02 Portada 102OKK.indd 1 R P CO C R INSTITUTO MAT ÁG E EP . V P RR . 06080,MÉ Ú IST INA BLICA EO A

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publicación cuatrimestral

septiembre-diciembre 2014

Instituto matías romero secretaría de relaciones exteriores

02 RMPE 102 interiores.indd 1 11/3/14 8:44 AM rmpe REVISTA MEXICANA DE polÍTICA EXTERIOR

Publicación cuatrimestral del Instituto Matías Romero, órgano desconcentrado de la sre, cuyas funciones son eminentemente académicas

Dirección General del Instituto Matías Romero Alfonso de Maria y Campos Castelló

Dirección General Adjunta Rosario Molinero Molinero

Dirección General Adjunta Manuel Quijano

Dirección de Publicaciones Miguel Ángel Echegaray Zúñiga

Dirección del Área de Producción Editorial María Constanza García Colomé

Asistencia editorial Pedro Ángeles Ruiz Luis Armando Cornejo Castillo

Investigación sección histórica Cristina Tovar Distribución Edith Pastor Gómez Consejo Editorial Jorge Chabat, Consuelo Dávila, Rafael Fernández de Castro, Blanca Heredia, Ricardo Méndez Silva, Blanca Torres Indización en: rmpe digital: http://www.sre.gob.mx/revistadigital/ Clase. Citas Latinoamericanas Contacto: [email protected] en Ciencias Sociales y Humanidades

csa. Social Science Collection Certificado de licitud de título núm. 2440 y certificado de licitud de contenido núm. 1556, of Databases. San Diego, otorgados por la Comisión Calificadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría California, Estados Unidos de Gobernación el 30 de octubre de 1984. Certificado de reserva núm. 636-84 para el uso (se incluyen extractos de los exclu­sivo del título, expedido por la Dirección General de Derechos de Autor de la Secretaría artículos en la base de datos de Educación Pública el 26 de noviembre de 1984. Editor responsable: Alfonso de Maria y por país) Campos Castelló. Diseño: Miguel Marín. Formación y tipografía: Susana Guzmán de Blas. Impresión: Gráfica, Creatividad y Diseño, S. A. de C. V., Av. Plutarco Elías Calles 1321-A, Latindex. Sistema Regional Col. Miravalle, Del. Benito Juárez, C. P. 03580, México, D. F. Tiraje: 1000 ejemplares. de Información en Línea para Revistas Científicas de América issn: 0185-6022 Latina, el Caribe, España y Portugal El contenido de los textos es responsabilidad exclusiva de sus autores. Se autoriza la reproducción parcial o total siempre y cuando se cite la fuente. hapi. Hispanic American Instituto Matías Romero: República de El Salvador 47, Col. Centro, Del. Cuauhtémoc, C. P. 06080, Periodicals Index. Universidad México D. F. Tels. (55) 36 86 50 00 Exts. 8268 y 8247, y (55) 36 86 51 48. de California en Los Ángeles Correo electrónico: [email protected]. Página electrónica: http://www.sre.gob.mx/imr/. (ucla), Estados Unidos

02 RMPE 102 interiores.indd 2 11/3/14 8:44 AM Índice

Presentación

José Antonio Meade Kuribreña México y la cooperación internacional para el desarrollo 5

Introducción

Bruno Figueroa Fischer El nuevo rostro de la cooperación internacional mexicana 7

Artículos

Juan Manuel Valle Pereña México como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional 15

Bruno Figueroa Fischer Breve historia de la cooperación internacional de México (1900-2000) 29

Daniela Borbolla Compean La construcción institucional de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo 55

Mauricio Escanero y Noel González Segura La Primera Reunión de Alto Nivel de la agced: consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad 71

Gerardo Bracho Carpizo La cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del Sur 89

02 RMPE 102 interiores.indd 3 11/3/14 8:44 AM Huitzilihuitl Herrada Pineda, Felipe Ulises Cuéllar y Jesús Schucry Giacoman Zapata Centroamérica y el Caribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional 115

Andrés Albo Márquez Alianza por Haití: ejemplo de colaboración entre sectores 131

Walter Astié-Burgos Seguridad internacional y diplomacia para la salud global 141

Entrevistas

Entrevista a Rosario Green, embajadora emérita de México Fue un camino muy largo la promulgación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo 173

México: garante de los principios de política exterior

La diplomacia mexicana y el exilio español 183

Reseñas

José Antonio Alonso, Jonathan Glennie y Andy Sumner, Receptores y contribuyentes: los países de renta media y el futuro de la cooperación para el desarrollo por Andrea Hurtado Epstein 195

Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2013-2014 por Mauricio Guerrero 202

Colaboradores 209

Cómo colaborar en la RMPE 213

02 RMPE 102 interiores.indd 4 11/3/14 8:44 AM Presentación

México y la cooperación internacional para el desarrollo

José Antonio Meade Kuribreña

Los mexicanos trabajamos hoy unidos en la construcción de un México en paz, incluyente y con educación de calidad; un México próspero que sea también reconocido como un país que conoce y asume sus responsabili- dades globales; una nación que desea ser parte del esfuerzo colectivo por encontrar soluciones efectivas a los problemas y conflictos que enfrenta la comunidad internacional. La cooperación internacional para el desarrollo es un instrumento útil para lograr que México alcance una mayor presencia internacional y contri- buya a enfrentar los desafíos globales. Es también una valiosa herramienta para apuntalar los esfuerzos internos que, en materia de crecimiento eco- nómico sostenido, sustentable e incluyente, realiza la sociedad mexicana. La cooperación internacional para el desarrollo constituye, además, uno de los principios normativos de la política exterior de México; prin- cipios que debe observar nuestra política exterior, como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El número 102 de la Revista Mexicana de Política Exterior (rmpe), sin duda una de las más importantes publicaciones en México en la disciplina de Relaciones Internacionales, recoge la historia, la actualidad y los retos de la cooperación internacional para el desarrollo de México. Las distintas voces de los diplomáticos y especialistas que ofrecen aquí su calificada visión acerca de estos temas permitirán que el lector conozca

Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 102, septiembre-diciembre de 2014, pp. 5-6 ISSN 0185-6022

02 RMPE 102 interiores.indd 5 11/3/14 8:44 AM cómo surgió y cómo se ha modificado la cooperación internacional para el desarrollo que ofrece nuestro país, el marco legal que la sostiene, los

resentación campos en los que se ha distinguido, así como los retos que enfrenta en un P entorno que los propios especialistas consideran en transición. En México estamos convencidos de la importancia de la cooperación internacional para enfrentar los retos del desarrollo, que abarcan desde la erradicación de la pobreza extrema hasta la consolidación de modelos de crecimiento sostenido y sustentable. Igualmente, estamos ciertos de que favorece la estabilidad a nivel regional y global al alentar un mayor conoci- miento mutuo y la identificación de acciones conjuntas con beneficios para todas las partes involucradas. Vista así, la cooperación internacional es una inversión por el futuro de México y de la humanidad. Es por ello que ha sido tan importante el establecimiento y puesta en marcha de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el De- sarrollo (Amexcid). Para la Cancillería, este hecho forma parte de los es- fuerzos realizados para apuntalar los importantes cambios que hoy vive México. En el futuro inmediato, nuestros esfuerzos se centrarán en ampliar y profundizar nuestras relaciones económicas con el mundo, buscar nue- vas oportunidades y asociaciones internacionales, y apoyar la difusión de las reformas estructurales y su implementación, que permitirán al país al- canzar un desarrollo pleno. Felicito al Instituto Matías Romero por el número 102 de la rmpe, e invi- to a todos los interesados en conocer las aportaciones de México en mate- ria de cooperación internacional para el desarrollo a leer esta publicación con detenimiento.

6 Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 102, septiembre-diciembre de 2014, pp. 5-6 ISSN 0185-6022

02 RMPE 102 interiores.indd 6 11/3/14 8:44 AM Introducción

El nuevo rostro de la cooperación internacional mexicana

Bruno Figueroa Fischer

México es un país solidario y generoso que ha hecho de la cooperación y colaboración económica, la asistencia huma- nitaria y el esfuerzo compartido por un mundo mejor, un testimonio claro de su responsabilidad global. Somos un país que ha creado su propia Agencia de Coo- peración Internacional para el Desarrollo, convencidos de que podemos coadyuvar a superar la pobreza y reducir las brechas de desigualdad que aún dividen a los habitantes del planeta. En la era de la globalización, el desarrollo de un país impulsa el desarrollo de toda la humanidad. Enrique Peña Nieto1

La cooperación internacional para el desarrollo (cid) comprende las ac- ciones que llevan a cabo los miembros de la comunidad internacional para apoyar, de manera solidaria, a los países que así lo requieren en sus esfuerzos por alcanzar mejores condiciones de vida para sus ciudadanos. Históricamente, en su mayoría, la cid se concentraba en los llamados “donantes tradicionales”, reconocidos como los miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo (cad)2 de la Organización para la Cooperación y

1 “Palabras del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Enrique Peña Nieto, durante la Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”, México, D. F., 15 de abril de 2014.

2 El cad tiene actualmente 29 miembros: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dina- marca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda,

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02 RMPE 102 interiores.indd 7 11/3/14 8:44 AM el Desarrollo Económicos (ocde), donde se acuña el concepto asistencia oficial al desarrollo (aod).3 Sin embargo, los reacomodos de la economía internacional y, en particular, el crecimiento sostenido de las llamadas eco- nomías emergentes en los últimos años, entre las que se cuenta México, han vuelto más complejo el mapa de la cid, en el que cada vez participan más y diversos actores: países de ingresos altos, medios y bajos, empre- sas, fundaciones, sociedad civil, parlamentos, gobiernos locales y mundo académico. Mientras que los países del Norte continúan apoyando el desarrollo a través de la aod, los países del Sur cuentan con la capacidad de com- partir sus experiencias en materia de políticas públicas por medio de la l nuevo rostro de la cooperación internacional mexicana

E cooperación técnica. Algunos países en desarrollo, con mayores recursos institucionales (como China, Brasil, Indonesia, y por supuesto México), diversifican sus relaciones para incluir no solamente transferencias de conocimientos, sino apoyo de toda clase que va desde la formación de recur- sos humanos hasta la promoción del desarrollo de infraestructura mediante esquemas financieros innovadores. México, como actor responsable de la comunidad internacional, y consecuente con haber adoptado la cooperación como un principio cons- titucional, participa de manera entusiasta en estos esquemas. Para ello, a través de la adopción en 2011 de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (lcid) y, en particular, del establecimiento de la Agen- cia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), se ha dotado al país de las herramientas que permiten instrumentar la cooperación de manera planificada y sistemática. Uno de los principales

Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Polonia, Portu- gal, Reino Unido, República Checa, República de Corea, Suecia, Suiza, Unión Europea. 3 la ayuda oficial para el desarrollo se compone de aquellos flujos oficiales destinados a paí- ses y territorios en desarrollo e instituciones de desarrollo multilateral, que cumplan con las siguientes características: a) ser otorgados ya sea por agencias oficiales, incluidos agencias y departamentos de gobiernos locales y estatales, o por sus agencias ejecutivas; b) tener como principal objetivo promover el desarrollo económico y el bienestar de los países be- neficiarios, y c) ser de carácter concesional y conllevar un elemento de subsidio/gratuidad de por lo menos 25%, calculado contra una tasa de referencia de 10% por año (si el présta- mo satisface este criterio, todo el monto del préstamo se reporta como aod).

8 Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 102, septiembre-diciembre de 2014, pp. 7-14 ISSN 0185-6022

02 RMPE 102 interiores.indd 8 11/3/14 8:44 AM méritos de la lcid es que permite que la cooperación se convierta en par- te integral de la política exterior del país, tanto en beneficio de los países que son socios de México, como de la población nacional, promoviendo que la cooperación internacional que recibimos sea eficaz y esté alineada

con nuestras prioridades estratégicas en materia económica y social a ni- runo Figueroa Fischer B vel interno. A tres años de la adopción de la lcid y al haber transcurrido una tercera parte de la presente administración, la publicación de un nú- mero monográfico de la Revista Mexicana de Política Exterior (rmpe) dedicado­ a la cid y la Amexcid es oportuna para dar a conocer los prin- cipales cambios institucionales, la visión, la estrategia y las perspectivas de esta área de las relaciones exteriores de México, cuya relevancia, tanto en el ámbito bilateral como en el multilateral crecerá, como es de espe- rar, en los próximos años. En ese contexto, Juan Manuel Valle Pereña, director ejecutivo de la Amexcid, explora en su artículo “México como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional”, la importancia de la cid como instrumento de política exterior mexicana, en particular desde la perspectiva única de México como país de carácter dual, a la vez receptor y oferente de ayuda y cooperación, así como copresidente de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarro- llo (agced), cuya finalidad es maximizar la eficacia de los esfuerzos de cooperación. Con base en la importancia de dirigir y coordinar de manera estraté- gica la cid para que genere resultados reales y perdurables, Valle Pereña reflexiona sobre los retos de la Amexcid, incluida la necesidad de dar a la cid un carácter geográfico más amplio. Además, discute la importancia de diseñar una estrategia para informar a la opinión pública mexicana sobre la forma en que estos esfuerzos contribuyen positivamente a la política ex- terior, a pesar de persistir múltiples retos y carencias al interior de México. En el trabajo de quien asimismo suscribe esta Introducción, “Breve his- toria de la cooperación internacional de México”, hago lo que me parece un necesario e inédito recorrido histórico de las acciones de ayuda huma- nitaria y cooperación de México a lo largo del siglo xx, que muestra su evolución desde una cooperación a nivel bilateral y dentro del continente,

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02 RMPE 102 interiores.indd 9 11/3/14 8:44 AM hasta una cooperación verdaderamente internacional que ha alcanzado continentes como África, Asia y Medio Oriente. México tiene una larga tradición de solidaridad, apoyo y cooperación de todo tipo más allá de sus fronteras. Aunque la creación de la Amexcid ha girado la atención nacional e internacional sobre la cooperación para el desarrollo en su encarnación más moderna y bajo los principios de foros y reuniones que han tenido lugar ya en el siglo xxi, México ha sido oferente de cooperación internacional desde principios del siglo xx bajo las más diversas formas: monetaria, educativa, humanitaria, tecnológica, etcétera. En “La construcción institucional de la Agencia Mexicana de Coopera- l nuevo rostro de la cooperación internacional mexicana

E ción Internacional para el Desarrollo”, Daniela Borbolla Compean ofrece una muy necesaria descripción del desarrollo y la consolidación institu- cional de la Amexcid, de sus retos, y de las herramientas de que se vale para coordinar de manera efectiva la cid y cumplir con las responsabilida- des de México como un actor con responsabilidad global. Con el sustento legal que otorga la lcid, actualmente se está llevando a cabo un importante esfuerzo para consolidar el sistema mexicano de cooperación internacional, desde la creación de la Amexcid hasta el de- sarrollo de un programa que permita dar un sentido estratégico de media- no plazo a las acciones de cooperación, potenciando así los esfuerzos y generando una hoja de ruta para los mismos (el Procid); la creación de una base de datos sistemática que permita conocer de manera completa las cifras de oferta y recepción de cooperación en México (el Registro de Información de Cooperación Internacional para el Desarrollo, o Rencid), y de un fondo que permita financiar las acciones de México para la cid (el Fondo de Cooperación Internacional para el Desarrollo, o Foncid). Cabe destacar que, fruto de estos esfuerzos, por vez primera, se hace público un ejercicio de contabilización pecuniaria de la cid mexicana, que da una idea de la dimensión de nuestros esfuerzos. Para 2012 se calcula un mon- to agregado de 277 073 094 dólares, que comprende tanto el estimado de valor de las acciones de cooperación técnica (no de transferencias finan- cieras) como las aportaciones a organismos internacionales dedicados al desarrollo.

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02 RMPE 102 interiores.indd 10 11/3/14 8:44 AM Tras haber alcanzado una mayor comprensión de la historia de la cid mexicana, y su cristalización e institucionalización en la Amexcid, se pasa a otro tema de suma relevancia para comprender la dirección que toman nuestras acciones de cid: la organización por parte de México de la Pri­mera

Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz runo Figueroa Fischer B al Desarrollo, y su subsecuente aceptación de la copresidencia del foro. La reflexión en torno a la dirección que tomaráM éxico en su papel de copresidente de la agced es especialmente relevante de cara a la defini- ción de la Agenda de Desarrollo Post 2015. La invitación a México a ser anfitrión de esta reunión de alto nivel fue un reconocimiento de los Países Miembro de la agced al compromiso de México como actor global y responsable en la promoción del desarrollo sostenible e incluyente. Asimismo, dio la oportunidad de convocar a un evento de gran magnitud y de una inclusión inusitada, en el que partici- paron más de mil quinientos invitados de más de ciento cincuenta países que representaban, entre otros, a gobiernos (a nivel ministerial), sociedad civil, organizaciones internacionales, asociaciones filantrópicas y sector privado. A lo largo de sesiones plenarias, sesiones de enfoque y numero- sos encuentros bilaterales y colectivos paralelos, la reunión permitió una discusión franca, abierta y efectiva que llevó a generar un consenso sobre el mensaje político de la reunión y las acciones que habrá que implemen- tar a raíz de ella. De esto, así como de las prioridades estratégicas de México como copre- sidente de la agced, trata el artículo “La Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”, de Mauricio Escanero y Noel González Segura. La creciente participación de México en la construcción de la agenda global para el desarrollo se enmarca en un proceso mundial más amplio, a saber, el incremento de la participación de las economías emergentes en la arquitectura internacional de la cid. Este proceso obliga a reformular la concepción tradicional del mundo dividido en países donantes del Norte y países receptores del Sur. Se vuelve necesario replantearse preguntas sobre qué es la ayuda, quiénes son los donantes, cuáles son los términos de la recepción. La

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02 RMPE 102 interiores.indd 11 11/3/14 8:44 AM interpretación tradicional institucional de ayuda Norte-Sur no responde a la situación actual, pero al analizar la naturaleza de los nuevos fenóme­ nos ante los que estamos, se corre el riesgo de generar una narrativa de conflicto Norte-Sur o una que ignore las diferencias que sigue habiendo. Gerardo Bracho Carpizo, en su texto “La cooperación al desarrollo en tran- sición: el desafío de los cooperantes del Sur”, abunda en el complejo tema de este cambiante escenario, en el que México juega un papel importante por su carácter dual como donante y receptor de cooperación. En “Centroamérica y el Caribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional”, Huitzilihuitl Herrada Pineda, Felipe Ulises Cuéllar y Jesús Schucry Giacoman Zapata exploran las responsabilidades de México como l nuevo rostro de la cooperación internacional mexicana

E actor global en su región inmediata, Centroamérica y El Caribe, y nos presen- tan el caso concreto de cooperación de nuestra estrategia con esa región. El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica y la Plataforma de Información Territorial del Caribe para la Prevención de Desastres son sólo algunos ejemplos de cómo, a través del diálogo, el fortalecimiento institucional y la cooperación Sur-Sur, México actúa con base en sus responsabilidades globales y regionales. Asimismo, este número de la rmpe incluye un artículo de Andrés Albo Márquez, de la Fundación Banamex, “Alianza por Haití: ejemplo de colabo- ración entre sectores”, en el que se ilustra la diversidad de los actores in­ volucrados en la cooperación internacional de México mediante el ejemplo exitoso de la colaboración en Haití, luego del terremoto que devastó ese país en 2010. Me permito hacer un reconocimiento y agradecer a la embajadora emérita Rosario Green, ex canciller de México, por el valioso tiempo que dedicó a la entrevista que aparece en estas páginas, pero, sobre todo, por la aportación decisiva que ha hecho personalmente a la consolidación de la cid mexicana como parte de una política exterior moderna y a la altura de un país como el nuestro. Como complemento de los artículos que comprenden este número de la rmpe, se incluyeron las reseñas de dos textos que dan cuenta de impor- tantes tendencias dentro de la realidad contemporánea de la cid. Por una parte, Andrea Hurtado presenta el estudio Receptores y contribuyentes:

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02 RMPE 102 interiores.indd 12 11/3/14 8:44 AM los países de renta media y el futuro de la cooperación para el desarro- llo, en el que se explora la problemática de una categoría de países cada vez más relegada de los flujos deaod , así como los argumentos en favor de seguirles apoyando para garantizar un desarrollo global sustentable y

verdaderamente incluyente. runo Figueroa Fischer B Por otra parte, Mauricio Guerrero reseña el Informe de la Coopera- ción Sur-Sur en Iberoamérica 2013-2014, publicado por la Secretaría General Iberoamericana. Este informe, de gran calidad analítica, consti­ tuye el único ejercicio de su tipo a nivel mundial. Ninguna otra región del mundo en desarrollo cuenta con un producto similar, por lo que dicha publicación completa la visión que brinda el cad de la ocde, que se con- centra únicamente en la cooperación de los donantes tradicionales. Ade- más de reunir y sistematizar en un solo tomo el conjunto de acciones de cooperación en la región, el Informe da a conocer aspectos cualitativos como los correspondientes al funcionamiento, la gestión y evaluación de las distintas modalidades de la css. Para concluir la presentación de este número de la rmpe, es útil recor- dar que en 2015 vencerá el plazo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio adoptados en el año 2000. Si bien se han realizado avances importantes hacia la consecución de estos objetivos, también ha habido numerosas lecciones que aprender, y se presenta la necesidad de diseñar una nueva hoja de ruta para después de 2015, con la intención de cumplir los ahora llamados Objetivos de Desarrollo Sostenible en el horizonte del año 2030. En esta coyuntura particular, una cooperación para el desarrollo mejor dirigida y más eficaz puede transformar el mundo y elevar el nivel y la calidad de vida de cientos de millones de personas. Pero la cooperación sólo podrá tener éxito si los actores involucrados en la misma actúan de manera coordinada. México, país con una larga historia de cooperación, como país de renta media está en una posición privilegiada para comprender con una visión amplia tanto la perspectiva de los proveedores como de los re- ceptores. Ello, aunado al fortalecimiento de sus instituciones, políticas y acciones a favor de un desarrollo humano sostenible, como un país con

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02 RMPE 102 interiores.indd 13 11/3/14 8:44 AM vocación global responsable, lo faculta para consolidarse como un actor influyente en la definición de la nueva agenda mundial del desarrollo hacia el año 2030. Finalmente, no omito reconocer al Instituto Matías Romero y al equipo dedicado a la preparación de la Revista Mexicana de Política Exterior, hábil­mente liderado por el embajador Alfonso de Maria y Campos Caste- lló, por su profesionalismo y apoyo irrestricto en la preparación del pre- sente número. l nuevo rostro de la cooperación internacional mexicana E

14 Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 102, septiembre-diciembre de 2014, pp. 7-14 ISSN 0185-6022

02 RMPE 102 interiores.indd 14 11/3/14 8:44 AM Artículos

México como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional

Mexico as an Actor with Global Responsibility: A Renewed Mexican Policy of International Cooperation

Juan Manuel Valle Pereña Director Ejecutivo de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected]

n

Resumen: En este artículo se describe cuál es el papel de la cooperación internacional de México como instrumento privilegiado de una política exterior más ambiciosa y responsable promovida por la administración del presidente Enrique Peña Nieto. Se describe también cómo se in- serta la cooperación mexicana en la nueva arquitectura internacional de la cooperación y cuáles son los retos de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo en este contexto.

n

Abstract: This article describes the role that the Mexican cooperation for international development plays as a privileged tool of a more ambitious and responsible foreign policy promoted by the administration of president Enrique Peña Nieto. It also describes how the Mexican coop- eration is embedded in the new architecture of international cooperation for development, and which challenges the Mexican Agency of Cooperation for International Development faces in this context.

n

Palabras clave: Cooperación, Amexcid, Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, eficaz.

n

Key words: Cooperation, Amexcid, Development Cooperation Law, effective.

Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 102, septiembre-diciembre de 2014, pp. 15-28 ISSN 0185-6022

02 RMPE 102 interiores.indd 15 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 16 11/3/14 8:44 AM México como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional

Juan Manuel Valle Pereña

En la era de la globalización el desarrollo de un país im- pulsa el desarrollo de toda la humanidad. Enrique Peña Nieto Presidente constitucional de México

El camino recorrido

La cooperación internacional para el desarrollo (en adelante cid) es una ex- presión de solidaridad entre los pueblos y las naciones; de intercambio de conocimientos, de tecnología; competencias, buenas prácticas y recursos; de acciones que trascienden la ayuda humanitaria para impulsar con corres- ponsabilidad el desarrollo sostenido de los países. En el ámbito de la política exterior la cid se considera como un instrumento de poder suave que facili- ta e impulsa las relaciones diplomáticas a nivel bilateral, regional y mundial. México cuenta con una larga tradición en materia de cid, que se remonta al menos setenta años en el pasado, lo que lo ha convertido históricamente en una nación que busca por este medio consolidar sus relaciones de amis- tad, asistencia y colaboración con el mundo. En México la cid se entiende como un mecanismo por medio del cual se promueven, multiplican, forta- lecen y dinamizan los intercambios con el resto del mundo, a fin de propi- ciar un desarrollo económico y social compartido, tanto de los mexicanos como de los habitantes de otros países.

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02 RMPE 102 interiores.indd 17 11/3/14 8:44 AM Para México la importancia de la cooperación es tal que inclusive se recoge en la Constitución como un principio normativo de la política ex- terior del país.1 La cid ha sido y es, por tanto, un elemento fundamental del quehacer internacional de México, que ha ido ganando fuerza como un instrumento que contribuye en la consolidación de las políticas públicas y como un medio para fortalecer una presencia más involucrada y comprometida de México en el exterior con la búsqueda de respuestas y soluciones a los principales retos que enfrenta la humanidad. A pesar de la tradición de la cooperación en México, es hasta los últimos años del siglo veinte cuando se dan los primeros pasos para su institucio- nalización. Así, desde inicios de la década de los noventa, la cooperación internacional en México transitó por un complejo proceso de configura- ción, que se cristalizó finalmente en 2011, con la aprobación de laL ey de Cooperación Internacional para el Desarrollo (lcid). Esta ley provee a la cid de un andamiaje legal e institucional que permi- te configurarla como política pública con perspectivas de largo plazo para servir al interés del país, contribuyendo con su crecimiento interno, así como a su participación en la arquitectura internacional de la cooperación. Gracias a la Ley, la cid de México tiene ahora más orden y coherencia, ya que la misma exige que las acciones de cooperación que lleve a cabo el Estado mexicano estén alineadas con sus prioridades nacionales y con sus éxico como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional M fortalezas como oferente de cooperación. La Ley dota al gobierno federal de los instrumentos necesarios para que haya una verdadera programa- ción, promoción, concertación, fomento, coordinación, ejecución, cuanti- ficación, evaluación y monitoreo de las acciones y programas de cid que lleve a cabo el gobierno. De manera destacada, la lcid crea la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), como órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre), que se constituye como el

1 En su artículo 89, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece a la cid como un principio normativo que debe guiar al Estado en su quehacer internacional.

18 Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 102, septiembre-diciembre de 2014, pp. 15-28 ISSN 0185-6022

02 RMPE 102 interiores.indd 18 11/3/14 8:44 AM pilar administrativo del sistema de cooperación internacional que se encar- ereña

ga de concertar, coordinar y promover todos los esfuerzos de las distintas P entidades de la Administración Pública Federal en materia de cooperación internacional, así como de administrar el registro y el sistema de informa- anuel Valle anuel Valle ción de la cid en México. M

Si bien la Amexcid no es la que ejecuta las acciones de cooperación, Juan sí es el órgano encargado de darle coherencia y orden a la cooperación mexicana, a través de la alineación de las prioridades nacionales para el desarrollo con las capacidades del país. Por primera vez, se cuenta con un Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Procid) que permite alinear las acciones de cooperación y promover la transición de acciones aisladas, muchas veces aisladas y reactivas, a acciones ordenadas bajo una estrategia de país, que tengan resultados e impacto de largo plazo. El camino recorrido en las últimas siete décadas en términos de cid le ha dado a México una invaluable experiencia que cristalizó en la lcid; ahora es tiempo de impulsar la cooperación internacional para lograr de- sarrollar todo su potencial.

El papel de la cid para un actor con responsabilidad global

Una meta central de la actual administración es la de fortalecer a México como un actor global responsable, con más presencia, compromiso y reco­- nocimiento en el concierto de las naciones, acorde con su peso tanto en términos económicos, como con su historia y tradición diplomática. México debe destacarse como actor comprometido con el mundo, más involucrado, presente y reconocido en el sistema internacional. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (pnd)2 define lo que el go- bierno entiende por un México con responsabilidad global:

2 Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018, p. 22, en http:// pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/pnd.pdf (fecha de consulta: 3 de septiembre de 2014).

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02 RMPE 102 interiores.indd 19 11/3/14 8:44 AM Una fuerza positiva y propositiva en el mundo al servicio de las grandes causas de la humanidad. Un país cuya actuación global in- corpore la realidad nacional y las prioridades internas, enmarcadas en las otras Metas Nacionales, para que éstas sean un agente defini- torio de la política exterior. Una Nación que fortalezca su voz y su presencia en la comunidad internacional, recobrando el liderazgo en beneficio de las grandes causas globales.

La cid constituye una herramienta ideal que permite consolidar las relacio­ ­- nes de nuestro país no sólo con las naciones con las que tenemos una rela­- ción cercana, sino también con otras con las que aún debemos reforzar nuestros lazos de amistad y colaboración, reforzando la percepción de México como actor solidario, responsable y comprometido con el desarro­ llo en el mundo. La sre, en su Programa Sectorial 2013-2018, incluye a la cid como ins- trumento para lograr los objetivos que se plantea en materia de política ex- terior. El mundo actual enfrenta distintos retos del desarrollo que abarcan muy diversos ámbitos, desde la erradicación de la pobreza extrema, hasta la consolidación de modelos de crecimiento sustentable y sostenible. La cid es una herramienta útil para enfrentar esos retos y para llevar las oportu­ nidades y la prosperidad a toda la población, y contribuir con ello a la es- tabilidad regional y mundial. éxico como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional M La gran relevancia que ha tomado la cid como instrumento de política exterior mexicana se combina a su vez con una arquitectura cambiante de la cooperación internacional y con los actuales retos del desarrollo. México como actor con responsabilidad global tiene un gran espacio de actuación y mucho que decir al respecto. En primer término, es importante señalar que México ha transitado de ma- nera gradual de ser un país principalmente receptor de ayuda internacional, a un país que por su importancia, peso económico y político se ha convertido en un cooperante dual, lo cual está reconocido en el artículo 1 de la lcid. Al ser un país de renta media, México cada vez recibe menos coopera­ ción de los países desarrollados, conocidos también como donantes tradi­ cionales, que han ido concentrando sus recursos en los países menos

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02 RMPE 102 interiores.indd 20 11/3/14 8:44 AM desarrollados. Al mismo tiempo, por su nivel de desarrollo, México se ha ereña

convertido en un importante cooperante del Sur. P El papel dual que México juega como donador y receptor de coopera­ ción pone al país en una posición privilegiada para comprender las anuel Valle anuel Valle perspectivas y preocupaciones de muchos países que ofrecen o reciben M

cooperación: “Como nación que recibe y ofrece cooperación internacio- Juan nal, lo mismo conocemos las demandas de los países receptores que las responsabilidades de los donantes. […] Creemos que la transferencia de conocimientos, tecnologías y mejores prácticas, es fundamental para ace- lerar el desarrollo de todas las naciones”.3 Esta dualidad ofrece además a México una visión particular sobre el papel que la cooperación internacional debe y puede desempeñar, tanto como herramienta para promover nuestro propio desarrollo, como plata- forma que nos permita desempeñar un papel mucho más dinámico, activo y responsable en un mundo cada vez más interrelacionado: “No todos los países cuentan con recursos económicos para apoyar a otras naciones; sin embargo, todos cuentan con experiencias y casos exitosos de política pú- blica que podrían compartir más allá de sus fronteras”.4 En esta perspectiva, para México la cid significa:

n c omo país con retos internos en materia de desarrollo, nos permite coadyuvar en la construcción de capacidades nacionales, dirigidas a regiones y sectores estratégicos en los que la recepción de recursos­ financieros, materiales o de conocimientos de otros países contri- buyen con los esfuerzos para la promoción del desarrollo integral de nuestro país. Si bien esta ayuda es cada vez menor en términos cuantitativos, tiene el gran valor de favorecer la transmisión y asimila- ción de tecnologías y conocimientos de vanguardia de otras naciones.

3 “Palabras del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, licenciado Enrique Peña Nieto, durante la Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”, México D. F., 15 de abril de 2014. 4 Idem.

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02 RMPE 102 interiores.indd 21 11/3/14 8:44 AM n c omo oferente de cooperación internacional, México principalmente in- tercambia información y comparte conocimientos en ámbitos específi- cos en los que tiene experiencia probada, promoviendo la formación de nuevas habilidades y capacidades en los países o regiones receptoras de nuestra cooperación. La fortaleza de México y de otros cooperan- tes del sur radica en el conocimiento de las problemáticas que los países en desarrollo enfrentan y los lazos históricos y culturales que los unen.

Al mismo tiempo que México consolida su estatus dual, en el plano internacio- nal la arquitectura y concepción de la cid están cambiando sustancialmente. La oferta de cooperación ya no sólo proviene de los donantes tradicio- nales en forma de recursos económicos para países de menores ingresos. En años recientes, las economías emergentes y los países de renta media han ingresado al mundo de la cooperación como importantes oferentes de cooperación, principalmente en forma de intercambio de conocimientos y buenas prácticas (knowlegde sharing), aunque la llamada cooperación Sur-Sur está ampliando sus modalidades y rangos de acción. También han surgido otros actores de la cooperación, actores no gu- bernamentales, como el sector privado, fundaciones, organizaciones de la sociedad civil, gobiernos locales, parlamentarios, academia, que han ido ganando un espacio en el mundo de la cooperación y que ahora son una voz importante que hay que tener en cuenta. éxico como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional M Finalmente, el entorno cambiante de la cid se combina con un momen- to coyuntural en el que se discute por un lado el avance en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos en el año 2000, y por otro la nueva agenda de desarrollo que guiará el actuar de las naciones a partir de 2015. En esta discusión un tema no menor es el financiamiento para el desarrollo, es decir, los recursos que serán necesarios para impulsar la nueva agenda y apoyar a los países en desarrollo a lograr las nuevas metas que se establezcan. La cid es y seguirá siendo un componente fundamen- tal de financiamiento al desarrollo y un componente clave del “cómo” se logrará atender la Agenda de Desarrollo Post 2015. En un momento tan relevante, tanto en lo interno como en lo internacional, México tiene mucho que decir como actor global responsable. El país tiene que

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02 RMPE 102 interiores.indd 22 11/3/14 8:44 AM dar respuestas a estos retos que se dan en un contexto marcado por grandes ereña

necesidades internas e internacionales para promover el crecimiento y la insufi- P ciencia de recursos financieros y materiales para atenderlos cabalmente. México promueve de esta manera los principios de la Alianza Global anuel Valle anuel Valle para la Cooperación Eficaz alD esarrollo (agced),5 la cual copreside junto M

con Países Bajos y Malawi y con el apoyo del Programa de las Naciones Juan Unidas para el Desarrollo (pnud) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). La agced busca precisamente maxi- mizar el impacto de la cooperación por medio de la implementación de cuatro sencillos principios: apropiación nacional, enfoque basado en resul- tados, asociaciones incluyentes para el desarrollo y mutua transparencia y rendición de cuentas. Como recién nombrado copresidente de la Alianza, México promoverá la consolidación de un sistema de cooperación global sustentado en el monitoreo y la evaluación sistemáticos, con base en meto- dologías sólidas, para operar de manera enfocada en resultados y teniendo las herramientas necesarias para hacer una clara rendición de cuentas. En la clausura de la primera reunión de alto nivel de la agced, lleva- da a cabo en México en abril 2014, el secretario de Relaciones Exteriores puntualizó: “El desarrollo es resultado de un proceso arduo y de la suma de muchas voluntades. Esta Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo nos ha permitido acer- carnos más a nuestro objetivo compartido: materializar la cooperación en bienestar tangible para las sociedades”.6

5 La agced se crea durante el iv Foro Mundial sobre la Eficacia de la Ayuda llevado a cabo en Busan, Corea del Sur, y constituye un espacio de diálogo nuevo, que incluye reuniones a nivel ministerial e indicadores de monitoreo, para dar seguimiento a los compromisos que los donantes tradicionales y países receptores han adquirido desde la Declaración de París hasta la de Busan, para hacer más efectiva la cooperación que dan o reciben. En la agced participan gobiernos locales, sector privado, organizaciones de la sociedad civil, parlamentarios y fundaciones. 6 “Versión estenográfica del mensaje del canciller JoséA ntonio Meade en la clausura de la Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo”, México, D. F., 16 de abril de 2014, en http://saladeprensa.sre.gob.mx/index.php/es/ discursos/4004-version-estenografica-del-mensaje-del-canciller-jose-antonio-meade- en-la-clausura-de-la-reunion-de-alto-nivel-de-la-alianza-global-para-la-cooperacion- eficaz-al-desarrollo (fecha de consulta, 3 de septiembre de 2014).

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02 RMPE 102 interiores.indd 23 11/3/14 8:44 AM Esta afirmación refleja claramente la concepción queM éxico tiene so- bre la cooperación al verla como un instrumento que debe funcionar para el beneficio último de los individuos. Otro tema que México impulsa en la agenda internacional y que se re- laciona con la distribución de la cid y la Agenda de Desarrollo Post 2015, es la imperante necesidad de replantear la manera en que los países son clasificados. Actualmente, muchas decisiones, incluyendo la de ofrecer cooperación a algún país, se basan en una clasificación de los países he- cha tan sólo observando un indicador que mide el Ingreso Nacional Bruto (inb) per cápita. Esta forma de clasificación implica riesgos importantes por varias razones:

n Hay 105 países clasificados como países de renta media (prm) con una heterogeneidad importante, por ejemplo, Venezuela, el primer país de esta clasificación, tiene un inb per cápita 12 veces superior al de Mauritania.7 En este grupo la diversidad de problemas y retos al de- sarrollo es tan grande como el número de países que lo integran. Más aún, la desigualdad que existe entre estos países se refleja también dentro de ellos. n además de la diversidad de retos al desarrollo que enfrentan los prm, también son los países que concentran la mayor parte de su población viviendo en situación de pobreza. India, Indonesia y Nigeria tienen su- éxico como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional M mados más de mil millones de personas que viven por debajo de la línea internacional de pobreza (menos de dos dólares al día).

El riesgo de utilizar el inb per cápita como criterio para otorgar o no coo- peración pone en evidencia, dadas las consideraciones anteriores, que los prm tienen aún grandes problemas que deben enfrentar y, al mismo tiempo, que son menos elegibles para recibir apoyo para su desarrollo. Por ello, es urgente tener indicadores incluyentes que efectivamente re-

7 Los países clasificados por elB anco Mundial como países de renta media tienen un Ingreso Nacional Bruto per cápita que va de los 1045 a los 12 746 dólares.

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02 RMPE 102 interiores.indd 24 11/3/14 8:44 AM flejen el estado del desarrollo de los países y los hagan susceptibles a la ereña

recepción de cooperación. P Por otro lado, y si efectivamente la prioridad en el diseño de los obje- tivos de desarrollo post 2015 es que nadie se quede atrás, es fundamental anuel Valle anuel Valle que se incluyan criterios de igualdad e inclusión en los nuevos objetivos, M

así como en las metodologías de evaluación de su cumplimiento. Por ello, Juan México está impulsando, en el marco de la negociación de la agenda Post 2015, el diseño y uso de indicadores multidimensionales para medir el de- sarrollo, con el fin de evitar el uso de indicadores, como elinb per cápita, que pueden resultar en políticas públicas mal enfocadas. Como actor con responsabilidad global, México tiene mucho trabajo por delante en materia de cid, para contribuir a que ésta tenga resultados contundentes y medibles, y que los recursos que los países destinen a la misma contribuyan efectivamente al desarrollo global y al bienestar de la población mundial. Al mismo tiempo, México está generando concien- cia para que, sin que se distraigan recursos de los países de menores ingre- sos, los prm sigan siendo elegibles como receptores de cooperación.

Los retos y visión de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo

Como se menciona anteriormente, la Amexcid, creada en septiembre de 2011, es la organización del gobierno de México que formula, alienta y coor- dina la política en materia de cid. Con base en la lcid, la Agencia ha sido provista de la estructura institucional y administrativa sobre la cual ha ido construyendo el andamiaje necesario para cumplir con mayor efica- cia sus funciones y dar respuesta a las altas expectativas puestas en el tema de cooperación por parte del gobierno mexicano. Los compromisos adquiridos por México en la agenda de la coopera- ción eficaz al desarrollo y el respaldo de nuestro país a los principios de la agced deben verse reflejados en la manera de implementar la política mexi- cana de cid. Como entidad coordinadora de la cooperación mexicana, la Amexcid debe ser coherente con los principios que México defiende en

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02 RMPE 102 interiores.indd 25 11/3/14 8:44 AM el plano internacional y llevarlos a la práctica en su quehacer diario; éste es uno de los retos a los que la Agencia se enfrenta. En este sentido, una de las tareas más urgentes para la Agencia es ajus- tar la manera en que la cooperación se ha llevado a cabo en México, de acuerdo con la coyuntura actual. El momento por el que atraviesa el mundo exige actuar en forma más estratégica para que los recursos tanto humanos como financieros que se dedican a la cooperación puedan tener resultados contundentes y puedan generar cambios que permanezcan en el tiempo. Como receptor de cooperación, los recursos deben enfocarse en aque- llos sectores prioritarios para el desarrollo nacional y en acciones que ten- gan efectos que perduren en el tiempo y que fortalezcan las capacidades nacionales, y que a su vez puedan compartirse con otros países y regiones. Se debe buscar una verdadera apropiación de los proyectos de coopera- ción que México recibe de otros países, dejando de lado los que no estén alineados con el pnd. Como oferentes de cooperación los retos son aún mayores. En primer lugar, México debe consolidar su papel como cooperante del Sur de acuer- do con sus propias capacidades. México ha logrado construir experien- cias exitosas de desarrollo en varios campos que podrían ser replicadas en otros países. Entre los ejemplos más destacados se encuentran la cons- trucción y el funcionamiento de órganos que son hoy en día referentes mundiales como el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social éxico como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional M (Coneval), el Instituto Nacional Electoral (ine), la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris), y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). Otros ejemplos son las políticas públicas y los programas sociales en los que México ha sido pionero, como la Cruza- da Nacional contra el Hambre. Sin lugar a dudas tenemos mucho que ofrecer, pero la tarea es encon- trar formas más eficientes para compartir nuestras experiencias bajo los principios de una cooperación eficaz.S e deben romper inercias en la ma- nera de llevar a cabo la cooperación. Hay que transitar de acciones aisla- das y puntuales de cooperación, principalmente bilaterales, que corren el riesgo de resultar poco relevantes ante los grandes retos del desarrollo, a programas de cooperación regionales de mayor alcance a través de los

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02 RMPE 102 interiores.indd 26 11/3/14 8:44 AM cuales se lleven las capacidades mexicanas destacadas a más beneficiarios, ereña

optimizando los recursos humanos, técnicos y financieros disponibles para P ello, y con mayores probabilidades de ser atractivas para potenciales socios en la cooperación, por ejemplo, fundaciones o donantes tradicionales. anuel Valle anuel Valle Ante problemas comunes, lo más eficiente es buscar soluciones comu- M

nes. En esta lógica, la Amexcid busca promover entre las agencias ejecuto­ Juan ras de la cooperación, la transición hacia una oferta de soluciones de aplicación regional. Para potenciar las capacidades de México como oferente de coope- ración y los recursos disponibles, otra de las estrategias que la Agencia impulsará es el acompañamiento en los proyectos de mayor envergadura con cooperantes tradicionales y nuevos actores de la cooperación, que compartan los intereses de México y que complementen las fortalezas del país con sus propias experiencias. Esto será especialmente relevante para llevar programas de cooperación a regiones en las que México ha tenido hasta ahora poca injerencia como África y Asia. Como actor global, México busca ir más allá de América Latina, su zona tradicional de cooperación; sin embargo, reconoce que la forma eficiente de hacerlo es en asociación con otros actores. Uno de los primeros ejercicios que se están haciendo en este sentido es un proyecto de cooperación en África, en el que México, por medio del Coneval, ofrece a los gobiernos de distintos países africanos, entre ellos Marruecos, Sudáfrica, Ghana, Benin y Uganda, su experiencia en medición multidimensional de pobreza y evaluación de política social. En este proyecto, acompaña a México la Fundación Bill y Melinda Gates, que trabaja intensamente en África y que apoya proyectos que favorezcan el fortalecimiento institucional de países menos desarrollados. En el me- diano plazo, el objetivo de este proyecto es poder establecer en el con- tinente africano un centro de evaluación de política social dirigido por expertos africanos. Si bien es cierto que México tiene una larga tradición en la cid y que ésta ha adquirido una gran relevancia en la presente administración como instrumento de política exterior, es necesario posicionar más la cid en la opinión pública mexicana. Éste es otro de los retos que enfrenta la Amexcid. En general, la población desconoce qué es exactamente la cid, cómo

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02 RMPE 102 interiores.indd 27 11/3/14 8:44 AM funciona y cuáles son sus beneficios (especialmente en el papel de ofe- rente de cooperación). Es común el argumento de que en México hay muchas carencias y por ello no es comprensible que destinemos recursos para apoyar a otros países. Más allá de llevar a cabo una mayor difusión de las actividades y el tra- bajo de la Agencia en distintos medios, para crear una mayor conciencia y simpatía hacia la cid se deben tomar otras medidas. Una de ellas es trabajar con los jóvenes mexicanos en proyectos de cooperación, por ejemplo, a través de programas de voluntariado, para que de primera mano expe- rimenten cómo funciona y atestigüen los beneficios que genera.D e esta forma y a través de experiencias de vida se puede ir construyendo una noción más acertada de la cooperación y una afinidad hacia la misma, que se podrá replicar en las futuras generaciones. Otro medio por el que se buscará fortalecer la vinculación de la pobla- ción con la cooperación es a través de los consejos técnicos de la Amexcid, los cuáles están previstos en la lcid. Actualmente se cuenta con cinco consejos técnicos, integrados por representantes del sector privado, de la sociedad civil, académicos y científicos, gobiernos locales y personajes de alto nivel que, además de asesorar a la Agencia en temas específicos, serán voceros de la cooperación con la sociedad mexicana. Lo que se busca es mostrar que si la cid está bien enfocada incide po- sitivamente en la percepción y confianza de los habitantes y las autorida- éxico como actor con responsabilidad global: una renovada política mexicana de cooperación internacional M des de los países receptores hacia los países oferentes, lo que en última instancia mejora sus relaciones diplomáticas. Igualmente, el desarrollo de mediano plazo de los países, detonado por la cid, conlleva el fortaleci- miento de los mercados y de las oportunidades de inversión y comercio entre países, lo que contribuye a crear círculos virtuosos en beneficio de ambas naciones. Se están forjando las bases sobre las cuales se construirá en forma par- ticipativa e incluyente la nueva política de cooperación de México, que permitirá que la Amexcid sea un referente a nivel mundial, y México una autoridad en materia de cooperación internacional para el desarrollo.

