Współpraca Rady Ministrów Z Sejmem I Senatem Przy Wykonywaniu Przez Polske˛ Praw Członkowskich W Unii Europejskiej

EJMOWY KOMITET REDAKCYJNY

Redaktor naczelny WIESŁAW SKRZYDŁO

Zaste˛pca redaktora naczelnego PAWEŁ SARNECKI, WIESŁAW STAS´KIEWICZ

Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT

Członkowie KRZYSZTOF CZESZEJKO-SOCHACKI, LESZEK GARLICKI, JERZY GÓRAL, MIROSŁAW GRANAT, MARCIN KUDEJ, WOJCIECH KULISIEWICZ, ZBIGNIEW WITKOWSKI, KRZYSZTOF WÓJTOWICZ

Redaktor prowadza˛cy URSZULA NAŁE˛CZ-RAJCA

Tłumaczenia: na je˛zyk angielski HALINA WRON´ SKA-ZWOLIN´ SKA na je˛zyk rosyjski ANDRZEJ KUBIK

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przegla˛du Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie sie˛ na nasze czasopismo.

U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy. Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.

ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU Korekta techniczna, łamanie, druk i oprawa: Wydawnictwo Sejmowe Arkuszy wydawniczych 20,5. Arkuszy drukarskich 16,125 Wydanie pierwsze Warszawa, paz´dziernik 2004 Nakład 770 egz.

Adres: „Przegla˛d Sejmowy”, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa, tel./fax 694-13-00 e-mail: [email protected] http://www.sejm.gov.pl/wydarzenia/przeglad/przeglad.htm SPIS TRES´CI

DZIAŁ I STUDIA I MATERIAŁY Prof. dr hab. Paweł Sarnecki, Uniwersytet Jagiellon´ski Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛ praw członkowskich w Unii Europejskiej ...... 9 Summary ...... 26 Dr Stanisław Boz˙yk, Uniwersytet w Białymstoku Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej ...... 27 Summary ...... 45 Dr Jarosław Szymanek, Uniwersytet Warszawski Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym ...... 47 Summary ...... 71 Mgr Arkadiusz Mróz, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Dr Henryk Pajdała, Kancelaria Sejmu Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego funkcjonowania 73 Summary ...... 91

DZIAŁ II OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY A. OPINIE III. Tryb rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej do zbadania zarzutów dotycza˛cych prac nad nowelizacja˛ ustawy o radiofonii i telewizji (1. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, s. 93; 2. Andrzej Szmyt, s. 96) ...... 93 III. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej do zbadania zarzutów dotycza˛cych prac nad nowelizacja˛ ustawy o radiofonii i telewizji w dniu 28 maja 2004 r...... 98 1. Opinie sporza˛dzone dla Marszałka Sejmu (1. Piotr Winczorek, s. 107; 2. Paweł Sarnecki, s. 109; 3. Mirosław Granat, s. 111; 4. Stanisław Gebethner, s. 114) . . . . . 107 2. Opinie sporza˛dzone dla Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej (1. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, s. 120; 2. Stanisław Gebethner, s. 126; 3. Piotr Winczorek, s. 128; 4. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, s. 131) 120 III. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA (1. Wojciech J. Katner, s. 135; 2. Wojciech Odrowa˛z˙- -Sypniewski, s. 146; 3. Paweł Sarnecki, s. 150; 4. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, s. 151) ...... 135 B. GLOSY Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Jan Białocerkiewicz, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04) ...... 159 Piotr Radziewicz, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) ...... 169 Monika Piłat, Tomasz Włodek, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. (sygn. akt K 26/03) ...... 181 Orzecznictwo innych sa˛dów Mirosław Granat, glosa do postanowienia Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03) ...... 191 4 Spis tres´ci

C. RECENZJE Tomasz Ba˛kowski i inni, Komentarz do rozporza˛dzenia „Zasady techniki prawodawczej” (Andrzej Bałaban) ...... 200 Konstytucijne prawo Ukrajiny, pod red. Jurija M. Todyky i Vitalija S. Z˙ uravskogo (Andriy Kabashnyy) ...... 203 D. Dokhan, Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives, LGDJ (Mirosław Granat) ...... 206 D. NOTY Jarosław Szymanek, Kształtowanie sie˛ składu drugich izb parlamentu (w europejskich pan´stwach unitarnych) (Piotr Czarny) ...... 212 Ryszard Pessel, Rekompensowanie skutków naruszen´ prawa własnos´ci wynikaja˛cych z aktów nacjonalizacyjnych (Przemysław Czarnek) ...... 216

DZIAŁ III DOKUMENTY MATERIAŁY Z´RÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli w porównaniu do projektu opracowanego przez Konwent Europejski . . 219

Errata do „Przegla˛du Sejmowego” 2004, nr 4 TABLE OF CONTENTS

SECTION I STUDIES AND PAPERS Prof. dr habil. Paweł Sarnecki, Jagiellonian University Co-operation of the Council of Ministers with the Sejm and the Senate in the Exercise by Poland of the EU Membership Rights ...... 9 Summary ...... 26 Dr Stanisław Boz˙yk, University of Białystok The Parliamentary Opposition as a Form of Political Opposition ...... 27 Summary ...... 45 Dr Jarosław Szymanek, University of Warsaw Parliamentary Mediation in a Bicameral Legislature ...... 47 Summary ...... 71 Arkadiusz Mróz M.A., Chancellery of the Prime Minister Dr Henryk Pajdała, Chancellery of the Sejm The Special Services Committee of the Sejm : Remarks on the Activities ...... 73 Summary ...... 91

SECTION II OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES A. OPINIONS III. The Procedure for Consideration of the Report of the Investigative Committee of the Sejm Appointed to Examine the Charges Concerning the Work on the Amendment of the Broadcasting Act (1. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, p. 93; 2. Andrzej Szmyt, p. 96) ...... 93 III. Legal Consequences of Votes on the Report of the Investigative Committee of the Sejm Appointed to Examine the Charges Concerning the Work on the Amendment of the Broadcasting Act on 28 May 2004...... 98 1. Opinions Prepared for the Marshal of the Sejm (1. Piotr Winczorek, p. 107; 2. Paweł Sarnecki, p. 109; 3. Mirosław Granat, p. 111; 4. Stanisław Gebethner, p. 114) 107 2. Opinions Prepared for the Rules and Deputies’ Affairs Committee and the Legislative Committee (1. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, p. 120; 2. Stanisław Gebethner, p. 126; 3. Piotr Winczorek, p. 128; 4. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, p. 131) 120 III. Opinions Relating to Work of the Investigative Committee Appointed to Examine the Charges in the Case of PKN Orlen SA (1. Wojciech J. Katner, p. 135; 2. Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski, p. 146; 3. Paweł Sarnecki, p. 150; 4. Wojciech Odrowa˛z˙- -Sypniewski, p. 151) ...... 135 B. GLOSSES Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Jan Białocerkiewicz, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of May 31, 2004 (Act Call No. K 15/04) ...... 159 Piotr Radziewicz, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of May 31, 2004 (Act Call No. K 15/04) ...... 169 Monika Piłat, Tomasz Włodek, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of November 24, 2004 (Act Call No. K 26/03) ...... 181 The Rulings of Other Courts Mirosław Granat, Gloss to the Order of the Supreme Court of October 1 2003 (Act Call No. III 152/03) ...... 191 6 Table of Contents

C. REVIEWS Tomasz Ba˛kowski and others, A Commentary to the Regulation on “The Principles of Legislative Techniques” (Andrzej Bałaban) ...... 200 Konstytucijne prawo Ukrajiny [Constitutional Law of the Ukraine], edited by Yuriy Todyka and Vitaliy S. Z˙ uravskiy (Andriy Kabashnyy) ...... 203 D. Dokhan, Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives, LGDJ (Mirosław Granat) ...... 206 D. NOTES Jarosław Szymanek, Changes in the Membership of Second Chambers of Parliaments (in the European Unitary States) (Piotr Czarny) ...... 212 Ryszard Pessel, Compensation for the Violation of Property Rights Resulting from Nationalization (Przemysław Czarnek) ...... 216

SECTION III DOCUMENTS SOURCE MATERIALS FOR STUDY OF PARLIAMENTARISM Information about Changes in the Draft Constitution for Europe Adopted at the Brussels Summit as Compared to the Draft Prepared by the European Convention 219

Errata to „Przegla˛d Sejmowy” No. 4, 2004. ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ

IÎTÄÅË ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈß È ÌÀTÅÐÈÀËÛ Ïðîôåññîð äîêòîð íàóê Ïàâåë Ñàðíåöêèé, ßãåëëîíñêèé óíèâåðñèòåò Ñîòðóäíè÷åñòâî Ñîâåòà Ìèíèñòðîâ ñ Ñåéìîì è Ñåíàòîì ïðè îñóùåñòâëåíèè Ïîëüøåé åå ÷ëåíñêèõ ïðàâ â Åâðîïåéñêîì ñîþçå ...... 9 Ðåçþìå ...... 26 Äîêòîð Ñòàíèñëàâ Áîæèê, Óíèâåðñèòåò â Áåëîìñòîêå Ïàðëàìåíòñêàÿ îïïîçèöèÿ êàê ôîðìà ïîëèòè÷åñêîé îïïîçèöèè ...... 27 Ðåçþìå ...... 45 Äîêòîð ßðîñëàâ Øèìàíåê, Âàðøàâñêèé óíèâåðñèòåò Àðáèòðàæíàÿ ïðîöåäóðà â äâóõïàëàòíîì ïàðëàìåíòå ...... 47 Ðåçþìå ...... 71 ÌàãèñòðÀðêàäþøÌðóç,ÊàíöåëÿðèÿÏðåäñåäàòåëÿÑîâåòàÌèíèñòðîâ ÄîêòîðÕåíðèêÏàéäàëà,ÊàíöåëÿðèÿÑåéìà Êîìèññèÿ ïî äåëàì ñïåöñëóæá – çàìå÷àíèÿ ïî õîäó åå ïðåæíåé äåÿòåëüíîñòè 73 Ðåçþìå ...... 91

II ÎTÄÅË ÝÊÑÏÅÐTÈÇÛ, ÃËOCCÛ, ÐÅÖÅÍÇÈÈ, ÎÁÇÎÐÛ A. ÝÊÑÏÅÐTÈÇÛ III. Ïîðÿäîê ðàññìîòðåíèÿ îò÷åòà Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ïî èññëåäîâà- íèþ îáâèíåíèé, êàñàþùèõñÿ ðàáîòû íàä âíåñåíèåì èçìåíåíèé è äîïîë- íåíèé â çàêîí î ðàäèîâåùàíèè è òåëåâèäåíèè (1. Âîéöåõ Îäðîâîíæ- -Ñûïíåâñêèé,ñ.93;2.Àíäæåé Øìûò,ñ.96) ...... 93 III. Ïðàâîâûå ïîñëåäñòâèÿ ïðîöåäóðû ãîëîñîâàíèÿ îò 28 ìàÿ 2004 ã. ïî îò÷åòó Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè ïî èññëåäîâàíèþ îáâèíåíèé, êàñàþùèõñÿ ðàáîòû íàä âíåñåíèåì èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â çàêîí î ðàäèîâåùàíèè è òåëåâèäåíèè ...... 98 1. Çàêëþ÷åíèÿ, ñîñòàâëåííûå äëÿ Ìàðøàëà Ñåéìà (1. Ïåòð Âèí÷îðåê, ñ. 107; 2. Ïàâåë Ñàðíåöêèé,ñ.109;3.Ìèðîñëàâ Ãðàíàò,ñ.111; 4. Ñòàíèñëàâ Ãåáåòíåð,ñ.114)...... 107 2. Çàêëþ÷åíèÿ, ñîñòàâëåííûå äëÿ Êîìèññèè ïî ðåãëàìåíòó è äåïó- òàòñêèì äåëàì, à òàêæå äëÿ Êîìèññèè ïî çàêîíîäàòåëüñòâó (1. Âîéöåõ Îäðîâîíæ-Ñûïíåâñêèé,ñ.120;2.Ñòàíèñëàâ Ãåáåòíåð,ñ.126;3.Ïåòð Âèí÷îðåê,ñ.128;4.Âîéöåõ Îäðîâîíæ-Ñûïíåâñêèé, ñ. 131) ...... 120 III. Çàêëþ÷åíèÿ, ñâÿçàííûå ñ ðàáîòîé Ñëåäñòâåííîé êîìèññèè, îáðàçîâàííîé äëÿ èññëåäîâàíèÿ îáâèíåíèé ïî äåëó ÏÊÍ Îðëåí ÀÎ (1. Âîéöåõ ß. Êàòíåð,ñ.135;2.Âîéöåõ Îäðîâîíæ-Ñûïíåâñêèé,ñ.146;Ïàâåë Ñàðíåöêèé,ñ.150;4.Âîéöåõ Îäðîâîíæ-Ñûïíåâñêèé,ñ.151) ...... 135 B. ÃËÎÑÑÛ Ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà Êîíñòèòóöèîííîãî Tðèáóíàëà ßíÁÿëîöåðêåâè÷, ãëîññà ê ðåøåíèþ Êîíñòèòóöèîííîãî Tðèáóíàëà îò 31 ìàÿ 2004 ã. (øèôð àêò Ê 15/04) ...... 159 Ïåòð Ðàäçåâè÷, ãëîññà ê ðåøåíèþ Êîíñòèòóöèîííîãî Tðèáóíàëà îò 24 ìàðòà 2004 ã. (øèôð àêò Ê 37/03) ...... 169 Ìîíèêà Ïèëàò, Tîìàø Âëîäåê, ãëîññà ê ðåøåíèþ Êîíñòèòóöèîííîãî Tðèáóíàëà îò 24 íîÿáðÿ 2004 ã. (øèôð àêò Ê 26/03) ...... 181 Ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà äðóãèõ ñóäîâ Ìèðîñëàâ Ãðàíàò, ãëîññà ê ðåøåíèþ Âåðõîâíîãî Ñóäà îò 1 îêòÿáðÿ 2003 ã. (øèôð àêò III 152/03) ...... 191 8 Coäepæaíèe

C. ÐÅÖÅÍÇÈÈ Tîìàø Áîíêîâñêèé è äð., Êîììåíòàðèé ê ðàñïîðÿæåíèþ «Ïðèíöèïû çàêîíîäàòåëüíîé òåõíèêè» (Àíäæåé Áàëàáàí) ...... 200 Êîíñòèòóöiéíå ïðàâî Óêðàèíû, ïîä ðåä. Þðèÿ Tîäûêè è Âèòàëèÿ Ñ. Æóðàâñêîãî (Àíäðèé Êàáàøíèé) ...... 203 Ä. Äîêõàí, Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives, LGDJ (Mèpocëaâ Ãpaíaò) ...... 206 D. ÎÁÇÎÐÛ ßðîñëàâ Øèìàíåê, Ôîðìèðîâàíèå ñîñòàâà âòîðûõ ïàëàò ïàðëàìåíòà (â åâðîïåéñêèõ óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ) (Ïåòð ×àðíûé) ...... 212 Ðèøàðä Ïåññåëü, Êîìïåíñàöèÿ ïîñëåäñòâèé íàðóøåíèé ïðàâà ñîáñòâåííîñòè, âûòåêàþùèõ èç àêòîâ î íàöèîíàëèçàöèè (Ïæåìûñëàâ ×àðíåê) ...... 216

III ÎTÄÅË ÄOKÓMEHTÛ ÈÑTÎ×ÍÈÊÈ ÏÎ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÞ ÏÀÐËÀÌÅÍTÀÐÈÇÌÀ Èíôîðìàöèÿ îòíîñèòåëüíî èçìåíåíèé â ïðîåêòå Êîíñòèòóöèè äëÿ Åâðîïû, ïðèíÿòûõ âî âðåìÿ ñàììèòà â Áðþññåëå, ïî ñðàâíåíèþ ñ ïðîåêòîì, ðàçðàáîòàííûì Åâðîïåéñêèì êîíâåíòîì ...... 219

Ñïèñîê îïå÷àòîê ê No 4/2004 æóðíàëà «Ïæåãëîíä ñåéìîâû» PAWEŁ SARNECKI

WSPÓŁPRACA RADY MINISTRÓW Z SEJMEM I SENATEM PRZY WYKONYWANIU PRZEZ POLSKE˛ PRAW CZŁONKOWSKICH W UNII EUROPEJSKIEJ

Odpowiedzia˛ pan´stw członkowskich na problem „deficytu demokracji” 1. w UE jest, obok rozszerzania moz˙liwosći udziału Parlamentu Europejskiego w procesie decyzyjnym Unii, takz˙e rozbudowa w tym zakresie uprawnien´ parlamentów narodowych. Obok tradycyjnych uprawnien´, polegaja˛cych na ich udziale w procedurze ratyfikacji przez pan´stwa członkowskie porozumien´ mie˛dzynarodowych kształtuja˛cych Unie˛, w poszczególnych pan´stwach wyste˛puja˛ równiez˙ szczególne regulacje prawne dotycza˛ce kompetencji parlamentów narodowych wobec krajowych egzekutyw, wpły- waja˛cych na poste˛powanie tych ostatnich w organach UE (aktualnie: w Radzie Europy i w Radzie UE, po ewentualnym wejsćiu w z˙ycie Traktatu Konstytucyjnego: w Radzie Europy i w Radzie Ministrów UE). Regulacje te, w róz˙nych pan´stwach, wyste˛puja˛ na róz˙nym poziomie opracowan´: konstytucyjnym, ustawowym, regulaminowym. Nalez˙y koniecznie zaznaczyc´, z˙e proces ten stymulowany jest równiez˙ rozstrzygnie˛ciami, po- dejmowanymi przez same władze Unii, której nie jest oboje˛tny sposób dochodzenia do wypracowania merytorycznego stanowiska poszczególnych pan´stw, reprezentowanych naste˛pnie w organach UE. Pierwszym krokiem UE w tym kierunku była deklaracja, doła˛czona do Traktatu z Maastricht, naste˛pnie specjalny protokół, doła˛czony do Trakta- tu Amsterdamskiego, odniesienie w tym zakresie zawiera równiez˙ „Deklaracja w sprawie przyszłosći Unii” przyje˛ta w Nicei, w konću do Traktatu Konstytucyjnego z 2002 r. doła˛czono takz˙e specjalny „Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w UE”. Te kolejne porozumienia mie˛dzynarodowe cechuje jednoznaczny trend w kierunku roz- 10 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały szerzenia uprawnien´ parlamentów poszczególnych pan´stw. Pomimo tego nie doszło w tym zakresie do zbliz˙onego stanowiska wszystkich pan´stw członkowskich i, w ramach wspomnianych układów, rozwia˛zania poszczególnych pan´stw róz˙nia˛ sie˛ znacznie w przyznawaniu wpływu parlamentów krajowych na stanowiska, przyjmowane przez przedstawicieli pan´stw w organach unijnych. 2. Powyz˙sze regulacje europejskie, powstałe w nawia˛zaniu do nich lub wyprzedzaja˛ce ich rozwia˛zania poszczególnych pan´stw, a takz˙e ogólna analiza rozmaitych aspe- któw regulacji tej problematyki w naszym kraju, tak na tle regulacji konstytucyjnych, jak i na tle regulacji zawartej w prawie europejskim, stały sie˛ juz˙ przedmiotem licznych opracowan´ zarówno o charakterze teoretycznym, jak i nader szczegółowych ekspertyz. Ich omówienie w postaci pewnych syntez, a takz˙e konkretne opinie znalezć´ moz˙na choc´by w specjalnie pos´wie˛conych „europejskiej” tematyce numerach „Przegla˛du Sej- mowego”, zwłaszcza w tegorocznym numerze drugim. Nie byłoby wie˛c celowe ponowne omawianie spraw ogólnoteoretycznych ani wyjasńianie rozstrza˛sanych tam wa˛tpliwosći. Potrzeby wyjsćia naprzeciw wymogom prawa unijnego, dorównania regu- lacjom funkcjonuja˛cym w innych pan´stwach członkowskich, ale takz˙e autentyczne potrzeby wzmocnienia roli polskich izb parlamentarnych1 sprawiły natomiast, z˙e w kilka miesie˛cy po uzyskaniu członkostwa Polski w UE, 11 marca 2004, uchwalona została ustawa „o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach zwia˛zanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej”2. Juz˙ dwa tygodnie wczesńiej, 20 lutego 2004, Sejm RP dokonał zmiany swego regulaminu3, wprowadzaja˛c wewne˛trzne regulacje zwia˛zane z realizacja˛ tej ustawy. Senat z kolei odpowiednie zmiany swego regulaminu przeprowadził juz˙ po uchwaleniu ustawy, w dniu 22 kwietnia 2004 r.4 Obie zmiany regulaminowe obje˛ły równiez˙ pewne przekształcenia organizacyjne, mianowicie powołanie sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej (dalej: KUE) oraz senackiej Komisji Spraw Unii Europejskiej (dalej: KSUE) własćiwych dla spraw, zwia˛zanych z członkostwem Polski w UE (por. dodany pkt 3a do zała˛cznika do rS oraz pkt 11a zała˛cznika do rSt, ustalaja˛ce przedmiotowy zakres działania tych komisji). Jed- noczesńie została rozwia˛zana sejmowa Komisja Europejska, której zakres działania obejmował sprawy dotycza˛ce procesu integracyjnego, oraz odpowiednio przekształco- ny zakres działania senackiej Komisji Spraw Zagranicznych. KUE i KSUE wyczerpuja˛ przede wszystkim znamiona „organu własćiwego na podstawie regulaminu Sejmu (Se- natu)”, którym to zwrotem kilkakrotnie posługuje sie˛ ustawa z 11 marca 2004 r., udzielaja˛c tak okres´lonym organom odpowiednich kompetencji wobec Rady Ministrów

1 Wymowne jest to, z˙e procedura uchwalenia omawianej ustawy rozpocze˛ła sie˛ od wniesienia trzech projektów „parlamentarnego” autorstwa, natomiast z˙aden inny podmiot nie wykorzystał tego uprawnienia. Były to, praktycznie, dwa projekty dwu klubów i jeden projekt, wniesiony przez wszystkich członków Pre- zydium Sejmu i prawie wszystkich członków Konwentu Seniorów, formalnie oczywis´cie równiez˙ jako projekt poselski. Czynniki rza˛dowe wysta˛piły z oficjalnym stanowiskiem wobec projektów, a przedstawiciele rza˛du brali czynny udział w pracach plenarnych i komisyjnych nad projektem. 2 Dz.U. Nr 52, poz. 515 (powoływana dalej jako „ustawa”). 3 M.P. Nr 12, poz. 182 (regulamin ten powoływany jest jako rS). 4 M.P. Nr 18, poz. 302 (regulamin ten powoływany jest jako rSt). Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 11

(dalej: RM). Kompetencje te oba regulaminy przyznaja˛ KUE i KSUE i trudno sobie wyobrazic´, z˙e ich depozytariuszami mogłyby byc´ inne organy Sejmu czy Senatu niz˙ jedna z ich komisji (np. prezydium izby). Poniewaz˙ sa˛ to uprawnienia komisji, obliguja˛ce podmioty zewne˛trzne wobec Sejmu i Senatu do pewnych zachowan´, uprawnienia te wyra- z˙one zostały w akcie powszechnie obowia˛zuja˛cym, choc´ — jak sie˛ wydaje — same postanowienia regulaminowe mogłyby wystarczyc´, gdyz˙ zgodnie z art. 112 Konstytucji RP mamy do czynienia z okres´leniem „sposobu wykonywania ustawowych obowia˛z- ków organów pan´stwowych wobec Sejmu (Senatu)”. Dotyczy to u s t a w o w e g o obowia˛zku współpracy RM z Sejmem i Senatem w sprawach zwia˛zanych z członko- stwem RP w UE (por. tytuł i art. 1 ustawy), a przepisy ustawy obejmuja˛ zagadnienia, które stanowia˛ przedmiot uzupełniaja˛cej sie˛ wzajemnie regulacji ustawowej i regulamino- wej5. Oczywisćie sam obowia˛zek współpracy winien byc´ ustanowiony ustawowo, a z uwagi na merytoryczna˛ wage˛ problemu moz˙na postulowac´, z˙e nawet konstytucyjnie. Tym niemniej juz˙ sama regulacja na poziomie ustawy bardziej stabilizuje kompetencje KUE i KSUE, wyjasńia ewentualne wa˛tpliwosći wyła˛cznie regulaminowej regulacji ich uprawnien´ oraz uzasadnia szczególne potraktowanie tych organów w przepisach prawnych, np. co do składu, trybu procedowania i in. Nowelizacja regulaminu Sejmu po- legała w tym zakresie na dodaniu specjalnego rozdziału pos´wie˛conego KUE, zawieraja˛- cego szczególne ustalenia dotycza˛ce jej składu osobowego (art. 148a: „skład ten wynosi maksymalnie 46 posłów, desygnowanych na zasadzie proporcjonalnosći przez kluby i porozumienia partyjne, powoływanych przez Sejm w głosowaniu ła˛cznym na wniosek Prezydium Sejmu”), wymogów podporza˛dkowania jej prac specjalnemu kalendarzowi ustalanemu przez Marszałka Sejmu (art. 148b ust. 2 i 3), pewnej specyfiki podejmowania rozstrzygnie˛c´ (art. 148d: przyznanie rozstrzygaja˛cego głosu przewodnicza˛cemu komisji w sytuacji równego rozłoz˙enia sie˛ głosów pozytywnych i negatywnych, co nie jest przewidziane w ogólnym przepisie o głosowaniach w komisjach, tj. w art. 158 ust. 2 rS) oraz zwolnienia jej prac spod wymogów zasady dyskontynuacji (art. 148e). Najdalej posunie˛ta˛ specyfika˛ jest naturalnie zestaw uprawnien´ KUE, o których be˛dzie mowa niz˙ej. Nato- miast odpowiednia regulacja regulaminu Senatu nie jest tak zaawansowana. Wprawdzie KSUE takz˙e pos´wie˛cono osobny rozdział (rozdz. 2 działu VI), ale elementy strukturalno- organizacyjne KSUE nie róz˙nia˛ ja˛ od innych komisji senackich. Nalez˙y takz˙e zaznaczyc´, z˙e KUE oprócz tych szczególnych uprawnien´ dysponuje równiez˙ uprawnieniami doste˛p- nymi innym komisjom sejmowym, jak np. prawem do zlecania kontroli NIK (art. 126 ust. 1 pkt 2 rS), wysta˛pienia z inicjatywa˛ ustawodawcza˛ (art. 32 ust. 2 rS), uchwalania de- zyderatów, opinii, projektów rezolucji i innych uchwał Sejmu (art. 158 i 159 rS). Jest bowiem jedna˛ ze stałych komisji sejmowych, ze wszystkimi tego przymiotami. Zawsze tez˙ moz˙e odniesć´ rozpatrywana˛ przez siebie sprawe˛ na forum organu macierzystego, tj. Sej- mu (por. art. 169 ust. 2 pkt 18 in fine rS). Mutatis mutandi stosuje sie˛ to równiez˙ do KSUE (por. np. art. 60 ust. 2 i 3 rSt). Nie nalez˙y równiez˙ zapominac´ o tych szczególnych uprawnieniach komisji obu izb, które stawia do ich dyspozycji art. 16 ust. 2 ustawy z 9 maja 1996 o wykonywaniu mandatu posła i senatora6.

5 Por. L. Garlicki, Konstytucja — Regulamin Sejmu — Ustawa, „Przegla˛d Sejmowy” 2000, nr 2. 6 Dz.U. Nr 73, poz. 350, z póz´n. zm. 12 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

W ten sposób, dysponuja˛c nader rozbudowana˛ regulacja˛ prawna˛, Polska doła˛- czyła do grona krajów maja˛cych specjalne przepisy prawne w zakresie współpracy rza˛dów i parlamentów narodowych w sprawach UE, który to fakt powitac´ nalez˙y z duz˙ym uznaniem. Nalez˙y jednak dodac´, z˙e z˙adna z tych komisji nie monopolizuje całosći działan´ komisyjnych we wła˛czaniu sie˛ obu izb w sprawy UE. Pozostałym, merytorycznym komisjom sejmowym i senackim, pozostawione zostały przede wszystkim uprawnienia w zakresie stanowienia ustaw, realizuja˛cych prawo UE. Pro- jekty takich ustaw sa˛ rozpatrywane przez własćiwe merytorycznie komisje (z ogólnie przyje˛tym wła˛czeniem komisji ustawodawczych), a nie przez KUE czy KSUE. Głównym tematem niniejszego opracowania jest analiza przedstawionej regulacji. Nalez˙y jednak wskazac´, z˙e obok regulacji zawartej w powyz˙szych aktach prawnych obowia˛zuja˛cym prawem w Polsce w tym zakresie sa˛ równiez˙ odpowiednie postanowienia Protokołu w sprawie roli parlamentów pan´stw członkowskich UE, doła˛czonego do Traktatu Amsterdamskiego, przyje˛tego przez Polske˛ w Traktacie Akcesyjnym. Ustawa z 11 marca 2004 r. wychodzi jednak znacznie dalej poza jego postanowienia i praktycznie stanowi w tym zakresie recepcje˛ rozwia˛zan´, przyje˛tych w Protokole o roli parlamentów narodowych, stanowia˛cym zała˛cznik do Traktatu Konstytucyjnego UE. Natomiast wobec faktu, z˙e Traktat Konstytucyjny (wraz z protokołami dodatkowymi, stanowia˛cymi w mys´l art. III-160 jego integralne cze˛sći) nie wszedł jeszcze w z˙ycie, nie stanowia˛ obowia˛zuja˛cego prawa szczególne uprawnienia polskich izb parlamentarnych, zawarte w innym Protokole dodatkowym do Traktatu, dotycza˛cym stosowania zasad pomocniczosći i proporcjonalnosći. Mankamentem powyz˙szej regulacji jest, jak juz˙ zaznaczono, brak wyrazńej podstawy konstytucyjnej (co oczywisćie nie oznacza, iz˙ one sa˛ z Konstytucja˛ niezgodne), zapewniaja˛cej — z moca˛ własćiwa˛ jej przepisom — współdziałanie izb parlamentarnych i Egzekutywy w strukturach UE7. 3. Przepisy analizowanej ustawy (i pochodnych tresćiowo wobec niej regulami- nów) reguluja˛ te˛ współprace˛ „w sprawach zwia˛zanych z członkostwem RP w UE”, nie zawe˛z˙aja˛c jej przedmiotu jedynie do współpracy w ochronie polskiego interesu narodowego (czy „polskiej racji stanu”) w Unii. Przedstawicielom RP w strukturach Unii niejednokrotnie przyjdzie działac´ w sprawach nie maja˛cych wyrazńego i bezpos´redniego odniesienia do polskiego tylko interesu i angaz˙owac´ sie˛ coraz szerzej w ogólnounijna˛ „racje˛ stanu”. Jest to oczywisty kierunek ewolucji UE, choc´ nie powinno to przebiegac´ z uszczerbkiem dla realizacji interesu narodowego. Przedmiotem współpracy powinna byc´ całosć´ aktywnosći UE, w zakresie jaki winien interesowac´ izby parlamentarne, bez wzgle˛du na stopien´ jej zwia˛zania z partykularnym interesem Polski. Systematyka ustawy pozwala na stwierdzenie, z˙e współpraca ta obejmuje cztery kompleksy zagadnien´. Po pierwsze, informowanie parlamentu przez RM o działalno- sći i biegu wszelkich spraw w strukturach UE, co ze wzgle˛du na zupełnie podstawowy charakter tego kompleksu, uje˛te nawet zostało w ramach „przepisów ogólnych”

7 Za potrzeba˛ oparcia sie˛ w regulacji tego problemu na podstawie konstytucyjnej wypowiadano sie˛ w dyskusji parlamentarnej w toku tworzenia ustawy; por. senator T. Liszcz, Sprawozdanie stenograficzne z 57. posiedzenia Senatu, s. 23. Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 13 ustawy. Moz˙na z tego wycia˛gna˛c´ wniosek, z˙e to informowanie odbywac´ sie˛ winno nie tylko w ramach szczególnych procedur, specjalnie stworzonych do tego celu, lecz równiez˙ przy okazji wszelkich kontaktów gremiów rza˛dowych i parlamentarnych, jes´li powstanie wówczas celowosć´ odnoszenia sie˛ do spraw UE. Po drugie, współpra- ca w zakresie stanowienia prawa UE, gdzie jak wiadomo głównym organem ustawodawczym jest Rada UE (w mys´l Traktatu Konstytucyjnego — Rada Ministrów, w postaci Rady do spraw Ogólnych i Legislacji, ale tu ze znacza˛cym juz˙ udziałem Parlamentu Europejskiego). Po trzecie, współpraca w zakresie tworzenia prawa polskiego, wykonuja˛cego prawo UE. Ustawa ogranicza sie˛ tu jedynie do ustalenia termi- nów wnoszenia przez RM projektów ustaw, natomiast odmiennosći poste˛powania ustawodawczego w takiej sytuacji ustala, dodany do działu II rS, rozdział 5a oraz znowelizowany art. 68 rSt. Nalez˙y podkres´lic´, z˙e takie uje˛cie pozwala zachowac´ wymogi konstytucyjnej zasady autonomii izb parlamentarnych. Wreszcie, po czwarte, ustawa reguluje współprace˛ w zakresie zgłaszania przez Polske˛ kandydatur do orga- nów Unii. Zagadnienia tego dotyczy równiez˙ dodany art. 148b ust. 1 pkt 11 rS. 4. W zakresie pierwszego z tych kompleksów zagadnien´ analizowane przepisy zawieraja˛ obowia˛zek Rady Ministrów ogólnego informowania izb o biegu spraw w Unii Europejskiej, ujmowanych pod ka˛tem „udziału” Polski w pracach Unii Eu- ropejskiej (por. art. 3 ust. 1). Znaczenie informowania parlamentów narodowych o pracach UE ujmowany jest we wszystkich europejskich traktatach, czy protokołach dodatkowych, jako zupełnie zasadniczy element wcia˛gania tych organów w orbite˛ działalnosći samej Unii. Cze˛stotliwosć´ tej informacji okres´lona została jako „co najmniej” dwukrotna w cia˛gu roku (art. 3 ust. 1) i wia˛z˙e sie˛, jak podkres´lano w dyskusji parlamentarnej, z cyklem prac samej UE (długotrwałosćia˛ tzw. „prezydencji”). Prakty- ka jednak wykaz˙e, czy taka cze˛stotliwosć´ składania tych informacji be˛dzie wystarczaja˛ca, uwzgle˛dniaja˛c ogrom prac UE. Wiele tez˙ zalez˙ec´ be˛dzie od przyje˛tego stopnia szczegółowosći informacji, która jednak powinna pozostawac´ informacja˛ nader synte- tyczna˛, umoz˙liwiaja˛ca˛ parlamentarzystom orientacje˛ w zagadnieniu8. „Udział Rzeczypospolitej” (por. wyz˙ej) w pracach UE wyznacza charakter tych informacji: winny one polegac´ na przedstawianiu prac Unii widzianej oczyma przedstawicieli RP, jako takich, w jej strukturach. Jak wiadomo, przedstawicielami RP sa˛ umocowani delegaci naszego pan´stwa do Rady Europy i Rady Unii Europejskiej. Sa˛ nimi wyła˛cznie piastunowie odpowiednich funkcji w łonie Egzekutywy RP. Nie sa˛ natomiast takimi przedstawicielami obywatele polscy działaja˛cy w innych organach UE, jak na przykład posłowie do Parlamentu Europejskiego, komisarze Ko- misji UE czy se˛dziowie ETS, niezalez˙nie od trybu ich desygnacji9. Ustawa nie wy-

8 Wydaje sie˛, z˙e te˛ sama˛ intencje˛ wyraz˙a głos posła J. Ła˛cznego w trakcie II czytania projektu: „naszym zdaniem powinna to byc´ informacja pogłe˛biona i analityczna … obejmowałaby takz˙e skutki społecz- ne, gospodarcze i finansowe”. Podobny postulat wypowiedział senator A. Wielowieyski w trakcie obrad Senatu nad ustawa˛ (tamz˙e). 9 Dlatego wysta˛pienie posła M. Kotlinowskiego w trakcie II czytania, proponuja˛ce wymóg składania sprawozdan´ przez „desygnowanego przez Rzeczpospolita˛” członka KE na z˙a˛danie Sejmu, Senatu i grupy 50 posłów jest nie do akceptacji w ramach członkostwa Polski w UE. 14 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały klucza ich własnej działalnosći informacyjno-sprawozdawczej w ramach dopusz- czalnych struktura˛ UE, ale po prostu nie reguluje jej swymi postanowieniami. Oczywisćie informacje RM, o których tutaj mowa, nie be˛da˛ mogły przemilczac´ dzia- łalnosći Parlamentu Europejskiego lub Komisji. S´lady takiego podejsćia twórcy ustawy sa˛ wyrazńe w jej przepisach (jak np. w art. 4, por. niz˙ej). Winny one obejmowac´ całosć´ waz˙niejszych problemów, wobec których stoi i które rozwia˛zuje Unia, a nie tylko te kwestie, które rozwia˛zywane sa˛ przez ciała, w składzie których funkcjonuja˛ oficjalni przedstawiciele RP. Przedmiotem informacji winny byc´ równiez˙ istotniejsze dokonania wszystkich innych organów (np. informacje o aktach, stanowionych przez Komisje˛, czy o wyrokach ETS, wysta˛pieniach Trybunału Obrachunkowego itd.). Nie moz˙e to byc´ jednak informacja o działalnosći tych organów, widziana oczyma ich „polskich” członków. Ci ostatni nie maja˛ formalnych uprawnien´ do przygotowywania informacji, o których tu mowa, i prezentowania, w szczególnosći wobec parlamentu, oficjalnej oceny działalno- sći Polski ani w tych organach, ani w całosći struktur UE. Nie wyklucza to naturalnie wła˛- czania sie˛ ich do procesu informowania o aktywnosći organów UE w innych, niz˙ przewidzianych przez ustawe˛, formach (np. przez udział „polskich” posłów w Parlamencie Eu- ropejskim w posiedzeniach komisji sejmowych, art. 154 ust.1a rS, gdzie wyrazńie dodano „moga˛ oni zabierac´ głos w dyskusji”, lub senackich, art. 60 ust. 2 rSt). Dodane w wyniku nowelizacji z 20 lutego 2004 r. postanowienia rS reguluja˛ specjalny tryb rozpatrywania i ustosunkowania sie˛ Sejmu do tych informacji. Na ich podstawie Mar- szałek Sejmu zobowia˛zany został do spowodowania niezwłocznego dore˛czenia ich posłom, a takz˙e przesłania do KUE. Komisja ta, po rozpatrzeniu informacji (przy czym, tak z istoty rzeczy jak i na podstawie art. 153 rS, winni wówczas w posiedzeniu KSU uczestniczyc´ przedstawiciele RM), winna przygotowac´ projekt uchwały o jej przyje˛ciu lub odrzuceniu (art. 125a ust. 3 rS). Ten akt Komisji przyjmowany jest w szczególnym, wspomnianym wy- z˙ej trybie (art. 148d rS). Sprawa ta staje sie˛ odre˛bnym punktem obrad plenarnych (art. 125a ust. 1, art. 169 ust. 2 pkt 15a), przy czym uchwała Sejmu nie musi ograniczyc´ sie˛ do samego skwitowania informacji, ale moz˙e byc´ uzupełniona o jej ocene˛ (art. 125a ust. 4). Jak sie˛ wydaje, „ocena” ta ma w istocie dotyczyc´ nie tyle prawidłowosći samej informacji, która winna byc´ zestawem danych faktycznych, ale byc´ ocena˛ działalnosći przedstawicieli Rzeczypospo- litej w strukturach Unii, a wie˛c ocena˛ tychz˙e faktów. Ocena ta be˛dzie naturalnie ocena˛ o charakterze politycznym, przy czym w sposób nieunikniony rozwaz˙ane tu be˛da˛ konsekwencje tej działalnosći dla interesu narodowego, do czego Sejm posiada niezaprzeczalne prawo. Ta dodatkowa „ocena” zawarta w uchwale o przyje˛ciu (lub odrzuceniu) informacji moz˙e byc´ zarówno zaprojektowana przez KUE, jak i powstac´ w wyniku rozpatrzenia przez posłów informacji oraz stanowiska KUE dopiero na posiedzeniu plenarnym. Moim zdaniem, maja˛ tu takz˙e zastosowanie równiez˙ ogólne przepisy rS w sprawie wniosków mniejszosći (art. 43), wysuwanych tak w sprawie „przyje˛cia informacji”, jak i w sprawie dodatkowej „oceny”. Konsekwencje odrzucenia informacji nie sa˛ okres´lone, choc´ moz˙e to naturalnie powodowac´ podje˛cie dalszych kroków. Natomiast analogiczne postanowienia rSt sa˛ skromniejsze i ograniczaja˛ sie˛ do postanowienia o niezwłocznym przesyłaniu przez Marszałka Senatu do KSUE „dokumentów” (wszystkich), przedkładanych Senatowi w sprawach zwia˛zanych z członkostwem Polski Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 15 w UE (art. 87a) i ich rozpatrywaniu (to ostatnie — w pkt 11a zała˛cznika do rSt). Jest to wie˛c klauzula najbardziej ogólna, mieszcza˛ca w sobie równiez˙ wszystkie dokumenty, o których mówi ustawa, a wie˛c i analizowane informacje (o tych ostatnich wyrazńie wspomina pkt 11a). Regulamin Senatu, stanowia˛c z kolei o rozpatrywaniu przez te˛ izbe˛ omawianej informacji RM (art. 45a), nie wspomina jednak wyrazńie o moz˙liwosći uchwalenia uchwały o przyje˛ciu (odrzuceniu) informacji, ani o uchwaleniu jej „oceny” i tym samym o stosownych uprawnieniach KSUE co do ich zaprojektowania. Nie wyklucza to jednak, moim zdaniem, moz˙liwosći dyskusji i uchwalenia analogicznej uchwały na plenarnym posiedzeniu Senatu. Art. 3 ust. 1 ustawy traktuje bowiem, przy kształtowaniu omawianego obowia˛zku RM, w sposób jednolity obie izby parlamentarne i to u s t a w o w e uje˛cie winno byc´ w tym przypadku decyduja˛ce. Trudno załoz˙yc´, z˙e informacje o tak podstawowych sprawach przekazywane byc´ maja˛ jednej z izb parlamentarnych i kierowane do jej komisji jedynie do „rozpatrzenia”, bez moz˙liwosći zaje˛cia wobec nich stanowiska. Sprawa uprawnien´ Senatu w omawianym konteksćie nalez˙ała do jednej z najbardziej dyskutowanych kwestii w procesie uchwalania ustawy. Ale nawet przyjmuja˛c bez zastrzez˙en´ teze˛, cze˛sto tam podnoszona˛, z˙e Senat nie ma uprawnien´ kontrolnych wobec działalnosći rza˛du, to jednak w przypadku art. 3 ustawy mamy niejako do czynienia z samopoddaniem sie˛ rza˛du takiej kontroli (wspomniana dyskusja obracała sie˛ zreszta˛ wokół uprawnien´ Senatu z art. 10 oraz 12 ustawy, a nie art. 3; por. niz˙ej). Moz˙na sie˛ przy tym dodatkowo powołac´ na przepisy art. 55, 60 ust. 3 pkt 3 czy 63 rSt, a takz˙e na wspomniany art. 16 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu. Zarówno w przypadku uchwały Sejmu, jak i uchwały Senatu, moz˙emy mówic´ jedynie o politycznym ich charakterze, przy czym jedynie w wypadku uchwał Sejmu moz˙na dodatkowo rozwaz˙ac´ uruchomienie procedury odpowiedzialnosći politycznej czy nawet konstytucyjnej. 5. Oprócz obowia˛zku prezentowania kompleksowych, co najmniej półrocznych informacji o udziale RP w pracach UE przez RM, art. 3 ust. 2 ustawy wymaga równiez˙ prezentowania informacji o charakterze, jak nalez˙y wnioskowac´, bardziej konkretnym, dotycza˛cym spraw jednostkowych, w ramach tego udziału. Dotyczy to „informacji w sprawie zwia˛zanej z członkostwem”, a nie „informacji o udziale RP w pracach UE”. W razie potrzeby uzupeł- niac´ moga˛ one równiez˙ półroczne informacje, przewidziane w poprzednim przepisie ustawy (taka˛ opinie˛ wyraz˙ał sprawozdawca komisji w trakcie II czytania projektu ustawy w Sej- mie)10. Dochodzi jednak do tego juz˙ nie ex lege, w ustalonych przez ustawe˛ procedurach i terminach, ale dopiero na z˙a˛danie kaz˙dej z izb parlamentarnych lub ich „własćiwych orga- nów na podstawie odpowiedniego regulaminu”. Dlatego obie izby parlamentarne potraktowane sa˛ jednolicie. Z ustawowej regulacji tego zagadnienia wynika bezspornie, z˙e RM nie moz˙e odmówic´ tego rodzaju informacji. Składa je na re˛ce Marszałka izby, niezalez˙nie czy izba jako taka czy tez˙ ów „własćiwy organ” zaz˙a˛dał tych informacji. Chociaz˙ w rS nie ma wyrazńego przesa˛dzenia tej kwestii (z˙aden z jego przepisów nie wskazuje, który z organów izby mógłby domagac´ sie˛ takich konkretnych informacji), z pewnosćia˛ takie prawo uzyskuje z mocy analizowanego przepisu ustawy sejmowa KEU. Natomiast w przypadku rSt, na se- nacka˛ KSUE wskazuje wyrazńie jego art. 67d. Oczywisćie prawo rozpatrywania takich informacji przez izbe˛ i komisje˛ w tej sytuacji — skoro jej dostarczenie ma miejsce na odpo-

10 Por. Sprawozdanie Stenograficzne z 68. posiedzenia Sejmu IV kadencji z dnia 18 lutego 2004 r., s. 199. 16 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały wiednie z˙a˛danie — nie ulega wa˛tpliwosći. Natomiast ani rS ani rSt nie zawieraja˛ obowia˛zku Marszałka przekazania takiej informacji wówczas, gdy doszło do niej w odpowiedzi na z˙a˛danie izby, dla KUE lub KSUE celem przygotowania stanowiska izby. Nie ulega jednak wa˛t- pliwosći, z˙e Marszałek ma taka˛ moz˙liwosć´. Zachodzi zasadnicze pytanie, czy równiez˙ wobec tego rodzaju „informacji w sprawach” wyste˛puja˛ uprawnienia izb do uchwalania ich przyje˛cia lub odrzucenia oraz for- mułowania ocen. Ich podstawa˛ prawna˛ przy tym, w wypadku Sejmu, nie mógłby byc´ art. 125a rS, który jednoznacznie odnosi sie˛ do ogólnych „informacji o udziale”. Moim zdaniem, prawo takie wyste˛puje, ale jego podstawe˛ prawna˛ widziec´ nalez˙y w ogólnych przepisach regulaminów, tych zwłaszcza, które dotycza˛ rezolucji, deklaracji czy dezyde- ratów izby lub ich komisji. 6. Najdalej ida˛ce moz˙liwosći pozytywnego, choc´ pos´redniego, oddziaływania czyn- ników parlamentarnych na rozstrzygnie˛cia UE wyste˛puja˛ w ramach drugiego kompleksu zagadnien´, dotycza˛cego współpracy w tworzeniu prawa europejskiego. W zalez˙nosći od rozwia˛zan´ prawa pozytywnego zachodzic´ tu moz˙e nawet bardzo daleko ida˛ce zwia˛zanie reprezentantów RP w strukturach UE. Przypomniec´ nalez˙y, z˙e kwestia ta była szczególnie wnikliwie analizowana w studiach i ekspertyzach, poprzedzaja˛cych uchwalenie ustawy. A. Jej przepisy przewiduja˛, po pierwsze, wymóg przekazywania Sejmowi i Sena- towi przez RM wszystkich dokumentów UE, które wg przepisów, ale takz˙e praktyki unijnej podlegaja˛ k o n s u l t a c j i z pan´stwami członkowskimi oraz oceny tych do- kumentów, dokonane przez własćiwe, powołane do dokonywania takich ocen, instytucje i organy UE (art. 4 ustawy). Dotyczy to zarówno ocen juz˙ istnieja˛cych w chwili przekazywania dokumentów UE, jak i ocen napływaja˛cych sukcesywnie. Ustawa mówi o przekazywaniu tych dokumentów „Sejmowi i Senatowi”, nie wspominaja˛c o ich komisjach, ale nie ulega wa˛tpliwosći, iz˙ zaangaz˙owanie KUE i KSUE jest tu całkowicie dopuszczalne, co tez˙ odpowiednie regulaminy czynia˛. Z kolei oceny, formułowane przez własćiwe „instytucje lub inne organy Unii”, odnosza˛ sie˛ np. do opinii Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów, Komitetu Zatrudnienia i in. Przykła- dowo, choc´ niewa˛tpliwie jako najwaz˙niejsze, dokumenty tego rodzaju art. 4 wymienia: a) tzw. „białe ksie˛gi”; nie sa˛ to akty znane przepisom traktatowym, gdyz˙ po- wstały w drodze praktyki; sa˛ to dokumenty, autorstwa KE (jak wiadomo, organu maja˛cego w zasadzie monopol inicjatywy prawodawczej w Unii), prezentuja˛ce „de- klarowana˛ polityke˛ i zamierzenia legislacyjne KE w pewnej dziedzinie”11, umiesz- czane w oficjalnych publikacjach UE; opracowywane sa˛ przez KE z udziałem jej licznych komitetów, w skład których wchodza˛ równiez˙ wysocy urze˛dnicy pan´stw członkowskich, i sa˛ — co wynika takz˙e z analizowanego przepisu ustawy — oficjalnie dostarczane rza˛dom krajów członkowskich; chociaz˙ nie ma trudnosći z dotarciem do tych dokumentów (znajduja˛ sie˛ równiez˙ w internecie) i posłowie (senatorowie) moga˛ miec´ do nich wgla˛d bez koniecznosći pos´redniczenia ze strony RM, wymóg niejako oficjalnej ich prezentacji dokonywanej przez rza˛d RP, podkres´la wage˛ dokumentu i w wyz˙szym stopniu skłania do pewnej reakcji na nie; „konsultacje” z pan´-

11 Por. Prawo Unii Europejskiej — zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003, s. 227. Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 17 stwami członkowskimi, o których mówi analizowany przepis ustawy (ustawy jednego z krajów członkowskich!), nalez˙y rozumiec´ w sensie najogólniejszym: poniewaz˙ sa˛ to zamierzenia legislacyjne, a sama˛ działalnosć´ legislacyjna˛ wykonywac´ be˛dzie głównie Rada Europejska, to „poste˛powaniem konsultacyjnym” be˛dzie wypracowanie przez RM merytorycznego stanowiska na podstawie „ksie˛gi” wobec prezentowanych tam spraw; nie istnieje sformalizowana „procedura konsultacyjna” z pan´stwami członkowskimi, co mógłby sugerowac´ analizowany przepis; b) tzw. „zielone ksie˛gi”, czyli „przedstawianie moz˙liwosći rozwia˛zan´ prawnych aktualnych problemów”12; sa˛ to akty o charakterze bardziej ogólnym, prezentowane jako wczesńiejsze stadia w pracach legislacyjnych KE; w praktyce wypracowanie ich przez KE, a naste˛pnie dostarczanie rza˛dom krajowym odbywa sie˛ analogicznie, jak w przypadku „białych ksia˛g”; c) komunikaty Komisji Europejskiej — sa˛ wyrazem polityki przyjmowanej przez ten organ i pozwalaja˛ przewidziec´, jak ona posta˛pi przy wykonywaniu swych kompetencji13; równiez˙ i w tym wypadku przepisy traktatowe nie mówia˛ wyrazńie o „komunikatach” KE i raczej pod tym okres´leniem ustawowym widziec´ nalez˙y wszystkie inne waz˙niejsze dokumenty tego organu14; d) art. 4 ustawy wspomina równiez˙ o przedstawianiu „ocen” wszystkich powyz˙- szych dokumentów, formułowanych przez kompetentne do tego instytucje lub organy UE. Poniewaz˙ powołana˛ tu „konsultacje˛” widziec´ nalez˙y bardzo ogólnie, równie ogólnie — jako wszelkie ustosunkowywania sie˛ tych podmiotów do aktów KE — nalez˙y rozumiec´ uz˙yte tu okres´lenie „oceny”. Formalnie, według traktatów unijnych, nie wyste˛puja˛ sformalizowane „oceny” konkretnie wskazanych organów unijnych, wobec np. „białej” czy „zielonej” ksie˛gi. Wydaje sie˛, z˙e praktycznie od samej RM zalez˙ec´ be˛dzie, które tego rodzaju akty organów i instytucji unijnych zakwalifikuje ona jako wskazane tu „oceny” i przedstawiac´ je be˛dzie izbom parlamentarnym, zwła- szcza w wa˛tpliwych sytuacjach. Na podstawie art. 148b ust. 1 pkt 2 rS Marszałek Sejmu przekazuje wszystkie powyz˙sze dokumenty KUE. Nalez˙y jeszcze raz zauwaz˙yc´, z˙e dysponuja˛c wszelkimi ogólnymi uprawnieniami regulaminowymi komisji sejmowych, równiez˙ KUE moz˙e, przy rozpatrywaniu tych dokumentów, wyste˛powac´ o udział w posiedzeniach przedstawicieli Rza˛du oraz domagac´ sie˛ od nich wyjasńien´ i informacji (por. art. 151 ust. 1 pkt 4 oraz 153 rS). Poniewaz˙ ani ustawa, ani rS nie znaja˛ z˙adnych szczególnych uprawnien´ KUE w odniesieniu do art. 4 ustawy, w gre˛ wchodza˛ takie ogólne uprawnienia jak: omawianie tych dokumentów, przyjmowanie do wiadomosći, uchwalanie dezyderatów lub opinii, uchwalanie projektów aktów izby i in. Natomiast w przypadku Senatu w gre˛ wchodzi powołany juz˙ wyz˙ej art. 87a rSt, a co do uprawnien´ KSUE, równiez˙ jej ogólne uprawnienia wynikaja˛ce z tego aktu. Aby podniesć´ wage˛ okres´lo-

12 Tamz˙e, s. 227. 13 Tamz˙e, s. 193. 14 Por. tamz˙e, s. 173, gdzie te dwa okres´lenia („komunikaty” i „dokumenty”) traktowane sa˛ jako syno- nimy i okres´lane jako „istotne wskazówki do kształtowania, wykładni i stosowania prawa wspólnotowego”. 18 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały nych spraw, izby równiez˙ moga˛ podja˛c´ uchwały wyraz˙aja˛ce ich stanowisko w sprawach zamierzen´ legislacyjnych UE, wynikaja˛ce z powyz˙szych dokumentów, zwła- szcza przygotowane przez komisje. Natomiast w art. 4 nie wyste˛puje, moim zdaniem, prawo komisji izb sie˛gnie˛cia po uprawnienie, zawarte w art. 6 ust. 3, czyli opinii sui generis, dotycza˛cych projektu konkretnego aktu UE (por. niz˙ej pkt C.). Nie wskazywano tez˙ na taka˛ potrzebe˛ w toku prac parlamentarnych. B. Podobna˛ instytucje˛ (ale nie dotycza˛ca˛ juz˙ dokumentów „podlegaja˛cych kon- sultacjom z pan´stwami członkowskimi”) przewiduje art. 5 ustawy, zawieraja˛cy wy- móg RM przekazywania izbom parlamentarnym: a) planów pracy Rady Unii Europejskiej (RUE); sa˛ to akty, o których bezpos´rednio nie wspominaja˛ przepisy traktatowe, ale niewa˛tpliwie sa˛ one bardzo istotne dla zorientowania sie˛ w kierunkach i rozmiarach aktywnosći tego podstawowego organu Unii; na podstawie art. 148b ust. 1 pkt 3 plany te Marszałek Sejmu przekazuje KUE; ustawa formalnie nie zalicza ich do aktów konsultowanych z pan´stwami członkowskimi (co wynika z konfrontacji art. 4 i 5 ustawy), ale sama istota rzeczy tej instytucji polega na stworzeniu moz˙liwosći dopro- wadzenia do omawiania i rozstrzygania przez RUE zagadnien´, nie ujmowanych w tych planach lub vice versa; sta˛d tez˙ kwestie te moga˛ znalezć´ wyraz w odpowiednich uchwałach KUE, choc´ be˛da˛ one naturalnie aktami formalnie nie wia˛z˙a˛cymi działan´ RM w tym zakresie; formalnie nie odnosi sie˛ do nich ani art. 10 ustawy, ani art. 148c rS (por. niz˙ej), ale RM moz˙e i (politycznie) powinna informowac´ KUE o dalszych losach tych uchwał, tzn. czy plany pracy RUE uległy ewentualnie pewnym korektom; co do moz˙liwosći Senatu i jego KSUE, przedstawiaja˛ sie˛ one analogicznie, w ramach art. 67a rSt i ogólnych jego moz˙liwosći; b) planów legislacyjnych (uchwalanych corocznie) Komisji Europejskiej (KE) oraz ich ocen, sporza˛dzanych przez Parlament Europejski (PE) i Rade˛ UE; równiez˙ sporza˛dzanie takich planów przez KE oraz dokonywanie wymienionych ocen przez PE i Rade˛ UE, nie sa˛ znane przepisom traktatowym UE; z pewnosćia˛ sa˛ to jednak akty doniosłe z uwagi na role˛, odgrywana˛ przez Komisje˛ Europejska˛ (maja˛ca˛ praktyczny monopol inicjatywy prawodawczej); oczywisćie prezentowanie Sejmowi i Senatowi samych tylko ocen bez planów legislacyjnych Komisji byłoby bezprzedmiotowe, sta˛d powyz˙sze rozwia˛zanie ustawy, choc´ w Komisji UE nie ma oficjalnego przedstawiciela RP; naste˛powac´ to ma corocznie i zgodnie z tym równiez˙ corocznie RM przesyłac´ ma powyz˙sze dokumenty Sejmowi i Senatowi; uzyskiwanie przez RM rocznych planów legislacyjnych KE oraz ich ocen przez PE, nie nastre˛cza praktycznie z˙adnych trudnosći; RM w sposób oczywisty dysponuje równiez˙ ocenami Rady EU; na podstawie tego samego przepisu art. 148b pkt 3 rS sa˛ one równiez˙ przekazywane KUE, która formalnie, na podstawie ogólnych uprawnien´, mogłaby przyja˛c´ uchwałe˛ w sprawie oceny tych planów, w szczególnosći prezentowac´ własne pogla˛dy lub przychylic´ sie˛ do ocen PE lub RUE (prawa Senatu i jego KSUE wygla˛daja˛ analogicznie); adresatami takich uchwał nie mogłaby jednak byc´ sama Komisja Europejska, z która˛ komisje parlamentów narodowych nie maja˛, jak dotychczas (co zmieni sie˛ po wejsćiu Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 19 w z˙ycie Traktatu Konstytucyjnego15), sformalizowanych prawnie kontaktów, ale mo- głaby byc´ polska RM, do celów ewentualnego wykorzystania przy ogólnym oddziały- waniu Rady UE na Komisje˛ Europejska˛ w ramach prawodawstwa UE. C. Na podstawie art. 6 ustawy (istotne znaczenie ma równiez˙ art. 9 i 10 ustawy) RM zobowia˛zana jest do przedstawienia Sejmowi i Senatowi dokumentów najbardziej konkretnych, mianowicie: — projektów aktów prawnych UE wraz z — projektami swych stanowisk wobec tych dokumentów, jakie zamierza zaja˛c´ na forum Unii; ust. 2 tego przepisu wymaga przy tym, aby stanowiska RM zaopatrzone były w obszerne uzasadnienia, zawieraja˛ce ocene˛: prawna˛, społeczna˛, gospodarcza˛ i finansowa˛ — przewidywanych dla Polsci skutków przyje˛cia tych aktów przez władze UE (oczywisćie uzasadnienie to nie jest formalnie przedstawiane z˙adnym władzom UE); oprócz takiego uzasadnienia RM zobligowana została do jednoczesnego przedłoz˙enia — informacji o procedurze przyjmowania tych aktów, w tym o trybie głosowania. Poniewaz˙ analizowany przepis ustawy miesći sie˛ w rozdziale o współpracy w zakresie s t a n o w i e n i a p r a w a UE, nalez˙y z tego faktu wycia˛gna˛c´ konkluzje˛, iz˙ obowia˛zek RM rozcia˛ga sie˛ jedynie na projekty aktów prawodawczych UE i oczywi- sćie stanowionych przez te organy Unii, w których znajduja˛ sie˛ delegaci Rza˛du RP jako jej przedstawiciele. Stosownie do tego ustawa posługiwac´ sie˛ winna raczej terminem „akt prawodawczy” (prawotwórczy) niz˙ terminem „akt prawny”. Dotyczy to, zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiaja˛cego Wspólnote˛ Europejska˛, projektów: — rozporza˛dzen´, dyrektyw i decyzji (te ostatnie wówczas, gdy chodzi o decyzje o charakterze normatywnym) wydawanych przez Rade˛ UE wspólnie z PE (w zasadzie z inicjatywy KE); — rozporza˛dzen´, dyrektyw i decyzji (analogicznie) wydawanych samodzielnie przez Rade˛ UE, be˛da˛ca˛ głównym organem prawodawczym UE, a wie˛c bez udziału PE (ale równiez˙ z inicjatywy KE). Powyz˙sze akty prawodawcze przyjmowane sa˛ przez odpowiednie organy i w ustalonych procedurach, ustalonych w traktatach europejskich. W konteksćie analizowanej ustawy dotyczy to projektów aktów prawotwórczych Rady UE, a nie KE (choc´ z reguły przez nia˛ projektowanych). Natomiast nalez˙y przyja˛c´, z˙e art. 6 ustawy nie obejmuje projektów aktów Rady Europy, gdyz˙ jej strategiczne funkcje w UE (por. art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej) skłaniaja˛ do charakteryzowania jej aktów jako zasadniczych decyzji politycznych, a nie jako aktów normatywnych. Wniosek ten znajduje poparcie takz˙e w art. I-20 Traktatu Konstytucyjnego, zgodnie z którym Rada Europejska, naste˛pczyni Rady Europy, „nie wykonuje funkcji prawodawczej”. Po wej- sćiu w z˙ycie Traktatu Konstytucyjnego (por. jego art. I-32 i n.) analizowany obowia˛- zek RM (polskiej) dotyczyłby przedstawienia Sejmowi i Senatowi projektów ustaw europejskich, europejskich ustaw ramowych oraz rozporza˛dzen´ europejskich (wykonawczych), a takz˙e uchwał Rady Ministrów UE przewidzianych w art. I-35 Traktatu.

