31 de actualmente de “buenas guerras”, julio 2015). siendo que su fisonomía ha mutado. En esta línea de pensamiento, se identifi- Las comparaciones históricas también can como factores por tener en cuenta son contundentes, si se toma como el resultado de la contienda armada, referencia la Primera Guerra Mundial. el involucramiento de la sociedad en Un siglo después de la Gran Guerra, dicha contienda y la importancia de múltiples conflictos armados azotaban ese evento en la historia y evolución todos los continentes (tabla 1), lo que del propio Estado. La interacción de generaba miles de muertos y enormes los tres factores debería responder, al masas de desplazados y refugiados, y menos en teoría, si la participación en ninguno de ellos era trinitario. el conflicto armado de marras fue ne- cesaria, exitosa y con aceptables cos- tos materiales y humanos (Storey, 30 ¿Un uso “à la carte” de junio de 2015). del concepto guerra?
Considerados en su conjunto, los con- En este contexto tan dinámico, y de flictos armados de la pos Guerra Fría contornos tan difusos, diversos hechos han encajado de manera mucho más acontecidos en el tablero global en los nítida en los esquemas de las nuevas últimos años vuelven a poner sobre el nuerras, que en los cánones de la gue- tapete la fisonomía de la guerra. De la rra tradicional; esto a pesar de que, mano de las acciones de Rusia en Cri- como hemos anticipado, en la ma- mea y regiones orientales de Ucrania, yoría de esos episodios se detecte el y de China en su cercano exterior, se involucramiento de terceros actores sostiene que emergen nuevas formas estatales. Probablemente la Guerra del de guerra fuertemente influenciadas Golfo de 1991 haya sido el último gran por la globalización de raíz tecnoló- evento bélico de formato clausewitzia- gica (Pomerantsev, 29 de diciembre no. Richard Haas, quien hoy preside de 2015). Una globalización que no el influyente Consejo de Relaciones constituye per se una amenaza a la Exteriores estadounidense y en aquel seguridad, sino en todo caso un factor
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Tabla 1. Principales conflictos armados, a un siglo de la Gran Guerra (2014)
Área geográfica País Referencia El conflicto interno más antiguo del hemisferio, librado entre el Estado y las insurgencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de América Colombia Colombia (FARC) y (en grado claramente menor) el Ejército Nacional de Liberación (ELN). Tras la anexión de Crimea por parte de Rusia, enfrentamientos entre tropas gubernamentales y grupos armados prorrusos apoyados por Europa Ucrania Moscú, en el oriente del país, concretamente en las regiones de Donetsk y Lugansk. Desarrollo de la operación Borde Protector, por parte de las Fuerzas Gaza de Defensa de Israel contra la infraestructura de túneles de la organización Hamas, en la Franja de Gaza. Plena ofensiva de la organización árabe sunnita Estado Islámico de Irak Irak y el Levante (ISIS, por sus siglas en inglés), autobautizado Estado Islámico, dominando importantes ciudades, en particular Mosul.
Medio Oriente Conflicto extendido que alcanza todo el territorio nacional y enfrenta, por un lado, al Gobierno de Assad y, por otro, a números Siria grupos armados de base étnica o religiosa, destacándose ISIL, ahora Estado Islámico. Sangrientos enfrentamientos entre los hutíes, movimiento de raíz chiíta, oriundo del norte del país, y sectores sunníes de la población, Yemen que incluyen la rama yemení de los Hermanos Musulmanes y Al Qaeda, en la Península Arábiga (AQPA). Virtual falla estatal y fragmentación territorial, producto del enfrentamiento de diferentes facciones desde las postrimerías del Gobierno de Muammar Kadafi, derrocado en octubre de 2011, África Sahariana Libia muchas de ellas extremistas islámicas. Las acciones armadas rebalsaron los límites del país y alcanzaron Túnez, Argelia, Níger y Mali. Conflicto armado que comenzó a principios de 2012, a partir del Mali pronunciamiento independentista de la etnia tuareg, luego agravada África a partir de la aparición de facciones extremistas islámicas. Subsahariana República Violencia interreligiosa entre cristianos y musulmanes. Centroafricana Persistencia del conflicto desatado en 1991 con la caída del Gobierno de Siad Barré. Múltiples enfrentamientos entre diferentes Somalia milicias, destacándose Al-Shabab, miembro de la red Al Qaeda, de África Oriental corte sunnita wahabita. Conflicto interétnico desatado en sus territorios meridionales poco Sudán del Sur después de su independencia, celebrada en 2011. Continuación del conflicto iniciado con la invasión estadounidense y el derrocamiento del régimen talib, en 2012, configurando el conflicto armado con participación de Estados unidos de Asia Central Afganistán mayor duración. La situación obliga a dilatar los cronogramas de repatriación de efectivos, de Estados Unidos y socios de la Organización del Tratado del Atlántico Norte [OTAN].
Fuente: elaboración propia.
Mariano Bartolomé 54 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD susceptible de reforzar, maximizar o gía bélica registrada durante los siglos agravar amenazas. La literatura recien- XIX y XX, e identificó dos grandes hi- te refiere a esta cualidad bajo el rótulo tos que marcan el final y el inicio de de “conductores (drivers) de inseguri- tres generaciones de conflictos: en el dad”, “potenciadores de riesgo” (Insti- primer hito, el incremento del poder tuto Español de Estudios Estratégicos, de fuego, aunado al desarrollo del arte 2013) o “causas subyacentes” (Abbott, táctico, decretan que el poder de fue- Rogers y Sloboda, 2006), cuya lista está go masivo reemplace al poder huma- dominada por la heterogeneidad: amén no masivo tácticamente pobre; en el de la globalización, la pobreza y des- segundo, al poder de fuego se le suma igualdad socioeconómicas extremas; una mayor movilidad. el cambio climático, las brechas tecno- lógicas, las ideologías radicales, el cre- Así, puede hablarse de un proceso cimiento poblacional, la urbanización evolutivo donde la primera generación masiva, la escasez de recursos naturales, de conflictos culmina con las guerras particularmente el petróleo, la militari- napoleónicas, la segunda se prolonga zación global y la licuación del poder hasta la Primera Guerra Mundial, y la del Estado en beneficio de formas alter- tercera es generada por los alemanes nativas de gobierno, entre otras. en la Segunda Guerra Mundial. Se- cuencialmente, cada una de las tres Esas guerras fuertemente influencia- etapas genera una ampliación del das por el proceso globalizador pue- campo de batalla, que en el caso de los den expresarse en diferentes planos, 4GW abarca a la sociedad en su con- por lo general simultáneamente: el junto y a su cultura. Estos eventos no psicológico, el de los medios de co- reconocen límites claros entre guerra municación, el económico, el legal y y paz, o entre combatientes y no com- el cibernético, entre otros, además del batientes, ni permiten identificar con referido a la violencia física. Sin embar- precisión los frentes de batalla. Están go, los dos primeros planos mencio- signados por una gran dispersión geo- nados (el psicológico y el mediático) gráfica y valorizan, en mayor medida sobresalen del conjunto. La expresión que en cualquier generación anterior, psicológica y mediática de estos even- el rol de las operaciones psicológicas tos inevitablemente traza paralelismos y el manejo de los medios masivos de con la idea previa de Guerras de Cuar- comunicación (Lind, 1989; Lind, Sch- ta Generación (4GW), surgida hacia mitt y Wilson, 2001). fines de la década de los ochenta, a partir de un desarrollo teórico que se El desarrollo conceptual de las 4GW difundió inicialmente desde las publi- experimentó un avance a partir de caciones del Marine Corps estadouni- las campañas bélicas estadounidenses dense. Uno de los primeros trabajos que se desarrollaron en Irak y Afganis- en la materia (Lind, 1989) asoció este tán, tras los atentados terroristas del concepto a la transición en la morfolo- 11S. En esa etapa evolutiva, el énfasis
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 55 se colocó en el carácter mucho más pública internacional la imagen de Vla- político que militar de estos conflictos, dimir Putin como el único líder verda- subrayando que la meta concreta es deramente resuelto a combatir abierta producir la parálisis política del opo- y frontalmente a la organización Estado nente. Su desarrollo se registra simul- Islámico, en contraste con una admi- táneamente en diferentes sentidos y nistración Obama titubeante e irresolu- en una línea de tiempo mucho más ta. En el terreno, en tanto, los ataques larga que los conflictos convenciona- soviéticos no se habrían concentrado les, y se prioriza así la viabilidad de mucho en el Estado Islámico como en los objetivos a largo plazo antes que la otros grupos opuestos al régimen de efectividad de las acciones bélicas en Assad, muchos de ellos financiados por el corto plazo. El uso de los medios de naciones occidentales (Pomerantsev, comunicación y las redes informáticas 29 de diciembre de 2015). ocupan un lugar central, y sirven de vehículos para la transmisión de dife- Los episodios en Ucrania contribuye- rentes mensajes a distintos segmentos ron a un mayor conocimiento en el de una audiencia que se sabe frag- Oeste de la importancia que adquiere mentada (Hammes, 2005). en la estrategia militar rusa el concep- to maskirovka, que ha sido traducido A grandes rasgos, el caso de Ucrania como enmascaramiento. La idea, vi- se adapta perfectamente al modelo es- gente hace siglos,4 remite a opera- bozado. Allí, el ejecutivo ruso explotó ciones de engaño y distracción que los planos sicológico y mediático de ayudan a optimizar las acciones mili- manera intensiva y con alto grado de tares propias, y de esta manera capi- efectividad, y de esta manera desacre- talizan el “factor sorpresa”, al tiempo ditó a su oponente y melló su imagen que se confunde al oponente. En el internacional, al tiempo que fragmen- caso ucraniano, el Kremlin utilizó de taba su cuerpo social explotando sus forma intensiva los propios medios clivajes étnicos. Estas iniciativas se de comunicación y redes sociales, al complementaban con acciones bélicas tiempo que manipulaba los que no es- llevadas adelante por unidades propias taban bajo su control, para distorsionar de operaciones especiales, o milicias la realidad del país vecino y maximi- locales dirigidas por Moscú. También zar los éxitos de los rebeldes prorrusos en Siria los rusos apelaron a las ope- que se alzaban contra la autoridad de raciones psicológicas sustentadas en el Kiev, así como de sus propias unida- uso intensivo de los medios de comu- des de combate (Ash, 29 de enero de nicación, lo cual instaló en la opinión 2015). Evidencia de la consideración
4 Se ha alegado que hay antecedentes de “maskirovka” en el siglo XIV. Concretamente en la batalla de Kulikovo en 1380, cuando el príncipe moscovita Dmitri Donskói con 50 mil guerreros venció a 150 mil soldados mongoles y tártaros liderados por Khan Mamai.
Mariano Bartolomé 56 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD de esta conducta como un severo de- objetivo de lograr efectos favorables, safío en el Viejo Continente fue que, a no solo físicos, sino también psicológi- modo de respuesta, la Unión Europea cos. Esta perspectiva, desarrollada tras (UE) organizó en el seno de su Servicio la Segunda Guerra del Líbano (Opera- de Acción Exterior un “grupo de co- ción Recompensa Justa), conceptualiza municación estratégica”, conformado como guerra híbrida a “una combina- por expertos en comunicación social ción de la letalidad de la guerra estatal y periodismo, con el objeto de con- con el fanatismo de la guerra irregular” trarrestar lo que definieron como ac- (Hoffman, 2007, p 38). Ulteriormente, ciones moscovitas de desinformación sostiene que la tipificación de ciertas (Aemisegger, 4 de septiembre 2015). contiendas armadas como asimétricas es insuficiente y engañosa, asemeján- Tal fue la repercusión de la conduc- dose más a lo que se concibe como ta del Gobierno de Putin en relación un conflicto multimodal donde al me- con Ucrania, maskirovka mediante, nos uno de los contendientes utiliza de que el prestigioso medio estadouni- forma simultánea y complementaria dense The Atlantic se preguntó si no los formatos asimétricos y simétricos, se estaba asistiendo a un nuevo tipo en aras de una mayor letalidad de sus de guerra. Los especialistas consulta- acciones (Hoffman, 2009). dos respondieron de manera afirma- tiva, aludiendo a una guerra no lineal Frente a este punto, aclara Dayspring signada por la deliberada creación de (2015), a menudo el concepto de gue- confusión y fragilidad en los adversa- rra híbrida está excesivamente foca- rios, a través de campañas psicológi- lizado en aspectos vinculados con el cas sustentadas en las herramientas ejercicio de la violencia física y con ac- tecnológicas del siglo XXI (Friedman, tores no estatales, cuando en realidad 29 de agosto de 2014). su clave radica en el establecimiento de objetivos estratégicos y el empleo También existen numerosas aproxima- encubierto de medios que violan la ciones a este presunto nuevo tipo de soberanía de otro Estado en tiempos guerra que lleva adelante Rusia desde de paz. Otros teóricos que analizan la el concepto guerras híbridas, una refe- aplicación del citado concepto al caso rencia susceptible de generar confu- de Rusia, esta vez desde el otro lado sión desde el momento cuando suele del Océano Atlántico, advierten que ser asociada a los planteos desarro- su uso es válido solamente si remite llados hace una década por Hoffman a una estrategia del máximo nivel de- (2007). Conviene recordar que esos cisorio que combine la utilización de enfoques se referían a la conjunción de medios militares de manera abierta modos de combate clásicos e irregula- o encubierta, con el empleo intensi- res, por parte de actores no estatales, vo de los medios de comunicación, en su enfrentamiento con instrumen- donde la propaganda está en primer tos militares más poderosos, con el plano y los límites entre guerra y paz
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 57 tienden a difuminarse; caso contrario, vencer a un rival tecnológicamente su- se incurriría en el error de reducir un perior como Estados Unidos apelando complejo y novedoso concepto a un a una variedad de medios.5 Entre estos mero abordaje de tipo operacional, últimos se incluye el instrumento mili- nacido al calor de otras circunstancias tar, y se indica que debe emplearse en (Renz y Smith, 2016). Un renombrado operaciones cortas y precisas, atento a especialista europeo en asuntos de se- su creciente costo, pero también he- guridad rusos coincide en cierta insu- rramientas legales (el llamado lawfa- ficiencia de la noción estadounidense re), económicas y psicológicas, así de “hibridez” para interpretar las con- como las redes informáticas (network ductas del gigante euroasiático en Cri- warfare) e incluso la comisión de ac- mea y Ucrania, alegando de manera ciones terroristas. contundente lo siguiente: La guerra irrestricta se presenta a sí Rusia, puede decirse simplemente, misma como un pensamiento innova- está aplicando una Gran Estrategia dor sobre la guerra, entendiendo que en el sentido clásico. Este intento de esta demanda una nueva estrategia la totalidad del aparato estatal ruso que no se acote al mero aspecto mili- para gerenciar un conflicto (involu- tar, sino que lo exceda para incluir me- cra) un amplio rango de diferentes dios no militares. Además, plantea un ministerios y agencias gubernamen- vínculo directo con el pensamiento de tales incluyendo aquellas responsa- Sun Tzu, para quien “el supremo arte bles de la energía, la economía, la de la guerra es someter al enemigo sin ecología y otras, que trabajan juntas luchar”. Su traducción en doctrina ofi- bajo el liderazgo del Estado Mayor cial habría tenido lugar en 2003, mo- General (de la Defensa). (Giles, mento cuando el Ejército Popular de 2015, p. 21) Liberación (PLA) adoptó el concepto de tres guerras en referencia a la coor- El caso chino es aún más notable que dinación de operaciones psicológicas, el ruso, desde el momento cuando manipulación mediática y planteos ju- plantea un modelo de guerra que has- rídicos para influir en las percepciones, ta ahora ha excluido el empleo de la estrategias y conductas del oponente. violencia directa. Ese modelo se cono- Este concepto se instrumenta a partir ce en Occidente como guerra irrestric- de “mapas cognitivos” elaborados en ta, de acuerdo con la traducción no diferentes unidades castrenses espe- literal del título del libro en el cual los cializadas, lo cual capitaliza experien- coroneles Qiao Ling y Wang Xiangsui cias previas desarrolladas respecto a (1999) plantean cómo China puede Taiwán (Raska, 2015).
5 Cabe destacar que, de acuerdo con especialistas, la traducción literal del título original del libro sería Guerra sin ataduras (War without bounds).
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Llevando a la práctica el planteo descri- Así es como en tiempos de la referida to, el gigante oriental ha echado mano Primera Guerra Mundial el proceso glo- a herramientas legales, psicológicas y balizador se detuvo por el estallido de mediáticas para librar una guerra no esa conflagración, mientras hoy la glo- declarada con muchos de sus vecinos, balización se “weaponiza” en la medi- e incluso con Estados Unidos, por la da en que crece el rechazo a enfrentar supremacía en sus espacios marítimos una nueva guerra. En este sentido, es cercanos. Hablamos aquí del Mar del en el complejo entramado de la inter- Sur de China, un enorme reservorio de dependencia donde los países intenta- recursos naturales energéticos y paso rán explotar y capitalizar las asimetrías obligado de innumerables líneas marí- de sus relaciones. Y lo harán en tres timas de comunicación, verdaderas ca- campos principales, que se presentan rreteras de la economía globalizada. En especialmente atractivos a este efecto: el marco de esta guerra no declarada, la economía, principalmente las san- que parece combinar los imperativos ciones, consideradas como una suerte geopolíticos del siglo XXI con las ense- de “drones” desde el momento cuando ñanzas de El Arte de la Guerra, Pekín ha generan un alto nivel de daño sin expo- construido islas artificiales, y con esto ner a las propias tropas; las instituciones ha reclamado soberanía en sus aguas internacionales, ya sea bloqueándolas o adyacentes y ha amenazado con san- empleándolas en beneficio propio, y las ciones económicas a los países vecinos infraestructuras de la globalización, tan- que no acepten la nueva situación. to físicas como virtuales. Al mismo tiempo, sobre esas islas sui géneris y otros puntos costeros e insu- Tres ejemplos que propone el autor lares, incrementa su presencia militar, grafican la idea de una guerra sin ba- disputándole a Estados Unidos el papel las basada en la hiperconectividad del de estabilizador de esta, en lo que se actual mundo globalizado. El primero, conoce como “estrategias anti-acceso y las represalias que Rusia aplicó contra de denegación de área” (A2/AD). el régimen de Recep Tayyip Erdogan tras el derribo de uno de sus aviones Incluso la Unión Europea también de combate desplegados en Siria, por concibe nuevas formas de guerra que parte de tropas turcas, consistentes en no incluyen la violencia física, aunque la suspensión de importación de bie- debe decirse que esta, al contrario de nes primarios, de licencias para ope- lo que ocurre en el modelo chino de radores turísticos de esa nacionalidad guerra irrestricta, no es siquiera con- y de la exención de visa entre ambos templada en la ecuación. Este modelo países. Turquía precisamente protago- europeo postula que las sanciones y nizó el segundo ejemplo, al capitalizar represalias no militares, en el contexto en su favor la posibilidad de regular el actual de profunda interdependencia e flujo de refugiados sirios en camino a “hiperconectividad” planetaria, tienen Europa Occidental, con lo cual obtu- mucho más efecto que en otras épocas. vo de sus vecinos del Viejo Continente
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 59 réditos financieros claros. A su turno, grupo terrorista no solo es subestimarla, Europa no reaccionó ante la anexión sino también no entenderla. Pues junto rusa de Crimea con el envío de tropas, a las células capaces de realizar cruen- sino con la activación de una batería tos atentados como los registrados en de medidas que incluyó la suspensión París (7 de enero y 13 de noviembre de de otorgamientos de visas, el bloqueo 2015), Bruselas (22 de marzo de 2016), de cuentas bancarias de altos dirigen- Niza (13 de julio de 2016), Berlín (19 tes de Moscú y represalias comerciales de diciembre de 2016) y contra Rusia específicas contra sectores sensibles de el 17 de noviembre de 2015,6 co-existe la economía de Rusia, como el finan- una importante y compleja maquina- ciero y el de la exploración energética ria bélica que en su mejor momento (Leonard, 2016). se componía de unidades de infantería motorizada y mecanizada, caballería Pero el ejemplo más contundente de blindada y artillería pesada, además esta nueva especie de guerra donde el de grupos de operaciones especiales plano psicológico y el empleo de me- y francotiradores. En un listado que de dios de comunicación complementan manera alguna pretende ser exhaustivo, –e incluso eclipsan– a las acciones bé- el arsenal incluía lanzagranadas RPG; licas– es el mencionado Estado Islámi- cañones remolcados Howitzer de 105 co, constituido el 29 de junio de 2014 y 155mm; afustes antiaéreos ZU-23 cuando fue oficialmente anunciada su de fabricación rusa; misiles portátiles existencia por Abu Bakr al-Baghdadi, de origen estadounidense y ruso, tanto su líder y autoproclamado califa. Cabe antitanque Tow y Kornet, como antiaé- recordar, en este punto, que la idea del reos Igla y Stinger; blindados de com- califato remite a la sociedad árabe que bate T-54 y T-55; vehículos Humvee y Mahoma edificó en el siglo VII y se ex- morteros de 120mm. De acuerdo con pandió durante épocas posteriores has- algunas fuentes, el Estado Islámico dis- ta llegar al siglo XIX, cuando el título de ponía incluso de algunos aviones y he- Califa fue empleado por última vez por licópteros. Abdulmecid-I, entre 1823 y 1861. Con la disolución del Imperio Otomano y la Todo este material fue operado por constitución de la Turquía moderna en tropas regulares que llegaron a ser es- 1924, por obra de Atartuk, esa deno- timadas en 35 mil a 40 mil efectivos minación fue extinguida. (aunque algunas lecturas incremen- taron esa cifra hasta 200 mil), de los Por un lado, en lo que a empleo de cuales cerca del 90 % serían iraquíes la violencia se refiere, rotular a la or- y sirios, en su gran mayoría ex miem- ganización Estado Islámico como mero bros de las Fuerzas Armadas de esos
6 Atentado con explosivos contra un avión de transporte de pasajeros ruso Airbus A-321, de la aerolínea Metrojet de ese país, en vuelo desde Egipto hacia Rusia.
Mariano Bartolomé 60 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD países. En el caso de los iraquíes, to- otras organizaciones terroristas o in- dos ellos con experiencia de combate surgentes. Alcanzó tal importancia y contra Estados Unidos tras la invasión complejidad esa estructura que Abdel de 2003, aunque algunos también Bari Atwan (2015), redactor jefe de participaron en la Guerra del Golfo de Al-Quds Al-Arabi (periódico árabe con 1991. El remanente serían combatien- base en Londres), caracterizó al Estado tes extranjeros, de unas 90 naciona- Islámico de “califato digital”, título que lidades distintas, incluyendo naciones ostenta su último libro. árabes y exrepúblicas soviéticas, ávi- dos de librar su propia jihad (Martín, Por medio de ese aparato se le ofreció 2015, p. 61). a la feligresía musulmana la posibili- dad de participar de la construcción Como se ve, en la forma de empleo de una comunidad unificada, susten- de la violencia que planteó el Estado tada en sólidas pautas morales y valo- Islámico coexisten y se complemen- res religiosos, como lo hizo Mahoma tan sinérgicamente actos terroristas, en el siglo VII tras recibir el mensaje actividades insurgentes y operaciones divino. De ese llamado no quedaron bélicas en el sentido clásico; o dicho excluidas las minorías musulmanas en de otro modo, asimetría y simetría. En países europeos, muchas veces vícti- este caso el concepto nueva guerra se mas de la exclusión social, económica torna insuficiente, y consecuentemen- y cultural. El mensaje que transmi- te inaplicable, pareciendo más atinada te el Estado Islámico enfatiza que la la idea de guerra híbrida surgida al ca- entidad posee la capacidad real de lor de la llamada Segunda Guerra del gestionar y gobernar, y proveer así a Líbano (Operación Recompensa Justa) la población de diversos servicios so- y referida en pasajes anteriores del ciales –muchas veces gratuitos– que presente trabajo (Hoffman, 2009). tal vez nunca recibió de los ineficien- tes o corruptos Gobiernos anteriores, Por otro lado y complementariamen- hayan sido estos de base religiosa o te con lo anterior, el Estado Islámico laicos. Esa capacidad se sostuvo en constituyó y utilizó de manera inten- cuantiosos y diversificados ingresos, siva una enorme maquinaria de pro- procedentes del contrabando de pe- paganda orientada a consolidar su tróleo, la compraventa de armas, los imagen de history-maker, es decir, de secuestros extorsivos, el contrabando actor que ha irrumpido en la realidad de obras de arte, el cobro de impues- para reorientar por la senda correcta tos internos (más altos para quienes el curso de la historia. Ese aparato de no son musulmanes sunníes) y adua- propaganda, basado en Internet y las nas para mercaderías en tránsito, y las redes sociales, con énfasis en Twitter donaciones tanto locales como exó- y Youtube, rompe con el bajo perfil genas. Hacia comienzos de 2015, se que en este sentido exhibía Al Qaeda estimaba que ingresaban a las arcas de y de hecho no registra parangón en la organización entre uno y tres millo-
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 61 nes de dólares diarios, solamente por visión de una especialista (Napoleoni, los hidrocarburos.7 2015), postula que en el contexto de vorágine informativa en la cual nos en- Pero al mismo tiempo, a través de su contramos inmersos, la “propaganda maquinaria de propaganda la entidad del miedo” capta la atención de la au- también insta a los fieles a no vacilar diencia global de manera mucho más en tomar las armas para concretar el efectiva que los sermones religiosos. citado proyecto de comunidad unifi- cada, pues, como ha indicado un pe- riodista español (Martín, 2015): “[…] Conclusiones muertas las esperanzas de lograr un mundo diferente, quebrados los sue- El campo de la seguridad internacional ños libertarios, anegada la justicia por remite al estudio de las amenazas que la vía democrática, y con la integra- se ciernen sobre los actores del sistema ción como quimera, el único valor que internacional y los efectos que esta si- queda es la rebeldía del fusil” (p. 22). tuación genera. Dentro de sus límites, A ese llamado han respondido perso- el concepto guerra ha experimentado nas individuales en diversas partes del importantes y sustanciales cambios, al globo, que migraron hacia los territo- calor de las mutaciones experimentadas rios controlados por el Estado Islámi- por el mencionado recorte disciplinar. co para combatir bajo su bandera, o En este sentido, una lectura ortodoxa permanecieron en sus lugares habi- de la seguridad internacional, centrada tuales de residencia, transformados en la forma de empleo del instrumento en potenciales “lobos solitarios”; pero militar por parte del Estado, le asigna un también han acusado recibo de ese lugar de relevancia al fenómeno de la llamado diversos grupos preexistentes, guerra en los términos cristalizados tras que se subordinaron a la autoridad de la consolidación del sistema interna- al-Baghdadi tornándose en una suerte cional westfaliano y la irrupción de los de franquicia de su organización. Por planteos teóricos de Clausewitz. otro lado, un espacio nada desdeñable dentro de esta estrategia lo ocupa la La rigidez del concepto guerra ha dis- difusión de los terribles castigos a los minuido, en la medida en que se flexi- que son sometidos enemigos, delato- bilizaron los contornos de la seguridad res y desertores, atrocidades que lejos internacional, lo que ha incorporado de minar el respaldo al Estado Islámi- nuevos enfoques y perspectivas. Esa co, parecen reforzarlo. La causa, en la flexibilización facilitó que junto a una
7 A comienzos de 2015 se calculaba que el Estado Islámico contrabandeaba hacia el exterior unos 70 mil barriles de crudo diarios, con un precio promedio de US$ 26 por barril de petróleo pesado y US$ 60 por barril de petróleo. Tomando en cuenta las comisiones de los intermediarios en estas operaciones ilegales, se llega al cálculo de US$ 1 millón a US$ 3 millones diarios, lo que totaliza entre US$ 365 millones y US$ 995 millones anuales.
Mariano Bartolomé 62 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD lectura tradicional de dicho concep- El dato insoslayable, llegados a este to, asociada al modelo trinitario clau- punto, es que tanto China y Rusia, sewitziano, coexistan interpretaciones como la Unión Europea, responden alternativas basadas en criterios cua- en última instancia a una matriz west- litativos antes que cuantitativos que faliana, mientras el Estado Islámico no aplican el referido concepto a los con- lo hace. Entonces, nuestra conclusión flictos armados actuales, signados por más importante es que no sería exa- formas asimétricas de empleo de la gerado sugerir que el Estado Islámico, violencia por parte de actores no esta- más que los dos gigantes estatales, ha tales. Conflictos que encuentran en el anticipado la irrupción de un nuevo postulado de nuevas guerras propues- tipo de guerra, cuyos trazos más re- to por Kaldor, un formato referencial. presentativos podrán ser adoptados en un futuro por otros actores, más allá Aunque estos abordajes ya no son no- del desenlace que tenga la organiza- vedosos, por cuanto comenzaron a ción de al-Baghdadi, a tres años de su construirse teóricamente apenas cul- constitución. Es una suerte de tercer minada la contienda bipolar, en los úl- estadio evolutivo, considerando como timos años han ganado importancia los instancias previas a las guerras trinita- enfoques que abordan la cuestión de rias convencionales y a los conflictos una manera más integral, si se quiere armados no convencionales, siempre “holística”, lo cual trasciende el mero desde una perspectiva cualitativa antes uso de la violencia como herramienta que cuantitativa. La liviana referencia racional para revalorizar otros factores. a una “Guerra 3.0”, formulada por un En el marco de esa revalorización, co- periodista español pocos días antes del bran una importancia crucial factores cierre del presente trabajo (Rodríguez, económicos, legales, psicológicos y 10 de febrero de 2017), no parece es- mediáticos, con particular énfasis en tar errada, después de todo. los dos últimos. Son elocuentes ejem- plos los casos de Estado Islámico; de Se consideran como rasgos distintivos Rusia y su maskirovka, que algunos de este tipo de guerra, en primer lugar, teóricos occidentales se esfuerzan en que guarda una importante correspon- tipificar como una sui géneris guerra dencia con las versiones actualizadas híbrida, y de China con la llamada gue- de 4GW, surgidas ya en el corriente si- rra irrestricta. Al contrario que los dos glo; segundo, que es una guerra signada primeros casos, el que propone Chi- por la hibridez, en la cual se trascien- na admite una eventual ausencia de den las formas asimétricas de empleo violencia armada en la guerra, lo cual de la violencia, para operar también de suena como un contrasentido aunque acuerdo con formatos simétricos; en en teoría no lo es; esa ausencia deja de tercer término, es un evento en cierto ser una posibilidad para convertirse en modo desterritorializado, en el cual las una certeza, en el planteo europeo de citadas formas asimétricas de empleo guerras de conectividad. de la violencia pueden ocurrir a miles
EL EMPLEO ACTUAL DEL CONCEPTO GUERRA EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 63 de kilómetros de distancia de los ám- para las Relaciones Internacionales bitos geográficos que le dan sentido e y el Diálogo Exterior [Fride]. identidad al conflicto; finalmente, le Aemisegger, C. (4 de septiembre de asigna un lugar central a las activida- 2015). La Unión Europea contra- des de propaganda, beneficiadas por rresta la “desinformación” rusa. El el empleo intensivo de tecnología y Diario. Recuperado de http://www. desarrolladas a través de Internet y las eldiario.es/politica/Union-Europea- redes sociales, lo que le otorga al pla- contrarresta-desinformacion-ru- no psicológico una importancia crucial. sa_0_427307522.html Desde esta perspectiva, las reflexiones del papa Francisco, y sobre todo de Ash, L. (29 de enero de 2015). How Giovanni Sartori consignadas al princi- Russia outfoxes its enemies. BBC pio de este trabajo, cobran asidero y News. Recuperado de http:// permiten anticipar un empleo correc- www.bbc.com/news/magazine- to del concepto guerra, siempre en el 31020283 contexto de la innovación que consti- Ayoob, M. (1997). Defining Security: tuyó el Estado Islámico. A Subaltern Realist Perspective. En K. Krause y M. Williams (Eds.), Criti- Queda, a modo de reflexión final con cal Security Studies. Concepts and cierto tono prescriptivo, la perentoria Cases (pp. 121-146). London: Uni- necesidad de adecuar las instituciones versity College London [UCL] Press. estatales de la seguridad y la defensa a estos nuevos desafíos, dinámicos y po- Aznar F. (2012). La ecuación de la gue- lifacéticos. Una adecuación que debe rra. Madrid: Montesinos. abarcar desde los plexos normativos Bari Atwan A. (2015). Islamic State: the hasta los diseños de fuerza, pasando Digital Caliphate. Oakland: Univer- por las doctrinas de empleo que de- sity of California Press. rivan de los primeros y le dan sentido Bartolomé, M. (2006). La seguridad in- a los segundos. Más allá del curso que ternacional en el siglo XXI: más allá adopte ese esfuerzo de adecuación, de Westfalia y de Clausewitz. San- puede anticiparse con un alto grado tiago de Chile: Academia Nacional de certeza que la flexibilidad, la de Estudios Políticos y Estratégicos. innovación y la adaptabilidad deben ser sus ejes distintivos. Bartolomé M. (2016). Algunas aproxi- maciones a la agenda de la seguri- dad internacional contemporánea Referencias y la influencia teórica en sus con- tenidos. Política y Estrategia, (128), Abbott, C., Rogers, P. y Sloboda, J. 101-134. (2006). Respuestas globales a ame- Bellamy A. (2009). Guerras Justas. De nazas globales. Seguridad sostenible Cicerón a Iraq. Buenos Aires: Fondo para el siglo XXI. Madrid: Fundación de Cultura Económica.
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LA PERCEPCIÓN DE LAS ÉLITES POLÍTICAS Y LA PREDILECCIÓN POR LAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLENCIA: DE LOS MERCENARIOS A LAS COMPAÑÍAS MILITARES DE SEGURIDAD PRIVADA*
Mario Iván Urueña Sánchez**
Resumen
Este artículo parte de la siguiente pregunta: ¿qué fac- tores han determinado primordialmente la predilec- ción de las élites políticas por las formas privadas de violencia a través de la historia? Para esto se plantea como objetivo analizar la incidencia de los factores económicos, políticos y estratégico-militares en la pre- dilección de dichas élites por la alternación de formas privadas y públicas de violencia. Para dar cumplimien- to a tal objetivo, se combinará el análisis documental
Revista de Relaciones con las representaciones históricas desde el método cualitativo, lo cual es concordante con un enfoque teórico constructivista. La conclusión a la que se llega es que la toma de decisión de las elites políticas es lo 12 (2), 67-89. DOI: http://dx.doi.
* El presente artículo es producto de los estudios doctorales en Derecho de la Universidad del Rosario. ** Doctorante en Derecho, de la Universidad del Rosario; estudios
31 de marzo 2017 de Doctorado en Ciencia Política, en la Universidad de Quebec, Monteal; magíster en Geopolítica y Seguridad Global, Universidad de Roma “La Sapienza” y politólogo, de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor de la Universidades Externado y la Gran Colombia. Correo electrónico: [email protected] org/10.18359/ries.2742 Internacionales, Estrategia y Seguridad , Recibido: 6 de febrero 2017 Evaluado: 27 de febrero 2017 Aceptado: Referencia: Urueña, M.I. (2017). La percepción de las élite políticas y la privadas de violencia: los mercenarios predilección por las formas seguridad privada. de compañías militares a las Artículo de Investigación 68 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD suficientemente versátil al momento de monopolizar o delegar la administración de los medios masivos de coacción. Esta versatilidad tiene que ver con la com- binación de cálculos, tanto defensivos como ofensivos, para lograr sus intereses de clase.
Palabras clave: compañías militares de seguridad privada, mercenarismo, priva- tización de la seguridad.
THE PERCEPTION OF POLITICAL ELITES AND THE PREDILECTION FOR PRIVATE FORMS OF VIOLENCE: FROM MERCENARIES TO MILITARY PRIVATE SECURITY COMPANIES
Abstract
This article starts with the following question: What factors have determined the predilection of political elites for the private forms of violence throughout history? The purpose of this study is to analyze the impact of economic, political, and strategic-military factors on the predilection of these elites for the alternation of private and public forms of violence. In order to fulfill this objective, a docu- mentary analysis will be combined with the historical representations from the qualitative method, which is coherent with a constructivist theoretical approach. The conclusion reached is that the decision-making of political elites is versati- le enough to monopolize or delegate the administration of massive means of coercion. This versatility has to do with combining both defensive and offensive calculations to achieve their class interests.
Keywords: Private military security companies, mercenarism, security privatiza- tion.
A PERCEPÇÃO DAS ELITES POLÍTICAS E A INCLINAÇÃO PELAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLÊNCIA: DOS MERCENÁRIOS ÀS COMPANHIAS MILITARES DE SEGURANÇA PRIVADA
Resumo
Este artigo começa com a seguinte pergunta: Que fatores determinaram pri- mordialmente a inclinação das elites políticas pelas formas privadas de violência através da história? Para o qual é sugerido como objetivo a análise da incidência dos fatores econômicos, políticos e militares-estratégicos na escolha destas eli- tes pelo revezamento de formas privadas e públicas de violência. Para cumprir
LA PERCEPCIÓN DE LAS ÉLITES POLÍTICAS Y LA PREDILECCIÓN POR LAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLENCIA: DE LOS MERCENARIOS A LAS COMPAÑÍAS MILITARES DE SEGURIDAD PRIVADA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 69 com este objetivo se combinarão a análise documental com as representações históricas desde o método qualitativo, o qual é consoante com o foco teórico construtivista. A conclusão que se chega é que a toma de decisão das elites políticas é o suficientemente versátil ao momento de monopolizar ou delegar a administração de meios massivos de coação. Esta versatilidade tem a ver com a combinação de cálculos tanto defensivos como ofensivos para conseguir seus interesses de classe.
Palavras-chave: companhias militares de segurança privada, mercenarismo, pri- vatização da segurança.
Introducción leza. De ahí que el objetivo propuesto aquí sea analizar la incidencia de los ¿Qué factores han determinado pri- factores económicos, políticos y estra- mordialmente la predilección de las tégico-militares en la predilección de élites políticas por las formas privadas dichas élites por la alternación de for- de violencia a través de la historia? mas privadas y públicas de violencia. Este artículo comienza por problema- tizar el tema de las compañías milita- Para desarrollar este objetivo, este res de seguridad privada (CMSP) como texto parte de una investigación cua- parte de un fenómeno más amplio de litativa en la que se parte de una serie honda raigambre histórica: el uso de temporal, la cual es útil para observar formas privadas de seguridad. Si bien el desarrollo de las formas de violen- la estructura corporativa y el vínculo cia a lo largo de la historia y de cómo contractual que sostienen estas com- la predilección por formas privadas pañías con su personal pueden ser o públicas es moldeada por las pre- innovadores, las principales dinámi- ferencias de las élites políticas en los cas características de ellas y los modos diferentes momentos. Con el fin de de relacionarse con el poder político hacer operativa esta investigación, se reflejan más continuidades que rup- combinan dos técnicas cualitativas: el turas con formas de violencia privada análisis documental y las representa- previas. Para tal efecto, se ha escogido ciones históricas. Esta representación partir de la figura del mercenarismo histórica contrasta dos momentos. El para ilustrar la evolución de las formas primero estudia la evolución de los privadas de violencia hasta el tiem- actores privados de violencia desde la po actual. Tanto mercenarismo como antigüedad hasta los albores de la mo- CMSP han respondido a coyunturas dernidad; el segundo retoma la discu- históricas en las que las élites políticas sión de la privatización de la seguridad han optado por redefinir el uso de los desde la emergencia de las CMSP. Aun- medios masivos de violencia y seguri- que el presente artículo no es eminen- dad desde cálculos de diversa natura- temente teórico, existe una afinidad
Mario Iván Urueña Sánchez 70 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD con la teoría del constructivismo de la constante, más que como una excep- disciplina de las relaciones internacio- ción en la historia política a partir de nales. Esta afinidad toma en conside- tres instancias: 1) los modos históricos ración elementos ontológicos de esta de violencia privada mediante sus figu- variante teórica como la combinación ras emblemáticas; 2) el uso de formas de aspectos materiales e ideacionales organizadas de violencia en la Europa para explicar la valoración hecha por del mercantilismo y de la fase inicial las élites políticas del poder relativo. del capitalismo, y 3) la gestación de las También utiliza reflexiones epistemo- primeras CMSP en la Guerra Fría. lógicas del constructivismo al realizar un análisis multinivel entre la política Una aproximación a la historia de las doméstica y el sistema internacional. guerras permite aseverar que los agen- tes privados han estado desde el inicio Teniendo en cuenta lo anterior, este artí- de los tiempos acompañando y com- culo se divide en dos partes. En la prime- plementando a aquellos que detentan ra parte se abarca la evolución histórica el poder político. Desde la victoria del de las formas privadas de violencia pre- faraón egipcio Tutmosis III en la bata- vias a la emergencia del Estado-nación lla de Megido en el siglo XV a.C., en la a partir de la estimación de las élites po- que este lideró un ejército que incluía líticas a través de los tres factores arriba mercenarios, el recurso a combatientes postulados. En la segunda parte se hace motivados por un lucro material ha sido un análisis análogo desde el surgimiento una práctica común en el arte de la mili- de las CMSP en la Guerra Fría hasta el cia (Laboire Iglesias, 2012). Precisamen- final de la administración de George W. te, las figuras históricas de la violencia Bush en Estados Unidos. Finalmente, se privada dan la impresión de despren- ciera con unas conclusiones. derse de la noción del mercenarismo. Al entender mercenarismo como aque- llo que “refiere a las prácticas de con- El mercenarismo en la historia secución y reclutamiento de un ejército extranjero” (Thompson, 1994, p. 27), Las CMSP están lejos de ser un asun- es pertinente en esta primera parte del to del todo novedoso en la realidad artículo observar los matices de cada fi- internacional. Si bien los Estados del gura sobre la base de tres dimensiones: centro lograron consolidar sus ejércitos 1) las causas de su emergencia y auge; regulares propios durante gran parte 2) la relación con el poder político cons- del siglo XIX y la primera mitad del XX, tituido, y 3) su manera de proceder en el ejercicio de la violencia a lo largo los contextos de actuación. de la historia ha recaído mayoritaria- mente en manos de agentes privados. En primer lugar, la urgencia por la cual En esta parte del artículo se toma en los gobernantes en los diferentes mo- consideración al fenómeno de la pri- mentos de la historia se vieron abo- vatización de la seguridad como una cados a valerse de fuerzas privadas
LA PERCEPCIÓN DE LAS ÉLITES POLÍTICAS Y LA PREDILECCIÓN POR LAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLENCIA: DE LOS MERCENARIOS A LAS COMPAÑÍAS MILITARES DE SEGURIDAD PRIVADA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 71 de seguridad tiene que ver tanto con entidades privadas ha facilitado tam- necesidades económicas, como con bién prácticas imperialistas y de acu- un Estado de necesidad militar. Por un mulación. En la antigüedad, fenicios, lado, las diferentes formas de organi- egipcios y persas reclutaron mercena- zación política han lidiado con escena- rios para conformar ejércitos navales rios de bonanzas y de escasez que las y terrestres multitudinarios que por si- han constreñido a actuar de una u otra glos se expandieron, e impusieron su manera. Efectivamente, la delegación voluntad y establecieron colonias en de funciones de seguridad a milicias varios puntos de Eurasia-África (Urue- privadas es más evidente en el segun- ña Sánchez, 2011). En los albores de la do escenario. modernidad, los corsarios y los piratas jugaron un papel clave en la transición Los Estados europeos modernos se hi- europea, en la cual se pasó de la era cieron a una estructura tributaria fuer- clásica del imperialismo y la acumu- te que les permitió la constitución de lación primitiva a un mercado global burocracias competentes y la instau- interoceánico (Policante, 2013). Este ración de ejércitos nacionales perma- mercado global logró consolidarse con nentes. En las formas de organización una nítida fusión entre el comercio y política precedentes no siempre pri- la política en la cual las grandes poten- mó la constancia en los métodos de cias navieras europeas se vieron invo- obtención de recursos. Momentos de lucradas. A lo largo de los siglos XVI y prosperidad por alguna victoria militar XVII la piratería fue tolerada e incluso podían ser proseguidos por otros de patrocinada por ingleses, holandeses y insolvencia por alguna calamidad na- franceses, y sus efectos fueron de tal tural o humana. Las vicisitudes econó- calado que el proceso de acumulación micas contrastaban con las constantes que de ahí se derivó tuvo mucho que exigencias en el frente de la seguridad. ver en la posterior Revolución Indus- Por ende, adquirir los recursos para trial en el siglo XIX (Policante, 2013; sostener, entrenar y armar tropas per- Mabee, 2009). manentes era una utopía en muchos casos. Ahí, el convenir con comba- Así como los ejércitos privados han es- tientes privados para suplir las urgen- tado en el centro de los procesos de cias de protección e involucramiento subsistencia y expansión de las formas en guerras fue una opción plausible de organización política, su participa- para las élites políticas en la historia ción también ha tenido repercusiones (Thompson, 1994). geopolíticas relevantes. Teniendo en cuenta que el poder de movilidad cla- No obstante, el usar ejércitos privados ve para la hegemonía europea de los ha cumplido objetivos que van más allá últimos cinco siglos ha sido la supre- de garantizar la supervivencia econó- macía naval, en la emergencia de este mica de los reinos. Más aún, el delegar poder los actores privados cumplieron las funciones del uso de la violencia a un papel determinante. La lucha por
Mario Iván Urueña Sánchez 72 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD el dominio del mar y el consecuente En lo que respecta a la relación entre control de las principales rutas comer- el quehacer militar y la lealtad de los ciales mediante el asentamiento de combatientes, cabe resaltar que las hinterlands dispersos en redes navales variaciones tácticas o estratégicas, las de alcance global no dependieron ex- redefiniciones del vínculo entre co- clusivamente del poder propio de las mandantes militares y sus subalternos potencias europeas, sino también de y las transiciones políticas tienen mu- la capacidad para debilitar el comercio cho que ver la decisión de contratar de las naciones enemigas. La iniciativa ejércitos privados. En primera instan- privada cumplió un papel prioritario cia, el paso de guerras de choque a en la obtención de estos objetivos (La- guerras de largo alcance o devastación boire Iglesias, 2012). condujo al requerimiento de tipos di- ferentes de combatientes. En la anti- Por otro lado, el apremio de los gober- gua Grecia, un punto de inflexión en nantes por contratar fuerzas coerciti- este sentido lo marcaron las guerras vas de apoyo respondió igualmente a peloponesias entre 431 y 404 a.C., en razones político-militares. Aquí, se ha- las cuales las confrontaciones breves se llan dos razones primordiales: una de convirtieron en campañas prolongadas tipo contingente que guarda relación de desgaste, ataques a la población ci- con la insuficiente preparación ante la vil e incentivo a la rebelión de las polis declaratoria de guerra y otra estructu- enemigas. Entre los bandos involucra- ral relativa a las transformaciones del dos, los espartanos marcaron la pauta quehacer militar y sus consecuencias al utilizar mercenarios y formaciones sobre las lealtades en la milicia. En lo paramilitares, en la medida en que las concerniente a la insuficiente prepara- hostilidades se extendían en el tiempo ción, se toma como ejemplo el el he- (Springer, 2005). cho de que en la baja Edad Media los príncipes contrataban frecuentemente Este cambio en la estrategia de Esparta, compañías privadas organizadas para que posteriormente se difundiría por campañas específicas (Castro, 2005). toda Grecia, obedeció a la cada vez Un caso significativo aquí es el de la menor disponibilidad de ciudadanos condotta, el tipo de contrato que pri- guerreros (hoplitas) que fue compen- mó entre las autoridades políticas y sada por la convocatoria de aspirantes económicas italianas medievales y los a combatientes dentro de las clases comandantes militares para proteger populares (ilotas). Un cambio que no los dominios de los primeros y hacer fue menor, dado que durante siglos la guerra. El éxito que tuvo esta figura los griegos ataron el concepto de exce- durante siglos ilustra de qué mane- lencia marcial precisamente como una ra algo que nació como una práctica antípoda de las atribuciones de los es- contingente se convirtió en una ins- clavos. En su constante búsqueda por titución permanente (Abrahamsen y la perfección del arte militar, los espar- Williams, 2007). tanos encontraron en los mercenarios
LA PERCEPCIÓN DE LAS ÉLITES POLÍTICAS Y LA PREDILECCIÓN POR LAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLENCIA: DE LOS MERCENARIOS A LAS COMPAÑÍAS MILITARES DE SEGURIDAD PRIVADA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 73 experimentados soldados de un nivel combatiente, uno más afín a los pro- superior al de sus propios ciudadanos, pósitos particulares de los caudillos de lo que con el periodo helenístico con- turno. Con el tiempo, este cambio en trajo una masificación de esta figura en las lealtades daría el paso a la mercan- la ética de la guerra (Lendon, 2006). tilización de la milicia y a la mercena- rización de las legiones (Maquiavelo, Otro gran ejemplo de una guerra de 1985, 2000). larga duración que redefinió las tácticas de guerra conocida fue la guerra de los En tercera instancia, los cambios en Treinta Años en Europa (1618-1648), los regímenes políticos y en los tipos que enfrentó a las coronas bohemias de gobierno facilitaron la recomposi- con el emperador y sus aliados. Al ser ción de la propiedad de los medios un tipo de guerra de devastación, los de coacción. Es interesante observar monarcas europeos de ambos bandos cómo las transiciones políticas pueden tuvieron que echar mano de fuerzas dar cabida a la proliferación de actores mercenarias para soportar una campa- privados de la violencia. Dos ejemplos ña de tal persistencia. Fue así como la pueden ilustrar esta afirmación. Uno Guerra de los Treinta Años contó con la de ellos es el del paso de la república composición de un híbrido entre actores espartana a la tiranía. De la mano de estatales, semiestatales y privados. Es este cambio, se presentó un fenómeno célebre el caso en esta confrontación de concentración de la tierra que dejó del uso de los lansquenetes alemanes, cesante a una mano de obra joven que un tipo de mercenarios que contaban terminó siendo absorbida por la milicia con sus propias leyes y costumbres que los contrataba como mercenarios (Münkler, 2003). en tiempos de guerra (Lendon, 2006; Springer, 2005). El otro ejemplo tiene En segunda instancia, la manera como que ver con los tiempos finales del im- los líderes militares se ganaban el favor perio romano, cuando la pérdida de de sus tropas coadyuvó a mercantilizar poder de los emperadores y las inva- las lealtades entre ambos. En su férrea siones bárbaras dieron como resultado oposición al mercenarismo y al papel la emergencia de una nueva clase de que tiene la recompensa económica terratenientes con sus ejércitos priva- en la ética de los combatientes, Nico- dos propios (Duncan, 2006). lás Maquiavelo apunta al generalato de Julio César como una de las claves En segundo lugar, la relación con el po- de la decadencia romana. Las campa- der político constituido sienta la base ñas de las Galias, en las que este ge- para identificar otros elementos de dis- neral daba licencia para el saqueo y tinción entre las figuras privadas de se- la posesión de botines a sus hombres, guridad. Dichos elementos tienen que transformaron la figura ascética del le- ver con el tipo de contratación y con el gionario romano que debía lealtad a la nivel de subordinación al príncipe. En república a la de un tipo distinto de relación con el tipo de contratación, es
Mario Iván Urueña Sánchez 74 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD necesario discriminar entre las fuerzas poder político, existieron otras figuras privadas que acordaban formalmen- que rehuían constantemente de tal te servirle al poder público como los vinculación, como fue el caso de los corsarios, los condotieros, los piqueros piratas. Ellos, al tener como motiva- suizos y los lansquenetes alemanes. ción central el animus furandi (afán de Los corsarios ingleses surgieron como apropiación) se desmarcaron del con- sujeto jurídico en el siglo XIII, cuando cepto de lo político (Schmitt, 1984). el rey Enrique III emitió la primera co- Justamente, esta característica los di- misión corsaria, en la que se estable- ferenció de los corsarios. Mientras los ció que el rey obtendría la mitad de lo corsarios actuaban bajo la autoridad producido. del Estado y asumían responsabilidad por sus acciones, los piratas solo se re- El modo como se formalizó esta alian- gían por sus propios principios y auto- za entre lo público y lo privado fue ridad (Thompson, 1994). conocida coma la patente de corso, un permiso especial otorgado por el Aunque en el aspecto formal corsarios y Estado exclusivamente en tiempos piratas se escindían con claridad, en la de guerra a los individuos para ata- práctica la distinción no siempre fue tan car el comercio enemigo y conservar notable, al punto de que en varias oca- una porción de lo incautado como su siones la línea divisoria se hacía menos paga (Thompson, 1994; Laboire Igle- evidente. Esta similitud no tenía única- sias, 2012). Asimismo, los condotieros, mente que ver con su modo de actuar, los piqueros suizos y los lansquenetes sino también con el régimen jurídico al alemanes se erigieron como ejércitos que se enfrentaran y con su papel en el privados, cuya valía los hizo famosos sistema internacional en formación. Si en toda Europa y donde su lista de bien la actividad de piratería era pros- clientes abarcaba desde el papado crita por el derecho de mar europeo, (hoy día la guardia suiza siguiendo las acciones de allanamiento, caza de la fuerza de seguridad del Vaticano), tesoros y la rotación de marineros en- reyes como Gustavo Adolfo de Sue- tre buques legalmente autorizados y cia durante la Guerra de los 30 Años tripulaciones piratas, terminó por crear hasta comerciantes y miembros de la problemas conceptuales para diferen- nobleza. La convalidación del poder ciar ambas figuras (Mabee, 2009). Es- político a estas figuras de la seguridad tos problemas eran más notables en el privada contribuyó a que muchos de mundo de los corsarios británicos, don- estos capitanes vivieran vidas opulen- de, a diferencia de lo que ocurría con tas y de gran reconocimiento social sus similares en Francia, se les permitía (Maquiavelo, 2000; Laboire Iglesias, atacar embarcaciones comerciales neu- 2012; Thompson, 1994). trales y eran una fuerza auxiliar de la naval, mientras que los corsarios fran- En discordancia con los grupos que sí ceses eran la naval propiamente dicha tenían una relación contractual con el (Thompson, 1994).
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La relación entre regímenes jurídicos mentos para sustentar este punto están y piratería en la edad media no fue en la capacidad de estos para com- de prohibición en todos los contextos. pensar asimetrías y en su perfecciona- Para los juristas musulmanes, la pira- miento y trascendencia en el tiempo. tería no era una acción ilegal siempre y cuando hubiera una sujeción a los Partiendo del primer argumento, el principios imperantes de su derecho recurso a tropas privadas sirvió en de guerra, haciendo de los piratas muchos casos para hacer frente a si- agentes independientes de la comu- tuaciones de desventaja en las que nidad islámica en el amplio sentido una potencia se veía con relación a sus (Bruce, 2010). adversarios. En general, las figuras que han sido trabajadas en esta parte del Complementariamente, corsarios y pi- artículo han probado su utilidad para ratas, más que ir por caminos sepa- desempeñarse en estilos de combate rados, formaban un continuum de irregulares. Tal irregularidad ha com- formas de violencia privada o paraes- pensado en varias oportunidades la tatal para la obtención de ganancias re- falta de preparación y tecnificación de lativas para los Estados, por el aumento las comunidades políticas organizadas de la riqueza propia o por el debilita- que optan por los servicios de ejércitos miento de las finanzas de las potencias privados. Desde los mercenarios en las enemigas (Mabee, 2009). Así las cosas, ciudades-Estado griegas de la antigüe- se puede afirmar que la criminaliza- dad, pasando por los condotieros en ción de la piratería en la Edad Media las italianas de la Edad Media, hasta los y los inicios de la modernidad era una corsarios en la guerra angloamericana impronta marcadamente europea que de 1812, las fuerzas militares privadas descansaba mayormente en el ámbito han logrado, muchas veces sin propo- de lo formal. nérselo, garantizar la supervivencia de entidades jurídico-políticas vulnera- En tercer lugar, la manera como estas bles (Thompson, 1994). figuras de seguridad privada se desen- vuelven en su contexto de actuación Aunque la asimetría lograra ser supera- plantea otro parámetro de observa- da en algunas ocasiones, la delegación ción. Sobre este punto, la efectividad de la fuerza en entidades privadas, en el cumplimiento de las funciones lejos de cesar, podía acrecentarse en asignadas y la interacción con la pobla- momentos de expansión imperial. Di- ción civil dan una luz para el entendi- cho de otro modo, el uso de ejérci- miento de lo que son dichas figuras. En tos privados tiene utilidad tanto para contravía a la opinión de Maquiavelo ejercer poder defensivo (no dejarse sobre las tropas mercenarias, los ejér- someter de otros) como para hacer lo citos privados fueron en cierta medi- propio con el poder ofensivo (some- da efectivos para los propósitos de los ter a otros). El ejemplo de las poten- gobernantes. Los dos principales argu- cias navales europeas ilustra cómo las
Mario Iván Urueña Sánchez 76 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD tácticas privado/irregulares también son, 1994, p. 41). Estas instituciones, pueden cumplir con los cometidos del al igual que los corsarios, surgieron del fuerte contra el débil. auspicio de poderosos países europeos que vieron en estas compañías priva- La adaptabilidad de las tropas privadas das una posibilidad de tender redes no se reducía únicamente a apoyar más densas de comercio transoceáni- políticas defensivas o expansionistas co. A pesar de que nacieron en el siglo como acaba de verse, sino que tam- XVII con un carácter mercantil, estas bién se desprendía de la facilidad para empresas se vieron obligadas a pro- renovar unas figuras por otras. Acá tegerse a ellas mismas de los ataques puede referirse la manera como los de piratas, compañías competidoras o condotieros, que durante siglos fueron nativos hostiles, por lo cual acabaron contratados en varias partes de Europa, por disponer de su propia fuerza mili- se volvieron cada vez más inoperantes, tar (Laboire Iglesias, 2012). hasta que finalmente en las guerras ita- lianas del siglo XVI la efectividad de los Aunque las grandes potencias navales piqueros suizos terminó por hacerlos europeas constituyeron compañías obsoletos, lo que dio paso a la supre- mercantiles con capacidad coactiva, macía de estos últimos. Asimismo, este al pensar en modalidades privadas declive de los condotieros dio pie para autónomas de violencia hay dos casos la consolidación de los lansquenetes que ameritan ser profundizados: el de alemanes, quienes tuvieron una parti- las compañías holandesas y británicas. cipación decisiva en la Guerra de los Estos países distaron de ser los únicos Treinta Años (Laboire Iglesias, 2012; en contar con compañías mercantiles Münkler, 2003). a su comando. Pese a que Francia, Portugal, Rusia y Turquía fueron otros Una idea común que busca ser cues- Estados que recurrieron a compañías tionada en este artículo es que la mercantiles para acrecentar su poder modernidad fue el momento de la naval, sus empresas fueron verdade- estatalización de la violencia. No obs- ramente de corte estatal (Thompson, tante, los sucesos acontecidos durante 1994). Por su parte, las compañías ho- gran parte de este periodo contrastan landesas y británicas tenían un com- esta idea y reafirman la activa parti- ponente privado más claro. Tanto las cipación de la iniciativa privada. Un compañías unidas holandesas como ejemplo de esta afirmación es el de las la Honorable Compañía de las Indias compañías mercantiles europeas, las Orientales inglesa se erigieron como cuales pueden definirse como “insti- auténticos para-Estados que gozaron tuciones creadas por los Estados que de un alto nivel de autonomía ante usaban la violencia en búsqueda de las respectivas coronas para estable- obtener ganancias económicas y poder cer el orden y proteger por igual las político tanto para los Estados como rutas del comercio y los nuevos terri- para los actores no estatales” (Thomp- torios (Laboire Iglesias, 2012; Avant,
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2004). Todo esto se logró sin perder nía una carta a la Compañía Neerlan- su esencia como sociedades privadas desa de las Indias Orientales para que o semiprivadas. los mercaderes independientes que la conformaban se organizaran y equipa- A pesar de su alto grado de autonomía, raran para hacer uso de la fuerza en la las compañías mercantiles holandesa y eventualidad de que la Corona portu- británica discernían en lo que atañe a guesa los atacase. Además, esta com- sus fines estratégicos y en su estructu- pañía se identificaba por poseer una ra interna. Sin embargo, el ejercicio estructura federal compuesta por seis de sus funciones era más bien similar. cámaras, una para cada provincia, que En primera instancia, los fines estraté- en el nivel local la asemejaba a una so- gicos de la compañía holandesa occi- ciedad anónima (Thompson, 1994). dental se caracterizaban por ser más revisionistas, mientras que en los de Por el otro lado, en Inglaterra las com- las compañías holandesas y británicas pañías mercantiles se encontraban en occidentales primaba una estrategia un punto intermedio entre las empre- de status quo. En tanto que el objetivo sas Estado-céntricas y el modelo fede- primordial de la Compañía Neerlande- ral holandés. Aquí, la Corona británica sa de las Islas Occidentales era hacer- y el parlamento ejercieron un cierto le el mayor daño posible a la Corona control en diferentes momentos sobre española en sus dominios america- la actividad de estas empresas. Este nos, la filial en oriente y la Honorable control cumplía con los objetivos de Compañía de las Indias Orientales in- castigar la formación de asociaciones glesa usaban su poder militar con fines ilegales, autorizar el comercio exterior, defensivos (Thompson, 1994). Para darle estatuto legal a las asociaciones cumplir con su cometido, la compañía para que estas pudieran demandar, inglesa llegó a contar hacia el final del hacer cumplir los contratos y retener siglo XVIII con más de 100.000 solda- propiedades; que la Corona mantuvie- dos británicos, alemanes, suizos e in- se jurisdicción sobre los empleados de dios (Abrahamsen y Williams, 2007). las compañías en el extranjero y que al operar bajo la égida de la Corona bri- En segunda instancia, la estructura in- tánica, cualquier acto de agresión con- terna de estas compañías mercantiles tra el personal de las empresas fuese dependía en buena medida del man- sujeto a retaliación (Thompson, 1994). dato que el poder político les otorgase. Al comparar las compañías holandesas En una gran medida, las compañías con las británicas, puede notarse que mercantiles holandesas y británicas se mientras el mandato de las segundas apuntalaron como poderes soberanos era mayormente regulado por la Co- equiparables a los de los propios Es- rona, las segundas eran más cercanas tados. Esta premisa se puede analizar a entidades puramente privadas. Por en tres dimensiones: la económica, la un lado, el Gobierno holandés impo- militar y la capacidad de relacionarse
Mario Iván Urueña Sánchez 78 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD con los poderes políticos. En la di- tanto, valerse de un análisis multinivel mensión económica, estas sociedades que mezcle el ámbito doméstico con mercantiles gozaban desde el privile- el sistémico para preformar las prefe- gio del monopolio del comercio en rencias de las élites al instante cuando varias regiones del orbe y en el tráfico ellas regresan a la predilección por las de diversas clases de materias primas formas privadas de violencia después hasta la capacidad de acuñar su propia de la Segunda Guerra Mundial. Este moneda. En la militar, tenían la capaci- análisis multinivel involucrará los sín- dad de movilizar decenas de miles de tomas y causas del retorno al centro mercenarios de diferentes nacionali- del arte de la guerra de los actores pri- dades de un lugar a otro para proteger vados de la coerción. mercancías, navíos y personal o para agredir a entidades competidoras. Fi- Para la teoría política, el periodo com- nalmente, las compañías mercantiles prendido entre los inicios del siglo XIX poseían facultades que solo los Esta- y la primera mitad del XX se definió dos modernos se arrogaban en el tra- como una etapa en la que los Estados to a sus semejantes. Tenían capacidad nacionales occidentales lograron en para hacer tratados, firmar la paz con buena medida hacerse al monopo- comunidades no cristianas, declarar lio de la violencia. Incluso en los paí- la guerra, hacer alianzas e incluso po- ses de la periferia, los grupos armados seían jurisdicción civil y penal sobre no estatales mantenían preeminente- aquellos que estuvieran bajo su man- mente una aspiración política, cosa dato o el del gobernador. Estas últimas que incitó gran parte de las guerras ci- facultades le fueron otorgadas a la viles en tal lapso. Compañía Inglesa de las Indias Orien- tales en 1661 (Thompson, 1994). Este tipo de guerra moderna, o guerras de choque en el argot de Clausewitz, se caracterizaba por el uso de ejérci- El declive del monopolio estatal tos permanentes de orden nacional de la guerra: la emergencia de las debidamente uniformados, los cuales compañías militares de seguridad se enfrentaban principalmente en lo- privada caciones alejadas de las poblaciones civiles, usando armas ligeras y pesadas Esta segunda parte del artículo retoma de tipo convencional, y en la que se el tema de las formas privadas de vio- empleaban tácticas regulares de con- lencia, esta vez con las CMSP. La con- frontación. Las guerras de choque fue- solidación de un sistema internacional ron una constante desde las guerras más conectado, tanto en alcance como napoleónicas hasta la Primera Guerra en densidad, redefine e interconec- Mundial (Urueña Sánchez, 2011). ta más decididamente las dinámicas económicas, políticas y estratégico- Posterior a la culminación de la Segun- militares. Se hace imperioso, por lo da Guerra Mundial, el quehacer de la
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Mario Iván Urueña Sánchez 80 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD y Defense Services Limited (Cicchini y transporte de carga; Halliburton y Vin- Herrera, 2008; Laboire Iglesias, 2012). nell, para el apoyo logístico, y Lockhe- ed Martin y General Dynamics, para Paralelamente, en Estados Unidos el la producción de armas, hicieron su poder político también aunaba es- aporte a esta guerra (Cicchini y Herre- fuerzos para trabajar mano a mano ra, 2008). con contratistas privados en el sector defensa. La instauración del Complejo Si Eisenhower puso la primera piedra Militar-Industrial durante la adminis- del maridaje entre los sectores mili- tración de Dwight Eisenhower puso tares y civiles en pos de la seguridad en un nuevo nivel la relación entre el nacional estadounidense en la Guerra Pentágono y los emprendedores pri- Fría, este se hizo más estrecho duran- vados. La emisión de la circular A-76 te el mandato de Ronald Reagan. La de la Oficina del Manejo del Presu- invasión de la isla caribeña de Gra- puesto (OMB) exhortaba a los miem- nada en 1983 fue el escenario pro- bros de las agencias gubernamentales picio para que el Departamento de a “no competir con sus propios ciu- Defensa formalizara la relación entre dadanos”, por cuanto “las actividades los contratistas privados y las fuerzas comerciales que pudieran llevarse a militares que recurrían a ellos. Como cabo por el sector privado no debe- resultado de esto, en 1985 se estable- rían ser asumidas por oficinas del go- ció el primer Programa de Aumento bierno” (Cusumano, 2015, p. 226). de Logística Civil del Ejército (Logcap) Desde ese momento hasta la actuali- como un medio para “presupuestar el dad, el Complejo Militar-Industrial no uso de contratistas de apoyo en crisis ha cesado de crecer y de estrechar las o contingencias” y “tomar ventaja de alianzas público-privadas en materia los recursos civiles existentes en Esta- de defensa y seguridad. dos Unidos y en el extranjero para au- mentar las fuerzas activas y de reserva” Al igual que en el caso británico, las (Ellington, 2011, p. 136). élites estadounidenses vieron en las guerras de descolonización la oportu- La conjunción de elementos arriba nidad idónea para poner en marcha descritos (la aparición de empresas mi- su Complejo Militar-Industrial. El caso litares privadas británicas y estadouni- más emblemático en este sentido es denses en la Guerra Fría, la creación la Guerra de Vietnam. Fue justamente de un Complejo Militar-Industrial en con esta intervención militar como se Estados Unidos y la irrupción de la fase vislumbró la participación activa de la neoliberal de producción) se sumaron a empresa privada para la consecución la caída del muro de Berlín para crear de fines estratégicos. Firmas como Pa- un escenario totalmente nuevo en el cific Architects and Engineers, para la quehacer de la guerra. La Posguerra construcción y restauración de obras Fría fue inaugurada con una nueva in- de infraestructura; Dyncorp, para el tervención militar hegemónica en Irak.