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02 RMPE 102 interiores.indd 28 11/3/14 8:44 AM Breve historia de la cooperación internacional de México (1900-2000)

A Short History of Mexico’s International Development Cooperation

Bruno Figueroa Fischer Director General de Cooperación Internacional para el Desarrollo, Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected]

n

Resumen: La cooperación internacional de México tiene una larga y poco conocida historia que puede rastrearse a principios del siglo xx. Durante los cien años siguientes, el gobierno de México fue desplegando cada vez más acciones de cooperación y de asistencia humanitaria bajo numerosas modalidades, cubriendo todo el mundo en desarrollo; su gestión por parte de la Cancillería se fue sofisticando, hasta la creación en 1998 del Instituto Mexicano de Coopera- ción Internacional (Imexci).

n

Abstract: The long and little known history of the international cooperation of México has its roots in 1900. In the following one hundred years, the Mexican government progressively deployed more actions of cooperation and humanitarian assistance under different modalities in all the developing world. In this period, the management of the international development cooperation by the Mexican Ministry of Foreign Affairs gained increasing sophistication, and it became more institutionalized with the establishment of the Mexican Institute of Interna- tional Cooperation (Imexci) in 1998.

n

Palabras clave: Cooperación internacional para el desarrollo, política exterior de México, ayuda humanita- ria, cooperación técnica, refugiados, Imexci.

n

Key words: International development cooperation, Mexican foreign policy, humanitarian aid, technical cooperation, refugees, Imexci.

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02 RMPE 102 interiores.indd 29 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 30 11/3/14 8:44 AM Breve historia de la cooperación internacional de México (1900-2000)

Bruno Figueroa Fischer

¿Cuántos saben que el programa de cooperación internacional de mayor impacto en la historia humana, por el número de vidas preservadas y la erradicación de la hambruna en países como India, nació en México? Este proyecto, conocido como la Revolución verde, transfirió deM éxico a África y Asia toneladas de nuevas variedades de maíz y trigo, que gene- raron un brinco sin precedente en la producción de cereales en el mundo en desarrollo. ¿Y quién está enterado de que la principal presa de Boli- via, en el valle de Cochabamba, inaugurada en 1945, se llama “México”, porque fue el producto de la primera cooperación entre los dos países? ¿Quién recuerda que el gobierno mexicano donó, a principios de los años sesenta, docenas de escuelas prefabricadas y portátiles, diseñadas por el arquitecto Pedro Ramírez Vázquez, a 17 países? ¿Quién sabe que el primer semáforo que reguló la circulación en Belice fue producto de la cooperación mexicana? La creación de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), en septiembre de 2011, ha despertado interés y provocado en todo el mundo una mirada distinta acerca de las capacidades y la proyección estratégica de México en este ámbito. El país figura en la lista de los llamados “cooperantes emergentes” y la Amexcid es invitada regularmente a dialogar con entidades homólogas de otras regiones del mundo, sobre el presente y futuro de la cooperación internacional.

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02 RMPE 102 interiores.indd 31 11/3/14 8:44 AM Sin embargo, al recalcar ante distintos auditorios, incluso nacionales, que la cooperación mexicana al desarrollo no nació con la Agencia, y más aún, que tiene varias décadas de existencia relevante e intensa, queda cla- ro que existe un gran desconocimiento sobre el pasado de la asistencia éxico (1900-2000) M humanitaria y la cooperación al desarrollo que el gobierno mexicano ha otorgado con gran generosidad. El presente texto es una versión abreviada de la historia de la coopera- ción internacional mexicana, que próximamente publicará la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre), con el objetivo de colmar una laguna inmerecida en la historia de la política exterior mexicana del siglo xx, en la cual la coo- peración ha ocupado un lugar destacado, sobre todo en su segunda mitad. La cooperación aquí referida se limita a la que México ha otorgado fuera de sus fronteras hasta el último año del siglo pasado, y no toca la cooperación recibida, que también ha sido importante. Se verá que, en paralelo a la evo- reve historia de la cooperación internacional de B lución del concepto de cooperación internacional al desarrollo, el gobierno mexicano, salvo durante la década de la Revolución mexicana, desplegó ac- ciones cada vez más amplias a lo largo del siglo xx bajo distintas manifes­ taciones: ayuda humanitaria, formación de recursos humanos, transferencia de conocimientos, líneas de crédito y financiamiento de obras de infraestruc- tura, cooperación técnica y científica, etc.L a expansión de la cooperación mexicana fue acompañada del fortalecimiento indispensable de las estructu- ras institucionales de la Cancillería destinadas a coordinarla de manera más eficiente.L a creación del Instituto Mexicano de Cooperación Internacional (Imexci) fue de este modo el antecedente más inmediato de la Amexcid.

Las raíces de la cooperación: 1900 a 1945

En un inicio: solidaridad ante las adversidades

“Un acto de generosidad sin ejemplo. Probablemente nada igual se ha hecho antes en la Historia del Mundo”. Así encabeza, en el estilo de su época, un periódico texano del 22 de noviembre de 1900, ante el donativo de 30 000 pesos del gobierno mexicano para socorrer a las víctimas de un

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02 RMPE 102 interiores.indd 32 11/3/14 8:44 AM huracán que devastó el puerto de Galveston, entonces el más importante del estado. Este acto de solidaridad dirigido al vecino del Norte es, acaso, la referencia más antigua de asistencia humanitaria que figure en los archi­ vos de la Cancillería mexicana. El gobierno mexicano ofreció los años

siguientes y de manera ininterrumpida su apoyo ante desastres naturales runo Figueroa Fischer B al norte y al sur. A causa de un terremoto en mayo de 1902 en Guatemala, el Congreso mexicano votó un auxilio de 30 000 pesos para las víctimas. En abril de 1906, otro terremoto y un incendio posterior a causa de éste, acabó con casi toda la ciudad de San Francisco, California. La ayuda de México ascendió a 30 000 dólares. En 1917 y 1919, a pesar de los pocos recursos con los que contaba el gobierno mexicano a causa de la guerra civil, se destinaron 30 000 y 20 800 pesos a El Salvador debido a los terre- motos que afectaron este país.

Las conquistas sociales de la Revolución mexicana, oferta de cooperación regional

El modelo de gobierno que surgió de la Revolución mexicana, compro- metido por la innovadora Constitución de 1917 con el bienestar de los campesinos y la incipiente clase trabajadora, fue objeto de gran curiosidad por parte de los gobiernos de América Latina y el Caribe. La construc- ción de nuevas instituciones enfocadas a la educación y al desarrollo, y la adopción de leyes progresistas para su época, motivaron en las décadas siguientes solicitudes de varios países a los gobiernos posrevolucionarios para conocer mejor el “modelo mexicano” y aplicar algo del nuevo mode- lo de desarrollo en su propio territorio. En la Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores de 1933-1934, se observa, por primera vez, la constitución de un programa de becas para otro país, el cual consistió en 10 becas para estudiantes de Costa Rica, a quienes se les exentó del pago de derechos de matrícula. Los libros de texto gratuito, piedra angular de la nueva política de edu- cación del país, también cruzaron la frontera sur. En 1937 el gobierno mexi- cano donó 500 ejemplares de la Geografía Humana a Panamá. Se prestó,

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02 RMPE 102 interiores.indd 33 11/3/14 8:44 AM además, colaboración a un grupo de educadores panameños interesados en la adopción de nuevos programas para sus escuelas. Inicia igualmente en la década de los treinta la cooperación técnica en las actividades en que la ingeniería mexicana había alcanzado algunos lo- éxico (1900-2000) M gros como la hidrología y la construcción de presas, prioridad desde tiem- pos del presidente Álvaro Obregón. Así, en 1938, atendiendo una solicitud de Bolivia, el presidente Lázaro Cárdenas instruyó el traslado de una co- misión de ingenieros mexicanos para colaborar en el extenso proyecto de irrigación de los valles de Cochabamba. Fruto de esta colaboración, en 1945 concluyó la construcción de la primera y más grande obra hidráulica de dicho país, conocida como “Represa México”, con capacidad de 50 mi- llones de metros cúbicos de agua.

Las escuelas “México”: otra expresión de solidaridad reve historia de la cooperación internacional de B

En los años veinte se extendió en toda la región latinoamericana la costum- bre de nombrar escuelas públicas con el nombre de las naciones amigas “para afirmar los tradicionales lazos del común origen desde los frontispi- cios de las escuelas”. Este “apadrinamiento” se acompañó, poco a poco, de acciones concretas. En 1937, por ejemplo, el embajador de México en Panamá entregó a la “Escuela República de México” equipos comple- tos para los jugadores de fútbol, ostentando “los colores y el escudo de México”. Años después, en 1943, se estableció el primer programa formal de apoyo a las escuelas “México” por parte de la Cancillería, el cual, bajo otras reglas, sigue operando hasta el presente. “Escuelas México” es, de este modo, el programa de cooperación más antiguo que el gobierno de México ha operado. Fue una tragedia la responsable de sellar, por medio de la construcción de una escuela, la profunda amistad entre México y Chile. En enero de 1939, un terremoto devastó parte del país sudamericano, causando daños incalculables. El presidente Lázaro Cárdenas anunció la constitución del Comité Nacional de Ayuda a Chile, cuya presidencia honoraria recayó en el canciller Eduardo Hay. Se organizaron programas especiales de radio, un sorteo extraordinario de la Lotería Nacional, una corrida de toros y diversos

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02 RMPE 102 interiores.indd 34 11/3/14 8:44 AM espectáculos. Petróleos Mexicanos donó 4500 toneladas de petróleo y la Compañía Azucarera mil sacos de azúcar. La embajada mexicana en San- tiago cuantificó éstas y otras aportaciones en aproximadamente doscientos ochenta y seis mil pesos mexicanos. Se trata, sin duda, de la asistencia

humanitaria más cuantiosa otorgada por México hasta esa fecha. runo Figueroa Fischer B En marzo de 1942, el embajador mexicano entregó en Chillán, ciudad a 400 kilómetros al sur de Santiago, la escuela que lleva el nombre de México. Este edificio de dos pisos tiene 10 aulas y en la viga maestra de su vestíbulo se lee simplemente “de México a Chile”. La construcción, sin embargo, no vino sola: David Alfaro Siqueiros y Xavier Guerrero, grandes artistas mexicanos, pintaron varios murales, hoy considerados patrimonio cultural de Chile. Con el tiempo, estas obras sufrieron algunos daños por lo que, en el marco de la cooperación bilateral, fueron sometidas a un pro- ceso de restauración entre 2008 y 2011.

México tiende la mano a España y a los refugiados europeos

El apoyo ofrecido por México a los refugiados republicanos españoles y a europeos que huyeron de la Segunda Guerra Mundial constituyó una de las páginas más admirables y documentadas de la historia diplomá- tica mexicana. La ayuda a la República inició en 1936, motivada por la defensa de la soberanía española ante la injerencia nazifascista, que apo- yaba a los insurgentes. La ayuda material —que incluyó fusiles, cartuchos, garbanzo y café, además de la colaboración de México como agente de compras de la República— no tiene cabida en este estudio enfocado en la cooperación para el desarrollo y la asistencia humanitaria. El gobierno de Lázaro Cárdenas decidió abrir las puertas del país a refu- giados españoles; los primeros llegaron a México en el transcurso de 1937. Con el tiempo, el número aumentaría hasta aproximadamente veinte mil in- dividuos.1 El primer contingente fue quizás el más conocido: 460 menores a

1 clara E. Lida, “Lázaro Cárdenas ante la Guerra Civil Española”, en Caleidoscopio del exi- lio. Actores, memoria, identidades, México, El Colegio de México, 2009, p. 131; Vicente Llorens, citado en Dolores Pla Brugat, Els exiliats catalans, México, inah, 1999, p. 157.

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02 RMPE 102 interiores.indd 35 11/3/14 8:44 AM los que se condujo a la capital de Michoacán, y a los que por ende se les nombró los “niños de Morelia”. El gobierno de México se hizo cargo ente- ramente de su traslado, manutención y, posteriormente, educación. Hasta 1939, el traslado de los refugiados de España a México fue cu- éxico (1900-2000) M bierto por el Servicio de Evacuación de Refugiados Españoles (sere). En México se creó una representación de esta organización, el Comité Técnico de Ayuda a los Refugiados Españoles (ctare), cuyo objetivo fue propor- cionar auxilio y distribuir a los inmigrantes por el territorio mexicano. Se estima que 6785 refugiados llegaron a México de la mano del sere,2 el cual también contribuyó al financiamiento de nuevas escuelas que educarían a los hijos de refugiados. Otra contribución destacable del gobierno mexicano ocurrió en Fran- cia en 1940 —inédita en esa época por lo que significaba apoyar a refu- giados de un país en un tercero. El embajador Luis I. Rodríguez negoció reve historia de la cooperación internacional de B con el gobierno del mariscal Petain un convenio, el 23 de agosto de ese año, que establecía que Francia dejaría salir a todos los españoles re- fugiados que desearan aceptar el asilo ofrecido por el gobierno mexi- cano. El Consulado General de México, a cargo de Gilberto Bosques y establecido en Marsella, desplegó una asombrosa variedad de tareas de auxilio a los refugiados españoles —la mayoría confinados en campos de concentración—, de lado a lado del territorio francés: establecimiento de refugios, comedores, auxilios económicos a las familias, dispensario mé- dico e incluso una casa para niños cerca de los Pirineos. Para la aten-­ ción directa de 2400 refugiados, la representación mexicana en Francia alquiló dos castillos, en La Reynarde y en Montgrand. Hacia 1942, habían logrado salir a territorio nacional unos cuatro mil refugiados;3 al año si- guiente, cuando todo el territorio francés había sido ocupado por los alemanes, ya no fue posible auxiliar a los españoles.

2 antolín Piña Soria, El presidente Cárdenas y la inmigración de españoles republicanos, México, Multígrafos S. C. O. P, 1939, citado en D. Pla Brugat, op. cit., p. 146. 3 Javier Rubio, La emigración de la guerra civil de 1936-1939. Historia del éxodo que se produce con el fin de la II República, t. 2, Madrid, San Martín, 1977, p. 454, citado en D. Pla Brugat, op. cit., p. 151.

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02 RMPE 102 interiores.indd 36 11/3/14 8:44 AM A pesar del elevado desempleo en México y del retorno de miles de braceros a finales de los años treinta, el gobierno de Lázaro Cárdenas y luego el de Manuel Ávila Camacho otorgaron permisos de trabajo y am- plias facilidades a los refugiados españoles para que obtuviesen la nacio-

nalidad mexicana —lo cual implicaba cambios importantes en las rígidas runo Figueroa Fischer B legislaciones de entonces en materia de naturalización y población—, lo que les permitió insertarse con éxito en la sociedad que los había acogido. Finalmente, tras los pasos de los españoles, llegaron refugiados del centro y este de Europa. Se calcula que arribaron 2250 judíos, 1500 alemanes no judíos y 1400 polacos.4

La cooperación internacional mexicana se expande: 1945-1975

El fin de laS egunda Guerra Mundial, en 1945, sentó las bases de una nue- va arquitectura internacional centrada en la Organización de las Naciones Unidas (onu); su Carta estableció no sólo mecanismos para preservar la paz y la seguridad internacional, sino también un sistema colectivo enca- minado a apoyar el desarrollo de todas las naciones. El Consejo Económi- co y Social sería el foro especializado para discutir precisamente los temas de desarrollo. Los Acuerdos de Bretton Woods, del año anterior, sentaron igualmente las bases de un sistema financiero internacional que sirviera para la reconstrucción de los países destruidos por la guerra, que eran mu- chos, pero también para el fomento económico de los países más pobres del orbe, muchos de los cuales, como India o Indonesia, iniciaban sus procesos de independencia. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, luego Banco Mundial, tendría la responsabilidad de estas tareas. Con la voluntad de traducir esta nueva visión progresista del mundo en acciones concretas, se fueron instituyendo en los años y décadas siguientes

4 Hans Wollny, “México y el reto del asilo: una visión desde afuera”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año xxiii, núm. 69, septiembre-diciembre de 1990, pp. 983-986.

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02 RMPE 102 interiores.indd 37 11/3/14 8:44 AM a la guerra organismos especializados de las Naciones Unidas con obje- tivos temáticos específicos, pero todos orientados a la resolución de los principales problemas económicos y sociales de la humanidad: la fao, la unesco, la oms, la oit, entre otros. éxico (1900-2000) M México abrazó con entusiasmo los propósitos y acciones de las Nacio- nes Unidas; enarboló, incluso con decisión, algunas de las grandes causas de las dos décadas siguientes: la descolonización y la libre autodetermina- ción de los pueblos, la lucha contra el apartheid, y en particular el desarro- llo como legítima aspiración de todos los pueblos de la tierra. A partir de los años sesenta, el gobierno mexicano se sumó a la causa de la búsqueda de términos más favorables del intercambio comercial entre los países ricos y los llamados en ese entonces subdesarrollados, y pugnó especialmente por un incremento de los precios de las materias primas. México participó en los programas de asistencia técnica de las Naciones reve historia de la cooperación internacional de B Unidas desde un inicio, lustros antes del establecimiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (1966). Así, en la primera mitad de los años cincuenta, México se encontraba entre los diez primeros países que mayor número de expertos ponía a disposición del entonces llamado Programa Ampliado de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas. En el ámbito continental, la Organización de los Estados Americanos (oea), establecida en 1948 como heredera de la Unión Panamericana, a la par de la onu, construyó una red de agencias regionales especializadas, de- dicadas a mejorar el bienestar de los pueblos de América Latina en toda una gama de rubros esenciales para el desarrollo. El gobierno mexicano también incursionó de manera decidida en las acciones de cooperación propiciadas por estas organizaciones, en particular en el Programa de Cooperación Téc- nica de la oea. De igual modo, se encontró entre los primeros países que apoyaron la creación de un organismo regional de crédito que apuntalara el desarrollo de América Latina y el Caribe, el cual finalmente cobró vida en 1959 bajo el nombre de Banco Interamericano de Desarrollo (bid). En el ámbito interno, el fuerte crecimiento económico durante casi tres décadas cambió definitivamente el rostro deM éxico y de su sociedad, con la modernización de su industria, agricultura y otros sectores. Se contó así con más medios para desplegar una política exterior que tuvo, en el caso

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02 RMPE 102 interiores.indd 38 11/3/14 8:44 AM de los gobiernos de Adolfo López Mateos (1958-1964) y Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), miras verdaderamente globales. La cooperación inter- nacional se fue constituyendo cada vez más como un componente esencial de la diplomacia mexicana.

En esta época, se fueron perfeccionando los principales instrumentos runo Figueroa Fischer B y modalidades de cooperación internacional de México que siguen aún vigentes: intercambio de conocimientos por medio de reuniones de exper- tos, en los ámbitos bilateral, regional e internacional; becas a estudiantes extranjeros para formación y especialización; donación de equipos, me- dicinas, insumos diversos; créditos para compra de alimentos o diferentes insumos mexicanos; suscripción de los primeros convenios bilaterales de intercambio cultural y de cooperación técnica y científica, que a su vez sentaron las bases de programaciones reguladas y plurianuales. El primer convenio de este tipo negociado por México fue con Cuba en 1947, el cual además ya marcaba un carácter horizontal en la cooperación, es decir, de igual a igual, con la concesión recíproca de becas y el intercam- bio anual de profesores, entre otros. Con los años se multiplicó la firma de acuerdos de cooperación técnica y científica, a tal grado que para 1973, la Memoria de la sre destacaba que se habían suscrito “más acuerdos en los últimos dos años que en los diez años anteriores”.5 Lo que hoy se conoce como “cooperación triangular”, es decir, la que llevan a cabo dos países, en general uno desarrollado y uno en desarrollo hacia un tercero, ya estaba prevista en el primer convenio de cooperación con los Estados Unidos de América de 1951, el cual establecía la coopera- ción conjunta en el “intercambio mutuo de conocimientos y procedimien- tos técnicos con otros países”.6 También, a partir del gobierno de Adolfo López Mateos, México incursio­ nó, por primera vez, más allá de Latinoamérica, para ofrecer cooperación a

5 Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores, 1973-1974, México, sre, 1974, p. 67. 6 Arreglo General de Cooperación Técnica entre los Estados Unidos Mexicanos y los Esta- dos Unidos de América, México, D. F., 27 de junio de 1951, disponible en http://proteo2. sre.gob.mx/tratados/ARCHIVOS/EUA-COOP.%20TECNICA.pdf (fecha de consulta: 9 de septiembre de 2014).

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02 RMPE 102 interiores.indd 39 11/3/14 8:44 AM África, Medio Oriente y Asia. En el ámbito humanitario, México envió me- dicinas y productos alimenticios al pueblo de Corea, en los años 1950-1951 “como un símbolo de que sus sufrimientos y penalidades han encontrado eco entre nosotros”.7 éxico (1900-2000) M En la primera década de la posguerra, fue quizás el nombramiento de Jaime Torres Bodet como director general de la unesco (1948-1952), lo que marcó el rumbo de la cooperación internacional de nuestro país. Una de las principales instituciones de cooperación mexicana creadas en esa época bajo la mirada de Torres Bodet fue el Centro Regional de Educación Fundamental para América Latina (crefal); su propósito era apoyar la tarea educativa en los espacios más rezagados de esos países, en particular en el ámbito rural. En más de sesenta años de existencia, y ahora como orga- nismo internacional autónomo bajo el nombre de Centro Regional de Coo- peración Regional para la Educación de los Adultos en América Latina, ha reve historia de la cooperación internacional de B formado a cerca de veintiséis mil personas entre docentes, investigadores y autoridades de México, pero también de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, entre otros. Hasta 1970, el Departamento de Asistencia Técnica, dependiente de la Dirección General de Organismos Internacionales de la sre, se encargaba de coordinar la cooperación técnica y científica.E n septiembre de 1971, por acuerdo presidencial, se creó la Dirección General de Cooperación Técnica Internacional en la sre, con la que se buscó consolidar las áreas dedicadas a la cooperación, tanto la recibida como la ofrecida. Esta di- rección tenía como objetivos negociar y poner en práctica los tratados y acuerdos de cooperación, y por medio de sus departamentos de becas y difusión e intercambio, divulgar oportunidades de estudios en el extranjero e intervenir en la obtención y concesión de becas para cursos intensivos de especialización y para estudios de posgrado. Mediante su Departamento

7 “V Informe de Gobierno del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexi- canos Miguel Alemán Valdés. 1 de septiembre de 1951”, en Informes presidenciales. Miguel Alemán Valdés, México, Centro de Documentación, Información y Análisis del Congreso de la Unión, 2006, p. 206, en http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/re/ RE-ISS-09-06-10.pdf (fecha de consulta: 9 de septiembre de 2014).

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02 RMPE 102 interiores.indd 40 11/3/14 8:44 AM de Programación, intervenía en la elaboración, ejecución y evaluación de los proyectos de cooperación técnica y científica.8

La Revolución verde: programa extraordinario

nacido en México runo Figueroa Fischer B

En 1943, en plena Segunda Guerra Mundial y ante el crecimiento acelera- do de la población mexicana, peligraba la seguridad alimentaria del país. La Fundación Rockefeller inició entonces un programa con el gobierno mexicano para mejorar la calidad y resistencia de las semillas de maíz y trigo. El ingeniero agrónomo Norman Borlaug (premio Nobel de la Paz en 1970) estableció, con la Secretaría de Agricultura y Ganadería, una Es- tación de Experimentación Agrícola en el Valle del Yaqui. De acuerdo con Borlaug, este proyecto “ha tenido mayor influencia en la producción de ali- mentos que cualquier otra estación experimental sobre la tierra”.9 En una década, gracias a la creación exitosa de nuevas variedades de maíz y de trigo enano, México alcanzó la autosuficiencia en cereales, y estaba en condicio- nes de exportar, sin retribución alguna, semillas mejoradas a otros países. In- dia fue un receptor principal de las semillas de trigo mexicanas en la primera mitad de los años sesenta (18 000 toneladas), cuyo rendimiento era dos o tres veces superior al de las semillas locales. Pero también Egipto e Irán, entre otros, solicitaron granos mexicanos para incrementar su producción interna. A mediados de los años sesenta era necesario dar respuesta institucio- nal adecuada a la creciente demanda mundial de semillas y de capacita- ción. En 1962, el presidente López Mateos acordó la constitución de un organismo internacional autónomo, el Centro Internacional de Mejora- miento de Maíz y Trigo (cimmyt), el cual fue fundado en 1966. El gobierno proporcionó un terreno en el Valle de Texcoco, colindante de la Ciudad de México, entre otros apoyos.

8 Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores, 1971-1972, México, sre, 1972, p. 143.

9 norman Borlaug citado en S. Husain, “El cimmyt y la comunidad científica internacional”, en La conmemoración del 20 aniversario del cimmyt, México, cimmyt, 1987, p. 10.

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02 RMPE 102 interiores.indd 41 11/3/14 8:44 AM Para mediados de los años ochenta, más de cuatro mil científicos agríco­ las de 125 países habían recibido capacitación en el cimmyt.10 Esta institu- ción había liberado alrededor de cuatrocientas variedades mejoradas de maíz y trigo en 60 países en desarrollo, y a la fecha alberga las colecciones éxico (1900-2000) M más grandes de germoplasma de maíz y trigo del mundo en desarrollo; también sigue siendo el centro de distribución de gran parte de los ma- teriales experimentales de estos cereales. El cimmyt se ha beneficiado de los recursos humanos y físicos de México; hacia la década de los ochenta 800 mexicanos colaboraban ahí.11 En perspectiva, y ante visiones críticas contemporáneas de la coopera- ción internacional al desarrollo de las décadas pasadas,12 puede aseverarse que el programa de mejoramiento de semillas de maíz y trigo iniciado en el Valle del Yaqui en 1943 ha sido, quizás, el que mayor impacto ha tenido en el bienestar de millones de seres humanos, pues ayudó a erradicar el ham- reve historia de la cooperación internacional de B bre en países como India, en donde la producción total de trigo se duplicó en sólo una década, con rendimientos multiplicados por cuatro. Además, a diferencia de las semillas que en la actualidad venden, con grandes ganan- cias, empresas multinacionales, el material mejorado fue donado solidaria- mente por México, con el pleno acuerdo de la Fundación Rockefeller.

Escuelas prefabricadas para el mundo

Otro episodio destacado de la cooperación internacional mexicana de esa época fue el diseño y la fabricación de un modelo de aulas escolares de bajo costo, que México donó a numerosos países. En 1958, Jaime Torres Bodet, titular por segunda ocasión de la Secretaría de Educación Pública, lanzó el Plan de Once Años para la construcción masiva de escuelas. El

10 Ibid., pp. 8-9.

11 d. L. Winkelmann, “Contribuciones del cimmyt a la agricultura mundial”, en La con- memoración…, p. 33. 12 Véase, por ejemplo, Dambisa Moyo, Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There Is Another Way for Africa, Londres, Penguin, 2009.

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02 RMPE 102 interiores.indd 42 11/3/14 8:44 AM arquitecto Pedro Ramírez Vázquez ideó entonces un diseño de aulas con elementos prefabricados que podían ser transportados “a lomo de burro, a caballo o en pangas si había que cruzar zonas de agua”.13 Este modelo se diseñó de forma tal que pudiese recibir muros y techumbres de diversos

materiales, según las posibilidades de cada comunidad. runo Figueroa Fischer B Por este diseño de una escuela rural prefabricada, el arquitecto mexicano ganó el Gran Premio de la XII Trienal de Milán en 1960, dedicada precisa- mente a la escuela de campo y la casa del maestro. En México se construye- ron más de treinta y cinco mil escuelas siguiendo este diseño. El presidente López Mateos decidió donar la patente a la unesco para su libre uso en todo el mundo, con lo que pudieron construirse aulas en 17 países, muchas dona- das directamente por el gobierno de México, la mayoría en América Latina, pero también en Yugoslavia, Filipinas, Egipto, Indonesia, entre otros.14

Incursión en África, Asia y Medio Oriente

En pleno proceso de descolonización, la onu declaró 1960 “El año de Áfri- ca”. Esa década también fue declarada la “década del desarrollo”. En 1961 ocurrió la primera gira de altos funcionarios mexicanos al continente africa- no, por encargo personal del presidente López Mateos. Representantes de la Cancillería, Nacional Financiera, la Comisión Nacional del Maíz y la Se- cretaría de Industria y Comercio visitaron 13 países del continente. Se anun- ciaron acciones de cooperación y becas para jóvenes africanos —en 1953 había iniciado el primer programa para estudiantes etíopes en México. En 1965, la conasupo extendió un crédito a la República Árabe Unida (Egipto), por 23.7 millones de dólares, para la compra de cereales mexicanos.15

13 Guillermina Escoto, “Pedro Ramírez Vázquez. El arquitecto que construyó para la gente”, en Instituto Nacional de Antropología e Historia, en www.inah.gob.mx/reportajes/6575- pedro-ramirez-el-arquitecto-que-construyo-para-la-gente (fecha de consulta: 19 de agosto de 2014). 14 armando Ponce, “La escuela rural mexicana”, en Proceso, núm. 1903, 20 de abril de 2013, pp. 77-79.

15 Memoria de la Secretaría de Relaciones Exteriores, 1970-1971, México, sre, 1971, p. 35.

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02 RMPE 102 interiores.indd 43 11/3/14 8:44 AM Un mayor acercamiento con África ocurrió una década después: esta- blecimiento de relaciones diplomáticas, apertura de embajadas (Ghana fue una de ellas), primeras visitas presidenciales al continente (Luis Echeverría fue el primer presidente mexicano en visitar África y Medio Oriente) y fir- éxico (1900-2000) M ma de convenios de cooperación técnica con Senegal, Argelia y Gabón. Como ejemplo de la cooperación mexicana con esa región, en 1974, ante una solicitud de Tanzanía para el diseño y la construcción de Dodoma, su nueva capital, el gobierno, por medio de la Universidad Autónoma Metro- politana, otorgó asistencia técnica que involucró dos visitas de arquitectos mexicanos, encabezados por Pedro Ramírez Vázquez.16 Adolfo López Mateos fue el primer jefe de Estado mexicano que di- rigió sus pasos a Asia (India, Indonesia, Japón y Filipinas). El presidente Eche­verría visitaría posteriormente Irán, India, Sri Lanka, Japón y China. En todos los casos, la suscripción de acuerdos de cooperación también se reve historia de la cooperación internacional de B acompañaba de ofrecimientos de becas, intercambio de expertos o pro- yectos de acción concreta.

Hacia la institucionalización de la cooperación mexicana: 1976-2000

México, al igual que la comunidad internacional, vivió cambios profundos en el último cuarto del siglo xx. El país transitó de una economía cerrada y altamente dependiente del petróleo, a una acelerada apertura centrada en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. El resto del mundo también atestiguó el fin de la bipolaridad, una acelerada globalización y la progresiva emergencia de nuevos centros económicos como China. Al mismo tiempo, las esperanzas de los países en desarrollo de po- der negociar un nuevo orden económico internacional, reequilibrando los términos de los intercambios comerciales y logrando una mayor transfe-

16 Hilda Varela e Indira Iasel Sánchez, África y Medio Oriente, México, sre (Mercedes de Vega, coord., Historia de las relaciones internacionales de México, 1821-2010, vol. 7), 2011, pp. 118 y 119.

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02 RMPE 102 interiores.indd 44 11/3/14 8:44 AM rencia de ayuda del Norte hacia el Sur, se fueron esfumando después de la Conferencia sobre Cooperación Internacional y Desarrollo de Cancún (octubre de 1981), la cual se tradujo en escasos resultados. Casi veinte años después, una iniciativa de la onu reavivaría las esperanzas de un nuevo

esfuerzo a favor de los países más pobres: los Objetivos de Desarrollo del runo Figueroa Fischer B Milenio de las Naciones Unidas. El último conflicto de la Guerra Fría tuvo lugar en la frontera sur de México, con serias implicaciones para la propia seguridad nacional del país. Las guerras civiles en tres países de Centroamérica provocarían mo- vimientos de población hasta México, que tuvo que atender una ines- perada migración forzada, la tercera y más numerosa ola de refugiados en territorio nacional después de la española y la latinoamericana de los años setenta. El gobierno mexicano desplegó en los años ochenta una activa diplo- macia para contener la violencia en la región, centrada en el Grupo de Contadora. Consciente de que la política sola no podía reencauzar a las polarizadas sociedades centroamericanas hacia la paz y el desarrollo, tam- bién fue multiplicando las iniciativas de cooperación hacia la región. Para finales de la década, concluidos los conflictos armados, era tal el volumen de cooperación que dependencias e instituciones mexicanas realizaban con la región, que la Cancillería decidió entonces encauzarla y coordinarla a través de una nueva entidad, la Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica. Este nuevo esfuerzo de coordinación se reforzó con la celebración de la primera cumbre de México y Centroamérica, celebrada en Tuxtla Gutiérrez en enero de 1991, enfocada a las acciones a favor del desarrollo regional. La última década del siglo cierra con una iniciativa destinada a darle a la cooperación mexicana una estructura más sólida y acorde con su dimen- sión y la ambición de sus coordinadores: el Imexci.

Asilo y asistencia a refugiados guatemaltecos

A comienzos de los ochenta el gobierno de México se enfrentó a una crisis humanitaria a gran escala totalmente inédita, que puso a prueba sus

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02 RMPE 102 interiores.indd 45 11/3/14 8:44 AM capacidades institucionales. En el contexto de los últimos embates de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética, pero esta vez en Centroamérica, ocurrió un éxodo masivo de salvadoreños, nicaragüenses y guatemaltecos que huyeron de las guerras civiles en sus países. La can-­ éxico (1900-2000) M tidad exacta de refugiados que llegaron a México difícilmente podrá determinarse con precisión; en todo caso, la cifra supera los ciento cin- cuenta mil, lo que convirtió a México en uno de los países de Latinoamé- rica que más refugiados de la misma región ha recibido. La primera acción gubernamental fue la institución, en julio de 1980, de la Comisión Mexicana de Asistencia a Refugiados (Comar), que involu- craba a las secretarías de Relaciones Exteriores, Gobernación y del Trabajo y Previsión Social, para coordinarse entre ellas y con las instituciones in­ ternacionales que apoyarían en los cuatro lustros siguientes a los refugia- dos (acnur y Programa Mundial de Alimentos, principalmente). reve historia de la cooperación internacional de B Desde finales de 1980, huyendo de una represión masiva e indiscrimi- nada contra sus comunidades, miles de campesinos guatemaltecos cruza- ron la frontera de Chiapas en busca de la protección del gobierno y de la sociedad mexicana. Para 1982 superaban los cincuenta mil, distribuidos en más de ciento veinte campamentos de diversos tamaños, y viviendo en condiciones adversas en el corazón de la selva. La intervención gubernamental puede dividirse en cuatro etapas: una atención humanitaria in situ los tres primeros años; la reubicación de 40 000 refugiados en nuevos campamentos en Campeche y Quintana Roo; su pacífica repatriación cuando las condiciones políticas y sociales lo per- mitieron, y finalmente la naturalización de los guatemaltecos que prefirie- ron permanecer de manera definitiva enM éxico. Para 1984 el gobierno mexicano había llegado a la conclusión de que no podía garantizar la seguridad de todos los refugiados tan cerca de la frontera (ocurrieron varias incursiones militares guatemaltecas hasta abril de ese año), y que tampoco había condiciones para que tuvieran recursos suficientes para subsistir a mediano y largo plazo. Se reubicó entonces a la mayoría de ellos en 57 campamentos administrados por la propia Comar en Campeche y Quintana Roo. En el primer estado llegaron a asentarse 12 500 personas, y 6000 en el segundo. Si en un inicio la acción no estuvo

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02 RMPE 102 interiores.indd 46 11/3/14 8:44 AM exenta de críticas de la sociedad civil y de parte de los propios refugiados, en perspectiva, la decisión fue considerada acertada: las condiciones de vida mejoraron sustancialmente y fue más fácil, para el gobierno mexicano y las organizaciones internacionales, atenderlos de manera más efectiva,

otorgando inclusive educación básica y media a los menores que habían runo Figueroa Fischer B cruzado la frontera o que fueron naciendo en su nueva tierra. En 1986 regresó el orden constitucional en Guatemala con la elección del presidente Vinicio Cerezo. Inició entonces el regreso ordenado y pací- fico de miles de refugiados a su patria, apoyados por un programa especial del gobierno mexicano puesto en marcha en 1993. Para 1999, casi cuarenta y tres mil refugiados se acogieron a la repatriación voluntaria. A partir de 1996 el gobierno buscó la integración definitiva de los re- fugiados que habían permanecido en territorio mexicano, beneficiando a más de diez mil con cartas de naturalización. En 1997, con el apoyo fi- nanciero de la Unión Europea, se desarrolló un Proyecto de Apoyo a la Integración Definitiva de losR efugiados Guatemaltecos en los Estados de Campeche y Quintana Roo, orientado a promover la actividad productiva de la población de ex refugiados y mexicanos.

Programa de Cooperación Energética (Acuerdo de San José)

A partir de 1979, como cercano complemento de la diplomacia, la coo- peración se convirtió en una pieza clave de la acción mexicana en Cen- troamérica. En un contexto de inestabilidad en el mercado petrolero internacional y una factura creciente para los países de la región, todos importadores netos, cobraba sentido un amplio programa de cooperación centrado en el crudo. Así, los presidentes José López Portillo de México y Carlos Andrés Pérez de Venezuela anunciaron en San José, Costa Rica, en agosto de 1980, el Programa de Cooperación Energética para países de Centroamérica y el Caribe, conocido como “Acuerdo de San José”, el cual benefició a 11 países. México y Venezuela se comprometieron, en partes iguales, a mantener la garantía de suministro de hasta ciento sesenta mil barriles de petróleo al

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02 RMPE 102 interiores.indd 47 11/3/14 8:44 AM día, además de otorgar créditos a los países beneficiarios por 30% de sus respectivas facturas petroleras con un plazo de cinco años y una tasa de interés de cuatro por ciento. Esto significaba una rebaja sustancial en esa década en la que la tasa del mercado era de 15%. El Acuerdo de San José éxico (1900-2000) M contemplaba, además, la posibilidad de convertir esos créditos en otros de hasta veinte años con una tasa de interés de dos por ciento, siempre y cuando los recursos se destinaran principalmente a proyectos de desarrollo relacionados con el sector energético.17 De acuerdo con la cepal, entre 1985 y 1993 el Acuerdo de San José destinó 490 millones de dólares (mdd) a la cooperación, los cuales per­ mitieron desarrollar 67 proyectos en la región. De esos recursos, 34% (164 mdd) corresponde a préstamos otorgados por México para 33 pro- yectos.18 El Acuerdo se renovó periódicamente durante 25 años, hasta su denuncia unilateral por parte de Venezuela en 2012. reve historia de la cooperación internacional de B La cooperación internacional en la Constitución mexicana

En 1988, la cooperación internacional para el desarrollo, junto con otros seis principios —autodeterminación de los pueblos; no intervención; solución pacífica de controversias; proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; igualdad jurídica de los estados, y la lucha por la paz y la seguridad internacionales—, adquirió rango constitucional como uno de los ejes rectores de la política exte- rior de México, luego de la reforma al artículo 89, fracción X. Con esta iniciativa, México reconocía la importancia de promover las relaciones de cooperación como instrumento complementario para su desarrollo y el de otros países.

17 Declaración Conjunta de los presidentes de Venezuela y México, San José, Costa Rica, 3 de agosto de 1980. 18 los créditos de largo plazo concedidos por el gobierno mexicano se destinaron a Hon- duras (79.6 mdd, equivalentes a 48%) y Guatemala (36.6 mdd, 23.5%). El restante 28% de los recursos se asignó a Nicaragua, El Salvador y Costa Rica (23.9, 11.8 y 5.1 mdd, respectivamente). cepal, Utilización y beneficios del Acuerdo de San José para el Istmo Centroamericano, México, cepal, 1994, p. 19.

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02 RMPE 102 interiores.indd 48 11/3/14 8:44 AM La cooperación con Centroamérica se institucionaliza

Como vías para terminar con los conflictos armados en Centroamérica y para contribuir a atacar las causas profundas que generaban la inestabilidad

en la región, el gobierno de México apoyó la creación de mecanismos de runo Figueroa Fischer B concertación política y de cooperación como el Grupo de Contadora, el Co- mité de Acción para el Desarrollo Económico y Social de Centroamérica (cadesca), y el Acuerdo de Cooperación Energética de San José. El Grupo de Contadora nació en enero de 1983 a iniciativa de México, con el concurso de Venezuela, Colombia y Panamá. Para los presidentes del Grupo, reunidos por primera ocasión en julio de ese año, “el atraso económico [...] está en la raíz de la inestabilidad regional y es la causa próxima de muchos de sus conflictos”.19 De allí la decisión de estos países de crear cadesca, como un auxiliar de Contadora, con objeto de comple- mentar la acción política con tareas de apoyo al desarrollo económico; sus tareas consistían en apoyar y fortalecer los mecanismos de integración eco- nómica centroamericana, y, concretamente, obtener financiamientos para el Fondo Centroamericano del Mercado Común, el fomento a las exporta- ciones, y cooperación técnica y capacitación, entre otros. Años después, en 1990, para dar unidad y coherencia a la cooperación que México realizaba en los países del istmo se creó, por decreto presi- dencial, la Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, entidad interinstitucional compuesta por 23 dependencias del Ejecutivo federal, presididas por la sre, cuyas funciones consistían en promover, coordinar, evaluar y autorizar los programas y las acciones de coope- ración que el gobierno de México y algunas instituciones llevaban a cabo con Centroamérica de manera aislada y espontánea.20 Entre 1990 y 1995, México había realizado 4535 acciones de cooperación: 387 en el ámbito

19 “Declaración de Cancún para la Paz en Centroamérica”, Cancún, Quintana Roo, 17 de julio de 1983. 20 comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica, La cooperación mexicana con Centroamérica 1991-1995, México, sre, 1996, p. 6.

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02 RMPE 102 interiores.indd 49 11/3/14 8:44 AM económico, financiero y comercial; 1808 en el sector educativo-cultural y 2340 en el de cooperación técnica. De todas esas acciones, más de cuatro mil fueron bilaterales, la mayoría con Guatemala, Costa Rica y El Salvador, y 300 tuvieron alcance regional.21 éxico (1900-2000) M Mecanismo de Tuxtla

Este nuevo esfuerzo de coordinación se reforzó con la celebración de la Reunión Cumbre México-Centroamérica, en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, en enero de 1991, conocida como Tuxtla I, en la que el presidente de Méxi­co y sus homólogos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicara- gua suscribieron, entre otros instrumentos, el Acuerdo General de Coope- ración, según el cual se comprometían a fortalecer y ampliar la cooperación entre sus países en los ámbitos político, económico, técnico-científico reve historia de la cooperación internacional de B y educativo-cultural. Con base en este esquema de cooperación, se puso en marcha el Programa Mexicano de Cooperación con Centroamérica, es- tructurado en áreas económicas, técnico-científicas y educativo-culturales. En 1992, México se incorporó como socio extrarregional del Banco Cen- troamericano de Integración Económica, y en 1994 se decidió ampliar la Comisión Mexicana para la Cooperación con Centroamérica hacia el Caribe. Luego de los primeros años de operación de este esquema de colabo­ ración surgido en Tuxtla, el presidente Ernesto Zedillo dio un nuevo impulso a este importante programa. En la Segunda Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de Centroamérica y México (conocida como Tuxtla ii) de febrero de 1996 se buscó, entre otras cosas, construir una asociación privilegiada con Centroamérica, la cual, en lo político, se traduciría en la búsqueda de consensos regionales sobre temas comunes, y en fortalecer la posición del área ante el exterior; en lo económico, aspiraría al fortale- cimiento de una relación de socios en el comercio de bienes, servicios e inversiones, y la búsqueda de la promoción y el financiamiento para el de- sarrollo, y en el ámbito de la cooperación, buscaría una profundización en

21 Ibid., p. 10.

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02 RMPE 102 interiores.indd 50 11/3/14 8:44 AM las áreas técnica, científica, educativa y cultural.A demás, se incorporaron Belice y Panamá. En la Tercera Reunión de julio de 1998 o Tuxtla iii, se ins- titucionalizó la cooperación regional y se impulsó la integración regional centroamericana. Los 13 proyectos de cooperación definidos cubrían seis

áreas consideradas como prioritarias por los países de la región: educa- runo Figueroa Fischer B ción, salud, medioambiente, turismo, agricultura y ganadería, y prevención y atención a desastres. Entre 1994 y 2000, en el marco del Mecanismo de Tuxtla se concluyeron más de cuatrocientos proyectos de cooperación y había 617 en marcha.22

El Instituto Mexicano de Cooperación Internacional

Convencido de la trascendencia de la cooperación internacional como factor de paz y desarrollo, el gobierno del presidente Ernesto Zedillo, siendo canciller Rosario Green Macías, decidió crear en febrero de 1998 el Imexci como órgano desconcentrado de la sre y punto focal nacional res- ponsable del diseño y la conducción de la política mexicana en la materia. Este Instituto tenía como propósito:

Lograr una mayor coordinación de los múltiples esfuerzos que se realizan en el país en el campo de la cooperación internacional. También responde a la clara intención del gobierno de hacer más eficiente la canalización y uso de los variados recursos queM éxico recibe por este conducto, reordenar aquellos que integran la oferta nacional y optimizar los resultados en ambos niveles de operación.23

En su instalación, se reconoce que representa la consolidación de años de trabajo de México en este campo, y se reafirma el carácter dual del

22 enrique Berruga Filloy, “La política mexicana de cooperación internacional”, en Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 61, julio-octubre de 2000, p. 261. 23 Jorge Alberto Lozoya, “La nueva política mexicana de cooperación internacional”, en Foro Internacional, vol. 41, 166, octubre-diciembre de 2001, pp. 931-932.

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02 RMPE 102 interiores.indd 51 11/3/14 8:44 AM país como oferente y receptor de cooperación. En las declaraciones de principios del Instituto, se establece que inicia sus trabajos con base en un nuevo concepto de cooperación, entendiendo que se abandona el enfo- que asistencialista para dar paso a una visión de la cooperación centrada éxico (1900-2000) M en el beneficio mutuo, el intercambio de experiencias y la formación de recursos humanos. En su vertiente de proveedor, el Instituto se enfocó en el fortalecimien- to de la cooperación horizontal con los países en desarrollo, y centró sus acciones en los países de Centroamérica y el Caribe. También mantuvo una participación activa en los organismos y foros internacionales de diálogo y ejecución de cooperación, como el pnud, la oea, las cumbres iberoamericanas y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). En su dimensión estructural, el Imexci estuvo integrado por una di- reve historia de la cooperación internacional de B rección ejecutiva y cuatro direcciones generales con atribuciones en las siguientes áreas: cooperación técnica y científica; cooperación educativa y cultural; cooperación económica y desarrollo, y cooperación con Centro- américa y el Caribe. Esta iniciativa tuvo corta vida, al decidir el gobierno del presidente Vi- cente Fox en diciembre del año 2000 desaparecer el Imexci para darle ma- yor visibilidad a otras áreas de la política exterior.

