CataLuña en La Unión Europea

LOS PERFILES HISTÓRICOS, JURÍDICOS Y POLÍTICOS DE UNA REALIDAD DIFERENCIADA

GUSTAVO VILLAPALOS SALAS

Generalitat de Catalunya Institut d'Estudis Autonòmics GUSTAVO VILLAPALOS SALAS

(1948) doctor en Derecho con premio extraordinario de licenciatura, catedrático de Historia del Derecho y de las Instituciones de la Universidad Complutense de Madrid, ha dedicado una buena parte de su producción científica a la pervivencia de los derechos históricos de los antiguos reinos peninsulares. Es miembro de número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, de la Academia Portuguesa de la Historia y de la Academia Nacional de Doctores, de la que ha sido presidente. Fue rector de la Universidad Complutense, entre 1987 y 1995, Y antes decano de su Facultad de Derecho. En la actualidad, es rector honorario de la Universidad Complutense y presidente de diversas fundaciones e instituciones culturales y científicas españolas yeuropeas. CATALUÑA EN LA UNIÓN EUROPEA ,.., , CATALUNA EN LA UNION EUROPEA

LOS PERFILES HISTÓRICOS, JURÍDICOS y POLÍTICOS DE UNA REALIDAD DIFERENCIADA

Gustavo VilLa paLos SaLas

Generalitat de Catalunya Institut d'Estudis Autonòmics

BARCELONA 2003 Biblioteca de Catalunya. Dades CIP:

Villapalos, Gustavo

Cataluña en la Unión Europea: los perfiles históricos, jurídicos y políticos de una realidad diferenciada Bibliografia ISBN 84-393-6028-2 I. Institut d'Estudis Autonòmics (Catalunya) II. Títol l. Regionalisme - Unió Europea, Països de la 2. Unió Europea - Catalunya 338(467.1:4-6)

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis Autonòmics Primera edició: març de 2003 Tirada: 1.000 exemplars Producció: Viena Serveis Editorials, S.L.

C/ Viladomat 122, baixos - TeL 934 535 500 - 08015 Barcelona ISBN: 84-393-6028-2 Dipòsit legal: B-10588-2003 Índice

Presentación

I. Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad poLitica diferenciada

1. La configuración histórica de Cataluña: el derecho, la identidad y la lengua de los hispan; 12 a. La subsistencia del derecho visigodo como signo de identidad 13 b. Cuando la lengua determina el pensamiento 16

2. La definición de una realidad juridica e institucional diferenciada 21

a. Los Usatges y sus consecuencias: de ordenamiento condal a

ordenamiento territorial 21 b. Constitucions, capítols de Cort y pensamiento jurídico: la vitalidad del derecho y de su cultivo en una comunidad política 25 c. El derecho local y la justicia ordinaria: la vertebración de un ente político singular 28 d. Cortes, Diputación General: la expresión de un pacto político 31 e. Un sistema de fuentes para un país hispánico 35

3. Cataluña: una comunidad política en la Europa de las formaciones estatales 37 a. Cataluña como un ente constitucional de la Corona de Aragón, dotado de enorme proyección exterior 38 b. Un jalón esencial de la historia institucional de Cataluña: del

gobierno directo al gobierno virreinal 40 c. Cataluña como realidad política constitucional dentro de la

monarquía hispánica 42 d. La dialéctica Corona-Principado y soberano-pueblo: ruptura y renovación de un acuerdo histórico 47

4. Un pacto no respetado. La quiebra del modelo constitucional catalán y su trabajosa reconstrucción 56 a. Una Cataluña comprometida con España: la Guerra de Sucesión 56 b. El sombrío siglo XVIII 60

Índice 1mB c. Ayer y hoy del romanticismo: una efusión identitaria que desemboca en un movimiento que persigue el autogobierno político 64 d. Federalismo, nacionalismo, codificación, persecución lingüística. Un conjunto de problemas políticos que se superponen en el tiempo y en el debate 66 e. De la autonomía "regional" en el marco del Estado "integral" al "español, no ladres": la encrucijada histórica catalana 70 f. Nacionalidad histórica: en torno a la validez del fet diferencial 74

5. Cataluña: una realidad histórica de derecho, una realidad política diferenciada 77 a. Un país integrador 78

b. Cataluña como valor 80

II. Cataluña en Europa 1. Una Europa constituyente, una Europa de las regiones: "gobernanza" y personalidad jurídica de una Unión Europea que afronta su fase decisiva 85 a. La Europa del Libro Blanco y sus regiones 86 b. Una Unión Europea dotada de personalidad jurídica en correspondencia con una fundamentación constitucional 93 c. En torno a los "nuevos actores europeos": el papel de los organismos regionales y, por ende, de las propias regiones 96 d. Un nuevo tratamiento del fenómeno regional en una Europa ampliada 102

2. Las regiones: ese motor inexplorado de la construcción europea 106 a. Las regiones: ¿sólo agentes de la "proximidad"? 106 b. La Europa de la subsidiariedad debe ser, imperiosamente, la Europa de las regiones 108 c. ¿Qué regiones? 113 d. Europa: entre la unidad y la pluralidad 118 e. 2002: el año de las regiones. Del Informe Lamassoure y la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de mayo a la fijación de la posición catalana 125

• Cataluña en la Unión Europea 3. Una realidad de derecho: la dimensión exterior de Cataluña en el marco de la acción de las comunidades autónomas españolas 129 a. Las comunidades autónomas en el exterior. Cataluña: entre la

tradición histórica y la necesidad de la cooperación transfronteriza 130 b. Una actividad orientada a la promoción de la integración europea 134 c. La dimensión mundial de la acción externa de la Generalitat de

Cataluña 140

4. Cataluña como "región constitucional" de Europa 146 a. La "región constitucional": una aproximación histórica y conceptual 147 b. La actividad de las "regiones constitucionales" 153 c. Hacia una ampliación del concepto de "región constitucional" europea 156

5. El debate institucional vigente 157 a. Un tratamiento especial para las regiones con competencias legislativas: las resistencias del Comité de las Regiones 158 b. La problemática de la "segunda Cámara" estatal 160 c. De nuevo, el Informe Lamassoure 161

6. ¿Es una solución institucionalla conversión del Comité de las Regiones en institución de la Unión? 164 a. La necesidad de una instancia política que exprese la pluralidad regional europea 165 b. La ampliación de la Unión Europea como problema para

las "regiones constitucionales" ... y para el propio Comité de las Regiones 166 c. Una propuesta, en todo caso, necesaria y positiva 169

7. Una solución jurídica: el establecimiento de un catálogo de competencias 175 a. Un problema jurídico que amenaza con reducir las competencias de los entes subestatales 176 b. La distribución competencial según el Comité de las Regiones: el Tratado "constitucional" como respuesta 183 c. La posición de las "regiones constitucionales": el establecimiento de "categorías de competencias" 185

Índice. 8. La participación de las regiones en el Consejo de la Unión Europea y ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 193 194 a. Una opción posible, plausible y útil b. Un Consejo de Ministros de Asuntos Regionales: un modelo 196 británico no fácilmente extrapolable c. El Comité de las Regiones solicita formalmente la participación de representantes regionales en el Consejo de la Unión Europea: el Dictamen de 14 de noviembre de 2001 200 d. Apuntes sobre el acceso de las regiones al Tribunal de Justicia 203

9. Las regiones ante la nueva Europa 204 a. El Comité de las Regiones fija su posición. La Resolución de 14 de noviembre de 2001 ante la propuesta de las "regiones constitucionales" 206

b. El nuevo planteamiento de un Consejo de Asuntos Regionales ante una Europa más plural: la emergencia de una nueva cultura 210 regional europea

III. Conclusión. Cataluña en la Unión Europea: de La realidad de hecho a la necesidad de derecho 217 1. Una Europa de estados... y de nacionalidades y regiones

2. Un estatuto juñdico singular para una realidad política singular: Cataluña, "región constitucional" europea en 222 atención a una "legitimidad politica propia"

IV. Fuentes documentales y biliografia 1. Fuentes Documentales 231 231 a. Fuentes históricas y literarias b. Fuentes legislativas 233

2. Bibliografia 236 236 a. En torno a la realidad de Cataluña y sus "derechos históricos" 248 b. En torno a la "Europa de las regiones" y Cataluña

• Cataluña en la Unión Europea Presentación

"Mout es bona a terr'España". cantaba Peire Vidal la tierra, refiriéndose a sus reyes, a sus caballeros, a sus A gentes. éstos, vistos en tanto que moradores en común de la Península y no sólo a su territorio, entendido como una abstracción imposible de concebir en la cultura medieval, es a lo que se llama España. (MaravalL, 1997).

"Mout es bona terr'Europa", habría afirmado también, con toda probabilidad, el mismo escritor en su romance catalán. Porque el análisis de la realidad catalana difí­

cilmente de una puede separarse dimensión política e identitaria dotada de un pro­ fundo anclaje hispánico pero también de una inequívoca proyección europea. Este en trabajo, efecto, parte de una convicción de partida: no es un interrogan­ te jurídico, sino político y, en definitiva, histórico, el que pretende contribuir a resolver. Ese interrogante es muy simple: ¿Cataluña disfruta de argumentos suficien­ tes y objetivos como para merecer un tratamiento diferenciado en el seno de la Unión Europea? Mi respuesta es que sí. y es la respuesta de un jurista comprometido con la defen­ sa del principio de legalidad y, por lo tanto, con el sentido y contenido del vigente ordenamiento constitucional y estatutario. Pero también es la respuesta de un ciuda­ dano español que cree firmemente que la histórica apuesta de la vigente Constitución de 1978 el reconocimiento por de la profunda pluralidad intrínseca que se llama Espa­ ña representó un acierto.

... con Un acierto , la condición de que la apuesta se mantenga. Porque el reconoci­ miento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones de España no fue una concesión o un compromiso determinado por las circunstancias. Representó la inversión una de funesta tendencia centralizadora que, por otra parte, no evoca preci­ samente la tradición plural del histórico proyecto español, un proyecto cuyos momen­ tos más brillantes coinciden plenamente con los de exaltación y enriquecedora armo­ nización de esa pluralidad. Pienso en una España en la que ya en el siglo XI está documentada la lengua cata­ lana, idioma que a lo largo del siguiente siglo se convertirá en el romance mayorita­ rio en el Principado y al que se vierten los Usatges y las Homilies d'Organyà, confir­ mando su así condición de vehículo preferente de comunicación tanto en el ámbito político-jurídico como en el religioso. Una lengua en la que también se redacta el Lli­ bre del de Repartiment Mallorca (1267) y las Costums de Tortosa (1272) y en la que, apenas unos años después, escriben Bernat Desclot y Ramon Llull.

Presentación • Lamento que semejante tesoro Lingüístico y cuLturaL, del que como ciudadano españoL me siento integrante y comprometido, y deseoso de su debida proyección en España y fuera de eLLa, no goce de canaLes más fluidos para su adecuada difusión. Estoy convencido de que una participación más activa de CataLuña, como reaLidad poLítica diferenciada, como nacionaLidad histórica, en España y en Europa, constitu­ ye eL interés de todos Los ciudadanos españoLes. V creo, como historiador deL derecho, que en estos momentos ese interés es una obligación histórica, una necesidad políti­ ca, una soLución jurídica y una pasión identitaria. Pienso que eL espectacular progre­ so españoL deL úLtimo cuarto de sigLo ha demostrado que La pLuraLización deL discurso poLítico hispánico redunda, una vez más, en beneficio del proyecto español. Profun­ dizar en ese discurso hasta que eL pleno autogobierno de las comunidades autónomas (yen particular de nacionalidades como Cataluña) posibilite su plena expresión en el concierto español y europeo es un histórico imperativo. V con ese objetivo se han redactado estas reflexiones. La opción constitucional de 1978 fue una alternativa política e identitaria plural que, como es natural, en el ámbito administrativo se tradujo en la conversión de los entes regionales y locales en agentes primarios del servicio a los ciudadanos. Fue entonces cuando España empezó a conocer los beneficios de la "proximidad", la misma que "descubre" ahora la Unión Europea. La experiencia española, una vez más, puede convertirse en una sugestiva hipótesis de trabajo para la Unión siempre y cuando España no se traicione a sí misma como lo que es: una realidad pluricultural y plurilingüística. Por eso, el respeto al sentido integrador de la vigente CE y a su filosofía consen­ suada y dialogante exige una reproducción del esfuerzo en el ámbito geopolítico en el que España se halla con todo el derecho y con todas las posibilidades: una Europa inmersa en pleno proceso de integracián política. España está obligada, por muchos motivos, a aportar su experiencia plural de estos pasados decenios y a potenciar el discurso regional en Europa. En primer lugar, por­ que las regiones funcionan y sirven a los ciudadanos, y España debe compartir esa experiencia de éxito con sus socios comunitarios. V, en segundo y fundamental término, España y Europa tienen la obligación políti­ ca y la histórica oportunidad de devolver al continente su ser eminentemente diverso. La inminente ampliación de la Unión Europea va a integrar diez nuevos estados en el seno de las Comunidades. Seis de eLLos, Estonia, Letonia, Lituania, Chequia, Eslovaquia y Eslovenia, se han incorporado a la comunidad internacional en el último decenio; uno de eLLos, Eslovenia, es independiente por primera vez en su historia, mientras que

• Cataluña en la Unión Europea Eslovaquia lo fue tan sólo entre 1939 y 1945 bajo un régimen afín al nazismo alemán y los estados bálticos durante eL periodo de entreguerras, entre 1918 y 1940. Esta circunstancia pone de relieve la situación de antiguas nacionalidades europe­ as cuya trayectoria como reaLidad poLítica diferenciada resuLta no menos reLevante, y en aLgunos supuestos se proLonga hasta La Gran Guerra, y cuyas posibilidades de par­ ticipación poLítica dentro de La vigente configuración de La Unión Europea son míni­ mas.

En ese proceso resuLtaría un ejercicio de ingenuidad poLítica, al mismo tiempo que inoperante e injusto, suponer que todos Los territorios europeos son iguaLes y a todos Les corresponde La misma responsabiLidad. Es evidente que, en el seno de la vigente Unión Europea, y no digamos cuando se cuLminen Los sucesivos programas de amplia­ ción previstos, aLgunos países europeos no están recibiendo eL tratamiento que se merecen, que es el que, por otra parte, conviene a la Unión Europea. Porque, repito, éste es un probLema moraL, pero también es un probLema de interés. y precisamente por eso es un probLema poLítico. Es evidente que realidades históricas como Escocia, GaLes, Flandes, Valonia, Breta­ ña, Occitania, Córcega, Cerdeña, SiciLia, Tirol deL Sur, Baviera, Renania, GaLicia, País Vasco o CataLuña (y la enumeración no es precisamente exhaustiva aunque sí indica­ tiva) poseen una reLevancia no reconocida en eL actual modeLo institucionaL de La Unión. La mayoría de estos países son reaLidades cuya contribución a La materiaLiza­ ción del derecho comunitario, y con ello a la efectiva incidencia deL proceso de cons­ trucción europea en La órbita cotidiana de los ciudadanos, resuLta tan evidente como imprescindible. Por eso el trabajo se divide en dos partes y, al mismo tiempo, responde a una con­ cepción de conjunto. Deseo razonar La histórica y jurídica especificidad de CataLuña para, desde su singuLar consideración, proponer un también singuLar estatuto políti­ co en eL marco de La Unión Europea. Creo que La propuesta es válida para todas Las unidades poLíticas que acabo de enumerar y probabLemente también para eL conjunto de Las regiones que cuentan con instituciones con competencias LegisLativas en eL seno de Los estados miembros de la Unión, aunque pienso que debiera suscitarse un diáLogo tripartito Unión-estadas-regiones para circunscribir ese estatuto poLítico sin­ guLar a los casos verdaderamente excepcionaLes, que apenas aLcanzan Las dos decenas y que, por Lo tanto, pueden examinarse con La debida atención y especificidad. Cataluña se encuentra pLenamente integrada en este eLenco de reaLidades poLíticas diferenciadas, de "regiones constitucionaLes" según La terminoLogía que ha comenza­ do a fraguar a Lo Largo de Los últimos años. Este estudio pretende, en primer Lugar,

Presentación. razonar la condición histórica, política y jurídicamente diferenciada de Cataluña para, a continuación, realizar algunas propuestas en torno a su participación en el proceso de construcción europea, un proceso cuya efectiva materialización precisa de una profunda redefinición en clave regional. Una última anotación en torno a la resolución del aparato crítico. He optado por incorporarlo al texto entre paréntesis, con el nombre del autor y la fecha de edición de su obra si se trata de una referencia bibliográfica, y de la denominación del docu­ mento si proviene de las fuentes documentales empleadas. Estimo que en un trabajo de estas características, probablemente muy "técnico" en algunos momentos, aunque la naturaleza histórica y política de la materia antecede notablemente a la jurídica, la lectura se hace más ágil y permite integrar los abundantes fragmentos de textos que he interpolado en el transcurso del estudio. Como autor, en efecto, me resultaba muy difícil renunciar a compartir algunos párrafos que me han resultado sumamente ilu­ minadores.

Confío en que de su lectura pueda deducirse la singularidad de Cataluña como nacionalidad en el marco de los históricos proyectos español y europeo, como comu­ nidad histórica, latina y mediterránea, como escenario de cultura, como sujeto de derechos y como horizonte de participación en la Europa plural del siglo XXI. Ésa es mi conclusión y, como diría T. S. Eliot, ése es también mi principio.

Madrid, 6 de diciembre de 2002

mm Cataluña en la Unión Europea I. Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada

Roca. Digo, pues, que habLando de Los moros acá, porque desde entonces CataLuña es Cataluña, Aragón

es Aragón, Castilla es Castilla [ ... ] porque entonces se dividieron en Leyes y dominios diferentes, que antes en España no había más que un Dios, un rey y una Ley. y así, dende entonces hasta hoy, hemos de averi­

guar Los hechos de cada una de estas provincias [ •.• ]

Luz de la Verdad. Preguntas y respuestas en favor de Cataluña y sus hijos. Originadas de una disputa habi­ da entre anca soldados de a caballo de las tropas de España (1698) (ALbareda, 1996).

Se diria que todavía estamos tratando de conocer los hechos de las provincias. Yo, sin embargo, en este primer fragmento de este trabajo no pretendo elaborar una his­ toria de Cataluña, pero si redactar un ensayo histórico sobre Cataluña. Ello quiere decir que me gustaria sintetizar y actualizar las lecturas, las reflexiones y los traba­ jos de investigación que han protagonizado un tercio de siglo de dedicación iushis­ tórica. Porque en el contexto de la elaboración de algunos de esos trabajos, particu­ larmente los centrados en el reinado y en el programa politico de los Reyes Católicos, Cataluña ha sido, para mi, un escenario cambiante en el tiempo. Definido, en un principio, por el interés y la sorpresa en la época en que, como estudiante, comencé a descubrir una portentosa tradición jurídica. A continuación, por la curiosidad intelectual del doctorando y una cierta debilidad natural hacia un estilo y una praxis institucional que en el periodo bajomedieval en el que centré mis investigaciones primeras resultaba fascinante, tanto en términos politicos como jurí­ dicos. Finalmente, a lo largo de mi andadura profesional y personalla debilidad se ha ido convirtiendo en una auténtica inclinación del ánimo, en una pasión. Un ensayo histórico responde siempre a un planteamiento que en este supuesto resulta muy claro: Cataluña se configura como una realidad diferenciada de manera si­ multánea a las restantes realidades hispánicas (la galaico-portuguesa, la leonesa, la cas­ tellana, la navarra y la aragonesa) como consecuencia de la singularidad de nuestra Edad Media. Esa realidad diferenciada se consolida a lo largo de la Baja Edad Media y de la Edad Moderna sobre dos pilares: la afirmación de una personalidad jurídica e institucio­ nal singular sumamente expresiva, en términos politicos, a través de la actividad de sus

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mEl Cortes; y el establecimiento, gracias al protagonismo de las Cortes y de las restantes ins­ tituciones del Principado, de una excepcional relación paccionada entre los soberanos de Cataluña y sus súbditos, una relación bilateral que, a pesar de los altibajos inherentes a un período de afirmación de la autoridad de la emergente nueva monarquía, se sostiene hasta convertirse en una característica adicional del Principado de Cataluña. Esa personalidad jurídica e institucional y esa relación paccionada se quiebran como consecuencia de los Decretos de Nueva Planta de 1716 y no empiezan a recomponerse de manera mínimamente prolongada y estable nada menos que hasta la promulgación del Estatuto de autonomía de 1979. Son casi tres siglos de desencuentros, tres siglos en muchos momentos terribles, en algunos casos sangrientos, en los que Cataluña con­ serva su personalidad cultural y lingüística a despecho de los esfuerzos de algunos man­ datarios españoles y de la persecución de la lengua catalana en la escuela, en la igle­ sia ... y en el hogar. El tratamiento de la realidad catalana contemporánea no puede ignorar u omitir tales circunstancias. Los problemas políticos son siempre precipitados históricos. y el catalán es un problema político porque la integración armónica de Cata­ luña, como tal nacionalidad, en España y en Europa, es todavía un debate abierto. He querido redactar estas reflexiones desde una lectura atenta de las fuentes docu­ mentales, en algunos supuestos tan conocidas como los Usatges o los actes de Cort y en otros casos menos conocidas, como las deliberaciones del Consejo de Castilla acer­ ca del Decreto de Nueva Planta o las reflexiones de algunos de los ministros de Ins­ trucción Pública del Gobierno de España acerca de la enseñanza de la doctrina cris­ tiana en catalán. Creo que sería muy positivo que los ciudadanos españoles tuvieran acceso a algunos de estos textos a lo largo de su itinerario escolar. Por ejemplo, al contenido del Decreto de Nueva Planta o al de la Pragmática que prohibió la utiliza­ ción del catalán en la actuación de los órganos de la administración de justicia a par­ tir de 1716. Ése sería el itinerario de la integración desde la voluntad política, una integración que obedece al reconocimiento y la comprensión del conjunto de identi­ dades que han hecho de España y de Europa realidades plurales. y reconocimiento y comprensión son la antesala de la participación.

1. La configuración histórica de CataLuña: eL derecho, la identidad y La Lengua de Los hispani

A finales del siglo XVII, en efecto, el examen del itinerario histórico de Cataluña permitía deducir una valoración sumamente precisa de las tierras que, desde finales

ED Cataluña en la Unión Europea del siglo IX y bajo el liderazgo de Wifredo el Velloso, conde de Barcelona, hablan adoptado una configuración política distintiva. la definición de una identidad histórica se enfrenta con el inicial problema de establecer unos criterios de diferenciación. Hace algo más de un decenio el medieva­ lista portugués José Mattoso elaboró un muy meditado trabajo en torno a la génesis histórica de Portugal y estableció cuatro indicadores identitarios: el material, el con­ cerniente a la organización de la producción, el que describía la ordenación del poder la tierra sobre y, finalmente, el que se desprendía de la relación que se establecía entre las unidades locales y regionales y el mundo exterior. El propio Mattoso otorgaba una superior relevancia al tercero de estos criterios en la medida en que permitía establecer la relación entre organización social y econo­ las de mía. comprender relaciones solidaridad, comenzando por las familiares y de parentesco y siguiendo por las iniciativas de integración política, y, finalmente, estu­ diar el ejercicio del poder (Mattoso, 1991). En España se ha sostenido la idea de una "conciencia social" como elemento de identidad de y vertebración, una conciencia cuya "objetivación política" se identifi­ caba con el Estado-nación (Pérez-Agote, 1982). Para un jurista, sin embargo, las de cateqorias conceptuales la historiografia finisecular resultan sin duda útiles, pero insuficientes. No nos encontramos ante una actualización del pensamiento hegelia­ no en torno a la materialización del "espíritu objetivo" (Hegel, 1984) que incorpo­ rada, ya en el siglo XX, el concepto de "legitimación" al discurso estatal (Weber, Para un 1974). historiador del derecho, allí donde existe el derecho, y con el dere­ cho una autoridad política que lo aplica efectivamente a través de instituciones estables y cuyos mandatos se cumplen, existe una comunidad política y una comu­ nidad andadura se cuya distintiva reproduce en el tiempo y en el espacio y culmina al en una expresarse lengua propia, adoptando aSl plena conciencia de su singulari­ dad y convirtiéndose finalmente en una nación. Desde la Edad Media, y aun desde los compases finales de la Alta Edad Media, Cataluña habría de reunir todos los requisitos para serlo. a. la subsistencia del derecho visigodo como signo de identidad

En términos jurídicos, en las tierras catalanas habría de pervivir, desde los prime­ ros decenios del siglo VIII, el liber iudiciorum. En las tierras más occidentales de His­ su influencia pania continuaba resultando predominante, aun cuando su vigencia se vela lógicamente afectada por la desaparición del reino visigodo y por la ausencia de

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mEl instancias de autoridad inicialmente identificadas con un programa restauracionista de la monarquía visigoda. El caso de Cataluña es singular porque desde el principio el ordenamiento visigodo permaneció vigente, a todos los niveles y en todas las instan­ cias de actividad. Hay quien opina que la condición mozárabe de los habitantes de las demarcaciones más meridionales de la Cataluña primigenia habría de representar un papel fundamental (Gacto, 1982). Hay que destacar, igualmente, que la dependencia del imperio Carolingio influyó en ello por cuanto el ordenamiento franco revestía un específico componente personalista, y no territorial, de tal forma que los diversos territorios integrados en el orden carolingio se veían casi impelidos a diseñar sus pro­ pios instrumentos jurídicos. En este proceso habría de influir también el deseo de los hispani de conservar sus usos específicos e incluso de afirmarlos ante ta administración franca, la cual conse­ guiría su colaboración en la pugna contra los musulmanes recurriendo a concesiones de este tipo. Ello abogaría por la condición identificadora del derecho respecto a las unidades políticas que resultaron de la fragmentación del reino visigodo tras la inva­ sión musulmana. En la óptica de otros historiadores del derecho, el radical antagonismo entre la cultura hispanocristiana y la musulmana contribuiría a explicar la conservación del derecho visigodo (Iglesia Ferreirós, 1966). Junto a su condición simbólica y su volun­ tad de acentuar la propia especificidad, el ordenamiento visigótico, completo y bien ordenado, expresaba la propia singularidad y el rechazo del invasor. Igualmente, la persistencia del derecho visigótico introducirá en las nuevas comunidades políticas del norte de la península Ibérica el tendencial objetivo de restablecer la perdida uni­ dad política, jurídica e identitaria del reino de Toledo. El problema para Cataluña se presentará cuando, ante la imposibilidad de engrosar toda vez éstas obe­ y renovar el Liber iudiciorum con nuevas disposiciones regias, que his­ decen a la autoridad franca y su aplicación es prácticamente nula en el territorio

e inca­ pánico, vaya progresivamente perdiendo operatividad, quedando anquilosado fuente creadora de paz de responder a las nuevas necesidades. Al no existir una tenderse a la derecho capaz de realizar esa oportuna remodelación habrá de progresi­ va configuración de un poder autóctono que actualice y mejore el Liber y lo convier­ ta en el verdadero eje sustentador del embrión de la futura comunidad política cata­ lana. Eso explica afirmaciones como "en la Alta Edad Media el derecho no es creado, sino descubierto" (Iglesia Ferreirós, 1966) y pone de manifiesto la significación las diferentes adquirida por la instancia jurídica en la progresiva conformación de entidades peninsulares, y de Cataluña entre todas ellas.

ma Cataluña en la Unión Europea Pero uno de los signos más LLamativos de esta Cataluña embrionaria es que apare­ ce considerada, particularmente desde la perspectiva de los francos, como una enti­ dad superviviente del reino visigodo español. Las fuentes son tercas al hablar de Got­ horum Hispanorumque, en la Vita ludovici, o de Gothorum atque Hispanorum, en los Annates Einhardi, calificándose a Barcelona como Gothorum capitaiem en el Chronicon FontaneLLensis (MaravaLL, 1997). Ese pueblo, que continúa rigiéndose por sus propias leyes, responde a una denominación en un principio aislada y finalmente casi cons­ tante en las fuentes carolingias: los hispani. Lo singular del proceso es que, en efecto, bajo el control político carolingio aque­ LLos hispani que se regían por la Lex Gothica comenzaron a hacerlo por las capitulares emitidas por los soberanos francos, empezando por Carlomagno, que ya en el año 780 se dirigía a los hispanos refugiados en la Septimania, acogidos bajo el manto protec­ tor de la autoridad regia y que habrían de disfrutar de un variado conjunto de exen­ ciones fiscales, y prosiguiendo por Ludovico Pío, quien en el año 815 completaba las disposiciones de su padre con el objetivo de proceder a una regulación más estricta de los de moradores las demarcaciones más meridionales del imperio. Este texto pre­ senta un aliciente adicional: es la primera ocasión en la que se habla de Gotos sive Ispanos, que identifica ya a ambas colectividades, hasta entonces disociadas. Este proceso culmina con Carlos el Calvo, quien en el año 844 reguló la tendencia de los naturales de los territorios del noreste peninsular y de la Septimania a recurrir a su propio derecho. Durante su reinado el calificativo dominante en las fuentes es ya el de hispani. Resulta, en mi opinión, tan hermoso como anticipador: la denomina­ ción originaria de los primeros "catalanes", de las comunidades condales que están a punto de conseguir su emancipación del orden carolingio para crear una nueva reali­ dad política diferenciada, hoy milenaria, es la de "hispanos". Es evidente que en las fuentes contemporáneas jamás se utilizó la denominación de "Marca Hispánica" para referirse al territorio que se extendía desde la Septimania hasta el Llobregat, pero resulta también dudoso que el término Gothia, cuya aparición resulta perfectamente identificable en las fuentes documentales, se refiera exclusiva­ mente a lo que prontamente se denominará Cataluña, y sí existen motivos para con­ siderar que continúa calificando al conjunto de España (Maravall, 1997). Lo que sí se desarrolla, y particularmente merced alliderazgo de los condes barce­ loneses, es un sentido dinástico que permite que el conde Wifredo, descendiente del mítico Bera, quien derrota a los musulmanes y amplía sus posesiones barcelonesas al tiempo que hereda los condados de Urgell, Girona y Cerdaña-Conflent, adquiera una posición política preeminente (Elías de Tejada, 1963).

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mm Precisamente, la pervivencia del ordenamiento visigodo induce a equiparar la acti­ vidad normativa de los soberanos francos con las de sus predecesores intencionales, los emperadores romanos, de manera que capitulares y leyes provinciales responderí­ an a la misma finalidad reguladora de una realidad diversa. Lo significativo es que la presencia del derecho en la vida de estos germinales condados catalanes se había convertido en un signo, casi un símbolo, de identidad. A lo largo de la historia esta conciencia habría de permanecer muy viva tanto entre la comunidad de juristas cata­ lanes, que habría de regalarnos algunas de las figuras más excepcionales del pensa­ miento jurídico del continente, como entre los supremos representantes de la autori­ dad política. Todos sabían que el derecho era uno de los pilares de la singularidad catalana. El otro habría de revelarse, también, prontamente. b. Cuando la lengua determina el pensamiento

Cataluña es, desde estos mismos siglos, el país en el que se habla una lengua romance que, a la altura del siglo XI, era ya dominante: el catalán. De entre los diver­ sos dominios románicos, el devenir del surgido en las últimas estribaciones orientales de los Pirineos y su costa adyacente se encuentra muy vinculado al de las demarca­ ciones ultrapirenaicas, en una primera fase, para después adquirir una intensa voca­ ción mediterránea, que conducirá a una espectacular expansión, de la que se conser­ van reminiscencias tan evocadoras y singulares como la ciudad sarda de Alguer. En todo caso, la polémica que a comienzos del siglo xx se suscitaría respecto al presun­ to galorromanismo o hispanorromanismo del idioma de los catalanes, tan teñida de connotaciones extralingüísticas, no deja de expresar el permanente debate que le acompaña desde la misma consideración de su origen. Se ha convenido en establecer hasta cuatro vectores de influencia previa a la apa­ rición del latín sobre estos territorios peninsulares. Junto a lo que se ha dado en denominar "reliquias indoeuropeas" y ciertas aportaciones helénicas y púnicas, se acusa también la significación toponímica de un sustrato ibero. Esta convención entronca con las tesis de Sanchis Guarner en torno a la posible diferenciación del catalán occidental y del oriental y a la aparente paradoja de la adopción de la moda­ lidad occidental en tierras valencianas tras su reconquista, siendo el catalán oriental densamen­ el que se hablaba en la corte condal y en los territorios originarios y más te poblados del Principado, adopción que, de seguir con estas tesis, podría parcial­ mente explicarse con arreglo a las diferencias que, ya desde el período prerromano, existirían entre los pueblos que habitaban en unas y otras demarcaciones. mm Cataluña en la Unión Europea Debe reiterarse, en este punto, que Cataluña es una creación medieval. Nada más y nada menos. De hecho, en la Edad Media aparece el propio corónimo. Jamás había constituido una entidad geográfica, política o histórica diferenciada hasta entonces. No había existido un pueblo que se identificara con el futuro espacio catalán, yeso teniendo en cuenta que los Pirineos, más que un obstáculo, representaban el medio para su vinculación con las demarcaciones más meridionales de la Galia. Al mismo tiempo, sin embargo, se operaría un considerable distanciamiento entre las comunidades de la franja litoral, sensibles a la influencia de colonizaciones muy diversas, y las del interior y de las montañas, que experimentaron una dinámica más autónoma a toda suerte de influencias. La superposición de las sucesivas dominacio­ nes romana y visigótica, además de latinizar profundamente el territorio, reafirmaría las propiedades articuladoras de la costa norte de la Tarraconense respecto de dos espacios tan significados como el galo y el hispano. Ciudades como Tarraco y Barci­ no, intensamente dedicadas a los intercambios comerciales, acentúan su relevancia como nexo territorial.

De esta forma, cuando los musulmanes imponen su control sobre prácticamente la totalidad de la península no existirá una comunidad política lo bastante consciente de su propia personalidad como para crear un núcleo de resistencia independiente, por lo que se recurrirá al mecanismo más natural de respuesta una vez aniquilados los órganos vitales de uno de los estados, el visigodo, cuyos intereses concurrían en este territorio: proceder a la integración política en la otra formación estatal convergente también en el espacio, el reino franco, que se erige como una segura barrera de con­ tención frente al invasor. Los valles catalanes pirenaicos y prepirenaicos se convier­ ten en un baluarte defensivo avanzado en el que el derecho y las formas políticas visi­ godas se convierten en signos identitarios. Estamos en los decenios centrales y finales del siglo VIII. A partir de este punto, las valoraciones históricas difieren. Parece difícilmente cuestionable que, al menos durante los dos siglos siguientes, Cataluña se integra orgánicamente en las tierras del sureste de la antigua Galia, la vieja Septimania, dependientes hacía no tanto tiempo del reino que tenía su capital en Toledo, dentro de una suerte de complejo multiforme de culturas a las que une su intensa filiación romance y el temprano desarrollo de una avanzada civilización material que revestirá manifestaciones artísticas de una sorprendente audacia, paralela a la recuperación de un ideal hedonista de la vida que apuntaría hacia la posibilidad de verificación de esa atractiva teoría que sostiene que los centros de la civiLización mediterránea se des­ pLazaron de Oriente a Occidente, sucesivamente Medio Oriente, la Hélade y Roma, para

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mD culminar su itinerario histórico en Occitania, entendida en su acepción más extensa, es decir, englobando también a Cataluña. En este variado contexto se desarrolla un conjunto plural de usos lingüísticos románicos que en ningún momento experimentarían la necesidad de crear una lengua sintética, toda vez que las distintas formas romances resultaban mutuamente inter­ comprensibles, respondiendo a un doble cometido instrumental y valorativo. Debe recordarse que todavía en el siglo xv decían de san Vicente Ferrer sus contemporáne­ os que, entre otros dones, poseía el prodigioso de hacerse entender por todo el mundo, y no era una exageración. El "mundo" que ilustró el santo con sus sermones y prédicas iba del Levante hispano a la Provenza, tierras todas ellas en las que su romance valenciano era perfectamente entendible. Sin embargo, las formas precatalanas presentan una significativa particularidad respecto de sus fraternales paralelismos occitanos, una particularidad que se concre­ ta en su diferenciada experiencia histórica, sometida al influjo de los usos peninsula­ res y, lo que es más importante, envuelta en un proceso dinámico de reconquista que guarda ciertos paralelismos con el castellano al estar en posesión de una "frontera" inmediata, de una reserva material y de una alternativa espiritual, de un horizonte que estimula el cambio y la movilidad social, donde la complacencia en el cultivo de las artes que denota a sociedades estables y prósperas se combina aquí con el incen­ tivo tangible que representa la fructífera guerra con los musulmanes. Cataluña conservará sus usos jurídicos tradicionales y convertirá al Liber iudicio­ rum en una herramienta de uso común hasta el siglo XI dentro de un contexto legal de cierta rigidez, como corresponde a demarcaciones de un Estado modélico para su tiempo en sus plasmaciones documentales, como el carolingio. Pero, paralelamente, dará cabida al nacimiento de una de las lenguas románicas más progresivas, que se afirmará de manera simultánea, signo denotativo del acelerado y nítido proceso de liberación de la dominación franca que un territorio excéntrico a los ámbitos de ejer­ cicio de poder (como le sucedía al castellano con los leoneses) experimenta en grado creciente.

Sin embargo, la uniformidad lingüística latina se va quebrando y aparecen dos grandes dialectos: el occidental, hablado en la actual provincia de Lleida, y el orien­ tal, el auténtico uso nacional de la dinastía condal de Barcelona que ya en el siglo XI, tras los éxitos de Ramon Berenguer I frente a los musulmanes y la creciente verte­ bración de los restantes condes en torno a su figura y a su proyecto político de expansión y de consolidación de un Estado que cuenta ya con unos instrumentos legales -los Usatges- que superarían las formas visigóticas, ofrece todos los requisi- mm Cataluña en la Unión Europea tos que habrían de concurrir en la conformación de una única voluntad, una misma autoridad y un programa colectivo de futuro. Para los siglos siguientes quedan pendientes, sin embargo, dos problemas: la con­ servación de los vínculos de Cataluña con los pequeños estados occitanos, de cuya suerte los catalanes van desligándose a medida que se acentúa su vocación peninsu­ lar y, sobre todo, el fraccionamiento de su lengua, sujeta en las montañas, en su etapa germinal, a hondas variaciones en dos grandes dominios: uno, al oeste, parece asociado a los colectivos más arcaicos del interior, continuadores del poblamiento autóctono, a quienes incluso se les atribuye origen ibero; el este, las franjas litora­ les, de antiguo abiertas a multitud de influjos, más urbanizadas y poseedoras, ya en este período, de una autoridad política. Si se produce una situación de bilingüismo diglósico o funcional (Ninyoles, 1980) o, contra lo que parece, la gradación de la lengua catalana no llevaría adheridas tan­ tas connotaciones sociales, sino que obedecería a un lógico proceso de tránsito hacia los romances aragoneses, debe considerarse a lo largo de los siguientes períodos de la historia.

y tras una primera fase de nacimiento y consolidación que, tanto a efectos políti­ co-administrativos como lingüísticos, asociaba el destino de los condados catalanes al de las tierras occitanas, se articula un poder unificador en el más dinámico de los territorios históricos catalanes, el de Barcelona. Tras su desvinculación del dominio

franco concibe un programa político ajustado a las exclusivas necesidades de Catalu­ ña y no a las de un poder distante, encontrando en la presión sobre las tierras del sur en poder de los musulmanes un medio de emplear las energías del poderoso esta­ mento feudal y de aquellos condados que todavía pudieran alimentar tendencias dis­ gregadoras, en una empresa común, casi diríamos en una empresa "nacional", que suministrará los medios económicos que habrían de sostener la política de la Casa de Barcelona y las tierras en las que se asentará una población en aumento. Cataluña gira la dirección de sus prioridades hacia el espacio que por naturaleza habría de corresponder a su expansión, ese horizonte fronterizo que reafirmaría la autoridad política y el liderazgo de los condes de Barcelona: el sur. En este contexto, el desarrollo del proceso lingüístico va unido al político. El cata­ lán identifica ya a un pueblo que tiende progresivamente a su más acabada configu­ ración. Sin embargo, en su expansión experimenta dos fenómenos que evidencian que aún no ha alcanzado entera regularización. En primer término, se consolida la división entre el catalán occidental, que limita con el aragonés, y el oriental mayoritario, que casi podría ser calificado como "ofi-

Un ensayo histórico sobre Cataluña C0l110 realidad política diferenciada mm cial". Pero, en segundo lugar, será la primera de ambas modalidades la que se impon­ ga cuando las tierras del reino de Valencia se incorporen a la Corona catalano-arago­ nesa. Su capacidad para mediar con el aragonés y el romance mozárabe autóctono frente a un catalán oriental que acusa el influjo del provenzal y de otras lenguas de Occitania, más distanciadas de los usos lingüísticos levantinos, unida a su interposi­ ción entre el nuevo romance valenciano y el aragonés, ocupando una estratégica fran­ ja de la actual provincia castellonense, dan cuenta de la significación de este roman­ ce como sujeto de mediación con los nuevos dominios de la España cristiana. Las conquistas insulares corresponderán a gentes de las franjas costeras y su pos­ terior repoblación con campesinos provenientes de la Catalunya Vella originará el desarrollo en Mallorca de una variedad arcaica y petrificada del catalán, muy revela­ dora para los lingüistas precisamente por su pureza, con algunos rasgos denotativos característicos. En esta lengua escribiría Ramon Llull, el primero de los grandes exponentes del fecundo movimiento que dotará de enorme prestigio y fijeza a la lengua catalana que, sin embargo, hasta el siglo xv no se desembaraza completamente de una cierta pro­ pensión a la utilización del provenzal. La creciente afirmación de una política esen­ cialmente peninsular sobre la dedicación a los territorios ultrapirenaicos que mante­ nían la fidelidad a los condes de Barcelona se acentúa tras la unión con Aragón. La posibilidad de un Estado cuya columna vertebral se hubiera situado en los Pirineos se desvanece tras la muerte en Muret de Pedro II de Aragón y I de Cataluña, y su hijo Jaime, nacido en Montpellier, certifica este proceso en el Tratado de Corbeil de 1259. Completados estos procesos de decantación histórica y política, el catalán repre­ senta plenamente su papel como lengua de Cataluña. La práctica documental se expresa invariablemente en este idioma. Lengua e identidad política se corresponden totalmente. Hasta nuestros días.

Merece la pena realizar un último apunte. Esta Cataluña germinal también se dis­ tingue por la difusión de una figura institucional no menos singular: las Asambleas de Paz y Tregua y la Tregua de Dios. Cuando uno de los catalanes más universales del siglo xx, Pau Casals, dirigió en 1971 su famoso discurso a la Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, ése que comienza con I'm a Catalan, recordaba el tiempo en el que su país era un territorio caracterizado por un modelo de relaciones políticas basado en su carácter pacífico y civilizado. Las Treguas de Dios, cuyo origen se sitúa en Aquitania en la segunda mitad del siglo x, y que bajo el liderazgo de la Iglesia posibilitaron la paulatina superación de la incesante conflictividad de los siglos oscuros, alcanzaron, ciertamente, una extraordinaria relevancia en Cataluña,

B Cataluña en la Unión Europea donde el conde de Barcelona, Ramon Berenguer I, propició en 1064 la reunión en su capital de una Asamblea de Paz y Tregua que acogió a distinguidos integrantes de los estamentos nobiliario y eclesiástico y cuyos acuerdos incidieron en la extensión de una nueva cultura de paz, una realidad sumamente excepcional. y lo significativo es que esta reunión se produjo de manera casi simultánea a la promulgación del primer derecho territorial de Cataluña, un derecho cuya mera orde­ nación y composición representa un extraordinario ejercicio de madurez política, pero cuya efectiva aplicación comporta la institucionalización de un nítido programa de gobierno que incorpora el saber y la tradición jurídica de la romanidad occidental.

2. La definición de una realidad juridica e institucional diferenciada

Porque difícilmente puede perdurar una identidad diferenciada sin acudir a con­ textos de validación como el derecho y las instituciones. Cataluña existe hoy, como realidad singular, porque hace más de nueve siglos era una realidad en y desde el derecho, es decir, una realidad en la que la autoridad política sobre un territorio con­ creto se regía por un ordenamiento que disfrutaba de un generalizado conocimiento y cumplimiento. Por escalofriante que pueda resultar la datación, cuanto más profundo es el análi­ sis de la realidad histórica catalana, más abrumadora resulta esa percepción singular. Cuando se piensa que, hace casi un milenio, los condados de la Catalunya Vella dis­ ponían ya de un ordenamiento jurídico que, a pesar de su origen condal barcelonés, manifestaba una inequívoca vocación territorial catalana, la perspectiva investigado­ ra debe afrontar la necesidad de diseñar categoñas de análisis excepcionales. También en este ámbito, la realidad catalana, como realidad política, identitaria y de derecho, es una realidad diferenciada.

a. Los Usatges y sus consecuencias: de ordenamiento condal a ordenamiento territorial

Transcurrido apenas medio siglo desde la definitiva separación de los condados de la Catalunya Vella de la regia titularidad carolingia bajo elliderazgo de los condes de Barcelona, comenzaron a recopilarse los usaticus barchinonensis, es decir, los "usos" y costumbres de los tribunales responsables de la administración de justicia. De esta

Ull ensayo histórico sobre Cataluña corno realidad política diferenciada liDI forma, las soluciones consuetudinarias, articuladas privadamente por los jueces, comenzaron a recibir sanción oficial y adquirieron naturaleza pública. El sustrato consuetudinario obedecía, sin embargo, a los denominados usatici usualia o procedimientos y usos judiciales de la curia condal. Lo sorprendente es la terrible madurez de los centros de decisión política catalanes, que con enorme cele­ ridad adquieren conciencia de la significación que el derecho reviste para la verte­ bración política del territorio. Ese sentido histórico denota el talante de Ramon Berenguer I el Viejo, conde de Barcelona entre 1035 y 1076, uno de los grandes prín­ cipes del medioevo hispánico y el gran impulsor de este auténtico monumento jurídi­ co catalán que merece, verdaderamente, una excepcional consideración en la historia de España. Porque fue, además, un extraordinario soberano que acertó a ampliar sus dominios hasta constituir el embrión de la futura Catalunya Nova y creó un sistema de parias que habría de permitir la regeneración económica de Cataluña e, incluso, de buena parte de la Europa ultrapirenaica, beneficiada por el oro de los tributarios musulmanes del conde de Barcelona.

La redacción se desarrolla a lo largo de dos fases. Una primera compilación, que comprende más de medio centenar de epígrafes, habría de elaborarse en torno al año 1058 y circunscribirse a las costumbres judiciales, especialmente a su nueva formula­

ción en el seno de las relaciones sociales denotativas de la Cataluña condal. Pero, casi a renglón seguido, en torno al año 1060, Ramon Berenguer I decidió emitir una cons­ titución cuya finalidad era establecer su autoridad en el condado de Barcelona y su preeminencia sobre los restantes condados catalanes mediante la afirmación de su soberanía sobre fortificaciones y caminos, así como la definición de sus obligaciones de protección a sus vasallos en lo que constituye un descriptivo ejercicio de la lógi­ ca de las relaciones feudales de vasallaje. Hacia el año 1068 la compilación de usos judiciales y este conjunto de disposi­ ciones, claramente denotadas por una vocación jurídico-pública, se aunaron con diversas constituciones de Paz y Tregua dando como resultado un texto que constitu­ ye un auténtico compendio de derecho que abarca la regulación de la administración de justicia, el sentido y contenido de la autoridad pública y la maduración de un nuevo sentido de las relaciones políticas definido por su voluntad de paz y de estabi­ lidad. Es, por tanto, un completo ordenamiento jurídico dotado de la unidad y cohe­ rencia que denota la madurez de la comunidad política que regula. Por eso, los Usatges poseen una clara vocación territorial. Pero desde las primeras cláusulas de este documento auténticamente fundamentador de la identidad jurídica y política de Cataluña, la enumeración de los titulares de sus diversos condados, bajo

1m Cataluña en la Unión Europea el nítido liderazgo del conde de Barcelona, convive con la descripción de un sobera­ no, Ispanie subiugator, que consciente del carácter obsoleto del viejo derecho de tra­ dición gótica decide dotar de un nuevo cuerpo normativo a sus territorios depen­ dientes, acudiendo a los "usos de la curia" y basándose en su propia potestad soberana. La claridad, casi la "modernidad" del planteamiento político, resulta verda­ deramente extraordinaria (Garcia-Galle, 1981):

(1) Cum dominus Raymundus Berengarii Vetus, comes et marchio Barchinone atque Ispanie subiugator, habuit honorem et vidit et in cognovit quod omnibus causis et negociis ipsius patrie leges Gotice non pos­ sent observari, et vidit multas querímonias et placita que ipse leges specialiter non iudicabant, (2), laude et consilio proborum suorum hominum, una cum prudentissima coniuge sua Adalmodi, constituit et misit usaticos cum quibus fuissent omnes querímonie et malefacta in eis inserta, districte et placitate et iudica­ te atque ordinate seu emendate vel vindicate. (3) Hec enim fecit comes auctorítate Libri iudicis, qui dicit "Sane adiiciende legis si iusta novitas causarum exegerít, príncipalis electio licentiam habebit", et "potes­ tatis regie discretione tractetur qualiter exortum negocium legibus inseratur. Sola vero potestas regia erit in omnibus libera qualemcumque iusserit in placitis inserere penam". (4) Hec sunt usualia de curíalibus usali­

bus, quos constituerunt tenere in eorum patria amni tempore, dominus Raymundus Barchinone Vetus comes et Adalmodis coniux eius, assentione et aclamatione illorum terre magnatium, videlicet: Poncii, vicecomitis et Gerunde, Raymundi, vicecomitis Cardone, et lldalardi. vicecomitis Barchinone, necnon et Gondebardi de Bigora, et Mironis Guilaberti, et Alamagni de Cervelione, et Bernardi Amati Clarimontis, et Raymundi Mon­ tiscataniti, et Amati Eneas, et Guillermi Bernardi de Caralt, et Arnaldi Mironis de Tost, et Ugonis Oalmacii Cervarie, et Arnaldi Mironis Sancti Martini, et Guillermi Dapiferi, et Laufredis Bastonis, et Renardi Guillermi, et Guiberti Guitardi, et Umberti de Ipsis Accutis, et Guillermi Marchi et Bonifilii Marchi atque Guillermi Bore­

lli, iudicis [ ... ]

Sobre el común suelo hispánico comienza a levantarse algo más que el embrión de una nueva solución estatal. Porque, para una norma jurídica, un territorio para la apli­ cación del Derecho. Del contenido de los Usatges, en efecto, cabe destacar el texto promulgado en torno al 1060, cuyo tenor específico no conocemos aunque sí su con­ tenido, incorporado al texto que recibió sanción oficial en el año 1068. A partir del minucioso análisis realizado por Ferran Valls Taberner, ese texto ha recibido la adjeti­ vación de "constitucional" (Valls i Taberner, 1929). Ciertamente, responde a una filo­ sofía singularmente integradora, no sólo en el ámbito territorial, sino en el personal. y es que, a lo largo de su contenido, el concepto de territorialidad del "Principado" no puede desvincularse del ideal de justicia:

I ... [ ] consilio et auxilio nostrorum nobilium virorum, decernimus atque mandamus ut omnes principes in hac nobis sint qui principatu successori habeant omni tempore sinceram et perfectam fidem et veram ita locucionem; ut omnes homines nobiles et ignobiles, reges, príncipes, magnates et milites, rustici et

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi pagenses, mercerii et negociatores, peregrini et camina tenentes, amici et inimici, christiani, sarraceni et

judei et heretici, possint se fidare et credere in illis [... ] sine temore et absque ulla mala suspicione [... ] et

inter cetera firmiter custodiantur ab eix pax et securitas quam principes dederint Ispanie et sarracenis, tan

per terram quam per mare V. De justicia facere malefactoribus datum est solum modo potestatibus, scilicet de homicidiis, de adul­

teriis, de veneficiis, de latronibus, de raptoribus [ ... ] Et quia terra sine justicia non potest vivere, ideo datur potestatibus justiciam facere; et sicut datum est eis justiciam facere, sic licitum erit eis cui placuerit dimit­

tere et perdonare [ ... ] VI. Judicium in curia datum, vel datum a judice de curia electo, ab omnibus sit acceptum et omni tem­

pore secutum; et nullus, aliquo ingenio vel arte, aussu sit recusare. Quod si fecerit vel facere voluerit, per­

sona sua cum omnibus bonis que videretur habere veniat in manu principis, ad suam voluntatem faciendam. Qui judicium curie recusat, curiam falsat; et qui curiam falsat, principem dampnat; et qui principem vult dampnare, punitus et dampnatus sit omni tempore, ipsi et sua progenies; quia demens est et sine sensu qui sapientie et scientie curie vult resistere vel contrastare, in qua sunt principes, episcopi, abbates, comites et

vicecomites, comitores, et vasvassores, philosophi et sapientes atque judices [ ... ]

Con Ramon Berenguer III, en los postreros años del siglo XI y durante el primer tercio del XII, Cataluña contiene a los almorávides y se convierte en una potencia en el contexto del Mediterráneo occidental cuya presencia en Provenza o en las Baleares (Marca hispanica sive limes hispanicus, 1688) prefigura un programa de expansión mediterránea que representa el estadio natural de proyección exterior subsiguiente a la definición jurídica y consolidación política del territorio catalán. Los Usatges, por tanto, no sólo completaron una colección de derecho integrada por ciento cincuenta capítulos, sino que abrieron un itinerario politico y jurídico que habría de engrosarse a lo largo de los siguientes decenios con nuevas disposiciones deducidas de los grandes textos jurídicos visigodos, como el Breviario de Alarico o el liber iudiciorum. A mediados del siglo XIII la colección se aproximaba ya a los dos­ cientos epígrafes, lo que habría de propiciar su consolidación como colección de dere­ cho catalán dotada de rango oficial y como tal aplicarse en los actos de la adminis­ tración de justicia como consecuencia de una constituciá de Cort de las Cortes de Barcelona de 1251, en pleno apogeo de un reinado tan fundamentador como el de Jaime I. Dentro del ámbito de los textos fundacionales de Cataluña deben considerarse, también en este mismo período del siglo XIII, las Costumas de Catalunya, apenas una veintena de preceptos en los que se establecen los usos feudales del territorio siguiendo la inspiración de los libti feudorum padanos. Es indiscutible que la territorialización de Cataluña se incorpora profundamente a los usos y costumbres de prestación feudal, y esa conciencia se refleja en obras como l'im Cataluña en la Unión Europea las Commemoracions o Costumas de Cathalunya entre senyors e vassals tenent castels per senyors ho altres feus, las célebres Commemoracions, de Pere Albert, del segundo tercio del siglo XIII, en las que se refleja claramente la estructura territorial del Prin­ cipado y su esencial bipartición fundacional, así como sus consecuencias jurídicas (Rovira i Armengol, 1933):

[ ... ] Si és cavaler, en nuyl cas los fils del cavaler no són homes del ric hom, ne li són tenguts de fer

homenatge, sinó can lo fil ho (e) els fils auran presa la heretat del pare, o en vida o aprés la mort del pare. E axí se usa per tota Cathaluya. E si és pagès, usa'a diversament en Cataluya. Cor en alguna part de Cathaluya qui ha nom Cathaluya Veyla, axí como tot lo bisbat de Gerona e quax la meytat del bisbat de Barcelona, qu és part lo fLom de

Lobregat ves orient, e la mayor part del bisbat de Vic, homes solius qui no són cavalers són sí estrets a lurs

lurs són e senyors que fils homes de lurs senyors, que no poden fer matrimonis ni dels meses partir [ ... ] En altra part de Cataluya que és per tot lo dit fLom de Lobregat ves ponent, que tots temps sol ésser apelada, del temps del senyor En Ramon Berenguer, comte de Barcelona, ençà, Nova Cathaluya, nels fils dels cavalers, nels fils del pageses, no són homes d'aquets rics homes dels quals lurs pares són homes, levat, axí com dit és, hahuda la heredat del feu, ans poden tots los pageses solius partir e menar onsevuylen, e lurs

fils, lexades les heredats [ ... ]

Estas Commemoracions presentan una estructura binaria. Por un lado, el canónigo barcelonés recoge las denominadas Costumas generals de Cathalunya entre senyors e vasalls, definiendo en apenas medio centenar de preceptos las coordenadas que des­ criben los usos feudales autóctonos; y, por otra parte, describe un conjunto de casos en los que se razona en qué condiciones el vasallo habría de renunciar a su feudo en beneficio del señor. Tanto las Costumas de Cathalunya como las Commemoracions de Pere Albert habrían de concluir por incorporarse a la tardomedieval compilación del derecho catalán, impresa en 1495. b. Constitucions; capitols de Cort y pensamiento jurídicos la vitalidad del derecho y de su cultivo en una comunidad política

Pero la actividad jurídica, como tal elemento identitario, no se circunscribe al ámbito condal y después regio. La cultura política del Principado es una cultura de participación que afecta a la definición de las instituciones públicas como cauce de expresión política, de integración en las tareas de gobierno y de reafirmación de la identidad jurídica del territorio. Los acuerdos del órgano en el que converge la volun­ tad política de los diversos estamentos del país, las Cortes, comparten esta significa­ ción deL derecho como canal de expresión política e identitaria.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada lim Y es que los acuerdos de las Cortes emiten, desde sus primeras sesiones, un níti­ do apoyo a los Usatges como ordenamiento territorial del Principado dotado de un inequívoco potencial distintivo. A partir de los acuerdos adoptados en las Cortes cele­ bradas en Barcelona en 1251, en el período culminante del reinado de Jaime I, la identidad entre Principado y derecho, casi se diría entre pueblo y derecho, es nítida:

III, 1. 8, cap. 3 [... ] statuimus consilio predictorum quod leges Romane vel Gothice, Decreta vel Decre­ tales, in causis secularibus non redpiantur, admittantur, indicetur vel allegentur, nec aliquis legista audeat in foro seculari advocari, nisi in causa propria. Ita quod in dicta causa non allegentur leges vel iure predic­ ta, sed fiant in omni causa seculari allegationes secundum Usaticos Barchinone et secundum approbatas constitutiones illius loci ubi causa agitabitur; et in eorum defectu procedatur secundum sensum naturalem

[... ]

Desde las Cortes de Barcelona de 1283, el procedimiento de creación del derecho adoptó una doble caracterización que evidencia el protagonismo de los agentes polí­ ticos del Principado y, significativamente, del soberano y de sus poderes estamenta­ les, reunidos en Cortes. Por un lado, la instancia regia podía realizar propuestas legis­ lativas, las denominadas constitucions, cuya aprobación y entrada en vigor precisaba de la preceptiva aprobación de las Cortes. Éstas, por su parte, podían elaborar sus propios capítols, que debían recibir la sanción real, acudiendo a la secular forma "plau al senyor rei': Creo que esta vitalidad política no disfruta de parangón, no ya en los dinámicos reinos hispánicos, sino tampoco en el conjunto de Europa. Y, sentada la muy distin­ ta naturaleza política y competencias de las instituciones representativas medievales, también creo que el funcionamiento de las Cortes catalanas constituye un ejercicio diferencial por el compartido sentido de la participación política y de la actuación legislativa que encierra. Pienso, finalmente, que la experiencia legislativa catalana evidencia la solidez y singularidad de una comunidad política enteramente digna de semejante consideración. Como es natural, bajo estas coordenadas el elenco de disposiciones del Principado se incrementó notablemente, hasta que la Pragmática de Pedro IV de Aragón y III de Cataluña, de 23 de febrero de 1380, en torno al sistema de fuentes, que establece la preeminencia de las constituciones del derecho catalán sobre el derecho romano­ canónico, cierra este prolongado y fecundo período fundacional del sistema legislati­ vo del Principado de Cataluña, a lo que es lo mismo, de la propia Cataluña como tal realidad política. Porque, para un jurista, donde hay derecho hay Estado, y donde hay Estado existe un hecho político singular: rim Cataluña en la Unión Europea (1) Deducto ad auditum nostri, quod in civitate Dertusae per nonnullos indubium revocatur, an Constitu­ tiones Cathaloniae generales iuri scripto canonico vel civili debeant praefferri vel anteponi, ratione statutorum vel consuetudinum scriptarum habentium quod ipsis consuetudinibus vel statutis defficientibus, ad ius canoni­ cum vel civile habeatur recursus, necne: (2) et attento quod in Cathaloniae principatu dictae Constitutiones generales pro legibus habentur, dubiis huiusmodi accurrentes, tenore praesentis providemus, statui rnus, ac prag­ maticae declarando ordinamus, super his praehabito maturo concilio, (3) quod super dictis iudiciis, defficienti­ bus dictis statutis vel consuetudinibus, primitus observentur dictae Constitutiones Cathaloniae generales, quam ad ius canonicum vel civile super ipsis recurratur. Ipsae enim Constitutiones que per Nos vel praedecessores nos­ tros de consensu generalis dicti principatus editae fuerunt, legibus ac constitutionibus Romanis, qui bus obser­

vandis nisi, si et in quantum volumus, non tenemur parere, minoris authoritatis esse non debent [ ... ]

En las Cortes de Barcelona de 1422 se ordena a todos los que pretendan ejercer la abogacía en Cataluña que conozcan los elementos básicos del derecho del Principado, concretamente los Usatges, las constitucions y los capítols de Cort. La maduración de un sistema jurídico denotado por su riqueza parece evidente, y no sólo a pesar de los avatares politicos o dinásticos de Cataluña, sino precisamente gracias a ellos:

I, 2, 4, 1: [ ... ] per ço statuim, ordenam, volem e manam que quiscum jurista qui volrá usar dels dits officis de judicatura o de advocatió en lo Principat de Cathalunya, anys que sien admesos en aquells o en algú de aquells, hajan e sien tenguts haver sens frau algu los Usatges de Barcelona, Constitutions e Capi­ tols de Cort de Cathalunya, segon las quals ans de tots altres Drets ha esser jutjat dins lo dit Principat

[ ... ]

El análisis de la creación del derecho en la Cataluña bajomedieval, con ser rele­ vante y sumamente denotativo de la singular atmósfera de una realidad política dife­ renciada, no puede separarse de la vitalidad con la que se desenvuelve la comunidad jurídica. A lo largo del siglo XI aparecen ya figuras como el juez Homobonus de Bar­ celona y conocemos también el nombre de uno de los redactores de los Usatges, el notaria Bofill March.

Pero sólo desde la primera mitad del siglo XIII se produce la eclosión de la ciencia jurídica catalana, con personalidades como Ramon de Caldas, Ponç de Lleida o, sobre todo, san Raimon de Penyafort, el eximio canonista que redactó la compilación de las Decretales de Gregorio IX, la cual permanecería vigente durante casi siete siglos, hasta bien entrado el xx.

Desde comienzos del siglo XIV, además, se elaboraron diversos comentarios a los Usatges, como los de Jaume de Montjuïc, Jaume Vallseca, Jaume Callis, sindico de Vic y asistente a las Cortes de 1419, miembro de la curia eclesiástica de Toulouse, quien culminaria su trayectoria como abogado fiscal del Principado, y, sobre todo, Jaume Marquilles, antiguo vicecanciller de Martin I el Humano.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada lim c. El derecho local y la justicia ordinaria: la vertebración de un ente politico singular

Pero tan interesante como la temprana materialización de un ordenamiento políti­ co dotado de alcance general es la paralela dotación de un régimen jurídico específi­ co para los entes locales catalanes. El conjunto de los eminentes estudios del profe­ sor José María Font Rius ha facilitado a los historiadores del derecho la labor de ordenar un conjunto plural de manifestaciones jurídicas que responden a una tríple caracterización (Font Rius, 1985). En primer lugar, existen unas primeras manifestaciones de derecho local cuyo con­ tenido esencial es agrario, que regulan exclusivamente el régimen de explotación de la tierra en el contexto de la Cataluña condal. En segundo término, y con el objetivo de facilitar la repoblación de los territorios recién reconquistados a los musulmanes, se emiten las "cartas de población", de acuerdo con la denominación del gran iushis­ toriador catalán. Pero quizás resultan más relevantes las "cartas de franquicia", orde­ namientos jurídicos dotados de una significativa complejidad y que se dirigen a un universo político considerablemente más maduro, transversal a todo el territorio cata­ lán, pero quizás también más relevante cuando afecta a la Catalunya Vella. Se trata, efectivamente, de un ordenamiento complejo que incide sobre una reali­ dad todavía feudal en el medio rural, donde priman los intereses señoriales, unos intereses ahora afectados por la generalización de estos nuevos estatutos municipa­ les. Si los Usatges recogían un derecho feudal de habitual aplicación allí donde la autoridad señorial era indiscutida, los lugares de nueva población a receptores de franquicias se convierten en islotes privilegiados cuya esfera de incidencia resulta cada vez más importante. Son textos que, en fin, además de reflejar un derecho local eminentemente simple y pragmático, contribuyen a la maduración de un sistema te­ rritorial dotado de nítidos perfiles identitarios sumamente plurales. Lo significativo es que desde finales del siglo XII algunos textos de alcance local aciertan a integrar extensamente las costumbres locales, las célebres costums, que además se traducen de manera creciente al romance catalán. Las Consuetudines Iler­ densis, elaboradas en 1228 por el cónsul de Lleida Guillem Botet con el objeto de que pudieran aplicarse en la práctica judicial, no se limitan a reproducir la Carta de Pobla­ ción de 1149, emitida tras la reconquista de la ciudad por Ramon Berenguer IV, y que habría de convertirse en una carta modélica para la repoblación de la Catalunya Nova, sino que integran diversas disposiciones condales en la que se manifiesta la infLuen­ cia de los Usatges pero también de los derechos hispano-visigodo, romano y canóni-

1m Cataluña en la Unión Europea ca, así como del fondo consuetudinario autóctono y de distintos preceptos de natu­ raleza administrativa.

Casi contemporáneas son las Consuetudines Perpiñani, también sumamente exten­ sas los usos de la y que recogen capital del Rosellón, unos usos que manifiestan ya la incontenible expansión del derecho común por todo el Mediterráneo occidental. Por la de eso, expansión los ordenamientos locales habría de obligar al rey Jaime I a integrarlos, en 1251, en el orden de prelación de fuentes del Principado a la hora de ser aplicados por los tribunales de justicia, siempre después de los Usatges. Pero si se desea analizar detenidamente la penetración del derecho común en Cataluña y en toda la península Ibérica resulta forzoso acudir a un auténtico monu­ mento jurídico, y ello en el seno de un derecho histórico tan rico como el catalán, son las Consuetudines de que Tortosa, cuyo origen resulta tan original como hermo­ so: al entre suscitarse los templarios y los propios moradores de la ciudad un con­ flicto en torno al ordenamiento aplicable que enfrentaba a los Usatges con los pro­ usos consuetudinarios se a pios locales, encargó dos notarios, los célebres Tamarit y Gil, que procedieran a redactar las costumbres del lugar, ultimando su elaboración en el año 1272. El resulta trabajo verdaderamente impresionante y técnicamente impecable. Sus nueve libros abarcan desde la administración judicial al derecho marítimo pasando, esencialmente, por el derecho civil y, más secundariamente, por el penal. El dominio del derecho romano justinianeo, del canónico a del propio derecho mercantil catalán evidencia la creciente complejidad y tecnificación del derecho catalán. Pero entre todos estos textos de ámbito local hay que destacar las Costums de Bar­ celona, cuyo ordenamiento disfruta, desde los últimos decenios del siglo XIII, gracias a un privilegio del rey Pedro III de Aragón (II de Cataluña) del histórico año 1283, denominado Recognoverum proceres, de una sanción regia que agrupa más de cien dis­ posiciones en un auténtico bloque dispositive que integra normas de carácter con­ suetudinario en las que resultan fácilmente reconocibles los substratos romano y visi­ gótico del derecho catalán, además de preceptos cuyo contenido abarca desde el derecho civil mercantil al y procesal. Estos preceptos comenzarían a extenderse por otras localidades catalanas de forma casi in mediata. Apenas medio siglo después se componen de manera privada las Ordinacions de Santacilia (llamadas así en honor de su autor), una nueva compilación algo menos nutrida que las anteriores en la que junto al fondo consuetudinario del derecho local se integran disposiciones reLativas a la práctica local, texto que se integrará en las sucesivas compilaciones catalanas.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada r:m eclesiásti­ Caso singular es el de la diócesis gerundense, convertida en un señorío a la extraordinaria cualifica­ co cuya curia disfrutaba de un enorme prestigio gracias xv uno de el ción de sus integrantes. A comienzos del segundo tercio del siglo ellos, jurista Tomàs de Mieres, procedió a la redacción de las llamadas Consuetudines dioce­ ses Gerundensis. Sin duda, el autor conocía elaboraciones previas, que se conviene en com­ ubicar en los años centrales del siglo XIII, en las que prevalecía un significativo mismo su contenido ponente consuetudinario y rural. A partir de finales de ese siglo el también se amplió y diversificó materialmente. Adicionalmente, jurista incluyó diversos privilegios concedidos a la ciudad por Alfonso II de Aragón (1 de Cataluña), sistematización del contenido desarrollando un importante trabajo de armonización y El resultado habría de ser un texto y evitando contradicciones y repeticiones. cuyo considerablemente los contornos de la contenido, calidad y objetiva relevancia supera capital del Ter. manifestaciones más Este sinóptico y descriptivo recorrido por las representativas de Cataluña del derecho de los entes locales y algunos de los más relevantes valles pretende evidenciar la vitalidad de una comunidad política que no sólo desarrolla su ordenamiento jurídico territorial, sino que se configura como una realidad sumamen­ te estructurada. Paralelamente, la definición de un sistema de administración de jus­ usos señoria­ ticia de naturaleza pública, a pesar de la significativa presencia de los consolidación del de las les en buena parte del Principado, contribuye a la conjunto instituciones públicas de Cataluña. De hecho, a lo largo de la Edad Moderna se con­ solidó el modelo de administración de justicia en torno a veinte veguerías, entre las Manresa a a su vez divi­ que destacaban las de Barcelona, Lleida, Girona, Vic, Cervera, del soberano o de otras didas en sotoveguerías a baiLías, sometidas a la jurisdicción durante su itinerario entidades, y recorridas regularmente por el portantveus, quien juraba los privilegios de los lugares que visitaba. derecho de la administración de La conclusión que se desprende del estudio del y la Edad Cataluña era una justicia es que, a lo largo de la Baja Edad Media y Moderna, diferenciada contrastada, una realidad que disfrutaba de una personalidad jurídica y desen­ realidad en derecho. Pero Cataluña era, igualmente, una realidad política cuyo

volvimiento ordinario se sustentaba sobre un acuerdo político que constituye el fun­ damento de la identidad catalana, de su presencia en la Corona de Aragón y de su integración en la monarquía hispánica.

mm Cataluña en la Unión Europea d. (ortes, Diputación General: la expresión de un pacto politico

La madurez política y jurídica de Cataluña se vela débilmente reflejada en el ámbi­ to institucional. Cuando en 1213 Pedro II de Aragón (I de Cataluña) moria en la bata­ lla de Muret, su Jaime era hijo, I, aún menor de edad, hecho que arrojaba numerosas dudas sobre el itinerario futuro de una Corona todavía no enteramente articulada. Sin a de las Cortes embargo, partir celebradas al año siguiente en Lleida comienzan a esta­ blecerse los fundamentos de una relación política entre los poderes del Principado que, como indica la propia convocatoria a Cortes, integra a los representantes del estamen­ to ciudadano, en número de diez por cada una de las ciudades (Soldevila, 1971).

E altre consell: en nom de nós e ab hagueren que segell novell que ens faeren fer, que manàssem Cort a Lleida, de catalans e en d'aragoneses, la qual fossen l'arquebisbe e els bisbes e els abats, e els rics hòmens de cada u dels regnes, e de cada ciutat des hòmens ab auctoritat dels altres de ço que els farien, que fos feit. E tots vengren al dia de la Cort, llevat don Ferrando e el comte don Sanxo: car havien esperança que cascú fos rei. E tots ens aquí juraren-nos que guardarien nostre cos, e nostres membres, e nostra terra, e que ens guardarien en totes coses e per totes.

A lo del largo prolongado y fecundo reinado de quien habría de convertirse en uno de los soberanos grandes hispánicos, estas reuniones de Corte se celebraron en nume­ rosas ocasiones. A veces reunían a diversos estamentos y otras tan sólo a uno de ellos. Sin embargo, no se estableció un procedimiento uniforme para la celebración de las Cortes y, en consecuencia, no se incorporó al ordenamiento jurídico del Principado. Pero Jaime I habla potenciado unos procedimientos representativos que, en un contexto critico la habrían de para Corona, plasmarse definitivamente. Su hijo y here­ dero, Pedro 1276 Pedro III de (desde Aragón y II de Cataluña), convertido en sobe­ rano siciliano como depositario de los derechos de los Staufen como consorte de Constanza Hohenstaufen tras la rebelión de la isla en 1282, hecho que acarreada el entredicho sobre todos sus papal territorios de soberania, tuvo que convocar en 1283 una curia general en Barcelona en la que confirmaría todos los privilegios del Princi­ pado (Garda-Gallo, 1981):

I. l, 19, 1 ... Nos dit Nos [ ] Rey, per et per tots los nostres, restituim, atorgam e approbam als prelats als als Templers, Hospitalers, a las eglesyas e altres religioses e personas ecclesiasticas, barons, cavallers, ciutadans e homens de vilas e de loes de Cathalunya, axi com antiguament pus plenament han haut, tengut e posseit, las libertats e costumas e bons e franquesas, usos, tots privilegis e atorgaments usats en temps del don Iaume enrera de bona senyor ça memoria, pare nostre e rey de Aragó, en axi quel us del privilegis e atorgaments, si de aço era dubtat, sie e exercit sola espatxat per redeptió de testimonis [ ... ]

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi con la se Normalmente se destaca la supuesta insensibilidad e irresponsabilidad que comportaron los diversos estamentos del Principado, los cuales habrían arrancado a su so­ creo debe berano unos privilegios sólo concebibles en circunstancias extremas. Yo que po­ a de los nerse el mismo énfasis en la propia evolución de la institución, que lo largo pa­ sados decenios había ejercido fácticamente las funciones que ahora adoptaban un rango "constitucional": reunir regularmente a los miembros de los estamentos eclesiástico, soberano del territorio. nobiliario y ciudadano, para debatir junto con el el gobierno sus sucesores deci­ Pero es que, además, el rey prometió que cuando él mismo o dieran legislar con carácter general para toda Cataluña deberían obtener la aproba­ ción de los estamentos reunidos en Cortes, en quienes recaía la representatividad política del Principado. A partir de la celebración en 1284 de las siguientes Cortes de Barcelona, el víncu­ de la institución lo entre la Corona y la comunidad se renueva efectivamente a través carácter anual. Así en las y se dispone que la celebración de Cortes revista mismo, Cortes celebradas también en la capital condal entre 1299-1300, Jaime II se compro­ manera sucesiva alternativa en las mete a que Barcelona y Lleida se conviertan de y sedes del organismo. En las Cortes reunidas en Lleida al año siguiente una constitución de Jaime II enmienda el procedimiento, estableciendo que la celebración de Cortes revista carác­ de enviar ter trienal, al tiempo que recuerda la obligación de todos los estamentos sus acuerdos. EL representantes a las sesiones celebradas por las Cortes y de acatar sistema se consolida a lo largo del siglo XIV. En las Cortes de San Cugat de 1419 se determina que los reparadors de greuges que durante la celebración de se ocuparán de los agravios que puedan llegar a producirse las sesiones de la institución sean nombrados a razón de tres por la Corona y seis por la disfru­ las propias Cortes, esto es, dos por cada uno de los brazos que componen, tando con ello de una seguridad jurídica y política sin precedentes:

e La dita comissió o poder no revocarets, [ ... ] Vos, Senyor, per pacte speciaL migençant sagrament que contravenir empatxaréts, impunarets, diLatarets o contravindrets, ni revocar, empatxar, dilatar ne permetrets directament o indirecta, ne aLtra via per aLgún vostre officiaL ne per aLter quaLsevoL persona, per qualsevoL determinació e execució dels dits o manera en aLgún acte o fet tocant Lo dit poder, conexença, decisió, jut­ donar e fer donar e aviament per spat­ ges e provehidors, ans a aqueLLs síats tengut top endreç que porets

xament e decisió dels dits fets e de La dita justicia [ ... ]

Las Cortes de Lleida se dirigen el 5 de diciembre de 1460 a los Diputados del Gene­ Viana el ral de Cataluña para que, tras la prisión del príncipe Carlos de y aplazamien- mEl Cataluña en la Unión Europea to de la sesten de Cortes, puedan proseguir con su delicado cometido. El otorga­ miento de revela la poderes profundidad de las obligaciones políticas que recaían sobre los representantes de los estamentos catalanes, la madurez de sus instituciones y su significación identitaria.