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Este país asiático fue el escenario ideal lares (Krahmann, 2005). Por el lado del para poner en funcionamiento el reno- desarrollo, el modelo de empresas con vado Complejo Militar-Industrial. En la una estructura corporativa sólida como operación “Tormenta del Desierto” hi- Military Professional Ressources Incor- cieron parte 10 CMSP, prestando apoyo porated le brindaron un aire diferente en diferentes labores a las tropas envia- a las CMSP, hecho que las hizo más das al golfo Pérsico (Kurlantzick, 2003). cercanas a empresas transnacionales respetables que a los “perros de gue- A partir de esa intervención, tanto el rra” del pasado (Laboire Iglesias, 2012). número de CMSP como su portafolio de servicios se diversificaron expo- En el comienzo de este artículo, se nencialmente; además, su presencia observaron los factores que desde la fue copando espacios en los múltiples Guerra Fría apuntalaron la progresiva conflictos que estallaron en los países privatización de la seguridad en los de la periferia con la culminación de la países del centro. A ellos, se sumaron Guerra Fría. En África, la participación otras causas propias de la Posguerra de CMSP en confrontaciones internas Fría (algunas de las cuales se derivaron se hizo rápidamente notable por la po- directamente de los tres factores pre- lémica desatada por Executive Outco- vios) que terminaron por afianzar la mes y Sandline International en Angola multiplicación de las CMSP. Se pueden y Sierra Leona. Temas como el des- hallar aquí tres tipos de causas que ex- acato a los embargos armamentísticos plican este fenómeno: las sistémicas, impuestos internacionalmente a estos las que responden a los intereses y ne- Gobiernos pusieron en entredicho el cesidades de las grandes potencias y papel que las florecientes empresas las que hacen lo propio con los países estaban cumpliendo en los lugares de la periferia. donde actuaban (Adams, 2002; Krah- mann, 2005). En las causas sistémicas pueden iden- tificarse la reducción del pie de fuerza Las polémicas suscitadas por los casos en los ejércitos del globo y el estallido de Executive Outcomes y Sandline In- de conflictos de alcance global en los ternational no fueron óbice para que países de la periferia. Con respecto a la la industria militar privada continua- reducción del pie de fuerza, la creen- ra su vertiginoso ascenso y desarro- cia de que el mundo iba a ser un lu- llo. Para 2002, el Reino Unido había gar más pacífico con la caída del Muro subcontratado servicios militares por de Berlín se presentó para las grandes 1400 millones de libras esterlinas. El élites políticas como una oportunidad Gobierno de Estados Unidos marca- inmejorable para hacer recortes en ba una pauta ascendente en el mismo el presupuesto destinado a la defen- sentido, lo que hacía de este sector de sa y reorientarlo a las cada vez más la industria militar un negocio que ha demandantes necesidades sociales. excedido los 100 mil millones de dó- El recorte del presupuesto tuvo como
Mario Iván Urueña Sánchez 82 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD repercusión lógica una disminución que dio como resultado la fragmenta- del personal de las fuerzas militares ción definitiva entre facciones por la en todo el globo, donde más de siete toma del poder local o nacional (Krah- millones de efectivos fueron cesados mann, 2008). Aunque ni los dirigentes de sus actividades (Heinecken, 2014; políticos ni los señores de la guerra que Ettinger, 2014; Singer, 2005; Macías, desafiaban su poder contaban con la 2012). Solo en Estados Unidos, el Pen- liquidez suficiente para pagar con di- tágono redujo su personal de más de nero los servicios de contratistas milita- dos millones de miembros en 1991 res privados, las riquezas naturales (en a 1,4 millones en 2003 (Klen, 2004; especial minerales) del suelo que ellos Kurlantzick, 2003). El excedente de controlaban hicieron las veces de mo- hombres con experiencia en el arte neda de cambio para hacerse a los ser- militar por doquier hizo más accesible vicios de estos últimos (Brooks, 2000). la posibilidad de contar con sus servi- cios a aquel que estuviera dispuesto En relación con las necesidades e in- a pagar por ello. Aparte de potencias tereses de las grandes potencias, las globales como las europeas, Estados causas que los impulsaron a apoyar Unidos y particularmente la ex Unión esta privatización de la seguridad tie- Soviética, otras potencias regionales nen que ver con la búsqueda de efi- también contribuyeron al incremen- ciencia y con la decreciente voluntad to de la oferta de expertos militares. de sus Gobiernos de comprometer sus En Sudáfrica, el fin del Apartheid y la fuerzas en misiones de paz. Como fue resolución del problema de Namibia citado, la significativa reducción de significaron un decrecimiento mayor presupuesto y personal de las fuerzas en sus fuerzas de seguridad (Brooks, armadas de los principales ejércitos del 2000; Osterud, 2016). mundo constriñeron las opciones de los altos mandos militares para armar Los oferentes privados de la industria un cuerpo altamente entrenado y com- de la seguridad encontraron rápida- petente para hacer frente a los escalo- mente un nicho de mercado con la ex- nados desafíos en seguridad. Con ello, plosión de conflictos armados internos los estándares de calidad del personal en Europa Oriental, África Subsaharia- militar iban en declive, y esto hizo que na y varias partes de Asia. La constante la subcontratación en CMSP se viera en la mayoría de sitios donde esta cir- como algo cada vez más rentable y de- cunstancia se dio fue que allí regíme- seable para las élites militares (Shearer, nes esencialmente débiles y con poco 1998; Laboire Iglesias, 2012). apoyo popular que habían conseguido subsistir gracias a la ayuda de alguna Por otra parte, la proliferación de con- de las dos superpotencias de la Guerra flictos en la periferia y la disolución Fría ya no contaban con el patrocinio de la Unión Soviética urgieron por de sus benefactores para mantenerse el despliegue de misiones de paz en con la misma solvencia en el poder, lo los contextos de mayor fragilidad. Sin
LA PERCEPCIÓN DE LAS ÉLITES POLÍTICAS Y LA PREDILECCIÓN POR LAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLENCIA: DE LOS MERCENARIOS A LAS COMPAÑÍAS MILITARES DE SEGURIDAD PRIVADA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 83 embargo, el confrontar a un enemigo sea por su bajo nivel de profesionali- propuestamente irregular en su terri- zación, o por sus intereses políticos torio conspiró contra las expectativas (Shearer, 1999; Ortiz, 2008). de éxito de las potencias mundiales y regionales en el desarrollo de las Es pertinente señalar que la sola ac- misiones de paz en las que se com- tuación de las élites económicas de prometieron. El rutilante fracaso de las grandes potencias sería insuficiente la misión estadounidense en Somalia para llevar a cabo semejantes reformas en el comienzo de la década de los en el sector defensa, sin contar con la noventa desestimuló nuevas aventu- connivencia de su contraparte en el ras militares del centro en la periferia sector político; correspondería a este (Krahmann, 2005). Para Peter Singer último la labor de controlar y regular (2006), las CMSP han ocupado este la privatización de la industria mili- déficit de fuerzas militares aptas para tar y de prever sus efectos. A lo largo adelantar misiones de paz en zonas de de este artículo, se ha visto la manera difícil acceso. como los Gobiernos del Reino Unido y de Estados Unidos han sido funda- Para los países periféricos, el uso de mentales para la estimulación de la CMSP significó una oportunidad para industria privada de la seguridad a lo hacer frente a amenazas domésticas, a largo de la historia moderna. Sin em- la vez que logró compensar sus insufi- bargo, la potencia norteamericana fue ciencias militares y de organismos de un paso más allá en este sentido. Tanto seguridad. La porosidad de fronteras Estados Unidos como el Reino Uni- proveniente de la globalización neo- do han padecido la pérdida de poder liberal planteó un reto a los tomado- militar y de recorte presupuestal, al res de decisión de países débiles, en tiempo que han intentado responder a la medida en que tuvieron que hacer los compromisos operativos que con- frente a enemigos locales que en mu- trae el afán de establecer las nuevas chas ocasiones tuvieron la capacidad agendas del nuevo orden mundial. No de tener alcance transfronterizo. Las obstante, los comandantes de las fuer- estrategias convencionales de contra- zas armadas británicas, en el sentido insurgencia demostraron su obsoles- opuesto a su contraparte americana, cencia de cara a redes criminales y se han abstenido de subcontratar algu- grupos beligerantes. La recurrencia a nas de sus funciones al sector privado CMSP se ofreció como una alternati- (Cusumano, 2015). va plausible de contar con una fuerza militar altamente capacitada y expe- Si bien en el Reino Unido ha existido rimentada para contrarrestar las ame- una auténtica voluntad política para nazas internas. Dicha solución tenía el involucramiento del sector privado la ventaja adicional de no hacerlos en las iniciativas del sector defensa, el depender de sus fuerzas domésticas, cuerpo militar ha sido mucho más pre- las cuales eran un peligro latente, bien cavido a la hora de dar este paso en
Mario Iván Urueña Sánchez 84 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD determinados aspectos. Por una parte, fensa durante la administración de Bill su Ministerio de Defensa ha estimulado Clinton “se ha embarcado en un esfuer- el concurso de actores privados en acti- zo sistemático y vigoroso para reducir vidades como la financiación de inicia- costos y mejorar el desempeño de sus tivas de defensa y en la administración actividades de apoyo a través de la sub- de bases e instalaciones domésticas. contratación, la privatización y la com- Por la otra parte, los jefes del sector petencia” (Cusumano, 2015, p. 226). defensa de este país han sido reacios a la hora de delegar funciones de apoyo La transformación política en el caso operativo y labores armadas especiales estadounidense fue mucho más pro- a personal civil (Cusumano, 2015). funda que unos ajustes legislativos y se circunscribió en una transformación Esta realidad ha tenido un sustento ju- más amplia del sector defensa que rídico desde el final mismo de la Gue- modificó fundamentalmente la doctri- rra Fría. El paquete de medidas que na militar de ese país: la Revolución refuerzan la presencia de los privados en Asuntos Militares (RAM). La RAM, en el ámbito de la seguridad británica al afianzar a la industria de la defen- parten con el Competing for Quality sa como detentadora de la tecnología White Paper de 1991, el cual sentó las de punta, demandaba personal alta- bases para la libre competencia entre mente calificado para el manejo del los servicios de defensa públicos y pri- equipamiento. El mejoramiento de la vados, a fin de mejorar la eficiencia y capacidad de vigilancia e inteligencia reducir el gasto presupuestal. Luego, proveniente de aviones tripulados o no en 1998, el Strategic Defense Review tripulados y satélites, del perfecciona- robusteció este proceso al considerar miento del uso de la computación y de la posibilidad de usar apoyo de contra- la búsqueda de precisión y aumento tistas privados en misiones militares ex- del rango de los misiles y bombas exi- traterritoriales. Posteriormente, serían gía la guía y el mantenimiento de técni- promulgados la política de Contractor cos y científicos civiles especializados. on Deployed Operation (Condo) y en El progresivo nivel de sofisticación de 2004 el programa Contractor Logistics los equipos de uso militar llevó a que (Conlog), el cual proveía a los Cuar- cada vez contratistas privados se vin- teles Permanentes y a los Conjuntos cularan permanentemente con el De- Británicos la oportunidad de adquirir partamento de Defensa para que este servicios de apoyo operativo del sector finalmente terminara delegando dicho comercial (Cusumano, 2015). régimen a empresas privadas (Heinec- ken, 2014). Tal revolución condicionó Los Estados Unidos de la posguerra Fría la seguridad nacional a la cooperación ha creado por su parte un consenso público-privada (Osterud, 2016). político y militar para sacar adelante esta transformación de su aparato de La RAM vino acompañada tanto de seguridad. Su Departamento de De- otra revolución de orden económi-
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En el Gobierno de Bush, la descon- Rumsfeld, quien desde el inicio de centración del sector de la defensa en su mandato puso en marcha las ideas las intervenciones en el extranjero no de privatización que habían sido deli- se vio reflejada únicamente en la de- neadas en el Gobierno de Clinton. Él legación de lo militar a lo civil, sino monitoreó la escritura del Quadrennial también de la subcontratación del Defense Review Report de 2001, cuyo personal del propio país invasor a uno objeto fue “el cambio de las bases de más nativo o de terceros países. Vol- la planeación en defensa de un mo- viendo a Heinecken (2014), del total delo ‘fundado en las amenazas’ que de contratistas utilizados en las inter- había dominado el pensamiento en el venciones, aproximadamente el 90 % pasado a un modelo ‘fundado en las no provenía de Estados Unidos (algo capacidades’ para el futuro” (Ellington, similar ocurrió con el Reino Unido). 2011, p. 140). Aprovechando la au- Aunque dependiendo de la ubicación tonomía que el modelo decisional de las cifras podían fluctuar, en promedio Bush le daba a su gabinete, presiona- entre el 60 y el 65 % de la mano de do por la acumulación de problemas obra usado por los oferentes privados en ambos frentes, llevó a una toma era población nativa; asimismo, en- de decisión inusualmente rápida que tre el 25 y 30 % provenía de terceros sacrificó la prudencia en las decisio- países. Las funciones que estos traba- nes tomadas. Esto, sumado al estruc- jadores desempeñaban no solo se li- tural decrecimiento del pie de fuerza mitaban al apoyo logístico; sobre ellos estadounidense después del fin de la también recaían responsabilidades de Guerra Fría y que ya fue referenciado, seguridad, destinadas a personal pro- tuvo como efecto un desproporciona- piamente militar (Heinecken, 2014). do aumento en la subcontratación de Una delegación de funciones tal, por asuntos militares a contratistas priva- más que contara con el impulso del dos (Ellington, 2011). poder político, hubiera sido impen- sada sin los altos mandos militares jugando un activo rol en el delinea- Conclusión miento del proceso de privatización (Cusumano, 2015). Tomando en cuenta que este artículo buscaba exaltar los factores militares, Para dar este salto de calidad, la ad- económicos y políticos como determi- ministración Bush tuvo entre su gabi- nantes en el cálculo de las élites po- nete a grandes emprendedores que líticas para decantarse por las formas ayudaron a instituir todo un andamia- privadas de violencia en momentos je político y jurídico para delegar mu- dados de la historia, puede establecer- chas de las funciones, otrora exclusivas se que en efecto existe una relación del sector público, al sector privado. causal entre factores y elecciones. A Tal vez el más destacado entre ellos pesar de las creencias contenidas en fue el secretario de Defensa, Donald una fuerte corriente de la literatura so-
LA PERCEPCIÓN DE LAS ÉLITES POLÍTICAS Y LA PREDILECCIÓN POR LAS FORMAS PRIVADAS DE VIOLENCIA: DE LOS MERCENARIOS A LAS COMPAÑÍAS MILITARES DE SEGURIDAD PRIVADA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 87 bre actores privados de violencia, estos las CMSP como agentes paraestatales van más allá de la simple búsqueda de que muestran una cara renovada del la supervivencia de las entidades po- colonialismo. líticas que las contratan y pueden ser agentes de prácticas imperialistas, cosa que los ubica como instrumentos tan- Referencias to defensivos como ofensivos del po- der político. La estimación hecha por Abrahamsen, R. y Williams, M. C. las élites políticas para optar por las (2007). Selling Security: Assessing formas privadas de violencia excede the impact of military privatization. sus propias valoraciones domésticas y Review of International Political cuenta también con variables sistémi- Economy, 15(1), 131-146. cas que la condicionan. Es evidente que en el caso de las CMSP hay ma- Adams, T. K. (2002). Private Military yores constreñimientos sistémicos para Companies: Mercenaries of the preferir su entrada en escena, en la 21st Century. Small Wars and Insur- medida en que estas emergen en un gencies, 13(2), 54-67. sistema internacional más maduro e Avant, D. (2004). The Privatization of interconectado. Security and Change in the Control of Force. International Studies Pers- Por otra parte, la sucesión y en muchos pectives, (5), 153-157. casos superposición de figuras de la se- guridad o violencia privada demuestra Avant, D. (2006). The implications of que a pesar de que los cambios po- Marketized Security for IR Theory: líticos o económicos mayores pueden The Democratic Peace, Late State atizar o atenuar su afianzamiento, no Building and the Nature and Fre- hay un único elemento distintivo de su cuency of Conflict. Perspectives on conducta. Los grupos privados milita- Politics, 4(3), 507-528. res han tenido una relación armónica Bliss, G. L. (2002). Revolution in Bu- con el poder, así como también han siness Affairs: Strategic Business sido proscritos y perseguidos por este Alliances in Army Transformation. en diferentes momentos. Carlisle Barracks: U.S Army War College. Finalmente, se ha visto cómo la fase Brooks, D. (2000). Messiahs or merce- contemporánea de masificación de las naries? The future of international privatizaciones del sector de la segu- private military services. Internatio- ridad y la defensa se ha inscrito en el nal Peacekeeping, 7(4), 129-144. marco de la hegemonía angloameri- cana de los últimos tres siglos. Ambas Bruce, T. (2010). Piracy as Statecraft: potencias ligaron su política exterior a The Mediterranean Policies of the las condiciones impuestas por la mano Fifth/Eleventh- Century Taifa of De- invisible del mercado para apuntalar a nia. Al-Masaq, 22(3), 235-248.
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Mario Iván Urueña Sánchez
Casuística en relaciones internacionales
REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 93 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):93-110,2017
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR*
Ernani Contipelli**
Resumen
El presente artículo tiene como finalidad presentar y debatir los principales factores que contribuyen para el desarrollo del proceso de integración latinoame- ricano y como actúan en la conformación de un fu- turo modelo de gobernanza global, a través de una propuesta de análisis comparado de casos concretos. Así, en la primera parte, se establecen las premisas metodológicas que pautan la discusión, fundadas en los conceptos teóricos sobre gobernanza global y el papel desempeñado por los procesos de integración
* Artículo elaborado en el marco del grupo de trabajo European Integration and Comparative Regionalism, del Center for European Strategic Research (CESR, Italia). ** Posdoctor en Derecho Político Comparado, de la Universidad Pompeu Fabra, España; Posdoctor en Derecho Constitucional Comparado, de la Universidad Complutense de Madrid, España; Doctor en Derecho del Estado, de Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, Brasil; máster en Filosofía del Derecho y del Estado, y en
31 de marzo 2017 Derecho Tributario, de la misma universidad; licenciado en Derecho, de Mackenzie, São Paulo, Brasil. Profesor del Programa de Posgrado en Derecho, de la Universidade Comunitária da Região de Chapecó, Brasil y director del Center for European Strategic Research (Italia). Recibido: 4 de marzo 2017 Evaluado: 13 de marzo 2017 Aceptado: Referencia: Contipelli, E. (2017). Gobernanza global y análisis comparado y el Andina Latina: Comunidad de integración en América de los procesos Mercado del Sur. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad , 12 (2), 93-110. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2802 Artículo de Reflexión Correo electrónico: [email protected] 94 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD respecto al tema, caracterizando el debilitamiento de los Estados-nación ante la incapacidad de atribuir respuestas contundentes a los problemas emergentes y comunes de nuestra sociedad contemporánea. Posteriormente, se presenta la investigación de dos casos concretos: la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur, y se hace una verificación de los principales hechos que contribuye- ran para el desarrollo de tales entidades y también aquellos que, paralelamente, demuestran los factores que actúan en la peculiar discontinuidad de los proyec- tos de integración en el continente latinoamericano. Finalmente, se realiza una constatación general y de contenido comparativo de los casos estudiados como forma de reflejar sobre las perspectivas de la región y cómo esta podrá contribuir para una futura implementación de una gobernanza global.
Palabras clave: gobernanza global, América Latina, integración regional, Comu- nidad Andina de Naciones, Mercosur.
GLOBAL GOVERNANCE AND COMPARATIVE ANALYSIS OF THE INTEGRATION PROCESSES IN LATIN AMERICA: THE ANDEAN COMMUNITY AND THE MERCOSUR
Abstract
The present article aims to present and discuss about the main factors that contribute for the development of the Latin American integration process and how they act on the institutionalization of a future model of global governance through a comparative analysis proposal of concrete cases. Therefore, in the first part, we establish the methodological premises, which are based on the theo- retical concepts concerning global governance and the role of the integration processes, characterizing the weakening of the State-nations and their incapacity to give due answers for the emergent and common problems faced by our con- temporary society. Sequentially, we focus our attention on the investigation of two concrete cases: the Andean Nations Community and the Mercosur in order to verify the major facts that contribute for the development of these entities and also those ones that, at the same time, demonstrate the peculiar discontinuity of the integration process in the Latin American continent. Finally, we will present a general and comparative overview of the analyzed cases as a way to reflect on the perspectives of the region and how it could contribute for the future imple- mentation of global governance.
Keywords: Global governance, Latin America, regional integration, Andean Na- tions Community, Mercosur.
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 95
GOVERNANÇA GLOBAL E ANÁLISES COMPARADO DOS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO NA AMÉRICA LATINA: COMUNIDADE ANDINA E O MERCADO DO SUL
Resumo
O presente artigo, tem como finalidade, apresentar e debater os principais fato- res que contribuem para o desenvolvimento do processo de integração latino- americano e como atuam na conformação de um futuro modelo de governança global, através de uma proposta de análises comparada de casos concretos. Assim na primeira parte se estabelecem as premissas metodológicas, que pau- tam a discursão, fundadas nos conceitos teóricos sobre governança global e o papel desempenhado pelos processos de integração respeito ao tema, ca- racterizando o enfraquecimento dos Estados-nação perante a incapacidade de atribuir respostas contundentes aos problemas emergentes e comuns da nossa sociedade contemporânea. Posteriormente, se apresenta a pesquisa de dois ca- sos concretos: a Comunidade Andina de Nações e o Mercosur, e se faz uma verificação dos principais feitos que contribuíram para o desenvolvimento de tais entidades também aqueles que paralelamente demostram os fatores que atuam na peculiar descontinuidade dos projetos de integração no continente latino-americano. Finalmente, se realiza uma constatação geral e de conteúdo comparativo dos casos estudados, como, forma de mostrar sobre as perspectivas da região e como a mesma poderá contribuir para uma futura implementação de uma governança global.
Palavras-chaves: governança global, América Latina, integração regional, Co- munidade Andina de Nações, Mercosur.
Introducción
Ante los efectos de la globalización seguridad, el terrorismo, el desarrollo en las relaciones de poder, es visible humano, entre otros. la necesidad de reconfiguración de los paradigmas que determinarán la De ese modo, el destino del Estado- construcción del Estado-nación para nación como modelo de organización posibilitar la flexibilización de su so- institucional de nuestra sociedad está beranía, y así contestar con mayor estrechamente vinculado al orden in- eficacia los emergentes problemas de ternacional, considerando el aumento orden planetaria que afectan nuestra de la interdependencia entre órdenes sociedad contemporánea, como por nacionales y la consagración de una ejemplo cambio climático, la cyber- futura gobernanza global.
Ernani Contipelli 96 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
En ese camino, que va desde los Esta- El presente artículo tiene como finali- dos-nación hacia la futura gobernanza dad presentar y debatir sobre los prin- global, encontramos como una espe- cipales factores que contribuyen para cie de punto intermedio los procesos el desarrollo del proceso de integra- de integración regional, los cuales se ción latinoamericano y cómo estos ac- presentan a manera de modelo de or- túan en la conformación de un futuro ganización institucional del poder en modelo de gobernanza global, a través pleno desarrollo ante la esfera interna- de una propuesta de análisis compara- cional, que deben ser consolidados en do de casos concretos. el ámbito supranacional y direcciona- dos a la solución de problemáticas co- Así, en la primera parte, se estable- munes de determinadas regiones, así cen las premisas metodológicas que como de orden planetaria, sobre todo pautan la discusión, fundadas en los con respecto a las temáticas de desa- conceptos teóricos sobre gobernanza rrollo humano. global y el papel desempeñado por los procesos de integración respecto Por lo tanto, una perspectiva de aná- al tema, y así se caracteriza el debi- lisis comparada de los procesos de litamiento de los Estados-nación ante integración debe funcionar como la incapacidad de atribuir respuestas contundentes a los problemas emer- vector de orientación sobre el modo gentes y comunes de nuestra sociedad como las entidades regionales se for- contemporánea. talecen en pro de una futura imple- mentación de la gobernanza global, a Posteriormente, se presenta la in- partir de la constatación de similitu- vestigación de dos casos concretos: des y diferencias. la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado del Sur (Merco- Es cierto que tal modalidad de inves- sur); en este punto se hace una ve- tigación considera las distintas tra- rificación de los principales hechos yectorias históricas y culturales que que contribuyeron para el desarrollo caracterizan los procesos de integra- de tales entidades y que demuestran ción y que definen sus respectivos los factores que actúan en la peculiar perfiles, especialmente, con relación discontinuidad de los proyectos de al continente latinoamericano, don- integración en el continente latinoa- de las preferencias en tal ámbito son mericano. Finalmente, se realiza una marcadas por la superposición de constatación general y de contenido instituciones y fracturas ideológicas, comparativo de los casos estudiados elementos que deben necesariamente como forma de reflejar las perspec- hacer parte de las propuestas de in- tivas de la región y cómo esta podrá vestigación para construcción de una contribuir para una futura implemen- gobernanza regional. tación de una gobernanza global.
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 97
Gobernanza global, integración resolver los emergentes problemas de regional y comparación la sociedad actual, como el cambio climático, el consumo, la pobreza, el Contemporáneamente, el mundo su- terrorismo, la inmigración, el trata- fre profundas transformaciones en las miento de epidemias, entre otros, los relaciones de poder. La intensificación cuales retiran su condición de princi- del proceso de globalización, que in- pal y único actor en la esfera política crementa considerablemente los ni- mundial, para privilegiar fórmulas de veles de interdependencia entre los gobernanza de carácter multinivel y Estados-nación y sus ciudadanos, pasa cooperativo que posibiliten la maxi- a imponer la opción por modelos ins- mización de acciones conjuntas con titucionales que logren una actuación la debida repartición de sus costes y efectiva en el ámbito internacional beneficios, así como la adecuada pro- para la protección de los denomina- tección a los bienes públicos globales. dos bienes públicos globales, es decir, aquellos que por su extensión mul- Para reforzar los argumentos anterio- tinacional deben ser compartidos y res, David Held (2010) señala que, generar beneficios para la humanidad finalmente, en la actualidad se reco- como un todo, y exigir así instrumentos noce que los problemas globales no de protección que van más allá de las pueden ser resueltos por un Estado- fronteras estatales (Contipelli, 2016b). nación actuando en solitario, ni tam- poco por Estados que solo luchan por La propia idea de gobernanza global, ocupar un lugar en sus bloques regio- como afirma Joseph Stiglitz (2006), nales. Así, el autor pondera que en la surge a partir del concepto de bienes medida que han ido aumentando las públicos globales. Pueden ser consi- exigencias al Estado, ha ido surgiendo derados como bienes públicos globa- un conjunto de problemas políticos les los bienes materiales (el agua, las que no pueden ser adecuadamente florestas, los recursos naturales), así sin la cooperación de otros Estados y como la seguridad internacional (la es- de actores no estatales; de modo que tabilidad política global, la estabilidad cada vez se tiene más conciencia de económica, la asistencia humanitaria, que los Estados ya no son las únicas la protección del medio ambiente, el unidades políticas apropiadas, bien avance del conocimiento). Prosigue el sea para resolver los principales pro- autor con la consideración de eso bie- blemas políticos o para gestionar la nes caracterizados por la no-rivalidad amplia gama de funciones públicas. en su consumo y la no-exclusión de sus consumidores. En definitivo, la condición actual de la humanidad impone la búsqueda Estas afirmaciones evidencian el nítido de fórmulas de organización social debilitamiento del poder de los Esta- que posibiliten un ajuste entre el po- dos-nación ante su incapacidad para der institucional y los efectos de la
Ernani Contipelli 98 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD globalización, que consoliden la idea mocráticas de múltiples campos de in- de interdependencia y solidaridad en- terés: económico, cultural, científico, tre naciones para enfrentar problemas entre otros, y reducir de esta manera comunes y de orden planetaria, lo que eventuales conflictos entre diferentes exige la flexibilización del paradigma percepciones de mundo. de la soberanía absoluta propia de la figura Estado-nación y una mayor in- Un punto por ser destacado en las teracción política en el ámbito supra- consideraciones de Wendt (2003) tie- nacional, como forma de establecer ne que ver con la Unión Europea, un apropiado camino para lograr una la cual debe ser comprendida como futura gobernanza global. una especie de prototipo en términos de gobernanza comunitaria supra- Con relación a las afirmaciones ante- nacional, por su compleja estructura riores, es interesante apuntar la idea institucional que busca homogenizar de Estado-mundial desarrollada por intereses en un espacio históricamen- Alexander Wendt (2003), que presu- te caracterizado por divergencias a pone la existencia de una entidad de través de la adopción de una política, carácter supranacional que atienda la al menos normativamente, de conte- necesidad de establecer una estructura nido consensual y democrático que coercitiva que posibilite la integración visa la solución de problemas comu- global de las naciones, respetando sus nes de la región. diversidades en un ambiente de paz y seguridad. Conforme el pensamien- Ante el panorama presentado, es po- to del autor, contemporáneamente, sible afirmar que los procesos de in- competiría a la Organización de las tegración regional desempeñan un Naciones Unidas (ONU)1 el hecho de papel decisivo en la consagración de convertirse en tal instancia de decisión una futura estructura de gobernanza jerárquicamente superior en la esfera global, en la medida que la persecu- internacional, ejerciendo las atribucio- ción de objetivos externos, domésticos nes de un Estado-mundial a través de y transnacionales convergentes en de- un modelo de gobernanza inclusiva terminada área, a través de estructuras que permita las manifestaciones de- reconocidas institucionalmente, estre-
1 La actual estructura institucional de la gobernanza global se encuentra asentada en los modelos de instituciones financieras Breton Woods y de la ONU, surgidos tras la Segunda Guerra Mundial. Dichos modelos establecen una interconexión multinivel entre sistema internacional y nacional, sin necesariamente atentar para la determinación de un trabajo conjunto y eficiente entre diferentes actores existentes en el plan internacional para hacer frente a los problemas comunes de nuestra sociedad y que atingen la protección de los bienes públicos mundiales. Esto, una vez que las entidades representativas de tales modelos, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, estén orientadas prioritariamente a atender los intereses de las potencias occidentales hegemónicas en perjuicio de las demás regiones, lo que genera un desnivel en la distribución de los posibles beneficios advenidos del proceso de globalización.
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 99 cha eventuales lazos de cooperación de la perspectiva de acciones comu- y posibilita una actuación dinamizada nes en el plan externo, transnacional en pro del trato de intereses que no y local, que coincidan en la protec- pueden ser solucionados aisladamente ción de los bienes públicos globales por los Estados-naciones. y en las propuestas de cooperación y desarrollo humano. De ese modo, los procesos de inte- gración regional deben ser visualiza- Es importante señalar que esos facto- dos históricamente como una etapa res cognitivos que están vinculados a anterior a una futura y necesaria im- la identidad de cada región poseen un plementación de un modelo de go- papel crucial en la definición de los bernanza global. En otras palabras, modelos de cooperación internacional, los bloques de integración regional en la medida que permiten compren- funcionan como un elemento insti- der los elementos que son compartidos tucional intermedio que posibilita la en un determinado espacio territorial apertura de un canal de comunicación para evaluación de objetivos y resulta- entre los Estados-nación y la prospec- dos, como las expectativas respecto de tiva de formación de un Estado-mun- practicas políticas, sociales y económi- dial. Estamos conscientes de que el cas. La interconexión entre integración camino es largo y está caracterizado e identidad no configura algo dado o por una serie de obstáculos y dificul- constante, ni tampoco excluyente en tades; sin embargo, el momento his- sus correspondientes realidades, sino tórico que vivimos se orienta a favor elementos que coexisten y se comple- del regionalismo y de sus múltiples y mentan a lo largo del desarrollo de las reciprocas relaciones, para promover propuestas de integración, que, de tal un acercamiento entre las naciones y manera, se construyen socialmente a ciudadanos, y principalmente afrontar través de la interacción de compleji- sus problemas comunes. dades domésticas y transnacionales (Acharya, 2012). Considerando entonces que la go- bernanza global consiste en el ob- En ese contexto, surge una serie de jetivo por ser logrado y los procesos mecanismos para el análisis de los pro- de integración regional prospectan cesos de integración y sus múltiples su implementación ante la estructura dimensiones, destacándose entre ellos institucional existente en nuestra so- el método comparado, que permite la ciedad contemporánea, la investiga- constatación de las diferencias y simili- ción político-científica debe centrar tudes entre bloques regionales a partir sus análisis en la constatación de los de distintos ángulos, para realizar un factores que posibilitan el equilibrio balance de sus puntos positivos y ne- de las relaciones de poder y fortale- gativos, sobre todo en lo que se refiere cen el establecimiento de un diálogo a la prospección de una futura go- abierto en el orden internacional des- bernanza global. Así, la comparación
Ernani Contipelli 100 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD posibilita una mejor visualización de de fuerzas que deben ser consideradas cómo el proceso de integración regio- por una investigación comparada ante nal actúa en ambientes específicos, el escenario multicultural contemporá- señalando la interacción de una plu- neo y sus perspectivas en términos de ralidad de factores relacionados con gobernanza global. historia, cultura, religión, economía y política, los cuales participan del desa- Los procesos de integración poseen rrollo de las entidades representativas peculiaridades que deben ser consi- de tales modelos de cooperación en deradas en el análisis y prospección de la esfera supranacional y permiten la sus etapas de desarrollo, de tal modo contextualización de las acciones to- que no estamos autorizados a estable- madas en tal sentido. cer una ley universal de integración (Haas, 1961), que podría, por ejemplo, De ese modo, los estudios compara- ser deducida del modelo europeo. Se dos deben transcender consideracio- comprende, entonces, que la Unión nes formales y penetrar en el núcleo Europea debe ser utilizada como un de los factores que están en constan- parámetro de investigación, ante su fór- te interacción con el significado de la mula que, de cierto modo, puede ser realidad social, componiendo la diná- considerada como bien sucedida, lo mica de construcción del perfil políti- que permite extraer diversos elementos co de las instituciones e inspirando el para construcción de los demás pro- contenido de sus respectivas estructu- cesos de integración existentes en el ras y decisiones, para posibilitar una mundo como el latinoamericano, pero apreciación productiva que valorice jamás como el modelo único y exclusi- las virtudes de la diversidad, y así pro- vo que debe ser aplicado a la realidad mover su aceptación y la comprensión de otros continentes, los cuales tienen recíproca entre distintos actores políti- sus propias trayectorias histórico-cul- cos (Cotterrell, 2006). turales, que constituyen el vector guía para la conformación de una eventual Es cierto que, ante la especificidad gobernanza comunitaria supranacional de cada proceso integracionista, esos en distintas regiones del planeta. factores se manifiestan en diferentes modos y grados en cada contexto so- Por lo tanto, ante las circunstancias cial, y están decisivamente influencia- peculiares de América Latina, los pro- dos por los discursos ideológicos que cesos de integración regional siempre se presentan y dominan el escenario fueron marcados por dos aspectos: la político de los países miembros de ta- superposición y discontinuidad, los les bloques; es decir, que contribuyen cuales en determinado sentido po- para la dinámica de construcción y re- drían ser comprendidos como perjudi- construcción del perfil de una deter- ciales a la consolidación de los marcos minada institución. De esta manera, generales de las entidades regionales componen los valores y la pluralidad y su orientación a favor de una go-
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 101 bernanza supranacional y futuramen- está vinculada a un descontentamien- te global. Así, el recurso al método to con la actuación de la Asociación comparado posibilita la identificación Latinoamericana de Libre Comercio de los factores que contribuyen para (Alalc), por la ausencia de considera- el descompaso de la integración lati- ción de las diferencias existentes entre noamericana y cómo ellos pueden ser sus miembros.2 contextualizados, como en el caso de la CAN y del Mercosur, que se encuen- También dentro de esa etapa inicial tran compuestos por países que repre- del proceso de integración andino, se sentan la fragmentación existente de destacan dos hechos: en 1971, Vene- manera contemporánea en la región zuela notificó a la Alalc su intención de y que pueden, a partir de un análisis incorporarse al Acuerdo de Cartagena, comparado, contribuir a la evolución lo que efectivamente ocurrió en febre- de otras propuestas de integración en ro de 1973; en 1976, ocurre la retira- el contexto latinoamericano. da de Chile del bloque, justificada en divergencias sobre las medidas econó- micas relativas al libre comercio, pero La Comunidad Andina de Naciones en realidad vinculadas al periodo polí- tico turbulento cuando se encontraba La CAN surge como Pacto Andino con el país con el golpe militar comandado la firma del Acuerdo de Cartagena en por Augusto Pinochet.3 1969 entre Bolivia, Chile, Ecuador, Colombia y Perú, para configurar una Durante la década de los ochenta, o unión aduanera con el objetivo de for- década perdida, la crisis económica en talecer el poder de negociación y de el continente, asociada a la promoción actuación de los países de la subregión de políticas proteccionistas, redujo las en la esfera comercial internacional. Es posibilidades de implementación de importante señalar que la causa impul- los objetivos acordados en el Acuer- sora del proceso integracionista andina do de Cartagena, hecho que impactó
2 Señalado como una de las grandes motivaciones para la firma del Acuerdo de Cartagena, además de la pretensa uniformidad económica en la región andina, está relacionada con la insatisfacción de determinados países miembros de la Alalc, en especial los subdesarrollados, por la ausencia de mecanismos compensatorios. En tal sentido, Gonzáles (1979) afirma que “Los países medianos y pequeños que se encontraban abocados a formar sus propias estructuras continuaron desarrollando principalmente sus políticas de sustitución de importaciones para sus propios mercados, ya que su potencialidad para aprovechar el mercado ampliado requería una acumulación inicial de infraestructura que no poseían. Este elemento creó el descontento de los países medianos y pequeños que en 1969 promovieron el acuerdo sub-regional andino” (p. 14). 3 Con respecto a la retirada de Chile del Pacto Andino, Casas Gragea (2003) afirma que “Bajo el régimen del general Pinochet, Chile adoptó un modelo económico liberal de orientación hacia fuera que el resto de países del Acuerdo consideraron incompatibles con la estrategia y los objetivos conjuntos establecidos. Finalmente, esto supuso el abandono de Chile del Grupo Andino en 1976 y como consecuencia, un duro retroceso en el proceso comunitario andino” (p. 16).
Ernani Contipelli 102 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD negativamente en la consolidación del ción de una zona de libre comercio y proceso integracionista andino. la determinación del arancel externo común, fueron realizados arreglos ins- Posteriormente, el contexto interna- titucionales a través de los Protocolos cional favorable, con la intensificación de Trujillo (1996) y de Sucre (1997) del comercio mundial e internacio- para profundización del proceso de nalización del capital y la adopción integración, atribuyéndole no solo de políticas domésticas –basada en la connotación técnica y comercial, sino apertura de mercados por influencia también de contenido claramente po- del Consenso de Washington– gene- lítico, con el reemplazo del Pacto An- raran un ambiente favorable durante dino por la CAN y la consagración del la década de los noventa para el forta- Sistema Andino de Integración. lecimiento del proceso de integración andino con la clara opción por un mo- De ese modo, las modificaciones im- delo de regionalismo abierto. plementadas en las propuestas ori- ginarias del proceso de integración Uno de los mejores ejemplos que de- conferirán a la CAN una arquitectura muestran la tendencia de flexibilización institucional compleja similar a de un de las reglas del Pacto Andino está rela- Estado, con aspiraciones supranacio- cionado con la Decisión 322 de la Co- nales, especialmente, relacionadas misión del Acuerdo de Cartagena del con la idea de formación de un mer- 25 de agosto de 1992. Esto permitió a cado común. los países miembros del grupo promo- ver negociaciones unilateralmente con La primera década del siglo XXI es otros países de la región (Asociación crucial para la CAN, cuando la frag- Latinoamericana de Integración, Cen- mentación ideológica del continente troamérica y Caribe), estando apenas latinoamericano pasa a ser percibida obligados a comunicar tal hecho a los en su composición, lo que puede ser demás miembros de la comunidad, perfectamente constatado con la reti- lo que contrariaba el artículo 98 del rada de Venezuela en 2006, después Acuerdo de Cartagena, que exige la de que Colombia y Perú anunciaran el realización de consultas a la Comisión establecimiento de acuerdos de libre para adquirir compromisos de carácter comercio con Estados Unidos. arancelario con países ajenos a la su- bregión, lo que evidentemente prioriza Sin embargo, con la Cumbre de Tarija los intereses nacionales en detrimento en 2007, fue establecido el paradig- de los comunitarios, revelando el ca- ma de la integración integral, que al rácter intergubernamental que pasa a establecer como objetivo lograr una ser asumido por el bloque. unidad en la diversidad al servicio del vivir bien de los pueblos andinos y en En dicho periodo, además de arreglos armonía con la naturaleza refuerza institucionales que permitirán la crea- la presencia de aspectos culturales y
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 103 ambientales, lo que revela su estrecha proceso de integración; esto demues- vinculación con el denominado Sumak tra que la convergencia, respecto de Kawasai, conceptos que inspiran el cuestiones relativas a factores políti- nuevo constitucionalismo latinoame- cos, precede a las de orden económi- ricano en Bolivia y Ecuador, naciones co en la determinación del desarrollo presididas por Gobiernos con fuerte del bloque. La consecuencia es que connotación social. la CAN no produce los efectos que le son deseados y no cumple con sus De todos modos, es relevante señalar ambiciones, pues presenta una estruc- que uno de los objetivos propuestos tura institucional inconducente con para el bloque y de fundamental im- su realidad; es decir, abstractamente portancia en su evolución es la adop- se presenta como entidad de carácter ción de una política exterior común supranacional, pero en la practica fun- que está lejos de ser implementada, ciona como una instancia de decisio- considerando las diferentes y contra- nes intergubernamentales, en la cual dictorias perspectivas ideológicas de su agenda es utilizada por los gober- nantes para atender sus intereses na- los gobernantes de los países miem- cionales y pragmáticos, sin cualquier bros, como puede ser constatado en compromiso con las aspiraciones co- el evidente confronto de posiciones munitarias e institucionales presentes políticas de Bolivia y Ecuador con las en la formación de la entidad. de Perú y Colombia, sobre todo a par- tir del momento cuando los dos últi- mos adoptaron Acuerdos Bilaterales Mercado del Sur de Libre Comercio con las grandes potencias occidentales (Estados Uni- En la década de los noventa del siglo dos y la Unión Europea), los cuales pasado, durante el ya señalado pe- vienen generando un desestimulo al riodo de consagración del modelo de comprometimiento con el desarrollo regionalismo abierto, Argentina, Bra- del proceso de integración andino sil, Paraguay y Uruguay impulsaran su (Contipelli, 2016a). proceso de integración por intermedio del Tratado de Asunción, con la crea- A partir de las consideraciones ante- ción del Mercosur, entidad destinada riores, es posible constatar la hetero- a la conformación de un mercado co- geneidad ideológica presente en la mún entre los países signatarios, defi- composición de la CAN, que implica niendo un programa de liberalización una ausencia de percepción única en- comercial y de reducción de las barre- tre los gobernantes sobre el futuro del ras arancelarias.4
4 Con respecto al contexto donde se forma el Mercosur, Álvaro Vasconcelos (2007) comenta que el bloque puede ser considero el primero proyecto de integración generado por la globalización, a partir de una
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Con la firma del Protocolo de Ouro una perspectiva desarrollista preocu- Preto en 1994, fue establecido el Aran- pada sobre todo por la inclusión social. cel Externo Común, y de esta forma se determinó la unión aduanera y las De esta manera, se verifica una am- reglas de relaciones comerciales entre pliación de los objetivos del Mercosur, los miembros del bloque, mediante la especialmente, para imponerle una cual se comprometen a negociar en connotación de carácter social en la forma conjunta acuerdos de naturale- estructura institucional de la entidad, za comercial con terceros países o gru- más que nada con la iniciativa de crea- po de países extrazonas en los cuales ción de los siguientes órganos: 1) Insti- se otorguen preferencias comerciales, tuto Social del Mercosur, aprobado en conforme Decisión del Consejo del la Reunión de Ministros y Autoridades Mercado Común 32/00. Esto impidió de Desarrollo Social y creado por De- la negoción unilateral de nuevas pre- cisión del Consejo Mercado Común ferencias comerciales, lo que, por un 03/2007, y que tiene como propósi- lado, ayudó a una mayor cohesión en- to la investigación en el campo de las tre el grupo; pero, por otro lado, difi- políticas sociales, para promover y ge- cultó la implementación de un código nerar acciones de carácter inclusivo, aduanero común para el desarrollo de con equidad e igualdad; 2) Instituto de las propuestas de integración, lo que Políticas Públicas en Derechos Huma- convirtió a la región en una zona de nos (IPPDH), creado por Decisión del libre comercio. Consejo del Mercado Común 14/09, y el cual está orientado a la investiga- En el siglo XXI, el cambio de orienta- ción, capacitación y apoyo en la coor- ción político-ideológico en el conti- dinación de políticas regionales de los nente sudamericano, con la asunción derechos humanos, entre las cuales se de Gobiernos de izquierda y centro- destacan las políticas de memoria, ver- izquierda en los países miembros del dad, justicia y reparación ante graves Mercosur, afectó el proceso de integra- violaciones; políticas de igualdad y no ción en la región, ante la voluntad co- discriminación; políticas de preven- mún de tales Gobiernos por superar el ción de la violencia institucional y se- anterior modelo neoliberal, para con- guridad ciudadana e infraestructura en sagrar practicas políticas económicas derechos humanos; y 3) el Parlamento coordinadas por el Estado dentro de del Mercosur (Parlasur), aprobado por
Cont. nota 4 actitud consciente de Brasil y Argentina sobre las dificultades enfrentadas por las naciones en desarrollo para superar los desafíos económicos durante tal momento histórico. Así, el Mercosur surge como una respuesta a las necesidades de sus miembros de cambiar las políticas de desarrollo implementadas en las décadas de los sesenta y setenta, direccionadas a la industrialización y consecuente sustitución de las importaciones para actualizarlas y orientarlas a la apertura comercial e integración en el mercado internacional; es decir, ajustadas a las propuestas neoliberales del Washington Consensus.
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 105 el Programa de Trabajo 2004-2006 del bros restantes aprobaron el ingreso Consejo del Mercado Común, y que de Venezuela como miembro pleno, se constituye en 2006 como espacio y atribuyeron mayor peso político a político de representación del plura- la entidad, una vez que pasa a contar lismo y de las diversidades contenidas con una población de cerca de 275 en el territorio del bloque, para cum- millones de personas, equivalentes plir funciones testimoniales en defesa al 70 % del total de Sudamérica y un de la democracia y de los derechos Producto Interno Bruto (PIB) de 3,32 humanos. Sobre el Parlasur es impor- billones de dólares; esto es, el 83 % del tante esclarecer que, aunque se carac- de la región, además de una extensión terice como órgano político, no posee territorial correspondiente al 72 % de facultades decisorias, con actuación toda región (12,7 millones de kilóme- restricta a la elaboración de ciertos tros cuadrados). dictámenes no vinculantes, lo que hace que padezca de los mismos pro- En el caso de Bolivia, el país firmó el blemas de legitimidad y competencias Protocolo de Adhesión al Mercosur de los demás parlamentos regionales en 2012, pero solamente en 2015 la latinoamericanos. totalidad de los Estados miembros del bloque reconoció tal documento, que, Además, en ese periodo, considerando actualmente, aguarda su incorpora- los vínculos político-ideológicos entre ción en los respectivos congresos na- los Gobiernos de las naciones interesa- cionales. Mientras no se complete el das y la apertura de las directrices es- referido trámite legal, Bolivia será con- tablecidas por el Tratado de Asunción, siderado como “miembro en proceso con respecto a la aceptación de otros de adhesión” con derecho a voz, pero Estados miembros de la Asociación La- sin voto en las decisiones del bloque. tinoamericana de Integración, el Mer- cosur pasa a incorporar dos nuevos De todos modos, a lo largo de los años, países: Venezuela y Bolivia. con las transformaciones de las relacio- nes comerciales en el ámbito global, Venezuela firma el protocolo de adhe- que exigen una actuación de carácter sión al Mercosur en 2006; sin embar- más pragmático, en especial con el su- go, este proceso apenas se completa perciclo económico experimentado a en 2012, tras la suspensión de Para- partir del boom de las commodities y guay en las decisiones del bloque, en el crecimiento de la presencia de China razón de sus problemas domésticos, en América Latina, se verifica un mayor relacionados con la destitución del en- interés de las autoridades políticas de tonces presidente Fernando Lugo y la los países miembros en la flexibilización ausencia de elecciones democráticas de las reglas del Mercosur, principal- en el país. Así, a partir del 30 de julio mente, en lo que se refiere a la posi- de 2012, con Paraguay alejado de sus bilidad de establecimiento de acuerdos funciones ante el Mercosur, los miem- comerciales de manera unilateral.
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Uno de los mejores ejemplos de esa Paralelamente, a los revueltos políti- pragmaticidad puede ser constatado cos del Mercosur, en la misma región, en el Convenio Marco de Coopera- especialmente, en los países del Pa- ción en Materia Económica y de In- cifico, fue desarrollada una propues- versiones, firmado en julio de 2014, ta de política exterior direccionada mediante el cual China se propone a al libre comercio, inicialmente, con construir obras de infraestructura (dos la participación bilateral en acuer- hidroeléctricas y una ferrovía) en Ar- dos comerciales firmados con gran- gentina, que, en contrapartida, per- des potencias, como Estados Unidos mitirán la elaboración de productos y la Unión Europea. Este movimiento manufacturados chinos en su territo- gana fuerza al punto de posibilitar, en rio, los cuales reducirán la fuerza com- 2011, la creación de una nueva enti- petitiva de Brasil en el mismo sector, dad de cooperación internacional, la ignorando, además de las reglas co- Alianza del Pacífico, compuesta por merciales del Mercosur, una histórica Chile, Perú, Colombia y México, la partnership entre los dos países (Conti- cual presenta objetivos básicos muy pelli y Picciau, 2015). bien definidos para promoción de la inserción internacional de dichos La señalada pragmaticidad se acentúa países: apertura económica y con- motivada por una serie de importantes diciones favorables para inversión hechos ocurridos en la primera déca- extranjera, de manera que sus miem- da del siglo XXI, especialmente entre bros son libres para establecer acuer- el bienio 2014-2015, los cuales pro- dos comerciales unilateralmente. mueven un nuevo giro ideológico en Sudamérica, acreditado por los emble- La ascensión de la Alianza del Pacífico máticos resultados obtenidos por pro- y su pragmática política comercial em- yectos políticos de derecha en la región, pieza a atraer nuevos interesados en como la victoria del candidato Mauricio acercarse al grupo, entre ellos países Macri en las elecciones presidenciales miembros del Mercosur como Argen- en Argentina, lo que pone fin al pero- tina, ahora orientada a la adopción de nismo de los Kirchner; el debilitamien- practicas económicas neoliberales con to del chavismo en Venezuela, con el el Gobierno de Mauricio Macri, lo que éxito de la oposición en las elecciones se ajustaría perfectamente a las pro- legislativas; la derrota de Evo Morales puestas de liberalización defendidas en el referéndum destinado a aprobar por los demás miembros de la alianza. su cuarta reelección en el Gobierno del Es importante resaltar el juego geopolí- país, y el proceso de impeachment mo- tico que se desarrolla en la región y sus vido contra Dilma Roussef, que parece piezas, pues los países miembros de la cerrar los 16 años de dominación del Alianza del Pacífico se presentan polí- escenario político en el país por el Par- ticamente próximos a Estados Unidos, tido de los Trabajadores, con el retorno siendo considerados incluso sus aliados de un gobierno de centro-derecha. históricos en el continente sudamerica-
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 107 no y el apoyo de la gran potencia a la claramente adepto de practicas eco- formación del bloque demuestra una nómicas de liberalización, ya se pro- especie de respuesta al aumento de la nunció en el sentido de promover una influencia china en Sudamérica. mayor apertura y flexibilización de las reglas comerciales del Mercosur, lo Todo ese escenario suscita una serie que aleja una posibilidad de salida de de consecuencias que pueden de- Argentina, ya que las perspectivas de terminar el futuro del Mercosur y del los dos grandes socios del bloque son propio proceso de integración en el de momento coincidentes y fortalecen continente sudamericano, entre los las dos tesis finales: destitución de la cuales podemos señalar: la retirada de decisión del CMC 32/00 y Acuerdo Argentina del bloque, como forma de Mercosur-Alianza Pacífico. alejar entrabes normativos y permitir la firma de acuerdos comerciales unilate- Aparte de un acuerdo general con rales con la Alianza del Pacifico e in- dimensiones interregionales entre los cluso su eventual entrada en el grupo; dos bloques, lo que demostraría un la flexibilización de la reglas comer- estrechamiento de los lazos de coo- ciales del Mercosur, con la revocación peración entre las regiones del conti- de la decisión del CMC 32/00, lo que nente y un primero paso en términos implicaría en la conversión de la actual de gobernanza regional –aunque por unión aduanera en una mera zona de la vía de un eventual Tratado de Libre libre comercio y, como efecto general, Comercio–, se comprende que las de- un retroceso en las perspectivas inte- más perspectivas presentadas para el gracionistas del bloque. Finalmente, el Mercosur implican un debilitamiento establecimiento de un acuerdo entre de su propuesta integracionista, un el Mercosur y la Alianza del Pacifico, nítido retroceso, para lo cual basta con dimensiones interregionales y verificar la conversión de una consoli- bajo el consenso de los miembros de dada unión aduanera en una zona de ambos bloques. Esto converge los dos libre comercio. polos económicos de la región y posi- bilita una mayor libertad de negocia- ción entre los países involucrados, con Balances y perspectivas la eventual formación de una zona de de la integración latinoamericana libre comercio en la región (Paikin y Perrotta, 2016). La CAN, aunque presente una organi- zación institucional compleja y esta- Los cuadros descritos son directamen- blezca en sus propuestas el cometido te influenciados por la definición de de lograr de una integración de carác- los rumbos de la política domestica de ter supranacional, su realidad es muy Brasil y la conclusión del proceso de diferente. La dinámica de sus institu- impeachment de Dilma Rousseff, con- ciones revela un proceso de integra- siderando que el Gobierno interino, ción de carácter intergubernamental
Ernani Contipelli 108 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD en el que los intereses nacionales de los pueblos en la región, lo que impli- los países miembros dominan el direc- caría un giro en las concepciones ori- cionamiento político de la comunidad, ginales del bloque para direccionarlo a lo cual debilita el carácter comunitario la búsqueda de objetivos mas ambicio- de sus instancias decisionales, siendo sos y que son necesarios para solución por lo tanto cuestionable la estruc- de los graves problemas sociales que tura existente con la realidad actual afectan a la región. del bloque. Sin embargo, esa profundización de Por lo tanto, se comprueba a partir de los nuevos objetivos propuestos para los objetivos logrados por la CAN has- el Mercosur es colocada a prueba ante ta el momento que tal entidad apenas el debate político-ideológico que ocu- resultó conformar una unión aduanera rre actualmente entre sus países miem- entre los países miembros, sin alcanzar bros, que será determinante incluso a constituirse en una entidad de carác- para la continuidad del grupo, ante la ter supranacional. posibilidad de retirada de uno de sus principales socios, Argentina. Por su parte, el Mercosur, en sus pro- puestas iniciales, buscaba la con- Es necesario señalar que el destino de secución de objetivos claramente la CAN, así como del Mercosur, está económicos, para incrementar los ni- interconectado, pues además de las veles de eficiencia y competitividad de contingencias generadas por la au- los países miembros, principalmente, sencia de un proyecto de integración a través de la profundización de la in- salvaguardado de los cambios políticos tegración con la adopción de políticas e ideológicos domésticos, la ascensión regionales coordinadas en distintos de la Alianza del Pacífico, con su se- sectores, la armonización de las res- ductora política de liberalización co- pectivas legislaciones aduaneras y la mercial y flexibilización de relaciones conformación de una zona de libre comerciales entre sus miembros –la comercio en la región. cual se orienta en sentido de cons- trucción de un proyecto integracionis- En el desarrollo de su proceso de inte- ta neoliberal– genera de cierto modo gración, el Mercosur, motivado sobre un agravante para afirmación de una todo por la convergencia de orienta- entidad de carácter supranacional en ción política e ideológica de izquier- la región, destinada al futuro estable- da asumida por sus miembros, pasó a cimiento de una “gobernanza regional adquirir preocupaciones de contenido comunitaria” que contribuya a una social, para, al menos teóricamente, eventual “gobernanza global”. actuar en la transformación de las con- diciones de vida de las personas, en la Lógicamente, para realizar afirmacio- defensa de los derechos humanos y en nes precisas sobre el tema, es preciso el aumento de la representatividad de estar atento a los próximos capítulos
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 109 respecto del proceso de integración Conclusión sudamericano, pues un posible acuer- do general entre Alianza del Pacífico En el interdependiente y complejo y Mercosur –que se dibuja con rasgos mundo globalizado, el reconocimien- concretos ante la influencia del pano- to de la diversidad y de los factores rama político actual– contribuiría, por que revelan interacciones comunica- un lado, a la conformación de una tivas que ocurren entre actores políti- zona de libre comercio entre los prin- cos enriquece el conocimiento de las cipales polos económicos, y definir dimensiones geopolíticas y sus múlti- así los rumbos de la gobernanza por plos modelos de cooperación. En otras ser adoptada para la región: de conte- palabras, la investigación comparada nido neoliberal, priorizando intereses en la era de la globalización demanda económicos y comerciales; por otro el uso de herramientas interdiscipli- lado, implicaría en el entierro defini- narias que posibiliten el análisis de las tivo de la CAN el más antiguo y am- características de los modelos de coo- bicioso proyecto de integración de la peración existentes para obtener una región y, como ya se dijo, con objeti- imagen clara de las diferentes dinámi- vos direccionados a la conformación cas y actores que se presentan en el de un mercado común, de una enti- sistema político internacional. dad supranacional. Dicha perspectiva genera efectos so- De ese modo, se comprende que la bre el marco político contemporá- existencia de instituciones concurren- neo latinoamericano, caracterizado tes entre sí en una misma región es por un contenido de heterogeneidad una constante en la realidad de los que se diversifica en la existencia de procesos de integración sudamerica- varios modelos y opciones integracio- nos, debiendo ser adicionados a ese nistas que, al concurrir entre sí, gene- complejo escenario los factores po- ran un verdadero fórum shopping en líticos e ideológicos domésticos, que la región. Este último impone ciertos oscilan entre izquierda y derecha por obstáculos a la consecución de un am- periodos, como decisivos en la deter- plio proyecto de regionalización que minación de las preferencias para el enfrente los verdaderos problemas regionalismo en el continente. Esto comunes que afectan al continente, obstaculiza la construcción de un pro- como la concentración de riquezas y yecto de largo plazo, que pueda hacer sus consecuencias, desigualdad social, frente a los problemas reales que aso- ausencia de condiciones de vida satis- lan la región a través de una entidad factoriamente dignas a la mayoría de de carácter supranacional, protegida la población. de las contingencias anteriormente ex- puestas y que contribuya efectivamen- Sin embargo, es importante comprender te a la conformación de una futura nuestra propia realidad, la de un con- gobernanza global. tinente fragmentado ideológicamente,
Ernani Contipelli 110 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD y preguntarnos si la homogeneidad Croatian International Relation Re- es lo que realmente pretendemos, si view, XXI(73), 89-108. nuestra solidaridad debe ser construi- Cotterrell, R. (2006). Law, Culture and da dentro de un proyecto que tome Society. London: Aldershot, Ashgate. en consideración las peculiaridades de Gonzáles, A. C. (1979). Reflexiones so- nuestra historia, nuestra fuerte propen- bre el futuro de la Alalc. Integración sión al nacionalismo, al presidencialis- latinoamericana: el futuro de la mo centralizador, entre otros factores Alalc. Revista Mensual INTAL, (40). que nos alejan, así, de una dominante visión institucional eurocéntrica, para Haas, E. B. (1961). International In- construir un verdadero proceso inte- tegration: The European and the gracionista latinoamericano. Universal Process. International Or- ganisation, 15(03), 366-392. Held, D. (2010). Cosmopolitismo: idea- Referencias les y realidades. Madrid: Alianza. Paikin, D y Perrotta, D. (2016). La Ar- Acharya, A. (2012). Comparative Re- gentina y la Alianza del Pacífico: gionalism: A Field Whose Time has riesgos y oportunidades de una Come? The International Spectator, nueva geopolítica. Revista Aportes 47(1), 3-15. para la Integración Latinoamerica- na, XXII(34), 67-101. Casas Gragea, A. M. (2003). El mod- elo regional andino: enfoque de Stiglitz, J. (2006). Global Public Goods economía política internacional. and Global in Finance: Does Glo- Quito: Universidad Andina Simón bal Governance Ensure that the Bolívar. Global Public Interest is Served? En J. P. Touffut (Ed.), Advancing Public Contipelli, E. (2016a). La Comunidad Goods. The Cournot Centre for Eco- Andina de Naciones y la evolución nomic Studies Series (pp. 149-164). del proceso de integración socio- Paris: Edward Elgar Publishing. económico en Latinoamérica. Estu- Vasconcelos, A. (2007). European dios de Deusto, (64), 275-276. Union and Mercosur. En M. Telo Contipelli, E. (2016b). Estado constitu- (Ed.), European Union and New cional cooperativo: perspectivas so- Regionalism: Regional Actors and bre solidaridad, desarrollo humano Global Governance in a Post-He- y gobernanza global. Revista Inciso, gemonic Era (pp. 165-185). Hamp- 18, 87-98. shire: Ashgate. Contipelli, E. y Picciau, S. (2015). Wendt, A. (2003). Why a World State China’s Global Order: A New Para- is Inevitable. European Journal of In- digm in the South South Relation. ternational Relations, 9(4), 491-542.
GOBERNANZA GLOBAL Y ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: COMUNIDAD ANDINA Y EL MERCADO DEL SUR REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 111 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):111-131,2017
LA UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS Y LA ALIANZA BOLIVARIANA PARA LOS PUEBLOS DE NUESTRA AMÉRICA: ¿OTRA DÉCADA PERDIDA?*
Jerónimo Ríos Sierra**
Resumen
El propósito del siguiente trabajo es reflexionar res- pecto del alcance y sentido de las últimas dos décadas transcurridas en la integración regional latinoamerica- na a nivel intergubernamental. Además, se abordan dos esquemas propios del regionalismo posliberal, como son ALBA y Unasur. Dos esquemas que aunque responden a formas diferentes de entender la región, una desde Venezuela, la otra desde Brasil, hasta el mo- mento, no ofrecen grandes resultados, lo cual dista de 12 (2), consolidar, en sentido estricto, un escenario regional poshegemónico. Si a ello se unen factores inalterados, propios de la región, como la polaridad ideológica o el nacionalismo westfaliano, y factores coyunturales como la crisis política y económica actual de Brasil o
* Artículo enmarcado como producto del Grupo de Entorno Económico de las Organizaciones de la Facultad de Administración, Finanzas y Ciencias Económicas, clasificado en categoría A en Colciencias, de la Universidad EAN. ** Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid; magíster en Política y Democracia, de la Universidad Nacional de
10 de noviembre 2016 Educación a Distancia (UNED); magíster en Relaciones Internacionales
Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad . y magíster en Estudios Contemporáneos de América Latina, de la Universidad Complutense de Madrid. Profesor asociado de la Facultad de Administración, Finanzas y Ciencias Económicas, de la Universidad Recibido: 26 de septiembre 2016 Evaluado: 28 de octubre 2016 Aceptado: y la Referencia: Ríos, J. (2017). La Unión de Naciones Suramericanas Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América: ¿otra década perdida? Artículo de Reflexión. 111-131. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2310 EAN. Correo electrónico: [email protected] 112 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Venezuela, o la emergencia de iniciativas de nuevo regionalismo como la Alianza del Pacífico, es posible entender el momento de incertidumbre que ha acompa- ñado al regionalismo latinoamericano en las últimas dos décadas.
Palabras clave: regionalismo abierto, regionalismo posliberal, América Latina, Unasur, ALBA.
THE UNASUR AND THE BOLIVARIAN ALLIANCE FOR THE PEOPLE OF OUR AMERICA: ANOTHER LOST DECADE?
Abstract
The purpose of this paper aims to reflect on the scope and meaning of the last two decades of Latin American regional integration. Specially, two schemes of post-liberal regionalism are studied, as ALBA and Unasur. These two schemes respond to two different ways of understanding the region, one from Venezuela, the other from Brazil. However, up to now, they do not offer great results or consolidate, strictly speaking, a post- hegemonic regional scenario. Anyway, we cannot forget other factors in understanding the uncertainty that characterizes the Latin American regionalism: factors such as ideological polarity and West- phalian nationalism, and other economic factors such as the current political and economic crisis in Brazil or Venezuela, or the emergence of new regionalism initiatives such as the Pacific Alliance.
Keywords: Open-regionalism, post-liberal regionalism, Latin American, Unasur, ALBA.
A UNIAO DE NACOES SURAMERICANAS E A PARCERIA BOLIVARIANA PARA OS POVOS DA NOSSA AMÉRICA: OUTRA DÉCADA PERDIDA?
Resumo
O objetivo deste trabalho é refletir sobre o alcance e significado das últimas duas décadas passadas na integração regional na América Latina em nível intergo- vernamental. Além disso, se abordam dois esquemas próprios do regionalismo pós-liberal são abordados, como ALBA e da Unasul. Sao Dois esquemas que, embora, respondem a diferentes maneiras de entender a região, uma dasde a Venezuela e a outro do Brasil, até o momento, não oferecem grandes resultados, o qual diverge em consolidar, estritamente falando, um cenário regional pós- -hemogenico. Se a eles se unem fatores inalterados, próprios da região, como a
LA UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS Y LA ALIANZA BOLIVARIANA PARA LOS PUEBLOS DE NUESTRA AMÉRICA: ¿OTRA DÉCADA PERDIDA? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 113 polaridade ideológica ou o nacionalismo de westfáliano, e fatores conjunturais como, a crise política e ecónomica atual do Brasil ou a Venezuela, ou surgimento de iniciativas de novo regionalismo como o ligamento Pacific Alliance é possível entender o momento de incerteza que tem acompanhado o regionalismo latino- -americana nas últimas duas décadas.
Palavras-chave: regionalismo aberto, regionalismo pós-liberal, América Latina, Unasul, ALBA.
Introducción representativos de la última etapa del regionalismo latinoamericano: por un Este artículo invita a reflexionar sobre lado, la Unión de Naciones Surame- la situación actual de la integración re- ricanas (Unasur) que no termina por gional latinoamericana, la cual lleva en construir una alternativa de integración continuo diseño varias décadas, gra- sólida; por otro lado, la Alianza Boli- vitando en torno a un espagueti-bowl variana para los Pueblos de Nuestra que dificulta la construcción de un es- América (ALBA), el proyecto chavista cenario geopolítico de convergencia. espoleado por la noción de socialismo Así, las siguientes páginas se preguntan del siglo XXI, que se encuentra en una acerca de cómo se puede entender profunda crisis de identidad, fruto de actualmente la integración regional la- la difícil situación económica y políti- tinoamericana. De esta pregunta se de- ca que atraviesa Venezuela. Si a ello se ducen otras como: ¿cuál es el alcance añade que el Mercado Común del Sur actual del regionalismo posliberal?, ¿en (Mercosur) continúa entre una unión qué situación se encuentran los proyec- aduanera imperfecta y un mercado tos poshegemónicos iniciados durante común precario y la Comunidad An- la década pasada?, ¿es posible hablar dina (CAN) sigue sin superar una crisis de una nueva etapa regional al albor de existencial que dura una década, todo los proyectos regionales derivados del invita a pensar que ni el regionalismo progresismo latinoamericano? posliberal ni su predecesor –el regio- nalismo abierto– han cumplido con su La hipótesis que acá se plantea es la responsabilidad de converger los Esta- de entender que, tras algo más de una dos latinoamericanos hacia una enti- década de regionalismo posliberal, la dad sólida de integración regional. construcción regional experimenta una suerte de acumulación de 20 años Además, no se pueden olvidar otros perdido. El escenario suramericano o factores constantes, como la persisten- latinoamericano aún se encuentra en cia de nacionalismos en clave westfa- proyecto, habida cuenta de los resul- liana, la nueva apuesta por volver al tados que ofrecen los dos esquemas regionalismo abierto, como evoca la objeto de estudio y que son los más Alianza del Pacífico, o las posibilidades
Jerónimo Ríos Sierra 114 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD que encuentra el escenario interame- Cómo comprender (o no) a América ricano en la nueva relación a la que Latina desde la teoría de las aspiran Washington y La Habana. Así, relaciones internacionales lo cierto es que las certidumbres son pocas y las posibilidades múltiples. La integración regional latinoameri- cana acepta una prolífica teorización Dicho esto, el siguiente trabajo se or- que, sin embargo, puede arrojar re- ganiza en torno a cuatro partes. En la sultados de carácter dispar en función primera, se reflexiona teóricamente del enfoque o la teoría adoptada. A sobre los enfoques y múltiples teorías tal efecto, una forma tradicional des- que, desde las relaciones internacio- de la cual estudiar los esquemas de nales, invitan a entender América La- integración regional, especialmente tina. De esta manera, se presentan las desde la superación de la Guerra Fría, posibilidades que ofrecen, entre otras, ha sido el neofuncionalismo. Haas el neorrealismo, constructivismo, neo- (1958), su máximo precursor, ya en funcionalismo, institucionalismo o 1958 reconocía que la integración posestructuralismo. Todos ofrecerían es “el proceso por el cual los actores múltiples posibilidades en la compren- políticos en diversos y distintos ám- sión de los cambios regionales aconte- bitos nacionales aceptan desviar sus lealtades, expectativas y actividades cidos en el continente. políticas hacia un nuevo centro, cu- yas instituciones poseen o demandan Tras ello, se describe cómo ha evo- jurisdicción sobre los Estados nacio- lucionado la integración regional la- nales preexistentes” (p. 16). tinoamericana, especialmente desde la década de los noventa hasta la Dicho así, los parámetros neofuncio- actualidad; esto es, desde el regio- nalistas entienden la necesidad de nalismo abierto hasta el regionalis- configurar procesos de construcción mo posliberal y en cuya presentación supranacional a partir de la creación subyace, en todo caso, una senda de entidades mayormente políticas, interpretativa más próxima al poses- en las que la transferencia de com- tructuralismo. Esto se concretaría, si petencias soberanas actúe como ele- cabe más, con el análisis de los dos mento nuclear. Es decir, una especie esquemas de integración objeto de de regionalización en la que prima lo estudio: ALBA y Unasur. común político sobre la base de una arquitectura institucional desde la cual Finalmente, se concluye planteando armonizar, multilateralmente, la toma horizontes, incertidumbres y reno- de decisiones conjuntas y la imbrica- vados paradigmas que, posiblemen- ción exitosa entre la agenda ad intra y te, definirán los campos de estudio ad extra de los Estados que conforman sobre la región en el corto y media- el marco regional. Junto a lo anterior, no plazo. el neofuncionalismo se entiende como
LA UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS Y LA ALIANZA BOLIVARIANA PARA LOS PUEBLOS DE NUESTRA AMÉRICA: ¿OTRA DÉCADA PERDIDA? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 115 una continua aspiración, a modo de Por su parte, la teoría liberal ofrecería spill-over que, en muchas ocasiones, diferentes posibilidades. Aplicando el desde la crítica es tildado de determi- liberalismo sociológico de Deustch nista, en la medida en que, aun diná- (1957), cabría entender la compren- mico, acaba entendiéndose inevitable. sión de la integración regional desde Incluso, el neoneofuncionalismo trata mecanismos de interacción intergu- de sobreponerse a esta limitación in- bernamental que favorezcan la crea- corporando un elemento más flexible ción de comunidades de seguridad. y pragmático en la construcción pau- Una interacción asimétrica en los años latina de la región, al entender que lo de la Organización de Estados Ameri- que importa, por encima de todo, es la canos (OEA) y en el orden geopolítico disminución de barreras entre Estados de la Guerra Fría, pero crecientemente y el incremento de posibilidades entre horizontal, en las últimas dos décadas. la dimensión social y política de la in- De hecho, el Consejo de Defensa Su- tegración. Esto, trascendiendo de las ramericano (CDS) puede entenderse tradicionales formas estancas desde las como un éxito plausible desde esta que se entiende la integración regional teoría, más próximo a la concepción (Wiener y Diez, 2003). trasnacional de la teoría liberal que proponen Rosenau y Czempiel (1992). Empero, en estos términos, los enfo- Lo anterior porque estos se aproximan ques herederos de las aportaciones a un concepto como el de agenda ne- de Mitrany (1948) no es que contri- gativa, en la cual amenazas y riesgos buyan mucho a entender la integra- compartidos, desde una representa- ción regional en América Latina. La ción trasnacional, ameritan respuestas crisis institucional en la CAN o el es- convergentes, que en Unasur cuan- tancamiento de Mercosur, más de dos do menos se identifican con efectos décadas después de su creación, dan de seguridad energética, seguridad buena cuenta del poco funcionamien- alimentaria o seguridad ambiental, y to de ese spill-over, máxime cuando frente a las que el Estado necesita de los esquemas dominantes transitan mecanismos cooperativos para optimi- entre formas imperfectas, a lo sumo, zar sus respuestas eficaces al respecto. de unión aduanera y mercado común. Asimismo, es difícil aspirar a una agen- Por otro lado, recurriendo a la teoría da temática compartida, erigida desde liberal republicana de Russet (1993) la transferencia de competencias so- o Doyle (1997), amparada en lo que beranas, cuando Unasur, que se pue- podríamos denominar como consenso de interpretar como el esquema más liberal sobre la construcción de paz, ambicioso de la región, reconoce en la democracia queda salvaguardada su Tratado Constitutivo el “irrestricto partiendo de sus elementos plurales respeto a la soberanía, integridad e que irían desde la Resolución 1080 de inviolabilidad territorial de los Estado” 1990 de la OEA, hasta las propias cláu- (Tratado Constitutivo de Unasur). sulas democráticas que permitieron
Jerónimo Ríos Sierra 116 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD a Mercosur o Unasur excluir, por ejem- terminan por responder a intereses re- plo, a Paraguay de la integración regio- gionales adaptados a una confluencia nal tras el golpe parlamentario de 2012. de liderazgos, de Brasil con Unasur o Sin embargo, la salvaguarda democrá- de Venezuela con ALBA. tica, más bien, funge como un elemen- to más en la forma como se entienden Incluso, cabría pensar en un cuarto las relaciones políticas interguberna- paradigma liberal, que serviría para mentales latinoamericanas donde más entender la integración regional lati- bien, y ante todo, podría decirse que noamericana en los últimos años. Por impera, al menos en la forma, una ejemplo, Moravcsik (1997) reconoce, mayor proximidad al liberalismo ins- dentro de su teorización sobre el libe- titucional presente en Young (1993) o ralismo en las relaciones internacio- Levy (1993). Es decir, la integración se nales, un liberalismo ideacional, uno comprende como el referido espague- comercial y uno republicano, igual- ti-bowl, necesario para comprender mente identificables en el continente. que la integración institucionalizada –a Como los define Grasa (2015): diferencia de la experimentada en los años del viejo regionalismo– permite El liberalismo ideacional se focaliza y promueve la cooperación entre Es- en la compatibilidad de las prefe- tados, así como la creación de mutuas rencias sociales respecto de bienes oportunidades y la consecución de colectivos fundamentales como compromisos comunes. la unidad nacional, las institucio- nes políticas legítima y la regula- Estas tres dimensiones liberales con- ción socioeconómica. Por su parte vergen en algún punto en el recurrido el liberalismo comercial se centra concepto de interdependencia com- en los incentivos creados por las pleja que podría encontrarse en parte oportunidades para las transaccio- de la arquitectura regional latinoame- nes económicas transfronterizas. El ricana. Ello, en la medida en que: 1) liberalismo republicano, a su vez, la seguridad, en sentido militar, no es se focaliza en la naturaleza de la importante en el continente; 2) la ex- representación doméstica y en las pansión de mercados, el intercambio posibilidades que resultan de la comercial y la liberalización de la eco- búsqueda de conductas orientadas nomía han sido nucleares en los últi- a obtener rentas y réditos. (p. 118) mos dos decenios; 3) se observa una mayor semejanza y complementarie- Dicho de otro modo, desde el libera- dad en la agenda interna y externa de lismo ideacional se puede comprender los Estados –aunque lastrada por una de qué modo el hastío con el nuevo re- noción westfaliana de la soberanía gionalismo y las políticas del Consenso y un profundo alineamiento ideoló- de Washington confluyen con el giro gico, y 4) nuevas formas de poder se a la izquierda y una nueva manera de diluyen en marcos institucionales que agregar intereses en la esfera regional
LA UNIÓN DE NACIONES SURAMERICANAS Y LA ALIANZA BOLIVARIANA PARA LOS PUEBLOS DE NUESTRA AMÉRICA: ¿OTRA DÉCADA PERDIDA? REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 117 latinoamericana en torno al referido re- colectiva y cosmovisión compartida, gionalismo posliberal. Frente a este, el infundida en un pasado común que idealismo comercial encontraría un pro- se inspira, incluso, en imágenes como lífico campo de análisis en la relación la de Simón Bolívar. Estos elementos de los años del aperturismo económico conformarían una identidad regional y comercial de la región, coincidente sui géneris en oposición a lo america- con los inicios del orden geopolítico de no o lo hegemónico, de la cual deriva posguerra fría y los Gobiernos conser- un interés particular por construir una vadores del continente en la década de América Latina más fuerte en el siste- los noventa. Finalmente, el liberalismo ma internacional, más influyente en las republicano encontraría importantes organizaciones de cariz global y más posibilidades de teorización en la inte- autónoma de Estados Unidos. Todo, gración de las agendas de los Estados al albor del nuevo contexto multipolar más influyentes de la región sobre los que, en inicio, ofrece el orden geopo- esquemas de integración aparecidos, lítico de Posguerra Fría. como sucede con Brasil y Unasur, y Ve- nezuela y ALBA. Lo anterior permite, a su vez, nuevas interpretaciones desde el análisis del Otras opciones de interpretación del discurso, sobre cómo entender iden- regionalismo latinoamericano pueden tidad y práctica social en la integra- encontrarse en el constructivismo y ción regional latinoamericana. Esto el posestructuralismo. El construc- es, cómo se construye una imagen tivismo cobra fuerza con el fin de la de contrapoder estadounidense, pero Guerra Fría y a tenor de la incapaci- con intereses ni mucho menos homo- dad explicativa, al respecto, de neo- géneos e igualmente politizados, ya no rrealismo y neoliberalismo. Así, uno solo desde los Gobiernos, sino además de los elementos más importantes es desde los movimientos sociales contra- la construcción de actores o escena- hegemónicos o las oposiciones políti- rios regionales desde la centralidad de cas de sesgo conservador. De hecho, ideas, valores, identidades, intereses, ahí reposa una de las posibilidades significados intersubjetivos e intencio- teóricas del constructivismo frente a nalidades colectivas. De esta manera, otras teorías: elementos como el contexto cultural o la identidad colectiva, destacadas por […] la diversidad de intereses resul- Katzenstein (1996), estarían presentes tante hace que las opciones poten- en la nueva forma como se entiende lo ciales de los actores sean también latinoamericano, en oposición a lo he- variadas y, por tanto, difíciles de gemónico, desde inicios de la década prever. De ahí la necesidad de estu- pasada. Una suerte de redefinición de diar la construcción de los intereses la doctrina Monroe (1823) en la que nacionales de los Estados para en- América Latina es para y desde lo la- tender su comportamiento en polí- tinoamericano un relato de identidad tica exterior. La práctica social que
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se desarrolla mediante interaccio- códigos geopolíticos e intereses nacio- nes que parten de identidades di- nales confrontados, la continuidad de versas e intereses plurales conforma disputas fronterizas irresolutas o una una política internacional especial- percepción de la soberanía en clave mente compleja para cuyo estudio westfaliana –que recela de la transfe- el social constructivismo parece rencia de competencias soberanas a estar mejor preparado que las co- niveles supranacionales– fungen como rrientes dominantes hasta los años variables por tener en cuenta para la noventa. (Ibáñez, 2015, p. 203) utilización de marcos de análisis que van desde los clásicos del realismo Lo anterior se aproximaría a las pers- ofensivo de Mearsheimer (1995) has- pectivas posestructuralistas de Ashley ta las revisiones neoclásicas de Rose y Walker (1990) o Der Derian y Sha- (1998) o las interpretaciones recientes, piro (1989), quienes se sirven de ins- real-constructivistas de Barking (2011). trumentos teóricos provenientes de la Escuela de Frankfurt, teorías críticas o anotaciones poscoloniales. Incluso, Del regionalismo abierto algunos referentes latinoamericanos al regionalismo posliberal: como Quijano (1991), Mignolo (2010) dos décadas perdidas o Castro-Gómez y Grosfoguel (2007) van más allá de comprender la moder- Las últimas dos décadas de integra- nidad como fracaso histórico para se- ción regional se pueden comprender, ñalar que lo prioritario para entender con base en lo anterior, de muy dife- las relaciones internacionales, y en par- rente manera. A partir de parámetros ticular el alcance y sentido de lo latino- estrictamente neoneofuncionalistas, americano, pasa por el análisis crítico se podría afirmar que América Latina, de los discursos y la deconstrucción de desde una dimensión más pragmática un capitalismo epistemológico que es que teórica, ha buscado dar salida a tan sutil como dominante en la región. una nueva forma de cooperación in- tergubernamental más amplia de lo es- Finalmente, la comprensión regional trictamente comercial que caracterizó de América Latina no puede dejar de a las décadas del nuevo regionalismo. lado la teoría neorrealista que, pese a Desde una dimensión liberal, se po- todo, sigue dominando buena parte dría intuir que existe un reacomodo de del análisis científico social de las rela- la región a las nuevas exigencias de la ciones internacionales en general, y de globalización, que pasan por una ma- los estudios latinoamericanos, en parti- yor complementariedad de agendas e cular. Así, la instrumentalización de las instituciones, sobre la base de una ma- organizaciones internacionales, y en yor atención al principio, ya referido, el caso regional, de los diferentes es- de trasnacionalidad. Asimismo, desde quemas e instituciones de integración una interpretación posestructuralista intergubernamental, la pervivencia de o constructivista, América Latina ha
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Jerónimo Ríos Sierra 120 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD dos de los noventa de Gaebler y Os- to público, mejor fortalecimiento de la borne (1993), se encuentra todo un dimensión social, mayor diálogo polí- constructo teórico, cuya mejor cons- tico entre los Estados y mejores meca- tatación habían sido los Gobiernos nismos de cooperación, trascendiendo neoconservadores de Thatcher (1979- de la economía y el comercio. Se co- 1990) y Reagan (1981-1989). Sin em- mienza a entender que la integración bargo, este conjunto de medidas en debe incorporar otras dimensiones di- América Latina, que reducían las rela- ferentes de las que hacían parte del re- ciones internacionales a una cuestión gionalismo abierto. Huelga decir que de oportunidad y negocio, iban a llevar la coyuntura económica expansiva, consigo un debilitamiento de las insti- unida al auge de los precios del petró- tuciones de gobierno y una importante leo y al abandono de Estados Unidos, brecha social que se traduciría en más que tiene entre sus prioridades regio- de 200 millones de personas viviendo nales Afganistán e Irak, permite pensar por debajo del umbral de la pobreza y esta nueva forma de entender América haciendo del continente la región más Latina desde esta misma. Es una lec- desigual del mundo (Comisión Econó- tura desde un enfoque progresista y mica para América Latina y el Caribe desarrollista, que buscará priorizar un [CEPAL], 2014). nuevo impulso sobre la agenda social y reinterpretar así la lógica integradora Como fruto de lo anterior, se da un en la que América Latina debe ser una importante déficit de legitimidad so- construcción regional, estrictamente, bre los Gobiernos conservadores la- para los latinoamericanos. tinoamericanos, lo que precipita un paulatino viraje hacia Gobiernos de Es desde este contexto como sur- izquierda. A la llegada al poder de gen nuevas formas de reinterpretar Chávez, en Venezuela (1999), se suma la región en términos geopolíticos y la victoria del Partido de los Trabajado- geoculturales: ALBA, Unasur Comu- res de Lula da Silva, en 2001; Kirchner nidad de Estados Latinoamericanos y y el Nuevo Peronismo llegan a la pre- Caribeños (Celac). El primero sería un sidencia de Argentina en 2003, y Mo- esquema impulsado por Venezuela, rales y Correa asumen la presidencia con miras a combatir la pobreza y la de Bolivia y Ecuador en 2006 y 2007, exclusión social y entendiendo que respectivamente. es imprescindible superar los obstá- culos tradicionales de la integración Este “giro a la izquierda” entiende que latinoamericana como el intercambio el Estado debe retornar a tener una desigual, las reglas comerciales rígidas posición prioritaria, hacia adentro de o la imposición de programas de ajus- las fronteras, así como en el diseño y la te; esto, eliminando barreras y aprove- orientación política y social de la inte- chando las ventajas competitivas del gración latinoamericana. Es decir, más intercambio de bienes y mercancías. intervención en la economía, más gas- Al respecto, el petróleo, especialmen-
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Sin embargo, y pese a todo, como po- una sociedad civil interpretada en cla- drá verse a continuación, tras una dé- ve latinoamericana y caribeña, sobre la cada de regionalismo posliberal, todo cual primar la necesidad de espolear invita a pensar que este transita entre acciones que fortaleciesen los dere- incertidumbres y factores, tanto en- chos humanos, la cuestión de género, dógenos como exógenos, que invitan, el desarrollo sostenible, las minorías cuando menos, a relativizar el éxito y étnicas y los sectores más vulnerables el poder transformador que, en su ini- de la sociedad civil latinoamericana. cio, acompañaron a las ideas regiona- ALBA entroncaba, de esta manera, con les de ALBA o Unasur. la noción de un socialismo del siglo XXI, desde donde la noción élite/impe- rio permitía justificar un esquema de Alianza Bolivariana para los integración regional de corte socialista, Pueblos de Nuestra América: de de sesgo populista, antihegemónico y, la petrodiplomacia al ostracismo por extensión, antiestadounidense.
