L'expertise Dans Les Processus D'étude & De Décision Dans Les Transports
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Maurice CHEVALLIER SOCIOLOGUE 7, rue du Parc 69500 BRON tél/fax 04 78 01 72 37 courriel [email protected] SIRET 421 094 418 00017 APE 732 Z Recherche sur L’expertise dans les processus d’étude & de décision dans les transports Infrastructures routières (périphériques, rocades & autoroutes) aéronautiques & ferroviaires en région lyonnaise pour la Direction de la Recherche et des Affaires Scientifiques et Techniques du Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement (programme mobilisateur EVALUATION-DECISION du PREDIT 1996-2000) lettre de commande N° 99 MT49 du 14/10/1999 RAPPORT FINAL DE LA RECHERCHE 2002 Recherche sur L’expertise dans les processus d’étude & de décision dans les transports Infrastructures routières (périphériques, rocades & autoroutes) & aéronautiques en région lyonnaise pour la Direction de la Recherche et des Affaires Scientifiques et Techniques du Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement (programme mobilisateur EVALUATION-DECISION du PREDIT 1996-2000)1 RAPPORT FINAL DE LA RECHERCHE Présentation de la recherche & du rapport Ce rapport présente la recherche menée de la rentrée 1999 au printemps 2002, suite à notre réponse à l’appel d’offres du programme mobilisateur EVALUATION-DECISION du PREDIT 1996-2000. Cette recherche a donné lieu à 2 rendus intermédiaires et une publication : • Note intermédiaire d’avancement, 1ère phase de la recherche, Août 2000 • Note intermédiaire d’avancement, 2ème phase de la recherche, Investigations de terrain, Suivi de concertations & débats sur plusieurs infrastructures ou projets, novembre 2001. • article pour la revue METROPOLIS (N° 108-109 Projets et politiques de transports Expertises en Débat, mars 2002) intitulé « Expertise et décision : le cas des infrastructures routières & aéronautiques en région lyonnaise » en octobre 2001. Cette recherche a permis de suivre « en temps réel » plusieurs projets d’infrastructures autoroutières, ferroviaires et aéronautiques en région lyonnaise, à des degrés divers d’avancement et, pour certaines, de réalisation ou d’exploitation. Nous avions commencé par reprendre notre suivi de l’évolution du Contournement Est de Lyon depuis sa mise en service et la concertation avec les élus locaux préalable à l’EUP* sur l’A89, puis cette EUP. * voir plus loin la définition des sigles employés dans ce rapport Ce suivi s’est étendu sur plus de 2 ans (de 2000 au printemps 2002), bénéficiant d’une opportunité exceptionnelle que nous n’attendions pas : un premier débat « Barnier » sur un nouveau contournement autoroutier de Lyon (mené par le Préfet avec les « grands élus ») avant un grand débat sur les contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon mené par une Commission particulière du Débat Public sous l’égide de la Commission Nationale. Ce débat marquait un changement dans la façon dont les projets d’infrastructures sont débattus, puisque le principe même des infrastructures était discuté, très en amont des études classiques menant à l’APS, puis à l’EUP. A la différence des débats précédents en région lyonnaise, tous les « acteurs » comme le grand public étaient donc consultés – et plus seulement les « grands élus » ou les institutions. Nous avons également pu suivre le débat DUCSAI dans la mesure où il pouvait concerner la région lyonnaise (l'aéroport de Lyon Saint-Exupéry). 1 Recherche suivie par Gérard Brun à la DRAST. Directeur scientifique du programme : Jean-Marc Offner au LATTS/ENPC. _________________________________________________________________________________________________________ Maurice Chevallier L’expertise dans les processus d’étude & de décision dans les transports (infrastructures routières & aéronautiques en région lyonnaise) RAPPORT FINAL DE RECHERCHE 2002 p 1/167 Ce débat sur les contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon portait, pour la première fois en région lyonnaise, sur un projet ferroviaire et pas seulement sur un projet autoroutier (le grand contournement Ouest de Lyon), posant de nouvelles questions comme la place relative des modes de transport terrestre, donc du transfert du fret de la route vers le fer - souhaité par beaucoup et devenu un objectif de l’Etat comme de l’Union Européenne. Ce débat public a été une véritable expérimentation « in vivo » révélant les positions ou les attentes des uns et des autres dans leur variété et, souvent, leur caractère plus ou moins conflictuel ; il nous a permis d’observer aussi bien le rôle et les fonctions des divers intervenants de la maîtrise d'ouvrage (l’Etat et ses services de la DRE, de la DDE, du CETE et de la DIREN, RFF) que d’autres « acteurs » (SNCF en tant qu’exploitant du futur contournement ferroviaire de Lyon, collectivités territoriales, éventuel concessionnaire). Bien plus, ce débat a permis d’observer la demande, le besoin éventuel ou la réalisation et l’utilisation d’expertise (ou d’expertises) dans les projets d’infrastructures, en amont (durant les études), lors du débat ou de la concertation, enfin plus en