Eysturoyartunnilin, Færøerne
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
NOTAT Eysturoyartunnilin, Færøerne Mulige finansierings- og organisationsmodeller 23. Februar 2007 Sas1177 1. Indledning I bestræbelserne på at forbedre samfærdselsmulighederne på Færøerne og for fremtiden at sikre en bæredygtig infrastruktur for vejtrafik, planlægges det at etablere en fast forbindelse i form af Eysturoyartunnilin mellem den sydlige del af Streymoy og Eysturoy. Et privatejet projektselskab har foreslået, at selve Eysturoyartunnilin linjeføring udformes som en tunnel fra Streymoy, der via en rundkørsel under vandet fordeler sig til henholdsvis Strendur og Runavik. Alternativt har Landsverk undersøgt en tunnel til enten Strendur eller Runavik i kombination med en særskilt fast forbindelse (bro eller tunnel) mellem Toftir og Strendur. Omkostningerne er på baggrund af de hidtil gennemførte tekniske forunder- søgelser anslået til at beløbe sig til 900-1.000 mio. kr. inkl. tilslutningsveje. Hertil kommer omkostningerne til udbygning og nyetablering af afledte anlæg, som det offentlige står for. De trafikale forudsætninger for og konsekvenser af den nye infrastruktur er belyst ved hjælp af trafikmodelberegninger udført af Landsverk, som viser hvorledes den fremtidige belastning på udvalgte vejafsnit forventes at blive, som følge af etableringen af de nye forbindelser. I tilknytningen til planerne om disse nye infrastrukturanlæg, pågår der overvejelser om, hvorledes projekterne finansieres og organiseres mest hensigtsmæssigt. De afledte vejanlæg forudsættes finansieret med offentlige midler, medens selve den (de) faste forbindelser med tilslutningsveje overvejes finansieret – helt eller delvist - af et privat projektselskab (privat investor). I dette notat beskrives mulige finansierings- og organisationsmodeller, deres karakteristika samt fordele og ulemper herved. Indledningsvis beskrives baggrunden for, at der i de senere år har pågået diskussioner om i større eller mindre grad at inddrage private investorer i finansiering og drift af infrastrukturanlæg. Dernæst beskrives tre forskellige finansierings- og organisationsmodeller, der kunne finde anvendelse i forbindelse med Eysturoyartunnilin. De særlige karakteristika ved de privatfinansierede modeller fremdrages med særlig vægt på ansvars- og rollefordeling, herunder spørgsmålet om risikofordelingen i de forskellige modeller, hvilket fører frem til en beskrivelse af fordele og ulemper ved de forskellige modeller. Herefter beskrives hvorledes processen, der fører til projektets realisering, hensigtsmæssigt kan opdeles i faser. side 2/17 23. februar 2007 Sas1177 Endelig sammenfattes resultatet af nogle foreløbige finansielle beregninger for de tre beskrevne modeller. De mere detaljerede resultater af de finansielle beregninger med tilhørende følsomhedsvurderinger fremgår af Bilag 1 til nærværende notat. 2. Baggrund I såvel Skandinavien som de øvrige europæiske lande har der gennem de seneste 25-30 år været diskussioner om, hvorledes større transport- infrastrukturanlæg mest hensigtsmæssigt finansieres, drives og organiseres. De fælles træk ved de nye finansierings- og organisationsmodeller er, at en større del af ansvaret for at håndtere de risici, der er forbundet med projekter af den omhandlede type overføres til den private sektor, og at projekternes finansiering i større eller mindre udstrækning baseres på brugerbetaling, i stedet for skatteopkrævning. Derved skabes forudsætninger for, at private investorer kan finde interesse for at påtage sig opgaven at bygge, drive og finansiere infrastrukturanlæg. Der er flere forskellige årsager til, at det offentlige ønsker at overdrage ansvaret for at bygge, drive, vedligeholde og finansiere infrastrukturanlæg til den private sektor, og de varierer fra land til land, men de vigtigste der nævnes er: • at investeringer i ny infrastruktur fremskyndes i forhold til en situation, hvor det offentlige selv skal finansiere projektet • ved at overdrage det fulde ansvar for at bygge, drive og finansiere projektet opnås sikkerhed for statens samlede omkostninger (ingen budgetoverskridelser) • ved at overdrage ansvaret for at bygge, finansiere, drive og vedligeholde projekterne, opnås angiveligt en række effektiviseringsgevinster, som følge af den private sektors større fokus på økonomi og tid. Effektiviseringsgevinster kan i denne sammenhæng materialisere sig som lavere investerings- og driftsomkostninger, oder dermed lavere passageafgifter eller lavere tilskud fra det offentlige. Effektiviseringsgevinster vil kun kunne opnås, hvis der forud for tildeling af kontrakt etableres en effektiv priskonkurrence gennem offentlig licitation. Undersøgelser af en række projekter gennemført i Storbritannien under det såkaldte ”Private Finance Initiative (PFI)” viser dog, at effektiviseringsgevinsterne