El origen de ALBA debe identificarse La carga ideológica que suponía ALBA como el inicio de una nueva forma se sustantivaba con algunos elementos de entender la integración regional. que merece la pena destacar. Se bus- Algo “nuevo” frente a lo “viejo”, don- caba fortalecer la posición de Telesur de lo viejo lo representaba el proyec- como un conglomerado mediático con- to ALCA, desvirtuado por la falta de tinental, sobre la base de una figura ju- voluntad política de los Estados, ma- rídica de empresa multi-estatal, con los yormente suramericanos, y que en su apoyos de Argentina, Cuba, Uruguay y momento escenificó Hugo Chávez con Venezuela. Por otro lado, el petróleo sus famosas palabras “¡ALCA, ALCA…, ganaba fuerza como un instrumento al carajo!” en el marco de la IV Cum- de cooperación, basado en lógicas de bre de las Américas de Mar de Plata, intercambio con los Estados miembros en 2005. Una Cumbre en la que el de ALBA, y se respondía así a una instru- proyecto hemisférico de integración mentalización de dicho petróleo como regional era abandonado, fungiendo factor de influencia a través, especial- como un punto de inflexión clave en mente, de Petrocaribe, Petroandina y una nueva forma de entender el regio- Petrosur (Altmann, 2009). nalismo a partir de entonces. Además, otras iniciativas como la crea- Este cambio se remonta unos años ción del Cono Energético Surameri- atrás, cuando en la Cumbre de Isla cano en 2006, la firma del Tratado Margarita de 2001, aparece por pri- Comercial de los Pueblos, entre Cuba mera vez la idea de ALBA, entonces y Venezuela y Bolivia (los dos prota- acogida como un proyecto que debía gonistas energéticos más influyentes recalibrar la relación Estado-mercado a del continente), o el protagonismo de nivel regional, a efectos de beneficiar a Venezuela en la I Cumbre Energética
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Sudamericana de abril de 2007, en Isla construido ese escenario de multi- Margarita, ponían de manifiesto la im- lateralismo colaborativo que, en su portancia de la energía como elemen- momento, algunos países como Vene- to para entender la nueva cooperación zuela criticaron de ALCA. La discusión e integración regional del continente; sobre el alcance y el sentido de ALBA ello, con base a una profunda carga ha estado siempre dificultada por la ideológica que respaldaban Venezuela fuerte impronta ideológica y por el y su capacidad petrolera en la región protagonismo de Venezuela que, fi- (Altmann, 2008). nalmente, casi ha hecho depender a ALBA de la voluntad de Caracas. Finalmente, cabría añadir la proximi- dad de ALBA, y también Unasur, con De hecho, en muchas ocasiones, por el Banco del Sur, creado en diciembre el propio carácter antihegemónico de de 2007 por Argentina, Bolivia, Bra- ALBA, este esquema de integración es sil, Ecuador, Paraguay y Venezuela, y más bien de un esquema excluyente cuya intención era crear una arquitec- con las formas de diálogo interame- tura financiera internacional, paralela ricano que invita a posicionamientos a las instituciones de Bretton Woods, expresos al respecto y los cuales, en su que confiriera una suerte de sobera- momento, llegaron a generar críticas, nía financiera, especialmente en lo por ejemplo, de Brasil. En más de una que afecta al control de recursos y las ocasión, el entonces presidente Lula condiciones de devolución de présta- da Silva criticaba a ALBA al sostener mos para los países latinoamericanos. que había que abandonar la ideología Empero, su alcance ha quedado des- en las relaciones comerciales y que dibujado con los años, alineado con era imprescindible escapar de mani- pequeños proyectos alejados de los queísmos integradores, habida cuenta macroproyectos inicialmente plantea- de que Venezuela, entre otras cuestio- dos. Basta recordar que de la partida, nes, le vendía el 85 % de su petróleo, inicialmente soñada, de 300.000 mi- precisamente, a Estados Unidos. Es llones de dólares, apenas se ha ejecu- más, ALBA responde a una particular tado hasta 2015 poco más de 7000 forma de entender la región latinoa- millones. Debe destacarse que, en mericana frente a otra, alternativa, no todo caso, se ha respetado la lógica de excluyente, como la de Unasur. Así, la reducir asimetrías entre los Estados re- confluencia de liderazgos dispares, es- gionales, mejorar una distribución más pecialmente entre Venezuela y Brasil, equitativa y reducir la dependencia de invita a pensar en una suerte de pa- la economía estadounidense. trimonialización del liderazgo regional, a través de procesos de cooperación A pesar de lo anterior, especialmente intergubernamental que, finalmente, entre 2009 y 2015, la evolución de han terminado duplicando estructuras ALBA ha lastrado una serie de debi- no tan convergentes como pareciera lidades. En primer lugar, ALBA no ha en un inicio. Basta recordar cuando en
Jerónimo Ríos Sierra 124 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD la III Cumbre Presidencial de Unasur, de Chávez de buscar que la deuda se celebrada en Cartagena, Colombia, convirtiese en un mecanismo de in- el 27 de enero de 2008, el borrador tegración, al tomar como referencia del Acta Constitutiva de Unasur no parte de la experiencia positiva que, era aprobado por todos sus miembros, en algunos términos, se había desa- más que nada por las resistencias de rrollado en los últimos años con países algunos de los integrantes de ALBA (Al- como Cuba, Argentina o Uruguay. tmann, 2008). No obstante, cabe cuestionar de ALBA, El resultado es que ALBA llega y se a tenor de las experiencias de los úl- desarrolla en esta década como un es- timos años, en primer lugar, si verda- cenario de profunda polaridad con Es- deramente ha construido algo real en tados Unidos, pero también con otros torno a la idea de socialismo del siglo Estados de la región como Colombia, XXI. Es decir, es destacable la filosofía con quien Venezuela va a sostener una de algunos de los proyectos y la na- importante confrontación ideológica rrativa de los objetivos misionales del que acaba implosionando en la CAN, esquema integrador, pero no parecie- con la salida del Gobierno bolivariano ra que su alcance e impacto haya te- para entrar a Mercosur. Tal era el ni- nido un resultado transformador a tal vel de confrontación que, desde ALBA, efecto. De hecho, buena parte de las en algún momento se llegó a plantear tendencias de mejor distribución de la una eventual alianza militar contra el riqueza o mejoramiento a los condicio- principal aliado de Washington en la nantes sociales han venido ligados, más región. Así, más bien, ALBA terminaba bien, al ciclo expansivo de la economía siendo un escenario de influencia en que se proyectó en el continente hasta el Caribe y Centroamérica, principal- 2013. Así, ALBA pareciera un proyecto mente por la proximidad ideológica ideológico que es cercano en muchas con Nicaragua, pero extensible, en ocasiones al peronismo argentino de menor medida, a otros países como los años cuarenta o al personalismo Honduras y Guatemala, que pasaron simbólico que, como confrontación a formar parte de ALBA desde 2007. clásica a la idea de hegemonía o im- perio, personifica Fidel Castro (Gratius, Por todo, puede reconocerse que el 2007). No hay que olvidar lo importan- mayor valor agregado de ALBA es más te que es para ALBA la proximidad con simbólico y retórico que programático, Cuba, tanto por el aporte de las ideas lo cual no es óbice para reconocer la políticas como por su contribución en originalidad de la creación de una ces- parte de la logística. ta de productos y servicios locales de los países miembros, que sirve como Lo anterior ha dependido de un con- instrumento de compensación del texto favorecido por la proximidad pago de la factura petrolera a Vene- ideológica, la bonanza de los precios zuela. Esto, reafirmando la estrategia del petróleo, la excelente situación
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Jerónimo Ríos Sierra 126 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD notables con países como Chile, Perú asume un papel conciliador, cam- o Colombia en los últimos años. biando la relación con América del Sur no sólo en términos de mayor Brasil es consciente de que un prota- interdependencia económica sino gonismo mediador, que armonice po- también de una mayor responsabi- tenciales conflictos regionales y dirima lidad política del país en su entorno posibles desavenencias, respalda nota- geográfico más cercana a través de blemente su proyección de líder en el un soft power (más) propio de una escenario regional suramericano. A tal potencia mediana. (p. 144) efecto, se comprende el protagonis- mo nuclear que cobra el mencionado Otra gran diferencia de Brasil y de CSD, desde el cual se han desconec- Unasur con respecto de Venezuela y tado algunas de las crisis políticas más ALBA reside en la percepción y rela- importantes de los últimos años, como ción que guarda con Estados Unidos la agitación social tras la matanza de y la Unión Europea. Unasur mantie- Porvenir, en Bolivia en 2008; la gestión ne un diálogo político mucho más de la crisis colombo-venezolana deri- afable y distendido, gracias al sistema vada de los bombardeos de la fuerza político confiable brasileño, su ma- aérea colombiana en territorio ecuato- yor compromiso comercial y seguri- riano, también en 2008; el motín po- dad jurídica, su independencia de la licial contra Rafael Correa en 2010; o, Organización de Países Exportadores más recientemente, la posición a favor de Petróleo (OPEP) o sus excelentes del depuesto presidente paraguayo, relaciones con la Unión Europea, en- Fernando Lugo, tras los disturbios de tre otros. Asimismo, pese a que Brasil 2012. También, el carácter mediador busca más una agenda regional coo- brasileño se pudo observar cuando, perativa, erigida desde el binomio in- tras la nacionalización del gas bolivia- disociable de la concordia política y no, hasta entonces comprado mayo- el desarrollo, y Estados Unidos opta ritariamente por Petrobras y tras cuya más por los acuerdos bilaterales vin- operación estaba Chávez, Brasil supe- culados con la agenda de seguridad, ró las tensiones inicialmente surgidas, lo cierto es que convergen en nume- por cuanto que de fondo alzaprimó la rosas cuestiones regionales pertinen- relación estratégica con el país. Como tes con América del Sur. Una de ellas, señala Serbin (2008): de gran importancia, es la estrategia en el juego político promovido desde Brasil busca desarrollar una política Venezuela. Una estrategia, la brasile- consistente de influencia moderada ña, claramente dominada –más allá en la región, con bajos costos polí- del discurso político– por el pragma- ticos y, frecuentemente una diplo- tismo, la estabilidad política del país macia activa pero cautelosa. En este y el interés económico, energético y sentido, Brasil evita involucrarse en comercial de la integración regional y conflictos regionales y más bien su proyección exterior.
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A pesar de todo, el aspecto nuclear –a metido económico y político similar, la vez que irresoluto en estos años– es cuya mayor diferencia reposaría en el cómo Brasil puede resolver su lideraz- hecho de que, desde Unasur, se abor- go regional suramericano e integrarlo dan cuestiones como la infraestructura con el propio devenir de Unasur. Para física y la complementación energé- ello, es prioritario no solo consolidar su tica, no previstas en Mercosur. Ello, arquitectura institucional y su credibi- unido al hándicap de distar, todavía lidad como entidad regional, sino ade- notablemente, del grado de compro- más el resolver cómo complementarse miso, institucionalización y desarrollo con el Mercosur, e incluso con la CAN, del que goza, más allá de sus dificulta- y así institucionalizarse en un mismo des, Mercosur. escenario regional. Resulta difícil albergar ese potencial Es en este contexto donde Brasil debe horizonte que, sin duda, espolearía enfrentarse a dos desafíos de suma la integración regional suramericana. importancia: la conciliación de múl- Mercosur continúa inmerso, tras los tiples espacios de inserción global y años, en una etapa compleja, produc- regional, y la necesidad de dotar a to de la ineficacia de sus instituciones los ámbitos supranacionales de actua- para mantener los objetivos comunes ción en Unasur. Todo, con una dosis que impulsaron los Estados miembros suficiente de credibilidad, en la que a inicios de los noventa. El proceso de factores como la diversidad, la asime- integración no ha avanzado como se tría y la gobernabilidad operan como desearía, pues Mercosur transita en- variables de trascendencia, imposibles tre una unión aduanera incompleta y de obviar. De hecho, ambos retos, una precaria zona de libre comercio. después de siete años de vida de Una- Empero, tampoco se puede negar que sur no se han resuelto. una proyección de Unasur pueda revi- talizar no solo el proyecto mercosure- Lo anterior es muy importante porque ño sino también una CAN en profunda Mercosur, en su dimensión ampliada crisis. Una crisis desdibujada por la con Venezuela, además de cumplir falta de voluntad política, la polari- con su cometido de integración re- dad ideológica y la negociación indi- gional en el espacio sudamericano, se vidual en 2006 de Colombia y Perú, ha servido de una red de preferencias con motivo de los últimos tratados de comerciales que abarca a otros miem- liberalización comercial con la Unión bros de la Asociación Latinoamericana Europea y Estados Unidos. de Integración, como Chile y Bolivia, engrosando en sus objetivos políti- En conclusión, si el liderazgo brasileño cos la defensa de la democracia y los fuera capaz de atraer el horizonte que derechos humanos, entre otros. Des- plantea Unasur al sentido mercosu- de esta eventual tesitura, Mercosur y reño, cabría pensar la posibilidad de Unasur partirían, ab initio, de un co- que ambos espacios se potenciasen
Jerónimo Ríos Sierra 128 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD recíprocamente, sirviendo el segun- liberal en América Latina en torno a su do de núcleo duro para la integración representación en Unasur. regional sudamericana, y haciendo de Brasil el principal referente, con unos objetivos económicos, políticos, comer- Conclusiones ciales y sociales compartidos y próxi- mos al ideario regional sudamericano Dicho lo anterior, se pueden recoger que particularmente concibe. De no diferentes conclusiones que, segu- conseguirlo, también cabe la posibili- ramente, seguirán siendo objeto de dad de que Mercosur se diluya en Una- estudio y reflexión en el futuro inme- sur, que no termine de avanzar y, con diato de las relaciones geopolíticas en ello, se constituya un nuevo horizonte y de la región. En primer lugar, Amé- de oportunidades para las alternativas rica Latina, en lo que afecta a su in- que presenta el discurso venezolano en tegración, transcurre por tiempos de la región y que Brasil no comparte. incertidumbre, que ha estado mar- cada por los escasos resultados que No obstante, hasta el momento y des- arrojan los esquemas integradores de Unasur, aunque las expectativas en más característicos de la integración infraestructura iniciales quedan muy posliberal, como son Unasur y ALBA, lejos, se ha cumplido con algunos así como por la crisis económica y po- proyectos, en cierto modo, menores, lítica de dos de los países que, en los como la creación de la Carretera Inte- últimos años, más han influido y es- roceánica que unió Perú con Brasil, o poleado las nuevas formas de diálogo el Gasoducto Transcaribeño colombo- regional en el continente como son venezolano. Sea como fuere, y más Brasil y Venezuela. allá del CDS, que sí ha funcionado efi- cazmente, por el momento, el resto de A ello hay que añadir el posible viraje la arquitectura institucional apenas ha conservador de algunos de los Gobier- tenido relevancia alguna. nos de la región, como Argentina, Pa- raguay o Perú, que en inicio, pareciera, Por todo, y tras varios años de poten- se sienten más próximos al alcance y ciales posibilidades, pareciera que el sentido del regionalismo abierto que efecto luna de miel, que en sus inicios al del posliberal. La apuesta por uno acompañó a Unasur, poco a poco se u otro modelo, o la búsqueda de la ha ido diluyendo. No se ha avanza- convergencia de ambos, la marcará, do en la articulación con la CAN y el nuevamente, la voluntad política de Mercosur, y no se han superado las los Estados y el nivel de desarrollo ins- debilidades institucionales supranacio- titucional que los esquemas poslibera- nales, con excepción del CDS. De este les puedan mostrar en el corto plazo, modo, son incertidumbres y proyectos sobre todo, si en verdad se materializa por consolidar los que siguen acompa- un verdadero cambio de color ideoló- ñando la noción de regionalismo pos- gico en los Gobiernos del continente.
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Jerónimo Ríos Sierra
REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 133 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):133-161,2017
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO*
Wilson Fernández Luzuriaga** Nicolás Pose***
Resumen
En octubre de 2015, Uruguay fue elegido Miembro No Permanente del Consejo de Seguridad de las Na- ciones Unidas. Este trabajo analiza los mensajes del
* En diciembre de 2015, Uruguay fue elegido Miembro No Permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En forma inmediata, el Programa de Estudios Internacionales de la Universidad de la República (Uruguay) formuló un proyecto para el seguimiento y el estudio de la participación del país en el bienio 2016-2017. Este trabajo realiza una descripción analítica de los discursos de los representantes nacionales uruguayos en el período de instalación de Uruguay como Miembro No Permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Un objetivo adicional es presentar una novedosa metodología de procesamiento de discursos en esta arena de la política internacional, para analizar y clasificar los mensajes siguiendo un criterio sustantivo, mediante la operacionalización de los principios generales de Derecho Internacional. ** Dr. (c) en Ciencia Política, de la Universidad de la República, Montevideo, Uriguay. Profesor Adjunto del Programa de Estudios Internacionales, de la misma universidad. Correo electrónico: wilson. [email protected] *** Maestrando en Economía Política Internacional, del London School 3 de febrero 2017 of Economics and Political Science, Inglaterra, becario Chevening. Docente ayudante del Instituto de Ciencia Política, de la Universidad de la República, Montevideo, Uruguay. Correo electrónico: n.pose@ lse.ac.uk Recibido: 21 de septiembre 2016 Evaluado: 27 de noviembre 2016 Aceptado: Referencia: Fernández, W. y Pose, N. (2017). Uruguay su ingreso al internacional en el derecho Unidas. El las Naciones Nacional de Consejo y pequeño. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia rol de un estado Seguridad , 12 (2), 133-161. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2302 Artículo de Reflexión 134 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Gobierno uruguayo en el proceso de instalación de su investidura, y su obje- tivo es realizar una descripción analítica de los discursos de los representantes antes de la asunción. Para ello, se aplica una novedosa herramienta de análisis que consiste en la operacionalización de los principios generales de derecho internacional. Se encuentra que el discurso uruguayo privilegia a la coopera- ción internacional centrada en los derechos humanos, el multilateralismo y la participación en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz, y que la membresía constituye una herramienta utilizada por el Gobierno para generar acuerdos con la oposición.
Palabras clave: Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, política exterior, principios generales de derecho internacional, Uruguay.
URUGUAY AND ITS INCORPORATION TO THE UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL. INTERNATIONAL LAW IN THE ROLE OF A SMALL STATE
Abstract
In October 2015 Uruguay was elected as a Non-Permanent Member of the Unit- ed Nations Security Council. This article analyses the messages of the Uruguayan government during the process of its investiture. The objective is to offer an analytical description of the discourses made by Uruguayan government officials before the designation. For this purpose, a new analytical tool is applied, which consists of the operationalization of the General Principles of International Law. It is found that the Uruguayan discourse privileges the international cooperation that focuses on human rights, multilateralism, and the involvement in Peace- keeping Operation. Additionally, it is found that the membership is a tool used by the government to seek agreements with the political opposition.
Keywords: United Nations Security Council, foreign policy, general principles of international law, Uruguay.
URUGUAI E A SUA ADMISSÃO AO CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS. DIREITO INTERNACIONAL NO PAPEL DE UM ESTADO PEQUENO
Resumo
Em outubro de 2015, o Uruguai foi eleito membro não-permanente do Con- selho de Segurança das Nações Unidas. Este artigo analisa as mensagens do
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 135 governo uruguaio na instalação da sua posse. O seu objetivo é fazer uma des- crição analítica dos discursos dos representantes antes da inauguração. Para fazer isso, é aplicada uma nova ferramenta de análise que envolve a opera- cionalização dos princípios gerais do direito internacional aplicável. A análise conclui que o discurso do Uruguai favorece a cooperação internacional cen- trada nos direitos humanos, o multilateralismo, e participação em Operações de Manutenção da Paz, e que a adesão é um instrumento usado pelo governo para gerar acordos com a oposição.
Palavras-chave: Conselho de Segurança das Nações Unidas, política externa, princípios gerais do direito internacional, Uruguai.
Introducción El objetivo de este trabajo es realizar una descripción analítica del conte- En octubre de 2015, Uruguay fue ele- nido de los discursos de los represen- gido, por segunda vez en su historia, tantes uruguayos antes de la asunción. como Miembro No Permanente del Con ello, se busca identificar cuál es Consejo de Seguridad de las Naciones la imagen sistémico-internacional de Unidas, tras una primera incursión en Uruguay que estos representantes han el bienio 1965-1966. De manera in- procurado proyectar mediante sus mediata, el Programa de Estudios Inter- mensajes, hacia el exterior y el inte- nacionales de la Facultad de Ciencias rior del sistema político nacional. Esto, Sociales, de la Universidad de la Repú- en el entendido que los discursos son blica (Montevideo, Uruguay), formuló un medio privilegiado por el cual los un proyecto sobre el rol y la labor con- políticos difunden ideas, transmiten creta del país en dicho órgano para el valores, construyen identidad (Hart- bienio 2016-2017. Este trabajo, inscri- man, 2015) y también proyectan po- to en el proyecto, analiza los mensajes der (Carstensen y Schmidt, 2015). Así, del Gobierno uruguayo en el proceso se busca construir una línea de base, de instalación de su nueva investidura. con la que luego se contrastan nue- Dicho proceso va desde el 15 de sep- vos discursos generados frente a issues tiembre de 2015, con la apertura del concretos del Consejo de Seguridad, 70º Periodo de Sesiones de la Asam- y ante otro tipo de evidencia, como blea General de las Naciones Unidas por ejemplo votaciones en el propio –instancia en la que Uruguay es elegi- Consejo o en otros ámbitos del siste- do Miembro No Permanente,1 hasta el ma de las Naciones Unidas, como la 1º de enero de 2016, con el inicio del Asamblea General y el Consejo de bienio en las sesiones del Consejo. Derechos Humanos.
1 Específicamente, el 15 de octubre de 2015.
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 136 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Un objetivo adicional del trabajo es Así pues, el presente trabajo presenta presentar una novedosa metodología reflexiones sobre el rol de los discursos de procesamiento de los discursos en en política exterior; luego, se propone esta arena, para clasificar y analizar la operacionalización de los principios los mensajes siguiendo un criterio sus- generales de derecho internacional, y tantivo. En concreto, se propone una posteriormente realiza una descripción operacionalización de los principios analítica de los mensajes del gobierno generales de derecho internacional es- uruguayo en el proceso de instalación tablecidos en las Carta de las Naciones de su investidura, utilizando la meto- Unidas, pero desde la reafirmación y dología propuesta. reglamentación de la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, del 24 de octubre de 1970, titulada “Decla- Discursos, ideas y política exterior ración sobre los principios de Derecho Internacional referentes a las relacio- Aunque desde distintos énfasis, pers- nes de amistad y a la cooperación en- pectivas teóricas y abordajes meto- tre los Estados de conformidad con la dológicos, los discursos y las ideas Carta de las Naciones Unidas”. Cada han incrementado su relevancia y principio es asociado con indicadores consideración en los últimos años en y dimensiones, mediante los cuales la disciplina de la ciencia política, y se detecta la presencia del principio específicamente en el área de las re- invocado. Con esto se pretende do- laciones internacional. En particular, tar a analistas de la política exterior, en este último caso, la literatura regis- en particular de países medianos y tra la existencia de un discursive turn, pequeños, con un instrumento para signado por la aparición de distintos describir y, eventualmente, comparar enfoques –desde constructivistas has- los distintos énfasis de estas unidades ta posestructuralistas–, que reclaman estatales, frente a la participación en una mayor atención respecto a cómo el órgano internacional encargado de los procesos de construcción de signi- velar por la paz y la seguridad mundia- ficados impactan en la interpretación les. Por tal motivo, el texto de la 2625 teórica y en la práctica de la política se analiza desde los trabajos de los mundial (Milliken, 1999). Mientras tres principales juristas uruguayos que que, en términos más generales, la se dedicaron a investigar el sistema de literatura politológica recoge un idea- las Naciones Unidas: Heber Arbuet- tional turn, en el que sobresale el Vignali, Eduardo Jiménez de Aréchaga institucionalismo discursivo por su vi- y Manuel A. Vieira.2 sión dinámica del cambio institucio-
2 La obra de Jiménez de Aréchaga, titulada Derecho Constitucional de las Naciones Unidas, publicada en 1958, fue considerada por la doctrina internacional como el mayor aporte fundacional para la comprensión de la estructura y el funcionamiento de la Organización.
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 137 nal, a partir de la incorporación de tente, vinculada al Partido Nacional y las ideas como factor de relevancia ejercida desde la oposición. Pérez An- (Schmidt, 2008). tón (2007), en cambio, propone hablar de matrices, como constructos inter- En la tradición del institucionalismo medios que se ubican entre la ideolo- discursivo, las ideas se asumen como gía y la política concreta, pero que de capaces de influenciar el entendimien- todas formas marcan diferencias con- to normativo y cognitivo del mundo, ceptuales interpartidarias. y el discurso se considera como un vector por el que las ideas se disemi- Aplicando las categorías planteadas por nan. Las élites políticas, se argumen- Real de Azúa (1986) y la conceptuali- ta, están en una posición privilegiada zación del tercerismo de Aldo Solari para propagar ideas, y así influir en (1965), Fernández Luzuriaga y Hernán- los comportamientos, las identidades dez (2010) encuentran que las propues- y las instituciones (Hartman, 2015). tas programáticas en política exterior Por lo tanto, es de interés analizar los de los partidos uruguayos se inspiran discursos que las élites políticas uru- en sus tradiciones históricas. Mientras guayas comunican sobre la inminente que Chasquetti (2007) y Buquet (2007), participación del país en el Consejo mediante datos del proceso parlamen- de Seguridad de las Naciones Unidas, tario y de encuestas de élites, respec- hacia el sistema internacional y hacia tivamente, presentan evidencia a favor el sistema político nacional. Así, se ob- de la hipótesis de la partidización, aso- tiene un acercamiento a las principa- ciada a diferencias ideológicas, de la les ideas que fundamentan la política política exterior. Estudios más recientes, exterior en esta dimensión de la paz y como el de López (2015) y Urdinez, seguridad internacionales, y se genera López y Oliveira (2016) muestran ha- un conjunto de información relevante llazgos en la misma línea. contra la cual, posteriormente, contras- tar la actuación del país en el órgano. Sin embargo, buena parte de estos trabajos se enfoca en aspectos eco- El estudio del rol de las ideas en la po- nómicos o comerciales de la proyec- lítica exterior uruguaya tiene varios an- ción externa del país. En cambio, al tecedentes, asociados por lo general a analizar los principios generales que la política partidaria. En primer lugar, guían la política exterior, Ferro, Fer- cabe destacar el artículo de Carlos Real nández Luzuriaga y Hernández Nilson de Azua, titulado “Política Internacio- (2006) observan que la continuidad, o nal e Ideologías en el Uruguay” (1986), al menos los ajustes, prevalece sobre en el que el autor identifica dos gran- los cambios radicales, incluso ante la des tradiciones ideológicas: una uni- eventualidad de rotación partidaria. versalista, asociada al Partido Colorado En materia de Operaciones para el y desarrollada desde el ejercicio de la Mantenimiento de la Paz (OMP), los autoridad gubernamental, y otra resis- datos muestran la evidencia en el mis-
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 138 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD mo sentido (González, 2014; Fernán- contextos históricos, tiene como ob- dez Luzuriaga y Pose, 2015), y ya que jetivo satisfacer dos objetivos básicos estos temas prevalecen en la agenda para el derecho internacional: reglar la del Consejo de Seguridad, es posible convivencia entre actores internacio- especular que la partidización no jue- nales, no solamente entre los Estados ga un rol tan relevante. nacionales, y canalizar el ideal de jus- ticia en el sistema internacional. Estos Así, resulta clave identificar los prin- principios son de particular relevancia cipios privilegiados por los represen- para los Estados medianos y peque- tantes uruguayos en sus discursos, los ños del sistema internacional, pues en actores que los emiten, los contextos y la ausencia de capacidades materia- el vínculo de los mensajes con la políti- les suficientes como para avanzar sus ca doméstica. Esto permite analizar los agendas internacionales y salvaguardar cambios y las continuidades, las prio- sus espacios de autonomía domés- ridades y los énfasis, la justificación tica, permanecen como unos de los de las acciones y de la propia partici- pocos instrumentos blandos de poder pación en el Consejo, la consistencia –dada su legitimidad– para defender de los discursos entre los diferentes sus intereses ante Estados poderosos. actores, las estrategias discursivas utili- En cambio, para estados con mayo- zadas en los distintos escenarios, la re- res capacidades, como los miembros putación que se busca construir en el permanentes y otras potencias que exterior y el uso doméstico de la par- por razones históricas no cuentan con ticipación. Además, ayuda a realizar esta membresía, la recurrencia a estos comparaciones frente a posteriores in- principios se combina con expresiones tervenciones y frente a otras unidades más crudas o directas de poder. Por estatales, lo que posibilitará a su vez ello, se argumenta que el análisis de la explorar futuras explicaciones. Pero actuación de Estados medianos y pe- antes de hacer la descripción analíti- queños en este ámbito es pasible de ca, es preciso presentar el instrumental ser analizada bajo los conceptos que metodológico con el que se trabaja. abarcan dichos principios, mientras que para el análisis de Estados podero- sos la utilidad de la herramienta decre- Propuesta metodológica: ce de forma considerable. los principios de derecho internacional y sus indicadores Arbuet-Vignali y Jiménez de Aréchaga (2010a) explican que desde el siglo Los principios generales de derecho XVII el sistema jurídico internacio- internacional son producto de coin- nal presenta dos clases de derechos cidencias históricas entre Estados, por y deberes para los Estados, de las que cuanto principales sujetos de ese siste- derivan normas de diferente natura- ma jurídico. La síntesis entre muy dis- leza y valor: derechos fundamentales tintas culturas, y a través de variados esenciales, absolutos y permanentes, y
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 139 derechos secundarios, derivados, rela- unanimidad en la Asamblea General tivos y contingentes. Así, los derechos la Resolución 2625 de 1970. En la vo- fundamentales derivan de la mera tación, varios países recalcaron su al- existencia de los Estados y de su atribu- cance de mera recomendación, como to de soberanía, lo que constituye un toda resolución emanada del órgano. cuerpo de potestades innegables, ina- No obstante, como explican Arbuet- lienables, irrenunciables e imprescrip- Vignali y Jiménez de Aréchaga (2005), tibles. Consecuentemente, en el siglo la mayoría de estos principios integran XIX, la doctrina comienza a proponer el derecho internacional desde sus junto a estos algunos deberes funda- orígenes como fuente consuetudina- mentales para los Estados. En cambio, ria, siendo la excepción más notable los derechos secundarios derivan de la la proscripción al uso o amenaza de la voluntad de los Estados con la celebra- fuerza, incluida en la Carta. ción de tratados y la configuración de la costumbre internacional. Respon- En concordancia con los cambios del den, además, a los intereses variables periodo 1945-1960, inaugurando la de esas unidades, en las dimensiones Guerra Fría, y con la vigencia de una políticas o económicas; intereses que sección dogmática inédita en un do- pueden ser enajenados, transformados cumento de alcance universal –como o renunciados, mediando ciertas re- la Carta de las Naciones Unidas–, la glas formales. Resolución 2625 identifica siete prin- cipios fundamentales de derecho in- Para Jiménez de Aréchaga (1980), la ternacional que, si bien surgen de la inclusión de una enumeración especí- Carta, encuentran en el texto una fica sobre propósitos y principios, que codificación detallada de alcances y ordena obligaciones para miembros y corolarios. A los efectos de este traba- reglas de funcionamiento para la orga- jo, dos de esos principios serán fusio- nización, constituyó la innovación más nados: el principio sobre igualdad de notable innovación de la Carta de las derechos y de libre determinación de Naciones Unidas con relación al Pacto los pueblos y el principio relativo a la de la Liga de las Naciones de 1919. No igualdad soberana de los Estados na- obstante, la Organización de las Na- cionales. Además, las reivindicaciones ciones Unidas (ONU) prosiguió con los de un Estado nacional con el derecho esfuerzos de codificación de los princi- internacional serán imputadas al prin- pios fundamentales en su Comisión de cipio sobre cumplimiento de buena Derecho Internacional. Tras siete años fe de las obligaciones contraídas de de trabajo por parte de un Comité Es- conformidad con la Carta. Ambas de- pecial, donde estaban representados cisiones serán fundamentadas en 2.5 todos los grupos y tendencias en la or- y 2.6, respectivamente. Asimismo, se ganización –desde los países occiden- innovarán dos indicadores derivados tales hasta los pertenecientes al bloque del texto de la Resolución 2625. Un del socialismo real– se aprueba por séptimo indicador supondrá una com-
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 140 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD binación de principios para clasificar Estados miembros y Estados no miem- los mensajes relativos a las OMP, ins- bros de la ONU quedan protegidos por trumento producto de un desarrollo este principio, pero también obligados posterior a la Carta, y un octavo indi- a cumplirlo, con base en el principio cador responderá a otra combinación de indivisibilidad de la paz que con- que abreva a las apuestas al multilate- sagra la Carta, en particular en el artí- ralismo, especialmente el del sistema culo 2, parágrafo 6.3 Para este trabajo, de las Naciones Unidas. se abarcan al inicio ocho dimensiones contenidas en la Resolución 2625 y Principio 1 todas ellas, según el documento, no pueden interpretarse en el sentido de El principio de que los Estados, en afectar los poderes del Consejo de Se- sus relaciones internacionales, se guridad o las normas de la Carta sobre abstendrán de recurrir a la amena- legítima defensa. za o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la indepen- La primera dimensión alude a la clásica dencia política de cualquier Estado, guerra de agresión; la segunda incluye o en cualquier otra forma incompa- la ocupación militar o la adquisición tible con los propósitos de las Na- de territorios por otro Estado derivada ciones Unidas. (Organización de las de la amenaza o el uso de la fuerza; la Naciones Unidas, 1970, Resolución tercera se refiere a prohibir la violación 2625-XXV) de fronteras territoriales de otro Estado y de resolver controversias territoria- Este principio general constituye la les o de fronteras mediante el uso o la obligación fundamental de la Carta de amenaza de la fuerza; la cuarta incluye las Naciones Unidas, consagrada en la proscripción de recurrir a la amena- su artículo 2, parágrafo 4, por cuanto za o al uso de la fuerza para violar las “norma básica del Derecho Interna- líneas internacionales de demarcación cional contemporáneo y piedra angu- derivadas de un acuerdo internacional lar de las relaciones pacíficas entre los del que el Estado sea parte o que deba Estados” (Jiménez de Aréchaga, 1980, respetar por otras razones, o de con- p. 108). En un proceso que comien- formidad con ese acuerdo. za con la Liga de las Naciones y cul- mina con la consagración de la Carta, La quinta dimensión supone la prohi- se prohíbe el recurso a la guerra y a bición de participar, organizar, ayudar, medidas coercitivas que, sin alcanzar a instigar o consentir en su territorio la configurar un Estado de guerra, impli- presencia de fuerzas irregulares, ban- quen agresión o amenaza de agresión. das armadas, grupos mercenarios,
3 “La organización hará que los Estados que no son miembros de la ONU se conduzcan de acuerdo con estos principios en la medida que sea necesaria para mantener la paz y la seguridad internacionales”. (Organización de las Naciones Unidas, 1945).
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 141 actos de guerra civil o actos de terro- La Resolución 2625 apuntala el prin- rismo para incursionar en el territorio cipio con dos dimensiones: la prime- de otro Estado. La sexta determina el ra consagra la obligación accesoria deber de los Estados de abstenerse de de los Estados partes en una contro- hacer propaganda a favor de las gue- versia internacional y de los demás rras de agresión. La séptima marca una Estados de abstenerse de toda medi- obligación adicional a los Estados con da que pueda agravar la situación. La las tareas de aumentar la eficacia del segunda incluye la libre elección de sistema de seguridad de las Naciones los medios de acuerdo con lo que las Unidas. Por último, la octava refiere partes estimen por las circunstancias a una obligación concreta y otra pro- y por la naturaleza de la controver- gramática: realizar de buena fe ne- sia, y repite la enumeración de los gociaciones encaminadas a la rápida medios del artículo 33 de la Carta: celebración de un tratado universal de negociación, investigación, media- desarme, y concretar esfuerzos por re- ción, conciliación, arbitraje, arreglo ducir la tirantez internacional y fortale- judicial, recurso a organismos o siste- cer la confianza entre los Estados. ma regionales u otros medios que las partes elijan. Principio 2 Principio 3 “El principio de que los Estados arre- glarán sus controversias internaciona- “El principio relativo a la obligación de les por medios pacíficos de tal manera no intervenir en los asuntos que son de que no se pongan en peligro ni la paz la jurisdicción interna de los Estados, de y la seguridad internacionales ni la jus- conformidad con la Carta”. (Organiza- ticia”. (Organización de las Naciones Unidas, 1945). ción de las Naciones Unidas, 1945).
Este principio general, de origen con- Si bien este principio general no está suetudinario, es establecido expresa- incluido de manera expresa en la Car- mente en el artículo 2, parágrafo 3 de ta, su proclamación queda implícita en las Carta. Lo medular de este principio la conjunción del artículo 2, parágrafo no radica en la solución pacífica de las 1: “La Organización está basada en el controversias, sino en la obligación de principio de la igualdad soberana de no solucionar los conflictos por me- todos sus Miembros”, y del artículo 2, dio del uso o amenaza de la fuerza. parágrafo 7: “Ninguna disposición de No es una obligación de hacer, sino esta Carta autorizará a las Naciones de no hacer, relativa a controversias Unidas a intervenir en los asuntos que que puedan poner en peligro la paz son esencialmente de la jurisdicción y seguridad internacionales; tampoco interna de los Estados, ni obligará a los conlleva la necesidad de solución de Miembros a someter dichos asuntos a controversias menores de forma pací- procedimientos de arreglo conforme a fica (Vieira, 1980). la presente Carta […]” .
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Dos dimensiones de la Resolución tervención en sus asuntos domésticos 2625 dejan claro qué se entiende por (Arbuet-Vignali y Jiménez de Aréchaga, intervención. La primera incluye inter- 2005). Por eso, las dimensiones que se vención armada: organización, apoyo, construyeron para este trabajo respon- fomento, financiamiento, instigación den a fines específicos; las dos prime- o tolerancia a actividades armadas, ras son estampadas en forma absoluta, subversivas o terroristas encaminadas en el texto de la Resolución 2625. a cambiar a través de la violencia el régimen de otro Estado; intervención La primera dimensión incluye el deber en una guerra civil de otro Estado; uso de los Estados de cooperar con otros de la fuerza para privar a los pueblos en el mantenimiento de la paz y la se- de su identidad nacional. En tanto que guridad internacionales. La segunda la segunda agrega la privación a otro agrega el deber de cooperar en la pro- Estado o pueblo de elegir su sistema moción del respeto universal y efecti- político, económico, social y cultural u vidad de los derechos humanos, y las otras formas de injerencia o amenaza libertades fundamentales para elimi- de la personalidad, mediante aplica- nar toda forma de discriminación ra- ción o fomento del uso de medidas cial e intolerancia religiosa. La tercera económicas, políticas o de cualquier marca ela obligación de cooperar en otra índole. las esferas económica, social, educa- tiva, cultural, científica, tecnológica y Principio 4 de crecimiento económico, particular- “La obligación de los Estados de coo- mente en los países en desarrollo. La perar entre sí, de conformidad con la cuarta advierte el compromiso de los Carta”. (Organización de las Naciones Estados de conducir sus relaciones en Unidas, 1945). las esferas económica, social, cultural, técnica y comercial de conformidad La obligación de cooperar quedó es- con los principios de igualdad sobera- tampada en la Carta, cuyo propósito na y de no intervención. Finalmente, tercero de la organización implica la la quinta supone el deber de adoptar solución de problemas internacionales medidas, conjunta o separadamente y de carácter económico, social, cultural en cooperación con la ONU, de con- o humanitario, sin distinción por mo- formidad con la Carta. tivos de raza, sexo, idioma o religión. Si bien esta obligación es actualmente Principios 5 y 6 de claro recibo, su ingreso más reciente con relación a otros principios generó "El principio de la igualdad de dere- imprecisiones, sobre todo en lo relativo chos y de la libre determinación de los al deber de respetar la individualidad pueblos” y “El principio de la igualdad de cada Estado y no violar los princi- soberana de los Estados”. (Organiza- pios de igualdad soberna y de no in- ción de las Naciones Unidas, 1945).
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El principio general de la igualdad so- conjunto. La fusión responde a que el berana de los Estados es jerarquizado alcance y los corolarios de ambos tie- en la Carta, cuando en el artículo 2, nen su fundamento en el respeto a la parágrafo 1 se determina que la or- personalidad que le deben los Estados ganización se basa en el principio de a un tercer Estado o pueblo en su libre igualdad soberana de sus miembros. determinación. Para Vieira (1980), el principio de la igualdad soberana de los Estados no La primera dimensión determina que significa igualdad de hecho, sino igual- todos los Estados gozan de igualdad dad jurídica, en el sentido de ostentar soberana y de derechos, pese a dife- la misma capacidad de poseer dere- rencias de orden económico, social, chos y contraer obligaciones, y que político o de otra índole y deben res- ninguno podrá ser obligado en contra petar la personalidad de los demás Es- de su voluntad. A su vez, el principio tados. La segunda establece que todos general de libre determinación de los los Estados y pueblos tienen el derecho pueblos fue considerado, por largo de determinar libremente, sin injeren- tiempo, un postulado político o moral cia externa, su condición política y de y no una regla (Jiménez de Aréchaga, proseguir su desarrollo económico, so- 2010). La Carta hace la primera men- cial y cultural, y todo Estado deber res- ción explícita al principio, cuando en petar este derecho. La tercera incluye el artículo 1, parágrafo 2 señala como el deber de los Estados de poner fin propósito de la organización el fomen- al colonialismo contra el sometimien- to de las relaciones de amistad desde to, la subyugación, la dominación y la el respeto del principio de la igualdad explotación a extranjeros. La cuarta de derechos y de la libre determina- supone el deber de los Estados de abs- ción de los pueblos. No obstante, no tenerse de recurrir a cualquier acción fue incluido en el artículo 2, en la his- contra la unidad nacional, integridad tórica enumeración de principios. En territorial e independencia política de 1960, la Resolución de la Asamblea otro Estado, o que prive a los pueblos General 1514 (XV), “Declaración so- a la libre determinación, e incluye el bre la concesión de la independencia derecho de tales pueblos de pedir y a los países y pueblos coloniales”, es recibir apoyo. La quinta estampa es considerada como el instrumento que el deber de los Estados de promover consagra ese derecho. la aplicación del principio de igual- dad de derechos y de la libre deter- En definitiva, la Resolución 2625 deta- minación de los pueblos mediante lla el significado de la igualdad sobera- acción conjunta o individual y prestar na de los Estados a la vez que incluye asistencia a la UNO, dimensión que, como principio general el derecho de obviamente, se entiende implícita en los pueblos a su libre determinación. la materialización del principio de la Para este trabajo, las dimensiones de igualdad soberana y de derechos de ambos principios son consideradas en los Estados nacionales.
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Principio 7 deberes de los Estados miembros y de los pueblos en virtud de la Carta. “El principio de que los Estados cum- plirán de buena fe las obligaciones Participación en Operaciones para el contraídas por ellos de conformidad Mantenimiento de la Paz y apuestas con la Carta”. (Organización de las Na- al multilateralismo. ciones Unidas, 1945). Indicadores VII y VIII
Este principio general fue incluido en En 1950, con la Resolución 377 (V) la Carta, en su artículo 2, parágrafo 2, “Unión pro paz” de la Asamblea Ge- como una obligación para los miem- neral, este órgano ingresó en el campo bros de la organización; no obstante, de la paz y seguridad internacionales, la redacción de la Resolución 2625 hasta el momento privativo del Con- amplía la obligación a todos los Esta- sejo de Seguridad. La resolución prevé dos, independiente de su membresía. soluciones de la Asamblea, convocada La inclusión de todas las normas que por el Consejo por mayoría simple, en conforman al derecho internacional situaciones de crisis en las que este en la mencionada resolución lleva a quede inmovilizado por el veto de al- que, para este trabajo, las manifesta- gún miembro permanente. Concreta- ciones que invoquen respeto, sujeción mente, la Asamblea queda habilitada y promoción sean consideradas dentro a recomendar a los Estados miembros de este principio. la adopción de medidas colectivas, in- cluso el uso de la fuerza armada, en La primera dimensión abarca a la Car- virtud de la responsabilidad secunda- ta de las Naciones Unidas; la segunda ria que le asigna la Carta en su artícu- comprende principios y normas de lo 10. En la práctica, lo más lejos que derecho internacional generalmente ha llegado la Asamblea fue establecer reconocidos. La tercera incluye las obli- OMP –potestad que comparte con el gaciones contraídas en virtud de acuer- Consejo–, como la primera radica- dos internacionales válidos, con arreglo da en Medio Oriente, en 1948. Las al derecho internacional. Cabe aclarar OMP, desde el objetivo secundario que, en la redacción del principio, la de confirmar la presencia de la ONU, Resolución 2625 determina la supre- fueron descritas por Arbuet-Vignail y macía de las obligaciones emanadas Jiménez de Aréchaga (2010b) como de la Carta con relación a obligaciones “operaciones de carácter militar o pa- derivadas de acuerdos internacionales. ramilitar que no consisten en activida- Inclusive, esa jerarquía es reafirmada des de combate o de lucha, sino en respecto a la propia resolución, en sus establecer una fuerza o barrera que párrafos finales, con la aclaración que se interpone entre dos adversarios cla- nada de lo enunciado se interpretará de ramente definidos, y trata de asegurar forma contraria a las disposiciones de la que las fuerzas en conflicto no entren Carta o en perjuicio de los derechos y en contacto directo” (pp. 215 y 216).
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Para efectos de este trabajo, las men- de los Estados de tratar de aumentar la ciones a las OMP constituyen un eficacia del sistema de seguridad de la séptimo indicador que abreva a los ONU, actuar con buena fe en las nego- principios 1, 2 y 4. En concreto, se tra- ciaciones por el desarme y concretar ta de un instrumento que asegura la esfuerzos para reducir la tirantez inter- máxima de prohibición del uso de la nacional y fortalecer la confianza en- fuerza en su séptima dimensión sobre tre ellos. El principio 4 (obligación de la obligación de los Estados de tratar cooperar entre Estados), en su quinta de emprender tareas que aumenten dimensión sobre el deber de los Esta- la eficacia del sistema de seguridad dos de adoptar medidas, conjunta o de la ONU. Además, se comprueba separadamente y en cooperación con un componente sobre solución pací- la ONU. Los principios 5 y 6 (igualdad fica de controversias, en su primera de derechos y de libre determinación dimensión, con la obligación de los de los pueblos e igualdad soberana de Estados partes en una controversia y los Estados nacionales), en la quinta de los demás Estados de abstenerse de dimensión sobre el deber de los Esta- toda medida que agrave la situación. dos de promover la aplicación de los Finalmente, estas misiones activan la principios mediante acción conjunta cooperación internacional, en su pri- o individual y prestar asistencia a la mera dimensión, sobre el deber de ONU. Y el principio 7 (cumplimiento los Estados de cooperar con otros en de buena fe de las obligaciones inter- el mantenimiento de la paz y la segu- nacionales) en las tres dimensiones ridad internacionales, y en su quinta que establecen una especie de pirámi- dimensión sobre el deber de adoptar de en materia de jerarquía de normas. medidas, conjunta o separadamente, y en cooperación con la organización. Síntesis de los indicadores Asimismo, la apuesta al multilateralis- y sus dimensiones mo, en particular el de la ONU, será el octavo indicador para estudiar la pos- La tabla 1 sintetiza el desarrollo de las tura nacional uruguaya. Dicha apuesta dimensiones vinculadas a cada indica- tiene su fundamento en el propósito 4 dor. A partir de dichas dimensiones, se que le asigna la Carta a la organización: clasificaron los mensajes emitidos por “Servir de centro que armonice los es- los representantes del Gobierno uru- fuerzos de las naciones por alcanzar es- guayo. La propuesta planteada requie- tos propósitos comunes” (Organización re una clasificación cualitativa basada de las Naciones Unidas, 1945). en la lectura de los mensajes por parte del investigador. Una opción alternati- Desde el análisis de la Resolución va, a todas luces más económica, sería 2625, esta apuesta involucra a varios recurrir a la técnica de análisis de con- principios. El 1 (proscripción del uso y tenido. Esto necesitaría utilizar palabras amenaza de la fuerza), en su séptima y claves de las dimensiones y analizar octava dimensiones sobre la obligación estadísticamente su significancia; sin
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 146 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD embargo, existen al menos dos razones Seguridad, aparece en reiterados pá- que justifican la elección de la estra- rrafos y expresiones, en todos los prin- tegia preferida. La primera es que los cipios. Una lectura detallada permite principios, al ser de carácter declarati- evitar una asignación no justificada, en vo, pueden encontrarse en ocasiones este caso, al indicador 1. En tanto que carentes de un significado sustantivo; la segunda razón refiere a una cuestión por lo tanto, una lectura contextual evi- de practicidad. En concreto, el volu- ta la sobreponderación de su presencia men de información procesado, al ser en los mensajes. A modo de ejemplo, de carácter moderado, no prohíbe la el mantenimiento de la paz y la segu- implementación de técnicas que re- ridad internacionales, al ser constituido quieren un involucramiento intensivo como el fin primordial del Consejo de por parte del investigador.4
Tabla 1. Síntesis de los indicadores con sus dimensiones
Indicadores - principios Dimensiones Indicador 1 1. Guerra de agresión. 1) Los Estados, en sus relaciones 2. Ocupación militar o adquisición de territorio de otro Estado. internacionales, se abstendrán 3. Violación de fronteras territoriales o resolución de controversias de recurrir a la amenaza o al uso territoriales o fronterizas. de la fuerza contra la integridad 4. Violación de líneas internacionales de demarcación como las de territorial o la independencia armisticio. política de cualquier Estado; o en 5. Participación, organización, ayuda, instigación, o consentimiento cualquier otra forma incompatible en su territorio de fuerzas irregulares, bandas armadas, grupos con los propósitos de la ONU. mercenarios, actos de guerra civil, actos de terrorismo. 6. Propaganda a favor de las guerras de agresión. 7. Aumentar la eficacia del sistema de seguridad de la ONU. 8. Buena fe en negociaciones encaminadas a la rápida celebración de un tratado universal de desarme y esfuerzos por reducir tirantez internacional y fortalecer la confianza entre los Estados. Indicador 2 1. Abstención por Estados partes y por los demás Estados de toda 2) El principio de que los Estados medida que pueda agravar la situación, de modo que ponga en arreglarán sus controversias peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. internacionales por medios pacíficos, 2. Libre elección de los medios de acuerdo con lo que las partes de tal manera que no se pongan estimen en adecuación a las circunstancias y a la naturaleza de la en peligro ni la paz y la seguridad controversia. internacionales, ni la justicia. Indicador 3 1. Intervención armada; organización, apoyo, fomento, 3) El principio relativo a la financiamiento, instigación o tolerancia a actividades armadas, obligación de no intervenir en los subversivas o terroristas, encaminadas a cambiar por la violencia asuntos que son de la jurisdicción el régimen de otro Estado; intervención en una guerra civil de otro interna de los Estados, de Estado; uso de la fuerza para privar a los pueblos de su identidad conformidad con la Carta. nacional.
4 No obstante, se reconoce que futuras aplicaciones que tengan que lidiar con mayores volúmenes de información podrían necesitar la utilización de paquetes informáticos para realizar análisis de contenido. En dicho caso, los investigadores deberían especificar con cuidado la utilización de marcadores concretos que eviten sobredimensionar la presencia de conceptos. Agradecemos la sugerencia de un revisor externo para motivarnos a reflexionar sobre este aspecto.
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Indicadores - principios Dimensiones 2. Privación a otro Estado o pueblo de elegir su sistema político, económico, social o cultural u otras formas de injerencia o amenaza, mediante aplicación o fomento del uso de medidas económicas, políticas o de cualquier otra índole. Indicador 4 1. Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. 4) La obligación de los Estados de 2. Promoción al respeto universal y efectividad de los derechos cooperar entre sí, de conformidad humanos y las libertades fundamentales de todos, y para eliminar con la Carta. toda forma de discriminación racial e intolerancia religiosa. 3. En las esferas económica, social, educativa, cultural, científica, tecnológica y de crecimiento económico en todo el mundo, particularmente en los países en desarrollo. 4. Conducir relaciones internacionales en las esferas económica, social, cultural, técnica y comercial, de conformidad con los principios de igualdad soberana y de no intervención. 5. Adopción de medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la ONU, de conformidad con las disposiciones de la Carta. Indicador 5 1. Todos los Estados gozan de igualdad soberana y de derechos, 5 y 6) Los principios de la pese a diferencias de orden económico, social político o de otra igualdad de derechos y de la libre índole, y deben respetar esa personalidad de los demás Estados. determinación de los pueblos, y 2. Todos los Estados y pueblos tienen el derecho de determinar de la igualdad soberana de los libremente, sin injerencia externa, su condición política y de Estados. proseguir su desarrollo económico, social y cultural, y todo Estado tiene el deber de respetar este derecho. 3. El deber de los Estados de poner fin al colonialismo, teniendo en cuenta la voluntad de los pueblos contra sometimiento, subyugación, dominación y explotación extranjeros. 4. El deber de los Estados de abstenerse de recurrir a cualquier medida de fuerza contra la integridad territorial e independencia política de otro Estado, o que prive a los pueblos de la libre determinación. Incluye el derecho de estos últimos de pedir y recibir apoyo, de conformidad con los propósitos y principios de la Carta. 5. El deber de los Estados de promover la aplicación de ambos principios mediante acción conjunta o individual y prestar asistencia a la ONU en dicha la aplicación. Indicador 6 1. Abarca la Carta de las Naciones Unidas. 7) El principio de que los Estados 2. Abarca principios y normas de derecho internacional cumplirán de buena fe las generalmente reconocidos. obligaciones contraídas por ellos, 3. Abarca las obligaciones contraídas en virtud de acuerdos de conformidad con la Carta. internacionales válidos, con arreglo al derecho internacional. Indicador 7 Dimensión 7. Participación en OMP. Dimensión 1. Principio 1. Dimensiones 1 y 5. Principio 2. Principio 4. Indicador 8 Dimensiones 7 y 8 Apuesta nacional al Dimensión 5. multilateralismo. Dimensión 5. Principio 1. Dimensiones 1, 2 y 3 Principio 4. Principios 5 y 6. Principio 7. Fuente: elaboración propia.
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 148 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Análisis de los mensajes del Estos datos, vistos globalmente, per- Gobierno uruguayo miten realizar dos interpretaciones preliminares. La primera es que, si los El universo de comunicados publica- esfuerzos nacionales previos se con- dos por el Ministerio de Relaciones centraron exclusivamente en el exte- Exteriores de Uruguay totaliza 20 ar- rior, se puede deducir que el único –o tículos en el periodo del 15 de sep- al menos principal– desafío percibido tiembre al 31 de diciembre de 2015. por las autoridades era conseguir apo- De esos 20 artículos, se han extraído yo entre la comunidad de Estados, y 66 mensajes y, como resulta obvio, que en cambio no era necesario rea- sus autores pueden invocar más de un lizar acciones en busca de apoyos a la principio en cada mensaje. Un prin- política a nivel doméstico. En tanto que cipio general se consideró invocado la segunda, que a su vez se relaciona cuando su autor aludió al menos a una con la anterior, es que internamente el de las dimensiones construidas en este tema parece no producir costos políti- trabajo a partir de la Resolución 2625. cos al Gobierno, pero tampoco gran- Así, las invocaciones a los principios des beneficios; lo que se refleja en el generales de derecho internacional escaso peso relativo de las actividades suman 98. Al mismo tiempo, dentro realizadas en Uruguay. del universo de los 66 mensajes, se encontraron 22 casos, que a su vez Los indicadores contienen 26 expresiones referentes a la política exterior uruguaya, pero des- Como se ha señalado anteriormente, tinadas al sistema político y la sociedad en los 66 mensajes se registran 98 in- civil nacionales. vocaciones a los indicadores definidos en la operacionalización de los princi- La Cancillería publicó 10 artículos en pios generales de derecho internacio- los días previos a la votación de los nal. ¿Qué peso tuvo cada indicador? miembros no permanentes y otros 10, Como muestra la figura 1, el principio una vez conocida la investidura de más invocado ha sido el de la obliga- Uruguay el 15 de octubre de 2015. ción de cooperar, que alcanza casi un Los mensajes emitidos guardan esa tercio de las menciones. Dentro de relación paritaria: 34 antes de la vo- este grupo, el 68 % se centra en la pro- tación (52 %) y 32 con posterioridad tección internacional de los derechos (48 %). Por otra parte, se encuentra humanos. Entre el 32 % restante se que 15 (75 %) tuvieron lugar fuera de destacan invocaciones genéricas sobre fronteras y 5 (25 %) en Uruguay. Antes las bondades de la cooperación, el tra- de la votación, el 100 % de las activi- bajo conjunto por el desarrollo susten- dades reportadas por la Cancillería se table y la promoción de la democracia desarrollaron en el exterior, específica- en todos los países. Con casi el 20 % mente en eventos relacionados con la lo sigue la apuesta nacional al multi- sesión de la Asamblea General. lateralismo, lo que no sorprende si se
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 149 tiene en cuenta que la búsqueda de su naturaleza. En efecto, mientras el un asiento en el Consejo de Seguridad ministro de Relaciones Exteriores, Ro- es una reivindicación de los mecanis- dolfo Nin Novoa, señala que las OMP mos multilaterales en el ámbito de las no pueden ser consideradas un fin en relaciones internacionales. sí mismo, sino como una herramien- ta apuntalada en soluciones políticas, 31,63 el presidente de la República, Tabaré Vázquez, insta a analizar su naturaleza, objetivos, metas, procedimientos y 18,37 requerimientos, así como la formación 14,29 14,29 de sus efectivos y la perspectiva de
7,14 género, entre otros elementos. De esta 6,12 5,10 3,06 manera, los representantes uruguayos buscan levantar algunas de las críticas Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador I II III IV V VI VII VIII que usualmente reciben las OMP desde el propio partido de gobierno, donde el Figura 1. Indicadores invocados en los mensajes del Gobierno uruguayo sobre la participación en el tema genera menos consenso que en el Consejo de Seguridad, en % interior del poder ejecutivo. Fuente: elaboración propia. En cuarto lugar, aparece el indicador 6, En tercer lugar, aparecen los indicado- con algo más del 7 % de las menciones. res 1 y 7, igualados en casi un 15 %. El La sujeción y promoción del derecho primero de ellos contiene en su mayo- internacional siempre es presentada ría invocaciones genéricas a la paz y como parte de una tradición nacional, la seguridad internacional, salvo en un incluso aludiendo a posturas históricas 20 % de los casos, en los cuales se ex- de la Cancillería. En tanto que con 6 % presan condenas al terrorismo. Mien- aparece el indicador 2, referido a la so- tras que, sobre el segundo, referido a lución pacífica de controversias. Aquí, las OMP, en los discursos se encuentra las invocaciones también son de con- explícitamente que la participación tenido genérico, y se resalta el histórico uruguaya es invocada como contribu- rol del país como mediador en conflic- ción esencial que justifica el ingreso tos internacionales y contribuciones en el Consejo de Seguridad. Se invo- como las propuestas en la Conferencia ca, así, de forma genérica, el aporte Internacional de La Haya, en 1907, de 40.000 soldados en distintas partes o la adhesión a la Corte Permanente del mundo, la cooperación que el país de Justicia Internacional, en 1921, en brinda desde las capacidades específi- un mensaje de Nin Novoa. Vázquez, cas que adquiere el personal adscripto en concreto, alude al principio descri- a las OMP e incluso la necesidad de biendo los conflictos en las relaciones concebirlas desde un enfoque mul- bilaterales Cuba-Estados Unidos de tidimensional. No obstante, dos in- América y Colombia-Venezuela y en el vocaciones hacen advertencias sobre proceso de paz en Colombia.
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 150 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
En quinto lugar está el indicador 5, Tipo de aparición que agrupa a la soberanía con la li- bre determinación de los pueblos. Las Otro modo de captar la importancia invocaciones son siempre de forma relativa de los principios priorizados genérica, salvo 2 expresiones de Váz- por el Gobierno en sus intervenciones quez: una referida a la salud pública es observando el tipo de aparición. como un componente esencial de la Esto se debe a que en cada uno de los soberanía y otra describiendo los con- mensajes emitidos los autores pueden flictos que se explicitarán en el párra- invocar un solo principio –y resaltar fo anterior. así su importancia– o varios principios a la vez. Los datos desplegados en la Por último, aparece el indicador 3, figura 2 permiten visualizar con clari- que da cuenta del principio de no dad este aspecto. injerencia en los asuntos domésticos de otros Estados, en una de ellas an- 17 clado en los tres conflictos que men- 14 cionara Vázquez. 11 11 9 7 7 5 5 Las escasas apariciones de estos dos 4 3 3 principios resultan llamativas, por 2 0 0 0 cuanto se trata de un Estado peque- Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador ño, que encuentra en la soberanía I II III IV V VI VII VIII y en el principio de no injerencia el Apariciones solas Apariciones compartidas fundamento de su autonomía en el Figura 2. Tipo de aparición de los indicadores concierto de las relaciones interna- invocados en los mensajes del Gobierno uruguayo cionales. Además, da cuenta de un sobre la participación en el Consejo de Seguridad distinto orden de prioridad entre los Fuente: elaboración propia. representantes nacionales y el parti- do de gobierno, que en su programa En primer lugar, se destaca que el in- electoral de cara a las elecciones de dicador 4 es también el más invoca- 2015 reivindica con frecuencia estos do de forma individual, y que dichas principios en su apartado sobre polí- invocaciones superan a las que fueron tica internacional (Fernández Luzuria- compartidas con otros principios. Esto ga, 2014). No obstante, esto también reafirma la centralidad que el principio puede entenderse desde fenómenos de la obligación de cooperar tiene en como la globalización y la conside- el discurso uruguayo de cara al Conse- ración de universalidad de algunos jo de Seguridad. El segundo indicador regímenes –como el de derechos hu- más invocado en términos agregados manos–, que crean agendas intermés- (8), es también el segundo en apari- ticas y erosionan, o al menos limitan, ciones individuales; a su vez, las ape- la soberanía en algunas dimensiones, laciones individuales superan a las lo que acota el alcance del concepto. compartidas. Así, se percibe que para
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 151 el Gobierno resultó importante enfati- temporalmente más largo que el pre- zar en el discurso la apuesta nacional vio a la votación, el hecho de que la al multilateralismo. Tal vez, por cuanto Cancillería haya emitido diez mensa- esta apuesta genera unanimidad en el jes antes y otros diez después permite interior del sistema político –producto una comparación de invocaciones a de que la posición sistémica del país principios en valores absolutos. Glo- no deja margen de alternativa–, los re- balmente, los principios mencionados presentantes nacionales vieron en este previamente representan el 49 % del principio una oportunidad para cerrar total, y los mencionados posterior- filas dentro de fronteras. mente, el 51 %, lo cual muestra una situación de virtual simetría. La figura Los indicadores 1 y 7, que se encontra- 3 muestra la situación para cada uno ban igualados en el total de menciones, de los principios. muestran desde esta nueva perspectiva una situación diametralmente opuesta. 18 En el caso del indicador sobre OMP, 13 las menciones individuales superan a 9 9 las compartidas, y vistas en compara- 8 7 7 ción con los otros principios este man- 6 6 4 3 tiene el tercer lugar en el ranking. Por 2 2 2 1 1 ende, se refuerza el argumento de la Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador centralidad de las OMP en la estrate- I II III IV V VI VII VIII gia uruguaya de acceso y legitimación Antes elección Después elección de su asiento temporal en el Consejo Figura 3. Momento de la aparición de los de Seguridad. En cambio, para el in- indicadores invocados en los mensajes del Gobierno dicador sobre abstención de recurrir uruguayo sobre la participación en el Consejo de a la amenaza o al uso de la fuerza, Seguridad las menciones compartidas son abru- Fuente: elaboración propia. madoramente mayoritarias, y, como contracara, tan solo en tres ocasiones Allí se puede observar que el indicador recibió una invocación individual. Por más invocado (4) tuvo una mayor pree- lo tanto, de una situación de aparente minencia antes de la elección; no obs- igualdad, esta apertura nos permite ob- tante, mantuvo su centralidad después servar que el indicador 6 ha tenido una de esta, aunque con menos intensidad. mayor centralidad que el indicador 1. Los tres indicadores que le siguen (8, 7 y 1) fueron invocados de forma casi Momento de la aparición simétrica antes y después, con una leve variación en el indicador 1. Así, a gran- Otro aspecto relevante es si las invoca- des rasgos, puede decirse que los prin- ciones a los distintos principios tuvie- cipales énfasis del discurso uruguayo ron lugar antes o después de la elección se mantuvieron incambiados durante del país. Si bien el periodo posterior es todo el periodo de análisis, sin impor-
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 152 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD tar si el país ya había sido electo o no. Contexto de la aparición Particularmente, se destaca la continui- dad del tema OMP después de la elec- Finalmente, resta analizar el contex- ción, lo que reafirma la centralidad que to donde aparecieron los indicadores. los representantes uruguayos le asignan Esto permite visualizar si los énfasis a este instrumento. Entre los indicado- fueron seleccionados de acuerdo con res menos invocados, se observa en los distintos segmentos del público a cambio una tendencia a aparecer con los que se dirigían los mensajes, o si se mayor frecuencia tras la elección. Es el mantuvo en cambio una única estrate- caso del indicador 6, que tras contar gia discursiva en los diferentes espacios con una sola mención antes del acto de actuación. Los datos desplegados eleccionario aparece con fuerza des- en la tabla 2 muestran que casi todos pués de este, seguramente orientado a los indicadores encuentran en las acti- reafirmar la confianza en que Uruguay vidades relacionadas con la Asamblea actúa de buena fe en la conducción de General de las Naciones Unidas el con- sus relaciones externas. texto de mayores menciones.
Tabla 2. Contexto de la aparición de los indicadores invocados en los mensajes del Gobierno uruguayo sobre la participación en el Consejo de Seguridad, en % V II IV VI III VII VIII Total Contexto Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador Indicador I
AG-ONU 64,3 66,7 33,3 67,7 40,0 57,1 85,7 61,1 65,3 Reunión con Sec. Gral. 7,1 16,7 33,3 6,5 20,0 14,3 0,0 0,0 7,1 ONU en Nueva York Visita Chile 0,0 0,0 0,0 3,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0
Comisión RRII Senado 7,1 0,0 33,3 3,2 20,0 14,3 0,0 5,6 6,1
Correo Uruguay 7,1 16,7 0,0 3,2 0,0 14,3 7,1 5,6 6,1 Universidad 7,1 0,0 0,0 6,5 0,0 0,0 0,0 11,1 5,1
Evento OMP Uruguay 7,1 0,0 0,0 6,5 20,0 0,0 7,1 16,7 8,2
Reunión con rep. Reino Unido en 0,0 0,0 0,0 3,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 Uruguay Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fuente: elaboración propia.