Epílogo: 100 años de creciente y cada vez más compleja cooperación internacional mexicana

Como una suerte de cortometraje, en las páginas anteriores se trató de poner luz sobre las principales acciones y las etapas clave de la coopera- ción que el gobierno mexicano desplegó hacia el exterior el siglo pasado. Han quedado fuera, sin duda, muchas acciones que merecerán su lugar en la monografía más amplia que será publicada en breve, pero el lector tendrá una idea clara de esa rica y compleja evolución. Pueden destacarse, someramente, las siguientes etapas. La solidez eco- nómica del último decenio del Porfiriato pudo reflejarse en lo que los go-

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02 RMPE 102 interiores.indd 52 11/3/14 8:44 AM biernos de esa época realizaban como acciones solidarias con países en desgracia: donativos para las víctimas de fenómenos naturales o la recons- trucción de ciudades. Al emerger de la Revolución, los nuevos gobier- nos estaban conscientes de la singularidad del modelo político y social

mexicano, y no tuvieron reparo en enseñarlo o, en el lenguaje de hoy, runo Figueroa Fischer B en presentar sus mejores prácticas, como en la educación. Aún con re- cursos exiguos, algunos gobiernos —y destaca ciertamente el de Lázaro Cárdenas— tendieron la mano a gobiernos y pueblos del mundo en esos tiempos convulsos. Cuando se construye una nueva arquitectaura mundial, a partir de 1944, México no desea ser un actor marginal y de nuevo, a pesar de contar con recursos limitados, logra alcanzar una influencia regional notable, en que la cooperación ocupó un lugar destacado. Pero sin duda a partir de los años setenta la cooperación crece en calidad y cantidad, ahora sostenida por una economía más grande y un gobierno con mayores capacidades. En los años ochenta la cooperación con Centroamérica cobró un matiz distinto: la imponía la seguridad nacional, ante la amenaza de una confla- gración regional mayor. Así, de complementaria a la diplomacia, se tornó necesaria, casi central. No extraña que la cooperación internacional al de- sarrollo haya sido uno de los principios de la política exterior plasmados en la Constitución mexicana en 1988. Una administración más compleja de la cooperación obligó a fortalecer los mecanismos institucionales de concepción, coordinación y supervi- sión, que culminó con la creación del Imexi en 1998, si bien el proyecto de creación de una agencia mexicana de cooperación existió desde los años ochenta. Habría que esperar poco más de dos lustros para que esa agencia cobrara realidad, con el nombre de Amexcid. Esta nueva etapa deja de ser historia para convertirse en presente.

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02 RMPE 102 interiores.indd 53 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 54 11/3/14 8:44 AM La construcción institucional de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo

The Institutional Construction of the Mexican Agency for International Development Cooperation

Daniela Borbolla Compean Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected]

n

Resumen: En este artículo se abordan los esfuerzos realizados por consolidar la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid). Específicamente, se describen las transformaciones llevadas a cabo a partir de 2013 en aras de instrumentar los mandatos de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (lcid) y de empatar estos esfuerzos con la agenda internacional que rige la cooperación.

n

Abstract: This article assesses the efforts undertaken to consolidate the Mexican Agency for Interna- tional Development Cooperation (Amexcid). In particular, it describes the transformations conducted since 2013 in order to implement the International Cooperation for Development Law (lcid) and the efforts to combine it with the International Development agenda.

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Palabras clave: Cooperación, Amexcid, fortalecimiento institucional, Ley de Cooperación, eficacia, rendi- ción de cuentas, registro de cooperación.

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Key words: Cooperation, Amexcid, institutional capacity building, Development Cooperation Law, effectiveness, accountability, cooperation registry.

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02 RMPE 102 interiores.indd 55 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 56 11/3/14 8:44 AM La construcción institucional de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo

Daniela Borbolla Compean

Introducción

La promulgación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarro- llo (lcid) en 2011 significó un parteaguas en la construcción de un sistema integral de cooperación internacional para el desarrollo (cid) en México. Este marco normativo coloca a nuestro país a la vanguardia internacional en lo que se refiere al ordenamiento institucional, los instrumentos y las herramientas de la cid en un país de renta media y de carácter dual (es decir, receptor y oferente) en materia de cooperación. Este andamiaje está sustentado en cinco elementos, a saber, la propia lcid, la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amex­ ­ cid), el Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Procid), el Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Rencid) y el Fondo de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Foncid). La lcid es innovadora en su contenido conceptual y mandato, por de- más ambicioso; abarca aspectos medulares tales como la planeación estra- tégica y coordinada de las actividades a nivel federal, la predictibilidad de la oferta, el monitoreo y la evaluación de las acciones, la adecuada gestión financiera y la transparencia de los esfuerzos decid . Instrumentar todo lo anterior representa importantes desafíos institucio- nales para dar cabal cumplimiento al mandato de ley, con vistas a modernizar

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02 RMPE 102 interiores.indd 57 11/3/14 8:44 AM el régimen mexicano de cooperación, acorde con las características de un país como el nuestro. Ello permitirá, sin duda, mejorar las capacidades para esarrollo D entregar y recibir cooperación de manera que contribuya efectivamente tanto al desarrollo nacional como al de los países beneficiarios.A demás, coadyuva- rá a cumplir con el objetivo de consolidar la presencia de México en el mundo como un actor responsable, solidario e influyente a nivel regional y mundial. nternacional para el

I El presente texto aborda los esfuerzos que la Agencia está realizando para instrumentar las transformaciones de fondo en la concepción, implementa- ción y evaluación de la cid, con el fin de implementar una política eficaz y ooperación C orientada a resultados; abierta e incluyente, transparente y que rinde cuentas. exicana de M Una política de cooperación eficaz y orientada a resultados gencia A Con el fin de hacer la política de cid más eficaz y orientada a resultados, se avanzó en dos direcciones. Por un lado, como resultado de un diag- nóstico sobre las capacidades para responder de manera adecuada a los mandatos de la Ley, se llevó a cabo una reestructuración administrativa de la Agencia, al tiempo que se estableció el Procid 2014-2018, que brinda los medios para realizar acciones de manera más estratégica y ordenada. a construcción institucional de la L Reestructuración de la Agencia

Durante el segundo semestre de 2013 se inició un proceso de transforma­ ción operativa interna que resultó en la formulación de una propuesta de modificación alR eglamento Interno de la Secretaría de Relaciones Exterio­ res (sre), que reorganiza las funciones de las direcciones generales bajo la responsabilidad de la Amexcid y redefine sus competencias con base en los requerimientos de la lcid. Con la estructura propuesta, se busca incrementar la efectividad y las siner- gias entre las diferentes áreas de la Agencia. En esta lógica, se han establecido y ordenado las responsabilidades de las siguientes unidades administrativas: Dirección General de Cooperación para Mesoamérica y el Caribe (an- tes Proyecto de Integración y Cooperación con Mesoamérica y el Caribe).

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02 RMPE 102 interiores.indd 58 11/3/14 8:44 AM Concentrará todos los esfuerzos de oferta de cooperación en esa región, enfatizando su carácter prioritario para México. ompean Dirección General de Cooperación Internacional para el Desarrollo. C Concentrará la oferta hacia el resto de las regiones, y será la responsable de orbolla gestionar la recepción de la cooperación que recibe México, así como B aniela

de la cooperación en materia educativa. D Dirección General de Cooperación y Relaciones Económicas Interna- cionales. Será la responsable de dar seguimiento a los temas económicos, donde ahora se agrupan dos grandes temas: la promoción económica y el área de inteligencia económica de la sre. Sus funciones incluyen también ser el punto focal para la instrumentación de proyectos de cooperación económica y técnica que guardan relación con las dependencias respon- sables de la política económica y fiscal de México, como la Secretaría de Economía y la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. Dirección General de Cooperación y Promoción Cultural y Turística. Se abocará a los esfuerzos en ese ámbito, con el fin de dar impulso a la imagen de México en el mundo, sobre la base de la gran riqueza de nues- tro patrimonio natural, cultural y artístico. Quizá la mayor transformación operativa es la creación de una Di­ rección General de Planeación y Formulación de las Políticas en materia de cid, de carácter transversal, cuya función es apoyar a la Dirección Ejecutiva a orientar los trabajos de la Agencia desde un enfoque estra- tégico. La responsabilidad de ésta, que tengo el honor de encabezar, incluye: a) elaborar iniciativas enfocadas a asegurar la implementación de la lcid, en concordancia con los compromisos y las mejores prácti- cas internacionales en la materia; b) promover la visión de México en foros internacionales, y c) coordinar los proyectos de fortalecimiento institucional.

El Procid: una oferta de cooperación más estratégica y ordenada

En cumplimiento del mandato de la lcid, se integró el Programa de Coo- peración Internacional para el Desarrollo 2014-2018 (Procid), cuya formula-­

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02 RMPE 102 interiores.indd 59 11/3/14 8:44 AM ción fue resultado de un proceso incluyente en el que participaron las dependencias y organismos miembros de Consejo Consultivo de la Amex- esarrollo D cid. El trabajo culminó con la publicación del Programa en el Diario Ofi- cial de la Federación, el 30 de abril de 2014. El propósito general del Programa es potenciar el desarrollo dentro y fuera de México mediante una política de cooperación coherente con las nternacional para el

I fortalezas y necesidades nacionales identificadas.P ara ello, enumera los siguientes objetivos:1 ooperación C n Objetivo 1. Fortalecer los instrumentos, las herramientas y las capaci- dades del sistema de cid mexicano para una mejor gestión de la coo-

exicana de peración. M n Objetivo 2. Ampliar y promover la cid hacia países y regiones estraté- gencia

A gicas (cooperación Sur-Sur y triangular). n Objetivo 3. Mantener relaciones estratégicas con oferentes de coope- ración para atraer recursos y capacidades en beneficio nacional, de conformidad con las prioridades nacionales. n Objetivo 4. Incrementar la presencia de México en el mundo mediante la promoción de fortalezas y oportunidades en materia económica, turística y cultural. a construcción institucional de la L Los principios y lineamientos rectores incluyen, además, la promoción de programas y proyectos en áreas de interés prioritario para México, como la perspectiva y equidad de género, así como los que fortalezcan el respe- to de los derechos humanos. Este documento permite establecer un marco programático adecuado para encauzar las actividades de cid a las áreas geográficas prioritarias, en sectores clave, con acciones específicas y mediante mecanismos institu- cionalizados, fortaleciendo así la coordinación con las dependencias del gobierno federal que instrumentan las acciones de cooperación.

1 “Programa de Cooperación Internacional para el Desarrollo 2014-2018”, Diario Oficial de la Federación, tomo DCCXXVII, núm. 24, 30 de abril de 2014, edición matutina, Primera sección, p. 61.

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02 RMPE 102 interiores.indd 60 11/3/14 8:44 AM Con este programa, la cooperación cuenta finalmente con un instru- mento de planeación estratégica, que también incluye un componente de ompean monitoreo y evaluación sustentado en la definición de sus indicadores. El C Procid será evaluado anualmente y, en caso de ser necesario, se ajustará orbolla para asegurar su pertinencia a través del tiempo. B aniela D

Una política de cooperación abierta e incluyente

Una característica importante de la cid mexicana es que la mayor parte de las actividades son instrumentadas por diferentes dependencias guberna- mentales y otros actores (sector privado, sociedad civil, sector académico, etc.), y no se llevan a cabo de manera centralizada. Ésta es una caracterís- tica que diferencia a la cid mexicana de la cooperación que otorgan los llamados “donantes tradicionales” (los 29 miembros del Comité de Asis- tencia al Desarrollo de la ocde), y se enmarca en la dinámica de la coope- ración Sur-Sur (entre países en desarrollo). Por ello, y con el fin de contar con una política de cid articulada y co- herente, se ha constituido el Consejo Consultivo como un instrumento de coordinación con las entidades de la Administración Pública Federal (apf) que son sujetos de la lcid, así como los Consejos Técnicos, que son me- canismos de coordinación y diálogo con diferentes actores involucrados más allá del gobierno federal.

El Consejo Consultivo

De acuerdo con los mandatos de la lcid, la Amexcid cuenta con un Conse- jo Consultivo constituido por 17 secretarías y tres entidades del gobierno federal. El Consejo representa un cuerpo colegiado de consulta y vincu- lación entre la Amexcid y la apf, que coadyuva a la definición de la po- lítica de cooperación internacional, que es exclusiva competencia de la Amexcid. El Consejo tiene entre sus responsabilidades apoyar a la Cancillería en la integración del Procid; formular recomendaciones sobre proyectos

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02 RMPE 102 interiores.indd 61 11/3/14 8:44 AM y programas específicos de cooperación internacional y líneas generales de acción de la Amexcid; conocer de las evaluaciones anuales sobre los esarrollo D resultados de las acciones de cooperación y asistencia internacional rea- lizadas o coordinadas por la Amexcid, y emitir opinión sobre las mismas. El Consejo sesiona de manera ordinaria dos veces al año; se ha reunido en cinco ocasiones entre enero del 2012 y julio de 2014. En estas sesiones nternacional para el

I se han tratado temas que van desde la discusión y aprobación del Procid, la creación de los Comités Técnicos, los avances en el Rencid y la defini- ción de estrategias regionales de cid. ooperación C El Consejo Consultivo, que es presidido por el canciller, se está consti- tuyendo como un instrumento de la mayor utilidad no sólo para cumplir

exicana de con las atribuciones antes mencionadas, otorgadas por la lcid, sino para M intercambiar experiencias exitosas en la materia, que enriquecen sin duda gencia

A la actividad de cada una de las dependencias participantes.

Consejos Técnicos ad hoc

Los Consejos Técnicos (ct) de la Amexcid, previstos en la lcid, constitu- yen otro medio por el cual se fortalece la vinculación de la sociedad con la cid de México. Actualmente se han establecido cinco ct, integrados, a construcción institucional de la L respectivamente, por representantes del sector privado, miembros de la sociedad civil, académicos y científicos, gobiernos locales y personajes de alto nivel, que además de asesorar a la Agencia en temas específicos serán voceros de la cooperación con la sociedad mexicana. Estos espacios constituyen un mecanismo para que los diferentes sec- tores de la sociedad aporten valor agregado a la formulación de la política de cid, con base en su experiencia en las áreas de su competencia. Como resultado de este proceso de aprendizaje mutuo, los participantes pueden convertirse en portavoces que compartan con la opinión pública los bene- ficios de una política de cid bien planificada y ejecutada, tanto en térmi- nos de influencia o poder suave, como de bienestar para las poblaciones receptoras y para la propia sociedad mexicana. De manera concreta, los ct abonan al proceso de retroalimentación de instrumentos y prácticas de cid, enriqueciendo con la amplia experiencia

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02 RMPE 102 interiores.indd 62 11/3/14 8:44 AM de los participantes los esfuerzos del gobierno federal, y promoviendo asociaciones virtuosas en la realización de proyectos específicos. ompean C orbolla Una política de cooperación transparente B aniela

y que rinde cuentas D

La medición es un instrumento de la mayor relevancia para la evaluación y planeación de las políticas públicas. Por ello, es necesario establecer una metodología que permita dimensionar las acciones de México en ma- teria de cid, y operar con reglas claras los fondos que, constituidos con recursos públicos, son administrados por la Amexcid; se fortalece así la transparencia y la rendición de cuentas.

El Rencid: la sistematización de información sobre cid

En las últimas dos décadas, la sre ha desarrollado varios ejercicios de siste­ matización de la información sobre la cid. Inicialmente, estos ejercicios se abocaban principalmente a las acciones y los proyectos gestionados por la misma Cancillería, siendo el más reciente el Sistema de Información de México sobre la Cooperación Internacional para el Desarrollo (Simex- cid), creado en 2009. Sin embargo, este ejercicio se circunscribía a los proyectos gestionados por la Dirección General de Cooperación Técnica y Científica dgctc( ), sin considerar los realizados por otras dependencias que no fueran canalizados por esa dirección general, e incluso por otras áreas de la Cancillería misma. La sre carecía, además, de la facultad para solicitar la información. Para subsanar esta falta de información sistemática y completa, la lcid estipula la creación del Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Rencid), cuya administración es responsabilidad de la Amexcid, y su actualización, una obligación de las dependencias y entidades de la apf. Una empresa de esta envergadura implica un reto de coordinación y diseño de procesos debido a dos características propias de la cooperación Sur-Sur: la diversidad de actores involucrados en la

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02 RMPE 102 interiores.indd 63 11/3/14 8:44 AM gestión de la cooperación mexicana y la fragmentación de la información sobre los proyectos. esarrollo D Es por ello que la construcción de bases de datos y la definición de prácticas de registro han sido asumidas en la Agencia como un proceso de aprendizaje y mejora permanente, sobre la base de las lecciones apren- didas de los ejercicios de cuantificación realizados para los datos de 2011

nternacional para el 2 I y 2012. Estos ejercicios, que por vez primera recaban información de todas las dependencias y entidades de la apf, son por demás reveladores de la dimensión de la cid mexicana. ooperación C En 2011, se estima que México erogó 268 672 379 dólares en materia de cid. De ese monto, 35.4 millones de dólares (mdd) se ejercieron en

exicana de acciones directas de cooperación, de los cuales, 69.3% se destinó a los paí- M ses de América Latina y el Caribe. Por otro lado, las contribuciones a orga- gencia

A nismos internacionales ascendieron a 221.3 mdd. En 2012, el monto de cid estimado ascendió a 277 073 094 dólares. De ése, 85.8 mdd se ejercieron en acciones directas de cooperación, de los cuáles, 91.7% se destinó a los países de América Latina y el Caribe. Las con- tribuciones a organismos internacionales sumaron cerca de 179.8 mdd, de éstas, el Sistema de las Naciones Unidas fue el principal beneficiario. Si bien es importante aclarar que estos ejercicios aún están en fase de a construcción institucional de la L desarrollo, y por tanto las diferencias metodológicas entre ambos impiden que sean completamente comparables, también debe mencionarse que la contabilización pecuniaria de la cid es la materialización de un objetivo de hace por lo menos una década, que acerca a México a los más altos estándares de transparencia internacionales, y permite identificar cuáles son los sectores y regiones prioritarios, adelantándonos en el camino de lograr una verdadera visión estratégica de la cid. Con ese fin, y en cumplimiento de lo requerido en la lcid, la Agencia concentra sus esfuerzos en diseñar una metodología y plataforma infor- mática que integrará la información tanto de la oferta como de la recep-

2 Amexcid. “Cuantificación de la Cooperación Internacional para el Desarrollo. Estimación de la cooperación ofrecida por México en 2011 y 2012”, documento de trabajo, México, D. F., febrero de 2014.

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02 RMPE 102 interiores.indd 64 11/3/14 8:44 AM ción de cid. El Rencid generará información cualitativa y cuantitativa que servirá como insumo para el análisis que fundamente la toma de decisio- ompean nes y la formulación de una visión estratégica tanto en la Agencia como C en las demás dependencias que hacen cid en el país, lo que evitará la orbolla fragmentación de las acciones. Asimismo, conformará un banco de datos B aniela

invaluable sobre las mejores prácticas de la cid mexicana. D En una fase posterior, el Rencid nutrirá de información al Sistema de Información de Cooperación Internacional para el Desarrollo (sicid), que pon- drá a disposición de la sociedad en general información relevante que abone al proceso de transparencia y rendición de cuentas de la Amexcid. Au- nado a ello se habilitará un catálogo que incluya, de manera sistemática, las capacidades y buenas prácticas de políticas públicas en México, que son susceptibles de ser aplicadas en otros países mediante proyectos de cooperación internacional. Éstas son las herramientas que permitirán que la Agencia participe efectivamente en todas las etapas de la cooperación: desde la planeación estratégica hasta la rendición de cuentas, tanto con las contrapartes de cooperación como ante los contribuyentes nacionales. La información de- rivada del Rencid y del sistema de monitoreo y evaluación permitirá tener un panorama sobre el tipo de proyectos, modalidades, países o institucio- nes en los que las experiencias han sido exitosas, lo que a su vez alimen- tará la planeación desde el nivel micro hasta los programas por país y las revisiones al Procid, teniendo un sistema de cooperación vivo.

Sistema de monitoreo y acompañamiento técnico de proyectos

Consolidar una gestión orientada a resultados es un mandato de ley además de un principio de la cooperación.3 Para ello, la Amexcid desarrolla un sis-

3 El concepto de principio de la eficacia de la ayuda, fue plasmado en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005); confirmado en el Programa de Acción de Accra (2008) y retomado en el Documento final deB usan (2011), por me- dio del cual se estableció la Alianza Global para la Cooperación Eficaz alD esarrollo.

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02 RMPE 102 interiores.indd 65 11/3/14 8:44 AM tema de planeación, monitoreo y evaluación4 mediante el cual se diseñarán tanto las herramientas metodológicas, como los procesos operativos que esarrollo D faciliten el flujo de la información derivada de la aplicación delS istema. Este sistema busca promover una gestión eficaz al generar evidencia de los resultados de los proyectos, lo que requiere una planificación que facili- te su seguimiento y evaluación. Ésta es la vía por la cual se confirma que la nternacional para el

I cooperación de México está siendo efectiva en su aportación al desarrollo. En una primera fase, el Sistema generará información a nivel proyecto que, una vez agregada, proporcionará una imagen más nítida del desem- ooperación C peño institucional del Sistema Nacional de Cooperación en su conjunto, así como de los resultados producidos. Así, la Agencia podrá aprender

exicana de de las acciones exitosas y los retos enfrentados, con objeto de tener una M mejor planeación de la política en la materia y un uso más eficiente de los gencia

A recursos, tanto humanos como financieros. La implementación de un sistema de evaluación y medición del impac- to de las acciones de cooperación constituye un avance que pone a Méxi- co a la vanguardia en el ámbito de la cooperación Sur-Sur. Este sistema es especialmente innovador debido a que involucra a la institución receptora de la cooperación, lo que a su vez fortalece un proceso de rendición de cuentas mutuo entre los actores de la cid. a construcción institucional de la L El Foncid: predictibilidad de recursos

El elemento financiero es central para la implementación de lalcid . La Ley estipula la constitución de un fondo para el financiamiento de las acciones y los programas de cid. Actualmente, el Foncid se encuentra en la fase ini- cial de su implementación, bajo la figura de un fideicomiso público, con

Estos principios fueron refrendados en la Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo: Orientarse Hacia una Agenda del Desarrollo Incluyente Post 2015, Comunicado de la Reunión de Alto Nivel de México, México, D. F., 16 de abril de 2014. 4 Amexcid. “Marco general del sistema de planeación, monitoreo y evaluación para proyec- tos de cooperación internacional para el desarrollo”, documento de trabajo, México, D. F., agosto de 2014.

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02 RMPE 102 interiores.indd 66 11/3/14 8:44 AM un capital semilla de aproximadamente treinta millones de pesos, opera- do por el Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S. N. C., ompean Institución de Banca de Desarrollo, por medio del cual se asegura la trans- C parencia y un riguroso control financiero en la ejecución de los recursos. orbolla Los conceptos identificados para que el Foncid financie son: B aniela D n la capacitación de personas a través de pasantías, asesorías y/o cursos para que actúen en programas, proyectos y acciones en el ámbito de la cid. n la movilización a terceros países de los mexicanos a los que se refiere el inciso anterior. n l a adquisición de materiales didácticos para respaldar los programas, los proyectos y las acciones de cid. n la donación de recursos financieros, equipos y materiales a otros paí- ses para la aplicación de los conocimientos transferidos. n l a asunción de los costos de la estancia en México de cooperantes extranjeros cuando así lo estipulen los convenios internacionales res- pectivos. n el pago de bienes y servicios para la realización de las actividades de cid que se requieran para el cumplimiento de los fines de lalcid

Todo lo anterior debe enmarcarse en proyectos específicos claramente es- tablecidos, evitando actividades aisladas que deriven en una atomización de la cid. De igual forma, los proyectos deberán formularse con estricto apego a la metodología de planificación emitida por la Amexcid y estar precisa y estratégicamente vinculados al Procid. Hoy, el funcionamiento del Foncid continúa siendo un reto para la Amexcid. Es una asignatura pendiente definir una normativa secundaria que coadyuve a lograr una operación óptima del instrumento. La definición de lineamientos, formatos y nuevos procesos es prioridad para la Agencia, con base en la meta de asegurar su plena funcionalidad durante 2015. A partir de un funcionamiento eficiente y transparente del Fondo, se podrán instrumentar proyectos más complejos, con la participación de va- rios actores, y con temporalidades más largas que las actuales.

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02 RMPE 102 interiores.indd 67 11/3/14 8:44 AM Liderazgo internacional esarrollo D México, por medio de la Amexcid, desempeña un papel de vanguardia en la definición de la nueva arquitectura de la cid, al tiempo que aprovecha las mejores prácticas internacionales como referente para mejorar sus pro- pios procesos en la materia. nternacional para el

I En concordancia con la determinación de convertirse en un actor con responsabilidad global, México asumió el liderazgo de procesos crucia- les para la definición e implementación de la Agenda de Desarrollo Post ooperación C 2015. En ese marco, impulsa la integración transversal del concepto de desarrollo incluyente, y promueve el reconocimiento de la pobreza como

exicana de un fenómeno multidimensional, que debe atenderse desde una varie- M dad de perspectivas, enfoques y estrategias. gencia

A México, como sede de la Primera Conferencia Internacional de las Na- ciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, desempeña un pa- pel especial como promotor del cumplimiento de los acuerdos incluidos en el Consenso de Monterrey (2002) y su seguimiento, la Declaración de Doha (2008). Desde la perspectiva de México, para que esto sea posible es necesario: a) promover la coherencia entre las políticas de cid; b) im- pulsar el apoyo de la comunidad internacional a las prioridades identi- a construcción institucional de la L ficadas por los propios países del Sur; c) generar un contexto mundial conducente al desarrollo (libre de crisis financieras, en el que los países tengan acceso a financiamiento y condiciones comerciales justas y equi- tativas, principalmente), y d) promover la plena integración de los princi- pios de eficacia y responsabilidad en el manejo de las políticas nacionales en materia económica y social. La experiencia de México, sobre la base de las reformas estructurales recientemente adoptadas a propuesta del Ejecutivo, puede ser de gran valía en la discusión internacional en la materia. En ese sentido, se trabaja activamente para promover esta visión con miras a la próxima Conferen- cia Internacional sobre Financiación al Desarrollo, que tendrá lugar en julio de 2015 en Adís Abeba, Etiopía. Por otro lado, como parte del aprendizaje adquirido a lo largo de 14 años de avances hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,

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02 RMPE 102 interiores.indd 68 11/3/14 8:44 AM México considera imperativo empatar la movilización de recursos con su utilización eficaz. Con esta visión fue sede, en abril de 2014, de la Prime- ompean ra Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Efi- C caz al Desarrollo, cuya copresidencia ostentará durante los próximos orbolla dos años. B aniela

Los principios de la eficacia de la cooperación, establecidos en Busan (2011) D y renovados en México (2014), no solamente son complementarios a lo establecido en la lcid, sino que coinciden con los principios que promueve el gobierno de México. Los principios se traducen en la operación de la Agencia, adaptados a las particularidades de un país cooperante dual:

n  Apropiación: la cooperación que México provee se dirige a las áreas y los sectores identificados como prioritarios por los propios países beneficiarios. n  Gestión orientada a resultados: por medio del enfoque de planeación, monitoreo y evaluación. n Alianzas incluyentes para el desarrollo: por medio del Consejo Con- sultivo y los Consejos Técnicos. n  Transparencia y rendición de cuentas: por medio del Rencid.

Por lo anterior, en la Agencia no sólo se construye sobre la base de lo establecido por la lcid, sino que al integrar las mejores prácticas y los principios reconocidos a nivel internacional, se avanza en la formulación de una política de cooperación con una visión de largo plazo, proactiva, efectiva y transparente. De esta forma, México contribuye como líder, por medio de su ejemplo concreto, a la definición y la instrumentación del marco global de desarrollo que guiará los esfuerzos mundiales hacia 2030.

Conclusiones: retos institucionales de la Amexcid

Hoy, si bien se ha avanzado de manera sustantiva en el diseño y la imple- mentación de diversas herramientas, la Amexcid aún enfrenta importantes retos. Tal vez el principal y mayor es consolidar su papel como coordi-

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02 RMPE 102 interiores.indd 69 11/3/14 8:44 AM nadora de la cid mexicana. Esta meta es ambiciosa, y requiere crear me- canismos que articulen adecuadamente la actuación de todos los actores esarrollo D involucrados. Pero, más allá de la mera construcción institucional de la Amexcid, es necesario que la opinión pública esté consciente de los beneficios que trae consigo una política de cid proactiva y debidamente estructurada. nternacional para el

I Estos beneficios son directos, como los derivados de la estabilidad re- gional, la disminución de presiones migratorias desordenadas, un mejor control de los vectores de infección, así como el manejo sostenible de los ooperación C recursos naturales regionales, que constituyen bienes públicos globales, entre otros. Es por ello que la implementación de la cid mexicana debe

exicana de acompañarse de una estrategia de visibilidad sostenida, que explique que M no se trata de “caridad”, sino que beneficia a todos los mexicanos. gencia

A Capacitar y actualizar los recursos humanos involucrados en la coo- peración es otro reto en el que la Amexcid trabajará en el mediano plazo para asegurar la formación integral de los funcionarios mexicanos que se involucran en estas acciones, brindándoles los conocimientos conceptua- les y técnicos que permitan implementar una cooperación más efectiva. Las transformaciones que la Amexcid está haciendo no responden a un proyecto de corto plazo o derivado de una coyuntura específica de la a construcción institucional de la L cid. Por el contrario, son el resultado de un análisis exhaustivo para llevar a cabo un proyecto de largo aliento, y representan la base operativa en la que a mediano y largo plazo se hará más eficiente el funcionamiento de la cooperación. La promoción del desarrollo humano sustentable dentro y fuera de México es, sin lugar a dudas, un fin en sí mismo, pero también reflejo de un precepto constitucional. De ahí se deriva la importancia de conso­ lidar la cid como una política de Estado, y a la Amexcid como una refe­ rencia a nivel regional y global. Con una cooperación más articulada, se contribuye a que México se posicione como un actor global activo, res- ponsable y solidario.

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02 RMPE 102 interiores.indd 70 11/3/14 8:44 AM La Primera Reunión de Alto Nivel de la agced: consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad First Meeting of the Global Partnership for Effective Development Cooperation: Consolidating an Inclusive Space against Poverty and Inequality Mauricio Escanero Enviado Especial de México para la Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, sre [email protected] Noel González Segura Director General Adjunto de Formulación de Políticas, Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected]

n

Resumen: En este artículo se describen los antecedentes de la Agenda de la Cooperación Eficaz al De- sarrollo, así como el contexto en el cual México decidió ser anfitrión de laP rimera Reunión de Alto Nivel de la agced. En esta lógica, se documentan los desafíos que se enfrentaron durante el trabajo preparatorio y la convocatoria de los actores que participaron en dicho evento. Finalmente, se trazan las perspectivas que guiarán las acciones de México en su calidad de copresidente de la agced en los próximos dos años.

n

Abstract: This article describes the background of the Effective Development Cooperation Agenda, as well as the context behind Mexico’s decision to host the First High-Level Meeting of the gpedc. In this regard, it documents the challenges faced during the preparatory work and the efforts made to convene all actors that participated in this event. Finally, it draws the perspectives that will guide Mexico’s actions as one of the co-chairs of the gpedc for the next two years.

n

Palabras clave: Cooperación al desarrollo, Amexcid, agced, eficacia, Post 2015, inclusión, proveedores del Sur.

n

Key words: Development cooperation, Amexcid, gpedc, effectiveness, Post-2015, inclusiveness, Southern providers.

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02 RMPE 102 interiores.indd 71 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 72 11/3/14 8:44 AM La Primera Reunión de Alto Nivel de la agced: consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad

Mauricio Escanero y Noel González Segura

Introducción

México tuvo el honor de ser el país anfitrión de laP rimera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo (agced), en la Ciudad de México, los días 15 y 16 de abril de 2014. El presidente de la República, Enrique Peña Nieto, inauguró la Reu- nión. Al hacerlo, puso de relieve el alto compromiso político y la plena solidaridad de nuestro país con este esfuerzo de cooperación internacio- nal, como un actor con responsabilidad global. La Reunión fue presidida por el canciller de México, José Antonio Mea- de Kuribreña, y en sus trabajos participaron el secretario general de las Naciones Unidas, la administradora general del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y el secretario general de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), así como más de mil seiscientos delegados, incluyendo ministros y representantes de alto nivel de 152 países en desarrollo y desarrollados, las instituciones financie- ras y de desarrollo internacionales, regionales y bilaterales, parlamentos, autoridades locales y regionales, entidades del sector privado, fundaciones filantrópicas, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil. La Reunión constituyó un avance de gran relevancia en la coope- ración internacional para el desarrollo (cid), que consolidó a la agced

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02 RMPE 102 interiores.indd 73 11/3/14 8:44 AM como un espacio incluyente en la suma de esfuerzos públicos y privados para la consecución de resultados tangibles en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, así como para el aseguramiento de la implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015. México hizo valer su reconocida capacidad diplomática como país puente de afiliaciones múltiples a fin de lograr, en un marco de plena inclusión y transparencia, el más amplio consenso internacional en torno a entendidos políticos fundacionales y acciones concretas para maximizar el impacto de la cid, así como un ambiente propicio para la articulación de iniciativas voluntarias convergentes. Como resultado de la Reunión y en reconocimiento a su destacado liderazgo en el ámbito de la coopera- ción internacional para el desarrollo, México, junto con Malawi y Países Bajos, fue electo copresidente de la agced, en la persona del canciller Meade, por un periodo de dos años. : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad En este artículo se presenta un breve esbozo de los antecedentes y pre-

agced parativos de la Reunión, su contenido y resultados sustantivos, y las perspectivas de la gobernanza de su trabajo futuro. Se hace hincapié en ivel de la

N su importancia para la construcción de la nueva arquitectura global de la lto

A cooperación para el desarrollo y su relevancia para el despliegue de nues- tra política exterior y la proyección de los esfuerzos de cooperación inter-

eunión de nacional de nuestro país. R rimera P a L Antecedentes y contexto

En la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, que culminó en México en marzo de 2002 con la adopción del Consenso de Monterrey, se logró activar, por primera vez en la historia del multila- teralismo, el tratamiento integral de los grandes temas del financiamiento para el desarrollo en un marco de convergencia de esfuerzos entre las Naciones Unidas, las instituciones financieras y de desarrollo internacio- nales —incluyendo el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial de Comercio—, y todos los actores relevantes en la cooperación para el desarrollo a nivel nacional e internacional en

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02 RMPE 102 interiores.indd 74 11/3/14 8:44 AM los ámbitos público y privado y de la sociedad civil en su acepción más egura

amplia. Entre otros resultados, el Consenso de Monterrey contribuyó a S revertir la entonces tendencia decreciente de los flujos de la ayuda oficial al desarrollo (aod) y dio impulso a la agenda orientada a asegurar su oel González

máxima eficacia. N De manera subsecuente, por iniciativa de la ocde, se llevaron a cabo

cuatro Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda (Roma 2003, Pa- scanero y E ­rís 2005, Accra 2008 y Busan 2011), en los cuales se siguió trabajan-

do en la configuración de los principios rectores de la eficacia de la auricio M ayuda y sus modalidades y alcances, aunque en un marco circunscri­ to a países donantes y receptores de aod. Fue en Busan, República de Corea, a finales de 2011, que se decidió establecer laagced , como un esfuerzo orientado a propiciar un cambio de paradigma, de la efi- cacia de la ayuda limitada al esquema biparti­to de donantes y re- ceptores propio de la aod, a la eficacia de la cooperación para el desarrollo, sustentada en un esquema de colaboración más amplio e incluyente, abierto a la exploración de sinergias entre las modalidades de cooperación de la aod y las perspectivas e instrumentos de los di- versos actores emergentes en la nueva arquitectura de la cid: organiza- ciones de la sociedad civil, sector privado, fundaciones filantrópicas, organismos multilaterales, autoridades locales y regionales, grupos parlamentarios y los proveedores del Sur. A nivel institucional, el se- guimiento de este proceso salió del marco de la ocde para ser dirigido por un cuerpo colegiado con representatividad de todos los actores de la cooperación internacional para el desarrollo y el concurso técnico de un equipo de apoyo conjunto pnud-ocde, bajo la copresidencia de la ministra de Planeación Económica de Indonesia, la ministra de Finan- zas de Nigeria y la ministra de Cooperación para el Desarrollo de Reino Unido. Esta composición plural de su órgano directivo resulta una de las principales características del proceso y, tal vez, la que más lo dife- rencia de otros foros de discusión. En este contexto, en un momento de grandes definiciones, especial- mente en torno al diseño de la Agenda de Desarrollo Post 2015 y los medios para su implementación, la Primera Reunión de Alto Nivel de la

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02 RMPE 102 interiores.indd 75 11/3/14 8:44 AM agced constituyó la plataforma de lanzamiento de una propuesta inno- vadora en favor de la suma más amplia de esfuerzos para potenciar la eficacia de la cid.

Asunción del papel de anfitrión

Las copresidentas de la agced invitaron a México a ser sede de la Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza, con base en el alcance político de nuestro compromiso como un actor con responsabilidad global, que se distingue por su amplio poder de convocatoria internacional y reconocida capacidad de servir como país puente entre los países desarrollados, emer- gentes y en desarrollo en favor del desarrollo equitativo y sustentable a escala mundial, como se ha demostrado con nuestras aportaciones en di- : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad versos momentos clave en la historia de la cid, entre las cuales destacan

agced nuestra contribución seminal a la agenda de la financiación para el desarro- llo como el país que facilitó el Consenso de Monterrey, así como nuestro ivel de la

N desempeño reciente en Busan como uno de los países que coadyuvó a lto

A incorporar a los proveedores de la cooperación Sur-Sur en la agenda de la eficacia bajo un marco conceptual que reconoce sus responsabilidades

eunión de diferenciadas y capacidades específicas. R México aceptó esta honrosa invitación para ser el anfitrión de laR eu- rimera

P nión al considerar que los propósitos de la agced son plenamente conver- a L gentes con la misión y la visión de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid) en favor del ejercicio de una po- lítica de cooperación internacional eficaz, dinámica y comprometida con las mejores causas, de conformidad con nuestras prioridades nacionales en materia de desarrollo humano sustentable, y como un país decidido, en congruencia con su responsabilidad global, a contribuir de manera sig- nificativa a la articulación de los entendimientos políticos y esquemas de cooperación necesarios para generar resultados tangibles en beneficio de una sociedad verdaderamente incluyente y solidaria a escala mundial. En este contexto, considerando la coyuntura internacional, México asumió este reto como una oportunidad para coadyuvar en el logro de un

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02 RMPE 102 interiores.indd 76 11/3/14 8:44 AM momento político significativo para avanzar la agenda para el desarrollo egura

equitativo y sustentable en las Naciones Unidas y propiciar la aceleración de S los esfuerzos internacionales por lograr el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, aprovechando la confluencia de los procesos de se- oel González

guimiento de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo N Sostenible (Río+20) y el Consenso de Monterrey con el proceso para la

articulación de la Agenda para el Desarrollo Post 2015 y la nueva arqui- scanero y E tectura de cooperación internacional requerida para su implementación. auricio M

Trabajo preparatorio y convocatoria

Una vez asumido el compromiso de ser sede de la Primera Reunión de Alto Nivel de la agced, México estableció a nivel nacional un equipo de trabajo liderado por Juan Manuel Valle Pereña, director ejecutivo de la Amexcid, y apoyado de manera principal por las direcciones gene- rales de Cooperación Técnica y Científica y de Planeación y Política de Cooperación Internacional para el Desarrollo de la Cancillería mexica- na, a cargo de Bruno Figueroa y Daniela Borbolla, respectivamente, así como por las misiones y embajadas de nuestro país en el exterior. Como parte de este esfuerzo, uno de los autores de este artículo, Mauricio Es- canero, fue designado enviado especial de México para la Reunión y, con la aquiescencia y el apoyo del Comité Directivo de la agced, actuó como facilitador de la preparación de los proyectos de texto y de las con- sultas internacionales que permitieron consensuar el comunicado adop- tado como resultado de la Reunión. El trabajo preparatorio de México se benefició asimismo del concurso técnico del equipo de apoyo conjunto pnud-ocde. A fin de contextualizar y brindar proyección política adecuada a nues- tra contribución, habida cuenta de las reticencias y oposición que el proceso de Busan enfrenta por parte de algunos países en el seno de las Naciones Unidas, México se propuso trabajar en dos vertientes interrelacionadas: pri- mero, extendiendo una invitación plenamente incluyente para participar­ en la Reunión (en Busan no se invitó a Venezuela y Cuba, entre otros países)

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02 RMPE 102 interiores.indd 77 11/3/14 8:44 AM y, segundo, promoviendo una agenda equilibrada, sustentada en una con- ceptualización no ideologizada de la cooperación para el desarrollo y la incor- poración de la problemática de los países de renta media y los retos de la cooperación Sur-Sur y triangular, tema de especial interés para el mundo en desarrollo, en adición a los temas originalmente previstos por el Comité Directivo de la agced (implementación de los compromisos de Busan, movilización de recursos internos, intercambio de conocimientos y papel de la empresa privada como socio de desarrollo). Asimismo, con el acuerdo y la colaboración del Comité Directivo de la agced, México se planteó preparar y organizar la Reunión con base en una metodología innovadora, orientada a propiciar el diálogo político franco, el intercambio fluido de ideas, conocimientos y mejores prácticas, y la ar- ticulación de consensos e iniciativas de acción como producto del debate y el pensamiento colectivo. En consecuencia, se acordó que el mensa- : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad je político y las decisiones sobre las acciones concretas y las modalidades­

agced de la gobernanza del trabajo futuro de la agced quedarían crista­lizadas en un comunicado, cuyo consenso México facilitaría mediante un proceso ivel de la

N de consultas plenamente incluyente y transparente, que se llevaría a cabo lto

A con antelación a la celebración de la Reunión, en la inteligencia de que ésta sería organizada como un foro interactivo cuyos principales conteni-

eunión de dos sustantivos también serían preparados de manera previa por diversos R subgrupos de composición abierta y plural de la Alianza. rimera

P Las consultas sobre el comunicado se desarrollaron en dos etapas: en a L la primera, de octubre de 2013 a febrero de 2014, se definió el punto de partida para la concertación del comunicado, y en la segunda, de fe- brero a abril de 2014, se consideraron los diversos proyectos de texto por los que evolucionó el comunicado hasta su adopción final por consenso. Como corolario de la primera etapa, se preparó un primer proyecto de comunicado, que incorporó los avances preliminares de las aportaciones sustantivas del Comité Directivo y los subgrupos de composición abierta y plural de la agced en preparación de la Primera Reunión, así como las diversas perspectivas recabadas en el marco de un amplio conjunto de intercambios y consultas informales que se llevaron a cabo aprovechando la participación mexicana en diversos foros orientados a fortalecer la cid,

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02 RMPE 102 interiores.indd 78 11/3/14 8:44 AM incluyendo los siguientes: el Sexto Diálogo de Alto Nivel de Naciones Uni- egura

das sobre Financiación para el Desarrollo; la Cuarta Reunión del Comité S Directivo de la agced, celebrada en Washington D. C.; el Simposio de Alto Nivel del Foro sobre Cooperación para el Desarrollo de las Nacio- oel González

nes Unidas, celebrado en Montreux bajo los auspicios de Suiza; el Taller N Internacional sobre la Implementación de Busan, celebrado en Seúl bajo

los auspicios de la República de Corea; el Foro de Proveedores del Sur, scanero y E celebrado en Estambul bajo los auspicios de Turquía; el Encuentro del

Grupo de Coordinación de los Donantes Árabes y el Comité de Desarrollo auricio M de la ocde, celebrado en Kuwait, y la Reunión del Comité de Ayuda al Desarrollo de la ocde (cad) de enero, en París. En la segunda etapa, el proyecto del comunicado fue sistemáticamente mejorado con base en los avances del informe preparado por el equipo de apoyo conjunto pnud-ocde sobre la implementación de los compromisos de Busan, las aportaciones de los diversos participantes en el proceso pre- paratorio y en la Primera Reunión, así como los insumos recabados en las amplias e intensas consultas conducidas por México en distintas regiones y foros internacionales, entre los cuales interesa destacar: la Quinta Reu- nión del Comité Directivo de la agced, celebrada en Abuya; el Seminario Técnico de la Unión Europea sobre la agced, celebrado en Bruselas; las Consultas Regionales de África y de Asia sobre la agced, organizadas por el pnud en Abiyán y Seúl, respectivamente, así como con los países de América Latina en la oea, en Washington D. C., y con el Caribe, en Santo Domingo; la Reunión de Alto Nivel del cad de marzo, en París; la Reunión del Grupo de Coordinación de Donantes Árabes, en Viena; las diversas consultas informales llevadas a cabo en las Naciones Unidas, en Nueva York, aprovechando la participación mexicana en el Grupo de Composi- ción Abierta sobre los Objetivos de Desarrollo Sustentable; el Simposio de Alto Nivel del Foro sobre Cooperación para el Desarrollo de las Naciones Unidas, celebrado en Berlín bajo los auspicios de Alemania, y el Taller de Proveedores de Cooperación Sur-Sur, organizado por el pnud y la Acade- mia China para el Comercio Internacional y la Cooperación Económica, en Beijing.