sjældent har et væsentligt økonomisk omfang, hvilket ikke mindst skyldes det fokus der de seneste 10-20 side 3/17 23. februar 2007 Sas1177 år har været på at effektivisere den offentlige sektor og udvikle kompetencerne hos offentlige ledere. Opnåelse af effektiviserings- gevinster vil således i en Færøsk sammenhæng ikke i sig selv kunne begrunde valg af finansieringsmodel, idet de økonomiske gevinster ikke står mål, med de betydelige forskelle i finansieringsomkostninger mellem modellerne. • når det samlede økonomiske ansvar for at bygge, finansiere, drive og vedligeholde projektet overdrages til en privat koncessionshaver, er det forventet at projektets samlede omkostninger optimeres (life cycle cost approach). Årsagen hertil er dels at de private investorer vil øve et pres for at opnå et maksimalt afkast over hele koncessionsperioden, dels at en privat koncessionshaver i modsætning til det offentlige ikke vil være udsat for politisk pres for at suboptimere mellem anlægs- og driftsudgifter. Det skal dog nævnes, at det naturligvis også er muligt at optimere offentlige projekter, hvis der opstilles præcise krav herom i de konkurrencebetingelser, der opstilles i et udbudsmateriale til brug for en licitation. I det følgende beskrives hovedtrækkene i 3 forskellige finansierings- og organisationsmodeller, nemlig • Build–Own-Operate–Transfer ( BOOT) - modellen • Public-Private Partnership (PPP) - modellen • Lånegaranti-modellen med henblik på at skabe et overblik over de fordele og ulemper, der er forbundet med modellerne. Forskellige variationer af de tre hovedmodeller omtales også. Afslutningsvis omtales kortfattet mulighederne for på grundlag af de eksisterende tunnelselskaber at danne et offentligt selskab, der kunne få ansvaret for at drive og finansiere de eksisterende tunneler samt Eysturoyartunnilin. 3. Finansierings- og organisationsmodeller Der findes mange forskellige specifikke finansierings- og organisations- modeller, men i hovedsagen drejer det sig om tre typer; a) Build–Own-Operate–Transfer (BOOT)–modellen Ved denne model aftales via en koncessionsaftale, at ansvaret for at projektere, bygge, finansiere, drive og vedligeholde projektet i en given periode (f. eks. 20-30 år), overdrages til et privat projektselskab. Det private projektselskab skal tilvejebringe en vis aktiekapital (typisk 20 % side 4/17 23. februar 2007 Sas1177 af den samlede anlægsomkostning), medens det resterende investerings- behov tilvejebringes via låneoptagelse på kapitalmarkedet. For at koncessionshaveren kan afskrive på projektet kræves det i henhold til de normale skatteregler, at koncessionshaver er ejer af anlægget i Koncessionsperioden. Idet det forudsættes, at Koncessionsaftale først indgås med et privat projektselskab efter forudgående international licitation (konkurrence), skal det nævnes, at denne model normalt kun findes attraktiv for relativt store infrastrukturprojekter, idet de transaktionsomkostninger (licitation, due diligence, financial close, m.v.), der forbundet med kontraktformen, er forholdsvis høje. Figur 1: Organisation ved BOOT-model b) Public – Private – Partnership (PPP)-modellen Ved denne model indgår staten en partnerskabsaftale med et privat projektselskab om på nærmere angivne betingelse at bygge, drive og finansiere projektet i f.eks. en 20-årig koncessionsperiode. De risici, der er forbundet med projektet er i hovedsagen fordelt på samme måde som i BOOT-modellen, men adskiller sig typisk herfra ved, at bestilleren bærer trafikrisikoen (indtægtssiden, dvs. antallet af biler x taksten). Det betyder, at bestilleren oppebærer trafikindtægten. Til gengæld modtager det private projektselskab en på forhånd aftalt fast årlig betaling (rådighedsbetaling), hvis selskabet opfylder en række nærmere specificerede betingelser vedrørende anlæg og drift af projektet. side 5/17 23. februar 2007 Sas1177 Sådanne betingelser vil typisk omfatte færdiggørelse af anlægget til et bestemt tidspunkt, krav vedrørende anlæggets tilgængelighed for brugerne, krav til vedligeholdelsesstandard, sikkerheds- og beredskabsmæssige forhold, m.v. Det skal nævnes, at denne finansierings- og organisationsform i en dansk sammenhæng for indeværende er genstand for visse overvejelser med hensyn til afskrivning og moms. Ud fra normale skattemæssige betragtninger kan det nemlig diskuteres, hvorvidt det private projektselskab reelt er ejer af anlægget, når han kun bærer en begrænset del af risikoen ved projektet og værdien af anlægget ved overdragelse til staten efter koncessionsperiodens forløb er aftalt på forhånd. Normalt vil et reelt ejerskab til anlægget være en forudsætning for, at der kan foretages skattemæssige afskrivninger og for hvorvidt moms på trafikindtægten kan afløftes i moms på anlægsudgiften. Figur 2: Organisation ved PPP-model c) Lånegarantimodellen (statsgarantimodel)