El indicador más mencionado (4) so- la Asamblea General, pero es el único bre la obligación de cooperar se con- que cubre, al menos con una mención, centra fuertemente en el contexto de todos los contextos. Esto se debe, cla-
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 153 ro está, a la flexibilidad del principio, menciones en el contexto de la Asam- que puede ser adaptado a distintas blea General, pero luego se encuentra situaciones. El segundo indicador más más disperso entre actividades realiza- mencionado (8) también se concentra das en Uruguay, así como en el exterior. mayoritariamente en la Asamblea Ge- neral, pero el resto de sus menciones Los autores se detectan exclusivamente en contex- tos nacionales.5 Esto va en línea con La primera observación que surge del lo señalado anteriormente, respecto a análisis de los autores de los mensajes la capacidad del principio de generar es su concentración en solamente cua- consensos a nivel interno. tro funcionarios. En efecto, las alocu- ciones que recoge la Cancillería están El indicador 7 sobre OMP muestra en monopolizadas por Vázquez, Nin No- cambio una tendencia opuesta. Además voa, el subsecretario Cancela y el repre- de concentrarse con mayor intensidad sentante permanente, Elbio Rosselli. Al en la Asamblea General, recoge tan solo analizar por indicadores se encuentra dos menciones a nivel interno, con una que Nin Novoa es quien invoca más de ellas “obligada” por la naturaleza del principios (30). Lo sigue Cancela con contexto (el evento sobre OMP). Así, se 28, luego aparece Vázquez con 27 y reafirma la idea de que mientras que en finalmente Rosselli con 13. ¿Qué prin- el ámbito internacional el compromiso cipios invocaron los autores? ¿Es posible de Uruguay con las OMP es una fuer- detectar diferencias entre ellos? Como te carta de presentación, en el ámbito se observa en la tabla 3, ningún autor se doméstico puede que no se produzca ajusta estrictamente a las proporciones el mismo efecto. Finalmente, el otro in- del total. En cambio, cada uno presenta dicador con fuerte presencia relativa (1) una propia distribución de frecuencias también concentra más del 60 % de sus entre los diversos principios.
Tabla 3. Indicadores invocados por autor, en % N° indicador Vázquez Nin Cancela Rosselli Total Indicador 1 14,8 16,7 10,7 15,4 14,3 Indicador 2 7,4 6,7 3,6 7,7 6,1 Indicador 3 3,7 0,0 0,0 15,4 3,1 Indicador 4 37,0 23,3 39,3 23,1 31,6 Indicador 5 7,4 0,0 3,6 15,4 5,1 Indicador 6 0,0 13,3 3,6 15,4 7,1 Indicador 7 14,8 20,0 14,3 0,0 14,3 Indicador 8 14,8 20,0 25,0 7,7 18,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: elaboración propia.
5 La comparecencia del subsecretario José Luis Cancela y el representante permanente de Uruguay ante la ONU, Elbio Rosselli, ante la Comisión de Asuntos Internacionales del Senado, un evento en la Universidad de la República, uno en el Correo Uruguayo y otro sobre las OMP, con la participación de veteranos uruguayos.
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 154 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
En el caso del presidente Vázquez, si se gación de cooperar, con casi el 40 % compara su columna con la del total, se del total de sus menciones. Lo sigue observa que privilegia aun con más hin- el indicador 8 sobre el multilateralis- capié el principio de la obligación de mo, con el 25 %, y en un nivel inferior cooperar. En segundo lugar, Vázquez se ubican los indicadores 7 y 1, con menciona a tres principios en igual pro- 14,3 % y 10,7 %, respectivamente. En porción: el 1, el 7 y el8. Estos valores otras palabras, hasta aquí Cancela se son similares con los del total, con la aliena a grandes rasgos con el ranking salvedad de que la preeminencia del general, aunque mostrando distintas indicador 8 desaparece. Esto, sumado proporciones; no obstante, al igual a las cifras que muestran los indicadores que Nin Novoa, omite mencionar la 2, 3 y 5, permite afirmar que los énfasis no intervención en asuntos domésticos del discurso uruguayo se alinean a gran- de otros Estados. des rasgos con los del presidente. Por último, Rosselli presenta unas invo- Si se analizan las invocaciones de Nin caciones sensiblemente distintas a las Novoa, en cambio, se encuentran ma- del resto, que en parte vienen a equi- yores diferencias con la totalidad de librar el resultado final. En concreto, el las menciones por indicador. El canci- embajador omite completamente en ller mantiene la obligación de coope- sus mensajes referencias a las OMP, y rar como la más invocada, pero con reduce de manera significativa las men- menor intensidad, y le otorga como ciones sobre el multilateralismo. En contracara una relevancia mayor a cambio, mantiene la importancia de la apuesta al multilateralismo y a las los indicadores 4 y 1, pero su principal OMP. También privilegia Nin Novoa “innovación” viene por el lado de pri- al principio que prohíbe la amenaza y vilegiar los indicadores sobre no inter- el uso de la fuerza, aunque este pier- vención en asuntos internos, soberanía de un lugar en el ranking en compa- y principio de buena fe, que ubica igua- ración con la distribución general. En lados en segundo lugar junto al princi- tanto que con el indicador 6 aparece pio 1 (con 15 % de las menciones). la principal diferencia con Vázquez, pues mientras este último no lo men- Los autores y el momento ciona, Nin Novoa lo invoca en cuatro de sus intervenciones ocasiones. Por último, se destaca que Nin Novoa no menciona ni el princi- También es posible analizar en qué pio de no intervención en los asuntos momento los autores emitieron sus domésticos de otros Estados, ni los mensajes e invocaron los distintos principios de soberanía y libre deter- principios. Los datos de la figura 4 minación de los pueblos. muestran una suerte de “división del trabajo”, tomando como discriminante En el caso de Cancela, aparece con a la elección del país al Consejo. Antes gran énfasis el principio de la obli- de esta, el presidente Vázquez asumió
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 155 la mayor carga comunicativa, con 26 Gobierno en su conjunto, sí es una po- invocaciones, realizadas principal- lítica central para la gestión de la Can- mente durante su discurso en la Asam- cillería. Reforzando este argumento, blea General. Pero tras la elección no se observa la intensa participación de se registran nuevas invocaciones, con Cancela tras la elección, quién había la excepción del principio de cooperar comunicado sobre el tema con menos manifestado durante una visita oficial a asiduidad antes del acto eleccionario.6 Chile. La escasa visibilidad que el pre- En definitiva, tras el acceso a un puesto sidente le ha dado al tema tras la elec- en el Consejo de Seguridad, la política ción refuerza entonces la hipótesis de uruguaya sobre el tema descansa ex- que no es este un asunto que contribu- clusivamente en la Cancillería, lo que ya sustancialmente al gobierno, desde por otra parte es esperable si se tiene el punto de vista político-electoral, o en cuenta que el asunto pertenece a la de aprobación de su gestión e imagen. dimensión “político-diplomática” de la política exterior (Russell, 1990). 26 21 Los mensajes al sistema político
15 15 y la sociedad civil nacional 13 7 En los 20 artículos publicados por la
1 0 Cancillería se comprueban 22 men- Vázquez Nin Cancela Rosselli sajes, que contienen 26 expresiones, Antes elección Después elección referidas a la política exterior uruguaya
Figura 4. Momento de la invocación de los destinadas al ámbito doméstico. La fi- principios por parte de los autores gura 5 muestra que la enorme mayoría Fuente: elaboración propia. de ellas muestra la presencia de una “política de Estado”, en la búsqueda La participación de Nin Novoa se en- de transmitir que los posicionamientos cuentra, en cambio, simétricamente sobre el tema sobrepasan a las prefe- balanceada entre antes y después de rencias del partido de gobierno, y se la elección. En el periodo previo, el incluye así a los de oposición. En este canciller apoyó al presidente Vázquez sentido, este tema contrasta con otras en las comunicaciones sobre el tema, áreas de la política exterior, como la y tras la confirmación mantuvo la in- política comercial, en la cual se regis- tensidad de las mismas. Esto muestra tran amplias diferencias interpartida- que, si bien la participación uruguaya rias e incluso intrapartidarias (López, en el Consejo no forma parte de la lis- 2015; Pose, 2015). Marginalmente, ta de los asuntos más visibles para el aparecen también dos menciones a
6 La participación de Rosselli se concentra exclusivamente en el periodo posterior, producto de que su designación se produjo después de la elección.
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 156 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD la defensa de las capacidades y la tra- diálogo y posibilidades de acuerdo dición de la Cancillería, otras dos a la con la oposición. necesidad de una buena inserción in- ternacional y una a la propagación de 16 una imagen país.
21
5
2 2 1 0 0 0 1 2 3 4 2 2 Antes elección Después elección 1
Política de Estado Defensa cancillería Imagen País Inserción internacional Figura 6. Momento de las expresiones de política Figura 5. Expresiones de política exterior contenidas exterior contenidas en los mensajes sobre la en los mensajes sobre la participación de Uruguay participación de Uruguay en el Consejo de en el Consejo de Seguridad Seguridad Fuente: elaboración propia. Fuente: elaboración propia.
Respecto al momento de las apelacio- Otro aspecto relevante refiere a los au- nes, se observa que la mayoría apa- tores de las expresiones dirigidas a la rece después de la elección. Antes política doméstica. En este sentido, en de esto se registran solo cinco, todas la figura 7 se observa que los cuatro concentradas en el paraguas “política autores realizaron menciones respecto de Estado”, como lo refleja la figura al concepto política de Estado, aunque 6. Tras la elección, se observan otras con distinta frecuencia. Así, se desta- 16 apelaciones a este concepto, así can las menciones sobre el punto de como todas las menciones a las otras Nin Novoa y, en menor medida, de expresiones. La concentración de las Cancela, lo que va en línea con el ob- apelaciones tras el acto eleccionario jetivo del canciller desde el inicio de su puede leerse como sigue: dado que el gestión de ampliar la base de consenso tema no genera ni grandes apoyos ni de la política exterior uruguaya (Fer- grandes divisiones en el electorado, y nández Luzuriaga, 2015), para incluir que las preferencias de los partidos no a los partidos de oposición.7 Por otra se encuentran alejadas respecto a los parte, tanto Nin Novoa, como Cancela principios de derecho internacional, han reivindicado al Servicio Exterior, una vez electo el Gobierno encuentra cada uno en una ocasión; por último, en este tema un espacio para ofrecer se registra que la mención a la imagen
7 Aunque no hace parte de los objetivos de este trabajo, cabe señalar que las preferencias del canciller parecen distanciarse frecuentemente de las de su propio partido, y desde esta situación puede entenderse su procura de acuerdos con la oposición.
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 157 país pertenece al canciller, mientras ámbito doméstico con los principios que las dos menciones a la inserción de derecho internacional invocados. internacional tuvieron como emisor al La tabla 4 muestra que el concepto vicecanciller. “política de Estado” fue mencionado en mensajes que a su vez contenían 10 invocaciones a distintos principios o en mensajes que no contenían nin- 6 gún principio. En seis ocasiones el 3 concepto fue vinculado al principio 2 2 1 1 1 de no recurrir a la amenaza o al uso
Política Defensa Imagen Inserción de la fuerza y en otras seis, a las OMP, de Estado Cancillería País internacional intentando trasmitir la idea de una Vázquez Nin Cancela Rosselli amplia base de consenso sobre esta
Figura 7. Autor de las expresiones de política exterior política. En cinco ocasiones se asoció contenidas en los mensajes sobre la participación de al multilateralismo y en otras cinco, al Uruguay en el Consejo de Seguridad deber de cooperar. En cuatro casos no Fuente: elaboración propia. se vinculó con ningún principio y en tres, con la solución pacífica de con- Finalmente, resta considerar el vín- troversias, aspecto en el cual el país culo de las expresiones dirigidas al no maneja otras alternativas.
Tabla 4. Vinculación de las expresiones de política exterior con la invocación a los principios de Derecho Internacional
Defensa Inserción Columna1 Política de Estado Imagen país Cancillería internacional Indicador 1 6 1 Indicador 2 3 Indicador 2 1 Indicador 4 5 1 Indicador 5 1 Indicador 6 5 Indicador 7 6 Indicador 8 5 1 1 Ninguno 4 1 1 Fuente: elaboración propia.
Conclusión comprender los comportamientos, las identidades y las instituciones en po- Las ideas que las élites políticas trans- lítica exterior e internacional. En este miten a través de sus discursos brin- trabajo, a través del análisis de los men- dan una clave analítica relevante para sajes del Gobierno uruguayo frente a
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose 158 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD la inminente asunción en el Consejo eventos en los que, necesariamente, de Seguridad, se buscó identificar las los autores debieron abordar aspectos ideas rectoras y la imagen país que los medulares de la política exterior frente principales actores de la política exte- al nuevo desafío, pero también sobre- rior buscaron proyectar, tanto hacia el salen especialmente actividades refe- sistema internacional como hacia el sis- rentes a las OMP. Asimismo, se destaca tema político nacional. En este ámbito, que los principales esfuerzos se con- la operacionalización de los principios centraron en el escenario de la ONU, generales del derecho internacional lo que muestra que los actores perci- brinda una herramienta para describir bieron una mayor necesidad de con- y, eventualmente, comparar los énfasis solidar apoyos internacionales que de de unidades estatales desde un crite- persuadir al sistema político nacional rio sustantivo. En primer lugar, porque de las bondades de la nueva membre- estos principios revelan una síntesis sía. También se puede concluir que los histórica de reglas mínimas e impres- representantes uruguayos mostraron cindibles para la convivencia entre los un discurso congruente en los énfasis actores del sistema internacional y, en señalados en el párrafo anterior, si se segundo lugar, porque las reglas inter- toman en cuenta los dos grandes mo- nacionales, aunque cuestionadas, cons- mentos cuando se divide el periodo tituyen una salvaguarda imprescindible estudiado: antes y después de la vota- para países medianos y pequeños. ción de la Asamblea General.
El análisis de los discursos permitió En cuanto a los actores, sobresale la identificar a la cooperación interna- monopolización de mensajes en los cional –principalmente en la dimen- cuatro principales protagonistas de sión de los derechos humanos–, a la una política exterior en su faceta mul- apuesta por el multilateralismo, a la tilateral. Incluso, esta concentración se participación en las OMP y a la pros- agudiza una vez consumada la elec- cripción al uso y amenaza de la fuerza ción de Uruguay, con el protagonismo como los principios y valores centra- central de los funcionarios de la Canci- les que los representantes uruguayos llería. En cuanto a los énfasis apelando buscaron proyectar en la generación a los valores que revelan los principios de una imagen país. En cambio, al- de derecho internacional, se encontró gunos postulados tradicionales de los que cada autor muestra una distribu- Estados pequeños, como la no inje- ción particular de preferencias, siendo rencia en asuntos internos y el respe- las del presidente las más cercanas a la to por la igualdad soberana y la libre del discurso del Gobierno en su con- determinación, fueron relegados a un junto. El canciller también mantiene segundo plano. los principales énfasis nacionales en- tre sus prioridades, pero otorga mayor Los contextos que concentran la ma- relevancia al instrumento de las OMP. yor parte de los mensajes abrevan a El subsecretario centra sus discursos
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 159 en la cooperación internacional y en nales. En Arbuet-Vignali y R. Pu- las apuestas nacionales al multilate- ceiro Ripoll, Derecho internacional ralismo, mientras que el representan- público. Breviario. Tomo I (pp. 137- te permanente en la ONU enfatiza, a 165). Montevideo: Fundación de diferencia del resto, los principios re- Cultura Universitaria. lativos a la no injerencia, la igualdad Arbuet-Vignali, H. y Jiménez de Aré- soberana y la buena fe en las relacio- chaga, E. (2010b). Regulación del nes internacionales. uso de las fuerzas en las relaciones internacionales. En H. Arbuet-Vig- Finalmente, en cuanto a los mensajes nali y R. Puceiro Ripoll, Derecho in- en política exterior dirigidos al ámbito ternacional público. Breviario. Tomo doméstico, se comprueba una fuerte I (pp. 193-226). Montevideo: Fun- concentración una vez que Uruguay dación de Cultura Universitaria. es elegido miembro no permanen- Arbuet-Vignali, H. y Jiménez de Aré- te. Asimismo, las expresiones refieren chaga, E. (2005). Los principios abrumadoramente a la necesidad de generales del Derecho Interna- ampliar consensos para desarrollar cional que rigen las relaciones in- una política de Estado. La membresía ternacionales. En E. Jiménez de en el Consejo de Seguridad contrasta Aréchaga, H. Arbuet-Vignali y R. con otras dimensiones de la política Puceiro Ripoll, Derecho interna- exterior, en las que se verifican dife- cional público. Tomo I (pp. 427- rencias significativas a nivel interparti- 510). Montevideo: Fundación de dario –e incluso intrapartidario–, como Cultura Universitaria. la inserción económica internacional o la propia naturaleza del bloque del Buquet, D. (2007). Evaluación de las Mercado del Sur (Mercosur). En defini- élites uruguayas sobre política exte- tiva, al ser un asunto que no genera ni rior. En L. Ferro (Coords.), Seminario Inserción Internacional del Uruguay grandes apoyos ni grandes divisiones (pp. 109-120). Montevideo: Uni- en la ciudadanía, y en el que las prefe- versidad de la República, Ministerio rencias de los partidos políticos no se de Relaciones Exteriores [digital]. encuentran alejadas, el Gobierno en- cuentra aquí un espacio para generar Carstensen, M. y Schmidt, V. (2015). escenarios de diálogo y acuerdo con Power Through, Over and in Ideas: la oposición. Conceptualizing Ideational Power in Discursive Institutionalism. Jour- nal of European Public Policy, 23, Referencias 318-337. Chasquetti, D. (2007). El proceso legis- Arbuet-Vignali, H. y Jiménez de Aré- lativo de la política exterior. En L. chaga, E. (2010a). Los principios Ferro (Coords.), Seminario Inserción generales de Derecho Internacional Internacional del Uruguay (pp. 95- que rigen las relaciones internacio- 103). Montevideo: Universidad de
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8 Los 20 artículos analizados en el trabajo fueron extraídos de la sección Noticias del sitio Web, 18 suscritos por la Dirección de Prensa del Ministerio de Relaciones Exteriores, uno por la Presidencia de la República
URUGUAY Y SU INGRESO AL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS. EL DERECHO INTERNACIONAL EN EL ROL DE UN ESTADO PEQUEÑO REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 161
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Cont. nota 8 (“Chile respalda próxima presidencia rotativa uruguaya en el Consejo de Seguridad de la ONU” del 4/12/2015) y otro sin fuente (“Conferencia de prensa del Sr. Subsecretario José Luis Cancela en Naciones Unidas al ser elegido Uruguay como Miembro No Permanente del Consejo de Seguridad por el período 2016-2017” del 15/10/2015).
Wilson Fernández Luzuriaga y Nicolás Pose
REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 163 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):163-178,2017
LATIN AMERICAN SILK ROAD: CHINA AND THE NICARAGUA CANAL*
Mariano Turzi**
Abstract
The building of the Panama Canal by the US in 1914 proved definitively the ascent of the US to regional he- gemony. Shortly after, World War I would lead the US to global primacy. The canal was much more than the construction of a shipping route between the Atlantic and Pacific oceans; it meant that America was a power capable of and willing to reshaping the Western Hemi- sphere in its way to becoming a world power.
A century later –in 2014- China announced it would begin a similar enterprise in Nicaragua. What are the geopolitical implications for Latin America? Is this sig- naling a more assertive Chinese foreign policy seeking – by ambition or by necessity– to challenge the US in the Western Hemisphere? Is this geographic reshaping also politically reflecting the emergence of a world power?
Keywords: Latin America, China, United States, geo- politics, Panama.
*
28 de noviembre 2016 Artículo surgido de los estudios del Centro de Investigación de la Uni- versidad Torcuato Di Tella, en el Programa de Estudios de Asia Pacífico. ** Ph.D. International Studies, SAIS, Johns Hopkins University. Profesor Asistente, Universidad Torcuato Di Tella.
Recibido: 26 de septiembre 2016 Evaluado: 27 de octubre 2016 Aceptado: Referencia: Turzi, M. (2017). La ruta de la seda latinoamericana: China y el Canal de Nicaragua. Revista Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad , 12 (2), 163-178. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2308 Artículo de Reflexión Correo electronico: [email protected] 164 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
LA RUTA DE LA SEDA LATINOAMERICANA: CHINA Y EL CANAL DE NICARAGUA
Resumen
La construcción del Canal de Panamá por los Estados Unidos en 1914 demostró de- finitivamente el ascenso de los EE.UU. a la hegemonía regional. Poco después, la Pri- mera Guerra Mundial conduciría a los Estados Unidos a la primacía mundial. El canal era mucho más que la construcción de una ruta marítima entre los océanos Atlántico y Pacífico; significaba que Estados Unidos era un poder capaz y dispuesto a reformar el hemisferio occidental en su camino para convertirse en una potencia mundial.
Un siglo más tarde –en 2014– China anunció que comenzaría una empresa similar en Nicaragua. ¿Cuáles son las implicaciones geopolíticas para América Latina? ¿Está señalando una política exterior china más asertiva que busca –por ambición o por necesidad– desafiar a EEUU en el hemisferio occidental? ¿Es esta remodelación geográfica también refleja políticamente la aparición de una potencia mundial?
Palabras clave: América Latina, China, Estados Unidos, geopolítica, Panamá.
A ROTA DA SEDA LATINOAMERICANA: A CHINA E O CANAL DA NICARÁGUA
Resumo
A construção do Canal do Panamá pelos Estados Unidos em 1914 provou defi- nitivamente a ascensão dos EUA à hegemonia regional. Pouco depois, a Primeira Guerra Mundial levaria os EUA à primazia global. O canal era muito mais do que a construção de uma rota marítima entre os oceanos Atlântico e Pacífico, signi- ficava que a América era um poder capaz e disposto a remodelar o Hemisfério Ocidental em seu caminho para se tornar uma potência mundial.
Um século mais tarde –em 2014– a China anunciou que começaria uma em- presa similar na Nicarágua. Quais são as implicações geopolíticas para a América Latina? Será que isso sinaliza uma política externa chinesa mais assertiva buscan- do –por ambição ou por necessidade– desafiar os EUA no Hemisfério Ociden- tal? Essa reformulação geográfica também reflete politicamente a emergência de uma potência mundial?
Palavras-chave: América Latina, China, Estados Unidos, geopolítica, Panamá.
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Introduction second canal in Central America. The third section explores a geopolitical In 1914, the Panama Canal opened reading of the canal, illuminating as- its locks. In 2014, the Chinese com- pects that are not obvious or apparent pany HK Nicaraguan Canal Develop- when considering only the economic ment Investment Co Limited (HKND) point of view. The last section explo- announced that the construction of res the geoeconomic and geopolitical another canal across Nicaragua would reshaping of Latin America along an begin on December 22nd. It was much Atlantic and Pacific axis. As the rising more than the construction of a new US in 1904 reshaped the region along shipping route between the Atlantic the North-South divide, so is China and Pacific oceans. It was a signal of exerting a gravitational pull towards the emergence of a country with the the Pacific not just for countries in the capacity and the will to reshape geo- region but for the Latin American re- graphic realities according to political gion as a whole. necessity. The Panama Canal not only expanded international trade, it con- solidated regional hegemony in the History repeating? Western Hemisphere in America’s as- cending road to global primacy. Can In 1880, a private French company led the historical contrasts and parallels by Ferdinand de Lesseps -the builder between the Panama and Nicaragua of the Suez Canal in Egypt- began ex- canal building enterprises offer signi- cavating. American interest in a canal ficant and useful comparison for the dated at least as far back as 1850, when current state of international affairs? the United States and Great Britain ne- Is the Nicaragua canal’s geographic gotiated the Clayton-Bulwer Treaty to reshaping also politically reflecting the rein in rivalry over a proposed canal emergence of a new world power? Is through Nicaragua. The Hay-Paunce- it signaling a more assertive Chinese fote Treaty of 1901 abrogated Clayton- foreign policy seeking –by ambition Bulwer and licensed the US to build or by necessity– to challenge the US and manage its own canal. A canal in in the Western Hemisphere? Will the- Panama would have economic and re be geopolitical implications for US- military advantages for the US, but it Latin America relations? would also present potential vulnera- bilities if it were not under American The essay proposes four sections in or- control. De Lesseps project threatened der to answer this question. The first American dominance of the Western one is historical, explaining why the Hemisphere. President Hays reassured comparison on causes and effects of Congress that the “policy of this coun- the Panama and Nicaragua canals is try is a canal under American control.” sound and relevant. The second ex- Although de Lesseps was not acting plores the economic logic of building a on behalf of the French government,
Mariano Turzi 166 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD many in Washington saw such foreign conversations with the Chinese on involvement as contrary to the Monroe Latin America? Nobody asks me that doctrine. After a scandalous bankrupt- question anymore. It’s now very ob- cy, the Compagnie Nouvelle du Canal vious why we have those conversa- de Panama was liquidated and taken tions”. Nevertheless, at present, there over by the United States. What began is no evidence to think that China is as a profit-seeking private enterprise or would be able or willing to exert ended as a governmental project pus- such level of control over any country hed forward by strategic geopolitical in the Western Hemisphere. This kind considerations? If HKND’s efforts in Ni- of diplomatic heavy handedness has caragua fail in a similar fashion, what not even been observable in its imme- –if any- will be the involvement of the diate sphere of influence. Moreover, Chinese government? Beijing is concerned that becoming a dominant player in Central American In 1902, the United States reached an affairs could galvanize anti-Chinese agreement to buy rights to the French interests in the United States to the canal property and equipment. A ne- detriment of the US-China bilateral gotiation then began for a treaty with relation. It seems unlikely Beijing will Colombia, for at the time Panama was jeopardize the bilateral relation with a province of Colombia. When the the US to gain a pyrrhic influence in Colombian Congress grew unforthco- Central America. It has been a corners- ming, the US government and Pana- tone of Chinese engagement with La- manian business interests collaborated tin America to demand the switching on a revolt. President Theodore Roo- of diplomatic recognition from Taipei sevelt dispatched warships to Panama to Beijing. Non-recognition of the City (on the Pacific) and Colón (on the Taiwanese government is a precondi- Atlantic) in support of Panamanian in- tion for conducting formal diplomatic dependence, achieved in November relations with the People’s Republic of 1903. The Hay-Bunau-Varilla Treaty China. It is also an implicit promise of of 1903 bequeathed the United States access to a wide portfolio of material rights to a Canal Zone in perpetuity. benefits. Of the seven Central Ameri- After one hundred years since cons- can countries, six –Belize, El Salvador, truction completion, the geopolitics of Guatemala, Honduras, Nicaragua, and the Western Hemisphere have been Panama- recognize Taiwan. Chinese significantly transformed. Then Assis- proposed canal participation has come tant Secretary of State for the Western in the way of private companies see- Hemisphere Affairs State Roberta Jaco- king profits rather than the Chinese bson openly recognized this increasing government pursuing influence. This is change of balance of power within especially true in the case of the Ni- Latin America in 2014: “Frankly, 10 caragua canal. Of the $124.5 billion years ago when they began, people China has loaned to 14 Latin Ameri- would ask me, why are you having can and Caribbean countries between
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2005 and 20151, Nicaragua has not tructure. A third cluster of arguments received a single disbursement. warn that domestic political and en- vironmental opposition could derail construction. Addressing these con- Economics & geoeconomics cerns, former Sandinista guerrilla lea- der Eden Comandante Zero Pastora is Economic arguments surrounding the now in charge of dredging operations Nicaragua Canal stress several ele- along the San Juan River for the canal. ments pointing to the unfeasibility of He has publicly attested to the credi- the project, pointing that due diligen- bility of the project, when he referred ce has yet to determine if this is not a to the head of HKND -Wang Jing- as fraudulent deal with a front company “a man who knows what he’s doing. to get a concession and then resell the The opposition didn’t want to believe rights. For example, the initial works it, and they even talked about el chi- will be the development of a new no as if he were a phantom. But now commercial port at Brito and a free they know it’s true”. Wang lost more trade zone with an airport around the than 80% of his fortune in the Chinese city of Rivas. It takes almost a day to stock market crisis of 2015. Financial make the 48-mile trip along the Pana- problems, along with ongoing envi- ma Canal. The 172.7 mile route of the ronmental and engineering reviews, Nicaragua Canal would require that were causing severe delays. Indeed, ships either lay up at night, or naviga- as of October 2016 there was no evi- te in the dark, making it much more dence of actual construction despite costly and difficult. But even if the government´s insistence to the con- canal itself is not built, those projects trary. With regards to opposition, the alone could deliver enough economic Pew Global Attitudes Project 2014 benefits for HKND. Other arguments shows 58% of Nicaraguans hold posi- against the canal point to the lack of tive views of China, while only 19% technical expertise by HKND for a pro- have negative ones. And 74% believe ject of such magnitude. In this sense, it that China´s growing economy is a is suggestive that China Railway Road good thing for the country, while only lacks hydrological experience to dig 13% rate it as a bad thing. a canal possessed by other Chinese companies with established presence Another set of economic arguments in Latin America (China Harbour, Si- raise an eyebrow over the comparati- noHydro, China Water and Electric) ve and competitive advantages of mul- CRR does have experience in cons- tiple canals in Central America. These tructing ports and highway infras- arguments point out to time differen-
1 China-Latin America Finance Database, Inter American Dialogue, available at http://www. thedialogue.org/map_list/, accessed Dec. 2016.
Mariano Turzi 168 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD tials and cost advantages of Panama a political enterprise than a business over its alternatives. The current Pa- opportunity. nama Canal limits transit to vessels with nominal carrying capacity of up The roots of China’s economic trans- to 5,000 twenty-foot equivalent unit formation result from industrialization (TEU), carrying up to 62,000 metric and urbanization processes happening tons of bulk cargo at a 40-foot draft. at 100 times the scale and at ten times So it is unable to accommodate ves- the speed of the first country to indus- sels in the Post-Panamax size range, trialize, the United Kingdom. It is also which can reach (or exceed) 1,200 occurring in against the backdrop of a feet in length, 160 feet wide, and 50 highly integrated, interconnected glo- feet in draft. After expansion, Panama balized world. The growth in seaborne now accommodates vessels with no- trade could provide a compelling logic minal capacity of up to 13,000 TEUs, for a second canal: according to the carrying up to 140,000 metric tons of WTO, the dollar value of global trade bulk cargo at a 50-foot draft. But even is projected to continue to grow at a the expanded Panama Canal cannot rate of 9% to 2020, and the growth handle the largest Post-New Pana- of maritime trade by volume by 3-4% max (16,000 TEUs) or Triple E (18,000 through 2020. To sustain this process, TEUs) vessels, which account for over China needs bulk cargo –freight that 10% of global container shipping ca- is not packaged such as oil, minerals, pacity2. Scale efficiencies of the mega- and grains– from abroad. This has in freighters will be reduced by longer turn expanded China’s maritime inter- transit times and higher fuel costs ests and stakes in international mariti- in the Asia-US East Coast route. For me waterways. The wide span already the Shanghai-Baltimore trip, a Cen- reflects its position as the world’s lar- tral American route is around 2,500 gest exporter and second-largest im- miles shorter than through Suez and porter. Bulk kind of cargo requires the 3700-4600 miles shorter than around use of specialized ships and specia- Cape of Good Hope. Panama and lized transshipment points. Because Nicaragua are geographically close this kind of cargo is prone to econo- enough to make price and safety the mies of scale, vertical integration crea- main factors in taking a commercial tes efficiencies opportunities. Hence, decision. With actual cost of the Ni- Chinese shipping firms are responding caragua project around $100 billion, by seeking presence in a select group fees would have to more than double of ports that can be able to cater to the Panama’s to be economically compe- new more fuel-efficient generation of titive. As such, the canal seems more mega-vessels.
2 As of 2016, the average size of units in the global commercial fleet was 3,832 TEU, and the average size of those on order was even larger at 8,030 TEU.
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The World Shipping Council estima- shipping routes are thus covered: Asia- tes that seven of the top ten world North America, Asia-North Europe, container ports are located in Chi- Asia-Mediterranean, North Europe- na: Shanghai, Hong Kong, Shenzhen North America, and Asia-Middle East. Ningbo-Zhoushan, Guangzhou, Qing- Ships, ports, and routes all constitute dao, and Tianjin. China controls a fifth part of a corporate competition for in- of the world’s container fleet mainly fluence with geopolitical components. through giant state-owned lines. Of A Central American passageway could the top ten biggest freight shipping become of vital strategic importance in companies in the world, China Ship- this dynamic. ping Container Lines (CSCL), and Shanghai-based China Ocean Ship- ping (COSCO) occupy the ninth and Geopolitics fifth positions, respectively. Shipping has been trending towards consolida- But an alternative waterway to the tion, since it has become increasingly Panama Canal would carry strategic challenging for lone operators to survi- economic and military value. In the ve. The CSCL-COSCO alliance answers current world, these locations and faci- a 2013 move by the world’s three bi- lities could have dual civil and military ggest container shipping operators: use. Control of this geographic featu- Denmark’s Maersk Line, France’s CMA re would allow Chinese shipping safe CGM, and Switzerland’s Mediterra- passage, but also for commercial use nean Shipping Co (MSC). By weight, and for military power projection. If 41% of ships built in 2012 were made the Nicaragua alternative were ponde- in China. In 2013, ports and termi- red by Beijing assisted by such geopo- nals with a disclosed mainland Chi- litical considerations, then it would nese stake connects the world’s main reveal Beijing’s intention to exert di- trade routes from East to West from rect or indirect territorial control due Singapore, Kyaukoyu (Myanmar), to a fundamental strategic mistrust re- Chittagong (Bangladesh), Hambantota, garding access and governance of the and Colombo in Sri Lanka on the Bay Panama Canal. of Bengal. The line continues with the Pakistani ports of Gwadar and Karachi Besides the Nicaraguan project, on the Arabian Sea, ending in Djibouti Guatemala’s privately-held Inter- on the Gulf of Aden. Sailing up the Red Oceanic Corridor Board announced Sea and through Suez into the Medite- that it would start construction of an rranean, where COSCO Pacific is buil- interoceanic channel to be completed ding a dock at Piraeus (Greece) able by 2019. Both Honduras and Colom- to handle mega-ships to cover Euro- bia are negotiating with China the buil- pe to Antwerp/Zeebrugge in Belgium, ding of dry canals. The Honduran –in in order to cover the shipping route the Gulf of Fonseca– will be built by to North America. The top five trade China Harbour Engineering Company,
Mariano Turzi 170 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD while the Colombian –between Ba- and truck logistics across the US. Even hía Solano on the Pacific and Acandi before expansion, the Panama Canal in the Caribbean– by China Railroad had shortened maritime distances bet- Engineering Company. Even Mexico ween American East and West coasts is considering reactivating the old ca- by a factor of 8,000 miles. According nal through the Tehuantepec isthmus. to a November 2013 DoT report, top Due to their physical characteristics, ports in the US include: California (Los some of these alternatives would ne- Angeles & Long Beach), New Jersey cessitate a transshipment point in the (Newark), Georgia (Savannah), Texas Caribbean or the Cuban port of Ma- (Houston), Virginia (Norfolk), South Ca- riel, West of Havana. Brazil and Cuba rolina (Charleston), Washington (Seat- agreed in 2009 to develop Mariel, lle, Tacoma), Maryland (Baltimore), through a partnership between the and Florida (Miami, Jacksonville, Port Brazilian construction giant Grupo Everglades). The new geoeconomics Odebrecht and a state-owned Cuban of canal expansion and competition in company, operated by PSA Interna- Central America will have an impact tional of Singapore. Mariel´s role as on grain exports from the U.S. Midwest major transshipment role is blocked states of the Grain Belt and open up by the American trade embargo, sin- new opportunities for exports derived ce ships which have been to Cuba from the shale revolution. are barred for six months from Ame- rican ports. However, it is clear Bra- But economic benefits have a different zilian companies are acknowledging logic than power gains. At present, the- the geographic position of Mariel will re is no proven connection between give them an advantage to supply the HKND’s private initiative and any kind American market in a post-embargo of governmental strategic imperative scenario. When Havana becomes a in a Central America Canal, as was the player in the world economy, this stra- case with the US Department of War tegic advantage will alter the geoeco- directing the excavation in the Panama nomics of the Caribbean Basin, what Canal. President of the Inter-American would demand a geopolitical rethink Dialogue Michael Shifter stated in of the regional balance of power. Such early 2014 in his Congressional hea- geoeconomic readjustments will have ring testimony, “extra-hemispheric ac- an impact on the political economy tors involvement is bound to increase structures of American states and cities in the coming years, but there is little with the busiest ports in the country indication they can pose a serious dan- due to the increased traffic between ger or threat to US interests”. Yet, there East Coast /Gulf ports and Asia. West seems to be growing evidence pointing Coast ports could be also affected, for in the direction of this being a syner- the new canals may open up oppor- gistic project with a deliberate turn to tunities for seaborne goods movement sea power by the Chinese government competing in price and time with rail that would go beyond expanding na-
LA RUTA DE LA SEDA LATINOAMERICANA: CHINA Y EL CANAL DE NICARAGUA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 171 val capabilities. In geopolitical terms, Mahan also argued that power to pro- sea power means the ability to safe- tect merchant fleets had been a deter- guard maritime access (control) and –if mining factor in world history. China necessary– to disrupt the access of ri- today cannot claim global sea power vals (denial). The father of sea-power status in Mahan’s sense of the term. theory, Alfred Thayer Mahan, held However, its rising economic importan- that any contender for hegemony ne- ce and growing political clout in a con- eds overseas access to raw materials text of globalization are undergirded by and markets to expand its production the expansion of sea-borne commerce in order to marshal national power. and sea-based resource extraction. A maritime grand strategy would de- After the fall of the Soviet Union, the mand access of gateways or vital sea Bush and Clinton administrations be- passages (Gibraltar, Suez, Panama). As- lieved the world would come together serting some level of control over the- under a globalized order. Indeed, since se vital waterways is critical to secure the end of the Cold War in the 1990s, economic and military advantages and US foreign policy has advanced uncha- at the same time to prevent adversarial llenged the globalization of capitalism, interference by denying the ability to anchoring a global commercial and fi- endanger those advantages. However, nancial infrastructure in the WTO and in it is not entirely clear that a Mahan- the IMF. The security precondition that inspired naval strategy for China would made it possible was the commanding assign strategic priority to the control geopolitical position of the US Navy pa- of a Central American canal. This was trolling sea lanes, providing at once re- a key element in the US power con- lative peace and survival of the systems centration capabilities between two that govern international trade and ca- oceans. The equivalent for China pital flows. China has taken maximum would be isthmus formed by the Malay advantage of the system to benefit its Peninsula and the Sumatra archipelago own interests, but did not participate in the South China Sea rather than any in setting the rules of the international second canal in Central America. Wri- economic order. After the 2009 finan- ting about the isthmus, Mahan himself cial crisis, China decided to engage glo- recognized the US interest to be “both balization on its own term. The growing commercial and political, that of other dependence on sea lanes led in 2004 states almost wholly commercial”. to the expansion of the People’s Libe- When Vice-President Joseph Biden ration Army (PLA) naval capabilities, toured the Panama Canal expansion, both to protect the country’s access in November 2013, he refrained from to resources and markets and to deny any public mention of a competing ca- opponents the ability to endanger that nal. As the Nicaragua canal is officially access. The 2004 “new historic mis- a private project, the US government sions” of the PLA set forth by Hu Jintao cannot be perceived as provoking a affirmed that China’s global economic public controversy with China. interests had created global political in-
Mariano Turzi 172 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD terests. Beijing thus officially recognized (“unpeaceful”) rise. The use of force its national interests extended beyond for redistribution of power is ruled out its borders and charged the PLA –and as a rational option. In this sense, 2014 its Navy- to base its strategy on those ex- is not analogous to 1914. The structure panding interests, not just geography. In of the current liberal institutional, eco- October 2011, the Chinese Navy’s hos- nomically interconnected world order pital ship, the Peace Ark, visited Cuba, means rising powers make both abso- Jamaica, Trinidad and Tobago, and Cos- lute and relative gains in both material ta Rica under the banner “Harmonious capabilities and status. The inverse is Mission 2011” to provide medical ser- also true for declining powers. Howe- vices to local populations. It constituted ver, these changes take place without China’s first operational naval mission precipitating major hostilities because to the Caribbean Sea. The route chosen there is a two-way process in which was through the Panama Canal. In No- the rising power accommodates itself vember 2013, Chinese naval taskforce, to the rules and structures while es- which is composed of the guided mis- tablished great powers accommodate sile destroyer “Lanzhou”, the guided changes in rules and structures to ad- missile frigate “Liuzhou”, and the com- just to the new power realities. Is the prehensive supply ship “Poyang Lake” Nicaragua canal signaling that China visited Valparaiso in Chile, Rio de Janei- will challenge the US in the Western ro in Brazil, and Buenos Aires Argentina Hemisphere? The US government po- successively. The PLA Navy taskforce sition for the last two decades was ba- carried out the first joint military exer- sed on the assumption that conflict can cise with the Brazilian Navy and paid be avoided by integrating China into the first visit to Argentina. This time, the the framework of international insti- road for the 28,000 sea mile voyage tutions created by the West. Theore- was through the Strait of Magellan. tically, this position is best articulated by liberal internationalist John Ikenbe- The geopolitical key question is rry: “the United States cannot thwart whether China is rising peacefully China’s rise, but it can help ensure that within a US-led order or if it is biding its China’s power is exercised within the time until it has more power, if globa- rules and institutions that the United lization is an enough powerful force to States and its partners have crafted decisively shift interests and intentions over the last century, rules and institu- towards the first option. The issue lies tions that can protect the interests of in the balance between the realist idea all states in the more crowded world that raison d’etat –the pursuit of the of the future”. In policy terms, during national interest- will guide action and the Bush administration Deputy Assis- raison de système, the liberal belief that tant Secretary of State for East Asia and it pays to make the system work. Glo- Pacific Affairs, Thomas J. Christensen balization as interdependence acts as a had written (2008) he: “would sum preventive structure against belligerent up Bush’s strategy toward China as a
LA RUTA DE LA SEDA LATINOAMERICANA: CHINA Y EL CANAL DE NICARAGUA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 173 long-term effort to shape the choices Mexico to Asia via Central America the leadership in Beijing makes about would save about 5,300 nautical mi- how to use China’s increasing regio- les each way, around 11 days. More nal and global influence”. In his No- competitive transportation could re- vember 2014 speech to the APEC CEO duce Asian gas prices by 10-15%, in Summit, then US President Obama a region where 2013 prices were 45% was categorical: “The United States and 400% higher than Europe and welcomes the rise of a prosperous, North America. This has the potential peaceful, and stable China. In fact, to drastically change the balance of over recent decades the United Sta- power in Asia. Specifically, for key US tes has worked to help integrate China allies in the region and critical actors in into the global economy -not only be- Washington’s strategy towards a rising cause it’s in China’s best interest, but China: Japan, India, and South Korea. because it’s in America’s best interest Asia was responsible for up to 72% of and the world’s best interest. We want spot LNG in 2012. Japan, Korea, and China to do well”3. However, an op- India alone accounted for 61%. posite, more realist-inspired position starts from the assumption that conflict The International Energy Agency’s between the United States and China World Energy Outlook 2013 estimates is inevitable and that the United States LNG demand will increase by almost should be prepared to react. half to 2035 and sees Japan’s LNG con- sumption grow by 30-40% to 2020. Tokyo is the main global LNG impor- A new gateway to the pacific…? ter, alone responsible for one sixth of global demand. Increased supply and Compounding the geopolitical effect ease of access will mean the US will of the technological revolution leading have the economic and geostrategic the United States to become an energy capabilities to reinforce Japan’s energy superpower with the logistical capaci- security. A long-term, abundant, and ty to ship oil and especially liquefied reliable LNG supply from the US could natural gas (LNG) in shorter, cheaper, divert Tokyo away from increasing its more direct ways will shift global ener- dependence on the Middle East and gy supplies. Until 2015 only 8% of the Russia. There are very large natural world’s LNG fleet could fit through the gas supplies being produced now from Panama Canal. Post-expansion, the the Russian island of Sakhalin expor- percentage will be more than 90%. ted to Asia. It might even contribute to Compared to the Suez Canal rou- relieve some of the pressure to adopt te, vessels travelling from the Gulf of an aggressive stance in disputes with
3 Available at https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2014/11/10/remarks- president-obama-apec-ceo-summit, accessed Dec 2016.
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China over the energy-rich East and ding to supply disruption would wreak South China Seas such as the ongoing havoc in importing countries. This territorial dispute with China over the would send shockwaves across Asia in- Chunxiao/Shirakaba gas field. Energy creased export supply and would provi- insecurity is of secondary importance de credible signals to strategic allies and in this argument, but it has become a economic partners of the United States’ catalyst for Chinese-Japanese rivalry commitment both to a stable Asia and and sovereignty issues. With regards to free trade. Since export and import to India, consumption is expected to decisions are made by corporate actors grow at 2% annual rate to 2040. Delhi led by profit motives rather than gover- faces severe supply constraints, due to nments guided by security concerns. obstacles on the construction of three In this sense, the ongoing Trans-Pacific pipelines that would provide India Partnership Agreement (TPP) negotia- with natural gas from Iran, Turkmenis- tions could be the institutional under- tan and Myanmar. By providing India pinning to align private sector incentives with an LNG alternative route to energy to state interests. As U.S. foreign policy security, the US would also disentangle pivots to Asia, a new Canal in Central Delhi from the geopolitical intricacies America would become the economic of depending on higher-risk providers. asset and strategic lynchpin for the U.S This is also the case for South Korea, to provide increased energy security which does not have international gas and pricing relief to LNG importers in pipeline connections and can therefo- the Asia Pacific region. re only import gas via LNG tankers.
Since early 2015, the trend has been …Or a gateway into the Atlantic supported by the return to liquefaction terminal sanctioning and the diversifi- The geographical severing of the Ame- cation of energy matrices fostered by ricas was a clear sign that the US was cleaner energy alternatives. The advent being able and willing to exert a com- of fracking in the US and refinery capa- manding position in the Western He- city expansion elsewhere has supported misphere through political power and rapid fleet growth: LPG carrier fleet ca- technical prowess. If the isthmus was pacity has grown by 32% and LNG ca- in the 20th century America´s gateway rrier fleet capacity by 12%. US supply to the Pacific, it could become in the would have a built-in predictability 21st century the geopolitical equivalent from unexpected production or ship- for China into the Western Hemisphe- ping disruption. Qatar is the top glo- re. Much more than an impressive bal LNG exporter, representing roughly feat of engineering, the Panama Canal one-third of the global LNG market. ushered in the transformation of the Therefore, acts of terrorism, political American continent. Is the Chinese an instability, diplomatic sanctions or mili- equivalent attempt? Is it proof of waning tary action in the Strait of Hormuz lea- U.S. influence in the region? The US go-
LA RUTA DE LA SEDA LATINOAMERICANA: CHINA Y EL CANAL DE NICARAGUA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 175 vernment maintained a clear position the Chinese government know that if on the issue since 2005 when Depu- the canal “goes ahead, it will have to be ty Assistant Secretary of the Bureau of with an American-Chinese agreement” Western Hemisphere Charles S. Shapi- ro testified before Congress: “we sup- Bi-oceanic canal developments in port China’s engagement in the region Central America must be understood in ways that create prosperity and pro- as part of a broader transformation oc- mote transparency, good governance, curring in Latin America. The entire re- and respect for human rights”. In Nov- gional infrastructure network is being ember 2013, Assistant Secretary of Sta- increasingly re-directed towards the te for the Western Hemisphere Affairs emerging economic center of gravity Roberta Jacobson held in China the in the world. Led by China, the Asia sixth China–U.S. Consultation Meeting Pacific region is creating a “pull force” on Latin America Affairs, a mechanism for countries in all the Western He- for consultation on regional issues that misphere that reinforces a pattern of stems from the framework of Strategic international political economy based and Economic Dialogue between the on commodity exports. Latin America two countries. In March 2014, she rati- is impelled to link with Asia in time- fied the position of the US government: lier and less expensive ways. This is “The only thing that is very important leading to an across the board infras- is that all of us, whether companies or tructure overhaul of the entire regional governments of China or South Ame- transportation and connection system, rica or North America or Europe, play including highways, railways, and wa- by the same rules and that there is terways. Because of the critical role of transparency in these exchanges and shipping, ports, and canals –whether trade between countries, and that the the upgrading of the existing Panama people, the people can see what the Canal or the projection of potential benefits are, what are the terms of tra- new ones– become an element in this de. If we are playing with international process of transformation. The myriad rules, and if the agreements between of new infrastructure projects reveals countries or companies comply with an economic imperative on the part work standards, of labor or environ- of Latin America to connect to the Pa- ment that are the laws of the country, cific. While developments answer to then there is no problem with the pre- changing geoeconomic realities, what sence; and it would really be a positive -if any- will be the geopolitical con- thing for the region”. The acknowled- sequences of this structural shift? An gement of power asymmetries seems to example of this was first brought to the be evident on the Latin American and attention of senior US government offi- Chinese sides: Nicaraguan president´s cials with the January 1997 award to brother and former Defense Minister the Chinese firm Hutchison-Whampoa Humberto Ortega has been on the re- of a 25-year renewable concession to cord stating that both the president and operate container shipping terminals
Mariano Turzi 176 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD in Balboa (on the Pacific side) and the Chinese, the canal will be a playing Cristóbal (in the Caribbean side) of the card with which to talk to the gringos Panama Canal. Infrastructure develo- and to gain an advantage somewhere pment, soft financing, and market ac- else. But the gringos will have to be cess have historically been classic tools the gatekeepers. If not, there will be for expanding state influence. China is no canal.” not an enemy of the United States but it is a legitimate peer competitor. The Neither is there evidence that a se- critical geopolitical question is if and cond canal throughout Central Ameri- how will China leverage economic as- ca –even if control of such canal was sets into strategic advantages; how will exerted by China in the way the US it translate its new position into power, did over Panama- would be detrimen- its importance into influence. Is the tal to the national interest of the Uni- canal China’s “pivot to the Americas” ted States. In the 2005 Senate hearings or a symbol of an emerging multipolar about the Panama Canal, then Depu- structure of international relations? ty Assistant Secretary of Defense for Western Hemisphere Affairs Rogelio Pardo-Maurer declared: “China is one Conclusion of the largest users of the canal and fast-growing. So from what we can tell, So far, there is no convincing evidence it is in their interest to have a canal that the Nicaragua canal project answers works and is dependable and reliable. to calculated great power rivalries be- So to me the canal is actually a classic ginning to play out in the Western He- example of how bringing China in or misphere. But the persistent concern helping China become a responsible seems to be more a product of Ame- trading partner, a responsible mem- rican concerns than of Chinese actions ber of the world trading community, is or Latin American intentions. in our interest. It makes the canal so- mething that they have an interest in While military analysts have warned cherishing and defending. The short about China being able to create di- answer is that the most common con- versionary crises or conduct disruption cerns that I have seen out there, that operations in close proximity to the because a certain company that has United States such as trying to close Chinese investors, controls the termi- off strategic choke points such as the nal facilities of the canal, that, there- Panama Canal, Ortega´s brother told fore, we need to be concerned, that I the press (Anderson, 2014) that “for think is not a concern”4.
4 US Senate Committee on Foreign Relations, “Challenge or Opportunity? China’s Role in Latin America”, September 20, 2005, https://www.senate.gov/pagelayout/general/one_item_and_ teasers/file_not_found.htm accessed Dec. 2016.
LA RUTA DE LA SEDA LATINOAMERICANA: CHINA Y EL CANAL DE NICARAGUA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 177
China is no longer rising. It is already Dalby, S. (2008). Imperialism, domi- risen; and an indicator of this critical nation, culture: The continued turning point happened in the Western relevance of critical geopolitics. Hemisphere with the project of the Ni- Geopolitics, 13(3), 413-436. caragua canal. Its rise in the US area of Frenkel, S. (1998). A hot idea? Pla- influence is already recognized by Chi- nning a nuclear canal in Panama. na, by the US, and by Latin America. Ecumene, 5(3), 303-309. Grandin, G. (2006). Empire’s work- The issue is not what kind of rise will shop: Latin America, the United it be, but what will it do with its new- States, and the rise of the new im- found risen status. The Nicaragua ca- perialism. Macmillan. nal is an indicator of Beijing’s growing Huete-Perez, J. A., Meyer, A., & Alva- interests in the Western Hemisphere, rez, P. J. (2015). Rethink the Nica- but does it indicate that China sees the ragua canal. Science, 347(6220), region –if even partly– as an arena for 355-355. strategic competition to improve its geopolitical position? Hurrell, A. (1998). Security in La- tin America. International Affairs, 74(3), 529-546. References Klare, M. (2003). The new geopolitics. Monthly Review, 55(3), 51. Anderson, J. L. (2014). The Coman- LaFeber, W. (1990). The Panama Ca- dante’s Canal. New Yorker, 50-61. nal: the crisis in historical perspec- Bailey, T. A. (1936). Interest in a Nica- tive. Oxford University Press, USA. ragua Canal, 1903-1931. The His- Mackinder, H. J. (1904). The geo- panic American Historical Review, graphical pivot of history. Royal 16(1), 2-28. Geographical Society. Child, J. (1979). Geopolitical Thinking Mahan, A. T. (2013). The influence in Latin America. Latin American of sea power upon history, 1660- Research Review, 14(2), 89-111. 1783. Read Books Ltd. Clayton, L.A. (1987) The Nicaragua Mead, W. R. (2014). The return of geo- Canal in the Nineteenth Century: politics: The revenge of the revision- Prelude to American Empire in the ist powers. Foreign Affairs, 93, 69. Caribbean. Journal of Latin Ameri- Nolte, D. (2013). The dragon in the can Studies, 19(2), pp. 323-352. backyard: US visions of China’s re- Christensen, T. (2008). Shaping the lations toward Latin America. Papel Choices of a Rising China: Recent Político, 18(2), 587-598. Lessons for the Obama Adminis- Ramírez, J. (2016). El gran Canal de Ni- tration. The Washington Quarterly, caragua: when government infras- 32(3): 89-104 tructure infringes on the land rights
Mariano Turzi 178 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
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LA RUTA DE LA SEDA LATINOAMERICANA: CHINA Y EL CANAL DE NICARAGUA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 179 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):179-205,2017
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA*
Melisa Deciancio**
Resumen
Este artículo aborda la contribución de la geopolítica a la construcción del campo de las Relaciones Inter- nacionales en Argentina, y está englobado en un tra- bajo más amplio que busca responder a la pregunta más general sobre cómo se desarrolla el proceso de constitución del campo de las Relaciones Interna- cionales como disciplina académica autónoma en la Argentina. Se pone de relieve el ímpetu que la geopo- lítica dio al campo en términos conceptuales e institu- cionales. A partir del análisis bibliográfico y la revisión de documentos históricos de la Revista de la Escuela 12 (2), 179-205. de Guerra Naval (1969-presente), la Revista Geopolíti- ca (1975-2000) y la Revista Estrategia (1969-1983), se busca identificar debates y perspectivas comunes en ambos campos sobre lo internacional. Tanto desde las
* Este trabajo se enmarca en la investigación doctoral La construcción del campo de las Relaciones Internacionales en la Argentina (marzo de 2016), realizada por la autora, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Argentina. ** Ph.D. en Ciencias Sociales, de la Facultad Latinoamericana de 24 de enero 2017 Ciencias Sociales (Flacso), Argentina; becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). Investigadora del Área de Relaciones Internacionales de Flacso, Argentina. Correo electrónico: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2316 Recibido: 10 de noviembre 2016 Evaluado: 11 de diciembre 2016 Aceptado: del campo de las Referencia: Deciancio, M. (2017). La construcción la geopolítica. relaciones intermacionales argentinas; contribuciones desde Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad , Artículo de Reflexión 180 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD instituciones militares como desde los círculos académicos, la geopolítica sirvió de marco para el surgimiento de los estudios sobre seguridad internacional y los análisis de corte realista dentro de las Relaciones Internacionales argentinas.
Palabras clave: historia, relaciones internacionales, geopolítica, Argentina.
THE CONSTRUCTION OF THE ARGENTINIAN INTERNATIONAL RELATIONS (IR) FIELD: CONTRIBUTIONS FROM GEOPOLITICS
Abstract
This paper addresses the contribution of Geopolitics to the construction of the International Relations (IR) field in Argentina. Enclosed in a broader study that seeks to answer the more general question about how the process of constitution of the field of International Relations (IR) is developed as an autonomous field of research in Argentina, the article will highlight the impetus that Geopolitics gave to the field in conceptual and institutional terms. Based on the bibliographical analysis and the revision of archival documents of the Revista de la Escuela de Guerra Naval (1969-present), Revista de Geopolitica (1975-2000), and Revista Estrategia (1969-1983), the paper aims to identify common debates and per- spectives on “the international” issue. From both military institutions and aca- demic circles, Geopolitics served as a framework for the emergence of studies on International Security and realist approaches within the Argentinian IR.
Keywords: History, international relations, geopolitics, Argentina.
A CONSTRUÇÃO DO CAMPO DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS ARGENTINAS: CONTRIBUIÇÕES DESDE A GEOPOLÍTICA
Resumo
Este trabalho abordará a contribuição da Geopolítica a construção do campo das Relações Internacionais (RI) na Argentina. Englobado em um trabalho mais ex- tenso que procura responder a pergunta generalizada sobre como se desenvolve o processo de constituição do campo das Relações Internacionais (RI) como dis- ciplina acadêmica autônoma na Argentina, o artigo salientará a intensidade que a Geopolítica deu ao campo em termos conceituais e institucionais. A partir da analises bibliográfica e a revisão dos documentos históricos da Revista da Escola de Guerra Naval (1969-presente), a Revista Geopolítica (1975-2000) e a Revista Estratégia (1969-1983), procura identificar debates e perspectivas comuns em
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 181 ambos campos sobre o internacional. Tanto desde as instituições militares como desde os círculos acadêmicos, a Geopolítica ajudou como ponto de partida para o surgimento dos estudos sobre Segurança Internacional e as análises de corte realista dentro das RI argentinas.
Palavras-chave: história, relações internacionais, geopolítica, Argentina.
Introducción siglo XX. Por último se esbozan con- clusiones acerca de la incidencia del Este trabajo aborda la contribución desarrollo de la geopolítica en la de- de la geopolítica a la construcción finición del campo de las RI. del campo de las Relaciones Interna- cionales (en adelante RI) en Argenti- Por otra parte, se enmarca en una na en su proceso de autonomización. investigación más amplia que busca En el desarrollo de la investigación responder a la pregunta general acer- se muestra, primero, el vínculo en- ca de cómo se desarrolla el proceso tre los campos de la geopolítica y las de constitución del campo de las RI RI, con el fin de identificar debates como disciplina académica autóno- y perspectivas comunes entre am- ma en la Argentina, con un doble ob- bos campos sobre lo internacional; jetivo: por un lado, se busca indagar segundo, se ahonda sobre el desa- acerca de los orígenes de la discipli- rrollo del pensamiento geopolíti- na en la Argentina, para así poder re- co argentino que sentó las bases de flexionar acerca de cómo la historia una rama de estudio de las RI con particular del campo ha conducido un marcado sesgo realista. Tercero, a la conformación de una disciplina se analizarán las publicaciones e ins- con las características que posee en tituciones encargadas de la difusión la actualidad. Por otro lado, pretende de las cuestiones geopolíticas que in- identificar los aportes teóricos y meto- corporaron reflexiones del campo de dológicos esbozados desde la Argen- las RI, como la Revista de la Escuela tina para un estudio más universal e de Guerra Naval (1969-presente), la inclusivo de la disciplina a nivel glo- Revista Geopolítica (1975-2000) y la bal.1 Así, busca delinear el proceso de Revista Estrategia (1969-1983). Cuar- autonomización del campo de las RI y to, se examina la confluencia entre el los diversos ejes desde donde se cons- pensamiento y la agenda geopolítica truyó un pensamiento independiente argentina con diversos gobiernos mi- sobre la disciplina en el país (Decian- litares que tuvo el país a lo largo del cio, 2016a).
1 Para profundizar acerca de los enfoques globales de las RI, ver Acharya (2014) y Deciancio (2016b).
Melisa Deciancio 182 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Se entiende a la disciplina de las RI de conocimiento, así como los espa- como aquella encargada del estudio de cios donde se desarrollaron los sabe- la realidad internacional, sus actores e res especializados sobre RI en el país. instituciones y las interacciones entre No se trata de asociar el proceso de ellos, que posee sus propias prácticas la disciplina a la historia particular de profesionales, planteos teóricos y con- una institución y de las personas que ceptuales, redes e instituciones para la por ella circularon, sino de rescatar las formación de conocimiento especia- instituciones, redes, personas y saberes lizado y el desarrollo de actividades que incidieron en la formulación de de investigación; además, cuenta con nuevas aproximaciones al pensamien- productos científicos para la difusión to sobre lo internacional. Así, entre los de sus resultados, como revistas y con- espacios estudiados se consideran tan- gresos especializados. No se trata aquí to las universidades, en cuanto ámbi- de definir si existe o no un campo in- tos de formación y difusión de saberes, telectual de las RI, lo cual se considera así como instituciones públicas y pri- como dado; más bien, se intenta res- vadas de producción del conocimien- ponder a la pregunta de cómo es que to y aquellas redes de colaboración este ha sido conformado, observando que estimularon la proliferación de los la incidencia que la geopolítica ha te- estudios internacionales a nivel nacio- nido en el proceso histórico de auto- nal (Altamirano y Sarlo, 2001; Buch- nomización y diferenciación interna binder, 2005; Clark, 1997; Serrano, que le ha permitido a la disciplina legi- 1997). Los agentes considerados serán timarse como tal en nuestro país (Bou- rdieu, 2002). Así, vale la pena destacar diversos intelectuales, vistos como su- que el objeto de estudio no está cons- jetos atravesados en la producción del tituido por las relaciones o políticas ex- conocimiento especializado, tanto por teriores argentinas ni por su historia,2 el ámbito académico, como por el es- sino por el campo académico de las tatal (Altamirano y Sarlo, 1997; Plotkin RI, que ha logrado tener un conoci- y Zimmermann, 2012). Por último, se miento autorizado sobre las problemá- abordan también las revistas especiali- ticas de dichas relaciones exteriores. zadas, consideradas como mecanismos En este sentido, se asume que las RI de difusión y legitimación de saberes poseen en la actualidad un capital (Pita González y Grillo, 2015; Dosse, común de conocimientos adquiridos, 2007). Para ello se seleccionaron las conceptos, métodos y procedimien- revistas más representativas dentro del tos de verificación que demuestran ámbito de la geopolítica de la época, y confirman su existencia como tal sin desarrollar exhaustivamente toda la (Bourdieu, 2002). Para el análisis se producción, sino aquella que ha teni- consideran los agentes de producción do mayor impacto y servido de fuente
2 Para indagar sobre la historia de la política exterior argentina ver Corigliano (2006) y Simonoff (2012).
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 183 de consulta e información. Con el fin El golpe de estado de 1943 que cata- de cumplir con el objetivo del trabajo, pultó a Juan Domingo Perón al centro para el análisis de estas revistas se hizo de la escena política tuvo un impacto una revisión exhaustiva de cada una de en todos los ámbitos de la vida políti- ellas, examinando cada número publi- ca, social y cultural argentinas. Parale- cado (y disponible) de cada colección lamente, el desenlace de la Segunda (ver en "Referencias"). En esta tarea se Guerra Mundial y sus nefastas conse- observaron los índices completos de cuencias en vidas y recursos pusieron a las revistas, haciendo un recorte a par- la política internacional en el centro de tir de la selección de aquellos titulares las inquietudes de políticos e intelec- vinculados a temáticas de las relacio- tuales y despertaron el debate en to- nes internacionales. A partir de allí se das las latitudes, como había sucedido observaron y sistematizaron las temá- con la Primera Guerra Mundial. Con la ticas abordadas y los autores que par- creación de la Organización de las Na- ticipan. En consonancia con su interés ciones Unidas (ONU) y organismos re- y relevancia para esta la investigación, gionales como la Organización de los se analizaron artículos específicos, los Estados Americanos (OEA), y la firma debates en los que se inscribieron y las de tratados como el Tratado Interame- biografías de los autores. ricano de Asistencia Recíproca (TIAR), marcados todos por el predominio de Mientras el Derecho Público Interna- Estados Unidos y la virulencia del con- cional y la Historia Diplomática mar- flicto Este-Oeste, se inició una nueva caron el inicio de un pensamiento etapa en la evolución de las RI. sistemático en las RI argentinas (De- ciancio, 2017), el cambio de rumbo Así, la urgencia de los acontecimientos político que se dio en la década de los internacionales y un escenario local cuarenta dejó una nueva impronta en fuertemente influenciado por la tradi- la construcción de la disciplina en el ción militar llevaron al desarrollo de país. Marcada por los acontecimientos un campo de estudio que emergió en locales e internacionales, la geopolítica paralelo con la organización interna y emergió como un nuevo enfoque que la delimitación fronteriza de los nuevos abonó el incipiente campo de las RI en Estados, así como con las discusiones su proceso de construcción. A pesar acerca de si Argentina debía asumir de que no desaparecieron los estudios una proyección continental o maríti- basados en las visiones jurídico-nor- ma. Las primeras aproximaciones hacia mativas, a principios de este periodo una geopolítica argentina habían sido comenzaron a utilizarse de manera desarrolladas por el almirante Segundo progresiva nuevos enfoques teóricos Storni (1876-1954), en su obra Intere- y por ende puede ser considerado ses argentinos en el mar (1916) inspira- como la etapa fundacional de los estu- da en Alfred Mahan y Friedrich Ratzel. dios más sistemáticos y empíricamente En esta línea cobraron relevancia los orientados (Russell, 1992). estudios geopolíticos como ámbito
Melisa Deciancio 184 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD dominado por las escuelas militares y dios internacionales cobraron un lugar desde donde se elaboran nuevos abor- central para comprender la nueva rea- dajes a las RI en el país. Mientras en lidad. Fue en este momento cuando, la academia anglosajona la disciplina para Stanley Hoffman, surgieron las RI se asentó sobre las bases de las insti- como disciplina académica, a partir tuciones liberales que buscaban evitar de la preocupación por el comporta- guerras futuras, en América Latina en miento de Estados Unidos en el mun- general, y en Argentina en particular, do y el surgimiento del enfrentamiento las dinámicas que guiaron a la discipli- norteamericano-soviético. “Estudiar la na estuvieron principalmente asocia- política exterior de los Estados Unidos das a su condición de insularidad.3 era estudiar el sistema internacional” (Hoffman, 1991, p. 23).
Geopolítica y Relaciones En este sentido, la geopolítica, conce- Internacionales bida como un modo de análisis de los estudios sobre lo internacional, permi- Sin duda, el contexto en el cual se des- te vincular los contenidos y escalas de envolvió el enfoque geopolítico argen- los marcos geográficos con el ejercicio tino fue uno que marcó un antes y un del poder político, y a la vez identifi- después en las RI en todo el mundo. La car aquellos marcos espaciales a través década de los cuarenta y los años que de los cuales el poder se mueve de le sucedieron estuvieron signados por un lugar a otro (Cohen, 2015). Tanto el auge de los nacionalismos, el desen- la expansión europea como el impe- cadenamiento de la Segunda Guerra rialismo atrajeron la atención de los Mundial y la emergencia de un nue- factores geopolíticos a las relaciones vo orden internacional. Los acuerdos internacionales y estos, a su vez, con- internacionales firmados por los ven- tribuyeron a fortalecer la concepción cedores de la guerra sentaron las ba- clásica de la política mundial (Wilhel- ses para el surgimiento de organismos my, 1988). Por ello, la geopolítica y las internacionales orientados al manteni- RI se han nutrido mutuamente en una miento de la paz, como la Sociedad de de las corrientes clásicas de esta últi- Naciones y, posteriormente, la ONU, ma: el realismo político.4 el Banco Internacional de Recons- trucción y Fomento (BIRF) y el Fondo Los estudios sobre geopolítica poseen Monetario Internacional (FMI). De la una larga tradición, desde que se acu- mano de estos organismos, los estu- ñó el término en 1899 y se sentaron
3 La idea de insularidad estuvo presente en gran parte del pensamiento geopolítico argentino, principalmente a partir de que Segundo Storni planteara esta característica como condición natural de la Argentina en el mundo. 4 Sobre la teoría realista de las RI ver Morgenthau (1948) Waltz (1988), Walt (1998), Holsti (1996), Aaron (1967).
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 185 las bases de los estudios sobre geogra- rra Mundial por su asociación a los fía política en Alemania. El desarrollo proyectos políticos de la Alemania del pensamiento geopolítico tuvo es- nazi, en América Latina, la geopolíti- trecha relación con los conflictos entre ca tuvo un extenso desarrollo (Child, las potencias que ya desde el siglo XIX 1979).5 La geopolítica fue cultiva- competían por asegurar su dominación da activamente desde la década de sobre otras regiones del mundo, res- los treinta en los círculos militares, paldadas internamente por el espíritu siendo Brasil pionero por la partici- nacionalista en boga. Estuvo definido pación de Everardo Backheuser en por el rol del espacio y la geografía en Zeischriftfür Geopolitik y por haber la política y subrayó la importancia de traducido en 1925 un ensayo titula- la geografía, la población, los recursos do “La política y la geopolítica según naturales, la situación estratégica de Kjellen”. Este hecho incidió en una los Estados, los transportes y las comu- fuerte reactivación del pensamiento nicaciones. Kjellén (1916) la definió geopolítico, especialmente en Ar- como la teoría del estado, visto como gentina y Chile (Quintana Binime- organismo o fenómeno geográfico en lis, 2005). En el caso argentino, la el espacio; mientras que el “padre de geopolítica comenzó a cobrar fuerza la geopolítica alemana”, Karl Haus- a partir de la década de los cuarenta, hofer (1869-1946) (1925) entendía la principalmente en los círculos milita- geopolítica como: “la nueva ciencia res y escuelas de defensa, influencia- nacional del estado […] una doctrina das por la escuela geopolítica clásica sobre el determinismo espacial de to- alemana de principios del siglo XX. dos los procesos políticos, basado en A su vez, como importante centro las amplias bases de la geografía, es- editorial, “Argentina ha sido la prin- pecialmente, de la geografía política” cipal propagadora del pensamiento (p. 102). Autores como Alexander von Humboldt (1769-1859), Karl Ritter geopolítico clásico y latinoamerica- (1779-1859), Friedrich Ratzel (1844- no” (Fornillo, 2015, p. 125). 1904) y, más tarde, Halford Mackin- der (1961-1947) también hicieron sus Las cuestiones referidas a problemas aportes en este campo, y proveyeron limítrofes y al espacio –terrestre, ma- de herramientas y abordajes para su rítimo y posteriormente aéreo– han estudio en Europa y alrededor del estado presentes en la literatura argen- mundo (Cohen, 2015). tina dedicada a analizar la acción ex- terna del país, con predominio de las Mientras en Europa el concepto cayó visiones historicista y legalista o juridi- en desuso luego de la Segunda Gue- cista (Colacrai, 1992).
5 Sin ser exhaustivos, sobre geopolítica en América Latina ver: Child (1985), Child (1988), Dodds (1993), Hepple (1988), Hepple (1992), Kelly (1997), Kelly y Child (1988).
Melisa Deciancio 186 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
El pensamiento do organismo vivo obligado a expan- geopolítico argentino dirse y proyectarse como modo de ser viable (Fornillo, 2015). El problema de la territorialidad es una constante en los estudios inter- En RI, el concepto de interés nacio- nacionales argentinos desde el perío- nal ha permeado gran parte de los do colonial.6 El mito sobre la pérdida estudios, principalmente los poste- de territorio mantuvo el interés por la riores a la Segunda Guerra Mundial, geografía y el rol de los políticos ante y constituyó uno de los principales dicho fenómeno, y funcionó como an- elementos del acervo de la corriente tecedente de una concepción geopo- teórica realista clásica. Al respecto, lítica preocupada por la organización uno de los padres de esta corriente, interna del Estado y su delimitación Hans Morgenthau, señaló –pensando fronteriza. Sin embargo, no fue sino en el caso de Estados Unidos– que el hasta entrada la década de los cua- interés nacional está determinado por renta que comenzó a desarrollarse un las tradiciones políticas y el contexto enfoque geopolítico argentino. Este cultural dentro del cual se formula enfoque estuvo ligado a las Fuerzas Ar- la política exterior; por ende, toda madas, desde donde se avanzó no solo política exterior hace referencia a la en la traducción y distribución de tex- entidad física, política y cultural a la tos fundamentales, sino también en las que se denomina nación.7 La idea de primeras reflexiones sobre geopolítica interés pertenece a la esencia misma argentina (Jasson y Perlinger, 1948; de la política, por lo que se ve in- Isola & Berra, 1950). Desde allí se fluenciada por el tiempo y lugar en continuaron produciendo y reprodu- el que se desarrolla. Asimismo, desde ciendo muchos de los postulados que esta perspectiva, el interés mínimo de sirvieron de base para las políticas te- una nación es conservar la integridad rritoriales del Estado, incidiendo direc- de su territorio, de sus instituciones ta o indirectamente en las políticas de políticas y de su cultura, es decir, su gobierno (Quintana Binimelis, 2005). supervivencia (Morgenthau, 1979). Evidentemente, si la ideología militar Sobre estos postulados descansa, en debe bastante a la combinación de términos generales, gran parte del guerra, nación y territorio, la geopolíti- marco de referencia del realismo clá- ca encuentra entre ellos una simbiosis sico de las relaciones internacionales natural, y en nada extraña que en esta y que, naturalmente, marcó los estu- concepción el Estado sea un entendi- dios geopolíticos alrededor del mun-
6 Sobre los debates en torno al territorio ver: Escudé, 2008; Romero (2004, 2009). 7 No es el objetivo de este trabajo realizar un relevamiento exhaustivo de los debates en torno a este concepto, sino mostrar la relevancia que cobra a partir de la emergencia de los enfoques geopolíticos en Argentina.