15 Por. w zwia˛zku z tym interesuja˛ce wysta˛pienie senator G. Grabowskiej na posiedzeniu Senatu (Sprawozdanie Stenograficzne z 57. posiedzenia Senatu V kadencji z dnia 4 marca 2004 r., s. 6). 20 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Powyz˙sze dokumenty („projekty aktów prawnych” i „stanowiska RM”) przesyłane sa˛ równiez˙ do KUE (por. art. 148b ust. 1 pkt 4 i 6 rS) i KSUE (art. 67a rSt), ale tu uprawnienia tych organów ida˛ juz˙ znacznie dalej niz˙ w dotychczas omawianych sytuacjach. Do- tyczy to zwłaszcza uprawnien´ KUE, natomiast uprawnienia KSUE sa˛ skromniejsze. Ogólnie jednak moz˙na powiedziec´, z˙e w stosunku do tych najbardziej konkretnych doku- mentów najdalej ida˛ce sa˛ równiez˙ uprawnienia czynników parlamentarnych. Na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy (oraz art. 148c rS i 67b rSt) KUE i KSUE s a˛ u p r a w n i o n e do uchwalenia „opinii o projekcie”, w cia˛gu 21 dni od przekazania przez RM. Moga˛ wie˛c, od wydania takiego aktu formalnie powstrzymac´ sie˛, tym samym milcza˛co aprobuja˛c zamierzona˛ działalnosć´ rza˛dowa˛. Natomiast sama RM została d o d a t k o w o zobowia˛- zana do zasie˛gnie˛cia opinii KUE (ale nie KSUE), czyli oficjalnego zwrócenia sie˛ o taka˛ opinie˛ „przed rozpatrzeniem projektu aktu prawnego w RUE” (art. 10 ust.1 ustawy). W takiej sytuacji, nalez˙y sa˛dzic´, z˙e KUE staje sie˛ z o b o w i a˛ z a n a do jej uchwalenia. Opinia ta, według art. 10 ustawy, powinna stanowic´ p o d s t a w e˛ s t a n o w i s k a RM — jak nalez˙y rozumiec´: w trakcie biegu procedur europejskich, podje˛tych dla uchwalenia tych aktów prawodawczych. Instytucja ta jest szerzej uje˛ta w art. 148c rS, który stanowi, z˙e tresćia˛ opinii KUE jest, po pierwsze, ocena („opinia”) projektu, jak i „opinia” o stanowisku, jakie RM zamierza zaja˛c´ w tych procedurach. Oprócz oceny projektu oraz wyraz˙e- nia „akceptacji” lub jej braku dla zamierzonego stanowiska RM, opinia KUE zawierac´ równiez˙ moz˙e „zalecenia” dla RM, przy czym pkt 3a „zała˛cznika” do rS ujmuje to bardziej stanowczo, mianowicie jako „formułowanie zalecen´ dla RM dotycza˛cych stanowiska, jakie RM ma zaja˛c´ podczas rozpatrywania projektu w RUE”. Zalecenia te moga˛ miec´ naturalnie miejsce zarówno w przypadku wyraz˙enia przez KUE dezaprobaty, jak i aprobaty. Art. 10 ust. 2 ustawy stanowi w zwia˛zku z tym, z˙e RM nie ma jednak obowia˛zku uwzgle˛dnienia tej opinii i zaje˛cia w pracach prawodawczych UE stanowiska, choc´by kie- runkowo zbiez˙nego ze stanowiskiem KUE. To rozwia˛zanie ustawowe zgodne jest ze stanowiskiem wie˛kszosći ekspertyz dotycza˛cych tego zagadnienia, dokonuja˛cych analizy problemu na tle zasad Konstytucji RP. Zyskało równiez˙ poparcie wie˛kszosći parlamenta- rzystów, biora˛cych udział w tworzeniu ustawy (oraz przedstawiciela RM), choc´ warto nadmienic´, iz˙ jeden z wyjsćiowych projektów ustawy zawierał przepis, z˙e „opinia do projektu stanowiska RM moz˙e zawierac´ zalecenia, które powinny zostac´ uwzgle˛dnione przez RM”16, natomiast inny przewidywał jedynie uchwalanie przez KUE „opinii” o tych projektach17. Jedyna˛ „koncesja˛” na rzecz KUE jest wymóg powyz˙szego przepisu ustawy, z˙e jez˙eli RM nie uwzgle˛dni opinii KUE, to przedstawiciel rza˛du winien niezwłocznie wy- jasńic´ na forum KUE przyczyny takiej sytuacji. Co wie˛cej: ze wzgle˛dów „organizacyjnych”, tj. z uwagi na organizacje˛ pracy organów UE, RM (oczywisćie: jej przedstawiciele) moz˙e w toku prac prawodawczych UE zaja˛c´ stanowisko nawet bez zasie˛gania opinii KUE, przedstawiaja˛c jej jednak niezwłocznie powody tego braku (art. 9 ust. 3 ustawy). Nie moz˙e dotyczyc´ to jednak sytuacji, w których Rada UE podejmuje swe rozstrzygnie˛cia

16 Por. druk sejmowy nr 2377, art.12 ust. 2, w toku prac parlamentarnych stanowisko to zyskało dalsze poparcie; por. np. wysta˛pienia posłów J. Zycha i M. Kotlinowskiego w trakcie II czytania (Sprawo- zdanie Stenograficzne z 68. posiedzenia Sejmu IV kadencji z dnia 18 lutego 2004 r., s. 204 i 206). 17 Por. druk sejmowy nr 2371, art. 6 ust. 2. Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 21 jednomys´lnie, oraz spraw, które pocia˛gaja˛ za soba˛ znaczne obcia˛z˙enie budz˙etu Pan´stwa Polskiego. Zwrócenie sie˛ do KUE o opinie˛ musi miec´ wówczas miejsce nawet kosztem kolizji z pracami organizacyjnymi UE, chociaz˙ i wówczas opinia ta nie nabiera z˙adnego innego charakteru. W toku dyskusji parlamentarnej wskazywano, z˙e inne rozwia˛zanie stałoby w kolizji z konstytucyjna˛ funkcja˛ rza˛du prowadzenia polityki mie˛dzynarodowej RP (art. 146 ust. 1 Konstytucji18). Warto tez˙ zauwaz˙yc´, z˙e mamy tu do czynienia z aktem („opinia˛”) sui generis, róz˙nia˛cym sie˛ zasadniczo od „ogólnej” opinii kaz˙dej komisji sejmowej z art. 160 rS. Procedura ukształtowana przez art. 9 i 10 ustawy wraz z art. 148c rS ma zastosowanie jedynie do wydawania „opinii o projekcie aktu prawnego” w rozumieniu tych prze- pisów. Nie ma zastosowania do opinii podejmowanych wobec innego rodzaju projektów (np. wymienionych przez art. 7 ustawy, por. niz˙ej). Nie ma równiez˙ zastosowania do opinii wydawanej o projektach aktów prawodawczych UE przez organ „własćiwy na podstawie regulaminu Senatu”. Te ostatnie nie powoduja˛ dalszych konsekwencji oprócz moz˙liwosći zapoznania sie˛ RM i z ta˛ opinia˛. Przyje˛to tu stanowisko, z˙e płaszczyzna ta przynalez˙y do funkcji wykonawczej, wobec której uprawnienia kontrolne przysługuja˛ jedynie Sejmowi. Stanowisko Senatu było odmienne, ale izbie tej udało sie˛ tylko w niewielkim stopniu zmienic´ ustawe˛: wprawdzie KSUE uzyskała ostatecznie uprawnienie do wyraz˙ania opinii o projektach aktów prawnych, ale — pomimo zaproponowania odpowiedniej poprawki przez Senat19 — na RM nie nałoz˙ono z o b o w i a˛ z a n i a uzyskiwania równiez˙ od KSUE opinii o projektach aktów prawnych UE (nie przyje˛ta poprawka Senatu nr 2). Przede wszystkim jednak klauzula, iz˙ „opinia powinna stanowic´ podstawe˛ stanowiska RM”, wyrazńie dotyczy jedynie opinii KUE a nie KSUE. Na zakonćzenie tego punktu rozwaz˙an´ nalez˙y wskazac´, z˙e powyz˙sze umocowania KUE i milczenie na temat moz˙liwosći determinowania stanowiska RM przez plenum Sej- mu wywoływało głosy krytyczne w trakcie prac parlamentarnych, jako stanowia˛ce zbyt daleko ida˛ca˛ delegacje˛ uprawnien´ Sejmu na rzecz swej komisji20. W odpowiedzi wskazywano głównie na ograniczenia czasowe, zmuszaja˛ce do takiego delegowania uprawnien´. Wydaje sie˛ jednak, z˙e ustawa powinna przewidywac´ moz˙liwosći zajmowania stanowiska, w najwaz˙niejszych projektach prawa europejskiego, przez plenarne posiedzenia izby. Ogólna moz˙liwosć´ skierowania przez komisje pewnych spraw ze swego zakresu działania na posiedzenia plenarne (por. art. 169 ust. 2 pkt 18 rS) nie wydaje sie˛ tutaj wystarczaja˛ca, a przede wszystkim nie oznaczałaby przeje˛cia przez plenum uprawnien´ KUE z art. 9 i 10 ustawy. Wydaje sie˛, z˙e tego braku nie rekompensuja˛ jednak ani dostarczanie informacji RM z art. 3 ustawy wszystkim posłom (art. 125a ust. 2 rS), ani nawet moz˙liwosć´ podejmowania przez Sejm i Senat uchwał o przyjmowaniu tych informacji (por. wyz˙ej).

18 Por. zwłaszcza wysta˛pienia przedstawiciela RM w trakcie II czytania projektu w Sejmie oraz w trakcie dyskusji nad ustawa˛ w Senacie; jak wspomniał w trakcie II czytania projektu poseł J. Protasiewicz, ostateczne rozwia˛zanie ustawowe uzyskało aprobate˛ rza˛dowa˛ „wbrew wa˛tpliwos´ciom mnoz˙onym przez rza˛d” (Sprawozdanie Stenograficzne z 68. posiedzenia Sejmu IV kadencji z dnia 18 lutego 2004 r., s. 201). 19 Por. druk sejmowy nr 2600. 20 Por. zwłaszcza głos posła K. Ujazdowskiego w trakcie II czytania projektu (Sprawozdanie Steno- graficzne z 68. posiedzenia Sejmu IV kadencji z dnia 18 lutego 2004 r., s. 203). 22 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

D. W sćisłym zwia˛zku z poprzednim rozwia˛zaniem wyste˛puje sprawa, przewidziana w art. 8 ustawy. Na jego podstawie RM przekazuje Sejmowi i Senatowi „informacje o przebiegu procedur stanowienia prawa UE oraz o stanowiskach RM zaj- mowanych w trakcie tych procedur”, co oczywisćie siła˛ rzeczy obejmuje równiez˙ informacje o rezultatach kolejnych stadiów proceduralnych. O ile art. 6 ust. 2 pkt 2 mówi o informowaniu o traktatowej procedurze przyjmowania danego aktu normatywnego i pierwotnych zamiarach RM w tym wzgle˛dzie, to o tyle informacje z art. 8 ustawy dotycza˛ ewentualnych zmian lub podtrzymywania przez nia˛ swego stanowiska pierwotnego, w toku prac w Unii. Pozwalaja˛ izbom parlamentarnym na biez˙a˛ce s´ledzenie prac prawodawczych UE i ewolucje˛ stanowiska reprezentantów pan´stwa. O przekazywaniu tych informacji KUE stanowi art. 148b ust. 1 pkt 5 rS (co do KSUE — art. 67a rSt). Jako informacje o maja˛cych juz˙ miejsce faktach, nie moga˛ byc´ podstawa˛ z˙adnych uchwał merytorycznych tych organów pro futuro, a ewentualnie tylko podstawa˛ odpowiedzialnosći politycznej RM. 7. Artykuł 7 ustawy przynosi znaczne rozszerzenie katalogu dokumentów UE, przedstawianych przez RM Sejmowi i Senatowi, zarówno o okres´lonym znaczeniu dla procesu tworzenia prawa UE (i udziału w nim Polski), jak i rozstrzygnie˛c´ o innym charakterze. Sa˛ to naste˛puja˛ce dokumenty: a) projekty umów mie˛dzynarodowych, których stronami maja˛ byc´ UE, Wspólnoty Europejskie lub ich pan´stwa członkowskie; przepis ten dotyczy zarówno umowy samej UE (Wspólnot), jak i tzw. umów mieszanych, których stronami sa˛ zarówno sama UE (Wspólnoty), jak i pan´stwa członkowskie; natomiast co do ostatniej z wyliczonych tu kategorii aktów, RM winna przedstawiac´ izbom parlamentarnym te projekty umów innych pan´stw z podmiotami pozaunijnymi, które maja˛ pewne znaczenie dla funkcjonowania UE, a zwłaszcza rzutowac´ moga˛ na sprawy polskie w UE; obowia˛zek Marszałka Sejmu kierowania ich do KUE wynika z art. 148b ust. 1 pkt 7 rS; w tym zakresie nie wyste˛puja˛ z˙adne szczególne uprawnienia KUE ani tez˙ całej izby, czyli przysługuja˛ im jedynie uprawnienia ogólne; analogicznie wygla˛da sprawa z Senatem i KSUE; b) projekty decyzji przedstawicieli rza˛dów pan´stw członkowskich zebranych w Ra- dzie UE; sa˛ to akty podejmowane wprawdzie przez wskazane osoby, jednak nie w imieniu Unii (wówczas byłyby to akty UE jako takiej), a w imieniu wszystkich pan´stw człon- kowskich; o aktach tych wielokrotnie wspominaja˛ szczególne przepisy prawa pierwotnego UE21 i cze˛sto maja˛ one istotne znaczenie dla procesu prawotwórstwa unijnego. Z istoty rzeczy projekty te pozostaja˛ w dyspozycji RM; koniecznosć´ kierowania ich do KUE wynika z art. 148b ust. 1 pkt 8 rS; tu równiez˙ nie wyste˛puja˛ z˙adne szczególne uprawnienia KUE lub Sejmu; analogicznie KSUE dotyczy art. 67a rSt; c) projekty aktów UE nie maja˛cych mocy prawnej, ws´ród których ustawa wymienia, jako akty szczególnie waz˙ne, propozycje wytycznych przyjmowanych w sferze działal- nosći unii gospodarczej i pienie˛z˙nej oraz zatrudnienia; oprócz stanowienia przepisów o charakterze wia˛z˙a˛cym, w róz˙nych formach i o róz˙nym charakterze tego zwia˛zania, róz˙- ne organy UE (i w róz˙nym trybie) uprawnione sa˛ takz˙e do wydawania aktów o nie wia˛z˙a˛-

21 Por. przykłady wskazane w Prawo Unii Europejskiej..., s. 199. Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 23 cym charakterze, okres´lonych wyrazńie w ten sposób przez art. 249 Traktatu WE i nazwanych tam jako „zalecenia” i „opinie” (te ostatnie okres´lane sa˛ w pewnych tłumacze- niach na je˛zyk polski jako„stanowiska”); sa˛dzic´ nalez˙y, z˙e wszystkie one sa˛ doste˛pne RM, aby ona mogła wywia˛zac´ sie˛ z analizowanego tu obowia˛zku. Z kolei „sfera unii gospodarczej”, „sfera pienie˛z˙na” i „sfera zatrudnienia” sa˛, jak nalez˙y sa˛dzic´, obrazowymi okres´leniami wskazuja˛cymi na — w praktyce — najwaz˙niejsze obszary współpracy pan´stw UE i nie odnosza˛ sie˛ wyła˛cznie do zagadnien´, uje˛tych w Tytule VII i VIII Traktatu WE; tego rodzaju akty przyjmowane sa˛ przez róz˙ne organy UE i w róz˙nym trybie; wskazany przepis ustawy nazywa je ogólnie „wytycznymi”, co jest, jak sie˛ wydaje, nader wy- mownym i zbiorczym terminem na akty wprawdzie formalnie niewia˛z˙a˛ce, ale nie pozbawione znaczenia i jednak pewnych konsekwencji w razie ich nieprzestrzegania (aczkolwiek czasem sam tekst TWE wspomina równiez˙ expressis verbis własńie o „wytycznych”, por. np. art. 128); analizowane sformułowanie ustawy powtórzone jest w art. 148b ust. 9 rS, co do Senatu zas´, obje˛te jest ono tresćia˛ art. 67a rSt; szczególne kompetencje izb parlamentarnych i komisji w omawianej sytuacji nie wyste˛puja˛; d) akty UE maja˛ce znaczenie dla wykładni lub stosowania prawa UE; pomijaja˛c wyz˙ej wskazane projekty aktów, nie maja˛cych mocy prawnej, ale które moga˛ miec´ znaczenie dla wykładni prawa europejskiego — tymi szczególnymi aktami sa˛ wyroki Euro- pejskiego Trybunału Sprawiedliwosći oraz Sa˛du I Instancji; art. 148b ust. 1 pkt 10 rS wymaga przekazywania takz˙e i tych aktów KUE, odpowiednie zastosowanie ma tez˙ art. 67a rS; z˙adne szczególne prawa izb i komisji nie wyste˛puja˛ i w tym przypadku. 8. Trzeci kompleks spraw uje˛tych w ustawie obejmuje współprace˛ RM z Sej- mem w zakresie tworzenia prawa polskiego, wykonuja˛cego prawo UE. Jak wiadomo, dotyczy to głównie implementacji dyrektyw UE, jej normatywnych decyzji oraz umów mie˛dzynarodowych, jez˙eli te ostatnie nie maja˛ charakteru self-executing. Po wejsćiu w z˙ycie Traktatu Konstytucyjnego be˛da˛ to ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe, a takz˙e rozporza˛dzenia europejskie. W s´wietle konstytucyjnego systemu z´ródeł prawa (por. rozdział III Konstytucji RP) nalez˙y przyja˛c´, z˙e kaz˙da sytuacja implementacji prawa europejskiego wymaga rozpocze˛cia tego procesu od wydania ustawy. Nie moga˛ tu od razu wyste˛powac´ rozporza˛dzenia ani zarza˛dzenia, a bardzo trudno byłoby wyobrazic´ sobie uchwały RM o charakterze „samoistnym”. Celem ustawy z 11 marca 2004 r., a takz˙e nowelizacji regulaminów jest skonstruowanie pewnych odmiennosći takiego trybu ustawodawczego, w porównaniu do trybu zasadniczego, obliczonego na przyjmowanie wszystkich ustaw. Wydaje sie˛, z˙e pierwsza˛ tego rodzaju zmiana˛, i to o charakterze zasadniczym, jest wprowadzenie wyła˛cznosći uprawnien´ RM co do wyste˛powania z inicjatywa˛ ustawodawcza˛ ustaw dostosowawczych. Ustawa nie mówi o tym wprost, ale jes´li wez´miemy pod uwage˛, z˙e prawo UE tworzone jest prawie wyła˛cznie przez Rade˛ UE, a wie˛c organ, do którego RM (i wyła˛cznie ona) deleguje swych przedstawicieli i z˙e przedstawiciele ci obje˛ci sa˛ oddziaływaniem czynników parlamentarnych (w formie, uje˛tej w analizowanej ustawie) — to naturalna˛ rola˛ tych przedstawicieli jest naste˛pnie sterowanie procesem implementacji tak ustanowionego 24 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały prawa. Inne podmioty inicjatywy ustawodawczej (Prezydent RP, Senat, posłowie, nie mówia˛c juz˙ o obywatelach), nie zaangaz˙owane bezpos´rednio w proces tworzenia prawa europejskiego, nie sa˛ w stanie zaprojektowac´ ustawy oddaja˛cej intencje tego prawa przy jego implementacji. Biora˛c pod uwage˛ wskazane przesłanki, konkluzja w postaci uznania wyła˛cznosći RM do inicjowania prawa dostosowawczego (wykonawczego) wydaje sie˛ uzasadniona (warto tez˙ dodac´, z˙e znowelizowany rSt milczy o szczególnym prawie tej izby wnoszenia projektów ustaw dostosowawczych). Na RM nałoz˙ony jest przy tym wymóg wyrazńego deklarowania takiego charakteru projektowanej ustawy (art. 95a ust. 2 rS). Konkluzja taka pozostawałaby jednak w sprzecznosći z dodanym w wyniku nowelizacji art. 95a ust. 3 rS, według którego Marszałek Sejmu ma rozstrzygac´ — wobec projektów innych niz˙ projekty RM, zawieraja˛ce klauzule˛ o ich dostosowawczym wobec prawa UE charakterze — czy sa˛ to projekty o charakterze wykonawczym prawa unijnego. Z przepisu tego wynikałoby, z˙e takz˙e inne podmioty mogłyby wnosic´ projekty ustaw wykonuja˛cych prawo UE. Mimo tego, osobisćie podtrzymuje˛ powyz˙sza˛ konkluzje˛, a art. 95a ust. 3 rS traktuje˛ jako przepis tylko o charakterze porza˛dkowym. Nalez˙y przy tym zauwaz˙yc´, z˙e czym innym jest wymóg zachowania przez projekty ustaw zgodnosći z prawem europejskim: z rS nie znikna˛ł wymóg wszystkich pod- miotów inicjatywy ustawodawczej wykazywania w uzasadnieniu kaz˙dego projektu, z˙e jest on zgodny (w sensie: niesprzeczny) z prawem europejskim czy tez˙ stwierdzania, z˙e projektowana regulacja nie dotyczy sfery tego prawa (por. znowelizowany art. 34 ust. 2 pkt 7). Jest to jednak sytuacja inna niz˙ w wypadku, gdy idzie o projekty ustaw d o s t o s o w a w c z y c h. W wypadku wa˛tpliwosći w tym pierwszym wzgle˛dzie, równiez˙ znowelizowany art. 34 ust. 8 rS ustala, z˙e Marszałek Sejmu (po zasie˛gnie˛ciu opinii Prezydium Sejmu) moz˙e wówczas kierowac´ projekt do Komisji Ustawo- dawczej, która wie˛kszosćia˛ 3/5 głosów moz˙e zaopiniowac´ projekt jako niedopuszczalny, czyli uznac´ jego niezgodnosć´ z prawem UE. Wydaje sie˛, z˙e oznacza to nakaz, skierowany do Marszałka Sejmu, zwrócenia projektu wnioskodawcy. Podstawowym obowia˛zkiem ustawowym RM jest wymóg wniesienia projektu ustawy dostosowawczej nie pózńiej niz˙ 3 miesia˛ce przed upływem terminu wykonania dyrektywy lub decyzji europejskiej. W poste˛powaniu ustawodawczym w Sejmie i Senacie, jako zasada, zostało przyje˛te stosowanie wszystkich przepisów regulaminowych, dotycza˛cych poste˛powania ustawodawczego, zarówno podstawowego, jak i w sprawach pilnych (por. art. 95a ust. 1 rS). Natomiast odmiennosći, uje˛te w dodanym rozdziale 5a działu II rS, oprócz skrócenia pewnych terminów, polegaja˛ na: a) obowia˛zku Marszałka Sejmu ustalenia kalendarza prac nad projektem; nalez˙y przyja˛c´, z˙e kalendarz ten obowia˛zuje komisje sejmowe i Prezydium Sejmu przy ustalaniu porza˛dku obrad posiedzen´ sejmowych; rS ustala w zwia˛zku z tym, z˙e komisje sejmowe winny w ramach tego kalendarza ustalic´ harmonogram swoich prac; b) przyznanie prawa wnoszenia poprawek do projektu w trakcie prac komisyjnych grupie co najmniej 3 posłów (zamiast prawa kaz˙dego posła); równiez˙ dopiero taka sama liczba posłów, be˛da˛c wnioskodawcami odrzuconej poprawki, moz˙e zaz˙a˛dac´ potrakto- Paweł Sarnecki: Współpraca Rady Ministrów z Sejmem i Senatem przy wykonywaniu przez Polske˛… 25 wania jej jako wniosku mniejszosći; wniosek mniejszosći moz˙e byc´ zamieszczony w sprawozdaniu komisji dopiero wówczas, gdy informuje o konsekwencjach jego przyje˛cia dla projektu ustawy; warto w tym konteksćie dodac´, z˙e znowelizowany równiez˙ art. 45 rS ogranicza prawo wnoszenia poprawek, w trakcie II czytania plenarnego wszystkich ustaw, do grupy 15 posłów; c) przyje˛cie przez komisje˛ wniosku o odrzucenie projektu ustawy nasta˛pic´ moz˙e dopiero bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosów. Formalnie wszystkie te odmiennosći wprowadzaja˛ pewne przyspieszenie prac ustawodawczych, przy pewnym jednak ograniczeniu praw posłów. Natomiast znowelizowany rSt nie wprowadza z˙adnych, godnych wzmianki odste˛pstw przy rozpatrywaniu przez te˛ izbe˛ ustaw dostosowawczych. 9. Na ostatni, czwarty kompleks regulacji ustawowej, składaja˛ sie˛ uprawnienia sejmowej KUE opiniowania kandydatur, desygnowanych lub mianowanych przez RM, zgodnie z przepisami prawa europejskiego, na 8 stanowisk w organach i instytucjach unijnych. Dotyczy to przede wszystkim członkostwa w Komisji Europej- skiej, ale takz˙e se˛dziów Trybunału Sprawiedliwosći czy członków Trybunału Obra- chunkowego. Warto podkres´lic´, z˙e w toku prac parlamentarnych liczba tych stanowisk uległa istotnemu zwie˛kszeniu. Na podstawie art. 148b ust. 1 pkt 11 rS, Marszałek Sejmu winien stosowne propozycje kierowac´ niezwłocznie do KUE, ustanawiaja˛c równiez˙ i w tym przypadku kalendarz prac. Ani ustawa ani rS nie precyzuja˛ szczególnych konsekwencji w wypadku podje˛cia pozytywnej lub negatywnej opinii przez KUE. Potwierdza to wniosek, wynikaja˛cy z ogólnych załoz˙en´ ustrojowych, o politycznym jedynie znaczeniu tej czynnosći; nic jednak nie stoi na przeszkodzie rezygnacji przez RM z dalszego lansowania pewnej kandydatury, w wyniku braku dla niej komisyjnej aprobaty. W toku prac parlamentarnych nad projektem ustawy uznano równiez˙ przynalez˙nosć´ tej instytucji do sfery parlamentarnej kontroli nad działalnosćia˛ rza˛dowa˛, sta˛d tez˙ ograniczenie omawianych uprawnien´ jedynie do organu Sejmu. 10. Na zakonćzenie niniejszego opracowania warto powrócic´ do pewnych rozwa- z˙an´ ogólnych. Powyz˙ej przedstawione zostały pewne szczegółowe instytucje współpra- cy RM z Sejmem i Senatem w sprawach „europejskich”. Nalez˙y jednak uznac´, z˙e nie moga˛ one wyczerpywac´ całosći wymogów współpracy rza˛du i parlamentu w tych zagadnieniach. Artykuł 2 ustawy statuuje ogólny obowia˛zek tej współpracy i obowia˛zek ten winien byc´ brany pod uwage˛ przez rza˛d w całokształcie swojej działalnosći i konta- któw z parlamentem. Integracja Polski w strukturach europejskich jest bowiem czynnikiem tak bardzo przesa˛dzaja˛cym o funkcjonowaniu naszego kraju w tak wielu wymiarach, z˙e problematyka ta nie moz˙e byc´ usuwana z pola widzenia jednych i drugich czynników w toku całej ich działalnosći. W miare˛ moz˙liwosći poszczególne zagadnienia, wia˛z˙a˛ce sie˛ z integracja˛, powinny byc´ rozwia˛zywane wspólnym wysiłkiem obu władz. Jej wykorzystywanie dla prowadzenia działan´ konfrontacyjnych byłoby szcze- gólnie naganne. Wymogi, wynikaja˛ce z zasady demokratycznego pan´stwa prawnego, stanowic´ winny dalsze przesłanki wskazanej współpracy. Takz˙e preambuła konstytu- 26 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały cyjna, deklaruja˛ca „pan´stwo oparte o współdziałanie władz”, przynosi jej naste˛pne zało- z˙enia konstytucyjne. Dlatego tez˙ wszystkie instytucje prawa parlamentarnego — konstytucyjne, ustawowe i regulaminowe — równiez˙ winny słuz˙yc´ współpracy Rady Ministrów, Sejmu, Senatu i innych władz Rzeczpospolitej.

SUMMARY of the article: Co-operation of the Council of Ministers with the Sejm and the Senate in the Exercise by Poland of the EU Membership Rights

The article discusses the Act of 11 March 2004 on Co-operation of the Council of Ministers with the Sejm and the Senate in Matters Related to the Republic of Poland’s Membership in the European Union. In implementing of this Act, both chambers of parliament have effected substantive changes in their rules of procedure, including the establishing of special committees for EU affairs. Such provisions are adopted in the EU Member States in the implementation of additional protocols to the Treaties establishing the UE. The Act envisages the co-operation between the government of the Republic of Poland and both chambers of parliament in four situations. First, it requires that the government should present to the Sejm and the Senate, at least every six months, thorough information about the functioning of the EU and, if necessary, more specific data at the request of the Sejm, the Senate and their special committees. The Sejm has the right to adopt a resolution accepting or rejecting such information. Secondly, this co-operation takes place in the making of EU law, which occurs mostly through the Council of the EU (even if, as a rule, upon the initiative of the Commission), a body in which only governments of all Member States are represented. Pursuant to the provisions of the Act, any legislative proposal of the EU, and any material used in such activity (including, inter alia, White Papers and Green Papers), should be transferred to the chambers of parliament. The above-mentioned committees of both chambers may adopt opinions on these proposals. The opinion of the Sejm is more important than that of the Senate, as it should, as a rule, provide the basis for the position of the government participating in the making of EU law. According to the Act, the government may adopt a position which does not comply with the above-said opinion, but in such a situation it should immediately explain to the committee the reasons for such behaviour. In Poland, this solution is justified by the adoption of the constitutional principle of separation of powers. The opinion of Senate’s committee is presented to the government for information purposes only. The third form of co-operation appears when the Polish parliament adopts bills implementing European Union law. In the author’s view, the Polish government has a monopoly of legislative initiative in this respect. As concerns adoption of such bills, the activity of parliamentarians faces more difficulties, e.g. an amendment to a bill (implementing European Union law) may be proposed at a sitting of the committee by a group of at least 3 Deputies. The same requirement applies to the request that the so-called minority motion be appended to the committee report. The fourth form concerns the right of the above-mentioned committee of the Sejm to express opinion on the candidates for the posts in the EU organs (institutions), nominated by the [Polish] Council of Ministers. This includes, above all, the post of a member of the European Commission, but also other posts (8 in total). This power is not conferred on the Senate committee, as that chamber does not perform, according to the Constitution, the function of oversight over the government. STANISŁAW BOZ˙YK

OPOZYCJA PARLAMENTARNA JAKO FORMA OPOZYCJI POLITYCZNEJ

Termin opozycja1 uz˙ywany jest najcze˛sćiej na oznaczenie takich postaw 1. i działan´, podejmowanych indywidualnie lub zbiorowo, których istota sprowadza sie˛ do sprzeciwu wobec okres´lonych zjawisk, kwestionowania dominuja˛cej ideologii, przeciwstawienia sie˛ konkretnym instytucjom ba˛dz´ organizacjom oraz prowadzonej przez nie polityce. Tego rodzaju opozycyjno-kontestatorskie zachowanie sie˛ jednostek oraz wszelkiego rodzaju grup społecznego zorganizowania jest zjawiskiem charakteryzuja˛cym prawie kaz˙dy system społeczny i stanowi czynnik istotnie deter- minuja˛cy dokonuja˛ce sie˛ w jego ramach przeobraz˙enia2. Z postawy sprzeciwu wobec istnieja˛cego systemu społecznego lub niektórych jego instytucji rodzi sie˛ zawsze opozycja, która w celu realizacji okres´lonych interesów stara sie˛ zazwyczaj tworzyc´ włas- ne struktury organizacyjne. W ten sposób naste˛puje przejsćie opozycji na płaszczyzne˛ stricte polityczna˛, gdyz˙ zorganizowana i systematyczna kontestacja w odniesieniu do ukształtowanych wczesńiej i funkcjonuja˛cych nadal struktur społecznych oznacza faktycznie realizacje˛ zadan´ o charakterze politycznym. Opozycja, bez wzgle˛du na jej ro- dzaj i formy organizacyjne, da˛z˙y wówczas do zaznaczenia swojej obecnosći na scenie politycznej i w tym celu stara sie˛ wykorzystywac´ w praktyce głównie takie mechanizmy instytucjonalne, za pomoca˛ których moz˙e wywierac´ wpływ na tresć´ decyzji podejmowanych przez organy władzy publicznej. Jak wskazuja˛ dotychczasowe dos´wiadczenia w zakresie funkcjonowania współ- czesnych systemów społeczno-politycznych, opozycja moz˙e objawiac´ sie˛ we wszelkiego rodzaju formach organizacyjnych. Podstawowe znaczenie ma uzewne˛trznianie sie˛ opozycji w postaci zorganizowanych partii politycznych, o czym decyduje ich szczególna rola w porównaniu z innymi formami instytucjonalnymi działan´ opozy- cyjnych3. Szczególne znaczenie partii politycznych, z punktu widzenia interesów opozycji, wyraz˙a sie˛ przede wszystkim w tym, z˙e w kaz˙dym demokratycznym systemie ustrojowym jedynie one zmierzaja˛ do przeje˛cia władzy w pan´stwie lub zagwarantowania sobie udziału w jej sprawowaniu4.

1 Poje˛cie to wywodzi sie˛ z łacin´skiego słowa oppositio, które oznacza: przeciwien´stwo, przeciwsta- wienie. Zob. J. Pien´kos, Słownik łacin´sko-polski, Warszawa 1993, s. 272. 2 Por. E. Zwierzchowski, Wybrane problemy opozycji politycznej, [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w nowej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, red. W. Skrzydło i R. Mojak, Lublin 1998, s.122. 3 Współczes´nie te mniej sformalizowane działania opozycyjne maja˛ zastosowanie głównie w tych systemach ustrojowych, które nie gwarantuja˛ pełnej swobody działalnos´ci opozycji w formie zalegalizowa- nych partii politycznych. 4 To w głównej mierze odróz˙nia partie polityczne od grup nacisku, gdyz˙ te ostatnie nie da˛z˙a˛ do zdobycia władzy pan´stwowej, a jedynie staraja˛ sie˛ wywierac´ wpływ na sprawuja˛cych władze˛ w pan´stwie z za- 28 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Nie ulega wa˛tpliwosći, z˙e rywalizacja mie˛dzy partiami politycznymi o przeje˛cie władzy w pan´stwie i partycypacje˛ w jej sprawowaniu jest cecha˛ charakteryzuja˛ca˛ system partyjny własćiwie kaz˙dego pan´stwa, którego ustrój polityczny ukształtowa- ny został i funkcjonuje na zasadach demokratycznych. Rywalizacja ta zaznacza sie˛ w szczególny sposób podczas realizacji dwóch zasadniczych funkcji partii politycznych: wyborczej i rza˛dzenia. W doktrynie prezentowany jest pogla˛d, z˙e funkcja wyborcza „stanowi pewna˛ całosć´ złoz˙onych i róz˙norodnych działan´ partii politycznej, działan´ prowadzonych permanentnie, aczkolwiek z niejednakowa˛ intensywnosćia˛ w róz˙nych okresach”5. Nalez˙y podkres´lic´, z˙e działania partii zwia˛zane z realizacja˛ tej funkcji aktywizuja˛ sie˛ przed kaz˙dymi wyborami, głównie podczas kampanii wyborczej. Sprowadzaja˛ sie˛ one wtedy do wykonania dwóch podstawowych i zwia˛zanych ze soba˛ czynnosći: selekcji kandydatów na wybieralne stanowiska oraz sformułowania programu wybor- czego6. Istotne znaczenie ma takz˙e wybór przez partie˛ polityczna˛ takiej taktyki wyborczej, która daje jej gwarancje˛ osia˛gnie˛cia sukcesu w nadchodza˛cych wyborach. Dotychczasowa praktyka wyborcza w demokratycznych systemach rza˛dów wskazuje bowiem, z˙e skala poparcia elektoratu w wyborach uzalez˙niona jest głównie od tego, czy dana partia polityczna ma atrakcyjny program wyborczy, znanych i popularnych kandydatów oraz czy zastosowała optymalna˛ strategie˛ i taktyke˛ wyborcza˛7. Funkcja wyborcza partii politycznych odgrywa waz˙na˛ role˛ w kaz˙dym pan´stwie demokratycznym, gdyz˙ w drodze wyborów naste˛puje społeczna legitymizacja za- równo zwycie˛skich ugrupowan´ politycznych, jak tez˙ całego systemu politycznego. Zakres poparcia społecznego udzielonego w trakcie wyborów poszczególnym partiom politycznym przesa˛dza tez˙ ostatecznie o tym, które z nich przejma˛ władze˛ w pan´stwie, które zas´ be˛da˛ tworzyły opozycje˛. Funkcje˛ rza˛dzenia partie polityczne realizuja˛ w dwojaki sposób: bezpos´rednio lub poprzez wywieranie wpływu na polityke˛ pan´stwa. Z pierwsza˛ forma˛ realizacji tej funkcji mamy do czynienia wtedy, gdy po wygranych wyborach zwycie˛ska partia, samodzielnie lub w koalicji z innymi ugrupowaniami, tworzy wie˛kszosć´ rza˛dza˛ca˛ i dokonuje obsady personalnej najwyz˙szych organów pan´stwowych. Funkcja rza˛dzenia ograniczona jedynie do wywierania okres´lonego wpływu na realizacje˛ polityki pan´stwa odnosi sie˛ natomiast do tych partii politycznych, które przegrały wybory i znalazły sie˛ w opozycji wobec rza˛dza˛cej partii lub koalicji. W tej sytuacji partie opozycyjne, poza przygotowywaniem sie˛ do kolejnych wyborów8, podejmuja˛ takz˙e próby wła˛czenia sie˛ do współrza˛dzenia pan´stwem, wykorzystuja˛c zwłaszcza istnieja˛- miarem osia˛gnie˛cia korzystnych dla siebie rozstrzygnie˛c´. Por. M. Sobolewski, Partie i systemy partyjne s´wiata kapitalistycznego, Warszawa 1977, s. 38. 5 Zob. M. Chmaj, W. Sokół, M. Z˙migrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 2001, s. 62. 6 Zob. M. Sobolewski, Zasady demokracji burz˙uazyjnej i ich zastosowanie, Warszawa 1969, s. 49 i n. 7 Zob. M. Chmaj, W. Sokół, M. Z˙migrodzki, op. cit., s. 63. 8 Mobilizacja przed naste˛pnymi wyborami nalez˙y z reguły do podstawowych zadan´ partii opozycyjnych. Towarzyszy temu najcze˛sćiej „ostra i bezkompromisowa krytyka posunie˛c´ partii rza˛dza˛cej, poła˛czona z formułowaniem i propagowaniem własnego programu politycznego” (M. Sobolewski, Partie…, s. 347). Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 29 ce moz˙liwosći biez˙a˛cego wpływu na tresć´ tych decyzji, które moga˛ byc´ podejmowane po uzgodnieniach mie˛dzy partia˛ rza˛dza˛ca˛ i opozycja˛. Do tego typu sytuacji dochodzi najcze˛sćiej wtedy, gdy przygotowywane decyzje nie rodza˛ sprzeciwu ze strony opozycji, dotycza˛ kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla pan´stwa lub sa˛ wynikiem uste˛pstwa partii rza˛dza˛cej wobec postulatów zgłaszanych przez partie opozycyjne. Podejmowane przez opozycje˛ próby wywierania wpływu na polityke˛ pan´stwa okre- s´lone zostały w doktrynie mianem „krytyki koryguja˛cej”9. Tego typu działania partii opozycyjnych, nawet wtedy, gdy konćowy efekt takich poczynan´ jest znikomy, nale- z˙ałoby traktowac´ jako forme˛ ich udziału w realizacji funkcji rza˛dzenia. 2. Prezentacja istoty działalnosći opozycyjnej partii politycznych wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kaz˙da partia polityczna, która nie bierze udzia- łu w sprawowaniu władzy pan´stwowej, znajduje sie˛ poza rza˛dza˛ca˛ koalicja˛ partyjna˛, moz˙e byc´ traktowana jako partia opozycyjna. Biora˛c pod uwage˛ polityczny aspekt tego zagadnienia, nalez˙ałoby w pełni zgodzic´ sie˛ z pogla˛dem, z˙e „działalnosć´ opozycyjna wobec rza˛du i partii, które identyfikuja˛ sie˛ z polityka˛ rza˛du i publicznie bronia˛ tej polityki, moz˙e byc´ prowadzona przez kaz˙da˛ z partii politycznych odnosza˛ca˛ sie˛ krytycznie do działan´ rza˛du i popieraja˛cych go sił politycznych”10. W tej sytuacji nie ma istotniejszego znaczenia fakt, na jakim forum ma miejsce prezentacja przez partie˛ polityczna˛ postawy opozycyjnej wobec rza˛dza˛cej partii lub koalicji partyjnej. Ozna- cza to, z˙e działalnosć´ opozycyjna moz˙e byc´ realizowana zarówno przez partie polityczne maja˛ce swoich reprezentantów w parlamencie oraz w organach uchwałodaw- czych samorza˛du lokalnego, jak tez˙ przez partie, których reprezentacja ogranicza sie˛ jedynie do terenowych szczebli systemu przedstawicielskiego. Niektóre partie opozycyjne moga˛ byc´ takz˙e przejsćiowo pozbawione takiej reprezentacji, inne zas´, ze wzgle˛du na istotnie ograniczone wpływy ws´ród elektoratu, nie maja˛ z reguły szans na wprowadzenie swoich kandydatów do składu organów przedstawicielskich. Nie jest to oczywisćie równoznaczne z utrata˛ przez nie atrybutów partii opozycyjnych, gdyz˙ moga˛ one nadal prezentowac´ (zwłaszcza w formie wypowiedzi prasowych) krytyczna˛ ocene˛ działalnosći rza˛du i wspieraja˛cych go ugrupowan´ politycznych. Jednak opozycja pozbawiona moz˙liwosći odwoływania sie˛ do mandatu wyborczego, ma wy- razńie osłabiona˛ legitymizacje˛ polityczna˛, a jednoczesńie znacznie mniejsze szanse, w porównaniu z opozycja˛ reprezentowana˛ w składzie organów przedstawicielskich, na szersza˛ prezentacje˛ swojego programu politycznego. Powaz˙niejsze trudnosći klasyfikacyjne pojawiaja˛ sie˛ zawsze w odniesieniu do tych partii politycznych, które nie biora˛ udziału w sprawowaniu władzy i w swojej działalno- sći da˛z˙a˛ do zmiany ukształtowanych w danym pan´stwie podstawowych zasad systemu politycznego i społeczno-gospodarczego. Podejmuja˛ one w zwia˛zku z tym totalna˛ krytyke˛ zarówno rza˛dza˛cej koalicji i prowadzonej przez nia˛ polityki, jak tez˙ podstaw ustrojowych pan´stwa. W odniesieniu do tej kwestii przyjmuje sie˛ z reguły, z˙e za opozycje˛ nie

9 Zob. M. Sobolewski, Rola systemów partyjnych w kontroli władzy pan´stwowej, „Zeszyty Nauko- we Uniwersytetu Jagiellon´skiego, Prace Prawnicze” 1966, z. 2, s. 277. 10 Zob. E. Zwierzchowski, op. cit., s. 123. 30 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały moga˛ byc´ uznane jedynie te partie, które opowiadaja˛ sie˛ za gwałtowna˛, zbrojna˛ zmiana˛ istnieja˛cego ustroju pan´stwowego11. Jes´li jednak partia polityczna neguje konstytucyjne zasady ustrojowe i domaga sie˛ ich zmiany, ale jednoczesńie akceptuje obowia˛zuja˛ce zasady proceduralne, w tym zwłaszcza podejmowanie istotnych decyzji wie˛kszosćia˛ gło- sów oraz respektowanie praw mniejszosći, to prowadzona przez nia˛ działalnosć´ polityczna miesći sie˛ w granicach prawa do opozycji12. Nie moz˙na natomiast zakwalifikowac´ do opozycji partii politycznych znajduja˛cych sie˛ poza rza˛dza˛ca˛ koalicja˛, ale zachowuja˛- cych w stosunku do niej neutralne stanowisko, nie podejmuja˛cych biez˙a˛cej krytyki dzia- łan´ i decyzji rza˛du oraz rezygnuja˛cych ze współpracy z innymi partiami opozycyjnymi. Dlatego tez˙, jedynie te spos´ród partii politycznych, które zajmuja˛ zdecydowanie krytyczna˛ postawe˛ wobec rza˛du i wspieraja˛cych go ugrupowan´ politycznych, moga˛ byc´ uznane za partie opozycyjne oraz traktowane ła˛cznie jako opozycja polityczna. 3. Opozycja polityczna definiowana bywa niejednokrotnie w sposób bardzo ogól- ny jako „ogół partii lub ugrupowan´ politycznych zajmuja˛cych krytyczne stanowisko wobec rza˛du lub systemu politycznego”13. Łatwo zauwaz˙yc´, z˙e w definicji tej pominie˛to istotna˛ ceche˛ kaz˙dej partii opozycyjnej, jaka˛ jest podejmowanie działan´ zmierzaja˛cych do zmiany ekipy rza˛dza˛cej i przeje˛cia władzy w pan´stwie. Innym razem eksponuje sie˛ w ramach tego poje˛cia da˛z˙enie opozycji do zdobycia władzy i nie zwraca uwagi na inne formy działalnosći opozycyjnej. Opozycja polityczna okres´lana jest wtedy jako „zorganizowany ruch polityczny, działaja˛cy legalnie lub nielegalnie, jawnie lub w konspiracji, usiłuja˛cy doprowadzic´ do przeje˛cia władzy pan´stwowej z ra˛k partii lub koalicji rza˛dza˛cej i przekazania jej innej sile politycznej”14. Słabosćia˛ tej definicji jest równiez˙ to, z˙e nie odnosi ona działalnosći opozycyjnej do partii politycznych, lecz do bliz˙ej nie okres´lonego „zorganizowanego ruchu politycznego”. W dodatku do opozycji politycznej zaliczono tu takz˙e działania nielegalne i konspiracyjne, które ze swej istoty nie mieszcza˛ sie˛ w ramach przyje˛tych reguł konstytucyjnych, a tym samym ugrupowania polityczne podejmuja˛ce działalnosć´ poza legalnymi strukturami nie moga˛ korzystac´ z prawnych moz˙liwosći istnienia przysługuja˛cych partiom politycznym, wła˛cznie z prawem do wyste˛powania w roli opozycji politycznej. Znacznie mniej zastrzez˙en´ budzi formuła, zgodnie z która˛ opozycja polityczna to „ugrupowania polityczne, w tym równiez˙ i partie polityczne, które w mniej lub bardzie zorganizowany sposób, wykorzystuja˛c zarówno konstytucyjnie dopuszczalne, jak i niekonwencjonalne metody prowadzenia rywalizacji politycznej, da˛z˙a˛ do przeje˛cia lub zmiany władzy politycznej”15. Jednak i w tym wypadku główny akcent połoz˙ony został na zasadnicza˛

