Facultad Latinoamericana De Ciencias Sociales Sede Ecuador Programa De Estudios Políticos Convocatoria 2009-2011 Tesis Para
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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ECUADOR PROGRAMA DE ESTUDIOS POLÍTICOS CONVOCATORIA 2009-2011 TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO DE MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS “LOS GABINETES MINISTERIALES: UN REFLEJO DE LA INESTABILIDAD POLÍTICA EN ECUADOR” CARLOS ESTEBAN ROJAS ARAUJO MAYO 2012 FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ECUADOR PROGRAMA DE ESTUDIOS POLÍTICOS CONVOCATORIA 2009-2011 TESIS PARA OBTENER EL TÍTULO DE MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS “LOS GABINETES MINISTERIALES: UN REFLEJO DE LA INESTABILIDAD POLÍTICA EN ECUADOR” CARLOS ESTEBAN ROJAS ARAUJO ASESOR DE TESIS: SIMÓN PACHANO LECTORES/AS: CAROLINA CURVALE Y ANDRÉS MEJÍA ACOSTA MAYO 2012 DEDICATORIA A ti Negrita, porque nuestro sueño se hará realidad. 2 AGRADECIMIENTOS Este trabajo de investigación caminó de forma paralela a mi carrera periodística. Por eso ha tardado casi seis años en volverse realidad. Empecé a reflexionar sobre las causas de la inestabilidad ministerial de nuestros gobiernos cuando tomaba mis primeros cursos en la maestría de Ciencias Políticas, a inicios del 2006. Entonces, el Ecuador proyectaba un modelo presidencialista debilitado y los últimos esfuerzos de nuestra clase política por impulsar una reforma a la Constitución de 1998 habían fracasado como en tantas otras ocasiones. En esos meses tuve que suspender mis estudios en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO- Ecuador, por un encargo profesional que no podía eludir puesto que me resultaba apasionante y retador. Cuando me retiré de la maestría lo hice con la convicción de que volvería a las aulas para terminar este proyecto de investigación que ahora ya es una tesis. Gracias a Diario EL COMERCIO por haber apoyado siempre mis planes de crecimiento académico y profesional. Gracias por haberme enviado a Bogotá, por el tiempo para estudiar, por el apoyo de mis compañeros y los incentivos para que siguiera esta maestría. Gracias a la FLACSO-sede Ecuador por haberme dado todas las facilidades para avanzar en la carrera. Quiero reconocer el acompañamiento y ayuda del maestro Simón Pachano durante estos años; su empuje fue determinante. También, reconocer la guía de Felipe Burbano de Lara y de Carlos de la Torre a la luz de quienes me he formado en esta profesión. Hago un reconocimiento especial a María Carmen Ulcuango por toda la colaboración que me prestó, sobre todo en los tres años que suspendí mis estudios. Deseo recordar en estas páginas la sabiduría de Alexei Páez, mi primer profesor en la maestría y un gran ser humano. También está mi familia, siempre entusiasta con mis estudios en la FLACSO. Gracias al apoyo de mis padres, Flor y Octavio, pude concluir esta carrera que hoy me llena de orgullo y mucha satisfacción. 3 ÍNDICE Página Resumen 5 Introducción 6 Definición del problema 6 Objetivos 9 Ejes teóricos 10 Metodología de Estudio 11 I. Los gabinetes ministeriales en del sistema presidencialista ecuatoriano 14 ¿Qué es un gabinete ministerial? 27 II. La política ecuatoriana, desde la inestabilidad ministerial 35 El gobierno de Rodrigo Borja 38 El gobierno de Gustavo Noboa 47 El gobierno de Lucio Gutiérrez 53 El Factor de Inestabilidad Ministerial (FIM) 59 III. ¿Gabinetes ministeriales logran gobiernos estables? 69 Rodrigo Borja y los 15 meses de oposición legislativa 81 Las dos carteras que Gustavo Noboa no pudo controlar 89 La ‘coyunturas críticas’ en el gobierno de Lucio Gutiérrez 104 IV. Conclusiones 121 Bibliografía 127 4 RESUMEN La inestabilidad de los gabinetes ministeriales, en modelos presidencialistas como el ecuatoriano, puede convertirse en uno de los espacios más interesantes desde donde ampliar la discusión académica de las Ciencias Políticas, a partir de enfoques teóricos institucionalistas. Partiendo de breves reflexiones conceptuales se pretende explicar las características del sistema político ecuatoriano, reformado permanentemente a través de proyectos de ley y asambleas constituyentes encaminados a alcanzar mayores márgenes de gobernabilidad y estabilidad política. Es aquí donde entra en juego el papel que históricamente han cumplido los gabinetes ministeriales: aquellos espacios desde donde el Presidente de la República mide sus fuerzas con los grupos de oposición, aliados políticos y diversos sectores con alta capacidad de presión. Este trabajo de investigación, a más de recoger las principales propuestas teóricas de académicos interesados en la dimensión institucional de la política, tiene como propósito aportar con la creación de una fórmula matemática, el FIM, que permite establecer el factor de la inestabilidad ministerial de cualquier gabinete presidencialista, a partir de la rotación de