Evaluación Del Plan Integral Contra La Evasión Del Pasaje En Transmilenio
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Documento de Pol´ıtica Evaluaci´ondel plan integral contra la evasi´ondel pasaje en Transmilenio Oficina de An´alisisde Informaci´ony Estudios Estrat´egicos Alcald´ıaMayor de Bogot´aD.C. 18 de diciembre de 2017 Resumen El presente estudio eval´uael impacto del plan integral contra la evasi´ondel pasaje de Transmilenio, implementado por la Polic´ıaMetropolitana de Bogot´a, sobre el recaudo del sistema. A trav´esde un modelo de diferencia en diferencias, se estima un incremento promedio de $240,000 en el recaudo por estaci´ony por cada hora de intervenci´onrealizada, lo cual implica un incremento de 13 % del flujo de usuarios por estaci´on.Las intervenciones en Transmilenio demuestran un beneficio econ´omicoen las finanzas del sistema, y adicionalmente una mejora en asuntos de convivencia, que se refleja en menos casos de lesiones personales cerca a las estaciones de Transmilenio. 1. Introducci´on El sistema de Transmilenio es el medio de transporte masivo m´asutilizado en Bogot´a. Actualmente, es uno de los m´asveloces de la ciudad y es parte fundamental del Sistema Integrado de Transporte P´ublicoSITP, que comprende a su vez buses alimentadores, de servicio urbano, complementario y especial. Este sistema adem´asse integra con medios de transporte alternativo como la bicicleta y pr´oximamente con el cable a´ereo. Sin embargo, hay una serie de retos y aspectos por mejorar dentro del sistema, de los cuales se destacan la alta congesti´ondel sistema, la frecuencia de buses, la seguridad de los usuarios en el sistema y la evasi´ondel pago de la tarifa por parte de algunos usuarios. Este ´ultimoproblema es de especial relevancia porque afecta al sistema no s´olofis- calmente, sino que representa un riesgo contra la vida de los evasores y la seguridad de los dem´asusuarios. Se han reportado casos de personas que por ingresar indebidamente al sistema han perdido la vida, o han ingresado para delinquir dentro de Transmilenio. As´ımismo, la calidad con la que se presta el servicio se ve afectada, ya que la frecuencia de los buses se define en funci´onde las entradas de los usuarios a las estaciones. Si un Documento de Pol´ıtica usuario ingresa indebidamente al sistema, resulta imposible determinar cu´antas perso- nas est´anen la estaci´oncon precisi´on.Esto causa una mayor aglomeraci´onde usuarios en las estaciones y una gran dificultad para determinar ´optimamente la frecuencia de los buses. Resulta, pues, necesario dise~narpol´ıticasp´ublicasque permitan disminuir el total de personas que ingresan al sistema evadiendo la tarifa, y as´ımejorar el bienestar de la ciudadan´ıay el buen funcionamiento del sistema de transporte p´ublico. A nivel internacional, se han implementado varias pol´ıticaspara disminuir la eva- si´onde la tarifa en el transporte p´ublico.Para el caso del metro en Nueva York, las autoridades han (i) incrementado las multas por evadir la tarifa, (ii) citado a los eva- sores a presentarse ante un juez, (iii) arrestado a los evasores y (iv) han identificado y aprehendido a los \evasores cr´onicos"por medio de sistemas de video-vigilancia (Reddy, Kuhls, y Lu, 2011). Seg´un Reddy et al.(2011), la estrategia que m´asha funcionado para disuadir la evasi´ones el arresto de los evasores, y parece no haber un efecto disuasorio al haber presencia de personal en las estaciones. Para el caso de TranSantiago en Chile, un sistema de transporte muy similar a Transmilenio, Troncoso y de Grange(2017) encuentran que un incremento de 10 % en las inspecciones por parte de la autoridad causa una disminuci´onde 0.8 puntos porcentuales en la evasi´on.El Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones de Chile y la Unidad de Coordinaci´oncontra la Evasi´ondel sistema TranSantiago, a trav´esde agentes en cubierto, recopilan y procesan informaci´ondel total de evasores mensualmente para una muestra de rutas de buses. Esto ha permitido construir un modelo de ubicaci´on ´optima de los inspectores para minimizar la evasi´onen las estaciones de buses, analizando el costo-beneficio de la presencia de agentes de polic´ıapara controlar la evasi´on(Guarda, Galilea, Handy, Mu~noz,y Ort´uzar, 2016). El hecho de contar con informaci´onsobre el comportamiento de la evasi´onde la tarifa permite un mejor dise~node pol´ıtica.Infortunadamente, no se cuenta con informaci´on de evasores en el caso de Transmilenio. En cuanto al metro de Nueva York, Reddy et al. (2011) encuentran unos patrones interesantes, de los cuales se destacan un incremento de la evasi´ona las 15:00 horas (cuando los estudiantes salen de clase) y una mayor tasa de evasi´onen estaciones donde las personas poseen un nivel de ingresos bajo. Para el caso chileno, Guarda, Galilea, Handy, et al.