11 Zob. m.in. D. Sternberger, Oppositions des Parlaments und parlamentarische Opposition, [w:] Die Rolle der Opposition in der Bundesrepublik Deutschland, red. H.G. Schumann, Darmstadt 1976, s. 66. 12 Por. E. Zwierzchowski, op. cit., s. 123. 13 Zob. hasło Opposition, [w:] Dictionnaire constitutionnel, red. O. Duhamel i Y. Mény, Paris 1992, s. 677. 14 Tak np. A. Kowalczyk, Opozycja polityczna, [w:] Polityka — ustrój — idee. Leksykon politologi- czny, red. M. Chmaj i W. Sokół, Lublin 1999, s. 238. 15 Zob. W. Sokół, Opozycja polityczna, [w:] Encyklopedia politologii, t.1. Teoria polityki, red. W. Sokół i M. Z˙ migrodzki, Kraków 1999, s. 208. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 31 funkcje˛ partii opozycyjnych, czyli da˛z˙enie do odsunie˛cia od sprawowania władzy dotychczasowej ekipy rza˛dza˛cej, pominie˛to natomiast biez˙a˛ca˛ krytyke˛ działalnosći rza˛du. Najtrafniejsza jest definicja okres´laja˛ca opozycje˛ polityczna˛ jako „ogół ugrupowan´ politycznych, które nie uczestnicza˛ w rza˛dzie, lecz wyste˛puja˛ przeciwko prowadzonej przezen´ polityce, domagaja˛c sie˛ jej korekty, zmiany lub zaniechania”, przy jednoczesnym podkres´leniu, iz˙ celem działania opozycji politycznej jest równiez˙ „doprowadze- nie do zmiany ekipy rza˛dza˛cej”16. Nie uwzgle˛dniono w niej jedynie faktu, z˙e celem działania opozycji politycznej moz˙e byc´ tez˙ zmiana istnieja˛cego w danym pan´stwie systemu politycznego i społeczno-gospodarczego17. Podejmuja˛c próbe˛ sprecyzowania poje˛cia opozycji politycznej nalez˙y przede wszystkim okres´lic´: 1) podmioty tworza˛ce opozycje˛ polityczna˛ i ich miejsce w systemie politycznym; 2) stosunek ugrupowan´ opozycyjnych do ekipy rza˛dowej i prowadzonej przez nia˛ polityki; 3) zakres akceptacji przez opozycje˛ polityczna˛ istnieja˛cego w danym pan´stwie systemu ustrojowego; 4) praktykowane przez opozycje˛ metody i formy działalnosći politycznej; 5) zasadnicze cele, które opozycja polityczna zamierza zrealizowac´ w swojej działalnosći. Uwzgle˛dniaja˛c wszystkie te elementy moz˙na przyja˛c´, z˙e o p o z y c j a p o l i t y c z n a t o o g ó ł u g r u p o w a n´ p o l i t y c z n y c h, k t ó r e n i e b i o r a˛ u d z i a ł u w s p r a w o w a n i u r z a˛ d ó w, l e c z z a j m u j a˛ k r y t y c z n a˛ p o s t a w e˛ w o b e c r z a˛ d u i r e a l i z o w a n e j p r z e z n i e g o p o l i t y k i o r a z d a˛ z˙ a˛ d o p r z e- j e˛ c i a w ł a d z y w p a n´ s t w i e, w y k o r z y s t u j a˛ c w t y m c e l u z a r ó w n o z a g w a r a n t o w a n e k o n s t y t u c y j n i e i u s t a w o w o, j a k t e z˙ i n n e, a l e m i e s z c z a˛ c e s i e˛ w r a m a c h o b o w i a˛ z u j a˛- c e g o p r a w a, f o r m y r y w a l i z a c j i p o l i t y c z n e j, z z a m i a r e m d o k o n a n i a o k r e s´ l o n y c h r e f o r m u s t r o j o w y c h l u b z m i a- n y i s t n i e j a˛ c e g o s y s t e m u p o l i t y c z n e g o i s p o ł e c z n o-g o s- p o d a r c z e g o. Nie ulega wa˛tpliwosći, z˙e istnienie legalnej opozycji politycznej jest jednym z głównych wyznaczników demokratycznego systemu rza˛dów, gdyz˙ jedynie w ramach takiego modelu ustrojowego zagwarantowane sa˛ moz˙liwosći rywalizacji politycznej pomie˛dzy partiami politycznymi o zróz˙nicowanych programach społeczno- -politycznych oraz dokonywania alternacji władzy najwyz˙szej w pan´stwie18. Do

16 Zob. A. Antoszewski, Opozycja polityczna, [w:] Encyklopedia politologii, t.3. Partie i systemy partyjne, red. A. Antoszewski i R. Herbut, Kraków 1999, s. 118. 17 Ten aspekt podkres´la z kolei E. Zwierzchowski w swojej definicji opozycji politycznej. Stwierdza on, z˙e „w europejskich systemach rza˛dów parlamentarnych przez opozycje˛ polityczna˛ w znaczeniu funkcjonalnym moz˙na rozumiec´ działania partii mniejszosći, których celem jest ewentualna, legalna zmiana istnieja˛cego systemu politycznego i społeczno-gospodarczego (opozycja przeciwsystemowa) lub reforma systemu ustrojowego, albo jedynie polityczna zmiana ekipy sprawuja˛cej władze˛ (opozycja wewna˛trzsystemowa)” (Wybrane problemy…, s. 124). 18 Terminem „alternacja władzy” okres´la sie˛ takie sytuacje, kiedy partia polityczna lub tez˙ koalicja partii przejmuje władze˛ po zwycie˛stwie w wyborach parlamentarnych, w pełni respektuja˛c zasade˛, z˙e wła- dze˛ te˛ odda opozycji, jes´li kolejne wybory zakonćza˛ sie˛ jej niepowodzeniem. Por. G. Ulicka, Demokracje zachodnie. Zasady, wartosći, wizje, Warszawa 1992, s. 107. 32 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały instytucjonalnych przesłanek działalnosći opozycji politycznej w pan´stwie demokratycznym zalicza sie˛ przede wszystkim swobode˛ zrzeszania sie˛ w partie polityczne, powszechne i pozbawione cenzusów prawo wyborcze, brak ograniczen´ w zakresie uczestnictwa w rywalizacji politycznej oraz wolnosć´ ekspresji politycznej, której wyrazem jest m.in. prawo krytykowania biez˙a˛cej polityki rza˛du19. Takie moz˙liwosći nie istnieja˛ w systemach rza˛dów autorytarnych, które jedynie w wyja˛tkowych sytuacjach sa˛ skłonne tolerowac´ działania legalnej opozycji politycznej i to wyła˛cznie tzw. opozycji konstruktywnej. 4. W politologii oraz w doktrynie prawa konstytucyjnego juz˙ od dawna podejmowane były próby typologii i klasyfikacji zjawiska opozycji politycznej. Jednym z pierwszych badaczy instytucji opozycji, który da˛z˙ył juz˙ w latach szesć´dziesia˛tych XX w. do jej okres´lenia i sklasyfikowania był Robert A. Dahl. Doszedł on ostatecznie do przekonania, z˙e nie jest moz˙liwe stworzenie uniwersalnego modelu opozycji politycznej, ze wzgle˛du na jej daleko ida˛ce zróz˙nicowanie w poszczególnych pan´- stwach i systemach ustrojowych. Efektem jego dociekan´ naukowych było okres´lenie kilku istotnych kryteriów klasyfikacyjnych, pozwalaja˛cych na wyodre˛bnienie róz˙- nych typów opozycji politycznej. Zdaniem Dahla zaliczaja˛ sie˛ do nich: 1) organizacyjna spójnosć´ opozycji; 2) konkurencyjnosć´ opozycji; 3) formy współzawodnictwa mie˛dzy opozycja˛ a rza˛dza˛ca˛ wie˛kszosćia˛; 4) cechy decyduja˛ce o toz˙samosći opozycji; 5) zasadnicze cele opozycji; 6) strategia opozycji20. Do kryteriów tych nawia˛zy- wali pózńiej inni autorzy zajmuja˛cy sie˛ problematyka˛ opozycji politycznej, proponuja˛c przy tym najcze˛sćiej takz˙e własne schematy klasyfikacyjne21. W tym miejscu chciałbym zwrócic´ uwage˛ tylko na te kryteria, które w mojej ocenie pozwola˛ wyodre˛bnic´ kilka najbardziej charakterystycznych typów opozycji politycznej. Biora˛c pod uwage˛ stosunek ugrupowan´ opozycji politycznej do istnieja˛cego w danym pan´stwie systemu politycznego oraz społeczno-gospodarczego, wyróz˙nia sie˛: opozycje˛ prosystemowa˛ (zwana˛ takz˙e lojalna˛ lub wewna˛trzsystemowa˛) oraz opozycje˛ antysystemowa˛ (nielojalna˛, pozasystemowa˛). Jest to bez wa˛tpienia podstawowe kryterium klasyfikacyjne, gdyz˙ umoz˙liwia rozróz˙nienie dwóch zasadniczych ty- pów opozycji politycznej w oparciu o wyraz˙ane przez ugrupowania opozycyjne intencje wobec tak fundamentalnych zagadnien´, jakimi sa˛ podstawowe załoz˙enia ustrojowe danego pan´stwa. Opozycja prosystemowa z załoz˙enia nie kwestionuje konstytucyjnych zasad ustrojowych pan´stwa, w ramach którego funkcjonuje. Da˛z˙y ona jedynie do przeje˛cia władzy w pan´stwie i dlatego zajmuje krytyczna˛ postawe˛ wobec rza˛du i jego polityki. Przedmiotem krytyki ze strony opozycji politycznej nie sa˛ wie˛c zasady konstytucji, na podstawie których okres´lone ugrupowania polityczne doszły do władzy oraz

19 Zob. A. Antoszewski, op. cit., s. 118. 20 Zob. R.A. Dahl, Patterns of Opposition, [w:] Political Oppositions in Western Democracies, red. R.A. Dahl, New Haven 1966, s. 332. 21 Przegla˛d najbardziej znanych schematów klasyfikacyjnych opozycji politycznej w polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego prezentuje E. Zwierzchowski, op. cit., s.127 i n. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 33 kształtuja˛ reguły procesu decyzyjnego, lecz wyła˛cznie sprawuja˛cy w danym momencie władze˛ w pan´stwie. Nie oznacza to oczywisćie, z˙e opozycja ta musi ograniczac´ sie˛ do działan´ maja˛cych na celu odsunie˛cie od władzy rza˛dza˛cej koalicji i negowac´ moz˙liwosć´ reformy istnieja˛cego systemu politycznego. Moz˙e ona dostrzegac´ potrzebe˛ przeprowadzenia takich reform, wła˛cznie ze zmianami w tresći konstytucji, ale nie moga˛ to byc´ działania zmierzaja˛ce do rewizji ukształtowanych podstaw ustroju politycznego, bo wówczas nabierałyby one cech postaw antysystemowych. W ramach opozycji prosystemowej dokonywany jest cze˛sto podział na: opozycje˛ umiarkowana˛ (konstruktywna˛) i opozycje˛ radykalna˛22. Działania opozycji umiarko- wanej charakteryzuja˛ sie˛ tym, z˙e partie opozycyjne, poza przygotowywaniem sie˛ do kolejnych wyborów parlamentarnych, podejmuja˛ próby wła˛czenia sie˛ do współrza˛- dzenia pan´stwem i wywierania wpływu na kierunki polityki realizowanej przez rza˛- dza˛ca˛ koalicje˛. Opozycja radykalna sie˛ga zas´ po niekonwencjonalne s´rodki walki politycznej (strajki, okupowanie budynków administracji publicznej, manifestacje uliczne, blokady tras komunikacyjnych), co moz˙e doprowadzic´ do destabilizacji pan´- stwa i dezintegracji systemu politycznego. Opozycja antysystemowa nie ogranicza sie˛ do podejmowania działan´ maja˛cych na celu przeje˛cie władzy, lecz kwestionuje podstawowe zasady i instytucje istnieja˛cego ustroju politycznego oraz zakłada koniecznosć´ ich całkowitej zmiany. W działalnosći tego typu opozycji wyodre˛bnia sie˛ niekiedy postawy antysystemowe w dwóch znacze- niach: wa˛skim oraz szerokim23. Opozycja antysystemowa w wa˛skim rozumieniu, da˛z˙y do radykalnej zmiany systemu politycznego i przyje˛tych zasad sprawowania władzy pan´stwowej. Takie postawy charakterystyczne sa˛ m.in. dla ugrupowan´ skrajnie lewico- wych i partii skrajnej prawicy, okres´lanych najcze˛sćiej mianem partii antysystemo- wych24. Do opozycji antysystemowej w szerokim znaczeniu zalicza sie˛ natomiast partie polityczne, które programowo nie deklaruja˛ radykalnej zmiany systemu ustrojowego, lecz jedynie domagaja˛ sie˛ zasadniczej rewizji okres´lonych zasad i kierunków polityki pan´stwa. Tego typu partie polityczne okres´lane sa˛ zazwyczaj jako partie protestu25. Kolejnym kryterium klasyfikacji opozycji politycznej jest charakter i taktyka działalnosći podejmowanej przez partie opozycyjne. W oparciu o to kryterium wy- róz˙nia sie˛ z reguły dwa odre˛bne typy opozycji politycznej: systematyczna˛ i sytuacyjna˛ (okres´lana˛ niekiedy jako opozycja rzeczowa). Obie te formy działan´ opozycyjnych moga˛ wyste˛powac´ zarówno w ramach opozycji prosystemowej, jak tez˙ w postaci opozycji antysystemowej. Opozycja˛ systematyczna˛ okres´la sie˛ najcze˛sćiej działania tych partii politycznych, które w dłuz˙szej perspektywie czasowej nie maja˛ szans na przeje˛cie władzy

22 Zob. m.in. W. Sokół, Opozycja polityczna…, s. 208–209. 23 Por. G. Sartori, Parties and Party Systems: A Framework for Analysis, Cambridge 1976, s. 132 i n. 24 Taki charakter miały równiez˙ wszelkie ugrupowania opozycyjne w pan´stwach bloku wschodnie- go, gdyz˙ walczyły one jednoczesńie o przeje˛cie władzy pan´stwowej oraz o zmiane˛ istnieja˛cego ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego. 25 Do partii protestu zaliczyc´ moz˙na m.in. Lige˛ Północna˛ na Rzecz Niepodległosći Padanii we Wło- szech oraz Front Narodowy we Francji. 34 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały w pan´stwie i dlatego zajmuja˛ konsekwentnie postawe˛ opozycyjna˛ wobec rza˛du i jego polityki. Widoczne jest to zwłaszcza w systemach dwupartyjnych, gdzie rza˛d jest zawsze jednopartyjny i tworzony przez partie˛, która wygrała wybory do parlamentu. Opozycja w tym systemie nie ma moz˙liwosći partycypacji w rza˛dzeniu, wobec czego podejmuje systematyczna˛ krytyke˛ działalnosći partii rza˛dza˛cej i utworzonego przez nia˛ gabinetu26. Opozycja systematyczna moz˙e niekiedy przybierac´ takz˙e postac´ tzw. opozycji totalnej27, co charakteryzuje z reguły ugrupowania polityczne zaliczane jednoznacznie do kategorii opozycji antysystemowej. Taka˛ postawe˛ zajmowały chociaz˙by przed wielu laty partie komunistyczne w pan´stwach Europy Zachodniej28. Opozycja sytuacyjna polega na selektywnym traktowaniu przez ugrupowania opozycyjne polityki realizowanej przez partie wie˛kszosći parlamentarnej i egzekutywe˛. Te- go typu postawy widoczne sa˛ zwłaszcza w obu izbach amerykan´skiego Kongresu, gdzie podziały na wie˛kszosć´ i mniejszosć´ parlamentarna˛ uwarunkowane sa˛ przede wszystkim okres´lona˛ sytuacja˛, zas´ przynalez˙nosć´ partyjna poszczególnych członków parlamentu ma w danym momencie znaczenie drugoplanowe29. Z opozycja˛ sytuacyjna˛ spotykamy sie˛ równiez˙ na gruncie europejskich systemów wielopartyjnych, w których stosunkowo cze˛sto dochodzi do zmiany ról politycznych wraz ze zmianami koalicji rza˛dza˛cych. Działania tej opozycji cechuje wówczas to, z˙e w pewnych sytuacjach rezygnuje ona z krytyki niektórych punktów programu rza˛dowego, bowiem ich realizacja moz˙e byc´ w danym przypadku korzystna takz˙e z punktu widzenia interesów opozycji politycznej. W zalez˙nosći od miejsca ujawniania sie˛ postaw opozycyjnych oraz ich formy, wy- róz˙nia sie˛ dwa zasadnicze typy opozycji politycznej: pozaparlamentarna˛ i parlamentarna˛. To kryterium klasyfikacyjne instytucji opozycji politycznej zwia˛zane jest wyrazńie z przedstawionymi wczesńiej podziałami opozycyjnych partii oraz ugrupowan´ politycznych, co odnosi sie˛ zwłaszcza do opozycji pozaparlamentarnej, gdyz˙ w jej ramach moga˛ objawiac´ sie˛ praktycznie wszystkie zaprezentowane dota˛d postawy opozycyjne. Do opozycji pozaparlamentarnej zalicza sie˛ przede wszystkim te partie polityczne, które zgłaszaja˛ swoich kandydatów w wyborach parlamentarnych, lecz wskutek niewielkiego poparcia ze strony wyborców, ba˛dz´ tez˙ w wyniku stosowania niekorzy- stnego dla małych ugrupowan´ politycznych systemu ustalania wyników wyborów (np. wprowadzenia klauzul zaporowych), przejsćiowo lub trwale nie maja˛ własnej reprezentacji w parlamencie. Swój sprzeciw wobec polityki rza˛du manifestuja˛ one wtedy w s´rodkach masowego przekazu oraz poprzez organizowanie demonstracji, wieców, strajków i innych form protestu30, da˛z˙a˛c w ten sposób do zrealizowania

26 Krytyka rza˛dza˛cego gabinetu ze strony partii opozycyjnej nasila sie˛ z reguły wraz z wydłuz˙aniem sie˛ okresu pozostawania jej w opozycji, czego przykładem moz˙e byc´ obecnie brytyjska Partia Konserwatywna. 27 Poje˛ciem tym posługuje sie˛ m.in. D. Sternberger, op. cit., s. 69 i n. 28 Partie komunistyczne działaja˛ce w warunkach demokracji zachodnich cechowała wtedy „totalna negacja istnieja˛cego ustroju, poła˛czona z przekonaniem, iz˙ jego obalenie metoda˛ parlamentarna˛ nie jest moz˙liwe” (M. Sobolewski, Partie…, s. 335). 29 Por. E. Zwierzchowski, op. cit., s. 132. 30 Niekiedy stwierdza sie˛ wprost, z˙e głównym „miejscem ujawniania sie˛ opozycji pozaparlamentarnej jest ulica” (A. Antoszewski, op. cit., s. 118). Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 35 własnych celów politycznych. Opozycje˛ pozaparlamentarna˛ tworza˛ tez˙ partie polityczne kwestionuja˛ce istnieja˛cy system polityczny i w konsekwencji nie uczestnicza˛ce w wyborach do organów przedstawicielskich. Nalez˙a˛ do nich najcze˛sćiej najbardziej ekstremalne ugrupowania lewicowe i prawicowe, które zmierzaja˛ do realizacji włas- nych celów politycznych nawet poprzez stosowanie przemocy i terroru. Do opozycji pozaparlamentarnej zalicza sie˛ ponadto organizacje obywatelskie poruszaja˛ce w swojej działalnosći istotne kwestie społeczne, np. problemy ochrony s´rodowiska przyrodniczego lub walki z okres´lonymi patologiami. Celem działania tych organizacji jest wywieranie wpływu na partie polityczne znajduja˛ce sie˛ u władzy, aby uwzgle˛- dniły one te problemy w swoim programie rza˛dowym31. Do opozycji parlamentarnej zalicza sie˛ partie polityczne reprezentowane w parlamencie, ale nie tworza˛ce rza˛du lub tez˙ nie wchodza˛ce w skład rza˛dza˛cej koalicji. To w głównej mierze odróz˙nia je od ugrupowan´ opozycji pozaparlamentarnej, nie maja˛- cych moz˙liwosći bezpos´redniego wpływu na podejmowanie decyzji ustawodawczych, udziału w róz˙nych formach parlamentarnej kontroli działalnosći rza˛du oraz prezentowania swoich programów politycznych na forum parlamentu. Nie bez znaczenia jest równiez˙ fakt, z˙e reprezentacje˛ w parlamencie sa˛ w stanie wywalczyc´ jedynie te partie polityczne, które w danym momencie ciesza˛ sie˛ najwie˛kszym poparciem ze strony wyborców. Legitymizuje to bardzo wyrazńie ugrupowania opozycji parlamentarnej, gdyz˙ moga˛ one w kaz˙dej chwili powoływac´ sie˛ na mandat udzielony ich reprezentantom przez znaczna˛ cze˛sć´ elektoratu32. Ponadto opozycja parlamentarna staje sie˛ faktycznie w kaz˙dym pan´stwie demokratycznym istotna˛, jes´li nie najwaz˙- niejsza˛, forma˛ opozycji politycznej. 5. Do opozycji parlamentarnej moz˙na w zasadzie odniesć´ wszystkie te cechy, które charakteryzuja˛ podstawowe formy i cele działania róz˙nych postaci opozycji politycznej. Jej zasadniczym wyróz˙nikiem jest jednak to, z˙e kształtuje sie˛ ona oraz funkcjonuje w strukturach organizacyjnych najwyz˙szego organu przedstawicielskiego, a tym samym ma zagwarantowana˛ moz˙liwosć´ długotrwałego i bezpos´redniego uczestnictwa w procesie rza˛dzenia, przede wszystkim poprzez wywieranie okres´lonego wpływu na realizacje˛ polityki rza˛du i tworza˛cych ten rza˛d ugrupowan´ politycznych. Opozycje˛ parlamentarna˛ tworza˛ partie polityczne reprezentowane w parlamencie, ale znajduja˛ce sie˛ w danym momencie poza rza˛dza˛ca˛ koalicja˛ i wobec tego nie uczestnicza˛ce w kształtowaniu składu egzekutywy. Deklaruja˛ sie˛ one wtedy jednoznacznie jako przeciwne polityce realizowanej przez gabinet, krytykuja˛ zasadnicze

31 W doktrynie podkres´la sie˛, z˙e „dzie˛ki determinacji działaczy tych grup problemy ochrony s´rodowiska przenikne˛ły do programów partyjnych i uzyskały poczesne miejsce w programach rza˛dowych wielu pan´stw” (E. Zwierzchowski, op. cit., s. 131). 32 Niejednokrotnie w szeregach opozycji parlamentarnej funkcjonuja˛ takie ugrupowania polityczne, które maja˛ w parlamencie duz˙o wie˛ksza˛ liczbe˛ deputowanych, niz˙ niejedna z partii politycznych, współtwo- rza˛cych w danym okresie wie˛kszosćiowa˛ koalicje˛ rza˛dowa˛. Widoczne jest to m.in. w praktyce ustrojowej RFN, gdzie np. obecnie (po wyborach parlamentarnych z 2002 r.) najsilniejsza frakcja opozycyjna CDU ma w Bundestagu 190 mandatów, zas´ Sojusz 90/Zieloni (wchodza˛cy z SPD do koalicji rza˛dowej) ma jedynie 55 mandatów. 36 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały kierunki tej polityki oraz głosuja˛ z reguły przeciwko wszelkim projektom rza˛dowym. Takie ugrupowania polityczne dochodza˛ najcze˛sćiej do przekonania, z˙e tego rodzaju postawa powinna w konsekwencji zagwarantowac´ im przeje˛cie władzy w pan´- stwie33, co jest przeciez˙ zawsze podstawowym celem politycznym działalnosći opozycji parlamentarnej w kaz˙dym systemie ustrojowym. Biora˛c pod uwage˛ te elementy nalez˙y przyja˛c´, z˙e o p o z y c j a p a r l a m e n- t a r n a t o f u n k c j o n u j a˛ c e w p a r l a m e n c i e f r a k c j e i u g r u- p o w a n i a p a r l a m e n t a r n e, t w o r z a˛ c e w j e g o r a m a c h r e p r e- z e n t a c j e˛ o k r e s´ l o n y c h p a r t i i p o l i t y c z n y c h, k t ó r e n i e b i o r a˛ c u d z i a ł u w s k ł a d z i e r z a˛ d z a˛ c e j k o a l i c j i i z a j m u j a˛ c k r y t y c z n e s t a n o w i s k o w o b e c p r o g r a m u r z a˛ d o w e g o o r a z p r o w a d z o n e j p r z e z r z a˛ d p o l i t y k i, p r e z e n t u j a˛ w ł a s n a˛ a l t e r- n a t y w e˛ p r o g r a m o w a˛ i s t a r a j a˛ s i e˛ w y k o r z y s t y w a c´ z a g w a- r a n t o w a n e k o n s t y t u c y j n i e o r a z u s t a w o w o r e g u ł y p o s t e˛- p o w a n i a w c e l u d o p r o w a d z e n i a d o o b a l e n i a i s t n i e j a˛ c e g o r z a˛ d u i p r z e j e˛ c i a w ł a d z y w p a n´ s t w i e. W efekcie do opozycji parlamentarnej nie moz˙na zakwalifikowac´ zarówno tych frakcji partyjnych, które „traktuja˛ wie˛kszosć´ rza˛dowa˛ nie jako konkurentów, lecz wrogów (opozycja pozasystemowa), jak i tych, które nie wchodza˛c w skład obozu rza˛dowego zachowuja˛ wobec niego stanowisko neutralne lub niejasne ba˛dz´ wyczekuja˛ce”34, co objawiac´ sie˛ moz˙e m.in. brakiem krytyki polityki rza˛du oraz powstrzymywaniem sie˛ od udziału w głosowaniach parlamentarnych. Neutralna˛ postawe˛ zajmuja˛ z reguły te frakcje parlamentarne, które zo- stały pominie˛te przy tworzeniu rza˛du, mimo z˙e ich program polityczny jest w wielu punktach zbiez˙ny z załoz˙eniami polityki realizowanej przez ugrupowania wchodza˛ce w skład koalicji rza˛dowej. Nie podejmuja˛ one wówczas krytyki poczynan´ rza˛du, albowiem licza˛ na to, z˙e w sprzyjaja˛cych okolicznosćiach moga˛ otrzymac´ propozycje˛ współtworzenia wie˛kszosći parlamentarnej i udziału w rza˛dzie koalicyjnym. Opozycje˛ parlamentarna˛ tworza˛ tylko ugrupowania zajmuja˛ce jednoznacznie krytyczne stanowisko wobec wie˛kszosći rza˛dowej i realizowanej przez nia˛ polityki, ale powstrzymuja˛ce sie˛ zarazem przed podejmowaniem działan´ destrukcyjnych, naruszaja˛cych konstytucyjne i ustawowe reguły gry parlamentarnej. Negatywny stosunek do polityki rza˛du nie musi jednak wcale oznaczac´ odrzucenia przez frakcje opozycyjne moz˙liwosći wspierania niektórych inicjatyw rza˛dowych podczas głosowan´ w parlamencie. Moz˙e to miec´ miejsce zwłaszcza w sytuacji zagroz˙enia bezpieczen´- stwa wewne˛trznego pan´stwa i porza˛dku publicznego oraz w sferze polityki zagranicznej, gdyz˙ wtedy „interes narodowy, racja stanu nakazuja˛ maksimum współdziała-

33 Zwraca sie˛ w zwia˛zku z tym uwage˛ na fakt, z˙e kaz˙de ugrupowanie opozycji parlamentarnej da˛z˙y do tego, aby „przysporzyc´ maksimum kłopotów rza˛dza˛cym siłom, a gdy powstanie moz˙liwosć´ — stac´ sie˛ partia˛ rza˛dza˛ca˛” (C. Mojsiewicz, Opozycja parlamentarna, [w:] Encyklopedia politologii, t. 2. Ustroje pan´- stwowe, red. W. Skrzydło i M. Chmaj, Kraków 2000, s. 264). 34 Zob. E. Zwierzchowski, Opozycja parlamentarna, [w:] Opozycja parlamentarna, red. E. Zwierz- chowski, Warszawa 2000, s. 11. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 37 nia ponad podziałami partyjnymi”35. W takim przypadku moz˙emy mówic´ o konstruktywnej roli opozycji parlamentarnej. Opozycja parlamentarna jest współczesńie tylko jedna˛ z form działan´ kontesta- torskich wobec dominuja˛cych w okres´lonej rzeczywistosći elit politycznych, ale jej szczególne znaczenie polega głównie na tym, z˙e przejawia sie˛ ona w strukturach i funkcjonowaniu najwyz˙szego organu przedstawicielskiego. Parlament jest bowiem najwaz˙niejszym forum debaty politycznej w sprawach o zasadniczym znaczeniu dla pan´stwa i jego obywateli oraz miejscem kształtowania zasad i tresći obowia˛zuja˛cego prawa. Dlatego tylko te partie i ugrupowania opozycyjne, które sa˛ reprezentowane w parlamencie, maja˛ realna˛ moz˙liwosć´ bezpos´redniej kontroli działalnosći rza˛du oraz prezentowania w debatach parlamentarnych alternatywnego programu politycznego, co stwarza zawsze szanse˛ ukształtowania nowej wie˛kszosći parlamentarnej. Istnienie opozycji parlamentarnej oraz podejmowanie przez nia˛ działan´ opozycyjnych w stosunku do egzekutywy i wspieraja˛cej jej wie˛kszosći rza˛dowej w parlamencie uznaje sie˛ wie˛c powszechnie w doktrynie za podstawowy i niezbe˛dny element funkcjonowania demokratycznego systemu rza˛dów36. 6. Wyrazńy podział na wie˛kszosć´ rza˛dowa˛ oraz stanowia˛ca˛ mniejszosć´ opozycje˛ parlamentarna˛ wyste˛puje przede wszystkim w systemie dwupartyjnym. W ramach tego systemu znajduje bowiem konsekwentnie zastosowanie reguła, z˙e wyła˛cznie z grona partii, która wywalczyła podczas wyborów wie˛kszosć´ mandatów w izbie niz˙szej parlamentu, wyłaniany jest skład rza˛du, zas´ lider partii wie˛kszosći zostaje powołany przez głowe˛ pan´stwa na urza˛d premiera. Z kolei przywódca partii, która nie zdołała wywalczyc´ w tej izbie wie˛kszosći, zostaje oficjalnie uznany za lidera opozycji i wspólnie z najbliz˙szymi współpracownikami tworzy „gabinet cieni” (The Sha- dow Cabinet Ministers). Tym samym w warunkach klasycznego systemu dwupartyj- nego kształtuje sie˛ kaz˙dorazowo „opozycja monolityczna”37, dzie˛ki czemu moz˙e ona stosunkowo łatwo wyłonic´ ze swego grona niekwestionowanego lidera opozycji parlamentarnej. Do takiej roli nie moga˛ natomiast pretendowac´ przywódcy innych mniejszosćiowych ugrupowan´ parlamentarnych, albowiem w ramach dwupartyjno- sći maja˛ one niezmiennie znikoma˛ reprezentacje˛ deputowanych w składzie parlamentu. Tak wyrazńy i stabilny podział na wie˛kszosć´ rza˛dowa˛ i opozycyjna˛ mniejszosć´, jaki wyste˛puje w tradycyjnym systemie dwupartyjnym (zwłaszcza w Wielkiej Bryta- nii), nie jest z reguły moz˙liwy do zastosowania w warunkach systemu wielopartyjnego. W ramach tego systemu partyjnego nie moz˙na przede wszystkim w kaz˙dej sy-

35 Zob. C. Mojsiewicz, op. cit., s. 264. 36 Zob. Z. Machelski, Ustrojowe znaczenie opozycji parlamentarnej, „Pan´stwo i Prawo” 1997, z. 2, s. 13 i n. Autor w toku swoich dalszych rozwaz˙an´ podkres´la jednoznacznie, z˙e opozycja w systemie parlamentarnym „nie moz˙e byc´ sprowadzona, czy zaste˛powana przez poje˛cie mniejszosći parlamentarnej. Rza˛d i władza publiczna musza˛ miec´ przeciwwage˛ — strone˛ przeciwna˛, nie w postaci mniejszosći, lecz silnej opozycji” (s. 23). 37 Terminu tego (opposition monolithique) uz˙ywa S. Giulj, Le statut de lopposition en Europe, Paris 1980, s. 48. 38 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały tuacji utoz˙samiac´ opozycji w parlamencie z poje˛ciem mniejszosći parlamentarnej, gdyz˙ w okres´lonych okolicznosćiach opozycja moz˙e faktycznie stanowic´ wie˛kszosć´ parlamentarna˛. Ze zjawiskiem tym spotykamy sie˛ w przypadku rza˛dów mniejszo- sćiowych, kiedy rza˛dza˛ca partia lub koalicja partyjna nie jest w stanie zagwarantowac´ sobie trwałego poparcia ze strony bezwzgle˛dnej wie˛kszosći ogółu deputowanych w izbie niz˙szej parlamentu. Formuła rza˛dów mniejszosćiowych znana jest zwłaszcza od dawna praktyce ustrojowej pan´stw skandynawskich38. Tworzone wielokrotnie w tych pan´stwach jednopartyjne lub koalicyjne gabinety mniejszosćiowe, a wie˛c nie dysponuja˛ce wie˛kszosćiowym i trwałym zapleczem politycznym, licza˛ jednak z reguły na poparcie okres´lonych propozycji rza˛dowych takz˙e przez cze˛sć´ parlamentarnych ugrupowan´ opozycyjnych. Umoz˙liwia to w konsekwencji uzyskiwanie poparcia wie˛kszosći deputowanych dla konkretnych inicjatyw legislacyjnych rza˛du mniejszosćiowego, co jest bardzo prawdopodobne głównie wtedy, gdy opozycja nie jest w stanie przeciwstawic´ im w danym momencie własnych, alternatywnych projektów ustawodawczych. Nie ulega jednak wa˛tpliwosći, z˙e nawet wtedy, gdy rza˛d mniejszosći spotyka sie˛ w praktyce z cze˛stym poparciem ze strony partii opozycyjnych w parlamencie, nie oznacza to „zmiany charakteru rza˛du jako takiego i nie jest uwaz˙ane za przekształcenie gabinetu genetycznie mniejszosćiowego w gabinet wie˛k- szosći parlamentarnej”39. Efektem takiej praktyki w parlamentach pan´stw nordyckich jest najcze˛sćiej nie tak rygorystyczne rozgraniczenie, jak ma to miejsce w pozo- stałych systemach rza˛dów parlamentarnych, pomie˛dzy jednoznacznie prorza˛dowym zapleczem politycznym a ugrupowaniami opozycji parlamentarnej. Do ukształtowania sie˛ rza˛dów mniejszosćiowych, egzystuja˛cych z reguły w krót- kiej perspektywie czasu, dochodzi niekiedy w naste˛pstwie rozpadu istnieja˛cej wczesńiej koalicji rza˛dowej. U władzy utrzymuje sie˛ wówczas partia lub koalicja partii dysponuja˛- ca w danym momencie najwie˛ksza˛ liczba˛ mandatów w izbie niz˙szej parlamentu, co nie zapewnia jej jednak na forum tej izby bezwzgle˛dnej wie˛kszosći. Z kolei ta partia, która wysta˛piła z dotychczasowej koalicji rza˛dowej, nie musi wcale zajmowac´ w kaz˙dej sytuacji jednoznacznie opozycyjnej postawy wobec rza˛du mniejszosćiowego. Da˛z˙y ona najcze˛sćiej do zachowania neutralnego stanowiska i niejednokrotnie udziela poparcia projektom rza˛dowym podczas głosowan´ w parlamencie, licza˛c w takim wypadku na korzy- stne rozstrzygnie˛cia równiez˙ dla własnej formacji politycznej i realizowanego przez nia˛ programu40. Z reguły jednak, zwłaszcza przy pełnej mobilizacji wszystkich ugrupowan´ opozycji parlamentarnej, rza˛d mniejszosćiowy moz˙e byc´ stosunkowo łatwo obalony przez parlament poprzez uchwalenie pod jego adresem wotum nieufnosći. Efektywnosć´ działan´ opozycji parlamentarnej w ramach systemu wielopartyjnego uwarunkowana jest w kaz˙dym wypadku stabilnosćia˛ rza˛du i skala˛ poparcia udzielane-

38 Szerzej zjawisko to prezentuje M. Grzybowski, Współczesny parlamentaryzm skandynawski, Warszawa 1988, s. 119 i n. 39 Tamz˙e, s. 120. 40 Taka postawa była charakterystyczna m.in. dla Unii Wolnosći po opuszczeniu przez nia˛ w maju 2000 r. koalicji rza˛dowej z AWS. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 39 go mu przez wie˛kszosć´ rza˛dowa˛. Najmniej korzystna dla opozycji sytuacja ma miejsce wtedy, gdy rza˛dy sprawuje jedna partia, dysponuja˛ca przy tym bezwzgle˛dna˛ wie˛k- szosćia˛ mandatów w izbie niz˙szej parlamentu. Wskazuja˛ na to przede wszystkim do- s´wiadczenia japon´skie z długiego okresu funkcjonowania w tym pan´stwie systemu partii dominuja˛cej (1955–1993). W warunkach istnieja˛cej wówczas wyrazńej domina- cji konserwatywnej Partii Liberalno-Demokratycznej, rozbita i skłócona opozycja parlamentarna nie była w stanie przeciwstawic´ sie˛ rza˛dowi i mogła liczyc´ jedynie na gwałtowny spadek poparcia ze strony elektoratu dla rza˛dza˛cej partii41. Moz˙liwosći podejmowania skutecznych działan´ przez opozycje˛ parlamentarna˛ ograniczone zostaja˛ do minimum równiez˙ wtedy, gdy rza˛dy sa˛ sprawowane przez koalicje˛ kilku partii, tworza˛cych ła˛cznie zdecydowana˛ wie˛kszosć´ w izbie niz˙szej parlamentu. Wyrazńym tego przykładem była sytuacja, jaka powstała w izbie niz˙szej parlamentu RFN po utworze- niu w 1966 r. tzw. wielkiej koalicji, złoz˙onej z CDU/CSU i SPD. W charakterze ugrupowania opozycji parlamentarnej znalazła sie˛ wtedy jedynie FDP, która w okresie istnienia tej, z załoz˙enia przejsćiowej (miała ona głównie na celu umoz˙liwienie wprowadzenia do ustawy zasadniczej przepisów reguluja˛cych stany nadzwyczajne), koalicji rza˛dowej (1966–1969) miała zaledwie 49 na ogólna˛ liczbe˛ 496 mandatów w Bundesta- gu. Tak znacza˛ca minimalizacja roli opozycji w parlamencie federalnym, nie stanowia˛- cej juz˙ alternatywy dla rza˛dza˛cej wtedy koalicji, doprowadziła w konsekwencji do szybkiego rozwoju opozycji pozaparlamentarnej (Ausserparlamentarische Opposi- tion)42, maja˛cej pózńiej istotne znaczenie w systemie politycznym RFN. Skutecznosći poczynan´ opozycji parlamentarnej, w ramach systemu wielopartyjnego, sprzyja najbardziej taki układ sił politycznych w parlamencie, kiedy rza˛dza˛ca koalicja nie jest dostatecznie zwarta i ma faktycznie tylko minimalnie wie˛kszosćiowe zaplecze polityczne na forum parlamentu43. Wtedy jednak musi jednoczesńie funkcjonowac´ stabilna oraz jednorodna opozycja parlamentarna, co moz˙e miec´ przede wszystkim miejsce w sytuacji, gdy opozycje˛ tworzy jedna partia polityczna, maja˛ca przy tym trwałe poparcie ze strony znacznej cze˛sći elektoratu. Przy pełnej mobilizacji jest ona w stanie wykorzystac´ kaz˙da˛ okolicznosć´ (jak chociaz˙by słaba˛ frekwencje˛ posłów z ugrupowan´ tworza˛cych koalicje˛ rza˛dowa˛ na posiedzeniu izby niz˙szej parlamentu), aby uniemoz˙liwic´ przyje˛cie okres´lonych inicjatyw rza˛dowych lub tez˙ doprowadzic´ do obalenia rza˛du w drodze wotum nieufnosći. Opozycja moz˙e tez˙ w takim wypadku zainicjowac´ rozwia˛zanie parlamentu oraz zarza˛dzenie przedterminowych wyborów parlamentarnych, licza˛c na to, z˙e zakonćza˛ sie˛ one jej sukcesem i umoz˙liwia˛ przeje˛cie władzy w pan´stwie.

41 Doszło do tego w wyniku wyborów parlamentarnych z 1993 r., które doprowadziły do utraty przez LDP wie˛kszos´ci w parlamencie i utworzenia po raz pierwszy od 38 lat rza˛du koalicyjnego. O poraz˙ce LDP w tych wyborach przesa˛dziły głównie liczne afery korupcyjne czołowych polityków tej partii oraz poste˛puja˛ca recesja gospodarcza. Por. K. Karolczak, System konstytucyjny Japonii, Warszawa 1999, s. 54. 42 Por. S. Giulj, op. cit., s.17; E. Zwierzchowski, Republika Federalna Niemiec, [w:] Opozycja…, s. 157. 43 Tego rodzaju koalicje rza˛dowe okres´lane sa˛ w doktrynie mianem „koalicji minimalnie zwycie˛- skich” (M. Chmaj, W. Sokół, M. Z˙ migrodzki, op. cit., s. 166). 40 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Znakomita˛ ilustracja˛ takiego układu sił mie˛dzy partiami rza˛dza˛cej koalicji a opozycja˛ parlamentarna˛ moz˙e byc´ sytuacja, jaka powstała w parlamencie Japonii po utracie władzy przez Partie˛ Liberalno-Demokratyczna˛ w 1993 r. Utworzona wówczas koalicja az˙ os´miu partii posiadała ła˛cznie w Izbie Reprezentantów 243 mandaty, natomiast opozycyjna LDP dysponowała 223 mandatami poselskimi. Maja˛c w sumie tak niewielka˛ przewage˛ w tej izbie nad jednopartyjna˛ opozycja˛, zdołała ona utrzymac´ sie˛ u władzy zaledwie przez kilkanasćie miesie˛cy44. Rozpad tej koalicji w 1994 r. umoz˙liwił LDP po- wrót do władzy w ramach sformowanej wtedy całkowicie nowej koalicji rza˛dowej45. Zaprezentowane wyz˙ej przykłady pozwalaja˛ na stwierdzenie, iz˙ istnieja˛ce faktycznie moz˙liwosći, jak tez˙ efektywnosć´ działan´ podejmowanych przez ugrupowania opozycji parlamentarnej sa˛ w poszczególnych systemach ustrojowych ogromnie zróz˙- nicowane. Przesa˛dza o tym wiele czynników, ale w decyduja˛cej mierze uwarunkowane jest to zawsze charakterem systemu partyjnego oraz funkcjonuja˛cym w danym momencie układem sił politycznych w parlamencie. Niezalez˙nie jednak od statusu prawnego i rzeczywistej roli opozycji w okres´lonych realiach politycznych i prawnoustrojowych, instytucja opozycji parlamentarnej traktowana jest współczesńie jako niezbe˛dny i konstytutywny element kaz˙dego demokratycznego systemu rza˛dów46. 7. Pojawienie sie˛ oraz pózńiejsza legitymizacja tej formy opozycji politycznej wia˛z˙a˛ sie˛ nierozerwalnie z procesem tworzenia i ewolucji brytyjskiego systemu parlamentarnego. W ramach tego modelu rza˛dów zacze˛ły sie˛ kształtowac´ znacznie wczesńiej niz˙ w innych systemach ustrojowych, bo faktycznie juz˙ od połowy XVIII w., okres´lone warunki polityczne i prawnoustrojowe, które umoz˙liwiły naro- dziny oraz stopniowy wzrost znaczenia opozycji parlamentarnej. Z tamtego okresu wywodzi sie˛ równiez˙ pierwsze teoretyczne uzasadnienie koniecznosći istnienia w parlamencie zorganizowanej opozycji. Dokonał tego w 1736 r. angielski historyk, filozof, ma˛z˙ stanu oraz autor interesuja˛cych prac z zakresu mys´li politycznej, lord Henry Bolingbroke47. Zaprezentował on wówczas oryginalna˛ koncepcje˛ konstytucyjnej roli opozycji parlamentarnej, której zadaniem byłoby przede wszystkim sprawowanie biez˙a˛cej kontroli działalnosći rza˛du i wspieraja˛cej go wie˛kszosći deputowanych w parlamencie. W jego rozwaz˙aniach na ten temat znalazło sie˛ bardzo wyrazńe rozgraniczenie w składzie osobowym parlamentu wie˛kszosći rza˛dowej i mniejszo- sćiowej opozycji, traktowanej przezen´ głównie w kategorii zasadniczej przeciwwagi wobec sprawuja˛cej w danym momencie władze˛ — ekipy politycznej.

44 Zob. K. Karolczak, op. cit., s. 54. 45 Zaznaczaja˛ca sie˛ w ostatnich latach fragmentaryzacja japon´skiego systemu partyjnego spowodowała, z˙e ugrupowania opozycyjne „sa˛ zbyt słabe parlamentarnie, by stac´ sie˛ znacza˛ca˛ alternatywa˛ rza˛dowa˛ dla konser- watystów” (A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnego s´wiata, Gdan´sk 2001, s. 179). 46 Zob. S. Boz˙yk, Współczesne modele opozycji parlamentarnej a opozycja w Sejmie RP, [w:] Opo- zycja w systemach demokratycznych i niedemokratycznych, red. K. Łabe˛dz´ i M. Mikołajczyk, Kraków 2001, s. 481 i n. 47 Jako przywódca stronnictwa torysów w parlamencie, zajmował on konsekwentnie opozycyjna˛ postawe˛ wobec polityki prowadzonej przez ówczesny rza˛d premiera Roberta Walpolea. Zob. hasło Bolingbro- ke, [w:] Słownik historii doktryn politycznych, red. M. Jaskólski, Warszawa 1997, t. 1, s. 240–243. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 41

Kształtowaniu sie˛ w ramach brytyjskiego systemu parlamentarnego coraz bardziej widocznego podziału na wie˛kszosć´ rza˛dowa˛ i opozycje˛ w stosunku do ministrów Korony sprzyjała rywalizacja na forum parlamentu pomie˛dzy stronnictwami politycznymi torysów i wigów, które dały pocza˛tek pózńiejszym partiom politycznym — konserwatywnej oraz liberalnej. Stronnictwa te posiadały jeszcze wtedy charakter ugrupowan´ koteryjnych, gdyz˙ składały sie˛ niezmiennie z koalicji najbardziej wpływo- wych rodów arystokratycznych. Tym samym nieuzasadnione byłoby twierdzenie, z˙e juz˙ w tamtym okresie ugrupowanie polityczne nie tworza˛ce w danej chwili rza˛du sta- nowiło stabilna˛ opozycje˛ parlamentarna˛. Tworzenie ustabilizowanej opozycji w parlamencie nie miało zreszta˛ w ówczesnych realiach politycznych powaz˙niejszego uzasadnienia, albowiem „po drugiej stronie” nie wyste˛powała jeszcze wtedy wykry- stalizowana i zorganizowana wie˛kszosć´ parlamentarna. W kaz˙dym wypadku nieformalna wie˛kszosć´ rza˛dowa montowana była bowiem ad hoc i wobec tego nie odzwierciedlała wyrazńie linii politycznego podziału na torysów i wigów. Przy tworzeniu wie˛kszosći rza˛dowej w parlamencie angielskim wie˛kszego znaczenia nabierały jeszcze wtedy wie˛zy rodzinne, istnieja˛ca wspólnota interesów lub tez˙ da˛z˙enie do uzyskania okres´lonych urze˛dów, tytułów i przywilejów48. Stabilizacja układu sił politycznych w parlamencie brytyjskim nasta˛piła dopiero po reformie prawa wyborczego z 1832 r., której zasadniczym celem było istotne poszerzenie kre˛gu osób uprawnionych do głosowania w wyborach parlamentarnych. W konsekwencji oba ugrupowania parlamentarne podje˛ły działania zmierzaja˛ce do zwie˛kszenia zakresu swoich wpływów wyborczych, co wpłyne˛ło w decyduja˛cy spo- sób na ukształtowanie sie˛ bardziej trwałych struktur organizacyjnych tych stronnictw politycznych. Przekształciły sie˛ one w drodze stopniowej ewolucji z typowych kote- rii arystokratycznych w ugrupowania polityczne o charakterze klubowym49. Wtedy tez˙ powstała wyrazńa koniecznosć´ tworzenia w parlamencie wie˛kszosći rza˛dowej, opartej na bardziej stabilnych i trwalszych niz˙ do tej pory podstawach politycznych. Konsolidacja wie˛kszosći parlamentarnej wokół rza˛du i realizowanej przez niego polityki doprowadziła z kolei do ukształtowania sie˛ w parlamencie zorganizowanej opozycji wobec tej wie˛kszosći. Tworzyli ja˛ praktycznie w kaz˙dym wypadku członko- wie poprzedniego rza˛du, którzy pod kierunkiem przywódcy mniejszosći w parlamen- cie50 przyste˛powali do organizowania działalnosći parlamentarnej swoich zwolenników, zajmuja˛cych tak samo opozycyjna˛ postawe˛ w stosunku do rza˛du. Przy- wódcy ówczesnej opozycji parlamentarnej juz˙ wtedy da˛z˙yli do formowania

48 Por. S. Gebethner, Rza˛d i opozycja Jej Królewskiej Mos´ci w systemie politycznym Wielkiej Bryta- nii, Warszawa 1967, s. 20. 49 W latach 30. XIX w. torysi i wigowie, wyste˛puja˛cy juz˙ wtedy oficjalnie jako Partia Konserwatyw- na i Partia Liberalna, tworza˛ poza parlamentem stałe kluby partyjne (konserwatywny Carlton Club oraz liberalny Reform Club), które stały sie˛ forum dyskusji i uzgodnien´ mie˛dzy parlamentarzystami a politykami nie wchodza˛cymi w skład parlamentu. 50 Nieformalnym przywódca˛ opozycji w parlamencie brytyjskim stawał sie˛ wtedy najcze˛s´ciej premier stoja˛cy na czele poprzedniego rza˛du. Przykładem moz˙e byc´ m.in. Robert Peel, pełnia˛cy funkcje˛ premiera konserwatywnego rza˛du w latach 1834–1835, który przez naste˛pnych 6 lat był przywódca˛ opozycji, by wreszcie w 1841 r. stana˛c´ ponownie na czele rza˛du. 42 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

„quasi-gabinetów”, be˛da˛cych faktycznie pierwowzorem dzisiejszych „gabinetów cieni”, na których spoczywały w praktyce obowia˛zki kierowania róz˙nymi poczynaniami opozycji51. W ten sposób doszło do wyrazńego wyodre˛bnienia sie˛ zorganizowanej opozycji parlamentarnej i uznania jej juz˙ w połowie XIX w. za integralny składnik brytyjskiego systemu rza˛dów parlamentarnych52. Okolicznosći, które doprowadziły do pojawienia sie˛, akceptacji i wreszcie legitymizacji opozycji parlamentarnej w systemie politycznym Wielkiej Brytanii posiadały w praktyce ustrojowej tego pan´stwa złoz˙ony charakter. Dos´wiadczenia brytyjskie w tym zakresie nabrały jednoczesńie uniwersalnego znaczenia, bowiem okres´lone uwarunko- wania społeczne i polityczno-ustrojowe, które zadecydowały o narodzinach tej formy opozycji w parlamencie angielskim, determinowały niejednokrotnie proces kształtowa- nia sie˛ opozycji parlamentarnej równiez˙ w innych systemach ustrojowych. Nie znaczy to oczywisćie, z˙e ukształtowane i sprawdzone w brytyjskiej praktyce parlamentarnej na przestrzeni długiego okresu czasu zwyczajowe zasady organizowania sie˛ oraz funkcjonowania opozycji były automatycznie recypowane do ustroju politycznego innych pan´stw parlamentarnej demokracji. W poszczególnych pan´stwach proces kształtowania sie˛ oraz legitymizacji opozycji, dokonuja˛cy sie˛ najcze˛sćiej w wyniku oddziaływania czynników o uniwersalnym charakterze i tym samym nawia˛zuja˛cy mniej lub bardziej wyrazńie do historycznych okolicznosći narodzin opozycji w parlamencie angielskim, miał bowiem zawsze okres´lone cechy indywidualne, które kaz˙dorazowo uzalez˙nione były od specyficznych dla danego pan´stwa warunków politycznych i prawnoustrojowych. Jes´li jednak uwzgle˛dnimy całokształt przesłanek składaja˛cych sie˛ na geneze˛ instytucji opozycji parlamentarnej, to stosunkowo łatwo moz˙emy wskazac´ te spos´ród nich, które miały walor ogólniejszy i tym samym wywarły decyduja˛cy wpływ na pojawienie sie˛ w ciałach przedstawicielskich zorganizowanej opozycji politycznej53. Pierwszym czynnikiem, maja˛cym bez wa˛tpienia rozstrzygaja˛ce znaczenie dla narodzin i pózńiejszej ewolucji opozycji parlamentarnej, było ukształtowanie sie˛ plu- ralistycznej organizacji społeczen´stwa. Dopiero w warunkach pogłe˛biaja˛cego sie˛ stopniowo pluralizmu społeczno-politycznego powstały moz˙liwosći w miare˛ nieskre˛powanej prezentacji istotnie zróz˙nicowanych programów, opinii i interesów poszczególnych grup i organizacji społecznych. Wia˛zało sie˛ to jednoczesńie z zagwarantowaniem pewnego minimum praw i wolnosći obywatelskich, a przede wszystkim prawa głoszenia róz˙nych idei i pogla˛dów oraz swobody wyboru okres´lonego systemu wartosći. Szczególnie istotnym przejawem pluralizmu stała sie˛ zarazem moz˙liwosć´ podejmowania działalnosći opozycyjnej przez najbardziej aktywna˛