los funcionarios de Estado y del tiempo que estos permanecen al frente de su cartera. Sobre la base de esta evidencia numérica se busca determinar las principales causas por las cuales los equipos ministeriales de los gobiernos que ha tenido el Ecuador presentan determinados niveles de volatilidad. ¿Qué factores inciden en la inestabilidad? Ni los cambios constitucionales que se han realizado desde 1978, ni el nivel de enfrentamiento que el Presidente de la República de turno ha mantenido con el Parlamento u otras fuerzas de presión, explican por sí solos un fenómeno que ha estado presente a lo largo de la reciente historia política ecuatoriana, pero que muy pocas reflexiones ha inspirado. Este estudio sobre el comportamiento de los gabinetes ministeriales es uno de los temas que más me ha interesado debatir y profundizar, académicamente, en los distintos cursos que tomé en la Maestría de Estudios Políticos de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-sede Ecuador). 5 INTRODUCCIÓN Definición del Problema El presente trabajo de investigación busca aportar nuevas líneas de discusión académica que determinen las condiciones externas e internas que marcan la interacción del Presidente de la República con sus ministros de Estado, la misma que vuelve inestables a los gabinetes en su conjunto. Para articular este proyecto de tesis cabe formular la pregunta central de investigación. ¿Por qué los gabinetes ministeriales de los gobiernos que ha tenido el Ecuador, a partir de la vigencia del artículo 130 de la Constitución de 1998, registran una alta inestabilidad, independientemente de las circunstancias en las que cada presidente ha llegado y permanecido en el poder, así como del tipo de acuerdos y negociaciones que haya alcanzado con su partido de gobierno, otras fuerzas aliadas, los sectores de oposición y los distintos grupos de presión? Los gabinetes ministeriales constituyen el espacio de mayor inestabilidad para los diferentes gobiernos que ha tenido el Ecuador durante el último período democrático. La norma constitucional, incluida en las cartas políticas de 1978, 1998 y en la Constitución vigente desde el 20 de octubre del 2008, establece que los ministros de Estado son funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte del Primer Mandatario. Por lo tanto, no se condicionan normas legales adicionales para regular, de manera específica, la forma en la que estos (el Presidente y sus ministros) interactúan. La democracia ecuatoriana se caracteriza por tener un modelo presidencialista donde el Jefe de Estado tiene poder unilateral de nominación y de reemplazo de los miembros de su gabinete, pero el Congreso o Asamblea Nacional, según las constituciones de 1978 y del 2008, cuenta con la facultad para destituirlos (Sartori, 6 2005)1. En segundo lugar, cuenta con un sistema multipartidista altamente fragmentado (Pachano, 2004) que se ha reflejado de manera casi persistente en las distintas conformaciones del Poder Legislativo, tras sus respectivos procesos electorales, donde ni las bancadas oficialistas ni las opositoras han logrado tener el control de la agenda legislativa y de fiscalización2. Finalmente, posee unas estructuras legislativas y electorales rígidas que, sumadas a una opinión pública proclive a la censura, tienden a volver oculto cualquier esquema de negociación y coalición entre el Presidente y el Parlamento (Mejía, 2006), donde la entrega de cuotas ministeriales puede considerarse como uno de esos espacios donde se materializa una determinada negociación política. Por estas consideraciones, el sistema democrático ecuatoriano vuelve compleja, vulnerable e inestable a la relación entre el Presidente de la República y sus ministros de Estado. El nombramiento de cada miembro del gabinete, más allá de cumplir con los requisitos de idoneidad que impone la norma constitucional, es producto de un proceso permanente de negociaciones informales (‘fantasmas’ según el criterio de Mejía), entre el Presidente de la República de turno y las fuerzas políticas con las cuales interactúa su gobierno. Estas van desde el partido o movimiento político que lo llevó al poder; las agrupaciones afines u opositoras con las cuales teje acuerdos emergentes, coyunturales o de mediano plazo, básicamente en el espacio parlamentario; hasta los distintos grupos de presión, económicos, regionales, gremiales y sociales que pueden bloquear o premiar las acciones del Gobierno. Frente a estos argumentos, existe poca reflexión teórica en el Ecuador sobre el papel político que cumplen los ministros de Estado como los actores que están sujetos al vaivén de las negociaciones entre el Presidente de la República y las fuerzas políticas que lo rodean. Hasta antes de la Constituyente de 1998, los episodios más duros de 1 Como en la Constitución de 1998 se eliminó, dentro de las facultades del Congreso, la posibilidad de destituir a los Ministros de Estado