Memoriale Maria Domenica 13 Locandina 2

Alma Mater Studiorum - Università di Bologna Scuola di Dottorato in Scienze Giuridiche Tesi di dottorato LUCA STROPPIANA IL FINANZIAMENTO DEI PARTITI POLITICI E DELLE CAMPAGNE ELETTORALI: MODELLI A CONFRONTO Dottorato di ricerca - XXV Ciclo - A.A. 2009/2010 Stato e Persona negli Ordinamenti Giuridici: Diritto Costituzionale Tutor: prof. Augusto Barbera (2010) / prof. Tommaso F. Giupponi (2011/2012) Coordinatore: prof. Andrea Morrone 1 2 INDICE Introduzione Capitolo 1. La disciplina del finanziamento della politica nelle principali democrazie europee 1. La disciplina del finanziamento della politica in Germania 1.1. Il finanziamento dei partiti e la giurisprudenza costituzionale tedesca 1.2. Le norme sul finanziamento pubblico 1.3. Le norme sul finanziamento privato 1.4. I controlli 2. La disciplina del finanziamento della politica in Francia 2.1. La legislazione francese sulla «trasparenza finanziaria della vita politica» 2.2. Le norme sul finanziamento pubblico 2.3. Le norme sul finanziamento privato 2.4. I controlli 3. La disciplina del finanziamento della politica in Spagna 3.1. La legislazione spagnola sui partiti e sul finanziamento dei partiti 3.2. Le norme sul finanziamento pubblico 3.3. Le norme sul finanziamento privato 3.4. I controlli 4. La disciplina del finanziamento della politica nel Regno Unito 4.1. La legislazione britannica sul party funding: un decennio di riforme 4.2. Le norme sul finanziamento pubblico 4.3. Le norme sul finanziamento privato 4.4. I controlli 5. Il finanziamento dei «partiti politici a livello europeo»: la disciplina dell’Unione europea 3 Capitolo 2. La disciplina del finanziamento della politica in Italia: l’evoluzione storico- normativa 1. La prima fase della legislazione sul finanziamento dei partiti (1974-1993) 1.1. La legge 195 del 1974 e l’introduzione del finanziamento pubblico 1.2. Finanziamenti illeciti e controlli sui bilanci nella legge del 1974 1.3. Le leggi successive e l’aumento dei contributi pubblici 1.4. Le modifiche alle norme sui finanziamenti illeciti e sui bilanci dei partiti 2. La fase della transizione (1993-1999) 2.1. Dall’abrogazione referendaria del finanziamento pubblico «ordinario» alla legge 515 del 1993 2.2. La riforma delle norme sui contributi pubblici per le spese elettorali 2.3. La legge sulla «contribuzione volontaria» ai partiti e il suo fallimento 3. La terza fase: la legislazione sui rimborsi elettorali (1999-2012) 3.1. La disciplina dei rimborsi elettorali nella legge 157 del 1999 3.2. La seconda legge sui rimborsi elettorali 3.3. Le successive norme «sparse» sui rimborsi elettorali 3.4. La riduzione dei rimborsi elettorali prima della riforma del 2012 4. Stratificazione normativa, ricostruzione della disciplina vigente, criticità della legislazione sul finanziamento dei partiti Capitolo 3. Il finanziamento della politica in Italia: la riforma del 2012 1. Dai progetti di legge per la regolamentazione dei partiti ai progetti di legge per la riforma del finanziamento dei partiti 2. Gli scandali dei rimborsi elettorali e l’iter di formazione della legge 96/2012 3. Una prima lettura della legge 96/2012 3.1. Il dimezzamento dei rimborsi e il «cofinanziamento» 3.2. Le nuove norme sulle erogazioni liberali 3.3. Il nuovo regime dei controlli 3.4. Le altre disposizioni della legge 96/2012 4 4. La riforma dei regolamenti delle Camere sul finanziamento dei gruppi parlamentari Capitolo 4. Il finanziamento della politica negli Stati Uniti 1. Una breve storia della regolamentazione del finanziamento delle campagne elettorali 2. Le Campaign Finance Laws degli anni Settanta e la sentenza Buckley 3. Come si è arrivati alla riforma del 2002 4. Dalla sentenza McConnell alle sentenze della Corte Roberts 5. Il fundraising delle campagne presidenziali 5 6 INTRODUZIONE Il finanziamento della politica, come qualcuno ha efficacemente detto, è una questione «scabrosa». Quando si parla di finanziamento della politica, lo scandalo è sempre dietro l’angolo. Leggi su questa materia rincorrono continuamente nuove leggi. Se c’era bisogno di una riprova, la si è avuta abbondantemente con i fatti italiani del 2012. Nella sua «scabrosità», il tema del finanziamento della politica è così tornato ad essere al centro della quotidiana cronaca politico-giudiziaria e del dibattito politico- parlamentare. L’incalzare degli eventi scandalosi ha costretto le forze politiche a muoversi e ad arrivare, a piccoli passi, a una «autoriforma», di cui a dire il vero quasi nessuno sembra essersi accorto (ancora troppo poco, e troppo tardi, hanno detto in tanti). La questione oggetto degli scandali (che li distingue da quelli di cui si stava celebrando il ventennale) e del dibattito pubblico riguarda direttamente i soldi pubblici e l’idea stessa del finanziamento pubblico della politica, che oggi