51 Zob. S. Gebethner, op. cit., s. 21. 52 Nieco wczesńiej na oznaczenie opozycji parlamentarnej zacze˛to stosowac´ w oficjalnym obiegu formułe˛: Opozycja Jego Królewskiej Mosći (His Majesty Opposition). Terminu tego po raz pierwszy uz˙ył w 1826 r. na forum Izby Gmin poseł John Hobhouse. Zob. A. S. Bidwell, Blaski i cienie parlamentaryzmu brytyjskiego, Warszawa 2004, s. 130. 53 Z tego tez˙ wzgle˛du zostały one uznane przez doktryne˛ jako czynniki o uniwersalnym charakterze. Zob. m.in. G. Ionescu, I. de Madariaga, Opposition. Past and Present of a Political Institutions, London 1968, s. 71 i n. W polskiej literaturze prawnoustrojowej na przesłanki te wskazuje E. Zwierzchowski, Opo- zycja…, s. 13 i n. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 43 politycznie cze˛sć´ społeczen´stwa, obejmuja˛cej w głównej mierze zgłaszanie pod adresem elit rza˛dza˛cych propozycji alternatywnych rozwia˛zan´ oraz krytyke˛ i kwestiono- wanie podejmowanych przez te elity decyzji54. Artykulacja w ramach pluralistyczne- go społeczen´stwa istotnie zróz˙nicowanych interesów okres´lonych grup społecznych oraz prezentowanie postaw opozycyjnych stały sie˛ przy tym, od samego pocza˛tku, moz˙liwe przede wszystkim na forum najwyz˙szego organu przedstawicielskiego, co w oczywisty sposób sprzyjało organizowaniu sie˛ opozycji parlamentarnej. Równie istotne znaczenie dla ukształtowania sie˛ tej postaci opozycji politycznej było odrzucenie koncepcji stanowej reprezentacji w parlamencie, która miała zastosowanie od chwili narodzin parlamentaryzmu. Zostaje ona zasta˛piona całkowicie zmienionymi oraz opartymi na nowych zasadach formami przedstawicielstwa. Ich istota sprowadzała sie˛ przede wszystkim do wprowadzenia bezpos´rednich wyborów parlamentarnych55 oraz wykształcenia sie˛ i upowszechnienia konstrukcji wolnego mandatu przedstawicielskiego. Nie mniejsze znaczenie miało równiez˙ daleko ida˛ce poszerzenie zakresu kompetencji parlamentu, a zwłaszcza kategorii spraw, które mo- gły byc´ rozstrzygane wyła˛cznie za jego zgoda˛. W pierwszej kolejnosći odnosiły sie˛ one do sfery ustawodawczej, pózńiej zas´ zwia˛zane były takz˙e z realizacja˛ funkcji kontrolnej. Wynikiem tego było zagwarantowanie instytucjom przedstawicielskim bardziej znacza˛cej roli w systemie naczelnych organów pan´stwowych. Tym samym parlament mógł juz˙ coraz skuteczniej zajmowac´ opozycyjna˛ postawe˛ w stosunku do monarchy oraz realizowanych przez niego prerogatyw. Doprowadziło to z biegiem czasu do ukształtowania sie˛ systemu rza˛dów parlamentarnych, a w jego ramach opozycji wobec rza˛du i wspieraja˛cej go wie˛kszosći parlamentarnej. Kolejnym czynnikiem wyrazńie sprzyjaja˛cym wykształceniu sie˛ opozycji parlamentarnej było odejsćie od hipotetycznej formuły jednomys´lnosći przy podejmowaniu kaz˙dej decyzji przez instytucje przedstawicielskie i zasta˛pienie jej zasada˛ wie˛k- szosći56. Uznanie stanowiska wie˛kszosći, wyraz˙onego w akcie głosowania, jako wia˛z˙a˛cej ostatecznie decyzji parlamentu57 prowadziło w konsekwencji do coraz bardziej dostrzegalnego respektowania przez te˛ wie˛kszosć´ podstawowych praw i intere- sów parlamentarnej mniejszosći. Wczesńiej nie było to moz˙liwe, gdyz˙ stosowanie zasady jednomys´lnosći całkowicie wykluczało akceptacje˛ praw mniejszosći do pre-

54 Zob. W. Steffani, Pluralistische Demokratie. Studien zur Theorie and Praxis, Opladen 1980, s. 15 i n. 55 Waz˙ne znaczenie miało przy tym coraz szersze zastosowanie w praktyce zasad powszechnosći oraz równosći prawa wyborczego. 56 Stosowanie formuły wie˛kszosći dopuszczał juz˙ Rousseau, chociaz˙ w dalszym cia˛gu był on zdecy- dowanym zwolennikiem jednomys´lnosći w podejmowaniu decyzji o zasadniczym znaczeniu dla pan´stwa. Stał on na stanowisku, z˙e „im donios´lejsze i powaz˙niejsze sa˛ obrady, tym bardziej zdanie biora˛ce góre˛ powinno sie˛ zbliz˙yc´ do jednomys´lnosći”, natomiast „im wie˛kszego pos´piechu wymaga omawiana sprawa, tym bardziej powinno sie˛ sćiesńiac´ róz˙nice˛ przepisana˛ co do podziału głosów; w obradach, które trzeba konćzyc´ natychmiast, przewaga jednego głosu musi wystarczyc´. Pierwsza zasada wydaje sie˛ odpowiedniejsza dla ustaw, druga dla załatwiania spraw biez˙a˛cych” (J.J. Rousseau, Umowa społeczna, Warszawa 1966, s. 128). 57 Stosowanie zasady wie˛kszosći w podejmowaniu decyzji uznawane jest przy tym za jeden z podstawowych wyznaczników demokratycznego systemu rza˛dów. Tak tez˙ traktuje ja˛ m.in. R. Dahl, Demokracja i jej krytycy, Kraków 1995, s. 191 i n. 44 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały zentowania własnego stanowiska na forum narodowego przedstawicielstwa. Wobec tego, dopiero po odrzuceniu tej formuły, powstały warunki umoz˙liwiaja˛ce skutecz- niejsza˛ ochrone˛ praw mniejszosći parlamentarnej i tym samym gwarantuja˛ce jej okres´lone miejsce w strukturze parlamentu. Faktycznie ochrona praw mniejszosći stała sie˛ „integralnym elementem reguły wie˛kszosći”58. Wyodre˛bnieniu sie˛ oraz stopniowej ewolucji opozycji parlamentarnej sprzyjała tez˙ bez wa˛tpienia coraz wyrazńiej rysuja˛ca sie˛ krystalizacja podziałów politycznych wewna˛trz parlamentu. Były to najpierw róz˙norodne koterie parlamentarne, naste˛pnie ugrupowania polityczne o charakterze klubowym, wreszcie zas´ zorgani- zowane partie polityczne. Moz˙na przyja˛c´, z˙e szczególne znaczenie miało zwłaszcza pojawienie sie˛ organizacji klubowych, gdyz˙ dopiero w ich działalnosći dało sie˛ dostrzec wzrastaja˛ca˛ role˛ załoz˙en´ ideowych oraz programu politycznego. Tym samym poszczególne kluby miały juz˙ stosunkowo łatwe do okres´lenia oblicze polityczne. Tworzyły one jednoczesńie zacza˛tki pózńiejszych frakcji parlamentarnych, choc´ wtedy jeszcze najcze˛sćiej bez wyrazńie sprecyzowanej dyscypliny organizacyj- nej59. Postawe˛ organizacji klubowych oraz pierwszych partii politycznych cecho- wała wówczas daleko ida˛ca lojalnosć´ wobec zasad i instytucji istnieja˛cego systemu politycznego60, co umoz˙liwiało im z reguły prowadzenie w miare˛ nieskre˛powanej działalnosći na forum parlamentu i prezentowanie własnych załoz˙en´ programo- wych. Wydaje sie˛ nawet wielce prawdopodobne, na co zwrócono juz˙ uwage˛ w doktrynie, z˙e „w owym okresie dla panuja˛cych wygodniejszy był parlament wewne˛- trznie podzielony aniz˙eli parlament jednolity i opozycyjny jako całosć´ wobec władzy królewskiej”61. Przejawem tego było m.in. tolerowanie kontestatorskiej i opozycyjnej postawy cze˛sći parlamentarnych ugrupowan´ politycznych w stosunku do działan´ podejmowanych przez wie˛kszosć´ rza˛dowa˛ w parlamencie. Faktem bezspornym jest równiez˙ to, z˙e z punktu widzenia interesów krystalizu- ja˛cej sie˛ w przeszłosći opozycji parlamentarnej nie mniej istotnym czynnikiem było ukształtowanie sie˛ w strukturze naczelnych organów pan´stwa dwuczłonowej egzekutywy. Dopóki władza wykonawcza była jednolita, zas´ podejmowanie decyzji w sprawach o zasadniczym znaczeniu dla pan´stwa lez˙ało wyła˛cznie w gestii suwerennego monarchy, dopóty nie mogło byc´ tez˙ mowy o jakiejkolwiek formie politycznej odpo- wiedzialnosći egzekutywy przed parlamentem. Warunki ku temu powstały dopiero wtedy, gdy nasta˛piło wyrazńe wyodre˛bnienie sie˛ rza˛du jako drugiego, obok głowy pan´stwa, kolegialnego organu władzy wykonawczej62. W wyniku sćisłego powia˛za-

58 Zob. E. Zwierzchowski, Opozycja…, s. 14. 59 Por. M. Sobolewski, Partie…, s. 70. 60 Programowe zróz˙nicowanie ówczesnych ugrupowan´ politycznych nie wykraczało w zasadzie poza ramy uznawanych w okres´lonych okolicznosćiach wartosći i zasad ustrojowych oraz ideowo-politycznych. Zob. K. Grzybowski, Instytucjonalizacja partii politycznych, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ja- giellon´skiego, Prace z Nauk Politycznych” 1972, z. 3, s. 36 i n. 61 Zob. E. Zwierzchowski, Opozycja…, s. 14. 62 Szerzej o genezie i załoz˙eniach odpowiedzialnosći politycznej rza˛du oraz ministrów przed parlamentem zob. J. Stembrowicz, Rza˛d w systemie parlamentarnym, Warszawa 1982, s. 20 i n. Stanisław Boz˙yk: Opozycja parlamentarna jako forma opozycji politycznej 45 nia rza˛du z parlamentem, zwłaszcza poprzez wyłanianie ministrów z grona deputowanych, zaistniały tez˙ realne moz˙liwosći poddania tego organu egzekutywy okres´lonym regułom odpowiedzialnosći parlamentarnej. Tym samym dalsza egzystencja rza˛du miała byc´ kaz˙dorazowo uzalez˙niona od skali poparcia dla jego polityki ze strony wie˛kszosći w parlamencie. W pełni logiczna˛ konsekwencja˛ zastosowania w praktyce formuły, z˙e rza˛d powinien zawsze cieszyc´ sie˛ zaufaniem wie˛kszosći parlamentarnej, musiał byc´ podział parlamentu i pojawienie sie˛ w jego składzie trwałej, opozycyjnej mniejszosći. Nie ulega wa˛tpliwosći, z˙e zaprezentowane przesłanki o politycznym i ustrojowym charakterze, składaja˛ce sie˛ w sumie na geneze˛ opozycji parlamentarnej, mimo wyrazńego nawia˛zania do brytyjskiego procesu legitymizacji tej formy opozycji politycznej, znalazły w praktyce bardziej uniwersalne zastosowanie. Odnajdujemy je zarówno w pan´stwach o parlamentarno-gabinetowym systemie rza˛dów, gdzie hi- storyczny proces kształtowania sie˛ opozycji w parlamencie był najbardziej zbliz˙o- ny do wzorca angielskiego, jak tez˙ w innych systemach prawnoustrojowych. Pózńiejsza ewolucja instytucji opozycji parlamentarnej przebiegała juz˙ z reguły w bardziej zindywidualizowanych warunkach, na co decyduja˛cy wpływ miało wprowadzenie w poszczególnych pan´stwach okres´lonego modelu organizacji władz publicznych. Wykształcenie sie˛ i stopniowa legitymizacja opozycji parlamentarnej w systemach demokratycznych nie doprowadziły jednak od razu do jej instytucjonalizacji, która stała sie˛ faktem znacznie pózńiej i to w bardzo zróz˙nico- wanym zakresie.

SUMMARY of the article: The Parliamentary Opposition as a Form of Political Opposition

This article focuses on political opposition and, in particular, parliamentary opposition as its main form. First, the article presents an analysis the essence of opposition and the role which, in the context of its interests, is played by political parties. This requires an answer to the question whether a political party which does not participate directly in the governance may be treated as an opposition party. A separate approach is applied to the concept and typology of political opposition. The author presents selected definitions of political opposition and makes an attempt to define the term accurately on the basis of the criteria proposed by himself. He makes a review of classification of the phenomenon of political opposition applied in the study of politology and the doctrine of constitutional law. This analysis leads the author to the conclusion that parliamentary opposition possesses all the traits which are typical of other forms of political opposition. It is, however, distinguished by the fact that it exists within the structure of parliament and, therefore, its influence on the implementation of government’s policy is guaranteed. The author defines this form of opposition as „factions and groups functioning in parliament which form therein a representation of particular political parties, not belonging to the ruling coalition, which express criticism towards a government programme and policy, and propose their own 46 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały alternative programme, and which strive to use constitutionally and statutorily guaranteed rules of conduct in order to overthrow the existing government and take over power in the state”. The article also contains an assessment of the effectiveness of activity of parliamentary opposition groups depending on the nature of a party system and the existing configuration of political forces in parliament. Moreover, the author points out the origins of that form of political opposition under the British parliamentary system and the factors determining the emergence and further development of parliamentary opposition in modern political systems. JAROSŁAW SZYMANEK

POSTE˛POWANIE MEDIACYJNE W PARLAMENCIE DWUIZBOWYM

Podstawowym załoz˙eniem dwuizbowosći silnej, egalitarnej, symetrycznej 1. czy równorze˛dnej jest maksymalne zrównanie zakresu uprawnien´ izb, ozna- czaja˛ce w praktyce, z˙e kompetencje jednej z nich sa˛ w zasadzie „cieniem”1 pozostałej. W parlamentarnym poste˛powaniu ustawodawczym objawia sie˛ to najlepiej tym, z˙e prace prowadzone w którejkolwiek z izb sa˛ naste˛pnie „powtarzane” w drugiej, a uchwalona ostatecznie ustawa jest wyrazem zgodnej woli obu cze˛sći dualistycznej legislatywy. Wynika to oczywisćie z tego, z˙e w parlamencie o symetrycznej pozycji izb mamy do czynienia z dwoma zupełnie odre˛bnymi izbami, ale wyposaz˙onymi „w identyczne funkcje oraz identyczna˛ niezalez˙nosć´ i autonomie˛”2, co sprawia, z˙e jedna izba — i to niezalez˙nie która — jest wierna˛ kopia˛ pozostałej. To „przekalkowanie” kompetencji legislacyjnych z jednej izby do drugiej oznacza, z˙e w ramach parlamentarnego etapu tworzenia prawa naste˛puja˛ w zasadzie dwa analogiczne poste˛powania legislacyjne, prowadzone w obu izbach na dokładnie tych samych zasadach. W efekcie poste˛powanie ustawodawcze maja˛ce miejsce w dowolnej izbie parlamentu jest albo wzorcem, sui generis matryca˛ dla poste˛powania pózńiejszego, albo repetycja˛ poste˛- powania przeprowadzonego wczesńiej, co w konsekwencji powoduje, z˙e „obie izby musza˛ zaaprobowac´ dokładnie ten sam tekst projektu, zanim be˛dzie on mógł byc´ pro- mulgowany i ogłoszony w oficjalnym organie publikacyjnym”3. Zgodnosć´ uchwał w sprawie przyje˛cia ustawy jest najbardziej emblematycznym przejawem równoprawnej pozycji, jaka przysługuje obu izbom w procesie legislacyjnym. Jest ona jednak zaledwie jednym, choc´ bezsprzecznie najwaz˙niejszym, z całego szeregu elementów zapewniaja˛cych izbom taki sam wpływ na kształt stanowionego prawa. W parlamencie o dwuizbowosći pełnej, symetrycznej wszystkie bowiem stadia poste˛powania ustawodawczego sa˛, a mówia˛c sćis´lej moga˛ byc´, skutecznie egzekwowane przez kaz˙da˛ z izb. Oznacza to, z˙e juz˙ na samym pocza˛tku trybu ustawodawczego wyste˛- puje bezwzgle˛dna równosć´ izb, w zwia˛zku z czym nie ma z˙adnego znaczenia, w której izbie zostanie wykonana inicjatywa ustawodawcza i w której z nich rozpoczna˛ sie˛ parlamentarne prace nad projektem. Równosć´ w prawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej oraz równosć´ w prawie pocza˛tkowania parlamentarnego rozpatrywania zgło- szonego projektu i wreszcie równosć´ w momencie uchwalania ustawy, przejawiaja˛ca

1 J. Grangé, Italie. Le Sénat de la République, [w:] Les secondes chambres du parlement en Europe Occidentele, red. J. Mastias i J. Grangé, Paris 1987, s. 358. 2 D. Nocilla, The Role of the Senate within Italy’s Parliamentary System, [w:] Second Chambers. Bicameralism Today, red. R.C. Tripathi, New Delhi 2002, s. 131. 3 C. Lodici, Parliamentary Autonomy: The Italian Senato, [w:] Senates: Bicameralism in the Con- temporary World, red. S.C. Patterson, A. Mughan, Ohio State University 1999, s. 245. 48 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały sie˛ brakiem moz˙liwosći przełamania ewentualnego sprzeciwu jednej z izb przez pozo- stała˛, jest swego rodzaju klamra˛ spinaja˛ca˛ egalitaryzm izb. Izby naprawde˛ egalitarne, naprawde˛ równorze˛dne sa˛ izbami symetrycznymi pod kaz˙dym wzgle˛dem i w kaz˙dej chwili chronologii procesu legislacyjnego. Ten egalitaryzm pozycji obu izb w ramach wykonywanej przez nie funkcji ustawodawczej pointuje swoisty nomen iuris ustawy, jakim jest reguła, zgodnie z która˛ ustawa zawdzie˛cza swój byt zgodnemu rozpatrzeniu i przyje˛ciu okres´lonego, tego samego tekstu przez kaz˙da˛ z dwóch izb. To z kolei oznacza, z˙e kaz˙da izba parlamentu moz˙e wprowadzac´ do procedowanego tekstu ustawy dowolne, niczym nie ograniczone zmiany, co w konsekwencji powoduje, z˙e ostateczne uchwalenie ustawy warunkowane jest zaaprobowaniem jednobrzmia˛cego tekstu przez obie izby, i to niezalez˙nie od dokonanych przez kaz˙da˛ z tych izb ingerencji we wczesńiej przeprowadzonych stadiach trybu ustawodawczego. 2. Jes´li zatem przyja˛c´, z˙e signum specificis silnej izby drugiej jest nieskre˛powana w z˙aden sposób moz˙liwosć´ implementowania do kaz˙dego projektu ustawy własnych propozycji legislacyjnych na tych samych zasadach, na których tresć´ projektu moz˙e zmieniac´ izba pierwsza, to kwestia˛ kluczowa˛ w procesie ustawodawczym okazuja˛ sie˛ byc´ wszelkiego typu mechanizmy uzgodnieniowe, które — jes´li to konieczne — przyniosa˛ poz˙a˛dany kompromis. Nie tyle bowiem „w systemach dwuizbowych”, co włas´- nie w systemach dwuizbowosći egalitarnej „konieczne sa˛ specjalne procedury, aby doprowadzic´ do uzgodnienia decyzji obu izb”4. Jest to oczywiste, jes´li tylko przyjmiemy, z˙e stanowienie ustaw ma byc´ efektem jakiegos´, minimalnego choc´by, współdzia- łania obu izb parlamentu. Pomijaja˛c zatem nawet nieokres´lonosć´, ogólnikowosć´ lub zgoła wadliwosći redakcyjne przepisów proceduralnych, be˛da˛cych z´ródłem napie˛c´ kompetencyjnych pomie˛dzy izbami, a biora˛c jedynie pod uwage˛ moz˙liwosć´ reprezen- towania przez izby róz˙nych, czasami wre˛cz przeciwstawnych, interesów trzeba dojsć´ do wniosku, z˙e sprzecznosć´ stanowisk jest zawsze moz˙liwa, choc´ czasami mniej, czasami wie˛cej prawdopodobna. Oznacza to, z˙e z przyczyn czysto pragmatycznych w ramach procesu ustawodawczego nie moz˙e zabrakna˛c´ etapu pos´wie˛conego na zaprezentowanie racji obu izb i ewentualne uzgodnienie stanowisk. Koniecznosć´ mediacji w parlamencie dwuizbowym, a szczególnie w parlamencie odznaczaja˛cym sie˛ równoprawna˛ pozycja˛ izb, nie jest kwestionowana, wszak sama dwuizbowosć´ jest „nakierowana na to, by tworzyc´ dodatkowa˛ płaszczyzne˛ wyraz˙ania i koordynacji interesów”5. Reprezentowanie przez obie izby róz˙nych stanowisk, róz˙- nych interesów i punktów widzenia, albo chociaz˙ róz˙nych wie˛kszosći partyjnych6,

4 D. Olson, Od projektu do ustawy w praworza˛dnym pan´stwie. Organizacja. Procedura. Polityka, [w:] Tworzenie prawa w demokratycznym pan´stwie prawnym, red. H. Suchocka, Warszawa 1992, s. 82. 5 J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego pan´stwa prawnego w sejmowym poste˛powaniu ustawodawczym, Warszawa 1999, s. 205. 6 Nalez˙y przy tym zwrócic´ uwage˛, z˙e w parlamentach, w których obowia˛zuje silna dyscyplina partyjna, jez˙eli jakas´ partia ma wie˛kszosć´ w obu izbach, problem ewentualnego konfliktu, a co za tym idzie takz˙e i konstruowania specjalnych procedur mediacyjnych cze˛sto w ogóle nie wyste˛puje. Natomiast w systemach partyjnych, w których brak jest silnych wie˛zów lojalnosćiowych i dyscypliny partyjnej oraz w systemach odznaczaja˛cych sie˛ duz˙a˛ fragmentaryzacja˛ partyjna˛ obu izb, stosowanie takich procedur jest juz˙ koniecznosćia˛. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 49 wprowadza do dwuizbowosći potencjalny konflikt, a juz˙ na pewno rozbiez˙nosć´ zdan´, która˛, jes´li tylko symetrycznosć´ ma byc´ utrzymana, trzeba w jakis´ sposób przezwycie˛- z˙yc´. „Wywołac´ konflikt i móc go rozwia˛zac´”7 (susciter le conflit et pouvoir le résoudre) to przeciez˙ nie tylko podstawowe zadanie izby drugiej, nie tylko raison d’étre jej istnienia, ale wre˛cz kwintesencja obecnosći tej izby w strukturze parlamentu, wszak tym, co stanowi o jej racji bytu, jest „zdolnosć´ wnoszenia sprzeciwu”8 (la faculté de s’opposer fait la raison d’être des secondes chambres). Jednak działania podejmowane przez druga˛ izbe˛, pos´ród których najwaz˙niejsza jest moz˙liwosć´ po- wstrzymywania izby pierwszej, nie moga˛ prowadzic´ do nierozwia˛zywalnych sporów, powoduja˛cych blokade˛, albo, co gorsza, paraliz˙ instytucji. Waz˙niejsze jednak — uwzgle˛dniaja˛c z załoz˙enia mniej demokratyczna˛ legitymacje˛ tych izb9 — z˙e działania podejmowane przez izby drugie nie moga˛ zmierzac´ „do konfliktów przynosza˛cych straty woli demokratycznej”10, co w pewnym sensie a priori dopuszcza własńie słab- sza˛, podporza˛dkowana˛ pozycje˛ izby spartykularyzowanej, czyli izby drugiej11. Element konfliktowosći, uwidaczniaja˛cy sie˛ szczególnie mocno w czasie procesu ustawodawczego, zawarty jest, niemalz˙e od samego pocza˛tku, w formule izby drugiej. Moz˙na nawet powiedziec´, iz˙ izba ta jest wre˛cz emblematem konfliktowosći, przy czym owa konfliktowosć´ nie ogranicza sie˛ wyła˛cznie do samej kwestii uczestnictwa drugiej izby w procesie legislacyjnym, ale obejmuje znacznie rozleglejszy obszar zagadnien´. Tak wie˛c konfliktowosć´, be˛da˛ca naste˛pstwem kontrowersyjnosći izby drugiej, dotyczy choc´by kwestii samej obecnosći tej izby w strukturze parlamentu, dalej — w razie ustanowienia izby drugiej — modelu jej reprezentatywnosći, a w konću zakresu posiadanych przez nia˛ funkcji i skorelowanych z nimi kompetencji, jak wreszcie wyboru pomie˛dzy opcja˛ dwuizbowosći egalitarnej czy tez˙ doskona- łej (perfetto) i — a contrario — nieegalitarnej, niedoskonałej (imperfetto). Niewa˛t- pliwie jednak, konflikt czy tez˙ spór, jaki za sprawa˛ swojej obecnosći wywołuje izba druga, w najwie˛kszym stopniu, a w dodatku niemalz˙e permanentnie widoczny jest własńie w toku procedury prawotwórczej, kiedy to dochodzi do skonfrontowania rozmaitych, czasami sprzecznych, a nawet i wykluczaja˛cych sie˛ koncepcji regulacyj- nych projektu ustawy. Wówczas to, głównie, chociaz˙ na pewno nie wyła˛cznie, za sprawa˛ odmiennego wzorca reprezentacji ustanowionego w izbie drugiej naste˛puje, a w kaz˙dym razie moz˙e naste˛powac´ (a w załoz˙eniu nawet powinien naste˛powac´)

7 J. Mastias, J. Grangé, Sur le problème de l’adéquation des secondes chambres, [w:] Les secondes chambres…, s. 67. 8 Tamz˙e. 9 Por.: E. Zwierzchowski, Prawnoustrojowa ewolucja drugich izb w pan´stwach europejskich (pró- ba syntezy), [w:] Izby drugie parlamentu, red. E. Zwierzchowski, Białystok 1996, s. 9 i n.; J. Szymanek, Optymalizacja formuły wyboru drugiej izby parlamentu (na przykładzie Polski), „Studia Prawnicze” 2003, nr 1, s. 31 i n. 10 J. Mastias, J. Grangé, op. cit., s. 67. 11 Por.: G. Tsebelis, B. Rasch, Patterns of Bicameralism, [w:] Parliaments and Majority Rule in Wes- tern Europe, red. H. Döering, New York 1995, s. 365 i n.; P. Carmichael, A. Baker, Second Chambers. A Comparative Perspective, [w:] The House of Lords its Parliamentary and Judicial Roles, red. B. Dickson, P. Carmichael, Oxford 1999, s. 67 i n. 50 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały konflikt prezentowanych racji, wynikaja˛cy wprost z podstawowego zadania tej izby, jakim jest miarkowanie podzielonych władz, a przede wszystkim powsćia˛ganie nadmiernych aspiracji władzy ustawodawczej12. Dlatego tez˙ istnienie izby drugiej moty- wowane jest potencjalnosćia˛ konfliktu, a jej trwanie podporza˛dkowane jest moz˙li- wosći rozwia˛zania tego konfliktu13. 3. Eliminacja zaistniałego konfliktu moz˙e sie˛ dokonac´ poprzez sztywne procedury prawne, ale równiez˙ poprzez inne czynniki koordynuja˛ce, takie jak: układ sił partyjnych w izbach14, rola poszczególnych partii politycznych oraz podmiotów zewne˛trznych czy wreszcie — kultura polityczna. Najbardziej prostym, ale tez˙ i radykalnym sposobem rozwia˛zania konfliktów pomie˛dzy izbami jest „dozowanie władzy izby drugiej”15 (do- sage des pouvoirs de la seconde chambre), a co za tym idzie — uprzywilejowanie izby pierwszej, w mys´l załoz˙en´ bikameralizmu asymetrycznego, nierównorze˛dnego. Niekie- dy tez˙ — choc´ tu juz˙ bardzo rzadko — decyzje˛ w sprawie losów spornej ustawy przekazuje sie˛ albo pierwszej, albo drugiej izbie pracuja˛cej nad projektem, w zalez˙nosći od tego, czy głos decyduja˛cy ma izba, która zapocza˛tkowała rozpatrywanie kontrower- syjnego projektu (Paragwaj, Peru) czy tez˙ izba, która jako druga w kolejnosći zajmowała sie˛ danym projektem i z tej przyczyny okres´lana jest mianem izby rewizyjnej (np. Me- ksyk)16. Nalez˙y tu zwrócic´ uwage˛, z˙e rozwia˛zanie to, własćiwe szczególnie dla pan´stw Ameryki Łacin´skiej, osłabiac´ moz˙e nie tylko izbe˛ druga˛ (co jest przeciez˙ pewna˛ reguła˛ w systemach dwuizbowych17), ale w równym stopniu takz˙e i izbe˛ pierwsza˛, skoro nie ma tu wymogu, z˙e izba˛ pocza˛tkuja˛ca˛ prace nad projektem, albo izba˛ rewizyjna˛ musi byc´ koniecznie izba pierwsza. W efekcie dowolna z izb moz˙e sie˛ tu okazac´ izba˛ maja˛ca˛ prerogatywe˛ podje˛cia decyzji rozstrzygaja˛cej, co z kolei wypada uznac´ za swoisty ewene- ment, powoduja˛cy odwrócenie generalnej tendencji do wzmacniania izby pierwszej, kosztem pozostałej izby parlamentu. Wspomniane osłabienie izby pierwszej — choc´ tylko dopuszczalne, a nie bezwzgle˛dnie zakładane — be˛dzie miało miejsce albo wówczas, kiedy izba ta nie be˛dzie izba˛ pocza˛tkuja˛ca˛ parlamentarne prace nad projektem ustawy (Paragwaj, Peru), albo wówczas, kiedy nie okaz˙e sie˛ ona tzw. izba˛ rewizyjna˛, czyli izba˛ w drugiej kolejnosći zajmuja˛ca˛ sie˛ projektem i z tej racji maja˛ca˛ kompetencje˛ definityw- nego rozstrzygania o losach spornego projektu (Meksyk). Oba wspomniane rozwia˛zania, podobnie jak w klasycznym systemie asymetrycznosći izb, przewiduja˛cym uszczu- plenie kompetencyjne izby drugiej18, zakłócaja˛ relacje mie˛dzy izbami wprowadzaja˛c

12 Por. L. Trivelli, Le bicamérisme — Institutions comparées. Etude historique, statistique et critique des rapports entre le Conseil National el le Conseil des Etats, Lausanne 1975, s. 29. 13 Por. J. Mastias, J. Grangé, op. cit., s. 68. 14 Por. D. Olson, op. cit., s. 82. 15 J. Mastias, J. Grangé, op. cit., s. 68. 16 Por. K. Complak, Parlament we współczesnej Ameryce Łacin´skiej, Wrocław 1994, s. 120. 17 Por. M. Sousse, Le bicamérisme: bilan et perspectives, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger” 1997, nr 5, s. 1323 i n. 18 Zob. S.C. Patterson, A. Mughan, Fundamentals of Institutional Design: The Functions and Powers of Parliamentary Second Chambers, [w:] Second Chambers, red. N.D.J. Baldwin, D. Shell, London–Port- land 2001, s. 41. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 51 element preponderacji jednej z nich, przy czym w tym przypadku nie zawsze i niekoniecznie izby pierwszej, co oczywisćie kłóci sie˛ z mediacja˛ jako zasadniczym sposobem rozwia˛zywania zaistniałego konfliktu. Moz˙liwosć´ podje˛cia wia˛z˙a˛cej decyzji przez jedna˛ z izb (i to bez róz˙nicy która˛, chociaz˙ zazwyczaj własńie przez izbe˛ pierwsza˛) kwestionuje bowiem z samego swojego załoz˙enia równosć´ izb, co niezalez˙nie nawet od podejmowanych prób znalezienia rozwia˛zania kompromisowego, uprzywilejowuje jedna˛ z izb, czynia˛c ipso facto druga˛ z nich nierównoprawna˛. Z tych tez˙ powodów w systemie dwuizbowosći egalitarnej s´rodki musza˛ byc´ o wiele bardziej finezyjne i bardziej przemys´lane, zakładaja˛c w pierwszym rze˛dzie kooperacje˛ jako sposób dochodzenia ustawy do skutku. Kiedy bowiem podje˛cie decyzji wymaga zgodnego działania obu izb, to ewentualny brak zgody jednej z nich zniweczyc´ moz˙e cały proces ustawodawczy, niszcza˛c całkowicie wczesńiej przedsie˛brane prace legislacyjne. W tego typu przypadkach potrzeba zrównowaz˙onych stosunków mie˛dzy izbami wymaga wie˛c autentycznego „dialogu, kontynuowanego wystarczaja˛co długo, by doprowadzic´ do pomys´lnych rezultatów”19. Stworzenie odpowiednich mechanizmów poszukiwania kompromisu jest zatem podstawowym wymogiem dwuizbowosći silnej, odznaczaja˛cej sie˛ równa˛ „władza˛” kaz˙dej z dwóch izb parlamentu. Bez udziału tego typu mechanizmów i procedur proces decyzyjny, a w jego ramach proces ustawodawczy, uległby bowiem faktycznemu paraliz˙owi, jako z˙e podje˛cie jakiejkolwiek decyzji byłoby własćiwie niemoz˙liwe. Mechanizmami takimi, maja˛cymi w załoz˙eniu ułatwic´ dialog pomie˛dzy izbami, a w efekcie przyniesć´ oczekiwany kompromis sa˛: komisja porozumiewawcza, procedura navette, zwana niekiedy metoda˛ „czółenka”, oraz wspólne posiedzenia obu izb20. Powyz˙sze mechanizmy moga˛ miec´ przy tym swoja˛ podstawe˛ albo konstytucyjna˛ (Francja, Niemcy, Rosja), albo ustawowa˛ (Szwajcaria), albo wreszcie regulaminowa˛ (USA), z tym z˙e w tym ostatnim przypadku ich prawna instytucjonalizacja naste˛- puje zazwyczaj ex post, tzn. po zaakceptowaniu wykształconej w tym wzgle˛dzie odpowiedniej praktyki poste˛powania, potwierdzaja˛cej tylko, jak istotna˛ role˛ w elimi- nowaniu wszelkiego typu konfliktów moz˙e odegrac´ kultura prawna czy szerszej — polityczna. Nie moz˙na tez˙ lekcewaz˙yc´ tych sytuacji, w których eliminowanie rozbiez˙nosći zdan´ mie˛dzy izbami podejmowane jest w drodze licznych, nieformalnych kontaktów parlamentarzystów obu izb, którzy w prowadzonych przez siebie negocja- cjach da˛z˙a˛ do uzgodnienia kompromisowej wersji ustawy (Kanada). 4. Oczywisćie wszystkie sztywne, sćis´le prawne metody koncyliacji moga˛ byc´ stosowane indywidualnie albo wspólnie z innymi, co zdaje sie˛ zapewniac´ ich lepsza˛ efektywnosć´ w postaci poz˙a˛danego konsensusu zawartego pomie˛dzy partnerami prowadzonych rokowan´ legislacyjnych. Poza tym wszystkie powyz˙sze metody moga˛ byc´ uzupełniane jeszcze innymi procedurami, przenosza˛cymi jednak rozwia˛zanie za- istniałego sporu na płaszczyzne˛ pozaparlamentarna˛. Takimi mechanizmami moga˛

19 J. Mastias, J. Grangé, op. cit., s. 68. 20 Por. G. Tsebelis, J. Money, Bicameralism, Cambridge 1997, s. 54 i n. 52 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały byc´ niezinstytucjonalizowane formy mediacji prowadzonej na przykład przez głowe˛ pan´stwa. Pozostaja˛ one jednak najcze˛sćiej w sferze swobodnego uznania zarówno samej głowy pan´stwa, jak i stron zaangaz˙owanych w konflikt, które przeciez˙ nie zawsze i niekoniecznie musza˛ sie˛ godzic´ na mediacje˛ inicjowana˛ i prowadzona˛ przez podmioty pozaparlamentarne. Innym jeszcze mechanizmem, ale równiez˙ zewne˛trznym wzgle˛dem parlamentu, tym razem jednak sćis´le reglamentowanym prawnie, jest spotykana w Australii moz˙liwosć´ rozwia˛zania obu izb i rozpisania nowych, przedterminowych wyborów (por. art. 57 konstytucji). Spór, jaki ma miejsce pomie˛dzy izbami, jest w ten sposób rozstrzygany przez samych wyborców, którzy w przedterminowych wyborach potwierdza˛ wole˛ dojsćia do skutku ustawy w takim kształcie, w jakim widza˛ go poszczególne siły polityczne uczestnicza˛ce w wyborach. Nie da sie˛ ukryc´, z˙e tego rodzaju rozstrzygnie˛cie losów kontrowersyjnej ustawy jest bardzo osobliwym i raczej nigdzie nie spotykanym sposobem procedury uzgodnieniowej, ale sposobem par excellence demokratycznym, nadaja˛cym wczesńiejszym wyborom charakter na poły referendalny. Niemniej najcze˛sćiej stosowanymi formami poste˛powania porozumiewawczego sa˛ procedury sćis´le parlamentarne, utrzymuja˛ce konflikt wewna˛trz samej legislatywy, czyli: komisja mediacyjna, procedura navette oraz wspólne obrady obu izb parlamentu. Dla nich wszystkich wspólnym celem pozostaje zawsze wola znalezienia rozstrzygnie˛c´ wspólnych co do tresći ustawy be˛da˛cej przedmiotem poste˛powania legislacyjnego. 5. Wspólna komisja obu izb jest jedna˛ z najbardziej popularnych metod gwa- rantowania symetrycznej ich pozycji21. Cze˛sto nosi ona nazwe˛ komisji mediacyjnej lub koncyliacyjnej, a znana jest z praktyki parlamentarnej Francji, Rosji, Rumunii, Irlandii, Indii, Niemiec, USA, Szwajcarii czy chociaz˙by Wielkiej Brytanii. Komisja taka moz˙e byc´ zbudowana ba˛dz´ to na zasadzie parytetu, ba˛dz´ na zasadzie równej liczby przedstawicieli obu skonfliktowanych ze soba˛ stron, przy czym moga˛ one, ale tez˙ i nie musza˛ oddawac´ w swoim składzie proporcje polityczne wyste˛puja˛ce w obu izbach. Komisje tego typu moga˛ byc´ powołane albo ad hoc, w momencie wysta˛pienia sporu pomie˛dzy izbami, czego przykładami sa˛ amerykan´ska Conferen- ce Committee22, francuska la commission mixte paritaire23, rosyjska sogłasitiel- naja komissija24 czy rumun´ska komisja mediacyjna25, albo tez˙ na pocza˛tku kadencji parlamentu i działac´ w takim samym charakterze jak inne komisje stałe

21 Por. L.D. Longley, W.J. Oleszek, Bicameral Politics. Conference Committees in Congress, New Haven and London 1989, s. 27 i n. 22 Por. D.J. Vogler, The Third House: Conference Committees in the United States Congress, Evan- ston 1971. 23 Por.: A. Delcamp, Commission mixte paritaire, [w:] Dictionnaire constitutionnel, red. O. Duha- mel, Y. Mény, Paris 1992, s. 173, 174; H. Trnka, La Commission Mixte Paritaire, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en Frence et à l’Etranger” 1963, nr 3, s. 477 i n.; H. Trnka, Evolution de la procédure de la Commission Mixte Paritaire au Cours de la seconde législature de la Ve République, „Re- vue du Droit Public et de la Science Politique en Frence et à l’Etranger” 1967, nr 4, s. 739 i n. 24 Por. Gosudarstwiennoje prawo Rossijskoj Fiedieraccii, red. O. Je. Kutafin, Moskwa 1996, s. 446. 25 Por. W. Brodzin´ski, Parlament Rumunii, Warszawa 2002, s. 29. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 53 funkcjonuja˛ce w poszczególnych izbach, tyle tylko, z˙e w przeciwien´stwie do nich składac´ sie˛ z przedstawicieli obu izb, jak ma to miejsce w niemieckiej Vermittlung- sausschuss26 albo irlandzkiej Joint Committe on Consolidation Bill27. Wspomniane komisje maja˛ typowy, czy tez˙ tradycyjny charakter. Niemniej komisja mediacyjna, a mówia˛c jeszcze sćis´lej sama „komisyjna” procedura rozwia˛zywania sporów mie˛dzyizbowych, moz˙e byc´ adoptowana w postaci „niepełnej”, „ograniczonej” albo — co wydaje sie˛ byc´ okres´leniem najwłasćiwszym — „zmodyfikowanej”. Komisja mediacyjna jako najcze˛sćiej wyste˛puja˛cy wariant poszukiwania konsensu mie˛dzy izbami wcale bowiem nie oznacza istnienia jakiegos´ jednolitego, a tym bardziej uniwersalnego wzorca czy modelu. S´ wiadczy o tym chociaz˙by fakt, z˙e komisja w swojej wersji „standardowej” moz˙e funkcjonowac´ ba˛dz´ to permanentnie, ba˛dz´ tez˙ ad hoc jes´li tylko jest ona konstruowana dorazńie, w zalez˙no- sći od ujawniaja˛cych sie˛ potrzeb. Obok tego moz˙liwe sa˛ równiez˙ sytuacje nie tyle tworzenia wspólnej komisji mediacyjnej, co wspólnego obradowania komisji obu izb działaja˛cych w celu ustalenia kompromisowej wersji ustawy. Ilustracja˛ tego stanu rzeczy sa˛ rozwia˛zania kolumbijskie. Zakładaja˛ one (por. art. 161 konstytucji), z˙e w razie pojawienia sie˛ róz˙nicy zdan´ mie˛dzy izbami izby powołuja˛ specjalne komisje, które na wspólnym posiedzeniu opracowuja˛ jednolity tekst projektu. W rzeczywisto- sći wie˛c w warunkach kolumbijskich nie dochodzi do ustanowienia jednej komisji mediacyjnej, ale do powołania w kaz˙dej izbie osobnej komisji, która wespół z analo- giczna˛ komisja˛ drugiej izby przygotowuje — jes´li to oczywisćie moz˙liwe — uzgod- niony projekt kontrowersyjnej ustawy. W efekcie procedury kolumbijskie ła˛cza˛ — jes´li moz˙na tak powiedziec´ — procedure˛ komisji mediacyjnej z procedura˛ wspól- nych obrad obu izb, tyle tylko, z˙e w miejsce zebranych in pleno izb przewiduja˛ poła˛- czone obrady odpowiednich komisji, ustanowionych kaz˙dorazowo ad hoc dla rozwia˛zania zaistniałych rozbiez˙nosći. Mimo swojego „hybrydalnego” charakteru czy wre˛cz eklektyzmu, znacznie bliz˙sze sa˛ one jednak własćiwej komisji wspólnej niz˙ poła˛czonym obradom obu izb, a to z tej racji, z˙e wypracowanie porozumienia przekazuja˛ organom pomocniczym, jakimi — niezalez˙nie od konkretnych wzorców instytucjonalizacji — pozostaja˛ komisje parlamentarne28.

26 Por. A. Szmyt, Komisja mediacyjna w RFN, „Przegla˛d Sejmowy” 1993, nr 3, s. 42 i n. 27 W przypadku Irlandii, nalez˙y zwrócic´ uwage˛, z˙e komisja wspólna, maja˛ca na celu minimalizowa- nie konfliktów mie˛dzy izbami wyste˛puja˛cych w czasie prac ustawodawczych, nie jest jedyna˛ komisja˛ wspólna˛ obu izb, gdyz˙ w parlamencie tym tworzone sa˛ i inne jeszcze komisje wspólne, np. Komisja ds. Postanowien´ Regulaminowych, Komisja ds. Legislacji Pomocniczej we Wspólnotach Europejskich, Komi- sja ds. Podmiotów pod Patronatem Pan´stwa etc. Szerzej na ten temat zob.: J. McGowan Smyth, The Houses of the Oireachtas, Dublin 1979, s. 42 i n.; W. Konarski, Parlament Narodowy Irlandii, Warszawa 1992, s. 14. Wszystkie te komisje, choc´ sa˛ komisjami wspólnymi, nie odgrywaja˛ jednak tradycyjnej roli, jaka˛ pełnia˛ włas´ciwe komisje wspólne (mediacyjne) w parlamentach dwuizbowych. Takiej samej, czyli uzgodnieniowej roli w procesie ustawodawczym nie pełni równiez˙ belgijska parlamentarna komisja uzgodnien´, której zadaniem jest regulowanie ewentualnych sporów kompetencyjnych mie˛dzy izbami i która moz˙e za obopólna˛ zgoda˛ przedłuz˙ac´ konstytucyjne terminy ustosunkowania sie˛ izb wobec przedłoz˙onych im projek- tów ustaw (por. art. 82 konstytucji). 28 Szerzej na ten temat zob. H. Pajdała, Komisje w parlamencie współczesnym, Warszawa 2001, s. 130 i n. 54 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Kaz˙da komisja mediacyjna pełni w dwuizbowym parlamencie role˛ szczególna˛, be˛da˛c organem sui generis, a mówia˛c jeszcze dokładniej „interorganem” obu cze˛sći ciała ustawodawczego29, „projektuja˛cym w zamys´le [ich — J.Sz.] równorze˛d- nosć´”30. Dlatego tez˙ zasadniczym celem kaz˙dej komisji mediacyjnej jest wypracowanie porozumienia akceptowanego przez obie strony, które jest naste˛pnie niejako „ratyfikowane” przez izby na ich plenarnych posiedzeniach. Jednakz˙e prace komisji moga˛ sie˛ równie dobrze zakonćzyc´ impasem i przyje˛ciem jedynie „protokołu rozbiez˙nosći”, co moz˙e oznaczac´, ale juz˙ nie musi, zakonćzenie prac legislacyjnych nad kontrowersyjna˛ ustawa˛, bowiem w dalszej kolejnosći poste˛powania legislacyjnego, w razie niepowodzenia procedur koncyliacyjnych, moga˛ byc´ zastosowane mechanizmy eliminuja˛ce symetrycznosć´ izb, co najlepiej s´wiadczy o tym, z˙e komisja „moz˙e, ale tylko moz˙e byc´ instrumentem zapewniaja˛cym równowage˛ pomie˛dzy izbami”31. Sta˛d tez˙ komisja mediacyjna, choc´ jest niewa˛tpliwie niezwykle skutecznym narze˛- dziem dialogu mie˛dzy izbami, nie jest jeszcze bezwarunkowa˛ gwarancja˛ równego statusu obu izb. Zachowuje ona bowiem jedynie potencjalnie ich symetryczna˛ pozycje˛, a to z kolei oznacza, z˙e jej implementacja w procedury rozjemcze wcale jeszcze nie musi skutkowac´ bezwzgle˛dna˛ równosćia˛ izb. Z reguły jest ona jedynie szansa˛, która jes´li nie zostanie wykorzystana przez izby, a zwłaszcza izbe˛ druga˛, to spowo- duje wyrazńe uprzywilejowanie izby pierwszej i oddanie w jej dyspozycje˛ prawa podje˛cia decyzji rozstrzygaja˛cej, o czym najlepiej s´wiadcza˛ dos´wiadczenia Francji, ale takz˙e Niemiec, Irlandii czy Wielkiej Brytanii. Czasami tez˙ komisje mediacyjne sa˛ juz˙ nie tyle szansa˛ co raczej proteza˛ równorze˛dnosći, podtrzymuja˛ca˛ mniemanie o ich „generalnie (…) równej władzy w zakresie stanowienia prawa”32, czego doskonała˛ ilustracja˛ sa˛ przykłady Irlandii albo Wielkiej Brytanii. Niemniej trzeba pamie˛tac´, z˙e sytuacje, w których obrady komisji wspólnej poprzedzaja˛ przekazanie stanowia˛cych kompetencji w gestie˛ tylko jednej z izb nie sa˛ wcale najcze˛stsze, a co za tym idzie — jedynie dopuszczalne. Innym wariantem sytuacyjnym, równie cze˛sto stosowanym, moz˙e byc´ bowiem uruchomienie, po nieudanych pracach w komisji, jeszcze innych procedur mediacyjnych, takich np. jak wspólne obrady zebranych in pleno izb (Australia, Indie, Rumunia). Niemniej nader cze˛sto komisja jest jedynym i de facto najwaz˙niejszym miejscem dla prowadzenia dialogu mie˛dzy izbami, co oznacza, z˙e w razie niepowodzenia jej prac sporna ustawa „upada”, a zainicjowany projekt nie dochodzi ostatecznie do skutku. W takich sytuacjach komisja mieszana najcze˛sćiej opracowuje tekst kompro- misowy, z tym z˙e zakres ingerencji, jakiej komisja moz˙e dokonac´ w samym teksćie rozpatrywanej ustawy, zawe˛z˙ony jest jedynie do spraw spornych. Tego typu przedmiotowe zawe˛z˙enie prac komisji wspólnej pozwala usprawnic´ i przys´pieszyc´ prace

29 Por. A. Szmyt, op. cit., s. 43. Takie scharakteryzowanie komisji porozumiewawczej, aczkolwiek odniesione do warunków niemieckich, moz˙e byc´ jednak, oczywisćie bez dalszych i głe˛bszych analogii, odniesione równiez˙ i do innych komisji tego rodzaju. 30 P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, Paris 1988, s. 167. 31 H. Trnka, Evolution de la procédure…, s. 763. 32 D.G. Morgan, Constitutional Law of Ireland, Dublin 1990, s. 95. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 55 ustawodawcze (i tak juz˙ opózńione za sprawa˛ powstałych rozbiez˙nosći zdan´), a jed- noczesńie zabezpiecza przed powracaniem do kwestii juz˙ raz uzgodnionych, co przeciez˙ mogłoby sie˛ zdarzac´ bardzo cze˛sto z przyczyn choc´by politycznych, be˛da˛c objawem swoistej obstrukcji parlamentarnej33. Poza najcze˛sćiej spotykanym przedmiotowym zawe˛z˙eniem prac komisji mieszanej, sprowadzaja˛cym sie˛ do generalnej zasady, wedle której prace komisji obejmuja˛ jedynie kompleks spraw spornych, moz˙- na równiez˙ spotkac´ jeszcze i inne reguły i techniki poste˛powania, których télos wyznacza che˛c´ znalezienia rozwia˛zan´ wspólnych, akceptowanych przez obie strony za- istniałego konfliktu. Przykładowo rosyjska komisja porozumiewawcza rozpatruje kaz˙da˛ z wa˛tpliwosći zgłoszonych przez Rade˛ Federacji z osobna34. Takie rozdzielenie materii powodowac´ ma, iz˙ problemy natury zasadniczej, budza˛ce najdalej ida˛ce róz˙nice stanowisk, nie be˛da˛ rzutowac´ na moz˙liwosć´ osia˛gnie˛cia konsensu w pozosta- łych kwestiach be˛da˛cych przedmiotem obrad komisji. Dzie˛ki temu z˙adna ze spraw spornych nie moz˙e sie˛ stac´ czynnikiem ograniczaja˛cym szanse wypracowania jednolitego tekstu ustawy, co w maksymalny sposób ma ułatwic´ przeforsowanie kompromisowej wersji ustawy, nawet kosztem jej przedmiotowego „okrojenia” w stosunku do pierwotnie zainicjowanego projektu. Materialne, jak i proceduralne ograniczenia nałoz˙one na komisje˛ koncyliacyjna˛ sa˛ zatem przejawem ekonomicznej i politycznej racjonalnosći, dyktowanej zasadami prakseologii, a ich podstawowym celem jest eliminacja wszelkich utrudnien´ i opózńien´ w działalnosći legislacyjnej parlamentu. Działalnosć´ ta i tak juz˙ bowiem ulega spowolnieniu i wydłuz˙eniu przez sam fakt podziału legislatywy, co w opiniach wielu przeciwników dwuizbowosći jest wystarczaja˛cym argumentem przemawiaja˛- cym na korzysć´ parlamentu jednoizbowego35. Z kolei dla zwolenników dwuizbowo- sći komisja mediacyjna jest bardzo dobrym kontrargumentem, wskazuja˛cym, z˙e prace ustawodawcze prowadzone w parlamencie o złoz˙onej strukturze wewne˛trznej wcale nie musza˛ byc´ rozwlekłe, a i ryzyko paraliz˙u legislacyjnego jest zazwyczaj nadmiernie wyolbrzymione. Podział parlamentu na dwa osobne zgromadzenia sprzy- jac´ wszakz˙e moz˙e takz˙e i doskonaleniu procedur parlamentarnych36, czego ewidentnym potwierdzeniem sa˛ własńie reguły działania komisji wspólnej. Ułatwiaja˛ one znalezienie rozwia˛zan´ kompromisowych, a poza tym pozwalaja˛ odrzucic´ propozycje skrajne, a wre˛cz antagonizuja˛ce obie strony. Potencjalnie gwarantuja˛ tez˙ równorze˛d- ny status obu izb, przewiduja˛c przedstawienie albo uzgodnionych propozycji zmian w teksćie projektu, albo tez˙ jego całkowite odrzucenie, w sytuacji kiedy komisja nie be˛dzie w stanie sformułowac´ z˙adnej propozycji wyjsćia z impasu negocjacyjnego. Niemniej wartosć´ komisji mieszanej jako zasadniczego mechanizmu koncyliacji wynika nie tylko z samych zasad proceduralnych rza˛dza˛cych pracami tej komisji, ale

33 Por. S. Pawłowski, Obstrukcja parlamentarna jako forma walki politycznej opozycji, „Przegla˛d Sejmowy” 2003, nr 4, s. 55 i n. 34 Por. J. Zalesńy, Regulacja prawna procesu legislacyjnego w Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2001, s. 34. 35 Por. J. Szymanek, Teleologiczne funkcje bikameralizmu, „Pan´stwo i Prawo” 2002, z. 8, s. 30, 31. 36 Por. K. Loewenstein, Political Power and the Governmental Process, Chicago 1957, s. 177 i n. 56 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały w głównej mierze jest efektem jej skutecznosći. W znakomitej wie˛kszosći przypad- ków prace komisji konćza˛ sie˛ bowiem opracowaniem wspólnego stanowiska. Pozwa- la to „uratowac´” sporny projekt, a jednoczesńie „wypos´rodkowac´” propozycje zgła- szane we wczesńiejszych stadiach poste˛powania ustawodawczego, co czyni ustawe˛ aktem optymalnym, przynajmniej jes´li chodzi o konieczny konsens co do potrzeby jej uchwalenia37. Dlatego tez˙ poste˛powanie mediacyjne prowadzone w komisji porozumiewawczej w najwie˛kszym stopniu ma na celu poszukiwanie politycznego kompromisu mie˛dzy róz˙nymi interesami prezentowanymi przez poszczególnych uczest- ników prac legislacyjnych. Jest ono wyrazem woli współdziałania obu izb w procesie kojarzenia nie zawsze i nie w pełni pokrywaja˛cych sie˛ czy choc´by zbiez˙nych, da˛z˙en´, oczekiwan´ i interesów, jakie sa˛ artykułowane przez dualistyczny organ przedstawicielski. W rzeczywistosći wie˛c polityczna relewantnosć´ komisji mieszanej jest tak ogromna, z˙e komisje˛ te˛ okres´la sie˛ nieraz mianem „trzeciej izby” (casus Kongresu USA). Co ciekawe, jednak w wie˛kszosći przypadków faktyczne znaczenie komisji w procesie ustawodawczym jest wytworem praktyki ustrojowej (USA, cze˛sćiowo równiez˙ Niem- cy), a nie a priori ustalonych regulacji normatywnych. Tak na przykład funkcja amerykan´skiej komisji uzgodnieniowej jest na pozór bardzo ograniczona. Własćiwie nie moz˙e ona ingerowac´ w tekst be˛da˛cy przedmiotem kontrowersji, a co za tym idzie — nie moz˙e zmieniac´ ani usuwac´ postanowien´, których izby wczesńiej nie kwestionowały. Nie wolno jej tez˙ wprowadzac´ całkowicie nowych przepisów, a rytm i zakres jej prac de lege lata wyznacza jedynie pole spraw spornych. W istocie jednak jej wpływ na ostateczny kształt i dalsze losy projektu ustawy jest trudny do przecenienia. Dzieje sie˛ tak zwła- szcza wówczas, kiedy róz˙nice w wariantach tego samego projektu sa˛ tak głe˛bokie, iz˙ w rzeczywistosći pozwalaja˛ stwierdzic´, z˙e propozycje poprawek zgłoszone w obu izbach stanowia˛ zupełnie dwa odmienne projekty. W takich sytuacjach komisja uzgadnia- ja˛ca musi starac´ sie˛ wynegocjowac´ „trzecia˛” wersje˛ kompromisowa˛, która niekiedy róz˙ni sie˛ dosć´ znacznie od obu tekstów „bazowych”38. Sta˛d tez˙ de facto komisja wspól- na, szczególnie amerykan´ska, nabiera cech niemalz˙e osobnej izby parlamentarnej, dysponuja˛cej stosunkowo duz˙a˛ swoboda˛ samodzielnego decydowania o finalnym kształcie ustawy39. To, dokonywane niejednokrotnie praeter legem, przekraczanie dosć´ wa˛skich przeciez˙ uprawnien´ komisji pojednawczej jest jednak tolerowane ze wzgle˛du na cel poste˛powania ustawodawczego, jakim jest osia˛gnie˛cie porozumienia i „uratowanie” w ten sposób ustawy, której uchwalenia wymaga czasami potrzeba chwili, najcze˛sćiej zreszta˛ polityczna, ale bardzo cze˛sto równiez˙ i stricte jurydyczna.