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02 RMPE 102 interiores.indd 79 11/3/14 8:44 AM Resultados

La participación en la Reunión fue interactiva, diversa y de alto nivel. En su conjunto, se incorporaron a sus trabajos más de mil seiscientos dele- gados, provenientes de 152 países, incluyendo más de ochenta ministros, 140 representantes del sector privado, 144 representantes de la sociedad civil, 16 fundaciones filantrópicas y alrededor de veinticinco organismos internacionales. Fueron notables la ausencia de China e India, países que han mostrado escepticismo y desconfianza hacia las perspectivas de la agced y han preferido circunscribir sus discusiones sobre la cid a los foros de las Naciones Unidas. En contraparte, debe observarse que otros países, como Brasil y Argentina, que también mantienen fuertes reservas sobre la agced, sí participaron en la Reunión de México en atención al carácter plenamente incluyente de la convocatoria a la Reunión, aunque haciendo : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad patente que no son miembros de la agced.

agced El día previo a la Reunión se efectuaron dos importantes eventos preparatorios: el Foro Global de la Sociedad Civil para la Eficacia del ivel de la

N Desarrollo, organizado por oxfam México y la Asociación Latinoame- lto

A ricana de Organizaciones de Promoción al Desarrollo, y el Foro de Parlamentarios, organizado por el Senado de la República y la Unión

eunión de Interparlamentaria. Durante la Reunión, los días 15 y 16 de abril, se R llevaron a cabo cinco sesiones plenarias, en las cuales se abordaron los rimera

P temas principales de la Reunión, en el siguiente orden: implementa- a L ción de los compromisos de Busan; movilización de recursos internos; países de renta media; cooperación Sur-Sur, cooperación triangular e intercambio de conocimientos, y la empresa como socio de desarrollo. Asimismo, se sostuvieron 36 sesiones de enfoque en las que se profun- dizó en diversas modalidades para concretar la agenda sustantiva en acciones eficaces de cooperación. En su conjunto, participaron cerca de trescientos panelistas, en un formato interactivo e innovador, trans- mitido en vivo por Internet. Asimismo, la Reunión resultó una ocasión para que los participantes llevasen a cabo discusiones colectivas y bilaterales en paralelo, promo- viendo oportunidades para el intercambio de ideas y, sobre todo, para la

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02 RMPE 102 interiores.indd 80 11/3/14 8:44 AM articulación de 39 iniciativas voluntarias, las cuales quedaron incorpora- egura

das en el anexo del Comunicado. S También cabe destacar que la Reunión generó un alto interés en la prensa; se efectuaron más de quinientas entrevistas de participantes con oel González

medios de comunicación, nacionales e internacionales. N El Comunicado de la Reunión fue aprobado con el consenso pleno de

todos los participantes. Como se había previsto, en él quedaron sintetiza- scanero y E dos el mensaje político de la agced, las acciones concretas acordadas para

avanzar la agenda de la eficacia para el desarrollo, así como las modalida- auricio M des de la gobernanza de su trabajo futuro. Como punto de partida, en el Comunicado se puso de relieve que la pobreza y la desigualdad, en sus múltiples dimensiones y distintos ámbitos­ regionales, continúan siendo los desafíos principales a nivel mundial, en un contexto caracterizado por la diversidad, la complejidad e interrelación de los retos económicos, sociales y medioambientales a escala mundial. En este difícil entorno, la agced, centrando sus esfuerzos en la erradica- ción de la pobreza, se comprometió a trabajar de manera sostenida en la articulación de acciones efectivas en favor de un desarrollo compartido, la igualdad de género y la promoción y protección de los derechos hu- manos. La agenda de la eficacia de la cooperación al desarrollo fue con- cebida como parte esencial del “cómo” implementar la nueva Agenda de Desarrollo Post 2015, a fin de asegurar un futuro sostenible que no deje a nadie rezagado. En este contexto, como sustento fundamental de la agced, se sellaron tres acuerdos políticos:

n el consenso sobre la necesidad de cumplir con todos los compromisos acordados en el ámbito internacional para respaldar la financiación de un desarrollo incluyente y sostenible, en particular los compromisos adoptados en el Consenso de Monterrey y su seguimiento, en las con- ferencias de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Avanzados y Río+20, incluido lo relativo a las metas de aod, así como el consenso sobre la necesidad de implementar a cabalidad los principios básicos de la cooperación eficaz al desarrollo, a saber: apropiación nacional;

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02 RMPE 102 interiores.indd 81 11/3/14 8:44 AM enfoque en resultados; asociaciones incluyentes, y transparencia y rendición de cuentas. n e l consenso sobre la necesidad de cambiar el paradigma de la tradi- cional concepción de la eficacia de la aod hacia la concepción más amplia de la cooperación eficaz al desarrollo, en el marco de la cual la aportación y el efecto catalizador de la aod contribuyen a ampliar el impacto positivo de la mayor movilización de recursos internos y de las aportaciones y los esfuerzos convergentes de todos los actores relevantes en los ámbitos público y privado en los niveles nacional, regional e internacional. n e l consenso sobre la necesidad de sumar los esfuerzos de los actores relevantes en la agenda de desarrollo sobre la base de objetivos comu- nes, principios compartidos y las realidades específicas de cada actor. Al respecto, la agced reafirmó que la cooperación Sur-Sur difiere de la : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad cooperación Norte-Sur, y que los principios, compromisos, acciones y

agced modalidades de gobernanza de la agced acordados en Busan y Méxi- co constituyen referencias de asunción voluntaria para los socios de la ivel de la

N cooperación Sur-Sur. lto A De manera puntual, la Reunión concentró su atención en la determinación

eunión de de las vías de acción para lograr resultados tangibles en cada una de las R cinco áreas temáticas de la Reunión: implementación de los compromisos rimera

P de Busan; movilización de recursos internos; países de renta media; coo- a L peración Sur-Sur, cooperación triangular e intercambio de conocimientos, y la empresa como socio de desarrollo. Por lo que respecta a la implementación de los compromisos de Bu- san, a la luz del informe de monitoreo preparado por el equipo de apoyo conjunto pnud-ocde, la agced reconoció que se requieren más esfuerzos y cambios de conducta, especialmente para cumplir con los compromisos en materia de aod. En particular, se acordó actuar de manera expedita en cinco áreas prioritarias: a) apropiación nacional: redoblar esfuerzos para garantizar que la aod se alinee con las prioridades y estrategias nacionales y se adapte a las situaciones y necesidades específicas de los países en de- sarrollo; b) enfoque en resultados: alentar su ampliación y consolidación

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02 RMPE 102 interiores.indd 82 11/3/14 8:44 AM como base para promover un mayor apoyo a la cooperación eficaz para egura

el desarrollo; c) asociaciones incluyentes: asegurar el espacio necesario S para la apropiación incluyente y democrática de la agenda de desarrollo mediante el empoderamiento de la mujer y el fortalecimiento del papel de oel González

los parlamentos, las autoridades locales y regionales, la sociedad civil, el N sector privado y las fundaciones filantrópicas; d) transparencia y rendición

de cuentas: acelerar el cumplimiento de los compromisos contraídos scanero y E en París, Accra y Busan en materia de información, y acoger el compro-

­miso de los proveedores de cooperación Sur-Sur de continuar mejorando auricio M la disponibilidad de información conforme a sus propias metodologías, y e) apoyo a la transición de los Estados frágiles y en conflicto: reafirmar diversos compromisos para fortalecer su reciedumbre. En lo que atañe a la movilización de recursos internos públicos y pri- vados, se acordó impulsar sistemas fiscales con una base tributaria amplia y una estructura progresiva, equitativa y justa; luchar contra la corrupción, el lavado de dinero y los flujos financieros ilícitos; mejorar la coopera- ción internacional y el intercambio de información en materia tributaria; promover sectores financieros nacionales incluyentes; facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas y los hogares a los servicios finan- cieros; reducir los costos de transferencia de las remesas de los trabaja- dores migrantes; apoyar la incorporación de particulares y empresas a la economía formal; desarrollar instrumentos de financiamiento innovado- res, y gestionar los recursos naturales y las industrias extractivas en favor de un crecimiento económico incluyente y sostenible. Al abordar la cooperación con los países de renta media, se reconoció la necesidad de revisar las metodologías existentes para la ponderación de la diversidad y la complejidad de sus amplios desafíos, con el objeto de articular estrategias de cooperación para su desarrollo más eficaces, basa- das en la situación y capacidades específicas de cada país. En lo que se refiere a la cooperación Sur-Sur, la cooperación triangu- lar y el intercambio de conocimientos, se reconoció que la cooperación Norte-Sur sigue siendo la principal forma de cooperación internacional, que la cooperación Sur-Sur no sustituye a la cooperación Norte-Sur, y que ambas se complementan. En este contexto, se recibieron con beneplácito

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02 RMPE 102 interiores.indd 83 11/3/14 8:44 AM las iniciativas emprendidas por diversos proveedores del Sur destinadas a comprender más precisamente la naturaleza y las modalidades de la cooperación Sur-Sur, las formas y los medios de mejorar su impacto en términos de desarrollo, y sus posibles sinergias con los esfuerzos de otros asociados y con otras modalidades de cooperación al desarrollo. Tam- bién se alentó la cooperación triangular como una forma innovadora de crear asociaciones incluyentes con base en las respectivas ventajas y las fortalezas complementarias de los diversos asociados para el desarrollo. Asimismo, se alentó al mayor intercambio de conocimientos, la promo- ción activa de la transferencia voluntaria de tecnología y el apoyo a la capacitación en los países en desarrollo. Respecto al papel de la empresa como socio de desarrollo, se enfati- zó la importancia de promover un entorno empresarial propicio que re- dunde en un desarrollo incluyente y sostenible, en concordancia con las : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad políticas públicas y los marcos normativos nacionales. En este contexto,

agced se alentó el impulso a las asociaciones público-privadas, los mecanismos innovadores de financiación, la contribución financiera en sectores es- ivel de la

N tratégicos de acuerdo con las prioridades nacionales, y el respaldo a las lto

A pequeñas y medianas empresas, en un marco orientado a la alineación de la actividad empresarial en favor del desarrollo económico, la inclusión

eunión de social y la protección medioambiental. R Por último, en la perspectiva de trabajo futuro, se acordó que la agced rimera

P continúe realizando reuniones de alto nivel cada dos años y trabaje bajo el a L liderazgo de un comité directivo representativo y atento a la naturaleza plural y el perfil pragmático de laA lianza, con el apoyo de diversas plataformas e instrumentos de seguimiento, incluido un taller de evaluación y prospectiva que albergará anualmente la República de Corea, la construcción de capa- cidades para la recopilación de datos de calidad y el análisis estadístico de progreso e impacto, la mejora continua del monitoreo e información sobre el cumplimiento de los compromisos de Busan, y el apoyo técnico del equipo conjunto pnud-ocde y de organizaciones y plataformas regionales. En su conjunto, los resultados de la Reunión de México fueron suma- mente positivos, más allá de las expectativas de muchos. La agced se con- solidó como un espacio de diálogo privilegiado para identificar y articular

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02 RMPE 102 interiores.indd 84 11/3/14 8:44 AM los medios de implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015, en egura

un marco de plena inclusión y suma de esfuerzos de todos los actores de S la cid, bajo el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, en beneficio de todas las personas en situación de vulnerabilidad y pobre- oel González

za en sus múltiples dimensiones. N Como se ha mencionado, México será copresidente de la agced por

un periodo de dos años, en representación de los países de carácter dual scanero y E en materia de cooperación internacional, esto es, países que son al mismo

tiempo proveedores y receptores de cooperación, junto con Malawi, en auricio M representación de los países receptores, y Países Bajos, por parte de la co- munidad de donantes. Nuestro carácter de cooperante dual nos ubica en una posición idónea para entender las distintas perspectivas y preocupa- ciones de los diferentes actores de este proceso, y por tanto fungir como interlocutor privilegiado entre las diferentes modalidades de cooperación.

Mirando hacia delante

El compromiso de México como copresidente de la agced converge con los esfuerzos que encabeza la Amexcid para consolidar la cooperación internacional de México, en cumplimiento de las instrucciones del presi- dente Enrique Peña Nieto, y representa una oportunidad para que México contribuya al diseño de la nueva arquitectura de la cid desde una posición de liderazgo, en congruencia con su responsabilidad global. Las prioridades estratégicas para el ejercicio de nuestra copresidencia de la agced son las siguientes:

n l a implementación de los compromisos acordados por consenso y de las iniciativas voluntarias articuladas en el marco de la Reunión de México, en particular en beneficio del fortalecimiento de la coope- ración Sur-Sur y triangular, y la cooperación con los países de renta media. En la perspectiva más amplia, es fundamental aprovechar el momentum de la Reunión en apoyo a la implementación de accio- nes concretas de alto impacto multiplicador, sujetas a mecanismos

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02 RMPE 102 interiores.indd 85 11/3/14 8:44 AM de evaluación y monitoreo de alta calidad y transparencia. En México estamos trabajando en tres frentes de acción: institucionalización de los principios básicos de la cooperación eficaz al desarrollo; la ampliación de los recursos; el mejoramiento de la calidad de la cooperación inter- nacional, y la promoción de la inclusión social como premisa funda- mental de la nueva Agenda de Desarrollo Post 2015. Asimismo, estamos incorporando en una plataforma digital toda la información referente a nuestras políticas, estrategias y mejores prácticas de cooperación para el desarrollo internacional, a fin de compartirla en el seno de laagced . n la promoción de un diálogo constructivo con los países y actores que aún no se han involucrado en la agenda de la eficacia, con base en el reconocimiento del papel específico de los diferentes participantes en la cid, el respeto mutuo y el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, a fin de explorar posibles sinergias y potenciar la : consolidar un espacio incluyente contra la pobreza y la desigualdad convergencia de esfuerzos en favor de una cooperación internacional

agced fortalecida y orientada hacia la consecución de resultados tangibles. n el aseguramiento de una contribución significativa de la agced como ivel de la

N medio de implementación para la Agenda de Desarrollo Post 2015. lto

A Como custodios de los resultados positivos que logramos concertar en México, y en cumplimiento del mandato expreso de la agced, debere-

eunión de mos promover que el mensaje y los resultados de la Primera Reunión R de Alto Nivel se incorporen de manera transparente y legítima como rimera

P insumos en los procesos más amplios de debate y negociación inter- a L gubernamental que se llevarán a cabo en el marco del seguimiento del Consenso de Monterrey y el diseño e implementación de la Agenda de Desarrollo Post 2015.

Conclusiones

El posicionamiento de México como un actor con responsabilidad global en la cid es plenamente congruente con nuestras prioridades nacionales y los principios rectores de nuestra política exterior plasmados en la Consti- tución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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02 RMPE 102 interiores.indd 86 11/3/14 8:44 AM En este contexto, la proyección de la labor de la Amexcid en el marco egura

de un multilateralismo efectivo e incluyente, tanto en las Naciones Unidas S como en otros foros convergentes, entre los cuales destaca la agced, nos permite asegurar los espacios de diálogo político y cooperación inter- oel González

nacional requeridos para apoyar nuestro proyecto de desarrollo nacional, N así como para incorporar nuestros intereses nacionales en acuerdos inter-

nacionales relevantes para el avance colectivo. scanero y E Nuestra contribución política y sustantiva como país anfitrión de la

Primera Reunión de Alto Nivel de la agced forma parte integral de una po- auricio M lítica solidaria que tiene como propósito coadyuvar a superar la pobreza y reducir las brechas de desigualdad en nuestro país y a escala mundial. Esto nos ha permitido refrendar el liderazgo de México como un actor de vanguardia en el diseño y la construcción de una nueva arquitectura para una cooperación internacional de mayor impacto en favor del desarrollo incluyente y sustentable. En adelante, habrá que aprovechar nuestra capacidad como puente privilegiado de convergencia y diálogo entre los países desarrollados, emergentes y en desarrollo —indispensable en la actual etapa de glo- balización e interdependencia multipolar—, en favor de la promoción y orquestación de soluciones equitativas a los problemas globales y la cons- trucción de un orden multilateral más justo, democrático y representativo, en beneficio de todos los pueblos del mundo. La copresidencia mexicana de la agced, la perspectiva que nos ofrece el seguimiento del Consenso de Monterrey para ampliar nuestro lideraz- go en la agenda de la financiación para el desarrollo, así como nuestra iniciativa global para hacer de la inclusión social la premisa fundamen- tal de la Agenda para el Desarrollo Post 2015 y la nueva arquitectura de cooperación internacional requerida para su implementación nos brin- dan plataformas útiles y complementarias para emplear a fondo la ven- taja comparativa de México como constructor de consensos, en apoyo al apuntalamiento de nuestro desarrollo nacional y nuestra mayor influencia internacional en favor de las mejores causas de la humanidad.

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02 RMPE 102 interiores.indd 87 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 88 11/3/14 8:44 AM La cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del Sur

Development Cooperation in Transition: The Challenge of the Southern Providers

Gerardo Bracho Carpizo Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected]

n

Resumen: Los cooperantes emergentes del Sur desestabilizan una agenda global de cooperación an- clada en una nítida división entre donantes (Norte) y receptores (Sur). El ensayo analiza cómo hacer sentido de este nuevo tercer actor, y el papel que México juega en esta compleja coyuntura.

n

Abstract: The Southern Emerging Donors are destabilizing a cooperation agenda anchored in a clear divi- sion between donors (North) and recipients (South). The essay analyzes how to make sense of this new third actor, and the role Mexico plays in this complex situation.

n

Palabras clave: Cooperación Norte-Sur, cooperación Sur-Sur, Comité de Asistencia al Desarrollo, cooperan- tes del Sur, Objetivos de Desarrollo del Milenio, asistencia oficial al desarrollo.

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Key words: North-South Cooperation, South-South cooperation, Development Assistance Committee, southern cooperation providers, The Millennium Development Goals, official development assistance.

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02 RMPE 102 interiores.indd 89 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 90 11/3/14 8:44 AM La cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del Sur

Gerardo Bracho Carpizo

Introducción

La cooperación internacional para el desarrollo (cid), entendida como una agenda con dos componentes Norte-Sur (N-S) y Sur-Sur (S-S), atraviesa por una coyuntura crítica. Hace tan sólo algunos años, tanto la cooperación N-S como la S-S operaban sobre la base de una serie de organizaciones, códi- gos de conducta, prácticas, políticas y mecanismos de oferta de coopera- ción, esto es, de instituciones (en el sentido más amplio de este término) sustentadas en certidumbres y consensos bastante sólidos; es decir, sobre la base de un sistema estable. Las prácticas y narrativas de estas dos moda- lidades o tradiciones de cooperación han por supuesto evolucionado con los tiempos. Pero, a pesar del impacto de profundos terremotos geopolíti- cos, empezando por el fin de la Guerra Fría, esos cambios en las narrativas y las prácticas habían sido más de grado que de naturaleza. Hoy, lo que parecería estar en juego es el núcleo mismo de ese paradigma basado en una división dicotómica N-S que ya no se sostiene. Como todo fenómeno histórico complejo, son varios los factores que coadyuvaron a desatar la crisis actual. Entre ellos destaca uno: la emergencia de China y otras po- tencias del Sur como poderosos donantes de facto, que cuestiona de raíz una agenda basada en una clara división entre países donantes y países receptores, entre Norte y Sur.

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02 RMPE 102 interiores.indd 91 11/3/14 8:44 AM ur El presente ensayo arranca con una presentación de corte histórico de las S tradiciones de cooperación N-S y S-S. En seguida, registra los factores que desestabilizaron esta doble tradición y precipitaron la crisis actual, hacien- do énfasis en el surgimiento de un tercer actor sui géneris: el cooperante­ emergente del Sur. Analiza después el lento y atropellado proceso de ges- tación de una narrativa que busca hacer sentido de este nuevo actor en la agenda de la cid. Finaliza con una reflexión sobre el impacto negativo que el estancamiento de este proceso genera sobre la agenda de la cid y el papel que en este contexto juega México.

El marco general del doble paradigma N-S y S-S

El doble paradigma de cooperación para el desarrollo hoy en cuestión se funda en una tipología geoeconómica del mundo que distingue dos tipos de países: los países desarrollados (el Norte) con la responsabilidad a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L de ofrecer ayuda (o cooperación), y los países en desarrollo (el Sur), con el derecho a recibirla. Esta tipología parte de la premisa de que todos los países aspiran al desarrollo y que al cruzar su umbral y graduarse se con- vierten de receptores en donantes. Al mismo tiempo sugiere una serie de interrogantes: ¿qué se entiende por ayuda?, ¿qué divide al Norte del Sur?, ¿cuánta ayuda debe otorgar el Norte al Sur?, ¿cómo dividir la carga entre los países del Norte?, ¿qué tipo de ayuda debe dar y cómo debe darla? Las respuestas consensuadas a éstas y otras preguntas se fueron decantando en las primeras décadas de la posguerra para dar cuerpo a un paradigma coherente de cooperación N-S que cuajó sobre todo en el seno de dos organismos multilaterales: el Banco Mundial y especialmente en el Club de donantes del Norte Occidental, conocido como el Comité de Asisten- cia al Desarrollo de la ocde (cad). En esas fechas cobró también cuerpo, sobre todo en órganos de las Naciones Unidas, un paradigma sobre las mismas premisas, que habría de normar las relaciones de cooperación entre los países del Sur: relaciones fundadas no sobre el binomio respon- sabilidades-derechos, sino sobre la voluntariedad y la solidaridad. Si bien desde entonces este doble paradigma se ha ido adecuando a los tiempos,

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02 RMPE 102 interiores.indd 92 11/3/14 8:44 AM su núcleo base se ha mantenido en lo esencial hasta nuestros días. Hoy,

como se argumentará en el ensayo, este núcleo y el edificio que sostiene arpizo C están en entredicho. racho B

La construcción y los contornos de la tradición Gerardo de cooperación Norte-Sur

En enero de 1949, el presidente Truman lanza el primer programa integral estadunidense de cooperación con los países subdesarrollados, el “punto 4” de su plan de gobierno y el acto fundador de la moderna cooperación N-S. Una década después, Estados Unidos propone crear el cad como instru- mento para escalar, coordinar y sobre todo repartir “de forma más justa” la carga de la ayuda para el desarrollo entre las potencias occidentales (lo que en inglés se conoce como burden sharing); ello bajo el supuesto de que los entonces donantes emergentes como Alemania e Italia no es- taban aportando lo suficiente.1 El objetivo último: aventajar a Moscú en la competencia geopolítica por ganar al incipiente Tercer Mundo, y ello a costos razonables tanto para los contribuyentes como para las empre- sas estadunidenses. Si bien la meta de repartir mejor la carga encontró resistencia, notablemente de Francia, permaneció cerca de la superficie, e incrustándose en la genética del cad, incubó una agenda que se vio en la necesidad de dar respuestas consensuadas a varias de las interrogantes arriba planteadas y delineó así los contornos del paradigma N-S. En primer lugar, para “repartir la carga de la ayuda” entre los miembros del cad, había que tener un concepto de ayuda al desarrollo. A fines de los cincuenta, los términos ayuda al desarrollo y recursos financieros para el desarrollo, incluidos flujos como la inversión privada, los créditos a las exportaciones y los gastos en reparaciones de guerra, se utilizaban indistin-

1 Esta sección se basa en una investigación documental sobre el origen del cad que el au- tor presentó en una sesión especial en la conmemoración de los 50 años de este Comité (París, diciembre de 2011). Originalmente se denominó Grupo de Ayuda al Desarrollo, pero, para evitar confusión, se utilizan las siglas cad a lo largo del ensayo.

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02 RMPE 102 interiores.indd 93 11/3/14 8:44 AM ur tamente. Se razonaba que todos esos flujos financieros de alguna manera u S otra contribuían al desarrollo de los países pobres, y sin duda era por lo ge- neral cierto. Al mismo tiempo, difícilmente podían encapsularse todos ellos de manera legítima bajo el concepto de ayuda. Se requería una defini- ción de consenso. El problema era que cada miembro del cad tenía el incentivo de impulsar una definición de ayuda que incluyese los flujos fi- nancieros que más otorgaba.2 La batalla por definir ayuda se desató desde los albores del cad, y fue tarea del Secretariado, navegando entre los inte- reses políticos de los Países Miembros, proponer casi una década después una definición racional, legítima y de consenso, basada en la visión estadu- nidense original; esto es, como un flujo de recursos públicos con el objetivo expreso de promover el desarrollo en países pobres, otorgado en términos concesionales y que representaba por ende una carga o esfuerzo real al país que lo genera; se consideraba, además, que este flujo, poco, si acaso, distorsionaba los mercados y tenía un mayor impacto en el país receptor. Se trata del concepto de ayuda oficial al desarrollo (aod), pilar del para­ a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L digma N-S y que, como se verá, actualmente se cuestiona. En segundo lugar, para avanzar en la agenda del reparto de la carga había que identificar a los países en desarrollo con derecho a recibir aod. El cad ge- neró una primera lista ad hoc de países receptores contaminada por criterios políticos. Más adelante, pasada la Guerra Fría, adoptó el criterio del Banco Mundial de un umbral de inb per cápita. Hoy, ese criterio y en general el tema de cuáles países deben dar ayuda y cuáles recibirla, también se cuestiona. En tercer lugar, se requerían criterios para fijar el reparto de la carga de la ayuda. Obviamente, Estados Unidos debía aportar más que, por ejemplo, los Países Bajos. ¿Pero “cuanto más”? Tampoco había respuesta. En 1958, el Consejo Mundial de Iglesias propuso que los países desarrollados otor- gasen uno por ciento de su pnb como “ayuda” al desarrollo. Esta deman- da, un tanto ocurrente, tuvo el mérito de proponer una metodología de reparto de la carga que a la postre enraizó en subsiguientes propuestas

2 Así, Japón abogó por incluir las reparaciones de guerra en el concepto de ayuda (bus- cando hacer del castigo una virtud), y Alemania, los créditos a las exportaciones.

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02 RMPE 102 interiores.indd 94 11/3/14 8:44 AM (Estados Unidos en los albores del cad, la unctad, la Asamblea General

de las Naciones Unidas, el G77): un porcentaje preciso del pnb de los paí- arpizo C ses desarrollados. Una vez adoptado, el concepto de aod sirvió de base racho para fijar con precisión ese compromiso o responsabilidad en los términos B que en la actualidad se conoce bien: los países desarrollados asumen el compromiso de otorgar anualmente 0.7% de su pnb como aod a los países Gerardo en desarrollo que figuran en la lista delcad . Este otro pilar clave del para- digma N-S está también en entredicho. La iniciativa de crear el cad desencadenó la necesidad de acotar una definición consensuada de ayuda, cuánta debería otorgarse y a quiénes. También alimentó la agenda del impacto y la efectividad de esa ayuda. La ayuda, entre más efectiva, mejor podría cumplir con sus objetivos polí­ ticos (aventajar en la Guerra Fría) y morales (fomentar el desarrollo), y mejor justificarse frente al constante ojo crítico de los contribuyentes delN orte. Desde un inicio, el cad se abocó a destilar las mejores prácticas de entre sus miembros y a generar recomendaciones sin vínculo legal pero sujetas a la presión de pares sobre temas tan diversos como la evaluación de la ayuda, la coordinación entre donantes, el papel de la cooperación técnica, el im- pacto de los diferentes tipos de ayuda y otros. Buena parte de este cuerpo conceptual encarnó en la llamada Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005). Hoy se cuestionan partes importantes de esta narrativa y su relevancia para la tradición de cooperación S-S. Es a esta otra tradición de cooperación que se vuelve la mirada.

La construcción y los contornos de la tradición de cooperación Sur-Sur

La tradición de cooperación Sur-Sur (C-SS) se funda sobre la misma tipo- logía bipolar entre países desarrollados y en desarrollo que emerge en la posguerra y cubre otro aspecto de este binomio: las relaciones entre paí- ses en desarrollo o del Sur. Consecuente con esta tipología, esta tradición considera la cooperación entre entidades del Sur como actos voluntarios y solidarios no sujetos al marco de responsabilidades y derechos de la coope-

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02 RMPE 102 interiores.indd 95 11/3/14 8:44 AM ur ración N-S (C-NS). Sin el acicate de rendir cuentas que genera la respon- S sabilidad o el compromiso, esta tradición avanzó poco en codificar y ra- cionalizar su narrativa: generar definiciones precisas, cuantificar, codificar las mejores prácticas, etc. Así, en contraste con la narrativa N-S, desarrolló un discurso esencialmente político con limitado contenido técnico. La tradición de C-SS arranca con la primera conferencia afroasiática de líderes del entonces naciente Tercer Mundo, en Bandung, Indonesia, en abril de 1955. Bandung generó un espíritu que animaría los proyectos colec- tivos del Tercer Mundo con agendas más concretas que emergieron después, como el Movimiento de los No Alineados y la pugna por un nuevo orden económico internacional (noei), y claro, la propia C-SS. Se trata de un espíritu crítico que se enfoca contra el mundo bipolar, el colonialismo, el neocolonialis- mo y el racismo; esto es, contra lo que percibía no sin razón como las relacio­ nes opresivas del Norte hacia el Sur, identificando al primero, sobre todo, con el bloque occidental, del que sin embargo no deja de demandar ayuda.3 A estas relaciones complejas de dependencia y al mismo tiempo de opre- a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L sión, a fin de cuentas reprobables, entre el Norte y el Sur, Bandung propone un nuevo tipo de relaciones ejemplares entre los países del Sur que animará los principios de la agenda concesional de C-SS que cobrará cuerpo des- pués: la horizontalidad entre iguales (frente a las relaciones verticales N-S entre desiguales), la soberanía y la no injerencia en asuntos internos (frente a su violación directa o indirecta por potencias coloniales o neocoloniales), la no condicionalidad (frente a las condiciones impuestas por el Norte), la ventaja mutua (frente al asistencialismo del Norte), la cooperación voluntaria (frente a la responsabilidad del Norte por perjuicio histórico-moral que recla- ma compensación). Inculcando su espíritu en un mundo construido sobre la lógica centro-periferia, en el que en los albores de la posguerra los lazos entre el Sur brillan por su ausencia, Bandung promueve todo tipo de relacio-

3 Si bien denuncia la opresión del Norte sobre el Sur, al mismo tiempo Bandung reconoce la dependencia del Sur y la necesidad que tiene de recursos y tecnología, esto es, de la ayuda del Norte. El espíritu de Bandung es pues de demanda en el doble sentido de la palabra: denuncia y solicitud con tono de exigencia; ambos ligados: la opresión que denuncia sustenta a la compensación (ayuda) que reclama.

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02 RMPE 102 interiores.indd 96 11/3/14 8:44 AM nes entre países del Sur (políticas, económicas, culturales), que de manera

independiente a su sustancia, sus móviles y su carácter concesional o no, arpizo C se presentan naturalmente como cooperación que abona al fortalecimiento racho colectivo del Sur frente al Norte. Es bajo esta narrativa que en los años setenta B cobran cuerpo las agendas de cooperación técnica (Plan de Acción de Bue- nos Aires, 1978) y económica (Programa de Acción de Caracas, 1981) entre Gerardo países del Sur, auspiciadas por órganos de las Naciones Unidas en donde los países en desarrollo gozan de una amplia mayoría. En 1974 se crea una uni- dad especial (autónoma) dentro del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) para promover la cooperación técnica entre países en desarrollo, que a partir de 1991 se conoce como Unidad Especial de C-SS y que absorbió la agenda de la cooperación económica y de otros tipos entre países del Sur. Como se verá, la tradición de C-SS también enfrenta el enorme desafío de adaptarse al mundo de hoy.

El doble paradigma Norte-Sur y Sur-Sur en movimiento

Las tradiciones de cooperación N-S y S-S que fraguaron en las primeras décadas de la posguerra lograron sobrevivir y adaptarse a vastos cataclis- mos políticos que ocurrieron en las décadas siguientes. Así, a principios de los ochenta, la embestida del paradigma de la economía de mercado del Consenso de Washington precipitó el colapso del proyecto de corte es- tatista del Tercer Mundo. Pero si algunas de sus agendas, como el noei, se esfumaron, otras como la C-SS entraron en letargo. El fin de la Guerra Fría produjo cambios drásticos a todos niveles; sin embargo, el paradigma N-S no sólo se adaptó, sino que adquirió un nuevo impulso. El fin del co- munismo provocó la reubicación de viejos y nuevos países en el binomio donantes-receptores, pero no cuestionó la lógica N-S.4

4 Después de pasar unos años en el limbo del concepto de países en transición, la República Checa y Polonia, entre otros, volvieron a figurar como países donantes, in- cluso nuevos miembros del cad; mientras que Kirguistán y Georgia se sumaron a la lista del cad de países receptores.

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02 RMPE 102 interiores.indd 97 11/3/14 8:44 AM ur Por otra parte, el fin de la Guerra Fría abrió la puerta para mejorar la S agenda de la cooperación para el desarrollo hacia una menos burdamen- te politizada, más racional y generosa, que cristalizó en el año 2000 en la agenda novedosa de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm). Gracias a los odm, que establecen objetivos de desarrollo precisos para alcanzar colectivamente, por primera vez la comunidad internacional toda se enfrascó en un proyecto común en favor del desarrollo. Pocos años después, el Consenso de Monterrey (2002), que se centra en los medios financieros para alcanzar los odm, incluida la aod (reiterando el compro- miso del 0.7%) y la Declaración de París, complementaron esa agenda. En particular, esta última sintetiza décadas de reflexión al interior de la comunidad de donantes sobre cómo, bajo qué principios, se debe hacer cooperación para el desarrollo. Pero si no cuestiona la dicotomía N-S, Pa- rís registra un cambio abismal en la concepción de los donantes sobre el tipo de relaciones que se deben establecer entre el Norte y el Sur. Aunque se reconoce poco, la tradición de la C-NS acabó asumiendo o adaptando a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L los principios claves de la C-SS. En efecto, el Norte no podía evolucionar hacia los principios claves de París, como apropiación y alineamiento (en buena medida equivalentes a los principios de soberanía, no injerencia y no condicionalidad del Sur), mientras que sobre la base de ideas inje- rencistas racistas y paternalistas, no dejase de cuestionar abiertamente la capacidad y hasta el derecho del Sur para gobernarse a sí mismo.5 En la agenda de la cid, París sella el triunfo histórico de Bandung, aunque la inercia de la retórica de Bandung hoy estorba más de lo que ayuda. Uno diría que a principios de siglo, con los odm, Monterrey y sobre todo París, el paradigma de C-NS adquiere su forma más acabada con cla- ras respuestas a todas las preguntas pertinentes: quién a quién, para qué, cuánto y cómo debe otorgar aod, todo ello enmarcado en el mismo marco dicotómico N-S. Sin embargo, con una mirada más aguda, se observan ya fraguándose desde entonces hechos y procesos que configuran el nuevo

5 Cabe recordar: en tiempos de Bandung el colonialismo seguía muy vivo y el movimiento de derechos civiles no había quebrado el racismo institucional en Estados Unidos.

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02 RMPE 102 interiores.indd 98 11/3/14 8:44 AM panorama que está hoy a la vista y que cuestiona el fundamento mismo de

la cid, tal y como ha funcionado por décadas. Es a este nuevo panorama arpizo C que se dirige la mirada. racho B

El nuevo panorama de la cid Gerardo

Sobra decir que el mundo actual es sustancialmente distinto al que vio nacer los paradigmas de la cid de la posguerra. La mutación de elementos claves de la agenda de la cooperación para el desarrollo se ha estado incubando por décadas. Pero puede decirse que en los últimos lustros ha fraguado ya en cambios cualitativos. Los elementos que comúnmente se enlistan para documentar la nueva realidad que demanda nuevas ideas y acuerdos en el contexto de una nueva Agenda de Desarrollo Post 2015, son:

n Un muy distinto perfil de oferta de recursos financieros en disposición de los países en desarrollo. Mientras que en la primera estadística que produjo el cad en 1961, los flujos que después se conceptualizarían como aod representaban cerca de sesenta por ciento del total, hoy la aod representa una pequeña fracción de una cartera mucho más cuan- tiosa y dominada por recursos financieros privados: inversión directa, indirecta y remesas. En este contexto, se cuestiona el papel que debe jugar la aod, su relación con otros flujos (¿de catalizador?) y adonde se deben focalizar, si no es que su relevancia misma. La propia defini- ción técnica de la aod que poco ha cambiado desde su incepción, se encuentra desactualizada y reclama modernización. ¿Qué papel debe jugar la aod en el conjunto de estos flujos? ¿Qué reformas internas requiere el concepto de aod para actualizarse? n Un muy distinto panorama de los problemas que enfrenta la coo- peración para el desarrollo. Los objetivos y los sectores a los que se ha canalizado la aod han mutado. En un principio, desarro­llo se identificó con industrializaciónfomentada por el Estado y se canalizó­ a grandes proyectos de infraestructura. A partir de los noventa y como corolario de la vuelta al mercado, el desarrollo se identificó más con

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02 RMPE 102 interiores.indd 99 11/3/14 8:44 AM ur superación de la pobreza, y la aod se canalizó de manera preferente S a los sectores sociales, como salud y educación. En ambos casos se trataba de atacar carencias nacionales o regionales claramente iden- tificables que obstaculizaban el desarrollo de cada país. Ahora y de manera creciente en el futuro previsible, el desarrollo de todos se ve amenazado por “males globales”, como el terrorismo internacional y sobre todo el cambio climático. Esto implica que el receptor de aod ya no es ni el único ni a veces el principal beneficiario de la misma, al tiempo que se beneficia de otra que no recibe. El paradigma actual de cooperación, empezando por la propia definición deaod , no está bien adaptado para generar los bienes globales que se necesitan. Hoy se replantea no sólo adónde canalizar la aod (los sectores productivos están de nuevo en boga) sino se requiere un marco conceptual que incorpore esta nueva temática de importancia creciente. ¿Cómo com- paginar la agenda de los bienes globales con la de la cooperación al desarrollo (el tema de los Objetivos de Desarrollo Sustentable lanza- a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L dos en Río+20)? ¿Quién debe generar esos bienes globales? n Una muy distinta cartera de oferentes de cooperación para el de­ sarrollo. Al principio de la agenda, había un restringido universo de oferentes que se ceñía a los grupos relativamente pequeños y cerrados de donantes oficiales occidentales y del bloque comunista, mientras la cooperación concesional del Sur añadía muy poco. La cooperación de fuentes privadas o de niveles no ejecutivos de los gobiernos era prác- ticamente inexistente. En este aspecto, el panorama actual es de nueva cuenta muy distinto. Empezando por este último factor, actualmente se han multiplicado el número de actores no estatales y de esferas oficiales distintas alE jecutivo, que de alguna manera y en forma cre- ciente cooperan para el desarrollo: organizaciones de la sociedad civil, fundaciones, empresas privadas (con acciones distintas a la búsqueda de ganancias), sindicatos, así como gobiernos locales, regionales y parlamentos. También se han multiplicado las ventanas multilatera- les: desde fondos para atacar problemas específicos hasta nuevos bancos de desarrollo como el que acaban de fundar los brics (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). A esta ampliación se suma un cambio

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02 RMPE 102 interiores.indd 100 11/3/14 8:44 AM sustancial en el mundo de cooperantes oficiales: al grupo de donan-

tes occidentales del Norte, se suman nuevas potencias emergentes del arpizo C Sur, encabezadas por China, India y Brasil, que están incrementan- racho do de manera cualitativa la cooperación concesional S-S que ofrecen. B ¿Qué tipo de cooperación ofrecen todos estos nuevos actores y (si aca- so) cuánta y a quién deben canalizarla? ¿Cómo compaginar/coordinar Gerardo su práctica para que no se estorben entre sí y por el contrario logren generar un mayor impacto colectivo?

Se puede argumentar que estos nuevos elementos y las preguntas a que dan lugar se podrían acomodar de nueva cuenta en el marco del para­ digma tradicional dicotómico N-S de la posguerra. En efecto, todos me- nos uno, fundamental, que cuestiona los cimientos del edificio en su conjunto: la irrupción de los cooperantes del Sur o los llamados donantes emergentes. Se trata en primer lugar de los brics —pero en cierto senti- do también de otros clasificados como países de renta media alta, como Turquía, Indonesia, Tailandia, y por supuesto México—, con poder eco- nómico y político creciente, que de diferente manera desestabilizan hoy todas las agendas internacionales, incluida la de la cooperación para el desarrollo. Para acomodar a estos nuevos actores en esta última agenda, el corsé dicotómico Norte-Sur del paradigma de posguerra simplemente ya no da. Pero no está claro qué tomará su lugar y cuándo. Es a este tema clave de la agenda actual, y de particular interés para México, al que se vuelve la mirada.

Los cooperantes del Sur: un nuevo “tercer actor” que cuestiona el paradigma dicotómico Norte-Sur

Ninguna de las dos tradiciones de cooperación para el desarrollo que cristalizaron en la posguerra y que siguen vivas capta adecuadamente el fenómeno de los “donantes emergentes” del Sur. El paradigma N-S incu- bado en el cad descansa sobre una lógica en que el universo de donantes oficiales se nutre de los países receptores que se gradúan y alcanzan el

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02 RMPE 102 interiores.indd 101 11/3/14 8:44 AM ur desarrollo. Un país, o podía ser miembro del cad, con la responsabilidad­ de S otorgar aod, o podía ubicarse en la lista del cad de países receptores con derecho a recibir aod. No podía estar en ambos lugares a la vez. En dis- tintos momentos España, Grecia, Portugal y Corea del Sur se consideraron países en desarrollo con derecho a recibir aod. Hoy son miembros del cad que han asumido todas sus responsabilidades como donantes. Sin embargo, los grandes cooperantes del Sur no encajan en esta ló- gica, ya que se han convertido en donantes de peso en los hechos sin haberse graduado como países en desarrollo, sin perder su derecho a re- cibir aod, sin abandonar el Sur. Su creciente poder económico, que se traduce en influencia política, los ha acercado alN orte, al tiempo que los ha distanciado de países más pobres rezagados del Sur, muchas veces sus vecinos geográficos y/o culturales.E llo genera los móviles y los recursos para multiplicar la cooperación que ofrecen. Al mismo tiempo, cuentan con un inb per cápita todavía relativamente modesto, que encubre atrasos aún mayores por la desigualdad que padecen, y siguen enfrentando los a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L problemas típicos del Sur. Se han convertido así en una especie de tercer actor, con recursos y capacidad de cooperar del Norte, pero con los desa- fíos de desarrollo del Sur. El cad, siempre interesado por el quehacer de otros donantes más allá del Comité (en diferentes momentos, el bloque soviético o los donantes árabes), tenía por supuesto en cuenta que muchos países del Sur coope- raban entre sí. Pero la cuota de esta cooperación, que podía compararse a la aod, esto es la C-SS de carácter concesional, era limitada y se ofertaba casi toda como cooperación técnica que, por su naturaleza, no movi- liza recursos copiosos, y que ocupaba un lugar secundario en la cartera de los donantes del cad.6 Con pocos vasos comunicantes con la tradi- ción de C-SS, el cad no mostró mayor interés por estos cooperantes; hoy, se diría que se han vuelto su preocupación central, que cuestiona el paradigma con el que han operado por décadas.

6 Los proyectos de infraestructura financiados con fuerte motivación política en los sesen- ta y setenta, por China en África, eran la excepción a la regla.

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02 RMPE 102 interiores.indd 102 11/3/14 8:44 AM Por su parte, la tradición de la C-SS no estaba mejor ubicada para cap-

tar el fenómeno de los donantes emergentes del Sur. Desde luego, la ex- arpizo C pansión económica de las potencias emergentes reactivó la agenda de la racho C-SS en letargo desde fines de los años setenta. A primera vista, podría B pensarse que en cierta manera esta expansión materializaba, al menos parcialmente, el viejo objetivo de consolidar un Sur fuerte, con copiosos Gerardo lazos económicos, políticos y culturales entre sí. Pero ello es engañoso. El Sur no se fortaleció gracias al noei, pues éste nunca llegó. Lo hizo gracias a que algunos de sus países lograron insertarse de manera ventajosa en un proceso de globalización muy desigual, en buena medida orquestado por el Norte. El resultado no fue un Sur homogéneo y fuerte como aspi- raba Bandung. Más bien, uno más dividido que nunca, entre ganadores y perdedores de la globalización. Precisamente entre países del Sur, los do- nantes emergentes, que están en condiciones de asistir a aquellos que han quedado atrás: una realidad que la tradición de C-SS, imbuida en el espí- ritu de horizontalidad de Bandung, tiene serias dificultades para captar. En suma, ni una ni otra tradición captan adecuadamente este nuevo ter- cer actor, el donante emergente del Sur, que ha irrumpido en el escenario internacional y que requiere nuevos conceptos, ideas, una nueva narrativa que fundamente qué responsabilidades debe tomar, qué prácticas debe apli- car, cómo se debe integrar a la agenda de la cid; una narrativa que debe emanar de los propios cooperantes del Sur y conducir a acuerdos con los donantes del Norte bajo el ojo vigilante de los países netamente receptores. Su construcción no es sólo un asunto de reflexión y diálogo entre las par- tes implicadas. Ello es necesario pero insuficiente.D etrás de los conceptos y argumentos hay intereses políticos y serán acuerdos políticos -—que de sellarse llevarán tiempo y no se lograrán fácilmente— los que apuntalen di- cha narrativa. La batalla conceptual y política por definirla se despliega ya desde hace varios años en múltiples foros. Ahora se ha entremezclado con la negociación de la Agenda de Desarrollo Post 2015, cuyo éxito en mucho depende precisamente del tipo de acuerdo al que se llegue —si acaso— entre donantes tradicionales y emergentes. Es hacia la batalla por definir la narrativa de este tercer actor, sus términos y contornos, en un contexto de profunda redefinición de toda la agenda de la cid, que se dirige la mirada.

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02 RMPE 102 interiores.indd 103 11/3/14 8:44 AM ur La batalla por una narrativa para los cooperantes del Sur S

Como se vio al inicio de este ensayo, cuando el cad surgió con el mandato de consolidar un cuerpo (constituency) y una narrativa de donantes, de in- mediato enfrentó la tarea de buscar respuestas a varias interrogantes: ¿qué países formarían parte del grupo?, ¿qué definición de ayuda adoptarían?, ¿qué prácticas y qué tipo de responsabilidades asumirían?, ¿a qué países asistirían?, etc. De la misma manera, si los cooperantes del Sur llega- sen a consolidarse como un cuerpo de donantes sui géneris, tendrían que dar sus propias respuestas al mismo tipo de preguntas. Aun en condi- ciones muy favorables —un poderoso promotor (Estados Unidos), una membrecía limitada y coherente (aliados del Norte), un enemigo tangible (urss)—, el cad batalló y tomó tiempo para dar respuesta a algunas de estas preguntas. En contraste, las condiciones para consolidar un cuer- po coherente de cooperantes del Sur son, desde cualquier óptica, más complejas. Además no existe y difícilmente surgirá —aunque la propues- a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L ta está ya en el aire— un cad del Sur bien enfocado para orquestar la tarea. Lo que hay son instituciones multilaterales con incentivos mixtos. Como se vio, las tradiciones de C-NS y de C-SS no estaban equipadas para asimilar a los nuevos cooperantes del Sur. Pero ante la evidencia de que estos actores llegaban para quedarse y generarían cambios sistémicos profundos, sus instituciones han buscado adaptarse, aunque cediendo al mismo tiempo lo menos posible. Así, desde posiciones opuestas, han coincidido en obstaculizar, de manera intermitente, el surgimiento de un espacio conceptual para este tercer actor que no encaja en sus discursos tradicionales. Mientras el cad tiende a tratarlo como otro miembro más de la familia homogénea de donantes, en las Naciones Unidas se le tiende a considerar como un miembro de la gran familia también homogénea del Sur. En uno y otro caso su especificidad tiende a diluirse ante la inercia de dos discursos que han estado con nosotros por décadas y que resis- ten el cambio. Dicho lo anterior, en agencias de Cooperación del Sur y en diversos foros multilaterales con fuerte presencia del Sur, casi todos de las Naciones Unidas, se intenta avanzar en responder, aunque con muchas dificultades y tropiezos, estas preguntas esenciales.