voci non più isolate propongono di superare del tutto. I cosiddetti rimborsi elettorali sono diventati una delle manifestazioni più evidenti di un sistema politico sull’orlo del baratro e del discredito dei partiti e di un’intera classe politica. Come ha scritto Angelo Panebianco: «La vicenda dei rimborsi elettorali (che rimborsi non sono affatto) è emblematica. Solo gruppi dirigenti che immaginavano di poter operare con la stessa arroganza del tempo che fu potevano concepire, di comune accordo, un simile sistema». Di tutto questo non erano mancate le occasioni di discussione, in anni di campagne martellanti sulla questione dei «costi della politica» e di articoli e inchieste giornalistiche nate dal filone inaugurato da Sergio Rizzo e Gian Antonio Stella. Nel loro libro-denuncia contro la «casta», che uscì nel 2007, il tema del finanziamento dei partiti occupava due capitoli: uno lo aveva titolato «come un puntare un euro e vincerne 180», per spiegare il meccanismo dei rimborsi 7 elettorali, e l’altro «meglio a noi che a Madre Teresa», per spiegare il meccanismo degli sconti fiscali sulle donazioni private. Queste brevi parole introduttive servono solo a ricordare il contesto nel quale questo lavoro ha preso forma e a sottolineare l’attualità e urgenza che il tema del finanziamento della politica ha assunto nel corso degli ultimi anni e continuerà sicuramente ad avere nell’agenda pubblica italiana nel passaggio di legislatura determinato dal voto del febbraio 2013. Il tema del finanziamento della politica viene definito con riferimento al finanziamento delle attività elettorali e al finanziamento delle attività relative alla vita ordinaria dei partiti: esso si sostanzia a grandi linee nel «reperimento di risorse (pubbliche o private, monetarie o in natura, in maniera legale o no)» da parte di candidati e partiti (e anche dei «fiancheggiatori», categoria che nei paesi anglosassoni viene indicata con l’espressione «third parties») e nell’«offerta (volontaria o meno) delle stesse risorse» da parte di cittadini, associazioni o imprese [Lanchester 1999]. Il «diritto della finanza politica», dunque, disciplina gli istituti che operano «sull’assetto delle risorse finanziarie attinenti alla vita politica, secondo una duplice logica che si sostanzia, da un lato, nel condizionamento e nel controllo delle risorse già esistenti e, dall’altro nel condizionamento di nuove risorse» [Borrello 2008, il quale individua tali istituti in particolare nell’introduzione di forme dirette o indirette di finanziamento pubblico, negli incentivi di natura fiscale alla capacità di autofinanziamento, nella previsione di tetti alle spese e di strumenti atti a garantire la piena visibilità dei flussi finanziari]. Il tema del finanziamento della politica viene affrontato in questo lavoro in una prospettiva comparata. Si tratta di una prospettiva largamente seguita. Come ha scritto uno degli autori più prolifici e autorevoli in questo campo: «In recent years, academics and international organizations alike have given increasing attention to the topic of political finance. By now, there is such an extensive and varied literature that it is hard to summarise it» [Michael Pinto-Duschinsky 2011]. Si tratta di una comparazione che, nonostante la varietà delle definizioni legislative e la difficoltà di raccogliere dati realmente affidabili, viene fatta in genere sui grandi numeri. La letteratura comparata, nel registrare una generale tendenza verso l’istituzionalizzazione del finanziamento 8 pubblico nel continente europeo e anche nel resto del mondo, ci offre spesso statistiche di portata appunto «continentale» o «mondiale» (l’autore citato riportava ad esempio le risultanze dei più recenti studi comparatistici, secondo i quali il finanziamento pubblico diretto, in una forma o in un’altra, esisterebbe nel 56% dell’Africa, nel 53% delle Americhe, nel 43% dei paesi oceanici, nel 91% dell’Europa, nel 38% dei paesi mediorientali e nordafricani). Il ricorso ai modelli comparati è conosciuto e frequente nel nostro dibattito politico e nei lavori preparatori delle leggi che si sono susseguite in Italia a partire dagli inizi degli anni Settanta dello scorso secolo. Nella relazione al progetto che introdusse il finanziamento pubblico si richiamavano non casualmente «le recenti esperienze legislative e il vivissimo dibattito culturale di paesi simili al nostro per civiltà e analoghi per ordinamento»; si citavano la Francia, la Svezia, la Finlandia e anche gli Stati Uniti, «dove si sono manifestate proprio in questi giorni correnti favorevoli al finanziamento pubblico dei partiti» (a quegli anni risaliva infatti la legge statunitense che riformò completamente la materia dei finanziamenti delle campagne elettorali, anche introducendo forme di finanziamento

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