[ ... ] E defallint a nosaltres la perque potestat, per la prorrogació de la dita (ort feta pera quinze de no havem forma de a janer, procehir altres deliberacións e provisións, per les quals se pagues obtenir lo del dit havem delliberat desijat repós cas, cometre, encarregar e pregar a Vosaltres, per la ocurrencia de tant gran vos consell negoci, placia ajustar ab aquell nombre de persones que a vosaltres será vist, en manera per de vosaltres e dels sían trobats mija congregadors tals remeys que concernesquen servey de Nostre Sen­ Deu e del e utilitat e yor Senyor Rey repós de la cosa publica e tranquillitat de la persona del dit Princep

[ ... ]

A través de Jerónimo de Zurita conocemos la durísima respuesta de Juan II a las

Cortes catalanas: ••• deliberaba IJ[ J respondió que hacer lo que le obligaba la razón; y la en los que justicia reyes era a Dios sacrificio [ ... J Y como amenazándoles les dijo: 'la ira del reyes mensajera de la muerte' [ ... J" (Zurita, 1988). He tenido ocasión de de este dramático ocuparme proceso histórico, tanto más dramático cuanto padre e afrontaban una hijo pugna que habría de resultar mortífera para el príncipe de Viana (Villa palos, 1998). Pero más interesante resulta la reacción de la Junta del Principado tras conocer el del su apresamiento hijo por padre a comienzos de 1461. La carta que sus integran­ tes a los del reino dirigen diputados de Aragón alberga una expresión muy fiel del pensamiento proverbialmente "pactista" denotativo de las relaciones políticas en la Cataluña medieval, pero, al mismo tiempo, encierra un contenido sumamente diligen­ te a la hora de ofrecer una y pragmático solución a una profunda crisis dinástica que deviene una ya crisis de la propia conformación institucional de la Corona (García­ Gallo, 1981):

Som bé certs no esser per Vostres Providencies ignorat los reys deure regir los pobles a ells comanats ab leys, e molt mes en son e de aquells qui paccionades observar jurades. E si qualsevol rey acte algú digne de gran nota la Corona e molt e per Reyal dampnós prejudicial a sos Regnes, seduhit, executar valía, son obli­ e gats tenguts sos súbdits, avisarlo en de tal acte a transgressió execució passar no puixe, car si permés a tollerat era, succehiría en honor de la poch reyal Corona, grandísimo dán de la cosa pública e notori carrech dels qui la cosa pública los manifestament no regeixen, quals satisfarien al deute lur, e al que obligats son.

La Concordia de Villafranca entre la reina Juana y la Junta del Principado de Cata­ luña, de 22 de de fin a esa junio 1461, pone gran crisis política e institucional y ofre-

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi del ce, una vez más, algunas hermosas reflexiones sobre la naturaleza poder legítimo, la voluntad de participación de los poderes del Principado, y el sentido de correspon­ sabilidad del conjunto de los miembros de la comunidad política:

del orde e de la cosa lo [ ... ] Inextimable es lo bé procehint compost repós pública: qual precipuament E com la e discor­ está en uniformitat e concordia del cap ab lo cors e membres de aquella. per disparitat divinals bens dancia de aquells inmensurables mals provenen, axi per la unitat, orde e acordat voler, aug­ E en los e en los ment e multiplicació de poques coses en grans succehixen. molt mes, Regnes Principats quals reguladament consisteix la monarchia, qui ab leys appro pia des la cosa pública governant; de aquella

e fa en molta excellencia florir ... es princep, cap e senyor, e axi, ordonadament obrant, aquella augmenta [ ]

Pero el acuerdo persigue un objetivo muy concreto: el nombramiento del príncipe la de de Viana como lugarteniente general de Cataluña, estableciéndose obligación una medida el que designe un gobierno integrado por catalanes, que revela, además, talento político de la reina Enríquez (Coll Julià, 1953):

e exercici e altres coses dessús lo dit Illustrissimo [ ...] E que la dita administració dites, per Primogé­ e domiciliats en lo de nit se hajen exercir ab ministres e oficials cathaláns naturals Principat Cathalunya, en los altres e terres e lo dit Ilus­ exceptat lo canceller [ ... ] a fi que stant Vostra Majestat Regnes vostres, de les dites sía tríssimo Primogénit en lo dit Principat de Cathalunya, e quiscú contentantse coses, lunya­

da e tolta tota occasió e materia de perills e dans qui porien ocorrer e seguir [ ... J

Uno de los aspectos más llamativos del acuerdo y, al mismo tiempo, más signifi­ se eleva a Las Cortes al cativo en térmi nos políticos, es la franqueza con la que rango de interlocutor político del poder reaL. En las postrimerías de la Edad Media las insti­ tuciones representativas catalanas alcanzan una relevancia política extraordinaria:

e consent a dels dits e consell, que si per [ ... ] Plau mes avant al dit Senyor Rey, supplicació diputats als e terres a ell súbdits, a als quasevol cas, necessitat, causa a rahó convocará Cort general Regnes Reg­ lo dit sía en e facultat dels cat­ nes d'Aragó, Valencia e Principat de Cathalunya fora Principat, que opció

anar E hon en tal cas, haláns si anar hi volrán o no, axí que no puixen esser compellits de hi. no y anassen, no's actes a coses fer en les dites Corts o Cort, per contumacia o alias, en qualsevol manera, puixen algúns qui toquen interés, prejudici a derogació del dit Principat o dels tres braços e singulars de aquell.

De la importancia de la Concordia de Villafranca, además de su capacidad restau­ de racionista en términos políticos (Vicens Vives, 1962) y, por tanto, de la capacidad los representantes catalanes para administrar los intereses de sus compatriotas, puede ofrecer idea el hecho de que entre los argumentos esgrimidos por el Principa­ Juan el 8 de de 1462 do para declarar formalmente como enemigo al rey II junio

1m Cataluña en la Unión Europea entre los (argumentos que figura, significativamente, la enajenación del Rosellón y la a favor Cerdaña de Francia, la participación de las tropas de Luis XI en el conflicto a el levantamiento de los remensas) se incluya el incumplimiento de la legislación del país que, como el acuerdo político de Villafranca, deriva del diálogo entre la Corona el y Principado, y cuyo incumplimiento legitima a las instituciones catalanas para proceder a la deposición de su soberano:

Ço qui per esser cosa moLt crueL e inhumana sien no soLament contra La CapituLació aL dit Principat ator­ Lo dit fermada e gada per Senyor, soLemnement jurada, e altres Leys e Libertats deL dit Principat, e contra tota humanitat e e pietat, en derogació de La fideLitat e aLtres coses que Reyes tengut a sos vassaLls e súb­ dits, ans encara contra tota Justicia, Equitat e Leys divines e humanes.

Per e Los ConceLL Lo dit ... ço, diputats representants Principat [ ] per conservación deL ReyaL Patrimoni e indemnitat deL dit e cosa Principat de La pública, persones e bens de aquell. e per obviar a tanta severitat.

atteses Les coses dessus dites e altres, dien, notifiquen e denuncien a tot hom generaLment, no sens gran arnaritut, e dolor, congoixa contristació, que Lo dit Senyor e tots Los qui en sa companya son e serán, síen haguts, tractats e reputats com a inimichs de La cosa púbLica deL dit Principat.

A lo de los largo años finales del reinado de Juan II, y particularmente durante la rebelión de Cataluña a partir de 1462, se consolidaría definitivamente una renovada concepción de la relación política entre el país y la autoridad regia. La Generalitat, "alma del del cuerpo místico Principado", estaba representada por la Diputación con dos miembros cada uno de los por brazos de las Cortes. Las atribuciones políticas y la condición de representantes de los moradores del Principado convertían a sus diputa­ dos en depositarios efectivos y simbólicos de la voluntad de sus compatriotas. Episo­ dios como la de los en prisión diputados 1599 y 1626 constituyen algo más que las "raíces profundas" dellevantamiento de los segadores. e. Un sistema de fuentes para un pais hispánico

En las postri merías del reinado del último de los soberanos de la Casa de Barcelo­ na, Martín I el Humano, se determina el orden de prelación de las fuentes del dere­ cho catalán de acuerdo a un capítol de Cort: en primer lugar, la legislación oficial de ámbito territorial, es decir, los Usatges y las constitutions; en segundo lugar, los dere­ chos locales; en un tercer estadio, el derecho común; finalmente, "la bono rahó", la equidad. Sin embargo, la intensa actividad normativa de las instituciones del Principado obligó a Fernando I, sucesor de Martín I, a atender el requerimiento de las Cortes de

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada Ii!L1 Barcelona de 1412-1413 de proceder a la recopilación y ordenamiento del derecho del traducciones al cata­ Principado, una recopilación en la que habrían de integrarse las lán de los textos latinos. Es evidente que la pretensión de las Cortes barcelonesas, las primeras presididas por el nuevo soberano, el infante castellano, candidato predilec­ Jaime de to de la burguesía de la capital condal pero también el adversario del conde Urgell, el candidato catalán a la sucesión aragonesa, obedecía a la necesidad de ase­ de Cataluña el consi­ gurar el respeto del flamante rey a las libertades y privilegios y guiente sostenimiento del orden constitucional del Principado y del conjunto de los territorios que compartían una misma autoridad política .. de versiones Lo cierto es que la necesidad política, que integraba la composición Nar­ romances de los textos latinos, propició que grandes juristas como Jaume Callís, del cís de Sant Dionís o Francesc Becet elaboraran, inspirándose en la clásica fórmula desdoblados a su vez Codex, una portentosa compilación ordenada en diez volúmenes, El sin hubo de en títulos y leyes, que no se culminó hasta 1422. texto, embargo, depositarse en el Archivo Real hasta que, más de siete decenios después, en pleno reinado de Fernando II, la celebración de las históricas Cortes de Barcelona de 1493

Católicos en la ciudad y la no menos histórica estancia de los Reyes propiciaron que la obra se retomara el viejo proyecto de sus antecesoras de 1412-1413, publicándose durante en 1495 con la única adición de las disposiciones de las Cortes producidas esta suerte de prolongada vacatio legis. con la Fernando el Católico, Hay que destacar, en este punto, la sensibilidad que la sublevación de Cataluña contra su que durante su infancia vivió en toda su crudeza del padre, Juan II, se ocupó no sólo de respetar ta personalidad política y jurídica Principado, sino también de garantizar ese mismo respeto por parte de sus sucesores. La constitución Poc Valdria otorgada por el rey Fernando en las Cortes de Barcelona habilitaba un cauce de 1481, apenas dos años después de su acceso al trono, que frente a para la defensa del derecho privativo del Principado cualquier agresión polí­ contra la tica o jurídica y declaraba la nulidad de cualquier acto gubernativo legisla­ ción del Principado, aun los promulgados por soberanos o virreyes (se diría que espe­ cialmente de estos últimos), respondía a esa finalidad. Semejante otorgamiento, inmediatamente incorporado a las Constitucions i altres drets de Cathalunya, repre­ senta un auténtico hito en la historia del Principado al mismo tiempo que una explí­ cita manifestación de la filosofía inspiradora de la praxis política de la monarquía his­ pánica. En este contexto, la constante actividad de las Cortes, con la consiguiente adop­ catalanas de 1553 ción de constitucions y capítols de Cort, obligaría a las Cortes y mi Cataluña en la Unión Europea a instar a 1564 la elaboración de una nueva compilación, inicialmente pospuesta hasta que las Cortes de Monzón de 1585 retomaron el proyecto. Los brazos designa­ ron tres a juristas, Joan Cella, Onofre Pau Cellers y Nicolás Frexenet, a quien habría de reemplazar Miquel Pomets, y el rey nombró a tres miembros del Consejo, Miquel Cordellas, Marti Joan Franquesa y Francesc Puig, creándose así una comisión que en dos años apenas había culminado su trabajo, impreso en 1588 con la denominación de Constitucions i altres drets de Cathalunya, esta vez desdobladas en tres volúmenes: el primero, Constitucions i altres drets de Cathalunya, dedicado a fuentes del derecho; el segundo, Pragmáticas i altres drets, a los restantes contenidos de la compilación anterior; el Constituciones i y tercero, altres drets superfluos, contraris i corregits, a los textos no incorporados en la recopilación publicada en 1495 y que a pesar de carecer de validez se legal incluyeron en atención a su significación histórica. Casi dos siglos después de la regia regulación de Martin I, cuando Felipe III (II de acudió en 1599 a las Cortes de Cataluña) Barcelona para prestar juramento de respe­ tar el ordenamiento catalán, conforme a sus obligaciones constitucionales, este orden fue explícitamente confirmado, aunque con ciertos matices. A los Usatges y constitu­ cions se incorporaban, encabezando la prelación de fuentes, los capítols de Cort, del derecho canónico seguidos y finalmente del derecho civil y la doctrina jurídica el derecho común. El modelo inspirada por político catalán pervivía en el tiempo y en la intensidad. A comienzos del siglo XVII Cataluña era una comunidad política dife­ renciada, en la plenamente integrada monarquia hispánica y en pleno uso de su per­ sonalidad jurídica e institucional.

3. Cataluña: una comunidad política en la Europa de las formaciones estatales

De la hecho, presencia de Cataluña en el complejo itinerario del continente euro­ es una constante a lo la peo largo de Edad Media. Resulta muy indicativo que el belli­ simo de Steven Runciman relato sobre las últimas horas de Constantinopla no omita la de protagónica presencia la colonia catalana, con su cónsul Pere Julià al frente, en la abnegada defensa de las murallas de la capital imperial (Runciman, 1973). La de los imagen catalanes en los muros de la ciudad fundada por Constantino afrontando la suerte postrera de la gran capital de la cristiandad oriental encierra un excepcional potencial simbólico: la identidad de Cataluña con los grandes episodios de una Europa que se interna en un innovador proceso histórico resulta tan evidente

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi en ciertos de la historia como significativa. Ese protagonismo catalán, que períodos de la Europa mediterránea resultaba abrumador, parte de una presencia protagónica en la España plenomedieval.

dotado de a. Cataluña como un ente constitucional de la Corona de Aragón

enorme proyección exterior

Con el matrimonio del conde de Barcelona, Ramon Berenguer, con la princesa en la historia de Petronila de Aragón, se crea una realidad política sin precedentes España: es la primera ocasión en la que dos entidades políticas españolas adoptan mismo su identidad una configuración conjunta conservando, al tiempo, propia polí­ la evolución se tica, jurídica y cultural. En el supuesto leonés-castellano, política Castilla se como había desarrollado conjuntamente y la creación del reino de produjo consecuencia del testamento del soberano navarro Sancho el Mayor. Pero los conda­ itinerarios distintos. Su dos catalanes y el reino aragonés habían seguido políticos convergencia dinástica, además, habría de resultar perdurable. De hecho, y con excep­ ción de algunos episodios históricos como las rebeliones catalanas de 1462 y 1640, destino común. Aragón y Cataluña comparten desde entonces un político de la Esta circunstancia posee una gran importancia. Para Cataluña, después pro­ maduración de fórmulas pia experiencia de vertebración de su realidad condal, la desde políticas compartidas con otras entidades forma parte de su tradición política desde el mantenimiento de la hace casi nueve siglos. Esa cultura de integración pro­ consti­ pia identidad política y jurídica, esa tradición histórica catalano-aragonesa, de la Corona de tuye el fermento de la futura monarquía hispánica. El bagaje político modelo extendido a los Aragón a lo largo de tres siglos representa el político que, de las restantes reinos hispánicos, posibilitará la reintegración territorial "Españas" La de todos los reinos durante la era de los Habsburgo de Madrid. convergencia condiciones peninsulares pudo darse gracias a esas condiciones políticas, unas ges­ condal consolidadas durante la anda­ tadas y maduradas en la Cataluña y conjunta Corona Esa dura del Principado y los restantes reinos de la aragonesa. aportación de la es una contri­ que, en términos políticos, constituye el origen España vigente bución de la cultura política catalana. Y debiera reconocerse más a menudo y más explícitamente. donación de Ramiro II La unión de Cataluña y Aragón se produce por una personal en año 1137 se con­ de Aragón al conde Ramon Berenguer de Barcelona cuando el Petronila cierta el matrimonio de éste con la única hija del "rey monje", la princesa

mIl Cataluña en la Unión Europea de lo interesante es el Aragón. que conde de Barcelona pasaría a convertirse en sobe­ rano en el aragonés supuesto de que el rey y su hija fallecieran:

[ ... Rammirus, Dei rex (1) j Ego gratia Aragonensis, dono tibi Raimundo, Barchinonensium comes et mar­ chio, filiam meam in cum tocius uxorem, regni Aragonensis integritate [ ... j salvis usaticis et consuetudini­

bus ... Et comenda tibi omnes [ j (2) prephati regni homines sub hominio et iuramento, ut sint tibi fideles de vita tua et de tuo et de omnibus corpore membris que in corpore tuo se tenent, sine amni fraude et decepcione, et ut sint tibi fideles de amni et universis regno pretitulato omnibus ad illud regnum pertinen­ tibus, salva fidelitate mihi et filie mee. Hec autem (3) omnia superius scripta, ego prephatus rex Rammirus taliter facio tibi Raimunde, Barchinonensium comes et marchio, ut si filia mea mortua fuerit prephata, te superstite, donationem libre et prephati regni immutabiliter habeas absque alicuius impedimento post mor­

tem meam [ ... j

La entidad de Cataluña a mediados del XII era siglo suficiente como para que uno de los primeros soberanos hispánicos pudiera concebir un nuevo horizonte dinástico a la ligado Casa de Barcelona. y su hija habría de compartir enteramente los desig­ nios de su políticos padre. En 1152 el bellísimo y dramático testamento de la reina Petronila de la confianza Aragón expresaba política de la reina en su esposo, el prín­ cipe Ramon Berenguer (García-Gallo, 1981):

(1) [ ... j ego Peronella, regina Aragonensis, iacens et in parto laborans apud Barchinonam, concedo, dono, et firmiter laudo infanti meo est ex utero qui mea Deo valente processurus tatum regnum Aragonen­ sem cum omnibus comitatibus et et abbatiis et cum eidem episcopatibus omnibus regno pertinentibus [ ... ] ea videlicet conditione; ut dominus et (2) maritus meus Raimundus, comes Barchinonensis, habeat, teneat et possideat integriter et sub et potenter imperio dominatione sua tatum predictum regnum cum amni sibi pertinente honore amni tempore vite sue. Post obitum vera (3) suum, remaneat tatum supradictum regnum integriter filio meo iam dicto. Quod si filius meus iam dictus obierit (4) absque legitimo filio, tatum supra­

dictum ... concedo similiter regnum [ ] et dono iam dicta viro mea Raimundo, comiti Barchinonensi, ad omnem suam voluntatem ex inde faciendum. Si autem ex (5) filia utero meo processerit, maritet earn hono­ rifice iam dictus vir meus, Comes iam cum honore et dictus, peccunia, sicut melius ei placuerit, et remane­ at viro meo solide prenominato et libere tatum supradictum regnum cum omnibus sibi pertinentibus ad omnem voluntatem suam perficiendam [ ... j

Ésta es la nueva Corona que, liderada por la Casa de Barcelona, desarrolló una am­ biciosa hasta la política ultrapirenaica muerte de Pedro II en Muret (1213) y que des­ durante el reinado de Jaime se pués, I, volvió hacia el sur para conquistar las islas Baleares la taifa y valenciana, propiciando con ello la creación de dos nuevos reinos Mallorca Valencia. hispánicos: y Cataluña culminaba por definirse como una potencia de asiento vocación hispánico y mediterránea, y su enorme presencia en la política

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada lim de esa de mediterránea bajomedieval es uno de los signos más denotativos pujanza Consulado de de Cataluña como realidad diferenciada. La creación del Barcelona,

a la articulación institucio­ manera coetánea a los de Valencia y Mallorca, procedería cultura de civilización en el nal de una presencia sistemática en un espacio de y que disfrutar de una extraordinaria el derecho mercantil y marítimo de Cataluña habría de difusión. La plasmación escrita de las antiguas Costums de la Mar constituye la columna ver­ tebral del Llibre del consolat de mar que, junto a los usos y costumbres mercantiles, de reunía colecciones de sentencias, ordenamientos marítimos y una variada gama documentos concernientes a la actividad judicial, hasta un número de epígrafes que rebasa ampliamente los trescientos. Datado a mediados del siglo XIII y vigente en toda de comercio de 1829, el Llibre del su plenitud hasta la entrada en vigor del Código derecho histórico consolat de mar es uno de los grandes monumentos del español. durante el reinado de Fernando II el Católico, se Impreso por primera vez también mediterráneos de la Corona de convirtió en un texto aplicado no sólo en los dominios sino también en los estados italianos y Aragón y después de la monarquía hispánica, francesa. en gran parte de la costa meridional consecuencias de la el A pesar de las catastróficas peste negra, liderazgo político acceso de catalán habría de reverdecer tras la extinción de la Casa de Barcelona y el los Trastámara castellanos al trono aragonés, una operación política que disfrutó, barcelonesa dentro de un entre otros apoyos, del respaldo de la burguesía plantea­ de analizar miento dinástico que, como he tenido ya oportunidad monográficamente, definida 1997 respondía a una filosofía política hispanista muy (Villa palos, y 1998). conflicto con Cataluña, con­ Cuando en 1472 el rey Juan II, tras imponerse en el de la condal del Principado, se cluyó por confirmar el ordenamiento jurídico capital y restableció definitivamente el orden constitucional preexistente. Su hijo Fernando, Isabel de Castilla, no vaciló en entonces rey de Sicilia, casado con la princesa dirigir inminente sucesión castellana. El todos sus esfuerzos al problema suscitado por la horizonte inmediato de la política catalana revestiría, en el futuro inmediato, una dimensión hispánica prioritaria (Memorial de diversas hazañas, 1953).

b. Un jaLón esenciaL de La historia institucional de Cataluña: del gobierno directo al gobierno virreinal

Juan II en su herede­ Sobre todo cuando, a partir del fallecimiento del rey 1479, de se convirtió en un soberano cuyo esce- ro, que reinaba como Fernando V Castilla,

1m Cataluña en la Unión Europea nario de preferente radicación se encontraba fuera de la Corona aragonesa. Su tío Alfonso V ya había residido en su flamante capital napolitana durante los últimos años de su reinado, dejando a su hermano y heredero Juan, rey de Navarra, al frente del gobierno de sus estados peninsulares. Pero Fernando había asumido el gobierno no conjunto de, un hermoso reino italiano, capital de humanistas, sino de una de las grandes potencias europeas. Nápoles no representaba una amenaza para los estados Pero con una peninsulares. Castilla, lengua y una cultura en clara expansión, que habían en penetrado profundamente los reinos de Aragón y de Valencia y que com­ con Cataluña una identidad partía hispánica común, sí podía llegar a serlo. La creación de la "lugartenencia general" de Cataluña, una solución que debe entenderse en el contexto del pensamiento político de Fernando de Aragón, suma­ mente estrictamente pragmático pero respetuoso con el ordenamiento jurídico y la de cada uno de sus personalidad política dominios (Villa palos, 1997), origina una sig­ nificativa resistencia de las instituciones del Principado a ser asimiladas por la ere­ cientemente generalizada denominación de "virreinato" (Lalinde, 1964). Además, el de los primero lugartenientes nombrados por quien en Cataluña será conocido como Fernando a II, partir de su propio acceso al trono en 1479, es el propio infante Enri­ de disfruta de un que Aragón, quien mandato en principio indefinido hasta que, a del nombramiento partir del aragonés Juan de Lanuza, en 1493, coincidiendo con la célebre estancia barcelonesa de los Reyes Católicos, se vuelva trienal. Los mandatos de los lugartenientes responden a tres características. En primer lugar, son el de Joan prolongados: d'Aragó, conde de Ribargorza, se extiende desde 1496 a 1501, el de Juan de Luna de 1501 a el 1514, y de Alfons d'Aragó, hijo natural del pro­ Fernando el pio Católico y arzobispo de Zaragoza, de 1514 a 1521 (Reglà, 1961). Y tres en un cuarto de es lugartenientes siglo algo verdaderamente poco frecuente en la En monarquía hispánica. segundo lugar, los nombramientos recaen en nobles de enor­ me incluso en relevancia, personalidades de la propia familia real aragonesa. Por últi­ mo, ninguno de los primeros lugartenientes es catalán (Pérez-Bustamante, 2000). La conclusión es nítida: Cataluña ocupa un lugar absolutamente prioritario en la política de Fernando el Católico, tan prioritario que su alter nos en el Principado se elige siem­ entre pre figuras de su entorno más allegado y de más estricta confianza. Se trata, en fin, de un período sumamente interesante de la historia de Cataluña en el que el Rosellón y la Cerdaña se reintegran con los restantes condados del terri­ torio. Un en el período que la presencia de los soberanos y su respeto por el ordena­ miento catalán propiciaron un significativo período de estabilidad política (Belen­ guer, 1986).

Un ensayo histórico sobre Cataluña COIllO realidad política diferenciada mi del territorio a Los nuevos virreyes habrían de ostentar la capitania general partir en ámbito lo de 1512, con la correspondiente responsabilidad el jurisdiccional, que elenco convirtió al virrey en una personalidad dotada de un amplio competencial. en el ámbito Pero, al mismo tiempo, la administración de justicia, particularmente audiencia. Esta circunstancia civil, también se encontraba sujeta a la opinión de la la cual el se de indujo una suerte de desdoblamiento funcional según virrey ocupaba del las materias de contenido militar y penal, sobre todo ante la difusión problema fortificaciones en los del bandolerismo, lo que condujo a la demolición de castillos y

de sus la audiencia sentaba que los delincuentes se guarecían enemigos, y jurispru­ funcio­ dencia en el ámbito civil. En lineas generales, este equilibrio competencial y del en nal habría de funcionar, y con élla personalidad singular Principado, particu­ de Austria al de la lar a partir del acceso de los soberanos de la Casa gobierno que ya comenzaba a conocerse como monarquia católica.

constitucional dentro de la c. Cataluña como realidad política monarquia hispánica

es una reali­ La interacción entre las diversas comunidades políticas peninsulares

todo en sus finales. Su dad perceptible a lo largo de toda la Edad Media, sobre siglos mismas rakes históricas comunidad cultural y la significación de unas compartidas términos desde la eran signos de identidad muy visibles. Pero, en jurídicos, regia ópti­ más la del ca catalano-aragonesa resultaba mucho sugestiva paulatina adopción sumamente inte­ modelo autoritario de monarquia castellana, un supuesto de trabajo Ceremonioso. En este contexto, la traducción resante para un soberano como Pedro el de una al catalán del Código de las Siete Partidas debe entenderse como el resultado i de concepción centralizada de la autoridad monárquica (d'Abadal Vinyals, 1968):

nos l'altra comanam an Matheu Adrià, ladonchs prot­ Lo rey. Molt cara companyona: sapiats que vegada scrits en letra castellana formada e en lenguatge castellà, en los honotari nostre, . iii. libres de pergamí cubertes de ab morat vell, per tal quals libres són contengudes les leys del emperador, e han les posts cuyr e fessem ordenar semblant les quals pròpiament pogues­ que aquells fes tresladar en nostre lenguatge leys, a cor haver e cobrar los dits libres, ço us pregam que sen ésser dites nostres, on com nos tengam molt per fou e altres axí ab los marmessors del dit en Matheu com encara la muller que d'aquell, qualsevol persones,

libres ... fassats en tota manera que vos hajats e cobrets tos dits [ ]

con la tradición histórica del y esa concepción centralizada chocaba paccionada como Luz de Principado. Lo interesante es que cuando se leen textos tan significativos

E Cataluña en la Unión Europea la esa Verdad, tradición potítica, entendida, y con acierto, como una de las señas de identidad más relevantes de las instituciones históricas de Cataluña, tiene sus rakes en el portentoso legado visigótico. Por ello, la legitimidad del pacto entre la Corona y el entre el Principado, soberano español y sus pueblos, un pacto cuya ruptura deslegitima a de las se cualquiera partes, fundamenta en su naturaleza histórica como una práctica consolidada en política ya el Estado godo. La continuidad política e institucional entre esa de los concilios de España Toledo y la Cataluña de las Cortes parece evidente. y es interesante que el origen de esta tradición pactista se atribuya al propio itinerario ins­ titucional hispano-visigodo, de la misma manera que se manifiesta muy claramente la existencia una de legitimidad política preexistente a la invasión musulmana, caracteri­ zada la por unidad política, juridica y religiosa de España (Albareda, 1996):

... nos acriminar es [ ] podéis lo de Felipe cuarto en el año 1640, que fue el escándalo de todas las nacio­ nes de la España y oposición que todos nos tienen y más los castellanos, cuando por ello nos debiérades estimar, por haber hecho, a costa vuestro nuestra, negocio; y más los de la corona, y como ciegos no lo saben hacer. Para la de este es disculpa, pues, hecho, de saber que (ataluña es pactada porque en sus prin­ fue electiva lo fuese no cipios y que hay duda. Para ello se ha de notar que, antes de los moros, cuando

los en no había más un un gobernaban godos España, que Dios, rey y una ley, las cuales leyes se hacían en cortes generales con asistencia del rey, príncipes, titulados, obispos, síndicos de las principales ciudades, en las cuales había una decía: El se elección no leyes que rey que faga por y de otra manera [ ... ]

Existe, en efecto, conciencia de en una participación misma tradición política e institucionaL. Pero no es menos cierto que desde mediados del siglo xv y entre los intelectuales próximos a la Casa de Trastámara la significación identitaria de las exteriores de la empresas Corona de Aragón comienza a leerse en clave hispánica. Esta tendencia, que había comenzado con Pérez de Guzmán (Menéndez Pelayo, 1944), alcanza su máxima expresión con el marqués de Santillana, quien relaciona con enor­ me minuciosidad la identidad plural de la aventura napolitana de Alfonso V, dentro de unos patrones politicos caballerescos, y una concepción nobiliaria que no esconde la toda reviste el significación que para España proyecto del hijo mayor de Fernando I y la participación de los catalanes en su éxito (Comedieta de Ponça, 1986):

(XII. Las demás de toda la heredo quales, España/havrán por diversas partidas/del orbe terreno, e por

grand fazaña/serán en el mundo sus obras su e havidas./Al iugo mando vernán sometidas/las gentes que beven del flumen e Jordán,/d'Eufrates Ganjes, del Nilo; e serán/vençientes sus señas e nunca vençidas. LXXIII. Allí se nombravan las de Barcelona/E los LLobregates e de Rosellón;/Allí los de Prades e los de los Pallareses e de (ardona,/E (ervellón./Allí muchos otros que mi locución/A contar nos basta, de Perpi­ del ñaneses,/E Principadgo, de Ampurdaneses,/E muchos otros que dexo d'aquende Aviñón.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi El éxito de Alfonso V fue también el origen de un prolongado desencuentro entre durante el reinado de Juan II. Su Cataluña y los Trastámara, particularmente visible del en heredero, que desde su infancia había comprendido la importancia Principado la política peninsular e internacional, habria de observar una praxis considerable­ mente más respetuosa con una Cataluña que, en algunos momentos de la era de los meses de habría de conver­ Reyes Católicos y en especial durante los primeros 1493, tirse en el centro del mundo conocido (Villapalos, 1998). en el últi­ Por eso, se introducía un significativo cambio cualitativo cuando, 1516, mo de los soberanos de la comunidad catalano-aragonesa, Fernando II, fallecía en Madrigalejo. El Rey Católico, aragonés, había mantenido una presencia constante en eficazmente sus sus dominios como soberano natural y, sobre todo, había defendido sostenimiento de la intereses, que en el supuesto catalán pasaban por el hegemonía reinado Fer­ en el Mediterráneo occidental. Es cierto que durante el prolongado de nando II el denominado "carácter absentista" de la Corona (Nadal, 1983) no había

en seno de la nueva monar­ contribuido a realzar una presencia central de Cataluña el de quía Trastámara. Pero el horizonte se oscurecía singularmente ante la perspectiva ello un soberano compartido por los dominios hispánicos y los austro-borgoñones, y sin contar con la probable sucesión imperial. acudió a Sin embargo, Carlos I fue un soberano modélico para Cataluña porque desmesurado afirmar diseñó ella, la conoció y en ella se estableció, y no resulta que si es no lo una praxis política que habría de resultar ejemplar para sus sucesores, que resulta todavía. "Más estimo ser conde de Barcelona que emperador de romanos", frase atribuida al joven soberano, encierra un auténtico sentido programático. Y es ciudad en la habría de residir que desde que en 1519 Carlos I llegó a Barcelona, que durante casi un hasta su marcha a Alemania para ganar la designación imperial año, conoció las necesi­ en contraste con los apenas tres meses dedicados a toda Castilla, dades del Principado y asumió sus intereses. caroli­ Ello originó una clara mutación de la perspectiva geopolítica del proyecto desarrollando una vertiente no, hasta entonces exclusivamente flamenco y nórdico, cuatro decenios mediterránea que habría de prolongarse a lo largo de casi (Chaunu, de 1976). En Barcelona reunió el Capítulo General de la Orden del Toisón Oro (Conde Vilanova-Doménech, 1930), estableciendo los pilares de un perdurable pacto con la nobleza de las sociedades peninsulares. virrei­ Muy significativo es el hecho de que Carlos I designara para el ejercicio ya de una dis­ nal a un catalán, Pere Folch de Cardona, arzobispo de Tarragona, miembro 1523. Fue suce- tinguida familia del Principado y que ejerció el gobierno entre 1512 y

Em Cataluña en la Unión Europea dido durante un breve bienio por Fadrique de Portugal antes de comenzar el más pro­ longado de los gobiernos virreinales, el del propio arzobispo de Zaragoza, Fadrique de Portugal, quien lo desempeñaría entre 1525 y 1539, años en los que las sucesivas reu­ niones de las Cortes de los territorios de la vieja Corona de Aragón en Monzón en 1528, 1533 Y 1537, evidenciaron la operatividad del modelo hispánico de monarquía. Es evidente que los mandatos virreinales prolongados y ejercidos, además, por pri­ meras personalidades políticas, como el siguiente virrey, nada menos que el futuro san Francisco de Borja, contribuían decisivamente a que la autoridad regia se viera reforzada. Pero se trataba de una afirmación facilitada también por la mutua lealtad institucional entre la Corona y el Principado. La inserción en la monarquía de una Cataluña cuyo ordenamiento jurídico e institucional y cuya personalidad cultural se veían plenamente respetados se convirtió en un elemento de absoluta normalidad (Reglà, 1961). Es cierto que a mediados del siglo XVI empezó a ser habitual en Cata­ luña la presencia de castellanos en las tareas virreinales, pero creo sinceramente que ello no obedecía -aún- a una pretensión centralizadora, sino a la relevante dimen­ sión de Castilla y de los castellanos en la vida política del conjunto de la monarquía. En cambio, y en esos mismos años, la vida económica del Principado, y particular­ mente de su capital, no dejó de incrementarse (Vilar, 1978). Existe, además, una segunda fase del reinado de Felipe II, la que se inicia con la integración de Portugal en la monarquía, en la que se detecta un incremento de la sensibilidad "periférica" en los nombramientos virreinales, como los del conde de Aytona a del duque de Terranova, personalidades provenientes de los antiguos domi­ nios de la Corona de Aragón y cuyas andaduras gubernativas y virreinales habrían de desarrollarse siempre en los territorios mediterráneos (Pérez-Bustamante, 2000). Tras el juramento de Felipe III en las Cortes de Barcelona de 1599, unas Cortes en las que se revalidó el pacto político entre la Corona y el Principado, el sistema virreinal continuó observando la misma praxis sensible a la diferencia. De hecho, las Cortes pro­ cedieron a una clarificadora afirmación del sistema de prelación de fuentes del Princi­ pado, un sistema jurídico propio para una realidad política diferenciada (Clavero, 1977):

Axi be statuim y ordenam ab Loatio y approbatio de La present Cort que Los Doctors deL ReaL ConseLL

hajan de decidir y votar Les causes ques portaran en La ReaL Audiencia conforme i segons La dispositió deLs Usatges, Constitutions y CapitoLs de Cort y aLtres drets deL present Principat y Comtats de Rosselló y Cer­ danya; y, en Los casos que dits Usatges, Constitutions y aLtres drets faltaran, hajan de decidir Les dites caus­ es segons La dispositió deL Dret Canonic y, aqueLL faLtant, deL CiviL y Doctores de Doctors; y que no Les pugan decidir ni declarar per equitat, sino que sia reguLada y conforme a Les regLes deL Dret Cornu y que aportan Los Doctors sobre materia de equitat.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada lim A lo largo de los primeros dos decenios del siglo XVII, esa sensibilidad particularis­ ta reviste un carácter adicional al recurrir para el ejercicio del gobierno virreinal a algunos de los dignatarios eclesiásticos más representativos, como el arzobispo de Tarragona a el obispo de Tortosa. La primera centuria de la historia de Cataluña desde el siglo IX en el que su gobier­ no no fue ejercido directamente por soberanos radicados en su territorio, a pesar de la presencia regular de figuras como Fernando II a Carlos I, se saldaba con un balance politico e institucional sumamente interesante. Existe cierta tendencia a la descalifi­

cación del examen atento de la monarquia hispánica como solución de gobierno que, en la medida en que acertó a respetar la plenitud del régimen de autogobierno de cada uno de sus territorios integrándolos simultáneamente en una formulación política con­ junta, se torna un esquema de trabajo no exento de vigencia. Pero es que, realmente,

cuando se analiza el funcionamiento de la monarquia hispánica existen muchos moti- . vos para pensar que, con todas sus deficiencias, el sistema funcionó (Galasso, 2000). Probablemente, la comunidad juridica no fue precisamente ajena a la operatividad del sistema. De hecho, la vitalidad de los juristas catalanes denota la intensidad con la que se desenvuelven las instituciones del Principado y la autenticidad de unas fuentes documentales que distinguen a una comunidad política que sigue rigiéndose por su propio derecho y conservando su marcada identidad. y entre estos juristas debe destacarse, en primer lugar, a Jaime Cáncer, un aragonés que tras estudiar en univer­ sidades tan prestigiosas como las de Huesca, Lleida a Salamanca, se estableció como profesional en Barcelona. Él es el autor de las vatiae Resolutiones, compuestas a lo largo de los últimos años del siglo XVI y que abarcan desde el derecho privado al dere­ cho municipal, revisando instituciones singulares del derecho catalán. La trayectoria de Antoni Oliva, leridano que a lo largo de la última fase del reina­ do de Felipe I y durante todo el de Felipe II desarrolló su carrera en su ciudad natal

como profesor, abogado y consejero de la Audiencia en Barcelona tras pasar por uni­ versidades como las de Toulouse y Salamanca, debe vincularse a la de su familiar, Montaner, cuya libro De actionibus habria de convertirse en una de las obras de refe­ rencia en torno a la génesis e identidad del derecho privado del Principado. De los mismos años procede la producción de Lluís Peguera, sobre todo dos obras:

Líber quaestiones criminoiium in actu practico et maxime conducibilium, de 1585, y Practica aiminalis et ordinis iudiciarii civilis, de 1603, que evidencian un exhaustivo conocimiento del derecho catalán vigente y de sus fundamentos históricos. y para el sostenimiento de la entidad constitucional de Cataluña resulta también determinante el compromiso de los juristas con su virtualidad como realidad política

1m Cataluña en la Unión Europea diferenciada. El caso de juristas como Joan Pere Portabella se antoja sumamente sig­ nificativo. Tras cursar Derecho en Barcelona, en 1612 publicó su celebérrimo De pac­ tis sive de capitulis matrimonialibus tractatus, que se convertiria con enorme celeridad en una obra nerval del derecho matrimonial de Cataluña y, de manera casi inmediata, de toda Europa. A esta obra doctrinaria se añade la publicación, en 1639, de una monumental recopilación de sentencias de la Audiencia de Cataluña bajo la denomi­ nación de Sacri senatus Cathaloniae decissiones, una ordenación del derecho especial de Cataluña concebida como una expresión particular del derecho común. Debe con­ cluirse, por tanto, en la identificación de uno de los primeros juristas de la monarquia hispánica, y ello en medio de un periodo singularmente dificultoso para las relacio­ nes entre sus instancias gubernativas centrales y las propias instituciones del Princi­ pado (Ferro, 1987). Adicionalmente, Portabella protagonizó una trayectoria profesional igualmente indicativa de la creciente problemática que provocó la incardinación de Cataluña en el programa autoritario olivarista y que contribuye a explicar el estallido de 1640. En efecto, el eximio jurista planteó reiterada y formalmente su incorporación a la Audiencia de Cataluña y, sin embargo, con la misma obstinación, los sucesivos virre­ yes de Cataluña denegaron su solicitud. Que en un contexto de generalizada rebelión del territorio Portabella se convirtiera en uno de sus lideres, alcanzando tras ellevan­

tamiento armado nada menos que la dignidad de conseller en cap de Barcelona, no debe suscitar demasiada sorpresa.

d. La dialéctica Corona-Principado y soberano-pueblo: ruptura y renovación

de un acuerdo histórico

La monarquia hispánica había funcionado, al igual que la Corona de Aragón, partiendo del respeto a la identidad plural de cada uno de sus dominios y la obser­ vancia de su ordenamiento jurídico. Pero esa obligación se remontaba a la propia conformación identitaria de Cataluña, cuando los poderes condales se habían some­ tido al imperio del derecho. En la primera redacción de los Usatges, fechada en torno al año 1050, cabe deducir esa lectura sin acudir a una interpretación forza­ da de las fuentes:

64. (1) Quoniam per iniquum principem et sine veri tate et sine iusticia peri it omni tempore terra et eius habitatores, propterea nos predicti principes Raymundus et Adalmodis, consilio et auxilio nostrorum nobi­ lium virorum, (2) decernimus atque mandamus ut omnes principes qui in hoc principatu nobis sunt succes-

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m sari habeant amni tempore sinceram et perfectam fidem et veram Locutionem. (3) ita ut omnes homines, nobiLes et ignobiLes, reges et principes, magnates et milites, rustici et pagenses, mercerii et negociatores, peregrini et camina tenentes, amici et inimici, christiani et sarraceni, iudei et heretici, (4) possint se iLLis

fidare et credere, non soLum iLLorum personas sed etiam civitates et castella et honorem et avere et uxorem

et filies et cuneta que habuerint, sine timare at absque uLLa maLa suspicione; (5) et omnes homines, nobi­ Les et ignobiLes, magnates, milites et pedites, marinarii et cursarii et monetarii, in iLLorum terram stantes veL aliunde advenientes, ad iuvandum predictos principes, eorum fidem et Locutionem tenere, custodire et gubernare per rectam fidem sine engan et maLo ingenio et sine maLo consilio, in omnibus videLicet causis, tam in magnis quam in parvis. (6) Et inter cetera firmiter custodiatur ab eis pax et securitas quam princi­ dederint pes Yspanie et sarracenis tam per terram quam per mare [ ... )

Es cierto que la cristalización política de la realidad catalana, particularmente a lo largo de la Baja Edad Media, es también consecuencia del efectivo liderazgo ejercido por sus condes, luego soberanos de la Corona de Aragón. Ese liderazgo se encuentra en las rafees del concepto político de "Principado". Y es que el primer soberano de derecho de Cataluña y Aragón, Alfonso II (I de Cataluña), disfrutó también del reco­ nocimiento de los señores de Montpellier, Beziers, Foix, Narbona, Provenza, Bigorra,

Bearne... La Casa de Barcelona encabezaba una relevante comunidad política que se desplegaba por la península Ibérica y Occitania, una comunidad que habría de con­ solidar su asiento hispánico e iniciar una prodigiosa expansión por el Mediterráneo a lo largo del siglo XIII. Pero las instituciones representativas del Principado, como se demuestra en las Cortes de Barcelona de 1251 y 1283, no sólo siguieron funcionando sino que consolidaron su dimensión política, y ello contando con un instrumento esencial de actuación: el derecho propio. Eso explica que en las postrimerías del reinado de Fernando I, por ejemplo, las Cortes catalanas de 1419 se manifestaran nítidamente contra la venta de oficios y en defensa del sentido público y no venal de las instituciones del Principado y de sus ofi­ ciales:

[ ... ) com per Les Los iLLustres Reys predecessors vostres de LoabLe memoria en Les Corts sia stat ordonat

ab consentiment de La Cort per just e moLt rahonabLes motius que aLgun offici no sia donat per diners e altres quaLitats e restriccions, e de aLgun temp en ça se sia abusat en contrari, de ques segueixen moLtes vexacions e extorsions de pecunies per causa de cobrar Lo preu donat per Lo dit offici e en aLtra manera grans torts e injusticies a carrech de vos, Senyor, confirmant Les dites constitucions ordonar e statuir perpetuaL­ ment ab approbació e consentiment de La dita Cort que si en la present termini o daquiavant aLgun vostre vasall de qualsevol stament a condició sia per si a per altre directament a indirecta haura promes pro metra

a dara diners a a argent servey algun fara promissió e obligació a vos, Senyor [ ... ) per obtenir algun offici

de dins Casa a jurisdicció vostra Reyal fora aquella dins Lo dit Principat [ ... )

ml Cataluña en la Unión Europea La fortaleza de la tradición pactista se detecta claramente en el pensamiento de Eiximenis. Las ideas de este ilustre pensador reflejan muy nítidamente los fundamen­ tos de la comunidad política catalana y la legitimidad de un poder que se basa en el consentimiento compartido del soberano y sus súbditos. Porque si el soberano no es leal al ordenamiento jurídico y, por lo tanto, leal a sus vasallos, el pacto se quiebra (Webster, 1967):

als a Per tal que los súbdits tinguessen mills feeltat, volien que los princeps la servassen vassalls entrò la mort. E deïen que així és traïdor princep a son vassall com li trenca la fe, com lo vassall al senyor; e de major pena és digne en quant més deu aparer feeltat e tota virtut en lo princep que en lo vassall, ne la cosa pública null temps no serà ben regida si lo princep no serva feeltat a sos vassalls e súbdits. E raó és, car en aquest cas aital princep per tot lo cos dels súbdits, e per consegüent llavors la cosa pública va a terra, puix lo així que lo cap no és unit ab los membres: així com lo cos de l'hom és mort si cap li és tolt, e lo cap

mateix es mor si és separat del cos [ ... ] Per totes aquestes coses apar com feeltat és sobiranament necessària al bon estament de la cosa públi­ ca, especialment aquella llealtat que és del príncep al poble. Car d'aquella qui és del poble al príncep no en cal parlar, com sia cosa natural a tot poble amar carament son príncep e senyor; ne comunament negun poble jamés no vol mal a son príncep. e majorment quan lo veu noble, bo, just e amant sos vassalls; e una de les majors alteracions e una de les major afliccions e regiraments que ha lo poble, si és mudar de sen­

yoria antiga que bona sia estada [ ... ]

La detención del príncipe de Viana en 1461 había originado una profunda cnsis institucional, ya que no había quebrantado el derecho del Principado y, desde la ópti­ ca catalana, mantenía la plenitud de sus atribuciones y su persona era inviolable. La moderación con la que en tan dramática circunstancia se expresaron Los representan­ tes catalanes no está exenta de firmeza política ni ocuLta la gravedad de los sucesos (Masía de Ros, 1943):

se la del dit e altres [ ... ] Es veritat que segons havem compres, per alguns diria que detencio princep avantaments, serien stats fets contra forma delles constitucions de Cathalunya, privilegis e libertats de

aquells, ço que a Deu no placia. Car la esperiencia evidentment ha demostrat, que tenint carrec de la locti­ nencia general del Serenissimo senyor rey nostre frare de inmortal memoria, en aquests seus regnes e prin­ cipat de Cathalunya tots temps suplicant la maiestat sua, e tam com foi en nos foren mantengudes les liber­ tats del dits Regnes e Principat. E apres que per gracia de nostro Senyor Deu havem succehit en los dits Regnes e Principtat ab molta libertat e promptissima voluntat, havem confermat los furs, constitucions, pri­ vilegis e libertats de casqun dels dits Regnes e Principat. mantenguts e observats aquells e aquelles, e fetes e otorgades moltres altres gracies, e voluntad nostre de fer e proseguir daçi davant. En cas empero que pre­ tenes e esser stada feta alguna cosa en contrari, ço que no es el iuhi nostre, sobre la detencio del dit prin­ cep e altres actes apres sucseguits, qui sien contra les constitucions privilegis e libertats del dit Principat, ab bon consell e deguda delliberacio nos ho manarem tornar a dagut starnent, e axi lo have offert tots temps

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m a les XV a nos trameses ab e persones missatges de Barchinona, a totes altres personesquens han de aço supplicat. E a Deu no placia que amb leys de Spanya e altres les aguessen a indicar, ne arreglar la yusticia en aquix principat nostre, sina ab les constitucions de Cathalunya, Usatges de Barchinona, privilegis e tiber­ tats del dit e Principat; aço ab tota veritat havem respost ab molta moderacio e mansuetut, e no ab gest feroz ne ne irat, ab comminacions que per nos sien stades fetes al dit Principat per fer aquesta instancia. Havem vos les coses damunt dites sieu avisats de la bona volgut significar perquens intencio nostra [ ... ]

Por en eso, mis trabajos sobre los apasionantes últimos decenios del siglo xv me ha parecido sumamente relevante destacar varias circunstancias. Por un lado, se trata de un. período de la historia en el que se gesta nítidamente una concepción "españo­ la" de la política. Existe una evidente comunidad histórica y cultural entre las Coro­ nas peninsulares. El propio desarrollo del conflicto catalán demuestra la magnitud del "hispanocentrismo" de sus protagonistas, quienes ofrecen sucesivamente la soberanía sobre el Principado a un monarca castellano y a un príncipe portugués. Existe tam­ bién un nítido proyecto político autoritario en el ánimo de sus reyes, los cuales pro­ pician la creciente interrelación política y dinástica de sus estados. Pero en una existe, fin, clara voluntad de los poderes de Cataluña para desarro­ llar su proyecto político (cuya vocación hispánica me parece indudable) mediante el establecimiento de una relación paccionada con la Corona. Cataluña se siente com­ prometida con el proyecto español, pero partiendo del sostenimiento íntegro de sus propias soluciones jurídicas e institucionales y su explícito refrendo por parte de la Corona.

El conflicto catalán sólo finalizó cuando al entrar en Barcelona en 1479, Fernando V de Castilla y II de Aragón ofreció la revalidación de un acuerdo político plurisecu­ lar que de nuevo habría de resultar operativo (Villa palos, 1998). Fernando II, además, celebró Cortes en 1493, 1503, 1510 y, en ausencia pero bajo la presidencia de la reina Germana de Foix, en 1512. Y la Casa de Austria, con su acostumbrada política prag­ mática y respetuosa con la pluralidad, habría de observar esas mismas pautas. Duran­ te el reinado de Carlos I la actividad de las Cortes permitiría la renovación periódica del el la pacto entre Principado y Corona. Las ocho sesiones celebradas entre 1519 y 1553 reflejan la normalidad del desenvolvimiento institucional de la monarquía. Feli­ II como pe (I conde de Barcelona) tan sólo celebraría las de 1564 y 1585, Y su hijo las de 1599. Todos, sin embargo, cumplirían con el requisito de jurar respeto al orde­ namiento privativo del Principado, lo que les facultaba para adoptar decisiones y rea­ lizar las debidas designaciones dentro de la esfera de su competencia. Sin embargo, quien habría de reinar como Felipe IV (III como conde de Barcelo­ na) no juró, provocando un profundo debate doctrinal y -politico en torno a la legiti-

1m Cataluña en la Unión Europea midad de sus atribuciones regias, lo que en derecho generaba un interregno en el que resurgía la medieval figura del portaveu como representante del poder regio. Desde 1621 las actuaciones de los virreyes incluyeron pragmáticas y bandos cuya base y contenido vulneraban el derecho del Principado en torno a prisiones y fianzas; ese mismo año, además, se pretendió extender a Cataluña, mediante un bando, las pragmáticas castellanas sobre la imprenta. Pero más graves resultaron dos pretensio­ nes virreinales: que la marina catalana se integrara en la regia, adornándose con las armas de Castilla y León, y, fundamentalmente, la voluntad del nuevo soberano o, más bien, de su valido, Gaspar de Guzmán, conde-duque de Olivares, de que contribuyeran al sostenimiento del gasto de la monarquía, que de nuevo debía afrontar acuciantes obligaciones militares (Zudaire, 1964). Así mismo, en medio de este deterioro de la atmósfera política y jurídica, el vali­ do regio, deseoso de otorgar la hegemonía universal a su soberano mediante la cul­ minación definitiva del proceso de concentración del poder real, maduraba su pro­ puesta de reducir el ordenamiento de las diversas unidades políticas de la monarquía al modelo de Castilla (Elliott, 1990). Su célebre Memorial de 1625, una de las "notas de suicidio" más largas de la historia, así lo testimonia:

(10) Tenga V. M. por eL negocio más importante de su Monarquía eL hacerse rey de España; quiero decir, Señor, que no se contente V. M. con ser rey de PortugaL. de Aragón, de VaLencia, conde de Barcelona, sino aL que trabaje y piense, con consejo mudado y secreto, por reducir estos reinos de que se compone España aLcanza eL más deL estilo y Leyes de Castilla sin ninguna diferencia, que si V. M. Lo será príncipe poderoso

mundo [ ... J

En 1626 comenzaron unas problemáticas no-Cortes que no depararon resultados. Al año siguiente Fontanella consideraba cumplido el plazo previsto en las Constitu­ cions para su celebración válida, mientras la prolongación del plazo previsto para su reinicio incitaba a un hijo del gran Lluís Peguera a publicar un texto casi contempo­ ráneo a las Cortes de 1632 y la estancia del infante don Fernando en Cataluña: Prác­ tica, forma y sutil de celebrar Corts generals de Catalunya y materis incidents en aque­ llas. Según Peguera, el rey disponía de cuarenta días para presentarse ante las Cortes. Tras su discurso inicial a "proposición", las Cortes y el soberano debían nombrar, con­ juntamente, a los receptores de agravios, y sólo tras la resolución de los agravios podía pasarse al debate de otras materias y señaladamente la aprobación de servicios. Así pues, las exigencias de la monarquía se enfrentaban con reparos profundamente fundamentados en derecho que, adicionalmente, revestían una patente naturaleza política.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m Ellevantamiento es un ejercicio del derecho que asiste a los naturales del Princi­ pado a defender con las armas, no ya su plurisecular ordenamiento político e institu­ sino su cional, propia vida e integridad física, amenazada por las tropas que ocupa­ ban desde hacia casi un decenio el territorio catalán. El memorial elaborado por los miembros de la Generalitat para explicar sus motivaciones, el mismo dramático año de 1640, así lo razona (Justificació en conciencia de aver prés lo Principat de Catalunya las armas para resistir als soldats que de present la invadexen y als altres que amenas­ san invadirla, per manament dels Molt Illustres Senyors Deputats i Oidors de Comptes del General de Cathalunya. Barcelona. 1640) (García-Gallo, 1981):

... con motivo de restaurar [ ] la justicia y cerrar las Cortes, ha escrito Su Majestad que quiere entrar en Cataluña con es fama ejército, y pública, nacida y proveniente de grandes indicios y de indubitables moti­

vos, todas las en que prevenciones de guerra que manda hacer sus Reinos son para invadir Cataluña [ ... ]

... La Su [ j provincia representa a Majestad que quiere la justicia, y que se restaure, como es razón; pero no por los ministros que violando las Constituciones de dicho Principado han dado ocasión a quejas públi­

cas ... Ni [ j tampoco viniendo Su Majestad con ejército, porque además de que es contra Constitución, sería

la total ruina de este Principado [ ... ]

lo se Supuesto dicho, pregunta: si en este estado en que hoy está Cataluña es lícito a los provinciales tomar las armas resistir a los y que la invaden y amenazan invadirla; sobre todo, habiendo representando a Su Majestad que en todos sus actos no ha tenido intención, ni la tienen, de faltar a la obediencia, fideli­

dad y lealtad que como a rey y señor natural se le reconoce, sino que el estar con las armas en las manos

es en defensa de Dios Nuestro Señor, de las propias honras y vidas, y conservación de sus Constituciones,

privilegios y libertades, y de la misma Provincia [ ... j

El asesinato del virrey Santa Coloma el Corpus de Sangre, a pesar del esfuerzo de los catalanes por razonar en derecho la necesidad del levantamiento, representaba la apertura de un incierto itinerario que desembocaba, como en 1462, en la búsqueda de un nuevo marco político que se concretó, en enero de 1641, en la proclamación de Luis XIn de Francia como conde de Barcelona. El precedente medieval no es una mera anéc­ dota: por muchos conceptos, la rebelión de 1640 es el último de los levantamientos "medievales", aunque determinadas valoraciones historiográficas en torno a su hipo­ tética condición "anacrónica" (Elliott, 1982) no consideran la profunda significación del ordenamiento juridico e institucional del Principado, una significación inseparable de su propia identidad. La observancia del secular derecho del Principado era esencial a la propia pervivencia de Cataluña. "Derecho y Cataluña", he ahí una asociación de conceptos fecunda y perenne que constituye la columna vertebral de este trabajo.

1m Cataluña en la Unión Europea Comenzaba un prolongado conflicto en el que los catalanes habrían de sufrir durante más de un decenio los abusos de la monarquia borbónica francesa, cuya filo­ sofia centralizadora habría de plasmarse en crecientes obligaciones económicas. De ese conflicto habrían de deducirse dos consecuencias esenciales: la amputación de los condados del Rosellón y de la Cerdaña como consecuencia de la Paz de los Pirineos y la maduración de una significativa hostilidad hacia los Borbones. Del conflicto, igualmente, se derivaban lecturas políticas sumamente nítidas. Tras la capitulación ante las tropas de la monarquía, en enero de 1653, Barcelona asistía a la confirmación de todos sus privilegios y al restablecimiento de su privativo orde­ namiento jurídico, consideración presente ya en toda Cataluña a excepción de los territorios todavía ocupados por Francia y que habrían de permanecer en su poder. El infante don Juan José de Austria, comandante de las fuerzas reales, se había limita­ do a aplicar la mecánica política de su monarquia. La respuesta del Principado habría de ser muy positiva. Juan de Palafox y Mendoza, aragonés que llegó a ser obispo de Puebla y virrey de México, plasmó esas lecturas en un texto escrito en el último año del reinado de Feli­ pe el Grande en el que albergaba una idea muy exacta del funcionamiento de la monarquía, una idea que se compadecía plenamente con la tradición institucional (Palafox, 1994):

es [ ... ] El segundo dictamen político, de que es verosímil que haya adolecido este cuerpo, intentar

que estas Naciones, que entre sí son tan diversas, se hiciesen unas en la forma de gobierno, leyes y obe­

diencia, gobernándolas con una misma mano y manera, y que a este intento, resistido por las Naciones,

se resistiese el Valido, que lo deseaba con muy buena intención, ofendiéndose de que ellas no se ajusta­ de raíz era hacer uni­ sen a su modo [ ... ] Porque, a la verdad, esta empresa, aunque nacida bonísima -que así como era dad en el gobierno y excluir la diversidad, que suele ser madre de las discordias-, pero posi­

unas ble siendo creador, era imposible siendo gobernador [ ... ] pues sólo Dios puede crear a los Reinos con

inclinaciones, pero una vez creados con diversas, necesario es que sean diversas las leyes y formas de su gobierno. De donde resulta, que queriendo a Aragón gobernarlo con las leyes de Castilla, o a Castilla con las de Aragón, o a Cataluña con las de Valencia, o a Valencia con los Usajes y a Constituciones de Cata­ luña, o a todos con unas, es lo mismo que trocar los bocados y los frenos a los caballos o reducirlos a

uno solo, con que estos se empinan, aquellos corcovean, los otros disparan, y todo se aventura [ ... ] Que

advierte es con­ aunque ninguna justifica la protervia y rebeldia de los perdidos de Cataluña, indica y que

veniente, en los que somos mi nistros y más a aquellos que lo son superiores y validos, no malquistar a sino un rey tan amable y santo con sus Reinos y vasallos, ni apartárselos de su amor; no desconsolarlos,

gobernar en castellano a los castellanos, en aragonés a los aragoneses, en catalán a los catalanes, en por­

tugués a los portugueses, y padecer tal vez la condición de los inferiores, que los que hoy enfadan, maña­

a su se sirve de él todo na sirven y consuelan, como el padre, que hoy sirve hijo y mañana le ocupa y yes

su consuelo y alegría [ ... ]

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m Resulta muy interesante constatar la nitidez con la que los contemporáneos ana­ lizaban la problemática de la monarquia y aportaban, en justa correspondencia y con la misma claridad, una fórmula muy simple para su resolución. La constatación de que resulta "necesaria" la diversidad de las formas y leyes de gobierno a la exhorta­ ción a gobernar "en catalán a los catalanes" no sólo resumen, casi a la perfección, tanto la naturaleza de la monarquia de los Austria como el procedimiento más ade­ cuado para gobernarla, sino que encierran una asombrosa vigencia. Derecho e iden­ tidad se convierten en términos expresivos de la diversidad; la sensibilidad hacia la lengua y la cultura de cada uno de sus pueblos es un presupuesto básico para su liderazgo. En realidad, uno de los grandes pensadores de la monarquia, Juan de Solórzano afirmaba Pereira, algunos años antes que "los reinos deben ser regidos y gobernados como si el rey que los mantiene unidos fuera sólo rey de cada uno de eLLos", como se destaca en una excelente investigación reciente (González Seara, 1995). Transcurridos más de tres siglos desde su redacción, las reflexiones del obispo­ virrey atesoran un enorme valor. Y, con estos antecedentes, la conclusión del prelado sólo puede ser una:

Los dos polos en que estriba el gobierno de una monarquía son la justicia y la misericordia, esto es, el premio y el castigo, castigando delitos y premiando servicios. y la razón es porque, en sabiendo que hay riguroso y ejecutivo castigo, temen y se contienen los malos y sabiendo que hay premio todos se animan a servir para merecer, esto es, el gobierno de Dios y su monarquía perpetua; de esta suerte permanecerá eternamente, pero en la monarquía en que ni se castigan delitos ni se premian servicios no se verá con­ sistencia.

La monarquia reiniciaba un dificil itinerario hacia su propio ser. La configuración de su Junta de Gobierno durante la minoridad de edad de Carlos II, integrada por el conde de CastriLLo, el conde de Peñaranda, el vicecanciller de Aragón, Cristóbal Cres­ pi de VaLLdaura, el marqués de Aitona y el cardenal de Aragón, incluía ya a dos cata­ lanes junto a un castellano, un valenciano y un vasco (Kamen, 1981). La monarquia emprendía un trabajoso retorno hacia su ser pluraL. Cataluña fue, sin duda, el territorio peninsular que experimentó más acusadamen­ te la revitalización de la secular identidad plural del programa hispánico de monar­ quia durante el reinado de Carlos II. Tras la rebelión de 1640 y la conversión del esce­ nario catalán en campo de bataLLa a lo largo de una contienda en la que España y Francia dirimían sus opciones de supremacía continental, la actitud de los centros de decisión política de la monarquia, desplegada en mandatos virreinales tan sumamen-

1:11 Cataluña en la Unión Europea te representativos como el del marqués de Leganés entre 1684 y 1688, restableció la relación política entre la Corona y el Principado. La memoria de la terrible ocupación francesa o el incremento de la prosperidad económica incentivaron esa tendencia. Y en términos dinásticos, la popularidad de figuras de la Casa de Austria, como el infante don Juan José (Vilar, 1979), habría de convivir con una negativa memoria de la Casa de Barbón. Creo excesivo hablar de un "neoforalismo" carolino y comparto la opinión de quienes no detectan que este cam­ bio de atmósfera desembocara en una suerte de política "procatalana" de los Habs­ burgo de Madrid (Garda Cárcel, 1985). Pero es evidente que en los últimos años del siglo XVII el Pri ncipado de Cataluña, cuyas instituciones políticas garantizaban el sos­ tenimiento de su identidad distintiva, seguía siendo una entidad diferenciada en el seno de la monarquía católica. Adicionalmente, la reanudación de la producción de los grandes juristas del Prin­ cipado ponía de manifiesto el restablecimiento de la atmósfera política previa al levantamiento de 1640. Las Decisiones de Cortiada, publicadas el muy simbólico año de 1665, en el que falleció Felipe IV, en las que se recoge un vastísimo elenco de supuestos de derecho público y privado, y el Discurso sobre la jurisdicción del virrey, del mismo autor, encierran un primer testimonio de esa recreación de la atmósfera política y profesional de un Principado que camina hacia su plena reintegración iden­ titaria en el seno de la monarquía. El último tercio del siglo XVII, sin duda no tan brillante como el tiempo protagoniza­ do por Cáncer, Peguera o Fontanella, incluye personalidades como Miquel Calderó, pro­ fesor de la Universitat de Barcelona y regente de la cancillería, quien en 1686 también publicó sus Decisiones, procediendo a través del estudio del ordenamiento criminal del Principado al desarrollo de nuevas figuras del derecho penal. En 1689 aparecieron los Consilio et Sententioe Senotus Reqii Cathaloniae, de Román. Insisto en que a pesar de que la actividad no reviste la calidad y profundidad de los primeros decenios del siglo XVII, es significativa de la existencia de una dinámica jurídica profesional propia de y en el Principado de Cataluña en los compases finales de la monarquía de los Hasbsburgo de Madrid. En términos identitarios, esa permanencia resulta sumamente significativa. y es que aunque al final del reinado de Carlos II la monarquía no era la potencia hegemónica en el mundo continuaba siendo una gran potencia y, sobre todo, había superado terribles crisis que afectaban a su propia configuración identitaria, como la separación de Portugal, para continuar siendo una realidad política compleja pero ope­ rativa. En España parecemos estar todavía demasiado ligados al concepto de decadencia (Palacio Atard, 1987) como para seguir las pautas metodológicas que en Italia, por ejem-

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada lim plo, han llevado a una profunda revisión de la experiencia gubernativa en territorios tan emblemáticos como Nápoles para concluir que las soluciones de gobierno de la Casa de Austria continuaban vigentes (Galasso, 1982 y 1994), hasta el punto de que habrían de contribuir a la propia vertebración unitaria de la península itálica como un escenario geopolítico merecedor de una consideración específica (Galasso y Mascilli Migliorini, 1999). Esa España diversa, dotada de una enorme proyección externa, continúa consti­ tuyendo un sujeto de análisis apasionante y, lo que resulta más importante, vigente.

4. Un pacto no respetado. La quiebra del modelo constitucionaL catalán y su trabajosa reconstrucción

El tránsito dinástico de la Casa de Austria a la de Borbón, sin embargo, se debate entre la revalidación del pacto político entre la Corona y sus dominios o la adopción de nuevos criterios de concentración del poder. Desde su Llegada a la península Ibé­ rica, Felipe V jura primero las Cortes castellanas y después se dirige a los territorios de la antigua Corona de Aragón, lo que representa una explícita manifestación de res­ peto al ordenamiento vigente.

a. Una CataLuña comprometida con España: La Guerra de Sucesión

y una manifestación tanto más relevante dado el carácter inequívocamente cen­ tralizador de los criterios de gobierno del nuevo soberano y de su entorno. Porque una de las primeras decisiones que adopta el joven reyes proceder a reemplazar al virrey de Cataluña, Jorge de Darmstadt, alemán y miembro del Llamado "partido austriaco", partidario del archiduque Carlos en la sucesión a la Corona de España, por el conde de La Palma. Esa designación, además, se producía cuando Felipe V no había prestado aún juramento ante las Cortes catalanas y, por lo tanto, revestía una dudosa validez. Es cierto que Felipe V no tardó en dirigirse primero a Aragón y después a Cataluña, en donde se encontraba ya a comienzos del otoño de 1701, entrando en Barcelona el 2 de octubre, ante una enorme expectación, todavía no hostil, y jurando en la propia catedral de la capital condal preservar el ordenamiento jurídico e institucional del Principado. Pero a continuación comenzaron unas Cortes que habrían de resultar necesaria­ mente problemáticas. Es cierto que el mero hecho de su celebración resultaba ya un signo político positivo que abona a los mantenedores de la teoría del "neoforalismo" lim Cataluña en la Unión Europea final del reinado de Carlos II (Belenguer, 1988). De hecho, las acotaciones de un con­ temporáneo y firme partidario de la Casa de Borbón, como el marqués de San Felipe, indican los negativos sentimientos que tal hecho suscitó, por ejemplo, en Castilla (Bacallar y Sanna, 1957):

... [ ... ] Pidió [ ... ] Cataluña Cortes, y las concedió, cuando se habían negado a Castilla [ ] Con tantas gracias y mercedes como se concedieron se ensoberbeció más el aleve genio de los catala­

nes [ ... ] los más favorecidos fueron los primeros desleales [... ] No se estableció en estas Cortes ley alguna provechosa al bien público y al modo del Gobierno; todo fue

confirmar privilegios y añadir otros [ ...]

y es que, tras las celebradas en 1599 para el juramento de Felipe III (II de Cata­ luña), y sin haberse celebrado las previstas para 1626, eran éstas las primeras desde las terribles Cortes de 1632. Casi siete decenios, sin embargo, originaban enfrenta­ mientos múltiples que, en primer lugar, afectaban a los propios estamentos catalanes (Torras i Ribé, 1999). El comportamiento del nuevo soberano, empero, ha sido inter­ pretado como un contrastado ejercicio de respeto por el ordenamiento jurídico e ins­ titucional y por la pluralidad política de la monarquía. Se aprobaron casi un centenar de nuevas constituciones y se debatió acerca del sentido de la denominación de "Principado", originada en su precedencia temporal en el seno de la Corona de Ara­ gón. Se procedió, en fin, a un entero establecimiento del ordenamiento legal de Cata­ luña, anulándose cualquier acto contrario. Las Cortes de Barcelona de 1702, además, decidieron reimprimir la compilación de 1588, a la que se añadieron las disposiciones de 1599 y las noventa y seis de la sesión que acababa de culminarse. Se nombró una nueva comisión, esta vez integra­ da por el abad de San Cugat, Baltasar de Montaner, Josep de Solà i Guardiola, por el brazo militar, y Salvador Massanes de Ribera. Adicionalmente, se prescribió su adqui­ sición por todos los miembros de la administración de justicia. En términos más personales, casi emocionales, debe considerarse también la acti­ tud de un Felipe V que no se limita a prestar juramento sino que, como su augusto antepasado, el emperador Carlos V, se establece en Barcelona, prolegómeno de una iniciativa sin precedentes en la monarquía, como la visita sistemática a sus dominios italianos (San Miguel Pérez, 2001). Yo considero muy atractiva esta tesis pero estimo que el comportamiento de Feli­ pe V obedecía a una necesidad explicable en el contexto del previsible estallido de un conflicto sucesorio de rango internacional sin precedentes. Sólo eso explica que la primavera de 1702 el rey abandonara Barcelona cuando la situación política de Cata-

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m luña resultaba más que incierta. Es cierto que en Barcelona había pasado considera­ blemente más tiempo que en Castilla, que allí había recibido a su primera esposa, María Luisa Gabriela de Saboya, y que tras su periplo italiano pasó en Barcelona la Navidad de 1702-1703. Pero la llegada del pretendiente austriaco, apenas dos años después, suscitó considerable mayor alborozo que la estancia de quien fuera duque de Anjou. Las preferencias de Cataluña eran muy claras. En términos jurídicos, el levantamiento de Cataluña contra el rey jurado por sus

Cortes no dejaba de constituir un acto contra derecho ... a no ser que se razonara que el juramento de las Cortes no era válido porque se había prestado bajo coacción. Y buena parte de los pensadores catalanes más relevantes habrían de dedicarse duran­ te la Guerra de Sucesión a aportar argumentos en tal sentido, evidenciando que, efec­ tivamente, ese juramento no era válido. Cuando en 1705 los emisarios del Principado concertaron una alianza con el reino de Inglaterra, la necesidad de razonar la rebe­ lión sólo rivalizaba con su profunda asociación al destino conjunto de España y la obligación de escapar a la tiranía francesa (García-Gallo, 1981):

[ ... ] (6) [ ... ] amedrentada y oprimida la Nación española por las muchas tropas alojadas en los confi­

nes de España hacia la Navarra y Cataluña que amenazan invadirla; (7) [ ... ] trastocando los rectos y justos fines de su Magestad, oprimiendo su pacífico y moderado natural, interpretando y exponiendo siniestra­ mente las justísimas disposiciones determinadas según su real y justa intención en orden a la sucesión de sus Reinos y derogando las leyes particulares de los Reinos de España, y especialmente del Principado de

Cataluña; (8) [ ... ] solo obligados a la fuerza sufren y toleran la dominación francesa, tanto más, cuanto con la pretendida usurpada autoridad del Duque de Anjou ha anulado y derogado muchos de los principales pri­

vilejios, constituciones y leyes de que goza el Principado de Cataluña [ ... ]

De esta forma, durante los últimos estertores de la resistencia barcelonesa a las fuer­ zas borbónicas, junto a la denuncia de la coacción sufrida se razonaba la histórica pro­ cedencia de la opción catalana por la Casa de Austria como la más ajustada a la propia tradición institucional del conjunto de la monarquía hispánica (Albareda, 1996):

[ ... ] no fou llibe, ans bé violent, per trobar-se Catalunya destituïda de forces: lo govern d'Espanya en los apassionats de França; lo llegítim successor en les distàncies d'Alemanya; França, sobre veïna, poderosa en armes. Què havien pues de fer los catalans sens forçes, sens cap i sens auxilis del restant d'Espanya ni de princeps veïns, sinó cedir al poder i jurar per comte a dit sereníssim senyor Duc d'Anjou, amb violència

i temor de la pèrdua de béns, vides i honors [ ... ]

[ ... ] no és d'estranyar, ans molt lloable, haver Catalunya aplaudit aquest succés que reintegrava lo indis­ putable dret a la corona d'Espanya, que competeix a l'augustíssima casa d'Àustria i assegurava al Principat

en la manutenció de ses Constitucions, privilegis i llibertats [ ... ]

1m Cataluña en la Unión Europea Este discurso legitimador del respaldo catalán al archiduque Carlos como miembro de una Casa de Austria que durante dos siglos había garantizado las libertades cata­ lanas y el sostenimiento de su privativo ordenamiento juridico y constitucional habria de disfrutar de una gran proyección histórica. Pero lo relevante de este texto, a mi modo de ver, es que los territorios hispánicos que se rebelaron contra Felipe V, y sig­ nificativamente Cataluña, defendían sus privilegios pero dentro de una solución com­ partida de monarquía y no ajenos a su suerte conjunta. La Cataluña de la Guerra de Sucesión es una Cataluña que desea preservar su identidad pero plenamente compro­ metida, al mismo tiempo, con el destino del conjunto de España. La dimensión plural y compartida del proyecto español resultaba inequívoca cuando la mañana del once de septiembre de 1714 el heroico Antoni de Villarroel arengaba a los abnegados defensores de Barcelona sabiendo que "Per tata la nació espanyola combatem", yade­ más por "la pàtria i la llibertat de tot Espanya" (Soldevila, 1963). La memoria de la resistencia de Barcelona al asedio de las fuerzas borbónicas habría de asombrar a los europeos, como relatan algunos textos catalanes de la época que describen cómo "[ ... ] no pot deixar d'haver admirat sa no esperada resoluciá pro­ metentse que es canvie lo fatal sistema en què agoniza l'antiga fama i honra de tot

Espanya [ ... ] (Albareda, 1996), y permanecía también muy presente en la memoria histórica de los catalanes cuando, más de siglo y medio más tarde, se redactó Las nacionalidades (Pi i Margall, 1936):

Por más de un año prolongaron aún los catalanes la lucha, lucha sangrienta y feroz, en que nadie daba cuartel ni lo pedía; lucha en que, no ya el odio, sino el furor agitaba el corazón y dirigía la mano. Barcelo­ na era, como siempre, el alma del movimiento. Bloqueada por mar y tierra, rechazaba toda idea de avenen­ cia. No quería negociar sino bajo la condición de que se le conservasen los fueros, y como no se la conce­ diesen, se mostraba resuelta a morir sepultada en sus ruinas. Cayeron al fin sobre ella todas las tropas de

que el rey disponía [ ... ] No cedió ni a los rigores del sitio ni al bombardeo. Se mantuvo en pie contra todos los asaltos parciales; y ya que se vio atacada por todas partes de 50 compañías de granaderos y 40 bata­ llones, se defendió de batería en batería, de calle en calle, de casa en casa, vertiendo a torrentes la sangre. Sucumbió sólo ante el incendio. Mandó el duque de Berwick, jefe del ejército sitiador, que se pusiera fuego a las casas, y sólo así logró reducir aquellas almas rebeldes. Allí, en aquel fuego, ardieron no sólo las insti­ tuciones de Cataluña, sino también la libertad de España. Se había alcanzado ya la unidad política, pero la unidad en el despotismo. ¡Progreso lamentable! ¡Triste victoria!