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02 RMPE 102 interiores.indd 104 11/3/14 8:44 AM El punto de arranque es cómo definir la comunidad de cooperantes

del Sur. ¿Quiénes la integrarían? ¿Cómo definir sus fronteras? Las grandes arpizo C potencias emergentes son ampliamente conocidas, pero, ¿hasta dónde racho extender el grupo? Para empezar, la pregunta misma atenta contra el es- B píritu de Bandung de la homogeneidad del Sur, en el que todos sus paí- ses cooperan unos con otros en condiciones de igualdad, principio que Gerardo sigue siendo válido en ciertas circunstancias y regiones del globo. En efecto, hay muchos países de renta media que ofertan buena parte de su cooperación en el marco de la tradición horizontal del Plan de Acción de Buenos Aires sobre Cooperación Técnica, y algunos de ellos difícil- mente se consolidarán en el futuro previsible como cooperantes más só- lidos con una cartera de instrumentos más sofisticada. Ellos se reclaman cooperantes del Sur igual que los emergentes, pero en muchos sentidos las diferencias entre ellos son sustanciales. Ciertamente no hay tipología perfecta y aun si la realidad de la desigualdad creciente al interior del conjunto de países en desarrollo acaba por imponerse, la respuesta a la pregunta sobre los contornos de los cooperantes del Sur no es obvia y de nueva cuenta no queda claro quién debería tomarla. En la práctica acaba imponiéndose el criterio de que cada país se autodefine como quiere, lo que da un resultado insatisfactorio e inestable. En este contexto ha sido difícil avanzar. A principios de 2013, India convino una reunión de “proveedores de cooperación Sur-Sur” (SS Cooperation Providers). Para tal efecto, invitó a representantes oficiales y de la sociedad civil de los países “sospechosos habituales”, incluido México. La idea audaz y promisoria, especialmente por venir de India, era lanzarse en pos de la narrativa para este nuevo actor, lo que dio vida a lo que hoy se conoce como el proceso de Delhi. Pero en la propia sesión inaugural, un alto funcionario de las Naciones Unidas cuestionó, pontificando, el título mismo de la reunión: no había que hablar de “proveedores”, lo que ya implica una diferenciación, sino de “socios”. La fórmula proveedores de C-SS, que se antojaba a la vez políticamente acepta­ble (no habla ni de donantes ni de ayuda) y ape- gada a la realidad actual, habría permitido avanzar en la delimitación de los contornos de este tercer actor, paso indispensable para generarle una

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02 RMPE 102 interiores.indd 105 11/3/14 8:44 AM ur narrativa propia. Sin embargo, la ortodoxia ideológica le cerró el paso. S De esta manera, en apariencia formal, pero en realidad de fondo, se des­ carriló el proceso antes de arrancar. El proceso de Delhi, que ahora dirige el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Uni- das (desa, por sus siglas en inglés) en el llamado Grupo nodal de Socios de C-SS perdió así una carta clave. En vez de ser un grupo pequeño enfo- cado y coherente que podría incluir a prácticamente todos los proveedores importantes y lograr resultados, ahora pretende representar a todo el Sur y por ende a nadie. Por ello y otras razones, actualmente enfrenta dificul- tades para avanzar hacia adelante. Una segunda tarea consiste en definir qué es laC -SS y cómo debe, si acaso, cuantificarse. De entrada, no hay una definición de consenso operativa y útil. En la práctica, en foros multilaterales y académicos, por C-SS se entiende flujos o actividades de corte concesionales, en un senti- do equivalente a la definición de aod. En este entendido, diversos países emergentes del Sur publican cifras de la cooperación que ofrecen; ya sea a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L como respuesta a procesos de programación, evaluación y rendición de cuentas internos o a presión de la agenda externa. En todo caso, cada uno utiliza su propia metodología y las cifras que arrojan no son com- parables. El hecho mismo de que un número cada vez mayor de países genere estas estadísticas sugiere la importancia creciente de esta activi- dad. Ello abona en favor de la agenda de los cooperantes del Sur. Pero no es suficiente.S e requiere una definición de consenso. Y llegar a ella no está resultando fácil. En 2005, el Consejo Económico y Social de la onu (ecosoc) lanzó un foro de discusión invitando a gobiernos y otras en- tidades a dialogar sobre la cada vez más compleja agenda de la cid: el llamado Foro de Cooperación para el Desarrollo (fcd), que se reúne cada dos años y en el que el tema de la C-SS, acicateado por las potencias emergentes, se consideró prioritario. Para las reuniones de 2008 y 2010, se presentaron reportes a discusión endosados por el secretariado de la onu, que proponían una definición de la C-SS como un flujo concesional. Eran reportes técnicamente complejos que, construidos sobre el concepto de aod, llegaban a una definición de C-SS a la vez propia y comparable a la aod. Excelentes para una discusión racional y productiva.

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02 RMPE 102 interiores.indd 106 11/3/14 8:44 AM Sin embargo, no se llegó a nada. El fcd resultó inadecuado para el diá-

logo-negociación que el tema requería. Además, contradecía la definición arpizo C amplia de C-SS, imbuida en el espíritu de Bandung, que incluye todo tipo de racho lazos entre el Sur (desde las inversiones hasta la ayuda), y que aunque no B se use en la práctica y no ayude a la discusión, aún constituye la definición oficial de la unidad de C-SS alojada en el pnud, que formalmente tiene la úl- Gerardo tima palabra en esta materia dentro del sistema de las Naciones Unidas. Hay conciencia en la onu de la confusión que genera que ni siquiera dentro de la Organización se maneje una sola idea, aunque sea en términos generales, de lo que es la C-SS. Los llamados a generar así sea una definición operativa que evada la discusión política no han llegado lejos. En los mencionados reportes se cometió probablemente otro error po- lítico; resaltar la relación de su propuesta con la aod del cad que muchos siguen considerando incompatible con la C-SS. Por décadas la aod se ha considerado como un flujo exclusivoN -S no comparable a la C-SS. Ése es el caso si se toma de referencia la definición amplia de este concepto. Pero ello ya no es obvio si la referencia es un concepto de C-SS en tanto flujo concesional como ya se usa en la práctica y como terminará decan- tándose en algún momento en el discurso.7 En abril de 2011 el cad emitió un comunicado para promover el diálogo con los cooperantes del Sur sin condiciones, en el que se asentaba que la aod no era un instrumento N-S y podía ser adoptado por los cooperantes del Sur.8 Desde un punto de

7 En América Latina aún se da por considerar que incluso bajo una definición concesional acotada, la C-SS es genéticamente distinta a la aod. Se argumenta que la cooperación técnica es un instrumento exclusivo o típico del Sur, y que en todo caso, su mecanismo de operación y/o su impacto es distinto. Pero esta tesis no se sostiene, y no sólo porque la C-NS siempre ha generado cooperación técnica. En realidad, lo que se tiene son buenas y consistentes o malas definiciones de lo que debe contar como asistencia o cooperación para el desarrollo: en principio válidas para los cooperantes del Norte y del Sur. Como se señaló al inicio, el cad está en proceso de revisar su definición de aod que tiene muchas inconsistencias —empe- zando por una definición muy desactualizada de concesionalidad.A sí, la política a un lado, los cooperantes del Sur harían mal en adoptar para sí la definición actual deaod . No porque venga del Norte, sino porque está desactualizada y tiene defectos importantes.

8 oecd Development Assistance Committee Statement, “Welcoming New Partnerships in International Development Co-operation”, París, 6 de abril de 2011, disponible en http:// www.oecd.org/dac/47652500.pdf (fecha de consulta: 25 de septiembre de 2014).

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02 RMPE 102 interiores.indd 107 11/3/14 8:44 AM ur vista técnico era cierto y de hecho varios de estos cooperantes política- S mente más afines reportan alcad bajo la definición deaod —aunque aún no es el caso de México. Sin embargo, era ilusorio pensar que los brics, por tomar un ejemplo, adoptarían un concepto con tal carga política, en cuyo diseño no habían participado. Idealmente se debería llegar a una metodología de consenso para definir y cuantificar la C-SS que a la vez sea comparable con la aod del Norte. Ello permitiría tener una idea clara de lo que sucede, y avanzar en las agendas de las responsabilidades, rendición de cuentas, efectividad y otras. Pero el foro para lograrlo sigue brillando por su ausencia. Una tercera tarea consiste en definir qué responsabilidades en la agen- da de la cooperación internacional pueden y deben asumir los coope- rantes del Sur. El doble paradigma de la posguerra se funda sobre la idea de que los países ricos tienen la responsabilidad de asistir a los pobres. Como se vio, sobre esta base, hoy los miembros del cad tienen en sus espaldas una plétora de responsabilidades sobre cuánta ayuda deben dar a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L (Consenso de Monterrey) y bajo qué reglas (Declaración de París). Si los cooperantes del Sur han despegado, y han dejado muy atrás a otros países del Sur más pobres, y si en la práctica se han convertido ya en donan- tes de peso o están en camino de serlo, ¿deben asumir responsabilidades?, y si acaso, ¿de qué tipo o cuáles? Los paradigmas N-S y S-S carecen de respuesta. O más bien, las respuestas automáticas que ofrecen parten de negar la novedad de los cooperantes del Sur. Ancladas en una dicoto- mía N-S tienden a encasillar a este nuevo actor en una de las dos cate­gorías que tienen a la mano (donante del Norte o receptor del Sur), cuando en realidad no encaja en ninguno. Por el contrario, en este ensayo se sugiere que en tanto tercer actor, el cooperante del Sur debe tomar responsabili- dades, pero ajustadas a sus circunstancias; esto es, responsabilidades dife- renciadas respecto a las que han asumido los donantes del Norte. El tema de las responsabilidades es, por naturaleza, político y polémi- co. No sorprende pues que el concepto de responsabilidades diferencia- das encuentre aún mayores dificultades para abrirse paso en la agenda de la cid que otros elementos de la nueva narrativa de los cooperantes del Sur. Desde posiciones opuestas, las tradiciones de C-SS y de C-NS lo resis-

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02 RMPE 102 interiores.indd 108 11/3/14 8:44 AM ten. En la primera reunión del proceso de Delhi que se comentó antes, el

tema dividió a los asistentes entre quienes reiteraron la ortodoxia de que arpizo C la C-SS no entraña responsabilidad alguna, y aquellos que sostuvieron racho que los cooperantes más pudientes del Sur sí debían adquirir responsabi- B lidades frente a países más pobres. El documento político de Busan, a ins- tancias de México y Brasil, sostiene que los cooperantes del Sur participan Gerardo en la agenda de la efectividad del desarrollo (heredera de la Declaración de París) sobre la base de compromisos diferenciados. Sin embargo, desde entonces, estos cooperantes se han rehusado a especificar qué respon- sabilidades, ya sea diferenciadas, están realmente dispuestos a asumir.9 En suma, si algunos cooperantes del Sur siguen anclados en el discurso de cero responsabilidades, otros las aceptan diferenciadas, aunque no se arriesgan a definir cuáles. Por su parte, los donantes, y entre ellos los de más peso (la Unión Europea y Estados Unidos, entre ellos) no aprecian el término. En Busan se resistieron hasta el último minuto y aceptaron introducirlo sólo bajo la fórmula alambicada de differential commitments (que se puede tradu- cir como compromisos distintivos); ello para distanciarlo lo más posible del término estándar (responsabilidades diferenciadas) que los países del Sur introdujeron en las negociaciones sobre el cambio climático y que, al parecer de los donantes, se ha vuelto sinónimo de cero responsabilidad. No sin cierta incongruencia, los donantes tampoco han aceptado el tér- mino en el ámbito del cad. Por una parte, dicen reconocer las especifici- dades de los cooperantes del Sur —como lo estipulan en el comunicado unilateral del cad de abril de 2011 mencionado arriba—, pero, por otra, aspiran a acogerlos en el Comité sin abrirles ningún espacio especial; esto es, sin reconocer que estos cooperantes son en efecto sui géneris y no están en condiciones de asumir las responsabilidades de los miembros

9 En el comunicado que emanó de la primera reunión de la Alianza Global para la Coope- ración Efectiva al Desarrollo (agced) que se creó en Busan y que tuvo lugar en México (abril 2014), a instancias de Brasil se inscribió el compromiso de los oferentes del Sur por generar más información pública sobre sus actividades de cooperación; una contri- bución valiosa pero aislada.

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02 RMPE 102 interiores.indd 109 11/3/14 8:44 AM ur establecidos; otra prueba más de las dificultades que enfrenta la tradición S de C-NS para adaptarse a los tiempos.

La agenda de la cooperación para el desarrollo en peligro

Los donantes emergentes del Sur ya no son tan nuevos. Hace ya casi diez años que irrumpieron con fuerza en la agenda de la cooperación para el desarrollo. Sin embargo, ni la narrativa ni los pactos políticos necesarios para incluirlos en forma coherente y provechosa en esta agenda acaban de emerger; obstaculizados como están, tanto por la inercia de tradiciones que no captan lo nuevo, como por intereses escondidos detrás de concep- tos y argumentos. Una primera víctima de esta situación de estancamiento es la negociación en curso para la Agenda de Desarrollo Post 2015. Con- vencido de que es la mejor fórmula para lograr el éxito de la Agenda, el secretariado de la onu espera que todos los países adopten compromisos a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L explícitos “de acuerdo con el principio de los compromisos comunes pero diferenciados”.10 En realidad, a nuestro entender y de acuerdo con la onu, ésta es en efecto la única fórmula racional para comprometer a actores tan diversos de manera activa en la consecución de objetivos comunes. Pero como ya se señaló, desgraciadamente esta fórmula ha generado an- ticuerpos en donantes claves, que una narrativa coherente y consensuada sobre el papel de los emergentes en la agenda del desarrollo, que incluya y racionalice adecuadamente este principio, podría haber ayudado a evi- tar o a subsanar. Hoy, el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas que debía ser uno de los pilares para sellar el requerido acuer- do político entre donantes tradicionales y emergentes, se ha convertido en una manzana de discordia. Situación absurda. El estancamiento alimenta tendencias nihilistas que ponen en riesgo la agenda misma de la ayuda al desarrollo. En la medida en que no acaba

10 un System Task Team on the Post-2015 un Development Agenda, A Renewed Global Partnership for Development, Nueva York, onu, 2013, p. VI.

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02 RMPE 102 interiores.indd 110 11/3/14 8:44 AM de emerger una narrativa que aclare las responsabilidades de los coope-

rantes del Sur, los donantes tradicionales caen en la tentación de reducir arpizo C su compromiso con las suyas. Como se vio al inicio, Estados Unidos tuvo racho varios móviles para fundar el cad y codificar la naciente agenda de la B ayuda. Uno de ellos, e importante, fue contribuir a crear un piso parejo para la competencia intercapitalista. Por ello, por ejemplo, en contra Gerardo de la opinión de Alemania y otros, los subsidios a las exportaciones se excluyeron del concepto de aod. Ahora, China y otros cooperantes del Sur, contrariando códigos y prácticas del cad, utilizan con frecuencia su cooperación —igual que lo hacían abiertamente los donantes emergen- tes occidentales en los años cincuenta— como vehículo para avanzar sus intereses económicos, al tiempo que, de acuerdo con la letra, la aod registra sólo actividades cuyo principal objetivo explícito es apoyar el desarrollo. En suma, al no disciplinarse, los cooperantes del Sur contribuyen de una u otra forma a relajar la disciplina del sistema. El proceso ya está en marcha, y si bien no debe atribuirse sólo al impacto de los cooperantes del Sur, sin duda éstos jugaron un papel importante. En el caso de la agenda de la efectividad, en contraste con las cumbres de París, Accra y Busan, en la primera reunión de la agced, los nuevos compromisos colectivos de los donantes tradicionales brillaron por su ausencia. Mientras que en fechas recientes, los gobiernos de Australia, Países Bajos y Canadá vincularon de diversas formas sus agencias de cooperación con instituciones que pro- mueven intereses económicos nacionales; esto es, dieron pasos en direc- ción opuesta a la directriz del cad que aboga por diferenciar la ayuda de la promoción, y hacia el sistema chino, en donde el Ministerio de Comercio tiene a su cargo la agenda de la cid. Pareciera que como no se ha podido cooptar a los emergentes, algunos tradicionales están optando por copiar- los. Esto se da, por lo demás, en un contexto en el que muchos obser- vadores critican una agenda de la ayuda que consideran excesivamente rígida y que genera pocos resultados a altos costos fiscales en momentos de vacas flacas.P ara ellos, los emergentes están haciendo lo correcto y se les debe emular no por necesidad sino por convicción. La tradición N-S atraviesa por una profunda crisis.

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02 RMPE 102 interiores.indd 111 11/3/14 8:44 AM ur El papel y las aportaciones de México S en la coyuntura actual

¿Qué papel debe jugar México en esta compleja coyuntura? Podría pen- sarse que un sistema de aod menos rígido en términos de estándares y responsabilidades, que contribuyen a generar los cooperantes del Sur, no perjudica a México y que por el contrario le favorece. Un sistema más suelto daría a México mayor margen de maniobra para utilizar de manera más abierta la cooperación como mecanismo para promover sus intereses económicos. De hecho, un sistema de este tipo compaginaría mejor con la Amexcid, que tiene bajo su tutela actividades de cooperación, aunque también de promoción. Pero si se esgrimen argumentos sólidos, en el balance no resultaría el escenario más conveniente para el país. Un serio relajamiento de las res- ponsabilidades de los donantes tradicionales se traduciría en una reduc- ción de la aod en cantidad y en eficacia. Habría menos recursos para los a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L países que más los necesitan (se multiplicarían los huérfanos de ayuda) y, más preocupante aún, se reducirían los recursos para atender los males globales. Sería un mal precedente para otras agendas y resultaría un paso más hacia un peligroso mundo de bloques, con pocos acuerdos globales cuando se necesitan cada día en mayor cantidad. En suma, México per- dería más a nivel multilateral de lo que ganaría por velar por sus intereses directos más inmediatos. En las circunstancias actuales, la política más adecuada sería, por el contrario, la de, profundizando las posiciones que México ha estado de- fendiendo en varios foros, contribuir a generar la narrativa que requieren los cooperantes del Sur para operar adecuadamente en la agenda de la cid, y lograr sellar los acuerdos necesarios con los donantes del Norte. Se necesita una narrativa moderna, que evite tanto una retórica de confronta- ción N-S/G77, como una retórica que sostiene que esa división ya no hace sentido alguno y que, de alguna manera, todos son iguales (cad). Una narrativa que descanse sobre dos elementos complementarios. El primero establece que lo que distingue a los cooperantes del Sur y del Norte no está tanto en la cooperación que ofrecen, como en las responsabilida-

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02 RMPE 102 interiores.indd 112 11/3/14 8:44 AM des que asumen frente a países más pobres. El concepto de responsabi-

lidades o compromisos diferenciados, que México propuso introducir en arpizo C la agenda de la agced, es por tanto clave. En este contexto, es importante racho apoyar a las Naciones Unidas en su intento por introducir este concepto a B la Agenda de Desarrollo Post 2015. Es también importante contribuir a lim- piar con hechos la mala imagen que este concepto ha adquirido como Gerardo sinónimo de falta de responsabilidades. La introducción consensuada de este concepto en la Agenda permitirá a México y a otros cooperantes del Sur: asumir compromisos a la altura de sus circunstancias y capacidades; sellar acuerdos claros con los donantes tradicionales sobre el reparto de la carga, y tener la calidad moral para demandar que no se relaje la dis- ciplina de la aod. El segundo elemento complementario de esta narrativa es explicar (y de- mostrar) que en contra de lo que a menudo se argumenta, las agendas de la C-NS y de la C-SS tienden en realidad a converger, y que esa con- vergencia es la base para el diálogo y la cooperación entre ambas. Por una parte, como se ha visto, montado en la cultura más tolerante y multi- cultural que anima a Occidente en las últimas décadas, el paradigma N-S transitó hacia el reconocimiento de principios como el de apropiación y alineamiento que fueron sustantivos a la C-SS desde su origen. En la medida en que los cooperantes del Sur incrementan el volumen y diver- sifican los mecanismos de su cooperación, aumenta también su demanda de prácticas racionalizadoras en materia de evaluación, contabilización y efectividad. Esto es, de prácticas que la tradición N-S ha estado desarro- llando desde décadas atrás. En suma, si a nivel conceptual el Norte se ha acercado a la narrativa (más políticamente correcta) del Sur, a nivel técni- co el Sur se ha acercado a las prácticas del Norte. Al irrumpir como nuevos actores en la agenda de la cid, los cooperan- tes del Sur llegaron con la promesa de traer más recursos y nuevas ideas y prácticas, esto es, más cooperación y una saludable competencia sobre cómo hacerla mejor. Es tarea de México, y en particular de la Amexcid, seguir contribuyendo a que esta promesa se haga realidad.

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02 RMPE 102 interiores.indd 113 11/3/14 8:44 AM ur S a cooperación al desarrollo en transición: el desafío de los cooperantes del L

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02 RMPE 102 interiores.indd 114 11/3/14 8:44 AM Centroamérica y el Caribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional Central America and the Caribbean: Mexican Priority in Regional Cooperation

Huitzilihuitl Herrada Pineda Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected] Felipe Ulises Cuéllar Secretaría de Relaciones Exteriores [email protected] Jesús Schucry Giacoman Zapata Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, sre [email protected]

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Resumen: México, en su papel de actor con responsabilidad global, ha logrado elevar el nivel de vida de las poblaciones de las regiones prioritarias de Centroamérica y el Caribe a través de la cooperación Sur-Sur y el fortalecimiento institucional.

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Abstract: Mexico, in its role as an actor with global responsibility, has raised the population living standards in the priority regions of Central America and the Caribbean through South-South cooperation and capacity building.

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Palabras clave: Cooperación Sur-Sur, Proyecto Mesoamérica, Asociación de Estados del Caribe, desarrollo, regional, Centroamérica, el Caribe, integración, diálogo.

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Key words: South-South cooperation, Mesoamerica Project, Association of Caribbean States, develop- ment, regional, Central America, Caribbean, integration, dialogue.

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02 RMPE 102 interiores.indd 115 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 116 11/3/14 8:44 AM Centroamérica y el Caribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional

Huitzilihuitl Herrada Pineda, Felipe Ulises Cuéllar y Jesús Schucry Giacoman Zapata

Introducción

La historia de las relaciones con Centroamérica y el Caribe se explica más por sus retos y anhelos comunes que por sus divergencias o posiciones encontradas. El reto de México y estas regiones es entenderse como una comunidad y no como Estados aislados que comparten fronteras o territo- rios similares de manera casual. Esta diferencia de visiones sobre una misma región marca las oportuni­ dades o amenazas probables bajo escenarios de crisis o de crecimiento. Cuan- do no existe cohesión es más probable que las dificultades se contagien y los periodos de crecimiento se limiten geográfica, sectorial y temporal- mente. Por otro lado, cuando existe identidad, prevalece el sentido de soli- daridad como un principio de relación entre países y por consecuencia es mucho más sencillo encontrar una armonía subsidiaria que permita la apro- piación natural de responsabilidades dentro del conjunto. Cuando existe la cohesión y la armonía regional las formas de coope- ración fluyen desde los ámbitos tradicionales (verticales) hasta la consoli- dación de procesos de cooperación Sur-Sur que detonan la articulación de horizontes comunes a partir de las soberanías nacionales. Cuando esta cohe­- sión y armonía no existen, la cooperación suele limitarse a la asistencia, emergiendo siempre interrogantes sobre las condiciones de intercambio, la

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02 RMPE 102 interiores.indd 117 11/3/14 8:44 AM prevalencia de agendas encontradas o no comprensibles de igual manera entre los protagonistas de la cooperación, la atomización de los recursos de cooperación y, por supuesto, el cuestionamiento frecuente de la vulne- rabilidad de las soberanías que participan, ya sea en proyectos verticales u horizontales. Ni las regiones ni las relaciones son monolíticas, por eso la cooperación es fundamental para la integración real de las sociedades, ésta genera va- sos comunicantes resistentes casi a cualquier coyuntura política. El objetivo de este ensayo es demostrar que la historia contemporánea de la cooperación de México y las regiones centroamericana y caribeña ha logrado crear desde redes de expertos y bienes públicos regionales has- ta protocolos regionales e inversiones de impacto directo en beneficio de las poblaciones. aribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional C La prioridad de ambas regiones en la cooperación mexicana se explica no sólo por el papel de actor con responsabilidad global que ha asumido México, sino también por la expansión de los vasos comunicantes de coope-

entroamérica y el ración y trabajo conjunto, ya existentes, que se da en los niveles técnicos C y científicos de nuestros países, donde los códigos del diálogo constante garantizan el espacio para el trabajo conjunto. En el caso de México con Centroamérica, el camino hacia la integración de horizontes comunes tiene como referente inmediato la crisis política que imperaba en la región durante la década de los ochenta, con las guerras civi- les y la posibilidad de que el conflicto escalara.B ajo este contexto, se diseñó de la mano de la región, una estrategia de negociación diplomática orientada a lograr la distensión y la pacificación.L as gestiones del Grupo de Contadora (formado en enero de 1983) y de su Grupo de Apoyo (constituido en julio de 1985) fueron determinantes para tales propósitos y abrieron el camino para que en agosto de 1987 se firmara elP rocedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica (Acuerdos de Esquipulas ii). En enero de 1991, el gobierno de México convocó en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, la Primera Reunión Cumbre que a la postre se convertiría en el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla. En esa ocasión partici- paron, junto con el presidente de México, los presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Actualmente, el Mecanismo

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02 RMPE 102 interiores.indd 118 11/3/14 8:44 AM cuenta con 10 Países Miembros, al sumarse a los países fundadores Belice y Panamá, en 1996, y Colombia y República Dominicana, en 2009. Para demostrar la fortaleza de la cooperación regional y los vasos comu- nicantes de cooperación que las respaldan, en las siguientes páginas se des- cribirán someramente las dos décadas de existencia del Mecanismo y se chucry Giacoman Zapata detallarán los logros específicos, delineando la continuidad de los proyectos S sociales y económicos del Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamé- rica (Proyecto Mesoamérica, pm), como un modelo de cooperación Sur-Sur. uéllar y Jesús

Por otra parte, se expondrán, como ejemplo, los cuatro proyectos de C

cooperación Sur-Sur que México y el Caribe realizan en el marco de la lises U Asociación de Estados del Caribe (aec). ineda, Felipe P El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla

El Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla sostiene periódica- mente (de manera anual durante los últimos años, como se detalla más Huitzilihuitl Herrada abajo) una reunión cumbre, con sede rotativa en cada País Miembro. Tam- bién incluye una reunión previa a cada cumbre de la Comisión de Alto Nivel integrada por tres subcomisiones: Asuntos Políticos; Asuntos Econó­ micos, Comerciales y Financieros, y Cooperación Regional. En el año 2001, se acordó instituir el Plan Puebla Panamá (ppp), como un componente del Mecanismo de Tuxtla, que dio lugar al pm, en junio de 2008, cuya acta constitutiva se suscribió un año más tarde. La pluralidad política que distingue actualmente a la región mesoameri- cana se ha debido en gran medida al trabajo realizado por el Mecanismo de Tuxtla, que se ha dado a la tarea de favorecer el diálogo político de alto nivel para consolidar la paz en la región, fortalecer los procesos democráticos, brindar una cooperación para el apuntalamiento institucional y promover la articulación de consensos regionales en temas de interés común. En el ámbito político, los países integrantes del Mecanismo han pro- pugnando por la plena vigencia de las instituciones, los valores y las prác- ticas democráticas, como condiciones esenciales para la consolidación del Estado de Derecho y el desarrollo político, económico y social de nuestros

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02 RMPE 102 interiores.indd 119 11/3/14 8:44 AM pueblos. Actualmente, en los países de Mesoamérica predomina la estabi- lidad institucional y se mantiene la vía electoral como mecanismo regular para la contienda política, salvaguardando así la alternancia y el traspaso pacífico del poder. El compromiso común con la democracia, la vigencia del Estado de Derecho y el pleno respeto a las libertades ciudadanas se refrendó uná- nimemente ante el más reciente desafío político enfrentado por los países del Mecanismo de Tuxtla: el golpe de Estado en Honduras del 28 de ju- nio de 2009. De manera significativa, la Declaración de la xi Reunión Cumbre del Mecanismo, en julio de ese mismo año, en Guanacaste, Costa Rica, fue firmada por un representante del gobierno democráticamente constituido en Honduras. Costa Rica impulsó la mediación que llevó en octubre de 2009 a la firma aribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional C del Acuerdo Guaymuras-Tegucigalpa-San José que puso fin a la crisis po- lítica en Honduras, y otro país integrante de Tuxtla, Colombia, contribuyó en gran medida a la firma del Acuerdo de Cartagena, el 22 de mayo de

entroamérica y el 2011, el cual permitió el retorno a su país del ex presidente Manuel Zelaya C y el levantamiento de la suspensión de los derechos de participación de Honduras en la Organización de los Estados Americanos. El Mecanismo de Tuxtla también ha asumido posiciones inobjetables y de gran firmeza ante amenazas al orden democrático en otros países de América Latina y el Caribe, tales fueron los casos de Bolivia, en 2008, y Ecuador, en 2010. La seguridad regional ha sido otro tema de interés común y prioritario, tratado al más alto nivel en el Mecanismo de Tuxtla, en el cual se ha pues- to de manifiesto la firme voluntad de reforzar y actualizar las medidas y estrategias regionales de cooperación existentes, destinadas a fortalecer la lucha contra la delincuencia organizada transnacional en sus distintas ma- nifestaciones, bajo el principio de responsabilidad compartida. En este marco, el Mecanismo de Tuxtla ha favorecido la capacidad de interlocución mesoamericana de alto nivel para impulsar la implementa- ción de los acuerdos emanados de la Conferencia Internacional de Apoyo a la Estrategia de Seguridad de Centroamérica, celebrada en Guatemala, Guatemala, los días 22 y 23 de junio de 2011.

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02 RMPE 102 interiores.indd 120 11/3/14 8:44 AM El Mecanismo ha promovido de forma unánime el reconocimiento a la valiosa contribución de los migrantes al desarrollo económico, social y cultural, tanto en los países de destino como en los de origen, y ha ofrecido una atención integral al fenómeno migratorio en nuestra región, lo mismo que en los foros internacionales. chucry Giacoman Zapata En las 13 reuniones Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno, se ha S refrendado el compromiso de impulsar, sobre la base del principio de la responsabilidad compartida, mejores políticas, programas y acciones que uéllar y Jesús

favorezcan una migración legal, ordenada y segura, con respeto pleno a C

los derechos humanos y la dignidad de las personas. lises U Tuxtla ha permitido que los Países Miembros discutan también al más alto nivel temas compartidos de gran relevancia coyuntural o de largo pla-

zo, como son, por ejemplo, el reto del cambio climático o la crisis sanitaria ineda, Felipe P provocada en su momento por el fenómeno de la influenza y la propaga- ción del virus A/H1N1. En el primer caso, sobre la base común de la alta vulnerabilidad de la región a los efectos adversos del cambio climático, los países mesoameri- Huitzilihuitl Herrada canos han asumido la urgencia de adoptar acuerdos que permitan hacer frente a este fenómeno de conformidad con el principio de las respon- sabilidades comunes, pero diferenciadas de acuerdo con las respectivas capacidades. Frente a la crisis provocada por el virus A/H1N1, que afectó seriamente a la población de la región en 2009, en la xi Cumbre realizada en Guanacaste,­ Costa Rica, los presidentes intercambiaron experiencias e información en materia de prevención, mitigación y combate de esa enfermedad. México re- cibió la solidaridad efectiva de los países mesoamericanos, e informó sobre las acciones que instrumentó para interrumpir la transmisión del virus y dar seguimiento a las estrategias propuestas por la Organización Mundial de la Salud, centradas en la mitigación de la epidemia. En la víspera de la xvi Conferencia de las Partes de la Convención Mar- co de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cop 16), y la Sexta Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto (cmp 6), los presidentes del Mecanismo de Tuxtla se comprometieron a impulsar acuerdos incluyentes, efectivos, equilibrados y jurídicamente vinculantes. Entre otras determina-

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02 RMPE 102 interiores.indd 121 11/3/14 8:44 AM ciones, mostraron convergencias importantes en materia de transferencia de tecnología; el establecimiento de un fondo verde a iniciativa del go­ bierno de México, y la adopción de un mecanismo para desarrollar proyec- tos forestales en países en desarrollo. El Mecanismo ha permitido consolidar el diseño de una estrategia más amplia e integral de las relaciones económicas, comerciales y financieras de la región, y ha favorecido la instrumentación de medidas encaminadas a apoyar la estabilidad y el crecimiento de los países de Mesoamérica. Han sido más de dos décadas de trabajo que en su vertiente econó- mica han concretado la relación de socios estratégicos entre los Países Miembros, mediante esfuerzos de complementación tendientes a alcanzar un desarrollo más efectivo. Destaca la creación de una red importante de acuerdos comerciales en el área mesoamericana, que incluyen tratados aribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional C de libre comercio en vigor con México. Especial mención merece el acuerdo alcanzado en agosto de 2008 para la acumulación de origen en el sector textil de la región, mecanismo nove-

entroamérica y el doso que ha permitido el acceso de mercancías al mercado interno estadu- C nidense, de manera por demás ventajosa para los países mesoamericanos. Baste apuntar que en los últimos veinte años el comercio entre México y los países firmantes delM ecanismo pasó de representar menos de mil millones de dólares estadunidenses (mmdd) a sumar un monto superior a los trece mmdd en 2010. Actualmente las inversiones mexicanas acumuladas en el área mesoa- mericana ascienden a más de veintiún mil quinientos mdd y corresponden fundamentalmente a empresas como Grupo Carso, Cemex, ica, Gruma, femsa, Comex, Televisa, Grupo Salinas, Bimbo, Sigma y Mabe. Por su par- te, las inversiones de los países mesoamericanos en México alcanzan los 1033 mdd, con un impacto importante sobre todo en la región sur-sureste de nuestro país. En materia de financiamiento, desde la creación delM ecanismo, nues- tro país ha otorgado 400 mdd para financiar más de cuarenta proyectos de desarrollo en la región, al igual que nueve mdd para costear operaciones comerciales. Los recursos financieros se han dirigido a la creación de in- fraestructura carretera y productiva (73.3%), electricidad y energía (8.7%),

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02 RMPE 102 interiores.indd 122 11/3/14 8:44 AM vivienda (8.5%), sector exportador (7.9%), asistencia técnica (1.3%) y turis- mo (0.3%). Dentro del Mecanismo, en 1998 se crea el Programa Mesoamericano de Cooperación (pmc). Desde entonces a la fecha, este programa se ha renovado cada dos años y en su seno se han desarrollado una gran diversidad de pro- chucry Giacoman Zapata yectos de trascendencia para las instituciones mexicanas y mesoamericanas. S En el marco del pmc se privilegia la transferencia de conocimientos y experiencias para el fortalecimiento de las instituciones centroamericanas, uéllar y Jesús

de República Dominicana, así como de Colombia, en los seis sectores de- C

finidos como prioritarios. lises U Entre los resultados alcanzados en 16 años de ejecución del Programa se destacan: 8977 personas capacitadas, 114 proyectos ejecutados y 935 ac-

tividades, al igual que la publicación de libros, documentos, investigacio- ineda, Felipe P nes y folletos.

Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica Huitzilihuitl Herrada

El Proyecto Mesoamérica forma parte del Mecanismo de Diálogo y Con- certación de Tuxtla y se constituye como un espacio político de alto nivel que articula esfuerzos de cooperación, desarrollo e integración entre Belice, Colombia, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, México, Nicara- gua, Panamá y República Dominicana, facilitando la gestión y ejecución de proyectos orientados a mejorar la calidad de vida de sus habitantes e incre- mentar la presencia de los países de la región en los foros internacionales. En 2001, por acuerdo de los mandatarios de la región reunidos en la Cumbre Extraordinaria de San Salvador, el Mecanismo incorporó el Plan Puebla Panamá (ppp) como una iniciativa para contribuir a elevar el nivel de vida de los habitantes de la región, y complementar la unión regional impulsada por el Sistema de la Integración Centroamericana (sica) median- te la incorporación de la participación de México y Colombia. En 2008, en el marco de la x Cumbre de Tuxtla celebrada en Villaher- mosa, Tabasco, los jefes de Estado y de Gobierno de Centroamérica, Co- lombia y México acordaron la evolución del ppp hacia el pm.

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02 RMPE 102 interiores.indd 123 11/3/14 8:44 AM En la etapa que ha correspondido impulsar el pm, se han incorporado propuestas de alto impacto social en áreas de salud, medioambiente, de- sastres naturales y vivienda, lo que representa una gran oportunidad para que los países cooperantes puedan participar con su experiencia y recur- sos en la consolidación de las prioridades de la región. Hasta ahora, el pm ha logrado construir consensos y atraer recursos para temas y asuntos regionales prioritarios, estrechando los vínculos de coo- peración entre los países del área. Ha generado una dinámica basada en la cooperación en la región, propiciando un novedoso proceso de cohesión e identidad regional para afrontar problemas comunes y generar soluciones de manera conjunta, bajo el principio fundamental de corresponsabilidad. Los grandes proyectos sociales y económicos que el pm desarrolla para la región incluyen trabajos y acciones particulares en, al menos, las siguientes aribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional C vertientes: Sistema Mesoamericano de Salud Pública (smsp), Estrategia Meso­ americana de Sustentabilidad Ambiental (emsa), Sistema Mesoamericano de Información Territorial (smit), Programa para el Desarrollo de Vivienda So-

entroamérica y el cial, Interconexión de la Infraestructura de Transporte, Integración Energética, C Programa Mesoamericano de Biocombustibles, Integración­ de Servicios de Telecomunicaciones, Facilitación del Intercambio Comercial y Fomento de la Competitividad Regional. En este año se trabaja, con el consenso de los países, en la formulación de la Iniciativa Mesoamérica sin Hambre, un proyecto de cooperación Sur-Sur que tiene el objetivo de contribuir a la mejora de las con- diciones de seguridad alimentaria y nutricional en la región mesoamericana. Desde esta perspectiva, el pm permite que los gobiernos de la región avancen en la solución de retos compartidos, con una visión estratégica de largo plazo. Los países participantes abordan proyectos que potencian la cooperación, a la vez que promueven la integración, la complementa- riedad y la conectividad entre ellos, lo que genera una plataforma para desarrollar el potencial de la región mesoamericana en el muy competitivo escenario internacional actual. De esta forma, el pm nutre las acciones de desarrollo e integración que se impulsan en el marco del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tux- tla, y busca complementar los esfuerzos que realizan otras instancias regio- nales, tales como el sica y sus distintos consejos de ministros.

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02 RMPE 102 interiores.indd 124 11/3/14 8:44 AM Cabe afirmar que el valor agregado delpm radica principalmente en los siguientes aspectos:

n Diálogo político: constituye un foro de alto nivel donde se reúnen los mandatarios para revisar las prioridades regionales. chucry Giacoman Zapata n Integración regional: sus actividades buscan generar mayor interac- S ción, interdependencia y conectividad entre los países participantes, articulan los esfuerzos nacionales en una visión regional estratégica y uéllar y Jesús

construyen las bases fundamentales para la convergencia de las econo- C

mías y los servicios para el desarrollo humano. lises U n Especialización: promueve proyectos específicos y apoya o complementa experiencias de alcance regional que ejecutan otros espacios e iniciativas.

n Gestión de recursos: facilita la atracción de recursos de agencias de coo- ineda, Felipe P peración internacional y de la banca multilateral hacia proyectos prio- ritarios para Mesoamérica. n Bienes públicos regionales: propicia la creación de bienes que generan beneficios para más de un país, como consecuencia de la acción coor- Huitzilihuitl Herrada dinada de los países involucrados.

En el pm, el financiamiento de la acción regional parte de los recursos que los Países Miembros dedican para ejecutar las iniciativas y del importante apoyo del Grupo Técnico Interinstitucional integrado por el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), el Banco Centroamericano de Integración Económica (bcie), el Ban- co de Desarrollo de América Latina (caf), la Organización Panamericana de la Salud (ops), sica, la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (sieca), que además aportan recursos financieros y técnicos para el desarrollo de los trabajos y proyectos de este mecanismo de integración regional.

Cooperación con la Asociación de Estados del Caribe

Con base en la experiencia mesoamericana, de formar vasos comunicantes de cooperación con proyectos de largo aliento, México, en su calidad de

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02 RMPE 102 interiores.indd 125 11/3/14 8:44 AM presidente del Consejo de Ministros de la aec, en la xvi Reunión Preparato- ria Intersesional del Consejo de Ministros de la aec, a través de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexcid), en conjunto con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), el bid y el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), presentó cuatro iniciativas para reforzar la cooperación y fortalecer las capacidades de los Países Miembros. En ese sentido, los jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la ciudad de Mérida, Yucatán, México, el 30 de abril 2014,en el marco de la Sexta Cumbre de la aec, respaldaron las cuatro iniciativas presentadas por Méxi- co, enmarcando así las acciones de cooperación que nuestro país desarro- llará en la región los próximos años: aribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional C Iniciativa de las Naciones Unidas sobre la Gestión Global de la Información Geoespacial

entroamérica y el La Iniciativa del Comité de Expertos de Naciones Unidas sobre la Gestión C de la Información Geoespacial (un-ggim, por sus siglas en inglés) busca guiar la elaboración de directrices y decisiones conjuntas en la produc- ción y el uso de información geoespacial, por medio del trabajo con los gobiernos de los Países Miembros para mejorar las políticas y los mar- cos legales, y contribuir con el conocimiento colectivo como una comu- nidad que comparte intereses y preocupaciones, mediante la puesta en marcha de estrategias efectivas para construir la capacidad geoespacial en los países en desarrollo. Las limitaciones para el crecimiento de Infraestructura de Datos Geoespaciales en el Caribe y Centroamérica han estado relacionadas con la falta de presupuesto para equipos e instalaciones, capacitación y man- tenimiento. Con base en lo anterior, el gobierno de México, a través de la Amexcid, ofreció a los Países Miembros de la aec cooperar con la región a fin de ar- ticular una red geodésica de países del Caribe bajo el eje del desarrollo de un sistema de gestión de información geoespacial, en el entendido de que el inegi de México es presidente de la un-ggim de las Américas.

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02 RMPE 102 interiores.indd 126 11/3/14 8:44 AM El objetivo de la Iniciativa es coadyuvar en la toma de decisiones efec- tiva y en la formulación de políticas públicas mediante la comprensión de la ubicación, lugar y coordenadas de los asentamientos humanos y su contexto, a fin de fortalecer la generación, el uso y el intercambio de la información geoespacial. chucry Giacoman Zapata S Plataforma de Información Territorial del Caribe para la Prevención de Desastres uéllar y Jesús C

Con base en el carácter insular del Caribe y su situación económica, que lo lises U convierten en una de las regiones más expuestas a los fenómenos natura- les, se ha convenido crear un espacio que busque áreas de oportunidad en

las que se identifiquen acciones que permitan hacer frente a los desastres ineda, Felipe P asociados a fenómenos naturales. Los desastres que regularmente afectan al Caribe y a la región centroamericana están asociados a eventos como terremotos, tsunamis, inundaciones y deslizamientos de tierra causados por lluvias constantes, tormentas tropicales y huracanes. Es evidente que Huitzilihuitl Herrada los desastres relacionados con el clima se han incrementado significativa- mente en las últimas décadas. Por lo anterior, el gobierno de México, por medio de la Amexcid, ofreció a los Países Miembros de la aec realizar un intercambio de expe- riencias y buenas prácticas a fin de conjugar el Sistema Mesoamericano de Información Territorial (smit) con la Plataforma de Información Terri- torial del Caribe para la Prevención de Desastres (pitca), que unirá es- fuerzos caribeños en materia de gestión integral del riesgo de desastres para así identificar coincidencias y asimetrías e impulsar la cooperación en el tema. El objetivo es establecer una plataforma para proveer información geoespacial territorial, de fuentes tanto nacionales como regionales, con el fin de reducir la vulnerabilidad de la región a través del análisis de ries- gos para fortalecer la toma de decisiones para el desarrollo de políticas de planificación de infraestructura, vivienda, agricultura, entre otros sectores estratégicos.

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02 RMPE 102 interiores.indd 127 11/3/14 8:44 AM Tránsito Internacional de Mercancías (tim) en el Gran Caribe

La región del Caribe ha identificado la necesidad de establecer un reglamen- to, estándares o códigos de tránsito homogéneos y armonizados que impul- sen la óptima comercialización de mercancías entre los países de la región. Se tiene como objetivo desarrollar acciones conjuntas encaminadas a explorar la instrumentación del Procedimiento de Tránsito Internacional de Mercancías (tim) en los Estados Miembros de la aec. La oferta de cooperación realizada por el gobierno de México a través de la Amexcid se basa en homologar los requerimientos y procedimientos regionales al comercio exterior mediante la generación de un documento único de tránsito y datos que se intercambie electrónicamente, que lleve a aribe: atención prioritaria de la cooperación mexicana regional C concretar un acuerdo para tránsito internacional de mercancías en la región.

Interconectividad para la mejora de la Facilitación

entroamérica y el Comercial y el Transporte Marítimo de Corta C Distancia en el Gran Caribe

El desarrollo portuario de la región se caracteriza por la existencia de pro- cedimientos y tarifas portuarias poco competitivas, la falta de actualiza- ción de los sistemas tecnológicos, la falta de información de los servicios portuarios, así como la escasez de financiamiento destinado a la mejora de la infraestructura, equipamiento y capacitación del personal en los puer- tos. Estos factores representan brechas respecto a los puertos que estable- cen estándares a nivel internacional. No obstante, se ha identificado la oportunidad de potenciar el desarro­ llo portuario de los países del Caribe con el objetivo de mejorar la efi­ ciencia operativa de los puertos en la región, a fin de impulsar el comercio intrarregional a través del Transporte Marítimo de Corta Distancia (tmcd), con énfasis en el apoyo a los pequeños puertos. De esta manera, se preten- de reducir las brechas ya mencionadas. Para fines de este proyecto el gobierno deM éxico, a través de la Amexcid, impulsará un programa de modernización y mejora de la infraestructura

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02 RMPE 102 interiores.indd 128 11/3/14 8:44 AM marítima-portuaria que incida en el desarrollo del comercio regional e identifique rutas potenciales para el desarrollo del servicio detmcd en el Gran Caribe con miras a la expansión del Canal de Panamá. chucry Giacoman Zapata Conclusión S

El mérito de las políticas de cooperación regional consiste en entender uéllar y Jesús

el diálogo prevaleciente entre los Países Miembros, para de esta forma C

preparar el contexto en el que se puedan conjugar métodos, intereses y lises U logros particulares, que constituyan la institucionalización de los vasos comunicantes, mencionados en este artículo. Los acuerdos nos permiten

crear agendas de cooperación con visión de largo plazo con el objetivo de ineda, Felipe P evitar la atomización de proyectos, atraer nuevos donantes y optimizar el uso de los recursos de cooperación Muestra de lo anterior es el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, el cual se ha convertido en un laboratorio de redes de cooperación Huitzilihuitl Herrada y bienes públicos regionales a lo largo de 23 años. Este proceso se ha reflejado en el desarrollo e integración regional que reduce las brechas entre países y fortalece las capacidades nacionales y por ende las re­ gionales, logrando así nuevos nichos de oportunidad en beneficios de las poblaciones. La concreción de agendas y proyectos puntuales en el marco del Pro- yecto Mesoamérica, así como los acuerdos alcanzados con la Asociación de Estados del Caribe, son un ejemplo de la importancia que México otor- ga a la cooperación regional. Sin duda estas líneas no alcanzan a expresar el cúmulo de acciones conjuntas que se realizan diariamente entre funcio- narios y técnicos de todos los países para lograr objetivos específicos que hoy podemos compartir.

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02 RMPE 102 interiores.indd 129 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 130 11/3/14 8:44 AM Alianza por Haití: ejemplo de colaboración entre sectores

Alliance for Haiti: An Example of Collaboration between Sectors

Andrés Albo Márquez Director de Compromiso Social Banamex [email protected]

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Resumen: Este texto analiza la Alianza México por Haití, la cual fue creada después del terremoto en ese país en 2010, como resultado de la voluntad de los mexicanos, en los sectores privado, social y público, para apoyar eficazmente a los damnificados. El autor examina las numero- sas dificultades con las que se enfrentó elE stado mexicano en esta experiencia para lograr cumplir con cada una de las metas propuestas, mediante una inversión social de 144 mdp en obras que siguen contribuyendo al bienestar y desarrollo de los haitianos.