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 187 do y donde los militares se sintieron cuando el país ejercía su primacía en mejor representados teóricamente.8 la región (Quintana Binimelis, 2005). Reconociendo la influencia del “ilus- De esta manera, el interés nacional tre contraalmirante de la marina yan- fue retomado por los sectores militares qui, Alfredo Thayer Mahan, y el gran argentinos, para el desarrollo de gran geógrafo alemán, Federico Ratzel” parte de sus postulados geopolíticos. (Storni, 1916, p. 26), postuló la rele- Entre los principales exponentes de la vancia que adquiere el mar para la geopolítica argentina se encuentra el Argentina, tomando consciencia de su almirante Segundo Storni, quien sentó insularidad, característica que, afirma, las bases para los trabajos futuros en es “una de las principales determinan- sus obras sobre geopolítica marina, tes en nuestro génesis y desenvolvi- como Trabajos hidrográficos y límite ar- miento histórico, y […] seguirá siendo gentino en el canal de Beagle (1905), una de las determinantes más podero- Proyecto de régimen de mar territorial sas en todas las manifestaciones de la (1911) y El mar territorial (1926). En vida externa argentina en el porvenir” esta última planteó la necesidad de (Storni, 1916, p. 29). La posición marí- contar con un mar territorial de 12 mi- tima argentina primaba, para el autor, llas y una zona adyacente de 200 mi- por sobre la continental; de la prime- llas náuticas con ejercicio limitado de ra se debía esperar todo, en lugar de la soberanía (Storni, 1926), pautas que mirar hacia los vecinos, con quienes fueron posteriormente incluidos en la se debían “hermanar esfuerzos, pero Convención de Naciones Unidas so- de los cuales poco podemos recibir” bre Derechos del Mar (1982). Por otro (1916, p. 29). lado, en 1916, en una conferencia en La Prensa, con el patrocinio del Institu- En una segunda conferencia, dictada to Popular de Conferencia, delineó los también en 1916, Storni argumentó postulados de su trabajo más destaca- acerca de la importancia de desarro- do: Los intereses argentinos en el mar llar una política naval que respondiera (editado sin modificaciones en 1952). al interés nacional de la Argentina, con base en su condición de insularidad Storni logró delinear tanto el senti- y de proyección atlántica. La política do nacional del desarrollo marítimo, naval era, “ante todo, una acción de como el sentido tecnológico de la gobierno; pero es indispensable para industria naval argentina en tiempos que tenga nervio y continuidad, que
8 Sin embargo, nuevos análisis han criticado el uso práctico y teórico de tal concepto por la multiplicidad de actores que actualmente son tomados en consideración en los estudios de cuestiones internacionales (Tomassini, 1985). Además, el interés nacional hoy es criticado como categoría-valor para legitimar las decisiones que se adoptan en su nombre, aun aquellas que solo responden a conveniencias sectoriales y que pueden imponer al conjunto de la sociedad (Paradiso, 1993).
Melisa Deciancio 188 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD sus objetivos arraiguen en la nación y aplicación de la nueva disciplina y entera, que sean una idea clara, un […] despertó inquietudes por conocer convencimiento de las clases dirigentes los fundamentos y la teoría de ésta” y una aspiración constante de todo el (Atencio, 1965, p. 122). Es en las insti- pueblo argentino” (Storni, 1916, p. 67). tuciones militares donde se empezó a Debía apoyarse en tres “columnas” fun- indagar puntualmente sobre la geopo- damentales: producciones, transportes lítica como campo y su aplicación a la propios y mercados, que permitirían Argentina a partir de la traducción de avanzar hacia el desarrollo de una flota una de las obras fundamentales de la que convirtiera a la Argentina en una geopolítica alemana titulada Introduc- potencia marítima. ción a la geopolítica9 de Richard Hen- ning y Leo Körholz (1944), por parte La obra de Storni sentó las bases y se de la Escuela de Guerra Naval. Esta constituyó como el antecedente más publicación llenó el espacio vacío de claro de la emergencia de un pensa- la teoría, y satisfizo así la necesidad miento geopolítico argentino, fundado surgida de la obra de Travassos (Aten- en una perspectiva realista de las re- cio, 1965). Como indicaba la nota laciones entre Estados. A partir de la inicial de los traductores “El objetivo década de los cuarenta, estos estudios principal de la traducción de esta obra “adquieren una singular dinámica, con es difundir, entre el personal Superior una perspectiva de análisis muy vincu- de la Marina, los problemas científicos, lada a la estrategia nacional” (Colacrai, suficientemente comprobados por la 1992, p. 23) y fuertemente asociados experiencia que ella estudia, como así a los Institutos Superiores de las Fuer- también la copiosa referencia históri- zas Armadas, sobre los cuales se pro- ca que contiene” (Henning y Körholz, fundiza en el siguiente apartado. Las 1944). Se trataba de uno de los pocos intenciones expansionistas y el avance libros en español que permitió la ini- militar de Brasil estuvieron siempre en ciación metódica en el estudio de la las preocupaciones de los militares ar- geopolítica (Atencio, 1965). gentinos y acrecentaron el interés por estos estudios. En 1941, la traducción y En ese mismo año apareció la primera difusión en los círculos militares argen- publicación sobre geopolítica de Su- tinos del libro Proyección continental damérica, La República Argentina en de Brasil, de Mario Travassos, “demos- el panorama geopolítico del mundo, tró el adelanto de los intelectuales de de Ricardo De Labougle, quien con- la nación hermana en el conocimiento cibió a la geopolítica de manera sin-
9 Esta publicación, además de la relevancia que presenta para el campo de la geopolítica, fue fuertemente criticada con posterioridad por la propaganda a favor del Tercer Reich. En la versión traducida al español puede leerse en la nota del traductor: “En cuanto a los problemas raciales o políticos que figuran, especialmente en los últimos capítulos, han sido traducidos al sólo efecto de no dejar trunca la obra” (Henning y Körholz, 1944, p. VI).
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 189 gular, al considerar el lugar particular cas, desde la escuela alemana liderada que correspondía a cada nación en por Ratzel, hasta las obras de Kjellén, el concierto internacional. Se trató de MacKinder y Haushofer, en las cuales una conferencia dictada por el enton- ponían el foco de su atención. Asimis- ces rector de la Universidad Nacional mo, señalaban a la American Political de La Plata, en el marco de la cátedra Science Review y las obras de Nicholas de Defensa Nacional, y fue la prime- J. Spykmann, Hans W. Weigert, Robert ra vez que oficialmente se abordó un Strausz Hupé y Andreas Dorpalen, a tema basado en consideraciones ne- los que consideran “verdaderos actos tamente geopolíticas en nuestro país de divulgación de la geopolítica” (Jas- (Atencio, 1965). La geopolítica debía son y Perlinger, 1948, p. 70). verse como el aprovechamiento inteli- gente del territorio, con el objetivo de Luego de analizar los principales fun- buscar su armonización y preparar su damentos de la geopolítica argenti- cohesión y el aprovechamiento de sus na a partir del estudio del espacio, la recursos al máximo. Lo primero que posición, el clima, la geomorfía y la un estudioso de la geopolítica nacio- hidrografía, la economía, el mar y la nal debía estudiar era la posición de circulación, en un último y destaca- la nación en el sistema internacional, do apartado sobe la política de poder para luego observar el espacio y sus re- planteaban muchos de los postulados cursos naturales (De Labougle, 1944). del realismo clásico y el rol de la po- lítica de poder. Los autores entendían Así, como señala Colacrai, una vez fi- el poder como potencialidad, y a la nalizada la Segunda Guerra Mundial, política de poder como “las relaciones se empezó a hablar abiertamente de la internacionales de un estado cuan- geopolítica en Argentina. La publica- do para el logro de sus fines, use su ción de las producciones mencionadas potencialidad, de las distintas fuerzas disparó el interés sobre estos temas, que lo componen, en forma coerciti- que se materializó en una serie de va” (Jasson y Perlinger, 1948, p. 194). trabajos elaborados en el Círculo Mi- El poder era visto como la capacidad litar. En 1948, Jorge Jasson y Luis Per- integral para luchar por la subsisten- linger publicaron Geopolítica: origen, cia. El estadista debía abocarse a un evolución, principales fundamentos, aumento constante del poder. Cuando la política de poder, inspirados por la con este acrecentamiento no podía publicación en español de Henning y lograr una supremacía de poder, de- Körholz. Según indicaban estos auto- bía buscar al menos una situación a la res, hasta ese momento, poco se sabía que denominaban equilibrio de poder. en el país acerca de la llamada geopo- “Equilibrio de poder no significa poner lítica, y ellos emergían como pioneros en juego un poder de igual magnitud en la materia (Jasson y Perlinger, 1948). al del oponente sino aptitud para neu- En su trabajo, realizaron un recorrido tralizar el poder del o de los posibles por las distintas corrientes geopolíti- adversarios” (Jasson y Perlinger, 1948,
Melisa Deciancio 190 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD p. 197). Así, la supremacía o el equili- deras en lo que atañe a nuestro país” brio de poder podían lograrse de for- (Isola y Berra, 1950, p. 13). ma directa o indirecta. En el primer caso se obtenía mediante el aumento La geopolítica fue entonces creciendo del poderio del Estado; en el segundo lentamente como campo de estudio, caso existían más opciones, como las hasta abarcar múltiples temáticas y alianzas, los pactos, los tratados, o bien complejos desarrollos, siempre centra- disminuir la situación de poder del da principalmente en cuestiones como posible adversario. Esta perspectiva el control de la cuenca del Plata, la descansaba sobre muchos de los pos- amenaza siempre latente de Brasil, los tulados señalados por Nicholas Spyk- modos de integrar el territorio nacio- man en America’s Strategy in World nal y las proyecciones posibles hacia la Politics (Spykman, 1942). Antártida y las islas del Atlántico Sur. Así fue como la geopolítica argentina La segunda obra que cobró relevan- se concentró en el desarrollo de una cia en esta década provenía también concepción que entendía a Argentina del Círculo Militar y seguía la misma como un país bicontinental (América línea de lo trabajado por Jasson y Per- y Antártica) y bioceánico (Atlántico y linger. Emilio Isola y Ángel Carlos Berra Pacífico), que cobraría mayor impulso –alumnos de Jorge Atencio, otra de las en la década de los setenta con el régi- figuras destacadas en la materia– pu- men militar iniciado en 1976 (Quinta- blicaron Introducción a la geopolíti- na Binimelis, 2005). ca argentina (1950). Su objetivo fue “proporcionar algunos elementos para A pesar de que los primeros textos fue- encarar el estudio de la materia en lo ron principalmente traducciones de que a nuestro país se refiere” y esta- autores alemanes, a partir de la déca- ba destinado a los “jóvenes camaradas da de los cincuenta y sesenta comenzó que, como nosotros, se verán aboca- a desarrollarse una serie de trabajos en dos al estudio de la misma” (1950, p. la cual se destacó la falta de consenso 13). Los autores analizaban extensa- entre sus autores en cuanto a si la Ar- mente las características del territorio gentina era un país continental o ma- argentino y sus recursos naturales, para rítimo. Estas posiciones contrapuestas así reunir los principales antecedentes derivaron en una producción fecunda que permitieran valorizar la influencia y variada, principalmente en el interior del medio geográfico en el desarrollo de las Fuerzas Armadas, a las que per- del país desde una perspectiva interna, tenecieron sus máximos representan- teniendo en cuenta las particularida- tes (Quintana Binimelis, 2005). des que este presentaba. Así, admitían su voluntad de no dejarse influir por Como respuesta a estos acontecimien- “doctrinas foráneas de geopolítica, tos, hacia la década de los sesenta que, si bien pueden ser justificadas en se incorporaron los trabajos de Jorge otras partes del mundo, no son vale- Atencio, Fernando Milia y Gustavo Ci-
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 191 rigliano (Caviedes, 1990), de los cua- propias conveniencias. Es decir que les se destaca la labor del primero. la política exterior se había inspirado En su obra más relevante, ¿Qué es la en las realidades geográficas del país geopolítica? (1965), analizaba desde y las normas del derecho internacio- una perspectiva general los factores nal, en consonancia con lo planteado geográficos que con mayor preponde- por las teorías espaciales. A partir de rancia incidían en la vida política de la posición que sustentaba el país en los Estados, pero distante de la visión su espacio geográfico, Atencio (1965) alemana que había preponderado los afirmaba que: años anteriores. También repasaba teórica y conceptualmente los estudios […] debemos seguir una política sobre geopolítica realizados hasta el destinada a valorizar nuestro pa- momento, y proveía un marco explica- trimonio espacial y a conservar in- tivo para su aplicación al caso argenti- tangible la soberanía sobre nuestra no. Atencio consideraba la geopolítica jurisdicción terrestre, marítima y como una ciencia política basada en aérea, preconizando, como únicas la realidad geográfica y señalaba la ambiciones espaciales, el recono- relevancia que poseía para la deter- cimiento de nuestros derechos de minación de la política exterior. Así, posesión del as Malvinas y la deli- rechazaba la visión determinista que mitación definitiva del Sector An- proporcionaban las doctrinas geopolí- tártico Argentino. (p. 165) ticas más ortodoxas y observaba que las características geográficas de un Otras visiones alternativas al antiex- país debían ser tenidas muy en cuen- pansionismo de Atencio surgieron de ta por los encargados de las relaciones la mano de uno de los más prolíficos internacionales, pero sin sobreestimar escritores militares argentinos, Osiris sus influencias al punto que oscure- Villegas, y de Juan Guglialmelli. Ambos cieran el criterio en la apreciación de centraron sus trabajos en una concep- otros factores (Atencio, 1965). ción de la geopolítica focalizada en las problemáticas internas del país, basada Este autor hizo hincapié en los facto- en las doctrinas de seguridad nacional res históricos y geográficos que dieron y otorgándole una menor relevancia a forma al país, partiendo de una con- los problemas fronterizos. Desde esta cepción antiexpansionista que rescata- perspectiva, Guglialmelli indicó que la ba la tradición pacifista y de apego a cultura nacional (espiritual y material) las normas del derecho internacional, constituye una verdadera frontera inte- dado que el país se había sometido a rior y que en las guerras modernas, la las normas “que rigen la convivencia mayor presión recae sobre ella, de ahí interestatal” y a la vez “ha hecho de su peligrosidad (Quintana Binimelis, estas la base de nuestra política ex- 2005). Mientras que Osiris Villegas fue terior” (Atencio, 1965, p. 163, inclu- secretario del Consejo Nacional de Se- so, en ocasiones, en desmedro de las guridad y luego embajador en Brasil,
Melisa Deciancio 192 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Guglialmelli fue cabeza de las Escue- nuclearan a distintos sectores de la in- la Superior de Guerra y del Centro de telectualidad argentina.10 La creación Altos Estudios (formación militar avan- de dichas instituciones tenía un efecto zada), comandante del 5to Cuerpo contradictorio sobre el campo intelec- de la Armada y secretario del Consejo tual, ya que, si bien se convertían en Nacional de Desarrollo durante el Go- proveedoras de recursos, podían cons- bierno de Onganía (1966-1971). Sus tituirse también como mecanismos de trabajos invitaban a articular el nacio- control estatal sobre los intelectuales nalismo económico, el desarrollo na- y la cultura. Así, es posible pensar el cional y la integración del país, como avance del intervencionismo estatal modo de resolver el estancamiento como la reacción del Estado a la pro- regional, frenar la expansión de postu- gresiva autonomización del campo in- ras comunistas o procubanas y cercar telectual (Fiorucci, 2011). a los oponentes internacionales, parti- cularmente el acoso de Brasil, Chile e Sobre esta coyuntura se sobreimprimió Inglaterra. Siempre desde una concep- el advenimiento del peronismo, que a ción política conservadora y militan- su vez tuvo efectos concretos sobre el temente anticomunista, la compleja campo intelectual. Muchos intelectua- elaboración de sus planteos sobre la les, cada vez más politizados, interpre- “península” Argentina se plasmaron en taron a este movimiento político desde la Revista Estrategia que se publicó en- el prisma del antifascismo y, para ellos, tre 1969 y 1984 (Fornillo, 2015). “Perón se convirtió para los antifascis- tas en la encarnación del fascismo crio- llo” (Fiorucci, 2011, p. 23).11 Por otra Espacios y difusión del pensamiento parte, las universidades volvieron a ser geopolítico argentino intervenidas y los estudiantes rechaza- ron esto a través de distintos tipos de Hacia fines de la década de los treinta, movilizaciones y huelgas que fueron el intervencionismo estatal en el área rápidamente desarticuladas. A partir de cultural y la politización del debate in- la aplicación sistemática y permanen- telectual cobraron especial relevancia. te de medidas discriminatorias hacia Se crearon mecanismos y canales ofi- diferentes miembros del personal do- ciales de mayor sofisticación y articula- cente y del estudiantado, y el reempla- ción para intervenir en el área, a partir zo de muchos profesores titulares por de la fundación de instituciones que sus adjuntos o auxiliares, se provocó
10 Ejemplos de estas instituciones fueron la Academia de Letras, la Comisión Nacional de Cultura, la Comisión Argentino de Cooperación Intelectual y la Academia Nacional de Bellas Artes. 11 Los intelectuales se dividieron a partir de sus manifestaciones abiertas a favor y en contra del fascismo, que había cobrado vigencia durante la Guerra Civil Española y que cobró más fuerza con la Segunda Guerra Mundial.
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 193 un recambio docente que transformó Revistas de geopolítica y el estudio de por completo los cuerpos profesiona- las relaciones internacionales argenti- les universitarios. Aquellos que habían nas desde una perspectiva realista sido expulsados o cuyo acceso a las universidades estaba cerrado desarro- El desarrollo de los estudios geopolí- llaron una activa vida cultural por fuera ticos se plasmó también en una serie de dichas instituciones. Los que no ha- de publicaciones que, por su conte- bían optado por el exilio se nuclearon nido, sirvieron al desarrollo de las RI en institutos privados y establecimien- en el país y también en la región. En tos de segunda enseñanza, y de esta la década de los setenta, surgieron manera conformaron una coalición tres proyectos de publicaciones: el académica opositora que agrupaba a Boletín de la Escuela de Guerra Naval los sectores intelectuales descontentos (que luego se denominó revista), la con distintas orientaciones académicas Revista Geopolítica y la Revista Estrate- y políticas (Buchbinder, 2005). gia. Todas ellas sirvieron a los debates geopolíticos nacionales, sin limitarse Al mismo tiempo, avanzó la interven- exclusivamente al ámbito castrense, ción estatal en otras áreas de la cul- y abrieron discusiones sobre política tura. En un mundo que estaba en la exterior, seguridad y otras cuestiones relacionadas a la política internacional segunda posguerra imbuido en una argentina (Sarthou, 2012). confianza profunda en la capacidad del conocimiento científico para trans- El Boletín de la Escuela de Guerra Na- formar la sociedad y que, al mismo val de la Armada Argentina se creó tiempo, atribuía un rol decisivo al Es- en 1969, con la finalidad de proveer tado en la construcción y planificación un medio de difusión de las ideas de de la ciencia, se otorgó un peso cada ese instituto. En el primer número vez mayor a la investigación científica del boletín, publicado el 10 de di- entre las actividades de la enseñanza ciembre de ese mismo año, se espe- superior. En ese clima de ideas, se creó cificaba su propósito: el Consejo Superior de Investigaciones Científicas y Publicaciones en 1947. […] proveer a los Oficiales Superio- En 1950 ya existía la Junta de Inves- res y Jefes egresados de esta Escuela tigaciones Científicas y Experimenta- información de interés destinada a ciones, que dependía del Ministerio orientar, ampliar y/o consolidar el de Defensa y, en 1951, se creó a Di- bagaje cultural y profesional, to- rección Nacional de Investigaciones mando como base los trabajos de Técnicas y el Consejo Nacional de producción original e inédita que Investigaciones Técnicas y Científicas, resulten seleccionados por la Di- con el objetivo de coordinar la labor rección dentro de las conferencias científica que se implementaba en or- previstas anualmente en su Plan ganismos del Estado y en las universi- de Enseñanza; los de igual carác- dades (Buchbinder, 2005). ter producidos por la Plana Mayor,
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Cuerpo Docente y/o Alumnos; y/o espacio nacional y regional a las así mismo los que procedentes de futuras necesidad políticas del con- otras fuentes, resultaran por su je- tinente […] se trata entonces de rarquía o índole, de interés divulgar formar propuestas para los grandes a través de este medio. (p. 4) objetivos, lanzar al debate aquellas instancias que imaginamos para la Diez años más tarde, en febrero de Argentina posible, partiendo de es- 1979, y con la publicación del Nº 10 trictas realizaciones. Entre ellas, la comenzó a denominarse Revista de conformación y ubicación de nues- la Escuela de Guerra Naval – Armada tro espacio nacional y de sus recur- Argentina, aunque manteniendo el sos humanos, sus especificidades y mismo formato y con los mismos pro- las pautas de los juegos de poder en pósitos que el boletín. Desde sus co- el sistema internacional, los grandes mienzos (la revista continúa al día de procesos de cambio que se gestan y hoy sus publicaciones periódicas), se desarrollan actualmente en el mun- ha abocado a temáticas de geopolítica, do. (1975, p. 2) estrategia, poder naval, liderazgo, inte- reses marítimos, historia naval, socio- Las reflexiones sobre la política inter- logía, filosofía y otras de interés para nacional, concebida esta última casi la Escuela de Guerra Naval. Asimismo, por definición como seguridad inter- sirvió de plataforma para las publica- nacional, fueron una constante en las ciones de sus alumnos (Cal, 2013). páginas de la revista. Reconocidos es- pecialistas del campo de las RI hicie- En 1975, el Instituto de Estudios ron allí sus primeras publicaciones, Geopolíticos comenzó a editar la re- introduciendo, por un lado, una agen- vista Geopolítica. Era publicada tri- da específica de la disciplina a la discu- mestralmente y dejó de imprimirse sión geopolítica, y dando difusión de en 2000. Sus autores provenían, prin- perspectivas y maneras de aproximar- cipalmente, de las áreas castrenses, se a lo internacional a otros campos de aunque también publicaron en sus pá- las ciencias sociales. ginas especialistas en política exterior argentina, defensa y seguridad interna- Carlos Moneta, discípulo de Juan Car- cional. En su primer número se plan- los Puig y uno de los primeros egre- tearon como objetivo: sados de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad del […] examinar, dialogar, elaborar Salvador,12 publicó en la revista desde hipótesis posibles para adecuar el su primer número, donde apareció
12 Además de docente e investigador, Moneta fue funcionario del canciller Puig, y subdirector y director de Relaciones Económicas Externas y Secretario General del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), un organismo regional intergubernamental, creado el 17 de octubre de 1975, con sede en Caracas, Venezuela.
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 195 su artículo “Tendencias de la política Central – Oriental. Un lustro después internacional contemporánea. ¿Este- de la caída del muro” (1995, N. 56). reotipos o realidades?”. Otras colabo- Sergio Cesarín, especialista en China, raciones suyas posteriores incluyeron también encontró en las páginas de la los artículos “Las relaciones argentino- revista un espacio donde publicó, en- brasileñas. Factores ideológicos, eco- tre otros, “El factor demográfico en la nómicos y geopolíticos relevantes” República Popular China” (1993, N. (1980, N. 19), “Japón en el sistema 50) y “Cultura y sociedad en la China internacional del futuro. Situación y de hoy” (1995, N. 54). perspectivas” (1986, N. 33) y “Amé- rica Latina-Europa. Posibilidades de Al recorrer las páginas de la revista y cooperación” (1995, N. 55). En el nú- los artículos publicados, es evidente mero 5/6 de 1976, el especialista en –aunque no sorprende– el cambio RI Vicente Palermo publicó, junto a en las temáticas abordadas antes y Ernesto Gore, el artículo “Geopolítica después de la llegada de la democra- del Virreinato del Río de La Plata” y, en cia. Los primeros años de la revista el número 7/8 del año siguiente, “Islas se abocaron puramente a temáticas Malvinas: cuáles son las implicancias de geopolítica, estrategia, cuestiones de la doctrina Shackleton”. limítrofes y las relaciones con los paí- ses vecinos, pero desde una perspec- Ya llegada la democracia, otro de los tiva que defendía los proyectos de discípulos de Juan Carlos Puig y reco- integración interna en la región, más nocido internacionalista proveniente que la anexión de territorios. de la Universidad Nacional de Rosario, Alfredo Bruno Bologna, publicó, entre Sin embargo, a partir de la llegada de otros, “Los derechos del Reino Unido la democracia, aunque no abandonó sobre las Islas Malvinas: ocupación. el enfoque geopolítico, la revista pro- Análisis crítico” (1986, N. 34) y “Los fundizó mucho más sobre temas de conflictos en América Latina”, (1995, integración regional y cooperación N. 55). Recientemente, aparecieron, internacional.13 Este viraje, además de entre otros, los artículos de Mariano reflejar los cambios políticos del país, Bartolomé –especialista en Seguridad también muestra el cambio de orien- Internacional– titulados “Tecnología tación en las temáticas discutidas. Se y economía en el nuevo sistema in- incorporaron así, a los temas tradicio- ternacional” (1992, N. 46), “Seis im- nales de defensa y seguridad, temas pactos de la tecnología en la política económicos y abordajes más sistémi- internacional” (1994, N. 53) y “Europa cos sobre la realidad internacional,
13 Ya un editorial del número 19, de septiembre de 1980, analizaba, en el artículo “Relaciones Internacionales y Geopolítica” la política exterior argentina en el escenario internacional y regional con un marcado sesgo hacia la integración latinoamericana.
Melisa Deciancio 196 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD con un objeto de estudio más definido con la Revista Argentina de Relaciones y con “lo internacional” como centro. Internacionales (Lowenthal, 1983). Al igual que las revistas mencionadas con El Instituto Argentino de Estudios Estra- anterioridad, no se limitó a publica- tégicos y de las Relaciones Internacio- ciones de autores provenientes de las nales y la Revista Estrategia áreas militares, sino que contó con la participación de funcionarios públicos, A principios de 1960, Juan Guglialmelli intelectuales y académicos nacionales creó el Instituto Argentino de Estudios e internacionales. Estratégicos y de las Relaciones Inter- nacionales (Insar). A pesar de que no En los años cuando se editó dicha re- surgió dedicado exclusivamente a la vista, se publicaron 74 números, y fue indagación de problemáticas interna- una de las más destacadas del pensa- cionales, dedicaban gran parte de su miento geopolítico argentino. En sus producción a temas como seguridad páginas prevalecieron los trabajos so- nacional, relaciones externas y otros bre geopolítica y, en menor medida, de aspectos afines a la realidad política ac- política exterior argentina. Las cuestio- tual y pasada de la Argentina (Sarthou, nes limítrofes y las estrategias de com- 2012). En los años en los que mantuvo petencia y cooperación con los países sus actividades, tuvo como objetivo vecinos ocuparon gran parte de los artículos. Sin embargo, es posible vis- […] realizar, promover y estimular lumbrar también el interés por autores los estudios e investigaciones sobre extranjeros, a partir de la traducción de los problemas nacionales e interna- textos pertenecientes a académicos de cionales, con particular dedicación otras latitudes como Robert Potash, Ra- a todos los asuntos vinculados con ymond Aron, Jon Rosembaum, James la seguridad nacional, las relaciones Petras, Robert La Porte, y Celso Furta- exteriores, la educación, la tecnolo- do, además de numerosos funcionarios gía, la cultura, la economía y otros públicos y militares de Brasil, Chile, aspectos afines a la vida nacional, China, Colombia, Estado Unidos, Fran- tanto en su situación actual como cia, Inglaterra, Israel, Perú, Uruguay, en su evolución histórica. (Revista Vietnam, entre otros. Estrategia, 1969, p. 4) El propósito de la revista, como se A partir 1969, el Insar lanzó la Revista señalaba en su primer número, fue Estrategia (1969-1983), considerada “formular puntos de vista y soluciones por Jack Child como la revista especia- concretas en un sector relevante de la lizada en geopolítica más sofisticada y temática nacional” (Revista Estrategia, penetrante de América Latina (y posi- 1969, p. 5) con el objetivo de “apor- blemente, del mundo) (Child, 1979) tar un sistema de ideas al servicio de y una de las revistas líderes en publi- la toma de conciencia por parte de cación de artículos sobre las RI, junto la Argentina de las responsabilidades
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 197 que le corresponden en el mundo de (1972, N. 17), el conflicto por la repre- nuestro tiempo, en el área de su in- sa de Itaipú (1973, N. 22), Brasil como terés directo, el Cono Sur y el resto potencia emergente (1974, N. 30), y del Hemisferio Occidental” (p. 5). Su la política nuclear en América Latina director, el general retirado Juan Gu- (1976, N. 42), entre otros. glialmelli, creía firmemente en el rol de los militares en la promoción del Entre los académicos especializados y desarrollo social y económico de la reconocidos en el campo de las RI se nación, aunque públicamente siempre destacan14 las publicaciones de Alfre- destacaba la importancia del respeto a do Bruno Bologna: “Metodología para la Constitución Nacional y las autori- el estudio de las relaciones internacio- dades legítimas y legalmente constitui- nales” (1975, Ns. 34 y 35), “Malvinas, das (Potash, 1996). las negociaciones y las propuestas de Ridley” (1980, Ns. 67 y 68); de Juan A diferencia de la Revista Geopolítica, Carlos Moneta: “El pluralismo en el la Revista Estrategia intentó mantener sistema comunista” (1970, N. 6), “Ar- las temáticas sobre geopolítica, defensa gentina y Australia: esquemas para y seguridad a lo largo de todos sus nú- la cooperación” (1971, N. 11), “An- meros, con pocas incorporaciones de tártida argentina: los problemas de otros temas asociados tradicionalmen- 1975-1990” (1974/75, Ns. 31 y 32), te a la baja política. Así, los trabajos “Intereses argentinos en el Atlántico publicados sobre cuestiones de política Sur: el caso de las riquezas mineras en internacional estuvieron muy ligados alta mar” (1976, Ns. 40 y 41); de Elvi- a estas perspectivas. Todos los núme- ra Montes: “Chile y la política exterior ros –que se iniciaban con una sección argentina” (1969, N. 4); y de Rober- de presentación del tema por tratar a to Etchepareborda: “Una hipótesis de cargo del director, Juan Guglialmelli,– guerra” (1970, N. 6). fueron el conflicto con Uruguay por los límites en el Río de La Plata (1969, N. Puede observarse entonces que las re- 1), las Fuerzas Armadas en el Cono Sur vistas geopolíticas sirvieron para el de- (1969, N. 2), el conflicto por las Islas sarrollo de líneas de investigación que, Malvinas (1970, N. 6), la Guerra de aunque en un principio estuvieron Vietnam (1970, N. 6 y 1970, N. 8), el reservadas a las áreas militares, más Tratado de No Proliferación (1970/71, tarde incorporaron a otros sectores N. 9), la guerra entre India y Pakistán intelectuales, como lo demuestran los (1971/72, Ns. 13 y 14), la visita de Ri- autores citados anteriormente. Acadé- chard Nixon a Moscú (1972), N. 16, micos especializados en RI, abocados las Fuerzas Armadas en América Latina al estudio de la política exterior, la
14 No se incluyen la totalidad de trabajos publicados, sino algunas muestras de referencia para destacar quiénes y qué publicaban en esta revista.
Melisa Deciancio 198 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD geopolítica, la defensa y la seguridad nacionalista y militarista. Así, la geopo- internacional, encontraron un espacio lítica pasó a convertirse en política pú- de debate y proyección de sus ideas. blica y a empapar numerosos aspectos de la vida política argentina. Así como el Insar se destacó en el desa- rrollo de la geopolítica con un tinte aca- démico, otros centros colaboraron a la La dictadura militar misma tarea ofreciendo espacios para y la geopolítica aplicada los estudios geopolíticos y de seguridad internacional en el país. Entre ellos es- Con la llegada de Onganía (1966- tán el Centro de Estudios de Relaciones 1970) al poder la competencia con Internacionales y de Estrategia Interna- Brasil resurgió con virulencia y emer- cional (Cerien), el Centro de Estudios gió el conflicto en torno a la utilización Internacionales Argentinos (Ceinar), el de los recursos hídricos de la Cuenca Instituto de Estudios Estratégicos de la del Plata. Los militares consideraban Universidad de Belgrano, y el Instituto la explotación de la cuenca como un de Estudios Geopolíticos (IDEG). Desde medio de poder e influencia geopolí- estos centros se elaboraron numerosos tica en competencia con el Brasil, país trabajos de investigación desde una con el cual la relación durante estos perspectiva geopolítica y, cada vez más, años fue de marcada rivalidad en di- enmarcada en postulados teóricos y versos ámbitos: desde una vertiente metodológicos de las RI, como se abor- económica, por los resultados del “mi- dará en el próximo aparte. lagro brasileño” y la preocupación por la ruptura del equilibrio de poder re- La perspectiva geopolítica inauguró un gional; desde la geopolítica, que temía enfoque y toda una línea de investiga- el peligro del “subimperialismo brasi- ción de gran preponderancia en las RI leño” en la Cuenca del Plata y el papel argentinas. Los estudios geopolíticos de Brasil, a partir de su alianza privile- surgidos en la década de los cuaren- giada con Washington, como gendar- ta marcaron el camino hacia los estu- me de Estados Unidos en la subregión. dios en seguridad internacional y el La dictadura de Onganía adoptó una enfoque realista de las RI, entendien- política exterior marcadamente orien- do por tal aquel que comprende que tada hacia las buenas relaciones con prima la política de poder y que por Estados Unidos, apoyada en la idea ende los Estados viven en anarquía y de defender las “fronteras ideológicas” permanente conflicto. En paralelo, el que dividían al bloque “occidental y corolario del desarrollo de la geopolíti- cristiano” del comunista. El Ejército ca estuvo plasmado en el accionar del adscribió a las ideas de la Doctrina de Gobierno militar inaugurado en 1976, Seguridad Nacional, fundada en la hi- que tradujo los postulados desarrolla- pótesis de guerra interna permanente dos por las escuelas militares en “gue- en distintos frentes, y estableció una rras ideológicas”, con marcado ímpetu estrecha relación entre seguridad y de-
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 199 sarrollo. Sin embargo, si bien se priori- solo estaban en juego apreciaciones so- zó el conflicto Este-Oeste, no se llegó bre inseguridad e hipótesis de guerra, a plantear un alineamiento automático sino también opciones entre la ortodo- con Estados Unidos.15 xia liberal y las formulaciones nacio- nal/distribucionista. El tablero regional A partir de la consolidación del mili- se configuraba de manera tal que las tarismo conservador y represivo con disputas y desconfianza hacia Brasil se el golpe de 1976, se dio el auge de la compensaban con el acercamiento a geopolítica de cuño nacional y milita- Chile, país con el cual se mantenían rista. Los trabajos teóricos y de alcance aún conflictos limítrofes irresueltos. De general que habían caracterizado la esa forma, las hipótesis de conflicto so- etapa anterior dieron paso a la geopo- bre las que tanto se había trabajado en lítica aplicada, como la denomina Co- los ámbitos militares hasta el momento lacrai (1992). Los distintos abordajes pasaban a manifestarse en escenarios realizados tendieron a priorizar en sus reales de actuación. Como resultado, análisis la transferencia de las claves la geopolítica no solo adquirió una conceptuales de la geopolítica a pro- nueva significación para la implemen- blemas concretos y a evaluarlos en tér- tación de políticas, sino además para minos prescriptivos. Se compartieron el ámbito público. Así lo señalaba Re- ciertos supuesto básicos que guardan boratti al llegar la democracia: relación con lo que algunos caracteri- zan como la “falencia de una geopo- […] las ideas desprendidas de la lítica nacional”, que contribuyó al geopolítica o inspiradas en ella han análisis de cuestiones profundamente tomado estado público, su voca- descuidadas, a saber: el componente bulario es usado ampliamente por espacial, de las regiones fronterizas muchos medios de comunicación vinculadas al crecimientos de los paí- y todo hace pensar que esto suce- ses vecinos y su presión sobre las áreas de sin que los conceptos básicos de de frontera, la relevancia de los recur- esa disciplina sean analizados, criti- sos humanos y energéticos para la po- cados y ni siquiera conocidos. Una tenciación de la nación. de las causas que permiten el libre uso de la geopolítica como aparente La diplomacia regional mezclaba en su fundamento para todo tipo de de- diseño consideraciones geopolíticas, claraciones es su oscuridad tanto económicas e ideológicas donde no de principios como de métodos y
15 Algunos ejemplos de no alineamiento fueron la insistencia en la compra de tanques a Francia en 1968 en lugar de Estados Unidos; para la construcción tecnológica de Atucha I, se optó por la propuesta de Siemens que proveería uranio natural frente a las opciones de General Electric y Westinghouse que proveerían uranio enriquecido (a menor precio). Argentina no firmó el Tratado de No Proliferación Nuclear por considerarlo discriminatorio y argumentó que su intención era ‘desarmar a los desarmados’. En este sentido, Argentina no era vista por Estados Unidos como un país dócil.
Melisa Deciancio 200 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
de fines. Al mismo tiempo creo que Derecho y la Diplomacia se centran en no existe un cuerpo teórico capaz la cooperación, en la geopolítica prima de ejercer controles internos a la la rivalidad y la necesidad de control disciplina que requieran una cierta interno y desarrollo del territorio en coherencia o la aplicación de una clave defensiva. Del mismo modo, el metodología estricta. Por lo tanto, enfoque desde la geopolítica emerge pueden invocar razones geopolíti- de la mano de las necesidades del Es- cas miembros de grupos sociales di- tado, controlado por Gobiernos mili- ferentes, con afiliaciones ideológicas tares y con una perspectiva ideológica dispares y formación profesional en y de política exterior particular. Inclu- distintos campos, sin tener que lle- so cuando en el escenario europeo gar necesariamente a conclusiones de posguerra el término geopolítica o similares. (Reboratti, 1983, p. 183) geopolotik (por su acepción alemana) habían caído en desuso por su asocia- Así, durante estos gobiernos milita- ción a las políticas del tercer Reich, en res, la geopolítica adquirió un esque- América Latina adquirió un peso signi- ma filosófico-teórico sustentado en ficativo. La incorporación de estos es- la obra de Kjellén (1916), según el tudios al ámbito castrense, primero, y cual la práctica política se apoya en al académico, después, permitieron el una “fetichización” del Estado, este desarrollo de una línea de abordaje de “debe aumentar su poder” y el rol de los estudios internacionales vastamen- la geopolítica se reduce a informar y te elaborada por los estudiosos de las prescribir caminos a los “conductores RI en otros lugares del mundo. del Estado” (Fornillo, 2015). De este modo, la geopolítica se convirtió en la En este enfoque se destaca el rol de caja de herramientas de los líderes mi- las escuelas de formación militar, litares que pensaban en sus términos, como la Escuela de Guerra, la Escuela y proveyó una explicación consistente de Guerra Naval y el Centro de Altos sobre los esquemas de desarrollo na- Estudios, desde donde se produjeron cional, integración territorial, las rela- las primeras publicaciones de textos ciones con sus vecinos y el mundo. geopolíticos, así como en años poste- riores surgieron intelectuales especiali- zados en estos asuntos que dieron un Conclusión impulso, desde diversos ámbitos como el Insar y la Revista de la Escuela de La geopolítica imprimió a las RI un Guerra Naval, Geopolítica y Estrategia. nuevo matiz. Tanto el derecho inter- Paralelamente, los trabajos enfocados nacional como la Diplomacia sirvieron desde la defensa y la seguridad na- de puntapié para pensar lo interna- cional imprimieron un fuerte compo- cional frente a las necesidades de un nente de la teoría realista clásica a las Estado joven y en proceso de cons- aproximaciones a la política interna- trucción. Sin embargo, mientras que el cional. Esto se manifestó en varios de
LA CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES ARGENTINAS: CONTRIBUCIONES DESDE LA GEOPOLÍTICA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 201 los trabajos publicados en las revistas rizó a los periodos anteriores se tradujo analizadas. Sin duda, esto inauguró de en el estudio del Estado-nación como alguna manera una de las ramas que unidad de análisis y a las relaciones in- más fuerza ha cobrado en la disciplina tergubernamentales como escenario de en los ámbitos universitarios en años dichas relaciones. En esta etapa comen- posteriores, que es la de la seguridad zaron a cobrar fuerza los trabajos sobre internacional (Tickner, 2002). Menos política exterior argentina, basados en evidente, pero no menos relevante, la evidencia histórica como fuente para fue su asociación con las corrientes comprender los procesos. desarrollistas del momento y el im- pulso que la rivalidad con Brasil dio a temas vinculados con el desarrollo. En Referencias este sentido, el peso que adquirió la geopolítica dentro del campo de las RI AA.VV. (1975-1995). Revista Geopolí- se entiende, en parte, por el rol de las tica, (1-56). Fuerzas Armadas, pero su gravitación AA.VV. (1969-1976). Revista Estrate- más amplia no puede comprenderse gia, (1-42). sin su contrapartida desarrollista. Aaron, R. (1967). What is a theory of A partir de este momento, la disci- international relations? Journal of International Affairs, (21), 185-206. plina pareció adquirir lentamente un espacio entre las publicaciones acadé- Acharya, A. (2014). Global Interna- micas, donde muchos de sus jóvenes tional Relations (IR) and Regional especialistas lograron encontrar are- Worlds. A New Agenda for Interna- nas de debate sobre los temas de su tional Studies. International Studies interés. Con ello, también se empezó Quarterly, 58, 647-659. a pensar una disciplina con mayor es- Altamirano, C. y Sarlo, B. (1997). La pecificidad, con sus propios métodos Argentina del Centenario: campo de análisis y asociada a las necesidades intelectual, vida literaria y temas del Estado, como política pública. ideológicos. En Ensayos Argentinos. De Sarmiento a la Vanguardia (pp. El gran desarrollo de la geopolítica 102-120). Buenos Aires: Ariel. cumplió un rol fundacional para las RI, Altamirano, C. y Sarlo, B. (2001). Lite- razón por la cual –incluso hasta hace ratura/sociedad (2da. Ed.). Buenos pocos años– fue evidente la tendencia Aires: Edicial. a asociar a esta última con política ex- Atencio, J. (1965). ¿Qué es la terior, que en Argentina durante mucho geopolítica? Buenos Aires: Pleamar. tiempo tendieron a verse como sinóni- mos. Así es como, en el proceso de di- Boletín de la Escuela de Guerra Na- ferenciación interna de la disciplina, el val. (1969). Editorial. Boletín de la enfoque histórico-jurídico que caracte- Escuela de Guerra Naval, 1(1), 2-5.
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Melisa Deciancio
REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 207 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):207-229,2017
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA*
María Cecilia Míguez**
Resumen
Este artículo repasa el modelo teórico de clasificación de la política exterior argentina elaborado por Juan Car- los Puig en su doctrina de la autonomía. En especial, analiza el concepto de autonomía heterodoxa, que este autor acuñó y desarrolló a lo largo de varios de sus tra- bajos. El artículo se propone revisar dicho concepto, ya que se señalan algunas debilidades, a partir del análi- sis de los casos históricos, incluidos en el periodo de la
* Artículo de reflexión que se inscribe en el plan de trabajo de la autora como investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) 2016-2017: Conflicto político interno y política exterior argentina: guerra fría, actualidad y teoría de las Revista de Relaciones relaciones internacionales y del proyecto PIP Conicet 2015-2017, dirigido por la autora y titulado Los condicionantes internos de la inserción internacional argentina. Presiones, debates y movilizaciones en torno a la política exterior desde la década de 1960 hasta la
12 (2), 207-229. DOI: http://dx.doi. actualidad. Asimismo, forma parte de la programación científica (2016-2018), Universidad de Buenos Aires, Ciencia y Tecnología (UBACyT) Política exterior, inserción económica internacional y movilización popular a lo largo de dos décadas turbulentas de la historia argentina (1963-1983). ** Doctora en Ciencias Sociales, de la Universidad de Buenos Aires (UBA); especialista en Historia Económica y de las Políticas
28 de noviembre 2016 Económicas y licenciada en Ciencia Política de la misma universidad. Investigadora Adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) en el Instituto de Estudios Históricos Económicos Sociales e Internacionales (IHES, IDEHESI, CONICET). Correo electrónico: [email protected]. org/10.18359/ries.2140 Internacionales, Estrategia y Seguridad , Recibido: 19 de septiembre 2016 Evaluado: 21 de octubre 2016 Aceptado: clasificación la y heterodoxa autonomía La (2017). M. Míguez, Referencia: de las políticas exteriores en la Argentina. Artículo de Reflexión 208 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Guerra Fría. Para probar esas debilidades señaladas, se sintetizan las características de la política exterior de los Gobiernos de Arturo Frondizi (1958-1962) y Arturo Illia (1963-1966), la última dictadura militar (1976-1983) y el de Raúl Alfonsín (1983- 1989). Finalmente, se realiza una nueva clasificación de las políticas exteriores y, en las conclusiones, un posible aporte para el estudio histórico comparativo de las distintas políticas exteriores, proponiendo un esquema de investigación que vincu- la variables económicas, políticas y estratégicas, partiendo de un enfoque histórico.
Palabras clave: Argentina, política exterior, relaciones internacionales, relacio- nes Norte-Sur, teoría de la dependencia.
THE UNORTHODOX AUTONOMY AND THE CLASSIFICATION OF FOREIGN POLITICS IN ARGENTINA
Abstract
This article reviews the theoretical model of classification of the Argentinian foreign policy developed by Juan Carlos Puig in his Doctrine of Autonomy. In particular, it analyzes the concept of heterodox autonomy, developed by the author along several of his works. The article proposes to check the concept, indicating some weaknesses from the analysis of historical cases included in the period of the Cold War. To prove these notable weaknesses, the characteristics of the foreign policy of the governments of Arturo Frondizi (1958-1962), Arturo Illia (1963-1966), the last military dictatorship (1976-1983) and Raúl Alfonsín (1983-1989) are synthesized. Finally, the article makes a new classification of the exterior policies and, in the conclusions, a possible contribution for the histori- cal comparative study of the different exterior policies is presented, proposing a scheme of investigation that links economic, political, and strategic variables, departing from a historical approach
Keywords: Argentina, foreign policy, international relations, North-South rela- tions, dependency theory.
A AUTONOMIA HETERODOXA E A CLASSIFICACAO DAS POLÍTICAS EXTERIORES NA ARGENTINA
Resumo
Este artigo analisa o modelo teórico da classificação da política externa Argentina desenvolvido por Juan Carlos Puig na sua Doutrina da Autonomia. Em particular,
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 209 analisa o conceito de autonomia heterodoxa, que este autor cunhou e desen- volveu durante o curso de seus trabalhos. O pretende artigo revisa o conceito e mostra algumas fraquezas a partir da análise dos casos históricos, incluído no período da Guerra Fria. Para testar essas deficiências identificadas, resume as características da política externa dos governos de Arturo Frondizi (1958-1962), Arturo Illia (1963-1966), a última ditadura militar (1976-1983) e Raúl Alfonsín (1983-1989). Finalmente o artigo faz uma classificação nova das políticas ex- ternas e nas conclusões, uma possível contribuição para o estudo comparativo histórico das políticas externas diferentes, propondo um esboço de investigação que une variáveis econômicas, políticas e estratégicas, a partir de uma perspec- tiva histórica.
Palavras-chave: Argentina, política externa, relações internacionais, relações Norte-Sur, teoria da dependência.
Introducción nente latinoamericano en 2001-2002, la reflexión sobre la autonomía y, por Uno de los ejes centrales a la hora de lo tanto, su utilización como parámetro clasificar la política exterior argentina de clasificación de la política exterior en los últimos cincuenta años ha sido fueron prácticamente abandonadas o la cuestión de la autonomía. Esto es así relegadas porque el pensamiento he- porque desde la década de los sesenta gemónico neoliberal dejó de entender surgió una serie de interpretaciones que a dicha cuestión como comportamien- buscaron comprender el fenómeno de to deseable para los Estados depen- la dependencia, y para ello se orienta- dientes como la Argentina. ron a comprender la relación de los pa- íses de América Latina con las potencias En los últimos años, la crisis de la he- hegemónicas. Surgieron así categorías gemonía norteamericana y de las polí- que buscaban explicar los distintos gra- ticas neoliberales en la región, el auge dos de autonomía con los que los Go- de Gobiernos de nuevo signo político biernos se habían desenvuelto a partir y la profundización de los procesos de de la política exterior implementada. La integración revitalizaron el debate alre- más significativa en esta línea en la Ar- dedor de la autonomía. El presente artí- gentina fue la de Juan Carlos Puig, que culo repasa sintéticamente la principal dio origen a lo que se conoció como corriente teórica que ha reflexionado doctrina de la autonomía. sobre la problemática de la autonomía en la Argentina, y partiendo del análisis Sin embargo, desde la década de los de algunos casos concretos (Gobiernos noventa y hasta la gran crisis económi- de distinto carácter entre 1945 y la ac- ca, política y social en todo el conti- tualidad) la revisa críticamente.
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El objetivo es hacer un aporte concep- necesidad de buscar alternativas en la tual al debate sobre la autonomía, para relación con el mundo. profundizar el análisis histórico de caso, así como los parámetros de clasi- En ese contexto, el concepto de auto- ficación existentes. Resulta interesante nomía apareció como la contrapartida vincular la necesidad de construir con- de la descripción de la situación de ceptos y categorías que permitan com- opresión y vulnerabilidad de los paí- parar las diversas políticas exteriores ses dependientes. Las particularidades aplicadas por los distintos Gobiernos, de esta formación económico-social pero con un enfoque histórico que dé han sido analizadas en detalle por dis- cuenta de la complejidad y evite el es- tintas vertientes de las llamadas teorías tiramiento conceptual. de la dependencia, durante la década de los sesenta y setenta, que partieron Por ello, se repasan algunos casos de de la discusión con las teorías del de- políticas exteriores en los cuales se sarrollo (Rostow) –en sus vertientes de vislumbran márgenes de autonomía, la dualidad estructural y el estructura- para revisar la utilidad de los concep- lismo cepalino de Raúl Prebisch–, así tos existentes y proponer nuevos enfo- como con las versiones ortodoxas del ques de análisis. marxismo. Podríamos clasificar a estas teorías en tres grandes grupos: 1) auto- res y trabajos que niegan la posibilidad La doctrina de la autonomía y del desarrollo capitalista en la periferia, autonomía heterodoxa porque este sistema solo conduce al subdesarrollo; 2) autores que estudian los condicionantes para el desarrollo en En la década de los cincuenta y sesen- la periferia a partir de la hipótesis del ta surgió en América Latina la teoría de estancamiento estructural, y 3) autores la Comisión Económica para América y trabajos que analizan la existencia de Latina y el Caribe (Cepal) y sus poste- un modo capitalista de producción en riores críticas, las teorías de la depen- la periferia, subrayando la forma de- dencia. Como se dijo, esto dio lugar pendiente que adopta en relación con a una importante contribución a la el capitalismo de los centros. Algunos reflexión profunda respecto de la in- autores ponen énfasis en la construc- serción internacional de los países del ción de una “teoría del subdesarrollo”, continente. A partir de allí, el cuestio- como André Gunder Frank, Theotonio namiento y la mirada crítica sobre las dos Santos y Ruy Mario Marini, otros en características de la periferia –no sola- el análisis de los obstáculos del desarro- mente respecto de los condicionantes llo nacional, como Celso Furtado y Os- económicos, sino también de la suje- valdo Sunkel (Sotelo Valencia, 2005). ción política y del rol de las élites di- rigentes locales– se remitieron a una Helio Jaguaribe (1979) fue quien en impugnación de la dependencia y a la primer término orientó los estudios
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 211 sobre la dependencia a las relacio- nes: la viabilidad nacional y la permi- nes internacionales. Entre todas las sibilidad internacional. cuestiones que el autor analiza, es particularmente interesante el plan- En la Argentina, fue Puig quien re- teo que realiza respecto del rol de las tomó las formulaciones de Jaguaribe élites locales, ya que son estas las que para definir y estudiar la cuestión de asumen la dependencia a cambio de la autonomía. Para Puig (1980) la au- diversas ventajas de clase. Jaguaribe tonomía es la máxima capacidad de diferenció cuatro niveles de estrati- decisión propia que se puede lograr, ficación en el sistema internacional teniendo en cuenta los condiciona- resultante de la segunda Guerra Fría: mientos objetivos del mundo real. las naciones con primacía general, Construyó, además, una serie de ti- con primacía regional, con autono- pos ideales para explicar los distintos mía –es decir, margen de autodeter- periodos a partir de nuestra historia minación en asuntos domésticos y como colonia española. La depen- capacidad de actuación internacio- dencia y la autonomía en estado puro nal independiente– y las dependien- (es decir, no verificables en la reali- tes (mayoritarias), cuya actuación se dad) constituyen los extremos de la encuentra condicionada por factores historia y el camino que deben reco- y decisiones externos. Esa categoría: rrer los países periféricos en la con- secución de su autonomía. Elaboró, [...] incluye a la gran mayoría de los entonces, cuatro modelos con los países del mundo. En él se encuen- cuales buscaba representar gradacio- tran los países que no disponen de nes progresivas de la autonomía, de requisitos para ubicarse en niveles acuerdo con el comportamiento de más altos. Tales países, a excepción las élites dirigentes: de algunos remanentes coloniales, poseen nominalmente la condi- • La dependencia paracolonial, en ción de Estados soberanos, dotados la cual las élites que conducen un de órganos propios de gobierno y Estado periférico o dependiente ac- acreditados como interlocutores in- túan prácticamente como un apén- dependientes ante otros Estados y dice económico, político e incluso organismos internacionales. (Jagua- ideológico de la potencia central ribe, 1979, p. 93) • La dependencia nacional, que co- rrepondería al caso de la política Para este Jaguaribe, la autonomía sig- exterior argentina en el periodo nifica margen de autodeterminación que va entre la emancipación y la en asuntos domésticos y capacidad Primera Guerra Mundial, caracte- de actuación internacional indepen- rizada por la existencia de un pro- diente (1979, pp. 96 y 97); asimismo, yecto de las élites locales, pero de considera que esa autonomía puede forma subordinada y dependiente lograrse en función de dos condicio- de la metrópoli.
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• La autonomía heterodoxa, donde ronistas, en la que había coincidido ubica a la “tercera posición” pero- el margen potencial de decisión au- nista, entre otros, caracterizada por tónoma del país y con el margen ac- una élite que, si bien no confronta tual (1988, p. 33). La categoría teórica totalmente con los intereses estraté- es definida como un estadio donde gicos de la potencia dominante, su lo que Puig (1984) llama los “supre- proyecto es disiente en gran medi- mos repartidores nacionales” discrepan da, especialmente en lo que hace a con la potencia dominante en tres la defensa de los propios intereses. cuestiones: 1) en el modelo de desa- • La autonomía secesionista, donde rrollo interno que puede no coincidir las élites causan problemas internos con las expectativas de la metrópoli; y externos por una ruptura total con 2) en las vinculaciones internacionales la potencia hegemónica, sin la co- que no sean globalmente estratégicas, rrecta evaluación de las consecuen- y 3) en el deslinde entre el interés na- cias (Puig, 1988). cional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque. Uno de los supuestos de la teoría de Puig es la posibilidad de que en el Históricamente, Puig lo aplica –si bien contexto de relaciones internacionales distinguiendo matices– para otros ca- asimétricas se puedan llevar a cabo es- sos en el periodo 1955-1973. Se re- trategias autonomizantes enmarcadas fiere así a la política exterior aplicada en dos escenarios tipo: la dependencia por los Gobiernos de Frondizi, Illia, nacional y la autonomía heterodoxa. Levingston y Lanusse (Puig, 1980). Los Gobiernos de Cámpora y Perón En el primer caso, las élites naciona- habrían profundizado la línea de este les aceptan las consecuencias de las último, de nuevo en el marco de la relaciones asimétricas, pero tratan tercera posición, y de acuerdo con de sacar el mayor provecho posible su planteo la última dictadura militar de tales relaciones aun a riesgo de fue un periodo de “persistencias auto- conflictos importante debido a la nomistas heterodoxas en un contexto “miopía” de la potencia dominante; político disfuncional y económico de- en el segundo, reivindican aspectos pendentista” (Puig, 1988, p. 38). cada vez más significativos para su decisión propia. (Puig, 1988, p. 20) Tenemos aquí políticas exteriores que, si bien pueden tener rasgos en co- Este autor, que se desempeñó como mún, también tienen importantes di- canciller durante la presidencia de ferencias. En cuanto a lo que podría Héctor Cámpora, consideró como asemejarlos, es en cierta medida la ejemplo de una política de autono- relación con Estados Unidos, ya que mía heterodoxa a la tercera posición, en todos los casos pueden citarse ele- formulación coherente de política ex- mentos en los cuales existe un relativo terior de los primeros Gobiernos pe- margen de autonomía.
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Uno de los aspectos más endebles es en el sistema internacional de relacio- que la autonomía es medida de forma nes, tanto como la particular incidencia exclusiva respecto del país que se con- de estas en las clases dirigentes argenti- sidera hegemónico en el periodo, pero nas a lo largo del siglo XX” (p. 50). se desconoce la disputa por esferas de influencia por parte de las distintas potencias. Durante la etapa posterior Análisis de los casos históricos: a 1955, el margen de autonomía es ampliando la mirada sobre las analizado solamente respecto de la re- potencias y la vinculación entre lación con Estados Unidos. Esa falencia política interna y externa desemboca en la afirmación de que la política exterior de la última dictadura Para poder realizar aportes teóricos so- militar puede ser entendida como de bre la problemática de la autonomía, autonomía heterodoxa, al igual que el debemos partir del análisis histórico caso de la tercera posición de los pri- de distintos Gobiernos donde se hayan meros Gobiernos peronistas. puesto en práctica diversas estrategias de política exterior; lo que pone sobre Puig (1988) intenta resolver esa con- la mesa algunas de las limitaciones de tradicción sosteniendo que la orienta- los enfoques teóricos citados es el aná- ción autonomista del Gobierno militar lisis histórico y, por lo tanto, es desde “no llegó nunca a estructurarse en un allí de donde hay que partir para ela- proyecto coherente y global” y que borar nuevos conceptos.
[…] no se podía mantener una Si analizamos la historia de las relacio- política exterior autonomista sin nes internacionales en la Argentina, participación del pueblo y de las uno de los aspectos que podemos de- organizaciones populares en su tectar a partir de los estudios realiza- formulación e implementación, así dos desde la década de los ochenta en como tampoco era posible susten- adelante, en especial los de Mario Ra- tarla en un esquema económico poport (1981) y Carlos Escudé (1983), que incrementaba la dependencia es la concurrencia de varias potencias y, sobre todo, la vulnerabilidad del disputando el predominio económico país desde el punto de vista de su y político en el país. Especialmente los seguridad. (p. 39) trabajos sobre la relación triagular de la década de los veinte elaborados por Los autores Mario Rapoport y Claudio Mario Rapoport dieron cuenta de este Spiguel (2005) fueron los primeros en aspecto estructural de la inserción in- llamar la atención sobre estas debili- ternacional argentina. Por ello, centrar dades, y sostuvieron acertadamente el el análisis de la política exterior desde esquema interpretativo “opaca la con- la posguerra en adelante únicamente currencia entre distintas potencias en en la relación con los Estados Unidos el mercado mundial contemporáneo y presenta problemas rápidamente.
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Puig comete ese error porque sosla- país y no necesariamente de todos. En ya la concurrencia acá referida y, por segundo lugar, porque esa tendencia lo tanto, descuida el análisis sobre las puede expresarse en algunas de las condiciones que, en algunos casos, áreas de la política y no en todas. posibilitan grados de acercamiento o alejamiento de la potencia hegemóni- La política exterior de Arturo Fron- ca principal, algo que caracterizó sin dizi (1958-1962) estuvo vinculada duda al contexto internacional de la de manera muy estrecha al proyecto Guerra Fría. Este aspecto conduce a un económico que se llevaría adelante: error prescriptivo: si el problema es el el desarrollismo. Los sucesivos viajes acercamiento unilateral a la potencia del presidente y de su secretario de hegemónica, cualquier tipo de diversi- relaciones económicas y sociales tu- ficación de las relaciones exteriores es vieron como objetivo principal crear entendido como rasgo de autonomía. relaciones que permitieran el ingreso Así, la estrategia multilateral aparece del capital extranjero, norteamerica- como sinónimo de independencia. De no en mayor medida, pero también esta manera, se descuida otro aspecto, europeo y soviético. El desarrollismo que es la existencia de otras relacio- fue efectivamente un proyecto indus- nes asimétricas y que también signifi- trialista, basado en la convicción de can nuevos lazos de dependencia, con que la industrialización era el medio otras potencias secundarias. para adaptar la economía argentina a la mundial, pero que rompía con Por lo tanto, a partir de un breve de- el modelo peronista defensor del na- sarrollo de los casos de la política ex- cionalismo empresario –discutiendo terior de Arturo Frondizi, Artuto Illia, el tipo de autonomía intentada por la última dictadura militar (1976-1983) este– y por oposición abría las puer- y el Gobierno de Raúl Alfonsín –para tas a los organismos multilaterales, que seleccionar algunos ejemplos–, se afi- se convirtieron en grandes acreedores na en este artículo la clasificación tra- del Estado argentino. A contramano de dicional de Puig que coloca a las tres las tendencias tercermundistas de Ban- primeras dentro de la autonomía he- dung y de las formulaciones peronistas terodoxa, y se recupera la importancia de la tercera posición, que represen- de la concurrencia de varias potencias taban una lucha contra el dominio de para explicar y distinguir los compor- las grandes potencias, el desarrollismo tamientos de los Gobiernos en el sis- teorizó como única opción la necesi- tema internacional. No toda política dad de recurrir a ellas como fuentes de exterior con margen de autonomía inversión para alcanzar el desarrollo, lo respecto de una o varias potencias im- que terminó por profundizar las crisis plica necesariamente la promoción de del balance de pagos y el endeuda- una inserción internacional autónoma. miento. Por lo tanto, los márgenes de En primer lugar, porque dicho margen autonomía respecto de Estados Unidos se define respecto de algo, de algún en el ámbito político diplomático de
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 215 la política exterior deben interpretarse oposición ferviente del Gobierno ar- como parte de una estrategia de inser- gentino a la expulsión de Cuba de la ción multilateral, más que como con- Organización de Estados Americanos tracara de un proyecto defensor del (OEA) y su política respecto del conti- nacionalismo económico, como había nente latinoamericano y en particular sido la tercera posición de Perón (Mí- de Brasil (Morgenfeld, 2012). guez, 2011). Existen trabajos que por lo anterior Durante los cuatro años de su Gobier- identificaron la política exterior de no, Arturo Frondizi fue sufriendo una Frondizi como “independiente”, como gran pérdida de poder y autonomía en el caso de Archibaldo Lanús (1984), la toma de decisiones, y abandonan- mientras que otros focalizaron en los do las concepciones que había soste- aspectos de apertura en cuanto al nido durante la etapa de oposición al capital extranjero y afirmaron lo con- Gobierno peronista y en sus primeras trario. También fue calificada como formulaciones teóricas. El pacto con una estrategia de “cornisa”, ya que el peronismo que le había permitido pretendía caminar por un pequeño ganar las elecciones se rompió rápida- andarivel, que le otorgara una relativa mente debido a la política económica “independencia” frente a Estados Uni- implementada y los sectores conserva- dos (Rapoport, 1997). dores y liberales se opusieron desde el inicio, con la anuencia de las Fuer- Comprender a fondo la política exte- zas Armadas. Sin embargo, fue en el rior de Arturo Frondizi requiere partir ámbito de la política exterior donde de un complejo análisis de variables el presidente se negó a delegar su res- internas y externas. Alain Rouquié ponsabilidad y manejo personal, y se (1994 interpreta la afirmación del po- mantuvo fiel a los principios de no in- der personal de Frondizi y los rasgos tervención y autodeterminación de los “independientes” de su política, par- pueblos. tiendo de la necesidad del Gobierno de mantener y resguardar un ámbito A lo largo de su Gobierno y en cuanto que le otorgara prestigio y cierta popu- a la dimensión político-diplomática, la laridad, para contrarrestar la gran crisis tradición ideológica del propio presi- y pérdida de apoyo en la política inter- dente se expresó en varias oportunida- na; es decir, “proveer consensos que des. Los casos más notorios fueron los compensaran la impopularidad de las reparos expresados a la recién lanzada medidas adoptadas en el terreno eco- Alianza para el Progreso, su alto perfil nómico y social” (pp. 146 y 147). Una al intentar mediar entre Cuba y Estados posición similar sostiene Robert Potash Unidos, recibir a Ernesto Che Guevara (1981), cuando afirma que el ámbito (símbolo de la revolución antiimperia- de las relaciones exteriores, en espe- lista, nacional y socialista en América cial después de 1961, ofrecía a Fron- Latina) en la quinta presidencial, la dizi la oportunidad de recuperar su
María Cecilia Míguez 216 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD imagen, para demostrarles a los radica- con margen de autonomía respecto les intransigentes y a los nacionalistas de Estados Unidos se destaca la propia que seguía sosteniendo sus principios dinámica de la Guerra Fría en la regi- e intenciones de desempeñar un papel ón y el espacio que generaba la com- independiente en las políticas hemis- petencia entre las superpotencias. Las féricas e inclusive aspiraría a un reco- Fuerzas Armadas y el más duro antipe- nocimiento en el concierto mundial. ronismo utilizaron el argumento de la cercanía de Frondizi con las ideologías Es cierto que los márgenes de autono- de izquierda para erosionar un poder mía existentes en la política exterior ya debilitado a partir de la ruptura de la fueron especialmente en el ámbito po- alianza con el peronismo. En la canci- lítico y diplomático, y redundaron en llería, los funcionarios conservadores, altos costos para su Gobierno, ya que liberales y los más variados promotores entre las causas se encuentra el golpe de los vínculos con la potencia del nor- militar que lo derrocó en 1962. Por otro te reaccionaron contra la orientación lado, sería erróneo afirmar que eran el internacional del presidente y de su correlato de un proyecto vinculado con colaborador cercano, Rogelio Frigerio. el nacionalismo económico, dadas las características del modelo desarrollista Más allá de las limitaciones de esa y su estrecha vinculación con el capital política que Frondizi denominaba in- extranjero. Es decir que, en los aspec- dependiente, haciéndose eco de la tos económicos, hubo acercamiento política exterior independiente elabo- con Estados Unidos y con la Unión So- rada por Janio Quadros, esta generó viética, las dos superpotencias del pe- gran rechazo en las clases dirigentes. Si riodo (Míguez, 2011). Así lo expresaba bien fue el triunfo del peronismo en las también un informe de coyuntura del elecciones de 1962, el punto cúlmine Departamento de Estado, que conside- a partir del cual el presidente tendría raba que Frondizi parecía dispuesto a los días contados, las medidas de polí- seguir la tendencia marcada por el régi- tica exterior y la posición ideológica de men de Aramburu hacia una cada vez Frondizi y Frigerio frente a la dinámica mayor cooperación internacional y que compleja de la Guerra Fría fueron, en había solicitado estrechar la relación cierto modo, causales de su derroca- con Estados Unidos (s. a., 1958).1 miento. En síntesis, se advierte en este caso la coexistencia de la defensa de Entre los elementos que explican las la autodeterminación de los pueblos posibilidades de aplicar una política en el ámbito diplomático y una políti-
1 En el informe “The Outlook for Argentina. National Intelligence Estimate” (5 de agosto de 1958), en una nota al pie, se aclara especialmente: “durante el régimen de Aramburu, Argentina acompañó al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI) ratificando la Carta de la Organización de los Estados Americanos, siendo el último país en hacerlo, y aprobó la resolución anticomunista firmada en Caracas en 1954” (p. 495).
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 217 ca de apertura al capital extranjero en dy que visitó Buenos Aires entre el 8 condiciones de privilegio en el ámbito y el 10 de noviembre de 1963– y del económico de la política exterior. Senado de Estados Unidos (Míguez, 2012). Asimismo, diferenciándose de En el caso del Gobierno de Arturo Illia los desarrollistas, Illia se negó a reno- (1963-1966), el distanciamiento res- var el Acuerdo de Garantía de Inver- pecto de Estados Unidos incluyó, a siones firmado por su antecesor, y a diferencia del caso anterior, cuestiones lo largo de su mandato se aplicó una centrales de la economía. El Gobierno política heterodoxa, que incluyó no de Arturo Illia contó con un poder res- solamente una suba de salarios a par- tringido desde el inicio, ya que asumió tir del establecimiento en 1964 de la la presidencia sin haber logrado la ma- Ley de Salario Mínimo Vital y Móvil, yoría en la Cámara de Diputados y ha- sino que además aplicó controles de biendo sido electo con menos del 25 % precio que alcanzaron a productos de los votos, mientras que los votos en de la canasta familiar, bienes de con- blanco alcanzaron aproximadamente sumo especiales y tarifas públicas. Se el 20. Esto, junto con el complejo es- regularon las remesas de utilidades, cenario de proscripción del peronismo el pago de intereses y dividendos, la y de enfrentamientos entre fracciones industria automotriz y la farmacéuti- de las Fuerzas Armadas, atentaría con- ca. En este último caso se implementó tra la legitimidad de su mandato. una Ley de Medicamientos que regu- laba los procedimientos para aprobar La política exterior llevada adelante nuevas especialidades medicinales y mantuvo en algunos aspectos de la los requisitos por cumplir, así como agenda márgenes de autonomía res- los márgenes razonables de ganancia pecto de Estados Unidos y de las po- en la cadena de producción y comer- tencias en general. Ello se expresó en cialización, y que obligó al Gobierno a medidas de orden económico y otras enfrentar a un importante lobby de los de orden político diplomático y estra- laboratorios transnacionales. tégico. En cuanto a las primeras, des- de su campaña electoral el presidente Este tipo de políticas iban a contrama- hizo foco en la necesidad de anular los no de los planes de ajuste promovidos contratos petroleros ratificados duran- por el FMI en ese momento, lo que te la presidencia de Arturo Frondizi, y complicaba la relación con el organis- de iniciar una investigación al respec- mo y, por lo tanto, las líneas de crédito to, situación que generó preocupación internacional. En 1965 se producía un en Estados Unidos, principal país de importante vencimiento de los acuer- origen de las empresas inversoras del dos firmados previamente con el fon- rubro. La anulación fue una de sus do, y para negociar un crédito stand by primeras medidas de gestión a pesar con dicho organismo, debía aceptarse de las presiones de Averell Harriman un importante cambio en la regulación –enviado del presidente John Kenne- del movimiento de capitales, una deva-
María Cecilia Míguez 218 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD luación del peso y una política mone- rio de la estructura del comercio inter- taria restrictiva. Lo anterior constituyó nacional y responsabilizaban a dicha un punto clave de tensión externa e cuestión de las dificultades que atrave- interna (Míguez y Morgenfeld, 2016). saban los países “subdesarrollados”. La delegación argentina propuso la crea- En cuanto a las cuestiones político- ción de un Fondo Mundial de Finan- diplomáticas y estratégicas, en el con- ciación de Alimentos, que funcionara texto de la Guerra Fría, el Gobierno dentro del ámbito de las ONU, para radical llevó a cabo una política exte- que los países proveedores, contribu- rior guiada por el “idealismo krausista” yentes y beneficiarios pudieran formar y el “universalismo”, ambos de ins- parte del control del comercio de este piración yrigoyenista (Simonoff, 2007). tipo de bienes (Míguez, 2015). Hizo pie en la necesidad del desarro- llo nacional, la integración continental Asimismo, el costado económico de y la confianza en la Alianza para el esa orientación “universalista” se com- Progreso. pletó en los hechos con una signifi- cativa diversificación comercial que Hay que destacar que fue durante este incluyó no solo una apertura hacia la Gobierno que se consiguió, respecto Unión Soviética, evidenciada en el del histórico reclamo por las Islas Mal- crecimiento de los volúmenes expor- vinas, la aprobación de la Resolución tados entre 1964 y 1966, sino también 2065 de la Organización de Naciones en la venta de cereales a la República Unidas (ONU), que instaba a Inglaterra Popular China. y a Argentina a proseguir sin demoras las negociaciones por la soberanía. Sin embargo, la definición de la política Otro de los hitos de la gestión del canci- estuvo condicionada por la compleja ller Zavala Ortiz fue su participación en relación con Estados Unidos y las re- la llamada Carta de Alta Gracia. En esa percusiones políticas de la revolución localidad cordobesa tuvo lugar a prin- cubana en el continente, el peso de la cipios de 1964 una reunión convocada deuda externa, las presiones internas por la Comisión Especial de Coordi- –entre ellas las propias diferencias con nación Latinoamericana, que consti- su canciller, Miguel Ángel Zavala Ortiz, tuía un encuentro previo a la Primera proveniente del radicalismo unionista Conferencia de Naciones Unidas sobre y de orientación liberal– y las posicio- Comercio y Desarrollo. Allí se aprobó nes de las Fuerzas Armadas.2 la Carta de Alta Gracia, un documen- to donde los países latinoamericanos Uno de los sucesos más significativos denunciaban el carácter discriminato- giró en torno a la intervención estadou-
2 Para un análisis de la relación entre Estados Unidos y América Latina respecto de la seguridad hemisférica ver a Romano (2012).
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 219 nidense en Santo Domingo, en 1965, comunismo y un escollo en la relación y a la consiguiente presión al resto de con la potencia predominante. Me- los países americanos para multilate- dios de comunicación vinculados con ralizar la ocupación. La invasión tuvo los sectores dominantes como Primera gran repercusión en el plano político Plana y Confirmado utilizaron su crítica interno argentino (Míguez, 2012). La a la posición ambigua del Gobierno y propuesta de Estados Unidos, crea- sus columnas sobre el tema para con- ción de la Fuerza Interamericana de tribuir al desprestigio de la figura del Paz para apoyar su decisión unilateral, presidente, acrecentar la sensación de generó fracturas dentro del Gobierno, “amenaza” que representaba el pero- así como diversas expresiones y mani- nismo para las clases dirigentes y sec- festaciones a favor y en contra de la tores medios, y así legitimar el latente participación argentina. golpe de Estado.