Creo firmemente que a lo largo del pasado cuarto de siglo se han sentado los fun­ damentos para superar un dramático hiato que ha durado casi tres siglos -demasia­ do- y ha sido muy doloroso. Ese hiato ha hecho muchísimo daño fundamentalmente a Cataluña, pero también a España, una España que invirtió una tradición política

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m plural, una tradición expresiva de su propia identidad diversa, para abrazar un ideario centralizador y uniformizador que habria de empobrecerla y cercenar su significación integradora. b. El sombrío siglo XVIII

Porque la nueva monarquía borbónica habría de perseguir, a través del derecho, la inversión del complejo sistema jurídico de la monarquía católica. Los partidarios del archiduque Carlos defendieron una estrategia tan inteligente como esgrimir el soste­ nimiento del secular ordenamiento hispánico como seña de identidad. Ante la políti­ ca reciedumbre del argumento, la alternativa borbónica acudió a una fórmula jurídica no menos inteligente aunque políticamente muy dura: afirmó la necesidad de proce­ der a la demolición del entramado jurídico e institucional de un Principado que, al no observar su juramento, se habría deslegitimado. Por eso, no sólo se creaban nuevas instituciones, sino que en el caso de conservar las antiguas se "establecían nueva­ mente" (Ferro, 1993). El Decreto de Establecimiento y Nueva Planta de la Real Audiencia de Cataluña, de 16 de enero de 1716, perseguía un "nuevo establecimiento" del ordenamiento políti­ co y jurídico del Principado, lo cual significa que, a pesar de la supresión de sus ins­ tituciones privativas y de sus normas de derecho público, no se hacía tabla rasa de la totalidad del ordenamiento catalán (Novísima Recopilación, 5, 9, 1):

[ ... ] 40. Han de cesar las prohibiciones de extrangería, porque mi Real intención es que en mis reinos las dignidades y honores se confieran recíprocamente a mis vasallos por el mérito, y no por el nacimiento

en una u otra provincia de ellos [ ... ]

42. En todo lo demás [ ... ] mando se observen las Constituciones que antes había en Cataluña; enten­

diéndose, que son de nuevo establecidas por este Decreto, y que tienen la misma fuerza y vigor que lo indi­

vidual mandado en él.

43. Y lo mismo es mi voluntad se execute respecto del Consulado de la mar, que ha de permanecer, para

que florezca el comercio [ ... ] 44. Y lo mismo se observará en las Ordenanzas que hubiere para el gobierno político de las ciudades,

villas y lugares en lo que no fuere contrario a lo mandado aquí [ ... ]

Pero a tenor de las deliberaciones del Consejo en torno al sentido y contenido del nuevo sistema jurídico que en el futuro inmediato habría de aplicarse en Cataluña, la voluntad de sujeción jurídica y represión política de las medidas adoptadas a partir de los primeros días de 1716 resulta inequívoca (Sanpere i Miquel, 1905): lm Cataluña en la Unión Europea [ ... ] segundo [ ... ] La base fundamentaL (dize eL Consejo) sobre que se ha de erigir esta nueba providen­

cia para La administración de justicia, política y de govierno de Cataluña [ ... ] es el acierto en las reglas que combendrá prescribirle para su práctica y obserbancia, y sugeción de Los veLicosos ánimos de los catalanes

[ ... ] de que se hayan de abolir, borrar y quitar los fueros, constituciones, usos, costumbres y priviLegios que

gozava el Principado [ ... ]

[ ... ] que derogando V. M. todos los fueros, privilegios y excepciones y demás prerrogativas de que goza­

ba aqueL Principado, con todas las leyes y costumbres que coarten o limiten la suprema potestad de V. M ...

y son del mismo sentir por Lo que mira a la práctica y forma de procesos civiLes y criminaLes, con que en la

Real Audiencia y ante los corregidores se sigan los pleitos en lengua castellana, y en los demás tribunaLes

se aora imferiores permitía por el uso de la catalana [ ... ] Mandando V. M. aL mismo tiempo que en Las escue­ las de primeras letras y de Gramática no se permitan Libros en Lengua catalana, escribir ni hablar en eLla

dentro de las escuelas, y que la doctrina cristiana sea y la aprendan en castellano [ ... ] Pero que no será justo

que Las leyes por donde an de governarse para su conservación se les den o las reciban como castigo [ ... ] Demás de que algunas leyes de Castilla no se proporcionan con el país y genios de aquellos naturales, por

eL sus cuya razón señor Rey Cristianísimo ha dejado leyes y costumbres en el Rosellón [ ... ]

Frente al parecer de la mayoría. el consejero Llorenç Mateu defendió, sin embargo, el mantenimiento del ordenamiento catalán en todos sus términos, acudiendo a la necesidad de que las soluciones jurídicas se ajustaran à la realidad diversa de los territorios de la monarquía (Sanpere y Miquel, 1905):

[ ... ] fue de dictamen no combendria inmutar el govierno de Cataluña en lo político y económico, ni en Lo juridico y legal, porque estas leyes fueron en sus principios próvidamente establecidas, con atención al

genio y situación de las provincias, y con eL Largo uso de ellas se afirman costumbres en sus naturales, y

que, abrogadas con generalidad todas las leyes, fueros y privilegios por una Pragmática, le parece que en

ella dé conmiseración y clemencia por aora, y asta tanto que otra cosa parezca, se sirva V. M. ordenar que

assi en lo guvernativo económico como en Lo judicial civil y criminaL se arreglen los ministros, en quanto no se oponga a La suprema autoridad y regalías, a las antiguas disposiciones forales; pues comfiando de ministros de experimentados y doctos la ejecución estas órdenes, puede esperarse que, sin vioLencia [ ... ] vaian corrigiendo los abusos, mayormente reservándose V. M. la elección de oficios y dignidades [ ... ] Que nunca podrán olvidarse en el todo de ley antiguada, porque es preciso que por los términos de ellas se juz­

guen Los contratos y últimas voluntades ceLebrados en tiempo ábil, y que deverá subsistir, y también lo con­

cordado con la Santa Sede [ ... ] y entretando, se perpetúa a la memoria de la misma ley que se desea olvi­ dar. Que variándose el idioma se inutilizan los archibos públicos y Los particuLares con la aversión de los

mayores intereses sin conoscible comveniencia del Estado [ ... ]

Este debate, suscitado en medio de las extremas circunstancias impuestas por la conclusión de la contienda sucesoria, evidencia la delimitación de Cataluña como objeto político. Adicionalmente, la abolición de las instituciones privativas de Cata­ luña no afectó, en cambio, a sus ordenamientos privado, penal, procesal, administra-

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi tivo y mercantil, si bien es cierto que al cegarse sus fuentes institucionales quedaban condenados a una contracción mediata en el tiempo. Por eso, la personalidad políti­ ca del Principado no desapareció (Martínez Shaw, 1983). Los Decretos de Nueva Planta merecen una profunda revisión, particularmente cuando, tras la efímera reconquista de Cerdeña entre 1717 y 1718, se considera que la isla recibió un nuevo Decreto que era casi un calco del catalán (Bermejo, 1982). Que una isla que había permanecido leal a Felipe V durante la Guerra de Sucesión y que recibió a las tropas hispánicas con verdadero júbilo hubiera de regirse en el futu­ ro por la Nueva Planta borbónica evidencia hasta qué punto su finalidad básica no era esencialmente punitiva, sino que respondía a una nueva concepción de la identidad jurídica de cada uno de los dominios de la monarquía. Los juristas catalanes, además, continuaron razonando la oportunidad de aplicar su derecho en la medida en que se incardinaba en la misma tradición romanista que el castellano, pero se ajustaba históricamente a las necesidades propias del Principa­ do. Siguiendo este razonamiento técnico, la hipotética vigencia del derecho común en Cataluña hacía innecesaria la aplicación del derecho castellano. A lo largo de la segunda mitad del siglo juristas como Ramon Llàtzer de Dou i Bassols habrían de sos­ tener la necesidad del derecho catalán como el derecho propio del territorio frente a una pretensión uniformizadora que en la Europa de la Revolución Francesa habría de entenderse, igualmente, como una amenaza a la "constitución histórica" de los reinos hispánicos. Defender el derecho catalán equivaldría, según esta óptica, a la defensa de un ordenamiento histórico, de una personalidad tradicional, de un ámbito jurídico hostil al jacobinismo (Clavero, 1977). La persecución cultural y lingüística, sin embargo, no habría de detenerse en debates de técnica jurídica. En 1768 Carlos III decretó que en las instituciones esco­ lares sólo se utilizara la lengua castellana; cuatro años después esta obligación se extendió a los libros de contabilidad y en 1801 al teatro. La prohibición introdujo castigos para los niños que utilizaban su lengua materna, castigos regularizados a partir de 1837 siguiendo los usos propios de la Francia de Luis Felipe, sin que la Ley Moyano invirtiera una tendencia uniformizadora que habría de consolidarse por la legislación decimonónica (Benet, 1995). El siglo XVIII es también el tiempo de Capmany, un ilustrado que expresa un nítido sentido identitario y de denuncia de las agresiones infligidas por sucesivos soberanos de la monarquía contra el ordenamiento privativo del Principado pero que, al mismo tiempo, durante la Guerra de la Independencia y las Cortes de Cádiz defiende con vehemencia un proyecto conjunto y plural que se ha dado en identificar con las pro- lID Cataluña en la Unión Europea pias posiciones dominantes de la burguesía catalana, y muy singularmente barcelone­ sa, y que constituye también uno de los signos distintivos del catalanismo contem­ poráneo (Lluch, 2001). Una valiosa revisión reciente, a pesar de algunos excesos con­ ceptuales, como la calificación de "carlismo" y "federalismo" como "herencia del austracismo", destaca la coherencia intrínseca de Capmany así como el valor de su concepción tendencialmente pluralista de la organización política e institucional del naciente Estado liberal español, una concepción alternativa a la centralista dominan­ te (García Cárcel, 2002). Porque, a pesar de la vulneración del ordenamiento secular del Principado, Catalu­ ña conservó su identidad y defendió sus propias soluciones jurídicas. En 1815 la pre­ dilección de los catalanes por el derecho común todavía originaba profundos debates entre los profesionales del derecho. A comienzos del reinado de Fernando VII, en efecto, el recurso al derecho común era también una forma de explicitar una con­ ciencia de identidad y la voluntad de sostener un discurso jurídico alternativo al dominante (Clavero, 1977):

[ ... ] de aquí viene la tenaz adhesión de los Letrados catalanes al Derecho romano. Pero así como no es de admirar que siendo el Código catalán sumamente defectuoso e irregular se mandase suplir de los otros lo que en él faltaba, pues del Código y Digesto se habían derivado casi todas las legislaciones de Europa, sor­ prende a cualquiera que, habiéndose formado en España Códigos generales, si no perfectos, a lo menos equi­ valentes a aquellos, y que expresamente prohíben acudir a las leyes romanas para la administración de jus­ ticia, se prefieran éstas a las del Reino en los Tribunales de Cataluña.

[ ... ] contra la manifiesta voluntad del Soberano, se ha gobernado y se gobierna en gran parte esta pro­ vincia por leyes extrañas y aun opuestas muchas veces a las generales del Reino; de donde resulta otro mal todavía mayor si cabe, porque los Jueces que vienen de otras provincias y algunos Letrados de ésta, menos preocupados en el particular, se apartan muchas veces del que se llama derecho común en el Principado, al

paso que le siguen los otros, y así no hay ni puede haber uniformidad aún dentro de la misma provincia, y se da lugar a la arbitrariedad en la decisión de las causas. Este empeño es mucho más reparable desde que por repetidas providencias del augusto Padre de V. M. se procuró fomentar la enseñanza del derecho patrio, y desde que se reformó el nuevo plan general de estu­ dios para todas las universidades del Reino, porque es muy poco el tiempo que deben dedicar los estudian­

tes al de las leyes romanas a proporción del que tienen que emplear en el de las del Reino y éste vendría a ser perdido para los que abogasen a administrasen justicia en Cataluña, si se hubiesen de preferir aquéllas en la resolución de los negocios.

La identidad catalana, sin embargo, habría de adoptar a lo largo del siglo XIX cau­ ces alternativos de expresión. En una primera fase, de naturaleza cultural, ligados esencialmente a la reivindicación de una lengua distintiva. Y, en una segunda fase, de expresión política. Comenzaba un prolongado y trabajoso proceso hacia el autogo-

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mi bierno político y la reconstrucción de un entorno jurídico e institucional expresivo de la realidad histórica de una comunidad política que, en la Europa romántica, comen­ zaba a concebirse de acuerdo con una nueva categoría política: la de nacionalidad histórica. c. Ayer y hoy deL romanticismo: una efusión identitaria que desemboca en un movimiento que persigue eL autogobierno poLitico

Recientemente se recordaba la significación que para la construcción de la identi­ dad nacional española revistió la Guerra de la Independencia y, muy particularmente, el protagonismo de aragoneses y catalanes en episodios como los sitios de Zaragoza y Gerona o las batallas del Bruch (Álvarez Junco, 2001). Casi al mismo tiempo, Borja de Riquer publicaba un interesante conjunto de artículos en torno a la eclosión del catalanismo en medio de la construcción del Estado liberal español (De Riquer, 2001). En el primer supuesto se afirma que el nacionalismo español decimonónico resultó débil comparado con los procesos de exaltación nacional que experimentaron los res­ tantes grandes estados europeos. En el segundo, que considera como modelo de la acción centralizadora decimonó­ nica el caso francés, en donde la nación se convierte en una opción democrática y de progreso, se insiste en la especificidad de España, caracterizada por sentimientos diferenciales apoyados en lenguas minoritarias muy vitales y en sistemas jurídicos diferenciados del régimen general, y ello con el explícito respaldo de los enemigos del Estado liberal. Partiendo de ambas coordenadas, España se convertía en una excep­ ción que ni tendía a la centralización, como Francia o el Reino Unido, ni á la unifi­ cación, como Alemania o Italia, ni tampoco a la disgregación final, como Austria­ Hungría. La historia del derecho aporta una óptica complementaria de la cuestión porque el análisis iushistórico debe considerar los itinerarios jurídicos diferenciados de cada modelo, sin menoscabo de una consideración unitaria del proyecto español como un horizonte plurisecular de integración de cada uno de los territorios hispánicos. En este sentido, no hace mucho se aludía a la singular identificación que entre liberalismo y fuerismo se produce en Cataluña en los años del estallido de la primera guerra carlista (Lluch, 2001). Desde su génesis, el catalanismo constituye un ejerci­ cio bipartito de reivindicación política democrática y nacionalista, un proyecto de transformación del Estado en un doble sentido, propugnador del pluralismo político, por un lado, y del autogobierno de sus comunidades históricas, por el otro. En este lim Cataluña en la Unión Europea sentido, es rigurosamente contemporáneo en su identidad definidora con los movi­ mientos que se desarrollan a lo largo del siglo XIX en toda Europa. y es que el romanticismo cultural deviene invariablemente en nacionalismo políti­ co, axioma que resulta casi incontrovertible a lo largo de la historia de Europa. Los casos de Irlanda, Escocia, Gales, Galicia, Cataluña, Flandes, Alemania, Italia, Norue­ ga, Finlandia a Eslovenia, por citar algunos de los más representativos de Europa durante el último siglo, evidencian esa transformación del sentimiento en proyecto. Y ese sentimiento identitario se incardina plenamente en las pautas de su tiempo. Así, la fascinación por la montaña como escenario mítico, puro y atesorador de los valo­ res tradicionales forma parte de buena parte de los sentimientos nacionales de los pueblos del continente desde su "redescubrimiento romántico" de las cumbres euro­ peas. Cataluña no fue una excepción, como demuestra la Renaixença (Prats, 1988), pero constituiria un error atribuir esa identificación nacional, casi mística y relacio­ nada siempre con la significación histórica de Montserrat, a una suerte de supervi­ vencia reaccionaria. En este sentido, disponemos de testimonios de la renovada valoración del entorno natural que en Cataluña desplegaron los seguidores de las doctrinas de Humboldt y Saussure (Nogué, 1998). El catalanismo surge como un programa de transformación jurídica, política e institucional, pero también de revalorización del medio, de inte­ gración armónica entre el hombre y la naturaleza, de entendimiento renovado de la presencia en el mundo de las formas vivas, en general, y de los seres humanos, en particular. Creo que cuando se analiza la génesis de los movimientos de reivindicación nacional no se presta suficiente atención a esta vertiente humanizadora de las rela­ ciones sociales. Sin embargo, en una Europa como la del año 2003, en la que se apuesta por las políticas de la "proximidad", quizás resultaría interesante considerar a algunos precursores del nacionalismo político en las naciones europeas sin Estado como primeros testimonios de esa valoración del entorno como escenario primario de desarrollo político y participación comunitaria. Lo que sí se ha destacado, y yo estimo que justamente, es el sentido cultural del catalanismo primigenio. El hecho de que entre 1865 y 1874 surgieran en Cataluña más de treinta publicaciones en lengua vernácula (Santamaría, 2001) es muy sig­ nificativo del carácter expansivo y socialmente muy mayoritario del primer catala­ nismo. Desde los últimos decenios del siglo XIX el reto estribaría en transmitir las reivindicaciones de Cataluña y de las restantes nacionalidades históricas españolas a la propia estructura del Estado. Yeso resultaría considerablemente más compli­ cado.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m d. Federalismo, nacionaLismo, codificación, persecución lingüística. Un conjunto de probLemas politices que se superponen en el tiempo y en eL debate

El federalismo español, cuyo líder más representativo, por cierto, era catalán, tra­ taría de razonar la aplicación de una nueva concepción descentralizada del poder político como un ejercicio de reconstrucción de la comunidad política e institucional de los pueblos de España de acuerdo con su tradición histórica y con la necesidad de edificar un nuevo orden nacional e internacional más estable. Teniendo en cuenta que Las nacionalidades se publicó por primera vez en 1878, resulta verdaderamente inte­ resante considerar los argumentos de su autor (Pi i Margall, 1936):

[ ... ] Son unas Las naciones mientras siguen formando un todo orgánico. No porque eL organismo cam­ bie, La unidad se rompe. Se rompe sóLo cuando desaparece La fuerza que mantenía dentro deL todo Las par­ tes. Aquí en España, por ejempLo, eL año 1808, se descompuso de repente todo nuestro organismo poLítico

[ ... ] Gracias a La fuerza de cohesión que existia entre Las provincias, no bastaron ni tan extraordinarios suce­ sos a romper La unidad de La patria. Se reorganizó La nación primero por La Junta CentraL y Luego por unas Cortes, que variaron esenciaLmente La Constitución deL Estado. Antes, como después de esta mudanza siguió una España.

Sé que muchos entienden de otro modo La unidad de Las naciones. No Las consienten unas sino cuando

forman un sóLo cuerpo de ciudadanos y tienen para todos unos mismos poderes y unas mismas Leyes [ ... ]

cuando eL Estado es La fuente de toda autoridad y de todo derecho [ ... ] Pero esta idea de La unidad es inad­

misibLe [ ... ]

Esta idea de unidad nos LLeva, además, como por La mano, aL absoLutismo [ ... ] ha puesto a merced de

Los ejércitos La Libertad de Los ciudadanos; [ ... ] ha condenado Las naciones a fluctuar entre La reacción y La

revoLución y Las mantiene en perpetuo estado de guerra [ ... ] La unidad en La variedad, y no otra, es La posibLe en La organización de Las sociedades. La variedad, des­

pués de todo, existe, y sería Locura empeñarse en oLvidarLa [ ... ] Yo estoy porque eL mundo, si no marcha, debe marchar a La unidad; no a esa unidad absurda que con­

siste en La destrucción de toda variedad; pero sí a esa unidad en La variedad que descubrimos en La Natura­

Leza. y bien: precisamente porque quiero esa unidad, soy partidario acérrimo de La federación [ ... ]

De acuerdo con una interpretación clásica de la evolución nacionalista del catala­ nismo, el nacionalismo se dibuja como la única alternativa a la imposible moderniza­ ción de España bajo liderazgo catalán (Recalde, 1982). Sin embargo, de acuerdo con una percepción más reciente del debate, el supuesto de análisis primario no debiera ser el nacionalismo catalán, sino la "débil nacionalización española" que habría de potenciar los discursos periféricos (De Riquer, 2001). Hay que recordar que ilustres historiadores razonaban no hace muchos años que ante la inesperada evolución del

1m Cataluña en la Unión Europea proyecto estatal español, que derivó hacia su debilitamiento a pesar de ser uno de los primeros y aparentemente más sólidos de la historia de Europa, España parecía con­ denada a seguir la suerte de proyectos mucho más vulnerables, como el austro-hún­ garo (Vilar, 1979). A mi me parece, aunque pueda resultar una paradoja, que durante gran parte del siglo xx el programa español y el catalanismo discurren de manera paralela compar­ tiendo los mismo objetivos. Ambos tienen planteamientos regeneracionistas y una clara voluntad de modernización de España, de estabilidad política y de progreso social. Los periodos más esperanzadores, en términos politicos y económicos, de la historia reciente de España, han coincidido, invariablemente, con aquellos en los que el catalanismo ha disfrutado de enorme pujanza política y de una significativa partí­ cipación en los asuntos generales de España. El catalanismo de la Espanya Gran, de Cambó, es uno de los programas politicos más atractivos y, en muchos términos, más vigentes de la historia de España. Durante la Restauración, en efecto, el catalanismo superó la esfera sentimental para convertirse en un programa politico. No se ha reflexionado suficientemente sobre la sig­ nificación última del modelo político canovista y sus efectos en la España del siglo xx. Durante los decenios precedentes, los conflictos carlistas, la imposibilidad de elaborar un Código civil o la experiencia republicana, particularmente en su dimensión cuasi federal, habían convertido la forma de Estado en materia de debate. A partir de la Cons­ titución de 1876, y después de la materialización de la codificación civil en 1889, Espa­ ña se convirtió en un Estado liberal centralizado en su acepción más clásica. Una última reflexión. Se ha tendido a vincular el surgimiento de un "nacionalismo español", o al menos el rebrote de la inquietud por el denominado "problema de España", con la necesidad de ofrecer un discurso alternativo a la consolidación de los nacionalismos periféricos, particularmente el vasco y el catalán. En el supuesto del catalanismo, sin embargo, creo que cabe también la reflexión inversa: la materializa­ ción política del catalanismo es, igualmente, una respuesta de Cataluña a ese "pro­ blema de España". Cuanto más intensamente se expresa el catalanismo, más rico es el debate político español y más profunda la pulsión identitaria de la propia España como proyecto compartido. Se diría que durante la reciente transición política algu­ nos líderes nacionalistas, y significadamente los catalanes, se ocupaban más de la articulación política y territorial de España que ciertos líderes de ámbito nacional. Esa contribución nacionalista, legítima siempre, responsable y fructífera, a la construc­ ción de la España vigente merece un reconocimiento político más explícito que, creo y lamento, sinceramente, todavía no se ha producido.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m Uno de los ámbitos más reveladores de la magnitud de la pluralidad intrínseca a la España que protagonizaba una compleja andadura constitucional es la terrible dificul­ tad de proceder a la codificación de sus sistemas jurídicos, particularmente los civiles, que habían sobrevivido durante todo el siglo XVIII a pesar de la supresión de las insti­ tuciones con capacidad legislativa en los territorios que se sublevaron frente a Felipe V. La temprana elaboración del Código de comercio (1829), a la que siguió la del Código penal (1853), se desarrolló al tiempo que el programa codificador sufría una y otra demora en el ámbito civil. No debe resultar extraño que cuando Francesc Pi i Mar­ gall procedió a la redacción de Las nacionalidades evidenciara el carácter problemáti­ co de todo programa codificador en una España históricamente distinguida por su pluralidad normativa (Pi i Margall, 1936):

En el presente siglo se ha tratado de refundir todos estos usos y fueros de España en un sólo Código. El Código está escrito y aun impreso; pero no discutido ni promulgado. Suscitó, apenas vio la luz, serias reclamaciones y protestas; y en treinta años no ha habido Gobierno con valor para someterlo íntegro a las Cortes. El problema es indudablemente complejo, y la solución difícil; pero ¿lo habría sido más bajo el régi­

men federativo? Dentro de este régimen cada provincia habría podido libremente reformar su fuero [ ... ) Bajo el principio unitario ni el poder central ha acomodado ni las provincias han podido acomodar los fueros al

progreso de la ciencia; se han estancado [ ... ) las legislaciones particulares, y sólo la general participa del movimiento jurídico de Europa. ¿Ha ganado por esto el derecho de Castilla? A pesar de su libertad y sus innegables adelantos, continúa siendo un caos. Se sigue el fatal sistema de enmendarlo a piezas y corregir no pocas veces por meras leyes de procedi miento las sustantivas; aumentan los códigos castellanos en con­

fusión y la llevan a los demás códigos [ ... ) Tales [ ... ) son los frutos del principio unitario [ ... )

El ilustre pensador no ignoraba, en plena génesis de la Restauración, el decidido propósito de Cánovas de impulsar la definitiva aprobación de un Código civil que lle­ vaba demorándose varios decenios. Sin embargo, en 1876 se aprobó una constitución que perseguía la creación de un Estado liberal unitario y se conformó una nueva Comisión General de Codificación en la que se incluyeron representantes de todos los territorios forales. Apenas un decenio después, gracias al proyecto Silvela de 1885 y a la Ley de Bases de 1888, se alcanzaba una fórmula jurídica sumamente pragmática que sancionaba la vigencia de los ordenamientos de esos territorios de manera prece­ dente a la definitiva aprobación del Código civil del año siguiente. A lo largo del siglo xx comenzó una trabajosa tarea de compilación del derecho civil de todos los territorios forales mediante una comisión especial para cada uno de los territorios. La catalana concluyó a finales de 1930 un proyecto de apéndice que se remitió a la Comisión General de Codificación, a la Comisión Jurídica y, finalmen­ te, en 1931, al Ministerio de Justicia .

• Cataluña en la Unión Europea La compilación catalana se aprobó, finalmente, el verano de 1960, y agrupó más tres de de centenares disposiciones estructuradas en torno a cuatro libros: familia y sucesiones, derechos reales, obligaciones y contratos, y prescripción. Como es evi­ dente, a partir del establecimiento del vigente régimen catalán de autogobierno, la actividad en todos los ámbitos juridicos, y muy especialmente en la esfera del dere­ cho privado, ha resultado ingente. De este modo, el texto de 1960 ha quedado redu­ cido a poco más que una obra de estudio para civilistas e historiadores del derecho, al tiempo que se respeta el ordenamiento consuetudinario de territorios tan caracte­ risticos como los valles de Arán, Pallars o Tremp. Así pues, los avatares del derecho civil catalán son un episodio muy definidor de la cuestión catalana durante más de un siglo. Pero el problema lingüístico fue uno de los signos determinantes de ·la definitiva y temprana maduración del catalanismo político porque el Estado liberal español fue implacable: de acuerdo con la Ley del Notariado de 1862, el castellano se convirtió en la lengua exclusiva de los instrumentos notariales mientras que la Ley del Registro de Civil 1870 exigía la traducción al castellano de los documentos que se presentaran "en idioma extranjero o en dialecto del país". Semejante política condujo a situacio­ nes que resultarían casi ridículas de no formar parte de un sistemático programa de represión, como el hecho de que con la introducción de las comunicaciones telefóni­ cas la Dirección General de Correos y Telégrafos prohibió la utilización del catalán, mientras que en 1902 un ReaL Decreto hizo lo mismo con la enseñanza del catecismo. El decreto había sido redactado (suprema paradoja de un episodio vergonzoso de la historia de España) nada menos que por el ministro de Instrucción Pública y Bellas Artes. Algunos fragmentos de su exposición de motivos resultan todavía sonrojantes (Ferrer i Gironès, 1985):

No el puede Ministro que suscribe permanecer indiferente ante la gravedad y trascendencia de este asun­ to. No cabe desconocer la honda perturbación que puede producir en los espíritus todo aquello que se refie­

re al desuso es dellenguaje, que como la piel dentro de la cual viven y funcionan músculos y huesos, nervios

corazón e y venas, y pulmones, voluntad inteligencia, todo el cuerpo y también toda el alma de un pueblo. Fuera temeridad pensar que si educamos á la generación de hoy no enseñándola los principios fundamen­

tales de la en en el Religión castellano, idioma de Cervantes, en aquél que nos sirvió en el Nuevo Mundo para

propagar nuestra fe y nuestra civilización, tendríamos mañana ciudadanos unidos por la fraternidad, amantes de la Patria común y capaces de servirla y de engrandecerla. Fuera también vana ilusión creer que la enseñan­ za de la doctrina cristiana en lengua distinta que el castellano no habría de redundar forzosamente en lamen­

table desconocimiento del con idioma nacional grave daño de los altos intereses de la Patria, que en la lengua tienen su más preciado vinculo de unión entre todas las provincias del Reino, vinculo que en ninguna parte tanto importa robustecer como en las Escuelas, fundamento el más firme de la educación nacional.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada am Semejante arbitrariedad motivaría una fortísima respuesta de la Iglesia y de la sociedad civil así como la modificación de su contenido, casi el mismo año en que se autorizaba, con limitaciones, la utilización del catalán en las comunicaciones. En todo caso, la persecución lingüística se reanudaría durante el directorio militar de Primo de Rivera y alcanzaría una extraordinaria virulencia en el régimen del general Franco. Disponemos de algunas monografías que detallan la arbitrariedad constante y, en muchos supuestos, verdaderamente sañuda con la que se persiguió a la segunda de las lenguas españolas si se tiene en cuenta el número de hablantes (Benet, 1995). Sólo deseo recordar ahora el impacto que sobre la formación de la conciencia políti­ ca de sucesivas generaciones de catalanes ha ejercido esta persecución y afirmar que, entre otras muchas razones, ésta es una de las que debieran propiciar un tratamiento verdaderamente excepcional del conjunto de las lenguas de España por las instancias centrales de gobierno. e. De la autonomia "regional" en el marco del Estado "integral" al "español, no ladres": la encrucijada histórica catalana

Una gran oportunidad política se presentó durante la Segunda República. la pro­ clamación por Francesc Macià de la República catalana en el marco de la República federal española y la consiguiente intervención de Azaña para implantar un régimen autonómico restableciendo la secular Generalitat de Cataluña son ejemplos del carác­ ter absolutamente central y prioritario del problema catalán entre los que debía afrontar el nuevo sistema político. la regulación republicana de la singularidad política catalana resultó un signifi­ cativo avance, aunque más tímido que el vigente modelo autonómico. Debe recor­ de su darse lo que la Constitución de 1931 establecía en las disposiciones generales Título preliminar: 10. 3. "La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los municipios y las regiones". 4°. 1. "El castellano es el idioma ofi­ cial de la República". 2. "Todo español tiene obligación de saberlo y derecho de usar­ lo, sin perjuicio de los derechos que las leyes del Estado reconozcan a las lenguas de las provincias o regiones". 3. "Salvo lo que se disponga en leyes especiales, a nadie se le podrá exigir el conocimiento ni el uso de ninguna lengua regional". Debe recor­ darse que la Segunda República se definía como una realidad política "integral", reflejo de una sensibilidad liberal y centralista que en su acepción más clásica habría de incorporarse muy significativamente al debate político (Hernández lafuente, 1980).

1m Cataluña en la Unión Europea Lo del singular modelo autonómico de la Segunda República es que no optó por la regionalización o, incluso, federalización del Estado, como había sucedido en algunos los de sistemas republicanos implantados tras el final de la Gran Guerra, como el aus­ triaco, sino que dotó de un régimen de autogobierno solamente a aquellas entidades territoriales unas cuyo sentimiento diferencial creaba "condiciones objetivas" que, en términos políticos, lingüísticos y culturales, posibilitaban su materialización. Ese fue el caso, en primer lugar, de Cataluña y después del País Vasco y de Galicia, sumándo­ se después Andalucía, Aragón, Canarias y otros territorios españoles, si bien no lle­ garon a disfrutar de un régimen de autogobierno singular. La experiencia resulta casi única en la historia. Es cierto que tras la Primera Gue­ rra Mundial la recién independizada Finlandia dotó de un estatuto especial a las islas Aland, Dinamarca siguió esa misma solución con las islas Faroe y Groenlandia y Por­ con los tugal archipiélagos de las Azores y Madeira, pero parece evidente que se trata de supuestos determinados por el elemento de la insularidad. El Estado regional ita­ liano -según algunos constitucionalistas, inspirándose en el republicano español habría de un (Aja, 1999)- también conceder Estatuto especial a Sicilia, Cerdeña y el Valle de Aosta (1948), Trentino-Alto AdigiojTirol del Sur (1955) y Friuli-Venecia Julia (1970), pero en una situación de posguerra y forzosa refundación del Estado, en los primeros supuestos, o derivada del definitivo trazado de las fronteras y la resolución del problema de Trieste, en el último, casos muy distintos a la implantación del régi­ men republicano. El modelo autonómico español de la Segunda República obedece esencialmente a la necesidad de resolver las reivindicaciones políticas de los territorios con una ine­ quívoca voluntad de autogobierno. El discurso que dirigió a las Cortes Manuel Azaña el 27 de de en mayo 1932 torno al Estatuto de Autonomía de Cataluña es un magní­ fico recordatorio del histórico itinerario español, de la singularidad política catalana, de su derecho al autogobierno político y de la legitimidad constitucional del nuevo ordenamiento autonómico del "último Estado" incorporado a la monarquía de España (Azaña, 1976):

... en esta de [ ] política sojuzgamiento de las libertades locales, que no tenía un propósito asimilista asimilista no es (la política de los siglos XVI y XVII), había un propósito de despotismo real, de la Corona, no

para fundir sino a súbditos Estados, para sojuzgar que podían defenderse detrás de instituciones locales; y esta política, que no tenía intención asimilista, doblegó al último Estado, que fue Cataluña. El último Esta­ do de la peninsular procedente antigua monarq�ía católica que sucumbió al peso de la Corona despótica y fue absolutista, Cataluña; y el defensor de las libertades catalanas pudo decir, con razón, que él era el últi­ mo defensor de las libertades españolas [ ... ]

Un ensayo histórico sobre Cataluña corno realidad política diferenciada mi Estado Pero, desde eL momento en que CataLuña dice que su voLuntad es permanecer dentro deL espa­ sino ñol, como Lo ha dicho en eL pLebiscito, ¿quién va a resoLver este probLema orgánico deL Estado españoL haberse La voLuntad de Cata­ su órgano LegisLativo, Las Cortes de La RepúbLica? De suerte que por producido

a soberanía de Las Luña en un plebiscite, de acuerdo con eL Estatuto que se quiere presentar La Cortes, por este camino de La voLuntad de CataLuña se LLega a La soberanía pLena y absoLuta de Las Cortes (muy bien), a consecuencia está una poLítica autonomista dentro de La Constitución, con La autoridad de Las Cortes. la bien clara, señores diputados: eL Estatuto de CataLuña Lo votan Las Cortes en uso de su Libérrimo derecho, confiere Constitución. EL Estatu­ de su potestad LegisLativa y en virtud de facuLtades que para votarLo Les La

to saLe de La Constitución [ ... j

Es verdad que las tensiones fueron constantes, particularmente durante la Revolu­ ción de Octubre de 1934. El análisis de la jurisprudencia del Tribunal de Garantías Constitucionales, con sentencias como la originada por el recurso de inconstituciona­ lidad de 3 de noviembre de 1934, revelan que la sensibilidad autonómica del Alto Tri­ bunal no estaba especialmente desarrollada (Bassols Coma, 1981), extremo que se deduce claramente de la lectura atenta de su Libro de Actas (Urosa Sánchez, San Miguel Pérez, Ruiz Rodriguez, Marhuenda Garda, 2000). En todo caso, el autogobierno de Cataluña fue un hecho casi único en una España que hubo de aguardar al estallido de la contienda civil para que se constituyera un "Gobierno de Euzkadi" cuyo solitario ámbito de implantación era apenas la provincia de Vizcaya, mientras que Galicia no llegaria a disfrutar de instituciones de autogobier­ de no. y ese ejercicio de autogobierno reafirma, una vez más, la histórica especificidad la nacionalidad catalana. Pero, en este punto, quiero aportar una reflexión final. La peripecia última de la Segunda República es una peripecia catalana. Durante la Guerra Civil, Barcelona fue la capital de la España republicana por más tiempo que Madrid a Valencia. Ese compromiso con la causa republicana, esa renovada identificación con el histórico itinerario español en su conjunto revela una vez más la definición contem­ poránea del catalanismo. La peripecia final de los intelectuales republicanos, de un Antonio Machado que habría de fallecer en el viejo Rosellón, en Cotlliure, es una peri­ pecia catalana. Cuando se habla de solidaridad entre nacionalidades y regiones, a de su ausencia, mereceria la pena considerar su significación histórica. En este contexto, las Memòries de Carles Pi i Sunyer referentes al dramático año de 1939 evidencian que en medio de la más extrema postración del proyecto catalán el sostenimiento de la personalidad diferenciada de Cataluña y de la legitimidad de sus instituciones de autogobierno, tarea a la que habría de dedicarse su Consell Nacional a lo largo de los siguientes cuatro decenios, constituía el fundamento del renaci­ miento politico de una nacionalidad histórica y, por lo tanto, un sujeto de derecho y lim Cataluña en la Unión Europea de derechos "inaLienabLes" que en eL futuro podrá reclamar de manera formaL o, como prefería eL autor, "soLemnemente" (Pi i Sunyer, 2001):

El carreu fonamental del nostre ideari, el punt de partença de tota la tasca de recobrament a empren­ dre era l'afirmació de la personalitat nacional de Catalunya. Feta d'arrel, d'una manera absoluta, íntegra, sense limitacions no esbravaments. Ja que era negada i menystinguda, que no podia parlar i gairebé ni voler, era més necessari i cabdall'afirmar la seva realitat perdurable, la seva persistència històrica, la confiança en els seus destins. en Si aquella d'infortuni vacil-Iàvem un xic en la nostra fe. per poc que flaquegéssim, tot estaria irremeiablement perdut. Si ens havien humiliat com a catalans, amb un ambiciós orgull havíem

d'afirmar ho érem ... que [ ) de moment havíem d'afirmar, d'una manera rotunda, sense equívocs ni enganys, com una bandera que es planta flamejant i a dalt d'un pal, la personalitat nacional de Catalunya.

La una constatació que Catalunya és nacionalitat, no simplement una demarcació geogràfica, una cons­

ciència cultural o una varietat folklòrica, comporta l'existència d'uns drets inalienables i el deure de reca­

bar-los solemnement [ ... ]

L'afirmar-ho així comporta el dret de Catalunya a prendre lliurement per ella mateixa les pròpies deci­ sions. Sense que ningú, cap poder ni instrument polític pugui interferir en el seu dret a prendre-les. Això no pressuposa una esquerpa posició d'aïllament, però si la llibertat d'establir per voluntat pròpia les rela­

cions polítiques que calguessin [ ... )

EL surgimiento contemporáneo deL nacionaLismo cataLán, sin embargo, no sóLo res­ ponde a una Lectura de La personaLidad de CataLuña en clave histórica y jurídica, sino que, como en eL supuesto quebequés, debe contempLarse como un movimiento de cla­ ses medias que en medio de La profunda transformación sociaL de Los años deL desa­ rroLLismo y de La carencia de Libertades poLíticas bajo un régimen autoritario, comen­ zando por La imposibiLidad de expresar pLenamente su Lengua y su cuLtura, se compromete con eL sostenimiento de sus señas de identidad como ejercicio de cohe­ rencia en un mundo en transformación y, aL mismo tiempo, de expresión de su adhe­ sión a Las Libertades fundamentaLes (WaLdmann, 1997). La esfera Lingüística es, efectivamente, esencial. y creo que éste es un ámbito en eL que podemos avanzar enormemente. La cooficiaLidad de todas Las Lenguas de Suiza en eL conjunto del territorio de la Confederación Helvética, incluido eL retoromanche, cuyo número de hablantes apenas rebasa los cincuenta mil, hecho que se refleja en ámbitos tan simbólicos como la moneda, podría ser una interesante hipótesis de tra­ bajo. La potenciación de la enseñanza de las lenguas de España en el conjunto del territorio de la nación y su promoción externa en el seno de las actividades del Ins­ tituto Cervantes constituyen ámbitos en los que podemos hacerlo considerablemente mejor de lo que lo estamos haciendo. España debe manifestar su pluraLidad linqüisti­ ca y cultural en el exterior.

Un ensayo histórico sobre Cataluña COInO realidad política diferenciada lm Pero es que la pluralidad es la condición intrínseca del mundo político en el que nos desenvolvemos. Recientemente, un relevante constitucionalista destacaba que sólo un 4% de la población del mundo vive "en un Estado que se corresponde exac­ tamente a su grupo étnico" (Solozábal, 2001-2002). Yo añadiría que, por fortuna, en el caso de España la identidad española reside precisamente en su pluralidad y que, como tal proyecto nacional, debe reconocer explícitamente esa naturaleza plurilin­ güística y pluricultural.

f. Nacionalidad histórica: en torno a La validez deL fet diferencia!

Estimo que la solución constitucional vigente resultó inteligente y rigurosa en tér­ minos históricos y políticos al consagrar el binomio "nacionalidades-regiones" como expresivo de una realidad política e identitaria plural que, al mismo tiempo, no se encontraba uniformemente desarrollada en el conjunto de España. Se trata de una solución que, a pesar de las críticas suscitadas desde ámbitos que consideran su plas­ mación como un renovado y más inteligente ejercicio de "nacionalismo español" (Bas­ tida, 1998), ha demostrado ser sumamente útil. Debe recordarse que al elenco inicial de nacionalidades históricas se han incorporado, tras la reforma de sus estatutos de autonomía, las comunidades de Aragón y de Canarias, lo que significa que más de la mitad de la población española vive en comunidades que disfrutan del rango político de nacionalidad. Igualmente, la Ley Orgánica (LO) 3/1979, de 18 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para el País Vasco, la LO 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, o la más reciente LO 5/1996, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía de Aragón, explicitan que cada una de estas auténticas "normas constitucionales derivadas" no comportan la renuncia "a los dere­ chos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia", como dicen los textos vasco y aragonés, "originarios a históricos", como reza el navarro, enunciados cuya remisión a la disposición adicional primera de la Constitución espa­ ñola (CE) vigente resulta evidente. Ello no conlleva, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y su sentencia (STC) 123/1984, la existencia de una suerte de título competencial originario, aunque un reciente estudio catalán evidenciaba la contradicción de dicha sentencia con la STC 11/1984 (Ferret i Jacas, 2001). La STC 76/1988, que rechazó el recurso de inconstitucionalidad del Grupo Popular en el Senado contra la Ley de Territorios Históricos, vendría a reafirmar, de hecho, la concepción de garantía constitucional de la foralidad, como se ha puesto de mani-

1m Cataluña en la Unión Europea fiesto en recientes estudios que han evidenciado, a partir de diferentes sentencias del Tribunal Constitucional, como la 94/1985 y la 140/1990, el hecho de que el acceso a la autonomía política no expresa sino la actualización, en el marco constitucional, de un conjunto de derechos cuyo contexto de valoración es histórico (Corcuera Atienza y Garda Herrera, 2002). Y el ámbito de debate es éste. Lo relevante es el contenido his­ tórico del derecho al autogobierno político, no la tipología de los derechos. Por eso,

cuando se habla de "territorios forales" no se hace una enumeración finalista. Lo sus­

tantivo es que existe un conjunto de territorios hispánicos, entre los que se encuen­ tra perfectamente identificada Cataluña, cuyo itinerario histórico en el seno de Espa­ ña es sumamente singular en el ámbito político, jurídico, lingüístico, institucional o cultural. Por eso existe un "hecho diferencial" catalán y la realidad que se deduce de ese "hecho" tiene plena cabida dentro de la actual realidad constitucional espa�ola. Aprobada la Constitución se procedió a la elaboración del Estatuto de Autonomía de Cataluña, el cual todavía no ha agotado sus posibiLidades en lo que respecta al pleno autogobierno (ArgulloL, 2002). Además, en estos momentos se encuentra más sujeto que nunca al itinerario inmediato del programa de integración política conti­ nental, un programa que, de no respetarse más estrictamente el principio de subsi­ diariedad, podria llegar a revestir efectos muy negativos. Pero lo cierto es que, en términos doctrinales, la plasmación del modelo autonó­ mico y su operatividad tras su apLicación en nacionaLidades como Cataluña resultan satisfactorias en todos los requisitos que deben informar un auténtico régimen de autogobierno y, en concreto, disfrutar de "poderes legislativos y de ejecución de poLí­ ticas sobre aquellas materias que sean esenciales para su identidad y su bienestar material" (Miller, 1997). Creo, sin embargo, que en el seno del debate político español no debe existir nin­ gún rubor en reconocer lo que resulta evidente: dentro del sistema autonómico espa­ ñol existen realidades diferenciales y Cataluña es una de ellas. La paradoja es que la propia implantación de un régimen político descentralizado que reconoce la preexis­ tencia de realidades históricas singulares con derecho a la autonomía (las denomina­ das "nacionalidades" y "regiones") incorpora implícitamente la constatación de la existencia de esos hechos diferenciales. Y, sin embargo, parece existir una resistencia convencionaL, no sé si incorporada ya al ámbito de lo "políticamente correcto", al reconocimiento de la pluralidad que reside en la propia génesis de España como nación y, en consecuencia, en su propia plasmación contemporánea. y, en el mejor de los supuestos, cuando se admite la existencia de ese hecho dife­ rencial se abstrae de supuestos como Quebec, por tratarse de un único hecho dentro

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada liD del Canadá, o de la dialéctica Flandes/Valonia. por ser una suerte de mutuo ejercicio de distinción identitaria. En cambio, en España existen significativos esfuerzos por establecer esa consideración diferencial en función de varios criterios: la existencia de un singular componente lingüístico en Galicia, País Vasco, Navarra, Cataluña, Comunidad Valenciana y Baleares; la tradición de un derecho civil propio, como suce­ dería en todas las comunidades anteriores y en Aragón; la existencia de unas institu­ ciones mediadoras, como los cabildos y los consejos en el caso de Canarias y Balea­ res; disfruta de una policía propia, como en Cataluña, País Vasco y Navarra; y poseer regímenes fiscales especiales, en el caso de las provincias vascas y en Navarra (Aja, 1999). La Ley 1/1998 de Política Lingüística, de 7 de enero, afirma que "el catalán es la lengua propia de Cataluña y la singulariza como pueblo" (López Burniol, 2001). Más de seis millones de hablantes nos facilitan un serio y sólido punto de partida a la hora de razonar el hecho diferencial catalán. Reitero que el ámbito lingüístico ofrece un significativo campo de actuación a la hora de hacer visible ese hecho, sin olvidar los restantes hechos diferenciales españoles y europeos y, posiblemente, resultaría muy positiva la adopción de iniciativas en este sentido. Creo, además, que existe un último ámbito de expresión de esa realidad diferen­ cial, postrero en términos científicos pero primero en términos históricos, que es el político. El mejor indicador de una realidad diferenciada, el exponente más ajustado de la existencia de un sentimiento diferencial, es la expresión de la voluntad política de los ciudadanos. y durante más de un siglo, en diversos territories españoles, espe­ cialmente en Cataluña, la significación de las opciones políticas de contenido regio­ nalista y nacionalista han disfrutado de un importante respaldo popular que en supuestos nada anecdóticos ha conducido a esas opciones, y específicamente a CiU, a gobernar ininterrumpidamente desde las primeras elecciones autonómicas catala­ nas, celebradas en 1980, o a la obtención de un nutrido grupo parlamentario en las dos cámaras de las Cortes españolas, que a lo largo de varias legislaturas, incluida la actual, ha sido nada menos que el tercero después de las dos grandes fuerzas políti­

cas de ámbito nacional.

Esa fuerza política ha contribuido decisivamente al diseño y consolidación de la España vigente, una España que a pesar de problemas tan terribles como el desem­ pleo o el terrorismo ha protagonizado uno de los períodos más brillantes de su histo­ ria, sin duda el más brillante en varios siglos. El catalanismo participó activamente en la ponencia constitucional y su presencia en el debate político del último cuarto de siglo a su respaldo a la gobernabilidad de España entre 1993 y 2000, en un perío-

1m Cataluña en la Unión Europea do decisivo para el cumplimiento de los criterios de convergencia con Europa, premi­ sa imprescindible de unos años de crecimiento y estabilidad económica sin preceden­ tes, evidencian mejor que cualquier declaración pública la responsabilidad política y la lealtad constitucional de sus planteamientos de futuro. Como historiador del derecho creo importante destacar que no existe un proyecto jurídico e institucional viable si no disfruta de consenso político. El Código de las Siete Partidas de Alfonso X es un monumento de sabiduría legal y de precisión técni­ ca, pero el gran soberano castellano no disfrutaba del respaldo de los "agentes polí­ ticos" del reino, lo que condujo a Castilla a una contienda intestina. España debe seguir construyéndose desde el consenso político, pero desde un consenso plural e integrador en el que participen sus nacionalidades y regiones respetando su identidad histórica y su cultura política. En el seno de España, una nacionalidad histórica en la que viven más de seis millones de personas que en su inmensa mayoría conocen y utilizan una lengua dis­ tinta de la común a todos los españoles, que históricamente han disfrutado de una configuración jurídico-pública diferenciada y que poseen una acusada conciencia de especificidad que se refleja en su comportamiento político, es una sociedad singular. Sin embargo, yo estimo que esa singularidad se ha gestado en el contexto hispánico y no comparto el concepto de "historia diferenciada" de Cataluña (Pujol, 1991) si ello equivale a contemplarla como alternativa a la de España. Cataluña es una realidad histórica singular pero permanentemente comprometida con una España plural, moderna y próspera. Ésa es, también, una de sus señas de identidad. Por tanto, Cata­ luña es, por razones históricas, jurídicas y políticas perfectamente razonables y pien­ so que plenamente objetivables, una realidad diferencial.

5. CataLuña: una reaLidad histórica de derecho, una reaLidad pctítíca diferenciada

Con arreglo a estos criterios definidores de Cataluña como sociedad diferenciada y de acuerdo a la necesidad de procurar a las nacionalidades sin Estado de Europa occi­ dental un estatuto político singular en el marco de la Unión Europea, me gustaría rea­ lizar dos últimas precisiones en torno a dos características de la Cataluña actual que constituyen dos herramientas sumamente prometedoras para la actividad política futura.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada. a. Un pais integrador

Quizás uno de Los aspectos más singuLarmente Llamativos de La reaLidad cataLana contemporánea es su poderosísima capacidad integradora. En 1976 eL propio Jordi PujoL destacaba ese potenciaL asimiLador de un país (PujoL, 1976) en eL que buena parte de sus ciudadanos no nacieron en eL territorio cataLán y, sin embargo, su inte­ gración ha posibiLitado un extraordinario grado de conocimiento de La Lengua y de La cultura autóctonas, Lo que conlleva un sentimiento de identidad plenamente implan­ tado en eL conjunto de La sociedad cataLana. ALgunos de Los estudios más reLevantes sobre La cuestión nacionaL en Occidente coinciden pLenamente con este anáLisis y han destacado cómo ya en 1977 más de La mitad de Los habitantes de Cataluña nacidos fuera de eLLa habLaba eL cataLán (Hobs­ bawn, 1991), un hecho sin parangón entre Las Lenguas del continente que no se corresponden con una formación estatal. Lo significativo es que dicha integración ha propiciado eL desarrollo creciente de un sentimiento de identidad plural o, como Lo denominan ciertos ámbitos doctrinales, "ambivalente", en donde junto a expresiones identitarias de signo único, "catalana" o "española", cobra un dominante desarrollo La construcción duaL (Hannum, 1990). Cuando se aborda esta circunstancia, particuLarmente cuando La deformación profe­ sionaL obliga a La adopción de una perspectiva histórica, se suscita inevitabLemente el interrogante de si no nos encontramos ante un ejercicio "políticamente correcto" o si efectivamente se trata de un sentimiento que responde a la reaLidad. Yo, personaL­ mente, me inclino por esta úLtima interpretación. En Los úLtimos años deL sigLo xx eL extremadamente ajustado resultado deL refe­ réndum de Quebec del otoño de 1995 (50,4 contra 49,6), con un primer ministro, Jac­ ques Parizeau, que finaLizado el recuento presentó su dimisión y se despidió à la pro­ chaine, y La subsiguiente consuLta deL Gobierno federaL canadiense al TribunaL Supremo, fueron hechos que suministraron a los estados occidentaLes todos Los argu­ mentos de juicio imprescindibles para abordar eL probLema nacional en contextos que no entroncan precisamente con La descoLonización o la fragmentación poLítica de estados totaLitarios, que han sido los supuestos de trabajo de Los pasados decenios, Los mismos que han incrementado los sujetos de soberanía en el ámbito de tas reLa­ ciones internacionales hasta eL umbraL de Los dos centenares, casi cinco veces eL número de Los existentes cuando comenzó eL sigLo xx. EL sigLo xx fue, en efecto, eL deL nacionaLismo en todas sus manifestaciones. El interrogante es si La tendencia histórica trazada entre La independencia de Noruega en mi Cataluña en la Unión Europea 1905 Y la fáctica desaparición de la URSS y de Yugoslavia en 1991 ha completado su ciclo o aún disfruta de recorrido histórico. Yo estimo que la aplicación del derecho de autodeterminación fuera de las coordenadas establecidas por las Naciones Unidas, que se corresponden básicamente con realidades coloniales a poscoloniales, resulta poco rigurosa. La pretendida conformación de estados ajustados a una realidad lingüística predominante o la parcial aplicación del principio de las nacionalidades conduce a experiencias tan empobrecedoras como la de la Bukovina tras las Gran Guerra (Arregi, 2001-2002). La aplicación del derecho de autodeterminación, que en Europa históri­ camente siempre se ha producido de manera condicionada y sesgada, tiende a origi­ nar infinitamente más problemas de los que, supuestamente, resuelve. Igualmente, todo correlato entre el desmoronamiento político y territorial de regímenes totalita­ rios a autoritarios y la vigente realidad democrática de los estados occidentales cons­ tituye un ejercicio histórico sumamente gratuito. Sin embargo, existe la posibilidad, plasmada en las dos consultas quebequesas de 1980 y 1995, de que los ciudadanos de un territorio perteneciente a un Estado ine­ quívocamente democrático del mundo occidental deseen apostar, y por cauces no menos democráticos, por la construcción de un marco estatal a cuasi-estatal diferen­ ciado. Ése fue y sigue siendo el supuesto de la belle province, pero en el inmediato futuro puede también convertirse en una realidad en los estados europeos. Y cuando eso sucede, las declaraciones retóricas de unidad o la alusión a las inconmovibles fronteras de los estados de la Unión o, en el supuesto de Quebec, la supuesta vulne­ ración de los derechos de las comunidades indígenas del norte de la provincia, que históricamente se han manifestado sistemáticamente en contra de toda posibilidad de secesión, no resultan argumentos suficientemente convincentes. En ese contexto, la doctrina del Tribunal Supremo canadiense representa un enorme avance cualitativo porque contiene cuatro hipótesis de trabajo muy razonables: una parte del Estado no puede separarse unilateralmente del resto de la Federación, sino de manera paccionada por todas las partes porque el sujeto de soberanía, del que emana la legalidad vigente, es esa realidad federal y su ordenamiento; en el mismo marco de consenso político se le debe plantear al elector una pregunta clara acerca de un mode­ lo político alternativo no menos nítido; el resultado, para suscitar esa secesión del con­ junto de la Federación, debe ser ampliamente favorable; y, no menos importante, en el supuesto de que el resultado de la consulta resultara ampliamente favorable, el con­ junto de la Federación no sólo no podría permitirse el lujo de ignorarlo sino que su obligación sería atender el profundo substrato de legitimidad popular que asistiría a la nueva opción política propugnada por los ciudadanos de ese territorio.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada 1m Este razonamiento pretende abundar en el concepto de "identidad ambivalente". Yo también creo que la transformación profunda de un sistema político democrático debe producirse partiendo de un ejercicio incontestable de la voluntad popular, sobre todo cuando un pueblo manifiesta mayoritariamente una identidad al menos ambiva­ lente, cuando no plural. Ése es el supuesto de trabajo con el que nos enfrentamos en Cataluña, un supuesto que institucionalmente confirma la validez de la opción cons­ titucional de 1978 y que debe desarrollarse en libertad. Los catalanes tienen derecho a explorar sus propias señas de identidad. Y la democracia española debe ampararles siempre en ese ejercicio de madurez democrática. y es que, una vez más, la opción de Cataluña, tal y como la quieran los catalanes, será la opción de España.

b. Cataluña como valor

Superado su primer milenio como realidad susceptible de aproximación científica, pueden desprenderse algunas conclusiones del examen de la configuración singular de Cataluña como realidad de derecho, y ello en medio de una singular concepción de las relaciones políticas de contenido paccionada en donde las relaciones entre la autori­ dad y la comunidad políticas parten de su mutuo reconocimiento como tales actores. Esa concepción paccionada no responde a un anacrónico ejercicio de traslación de las categorías políticas contemporáneas a tiempos pretéritos. En la Cataluña condal, en la que existía una pluralidad de agentes políticos en la esfera laica y significati­ vos actores eclesiásticos, y que integraría tempranamente a comerciantes, profesio­ nales y artistas dentro de un panorama social proverbialmente plural, sumamente dis­ tintivo e incardinado en el ámbito de las culturas mediterráneas, se gestó una cultura política caracterizada por el mutuo reconocimiento político del conjunto de los pode­

res de una comunidad diferenciada.

Por eso puede afirmarse que en los siglos postreros de la Edad Media Cataluña había desarrollado plenamente sus señas de identidad jurídicas, lingüísticas, políticas y culturales, al mismo nivel que cualquier comunidad política hispánica a europea. Es importante destacar esta circunstancia. La identidad catalana no es un produc­ to del romanticismo a de la ideologizada recreación de un pasado mítico a de un pro­ ceso de construcción nacional enteramente identificado con la era contemporánea. A finales de la Edad Media, Cataluña, como Escocia, Bretaña, Galicia, Flandes, Sicilia, Castilla, Tirol a Portugal, pero también como Dinamarca, Bohemia, Hungría, Francia a Inglaterra, era una realidad perfectamente definida política, jurídica e institucional­ mente, pero también en el plano cultural y lingüístico. Al igual que las restantes lm Cataluña en la Unión Europea comunidades políticas peninsulares, participaba de la identidad común española y de la ilusión secularmente compartida por la reconstrucción de su perdida unidad. Pero

Cataluña no es el fruto de una división administrativa decimonónica o del trazado arbitrario de zonas de ocupación tras la Segunda Guerra Mundial. Cataluña era un espacio que respondía, avant La Lettre, a la teoria germánica del Estado, con un pue­ blo que habitaba un territorio bien definido en el que regía el mismo derecho y obe­ decía una misma autoridad hada ya muchos siglos. y es necesario significar esta circunstancia, y hacerlo claramente, cuando se abor­ dan las propuestas que se formulan desde Cataluña u otras nacionalidades y regiones europeas sin Estado con perfiles similares en torno al modelado de una configuración verdaderamente pluricultural de los grandes estados occidentales y de la propia Unión Europea. Por eso el esfuerzo de comprensión de la naturaleza histórica de esas reali­ dades obliga a un paralelo ejercicio de sensibilidad. Tras la Guerra de Sucesión a la Corona de España el ordenamiento jurídico del Prin­ cipado se vio sometido a una profunda alteración de su naturaleza política. Cataluña, sin embargo, conservó su identidad diferenciada, y no sólo en el ámbito juridico o cultural. La nueva monarquía borbónica se entiende desde una perspectiva jurídica que todavía persigue el sostenimiento del derecho propio. Los catalanes se implican activamente en la defensa de España durante la Guerra de Independencia, pero defienden con la misma intensidad su identidad en el marco de un proyecto de Esta­ do no precisamente caracterizado por su sensibilidad periférica. A partir de la trabajosa implantación del Estado liberal en España, uno de los ámbitos preferentes de expresión de la singularidad catalana es el lingüístico. De manera sumamente precoz si contemplamos movimientos en defensa de lenguas como el flamenco, el bretón, el vasco, el gallego, el esloveno, el noruego, el finés o el irlandés, la expresión de la identidad catalana se manifiesta a través de una lengua que a pesar de su fáctica proscripción disfruta de una enorme vitalidad. Y ello pron­ to fructificará en uno de los movimientos políticos identitarios más fuertes de Euro­ pa: el catalanismo. El catalanismo político, sin embargo, responde fielmente a la tradición histórica catalana en la medida en que persigue la restauración de la singularidad política e institucional del viejo Principado, pero en el seno de una España cuya reintegración a su ser plural se concibe como el cauce hacia su modernización y democratización. El catalanismo no incluye en su formulación posicionamientos etnicistas o racistas, sino que se levanta sobre una rigurosa lectura de los fundamentos políticos y jurídi­

cos de una realidad diferenciada.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada mil Yo creo que algunas brillantes obras recientes que propugnan, con enorme claridad y audacia, extremos siempre de agradecer en el ámbito de las propuestas políticas, la independencia de Cataluña, contienen también algunos fragmentos del más encendi­ do y abnegado de los "hispanismos", por no decir "españolismos". Ésa es una carac­ terística histórica del catalanismo que, desdichadamente, ha sido muy ignorada por el conjunto de los españoles y por el histórico programa español. Y ése es un lujo que no podemos permitirnos por más tiempo (Rubert de Ventós, 1999):

Un any abans de morir, Joan Maragall escriu a Ortega un text que aleshores no es va publicar: "la qües­

tió catalana -diu allà- és la qüestió ibèrica [ ... ] i mentre la unitat peninsular no es construeixi conforme a la natura de la península no hi haurà sinó misèria nacional per a Lusitània, convulsions i consegüents frus­

tracions per a Catalunya i vans esforços per part de l'Estat espanyol per a ser alga en el món [ ... ] Sols la integració de tota Espanya en si mateixa, de manera adequada a la seva plural naturalesa, podrà portar cul­

tura, riquesa, llibertat, una figura nacional en el món, el ser una cosa de Europa [ ... ] El catalanisme no pot desaparèixer, no us en feu il-lusions: cent vegades cantareu victòria sobre ell y otras tantas tocaréis a reba­ to contra él; tot semblarà acabat i tot tornarà a començar. Batega quelcom comú en les nostres llengües, però hi ha uns llavis diferents: som els catalans, els castellans, els lusitans ams els gallecs. Creieu poder canviar els nostres llavis? Tindrieu que arrencar-nas-los. Voldríeu aforgar dins d'ells el verb fonamental? Que­ daríem morts, perquè quedaríem sense ànima". Allò que reclama Maragall d'aquesta Espanya és molt clar: és un tarannà més permeable i una estructu­ ra més figurativa que opti pel reconeixement i no per l'encaixonament lingüístic i cultural de les nacions

espanyoles [ ... ]

Cabe suponer que esa renovación plural de la identidad hispánica pueda producir­ se en el ámbito del vigente programa de construcción política europea. Por eso, la culminación del histórico itinerario de Cataluña hacia el pleno restablecimiento de su estatuto político y jurídico singular en el seno de España, un itinerario felizmente reanudado tras un largo y en muchos momentos terrible paréntesis de tres siglos, se enfrenta hoya un nuevo contexto de validación cuyos contornos se extienden desde el Estrecho de Gibraltar hasta el Círculo Polar Ártico. Y esa "nueva frontera" de la sin­ gularidad catalana es también la nueva frontera del histórico programa español. Concluyo. Algunos análisis de un proceso no circunscrito precisamente a Cataluña sino compartido por otras realidades europeas, como Baviera a Escocia, detectan una base económica en unas reivindicaciones que instrumentarían la identidad histórica y cultural como pretexto para, bajo el amparo del proceso de integración continental y el consiguiente debilitamiento de los estados-nación, construir nuevas naciones con pleno control de su vida económica y de regímenes fiscales excepcionales. Esos aná­ lisis incluso distinguen el modelo "bávaro", un modelo federal que perseguiría un tra-

• Cataluña en la Unión Europea tamiento diferencial de las regiones en función de su dinamismo, del "lombardo", asi­ milado a la Lega Nord, la cual propugna la separación del próspero norte italiano del "parasitario Sur" (Santamaria, 2001). Creo que estos análisis no describen la realidad. Equiparar la pujante Baviera a la Escocia del "Objetivo 1", maltratada por sucesivas reconversiones industriales, no resulta demasiado congruente. Atribuir una intención desestructuradora a los Lander de una Alemania que en Niza impulsó una delimitación más clara de competencias entre la Unión y los estados reforzando el papel de estos últimos, u omitir la significación cultural de movimientos cuya razón de ser última es la preservación de la pluralidad, equivale a no reconocer el sentido y la significación del debate europeo actual. Pero es que ese debate no se circunscribe a entornos "nacionalistas" o "etnicistas", sino que constituye una exigencia de un proceso de construcción política con el que los entes regionales se encuentran profunda y cotidianamente comprometidos. Ese debate que se ha incorporado -es cierto que sólo en fechas muy recientes- a las ins­ tancias comunitarias, y con él el reconocimiento del trabajo desarrollado por las nacionalidades y regiones de Europa, es el preámbulo de su conversión en un valor de la Unión.

Una reciente reflexión de uno de los mejores conocedores del proceso de integra­ ción europea define, por exclusión, al ocuparse del horizonte estatal en el seno de la Unión, el gigantesco protagonismo que les está reservado a las actuales "entidades subestatales" (Padoa-Schioppa, 2001):

l'unione politica è dunque pienamente compatibile con la continuità dello Stato nazionale. È una tras­

formazione di esse, che lo priva del suo presunto, e in gran parte illusorio, potere assoluto. In un'unione politica, la sovranità, intesa corne controllo sugli affari du pubblico interesse, risulterà accresciuta piuttos­

to che soppressa. Contemporaneamente verrà accresciuta la Libertà, grazie al principio di sussidiarietà.

Nell'Unione, lo Stato nazionale è destinato a trasformarsi progressivamente in un livello intermedio tra il

sub-nazionale e il sovranazionale. Se il principio di sussidiarietà verrà correttamente applicato, il rischio che Lo Stato nazionale venga svuotato delle proprie funzioni dall'azione sinergica degli altri due livelli di gover­

no è, a mio parere, remoto. Al contrario, esso diventerebbe l'ingranaggio essenziale dell'unione: finalmente

liberato da tutte queLle promesse che non era in grado di mantenere, vedrebbe aumentare la propria fun­

zionalità e credibilità.

De esa Europa en construcción y, lo que es más importante, en acción, ya forma parte activa Cataluña. Que pueda expresarse plenamente en esa Europa y partiendo, además, del vigente marco constitucional y estatutario, como yo creo que puede hacerlo, es el objeto de estudio de este trabajo. Y debe ser, también, el interés de todos. Porque el interés de Cataluña es, siempre, el de España y el de Europa.

Un ensayo histórico sobre Cataluña como realidad política diferenciada r:m II. Cataluña en Europa

1. Una Europa constituyente, una Europa de las regiones: IIgobernanza" y personaLidad juridica de una Unión Europea que afronta su fase decisiva

El reciente trabajo de Wolfgang Reinhard sobre la historia constitucional europea dedica un extenso bloque final a un pormenorizado análisis de la vigente encrucijada de la solución estatal, una solución que se debate entre la crisis y la transformación. Además, el veterano profesor de mi inolvidable Universidad de Friburgo de Brisgovia adjudicaba a esa crisis transformadora dos signos distintivos que convergían en su propensión a la deslegitimación de los vigentes estados-nación: el resurgimiento de los sentimientos identitarios periféricos y la inclinación de los ciudadanos del contí­ nente a adoptar soluciones políticas identificadas con comunidades de ámbito y expresión más reducida que las grandes formaciones estatales pero más cohesionadas (Reinhard, 2000):

[ ... ] Neben der generellen ausserparlamentarischen Opposition haben sich auch die ethnoregionalistis­ chen des Gegner modernen Staates, deren Bewegungen damals nicht zufalliq ebenfalls einen grossen Aufsch­ wung nahmen, von antikolonialen Freiheitskarnpfen inspirieren lassen. Von den Schotten, Walisern, katho­ lischen Nordiren, Bretonen, Korsen, Okzitaniern, Galliziern, Katalanen, Basken, Flamen und Südtirolern fühlte sich eine ganze Menge von ihrem jeweiligen Nationalstaat durch 'inneren Kolonialismus' unterdrückt und beanspruchte demgegenüber das nationale Selbstbestimmungsanspruch, dienten auf einmal nicht mehr der Starkunq der staatsgewalt, sondem im Gegenteil ihrer Schwachung und versuchten Zersetzung. Weltweit gab es eine unübersehbare Tendenz, sich nicht mehr mit Staaten, Nationen und anderen Gross­

zu gruppen identifizieren, sondern mit kleineren Einheiten, Gruppen und Bewegungen [ ... ]

Desde la perspectiva histórica que ha pretendido ofrecer el primer bloque de este trabajo no parece materia discutible que Cataluña sea una entidad dotada de todos los caracteres clásicos de una comunidad política diferenciada: identidad persistente en el tiempo en el ámbito político, jurídico, lingüístico y territorial, conciencia de formar parte de una realidad singular y voluntad de perdurabilidad son algunos de esos signos que yo estimo compatibles con su participación protagónica y esencial en el proyecto común español. Pero esta segunda parte del informe pretende trascender

Cataluña en Europa mD desde esa realidad histórica que suscita derechos políticos y fundamenta lógicas expectativas de futuro a Ia definición de un firme y singular anclaje de Cataluña en el contexto europeo. He planteado la primera parte de este informe en clave histórica. Sin embargo, al transitar hacia el análisis del contexto actual del proceso de construcción europea en su dimensión regional quiero destacar que no todos los actores de este proceso res­ ponden a la actualización de un elenco de derechos históricos bien identificados, sino ha disfrutado que existen supuestos, entre los que quizás el occitano ha sido el que de un estudio más extenso y monográfico (Touraine, Dubet, Hegedus, Wieviorka, 1983), que responden a una caracterización diversa y no centrada solamente en sus perfiles históricos. El debate trasciende, por tanto, más aLLá de la singularidad catalana. Es obligado contemplar el problema de nacionalidades y regiones de Europa en su contexto gene­ ral y definir un modelo de participación de Cataluña en Europa que, inevitablemente, puede resultar susceptible de aplicación a otras realidades políticas similares por motivos económicos, demográficos, geopoLlticos, lingüísticos, jurídicos y culturales. lo interesante del caso es que Cataluña reúne todos los atributos objetivos precisos hacerlo para disfrutar de una inserción plena y positiva en el concierto europeo, y desde el no menos absoluto respeto al ordenamiento constitucional vigente. a. la Europa del Libro Blanco y sus regiones

De hecho, el propio Libro Blanco sobre la gobernanza europea ponía de manifiesto la significación que las entidades subestatales encierran en el actual estadio del pro­ ceso de integración continental, al tiempo que explicitaba, con enorme claridad y desusada concisión, tanto la insatisfacción política de las regiones como sus más que inteligibles razones (Libro Blanco, 2000):

La expansión de las actividades de la Unión durante los últimos 15 años ha supuesto su acercamiento de las de la UE, a las regiones, ciudades y organismos locales, actualmente responsables aplicar políticas La desde las medidas agrarias a los Fondos Estructurales, pasando por las normas medioambientales. mayor participación de las autoridades regionales y locales en las políticas de la Unión refleja también, en algu­ ciudadanos nos Estados miembros, su creciente responsabilidad y un mayor compromiso de los y organiza­

ciones de base en los procesos de la democracia local. No obstante, el actual sistema de funcionamiento de la Unión no permite una interacción suficiente en

el marco de una asociación a distintos niveles, en que los Gobiernos nacionales implicaran plenamente a sus

Las ciudades sienten a menudo regiones y ciudades en la elaboración de las políticas europeas. regiones y su de inter- que, a pesar de su creciente responsabilidad en la aplicación de las políticas comunitarias, papel

• Cataluña en la Unión Europea mediarios electos y representativos, capaces de interactuar con la población en materia de política comuni­ taria, no se aprovecha lo suficiente.

También existe la impresión negativa de que la legislación adoptada por el Consejo y el Parlamento

o bien es Europeo demasiado detallada, o bien no se adapta lo suficiente a la experiencia y condiciones

locales [ ... ]

Las críticas no sólo van dirigidas contra la Unión. La principal responsabilidad en cuanto a implicar a Los niveLes regionaLes y Locales en la política de la Unión recae y debe seguir recayendo en las autoridades nacionaLes. Pero se tiene La impresión de que Los Gobiernos nacionaLes no siempre asocian en suficiente medida a Los agentes regionaLes y LocaLes en La preparación de sus posiciones sobre las poLíticas comunita­ rias. Cada Estado miembro deberá establecer mecanismos adecuados para organizar ampLias consuLtas en eL marco del examen y apLicación de las decisiones y poLíticas europeas que revistan una dimensión territori­

aL. EL proceso de decisión poLítica de la Unión Europea y, en particular, su caLendario deberían permitir a Los

Estados miembros en tener cuenta La experíencia regional y LocaL [ ... ]

De este conjunto de reflexiones se deducen dos premisas y una conclusión. La pri­ mera de esas premisas es que el protagonismo de los entes regionales y locales en la efectiva aplicación del derecho comunitario es decisivo, a pesar de que no participan directamente en su elaboración y no existe un reconocimiento institucional de su pre­ sencia en el seno de la Unión. La segunda es que buena parte de la responsabilidad de ese desajuste debe adjudicarse a los estados como actores esenciales del proceso de construcción política europea. La conclusión es simple: las regiones no están confor­ mes con el papel -o se diria no-papel- que se les adjudica en el horizonte inmediato de la integración europea, y esa insatisfacción resulta perfectamente comprensible. Pero premisas y conclusión manifiestan, igualmente, una gran carencia de fondo de las instituciones de la Unión que denota su particular lenguaje y, lo que resulta más grave, su propia configuración: su aparente incapacidad de asimilar la naturale­ za radicalmente "política" y no meramente "técnica" de la cuestión regional. Resulta insólito, por no decir inverosímil, que dentro de una Unión Europea en la que más de la mitad de sus estados (concretamente ocho: Reino Unido, Portugal, España, Bélgica, Finlandia, Alemania, Austria e Italia) poseen una estructura políti­ camente descentralizada a albergan en su seno entes territoriales dotados de un esta­ tuto especial; en la que en sus quince estados se habla más de una docena de len­ guas además de las predominantes, es decir, el gaélico escocés, el gaélico irlandés, el manx, el galés, el córnico, el gallego, el catalán, el vascuence, el occitano en sus diversas variantes, el bretón, el corso, el friulano, el ladino y el sardo; que integra antiguas formaciones políticas claramente identificables como actores de las relacio­ nes internacionales, como Escocia, Gales, Navarra, Castilla, Aragón, Cataluña, Breta­

ña, Flandes ... y los antiguos estados alemanes e italianos; una Unión Europea, en fin,

Cataluña en Europa ED cuya historia resultaría inconcebible sin contemplar su condición plural porque preci­ samente esa pluralidad es requisito imprescindible de su identidad, todavía no se con­ sidere la naturaleza esencialmente política de las demandas de las regiones (en espe­ cial de las citadas) dotadas de unos perfiles políticos claramente calificables como "constitucionales". El documento elaborado el año 2000, sin embargo, contiene indudables avances. En primer lugar, porque su mera composición evidencia la detección primaria del pro­ blema. La solución propuesta, no obstante, comporta su connotación esencialmente jurídica o como dice el propio texto (Libro Blanco, 2000):

Se impone una acción complementaria a nivel comunitario en tres ámbitos [ ... ] Participación en la elaboración de las políticas. A nivel comunitario, la Comisión debe velar por la inte­ gración de las realidades y experiencias regionales y locales en la concepción de las propuestas políticas. Con este propósito, debe ria organizar un diálogo sistemático con las asociaciones europeas y nacionales de las Administraciones regionales y locales, sin menoscabo de las respectivas disposiciones constitucionales y

sistemas administrativos. La Comisión apoya los actuales esfuerzos por aumentar la cooperación entre estas

asociaciones y eL Comité de las Regiones [ ... ]

Una mayor flexibilidad. Debido a la diversidad de las condiciones locales, puede resultar difícil adoptar

una normativa aplicable al conjunto de la Unión sin caer en una complejidad excesiva [ ... ] La Comisión es asimismo partidaria de comprobar si, en el marco de las disposiciones de los Tratados vigentes, la aplicación de ciertas políticas comunitarias podría lograrse más adecuadamente mediante con­ tratos tripartitos "por objetivos". Tales contratos se celebrarían entre la Comisión, los Estados miembros y las regiones y organismos locales designados al efecto. Las Administraciones centrales desempeñarían un papel clave en la elaboración de tales contratos y se encargarían de su aplicación. Este tipo de contratos confiarían a la autoridad subnacional del Estado miembro designada la tarea de ejecutar acciones concretas

para alcanzar los objetivos específicos definidos en la legislación "primaria". Los contratos deberían incluir disposiciones que permitieran su seguimiento. Este método se emplearía para los reglamentos o directivas

cuya aplicación compete a las autoridades públicas subnacionales en el marco del sistema nacional institu­

se a en el un cionalo administrativo [ ... ] Además, la Comisión ya ha comprometido aplicar futuro enfoque más descentralizado en materia de política regional.

