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República Del Paraguay Evaluación Institucional Y De Gobernabilidad

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República Del Paraguay Evaluación Institucional Y De Gobernabilidad Informe No. 31 763-PY República del Paraguay Evaluación Institucional y de Gobernabilidad Rompíendo con la Tradición: Superando los Impedimentos Institucionales para Mejorar el Desempeño del Sector Público Public Disclosure Authorized junio 2005 Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Región América Latina y el Caribe Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Documento del Banco Mundial Este documento tiene una distribución restringida y puede ser usado por sus destinatarios Public Disclosure Authorized solo en el desempeño de sus funciones oficiales. Sus contenidos no podrán ser revelados sin autorización del Banco Mundial. SICP Sistema Integral de Contrataciones Públicas SIME Sistema de Mesa de Entrada SIPP Sistema Integral de Planificación Presupuestaria SOFIA Sistema Integral de Información de Aduanas SSEAF Subsecretaría de Estado de Administración Financiera SSEEI Subsecretaría de Estado de Economía e Integración SSET Subsecretaría de Estado de Tributación STP Secretaría Técnica de Planificación TC Tribunal de Cuentas UCIP Unidad Central de Inversión Pública UCNT Unidad Central Normativa y Técnica de Contrataciones UOC Unidad Operativa de Contratación USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional UT Unidad de Transparencia WB Banco Mundial WBl Instituto del Banco Mundial Vicepresidente: Pamela Cox Director de la Región: Axel van Trotsenburg Director del Sector: Ernesto May Líder del Sector: James Parks Gerente del Sector: Ronald Myers Jefe del Equipo: Linn Hammergren Este informe se basa en la investigación realizada por un equipo del Banco Mundial, encabezado por Linn Hammergren, LCSPS. También formaron parte del equipo Marcelo Barg (consultor), Gerardo Uña (consultor), Femando Grafe (consultor), Benjamín Santa Maria (consultor) y Pablo Spinadel (consultor). Los colegas revisores fueron Wolfgang Koehling (LCSPS), Yasuhiko Matsuda (LCSPS), James Anderson (ECSPE), y Roberto Panzardi (LCSPS). INDICE Resúmen Ejecutivo...................................... i Introducción...................................... i Ministerio de Hacienda..................................... ii El Poder Judicial ..................................... viii El Congreso ....................................... ix Conclusiones...................................... x Capítulo 1: Introducción ...................................... 1 Antecedentes...................................... 1 Trabajos Relacionados y Fundamentos Teóricos ............ .......................... 3 Enfoque, Diseño y Metodología de Investigación ...................................... 5 Comentarios Finales...................................... 7 Capítulo II: Ministerio de Hacienda ...................................... 9 Marco Organizacional y Problemas Comunes ...................................... 9 Subsecretarías y otras agencias centrales y el Desempeño de las Funciones de Servicio del Ministerio ................................. ,. 21 Conclusiones y Recomendaciones ................................ 41 Capítulo III: El Poder Judicial ................................ 44 Reforma Judicial de la Década de los 1990 ................................ 44 Impacto de los Cambios ................................ 47 Un Estudio de los Problemas de Desempeño: Juicios Ejecutivos ............... .................51 Nuevo Significado de un Problema Tradicional: Seguridad Jurídica ........................... 56 Conclusiones y Recomendaciones........................................................... 57 Capítulo IV: El Congreso ........................................................... 61 Contexto Estructural, Operacional y de Procesos ......................................................... 61 Política Presupuestaria ........................................................... 68 La Visión Interna ........................................................... 73 Análisis y Recomendaciones ........................................................... 75 Capítulo V: Conclusiones ........................................................... 78 Agenda a Corto Plazo Específica para Agencias .......................................................... 78 Agenda a Mediano Plazo ........................................................... 80 Referencias ........................................................... 87 Anexo 1: Tablas Adicionales ........................................................... 93 Anexo II: Un Breve Resumen de la Historia Paraguaya y del Impacto de los Cambios Recientes ........................................................... 99 Anexo III: Gobiernos Departamentales y el Proceso Presupuestario ...................... 