Fue nada menos que el canciller Za- La vinculación entre el caso de Santo vala Ortiz quien apoyó la moción de Domingo y el golpe de Estado es cla- multilateralizar el conflicto, alegando ra. Constituyó parte del telón de fondo que para garantizar la paz era mejor que desembocó en el alejamiento del “multilateralizar” la intervención, en general Onganía de la Comandancia lugar de que continuara siendo “uni- en Jefe del ejército en noviembre de lateral”, lo que suscitó diferencias, de- 1965, y esa renuncia iniciaba de algún bates, fracturas, renuncias y disputas modo la cuenta regresiva del golpe mi- internas, tanto en el propio Gobierno litar (Rouquié, 1994). de la Unión Cívica Radical del Pueblo (UCRD), como en la oposición parla- Por lo tanto, en el caso de este Gobier- mentaria (Unión Cívica Radical Intran- no podemos afirmar que existió una sigente [UCRI], Movimiento Integración política de relativa autonomía respec- y Desarrollo [MID], socialismo) y extra- to del modelo de desarrollo impulsado parlamentaria (el peronismo proscrip- por la potencia dominante en la re- to, movimiento estudiantil, partidos de gión, lo que coincide con una de las izquierda, sindicatos). Por esta razón, características centrales del concepto la Argentina nunca envió tropas, y el de autonomía heterodoxa, y diferencia presidente no presentó el pedido al claramente de la conducta del Gobier- Parlamento. A pesar de la presión, Illia no de Frondizi. En términos diplomá- mantuvo una posición que denunciaba ticos y militares, la cuestión es más el comunismo y su intervención, pero compleja de definir, puesto que co- afirmaba la necesidad de combatirlo a existieron políticas que confrontaron través del desarrollo y los programas con Estados Unidos, como la negativa de ayuda. Las Fuerzas Armadas, espe- al envío de tropas a Santo Domingo, cialmente el sector azul, consideraron entre otras con las cuales el canciller que esto implicaba una posición “ti- Zavala Ortiz intentaba mostrar acerca- bia” del Gobierno frente al avance del miento. Ejemplo de esto último es la
María Cecilia Míguez 220 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD firma conjunta en mayo de 1964, entre nacional, lo que reorientó la economía el canciller y el entonces embajador de a la exportación de unos pocos pro- Estados Unidos, Mc. Clintock, de un ductos primarios y a la especulación, convenio de cooperación militar que y socavó las bases de cualquier tipo de se basaba en la aceptación del nuevo inserción internacional autónoma. concepto de la seguridad continental; con esto se remplazó la doctrina de la En cuanto a Estados Unidos, y como lo amenaza externa por la interna, es de- demuestran varios autores que se han cir, la ideológica. Era la base de la nue- especializado en el periodo, a pesar va Doctrina de la Seguridad Nacional.3 del carácter complejo de la relación Específicamente, se trataba de un me- entre Argentina y Estados Unidos, el morándum de entendimiento respecto apoyo económico a la dictadura por dl Programa de Asistencia Militar (Mi- parte del Tesoro de Estados Unidos y litary Assistance Program [MAP]), que la banca privada liderada por David refrendaba la cooperación en el marco Rockefeller fue fundamental, no solo de la amenaza castrista-comunista en durante el Gobierno de Gerald Ford, el interior de cada uno de los países la- sino también en el de James Carter, tinoamericanos. Implicaba realmente con quien habría mayores discrepan- un hito importante en la estrategia de cias políticas (Morgenfeld, 2013). seguridad estadounidense en la región (Míguez, 2015). En síntesis, de los ca- Al mismo tiempo, el Gobierno fue sos analizados, el del Gobierno de Illia, mostrando rasgos de acercamiento con su complejidad, es el que más se económico cada vez más estrechos ajusta a la definición de autonomía he- a intereses vinculados con la Unión terodoxa elaborada por Puig. de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). De acuerdo con Rapoport El caso de la última dictadura militar (2006), en ello pesaban razones histó- es significativo, porque las transforma- ricas –lazos existentes desde el primer ciones estructurales que impuso se tra- peronismo y cultivados en especial dujeron en una reprimarización de la desde 1971–, políticas –entendidas estructura productiva, basada en una muchas veces como contrapeso de la nueva relación de subordinación res- injerencia de potencias occidentales pecto de Estados Unidos y de la Unión tradicionales– y económicas –la colo- Soviética en términos de una nueva re- cación de productos agroexportables–. lación triangular (Rapoport y Spiguel, En efecto, el Gobierno militar ratificó 2005). Las medidas adoptadas tuvie- una gran cantidad de acuerdos bilate- ron como consecuencia una apertura rales negociados por José Ber Gelbard, de la economía que provocó la quie- ministro del tercer Gobierno peronis- bra de ramas enteras de la industria ta; el comercio con la URSS se duplicó
3 Para un análisis del devenir del concepto de seguridad internacional ver Cujabante (2009).
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 221 entre 1976 y 1979, y surgieron gran- de contrainsurgencia, como el caso de des emprendimientos de inversión y Chile (Rapoport, 2006). Los beneficios promoción industrial (Vacs, 1984). Se de la relación económica con la URSS firmó un convenio para la pesca e in- se expresaron políticamente en organis- dustrialización del krill en el Atántico mos internacionales, donde los soviéti- Sur, se acordó la concreción de pro- cos se negaron sistemáticamente a que yectos de centrales hidro y termoeléc- se cuestionara a Argentina, hecho que tricas, insumos para la central nuclear frenó las críticas que surgían en foros Atucha I y maquinarias y vehículos internacionales por parte de países de (Rapoport, 2006). Europa Occidental y de organizaciones independientes (Paradiso, 1993). Con la asunción del demócrata Carter en 1977, la relación política con Esta- Por lo tanto, lo anterior derivó en una dos Unidos se fue enfriando (Vázquez disminución de la ayuda militar, que Ocampo, 1987). Puede afirmarse que bajó de 32 millones de dólares a 15,7 la relación con Estados Unidos estuvo millones, al mismo tiempo que se ini- signada por una serie de tensiones en ciaba otra controversia referida al de- lo referido a la violación sistemática sarrollo nuclear argentino, ya que el de los derechos humanos (aplicación general dictador Jorge Rafael Videla del terrorismo de Estado), la transfe- se negó a ratificar el Tratado para la rencia de armamentos y la política Proscripción de Armas Nucleares en nuclear del Gobierno militar. A ello se América Latina, suscripto en 1967. agrega la permanencia de Argentina Cabe destacar que incluso la dictadura en el Movimiento de No Alineados. militar liderada por Juan Carlos On- Ante la feroz y sangrienta persecución ganía (1966 y 1970), de gran afinidad llevada adelante por el Estado de los política, ideológica y económica con opositores políticos y sindicales con el Estados Unidos, tampoco lo había rati- argumento de la lucha antisubversiva, ficado, con lo cual podría considerarse Estados Unidos incluyó a Argentina en una postura tradicional del país. una política que buscaba denunciar los abusos contra los derechos huma- Por último, en respuesta a su depen- nos cometidos en el bloque soviético dencia del mercado soviético y en fun- (Rapoport, 2006). Cabe destacar que ción de los vínculos cultivados desde fueron los complejos vínculos del país 1971 en adelante (Rapoport, 1988), y la desconfianza generada por su in- Argentina rechazó el embargo cereale- serción triangular lo que explicaría la ro de Estados Unidos contra la Unión insistencia en la denuncia por parte de Soviética, en respuesta a la invasión Estados Unidos, a diferencia de otras a Afganistán en 1980 (Lanús, 1984). dictaduras latinoamericanas que tam- Esto generó tensiones, pero detrás de bién cometían ese tipo de violaciones algo que puede ser interpretado como promovidas por la Doctrina de la Segu- autonomismo subyacía la dependen- ridad Nacional y las estrategias militares cia argentina de las exportaciones de
María Cecilia Míguez 222 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD granos hacia la URSS que se había rechos humanos, en octubre de 1978 convertido en su principal importador se acordó incrementar las relaciones (Rapoport, 2006). económicas (Cisneros y Escudé, 1999). Una reunión entre Videla y el vice- Sin embargo, las relaciones económi- presidente Walter Mondale en Roma cas basadas en el intercambio comer- posibilitó una autorización del Depar- cial, pero fundamentalmente en el tamento de Estado a un importante enorme endeudamiento proveniente crédito del Eximbank para garantizar de bancos occidentales, continua- el financiamiento de la represa hi- ron. La política de apertura financie- droeléctrica Yaciretá (Rapoport, 2006). ra instalada a partir de 1977 fue en Una vez más, en la relación entre am- consonancia con las propuestas de la bos países influían corrientes diversas Comisión Trilateral y generó un proce- y contradictoras de un lado y de otro. so de especulación y endeudamiento público y privado del que importantes Estos elementos impiden afirmar que bancos occidentales obtuvieron gran- esa política en efecto heterodoxa pu- des beneficios. El paquete de medidas diera considerarse autónoma, y que adoptadas por el ministro José Alfre- manejó un margen de distancia de las do Martínez de Hoz tuvieron como posiciones de la potencia del Norte en consecuencia una retrogresión en la función de la propia dinámica de la inserción de la economía en el merca- Guerra Fría y su inserción triangular, y do mundial, profundizando su carác- de cuestiones de política interna. ter dependiente de las exportaciones agropecuarias (destrucción de gran Asimismo, con la asunción de Ro- parte del aparto industrial orientado a nald Reagan se profundizaron lazos mercado interno) y del capital finan- políticos que redundaron en la par- ciero internacional (Rapoport y Spi- ticipación de militares argentinos en guel, 2005). Hay que destacar que la operaciones en apoyo a los contrarre- nueva legislación sobre radicación de volucionarios nicaragüenses (Russell, capitales e inversión extranjera (Ley 1988), y más adelante, hacia 1982, 21.382) posibilitó una abrumadura en el levantamiento de las sanciones afluencia de capitales, y que para el económicas y militares previas (Aguirre periodo 1977-1980 Estados Unidos li- Lanari, 1996). deraba la inversión extranjera directa en el país con el 36,92 % de participa- Teniendo en cuenta todas estas cues- ción (Cisneros y Escudé, 1999). tiones, resulta contradictorio conside- rar la última dictadura militar como Por lo tanto, a pesar del resentimiento una política de autonomía heterodoxa, inicial de algunos sectores y la presión al igual que las dos descriptas ante- de ciertos legisladores norteamerica- riormente, especialmente porque se nos para que se aplicaran sanciones trató de un proyecto económico que a Argentina por violaciones a los de- profundizó los lazos de dependencia,
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 223 aunque incorporara otros vínculos del entre los países de América Latina (Bri- sistema internacional a ese patrón pe- ceño Ruiz, 2014). Los Gobiernos de riférico. La propia caracterización que Frondizi y de Illia dieron importancia hace Puig de la última dictadura mili- de modos diversos a esa solidaridad, tar se contradice con una de sus afir- pero sin duda no fue prioridad para el maciones, donde sostuvo que: caso de la última dictadura militar.
[...] es preciso no confundir, medidas En cuanto a la política exterior de aperturistas, de ampliación de mer- Raúl Alfonsín, si bien queda fuera de cados, contestatarias de la potencia la clasificación realizada por Puig, pa- dominante en planos restringidos de rece muy ilustrativa para complejizar expansión nacional, con auténticas la cuestión de la categorización de la estrategias autonomistas, las cuales autonomía en las relaciones interna- suponen un grado aceptable de con- cionales y la política exterior. Durante gruencia y complementación entre los dos primeros años del Gobierno se los diversos regímenes societales, a pusieron rápidamente a prueba las ex- saber según Jaguaribe, el de valores, pectativas y límites de una propuesta el de participación, el poder y la que pretendía establecer políticas de propiedad [...] Pretensiones autono- relativa autonomía respecto a Estados mistas, ineludiblemente competiti- Unidos, sobre la base de las buenas re- vas en lo económico y lo estratégico laciones con la socialdemocracia euro- con las naciones industrializadas, no pea y con la Unión Soviética –principal pueden sostenerse en América Lati- comprador de los productos agroex- na, sin modelos de desarrollo inter- portables hasta 1986–. Ello dio lugar a no congruentes y sin estar afincadas los intentos de armar el famoso Club de en la solidaridad estratégica, que no Deudores, la reunión de Berna donde es ocasional y especulativa, con paí- se estancaron las negociaciones sobre ses que aspiran a lo mismo. (Puig, Malvinas y el fracasado plan económi- 1980, pp. 154 y 155) co de la Multipartidaria. En cuanto a las cuestiones más puramente políticas, el Aquí aparece otra cuestión central, Gobierno de Alfonsín buscó retomar que es la vinculación que tiene en esta el perfil históricamente democrático teoría la autonomía con la solidaridad de la política internacional argentina estratégica con el resto de los países de (compromiso con la solución pacífica América Latina (Simonoff, 2015). En de controversias, respeto por la auto- efecto, Puig hizo una defensa del im- determinación de los pueblos y la no pulso a una integración solidaria que injerencia de las potencias en los asun- podría ser alcanzado por la celebra- tos internos), lo que se evidenció en ción de alianzas estratégicas, la acción la posición del Gobierno adoptada en política sectorial, la firma de acuerdos el caso del conflicto de Nicaragua y la bilaterales o multilaterales y la promo- participación en el Grupo Contadora, ción de las políticas de cooperación su voto en la ONU, su negativa a firmar
María Cecilia Míguez 224 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD el Tratado de No Proliferación Nuclear a cabo por el Gobierno de Alfonsín y a la desactivación del misil Cóndor II, logró mantener márgenes de autono- y en la permanencia en el Movimiento mía respecto a Estados Unidos, sobre de Países no Alineados (Míguez, 2013). la base de sus buenas relaciones con la Unión Soviética, con Europa Occiden- Desde fines de 1984, por un lado, tal y con otros países latinoamericanos. hubo un acercamiento paulatino a los Ahora bien, lo hizo especialmente en dictámenes de las grandes potencias y el área político-diplomática y estraté- de los organismos multilaterales de cré- gico-militar de la política exterior, y no dito, en el plano de la política económi- en la dimensión económica. Desde el ca exterior; por otro lado, persistieron llamado giro realista se continuó pro- políticas estratégicas o diplomáticas de fundizando la inserción internacional alto perfil, con las cuales se buscaba ac- dependiente instalada a partir de la tuar con cierto margen de autonomía, última dictadura militar, en el ámbito en especial respecto a Estados Unidos de la política económica, lo que consi- (Paradiso, 1993). Al mismo tiempo, y deramos rasgos estructurales de la de- como se anticipaba, al menos hasta pendencia se profundizaron (Míguez, 1986, lo fundamental de las exporta- 2013). La posibilidad de mantener una ciones agropecuarias seguía depen- “relación madura” con Estados Uni- diendo del mercado soviético –en los dos no estuvo basada en un proyecto marcos de la aún vigente Guerra Fría–, autonómico global que revirtiera las lo que explicaría en cierta medida la condiciones impuestas por la última no suscripción por parte del Gobierno dictadura militar, sino en una estrate- del reclamo internacional de cese de la gia de inserción multilateral, que pivo- ocupación rusa de Afganistán. teó entre Europa y la Unión Soviética.
A partir de 1985, la tensión, por un lado, entre un “giro realista” y el ajus- Conclusión: te económico acordado con el FMI afinando la clasificación en oportunidad del Plan Austral y, por otro, la política de alto perfil le generó Para analizar la política exterior debe- al presidente acusaciones provenien- mos entenderla en un sentido amplio, tes de distintos frentes, es decir, de que abandone los límites tajantes res- quienes, criticaban la política econó- pecto de la política interna, lo que tie- mica partiendo de argumentos vin- ne especial relevancia en el caso de la culados al nacionalismo económico periferia donde el Estado tiene por fun- y la defensa de la industrialización y ción esencial la garantía de inserción mercado interno, así como de aque- en el mercado mundial (Evers, 1979). llos que bregaban por el abandono del Política interna y política externa se ha- alto perfil político, caracterizándolo llan íntimamente relacionadas porque peyorativamente como principismo. esa incorporación a las condiciones de En síntesis, la política exterior llevada acumulación del capitalismo mundial
LA AUTONOMÍA HETERODOXA Y LA CLASIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES EN LA ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 225 solo puede realizarse en el plano na- 1) Periodos cuando la política pública cional y a través de las clases dirigentes se orienta a la búsqueda de una locales. En este sentido, se entiende inserción internacional autónoma, por patrón de inserción internacional poniendo reparos a la injerencia de cierta regularidad en la relación de una las potencias hegemónicas –una o nación con el resto de los actores del varias–, tanto en la política interna sistema internacional, siendo el resul- como en la política exterior, como tado de las diferentes políticas exte- los casos de la Tercera Posición de riores de los Estados, pero también de Juan Domingo Perón y en cierta las acciones internacionales de actores medida el de Arturo Illia. En este no gubernamentales (Perina, 1988). sentido, habría un importante gra- Con ello queremos afirmar que el Es- do de confrontación con la poten- tado tiene aún un rol relevante en la cia predominante, Estados Unidos, adopción y promoción de determina- en términos políticos, estratégicos y do patrón de inserción internacional económicos. Podríamos clasfificar- a través de la implementación de la los como períodos de construcción política exterior y de la política eco- de autonomía. nómica interna. Por lo tanto, medir el comportamiento autónomo en el área 2) Otros momentos cuando las políti- de la política exterior implica también cas aplicadas profundizan una es- referirse a la política interna, dado el tructura de inserción internacional profundo entramado entre una y otra. dependiente, es decir, asumiendo un importante nivel de afinidad o Por otra parte, coincidimos con Tokat- complementariedad subordinada lian y Carbajal (1995) cuando afirman entre el proyecto económico im- que todo Estado-nacion “para ser pulsado por el Estado y los requer- autonomo requiere: contar con un imientos de algunas de las potencias autodesarrollo; una autoconciencia de del sistema internacional, pero se que se actua con referencia a metas y confronta en otros aspectos con Es- propositos propios; y una libertad de tados Unidos sobre la base del re- accion frente a los condicionamientos direccionamiento o diversificación externos” (p. 8), para abonar la necesi- de las relaciones exteriores, como el dad de vincular la política interna con caso de la última dictadura militar la política externa a la hora de analizar en la Argentina. Rapoport y Spiguel los grados de autonomía. (2005) lo han considerado como di- versificación de la dependencia. Para aportar a la discusión conceptual luego de haber analizado los citados 3) Otros donde coexiste una afinidad casos históricos, dentro de todos los en términos de la política económi- ejemplos que Puig señala como de ca interna y externa, entre el país autonomía heterodoxa, pueden distin- y la potencia hegemónica del peri- guirse los siguientes: odo, con la búsqueda de márgenes
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de autonomía en las dimensiones momento, su relación y su vincu- políticas, diplomáticas y estratégi- lación con el país en cuestión. cas. Ese sería el caso del Gobier- no de Arturo Frondizi y, en cierto 2) La inserción económica internac- modo, de Raúl Ricardo Alfonsín ional del país fomentada por la (Míguez, 2013). Aquí, el análisis política pública, analizando condi- debería orientarse a comprender cionantes estructurales y medidas qué elementos son los que explican políticas, económicas y estratégicas esa coexistencia, teniendo espe- implementadas en la coyuntura. cialmente en cuenta el accionar de otros actores políticos del sistema 3) El posicionamiento político y internacional, así como las contra- diplomático respecto a cuestiones dicciones políticas en el plano in- de agenda local e internacional. terno. Si el grado de afinidad en términos de política económica con 4) Los vínculos con países a los que las potencias hegemónicas en el sis- podríamos considerar “pares” en té- tema internacional es alto, pueden rminos del tipo de la posición ocu- considerarse como estrategias de pada en el sistema internacional. inserción internacional dependiente Es decir, con aquellos que posibili- con márgenes de autonomía. tan las condiciones con las que es posible desarrollar una autonomía Por lo anterior, rescatando la impor- horizontal, respecto a la contradic- tancia fundamental de la Doctrina de ción principal entre potencias he- la Autonomía y su aporte a la teoría gemónicas y países subordinados.4 de las relaciones internacionales, para hacer una caracterización sería impor- 5) El grado de afinidad, complemen- tante tener en cuenta en cada periodo tariedad, subordinación, oposición histórico, tomados en su conjunto, los o confrontación del proyecto siguientes aspectos: económico y político interno lle- vado adelante por el país y el de 1) Cuáles son las potencias predomi- las potencias predominantes en el nantes en el sistema mundial en ese sistema internacional.5
4 El concepto de autonomía horizontal desarrollado por Míguez (2014) refiere la posibilidad de construcción de una autonomía para los países periféricos en ámbitos colectivos, donde puedan posicionarse de forma conjunta para reducir las injerencias de las potencias en aspectos políticos, económicos y sociales. Además, parte de asumir que la autonomía se construye en relación con otros países, pero en situación de relativa paridad respecto de las grandes asimetrías del sistema internacional. 5 Russell y Tokatlian (2009) han desarrollado un excelente modelo para conceptualizar la relación entre los países latinoamericanos y Estados Unidos. Los autores distinguen cinco modelos o tipos de vinculación existentes desde finales de la Guerra Fría, que incluyen el aislamiento, el desafío, la oposición limitada, el acomodamiento y finalmente el acoplamiento.
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En general, para definir el contenido de cepto. Su relación con el regionalis- la relación que un Estado tiene con el mo en América Latina. Cuadernos resto de los Estados del sistema inter- sobre Relaciones Internacionales, nacional, es necesario tener en cuenta, Regionalismo y Desarrollo, 9(18), entre las variables internas, el tipo de 9-41. régimen político-económico, los dife- Calduch Cervera, R. (1993). Dinámica rentes actores gubernamentales que de la sociedad internacional, Ma- influyen en la formulación de política drid: Editorial Universitaria Ramón exterior, los temas que predominan en Areces. la agenda política y capacidades o ins- trumentos con los que se cuenta para la Cisneros, A. y Escudé, C. (1999). His- aplicación de la política y los intereses toria general de las relaciones ex- económicos y estratégicos que se dispu- teriores de la República Argentina. tan el contenido de esa política. Entre Buenos Aires: Grupo Editor Lati- las externas, se destacan la estructura noamericano. Recuperado el 15 jerárquica del sistema internacional y el de julio de 2016, de http://www. patrón de relaciones entre los países he- argentina-rree.com/11/11-066.htm gemónicos de dicho sistema, así como Cujabante, X. (2009). La seguridad entre estos y los no hegemónicos. internacional: evolución de un concepto. Revista de Relaciones Por todo lo dicho, ha sido objeto de Internacionales, Estrategia y Seguri- este artículo considerar una serie de dad, 4(2), 93-19. variantes para caracterizar la política Escudé, C. (1983). Gran Bretaña, Esta- exterior de los distintos Gobiernos, que nos posibilite la comparación, pero sin dos Unidos y la declinación argen- caer necesariamente en tipos de idea- tina (1942-1949), Buenos Aires: les que no nos permitan un análisis de Editorial De Belgrano. profunda interpretación; es decir, res- Evers, T. (1979). El Estado en la perife- petando la particularidad histórica. ria capitalista. Coyoacán: Siglo XXI. Jaguaribe, H. (1979). Autonomía peri- férica y hegemonía céntrica. Estu- Referencias dios Internacionales, (45), 91-130.
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BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS*
Esteban Arratia Sandoval**
Abstract
During the 2016 World Economic Forum, the strategy of pacification in Rio’s favelas was recognized as the most innovative public security policy in the last decade. From this scenario, and using Competition State-Ma- king, this paper analyzes, under a qualitative approach, the design and implementation of that initiative. Then, we seek to assess its results after implementation, and finally outline main lessons to extract from the Brazilian case. The main conclusion of this survey is that the Bra- zilian pacification strategy was based on three pillars: operational decriminalization; adoption of comprehen- sive approach; and coordination between three gover- nment levels (federal, state, and municipal).
Keywords: Brazil, competition state-making, organi- zed crime, pacification.
* Artículo de investigación financiado por Centro de Estudios Estratégicos de la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE) **
24 de enero 2017 Analista en Políticas y Asuntos Internacionales mención en Seguridad y Defensa. Universidad de Santiago. Magíster en Estudios Internacionales. Universidad de Santiago. Investigador Asociado Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos, Santiago de Recibido: 3 de septiembre 2016 Evaluado: 10 de noviembre 2016 Aceptado: Referencia: Arratia, E. (2017). Beyond pacification.making en Rio‘s favelas. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Competition state- Seguridad , 12 (2), 231-265. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2221 Artículo de Investigación Chile. Correo electrónico: [email protected] 232 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
MÁS ALLÁ DE LA PACIFICACIÓN. COMPETITION STATE-MAKING EN FAVELAS DE RÍO
Resumen
Durante el Foro Económico Mundial 2016, la estrategia de pacificación aplica- da en las favelas de Río fue reconocida como una de las políticas de seguridad pública más innovadoras en la última década. A partir de este escenario, y utilizando el concepto Competition in State-Making (Construcción Competitiva de Estado), el presente artículo analiza, bajo un enfoque cualitativo, el diseño e implementación de la iniciativa. Luego, buscamos realizar un balance de los resultados obtenidos tras su ejecución, y finalmente, examina las principales lec- ciones que pueden extraerse del caso brasileño. La principal conclusión de esta investigación es que la estrategia brasileña de pacificación se fundamentó en tres pilares: descriminalización operacional; adopción de enfoque integral; y coor- dinación entre los tres niveles gubernamentales (federal, estadual y municipal).
Palabras clave: Brasil, competition state-making, crimen organizado, pacifi- cación.
ALÉM DA PACIFICAÇÃO. COMPETITION STATE-MAKING NA FAVELAS DO RIO
Resumo
Durante Fórum Econômico Mundial 2016, a estratégia de pacificação nas favelas do Rio de Janeiro foi reconhecida como uma das mais inovadoras políticas de segurança pública na última década. A partir desse cenário e usando o concei- to, Competition in State-Making (Construção Competitiva do Estado), este artigo analisa, sob uma abordagem qualitativa, o desígnio e implementação da iniciati- va. Em seguida, faz um balanço dos resultados obtidos após sua execução e final- mente, examina as principais lições que podem ser extraídas do caso brasileiro. O trabalho conclui que sua aplicação foi baseada em três pilares: descriminali- zação operacional; adoção de foco integrante; e coordenação entre os três níveis de governo (federal, estadual e municipal).
Palabras-chave: Brasil, competition state-making, crime organizado, pacifi- cação.
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 233
Introduction they meddle into the State monopoly of violence or, more precisely, in the According to a report prepared by state monopoly of war and justice. So, the Centre for Democratic Control of to protect the borders of their doma- Armed Forces, Qualified Armed Non- ins and kill armed enemies that enter State Actors: Current Trends & Future their territory, they charge vaccines, Challenges, organized crime is largely exercise judgments, provide political an economic phenomenon in the sen- support, and carry out social work. se that criminal organizations provide goods and services that were origina- The main deficit of many Latin Ameri- lly provided by the State. This process can countries is the inability to restore gives to the abovementioned orga- their presence in its respective territo- nizations, in some cases, more social ries, not only from the security pers- legitimacy than the State has in those pective but also in a comprehensive territories (DCAF, 2012, p. 17). range of goods and services (see Table 1). That way, integral presence of the However, it should be noted that, State has two levels: firstly, there are unlike the insurgents or terrorists, cri- social actions that will serve to restore minal groups are motivated primarily the confidence between the coercive by economic incentives, not for poli- power of the State and the citizens, tical or social objectives. In that sense, and, in a second level, there are ac- Ioan Grillo (2016) uses the neologism tions concerning specific responsibili- gangster warlords, which is considered ties of the State in mentioned places. as more appropriate to define a set of The first have operational immediate hybrid criminal leaders characterized value to occupy the zone, motivated by concurrent presence, controlling by the forces on their role as peace- certain territories, and threatening the maker and modifying the attitude of fundamental nature of the state, not their inhabitants towards the police. trying to dominate it completely but to The second was proposed to transform seize some of its parts and weaken it, the factors that reproduce violence operating in it instead. In certain areas, and crime (Buxton, 2015).
Table 1. Configuration of State presence in Latin America
Dimension Limitation on regulatory capacity Limitation on force monopoly All territory vs. All territory vs. Territorial zones of the national territory zones of the national territory All policy areas vs. All policy areas vs. Sectorial specific policy areas specific policy areas Total population vs. Total population vs. Social population segments population segments Temporary Sporadic vs. permanent Sporadic vs. permanent
Source: Elaborated by author from Maihold, 2015.
Esteban Arratia Sandoval 234 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Thus, the more absent the State is from whose ultimate goal is to win the loyal- its territory or the poorer the services ty of the population. provided by it, the more susceptible will be the communities to depend That way, a political response adapted on criminal organizations that promo- to this phenomenon can’t be based te illegal economies to become their only and exclusively in the vigilance supporters. In contrast, “if these ser- and the application of the law in the vices are provided to the population classic sense or the enforcement of and their well-being is improved, this police – military operatives. Though will discourage citizens to collaborate the repressive element is a crucial in illegal activities for income and as component of the strategy, often it’s a result support for criminal organi- possible that it could be complemen- zations will be reduced, further hin- ted with other socioeconomic poli- dering penetration” (Felbab-Brown, cies, so that the dependence of the 2010, p. 12). It shouldn’t be forgotten populations breaks in relation to the that the development of criminal eco- criminal enclaves created by ANSA’s nomies is directly linked to the lack (Felbab-Brown, 2016). of alternative livelihoods in neglected areas. Generally, authorities perceive Under this logic, when it comes to these zones as sanctuaries for crimi- urban areas permeated by illicit eco- nals and show no interest in impro- nomic and violent crime and where ving the socio-economic situation for state presence is weak, governments their inhabitants. need to follow two interrelated ob- jectives: First, they must establish Following the above, Alda Mejias better their own physical presence. (2014) argues that in strong states In some cases, for example in Rio’s which respond effectively to the needs favelas (slums), that statement (or of their societies criminal groups can’t even insertion) of state authority may replace the authority. But in areas of require the physical retake of terri- social and political marginalization and tory controlled by violent non-state poverty in many Latin American cou- entities. In others, to establish such ntries, non-state actors often displace presence involves demonstrating that the state, gaining the loyalty of large the prevalence of physical power, if segments of society. For this reason, not actual monopoly of violence, lies Vanda Felbab-Brown (2011) suggests in the state apparatus and its enforce- that governments stop thinking about ment. Second, the government needs crime only as an aberrant social activi- to regain the population‘s loyalty in ty that must be eliminated, but rather those areas and away from criminal require conceptualizing institutional organizations, so its presence should response to violence as Competition not only be strong, but multifaceted in State-Making between public bodies and positive (Patterson & Blain, 2014, and Non-state Armed Actors (ANSA’s) pp. 61-62).
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Therefore, an appropriate policy option ting of two interrelated objectives: to to deal with the aforementioned pheno- achieve a better establishment of insti- menon must provide means of access to tutional presence and to regain the lo- public goods and services so that people yalty of population in areas controlled transfer their loyalty to the state, stren- by ANSA’s, highlighting its potential gthening the ties between the latter and deterrent against criminal organiza- citizens, and hence the links among the tions and demonstrating to society that population and ANSA’s weaken. State is stronger than them. In that vein, it’s useful to comment what re- In other words, the strategic parti- cently happened in Rio’s favelas where cipation of these ANSA’s affects the a fierce war between drug trafficking fundamental purpose of the State and organizations and the state, which has has political implications because they lasted for a quarter century, is in the act as competitive state-makings, un- process of profound transformation. dermining its functionality and legiti- This is due to the implementation of a macy. Thus, the more order, security, pacification policy by the Carioca’s go- and t providing of economic goods to vernment rescuing the Felbab-Brown win the hearts and minds of local po- thesis, designing this strategy as Com- pulation, the greater the possibility of petition in State-Making between go- becoming de facto proto-state rulers vernment and facções criminosas for with a high degree of political capital the population’s loyalty. (Felbab-Brown, 2011, p. 6).
However, socio-economic programs to Research design reduce violence aren’t a substitute for security. For this reason, prior to the re- This survey is based on a qualitative construction of state, a militarized ap- analysis which is grounded in a non- proach to security should be applied experimental design. In this particular to rescue that territory, breaking the case, we use a longitudinal approach, intimidating power of criminal organi- combining the use of three key instru- zations, restoring the state’s authority, ments: discourse analysis, to compre- and arranging it to the proper imple- hend the substantial logic behind the mentation of government programs pacification strategy; trends descrip- because, “it can’t enter an area domi- tion, to understand the main results of nated by [gangs] with assistance plans its implementation and; ex-ante – ex- of the Madre Teresa type, nor is it likely post contrast, to assess the impact of to encourage citizen participation in the UPP in the implementation of the places where drug trafficking has terro- above-mentioned strategy. In second rized society” (Villalobos, 2015). place, this investigation is based on a synchronic-diachronic study and, at In short, the success of Competition the same time, is an exceptional case in State-Making depends on the mee- (Gerring, 2007). In this sense, the fight
Esteban Arratia Sandoval 236 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD against criminal organizations in Rio From this perspective, Robert Muggah was executed by means of the im- (2016) views Rio as a fragile city be- plementation of a security policy that cause municipal authorities and their emphasized the military-police coo- institutions are unable or unwilling to peration as a substantial component provide basic services for its residents. of pacification including, at the same That is, the cities become brittle when time, a relevant and consistent socioe- the legitimacy, authority, and capacity conomic support to the civilians living of its institutions properly violate the in critical zones. basic functions such as guaranteeing the safety of citizens, property, infras- tructure, access to water, electrici- War in Favelas ty, and the preserving of basic rules, causing a break in the social contract. Closely related to the issues raised However, it’s clear that fragile cities not in the previous section, it should be necessarily lack of State presence, nor noted that the absence of State in fa- are ungoverned areas where therefore velas generated power vacuums that citizens rely on their own resources criminals covered opportunistically or other actors to meet their needs, in order to control and develop their creating a hybrid government system, operations when drug trafficking on order, and security. So, Rio was trans- a large scale took off in the South formed into a Cidade Partida (split city) American country, endangering the between asfalto (formal city) and fave- residents of these communities and, las (informal city). incidentally, questioning two state functions under a Weberian basic ma- The political transition in the country trix: territory control and maintain the that allowed it to return to democracy monopoly of violence within its bor- in 1985 coincided with an explosive ders. Following this logic, Rio’s Secre- increase in crime rates. This can be at- tary of Public Security, José Mariano tributed largely to the proximity of Bra- Beltrame argue: “favelas were islands zil with cocaine-producing countries where the state simply decided to such as Bolivia, Colombia, and Peru leave. Its residents were forgotten and (drug trafficking at that time experien- ignored, were cooked in a toxic juice ced a boom) creating favorable condi- of extreme poverty, domestic violence tions for distribution and transfer. Thus, and, since the late 80’s, the omnipo- facções criminosas began to capitalize tence of drug traffickers, who specia- this opportunity and took control of lized in abusing entire communities” many communities1 that were discon- (Glenny, 2012). nected, without access to city services
1 According to research conducted by Institute of Social and Political Studies (IESP) and State University of Rio de Janeiro (UERJ), 370 favelas (37% of total) remain under the control of drug traffickers. See: Goulart, 2013.
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 237 and basic infrastructure such as elec- gangs Comando Vermelho and Amigos tricity, sewage, and garbage collection. dos Amigos (Phillips, 2009). Regarding Added to this, these have been tradi- their war borders and the effect that tionally considered illegal settlements, episode generated on the local po- so they remain socially and politically pulation, Beltrame said that “in some remote from the decision-making are; Rio’s favelas, urban warfare is develo- such conditions of favelas transformed ped for territorial, economic, and so- them into ideal centers of operation cial control” (IISS, 2015, p.2). Often for facções criminosas. when a band leader dies or is captured by the police, rivals try to expand their In order to consolidate their power territory and invade the Boca do Fumo in these areas, criminal organizations (sale point) in communities dominated replaced the state providing security, by the criminal group. This fierce rival- economic support, and basic services ry has led to a deeply rooted animosity to their people. Assuming the role of between drug trafficking organizations Donos do Morro (owners of the hill), and the birth of schisms competing they established not only a territorial to maximize the benefits of drug tra- control, but also a social one, maintai- fficking in 763 Rio’s favelas, home to ning this parallel authority or criminal about 1/4 of the Carioca’s population governance based on extrajudicial vio- (Klaubert & Kruger,2014). lence used by each criminal organi- zation to punish those who break the There are four facções criminosas con- rules or resolve conflicts within their trolling favelas. The oldest of them is Co- domains (Grillo, 2014; Sampó & Tron- mando Vermelho (CV), which emerged coso, 2015). In other words, subjecting in the late ‘70s with the aim of mono- residents of communities to control polizing the Carioca’s drug trafficking. and forcing them to avoid crossing Then, in the mid-80’s Terceiro Coman- linhas vermelhas (red lines), drawn to do (TC) was born, violently disputing te- prevent interference from other crimi- rritories with CV, thus initiating an arms nal gangs in its territory. In fact, once race between the two commands for it establishes territorial claims and in possession of more efficient and lethal need of protection, one can only ac- weapons to make them able to ensure cess the settlements by force or by ob- control of Bocas do Fumo and its expan- taining the permission of the respective sion into other favelas (Sampaio, 2014). criminal organization. In the mid-90’s, a dissidence emerged that came into conflict with both cri- In October 2009, a helicopter with minal gangs: Amigos dos Amigos (ADA) four soldiers flying over Morro dos and Terceiro Comando Puro (TCP). The Macacos community was shot down fierce struggle for territory between by drug traffickers after police laun- the various criminal organizations, and ched an operation in the area to con- between them and the police, led to trol heavy fighting between criminal unprecedented violence levels that
Esteban Arratia Sandoval 238 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD resulted in a dramatic increase in the politically legitimated. Under this lo- number of fatalities in Marvelous City. gic, International Amnesty has raised Indeed, during the 90’s, the homici- awareness on the risk of the Carioca’s de rate reached a peak of 85/100,000 authorities participating, either by people (UCDP, 2016). However, it’s complicity or omission, in the establis- clear that confrontation involved three hment of a non-government in areas other actors: controlled by these groups noting that “so far, the government of Rio de Ja- First, there are the militias, defined by neiro has been far from fulfilling its sociologist Ignacio Cano (2012a, p. 15) responsibility to combat these vigilante as formed by former or active police groups, and this has reinforced their officers and characterized by the fo- sense of legitimacy” (Nuñez, 2010). llowing features of paramilitary groups: Militias wield significantly extensive • Rivaling facções criminosas in the clandestine support of authorities sin- territorial domain of communities; ce their operations are based mainly • Exert coercion among the popu- on political favors, maintaining direct lation living in the favelas through links with representatives of the legis- violence and extortion; lative and judiciary powers. Even they • Main motivation is financial gain; use their policies to influence state • Legitimated themselves as positi- elections connections, coercing favelas ve alternatives to drug trafficking residents to vote for certain candidates through the provision of services proposed by the militias. So those ille- such as order and sale of gas, priva- gal security forces whose power of ex- te transport system, and installation tortion and land area increased rapidly of underground cable TV or Inter- ended up having an increasing influen- net connection; ce on the local government act. In that • Their chain of command acts under vein, a report prepared by the Institu- high officials of State. te of Social and Political Studies notes that between 2005 and 2010 militias These illegal armed groups are another tripled the areas under their control in source of criminal violence, which da- Rio de Janeiro. Moreover, according to tes back to the ‘90s. At that time, the data provided by the Research Center militiamen expelled drug traffickers in on Violence, in 2013 the militias do- some communities, selling protection minated 41.5% of Rio’s favelas, while to residents and merchants in Rio’s fa- drug trafficking controlled only 56% of velas located mostly in the west of the them (Efe, 2013). city. Members of the police apparatus were always present in these groups, Accordingly, it is possible to observe but from the 90’s on they stopped me- that in the case of militias, there would diating between political interests and be a transversality between powers, a the favelas people, controlling them as synergy between formal and informal
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 239 institutions, becoming difficult to be but rather of criminal networks involv- distinguished, for example between ing community leaders, politicians, and the police and the militia. This is be- the police” (Arias, 2006, p.293). cause the police is perceived as a lesser evil militia compared to facções crimi- Proof of this is that facções criminosas nosas and this allow them to continue and militias charged at municipal and operating given that many of its mem- state candidates between US$35,000 bers were former colleagues. Similarly, and US$45,000 for campaigning on militias avoid clashes with the security their territory, and up to US$132,000 forces, unlike drug organizations, ge- to ensure the support of community nerating mutual acceptance and con- leaders in elections. Criminal groups tributing to strengthen the impression also create blacklists of applicants and that militia controlled favelas are safer conducted informal surveys, charging than those dominated by drug traffic- applicants according to the size of the kers. However, although the militias electorate. And while in the past crimi- prevent drug traffickers to install in nal organizations of political campaigns area under their domain, there are si- were profitable, according to O Globo, tuations in which, for a long and esta- the standards set by these organizations blished practice of patronage, some of are now more stringent, and the pheno- them, in case they don’t get the expec- menon has spread to areas that in the ted revenues, sell control of its territory past weren’t affected (Gurney,2014). to facções criminosas and they end up serving as protectors of criminal orga- Michael Misse suggests that dynamics nizations (Koonings & Koenders,2012). as described previously obey to politi- cal goods “produced in an asymmetric On the other hand, government and exchange, often compulsive, beyond the police, although sometimes consid- the interest that both parties have to ered actors, are two forces that exert do so. Its price depends simultaneously different types of control within favelas. on a political calculation and on a During the 80’s and 90’s, as economic correlation of forces to acquire eco- power of facções criminosas grew into nomic characteristics” (2015, pp. 79- communities, networks between AN- 80). Likewise, they can be produced SA’s and state authorities were created by the privatization of state powers by as well as with the police; even some a public official as is the case of co- politicians funneled resources from rruption, or simply the possession of favelas to end up at the hands of drug information, strength, power, or an- traffickers in exchange for votes. Links ything enough to force somebody into that remain in force, although less visi- exchange in a relationship of violence, ble, until today. In that sense, Desmond such as extortion. Arias argues that “the persistence of high levels of violence [in favelas] is not Finally, the police also plays a role as the result of the inability of institutions, a gravitating coercive apparatus that
Esteban Arratia Sandoval 240 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD is physically present in communi- tivated by complaints from neighbors ties and which attempts to meet the or ongoing investigations, emphasizing government’s agenda. Historically, the the element of surprise (Cano, 2016; security forces acted independently of Stewart, 2012). In other words, the the government in favelas, establishing previous strategy was the military op- connections with criminal groups to ob- eration, but weapons and drugs seizes tain individual benefits, that iss, there were soon replaced and the operation was no effort to combat facções crimi- had side effects: police deaths, bandits nosas as long as they paid off. Indeed, and neighbors victims of this confron- it’s estimated that up to 50% of the tation. That, in the end, only increased profits of drug trafficking organizations violence: “gangs began recruiting more were to police officers (Glenny, 2012). and more children soldiers, who initial- Thus, practices such as arrego (weekly ly only warned criminals when police payment from local traffickers to co- approached; and soon they had guns rrupt police to do not hinder the deve- and community residents saw certain lopment of their activities) became the romanticism in them, as protectors, but rule, while the attacks, shootings, and they were cruel” (Turati, 2012). Besides extrajudicial executions the exception. being extremely ineffective, this strategy stigmatized and victimized the people Even the police didn’t usually enter of the communities, the vast majority of favelas, but merely patrolled their pe- which didn’t belong to organized crime rimeter, leaving the population under groups, but they lived under the con- the rule of ANSA’s. This model of po- stant oppression. Consequently, favelas licing, which is basically a strategy of became not only the reason for the war, containment, reinforced the isolation but also the scene of conflict. of communities in relation to asfalto. Consequently, corruption practiced by In 2000, already subjected to reverse police officers who were involved in fa- the counterproductive outcomes ge- velas through the relationship of extor- nerated by this erroneous approach, tion and protection of drug trafficking, a new policy option emerged that was contributed to the inhabitants of these the direct antecedent of the current communities to have a negative per- anti-crime strategy: Police Grouping in ception regarding the police presence. Special Areas (Grupamento of Policia- mento em Areas Especiais, GPAE) crea- ted under the mandate of Governor UPPs... Challenging the Anthony Garotinho (1999-2002). As conventional response the name itself suggests, it was a poli- ce strategy for special areas, territories Historically, the strategy adopted by that were, at first, conquered by tra- Rio‘s government in favelas could be ffickers and then controlled by Special described as War on crime consisting Forces physically located in the area. on launching sporadic offensives mo- Unlike the approach described above,
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GPAE was carried out following these inception, to control a spatial area. guidelines: intolerance to the presen- Even he not even got to have a tenth ce of firearms circulating within com- of the territorial jurisdiction of their munities; intolerance to the presence successors: Pacifying Police Units (Uni- of youth in criminal activities of any dades de Polícia Pacificadora, UPPs) nature; and intolerance to the presen- ce of the police, military, or civilians The origins of pacification policy back in random acts of violence, abuse of when Rio de Janeiro was selected to power, or criminal practices (World host 2014 FIFA World Cup in October Bank, 2012). These pillars, retaken la- 2007, and as host of 2016 Olympics ter by the current approach, represent Games in October 2009. In this con- one of the major doctrinal adjustments text, the decision to bring peace to the applied in the Carioca police action. favelas desire coincided with the city administrators to enforce the promises Although the program began to made to Féderation Internationale de function successfully, drug trafficking Football Association and International was strong enough to continue ope- Olympic Committee in generating bet- rating, preventing violence in a terri- ter security for all people of the city, state tory tacitly controlled by the police. and country. Both sporting mega-events Unfortunately, this innovative project placed the Marvelous City on map of failed because it was carried out as an globalized and competitive cities. From initiative by a minority segment of the this perspective, celebration is an im- Military Police of Rio Janeiro without portant showcase to support the Rio‘s political and institutional support, competitiveness, showing their material which resulted in a degradation pro- and symbolic in order to attract foreign cess (Mendonça & Moulin, 2013). The investment flows resources. lack of uniformity in the coordination between civil and military police, and In addition to these events, two structu- between the state government and ral and cumulative factors contributed the municipality thwarted the efforts to promote the favelas pacification’s. to strengthen this initiative in public On the one hand, political-party har- security. Additionally, “its abrupt end mony existing between state and due to political charges, after the Ca- federal government allowed open rioca press denounced the governor a window of opportunity for Eduar- was tacitly accepting the continuation do Paes (2009-15) and Sérgio Cabral of illicit economies, though without (2007-14), Carioca’s mayor and gover- violence and without effective control nor respectively, unify criteria regar- of territory” (Misse, 2015, pp.83-84). ding public security and create the UPP Discredited without greater political program. On the other hand, political support, GPAE continue to exist as a climate of the time is: Eduardo Paes kind of mini-battalions local, but gra- and Sergio Cabral they belonged to the dually lost the ability, promised at its Brazilian Democratic Movement Party
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(PMDB), and former presidents, Lula From this perspective, what differen- Da Silva (2003-10) and Dilma Rous- tiates the new approach to War on seff (2011-16), were members of the crime is not the mere presence of the Workers Party, the closest allies of the State in favelas but a change of prio- PMDB (Ashcroft, 2014). This political rities, an example of what Benjamin alignment was very important to coor- Lessing (2010) defined as operational dinate financial, logistical and human decriminalization: reorientation of re- resources that would require the new pressive drug policy by operational strategy against organized crime. agents of the state forces, from the eradication of this illicit economy de- Thus, after trial and error, the veloped within communities towards Carioca’s authorities applied the les- minimizing violence, insecurity, and sons learned and chose to turn in a other negative externalities associated public security policy within the fa- with drug trafficking. This shift in prio- velas launching a new program: Pa- rities was explained by the State Se- cifying Police Units. However, one cretary of Public Security José Mariano wonders, how do UPPs differ from Beltrame during an interview with The other responses made earlier? Guardian as follows: “We can’t guaran- tee that we will put an end to drug tra- With the arrival in 2007 of former fficking, nor do we claim it [because] governor Sérgio Cabral and Security we would have a failed project. What Secretary Jose Mariano Beltrame (first we want is to break the paradigm of police career in the post), the new ad- territory controlled by traffickers with ministration dismissed the idea that war’s weapons” (Phillips, 2010). violence in the favelas was due to a problem of drug trafficking, criminal In strategic terms, the operational de- gangs, and availability of assault wea- criminalization gives the State a wide pons, and chose to understand it as a margin of maneuver to influence the matter of territorial control. If violence behavior of drug traffickers: “Today is stemmed power that allowed criminal clear that anyone who intends to use gangs control over communities, the drugs, the chemical dependent, will solution was to recover those spaces get drugs”, said Beltrame. “But the and restore them to state authority. guy who might be there selling them The UPP slogan ‘veio para ficar’ (came doesn’t have that power, that influen- to stay) resembles notions of a ‘break ce” (Lisaardy, 2011a). Politically spea- with history’ in Rio’s response to ur- king, the strategy of pacification is an ban informality and violence (Werling, alternative route found for untying 2014). Therefore, the area is configu- traffic and violence associated with it red as a strategic pillar for a pacifica- without having to face the dilemmas tion policy, allowing the playback of implicit in the option to legalize or sovereignty in terms of security and openly negotiate with criminals. The service provision. State and specifically its security for-
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 243 ces simply defined clear and rational effort to change the history of police manner priorities and acted consis- abuse in Rio. As the official website of tently with them. Consequently, UPPs the project states: represents a pragmatic choice to the failed War on crime, that from a con- Pacifying Police Units is a new mo- ceptual point of view, can be equated del of public security and police with harm reduction: it isn’t intended that promotes rapprochement bet- to eliminate the alleged root cause of ween population and the police, to- the ills, crime or drugs, but to mitigate gether with strengthening of social their adverse effects, such as violence policy in the communities. When and criminal control over communities recovering the zones occupied for (Turati, 2012). decades by drug traffickers and re- cently by militias, territories led by Under this logic, operational decrimi- the UPPs are peace communities nalization is most clearly perceived in (UPP, 2016). the virtual absence of clashes during occupations as they happened befo- In other words, it replaces War on cri- re the UPPs. After the occupation and me logics with a new approach based installation of the UPPs, clashes and on the permanent police presence and deadly incidents are no longer the rule an interactive community. And while and became exceptional situations. UPPs exist within traditional police ro- For example, according to Beltrame, les, this project grants great importan- regarding the invasion of Rocinha, the ce to the reconstruction of community Amigos dos Amigos stronghold: “The relations. All officers perform commu- result was fantastic. In less than two nity service as part of their routine, hours, Rocinha was fully occupied mainly teaching youth from music to without a single shot, and the inhabi- karate and computer sciences; it tries tants moved around the community in to transform the troubled relationship tranquility” (Koonings, 2014, p.140). between police and the community That statement sends the following (Morse, 2011). message: pacification is a success be- cause occupations are well planned In this direction, it’s necessary to point and organized; with a minimum of out that one key of the pacification poli- violence, are warmly welcomed by cy lies in the recruitment and training of neighbors who positively perceive the agents that make up the UPPs. Former State as returning to the favelas. Commander of the UPPs José Carvalho summarizes: “We needed fresh minds, Another aspect that distinguishes the not a Rambo. The old generation of po- new approach is the adoption of the lice was used to kicking doors and ope- principles of community policing in ning fire on the street” (Isacson, 2011). order to maintain and integrate agents In an effort to get rid of this institutional in favelas, representing an ambitious culture, only recently graduated from
Esteban Arratia Sandoval 244 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD the police academy were selected to meaning political capital on their favor, participate as members. Once accep- whose sustainability is highly depen- ted into the program, recruits undergo dent on their ability, by the state, to three weeks of training that includes continue earning the minds and hearts human rights, sociology, and meetings of the population. with UPPs commanders to exchange experiences, aiming to provide general From an organizational angle, it is wor- guidance on the status of the specific th to note that Sérgio Cabral launched favela in which each officer will ope- the first decree on this new project, rate. After this brief period of prepara- Decree 41.650 o Bola da PM n°012, in tion, UPPs officers are deployed. Thus, January 2009. This document provides the emphasis is placed on community in its section 3 that each operation de- policing rather than on the repressive pends on the UPPs and the doctrinally activity focused on combat. Indeed, Pacification Police Coordination (CPP), UPPs agents are much less visibly ar- whose commander reports directly to med; they don’t carry heavy weapons the general commander of the Military like those used by Special Police Ope- Police of Rio de Janeiro, and shall esta- rations Battalion (known as BOPE). blish the necessary links with the State Committee appointed by the governor. From that perspective, Joaquin Villalo- In other words, the UPPs are operati- bos explain: vely disconnected from the rest of the territorial structure of the Military Poli- To win the support of citizens, it is ce of Rio de Janeiro. Subsequently, Ca- essential the good behavior of [the bral unveiled Decree 42.787 in January security forces]. All errors, abuse 2011, nearly two years after the pre- of power, and corruption become vious document. This decree establis- operational difficulties, loss of infor- hes operational definition, objectives, mation, and risks for themselves [the criteria, and implementation of the pa- police]. Increasing the hostility of ci- cification process (Monroy, 2014). tizens, who in most cases can have forced relationships with offenders, Regarding the first aspect, the decree is a serious error (Villalobos, 2015). defines the Pacifying Police Units as a small police force that works exclusi- Therefore, the behavior is not only an vely on a community located in an ur- ethical or human rights issue; it is an ban area delimited by law. Each has its important component of operational own office and can have one or more efficiency. A better conduct of the for- bases. It also has a commander, body of ce corresponds more possibly with the officers, sergeants, and soldiers, as well building up of intelligence networks, as its own equipment, such as cars and greater intelligence, and more effi- motorcycles. The UPP program works ciency (Escoto, 2016). Ultimately, the on the principle of policing and has a strategy aims to build peace in favelas strategy based on partnership between
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 245 the population and public security ins- undermine the rule of law” (Monroy, titutions. UPPs act based on respect for 2014, p. 119). To better understand the culture and characteristics of each the selection criteria by the UPPs, oc- community, promoting dialogue and cupied favelas must use city bounda- encouraging the emergence of com- ries created by Institute de Segurança munity leaders. The program includes Publica (Public Security Institute, ISP). agreements and partnerships between Hence, Rio’s state is divided into four UPPs, government departments, the sections, each designated as Regiõ private and the third sector. Integrada de Segurança Pública (In- tegrated Public Security Region, RISP) About the second point, it states that (table 2). UPPs were designed with the following objectives: It can be seen in Figure 1 that, sin- ce its launch in Santa Marta favela • Recover state control over commu- in December 2008, the pacification nities under the influence of facções policy has notoriously favored RISP criminosas. 1. Between 2008 and 2010, 11 UPPs • Maintaining peace and security in were installed in RISP 1. From 2010 favelas to ensure socio-economic to 2012, 15 more were established development of their inhabitants. in the first quadrant, and between • Breaking War on crime logics in Rio 2012 and 2014 12 additional UPPs de Janeiro (Ashcroft, 2014). were located in the same section. In the same period, RISP 2 accu- Similarly, the decree ratifies the profi- mulated only 3 UPPs, two of which le of the target areas where the UPPs (Cidade de Deus and Batam) were are installed as follows: “Poor com- executed shortly after Santa Marta. munities with low institutional fra- Then, the third unit of UPP in RISP mework, high degree of informality, 2 was implemented in Vila Kennedy and ostensible and opportunistic ins- during May 2014, more than three tallation of armed criminal groups that years later. The last UPP was at RISP
Table 2. RISP’s Location RISP Location Rio´s touristic South Zone as well as Downtown and North Zone. The famous Copacabana, RISP 1 Crist Redeemer, Sugar Loaf, as well as both airports of the city are located in this area. This area encompasses the rest of Rio´s municipality, with upper class (Barra) as well as lower RISP 2 class (Bangú, Campo Grande) neighborhoods. RISP 3 To the north of Rio lie several municipalities of lower income commuters. This area includes Rio´s neighbour cities of Niterói, São Gonçalo, and several other RISP 4 municipalities further away from the city.
Source: Elaborated by author from Klaubert & Kruger, 2014.
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3, only one in this sector. Finally, it’s the 38 UPPs installed to date only 4 worth mentioning that RISP 4 hasn’t were implanted outside RISP 1 (see received any UPP. Consequently, of Table 3).
Figure 1. Number of UPPS installed per RISP, 2008-14 Source: Elaborated by author from Klaubert & Kruger, 2014
Table 3. UPPs installed, 2008-14 Favela Implemention Date RISP Santa Marta 12/19/2008 1 Cidade de Deus 02/16/2009 2 Batam 02/18/2009 2 Chapéu Mangueira e Babilônia 06/10/2009 1 Pavão-Pavãozinho e Cantagalo 12/23/2009 1
Ladeira dos Tabajaras e Cabritos 01/14/2010 1 Morro da Providência, Pedra Lisa e Moreira Pinto 04/26/2010 1 Morro do Borel, Casa Branca, Chácara do Céu, Indiana, Morro do 06/07/2010 1 Cruz, Catrambi Formiga 07/01/2010 1 Morro do Andaraí, Nova Divinéia, João Paulo II, Juscelino Kubitschek, 07/28/2010 1 Jamelão, Morro Santo Agostinho e Arrelia Salgueiro 09/17/2010 1 Turano 10/30/2010 1 Macacos 11/30/2010 1 Quieto, São João e Matriz 01/31/2011 1 Fallet, Fogueteiro, Coroa 02/25(2011 1 Prazeres, Escondidinho 02/25/2011 1 Morro São Carlos, Mineira, Zinco e Querosone 05/17/2011 1
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Favela Implemention Date RISP Mangueira 11/03/2011 1 Vidigal e Chácara do Céu 01/18/2012 1 Fazendinha 04/18/2012 1 Nova Brasilia 04/18/2012 1 Morro do Adeus/Morro da Baiana 05/11/2012 1 Alemão 05/30/2012 1 Chatuba 06/27/2012 1 Fé/Sereno 06/27/2012 1 Vila Cruzeiro 09/05/2012 1 Vila Proletária da Penha 09/05/2012 1 Rocinha 09/20/2012 1 Manguinhos 01/18/2013 1 Jacarezinho 01/18/2013 1 Barreira/Tuiti 05/22/2013 1 Caju 05/22/2013 1 Arará/Mandela 05/22/2013 1 Cerro-corá 07/25/2013 1 Lins 01/16/.2014 1 Camarista Meier 01/16/2014 1 Mangueirinha 24/02/2014 3 Vila Kenedy 05/23/2014 2
Source: Elaborated by author from UPP Official Website, 2016.
However, it’s natural to wonder why of formal employment and generates most UPPs focus on RISP 1. As indi- 33% of the Carioca’s Gross Domes- cated, RISP 1 mainly encompasses the tic Product. Addressing RISP 1, UPPs Southern area of Rio de Janeiro, which ignore the state’s most violent areas. includes most of the tourist attractions Some experts recognize this bias in se- as Maracana Stadium, Crist Redeemer lection criteria stating that UPPs imple- and famous beaches as Copacabana mentation doesn’t cover the areas of and Ipanema (see Figure 1). In that greatest lethality, as Baixada Fluminen- sense, Ignacio Cano (2012b) argues se or the West, controlled by militias. that the vast majority of the UPPs are However, most favelas located in RISP located in the Southern zone since, 1 are controlled by facções criminosas although the region is inhabited by 7% who want to be closer to its main cus- of the population, it accounts for 50% tomers: foreign tourists.
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Figure 2. Map of Rio de Janeiro Source: International Amnesty, 2016.
Finally, legal framework provides a holistic view of the pacification process in the following steps (see Figure 3):
Figure 3. Stages of pacification process Source: Elaborated by author from Cabral 2011, Muggah, 2013 and Werling, 2014.
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Tactics. This phase is to regain territo- in order to pave the way for the arrival rial control over the areas submitted by of public and private services, seeking criminal groups. To achieve it, the Sta- the possibility that the community is te reports that public and early BOPE reintegrated into the city, even though invade a given favela to expel the nar- the program doesn’t intend to im- cos. BOPE entry represents the re-con- plement these services itself. In other quest of territory that has been under words, it is designed to set the stage for the enemy’s power. Significantly, the a subsequent phase called “shock of occupation is previously announced order”, in which business and proper- in order to avoid confrontation and ty relationships are formalized (Fisher, bands voluntarily leave the area or su- 2014). However, actual implementa- rrender their weapons (Muggah & Sou- tion is left in the air, without providing za, 2014; Nicoll, 2015). Even Carioca details on how the UPPs must enter or government itself refers to this strategy start their activities in the community. as Announced War, recognizing the Typically, this implementation inclu- development of an armed conflict in des the construction and occupation those territories, as well as an attempt of UPPs bases in strategic locations of to approach them more cautiously. occupied communities. The presence of the headquarters is crucial for the Stabilization. In the second step of the success of the strategy as without an BOPE invasion, the territory is stabili- established base in the favela, UPPs are zed, neutralizing the last resistance delegitimizing themselves as competi- cells of criminal gangs and they remain tive state construction. Even, the UPPs in the favela as long as necessary, crea- are usually installed in public buildings ting the conditions necessary to install that were abandoned or used by other the contingent of the UPPs. Howe- government agencies. There are cases, ver, this phase isn’t well defined, and however, as in Batam where the head- there’s no prescriptive description of quarters that houses the UPPs worked what should be or include. This spa- as a hideout for Comando Vermelho ce, open to interpretation, has allowed (Estévez, 2013). military intervention with National Se- curity Force troops, particularly in the Evaluation and monitoring. The final most populous and conflicting fave- phase of the process sets out to track las: Complexo do Alemao (composed course changes, aiming to continuously by 15 communities totaling 400,000 improve the program. Although this inhabitants) or Complexo do Maré step may be more influential to the (composed by16 communities where success and development of interven- 130,000 Cariocas live). tions, the decree doesn’t establish a mechanism of control over the paci- Implantation. The decree states that the fication process; and it doesn’t deter- third step is when the UPPs moves per- mine formal appropriate indicators for manently to the assigned community monitoring and evaluation for effective
Esteban Arratia Sandoval 250 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD management (Rodrigues, 2014). With- manent presence of State, including out doubt, this ruling has damaged the its law enforcement as well as linking generation of a comprehensive view the people to State via provision of of the process, not only by local com- public goods, services and legal eco- manders, but also by the policymakers. nomy –the essence of what popula- Consequently, with the lack of an eva- tion centric COIN is about (Bertetto, luation system, the project can’t adapt 2012; Felbab-Brown, 2013). to the demands, thus generating a long-term change. Since it’s known, COIN implies adopt- ing multiple measures, whether mili- From what was discussed above, we tary, economic, political, and social, can infer that the pacification process to delimit and turn the insurgency in- provides a solution to the crossroads effective (Garcia, 2010, p. 112). Due of thinking the state from the strong- to the fact that the gravity center of weak dichotomy, as a differential pre- the gangs in favelas, as well as in the sence and situational playback devices case of insurgencies, is the local pop- are revealed, in many cases illegal and ulation, it makes them vulnerable to informal. Through these devices, the the application of counter-insurgen- state strategically focus on some of its cy methodologies. Traditional COIN facets: repressive-militarist or provider- principles have been critical in the institutionalism (Monroy, 2014). strategy of Rio‘s Government, dem- onstrating that its value and efficiency Under this logic, it should be noted is preserved, even when used against that the pacification process has tac- criminal groups. tical fundamentals underlying Coun- terinsurgency (COIN), an aspect that Additionally, similarity of this strategy is clearly evident in how it faces the with the clear, hold, build approach as challenge represented by facções cri- described in the now famous Counte- minosas while ANSAs (Karim, 2014; rinsurgency Field Manual 3-24, is ob- Hoelscher & Norheim-Martinsen, vious (Daniel, 2015, p. 100). Indeed, 2014). The philosophy behind the Michael Burgoyne (2012) assessed pacification was articulated in docu- how effective are Counterinsurgency ments from the US Consulate in Rio, Field Manual 3-24 principles in their which, exposed by WikiLeaks, showed efforts against facções criminosas. that UPP “shares some characteristics The research results indicate that 10 with US counter-insurgency doctrine out of 12 guidelines contained in this and strategy in Afghanistan or Iraq” document proved to be useful in Rio, (Arsenault, 2012). Indeed, UPP is but need some doctrinal adjustments very counterinsurgency-like approach based on the identification of the gra- without it being called a COIN, but its vity center of these criminal groups logic and basic scheme are there: per- (see Table 4).
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Table 4. Evaluation of the effectiveness of the Counterinsurgency Field Manual 3-24 principles in the pacification policy
Government legitimacy + Rule of law + Unity of effort + Long-term commitment + Primacy of political factors / Use of force + Knowledge the environment + Small units + Intelligence driven operations + Learning and adaptation + Isolation from popular support + Support to host nation /
Source: Elaborated by author from Burgoyne, 2012.
Therefore, the main difference be- favoring the welfare and progress of tween the traditional COIN strategy local population. and the pacification process lies in their starting and final conditions. Between 2008 and 2014, 38 UPPs Thus, the causes of criminal violence have been installed in Rio, benefiting in Rio are socio-economic and cul- 1,500,000 people in 264 communi- tural, more than political-ideological ties, which amounts to a land area of 9,446,047 square meters (see Graphic as for insurrection. And, instead of 2). Judging from the figures, the paci- having as goal to strengthen the gov- fication policy applied in Marvelous ernment‘s legitimacy, as in a tradi- City seems to have achieved its main tional COIN, the expected result of objective: to regain state control over the pacification process is to inte- favelas under the influence of facções grate the communities to the asfalto, criminosas.
Figure 4. Level coverage of the pacification policy, 2008-14
Source: Elaborated by author from ISP, 2015.
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On the other hand, it is necessary to pacification process has had a signi- highlight that the pacification policy ficant impact in reducing homicides. first evaluated its success by the be- Between 2007 and 2014, the murder havior of crime rates in the interven- rate fell more than 65% in intervened tion communities. This parameter favelas. In fact, the homicide rate in used as its main objective, as descri- areas with UPPs was 7.4 deaths per bed by official documents, to reduce 100,000 inhabitants in 2014, repre- the levels of violence directly associa- senting a third of the verified rate in ted with criminal groups operating in 2008 (21.5), when the first occupation these areas. As shown in Figure 5, the took place.
Figure 5. Intentional homicide rate in UPPs zones, 2007-14
Source: Elaborated by author from ISP, 2015.
Similarly, Figure 6 show that the strategy, i.e., the UPPs has sheltered greatest impact was a substantial de- 60 lives annually per 100,000 inha- cline in the rate of police lethality bitants (Efe, 2015). So, those statistics and accounted for only 3.7 resistan- show that “UPP are in many ways a ce deaths (autos do resistência)2 per police pacification program before 100,000 inhabitants (20 cases) in pa- the approach prevailed [between se- cified areas during 2014, equivalent curity forces]: authorization to kill in to a reduction of 85% compared to favelas” (Vigna, 2015). that recorded in 2008, 25.2 (136 vic- tims). Based on these improvements, In the same way, Figure 7 shows that it is estimated that about 5,000 ki- between 2007 and 2014 there was a llings have been prevented since the sharp increase in the number of cri- introduction of the new anti-crime mes reported in the pacified commu-
2 Autos do resistência refers to homicides resulting from police intervention in the exclusion of unlawfulness and is invoked on the grounds of self-defense. Meanwhile, the responsible agents often argue that these deaths occur as a result of armed clashes. See: HRW, 2016, p. 48.
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 253 nities. Table 5 shows a breakdown in to intentional and unintentional in- this behavior in areas with UPPs bet- juries (40% of reports), threats (12%) ween 2007 and 2013, revealing that and drug trafficking (5% of cases) (ISP, the three largest increases correspond 2015, p. 5).
Figure 6. Resistance deaths rate in UPPs zones, 2007-14 Source: Elaborated by author from ISP, 2015.
Figure 7. Crime report rate in UPPs zones, 2007-14 Source: Elaborated by author from ISP, 2015.
Table 5. Crime reported before and after UPPs, 2007-13
Monthly rate (average) per 100,000 Average monthly cases for community Crime in each community Pre UPP Post UPP Pre UPP Post UPP Disappearances 0.32 0.71 3.60 6.92 Intentional injury 3.34 11.66 41.33 127.36 Domestic violence 2.17 8.47 27.12 84.66 Threats 2.30 7.97 29.45 99.24 Rape 0.14 0.37 1.35 4.84 Robbery 5.87 2.70 61.23 20.58 Pick pocketing 3.48 5.38 46.46 64.99 Drug related crime 1.91 5.83 24.13 63.93 Note: Bold italic numbers indicate increased incidence during period studied. Source: Muggah & Szabó, 2016.
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In relation to the above, a report pre- creating the so-called cockroach effect3. pared by the Laboratório de Análise da As expected, the installation of UPPs Violência examined to what extent the generated a millionaire prejudice to installation of UPPs affects crime rates criminal gangs who exploit drug traffic- recorded in communities, concluding king. In fact, a report by the Intelligence that while the pacification policy seems Department in 2009 revealed that only to have succeeded in reducing armed in the communities of the South, the violence, its impact on a wider series drug traffickers stopped receiving up to of crime rates becomes more irregular, R$1.8 million monthly (Efe, 2014). The- showing an upward trend. However, refore, as argue by Vanda Felbab-Brown it’s difficult to know why some crimes (2011), instead of achieving a spreading go up while others go down, and there ink-spot of security (with a zone of effec- are two plausible hypotheses: tive public security steadily expanding), operating clearance as tactical interven- a) Increased reporting of crimes as a tions in the first phase of pacification result of the increased confidence process can become a game in which by intervened favelas residents violent crime and their negative exter- when going to the authorities or lo- nalities simply move to other areas with cal police without fear of reprisal. weak state presence. b) The Pacification process has un- dermined the authoritarian social According to Rio’s authorities, with the control and power structures of occupation of some of the largest fave- criminal groups, preventing them las, including Complexo do Alemao, in from applying their codes of con- 2010, Rocinha, in 2012; Lins, in 2013, duct, resulting in a real increase of and more recently Maré, in 2014, CV unarmed crimes and those derived and ADA fled to Chapadão and Pedrei- from domestic conflicts; this means ra, turning them into their new centers that common crime is replacing of operations. Particularly, Chapadão bigger criminal operations (Muggah has been christened New Alemão, re- & Szabó, 2016, p. 13). ferring to the Alemao slum complex, marked by an unprecedented vio- Similarly, it is worth to mention that after lence, which was occupied in 2012 their expulsion as a product of the appli- (Thompson, 2012; Belton, 2016). The cation of the pacification policy, facções CV now maintains a stronghold in Cha- criminosas were forced to move their padão while the ADA has established a illicit activities towards peripheral area, significant presence in Pedreira.
3 According to Bruce Bagley, the cockroach effect occurs when criminal organizations, to avoid detection by authorities, after the light has been turned on move from one municipality to another, from one city to another, from one country to another; or from one region to another in search of a better context to establish and carry out their criminal activities. See: Garzón (2013, p. 12).
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UPP Social… Securitization to the same services and opportunities of development? as the rest of the city.