37 Bardzo cze˛sto zasługa˛ dwuizbowosći ma byc´ własńie koniecznosć´ osia˛gania kompromisu, czynia˛- cego wszelkie decyzje parlamentu decyzjami odzwierciedlaja˛cymi niezbe˛dna˛ zgode˛ polityczna˛ czy społecz- na˛. Szerzej na ten temat zob. S. Levmore, Bicameralism: When Are Two Decisions Better than One?, „In- ternational Review of Law and Economics” 1992, nr 12, s. 145 i n. 38 Por. R.M. Małajny, Proces legislacyjny w USA, „Przegla˛d Sejmowy” 2000, nr 6, s. 60–61. 39 Por.: K.A. Shepsle, B.R. Weingast, The Institutional Foundations of Committe Power, „American Political Science Review” 1987, nr 81, s. 85 i n.; S.S. Smith, An Essay on Sequence, Position, Goals and Committee Power, „Legislative Studies Quarterly” 1988, nr 13, s. 151 i n. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 57

Zazwyczaj finałem prac komisji wspólnej jest zaproponowanie uzgodnionej, jednolitej wersji projektu ustawy. Opracowany w komisji tekst, stanowia˛cy zawsze wyraz pewnego, mniej czy dalej ida˛cego kompromisu, przedkłada sie˛ naste˛pnie do zaakceptowania na plenarnym posiedzeniu kaz˙dej z izb z osobna i jes´li tylko nie zostanie on zaaprobowany, to projekt uznaje sie˛ za nieuchwalony. Cze˛sto tez˙, jes´li tylko komisja jest wyła˛czna˛ procedura˛ eliminowania rozbiez˙nosći, to poste˛powanie mediacyjne prowadzone na forum komisji i zwia˛zane z tym „ratyfikowanie” efektów jej prac przez poszczególne izby moz˙e byc´ prowadzone nawet kilkukrotnie, co sprzy- jac´ ma wypracowaniu tekstu akceptowanego przez obie izby, ale takz˙e — co nie mniej waz˙ne — podtrzymaniu dialogu jako podstawowego mechanizmu wszelkich procedur uzgodnieniowych. Jes´li jednak i ten mechanizm nie przyniesie poz˙a˛danych rezultatów, to projekt uwaz˙a sie˛ za definitywnie odrzucony (Kolumbia). Oczywisćie taki schemat pracy komisji nie musi byc´ zawsze, ani tym bardziej wsze˛dzie, w sposób sztywny utrzymywany. Poste˛powanie w komisji wspólnej uzalez˙nione moz˙e byc´ bowiem od rodzaju ustawy i zwia˛zanych z tym kompetencji izby drugiej, której moga˛ przysługiwac´ uprawnienia o bardziej lub mniej imperatywnym charakterze. Najbar- dziej znanym tego przykładem sa˛ oczywisćie procedury niemieckie, które w przypadku ustaw wymagaja˛cych bezwzgle˛dnej zgody Bundesratu pozwalaja˛ zwołac´ obrady komisji albo od razu załoz˙yc´ sprzeciw bez uruchamiania poste˛powania mediacyjnego (por. art. 77 ust. 2 i 2a ustawy zasadniczej); zas´ odnosńie do ustaw, w stosunku do których Radzie słuz˙y jedynie prawo wzruszalnego sprzeciwu, uzalez˙- niaja˛ jego skuteczne załoz˙enie od uprzednio przeprowadzonych prac komisji (por. art. 77 ust. 3 ustawy zasadniczej). O ile wie˛c w pierwszym przypadku Rada Federal- na moz˙e załoz˙yc´ swój sprzeciw od razu, o tyle w drugim jest to moz˙liwe dopiero po zakonćzeniu poste˛powania mediacyjnego. W obu jednak przypadkach prace komisji sa˛ jedynym sposobem na wprowadzenie do ustawy tych tresći, które Rada by postu- lowała, a które mogłyby zmienic´ negatywne stanowisko odnosńie do ustawy. Bez wzgle˛du jednak na okolicznosći, jakie towarzysza˛ wysunie˛temu przez izbe˛ druga˛ z˙a˛- daniu zwołania komisji, ba˛dz´ to obligatoryjne w stosunku do ustaw wymagaja˛cych zgody, ba˛dz´ fakultatywne wobec pozostałych ustaw, to sam postulat zwołania komisji stanowi sygnał ze strony Bundesratu o pewnej gotowosći do kompromisu, sygnał, z˙e moz˙liwe jest jeszcze pozytywne zakonćzenie procesu ustawodawczego. Oba rozwia˛zania sa˛ wie˛c ewidentnym „wyrazem przyje˛cia załoz˙enia o da˛z˙eniu do mediacji jako modelowym sposobie procedowania”40. Oba tez˙ sa˛ wyła˛cznym sposobem zachowania symetrycznosći izb w poste˛powaniu legislacyjnym, która to symetrycz- nosć´ w dwuizbowym ciele ustawodawczym moz˙e miec´ charakter albo bezwzgle˛dny (np. Kolumbia, USA), albo wzgle˛dny i ograniczony (Niemcy). Niezalez˙nie jednak od przyje˛tych reguł proceduralnych zwia˛zanych zarówno z tokiem prac komisji, jak i wszystkimi moz˙liwymi wariantami poste˛powania prowadzonego ex post, tj. po pracach komisji, jak równiez˙ tego, czy komisja zbudowana jest na zasadzie równej reorezentacji, czy tez˙ odzwierciedla proporcje składu liczbo-

40 A. Szmyt, op. cit., s. 50. 58 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały wego obu stron, jej celem jest zapewnienie symetrycznej pozycji izb w procesie ustawodawczym poprzez koniecznosć´ osia˛gnie˛cia kompromisu wykluczaja˛cego moz˙liwosć´ „przełamania” stanowiska jednej z izb przez pozostała˛. Bez wa˛tpienia wie˛c komisja wspólna jest skutecznym instrumentem amortyzo- wania odmiennosći stanowisk obu cze˛sći ciała ustawodawczego, be˛da˛c jednym z kluczowych elementów zachowania równowagi pomie˛dzy izbami podzielonej le- gislatury. Z drugiej strony nie da sie˛ ukryc´, z˙e istnienie rozbudowanych struktur mie˛- dzyizbowych w postaci róz˙nego rodzaju komisji porozumiewawczych, zwłaszcza je- s´li dysponuja˛ one moz˙liwosćiami władczego rozstrzygania zaistniałych sporów, redukuje faktyczna˛ dwuizbowosć´ poprzez „ustanowienie, w pewnym zakresie, jed- noizbowosći komisyjnej”41, zaste˛puja˛cej, do pewnego stopnia, plena izb. Mimo tego mankamentu komisja pojednawcza obu izb wydaje sie˛ byc´ skutecznym instrumentem poszukiwania jakiegos´, przynajmniej minimalnego, modus vivendi w zakresie ułoz˙e- nia legislacyjnych relacji mie˛dzy izbami. Pokazuje tez˙, z˙e dwie izby zbliz˙aja˛ sie˛ w swoich wzajemnych relacjach własńie za sprawa˛ adoptowania wszelkiego rodzaju procedur mediacyjnych, które, mimo wszystko, nie łamia˛ generalnej reguły wzajemnej niezalez˙nosći i zachowania, jes´li jest to tylko moz˙liwe, indywidualnych prerogatyw izb42. Prace komisji wspólnej dowodza˛ tez˙ i tego, z˙e to własńie funkcja ustawodawcza jak z˙adna inna animuje i, kiedy trzeba, akceleruje wzajemne kontakty izb, ukazuja˛c cała˛, nieraz przeciez˙ bardzo złoz˙ona˛, siec´ powia˛zan´ pomie˛dzy nimi. 6. Nie tylko jednak wspólna komisja stwarza pozór jednoizbowosći. Taki sam po- zór stwarzaja˛ równiez˙ wspólne obrady obu izb, be˛da˛ce z reguły ultima ratio procedur pojednawczych. Ich wada˛ jest jednak nie tylko aranz˙owanie wraz˙enia jednoizbowosći, ale przede wszystkim faktyczne wyeliminowanie koncyliacyjnosći. Wspólne posiedzenie obu izb, na którym to posiedzeniu zostanie ostatecznie przegłosowany tekst wzgle˛dem którego utrzymuja˛ sie˛ rozbiez˙nosći zdan´, nie jest miejscem, w którym pró- buje sie˛ siły argumentów, ale raczej argumentu siły. W miejsce dialogu, prowadzonego z wie˛kszym czy mniejszym skutkiem w łonie komisji, wprowadza sie˛ wszak konfrontacje˛ liczb; wygra ta strona, która dysponuje wie˛kszym pakietem głosów, co juz˙ ab initio, premiuje izbe˛ pierwsza˛, be˛da˛ca˛ prawie zawsze izba˛ liczebnie dominuja˛ca˛. W swojej klasycznej postaci wspólne obrady izb zostały wła˛czone w mechanizm ustawodawczy jedynie w Rumunii, gdzie maja˛ one zastosowanie zawsze, ilekroc´ wczesńiejsza mediacja prowadzona w łonie komisji nie przyniesie rezultatu lub tez˙ jedna z izb odrzuci sprawozdanie z prac komisji (por. art. 76 ust. 2 konstytucji). Wówczas róz˙nia˛ce sie˛ teksty projektu ustawy zostaja˛ poddane pod obrady zebranych w pełnym składzie Izby Deputowanych i Senatu, gdzie ostateczny tekst zostaje przyje˛ty głosami odpowiedniej wie˛kszosći w zalez˙nosći od charakteru uchwalanej ustawy.

41 R. Piotrowski, Zagadnienia struktury współczesnych parlamentów, [w:] Załoz˙enia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiz˙dz˙, Warszawa 1997, s. 104. 42 Por. L.D. Longley, W.J. Oleszek, op. cit., s. 22. Szerzej na ten temat zob. S. Bach, Resolving Legis- lative Differences in Congress: Conference Committees and Amendments between the Houses, „Congres- sional Reaearch Service Report” 1984, nr 84/214. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 59

Trzeba przyznac´, z˙e przyje˛te w Rumunii rozwia˛zanie jest oryginalnym sposobem usprawnienia prac parlamentarnych, które w przypadku bikameralizmu symetrycznego moga˛ byc´ cze˛sto blokowane przez jedna˛ z izb, przy czym oryginalnosć´ ta sprowadza sie˛ nie tylko do samego mechanizmu obrad wspólnych, ale równiez˙ do cia˛głego utrzymywania „dwuizbowosći doskonale egalitarnej”43 (bicaméralisme parfaitement égalitaire), a to za sprawa˛ przyje˛tej techniki głosowania, zakładaja˛cej wymóg uzyskania wie˛kszosći członków kaz˙dej izby. Dzie˛ki niej nie dochodzi do zmajoryzowania izby drugiej przez znacznie od niej liczniejsza˛ izbe˛ pierwsza˛, która w razie wspólnego liczenia głosów, a zatem bez uwzgle˛dniania klucza, kto z jakiej izby pochodzi, byłaby w stanie przeforsowac´ własna˛ wersje˛ kaz˙dej praktycznie ustawy (czego przykładem moga˛ byc´ procedury stosowane w parlamentach: Australii, Boliwii, Indii, Wenezueli i Urugwaju). W konću, o czym tez˙ nalez˙y pamie˛tac´, w odniesieniu do Rumunii jest to procedura ostateczna, uruchamiana w sytuacjach wyja˛tkowych, kiedy inne, wczesńiej stosowane mechanizmy nie przyniosa˛ poz˙a˛danego porozumienia, a w dodatku, co nie mniej waz˙ne, jest ona procedura˛ stosowana˛ tylko w razie utrzymywania sie˛ róz˙nicy zdan´ co do samego tekstu ustawy, nie ma wie˛c tu niebezpieczen´stwa uchwalenia ustawy, wobec której jedna z izb wypowie- działaby sie˛ negatywnie kwestionuja˛c w całosći zasadnosć´ jej uchwalenia, gdyz˙ taka oko- licznosć´ powoduje definitywne odrzucenie ustawy i zakonćzenie procesu legislacyjnego (por. art. 75 konstytucji). Nie zmienia to w niczym faktu, z˙e w ramach „podzielonej wła- dzy ustawodawczej”44 (pouvoir législatif partagé), z jaka˛ mamy do czynienia w Rumunii, wspólne obrady obu izb sa˛ elementem wyrazńie „unitaryzuja˛cym” owa˛ władze˛, ale mimo to nie zakłócaja˛cym dwuizbowosći doskonale egalitarnej, w pełni symetrycznej i dlatego tez˙, tak jak istnienie komisji wspólnej, tak tez˙ i ich istnienie moz˙na uznac´ za gwarancje˛ poszanowania silnej, równoprawnej dwuizbowosći45. Takiej gwarancji nie stwarzaja˛ juz˙ za to analogiczne obrady zebranych w pełnym składzie izb w pan´stwach Ameryki Łacin´- skiej, czy np. Australii, gdzie walne zebranie członków obu izb, z uwagi na kilkukrotna˛, a w Meksyku nawet szesćiokrotna˛, przewage˛ liczebna˛ izb pierwszych, powoduje zawsze przyznanie rozstrzygaja˛cego głosu deputowanym tych ostatnich izb, kosztem izb drugich. Niemniej w zdecydowanej wie˛kszosći przypadków mechanizm uzgodnieniowy, je- s´li tylko przewiduje moz˙liwosć´ zwołania wspólnych obrad obu izb, jest zaprojektowany jako swoista „klapa bezpieczen´stwa” maja˛ca swoje zastosowanie w momencie wysta˛pienia ostrego kryzysu, a co za tym idzie — niemoz˙nosći ustalenia wspólnego stanowiska co do ostatecznego kształtu przyjmowanej ustawy. Zawsze zatem zebranie obu izb na plenarnym posiedzeniu jest poprzedzone wczesńiejszymi próbami osia˛gnie˛cia konsensu,

43 F. Julien-Laferrière, La Constitution Roumaine du 8 décembre 1991 ou le difficile apprentissage de la démocratie, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger” 1993, nr 5, s. 1231. 44 Tamz˙e. 45 Pamie˛tac´ jednak nalez˙y, z˙e instytucja zebranych wspólnie in pleno izb, choc´ stwarza zupełnie „nowy wymiar” wewna˛trz parlamentu, to oczywis´cie nie kreuje jego „trzeciej izby”, czy tym bardziej jakiegos´ „super parlamentu” kumuluja˛cego dotychczasowy potencjał obu izb. Gdyby tak było, to wspólne obrady izb stałyby sie˛ sui generis instancja˛ odwoławcza˛, do której odwołanie przysługiwałoby zarówno pierwszej, jak i drugiej izbie. 60 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały ba˛dz´ to zawieraja˛cymi sie˛ w procedurze komisji porozumiewawczej lub tez˙/i procedurze navette (np. Australia, Brazylia, Indie, Rumunia)46. 7. Jednak najbardziej rozpowszechniona˛ metoda˛ mie˛dzyizbowej mediacji pozostaje z pewnos´cia˛ procedura navette, polegaja˛ca na swobodnym przekazywaniu projektu ustawy z jednej izby do drugiej az˙ do skutku, czyli do momentu, kiedy obie izby zgodza˛ sie˛ na to samo brzmienie projektu47. Przedmiotem kolejnych faz poste˛powania uzgodnieniowego sa˛ przy tym jedynie kwestie, co do których istnieja˛ róz˙nice zdan´, sta˛d tez˙ sensem systemu „nawetkowego” jest stopniowe zawe˛z˙anie sie˛ debaty w miare˛ jak porozumienie obejmuje coraz wie˛kszy obszar ustawy. Istota˛ navette jest zatem kilkukrotne nawet kra˛z˙enie ustawy mie˛dzy izbami i jej „ucieranie”. Oba warunki, tj. wahadłowe przesyłanie projektu z izby do izby oraz systematyczne ograni- czanie pola kompetencji izb rozpatruja˛cych projekt wyła˛cznie do spraw nie uzgodnionych, musza˛ byc´ tutaj bezwzgle˛dnie spełnione. Dopiero bowiem taki mechanizm koncyliacji odpowiada trybowi navette, dlatego tez˙ nie moz˙na przyja˛c´ załoz˙enia, zgodnie z którym kaz˙de przekazanie tekstu ustawy z jednej izby do drugiej równo- znaczne jest z wprowadzeniem procedury navette48. „Kilkakrotna lektura” opra-

46 Warto moz˙e wskazac´, z˙e podobna˛ procedura˛, zakładaja˛ca˛ podje˛cie rozstrzygnie˛cia co do losów spornej ustawy przez zebrane obie izby in gremio zakładaja˛ równiez˙ procedury norweskie. Trzeba jednak pamie˛- tac´, z˙e podział norweskiego Stortingu na Lagting i Odelsting nie oznacza wcale klasycznej dwuizbowosći, a przypadek struktury norweskiego parlamentu jest okres´lany w literaturze mianem „dwuizbowosći jednoiz- bowej”, „dwuizbowosći ukrytej”, „fikcyjnej” lub tez˙ „jednoizbowosći zmodyfikowanej”, „złoz˙onej” czy tez˙ „dwusegmentowej” — por.: M. Grzybowski, Dwuizbowosć´ w parlamentaryzmie pan´stw nordyckich, [w:] Izby drugie parlamentu…, s. 214; M. Grzybowski, Systemy konstytucyjne pan´stw skandynawskich, Warszawa 1998, s. 83; J. Grangé, Pays nordiques, [w:] Les secondes chambres…, s. 427 i n.; M.A. Mogunowa, Skandi- nawskije gosudarstwa: cientralnyje organy własti, Moskwa 1975, s. 67 i n. W odniesieniu do Stortingu po- dział na „tingi” pełni zasadnicza˛ role˛ własńie w procesie ustawodawczym, w którym to działania Lagtingu przypominaja˛ działania typowej izby drugiej, natomiast działania Odelstingu nawia˛zuja˛ do działan´ realizowanych przez izbe˛ pierwsza˛. Odrzucenie przez Lagting projektu ustawy przy ponownym rozpatrzeniu (a zatem po jednorazowym obiegu projektu mie˛dzy izbami) skutkuje skierowaniem projektu na obrady plenarne, gdzie wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ 2/3 głosów Storting in pleno, a zatem bez róz˙nicowania na oba „tingi”, decyduje ostatecznie o losach rozpatrywanego projektu. Widac´ z tego, z˙e wspólne obrady obu cze˛sći norweskiego parlamentu wyrazńie nawia˛zuja˛ do konstrukcji klasycznych obrad obu izb parlamentu, be˛da˛c ostateczna˛ procedura˛ eliminowania rozbiez˙nosći pomie˛dzy Lagtingiem i Odelstingiem. 47 Por. J.L. Pezant, Navette, [w:] Dictionnaire constitutionnel…, s. 655. 48 Cze˛sć´ autorów zdaje sie˛ jednak nieco odmiennie interpretowac´ sens procedury navette, definiuja˛c ja˛ jako „system, w którym izba, która jako pierwsza uchwaliła projekt, przesyła go do drugiej izby parlamentu. Jes´li izba ta zatwierdzi projekt, to parlamentarne prace nad projektem ulegaja˛ zakonćzeniu […]. Jes´li z kolei izba ta nie zgadza sie˛ w całosći lub w cze˛sći z projektem uchwalonym w pozostałej izbie, to zaproponowane przez nia˛ poprawki wracaja˛ do izby, która jako pierwsza rozpatrywała projekt” — G. Tsebelis, J. Money, op. cit., s. 55. Takie stanowisko powoduje, z˙e George Tsebelis i Jeannette Money uznaja˛, z˙e we wszystkich parlamentach dwuizbowych, z wyja˛tkiem Jugosławii, praktykowany jest system navette, dlatego własńie parlamenty Czech, Hiszpanii, Polski albo Rumunii kwalifikuja˛ jako parlamenty, w których metoda˛ mediacji jest procedura navette — por. tamz˙e, s. 48–51. Zob. tez˙ J. Money, G. Tsebelis, Cicero’s Puzzle: Upper House Power in Comparative Perspective, „International Political Science Review” 1992, vol. 13, nr 1, s. 26 i n. W rzeczywistosći jednak, na gruncie europejskim, klasyczna postac´ navette ma zastosowanie jedynie we Francji, Włoszech i Szwajcarii, a wczesńiej, tj. do 1994 r. była tez˙ stosowana w Belgii (dzis´ jest tam stosowana w bardzo ograniczonej postaci). Na przykładzie francuskim zob.: G. Tsebelis, J. Money, Bicameral Nego- tiations: The Navette System in France, „British Journal of Political Science” 1995, nr 25, s. 101 i n.; J. Mo- Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 61 cowywanego projektu ustawy w kaz˙dej z dwóch izb prowadzona az˙ do skutku, czyli do momentu „wyeliminowania rozbiez˙nosći”49 jest warunkiem sine qua non zalicze- nia danej procedury mediacyjnej jako procedury navette, z tym z˙e musi ja˛ jeszcze uzupełniac´ sukcesywne uszczuplanie pola rozbiez˙nosći. Jak bowiem łatwo zauwa- z˙yc´, sens procedury navette polega na tym, iz˙ pełni ona funkcje˛ „lejka”, poniewaz˙ debata stopniowo zawe˛z˙a sie˛ w miare˛, jak porozumienie obejmuje coraz wie˛kszy obszar ustawy50. Zakres kompetencji izb rozpatruja˛cych projekt w trybie navette jest wyrazńie limitowany do kwestii nie uzgodnionych. Pozwala to z jednej strony zachowac´ proklamowana˛ zasade˛ równorze˛dnosći izb, z drugiej zas´, zracjonalizowac´ prace˛ parlamentu, nie naraz˙aja˛c go na bardzo cze˛sto jedynie instrumentalne kontestowanie wczesńiej przyje˛tego tekstu, w celu uprawiania typowego filibusteringu. Mimo tego procedura navette be˛da˛c, jak np. we Włoszech, podstawowym instrumentem równo- waz˙enia stanowiska izb, stosowanym w dodatku bez z˙adnych mechanizmów wspomagaja˛cych w postaci np. komisji wspólnej, znacznie wydłuz˙a proces ustawodawczy, a co gorsze, cze˛sto konćzy sie˛ nie uchwaleniem ustawy z powodu braku jednomys´lnosći izb i z tego punktu widzenia kłóci sie˛ wyrazńie z ekonomika˛ procesu ustawodawczego. Angaz˙uje ona wszak izby w spór, który potencjalnie moz˙e trwac´ nawet w nieskonćzonosć´, co nie tylko niebezpiecznie prolonguje proces legislacyjny, ale takz˙e w najmniejszy nawet sposób nie gwarantuje jego powodzenia. Mechanizm „czółenka” (shuttle system), jak cze˛sto nazywa sie˛ prace˛ w trybie navette, jest uwaz˙any za najbardziej chyba spektakularny przejaw „podziału funkcji ustawodawczej”51, który to podział juz˙ sam w sobie wzmaga rywalizacje˛ mie˛dzy izbami, ale jednoczesńie chroni w najlepszy z moz˙liwych sposobów absolutna˛ rów- nosć´ obu stron. Dopiero bowiem w systemie nawetkowym „procedura tworzenia prawa jest jednakowa w obu zgromadzeniach”52, co jest przyczyna˛, a zarazem skutkiem „wahadłowego zajmowania sie˛ dana˛ sprawa˛ przez obie izby dopóty, do- póki nie dojdzie do porozumienia”53. Logika tego systemu sprowadza sie˛ wszak do tego, z˙e kaz˙da modyfikacja projektu powoduje jego powrót do izby poprzednio sie˛ nim zajmuja˛cej, która moz˙e te˛ zmiane˛ zaaprobowac´, odrzucic´ ba˛dz´ tez˙ wprowadzic´ własna˛ zmiane˛, proponuja˛c jeszcze inna˛ wersje˛ projektu. W takiej sytuacji projekt wraca ponownie do izby wczesńiej go opracowuja˛cej, tak by odniesć´ sie˛ do uwag pozostałej izby, w rezultacie czego projekt moz˙e nawet wielokrotnie „z˙eglowac´” mie˛dzy izbami, az˙ dojdzie do uchwalenia jednolitych tekstów lub tez˙ definitywne- go odrzucenia projektu przez która˛kolwiek z izb. Podstawowym wszak załoz˙eniem ney, G. Tsebelis, The Political Power of the French Senate: Micromechanism of Bicameral Negotiations, „Journal of Legislative Studies” 1995, nr 1, s. 192 i n. 49 D. Chagnollaud, Droit constitutionnel contemporain. Histoire constitutionnelle la Ve République, t. II, Paris 2001, s. 264. 50 Por. J.P. Camby, P. Servent, Parlament V Republiki Francuskiej, Warszawa 1999, s. 97. 51 Y. Weber, La crise du bicaméralisme, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger” 1972, nr 3, s. 583. 52 Tamz˙e. 53 Tamz˙e. 62 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały procedury navette jest niemoz˙nosć´ przegłosowania jednej izby przez druga˛, co oznacza, z˙e w przypadku nieosia˛gnie˛cia porozumienia projekt ustawy definitywnie upada, konćza˛c w sensie negatywnym proces ustawodawczy, wobec czego ewentualne jego dojsćie do skutku uzalez˙nione jest od ponownego wykonania inicjatywy ustawodawczej i powtórzenia całego poste˛powania legislacyjnego. Chyba najlepiej oddaje to przepis art. 67 regulaminu włoskiego Senatu, przewiduja˛c zasade˛, zgodnie z która˛ identyczne rozwia˛zania normatywne jak te, które znalazły sie˛ w ustawie odrzuconej przez która˛kolwiek z izb, aby mogły byc´ raz jeszcze przedmiotem poste˛powania legislacyjnego w izbach, musza˛ byc´ zgłoszone ponownie jako nowa inicjatywa ustawodawcza, jednakz˙e nie wczesńiej, jak po upływie szesćiu miesie˛cy od chwili odrzucenia pierwotnego projektu. Włoska regulacja trybu navette stanowi jej najlepsza˛ ilustracje˛, i to nie tylko dlatego, z˙e jest ona wyła˛czna˛ procedura˛ poste˛powania pojednawczego, ale takz˙e ze wzgle˛du na swój absolutnie symetryczny, czy tez˙ pełny pod kaz˙dym wzgle˛dem przebieg. W efekcie doskonała dwuizbowosć´ włoskiego parlamentu w najwie˛kszym stopniu uzewne˛trznia sie˛ własńie w czasie procesu ustawodawczego, zakładaja˛cego do- kładnie te˛ sama˛ pozycje˛ i te same kompetencje obu izb54. W ten sposób norma art. 70 konstytucji, zakładaja˛ca kolektywny udział obu izb parlamentu w realizacji jego funkcji ustawodawczej, nie jest nigdy interpretowana w sposób wzgle˛dny czy relatywny. Siła˛ rzeczy prowadzi to do uznania nakazu uchwalenia ustawy w tym samym brzmieniu przez obie izby, który to nakaz nie zna z˙adnych wyja˛tków. Skoro zatem ustawa jest aktem złoz˙onym, maja˛cym byc´ wyrazem zgodnej woli obu izb, przejawiaja˛cym sie˛ w identycznosći zaaprobowanego przez nie tekstu projektu, to i prawna regulacja procesu legislacyjnego musi gwarantowac´ poszanowanie pełnej, niczym nie za- chwianej symetrii izb. Dlatego tez˙ obie izby dysponuja˛ całkowita˛ autonomia˛ swoich prac, a procedura ustawodawcza przeprowadzona w jednej izbie nie wia˛z˙e w z˙aden sposób pozostałej izby. Zapewnienie takiej, zbalansowanej, pozycji obu izb umoz˙liwiaja˛ trzy podstawowe zasady rza˛dza˛ce włoskim trybem legislacyjnym. Pierwsza˛ jest zasada, zgodnie z która˛ jes´li projekt ustawy zostanie odrzucony przez izbe˛, której go przedstawiono najpierw, to nie zostaje on juz˙ przesłany do drugiej z izb; druga zasada zakłada, z˙e jes´li projekt ustawy juz˙ zatwierdzony przez jedna˛ izbe˛ zostaje odrzucony przez druga˛ izbe˛, to takz˙e nie podlega jakiejkolwiek procedurze rozjem- czej, a prowadzone nad nim prace ustawodawcze ulegaja˛ zamknie˛ciu. Rytm prac legislacyjnych wyznacza zatem trzecia zasada, przewiduja˛ca, z˙e jes´li „projekt ustawy zatwierdzony przez jedna˛ izbe˛ zostaje zatwierdzony przez druga˛ izbe˛, ale z popraw- kami, to w takim razie musi on byc´ ponownie przedstawiony pierwszej z izb dla za- twierdzenia przez nia˛ poprawek wprowadzonych w drugiej izbie”55. W konsekwencji jakakolwiek zmiana dokonana przez która˛kolwiek z izb wymaga swojego potwierdzenia w pozostałej izbie, aby w ten sposób moz˙na było zrealizowac´ dyrektywe˛ uchwalenia ustawy w jednakowym brzmieniu. Wobec powyz˙szego obieg projek-

54 Por. C. Lodici, op. cit., s. 235, 236. 55 Z. Witkowski, System konstytucyjny Włoch, Warszawa 2000, s. 78. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 63 tu mie˛dzy izbami musi trwac´ tak długo, jak długo potwierdzenie takie nie nasta˛pi. Odpowiada to klasycznemu wre˛cz wzorcowi navette, zwłaszcza z˙e w kolejnych fa- zach poste˛powania zakres prac izb wyznaczony jest zakresem zmian zaproponowa- nych przez jedna˛ z izb i przedstawionych do zaaprobowania pozostałej. Procedura navette zawieraja˛ca sie˛ w prawie rozpatrywania spornego projektu przez plena izb i, w razie wysta˛pienia niezgodnosći, kilkukrotnego przekazywania projektu z jednej izby do drugiej az˙ do uzyskania wspólnego stanowiska, nie zawsze jednak jest traktowana jako czysta czy tez˙ typowa procedura mediacyjna. Niekiedy uznaje sie˛, z˙e nie wyczerpuje ona tak naprawde˛ znamion poste˛powania uzgodnienio- wego56, a izby, wobec braku jakiegokolwiek skre˛powania, moga˛ przecia˛gac´ w nie- skonćzonosć´ prace ustawodawcze paraliz˙uja˛c w efekcie cały proces legislacyjny57. Niemniej system nawetkowy rzadko kiedy jest samoistnym elementem koncyliacji, be˛da˛c najcze˛sćiej zaledwie cze˛sćia˛ znacznie bardziej złoz˙onych, a co za tym idzie — i skomplikowanych mechanizmów poszukiwania konsensusu pomie˛dzy obiema izbami parlamentu. Pozostaja˛c bowiem jedynym sposobem eliminacji rozbiez˙nosći zdan´ procedura navette grozi nadmiernym wydłuz˙eniem i tak juz˙ przeciez˙ przewle- kłego procesu ustawodawczego, a w skrajnych wypadkach moz˙e go zupełnie „roz- myc´” i zablokowac´ prace˛ parlamentu. Mimo tego (a moz˙e własńie dlatego?) jest ona przykładem maksymalnego zrównowaz˙enia izb, charakteryzuja˛cego najlepiej model dwuizbowosći symetrycznej, egalitarnej. Sta˛d tez˙ nie przypadkiem to własńie włoska˛ dwuizbowosć´ uznaje sie˛ za najbardziej doskonała˛, mimo z˙e navette jest w niej jedynym mechanizmem równowaz˙a˛cym wzajemna˛ pozycje˛ izb. Procedura navette pokazuje, z˙e decyduja˛c sie˛ na wprowadzenie modelu dwuiz- bowosći doskonałej, w pełni równorze˛dnej, podstawowa˛ potrzeba˛ jest zapewnienie mechanizmów eliminuja˛cych konflikty. Oczywisćie zawsze w takiej sytuacji be˛dzie wyste˛pował spór dwóch przeciwstawnych wartosći; z jednej strony poszanowania niezalez˙nosći i autonomii izb, a tym samym ich proklamowanej egalitarnosći, z drugiej jednak efektywnosći i skutecznosći wszelkich procedur parlamentarnych, które nie moga˛ przeciez˙ zostac´ zablokowane. Dlatego tez˙, choc´ poszczególne metody czy techniki mediacji moga˛ byc´ stosowane indywidualnie, to dopiero ich ła˛czne stosowanie, w odpowiednim momencie sekwencji prac ustawodawczych, wydaje sie˛ praw- dziwie optymalizowac´ legislacyjna˛ działalnosć´ parlamentu, gdyz˙ z jednej strony gwarantuje równosć´ pozycji obu izb, z drugiej zas´ przyspiesza całosć´ prac ustawo-

56 Por. P. Sarnecki, Drugie izby parlamentów i ich rola w ustawodawstwie, Kancelaria Sejmu, Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 1999, Raport nr 152, s. 10. Podobne stanowisko zajmuje George Galloway, dla którego tylko komisja porozumiewawcza jest forma˛ instytucjonalizacji mediacji pomie˛dzy obiema izbami parlamentu — por. G. Galloway, The Third House of Congress, „Congressional Record” z 8 marca 1955 r., s. 2556; zob. takz˙e T. König, T. Bräuninger, Power and Political Coordination in American and German Multichamber Legislation, „Journal of Theoretical Politics” 1996, nr 8, s. 331 i n. 57 Mówi sie˛ wre˛cz, z˙e „system «navetty»”, szczególnie jes´li jest jedyna˛ procedura˛ mediacji, „pozba- wiony [jest] jakiejkolwiek moz˙liwosći obowia˛zkowego koordynowania prac legislacyjnych” — Z. Witko- wski, Senat Republiki Włoskiej, [w:] Izby drugie parlamentu…, s. 298. Z tych tez˙ powodów spotyka sie˛ on z krytyka˛, dostrzegaja˛ca˛ w procedurze navette mało racjonalny, a zwłaszcza mało efektywny mechanizm pracy izby. 64 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały dawczych, czego dobrym przykładem moga˛ byc´ procedury indyjskie, albo szwajcar- skie ła˛cza˛ce mechanizm navette z pracami komisji wspólnej. Zastosowanie obu me- chanizmów naraz sprzyja tez˙ niewa˛tpliwie poszanowaniu dwuizbowosći doskonałej, autentycznie pełnej, jak to ma miejsce np. w Szwajcarii. 8. Jednak kompilowane procedury usuwania rozbiez˙nosći pozwalaja˛ nie tylko zachowac´ symetrycznosć´ izb, ale równie cze˛sto sa˛ rodzajem wste˛pu do procedur naruszaja˛cych proklamowana˛ zasade˛ zrównowaz˙enia izb. W dalszej kolejnosći umoz˙liwiaja˛ one bowiem, w razie swojej nieskutecznosći, podje˛cie decyzji rozstrzygaja˛cej konflikt przez jedna˛ ze stron. W efekcie tego moz˙e sie˛ zdarzyc´, z˙e ła˛czone procedury rozjemcze be˛da˛ implementowac´ mechanizmy mediacyjne w ograniczonej postaci, dopuszczaja˛c moz˙liwosć´ zastosowania przez jedna˛ z izb dernier mot, w sytuacji utrzymywania sie˛ zasadniczych róz˙nic mie˛dzy nimi, czego potwierdzeniem sa˛ rozwia˛zania francuskie (por. art. 45 konstytucji). Oczywisćie moz˙liwosć´ zastosowania instrumentów zakłócaja˛cych egalitaryzm izb, funkcjonuja˛cy na zasadzie pewnej re- guły generalnej czy tez˙ wzorcowej, be˛dzie w takich przypadkach swoistym „wyj- sćiem awaryjnym”, uruchamianym w sytuacjach krytycznych, kiedy dochodzi do impasu procedur rozjemczych. Zawsze jednak be˛dzie ona rodzajem potencjalnej sankcji, z jaka˛ moz˙e sie˛ spotkac´ izba druga, ilekroc´ tylko nie be˛dzie ona umiała (lub tez˙ chciała) da˛z˙yc´ do kompromisu w ramach procedur zapewniaja˛cych jej kompetencyjna˛ równorze˛dnosć´. Taki, w pewnym sensie limitowany, egalitaryzm pozwala z jednej strony zachowac´ równosć´ obu członów dualistycznego parlamentu, z drugiej jednak przezwycie˛z˙yc´ impas, który mógłby sie˛ pojawic´ w momencie, w którym obaj uczestnicy poste˛powania ustawodawczego upieraliby sie˛ twardo przy swoich ra- cjach. Sta˛d tez˙ dwuizbowosć´ rzeczywisćie skuteczna to dwuizbowosć´ potencjalnie zrównowaz˙ona58, czyli taka, która tylko do pewnego momentu gwarantuje symetry- cznosć´ izb, ale — w razie utrzymywania sie˛ sporu — pozwala go przezwycie˛z˙yc´, nawet za cene˛ pouvoir jednej z izb59. Jednak wprowadzenie mechanizmu przełamywania stanowiska jednej izby przez druga˛ powoduje zachwianie ich egalitarnej pozycji, poniewaz˙ cecha˛ utrzymuja˛ca˛, a zarazem definiuja˛ca˛ symetrie˛ izb jest brak instytucji „ostatniego słowa”. Instytucja ta pocia˛ga za soba˛ ten skutek, z˙e impas w rozmowach i ewentualne odrzucenie projektu przez jedna˛ z izb wcale nie konćzy, tak jak to ma miejsce w tradycyjnym systemie dwuizbowosći doskonałej, parlamentarnego poste˛powania ustawodawczego. O tym bowiem, czy ustawa dojdzie ostatecznie do skutku, czy tez˙ nie, decyduje pierwsza izba, maja˛ca pełna˛ legitymacje˛ demokratyczna˛, i z tego własńie powodu

58 Por. H. Trnka, Evolution de la procédure…, s. 763–766. 59 Dlatego tez˙, jak sie˛ wydaje, optymalnym modelem legislacyjnego zaangaz˙owania izby drugiej jest model francuski, który moz˙emy okres´lic´ mianem kontrolowanego bikameralizmu, czyli takiego, który do pewnego momentu zachowuje symetryczna˛ pozycje˛ izb, ale w sytuacji, kiedy izby nie sa˛ w stanie przezwycie˛z˙yc´ wyste˛puja˛cych mie˛dzy nimi rozbiez˙nosći, pozwala zdominowac´ proces ustawodawczy przez izbe˛ pierwsza˛. Szerzej na ten temat zob.: E. Gdulewicz, Parlament a rza˛d w V Republice Francuskiej. Sfera ustawodawcza, Lublin 1990, s. 205 i n.; E. Gdulewicz, Senat a uchwalanie ustaw w V Republice Francu- skiej, „Pan´stwo i Prawo” 1991, z. 7, s. 59 i n.; J.P. Camby, P. Servent, op. cit., s. 54 i n. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 65 rozstrzygaja˛ca o tym, czy wola powszechna zostanie w konću odzwierciedlona w ustawie. Sta˛d prosta konkluzja, z˙e dwuizbowosć´ równorze˛dna moz˙e sie˛ utrzymac´ jedynie w tych systemach, w których przewidziana jest taka sama legitymacja wyborcza obu izb parlamentu60. Tylko wówczas eliminacji ulega wszak podstawowa przesłanka róz˙nicowania prawnoustrojowej pozycji obu izb i dlatego tez˙, całkowicie równorze˛dnym partnerem izby pierwszej, izba druga staje sie˛ dopiero w momencie jej pełnego uprawomocnienia w drodze wyborów powszechnych, czego egzempli- fikacja˛ sa˛ izby drugie Włoch, Rumunii, Szwajcarii czy Stanów Zjednoczonych be˛da˛- ce jedynymi przypadkami izb autentycznie egalitarnych, równorze˛dnych61. Niewa˛tpliwie wzmocniona formuła partycypacji izby drugiej w procesie ustawodawczym, zawieraja˛ca sie˛ w has´le dwuizbowosći symetrycznej czy egalitarnej, powoduje rozwlekłosć´ prac legislacyjnych i ich nadmierne przecia˛gnie˛cie w czasie. Z drugiej jednak strony, w najlepszy bodajz˙e sposób gwarantuje równorze˛dny status izb, w stosunku do których — skoro wybierane sa˛ w analogicznych procedurach — nie ma najmniejszych powodów, aby je róz˙nicowac´, np. w zakresie wpływu na ustawodawstwo czy kaz˙da˛ inna˛ funkcje˛ parlamentu. Oczywisćie tak restrykcyjne przestrzeganie dwuizbowosći pełnej czy doskonałej, nie musi ani zawsze, ani tym bardziej wsze˛dzie powodowac´ ocie˛z˙ałosći maszyny parlamentarnej. Usprawnieniu prac legislacyjnych moga˛ słuz˙yc´ róz˙nego rodzaju mechanizmy powsćia˛gaja˛ce (np. uprawnienia rza˛du, kontroluja˛cego w pewnym zakresie przebieg prac nad własnymi przedłoz˙eniami), a zwłaszcza procedury koncyliacji, z jednej strony łagodza˛ce napie˛- cia mie˛dzy izbami, z drugiej zas´ gwarantuja˛ce poszanowanie ich woli, a jednoczesńie zabezpieczaja˛ce przed moz˙liwym przeciez˙ immobilizmem prac ustawodawczych, groz˙a˛cym zawsze, jes´li tylko obaj partnerzy dysponuja˛ równym potencjałem i „siła˛ odstraszania”. Poza tym, jak np. we Włoszech, gdzie jak wiadomo mechanizm navette jest jedynym sposobem przezwycie˛z˙ania rozbiez˙nosći stanowisk, moga˛ byc´ rów- niez˙ wkomponowane i inne jeszcze formy racjonalizowania, usprawnienia i przy-

60 Por. J. Mastias, J. Grangé, Sur l’évolution et la légitimation des secondes chambres, [w:] Les secondes chambres…, s. 63. 61 W rzeczywistosći stopien´ demokratycznosći przyje˛tego sposobu naboru członków drugich izb ma — obok formalnych moz˙liwosći działania — decyduja˛ce znaczenie dla okres´lenia ich pozycji prawnoustrojowej. Drugie izby, które nie otrzymuja˛ demokratycznej legitymacji w drodze wyborów powszechnych, traca˛ realne wpływy polityczne (casus Izba Lordów). Z kolei wybór powszechny moz˙e korygowac´, oczywisćie do pewnego stopnia, ograniczona˛ siłe˛ oddziaływania drugiej izby, zarówno w stosunkach z pozostała˛ izba˛ parlamentu, jak i z organami pozaparlamentarnymi (np. Hiszpania, Pol- ska). Dzieje sie˛ tak dlatego, z˙e to własńie powszechna i bezpos´rednia elekcja umoz˙liwia stworzenie najbardziej autentycznego i najbardziej prawdziwego przedstawicielstwa. Dopiero poła˛czenie formalnych moz˙liwosći działania izby, przyznanych jej przez ustawe˛ zasadnicza˛ oraz inne akty normatywne, z demokratycznymi wyborami pozwala sklasyfikowac´ konkretna˛ dwuizbowosć´ jako symetryczna˛ ba˛dz´ tez˙ asymetryczna˛. Powyz˙sza prawidłowosć´ pokazuje, z˙e nie przypadkiem to własńie bikameralizmy Włoch, Rumunii, Szwajcarii i USA sa˛ bikameralizmami pełnymi, rzeczywisćie równorze˛dnymi. Zarów- no Senat Rumunii, Włoch, jak i Stanów Zjednoczonych czy tez˙ Rada Kantonów w Szwajcarii to izby nie tylko silne kompetencyjnie, ale i izby maja˛ce w pełni demokratyczny, bo pochodza˛cy z powszechnych i bezpos´rednich wyborów, mandat przedstawicielski, w dodatku niemal analogiczny do tego, jaki posiadaja˛ deputowani izb pierwszych. Por. A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Per- formance in Thirty-Six Countries, New Haven and London 1999, s. 206. 66 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały s´pieszenia procedur ustawodawczych62. Oznacza to, z˙e pełna, symetryczna dwuizbo- wosć´ wcale nie musi powodowac´ ocie˛z˙ałosći, czy tym bardziej bezwładnosći prac ustawodawczych, a wre˛cz przeciwnie — równie dobrze moz˙na obserwowac´ zjawisko swoistej „inflacji” ustaw63. 9. Najrozmaitszego rodzaju mechanizmy koncyliacji, tak che˛tnie adaptowane przez parlamenty o dwuizbowosći silnej, symetrycznej, moga˛ byc´ równiez˙ — acz tutaj juz˙ znacznie rzadziej — wykorzystywane i przez parlamenty przewiduja˛ce nierówno- prawna˛, asymetryczna˛ pozycje˛ obu izb. „Autorem” ustawy w tego typu parlamentach, których nota bene jest znakomita wie˛kszosć´, pozostaje przede wszystkim izba pierwsza, która w najwie˛kszym stopniu posiada do ustawy copyright64. W modelu dwóch izb asymetrycznych reguła˛ tworzenia prawa jest uchwalenie ustawy przez izbe˛ pierwsza˛ i jej rozpatrzenie przez izbe˛ druga˛, dla której wyła˛cznym sposobem wpływu na tresć´ ustawy pozostaje prawo zgłaszania poprawek65. Jest to jednak tylko prawo „zgła- szania” czy tez˙ „proponowania” poprawek, a nie ich bezpos´redniego wprowadzania do procedowanego tekstu ustawy. Jakakolwiek bowiem decyzja odnosńie do ustawy lub jej projektu, z wyja˛tkiem jednoznacznego poparcia dla ustawy w kształcie, jaki na- dała jej izba pierwsza, ma w systemie dwuizbowosći nierównorze˛dnej warunkowy skutek prawny, w zwia˛zku z czym musi zostac´ potwierdzona przez pozostała˛ izbe˛ (por. np.: art. 47 ust. 1 i 2 konstytucji Republiki Czeskiej, art. 90 ust. 2 konstytucji Hi- szpanii). To potwierdzenie, czyli kompetencja izby pierwszej do samodzielnego decydowania o finalnym kształcie ustawy, uruchamiana niezalez˙nie od tego, czy izba druga proponuje jedynie poprawki, czy tez˙ odrzucenie ustawy w całosći, obok oczywisćie

62 W Włoszech np. (ale takz˙e i w Hiszpanii) takim mechanizmem sa˛ uprawnienia komisji parlamentarnych do uchwalania ustaw z pominie˛ciem obrad plenarnych izb. Szerzej na ten temat zob.: J. Zakrzewska, Uchwalanie ustaw przez komisje parlamentarne w Italii, „Pan´stwo i Prawo” 1963, z. 8/9; G. Ulicka, Izba Deputowanych i Senat Republiki Włoskiej, [w:] Parlament w demokracjach zachodnich, red. Z. Kiełmin´ski, T. Mołdawa, Warszawa 1992, s. 162, 166. Czasami jednak legislacyjne uprawnienia komisji parlamentarnych sa˛ własńie w izbie drugiej ograniczone, co jednak nie wyste˛puje we Włoszech, gdzie równiez˙ i pod tym wzgle˛dem obie izby sa˛ sobie równe, potwierdzaja˛c tylko pełna˛ czy tez˙ doskonała˛ dwuizbowosć´ włoskiego parlamentu. Ograniczenia tego rodzaju istnieja˛ natomiast w Hiszpanii. Por. T. Mołdawa, Procedura legislacyjna w Hiszpanii, „Przegla˛d Sejmowy” 1993, nr 4, s. 76. 63 Por. Z. Witkowski, Poste˛powanie ustawodawcze we Włoszech, [w:] Poste˛powanie ustawodawcze, red. E. Zwierzchowski, Warszawa 1993, s. 267. Jak przy tym zauwaz˙a autor w innym miejscu, „przyznanie komisji parlamentarnej (senackiej) tak duz˙ych uprawnien´ w zakresie realizacji funkcji ustawodawczej stanowi signum specifcis, osobliwosć´ parlamentu włoskiego, be˛da˛c godna˛ uwagi próba˛ poszukiwan´ rozwia˛zan´ umoz˙liwiaja˛cych znacza˛ce przyspieszenie i tym samym usprawnienie prac legislacyjnych w samym parlamencie, bez jakichkolwiek cesji w zakresie władzy ustawodawczej tegoz˙ na rzecz egzekutywy”. Zob. Z. Witkowski, Senat Republiki…, s. 296. 64 Bez zgody izby pierwszej z˙adna poprawka nie moz˙e byc´ wła˛czona do tekstu uchwalanej ustawy. Mimo wie˛c, z˙e ustawe˛ uchwalaja˛ obie izby, to prawdziwa˛ siła˛ twórcza˛, kreatywna˛ odznacza sie˛ izba pierwsza, która zawsze musi wyrazic´ zgode˛ na wprowadzenie do tekstu ustawy jakichs´ nowych tresći. Izba druga moz˙e tutaj co najwyz˙ej postulowac´ i proponowac´, nie ma jednak mocy decyzyjnej. 65 Ustalenia te, odnoszone do brytyjskiej procedury ustawodawczej (por. K. Wronecki, Udział Izby Lordów w funkcji ustawodawczej parlamentu brytyjskiego, „Acta Universitatis Wratislaviensis” nr 169, Prawo 36, Wrocław 1972, s. 213), moz˙na z powodzeniem przeniesć´ i na inne parlamentu odznaczaja˛ce sie˛ dwuizbowosćia˛ nieegalitarna˛. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 67 pokazania priorytetowej pozycji tej izby, wyraz˙a tez˙ — charakterystyczny dla dwuiz- bowosći asymetrycznej — brak mechanizmów koncyliacji i zasta˛pienie ich autoryta- tywna˛ decyzja˛ izby pierwszej. Przy czym wcale nie musi byc´ tak, z˙e procedury mediacyjne nie maja˛ w tym przypadku w ogóle zastosowania, choc´ przyznac´ trzeba, z˙e własńie tego typu rozwia˛zanie wydaje sie˛ byc´ najbardziej typowe dla dwuizbowo- sći nierównoprawnej (Austria, Czechy, Hiszpania, Polska, Słowenia). Tutaj bowiem ewentualna rozbiez˙nosć´ zdan´ jest rozstrzygana definitywnie przez izbe˛ pierwsza˛, swoja˛ decyzja˛ konćza˛ca˛ ostatecznie spór. Niemniej równiez˙ i w przypadku izb asymetrycznych moga˛ byc´ podejmowane pró- by mediacji, których załoz˙eniem byłoby ustalenie wspólnego stanowiska izb. Próbami takimi moga˛ byc´ albo komisja mediacyjna (Francja, Irlandia, Japonia, Wielka Brytania), albo procedura navette (Francja, Meksyk, ale w bardzo ograniczonej postaci) albo obie te procedury naraz (Francja, Indie), z tym z˙e w przeciwien´stwie do dwuizbowosći egalitarnej samo uruchomienie procedur rozjemczych nie oznacza jeszcze poszanowania woli obu uczestników poste˛powania mediacyjnego, a izba pierwsza cia˛gle posiada prerogatywe˛ przeforsowania swojego stanowiska i przyje˛cia ustawy w takim kształcie, w jaki uzna to za stosowne. Modelowym wre˛cz rozwia˛zaniem pozostaja˛ tu procedury francuskie, okres´lane nieraz obrazowo mianem „od procedury uzgodnieniowej do ostatniego słowa”66 (de la navette au dernier mot), gdzie ustalenia dokonane zarówno w trybie navette, jak i w komisji parytetowej, moga˛ zostac´ odrzucone przez rza˛d, a podje˛cie ostatecznej decyzji, przynajmniej potencjalnie, powierzone zostało izbie pierwszej, któ- rej prerogatywa˛ jest równiez˙ podje˛cie decyzji w sytuacji braku porozumienia (por. art. 45 ust. 4 konstytucji)67. Takz˙e w parlamencie brytyjskim istnienie komisji wcale nie jest równoznaczne z poszanowaniem symetrii mie˛dzy izbami. Brytyjska komisja mieszana jest powoływana kaz˙dorazowo na wniosek izby, która ustawe˛ uchwaliła jako pierwsza, w sytuacji gdy ustawa ta nie spotkała sie˛ z aprobata˛ izby zajmuja˛cej sie˛ projektem w drugiej kolejnosći. Sukces komisji, a wie˛c wypracowanie wspólnego tekstu i jego uchwalenie przez obie izby oznacza definitywne przyje˛cie ustawy, co gwarantuje równosć´ obu izb. Uchwalenie tylko przez Izbe˛ Gmin, a nieuchwalenie przez Izbe˛ Lor- dów oznacza przesunie˛cie sprawy na naste˛pna˛ sesje˛. Natomiast uchwalenie tylko przez Izbe˛ Lordów, a nieuchwalenie przez Izbe˛ Gmin, oznacza odrzucenie ustawy i zamknie˛- cie procedury ustawodawczej. Ostatnie dwa warianty dowodza˛ najlepiej podstawowej reguły dwuizbowosći asymetrycznej, mianowicie tego, z˙e o ile jest moz˙liwe uchwalenie ustawy przy wyrazńym sprzeciwie izby drugiej, o tyle przy takim samym sprzeciwie izby pierwszej uchwalenie ustawy nie wchodzi w ogóle w rachube˛.