Coherencia general de las políticas [ ... ]

Diálogo, integración, cooperación, flexibilidad ... los términos indicativos de la buena voluntad existente no omiten el reconocimiento de la "complejidad" de la tarea

en lo que concierne, por ejemplo, al desarrollo de una normativa efectivamente apli­ cable a los entes locales. y en política eso significa la existencia de una profunda resistencia de partida. La propuesta de poner en marcha los ya célebres "contratos tri­ partitos por objetivos", sin embargo, denota que al menos en el ámbito de las políti­ cas europeas se considera imprescindible el concurso de los entes subestatales.

E Cataluña en la Unión Europea Pero más interesantes se tornan las "acciones que debían asumir cada uno de los actores implicados", acciones que se desglosan en función de la institución respon­ sable de su ejecución y que sintéticamente enunciadas rezan así (Libro Blanco, 2000):

La Comisión deberá:

- A de un partir 2002, entablar diálogo más sistemático con las asociaciones europeas y nacionales de las Administraciones regionales y locales en una fase temprana del proceso de elaboración de las políticas.

- r de lanzar el Aparti 2002, proyecto piloto de "contratos por objetivos" [ ... l El Comité de las Regiones deberia:

- Asumir un más en papel activo la evaluación de la acción comunitaria mediante, por ejemplo, la prepa­ ración de informes preliminares anteriores a las propuestas de la (omisión.

- el intercambio de las Organizar mejores prácticas de participación de las autoridades regionales y locales en la fase preparatoria del proceso de decisión europeo a nivel nacional.

- el Examinar impacto local y regional de algunas directivas, e informar a la (omisión de aquí a finales de

2002 sobre las de una posibilidades lograr mayor flexibilidad en su aplicación [ ... l Los Estados miembros deberían:

- Analizar una las posibilidades de mayor participación de los agentes locales y regionales en la definición de las políticas comunitarias.

- Promover la utilización de acuerdos contractuales con sus regiones y organismos locales.

En realidad, las propuestas giran, básicamente, en torno a la debida aplicación de los "contratos tripartitos por objetivos", erigidos en verdadera novedad concep­ tual. Instar a la Comisión al fomento del diálogo, al Comité de las Regiones a la preparación de informes y a los estados miembros a la habilitación de canales de participación, representa una enumeración de buenos propósitos caracterizados por su vaguedad. En junio del mismo año 2000, sin embargo, el Grupo de Trabajo 3b incorporó al Libro Blanco sobre la gobernanza europea un documento de trabajo mucho más medi­ tado, explícito y comprometido, que revelaba una decidida voluntad de avance en el ámbito regional. Su título, Decentralisation. Better Involvement of National, Regional and Local Actors, indicaba ya que la atmósfera política e institucional de los organis­ mos de la Unión debía afrontar sin más demora una realidad profundamente descen­ tralizada, admitiendo que la descentralización incrementaba los niveles de eficacia y transparencia de las políticas comunitarias pero que también precisaba cuantiosos recursos, comportaba riesgos y debía coexistir con el objetivo central de la construc­ ción política europea, que no es otro que el progresivo fortalecimiento de las compe­ tencias de la Europa unida (Decentralisation, 2000):

Cataluña en Europa ED [ ... ] (1) Many policies in the EU are already decentralised to various degrees. (2) The underlying reasons for these decentralised actions vary widely. Increased flexibility and improved efficiency seem to be the major objectives.

(3) The various experiences of decentralisation appear to be tailor-made [ ... ] in order to take into account the specificities of the issues dealt with. (4) Advantages and disadvantages with decentralisation are therefore also very diverse. (5) Decentralisation is not without risks. (6) Contrary to common belief, decentralisation may require more resources. (7) Decentralisation needs to be going hand-in-hand with keeping a strong role for central EU institutions to establish essential elements and objectives of a given policy. (8) Control issues have in general been dealt with explicitly, allocating clear responsibilities for control to the various layers of government. (9) In general, decentralisation is -albeit to different degrees- accompanied by increased transparency and participation.

De este nítido análisis se desprende muy claramente la actual paradoja política de la integración europea en lo que concierne a la concepción institucional de su verte­ bración territorial. Y es que la construcción europea necesita otorgar crecientes atri­ buciones a los organismos comunitarios, atribuciones provenientes de los estados integrados en la Unión, Pero el éxito de la construcción europea (o, mejor dicho, su "visibilidad" por parte de los ciudadanos) depende de la efectiva ejecución de sus políticas, y para eso precisa de la contribución de los actores estatales y regionales que, como es natural, reclaman mayor participación en la elaboración de la normati­ va que deben aplicar y, como no es menos natural, conservar su esfera privativa de competencias. Yo adelanto ya que estimo que la resolución de este dilema pasa por el establecimiento de un "catálogo de competencias", Pero de eso me ocuparé mono­ gráficamente más adelante. El mismo documento, sin embargo, atribuía la emergencia del fenómeno de la des­ centralización a factores muy concretos y detectaba en el seno de la propia Unión una poderosa tendencia centralizadora, probablemente inherente al nacimiento de un complejo institucional cuya propia virtualidad requiere la progresiva acumulación de instancias competenciales diversas (DecentraLisation, 2000):

(1) The development towards stronger regional devolution in the Member States themselves has trigge­ red the bottom-up demands for a stronger role of subnational governments or entities in EU policy shaping and implementation. Several MS have developed (e.g. UK and Belgium) or increased (e.g. Spain and Italy) decentralisation themselves. This structural tendency, "Zeitgeist", can also be seen in the Candidate Coun­ tries (e.g. Poland and Rumania). Thus, the pressure for decentralisation does not exist only at EU level, but is shared at national level.

mm Cataluña en la Unión Europea (2) The increased political awareness of the general public leads to an increased desire for greater effec­

tiveness and efficiency [ ... ] (3) Deregulation, liberalisation, privatisation and the increased complexity of society have deepened the need for EU policy makers to react in a flexible manner [ ... ) leaving more room for non-governmental actors to become involved.

The of in some an (4) deepening European integration fields has created increased [ ... ) level of trust

amongst the various layers of government [ ... ], which has allowed for enhanced decentralisation in already well-established EU policies. The increased ... (5) unbalance between the limited resources of the EU [ ) and the increasing responsa­

bilities has lead to a "decentralisation by default", which might become even more acute in an enlarged

Union [ ... ]

However, it is also clear that in the EU a number of drivers operate at the opposite direction: A (1) tendency to legislate in detail at EU level [ ... ] The need to accommodate a variety of interests often produces legislation with excessively detailed and de facto centralising rules. Indeed, one reason why EU directives are sometimes being discredited is their detailed nature, often due to bargaining within the

or the EP or Council between them. Using less detailed legislation, where appropriate, could leave more room for flexibility in implementation as originally intended by the Treaty. Existing acquis should thus be

simplified and codified [ ... ] Pressure of (2) lobby groups who often request detailed EU rules to take account of their particular sec­ toral interests.

(3) In certain cases, change is easier to achieve in the new EU context than at the national level which

creates pressure for more centralised decisions [ ... ) (4) When a given policy is in its initial stage there is often a need to centralise measures in order to anchor the EU's intervention.

Así pues, pueden detectarse dos tendencias contrapuestas. Existe, en efecto, un riesgo cierto de centralización como consecuencia del propio proceso de construcción europea. Ello equivaldría a una involución política si la integración continental se produjera a costa de la pluralidad política y cultural del continente, desembocando en una suerte de macro-Estado tendencialmente unitario con centro en Bruselas, posibi­ lidad creo que, sinceramente, está muy lejos del ánimo de la ciudadanía y de la clase poLítica. y la tendencia contraria es la descentralización o, mejor dicho, la pluraliza­ ción de actores políticos, económicos, sociales y culturales. Sin duda que es un signo muy distintivo de nuestra era, y distintivo positivamente, pero yo discrepo del análi­ sis del texto que acabo de reproducir en que se trate de un Zeitgeist. Las fuerzas cen­ tralizadoras son también muy dinámicas, y no digamos en el contexto de la llamada "globalización". La pluralización identitaria del discurso político e institucional no se convierte, en el momento actual, en un "espíritu del momento" sino en una auténti­ ca necesidad cívica.

Cataluña en Europa mi Por eso, la disyuntiva que suscita el documento incorporado al Libro Blanco afec­ ta enormemente al itinerario inmediato del proceso de construcción política conti­ nental. El texto no es precisamente aséptico, circunstancia sumamente elogiable, y no vacila en señalar las ventajas y desventajas del programa descentralizador. Entre las primeras se encuentran el incremento de la eficacia en la aplicación de las políticas comunitarias a la legitimación de los actores políticos subestatales. Entre las segun­ das, la posibilidad de que se incremente el fraude y la corrupción a de que las propias instituciones de la Unión y, en definitiva, el proyecto de construcción europea, se desdibujen ante la reafirmación de las instancias regionales y nacionales. Y el mero enunciado de ambos riesgos que, a mi modo de ver, no se derivan de un análisis obje­ tivo ni realista y expresan más miedos que conclusiones científicas, denotan muy adecuadamente el material altamente sensible con el que estamos trabajando (Decen­ tralisation, 2000):

7.1. PotentiaL advantages of decentraLisation (1) It may increase efficiency leading to better achievement of EU objectives. (2) Increases involvement of stakeholders to increased ownership, legitimacy and acceptance of EU policies allowing for a reduction of the perceived democratic deficiency. (3) Opens up possibilities of more flexible and "tailor-made" shaping and implementation of EU policies

[ ... ] (4) Gives an answer to legitimate claims for participation from sub-national entities to which the natío­ nallevel itself has decentralised competencies. (5) Allows the Commison to better focus on core responsibilities, providing added value for limited

resources. 7.2 Potential disadvantages of and risks connected with decentraLisation (1) Risk for discriminatory treatment -not achieving a level playing field, which may be perceived as an EU failure.

a of resour­ (2) Increased costs [ ... ] Decentralised implementation does not necessary lead to reduction

ce needs at the central level. (3) Lack of weakness of administrative and/or financiaL capacity on sub-national level; e. g. in some

cases, lack of information technologies [ ... ] (4) Increased risk for fraud or irregularities. (5) Decreased awareness of the European dimension. Increased responsibility of national and/or sub­

national entities may [ ... ] hide the EU dimension and roLe. (6) The risk that stakeholder involvement would be reduced in a more decentralised system.

Probablemente, una de las grandes dificultades del vigente proceso de integración europea en lo que concierne a su propia dimensión regional es mental y de actitud. Ello conlleva siempre un grave problema adicional de concepción de la propia Europa

lim Cataluña en la Unión Europea porque el "problema regional", como tal planteamiento, comienza en la propia fun­ damentación de las instituciones comunitarias y en la vaguedad de su modelo jurídi­ co e institucional. y el interés de todos los actores europeos es que eso se resuelva, y cuanto antes. b. Una Unión Europea dotada de personalidad jurídica en correspondencia con una fundamentación constitucional

En el contexto político e institucionaL de la Unión Europea, históricamente denotada por su incardinación en la tradición jurídica del Estado de derecho, parece sumamente incongruente La omisión, prolongada a lo Largo de medio siglo, de todo fundamento constitucional de La arquitectura europea. El debate acerca de la necesidad de refunda­ ción constitucional de la Unión se encuentra hoy en pleno vigor, pero estimo que la atención que se está prestando aL fenómeno regionaL resuLta cuando menos escasa. La idea de una Constitución europea, presente ya en el período de entreguerras y durante la Segunda Guerra Mundial, y en ambos bandos, lo que condujo tanto al proyecto nazi de constitución de una "Confederación Europea" de Van Ribbentrop en 1943 como aL de creación de unos "Estados Unidos de Europa" que para eL movi­ miento paneuropeo dirigió Fernando de los Ríos en 1944 (Lipgens, 1986; Lipgens y Lotz, 1988), no puede desligarse, además, de la necesidad de que la entidad políti­ ca que se deduzca de ese texto constitucional esté dotada de una clara personali­ dad jurídica. Y es evidente que La tradición política y jurídica de aLgunos de los estados más relevantes de la Unión, y significativamente del Reino Unido, no se compadece en absoluto con ese objetivo. Pero, en caso contrario, el proceso de integración continentaL no sóLo no avanzaría sino que experimentaría un severo re­ troceso.

Porque en la actualidad La situación es, en términos jurídicos, poco menos que insostenibLe. EL Informe sobre la personalidad jurídica de la Unión Europea, aprobado por La Comisión de Asuntos Constitucionales del ParLamento Europeo eL pasado 21 de noviembre de 2001, cuyo ponente fue eL diputado españoL CarLos Carnero, detectaba las desventajas que se derivan de La carencia de personalidad jurídica por parte de La Unión (La personalidad jurídica, 2001):

- El término Unión que se utiliza en el TUE designa al conjunto de Estados miembros. Ellos son la única referencia en materia de derechos y obligaciones en el plano del Derecho internacional público.

- Los Estados miembros defienden, en calidad de mandatarios, los intereses de la Unión.

Cataluña en Europa mi - En el plano del Derecho internacional público, la Unión no tiene capacidad para actuar [ ... ]

- La Unión carece de legitimación procesal activa a pasiva [...]

- con en no ser acu- [ ... ]la Unión no cuenta capacidad jurídica los Estados miembros y, por ello, puede sada ante los tribunales.

- A la falta de personalidad jurídica le corresponde una limitación del control judicial de las activida­ des de la Unión, según se desprende del articulo 46 del TUE. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia de las

Comunidades no está autorizado a intervenir en los casos de violación de los derechos fundamentales en el

ámbito de la política exterior y de seguridad común".

Es decir, cuando ha transcurrido más de medio siglo desde el efectivo comienzo del proceso de integración pelítica europea, la Europa de los estados-nación sigue sien­ do una realidad más vigente y poderosa que nunca y la Unión Europea es una especie de entelequia en términos juridicos y, por lo tanto, politicos. La lógica conclusión del ponente es considerar oportuno dotar a la Unión de esa personalidad (La personalidad juridica, 2001):

- constituye una exigencia necesaria en aras de la claridad jurídica del estatuto de la Unión política y la Constitución europea;

- mejora la percepción de la Unión y su capacidad de acción, al facilitar la actividad política y con­ tractual de la Unión a nivel bilateral y multilateral en la escena internacional, al igual que su presencia en

las relaciones internacionales [ ... ]

- contribuye a la visibilidad de la Unión política y facilita la identificación del ciudadano con la Unión;

- constituye un elemento indispensable para la implantación de un sistema de protección de los dere-

chos fundamentales a nivel de la Unión [ ... ]

Compartiendo sustantivamente el análisis y las conclusiones, me resulta muy lla­ mativa la ausencia de las regiones en el documento, sumamente centrado en la defi­ nición de los perfiles jurídicos de la futura Unión pero en la misma medida ajeno a la conformación plural de la mayoría, cuantitativa y cualitativa, de los estados que la integran. El texto, en efecto, era susceptible de mejora. Tras las reuniones celebradas ellO de julio y el 11 de octubre de 2001, el14 de noviembre la Comisión de Mercado Inte­ rior, que elll de abril había designado como ponente de opinión a Ana Palacio Valle­ lersundi, procedió a realizar algunas interesantes matizaciones conceptuales (Palacio, 2001):

una en Derecho 1. [ ... ] la cuestión de si a organización de Estados puede atribuírsele personalidad internacional debe ser respondida a la luz de sus características definidas en los tratados concluidos entre

1m Cataluña en la Unión Europea Los Estados que La constituyen. EL eLemento determinante de La cuestión es si La organización ha de consi­ derarse una entidad capaz de actuar en su propio nombre y de ser tituLar de derechos y obLigaciones propias

[ ... ] 4. Estima que, no obstante, La Unión Europea tiene personaLidad jurídica, en La medida en que eL TUE otorga competencias a Las instituciones de La Unión, consoLidando así un nuevo orden jurídico. pese a dis­

poner de un abanico Limitado de competencias por derecho propio; 5. Debe, en consecuencia, modificarse eL Tratado de La Unión para reconocer a ésta La pLena personaLi­

dad jurídica, previendo en todo caso La inserción de este principio en La nueva constitución europea [ ... ]

Dos son Los términos deL documento que resuLtan Llamativos. En primer Lugar, se sostiene que La Unión Europea tiene personaLidad jurídica, aunque no sea pLena. En segundo término, más reLevante desde La materia que aborda este trabajo, se afirma que eL abanico de atribuciones que por derecho propio corresponde a La Unión es "Limitado". Es decir, existe pLena conciencia por parte de Las instancias comunitarias de su dimensión competenciaL efectiva. AdicionaLmente, no faLtan voces contrarias a La Constitución europea o que, aL menos, reclaman enorme prudencia aL respecto. EL pasado mes de marzo de 2002 uno de Los miembros de La Convención Europea, Hubert HanaeL, exponía sus reparos, fun­ dados en La operatividad y eficiencia de La metodoLogía de Los tratados, por definición más atentos a La minuciosa reguLación de Las materias contenidas en su articulado, una reguLación inasequibLe a La praxis constitucionaL (HanaeL, 2002):

ParadoxaLement, L'adoption d'une "Constitution européenne" pourrait rendre Les poLitiques communes pLus fragiLes. Aujourd'hui, Les traités contiennent des dispositions reLativement détaiLLées sur ces poLitiques.

Or, dans une Constitution, on ne trouve normaLement pas des dispositions détaiLLées [ ... ] Ainsi, avec une Constitution européenne, Les grandes poLitiques communes risquent d'être finaLement moins bien protégé­ es, d'autant que La méthode communautaire eLLe-même pourrait être remise en question.

Cette méthode repose en effet sur un équiLibre entre trois institutions - La Commission européenne, Le

ConseiL de L'Union et Le ParLement européen - en fonction de rêgLes qui s'écartent assez Largement des canons d'une Constitution démocratique. Ainsi, La separation des pouvoirs n'est pas respectée, puisque Le ConseiL, instance gouvernementaLe par sa composition, exerce à La fois un róLe LégisLatif et un róLe exécutif, et que La Commission, instance indépendante et coLLégiaLe, exerce à La fois un róLe exécutif et un róle juridiction­

neL, tout en étant responsabLe devant Le ParLement européen [ ... ]

Ese equilibrio, sin embargo, resuLta ficticio en términos poLíticos porque se funda­ menta en una conformación estataL de La Unión Europea que no expresa La reaLidad pLuraL de esos estados y, en fin, de La propia Europa. Por eso, eL debate constitucio­ nal, a La definición de La personaLidad jurídica de La Unión, debe enfrentarse a un pro­ bLema Largamente pospuesto en eL continente europeo y aL que eL discurso poLítico e

Cataluña en Europa lim historiográfico dominante ha tendido a adjudicar La responsabiLidad de cuantos con­ flictos han asoLado eL sueLo continentaL a Lo Largo deL pasado sigLo: eL probLema "nacionaL" o, como sueLe denominarse en sede comunitaria, hecho que resuLta muy expresivo, "regionaL".

c. En torno a los "nuevos actores europeos": el papel de los organismos regionales y, por ende, de las propias regiones

Que La Unión Europea disfrute de personaLidad jurídica ha de representar un nuevo avance en eL itinerario deL proceso de integración continentaL y La resoLución de un significativo probLema técnico y jurídico. Pero La Unión se enfrenta a un diLema iden­ titario que deviene un probLema político en eL que Legitimidad y credibiLidad se ven cuestionadas. Para que La Unión, además de funcionar, resuLte creíble e integradora, Los actores politicos más prímarios deben responder a ese dobLe desafio. Cuando se comenzó La eLaboración deL Libro Blanco este probLema se encontraba presente en La mesa de trabajo, de ahí que desde eL principio se propugnara su reso­ Lución. En junio de 2001 eL Llamado Governance Team envió a La Comisión sus Consul­ tations conducted for the preparation of the white paper on democratic European gover­ nance. En sus reflexiones en torno a Los "nuevos actores europeos", Los entes regionaLes adquirían un marcado y muy razonado protagonismo no sóLo respecto a su significación política en aLgunos de Los estados de La Unión más importantes, sino como consecuencia de su decidido compromiso con Los trabajos conducentes a La eLa­ boración deL Libro Blanco (Consultations, 2001):

The regional and local players are indisputably those who have proved to be most numerous, spontane­ ously, with the most insistent messages. The institutional part has been played as from December 2000 by the Commitee of the Regions (CoR) with the adoption of an own initiative opinion. The President of the Ger­ man Lander and also the LGIB had, for their part, established contacts even earlier. Substantial contribu­

tions will follow in the form of position papers from Eurocities, the CEMR, ARE, the CRPM, the Austrian Lan­ der, the Association of German Towns and Municipalities, the Association of European Border Regions, and

the Scottish Executive and COSLA, plus the contribution from local authorities [ ... ] not counting the multi­

tude of players who have responded to requests via the Internet or by mail [ ... ]

Este conjunto diverso de organismos ha asumido La representación de La reaLidad regionaL de La Unión a Lo Largo de Los úLtimos años. Entre ellos merece La pena desta­ car eL papeL de La AsambLea de Las Regiones de Europa (ARE), deL Congreso de Pode­ res LocaLes y RegionaLes de Europa (CEMR) y, en atención a su muy reciente contri-

1m Cataluña en la Unión Europea bución a la vigente realidad constitucional de la Unión, de la Conferencia de Regio­ nes Periféricas y Marítimas de Europa (CRPM). La ARE se fundó en 1985. Consta de 235 miembros, su sede se encuentra en

Estrasburgo y dispone de una Mesa y seis comisiones permanentes cuyo cometido va de las cuestiones i nstitucionales genéricas a las materiales específicas. Su estructura, sin embargo, obedece a la pretensión de potenciar su naturaleza representativa, esen­ cialmente política. Sus estatutos, de acuerdo con la versión aprobada en la Asamblea de Basilea de 1996, pretenden potenciar la coordinación y la cooperación entre las diversas regiones europeas, promover la participación activa de las regiones en el pro­ grama de construcción política continental y en sus centros de decisión política y, lo que es más importante, instar a la "regionalización" de Europa. Compartiendo los restantes objetivos, creo que este último enfoque resulta muy interesante. No se trata tan sólo de encontrar cauces para que los ciudadanos y los pueblos de Europa puedan expresar íntegramente su identidad dentro de una pers­ pectiva universalista denotada por el afán de concertación pública y de participación política. Ese objetivo político es un valor de Europa: denota fielmente su pluralidad y contribuye a la democratización de los procesos de formación de la voluntad política al apostar por las figuras institucionales que resultan más próximas a los ciudadanos. y éste no es ya un objetivo particular, sino una necesidad de todos (Jáuregui, 1997). Desde la Asamblea celebrada en Madeira el otoño de 1988, la voluntad de la ARE de participar activamente en la definición de una nueva dimensión institucional del fenómeno regional contribuiría a la creación de organismos como el Comité de las Regiones y a la introducción de una nueva sensibilidad regional en el Tratado de Maastricht (De Castro Ruano, 1994). Su aportación parece, por tanto, indudable. Pero su contribución a la generalización del debate regional no se circunscribe a su período fundacional. En la mencionada Asamblea celebrada en Basilea a finales de 1996 se adoptó un documento político de enorme relevancia por su contenido y la madurez con la que se somete a la consideración pública (Declaración sobre el regionalismo, 1996):

La Unión Europea reconocerá a las Regiones de sus Estados miembros y asociaciones de carácter regio­ nal como sujetos activos de sus políticas. Se dotará de un órgano de composición regional, que participará en los procesos decisionales que afecten a competencias a intereses regionales. Sus miembros serán pro­ puestos por las regiones. Las Regiones podrán establecer Oficinas de representación ante las Instituciones de la Unión Europea

[ ... ] La Unión Europea les reconocerá un estatus propio, así como los Estados en los que se encuentren.

Las Regiones [ ... ] participarán en la formación de la posición de sus Estados ante las instancias comu­ nitarias.

Cataluña en Europa BD Si La competencia es exclusiva de La Región o afecta de manera esenciaL a sus intereses, eL Estado no podrá desviarse de La postura estabLecida por La Región, saLvo si eL derecho interno Lo exige por razones de desa­ integración [ ... ] La Región tendrá también eL derecho de participar en Los procesos decisionaLes que se rroLLen ante Los órganos comunitarios y, en especiaL, nombrando a un representante que forme parte de La deLegación estatal.

Este texto plantea muy claramente algunos de los extremos más característicos del debate hoy abierto en el seno de la Unión Europea. Porque se trata de establecer mecanismos de participación de las nacionalidades y regiones sin Estado (particular­ mente de nacionalidades como Cataluña) en la formación de la voluntad política esta­ tal, Pero se trata también de que los estados apliquen las directrices que establezcan sus entes regionales cuando se debatan en sede comunitaria materias que afecten a su ámbito competencial y, llegados a este punto, parece no sólo posible sino conve­ niente que los entes subestatales puedan participar en las misiones estatales. Nos hallamos ante un conjunto de disyuntivas cuya solución, en pura técnica jurídica, parece elemental. El problema, eterno problema en cuanto concierne a la cuestión regional y nacional en Europa, es político. En cuanto al CEMR, como órgano dependiente del Consejo de Europa expresa la muy desarrollada sensibilidad regional de una institución que, quizás por su histórica vinculación a la propia génesis de la integración política europea, ha mantenido una actitud sumamente partidaria de la pluralización del discurso político y territorial en el itinerario hacia la Europa unida. De hecho, debe recordarse que fue el Consejo de Europa el que en 1961 creó una Conferencia Europea de Poderes Locales que en 1975 pasó a integrar a las regiones, lo que significa que fue la primera institución europea que impulsó la creación de organismos representativos de las regiones, extremo no siempre valorado como se merece (Clotet i Miró, 1992). Inicialmente, la Conferencia emitía sus pareces con des­ tino al Comité de Ministros y a la Asamblea Parlamentaria del Consejo, pero pronto comenzó a implicarse activamente en el proceso de integración continental a través de sucesivas resoluciones (De Castro Ruano, 1994) que pretendían superar la escasa atención que recibían las instituciones locales y regionales en las primeras fases de la Europa comunitaria. De estas resoluciones cabe destacar la Declaración de Burdeos de 1996 (Rojo Salgado, 1996). Las profundas novedades introducidas por el Tratado de Maastricht en el ordena­ miento comunitario, y concretamente la introducción del principio de subsidiariedad o la institución del Comité de las Regiones, determinaron la transformación de la Con­ ferencia en el actual Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (Martín y

• Cataluña en la Unión Europea Pérez de NancLares, 1996). Lo interesante de este órgano es su enorme capacidad de adaptación a la realidad profunda del fenómeno regional, comenzando por su desdo­ blamiento en dos cámaras que agrupan a los representantes locales y regionales. Este modelo institucional constituye un supuesto de trabajo muy útil y enteramente apli­ cable a organismos como el Comité de las Regiones. Pero a lo largo del año 2002 ha habido un organismo que ha abordado profunda­ mente la demanda de la Convención Europea de contribuir al vigente debate consti­ tuyente, y ha sido el (RPM. Desde su perspectiva, la constitucionalización de la dimensión regional de los estados de la Unión, de la propia Unión y, por extensión, de Europa, no obedece sólo a una necesidad política, sino a un ejercicio de coheren­ cia democrática (Propositions d'introduction de la dimension réqionale, 2002):

[ ... ] s'est dégagé pendant la première étape des travaux un consensus entre les conventionnels sur la nécessité de renforcer la base démocratique de l'Union en reconnaissant, entre autres, le role qu'exercent

les collectivités locales et régionales, échelon démocratique le plus proche des citoyens [ ... ] A travers ce Mémorandum, la (RPM propose d'apporter aux conventionnels des propositions de reformu­ lations ou de modifications du Traité afin d'attribuer une portée constitutionnelle à la participation des régions au fonctionnement de l'Union européenne en faisant en sorte que leurs responsabilités soient sau­

vegardées mais aussi renforcées dans le cadre du projet européen '[ ... ] Le choix de ces propositions a été guidé par le souci de ne pas remettre en cause l'organisation terri­ toriale des Etats membres et de respecter les ordres constitutionnels nationaux. Il ne s'agit pas de vouloir substituer « l'Europe des Régions » à « l'Europe des Etats », mais davantage que les Etats approfondissent la démocratie de proximité avec leurs Régions.

En este punto convendría recordar que el programa de integración política con­ tinental obedece, desde su propia génesis, a un razonamiento esencialmente moral. Los padres de la construcción política europea contemplaban su proyecto como una alternativa a la fragmentación política inducida por el nacionalismo exacerbado y xenófobo y las doctrinas materialistas y totalitarias. Frente a esa Europa excLuyen­ te, dividida, abocada al enfrentamiento bélico y a su propia extinción, se dibujaba nítida y solamente la opción de la integración de los pueblos del continente bajo una solución democrática, respetuosa con los derechos y libertades fundamentales (Schuman, 1990) y, lo que resulta sumamente importante, con los derechos de sus minorías.

De esta forma, cuando a comienzos de 1945 un colectivo en el que figuraban Fer­ nando de los Ríos, Richard N. Coudenhove-Kalergi, Franz Werfel a José Antonio de Aguirre, redactó en Nueva York la Declaración de "European Interdependence", inclu­ yó un significativo epígrafe (Lipgens, 1986):

Cataluña en Europa 1m A Bill of Rights should protect all Europeans against racial, social and religious discrimination or any form of tiranny and guarantee freedom of worship, of speech, and of information. All European minorities should be free to use their mother tongue in church, in school, in court, and in public. Nationalities suffe­ ring under oppression should be entitled to self-government.

Instituciones como la ARE, el CERM o la CRPM han contribuido a devolver al itine­ rario del proceso de integración continental la sensibilidad que desde sus orígenes definidores manifestó hacia la problemática de las minorías. El resumen del Gover­ nance Team, tal y como figura en el Libro Blanco, ha valorado enormemente la inten­ sidad y el extenso elenco de contribuciones de este conjunto diverso de entidades. Para sus miembros, de este feraz elenco de "numerosas" y "espontáneas" contribucio­ nes, además de revestir una significativa dimensión institucional, debían deducirse cuatro mensajes esenciales:

- First, a request for involvement formulated in different ways: it is either vindictive "European policy must no longer be restricted to the communication after the event of decisions already taken" (amendment by Mr. Bocklet to the opinion of the CoR), or propositional "several countries involve regional players in European action, why not organise a process of exchange on these experiences equivalent to the Luxem­ bourg process for employment policies" (CRPM). It emanates from the regions but also from the local pla­

yers [ ...]

- The contrast between the concept of political responsibility, without sharing, of certain Lander Presi­ dents, and the proliferation of ideas and proposals on the exercise and sharing of political responsibility as practised in reality. Thus, for a great many players, the principle of active subsidiarity reflects a reality which integrates the contribution from regional and local players better than a rigid allocation of powers.

- The prudence which elected representatives in the German Lander urge us to display; they put us on our guard against a blind or over-detailed normative activism but also dispute the dangers posed by certain new ways of achieving integration. Hence the method of open coordination is perceived as an unlawful poli­ tical technique which extends the sphere of European action beyond what the Treaty provides for, excluding as it does the regional level. Others, by contrast, stress the fact that the extensive involvement of regions and towns via networks and more inter-activity could to some extent counteract the excessive centralism of

European legislation [ ... ]

- The allegedly cumbersome nature of the European institutions. The cause is thought to be the vertica­ lity of Community processes, which prevents proper interaction between the different policy fields and makes it impossible for outside players to assess all the implications for their region or locality or field of action.

Las nacionalidades y regiones integradas en los estados europeos desean cierta­ mente implicarse en los centros de decisión política, son actrices destacadas en la eje­ cución de las políticas de la Unión y se comportan con una visible prudencia política ante el hecho de la difícil interacción con las instituciones comunitarias que, por defi­ nición, no facilitan la implicación de los entes regionales y locales en su actuación.

Em Cataluña en la Unión Europea Por eso, una de las más saludables novedades del debate europeo a lo largo de los últimos años es la contemplación del fenómeno descentralizador como uno de los mejores y más eficaces activos de las políticas de la Unión. Entre las diferentes áreas de trabajo abordadas por el Governance Team, concretamente la tercera, que recibió la denominación de "Improving the exercise of executive responsibilites through decen­ tralisation", llegó a interesantes conclusiones (Consultations, 2001):

1. the of Concerning appLication Community Law, the monitoring system must remain sufficientLy cen­ traLised, the current main advantage being to be abLe to refer compLaints to the Commission free of char­ ge; however, greater capacity for appLication at decentraLised LeveL is recommended, subject to a number of pre-conditions (simpLification, better information, training of the pLayers concerned) as weLL as back-up measures to prevent excessive diversity [ ... ) 2. the Concerning invoLvement of the pubLic and of "civil society" in decentraLisation, the first recom­ mendation is that any confusion between this invoLvement and administrative decentraLisation proper must be as between consuLtation avoided, just and participation in decision-making [ ... ] 3. As what we are taLking about are contract-type provisions abLe to promote sound decentraLisation, regions with Legislative powers will need special treatment, bearing in mind their accountability to their own which parliaments, aLso ought to be more invoLved in contacts with other nationaL parLiaments on Euro­ pean affairs. The attention of the Commission has also been drawn to the heterogeneity of the constitutio­

naL frameworks governing the organisation of sub-nationaL powers [ ... )

4. [ ... ) as regards transnationaL networks of cities and towns and other regionaL and LocaL entities, the

importance of their expertise has been stressed, as has their demand for invoLvement as from the consuLta­ tion stage; the compartmentaLisation of Commission departments by sector dictates against the added vaLue of these networks, which is often horizontaL and tackLes the impact of severaL poLicies simultaneousLy, being

taken into account [ ... ]

En medio del reconocimiento de la efectiva contribución de los entes regionales al proyecto europeo, llama poderosamente la atención la afirmación de que las regiones con competencias legislativas necesitan un tratamiento especial. Ellenguaje preten­ didamente uniformizador e igualitarista que ha dominado los medios comunitarios al a la cede, fin, realidad de la existencia de figuras políticas no estatales cuyo actual estadio de reconocimiento por los propios estados excede la mera descentralización administrativa.

El trabajo del Governance Team representa, en definitiva, un avance cualitativo cuya significación debe valorarse en una medida al menos equiparable a la enumera­ ción de vaguedades que la preceden en el Libro Blanco. Porque esta vez se reclama formalmente la plena i nclusión de las regiones en los centros de decisión política, en la elaboración y adopción de decisiones, en la definición, en conclusión, de lo que Europa debe ser, en justa correspondencia con lo que Europa es (Consultations, 2001):

Cataluña en Europa mi It is pointed out in particular that the development of regional and local authorities increasingly and trans­ depends on their integration in a broader context, calling for ever more developed inter-regional national forms of cooperation. However, the objective of reinforcing the link between the different public authorities is not perceived as a necessity everywhere: the German Lander in particular place less emphasis

on networking and more on a separation of powers. More generally, the regions with legislative powers are demanding greater involvement in the decisions of the European Union which fall within their sphere of competence. They consider that on account of the weakness of the Committee of Regions they should have the right to participate directly in the proceedings of the Council of Ministers as well as the right to bring legal action challenging decisions on matters within their jurisdiction.

Así pues, es el propio programa de construcción política europea, sin duda el más importante de los proyectos compartidos por los europeos en el último milenio, el en aras a su más eficaz mate­ que reclama la plena inserción del fenómeno regional el rialización. Importa precisar, y desde el principio, esta consideración: reconoci­ miento del significado de las instancias regionales para la construcción política de nuevo de las una Europa estable, pacífica y próspera, una Europa de protagonista relaciones internacionales, pero como espacio de tolerancia y de convivencia, es una necesidad sentida y como tal expresada por las propias instancias comunitarias. No se trata, por tanto, de una reivindicación de la "periferia" contra el "centro" o de la hipotética pretensión de ciertas entidades políticas de automarginarse de ese accesible a proceso de integración. La Europa plural es una realidad cualquier viajero es una de la que recorre nuestro continente y su adecuada preservación exigencia futura Unión, un compromiso moral con las generaciones futuras y una obligación para cuantos creemos que identidad y diversidad son sinónimos de riqueza. d. Un nuevo tratamiento del fenómeno regional en una Europa ampliada

un de y es que la Unión Europea se encuentra a punto de abordar conjunto proce­ de su sos de ampliación que van a comportar una cualitativa modificación configura­ ción actual. Digo cualitativa porque una Unión integrada por 25 estados a partir del 1 de enero de 2004 y por 27 o 28 tres años después supone casi la duplicación del actual elenco comunitario, con las consiguientes reformas institucionales: Así mismo, representa la apertura de la Unión a Europa central y oriental y el ingreso de eslavos o magiares en una Unión que integra con ello el conjunto de tradiciones culturales, lingüísticas y geopolíticas que definen a la Europa diversa. Pero ello no representa ni un gran salto demográfico, ya que la población de la

Unión apenas se incrementará un 20%, ni la incorporación de estados que en su día

II!D Cataluña en la Unión Europea pertenecieron al bloque soviético, hecho que se materializó ya con la reunificación alemana y la consiguiente integración de la RDA. A mi modo de ver, lo que se incor­ pora a la Unión es una nueva cultura identitaria y un poderoso sentimiento de iden­ tificación nacional y estatal, profundamente enraizadas en el romanticismo yantagó­ nicas con las doctrinas materialistas en sus diversas vertientes (Michnik, 1993). De los estados de la "primera ampliación", esto es, Estonia, Polonia, Hungría, República Checa, Eslovenia, Chipre, Letonia, Lituania, Eslovaquia y Malta, con Rumania, Bulga­ ria y, quizás, Turquía, aguardando a una "segunda ampliación", tan sólo dos de los últimos, Rumania y Bulgaria, eran estados independientes con anterioridad a 1914 y en el caso rumano con otros perfiles territoriales. Por su parte, Estonia, Letonia, Lituania, República Checa, Eslovaquia y Eslovenia han nacido o "renacido" como esta­ dos hace apenas un decenio.

Las naciones y su conformación estatal, en efecto, son realidades dinámicas en la historia y en su institucionalización (Keating, 1997), pero el mapa político de Euro­ pa occidental, con excepción de las mutilaciones territoriales sufridas por Alemania e ItaLia como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, no ha experimentado varia­ ción en el úLtimo siglo y tercio. Dos tradiciones nacionales y estatales antitéticas, por lo tanto, van a confluir en el seno de la Unión Europea. Yes que, exceptuadas las minorías rusas de Las repúbLicas bálticas y las minorías ma­ giares de Rumania y Eslovaquia, todos los futuros estados de La Unión Europea presen­ tan el mismo perfil: una amplísima mayoría convive con minorías en retroceso (los ita­ lianos de Istria en Eslovenia, algunos alemanes en los Sudetes de Chequia o en Silesia y Posnania en el supuesto polaco, o los turcos en BuLgaria) por las que Las autoridades comunitarias expresan su preocupación desde los primeros informes de la Comisión en torno a sus solicitudes de adhesión así como su pauLatina satisfacción por la progresi­ va mejora de su situación política. Nos enfrentamos, así pues, a proyectos nacionaLes de Estado, en algunos supuestos muy recientes, dotados de una visible uniformidad. Este proceso resulta lógicamente llamativo desde la perspectiva de los estados miembros de la Unión. Dejando el conflicto alemán al margen, el más "reciente" es Irlanda (1921), si aceptamos, lo cual seria debatible, que el Estado Libre de IrLanda creado por el Tratado de Londres era una entidad independiente y, en todo caso, con el dramático problema de los seis condados del Ulster todavía pertenecientes al Reino Unido (Boyce, 1993). La reaLidad estatal del Occidente europeo resulta significativa­ mente constante, a pesar de la intrínseca pluralidad de todos sus estados. No nos enfrentamos, por tanto, a un problema de magnitud, sino de resolución técnica e institucional de una realidad histórica y política cuya plasmación de acuer-

Cataluña en Europa Ili!I do con la vigente configuración de la Unión resultaría muy lesiva para las nacionali­ dades y regiones que integran los Estados-nación occidentales si no se acometieran significativas reformas institucionales. Realidades políticas tan definidas como Flan­ des, Escocia, Baviera, Cataluña a Lombardía, por ejemplo, no tienen posibilidad de participar activamente en la elaboración de la normativa comunitaria que deberán posteriormente aplicar. Sin embargo, realidades políticas, económicas, territoriales y poblacionales como Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia, Chipre a Malta, se convier­ ten en miembros de pleno derecho de la Unión Europea, circunstancia que, cómo no, los ciudadanos de la Unión saludamos con júbilo, como un positivo jalón de la inte­ gración europea y de la paz y estabilidad en nuestro continente. Pero podemos hacerlo mejor. Ante esta realidad que se avecina, en la Unión Euro­ pea todavía nos estamos preguntando cuál es nuestro modelo de organización regio­ nal. Por eso, "Policies for an enlarged opinion", el documento que el Grupo 6 presen­ tó el 26 de junio de 2000, añade algunas reflexiones muy interesantes al debate que ahora, finalmente, parece iniciarse (Policies, 2000):

increase The process of European integration has had the consequence of encouraging enterprises to output and concentrate production facilities in the EU's main areas of population, where the principal mar­ succeeded in this trend when its kets are to be found [ ... ] The regional policy has sometimes counteracting

actions have been well-focused [ ... ]. One of the priority questions is therefore how to make better use of the available budgetary resources for action at the regional and local level. This raises important questions of governance, both in terms of administrative structures, and for relations between regional, national and European levels of decision­ the need to into the structural making [ ... ] With the arrival of new member states, and integrate them poli­ cies, the question is posed "what is the European model for regional organisation?". Up to now, there is no clear reply to this question. What is evident is that experience in the existing member states has shown a growing desire for part­ nership by the sub-national authorities with the European institutions. The regions now express a real inter­ est to participate in the implementation and the development of policies which affect them at the "meso­ level" of economic management and spatial planning. In the acceding countries also, where regional identities are re-emerging after a long period of centralised administration, there is an appetite for new forms of dialogue with Europe, and with the social partners.

Yo no comparto demasiado los contenidos finales del fragmento del texto que he querido reproducir en su integridad ya que, salvo excepciones como las minorías de adhesión a la magiares y alemanes en Rumania o de turcos en Bulgaria (estados cuya Unión se realizaría en una segunda fase del proceso de ampliación), las "identidades regionales" no revisten la misma dimensión en la Europa de la ampliación inminente

• Cataluña en la Unión Europea que en Europa occidental. Es importante realizar, y desde el principio, esta reflexión. La realidad de Flandes, Baviera o Cataluña tiene poco que ver con la del Bánato, Bukovina, Transilvania a Dobrudja. Establecer un criterio uniforme de valoración de la cuestión regional resultaría tan negativo como no establecer ninguno. Pero lo interesante de este documento, evidentemente más centrado en la ade­ cuada administración de las instituciones comunitarias que en la dimensión política e identitaria del problema regional, es que asocia dos conceptos que en mi opinión deben constituir auténticas "ideas-fuerza" del debate regional en el futuro inmedia­ to: la es las primera que instituciones que brindan servicios a la ciudadanía y que, en último término, consiguen que la ejecución presupuestaria revista una efectiva inci­ dencia en la vida cotidiana de los ciudadanos, son las regionales y locales. Pero es la segunda la que, así planteada, reviste una cruda y casi inquietante natu­ raleza: la Unión Europea carece de modelo regional, y ello a pesar de la más que per­ ceptible voluntad de las entidades subestatales de comprometerse en la gestión de los asuntos comunitarios. En otras palabras, se apuesta por integrar activamente en el proceso de construcción europea a realidades cuya articulación no se ha planifica­ do. Entre otras razones, porque no se ha reconocido la auténtica dimensión del pro­ blema, que es esencialmente político y no de eficacia gestora. Por el eso, aunque en primero de los anexos del documento elaborado por el Grupo 6 se concluía formulando algunos sugestivos interrogantes, estos se mantienen en la esfera de la reflexión "técnica" y carecen de toda pretensión de análisis detallado del problema (Policies, 2000):

Urban and rural regions play roles in economic, social, environmental and cultural terms which are of

for the success of increasing importance national and European objectives [ ... ) - How can one optimise the diversity of rural regions, and emphasise the multifunctionality of agricul­ tural activity, taking account also of the challenges of food quality and public health? - In view of the singular richness of the network of the European cities of Western and Eastern Europe, can one clarify how European common poLicies couLd encourage both the attractiveness of metropolitan centres and the dynamism of medium-sized towns?

Estoy convencido de que mientras nos interrogamos acerca de la adecuada inte­ rrelación de nuestros sistemas urbanos, materia sin duda interesante, corremos el riesgo de que el verdadero debate político se omita o, en el "mejor" de los supuestos, se posponga indefinidamente. y es el debate que afecta a la definición de un mode­ lo político europeo en el que la expresión de la identidad y de la diferencia, históri­ cos signos de la pluralidad y de la riqueza que históricamente ha distinguido a nues-

Cataluña en Europa Em tro continente, reciban adecuado reconocimiento y expresión. Ese debate, además, no sólo debe posponerse ante la inmediatez de la ampliación, sino que debe suscitarse la la Euro­ al mismo tiempo porque es el mismo: el debate de la Europa de identidad, merecen la misma con­ pa de la diversidad. Cataluña, Escocia y Baviera, por ejemplo, ése es el sideración que Eslovenia, Eslovaquia o Lituania. Entre otras razones, porque interés de España, Gran Bretaña y Alemania.

2. Las regiones: ese motor inexplorado de la construcción europea

El Libro Blanco sobre la gobernanza europea es, a pesar de su contenido en oca­ siones contradictorio y muchas veces insuficiente, el primer testimonio, probable­ de incrementar­ mente muy tímido, de un cambio de criterio que forzosamente habrá conversión de la se a lo largo de los próximos años en correspondencia con la cuestión regional en una prioridad absoluta del programa de integración continental. naturaleza Pero, en este punto, existe un riesgo, y es el de no afrontar la política del problema. Mientras cuatro de los cinco grandes Estados-nación europeos, Gran Bretaña, España, Italia y Alemania, han afrontado una descentralización política pro­ no decir de la tan sólo funda y, por todos los conceptos, positiva, por fecunda, que el del debate parece obstinarse en permanecer al margen Francia, planteamiento a ser formula­ regional en el ámbito comunitario manifiesta una poderosa propensión do en términos técnicos y no políticos. a. Las regiones: ¿sólo agentes de la "proximidad"?

La Unión Europea está comenzando a considerar la intrínseca pluralidad nacional, una fuente de cultural y lingüística de sus estados integrantes como oportunidades y documentos de años encie­ no como un problema. En este sentido, algunos pasados Por el Dictamen rran una significación hoy sólo calificable como histórica. ejemplo, del Comité de las Regiones, de 15 de enero de 1997, sobre "La ordenación del terri­ evidencian la sensibilidad torio en Europa", es uno de esos textos que y profundidad ocasiones no deduce de en el análisis de los problemas regionales que en tantas sè los textos emanados de las instituciones comunitarias. Probablemente, ello responde a la naturaleza del texto, que recogió los resulta­ dos de los seis seminarios regionales para la ordenación del territorio europeo cele-

Em Cataluña en la Unión Europea brados en 1996, concretamente en el Franco Condado para el arco alpino, en Tos­ cana para el Mediterráneo, en Baviera para Europa central, en Limburgo para el cen­ tro de las capitales, en Escocia para el Mar del Norte y Báltico, y en Galicia para el arco atlántico. Sus enunciados preliminares contienen algunas reflexiones verdade­ ramente anticipadoras del debate hoy planteado y responden a dos enunciados básicos: reconocimiento de la potencialidad de las regiones en beneficio de la cons­ trucción europea, y definición de un modelo institucional y un cauce de participa­ ción política acordes con esa potencialidad que, en términos jurídicos, debe corres­ ponderse con la plena aplicación del principio de subsidiariedad (La ordenación del territorio, 1997):

1.1. La cooperación fue una de las palabras clave de sus seminarios. Los responsables regionales y loca­

les conocen mejor que nadie los puntos débiles de sus territorios y las soluciones apropiadas [ ... j La voluntad de cooperación de los entes regionales y locales se basa en la eficacia. A los resultados de orden material que motivan sus actuaciones se añaden los generados por la solidaridad y el mejor conoci­

miento que los ciudadanos de los entes regionales y locales adquieren unos de otros [ ... j 1.1.3. Los entes regionales y locales consideran que están representados, a nivel institucional y ante los órganos de la Unión Europea, por el Comité de las Regiones: es su portavoz político, en condiciones de com­ prender sus reivindicaciones, sintetizarlas para presentarlas y defenderlas ante la Comisión como el Conse­

jo y el Parlamento Europeo [ ... j Para el Comité de las Regiones, la cooperación interregional ofrece posibilidades de integración europea en la.vida diaria. Considera que le corresponde facilitar dicha contribución al nacimiento de una identidad

europea [ ... j

1.6.1. En la medida en que los entes regionales y locales de forma natural escuchan atentamente las

sus necesidades de ciudadanos y dan pruebas de sus capacidades para defender y regular sus intereses [ ... j con el fin de elaborar una estrategia de ordenación global y eficaz, se sienten con derecho a exigir que los Estados y la Unión Europea los integren como interlocutores de su reflexión y de su programación, y como agentes para la aplicación de una política de ordenación y desarrollo del espacio europeo. De esta forma se logra una posible aplicación concreta del principio de subsidiariedad. 1.6.2. La reivindicación del respeto del principio de subsidiariedad es una constante para los entes regionales y locales. En el ámbito de la ordenación y desarrollo del espacio europeo, esta aplicación se basa en criterios de eficacia, especialmente en cuanto al desarrollo económico. Asimismo, tiene el carácter de un dogma, dado que consagra la competencia que obtienen de la legitimidad de las urnas y la idea de que el ciudadano constituye el centro del proyecto de integración europea.

Existe, es cierto, una positiva percepción del efecto que los entes regionales ejer­ cen sobre la progresiva implantación del proyecto europeo entre la ciudadanía. Pero esos entes regionales expresan, particularmente en los estados dotados de estructura política compleja, realidades históricas y proyectos políticos, y no son meros ejerci­ cios de descentralización administrativa. Esos entes, además, contribuyen decisiva-

Cataluña en Europa IliD mente a la gestación de una "identidad europea" porque son depositarios de la plu­ ralidad consustancial a ese fenómeno identitario. Que Cataluña sea una nacionalidad con un milenario bagaje político, lingüístico, jurídico o cultural no es, desde luego, un artificio o una invención, pero tampoco es un obstáculo para el proyecto español ni para el europeo. Nacionalidades y regiones no son ni un accidente ni un problema enojoso. Son un valor de Europa, y Europa no sería concebible sin ellas.

b. La Europa de la subsidiariedad debe ser, imperiosamente, la Europa de las regiones

La aplicación del principio de subsidiariedad no constituye una sola fórmula jurí­ dica, sino que remite a la renovación de la actividad política desde un substrato pro­ fundamente ético. El concepto de "subsidiariedad" es una creación de la doctrina social de la Iglesia desde su génesis. Se formuló claramente en la Quadragesima Anno (1931) de Pío XI y se desarrolló extraordinariamente a partir de la encíclica Pacem in Terris de Juan XXIII (1963). Su contemporánea interpretación desde un punto de vista de moral pública explicita la necesidad de introducir en el seno de las inquietudes políticas prioritarias el respeto por las minorías y la diversidad cultural, como última­ mente ya han comenzado a reconocer algunos científicos, y no precisamente prove­ nientes del ámbito jurídico sino del análisis del pensamiento político (Jones, 2000):

[ ... ] It means that the decision-making process in all human organizations should be made at the lowest appropriate level consistent with good government. It derives ultimately from the concept of the dignity of all human beings born in the image of God. It equates with the more commonly known demo­ cratic aim that decisions should be taken as closely as possible to the citizen. This will be needed to safe­ guard democratic control of European institutions, as well as the variety of regional differences and cultu­ ral identities.

A lo largo del pasado decenio el debate en el ámbito comunitario sobre el princi­ pio de subsidiariedad ha girado en torno a su naturaleza preferentemente jurídica o política (Fernández Esteban, 1996). Yo creo que esta percepción del problema resul­ ta insuficiente. Existe una dimensión del "problema regional" que muy raramente acude al debate político, y no digamos al partidario, y es la dimensión ética. Nuestra vigente CE de 1978 incorpora esa dimensión en su art. 2 cuando "[ ] reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones [ ] que inte- gran España". "Reconocer" equivale a declarar, y en este caso con rango constitucio-

& Cataluña en la Unión Europea nal, es decir, solemne, que existen nacionalidades y regiones que disfrutan de un derecho politico previo a la propia redacción del texto constitucional. En este senti­ do, la primera de las disposiciones adicionales del texto constitucional resulta suma­ mente explicita cuando reza que "La Constitución ampara y respeta los derechos his­ tóricos de los territorios forales", derechos a cuya "actualización" deberá procederse dentro del marco constitucional y de los futuros estatutos de autonomia. En este ámbito, yo discrepo de algunas formulaciones teóricas recientes que fun­ damentan en tan laxa construcción formalla hipotética existencia de un poder sobe­ rano previo a la redacción constitucional vigente (Herrero de Miñón, 1995), contem­ plando a las nacionalidades y regiones como "fragmentos de Estado", formulación teórica tan brillante (Jellinek, 1978) como diñcilmente compatible con la mera con­ cepción del Estado en el vigente marco de relaciones internacionales. En cambio, me resultan más sugestivos otros planteamientos más flexibles en el ámbito politico porque evidencian un talante y no aplican una mera categoría cientí­ fica (Ferret, 2001), a más creativos en el campo técnico-jurídico y más sensibles en el cultural, aunque no comparta categorías conceptuales probablemente útiles en el contexto norteamericano porque entiendo que son diñcilmente extrapolables al euro­ peo, como la de "asociación" (Bouchard, 1995). Creo que el punto de partida del obli­ gado esfuerzo de sensibilidad que las instituciones españolas deben tener hacia las propuestas de realidades diferenciadas tan leales al orden constitucional y estatuta­ rio vigente como ha sido Cataluña es la propia CE de 1978. y es que no nos enfrentamos a demandas artificiales. Y procede reiterar esta cir­ cunstancia porque, por fortuna para España y para su propia vitalidad como proyecto en el comienzo del tercer milenio, el denominado "Estado de las autonornias" no es producto de un conjunto de "concesiones administrativas", sino de una opción iden­ titaria firme que precisaba una específica traducción política. Por eso, España se encuentra hoy en una disposición singularmente adecuada para que el principio de subsidiariedad se convierta en un signo distintivo del ágil y eficaz funcionamiento de sus administraciones públicas, un signo modélico y ejemplar en el propio contexto de la integración política europea. El 6 de abril de 1999 el Comité de las Regiones emitió un dictamen sobre el prin­ cipio de subsidiariedad titulado "Hacia una verdadera cultura de la subsidiariedad: un llamamiento del Comité de las Regiones". Los ponentes, Delebarre y Stoiber, sin­ gularmente relevante en el caso del ministro-presidente de Baviera, habrían de reco­ ger enteramente la dimensión histórica y ética del problema en una "introducción" sin desperdicio, uno de esos textos en los que la dificultad reside en deducir los

Cataluña en Europa 1m fragmentos más significativos (Hacia una verdadera cultura de la subsidiariedad, 1999):

Europa ha logrado importantes éxitos en los ámbitos intelectual, cultural y económico basándose en las

experiencias de los siglos pasados. La diversidad es La esencia de lo europeo. Tal diversidad se pone de mani­ fiesto en Las ciudades y los municipios, en las regiones, las naciones y los Estados. Al trabajar en estrecha co­

laboración, la Unión Europea debe reconocer la diversidad de culturas y tradiciones y fundamentarse en ella

para poder desarrollar soluciones innovadoras en un mundo en rápida evolución. Esto puede conseguirse a tra­

vés de una definición clara del principio de subsidiariedad que abarque a los gobiernos regionales y locales [ ... ] De dicha diversidad nace la dinámica que ha enriquecido a Europa en lo cultural, pero también en lo

económico. Por el bien de Europa, debe seguir siendo fructífera y no debe verse menoscabada más aLLá de lo necesario. Europa sólo superará la competencia mundial entre las culturas si se mantienen las particula­

ridades regionales y la identidad cultural. Es preciso preservar las distintas culturas y fomentar el entendi­

miento entre las mismas a fin de garantizar que todas ellas puedan expresarse libremente [ ... ] EL Comité de las Regiones está firmemente convencido de que el estricto cumplimiento del principio de

subsidiariedad es de especial importancia en la actualidad, a la vez que se construye y consolida una más amplia ciudadanía europea:

- el rico mosaico de culturas que constituye el variado patrimonio de Europa comprende numerosas identidades regionales y nacionales. En el mundo actual, una serie de factores amenaza con la erosión de

estas identidades. Al mismo tiempo, estas culturas e identidades se están configurando y están siendo reconfiguradas por pautas de migración y asentimiento. Todas las autoridades democráticas tienen la res­ ponsabilidad de garantizar que los valores del humanismo y la tolerancia seguirán marcando con su sello las

relaciones de Europa con sus propios ciudadanos y diversas comunidades y nacionalidades.

- por otra parte, la importancia de los desafíos futuros de la Unión Europea exige que se determinen claramente las prioridades y se limite la acción a las tareas esencialmente supranacionales.

Dos son las esferas de reflexión del texto, y ambas se explican mutuamente. En primer lugar, se afirma que la singularidad de Europa y de sus valores de humanismo y de tolerancia son consecuencia y expresión de su intrínseca pluralidad. Por eso, Europa es rica y dinámica. Pero es que, en segundo término, la preservación de la diferencia no se contempla como una opción política a administrativa, sino como un imperativo ético y una garantía de que la integración continental, la paz, la estabili­ dad y la presencia significativa de Europa en el mundo puedan pervivir. Partiendo de ambas reflexiones, la subsidiariedad supera el mero estadio de la técnica jurídica a su condición de principio para la resolución de los conflictos de competencias: se con­ vierte en una herramienta dotada de un profundo trasfondo ético y un principio que repercute en beneficio del servicio al ciudadano. Porque realidades políticas como nacionalidades y regiones también equivalen, en la dimensión meramente administra­ tiva del fenómeno, a proximidad y servicio.

111!1 Cataluña en la Unión Europea Pero es que, además, algunas de las conclusiones del documento contienen de ma­ nera clara y concisa el tono y el contenido de las reivindicaciones del Comité de las Regiones en el ámbito de la plena aplicación del principio de subsidiariedad, unas rei­ vindicaciones que vertebran enteramente el sentido y el fondo del problema en sus tres vertientes esenciales: necesidad de participación de las regiones en los procesos legislativos comunitarios, preservación de la pluralidad cultural como seña de identi­ dad de Europa, y aplicación de la subsidiariedad como instrumento decisivo de la pro­ pia virtualidad de una construcción europea al servicio de los ciudadanos (Hacia una verdadera cultura de la subsidiariedad, 1999):

A fin de ejercer un control del principio de subsidiariedad desde el principio de la intervención de la Unión Europea, es necesario que el Comité de las Regiones se pronuncie sobre el respeto de este principio por parte de la Comisión cuando proceda al examen de los actos preparatorios y propuestas de actos comu­

nitarios [ ... ] el Comité de las Regiones reitera su solicitud de organizar un verdadero control preventivo del fundamento de los textos jurídicos y de su grado de observancia del principio de subsidiariedad, que debe­ ría garantizarse con anterioridad a las decisiones legislativas por parte de las instituciones europeas. El Comité de las Regiones insta encarecidamente al Consejo Europeo a que fomente una Europa basada en el principio de subsidiariedad y en la que desplieguen su fuerza las particularidades e identidades de sus pueblos, que constituyen su mayor riqueza, fomentando de esta manera una competencia fructífera sin menoscabar por ello la solidarídad y la cohesión. El Comité de las Regiones pide a los Estados miembros que realicen esfuerzos para tomar en consideración el principio de subsidiariedad en su legislación interna, como

guía para el reparto de las competencias, no sólo para definir sus ámbitos de competencia propios, sino también como estímulo para la participación de los entes locales y regionales en la definición de las con­ diciones de aplicación de las competencias de éstos. La aplicación del principio de subsidiariedad no afecta solamente a la actividad legislativa y normativa

de la Unión y a las relaciones entre la Unión y sus Estados miembros. Afecta también al procèso de toma de decisiones a nivel nacional, así como a la transposición del Derecho comunitario en el interior de los Esta­

dos miembros y a la aplicación de dicho Derecho. A escala europea, no se ha concedido hasta el momento a este aspecto del principio de subsidiariedad la atención que merece.

Ahondando en la misma materia, un texto muy reciente, tan reciente que apenas

tiene un año, expresa la actualidad del debate: es el "Proyecto de Informe del Comi­ té de las Regiones sobre la proximidad", de 6 de noviembre de 2001. Ese texto reco­ ge el sentimiento de expresión identitaria, entendido como la premisa de la funcio­ nalidad en la gestión que debe caracterizar la actuación de las entidades regionales (Sobre la proximidad, 2001):

[ ] se puede considerar el principio de una nueva política regional transnacional [ ... ] El punto de par-

tida [ ] es una política armonizada a nivellocal y regional relativa a las cuestiones esenciales [ ... ] Dicha

Cataluña ell Europa l1li cooperación podría llevarse a cabo en distintos ámbitos, como la política de inmigración, la exclusión de las minorías, las cuestiones de justicia social, los problemas ambientales y las políticas de transportes. Los representantes de los entes regionales y locales pueden, ahora más que antes, actuar como multipli­

cadores positivos [ ... ] Los entes regionales y locales se encuentran en una posición especialmente favorable,

en a particular por lo que respecta la difusión de información sobre la protección de los consumidores [ ... ]

Como ejemplos de éxito [ ... ] cabe citar, en particular, el ámbito de la política de empleo, de la coope­ al ración desarrollo y de la protección del medio ambiente [ ... ] Para reforzar la proximidad también es importante partir de la necesidad de tomar más en cuenta las

peticiones de los ciudadanos en los procesos decisorios nacionales [ ... ] Las regiones y municipios suelen ser los responsables directos de la puesta en práctica de los objetivos fijados por la Unión Europea. Ello les

puede permitir garantizar la participación más amplia posible de la población [ ... ] Las regiones y municipios también pueden aportar una contribución importante en el ámbito de la edu­

cación, que les compete en numerosos Estados miembros de la Unión Europea [ ... ] Por último, las regiones y municipios pueden apoyar la celebración de las elecciones europeas: las regio­

nes en y municipios también deberían esforzarse por mejorar así la participación las elecciones europeas [ ... ]

Los entes regionales y locales pueden contribuir [ ... ] a una mejor aceptación de la Unión Europea y a aumentar la sensibilización de la población respecto de la dimensión europea de la acción política.

[ ... ] se deben formular asimismo las siguientes solicitudes a la Unión Europea: en primer lugar, es nece­

sario que las políticas de la Unión Europea tengan mucho más en cuenta los intereses de las regiones y municipios. Mediante dicha modificación de la política regional se puede contribuir a consolidar la integra­ ción de la Unión Europea y, sobre todo, a suscitar en el ciudadano un sentimiento de pertenencia a un espa­ cio común. Además, la Unión Europea podría contribuir mediante ayudas a repartir mejor las cargas sopor­

tadas por los entes territoriales, entre otros ámbitos en relación con la cuestión de los refugiados y otros problemas transfronterizos.

Por lo que respecta al desarrollo del procedimiento en la práctica, la Comisión debería cooperar más

estrechamente aún con los representantes de los entes regionales y locales [ ... ] Por último, la Unión Europea debería fomentar más los esfuerzos de información de los entes regiona­ les y locales, por ejemplo, concediendo apoyo financiero y organizativo a las sesiones informativas y a medi­

das particulares, como la organización de "semanas europeas" [ ... ]

El reconocimiento de las posibilidades de los entes regionales y locales como efi­ caces actores institucionales no representa una novedad, como tampoco lo es la ape­ lación a sus capacidades como escenarios de difusión del proyecto europeo. Lo inte­ resante es que ambos razonamientos se asocian al reconocimiento de su papel esencial como interlocutor institucional directo con el ciudadano. Pero las regiones no son tan sólo una suerte de agentes publicitarios del sentimiento europeo. Son, por derecho propio, una expresión viva y dinámica de la auténtica identidad europea, que es su pluralidad. Si hay una cosa que distingue a nuestro continente y lo convierte en algo más que en un mero accidente geográfico es su riquísima trayectoria histórica, que se expresa en la diversidad, cuyo sostenimiento es una obligación polític" pero también un mandato histórico. lID Cataluña en la Unión Europea c. ¿Qué regiones?

El Libro Blanco comenzaba a expresar esa sensibilidad regional y a valorar el enor­ me potencial de las regiones como privilegiados vehículos de difusión del proyecto europeo y reconocía su cualidad de aplicación de las políticas de la Unión. Sin embar­ go, no acertaba a arbitrar los mecanismos adecuados para que la personalidad singu­ lar de las regiones no sólo se consolidara como valor informante de la Unión, sino que pudiera incorporarse a su tejido i nstitucional. La crítica catalana habría de expresar­ se ante la inmediatez de un futuro Tratado de la Unión que constituye una oportuni­ dad histórica de resolver las demandas de los entes regionales y se conformaba, ade­ más, con enorme claridad y concisión (La patticipocián, 2002):

[ ... ] en el Libro Blanco no quedan planteados todos los temas relativos a la participación de las regio­ nes en la Unión Europea. A pesar de ello, consideramos que es necesario tener en cuenta los siguientes ele­

mentos [ ... ] en la CIG del 2004:

- Revisar la composición y las funciones actuales del Comité de las Regiones, dotándolo de los medios y de la capacidad necesarios para introducir la perspectiva regional en el proceso legislativo.

- Implicar más directamente a los parlamentos regionales [ ... ] por ejemplo, mediante el establecimien­ to de una concertación entre el Parlamento Europeo, la Comisión y el organismo que agrupa a los parla­ mentos regionales a nivel europeo (CALRE).

- Posibilitar la creación de circunscripciones electorales basadas en el territorio regional para las elec­ ciones al Parlamento Europeo.

- Garantizar el derecho a las regiones con poderes legislativos de participar en el Consejo de Ministros

de la Unión [ ... ]

- Garantizar el acceso de dichas regiones al Tribunal de Justicia en la medida en que han de responder,

a través de los respectivos Estados miembros, de la aplicación correcta del derecho comunitario [ ... ] -Mejorar la delimitación de competencias entre la Unión y los Estados miembros, teniendo en cuenta el

principio de subsidiariedad [ ... ]

- Incluir explícitamente en el artículo 5 del TCE una referencia a las regiones con poderes legislativos.

- Garantizar el derecho de las regiones con poderes legislativos a ser consultadas por la Comisión en la elaboración de normas comunitarias que afecten sus competencias a intereses legítimos.

La enumeración satisface, casi enteramente, los motivos centrales de este informe y tanto su contenido como su nomenclatura obedecen a un ejercicio de responsabili­ dad y moderación que, a mi manera de ver, merecería ser reconocido. Por eso, tras el razonamiento histórico preliminar, en esta segunda parte del trabajo deseo centrarme en esta sintética agenda de trabajo que enumera, a mi juicio, todos los ámbitos de debate de cuya resolución depende la creación de una arquitectura europea política­ mente operativa y pLural, cuLturalmente expresiva de la diversidad, éticamente com-

Cataluña en Europa lID prometida con la vivencia de los signos de identidad, creencias y convicciones de los ciudadanos, e institucionalmente eficaz. Porque las regiones reclaman un protagonis­ mo creciente dentro del proceso de integración europea, en justa correspondencia con su significación identitaria. Todavía recuerdo el impacto que produjo en Francia la publicación en 1986, hace ya más de quince años, de la última gran obra de Fernand Braudel, L'identité de la France. Sus tres volúmenes constituían una aproximación sin parangón a la realidad de un Estado históricamente concebido (a partir de los primeros años del reinado de Luis XIV) y materializado (desde la Revolución Francesa) como un modelo de centra­ lización que se interpretaba como el vehículo de la "modernización" y "racionaliza­ ción" de la acción de las administraciones públicas. De esta forma, la defensa de la diversidad y de la diferencia se connotaba como un rasgo característico de los partidarios del Antiguo Régimen, enemigos de la democra­ cia. Esa maniquea y falaz distinción habría de disfrutar de singular fortuna durante todo el siglo XIX y se diría que tras atravesar el siglo xx goza de enorme actualidad. Mientras, en Francia y en los países que imitaron su "altruista" proyecto moderniza­ dor comenzaban a perseguirse, por ejemplo, todas las lenguas que no fueran la mayo­ ritaria, como recuerda Pierre-Jakez Hélias en Le cheval de orgueil (Hélias, 1975), en la que rememoraba su infancia en Breizh-Izhel, en la Baja Bretaña, allí donde suena el biniou y las gentes todavía se encomiendan a san Ronan y san Gwenolé, una infan­ cia bretona y en bretón. Por eso, el bretón es una lengua que retrocede debido a la ejecución desde la Revolución Francesa de un plan sistemático que durante mucho tiempo persiguió, por ejemplo, el exterminio de las lenguas minoritarias, como puede detectarse cuando se procede a la lectura de algunos estremecedores testimonios (Breton, 1979):

[ ... ] Barrère, ante la Convención francesa, el 27 de enero de 1794 dijo: "Hemos revolucionado la forma

de gobierno, las costumbres, el pensamiento: revolucionemos también la lengua; el federalismo y la supers­ tición se expresan en bajo bretón, la emigración y el odio a la República hablan alemán, la contrarrevolu­ ción habla italiano, y el fanatismo se expresa en vascuence. Destruyamos estos instrumentos perjudiciales

y equivocados" [ ... ] A. de Monzie, ministro de Instrucción Pública, en la inauguración de la Casa de Breta­

en ña la exposición de Artes Decorativas el29 de julio de 1925 [ ... ]: "Para la unidad lingüística de Francia,

es necesario que desaparezca la lengua bretona" [ ... ]

y casi lo consiguieron, entre otras razones por la crueldad con la que el sistema de enseñanza se aplicó a la persecución de la lengua bretona entre los escolares (Lebesque, 1970). Todavía en 1911, entre 1.360.000 habitantes de la Baja Bretaña, 1.250.000, es

Em Cataluña en la Unión Europea decir, más de un 90%, hablaba bretón, y más de un 50% solamente hablaba esa len­

no ni al gua. En 1993 quedan en toda Bretaña unos 700.000 hablantes, lo que llega 20% (Berresford Ellis, 1993); su utilización se incardina dentro de una típica situa­ ción diglósica que atribuye el papel de lengua culta al francés, fenómeno que no resulta precisamente desconocido en gran parte de España y, durante la Edad Moder­ del castellano na, en Cataluña (Ninyoles, 1980), debido a la introducción (Comas Pujol, 1996). Ambos censos de hablantes son privados. En todo caso, y como diria el poema de Youen Gwerning, sus compatriotas han "sobrevivido". Fernand Braudel, sin embargo, afirmaba que "Francia se llama diversidad", y esa diversidad adquiría una nueva significación formulada por uno de los primeros histo­ riadores franceses de todos los tiempos, un gran científico, no precisamente naciona­ lista o complaciente con los planteamientos nacionalistas, que al final de su vida y de su trayectoria investigadora quiso tributar un homenaje a Francia, pero no a la Francia irreal en la que, como presumía De Gaulle, se explicaba la misma lección de historia simultáneamente en todos los liceos, sino a la Francia que se dibuja nítida­ mente en Dijon, Burdeos, Marsella, Vezelay, Ruán o Reims (Braudel, 1986):

de [ ... ] quel Français ne prendait plaisir au spectacle d'une France disparate, inattendue, qui change figure, de genre de vie, de nature, de type de peuplement, de couleurs, tous les vinqt, trente ou quarante

kilomètres ? D'autant que chacun de nous se rattache à telle ou telle case du compartimentage : nous ne

coeur les ... Pour sommes pas seulement de telle province, préférée dans notre à toutes autres [ ] le moins,

elle est une part de notre identité [ ... ]

Ces originalités pénètrent la masse de notre population et [ ... ] elles se maintiennent, l'essentiel étant, rester autre. Cest la pour chaque communauté, de ne pas se confondre avec la minuscule patrie voisine, de

surprise que révèle encore une géographie actuelle [ ... ] Ainsi, une France bigarrée, haute en couleurs, c'est par quoi doit débuter toute histoire « sincère » de la France. Sans fin cette France « plurielle », sous-jacente aura contredit la France une qui la domine, la lumiè­ contraint, essaie de gommer ses particularismes tout en concentrant sur elle-mème, abusivement les

res et les faveurs de l'histoire traditionnelle. Alors qu'il n'y a pas une France une, mais des France [ ... ]

Esa Francia diversa, esas "Francias", resultan todavía perfectamente identificables. Esa Francia, esa España, esa Europa, encierran el fundamento de una pasión por la con­ vivencia y por la tolerancia. Pero convivencia y tolerancia precisan, en primer lugar, del reconocimiento de la entidad y especificidad del "otro". La diversidad es un valor inhe­ rente a la grandeza de Europa. Los testimonios de Edwin Jones o de Fernand Braudel, o los recuerdos de Pierre-Jakez Hélias, resultan tan imprescindibles en este debate

como los dictámenes sucesivos del Comité de las Regiones. Los juristas, especialmen­ te aquellos que no pretendemos circunscribir nuestro ámbito preferente de trabajo al

Cataluña en Europa 1m derecho positivo, sino que hemos decidido dedicar nuestra vida a la dimensión histó­ rica del derecho y su valor como antecedente, medio y expresión del itinerario de la emancipación humana (Ihering, 1985), tenemos una especial obligación de reflejar la realidad plural de nuestras comunidades políticas y abogar por su preservación. Por eso, creo que merece enormemente la pena proceder al estudio de aquellas ini­ ciativas que persiguen la transformación de la "Europa institucional" vigente ajus­ tándose más a la "Europa real", ésa que vivimos los ciudadanos cuando nos despla­ zamos por el continente disfrutando del aliciente de su permanente novedad. A lo largo de los días 23 y 24 de noviembre de 2000 se celebró en Barcelona la I Confe­ rencia de los Presidentes de las Regiones Europeas con Poderes Legislativos. Su declaración final constituye uno de los primeros y más explicitas testimonios de la sistemática voluntad de los entes subestatales europeos de propiciar una profunda revisión de la vigente conformación institucional de la Unión y superar el estadio de las grandes declaraciones de intenciones para dotar de una expresión institucional consolidada a esa pluralidad (Conferencia de Los Presidentes, 2000):

10. ( ... ] est plus que jamais nécessaire d'avancer vers les perspectives suivantes : - La reconnaissance pour chaque individu, de l'existence d'une identité multiple: développement de l'identité européenne, maintien d'une identité nationale, respect d'une identité regionale, voire

minoritaire [ ... ] La juste application du principe de subsidiarité, non seulement dans les relations institutions europé­ ennes/Etats, mais à tous les niveaux, du citoyen à l'Europe, particulièrement dans les relations entre les ins­ titutions européennes, les Etats, et les regions à pouvoir législatif. Cela implique la reconnaissance d'une « Europe avec les régions », - Une plus grande implication des régions à pouvoir législatif dans le processus décisionnel euro­ péen, Lorsque ces décisions touchent à Leurs intéréts et leurs compétences.