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Abstract: This article examines the Mexico for Haiti Alliance, which was created after the Haiti earth­ quake of 2010 as a result of the will of the Mexican people in private, social and public sectors to effectively support the victims. The author examines the many difficulties that theM exican government faced in this experience to achieve each of the goals set, with a social invest­- ment of 144 million pesos in works that continue to contribute to the welfare and development of Haitians.

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Palabras clave: Alianza, México, Haití, cooperación, Fomento Social Banamex, sre, reconstrucción.

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Key words: Alliance, Mexico, Haiti, cooperation, Fomento Social Banamex, sre, rebuilding.

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02 RMPE 102 interiores.indd 131 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 132 11/3/14 8:44 AM Alianza por Haití: ejemplo de colaboración entre sectores

Andrés Albo Márquez

Acciones solidarias ante la emergencia

Tras el devastador sismo que sacudió a Haití el 12 de enero de 2010, la solidaridad de la población y el gobierno de México se manifestaron de modo inmediato. A sólo pocos días de ocurrido, se habían organizado cen- tros de acopio para recibir donativos en especie y se inició el envío de personal y equipo para labores de rescate y atención médica, además de toneladas de alimentos, medicinas y ropa. Elementos del ejército y la marina de México instalaron cocinas en tres campamentos para damnifi- cados, donde a lo largo de seis meses prepararon y sirvieron diariamente alrededor de cuarenta y cinco mil raciones de alimentos calientes, además de colaborar en la distribución de ropa y enseres diversos. La reconstrucción de este país arrasado por el terremoto y fracturado por una pobreza endémica y una larga historia de inestabilidad es y sigue siendo un enorme desafío. Colaborar con ella implicaba, además de la reunión de una gran cantidad de recursos económicos, importantes tareas de organización y definición de canales para hacerlos llegar y convertirlos en obras que realmente contribuyeran a la recuperación y el bienestar de los más necesitados. El gobierno de México respondió al llamado de Haití y de la Organi- zación de las Naciones Unidas con el compromiso de aportar recursos y

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02 RMPE 102 interiores.indd 133 11/3/14 8:44 AM realizar acciones que contribuyeran sustancialmente a la reconstrucción, y designó a la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre) para cumplir con este compromiso. Junto a las gestiones diplomáticas y el acercamiento a autoridades y organizaciones haitianas para definir los proyectos que se llevarían a cabo, la sre convocó a diversas organizaciones mexicanas a unir esfuerzos y recursos para realizar una labor conjunta y de gran alcan- ce en beneficio de los haitianos. Este trabajo contó con el apoyo de la Dirección de Fomento Social Banamex que estaba a cargo de Fernando Peón Escalante, coordinado a través de Alejandro Garza Ramos y Francisco García Rodríguez. Fomento Social Banamex (fsb) es una asociación civil creada en 1992 por el Banco lianza por Haití: ejemplo de colaboración entre sectores

A Nacional de México, con el fin de trabajar de modo permanente y sistemá- tico en acciones de impulso al desarrollo y apoyo a grupos sociales vulne- rables, que desde 1995 ha desarrollado un amplio programa de apoyo a la reconstrucción de comunidades afectadas por desastres naturales y que cuenta con una vasta experiencia en la reunión de fondos, la construcción de alianzas y la ejecución de proyectos en este campo.

La Alianza México por Haití

Se iniciaron en marzo las reuniones de trabajo en las que participaron representantes de la sre, a través de la Unidad de Relaciones Económicas y Cooperación Internacional (hoy Agencia Mexicana de Cooperación In- ternacional para el Desarrollo) y de un grupo de empresas y fundaciones interesadas en contribuir a esta causa: Fomento Social Banamex, A. C.; De- sarrollo Inmobiliario Polanco, S. A. de C. V.; Fundación Televisa, A. C.; Fundación BBVA Bancomer; Fundación TV Azteca; Fundación Chrysler, i. a. p., y Unidos por Ellos. Durante estas sesiones se definieron las reglas de operación de la alianza y las aportaciones de cada uno de los participantes, se identifica- ron organizaciones sociales haitianas que requerían apoyos para llevar a cabo acciones en beneficio de la población damnificada y se analizaron proyectos de las obras que se harían.

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02 RMPE 102 interiores.indd 134 11/3/14 8:44 AM Se acordó apoyar iniciativas relacionadas con la salud y la educación,

propuestas por organizaciones civiles haitianas que tuvieran contrapartes árquez M mexicanas, que fueran susceptibles de llevarse a cabo en el corto plazo y lbo con tecnología mexicana. A ndrés

La integración de la “Alianza México por Haití” se concretó con la apor- A tación de recursos que fueron depositados en una cuenta de fsb, al que se designó como responsable de administrar el fondo y coordinar y supervi- sar las obras aprobadas. Se reunió un fondo de 133.3 millones de pesos (mdp), con la aporta- ción del gobierno de México a través de la sre por 101 mdp (ocho millones de dólares), a los que se sumaron las aportaciones de los demás integran- tes de la Alianza por 32.3 mdp. Fomento Social Banamex dio 6.6 mdp, resultado de las aportaciones del público durante la campaña Uno por Uno que realizó tras el sismo, más 6.4 millones de contribuciones de Banamex-Citi, 650 000 pesos de un con- cierto organizado por Banamex a beneficio de Haití y 5.4 millones en especie (correspondientes a un donativo de 19 plantas generadoras de electricidad, que recibió de Pegaso Recursos Humanos, S. A. de C. V., y posteriormen- te un aula escolar modular, que recibió de Grupo Metal Intra, S. A. P. I. de C. V.), lo que hacía un total de 19.05 mdp. La Fundación BBVA Bancomer contribuyó a la Alianza con siete mdp, integrados con los depósitos del público y sus propias aportaciones; Casa Cuervo donó 300 000 dólares, entonces equivalentes a 3.3 mdp; Fundación Televisa y Unidos por Ellos do- naron conjuntamente 1.7 mdp, y Fundación Chrysler de México, 1.26 mdp. A estos fondos se fue sumando un poco más de 8.5 mdp de productos financieros generados durante los tres años que duró el proceso. En mayo de 2010 se realizó la primera visita a Haití, encabezada por Margarita Zavala, en representación del presidente Felipe Calderón, y la canciller Patricia Espinosa, acompañadas por los representantes de las ins- tituciones integrantes de la Alianza. En esta visita se celebró un encuentro con el presidente René Preval y se visitaron campamentos e instituciones. Tras la visita se acordó que la Alianza emprendería la construcción de las siguientes obras: un centro educativo-orfanatorio de mtws Mission Haití para la atención de 200 niños; un centro educativo y escuela de

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02 RMPE 102 interiores.indd 135 11/3/14 8:44 AM oficios deN uestros Pequeños Hermanos para 800 alumnos; la escuela rural Petit Boucan de Cáritas para la atención de 200 alumnos; el centro educativo de Mensajeros de la Paz para 400 alumnos, y el centro de rehabilitación St. Germain para 200 niños y jóvenes con discapacidad, aunque este último proyecto fue posteriormente sustituido por otro: la construcción y el equipamiento de una clínica integral de salud en Fond des Blancs para atender a la población de esa región (unas cincuenta y cinco mil personas). A estas obras se destinó un presupuesto de 60.5 mdp, aunque poste- riormente se acordó que la Alianza se ocuparía también de adquirir la cocina, el tracto-camión y el equipo de cocina que habían sido instalados lianza por Haití: ejemplo de colaboración entre sectores

A por el ejército mexicano y que funcionaban desde principios de 2010, para otorgarlos en comodato a las Hermanas de María Auxiliadora de la Con- gregación Salesiana de Don Bosco, quienes continuarían brindando el servicio de comidas en la comunidad de Carrefour. Esto sumó cinco millo- nes más al presupuesto de las obras que emprendería la Alianza. Los recursos restantes se aplicarían en obras de infraestructura que más adelante fueron acordadas entre los gobiernos de México y Haití: la construcción de una red de mercados públicos (15) y una central de abas- tos, a fin de restablecer los procesos de distribución y comercialización de alimentos, obras que beneficiarían a 1056 comerciantes y a 1 486 000 habitantes de nueve departamentos del país. Para la administración de los recursos y la realización de las obras se suscribió un Mandato entre la sre y fsb el 10 de agosto de 2010. La alianza y sus reglas de operación quedaron formalizadas mediante un convenio de colaboración que fue firmado el 26 de noviembre del mismo año por las organizaciones que aportaron los recursos.

Desarrollo del trabajo

Una vez elegidos los cinco proyectos de construcción, se convocó a tres empresas mexicanas a presentar propuestas y presupuestos para su rea- lización y se constituyó un Comité de Seguimiento, encargado de tomar

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02 RMPE 102 interiores.indd 136 11/3/14 8:44 AM decisiones operativas, analizar las propuestas, revisar los ajustes al presu-

puesto y aprobar los montos por pagar. Fue este comité el que designó árquez M como contratista a Grupo Metal Intra, S. A. P. I. de C. V. (gmi) por las ven- lbo tajas de calidad y rapidez de la tecnología propuesta, y porque incluía el A ndrés

proyecto ejecutivo sin costo adicional. El 17 de diciembre se firmó un A contrato de compra-venta e instalación entre fsb y gmi para la construc- ción de los cinco proyectos. A las dificultades habituales en toda gran obra de construcción se su- maron las derivadas de la gran distancia, que elevaba los costos del trasla- do de equipos y materiales, los obstáculos para almacenarlos y trasladarlos en territorio haitiano, así como las malas condiciones de los caminos, la mayoría de ellos de terracería y algunos más bien cauces de pequeños ríos que se aprovechaban como rutas. A esto se sumaron condiciones climáti- cas adversas, lo mismo que las diferencias de idioma y costumbres con el pueblo haitiano, que frenaron el avance de las obras. La supervisión de los trabajos se realizó con la estrecha colaboración de las tres instancias involucradas: la Embajada de México en Haití, la sre y fsb. La primera se encargó de visitar constantemente las obras, mientras que las dos últimas efectuaban reuniones semanales con gmi para dar seguimiento a los avances y contrastar esta información con los reportes enviados por la Embajada. Además, durante el proceso, se llevaron a cabo cuatro visitas de supervisión en las que participaron ambos organismos. El 12 de abril de 2012, en el marco de una visita de trabajo del presi- dente de México a Haití, se inauguraron las cinco obras realizadas por la Alianza: la clínica de atención comunitaria de Fond des Blancs, y el centro educativo y escuela de oficios deN uestros Pequeños Hermanos, en Ta- barre; el centro de atención integral mwts Mission Haití, en Duverger; el centro educativo de Petit Boucan, a cargo de Cáritas Haití, en Miragoane, y el centro de atención educativa integral de Mensajeros de la Paz, en Ta- barre. A partir de ese momento, estas obras beneficiarían de modo directo y permanente a más de cincuenta y seis mil personas. En esa misma fecha se dio inicio formal a la construcción de la central de abastos y los 15 mercados, aunque ya había algunos avances previos. Para atender la solicitud del presidente de Haití de que las obras fueran

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02 RMPE 102 interiores.indd 137 11/3/14 8:44 AM realizadas por una constructora haitiana, se buscó la manera de entregar los recursos a una institución de ese país que gozara de prestigio y que pudiera hacerse cargo de administrar los recursos, dar seguimiento a los avances y efectuar los pagos correspondientes. Se seleccionó para esta tarea al Fondo de Asistencia Económica y Social de Haití (faes), institución que hacía varios proyectos con recursos del Banco Interamericano de De- sarrollo y que fue avalada por este organismo internacional. El faes fue el responsable de contratar, supervisar y pagar a la cons- tructora con los recursos que le fueron transferidos por fsb conforme al reporte de avances, mientras que la Embajada de México en Haití, la sre y fsb realizaron esfuerzos redoblados para el seguimiento de los trabajos, lianza por Haití: ejemplo de colaboración entre sectores

A ante la dispersión de las localidades en que se construyeron los mercados. En agosto de 2012 tuvo lugar una visita conjunta a todas las localidades para constatar los avances de las obras que hasta entonces habían sido informados por la constructora y por el faes para efectuar los pagos sub- siguientes y garantizar la conclusión de las obras. El 29 de noviembre de 2012 fsb hizo entrega a la sre del informe com- pleto del trabajo realizado por la Alianza y el expediente de comproba- ción. Los 15 mercados públicos se inauguraron y empezaron a funcionar a principios de 2013 y unos meses después también lo hacía la Central de Abastos de Gonaives, lo que contribuyó a regularizar el abasto de alimen- tos en beneficio de 1.5 millones de haitianos.

Saldos de la experiencia

La Alianza México por Haití fue creada como resultado de la voluntad de los sectores privado, social y público para apoyar eficazmente a los damnificados por el terremoto de 2010.L a generosidad de la población mexicana al contribuir con donativos en efectivo y en especie fue también un ingrediente indispensable, que contribuyó a la creación y eficacia de esta alianza, así como la disposición, la información, las propuestas y el trabajo dedicado de cinco organizaciones de la sociedad civil en Haití y de sus contrapartes en México.

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02 RMPE 102 interiores.indd 138 11/3/14 8:44 AM A pesar de las numerosas dificultades derivadas de la distancia, de las

condiciones sociales y económicas de Haití, y de constituir la primera ex- árquez M periencia del Estado mexicano en el desarrollo de un programa de esta lbo naturaleza en otro país, se logró cumplir con cada una de las metas pro- A ndrés

puestas, mediante una inversión social de 144 mdp en obras que siguen con- A tribuyendo al bienestar y desarrollo de los haitianos. Muchos niños y jóvenes haitianos tienen ahora una nueva oportunidad para desarrollar sus talentos, habilidades y conocimientos con servicios de salud de los que antes carecían, y muchas poblaciones disponen de infraestructura adecuada que facilita el abasto y comercio de alimentos. No menos importante, cinco organizaciones de la sociedad civil en Haití tienen hoy mayor presencia y credibilidad en la comunidad, nuevas insta- laciones y el desafío de desarrollar y sostener proyectos que se distinguen por su calidad y generosidad, en beneficio de los más necesitados. La Alianza es quizá una de las más importantes muestras de lo que significa la corresponsabilidad, y una experiencia notable de colabora- ción entre sectores, en la que se logró conformar una metodología de trabajo con reglas claras de operación y transparencia, de coordinación, que permitió hacer frente a las dificultades y optimizar la aplicación de los recursos y el resultado de los esfuerzos.

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02 RMPE 102 interiores.indd 139 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 140 11/3/14 8:44 AM Seguridad internacional y diplomacia para la salud global International Security and World Health Diplomacy

Walter Astié-Burgos Embajador de México [email protected]

n

Resumen: El ensayo trata la problemática de la seguridad internacional a partir de la Guerra Fría conside- rada como la “época dorada” de las teorías de la seguridad internacional. Se hace especial refe- rencia a las diversas doctrinas que se fueron diseñando durante la misma, hasta llegar al nuevo orden mundial del siglo xxi en el que surgió el novedoso concepto de la onu de la seguridad humana, y el difícil debate respecto a las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas. Entre las nuevas amenazas se destaca la de las pandemias y el concepto de la diplomacia para la salud global impulsado por la Organización Mundial de la Salud, explicándose en qué consiste y la forma de implementarla, tema que ha cobrado mayor importancia con la actual crisis del virus del Ébola en África.

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Abstract: The essay deals with the problems of international security since the cold war, which is consider to be the “golden years” of international security theories. Special mention is made to the different doctrines designed during such war, until the arrival of the new world order of the xxi st century when the UN novel concept of Human Security was born, as well as the acute debate regarding the traditional and the new threats. Among the new menaces to international security, the empha- sis is made on the subject of the global pandemics and the concept of World Health Diplomacy promoted by the who, explaining its main characteristics, goals and ways to implement it; issue that has become more relevant due to the present Ebola crisis in Africa.

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Palabras clave: Seguridad internacional, teorías, doctrinas, seguridad humana, onu, oms, amenazas globa- les, pandemias.

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Key words: International security, theories, doctrines, human security, un, who, global threats, pandemics.

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02 RMPE 102 interiores.indd 141 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 142 11/3/14 8:44 AM Seguridad internacional y diplomacia para la salud global*

Walter Astié-Burgos

Durante el largo periodo de la Guerra Fría florecieron las doctrinas, teorías, ideas, estrategias, etc., sobre la seguridad internacional, razón por la que se le considera la “época dorada de las doctrinas de la seguridad estratégica”. Si bien las amenazas, peligros, desafíos, riesgos o retos a la seguridad de los países han sido una constante en la historia, no pasaron a formar parte de los conceptos de seguridad nacional e internacional sino hasta fina- les de la Segunda Guerra Mundial y principios de la Guerra Fría. Sin em- bargo, la realidad fue que a partir de 1945 la seguridad internacional se comenzó a estructurar de acuerdo con dos conceptos contradictorios, que tuvieron vigencia simultánea durante toda la Guerra Fría. Por una parte Estados Unidos y la Unión Soviética convinieron en re- vivir la “seguridad colectiva” en la que se había sustentado la fracasada Sociedad de las Naciones, mediante la creación de una nueva organización mundial que, recogiendo las experiencias y fallas de su antecesora, fuera más eficaz para mantener la paz y la seguridad internacionales. Sin embar- go, al tiempo que las superpotencias acordaron que en la onu se dirimieran

* (N. del E.) La epidemia actual causada por el virus del Ébola ha generado diversas preguntas y cuestionamientos sobre el tema de la bioseguridad internacional y la urgente necesidad de cooperación epidemiológica, económica y científica para afrontar esta enfermedad. De ahí la pertinencia de publicar este documentado y revelador ensayo.

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02 RMPE 102 interiores.indd 143 11/3/14 8:44 AM y solucionaran, de acuerdo con los criterios de la seguridad colectiva, aque- llos problemas no decisivos para sus respectivos intereses nacionales, los que sí lo fueran serían abordados bilateralmente al margen de la organiza- ción mundial. Como dicha relación fue de rivalidad, antagonismo y de lu- cha por la hegemonía, la seguridad internacional también se hizo depender del “equilibrio del terror”. En efecto, dado que a partir de 1945 los antiguos aliados que lucharon contra la Alemania nazi pasaron a ser mortales enemigos, fue necesario definir nuevas estrategias para confrontarse. Washington tomó la iniciativa al expedir la primera acta de seguridad nacional, crear el Consejo de Se- guridad Nacional (nsc, por sus siglas en inglés) como órgano coordinador eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S directamente dependiente del presidente de la nación, la Agencia Central de Inteligencia (cia, por sus siglas en inglés), el Departamento de Defensa, y formular la primera doctrina de seguridad estratégica que fue la de la contención (containment), que automáticamente asimilaba la seguridad nacional de Estados Unidos a la seguridad internacional como si ambas fueran la misma cosa, perseguía el objetivo de “contener” al enemigo comu- nista dentro de los límites geográficos que ocupó en la pasada guerra mun- dial, y evitar su mayor expansión. Sin embargo, como el ejército rojo era más numeroso y geoestratégica- mente estaba mejor situado, fue necesario respaldar la contención con la disuasión nuclear (nuclear deterrence), misma que advertía a Moscú que si atacaba a algún aliado estadunidense, automáticamente se haría acreedor a una represalia nuclear. Como en 1949 la Unión de Repúblicas Socialis- tas Soviéticas (urss) detonó su primera bomba atómica y Estados Unidos perdió el monopolio nuclear, se tuvo que formular otra doctrina comple- mentaria de seguridad que fue el first strike(primer golpe), según el cual argüían que, en caso de desatarse una guerra, Washington debería tener una capacidad tecnológica superior para asestar al enemigo un primer gol- pe nuclear que fuera devastador. Como Moscú se aprestó a adquirir dicha primera capacidad destructiva, se diseñó la estrategia del second strike (se- gundo golpe), a fin de poder soportar y sobrevivir el primer golpe, y estar en aptitud de dar un segundo que ya fuera definitivo. Merced a la desenfre- nada carrera armamentista que se condujo para respaldar estas doctrinas de

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02 RMPE 102 interiores.indd 144 11/3/14 8:44 AM seguridad llamadas “espejo”, puesto que un contrincante automáticamente urgos

replicaba lo que el otro anunciaba, se alcanzó la Mutual Assured Destruc- B

tion (mad), ya que se llegó a contar con capacidad nuclear suficiente para stié- A destruir al enemigo, pero de paso a todos los demás. A raíz de la crisis de 1962 suscitada por la instalación de misiles sovié- Walter ticos en Cuba, tanto se inició el periodo de détente caracterizado por una mayor distensión entre Washington y Moscú y la conducción de las nego- ciaciones salt 1 y salt 2 (Strategic Arms Limitation Talks), como se puso en práctica una nueva doctrina de seguridad, la de flexible responses. Como tras dicha crisis, que fue el momento más cercano al estallido de la Tercera Guerra Mundial, ya fue impensable la confrontación nuclear, el gobierno estadunidense, considerando que los únicos conflictos posibles eran de tipo convencional, debería estar preparado para una guerra nuclear o con- vencional, es decir, para dar una respuesta flexible en ambos casos.D e esta manera se llegó a los años ochenta del siglo pasado cuando fue elec- to Ronald Reagan, quien argumentando que la détente sólo había servido para que la Unión Soviética se armara y expandiera mayormente, suspen- dió las negociaciones de desarme en curso, incrementó el presupuesto de defensa, y desarrolló un nuevo sistema de armamento de alta tecnología en el espacio: la Strategic Defense Indicative (sdi), popularmente conocida como “guerra de las galaxias”. Esta nueva doctrina de seguridad estraté-­ gica consistía en instalar satélites en el espacio capaces de destruir los misiles soviéticos portadores de cabezas nucleares (icbm) antes de que impactaran territorio estadunidense, con lo que el armamento enemigo prácticamente se volvía obsoleto. En atención a que la urss —ya en fran- ca descomposición económica y política— no poseía la tecnología para enfrentar el nuevo desafío, para Michael Gorbachov la sdi se volvió una verdadera obsesión, por lo que, en los diversos encuentros que sostuvo con Reagan, trató infructuosamente de que abandonara el proyecto. El epi- sodio final de la Guerra Fría fue la reunión que los dos líderes sostuvieron en Washington en 1987, donde firmaron un tratado para la eliminación de misiles de corto y mediano alcance que, por primera vez, disponía la gra- dual destrucción de los respectivos arsenales nucleares. Lo anterior, aunado a que Moscú retiró a sus tropas de Afganistán en 1989, que en ese mismo año

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02 RMPE 102 interiores.indd 145 11/3/14 8:44 AM se comenzó a derribar el muro de Berlín y se inició la reunificación de las dos Alemanias, que en 1990 terminó la ocupación vietnamita de Cambo- ya, que en 1991 las tropas cubanas salieron de Angola e igualmente cayó el régimen comunista de Etiopía, etc., condujo a Gorbachov a precisarle al nuevo presidente de Estados Unidos, George Bush, que “bajo ninguna cir- cunstancia la Unión Soviética iniciará una guerra”, y que no consideraba ya a “Estados Unidos como un adversario”.1 De esta inesperada y poco previsible manera concluyó la Guerra Fría, puesto que su origen había sido la rivalidad surgida entre las dos superpotencias en 1945. eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S La seguridad en la Posguerra Fría

Al terminar la prolongada Guerra Fría, las anteriores doctrinas y estrategias dejaron de ser válidas y operantes, puesto que fueron formuladas para confrontar a un enemigo que había desaparecido. Consecuentemente se desató un intenso debate para determinar cuáles eran las nuevas amena- zas, y cuáles deberían ser las doctrinas de seguridad que se ocuparan de ellas. Dicho debate se dividió en dos grandes corrientes de opinión: la de los ampliacionistas, y la de los tradicionalistas o unilateralistas. Los ampliacionistas sostuvieron que se estaban confrontando un gran número de amenazas, no necesariamente de carácter estatocéntrico como en el pasado, denominadas como “nuevas amenazas”, que deberían in- cluirse en la agenda de la seguridad en la Posguerra Fría. Varias de ésas eran verdaderamente nuevas, tales como el narcotráfico o el crimen or- ganizado internacional, pues aunque ya existían desde tiempo atrás, sólo hasta ahora habían alcanzado una alta peligrosidad como para represen- tarle un reto a la seguridad nacional e internacional. Otras más tenían largo tiempo de existir, pero habían permanecido relegadas, ocultas o disimu- ladas ante el peso abrumador de la confrontación bipolar de la Guerra

1 maría Cristina Rosas y Walter Astié-Burgos, El mundo que nos tocó vivir. El siglo xxi, la globalización y el nuevo orden mundial, México, Miguel Ángel Porrúa, 2005, p. 50.

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02 RMPE 102 interiores.indd 146 11/3/14 8:44 AM Fría, tales como los desastres naturales, las pandemias, o los problemas del urgos

medioambiente. B

Los tradicionalistas, por su parte, sostenían que si bien estaban presen- stié- A tes diversas amenazas, de cualquier forma la principal continuaba siendo la tradicional, es decir, la amenaza militar contra el Estado. Desde su punto de Walter vista, elaborar una agenda de riesgos que incluyera todas o la mayor parte de las amenazas implicaría distraer recursos y esfuerzos que debilitarían la indispensable defensa del Estado frente a una posible amenaza tradicional; es decir, de un ataque militar proveniente de otro agente o actor estatal. En el contexto de ese debate, las Naciones Unidas continuó siendo el gran centro del sistema de la seguridad colectiva destinado a garantizar la paz y la seguridad internacionales cuando sus Estados Miembros se lo permitieran,2 pero igualmente hizo una importante contribución para lidiar con las amenazas de la Posguerra Fría. Teniendo en cuenta que los grandes problemas internacionales se habían desplazado del eje Este-Oeste, al Norte- Sur, que muchas de las nuevas amenazas ya no tenían un carácter “estato- céntrico”, y que la raíz de ellas era la pobreza y la marginación en que vivía la mayor parte de la humanidad, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) propuso el novedoso concepto de la seguridad hu- mana. Así, por primera vez en la historia de las relaciones internacionales, se sugirió que la agenda de la seguridad internacional debería centrarse en las personas, para librarlas del miedo y el temor (freedom from fear), y de las necesidades más apremiantes (freedom from want); ello bajo la lógica de que sólo era posible crear un mundo más pacífico y estable, cuando se redujeran los niveles de pobreza, de hambre, de marginación, de enfermedades, de atraso, de ignorancia, etc., que padece la mayor par- te de la humanidad. Sin embargo y en el mejor de los casos, los criminales ataques terro- ristas contra Estados Unidos del 11 de septiembre de 2001 avalaron los

2 un buen ejemplo de ello fueron las dos guerras de Iraq; la primera contó con el aval del Consejo de Seguridad y fue conducida de acuerdo con los criterios de la seguridad colectiva de la onu. Sin embargo, la segunda fue conducida unilateralmente por Estados Unidos al margen de la onu.

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02 RMPE 102 interiores.indd 147 11/3/14 8:44 AM postulados de quienes sostenían que la amenaza tradicional contra el Es- tado continuaba siendo la principal. En el peor, dichos actos terroristas tan sólo sirvieron a quienes, por razones políticas, económicas, ideológicas, estratégicas, hegemónicas, geopolíticas, energéticas, etc., requerían de un pretexto visible y políticamente correcto para volver a militarizar la agenda de la seguridad e iniciar una nueva campaña de expansión hegemónica bajo la bandera de la lucha antiterrorista. A partir de ese momento, todas las demás amenazas pasaron a un segundo plano, y su debida atención quedó pospuesta al privilegiarse, como siempre ha ocurrido a lo largo de la historia, la seguridad militar del Estado. eguridad internacional y diplomacia para la salud global S Seguridad y subjetividad

Lo anterior nos remite a uno de los principales problemas de la seguridad, que es el de la subjetividad. En efecto, tanto en el caso de las personas como en el de los países o los gobiernos, la seguridad es un concepto al- tamente subjetivo, puesto que lo que constituye, o es percibido como una amenaza para uno, no lo es para otro y viceversa. En vista de la imposibi- lidad de ponerse de acuerdo en una agenda de seguridad uniforme o co- mún, cada quien formula la propia de acuerdo con sus criterios, intereses y percepciones. Así, por ejemplo, las principales amenazas que prevalecen en el siglo xxi para los países desarrollados —especialmente para Estados Unidos— son las siguientes:

Agenda de países desarrollados

n militares-terrorismo internacional. n proliferación de armas nucleares. n competencia por recursos escasos. n crecimiento demográfico. n pandemias/bioterrorismo. n cambio climático.

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02 RMPE 102 interiores.indd 148 11/3/14 8:44 AM Para las naciones en vías desarrollo las principales amenazas son distin- urgos

tas, pues si bien se coincide con algunas de las naciones desarrolladas, B

como las relativas a la competencia por los recursos naturales cada vez stié- A más escasos, o el cambio climático, la agenda de seguridad es completa- mente diferente. Aunque problemas como los del crimen organizado, los Walter desastres naturales o de la salud también afectan a los países ricos, éstos cuentan con mayores recursos para confrontarlos y evitar que se convier- tan en amenazas para su seguridad nacional, lo que no es el caso de los menos avanzados:

Agenda de países en vías de desarrollo

n pobreza-marginación-enfermedades. n estallidos sociales. n crimen organizado. n competencia por recursos escasos. n desastres naturales. n salud-pandemias. n militarización global. n cambio climático.

Para otros, las actuales amenazas son de tal magnitud y peligrosidad, que ya no deben contemplarse como privativas del mundo desarrollado o en vías de desarrollo, sino como un problema planetario, por lo que su combate debe ser global. Desde este punto de vista las principales amenazas son:

Agenda global

n cambio climático. n competencia por recursos escasos. n marginación de la mayoría de la población mundial. n crimen organizado. n militarización global.

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02 RMPE 102 interiores.indd 149 11/3/14 8:44 AM En lo tocante a México, la percepción de la opinión pública3 es que las principales amenazas son las siguientes, que si bien en mucho coinciden con las de las naciones en desarrollo, obviamente responden más a la problemática propia del país:

Agenda de México

n narcotráfico y crimen organizado. n calentamiento global. n inseguridad alimentaria. n desastres naturales. eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S n proliferación de armas nucleares. n crisis económicas en el mundo. n epidemias. n Violación de derechos humanos. n terrorismo internacional. n pobreza y desigualdad.

Los problemas de la salud como amenazas a la seguridad

Aunque los problemas de la salud siempre han incidido en la prosperi- dad, desarrollo, avance, riqueza, fortaleza, poderío, etc., de una nación, su vínculo con la seguridad sólo se estableció hasta la Primera Guerra Mundial, cuando surgió el concepto de seguridad sanitaria. Lo anterior fundamentalmente se debió a los efectos colaterales de la guerra sobre la salud, pues al margen de los muertos y heridos causados por el enfren- tamiento bélico, el masivo desplazamiento de tropas, las condiciones de hacinamiento de las mismas, su mala nutrición, las malas condiciones sanitarias, el excesivo estrés de los soldados, la falta de atención médica

3 Guadalupe González González, Jorge A. Schiavon, Gerardo Maldonado, Rodrigo Morales Castillo y David Crow, México, las Américas y el Mundo 2012-2013. Política exterior: opinión pública y líderes, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2013.

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02 RMPE 102 interiores.indd 150 11/3/14 8:44 AM inmediata, etc., desataban epidemias y pandemias que podían ser más urgos

letales que las propias armas del enemigo. El ejemplo más ilustrativo de B 4 lo anterior fue la mal llamada influenza española que aniquiló a más de stié- A cincuenta millones de personas, aunque algunos estiman que los muer- tos pudieron haber llegado hasta los cien millones. Walter En virtud de lo anterior, finalmente se estableció el nexo entre salud y seguridad, máxime que como estalló una segunda guerra mundial de mayores proporciones, se temió otra gran pandemia de consecuencias aún más catastróficas.E llo no ocurrió gracias a las precauciones sanitarias que se tomaron, así como a los avances de la medicina. Pero quizás el propio mérito de haber evitado que ocurriera condujo a la complacencia y a la arrogancia, ya que teniéndose en cuenta los grandes avances de la medici- na en Occidente —que dominaba al planeta—, ilusamente se pensó que “el mundo se estaba encaminando hacia una etapa en la que las enfermedades infecciosas eventualmente llegaría ser controladas gracias a una serie de importantes descubrimientos científicos, médicos y farmacológicos”.5 Dos años después de que fuera creada (1948) la Organización Mundial de la Sa- lud (oms) como uno de los organismos especializados de la también recién fundada Organización de las Naciones Unidas (onu), el general George Marshall, héroe de la guerra que en la posguerra fue nombrado secretario de Estado y lanzó el famoso programa para la recuperación de Europa que llevó su nombre, declaró que “la conquista de todas las enfermedades in- fecciosas ya era inminente”.6 De acuerdo con esa visión, las enfermedades dejaron de ser consideradas como amenaza para la seguridad nacional e internacional, y pasaron a ser problemas más relacionados con los dere- chos humanos y los programas de cooperación para el desarrollo.

4 extrañamente se le llamó influenza española cuando se originó en una base militar de Estados Unidos. Aunque la Primera Guerra Mundial no fue causante de la misma, sí creó las condiciones propicias para que se convirtiera en la más expandida y devastadora pandemia de la historia. 5 stefan Elbe, “Global Health Security: Towards the Medicalization of Security?”, ponencia presentada en isa Annual Convention, Nueva Orleans, 20 de febrero de 2010, p. 1. 6 Ibid., p. 2.

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02 RMPE 102 interiores.indd 151 11/3/14 8:44 AM Sin embargo, a escasos cincuenta años esa percepción cambió radical- mente ante las graves amenazas a la civilización por parte una gran varie- dad de “agresivos virus”,7 que nos hicieron ingresar en una nueva era de “intranquilidad microbiana”.8 En efecto, en enero de 2000 el National Intel­ ligence Council de Estados Unidos desclasificó el documento T“ he Global Infectious Disease Threat and its Implications for the United States”, en el que, por una parte, reveló que, desde 1973, al menos treinta anteriormente desconocidas enfermedades se habían registrado, y que no existía cura para muchas de ellas, tales como el vih, el ébola, la hepatitis C y el virus Nipah. Por la otra, que en el mismo periodo reaparecieron más de veinte enfermedades que se habían hecho resistentes a los antibióticos y los tra- 9 eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S tamientos, como la tuberculosis, la malaria y el cólera. En respuesta a lo anterior, la Asamblea Mundial de la Salud de la oms aprobó, en mayo de 2001, la resolución wha 2001:1 sobre “Seguridad Sanitaria Global”:

La globalización de enfermedades infecciosas no es un fenómeno nuevo. Sin embargo, el aumento del movimiento de la población, bien sea por el turismo o la migración o como resultado de catás- trofes; el crecimiento del comercio internacional de alimentos y de productos biológicos; los cambios sociales y medioambientales liga- dos a la urbanización, deforestación y las alteraciones del clima; y los cambios en los métodos de procesamiento de los alimentos, de su distribución y de los hábitos de consumo, han confirmado que la ocurrencia de enfermedades infecciosas en un determinado país, es potencialmente amenazante para el mundo entero.10

En ese mismo tenor, entre 1990 y 2000 la cia reconoció que las enferme­ dades infecciosas, exacerbadas por la globalización y el acelerado mo-

7 Idem. 8 Idem. 9 Ibid., p. 9. 10 Ibid., p. 4.

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02 RMPE 102 interiores.indd 152 11/3/14 8:44 AM vimiento de mercancías y personas, constituían una amenaza para la urgos

seguridad nacional, para la estabilidad internacional y el crecimiento eco- B

nómico global. Por su parte, el Comando Conjunto de las Fuerzas Arma- stié- A das de Estados Unidos (usjfcom, por sus siglas en inglés) precisó que: Walter Walter

Las implicaciones para las fuerzas conjuntas de la dispersión de una pandemia, tan peligrosa como la de 1918, serían profundas, ya que tanto las capacidades médicas de Estados Unidos, como las globales, rápidamente serían rebasadas. Si una pandemia afectara a Estados Unidos, las fuerzas conjuntas tendrían que conducir múlti- ples operaciones distintas a las relacionadas con la aplicación de la ley y el mantenimiento del orden público.11

Entre el gran número de misiones que las Joint Forces se verían obligadas a desempeñar y que las distraerían de los objetivos militares para los que fueron creadas, figurarían las destinadas a preservar la salud de sus pro- pios soldados, así como proteger al “personal médico y sus facilidades del pánico y la dislocación del público”.12 Si se considera que las enfermedades infecciosas tienden a afectar a to- dos los países y pueblos en general, y de que todas las demás amenazas —guerras, terrorismo, crimen organizado, narcotráfico, desastres naturales, cambio climático, etc.—, necesariamente tienen como destinatario final la salud del hombre, bien sea física o mental, pueden ser consideradas como la madre de todas las amenazas. Teniendo en cuenta la forma como los pro- blemas de la salud pueden representar una amenaza para la seguridad na- cional de los países, o para la internacional, puede dividirse en dos grandes rubros,13 a saber: los índices de la salud global y las epidemias/pandemias.

11 united States Joint Forces Command (usjfcom), Joint Operating Environment 2008: Challenges and Implications for the Future Joint Force, Norfolk, usjfcom, 2008, p. 22. 12 Idem. 13 existe un tercer gran rubro que es el del “bioterrorismo”: es decir el uso deliberado de agentes patógenos vivos como armas biológicas, que son armas de destrucción masiva. Esos agen- tes pueden ser bacterias, virus, rickettsias y toxinas como las del carbunco (ántrax), el ébola, el

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02 RMPE 102 interiores.indd 153 11/3/14 8:44 AM Los índices de la salud global

En términos generales, se puede afirmar que los índices de salud de la pobla- ción mundial son lamentables, inaceptables, y especialmente peligrosos para la seguridad. Nunca antes se habían alcanzado los niveles de desarrollo y de riqueza que existen actualmente y, en forma paralela, y como consecuencia de ello, el combate a las enfermedades nunca había logrado los progresos de hoy día. Sin embargo, el problema estriba en que esa riqueza y esos progre- sos no están al alcance de todos porque, de la misma forma, se ha agudizado la mala distribución de la riqueza. De los 7000 millones de personas que ha- bía en 2013, la onu estima que 1500 vivían en la pobreza, pero un estudio de eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S la Universidad de Oxford reveló que en realidad sumaban 1700. El World Ins- titute for Economic Development Research, con sede en Helsinki, estima que, como consecuencia de la globalización, de las políticas neoliberales y de la eliminación de regulaciones en los mercados, 40% de la riqueza global se ha concentrado en tan sólo uno por ciento de la población mundial, lo que quie- re decir que el restante 60% se tiene que distribuir entre 99% de los habitantes del planeta. También cabría señalar que de las cien principales economías del mundo, 51 no son países, sino grandes corporaciones transnacionales que tienen un poderío superior al de la inmensa mayoría de las naciones, siendo que, cuando mucho, esas empresas tienen que hacerse cargo únicamente de las necesidades de 0.78% de la fuerza laboral del planeta. Las ventas combi- nadas de las 200 principales corporaciones del mundo (casi 50% de ellas son estadunidenses) equivalen a 18 veces el ingreso anual de 1200 millones de personas que viven en condiciones de pobreza “severa”.14

virus de Marburgo, el cólera, la tularemia, la brucelosis, el muermo, la melioidosis, la shigella, el tifus, la fiebre amarilla, la encefalitis japonesa, la viruela, etc. Aunque la utilización de este tipo de armas está prohibida por el Protocolo de Ginebra de 1925 y la Convención de Armas Biológicas de 1975, más de diecisiete países las fabrican, otros 22 las poseen, y han sido empleadas en conflictos recientes como en la guerra entre Iraq e Irán (1983-1988), o en actos terroristas como el ocurrido en Estados Unidos en 2001 mediante el envío de cartas con ántrax. Por lo limitado del espacio para el presente artículo, este tema no se aborda con mayor detalle. 14 sarah Anderson y John Cavanah, “Top 200: The Rise of Global Corporate Power”, Washington D. C., Institute for Policy Studies, diciembre de 2000.

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02 RMPE 102 interiores.indd 154 11/3/14 8:44 AM La trágica realidad de un mundo de pocos supermillonarios (se cal- urgos

cula que existen 10 000 familias que poseen más de 100 000 millones B

de dólares cada una) y de muchos millones de pobres obviamente se stié- A refleja en los bajos niveles de salud de la mayoría de la población mun- dial, puesto que obviamente existe una estrecha relación entre pobreza, Walter ignorancia y enfermedad. De acuerdo con datos de la oms, anualmente fallecen 17 millones de personas como consecuencia de enfermedades infecciosas y parasitarias, que aunque son perfectamente curables, quie- nes las adquieren en los países atrasados no tienen acceso ni a servi- cios médicos adecuados ni a medicamentos. De la misma forma cada año mueren cuatro millones de personas por desnutrición, problema que afecta a más de la mitad de la población mundial. También mue- ren alrededor de dos millones de personas por falta de micronutrientes básicos como hierro, zinc o vitamina A. Cada día fallecen un prome- dio de 100 000 personas por hambre. Cada año perecen 3.5 millones como consecuencia del vih/sida; se calcula que el número de infec- tados a nivel global es de alrededor de cuarenta millones, principal- mente en el África subsahariana. De igual manera, al año mueren 11 millones de niños por diversas causas que son evitables, y cada 30 se- gundos, uno por paludismo. El gasto en salud pública en el mundo es tan desigual como la propia distribución de la riqueza y del progreso: en los países ricos; dicho gasto es de alrededor de seis mil dólares por persona, en tanto que en los po- bres es de tan sólo 20 dólares. En las naciones desarrolladas existe un médico por cada 400 personas, en las pobres, uno por cada 7000 habi- tantes, y en el África subsahariana hay uno por cada 36 000 personas, lo que quiere decir que en esa parte de nuestro planeta mucha gente nace, medio vive y muere sin nunca haber visto a un médico o haber tomado un medicamento. Consecuentemente, la diferencia en la esperanza de vida entre los países ricos y los más pobres es de 40 años, siendo el pro- medio de vida en algunas naciones africanas, como Botswana, de tan sólo 35 años. Viene al caso recordar que, cuando en 1848 se desató una grave epidemia de tifus en la Alta Silesia (Prusia), el célebre doctor Rudolf Virchow —padre de la patología moderna— precisó que la prin-

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02 RMPE 102 interiores.indd 155 11/3/14 8:44 AM cipal causa de la misma no era tanto biológica, sino más bien la desigual- dad social, económica y política que prevalecía.15 De la misma forma hoy podemos afirmar que la actual crisis de salud a nivel planetario no se debe tanto a razones de tipo biológico, sino a la terrible inequidad socioeconómica que priva en el orbe. El argumento que siempre se esgrime para no atender debidamente esos graves problemas es el de la falta de recursos. Por ejemplo, el pnud calcula que para las necesidades más apremiantes de la edu- cación básica en los países menos favorecidos se requieren 6000 mi- llones de dólares (mdd) anuales; para los del agua potable y sanidad básica, 9000 mdd; para los de la salud reproductiva de la mujer, 12 000 mdd, eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S y para los de la salud y nutrición básicas, alrededor de 13 000 mdd. Todo lo cual suma la aparentemente descomunal cifra de 40 000 mdd, que en realidad no lo es tanto si consideramos que cada año se gastan 8000 mdd en cosméticos en Estados Unidos; en la Unión Europea, 11 000 mdd en ice cream; en armamento en el mundo, 780 000 mdd; que la actual guerra en Irak ya ha costado al contribuyente estaduni- dense la estratosférica cifra de más de dos millones de millones de dólares, y que el presupuesto de defensa de la superpotencia ya ha rebasado los 700 000 mdd anuales. Lo anterior deja ver que el dinero no es el problema, sino más bien la voluntad política, puesto que las prioridades para utilizarlo son otras muy distintas. En nombre de la sacrosanta seguridad se destinan mucho más recursos a las cuestiones bélicas, pero como bien nos lo recuerda la directora general de la oms, Margarete Chan:

El mundo está más desequilibrado que nunca en materia de salud. Y no debería ser así. La salud constituye el fundamento mismo de la productividad y la prosperidad económica. Una población prós- pera y estable es un activo para cualquier país. La estabilidad, la

15 david P. Fidler, “The Globalization of Public Health: The First 100 Years of International Health Diplomacy”, en Bulletin of the World Health Organization, vol. 79, núm. 9, septiembre de 2001, p. 843.

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02 RMPE 102 interiores.indd 156 11/3/14 8:44 AM cohesión social y la seguridad nacional e internacional están en

16 urgos

riesgo por la eterna trampa de la pobreza. B stié- A Muchos, sin embargo, prefieren no ver esa evidente realidad, porque así conviene a sus intereses políticos, ideológicos y económicos.17 Walter

Las pandemias

Las epidemias y las pandemias18 no son nada nuevo en la historia, puesto que se tiene registro de ellas desde tiempo inmemorial. Durante las gue- rras del Peloponeso (alrededor del año 430 a. C.) una epidemia aniquiló, en sólo cuatro años, a un cuarto del ejército ateniense y de la población de Atenas. La “peste antonina” mató a más de cinco millones de personas entre los años 165 y 180, y la “peste negra” asoló a la Europa medieval repetidas veces, matando en el siglo xvi a más de veinte millones de per- sonas. El descubrimiento y la conquista de América propagó pandemias de viruela y sarampión que acabaron con millones de nativos, descubrién- dose recientemente que, paralelamente y por las condiciones creadas por la propia conquista y quizás también por cambios ambientales, se desató

16 margaret Chan, “Global Health Diplomacy: Negotiating Health in the 21st Century”, discurso pronunciado en el Second High-level Symposium on Global Health Diplomacy, Ginebra, Suiza, 21 de octubre de 2008. 17 en 2001 tan sólo en Estados Unidos murieron por terrorismo menos de tres mil personas, pero la gran prioridad fue la lucha antiterrorista, a pesar de que, en ese mismo año, murieron en ese país: 3500 personas por desnutrición, 14 000 por sida, 20 000 por homicidio, 30 000 por suicidio, 62 000 por neumonía y 700 000 por afecciones cardiacas. Lo anterior sin mencionar que en el mundo fallecieron 17 millones de personas por simples enfermedades infecciosas y parasitarias. Obviamente la guerra es un negocio mucho más redituable que el de la salud. 18 el término epidemia suele emplearse para referirse a la propagación de una enfermedad dentro de un mismo país; cuando pasa a otro país o a otro continente, se considera que ya se trata de una pandemia. Sin embargo, frecuentemente los medios de comunicación suelen calificar a una epidemia de grandes proporciones dentro de un mismo país como pandemia, aunque es más correcto utilizar el término para el caso del contagio de un país a otro u otros.