66 J. Mastias, France. Le Sénat de la Ve République, [w:] Les secondes chambres…, s. 230. 67 Wyraz˙a to generalna˛ tendencje˛ do zdominowania francuskiego procesu ustawodawczego przez egzekutywe˛. Szerzej na temat zob.: J. Mastias, France. Le Sénat de la Ve République…, s. 228 i n.; J. Ma- stias, A Problem of Identity: The French Sénat, [w:] Senates: Bicameralism in the Contemporary World…, s. 176 i n.; A. Patrzałek, Procedura legislacyjna w parlamencie V Republiki Francuskiej, „Przegla˛d Sejmo- wy” 1994, nr 3, s. 77 i n.; E. Gdulewicz, Senat a uchwalanie ustaw…, s. 59 i n.; E. Gdulewicz, Poste˛powanie ustawodawcze w V Republice Francuskiej, [w:] Poste˛powanie ustawodawcze…, s. 77 i n.; G. Tsebelis, J. Money, Bicameral Negotiations…, s. 101 i n. 68 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Jak widac´, procedury koncyliacji nawet jes´li sa˛ stosowane, to w przypadku dwuizbowosći nierównoprawnej nie gwarantuja˛ jeszcze poszanowania woli obu izb, a izba pierwsza, jako izba dominuja˛ca w całym procesie legislacyjnym, cia˛gle posiada prawo podje˛cia decyzji rozstrzygaja˛cej. To przeforsowanie własnego stanowiska przez izbe˛ pierwsza˛ jest najbardziej imperatywna˛ kompetencja˛ tej izby przyznana˛ jej w procesie ustawodawczym. Jest ona zarazem najbardziej chyba dolegliwa˛ kompetencja˛ dla izby drugiej, potwierdzaja˛c tylko jej mocno limitowana˛ role˛ w ustawodawstwie i uwydatniaja˛ca˛ jej doradczy czy opiniodawczy charakter. W ten sposób bowiem decyzja izby drugiej, tak co do odrzucenia ustawy w całosći, jak i co do wprowadzenia do jej tekstu poprawek, pozostaje propozycja˛, która˛ moz˙e, ale nie musi uwzgle˛dnic´ izba pierwsza. Moz˙na sie˛ jednak zastanawiac´, czy tak typowy dla dwuizbowosći asymetrycznej brak poste˛powania uzgodnieniowego (Austria, Cze- chy, Hiszpania, Polska, Słowenia), nie deprecjonuje zbyt radykalnie roli i pozycji izby drugiej parlamentu? Cecha˛ konstytutywna˛ dwuizbowosći słabej czy nierówno- prawnej nie jest wszak sam brak mechanizmów przezwycie˛z˙ania rozbiez˙nosći. O tym, z˙e obie izby sa˛ wzgle˛dem siebie nierówne, przesa˛dza tak naprawde˛ przekazanie rozstrzygaja˛cej decyzji w gestie˛ izby pierwszej, co najlepiej zdaja˛ sie˛ ilustro- wac´ dos´wiadczenia V Republiki. To zas´ samo w sobie nie uniemoz˙liwia jeszcze implantacji rozmaitego rodzaju procedur mediacyjnych, których celem byłoby zachowanie — tak długo jak to tylko moz˙liwe — symetrii mie˛dzy izbami. W takiej sytuacji interwencja izby pierwszej, polegaja˛ca na skorzystaniu przez nia˛ z prawa „ostatniego słowa”, miałaby zawsze charakter ekstraordynaryjny, uruchamiany kaz˙- dorazowo w zalez˙nosći od ujawniaja˛cych sie˛ potrzeb i tego, czy udało sie˛ osia˛gna˛c´ prognozowane porozumienie czy tez˙ nie. Dobrym tego potwierdzeniem sa˛ regulacje francuskie, w których reguła˛ generalna˛ jest przyje˛cie identycznego tekstu przez obie izby parlamentu (por. art. 45 ust. 1 konstytucji), ale w razie nieskutecznosći procedur mediacyjnych, prowadzonych w limitowanym trybie navette (por. art. 45 ust. 2) oraz w równie limitowanej, bo inicjowanej jedynie przez rza˛d, procedurze komisyjnej (art. 45 ust. 2 i 3) moz˙e dojsć´ do przełamania proklamowanej wczesńiej równo- rze˛dnosći izb i przekazania „ostatniego słowa” izbie pierwszej, która w sposób auto- rytatywny rozstrzyga istnieja˛cy spór, decyduja˛c definitywnie o kształcie ustawy (por. art. 45 ust. 4)68. Wydaje sie˛ wie˛c, z˙e przynajmniej do pewnego momentu prac ustawodawczych powinno sie˛ da˛z˙yc´ do zapewnienia symetrii mie˛dzy izbami, a co za tym idzie — takz˙e i prowadzenia poste˛powania porozumiewawczego. W przeciwnym razie, tzn. jes´li „brak jest zinstytucjonalizowanego poste˛powania mediacyjnego”69, kompetencje drugiej izby moz˙na uznac´ za jedynie doradcze, stricte konsulta- tywne. Z drugiej jednak strony, uprawnienia legislacyjne obu izb nie moga˛ powodowac´ nierozwia˛zywalnego „pata”, a tak moz˙e sie˛ zdarzyc´ zawsze, jes´li tylko

68 Por. B. Foucher, Le dernier mot à l’Assemblée nationale, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Etranger” 1981, nr 5, s. 1191 i n. 69 W. Ismayr, Die politischen Systeme Westeuropas in Vergleich, [w:] Die politischen Systeme West- europas, red. W. Ismayr, Opladen 1997, s. 30. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 69 obie izby be˛da˛ dysponowac´ zrównowaz˙onymi s´rodkami w zakresie ustawodawstwa, a jednoczesńie nie be˛da˛ mogły osia˛gna˛c´ minimalnego choc´by konsensu. Dlatego tez˙ poz˙a˛dana jest pewna restrykcyjnosć´ wszelkich procedur mediacyjnych. Restrykcyj- nosć´ ta moz˙e przy tym prowadzic´ albo do uprzywilejowania izby pierwszej, a zatem nadania wszystkim s´rodkom oddziaływania na proces ustawodawczy jedynie wzgle˛dnego statusu równorze˛dnosći (casus Francji), albo tez˙ — dokonywanego mniej lub bardziej praeter legem — wzmocnienia form prowadzonej mediacji, ozna- czaja˛cego w praktyce absolutna˛ równosć´ izb (casus USA)70. 10. Projektuja˛c uprawnienia obu izb parlamentu w procesie ustawodawczym trzeba miec´ na uwadze wyja˛tkowa˛ role˛ izby drugiej w parlamentarnym mechani- zmie tworzenia prawa. Rola ta jest rola˛ szczególna˛, wynikaja˛ca˛ wprost z samej filozofii tej izby i tego, z˙e ma ona „przedkładac´ druga˛ opinie˛”71. Owa druga, w zało- z˙eniu inna, a w kaz˙dym razie odmienna opinia, inne, a juz˙ na pewno odmienne spojrzenie jest ukierunkowane w pierwszym rze˛dzie własńie na legislacje˛. To bowiem w złoz˙onym, wieloetapowym procesie tworzenia prawa izba druga ma ujaw- niac´ swoja˛ force de frappe, która˛ jest nie tylko i nie wyła˛cznie sama sposobnosć´ zablokowania prawa czy chociaz˙by prolongowania momentu jego wejsćia w z˙ycie, ale takz˙e przedstawienie innego pogla˛du na sprawe˛, innego punktu widzenia, oce- niaja˛cego normatywna˛, społeczna˛, prakseologiczna˛ czy wreszcie polityczna˛ przy- datnosć´ tworzonej normy dla całego systemu prawnego i jego spójnosći oraz efek- tywnosći72. Jest tak zwłaszcza w przypadku izby funkcjonuja˛cej w warunkach pan´stwa unitarnego, dla której, jak wiadomo, poza legislacja˛ nie ma z˙adnych racjo- nalnych powodów istnienia. Sta˛d tez˙ swego rodzaju paradygmatem tej izby jest izba refleksji i rozwagi, izba prawnicza, izba drugiego czytania, czy — jak niektó- rzy mówia˛ — izba „powsćia˛gliwosći ustawodawczej”73. To — powiedzielibys´my — „refleksyjne” usprawiedliwienie dwuizbowosći, i to nie tylko tej wpisanej w model pan´stwa unitarnego, choc´ tej ostatniej na pewno w najwie˛kszym stopniu i zakresie, jest do dzis´ „obowia˛zuja˛ce” i trwałe, a co waz˙niejsze jest tez˙, a przynajmniej ma byc´, najwie˛ksza˛ zaleta˛, jaka˛ przynosic´ ma istnienie systemu dwuizbowe- go w ogóle, a w jego ramach izby drugiej. Izba ta bowiem, „kieruja˛c sie˛ wie˛cej od izby niz˙szej [pierwszej — J.Sz.] rozwaga˛ i rozumem, hamuje jej rozpe˛d i przyczynia sie˛ do złagodzenia jej postanowien´”74, uniemoz˙liwiaja˛c tym samym podje˛cie decyzji nagłej, pos´piesznej i nieprzemys´lanej75.

70 Szerzej na ten temat zob. J. Huber, Restrictive Legislative Procedures in France and the United States, „American Political Science Review” 1992, nr 86, s. 675 i n. 71 S.C. Patterson, A. Mughan, Senates and the Theory of Bicameralism, [w:] Senates: Bicameralism in the Contemporary World…, s. 12. 72 Por. A. Tardan, Le rôle législatif du Sénat, „Pouvoirs” 1988, nr 44, s. 104–110. 73 W. Orłowski, Zasada dwuizbowos´ci, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1997, s. 149. 74 Z. Cybichowski, Polskie prawo pan´stwowe, Warszawa 1929, s. 158. 75 Por.: M. Kruk, Dwuizbowos´c´ parlamentów w pan´stwach współczesnych. Zagadnienia strukturalno- -organizacyjne, [w:] Zmiany konstytucyjne a system organów pan´stwa, red. Z. Jarosz, „Studia Konstytucyjne” 70 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Dwie izby w obre˛bie jednego parlamentu maja˛ jednak nie tylko wzajemnie sie˛ hamowac´, ale i konkurowac´, bo dwie izby to przeciez˙ „dwie odmienne polityki legislacyjne”76, a przyje˛ty ostatecznie kształt ustawy jest niczym innym, jak „wypos´rod- kowaniem”, czy „wypadkowa˛” pogla˛dów i koncepcji prezentowanych przez obu le- gislatorów, czyli przez obie izby własńie. Proces ustawodawczy to wszak nie tylko, drobiazgowy, sćis´le reglamentowany mechanizm proceduralny, ale przede wszystkim rywalizacja róz˙nych, czasami odmiennych, a niekiedy wre˛cz alternatywnych po- mysłów, planów i koncepcji, czyli tout court polityk, które w parlamentarnym starciu przynosza˛ zawsze jakies´ rozwia˛zanie kompromisowe, centrowe, zadawalaja˛ce wszystkich czy prawie wszystkich, ale na pewno nie jednego tylko uczestnika. Wkomponowanie izby drugiej w proces ustawodawczy jest z tego punktu widzenia zabiegiem niezwykle roztropnym, bo demokratyzuja˛cym cały proces ustawodawczy. Izba ta wnosi nie tylko wartosć´ profesjonalizmu, rozwagi czy namysłu77, ale takz˙e — i w tym równiez˙ zawiera sie˛ owo inne spojrzenie — inna˛ polityczna˛, a przynajmniej programowa˛ wizje˛ tresći tworzonej normy prawnej. Działaja˛c powsćia˛gaja˛co na proces ustawodawczy izba druga nie tylko ostudza namie˛tnosći, nie tylko daje dodatkowy czas do namysłu i do ponownego przedysku- towania projektu oraz wprowadzenia ewentualnych modyfikacji, ale takz˙e proponuje inna˛ „polityke˛”, inna˛ koncepcje˛ regulacyjna˛, co w efekcie moz˙e przyniesć´ zmiane˛ ustawy w takim kształcie, by wyraz˙ała ona konsens społeczny i polityczny, by ustawe˛ czyniła rzeczywisćie „wola˛ powszechna˛”. Izba druga takz˙e wie˛c i w procesie ustawodawczym (a moz˙e przede wszystkim w tym procesie?) ma byc´ przeciwwaga˛ politycznoustrojowa˛, ma zabezpieczac´ umiarkowany system rza˛dów. W tym przeciez˙ wyraz˙ac´ ma sie˛ chyba najpełniej rola izby drugiej jako straz˙nika dobrego pra- wa78, gwaranta przyzwoitej legislacji, i to przyzwoitej nie tylko w sensie stricte technicznym, proceduralnym, ale równiez˙ i społecznym czy politycznym79. Izba druga, działaja˛c prolonguja˛co, a zatem zawsze i ostudzaja˛co funkcjonowac´ ma jako sui generis „druga instancja”80 legislacyjna, zapewniaja˛ca procesowi ustawodawczemu tak mu potrzebna˛ pełna˛ optymalizacje˛, gwarantuja˛ca˛, przynajmniej potencjalnie, wysoki poziom stanowionego prawa.

Warszawa 1990, t. VIII, s. 83; J. Szymanek, Dwuizbowosć´ parlamentu w europejskich systemach politycznych, „Studia Prawnicze” 2000, nr 3/4, s. 60, 61; J. Szymanek, Teleologiczne funkcje…, s. 37, 38. 76 L.D. Longley, W.J. Oleszek, op. cit., s. 16. 77 Por. H.A. Schwarz-Liebermann von Wahlendorf, Second Chambers. A Few Introductory Remarks, [w:] Role and Function of the Second Chamber, red. U. Karpen, Baden-Baden 1999, s. 18, 19. 78 Por. B. Banaszak, Rola Senatu w procesie legislacyjnym, Przegla˛d Sejmowy” 1999, nr 5, s. 29 i n. Szerzej na temat wpływu izby drugiej na jakosć´ tworzonego przez parlament prawa, na przykładzie realiów polskich, zob. E. Popławska, Procedura ustawodawcza w Senacie a jakosć´ prawa. Wybrane problemy, „Przegla˛d Legislacyjny” 2004, nr 2, s. 57 i n. 79 Por. Lord Shackleton, G. Clark, The Role of Second Chambers. The Report of a Study Group of the Commonwealth Parliamentary Association, „The Parliamentarian: Journal of the Parliaments of the Com- monwealth” 1982, vol. LXIII, nr 4, s. 251. 80 Z. Jarosz, Problem dwuizbowosći parlamentu w przyszłej Konstytucji RP, „Przegla˛d Sejmowy” 1995, nr 1, s. 17. Jarosław Szymanek: Poste˛powanie mediacyjne w parlamencie dwuizbowym 71

SUMMARY of the article: Parliamentary Mediation in a Bicameral Legislature (Forms and Procedures: A Comparative Approach)

The subject of this article are mediation procedures applied in the parliament of a complex internal structure. The starting point for the article is a remark that the necessity of introducing such mechanisms is a consequence of adoption of the so-called perfect (symmetrical or egalitarian) bicameralism which means that both chambers of parliament have equal positions in the legislation process. Therefore, under the system of perfect bicameralism, statutes should be adopted in the same shape by both chambers. This, naturally necessitates the introduction of various mediation procedures which are designed to reach a compromise and to agree on a common position of both chambers concerning a controversial bill. The most often used procedures in this respect include: a joint committee, a navette procedure and joint debates of both chambers. Any of these procedures may be employed separately or in combination with other procedures, which seems to ensure, to the highest extent, that a compromise (and, in effect, adoption of a bill) will be available. Obviously, it is not true that conciliation procedures are typical only to those parliaments which adopt equal status of both chambers. Mediation mechanisms may also be applied in legislatures with a considerable supremacy of one chamber, namely the first one. In such situations, that chamber has the final say on the text of a bill and different position of the second chamber may be overridden. Such a situation does not necessarily mean that all mediation procedures are excluded. The regulations adopted by the French Fifth Republic provide good example. It seems that the French legislative procedures are able to optimize the whole legislation process since they permit to maintain, for some time, equal status of both chambers. Since there continues to be divergence of views, these procedures enable the first chamber to take a final decision, preventing legislative work from being lengthened too much on the one hand, and maintaining equal positions of both chamber as long as possible on the other. ARKADIUSZ MRÓZ, HENRYK PAJDAŁA

KOMISJA DO SPRAW SŁUZ˙ B SPECJALNYCH — UWAGI NA TLE DOTYCHCZASOWEGO FUNKCJONOWANIA

Niniejsze opracowanie obejmuje niektóre zagadnienia zwia˛zane z dotych- 1. czasowym funkcjonowaniem specyficznego organu Sejmu jakim jest Komi- sja do Spraw Słuz˙b Specjalnych (dalej: KSS). Do istotnych zagadnien´ zaliczono: intencje powołania komisji, jej usytuowanie w systemie organów Sejmu oraz kontrole˛ parlamentarna˛ nad słuz˙bami specjalnymi. Omówienie funkcjonowania KSS obejmuje rów- niez˙ przegla˛d problematyki jej prac na tle dos´wiadczen´ II, III i cze˛s´ci IV kadencji Sejmu RP. Istotne wydawało sie˛ takz˙e omówienie elementów procedury, organizacji i form jej pracy, jak równiez˙ wskazanie na postulowane zmiany w funkcjonowaniu komisji. 2. Słuz˙by specjalne, z natury obje˛te tajemnica˛ swych działan´, zawsze budziły z˙ywe zainteresowanie opinii publicznej. Ich domniemane lub prawdziwe wpływy na z˙ycie polityczne kraju sa˛ równiez˙ stałym przedmiotem dyskusji politycznej. Szcze- gólnie w krajach posttotalitarnych, wchodza˛cych w okres budowania ustroju demokratycznego, zachowanie kontroli nad działaniami słuz˙b wywiadu, kontrwywiadu i bezpieczen´stwa ma bardzo duz˙e znaczenie. Równiez˙ w Polsce, zarówno negatywne dos´wiadczenia z czasów PRL, jak i podejrzenia o wykorzystywanie tajnych słuz˙b III RP (Urza˛du Ochrony Pan´stwa i Wojskowych Słuz˙b Informacyjnych) do manipu- lowania wydarzeniami politycznymi, miały istotny wpływ na próby uregulowania parlamentarnego nadzoru nad tymi instytucjami. W 1990 r. powołany został do z˙ycia Polityczny Komitet Doradczy przy ministrze spraw wewne˛trznych1. W jego skład wchodziło od 7 do 9 nominowanych przez prezesa Rady Ministrów przedstawicieli głównych sił politycznych w Polsce, takz˙e opo- zycyjnych2. W 1991 r. powstała tez˙ w Sejmie pierwsza wyodre˛bniona organizacyjnie struktura, namiastka parlamentarnej kontroli nad słuz˙bami specjalnymi. Była to, po- wołana z inicjatywy Komisji Spraw Wewne˛trznych i Komisji Obrony Narodowej, stała Podkomisja do Spraw Kontroli Słuz˙b Specjalnych. Trzeba zaznaczyc´, z˙e jednym z istotnych efektów jej działania było sformułowanie postulatu dotycza˛cego potrzeby powołania stałej komisji sejmowej, jako najbardziej optymalnego narze˛dzia kontroli Sejmu nad słuz˙bami specjalnymi3. Dalsze prace nad ta˛ propozycja˛ przerwało skrócenie X kadencji Sejmu. W Sejmie I kadencji (1991–1993) w wyniku duz˙ego

1 Polityczny Komitet Doradczy przy Ministrze Spraw Wewne˛tznych powołano rozporza˛dzeniem Ra- dy Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 279). 2 Szerzej na temat Politycznego Komitetu Doradczego, zob. A. Z˙ebrowski, M. Z˙ migrodzki, J. Babu- la, Rola słuz˙b specjalnych w siłach zbrojnych, Kraków 1999, s. 137. 3 Zob. Sławomir Zalewski, Słuz˙by specjalne — programowanie, nadzór, koordynacja, Warszawa 2003, s. 7. 74 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały rozdrobnienia i nieustannych kryzysów politycznych postulat powołania stałej komisji nie został zrealizowany, chociaz˙ w ramach Komisji Administracji i Spraw We- wne˛trznych trwały nad nim zaawansowane prace. W toku II kadencji Sejmu (1993–1997) powrócono do wspomnianej propozycji Podkomisji. Napie˛cia towarzysza˛ce funkcjonowaniu słuz˙b specjalnych w pierwszej po- łowie lat dziewie˛c´dziesia˛tych, oskarz˙enia o ingerowanie w z˙ycie polityczne kraju, wy- kazały potrzebe˛ wzmocnienia funkcji kontrolnej Sejmu nad władza˛ wykonawcza˛ w działaniach wywiadu i kontrwywiadu. Koalicja rza˛dowa SLD–PSL, miała wystarczaja˛ca˛ wie˛kszosć´ w Sejmie, aby takie zmiany przeprowadzic´. Dla koalicji istniała jeszcze jedna istotna przesłanka za powołaniem specjalnej komisji. Rza˛dy premierów Walde- mara Pawlaka i Józefa Oleksego miały w istocie ograniczony wpływ na to co sie˛ działo w samych słuz˙bach. Urza˛d Ochrony Pan´stwa (UOP) i Wojskowe Słuz˙by Informacyjne (WSI), be˛da˛c w strukturach Ministerstwa Spraw Wewne˛trznych i Ministerstwa Obrony Narodowej, znajdowały sie˛ pod nieformalna˛ kuratela˛ Prezydenta RP Lecha Wałe˛sy. Ówczesna praktyka polityczna uznawała istnienie tzw. resortów prezydenckich (MSZ, MON, MSW), na których działanie premier nie miał tak na prawde˛ wpływu. Koalicja SLD–PSL poprzez utworzenie sejmowej Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych, niejako otwierała sobie moz˙liwosć´ obserwacji tego co sie˛ dzieje w UOP i WSI, a szczególnie ograniczenia pozycji w tych instytucjach jaka˛ miał tzw. obóz prezydencki. Niezalez˙nie od tego jakie rzeczywiste były motywy powołania KSS, potrzeba utworzenia takiego organu Sejmu, znajdowała równiez˙ uzasadnienie w dos´wiadczeniach i organizacji par- lamentów innych pan´stw demokratycznych. Juz˙ na pocza˛tku II kadencji Sejmu grupa posłów z Komisji Administracji i Spraw Wewne˛trznych, przysta˛piła do sformułowania propozycji odpowiednich zmian w regulaminie Sejmu. Ostatecznie stosowna inicjatywa legislacyjna (druk nr 693-A4) zgłoszona została w dniu 22 listopada 1994 r. do Prezydium Sejmu przez grupe˛ posłów SLD i PSL. Jak stwierdził przedstawiciel wnioskodawców poseł Jerzy Dziewulski była to 16 wersja projektu5. Co ciekawe propozycja ta zawierała w sobie wariantowe rozwia˛zania w kilku kwestiach. Taka forma druku sejmowego nalez˙ała do wyja˛tkowych rozwia˛zan´ legislacyjnych. Do najistotniejszych propozycji zawartych w projekcie nowelizacji regulaminu Sejmu zaliczyc´ nalez˙y: a) utworzenie KSS jako kolejnej stałej komisji Sejmu z ograniczonym (do 5 człon- ków) składem; członkowie KSS nie mogliby zasiadac´ w innych komisjach stałych; po- słowie otrzymaliby prawo doste˛pu do tajemnicy pan´stwowej o najwyz˙szej klauzuli taj- nosći — „tajne specjalnego znaczenia”, bez koniecznosći uzyskania stosownych upowaz˙nien´ ze strony MSW i MON; b) uchwały KSS zapadałyby bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosów;

4 Druk nr 693 (pierwotnie przedstawiony przez Komisje˛ Administracji i Spraw Wewne˛trznych) zo- stał anulowany w zwia˛zku ze zmiana˛ inicjatora. Wydaje sie˛, z˙e zmiana ta wynikała z dyspozycji art. 203 (wg obecnej systematyki) regulaminu Sejmu, w którym jest mowa o kre˛gu podmiotów uprawnionych do inicjowania zmian w regulaminie. 5 Zob. Sprawozdanie Stenograficzne z 41 posiedzenia Sejmu II kadencji w dniu 20 stycznia 1995 r. (11 punkt porza˛dku dziennego). Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 75

c) wniosek o pozbawienie członka KSS immunitetu poselskiego rozpatrywac´ miałoby Prezydium Sejmu; d) KSS mogłaby uzyskac´ kompetencje komisji s´ledczej i prawo do przesłuchi- wania wzywanych osób w trybie Kodeksu poste˛powania karnego, do zbadania okre- s´lonej sprawy, jes´li zwróciłaby sie˛ o przyznanie jej do Sejmu. 3. Pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie zmiany regulamin Sejmu RP (druk nr 693-A, dalej powoływany jest jako: rS) odbyło sie˛ na posiedzeniu plenarnym Sejmu w dniu 20 stycznia 1995 r.6 Wszystkie kluby i koła poselskie zgodziły sie˛ co do podstawowego celu projektu, czyli potrzeby utworzenia stałej sejmowej Komi- sji do Spraw Słuz˙b Specjalnych. Idee˛ powołania takiej komisji zdecydowanie poparł takz˙e minister spraw wewne˛trznych, sprawuja˛cy wówczas nadzór nad UOP. Pomimo zgodnosći co do podstawowego celu tej nowelizacji ws´ród poszczególnych ugrupowan´ sejmowych zarysowały sie˛ dosyc´ zasadnicze róz˙nice stanowisk w konkretnych przepisach projektu uchwały. Podstawowe punkty sporne zaprezentowane w trakcie pierwszego czytania to: a) obligatoryjne poddanie kandydatów na członków KSS procedurom sprawdzeniowym słuz˙b specjalnych w celu wydania im upowaz˙nien´ do doste˛pu do tajemnicy pan´stwowej o klauzuli „tajne specjalnego znaczenia”; zdecydowanie przeciwko takiemu rozwia˛zaniu opowiadali sie˛ tylko wnioskodawcy projektu oraz Unia Pracy, argumentuja˛c, z˙e zastosowanie takich procedur powodowałoby sytuacje˛, w której de facto selekcji do KSS dokonywałyby słuz˙by specjalne; b) uprawnienia s´ledcze dla KSS — te˛ propozycje˛ autorów projektu poparły kluby SLD, PSL i UP; c) zakres przedmiotowy prac KSS — propozycje wnioskodawców projektu nie znalazły uznania; wszystkie kluby i koła sejmowe uznały go za zbyt ogólny; szcze- gólnie PSL, UW, BBWR i SLD zwracały uwage˛ na koniecznosć´ doprecyzowania zadan´ KSS, co miałoby zapewnic´ dokładne okres´lenie kompetencji komisji i ograniczyc´ moz˙liwosć´ zbytniego ingerowania KSS w biez˙a˛ce działania słuz˙b specjalnych, a zwłaszcza w kwestie˛ chronionych informacji o metodach i formach pracy UOP i WSI oraz danych identyfikuja˛cych ich tajnych współpracowników; d) ograniczenie moz˙liwosći zasiadania członków KSS w innych komisjach sta- łych Sejmu; ta propozycja nie zyskała poparcia i spotkała sie˛ z powszechna˛ krytyka˛ zarówno ws´ród ugrupowan´ opozycji jak i koalicji rza˛dza˛cej. Decyzja˛ Sejmu projekt uchwały skierowano do dalszych, wspólnych prac w Ko- misjach: Regulaminowej i Spraw Poselskich, Administracji i Spraw Wewne˛trznych, Obrony Narodowej oraz Ustawodawczej. W trakcie prac poła˛czonych komisji po- szczególne propozycje poddano ponownej ocenie ekspertów (m.in. Zdzisława Galic- kiego, Zdzisława Jarosza, Kazimierza Zgryzka, Wojciecha Sokolewicza)7. Uczestni- cza˛cy w nich przedstawiciele MSW i słuz˙b specjalnych zgłaszali przede wszystkim

6 Zob. przebieg pierwszego czytania projektu uchwały, Sprawozdanie Stenograficzne z 41 posiedzenia Sejmu II kadencji… 7 Opinie prawne w dokumentacji archiwalnej Kancelarii Sejmu. 76 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały potrzebe˛ sćis´lejszego dookres´lenia przedmiotowego zakresu działania KSS oraz jednoznacznego rozstrzygnie˛cia kwestii koniecznosći uzyskiwania przez posłów, kandyduja˛cych do komisji, specjalnych upowaz˙nien´ uprawniaja˛cych do doste˛pu do tajemnicy pan´stwowej o szczególnym znaczeniu dla bezpieczen´stwa i obronnosći RP. Waz˙na˛ w tym wzgle˛dzie była potrzeba zachowania maksymalnej „szczelnosći” komisji, jes´li chodzi o ochrone˛ informacji niejawnych, oraz zapewnienia odpowiednich relacji pomie˛dzy organem władzy ustawodawczej a organami władzy wykonawczej. W efekcie kilkumiesie˛cznych wspólnych prac czterech komisji przygotowane zo- stało sprawozdanie zawieraja˛ce kolejna˛ wersje˛ projektu uchwały Sejmu, wielu wypadkach odbiegaja˛ca˛ w sposób zasadniczy od pierwotnej propozycji grupy posłów8. Przede wszystkim zrezygnowano z zapisów dotycza˛cych moz˙liwosći przyznania KSS przez Sejm uprawnien´ komisji s´ledczej. Wie˛kszosć´ ekspertów zwracała uwage˛, z˙e zgodnie z ówczesnym stanem prawnym (i to rangi konstytucyjnej — art. 11 Małej Konstytucji), Sejm mógł powoływac´ komisje˛ s´ledcza˛ dla zbadania okres´lonej sprawy. Sejm korzystał z tego prawa, powołuja˛c jednak komisje nadzwyczajne o statusie s´ledczym. Niezgodne wie˛c z przepisami konstytucji byłoby przyznanie takich kompetencji stałej komisji Sejmu. Nie wpisano takz˙e zakazu zasiadania członków KSS w innych komisjach stałych. Zaproponowano takz˙e, aby członkowie KSS obowia˛zkowo posia- dali wydane przez MON i MSW stosowne uprawnienia do doste˛pu do tajemnicy pan´- stwowej o klauzuli „tajne specjalnego znaczenia”, co wia˛zało sie˛ z koniecznosćia˛ poddania sie˛ — jeszcze w fazie kandydowania — procedurom sprawdzeniowym. Zo- stał tez˙ uszczegółowiony zakres kompetencji KSS. Drugie czytanie projektu uchwały odbyło sie˛ na forum plenarnym Sejmu w dniu 27 kwietnia 1995 r.9 Wszystkie kluby i koła poselskie ponownie zgodziły sie˛ co do podstawowego celu projektowanej regulacji, tzn. powołania KSS. Wa˛tpliwosći budziły jednak poszczególne rozwia˛zania, a zwłaszcza te dotycza˛ce braku pierwotnie zakładanego przez wnioskodawców przepisu o ewentualnych kompetencjach s´ledczych dla KSS. Propozycje˛ taka˛ silnie wspierała Unia Pracy. Poseł Ryszard Grodzicki wyste˛puja˛cy jako sprawozdawca projektu uchwały opracowanego przez cztery komisje, zwrócił uwage˛, z˙e sposobem rozwia˛zania tego problemu byłoby, gdyby zaszła konkretna potrzeba, po- wołanie nadzwyczajnej komisji s´ledczej do zbadania danej sprawy dokładnie w takim samym składzie poselskim, w jakim byłaby KSS. Takie rozwia˛zanie wyeliminowałoby wa˛tpliwosći natury konstytucyjnej. Chyba nikt sie˛ wtedy nie spodziewał, z˙e ponad pół roku pózńiej Sejm be˛dzie musiał do tej dyskusji powrócic´, aby w efekcie powołac´ nadzwyczajna˛ komisje˛ s´ledcza˛ do zbadania tzw. afery „Olina”, zwia˛zanej z oskarz˙eniem premiera J. Oleksego o współprace˛ z rosyjskim wywiadem10. Wtedy własńie w skład tej

8 Zob. druk nr 903 (z dnia 17 marca 1995 r., Sejm RP II kad.). 9 Zob. przebieg drugiego czytania projektu uchwały, Sprawozdanie Stenograficzne z 48 posiedzenia Sejmu II kadencji z dnia 27 kwietnia 1995 r. 10 Zob. uchwałe˛ Sejmu RP z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie powołania na podstawie art. 11 Usta- wy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach mie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ a wykonawcza˛… z dnia 17 paz´dziernika 1992 r. Komisji do zbadania zgodnosći z prawem działan´ organów pan´stwowych dotycza˛- cych wniosku o wszcze˛cie poste˛powania przygotowawczego w sprawie popełnienia przeste˛pstwa przeciw- Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 77 komisji weszli prawie wszyscy członkowie KSS oraz dodatkowo przedstawiciele ma- łych klubów opozycyjnych, nie reprezentowanych w KSS. Innym krytykowanym, zwłaszcza przez UP oraz małe kluby poselskie (BBWR i KPN), rozwia˛zaniem była propozycja, aby KSS miała maksymalnie 7 członków, a kandydatów do niej mogły zgłaszac´ tylko kluby i grupy minimum 35 posłów. To oznaczało faktyczne wyeliminowanie szans dla małych klubów, w tym własńie wspomnianych BBWR i KPN. Zwolennicy tego zapisu argumentowali, z˙e taka zasada obowia˛zuje w wie˛kszosći pan´stw, a wspomniane ograniczenia sa˛ zapisane w regulaminie Sejmu na przykład w odniesieniu do kandydatów na stanowisko rzecznika praw obywatelskich czy prezesa Najwyz˙szej Izby Kontroli. BBWR zaproponował równiez˙, aby w skład KSS weszli Prezydent RP oraz Prezes Rady Ministrów. Unia Pracy wskazywała, z˙e propozycja zawarta w sprawozdaniu czterech komisji jest znacznie gorsza od wste˛pnego projektu zgłoszonego przez grupe˛ dlatego, z˙e zbyt daleko ogranicza kompetencje KSS (usunie˛cie uprawnien´ s´ledczych) oraz wprowadza wymóg uzyskania przez posłów (kandydatów do tej komisji) upowaz˙nien´ od MSW i MON w zakresie doste˛pu do tajemnicy pan´stwowej o najwyz˙szej klauzuli „tajne specjalnego znaczenia”. Unia Wolnosći zaprezentowała natomiast stanowisko, iz˙ wste˛pny projekt zbyt rozbudowywał kompetencje KSS, co mogło by grozic´ niekonstytucyjna˛ ingerencja˛ władzy ustawodawczej w wyła˛czna˛ domene˛ administracji rza˛dowej. Przedstawiciel UW uznał, z˙e obecna wersja projektu uchwały jest znacznie lepsza i nie stwarza zagroz˙enia sparaliz˙owania słuz˙b specjalnych. Poparcie uzyskał pomysł dotycza˛cy okresowej rotacji prezydium KSS, tak aby przewodnicza˛cym Komisji był na zmiane˛ po- seł koalicji rza˛dza˛cej i opozycji. Warto zwrócic´ uwage˛, z˙e UW zaproponowała równiez˙ dalej ida˛ca˛ propozycje˛, aby taki wybór był dokonywany poprzez losowanie. Uczestnicza˛cy w drugim czytaniu projektu uchwały minister spraw wewne˛trznych podkres´lił, z˙e w porównaniu do podobnych organów funkcjonuja˛cych w parlamentach Europy S´rodkowo-Wschodniej, a nawet w stosunku do wielu pan´stw NATO, proponowany zakres uprawnien´ dla KSS jest bardzo szeroki. Stwarza to podstawy realizowania rzeczywistej sejmowej kontroli nad wywiadem i kontr- wywiadem. 4. W naste˛pstwie wejsćia w z˙ycie zmian w regulaminie Sejmu11, przyje˛tych w kwietniu 1995 r., KSS staje sie˛ kolejnym organem Sejmu w strukturze (systemie) komisji sejmowych. Dodanie nowego rozdziału 5a12 w dziale II regulaminu Sejmu — „Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych i poste˛powanie w komisji”, który w cało- ko bezpieczen´stwu pan´stwa, skierowanego w dniu 19 grudnia 1995 r. przez ministra spraw wewne˛trznych do Naczelnej Prokuratury Wojskowej oraz realizacji tego wniosku. 11 Zob. uchwała Sejmu RP z dnia 27 kwietnia 1995 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu RP (M.P. Nr 23, poz. 271). 12 Obecnie jest to dział II, rozdz. 12 regulaminu Sejmu (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 271). Wszystkie odniesienia w niniejszym opracowaniu powołuja˛ sie˛ na przepisy regulaminu Sejmu (dalej jako rS) wg stanu prawnego na dzien´ 20 lipca 2002 r. — tekst jednolity uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. — Regula- min Sejmu RP (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, z pózń. zm.). 78 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały sći dotyczy organizacji i własćiwosći (ła˛cznie z zakresem przedmiotowym Komisji — zała˛cznik do regulaminu) nowego organu, wyodre˛bnia te˛ komisje˛ na tle systemu komisji stałych. To szczególne wyła˛czenie na tle systematyki regulaminu Sejmu jest zwia˛zane ze specyfika˛ samej komisji, jej zakresem i szczególnym trybem prac. Jed- nak moz˙na równiez˙ zakładac´, z˙e zakres i forma nowelizacji regulaminu, to rezultat ówczesnego zapotrzebowania politycznego, wynikaja˛cego z szerokiej dyskusji publicznej o kontroli parlamentarnej nad działalnosćia˛ słuz˙b specjalnych. Niemniej wyodre˛bnienie i usystematyzowanie przepisów regulaminu Sejmu dotycza˛cych KSS nie daje pełnej podstawy proceduralnej jej działan´. Artykuł 142 zdanie 1 rS odsyła bowiem do odpowiednich przepisów regulaminu „z uwzgle˛dnieniem zmian wynikaja˛- cych z przepisów” rozdziału 12. O specyfice tych rozwia˛zan´ be˛dzie mowa w dalszej cze˛sći opracowania. 5. Podobnie jak pozostałe komisje sejmowe, KSS jest organem Sejmu o charakterze pomocniczym i wewne˛trznym, jednak nie funkcjonuje samodzielnie na zewna˛trz izby. Nie prowadzi odre˛bnej działalnosći, a jedynie wspiera swoimi działaniami konstytucyjne zadania (funkcje) samego parlamentu. Zakres zadan´ KSS dotyczy: rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowia˛cych przedmiot prac Sejmu; wyra- z˙ania opinii o sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu; kontroli sejmowej w zakresie okres´lonym Konstytucja˛ RP i ustawami (art. 17 rS). Istota˛ funkcjonowania KSS be˛dzie zarówno kontrola władzy wykonawczej jak i udział w tworzeniu prawa, zgodnie z zakresem jej własćiwosći. W szczególnosći, KSS jest organem własćiwym do dokonywania analiz prawnych, organizacyjnych i kadrowych w obszarze działania słuz˙b specjalnych. Opiniuje liczne projekty aktów prawnych reguluja˛cych działalnosć´ WSI oraz Agencji Bezpieczen´- stwa Wewne˛trznego i Agencji Wywiadu (wczesńiej UOP)13. Obok wielu relacji zachodza˛cych mie˛dzy organami Sejmu14, zaakcentowania wymaga zagadnienie wyła˛czenia na tle art. 134 rS — ogólnej własćiwosći Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich do rozpatrywania wniosków organów własći- wych o wyraz˙enie przez Sejm zgody na pocia˛gnie˛cie posłów do odpowiedzialnosći za przeste˛pstwa lub wykroczenia albo aresztowanie ba˛dz´ zatrzymanie (art. 133 ust. 1 rS). Wspomniany art. 134 odnosi sie˛ do posłów-członków KSS, i to w sprawie o przeste˛pstwo naruszenia tajemnicy pan´stwowej i słuz˙bowej. Zadania Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich wykonuje wówczas Prezydium Sejmu, czyli ten organ Sejmu przedstawiałby Wysokiej Izbie sprawozdanie o przyje˛ciu lub odrzuceniu wniosku. Zatem jeden z członków Prezydium Sejmu (Marszałek lub jeden z wi- cemarszałków Sejmu) byłby posłem-sprawozdawca˛ w tej sprawie, a na posiedzeniu Prezydium Sejmu własćiwy prokurator przedstawiałby swój wniosek. Jednak sytuacja powyz˙sza nie miała dota˛d miejsca. Sa˛dzic´ moz˙na, z˙e s´wiadczy to o dojrzałosći

13 Szerzej na temat działalnosći KSS, zob. Sejm RP. IV kadencja. Informacja o działalnosći Sejmu (19 paz´dziernika 2001 r.–31 grudnia 2002 r.), Warszawa 2003, s. 36–37. 14 Zob. H. Pajdała, Komisje sejmowe. Status i funkcjonowanie, Warszawa 2003, s. 25–30. Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 79 i odpowiedzialnosći klubów poselskich zgłaszaja˛cych kandydatów na członków tego specyficznego organu. 6. Wyrazńa przewaga działan´ KSS w obszarze kontroli parlamentarnej nad słuz˙- bami specjalnymi, wymaga kilku uwag ogólnych dotycza˛cych zarówno istoty jak i zakresu samej kontroli parlamentarnej nad władza˛ wykonawcza˛, której cze˛sćia˛ sa˛: ABW, AW i WSI15. Realizacja funkcji kontrolnej parlamentu jest jednym z podstawowych i nieodzownych — obok prawodawstwa — zadan´ ciała przedstawicielskiego w systemie wzajemnego oddziaływania organów pan´stwowych. Nalez˙y jednak pamie˛tac´, z˙e „czynnosć´ kontrolna jest pozbawiona wszelkiego elementu decyzji”16. Kontrola parlamentarna nie polega na kierowaniu, pozostaje jednak istotnym wyrazem funkcjonowania współczesnego pan´stwa demokratycznego, mimo wyrazńego ograniczenia pozycji parlamentu na tle zasady podziału władz17. Sejm i jego organy (komisje) podejmuja˛ okres´lone działania kontrolne, które maja˛ na celu ustalenie stanu faktycznego i zdobycie informacji o funkcjonowaniu rza˛du, poszczególnych mi- nistrów i podległej im administracji18. Maja˛ zatem prawo z˙a˛dania informacji (przedstawianie sprawozdan´ i udzielanie informacji przez strone˛ rza˛dowa˛) i prawo z˙a˛dania obecnosći (uczestnictwo w posiedzeniach komisji przedstawicieli administracji rza˛- dowej). Ponadto, z prawa z˙a˛dania wysłuchania wynikaja˛ własćiwosći do formułowa- nia ocen i postulatów (sugestii) pod adresem rza˛du i jego administracji19. Odnotowac´ nalez˙y wa˛tpliwosći dotycza˛ce usytuowania narze˛dzi kontroli w systemie z´ródeł prawa. Skoro bowiem kontrola Sejmu nad Rada˛ Ministrów moz˙e odbywac´ sie˛ jedynie „w zakresie okres´lonym przepisami Konstytucji i ustaw”, to wa˛tpliwym jest sytuo- wanie innych (nowych) s´rodków kontroli parlamentarnej w regulaminie Sejmu. Wy- daje sie˛ jednak, z˙e jest to problem konstytucyjnosći niektórych instytucji regulaminowych, jak np. dezyderaty komisji, zwłaszcza na tle konstytucyjnej zasady podziału i równowagi władz. Przy tym pamie˛tac´ jednak nalez˙y, z˙e regulamin Sejmu jest swego rodzaju aktem wykonawczym do niektórych przepisów Konstytucji, a okres´lone znaczenie posiada norma art. 112 Konstytucji RP. Jednym z instrumentów kontroli parlamentarnej nad władza˛ wykonawcza˛ sa˛ własńie działania stałych komisji sejmowych, maja˛cych za zadanie zbadanie jakiegos´ fragmentu (dziedziny) funkcjonowania władzy wykonawczej. Funkcjonowanie sta- łych komisji parlamentarnych o profilu resortowym (branz˙owym) — a taka˛ jest KSS

15 Podkres´lenia wymaga nieaktulanos´c´ nazewnictwa odnosza˛cego sie˛ do słuz˙b specjalnych, zawartego w regulaminie Sejmu (art. 142). 16 Zob. C. Znamierowski, Wiadomos´ci elementarne o pan´stwie, Poznan´ 1947, s. 47 (pkt. 54 — kontrola). 17 L. Garlicki twierdzi, iz˙ kontrola parlamentarna „ewoluuje w strone˛ podejmowania przez parlament róz˙nych s´rodków wpływania na podejmowanie decyzji przez organy rza˛dowe lub nawet współuczestnictwa w podejmowaniu tych decyzji. Kontrola przekształca sie˛ w inspiracje˛, a niekiedy nawet we «współrza˛dzenie»”, Konstytucja RP. Komentarz, t. 1, Warszawa 1999, rozdz. IV, s. 3. 18 Zob. np. H. Pajdała, Instrumenty kontroli parlamentarnej nad władza˛ wykonawcza˛, [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy S´rodkowo-Wschodniej, red. T. Mołdawa, Warszawa 2003, s. 62 i n. 19 Zob. A. Gwiz˙dz˙, Organizacja i funkcjonowanie, [w:] Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Studium prawno-polityczne, red. A. Burda, Warszawa 1975, s. 307. 80 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

— posiłkuje izbe˛ parlamentu efektami kontroli i inspiruje tym samym do szczegóło- wej obserwacji działan´ własćiwego ministra lub kierownika centralnego urze˛du administracji pan´stwowej z punktu widzenia zakresu przedmiotowego danej komisji. Inspiracja ta przerodzic´ sie˛ moz˙e w niektórych przypadkach we współuczestnictwo w decyzjach egzekutywy. Udział komisji sejmowych w realizacji funkcji kontrolnej Sejmu, to działania tych organów zmierzaja˛ce do przybliz˙enia parlamentowi spraw wynikaja˛cych z własćiwosći (zakresów działan´) władzy wykonawczej (egzekutywy), a szczególnie działania administracji rza˛dowej20. Funkcja kontrolna parlamentu wobec władzy wykonawczej została okres´lona przez Konstytucje˛ RP w art. 95 ust. 2 — „Sejm sprawuje kontrole˛ nad działalnosćia˛ Rady Ministrów w zakresie okres´lonym przepisami Konstytucji i ustaw”. W odniesieniu do tej problematyki Trybunał Konstytucyjny zaja˛ł stanowisko w uzasadnieniu do orzeczenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K. 8/99), widza˛c kontrole˛ parlamentarna˛ jako prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalnosći okres´lonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyraz˙ania oceny tej działalnosći. Realizacja funkcji kontrolnej parlamentu wynika równiez˙ z przepisów regulaminu Sejmu (art. 17 ust. 2), pamie˛tac´ tez˙ nalez˙y w tym konteksćie o regulacjach ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora21. Analizuja˛c charakter (przedmiot) i zakres opinii przyjmowanych przez KSS w toku IV kadencji Sejmu, uwage˛ zwraca obszernosć´ tematyki socjalnej odnosza˛cej sie˛ do stanowiska Komisji wzgle˛dem projektów aktów wykonawczych i projektów ich nowelizacji wynikaja˛cych z delegacji zawartych w regulacjach ustawowych. Ad- resatami sa˛ tu szefowie słuz˙b. 7. Jak juz˙ wspomniano, KSS przedmiotowo zajmuje sie˛ parlamentarna˛ kontrola˛ działan´ polskich słuz˙b specjalnych, czyli instytucji cywilnych i wojskowych, o funkcjach wywiadowczych i kontrwywiadowczych. W pocza˛tkowym okresie były to: Urza˛d Ochrony Pan´stwa (powstały w 1990 r.) oraz Wojskowe Słuz˙by Informacyjne (utworzone w 1991 r.). Od 2002 r., po rozwia˛zaniu UOP, jego zadania przeje˛ły: Agencja Bezpieczen´stwa Wewne˛trznego oraz Agencja Wywiadu. Obecnie w zakresie działan´ KSS znajduja˛ sie˛ trzy polskie słuz˙by specjalne: ABW, AW i WSI. Realizuja˛c swoje zadania Komisja wykonuje je pod wzgle˛dem funkcjonalnym w dwóch głównych obszarach: a) kontrolno-opiniodawczym — rozpatruje coroczne sprawozdania szefów słuz˙b specjalnych z działalnosći podległych im słuz˙b, coroczne sprawozdan´ z wyko-

20 Zob. H. Pajdała, Komisje sejmowe. Status…, s. 70–76. 21 Art. 16 stanowi: „1. Posłowie i senatorowie maja˛ prawo uzyskiwac´ od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli własćiwych organów i instytucji pan´stwowych i samorza˛dowych informacje i wyjas´- nienia w sprawach wynikaja˛cych z wykonywania obowia˛zków poselskich lub senatorskich. 2. Członkowie Rady Ministrów oraz przedstawiciele własćiwych organów i instytucji pan´stwowych i samorza˛dowych, organizacji społecznych zakładów i przedsie˛biorstw pan´stwowych i samorza˛dowych, spółek prawa handlowego z udziałem pan´stwowych lub komunalnych osób prawnych sa˛ obowia˛zani przedstawiac´ informacje i wyjasńienia na z˙a˛danie stałych i nadzwyczajnych komisji sejmowych i senackich, w sprawach be˛da˛cych przedmiotem ich zakresu działania” (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199). Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 81 nania budz˙etów słuz˙b, bada skargi na działalnosć´ słuz˙b oraz opiniuje projekty aktów prawnych dotycza˛cych słuz˙b; opiniuje: kierunki pracy słuz˙b specjalnych, wnioski w sprawie powołania poszczególnych osób na stanowiska szefów i zaste˛pców sze- fów słuz˙b, projekty budz˙etu pan´stwa w zakresie słuz˙b; ocena współdziałanie słuz˙b specjalnych mie˛dzy soba˛ oraz z innymi instytucjami i organami pan´stwowymi i organami sćigania; b) legislacyjnym — obejmuje zadania zwia˛zane z udziałem komisji w rozpatrywaniu projektów ustaw i uchwał przekazanych do rozpatrzenia, a takz˙e inicjatywe˛ ustawodawcza˛ i uchwałodawcza˛ samej komisji. Trzeba ocenic´, z˙e w latach 1995–2003 KSS w swych działaniach skupiła sie˛ przede wszystkim na funkcji kontrolno-opiniodawczej, w mniejszym zas´ stopniu na legislacyjnej. Znamienne jest, z˙e w opisywanym okresie Sejm kilkakrotnie pracował nad nowelizacjami ustawy o UOP, uchwaleniem ustawy o ABW i AW, ustawy o WSI, a takz˙e ustaw w istotny sposób dotycza˛cych działalnosći słuz˙b specjalnych, do których moz˙na zaliczyc´ ustawe˛ o IPN, tzw. ustawe˛ lustracyjna˛ czy ustawe˛ o ochronie informacji niejawnych. W wie˛kszosći tych przypadków Sejm do rozpatrzenia tych projektów ustaw powoływał komisje nadzwyczajne lub wyznaczał do prac nad nimi inna˛ komisje˛ sejmowa˛. Sama wie˛c KSS była wielokrotnie pomijana w procesie tworzenia prawa dotycza˛cego słuz˙b specjalnych. Na fakt ten zwracano mie˛dzy innymi uwage˛ w sprawozdaniu z działan´ komisji w II kadencji Sejmu22. Wy- daje sie˛, z˙e przyczyna takiego stanu rzeczy tkwiła przede wszystkim w małej liczebie członków KSS (od 5 do 9 — zalez˙nie od kadencji). Na przestrzeni ostatnich 8 lat KSS prowadziła wiele spraw, które odbiły sie˛ szerokim echem w opinii publicznej. Zaliczyc´ do nich trzeba przede wszystkim tzw. sprawe˛ „Olina”, choc´ KSS zajmowała sie˛ ta˛ kwestia˛ tylko przez kilka dni. Po przygotowaniu projektu stosownej uchwały Sejmu i jej przyje˛ciu sprawe˛ te˛ przeje˛ła sie˛ wspomniana juz˙ komisja s´ledcza. Członkowie KSS weszli w skład tej komisji s´ledczej i przez rok pracowali nad zbadaniem tej sprawy i sformułowaniem sprawozdania. Zarówno KSS jak i komisja s´ledcza obradowały w tych samych pomieszcze- niach specjalnie przygotowanych przez Kancelarie˛ Sejmu i były obsługiwane przez ten sam zespół urze˛dników tworza˛cych sekretariat. Miało to duz˙y wpływ na rytm prac samej KSS, jak i fakt wielokrotnego mylenia obu tych gremiów przez relacjonu- ja˛ce ich prace s´rodki masowego przekazu. Analizuja˛c porza˛dki dzienne posiedzen´ KSS moz˙na zauwaz˙yc´, z˙e gremium to prowadzi swoja˛ działalnosć´, w sensie zakresu tematycznego prac, stosunkowo szeroko. W jej obszarze zainteresowan´ pozostaja˛ mie˛dzy innymi zadania poszczególnych komórek wewne˛trznych słuz˙b specjalnych. Wielokrotnie tez˙ komisja zajmowała sie˛ zagadnieniami, które z punktu widzenia przedmiotowego zakresu jej regulaminowych kompetencji moz˙na uznac´ za wychodza˛ce po za te granice. Dotyczy to np. działan´ Generalnego Zarza˛du Rozpoznania Wojskowego (P2) Sztabu Generalnego

22 Zob. Sprawozdanie Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych z działalnos´ci w okresie II kadencji Sejmu RP (1995–1997), s. 5 — dokumentacja archiwalna Kancelarii Sejmu. 82 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Wojska Polskiego, co wydaje sie˛ byc´ w wyła˛cznych kompetencjach Komisji Obrony Narodowej. Innymi przykładami z tej grupy tematów moz˙e byc´ ocena stosowania techniki operacyjnej przez Generalny Inspektorat Celny, czy tez˙ ocena roli i zadan´ Biura Bezpieczen´stwa Narodowego23. Zdaje sie˛ to s´wiadczyc´ o stałym poszukiwaniu przez KSS obszarów dotycza˛cych działan´ słuz˙b specjalnych, które niejednokrotnie wychodza˛ poza ramy instytucjonalne ABW, AW i WSI (wówczas UOP i WSI). Istotna˛ kompetencja˛ KSS jest opiniowanie zmian personalnych na stanowiskach sze- fów i zaste˛pców szefów słuz˙b specjalnych. Juz˙ na pocza˛tku swego funkcjonowania w 1995 r. KSS została pominie˛ta w procesie mianowania nowego szefa WSI24. Wywoła- ło to spore napie˛cie, które zakonćzyło sie˛ obietnica˛ MON, z˙e sytuacja taka nie powtórzy sie˛ w przyszłosći. To zadanie komisji w kilku wypadkach było niewykonalne, z uwagi na fakt, z˙e zmiany na tych stanowiskach dokonywano w sytuacjach, gdy w nowej kadencji Sejmu KSS nie zda˛z˙yła sie˛ jeszcze ukonstytuowac´ w nowym składzie25. Moz˙na jednak ocenic´, z˙e w miare˛ upływu czasu, uprawnienie to jest juz˙ w pełni respektowane. Innym zadaniem KSS jest opiniowanie projektów budz˙etu słuz˙b oraz sprawozdan´ z ich wykonania. Szczególnie istotne w tej kwestii jest badanie tzw. funduszy operacyj- nych ABW, AW i WSI. Zadanie to KSS wykonuje w oparciu o dane, które sa˛ niedoste˛- pne dla całego Sejmu26. Co ciekawe, KSS wydawała w tej sprawie wyła˛cznie pozytywne opinie, niejednokrotnie wnioskuja˛c o zwie˛kszenie nakładów finansowych na słuz˙by. W praktyce funkcjonowania KSS, kontrola parlamentarna przez nia˛ realizowana, wyrazńie przewaz˙a wzgle˛dem innych form aktywnosći tej komisji, w szczególnosći jest to opiniowanie wielu zagadnien´ (w cze˛sći niejawnych) z zakresu jej własćiwosći. Jednym ze stałych zagadnien´ jest przekazywanie opinii do Komisji Finansów Publicz- nych o przypisanych KSS postanowieniem Marszałka Sejmu, cze˛sćiach budz˙etowych przy ich rozpatrywaniu. Opiniowanie cze˛sći budz˙etowych przez komisje własćiwe z punktu widzenia ich zakresów przedmiotowych, dotyczy zarówno rozpatrywania projektu budz˙etu pan´stwa na dany rok, jak i sprawozdania z jego wykonania za rok ubiegły27.