The process of occupation is carried It’s pertinent to mention that the UPP on by the entry of UPP Social for the Social was launched in August 2010 purpose of coordinating the provision under the leadership of the munici- of goods and services in pacified areas pality of Rio de Janeiro through Insti- and integrating it to the asfalto. This tuto Pereira Passos (IPP) and with the phase was designed by Rio’s autho- help of the United Nations Human rities to coordinate social and urban Settlements Programme (UN-HABI- development interventions, with the TAT), two years after the first occu- explicit aim of ‘multiplying’ the im- pation. As pacification process, the pact of the pacification process. And socioeconomic counterpart is deve- represents an additional effort for pu- loped in three stages: blic security that is only part of the equation to reverse the exclusion in Starting with pre-implantation, this favelas; it is also necessary to crea- phase, a group of local engineers te necessary conditions for socio- goes around for a particular month economic development. It was also after the recovery of the territory influenced by similar projects imple- in the UPPs communities talking to mented as part of the counter-insur- associations, leaders, and residents gency operations in the Colombian to begin to identify the most urgent cities of Bogotá and Medellin, and demands. This step is followed by bears many similarities to the Natio- conducting a rapid participatory nal Solidarity Program in Afghanistan mapping, which provides a socio- (Foley, 2014). economic evaluation of each favela. Based on this initial diagnosis, it holds As indicated by Robert Muggah: “So- a UPP Social Forum in each of the mehow the notion of a UPP and UPP neighborhoods to discuss the main Social emerged by default rather than demands identified and possible so- by design” (Ramsey, 2014); without lutions, assisting representatives of this being a counterpart to the security all relevant municipal departments strategy, the UPPs alone will not contri- (health, education, housing, etc.), bute to the inclusion of communities, local leaders, the commander of the and despite the previous work of the local UPP, and the private sector. The UPPs in the recovery of territory, the results of these forums, including social component couldn’t exist. The- the list of applications, participants, refore, UPP Social program aims to and achieved agreements are made complete the pacification process, in- available to the municipal and state tegrating the areas taken over by UPPs, government. Finally, a team of local by promoting socio-economic develo- coordinators of the UPP Social (two pment, and allowing residents’ access or three, depending on the size of
Esteban Arratia Sandoval 256 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD the community) is set permanently in Elimination of geological risk. In 22 the communities, making daily visits of 38 areas occupied, R$239 million to mediate between the community, were invested in infrastructure. The government, and other providers of areas that received interventions were basic services. Andarai, Barreira do Vasco/Tuiuti, Ba- tan, Borel, Cerro-Corá, Cidade de Between 2010 and 2016, the Rio de Deus, Chapéu Mangueira/Babilônia, Janeiro government has invested a Complexo da Penha, Complexo do total of R$2.1 billion in this initiative, Alemao, Complexo do Lins, Escon- obtaining remarkable results in the fol- didinho/Prazeres, Fallet/Fogueteiro/ lowing areas: Coroa, Formiga, Macacos, Mangueira, Providência, Rocinha, Salgueiro, São Education. 232 Development Areas Carlos, São João, Turano, and Vidigal/ opened, 49 are in areas occupied by Chacara do Ceu. UPPs. They have generated 9,295 jobs in pacified communities since 2010. Dwelling place. Since 2009 it has in- Investment in the quality of education vested R$882 million, covering 53,000 has achieved that the Index Develop- households, urbanization programs as ment of Basic Education in the ter- Morar Carioca in 18 pacified zones. ritories with UPP undergone a great Only in Manguinhos, were 9,800 evolution. According to data from homes were built, and in Complexo 2009 and 2013, in the second seg- do Alemao other 15,500. ment, growth in this evaluation notes reached 24%. Public Services. For example, pub- lic lighting company RioLuz has Health. Coverage of Family Health earmarked R$20.5 million for the Strategy in the city increased from installation or upgrade of 20,965 lu- 3% in 2010 to 47.9% in 2016 and minaires. In fact, in zones as Chapéu is expected to reach 70% in 2017. Mangueira/Babilônia they had an in- However, in pacified areas this index crease of 210% in the number of new is now 73%. In 12 of the 38 favelas or upgraded points. Additionally, the occupied, coverage reached 100% Municipal Urban Cleaning Company (Borel, Chapéu Mangueira/Babilô- (Companhia Municipal de Limpeza nia, Formiga, Jacarezinho, Macaques, Urbana, COMLURB) invested R$15.27 Manguinhos, Pavão-Pavãozinho/Can- million in the installation of 302 con- tagalo, Providência, Rocinha, Santa tainers and the purchase of 282 vehi- Marta, São João, Tabajaras/Kids); and cles for logistics in garbage collection three already exceed 90% (Caju - in 20 communities intervened by UPPs 97%, Mangueira - 95% and São Car- (Rio+Social,2016). los - 92%). The goal for the end of 2016 is that 80% of the territories have However, the UPP Social isn’t only a achieved 90%. matter for public investment, as indi-
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 257 cated by Wikileaks; the US Consulate nificantly increased the cost of living in Rio reported in 2009 that the Gross in favelas once pacified; all residents Domestic Product of the city would must pay water bills, electricity, cable approximately increase to US$21 bil- TV and Internet services previously lion if the residents of pacified areas available for free or at minimal cost. were incorporated into formal econo- It should be remembered that prior to my (Halais, 2013). Under this logic, it the arrival of UPP Social, public ser- has been suggested that the pacifica- vices were supplied illegally by facções tion process intended to transform the criminosas thus representing a qualita- inhabitants of favelas into consumers, tive leap in terms of availability, access, being understood as the key that has and quality. allowed the expansion of provision of services to its residents (water, elec- Closely related to the above, Jailson da tricity, cable TV and Internet) and an Sauza, director of the Observatory of incipient regularization goal of integra- Favelas says: “When the UPPs arrived, tion of these territories into the city. more taxes, tariffs, and prices rose, the space has been re-evaluated, there is Similarly, it’s seen an unprecedented real estate speculation and that makes opportunity for the expansion of pri- life difficult for people because mar- vate initiatives because, although resi- kets fall behind the police” (Selvanaya- dents of the communities are poor, gam,2013). Even, a speculative boom companies see favelas as places of in- has been noticed when the news that creasing opportunity. There are several UPPs will be installed in any favela be- advantages in arrival at the pacified ar- gin to circulate. The housing market eas, particularly the media exposure of has been one of the biggest beneficia- their brands, the ability to expand its ries of the pacification policy; the price customer base and sales, and the possi- per square meter and rental housing bility of creating programs of corporate tend to increase dramatically in inter- social responsibility that can contrib- vened neighboring favelas and neigh- ute to community development, while borhoods at a higher rate than the rest strengthening their reputation as posi- of the city. For example, prices have tive agents in the Carioca society. increased by 50% in the pacified com- munities only 24 hours after the BOPE On the other hand, the promotion of raid (Lissardy, 2011b). socioeconomic development in favelas has generated mixed reactions on their A report prepared by Getulio Vargas residents for it does not only mean to Foundation in 2013 concluded that guarantee that they enjoy their rights, after the arrival of UPPs, rents in pa- but also the need to meet a series of cified favelas grew 6.8% compared to rigged obligations to formalization of the rest of the city (Griffin, 2016). In access to public services in pacified other words: “Rio is going through a communities. This situation has sig- huge real estate valuation, but in fa-
Esteban Arratia Sandoval 258 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD velas is higher, giving rise to what we policies to provide equal opportuni- have called the UPP effect” (Lissardy, ties and meet the basic needs of com- 2011b). However, it has been sugges- munities in order to restore the social ted that the recovery of favelas as Roc- contract between State and favelas re- inha where the houses are on average sidents, so that the nexus between the smaller and are home to more people population and criminal enclaves crea- than other communities, can bring ted by ANSAs break. In short, there are negative consequences, such as the two key variables in complex scenarios rampant growth of illegal settlements such as the ones analyzed in this work: externalities. State’s effective authority, accompa- nied by a provision of public goods and services reduce the scale and da- Conclusions mage capacity of the illicit economy.
The analysis of Rio’s experience allows Thus, Carioca’s authorities adopted the deriving of the following lessons for new premises and set realistic goals: the design of public security policies eradicate drug trafficking isn’t an attai- and prevention of violence in Latin nable goal. It is feasible to minimize America: the impacts of illicit drug markets and control exercised by facções criminosas Firstly, the pacification policy shows in communities. By replacing the pre- how policymakers recognized that tense of stopping traffic to end armed social, political, and economic exclu- criminal gangs control, policymakers sion is an ideal context in which cri- moved the debate on public security, me and violence are strengthened. taking it away from the War on crime It’s necessary to adopt comprehensi- approach and focusing it on the terri- ve approaches to ensure the success torialization of illicit economies. It’s of any public security strategy. This is therefore necessary to assume that re- particularly true in large urban areas ducing crime is only meaningful to the that have been victim of anarchy, cri- extent that it improves public security. me, and neglect by the State for deca- des, as in the case of Rio’s favelas. For Similarly, it’s necessary to adapt the this reason, policymakers have applied strategy to the nature of problem to be Felbab-Brown’s postulates and re- solved: policymakers determined that conceptualized their strategy against the violence was caused by the territo- facções criminosas as Competition in rial control exercised by criminal gangs; State-Making. therefore, the pacification policy focu- sed on the recovery of these territories. As previously noted, although repres- For example, the use of specific police sion is a critical component in go- models, such as community policing vernment response, often must be isn’t due to subjective assessments as complemented by socio-economic it enables control of territory rescued
BEYOND PACIFICATION. COMPETITION STATE-MAKING IN RIO’S FAVELAS REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 259 by improving the relationship between Finally, a successful implementation the inhabitants of favelas and UPPs. of comprehensive strategies against crime involves acquiring a lasting In this regard, another difference of pa- commitment. For a mayor or gover- cification policy when compared with nor, talk to reverse the exclusion can previous policies should be highlight: generate substantial electoral political the realization of the social agenda af- gains. However, its implementation ter the police-military operations. The is extremely complex and requires creation of UPP Social program to be long-term planning; ability to obtain conducted after the phase of stabiliza- resources, persuade state institutions tion and recovery of territory is a great of various levels involved and invol- indicator of that change. Access to so- ve civil society organizations and the cial programs and social inclusion ini- private sector, while maintaining its tiatives that get multiplied in pacified support and commitment for a consi- communities due to a deconstruction derable period. of favelas as the site par excellence of crime. Therefore, implementing an in- clusive component after the repressive References one in the strategy is crucial for suc- Alda Mejías, S. (December 3th., 2014). cessful results. Un campo abonado para el crimen organizado. Foreign Affairs Lati- Fourth, the role of municipal autho- noamérica. Retrieved from http:// rities is essential. One can say that revistafal.com/un-campo-abonado- the best results are obtained when para-el-crimen-organizado-2/ municipal and state authorities are in charge. A skilled and creative local Arias, D. (2006). The Dynamics of management can make the differen- Criminal Governance: Networks ce between success and failure of a and Social Order in Rio de Janei- strategy since many of these plans in- ro. Journal of Latin American Stud- clude social services managed at the ies, 38(2), 293-325. local level; the leadership of munici- Arsenault, C. (January 4th., 2012). pal officials is indispensable. In addi- Counter-insurgency ‘improves’ Bra- tion, local authorities are best placed zil’s slums. Al Jazeera. Retrieved to understand the needs of the com- from http://www.aljazeera.com/ munity and to establish a dialogue indepth/features/2011/12/20111 with citizens. However, the effect is 2281252381901.html amplified when there’s harmony bet- Ashcroft, P. (March 22, 2014) History ween all levels of government as hap- of Rio de Janeiro’s Military Police pened in Rio with former Mayor Paes Part 3: Community Policing. Rio- and former Governor Cabral from the OnWatch. Retrieved from http:// central government. www.rioonwatch.org/?p=14055.
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Esteban Arratia Sandoval
REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 267 rev.relac.int.estrateg.segur.12(2):267-286,2017
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA*
Carolina Sampó**
Resumen
El avance del crimen organizado en Argentina es evi- dente. En primer lugar, ha dejado de ser un país de tránsito de droga para convertirse en productor y con- sumidor. Como consecuencia, las organizaciones cri- minales han ganado relevancia, y han desarrollado así expresiones de criminalidad asociadas principalmente al narcotráfico, entre ellas la trata de personas.
El presente trabajo busca analizar el avance de la cri- minalidad relacionada al narcotráfico y a la trata de 12 (2), 267-286. DOI:
* El presente artículo forma parte de los avances parciales del trabajo realizado en el marco del proyecto El alcance de la criminalidad y el uso de la violencia por parte del Estado en Argentina, Brasil y México (2005-2015), aprobado y financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet, Argentina). Asimismo, se incluyen fragmentos que surgen de la tesis de maestría presentada en la Universidad Torcuato Di Tella, que no se encuentra publicada. ** Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA); magíster en Estudios Internacionales, de la Universidad Torcuato Di Tella. Licenciada en Ciencia Política de la UBA. Profesora Adjunta de la Universidad Nacional de La Matanza (UNLaM) e 24 de marzo 2017 investigadora Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet), Programa de Defensa y Seguridad, Universidad Nacional de La Plata. Correo electrónico: carosampo@ gmail.com http://dx.doi.org/10.18359/ries.2774 Recibido: 17 de febrero 2017 Evaluado: 1° de marzo 2017 Aceptado: Referencia: Sampó, C. (2017). Narcotráficoen Argentina. Revista avanza organizado el crimen cómo de muestra y trata de personas,de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad , una Artículo de Reflexión 268 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD personas en Argentina. Con este objetivo, el abordaje será cuali-cuantitativo, dado que se utilizan datos duros y se realiza análisis documental. En este sentido, consideramos que el narcotráfico se ha constituido como la mayor amenaza a la seguridad pública, seguida por la trata de personas, lo que afecta esencialmente a los más jóvenes. Se trata de un fenómeno multicausal, facilitado por el empla- zamiento geográfico argentino, el control de las fronteras, la debilidad del Estado y la corrupción.
Palabras clave: Argentina, corrupción, crimen organizado, narcotráfico, trata de personas.
DRUG AND HUMAN TRAFFICKING, A SAMPLE OF HOW ORGANIZED CRIME ADVANCES IN ARGENTINA
Abstract
In Argentina, the advance of organized crime is evident. In the first place, it is no longer a country of drug trafficking and has become not only a producer but a consumer. As a consequence, criminal organizations have gained relevance, de- veloping expressions of criminality associated mainly with drug trafficking. These includes human trafficking.
This paper seeks to analyze the progress of crime related to drug and human traf- ficking in Argentina.With this objective, the approach will be qualit-quantitative since we will analyze data and we will work with official documents. In this sense, we consider that drug trafficking has become the greatest threat to public security, followed by Human trafficking, both affecting essentially the youngest. This is a multicausal phenomenon facilitated by Argentinean geographical em- placement, border´s control, State weakness and corruption.
Keywords: Argentina, corruption, drug traffking, human traffiking, organized crime.
TRÁFICO DE DROGAS E TRÁFICO DE SERES HUMANOS, UMA AMOSTRA DE CRIME ORGANIZADO COMO AVANÇA NA ARGENTINA
Resumo
O avanço do crime organizado na Argentina é evidente. Primeiro, o país deixou de ser de trânsito de drogas para se tornar produtor e consumidor. Como resultado, as organi-
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 269 zações criminosas ganharam destaque, desenvolvendo expressões da criminalidade associada principalmente ao tráfico de drogas. Incluindo o tráfico de seres humanos. Este artigo procura analisar o progresso da criminalidade relacionada com a droga e o tráfico de seres humanos na Argentina.Para este fim, a abordagem será quali- quantitativa considernado que os dados rígidos são utilizados e análise documen- tal é realizada.
Nesse sentido, acreditamos que o tráfico de drogas tornou-se a maior ameaça para a segurança pública, seguido pelo tráfico de seres humanos, essencialmen- te, afetando aos mais jovem. Trata-se de um fenômeno multicausal, facilitada pela localização geográfica da Argentina, o control das fronteiras, a fragilidade do Estado e a corrupção.
Palavras-chaves: Argentina, corrupção, crime organizado, tráfico de drogas, trá- fico de seres humanos.
Introducción se analiza el fenómeno en términos relativos, Argentina se encuentra en la Hace algunos años, Argentina pare- cima del consumo mundial de cocaína, cía diferenciarse del resto de América junto con España. De hecho, de acuer- Latina por la acotada presencia que do con datos del Observatorio Argen- el crimen organizado mostraba en el tino de Drogas (2011), para 2010 se territorio nacional. Sin embargo, des- estimaba que el 2,9 % de la población, de hace un tiempo es cada vez más de entre 15 y 65 años, había consumi- evidente que la criminalidad ha pe- do cocaína alguna vez. Este porcentaje netrado a las estructuras, tanto estata- es de los índices de consumo más altos les como privadas, lo que posibilita el del mundo y, de acuerdo con el Obser- avance de este fenómeno en sus diver- vatorio de la Deuda Social Argentina sas manifestaciones.1 A punto tal que (ODSA) (Salvia, 2016), ha aumentado, se ha convertido en el tercer mercado considerando que el registro de venta a escala global para productos ilegales de drogas se incrementó cerca de un derivados de la hoja de coca, es decir, 50 % entre 2010 y 2014. pasta base, base de cocaína y cocaí- na, detrás de Estados Unidos y Brasil Aunque el mencionado incremento (Campero Núñez del Prado, 2016). Si se registró en todos los niveles socio-
1 Aunque no es un listado exhaustivo ni excluyente, las expresiones más comunes en nuestra región son el narcotráfico, la trata y el tráfico de personas, el contrabando, las falsificaciones, el lavado de activos (que atraviesa y acompaña a todas las otras actividades), la minería ilegal, el tráfico de armas pequeñas y livianas, y tráfico de flora y fauna.
Carolina Sampó 270 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD económicos, parece haber sido aún venes encuestados la probaron alguna más profundo, tanto en las llamadas vez), la cocaína pisa fuerte detrás de villas (barrios de emergencia) y asen- ella (17 % de los jóvenes consumieron tamientos urbanos, como en aquello en algún momento este estupefaciente). que el observatorio define como nivel socioeconómico bajo o vulnerable. La situación geográfica de la Argenti- Adicionalmente, y de acuerdo con los na es un dato significativo que ayuda datos vertidos en el mismo informe, el a entender la dinámica que han ad- 43,7 % de los jóvenes encuestados (de quirido las organizaciones criminales entre 17 y 25 años) afirma haber con- en los últimos años, especialmente sumido alguna vez algún tipo de droga aquellas relacionadas al tráfico de dro- y un 36 % hace uso intensivo de ellas. gas. Como se puede ver en la figura 1, Aunque es la marihuana, por lejos, la Argentina limita al norte con Bolivia y que parece ser la droga más utilizada Paraguay, al tiempo que comparte la en ese estrato etario (41,7 % de los jó- frontera al noreste con Brasil.
Figura 1. Argentina Fuente: University of Texas Libraries.
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Bolivia es uno de los tres productores actividades que más dinero manejan principales de cocaína (los otros dos son a nivel mundial y que parecen haber Colombia y Perú, que se encuentra a pe- acelerado su desarrollo en nuestro país nas un poco más alejado de la Argenti- en los últimos tiempos: el narcotráfico na, pero muy vinculado a través de flujos y la trata de personas. migratorios); además, es país de tránsito de cocaína peruana y colombiana (Tron- Con este objetivo, este artículo se divi- coso, 2016). Mientras que Paraguay es de en tres grandes secciones: la primera el principal productor de marihuana de da cuenta de uno de los elementos que América del Sur. Por su parte, como ya han permitido el avance del crimen or- hemos mencionado, Brasil es el segundo ganizado en nuestro país en la última consumidor mundial de cocaína y fun- década, la corrupción; la segunda ana- ciona como ruta de tránsito en el envío liza la situación particular de Argentina de este estupefaciente a Europa. con foco específico en el avance del tráfico de drogas y de la trata de per- En este contexto geográfico se des- sonas con fines de explotación sexual pliegan además profundos lazos so- o laboral, y en la tercera se reflexiona cioculturales que vinculan desde sobre la presencia de grandes organiza- hace décadas a la Argentina con los ciones criminales transnacionales y las tres países mencionados, y que pare- características particulares que parecen cen haber funcionado de facilitadores presentar en nuestro territorio. El traba- para la llegada de sustancias ilegales, jo tendrá un enfoque mixto, ya que se especialmente en los últimos 15 años. utilizan datos cuantitativos y también Teniendo en cuenta la porosidad de se realizan análisis documentales. las fronteras, los niveles de corrupción que han penetrado las estructuras pú- blicas y privadas, y la debilidad de las ¿Por qué avanzó el crimen instituciones que encuentran serios es- organizado en Argentina? collos para hacerse presentes y ser res- petadas en todo el territorio nacional, Los incentivos para que el crimen or- es imposible no tomar nota del avance ganizado desembarcara en la Argenti- del narcotráfico en la Argentina. na con la intención de quedarse son sin duda múltiples y complejos. Según En este contexto, el presente trabajo Yates (2014), existen cuatro explica- se propone analizar la situación en la ciones principales acerca de por qué que se encuentra Argentina en rela- se ha incrementado la actividad en ción con el crimen organizado. Para torno a las drogas en la Argentina, es- ello, nos centraremos en dos de las pecíficamente en Rosario.2 Primero,
2 Rosario, Santa Fe, es una ciudad portuaria del interior del país; la segunda del país en términos poblacionales y de actividad económica.
Carolina Sampó 272 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD se hace referencia a la influencia de claves, parecen haber facilitado el in- actores externos como carteles mexi- greso de organizaciones encargadas canos o colombianos y a su vínculo de traficar drogas. con las barras bravas del futbol local, encargadas del narcomenudeo y de la La porosidad de fronteras que se ex- cooptación de los denominados “sol- tienden por miles de kilómetros (742 daditos”.3 Segundo, se explica a par- con Bolivia, 1699 con Paraguay, 1132 tir de los altos niveles de corrupción con Brasil, 5308 con Chile y 887 con gubernamental y de los problemas Uruguay, según el Instituto Geográfico vinculados a la porosidad de las fron- Nacional), con características geográfi- teras. Tercero, debido al crecimiento cas complejas (ríos, ríos secos y selva) de la cultura de las drogas que apa- volviendo dificultoso el control de flu- rece como respuesta a la criminali- jos provenientes de países vecinos. Es zación de la pobreza en los barrios decir, las carencias en el ejercicio de más marginados y, finalmente, como lo que Krasner (2001) denomina sobe- consecuencia del auge económico ranía interna; concretamente, la falta desequilibrado, que muestra bruscos de control en los movimientos de los contrastes y se presenta como reac- flujos de personas y mercancías que se ción a la exclusión económica. producen en el interior del territorio nacional. En este trabajo sostenemos que el fenómeno no puede ser entendido En tercer lugar, la debilidad del Estado a partir de una sola de estas explica- nacional que muestra serias dificulta- ciones, ya que el avance del crimen des para hacer cumplir la ley e incluso organizado es multicausal. Sin embar- para castigar a quienes no la cumplen, go, la existencia de algunas precondi- y rompen con el orden social vigente. ciones ha facilitado el desarrollo de Los mecanismos de trasparencia y con- manifestaciones puntuales como el trol no funcionan en dichos Estados, lo narcotráfico y la trata de personas. Es- cual posibilita la complicidad con or- tas son, como se ha mencionado, el ganizaciones criminales, que cuentan emplazamiento territorial de nuestro con garantía de impunidad, debido a país; es decir, la proximidad con los su relación con algunos actores estata- países productores de cocaína y mari- les (Alda Mejías, 2015). huana, así como también los vínculos socioculturales y los flujos migratorios Finalmente, el elemento que creemos históricos provenientes de Paraguay, es determinante y ha tenido un rol Bolivia y Perú, ya que, de acuerdo con central para el avance del crimen orga- lo expresado por distintos informantes nizado en la Argentina: la corrupción.
3 Son los encargados de realizar las ventas en pequeños puntos de expendio ilegal; tienen menos de 16 años, ya que de esa forma son inimputables (De Simone, 2014).
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La cuestión de la corrupción En este sentido, vale destacar lo que apunta Alda Mejías (2015): “en la me- De acuerdo con el último Índice de dida en que el crimen organizado se Percepción de la Corrupción, desarro- encuentra al margen de la ley y del llado por Transparencia Internacional orden y, por tanto, sus miembros no (2016), Argentina se ubica en el pues- pueden recurrir a la legalidad para to 95, de 176 países. Donde 100 sig- asegurar su existencia, es fundamental nifica ausencia de corrupción y cero, establecer estas relaciones con repre- percepción de muy corrupto, Argen- sentantes del Estado” (p. 72). Aunque tina detenta 36 puntos, muy lejos de la autora resalta que estas relaciones los 90 de Dinamarca y Nueva Zelanda son de tipo clientelar, también hace (que comparten el primer puesto en- hincapié en que la mayoría de ellas es- tre los países con menor percepción tán basadas en la corrupción. de corrupción), cerca de El Salvador, Sri Lanka y Kosovo, por mencionar La corrupción “constituye una trasgre- algunos. En los últimos cinco años la sión del sistema normativo de un país Argentina no ha variado significativa- que conlleva, además de una sanción mente su posición, y esto muestra pre- jurídica, la desaprobación social” (Sau- ocupantes niveles de percepción de tu, 2004, pp. 31 y 32). Es importante corrupción que impactan en nuestra destacar que se habla de corrupción vida cotidiana. cuando un acto –no necesariamente ilegal– es reprobado por los valores y Mucho se ha discutido en el último las normas que la sociedad civil reco- tiempo en torno a este tema, sobre noce cómo válidos. En este sentido, la todo respecto de su vinculación con búsqueda de la materialización de inte- la impunidad. Menos se ha debatido reses individuales por sobre los colecti- alrededor del efecto que esta tiene en vos es uno de los criterios definitorios la gobernabilidad de los Estados y los a la hora de condenar como corruptas efectos que son producidos sobre la determinadas acciones, tanto en el seguridad, particularmente en lo que ámbito público como privado. Como hace al avance de la criminalidad or- apunta Sautu, coexisten dos criterios ganizada. Si bien este no es un flagelo para definir las prácticas corruptas: exclusivo de los países en desarrollo, es cierto que sus particularidades, su La ley define las prácticas permi- grado de institucionalización y su im- tidas y no permitidas, los derechos pacto sobre las estructuras estatales sí y obligaciones y establece las san- son en gran medida diferentes entre ciones legales. Se trata de están- los países desarrollados y aquellos que dares de conducta establecidos no lo son. Es por eso que, aunque es normativamente que definen el importante acuñar una definición ge- interés público. Por otra parte, la neral, es necesario desagregar el con- definición lega se apoya sobre las cepto y analizarlo. creencias y opiniones de la gente;
Carolina Sampó 274 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
no necesariamente todos los actos tre las élites políticas y la sociedad civil definidos legalmente como corrup- se ensancha y se hace cada vez más tos son así visualizados por la gen- difícil de sortear. te común; existen […] situaciones que son definidas como corruptas Por su parte, la gran corrupción –llama- aun cuando son normativamente mada también corrupción política– ha- legales. (Sautú, 2004, p. 32) ce referencia a los grandes negociados que se desarrollan principalmente en Por otro lado, es importante no per- la esfera pública e involucran inclu- der de vista cuáles son los actores in- so a miembros de altos estamentos volucrados en los actos de corrupción, del Gobierno. Los actores implica- puesto que el lugar que ocupan en dos en esta categoría son claros: “[…] la sociedad está relacionado directa- los arreglos de la Gran Corrupción mente con la forma como dichos actos forman parte de la trama del poder impactan sobre las estructuras, tanto político y del poder económico. La políticas como sociales. Como sostie- participación en los grandes negocios ne Rose-Ackerman (2001), el poder no está disponible para actores so- relativo de negociación entre los acto- ciales individuales” (Sautu, 2004, p. res que pertenecen al Estado y los del 37). Este tipo de corrupción erosiona sector privado es lo que determina el la legitimidad de las instituciones de impacto que la corrupción tiene sobre gobierno al deslegitimar a los funcio- la sociedad y la distribución de benefi- narios públicos frente a la sociedad cios. Es entonces necesario diferenciar civil, ya que implica la asignación de entre dos tipos de corrupción, que no recursos estatales, que deberían ser se presentan como necesariamente utilizados para alcanzar los intereses excluyentes: la “pequeña corrupción” comunes de la sociedad. Estos recur- y la “gran corrupción”. sos, en cambio, son utilizados para maximizar los beneficios de un pe- La pequeña corrupción (Jain, 1998), queño sector, altamente relacionado aquella que puede ser definida como con las grandes esferas del poder po- administrativa, burocrática y cotidiana, lítico. Una característica fundamental contribuye a romper con los lazos de de este tipo de corrupción es que, en solidaridad que vinculan a los ciuda- la conducta de los actores estatales, se danos entre sí y genera un fuerte grado desvanecen los límites entre los inte- de descreimiento sobre la política y la reses públicos y los privados. capacidad de alcanzar el bien común a través de la acción en la esfera públi- En este sentido, como resalta Alda ca. La apatía social y política generada Mejías (2015), la existencia de la co- –o profundizada– por la corrupción rrupción política y la presencia del termina por fortalecer el círculo en el crimen organizado deben ser enten- que esta se desarrolla y gracias al cual didas como fenómenos correlaciona- sobrevive. Es por eso que la brecha en- dos. Aunque la pequeña corrupción
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 275 cumple un papel central para que el gresan sustancias ilegales es, sin duda, engranaje general funcione de forma sujeto de la corrupción política. Al aceitada, es necesario centrarse en la mismo tiempo, no debe dejarse de gran corrupción o corrupción política lado la corrupción política de más alto para entender el avance de la crimina- nivel que garantiza la impunidad de lidad. En resumen, no puede decirse los criminales, no solo a la hora de ac- que el crimen organizado viva al mar- tuar, sino también de ser eximidos de gen del Estado, sino que necesita de él toda pena en caso de ser apresados. para reproducirse y sobrevivir, ya que En este sentido, el crimen organizado es en complicidad con este como se cuenta con un activo difícil de igualar: le garantiza impunidad, al tiempo que es capaz de conseguir toda la impuni- puede maximizar las ganancias prove- dad que sea necesaria para que su ne- nientes de actividades ilícitas. gocio prospere, gracias a su dinero o a la información que posee, con la que En la Argentina, la corrupción puede intimida a los funcionarios públicos. ser claramente identificada en los dos niveles mencionados en el párrafo an- En este contexto, es importante des- terior. En primer lugar, la corrupción tacar que las estructuras sociales que cotidiana puede ser entendida como sufre la corrupción poseen dos carac- una forma de sortear pasos considera- terísticas fundamentales: el individua- dos innecesarios, de acortar tiempos lismo y la falta de intereses comunes burocráticos que parecen ser eternos o colectivos por parte de la sociedad e incluso de poner un conflicto per- civil que, a su vez, fomentan la exis- sonal por delante del de otros. Pero tencia de este flagelo de dos maneras: también se materializa allí donde los 1) permiten que las prácticas corrup- individuos deciden no denunciar ac- tas se reproduzcan, ya que estas son tividades ilícitas, sea por miedo, por consideradas parte del engranaje que conveniencia, por descreimiento en hace efectivo el funcionamiento de el funcionamiento del sistema judicial las estructuras administrativas, sea en o por simple apatía, o por mirar para el ámbito público o en el privado, y otro lado, allí donde creen vislumbrar 2) la legitimación de estas prácticas a casos de gran corrupción. partir de su utilización y del silencio que las protege –aun cuando se esté La gran corrupción, por su parte, se hablando de prácticas ilegales– genera deja ver en los sobornos que reciben los incentivos necesarios para que di- funcionarios claves, de manera tal chas prácticas sigan reproduciéndose, que se garantiza el aceitado funcio- a sabiendas de que difícilmente sean namiento de un negocio o actividad denunciadas o penalizadas. En este ilegal. Estos funcionarios no necesaria- sentido, no es el miedo al castigo ins- mente tienen que ser de alto rango; titucional el que evita las denuncias, por ejemplo, un gendarme ubicado sino más bien la coerción ejercida des- en un paso fronterizo por el que in- de la organización criminal que pone
Carolina Sampó 276 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD en jaque a quien la denuncia y tam- El crimen organizado en la bién a los que lo rodean. Argentina: notas sobre el avance del tráfico de drogas y personas Ambas características son resultado de sociedades en las cuales las institu- Las drogas han llegado para quedarse, ciones se encuentran deslegitimadas, como demuestra el alto consumo de donde existe descreimiento sobre el la población económicamente activa. funcionamiento del sistema judicial- Por otra parte, la desarrollada y poco penal y donde el interés particular pri- controlada industria farmacéutica (De ma por sobre los lazos de solidaridad Simone, 2014) da cuenta de la capa- que deberían apuntar a la persecución cidad de producción y exportación de de intereses colectivos. Eso, sin perder insumos para la producción de sustan- de vista la violencia estructural que fo- cias ilícitas en otras latitudes, lo que menta la intimidación y la coerción de demuestra la penetración de la crimi- actores no estatales. nalidad en la Argentina. Pero, ¿cómo ha avanzado el negocio de las drogas En la Argentina, es muy claro cómo los en Argentina? Para empezar, aunque intereses individuales priman sobre los no se han conformado carteles como colectivos, sea en las más altas esferas sucedió en Colombia o México, hay del poder o en la vida cotidiana del pruebas de que representantes de ciudadano promedio. Es sabido que, estas grandes organizaciones trasna- gracias al accionar de prácticas corrup- cionales actúan en nuestro territorio tas, los intereses particulares son alcan- apoyados por grupos locales. Como zados no solo más rápido, sino también destaca Bartolomé (2013), la presencia de forma más eficiente. La corrupción de carteles extranjeros puede rastrear- funciona entonces como acelerador se hasta al menos treinta años atrás; de procesos y elemento maximizador sin embargo, en los últimos tiempos su de beneficios, al tiempo que garantiza presencia se ha incrementado y sus ac- la continuidad de quienes se hallan en ciones, complejizado. Organizaciones puestos claves. mexicanas, peruanas y colombianas así lo demuestran. La corrupción dificulta la gobernabili- dad al debilitar las estructuras estatales De acuerdo con Claudio Izaguirre, ex- y profundizar la deslegitimación de las subsecretario de la lucha contra el nar- élites políticas, al tiempo que les abre cotráfico de la provincia de La Pampa la puerta a organizaciones criminales y presidente de la Asociación Antidro- que, sea a través de la intimidación o a gas de Argentina, la presencia de gru- partir del uso del dinero como medio pos transnacionales en nuestro país se para acceder a lo que buscan, pene- organiza de la siguiente manera: 1) el tran a la sociedad en su conjunto y se este, que comprende Rosario, San Lo- enriquecen a partir del desarrollo de renzo y Ramallo, está dominado por sus negocios ilícitos. los colombianos; 2) el norte de Bue-
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 277 nos Aires se encuentra en manos de cuenta tanto del procesamiento de los mexicanos que exportan cocaína a coca en nuestro territorio, como de la Europa; 3) grupos bolivianos traspor- fabricación de drogas sintéticas, en al- tan drogas desde el norte, se encargan gunos casos de forma casera y en otros del control de cargamentos en Salta de manera más industrializada. y operan en el barrio porteño de Li- niers; 4) grupos peruanos mueven co- Adicionalmente y de acuerdo con un caína desde Jujuy hasta el Bajo Flores, estudio realizado por Edgardo Busca- en Buenos Aires, donde se asientan glia, existen pruebas de la expansión en villas como la 1-11-14; 5) grupos del cártel de Sinaloa en territorio ar- de dominicanos que venden cocaína gentino, tras la instalación de laborato- al menudeo en la zona de Constitu- rios para el refinamiento de la cocaína ción, de Capital Federal, y utilizan el y la producción de drogas sintéticas negocio de la explotación sexual como en las provincias del noreste, especial- forma de colocar la mercadería, y 6) mente Misiones, Formosa y el Chaco. grupos de argentinos que se encargan Asimismo, los Zetas parecen haber in- de mediar en las negociaciones (Sam- cursionado en nuestro país ya que, en pó, 2017). 2011, uno de sus mandos medios fue detenido durante un operativo. Pero más allá del emplazamiento te- rritorial, vale destacar que investiga- Por otra parte, para los colombia- ciones judiciales han corroborado la nos, la Argentina parece ser un país presencia de los mexicanos en torno receptor bastante amigable. De allí a la adquisición de precursores quí- que, según afirma Bartolomé (2013), micos en la Argentina (especialmente distintos miembros de carteles co- efedrina) y su tráfico por vía aérea y lombianos han accedido al estatus de marítima. Sin duda, la Argentina se ha refugiados, y se han radicado así en convertido en un gran proveedor de nuestro país con el fin de traer cocaína precursores necesarios para el desa- desde Colombia para exportarla ha- rrollo de drogas sintéticas, pero tam- cia Europa o Estados Unidos, por vía bién en un país donde se produce este aérea o marítima. No es casual que, tipo de estupefacientes (aunque las de acuerdo con fuentes judiciales, en incautaciones poco dicen de este fe- Orán (provincia de Salta, frontera con nómeno, se cree que hay centenas de Bolivia) vivan aproximadamente 4 mil laboratorios clandestinos). De acuerdo colombianos que se desempeñan en con datos de la Procuraduría de Crimi- tareas relacionadas con el tráfico de nalidad Económica y Lavado de Acti- drogas. Además, entre las detencio- vos (Procelac), entre febrero de 2013 nes más destacadas en la Argentina en y diciembre de 2015 se secuestraron los últimos tiempos, se encuentra la 500 kilos y más de 40 mil litros de de Henry de Jesús “Mi Sangre” López precursores (Sampó, 2017). Adicional- Londoño, acusado de liderar la banda mente, las incautaciones de 2016 dan “Los Urabeños”.
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Finalmente, están las bandas de narco- cuando en algunos lugares más pro- traficantes peruanos que se encargan blemáticos del conurbano bonaeren- de trasportar cocaína desde Perú y do- se (entre 11 y 14/100 mil), Santa Fé minan el narcomenudeo a nivel de la (31,2/100 mil) Rosario (20.8/100 mil) capital metropolitana. De acuerdo con y Gran Mendoza (14,30/100mil) esta diferentes informantes, su presencia se dispara; lejos se encuentra de la que más fuerte es en las denominadas vi- enfrenta la mayor parte de los países llas del Bajo Flores, especialmente en latinoamericanos (figura 2). la llamada 1-11-14. Sin embargo, es necesario no restarle Sin embargo, y a pesar de la presencia importancia al incremento que se vie- de carteles internacionales, una de las ne dando de forma sostenida. En este características que parece sobresalir sentido, de acuerdo con la Asociación como particularidad del fenómeno en Argentina Antidrogas, cuatro de cada la Argentina es la ausencia de violencia diez homicidios están vinculados con extrema y deliberada, como sí ocurre el narcotráfico en nuestro país, especí- en México o Colombia. En este senti- ficamente con disputas por el control do, de acuerdo con el Observatorio de territorial de la venta de drogas, así Seguridad Ciudadana (2015), nuestro como también con venganzas y críme- país detenta una tasa de homicidios nes que tienen como objetivo gene- de 6,9 cada 100 mil habitantes para rar miedo en sus rivales. El titular de 2012, según el Ministerio de Salud; la asociación, Izaguirre, sostiene que es decir, una tasa a penas por encima las bandas han comenzado a cuidar de la media mundial (5/100 mil), aun sus espacios de comercialización utili-
Figura 2. Tasa de homicidios en la Argentina Fuente: Observatorio de Seguridad Ciudadana (2015).
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 279 zando la violencia extrema y el miedo, Ya en territorio, la mercancía es trans- amedrentando al adversario a través de ferida a grupos locales que se encargan las acciones impiadosas (MDZ, 2017). de transportarla. La cocaína ingresa por La Quiaca, Jujuy (ruta 9) o por Sal- vador Mazza (ruta 34) o Aguas Blancas Historias de traslados u Orán (ruta 50), en Salta (ver figura 3). y comercio de cocaína Más tarde las rutas confluyen a la altu- ra de Santiago del Estero. Aunque par- La droga ingresa a nuestro país por te de la carga es enviada a Córdoba, el norte y se mueve hacia el sur, por la mayoría parece seguir hasta Rosario vía terrestre, fluvial o aérea: desde los o terminar en Buenos Aires, sea para paseros que contrabandean distintas consumo interno o para ser enviada mercancías –incluidas drogas– cruzan- a Europa. Adicionalmente, de acuer- do la frontera a pie por el cauce del rio do con algunos informantes claves, la seco o a través de la selva –de forma droga que se llega a Córdoba, en gran tal de evitar los controles de la gendar- parte es redistribuida hacia Mendoza mería–, hasta las avionetas que utilizan y exportada a Chile, aunque también pistas ilegales o dejan caer del cielo el hay un porcentaje que es trasportado cargamento en un predio de Jujuy, Tu- para consumo en nuestra Patagonia cumán, Santa Fe o Santiago del Estero, (Sampó, 2017). del que luego será recogido (la deno- minada lluvia blanca) (Sampó, 2017). La cocaína, cuyo destino final es Eu- ropa, que antes salía directamente de Colombia, pasó a triangular su salida por Argentina o Brasil, en general se dirige primero a África por vía marí- tima, a través de la llamada Autopista 10 (ya que es a la altura del paralelo 10) y de allí es movida por tierra e in- gresa por España al viejo continente. Para acceder de forma directa a te- rritorio europeo, se utilizan “mulas”,4 que son trasladadas en vuelos comer- ciales y llevan pequeñas cantidades de droga (si se las compara con lo que puede trasladarse utilizando otros Figura 3. Fronteras por las que ingresa la cocaína métodos), pero de alta pureza (Sam- Fuente: Granda (2013). pó, 2016).
4 Personas que trasladan la droga dentro de su cuerpo, y de esa manera la esconden de los controles tradicionales.
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Fleitas (2013) sostiene que hay que di- tran en las inmediaciones del bunker, ferenciar entre el tráfico de drogas para en especial para evitar que la cons- consumo interno y lo que él denomi- trucción sea atacada y la mercadería na el gran tráfico internacional. En lo robada (De Simone, 2014); la otra que hace al mercado local, la división forma es a través del servicio de de- del trabajo aparece bien marcada: los livery o entrega a domicilio, llevado delincuentes de origen paraguayo pa- adelante por menores de edad que recen dedicarse al tráfico y la distribu- manejan motos robadas de pequeño ción de marihuana, mientras que los porte que pasan por espacios estre- peruanos se centran en la cocaína. Sin chos y pueden escapar rápidamente embargo, “ambos grupos dependen de las fuerzas de seguridad, de ser luego de redes de protección y del necesario. Este servicio surgió cuando control territorial de villas, para po- los búnkeres comenzaron a ser des- der llevar adelante la venta minorista” cubiertos y posteriormente destruidos (Fleitas, 2013, p. 29). Por su parte, los por las fuerzas del Estado. colombianos parecen dedicarse casi exclusivamente a la venta mayorista, De acuerdo con Fleitas (2013), no hace por lo que no cuentan ni con control mucho tiempo que la violencia co- territorial ni con protección de base lo- menzó a incrementarse, y se vio refle- cal para la distribución en nuestro país. jada en enfrentamientos por el control Los mexicanos parecen dedicados ma- territorial en asentamientos urbanos o yormente a exportar precursores quí- villas, así como en casos de sicariato, micos, aunque no de forma exclusiva. especialmente entre extranjeros. No Una vez que el cargamento llega a su es casual que la proporción de victi- destino final en el territorio nacional, mas de homicidios de nacionalidad la droga se comercializa de dos ma- peruana y paraguaya sea mayor que el neras: es vendida en los denominados peso poblacional que representan sus “Bunkers”, pequeños puntos de venta comunidades, ni que la cantidad de ilegal montados en construcciones de asesinatos sucedidos en Buenos Aires ladrillos herméticas que solo dejan una se encuentre concentrada cerca de las pequeña ventana a la vista; a través de villas más importantes. esa ventana, se realiza el intercambio de dinero por droga. Los encargados de estos negocios son los soldaditos, Trata de personas en la Argentina que se organizan en dos turnos diarios y están custodiados por soldados5, en La trata de personas no solo genera su mayoría armados, que se encuen- ganancias extraordinarias para las or-
5 Se hace referencia a jóvenes, aunque, a diferencia de los soldaditos, son mayores de 16 años y están armados. Se encargan de cuidar los búnkeres, y evitan que sean atacados y asaltados por organizaciones contrarias.
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 281 ganizaciones criminales, sino que ade- es mucho más costoso). Las falsas pro- más es una actividad considerada de mesas de trabajos muy bien remune- bajo riesgo (Della Penna, 2014). Es por rados, que permitirían ayudar a toda eso que muchas veces se constituye en la familia de la víctima, son la puerta una de las manifestaciones del crimen de entrada a un infierno que no tiene organizado, que complementa otras fin. Por empezar, quienes ingresan en actividades como el narcotráfico. Las una red de trata pierden totalmente ganancias extraordinarias que genera su libertad. Lo primero que hacen los están vinculadas a la posibilidad de tratantes es secuestrar documentos, lo vender a una persona más de una vez, que dificulta la movilidad en caso de con diferentes fines; hecho con el cual escape, y amenazar con asesinar a los la despojan de toda su humanidad y familiares y amigos de la víctima, en la convierten en una mera mercancía. caso de intentar huir. Además, el vic- timario se encarga de multiplicar su- De esta manera, aquel que en un pri- puestas deudas generadas, tanto por mer momento había sido engañada el traslado de las víctimas de su lugar o engañado para ser involucrado en de residencia al lugar de trabajo, como una red de trata con fines de explota- por su manutención. ción sexual de alto nivel puede luego ser vendido a una red de más bajos De acuerdo con Della Penna (2014), recursos y exigencias (para prostitu- existen cuatro fases de la trata como ción en clubes, pubs o departamentos proceso. La primera fase, la de capta- privados), para luego convertirse en ción, se desarrolla en el lugar de origen un trabajador forzado, ya fuera de la de la víctima y muchas veces es llevada explotación sexual. Ese trabajo puede a cabo por conocidos. Los reclutado- involucrar desde el tráfico de drogas, res seducen a las víctimas ofreciéndo- hasta la esclavitud en talleres de cos- les una vida mejor, la posibilidad de tura clandestinos, pasando por trabajo ascender socioeconómicamente y de agrícola, que en muchos casos hace ayudar a la familia a mejorar su posi- uso de niños y niñas. Todo depende- ción. La segunda fase, la de traslado rá de las necesidades y la voluntad de y acogida, se inicia cuando la víctima sus dueños. El círculo puede cerrarse ya fue reclutada y debe ser trasladada incluso con la venta del individuo para hasta el lugar donde será explotada. En traficar sus órganos. esta etapa, puede que la víctima pase por distintos hogares transitorios, se le La trata está vinculada a engaños con retienen los documentos y se deja en los que se suele seducir a las víctimas, el destino final. La tercera fase consis- que en general provienen de países y te en el momento cuando se llega al regiones pobres, con pocas posibilida- destino final, que puede ser dentro o des de progreso (aunque el secuestro fuera del país, habiéndose movido con es utilizado, se lo usa en mucha menor la propia identidad o con identificacio- medida porque implica más riesgos y nes falsas. En esta etapa se descubre la
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finalidad que tendrá la explotación y el 67 % de los rescatados era de nacio- cómo se desarrollará la actividad. Fi- nalidad boliviana; el 25 %, argentina; nalmente, en la cuarta etapa, aunque un 4 %, peruana, y otro 4 %, paragua- la victima ya no está involucrada, es el ya. Estos datos surgen de las 1058 víc- momento cuando se logra blanquear timas que fueron rescatadas durante el dinero proveniente de la venta de 2015 y aunque sin duda se trata de las víctimas. una muestra imperfecta, al menos per- mite acercarnos tímidamente a la pro- La trata de personas se da con fines blemática. En general, la explotación de explotación sexual o de explota- laboral está relacionada con el traba- ción laboral, en su mayoría, aunque jo en talleres clandestinos de costura, hay casos que culminan con tráfico aunque también hay trabajos agrícolas de órganos también. En el caso de la forzados que muchas veces involucran explotación sexual, y de acuerdo con a niños (De Simone, 2014). los datos presentados por la Subsecre- taría de Estadística Criminal (2015) del Vale la pena decir que es importante Ministerio de Seguridad de la Nación, no perder de vista que algunas de las el 97 % de las víctimas son mujeres, personas cooptadas por estas redes mientras que en lo que hace a la ex- muchas veces son enviadas al exte- plotación laboral, la distribución de rior del país, lo que profundiza la si- genero está más balanceada, aunque tuación de fragilidad en la que viven. el número de hombres es ligeramente Allí además de estar indocumentadas mayor (52 %). y solas, ni siquiera tienen la esperanza de que alguien las encuentre. De esa Entre las personas tratadas con fines forma, muchas veces son vendidas por sexuales, el 65 % de quienes fueron una organización a otra, y su destino liberados durante 2015 eran de nacio- depende de la suerte. En este senti- nalidad argentina, aunque habían sido do, la demanda adquiere un rol aún alejadas de su lugar de nacimiento y re- más importante a la hora de definir el sidencia habitual. Muchas de ellas ha- futuro e incluso la vida y la muerte de bían sido destinadas a centros urbanos, los tratados, porque es en la demanda principalmente a Buenos Aires, vinien- como se sostiene este negocio. do de la misma provincia de Buenos Aires, Santiago del Estero, Salta, Córdo- ba y Tucumán, entre otras. Dentro del Conclusiones 35 % restante, el 24 % de las víctimas eran paraguayas, el 6 % bolivianas y el En los últimos años, la Argentina ha 5 % dominicanas (Subsecretaria de Es- pasado de ser solo un país de tránsito tadística Criminal, 2015). a ser también un país productor, con- sumidor y exportador de drogas. Este La explotación laboral, en cambio, proceso ha sido paulatino, pero se ha muestra una realidad distinta, ya que acelerado recientemente debido al
NARCOTRÁFICO Y TRATA DE PERSONAS, UNA MUESTRA DE CÓMO EL CRIMEN ORGANIZADO AVANZA EN ARGENTINA REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 283 incremento del consumo de estupe- ya que el fin último del crimen organi- facientes, en conjunto con el desem- zado, que es la ganancia económica, barco de carteles transnacionales de se ve truncado. drogas y su asociación tanto con redes locales, como con funcionarios del Es- Adicionalmente, cabe destacar que en tado. En este sentido, es importante el caso de la Argentina los niveles de decir que más allá de la porosidad de violencia se han incrementado en los las fronteras y de las dificultades tanto últimos tiempos, hecho que se refle- para controlar los flujos que las traspa- ja especialmente en un aumento de san, como para aquellos que se mue- los homicidios dolosos, especialmente ven dentro del territorio nacional, la en zonas marginales de áreas urba- corrupción adquiere un rol central. Sin nas como las villas, pero también en la complicidad de funcionarios públi- la aparición de casos que involucran a cos, los facilitadores estructurales del sicarios en plena vía pública. Sin em- crimen organizado, como el emplaza- bargo, el mercado parece estar bien miento geográfico, los vínculos socio- sectorizado, de forma tal que no se culturales desarrollados con los países ven actos de crueldad y violencia ex- vecinos y la debilidad del Estado, no trema, como sí ocurre sobre todo en serían suficientes para el desarrollo de México cuando los carteles se dispu- negocios como el narcotráfico, la trata tan el control territorial y del mercado. de personas y el lavado de dinero. El incremento de la violencia parece obedecer a la necesidad de reforzar la La corrupción, amparada en los al- idea de que quien maneja un territo- tos niveles de impunidad y en la in- rio o un mercado es su dueño. Asimis- capacidad del Estado de sostener el mo, busca desestimar la competencia imperio de la ley, logra que funcione a partir de la proliferación del miedo. el andamiaje necesario para que las organizaciones criminales se asienten En lo que hace al desarrollo específi- y desarrollen sus negocios. En este co de manifestaciones del crimen or- sentido, es importante destacar dos ganizado como el tráfico de drogas y cuestiones: en primer lugar, que la co- la trata de personas, la demanda de rrupción encuentra explicación en una estos servicios es central para su de- sociedad eminentemente individualis- sarrollo. Siempre se hace hincapié en ta, donde no se han podido construir que sin clientes no hay trata, pensando intereses colectivos y el bien común específicamente en la prostitución, ar- no es más que un slogan; en segundo gumento también extensivo al narco- lugar, que la criminalidad organizada tráfico, pues sin adictos no hay drogas. necesita de la complicidad del Estado Vale entonces pensar si la prohibición para “blanquear” los activos generados de la producción y comercialización en sus actividades ilícitas. Sin la posibi- de estupefacientes no fomenta el ne- lidad de blanquear el dinero obtenido, gocio del crimen organizado, más de las actividades dejan de tener sentido, lo que lo desalienta. Está claro que el
Carolina Sampó 284 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD camino no es fácil y que no es lo mis- siendo el talón de Aquiles del crimen mo legalizar el consumo de marihuana organizado, ya que ataca directamente que el de cocaína, debido a las impli- su objetivo último: el enriquecimien- cancias de salud pública que pueden to. Así, pues, podría ser muy eficiente tener estas decisiones. Sin embargo, congelar o confiscar las cuentas de los es momento de empezar a desarrollar narcotraficantes y no solo enfrentarlos alternativas al combate directo de los utilizando la violencia por parte del carteles de forma exclusiva, en vistas Estado. Para ello hace falta voluntad de que la guerra contra las drogas ya se política, si no es imposible desman- ha perdido. En este sentido, es necesa- telar las redes de corrupción que son rio atacar el problema también desde cómplices y garantizan el desarrollo otras aristas, buscando reducir los be- del crimen organizado. Como primer neficios obtenidos a través del tráfico paso, es necesario empezar a cons- de sustancias ilegales. truir alternativas para quienes se ven forzados a aceptar tentadoras ofertas Lo mismo sucede en torno a la trata. de trabajo (que luego no lo son), así En lo que hace a la explotación labo- como para los jóvenes que hacen de ral, es necesario reforzar los controles, soldados del narcotráfico, ya que ter- no solo basándose en denuncias de minan siendo los más perjudicados en trabajo esclavo, sino también con- esta ecuación. Es importante entonces trolando las cadenas de producción desarrollar políticas públicas inclusivas local, obligando a los empresarios a que apunten a la socialización y a la cumplir con sus deberes con el Estado contención, con el fin de evitar que y con los trabajadores, que deberían esos jóvenes abandonen el sistema y tener los mismos derechos que cual- rifen su vida por algunas dosis de dro- quier otro; igual que en el caso de las ga y unos pocos pesos. redes de prostitución. Está claro que no es que los funcionarios públicos no sepan de su existencia, sino que deci- Referencias den no intervenir porque reciben ré- ditos de la actividad. De esta forma, es Alda Mejías, S. (2015). La debilidad necesario desarrollar políticas de Esta- del imperio de la ley en América do que apunten a hacer desaparecen Latina: un factor para entender la la prostitución como negocio ilegal y implantación del crimen organiza- busquen controlar su existencia, para do. Revista Española de Ciencia Po- así cuidar a los trabajadores y otorgar- lítica, (37), 63-88. les los mismos beneficios que reporta Bartolomé, M. (mayo, 2013). Inse- cualquier otra actividad. guridad y criminalidad en la Ar- gentina. La presencia de cárteles Finalmente, es necesario reforzar los regionales del narcotráfico. Se- controles ya existentes en torno al la- gundo Encuentro de las Ciencias vado de activos, puesto que termina Humanas y Tecnológicas para la
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62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD*
Sulthon Sjahril Sabaruddin** & División de Estudios Internacionales Centro de Investigación y Docencia Económicas***
* This research was developed with the support of the Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Secretaría de Relaciones Exteriores (AMEXCID SRE) for the Special Program - Visiting Professor 2015 Scholarships. This paper represents the opinion of the author, and is the product of professional research. It is not meant to represent the position or opinion of the Ministry of Foreign Affairs for the Republic of Indonesia. Any errors are the fault of the author. ** Diplomatic Official (Charge d’Affaires), Embassy of the Republic of Indonesia in Sana’a. Doctorate in Economics, Universitas Indonesia.
Revista Dr. Sabaruddin actually works in the Center for Policy Analysis and Development on American and European Regions - Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Indonesia in Jalan Taman Pejambon No. 6, Jakarta. E-mail: [email protected]. The author thanks Jorge A. Schiavon Uriegas, Lorena Ruano Gómez, 12 (2), 287-323. DOI: Mariana Magaldi de Sousa, Carlos Antonio Heredia Zubieta, and Federico Alejandro Cortés Cortés for their valuable comments in this paper and supporting the author for the visiting professor program at the Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). The author also thanks Mr. Leonard Felix Hutabarat, the Director of the Center for Policy Analysis and Development on American and European Region, Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Indonesia (Pusat P2K2 Amerop Kemlu RI) and H.E. Yusra Khan, Ambassador of the Republic of Indonesia accredited to Mexico, Belize, Salvador, Guatemala and Honduras for supporting him to participate in this visiting professor program. Finally, the author thanks Juan José Ramirez Bonilla (El Colegio de Mexico) and Omar Martínez Legorreta (El Colegio Mexiquense) for sharing their views on the Indonesia-Mexico diplomatic relations in the interview session. *** Carretera México-Toluca 3655 Col., Lomas de Santa Fe 01210, México, D . F. de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad , http://dx.doi.org/10.18359/ries.2301 20 de septiembre de 2016 Recibido: 20 de septiembre de 2016 Evaluado: 27 de septiembre de 2017 Aceptado: 28 de enero Artículo de Investigación Internacionales. Centro de Estudios S. y División Referencia: Sabaruddin, (2017). 62 years of Indonesia- de Investigación y Docencia Económicas. Mexico diplomatic relations: some reflections and ways forward. 288 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Abstract
The paper attempts to discuss the Indonesia-Mexico diplomatic relations over the last 62 years (1953-2015). The paper shows that during the Soekarno admi- nistration, Indonesia and Mexico enjoyed the peak momentum of their bilateral political relations. The bilateral relations deteriorated during the Soeharto regi- me, despite some re-invigoration to strengthen economic relations was visible in the later period. In the post-Soeharto regime, the bilateral relations have stren- gthened, particularly in the economic sphere. The paper points out that there is plenty space that both countries could seize to strengthen the bilateral relations. But to achieve this goal, both countries need to have strong political willing- ness, work hard, and address the inherent matters and issues in innovative and creative manners. In the economic sphere, both states need to find resourceful ways on how to evolve from being a competing partner to become an emerging collaborative partner. To support the Indonesian economic diplomacy programs, Indonesia should also need to strengthen the socio-cultural and political coope- ration. The paper holds that achieving a so-called ‘comprehensive partnership’ as agreed by both Head of State in the Joint Statement 2013 seems to be a visible goal to be achieved in the near future.
Keywords: Economic diplomacy, diplomatic relations, Indonesia, Mexico, com- prehensive partnership.
62 AÑOS DE RELACIONES DIPLOMÁTICAS ENTRE INDONESIA Y MÉXICO: ALGUNAS REFLEXIONES Y CAMINOS A SEGUIR
Resumen
El artículo discute las relaciones diplomáticas entre Indonesia y México durante los últimos 62 años (1953-2015). Muestra que durante la administración Soekar- no, Indonesia y México disfrutaron del punto más alto en sus relaciones políticas bilaterales. Éstas se deterioraron durante el régimen de Soeharto, a pesar de alguna revitalización para fortalecer las relaciones económicas que fue visible en su periodo tardío. En la etapa posterior al régimen Soeharto, las relaciones bila- terales se han fortalecido, sobre todo en la esfera económica. El artículo señala que hay mucho espacio el cual ambos países podrían aprovechar para fortalecer las relaciones bilaterales. Pero, para alcanzar esta meta, ambos países necesitan tener una fuerte disposición política, trabajar duro y afrontar los temas y pro- blemas inherentes de maneras innovadoras y creativas. En la esfera económi- ca, ambos estados necesitan encontrar maneras recursivas para evolucionar de ser socios competidores a convertirse en socios colaboradores emergentes. Para
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 289 apoyar los programas diplomáticos y económicos de Indonesia, ésta también necesita fortalecer la cooperación sociocultural y política. El artículo sostiene que alcanzar una llamada “cooperación plena”, como fue acordado por ambos jefes de estado en la Declaración Conjunta de 2013, parece ser una meta visible de lograr en el futuro cercano.
Palabras clave: diplomacia económica, relaciones diplomáticas, Indonesia, Mé- xico, cooperación plena.
62 ANOS DE RELAÇÕES DIPLOMÁTICAS ENTRE A INDONÉSIA E O MÉXICO: ALGUMAS REFLEXÕES E CAMINHOS A SEREM SEGUIDOS
Resumo
O artigo discute as relações diplomáticas entre a Indonésia e o México durante os últimos 62 anos (1953-2015). Mostra que durante a administração Soekarno, Indonésia e o México disfrutaram do ponto mais alto nas suas relações políticas bilaterais. As quais se deterioraram durante o regime de Soeharto apesar de al- guma revitalização para fortalecer as relações econômicas que foi visível no seu período tardio. Na etapa posterior ao régime Soeharto, as relaciones bilaterais se fortaleceram, sobre tudo na esfera econômica. O artigo aponta que existe muito espaço no qual ambos países poderiam aproveitar para fortalecer as re- lações bilaterais. Mas para alcançar esta meta os dois países necessitam ter uma forte disposição política, trabalhar fortemente e enfrentar os temas e problemas inerentes de forma inovadoras e criativas. Na esfera econômica, ambos estados necessitam encontrar maneiras recursivas para evolucionar de ser sócios com- petitivos a transformasse em sócios colaboradores emergentes. Para apoiar os programas diplomáticos e econômicos da Indonésia o mesmo também necessita fortalecer a cooperação sociocultural e política. O artigo afirma que para alcan- çar a chamada “cooperação plena”, como foi estipulado por ambos chefes de estado na Declaracao Conjunta de 2013, parece ser uma meta visível de conse- guir no futuro próximo.
Palavras-chave: diplomacia econômica, relações diplomáticas, Indonésia, Mé- xico, cooperação plena.
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 290 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Background back to the 18th century, when Spain ruled both the Philippines and Mexico Mexico is one of Indonesia’s old friends (Anjaiah, 2008). Certain places in In- in Latin America. It is the second oldest donesia, from Sulawesi to Flores, had Indonesian friend in the Latin Ameri- contacts with the Spanish colonial re- can region, just after Brazil. Formally, gime. Indonesia exported cinnamon the diplomatic relations between Indo- to Mexico; meanwhile, Mexico intro- nesia and Mexico started on 6th April duced vanilla to Indonesia. All of these 1953, after both states signed the Joint commodities were sent through Chi- Declaration on Opening Diplomatic nese ships sailing from the Philippines Relations (Ministry of Foreign Affairs of via Indonesia and China, and finally the Republic of Indonesia. 2013). Pri- to Mexico. Further, in 1930, a Mexi- or to the diplomatic establishment in can citizen, Mr. Miguel Covarrubias, 1953, during the Presidency of Adolfo visited Indonesia for the first time and Ruiz Cortinez, in 1952, Dr. Josue de came back in 1933 supported by the Benito López which was the senior ad- Guggenheim Institute to conduct a re- visor at the Mexican Ministry of Trade search about Bali (Library of Congress, had already came up with the idea to 2011). He lived in Bali during the open up a commercial relation and Netherlands East Indies regime and establish diplomatic relations with In- spoke Melayu with Balinese accent. donesia (Pramudyo, 2004). However, it was in early 1953 that Dr. López fi- nally communicate the idea about the During his stay in Bali, he made manu- opening up diplomatic relation with scripts, cartoons, a film1, and pictures Mexico to the Indonesian official, Dr. about Bali geography, Balinese society, Mukarto Notowidigdo, who was the and life in Bali. He wrote a famous Indonesian ambassador in the U.S. at book in English titled “The Island of that time (Pramudyo, 2004). Before Bali” in 1937 and the second edition the diplomatic relations establishment of his book in 1938 became a best sell- or even before the Indonesian inde- er and was widely published around pendence in 1945, earlier contact of the world, making Bali a famous place. Indonesia-Mexico bilateral relations Another Mexican citizen, the former were noted. Vice-Minister of Agriculture and Head of the Instituto Cultural Mexico – In- First, Ambassador Melba Pria men- donesia (ICMI), Ing. Patiño Navarrette, tioned both countries contact dates also visited Indonesia in 1939 to con-
1 The film was re-made by José Benítez Muro. Miguel Covarrubias stay in Bali produced an important book on the Balinese culture, “The Island of Bali” and he also shot images in 16mm, but never made the movie. In the 1990s, José Benítez Muro saved the material and put the footage together to give it a structure, finally making the film. The excerpt of the Miguel Covarrubias documentary ‘La Isla de Bali’ filmed in the 1930s is available online at: https://www.youtube.com/watch?v=W9DScGxfabU.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 291 duct a plants and fruits research, par- lands and to uphold the Indonesian ticularly their suitability for cultivation opening of the preamble constitution in Mexico (Pramudyo, 2004). The of 1945, the so-called Undang Undang seeds of palm oil, mango, rambutan, Dasar 1945 (Pramudyo, 2004). jackfruit, and other tropical fruits were brought and cultivated in Mexico. During the Soeharto regime, the bi- lateral relations deteriorated from be- In general, over the years, Indonesia- ing ‘very close friends’ to become just Mexico bilateral relations have been ‘friends’. During this period, Soeharto’s cordial despite certain ups and downs foreign policy priorities were to sup- among others due to the different port national economic development Head of State paradigms and program and enhancing people’s prosperity priorities, and the domestic conditions (Department of Foreign Affairs of the of their respective countries. During Republic of Indonesia, 1971). Thus, the first Indonesian President, Ir. Soek- in accordance to this national interest, arno regime, since the opening of the Mexico was not viewed as an impor- diplomatic relations, Indonesia had a tant partner. This was understandable clear stance and viewed Mexico as a as Mexico was a developing country, a strategic country to have as a partner, donor-recipient country, and the Mex- hub, and bridge in the Latin American ican-made products were uncompeti- region. Soekarno had very cordial rela- tive, for instance, when compared to tions with the Mexican President, Ad- the U.S made products. Nevertheless, olfo López Mateos and in fact, in this from the late 1980s to the mid-1990s, period both states enjoyed the peak of some attention was paid by the Indo- the political relations era in the bilat- nesian government as the Latin Ameri- eral diplomatic relations history. can region was viewed as a potential non-traditional market for Indonesian The closeness of Indonesian relations products and with a market portfolios with the Mexican government and diversification purpose (Sjahril, 2012). several other Latin American coun- On the other hand, Mexico started tries such as Argentina, Uruguay, and to view the Asian Pacific region as a Cuba was in fact a breakthrough of the dynamic one to which the country President Soekarno as part of his for- needed to engage with, particularly for eign policy agenda. Mr. Atmono Suryo, economic cooperation. which used to be assigned at the In- donesian embassy in Mexico in 1955, In the mid-1990s, due to disturbances stated that Indonesia-Mexico bilateral such the Tequila Crisis in 1994 and relations should be viewed as a break- the Asian Financial Crisis in 1997-98, through after the independence of the the bilateral relations slowed down as Republic of Indonesia. As an indepen- both states emphasized on recovering dent state, Indonesia wanted to be free their domestic economic and politi- from any interference of the Nether- cal matters. Starting the mid-2000s, as
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 292 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD the U.S. economy faced a prolonged tinents, due to conventional problems recession and the European region such as distant geoFigureal location, experienced economic crisis followed language barriers, lack of infrastruc- by a prolonged recession, this in fact tures, lack of awareness, the interests became a turning point for countries of local people from both countries, such as Indonesia and Mexico to act and still a relatively low people-to- and find new potential markets to people contact have ultimately caused support economic growth. Indone- the bilateral relations between Indone- sia, despite having a relatively good sia and Mexico to persistently remain economic performance, needed new below their potentials over the years. potential markets to boost exports to If both countries want to achieve and help support the national economic elevate their partnership into a next growth. Meanwhile Mexico, which stage, then both sides essentially need is highly dependent on the U.S. mar- to work hard and at the same time ket performance, was adversely af- should have a strong political willing- fected2 by the global economic crisis; ness to advance on such goals. thus, the country needed to diversify its economic relations by finding new This paper attempts to reflect and dis- potential markets to help strengthen cuss the dynamic of the Indonesia- economic competitiveness and boost Mexico bilateral relations over the last economic growth. 62 years (1953-2015). The discussion covers ups and downs of the Indone- Thus, due to this rationale, during this sia-Mexico diplomatic relations over period the bilateral relations enhanced, the years and the lessons that could be not only in economic relations but learned from the past reflections. The also in many other cooperation areas paper also discusses and explores ways that have risen over the years. In fact, forward to strengthen and elevate the in a joint statement issued in 2013, Indonesia-Mexico relations into a so- both countries agreed to establish a called comprehensive partnership as so-called comprehensive partnership, agreed by both head of states in a joint acknowledging the strategic value of statement 2013. For Indonesia, Mexi- bilateral relations between both coun- co is perceived as an important partner tries (Ministry of Foreign Affairs of the in Latin America as the country ranked Republic of Indonesia. 2013). How- the 14th largest economy in the world ever, to achieve such objectives, there with a total Gross Domestic Product are challenges and lingering classical (GDP) amounting to US$1.283 tril- matters that both states need to ad- lion with a total population of 125.4 dress. It is already a classical matter that million people in 2014 (World Bank, countries from these two different con- 2015). Further, both countries have re-
2 In 2009, Mexico posted a negative economic growth with -4.7 percent.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 293 affirmed their commitment to closely 2015. The discussion splits into five cooperate on common concerns and stages: 1) President Soekarno Regime interests in international fora such as (1945-1967) - The Golden Momen- the United Nations (UN), the Forum tum of the Bilateral Political Relations; for East Asia-Latin America Coopera- 2) President Soeharto Regime - A Si- tion (FEALAC), the Asia Pacific Eco- lence Period in the Indonesia-Mexico nomic Cooperation (APEC), and the Diplomatic Relations, and Some Rein- World Trade Organization (WTO), and vigoration & Disturbances in the Later in groups such as Group 20 (G-20), Period (1967-1998); 3) The Indone- Mexico, Indonesia, South Korea, Tur- sian Transition Period - The Reform, key and Australia (MIKTA), and includ- the Economic Recovery, and the Take- ing Indonesia and the Association of off of the Bilateral Economic Relations Southeast Asian Nations (ASEAN) with (1998-2004); 4) President Yudhoyono the Pacific Alliance as well. Regime - The Global Economic Reces- sion and the Momentum Towards the Considering its economic potentialities Re-strengthening of Economic Rela- and potential common concerns and tions (2004-2014); and 5) The Jokowi interests that could closely cooperate in Presidency and the Implications and quite a diverse international fora, then Ways Forwards of the Indonesia-Mexi- the potential to elevate the partnership co Bilateral Relations (2014-now). into a new stage is somewhat a realis- tic goal that could be achieved in the future. Few scholarly research papers President Soekarno Regime have been done so far on Indonesia- (1945-1967) – The Golden Mexico relations. This paper offers a Momentum of the Bilateral study to enrich economics and interna- Political Relations tional relations studies particularly on Indonesia-Mexico relations literatures. During the first stage of the Indonesia- The study is also meant to provide some Mexico bilateral relations (1945-1967), policy-making recommendations, par- Indonesian first President Soekarno vi- ticularly the appropriate economic di- sited Mexico three times (1959, 1960, plomacy measures to strengthen and and 1961) as part of his official jour- elevate the Indonesia-Mexico relations ney to the Latin American region. and into a new higher stage. he did have a very close relationship with Mexican President, Adolfo Ló- pez Mateos. In return, López Mateos Indonesia-Mexico Diplomatic also paid an official visit to Indonesia Relations: a discussion in 1962. Soekarno and López Mateos close relations marked the golden mo- In this section, the paper discusses the mentum of the bilateral political rela- dynamics of Indonesia-Mexico diplo- tions. In Mexico, when people were matic relations for the period 1953- asked about Indonesia, many would
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 294 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD mention Soekarno, and he was well the Asian African Conference 1955 in known for his statement “Go to hell Bandung, Indonesia had an objective with your aids” to the U.S. government. to make breakthrough among others Strengthening diplomatic relations with by further opening diplomatic relations the Latin American counterparts was with the Latin American states3. This Soekarno’s initiative and it was in ac- was a major step as during this period cordance to the Indonesian foreign po- the period of the decolonization era licy agenda, the so-called “Politik Luar and independent struggle took place. Negeri Mercusuar” or “Lighthouse Fo- reign Policy” (Department of Foreign Indonesia had a clear stance that Affairs of the Republic of Indonesia, Mexico was a strategic country to 1971). Indonesian foreign policy main have as a partner, hub, and bridge focus during the Soekarno regime was in the Latin American region. Among the recognition of Indonesia as a sove- the Latin American states, Mexico reign and independent country and the was the most important partner for fight for anti-imperialism in all of its ma- Indonesia in the region. This could nifestations. During the Cold War era, be seen from the Indonesian Embas- Indonesia was not allied to any power sies Classification4 in which the Indo- blocs (United States vs. Soviet Union), nesian embassy in Mexico City was but instead was one of the founding ranked I.B, well-above Indonesian countries to establish a Non-Aligned embassies in other Latin American Movement (NAM) back in 1961. countries, specifically, Buenos Aires, La Habana, and Rio de Janeiro which To show Indonesian foreign policy were all ranked I.C. In fact, during spirits against any forms of imperia- this period, the Indonesian embassy lism and colonialism, Indonesia held in Mexico City was comparable to the the Asian African Conference 1955 in Indonesian embassies based in Brus- Bandung, gathering many leaders from sels, Rome, or Ottawa (Department Asian and African states, most of which of Foreign Affairs of the Republic of were newly independent states (Asian Indonesia, 1971). On 10th April 1961, African Conference Commemoration Indonesia had its first Indonesian am- 2015 Committee, 2015). Apart from bassador to Mexico, Teuku Ismael strengthening Indonesian relations Mohammad Thayeb which made with Asian and African countries, since now the Embassy of the Republic of
3 Indonesia did invite Mexico to become a member of the NAM; however, Mexico, which was the pioneer for third world countries, finally became an observer of NAM, despite supporting the goals of this movement known as Dasasila Bandung. In turn, Mexico also pioneered the North-South High Level Conference in Cancun. 4 During the Soekarno Regime, the Indonesian Embassy Classification was divided into three categories: I.A. (The biggest and most important post), I.B. (The mid-level post), and I.C. (The low priorities post).
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Indonesia in Mexico City to become through the Indonesian Central Trading a “fully-fledged embassy”5. Company (CTC) and the Dr. Josue De Benito Company (Pramudyo, 2004). For In the economic sphere, formally the Indonesia, the opening of trade coope- bilateral trade relations started in 1962 ration was important as Indonesia could after signing the Indonesia-Mexico Trade perform commercial relations with the Agreement (1961) and a year later, with Latin American states without having to the Revised Protocol on the Trade Agre- pass/transit via the United States. This ement (1962). But during the Soekarno trade cooperation was in accordance to regime, the bilateral trade relation was the Indonesian “Lighthouse Foreign Po- limited. Indonesia had a strong and cor- licy” agenda and a manifestation of an dial political relation with Mexico, but independent and active foreign policy. this cordial relation was not followed The objectives were also to strengthen by the strengthening of the economic relations among developing nations (or relations. In the late 1950s, although South-South Cooperation). there was no official trade data record, Pramudyo (2004) described that during In the socio-cultural cooperation, In- those periods Indonesian main export donesia officially inaugurated two ele- commodities were mostly limited to na- mentary schools, the Escuela República tural rubber and pepper. In 1962, the de Indonesia in Tacuba, Mexico City total trade amounted US$1.76 million and the Indonesia-Mexico Cultural and all of this trade relation consisted Center (ICMI) which was first led by the only on the Indonesian export, as im- Mexican Vice-Minister of Agriculture, ports from Mexico were none. Ing. Patiño Navarrette in 1959. In re- turn, Mexico officially inaugurated the The first noted trade exchange was bac- ‘Sekolah Dasar Republik Mexico’ at Ke- ked in 1955, in which Indonesian dele- bayoran Baru, Jakarta (1962). Further, gations visited Mexico City and explored in 1967, the Embassy of the Republic of for trade visiting several Mexican com- Indonesia in Mexico City and the Centro panies, particularly textile and skin-ma- Estudio Oriental, Faculty of Philosophy de product companies. The visit resulted and Languages, Universidad Nacional in an agreement to open trade exchange Autonoma de Mexico (UNAM) signed between natural rubber from Indone- an educational cooperation in teaching sia and textile products from Mexico Indonesian language6. This showed
5 Meanwhile the first Mexican ambassador to Indonesia, Brigadier General Albarrán Lopez, was appointed in October 1962. 6 Mr. Nana Sutresna Sastradidjaja was the Head of the Cultural and Information Division at the Embassy of the Republic of Indonesia in Mexico City. Mr. Bannoedojo Pakoeningrat, local staff at the Indonesian embassy, was assigned to become the lndonesian language teacher. The UNAM students who attended the Bahasa Indonesia class reached to 23 students from different faculties. Nonetheless, it stopped operating in 1973 as more UNAM students preferred to learn Japanese language as it was deemed to be more useful/ beneficial as a result of stronger Mexico-Japan relations.