Las conclusiones resultan sumamente explicitas y, en mi opinión, muy curiosas. Se diria, en primer lugar, que esta Europa de las regiones con competencias legislativas no difiere demasiado de la Europa del Libra Blanco a de la Europa del "Informe sobre proximidad". y es que todas reconocen el papel de los entes regionales como privile­ giados interlocutores de los ciudadanos y agentes gestores y admiten, aunque con distinta intensidad, la importancia de la eficaz plasmación del principio de subsidia­ riedad. Incluso la alusión a la inclusión de los entes regionales en la adopción de decisiones en el ámbito europeo no resulta precisamente ajena al reciente "despertar" del interés por la problemática regional en el seno de las instituciones europeas. Pera el interés de esta declaración obedece a dos matices, tan "sólo" dos, y cada uno de ellos comportaría una estimable distinción cualitativa. El primero es que se am Cataluña en la Unión Europea contempla la "identidad de cada individuo", y no sólo es importante hablar de iden­ tidad, sino que se precisa que esa identidad sea "múltiple". Creo que este concepto es uno de los "hallazgos" más hermosos de los últimos decenios. En este sentido, pien­ so que la lectura de libros como When was Wales?, de Gwyn Alf Williams, a la hora de precisar esa pluralidad identitaria, muy significativa en su país (Morgan, 1990), entendida como un conjunto de opciones mutuamente enriquecedoras, superando una perspectiva reduccionista y, por definición, estrecha, por más respetable que resulte, es imprescindible (Williams, 1994). De esta forma, el legítimo sentimiento de identidad nacional no se experimenta como una tendencia exclusiva y, lo que es más importante, excluyente, sino que puede desplegarse en direcciones diversas y perfectamente compatibles. Fue éste uno de los objetivos formales que animaron la creación del Reino Unido de la Gran Breta­ ña (Colley, 1994), aunque en el fondo latiera un planteamiento de dominación de Inglaterra que rápidamente habría de revestir una naturaleza imperial (James, 1998). Desaparecido el imperio, este planteamiento origina una grave quiebra del sentimien­ to "británico" (Osmond, 1988) y el reverdecimiento de los sentimientos de identidad nacional. .. comenzando por el inglés. Creo que éste no es nuestro caso porque España no es una mera formación estatal plurinacional, sino una nación, y ese sentimiento reviste enorme autenticidad. Es importante señalar que dicho sentimiento no circunscribe su intensidad a los perío­ dos de hegemonía mundial, como sucedería en el supuesto británico, sino que per­ siste, e incluso se incrementa, en los momentos de decadencia. Por eso, lo verdade­ ramente original del proyecto español, y su reflejo constitucional me parece particularmente afortunado, es que tal sentimiento nacional puede convivir con otros sentimientos nacionales dentro de un modelo político, jurídico, institucional, cultural y lingüístico diverso. Pienso, además, aunque este planteamiento rebasa los objeti­ vos del presente documento, que la experiencia española de los últimos dos decenios podría constituir una magnífica referencia para la necesaria revisión minuciosa de la futura articulación institucional de la Unión Europea. El segundo de los matices se llama "regiones con competencias legislativas". A lo largo del examen de los documentos precedentes, las instituciones comunitarias aso­ ciaban con enorme alegría, se diría que deliberada, "entes regionales" y "entes muni­ cipales". Y esa asociación conceptual resulta muy desafortunada porque hablamos de instituciones que expresan realidades muy distintas. Pero es que, entre los propios entes regionales, también deben establecerse dife­ renciaciones. No es lo mismo una de las nacionalidades históricas españolas cuyo

Cataluña en Europa lID derecho al autogobierno reconocía y garantizaba la vigente CE, como Cataluña o Gali­ cia, que cualquiera de los veintiséis condados de la República de Irlanda, como Mayo o Donegal. Debe recordarse que la segunda de las disposiciones transitorias de la CE de 1978 otorgaba un acceso a la autonomía política más rápido en el caso de "los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de esta­ tuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regí­ menes provisionales de autonomía ... ". La CE vigente incluyó, por tanto, un trata­ miento específico para problemáticas que, en el ámbito del desarrollo identitario de singulares nacionalidades y regiones, revestía una naturaleza diversa. y lo que es diferente también debe recibir un tratamiento distinto. Dar a cada uno lo suyo, decía el jurisconsulto latino, es hacer justicia. d. Europa: entre la unidad y la pluralidad

Además, la cuestión es que, como dice el Grupo de Trabajo CDU-CSU Tratado Cons­ titucional Europeo, dirigido nada menos que por Wolfgang Schauble, antiguo ministro y líder de la CDU, y Reinhold Bocklet, ministro del Estado de Baviera para Asuntos Federales y Europeos, en el documento presentado en Bruselas el 26 de noviembre de 2001 con el título de "Propuestas de la CDU y la CSU para un Tratado Constitucional Europeo": "Hasta ahora el desarrollo del proceso de unificación europea ha estado presidido en no pocas ocasiones por el 'principio de la integración siempre que sea posible'. Este método se ha topado con sus límites". Por eso, es importante formular un interrogante: ¿es compatible la efectiva instau­ ración de la "Europa de las regiones" con la intensificación del proceso de integración política del continente? Sin duda, pero no es menos cierto que esa compatibilidad va a depender del establecimiento de una clara distribución y delimitación de las compe­ tencias que corresponden a cada una de las instancias, y ello sabiendo, además, que los ciudadanos quieren preservar su identidad, como explican los políticos alemanes pertenecientes a una tradición europeísta cuya dimensión histórica de compromiso con el ideal de integración no es precisamente materia dudosa (Schauble y Bocklet, 2001):

b) [ ... ] Ahora ha llegado el momento en el que la relación entre unidad y pluralidad debe regirse por un reparto de tareas. En una Unión Europea con veintisiete o más miembros, como cabe prever a largo plazo,

las diferencias económicas, sociales y culturales serían considerablemente mayores que en el ámbito de los seis Estados miembros fundadores. En numerosos campos de actuación, la adopción de decisiones centrali­

zadas difícilmente se ajustará a la creciente pluralidad [ ... ]la Unión Europea debe concentrarse en las tare­

as europeas fundamentales [ ... ] am Cataluña en la Unión Europea c) En eL futuro, Europa también se sustentará en Los Estados nacionaLes. A éstos debe quedar reser­ vada La competencia en eL reparto de tareas entre Los niveLes europeo y nacional. La vincuLación de Los ciudadanos a sus respectivos Estados nacionales, consecuencia fundamentaL de La Historia europea, sigue siendo irrenunciabLe. y a La inversa, eL Estado nacionaL necesita a Europa, porque ningún Estado nacionaL puede ya por sí sóLo hacer frente a Las tareas más importantes. La nación y Europa se condicionan mutua­

mente [ ... ]

Siguiendo este razonamiento, Europa necesita a las regiones y las regiones nece­ sitan a Europa. A este respecto, el profesor Hendrik Vos, de la Universidad de Gante, sintetizaba las posibilidades que ofrecen las regiones en el ámbito de la efectiva inte­ gración de la Unión de acuerdo con siete escenarios (Strengthening, 2001):

1) regions can act as the watchdogs of the subsidiarity principLe; 2) regions shouLd and can guarantee the impLementation (transposition and appLication) of EU reguLa- tions;

3) regions are abLe to govern efficiently, owing to their knowLedge of the LocaL situation; 4) regions can protect cuLturaL diversity; 5) regions can ensure a favourabLe socio-economic climate; 6) regions can stimuLate new and modern forms of government in Europe; 7) regions can promote democracy.

La imagen de "perros guardianes del principio de subsidiariedad" resulta, desde luego, muy gráfica y explicativa, tanto que oscurece el interés de las restantes pro­ puestas del investigador flamenco que se antojan sumamente interesantes. Porque adjudicar formalmente a las regiones la transposición y aplicación de la normativa comunitaria, la disposición a una acción de gobierno más eficiente, la protección de la diversidad cultural, la génesis de una adecuada atmósfera socio-económica, la cre­ ación de nuevas soluciones de gobierno o la promoción de la salud de la democracia, representa un reconocimiento muy efectivo del trabajo que, en mi opinión, están rea­ lizando las regiones. Sin embargo, durante la Conferencia de los Presidentes de las Regiones con Pode­ res Legislativos celebrada en Barcelona se constató que, a pesar de la extensión de un estado de opinión muy sensible a la problemática regional en el ámbito de las ins­ tituciones europeas, la realidad política e institucional conducía a conclusiones muy diversas y sumamente desalentadoras (Conferencia de los Presidentes, 2000):

8. Constatons que Les progrès de l'unification européenne com portent certains risques :

- Une forte centraLisation des décisions et des compétences au niveau européen,

Cataluña en Europa IIliI - Un affaiblissement du role de l'Etat fédéral ou central, et par réaction, la tentation de récupérer son pouvoir centralisateur, ce qui se répercuterait inévitablement sur les compétences des régions à pouvoir législatif,

- Des méchanismes de décision plus technocratiques, éloignés du citoyen, soit un déficit du contro­ le démocratique,

- Une tendance à ignorer la répartition des compétences internes à chaque Etat pouvant conduire à

des décisions empiétant sur les compétences législatives des régions [ ... ]

En términos políticos, la permanente paradoja de la integración europea reviste ahora contornos sumamente definidos. La Unión quiere más competencias y los esta­ dos, en un movimiento reflejo, también. En términos institucionales, en menoscabo de las nacionalidades y regiones que disfrutan de sus propias instituciones de auto­ gobierno. En términos de eficacia y buen gobierno, en detrimento de los propios ciu­ dadanos, que ven cómo los ámbitos de decisión política se van distanciando progre­ sivamente. y esto es muy grave. El proceso de construcción política europea tiende, casi por definición, a la poten­ ciación de los mecanismos de integración sobre los preservadores de la pluralidad. La posibilidad de una acción reactiva de los estados contra su paulatina cesión compe­ tencial es una tendencia políticamente explicable pero que resultaría muy negativa ante la necesaria delimitación de atribuciones que el nuevo mapa institucional de la Unión Europea va a exigir. La reacción de las regiones no podía hacerse esperar. Entre el 15 y el 16 de noviembre de 2001 se celebró en Lieja, bajo la organización de la Región Valona y en el contexto de la presidencia belga de la Unión, la II Conferencia de los Presidentes de las Regiones Europeas con Poderes Legislativos. Entre los 52 asistentes había nueve españoles: los de Aragón, Principado de Asturias, islas Baleares, Canarias, Cataluña, Extremadura, Galicia, Comunidad Foral de Navarra y País Vasco. Conviene quizás hacer notar dos extremos: en primer lugar, que se encontraban las 3 comunidades belgas, 16 de las 20 italianas, 13 de las 16 alemanas, 5 de las 9 austriacas, y las dos británicas que han accedido a la Devolution, si excluimos el siempre singular supuesto norirlandés, Aland por Finlandia, y una de las dos pertenecientes a Portugal; en segundo lugar, que las comunidades autónomas españolas participantes abarcan la práctica totalidad de su espectro político, extremo éste muy destacable: la definición de un nuevo y singular escenario de desenvolvimiento para los entes regionales diferenciados en el marco de la Unión Europea responde a un auténtico interés de Estado y no a una pugna partidista. De ambos datos podrían extraerse varias conclusiones. Una de ellas es que la par­ ticipación española se sitúa en un tramo medio-bajo respecto a los restantes estados

IB!I Cataluña en la Unión Europea que cuentan con sus propias instituciones legislativas, siendo ampliamente superada por Bélgica, el Reino Unido, Alemania, Austria o Finlandia. Existe en España cierta tendencia, un tanto fatalista, a contemplar las reivindicaciones de las comunidades autónomas como jalones de un inexorable proceso que conduce a la desintegración nacional de España. Esa tendencia reviste, en ocasiones, una lectura interesada, pre­ sentándose tales reivindicaciones como una suerte de inclinación irracional de los nacionalismos periféricos, de islote tribal, de rareza retrógrada en la Europa de la integración o, en el mejor de los supuestos, como un ejercicio infantil, ingenuo, entre folklórico y festivo (Thièsse, 2001). y tan erróneo es lo primero como falso, y muchas veces malintencionado, lo segun­ do. A no ser que consideremos que Alemania, Austria, Italia o Finlandia corren peligro de desmembramiento o que sus líderes regionales son unos trogloditas, como Edmund Stoiber, ministro-presidente de Baviera, reciente candidato de la CDU/CSU a la canci­ llería alemana y defensor de la "Europa de las regiones". Por cierto, que sus posiciones recuerdan mucho las que sostenía un político renano acusado también de separatista a lo largo de su trayectoria política (Kohler, 1997): Konrad Adenauer, a quien los ale­ manes consideran hoy una figura más importante que Bismarck (Von Sternburg, 2001). La Conferencia celebrada el pasado mes de noviembre en la histórica ciudad arzo­ bispal valona por las regiones con competencias legislativas ofreció interesantísimos resultados. Así, se adoptó una resolución bajo el título "Towards the reinforced role of the Regions with legislative power within the European Union" y una declaración denominada "The prospects of federalism in Greater Europe". Ambos documentos, todavía muy recientes y, por lo tanto, vigentes, ofrecen nuevas esferas de reflexión para un abordamiento más adecuado de las reivindicaciones de las regiones con auténtica personalidad política. En el primero de ellos convendría destacar el planteamiento inicial que estas enti­ dades ofrecen y que es ni más ni menos que la expresión de su voluntad de partici­ par plenamente en los centros de decisión política de la Unión Europea de acuerdo con dos razonamientos básicos que pienso puede y debe compartir cualquier demó­ crata: los ciudadanos tienen derecho a que se respete su identidad, cualquiera que ésta sea, y a identificar claramente a los agentes institucionales que son sus interlo­ cutores habituales (Towards the reinforced, 2001):

[ ... ] In �act, regions shouLd be given the opportunity to incorporate their expertise into a European Union where aLL Levels of governance shape the European poLicy jointly. Moreover, on the basis of their spe­ cific characteristics and structures, the Regions with LegisLative power express their demand to have a pLace

CataLuña en Europa Em within the European decision-making forums and to participate activeLy and directLy in the European deci­ sion-making process. The citizens of Europe also wish the European Union to be more transparent. Wherever they Live, they shouLd be abLe to easily identify which poLicy area is covered by which authority -local, regionaL, nationaL or European- and who is poLiticaLLy accountabLe for what responsibilities. It wiLL not be possibLe without cla­ rification of the objectives and identification of the pLayers and their respective powers, respecti ng the

identities and the frameworks of the nationaL constitutionaL systems [... ] Also, in order to deveLop answers to the new institutionaL architecture of the EU, it is necessary to con­ sider the interactions of the regions with aLL the European institutions. In this context, the Regions with LegisLative powers wish that the mandate of the Convention includes the theme of the roLe of the Regions with LegisLative power within the three categories of powers: LegisLative, executive and judicial. NotabLy, consideration shouLd be given to a right of direct appeaL to the European Court of Justice in case their

powers are violated, while respecting each nationaL Constitution.

In the same spirit, the Regions with LegisLative power consider that the Committee of the Regions must

have a reinforced roLe within the decision-making process [ ... ] FinaLLy, with regard to the Convention the Regions with LegisLative power expect the Heads of State and reinfor­ Government to invoLve them as weLL [... ] Considering that aLL possibLe means shouLd be appLied to ce the democratic Legitimacy of the European Union, the Convention shouLd reflect the views of aLL poLiti­

caLLy eLected actors that can contribute to this [ ... ]

Pero es que, además, las regiones con competencias legislativas contribuyen a ta creación de un derecho cada vez más dinámico y diverso en atención a su propio ori­ gen, a su contenido material y a las necesidades de los ciudadanos. En este contex­ to, que las regiones con capacidad de legislar soliciten la posibilidad de comparecer ante el Tribunal de Luxemburgo, la refundación institucional del Comité de las Regio­ nes o disfrutar de una nueva valoración política por parte de los estados, no sólo en atención a los servicios que rinden, sino como agentes esenciales a la superación del déficit de legitimidad y transparencia que, no sin razón, se conviene en adjudicar al funcionamiento de las instituciones comunitarias, parecen demandas que merecen un examen profundo por parte de esta Europa por tantos motivos constituyente. Los términos de ese debate, que inevitablemente protagonizará la vida pública de nuestro continente a lo largo de los próximos decenios, se plantearon en la declara­ ción final de la Conferencia de Lieja de noviembre de 2001, el segundo de los docu­ mentos a los que aludía antes y cuya denominación, "The prospects of federalism in Greater Europe", adelanta su contenido básico. y es que, entre la larga treintena de estados del continente que no pertenecen a la Unión Europea, tan sólo dos, la Federación Rusa y la Confederación Helvética, res­ ponden a una estructura política de la que forman parte entes territoriales cuyas ins­ tituciones disponen de poderes legislativos. Esta circunstancia debe inducir a consi-

Em Cataluña en la Unión Europea derar la posibilidad de resolver la plena expresión política e institucional de las regio­ nes diferenciadas de Europa en el actual contexto en vez de remitir el problema a un horizonte de futuro incierto en que el sensible incremento del número de estados miembros de la Unión no aportará nuevos actores protagónicos al elenco, sumamen­ te concreto y determinado, de regiones con atribuciones legislativas como primer cri­ terio de discernimiento. Es más, el hallazgo de nuevas fórmulas de participación euro­ pea para los entes subestatales puede aportar nuevas ideas para la resolución de problemas nacionales tan enconados como los existentes en los Balcanes o en el Cáu­ caso (The prospects offederalism, 2001):

[... ] In the countries that have applied for membership of the European Union, especially those that have recently set up regional bodies, thought should be given to how the principle of subsidiarity can be applied in order to strengthen the regions' powers and ensure that these regions participate effectively in the European institutions. In the crisis situations of which we are aware in south-east Europe and the Caucasus, setting up regio­ nal authorities, possibly with special legislative powers, could be one of the key components in the search for lasting solutions that will make it possible to re-establish peace and democratic stability. Furthermore, it is important to remember that the application of the principle of subsidiarity should not be restricted to relations between the European Union and its member states, but should be affirmed at

every level, including relations between states and regions in particular [ ... ] We consider that interregional co-operation has already developed greatly in Europe, but that it can be

developed further by establishing partnerships founded on exchanges and concrete projects [ ... ] particularly with central and eastern European regions, including the entities of the Russian Federation. We appeal to all regions with legislative power to pursue and step up interregional co-operation. We are convinced that the action taken by regions with legislative power must be driving force behind the advancement of regionalism in Europe and regions' participation in European institutions by gradually

encouraging the strengthening of regional authorities in all the European countries [ ... ]

Dos conclusiones se desprenden de este documento. En primer lugar, la utilidad de la cooperación transfronteriza como mecanismo de aproximación entre los estados y resolución de problemas concretos. El "regionalismo", entendido no en su acepción partidaria, sino como promoción de las entidades subestatales con competencias legislativas y una identidad singular, se consolida como un valor del proceso de cons­ trucción política continental, un signo distintivo de Europa y un instrumento de apro­ ximación entre tradiciones culturales y estatales diversas. En segundo término, la significación del principio de subsidiariedad para el futuro funcionamiento de la Unión Europea, dentro de una concepción que responde explíci­ tamente a un planteamiento federal, contribuye a establecer un nítido esquema, ins­ titucional, político y jurídico, de actuación del conjunto de las instancias existentes

Cataluña en Europa mi en el ámbito europeo. En este punto hay que recordar que la tradición política e ins­ titucional del europeisme a lo largo del siglo xx atiende a una naturaleza esencial­ mente federal (Bonnefous, 1952), aunque la solución vigente responda a una con­ cepción "unionista" o "funcionalista" que se impuso en medio de la Europa de la guerra fria (Sidjanski, 1998) y de una estrategia de integración material y gradual que habría de decepcionar a sus propios impulsores. Me parece oportuno recordar que ese periodo de la historia, aunque reciente, está felizmente superado. A partir de ambas consideraciones se suscita un nuevo elemento de debate. Pare­ ce que existe un consenso generalizado, digamos "técnico", sobre la necesidad admi­

nistrativa de la descentralización como herramienta esencial de servicio a los ciuda­

danos. Igualmente, el reconocimiento y la preservación de la pluralidad cultural y lingüística como signo distintivo de modernidad política y salud democrática, con dis­ tinta intensidad y buena voluntad por parte de los estados, ha desembocado en una generalizada convergencia en torno a la convicción de que sólo una estructura politi­ ca no centralizada puede garantizar la supervivencia de los hechos diferenciales. Es cierto que subsisten supuestos (básicamente el francés) de sostenimiento del Estado centralizado, a pesar de la tímida descentralización administrativa impulsada por la primera presidencia Miterrand. Pero no es menos cierto que las reivindicaciones de formaciones históricas tan características como Bretaña o Córcega, por no hablar de los territorios vasco-franceses o del Rosellón y la Cerdaña, o del profundo proceso de configuración identitaria que ha vivido a lo largo de los últimos decenios Occita­ nia, auguran una futura transformación de estos criterios politicos. El problema es si este sentimiento identitario debe suscitarse allí donde objetiva­ mente no existe, de manera que puedan homologarse entidades cuya naturaleza de toda indole resulta profundamente diversa, circunstancia que lastra hoy organismos como el Comité de las Regiones. Y es que ello desembocaría en una falsa homoge­ neización, muy negativa para el proceso de construcción continentaL. Como advertia ya la I Conferencia de Presidentes de Regiones con Competencias Legislativas cele­ brada en Barcelona, seria terrible que ta llamada "globalización" desembocara en un proceso de uniformización, pues resultaria letal para Europa. La propuesta de "pen­ sar globalmente" y "actuar localmente", que resulta todavía más brillante y eufónica en francés, constituye una interesante respuesta a una percepción "folklórica" de la denominada "antiglobalización", pero enuncia claramente las inquietudes que afec­ tan a la mayor parte de los ciudadanos del continente, que deseamos avanzar hacia la integración política sin renunciar a nuestras señas de identidad (Declaration, 2000):

1m Cataluña en la Unión Europea 21. Ce serait une grave erreur de penser que l'Europe ou nos Etats pourraient mieux s'insérer dans ce

mouvement par une nouvelle centralisation, voire par un repli sur soi frileux. Nous sommes prêts à « pen­ ser globalement » et nous avons un cadre approprié pour « agir localement », Nous sommes dès lors déci­ dés à faire entendre notre voix à l'échelle mondiale chaque fois que nous pouvons utiLement contribuer au

débat, car nous sommes convaincus qu'une implication de nos régions à pouvoir législatif au processus de

mondialisation offre à celui-ci une valeur ajoutée démocratique et done une légitimité [ ... ] 27. Nos régions assurent aux citoyens un lien de proximité, gage d'un respect de leur identité et de leur enracinement social et cultureL. Nous nous engageons à défendre notre politique cultureLLe régionale et la spécificité de certains de nos secteurs régionaux, notamment dans Ie domaine de l'agriculture, de la santé

et de L'éducation, contre les mécanismes d'une politique mondiale d'investissements en particulier, et con­ tre toute tentative d'harmonisation, de standardisation, voire d'uniformisation. Dans les négociations mon­ diales, L'Europe se doit de défendre son modèle fondé sur la diversité cultureLLe régionale. Cependant, cons­ cients du danger de rep li identitaire et de la xénophobie qu'il peut engendrer, nous nous engageons au contraire à développer notre specificité régionale comme base nécessaire pour nos échanges fructueux avec le reste du monde, au service de tous nos citoyens. Notre diversité est un élément constitutif de notre

richesse [ ... ]

Diversidad como riqueza, proximidad como consecuencia de la vivencia de una identidad y de un profundo enraizamiento en la realidad social y cultural, modelo europeo de convivencia fundamentado en la pluralidad de culturas regionales... Son valores muy extendidos entre los ciudadanos europeos y, a mi modo de ver, entre sus clases dirigentes. Por eso resulta aún más sorprendente su todavía escaso reflejo en el proceso de construcción política europea. Muy escaso ... hasta este último año. e. 2002: el año de las regiones. Del Informe Lamassoure y la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de mayo a la fijación de la posición catalana

El año 2002 nos ha aportado algunos indicios muy significativos acerca del paula­ tino cambio del discurso europeo dominante respecto a la problemática regional, un cambio que reviste una naturaleza sumamente esperanzadora. Entre esos indicios, probablemente uno de los más relevantes es el Proyecto de Informe elaborado por un parlamentario europeo francés, Alain Lamassoure, cuyo contenido recogía, con un sentido lógico aplastante, la perniciosa marginación de las regiones de los centros de decisión política de la Unión Europea (Lamassoure, 2002):

[ ... ] la emergencia de los actores regionales, incluso locales, se ha convertido en una realidad que la Unión no puede seguir ignorando en su funcionamiento diario. En primer lugar, porque la Unión Europea estima que, en promedio, del 70% al 80% de los programas comunitarios son gestionados por las adminis­

traciones de las entidades territoriales de los estados miembros. En segundo lugar, porque en cerca de la mitad de los estados de la Unión existen ahora regiones dotadas de competencias legislativas. En efecto; el

Cataluña en Europa 1m Reino Unido e Italia han creado recientemente este tipo de entidades, que existían ya, en particular, en Ale­ mania, Austria y España; lo que quiere decir que, en estos países, los problemas de las competencias com­ partidas entre la Unión y los estados miembros, así como los problemas de transposición de la legislación comunitaria, no sólo conciernen al Estado central, sino también a las entidades regionales. Ahora bien, dado

que éstas son oficialmente "ignoradas" por la Comisión Europea, los incidentes de concepción, aplicación a transposición de la ley común se han multiplicado en los últimos tiempos.

En efecto. Cuatro de cada cinco euros de los presupuestos asignados por los pro­ gramas comunitarios son ejecutados por los entes territoriales. Cuatro de los cinco grandes estados de la Unión han realizado una firme apuesta política por la regiona­ lización concediendo una amplia esfera competencial a sus nacionalidades y regiones, incluyendo la capacidad de crear derecho. Sin las regiones no resultaría visible la Unión Europea y, sin embargo, se diría que son las regiones las que no existen para la Unión Europea. No parece que la relación sea, precisamente, de justa reciprocidad. La Resolución definitiva del Parlamento Europeo atenuó, sin embargo, la intensi­ dad "regional" del documento introduciendo algunos significativos considerandos (Sobre la delimitación de competencies, 2002):

P. Considerando que en los últimos decenios algunos Estados miembros han emprendido con éxito refor­

mas de descentralización para lograr una mayor proximidad a los ciudadanos y posibilitar una competencia fructífera entre las regiones.

Q. Considerando que las colectividades territoriales dotadas de competencias legislativas existen ya en casi la mitad de los Estados miembros y que en ellos la transposición de la legislación europea al Derecho interno depende en algunas ocasiones de las autoridades descentralizadas, mientras que la gestión de los programas comunitarios depende en cualquier caso al menos tanto de las regiones y municipios como del

poder central y que, en consecuencia, los textos fundadores de la Unión no pueden seguir ignorando la fun­ ción de estos interlocutores particulares, que deben contribuir tanto a incrementar la eficacia de las políti­ cas comunitarias como a aproximar a los ciudadanos al proceso de construcción europea.

R. Estimando, en todo caso, que compete a los Estados miembros promover, en el marco de su ordena­ miento constitucional, la adecuada participación de las regiones en los procesos de toma de decisión y representación en los asuntos europeos de cada país, sin olvidar el necesario papel de los municipios en este ámbito.

El contenido de la Resolución aprobada la pasada primavera dedica un epígrafe muy significativo a las denominadas "colectividades territoriales" y su función:

38. Considera que la organización territorial interna y el reparto de competencias dentro de cada Esta­ do miembro pertenecen exclusivamente al ámbito de decisión nacional, constata, al mismo tiempo, el papel creciente que las regiones y, a veces, otras colectividades territoriales desempeñan en la aplicación de las políticas de la Unión, en particular, allí donde existen regiones con competencias legislativas.

Em Cataluña en la Unión Europea 39. Manifiesta, en consecuencia, eL deseo de que La Unión se muestre abierta a Las propuestas de Los

Estados miembros tendentes a conseguir una mejor asociación de sus respectivas coLectividades territoria­ de dis­ Les en La preparación y, en su caso, La transposición de Las normas europeas, dentro deL respeto Las tintas Constituciones nacionaLes; pide a su Comisión de Asuntos ConstitucionaLes que eLabore un informe especiaL sobre este asunto, teniendo en cuenta eL dictamen emitido por eL Comité de Las Regiones. 40. Incluirá en su RegLamento Las normas necesarias para que una representación de Los Parlamentos regionaLes con capacidad LegisLativa pueda participar con reguLaridad en Los trabajos de La comisión com­

petente para asuntos regionales [ ... )

Resulta un tanto decepcionante que las propuestas y el talante del eurodiputado de Pau no se reflejaran más fielmente en la Resolución del PE de 16 de mayo de 2002. No obstante, debe constatarse la existencia de algunos avances, como el reconoci­ miento de las regiones con competencias legislativas en la aplicación de las políticas comunitarias, la necesidad de que los estados las asocien en la fase ascendente de formación del derecho comunitario y de las políticas de la Unión y, adicionalmente, la posibilidad de los parlamentos regionales de participar en los trabajos comunitarios. Sin embargo, la adopción de construcciones tan alambicadas como "colectividades regionales" para referirse a paises como Cataluña, cuya definición como comunidad pelítica y juridica antecede en varios siglos a la de algunos de los actuales estados miembros de la Unión, y no digamos de los futuros, además de no resultar precisa­ mente muy eufónicas, revelan una actitud de fondo muy negativa hacia la considera­ ción del relevante problema politico subyacente. Este mismo año, la posición catalana en torno a la gobernanza europea y la función de los entes territoriales no estatales adquiria forma escrita y sumamente explicativa en su diferenciación de la distinta naturaleza y competencias de los entes con competen­ cias legislativas y los que carecen de ellas. Teniendo en cuenta que en función de su capacidad creadora de derecho y sus amplias facultades competenciales dichas regiones dotadas de atribuciones legislativas transponen a sus ordenamientos el derecho comuni­ tario, el desequilibrio jurídico se antoja, como mínimo, notable (La gobernanza, 2002):

sin La construcción europea no puede avanzar sin Los gobiernos de Los Estados miembros, pero tampoco Las regiones. En aLgunos casos, éstas son también Estados miembros de Estados federaLes; en otros son por­ tadoras de identidades cuLturaLes diferenciadas que enriquecen La diversidad europea y hacen que la gestión de Las poLíticas se pueda adaptar más a Las especificidades de cada territorio. La próxima ampLiación acen­ tuará todavía más esta diversidad, pero también Los contrastes institucionaLes entre Las regiones con com­

petencias LegisLativas -que, aunque disponen de capacidad de decisión en sus respectivos estados, no gozan de una representación directa en La Unión- y los antiguos y nuevos Estados miembros de dimensiones demo­ gráficas y territoriaLes más reducidas.

Cataluña en Europa Em [ ... ] A cambio de su participación en las decisiones, las regiones tienen que asumir el compromiso de la lealtad respecto a los principios y los objetivos que inspiran la Unión Europea. En términos prácticos, esto significa mejorar el grado de implementación de las políticas, gestionar eficazmente los recursos comunita­

rios y fomentar la implicación de los ciudadanos y las organizaciones sociales en la construcción de un modelo de ciudadanía adaptado a los retos del nuevo siglo. En tanto que nivel de gobierno intermedio, las regiones pueden contribuir mejor que nadie a la difusión de los valores esenciales de la gobernanza demo­ crática: la la la cohesión responsabilidad, participación, social, la sostenibilidad y la solidaridad [ ... ]

Existe un concepto incluido de forma destacada en eL fragmento deL documento reproducido que me resuLta especiaLmente interesante. Se trata de un concepto pro­ verbiaLmente polisémico pero que, para un jurista como yo, o mejor dicho, para un iushistoriador que contempLa siempre La evoLución de Las soLuciones jurídicas en estrecha interacción con sus coordenadas de tiempo y espacio, resuLta singuLarmente lLamativo por inaLterable, yeso lo convierte en algo más que un concepto: lo con­ vierte en un vaLor. Ese concepto-vaLor es eL de Lealtad. LeaLtad, además, respecto a los principios y objetivos de La Unión. Me parece ejemplar que en Los meses finales deL año 2002 un documento tan importante como éste, que estabLece La posición de una entidad de La reLevancia de la GeneraLitat de

Cataluña respecto a La gobernanza europea, acuda de manera tan nítida y concisa a un concepto repLeto de significados. y me Lo parece, entre otros motivos, porque si este informe parte de un presupuesto es eL de un profundo sentido de LeaLtad a nues­ tro enunciado constitucionaL vigente. En su integridad. Creo que el debate poLítico españoL, particuLarmente cuando se abordan materias que conciernen aL desarroLLo deL autogobierno de sus nacionaLidades y regiones dentro deL marco constitucionaL, resuL­ taría mucho más fructífero y se evitarían eventuaLes crispaciones si partiéramos deL presupuesto de La Lealtad de La inmensa mayoría de Las partes impLicadas. y Las insti­ tuciones autonómicas cataLanas no sóLo no son una excepción, sino un permanente ejercicio y ejempLo de responsabiLidad.

CataLuña, en efecto, manifiesta su Lealtad tanto en eL ámbito de Los vaLores como en eL deL horizonte de La Unión Europea. Yesa LeaLtad no es incompatibLe con la cons­ tatación, incontrovertibLe, de La dispar magnitud demográfica y territoriaL de aLgunas de las regiones dotadas de competencias legisLativas respecto a un nada desdeñabLe segmento de Los estados aspirantes a ingresar en la Unión a Lo Largo deL próximo quinquenio. y es que soLamente cinco de ellos (PoLonia, Rumania, BuLgaria, RepúbLi­ ca Checa y Hungría) poseen dimensiones territoriaLes y/o poblacionaLes Ligera o cla­ ramente superiores, por ejemplo, a Las cataLanas; aL menos media docena (Estonia, Letonia, Lituania, Eslovenia, MaLta y Chipre) se encuentran claramente, y en algunos

EEl Cataluña en la Unión Europea casos muy claramente, por debajo; y Eslovaquia respondería a unos perfiles similares. Es evidente que esta situación no conduce al necesario equilibrio de la Unión. Otro acierto del documento es que no limita su análisis al plano europeo, sino que se detiene en la dimensión estatal del conflicto. Porque, de acuerdo con el vigente modelo funcionalista de integración europea, sólo la efectiva y positiva actitud de los estados puede facilitar la implicación de las nacionalidades y regiones con poderes legislativos en el proceso decisorio de la Unión (La gobernanza, 2002):

[ ... ] Existirán dificultades para fortalecer la posición de las regiones con competencias legislativas res­ pecto a aquéllas que carecen de éstas ya que sólo se podrá alcanzar a través del cambio constitucional del tratado de la Unión Europea y esto está, además, determinado por consideraciones políticas/constitucionales de los Estados miembros. Cualquier fortalecimiento de la posición de las regiones, como por ejemplo la aso­ ciación directa con la Comisión o el Consejo, que sería el caso de la participación de las regiones en las dele­ gaciones nacionales del Consejo de Ministros, dependerá de decisiones (constitucionales) de los gobiernos nacionales y, por tanto, las regiones y los entes locales tendrán que incidir directamente en dicho ámbito.

Creo que este último párrafo resume perfectamente los términos de la situación. De la lectura de las páginas precedentes del estudio podría deducirse que la partici­ pación de las regiones europeas en los centros de decisión política de la Comunidad, y muy particularmente las dotadas de poderes legislativos, e incluso la posibilidad de que ciertas comunidades políticas dotadas de autogobierno reciban un tratamiento singular ajustado a sus especiales circunstancias, era un problema bilateral que afec­ taba exclusivamente a la Unión y a las entidades subestatales. y nada más lejos de la realidad. El concurso de las formaciones estatales es imprescindible.

3. Una realidad de derecho: la dimensión exterior de Cataluña en el marco de la acción de las comunidades autónomas españolas

Sin embargo, existen ámbitos en los que la actividad de las nacionalidades y regio­ nes es muy significativa, a pesar de que desde una acepción clásica de la teoría del Estado habrían de valorarse como competencias estatales exclusivas. Entre ellos des­ tacan las relaciones externas, que disfrutan ya de monografías de auténtica referen­ cia, lo que evidencia la magnitud material de este ámbito de desarrollo de los pode­ res autonómicos (Jaúregui Bereciartu, 1986; Conde Martinez, 2000; Beltrán Garda, 2001).

Cataluña en Europa III En otros estados de nuestro entorno cuya concepción política e institucional res­ ponde a la misma vocación descentralizada, la propia Constitución determina las atri­ buciones de sus entes regionales en el ámbito de la política exterior, como sucede en el supuesto de dos repúblicas federales como Alemania y Austria, la Confederación Hel­ vética o el Reino de Bélgica (Fernández de Casadevante, 2001). En España, sin embar­ go, el art. 149.1. 3 de la CE resulta poco clarificador al afirmar la "competencia exclu­ siva" del Estado sobre las "relaciones internacionales", pero sin precisar su contenido (Pérez González, 1998). Así, ante los inevitables litigios suscitados por una redacción tan lacónica, es preciso acudir a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional para saber que se trata de las relaciones exteriores en su clásica acepción política (Senten­ cia 165/1994, de 26 de mayo de 1994. BOE nO 151, de 25 de junio de 1994). En todo caso, es evidente que a lo largo de los pasados dos decenios algunas comunidades autónomas españolas, como Cataluña, han realizado una notable activi­ dad exterior (García i Segura, 1995). Es igualmente destacable que el reconocimiento internacional no depende de disfrutar de una dimensión estatal, como algunos estu­ dios recientes han puesto de manifiesto aludiendo a supuestos como el de Hong-Kong como miembro fundador de la Organización Mundial de Comercio o el concerniente a la Orden de Malta (Urgell, 2002). Nos hallamos, por tanto, ante una doble evidencia: la de una praxis internacional que en sus variantes más diversas, y con diferentes tipos de interlocutores, compar­ ten la inmensa mayoría de las comunidades españolas, y no sólo las nacionalidades históricas ya que afectaría a Andalucía, Aragón, Asturias Canarias, Cantabria, Castilla­ León (y la Diputación de Zamora), Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid (y ya en 1981, como provincia), Navarra, País Vasco, La Rioja y Valencia; y la de la histórica realidad de unas relaciones internacionales caracterizadas por su sen­ tido pragmático y su capacidad innovadora.

a. Las comunidades autónomas en el exterior. Cataluña: entre la tradición

histórica y la necesidad de la cooperación transfronteriza

Pragmatismo y sentido de la novedad no han faltado en el milenario pasado de Cataluña como tal agente de las relaciones internacionales. Porque el Principado habría de suscribir a lo largo de su historia numerosos instrumentos de relación cali­ ficable como "internacional", y no sólo durante el período en el que disfrutó de la plenitud de su entidad política diferenciada. Existen textos muy relevantes que se corresponden con episodios de rebelión política, como la contienda que enfrentó a m:J Cataluña en la Unión Europea Cataluña con el rey Juan II y en la que el Principado decidió soberanamente tomar un nuevo príncipe: el 18 de junio de 1462 la Junta del Principado de Cataluña anuncia­ ba de esta forma la deposición de Juan II, quien será declarado "enerniqo de la Repú­ blica", y la elección de Enrique IV de Castilla como "Señor del Principado":

Per ço, per Les dits sguards e aLtres, han pensat, per saLvació e restauració deL dit Principat e de La cosa púbLica de aquell e de Les persones e bens deL pobLats en aqueLL, deure esser proclamat e pres en e per Sen­ yor deL dit Principat Lo Sereníssimo don Enrich, rey de CasteLLa, saLvats empero Los Usatges de Barchinona, Constitucións, CapitoLs e Actes de Cort, privilegis, usos, custums e Libertats generals e particuLars deL dit Principat, e de La CapituLació demunt dita, en quant aqueLLas e aqueLLes han sguard aL dit Principat.

Posteriormente, ante la inacción del soberano castellano, la elección recaerá en Luis XI de Francia. Yo tuve la ocasión de ocuparme de este episodio de la historia de Cataluña y de España (Villapalos, 1998) y de valorar los nefastos efectos que para el histórico programa de vertebración de la España plural ha revestido siempre toda pre­ tensión de la autoridad pública de vulnerar el ordenamiento jurídico y atacar a la per­ sonalidad política de cualquiera de los reinos y principados de la monarquía. Cataluña, además, ha gozado siempre de un enorme sentido histórico y de una sagacidad política comparable al menos con dicho sentido a la hora de conferir una proverbial dimensión internacional a sus conflictos con la autoridad regia. Tras la rebelión de 1640, por ejemplo, la Junta de Brazos de la Ciudad de Barcelona proce­ dió, el16 de enero de 1641, a establecer los términos en los que se aceptaría la ofer­ ta del cardenal Richelieu para que el Principado quedara bajo la soberanía de Luis XIII, hecho que habría de plasmarse con terribles consecuencias. Lo relevante es que, en todo momento, Cataluña se comportó como una entidad política plenamente cons­ ciente de su dimensión soberana y de su derecho a establecer una nueva relación política con otro príncipe, toda vez que su señor natural se había deslegitimado a sí mismo al vulnerar el pacto político establecido con el Principado. Las i niciativas exteriores de Cataluña en periodos de desencuentro con la autori­ dad regia revelan su sentido como comunidad política pero también, en mi opinión, su profunda vocación hispánica y su sentido del compromiso con el proyecto común español. Un supuesto muy significativo de esta actitud política es el tratado suscrito con Inglaterra en Génova, el 20 de junio de 1705, tras la llegada del archiduque Car­ los a Barcelona y su rebelión contra la autoridad de Felipe V:

a de a [ ... ] para ayudar con toda La fuerza de sus armas La totaL recuperación de La Monarquía España favor

deL Serenísimo Archiduque de Austria CarLos III reconocido [ ... ] por Lejítimo sucesor de Los Reinos de España

Cataluña en Europa lID ... Por lo cualla [ ) Serenísima Reina de la Gran Bretaña, con un ánimo real y piadoso, compadecida universal­ la mente de nobilísima y muy esclarecida Nación española, y principalmente de la ínclita Nación catalana, ha

conveniente a Mitford ... juzgado enviar Crow [ ) para convenir, tratar y concluir una alianza y amistad muy estrecha entre el el Reino de Inglaterra y muy Ilustre y Muy Esclarecido Principado de Cataluña [ ... )

"Mcrtarqula de España"... "Reinos de España"... una "nobilísima y muy esclarecida Nación española" en la que, cabe deducir, se siente integrada y comprometida la "ínclita Nación catalana". El sentido de comunidad hispánica desde la asunción plena de la propia identidad política convierte a este texto, a mi juicio, en uno de los más relevantes y definidores de la concepción catalana de España y de la posición que dentro de eUa pretende ocupar el Principado. Y esta voluntad política se deduce de una valoración muy nítida de la histórica experiencia de la monarquía católica y de la distinta filosofía política que anima a los dos candidatos a la Corona de España (García GaUo, 1981):

[ ... ) favoreciendo los designios de los franceses los ministros del difunto piadoso rey Carlos II, tras­

fines su tocando los rectos y justos de Magestad [ ... ) interpretando y esponiendo siniestramente las jus­ tísimas disposiciones determinadas según su real y justa intención en orden a la sucesión de sus Reinos y derogando las leyes particulares de los Reinos de España, y especialmente del Principado de Cataluña

[ ... )

Puede decirse que la actividad exterior del Principado de Cataluña como interlo­ cutor incardinado en el seno de la monarquía de España disfruta de atractivos prece­ dentes históricos que, zanjadas las abismales divergencias que caracterizan la escena internacional en el Antiguo Régimen y durante la era constitucional, permiten dotar a su praxis contemporánea de unos perfiles enraizados en una tradición institucional plurisecular. Por eso, cuando se contempla la actual dimensión exterior de la activi­ dad de las comunidades autónomas y por injusto e infundado que eUo resulte, habi­ da cuenta de la generalizada actividad externa de la práctica totalidad de eUas, el supuesto catalán se analiza con distinta óptica. Pero es que el programa de integración política europea está reclamando que los entes subestatales adopten un significativo protagonismo exterior. El Dictamen del Comité de las Regiones sobre el principio de subsidiariedad identificó claramente la naturaleza del problema actual. Y es que el funcionamiento ordinario de los diversos entes integrados en la Unión no sólo debe posibilitar la cooperación en ámbitos como el transfronterizo, sino que la necesita (Hacia una verdadera cuLtura de La subsidiarie­ dad, 1999):

Em Cataluña en la Unión Europea Para eL de que principio subsidiariedad pueda despLegar toda su fuerza, es imprescindibLe que Las regio­ nes Los en y municipios estén condiciones de resoLver por sí mismos, dentro de sus atribuciones y, si es necesario, en cooperación con Las regiones o Los municipios vecinos, Los probLemas que se Les plantean. La ActuaLmente, cooperación interregional transfronteriza se enfrenta todavía con obstácuLos jurídicos y administrativos relacionados con las prerrogativas de Los Estados miembros en materia de política exterior. En la mayoría de los Estados miembros, esta cooperación no puede organizarla más que el poder central. Para contraer compromisos jurídicamente víncuLantes se necesitan, por lo general, acuerdos diplomáticos, aunque dichos compromisos no sobrepasen el marco regional o local.

En se consecuencia, comprueba que muchos de los problemas cotidianos con los que se enfrentan los ciudadanos de las regiones fronterizas, por ejemplo, en materia de trabajo, transporte a vivienda, no pue­ den resolverse de manera satisfactoria y a tiempo. Por eL tanto, Comité de Las Regiones considera indispensabLe suprimir Los obstáculos a La eficacia de la cooperación interregional y considera que dicha reivindicación está claramente en función de una aplicación

deL de ... escrupulosa principio subsidiariedad [ ] EL Comité solicita a Los Estados miembros que hagan Lo necesario para que se reconozca La cooperación interregionaL como un ámbito de interés común dotado de un marco jurídico europeo.

El Convenio-marco de cooperación transfronteriza, de 21 de mayo de 1980, redac­ tado en el seno del Consejo de Europa y desarrollado en España por el Real Decreto 1317/1997, de 1 de agosto (Gómez Campos, 1997), estableció las coordenadas bajo las deben que desenvolverse unas relaciones de vecindad caracterizadas por un pro­ pósito de cooperación (Fernández de Casadevante, 1997). Las comunidades fronteri­ zas, y Cataluña es una de ellas, adquieren así la relevancia necesaria desde la propia perspectiva del Estado. Y debe recordarse que, además de las dos comunidades insu­ lares, en el reino de España existen ocho comunidades fronterizas, siendo también fronterizas Ceuta y Melilla. Que nacionalidades y regiones fronterizas desarrollen una significativa actividad externa y que todas las nacionalidades históricas, no sólo las cuatro del período constituyente, sino las que se han sumado tras la reforma de sus estatutos de autonomía, son realidades fronterizas, debe contemplarse como un obje­ tivo y un interés comunes de todos los españoles. La actividad externa de los entes regionales e incluso locales en el seno de la Unión Europea no responde a una suerte de artificial voluntad de asumir y desarrollar atribuciones en esferas competenciales que no les corresponden, sino a la obligación de resolver muchos de los problemas que cotidianamente se les plantean a los ciuda­ danos europeos, que precisamente merced al progreso del proceso de integración con­ tinental viven y trabajan en escenarios estatales distintos. A pesar de tales obstáculos, y en lo que concierne a España, la actividad externa de las comunidades autónomas ha resultado muy significativa a lo largo de casi un cuarto de siglo de experiencia autonómica y, como resulta evidente, no ha represen-

Cataluña en Europa Em todo lo tado ningún menoscabo para la presencia exterior de España. Yo diria que contrario. La suscripción de casi dos centenares de instrumentos externos por parte de las comunidades autónomas en el uso de sus atribuciones competenciales, sin que dimensión de su ello pueda generar malestar institucional o reservas en torno a la notable lealtad constitucional, y en todos los supuestos en medio de un más que ejer­ cicio de responsabilidad, como no podía ser de otra manera, revela hasta qué punto el pretendido debate sobre la supuesta imposibilidad de que las comunidades autó­ fáctica­ nomas disfruten de su propia presencia en el ámbito exterior se encuentra mente superado.

b. Una actividad orientada a la promodón de la integradón europea

El sentido actual de la acción exterior de Cataluña reviste, en el marco de la cre­ ciente proyección externa de esa España plural, un indudable protagonismo. En este iniciativas externas de punto, me parece oportuno destacar que algunas relevantes la Generalitat han reafirmado explícitamente la vocación europea de Cataluña. De el Gobierno hecho, hay que recordar que el primer instrumento exterior suscrito por catalán fue el Protocolo del Acuerdo Constitutivo de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos, de 15 de abril de 1983. En dicho acuerdo participaban también las comu­ nidades españolas de Aragón, País Vasco y Navarra, así como las regiones francesas de de Aquitania, Languedoc-Rosellón y Mediodía-Pirineos, además del principado Andorra. Inten­ En los años siguientes se firmaron otros acuerdos, como la Declaración de octavo la ción con la Región Valona, de 12 de mayo de 1987, cuyo epígrafe disponía colaboración de ambas entidades en el marco del Consejo de Regiones de Europa en

el ámbito del desarrollo y de la innovación tecnológica. de Pero es a partir de la Declaración Común con la Región Francesa Ródano-Alpes, contor­ de 24 de marzo de 1988, cuando la vocación europeísta de Cataluña adquiere relaciones nos más definidos. Concretamente, el documento explicita cómo "las entre calidad de las regiones son un elemento importante de la construcción de Europa. La en sus relaciones internacionales debe favorecer el desarrollo de sus intercambios los

aspectos económico, científico y cultural". Al final del verano de ese mismo año, concretamente el 9 de septiembre, el Memo­ Ródano­ rando de Acuerdo con los presidentes de Baden-Württemberg, Lombardía y firmadó en Alpes para la creación de los "cuatro motores para Europa", Stuttgart, per­ mite considerar una ambiciosa iniciativa multirregional de respaldo al proceso de

Ell Cataluña en la Unión Europea construcción política europea desde su pluralidad regional, una iniciativa que encie­ rra una clara vocación política:

Las 1. cuatro regiones, además de su respectiva colaboración bilateral, crearán un grupo de trabajo común, sin carácter institucional.

2. En el marco de este grupo de trabajo las regiones se han planteado atenerse sobre todo a los siguien­ tes objetivos:

- La mejora de las infraestructuras entre las regiones citadas, principalmente en el campo de la tele-

comunicación y de las comunicaciones.

- La de en profundización la colaboración los sectores de investigación y tecnología [ ... ] - La representación recíproca de intereses en las actividades económicas y científicas fuera de Europa. - La cooperación en el sector de ayuda al desarroLLo.

- Intensificar las colaboraciones en los campos del arte y de la cultura. 3. Como contribución para el desarrollo regional de Europa, Las cuatro regiones examinaron La posibilidad y Las condiciones de una participación común en actuaciones que beneficien a regiones menos desarroLLadas. 4. Las cuatro regiones están dispuestas a abrir la participación y colaboración a otras regiones.

Este documento me parece muy interesante porque prefigura los términos del debate que incumbe a este informe. En primer lugar, por los perfiles de las partes sig­ natarias. Baden-Württemberg, Lombardía, Ródano-Alpes y Cataluña son realidades territoriales muy diferentes pero con numerosas afinidades objetivas. Pero, en segundo término, la apuesta europea se convierte en un proyecto com­ partido con regiones que, por distintos motivos, poseen perfiles muy similares a los catalanes. Las tres se encuentran enclavadas en grandes estados de la Comunidad, las tres poseen una relevante dimensión territorial y en el supuesto de Baden-Württem­ berg y Lombardía también histórica y, con la excepción de la región francesa, son regiones con competencias legislativas. La iniciativa cuatripartita alberga, finalmen­ te, una clara vocación de liderazgo en el ámbito de las políticas regionales de la Unión, de lo que no deja lugar a dudas la denominación que el grupo adopta desde su propia constitución ("cuatro regiones para Europa"). A partir de este momento las iniciativas de colaboración de la Generalitat de Cata­ luña con diversos entes territoriales europeos se realizan desde un significativo enrai­ zamiento en el proceso de construcción política europea que excede considerable­ mente la mera declaración formal. Porque si es cierto que en la Declaración Conjunta con el Land de Baden-Württemberg, de 3 de noviembre de 1988, los presidentes de ambos territorios, tras la reunión celebrada en Barcelona, aluden solamente en el párrafo inicial a que "[ ... J mitjançant un treball en comú contribuiran a la consolida­ ció de la unitat europea [ ... r, en el Protocolo de Cooperación con la Región France-

Cataluña en Europa Em sa de Mediodía-Pirineos, de 8 de febrero de 1989, se establece un auténtico y efecti­ vo acuerdo dotado de objetivos muy definidos que se consideran en el seno de la construcción continental. De la magnitud del salto cualitativo ofrece adecuado testimonio el desarrollo con­ ceptual del objetivo de que cooperación interregional e integración europea se con­ viertan en signos complementarios de un único proyecto político:

1. la concertació en el marc europeu

Aquesta concertació s'ocuparà dels grans problemes europeus que incideixen en les dues regions, com ara:

- el mercat únic europeu

- la política regional i la reforma dels fons estructurals

- la política transfronterera

- els programes d'investigació, de traspàs de tecnologia i de formació.

t:Assemblea de les Regions d'Europa pot ser un dels mitjans privilegiats d'aquesta concertació [ ... ]

La prosecución de objetivos concretos en el marco de estos acuerdos, bilaterales inser­ o multilaterales, no representa precisamente un obstáculo para su adecuada ción en el marco del proceso de construcción política continental que siempre y deli­ beradamente está presente. El Acta de Intenciones que el 22 de noviembre de 1991 formación suscriben Cataluña y Lombardía con el fin de cooperar en el ámbito de la profesional, en una iniciativa bipartita que aúna las intenciones de dos de las enti­ dades subestatales más dinámicas de Europa, es también un instrumento válido para significar:

a) la realització d'un Mercat Únic Europeu, amb totes les implicacions que la mobilitat dels treballadors

comporta i el possible reconeixement dels títols [ ... ] b) la necessitat de fer front al projecte europeu, enriquint-lo i potenciant-lo amb accions transregionals, c) l'oportunitat de consolidar les relacions regionals europees com a importants agents de la solidaritat, de la democratització i de l'apropament de les estructures polítiques a les necessitats dels ciutadans.

El último de los subepígrafes del texto reproducido explicita, igualmente, un ele­ mento de la construcción europea tan obvio como original, y es el que concierne a la corresponsabilidad de las relaciones interregionales en la paulatina definición de la Unión Europea. No se trata ya de ponderar las virtualidades de las regiones como agentes de la proximidad y de la visibilidad de las políticas europeas, extremo que, además, sólo en los últimos años se ha incorporado al debate comunitario, sino que convertirse en un se pone de manifiesto que la cooperación interregional culmina por jalón más de la integración europea.

D1!I Cataluña en la Unión Europea y junto con estos acuerdos, muy concretos pero entre regiones sin continuidad terri­ torial y, por lo tanto, sin posibilidad de cooperación transfronteriza, a partir de 1989 se suscriben textos tan reveladores del sentido de la participación regional en la construcción europea como la Declaración Conjunta con las regiones francesas de Mediodia-Pirineos y Languedoc-Rosellón, suscrita en Perpiñán el 18 de febrero de 1989, en la que se expresa que:

[ ... j han decidit deliberadament obrir-se a Europa i contribuir juntes a la construcció d'una Europa ha unida, de permetre remarcar tres qüestions [ ... ] 1. Afirmar el pes de les regions del sud d'Europa en un moment en què els canvis que estan tenint lloc en els països poden desplaçar el centre de gravetat d'Europa. 2. Confirmar la vocació mediterrània de les tres regions [ ... ] 3. Demostrar que la cooperació entre regions transfrontereres de diferents caracteristiques és la millor manera de fer front a la reduïda extensió de cada regió i a la imperiosa necessitat de concebre polítiques dins un marc europeu.

La reunió ha de permetre, de nou, manifestar la nostra voluntat de situar-nos de forma decidida en la de perspectiva l'Europa del demà, sense posar en dubte, però, el paper dels estats i sense tancar-nos en obligacions artificials. Ha de permetre també, tractar els veritables problemes dels homes i les dones de les nostres tres regions i unir els nostres eforços per potenciar al màxim els mitjans de què disposem, defensar els nostres interes­

sos comuns i un en plegades, tenir pes important l'equilibri europeu [ ... ]

de les no l'Europa regions que volem és una Europa dirigida contra els Estats; està concebuda a partir dels contactes entre regions transfrontereres com la millor manera de producció de riquesa, com també d'en­

riquiment cultural [... ] l'Europa de les regions és una resposta humanista i liberal als reptes de la nostra època.

La histórica vinculación entre Cataluña, Mediodla-Pirineos y Languedoc-Rosellón se convierte, por tanto, en el punto de partida de una sustantiva reflexión en torno al desplazamiento del eje de la política europea hacia el Este, con las consiguientes consecuencias negativas para la Europa mediterránea, depositaria de una identidad milenaria y de un expresivo planteamiento del concepto de "Europa de las regiones" al bienestar a la consagrada y preservación de la diversidad cultural del continente y concebida como la "respuesta humanista y libre a los desafíos de nuestro tiempo". Por eso, uno de los testimonios más interesantes y expresivos de esta asociación de objetivos políticos es la Carta de la Eurorregión CataluñajMediodla-Pirineos y Lan­ guedoc-Rosellón, de 19 de octubre de 1991, en la que se afirma:

... La necesidad de las [ j multiplicar relaciones interregionales y transfronterizas entre las regiones, en el marco del Gran Mercado Interior Europeo.

Cataluña en Europa lID - El papel de las Regiones en la construcción y en el equilibrio de Europa y en la internacionalización de los intercambios y de las regiones.

- El peso de las tres regiones del Sur de Europa frente a los cambios que tienen lugar en el Este y las

exigencias de los países del sur del Mediterráneo [ ... ]

En el mismo sentido se inscribe la Declaración Conjunta de Cooperación con la Región Francesa de Lorena, firmada en Barcelona el9 de octubre del mismo año 1989, en la que los presidentes de ambas entidades afirman que "[ ...] la construcción de la Unión Europea depende esencialmente de la existencia de una amplia red de relacio­ nes entre los diferentes territorios que la componen", y estiman que "[ ... ] es necesa­ rio estimular el papel de las regiones en tanto que elementos de equilibrio e integra­ ción de la realidad europea", o la Declaración Conjunta del Principado de Gales y de Cataluña, suscrita en Barcelona el 16 de octubre de 1991, donde ambos países "es proposen augmentar l'amistat i la comprensió mútues, i desenvolupar una cooperació més estreta i contribuir d'aquesta manera al procés de cooperació europea". Estas iniciativas de cooperación entre Cataluña y otras comunidades políticas las europeas se vinculan, igualmente, a las iniciativas institucionales conjuntas de regiones. La Declaración Conjunta que el 27 de marzo de 1991 suscribieron el presi­ dente de la Generalitat de Cataluña y el ministro-presidente del land de Baden-Würt­ temberg tras la reunión que celebraron en Barcelona, alude expresamente a los tra­ bajos realizados por la Asamblea de las Regiones de Europa para obtener una presencia institucional más efectiva en el funcionamiento de la Comunidad:

1. Manifestar su satisfacción por la intensificación de las relaciones bilaterales y por el cumplimiento

de los acuerdos previstos en la declaración de cooperación de mayo de 1990 [... ] 3. Reiterar sus compromisos en el marco de los "cuatro motores para Europa" que constituyen una expe­ riencia única de relaciones interregionales para la construcción de la Unidad Europea.

sea la 4. Manifestar su adhesión a la estrategia política de la ARE y reivindicar que reconocida mayor participación de las regiones en el sistema institucional de la Unión Europea.

Al mismo tiempo, en el marco de la cooperación interregional europea hay que destacar la significativa actividad en el ámbito de los convenios "finalistas", como la Declaración Conjunta del Departamento de Cultura de la Generalitat de Cataluña y del Staatsrat für Kunst del Land Baden-Württemberg, rubricada en Stuttgart el 20 de junio de 1989, el Protocolo de Cooperación en el Ámbito de la Salud, firmado con la región de Mediodía-Pirineos en Tolosa el 30 de enero de 1990, o los acuerdos entre formación de Cataluña y Gàvleborq de 16 de diciembre de 1996 en el ámbito de la adultos y cultura, después inserto en el marco de un acuerdo trilateral de cooperación

I!l3 Cataluña en la Unión Europea entre Gavleborq, eL Consejo RegionaL de Cork y eL propio Gobierno cataLán, suscrito eL 30 de mayo de 1997, Y cuya finaLidad es "constituir una Associació InterregionaL ano­ menada 'Punts de Trobada d'Europa-CataLunya, Cork, Gavleborq", Estos acuerdos "finaListas" no sóLo no mediatizan Las reLaciones entre Los estados en Los que se integra este conjunto diverso de entidades subestataLes, sino que cons­ tituyen una fórmuLa (LamentabLemente todavía no suficientemente expLorada) para profundizar en eL estrechamiento de Las reLaciones interestataLes a través de Las "regiones", actrices verdaderamente priviLegiadas a La hora de detectar Las necesida­ des de Los ciudadanos y proceder a subsanarLas. Además, en eL contexto de La inte­ gración poLítica continentaL, reveLan que Los víncuLos históricos entre esas "regiones" no obedecen a un artificio poLítico o institucionaL, sino a una profunda comunión cuL­ turaL en eL tiempo. Buen ejempLo es eL acuerdo firmado entre La GeneraLitat de CataLuña y eL Depar­ tamento de Pirineos OrientaLes para La construcción de una nueva vía entre Maçanet de Cabrenys y Coustouges, con un paso sobre eL río Major. Dicho acuerdo viene pre­ cedido de un intercambio de misivas entre Los ministros de Asuntos Exteriores de

Francia y de España en Las que eL responsabLe francés Le pLantea a su homóLogo españoL una propuesta que, dentro deL rigor deL Lenguaje dipLomático, permite detectar eL enorme servicio que Las "regiones" están prestando aL histórico proyecto europeo. Existen, finaLmente, acuerdos de una reLevancia muy especiaL para La puesta en marcha de una "Europa de Las regiones", en atención aL compromiso de Las partes con esa perspectiva pLuraL de La reaLidad europea. Entre ellos me permitiría resaLtar La Declaración Conjunta de Flandes y CataLuña, suscrita eL 28 de mayo de 1992 en Bar­ ceLona por sus respectivos presidentes, Luc Van den Brande y Jordi PujoL, y cuyo con­ tenido resuLta muy expLícito:

1. Ambdues parts voLen contribuir de forma conjunta aL desenvoLupament de La funció atribuïda, en eL Tractat de Maastricht, a Les regions en eL procés d'unificació europea, que s'ha de desenvoLupar, així mateix, en eL respecte a Les identitats cuLturaLs i a Les diversitats regionaLs. Totes dues parts reconeixen i estimuLen La identitat i eL vaLor de Les comunitats cuLturals a Europa.

2. Amb aquesta finaLitat, promouran, de comú acord, eL respecte deL Principi de Subsidiarietat en La

construcció de La unió europea i, aLhora, s'esforçaran a estabLir una cooperació més estreta entre Les regions d'Europa.

3. Ambdues parts es concertaran per dur a terme una acció coordinada en els fòrums europeus [ ... ] 4. Tenint en compte Les arreLs comunes de Flandes i CataLunya, i La convergència deLs seus interessos

actuaLs, totes dues parts voLen aprofundir Les seves reLacions, no soLament en L'àmbit cuLturaL [ ... ]

Cataluña en Europa am Es interesante constatar que, cuando casi exactamente un año después, el 24 de mayo de 1993, se suscribe en Barcelona un Acuerdo de cooperación entre el Gobier­ no de Valonia y la Generalitat de Cataluña, las referencias a la participación de las regiones en la construcción europea son menos extensas y explícitas. Sin embargo, al año siguiente ambas instancias firman en Barcelona, el 1 de marzo de 1994, un deta­ llado acuerdo "finalista", el Protocolo de Cooperación entre el Ministerio del Desarro­ llo Tecnológico y del Empleo de la Región Valona y el Departamento de Industria y Energía de la Generalitat de Cataluña para el Desarrollo de Acciones Comunes dentro del Marco Energético. En el contexto de la construcción europea, en fin, la contribución de Cataluña al establecimiento de un modelo de relaciones externas caracterizado por su ejercicio responsable, su lealtad constitucional y su compromiso con el programa de unión política del continente, y en el que la cooperación transfronteriza recibe una lógica atención preferente, es un sugestivo exponente de las profundas y positivas posibili­ dades que asisten a las entidades subestatales europeas, en especial a las españolas, en el esfuerzo conjunto por estrechar los vínculos entre las instituciones, los ciuda­ danos y los pueblos de Europa.

c. La dimensión mundial de la acción externa de la Generalitat de Cataluña

Historia, cultura e identidad no siempre se compadecen armoniosamente con el orden internacional vigente. Supuesto muy significativo es el Mediterráneo occiden­ tal, espacio cultural y políticamente unitario hasta la fractura originada por las inva­ siones y hoy afectado por una profunda diferencia cultural y material entre sus orillas septentrional y meridional. Cataluña se ha convertido, por derecho propio, en uno de los países ribereños que más esfuerzos y énfasis han dedicado al estrechamiento de los vínculos entre todos los pueblos que habitan en el Mediterráneo así como a la superación de una ruptura que sólo aporta inestabilidad a lo que históricamente fue un espacio de civilización. Por eso, el Protocolo de Intenciones de 16 de septiembre de 1992, para reforzar la cooperación de los territorios del pourtour méditerranéen, y significativamente Cata­ luña, Languedoc-Rosellón, Provenza-Alpes-Costa Azul, Piamonte y Liguria, con Marruecos y Túnez, viene a evidenciar que la dimensión externa de la política catala­ na no puede constreñirse al escenario continental. y ello, como se manifiesta en el preámbulo del documento, porque la comunión cultural entre pueblos que pertenecen a un mismo venero civilizador difícilmente

Em Cataluña en la Unión Europea puede contenerse dentro de barreras fronterizas. y porque, además, el mero hecho de ignorar convenciones artificiales resulta un eficaz argumento, una "verdadera alterna­ tiva", a toda propensión centralista:

Les Régions de la Communauté Économique Européenne que baigne la Méditerranée présentent de nom­ breuses caractéristiques socio-économiques qui sont de nature à favoriser la mise en valeur de leurs com­ plémentarités. Poursuivre un dialogue déjà instauré entre elles, affirmer un désir accru de coopération permettant de créer une alternative véritable au renforcement des centralismes, ce sont là des nécessités que les Régions Méditerranéennes vont avoir à prendre en compte. D'autre part, et considérant l'Histoire séculaire du Peuple de la Méditerranée, il est bien évident que la « Mare Nostrum» ne se fractionne pas et qu'il convient de pérenniser, voire de renforcer également, les rela­

tions existantes avec les Rives Sud, et notamment avec le Maroc et la Tunisie.

El enunciado de un acuerdo que no es más que un modesto "protocolo de inten­ ciones" resume mejor que cualquiera de los más recientes documentos comunitarios el significado y, cómo no, la utilidad de la instancia regional para una política de pro­ greso. Porque, en efecto, comienza afirmando la relevancia de las relaciones interre­ gionales para la integración europea y culmina realzando la capacidad de los actores regionales para abordar iniciativas que prefiguran las políticas estatales.

- Que les relations entre les Régions sont un élément déterminant dans la construction de l'Europe [ ... ]

- Que la qualité de leurs relations institutionnelles doit favoriser le développement de leurs échanges

dans les domaines les plus divers [ ... ]

- Que le role des Régions est d'initier de grands programmes structurants permettant de donner un cadre dans lequel pourront ensuite travailler les partenaires publics et privés,

- Que ce role est d'inciter, d'impulser, de soutenir, d'accompagner les projets dans leur phase de mise

en oeuvre et de développement, puis de s'effacer progressivement [ ... ]

- Que done, le role des Regions est d'être un véritable « laboratoire d'idées » ou doit toujours prévaloir la logique de l'Architecte.

Me parece particularmente brillante la definición del papel de las regiones como "laboratorio de ideas". Los vieneses del período de la Sezession, tiempo caracterizado por una portentosa creatividad (Schorske, 1986), calificaban a su ciudad como un gedanken Experiment, es decir, una especie de laboratorio experimental. Las regiones como estructuras políticas y culturales de ámbito más reducido que los grandes esta­ dos-nación y, por lo tanto, más cohesionadas, reúnen inmejorables condiciones para la reflexión, la creación y el pensamiento. La historia, sobre todo la del mundo medi-

Cataluña en Europa Em terráneo, nos muestra esas estructuras en todo su esplendor y su consiguiente influencia en la definición de un modelo de vida caracterizado por la armonía, la innovación y el sentido de la belleza y de la trascendencia (Racionero, 1984). Esta actividad exterior de Cataluña, en fin, resulta tan relevante que parece forzo­ so proceder a su ordenamiento comenzando por los instrumentos suscritos con otros estados. Es el caso, por ejemplo, de la Carta de Intenciones rubricada por la Genera­ litat y el Ministerio de Agricultura de Israel, el 7 de mayo de 1987, con el objeto de establecer una relación de cooperación sectorial entre ambas instancias. El Protocolo de la Reunión entre el consejero de Industria y Agricultura de la Generalitat y el ministro de Energía e Infraestructuras de Israel, de 9 de julio de 1991, obedece a la misma praxis. O la Carta de Intención que el 15 de marzo de 1991 se suscribe con el secretario de Turismo de México en la propia capital azteca, un testimonio sumamente repre­ sentativo de las posibilidades y limitaciones de la acción exterior: U[ ... ] por un lado, se reafirma el espíritu de amistad entre ambos pueblos y, por otro, se especifica el interés de que con la mayor brevedad posible se concreten proyectos de coinversión en materia turística con el objetivo de fomentarlos y promoverlos, dando seguimien­ to a los intercambios mantenidos".

La tendencia a la precisión de los contenidos de la acción internacional se detec­ ta en el convenio marco suscrito por el Departamento de Industria de la Generalitat de Cataluña y el Ministerio de Energía de Marruecos, el 19 de abril de 1993, para el desarrollo de la colaboración entre ambas entidades. Esta iniciativa se encuadra, igualmente, en el ámbito de la prioridad absoluta que para Cataluña encierra su polí­ tica mediterránea.