103 Antecedentes ........................................................... 103 LISTA DE TABLAS Tabla 1: Posiciones Permanentes en el Ministerio de Hacienda .................................................... 14 (Años 2000-2003) Tabla 2: Presupuesto 2004, Clasificado por Objeto de Gasto........................................................ 23 y Fuente de Financiamiento Tabla 3: Salarios Mensuales de la Caja Fiscal ................................................................... 34 Tabla 4: Casos Pendientes Identificados en la Auditoría de Agosto de 2003 ................................ 35 Tabla 5: Comparación de la Propuesta del Ejecutivo, las Modificaciones .................................... 68 y la Ley de Presupuesto Modificada (2000 - 2004), en millones de guaraníes Tabla 6: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo, ........................................... 69 Desagregado por Agencias Clave de la Administración Central y Descentralizada Tabla 7: Evaluación de una Muestra de Legisladores sobre sus Relaciones ................................. 75 con otras Agencias del Gobierno Tabla 8: Pensiones Contributivas y No-Contributivas (2003) ....................................................... 95 Tabla 8: Pensiones Contributivas y No-Contributivas (2003) ....................................................... 96 Tabla 9: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo ............................................ 97 por Objeto de Gasto, (2002-2004) Tabla 10: Modificaciones del Congreso al Presupuesto del Ejecutivo ............................ .............. 98 por Ministerios Centrales, (2002-2004) Tabla 11: Presupuestos de las Gobernaciones, por Fuente y Uso, 2003 ...................................... 104 Tabla 12: Dotación de Personal, Población, y Presupuestos para Seis Gobernaciones, 2004 ..... 104 LISTA DE FIGURAS Figura 1: Contribuciones Impositivas por Tipo de Contribuyente................................................. 27 Figura 2: Ley de Presupuesto, Presupuesto con Modificaciones ................................................... 71 y Presupuesto "Obligado" (2000-2004) PYG$. Figura 3: Ley de Presupuesto, Presupuesto con Modificaciones y Presupuesto "Obligado" ........... 72 Figura 4: Organización del Ministerio de Hacienda, enero, 2004 ................................................. 92 Figura 5: Organización de la Subsecretaria de Estado de Tributación .......................................... 94 Administración General y Secciones Impositivas Solamente Figura 6: Organigrama de la Caja Fiscal ................................................................... 95 LISTA DE CUADROS Cuadro 1: Ministerio de Hacienda - Algunos logros adicionales .................................... 43 Cuadro 2: Independencia Judicial y Equilibrio de Poderes ............................................ 48 Cuadro 3: El Poder Judicial - Progreso reciente en promover la Reforma Interna.................. 51 Cuadro 4: Duración de periodos de la comisión y legislatura ........................................ .64 Cuadro 5: Los poderes presupuestarios de algunos Congresos Sudamericanos.................. 67 Cuadro 6: Planes y actividades recientemente elaborados por el congreso ........................... 77 Cuadro 7: Reformas del servicio civil ................................................................... 82 Cuadro 8: Gestión de cambio................................................................... 84 Reconocimientos Este informe no se hubiera podido realizar sin el apoyo y la cooperación de varias personas dentro y fuera de Banco Mundial. El equipo del IGR primero quisiera agradecer al Director de la Unidad Gerencial del País (CMiU), Axel Van Trotsenburg; el Representante del Banco en Paraguay, Peter M. Hansen; el Economista Principal y Líder del Sector PREM, James Parks; y el Gerente de LCSPS, Ronald E. Myers, por haber autorizado el estudio y provisto apoyo durante su transcurso. También agradecemos a otros miembros del Banco Mundial quienes contribuyeron sus ideas y comentarios, incluyendo el Equipo de Paraguay, y nuestros colegas revisores, Wolfgang Koehling, Yasuhiko Matsuda, James Anderson, y Roberto Panzardi. Igual de crítico para el éxito del trabajo era el apoyo ofrecido por el personal de la Oficina del Banco en Paraguay, Gloria Dure y Mercedes Ocampos, y en Washington, Patricia Méndez y Karla Soledad López Flores. A Jesús Martínez, quien hizo la revisión final de las versiones en inglés y en español, debemos un doble voto de gratitud. Los individuos en Paraguay quienes contribuyeron con entrevistas, documentos, y discusiones de los primeros borradores son demasiados para reconocer uno por uno. Sin embargo, quisiéramos destacar la colaboración del ex Ministro de Hacienda, Dionisio Borda sirviendo como la contraparte oficial del esfuerzo, y a sus tres Vice Ministros, Miguel Gómez, Andreas
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