23 Zob. Sprawozdanie Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych z działalnosći w okresie III kadencji Sej- mu RP (1997–2001), tabela 5: „Wykaz posiedzen´ komisji”, m.in. posiedzenia nr 67, 71, 97, 99 — dokumentacja archiwalna Kancelarii Sejmu. 24 KSS postulowała to zagadnienie w przyje˛tym dezyderacie nr 2 z dnia 27 marca 1996 r. do Prezesa Rady Ministrów; odpowiedz´ na ten dezyderat została przyje˛ta. 25 Np. przy odwołaniu szefów UOP (A. Kapkowskiego) i WSI (K. Głowackiego) w 1997 r. 26 Zgodnie z ustawa˛ z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych sa˛ to informacje stanowia˛ce tajemnice˛ pan´stwowa˛ o klauzuli „sćis´le tajne” (Dz.U. Nr 11, poz. 95, z pózń. zm.). 27 W przypadku KSS precyzuje to art. 140 RS — „Komisja uczestniczy, w sprawach dotycza˛cych słuz˙b specjalnych, w poste˛powaniu z projektami ustaw budz˙etowych i innymi planami finansowymi pan´- stwa oraz w rozpatrywaniu sprawozdan´ z ich wykonania, przedstawiaja˛c opinie˛ własćiwym komisjom”. Na pocza˛tku istnienia KSS wysta˛pił problem, kto powinien byc´ adresatem opinii w tej sprawie. Prezydium KSS miało dylemat czy oznacza to, z˙e opinia taka winna byc´ kierowana do Komisji Obrony Narodowej oraz Komisji Administracji i Spraw Wewne˛trznych. Te˛ kwestie˛ rozwia˛zało Prezydium Sejmu dokonuja˛c interpretacji korzystnej dla KSS i uprawniaja˛c ja˛ do bezpos´redniego kierowania opinii do Komisji Budz˙etu i Fi- nansów Pan´stwa. Jest to przepis regulaminu Sejmu, który nalez˙y jednak w przyszłosći doprecyzowac´. Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 83

Dzie˛ki zaangaz˙owaniu KSS, w 1997 r. NIK dokonała po raz pierwszy kontroli finan- sów WSI, a od 1998 r. budz˙et WSI został wyodre˛bniony jako oddzielna pozycja w ogól- nych wydatkach MON28. Kontrola finansowa słuz˙b specjalnych jest jednym z kluczowych narze˛dzi KSS. Do jej skutecznego wykonywania powinno sie˛ jednak wzmocnic´ ze- spół doradców komisji o specjaliste˛ w tej dziedzinie, np. biegłego rewidenta ksie˛gowego. Najbardziej medialnym obszarem działan´ KSS jest badanie nieprawidłowosći w funkcjonowaniu słuz˙b. Do najgłosńiejszych tego typu spraw nalez˙y zaliczyc´: afere˛ „Olina”, domniemana˛ inwigilacje˛ prawicy, oskarz˙enia o nielegalny udział UOP w kampaniach prezydenckich w 1995 i 2000 r., zatrzymanie przez UOP prezesa PKN Orlen oraz jednego z urze˛dników NIK, a takz˙e kilka zdarzen´ zwia˛zanych z podejrze- niami o nielegalny handel bronia˛. Te wydarzenia, spote˛gowane aureola˛ tajemniczosći (obrady KSS sa˛ zamknie˛te dla mediów i innych posłów) budza˛ zawsze wielkie zainteresowanie opinii publicznej. Dorobek 8 lat istnienia KSS, to blisko 300 odbytych posiedzen´ (s´rednio 3 miesie˛- cznie), uchwalonych ok. 160 opinii i 25 dezyderatów. Zwaz˙ywszy na skromny ilosćio- wo skład komisji oraz stosunkowo wa˛ski, w porównaniu z innymi komisjami sejmowymi, obszar zadan´ s´wiadczy o duz˙ej intensywnosći prac tego gremium. W s´rodowisku słuz˙b specjalnych istnieje pewna reguła, jakz˙e wiele mówia˛ca: jes´li chcesz sie˛ czegos´ od nas dowiedziec´ musisz wiedziec´ o co konkretnie pytac´. Taka˛ wiedza˛ moz˙na uzyskac´ wyła˛cznie zdobywaja˛c odpowiednie dos´wiadczenie. Jest to bardzo trudne, bo tajne słuz˙b to wyja˛tkowo hermetyczne s´rodowisko. Skuteczna parlamentarna kontrola wymaga od posłów duz˙ego dos´wiadczenia i wiedzy w tej materii. W zwia˛zku z duz˙a˛ rotacja˛ członków KSS, jaka miała miejsce w ostatnich 3 kadencjach Sejmu, bardzo trudno zdobyc´ takie dos´wiadczenie. W tym konteksćie bardzo istotna˛ pomoca˛ dla członków KSS było powołanie stałego zespołu doradców KSS (4 eksper- tów). To zreszta˛ wyja˛tek na tle innych stałych komisji sejmowej, gdzie z zasady jest tylko jeden stały doradca. Potrzebe˛ ustanowienia takiego zaplecza sygnalizowała KSS w swoim pierwszym kadencyjnym sprawozdaniu w 1997 r. Podsumowuja˛c dotychczasowy okres funkcjonowania KSS, moz˙na zadac´ naste˛- puja˛ce pytania: Czy Sejm powołuja˛c KSS przyznał jej wystarczaja˛cy zakres uprawnien´, czy tez˙ został on okres´lony zbyt wa˛sko? Czy w oparciu o dzisiejsze kompetencje posłowie moga˛ w sposób skuteczny sprawowac´ parlamentarna˛ kontrole˛ działan´ polskich słuz˙b specjalnych? Szukaja˛c obiektywnej odpowiedzi na te pytania w pierwszej kolejnosći trzeba powia˛zac´ te˛ kwestie˛ z zakresem uprawnien´ podobnych komisji parlamentarnych działa- ja˛cych w s´wiecie. Analizuja˛c kompetencje KSS nalez˙y uznac´, z˙e polska komisja mie- sći sie˛ w grupie organów o stosunkowo duz˙ych uprawnieniach. Sa˛ one porównywalne, a nawet niekiedy wie˛ksze niz˙ uprawnienia parlamentarnych komisji w: Wielkiej Bry- tanii, Czechach, Włoszech czy na We˛grzech29.

28 Szerzej na ten temat zob. Sprawozdanie KSS z działalnos´ci w okresie II kadencji Sejmu…, s. 4–5. 29 Zob. Z. Galicki, Kontrola parlamentarna nad działalnos´cia˛ słuz˙b specjalnych (na przykładzie wybranych pan´stw obcych), Kancelaria Sejmu, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz. Ekspertyzy i opinie prawne” 1991, nr 1, s. 13–20. 84 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Powinnis´my jednak miec´ s´wiadomos´c´ stałego rozwoju tego elementu kontroli działan´ władzy wykonawczej. Jest to bowiem dziedzina, która w pan´stwach Europy Zachodniej znacza˛co zacze˛ła rozwijac´ sie˛ na dobre na przełomie lat osiemdziesia˛tych i dziewie˛c´dziesia˛tych ubiegłego stulecia. Na przykład niemiecki odpowiednik KSS uzyskał znacznie szersze kompetencje dopiero po stosownych zmianach dokonanych przez Bundestag w 1999 r.30 8. Analizuja˛c zagadnienia organizacji, procedury i form pracy KSS, nalez˙y znac´ wiele kwestii zarówno wspólnych dla systemu komisji sejmowych — którego KSS jest elementem — jak i obszarów wyła˛czonych dla tej komisji przepisami regulaminu Sejmu. Trzeba zwrócic´ uwage˛ na takie zagadnienia jak: wybór składu osobowego, przewodnictwo, przebieg posiedzen´ oraz tryb i sposoby podejmowania decyzji w komisji. Wyłanianie składu osobowego KSS, trzeba rozpatrywac´ na tle odre˛bnos´ci wy- łaniania składów innych komisji sejmowych31. KSS, jak i pozostałe komisje stałe, powoływana jest na pocza˛tku kadencji Sejmu w drodze uchwały32. Wyja˛tkiem jest tu uprawnienie przewodnicza˛cych klubów poselskich lub grup co najmniej 35 po- słów do zgłaszania Marszałkowi Sejmu kandydatów na członków KSS. Wniosek w sprawie wyboru składu osobowego przedstawia Prezydium Sejmu po zasie˛gnie˛- ciu opinii Konwentu Seniorów33. Jest to odre˛bny wniosek (druk sejmowy) Prezy- dium Sejmu wzgle˛dem wniosku w sprawie wyboru składów osobowych pozosta- łych (stałych) komisji sejmowych. Równiez˙ wnioski w sprawie zmian w składzie osobowym Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych34 zgłaszane sa˛ poza wnioskami w sprawie zmian w składach osobowych pozostałych (stałych) komisji sejmowych. Podkres´lenia wymaga, z˙e uzgodnienia, co do składu osobowego KSS, zapadaja˛ w ramach porozumien´ politycznych, aczkolwiek pozostaja˛ autonomiczna˛ decyzja poszczególnych klubów. Równiez˙ w gestii Sejmu (Prezydium Sejmu jest tu wnioskodawca˛) lez˙y sprawa liczby posłów — członków KSS35. W naste˛pstwie przyje˛cia zmiany w regulaminie Sejmu, KSS liczy „nie wie˛cej niz˙ 9 posłów”36 (art. 137 ust. 1 rS). Mówia˛c o składach osobowych komisji sejmowych, istotne jest okres´lenie kryterium doboru ich członkostwa oraz zaangaz˙owanie posłów w prace komisji. Natomiast

30 Zob. P. Czarny, Parlamentarna kontrola działalnosći słuz˙b specjalnych w Niemczech, „Przegla˛d Sejmowy” 2001, nr 6, s. 42. 31 Zob. H. Pajdała, Komisje sejmowe. Status…, s. 33–34. 32 Nie jest to jednak projekt uchwały normatywnej podlegaja˛cej dwóm czytaniom, a raczej wynik decyzji organu kolegialnego jakim jest Sejm. 33 Zob. wniosek Prezydium Sejmu w sprawie wyboru składu osobowego Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych (druk nr 11). 34 Zob. wnioski Prezydium Sejmu w tej sprawie (druki nr 610 i 2054). 35 Zob. projekt uchwały w sprawie ustalenia liczby członków Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych (druk nr 10). 36 Zob. uchwałe˛ Sejmu RP z dnia 26 paz´dziernika 2001 r. w sprawie zmiany regulaminu Sejmu RP (M.P. Nr 38, poz. 613). Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 85 istotne jest odpowiednie kierowania przez kluby swoich posłów do danej komisji i ich udziału w jej pracach37 na zasadzie nie tyle wypełnienia dyspozycyjnosći wzgle˛dem klubu (choc´ takz˙e), co raczej zaangaz˙owania specjalistycznego w przedmiot prac samej komisji. Nie trzeba podkres´lac´, jak waz˙ne jest to przy desygnowaniu kandydatów na członków KSS przez kluby ze wzgle˛du na przedmiot spraw, którymi sie˛ ona zajmuje. Istotne jest spełnienie przez posłów kryterium doste˛pu do tajemnicy pan´stwowej o klauzuli „sćis´le tajne”38. Pierwsze posiedzenie KSS, analogicznie jak w przypadku pierwszych posiedzen´ innych komisji sejmowych, zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu, a komisja wybiera ze swego grona prezydium. Przy czym ze wzgle˛du na ograniczona˛ liczbe˛ członków moz˙e wybrac´ „do dwóch zaste˛pców” (art. 138 ust. 1 regulaminu Sejmu) i nalez˙y przyja˛c´, z˙e wybór jednego zaste˛pcy miesći sie˛ w tej formule. Ograniczenie takie nie wyste˛puje w innych komisjach, a ustalenie liczby zaste˛pców wynika z przyje˛tej zasady podziału komisji sejmowych na duz˙e, s´rednie i małe. Regulamin Sejmu statuuje kolegialne kierownictwo w kierowaniu pracami komisji przez jej prezydium. Prezydium komisji ustala zatem terminy i porza˛dek dzienny posiedzen´, czuwa nad ich przygotowaniem, a takz˙e zapewnia członkom komisji otrzymywanie w odpowiednim czasie nalez˙ycie przygotowanych materia- łów. Ponadto prezydium komisji „ustalaja˛c porza˛dek dzienny posiedzenia, bierze pod uwage˛ wnioski klubów i kół poselskich oraz poszczególnych posłów” (art. 150 ust. 2 rS). Niemniej nalez˙y pamie˛tac´, z˙e regulamin Sejmu stanowi, iz˙ „posiedzenia komisji odbywaja˛ sie˛ w terminach okres´lonych przez sama˛ komisje˛, jej prezydium lub przewodnicza˛cego” (art. 152 ust. 1 rS). Zatem pierwszen´stwo w uprawnie- niu do zwołania posiedzenia nalez˙y do samej komisji, a jedynie w przypadku braku inicjatywy w tym zakresie komisji lub prezydium, przewodnicza˛cy moz˙e podja˛c´ ja˛ indywidualnie. Powyz˙sze elementy organizacyjne nabieraja˛ szczególnego znaczenia w przypadku ustalonego (zwyczajowego — pozaregulaminowego) r o t a c y j n e g o przewodniczenia w KSS39. Warte zaznaczenia jest sprawozdanie kadencyjne KSS za okres II jak i III kadencji Sejmu, w którym komisja podkres´liła potrzebe˛ regulaminowego uje˛cia „zasady rotacyjnego obsadzania stanowisk w Prezydium Komisji”. Prezydium komisji podejmuje uchwały (tj. decyzje, które zapadaja˛ w toku posiedzenia prezydium) wie˛kszosćia˛ głosów. W przypadku równej liczby głosów decydu-

37 Poseł moz˙e byc´ członkiem „nie wie˛cej niz˙ dwóch komisji stałych” (art. 7 ust. 2 regulaminu Sejmu), jednak dyspozycja ta nie odnosi sie˛ do ograniczenia członkostwa w komisjach nadzwyczajnych czy komisjach s´ledczych. W praktyce zatem, poseł moz˙e byc´ członkiem wielu komisji, zwłaszcza na tle praktyki powoływania licznych komisji nadzwyczajnych. 38 Członkowie KSS otrzymuja˛ tzw. pos´wiadczenia bezpieczen´stwa z Agencji Bezpieczen´stwa We- wne˛trznego, a do 2002 r. z Urze˛du Ochrony Pan´stwa. 39 Zasada rotacyjnego obsadzania stanowisk w prezydium Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych jest zgodna „z ustaleniami przyje˛tymi przez Konwent Seniorów II kadencji Sejmu przed powołaniem Komisji oraz praktyka˛ stosowana˛ w Sejmie II i III kadencji”. Skład Prezydium jest zmieniany co 6 miesie˛cy, Spra- wozdanie Komisji do Spraw Słuz˙b Specjalnych z działalnos´ci w III kadencji Sejmu, s. 3. 86 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały je głos przewodnicza˛cego komisji (art. 150 ust. 5 rS). Szczególnego znaczenia przepis ten nabiera w sytuacji, kiedy Prezydium KSS moz˙e byc´ dwuosobowe40. „Komisje sejmowe obraduja˛ na posiedzeniach” (art. 149 rS). Zatem dla wszystkich decyzji komisji wymagana jest forma posiedzenia, w toku którego one zapadaja˛. Róz˙nice w zakresie i przedmiocie ich podejmowania, uzalez˙nione sa˛ od specyficznych ról i zadan´ poszczególnych komisji, choc´ przewaz˙aja˛ wspólne cechy i reguły poste˛powania komisji sejmowych. Posiedzenie komisji zwołuje jej przewodnicza˛cy — „w imieniu prezydium komisji”, jednak od tej zasady mamy na gruncie przepisów regulaminu Sejmu dwa wyła˛czenia. Pierwsze dotyczy sytuacji, w której posiedzenie moz˙e byc´ zwołane na [osemny wniosek co najmniej 1/4 ogólnej liczby członków komisji; rodzi to zobowia˛zanie przewodnicza˛cego do jej zwołania „w terminie 14 dni od złoz˙enia wniosku”. Drugie to sytuacja, gdzie Prezydium Sejmu moz˙e zwołac´ posiedzenie komisji wyznaczaja˛c jego termin. Posiedzeniu takiemu moz˙e przewodni- czyc´ Marszałek Sejmu (art. 152 ust. 2 i 3 rS). Zawiadomienie członków komisji o jej posiedzeniu41 „powinno nasta˛pic´ co najmniej na 3 dni przed posiedzeniem komisji” (art. 152 ust. 5 rS). Dyspozycje˛ te˛ widziec´ jednak nalez˙y w s´wietle uprawnien´ samej komisji do okres´lenia terminu swojego posiedzenia (art. 152 ust. 1 rS). Powyz˙szy tryb zwoływania posiedzen´ nie dotyczy jednak — co nalez˙y podkres´lic´ — zwołania posiedzenia w wyniku decyzji podje˛tej na posiedzeniu Sejmu (art. 152 ust. 5 rS). Komisje obraduja˛ z reguły na posiedzeniach w gmachu Sejmu, niemniej moga˛, za zgoda˛ Prezydium Sejmu, odbywac´ posiedzenia wyjazdowe42. Moz˙na zatem przypuszczac´, z˙e posiedzenia wyjazdowe komisji sejmowych sa˛ zwia˛zane z przeprowadzana˛ w terenie kontrola˛ parlamentarna˛. Odnotowac´ nalez˙y, z˙e KSS wielokrotnie obradowała poza gmachem Sejmu43, i przyja˛c´ zarazem, z˙e było to zwia˛zane z podje˛- ciem działan´ kontrolnych, które wymagały zmiany miejsca obrad. Natomiast musiały sie˛ one odbywac´ w okres´lonych warunkach, a mianowicie w strefie bezpieczen´stwa. Obradami komisji kieruje jej przewodnicza˛cy. Regulamin Sejmu stanowi, iz˙ w przypadku nieobecnos´ci przewodnicza˛cego, „obradami kieruje jeden z jego zaste˛- pców” (art. 151 ust. 3).

40 W gestii samej Komisji pozostaje decyzja co do liczby zaste˛pców przewodnicza˛cego Komisji, a tym samym skład jej prezydium. 41 Zob. tez˙ wykładnie˛ uchwały Prezydium Sejmu nr 58 z dnia 21 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zawiadamiania posłów o posiedzeniu komisji sejmowych. Jak stanowi par. 2 ust. 4 tej uchwały, „podstawowa˛ forma˛ dostarczania zawiadomien´ jest przesyłanie ich przy pomocy telefaxu do podstawowego biura poselskiego”. Niemniej uchwała dopuszcza: polecona˛ przesyłke˛ pocztowa˛, telegram, telefon, odczy- tanie komunikatu na posiedzeniu Sejmu, jak i „osobiste poinformowanie posła o terminie posiedzenia komisji”. 42 Zastosowanie maja˛ tu zarówno przepisy regulaminu Sejmu (art. 167), mówia˛ce o moz˙liwos´ci dokonywania przez komisje sejmowe wizytacji oraz badan´ działalnos´ci poszczególnych zakładów oraz spółek z udziałem Skarbu Pan´stwa, przedsie˛biorstw i in. instytucji pan´stwowych, jak i uchwała nr 10 Prezydium Sejmu z dnia 21 lutego 1996 r. w tej sprawie. 43 W toku III kadencji Sejmu, na 122 posiedzen´ 7 było wyjazdowych, a w IV kadencji (uje˛cie do 31 grudnia 2002 r.) na 46 posiedzen´ — 3 były wyjazdowe. Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 87

Podejmowanie decyzji przez komisje˛ odbywa sie˛ na jej posiedzeniu — głównie w formie głosowan´. Podstawa˛ w tym zakresie jest odesłanie w art. 151 ust. 2 rS do porza˛dku głosowan´ z art. 50 rS, tj. własćiwego dla posiedzenia plenarnego Sejmu. I tu, warto zwrócic´ uwage˛ na kwestie˛ regulaminowego okres´lenia porza˛dku głoso- wan´ do projektów ustaw i uchwał (art. 50 regulaminu Sejmu). Odesłanie regulaminowe wyste˛puja˛ce w art. 151 ust. 2 do art. 50 nie odnosi sie˛ jednak do zgłoszonych w toku posiedzenia komisji wniosków formalnych (art. 184 ust. 3) oraz decyzji o przeprowadzeniu reasumpcji głosowania (art. 189), co moz˙e rodzic´ wa˛tpliwosći o dopuszczalnosći ich składnia na posiedzeniu komisji. Jednak utrwalona praktyka poste˛powania wewna˛trzsejmowego wskazuje wyrazńie na stosowanie przepisów w tym zakresie (tj. dla posiedzenia plenarnego Sejmu) równiez˙ przez komisje sejmowe na ich posiedzeniach. Kolejnym zagadnieniem jest zastosowanie przepisów regulaminu Sejmu w odniesieniu do wniosków mniejszosći, które dotycza˛ „konkretnego przepisu lub jego cze˛sći”, a takz˙e regulaminowy wymóg zawarcia wynikaja˛cych z tego wniosku konsekwencji dla tekstu projektu ustawy (art. 43 ust. 3). Trudno zatem uznac´, z˙e wniosek mógłby byc´ zgłoszony w naste˛pstwie odrzucenia jakies´ propozycji, nie be˛da˛cej propozycja˛ poprawki projektowanego przepisu prawnego. Podkres´lenia wymaga ewen- tualnosć´ zgłaszania do sprawozdan´ KSS — nie zawieraja˛cych projektów aktów prawnych — innych form odre˛bnosći stanowiska posłów niz˙ okres´lane mianem wniosków mniejszosći44. Tryb podejmowania decyzji przez KSS jest swoistym wyja˛tkiem na tle art. 158 ust. 2 rS45, bowiem uchwały tej komisji „zapadaja˛ bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ gło- sów w obecnosći co najmniej połowy liczby członków komisji”46 (art. 138 ust. 2). Jednak tryb podejmowania decyzji przez członków KSS na posiedzeniach wspól- nych, tj. z innymi komisjami sejmowymi, wynika — jak nalez˙y załoz˙yc´ — z prze-

44 Zob. tez˙ uchwałe˛ nr 73 Prezydium Sejmu RP z dnia 24 paz´dziernika 1996 r. w sprawie wykładni art. 90 ust. 1 (obecnie art. 164 ust. 1) w zwia˛zku z art. 40 ust. 3 (obecnie art. 43 ust. 3) regulaminu Sejmu, choc´ była ona przyje˛ta w zwia˛zku z pracami Komisji Nadzwyczajnej (o statusie s´ledczym) powołanej na podstawie art. 11 Małej Konstytucji z 1992 r., to jednak daje rozumienie poje˛cia i zakresu wniosku mniej- szosći. 45 W zwykłej procedurze uchwały komisji zapadaja˛ wie˛kszosćia˛ głosów w obecnosći co najmniej 1/3 liczby członków komisji, chyba, z˙e ustawa stanowi inaczej”. Z trybem tym wia˛z˙e sie˛ zarówno uchwała wykładnicza Prezydium Sejmu nr 34 z dnia 19 kwietnia 1995 r. jak i przepis art. 163 ust. 3 rS mówia˛cy o rozstrzygaja˛cym głosie przewodnicza˛cego w sytuacji uzyskania równej liczby głosów w czasie głosowa- nia nad sprawa˛ proceduralna˛. Domniemywac´ nalez˙y, z˙e przepis ten nie odnosi sie˛ do głosowan´ nad propozycjami dotycza˛cymi projektów aktów prawnych. Jednak umieszczenie i systematyka wewne˛trzna tego przepisu prowadzic´ moz˙e do wniosku, z˙e odnosi sie˛ on przede wszystkim do posiedzen´ komisji obraduja˛- cych wspólnie. Zgodnie ze wspomniana˛ wyz˙ej uchwała˛ nr 34 Prezydium Sejmu RP z dnia 19 kwietnia 1995 r. w sprawie wykładni art. 84 ust. 2 i art. 89 ust. 2 w zwia˛zku z art. 113 ust. 2 rS (dawna systematyka), „głosowanie na posiedzeniu komisji (komisji obraduja˛cych wspólnie) jest jawne i odbywa sie˛ przez podniesienie re˛ki i obliczanie głosów. Jez˙eli w pomieszczeniu, w którym odbywa sie˛ posiedzenie, znajduje sie˛ urza˛dzenie do liczenia głosów, przewodnicza˛cy komisji moz˙e zarza˛dzic´ głosowanie przez podniesienie re˛ki przy równoczesnym wykorzystaniu tego urza˛dzenia”. 46 Zob. opinie˛ J. Karolczak, Zasady i tryb głosowania, [w:] Poseł jako ustawodawca, Kancelaria Sej- mu, Biuro Studiów i Ekspertyz, Warszawa 1993, s. 65–66. 88 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały pisu art. 150 ust. 2 rS, bowiem przedmiot wspólnych posiedzen´ be˛dzie odnosił sie˛ raczej do rozpatrywania projektów ustaw i uchwał (skierowanych wspólnie do komisji), lub tez˙ do wysłuchiwania informacji w ramach funkcji kontrolnej, ale w innym zakresie, niz˙ obszar spraw własćiwych jedynie dla samej KSS. Komisja rów- niez˙ „ustala szczegółowo tryb swojej pracy i podejmowania rozstrzygnie˛c´” (art. 138 ust. 3 rS). Dyspozycje˛ te˛ Komisja wykonała przyjmuja˛c szczegółowy tryb swojej pracy w dniu 28 stycznia 1998 r. 9. Uwagi wymaga równiez˙ formuła posiedzen´ zamknie˛tych KSS, inna niz˙ wynikaja˛ca z art. 156 regulaminu Sejmu, bowiem tryb wynikaja˛cy z tego przepisu wyklucza jedynie inne osoby niz˙ wskazane przez komisje˛47. Przepisem własćiwym dla KSS jest w tym przypadku art. 139 okres´laja˛cy z a m k n i e˛ t y charakter jej posiedzen´. Przepis ten wyła˛cza jednoczesńie udział posłów spoza jej składu, co jest dosć´ swoiste w praktyce udziału innych posłów niz˙ członkowie danej komisji, moga˛cych zabierac´ głos w dyskusji i zgłaszac´ wnioski bez prawa udziału w głosowa- niu. Zamknie˛ty charakter posiedzen´ KSS wynika przede wszystkim ze specyficznego charakteru jej prac, a przez to wysłuchiwania informacji niejawnych w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych48. Z kolei przewodnicza˛cy z a p r a s z a49 inne osoby niz˙ ministrów i kierow- ników naczelnych organów administracji pan´stwowej, a takz˙e kierowników innych urze˛dów i instytucji pan´stwowych do wzie˛cia udziału w posiedzeniach KSS, po uprzednim powiadomieniu Marszałka Sejmu oraz ministra obrony narodowej lub ministra własćiwego do spraw wewne˛trznych50. Osoby te zobowia˛zane sa˛ do „zachowania tajemnicy w zakresie udoste˛pnianych im wiadomosći stanowia˛cych tajemnice˛ pan´stwowa˛ i słuz˙bowa˛” (art. 139 ust. 3 rS). W odniesieniu do procedur porza˛dkowych, przewodnicza˛cy komisji na mocy art. 155 rS moz˙e zastosowac´ odpowiednio procedury porza˛dkowe, a mianowicie przy- wołania posła „do rzeczy”, przywołania posła „do porza˛dku”, a w przypadku dalszego uniemoz˙liwiania prowadzenia obrad — wykluczenie go z posiedzenia komisji. Równiez˙ na tle art. 166 ust. 2 regulaminu51 odnotowujemy wyja˛tek, bowiem pro- tokół z posiedzenia KSS oraz sprawozdania, które Komisja przedstawia Marszałkowi Sejmu w zwia˛zku ze sprawami wynikaja˛cymi z jej zakresu przedmiotowego, a takz˙e

47 „Komisja moz˙e postanowic´ odbycie posiedzenia zamknie˛tego, okres´laja˛c osoby których udział w posiedzeniu jest niezbe˛dny. Ta cze˛sć´ posiedzenia podczas której zapada postanowienie, jest zamknie˛ta”. 48 Zob. tez˙ Zarza˛dzenie nr 20 Szefa Kancelarii Sejmu z dnia 19 paz´dziernika 1999 r. w sprawie zasad organizacji kancelarii tajnych, stosowania s´rodków ochrony fizycznej oraz obiegu informacji niejawnych. 49 Podkres´lenia wymaga tu owa formuła „zaproszen´”, z której bynajmniej nie wynika „przesłucha- nie” osoby zaproszonej. 50 Na tle obowia˛zuja˛cej ustawowo podległosći szefów ABW i AW prezesowi Rady Ministrów, przepis regulaminu w tej cze˛sći (tj. ministra spraw wewne˛trznych i administracji) jest nieaktualny od czasu zmiany tej podległosći. 51 „Protokół obejmuje szczegółowy zapis przebiegu posiedzenia” i „stanowi urze˛dowe stwierdzenie przebiegu obrad komisji”; biuletyn — „jest nieurze˛dowym streszczeniem obrad komisji” i jego przeznacze- nie dotyczy „prasy, radia i telewizji”. Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 89 sprawozdania kadencyjne52 — „stanowia˛ tajemnice˛ pan´stwowa˛” (art. 141 ust. 1 rS). Nie sporza˛dza sie˛ równiez˙ biuletynu z posiedzenia KSS, chyba, z˙e dotyczy to wspól- nych (jawnych) posiedzen´ KSS z innymi komisjami. Poste˛powanie członków KSS z uzyskanymi informacjami z przebiegu posiedzen´ Komisji, okres´la wspomniany juz˙ „Szczegółowy tryb pracy Komisji”53 (przyje˛ty w styczniu 1998 r.). 10. Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych istnieje juz˙ od ponad 8 lat. To wystarczaja˛co długi okres czasu, aby przygla˛daja˛c sie˛ zebranym przez nia˛ dos´wiadczeniom, zastanowic´ sie˛ nad wprowadzeniem ewentualnych zmian w zasadach jej funkcjonowania w przyszłosći. Zmiany nalez˙ałoby widziec´ w dwóch płaszczyznach: formalnej, dotycza˛cej podstaw regulaminowych funkcjonowania KSS oraz merytorycznej, odnosza˛cej sie˛ do zakresu kompetencji tego organu. W pierwszej z nich zaszły na przestrzeni ostatnich lat bardzo istotne zmiany, które maja˛ bezpos´redni wpływ na formalno prawne podstawy kontroli sejmowej nad słuz˙bami specjalnymi. Zaliczyc´ do nich nalez˙y: a) 1996 r. — reforma centrum administracyjno-rza˛dowego, która powoduje: wyła˛czenie UOP ze struktur Ministerstwa Spraw Wewne˛trznych i podporza˛dkowa- nie go bezpos´rednio prezesowi Rady Ministrów; utworzenie Ministerstwa Spraw Wewne˛trznych i Administracji; powołanie Kolegium do Spraw Słuz˙b Specjalnych — organu doradczego Rady Ministrów. b) 1997 r. — nowelizacja Regulaminu Sejmu, która w cze˛sći dotycza˛cej KSS sprowadziła sie˛ wyła˛cznie do zamiany MSW na MSWiA. Zmiana ta nie uwzgle˛dniła faktu wyjsćia UOP ze struktur MSW i w konsekwencji spowodowała istotne błe˛dy merytoryczne w zakresie kompetencji KSS okres´lonych w zała˛czniku do regulaminu Sejmu. c) 1999 r. — uchwalenie ustawy o ochronie informacji niejawnych, która: w sposób istotny zmienia zasady udzielania uprawnien´ (w tym posłom) do doste˛pu do tajemnicy pan´stwowej o klauzuli „sćis´le tajne”; W zwia˛zku z tym, obecnie kandyduja˛cy do KSS posłowie musza˛ uzyskac´ stosowne pos´wiadczenia bezpieczen´stwa (jez˙eli ich juz˙ nie maja˛) od szefa ABW, a nie jak to miało miejsce do tej pory od MSW i MON. Ustawa ta okres´liła takz˙e nowe zadania dla słuz˙b specjalnych w zakresie prowadzenia poste˛powan´ sprawdzaja˛cych. d) 2002 r. — uchwalenie ustawy o ABW i AW, w oparciu o która˛ zlikwidowano UOP, powołuja˛c w jego miejsce dwie odre˛bne słuz˙by specjalne; w sposób ustawowy zagwarantowano przewodnicza˛cemu KSS prawo do udziału w posiedzeniach Kolegium do Spraw Słuz˙b Specjalnych przy Radzie Ministrów. e) 2003 r. — uchwalenie ustawy o WSI, która po raz pierwszy w historii dała bezpos´rednia˛ ustawowa˛ podstawe˛ do funkcjonowania wojskowej słuz˙by specjalnej.

52 Zakres i forme˛ tych sprawozdan´ okres´la zała˛cznik do uchwały nr 18 Prezydium Sejmu z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie sporza˛dzania sprawozdan´ z działalnos´ci komisji sejmowych. 53 „Jez˙eli nie zapadnie inne postanowienie, członkowie Komisji moga˛ podac´ ogólna˛ tematyke˛ poru- szanych podczas posiedzenia zagadnien´ oraz swoja˛ ich ocene˛ z zachowaniem zasad ochrony tajemnicy pan´- stwowej”. 90 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

Niestety, wszystkie te istotne zmiany nie znalazły stosownego odzwierciedlenia w przepisach regulaminu Sejmu. Fakt wyłaczenia UOP ze struktur MSW i powstanie MSWiA, został uwzgle˛dniony, ale co wykazano wyz˙ej w sposób mechaniczny spo- wodowało to merytoryczne błe˛dy w zapisach regulaminu Sejmu. Najbardziej istotna zmiana, rozwia˛zanie UOP i utworzenie ABW i AW, od 2 lat nie moz˙e doczekac´ sie˛ odpowiedniego uje˛cia w regulaminie Sejmu. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem KSS nadal kontroluje UOP, który de facto dawno juz˙ przeciez˙ nie istnieje. Nowelizacja regulaminu Sejmu w zakresie dotycza˛cym KSS, szczególnie po dokonaniu w ostatnich latach tak duz˙ych formalnych i merytorycznych zmian, jest konieczna, gdyz˙ w istotny sposób wpływa w na prawidłowosć´ funkcjonowania tego organu. Zmiany w tym zakresie moz˙na przeprowadzic´ w sposób ograniczony, polegaja˛cy wyła˛cznie na dokonaniu tylko niezbe˛dnych korekt w stosownych przepisach lub w sposób bardziej gruntowny na przygotowaniu na nowo sformułowanego rozdziału regulaminu Sejmu dotycza˛cego KSS. Istotne wydaje sie˛ równiez˙ zagadnienie — cze˛sto podnoszone przez posłów — nadania uprawnien´ s´ledczych dla KSS. Otóz˙ zagadnienie to było juz˙ przedmiotem rozwaz˙an´ teoretycznych na etapie prac legislacyjnych przygotowuja˛cych poselski projekt zmiany regulaminu Sejmu w roku 1994 r. Eksperci — profesorowie Z. Ja- rosz, F. Siemien´ski i K. Zgryzek — sygnalizowali ewentualnosć´ niekonstytucyjnosći propozycji zawartej w projekcie uchwały, a dotycza˛cej w szczególnosći moz˙liwosći przesłuchan´ w trybie Kodeksu poste˛powania karnego. Wydaje sie˛, z˙e kwestia ta zachowuje aktualnosć´ co do oceny niekonstytucyjnosći takich propozycji. Problem dotyczy koniecznosći regulacji takich uprawnien´ na poziomie ustawowym ze wzgle˛du na ewentualnosć´ przesłuchan´ osób fizycznych niepełnia˛cych, w danym momencie, funkcji publicznych. Konstytucja RP w art. 111 oraz ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej w art. 2, daje Sejmowi podstawe˛ do powołania komisji s´ledczej, która ma uprawnienia wynikaja˛ce z przesłuchan´ w trybie Kodeksu poste˛powania karnego i jest to jedyna droga w aktualnym stanie prawnym do przeprowadzania tego typu poste˛powan´. Natomiast KSS jest komisja˛ stała˛, której własćiwosć´ wynika z regulaminu Sejmu, be˛da˛cego uchwała˛. Głe˛bszej refleksji wymaga zagadnienie, czy wystarczyłaby ewentualna podstawa prawna do przesłuchan´ w trybie Kodeksu poste˛powania karnego zawarta np. w przepisach ustawy o Agencji Bezpieczen´stwa Wewne˛trznego i Agencji Wywiadu. Chociaz˙ na przeszkodzie moz˙e stac´ systematyka przepisów Konstytucji, a zatem rozdzielenie moz˙liwosći powoływania komisji stałych i nadzwyczajnych (art. 110) oraz komisji s´ledczej (art. 111), która stanowi osobna˛ kategorie˛. Podsumowuja˛c, nalez˙ałoby poruszyc´ kwestie˛ dotycza˛ca˛ kontroli przez Sejm innych organów administracji rza˛dowej maja˛cych uprawnienia do stosowania czynnosći operacyjno-rozpoznawczych. Oprócz omawianych tutaj słuz˙b specjalnych: ABW, AW i WSI, dotyczy to takz˙e Policji, Straz˙y Granicznej (SG), Biura Ochrony Rza˛du (BOR), Inspekcji Celnej i Kontroli Skarbowej. Nalez˙y zaznaczyc´, z˙e zakres owych czynnosći jest w kaz˙dym przypadku róz˙ny. W 1995 r., kiedy tworzono KSS, jednym Arkadiusz Mróz, Henryk Pajdała: Komisja do Spraw Słuz˙b Specjalnych — uwagi na tle dotychczasowego… 91 z argumentów za powołaniem tej komisji była koniecznosć´ zapewnienia szczególnej parlamentarnej kontroli nad stosowaniem tajnych metod przeciwdziałania zagroz˙e- niom dla bezpieczen´stwa pan´stwa. W ówczesnych warunkach to własńie słuz˙by specjalne (wtedy UOP i WSI) posiadały najszerszy zakres stosowania czynnosći operacyjno-rozpoznawczych. Obecnie, po dokonanych w ostatnich latach zmianach ustawodawczych najszersze uprawnienia w tym zakresie posiadaja˛: ABW, Policja i SG54. Kluczowa˛ kwestia˛ w kontrolowaniu tego typu działalnosći jest moz˙liwosć´ nadzoru nad wykorzystaniem niejawnej cze˛sći budz˙etu takich instytucji (tzw. funduszu operacyjnego) oraz ewentualne badanie czy takie słuz˙by w swej tajnej działalnosći nie łamia˛ praw człowieka i obywatela. Nalez˙y pamie˛tac´, z˙e informacje o stosowaniu czynnosći operacyjno-rozpoznawczych, zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych, sa˛ tajemnica˛ pan´stwowa˛ o najwyz˙szej klauzuli tajnosći („sćis´le tajne”). Aby okres´lony organ sejmu mógł kontrolowac´ tego typu działalnosć´, posłowie wchodza˛cy w jego skład, musieliby legitymowac´ sie˛ odpowiednim pos´wiadczeniem bezpieczen´stwa, uprawniaja˛cym ich do doste˛pu do takich informacji. Posłowie z KSS, kontroluja˛cy działalnosć´ AW, ABW i WSI maja˛ takie uprawnienia. Nie moga˛ jednak zgodnie z zakresem działania komisji nadzorowac´ innych ww. organów. Wie˛kszosć´ wskazanych powyz˙ej instytucji (np. Policja, SG, BOR) podlega wie˛c pełnej kontroli takich komisji jak: Administracji i Spraw Wewne˛trznych. Paradoks polega jednak na tym, z˙e członkowie tej komisji nie maja˛ uprawnien´ do doste˛pu do informacji o klauzuli „sćis´le tajne”. Wniosek jest taki, z˙e np. fundusze operacyjne takich instytucji jak np. Policja czy SG (obie maja˛ce najszerszy obok ABW zakres stosowania czynnosći operacyjno-rozpoznawczych) nie sa˛ obecnie przez Sejm w tym przedmiocie w pełni kontrolowane! Sejm stoi wie˛c przed koniecznosćia˛ rozwia˛zania tej kwestii. Jedna˛ z moz˙liwosći jest powołanie w odpowiednich komisjach sejmowych, stosownych sta- łych podkomisji oraz uzyskanie przez posłów wchodza˛cych w jej skład uprawnien´ do doste˛pu do informacji niejawnych oznaczonych klauzula˛ „sćis´le tajne”. Dalsze utrzy- mywanie sytuacji, w której tylko trzy słuz˙by podlegaja˛ kontroli Sejmu w kwestii stosowania czynnosći operacyjno-rozpoznawczych, a pozostałe nie (choc´ maja˛ równie szeroki wachlarz takich uprawnien´), rodzi uzasadnione wa˛tpliwosći.

SUMMARY of the article: The Special Services Committee of the Sejm: Remarks on the Activities

The alleged cases of the use of the secret services of the Third Republic of Poland (the Office of State Protection and the Military Intelligence Services) to manipulate political events in the mid 1990s, reported and widely commented on in the media, have much influenced the attempts to regulate parliamentary oversight of those institutions.

54 Zob. S. Zalewski, Słuz˙by specjalne w demokratycznym pan´stwie, Warszawa 2002, s. 159. 92 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Studia i materiały

This paper discusses many issues concerning the functioning and organization of the Committee existing in the Polish Sejm since 1995. The scope of its current influence covers the area connected with the activities of the Internal Security Agency (ABW), the Intelligence Agency (AW) and the Military Intelligence Services (WSI). The authors emphasizes the special nature of the Committee and its work, as compared in particular with other Sejm committees. They discuss the reasons justifying the creation of the Committee, taking account of the position of the then parliamentary factions and expert community. Special attention is given to the role played by the Committee within the system of auxiliary bodies of the Sejm. The differences in its organization and operation are also presented, as well as the review of the Committee’s activities (in particular, the review of the function of parliamentary oversight over special services) in the context of the experience of the Sejm of the 2nd, 3rd and 4th term of office. Analyzing the 8-year work of the Special Service Committee, the authors describe its achievements in the oversight of the intelligence and counterintelligence agencies in Poland, but also indicate those areas which necessitate changes. Such changes should be seen in two dimensions: a formal one, concerning the procedural basis of the functioning of the Committee and a substantive one, referring to the scope of responsibility of that body. The authors present a list of proposals relating to the need for changes in the rules of procedure of the Sejm in order to adjust them to the existing legislation. A. OPINIE

I. TRYB ROZPATRYWANIA SPRAWOZDANIA KOMISJI S´LEDCZEJ DO ZBADANIA ZARZUTÓW DOTYCZA˛CYCH PRAC NAD NOWELIZACJA˛ USTAWY O RADIOFONII I TELEWIZJI

Przedmiotem opinii jest odpowiedz´ na naste˛puja˛ce pytania: 1. Czy w przypadku poddania pod głosowanie wniosków mniejszosći, zawartych w sprawozdaniu Komisji S´ledczej i przyje˛cia któregokolwiek z nich — jaki be˛- dzie status przyje˛tej wersji (sprawozdania Sejmu)? 2. Czy w przypadku poddania pod głosowanie sprawozdania Komisji — jak ma brzmiec´ pytanie zadane przez Marszałka (kto jest za przyje˛ciem sprawozdania, ewentualnie do wiadomosći)? 3. Czy jest dopuszczalne zgłoszenie w dyskusji wniosku o odrzucenie sprawozdania (głosowanego w konsekwencji w pierwszej kolejnosći)? 4. Jaki jest skutek prawny odrzucenia sprawozdania komisji (nieprzyje˛cia, nieprzyje˛cia do wiadomosći)? 5. Czy w przypadku braku wyrazńych regulacji prawnych podstawa˛ okres´lenia procedury rozpatrzenia sprawozdania moga˛ byc´ ustalenia Konwentu Seniorów? 6. Czy w braku jednolitej opinii Konwentu Seniorów co do zaproponowanej procedury moz˙liwe jest jej przyje˛cie w głosowaniu całej Izby?

* Opinia została napisana 14 maja 2004 r. (przyp. red.). 94 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

1. Finał procedury rozpatrywania przez Sejm sprawozdania Komisji S´ledczej do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów dotycza˛cych przypadków korupcji podczas prac nad nowelizacja˛ ustawy o radiofonii i telewizji be˛dzie miał zasadnicze znaczenie dla oceny statusu tego sprawozdania. Celem działania Komisji S´ ledczej jest przedstawienie Sejmowi pisemnego sprawozdania zawieraja˛cego jej ustalenia odnosza˛ce sie˛ do badanej „sprawy”. Jez˙eli rezultatem prac Komisji S´ ledczej jest sporza˛dzenie sprawozdania, które przedstawia faktyczne ustalenia dokonane przez Komisje˛, to ustalenia te nie moga˛ byc´ jedynie „propozycja˛”, która podlega uchwaleniu przez Sejm. To nie Sejm bowiem jest organem prowadza˛cym s´ledztwo, lecz specjalnie w tym celu powołana komisja. Procedury, w której Sejm rozpatrzy sprawozdanie Komisji S´ ledczej nie moz˙e konćzyc´ uchwała Sejmu, której tresćia˛ byłoby „przyje˛cie” (tj. uchwalenie) tekstu sprawozdania Komisji lub tekstu jednego z wniosków mniejszosći. Podje˛cie przez Sejm takiej uchwały oznaczałoby, z˙e sprawozdanie Komisji S´ ledczej stanowi jedynie projekt uchwały Sejmu dotycza˛cej sprawy, która była przedmiotem działania komisji (wnioski mniejszosći sa˛ alternatywnymi projektami uchwały Sejmu). Konsekwencja˛ uznania sprawozdania Komisji S´ ledczej za swoisty projekt uchwały Sejmu, moz˙e byc´ równiez˙ wa˛tpliwosć´ zwia˛zana z zagadnieniem dopuszczalnosći zgłaszania w trakcie debaty „poprawek” do takiego projektu przez posłów uczestnicza˛cych w debacie. W ocenie autora niniejszej opinii stanowisko, zgodnie z którym Sejm winien dokonac´ przyje˛cia (uchwalenia) tekstu zwartego w sprawozdaniu Komisji S´ledczej (lub jednego z wniosków mniejszosći), nie znajduje z˙adnego uzasadnienia w odniesieniu do art. 111 Konstytucji, ustawy o sejmowej komisji s´ledczej i regulaminu Sej- mu. Taka uchwała Sejmu nie mogłaby byc´ traktowana jako ostateczne ustalenie testu sprawozdania Komisji S´ ledczej, bowiem Komisja — zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej — przedstawiła Marszałkowi Sejmu swoje sprawozdanie (a nie jego „projekt”). Sprawozdanie jest dokumentem, który „zawiera informacje˛” z działalnosći organu, który je sporza˛dził. Sejm nie moz˙e w swoich rozstrzygnie˛ciach ustalac´ brzmienia sprawozdan´ z działalnosći komisji sejmowych. Uchwała Sejmu inkorporuja˛ca w swojej tresći tekst sprawozdania Komisji S´ledczej (lub wniosku mniejszosći) nie be˛dzie „ostatecznym” sprawozdaniem Komisji, lecz miałaby charakter uchwały, której status jest bliski „os´wiadczeniu” izby (zawieraja˛- cemu stanowisko w okres´lonej sprawie), o którym mowa w art. 69 ust. 2 pkt 2 regulaminu Sejmu. 2. W ocenie autora niniejszej opinii procedure˛ rozpatrywania przez Sejm sprawozdania Komisji S´ ledczej nie moz˙e konćzyc´ uchwała Sejmu „o przyje˛ciu/odrzuceniu sprawozdania Komisji” (ba˛dz´ o przyje˛ciu któregokolwiek z wniosków mniejszo- sći). Nie powtarzaja˛c w tym miejscu argumentacji przedstawionej szerzej w opiniach z dnia 15 marca i 5 maja br. stwierdzic´ nalez˙y, z˙e Sejm nie ma kompetencji do dokonywania ostatecznych ustalen´ wchodza˛cych w zakres zadan´ powierzonych komisji. Maja˛c na uwadze brak precyzyjnych regulacji okres´laja˛cych tryb rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ ledczej nalez˙y powiedziec´, z˙e dopuszczalne wydaje sie˛ pod- Tryb rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej do zbadania zarzutów dotycza˛cych prac… 95 je˛cie przez Sejm uchwały o „przyje˛ciu do wiadomosći” tego sprawozdania wraz z wnioskami mniejszosći. Podkres´lic´ nalez˙y, z˙e przedmiotem takiego głosowania powinno byc´ zarówno sprawozdanie komisji sensu stricto (tekst poparty przez wie˛k- szosć´ członków komisji) jak równiez˙ wnioski mniejszosći (takz˙e be˛da˛ce rezultatem prac komisji). Nie moz˙e budzic´ z˙adnej wa˛tpliwosći, z˙e członkowie Komisji S´ ledczej s´wiadomie uczestniczyli w głosowaniu ustalaja˛cym ostateczny tekst sprawozdania, a warianty nie przyje˛te przez Komisje˛ be˛da˛ mogły byc´ zgłoszone jako wnioski mniejszo- sći i zostana˛ zaprezentowane izbie w sprawozdaniu Komisji (sensu largo). Tekst sprawozdania został przyje˛ty wie˛kszosćia˛ pie˛ciu głosów przeciwko czterem, zas´ sze- sćiu posłów zgłosiło wnioski mniejszosći. Dwóch posłów, którzy głosowali za przyje˛tym przez wie˛kszosć´ tekstem sprawozdania zgłosiło wnioski mniejszosći. Byc´ mo- z˙e, gdyby członkowie komisji zdawali sobie sprawe˛ z braku podstawy prawnej do zgłaszania wniosków mniejszosći, a co za tym idzie o braku moz˙liwosći zgłoszenia wniosku mniejszosći, który wyraz˙ałby ich odmienny pogla˛d na badana˛ sprawe˛ — wynik głosowania, tym samym kształt sprawozdania komisji byłby ostatecznie inny. Wydaje sie˛, z˙e działania Sejmu maja˛ce na celu sankcjonowanie zaistniałych wad proceduralnych nie powinny całkowicie abstrahowac´ od realnego kształtu przedstawionego przez Komisje˛ sprawozdania, na które składa sie˛ sprawozdanie (sensu stric- to) przyje˛te przez wie˛kszosć´ członków komisji oraz szesć´ wniosków mniejszosći. Uwzgle˛dnienie faktycznych rezultatów pracy komisji moz˙liwe jest tylko przy załoz˙e- niu, z˙e w procedurze rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej zarówno tekst sprawozdania sensu stricto, jak i wnioski mniejszosći podlegac´ be˛da˛ takim samym zasadom. Oznacza to, z˙e jes´li procedura ta miałaby sie˛ konćzyc´ głosowaniem nad przyje˛ciem przez Sejm do wiadomosći sprawozdania Komisji S´ ledczej, to uchwała w tej sprawie powinna obejmowac´ zarówno tekst sprawozdania sensu stricto, jak i — traktowane integralnie z tym tekstem — zała˛czone wnioski mniejszosći. 3. Konsekwencja˛ prezentowanego wyz˙ej stanowiska jest pogla˛d, z˙e niedopuszczalne byłoby zgłoszenie w dyskusji wniosku o odrzucenie sprawozdania. Procedura rozpatrywania przez Sejm sprawozdania Komisji S´ ledczej konćzyłaby sie˛ przyje˛ciem lub odmowa˛ przyje˛cia do wiadomosći przez izbe˛ tego dokumentu, nie zas´ uchwała˛ o przyje˛ciu/odrzuceniu sprawozdania. 4. Nieprzyje˛cie przez Sejm do wiadomosći sprawozdania Komisji S´ledczej oz- naczałoby zdezawuowanie prac komisji w wymiarze politycznym. Uchwała taka nie miałaby z˙adnych skutków normatywnych, jak równiez˙ nie powodowałaby z˙adnej modyfikacji istnieja˛cego sprawozdania komisji, które dalej składałoby sie˛ ze sprawozdania sensu stricto i zała˛czonych wniosków mniejszosći. Maja˛c na uwadze brak uregulowan´ w ustawie i regulaminie procedury rozpatrywania przez Sejm sprawozdania Komisji S´ ledczej, nie sposób uznac´, z˙e „nieprzyje˛cie do wiadomosći” przez izbe˛ tego sprawozdania, oznacza, z˙e sprawa ponownie powinna byc´ rozpatrywana przez Komisje˛. Wydaje sie˛, z˙e w konteksćie brzmienia art. 21 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej (moz˙liwosć´ rozpatrzenia przez Sejm na- 96 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie ste˛pnej kadencji sprawozdania złoz˙onego przez komisje˛ z poprzedniej kadencji) moz˙na uznac´, z˙e z chwila˛ przekazania przez komisje˛ sprawozdania Marszałkowi Sej- mu, jej misja definitywnie ulega zakonćzeniu. 5. i 6. Najbardziej prawidłowa˛ droga˛ dla okres´lania własćiwej procedury do roz- parzenia przez Sejm sprawozdania komisji s´ledczej jest nowelizacja regulaminu Sej- mu, która znalazłaby zastosowanie w sprawozdaniu Komisji S´ledczej do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów […]. W ocenie autora niniejszej opinii, wobec braku wyrazńych regulacji prawnych, podstawa˛ okres´lenia procedury rozpatrzenia sprawozdania Komisji S´ledczej moga˛ byc´ ustalenia Konwentu Seniorów pod warunkiem jednak, z˙e respektuja˛ one ustrojowa˛ funkcje˛ i status komisji s´ledczej. Wydaje sie˛ jednak, z˙e zastosowana w omawianym przypadku procedura nie powinna przyjmowac´ formy uchwały Sejmu reguluja˛cej dorazńie tryb poste˛powania z konkretnym sprawozdaniem Komisji S´ledczej. Na tle brzmienia art. 112 Konstytucji moz˙na miec´, jak sie˛ wydaje, zasadnicze wa˛tpliwosći, czy okres´lone w regulaminie Sejmu zasady reguluja˛ce organizacje˛ wewne˛trzna˛ i porza˛dek prac izby, moga˛ byc´ uzupełnianie w drodze dorazńych uchwał izby. Zagadnienie to nie jest w doktrynie prawa postrze- gane jednolicie (por. J. Mordwiłko, O moz˙liwosći uregulowania w drodze odre˛bnej uchwały Sejmu procedury prac izby nad projektami kodeksów (np. karnego), „Przegla˛d Sejmowy” 1995, nr 2, s. 86; A. Szmyt, O regulacji odre˛bna˛ uchwała˛ Sejmu trybu prac izby nad projektami kodeksów karnych, „Przegla˛d Sejmowy” 1995, nr 2, s. 91). Przychylic´ nalez˙y sie˛ do pogla˛du, z˙e „odste˛pstwa od ogólnych zasad poste˛powania w Sejmie na uz˙ytek konkretnego wypadku łatwo moga˛ stac´ sie˛ s´rodkiem manipulacji, choc´by dokonywanej w godziwych celach, zawsze zas´ osłabiaja˛ siłe˛ prawna˛ i perswa- zyjna˛ tych zasad” (W. Sokolewicz teza 10 do art. 112 Konstytucji [w:] Konstytucja Rze- czypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999). Jakkolwiek od dorazńego odste˛pstwa od postanowien´ regulaminu odróz˙nic´ nalez˙y uzupełnianie postanowien´ regulaminowych dorazńymi uchwałami proceduralnymi, to jednak równiez˙ takie poste˛powanie nie moz˙e sie˛ spotkac´ z aprobata˛ na gruncie art. 112 Konstytucji.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski

2 *

Z˙ adne z czterech pytan´ nie przystaje swa˛ istota˛ do prezentowanego przeze mnie stanowiska, z˙e nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej dopuszczalna i celowa jest debata izby in pleno, jednak niedopuszczalne i niecelowe jest głosowanie izby, którego celem miałoby byc´ „ustalanie” czy „rozstrzyganie” czegos´. Podtrzymuje˛ w pełni swoje stanowisko, z˙e w istnieja˛cym stanie prawnym i faktycznym po debacie Mar-

* Opinia została napisana 17 maja 2004 r. (przyp. red.). Tryb rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej do zbadania zarzutów dotycza˛cych prac… 97 szałek Sejmu winien ja˛ zamkna˛c´ i stwierdzic´, z˙e izba wysłuchała sprawozdania i przeprowadziła debate˛. Bezprzedmiotowe jest wie˛c pytanie o to, kto jest za przyje˛- ciem […] czy to sprawozdania, czy to któregokolwiek z wniosków mniejszosći, czy za odrzuceniem sprawozdania. Inna rzecz, z˙e gdyby jednak wola˛ Sejmu miałoby de facto nasta˛pic´ „skonkludowanie” prac Komisji S´ledczej choc´by tylko w formie „przyje˛cie (odmowy przyje˛cia) do wiadomosći”, to nierozdzielnie winno to obja˛c´ zarówno tekst egzystuja˛cy dzis´ jako „sprawozdanie” i teksty nazywane „wnioskami mniejszosći”. Jakikolwiek — hipotetyczny — wariant „zdezawuowania” przedłoz˙o- nych izbie dokumentów winien raczej przyja˛c´ postac´ propozycji uchwały Sejmu o „zwróceniu” komisji jej sprawozdania (wraz z wnioskami mniejszosći) w celu „uzupełnienia”, wtedy tez˙ z dookres´leniem czy to dodatkowych działan´ — choc´by proceduralnych — samej komisji, czy to choc´by tylko samej formuły sprawozdania komisji. Czyms´ prawnie odre˛bnym byłyby natomiast dalsze (inne) skutki debaty nad sprawozdaniem komisji i wnioskami mniejszosći w ich obecnej postaci, które moz˙na sobie wyobrazic´ jako zwia˛zane z rozpatrywaniem sprawy, np. wotum nieufnosći czy działania maja˛ce wyegzekwowac´ odpowiedzialnosć´ konstytucyjna˛. Uwagi powyz˙sze nawia˛zuja˛ ponieka˛d do pytan´ 5 i 6. Brak wyrazńych, zwłaszcza wyraz˙onych explicite regulacji prawnych, dotycza˛cych procedury rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej, rodzic´ musi próby poszukiwania wyjsćia. Wyjsćiem najlepszym byłaby pilna nowelizacja regulaminu sejmowego, która zawierałaby potrzebne zasady. Dopóki ich nie be˛dzie, czynnikiem ekwiwalentnym be˛dzie „praktyka” sejmowa. „Ustalenia” Konwentu Seniorów moga˛ byc´ dogodna˛ formuła˛, choc´ co do meritum nie mogłyby one byc´ sprzeczne z tym, co wydaje sie˛ bezsporne na gruncie ogólnych — konstytucyjnych i ustawowych — norm wyznaczaja˛cych charakter i pozycje˛ ustrojowa˛ Komisji S´ledczej. „Ustalenia” takie (w sensie materialnym) winny byc´ — jak to rozumiem — nie tyle próba˛ skonstruowania jakichs´ „odste˛pstw” ad hoc od ogólnych zasad regulaminu sejmowego, co raczej „uzupełnieniem” tych zasad, skonkretyzowanym pod ka˛tem specyfiki Komisji S´ledczej. W sensie formalnym jednak — skoro nie miałoby chodzic´ o nowelizacje˛ regulaminu sejmowego — ich realizacja winna raczej zmaterializowac´ sie˛ na gruncie art. 175 ust. 1 regulaminu Sej- mu, zgodnie z którym to Marszałek Sejmu czuwa nad przestrzeganiem w toku obrad tegoz˙ regulaminu […], co w praktyce oznacza jednostkowe (ad hoc) rozstrzygnie˛cia w konkretnych sytuacjach, oparte na okres´lonym sposobie rozumieniu przez Mar- szałka Sejmu istnieja˛cych reguł w powia˛zaniu z ta˛ z˙e konkretna˛ sytuacja˛.