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 296 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD both countries had strong solidarities deteriorated. It was not only visible and political will to enhance the image from the extreme decline in trade vo- and the awareness about both states lume, but also in the Mexican foreign and also the strengthening in all areas policy towards Indonesia itself. Mexi- of cooperation. co was very precautious in engaging relations in all fields of cooperation. In 1964, Bank Indonesia opened a Despite the fact that Mexican foreign representative office led by Mr. Mul- policy was anti-imperialism (or anti- yoto Djojomartono and assisted by colonization), and a free and active Mr. Munarwi and Mrs. Emmy Tari- foreign policy (the Estrade Doctrine), ma. Further, a branch of Central Tra- in certain circumstances that stance ding Corporation (CTC) was opened did not show up7 (table 1). and led by Dr. Kho Liong Bing. But, due to the misunderstandings, these President Soeharto Regime representative offices were closed (1967-1998) – A Silence Period of within less than a year. Thus, since the Indonesia-Mexico Diplomatic then until 1966, the bilateral tra- Relations, and Some Reinvigoration de relations dramatically declined & Disturbances in the Later Period (the official trade volume was zero) due to the economic and political The Silence Period of the Indonesia- situation in Indonesia (Pramudyo, Mexico Diplomatic Relations (1967- 2004). And, only in 1967, both cou- 1988) ntries posted trade relations figures amounted US$134,803. During the During the earlier period of the Presi- Gustavo Díaz Ordaz administration, dent Soeharto regime (1967-1988), po- Indonesia-Mexico bilateral relations litically speaking, Soeharto did not have
Table 1. Trade Relations between Indonesia and Mexico for the Period 1962-1967 (In Million USD) Year Export Import Total Trade Trade Balance 1962 1.757724 0 1.757724 1.757724 1963 0 0 0 0 1964 0 0 0.421571 0 1965 0 0 0.089480 0 1966 0 0 0.050757 0 1967 0.138907 0.004104 0.143011 0.134803
Source: World Integrated Trade Solution (2015)
7 For instance, Mexican stance on Irian Jaya (East Papua) was in fact abstain, as Netherlands had a stronger bargaining power over Indonesia and was close friend to Mexico. Further, the G-30-S/PKI rebellion became widely known due to the news in Mexico, and the news press asked ‘where is Soekarno?’.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 297 close relationship with the Mexican lea- pro U.S. or Western bloc, but it was an ders due to what Soekarno did in his Indonesian government that was fully presidency. The bilateral relations dete- supported by the people of Indonesia riorated from being ‘very close friends’ which did not want communism in In- to become merely ‘friends’. During this donesia (Pramudyo, 2004). This stance period, there was a clear difference in received a strong appreciation by the terms of the foreign policy of both sta- Mexican government and in accordan- tes, in which Indonesia was positioned ce to the Mexican Estrada Doctrine on as “right of center” and Mexico was “left non-intervention and auto-determina- of center” (Pramudyo, 2004). During tion policies. As a result, Mexico gave a the New Order regime, Soeharto’s fore- clear stance and vote supporting Indo- ign policy priorities were to support the nesia on Irian Jaya issue in the United national economic development agen- Nations held in November 1969. da and enhancing people’s prosperity. There were three main diplomacy pro- In the economic realm, Mexico was grams: to obtain Official Development viewed by the Indonesian government Assistance (ODA); strengthening econo- as a developing country and a donor mic, trade, technical, information, and recipient country; thus, the Indonesian cultural cooperation at bilateral, regio- embassy in Mexico City was classified as nal, and multilateral levels; and to secu- D-3 in the Indonesian Embassies Clas- re and conduct the Act of Free Choice sification8. During the Soeharto regi- (PEPERA) in Irian Jaya (Department of me, in general the Latin American and Foreign Affairs of the Republic of Indo- African states were D-3 embassies as nesia, 1971). Taking into account these they were the developing, debtor, and main diplomacy programs (particularly capital importing nations, and could the economic programs), then, Mexico become competitors with Indonesia in was not viewed as an important part- order to obtain ODAs and capital from ner, as the country would not be able the developed countries such as United to support the Indonesian economic States, Japan, and the Western Euro- development agenda. pean countries, as well as from interna- tional organizations. Several embassies In the political realm, Mexico was ini- in Africa were closed due to financial tially cautious about Indonesia as they reasons and the shift on the Indonesian suspected that the new Indonesian foreign policy paradigm as a result of President, General Soeharto, was a the changing political regime from Pre- pro U.S. military leader (pro-Western sident Soekarno to President Soeharto block). Indonesia did clearly pointed (Department of Foreign Affairs of the out the stance that the country was not Republic of Indonesia, 1971).
8 During the Soeharto Regime, Indonesian Embassy Classification was divided into three categories: D-1. (The biggest and most important post), D-2. (The mid-level post), and D-3. (The low priorities post).
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This shift in foreign policy paradigm did send a trade officials mission led by considered the Latin American and the Minister of Trade, Elisco Mondoza African states as secondary priorities Berrueto and, among others, explored partners due to: first, these countries to export 900 Volkswagen jeep vehicles were categorized as indebted countries; (Safari) to Indonesia (Pramudyo, 2004). second, the Indonesian foreign policy re-orientation to make friends with the During this period, the main obsta- Northern Hemisphere states such as the cles were that bilateral trade relations United States, the Western European needed to go through third coun- nations, and Japan; third, the geoFigu- tries. For instance, Indonesia impor- real distance and the need to do trade ted Mexican cotton from Japan and via third countries, product similarities, the Mexican Volkswagens from West and low product competitiveness (in- Germany. Meanwhile, Mexico bought cluding Mexican-made products) made Indonesian natural rubbers via Amster- the Indonesian government reluctant dam, London, or New York (Pramud- to do business and, for instance, over yo, 2004). As a result, for the case of the years Indonesia-Mexico economic Indonesia, the Indonesian business relationship was more a rivalry than a groups were reluctant to buy Mexican complementary partnership. industrial products as it was expensive and it was more convenient and com- But despite a more formal political re- petitive to buy from the conventional lation and the lack of political will from trading partners such as Japan and the the Indonesian administration, the bila- United States. Since then, there were teral trade relation did show significant strong perceptions among business increase during this period. In 1968, groups from both countries according the bilateral trade volume was only to which, due to the long geoFigureal US$1.401,446 and in 1988 reached to distance, even a ‘direct trading’ would US$27.9 million (World Integrated Trade not be beneficial for both countries. Solution, 2015). This was due to efforts made by the Mexican side to find new Apart from trade cooperation, there potential markets including Indonesia to was also technical cooperation, and export the primary and manufacturing the first visible technological coopera- products for the purpose of reducing tra- tion was between PT. Krakatau Steel de dependence with the United States and HYLSA SA, a steel manufacturer in in the late 1970s. For instance, Mexico Monterrey, Mexico9. Other technical
9 PT. Krakatau sent 200 labors for training in HYLSA steel manufacturer in Puebla and Monterrery and HYLSA SA sent 85 employees to help develop the PT. Krakatau Steel project, in which the company bought patents and built 4 steel manufacturers in Cilegon using the vapor energy from HYLSA SA which started to operate in 1982. This successful technical cooperation project made Dr. Ing. Raúl Quintero Flores, Technical Drector HYLSA SA become an Honorary Consulate for the Republic of Indonesia in Monterrery in 1990.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 299 cooperation initiatives were: the Mexi- media, and the Escuela de la Republi- can support for the Indonesian gene- ca de Indonesia. ICMI also opened a ral election in which Mexico supplied branch in Guadalajara and Ing. Jesus 3600 Volkswagen Safari jeep vehicles Gonzalez Gortazar, Honorary Consul in CKD form for assembling in Jakarta for the Philippines in Guadalajara, (1977); 7 Indonesian trainees were was chosen to be the Head of ICMI10. sent for training at Centro Internacio- Further, other initiatives made were nal de Mejoramiento de Maíz y Trigo back in 1973; the former Indonesian (CIMMYT) to learn to cultivate corn and ambassador to Mexico, Mr. Hidayat wheat, and processing methanol into Mukmin wrote several books and one combustion (1984-1985). of them was titled “kerikil-kerikil tajam di Amerika Latin” (the sharp pebble In the socio-cultural realm, as part of gravel in Latin America) which was the Indonesian diplomacy agenda, the sold in Indonesia to enhance aware- Indonesian government made efforts ness about Latin America. In the late to strengthen cultural cooperation 1970s, a sister city agreement (ciudad including strengthening the Instituto hermanas) was signed between Tux- Cultural México – Indonesia (ICMI), pan, Jalisco State and Ende in Flores strengthening relations with the press (Pramudyo, 2004).
Figure 1. Trade Relations between Indonesia and Mexico for the Period 1968-1988 (in Million USD) Source: World Integrated Trade Solution (2015).
10 ICMI in Mexico City was headed by Eva Samano de Lopez Mateos, the wife of ex-President Adolfo Lopez Mateos.
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There were also exchange visits of a the Mexican President Ernesto Zedi- number of government officials and llo Ponce during the AELM III within private sectors. For instance, in the late the APEC framework, Osaka, Japan. In 1970s, the Indonesian parliamentary November 1997, President Soeharto delegations led by vice-chair of the also stopped by in Cancun in his way Indonesian People’s Representative to Canada for the APEC meeting. Council, Mr. Mashuri, visited Mexico and, among others, went to Cancun For the Mexican side, in November and visited the Mexican Parliament, 1994 the Mexican President, Lic. Car- and both parties signed for inter-par- los Salinas de Gortari11 visited Indo- liamentary cooperation. Also, another nesia to attend the APEC meeting in visible solidarities support were the Bogor and in 1995 Mexico became a Indonesian assistance to support the member of APEC. This member ad- Mexican government in the 1985 mission helped to further strengthen Mexico City earthquake. the bilateral and regional relations. Since 1994, Mexico showed strong Indonesia-Mexico Diplomatic interest to engage more with Asian Relations: Some Reinvigoration and counterparts as it was viewed that the Disturbances (1989-1998) region had significant and dynamic economic growth. During the later period of the Soeharto administration (1989-1988), a stron- In the economic realm, entering the ger bilateral relations, particularly the late 1980s and after the Cold War en- economic ones, were visible in this ded, economic diplomacy for the pur- period. Both heads of state paid offi- pose of enhancing prosperity received cial visits. Soeharto paid an official visit high attention and became a priority to Mexico in 1991 as part of his jour- agenda for many countries around the ney for attending the High Level Con- world including Indonesia and Mexi- ference G-15 in Caracas, Venezuela co (Woolcock, 2011). The Indonesian (1991). Soeharto met the Mexican government started to pay attention President, Lic. Carlos Salinas de Gor- and viewed the Latin American region tari and discussed ways to strengthen as a potential market (non-traditional bilateral relations. Further, in October market) for exporting the Indonesian 1995, Soeharto visited Cancun du- products and market portofolios diver- ring Soeharto’s journey to Cartage- sification purpose. On the other hand, na, Colombia, to lead the Indonesian Mexico started to view the Asian Paci- delegations for the 11th Non-Aligned fic region as a dynamic region in which Movement High Level Conference. In the country needed to engage particu- November 1995, Soeharto also met larly for economic cooperation.
11 The elected President Ernesto Zedillo Ponce also visited Indonesia.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 301
For the trade relations, during the pe- clined from US$254 million (1998) to riod 1989-1998, despite some distur- US$203 million (1999). As a result of bances such as the Mexican Crisis in the Indonesian financial crisis, many of 1994 and the Indonesian financial cri- the activities including socio-cultural sis in 1997-98, both countries were still activities12 and the exchange of visits able to manage a relatively significant by the government officials and private trade volume increase from US$77.38 sectors declined. Further, in July 1998 billion (1989) to US$254.86 billion the ITPC office in Mexico City was also (1998). During this period, the num- closed down (Pramudyo, 2004). ber of government and business offi- cials’ visit increased and, to support The Indonesian Transition the bilateral trade relations, in Decem- Period - The Reform, the Economic ber 1992 the Indonesian Trade Promo- Recovery and the Take-off of the tion Center (ITPC) started to operate in Bilateral Economic Relations Mexico City. Besides, technical coope- (1998-2004) ration was also visible under the fra- mework of South-South cooperation. In the political sphere, Indonesian President visited Mexico in 2000 and In the late 1994, Peso currency was 2002. In April 2000, the Indonesian devaluated against US Dollars and President, Abdurrahman Wahid, visi- Mexico experienced the worst eco- ted Cancun for a work visit and met nomic crisis since 1987. This tequila the Mexican President Ernesto Zedillo crisis spread to many regions around Ponce de Leon. His visit was part of his the globe including Latin America, journey to the High Level Conference Asia, and Europe. The Mexican crisis on Non-Aligned Movement in La Ha- in 1994 did slightly slowdown the In- bana, Cuba. And in October 2002, donesia-Mexico trade relations, from President Megawati visited Los Cabos US$185 million (1994) to US$180 mi- to attend the APEC Summit. During llion (1995). In spite of it, in the subse- the sidelines, Megawati met the Mexi- quent years, the trade increased until can President, Vicente Fox Quesada. the 1997-98 Asian financial and eco- During the period 1998-1999, with a nomic crisis that among others struck political turmoil situation in Indonesia, Indonesia and significantly impacted people in Mexico were informed on the Indonesian economy, including the democracy process in Indonesia the Indonesia-Mexico economic rela- and the independence of Timor Leste. tions. The bilateral trade relations de- This was a challenging period for the
12 Regarding socio-cultural activities, despite a significant decline of activities, since 1998 there were Indonesian missionaries coming to Mexico for missionaries purposes. Also, in September 1997, a lecturer from Universitas Indonesia, Evi Yuliana Siregar, taught Bahasa Indonesia in the Center for Asian and African Studies, El Colegio de Mexico (El Colmex). As of November 2014, Mrs. Evi was also appointed as the Head of the Indonesian Diaspora in Mexico.
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Indonesian government to address and third biggest cement company in the re-clarified the Mexican views on the world, bought 25.53% of the PT. Se- Indonesian current political situation. men Gresik shares for US$290 million During this period, the first Bilateral (Pranasidhi & Silaen, 2006). In Decem- Consultation Forum (BCF) was held in ber 2003, there was also an agreement Denpasar, Bali on 11th April 2003. The to import gas from the field located in BCF is an important forum to discuss Tangguh, Papua, with a deal valued in cooperation in all areas such as Politi- US$24 billion for 20 years of contract. cal and Economic cooperation. In the socio-cultural field, in May In the economic sphere, trade relations 2003, the Embassy of the Republic declined in the early transition period. of Indonesia in Mexico City establis- In 1998, the bilateral trade volume hed ‘Casa de la Cultura LOKA BUDA- reached US$254 million to US$203 YA’ to facilitate socio-cultural activities million in 1999. And in the following in Mexico (Pramudyo, 2004). There years, bilateral trade relations showed were also initiatives such as the esta- a slightly increasing trend with certain blishment of the Asociación Cultural fluctuations. In 2000, the bilateral tra- Indonesia-Mexico (21st April 2001) to de volume amounted US$273 million reunite former Mexican Darmasiswa and rose to US$309 million in 2004. scholarship holders in order to sup- Also, over the years the number of ex- port the Indonesian cultural activities change visits by both countries started and the Indonesian House supporting to increase and the number of Indone- trade cooperation. In another event, sian workers13 working in Mexico were in December 2004- Indonesia expe- also rising. For the business collabo- rienced a Tsunami in Aceh and the ration, the Mexican Ministry of Trade people of Mexico showed support to and Industry (SECOFI) recorded that as help Indonesia. The Mexican govern- of March 1996, there were 4 Mexican ment sent three big ships full of food, companies14 investing in Indonesia. medicine, relief materials, and doctors Further, in 1998, a Mexican cement to Indonesia to help tsunami victims in company, CEMEX15, which was the Aceh and Nias Island (Anjaiah, 2008).
13 There were many Indonesian workers not registered but who worked at South Korean and Taiwanese companies in the zona maquiladora close to the U.S. border. Further, there is an increasing number of Indonesian ship crews working at the ship cruise operating in the Caribbean route and fish catching ships owned by Taiwan. 14 Two operated in trade sector; one in steel and iron industry; and one in trading food, beverage, and tobacco. 15 But due to the reform and changing political situation in Indonesia, CEMEX faced difficulties as there was a demand by the local people for ‘spin off’ (separation) of the PT. Semen Padang (a subsidiary from PT. Semen Gresik) from PT. Semen Gresik. As CEMEX failed the negotiation with the Indonesia Central Government, finally the case was brought up to international arbitration, International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) in Washington in December 2003.
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President Yudhoyono Regime - the bilateral relations and shared the The Global Economic Recession vision to work together in shaping the and the Momentum towards the global agenda by closely cooperating Re-strengthening of Economic in international fora, such as United Relations (2004-2014) Nations, FEALAC, APEC, G-20, and WTO to closely contribute to global During the Yudhoyono administration, causes of common concerns and inter- this period could be argued as the ests (Ministry of Foreign Affairs of the take-off of the bilateral economic re- Republic of Indonesia, 2013). lations. Indonesia has passed its tran- sition period, the Mexican economy Further, within the political realm, was also relatively stable, and the there are new emerging groups such event of the global economic crisis be- as MIKTA and the Pacific Alliance. came a turning point and an important MIKTA is an informal group formed in momentum to strengthen and elevate 2013 and consists of five major middle the Indonesia-Mexico bilateral rela- power countries: Mexico, Indonesia, tions. Economic diplomacy to enhance South Korea, Turkey, and Australia. prosperity and economic growth were Meanwhile, the Pacific Alliance is a priorities agenda. Thus, during this Latin American trade bloc formed in period the commercial relations were 2012 and consists of four member sta- further accelerated. tes, namely, Mexico, Chile, Peru, and Colombia. In 2015, Indonesia became In the political sphere, the bilateral re- an observer of the Pacific Alliance (Mi- lations were cordial and friendly. Pre- nistry of Foreign Affairs of the Republic sident Yudhoyono paid an official visit of Indonesia, 2015b). Other visible to Mexico in 2008, while the Mexican political cooperation initiative was the President, Enrique Peña Nieto, visited establishment of the Indonesia-Mexico Indonesia in 2013. In 2008, Yudhoyo- Friendship Group at the Parliamentary no paid an official visit to Mexico and level in 2011 by the Mexican Head of met the Mexican President, Felipe Cal- the Foreign Relations Committees to derón Hinojosa. The visit coincided strengthen inter-parliamentary coo- with the 55th anniversary of diplomatic peration between both countries. In relations. In 2012, both leaders also 2013, the Indonesian parliament visi- met during the sidelines of the APEC ted Mexico, which coincided with the Summit in Vladivostok, Russia. In 60th anniversary of diplomatic relations. 2013, Nieto visited Indonesia and met Yudhoyono on the sidelines of the APEC During this period, both countries con- Summit in Bali. During this 60th anni- ducted the Bilateral Consultation Fo- versary of diplomatic relations, both rum (BCF), 2nd BCF (10-12 May 2007, leaders in a joint statement agreed to Mexico City), 3rd BCF (9-10 May 2011, establish a comprehensive partnership Jakarta) and the 4th BCF (2nd August as recognition of the strategic value of 2011, Mexico City). This forum is cru-
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 304 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD cial to help strengthening the bilateral During this period, Indonesia-Mexico relations. One of the current priorities bilateral trade volume increased signi- of Indonesia-Mexico bilateral relations ficantly from US$309 million (2004) is to strengthen economic relations, to US$1.03 billion (2014). The bila- particularly trade and investment. To teral trade reached its peak in 2012 strengthen bilateral trade relations, in with US$1.21 billion. During the last 5 May 2009 Indonesia re-opened the years (2010-2014), Indonesian exports Indonesian Trade Promotion Center to Mexico showed a rising trend with (ITPC) in Mexico City. Further, both cou- an average of 2.65 percent but, howe- ntries have signed many agreements to ver, the Indonesian import from Mexi- strengthen economic, political-security, co has slowed down to 0.31 percent. and socio-cultural cooperation. In 2014, the Indonesian main exports to Mexico were: Vehicles other than In the economic sphere, the U.S. eco- railway or tramway rolling-stock, and nomic recession and the European fi- parts and accessories thereof (US$204 nancial and economic crisis followed million), Electrical machinery and by a prolonged recession caused the equipment and parts thereof (US$86 global economic crisis and this event million), Footwear, gaiters and the like; has led many countries around the parts of such articles (US$83 million), world to proactively find new market Animal or vegetable fats and oils and opportunities in order to boost econo- their cleavage products; prepared edi- mic growth as their traditional trading ble fats; animal or vegetable waxes partners (markets), the U.S. and Wes- (US$63 million), and Rubber and ar- tern European states, experienced pro- ticles thereof (US$62 million). Mean- longed economic recession. The global while Indonesian main imports from economic recession has in fact led Mexico are Electrical machinery and many developing countries, including equipment and parts thereof (US$41 Indonesia and Mexico, to intensively million), Nuclear reactors, boilers, ma- search for and explore new markets. chinery and mechanical appliances; Indonesia aims to strengthen trade re- parts thereof (US$39 million), and Iron lations with potential and untapped and steel (US$19 million) (figure 2). markets such as the Latin American re- gion, the Eastern European region, the Central Asian region, and the African The Jokowi Presidency and the region. For the Indonesia-Latin Ameri- Implication and Ways Forwards can trade relations, despite some tra- of the Indonesia-Mexico Bilateral de volume improvement, the overall Relations (2014-onwards) bilateral trade relations with 33 Latin American states were still small and Joko Widodo (Jokowi) became the In- only accounted for 2.735 percent of donesian President in October 2014. the total Indonesian trade with a total During the Jokowi administration, trade volume of US$8.4 billion (2014). the incumbent Indonesian President
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Figure 2. Trade Relations between Indonesia and Mexico for the Period 1989-2014 (In Million USD) Source: World Integrated Trade Solution (2015). emphasizes to strengthen economic large population (labor surplus), open diplomacy as its foreign policy priori- economy, a democratic country, and ties (Nurhayat, 2014). The Indonesian a fast-growing emerging country. With diplomats are expected to become the these potential assets and together salesman abroad and expected to be with a cordial and friendly relations, able to boost export and bring foreign then, the opportunity to elevate the direct investment as much as possible partnerships from just merely friend in order to support boosting the eco- into a comprehensive partnership (as nomic growth. Currently, Indonesia agreed by both Heads of State in the views Mexico as a potential and impor- Joint Statement 2013) seems to be fea- tant partner in Latin America. Mexico sible. But to achieve this visible target, is the second largest economy in Latin both countries need to work hard and America. In 2014, the country ranked address the inherent matters and issues 14th largest economy in the world with in an innovative and creative manner. a total Gross Domestic Product (GDP) amounted US$1.283 trillion with a to- Both countries may have learned from tal population of 125.4 million people their past economic crises experien- (World Bank, 2015). This very rough ces in the mid and late 1990s, and the glance of economic potentialities prolonged economic recession in the clearly shows a tremendous market in U.S. and Western European region - which Indonesia should further proac- their traditional markets- have pushed tively engage in. Mexico also views both countries to actively search for Indonesia as a strategic partner in the new potential markets. Nevertheless, Southeast Asian region with its eco- the recovery of the U.S. economy in nomic potentialities, among others its recent years may lead them to re-think
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 306 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD the situation and has become a cha- 1998-2013, the trade pattern of the llenge for both countries: the willing- bilateral relation was more as substi- ness and seriousness of both countries tutes rather than complementary part- to further deepen the bilateral econo- ners, but with some improvement. In mic relation. For instance, Prof. Juan 1998, the TCI was 36.5 points and in José Ramirez Bonilla (2015) explained 2013 was 40.79 points. Further, based that the current Mexican foreign policy on the TII data over the given period, priority is to strengthen the bilateral re- the TII has in fact declined from 22.31 lations with the United States, followed points in 1999 to only 19.61 points in by the European Union and the Asian 2013 meaning that over the years the region. Mexico still relies significantly bilateral relation is getting less inten- on its economic relations with the U.S. se. This demonstrated that the efforts and with weak linkages to the Asia made by both sides to strengthening Pacific counterparts. In Asia, China is were not enough to intensify the bi- viewed as the most important com- lateral trade relations despite the fact mercial partner for Mexico, meanwhi- that the trade volume increased over le Japan and South Korea are viewed the last several years. as an important financial partner. Fur- ther, the Southeast Asian region is still It is already a classical matter that cou- considered as a secondary priority re- ntries from these two different regions gion within the Asian continent. due to conventional problems such long distance, language barriers, poor In 2004, Mexican-United States trade infrastructures, lack of interests by lo- relations amounted US$266.6 billion cal people from both regions, and low and 10 years later, the trade volume people-to-people contact have ulti- reached US$534.5 billion. Mexico’s mately caused the trade between In- main trading partner is the United donesia and Mexico to be below their States (80.3 percent of total exports potentialities over the years. Further, and 49 percent of imports). Meanwhi- for Indonesia, over the years Indone- le China, the second biggest trading sian foreign policy in Latin America is partner, accounted 1.5 percent of to- viewed more as an alternative market tal exports (behind Canada and Spain) that Indonesia needs to engage in or- and 16.6 percent of imports, far ahead der to diversify its exports and market of South Korea (3.4 percent), Japan portfolios. Although attempts have (4.4 percent), and Germany (3.4 per- been made to reinvigorate and enhan- cent) (HSBC, 2015). Further, looking ce the economic cooperation at the from trade indicators such as the Tra- regional and bilateral level within the de Intensity Index (TII) and the Trade recent periods, nonetheless, at least Complementarity Index (TCI), it can until 2014, Indonesian bilateral trade be seen that the bilateral trade rela- with its partners in the South Ameri- tion evidences some concerns despite can, Caribbean, Central American, some improvement. During the period and North American (except U.S. and
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Canada) regions shows a relatively low US$1.038 billion making the biggest trade volume. As an illustration, in trading volume among Central Ameri- 2014 Indonesia’s trading relations in can countries but however very lagged Latin America was only 2.735 percent behind the North American countries, of the total Indonesian trade and in the United States of America (US$24.7 fact this figure is the highest in the In- billion) and Canada (US$2.6 billion). donesia-Latin American trade history. Among the Latin American countries, Mexico ranked third just behind Bra- Within the Ministry of Foreign Affairs zil (US$4.05 billion) and Argentina of the Republic of Indonesia (Kemlu), (US$1.7 billion). The current Indone- Mexico is handled within the Direc- sia-Mexico bilateral trade relations are torate of North and Central Ame- still below their potential and more rican Affairs. In 2014, Indonesian efforts could be made to strengthen trading volume with Mexico amounted bilateral trade volume (figures 3 & 4).
TRADE COMPLEMENTARITY INDEX 46 IDN-MEX 1998-2013 44
42
40
38
36
34
32 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Figure 3. Trade Complementarity Index between Indonesia and Mexico for the Period 1998-2013 Source: World Integrated Trade Solution (2015).
Trade Intensity Index 30 IDN-MEX 1998-2013 25
20
15
10
5
0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Figure 4. Trade Intensity Index between Indonesia and Mexico for the Period 1998-2013 Source: World Integrated Trade Solution (2015).
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Given those facts, both countries must mation Technology), pharmaceutical find ways to address the matters in order industry, as manufacturer of medium to achieve the ultimate objective of being technology machinery, and entertain- a comprehensive partner rather than ment. In the Maquiladora sector, U- merely a friend. For the economic rela- Flex India (Flex Americas S.A. de C.V) tionship which is the core of the current built state-of-the art manufacturing bilateral relations, both states need to facilities producing high quality packa- find creative ways on how to evolve from ging film in Tamaulipas State (Flex Film rival country (competitor) to become an Ltd, 2015). For Sino-Mexico economic emerging collaborative partnership. relations, historically, due to the simi- larities in the export structures of both Some lessons could be learned, for countries, the bilateral trade relations instance, from the Mexico-People’s have been characterized more as com- Republic of China (PRC) and Mexi- petition than complementarity, with co-India bilateral economic rela- the net balance of payments position tions. From the Mexican political heavily favoring PRC (Ellis, 2009). viewpoints, its relationship with the PRC (and to some extent also India) Over the years, for instance, the Chi- is important to demonstrate its po- nese low-end manufactured goods litical and economic independence like textiles and footwear have been from the United States. In fact, PRC strongly competing with the Mexican considers Mexico16 as one of four labor intensive textiles and footwear countries in Latin America being a and the Mexican products have been strategic partner along with Brazil, losing ground in this competition, not Venezuela, and Argentina (Xinhua only within the Mexican market but English, 2005) (table 2). also in the U.S. market. Further, PRC also exported significantly more so- From the economic viewpoint, Mexi- phisticated products to Mexico such can relations with the two countries as motorcycles, computers, applian- were able to evolve from being com- ces, and cars. Despite such difficulties, petitors to become partners. India- both countries have somewhat suc- Mexico economic relations have been cessfully managed to turn their eco- characterized as more complementary nomic relationships from being rivals over the years. India focuses its position into partnerships involving integrated, in the service sector (particularly Infor- global production chains, with a por-
16 In 2003, PRC upgraded its relationship with Mexico from “all-around cooperative partnership” (quanmian hezuo huoban) to “strategic partnership” reflecting the combination of the political and economic importance that Mexico represents for PRC. In the same year, for big countries such as South Korea, for instance, PRC augmented its status from “cooperative partnership” which was created in 1998 to “all-around cooperative partnership”. This implies that from the PRC’s view, Mexico is a more important partner than South Korea.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 309 -8.23 -0.50 -3.67 Δ (%) 56.08 -43.72 -13.69 -41.79 -10.13 -17.43 -15.27 -81.36 2014/2013 Balance 6078.90 -2441.00 20302.40 13538.10 69628.80 33923.10 11686.40 663412.40 816129.10 8359796.70 -1105176.60 Total 8626.70 4164.80 28424.80 13848.70 35506.90 12245.80 148607.60 1038336.40 2615219.20 1289761.70 24700012.10 2014 155.30 791.90 279.70 Import 4061.20 1273.90 3302.90 39489.40 187462.00 236816.30 1860197.90 8170107.70 Export 861.90 7352.80 24363.60 13693.40 34715.00 11966.10 850874.40 109118.20 755021.30 1052945.40 16529904.40 -635.75 Balance 6088.40 -4824.32 22113.05 29824.63 -46492.63 171483.04 137971.97 315528.38 6659310.43 -1285123.90 Total 8955.50 2668.31 50501.80 23789.63 65711.59 41905.69 165364.22 1561964.70 1203067.96 2849818.52 24822953.41 2013 838.29 Import 1433.55 1652.03 6040.53 27663.06 13696.13 56102.11 623218.16 515792.46 2067471.21 9081821.49 World Integrated Trade Solution (WITS) and Ministry of Trade of the Republic Indonesia (2015). Solution (WITS) and Ministry of Trade Integrated Trade World Source: Export 7521.95 9609.48 1016.28 22838.74 22951.34 35865.16 938746.54 687275.50 151668.10 782347.31 15741131.92 Trade Relations between Indonesia and North and Central American Region Counterparts for the Period 2013-2014 (In Thousand USD) Relations between Indonesia and North Central American Region Counterparts for the Period Trade USA Belize Mexico Canada Panama Country Table 2. Table Honduras Nicaragua Costa Rica Guatemala El Salvador Total 6 7 8 9 5 4 2 1 3 N° 10
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 310 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD tion of the production operations lo- Taking into account the current In- cated in Mexico (Ellis, 2009). The PRC donesian and Mexican foreign policy has made significant investment in the orientations, the current constraints Maquiladora zone. The giant Chinese and opportunities to strengthen the computer manufacturer, Lenovo17, for economic relations, and the lessons instance, established a computer plant learned from Mexican economic re- in Monterrey with investment amou- lations with PRC and India, in the nting US$40 million (2009) and the next sub-section the study attempts to Chinese logistics company Hutchison provide some applied ways-forward Port Holdings have made significant policy recommendations for the In- investment in the Mexican port sector donesian government that hopefully located in Baja California and Vera- could be useful to elevate the current cruz (Hutchison Port Holdings Limited, Indonesia-Mexico diplomatic relations 2015). Further, the Chinese companies into a higher level. such as Huawei, Oppo, Foxconn and ZTE have planned to build commercial stores and factories in Mexico (Ruiz, Towards an Indonesia-Mexico 2014). These companies have beco- Comprehensive Partnership me increasingly important providers of Agreement: Shifting from a Rivalry components and services in the Mexi- Partnership to an Emerging can telecommunications sector. Collaborative Partnership.
But, above all these emerging colla- In accordance to the Kemlu Mis- borative relationship, much of their sion outline, Mexico is classified as a success depends on the U.S. market non-traditional market for Indonesian condition. For instance, the global re- export and an important partner in cession in 2008 have made the Chi- several bilateral, regional, and inter- nese companies such as the Chinese national fora. Specifically, the mission automaker Zhongxing, Geeley18, and of the Indonesian-Mexico diploma- FAW Group19 to withhold their plan- tic relations that need to be achieved ned investment to build auto plants are: to increase Trade, Tourism, and and performing some final-assembly Investment (TTI); to open Indonesian operations in the maquiladora zone, representatives; to increase the signing Mexico (Yan, 2008 & Alvolante, 2008). of bilateral agreements; and to increa-
17 Lenovo Website (2009), “Monterrey será centro tecnológico estratégico en México”, 18 February. Available online: http://www.lenovo.com/news/mx/es/2009/02/18_02_2009.html 18 In fact, Geeley finally established an auto plant in Uruguay in 2012 joint with Nordex, an Uruguayan company. The investment is targeted to penetrate the Brazilian market and the South American market as a whole. 19 Due to the global economic crisis, Grupo Salinas – FAW Group plan to build a joint assembly car plant has been called off (Gao, 2009).
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 311 se people-to-people contact (Marsudi, both countries have common interests 2010). Currently, Indonesia and Mexi- to share in the international fora such co have cordial relations, but transla- as the UN, G-20, FEALAC, MIKTA, APEC, ting these good political relations into and WTO. Therefore, the opportunity good economic relations is a challen- to elevate the bilateral relations into a ge. The paper attempts to provide po- next stage is quite realistic if both cou- licy recommendations in accordance ntries have strong political willingness, to the Kemlu Mission guideline. resolve the inherent problems that im- pede the current bilateral economic Both countries look at themselves as relations, and implement the work in emerging powers with great influen- a rightly guided manner. ce on their own sub-regions; both are secular and democratic countries, In the economic realm, first, Indonesia and with diverse and strong ties in should make use of the Mexican stra- their traditions. Both have somewhat tegic geoFigure position vis-a-vis the similar level of agricultural, industrial, United States. From the commercial and technological development, thus, perspective, the geoFigure proximi- making the trade relations to some ty of Mexico to the U.S. is a power- extent characterized as rivals rather ful competitive advantage for trade, than partners. Nowadays, the bilateral in terms of logistics costs and service talks are mainly oriented to strengthen responsiveness. These advantages are commercial relations, with both na- increased by the signing of the North tions looking to diversify their export American Free Trade Agreement (NAF- portfolios; to attract Foreign Direct In- TA) in 1994, thus, goods produced in vestment (FDI), and to enhance joint Mexico meeting certain criteria could technological developments in strate- enter the U.S. market with virtually no gic and highly complementary areas. fees, and this creates potential oppor- tunities for Indonesia, for instance, to Both sides acknowledge the significant locate certain companies for final-as- economic potentialities of both cou- sembly operations in Mexico. ntries, in which Mexico, on its side, clearly recognizes Indonesia as the lar- Apart from reaping benefits by a virtua- gest economy in the Southeast Asian lly tariff-free exported products to the region with huge commercial oppor- U.S. market, this maquiladora business tunity for Mexican companies, and as could also provide opportunities to a potential gateway to the Southeast acquire new technologies and improve Asian market. On the other hand, In- production processes through partner- donesia views Mexico as a potential ship with the Mexican firms. The Ma- economic partner in the Latin Ame- quiladora sector has not only attracted rican region and could become a ga- the U.S. investors by moving their pro- teway to penetrate the U.S. market and duction operations to Mexico due to the Central American region. Further, cheaper production cost, but also many
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 312 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD other countries such as the PRC, India, very keen to know and explore more South Korea, and European countries about Indonesia, just like the Indone- open their production operations in the sians that have interests to know and maquiladora zone. As a starting point, explore more about Mexico. Therefo- the Indonesian government could send re, the Indonesian government should an assessment team20 to assess the po- make use of this opportunity not only tential cost and benefits from investing through promoting Indonesia with its in the Maquiladora sector. socio-cultural programs but also simul- taneously marketing the internationa- Meanwhile, for the Mexican side, as lly recognized brands of Indonesian a reciprocity, the Mexican entrepre- products. neurs could explore to invest in the suggested sectors, The Masterplan Further, Indonesia must leverage a for Acceleration and Expansion of product’s Indonesian identity to appeal Indonesia’s Economic Development to the Mexican consumers’ growing in- (MP3EI). The MP3EI is an investment terest in foreign goods. In a Business guidance book mainly investing in in- Dialogue, Ambassador Yusra (Ministry frastructures and strategic sectors to of Foreign Affairs of the Republic of ultimately support Indonesian com- Indonesia, 2015a) asserted that qua- petitiveness. The investment would lity and uniqueness are the keys to also be expected to bring ‘know-how’ penetrate the Mexican market, two knowledge and technology. things that are owned by Indonesia. Indonesia has many unique products Second, Indonesia should strengthen of high quality that can potentially its marketing program and market be very well received in Mexico. The intelligence. The Indonesian govern- author identified three potential busi- ment has not effectively identified or nesses to promote Indonesian identity: leveraged Indonesia’s competitive ad- the culinary business, the creative and vantages and the targeted types of pro- the entertainment industry. In the cu- ducts that Mexicans wish to purchase. linary industry, the Indonesian gover- Indonesia should promote and sell nment should creatively find ways to the Indonesian brands to an expan- bring Indonesian business people and ding and increasingly affluent Mexican to find the Mexican entrepreneurs (or middle class that is developing a taste business partners) to open Indonesian for a broad variety of foreign goods. restaurants21 and foodstores in Mexi- The Mexican people are open and co. The restaurants sell the Indonesian
20 Also, the assessment team coud also attempt to identify the potential industries and companies that Indonesian entrepreneurs could fit in the Maquiladora sector. This assessment is important, knowing the fact that the Indonesian entrepreneurs are risk-adverse, and concern about risks of making investment abroad. 21 So far, there is only one Indonesian restaurant in Mexico City.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 313 food, while the Indonesian foodsto- usual’ to a more ‘creative and innova- res sell among others Indonesian spi- tive tourist and business promotion’, ces and processed foods in Mexico. and one way to achieve this is to op- To support the culinary business, the timally use the available creative and Indonesian government needs to ne- entertainment resources. gotiate for tariff dismantlement and ensure all Indonesian food ingredients, In the textile and footwear industries, recipes, spices, and including proces- both countries could also potentially sed foods to be able to smoothly enter be complementary rather than rivals the Mexican market. This trade nego- as long as both states focus on brands, tiation should be done in a reciprocity product uniqueness, and quality. As basis, as the Mexican restaurants22 are discussed above, theoretically and his- also starting to expand their culinary torically, Indonesia-Mexico trade re- businesses in Indonesia. lations are more of substitutes rather than of complementarity, such as the Meanwhile, in the creative and en- exchange of textiles and footwear. tertainment industry, the Indonesian The case may be true if only taking government should approach the into consideration the cost of produc- Mexican television to explore for fea- tion and price of the products, hol- turing Indonesian film and sinetron ding other factors constant. However, (soap operas), joint creative videoga- if the trade focuses on brand image, mes, music, and cartoon (for instance, product uniqueness, and quality, then featuring the Mariachi-Dangdut music bilateral trade relations could still be and the Mariachi-Wayang cartoon). dynamic and even enhanced. For ins- Promoting Indonesia via the creative tance, Indonesia produces shoes from and entertainment industry should be fish skin (precisely skin of snapper and more effective and able to touch all le- tilapia) and this shoe uniquely is wa- vel of societies in Mexico. This creative terproof with a smooth texture, almost and entertainment promotion activi- like snake skin. The more exposed to ties not only help promote awareness water, this shoe gets stronger, because and the positive image about Indo- basically, the fish lives in water (Minis- nesia, but also simultaneously could try of Foreign Affairs of the Republic of help to promote and attract Mexican Indonesia, 2015a). Meanwhile Mexico tourists to visit Indonesia. The Indone- could export its traditional formal and sian government mindset should shift casual guayabera23 shirts with its appea- from ‘tourism & business promotion as ling Mexican product identity and uni-
22 Several Mexican restaurants can be found in Indonesia, such as Amigos Bar & Cantina, Hacienda Bar & Grill, Loco Mama, Chili’s Grill & Bar, and PuertoBello Express (Qraved Journal, 2015). 23 Guayabera is a traditional Latin American garment. Mexico, the Dominican Republic, Puerto Rico, and Cuba (where it is the official dress garment as of 2010) all recognize the guayabera as a form of “national dress” and their political leaders often wear them at public events (Centeno, 2012)
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 314 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD queness, as it suits in hot weather such are open and interested to explore a as in Indonesia with its tropical weather. broad variety of foreign products, this buyer group is still characterized as Third, to smoothen the Indonesian ‘price sensitive’. Meanwhile, for the business activities in Mexico, the In- business group where most of which donesian business people needs to are Small Medium Enterprises (SMEs) a work with local Mexican partners to faster and cheaper transportation link build sales and distribution networks is essentially needed. Over the years, in Mexico. This applies for Indonesian both states are concerned with the vast investors who want to open produc- geoFigure distance and the assumed tion facilities in the Maquiladora zone high transportation cost which ultima- which crucially need Mexican partners tely hindered commercial relations. for its sales and distribution networks. Therefore, given those facts, a direct Further, to facilitate business coope- flight and shipping route should be ur- ration and people-to-people contact, gently needed to address those matters. Indonesia and Mexico should open a The direct transportation link ultima- direct transportation link in the futu- tely reduces transportation cost, thus, re. A codeshare agreement between making both countries’ commodities Garuda Indonesia and Aeromexico cheaper and helping to facilitate busi- in 2013 was an excellent step to be- ness-to-business contact (and people- gin with, but it is not enough. For the to-people interaction as a whole). Sino-Mexican relations, a direct Ae- romexico flight between Tijuana and For the airlines business perspective, Shanghai was opened in April 2008 given the economic potentialities and (Dibble, 2010). These direct transpor- the huge number of population in both tation links have facilitated the flows of countries, then a direct flight should people between the two states. be viable and potentially profitable for the commercial airlines24. Connectivity Indonesia and Mexico have huge po- between Southeast Asian and the Latin pulation, both are emerging countries American region is becoming increa- and with an increasing number of singly important given the rapid growth middle-income groups, thus, making in both markets. So far, the Southeast both states potential for strengthe- Asian – Latin American routes are fulfi- ning commercial relations. This boo- lled by the Gulf and European carriers ming number of middle class groups such as Emirates, Air France, KLM, Eti- are characterized with ‘price and cost had, and Qatar Airways (CAPA Center sensitive’ groups. For instance, despi- for Aviation, 2013). The Southeast Asian te the Mexican middle-income class and Latin American carriers could offer
24 So far, Singapore Airlines is currently the only Southeast Asian carrier serving the Latin American region. Singapore Airlines operates a direct flight to Sao Paulo via Barcelona.
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 315 quicker and cheaper flights by opening ges in Mexico. Universidad Nacional a direct flight. This could be done uni- Autónoma de México (UNAM) argua- laterally by the airline carriers such as bly was the first Latin American uni- Singapore Airlines or by building close versity to establish Centro de Estudios partnerships with airlines counterparts China-México (Cechimex) dedicated such as the Garuda-Aeromexico codes- to China studies (Ellis, 2009). From the hare agreement25. Sino-Mexican relations experiences, Indonesia could also establish a similar Further, as suggested by Pramudyo Center, a Center for Indonesia-Mexico (2004) both countries need to esta- Studies (Cindomex). blish a roadmap to build the maritime cooperation, not only for the transpor- The Cindomex should become the cen- tation and tourism sectors, but also to ter of excellence to learn about Indone- make use of its potentialities, for ins- sia-Mexico studies. Given the available tance, for sea-lanes communications resources, one potential location would and aqua-cultures. Pramudyo stated be at the El Colegio de México26 (El Col- that in this century, the maritime sector mex). El Colmex alone would not be is an important resource for both states effectively able to establish Cindomex and could be used by the people as a and further, making this Center viable source of food and medicines. in the long-run. Some lesson learned from the past such as the teaching of To support the Indonesian economic di- Indonesian language MoU between plomacy program in Mexico, the socio- the Indonesian Embassy in Mexico cultural programs should be strengthen City and the UNAM only lasted 6 years particularly to promote awareness and (1967-1973), and the ICMI, which was a positive image of Indonesia. In the inaugurated in 1959, stopped opera- socio-cultural sphere, some lessons ting in 1984. Therefore, the efforts to learned could be shared from the PRC establish Cindomex need to be sup- socio-cultural cooperation with Mexi- ported by the Indonesian government co. There is a number of universities and the relevant Indonesian and Mexi- and centers teaching Mandarin langua- can stakeholders. A Memorandum of
25 The Garuda-Aeromexico codeshare agreement is the first Southeast Asian and Latin American codeshare partner. 26 El Colmex has the minimum required resources: first, the higher institution has a Center for Asian and African Studies called Centro de Estudios de Asia y África (CEAA) with at least two competent lecturers and experts, namely, Mrs. Evi Siregar, who is a permanent Indonesian language lecturer at CEAA and whom since November 2014, has assumed the Head of the Indonesian Diaspora based in Mexico; and Prof. Juan José Ramírez Bonilla, a professor and researcher with expertise in the Southeast Asian region. Further, El Colmex is also one of the best think tanks in Mexico and the Latin American region. The 2014 Global Go To Think Tank Index Report by the University of Pennsylvania revealed that El Colmex ranked third in Mexico, behind Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI), and Centro de Investigacion y Docencia Economicas (CIDE).
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Understanding (MoU) on Academic become a ‘brain hub’ for the Indone- and Socio-cultural Cooperation bet- sian people. They have powerful ‘bra- ween Cindomex and the Indonesian in power’ with potential innovators, Embassy in Mexico City (KBRI Mexico entrepreneurs, pioneers, educators, City) and Center for Policy Analysis and and workers, with lots of knowledge, Development on American and Euro- ideas, capital, and networks. Thus, the pean Regions (Pusat P2K2 Amerop), Mi- Indonesian diaspora is an important nistry of Foreign Affairs of the Republic asset to help boost greater economic of Indonesia could be a good starting and social links between Indonesia point. The Strategic KBRI Mexico City and Mexico. Despite the fact that In- and Pusat P2K2 Amerop – El Colmex donesian diaspora is relatively limited Partnership could become the embryo in Mexico, it is nonetheless a valuable and a locomotive through facilitating asset and partner that Cindomex ne- second-track people-to-people con- eds to collaborate with. For instance, tact, hence helping to achieve a more their expertise could be used for a bu- dynamic, progressive, and mutually siness and economic forum (such as cordial ties between both countries and doing business in Indonesia and Mexi- ultimately to help to raise the Indone- co through sharing experiences), and sia-Mexico diplomatic relations into a cultural activities such as teaching In- Comprehensive Partnership. donesian language.
Further, Kemlu should also use the past Still in the socio-cultural realm, the and existing assets and networks inclu- Indonesian government could make ding: Cenderawasih School, a school initiatives to build the President owned in Jakarta by Kemlu; Escuela Soekarno Statue in Mexico City. In the de la Republica de Indonesia in Mexi- past, Soekarno was an important figure co; and re-activate the ICMI that is no and quite well-known in Mexico. This longer in operation, and to invite the request is important as the Soekarno descendants of the former prominent statue would symbolize the cordial re- figures such as the child or grandchild lations between Indonesia and Mexico of Adolfo Lopez Mateos López and in the past. The Mexican government Miguel Covarrubias to support the did twice requested the Indonesian Cindomex. Indonesian government government to build the Soekarno should also make use of the Indone- statue during the Soeharto administra- sian diaspora in Mexico to support tion, but the Indonesian government the Cindomex program. Indonesian neglected the request27 (Pramudyo, diaspora could no longer be viewed 2004). Now, during the Jokowi ad- as a ‘brain drain’ but instead should ministration, it is opportune for both
27 In 1963, the Mexican government requested the Indonesian government to build the Soekarno statue at the corner of the street between Paseo de la Reforma and Arquimedes, Polanco, Mexico City. But due
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 317 states to build a symbolic President ficant level of economic power. These Soekarno statue in Mexico City. Fur- are important foundation and a miles- ther, Jokowi is a member of the PDIP tone in the mutual endeavor towards Party which is led by Megawati Soekar- an active, dynamic, and stronger coo- noputri, a former Indonesian President peration. There are many international and the daughter of Soekarno. for a, among others the United Na- tions, APEC, MIKTA, FEALAC, Indonesia- Last but not least, Indonesia could also Pacific Alliance, WTO, and G-20 from re-strengthen its sport cooperation which both could share common in- sharing best practices in low profile terests. The world is changing rapidly, cooperation such as natural disaster and new regional and global issues and management and human trafficking challenges have emerged. The world issues. For sport cooperation, back in needs to foster renewed and innova- 1964, a former prominent Indonesia tive partnerships to provide pragmatic, badminton player, Mr. Tan Joe Hok be- creative, and constructive solutions to came badminton coach at Deportivo address the challenges. Chapultepec, Mexico City (Pramudyo, 2004). The Mexican people do love Indonesia and Mexico could work sports; thus, it opens a big opportunity together and can play an active and to promote Indonesian sports such as constructive role in the international badminton, pencak silat (Indonesian agenda and exert greater influence to martial arts), and sepak takraw by sen- address the regional and global cha- ding coaches to Mexico. llenges and strengthening the global governance in major international In the political realm, both countries fora. Despite both coming from di- could build a value-added partner- fferent cultures and regions, the sta- ship by establishing more dynamic, tes share core values and similarities. progressive, and mutually beneficial Strengthening the political relations relations through working closely on could support the elevation of their common interests in the regional and relations into a so-called Comprehen- international fora. Currently, both sta- sive Partnership. In an interview, Prof. tes have cordial relations and both are Juan José Ramirez Bonilla sugges- democratic and emerging economies ted the Indonesian government to that benefit from open economies also bring the Pacific Alliance members with robust growth rates and a signi- to become observers for Regional
Cont. note 27 to the limited available funds, thus, in this space the Korean Pagoda was built. In the early 1980s, the Mexican government requested again to build the Soekarno statue in the Paseo de la Reforma, and due to no response from the Indonesian government, finally, in the space the statue of the Yugoslavian Non- Aligment Movement leader, Joseph Broz Tito, was built. It is also believed that the Mexican government request was inopportune, as Soeharto in fact considered Soekarno as his rival.
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 318 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Comprehensive Economic Partner- this national interest, Mexico was ship (RCEP) and the Mexican gover- viewed not a priority partner. At least nment should make full use of the this was clearly seen in his earlier pe- Pacific Alliance with its Asian-orienta- riod of administration, despite some tion agenda. Further, with a very clear invigoration to strengthen economic agenda, Mexico could also attempt to relations was visible in the later pe- become an integral player in the Asia riod starting in the late 1980s until the Pacific region, for instance, by parti- mid1990s. Post Soeharto regime, the cipating in the political and security bilateral relations strengthened, parti- dialogue with ASEAN. The current cularly after the Indonesian transition Mexican president expects Mexico to period, and these bilateral relations, be able to act as a country with an in- particularly within the economic creasing role in the world as a middle sphere, have accelerated, when the power state. But to achieve this ob- U.S. recession and the global econo- jective, for instance, in the Asia Paci- mic crisis emerged. fic and ASEAN region, Mexico should Both countries have exchanged official come up with a very clear agen- visits at the highest level over the years. da and needs to have strong political The paper pointed out that there is willingness complemented with stron- plenty space that both countries could ger efforts. take advantage of to increase the co- llaboration between the governments, strengthen economic ties, and promo- Conclusion te connection among people. But to achieve this mission, both countries Over the years, the bilateral relations need to have strong political willing- between both countries have been ness, work hard, and address the inhe- generally positive, good, and cordial. rent matters and issues in an innovative For Indonesia, Mexico is the second and creative manner. There are linge- oldest Latin American partner after ring issues that need to be tackled out, Brazil in which the diplomatic relation including the assumed conventional was established in April 1953. During perceptions of long geoFigureal distan- the Soekarno administration, Indo- ce which leads to high transportation nesia and Mexico enjoyed the peak costs, similar economic and export momentum of the political relations. structures leading the trade patterns But during the Soeharto regime, the to be perceived more as rivals than relations deteriorated from used to be as complementary partners, language a ‘very close friend’ to become sim- barriers, lack of infrastructures, and ply a ‘friend’. Soeharto’s foreign poli- low people-to-people contact; these cy priorities were to support national have ultimately caused the bilateral economic development and enhan- relations to be below their potentiali- cing people’s prosperity. Thus, from ties over the years. Taking into accou-
62 YEARS OF INDONESIA-MEXICO DIPLOMATIC RELATIONS: SOME REFLECTIONS AND WAYS FORWARD REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 319 nt the constraints and opportunities to ty, Mexico should invest in the MP3EI strengthen the bilateral relations, the sectors. Second, Indonesia should current Indonesian and Mexican fo- strengthen its marketing program and reign policy orientations, and the les- market intelligence. Indonesia should sons learned from the Sino and Indian promote and sell the Indonesian relations with Mexico, several policy brands to an expanding and increasin- recommendations were formulated in gly affluent Mexican middle class that is this paper. developing a taste for a broad variety of foreign goods. Further, Indonesia must For the economic relationship which leverage a product’s Indonesian identi- is the core of the current bilateral re- ty to appeal to the Mexican consumers’ lations, both states need to find crea- growing interest in foreign goods. Qua- tive ways on how to evolve from rival lity and uniqueness are the keys to pe- countries (competitors) to become netrate the Mexican market, two things an emerging collaborative partners- that are owned by Indonesia. hip. Despite historically being the bi- lateral economic relationship more a The paper suggested three potential rivalry, with strong political will and businesses to promote Indonesian implementing the appropriate eco- identity: the culinary business, the nomic diplomacy measures, the In- creative and the entertainment indus- donesia-Mexico bilateral economic try. Further, in the textile and footwear relationship could evolve from being industries, both countries could also competitors to be emerging collabo- potentially be complementary rather rative partners, ultimately achieving a than rivals as long as both states focus so-called ‘comprehensive partnership’ on brands, product uniqueness, and as agreed by both Heads of State in quality. Third, to smoothen the Indo- the Joint Statement 2013. nesian business activities in Mexico, the Indonesian business people need Several policy recommendations to to work with local Mexican partners strengthen the bilateral economic re- to build sales and distribution net- lations are, among others: Indonesia works in Mexico. Further, to facilitate should make use of the Mexican stra- business cooperation and people-to- tegic geoFigure position vis-a-vis the people contact, Indonesia and Mexi- United States through investing in the co should open a direct transportation Maquiladora sector which provides op- link in the future. portunities to reap virtually tariff-free exported products to the U.S. market Acknowledging both countries have and also opportunities to benefit from a booming number of middle class lower production costs, acquire new groups but characterized as ‘price and technologies, and improve production cost sensitive’ groups, thus, a faster and processes through partnership with cheaper transportation link is essentia- the Mexican firms. And as a reciproci- lly needed. The direct transportation
Sulthon Sjahril Sabaruddin & División de Estudios Internacionales - Centro de Investigación y Docencia Económicas 320 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD link ultimately reduces transportation Finally, in the political realm, both cost, thus, making both countries’ countries could build a value-added commodities cheaper and help to fa- partnership by establishing more dy- cilitate business-to-business contact, namic, progressive, and mutually and people-to-people interaction as a beneficial relations through working whole. Further, both countries need to closely on common interests in the re- establish a roadmap to build the ma- gional and international fora. The in- ritime cooperation, not only for the ternational fora among others are the transportation and tourism sectors, but United Nations, APEC, MIKTA, FEA- also to make use of its potentialities LAC, Indonesia-Pacific Alliance, WTO, for instance, for sea-lanes communica- and G-20. Both sides acknowled- tions and aqua-cultures. ge the potentialities that both states could benefit from strengthening the To support the Indonesian econo- bilateral relations. Currently, both are mic diplomacy program in Mexico, secular and democratic countries with the socio-cultural programs should open and fast-growing economies be strengthened, particularly in order and complemented with a cordial to promote awareness and a positive and friendly relations; then, to achie- image about Indonesia. One sugges- ve more dynamic, progressive, and ted approach is to establish a center of mutually cordial ties between the two excellence to learn about Indonesia- states, and ultimately to elevate the Mexico studies, a so called Center for diplomatic relations into Comprehen- Indonesia-Mexico Studies (Cindomex). sive Partnership seems to be a visible Given the available resources, one po- goal to be achieved. tential location would be at the El Col- mex. But, El Colmex alone would not be effectively able to make this Center References viable in the long-run and a strong sup- port from the Indonesian government Alvolante (2008). Geely no Contacta and the relevant Indonesian and Mexi- aún a México para Instalar Plan- can stakeholders is crucially needed. ta”, Alvolante Website, 17th Ja- To further strengthen the diplomatic relations, a symbolic President Soekar- nuary. Available from: http://www. no statue should be built in Mexico alvolante.info/nacionales/geely-no- City, one which was requested by the contacta-aun-a-mexico-para-insta- Mexican government but refused du- lar-planta/ ring the Soeharto regime. Other poten- Anjaiah, V. (2008). Mexico, Indone- tial socio-cultural cooperation includes sia are still good friends after 55 sport cooperation sharing best practi- years: Envoy. The Jakarta Post. ces in low profile cooperation such as September 15. Retrieve from natural disaster management and hu- http://www.thejakartapost.com/ man trafficking issues. news/2008/09/15/mexico-indo-
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ACERCA DE LA REVISTA FARIES – ISSN 1909-3063 / Electrónico 1909-7743 Descripción: medio de creación y difusión del conocimiento interdisciplinario en ciencias sociales a nivel nacional e internacional. Actualmente la Revista se encuentra difundida en las siguientes bases internacionales: Redalyc, Latindex, Dialnet, Fuente Académica, EBSCO, SciELO, Proquest, Clase. Ahora en Open Journal System. Objetivo: publicación de los artículos resultados de investigación científica, reflexión e innovación, aumentanso en cada edición su impacto internacional. Temas: publica artículos que pertenecen a los ámbitos de las relaciones inter- nacionales, estudios políticos, de seguridad pública y privada, y defensa, así como los que tienen una relación interdisciplinar y transdisciplinar. Lectores: está dirigida a docentes e investigadores nacionales e internaciona- les, expertos temáticos afines, organizaciones internacionales e institucionales, responsables de gestar la política y para todos aquellos productos resultados de proyectos o centros de investigación.
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Atentamente,
DIANA PATRICIA ARIAS HENAO Doctora en Relaciones Internacionales Editora - [email protected] REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 329
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ABOUT FARIES JOURNAL – ISSN 1909-3063 / Electronic 1909-7743 Description: Media for the creation and diffusion of interdisciplinary knowled- ge on Social Sciences, both nationally and internationally. Currently, the jour- nal can be found in the following international databases: Redalyc, Latindex, Dialnet, Fuente Académica, EBSCO, SciELO, Proquest, Clase. Now available in Open Journal System. Objective: To publish articles as a result of scientific research, reflection, and innovation, increasing its international impact with every published issue. Topics: Articles belonging to the scopes of international relations, political stu- dies, public and private security, and defense are published, as well as those presenting an interdisciplinary and transdisciplinary relation. Readers: Addressed to scholars and researchers, national and international; experts on similar topics; international and interinstitutional organizations; po- licy makers; and to all products outcome of research projects or centers.
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The articles will be submitted to assessment by means of a double-blind pair pro- cess, and, in case of divergence between concepts, a third referee will be applied to back up the contents to be published. These represent meaningful contribu- tions to the areas and interdisciplinary topics the journal represents.
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SECTION OF THE ARTICLE DESCRIPTION The article is presented in Times New Roman Font, size 12, 1,5 spacing and symmetrical margins layout. BASIC CONSIDERATIONS Do not exceed 10,000 words (no including references and charts) It must be sent in .doc or.docx format. A brief description of the document or article. Insert a footnote TITLE IN SPANISH, ENGLISH, using an asterisk to explain the research center from which the article AND PORTUGUESE comes, the number of the project or research from which the article Upper case, in bold, centered. comes and its typology according to Colciencias. After the first asterisk of the title and regarding the name or names of NAME OF THE AUTHOR(S) the author(s), mention in a footnote using two asterisks: academic Upper case, aligned right, in bold degrees, institutional affiliation, and institutional e-mail account. ABSTRACT OT THE ARTICLE No more than 250 words, specifying contextualization, problem IN SPANISH, ENGLISH, AND question, objective, methodology and main findings (in case of PORTUGUESE. research) or preliminary conclusions in case of a different typology, Aligned left, in bold (only the word as well as the approach followed. It must be clear, coherent, brief, Resumen, Abstract, or Resumo) without bibliographical references. Key words in Spanish, English, Key words according to the JEL code. And Portuguese., 3 words at least, no more than 8. In alphabetical order. Aligned left in bold. The research problem is established, as well as the theoretical INTRODUCTION – Aligned left, framework, the methodology implemented, the results obtained, in bold and an approximation to the topic. DEVELPMENT OF THE TOPIC Subtitles following APA norms - Sixth edition updated. - Aligned left, in bold. It shows the value and impact of the research’s product. Do not present CONCLUSION – Aligned left, brief conclusions, as these establish a list of the main findings identified In bold after the research work and are explicitly presented in the document. 332 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
APA norms - Sixth edition updated. For electronic references, it is necessary to mention the date of accessing, as well as the author, REFERENCES – Aligned left, media of publication, and date of publication. in bold. It is recommended not to use the automatic quotation system of the word processor. Write references, no bibliography.
The journal subscribes to the ethical normative for publications issued by COPE: http://publicationethics.org/resources/code-conduct. Once the article is submit- ted to the editorial process, the surrender of property rights by the author to the journal for the article’s first publication is granted. Likewise, the reception of the article does not imply the obligation to publish it nor any commitment concerning the date of publication; once the articles are published, no economic compensation whatsoever will be given to their authors. Our goal is to promote, stimulate, and grant visibility to high quality and non-profitable scientific produc- tions. The publication costs are totally covered by the Universidad Militar Nueva Granada, offering its readers open access to the whole content of the journal, promoting thus a higher global exchange of knowledge.
The journal will submit all articles to review to the Turnitin Ephorus in order to detect plagiarism and anti-plagiarism. However, the contents are responsibility of their authors and in any case they compromise the journal or the Institution.
The authors must declare not being in conflict of interest whether by the financial support to the project from which the articles originates or by intellectual, acade- mic, moral, ethical, or research reasons. The letter declaring not being in conflict of interest must be sent as an additional document by means of the OJS platform to revistas.unimilitar.edu.co.
Sincerely,
DIANA PATRICIA ARIAS HENAO PhD in International Relations Editor - [email protected] REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 333
INFORMAÇÃO PARA AUTORES/AS
SOBRE A REVISTA FARIES – ISSN 1909-3063 / Eletrônico 1909-7743 Descrição: meio de criação e difusão do conhecimento interdisciplinario em ciências sociais a nível nacional e internacional. Atualmente a Revista encontra- se difundida nas seguintes bases internacionais: Redalyc, Latindex, Dialnet, Fon- te Acadêmica, EBSCO, SciELO, Proquest, Clase. Agora em Open Journal System. Objetivo: publicação dos artigos resultante de pesquisa científica, reflexão e inovação, aumentando o seu impacto internacional em cada edição. Temas: publica artigos que pertencem aos âmbitos de relações internacionais, estudos políticos, defesa e de segurança pública e privada, assim como os que têm uma relação interdisciplinária e transdisciplinária. Leitores: está dirigida a docentes e pesquisadores nacionais e internacionais, perito temáticos afines, organizações internacionais e institucionais, respon- sáveis de gerenciar a política e para todos aqueles produtos resultados de pro- jetos ou centros de pesquisa.
CONVOCATÓRIA 2018 - I (JANEIRO-JUNHO)
Deseja realizar um envio para a revista? Os autores devem se registrar em Open Journal System (OJS): http://revistas.unimilitar.edu.co/index.php/ries/user/ regis- ter. Si já estão registrados, podem simplesmente entrar e começar o processo de envio em cinco simples passos. É fundamental que os autores dentro da sua informação incluíam, o link do registro ORCID, para garantir a difusão interna- cional no sistema OJS.
Serão bem vindos os artigos em espanhol, inglês e português. A frequência da revista Faries é de duas publicações anuais: de janeiro a junho e de julho a dezembro. Por políticas editoriais sempre estamos recebendo artigos inéditos resultados de processos de pesquisa, conforme a classificação de Colciencias1:
Artigo de pesquisa e inovação:
Documento que apresenta a produção original e inédita publicada em uma re- vista de conteúdo científico, tecnológico ou acadêmico, resultado de processos de investigação, reflexão ou revisão que tenha sido objeto de revisão dos pares.
1 www.colciencias.gov.co 334 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
Em nenhum caso será aceitado como artigo de pesquisa, resumos, comunicações a congressos, cartas ao editor, sinopse de livros, bibliografias, boletins institucio- nais, notas editoriais, necrologias, notícias ou traduções de artigos já publicados por outro meio, colunas de opinião ou conjuntura (aplicando a exclusão inclusi- ve se os mesmos tenham sido objeto de revisão por pares). Por sua vez, um artigo de pesquisa pode classificar-se em:
• Artigo de pesquisa científica e tecnológico: documento que apresenta de ma- neira detalhada, os resultados originais de projetos terminados de pesquisa. A estrutura que no geral é utilizada, contém quatro seções importantes: intro- dução, metodologia, resultados e conclusões. • Artigo de reflexão: texto que expõem resultados de pesquisa terminada desde uma perspectiva analítica, interpretativa ou crítica do autor, sobre um tema específico, buscando em fontes originais. Trata-se de um estudo crítico com resultados e contribuições. • Artigo de revisão: documento resultado de uma pesquisa terminada onde se averiguam, sistematizam e integram os resultados das pesquisas publicadas ou não publicadas, sobre um campo da ciência ou tecnologia, com a finalidade de dar conta dos avances e das tendências de desenvolvimento. Caracteriza- se por apresentar uma cuidadosa revisão bibliográfica de pelo menos cin- quenta referências.
No caso em que, os envios, cheguem uma vez já iniciado o processo de correção de estilo, tradução, desenho, diagramação e imprenta e ao ser aprovados, serão mantidos em consideração para os processos editoriais subsequentes, si assim os manifestam os seus autores.
Los artigos serão objeto de avaliação mediante processo de duplo par cego, e em caso de divergência entre os conceitos, será utilizado um terceiro juiz, mediante o qual se avaliarão os conteúdos a ser publicados, os quais representam contri- buições significativas nas áreas e temáticas interdisciplinares que representam.
O processo de julgamento tomará aproximadamente 20 dias úteis posteriores ao vencimento do recebimento de artigos para cada edição. O prazo estipulado de recebimento para a edição 2018-I é 15 de Julho de 2017.
Uma vez já determinada pelos juízes a aceitação, não aceitação ou solicitação de modificações aos autores, se dará a conhecer a situação em particular para con- tinuar com o processo editorial. Os autores que deverão realizar modificações maiores, é solicitado que o faça em um lapso de tempo não superior a data soli- citada pelo editor, o qual novamente reenviará ao juiz o texto modificado para a sua aceitação ou não aceitação. REVISTA - Bogotá (Colombia) Vol. 12 N.° 2 - Julio-diciembre 335
Quando o juiz disponha a sua avaliação ao editor, o mesmo comunicará aos autores a decisão ao respeito da publicação, com o acompanhamento do Comi- tê Editorial e Científico até a efetuação da divulgação, reservando-se a equipe editorial os direitos de impressão, reprodução total ou parcial do material, assim também como realizar as modificações editoriais que estime necessárias.
Para ele, também o editor, se apoiará nas recomendações que realizem os co- mités enriquecendo a edição final com as colaborações de pessoas com amplio conhecimento sobre as temáticas vinculadas a revista, e que, com a sua amplia experiência na pesquisa, certificarão com o seu julgamento valorativo, a origina- lidade, relevância, estrutura e articulação, sintaxes, desenvolvimento conceitual, geração de conhecimento e da devida estrutura referencial de nossa publicação.
Os artigos que forem submetidos a consideração pelos membros do grupo ar- bitral, deverão conter em ordem estrita os seguintes itens, do contrário o artigo não será aceitado.
PARTE DO ARTIGO DESCRIPCIÓN Apresenta - se em letra Times New Roman, tamanho 12 pontos, espaçado e meio e margens simétricas de 2.54 cm. Não superar as Idéias principais 10.000 palavras sem incluir as referências e tabelas. Deve ser enviada em formato .doc o .docx. Curta descrição do documento ou artigo. Incluir com um asterisco TÍTULO EN ESPANHOL, INGLES pé de página explicando de qual centro de pesquisa, número do E PORTUGUES. projeto surge o artículo ou pesquisa desde onde se origina o Maiúscula, negrilha e centrado. artigo e o tipo do mesmo, de acordo a classificação de Colciencias. Posterior ao primeiro asterisco do título é referido ao nome ou nomes NOME DO AUTOR(ES) de autor, referenciar com uma sequência de asteriscos, no pé de Maúscula, alinhamento texto a página, detalhando: títulos acadêmicos; filiação institucional e o Dereita e negrilha. Endereço electrónica institucional. RESUMO DO ARTIGO EM Máximo 250 palavras, especificando contextualização, pergunta ESPANHOL, INGLES E PORTUGUES. problema, objetivo, metodologia e principais descoberta (si for de Alinhamento texto a esquerda e pesquisa) ou conclusões preliminares si se trata de outra tipologia, negrilha (somente a palavra Assim também como o seu enfoque. Deve ser claro, coerente e Resumo, Abstract e Resumo) conciso e não deve incluir referências bibliográficas. Palavras Chave em espanhol, Palavras chave de acordo com o código JEL. Mínimo 3 máximo 8, inglês e português. Alinhamento ordem alfabética. texto a Esquerda e negrilha INTRODUÇÃO - Alinhamento Estabelece o problema da pesquisa, o marco teórico, a metodologia texto a esquerda e negrilha empregada, os resultados e uma aproximação ao tema. DESENVOLVIMENTO DA TEMÁTICA Sub-titulação de acordo as normas APA - Sexta edição atualizada. - Alinhamento texto a esquerda e negrita Mostra o valor e o impacto do produto da pesquisa. Não Apresentar CONCLUSÃO - Alinhamento conclusões curtas, já que estabelecem uma numeração das principais texto a esquerda e negrilha descobertas identificadas logo após do exercício investigativo e se encontram presentes de maneira explícita no documento. 336 REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD
REFERENCIAS - Alinhamento Ë necessário indicar a data da consulta, assim como também o autor texto a Normas APA Sexta Edição e o meio da publicação e a data da mesma. atualizada. Se Aconselha não usar o sistema de consulta automática Nas referências eletrônicas a proporcionado pelo processador de texto. esquerda e negrilha Escrever referencias Biográficas.
A revista se ampara as normas éticas para as publicações dadas pelo COPE: http://publicationethics.org/resources/code-conduct. Uma vez remitido o artigo ao processo editorial se entenderam os direitos de autorização concedidos pelo autor a revista para publicar los por primeira vez.
Igualmente, o recebimento do artigo não implica a obrigação para a sua pu- blicação nem compromisso com respeito a data da mesma; uma vez publica- dos, não receberam nenhum honorário econômico. Este com a finalidade de potencializar, dinamizar e visibilizar as produções científicas com conteúdo de qualidade e sem ânimo de lucro. Os valores são na sua totalidade assumidas pela a Universidade Militar Nueva Granada, proporcionando um acesso aberto aos seus leitores na totalidade do conteúdo, fomentando uma maior troca global do conhecimento.
A revista submeterá todos os artigos a revisão na plataforma Turnitin Ephorus para a detenção de plágios (cópia) e anti-plágios (anti-cópia) . Mas porem os con- teúdos são de responsabilidade de seus autores e de nenhuma maneira, compro- metem a revista ou a Instituição.
Os autores devem declarar a não existência de conflitos de interesses, já seja por motivos de financiarão do projeto do qual é o resultado o artigo, assim como, por motivos intelectuais, acadêmicos, morais, éticos e de pesquisa. A carta de não conflito de interesses deve ser enviada como documento complementário por intermédio da plataforma OJS a revistas.unimilitar.edu.co.
Atentamente,
DIANA PATRICIA ARIAS HENAO Doutora em Relações Internacionais Editora - [email protected]
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