aval – aussi bien pour le projet mis à l’EUP ou le Cahier des Engagements de l’Etat qu’après la mise en service (ex : nuisances ou autres impacts). Notre recherche a donc connu un double déplacement : • dans le temps (celui de l’observation dans la durée de la concertation, de l’avancement de projets et du récent débat public sur les contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon) • de méthode, passant d’une étude assez classique (travail sur dossiers et documents, entretiens avec les intervenants chargés du dossier ou concernés par l’infrastructure) à l’observation d’une sorte d’expérimentation « en temps réel » Sur le fond, notre objectif initial était de voir et comprendre la place des experts et de l’expertise dans les projets d’infrastructures. L’opportunité inespérée du débat public nous a permis d’aller plus loin. Le nouveau contexte du récent débat public sur les contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon nous a amené à procéder à une lecture des dossiers et à un « décodage » des débats en cherchant à y repérer quelles questions ou problèmes pourraient éventuellement relever d’une expertise. Sociologue, le rédacteur n’est évidemment pas compétent, ni encore moins expert dans la plupart des domaines étudiés ici – notamment tout ce qui relève de l’économie des transports, a fortiori de la technique. Il espère seulement que les lecteurs comme les intervenants qu’il a rencontrés voudront bien le considérer comme un « amateur éclairé », bon connaisseur des questions traitées ici. On pourra lire ce rapport comme une sorte de « recherche de l’expertise » dont on verra qu’elle a été peu fructueuse si on l’entend au sens des définitions de chercheurs comme Jean-Yves Trépos. Au final, l’expertise qui existe bien et que nous avons observée est surtout celle qui relève de la compétence professionnelle des ingénieurs et BET de la maîtrise d'ouvrage (et de leurs sous-traitants spécialisés). Cette quête assez décevante a néanmoins constaté une attente d’expertises de la « société civile » et de certains intervenants (Commission particulière du Débat Public) en réponse à des questions posées par les dossiers de la maîtrise d'ouvrage. _________________________________________________________________________________________________________ Maurice Chevallier L’expertise dans les processus d’étude & de décision dans les transports (infrastructures routières & aéronautiques en région lyonnaise) RAPPORT FINAL DE RECHERCHE 2002 p 2/167 Le travail de terrain pour cette recherche a été mené avec l’appui des divers services de la maîtrise d'ouvrage (MELT/MATE/RFF) qui, à tous les niveaux, ont bien voulu nous ouvrir leurs dossiers et répondre à nos questions – de même que le Président de la Commission particulière et le Président de la Commission Nationale du Débat Public et leurs services. Le Préfet et le DRE nous ont permis de participer comme observateur à des réunions de concertation avec des élus ou associations non ouvertes au grand public. De nombreux élus et représentants d’associations (presque tous opposants, surtout au COL, à l’A89, au Contournement Est de Lyon et à l’extension de l'aéroport de Satolas) nous ont reçus. Nous les remercions tous. Bien entendu, nous avons gardé toute liberté d’analyse et d’interprétation des informations et points de vue recueillis lors de ces rencontres. Nos interlocuteurs le comprendront certainement, mais nous les prions d’excuser les facilités de style auxquelles nous avons pu nous laisser aller pour donner une certaine alacrité à une recherche par nature assez ardue. On verra d’ailleurs au cours de ce rapport que la compétence des professionnels de la maîtrise d'ouvrage n’est pas en cause, bien au contraire, puisque l’expertise la plus observée et observable est justement celle-ci. Nous avons également tiré profit de rencontres avec d’autres chercheurs – notamment avec Jean-Marc Offner (responsable scientifique du programme, professeur à l’ENPC) et, à Lyon, Alain Bonafous et Bruno Faivre d’Arcier (chercheurs en transports au LET et professeurs à l’Université de Lyon 2). Là encore, nous avons tiré parti de leurs connaissances à notre façon, d’autant plus que nous avons quelques divergences avec ces économistes des transports réputés – intervenant également comme experts. Selon la règle du genre, ce rapport n’engage que son auteur et, en aucune façon, d’autres personnes ou services – surtout pas la maîtrise d'ouvrage ni la Commission particulière du Débat Public qui nous ont aidé à mener à bien cette recherche. Du point de vue de la présentation, les extraits d’entretiens ou autres citations sont en « italiques » (entre guillemets). Nous avons bien entendu donné la source autant que possible. Pour la presse (au sens large), nous avons considéré que ce qui était rapporté par le journaliste était ce qui avait été dit par la personne citée. Nous n’avons pas mentionné les interlocuteurs auprès desquels nous avons recueilli directement certains points de vue, car nous nous étions engagé à garder l’anonymat de la source – quitte à citer, lorsque c’était possible, leur point de vue rapporté par la presse.