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02 RMPE 102 interiores.indd 157 11/3/14 8:44 AM en la Nueva España una epidemia de “cocoliztli” (que se cree fue ébola) que mató a más de diecisiete millones de personas. La más catastrófica del gran número de epidemias y pandemias que se han desatado a través de los siglos, como ya se indicó, fue la de la influenza española19 que, entre 1918 y 1919, arrasó con más de cincuenta millones de seres (perros y gatos también) en todos los continentes; hay desde entonces el temor de que se repita algo semejante, o de mayores proporciones. Afortunadamente no se ha vuelto a registrar una de esa magnitud, pero sí han sido recurrentes diversas epidemias y pandemias de cólera, malaria, pa- ludismo, dengue (clásico y hemorrágico), tifus, sars, fiebre de Lassa, ébola, y de diferentes variedades de la gripe aviar y porcina. Diversos factores, como eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S la globalización que con lleva un constante flujo y movimiento de personas, productos y mercancías por todo el orbe, las grandes concentraciones ur- banas, los altos índices de pobreza, la desnutrición e ignorancia, la estrecha convivencia de los seres humanos con otras especies que facilita la trans­ misión y mutación de agentes patógenos (“zoonosis”), la resistencia a los medicamentos de dichos agentes patógenos, el deterioro del medioambien- te, los desastres naturales, los conflictos bélicos, los desplazamientos forza- dos de personas, los experimentos erróneos que se han salido de control, etc., etc., han creado el caldo de cultivo propicio para las pandemias. Como son de varios tipos y tienen el potencial de tener alcance global, se habla del peligro de una “pandemia de pandemias” que pueda ser más devastadora que la de la influenza española.P or ello, la oms, tanto ha creado un sis- tema de monitoreo permanente de brotes infecciosos en todo el planeta, como ha establecido las siguientes seis fases de alerta pandémica:

n Fase 1. No se ha detectado ningún virus de origen animal que haya infectado a humanos. n Fase 2. Se ha detectado la infección de virus de origen animal (zoono- sis) en algunos humanos.

19 el causante fue un virus del subtipo A/H1N1 semejante al que provocó la pandemia de México.

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02 RMPE 102 interiores.indd 158 11/3/14 8:44 AM n Fase 3. Se ha detectado que varios grupos humanos han sido infectados urgos

por algún virus de origen animal, pero el contagio de humano a humano B

no se ha registrado. stié- A n Fase 4. Transmisión comprobada del virus de humano a humano. n Fase 5. Propagación del virus de persona a persona en al menos dos Walter países de una misma región de las seis en que la oms tiene dividido al planeta.20 n Fase 6. Propagación del virus de persona a persona hacia un país per- teneciente a otra región sanitaria.

México y la influenza A/H1N1

Como se indicó, en México han ocurrido epidemias desde la época pre- hispánica y colonial. En fechas más recientes y al margen de las recurren- tes epidemias de influenza estacionales, se recuerda, por su letalidad, la de 1890 que fue denominada como “fiebre roja” o “fiebre polka”, que dio origen a la aprobación del Código Sanitario de 1891.21 En el presente siglo tuvo lugar “el gran susto” de la influenza A/H1N1 que se desató en abril de 2009. El fallecimiento de una mujer en Oaxaca el día 13 de dicho mes convenció a las autoridades de la necesidad de informar a la oficina regio- nal de la oms, la Organización Panamericana de la Salud (ops) con sede en Washington, sobre la sospecha de un brote epidémico. Tras realizarse pruebas a las secreciones de las vías respiratorias de 51 enfermos, se con- firmaron los peores temores:

Se trataba de un nuevo subtipo de virus H1N1, cuyo comporta- miento a esas alturas difícilmente podrá predecirse. La oms declaró

20 las regiones donde se ubican las seis oficinas regionales de laoms son: América, Europa, África, Mediterráneo Oriental, Asia Sudoriental y Pacífico Occidental. 21 ana María Carillo, “La pandemia de influenza de 1889-1890 en México”, en El Faro. La luz de la ciencia, año 9, núm. 98, 14 de mayo de 2009, pp. 10-11.

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02 RMPE 102 interiores.indd 159 11/3/14 8:44 AM que estábamos frente “a una emergencia de salud pública de tras- cendencia internacional” y fijó en tres el nivel de la alerta pandé- mica, que supone la trasmisión de persona a persona de un virus capaz de provocar una pandemia global.22

La mayoría de los casos, y de las defunciones, se registraron en el Distri- to Federal, y de acuerdo con las investigaciones que se llevaron a cabo en México, Estados Unidos y Canadá, se pudo comprobar que en nues- tro país estaba circulando una nueva cepa H1N1 que contenía genes de origen porcino, aviar y humanos.23 Los más optimistas calcularon que la mortandad por el nuevo tipo de virus podría llegar a los dos millones de eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S personas, en tanto que los más pesimistas llegaron a pronosticar hasta 180 millones,24 es decir, más que la población total del país. Al final del mes la epidemia ya se había convertido en pandemia al registrase casos en Estados Unidos, Canadá, España, Israel, Nueva Zelandia y Reino Unido (afectó a 33 países), lo que hizo que la oms elevara la alerta pandémica al nivel 5. Las medidas que el gobierno mexicano tuvo que adoptar fueron bas- tante drásticas: se suspendieron todas las clases en las escuelas de la ciudad capital, se cancelaron los eventos públicos, se ordenó el cierre de museos, teatros y cines, se distribuyeron ampliamente los antivirales, y se pidió a to- dos los ciudadanos que permanecieran en sus hogares durante el pe- riodo de asueto comprendido entre el primero y el cinco de mayo. Gracias a lo anterior, a finales de la primera semana de mayo disminuyeron los te- mores de que se registrara una catástrofe de consecuencias insospechadas. El número de casos confirmados enM éxico ascendió a 2446, y a pesar de que la cifra en Estados Unidos fue mayor (3352), del total de los 65 falleci-

22 Julio Frenk y Octavio Gómez Dantés, “Saldos de la influenza mexicana”, en Letras Libres, núm. 126, junio de 2009, p. 20. 23 carlos F. Arias y Susana López, “Epidemia de influenza: ¿qué es y qué hacer?”, en El Faro. La luz de la ciencia, año 9, núm. 98, 14 de mayo de 2009, pp. 6-7. 24 J. Frenk y O. Gómez Dantés, op. cit. p. 21.

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02 RMPE 102 interiores.indd 160 11/3/14 8:44 AM mientos, la mayoría ocurrieron en México entre adultos que tenían entre 20

25 urgos

y 54 años. A pesar del número de enfermos, de muertos, de afectados por B

las medidas tomadas, y del costo que todo ello tuvo para la economía del stié- A país —especialmente para la de la Ciudad de México—, las consecuencias no fueron todo lo desastrosas que pudieron haber sido. De cualquier forma Walter fue un recordatorio de que, a nivel mundial, “los seres humanos estamos de nuevo en peligro y que es indispensable movilizar el poder de la ciencia para defendernos. Estamos frente a un desafío global”,26 además de que la Ciu- dad de México es una verdadera “bomba de tiempo biológica”, pues, por la cantidad de habitantes, los niveles de pobreza que privan en la misma, la contaminación que la afecta, las deficiencias de sus servicios de salud pú­ blica, etc., una crisis similar puede estallar en cualquier momento.27

La diplomacia para la salud global

La diplomacia para la salud global (dsg) surgió desde el siglo xix, especí- ficamente en 1851 cuando representantes de diversas naciones europeas se congregaron en la Primera Conferencia Sanitaria Internacional, cuyo propósito fue crear mecanismos de cooperación para combatir las pande- mias de cólera, plaga y fiebre amarilla.A partir de ese momento:

El control de las enfermedades pasó a ser un tema de la agenda diplomática; ello como consecuencia de la epidemia de cólera que asoló a Europa en la primera mitad del siglo xix. Las políticas nacio-

25 Ibid., p. 22. 26 Ibid., p. 23. 27 cabe recordar que México enfrenta un reto aún más complicado, puesto que no sólo se trata de los problemas que puedan derivarse de su crecida población y del impacto de la globalización, sino igualmente del hecho de que los miles de cruces fronterizos diarios y el constante flujo migratorioS ur-Norte y Norte-Sur tienen serias implicaciones para la salud pública. Entre otros, está bien documentado el contagio de sida en las zonas rurales por parte de trabajadores migratorios que regresan de Estados Unidos.

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02 RMPE 102 interiores.indd 161 11/3/14 8:44 AM nales para prevenir su propagación no sólo fallaron, sino que crea- ron gran malestar entre los empresarios, puesto que como tuvieron que cargar con el peso de la cuarentena que se impuso, exigieron a sus gobiernos adoptar medidas de carácter internacional.28

En lo sucesivo se celebraron otros encuentros similares, se crearon insti- tuciones multilaterales, se negociaron tratados internacionales, se inten- sificó la cooperación entre los gobiernos, etc., todo lo cual finalmente condujo a la creación de la Organización Mundial de la Salud en 1948 como el gran centro, tanto de la cooperación internacional en materia de salud, como de la diplomacia para la salud global. Aunque no existe una eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S definición precisa sobre lo que es la dsg, se considera que es una “activi- dad política para el cambio que persigue el doble propósito, tanto de me- jorar la salud global, como las relaciones internacionales, principalmente en áreas de conflicto o en las que los recursos son escasos”.T ambién se le define como la actividad destinada a “ganar las mentes y corazones de la gente de los países pobres mediante la exportación de tratamientos médi- cos, pericia profesional y personal sanitario para ayudar a los que más lo necesitan”. La oms cuenta con una oficina dedsg , y define su tarea como la actividad que “aglutina a las disciplinas de salud pública, asuntos inter- nacionales, administración, derecho y economía, y se enfoca en las ne- gociaciones que dan forma y manejan el ambiente político mundial para la salud. La relación entre salud, política exterior y comercio es la pieza central de la diplomacia para la salud global”. Los logros en este campo han sido muchos, puesto que de las acciones para el control de las enfermedades infecciosas se pasó a los problemas de las adicciones, a los riesgos y accidentes laborales y a los derivados de la conta- minación ambiental. Igualmente la cooperación intergubernamental se amplió a los organismos internacionales y a los actores no estatales, y se aprobó una impresionante legislación internacional en materia sanitaria. Pero incluso así los enormes desafíos que se están confrontando en el siglo xxi no pueden ser

28 d. P. Fidler, op. cit., p. 842.

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02 RMPE 102 interiores.indd 162 11/3/14 8:44 AM atendidos adecuadamente con “las herramientas para la gobernanza sanitaria urgos

global que básicamente han permanecido sin cambios sustanciales desde el B 29 siglo xix y principios del xx”. Ante la realidad de que: stié- A

Un creciente número de problemas y temas de la salud ya trascien- Walter den las fronteras nacionales, se hace indispensable la actuación de las fuerzas globales que inciden en la salud de la gente. Las enormes implicaciones políticas, económicas y sociales de los problemas de la salud están atrayendo a más diplomáticos a los temas de la salud, y a más especialistas en salud pública al mundo de la diplomacia.30

Obviamente no se trata de que los diplomáticos se conviertan en médicos, y éstos en diplomáticos, pero sí de que se establezca una mayor interrelación entre ambos campos profesionales para que unos aprendan de otros. Por ejemplo, es sumamente conveniente que los agentes diplomáticos tengan un mejor conocimiento sobre los ya mencionados problemas de la salud a nivel mundial, respecto a los peligros que entrañan las pandemias, las implicaciones que la salud tiene para el bienestar, prosperidad, desarrollo y conflictos de los países, sobre la forma como la seguridad, nacional e in- ternacional, puede ser afectada por las cuestiones sanitarias, etc. De la mis- ma manera, en un mundo altamente globalizado, los profesionales de la salud necesitan tener un mayor conocimiento sobre los grandes problemas políticos, económicos, sociales, económicos, militares del mundo que in- ciden en la salud, así como adquirir ciertas habilidades diplomáticas para poder participar en los múltiples foros internacionales que, en forma directa o indirecta, inciden en la temática de la salud, y para poderse relacionar adecuadamente con otras culturas. Muchas bien intencionadas misiones o esfuerzos de cooperación y asistencia han fracasado porque sus responsa-

29 Ibid., p. 848. 30 ilona Kickbusch, Gaudenz Silberschmid y Paulo Buss, “Global Health Diplomacy: The Need for New Perspective, Strategic Approaches and Skills in Global Health”, en Bulletin of the World Health Organization, vol. 85, núm. 3, marzo de 2007, p. 230.

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02 RMPE 102 interiores.indd 163 11/3/14 8:44 AM bles no han contado con ciertas “habilidades diplomáticas”, o por no haber poseído un adecuado conocimiento del contexto en el que van a prestar sus servicios o colaboración: “la capacitación en diplomacia sanitaria debe incluir los determinantes sociales de la salud, proporcionándose para ello el contexto político, histórico, económico, religioso, ético y cultural necesario para que los programas de ayuda sanitaria puedan ser exitosos”.31 Sin embargo, la magnitud de los problemas contemporáneos hace ne- cesario que la dsg tenga una dimensión mucho mayor que la de la mera interrelación entre diplomáticos y médicos, pues obviamente ésa debe contemplarse dentro de un esquema de colaboración política, profesional e interdisciplinaria mucho más amplia y de más largo aliento. Es sumamente eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S importante, por ejemplo, que los gobiernos y la opinión pública cobren conciencia de la gravedad de los problemas de la salud mundial para que el tema forme parte de la política exterior. Ya existen valiosos ejemplos de países que han hecho de la salud un objetivo de su política exterior; en- tre otros, Suiza, Reino Unido, Brasil, Cuba y Estados Unidos. En el caso de Suiza, a fin de coordinar las responsabilidades que en materia de salud tienen distintas dependencias gubernamentales y poder adoptar una “estrategia nacional de salud global”, el Departamento del Interior y el de Relacio- nes Exteriores suscribieron un acuerdo sobre los objetivos de la política externa de salud. Con ello no sólo se reiteró el tradicional apego de Suiza al respeto y protección de los derechos humanos, sino que igualmente se fijaron cinco prioridades para la política externa de salud: fortalecer la salud del pueblo suizo, dar coherencia a las políticas nacional e internacio- nal en materia de salud, incrementar la cooperación internacional para la salud, contribuir a mejorar la salud global, y refrendar el compromiso de Suiza como país sede de la oms y de muchas de las más importantes indus- trias farmacéuticas del mundo.32 Reino Unido, por su parte, ha dado mayor

31 thomas E. Novotny y Vincanne Adams, “Global Health Diplomacy: A Call for a New Field of Teaching and Research”, en San Francisco Medicine, vol. 80, núm. 2, marzo de 2007, pp. 22-24. 32 i. Kickbusch, G. Silberschmid y P. Buss, op. cit., p. 231.

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02 RMPE 102 interiores.indd 164 11/3/14 8:44 AM cohe ­rencia a sus políticas de salud al implementar una estrategia común urgos

para todas las dependencias del gobierno británico que actúan en el cam- B

po de la salud global, ello partiendo del principio de que la salud es un de- stié- A recho humano fundamental y un bien global común. El principal propósito es coordinar eficientemente las políticas en materia de relaciones externas, Walter de cooperación para el desarrollo, de comercio y de inversión que tengan algún tipo de impacto en la salud global.33 A partir de que la salud es un derecho constitucional y una obligación del Estado, el gobierno brasileño considera que “la salud de la pobla- ción debe ser el centro de atención de la diplomacia”.34 En esa virtud se ha estrechado la cooperación entre los ministerios de Salud y de Relaciones Exteriores para hacer efectivo el principio de que “la salud es clave para el propio desarrollo, como para la cooperación Sur-Sur”.35 Por lo anterior, sus diplomáticos han abogado en las negociaciones multilaterales de co- mercio, de propiedad intelectual, del medioambiente, para el control del tabaco, etc., por que se tenga debidamente en cuenta el impacto que di- chas negociaciones tienen sobre la salud. De la misma manera han venido prestando sus servicios en forma regular en otros ministerios —principal- mente en el de salud— para estructurar una política coherente y uniforme de todo el gobierno en lo tocante a los temas de la salud global.36 Quizás Cuba es uno de los mejores ejemplos del vínculo que se ha lo- grado establecer entre salud y política exterior, lo que, en última instancia y en forma válida, tanto “utiliza las cuestiones de la salud para alcanzar objetivos nacionales”,37 como para apuntalar la actuación externa, adquirir

33 i. Kickbusch, T. E. Novotny, Nico Drager, G. Silberscmidt y Santiago Alcázar, “Global Health Diplomacy: Training Across Disciplines”, en Bulletin of the World Health Organization, vol. 85, núm. 12, diciembre de 2007, p. 971. 34 i. Kickbusch, G. Silberschmid y P. Buss, op. cit., p. 230. 35 i. Kickbusch, T. E. Novotny, N. Drager, G. Silberscmidt y S. Alcázar, op. cit., p. 971. 36 Ibid., p. 972. 37 Idem.

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02 RMPE 102 interiores.indd 165 11/3/14 8:44 AM prestigio, ganar simpatías, forjar adeptos y alianzas, etc. La reconocida alta calidad de los servicios de salud pública para el pueblo cubano se hizo acompañar, desde 1962, de un exitoso programa de cooperación médica y sanitaria con otros países, que se institucionalizó mediante el Programa Integral de Salud (pis), que incluyó la creación de la Escuela Latinoame- ricana de Medicina con sede en La Habana, donde han estudiado miles de latinoamericanos. Esta cooperación se inició como un gesto solidario en los casos de desastres naturales ocurridos en otras naciones en vías de desarrollo, pero se transformó en un programa de asistencia médica y sanitaria permanente que se ha desarrollado en 31 países de América La- tina, el Caribe, Asia y África. Una más reciente vertiente de esa efectiva eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S “diplomacia sanitaria” es la “Misión Milagro” conducida conjuntamente con Venezuela, consistente en el envío de brigadas especializadas para realizar cirugías oculares en varios países, que ha beneficiado a más de un millón y medio de personas con problemas de la vista. En Estados Unidos, cuyo Departamento de Estado cuenta con una oficina responsable de la dsg, el presidente George Bush implementó la Iniciativa para la Diplomacia Sanitaria en las Américas, que invirtió casi mil mdd en programas de salud para América Central. El gobierno de Barak Obama, por considerar que “la inversión en la salud global es en el interés nacional”,38 lanzó la Global Health Initiative que coloca “la salud global como una pieza clave de la segu- ridad nacional, de la diplomacia y de los programas de cooperación para el desarrollo que se conducen todo el mundo”.39 Tommy Thompson, secretario de Salud, precisó claramente cuál es el objetivo de la diplomacia sanitaria:

¿Qué mejor manera de derribar el odio, las barreras étnicas y reli- giosas de aquellos grupos que temen a los Estados Unidos y que lo odian, que ofreciéndoles una buena política médica y de salud? La di-

38 Kelley Lee y Richard Smith, “What is Global Health Diplomacy? A Conceptual Review”, en Global Health Governance, vol. 5, núm. 1, otoño de 2011, p. 5, disponible en http:// blogs.shu.edu/ghg/files/2011/11/Lee-and-Smith_What-is-Global-Health-Diplomacy_ Fall-2011.pdf (fecha de consulta: 8 de octubre de 2014). 39 Idem.

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02 RMPE 102 interiores.indd 166 11/3/14 8:44 AM plomacia médica es una buena manera de hacer avanzar las causas de urgos

Estados Unidos en el mundo. Si en lugar de preocuparnos por cual- B

quier tipo de guerra, pudiéramos integrar la política de salud a nues- stié- A tra política general de Estado, creo que lograríamos mucho más.40 Walter Walter

En el campo multilateral y al margen de lo mucho que ya se ha hecho en la oms, se han emprendido nuevas acciones como la de la “Iniciativa de Seguri- dad Sanitaria Global” (Global Health Security Initiative) destinada a fortalecer la capacidad preventiva y de respuesta frente a amenazas pandémicas, bioló- gicas, químicas o nucleares. Esta iniciativa, que cuenta con el respaldo técnico y científico de laoms , fue aprobada en 2001, tras los ataques terroristas contra Estados Unidos, por Canadá, la Comisión Euro­pea, Francia, Alemania, Italia, Japón, México, Reino Unido y Estados Unidos.41 Otra importante herramienta para hacer la dsg más efectiva es la de los “agregados de salud” en las embajadas. De la misma forma que en años pasados se hizo indispensable crear posiciones de agregados militares, culturales, de prensa, comerciales, para el medioambiente, etc., hoy día es necesario contar con un responsable de la cooperación en materia de salud. Es interesante señalar que, desde hace muchos años, México con- duce un amplio programa de cooperación y asistencia en materia sanitaria en las naciones de América Central y, sin embargo, en ninguna de nuestras embajadas en esa región se cuenta con un representante de la Secretaría de Salud. Cuando el autor de este artículo llegó a Honduras como embajador de México en 2001, de inmediato tuvo que confrontar una severa epide­- mia de dengue (clásico y hemorrágico),42 que ya había causado varios

40 Ibid., p. 4-5. 41 i. Kickbusch, T. E. Novotny, N. Drager, G. Silberscmidt y S. Alcázar, op. cit., p. 972. 42 aunque el dengue es un problema básicamente de las zonas tropicales que tradicionalmente ha afectado a los estados de Chiapas, Oaxaca, Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Veracruz, Tabasco, Nayarit y Colima, en los últimos años se han reportado casos en la Ciudad de México, en los estados del norte del país e incluso en Texas y todavía más arriba, lo que se atribuye al cambio climático que ha permitido que su transmisor (vector), el mosquito aedes aegypti, se traslade más al norte. Igualmente es un problema de educación, puesto que la mejor forma de combatirlo es haciendo que,

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02 RMPE 102 interiores.indd 167 11/3/14 8:44 AM muertos. Como es transmitido por un mosco (aedes aegypti) tuve que gestio- nar el traslado de las brigadas de fumigación de la Secretaría de Salud que estaban operando en El Salvador, lo que constituyó mi primer e inesperado contacto directo con la dsg. Si hubiéramos contado con un agregado de salud, anticipadamente se hubiera previsto dicha epidemia, se habría rea- lizado una mejor planeación de nuestra labor sanitaria, reducido los costos de la misma, evitado fallecimientos, etc. Obviamente, con mucha mayor razón es necesario contar con un agregado de salud en Washington para atender los infinitamente mayores problemas sanitarios que se presentan en nuestra frontera norte, ello independientemente de que en esa ciudad se encuentra la sede de la ops. eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S Como se puede deducir del citado ejemplo, los beneficios de ladsg son dobles. Por una parte, la eficaz actuación de las brigadas mexicanas logró que se detuviera la epidemia de dengue, impidió que se registraran más enfermos y muertos, y que el brote epidémico pudiera trasladarse a México. Por la otra, redundó en una gran popularidad para nuestro país en esa nación centroamericana con la cual, por diversas razones, no siempre hemos tenido muy buenas relaciones. Lo anterior, aunado a la oportuna y generosa ayuda que México prestó al pueblo hondureño en 1998 cuando sufrió la más grave catástrofe natural de su historia provocada por el hura- cán Mitch (nivel 5 que es el más alto),43 generó un enorme agradecimiento y simpatía hacia México,44 que mucho facilitó mi labor diplomática y el que pudiera hacer avanzar los intereses nacionales en aquella república. A pesar de que estos ejemplos y muchos otros más —incluyendo la asis-

en la época de lluvias, la gente no deje ningún tipo de recipiente al aire libre que se llene de agua y pueda servir para que el mosquito se reproduzca. 43 murieron 5657 personas, otras 8050 desaparecieron, un millón y medio fue damnificada y se destruyó 60% de la ya de por si escasa y raquítica infraestructura del país. 44 una patente muestra de ese agradecimiento lo recibimos Martha Sahagún de Fox y el que suscribe. En la ceremonia de toma de posesión del nuevo presidente Ricardo Maduro, tuvimos que cruzar a pie el estadio de futbol de Tegucigalpa donde se celebraba la ceremonia, y el nutrido público que se encontraba en las gradas, espontáneamente comenzó a corear: “¡México!, ¡México!, ¡México!”. Fuimos la delegación extranjera más aplaudida, lo que provocó que a la señora de Fox le brotaran lágrimas de emoción.

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02 RMPE 102 interiores.indd 168 11/3/14 8:44 AM tencia sanitaria que prestamos a Estados Unidos cuando fue afectado por urgos

el huracán Katrina de 2005, o a Japón cuando sufrió los estragos de un B

terremoto y tsunami en 2011— demuestran que México, desde hace tiem- stié- A po, ha recurrido a la dsg, pero ni en la Secretaría de Relaciones Exteriores ni en la de Salud existe una oficina responsable de ella. Walter Independientemente de la relevancia de crear dicha oficina, también debe desarrollarse una más estrecha cooperación entre la Cancillería y la Secretaría de Salud. Si bien la cooperación en diversos renglones ya existe, como en nuestra actuación conjunta en la oms, debe ampliarse más allá de los tradicionales parámetros institucionales a efecto de que, por ejemplo y como en el caso de Brasil, se facilite que miembros del Servicio Exterior trabajen por algún tiempo en dicha dependencia. Todo lo anterior también deja ver la necesidad de que, en el ámbito aca- démico se comiencen a impartir materias o cursos sobre dsg que, por ser una nueva asignatura en proceso de desarrollo, “requiere de nuevos métodos pedagógicos y de investigación, que incluyan perspectivas sobre la globa- lización, competencias culturales, formas de transferir la investigación a los países en vías de desarrollo, macroeconomía y negociaciones políticas”.45 El syllabus respectivo obviamente debe incluir materias propias de las rela- ciones internacionales y de la diplomacia para capacitar a los profesionales de la salud en las complejidades del mundo contemporáneo, como pueden ser: política y economía mundiales, escenarios regionales, geopolítica, prin- cipales zonas de conflictos, seguridad internacional, organismos internacio- nales dedicados a la salud (onu, oms, unicef, onusida, etc.), negociaciones internacionales, trato y protocolo intercultural, etc. De la misma forma debe contener materias relativas a la medicina para capacitar a los diplomáticos, como pueden ser: sistema de salud en México, enfermedades transmisibles, epidemias/pandemias, vectores, epizootias, nutrición, enfermedades cró- nico-degenerativas, tendencias demográficas, etc.I gualmente se deben in- cluir otros temas novedosos que aún no se enseñan en ninguna de esas dos carreras, como salud global, diplomacia sanitaria, salud y política exterior,

45 t. E. Novotny y V. Adams, op. cit., p. 23.

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02 RMPE 102 interiores.indd 169 11/3/14 8:44 AM gobernanza de la salud global, negociaciones internacionales en materia de salud, actores gubernamentales y no gubernamentales en la salud global, bioterrorismo, etc. Lo anterior se podría llevar a cabo —como el autor de este artículo lo ha recomendado infructuosamente a varias instituciones de educación superior— mediante programas conjuntos de las facultades o escuelas de relaciones internacionales y las de medicina, en las modalidades de diplomados, especialidades, cursos de verano, seminarios, talleres, etc. Ello ya se realiza desde tiempo atrás en el Instituto de Estudios Internacio- nales de Ginebra, la Escuela de Medicina de la Universidad de Harvard, la Universidad George Washington, la Universidad de San Diego, la de California, etc. La única institución que en México se ha ocupado del tema 46 eguridad internacional y diplomacia para la salud global

S es el Instituto Nacional de Salud Pública de la Secretaría de Salud, que tiene su sede en Cuernavaca, aunque cabe destacar que sus cursos princi- palmente son para profesionales de la salud, como médicos, enfermeras, trabajadores sociales, activistas en el campo de la salud, etc., y no han incluido a internacionalistas o diplomáticos.

Consideraciones finales

Sin lugar a dudas, uno de los más grandes problemas que estamos con- frontando en el nuevo siglo es el de la seguridad, bien sea nacional o internacional. El número y la magnitud de las amenazas a la misma son abrumadores, y obviamente, como ya tienen una dimensión global, la cooperación internacional es imprescindible para poder enfrentarlas. El especialista estadunidense en seguridad, Michael E. Brown, nos recuer- da al respecto que “aquellos que traten de enfrentar los problemas de la seguridad global por sí mismos, simple y sencillamente serán rebasados.

46 Hasta donde sé, soy el único diplomático mexicano que se ha ocupado del tema al impartir clases, conferencias, pláticas, etc., sobre el particular en el citado instituto, en los seminarios sobre seguridad nacional e internacional del Centro de Estudios Navales Superiores (Cesnav), y en los diplomados sobre seguridad internacional de la Universidad Anáhuac del Sur.

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02 RMPE 102 interiores.indd 170 11/3/14 8:44 AM En el complejo y crecientemente interconectado mundo del siglo vein-

47 urgos

tiuno, el multilateralismo no es una opción… es una necesidad”. B

Una de las tantas amenazas que nos asechan está relacionada con la pro- stié- A blemática de la salud, pues, como se ha destacado en el presente artículo, tanto los pésimos índices de la salud a nivel global, como las epidemias/ Walter pandemias, tienen el potencial de afectar y desequilibrar la ya de por sí siem- pre precaria paz y seguridad internacional. Si bien la diplomacia para la sa- lud global tiene una larga trayectoria y ha demostrado su gran eficacia, de cara a la creciente globalización que está acentuando los problemas sanita- rios a nivel planetario, es indispensable dinamizarla y revitalizarla. Algunos pasos que podrían tomarse para ello, tal como se ha señalado en las páginas anteriores, serían incorporar la temática de la salud a la política exterior de los países, nombrar agregados de salud en embajadas claves, estrechar la colaboración entre los ministerios de Relaciones Exteriores y los de Salud, to- mar en cuenta los temas de la salud en las negociaciones internacionales de todo tipo, impartir cursos sobre la dsg en las instituciones universitarias, etc. Si bien desde tiempo atrás México ha desarrollado algunas actividades que encajan dentro del concepto general de las tareas de las que se ocupa la dsg, ello no se ha institucionalizado debidamente, ni se le ha dado la importancia que debería tener para la política exterior. Por lo anterior y en comparación con otros países como los ya citados, nos encontramos rezagados en este campo de gran relevancia para las relaciones internacionales del siglo xxi. Finalmente y a mayor abundamiento, la actual crisis de la enfermedad del Ébola surgida en África no ha hecho más que recordamos, de manera muy dramática y trágica, que en nuestro globalizado entorno planetario es- tamos confrontando graves amenazas sanitarias que igualmente ya son de dimensiones globales, por lo que son indispensables esfuerzos multilaterales a través de mecanismos como el de la diplomacia para la salud global, para poder enfrentar este tipo de desafíos a la seguridad internacional y nacional.

47 michael E. Brown, “Introduction: Security Challenges in the Twenty-firstC entury”, en Grave New World: Security Challengers in the 21th Century, Washington D. C., Georgetown University Press, 2003, pp. 4-5.

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02 RMPE 102 interiores.indd 171 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 172 11/3/14 8:44 AM Entrevistas

Fue un camino muy largo la promulgación de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo

Entrevista a Rosario Green, embajadora emérita de México*

Una larga e interesante trayectoria profesional distingue a la embajadora emérita, Rosario Green Macías, quien fue la principal promotora de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo (lcid). Entre sus numero- sos logros diplomáticos y políticos destacan ser la primera mujer al frente de la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre), haber ocupado cargos de alta importancia en el seno de la Organización de las Naciones Unidas, siendo muy cercana al entonces secretario general de esa organización, Boutros-Boutros Ghali, y haber sido senadora de la República por el Partido Revolucionario Institucional (pri). Destaca también su trayectoria acadé- mica y es autora de numerosas publicaciones. En esta entrevista, realizada en octubre de 2013, Rosario Green asienta su valioso testimonio del largo proceso que concluyó con la aprobación de la lcid, sustento jurídico de la Agencia Mexicana de Cooperación Inter- nacional para el Desarrollo (Amexcid). Asimismo, expone sus puntos de vista sobre la labor de la Agencia, que el pasado 28 de septiembre cumplió tres años.

* la entrevista tuvo lugar en la Ciudad de México en octubre de 2013. Una versión pre- liminar se encuentra disponible en Amexcid, “Entrevista a Rosario Green, embajadora emérita de México”, octubre de 2013, en http://amexcid.gob.mx/index.php/es/prensa/ entrevistas/1897-entrevista-a-rosario-green-embajadora-emerita-de-mexico (fecha de con- sulta: 1 de septiembre de 2014).

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02 RMPE 102 interiores.indd 173 11/3/14 8:44 AM Amexcid: Embajadora Green, durante años impulsó en la Cancillería y en lcid el Poder Legislativo la lcid, ¿por qué esta área de la política exterior es tan importante para México?

Embajadora Rosario Green: Yo fui subsecretaria para América Latina, Asuntos Culturales y Cooperación. Fue un área nueva que se creó en el segundo trienio de la administración del presidente Salinas, y el canciller Fernando Solana me ofreció esa Subsecretaría. Realmente nuestra coope- ración estaba muy centrada en Centroamérica y el Caribe, pero también con el horizonte de salir de los confines.D esde entonces yo empecé a

Fue un camino muy largo la promulgación de la Fue un camino muy largo entender muy bien que México no solamente era ya receptor de asistencia para el desarrollo de cooperación internacional, sino que también era un proveedor de cooperación internacional. Me pareció que era un giro importante de la política exterior, porque cuando la política dura se dificulta, la política blanda —que es lo cultural y la cooperación— permite abrir muchas puertas. A mí me pareció que tener lo cultural y la cooperación permitía a mi Subsecretaría, y por supuesto a la Cancillería, la entrada a esas zonas donde era complicado entrar de alguna u otra manera, tal vez por cuestiones de prejuicio y a lo mejor por cuestiones de falta de recursos para abrir embajadas o consulados.

Amexcid: ¿Cuáles son los antecedentes de la Ley de Cooperación Inter- nacional para el Desarrollo?

Embajadora Rosario Green: Cuando llego a la Secretaría como titular, lo- gro consolidar mi pensamiento al respecto en el Instituto Mexicano de Cooperación Internacional (Imexci), que tenía como objetivo central agregar todas las zonas de cooperación, incluida la cultural: todo el poder blando en un solo organismo. Mi pretensión era hacerlo similar al Institu- to Matías Romero, es decir, un órgano desconcentrado de la Cancillería, sujeto al canciller, pero con capacidad propia de acción-interlocución, no nada más como un apéndice del canciller; aun si no tenía independencia presupuestaria, como tampoco la tiene el Matías Romero, al menos algo que le diera un sello distintivo de cómo hacer las cosas y cómo llevar a

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02 RMPE 102 interiores.indd 174 11/3/14 8:44 AM cabo la diplomacia blanda de este país, que no siempre es dignamente tomada en cuenta, lamentablemente. Una de mis grandes preocupaciones en el ámbito de la cooperación osario Green era no tener la capacidad de ofrecerle al presidente de la República, ya R como canciller, una cifra contundente de la cooperación de México en Centroamérica, porque la cooperación no sólo la hacía o la organizaba la Secretaría, sino la daban otras dependencias gubernamentales, y no se le ponía ni pesos ni centavos. Por dar un ejemplo, si ocurría algún desperfecto a un transformador de electricidad de Guatemala, probable- mente lo más fácil era que los ingenieros guatemaltecos se comunicaran con la Comi­sión Federal de Electricidad y lo resolvieran, y nunca se regis- traban los pesos y centavos que implicaba esa acción para darle contenido numérico a la cooperación: cuántas horas del ingeniero mexicano y qué precio por hora, qué tanto material, etc., para ponerlo en los informes, y cuando el presidente fuera al Caribe o a Centroamérica pudiera decir: “México ha venido colaborando con la región en tantos miles de millones de dólares”. No existían esas cifras. En el Imexci tratamos de empezar a hacerlo, pero era muy difícil porque en el organigrama de la Cancillería no había un peso para poder exigir a otras dependencias que nos auxiliaran; no obstante, trabajamos mucho, incluso iniciamos esfuerzos de coope- ración triangulada, por ejemplo, entre México, Estados Unidos y Canadá para América Central, que era una forma muy novedosa de hacer coope- ración. Nosotros ya habíamos entrado a la ocde y sin embargo no éramos parte del dac [Comité de Asistencia al Desarrollo, cad]. Por esta dualidad de México de donador y receptor de cooperación para el desarrollo, yo creo que eventualmente la ocde nos va a decir: “Ya necesitas incorporarte a los donadores, en función de las reglas del dac, no como tú quieres, sino como parte de tu pertenencia a este grupo de países de desarrollo medio y alto”. Había entonces que prepararnos también para esa posibilidad y pensé que el Instituto podía ser una manera de consolidarse y convertirse a la larga en la Agencia, o que, al menos, ese instituto formara parte de la red de agencias e institutos de cooperación internacional a nivel mundial. La verdad es que en tres años a mí no me alcanzó el tiempo para hacer el Proyecto de Iniciativa de Ley. Yo salí de la Cancillería y me ocupé de la

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02 RMPE 102 interiores.indd 175 11/3/14 8:44 AM Embajada de México en Argentina; me quedé fuera ese sexenio. Cuando re- lcid gresé, tuve la oportunidad de integrarme al Senado por segunda vez, y ahí vi que se había echado por tierra todo lo que tenía que ver con cooperación. Nos encontramos con que se había separado de nuevo la cooperación eco- nómica de la cooperación cultural, un poco ese esquema antiguo; incluso en mi época, los agregados no eran agregados culturales ni con otros nom- bres técnicos, eran agregados de cooperación y podían ocuparse de lo económico, lo cultural, lo científico, lo tecnológico, lo educativo, depen- diendo de las necesidades. Entonces, cuando me encuentro con que aquello había quedado peor

Fue un camino muy largo la promulgación de la Fue un camino muy largo de como lo había dejado, pues empiezo a investigar qué necesito hacer para elaborar una iniciativa que tuviera no sólo el apoyo del Senado en pleno, sino también de la Cámara de Diputados. Por fortuna, en el Sena- do, mi bancada del pri apoyó con entusiasmo, y no fue difícil convencer a las otras bancadas de las bondades de la cooperación internacional para el desarrollo, y de la necesidad que teníamos de que uno de los principios rectores de la política exterior de México tuviera una ley secundaria para ser aplicada, y que tuviera también los instrumentos para que esa coopera- ción fuera cuantificada, evaluada, monitoreada, etc.D e esa manera, en el Senado armamos una serie de seminarios para que agencias de cooperación internacional de otros países vinieran a explicarnos en qué consistían, cuá- les eran los alcances y los límites de las agencias, y cuáles eran las redes a las que se tendría acceso a través de una agencia mexicana. La iniciativa que mandamos del Senado a la Cámara de Diputados llevaba el voto prácticamente unánime de la Cámara de Senadores; el problema fue la Cámara de Diputados. El presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de esa cámara nunca llevó la iniciativa a discusión al interior de la Comisión; insistí con todo lo que pude; algunos de mis colegas priistas hicieron exhortos en el pleno de los Diputados para que esa Comisión discutiera la iniciativa de ley que venía del Senado y no lo logramos; tuvimos que esperar al siguiente periodo de sesiones y, a través de la mesa directiva de la Cámara de Diputados, logré hacer suficiente presión para que pasara a Comisión y al Pleno, y se logró avanzar final- mente. Se mandó al presidente de la República que la rechazó, no con un

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02 RMPE 102 interiores.indd 176 11/3/14 8:44 AM veto de 100%, pero sí con un veto. Ahí no había más que dos posibilida- des: aceptar la tendencia que se veía en el veto parcial del presidente y darse por vencida, o convencer a los colegas de ambas cámaras de que osario Green asumiéramos las correcciones que el presidente indicaba. R

Amexcid: ¿Por qué la rechazó el presidente?

Embajadora Rosario Green: Porque en su criterio había algunos aspec- tos que escapaban a la jurisdicción propiamente de la Cancillería. A él le parecía buena la idea de la Agencia Mexicana de Cooperación Interna- cional para el Desarrollo, pero había varios párrafos en la Ley que eran contradictorios o que trataban de dar límites al accionar del Ejecutivo en algunas ramas. En el grupo que creyó en esta ley no sólo había priistas, había un poco de todo, e hicimos un análisis profundo de las objeciones del presidente. Llegamos a la conclusión de que no afectaban en realidad el cuerpo de la Ley, así que empujamos la idea de la aceptación de las ob- servaciones propuestas por el presidente en ambas cámaras. Cuando esto pasó, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, y con eso la Ley se promulgó. Fue un camino muy largo.

Amexcid: ¿Y cuáles fueron las diferencias entre lo que ustedes propusieron y lo que finalmente se aprobó?

Embajadora Rosario Green: Algunas tenían que ver fundamentalmen- te con órganos autónomos, por ejemplo, cómo lidiar con el Banco de Méxi­co, que es un órgano autónomo; con la autonomía que tiene la pgr, y con algunas organizaciones que son públicas, como la unam, pero no necesariamente gubernamentales. Además, las universidades, sobre todo la unam, son depositarias y generan proyectos de cooperación que son financiados con los recursos que se consiguen afuera. Finalmente, los ajustes hicieron la Ley quizás un poco más entendible. Yo no sentí que hubiera ninguna propuesta que tocara la parte esencial de lo que queríamos: la Ley determina que la Agencia tiene la obligación de monitorear los proyectos, de llevar un censo y de crear un fondo;

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02 RMPE 102 interiores.indd 177 11/3/14 8:44 AM quizás es en eso en donde la Agencia ha tenido más dificultades: en la lcid creación de un fondo, para no ser simplemente la suma de lo que estaba desperdigado, que a todas luces es insuficiente.A hí lo que toca es hacer un poco de cabildeo con los diputados. En el mes de septiembre [de 2013] empezaron las negociaciones para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos. En este momento, habría que hacer, por parte de la Cancillería, un cabildeo de forma tal que se incorpore lo que yo llamo “dinero semilla”, para que la Agencia tenga fon- dos para llevar a cabo proyectos, sobre todo a la luz de su creación desde el año 2011, y que hoy es un hecho.

Fue un camino muy largo la promulgación de la Fue un camino muy largo La Unión Europea anunció que para su programa de 2014 a 2018 no contempla fondos para México. Esto nos deja en una situación donde no tenemos muchos recursos. La Comisión Europea ha decidido sacar a 11 países latinoamericanos de esta posibilidad de recibir fondos. Toca en- tonces asegurarse de que haya fondos en la agencia mexicana para que no sea una iniciativa que después de hacerse realidad, muera por inanición. Es importante que la Agencia se alimente de los fondos públicos que hay para cooperación, porque si seguimos pensando que cooperación y cul- tura son dos instrumentos blandos para la política exterior, no podemos abandonarlos. Entonces yo creo que así como existen en Economía, en Hacienda, estos programas blandos como ProMéxico, como el Acuerdo de San José para seguir proporcionando hidrocarburos en misiones de mercado con plazos mejores, en el ámbito de la Cancillería debe fortalecerse la Amexcid para que sea el instrumento de política exterior que le per- mita a México movilidad adicional en su política exterior, en sus relacio- nes internacionales.

Amexcid: ¿Cómo visualiza el futuro de la Amexcid?

Embajadora Rosario Green: Yo creo que es un instrumento que tiene un gran futuro, pues ahora sí es un instrumento completo. Lo que necesita son los fondos. Con lo que tiene está trabajando, pero con dificultades. Yo creo que la Amexcid va a ser un instrumento idóneo de la política exterior

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02 RMPE 102 interiores.indd 178 11/3/14 8:44 AM de México, y sobre todo de esta administración que tiene tanto empeño en darse un carisma no sólo latinoamericano, sino centroamericano. Des- de las primeras visitas, el presidente Peña Nieto le ha dado importancia osario Green al tema de la cooperación; sin embargo, esta cooperación no es monito- R reada, no es anotada y sus datos no se conocen perfectamente; es una cooperación que se agota en gestos casi individuales y eso es lo que no se debe permitir. Que la Amexcid no se agote en el discurso o en dos o tres gestos, sino que sea, como ha sucedido en casi todos los países donde hay una agencia de esta naturaleza, un instrumento activo de una política exterior también activa.

Amexcid: ¿Y el asunto de la autonomía? ¿Cómo debería manejarse el que la Agencia esté constituida como un órgano desconcentrado?

Embajadora Rosario Green: Como es un órgano desconcentrado, la auto- nomía se plantearía en términos presupuestales, sin duda, logrando que se le den recursos a la Amexcid como parte del presupuesto de la Canci- llería, es decir, aumentando el presupuesto de la Cancillería, pero etique- tando la parte que iría a la Amexcid. La Cancillería tiene por ley la coordinación de todas las actividades in- ternacionales, y ésa es una facultad que tiene que reivindicar todos los días: coordinar las acciones de las otras dependencias. Todas ellas deberían in- formarle a la Cancillería para que ésta lleve los registros. Sería interesante que los proyectos de cooperación internacional de México o del Ejecutivo mexicano lleven el sello de la Amexcid, como sucede con otros países; por ejemplo, la agencia estadunidense (usaid), cuando colabora, no dice: “Esta acción viene del departamento de Agricultura, ésta otra del departamento de Educación”. No. Se presenta como usaid. Otro ejemplo es la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (aecid): si un proyecto de granjas agrícolas en México fue financiado por el ministerio de agricultura español, se presenta como aecid. Esas agencias y otras como giz, Colombia, Chile, Brasil, Perú, Japón, trabajan como una sola fuerza a nivel nacional, y tienen un posicionamiento en la parte internacional, que se refleja también en un posicionamiento interno.E so es lo que hay

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02 RMPE 102 interiores.indd 179 11/3/14 8:44 AM que lograr para la Amexcid, porque, aunque la Agencia pertenezca a una lcid red, no tiene el mismo peso que aquéllas. Sería realmente un gran aporte conseguir que la Amexcid cuente con una capacidad como la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que tie- ne su propia autonomía. Si eso no se puede y sigue siendo un órgano desconcentrado, que tenga la autoridad para tener y recabar toda la infor- mación, como dice la ley.

Amexcid: Respecto a la estructura de la Amexcid, ¿usted considera que requiere algún cambio? Fue un camino muy largo la promulgación de la Fue un camino muy largo Embajadora Rosario Green: Creo que antes de hacer un cambio habría que exprimir al máximo la estructura actual. También creo que, si hay algún cambio, ése tendrá que ser en el sentido de garantizar una mejor inserción en todo el sector público gubernamental. La política exterior es gubernamental. La presidencia no tendría que ser díscola frente a la Agen- cia; tendría que ser muy generosa y dejar que la Agencia ponga el nombre de la Amexcid a los proyectos. Yo siento que todavía sigue un poco dividida la cooperación en la Cancillería; sigue hablándose de cooperación económica, cuando ya la cooperación tiene otras divisiones que son distintas. Hay que ver si la cooperación económica es cooperación. Desde mi punto de vista, la cooperación no puede dividirse en cooperación política, económica y so- cial; estas divisiones al interior de la cooperación me parecen un poco artificiales, porque la diferencia entre económico y político se ha ido sub- sanando; prácticamente ya no hay diferencia, pero me estoy metiendo en honduras, porque hay un director y la Agencia es un mandato. Lo que me parece es que la cooperación no tiene adjetivos. En todo caso es coopera- ción hacia el Sur o cooperación con países de menor desarrollo relativo, cooperación con países de igual desarrollo, ésa es mi forma de verlo. Creo que los ajustes, más que legales o de estructura, tendrían que ver con esta posibilidad de mayores recursos y de posicionar a la Agencia con otras dependencias del Ejecutivo. Me parece que va más por ahí, que buscar reformarla con mayores recursos. Si más adelante se ve que no es

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02 RMPE 102 interiores.indd 180 11/3/14 8:44 AM suficiente, que hay que hacer las cosas de manera distinta, yo creo que una ley puede modificarse para beneficio de las instituciones. osario Green Amexcid: Por último, usted había señalado que se había excluido de la R Ley a la sociedad civil, al sector privado y a la academia. ¿Nos podría dar su opinión al respecto?