(2016) encuentran que las estaciones con un alto n´umero de usuarios abordando el sistema causan un incremento en el n´umero de personas que evaden la tarifa, y lo mismo sucede con un alto nivel de ocupaci´ondel bus (n´umerode pasajeros sobre el total de la capacidad). Adicionalmente, Troncoso y de Grange(2017) encuentran que un incremento de 10 % en la tarifa del sistema causa un aumento de 2 puntos porcentuales en la evasi´on.Estos patrones, en vez de ser aleatorios, obedecen a determinantes espec´ıficosde la evasi´on. Gino, Ayal, y Ariely(2009) estudian c´omolas normas sociales del entorno, el an´alisis de costo-beneficio y la prominencia de la ´eticainteract´uanpara promover o disuadir comportamientos poco ´eticos.Los autores concluyen que comportamientos poco ´eticos pueden llegar a ser contagiosos, y la acci´onde un s´oloindividuo en un grupo puede tener grandes consecuencias en las decisiones de los dem´as.En cuanto a la evasi´on Documento de Pol´ıtica del pago de la tarifa, el hecho que muchas personas incurran en esta conducta no s´olo afecta la percepci´onde una baja probabilidad de ser sancionado por la autoridad. Esto tambi´enimplica la presencia de normas sociales, causando que las personas no perciban este comportamiento como uno socialmente grave y haciendo que estas conductas sean contagiosas. Una persona dentro de un grupo de evasores sentir´acierta anonimidad si evade tambi´enla tarifa, provocando as´ıun efecto de contagio. Esto explica por qu´e cuando hay un alto flujo de pasajeros o una alta congesti´onen las estaciones, incrementa el n´umerode evasores. Adicionalmente, el an´alisiscosto-beneficio propuesto por Becker(1968) es de gran utilidad para explicar por qu´een estaciones ubicadas en ´areasdonde los habitantes poseen bajos ingresos econ´omicosson m´aspropensas a que haya una alta evasi´on.De igual manera, el mismo an´alisisexplica por qu´ehay un pico en la evasi´onen la hora que salen los estudiantes y por qu´ela evasi´ontiende a aumentar cuando hay incrementos en la tarifa. Un bajo nivel de ingresos o un alto costo asociado al pago de la tarifa, hacen que sea m´asatractiva la evasi´ondel pago. El trabajo de Becker(1968) tambi´en es de gran importancia para entender c´omola presencia policial puede actuar de forma disuasoria en la evasi´ondel pago del transporte p´ublico.La presencia policial incrementa la probabilidad de ser capturado al evadir el pago, lo cual reduce el beneficio esperado de la evasi´ony, por lo tanto, los incentivos mismos a evadir. Otro determinante relevante es la psicolog´ıamisma de los evasores. Currie y Delbosc (2017) identifican dos tipos de evasores, los deliberados y los involuntarios. En cuanto a los primeros, los autores encuentran que los factores que m´asinfluencian la evasi´onson la honestidad, la percepci´onde qu´etan f´aciles evadir el pago y las actitudes permisivas frente a la evasi´on.En cuanto a los segundos, la honestidad y las actitudes permisivas son relevantes, pero tambi´enqu´etan eficiente es el sistema de ventas de pasajes e ingreso a las estaciones. As´ıcomo existen m´ultiplesdeterminantes de la evasi´on,tambi´ense puede imple- mentar una serie de pol´ıticas p´ublicascomplementarias con el fin de disminuir este problema. Guarda, Galilea, Paget-Seekins, y Ortuzar(2016) recomiendan, entre otras medidas, aumentar la flota, la frecuencia y la regularidad de los buses; esto permite dis- minuir la ocupaci´onde los buses y estaciones del sistema y reducir a su vez la evasi´on del pago de la tarifa. Los autores tambi´enafirman que el incrementar la supervisi´onde los usuarios dentro del sistema puede llegar a ser contraproducente en ciertos casos. Hay usuarios que evaden la tarifa como forma de protesta contra el sistema de transporte y aumentar la vigilancia puede causar que tengan m´asincentivos a evadir por verse repri- midos. Por esto, mejorar la percepci´ondel sistema por medio de la eficiencia lograr´ıa reducir la evasi´ony hacer que medidas como la inspecci´ony vigilancia funcionen de una mejor manera. Por ´ultimo,se podr´ıadise~narun sistema de incentivos al pago de la tarifa. En el caso del metro de Singapur, el sexto pasaje recibe un descuento de 10 centavos de d´olaresde Singapur; esto disminuir´ıael total de evasores y con un buen dise~nono se ver´ıanafectadas las finanzas del sistema. La raz´ones que disminuye marginalmente el Documento de Pol´ıtica beneficio que obtiene el potencial evasor y puede llegar a mejorar tambi´enla percepci´on de los ciudadanos sobre el sistema de Transmilenio. Sin embargo, es de resaltar que estas medidas son complementarias. La presencia y el accionar de la autoridad policial es uno de los mecanismos m´aseficientes en la disuasi´onde este tipo de conductas. Dada la relevancia de la evasi´onen el transporte p´ublicopara el caso de Bogot´ay la falta de estudios sobre el sistema Transmilenio, el objetivo del presente documento es evaluar las intervenciones que la Polic´ıaMetropolitana de Bogot´aha venido implemen- tando desde el 2017.