Pero, además de las iniciativas externas conjuntas con otras nacionalidades y regiones de los estados de la Unión Europea a que incorporan a diversos estados mediterráneos, o con estados soberanos de otras latitudes del mundo, Cataluña ha desarrollado también una profusa actividad exterior con entidades subestatales muy distintas. Es el caso, por ejemplo, de las provincias canadienses, los estados miem­ bros de EE.UU., diversas entidades iberoamericanas a la República Checa con anterio­ ridad al desdoblamiento de la efimera Federación de Checoslovaquia en dos nuevos estados, la República Checa y Eslovaquia. Dentro de este ámbito, el 3 de junio de 1990 se suscribe en Barcelona una Decla­ ración Conjunta con la Provincia de Ontario que, apenas tres semanas después, el 25 de junio, y en Taranta, se convierte en una más ambiciosa y prolija Declaración de Asociación y Memorando de Acuerdo de Cooperación entre los "cuatro motores de

Em Cataluña en la Unión Europea Europa" y el Gobierno de la Provincia de Ontario. Dicha declaración incluye ámbitos medio­ como la transferencia de tecnología y cooperación industrial, la cooperación ambiental, la cooperación en educación avanzada, la colaboración cultural a la coo­ peración en la esfera de la comunicación. En el mismo sentido debe valorarse el Memorando de Amistad y Cooperación con el estado de Illinois, firmado en Barcelona el 17 de septiembre de 1990, muy defini­ dor de la naturaleza política y jurídica de estas iniciativas exteriores:

Illinois Genera­ [ ... ] ambas partes establecen relaciones de amistosa asociación entre el estado de y la establecidas entre estados Unidos lidad de Cataluña [... ] en el marco de las relaciones generales y España y de acuerdo con las leyes respectivas de cada Estado. Ambas partes proporcionarán toda la asistencia y su mejor voluntad para la creación y el fortalecimien­

to de los lazos directos entre el estado de Illinois y la Generalidad de Cataluña [ ...] con el fin de conseguir científico cultural. el bien común y de fomentar la cooperación en los ámbitos comercial, económico, y

Este modelo preside el Acuerdo de Hermandad entre la Commonwealth de Massa­ chusetts y Cataluña, firmado en Barcelona el 17 de marzo de 1992, la Declaración de Intenciones entre Cataluña y el Departamento de Salud del estado de Texas, de 9 de octubre de 1992, a el Acuerdo de Cooperación entre la Generalitat de Cataluña y el estado de Florida, firmado en Tallahassee el 20 de septiembre de 1995. Con anterioridad a la desaparición de la URSS, Cataluña suscribió instrumentos for­ males con algunas de sus repúblicas, hoy estados independientes. Concretamente, el 18 de noviembre de 1989 firmó con el Comité Agroindustrial de tetonia un protocolo de intenciones con la finalidad de que ambos territorios desarrollaran iniciativas de cooperación en esos ámbitos, y dos días después, el 20 de noviembre de 1989, firmó con Estonia un protocolo de intenciones más genérico. La Declaración Conjunta con la República Checa, de 26 de noviembre de 1991, res­ ponde a la misma explicitación de las intenciones de las partes de profundizar en sus relaciones mutuas. Yen este mismo sentido, el19 de noviembre de 1997, se firmó en Barcelona un Acuerdo de Cooperación entre la Generalitat de Cataluña y la región rusa de Novosibirsk con la finalidad de promover las relaciones de toda índole entre ambas

en el marco instancias. Es, por tanto, un modelo de relaciones exteriores consolidado genérico de la voluntad de cooperación. Se trata de un modelo de actuación exterior que considerà plenamente la singular naturaleza identitaria de Cataluña en el ámbito hispanoamericano y europeo. En este sentido, el Protocolo de Cooperación con la Provincia de Buenos Aires, firmado en Barcelona el 12 de noviembre de 1990, parte de la "importància de las relaciones

Cataluña en Europa mi entre nuestros dos países, interlocutores privilegiados para fortalecer las relaciones entre Iberoamérica y la Comunidad Europea". Igualmente, el Acuerdo de Amistad y Cooperación con la provincia argentina de San Juan, en la región de Nuevo Cuyo, fir­ mado en Barcelona el 25 de septiembre de 1992, debe también encuadrarse en este mismo pensamiento. Pero probablemente deba concederse una singular relevancia política al contenido de los acuerdos firmados con la provincia francófona de Quebec. En el último tercio del siglo xx la conversión de la provincia cuya identidad proyectó históricamente la del conjunto del Canadá como realidad multicultural y multilingüística en uno de los proyectos políticos identitarios más pujantes del mundo occidental (Rioux, 1987), pero sin conseguir, en contrapartida, el debido reconocimiento político (Moureau, 1995), representó un supuesto de trabajo muy atractivo para Cataluña y para las res­ tantes nacionalidades sin Estado de la Unión Europea. Además, Quebec desarrolló, sobre todo a partir de la victoria del PQ en las elec­ ciones provinciales de 1976 y su conversión en partido de gobierno bajo elliderazgo de René Lévesque, una considerable actividad exterior dirigida, en primer lugar, a conseguir una significativa proyección en Francia y en el mundo francófono y, en segundo término, presidida por el objetivo de explicar al mundo la singularidad de Quebec con una finalidad casi "didáctica" (Balthazar, Bélanger y Mace, 1990) Esa acción exterior se concibió como un requisito previo a la convocatoria de una consulta popular en torno al estatuto político de Quebec. La solución del primer ministro quebequés, como él mismo habría de explicar, era la negociación de un acuerdo de "asociación" con Canadá tras obtener el respaldo de los ciudadanos de la provincia (Lévesque, 1987). Los independentistas habrían de criticar a quien había sido líder y ministro liberal destacando su moderación "burguesa" en contraposición con el radicalismo de las bases del PQ, partidarias de un Quebec independiente y socialista (Moreau, 1995), y su ausencia de decisión en la persecución de la inde­ pendencia (Léger, 1990). Pero lo cierto es que los sucesivos líderes del PQ, primero, y del BQ, después, desde los más "federalistas", como Pierre-Marc Johnson, a los más "radicales", como Jacques Parizeau, pasando por el proverbial pragmatismo de Lucien Bouchard, se han manifestado siempre partidarios de un acuerdo de "asociación" a partir del ejercicio soberano del pueblo de Quebec. El concepto de "asociación", modelado a partir de ta conversión de Puerto Rico en Estado Libre Asociado a los EE.UU. merced a la inventiva de su histórico gobernador, Muñoz Marín, se ha incorporado al debate regional en Europa. Pero lo ha hecho con una significación distinta de la norteamericana, a pesar de la propuesta recientemen-

IBI Cataluña en la Unión Europea te lanzada por ellehendakari del Gobierno vasco, Juan José Ibarretxe, que afirma ate­ nerse al procedimiento de reforma del Estatuto vasco que se describe en su art. 46. Sin embargo, y lo afirmo nítidamente, en el actual contexto político de la comunidad autónoma vasca, inmersa en la violencia terrorista y en la persecución política de las ideas contrarias a las sostenidas por los criminales y sus cómplices, esta propuesta no resulta ni oportuna ni legíti ma. Pero las coordenadas son harto diversas. De hecho, los nacionalistas quebequeses han destacado las diferencias entre el modelo canadiense y el europeo, pero no han considerado la situación de los pueblos sin Estado en el contexto de la Unión Euro­ pea. Para sus líderes, la experiencia europea demuestra, precisamente, la oportunidad de que la integración sea liderada por los estados en la mejor tradición gaullista: "En dehors des échanges économiques, l'autonomie de chacun des États membres demeu­ re très large... l'avenir est à la concertation et à la convergence, lorsque profitables aux uns et aux autres. Il n'est pas au fédéralisme supranational" (Bouchard, 1993): Quebec y Cataluña mantienen excelentes relaciones. La Generalitat de Cataluña y el Gobierno de Quebec procedieron a un primer acuerdo de cooperación mediante el intercambio de cartas entre ellO y el17 de marzo de 1983, época en la que desem­ peñaba la responsabilidad de primer ministro de Quebec el mítico líder del PQ, René Lévesque. EllO de julio de 1996, Quebec y Cataluña suscriben un acuerdo de coope­ ración en la vieja ciudad amurallada, que sustituye al anterior canje de cartas, y al que sigue, en 1999, un Convenio sobre la Cooperación en Materia de Avaluación de las Tecnologías de la Salud, y el 15 de marzo de ese mismo año un detallado y ambi­ cioso Acuerdo en Materia de Educación y Formación. Pero es la Declaració Conjunta de Cooperació adoptada ese mismo día 15 de marzo de 1999 en Barcelona por el presidente Pujol y el primer ministro Bouchard, tras la finalización de la visita oficial a Cataluña dellíder del Bloc québeqois, la que reviste mayor contenido político:

Durant Les seves reunions, eLs senyors Bouchard i PujoL primerament han indicat Les compLicitats i Les convergències que caracteritzen Les reLacions entre eL Quebec i CataLunya, en especiaL:

- nord-americà i [ ... ] La seva pertinença respectiva als grans conjunts econòmics que són eL mercat La

Unió Europea [ ... ]

- una mateixa determinació per desenvoLupar i promoure La seva cuLtura i afavorir una pLuraLitat i una diversitat cuLturals en un context de mundiaLització deLs intercanvis i una voLuntat comuna, de prendre part

en Les decisions adoptades a escaLa internacionaL que afectin eL seu desenvoLupament [ ... ]

Els senyors Bouchard i PujoL destaquen La imperiosa necessitat de protegir i de promoure La diversitat de Les cuLtures, de Les LLengües i de Les identitats nacionals que constitueixen un patrimoni inestimabLe.

CataLuña en Europa Em Reconeixen la responsabilitat dels governs de protegir i fomentar aquesta diversitat, com també l'in­ terès directe del Quebec i de Catalunya de participar activament en els debats sobre la pluralitat i la diver­ sitat culturals dels Estats i els governs, gràcies a la seva competència en aquesta matèria. Consideren necessària la inclusió en els acords internacionals de disposicions i conceptes que respectin els objectius de promoció i de defensa de la diversitat cultural. Tant a Europa com a Amèrica, tenen la intenció de treballar per la mobilització del conjunt dels governs per donar suport a aquesta proposta.

En resumen, ambos mandatarios no sólo explicitan su voluntad de trabajar con­ juntamente para la preservación de la identidad y la diferencia, sino que realizan dos afirmaciones que, a mi modo de ver, revisten una gran importancia política y una visi­ ble plausibilidad jurídica: que las nacionalidades y regiones sin Estado desean una presencia internacional ajustada a su personalidad y dimensión, y que las relaciones internacionales deben contemplar como misión prioritaria la protección de la diversi­ dad cultural y la pluralidad política, convertidas en principios que puedan incorporar­ se a los textos propios de derecho internacional. Me parece importante resaltar que el texto no contiene afirmaciones maximalistas, sino sugerencias que no modifican. en el supuesto español, el orden constitucional vigente. Porque, a lo largo de los últimos dos decenios, la actividad exterior de las comunidades autónomas, y Cataluña no ha sido una excepción, se ha desarrollado con normalidad y plena lealtad constitucional, perfilando, en muchos supuestos, positivas iniciativas posteriores de rango estatal. Creo que podemos y debemos continuar avanzando en este ámbito.

4. Cataluña como IIregión constitucional" de Europa

En el contexto europeo, sin embargo, no todos los entes regionales disfrutan del mismo grado competencial. La consideración del fenómeno regional como una reali­ dad uniforme, además de ser un contrasentido, conllevaría una deñciencia política de principio que conduciría, si es que no ha conducido ya, a una consideración jurídica e institucional profundamente desajustada. La primera distinción que debe establecerse, como se ha analizado ya y los propios entes regionales se han encargado de poner de maniñesto, es entre las regiones dota­ das de parlamentos que disfrutan de competencias legislativas y aquellas que carecen de tal derecho. y la interacción entre las distintas instancias creadoras de derecho en el seno de la Unión y, se diría, de los propios estados, no es siempre la más adecua­ da. Recientemente, la presidencia del Parlamento vasco afrontó la existencia de lo que

Em Cataluña en la Unión Europea constituye un probLema esenciaL para eL desarroLLo institucionaL deL proyecto político de Los de construcción europea, pero también para La dinámica parLamentaria interna grandes estados de La Unión (La participación, 2001):

resulta el actual En cuanto a los parlamentos o asambleas legislativas regionales, imprescindible superar aislamiento existente entre niveles legislativos regionales, estatales y europeos. En este asunto se impone este a los de los en el corpus de [ ... ] una consideración, todos efectos, poderes legislativos regionales poder

institucional de cada Estado miembro y obrar en consecuencia [ ... ]

en el Pero esta inicial y fundamental distinción no agota la materia. Porque pro­ pio ámbito interno de los estados también debe considerarse La singularidad de cada de ese razona­ uno de sus entes provistos de competencias legislativas, y partiendo en estados-nación con miento, en eL contexto europeo. La opción descentraLizadora Alemania o un itinerario histórico, político y culturaL tan plural como España, Italia, británi­ Reino Unido, es una opción política. una opción, siquiendo la nomenclatura "reconocimiento" de la sin­ ca, de "devolución" del poder y, siguiendo la española, de guLaridad de comunidades históricas específicas en el seno de un mismo proyecto una solución político y una misma solución estatal, un proyecto y que apuestan por La plena expresión de la pluralidad. realidades his­ y la franqueza de esa opción exige un tratamiento singular de las territoriales tóricas que presentan contornos culturales, lingüísticos, politicos, y poblacionales más desarrollados. Contornos que resultan considerablemente más visi­ bLes si se contemplan en el contexto europeo.

histórica a. La "región constitucional": una aproximación y conceptual

En este sentido, uno de los debates abiertos en el seno de la Unión Europea que relaciones más podrían contribuir a establecer una innovadora perspectiva de las polí­ ticas entre sus entidades territoriales, de manera que puedan disfrutar de un prota­

es suscitado gonismo ajustado a su verdadera dimensión histórica y geopolítica, el por las denominadas "regiones constitucionales de Europa". El 22 de febrero de 2001 se celebró en el hotel Plaza de Bruselas el primero de los Coloquios de las Regiones Constitucionales. En su sesión de apertura, el ministro-pre­ sidente de Flandes, Patrick Dewael, ofreció una clara definición del concepto (Strengt­ hening, 2001):

Cataluña en Europa lIDI ... is [ ] it a sub national entity with a package of powers granted to it by its country's constitution, which has a and government parliament of its own and can promulgate laws autonomously and often even at the same level as the sovereign states. These constitutional regions, which we believe can be found in Germany, Austria, Spain, the United Kingdom and Belgium are well-qualified to bridge the democratic deficit in Europe by bringing the Union policy closer to the citizens whilst encouraging them to provide an input in it.

Se trata de una declaración que subraya dos circunstancias: el carácter "subnacio­ nal" de las regiones, basado en su nivel competencial, que incluye la posibilidad de elaborar sus y aplicar propia normas jurídicas y su desarrollo institucional; y, en se­ gundo término, su profunda implicación en el proceso de construcción política euro­ su deseo de pea y participar en la corrección de sus problemas pendientes, como su persistente "déficit democrático". Sin embargo, esa definición no explicita suficientemente la naturaleza política del problema. Porque las "regiones constitucionales" fundadoras, es decir, Baviera, Cata­ luña, Escocia, Renania del Norte-Westfalia, Salzburgo, Valonia y Flandes, poseen una dimensión e política institucional equiparable por muchos conceptos, y por otros no,

pero se desenvuelven indiscutiblemente en el seno de sistemas constitucionales suma­ mente diversos. Las similitudes obedecen a razones mucho más profundas, a veces en términos explicables territoriales y poblacionales, en otras lingüísticos, y en casi todas históricos.

y es sin se que, excepción, incardinan en estados extremadamente plurales, en incluso algunos supuestos explícita y conscientemente plurinacionales desde su pro­ como el Reino un pia génesis, Unido, ejercicio de integración formal que, como pon­ dría de manifiesto la creación de la actual bandera británica, se convirtió desde el principio en un vehículo estatal al servicio de la más pujante de las naciones de Gran Bretaña: Inglaterra (Colley, 1994) Son, además, estados en los que si algunos de sus más potentes movimientos nacionalistas se han distinguido por una característica ha sido por la intensidad de su sentimiento caso europeísta. Es el del Plaid Cymru galés (Nairn, 1978), que desde los de tiempos Saunder Lewis cifrarla en una nueva Europa de los pueblos todas sus espe­ ranzas de superación del histórico aislamiento de la lengua y de la cultura galesas. De el hecho, cuando ingreso del Reino Unido en la Comunidad Europea fue sometido a referéndum, los sufragios favorables en el País de Gales alcanzaron el 66%, sobre todo en regiones tradicionalmente nacionalistas, como el Gwynedd (Margan, 1990). El supuesto galés introduce algunos matices, como la distinción cultural entre Y Fra Welsh Gymraeg y Wales (Osmond, 1988), lo que representa un obstáculo a su pro-

Em Cataluña en la Unión Europea pia maduración homogénea. Pero Los nacionaListas gaLeses fueron pioneros en eL impuLso de La solidaridad entre Los puebLos europeos sin Estado, como reLata en sus memorias Gwynfor Evans, eL primer parlamentario deL Plaid Cymru que, en 1966, se sentó en Westminster tras su victoria en Carmarthen (Evans, 1996). Conceptos como el "pleno estatus nacionaL en Europa", que eL Líder galés Dafydd Wigley pLanteó en 1995 en su texto A Democratic Wales in a United Europe, representan muy bien eL sen­ tido de Las aspiraciones del nacionalismo címbrico (Andrews, 1999). En otros supues­ tos, como el del Partido Nacionalista Escocés, el planteamiento de "autogobierno totaL en eL seno de Europa" viene siendo nítido desde hace muchos años. Su lema electoral en Los comicios de 1992 fue claro: Independence in Europe. (Clements, Far­ quharson, Wark, 1996), aunque algunos de los más prestigiosos teóricos del naciona­ Lismo escocés su durante florecimiento en la década de los setenta argumentaran que el ingreso del Reino Unido en la Comunidad Europea representaba un mayor distan­ ciamiento de su país de los centros de decisión política (Brand, 1978). EL supuesto escocés es, en efecto, singular y probablemente uno de los más exten­ samente abordados por la ciencia política a lo largo de los pasados decenios, con tra­

tan como bajos clásicos el de KeLlas en torno a su sistema partidario. Las páginas que dedica el autor de The Scottish political system a La "herencia constitucional" de la patria de Macpherson, uno de los primeros representantes de la política de construc­ ción nacionaL de la historia (Ferguson, 1998), son una sintética expresión de Las caracteristicas que definen a un país dotado de perfiles constitucionales desde el Act of Union con Inglaterra de 1707, que daría Lugar a la creación del Reino Unido de la Gran Bretaña, si bien la extinción del Parlamento escocés originaría una situación de anormalidad jurídica que ha tardado casi tres sigLos en corregirse (Kellas, 1988):

The principaL provisions in the Act are the union of the Scottish and EngLish parliaments, the guaran­ tee of freedom of trade within the U K and its possessions, and the perpetuaL safeguards given to the Presby­ terian EstabLished Church, to the Scottish LegaL system and courts, and to the universities. Thus the three

buLwarks of Scottish cuLture Law are (church, and education) recognised as indestructibLe (in theory) [ ... ] The reLationship between the Scottish LegaL and poLiticaL system is perhaps the strongest singLe reason for the autonomy of the Latter within the British state. Separate Laws engender separate poLitics and admi­

nistration [ ... ]

Los casos de Baviera, Renania del Norte-Westfalia o Salzburgo son diferentes. La sin­ gularidad renana habria de desarrollarse en térmi nos de respuesta cultural y religiosa al expansionismo prusiano, particularmente durante la Alemania guillermina y La repúbLi­ ca de Weimar (Von Sternburg, 2001). A pesar de no originar un sentimiento calificabLe

Cataluña en Europa Em como nacionalista, la hipótesis de un Estado renana independiente bajo patrocinio fran­ cés representó algo más que una hipótesis tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial (Kohler, 1997), igual que la posibilidad de crear un Estado germánico del Sur Roosevelt en su que reuniera Suabia, Baviera y Austria, propuesta que consideró plena franceses ade­ dimensión "imperial y real" (Habsbourg, 1994). Los cálculos contaban, más, con la ferviente vocación occidentalista de la gran figura política emergente en la región tras la finalización de la contienda, Konrad Adenauer, cuya óptica geopolítica invertía la dominante prusiana de la política alemana desde los tiempos de Federico II para volver la mirada hacia Occidente (Johnson, 1990). Sin embargo, en este trabajo quiero, en primer lugar, considerar la contemporánea vigencia de la categoría regional en un país que había culminado su proceso unifica­ dor apenas 75 años antes del final de la Segunda Guerra Mundial, y ello bajo una solu­ ción federativa. No se trataba de un artificio histórico, por tanto. No obstante, algu­ nos de sus entes territoriales no son una consecuencia de la historia, sino del final de la Segunda Guerra Mundial y la consiguiente distribución de Alemania en zonas de ocupación entre los vencedores. Renania, concretamente, se bipartió, con franceses al del nacimiento de dos de sur y británicos al norte, hecho que se encuentra en la raíz los actuales Lander alemanes, Renania-Palatinado y Renania del Norte-Westfalia (Koh­ ler, 1997). Me interesa significar este hecho porque no todas las "regiones constitu­ circunstancia en cionales" europeas responden a perfiles históricos inalterables, que, mi opinión, revalida las demandas planteadas por aquellas que, como Cataluña, sí res­ ponden a una clara caracterización histórica. y en este último supuesto de caracterización se encuentra, indiscutiblemente, Baviera. Constituye una realidad política y jurídica perfectamente objetivable, partí­ embar­ cularmente a lo largo de la Edad Moderna y Contemporánea (Meder, 2002). Sin los go, su cohesión política interna ha sido cuestionada por algunos de mejores espe­ cialistas alemanes en teoria del Estado (Reinhard, 2000), quienes detectan en las diferencias entre Franconia y Baviera una especie de manifestación perversa del fenó­ sureste alemán meno "regional". En términos generales, sin embargo, el gran Land del constituye una portentosa realidad de historia, cultura y dinamismo comunitario. Adicionalmente, y cuando finalizó la Segunda Guerra Mundial, los bávaros definie­ ron su propio modelo político partidario. La CSU bávara fue un partido pionero por su concepción interconfesional, agrupando a los católicos de la Alta Baviera y a los lute­ ranos de Franconia en una formación que habría de obtener una extraordinaria victo­

ria en las elecciones celebradas el 1 de diciembre de 1946, las primeras desde el nazismo, para elegir a los miembros dellegislativo del Estado, alcanzando un 52,1%

Em Cataluña en la Unión Europea de los sufragios. La estrategia bávara definió la profundidad de la estrategia integra­ dora de la democracia-cristiana del conjunto de Alemania. Pero, desde la celebración de la Fiesta de la Cerveza de ese mismo año, en plena precampaña, la voluntad de los bávaros de recuperar sus instituciones de autogobierno y de salvaguardar su propia identidad resultó no menos evidente (Birke, 1998). El liderazgo de Fritz Schaffer, la profundidad de sus convicciones sociales y su capacidad de entendimiento con Ade­ nauer y su CDU, añadieron el resto. La CSU es un partido que, en el ámbito federal, constituye una coalición con la CDU. Líderes de la CSU como Franz Josef Strauss o el actual ministro-presidente de Baviera, Edmund Stoiber, han sido candidatos a la cancillería por la coalición CDU/CSU en una atmósfera de absoluta normalidad política. Es posible que su condi­ ción de bávaros no les beneficiara en ciertos territorios de Alemania pero, en todo caso, la inserción de una Baviera singular, que incluso otorga su denominación al equipo de fútbol más importante y popular de Alemania, el Bayern (el "Baviera" de Múnich), en el contexto federal, se desarrolla con total normalidad y lealtad institu­ cional entre las partes. En la actualidad, Baviera disfruta de un tratamiento singular en el seno de la República Federal de Alemania como "Estado Libre", similar a las "Ciudades Libres y Hanseáticas" de Bremen y Hamburgo. Ciertamente, tal tratamiento no equivale al que disfrutó, por ejemplo, el Estado Libre de Irlanda a partir del Tratado de Londres y representa, más bien, el excepcional reconocimiento que la República Federal de Ale­ mania dispensa a una entidad por muchos conceptos específica de la Federación, pero denota una sensibilidad hacia la diferencia que debería mover a reflexión en otras latitudes de Europa. El caso de Salzburgo es también singular. Es evidente que, como en los supuestos de Renania del Norte-Westfalia o Baviera, e incluso Escocia, a pesar de la pervivencia del gaélico, no responde a una caracterización lingüística, si bien es cierto que el Plattdeutsch que se habla en las montañas bávaras o en el hinterland salzburgués no son fácilmente inteligibles. Pero la especificidad de Salzburgo obedece a su histórica configuración singular como arzobispado soberano y uno de los grandes centros de la cultura y de la espiritualidad centroeuropea (Bérenger, 1993). El Congreso de Viena determinó que se integrara en el imperio Austriaco (Gies McGuigan, 1966) conti­ nuando en la República de Austria tras su desmoronamiento, pero la singularidad salz­ burguesa, el "mal de Salzburgo", que describiera magistralmente Thomas Bernhard (Bernhard, 1986 y 1987), acentuada por su histórica condición fronteriza y ahora central en el contexto de Europa, es indiscutible.

Cataluña en Europa mi Resulta significativo que, en el supuesto de Flandes y de Valonia, la bipartición identitaria se produzca, no ya en época contemporánea, sino a partir de la Gran Gue­ rra. El histórico diseño de las "diecisiete provincias" durante el inteligente gobierno de una de las grandes princesas del Renacimiento, la archiduquesa Margarita, sólo pudo quebrarse con la Reforma (Tracy, 1990). Por eso, destacados historiadores bel­ gas del período de entreguerras habrían de considerar al general Ambrosio Spínola poco menos que como el creador de los pilares de la Bélgica moderna (Lefevre, 1947), mayoritariamente católica y francófona. De hecho, el problema nacional flamenco no llegó a serlo durante la Revolución Industrial, ni siquiera en términos lingüísticos, ya que ni los líderes obreros de ambas comunidades, que tenían incluso dificultades para entenderse, ni la pujante burgue­ sía valona y flamenca habrían de vivirlo como tal. El problema se generó a partir de la ocupación alemana durante la Primera Guerra Mundial y se consolidó en la segun­ da gran conflagración mundial (Hobsbawn, 1991). La vigente singularidad flamenca, además de su inequívoca dimensión lingüística y cultural, debe razonarse en términos casi emotivos y acudir a la literatura para entender uno de los sentimientos de iden­ tidad más pujantes del continente (Claus, 1994). En todo caso, su itinerario históri­ co es muy específico. Se trata, así pues, de comunidades políticas singulares por motivos distintos. Es cierto que, en términos estructurales, Cataluña, Escocia y Renania (considerada en su conjunto y no según su actual bipartición) corresponderían, igualmente, a la misma caracterización nacional de acuerdo con el análisis marxista. De hecho, Tom Nairn detectaba algunas características comunes a las tres, y sobre todo entre Cataluña y Escocia (Nairn, 1978):

[ ... ] Son las áreas cuyo problema consiste en que se han desarrollado más rápida y eficazmente que el

territorio que las rodea [ ... ] Se convirtieron en dinámicos enclaves de clase media dentro de un país más

atrasado; como si fueran sociedades capitalistas luchando por liberarse [ ... ]

[ ... ] Esta historia del Estado es sumamente importante [ ... ] La herencia que deja tras ella, tanto insti­ tucional como psicológicamente, es una enorme propiedad para cualquier movimiento político posterior; aun cuando las instituciones estén destruidas, la evocación de tal pasado sigue siendo prominente en la con­

ciencia nacional [ ... ]

Entre las nacionalidades restablecidas hasta el presente en Europa Occidental, dos de ellas parecen ser

claramente, en este sentido, "naciones históricas": Escocia y Cataluña [ ... ]

Pero más allá de la modalidad de análisis metodológico que se elija, parece evi­ dente que nos encontramos, y en todos los casos, ante territorios europeos dotados

Em Cataluña en la Unión Europea de una entidad especifica, incluso, y no es un argumento precisamente desdeñable, a la juzgar por literatura científica que ha suscitado su histórico proceso de construc­

ción identitaria. Lo interesante es que, además, estos siete territorios han comenza­ do a desarrollar un conjunto de iniciativas que enriquecen enormemente el debate regional europeo.

b. La actividad de las "reqíones constitucionales"

Partiendo de estos razonamientos, la inclusión de Cataluña en el elenco de las constitucionales" "regiones europeas no es sólo incuestionable, sino que incluso entre todas ellas es la que reuniría más signos objetivos de diferenciación identitaria. Lo interesante es que estas regiones han introducido en el debate político de la sometido a la Unión, y consideración de la opinión pública, materias que hasta no entonces se habían abordado o, a lo sumo, se consideraban en contextos mera­ mente técnicos a consultivos. Por la eso, intervención inaugural de Dewael a la que aludía antes (Strengthening, suscita un motivo de 2001) profunda reflexión compartida. Si el proceso legislativo en el seno de la Unión garantiza los intereses de los ciudadanos y de los estados, ¿por qué no también el de las regiones? El Comité de las Regiones, cuya composición agrupa entidades muy heterogéneas, ha sido una institución útil pero insuficiente. Actualmen­ la te, participación institucional de las regiones de Europa en los procesos legislativos a en los centros de decisión no se encuentra ni reconocida ni garantizada por la Unión Europea. Teniendo en cuenta que corresponde a los entes regionales la aplicación de numerosas disposiciones de derecho comunitario, parece que la situación resulta difí­ cilmente explicable, y ello en un ámbito meramente técnico. Las sugerencias del ministro-presidente de Flandes como portavoz de las "regiones constitucionales" de Europa sobre su participación en el debate acerca del futuro de la Unión Europea expresan, de hecho, un profundo sentido de la responsabilidad ins­ titucional (Strengthening, 2001):

[ ... ] A number of themes seem particularly interesting to us. I refer, amongst others, to the reinforce­ ment of the principle of subsidiarity, the delimitation of powers between the various policy levels and the institutional translation of the constitutional regions' position in the European construction.

ésta es una Pero, y afirmación que obedece a una convicción profunda, la necesa­ ria de las en participación regiones el proceso de construcción europea y su debida

Cataluña en Europa Em diversas regulación (participación y regulación que, estimo, ofrece posibilidades y viables) no es tanto una disputa jurídica como política y no obedece tanto a un pro­ blema de ajuste institucional como de concepción de Europa. síntesis del deba­ y un problema político exige también una respuesta política. La del te abierto por las "regiones constitucionales" es su Declaración política pasado escenarios de deba­ año 2001, cuyo contenido define perfectamente los cinco grandes

te que ofrece el proceso de construcción europea, un proceso que afronta su momen­ to más decisivo desde la propia génesis de las Comunidades Europeas y que se encuentra ante la histórica y constituyente oportunidad, no ya de resolver un progra­ ma de ampliación que dote a la Unión de una auténtica virtualidad continental, sino de asociar la pluralidad definitoria de sus grandes estados integrantes, las regiones, a un modelo abierto y participative de decisión política, en justa correspondencia con las el inestimable concurso que las regiones están prestando a la materialización de políticas de la Unión (Declaració política, 2001):

En Les regions constitucionals tenen un interès específic en el debat sobre el futur de la Unió Europea. primer lloc, perquè el procés d'integració afecta directament les seves competències. En segon lloc, perquè tenen suficient veu en malgrat el seu important paper en l'execució de la legislació europea, les regions no

la preparació i determinació de les polítiques i la legislació europees [... ] a Conferència les regions constitucionals insten a no restringir la discussió als temes proposats la Intergovernamental de Niça, i sot-liciten afegir com a tema de debat "el lloc i el paper de les regions en el

procés europeu de presa de decisions i el seu marc institucional". El principi de subsidiarietat ha de prendre's com a base per al debat sobre les tasques fonamentals, un d'intervenir en la mesura els debat que haurà de conduir a una Unió europea efectiva que només haurà que

en nivells i nacional. objectius de l'acció pretesa no puguin ser assolits de manera suficient els regional el de Les missions de la Unió europea han de ser revisades atentarnent, i de conformitat amb principi dis­ subsidiarietat, han de ser redefinides mitjançant una assignació competencial més clara, que permeti

tingir les competències de la UE de les dels seus Estats membres i regions [ ... ] Amb la finalitat d'assegurar el respecte al principi de subsidiarietat, i garantir així el ple respecte dels àmbits competencials propis de les regions constitucionals caldrà reforçar el paper polític d'aquestes regions

en el si de la Unió europea.

Las "regiones constitucionales", en efecto, desean participar en los centros de sin decisión política y contribuir así a la creación del derecho que aplican hoy parti­ cipar directamente en su elaboración. 'Igualmente, quieren una plena aplicación del de instan­ principio de subsidiariedad y el respeto de las esferas competenciales cada resolverse cia, europea, estatal a regional, lo que, a mi modo de ver, sólo podrá mediante el establecimiento de un catálogo competencial. Pero las "regiones consti-

1m Cataluña en la Unión Europea tucionales" no se limitan a un análisis, por lo demás sumamente moderado y razona­ de una do, situación que presenta graves desajustes jurídicos y, por ende, políticos, sino que ofrecen algunas propuestas de solución, comenzando por el propio tejido institucional de la Unión (Declaració política, 2001):

-Comitè de les Regions

... hauria tenir [ j de l'estatut d'institució de ple dret de la Unió Europea, amb unes competències polí­ tiques que transcendeixin les funcions purament consultives, i amb dret a iniciar procediments davant el Tri­ bunal de Justícia de les Comunitats Europees; -Parlament europeu els Parlaments nacionals i regionals podrien estar més involucrats en el procés polític europeu, i es podria millorar la seva interacció amb el Parlament europeu; - Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees les constitucionals han regions de tenir el dret d'apel-lar directament davant el Tribunal de Justícia quan les seves prerrogatives es vegin vulnerades, de la mateixa manera que poden fer-ho els estats membres.

Pienso que plasmar una fórmula institucional que permita una mayor involucración de los parlamentos estataLes o autonómicos en el proceso poLítico europeo resuLta técnicamente problemática. Sin embargo, La posibilidad de comparecer ante el Tribu­ naL de Justicia de Las Comunidades Europeas o la conversión del Comité de Las Regio­ nes en institución de la Unión (si bien yo aconsejaría estudiar su posible desdobLa­ miento crear para un organismo representativo de las nacionalidades y regiones dotadas de poderes legisLativos) son opciones de trabajo que resultan extremadamen­ te interesantes y en mi opinión muy positivas para el éxito de la construcción de una Europa que se corresponda con su realidad plural. En el ámbito legislativo, Las "regiones constitucionales" aspiran igualmente a que sus intereses puedan considerarse en eL seno del Consejo de Ministros. En este senti­ do, su pLan de actuación contempla, en primer lugar, que esta perspectiva del fun­ cionamiento interno de la Comunidad pueda ser compartida por sus respectivos esta­ dos cuando deban debatir en el ámbito del Consejo cuestiones que afectan a la esfera de competencias de sus entes regionaLes. Además de que los presidentes de las regiones con competencias legislativas puedan presidir delegaciones estatales ante el Consejo de Ministros, como sucede ya en diver­ sos estados de la Unión, creo que esas delegaciones deberán integrar en su seno a las representantes de propias regiones cuando en el Consejo se debatan asuntos cuya naturaleza material o a territorial afecte las propias regiones. Así mismo, pienso que esos representantes deben disfrutar de voz aunque, como es lógico, el voto deba corres-

Cataluña en Europa Em ponder a la delegación, esté presidida por el ministro correspondiente del Estado a por el presidente de alguna de las nacionalidades a regiones. Ese derecho de participación en el Consejo de Ministros se circunscribiría a las regiones dotadas de competencias legislativas. Creo que este mecanismo, además de reconocer la singularidad de las pro­ blemáticas regionales, enriquecería enormemente el debate europeo y posibilitaría la plena participación de las nacionalidades y regiones en los asuntos de Estado. Es evidente que, ante la significación material y territorial de los asuntos, existi­ rían regiones que acudirían de manera más reiterada, por no decir constante, pero ésa sería la primera consecuencia de la singularidad y de la diferencia. La propia praxis comunitaria otorgaría a cada ente regionalla dimensión que objetivamente le corres­ ponda. Se me objetará que, con este sistema, algunas nacionalidades y regiones for­ marán siempre parte de la delegación estatal, y Cataluña, por ejemplo, de la españo­ la. Mi respuesta es doble: Sl, por fortuna, porque eso las implica en un proyecto compartido; y, Sl, Y lo que demuestra esa presencia constante es que esta solución hubiera debido adoptarse con bastante anterioridad. c. Hacia una ampliación del concepto de "región constitucional" europea

Estimo, finalmente, que el análisis de la singularidad constitucional de ciertos territorios europeos no debe detenerse en los supuestos descritos, cuya caracteriza­ ción, las más de las veces histórica, no agota la problemática territorial actualmente vigente en Europa. En este sentido, Delebarre y Stoiber pusieron de manifiesto hace ya más de tres años que resultaba necesario contemplar el papel de los municipios en la definición de la cultura de la "subsidiariedad", que yo redefiniría como "cultura de La pluralidad" (Hacia una verdadera cultura de la subsidiariedad, 1999):

La Unión ha dejado de ser simplemente una Unión de quince capitales: es también una red de regiones

y ciudades [ ... ] Las normas europeas limitan a veces el margen de maniobra político de las regiones, las ciudades y los

municipios [ ... ] La defensa de las prerrogativas regionales y de la autonomía local supone, por un lado, que se ofrezcan garantías a los entes territoriales y, por otro, que pueda supervisarse su aplicación y sancionarse su inob­

servancia [... ]

Lo interesante del supuesto es que muchas de esas "quince capitales" constituyen realidades políticas, económicas e históricas que exigen un tratamiento singular en el seno de la Unión. Resulta llamativo que Bruselas, Viena a Berlin sean una entidad

Em Cataluña en la Unión Europea política y administrativa distintiva en el seno de sus federaciones, que el "gran Lon­ dres" se haya convertido en una realidad también de derecho bajo la administración laborista, y que Madrid a Roma jerarquicen sendas "regiones-capitales", el Lacio a la comunidad de Madrid, en sus respectivos países. He sostenido que las "regiones constitucionales" europeas no traducen siempre un razonamiento estrictamente histórico a político, y alguna de ellas, como SaLzburgo, responden a unos perfiles históricos y una plasmación territorial, como ciudad-región histórica de Europa, muy próximos a ciertos ejemplos antecedentes, como la comuni­ dad de Madrid a el Lacio. Pero uno de los principios que sostiene este trabajo es que en el seno de la Unión Europea deben hallarse fórmulas adecuadamente expresivas de su pluralidad intrínseca. Por lo tanto, no vaya proponer que Berlín, Bruselas a la comunidad de Madrid se sumen al elenco de "regiones constitucionales", pero pienso que resultaria oportuno y conveniente dotar a las capitales y "regiones-capitales" de Europa de un estatuto singular.

5. EL debate institucionaL vigente

Con arreglo a estas coordenadas se está desarrollando un profundo debate políti­ co que afecta a la configuración de una Unión Europea en la que los efectos de su inmediata ampliación pueden suscitar situaciones muy discutibles, por no decir casi artificiales. Me refiero, por ejemplo, a que estados de reciente creación que se incor­ poren a la Unión, como Eslovenia, disfruten de unas posibilidades de expresión polí­ tica infinitamente superiores a realidades políticas perfectamente definidas en el seno de los grandes estados europeo-occidentales, como Baviera, Escocia, a Cataluña. La Unión debe encontrar mecanismos que permitan el pleno desarroLLo de las nacio­ de una Unión nalidades y regiones dentro del vigente marco estatal. Ése es el interés estable y de una Europa leal a su identidad diversa. Y en el actual diseño "regional" de la Unión no se han contemplado fórmulas ins­ de titucionales para la plena participación institucional de las regiones en los centros decisión política de la Unión. El Comité de las Regiones es un órgano meramente con­ sultivo que, a pesar de su positiva y responsable actividad, expresada a través de documentos sumamente lúcidos y respetuosos con el ordenamiento comunitario, agrupa entidades dotadas de una personalidad política y unas esferas de atribución competencial muy distintas. Y, aunque ello resulta una paradoja, la existencia de este organismo, de acuerdo con su vigente configuración, podría LLegar a convertirse en el

Cataluña ell Europa Em primero de los obstáculos para la asignación de un nuevo estatuto político e institu­ cional a las "regiones constitucionales" de Europa. a. Un tratamiento especial para las regiones con competencias legislativas: las resistencias del Comité de las Regiones

Probablemente, una solución podria derivarse del establecimiento de una primera y clarificadora distinción entre regiones con competencias legislativas y regiones que no disfrutan de tales atribuciones. En este sentido, resulta significativo que el 26 de octubre de 2001 la Mesa del Comité de las Regiones aprobara una declaración, deno­ minada "El papel de las regiones con poderes legislativos en el proceso decisorio comunitario", en la que se reconocía explícitamente el concepto de "regiones consti­ tucionales", así como la singularidad de las regiones dotadas de competencias legis­ lativas, pero, y esto resulta muy significativo, se advertía acerca del imprescindible papel del Comité como representante institucional de las regiones de Europa (El papel de las regiones, 2001):

... eL (a) ( ] Comité de Las Regiones está facuLtado para representar a Los órganos regionaLes y LocaLes de Los Estados miembros de La UE en el nivel europeo. El Comité de las Regiones es el único que puede repre­ sentar a Las autoridades LocaLes y regionaLes de Europa en general. ELLo es válido tanto para Las regiones constitucionaLes, que en los Estados miembros federales ostentan competencias LegisLativas propias y gozan de un mayor peso poLítico, como para Las regiones con un papel poLítico y económico clave en otros Esta­

dos miembros [ ... ] Solamente el Comité ( ... ] puede representar adecuadamente la diversidad de Los Estados miembros.

(b) En aLgunos Estados miembros existen regiones que cuentan con competencias Legislativas y admi­

nistrativas propias [ ... ] estas regiones son también responsables de la transposición de Las directivas taL

como se señala en eL artículo 249 deL Tratado [ ... ] aLgunas de estas regiones están representadas en las delegaciones deL Consejo de su Estado miembro respectivo, y pueden Llegar incluso a asumir la conducción

de las negociaciones en eL Consejo de acuerdo con el artículo 203 [ ... ] las regiones con competencias legis­ lativas desempeñan, además, importantes competencias administrativas, por lo que también son responsa­

bLes de la apLicación de La legislación comunitaria [ ... ]

Siguiendo con el fondo del texto, el documento advierte explícitamente contra cualquier pretensión de proceder a un desdoblamiento institucional del Comité, entendiendo que una de sus señas de identidad respondía precisamente a la capaci­ dad de expresar coordenadas políticas e institucionales diversas. De esta forma, se invita a las regiones dotadas de competencias legislativas a que desarrollen sus ini­ ciativas, particularmente las que se dirigen a estrechar sus vínculos políticos y a real- m Cataluña en la Unión Europea zar su posición institucional en el seno del Comité de las Regiones. Desde un punto de vista de equilibrio político y territorial, se diría que la sugerencia se corresponde con un término: liderazgo. De esta forma, parece propugnarse que el papel futuro de las regiones con competencias legislativas sea promover la actividad regional en el seno de la Unión:

2. La Mesa deL CDR destaca que, de acuerdo con eL Tratado de La UE, eL CDR fue creado como La única institución representante de Los "entes regionaLes y locales" de todos los Estados miembros; por consi­ guiente, eL CDR está LLamado a refLejar las diversas formas de organización locaL y regional de los distintos Estados miembros. Por tanto, las regiones con distintas formas de competencias Legislativas están LLamadas

en a desempeñar un papeL este marco [... j

3. El Comité [ ... j recuerda La decisión adoptada por La Mesa en MontpelLier de no contar con dos cáma­ ras y opina que la división deL CDR daría Lugar a una forma de organización que no se correspondería con

Las exigencias que se pLantean a una institución poLítica de la UE [ ... j Dividir aL Comité en dos cámaras [ ... j aumentaría de manera innecesaria La compLejidad de Los procesos de formación de opinión y de eLaboración

no de poLíticas [ ... j Esta división estaría excesivamente basada en criterios institucionaLes y podría reflejar

La diversidad de formas de gobierno LocaL y regionaL en Los Estados miembros [ ... j

5. La Mesa [... j respeta La voluntad de algunas regiones con competencias legislativas de colaborar más

estrechamente y de LLevar más lejos su coordinación en materia de política europea [ ... j El Comité sostiene

que, en este contexto, sería deseabLe utilizar el marco institucional de La Unión Europea. La Mesa deL CDR

invita, por tanto, a Las regiones con competencias Legislativas a que organicen su cooperación en eL seno

de Las estructuras deL CDR y en eL marco de su RegLamento Interno [ ... j Las regiones con competencias Legis­ Lativas deberían aceptar que La diversidad en eL seno deL CDR y su respeto por las diferentes tradiciones y

cuLturas LegisLativas y administrativas constituyen una importante baza a su favor [ ... j

8. La Mesa [ ... j invita a Las regiones con competencias LegisLativas a que participen, junto con el Comi­ té, Las otras regiones y Los municipios, en un diáLogo abierto sobre su papeL futuro en La arquitectura insti­

tucionaL de La Unión Europea [ ... j EL Comité es consciente de que Las regiones con competencias LegisLativas pueden desempeñar un papel de Liderazgo en cuestiones regionales de las siguientes formas: (i) promovien­ do la descentraLización (ii) representando La causa regionaL en el debate sobre el futuro de La Unión, y (iii)

ejerciendo su influencia poLítica en el Gobierno y eL ParLamento de sus respectivos Estados [ ... l-

Creo que dada la conformación actual del Comité de las Regiones, difícilmente puede responder a la específica problemática de no sólo aquellas "regiones constitu­ cionales" cuya virtualidad reconoce tan abiertamente, pero cuya andadura inicial le suscita tantos recelos, sino que ni siquiera resulta útil a las regiones dotadas de com­ petencias legislativas. Su desdoblamiento en dos cámaras o, mejor aún, la refunda­ ción de dos organismos, destinado uno a las regiones con competencias legislativas y el otro a las definidas sólo en términos administrativos, representa un esquema de trabajo muy interesante.

Cataluña en Europa Em b. La problemática de la "segunda Cámara" estatal

Pero, probablemente, uno de los mayores problemas que se cierne sobre la refor­ mulación en términos políticos e institucionales de la participación de nacionali­ dades y regiones sin Estado en los centros de decisión política de la Unión es la paulatina extensión de un estado de opinión que lo que persigue es, precisamente, reforzar el papel decisorio de los estados mediante la creación en el Parlamento Europeo de una nueva cámara destinada a convertirse en una suerte de Senado estatal. La contribución de 19 de marzo de 2002 de Daniel Hoeffel, miembro de la Convención Europea, plantea abiertamente esa posibilidad con arreglo a unos argu­ mentos que reproducen la retórica gaullista de la "Europa de las patrias" (Hoeffel, 2002):

[ ... ) mieux ancrer l'Europe dans chaque pays. Déjà aujourd'hui les institutions européennes paraissent lointaines, voire inaccessibles, pour les citoyens des quinze Etats membres. Le role d'intercesseur, de média­

teur [ ... ) que joue le parlementaire national dans chaque pays ne peut être assumé aujourd'hui par les dépu­ tés européens. I'instauration d'une deuxième chambre permettrait de restaurer le lien entre les parlements nationaux et les institutions européennes qui s'est relàché en 1979 avec l'élection du Parlement européen

au suffrage universel direct [ ... )

La retórica consideración gaullista de la integración europea como una mélange apatride resuena de nuevo en la escena política continental (De Gaulle, 1990). Yo comparto la preocupación por la desconexión entre los electores y sus representantes que se deduce de las actuales elecciones al Parlamento Europeo. Pero el problema quizá pudiera subsanarse mediante una reforma del sistema electoral de manera que, por ejemplo, en vez de utilizarse el vigente procedimiento de circunscripción única se convirtiera a cada comunidad autónoma en circunscripción electoral. El riesgo del planteamiento es que, además, pretende asignar a esa segunda cáma­ ra estatal nada menos que el control y la aplicación del principio de subsidiariedad. y eso sí que atenta contra la propia filosofía fundamentadora del proceso de integra­ ción continental y, sobre todo, amenaza directamente a la esfera competencial de las regiones, en particular a las que tienen atribuciones legislativas:

ne l'Europe doit pas être laissée aux seuls spécialistes [ ... ) Une deuxième chambre européenne aurait sans doute pour effet de favoriser la participation de parlementaires nationaux éminents aux débats euro­

péens [ ... ] Elle ne devrait pas voter les directives et règlements, mais jouerait un role essentiel dans l'application

du principe de subsidiarité [ ... )

Em Cataluña en la Unión Europea Elle aurait aussi une fonction de controle en matière de défense européenne et de politique étrangère

commune ainsi que pour les questions de justice et d'affaires intérieures [ ... ] Elle pourrait aussi tenir des débats généraux sur l'avenir de l'Unien et débattre chaque année de l'état

de l'Union [ ... ] Les membres de la deuxième chambre européenne doivent rester avant tout des parlementaires natio­

naux et ils doivent continuer de participer pleinement aux activités de leurs assemblées respectives. En con­

sêquence. la deuxième chambre européenne devrait avoir environ six sessions par an [ ... ]

Parece evidente que los planteamientos de las "regiones constitucionales" se enfrentan no sólo con la incomprensión, el escepticismo o la falta de voluntad politi­ ca de los mismos actores regionales, estatales o comunitarios, sino que el propio deba­ te de principio en torno al sentido del proceso de integración continental, y el papel que les corresponde a los estados en ese ámbito, comienza a revestir manifestaciones que yo no vacilo en calificar como muy nocivas para la construcción europea. En este sentido, creo que debo reiterar el interés que reviste la propuesta de Alain Lamassoure en torno a la necesidad de establecer un definido catálogo de competencias de las instituciones europeas, de manera que puedan zanjarse ciertas manifestaciones del debate europeo que nos devolverían a una dinámica política más propia del siglo XIX que del XXI. Sé que ello equivale a la adopción de un modelo más "federalista" que "funcio­ nalista" de la construcción continental, pero es posible que el proceso de construcción continental se encuentre ya lo bastante maduro como para afrontar ese salto cualitativo. Yes que, dentro de ese diseño de conjunto, Lamassoure proponía nada menos que la identificación de un conjunto de "regiones asociadas" a la Unión que disfrutarían de un singular tratamiento politico y constitucional. Veamos en qué consiste concre­ tamente esa propuesta.

c. De nuevo, eL Informe Lamassoure

El 6 de febrero del año 2002, Alain Lamassoure, diputado francés de la UDF y anti­

guo ministro de Asuntos Europeos, presentó ante la Comisión de Asuntos Constitu­ cionales del Parlamento Europeo, en calidad de ponente, un Proyecto de Informe sobre la delimitación de competencias entre La Unión Europea y los estados miem­ bros. Ese texto incorporaba una sugestiva hipótesis de trabajo en torno a las regio­ nes más significativas de la Unión (Lamassoure, 2002):

22. Propone la creación del estatuto de "región asociada a la Unión", que se aplicaría a las colectivi­ dades territoriales designadas por cada Estado miembro, reconociéndoles ciertos derechos vinculados con su

Cataluña en Europa Em participación en las políticas comunitarias: derecho a ser consultadas por la Comisión, representación en el Comité de las Regiones y posibilidad de recurso directo al Tribunal de Justicia por conflictos de competen­ cia que puedan oponerlas a la Unión.

El cambio de óptica respecto a la configuración política de la Unión que compor­ ta esta propuesta resulta evidente. Lamassoure sostiene que el problema "de las regiones dotadas de competencias legislativas no puede seguir silenciándose en los textos fundadores". Debe recordarse, y ponderarse, que durante la elaboración del documento, el ponente se reunió con los presidentes de la Generalitat catalana, de las islas Baleares y de las comunidades valona y flamenca, con los ministros de Asuntos Europeos de los Lander de Baviera y de Hesse, con los miembros de la Comisión Euro­ pea del Parlamento escocés y con organismos como la Conferencia de las Regiones Maritimas Periféricas, muy activa a lo largo de los pasados meses, a las Ciudades del Arco Atlántico.

Se trata, por tanto, de un texto redactado desde un extenso conocimiento de la problemática regional y de las necesidades y propuestas de algunos de sus represen­ tantes políticos más significativos. No en balde, el autor proviene de Pau, en Occita­ nia, y preside el consejo metropolitano de Bayona-Anglet y Biarritz, es decir, conoce bien la diversidad intrinseca a la realidad del continente. Por eso, su informe recoge las necesidades más perentorias de las regiones de Europa, en especial las de las más relevantes en atención a sus dimensiones territoriales, demográficas a competencia­ les (Lamassoure, 2002):

[ ... ) la próxima ampliación de la Unión a varios Estados de pequeñas dimensiones puede representar un

problema político para algunas grandes regiones de los Estados miembros actuales. Entidades que poseen

algunos cientos de miles de habitantes van a estar representadas como tales en la Unión y, cada una de

ellas, dispondrá de un ministro y de un derecho de voto en cada formación del Consejo, de un comisario y de una cuota de funcionarios en la Comisión, aparte de un contingente de diputados europeos, al mismo tiempo que obtiene el reconocimiento de su lengua nacional como lengua oficial de Europa. En cambio, regiones históricas habitadas por varios millones de habitantes, que aportan una gran contribución al dina­

mismo económico de la Unión así como a la financiación de su presupuesto, seguirían ignoradas por los tra­ tados europeos.

Es preciso, pues, conciliar dos preocupaciones. Por un lado, la organización territorial de cada país debe

seguir siendo competencia exclusiva de los Estados [ ... ) Por otro, el texto fundador puede reconocer la exis­ tencia y el papel de "regiones asociadas a la Unión". En cada país, la elaboración de la lista de regiones aso­ ciadas correspondería al Estado, que la comunicaría a Bruselas -probablemente, coincidiría con la de "regio­

nes con competencias legislativas"-, pero correspondería a cada gobierno designar cuáles considera "asociadas a la Unión".

Em Cataluña en la Unión Europea Una vez designadas, esas regiones gozarían de determinados derechos, vincuLados a su participación en Las poLíticas comunitarias: representación en eL Comité de Las Regiones (donde no figuran en La actuaLidad todas Las regiones con competencias LegisLativas); derecho a ser consuLtadas por La Comisión cuando ésta

prepare textos que entren en su ámbito de competencia; posibilidad de recurso directo al TribunaL de Jus­

ticia en reLación con conflictos de competencias que Les conciernan. En cambio, La participación de Los res­ ponsabLes poLíticos regionaLes (o nacionaLes) en La deLegación nacionaL al Consejo de Ministros debe seguir dependiendo exclusivamente de la decisión de los gobiernos.

Se trata de un análisis extremadamente fiel y descriptivo de la Europa que se dibu­ ja en apenas un año, integrada por 25 estados miembros, 11 de los cuales (Irlanda, Finlandia, Dinamarca, Luxemburgo, Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Eslovenia, Malta y Chipre) tienen menos habitantes que Cataluña, Baviera y Escocia, mientras que ocho (Estonia, Letonia, Lituania, Eslovaquia, Eslovenia, Luxemburgo, Malta y Chi­ pre) poseen contornos territoriales similares o menores. Una Europa en la que reali­ dades tan dinámicas como Lombardía, Piamonte, Renania del Norte-Westfalia, Bavie­ ra, Escocia, Flandes, Valonia o Cataluña pueden hallarse en una situación muy desventajosa cuando se planteen ciertos debates. Por eso, la creación del estatuto de "región asociada", a pesar de la debatible idoneidad de la adjetivación, el estableci­ miento de la obligación de consulta de la Comisión cuando se discuten materias que les afecten directamente o la posibilidad de acudir directamente ante el Tribunal de Justicia, son ideas muy aprovechables. Pero del sentido de la responsabilidad institucional del ponente ofrece también adecuado testimonio la propuesta de que en los nuevos tratados se refleje explícita­ mente la existencia de tales entes asociados o el establecimiento del requisito de que corresponda a los estados la delimitación del grupo de regiones designadas como "asociadas".

Yo comparto muy sustantivamente las ideas del diputado Lamassoure, aunque creo que el concepto de "asociación" no refleja adecuadamente la verdadera naturaleza de la relación política existente entre las nacionalidades y regiones y los estados en los que se integran, por una parte, y esas mismas nacionalidades y regiones y la Unión. Esas nacionalidades y regiones no son, en ninguno de los estados de la Unión, entidades soberanas, sino comunidades políticas integradas en realidades pluriseculares, definidas por una prolongada andadura histórica y una caracterización identitaria muy definida. Creo que la denominación que algunas de ellas han elegido a la hora de adoptar ini­ ciativas conjuntas, concretamente la de "regiones constitucionales", resulta mucho más precisa y definidora. Decir, por ejemplo, que Cataluña es uno de los países que a lo largo de los últimos siglos ha contribuido de manera más singularizada y constante,

Cataluña en Europa mi en términos políticos y jurídicos, desde luego, pero pienso que sobre todo en térmi­ nos culturales y lingüísticos, a la definición de la identidad plural europea, es decir, a la "constitución" de Europa como lo que es hoy, un espléndido horizonte de inte­ gración que se corresponde con un no menos portentoso itinerario diverso, equivale al reconocimiento de una evidencia. Cataluña no es una nacionalidad histórica "aso­ ciada" al proyecto españolo al programa europeo: es parte "constituyente" de ese proyecto y de ese programa. En todo caso, la Resolución aprobada por el Parlamento Europeo el 16 de mayo de 2002 no incluyó la audaz figura de "región asociada" ni la reemplazó por una pro­ puesta intencionalmente equivalente. El itinerario hacia el reconocimiento de las "regiones constitucionales" de Europa parece todavía prolongado y laborioso. Yo creo que demasiado para todas las partes implicadas y, lo que es más importante, interesa­ das, que en el caso que nos ocupa están nítidamente identificadas: Cataluña, España y Europa. Y si las "regiones constitucionales" carecen de los resortes institucionales necesarios para reivindicar el reconocimiento político de su indudable especificidad en el seno del Vigente proceso de construcción europea, la Unión difícilmente va a lide­ rar ese proceso de asimilación de la naturaleza política del problema. Corresponde a los estados esa responsabilidad, una responsabilidad que en el supuesto español equivale a una oportunidad histórica para cerrar una también his­ tórica fractura política e identitaria que el Estado de las Autonomías ha comenzado a soldar resueltamente. Una fractura cuya dimensión europea exige una actuación cons­ ciente y definida en favor de la redefinición pluricultural y plurilingüística de España.

6. ¿Es una soLución institucionaL La conversión deL Comité de Las Regiones en institución de La Unión?

Aquí radica, efectivamente, una de las opciones institucionales más reiteradamente esgrimidas en defensa de los intereses políticos de las regiones de la Unión. El Comi­ té de las Regiones podría adquirir así un rango institucional indicativo de su privile­ giada condición como órgano representativo de más de dos centenares de entidades territoriales, regionales y locales, pertenecientes a los estados miembros de la Unión. El debate, sin embargo, no puede detenerse en ese mero reconocimiento institu­ cional porque aunque es cierto que representaría un avance, la enorme heterogenei­ dad del Comité desdibujaría la necesaria dimensión política de tal reconocimiento. y es que un organismo que representa a municipios y a regiones, y en este último

Em Cataluña en la Unión Europea tanto supuesto a las que tienen competencias legislativas como a las que carecen de adolece de una ellas, conformación institucionalmente coherente y, por lo tanto, polí­ ticamente eficaz. No basta con un reconocimiento institucional del Comité de las Regiones, sino que debe procederse a una profunda reestructuración del organismo. Para Cataluña y para las restantes comunidades autónomas españolas, que en todos los supuestos disfrutan de esas competencias legislativas, resultaría positiva esa trans­ formación del Comité de las Regiones siempre que se desdoblara su funcionamiento ordinario en razón de la personalidad política y de las atribuciones competenciales de las regiones que lo componen. Igualmente, podría estudiarse la creación, dentro del Comité, de un Consejo del que formaran parte permanentemente algunas nacionalida­ des y regiones mientras que las restantes lo harían por rotación, con una masa crítica mínima por Estado. Los miembros permanentes habrían de precisarse en función de su dimensión demográfica y territorial, y parece evidente que Cataluña seria uno de ellos. En todo caso, creo oportuno analizar la problemática actual del Comité de las Regiones, una institución consolidada (Bourrinet, 1997) pero que, apenas transcurri­ do un decenio desde su creación, atendiendo a la nueva cultura regional y de la sub­ sidiariedad que parecía deducirse del Tratado de Maastricht, no satisface las necesi­ dades de las nacionalidades sin Estado de la Unión Europea. a. La necesidad de una instancia política que exprese la pluralidad regional europea

Klaus-Jürgen Nagel, profesor de la Universitat Pompeu Fabra (Strengthening, 2001), puso de manifiesto hace poco más de un año la escasa utilidad del Comité de las Regiones, saludado tras su creación por el Tratado de Maastricht como una "segun­ da Cámara", pero que a lo largo del último decenio ha operado como un órgano mera­ mente consultivo, desprovisto del necesario contenido político y de la consiguiente de incidencia en capacidad el proceso ordinario de toma de decisiones por parte de las instituciones de la Unión.

Mientras Jordi Pujol ejerció la presidencia de dicho organismo, impulsó, en 1995, la redacción de un informe que, ante la perspectiva de la elaboración de un nuevo tra­ tado (Tratado de Amsterdam de 1997), contemplaba la transformación del Comité ele­ vándolo al rango de institución de la Unión y atribuyéndole la capacidad de acudir ante el Tribunal de Justicia. esos Ninguno de extremos fue entonces atendido y hoy son nuevamente sometidos a debate mientras se aguarda a la entrada en vigor del nuevo Tratado de Niza.

Cataluña en Europa Em En 1995 la actitud de una significativa fracción de los entes territoriales pertene­ cientes al Comité no resultó precisamente muy dinámica respecto al incremento de sus poderes. Para las "regiones constitucionales" de Europa la insatisfacción origina­ una naturaleza: da por el funcionamiento de la institución es notable y reviste doble entidades de por una parte, la propia configuración del Comité, en el que se integran naturaleza muy diversa, no refleja la problemática de las nacionalidades y regiones dotadas de una nítida singularidad política; por otro lado, su esfera competencial es muy reducida. En estas circunstancias, no basta con elevar el rango institucional del Comité, sino proceder a una profunda reestructuración de su funcionamiento ordinario, y no sólo

su distintiva. He afir­ por razón de sus atribuciones sino en atención a conformación de una ini­ mado antes que su desdoblamiento en dos "Cámaras" como consecuencia cial distinción entre regiones dotadas de competencias legislativas y aquellas que carecen de dichas atribuciones, es una necesidad ineludible. He sugerido también la creación de un órgano permanente en el que se encuentren representados, en aten­ ción a su potencial demográfico y dimensión territoriaL, los entes nacionales y regio­ nales que objetivamente merezcan ese reconocimiento, entes que se corresponden muy fielmente con las "regiones constitucionales" de Europa. iniciativas de Lo que no he adelantado con anterioridad es que este conjunto de y propuestas, sin duda discutibles y no digamos mejorables, resultan improrrogables. Porque existe una realidad tan vecina como tozuda y podría terminar desnaturalizan­ do definitivamente el Comité de las Regiones, con el consiguiente daño, creo que difícilmente reparable, al éxito del proceso de integración europea. y esa realidad se llama ampliación de la Unión Europea.

b. La ampliación de la Unión Europa como problema para las "regiones las constitucionales"... y para el propio Comité de Regiones

Entre los más de dos centenares de entidades territoriales que integran el Comité, las "regiones constitucionales" de Europa conforman una minoría a pesar de repre­ Y esa situa­ sentar a una significativa porción de los habitantes de la Unión Europea. ción minoritaria se incrementará cuando se produzca la ampliación, que afecta a esta­ Polonia o dos como Eslovenia, República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, es decir, todos menos Chipre y, con matices, Eslovaquia, donde existen grupos sur de minoritarios y en algunos casos tan nutridos como los magiares del Eslovaquia como italianos de o los rusos de las repúblicas bálticas, o tan singularizados los

Em Cataluña en la Unión Europea Istria. Son estados que históricamente no depararon un trato, digamos, comprensivo, a sus minorías (Nolte, 2001), pero en los que no existen territorios dotados de un perfil equiparable al de las "regiones constitucionales". si se Incluso, contempla el proceso de ampliación en la perspectiva no ya de la de los Europa 25, sino de los 28 -quizás con la excepción de Transilvania, en aten­ ción a su minoría magiar y, desde luego y a muy largo plazo, el Kurdistán en Tur­ el quía- reducido grupo de "regiones constitucionales" no se ampliará con entidades provenientes de estados ajenos a los quince hoy integrados en la Unión, sino con regiones ahora pertenecientes a la vigente Comunidad, como Córcega o Bretaña. Nos enfrentamos, por tanto, a un problema susceptible de solución y no de demora acu­ diendo a un hipotético horizonte de futuro de la actual Unión Europea. Yo, contrariamente a la posición del profesor Nagel y de buena parte de la doctrina, considero la que ampliación no va a representar un problema para la definición de las "regiones constitucionales" de Europa, sino todo lo contrario. En primer lugar, porque su singularidad va a resultar todavía más nítida. El sentido de los cambios políticos experi­ mentados en el continente europeo, en el que en poco más de un decenio se han incor­ a la comunidad internacional porado docena y media de estados, en su mayor parte de carácter su "medio" dado potencial geopolítico y demográfico y siempre muy unidos a un de construcción nacional a proceso "romántico" "posromántico", basado en lengua y cul­ tura, a veces hasta extremos casi histriónicos (Zweig, 2001), pone de relieve la singula­ ridad de aquellas realidades históricas del occidente europeo que disfrutan, igualmente, de unas de señas identidad muy definidas en los ámbitos lingüísticos y culturales. Pero, ya en un segundo término, todos los argumentos "técnicos" que hoy pueden aducirse en contra del reconocimiento del carácter singular de las "regiones constitu­ cionales" se debilitan. Porque esa posibilidad en absoluto representaría la apertura de un proceso de inciertas consecuencias a el establecimiento de una categoría institu­ cional susceptible de una masiva aplicación. El elenco de "regiones constitucionales" es concreto y tiende más a ser reducido que masivo, de acuerdo con el conjunto de requisitos que se le asignan a lo largo de este trabajo. La posibilidad de resolución de este debate, así pues, es igual de precisa. Resta, claro está, un tercer y último considerando, que es el político. Para estados tan como políticamente plurales el Reino Unido, Bélgica, Italia o España, y tan intrín­ secamente unidos a una cultura política "federal" como Austria o, sobre todo, Alema­ la realidad de una nia, Unión Europea en la que tres cuartas partes de sus integran­ tes van a ser estados de tamaño medio, en muchos supuestos inferior a varias de sus nacionalidades y regiones, y la consiguiente posibilidad de hallar una fórmula que, sin

Cataluña en Europa Em quebrar eL actuaL equilibrio poLítico de La Unión, permita una pLena expresión de La singuLaridad de taLes entes, es más una necesidad que una opción. AdicionaLmente, creo firmemente que Los probLemas con Los que se enfrentan Las "regiones constitucionaLes" son probLemas de todos. Como españoL, y en ejercicio, eL hecho de que eL cataLán, que es una Lengua y una gLoria de España, cuya comprensión verbaL y escrita resuLta más que asequibLe a cuaLquier ciudadano medio españoL, y que constituye una parte esencial de La cultura hispánica, sea preterido en la Unión Euro­ pea ante Lenguas sin duda dignas de todo respeto pero de ámbito considerabLemente más minoritario, como el finés, eL estonio, eL Letón a eL Lituano, no es un probLema exclusivo de CataLuña, sino que afecta a todos Los españoLes como depositarios de una cuLtura e identidad pLuraLes. Por eso, la conversión deL Comité de Las Regiones en institución de La Unión com­ porta un significativo avance, pero no resuLta un instrumento suficiente para La satis­ facción de Las necesidades de las "regiones constitucionaLes" de Europa que, insisto, son también Las necesidades de Los estados en los que se integran y, en definitiva, de La integración continental. EL profesor NageL apunta aLgunas propuestas muy níti­ de das en este sentido que se concretan en proceder a un desdobLamiento del Comité con el las Regiones a bien a un desgajamiento de Las "regiones constitucionales" objetivo de crear una suerte de segunda Cámara territoriaL deL ParLamento Europeo (Strengthening, 2001):

have other for their interests. Either ensu­ [ ... ] the constitutionaL regions to seek options defending by a division into a and ring a root-and-branch reform of the Commitee of the Regions and seeking regionaL the Com­ LocaL chamber (with stronger powers for the regionaL chamber). Or seeking another option outside connection is the idea a Second Chamber in or the mittee [ ... ] One potentiaL approach in this of aLongside European ParLiament.

Creo más factibLe La primera de ambas opciones. En primer término, un Comité de Las Regiones elevado aL rango de institución de La Unión no podría satisfacer sus obligaciones si mantiene su vigente configuración. Pero su desdobLamiento conver­ en mi tiria en innecesaria una segunda Cámara deL ParLamento Europeo que, opinión, se convierte en una institución no pertinente si se materiaLizan eL conjunto de refor­

mas deL funcionamiento de la Unión que se desarrollan en este estudio y que posi­ biLitarían una pLena expresión de Las nacionaLidades y regiones sin Estado en Los ámbitos europeos.

mJ Cataluña en la Unión Europea c. Una propuesta, en todo caso, necesaria y positiva

Pero es que la institucionalización del Comité de las Regiones es también una exi­ gencia del propio programa de integración continental. El Proyecto de Informe del Comité Sobre la Proximidad representó un claro posicionamiento del organismo en torno al debate institucional y competencial, asignando a la futura institución regio­ nal unas atribuciones sumamente significativas (Sobre la proximidad, 2001):

Desde su el Comité creación, de las Regiones ha repetido claramente, a través de sus dictámenes, reso­ informes tomas de luciones, y posición, la importancia de la Europa de la proximidad para el éxito de la

Unión Europea [ ... ]

... el ... [ ] para que Comité [ ] desempeñe plenamente su papel en la consecución de una Europa de la debe reconocérsele el proximidad, rango de institución y deben garantizársele unas competencias que van

más allá de su ... actual función consultiva ... [ ] Es preciso que participe [ ] en los Comités establecidos por la Comisión el Europea para ejercicio de las competencias de ejecución [ ... ] cuando las políticas en cues­ tión revistan un interés específico para los entes locales y regionales. Por otra parte, con el fin de reforzar la dimensión territorial de las políticas comunitarias, se le debe encomendar el seguimiento de los efectos de las políticas comunitarias sobre los distintos territorios de la Unión.

La del Comité de las se basa en el legitimidad Regiones hecho de que representa a los niveles local y

regional [ ... ]

Por otra se debe al Comité de en parte, integrar mejor las Regiones el procedimiento legislativo y en la coordinación interinstitucional [ ... ]

El Comité ... debe una [ ] desempeñar función más importante con el fin de garantizar que se aporten al decisorio las informaciones de proceso europeo pertinentes procedentes los entes regionales y locales [ ... ] Para los ... ello, miembros del Comité [ ] deben mantener un diálogo intenso y continuo con los ciudadanos

... con el fin de saber lo ... [ ] que éstos esperan de la Unión. En este ámbito, el Comité [ ] tiene que desem­ una misión peñar crucial para facilitar la cooperación mutua entre las ciudades y las regiones mediante la de la imposición cooperación transnacional y transfronteriza. Conviene, en efecto, que optimice sus aptitu­ des como del órgano federador conjunto de los entes locales y regionales europeos [ ... ]

... es al Comité ... a incumbe [ ] [ ] quien la representación de los territorios de la Unión Europea, y nin­ otra institución guna está facultada para sustituirle en dicho cometido, ya Que también es el guardián de la cohesión territorial de la Unión Europea. A este respecto, es imprescindible valorizar la riqueza que su diversidad constituye para reforzar su peso ante las instancias Que toman las decisiones a nivel comu­

a la vez se nitario, que debe permitir a todos sus componentes hallar en su seno un vehículo de expresión adecuado e influyente.

[ ... ] hasta la fecha no existe ningún enfoque interinstitucional coherente que permita al Comité de las en el Regiones integrarse sistema global de la Unión Europea mediante el cual pueda desempeñar un papel de frente a entes agente multiplicador los locales y regionales y los ciudadanos europeos [ ... ]

Por último, el Comité de las debe en el Regiones participar más debate político comunitario [ ... ] su par­ ticipación activa con un pleno reconocimiento de su condición de órgano político en el debate estructura­ do sobre el futuro de la Unión constituye la mejor oportunidad Que pueda darse al proceso decisorio comu­ nitario de hacer participar en la fase preparatoria de la Conferencia Intergubernamental de 2004 al órgano

Cataluña en Europa Em que representa a los entes locales y regionales, que son las entidades políticas más próximas a los ciudada­

nos europeos. Sin el compromiso total de los entes regionales y locales y de sus órganos representativos, encabeza­

dos por el Comité de las Regiones, la política de proximidad seguirá siendo insuficiente [ ... ]

La respuesta del Comité de las Regiones a la configuración del grupo de "regiones constitucionales" de Europa resulta muy explícita, recabando toda la legitimidad de la representación institucional de las entidades subestatales. Pero simultáneamente, y no cabe duda que también como consecuencia de la actividad política desarrollada claramente por dichos entes constitucionales, el Comité de las Regiones plantea muy la necesidad de que las entidades subestatales participen en la fase ascendente de creación del derecho comunitario e, igualmente, en un tejido institucional que nece­ sita imperiosamente de la actividad de las regiones a la hora de hacer "visible" la "proximidad". La referencia a las relaciones entre regiones y ciudades, sin embargo, evidencia que la doble naturaleza territorial de la institución mediatiza muy. seria­

mente su funcionamiento ordinario.

La identidad política del debate territorial, y la consiguiente voluntad del Comité de convertirse en el cauce de expresión de los intereses regionales, empero, ha impreso un significativo y positivo sesgo reivindicativo a sus iniciativas recientes particularmente a las desarrolladas en el último año. En este sentido, el Dictamen de noviembre de 2001, los que planteaba abiertamente la participación del Comité de las Regiones en Conse­ jos informales, representa un avance cualitativo muy significativo (La porticipacián, 2001):

solicita la participación del Comité de las Regiones en los Consejos informales consagrados a las políti­

cas comunitarias relativas a los ámbitos de consulta obligatoria y que conciernen especialmente a las auto­

en la ridades locales y regionales en el marco de sus competencias. Esta participación reforzaría, efecto,

en medida los de dimensión local y regional en el seno del Consejo de la Unión y facilitaría gran objetivos en Declaración sobre el futu­ transparencia y proximidad que se fijaron los Jefes de Estado y de Gobierno la ro de la Unión que figura en anexo al Tratado de Niza.

La Resolución de la misma fecha enumera con enorme concisión las demandas de la institución ante el auténtico período "constituyente" que atraviesan las institucio­ nes europeas. Dichas demandas no se limitan a reiterar las peticiones ya planteadas (la consecución del rango de institución, la legitimación activa ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a la posibilidad de interpelar directamente a la direc­ Comisión), y ello acudiendo a un lenguaje considerablemente más descarnado y to de lo acostumbrado, sino que añade tres nuevas exigencias que revisten una mar-

IBiI Cataluña en la Unión Europea cada naturaleza política: la participación en la Convención Europea, la incorporación protagónica a los centros de decisión política comunitarios y, lo que resulta aún más significativo, que esa participación en los ámbitos de decisión se deduzca de la nece­ saria participación regional en las delegaciones nacionales ante el Consejo de Minis­ tros (La preparación del Consejo, 2001):

6.1. pide eL reconocimiento de su Legitimidad institucional, de su estatuto especiaL como representan­ te de Los actores regionaLes y locales. y de su papeL poLítico en eL debate sobre eL futuro de La Unión, así como que se Le conceda expresamente eL derecho a participar como miembro de pLeno derecho en Los tra­

bajos de La Convención encargada de preparar La Conferencia [ ... ] de 2004;

6.2. propone que se reconsidere eL papeL que eL Comité de Las Regiones y Los entes LocaLes y regionaLes están LLamados a desempeñar en La futura arquitectura europea de acuerdo con eL principio de subsidiariedad; 6.3. defiende que se concedan aL Comité ampLias competencias para que éste pueda reforzar su influen­ cia en eL proceso decisorio europeo, así como que estas competencias deberían ir más aLLá de La función meramente consuLtiva;

6.4. considera necesario que se otorgue aL Comité eL estatuto de institución, así como eL derecho de

recurso ante eL TribunaL de Justicia de Las Comunidades Europeas para defender sus derechos o en caso de que se contravenga eL principio de subsidiariedad; 6.5. pide que La Comisión Europea y eL Consejo estén obLigados a expLicar de qué forma han tenido en cuenta Los dictámenes deL Comité de Las Regiones o por qué no Los han tenido en cuenta; 6.6. insta a que eL Comité de Las Regiones como taL sea habilitado para interpeLar por escrito y oraL­ mente a La Comisión Europea;

6.7. opina que Las regiones [ ... ] deberían tener una mayor participación en eL proceso decisorio euro­ peo en eL marco de Las deLegaciones nacionaLes en eL Consejo.

Como historiador del derecho, y a pesar de las cautelas que parecen deducirse del reducido lapso temporal transcurrido desde entonces, casi exactamente un año, creo que desde noviembre de 2001 se ha producido un significativo y positivo avance cuali­ tativo de la posición política y reivindicativa del Comité de las Regiones. Y, en ese con­ texto, no debe sorprender que haya sido el propio Comité de las Regiones, concreta­ mente su delegación en el Grupo de Trabajo Convención Europea, presidida por el entonces presidente de la Generalitat valenciana, Eduardo Zaplana, el que procediera a

una nítida clarificación de sus "aspiraciones [ ... ] en relación con el futuro de la Unión", tal y como se recoge en su Documento de Trabajo del pasado 13 de mayo de 2002, "Con­ tribución del Comité de las Regiones para la Convención Europea", cuyo tenor literal resulta, en algunos supuestos, sumamente explícito (Contribución, 2002):

EL CDR desea que eL proceso de reforma de La Unión Europea contribuya a un mayor acercamiento entre

Las instituciones europeas y Los ciudadanos aL proyecto europeo. Para Lograr este objetivo, eL CDR es parti-

Cataluña en Europa IlII una fun­ dario de un enfoque de naturaleza constitucional [ ... ] Asimismo, es necesaria simplificación del cionamiento de la Unión. En este sentido, el proceso de reforma en curso debe conducir a una definición

clara de la personalidad jurídica de la Unión Europea, ya la simplificación de su estructura actual [ ... ] El objetivo de una mayor proximidad de la Unión Europea a los ciudadanos requiere, ineludiblemente, reforzar la participación en los procedimientos de toma de decisiones de los niveles de gobierno que les son

más inmediatos y cercanos, esto es, los entes locales y regionales. El CDR desea reivindicar su legitimidad

y su capacidad para actuar como cauce de esta participación, pues se trata del único foro en el que se hallan

representados los entes territoriales de todos los Estados miembros [ ... ] El CDR quiere reiterar ahora que cualquier intento de buscar espacios alternativos de expresión de los intereses locales y regionales en la Unión Europea al margen del CDR está abocado al fracaso, pues no sería representativo de la pluralidad de entes territoriales existentes en la Unión y carecería de la legitimidad política y jurídica con que cuenta el

CDR en el marco de los Tratados.

El CDR es consciente, sin embargo, de que no podrá ser un medio plenamente eficaz para la participa­ ción de los entes locales y regionales en la construcción europea en tanto se vea relegado a su actual esta­ tus de órgano auxiliar y consultivo. Por ello, ha de reclamar a la Convención Europea un reforzamiento de

su papel institucional y sus funciones [ ... ]

La finalidad del texto es doble y resume sencillamente, casi de manera didáctica, el debate de los meses precedentes, al tiempo que fija una posición clara e inteligi­ ble. Por una parte, reclama una nueva dimensión política e institucional para el Comi­ té de las Regiones en el contexto de esta Europa de la Convención, una dimensión prefiguradora del obligado futuro protagonismo de la instancia regional. Y, en segun­ do lugar, circunstancia sumamente significativa partiendo del contenido de este docu­ mento, advierte, adoptando un tono deliberadamente admonitorio, contra cualquier iniciativa institucional de las regiones al margen del propio Comité, hecho que, una vez más, debe deducirse de la relevancia adquirida desde el comienzo de su funcio­ namiento por las "regiones constitucionales". Creo que Comité de las Regiones y "regiones constitucionales" no son términos incompatibles o contradictorios. Diría más bien que, a la vista de la experiencia de los meses pasados, su trabajo es profundamente complementario y en un sentido muy positivo para ambos. Los recelos que parece suscitar la eventual configuración de órganos de actuación por parte de algunos de los entes integrados en el seno del Comité no resultan ni justificados ni justos. Si cumplido el primer medio siglo de la integración europea se puede afirmar que ha sido el medio siglo de los estados, los próximos cincuenta años deben ser los años de las regiones. Se trata de una exigen­ cia para el propio éxito del proceso de integración continental. En este contexto, las exigencias o "demandas irrenunciables", según la calificación de la institución, que el Comité de las Regiones ha planteado a la Convención Euro­ pea, son eminentemente concretas (Contribución, 2002): lID Cataluña en la Unión Europea 1. Reconocimiento deL estatus de institución.