Embajadora Rosario Green: Eso fue lo que pasó con el presidente Cal- derón, pero en resumidas cuentas tenía razón, porque la Amexcid sale de una ley secundaria para gobernar un principio constitucional que ata- ñe a la Cancillería. Era muy difícil meter en el quehacer y en la toma de decisiones que atañen a la política exterior, a las ong, las universidades, los legisladores. Quizá en una Amexcid diferente, como sucede con otros países, habría espacio para la sociedad civil y para algunos otros actores, las universidades sobre todo. Pero como a fin de cuentas fue planteada como una ley secundaria para darle factibilidad a un principio de política exterior, pues quedaba un poco fuera de esta definición tan precisa. Por otro lado, la Cancillería cuenta con la magníficaD irección General de Vinculación con las Organizaciones de la Sociedad Civil, lo cual le per- mitirá trabajar con la Amexcid, canalizando alguna de sus inquietudes, sin que aquéllas sean sujetos de la ley, sino objetos de la ley.

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02 RMPE 102 interiores.indd 181 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 182 11/3/14 8:44 AM México: garante de los principios de política exterior

La diplomacia mexicana y el exilio español

Hace 75 años se escribió uno de los capítulos más brillantes en la histo- ria de la diplomacia mexicana. La caída de la República española por causa de la insurrección de un grupo de militares encabezados por Fran- cisco Franco desencadenó una cruenta guerra civil y propició el aisla- miento internacional del régimen legítimamente constituido. Solamente unos cuantos países permanecieron al lado de este último y se movili- zaron para su defensa y respeto en distintos foros como la Sociedad de las Naciones. Uno de ellos fue México, cuyo gobierno era encabezado por el presi- dente Lázaro Cárdenas del Río, quien no declinó sus principios de política exterior y exigió la preservación del orden internacional. A través de su Cancillería desplegó sus esfuerzos, primero, para garan- tizar el respeto de los valores republicanos y, después, para darles refugio en su territorio a varios miles de perseguidos políticos y de niños huérfa- nos desplazados por la guerra. La Guerra Civil Española significó el desplazamiento de miles de personas que buscaron refugio en distintos países. Fueron asistidos por muy pocos gobiernos extranjeros, entre los que se contó México como garante de su seguridad y su subsistencia. En ello el presidente Lázaro Cárdenas del Río y el cuerpo diplomático jugaron un papel de notable importancia, construyendo así un episodio de generosidad y huma­

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02 RMPE 102 interiores.indd 183 11/3/14 8:44 AM nismo que forma parte de la historia de la política exterior mexicana del siglo xx. Las muestras de reconocimiento por el apoyo que México prestó a la defensa de la República española se expresaron en numerosas publicacio- nes, y señaladamente en carteles de notable diseño y factura. Presentamos aquí una muestra, procedente de varios archivos fotográficos. a diplomacia mexicana y el exilio español L

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José Antonio Alonso, Jonathan Glennie y Andy Sumner, Receptores y contribuyentes: los países de renta media y el futuro de la cooperación para el desarrollo, Nueva York, Department of Economic and Social Affairs (Work­ ing Paper, núm. 135), 2014, 28 pp.

En los orígenes de la cooperación internacional para el desarrollo, a fi- nales de la Segunda Guerra Mundial, el mundo estaba claramente dividi- do en dos grandes categorías de países: los desarrollados y aquellos aún en vías de desarrollo. El fin de la Guerra Fría, el avance en los procesos de descolonización y la acelerada globalización económica, entre otros procesos internacionales, cambiaron fundamentalmente este panorama, dando lugar a un crisol de países en distintas trayectorias y etapas de de- sarrollo. Ante esta nueva realidad surgió la necesidad de una nueva clasi- ficación de países que permitiera priorizar flujos y esfuerzos. El Banco Mundial divide a los países de acuerdo con un único indi- cador, el Ingreso Nacional Bruto (inb) per cápita, en tres clasificaciones: países de renta alta, media y baja. En los últimos años, de manera notable a partir de la crisis financiera global de 2008, la ayuda oficial al desarrollo ha tendido a alejarse de los países de renta media (prm) para enfocarse en los países considerados prioritarios, especialmente los países menos desarrollados.1 El estudio Receptores y contribuyentes: los países de renta media y el futuro de la cooperación para el desarrollo, de José Antonio

1 la clasificación de países menos desarrollados no es del Banco Mundial, sino de la Or- ganización de las Naciones Unidas; responde a una serie de criterios que van más allá del ingreso per cápita, incluyendo indicadores de salud, educación, productividad y vulnerabilidad ante desastres naturales.

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02 RMPE 102 interiores.indd 195 11/3/14 8:44 AM Alonso, Jonathan Glennie y Andy Sumner, explora las razones por las que

eseñas esta tendencia podría ser contraproducente, y argumenta que el apoyo R continuo de la comunidad internacional hacia los prm tiene el potencial para generar beneficios sistémicos para el desarrollo global. En su primer capítulo, el estudio introduce la complejidad de la problemáti- ca de esta clasificación de países.E l amplio rango de inb per cápita con el que un país es considerado prm, aproximadamente entre los 1000 y 12 000 dólares anuales, hace de ésta la categoría más vasta (103 países) y a la vez heterogénea (el inb per cápita promedio de los 10 países que se encuentran más abajo en la categoría representa apenas 11.14% del promedio de los 10 primeros). Hoy en día, la gran mayoría de los países en desarrollo son prm, que concentran alrededor de un tercio de la población en situación de pobreza en el mundo. Además de las obviedades que estos números suponen, los autores argumentan en el segundo capítulo en favor de mantener la cooperación internacional dirigida a los prm debido a una serie de retos que éstos en- frentan en su proceso de transición hacia un nivel intermedio de desarro- llo, que caracterizan con dos términos:

n las “trampas” (traps) del desarrollo son aquellos obstáculos que cons- triñen el progreso en los prm y que deben ser atendidos por medio de respuestas en la política pública. n los “boquetes” (gaps) del desarrollo, por otra parte, son los déficits que impiden cubrir los gastos necesarios para alcanzar las metas na- cionales y globales, por lo que requieren principalmente de grandes inversiones financieras para ser superados.

Aunque muchos prm han atravesado periodos de crecimiento económi- co exponencial, esto no ha derivado en trayectorias sostenibles de cre- cimiento y desarrollo a largo plazo, lo que sugiere que hay una serie de asimetrías y cuellos de botella que obstaculizan el progreso. La concep- tualización de esta problemática por medio de la dicotomía de trampas y boquetes es particularmente acertada, ya que permite identificar los retos que los prm tienen en común, sin dejar de reconocer las especificidades propias de cada contexto nacional.

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02 RMPE 102 interiores.indd 196 11/3/14 8:44 AM De acuerdo con los autores, los prm se enfrentan principalmente cua-

tro tipos de trampas: pstein E

n Productividad y cambio tecnológico: la especialización productiva de los países emergentes tiende a estar basada en sectores intensivos en ndrea Hurtado recursos naturales y en mano de obra no calificada.E l proceso de tran- A sición de los prm los hace cada vez menos capaces de competir en mercados de manufactura debido a los salarios al alza, sin estar aún en condiciones de competir en mercados de alto valor agregado dadas sus limitaciones en recursos humanos altamente calificados e inversio- nes para la innovación. n Transformación tecnológica “verde”: los patrones de crecimiento en la mayoría de los prm están en gran medida relacionados al uso intensivo de tecnologías altamente contaminantes, a la vez que sus cada vez más numerosas poblaciones ponen presión sobre una creciente demanda energética. Ello implica la necesidad de grandes inversiones para una transformación tecnológica y productiva estructural, misma que compi- te con el deseo de seguir creciendo sobre la base de energías baratas. n Estabilidad macroeconómica e integración financiera internacional: las economías de los prm suelen estar fuertemente vinculadas a los mercados internacionales, lo cual aumenta su vulnerabilidad ante cri- sis externas. n Cohesión social, gobernabilidad y calidad institucional: las instituciones sociales y abocadas a la gobernanza no se han desarrollado al mismo paso que las instituciones económicas en la mayoría de los prm. Los nive- les extraordinarios de desigualdad que caracterizan a estos países erosio- nan la cohesión social y la legitimidad de las instituciones, lo que dificulta la participación ciudadana necesaria para un desarrollo sostenido.

En lo que toca a los boquetes del desarrollo, los autores hacen énfasis en dos áreas en las que el financiamiento insuficiente es en particular nocivo para los prm. Por una parte, los análisis de boquetes financieros están tradicionalmente enfocados a dar cuenta de los recursos necesarios para acabar con la pobreza extrema, dejando fuera a millones de personas que

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02 RMPE 102 interiores.indd 197 11/3/14 8:44 AM viven apenas por encima del límite de 1.25 dólares al día. Argumentan,

eseñas atinadamente, que el objetivo del desarrollo no es lograr que la población R mundial sobrepase una línea arbitraria de ingreso, sino que adquiera un estándar de vida razonable y sostenible. Desde esta perspectiva, el bo- quete de financiamiento para alcanzar el desarrollo es mucho mayor; por ejemplo, estiman que lograr que ningún ser humano viva con menos de 10 dólares al día requeriría una inversión de al menos veinte por ciento del pib mundial. Un segundo boquete especialmente perjudicial para los prm es el re- lativo al financiamiento de infraestructura básica.D e acuerdo con el estu- dio, en la corrección de las fallas de mercado que penalizan el proceso de transición de los prm, la inversión en infraestructura es probablemente la necesidad más onerosa, y a la vez de las más apremiantes. Esto último es en especial cierto si se toma en cuenta que la inversión en infraestructura tiene importantes rendimientos de largo plazo (incremento en la productivi- dad, reducción de costos de transporte y comunicación, mayor integración regional, etc.), pero en el corto, es altamente intensiva en capital. De acuer- do con los autores, tomando en cuenta la explosión demográfica, los prm deberían estar aumentando su inversión en infraestructura en 1.8-2.3 mdd cada año hasta 2020, lo cual podría aumentar de manera significativa si se considera que dicha infraestructura debe tender a ser “verde”. El análisis de los retos y las debilidades estructurales a los que se en- frentan los prm lleva a los autores a argumentar, en el tercer capítulo, que la cooperación internacional tiene aún un papel crítico que desempeñar en estos países. La heterogeneidad del mundo en desarrollo da pie a una amplia variedad de necesidades a las que la oferta de cooperación debe- rá adaptarse: algunos prm con una base tributaria limitada quizá aún re- quieran de transferencias financieras de gran escala; otros, posiblemente necesiten apoyo financiero únicamente en áreas prioritarias, como la mi- tigación y adaptación al cambio climático. Mientras que unos tienen aún grandes necesidades de infraestructura, otros podrían beneficiarse más de apoyo técnico e intercambio de conocimientos. La ayuda internacional, aunque sea limitada, puede generar cambios sustantivos cuando está estratégicamente dirigida para fungir como cata-

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02 RMPE 102 interiores.indd 198 11/3/14 8:44 AM lizador de los esfuerzos nacionales de desarrollo. Los autores identifican

cinco áreas clave en las que la cooperación puede ayudar a los prm a su- pstein E perar las trampas del desarrollo:

n promover mejores políticas públicas. ndrea Hurtado n apoyar la participación de actores no gubernamentales. A n aprovechar mejor y dar mayor valor agregado al financiamiento privado. n incentivar el desarrollo de capacidades individuales e institucionales. n reducir la vulnerabilidad ante distintos tipos de riesgo, incluidos los desastres naturales y las crisis financieras.

Por otra parte, la cooperación internacional también puede ser esencial para ayudar a subsanar los boquetes a los que se enfrentan los prm. Ante esta lógica, hay autores que han opuesto dos argumentos: primero, que los prm están en posición de recabar los recursos necesarios para cubrir sus boquetes sin necesidad de recurrir al apoyo internacional; segundo, que el financiamiento externo puede hacer más lento el proceso de cambio político al reducir la presión sobre los gobiernos para que actúen. A la primera aseveración, los autores contraargumentan que si bien es cierto que la mayoría de los recursos destinados al desarrollo deben prove- nir principalmente de los países en vías de desarrollo, éstos no siempre tienen la capacidad de cubrir sus propios déficits, tomando una serie de factores característicos de los prm que obstaculizan la creación de una base tributaria sólida (incluidos el incremento de la economía informal y de los flujos financieros ilícitos). Con respecto al posible efecto negativo de la cooperación como limi- tante para el cambio local, no existe evidencia que sustente la afirmación; en la mayoría de los casos, cuando se utiliza para promover áreas estratégi- cas, la cooperación internacional tiende a tener el efecto contrario, aumen- tando la presión para el cambio estructural a nivel nacional. Sin embargo, la cooperación no solamente impacta en los prm en su calidad de receptores, sino que también puede tener una influencia posi- tiva en ellos como promotores activos del desarrollo global. En el cuarto capítulo, los autores exploran cómo la ayuda internacional puede fungir

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02 RMPE 102 interiores.indd 199 11/3/14 8:44 AM como catalizador de los nuevos papeles y responsabilidades de los países

eseñas en desarrollo, principalmente en cuatro aspectos clave: R

n Fortalecer las capacidades de los prm para participar en esquemas de cooperación Sur-Sur y triangular. n apuntalar sus aportaciones a los bienes públicos regionales y globales. n a poyar su capacidad para contribuir a la gobernanza global por medio de una participación más activa en mecanismos regionales. n Construir un ambiente internacional propicio (en términos de coherencia de políticas para el desarrollo, regulaciones internacionales favorables y gobernanza global) para un desarrollo total del potencial de los prm.

Sobre la base de los cuatro primeros capítulos, el quinto y último seg- mento de este estudio se enfoca en las implicaciones que tiene el enten- dimiento de los retos de los prm sobre la asignación y la efectividad de la cooperación. Tras afirmar que la categoría de prm no es suficiente para dar cuenta de la complejidad del desarrollo en estos países, especialmente a la luz de la enorme desigualdad que persiste tanto al interior de ellos como entre los países así clasificados, los autores abogan por el establecimiento de nuevos criterios para la asignación de la ayuda, basados en la atención a problemáticas específicas que actualmente atienden estos flujos (por ejemplo, el limitado acceso al crédito, la necesidad de mejores políticas redistributivas y sistemas fiscales y la vulnerabilidad ambiental). En lo relativo a la eficacia de la cooperación dirigida hacia estos países, el estudio describe la evolución de la agenda derivada de este tema, desa- rrollada a lo largo de cuatro foros de alto nivel (Roma, París, Accra y Busan). Dado que el texto fue concebido como documento de apoyo para informar acerca de las discusiones de la Primera Reunión de Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz alD esarrollo, que tuvo lugar en la Ciu- dad de México en abril de 2014, los autores hacen énfasis en las asignaturas pendientes de esta agenda hacia los prm, especialmente aquellos que son también proveedores del Sur. Entre otras cosas, el estudio menciona la necesidad de adaptar los indi- cadores utilizados para medir la eficacia de la cooperación a los contextos

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02 RMPE 102 interiores.indd 200 11/3/14 8:44 AM particulares de los prm; por ejemplo, sugiere que en países donde la desigual-

dad está fuertemente concentrada en regiones específicas, podría ser más pstein E apropiado reducir la flexibilidad en el uso de los recursos (derivada del principio de apropiación) a favor de intervenciones estratégicamente diri- gidas hacia las zonas de mayor necesidad. ndrea Hurtado Asimismo, cuestiona el que ciertas prácticas aparejadas a la agenda A de la efectividad sean del todo apropiadas en el contexto de los prm. Por ejemplo, el objetivo de lograr una cooperación 100% “desligada” (untied aid) podría verse como en contraposición al principio de beneficio mutuo que rige a la cooperación Sur-Sur. El estudio es una excelente aproximación inicial a una temática con- trovertida en el ámbito de la cooperación internacional para el desarrollo. Ante el cambio de paradigma que prevé un mundo “más allá de la ayuda”, es necesario reflexionar sobre el origen de los compromisos adquiridos en el ámbito internacional para subsanar las deficiencias de un mundo desigual, incluidas las responsabilidades de los países desarrollados acor- dadas en el Consenso de Monterrey. En el contexto del proceso para definir un marco de desarrolloP ost 2015 más amplio e incluyente, es imperativo recordar el mandato de “no dejar a nadie atrás” en el establecimiento de objetivos y los medios para imple- mentarlos. La causa de los prm es parte fundamental de ese mandato, toda vez que la desigualdad que los aqueja es al mismo tiempo causa y efecto de un sistema mundial ciego a la especificidad de las necesidades locales, nacionales y regionales. Si bien la erradicación de la pobreza extrema debe seguir siendo la principal prioridad de los esfuerzos internacionales, una visión integral y comprensiva del desarrollo como bien público global obliga a tener en cuenta las necesidades de los prm y las múltiples realidades que convi- ven al interior de sus poblaciones, no sólo para subsanar sus deficiencias estructurales, sino también para aprovechar su enorme potencial como motores del desarrollo global.

Andrea Hurtado Epstein

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02 RMPE 102 interiores.indd 201 11/3/14 8:44 AM eseñas R

Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2013-2014, Madrid, Secretaría General Iberoamericana, 2014, 206 pp.

Durante los últimos años, la cooperación internacional para el desarro- llo (cid) ha atravesado por un proceso constante de transformación y análisis. Los debates han girado en torno a la crisis económica interna­ cional, las políticas de ajuste con las que han respondido los donantes tra- dicionales, el creciente papel que juegan los países de renta media (prm) en tanto nuevos cooperantes, la proximidad de 2015 como fecha para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), que se pactaron en el año 2000, así como la necesidad de vincular mejor la coopera- ción Sur-Sur (css) a la Agenda de Desarrollo Post 2015 y a la consecución de los nuevos objetivos que se acuerden. En este contexto, es cada vez más relevante el creciente papel que tie- ne la css como herramienta fundamental para enfrentar los retos que prevalecen y los que se aproximan. El Comité Intergubernamental de Ex- pertos para el Financiamiento del Desarrollo Sostenible, aunque a par- tir de información parcial, estimó en 2011 los flujos de css entre 16 000 y 19 000 millones de dólares (mdd), lo que representa más del diez por ciento del financiamiento público global para el desarrollo1. Más aún, en el año 2014, el Comité de Alto Nivel sobre la Cooperación Sur-Sur de Na- ciones Unidas que hace recomendaciones al Sistema de Naciones Unidas

1 “Report of the Intergovernmental Committee of Experts on Sustainable Development Financing”, Nueva York, 8 de agosto de 2014, p. 15.

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02 RMPE 102 interiores.indd 202 11/3/14 8:44 AM al respecto, adoptó la decisión 18/1, instando a la Organización, incluida una invitación para el secretario general, para que incorpore en sus repor- tes acciones concretas para fortalecer aún más la css.

En nuestra región, la Conferencia Iberoamericana, por medio de su auricio Guerrero M Secretaría General (segib), y en estrecha colaboración con los responsa- bles de cooperación de los Países Miembros, realiza importantes esfuer- zos para impulsar la css en la región, que durante décadas ha permitido el fortalecimiento de capacidades nacionales y el mutuo intercambio de experiencias en innumerables temas y sectores. Estos esfuerzos se han materializado, por un lado, mediante acciones concretas en el marco del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur- Sur (pifcss, vigente desde 2009, y que cuenta con 21 países participantes, siendo Brasil la adhesión más reciente) y, por otro, mediante la edición, ya por séptima ocasión, del Informe de Cooperación Sur-Sur en Iberoamé- rica 2013-2014. Este informe, de gran calidad analítica, constituye el único ejercicio de su tipo a nivel mundial. Ninguna otra región cuenta con un producto similar, por lo que es la única herramienta de contrapeso a las publicacio- nes del Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). De esta manera, reúne y sistematiza en un solo tomo el conjunto de acciones de cooperación en la región mediante indicadores de css y modernas herramientas de análisis y técnicas estadísticas propias. Además, da a conocer aspectos cualitativos como los correspondientes al funcionamiento y gestión de las distintas modalidades de la css. Tres capítulos centran sus análisis en la evolución y caracterización de las modalidades de cooperación más reconocidas en el espacio iberoamericano, tales como cooperación horizontal Sur-Sur bi- lateral, cooperación Sur-Sur triangular y cooperación horizontal Sur-Sur regional. El Informe se compone de cinco capítulos. El primero recoge la posi- ción que mantienen los responsables de cooperación de los países ibe- roamericanos en distintos foros y debates internacionales sobre la agenda al desarrollo y la cooperación Sur-Sur. Al respecto, sugiere que los ocho odm han permitido el establecimiento de objetivos, metas e indicadores

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02 RMPE 102 interiores.indd 203 11/3/14 8:44 AM que han facilitado la formulación de políticas públicas más efectivas, así

eseñas como la evaluación de resultados a nivel nacional e internacional. R Sin embargo, éstos han recibido críticas a partir de las cuales se pue- den extraer ciertas lecciones para el futuro: la generalidad de los objeti- vos, que se presenten como un marco que aborda más los síntomas que las causas de la pobreza, y la existencia de cierto desequilibrio en la dis- tribución de cargas, ya que siete de los ocho objetivos son responsabili- dad de los países en desarrollo. Iberoamérica, sugiere el Informe, deberá entonces jugar un papel protagónico para promover el debate en la cons- trucción de una nueva agenda de la cooperación internacional alineada a la agenda de desarrollo del siglo xxi. Pueden identificarse cuatro cuestiones que nuestra región deberá to- mar en cuenta durante el proceso de construcción de la Agenda Post 2015: a) apropiarse del proceso de elaboración de la futura agenda, participan- do de manera decidida en su confección; b) establecer la importancia de la cooperación Sur-Sur y su aporte al desarrollo de los países y de las personas; c) solicitar que se tengan en cuenta las necesidades de todos los países para construir una agenda de desarrollo global, y c) construir una agenda con cortes transversales, es decir, que esté apegada a los com- promisos en materia de derechos humanos y a cada una de sus variables. En el segundo capítulo se exponen las matrices de oferta y recepción de los 506 proyectos y 203 acciones de la cooperación horizontal Sur- Sur (chss) bilateral correspondientes a 2012. Esto permite obtener un mapa regional que da cuenta del papel de los países en el intercambio de chss bilateral y la intensidad con la que lo hacen. De los proyectos, 90% fue- ron ejecutados por Brasil, México, Argentina, Chile y Colombia, mientras que todos los países latinoamericanos fueron receptores. Ecuador fue el principal beneficiado con un total de 66 proyectos. Las parejas de países que mantienen una relación más estrecha son Brasil-El Salvador, Argentina- Bolivia y México-Guatemala (con 19 proyectos intercambiados). Al reproducir esas mismas matrices de proyectos y acciones de coope- ración bajo el criterio sectorial y de capacidades, el informe concluye que cerca del cuarenta y cinco por ciento de los 506 proyectos se llevaron a cabo para fortalecer las capacidades relacionadas con las economías na-

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02 RMPE 102 interiores.indd 204 11/3/14 8:44 AM cionales, mientras que el fortalecimiento de las instituciones de gobierno tuvo una importancia menor englobando solamente 14.4% de la chss bila- teral. Los sectores que más se vieron beneficiados fueron los productivos,

ya que su importancia fue significativamente mayor a la de la promoción auricio Guerrero M de infraestructuras y servicios. En el caso de México se muestra claramen- te un sesgo hacia lo económico, pues durante 2012, 57.9% de los proyec- tos que ejecutó se destinaron a dicho sector y una proporción que osciló entre cincuenta y sesenta por ciento, la mayoría, se destinaron a fortalecer los sectores productivos. Con base en la misma estructura, en el tercer capítulo se analizan los 77 proyectos y las 55 acciones de la cooperación Sur-Sur triangular que los países iberoamericanos impulsaron durante 2012.2 Se constata que en casi noventa y cinco por ciento de los proyectos de css triangular de 2012, el papel de primer oferente lo ejercieron los mismos cuatro países de la chss bilateral: Chile, con 44.2% de los 77 proyectos; México, con 31%; Colombia, con 11.7%, y Brasil, con 7.8%. El papel de segundo oferente lo desempeñaron los siguientes países: Alemania, Japón, Es- tados Unidos y Australia, y los tres principales receptores fueron Para- guay, El Salvador y Guatemala. En cuanto al análisis de carácter sectorial, nuevamente la mayoría de los proyectos se orientaron al fortalecimiento de capacidades económi- cas (44.2%) y sociales (23.4%). Fueron menos significativos los proyectos destinados al apoyo de las instituciones públicas. El cuarto capítulo, referente a la cooperación horizontal Sur-Sur re- gional, identifica 38 programas y 13 proyectos en el año 2012.3 El prin-

2 “[La] modalidad de Cooperación Sur-Sur en la que participan un conjunto de actores que, pudiendo todos ellos realizar distintos tipos de aportes (técnicos, financieros u otros), se reparten el ejercicio de tres roles: el de los denominados primer oferente y re- ceptor (uno o varios países en desarrollo, en cada caso) y el segundo oferente (país de- sarrollado, país en desarrollo, organismos multilateral o regional, o alguna asociación de ellos). El rasgo diferencial está determinado por el primero oferente, quien actúa como responsable del fortalecimiento de capacidades”. Informe de la cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2013-2014, Madrid, Secretaría General Iberoamericana, 2014, p. 109. 3 “[La] modalidad de Cooperación Sur-Sur que tiene como objetivo el desarrollo y/o inte- gración de una región, entendiendo con ellos que los países que la conforman (un mí-

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02 RMPE 102 interiores.indd 205 11/3/14 8:44 AM cipal objetivo de esta modalidad fue dar respuesta a problemas comunes

eseñas relacionados con el fortalecimiento de las capacidades de gestión de los R gobiernos, así como con los ámbitos de salud y educación. Se constata que los países acuden a los programas cuando necesitan atender las nece- sidades culturales, científicas y tecnológicas, mientras que optan por los proyectos cuando son temas relacionados con la competitividad empre- sarial, el medioambiente y el género. Aunado a lo anterior, una de las aportaciones de este capítulo fue el mapeo del conjunto de los cooperantes que participan y los mecanismos institucionales que acompañan esta modalidad de cooperación. Gracias a los datos disponibles, el informe analizó con más detalle el Programa Mesoamericano (eje México). El quinto y último capítulo se dedica específicamente a la ayuda oficial al desarrollo (aod), en la que participó Iberoamérica durante el periodo 2000-2012. Este apartado hace especial énfasis en los cambios que se han registrado desde el inicio de la crisis financiera global en 2008 en torno a tres grandes temas: a) la posibilidad de que la aod ayudara a alcanzar los odm; b) el grado de cumplimiento por parte de la comunidad internacional, y c) las opciones para mejorar la calidad y eficacia de la ayuda. Se analizan los flujos deaod mundiales que se destinaron a la región y los intercambios de ayuda registrados dentro de la región, es decir, de los provenientes de España, Portugal y Andorra. Se destaca que en- tre los años 2000-2012, la aod mundial que recibió la región se dupli- có al pasar de los 3237 a los 6215 mdd. Brasil fue el principal receptor con un total de 1288 mdd, seguido de Colombia y Bolivia con una dife­- rencia de 500 mdd. Por su parte, México y Perú oscilaron entre los cuatro- cientos mdd. Si bien hubo un aumento de 9.4% entre 2000 y 2008, el flujo descen- dió a 2.8% entre 2009 y 2012. Este resultado puede explicarse debido a los cambios en los comportamientos individuales de los donantes de la región, como Estados Unidos, España y Japón que dieron paso a nuevos

nimo de tres en desarrollo) comparten y consensúan dicho objetivo. El carácter regional de esta cooperación queda recogido bajo un mecanismo institucional formalizado y su ejecución se establece a partir de programas y proyectos”. Ibid., p. 140.

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02 RMPE 102 interiores.indd 206 11/3/14 8:44 AM oferentes como Francia. Estos hechos indican las distintitas respuestas in- dividuales que tuvieron los donantes ante la crisis. El éxito futuro de la css en Iberoamérica dependerá en gran parte de

cómo logre responder a los retos que plantea el escenario internacional, auricio Guerrero M marcado en gran medida por la crisis económica mundial, la transforma- ción del sistema de cooperación y la construcción de la Agenda para el Desarrollo Post 2015. El Informe de la cooperación Sur-Sur en Iberoamé- rica 2013-2014 constituye una herramienta fundamental para orientar e impulsar ese proceso.

Mauricio Guerrero

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02 RMPE 102 interiores.indd 207 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 208 11/3/14 8:44 AM Colaboradores

Andrés Albo Márquez Pública, la Universidad Anáhuac del Licenciado en Ciencias Sociales por el Sur, y conferencista en universidades Instituto Tecnológico Autónomo de Méxi- mexicanas y extranjeras. Ha publicado co, maestro en Ciencias Sociales por la 11 libros sobre las relaciones México- Universidad de Syracuse, Nueva York, y Estados Unidos, la política mundial y maestro en Ciencia Política por la mis- otros temas internacionales. ma institución. Ingresó en 1981 al Ban- co Nacional de México en la Dirección Daniela Borbolla Compean de Estudios Sociales. A partir de 2008 Licenciada en Relaciones Internaciona­ ­- funge como director de Compromiso les por la Ibero, con amplia expe­rien­cia Social dentro del Grupo Financiero Ba- en análisis, diseño e implementación namex. Ha participado en distintas ac- de políticas públicas, proyectos de coo- tividades en el ámbito electoral, como peración y desarrollo institucional con consejero electoral del Consejo General perspectiva multisectorial. En su tra- del Instituto Federal Electoral y conseje- yectoria laboral destacan diversas res- ro presidente del Instituto Federal Elec- ponsabilidades en la Presidencia de la toral. Ha sido profesor de asignatura del República, la Secretaría de Turismo y itam y de la Ibero. el Servicio de Administración Tributa- ria. Actualmente, en la sre, es directora Walter Astié-Burgos general de Planeación y Formulación Licenciado en Relaciones Internaciona­ de Políticas de Cooperación Internacio­ les por la unam. Realizó cursos de pos- nal para el Desarrollo de la Amexcid, grado en Venezuela, Inglaterra y Bél- coordina la integración del Procid; define gica. Es miembro del Servicio Exterior y aplica la metodología de cuantifica­ Mexicano. En la sre se ha desempeña­ ción de la cooperación mexicana; imple- do como director para América del Nor- menta y administra el Registro Nacional te, director general del Instituto Matías y su sistema, y elabora posicionamien- Romero (imr) y delegado de la Cancille- tos políticos en materia de cid del go- ría mexicana en el estado de Morelos. bierno de México. En el exterior ha estado en la Repre- sentación Permanente de México ante Gerardo Bracho Carpizo la fao, en Roma, y en las embajadas Licenciatura en la unam, maestría en la de México en Gran Bretaña, Bélgica y Universidad de Sussex, Reino Unido, y Estados Unidos. Fue embajador alterno estudios de doctorado en la Universi- en Washington y embajador ante los dad de Oxford. Es economista y diplo- gobiernos de Dinamarca y Honduras. mático. Pertenece al Servicio Exterior Ha sido profesor en la unam, la Ibero, Mexicano, y ha estado adscrito en las el itam, el imr, la Universidad Católica embajadas de México en Moscú y en de Honduras, el cide, el tec (campus Londres, y en la Delegación de México­ Cuernavaca, Ciudad de México y San- ante la ocde (París). En la última déca- ta Fe), el Instituto Nacional de Salud da se ha especializado en el tema de la

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02 RMPE 102 interiores.indd 209 11/3/14 8:44 AM Cooperación para el Desarrollo, y en incluido el de director general de Pro- este sentido se ha desempeñado como moción Económica Internacional. Por delegado de México ante el Comité elección internacional, sirvió como faci-

olaboradores de Asistencia al Desarrollo de la ocde litador del Consenso de Monterrey y la C (cad), director general adjunto en la Conferencia Internacional para la Fi- Amexcid y asesor especial en el Secre- nanciación para el Desarrollo. Fue en- tariado del cad. Tiene diversas publica- viado especial para la Primera Reunión ciones, varias de ellas dedicadas al tema de Alto Nivel de la Alianza Global para de la cooperación para el desarrollo. la Cooperación Eficaz alD esarrollo. Actualmente se desempeña como pre- Felipe Ulises Cuéllar sidente fundador del Comité de la Con- Licenciado en Relaciones Internaciona- vención de 1970 contra el tráfico ilícito les por la unam. Cuenta con maestría de bienes culturales. en Estudios México-Estados Unidos por esa misma institución. Fue académico y Bruno Figueroa Fischer coordinador del programa político de la Embajador. Licenciado en Relaciones Facultad de Estudios Superiores Acatlán.­ Internacionales por El Colegio de Méxi­ Es miembro del Servicio Exterior Mexi- co. Cuenta con una maestría de la Es- cano, y tiene el rango de primer secre- cuela Nacional de Administración de tario. Trabajó en la Dirección General Francia (ena). Es miembro de carre­ra del Proyecto Mesoamérica como direc­ del Servicio Exterior Mexicano desde tor para asuntos económicos e infraes-­ 1987. En sus últimos cargos en el exte- ­tructura. Actualmente es encargado de rior se desempeñó como representante relaciones bilaterales de la Embajada permanente alterno ante la ocde y cón- de México en Bélgica-Unión Europea. sul general de México en San José, Cali- fornia. En la sre ha fungido como, entre Mauricio Escanero otros cargos, coordinador de asesores Licenciado en Economía por la unam. de la Unidad de Relaciones Económi- Maestro en Política Pública Internacio- cas y Cooperación Internacional y de la nal por la Johns Hopkins University, y Amexcid. Como director general de Coo- en Medio Ambiente y Sustentabilidad peración Internacional para el Desarro- por la Harvard University. Es Miembro llo de la Amexcid, coordina las acciones del Servicio Exterior Mexicano desde de cooperación técnica, científica, edu- 1982. En el exterior se ha desempeñado cativa y cultural. en las embajadas de México en Austra- lia, Jamaica, Estados Unidos, Japón, y Jesús Schucry Giacoman Zapata en China como Jefe de Cancillería. Fue Licenciado en Economía por el tec de cónsul general en Shanghái. En el ámbi- Monterrey. Maestría en Finanzas por to multilateral ha servido como ministro la misma institución. Fue ministro para en la Misión ante las Naciones Unidas Asuntos Económicos en la embajada de y como representante permanente al- México en Estados Unidos. En la sre ha terno ante la oea y la unesco. En la Can- sido director general de Cooperación cillería ha ocupado diversos puestos, Técnica y Científica y, desde 2008 es

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02 RMPE 102 interiores.indd 210 11/3/14 8:44 AM director general adjunto de Desarrollo llería mexicana, la Organización de las Económico e Infraestructura de la Di- Naciones Unidas y el Partido Revolu- rección General del Proyecto de Inte- cionario Institucional. Es autora de va-

gración y Desarrollo de Mesoamérica. rios libros. olaboradores Actualmente funge como encargado de C despacho de la Dirección General. En José Mauricio Guerrero Gómez febrero de 2012 la sre lo nombró con- Maestro en Administración Pública y sejero suplente del Comité Técnico del Relaciones Internacionales por la Es- Acuerdo de Yucatán. cuela Nacional de Administración de Francia. Fue asesor de la Comisión Es- Noel González Segura pecial del Senado para la evaluación Licenciado en Relaciones Internacio- del impacto del tlcan por el sector nales por la unam, donde también rea- económico, y del secretario de Ener- lizó estudios en Economía a nivel de gía, encargado de la elaboración de maestría. Es maestro en Ciencias Polí- discursos. En la sre ha sido asesor del ticas por la Universidad de la Sorbona, oficial mayor y de los subsecretarios en Estudios Diplomáticos por el Insti- para América del Norte y de Relacio- tuto Matías Romero, y es doctorando nes Exteriores. Ingresó al Servicio Ex- en Sociología por la Universidad del terior Mexicano en 2004, y ha fungido País Vasco. Es miembro del Servicio como agregado de prensa en Canadá Exterior Mexicano desde 2001. En su y como encargado de asuntos jurídi- trayectoria en la Cancillería, desta- cos, multilaterales, consulares y po- ca su experiencia como delegado de líticos en Reino Unido. En 2008 fue México ante la ocde en París, y como comisionado como director general encargado de los temas económicos de Medios Internacionales de la Pre- y de desarrollo en la Misión Permanente sidencia de la República. Actualmente de México ante la onu. Actualmente es se desempeña como director general director general adjunto de Formu- adjunto para Organismos Internacio- lación de Políticas de la Amexcid. Coor- nales y Cooperación Multilateral en la dinó las preparaciones logísticas y Agencia Mexicana de Cooperación In- sustantivas de la Primera Reunión de ternacional para el Desarrollo. Alto Nivel de la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo. Huitzilihuitl Herrada Pineda Licenciado en Economía por la Univer­ Rosario Green sidad Panamericana. Cuenta con maestría Embajadora emérita y ex secretaria de en Desarrollo Económico en América Relaciones Exteriores. Licenciada en Re- Latina por la Universidad Internacional laciones Internacionales por la unam de Andalucía, Huelva, España. Actual- y maestra en Economía por el Colegio mente es director general adjunto de de México y la Universidad de Colum- Desarrollo Social-Humano y Sustenta­ bia. Ha sido embajadora de México en ble de la Dirección General del Proyecto Alemania y Argentina, y ha ocupado de Integración y Desarrollo de Mesoamé- importantes cargos dentro de la Canci- rica en la sre.

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02 RMPE 102 interiores.indd 211 11/3/14 8:44 AM Andrea Hurtado Epstein dinación del Secretario de Hacienda y Licenciada en Relaciones Internaciona­ Crédito Público; director general de Fi- les por la unam, con estudios en el nanciera Rural; director General de Ban-

olaboradores Instituto de Ciencias Políticas de París ca y Ahorro en la shcp; director general C (Sciences Po) y un diploma en Coope- del Banco Nacional de Crédito Rural, ración Internacional para el Desarrollo S. N. C. (Banrural); secretario adjunto y sus Instrumentos de Gestión por el de Protección al Ahorro Bancario en el Instituto de Investigaciones Doctor José Instituto para la Protección al Ahorro María Luis Mora. Ha trabajado en pro- Bancario, y director general de Planea- yectos de investigación sobre desarrollo ción Financiera en la Comisión Nacio- internacional y cambio climático en el nal del Sistema de Ahorro para el Retiro. Centro de Investigaciones Interdiscipli- narias en Ciencias y Humanidades de Juan Manuel Valle Pereña la unam, así como en temas de comba- Licenciado en Economía por el itam, y te a la corrupción en la Oficina de las maestro en Políticas Públicas y Econo- Naciones Unidas Contra la Droga y el mía por la Escuela de Políticas Públicas Delito (unodc) en México. Actualmen- de la Universidad de Princeton. Fue ti- te se desempeña como subdirectora de tular de la Unidad de Banca, Valores Formulación de Políticas en la Agencia y Ahorro, responsable de la agenda Mexicana de Cooperación Internacional de regulación financiera en la shcp. para el Desarrollo, en donde colabora También fue jefe de la Unidad de Pla- en el diseño de los posicionamientos neación y Proyectos Especiales de la nacionales ante distintas agendas, in- Subsecretaría de Ingresos; asesor del cluida la promoción de la causa de los secretario de Hacienda y Crédito Pú- prm y la copresidencia mexicana de la blico y director ejecutivo de Programas Alianza Global para la Cooperación Efi- y Productos en la Financiera Rural. Co- caz al Desarrollo. laboró en distintas tareas en la Funda- ción Miguel Estrada en la Cámara de José Antonio Meade Kuribreña Diputados, en el Instituto para la Pro- Secretario de Relaciones Exteriores. Li- tección al Ahorro Bancario (ipab) y en cenciatura en Economía por el itam y la Comisión Nacional del Sistema de en Derecho por la unam. Doctorado en Ahorro para el Retiro (Consar). Actual- Economía por la Universidad de Yale, mente se desempeña como director New Haven, Connecticut. En el servicio ejecutivo de la Amexcid, en donde se público ha sido titular de las secreta- encarga de orientar, coordinar, con- rías de Hacienda y Crédito Público, y certar e instrumentar el ejercicio de la de Energía; subsecretario de Ingresos política mexicana de cooperación in- de la shcp; jefe de la Oficina de Coor- ternacional para el desarrollo.

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02 RMPE 102 interiores.indd 212 11/3/14 8:44 AM Cómo colaborar en la ómo colaborar C

1. el Instituto Matías Romero (imr) extiende una cordial invitación a es- pecialistas tanto nacionales como extranjeros a presentar y someter a consideración del mismo artículos sobre asuntos internacionales de interés para México y temas de la agenda de política exterior de nuestro país. 2. Los interesados deberán enviar su colaboración a la Dirección Ge- neral del Instituto Matías Romero, solicitando su publicación en la Revista Mexicana de Política Exterior (rmpe). 3. De estimar el imr que el artículo propuesto amerita ser considerado para su publicación, el ensayo o texto en cuestión se enviará a dicta- men doble ciego.* 4.E l Instituto designará a los dictaminadores, que podrán ser funcio- narios y académicos especialistas en el tema. 5. el resultado del dictamen es inapelable. El imr se reserva el derecho de la decisión última. 6. cuando los dictaminadores recomienden que el texto sea publicable con modificaciones, el autor deberá realizar los cambios para que el artículo sea publicado en la rmpe. 7. el Instituto informará a los autores sobre el resultado del dictamen do- ble ciego y devolverá, de ser el caso, el original de la colaboración.

* p or “dictamen doble ciego” se entiende aquel en el cual ninguna de las partes —ni los dictaminadores entre ellos y con el autor, ni el autor con los dictaminadores— conoce la identidad del “otro”. Es decir que, durante el proceso del dictamen, la identidad de las personas que intervienen en el mismo tiene un carácter absolutamente confidencial.

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02 RMPE 102 interiores.indd 213 11/3/14 8:44 AM 8. las normas técnicas que deberán seguir las colaboraciones son: a) los artículos deberán ser originales, inéditos y exclusivos. b) deben presentar un lenguaje fluido. ómo colaborar C c) no llevan ilustraciones. d) Los artículos no deberán rebasar una extensión de entre 15 y 20 cuartillas normales (hojas tamaño carta: 21.5 cm x 28 cm), en letra Arial de 12 puntos y a doble espacio, con márgenes izquierdo y derecho de cuando menos tres centímetros, y sin anotaciones ma- nuscritas. (Notas a pie de página en letra Arial de 10 puntos.) e) además de la impresión en papel tamaño carta, los artículos debe- rán presentarse en archivo digital. f) En la primera página deberán incluirse el título, no mayor de 10 palabras, y el nombre del autor. g) el autor deberá anexar una página de datos con los siguientes ele- mentos: título en español y en inglés, nombre, institución en la que labora y datos de contacto (correo electrónico), resumen (tres líneas), abstract (tres líneas), palabras clave y key words. h) Deberá incluir una nota curricular, breve y actualizada, no mayor de diez líneas. i) Todas las divisiones o secciones del artículo se señalarán con ca- bezas alineadas a la izquierda y separadas del texto por una línea previa y una línea posterior. j) las citas textuales, mayores de cinco líneas completas, se transcri- birán en un párrafo aparte, sin modificar la interlínea general. k) El autor deberá apoyarse en fuentes bibliográficas mediante notas a pie de página. Los artículos no llevan bibliografía al final. l) Las llamadas a notas a pie de página se compondrán en números arábigos volados, ordenados en forma consecutiva, y se colocarán después de los signos de puntuación. Por ejemplo:

……en representación del Grupo de Países Amigos del Proceso de Paz,10

m) las notas a pie de página referentes a obras publicadas se escribi- rán, la primera vez, según el siguiente modelo:

5 Friedrich Katz, La guerra secreta en México, México, era (El hombre y su tiempo), 1982, vol. 1, p. 153.

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02 RMPE 102 interiores.indd 214 11/3/14 8:44 AM si el autor es citado de nuevo, en otra nota no consecutiva, ésta deberá incluir la abreviatura op. cit. Por ejemplo:

10 F. Katz, op. cit., p. 154. ómo colaborar C

si la obra citada contiene las mismas referencias bibliográficas que la nota anterior, con excepción de la página, se sustituirán por la abreviatu- ra ibid., y se especificará el número o números de páginas. Por ejemplo:

11 Ibid., p. 155.

c uando la nota remita a la misma fuente (mismo autor, obra y pá- ginas), bastará utilizar la palabra idem.

En el caso de las referencias hemerográficas, las notas respectivas deben escribirse con base en los siguientes modelos:

2 Gabriel Zaid, “Los libros y la conversación”, en Vuelta, año XVI, núm. 193, diciembre de 1992.

14 A ldo Fuentes, “Bibliotecas infantiles y escolares”, en Universidad (San- ta Fe, Argentina), núm. 12, octubre de 1942, pp. 271-274.

7 F ranz Vranitzky, “La Europa común de los intereses cívicos”, El País, 15 de diciembre de 1995, p. 17.

35 Gabriel López, “Guerra fría, propaganda y prensa: Cuba y México ante el fantasma del comunismo internacional, 1960-1962”, en Revista Mexi- cana de Política Exterior, núm. 100, enero-abril de 2014, pp. 125-145, disponible en http://www.sre.gob/revistadigital/images/stories/numeros/ n100/lopezl/pdf (fecha de consulta: 17 de julio de 2014).

Las notas que se refieran a documentos se presentarán de la siguiente manera: emisor, título del documento; fecha; nombre completo de la ins- titución depositaria de los documentos (archivo, biblioteca, etc.) la primera vez que se cite y, entre paréntesis, las siglas que serán utilizadas posteriormente; localización interna del documento, y fojas consultadas.

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02 RMPE 102 interiores.indd 215 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 216 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 217 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 218 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 219 11/3/14 8:44 AM 02 RMPE 102 interiores.indd 220 11/3/14 8:44 AM publicación cuatrimestRal Revista Mexicana de or i politica exterior enero-abril 2014 exicana de exicana

M DESAFÍOS DE LA DIPLOMACIA MEXICANA Y LA NUEVA ARQUITECTURA GLOBAL ca exter

i CARLOS DE ICAZA Y ÉRIKA RUIZ SANDOVAL: México, actor con responsabilidad global: evista evista R jugador en nuevos tableros  VANESSA RUBIO MÁRQUEZ: México en la América Latina y el

polít Caribe del siglo xxi  GÜNTHER MAIHOLD: brics, mist, mikta: México entre poderes emergen-

tes, potencias medias y responsabilidad global  JORGE HEINE: ¿El Mercosur está marcando

el paso? La política de la integración regional en el Cono Sur  JORGE PINTO: Innovación

y cultura, tendencias futuras  WENDELIN ETTMAYER: ¿Es todavía posible ganar una guerra?

 GABRIEL LÓPEZ LÓPEZ: Guerra Fría, propaganda y prensa: Cuba y México ante el fan-

tasma del comunismo internacional, 1960-1962  DOCUMENTOS: Sobre la labor diplomática

INSTITUTO MATÍAS ROMERO de Octavio Paz  Cuadragésimo Aniversario del imr: El Instituto Matías Romero

REPÚBLICA DE EL SALVADOR NÚM. 47, COL. CENTRO, DELEG. CUAUHTÉMOC, C. P. 06080, MÉXICO D. F. TELS.: (55) 36 86 50 00 EXTS. 8268 Y 8247, (55) 36 86 51 48. y sus sedes: el Oratorio de San Felipe Neri  CORREO ELECTRÓNICO: [email protected] PÁGINA ELECTRÓNICA: http://www.sre.gob.mx/imr/ REVISTA DIGITAL: http://www.sre.gob.mx/revistadigital/ $74.00 Instituto matías romero secretaría de relaciones exteriores