2. Legitimación activa ante eL TribunaL de Justicia, aL menos en defensa de sus prerrogativas y deL prin­ cipio de subsidiariedad.

3. FortaLecimiento de Las funciones deL Comité [ ... ] En reLación con Las funciones consuLtivas, se pLantean Las siguientes modificaciones que podrían intro-

ducirse para que resuLten fortaLecidas: -En La actuaLidad, La faLta de consuLta preceptiva aL CDR a La adopción de una norma sin que eL CDR

haya dictaminado no comporta ninguna consecuencia jurídica [ ... ] se ha apuntado La petición de que eL CDR ostente Legitimación activa en defensa de sus prerrogativas, Lo que Le habiLitaría a instar ante eL TribunaL de Justicia La nuLidad de Los actos comunitarios adoptados sin La consuLta preceptiva aL Comité.

- EL CDR ha soLicitado reforzar esta función consuLtiva mediante La obLigación por parte de Las insti­

tuciones que adopten La norma de justificar La desviación respecto a La opinión deL Comité [ ... ]

- Convendría [ ...] pLantearse si debe ampLiarse La Lista de materias en que es preceptiva La consuLta aL Comité.

Por Lo que se refiere a otras funciones deL Comité:

- Debe reclamarse su habilitación para interpeLar por escrito y oraLmente a La Comisión Europea.

- Convendría reflexionar sobre La posibilidad de atribuir aL Comité funciones codecisorias y Las mate-

rias en que sería pertinente hacerLo [ ... ]

[ ... ] a La vista de Las nuevas funciones deL CDR convendría pLantearse La eventuaL necesidad de revisar

su estructura actuaL y La forma de eLección de sus miembros.

A lo largo de los últimos días del mes de octubre del año 2002, la CRPM esta­ bleció también su posición sobre la posibilidad de transformación del Comité de las Regiones en institución de la Unión, lo que motivó algunas interesantes reflexio­ nes adicionales en torno a la proximidad de los entes regionales como agentes de consulta y de información (Propositions d'introduction de la dimension régionale, 2002):

La prise en compte du róLe des régions dans Le nouveau Traité doit passer par deux voies :

- une reconnaissance de Leur appartenance au système démocratique à niveaux muLtipLes qui caractéri­ se l'Unien, dans Les dispositions constitution neLLes,

- un renforcement du róLe du Comité des régions, organe institutionneL représentatif des coLLectivités LocaLes et regionaLes.

un d'in­ [ ... ] Des avis communs pourraient être éLaborés, Les organisations jouant dans ce processus róLe terface efficace avec Le terrain, Leur fLexibiLité et réactivité Leur permettant de mettre en pLace des outiLs de consuLtation et d'information dont ne disposent pas Les institutions européennes (enquêtes, questionnai­

res... ). Les anaLyses d'impact que La Commission souhaite mener, teLLes que L'évaLuation des coats de mise en oeuvre de ses mesures par Les pouvoirs pubLics ou encare L'anaLyse de Leurs retombées économiques sur

Les régions, ne pourra se faire de manière efficace qu'á travers une intervention conjointe des organisations régionaLes et du Comité des régions.

Cataluña en Europa l1li La Convention devrait, en outre, examiner les modalités d'un passage du Comité des régions, d'organe consultatif à celui d'institution à part entière de I'Union. Cette avancée serait d'autant pLus Légitime et cohérente en cas de reconnaissance de la dimension régionale de l'Union dans les dispositions constitu­

tionnelles du Traité [ ... ]

La posición catalana respecto al futuro del Comité de las Regiones ha quedado fijada en torno a dos extremos: la institucionalización de un Comité presente en el funcionamiento ordinario de las instituciones comunitarias y que esa institucionaliza­ ción contemple un tratamiento político singular de las regiones con competencias legislativas (La gobernanza, 2002):

La atribución de un nuevo papel aL Comité de las Regiones en la gobernanza europea pasa, fundamen­ talmente, por una reforma de los tratados. Ello debería comportar la plena institucionalización del Comité de las Regiones, formado por sus cargos eLectos, y el reconocimiento de un estatuto especial a las regiones con competencia legislativa que garantice su impLicación efectiva en el proceso legislativo, más allá del

mero derecho de consulta. El derecho de recurso deL Comité ante eL TribunaL de Justicia y La presencia de un

observador del Comité en las reuniones del Consejo de Ministros contribuirían decisivamente a aumentar su

de en capacidad influencia las decisiones. Habida cuenta de su composición actual (regiones con compe­ tencia legislativa, regiones administrativas y entes locaLes), la reforma deL Comité de las Regiones plantea sin duda probLemas importantes cuya solución depende de la posible reforma de las demás instituciones y de los equiLibrios que se estabLezcan entre todas eLLas

No obstante, por voluntad propia y sin esperar la reforma de los Tratados, la (omisión ya está ahora en condiciones de tomar efectivamente en cuenta el posicionamiento de las regiones con competencia LegisLa­ tiva ante sus propuestas, especialmente cuando éstas no disponen de instrumentos adecuados para poder influir en Las tomas de posición de sus respectivos Estados.

Creo que la alternativa catalana encierra un meritorio ejercicio de responsabilidad en su compromiso con la consolidación de una institución como el Comité de las Regiones cuya posición institucional debe afirmarse y cuyas competencias tienen que incrementarse, como condición para el cumplimiento de las tareas que le son propias, pero también como exigencia ineludible del propio proceso de integración continental. Pero, al mismo tiempo, el Comité de las Regiones debe ofrecer a las entidades que lo conforman un adecuado cauce politico. Más de dos centenares de entidades muni­ cipales y regionales, y en este segundo supuesto, dotadas de unos perfiles jurídicos y políticos tan dispares como su ámbito competencial, exigen un desdoblamiento fun­ cional en el que las nacionalidades y regiones dotadas de competencias legislativas puedan disfrutar de un canal ajustado a su personalidad política. En este contexto, la posibilidad de que algunas de estas entidades subestatales desa­ rrollen fórmulas más explícitas de expresión política de sus reivindicaciones no hace sino lID Cataluña en la Unión Europea redundar en beneficio del objeto último de la existencia del Comité que, reitero, se iden­ tifica con el interés del proceso de integración continental: la aplicación del derecho comunitario bajo los criterios que inspira el principio de subsidiariedad, un principio que, en términos políticos y culturales, representa una apuesta, históricamente inapla­ zable e insustituible, por la Europa plural, la Europa que nos ha legado la historia, en la que hemos crecido y vivimos, y con la que nos encontramos moralmente comprometidos.

7. Una soLución jurídica: eL estabLecimiento de un catáLogo de competencias

Las soluciones políticas e institucionales se reflejan siempre en el ámbito compe� tenciaL Una institución reviste la identidad y la naturaleza que determinen sus atri­ buciones específicas. Por eso, una consideración meramente institucional de la pro­ blemática regional no reflejaría de manera suficiente la dimensión del debate político de fondo, que es un debate en torno a las atribuciones de cada una de las instancias comprometidas con el programa europeo, que esencialmente son las comunitarias, las estatales y las subestatales. Es evidente, sin embargo, que la delimitación competencial no está exenta de con­ flictos, cuya solución pasaría por el establecimiento de un catálogo de competencias para cada una de las instancias. Pero esa solución suscita grandes tensiones entre las partes implicadas y, en último término, reabre un debate de enorme envergadura que se ha venido omitiendo durante los últimos años y que no es otro que el debate sobre la definitiva vertebración del modelo de integración continentaL Desde la perspectiva del pensamiento europeísta, que fue el de los padres funda­ dores de la Unión (Brugmans, 1965), ese modelo es el federal, presente en el Mani­ fiesto de Ventotene, de 1941 (Spinelli, 1991), a en la Declaración de las Resistencias Europeas, de 1944 (Truyol, 1972). Modelo que, por otra parte, se compadecería per­ fectamente con el establecimiento de ese catálogo competencial, y favorecería signi­ ficativamente las expectativas políticas de los entes subestatales, en especial de los más importantes, como Cataluña. Sin embargo, la alternativa que ha venido prevaleciendo a lo largo de medio siglo es la funcionalista (Urwin, 1995), y parece difícil que en algunos de los grandes esta­ dos integrantes de la Unión esa tendencia vaya a cambiar. y conciliar una Europa fun­ cionalista o, en términos políticos, estatalista, con la federalista que se deduce de la fijación de catálogos competenciales, parece un objetivo muy complejo.

Cataluña en Europa Em a. Un problema jurídico que amenaza con reducir las competencias de los entes subestatales

Pero es que, en las actuales circunstancias, la inacción podría llegar a resultar letal para las regiones. El embajador Frans Van Dael, representante permanente de Bélgica ante la Unión, consideraba dos ámbitos de análisis en el actual debate sobre la delimitación de competencias entre las distintas instancias de la Unión (Strengthen;ng, 2001). El primero de ellos radica en la diferente sensibilidad que en los estados miembros de la Unión se en a observa torno la posibilidad de delimitar el catálogo de compe­ tencias atribuidas a sus diversos poderes. Así, mientras algunos estados contemplan la posibilidad como "una plataforma hacia una superior integración", para otros es poco menos que un "campo minado". El debate, una vez más, no es jurídico, sino político. En términos jurídicos, las difi­ cultades a superar se desdoblarían en dos ámbitos. Para empezar, la propia génesis de la legislación de ámbito comunitario o, en términos propios del debate vigente, la fase ascendente del derecho comunitario no contempla la participación de las entidades subestatales, hecho sumamente contradictorio con el imprescindible concurso de dichas entidades en la aplicación de aquel derecho. Sobre este problema puede argüir­ se que las entidades subestatales sí participan en la elaboración del derecho comuni­ en la medida en tario que lo hacen los estados en los que se integran pero, en justa contrapartida, ¿deberían esos estados adoptar una configuración centralizada y ocu­ parse de la aplicación del derecho comunitario? Creo que tanto este argumento como su posible respuesta nos conducen a un absurdo y que este problema evidencia que el programa de integración europea no es ni puede limitarse a ser sola y exclusivamente una unión de estados.

Pero el problema, en sus múltiples dimensiones técnica, política y, diría yo, sen­ sible, de percepción real de la construcción continental, se identifica con el segun­ do estadio del proceso, que es el de la aplicación de la normativa comunitaria. y aquí es donde las quejas de las regiones responden a un razonamiento jurídico difí­ cilmente controvertible. Porque la perspectiva competencial que perfila el Tratado de Niza reserva a la esfera comunitaria atribuciones como educación, cultura y sani­ dad. y en los estados a los que pertenecen las "regiones constitucionales" de Euro­ pa esas competencias están siendo ejercidas por las propias regiones, mientras que en los restantes estados son competencias que corresponden a sus instituciones centrales. lID Cataluña en la Unión Europea Se trata, evidentemente, de segmentos competenciales sumamente relevantes y, lo recelo de los que es más importante, muy sensibles, lo que suscita el comprensible entes que las administran. Pero si los estados son miembros de pleno derecho de la el nuevo las Unión y pueden defender sus criterios a la hora de elaborar Tratado, regiones no. Que una entidad política no participe en la elaboración de la legislación que, sin embargo, no sólo deberá aplicar, sino que está aplicando ya, pero en el ejer­ cicio de sus atribuciones, que de cumplirse ciertas propuestas podrían dejar de serlo, es una hipótesis de trabajo que, sinceramente, no debiera contemplarse en una Euro­ pa que persigue la superación de sus "déficit democráticos". Sería muy negativo, por no decir terrible, que al finalizar el año 2002, cuando diez nuevos estados están a punto de incorporarse a la Unión, la portentosa y siempre esperanzadora y positiva integración europea se convirtiera en una verdadera amena­ za para el desarrollo político y la consolidación institucional de los entes subestata­ les, particularmente de aquellos que, como Cataluña, recogen un legado identitario milenario en lo político, jurídico, lingüístico y cultural. Resultaría no menos negativo

que debido al crecimiento de las atribuciones comunitarias, pero de una Comunidad liderada por los estados, en especial por los grandes, que en todos los supuestos son formaciones políticas plurales, se produjera una suerte de fáctica inversión del proce­ so descentralizador, de manera que Europa se convirtiera en un itinerario hacia el cen­ tralismo estatal en vez de hacia el pluralismo regional. Yes que algunas instancias niegan que en virtud de la aplicación inmisericorde del principio de subsidiariedad se está produciendo una significativa ampliación de las atribuciones de las instituciones europeas o, al menos, se está reduciendo el fenóme­

no al funcionamiento normal de cualquier institución. Un documento de trabajo tan interesante como el elaborado por Giovanni Grevi, publicado el 25 de septiembre de 2001 con la algo grandilocuente denominación de "La Europa que necesitamos", reco­ nocía la entidad del debate, particularmente en los estados miembros de la Unión que respondían a una opción política descentralizada, aunque en sus conclusiones mini­ mizaba ese impacto (Grevi, 2001):

comunitaria Las de Los estados miem­ 7. [ ... ] La creciente tensión entre La intervención y competencias bros a de agentes subnacionales se hace sentir especialmente en aqueLlos países en que las entidades

tal como sucede en ALe­ regionales poseen legitimidad política propia y son "regiones constitucionales", y

una función a la hora de mania, BéLgica y España. Los estados federados alemanes realizaron clave asegu­ rar la revisión de la cuestión de "qué hace cada uno". Asimismo, se oyen voces que reclaman la "repatria­ ción" de algunas de Las competencias comunitarias actuales, incluidos ámbitos poLíticos como la agricultura, la política regional y la cultura, a los estados miembros y, en ocasiones, a las regiones. Sin

Cataluña en Europa lID embargo, conviene recordar que algunas de esas exigencias vienen dadas por las luchas internas de poder existentes entre los gobiernos regionales y nacionales [ ... ]

40. ... convendría derribar [ ] por fin el mito de que las instituciones europeas están usurpando las com­ petencias de los Estados miembros e indirectamente de las autoridades subnacionales, mediante la regula­ ción de ámbitos políticos que pertenecerían a niveles de gobierno inferiores. Resulta obvio que todas las

tienden a su organizaciones expandir esfera de competencias; la UE no constituye una excepción a esa regla, si y lo hiciera probablemente sería acusada de inmovilismo. No obstante, teniendo en cuenta el marco ins­

titucional es actual, evidente que los Estados miembros desempeñan un papel esencial tanto en la legisla­ como ción en la aplicación del derecho comunitario [ ... ] 42. La búsqueda de soluciones al problema de una aplicación más eficaz de la subsidiariedad debería llevarse a cabo las im partiendo de plicaciones políticas más amplias de este principio [ ... ] las futuras dis­ posiciones que rijan la aplicación de la subsidiariedad reflejarán la actitud predominante ante la evolución de la integración europea.

43. tal como desean en Si, y algunos de los participantes el debate actual, el resultado fuera una sepa­ ración entre rígida competencias compartimentalizadas, la situación reflejaría bastante bien unas exigencias concretas. Por otra un políticas parte, supondría signo inequívoco de oposición a una integración más pro­ funda mediante la reconciliación de la eficacia y la flexibilidad. El debate sobre la aplicación de la subsi­ diariedad la y distribución de competencias en la Unión es la punta de un iceberg que esconde una refle­ xión más fundamental sobre la clase de Europa que deseamos y la naturaleza y la medida de sus

competencias [ ... ]

"Reconciliar eficacia y flexibilidad" como pretexto para desechar el estableci­ miento de un catálogo competencial que, presuntamente, detendría el proceso de integración o, al menos, lo haría más rígido, no parece un argumento muy convin­ cente. Pero la reflexión resulta, en su conjunto, muy interesante. En primer lugar, la porque explica muy bien dinámica expansiva de las instituciones comunitarias y de sus competencias, una dinámica que obedece al propio impulso de la construcción continental.

Pero, al mismo tiempo, razona muy convincentemente la subsistencia de los Esta­ dos-nación como entidades dotadas de amplísimas atribuciones y, en consecuencia, de una singular responsabilidad tanto en lo que concierne a su relación con las insti­ tuciones comunitarias como con los denominados entes "subnacionales". y la defini­ ción de las "regiones constitucionales" como realidades dotadas de "legitimidad polí­ tica propia" constituye una estimulante aproximación a la problemática de nacionalidades como Cataluña, y lo es en fondo y forma, que remiten inevitablemente a un necesario debate en el seno de la España actual. Puede resultar una paradoja, la pero resolución de nuestro vigente desafio europeo se debe realizar, básicamente, en nuestro país y mediante el diálogo entre el Gobierno de la nación y los gobiernos de sus nacionalidades y regiones.

IIZ3 Cataluña en la Unión Europea En efecto. El debate en torno a la participación de las nacionalidades del conti­ nente en los centros de decisión política de la Unión, y muy concretamente de Cata­ luña, es un debate que debe resolverse, esencialmente, en el ámbito estatal, es decir, resueltamente a en el español. Es imprescindible que el Gobierno de España respalde de Cataluña y a las restantes nacionalidades y regiones de España susceptibles dis­

la en unas frutar de una mayor presencia en el funcionamiento ordinario de Unión en beneficio de demandas que resultan muy responsables y que, además, redundarían la presencia de España en el exterior. La lealtad constitucional es un concepto doble: no sólo deben exhibirla las comunidades autónomas en sus relaciones con el Gobier­ no de España, sino también éste en su actitud hacia las comunidades autónomas. Y la opción constitucional vigente no es una opción centralista, sino pluralista. El man­ dato político de nuestra norma normarum es inequívoco. Sería lamentable que se per­ diera ese valor constitucional. Pero el problema radica, de nuevo, en la necesidad de definir qué Europa se persi­ instancias territoria­ gue. Porque una nítida delimitación de poderes entre las diversas anali­ les apunta a un modelo de naturaleza claramente federal. De hecho, cuando se zan algunos de los textos básicos del pensamiento europeísta del siglo xx, que en sus de una Euro­ períodos más activos y brillantes respondió a esa idea federal, la vocación distinción constante ofrecer pa integrada se transforma en un auténtico signo de por como se deduce de la una respuesta a las demandas de autogobierno de sus pueblos, Declaration oj European Interdependence. Lo interesante es que semejante sensibilidad federalista no es incompatible con una profunda revisión del papel protagónico que indisolublemente a la corresponde a estados y regiones. Una fuerza política tan ligada propia génesis del proceso de integración continental como la CDU/CSU germana (Bosch, 2001) ofrecía en su reciente aportación reflexiva a la redacción de un futuro de las tare­ texto constitucional europeo algunos criterios en torno a la "redefinición as" que no dejan demasiado lugar a dudas (Schauble y Bocklet, 2001):

tareas. Básica­ a) El principio de subsidiariedad es el principio rector fundamental en la asignación de

... al nivel mente, sólo deben transferirse a la Unión Europea las tareas que [ ] no puedan desempeñarse de los Estados miembros.

necesita de una funda­ Un traspaso de competencias a la Unión más amplio debe ser la excepción y también una tarea mentación particularizada [ ... ] No todo problema en Europa supone para Europa.

b) En principio, la presunción de competencia reside en los Estados [ ... ] Las competencias de la Unión Europea deben definirse positivamente, no así las de los Estados miem­

a establecerse limitaciones bros o regiones. Ahora bien, en sectores de competencia atribuida la UE pueden a dicha competencia en beneficio de los Estados miembros.

CataLuña en Europa IIll c) Junto a las competencias comunitarizadas, el instrumento de la cooperación intergubernamental es

por ahora irrenunciable [ ... ]

g) Ha de hacerse constar que inequívocamente que los objetivos del Tratado no suponen fundamento de la alguno competencias de UEo Las competencias de la UE deben ser reconocibles, previsibles y limitadas

[ ... ] Los k) esfuerzos encaminados a una mejor delimitación de las competencias no pueden verse frustrados por instrumentos no previstos en el Tratado como, por ejemplo, el método de la "coordinación abierta", la

o "gobernanza europea" las "normativas no vinculantes" [ ... ]

m) La solidaridad europea, que en la actualidad se lleva a cabo fundamentalmente mediante la redistri­

bución de recursos a través de los Fondos Estructurales y de Cohesión, constituye un elemento importante y necesario del proceso de unificación europea. Sin embargo, la "política de las riendas de oro" seguida hasta ahora, que pretende vincular el apoyo financiero a La imposición de directrices de amplio contenido, es una

estrategia equivocada. Entraña un exceso de trabajo burocrático que en el marco de una Unión ampliada ya no será posible abarcar, y una intromisión en los derechos de los Estados miembros o de las regiones contra­ dice al principio de subsidiariedad y excede del marco de competencias establecido en el Tratado. En consecuencia, se propone sustituir el sistema de Fondos Estructurales y de Cohesión por un Fondo de

Solidaridad recursos constituido por que se entregarán a los Estados miembros con un menor nivel de pro­

ducción [ ... ] Las medidas que han sido financiadas hasta ahora en los Estados miembros más ricos mediante

Fondos Estructurales de la UE pueden ser financiadas por los Estados miembros con sus propios recursos.

las propuestas de los democristianos alemanes parecen apuntar a la redefinición de la construcción europea en un sentido "estatal" y "regional" a un tiempo, en defensa del principio de subsidiariedad. Ello no podía ser de otra forma dada la tradi­ ción política federal democristiana, y no digamos la alemana, pero también debido a las visibles suspicacias que las propuestas de La gobernanza europea, o de asunción de competencias por parte de la Unión que se contemplan en eL Tratado de Niza, des­ piertan en los entes estataLes y subestatales. Partiendo de esta perspectiva, el hecho de que la presunción de competencia se asigne a éstos en vez de a aquéLLa no debe mover a sorpresa. Una vez más, La soLución sería el catáLogo de competencias. Otra de las soluciones que se apunta es proceder a una distinción de los poderes objeto de distribución, de manera que, según la nomenclatura que se está manejando, existirían poderes "exclusivos", "fundamentales", "compLementarios" e "instrumentales". Creo que este razonamiento no resueLve el probLema, sino que lo muLtiplica por cuatro. A riesgo de ser reiterativo, eL debate es de naturaleza política. Una vez definido el mode­ lo de integración continental, la asignación competencial debe resuLtar mucho menos problemática que en la actualidad. Eso, naturalmente, equivale aL reconocimiento explí­ cito de La realidad competenciaL preexistente, que en el supuesto de Las regiones con atribuciones Legislativas resuLta realmente notable, hecho que exigiría estudiar esa par­ ticipación política que tan obstinadamente parece que se quiere soslayar.

Em Cataluña en la Unión Europea Finalmente, algunas aportaciones recientes realizadas en el seno de los trabajos de la Convención Europea, como la elaborada por Teija Tiilikainen el pasado 18 de abril de 2002, proponen la consideración de un método de distribución más simple en su concepción, y ello desde la preocupación por el problema de los controles (TiiLikai­ nen, 2002):

The systematic character of the EU's powers shall be increased by making a more concrete distinction

between legislative powers and executive powers in the EU [ ... ] Dividing legislative powers in the EU system into -the exclusive powers of the EU -powers shared by the EU and the Member States -powers supplementing or coordinating that of the Member States corresponds adequately to the current needs of political control and regulation. Basing the explicit for­ mulation of the EU's competences directly on competences instead of its objectives would already improve

the comprehensibility of the EU system [ ... ] The whole political system would become more predictable and, consequently, comprehensible, if the choi­

ce of instrument reflected more the legislative closely type of competence exercised on a given occasion [ ... ] Another possibility to clarify the system is to reinforce the control of the application of the division of competences. It seems evident that the present decentralised control -exercised by each EU institution- is not sufficient. The principle of subsidiarity must be provided with a coherent mode of application in each case. A centralised system to monitor compliance with the principle of subsidiarity would also increase the

transparency of its application [ ... ]

EL propio proponente se interroga, a continuación, acerca de si sería mejor un con­ trol político a judicial sobre el ejercicio de tales competencias. Lo que LLama podero­ samente la atención es la insistencia en la bondad "centralizadora" de la propuesta. Dividir las competencias en tres segmentos (exclusivos de la Unión, exclusivos de los estados y compartidos entre ambos) y después acudir a la invocación del principio de subsidiariedad como principio rector constituye una opción muy clarificadora, pero la coherencia de la aplicación del principio de subsidiariedad no depende de la "centra­ lización" de su órgano de controL. Seria conveniente que, en ciertos ámbitos, se procediera a una lectura atenta de la Rerum Novarum o de Quadragesimo Anno, especialmente de la segunda, para saber qué significa el principio de subsidiariedad desde su planteamiento primigenio (Co­ lección de encíclicas, 1942):

Aunque es verdad, y lo demuestra la historia ampliamente, que, por el cambio operado en la situación social, tareas que en épocas anteriores podían realizar también las asociaciones pequeñas, hoy sólo pueden llevarse a cabo por obra de grandes instituciones sociales: sigue, sin embargo, absolutamente firme en la

Cataluña ell Europa El filosofía social este gravisimo principio, inamovible e inmutable: de la misma manera que no se puede qui­

tar a los individuos y transferir a la comunidad lo que ellos pueden realizar por su propia iniciativa y esfuer­ recto el zo, así también es injusto y al mismo tiempo gravemente dañoso y perturbador del orden, entregar

a una sociedad mayor y más elevada las tareas que pueden realizar y ofrecer las comunidades menores e

inferiores: ya que toda actividad social, por su propio dinamismo natural, debe prestar ayuda a los miem­

bros del cuerpo social, pero nunca destruirlos y absorberlos.

Es necesario, por tanto, que la autoridad suprema del Estado deje a las asociaciones inferiores resolver

otra manera se notable­ aquellos asuntos y cuestiones de importancia menor, en los cuales de desgastaria mente: de esta forma, se logrará que el Estado lleve a cabo con mayor soltura, energía y eficacia, todas

aquellas tareas que son de su exclusiva competencia [ ... ]

FinaLmente, en Los úLtimos días de octubre de 2002 La Conferencia de Las Regiones Periféricas Marítimas de Europa reflexionaba en torno a La necesidad de proceder a un originaL pLanteamiento de La probLemática pLanteada por La asignación competenciaL en eL seno de La nueva Europa ampLiada y constituyente (Propositions d'introduction de la dimension régionale, 2002):

La nouvelle formulation de la délimitation des compétences ne pourra toutefois suivre une logique pure­ ment juridique, ni se baser sur les modèles des constitutions nationales à caractère fédéral. La réflexion de

la Convention devrait pouvoir aboutir à la construction d'un modèle original et spécifique à l'Union [ ... ] La clé d'une meilleure répartition des compétences au sein de l'Union consistera par conséquent à amé­

liorer l'application de la subsidiarité [ ... ] D'autre part, étant donné l'impossibilité de cloisonner les domaines de l'action publique en blocs de compétences, l'accent doit être mis sur la coopération entre les différents échelons de gouvernement. La plupart des politiques com portent aujourd'hui à la fois une dimension européenne, une dimension nationa­ des domaines à un niveau le et une dimension régionale. It sera de plus en plus difficile d'attribuer d'action unique, qu'il soit européen, national ou régional. It nous semble ainsi indispensable de privilégier davanta­

un des de L'Union ge le partage ou l'articulation des responsabiLités, qui reflète d'aiUeurs principes généraux

solidarité ... que la CRPM propose d'inscrire dans le nouveau Traité : le principe de [ ]

Según La propuesta de la CRPM, La distribución de competencias reviste una nítida deLimitación. Se mantendría eL principio de atribución competenciaL en beneficio de se introduci­ los estados y de Las regiones, con su facultad legiferante y ejecutiva, y ría eL principio de las competencias compartidas y una cláusula de evolución. En cuanto a Las competencias compartidas, se procedería a una clarificación deL princi­ pio de subsidiariedad, se profundizaría en eL de proporcionaLidad, con una nueva cláu­ suLa de controL de La apLicación de ambos principios, y se ampliaría eL principio de cooperación hasta estabLecer eL de "partenariado". de La CRPM propone, en efecto, un originaL modeLo de distribución competencias ajustado a La singuLaridad de Europa y de su vigente proceso de integración poLítica,

Em Cataluña en la Unión Europea un modelo que, sin ignorar las experiencias federales, pretende no sucumbir a deba­ tes terminológicos. Pero lo importante es que se trata de un modelo, yeso conlleva, tendencialmente, el establecimiento de un catálogo competencial, lo cual es positivo para las regiones, concretamente para las que poseen competencias legislativas, sobre todo las para "regiones constitucionales". El impulso, en términos históricos y politi­ cos, resulta diflcilmente reversible.

b. La distribución competencial según el Comité de las Regiones: el Tratado "constitucional" como respuesta

El Comité de las Regiones ha expresado su conformidad con el enfoque mayorita­ rio en el seno de la Convención Europea respecto al establecimiento de "listas tasa­ das de competencias" ya que la Unión Europea "ha de contar con todas aquellas com­ petencias que resulten necesarias para el logro de sus objetivos". Sin embargo, ha expresado también unas exigencias esenciales de principio y de actuación (Contribu­ ción, 2002):

[ ... ] el CDR entiende también que es precisa una delimitación de cometidos más transparente en el seno

de la Unión ... lo determinar [ ] Conviene, por tanto, claramente dónde se sitúa la responsabilidad política y se el dónde ejerce control democrático [ ... ]

Según el CDR, toda reflexión sobre una mejor definición y distribución de las competencias debe basar­

se en el de subsidiariedad en principio y también los principios de proporcionalidad y proximidad. Así pues, en virtud del principio de subsidiariedad, el nivel europeo debe dejar paso prioritariamente a los otros nive­ les de acción -Ios Estados miembros y sus regiones y municipios- en los ámbitos que no sean de su com­

petencia exclusiva [ ... ]

Por lo se refiere ... que [ ] al control de la delimitación de competencias, conviene recordar que el CDR ha venido reclamando desde sus inicios que se le atribuya expresamente en los Tratados la función de velar la del por observancia principio de subsidiariedad. Parece razonable, en efecto, que siendo el principio de subsidiariedad un principio básico del funcionamiento de la Comunidad a tenor del artículo 5 del Tratado,

en virtud del cuallas decisiones deben ser adoptadas en lo posible por el nivel de gobierno inferior, la ins­ titución que representa a las instancias de gobierno más cercanas a los ciudadanos tenga un papel especí­ fico en velar por el respeto de este principio.

La reclamación de un cometido competencial concreto por parte del Comité de las Regiones, y en concreto del control sobre la aplicación del principio de subsidiarie­ dad, representa una alternativa sumamente práctica e inteligente, en correspondencia con la adjudicación de toda la esfera de actuación contemplada en dicho principio al de los conjunto organismos que representa. Proximidad, proporcionalidad y subsidia-

Cataluña en Europa mi riedad, en efecto, no son solamente criterios para la mera delimitación técnica de las coordenadas de actuación de los agentes estatales y subestatales de la Unión, sino principios de actuación política. y de acuerdo con aquellos criterios y con estos prin­ cipios, corresponde a las regiones un amplio ejercicio competencial en el interés del proceso de integración europeo. Siguiendo estas posiciones, el reciente Dictamen de 13 de marzo de 2002 ha fijado la posición del Comité de las Regiones en torno al "Proyecto de Informe del Parlamen­ to Europeo sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los esta­ dos miembros". El texto, de hecho, contiene un expreso posicionamiento en torno a la necesidad de imprimir una fundamentación constitucional a la Unión, dotada a su vez de plena personalidad jurídica. En este contexto, la distribución explícita de compe­ tencias de acuerdo con la no menos diáfana aplicación del principio de subsidiariedad se convierte en un imperativo de técnica jurídica (Dictamen del Comité, 2002):

El Comité de las Regiones 2.1. comparte el análisis del Parlamento Europeo sobre las carencias de los Tratados vigentes y del con­ junto del funcionamiento comunitario respecto de la distribución de las competencias, debido a la falta de

coherencia y transparencia que provoca la multiplicidad de instrumentos y procedimientos [ ... ]

a la de una Unión 2.3. estima [... ] que la adhesión del ciudadano europeo realización auténtica políti­

en un marco de lo ca sólo puede lograrse si la construcción europea se sigue realizando transparencia por

que respecta a las competencias y las responsabilidades [ ... ]

2.4. se muestra a favor de un planteamiento constitucional y aprueba, por lo tanto, la propuesta del Parlamento Europeo de reunir los Tratados en un único texto dividido en dos secciones: los de la los a) una "constitucional" a sección básica, que contenga el preámbulo, objetivos Unión, las de derechos fundamentales y las disposiciones relativas a las instituciones y competencias

atribución [ ... ] b) otra sección que regule sobre todo las cuestiones técnicas, de procedimiento a institucionales

normas Derecho ... en la medida en que tales cuestiones puedan ser objeto de de secundario [ ] entre Unión los Estados 2.5. considera que el objetivo de un mejor reparto de competencias la Europea, esencialmente del estatuto de la Unión miembros, las regiones y los niveles subregionales dependen jurídico

Europea [ ... ]

- en función de la evolución del proyecto europeo, que se definan y clarifiquen las políticas

- servir concretar la proximidad a los ciudadanos [... ] la subsidiariedad debe luego de referencia los para la redefinición de los cometidos de la Unión Europea [ ... ] deben respetarse principios que rigen el reparto de responsabilidades y competencias entre el Estado y los entes locales y regio­ estrictamente nales en cada uno de los países miembros. Cuando la acción comunitaria no sea necesaria, los Estados miembros, las regiones y los municipios, por ser los niveles decisorios más próximos a los ciudadanos, deberían ser depositarios de una mayor responsabilidad política.

- definir claramente las responsabilidades políticas, por ejemplo, estableciendo en los Tratados

una nueva distribución de las responsabilidades en la Unión Europea [ ... ]

lID Cataluña en la Unión Europea Desde un punto de vista metodológico, se respalda la división cuatripartita de las competencias entre exclusivas de Ia Unión, exclusivas de los estados miembros, com­ partidas y complementarias, pero se introducen algunas significativas reflexiones impregnadas de un profundo contenido político (Dictamen deL Comité, 2002):

2.11. considera la que Comisión Europea ha hecho en el pasado una interpretación muy amplia del de concepto "competència exclusiva" de La Comunidad [ ... ] y que esta práctica ha reducido eL aLcance deL

principio de subsidiariedad [ ... ]

2.12. numerosas subraya que competencias de La futura Unión Europea deben seguir siendo compe­ tencias compartidas, no sóLo entre La UE y Los gobiernos nacionaLes, sino también, con arreglo aL princi­ de con pio subsidiariedad, los entes regionales y LocaLes [ ... ] 2.15. destaca La importancia deL principio de proporcionalidad en el que se apoya el pLanteamiento de las competencias compartidas. 2.16. es partidario de una jerarquía de las normas y considera que deben estabLecerse diferencias entre los distintos actos juridicos comunitarios [ ...] las directivas europeas deberian seguir siendo de alcance general y Los mecanismos concretos de aplicación de La LegisLación comunitaria deberian quedar a la discreción de Las autoridades encargadas de su aplicación, lo que suele corresponder a los entes Loca­

Les y regionaLes [ ... ]

A pesar de que esos mismos entes regionales y locales no participan en la fase ascendente de la creación del derecho comunitario, estas últimas reflexiones compor­ tan interesantes propuestas de actuación. El principio de que la Unión y las regiones puedan compartir competencias, y que lo hagan formalmente, lleva implícito un reco­ nocimiento institucional igualmente observable en el reconocimiento de la capacidad de las entidades subestatales para la aplicación del derecho comunitario conforme a su propio arbitrio. Creo que desde la perspectiva de las nacionalidades y regiones de España, y Cataluña no es una excepción, ambas sugerencias representan un nuevo contexto de refrendo político e institucional. c. La posición de las "regiones constitucionales": el establecimiento de "categorias de competencias"

Pero Cataluña, y con ella el conjunto de las "regiones constitucionales" de Euro­ pa, dispone de su propia propuesta de atribución competencial. De hecho, en el enunciado su de documento programático de Lieja proponían que se explicitaran las "categorías de competencias" de la Unión y ofrecían tres ejemplos (Declaració política, 2001):

Cataluña en Europa Em - les competències exclusives de la Unió europea

- les competències marc de la Unió europea

- les competències suplementàries de La Unió europea.

La propuesta incluye también La posibilidad de que se proceda aL establecimiento de una institución independiente de Los gobiernos cuya finalidad exclusiva seria pro­ ceder al examen de La aplicación de la normativa concerniente a la deLimitación de competencias y de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad desde una doble función de análisis y de garantia. Para las "regiones constitucionaLes", además, la delimitación competencial debe partir de un conjunto de principios fundamentales recogidos actualmente en los tra­ tados, como son (Declaració política, 2001):

El principi d'atribució de competències, és a dir, el fet que La Unió europea només pot actuar dins els límits de les competències que Li son atribuïdes pels Tractats. El principi de subsidiarietat, segons el quaL la Unió europea només podrà actuar en La mesura que els objectius de l'acció pretesa no puguin ser assoLits de manera suficient a nivell regionaL o nacional. El principi de personaLitat, és a dir la restricció de l'acció de la UE a la mesura necessària per assolir els objectius dels Tractats. Lobligació de respectar La identitat nacional dels Estats membres, que inclou La identitat i La diversitat cultural de les regions.

Los criterios de atribución de competencias a La Unión, en un sentido explicita­ mente positivo, de subsidiariedad, proximidad, proporcionaLidad y personalidad, da cabida al necesario respeto de la "identidad nacionaL" de los estados miembros y con ella de la "identidad y la diversidad cultural de las regiones". He afirmado y reiterado de a lo largo de este informe que la contribución de las nacionalidades y regiones Europa, particuLarmente de las integradas en el grupo de las "reqiones constituciona­ les", a su programa de integración, ha estado en todo momento presidida por un pro­ fundo sentido de lealtad y responsabilidad. La asociación de términos politicos tan sustantivos como identidad y diversidad responde a una concepción de Europa enor­ memente respetuosa con la realidad. La conformación de las "reqiones constituciona­ les" de Europa, en fin, no incorpora una propuesta disgregadora, sino una lectura política muy necesaria en un periodo constituyente. La posición de esas "regiones constitucionales" es, adicionalmente, nítida, sobre todo ante la perspectiva de un proceso de ampliación de la Unión que va a demandar nuevos esfuerzos de flexibilidad y, al mismo tiempo, clarificación de la estructura ins-

Em Cataluña en la Unión Europea titucional y de los fundamentos normativos del vigente proceso de integración políti­ ca del continente. En este sentido, si uno de los objetivos de la nueva arquitectura jurídica de la Unión es la elaboración de un tratado legible y la potenciación de mecanismos de actuación más daros, y por lo tanto más fáciLmente perceptibles y valorabLes por los ciudadanos, se antoja imprescindibLe la identificación de los actores institucionales y de sus ámbitos de actuación prívativos. A taL fin, las "regiones constitucionales" demandaron una dara distribución de las responsabilidades poLíticas entre la Unión, por una parte, y los estados miem­ bros y sus entes regionaLes, por La otra, y con especial claridad en lo que atañe a un elenco competencial concreto para las entidades subestatales (Declaració politico, 2001):

[ ... ] "funcionament del mercat interior", "política regional i cohesió econòmica i social", "política agri­ cola comuna", "política de medi ambient", "societat de la informació, recerca i teconologia", "educació,

mitjans de comunicació i cultura" [ ... ]

Rusen Ergec, de la Universidad Libre de Bruselas, proponía delimitar Los poderes una de forma más simple (Strengthening, 2001), "[ ... ] the form of three exhaustive lists: exclusive powers of the European Union, competing powers and powers marked for nationaL and regional authorities". Sin embargo, este proceso de clarificación en la distribución de poderes, inevitabLemente unido a una nueva definición institucio­ nal del proceso de integración continentaL de acuerdo con una óptica federal, depa­ raba algunos términos de consideración que el propio profesor Ergec detallaba a con­ tinuación:

- framework decisions need to be created at European level; - strengthening of the principle of loyalty governing relations between the Community institutions and the Member States;

- Art. 308, offering a great deal of scope for extending the EU's powers, has to be rewritten on the basis of the implicit powers system, so that the federal level has to show that its interference with natio­ nal and regional powers is first of all relevant and second continues to be marginal.

- of The Court Justice needs to monitor the division of powers [ ... ]

Por su parte, el Documento de Trabajo presentado recientemente por La presiden­ cia deL Parlamento vasco a la Convención Europea con el título "La participación regionaL en La gobernanza europea" asumía una fórmula adicional de actuación de las

Cataluña en Europa lID regiones dotadas de competenczias legislativas en la elaboración y aplicación de Las disposiciones de rango comunitario y, en general, en el proceso político de toma de decisiones en el escenario europeo, que formaba parte de las aportaciones del deba­ te sobre la gobernanza europea, los "contratos tripartitos por objetivos", con una filosofía claramente finalista de actuación (La participación, 2002). útil Creo, sin embargo, que este procedimiento representa una opción probablemente en el ámbito técnico pero muy insatisfactoria en el político. Los denominados entes subestatales de Europa, que incluyen nacionalidades y regiones dotadas de poderes legis­ lativos y, en algunos supuestos, como el de Cataluña, con un bagaje político, jurídico y cultural plenamente homologable al de cualquier otra comunidad política del continente, no pueden contentarse con una mera función de aplicación de la normativa comunitaria. Ése no es el debate. El debate es que Cataluña y las realidades políticas del conti­ nente con personalidad diferenciada, que se delimita con arreglo a variables objeti­ en lo vas, como pretende poner de manifiesto este trabajo, pueda participar Europa y haga como lo que es, una nacionalidad histórica española y europea que contribuye decisivamente a sea muy significativamente a que Europa sea lo que es y que España lo que somos: un ejercicio cotidiano de pluralidad y de enriquecimiento. Por eso, no debe mover a sorpresa que el documento "La gobernanza para el desa­ rrollo sostenible en Europa: la perspectiva catalana", de 19 de marzo de 2002, elabo­ advirtiera rado en el seno del Departamento de Medio Ambiente de la Generalitat, de los contratos acerca de las ventajas y, sobre todo, desventajas del procedimiento tripartitos por objetivos (La gobernanza, 2002):

de de flexibilidad ... [ ... ] Este mecanismo cumple, a priori, las condiciones agilidad y [ ] pero puede gene­ entre las diferentes rar otros problemas como, por ejemplo, la desigualdad entre los actores (por ejemplo, los diferentes actores un regiones en función de sus competencias), la redistribución del papel entre (dando

o la falta de Por es necesario mayor papel a la Comisión en detrimento de los estados) transparencia. ello, en el del medio que la regulación sectorial del ámbito en que se quiera usar este mecanismo, por ejemplo la consecución de los ambiente, prevea las condiciones y la extensión de su uso para garantizar objetivos

propios de la gobernanza [ ...] En definitiva, la utilización de estos mecanismos no debe llevar a una nueva centralización o a un incre­

mento de la intervención de la Comisión y del Estado en detrimento de las regiones, especialmente en aque­

llos ámbitos o actividades en que tengan mayores niveles de competencia. Del mismo modo, la amplitud con la que se pueden utilizar los contratos tripartitos también depende­ rá de la buena voluntad de los gobiernos nacionales de permitir la libertad necesaria para garantizar a la región la implementación de la normativa de la Unión Europea sobre la base de este acuerdo adjunto. Con de la Unión excepción de un posible cambio en el estatus del Comité de las Regiones a un órgano completo Europea, todas las mejoras tendrán lugar en un marco de propuestas llevado a cabo por la Comisión.

1m Cataluña en la Unión Europea EL problema político de fondo es la posibilidad cierta de que esta fórmula conduz­ ca a una renovada espiral centralizadora, esta vez en beneficio de la Comisión, de manera que pueda llegar a introducirse en el ámbito competencial que es propio de las regiones, singularmente en el supuesto de aquellas que disfrutan de competencias legislativas. Una vez más, este problema no se suscitaría en el supuesto de que el Comité de las Regiones gozara de rango institucional y se ocupara de la coordinación de estas medidas. Pero no es ésta la realidad vigente de la Unión. En cambio, se detecta una atmósfera que, en nombre del proceso de construcción política continen­ taL y del protagonismo que en ese proceso se reserva a los estados, parece reveLar una tendencial centralización. Y esa centralización resultaría funesta para la Europa de la proximidad, que es la Europa de la identidad y de la eficacia pero, sobre todo, la Euro­ pa cotidiana de, apenas dentro de un año, cuatrocientos sesenta millones de ciuda­ danos.

Las recomendaciones de la presidencia del Parlamento vasco no se limitan a la consideración de los contratos tripartitos por objetivos, sino que conciernen también a la transposición de las directivas comunitarias en el ámbito de su aplicación por las regiones, un proceso jurídico no exento de problemas (La participación, 2002):

[ ... ] sería necesario demandar que, en los casos en que fuese una Comunidad Autónoma la competente para la transposición no reaLizada de una directiva a reaLizada incorrectamente, en La fase deL recurso por incumpLi­ miento previa a La contenciosa, La Comisión no sóLo invitará formaLmente aL Estado afectado a presentar sus

observaciones, sino que también Lo hiciera a La Comunidad Autónoma directamente afectada. Con ello se daría cumpLimiento a Lo que son Los objetivos fundamentaLes de esta fase procesaL: permitir aL ente encargado de La transposición justificar su punto de vista (derecho a ser oído), aportando datos de primera mano eventuaLmente desconocidos por La Comisión; conceder aL ente impLicado La posibiLidad de dar cumpLimiento a sus obLigacio­ nes sin necesidad de LLegar hasta eL TJCE; e incluso tener un cierto margen de negociación.

Se trata de una sugerencia sumamente ajustada a la problemática que describe. La posibilidad de que la región encargada de la transposición de la directiva formule sus sugerencias, y Lo haga además del Estado en el que se integra, lo que en muchos supuestos sería con él, redunda en beneficio de todas las partes implicadas, considera­ das por separado pero también conjuntamente. Este estudio parte de la fiLosofía políti­ ca de que la participación de las regiones en la formación de la voluntad política de la Unión no sólo es procedente, sino necesaria. Implicar a nacionalidades y regiones en Los centros de decisión, y esta reflexión me parece igualmente válida en sede española, es una opción real para la superación de desencuentros políticos e institucionales cuya resolución precisa tan sólo, en más de una ocasión, de un ejercicio de sensibilidad.

Cataluña en Europa Em Alain Lamassoure ha propugnado recientemente la elaboración de un catálogo de "competencias de la Unión en un marco constitucional" como respuesta a la tradición histórica e institucional, a la experiencia comunitaria del último medio siglo y, natu­ ralmente, a la necesidad de clarificación de los ámbitos de atribución competencial, una necesidad que no concierne tan sólo a las instituciones, sino que afecta a unos ciudadanos que, insisto, deben conocer siempre la identidad de su interlocutor insti­ tucional (Lamassoure, 2002):

1. Considera que ha LLegado eL momento de poner aL día el reparto de competencias entre La Unión y sus Estados miembros teniendo en cuenta Las enseñanzas de la Historia comunitaria, La posición de los países candidatos y las expectativas de Los ciudadanos; 2. Reitera su LLamamiento en favor de una constitución de La Unión, concebida como un pacto de refun­

dación que fusionaría Los diferentes Tratados en un soLo texto y afectaría a una soLa entidad, La Unión, dota­

da de personaLidad jurídica [ ... ] 4. Considera necesario diferenciar claramente entre Los objetivos de La Unión y sus competencias, defi­ nidas por materias; espera una Lista de competencias simple, en La que cada epígrafe recoja soLamente el enunciado de La materia de que se trate así como, en su caso, eL espíritu en eL que La Unión ejerce su fun­

ción; [ ... ] Ejercicio de Las competencias 6. Considera esencial definir en La constitución una función LegisLativa y una función ejecutiva y apLicar en consecuencia al la nivel de Unión Los principios de separación de poderes y jerarquización de normas [ ... ]

Siguiendo el razonamiento de Lamassoure en cuanto al "marco general" de com­ petencias en el que habrían de desenvolverse las instituciones de la Unión, se dividi­ rían en cinco grandes grupos:

Competencias exclusivas 9. Define las competencias exclusivas de la Unión como Los ámbitos en los que la competencia primera

corresponde a la Unión y los Estados miembros solamente pueden intervenir en las condiciones y dentro de los Límites fijados por la Unión.

10. [ ... ] las competencias exclusivas de La Unión así definidas deben seguir siendo poco numerosas y afectar, como actualmente, a la poLítica monetaria, la política aduanera y Las relaciones económicas exte­

riores [ ... ] Competencias compartidas

12. [ ... ] debe incluir dos categorías de materias:

- las que constituyen eL fundamento del mercado interior, incluidas las "cuatro libertades" así como las poLíticas complementarias o de acompañamiento deL espacio único: competencia, agricuLtura,

pesca, transporte [ ... ]

- las relativas a como La defensa y la seguridad común, así a la seguridad interior y la justicia [ ... ]

ID Cataluña en la Unión Europea Competencias complementarias solamente la acción de 15. [ ... ) en otros ámbitos, debe precisarse que la Unión actuará para completar

los Estados miembros, que conservan la competencia de Derecho común [...) Competencias políticas las institu­ 16. [ ... ) son las relativas a las actividades de orientación y de coordinación ejercidas por

ciones de la Unión o en el seno de éstas, y que carecen de efectos juridicos para terceros [ ... ) Competencias exclusivas de los Estados miembros

18. Considera que no es necesario elaborar una lista de competencias exclusivas de los Estados miem­ cuando bros, sino que debe recurrirse al principio de presunción de competencia del Estado el texto consti­ tucional no disponga otra cosa; considera, no obstante, que sería conveniente especificar algunos ámbitos

que son por esencia de la competencia nacional, como la política presupuestaria y la organización territo­ rial de los Estados.

La delimitación competencial, en fin, debe contemplarse también ante la perspec­ tiva de la inminente ampliación de la Comunidad. Para los entes territoriales cuya dimensión se compadece perfectamente con la definición de "nacionalidades históri­ cas" y que disfrutan de parlamentos dotados de competencias legislativas, la inquie­ tud en torno a la debida aplicación del principio de subsidiariedad es pareja a la pro­ blemática que se deduce de la incorporación de un conjunto de estados cuya situación estructural resulta problemática en la mayoría de los supuestos, lo que con­ denará a algunas de las nacionalidades periféricas en declive de la Unión, como las británicas, a no recibir más ayudas, y ello al tiempo que sus instituciones de autogo­ bierno corren un serio riesgo de vaciamiento de sus flamantes competencias (Morgan y Mungham, 2000):

eastern areas like Wales will lose [ ... ) As the EU embraces the poorer countries of central and Europe,

their claims on regional aid, which means that Objective One status is a one-off opportunity [ ... ) Ever since the Maastricht Treaty subsidiarity has been a governing principle of the EU but, legally speaking, it applies only to the relationshi p between the Union and its member states and not within the latter. In political terms however this potentially empowering principle needs to be practiced within member states as well,

as indeed it is in federal states like Germany. Until a deeper concept of subsidiarity is recognised in the EU, devolved bodies like the Assembly will find that they have portfolios without power. Subsidiarity is actually the biggest political issue in the UK today, even though it is never invoked by name. When one considers that this principle deals with the location of power in a multi-level governance system it is clear that the question of subsidiarity applies to such vexed issues as Economic and Monetary Union, devolution to the regions and nations of the UK and the balance between central and local govern­

ment to name but three [ ... )

En este punto, debe recordarse que la tradición institucional de la inmensa mayoría de los futuros estados miembros de la Unión, en numerosos supuestos recientemente

Cataluña en Europa Em incorporados a la comunidad internacional como estados soberanos y en algunos casos, como Eslovenia, por primera vez, responde a una concepción centralizadora. Creo que el problema, a pesar de no constituir el objeto central de este trabajo, es demasiado importante como para que se siga ignorando. Porque, como he adelantado ya, en apenas un año dos tradiciones estatales europeas van a confluir en el seno de

la Unión, y ello no parece haberse considerado suficientemente. Por un lado, nos encontramos ante la occidental, definida por grandes estados-nación como el Reino Unido, España, Francia, Italia a Alemania, a de dimensiones más reducidas, como Bél­ gica, que como consecuencia de su prolongado itinerario histórico integran distintas nacionalidades y regiones, coexistiendo lenguas y culturas diversas dentro de un marco políticamente descentralizado, a excepción del francés. Por otro lado, nos enfrentamos a la oriental, cuyo proceso de construcción nacional y estatal ha sido mucho más reciente y, por lo tanto, se encuentra muy vinculado a las dramáticas transformaciones sufridas por el mapa político continental tras las dos con- '. tiendas mundiales (Churchill, 1949). Así, las comunidades nacionales y lingüísticas se ajustan más precisamente a esos contornos estatales (Kahn, 1966), como se demuestra en las repúblicas bálticas a centroeuropeas. Existen en casi todos los supuestos mino­ rías: rusos en Estonia, Letonia y Lituania, y en ésta última polacos; alemanes en Polo­ nia y en la República Checa; magiares en Eslovaquia; italianos en Eslovènia, y sus dere­ chos se encuentran reconocidos y en algunos supuestos, como el esloveno, muy generosamente, pero no existen entidades políticas parangonables a las "regiones cons­ titucionales" de la Unión Europea. Además, la configuración política de estos estados no responde a una filosofía descentralizadora y sí a la necesidad de reconstruir, en algu­ nos supuestos penosamente, un gigantesco legado de vida y de cultura (Zweig, 1968). Por eso, en la "Europa de los 25", antiguas comunidades políticas plenamente acreedoras al calificativo de nacionalidades a regiones históricas, y en las más de las ocasiones como tales reconocidas por el ordenamiento jurídico de sus estados, como Escocia, País de Gales, Flandes, Galicia, Cataluña, Baviera, Sicilia a Cerdeña, van a coexistir, dentro de estados-nación como el Reino Unido, Bélgica, España, Alemania a Italia, con formaciones políticas más recientes que, como consecuencia de los ava­ tares históricos, en muchos supuestos dramáticos, de Europa oriental, han alcanzado rango estatal, como Estonia, Letonia, Lituania, República Checa, Eslovaquia a Eslove­ nia, por no hablar del supuesto de Chipre. Sería muy negativo que de esta circunstancia pudiera deducirse una situación de desigualdad. Pero sería aún más negativo que estos nuevos diez miembros de las Comunidades Europeas (el40% de los estados de esa futura Unión), en la mayoría de

Em Cataluña en la Unión Europea los casos estados de configuración reciente tras atravesar un prolongado período totalitario, tanto en términos políticos como de identidad nacional, y todavía domi­ nados por ambas circunstancias, potenciaran un discurso estatalista y centralizador. Resulta muy comprensible que, en el marco de su proceso de emancipación políti­ ca y reivindicación identitaria, alcanzaran la independencia. Pero creo que el Occi­ dente europeo disfruta de toda suerte de argumentos históricos, objetivos y convi­ venciales para defender su propio modelo estatal de convivencia pluricultural y plurilingüística. En el supuesto españoL, ese modelo responde a una experiencia polí­ tica compartida de la que tenemos muchos motivos para sentirnos orgullosos. España es un proyecto milenario en el que creo firmemente. y por esa razón, quiero que todas las nacionalidades y regiones que lo conforman y enriquecen se sientan enteramente partícipes de su destino. Yeso significa que esas nacionalidades, como Cataluña, deben poder expresarse con nitidez en España y en Europa. Porque el orden constitu­ cional no sólo lo permite, sino que, diría yo, lo propugna. y expresarse al máximo nivel institucional de las Comunidades Europeas.

8. La participación de Las regiones en eL Consejo de La Unión Europea y ante eL TribunaL de Justicia de Las Comunidades Europeas

y participar quiere decir, entre otros extremos, que los presidentes de esas nacio­ nalidades y regiones de España, y Cataluña forma parte del primer supuesto político, dispongan de la facultad de acudir a los Consejos de Ministros de la Unión Europea. y dispongan de esa facultad, en primer lugar, como parte del reconocimiento político que merece una realidad política diferenciada. Este estudio se ha elaborado desde esa constatación, pienso que enteramente objetiva. No se trata de alcanzar soluciones más a menos imaginativas para un problema de técnica jurídica a de relación entre instituciones. Se trata de proponer un cauce para que una de las comunidades políti­ cas más antiguas de Europa pueda participar activa y directamente en su gobierno, porque ése es un derecho que se deduce de su personalidad diferenciada, la misma que fundamenta su rango como nacionalidad histórica en el seno de España. Pero es que, en segundo término, no se puede ignorar que esa facultad se encuen­ tra incorporada a los ordenamientos belga, alemán y austriaco, y ha sido ejercida ya. y no parece que eso haya suscitado ningún riesgo de "desmembramiento" de estos estados a haya originado que se cuestionara la "lealtad constitucional" de sus prota-

Cataluña en Europa Em gonistas. Yo sostengo que no sólo es posible, sino necesario, y sumamente positivo, que los presidentes de las comunidades autónomas encabecen las delegaciones espa­ ñolas ante el Consejo de Ministros de la Unión. Creo que una de las asignaturas pen­ dientes de nuestro modelo institucional vigente es la incorporación de los mandatarios autonómicos al desenvolvimiento ordinario del Estado, incluida su proyección externa. a. Una opción posibLe, pLausibLe y útiL

Pero, además, creo igualmente posible, necesario y positivo que, en el marco de las delegaciones españolas, las comunidades autónomas puedan enviar representan­ tes cuando se debatan materias que puedan afectarlas territorial a materialmente, y en esa calidad participar en los Consejos de Ministros, aunque no puedan ejercitar el voto. la regulación de esa participación, para que las delegaciones no estén integra­ das por veinte personas, es un problema ulterior que puede resolverse mediante rota­ ción, por el establecimiento de un sistema de miembros permanentes y rotatorios de la delegación a mediante la asignación de un cupo de asistencias anual a cada comu­ nidad en función de un examen de las materias a debatir. Es un problema serio, pero menor. lo importante es establecer un criterio político generaL. El pasado 13 de diciembre de 2001 se celebró en Barcelona el Seminario "La par­ ticipación de las regiones en Europa", organizado por los profesores Enoch Albertí y Eduard Roig, de la Universitat de Barcelona. De acuerdo con el "Trabajo de relatoría" de Gracia Vara Arribas, las conclusiones expuestas por el primero de ellos una vez ter­ minadas las intervenciones desembocaron en tres impresiones muy concluyentes (La participación de Las regiones, 2001):

1./ La participación regional no sólo es necesaria sino que es deseable, entre otros motivos, porque así se ha resuelto en todos los sistemas comparados que comparten un diseño de estructura territorial interno simi­ lar al nuestro.

La pérdida de poder que significa el proceso de integración se compensa a través de fórmulas de parti­ cipación, participación que ha estado bien vista por la Comisión. El Libro Blanco significa un cambio de actitud que conlleva una aparente desaparición de la ceguera constitucional existente hasta ahora.

Las regiones actúan con voluntad de participar, y sus reivindicaciones -como en el caso de Bélgica [ ... ]­

pueden llegar a una mejora de la cohesión nacional [ ... ] 2./ La participación no requiere sólo voluntad pero necesita medios materiales, personales, y organizati­

vos. En este sentido tienen gran interés las exposiciones sobre el modelo vasco, que está muy formalizado [ ... ] 3./ Hay un diagnóstico de insatisfacción en los sistemas actuales de participación en España. La participación en los Comités de la Comisión es la única existente. El gran reto es la participación en más Comités de la Comisión y especialmente en el Consejo.

1m Cataluña en la Unión Europea Es obvio que sin el acuerdo de la Administración General del Estado no va a haber una participación de las Administraciones en el Consejo. Se trata de un problema de voluntad política que requiere un cambio de cultura política.

La presencia en el Consejo de la Unión Europea representa, en efecto, más que una aspiración técnica, aunque, precisamente en términos técnicos, constituye ya una verdadera necesidad. De acuerdo con el ordenamiento comunitario, que en el art. 203.1 del vigente Tratado de Amsterdam se limita a exigir que el representante de cada Estado miembro en el Consejo sea de "rango ministerial", no existe ningún obs­ táculo para que un presidente de una comunidad autónoma, e incluso un consejero autonómico, puedan participar en los Consejos de Ministros. Y ello porque el rango de los primeros mandatarios autonómicos, incluso en términos protocolarios, es explíci­ tamente ministerial, y cabría extender esa consideración a los miembros de los gobiernos autonómicos. Igualmente, existen precedentes de participación de representantes de los entes subestatales en los Consejos de Ministros, como los casos de la República Federal de Alemania y, sobre todo, Bélgica, en donde la participación en los Consejos viene pre­ cedida de un debate entre las comunidades que permite fijar una posición sostenida después en sede comunitaria. La República Federal de Austria también ha contempla­ do esta posibilidad, aunque la haya ejercido en muy contadas ocasiones. Es cierto que, en el supuesto español, y de acuerdo con interpretaciones doctrinales bien fun­ damentadas, las relaciones exteriores corresponden genéricamente al Estado (Parejo Alfonso, 1994). Sin embargo, no parece que exista ninguna dificultad insalvable para que la instancia estatal proceda a una delegación explícita y finalista de sus cometi­ dos en un ente subestatal, particularmente en un Estado caracterizado por su estruc­ tura política descentralizada, como es España. En este sentido, hace ya algún tiempo que se propuso una fórmula de resolución de esta laguna legal aplicando el art. 150.2 del texto constitucional para ultimar una ley orgánica para la delegación de dicha facultad estatal (Gutiérrez Espada, 1994). Nos enfrentamos, por lo tanto, a un problema político y no jurídico de naturaleza mayor. Porque el debate en torno a la participación de nacionalidades y regiones en el Consejo de la Unión Europea constituye, a mi modo de ver, la prueba de madurez definitiva para la España vigente, la España pluricultural y plurilingüística, la España de las nacionalidades y regiones. Yo creo que, por supuesto, debe facultarse a nues­ tros mandatarios autonómicos para presidir la delegación española en los consejos de ministros, ocuparse de la representación del conjunto de España y defender sus inte­ reses. Pienso que se genera así un clima de participación de los pueblos de España y

Cataluña en Europa Em de sus legítimas instituciones de autogobierno en la acción externa de nuestro país, y también un clima de compromiso y de corresponsabilidad con una presencia exte­ rior nítida y rigurosa. y participación y compromiso equivalen a confianza y lealtad. Confianza y lealtad en el bloque constitucional que una nacionalidad histórica, como Cataluña, ha venido manifestando de manera ejemplar a lo largo del pasado cuar­ to de siglo. Creo que se trata de un considerando esencial a la hora de contemplar, y reitero mi propuesta en tal sentido, que las delegaciones de España ante el Consejo puedan incluir representantes de sus nacionalidades y regiones cuando se debatan materias que afecten a su espectro competencial o territorial. Y que dichos represen­ tantes puedan intervenir en las deliberaciones del Consejo aunque, como es natural, ello no condicione nunca el ejercicio de los votos que corresponden a España. Creo que se trata del postrer contexto de validación del sistema político español y un ejercicio de fortaleza y de resolución política que sólo puede redundar en benefi­ cio de la presencia exterior de España. Pero quiero hacer constar que estas propues­ tas no obedecen a una suerte de reconocimiento al comportamiento responsabLe de nacionalidades históricas como Cataluña a Lo largo de los pasados dos decenios de la historia de España. Estas propuestas pretenden reconocer y garantizar La singuLaridad política y jurídica de realidades diferenciales miLenarias como Cataluña en el marco de La Unión Europea. La presencia en el Consejo de la Unión Europea es un derecho que asiste a una comunidad política singular dotada de todos los atributos que distinguen a una nacionalidad en estos albores de siglo y de milenio, una nacionalidad que forma parte integrante y esencial del histórico programa español, y una nacionalidad dife­ renciada, igualmente, en el seno del proyecto europeo. El establecimiento de los canales jurídicos precisos para la plasmación de semejan­ te posibilidad en el ordenamiento constitucional vigente no debe representar, reitero, ningún problema. Se trata de una opción política que, en interés de Cataluña y de Europa y, si se me consiente el juicio de valor, como español que soy, en eL interés sobre todo de España, exige una respuesta a la altura de esta histórica encrucijada. b. Un Consejo de Ministros de Asuntos Regionales: un modelo británico no fácilmente extrapolable

El tratamiento político de las comunidades nacionales dentro de los estados miem­ bros de la Unión y su incorporación al sistema institucional y de gobierno es muy diverso. En este ámbito, un supuesto muy distintivo era el británico. Desde hace algunos decenios, y ante la conformación unitaria del Reino Unido que, sin embargo,

Em Cataluña en la Unión Europea convivía con una cultura política sumamente preservadora de la identidad nacional de los países integrados en el seno de Gran Bretaña, se acudió a una fórmula singular: la creación de departamentos ministeriales de contenido territorial para Escocia, Gales e Irlanda del Norte. La no creación de un ministerio responsable de los asuntos ingleses venía a poner de manifiesto la significación de unas medidas destinadas al abordamiento monográfico de la problemática de estos países. Cuando el Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda de Norte se incorporó a la Comunidad Económica Europea esta realidad ministerial distintiva se integró también en la praxis institucional del conjunto de las comunidades. De hecho, Christian Engel, del Instituto Europeo de Administración Pública de Maastricht, ha destacado recien­ temente la significación de la existencia de ministerios específicos para Escocia, Gales o Irlanda del Norte dentro del Gobierno británico, y es que en más de una doce­ na de ocasiones el ministro para Escocia acudió al Consejo, si bien en representación del conjunto del Reino Unido. Desde la perspectiva de cada uno de estos territorios, en cambio, el problema se contempla con una óptica distinta, en especial tras la tardía Devolution. Dejando a un lado el supuesto de los seis condados de Irlanda del Norte, aunque debe recordarse que en el reciente referéndum de ratificación por parte de Irlanda del Tratado de Niza, de octubre de 2002, una de las fuerzas políticas que defendía el voto negativo era el Sinn Féin, en un ejercicio de nacionalismo trasnochado que parece incomprensible en el partido que fundaran europeístas tan convencidos como Arthur Griffith (Boyce, 1991), Escocia y Gales responden a parámetros muy similares. Países ambos sumamente maltratados por la prolongada administración conserva­ dora, lo que ha conducido a la fáctica desaparición de los tories del mapa político de ambos territorios, donde no obtuvieron ni un solo MP en las elecciones de 1996, por ejemplo. Es curioso, pero aunque laboristas escoceses y galeses participan de una cul­ tura identitaria que oscila entre nacionalismo y no-nacionalismo, su protagonismo político en los asuntos británicos como parte esencial del laborismo en el Gobierno, un laborismo que sin ambos santuarios políticos difícilmente hubiera ganado unas elecciones en el Reino Unido, incluso en sus fases más triunfales, como la actual, comportan un enorme sentido de participación y responsabilidad en los asuntos del Reino Unido.

Con un premier nacido en Edimburgo, que sucedió a su compatriota John Smith, muerto prematuramente e inhumado en la isla de lona, en el lugar en el que, según la tradición, se encuentran enterrados los primeros reyes de. Escocia (Clements, Far­ quharson, Wark, 1996), el escocés New Labour de Robin Cook, Gordon Brown o el

Cataluña en Europa Em actual secretario general de la OTAN, George Robertson, es hoy el partido del Gobier­ de no en Gran Bretaña. La reivindicación de la participación escocesa en los Consejos Ministros queda reservada a liberales y, sobre todo, al SNP. La reivindicación en Gales del ''full national status within Europe" que el Plaid Cymru, rebautizado como The Party of Wales en las pasadas elecciones generales, planteó durante las últimas campañas electorales, incluye la participación en los Con­ sejos de Ministros de la Unión, si bien el procedimiento no se definió muy explícita­ mente. En cuanto a la posición de las restantes fuerzas del arco parlamentario galés, la rotunda negativa de conservadores y la difusa simpatia de los liberales, en ambos supuestos previsibles, resultan menos relevantes que la actitud de la fuerza mayori­ laborismo taria en el Principado desde hace ocho decenios, el laborismo. y en el galés, un auténtico monumento histórico de la política europea, sucede lo mismo que en el escocés, es decir, conviven fervientes nacionalistas y fervientes no-nacionalis­ 1979 tas, como se puso de manifiesto nítidamente en el referéndum autonómico de y

también, aunque menos claramente, en el de 1997 (Andrews, 1999). La experiencia británica, por tanto, no resulta demasiado útil. Es, una vez más, instituciones de una experiencia a la medida de una realidad singular. Sus autogo­ itinerario futuro de la Devo­ bierno apenas han completado su primera legislatura y el Irlanda del resulta difícilmente lution, y no digamos de problemas como el de Norte, previsible. Pero parece evidente que la descentralización politica del Estado podria terri­ conducir a la extinción de estos ministerios dotados de competencia por razón entre las administraciones torial, que se mantienen hoy como supuesto nexo politico

en un Estado en el que no existen delegaciones del Gobierno. Pero más iluminadoras resultan las experiencias de Bélgica y de las repúblicas fede­ desde existe un rales de Alemania y de Austria. En el primer supuesto, y 1989, gran acuerdo politico entre las comunidades belgas para que las posiciones que defienda Bélgica en el seno del Consejo de Ministros deban consensuarse con carácter previo, deba abstenerse. y en el supuesto de que ello no suceda, la representación belga de El hecho de que el art. 203 del Tratado de Maastricht contemple la posibilidad de del que un mandatario regional acuda al Consejo en calidad representante conjun­ El deba­ to de su Estado, por lo tanto, disfrutaba de una significativa realidad previa. la trans­ te en torno al procedimiento de actuación se solapó en el tiempo con propia formación del sistema politico belga, que desembocó en una solución federal, y en el supuesto de la participación en el Consejo, en un acuerdo de rotación entre las comu­ ámbito interno con nidades en el que converge un doble proceso de diálogo en el y, determinó cada uno posterioridad, en el seno del Consejo. Al mismo tiempo, se que

mi Cataluña en la Unión Europea de Los entes poLíticos de La federación tuviera su propio deLegado en La representación permanente de BéLgica ante La Unión. EL resultado, como afirma eL profesor EngeL (Strengthening, 2001), ha sido más que aceptabLe, toda vez que sóLo en cuatro ocasiones BéLgica se ha visto impeLida a La abstención como consecuencia de una faLta de consenso en eL pLano estataL, y siem­ pre cuando se debatía la directiva sobre la teLevisión sin fronteras. Adicionalmente, La necesidad de consensuar una posición en el ámbito interno ha conducido a suscitar una atmósfera de coparticipación y corresponsabilidad muy positiva. Es cierto que la conformación política de Bélgica, integrada por tres comunidades, facilita enorme­ mente que el debate resuLte clarificador y eficaz. Pero no parece imposibLe que algu­ nos términos de este sistema puedan estudiarse e, incluso, adoptarse en el supuesto español. Los casos de Alemania y de Austria manifiestan algunas diferencias con el belga. En el segundo supuesto apenas se ha producido la participación de los Lander en los Consejos de Ministros, aunque el ordenamiento jurídico lo permita. En cuanto al pri­ mer caso, la diferencia estriba en que la presencia de una representación de los liin­ der es requerida cuando se debaten asuntos que conciernen al interés regional, pero ello ha sucedido apenas en media docena de ocasiones. El profesor Engel apunta algu­ nas razones (Strengthening, 2001):

the federaL government shows LittLe enthusiasm;

- the Lander have hardLy any exclusive powers (nearLy aLways relating to the joint powers shared with the federaL government);

- the Lander, too, have yet to show any great enthusiasm.

Así pues, el debate entre las posiciones de los entes federales se realiza en el ámbito estatal, correspondiendo aL Gobierno de Berlín acudir a las reuniones del Con­ sejo, si bien la delegación alemana puede incluir una representación de sus liinder. Esta fórmula, en todo caso mejorable, de debate entre los entes subestatales de manera previa a la reunión del Consejo y de inclusión de esa delegación del conjun­ to de los territorios en la misión estatal, podria perfectamente aplicarse en España, lo que comportaria un significativo avance sobre la realidad vigente. Porque la participación de las nacionalidades y regiones de España en el Consejo de Ministros es un problema que puede resolverse en el ámbito interno. Andreas Kie­ fer, director de la Oficina Europea del Estado de Salzburgo, sostiene la necesidad de que las "regiones constitucionales" europeas desempeñen un papel cada vez más rele-

Cataluña en Europa Em vante en el proceso de toma de decisiones que se desenvuelve en el seno de la Unión; estima, así mismo, que la magnitud específica de esa participación debe resolverse en el ámbito de cada uno de los estados, ya que en el supuesto de procederse a una dis­ tribución de los votos, que en el seno del Consejo corresponde a cada uno de ellos,

en los nos encontraríamos ante una objetiva dificultad para su asignación en estados que, como Alemania, existen dieciséis entes federales, a Austria, con nueve (Strengt­ hening, 2001). Creo que, en todo caso, no es ése el debate. No se está proponiendo la asignación de los votos a las comunidades autónomas, lo que, además de resultar inviable según el vigente marco constitucional y comunitario, supondría la ruptura de una realidad política que nadie persigue. La delegación ante el Consejo continuaría siendo la esta­ tal, en este caso la española, pero con dos matices: podría ser presidida por el presi­ dente de una comunidad autónoma, y no sólo por un ministro, acudiendo dicho pre­ sidente en representación del conjunto de España y, adicionalmente y en función de las materias a debatir, acudirían representantes de las comunidades autónomas con­ cernidas, quienes podrían intervenir, como tales, en el seno de la delegación estatal y sin que ello afectara a la distribución de los votos. de nues­ Creo que se trata de una posibilidad que completa la proyección exterior tro ordenamiento autonómico y que asocia decisivamente a las nacionalidades y regiones de España al objetivo común de sostener una presencia internacional vigo­ como de fortale­ rosa y expresiva de nuestra pluralidad, una pluralidad asumida signo nacionalidades za y riqueza. Todo eso redunda, en definitiva, en beneficio de esas y regiones y, particularmente, de aquellas que, como Cataluña, acudirían con gran regu­ laridad a los Consejos de Ministros y, en último término, en beneficio de España.

c. El Comité de las Regiones solicita formalmente la participación de representantes regionales en el Consejo de la Unión Europea: el Dictamen de 14 de noviembre de 2001

La posición del Comité de las Regiones al respecto quedó claramente establecida en su Dictamen de 14 de noviembre de 2001 sobre "La participación de representan­ tes de los gobiernos regionales en los trabajos del Consejo de la Unión Europea y del Comité de las Regiones en los consejos informales". El documento enumera, en primer a de las lugar, una relación muy útil de posicionamientos favorables la participación regiones en la adopción de las políticas y decisiones de la Unión, citando la Declara­ ción de la Asamblea de las Regiones de Europa sobre el regionalismo en Europa, de

• Cataluña en la Unión Europea 1996, el Proyecto de Carta europea de autonomía regional, aprobada en 1997 por el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, el Informe del Grupo de Trabajo creado por el Secretario General del Consejo, de 1999, recogiendo la explí­ cita propuesta en tal sentido planteada por los Lander alemanes y austriacos, o el epí­ grafe 3.1 del Libro BLanco sobre la gobernanza europea de la Comisión Europea, de 2001.

Partiendo de tales precedentes, las observaciones del Comité resultan tan expresas y clarificadoras que no me resisto a reproducirlas (La participación, 2001):

[ ... ] confirma que Las regiones democráticamente Legitimadas con competencias LegisLativas pueden garantizar mayor apertura y proximidad a Las exigencias de Los ciudadanos a través de una impLicación mayor en eL proceso LegisLativo [ ... ] reconoce Las diferentes tareas y competencias atribuidas a Las regiones y a Los entes territoriaLes Loca­ Les en Los distintos Estados miembros. EL Comité hace referencia, sobre todo, a Las competencias LegisLati­ vas de que disponen Las regiones en FinLandia (isLas ALand), BéLgica (tres regiones, tres comunidades), ALe­ mania (dieciséis Estados federados), Austria (nueve Estados federados), España (diecisiete Comunidades Autónomas), PortugaL (dos regiones autónomas), Reino Unido (tres parLamentos: es decir, asambLeas regio­ naLes) e Italia (veinte regiones y dos provincias autónomas). Mediante La LegisLación y una responsabiLidad particuLar en reLación con Los propios ciudadanos, estos entes territoriaLes confieren a La poLítica una Legi­ timación específica;

reclama La atención de todos Los niveLes de gobierno de Europa ante eL hecho de que eL aumento de La participación de Las regiones en Las decisiones de Las instituciones europeas y, en primer Lugar, deL Conse­

jo, contribuye a aumentar La Legitimación democrática de La misma y representa un gran potenciaL para incrementar en todos Los Estados miembros La conciencia de Los ideaLes y La capacidad de desarroLLo de La Unión Europea y valorar, aL mismo tiempo, Las pecuLiaridades y especificidades de cada una de Las regiones

[ ... ] de Europa.

A pesar de los recelos que en ciertos ámbitos doctrinales ha suscitado la hipoté­ tica participación de los entes subestatales en el Consejo de la Unión Europea, la posición del Comité es ya sumamente nítida. La necesidad de conjurar el actual "défi­ cit democrático" del vigente modelo comunitario y de difundir el proyecto europeo a través de los entes regionales especialmente dotados, por su propia razón de existen­ cia, para convertirse en los vasos comunicantes del ideario europeísta con la ciuda­ danía, es un argumento que convendría evocar siempre que se suscite este debate. y a lo largo de los próximos años, por no decir meses, será a menudo. Pero, al mismo tiempo, el Comité realiza dos contribuciones cualitativas muy importantes: establece un tratamiento singular para las regiones con competencias legislativas, extremo política y funcionalmente oportuno y necesario y, además, insta a valorar las "pecu­ liaridades y especificidades" de todas las regiones europeas.

Cataluña en Europa mi Por eso, tras reclamar una mejor coordinación entre las diferentes esferas guber­ nativas en el ámbito estatal, la petición última del Comité de las Regiones comporta un trasfondo político evidente:

solicita la participación directa de representantes de los entes territoriales regionales en el Consejo den­ tro de las deLegaciones de los Estados miembros puesto que esta participación es de gran importancia para eL buen funcionamiento de La Unión y refleja Los principios de lealtad, coLaboración, cooperación y con­

fianza entre Las regiones y su Estado nacional respectivo [... ] solicita dicha participación en eL Consejo siempre que se vean afectadas las competencias regionaLes de carácter LegisLativo, normativo o ejecutivo o se traten asuntos de especiaL importancia para el sistema de

las regiones [ ... ] en el Con­ confirma que Los representantes regionaLes deben ser LLamados a participar de pLeno derecho

a la sejo en tanto que miembros de Las delegaciones nacionales y que están autorizados asumir presidencia de La delegación nacional y, si fuera preciso, La presidencia deL Consejo de Ministros. Los participantes regio­ nales en el Consejo representan a todas las regiones que disponen de competencias en Los sectores intere­

sados, y expresan posiciones acordadas en eL seno de Las deLegaciones nacionaLes [ ... ] soLicita La participación de Los representantes regionaLes en Las deLegaciones nacionaLes porque consti­ en al tuye un elemento de refuerzo de La posición deL Estado miembro, ya que son capaces de tener cuenta, mismo tiempo, tanto eL reparto interno de Las competencias y Los intereses y Las posiciones expresadas por Los niveLes LocaLes de gobierno en eL ámbito de Los procesos de coordinación nacional, como La acción uni­ taria deL Estado en el seno deL Consejo de La Unión Europea; soLicita La participación de Los representantes regionaLes en los siguientes órganos del Consejo: Grupos de trabajo y Grupos ad hoc del Consejo; Comité de Representantes Permanentes (COREPER)

Reuniones del Consejo en las distintas formaciones [... ] solicita La participación deL Comité de Las Regiones en Los Consejos informales consagrados a las políti­ a Las auto­ cas comunitarias reLativas a Los ámbitos de consuLta obligatoria y que conciernen especialmente

reforzaría ... dimen­ ridades locales y regionales en el marco de sus competencias. Esta participación [ ] la

sión Local y regional en el seno del Consejo de la Unión [ ... ] se anexe al Trata­ solicita, por último, que, con motivo de la Conferencia Intergubernamental de 2004, informales como do un protocolo que garantice la participación del Comité de las Regiones en los Consejos de la la participación, también a nivel formal, de las regiones y entes locales en los procesos decisorios Unión Europea.

Este documento corona todos los razonamientos expresados con anterioridad. Es el propio proceso de integración europeo el que está demandando que los entes subes­ tatales se incorporen activamente a los Consejos de Ministros. Y la posición del Comi­ té de las Regiones quiere decir dos cosas: que el actual sistema de conformación del derecho comunitario se enfrenta a una situación difícilmente explicable de acuerdo con los valores democráticos, como es su aplicación por entidades regionales y loca­

su mera elabora- les que no disponen de la posibilidad de participar directamente en

IEiD Cataluña en la Unión Europea ción; y que, en términos políticos e institucionales, la participación de las regiones en los Consejos es una necesidad imperativa de la Europa de la proximidad. Ése es el doble desafío de los próximos años. d. Apuntes sobre el acceso de las regiones al Tribunal de Justicia

Un ámbito adicional de actuación es el que concierne al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Y es que los tratados comunitarios no reconocen legitimación activa o pasiva de los entes subestatales ante el Tribunal. En este ámbito, Piet Van Nuf­ fel sostiene el criterio, que yo comparto y que puede rastrearse en la doctrina españo­ la de los pasados años (Martín y Pérez de Nanclares, 1996), de que las regiones disfru­ tan ya de acceso al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El propio Van Nuffel ha sintetizado las condiciones en las que pueden acudir (Strengthening, 2001):

either by referring a dispute to a national court and asking it to seeking a preliminary ruling from the Court, or approaching the Court directly, but subject to the conditions that apply to private persons and legal persons (demonstrating a direct and individual interest, as specified in Article 230 (4) of the EC Tre­ aty). This direct access 'through the backdoor' is, however, denied, given the difficulty that is generally experienced in trying to meet these conditions.

La doctrina del Tribunal de Justicia, en una sentencia de 21 de marzo de 1997, en torno a una disputa que concernía a la Comisión y a la comunidad valona, dictaminó que el concepto "estados miembros" del art. 230 concernía exclusivamente a los gobiernos de los estados, y no a los de sus regiones o comunidades autónomas. En los días finales del mismo año, el 11 de diciembre, todas las comunidades autónomas españolas, a excepción de la vasca, rubricaban un "Acuerdo relativo a la participación de las comunidades autónomas en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas" (BOE nO 52, de 2 de abril de 1998). Dicho texto mejoraba considerablemente eL acuerdo de 29 de septiembre de 1990 de La Conferencia Secto­ rial para asuntos reLacionados con Las Comunidades Europeas (BOE nO 216, de 8 de septiembre de 1992), que regulaba la participación de las comunidades autónomas en los procedimientos precontenciosos de La Comisión y en Las cuestiones prejudiciaLes. Pero La justificada aspiración a disfrutar de legitimación activa y pasiva ante eL Tribunal de Luxemburgo no sólo obedece a un criterio funcionaL, sino a una necesidad de reconocimiento político e institucionaL que, por inexplicabLe que resuLte, todavía parece negarse. ELLo quiere decir, y una vez más, que Las dificuLtades obedecen a un criterio político más que jurídico.

Cataluña en Europa E!!I De acuerdo con el vigente Estatuto del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, cuyo art. 17 establece que los estados sean representados en cada proce­ dimiento por un delegado, no parece que debiera existir ninguna objeción a que un estado pudiera ser representado por un delegado proveniente de uno de sus entes regionales. El ordenamiento interno de algunos estados de la Unión, de nuevo los que responden a una filosofía política descentralizada, llega a contemplar la legitimación activa de sus entes regionales ante el Tribunal, y significativamente en el supuesto de Bélgica (Fernández de Casadevante, 2001). Probablemente, en España podemos avanzar en esta misma línea. En todo caso, la reivindicación de la legitimación activa y directa para acudir ante el Tribunal de Jus­ ticia por parte de los entes regionales, sobre todo por las "regiones constitucionales", obedece a una naturaleza estrictamente política. De hecho, podría originar conse­ cuencias negativas, como ya puso de manifiesto Van Nuffel (Strengthening, 2001):

and are the Court of First Ins­ [ ... ] Proceedings instituted by private persons legal persons judged by tance, with scope for a right to ask for a limited appeal in the Court of Justice. However, disputes referred

by a Member State are presented in first and last resort to the Court of Justice [ ... ] if the constitutional regions opt for the second solution, they forfeit the possibility of an appeal.

Con independencia de los posibles efectos nocivos de tal opción, la regionaliza­ ción de la Unión y de sus instituciones es una opción de identidad, una opción polí­ tica, una opción por la pluralidad. Ello exige que no sólo las "regiones constituciona­ les" de Europa, sino las restantes regiones dotadas de competencias legislativas, es decir, todas las instancias creadoras y aplicadoras de derecho, puedan acudir ante el Tribunal de Luxemburgo. Parece poco congruente que órganos que se han revelado renovadores insustituibles del derecho interno no disfruten de legitimación activa y pasiva ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Creo que éste es uno de los debates políticos en los que, además, el hallazgo de un consenso generalizado entre las partes implicadas debiera resultar particularmente accesible.

9. Las regiones ante La nueva Europa

La Unión Europea ha decidido abordar de manera no sólo no incompatible, sino positivamente simultánea y complementaria, los dos retos más ambiciosos desde el comienzo de la construcción comunitaria, hace ya más de medio siglo. En primer tér-

BiD Cataluña en la Unión Europea mino, afronta una ampliación que incorporará a diez nuevos estados, en términos pro­ porcionales igual a la de 1973, que aumentó sus miembros de seis a nueve, pasándo­ se en este momento de quince a veinticinco. Pero ahora con la particularidad de que la masa crítica es considerablemente mayor y afecta, sobre todo y por primera vez, si se exceptúa la integración de la República Democrática Alemana en la República Fede­ ral de Alemania, a estados provenientes del antiguo bloque soviético. Pero es que, en segundo lugar, la Unión ha decidido proceder a una profunda revisión de su propia con­ figuración jurídica y su diseño institucional y, además, contempla ambas opciones con una mentalidad constituyente, calificable nada retóricamente como "refundadora". En medio de ambas encrucijadas, ¿un problema tan relevante como el regional puede considerarse con el debido rigor y sentido histórico? Yo creo que no sólo se puede, sino que nunca había resultado tan necesario hacerlo. Porque el paisaje geo­ Para político, cultural y estatal de la Unión va a experimentar una radical mutación. empezar, en términos geopolíticos, la Unión adoptará una extraordinaria presencia en Europa central y oriental, hasta ahora casi inexistente, lo que significa integrar esta­ dos cuya tradición democrática dista mucho de la profundidad y robustez de los esta­ dos fundadores de la Unión, en especial de algunos de eLLos. Culturalmente, la Europa en la que confluían las sensibilidades atlántica y medite­ rránea, germánica y latina, fundamentalmente, incorpora ahora a eslavos y magiares, con sus caracteres distintivos y, lo que es más importante, con ocho nuevas lenguas oficiales: estonio, letón, lituano, polaco, checo, eslovaco, magiar y esloveno. El salto cualitativo parece evidente. esfuerzos Pero es que, finalmente, cambiará la cultura estatal. A pesar de los de los grandes estados de la futura Unión por salvaguardar sus intereses mediante una redistribución de la ponderación del voto en los Consejos a de su representación en el Parlamento Europeo, la Unión de los grandes estados deberá convivir con una rea­ lidad estatal muy terca: la "nueva Europa" originada por el desmoronamiento del blo­ que soviético, en la que predominan estados de tamaño mediano a pequeño, aten­ diendo a sus perfiles territoriales y demográficos, dotados de una gran cohesión cultural y lingüística en los que el establecimiento del régimen democrático ha coin­ cidido, en la mayoría de los supuestos, con la independencia, y caracterizados por una vivencia identitaria muy intensa, por no decir sumamente nacionalista. La Unión Europea va a cambiar. y las entidades subestatales de Europa, especial­ mente las nacionalidades y regiones con competencias legislativas, deben esperar que también cambie para eLLas, sobre todo aquellas que presentan unos perfiles objetivos por muchos conceptos equiparables, al menos, a la mayoría de los futuros nuevos

Cataluña en Europa. estados miembros de la Unión. En esta nueva y más plural Europa, nacionalidades y regiones que no revisten contornos estatales tienen derecho a esperar un tratamien­ to singular. a. EL Comité de Las Regiones fija su posición. La ResoLución de 14 de noviembre de 2001 ante La propuesta de Las "regiones constitucionaLes"

la actitud del Comité en torno a la futura conformación institucional de la Unión

en la quedó muy bien recogida Resolución de 14 de noviembre de 2001 sobre lila pre­ del paración Consejo Europeo de laeken y el desarrollo de la Unión Europea en el marco de la próxima Conferencia Intergubernamental de 2004", cuyo ponente fue nada menos que Edmund Stoiber, candidato a la cancillería alemana por el binomio CDU/CSU en las elecciones legislativas del pasado mes de septiembre, ministro-presi­ dente de Baviera y líder de la veterana formación social-cristiana que gobierna inin­ terrumpidamente en el gran Land del sur desde su victoria en las elecciones de 1946. la significación política del documento es comparable con el interés de su conte­ nido, en el que se precisa, desde un principio, la necesidad de que se clarifique la de tareas asignación competenciales a la Unión y su distribución con los estados y las regiones (La preparación del Consejo, 2001):

4.1. considera necesario aclarar qué cometidos deben y pueden LLevar a cabo juntos Los miembros de una

Unión enormemente ampLiada [ ... ]

4.2. por consiguiente, pide que se aclare qué reformas deL Tratado son necesarias para que La Unión Europea pueda cumpLir con Los cometidos así definidos.

4.3. soLicita que eL Tratado incluya una descripción clara de Los cometidos de La Unión Europea así con­

centrados y reformados [ ... ]

4.4. en aras La a sostiene que, de proximidad Los ciudadanos, es necesaria una mayor transparencia en futuro eL sobre Los ámbitos cuya responsabiLidad poLítica recae en La Unión Europea [... ] 4.5. advierte deL peLigro de que La deLimitación de competencias se reduzca a una revisión puramente

técnica deL Tratado [ ... ]

la delimitación de las competencias de la futura Unión, particularmente ante la perspectiva de la ampliación, es una tarea absolutamente prioritaria. los interrogan­ tes que se suscitan ante el inminente proceso resuenan nítidamente en algunos de los más recientes y explícitos documentos al respecto emitidos por el Comité de las Regiones (Dictamen del Comité, 2002):

• Cataluña en la Unión Europea - en renovado no se una [ ... ] ¿cómo garantizar que el reparto de competencias produce sigilosa amplia­ ción de las competencias de la Unión a un asalto a las competencias exclusivas de los Estados [ ... ] y, en su

caso, de las regiones?

- de la Unión de modo más ¿no debe confiarse la gestión cotidiana y la aplicación de la política explí­

su a las deben obtener cito a los Estados [ ... ] y, allí donde Constitución lo prevea, regiones? ¿No garantías

de que no se atentará contra sus competencias?

Competencias. Ése es el debate. Porque la intensidad de la acción política equiva­ le, en definitiva, a la posibilidad de aplicar unas atribuciones competenciales deter­ minadas. En el seno de la Unión esas competencias se distribuyen hoy entre La pro­ pia Unión, los estados que Las conforman y, cuando éstos responden a una concepción descentralizada, sus entes subestatales. y estados y regiones han pasado a la acción en defensa de sus competencias ante la posibilidad de que se vean erosionadas en beneficio de la Unión.

a modo Se diria que La nueva Europa asusta. Y eL temor que suscita, mi de ver, obedece a dos razones. En primer lugar, constituye una novedad portentosa la pers­ el pectiva de una realidad política integrada por 25 estados que se extenderá desde cabo San Vicente a Laponia, y desde las islas Hébridas a Chipre, una reaLidad habita­ el fundador del movi­ da por ya cerca de quinientos millones de seres humanos. Decía con la miento paneuropeo que algún día La integración continental seria contemplada misma naturalidad con la que se anaLiza hoy la unificación alemana a la itaLiana (Cou­ denhove-Kalergi, 1927). Como historiador y europeista, creo que eL vaticinio del aris­ la tócrata moravo es eL justo. Sin embargo, el momento presente es el del vértigo de historia, con sus correspondientes recelos. En Pero existe una segunda motivación a la que no se alude expLícitamente. ciertos ámbitos resuLta inconcebibLe La posibilidad de una Unión dotada de competencias cre­ cientes cuyo sentido y contenido dependa deL voto ponderado de estados apenas incorporados a la comunidad internacional. Como españoles, tuvimos que afrontar esos receLos cuando ingresamos en la Comunidad Económica Europea no hace tanto tiempo y, por lo tanto, debemos ser los primeros en denunciar semejantes comportamientos. El éxito de Europa depende de su capacidad integradora, y el éxito de Europa es el objetivo compartido. Pero no a costa de la potenciación artificial de la Unión en detrimento de los estados de la y, particuLarmente, de los ya contrastados y eficaces agentes de Las poLíticas proxi­

son las es midad, y con ellas de La expansión deL sentimiento europeo, que regiones. Ésa ni una vertiente de una hipotética nueva Europa que resuLta rechazable de LLeno porque sirve a los ciudadanos ni expresa la pLuraLidad intrínseca del programa europeo.

Cataluña en Europa &D En este sentido, recientemente la "Propuesta de Resolución del Parlamento Euro­ sobre la delimitación peo de competencias entre la Unión Europea y los estados miembros (2001/2024, INI), introducía un último considerando que revela la difu­ sión creciente de un sentimiento político y de una concepción en derecho que redundan en beneficio del protagonismo esencial que a las regiones, en especial a las dotadas de facultades legislativas, reserva esa auténtica nueva Europa (Lamas­ soure, 2002):

Considerando las que regiones dotadas de competencias legislativas existen ya en casi la mitad de los Estados miembros en ellos y que la gestión de los programas comunitarios y la transposición de la legisla­ ción europea al Derecho interno dependen de las autoridades descentraLizadas aL menos tanto como deL poder centraL; que, en consecuencia, Los textos fundadores de la Unión no pueden seguir ignorando La fun­

ción de estos interLocutores [ ... ]

La resolución definitivamente adoptada por el Parlamento Europeo el 16 de mayo de 2002, que no contempló otras propuestas del político bearnés, como la hipótesis de creación de las denominadas "regiones asociadas" como entidades políticas singu­ larizadas en el marco de la Unión, mantuvo esta filosofia de actuación. Las regiones de sobre Europa, todo las dotadas de competencias legislativas, se han convertido en actores esenciales de la actual Europa cuyo concurso resulta imprescindible para la materialización del proceso de integración continental. Pero debe anotarse que los derechos y expectativas políticas de algunos de esos los identificados como actores, "regiones constitucionales" de Europa, y entre ellas Cataluña, no obedecen a su desenvolvimiento institucional en el ámbito de la Unión Europea, sino a su materialización como realidad política diferenciada a lo largo de los Y en el caso de siglos. Cataluña puede afirmarse, nada gratuitamente, que duran­ te más de un milenio. Los derechos de una nacionalidad no son consecuencia de un de proceso integración de carácter supranacional, sino que le anteceden. Por en eso, algunos supuestos, como la reciente Resolución de la primavera pasa­ da del Parlamento Europeo, se modelan propuestas que no se compadecen entera­ mente con los objetivos de las "regiones constitucionales" desde su conformación ori­ Y es el reconocimiento en el ginaria. que futuro Tratado de la significación política y la relevancia institucional de las entidades subestatales, con ser un avance, no resuel­ ve, el precisamente, problema de las nacionalidades y regiones de Europa. Por eso, entre las conclusiones que adoptaron en su primer encuentro figuraban algunos razo­ namientos que exceden el mero debate de técnica jurídica, comenzando por su afir­ mación del valor añadido de la existencia de los poderes regionales para la democra- mi Cataluña en la Unión Europea cia europea, un valor añadido que contrasta con su distanciamiento de los centros de decisión política y de creación del derecho (Strengthening, 2001):

- The regionaL level of government undeniabLy offers a significant level of value added within the Euro­

pean system of administration [ ... ]

- The position of the constitutional regions within the European decision-making framework is gene­ rally "downstream" (they are closeLy involved or often fully responsible for implementing European deci­ sions), but participate in "upstream" activities (they exert hardly any influence on the creation of Europe­ an LegisLation) onLy to a Limited extent.

- By invoLving the regions' "bottom up" approach more closely in the decision-making process the de­ mocratic basis of European LegisLation can be broadened. The regions can help ensure European decision­

making is more transparent and more open to public scrutiny [ ... ]

- A certain deLimitation of powers between the various levels of government (EU, the Member States

and the subnational poLicy-making level) is required [ ... ]

- After the Maastricht Treaty was concluded, the EC Treaty offered the opportunity for regional repre­ sentatives to take part in Council meetings (on behalf of their Member States). In practice, this option is used and developed in an uneven fashion. To date, the Belgian regions are the only ones to exploit to the hilt the opportunities available to them (this is why the option may be described as a "Lex BeLgica" to some extent). However, the downside of this option is that it involves a dual system of dipLomacy: the constitu­ tionaL regions first of all need to reach a joint position without their respective Member States and then use this position as a basis for negotiating with the other Member States.

- The system where the votes a Member State has within the Council are shared amongst the constitu­ tionaL regions of this Member State, whenever just their powers come up for discussion, should in any case a influence in give the regions a bigger say in European decision-making. They would enjoy bigger two within the Council and because the ways: directLy, because the regions would have a right to vote indirectly

Commission wilL (has to) take more account of the regions' concerns when preparing a proposal [ ... ] A strengthening of the Committee of the Regions is by itself a development to be recommended. But this would signal only a small improvement for the constitutional regions. The constitutional regions are the Committee of the so it is very much in the minority in the patchwork-Like composition of Regions, only to be expected that the constitutional regions will have to seek other solutions to protect their interests in the into a chamber for Europe [ ... ] First and foremost the idea of dividing the Committee of Regions regio­

nal authorities and a chamber for local ones. Then came the suggestion of creating a second chamber [ ... ] where the Member States and the constitutional regions would be represented. Finally, there is the plan for

setting up a Regional Affairs Council to consider whether the various joint committees are paying enough respect to the subsidiarity principle. The constitutional regions' direct access to the Court of Justice is both highLy desirable and within the

no and has realms of possibility. On the one side, the proposal was submitted to the Nice Summit (to avail) thus been consigned to the post-Nice epoch. On the other, it has been suggested that the constitutional the regions may be able to enjoy this right even without any change to Treaty.

Ya he expresado con anterioridad mi parecer contrario a cualquier forma de distri­ bución deL voto asignado a una deLegación nacionaL en eL Consejo de la Unión Euro-

Cataluña en Europa m pea entre sus entes territoriales, aunque pienso que debe contemplarse la participa­ ción de las nacionalidades y regiones en la determinación de la posición a adoptar. Tampoco comparto, como se ha puesto ya de manifiesto, el escepticismo sobre la de a un oportunidad proceder desdoblamiento del Comité de las Regiones, una opor­ tunidad que es más una necesidad de funcionamiento ordinario. Pero este texto, además de razonar jurídica y políticamente la inexplicable ausen­ cia de las "regiones constitucionales" en el proceso de formación del derecho comu­ nitario que habrán de aplicar, o de afirmar la necesidad de que tales entes disfruten de legitimación activa y pasiva ante el Tribunal de Justicia, extremos ambos que con­ sidero enteramente asumibles, suscita un nuevo e interesante ámbito de debate en el seno de la Unión: la posibilidad de crear un nuevo Consejo de Asuntos Regionales. b. El nuevo planteamiento de un Consejo de Asuntos Regionales ante una Europa más plural: la emergencia de una nueva cultura regional europea

y ésta es una cuestión que merece un examen serio. El profesor Christian Engel,

(Strengthening, 2001), propuso hace dos años que: "[ ... ] on top of the existing Coun­ cil formations (General Affairs, Education ... ) a 'Regional Affairs' Council should be set up, where federated state ministers would sit for the federal Member States to be able to monitor whether their colleagues in the various joint committees are not infrin­ ging the subsidiarity principle". Se trata de una solución sumamente imaginativa. En primer lugar, representaría un gesto muy positivo por parte de las instituciones comu­ nitarias y de los estados. En segundo lugar, superaría el actual distanciamiento entre las posiciones de los estados y de las regiones y velaría por la estricta aplicación del principio de subsidiariedad. Desde la perspectiva de las "regiones constitucionales" de Europa, de ambas consideraciones sólo puede deducirse una actitud positiva ante la eventual puesta en funcionamiento de tal iniciativa. Esta posición no es pacífica. Los recelos, en el fondo, como el propio problema "nacional" y "regional" en Europa, obedecen a un contenido político. Recientemente, como hice notar, el eurodiputado francés Lamassoure apuntaba una audaz fórmula de resolución de esta dialéctica política mediante la creación de un elenco de "regiones asociadas" en el seno de la Unión, regiones no especificadas y que habría que deter­ minar en función de su esfera competencial, aunque los ejemplos que el propio polí­ tico de Pau manejaba resultaban muy orientativos y vendrían a coincidir con algunas de las integrantes del grupo de "regiones constitucionales" (Lamassoure, 2002):

EDil Cataluña en la Unión Europea este de asociadas" introduzca entre los países, [ ... j Otros temen que régimen "regiones desigualdades de tradición centralista, no propuesta: pues puede suceder que determinados Estados, presenten ninguna diferencias nacionales cuando tienen conse­ pero precisamente, ¿no hay que tener en cuenta las objetivas cuencias indudables sobre el funcionamiento de la Unión? Si el transporte por transbordador depende en Comisión Euro­ Francia del Parlamento nacional y en Escocia del Parlamento escocés ¿es anormal pedir a la

en este solicite la de a pea que, cuando proyecte una propuesta ámbito, opinión Edimburgo paralelamente Si no será debido la de París y Londres? Es lo que parece mandar el mero sentido común. hay desigualdad, nacionales en cuanto a la territorial. a los textos europeos, sino a las diferentes opciones organización

"asociarse" No me convence la terminología. Como jurista, creo que sólo puede recono­ una entidad que disfruta de un ámbito de soberanía exclusivo y previamente de cido y, adicionalmente, se trata de un término procedencia americana, probable­ mente próximo a la cultura francófona por la cercanía de la cuestión de Quebec pero difícilmente trasvasable al escenario europeo. Sí me convence la audacia, particular­ mente la de quien afirma lo que es obvio, aunque la convención dominante pretenda de los senti­ ignorarlo. y quien afirma que, en el ámbito de las identidades políticas, entre los mientos nacionales y de los ámbitos competenciales existen diferencias de entes subestatales europeos, es audaz. Yes evidente que en ese conjunto supues­ tos de excepción, atendiendo al desarrollo histórico de su sentido de identidad polí­ Cataluña. tica diferenciada, y satisfaciéndolos todos, se encuentra Nos encontramos ante una opción, la institucionalización de la diferencia, que, de los estados además, no haría sino redundar en beneficio de los perfiles políticos diversas de la Unión cuya configuración intrínseca es plural en sus acepciones (pluri­ nacional, pluricultural, plurilingüística) o en todas ellas. En esos mismos estados, la carácter de una suerte de acuerdo opción por la pluralidad no reviste precisamente el constitucional de su sis­ de contingencia, sino que se encuentra en la propia médula del tema político y territorial, y para cualquier analista del problema, ya provenga sumamente evidente ámbito académico, ya del político, esa conclusión se antoja (Lamassoure, 2002):

con al hecho de cada Estado miem­ [ ... ] En efecto, no debe existir ninguna ambigüedad respecto que definir el el los bro seguirá siendo plena y exclusivamente competente para nivel, perímetro geográfico, Por todas las constituciones nacionales dedi­ poderes y el estatuto de sus entidades territoriales. lo demás, el Título VIII de la Constitución can a ello pasajes importantes: cabe citar, por ejemplo, española, que IV inventa una forma nueva de autonomía territorial diferenciada; el capítulo de la Constitución belga, que V de Constitución recientemente modificado ocupa un lugar central en la misma; el Título la italiana, por referéndum; el capítulo VII de la Constitución neerlandesa sobre las "provincias, municipios y watering"; los Parte Tercera de la Cons- Títulos VII (regiones autónomas de Azores y Madeira) y VIII (el "poder local") de la

Cataluña en Europa &II titución portuguesa; Los TítuLos XII y XIII de La Constitución francesa; o incluso La Letra a) deL artícuLo 52 de La Ley constitucionaL finLandesa de 1919, reLativo a La autonomía histórica de Ahvenanmaa (isLas ALand), y eL artícuLo 105 de La Constitución heLénica, sobre eL estatuto especiaL deL Monthe Athos. Nos encontramos aquí en eL corazón de La identidad y La soberanía nacionaLes.

Se trata, en definitiva, de respetar el enunciado y la filosofía de los textos cons­ titucionales aludidos, comenzando por el español. Y aquí resulta obligada una refle­ en lo xión que respecta a Cataluña que, a pesar de formar parte esencial de mis con­

clusiones, no me resisto a adelantar. Cataluña es una nacionalidad histórica. y no lo

digo yo, a sus dirigentes políticos, a sus ciudadanos, sino que ampara sus derechos la CE de 1978 se y recoge plenamente en su vigente Estatuto de Autonomía que, como todos los estatutos de autonomía, es una ley orgánica del Estado. Cataluña no es una región a una municipalidad. A lo largo del último casi cuarto de sus instituciones de siglo autogobierno han observado un estricto y exquisito ejer­ cicio de lealtad constitucional. Y cuando algunos de sus dirigentes han elaborado pro­ de puestas ampliación de su autogobierno, como la recientemente avanzada por el conseller en cap Artur Mas, las han planteado siempre como desarrollos de la legali­ dad vigente. En el ámbito político, adicionalmente, la contribución catalana a la

gobernabilidad de España resultó inestimable cuando ello fue necesario y, por cierto, en años decisivos para el acceso de España a logros tan históricos como la unión eco­ nómica y monetaria. En términos políticos, seria muy deshonesto subordinar la consideración de las

propuestas políticas e institucionales del catalanismo a la necesidad de obtener su respaldo parlamentario. Pero, lo que es peor, en términos históricos seria profunda­ mente injusto pretender condenar a la marginalidad un sentimiento de identidad sin cuya permanente contribución política no hubiera sido posible la España contempo­ ránea, esa España que perseguían nuestros constituyentes, libre, democrática, prós­ pera y plural, orgullosa de sus regiones y de sus nacionalidades, a las que, por cierto, se han sumado, tras la reforma de sus estatutos de autonomía y con el respaldo en las Cortes de los partidos mayoritarios en el conjunto de España, Aragón y Canarias. El Comité de las Regiones ha reclamado formalmente que la realidad plural de los estados europeos se plasme adecuadamente en la nueva realidad institucional del con­ tinente. No se trata tan sólo de velar por la aplicación del principio de subsidiariedad a de reconocer la contribución de las regiones a la aplicación del derecho comunitario. Tampoco se trata únicamente de obtener el reconocimiento del estatuto de institución a de poder presentar recursos ante el Tribunal de Luxemburgo. Ni siquiera que el nuevo tratado incluya la realidad plural como uno de sus valores informantes, la autonomía de

&fJ Cataluña en la Unión Europea sus pueblos como uno de los derechos protegidos o la existencia de los entes regiona­ les o locales como parte del acervo institucional de los estados europeos. El objetivo es dotar formalmente a Europa de la faz que realmente muestra en su vida cotidiana, esa vida en la que corresponde a los entes regionales y locales atender las exigencias de los ciudadanos, esa vida en la que se hablan lenguas que no necesariamente se correspon­ den con las que se utilizan en los debates de las instituciones comunitarias, esa vida en la que muchos ciudadanos europeos aspiran a que sus convicciones políticas y sus sen­ timientos identitarios puedan expresarse enteramente (Dictamen del Comité, 2002):

3. Las competencias de los entes regionales y locales deben estar garantizadas en el nuevo reparto y definición de las competencias dentro de la Unión Europea El Comité de las Regiones 3.1. considera que el debate sobre el reparto de competencias no debe acabar en una petición a la

Unión Europea para que se ocupe de la organización territorial de los Estados miembros [ ... ] sino que debe tomarse en consideración la enorme labor que asumen los entes regionales y locales al aplicar la legislación

comunitaria [ ... ] 3.3. recuerda al respecto la propuesta del Parlamento Europeo en su Resolución sobre los informes "Legislar mejor" 1998-1999 en la que pide que "de acuerdo con el principio de subsidiariedad y la diversi­ dad política y nacional de la Unión Europea, las modificaciones introducidas en los Tratados incluyan espe­ cíficamente el reconocimiento y el respeto de los poderes legislativos y políticos de las unidades políticas internas de los Estados miembros (estados federados, comunidades autónomas, regiones) en sus relaciones

legislativas, ejecutivas y judiciales con las Instituciones comunitarias" [ ... ] 3.4. apoya la propuesta de conceder a las regiones un estatuto propio en el Tratado, a semejanza del que existe para los parlamentos nacionales, en el que se establezcan los ámbitos en los que intervienen las

regiones, sus competencias, las modalidades y procedimientos de participación así como los mecanismos de

seguimiento yevaluación [ ... ] 3.5. no obstante, lamenta el enfoque excesivamente centralizador defendido, por el que se concederia

únicamente a los gobiernos nacionales la prerrogativa de fijar la lista "de regiones socios de la Unión"; por lo tanto, sugiere que esta propuesta sea revisada por el Parlamento Europeo en concertación con el Comité de las Regiones para evitar que las disposiciones de concesión de este estatuto no paralicen una dinámica

evolutiva creando distorsiones entre los Estados miembros y dentro de ellos mismos.

3.6. estima que el reconocimiento de un estatuto para las regiones y los entes locales seria la materiali­ zación de los principios recogidos en el preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión

Europea, que el Comité de las Regiones desea ver integrada en el Tratado y con carácter vinculante, que esta­ blece que "La Unión contribuye a la preservación y al fomento de estos valores comunes dentro del respeto de la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europea, así como de la identidad nacional de los

Estados miembros y de la organización de sus poderes públicos en el plano nacional, regional y local" [ ... ] 3.7. reitera su petición de que los principios de autonomía regional y local se añadan a los principios comu­

nes de la Unión, dentro del respeto a los ordenamientos constitucionales internos de los Estados miembros [ ... ] 3.10. solicita que los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, que se establecen en los Trata­ dos, se completen con el fin de garantizar el respeto de las competencias de los entes regionales y locales;

Cataluña en Europa BD 3.11. reitera su petición de que se reconozca al Comité de las Regiones y a las regiones con competen­ cias legislativas el derecho de recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas cuando se infrinja el principio de subsidiariedad; 3.13. considera que el refuerzo del papel institucional del CDR constituye el corolario de la creciente

introducción de la legislación europea en el ámbito de competencia de los entes regionales y locales [ ... ] 3.14. por consiguiente, propone que en la futura estructura europea se revalúe el papel que desempe­

ñan los entes regionales y locales en Europa, de acuerdo con su importancia en el proceso de unificación

europea y en la aplicación próxima al ciudadano de la política europea [ ... ] 3.15. con tal fin, estima que será necesario transformar el Comité de las Regiones en una institución

[ ... ] y otorgarle unas competencias que vayan más allá de una función puramente consultiva [ ... ] de mane­ ra que se convierta en una institución de coparticipación en el proceso de decisión europeo, en el que todos los niveles políticos de los Estados miembros, desde los municipios hasta las regiones con competencias

legislativas, encuentren su lugar y asuman su responsabilidad [ ... ]

3.16. solicita al Parlamento Europeo y, en especial, a su delegación en la Convención [ ... ] que velen, por

una parte, por que los trabajos de la Convención tengan en cuenta la necesidad de garantizar política y jurí­ dicamente las competencias de los entes regionales y locales y, por otra parte, por que el Comité de las Regio­

nes participe plenamente en toda nueva definición y reparto de competencias de la Unión Europea [ ... ].

Ese objetivo no afecta solamente a los ciudadanos que habitan en las nacionali­ dades y regiones históricas de Europa occidental que, por lo demás, yeso atendiendo a la vigente conformación descentralizada de sus grandes estados, son, somos, una mayoría muy significativa. Ese objetivo es el de Cataluña como nacionalidad de Espa­ ña y de Europa, indudablemente, y con todos los argumentos y criterios objetivos para que lo sea. Ése es, y debe ser, un objetivo de todos: de los ciudadanos y de los pue­ blos, de los estados y de la propia Unión Europea. Es el objetivo de una Europa inte­ grada en la diversidad. Es el objetivo del gigantesco legado de cultura que hemos recibido sus habitantes. Es el objetivo de la pervivencia de la identidad europea. A este respecto, el Dictamen del Comité de las Regiones de 14 de noviembre de 2001 recogía ya los términos de un significativo y positivo cambio en la atmósfera política de la Unión (La pattkipocián, 2001):

aprecia la práctica adoptada en numerosos Estados miembros de facilitar a las regiones y entes territo­

riales locales la información relativa al desarrollo de las políticas europeas [ ... ] pero remite al Libro Blanco

[ ... ] en el que se tiene la impresión de que los Gobiernos nacionales no siempre asocian en suficiente medi­ da a los agentes regionales y locales en la preparación de sus posiciones sobre las políticas comunitarias;

desea que dentro de cada Estado miembro las posiciones nacionales sobre los temas europeos vengan

definidas mediante la intensificación de los procesos de participación y coordinación entre los niveles nacionales, regionales y locales;

expresa la convicción de que, a la luz de estos procesos, todos los Estados miembros de la Unión Euro­

pea trabajarán para incrementar los métodos de participación de los entes regionales y locales en los pro­ cesos de definición de las políticas y decisiones europeas. De este modo, desde la observación del principio

BII Cataluña en la Unión Europea de subsidiariedad y dentro deL respeto de Las diversas articulaciones constitucionales de cada Estado, será posibLe poner a disposición de todos los niveLes descentralizados Los beneficios y Las posibilidades de desa­

rroLlo económico, sociaL y territorial que ofrecen Las poLíticas europeas;

acoge con satisfacción, en aras de La mejora de La Legitimidad democrática de Las decisiones, la ampLia­ ción de La participación de Las regiones, de los entes territoriales LocaLes y de sus asociaciones representa­ tivas a nivel nacionaL alli donde eL Derecho de la Unión Europea haga referencia a las competencias a ámbi­ tos de intervención de Las regiones y de los entes territoriaLes Locales, y recomienda que los derechos de información y participación estén garantizados a un aLto niveL jurídico; exhorta a Los Estados miembros a ampLiar estos procedimientos de información y consuLta a aqueLLos ámbitos que puedan ser interesantes para las regiones y los entes territoriaLes locales; señaLa que dicha participación directa presupone un sistema eficaz de formación de La voLuntad estataL

a niveL interno. Sin embargo, ello no debe suponer un obstácuLo para hacer efectiva la participación direc­

ta y activa de Las regiones en sede comunitaria [ ... j

Una nueva Unión Europea está germinando. Integrará a veinticinco estados que representarán al conjunto de las tradiciones culturales y lingüísticas europeas, de la eslava a la latina, de la céltica a la germánica, y con ellas la fino-ugria. Integrará a grandes estados-nación, madurados en siglos de experiencia política compartida, y a pequeños estados cuyo itinerario histórico apenas ha superado el decenio. Englobará a grandes y prósperas democracias y a democracias todavía recientes y frágiles. Esa Unión plural necesita dotar de una fórmula de expresión a sus nacionalidades sin Estado, a pueblos, como el catalán, que a lo largo de más de un milenio han acerta­ do a compartir su explícita vocación hispánica y europea con su no menos ferviente vocación de singularidad política y jurídica. y no sólo la Unión Europea, sino la propia España, no podrán considerarse expe­ riencias políticas plenas hasta que sus nacionalidades y regiones no disfruten de los canales necesarios para expresarse en el mundo. Hallar esa fórmula y hacerla compa­ tible con experiencias históricas e identitarias compartidas llamadas España y Europa constituye uno de los mayores desafíos del hombre público en este decisivo momen­ to de la historia. Este trabajo ha venido reflexionando en torno a algunas propuestas en tal sentido. Y me parece necesario proceder ahora a su examen sistemático.

Cataluña en Europa BD III. Conclusión. Cataluña en la Unión Europea: de la realidad de hecho a la necesidad de derecho

L'Europe se donne une structure destinée à répondre aux défis de L'économie-monde. Sa conception est dérivée de ceLLe des États. L'Union européenne édicte des règLements communautaires, instaure sur son terri­ toire La Libre circuLation des personnnes et des biens, émet une monnaie : eLLe a un parLement et un exécu­ tifo Lui fait en revanche défaut tout ce à quai correspond La nation: une identité coLLective, L'attachement à un territoire commun, L'idéaL partagé d'une fraternité soLidaire. Les Européens en L'état actueL des choses sembLent aussi pourvus d'identités nationaLes que dépourvus d'identité européenne. Les illustrations rete­ nues pour La nouveLLe monnaie Le montrent bien: Les biLLets en euro sont ornés de ponts et de fenêtres fic­ La tifs, inspirés par chronoLogie des styLes architecturaux de L'Europe occidentaLe [ ... l- Mais, iL ya deux siè­ eles, L'identité commune d'un junker prussien et d'un paysan bavarois, d'un berger caLabrais et d'un bourgeois toscan, n'avait, c'est Le mains qu'on puisse dire, rien d'évident. L'histoire de nos nations montre bien qu'une identité collective se construit, dans un travail Lui-même coLLectif, qui prend appui sur Les nou­ veaux médias de communication. ELLe donne une autre Leçon, pLus importante: La nation a été éLaborée en

Lien avec deux idées aLars neuves en Europe: Le bonheur et La démocratie. CeLLes-Là ne sont pas obsoLètes. L'éLaboration d'une identité commune ne fera pas sens si eLLe n'est pas associée à un véritabLe projet poLi­ tique proposant aux ressortissants de l'Unien de redevenir acteurs de Leur destin (Thièsse, 2001).

El itinerario histórico de Cataluña y su actual inserción en el escenario español, euro­ peo y mundial, ha estado singularmente caracterizado, en efecto, por "le bonheur et la démocratie". El recuerdo del discurso de Pau Casals ante la Asamblea de las Naciones Uni­ das en 1971 sigue muy vigente. Él era catalán y era de un país que tiene mucho que ver con la génesis de la civilización y de la concordia en España y en el mundo occidental. y no sólo por la "invención" de la Tregua de Dios, sino por la aportación de unas con­ vicciones políticas y de un estilo de transmisión de esas convicciones que representan un patrimonio del que debemos sentirnos orgullosos quienes, no siendo catalanes, confia­ mos plenamente en la oportunidad de compartir y seguir compartiendo con ellos un pro­ yecto común que ayer se llamó España, y hoy y mañana se llamará España y Europa.

1. Una Europa de estados•.. y de nacionalidades y regiones

Precisamente, el sostenimiento de ambos proyectos, el español y el europeo, en condiciones justas para todas las partes y expresivas de la pluralidad que las define y

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea ED que enriquece e identifica al conjunto, exige un nuevo esfuerzo de entendimiento politico, de racionalidad jurídica e institucionaL. y de sensibilidad. Con motivo del referéndum convocado el otoño de 1995 por el Gobierno de la pro­ vincia de Quebec para que sus ciudadanos manifestaran su posición en torno a un proyecto de soberanía-asociación del territorio de la belle province al Canadá, un nutrido grupo de profesionales provenientes del ámbito universitario, de la creación y de la i nvestigación, dirigieron a la opinión pública un Manifeste des intellectuels pour la souveraineté cuyo planteamiento facilitaba ocho argumentos para la sobera­ nía: el identitario, ellingüístico, el cultural, el de la solidaridad, el de la legitimidad política, el de ta descentralización, el de la igualdad entre las comunidades naciona­ les y el constitucional (Sarra-Bournet, 1995). De acuerdo con una lectura más reposada del texto, yo creo, francamente, que el contenido y el espíritu del vigente ordenamiento constitucional español habrían satisfecho todas las demandas de los intelectuales de Quebec... excepto su voluntad de crear un Estado independiente. Las nacionalidades y regiones de España disfrutan de enormes posibilidades para desarrollar su personalidad en el marco constitucional y, además, es positivo que lo hagan: debe ser un valor compartido por todos los espa­ ñoles porque es el interés y la riqueza de España. Como historiador, me parece científicamente muy erróneo, por no decir política­ mente muy injusto, que cuando se evalúan los logros de los últimos y casi prodigio­ sos veinticinco años de la historia de España no se mencione siempre la decisiva con­ tribución que el actual sistema constitucional ha aportado, mediante la pluralización del discurso politico, territorial e institucional, a la mejora de los servicios a los ciu­ dadanos. El éxito de España es, en buena medida, el éxito de la apuesta autonómica. Y, por cierto, no resulta precisamente un despropósito histórico identificar los perio­ dos más brillantes de la historia de España con aquellos lapsos temporales en los que esa pluralidad, en sus distintas acepciones históricas, era norma y fundamento de su sistema de gobierno. Pero la cuestión nacional es un debate vivo en España y en Europa. Y es que el sentimiento de identidad es inherente a la vigente conformación del continente. Sin

duda que, como todo planteamiento político, ha experimentado un visible proceso de construcción o, como dice la doctrina más reciente, de creación (Thièsse, 2001), pero no por ello representa un artificio. Por eso, el sentimiento nacionalista no es preci­ samente patrimonio de las llamadas "naciones sin Estado", sino que existe con la misma o, cómo no, aún mayor incidencia en el supuesto de los Estados-nación (Rubert de Ventós, 1999).

m1 Cataluña en la Unión Europea En el caso de Cataluña, las contribuciones más recientes de sus instituciones al

debate sobre el futuro y el sentido de la integración europea han demostrado un gran sentido de la encrucijada histórica a la que se enfrenta el proceso de construcción política continental. El tono de responsabilidad y moderación de algunos documentos así lo evidencia (La gobernanza, 2002):

[ ... ] Si Cataluña quiere desarrollar una capacidad para influir en la construcción de una sociedad soste­

nible en su territorio [ ... ] será necesario pensar al mismo tiempo en un número de dimensiones diferentes pero interrelacionadas:

- Cataluña y las instituciones europeas [ ... ] - Cataluña y el gobierno de España, intentando ganar acceso efectivo e influencia en la determinación

de las posiciones españolas [ ... ]

- Cataluña y otras Comunidades Autónomas, potenciando la coLaboración y Las acciones comunes en eL

proceso político nacional [ ... ]

- Cataluña y la cooperación transfronteriza con otras regiones de Europa, a través de ENCORE u otras

formas de cooperación [ ... ]

[ ... ] Cataluña debe desde el gobierno regional conseguir una presencia directa en las instancias euro­ peas pero también reforzar la presencia de la sociedad organizada y no organizada en los procesos de toma de decisiones europeos. Además, deberá presionar al Estado español. junto con las demás Comunidades Autónomas, para pedir un mejor acceso al proceso de toma de decisiones. Así, tendrá que explorar el modo de introducirse más eficazmente en el proceso de formulación de la poLítica europea y en su implementa­

ción dentro del sistema político del estado [ ... ] Desde Cataluña se pueden apoyar las propuestas que llevarán a fortalecer el papel de las regiones en

[ ... ] las políticas europeas incrementando:

- las oportunidades para la participación directa en el proceso de toma de decisión como derecho pro­ pio, no sólo a través de gobiernos nacionales de los Estados miembros; - las posibilidades de expandir y ampliar hacia otras áreas políticas ciertos aspectos de los procedi­ mientos de los fondos estructurales en forma de colaboración entre la Comisión, nacional, regional y

actores de la sociedad civil [ ... ] Todo esto implica que Cataluña debería mejorar su propia capacidad para tomar parte en estos temas. Por ejemplo, si esto representa una política regional en otras áreas de toma de decisiones, primero deberá saber qué va a llevar a cabo y qué es capaz de hacer. Esto dependerá de su capacidad institucional para la gobernanza en su 'propio territorio así como la capacidad para actuar en un sistema multinivel de gober­ nanza a través del cuallas diferentes agregaciones de comunidades políticas, tanto a nivel europeo como a nivellocal, definan individual y colectivamente el significado del desarrollo sostenible y las medidas nece­ sarias para conseguir el proceso de transición hacia un futuro sostenible. En este sentido, la participación de gobiernos regionales en la gobernanza europea presupone un sistema efectivo de la gobernanza regio­ nal, a través de la cual se formulan las estrategias regionales para el desarrollo sostenible y se convierten en acciones apropiadas para la consecución de los objetivos.

El planteamiento resulta sumamente ajustado a las presentes circunstancias. Espa­

ña, las comunidades autónomas, la cooperación transfronteriza ... La voluntad de

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea fID aproximación a todas las instancias políticas evidencia un talante inequívoco. Tam­ bién la franqueza con la que enuncia el objetivo de ejercer una mayor influencia en los centros de decisión políticos, tanto en los españoles como en los europeos. La claridad del lenguaje refleja la claridad de unos objetivos, además de políticamente sensatos positivos, porque pretenden rendir un servicio mejor a la ciudadanía, per­ fectamente compatibles con nuestro ordenamiento constitucional. Pero me llama poderosamente la atención el concepto de "un sistema multinivel de gobernanza". No me suena demasiado bien, en términos formales, pero creo que el fondo resume extraordinariamente el horizonte institucional de España y de la Unión. Con unas competencias claramente definidas y sin más limitaciones que las necesa­ rias para garantizar su eficacia, las instituciones deberán actuar sin restricciones, en el ámbito de sus atribuciones, al servicio de sus ciudadanos y del proyecto político al que representan. La plasmación de ese mapa institucional se corresponderá con un "mapa sentimental", con un "sistema identitario", en el que los ciudadanos catalanes, españoles y europeos se desarrollen con entera libertad. Creo, sinceramente, que esto ha empezado a suceder en España y que, incluso, es el sentimiento mayoritario entre los ciudadanos de sus nacionalidades y regiones. y pienso que la actuación de las ins­ tituciones debe reconocer y potenciar esa inclinación mayoritaria. Esa Europa de estados, nacionalidades y regiones es la Europa que textos tan recientes como el "Informe sobre el papel de los poderes regionales y locales en la construcción europea", presentado por el diputado del PDS Giorgio Napolitano y apro­ bado por la Comisión de Asuntos Constitucionales del Parlamento Europeo el pasado 4 de diciembre, está reclamando. Se puede objetivar plenamente en el propio ámbito del debate último acerca de la futura arquitectura europea (Napolitano, 2002):

A. Considerando que la Unión Europea se basa en la doble legitimidad de los Estados y de los pueblos:

de euro­ constatando que, a lo largo de los decenios transcurridos y paralelamente al proceso construcción creciente a pea, se ha manifestado en la mayor parte de los Estados miembros una tendencia la regionali­

zación a a la descentralización, lo que ha reforzado las responsabilidades de numerosos entes territoriales

su su les en la formulación de la legislación y de las políticas de la Unión Europea, aplicación y control, y

ha dado una nueva conciencia de su papel en Europa [ ... ] E. Considerando que las regiones contribuyen de maneras muy diversas al éxito de la obra de unifica­

ción europea mediante la aplicación del Derecho europeo a escala local, mediante asociaciones internacio­ transfronteriza. nales y, en el caso de las regiones fronterizas, mediante la cooperación

F. Recordando que el Preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea esta­

blece que la Unión contribuye a la preservación y al fomento de estos valores comunes dentro del respeto de de la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europa, así como de la identidad nacional los

local ... Estados miembros y de la organización de su poderes públicos en el plano nacional, regional y [ ]

• Cataluña en la Unión Europea J. Considerando que el artículo 203 del Tratado CE hace ya posible que los ministros de los gobiernos regionales participen en las delegaciones del Consejo de sus respectivos Estados miembros, cuando ello sea

acorde con la distribución competencial de poderes de dicho Estado [ ... ]

Partiendo de estos presupuestos, dicho informe preconiza, en efecto, la plena incorporación de las regiones con competencias legislativas al proceso de toma de decisiones en el seno de la Unión, facilitando su participación en la elaboración del derecho comunitario, ta acción del Comité de las Regiones y su legitimación activa ante el Tribunal de Justicia:

1. Considera que, para aproximarse a sus ciudadanos, la Unión Europea debe formular nuevos métodos par­

ticipativos que reconozcan el papel fundamental de las colectividades locales y regionales, en particular en el

proceso de preparación de las decisiones comunitarias y en la aplicación de las políticas de la Unión [ ... ]

2. Pide que se consagre en los Tratados que el principio de subsidiariedad no debe regular solamente las relaciones entre la Unión Europea y los gobiernos de sus Estados miembros, sino también otros niveles de

en marco esta­ gobernanza [ ... ] pide, por tanto, a los Estados miembros que el de su dispositive constitucional

blezcan, y en su caso refuercen, mecanismos internos de participación de las regiones y de las colectividades territoriales, en particular las dotadas de poderes legislativos, en el proceso con arreglo al cual se forma la

voluntad del Estado en el ámbito de los asuntos europeos y que revisten para ellas un interés especifico [ ... ]

4. Pide a la Comisión que, en la preparación de los actos legislativos y en la elaboración de las políti­

cas comunitarias, asocie plena y constantemente a quienes deben aplicarlas, correspondiendo al marco nacional definir las modalidades de asociación de las colectividades regionales y locales a este trabajo pre­

paratorio [ ... ]

8. Propone que, para la defensa de sus derechos, se conceda a las corporaciones regionales y locales

dotadas de competencias legislativas un derecho de recurso ante el Tribunal Europeo de Justicia [ ... ]

Precisamente, al día siguiente de la presentación de este informe, el pasado 5 de diciembre de 2002, el presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, presentaba ante el Parlamento Europeo y la Convención Europea su concepción institucional de una Unión en la que se reforzaría el papel del Parlamento, de La Comisión y de su pre­ sidente, rechazando la hipótesis que sostienen los grandes estados de la Unión (excepto Alemania) de. que exista un presidente de la Unión. El plan, además de ser acusado de deslealtad por parte de los miembros de la Convención, quienes se inte­ rrogaron acerca de La posibilidad de que el presidente Prodi hubiera estado elaboran­ do su propio proyecto "constitucional" paralelamente a los trabajos de La propia Con­ vención, ha sido también rechazado por Los principales mandatarios europeos. EL plan, además, no parece prestar demasiada atención a las nacionaLidades y regiones de Europa. EL debate, en fin, no ha hecho más que comenzar.

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea mi 2. Un estatuto juridico singuLar para una reaLidad poLitica singuLar: CataLuña, "reqiên constitucional" europea en atención a una IILegitimidad politica propia"

Como puede deducirse del contenido del conjunto del estudio, estimo que la Unión Europea, y dentro de ella sus estados más representativos, se enfrenta a una oportunidad histórica que sólo puede suscitar el entusiasmo de un Goethe ante las ruinas de Palmira mirando hacia el pasado para descubrir un futuro lleno de oportunidades y alicientes. Esa oportunidad se identifica con la resolución de un debate politico esencial para el futuro del conjunto de la Unión Europea, pero particularmente importante en Europa occidental. En 1996, el presidente de la Generalitat catalana, Jordi Pujol, fue entrevistado por la publicación parisina Les Echos. El titular, especialmente inteligible para los lecto­ res francófonos, "Le modèle québécois serait une solution satisfaisante", encabezaba algunas reflexiones sobre la configuración política del Estado de las autonomías que resultan especialmente vigentes. Una de ellas se deducía del interrogante formulado acerca de la reivindicación de la especificidad de Cataluña ante el resto de España y si su presidente era federalis­ ta. La respuesta resultó muy nítida:

Non, parce que le fédéralisme est un système d'homogénéisation. Nous, nous défendons le concept de

sociétés distinctes, et nous réclamons un statut particulier. Nous sommes une vraie nation - pas une région - avec notre langue, notre culture, notre identité, notre conscience historique, nos institutions traditio nne­ lLes et notre volonté de les préserver. Cest évidemment très différent des autres communautés. D'ailleurs, à

chaque fois qu'il y a une discussion sur l'autonomie en Espagne, c'est parce que nous avons posé la ques­ tion. Nous avons demandé une rénovation du système de financement, tout le monde le demande. Nous avons demandé le transfert des grands ports, et on nous a accordé le transfert de Barcelone et de Tarrago­

ne. Là encore, tout le monde nous suit [ ... ] Nous sommes les fers de lance de l'autonomie. Au point d'avoir quelques compétences que les autres n'cnt pas, en matière culturelle, linguistique ou policière. Mais nous ne demandons pas la rupture de l'unité espagnole. Simplement la reconnaissance de notre spécificité.

El segundo de los interrogantes era si la persecución de la "Europa de las regio­ nes" resultaba, acaso, un instrumento que pretendía la separación de Cataluña de la tutela de Madrid. La respuesta fue, igualmente, muy clarificadora (Furbury, 1996):

Non. C'est une façon de rééquilibrer la construction européenne en lui donnant une base très large. II y aurait transfert de compétences des Etats vers le haut, vers les institutions européennes, et d'autres ver le bas, vers les régions. Ce qui permettrait, dans beaucoup de domaines, une plus grande capacité d'action.

1m Cataluña en la Unión Europea Es tanto una cuestión de identidad como de administración, es decir, afecta a los dos términos básicos de la vida de los ciudadanos del mundo en este orto del siglo XXI. Cataluña, reconocida por el ordenamiento constitucional vigente como una nacio­ nalidad histórica dentro de España, y con Cataluña otras nacionalidades y regiones europeas dotadas, por diversas razones, de perfiles políticos similares, precisa de un estatuto adecuado a su singularidad en el seno de la Unión Europea. Una división primigenia entre regiones con competencias legislativas y sin ellas permitiría establecer una distinción inicial entre realidades políticas e institucionales diversas. y algunas de las propuestas de este informe, como el desdoblamiento del Comité de las Regiones o la posibilidad de que las regiones con competencias legis­ lativas participen en el Consejo de Ministros, van en esa dirección. Pero ello no basta. Porque en Europa hay territorios, como Bretaña, Córcega o Cor­ nualles, cuya identidad histórica no disfruta de un grado de reconocimiento suficiente en el ámbito de sus estados, al tiempo que resulta igualmente constatable la existen­ cia de regiones dotadas de un Parlamento con atribuciones legislativas y un amplio techo competencial cuya identidad histórica resultaría muy cuestionable. Existen, igualmente, realidades históricas como Escocia, Gales, Flandes, Valonia, Flandes, Bavie­ ra, Renania, Sajonia, Salzburgo, Tirol, Cerdeña, Sicilia, Cataluña, País Vasco o Galicia, cuya entidad histórica, política, jurídica y cultural, en la mayoría de los supuestos sus­ tentada en una lengua distintiva, exige un tratamiento excepcional. Sobre todo si con­ sideramos la próxima incorporación a la Unión Europea de algunos estados cuya enti­ dad geopolítica y demográfica difícilmente resistiría un análisis comparado objetivo que, evidentemente, este trabajo no persigue, y ello sin entrar en consideraciones his­ tóricas.

Es preciso dotar de un estatuto especial a estos territorios, pero un estatuto bien definido política y jurídicamente. También es necesario modelar una denominación adecuada. Creo, honestamente, que "región" para hablar de Escocia, Baviera o Cata­ luña, es un nombre común no muy fiel a la realidad, a no ser que se le incorpore un adjetivo descriptivo que transmita la magnitud histórica de un hecho diferencial. En este sentido, creo que una construcción del tipo "región constitucional" europea en una Europa en la que se juega el torneo de rugby de las "seis naciones", donde el himno gallego habla de la "nación de Breogán" y el asturiano comienza con un "Astu­ rias, patria querida", o se habla con normalidad del "País Vasco", resulta enteramen­ te asumible por la ciudadanía. Pero si la semántica es importante, aún lo son más las atribuciones de las que dis­ frutarían esas "regiones constitucionales" europeas en el seno de la Unión. En primer

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea mi lugar, y en unión de las restantes regiones dotadas de competencias legislativas, ten­ drían derecho a presidir las delegaciones de sus estados ante los Consejos de Minis­ tros en representación del conjunto estatal; tendrían derecho, así mismo, a participar a título propio en el seno de la delegación estatal, con voz pero sin voto, en las deli­ beraciones del Consejo cuando se discutieran materias que afectaran directamente a su esfera territorial a competencial. Se objetará que, con arreglo a esta propuesta, nacionalidades como Cataluña habrán de acudir a la práctica totalidad de los Consejos de Ministros. Claro. Eso sig­ nifica dos cosas: la primera, que la dimensión territorial, política, histórica y cultural de Cataluña es verdaderamente singular en España y en Europa; segundo, que, dada esa dimensión singular, resulta imprescindible encontrar una fórmula jurídica que per­ mita que esa especificidad pueda manifestarse de manera armónica. En ese punto, lo que verdaderamente habría que preguntarse es por qué nacionalidades como Cataluña no han disfrutado antes de la posibilidad de acudir a los Consejos de Ministros. En segundo lugar, las "regiones constitucionales" disfrutarían de legitimación activa y pasiva ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en corres­ pondencia con su entidad política e institucional, pero también con lo que constitu­ ye una objetiva necesidad del programa de construcción política continental. En tercer lugar, las "regiones constitucionales" no elegirían sólo a sus propios par­ lamentarios europeos mediante la introducción de la circunscripción autonómica en las elecciones europeas, sino que ese procedimiento se extendería al conjunto de los estados de la Unión. El compromiso del diputado con un específico distrito electoral, y no el conjunto de la nación, no resulta ninguna amenaza para la unidad de los esta­ dos del continente a para el progreso del proceso de integración continental. Yo, al menos, no estimo que el hecho de que sean las provincias españolas las que elijan sus representantes en el Congreso de los Diputados a en el Senado comporte una amena­ za intrínseca a la unidad nacional a deforme el sentido de Estado de los parlamenta­ rios. En vez de eso, el tan justamente denunciado "déficit democrático" del Parla­ mento Europeo se verá sensiblemente atenuado ante la presencia de diputados que, sin excepción, se sentirán depositarios de un específico mandato popular y, con ello, acertarán a expresar toda la riqueza de un continente diverso. En cuarto término, las "regiones constitucionales" europeas y los restantes entes regionales con competencias legislativas pasarían a integrar un nuevo Comité de las Regiones dotado del rango de institución de la Unión, creándose una segunda insti­ tución para las regiones sin competencias legislativas en lo que constituiría un des­ doblamiento funcional del órgano. Igualmente, podría estudiarse la posibilidad de

flD Cataluña en la Unión Europea las crear, preferiblemente en el seno del Comité, un consejo permanente del que "regiones constitucionales" formarían parte como miembros permanentes mientras que las restantes lo harían por rotación. Finalmente, ya sabiendas de las dificultades, fundamentalmente económicas, que ello conLLeva, creo que debe revisarse en profundidad la posibilidad de que se con­ viertan en lenguas oficiales de la Unión aquellas cuyo uso habitual es similar al de las lenguas oficiales de cualquiera de los estados miembros, situación en la que se encuentra claramente el catalán, idioma cuya identidad con el nacimiento del propio hecho diferencial de Cataluña resulta difícilmente soslayable (Lodares, 2002). El hori­ zonte casi inmediato de la Unión Europea, en la que existen idiomas oficiales como el finés, por no hablar del gaélico irlandés, cuyo censo de hablantes es notoriamente inferior al catalán, es el de la oficialidad del estonio, letón, lituano, eslovaco o eslo­ vaco, lenguas todas ellas cuyo número de conocedores no llega, en ciertos supuestos, a una sexta parte de los catalanohablantes. He repetido a lo largo de este trabajo, y lo defenderé siempre, que el problema lin­ güístico demanda una atención excepcionaL Si se está debatiendo la oportunidad de restringir el número de lenguas de trabajo de la Unión a cinco o incluso cuatro, lo que originaría el riesgo cierto de que el castellano no fuera una de ellas, creo que la "imposibilidad" para incluir al catalán en el grupo de las restantes lenguas oficiales, aunque no sea una lengua "de trabajo", desaparecería igualmente. Si, finalmente, se trata de razonar que la existencia de una lengua distintiva no tiene por qué motivar la creación de un Estado, o viceversa, extremos ambos con los que yo estoy muy de de acuerdo y que se compadecen perfectamente con la historia de España, Europa y de todo el mundo, no sólo no debe existir ningún problema para reconocer la oficia­ lidad del catalán, sino que ese reconocimiento se convierte en un imperativo politi­ co y moraL Por cierto, creo que, aunque no constituye el objeto central de este estudio, pode­ mos hacerlo significativamente mejor en el ámbito lingüístico. La declaración de coo­ ficialidad de las cuatro lenguas españolas en todo el territorio nacional, acorn pañada de la promoción de la enseñanza del gaLLego, vasco y catalán en el conjunto de Espa­ ña, es un horizonte de trabajo perfectamente abordable. Y, en este mismo sentido, reitero mi parecer favorable a que el Instituto Cervantes se dedique más intensamen­ te a la promoción de la enseñanza de todas las lenguas de España, y no sólo del cas­ tellano, porque eso es más que un horizonte de trabajo: es una obligación. Se podrá objetar si no debería crearse un instituto de acción exterior para cada idioma espa­ ñol. Yo creo que tanto el interés politico como la eficacia gestora aconsejan el desa-

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea I!D rroUo del conjunto de las lenguas de España como signo distintivo de la nación. Ade­ más de un ejercicio de justicia y de un tributo de respeto a nuestra diversidad, pien­ so que comportaria un ejercicio de fortaleza política y de creencia en nuestros valo­ res constitucionales a la altura de la madurez histórica del proyecto español. "Región constitucional" europea y no "región asociada". El concepto de "asocia­ ción" se encuentra muy sujeto a la influencia norteamericana, desde. Puerto Rico a

Quebec y, en mi opinión, se suscita en coordenadas muy diversas a las catalanas y persigue objetivos que yo no comparto. Pienso, y lo afirmo franca y abiertamente, que no tiene sentido en una España y en una Unión Europea en las que el estatuto político de sus nacionalidades y regiones sea nítido, como espero que se plasme pron­ tamente. América es una maravillosa realidad en formación cuyos estados aún no han completado, en algunos supuestos, su propio proceso de emancipación, pero Europa puede y debe encontrar su propio modelo. Termino. Hace unos pocos años, Gurutz Jáuregui realizaba algunas reflexiones en torno a ta particular problemática suscitada por el análisis científico de la cuestión nacional. Esas reflexiones, casi limítrofes con la sociología universitaria, concluían en la consideración académica del hecho nacional, sujeto siempre a connotaciones peyo­ rativas (Jáuregui, 1997). Para el jurista, proverbialmente identificado con una pers­ pectiva más distante de las realidades objeto de su análisis y profesionalmente obli­ gado a enfrentarse con conflictos y litigios, el problema siempre es el medio para su solución, y cuanto más difícil resulta aportar ideas para propugnar la concordia más estimulante se vuelve la tarea. Recientemente, un estudio sobre uno de los sentimientos identitarios emergentes en Europa, nada menos que el inglés, coronada la experiencia imperial de Gran Breta­ ña, concluía en la necesidad de proceder a una profunda recomposición de la con­ cepción de la integración europea partiendo de la renovación de una acción pública ajustada a su vocación de servicio y a su fundamentación en valores. Vocación y valo­ res que en Europa se incardinan en el pensamiento cristiano, y pensamiento cristiano equivale a compromiso con la tradición y con la identidad como pilares del progreso, de la justicia y de la libertad (Jones, 2000):

[ ... ] We cannot really separate out elements like economics, politics and defence from questions of reli­ gion, culture and morality. Indeed, the attempt to separate these elements has been one of the chief mis­

takes of modern European history [ ... ] The greatest challenge facing Europe in the new millennium is to restore this perspective and to place its political and economic strategies within those traditional values which are the true basis of identity. These values meet the basic needs of people within the changing political and economic contexts of the mi Cataluña en la Unión Europea modern worLd. The Christian ethic and sociaL teaching are expressed today in concepts such as respect for the individual person, human rights and dignity, democracy, justice, weLfare provision, freedom and envi­

ronmental care, all of which make an ethic which enjoys very high status throughout the world ... If poLicies were constructed to appLy the vaLues of this ethic sensitiveLy and imaginativeLy, with proper respect for the cuLturaL variety of individuaL local regions of Europe, there would be powerfulforces working in support. These poLicies would have the enormous advantage of working with history, with the beLiefs, vaLues, experience and cuLturaL traditions which constitute the heritage of the European past. They would be working in continuity with the past. Such values would also be capabLe of meeting the needs of the pres­ ent and the future. The process of including the new entrants from Eastern Europe might be helpfuL in shif­ ting emphasis from shorter-term economic considerations to the Longer-term considerations of spiritual, moraL and cuLturaL identity in the minds of the European ParLiament and Commission. The truth, as aLways, Lies in getting the various elements of European unity in the right perspective.

La política, en efecto, tiene la "ventaja" de trabajar con la historia, con las creen­ cias, con los valores, con la experiencia y con la tradición cultural. Todo eso es Euro­ pa, y sin eso la integración europea no tendría sentido. No se trata de resolver un mero "desajuste" técnico a de modelar un artificio jurídico. Éste es un problema polí­ tico en el horizonte inmediato de la construcción europea, "el" problema político por excelencia. y un problema político porque afecta a la identidad, a los sentimientos, a la vida cotidiana. Conseguir que en ese ámbito cotidiano nuestros conciudadanos puedan expresarse con entera libertad y, al mismo tiempo, se sientan verdaderamen­ te identificados con sus instituciones, en sus diversos niveles, debe ser el primero de nuestros objetivos. La pronta resolución de la participación de las nacionalidades y regiones sin esta­ do de Europa en los centros de decisión política de la Unión es mucho más que una mera opción administrativa: constituye, al mismo tiempo, una exigencia y una nece­ sidad. Creo que España, cuya historia portentosa, y no digamos su experiencia más reciente, ha modelado un ejercicio de convivencia en la pluralidad cuyos contornos problemáticos evidencian los éxitos indiscutibles de conjunto, se encuentra muy cua­ lificada para, una vez más, liderar el hallazgo de una solución política para un pro­ blema político y una solución eficaz para una exigencia de servicio a los ciudadanos del continente. Esa solución empieza por ofrecer una respuesta a la situación de una nacionalidad histórica como Cataluña cuya interacción con el conjunto de la realidad española, siempre desarrollada en el marco de la lealtad constitucional, ha deparado reiterados y fructíferos resultados. Deseo que el histórico proyecto español perviva y defenderé siempre su entidad histórica y política y su oportunidad como opción de convivencia. Ese proyecto, desde mi óptica de historiador del derecho, se detecta claramente en los Concilios de Tole-

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea 1m do, desde los últimos años del siglo VI y comienzos del VII, cuando sus asistentes afir­ man que por fin han conseguido ser un pueblo porque profesan una misma religión, obedecen a una misma autoridad política y se rigen por un mismo derecho. Tal pro­ yecto revive a lo largo de la Edad Media en los diversos núcleos de resistencia al Islam que aparecen en la península Ibérica y que constituyen el germen de su actual plura­ lidad política y lingüística, unidos todos por su voluntad de reintegrarse bajo una solución común que madura en el tránsito de la Edad Media a la Moderna y que se identifica con una monarquía en la que cada uno de sus territorios se rige por su pro­ pio ordenamiento jurídico, se identifica con sus propias instituciones tradicionales y comparte un mismo horizonte político desde la pluralidad. Durante los siglos XVI y XVII, Y a pesar de las inevitables tensiones políticas que caracterizan a los organismos vivos, este ejercicio compartido de "españolidad" desde la pervivència del privativo ordenamiento jurídico e institucional de cada uno de los rei­ nos y territorios integrados en la monarquía, con la consiguiente afirmación de su per­ sonalidad política, coincide con el Siglo de Oro de la cultura hispánica. y esta circuns­ tancia resulta incontrovertible. Como el hecho de que la ruptura de este itinerario institucional multisecular tras la finalización de la Guerra de Sucesión abre un prolon­ gado período de crisis institucional y política que, se diría, sólo se ha superado en los últimos decenios del siglo xx con el establecimiento del vigente sistema constitucional. Cataluña ha sido, durante todo este itinerario apasionante, uno de los países que de manera más paradigmática ha experimentado la ilusión compartida por el proyec­ to español desde la definición de una personalidad singular cuya relevante dimensión política, jurídica y lingüística disfruta de escasos parangones en España y en Europa. Las nacionalidades y regiones de España y de Europa, y entre ellas, por ejemplo, Cataluña, no representan un problema, sino una oportunidad. Una oportunidad para que frente a los discursos uniformizadores, al "pensamiento único" y "políticamente correcto" y a la pretendida sustitución de los valores, las creencias y las religiones por el materialismo y la tabuLa rasa, resurja la identidad, el derecho a disentir. y ahí radi­ ca la fuente del debate y el sentido de una vida fundada en principios y no en cosas. La Unión Europea debe afrontar ese desafío. Desde la reciente lectura de un tra­ bajo de investigación doctoral (San Miguel, 2002) me ha llamado poderosamente la atención que el portentoso proceso de integración política del que hoy nos sentimos orgullosos fuera obra de figuras "periféricas", por no decir "marginales", y por todos los conceptos, especialmente por su procedencia territorial, por su identificación nacional e identitaria. Robert Schuman (Poidevin, 1990), Alcide de Gasperi (Scoppo­ la, 1988) o Konrad Adenauer (Kohler, 1999) eran figuras que resultarían, en algunos ml Cataluña en la Unión Europea supuestos, difícilmente clasificables dentro de las estrechas categorías estatales si no fueran europeos y, por lo tanto, hijos de la pluralidad. La solución no es demonizar al nacionalismo como una especie de enfermedad del ánimo, en el mejor de los supuestos, o de comportamiento predelictivo. Todos los europeos tenemos un sentimiento nacional, es decir, somos nacionalistas. A veces, ese sentimiento no coincide con el dominante dentro de un Estado o de un tiempo, y eso lo sabían bien nacionalistas como William Butler Yeats, Henrik Ibsen, Jan Sibe­ lius, Alessandro Manzoni o Ignasi Paderenski. Hoy sus naciones, es decir, Irlanda, Noruega, Finlandia, Italia y Polonia, son respetables y respetados estados miembros de la comunidad internacional.

La solución tampoco reside en remitirse al vigente ordenamiento europeo como legítimo y democrático. Claro que lo es, y nadie lo pone en duda, pero, por fortuna, ese ordenamiento no ha dejado de progresar en el transcurso del último medio siglo.

Y puede seguir haciéndolo ... Existen muchos motivos para definir a esas nacionalidades y regiones que merecen un estatuto singuLar en el seno de la Unión. Puede acudirse a razonamientos de enti­ dad territorial, histórica, demográfica, lingüística y jurídica, y nos encontraremos con que los ejemplos enunciados, de Escocia a Lombardía y de Galicia a Baviera, cumplen la mayor parte de tales requisitos. Cataluña los cumple todos. Cataluña en España, y Cataluña en la Unión Europea.

Conclusión. Cataluña en la Unión Europea ml IV. Fuentes documentales y bibliografía

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El libro trata de probar la evolución y el desarrollo de la realidad politico, juridica y cultural de Cataluña, con rasgos carocteristicos enormemente especificas a lo largo de su historia, osi como la pervivencia de su Derecho histórico hasta el momento de redacción de la Constitución y hasta el presente.

La segunda parte desarrolla el papel que a Cataluña le corresponde dentro de la Unión Europea entre las regiones constitucionales, de las que constituye el paradigma, asi como las formas de legitimación ante el Tribunal de la Unión Europea y las instituciones de gobierno de la misma. Tesis que ha sido recogida muy recientemente en el Parlamento europeo, con la aprobación del llamado Informe Napolitano. Finalmente se analizan las perspectivas de futuro para el 2004 en el marco de los trabajos de los diversos comités y subcomités comunitarios, asi como en el de la Convención Europea.

ISBN 84-393-6028-2

9 788439 360285