Andrzej Szmyt 98 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

II. SKUTKI PRAWNE PROCEDURY GŁOSOWAN´ NAD SPRAWOZDANIEM KOMISJI S´LEDCZEJ DO ZBADANIA ZARZUTÓW DOTYCZA˛CYCH PRAC NAD NOWELIZACJA˛ USTAWY O RADIOFONII I TELEWIZJI W DNIU 28 MAJA 2004 R.

W trakcie 76. posiedzenia, w dniu 28 maja 2004 r., Sejm rozpatrzył sprawozdanie Komisji S´ledczej do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów dotycza˛cych przypadków korupcji podczas prac nad nowelizacja˛ ustawy o radiofonii i telewizji wraz z zała˛czonymi szesćioma stanowiskami odre˛bnymi członków tej komisji. Po przeprowadzeniu debaty Sejm przysta˛pił do głosowania nad przyje˛ciem (odrzuceniem) sprawozdania Komisji S´ledczej lub jednego ze stanowisk odre˛bnych według zasad przedstawionych przez Marszałka Sejmu. Wobec wa˛tpliwosći zwia˛zanych z finałem procedury głosowan´ Marszałek Sejmu zlecił sporza˛dzenie opinii w tej sprawie, które publikowane sa˛ na s. 107–119. W dniu 7 czerwca 2004 r. Prezydium Sejmu skierowało do Komisji Regulamino- wej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej — w trybie art. 17 ust. 1 pkt 2 regulaminu Sejmu — sprawe˛ dalszego poste˛powania ze sprawozdaniem Komisji S´ledczej. Na zlecenie tych Komisji sporza˛dzone zostały opinie publikowane na s. 120–135. W dniu 23 wrzesńia 2004 r. Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich oraz Ko- misja Ustawodawcza uchwaliły w trakcie wspólnego posiedzenia i przedstawiły — Prezydium Sejmu opinie˛ naste˛puja˛cej tresći: „[…] sejmowa Komisja S´ledcza do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów, dotycza˛cych przypadków korupcji podczas prac nad nowelizacja˛ ustawy o radiofonii i telewizji zakonćzyła prace i przedstawiła sprawozdanie wraz ze zdaniami odre˛bnymi”. Sejm wysłuchał sprawozdania oraz przeprowadził nad nim dyskusje. Poniewaz˙ podje˛ta procedura głosowan´ nad sprawozdaniem, wobec braku wczesńiej przyje˛tych przepisów regulaminowo-prawnych nie do konća została rozstrzygnie˛ta na gruncie prawnym, Marszałek Sejmu powinien stwierdzic´ zakonćzenie prac nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej wraz z wnioskami mniejszosći — zdaniami odre˛bnymi we- dług stanu prac na dzien´ 27 maja 2004 r. W trakcie 84 posiedzenia, w dniu 24 wrzesńia 2004 r. po przeprowadzeniu gło- sowania Marszałek Sejmu stwierdził, „z˙e procedura w dniu 28 maja decyzja˛ Izby została uznana za zakonćzona˛, a stanowisko odre˛bne posła Zbigniewa Ziobry stało sie˛ stanowiskiem Sejmu i poste˛powanie w tej sprawie zostało zakonćzone”. Sprawozdanie stenograficzne z 76. posiedzenia Sejmu RP w dniu 28 maja 2004 r. 99

Sprawozdanie stenograficzne z 76. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 2004 r., dzien´ 4.

Marszałek: dokonanie wyboru z listy. Zasady te sa˛ naste˛puja˛ce. Po włoz˙e- Wznawiam obrady. niu karty do czytnika i pozytywnej jej autoryzacji oraz zrza˛dze-

Prosze˛ o zajmowanie miejsc. (Gwar na sali ) niu głosowania na wys´ wietlaczu pojawi sie˛ komunikat zawiera-

Czy moge˛ prosic´ o cisze˛ na sali? (Gwar na sali ) ja˛cy nazwisko wnioskodawcy. Aby przesuwac´ sie˛ pomie˛dzy Czy moge˛ prosic´ o zaprzestanie rozmów? Be˛dziemy pozycjami listy (kolejnymi wnioskami mniejszos´ ci), nalez˙ y na- rozstrzygac´ sprawy bardzo skomplikowane i nie chciałbym, ciskac´ przyciski kursora umieszczone na klawiaturze numery- ˙z eby potem było zbyt wiele uwag, ˙ez ktos´ czegos´ nie dosły- cznej czytnika, to jest strzałke˛ w dół i w góre˛. szał, nie zrozumiał lub popełnił bła˛d. Aby oddac´ głos na wniosek widnieja˛cy aktualnie na wy- Jestes´ my po bardzo długich rozmowach Prezydium Sej- ´s wietlaczu, nalez˙ y nacisna˛c´ przycisk koloru zielonego ozna- mu, Konwentu Seniorów. Włas´ ciwie od godz. 11 obradujemy czony znakiem +. Aby zmienic´ decyzje˛, nalez˙ y nacisna˛c´ przy- poza sala˛. Chce˛ mocno podkres´ lic´ na pocza˛tku, ˙z e znajduje- cisk „przeciw”, czerwony; znak + obok poprzednio wybranego my sie˛ w sytuacji pustki prawnej. To jest pierwsze załoz˙ enie, wniosku zniknie. Po oddaniu głosu na wybrany wniosek nalez˙y które rzutuje na wszystkie propozycje, które tu padna˛. zatwierdzic´ swoja˛ decyzje˛ przez nacisńie˛cie przycisku ozna- Nie ma podstaw prawnych do jednoznacznego roz- czonego kolorem białym. Jest to równoznaczne z ostatecznym strzygania i kwalifikowania przypadków i procedury zwia˛za- oddaniem głosu, a zatem brakiem moz˙ liwos´ ci zmiany decyzji. nej ze sfinalizowaniem sprawozdania Komisji S´ ledczej. Dla- Głosowanie zakon´ czy sie˛ pytaniem, czy wszyscy posłowie tego tez˙ były róz˙ nice zdan´ i dowolne interpretacje oraz oddali głos, potwierdzaja˛c go nacisńie˛ciem białego przycisku. róz˙ ne pomysły, które trzeba było omówic´ i rozstrzygac´, po- Ponadto informuje˛, ˙z e system do głosowania uniemo- szukuja˛c w miare˛ najbliz˙ szej ich zgodnos´ ci z prawem. ˙z liwia oddanie głosu niewaz˙ nego, uniemoz˙ liwia oddanie W tej sytuacji, w której Izba podejmuje decyzje, nie maja˛c głosu na wie˛cej niz˙ jeden wniosek, a takz˙ e zaznacza jako ugruntowanych prawnych rozstrzygnie˛c´ , przyje˛lis´ my naste˛pu- odrzucone wnioski, na które nie oddano głosu. ja˛ca˛ propozycje˛. W zwia˛zku z przyje˛ciem wniosku pana posła Przypominam jeszcze raz, ˙z e nacisńie˛cie białego przy- Giertycha o głosowanie nad sprawozdaniami alternatywnymi cisku jest równoznaczne z ostatecznym podje˛ciem decyzji, Sejm podejmie wste˛pna˛ decyzje˛ w głosowaniu, wykorzystuja˛c a zatem prosze˛, aby tego przycisku uz˙yc´ jako ostatniego. funkcje˛ urza˛dzenia do głosowania umoz˙liwiaja˛ca˛ dokonanie Posłowie, którzy chca˛ głosowac´ przeciwko kolejnym wyboru z listy, wybieraja˛c jedno z 6 stanowisk odre˛bnych. Be˛- propozycjom, przyciskaja˛ guzik biały i tylko biały, co jest dzie to w uje˛ciu alfabetycznym umieszczone w aparacie do waz˙ ne dla tych, którzy be˛da˛ głosowac´ za jednym, a nie be˛- głosowania. Jez˙eli ˙z adna z szes´ ciu propozycji nie uzyska bez- da˛ chcieli głosowac´ za drugim czy kolejnym projektem. wzgle˛dnej wie˛kszos´ ci oddanych głosów, w kolejnym głosowa- (Poseł Marek Wagner: Mam pytanie do pana marszałka.) niu usuniemy z listy propozycje˛, która uzyskała najmniejsza˛ Prosze˛, pan poseł Wagner. liczbe˛ głosów. W przypadku gdy najmniejsza˛ równa˛ liczbe˛ gło- Poseł Marek Wagner: sów uzyskaja˛ dwie propozycje, obie zostana˛ usunie˛te. Panie marszałku, wytłumaczył pan i od jedenastej pan Jez˙ eli w ostatnim głosowaniu pozostana˛ dwie propozy- nam tłumaczy, ˙ez jest okres´ lona luka prawna i pan marsza- cje, przejdzie wniosek z wie˛kszosćia˛ głosów. Jes´ li ostatnie łek w cia˛gu tego dnia zapełnił te˛ luke˛ prawna˛. Czy mógłby dwie propozycje be˛da˛ miec´ równa˛ liczbe˛ głosów, nie prze- pan powiedziec´ mi, jaka jest podstawa prawna tego regula- chodzi ˙z adna z tych propozycji. minu, który pan nam przedstawił w głosowaniach? Jaka jest W czytniku urza˛dzenia do liczenia głosów została umie- podstawa prawna? (Poruszenie na sali ) szczona lista nazwisk w naste˛puja˛cej kolejnos´ ci: Bohdan Marszałek: Kopczyn´ski, Jan Ła˛czny, Tomasz Nałe˛cz, Jan Rokita, Józef Mówiłem juz˙ , panie pos´le, ˙z e działamy w próz˙ni praw- Szczepanćzyk, Zbigniew Ziobro. nej. Podstawa˛ jest jednolita wykładnia Konwentu Seniorów Po wybraniu w takiej procedurze jednego wniosku za- i wola wie˛kszos´ ci Izby, i tez˙ chce˛, ˙z eby było to jasne (Okla- wieraja˛cego stanowisko odre˛bne poddam go pod głosowa- ski), i nie wiem, dlaczego pan´ stwo bija˛ brawo z radosći, ˙ez nie, stosuja˛c tradycyjna˛ sekwencje˛: kto jest za, kto przeciw, poste˛pujemy w pewnej dowolnos´ ci prawnej. kto sie˛ wstrzymał od głosu. Prosze˛. Jez˙ eli w takim głosowaniu ostatni projekt stanowiska Poseł Anita Błochowiak: odre˛bnego nie uzyska wie˛kszos´ ci głosów, pod głosowanie Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Pragne˛ zapytac´ sie˛ pa- poddam sprawozdanie komisji; jes´li uzyska, jest, stanie sie˛ na marszałka, czy poddaje pan pod głosowanie ten nie- stanowiskiem Sejmu i kon´ czy poste˛powanie w tej sprawie. regulaminowy wniosek posła Ziobry. Czy on be˛dzie podda- Przypominam zasady głosowania przy uz˙ yciu urza˛dzenia ny pod głosowanie? I prosze˛ podac´ podstawe˛ prawna˛, na do liczenia głosów z wykorzystaniem funkcji umoz˙liwiaja˛cej której pan poddaje to pod głosowanie. Dzie˛kuje˛. 100 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Marszałek: w tej sprawie nie twierdził, ˙z e istnieje tutaj brak podstaw Dzie˛kuje˛ bardzo. regulaminowych, przynajmniej na Konwencie. (Oklaski ) Odpowiadam: otrzymałem pani pismo, w którym jest Marszałek: jasny zarzut co do nieregulaminowego charakteru wniosku, Ale prosze˛, panie pos´ le, nie interpretowac´ opacznie te- odre˛bnej opinii pana posła Ziobry z racji tej, ˙z e znaczna jego, co było na Konwencie, poniewaz˙ nie ulegało wa˛tpliwos´ ci, go cze˛´cs´ została dopisana po zamknie˛ciu prac Komisji ˙z e pan poseł Ziobro uzyskał zgode˛ komisji na uzupełnienie S´ ledczej. wniosku, ale po posiedzeniu komisji zgodnie z regulaminem (Głosy z sali: Oooo…) dokonuje sie˛ niemerytorycznych zmian we wnioskach, bo te Chce˛ powiedziec´ jednak, ˙z e Konwent nie podzielił zarzu- musi znac´ komisja, zanim złoz˙ y sprawozdanie. tów w tej sprawie i, co wie˛cej, prosze˛ pan´ stwa, trudnos´c´ Prosze˛. w rozpatrywaniu tego zarzutu na dzis´ polega na tym, Poseł Anita Błochowiak:

˙z e…(Poruszenie na sali ) Nie moz˙ emy, prosze˛ pan´stwa, Przepraszam bardzo, panie marszałku, ale czy prawda˛ wszyscy naraz mówic´. Moz˙ e pan´ stwo nie wiedzielisćie o tym jest… mankamencie wniosku pana posła Ziobry. Trudnosć´ polega (Głosy z sali: Nie, nie!) takz˙ e na tym, ˙z e ten zarzut jest niejako, pani poseł, po zgło- Prawa strona zna odpowiedz´ nawet przed pytaniem. szeniu przez komisje˛, przewodnicza˛cego i sprawozdawce˛ (Wesołosć´ na sali ) w pakiecie odre˛bnych opinii takz˙ e opinii posła Ziobry. Marszałek: (Poseł Anita Błochowiak: Czy moz˙ na?) Bardzo prosze˛ prawa˛ strone˛ sali o zachowanie powagi. Prosze˛. Poseł Anita Błochowiak:

Poseł Anita Błochowiak: Panie marszałku…(Poruszenie na sali ) Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Zatem pragne˛ sie˛ za- Marszałek: pytac´, czy Konwent ma uprawnienia do stosowania wykład- Pani poseł Błochowiak stawia pytanie… ni regulaminowej… Poseł Anita Błochowiak: (Głos z sali: Ma, ma!) Czy prawda˛ jest, ˙z e podpisane zostało sprawozdanie …gdyz˙ Biuro Studiów i Ekspertyz przedłoz˙ yło opinie˛, ˙ez przez przewodnicza˛cego i przez sprawozdawce˛ tylko dlate- jest to niezgodne z regulaminem, i pragne˛ w zwia˛zku z tym go, ˙z e była wykładnia wówczas Sejmu i Konwentu, Prezy- sie˛ zapytac´, czy w przypadkach innych ustaw takz˙e w ten dium Sejmu, ˙z e te wnioski nie be˛da˛ poddane pod głosowa- sposób pan be˛dzie traktował nieregulaminowe wnioski nie? Dopusćiłam taka˛ moz˙liwosć´, tak aby pan poseł mógł mniejszos´ ci i w przyszłos´ ci je dopuszczał. w imieniu PiS-u przedstawic´ swój wniosek. Wówczas taka Marszałek: była wykładnia regulaminu Sejmu. Dzis´ została zmieniona. Moge˛ tylko bez oceny powiedziec´, ˙ez w dniu dzisiej- Marszałek: szym zapisy regulaminu miały pos´ ledniejsze znaczenie Odpowiadam pani. Takiej wykładni sensu stricto nie by- w czasie posiedzen´ Konwentu. (Wesołosć´ na sali ) ło. Natomiast było to rozumowanie prowadzone ku takiemu Prosze˛. rozstrzygnie˛ciu. Powiem na pocieszenie pani poseł, ˙ez po- Poseł Ludwik Dorn: przedni Konwent przyja˛ł rozwia˛zania kompromisowe osta- Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Sa˛dze˛, ˙z e byłoby sto- teczne do dzisiejszego procedowania, a dzisiaj zostały one sowne, gdyby pan marszałek poinformował Wysoka˛ Izbe˛, ˙ez całkowicie zmienione. Mamy wie˛c do czynienia byc´ moz˙e na posiedzeniu Konwentu, na którym pan marszałek odczy- z zaraniem jakiejs´ nowej rzeczywistosći w ˙yciuz Sejmu. tał otrzymane przez siebie pismo pani poseł Błochowiak, za- (Poseł Marek Borowski: Panie marszałku, głosujemy, brał głos wicemarszałek Nałe˛cz, przewodnicza˛cy Komisji głosujemy!) S´ ledczej, który powiedział, co naste˛puje: ˙z e został posłom Prosze˛ bardzo. Komisji S´ ledczej wyznaczony termin na składanie wniosków Poseł Marek Dyduch: mniejszosći, ˙z e w tym terminie pan poseł Ziobro ten wniosek Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Z tego, co mi wiadomo, złoz˙ ył, a ponadto ˙z e pani poseł Błochowiak, pozostaja˛c in wynika, ˙z e wykładnia regulaminu Sejmu moz˙e byc´ dokonana pectore przy swoim zdaniu — które teraz stało sie˛ zdaniem tylko przez Prezydium, a nie Konwent Seniorów, bo ten z natu- juz˙ nie w sercu, ale wygłaszanym z mównicy sejmowej — ry rzeczy jest interesowny, czyli kaz˙ dy jego członek reprezen- podpisała jednak sprawozdanie jako poseł sprawozdawca tuje interes kaz˙ dego klubu. To po pierwsze. Powoływanie sie˛ Komisji S´ ledczej. w tym miejscu na to, ˙z e Konwent o czyms´ zadecydował co do Marszałek: regulaminu, jest nieregulaminowe, czyli jako Sejm łamiemy Trzeba pytac´… prawo. Prosze˛ to zaprotokołowac´ , bo to jest bardzo waz˙ ne. Poseł Ludwik Dorn: Po drugie, pan´ stwo niejednokrotnie próbowalis´ cie te mi- W zwia˛zku z tym apeluje˛ do pana marszałka, by raz na krofony, mówia˛c, ˙z e nie wszystkie prawa ma wie˛kszosć´ zawsze ucia˛c´ te˛ kwestie˛, poniewaz˙ pan marszałek akurat w tym parlamencie, bo trzeba uszanowac´ wszystkie sytu- Sprawozdanie stenograficzne z 76. posiedzenia Sejmu RP w dniu 28 maja 2004 r. 101 acje, tak ˙z eby racjonalnie tworzyc´ prawo. Przeciez˙ my daje- Marszałek: my narodowi polskiemu takim włas´ nie zachowaniem przy- Prosze˛ bardzo. kład hucpy politycznej, pokazujemy, co moz˙ na w Polsce ro- Poseł Joanna Senyszyn: bic´. (Poruszenie na sali ) Nie zakrzyczycie mnie pan´stwo. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Słuchaja˛c tych wypo- Chodzi o takie nieregulaminowe zachowania. Tak wie˛c ´wia-s wiedzi posła Giertycha, dochodze˛ do wniosku, ˙z e jego po- domie łamiemy prawo, dopuszczaja˛c do tego głosowania. ranny wniosek, a takz˙ e to, co teraz mówi, jest własńie typo- Panie Marszałku! Os´ wiadczam w imieniu Klubu Parla- wym przykładem che˛ci ukrycia prawdy, poniewaz˙ mentarnego SLD, ˙z e skierujemy sprawe˛ do komisji regulami- oczywis´ cie prawda jest jedna. Natomiast Wysoka Izba, nowej z wnioskiem, ˙z e to głosowanie jest nieregulaminowe, a poseł Giertych w szczególnosći, da˛˙z y do tego, ˙z eby usta- poniewaz˙ wniosek mniejszos´ ci pana posła Ziobro jest nie- lac´ prawde˛ poprzez głosowanie i poprzez uzyskanie dla zgodny z regulaminem Sejmu. Został on napisany po posie- jednej z szes´ ciu czy siedmiu wersji prawdy wie˛kszosći. To dzeniu komisji i przez komisje˛ nie był w ogóle rozpatrywany. jest oczywis´ cie absurdalne i to jest włas´ nie próba ukrycia Komisja sie˛ nie zapoznała z tym wnioskiem mniejszosći, prawdy przed społeczen´stwem. Dzie˛kuje˛. (Oklaski ) wie˛c nie tylko komisja nie wie, jak on wygla˛da, ale i Wysoka Marszałek: Izba. Głosowanie zatem jest po prostu niedopuszczalne. Dzie˛kuje˛ bardzo.

(Gwar na sali ) Konwent Seniorów nie ma do tego prawa. (Poseł Marek Borowski: Panie marszałku, głosujmy.) (Poseł Kazimierz Marcinkiewicz: Tak reagujecie na- Kon´ czymy wymiane˛ opinii. Chce˛ tylko powiedziec´ od prawde˛!) siebie, ˙z e w pewnym sensie poprzez zastosowana˛ dzis´ pro- Ostatnia kwestia, panie marszałku. Wczoraj rozpocze˛li- cedure˛ Sejm be˛dzie głosował nad prawda˛, nad róz˙ nymi jej ´s my debate˛ nad sprawozdaniem Komisji S´ ledczej. Tam był kawałkami róz˙ nie widzianymi przez róz˙ nych posłów i tego przewidziany tylko jeden sposób głosowania, który był nie zmienimy juz˙ , bo taki jest charakter tego procedowania; uwzgle˛dniony w czasie procedowania. Nie było mowy i to pozostawimy do oceny historii. o głosowaniu nad wnioskami mniejszos´ ci. Na to sie˛ godziły Rozpoczynamy zatem głosowanie. wszystkie kluby. Prosze˛ obecnie panie i panów posłów o podejmowanie Poseł Marek Dyduch: decyzji w sprawach przedstawionych wniosków. (Poseł Wojciech Jasin´ ski: Boja˛ sie˛.) Czy wszyscy posłowie dokonali juz˙ wyboru? Niczego sie˛ nie boimy. Dzisiaj ˙esz ´ my zmienili sposób Jeden poseł nie oddał jeszcze głosu. głosowania, czyli w swoisty sposób równiez˙ sprawozdanie Wszyscy juz˙ oddali głosy. zostało zafałszowane, bo pani poseł Anita Błochowiak nie Prosze˛ o wynik. chciała podpisac´ sprawozdania własńie ze wzgle˛du na zła˛ Głosowało 383 posłów. Wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wyno- procedure˛ głosowania. Prosze˛ to równiez˙ odnotowac´. si 192. Wniosek posła Ziobry uzyskał 81 głosów, posła Ro- Tu zaznacze˛ jedna˛ rzecz. Nie wiem, czy procedura — kity — 59, posła Ła˛cznego — 32, posła Nałe˛cza — 31, po- chociaz˙ bywały juz˙ takie sytuacje — miała wpływ na decy- sła Szczepanćzyka — 24, posła Kopczyn´ skiego — 2. zje˛ Trybunału Konstytucyjnego co do rozstrzygnie˛c´ ustawo- Skres´lamy wie˛c wniosek pana posła Kopczyn´skiego wych, nie wiem, czy be˛dzie miała znaczenie co do roz- i w naste˛pnym podejsćiu be˛dziemy głosowac´ pie˛c´ propozycji. strzygnie˛c´ uchwałodawczych, ale i te˛ kwestie˛ trzeba be˛dzie Prosze˛ bardzo. rozpatrzyc´. To, co sie˛ dzieje w tej chwili w Sejmie, jest po (Poseł Jerzy Czepułkowski: Głosujemy mie˛dzy prawda˛, prostu niedopuszczalne. Dzie˛kuje˛. (Oklaski ) ´wies ˛ta˛ prawda˛ i gówno prawda˛.) Poseł Roman Giertych: Poseł Krzysztof Janik: Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Mamy tutaj do czynienia Panie Marszałku! Zgłaszałem na posiedzeniu Konwe- od kilkunastu godzin z blokowaniem ujawnienia prawdy o jed- ntu, i pan marszałek wyraził na to zgode˛, aby po tym głoso- nej z najwie˛kszych afer III Rzeczypospolitej. (Oklaski ) waniu pozwolic´ mojemu klubowi, bo w jego imieniu moge˛ (Głos z sali: Tak jest!) tylko mówic´, na 10-minutowa˛ przerwe˛. (Poruszenie na sali ) To wszystko, co robi Sojusz Lewicy Demokratycznej, To jest ´wies ˛te prawo kaz˙ dego klubu i prosze˛ o respektowa- próbuja˛c na wszelkie sposoby ukryc´ prawde˛ o aferze Rywi- nie tego prawa. na, a dzisiaj pojawiła sie˛ moz˙liwosć´ ujawnienia opinii publi- Marszałek: cznej rzeczywistych faktów o tej sprawie… Ogłaszam przerwe˛ do godz. 19. (Głos z sali: Idz´ juz˙!) (Przerwa w posiedzeniu od godz. 18 min 53 do godz. (Poseł Bronisława Kowalska: I to mówi magister prawa!) 19 min 07) …to włas´ nie, panie pos´ le Dyduch, godzi w powage˛ Sejmu Marszałek: i w powage˛ Wysokiej Izby. Raport, który przedstawilisćie Wy- Wznawiam obrady. sokiej Izbie, był kpina˛ z prawdy. Taka jest rzeczywistosć´. Prosze˛ o zaje˛cie miejsc. (Poseł Marek Dyduch: Przestan´ wreszcie opowiadac´…) Rozpoczynamy głosowanie w drugiej turze. 102 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Prosze˛ obecnie pan´ stwa posłów o podejmowanie decy- Poseł Ludwik Dorn: zji w sprawie pozostałych 5 wniosków, posłów Ła˛cznego, Panie marszałku, wyznaczony był termin przerwy do Nałe˛cza, Rokity, Szczepan´czyka i Ziobry. Kolejnos´c´ jest godz. 19.30. umieszczona w aparacie. Panowie posłowie dokonuja˛ wy- Marszałek: boru. (Gwar na sali ) Protestowalis´ cie w ogóle przeciw przerwom. (Gwar na

(Poseł Zbigniew Kuz´miuk: Nie działa.) sali ) Działa, działa. Poseł Ludwik Dorn: Prosze˛ o oddawanie głosu. Posłowie ufaja˛ zdaniu pana marszałka i byc´ moz˙e sa˛ Jeszcze 7 posłów nie oddało głosu. tacy, którzy tutaj przyjda˛ punktualnie. Jeszcze 3 posłów. (Głos z sali: Nie zawsze, nie zawsze.) Ilu? Bez zmian, 2 głosów brakuje. Marszałek:

(Poseł Marek Borowski: Koniec. Nie ma obowia˛zku gło- 3 minuty. (Gwar na sali ) sowania.) Ktos´ z pan´ stwa zgubił tez˙ klucze. Sa˛ do odebrania.

Dobrze, kon´ czymy głosowanie w tym wariancie. (Wesołos´c´ na sali )

Prosze˛ o wynik. (Głos z sali: Wszyscy juz˙ sa˛.) (Gwar na sali ) Głosowało 381 posłów. Wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wyno- Rozpoczynamy głosowanie w czwartej turze. si 191. Wniosek posła Ła˛cznego — 103 głosy, Nałe˛cza — Prosze˛ obecnie panie i panów posłów o podejmowanie 87, Ziobry — 80, Rokity — 59, Szczepanćzyka — 23. decyzji w sprawie pozostałych trzech propozycji panów po- Odpada wniosek, zdanie odre˛bne pana posła Szcze- słów: Ła˛cznego, Nałe˛cza i Ziobro. panćzyka. Zarza˛dzam dokonanie wyboru przez posłów. (Głos z sali: Przerwa…) 9 posłów nie oddało jeszcze głosu. Pros´ ba o przerwe˛. Jeszcze 4 posłów, 3, 2 i tak jak poprzednio, karty wido- Prosze˛ bardzo, przerwa do godz. 19.15. cznie zostały w czytnikach. (Przerwa w posiedzeniu od godz. 19 min 10 do godz. Konćzymy głosowanie. Prosze˛ o wynik. 19 min 19) Głosowało 380 posłów. Wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wyno- Marszałek: si 191. Wniosek posła Ła˛cznego uzyskał — 163, posła Zio- Wznawiam obrady. bro — 160, posła Nałe˛cza — 34. Rozpoczynamy głosowanie w trzeciej turze. Pozostaja˛ do kon´ cowego głosowania sprawozdania pa- Prosze˛ panie i panów posłów o podejmowanie decyzji na posła Ła˛cznego i posła Ziobro. w sprawie pozostałych czterech propozycji posłów: Ła˛czne- 10 minut przerwy. go, Nałe˛cza, Rokity i Ziobro. (Głos z sali: Wie˛cej.) Posłowie dokonuja˛ wyboru. Nie, 10. Jeszcze 10 posłów nie oddało głosu. (Głos z sali: Mało.) Jeszcze 4 posłów. No to 15. Jeszcze 2 posłów. (Przerwa w posiedzeniu od godz. 19 min 34 do godz. (Poseł Joanna Senyszyn: Kto nie chce, niech nie głosuje.) 19 min 46) Konćzymy głosowanie, prosze˛ o wynik. Marszałek: Głosowało 380 posłów. Wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wyno- Prosze˛ pan´ stwa, na pros´be˛ dwóch klubów przedłuz˙am si 191. Wniosek posła Ła˛cznego dostał 105 głosów, posła przerwe˛ do godz. 20. Ziobry — 104, posła Nałe˛cza — 84, posła Rokity — 60. (Przerwa w posiedzeniu od godz. 19 min 47 do godz. Skres´lamy wie˛c kolejna˛ pozycje˛, ostatnia˛, pana posła 20 min 02) Rokity i za chwile˛ przejdziemy do głosowania czwartego. Marszałek: Czy jest potrzebna przerwa? Wznawiam obrady.

(Głosy z sali: Nie! Nie!) Prosze˛ o zaje˛cie miejsc. (Gwar na sali ) (Głosy z sali: Tak! Tak!) Prosze˛ o zajmowanie miejsc. Zarza˛dzam przerwe˛ do godz. 19.30. (Gwar na sali ) Prosze˛ bardzo. (Przerwa w posiedzeniu od godz. 19 min 21 do godz. Poseł Krzysztof Janik: 19 min 29) Panie marszałku, poniewaz˙ klub LPR, o ile pamie˛tam, Marszałek: prosił o przerwe˛ ekstra, wie˛c ja tez˙ chce˛ w imieniu klubu

Ktos´ z pan´ stwa posłów zostawił okulary na mównicy. SLD prosic´ o 15 minut przerwy. (Gwar na sali ) Prosze˛, sa˛ do odebrania. Marszałek: Wznawiam obrady. Wyraz˙am zgode˛, ale przypominam, prosze˛ pan´ stwa, ˙ez Rozpoczynamy głosowanie. sa˛ jeszcze 3 godziny obrad Sejmu i posłowie powinni byc´ Sprawozdanie stenograficzne z 76. posiedzenia Sejmu RP w dniu 28 maja 2004 r. 103 obecni na obradach, wie˛c raczej skracajmy te˛ procedure˛ niz˙ Przyste˛pujemy do dokonania wyboru przez pan´stwa ja˛ rozwlekajmy. posłów. Przerwa do godz. 8.15. I chciałbym zaproponowac´, ˙e-z 8 posłów jeszcze nie oddało głosu. 7 osób, 4, 3. Wzy- by to była ostatnia przerwa. (Oklaski ) wam 3 nieobecnych posłów. (Wesołos´c´ na sali ) (Przerwa w posiedzeniu od godz. 20 min 04 do godz. Zamykam głosowanie.

20 min 25) Prosze˛ o wynik. (Poruszenie na sali, długotrwałe oklaski ) Marszałek: Głosowało 374 posłów. Wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wyno- Wznawiam obrady. si 188. Wniosek pana posła Ziobry uzyskał 190 głosów, pa- Rozpoczynamy głosowanie w pia˛tej turze nad sprawo- na Ła˛cznego 142. zdaniami panów posłów Ła˛cznego i Ziobry. (Głosy z sali: Jest! Brawo!) (Oklaski ) Prosze˛ panie i panów posłów o podejmowanie… (Posłowie składaja˛ gratulacje posłowi Zbigniewowi Zio- (Poseł Andrzej Lepper: Panie marszałku, panie mar- brze) szałku!) Dzie˛kuje˛. Tak, prosze˛. W tej chwili przejdziemy do głosowania… A, nie, jest Poseł Andrzej Lepper: wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Prosze˛ o udzielenie Teraz zgodnie z ustaleniami przechodzimy do głosowa- głosu poza kolejnosćia˛ i nawet regulaminem w zwia˛zku nia bez urza˛dzenia. (Poruszenie na sali ) z tym, co sie˛ stało przed chwila˛ w TVN, gdzie pan marsza- (Głosy z sali: Nie!)

łek Nałe˛cz raczył tak naubliz˙ac´ posłowi Ła˛cznemu, ˙e,z pa- (Głos z sali: Jakiego głosowania?) (Poruszenie na sali ) nie marszałku, to jest wstyd, han´ ba dla pana. Jak pan mógł Ustalenia były inne, panowie, poniewaz˙ w tym głosowa- to zrobic´ — niedouczony, nie potrafiłby napisac´, przeczy- niu nie było moz˙liwos´ ci oddawania głosów za, przeciw tac´? Wie pan co? To jest przykre, ˙z e pan profesor i takie i wstrzymuja˛cych sie˛. Takie było ustalenie Konwentu i pro- rzeczy pan mówi w telewizji. sze˛ tego w tej chwili nie weryfikowac´. (Gwar na sali ) Prosze˛ Marszałek: pan´ stwa, ja pamie˛tam ustalenia Konwentu. Dzie˛kuje˛ bardzo. Przyste˛pujemy do głosowania nad kandydatura˛, która Poseł Andrzej Lepper: wygrała w głosowaniach maszynowych — sprawozdanie To jest włas´nie os´ wiadczenie. Tak nie wolno robic´. My pana posła Zbigniewa Ziobry, stosuja˛c tradycyjna˛ sekwen- wiemy, jak mamy głosowac´, i prosze˛ nas nie pouczac´, i na- cje˛, kto jest za, kto jest przeciw i kto sie˛ wstrzymał. prawde˛ nie robic´ sie˛ ma˛drym nad wszystkimi, bo to jest po Rozpoczynam głosowanie. prostu brzydkie. Dzie˛kuje˛. (Oklaski ) (Poseł Roman Giertych: Przepraszam, ja w kwestii for- Marszałek: malnej.) Dzie˛kuje˛. Panie pos´ le, trwa głosowanie. Nie ma wniosków formal-

Panie pos´ le, polemika sie˛ robi. (Poruszenie na sali ) nych, gdyz˙ w tej chwili trwa głosowanie i dobrze pan o tym (Głosy z sali: Siadaj, siadaj!) wie, panie pos´le. (Poruszenie na sali ) Poseł Tomasz Nałe˛cz: (Głos z sali: Siadaj, siadaj!) Wysoki Sejmie! Moz˙ na krzyczec´, ale warto jednak wy- Poseł Roman Giertych: słuchac´. Nie powiedziałem: niedouczony. Powiedziałem tyl- Panie Marszałku! Przepraszam bardzo, ale pan mar- ko, ˙z e moim zdaniem pan poseł Ła˛czny korzystał z pomocy szałek narusza ustalenia, które przygotowalis´ my na posie- doradców i ˙ez to jest ´wies ˛tym prawem kaz˙ dego posła. (Po- dzeniu Konwentu Seniorów. ruszenie na sali ) Szanowni pan´stwo, chce˛ przypomniec´, ˙ez (Głos z sali: Nieprawda!) w Komisji S´ ledczej mielis´ my wszyscy, tak jak nas było dzie- Prosze˛ zatem o przerwe˛ i zwołanie Konwentu Senio- sie˛ciu z róz˙ nych ugrupowan´ politycznych, pretensje, ˙ez je- rów. stes´ my słabo obudowani doradcami. W Kongresie amery- (Głos z sali: Nie, nie!) kan´ skim kongresmen ma 80 doradców i sam po nocach nie Raport został wybrany i sprawa jest zakon´ czona. (Okla- pisze ˙z adnych sprawozdan´ . I tylko o tym powiedziałem. ski ) Prosze˛ o przerwe˛ i zwołanie Konwentu. Pan marszałek Marszałek: po prostu robi sobie kpiny. (Poruszenie na sali ) Dzie˛kuje˛ bardzo. Marszałek: Rozpoczynamy głosowanie. Panie pos´le… Prosze˛ panie i panów posłów o podejmowanie decyzji Prosze˛. w sprawie pozostałych dwóch wniosków, z ta˛ uwaga˛, ˙ez do Poseł Andrzej Aumiller: przejs´ cia do ostatecznego głosowania nie jest niezbe˛dna Mam do pana marszałka pytanie: Czy posiedzenie bezwzgle˛dna liczba głosów, wystarczy miec´ wie˛cej od kon- Konwentu było nagrywane? kurenta. (Głos z sali: Nie.) 104 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Marszałek: wzgle˛dna˛. Sejm włas´ nie go przyja˛ł bezwzgle˛dna˛ wie˛k- Nie wiem. szosćia˛ obecnych na sali. (Poruszenie na sali, oklaski ) Poseł Andrzej Aumiller: (Głos z sali: Przerwa, przerwa!) Jes´ li było nagrywane, to jest prosta sprawa, tak jak Marszałek: u Michnika. (Wesołosć´ na sali ) Jez˙ eli posiedzenie Konwen- Prosze˛ Pan´stwa! Prosze˛ o zachowanie ciszy i zaje˛cie tu było nagrywane, to sie˛ okaz˙ e, kto mówi prawde˛. Ustalili- miejsc na sali, poniewaz˙ te metody, próby zakrzyczenia ca- ´my,s ˙z e to sprawozdanie, które wygra spos´ ród tych szesćiu, łej Izby nie sa˛ dobrymi metodami. Prosze˛ zaja˛c´ miejsca. musi uzyskac´ w normalnym głosowaniu, czyli w takim, Przypominam, jak referowałem ustalenia Konwentu. w którym pytamy, kto jest za, przeciw i kto sie˛ wstrzymuje, Ustalilis´my, ˙ez wszystkie szesć´ sprawozdan´ wchodzi do wie˛kszosć´. Dopiero jez˙ eli wygra w tym głosowaniu, to jest maszyny głosuja˛cej i głosujemy po kolei. Odpadaja˛, którzy to sprawozdanie, a jes´ li nie, to głosujemy nad raportem Bło- otrzymuja˛ najmniej głosów. (Gwar na sali ) Przypomniałem chowiak. — prosze˛ zachowac´ cisze˛ — przypomniałem, ˙z e w tym gło- (Poseł Bronisława Kowalska: Oczywisćie, ˙ez tak.) sowaniu jest to preselekcja, poniewaz˙ nie ma moz˙ liwosći Marszałek: oddawania głosów za, przeciw i wstrzymuja˛cych sie˛. Ustali- Ja o tym wszystkim mówiłem na pocza˛tku dzisiejszych lis´my, ˙z e ten, kto wygrywa w preselekcji, przechodzi formal- obrad i nie wymaga to powtórzenia. ne głosowanie normalna˛ metoda˛: za, przeciw i wstrzymuja˛- (Poseł Roman Giertych: Nie, panie marszałku.) cy sie˛. Jes´ li uzyskuje wie˛kszosć´, zaste˛puje sprawozdanie i konćzy sie˛ procedura, jes´li nie uzyskuje, jest głosowanie Procedujemy głosowanie. nad sprawozdaniem. Takie były ustalenia Konwentu (Okla- Kto z pan´ posłanek i panów posłów w zwykłym głoso- ski ), wszyscy, prosze˛ pan´ stwa, je słyszeli i dlatego… waniu… (Poruszenie na sali ) (Głos z sali: Nie konćzy.) (Poseł Roman Giertych: To jest skandal, panie mar- Prosze˛ nie brac´ sprawy siła˛, bo i tak jest wygrana. szałku, pan po prostu oszukuje.) W zwia˛zku z tym to jest niepotrzebna awantura, panie pos´le. Panie pos´ le, był pan na posiedzeniu Konwentu. (Poru- Chodzi o konsekwencje w ustaleniach o potwierdzenie wie˛k- szenie na sali ) szos´ ci w głosowaniu, w którym moz˙ na byc´ za, przeciw lub Poseł Roman Giertych: wstrzymac´ sie˛. Takie było ustalenie i be˛de˛ sie˛ go trzymał. Panie Marszałku! Prosimy o stenogram, zwołanie Kon- Prosze˛. wentu Seniorów i przerwe˛. Pan w tej chwili próbuje wprowa- Poseł Ludwik Dorn: dzic´ Wysoka˛ Izbe˛ w bła˛d. (Poruszenie na sali ) Dzie˛kuje˛. (Głos z sali: Nie, nie!) Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Ja przyła˛czam sie˛ do Raport został przed chwila˛ przyje˛ty. Raport został przy- postulatu zwołania Konwentu Seniorów, ˙z eby najpierw Kon- je˛ty. Wnosimy o przerwe˛ i zwołanie Konwentu Seniorów, went, a potem Wysoka Izba be˛da˛ mogli zapoznac´ sie˛ ze natychmiast, panie marszałku. I prosimy o uwzgle˛dnienie stenogramem wste˛pnej wypowiedzi pana marszałka. Mamy nie tylko… sprawe˛ o niesłychanej wadze, budza˛ca˛ róz˙ ne emocje. Pa- (Głos z sali: Stenogram, stenogram.) mie˛c´ ludzka jest zawodna, co stosuje˛ tak do siebie, jak i do …klubu Ligi Polskich Rodzin, ale i innych klubów. (Po- pana marszałka. (Poruszenie na sali ) ruszenie na sali ) (Głos z sali: Brawo!) (Głos z sali: Ooo…) Otóz˙ inaczej pamie˛tam te ustalenia Konwentu. Dopusz- Marszałek: czam zawodnosć´ pamie˛ci, ale po wszystkich stronach. Otóz˙ Prosze˛ o odtworzenie zapisu z dzisiejszego popołu- chodziło o to, iz˙ mamy do czynienia z poddanym w ostatnim dniowego rozpocze˛cia procedowania. Jakie mamy moz˙ li- głosowaniu zwycie˛zca˛ preselekcji w tym przypadku, kiedy wos´ ci techniczne? w poprzednim głosowaniu nie uzyskał on bezwzgle˛dnej (Głos z sali: Konwent tez˙.) wie˛kszos´ ci. I tyle. Rozumiem, ˙z e pan´ stwa ponosza˛ emocje, mnie nato- Gdyby moz˙ na było, popieram zwołanie Konwentu, bo to miast nie. Ja pamie˛tam, co ustalalis´ my na posiedzeniu Kon- wszystkim dobrze zrobi, i zapoznanie sie˛ ze stenogramem. wentu, wie˛c nie ma sensu forsowac´ innego rozwia˛zania. Marszałek: Poseł Jan Łopuszan´ ski: Zaraz be˛dzie stenogram z rozpocze˛cia naszych obrad,

Panie Marszałku! Chodzi o to, abys´ my dobrze zrozu- przytoczymy go i zobaczymy. Moz˙e sie˛ myle˛. (Gwar na sali ) mieli sytuacje˛. Czy to nie jest tak, ˙z e dodatkowe głosowanie (Głos z sali: Siadac´!) byłoby w tej chwili niezbe˛dne, gdyby jeden z dwóch projek- (Poseł Bronisława Kowalska: Panie marszałku, dlacze- tów, nad którymi głosowalis´ my, nie uzyskał bezwzgle˛dnej go pan nie zwróci mu uwagi?) wie˛kszos´ci? (Oklaski ) Ale na pan´ skich oczach projekt, który (Poseł Roman Giertych: Jez˙ eli ˙z adna z propozycji sze- zaprezentował poseł Ziobro, uzyskał te˛ wie˛kszos´c´ bez- ´s ciu nie uzyska bezwzgle˛dnej wie˛kszos´ ci głosów…) Sprawozdanie stenograficzne z 76. posiedzenia Sejmu RP w dniu 28 maja 2004 r. 105

Ale niech pan usia˛dzie, nerwy sa˛ niepotrzebne. Poseł Jan Łopuszan´ ski: Poseł Jan Rokita: Nie ´miałems ˙z artowac´, panie marszałku. Nie wyłonili- Szanowny Panie Marszałku! Prosze˛ pana o zarza˛dzenie ´s my tutaj zwycie˛zcy eliminacji, tylko bezwzgle˛dna˛ wie˛k- teraz przerwy. Izba wymaga chwili namysłu, potrzebny jest szosćia˛ osia˛gne˛lis´ my decyzje˛ Sejmu. (Poruszenie na sali ) czas na sprawdzenie stenogramu i prosze˛ o zarza˛dzenie Nie bardzo rozumiem to, co pan marszałek powiedział, ˙ez przerwy. Jest to dobry obyczaj i to jest zdrowy rozsa˛dek w tej jest to decyzja — nie wiem — poza protokołem czy poza chwili. Prosze˛ o to pana marszałka w imieniu mojego klubu. sprawozdaniem. Chce˛ wyrazńie podkres´lic´, ˙z e jest to pra- Marszałek: womocne zamknie˛cie pewnego etapu procedur sejmowych. Prosze˛ pan´ stwa, dla dobra sprawy, nie akceptuja˛c me- Bardzo prosze˛ pana marszałka, az˙ eby moca˛ swojego urze˛- tody stosowanej tu przez prawa˛ strone˛ sali, zarza˛dze˛ kilku- du w tej chwili włas´ nie ogłosił wynik tego głosowania jako nastominutowa˛ przerwe˛ i poprosze˛ Konwent do siebie, bo wia˛˙az ˛cy. (Poruszenie na sali, oklaski ) mam przed soba˛ stenogram. Poseł Janusz Lisak: Przerwa do godz. 20.45. Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Chciałem stanowczo (Przerwa w posiedzeniu od godz. 20 min 35 do godz. zaprotestowac´ przeciwko stwierdzeniu, ˙z e ostatnie głoso- 20 min 51) wanie dało bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosć´ któremukolwiek Marszałek: z wniosków. Os´wiadczam, ˙ez be˛da˛c obecny na sali, maja˛c Wznawiam obrady. karte˛ w czytniku, nie wybrałem ˙z adnego z tych sprawo- Wysoka Izbo! Te spory nie maja˛ juz˙ sensu i nic nie da- zdan´. W zwia˛zku z tym… ja˛. Niczego nie jestes´ my w stanie uzgodnic´, kaz˙ dy kaz˙de (Poseł Roman Giertych: No, trudno.) zdanie i słowo interpretuje inaczej. Obradowalis´ my dzisiaj (Głos z sali: Była bezwzgle˛dna wie˛kszosć´.) pie˛c´ godzin na posiedzeniu Konwentu Seniorów, przyjmo- Nie, drodzy panowie, w przypadku bezwzgle˛dnej wie˛k- walis´ my ustalenia. Dzis´ jest wyraz´ na wola Izby, ˙z eby zakon´- szosći liczy sie˛ wszystkie głosy wszystkich obecnych na sa- czyc´ procedure˛ na ostatnim głosowaniu, uznaja˛c, ˙z e ono li. Mój głos tutaj nie był policzony, poniewaz˙ byłem prze- jest poza sprawozdaniem stanowiskiem… (Poruszenie na ´s wiadczony, ˙ez jest to tylko preeliminacja. W zwia˛zku sali, oklaski ) z tym, jez˙ eli pan marszałek doprowadzi do zakon´ czenia (Głos z sali: Absolutnie nie.) w tym momencie, to złoz˙e˛ stosowny protest do Komisji Prosze˛ bardzo. Regulaminowej i Spraw Poselskich. Dzie˛kuje˛. (Poruszenie

Poseł Andrzej Aumiller: na sali, oklaski ) …Nie wiem, jaka jest wola Izby, bo wola Izby wyraz˙a Marszałek: sie˛ głosowaniem. Jak to tak? Moz˙e cos´ przypomne˛. Prosze˛ pan´ stwa, jeszcze raz (Głos z sali: Było.) przypominam: preselekcje˛ wniosków przeprowadzalis´my

Jakie? Gdzie było głosowanie? (Poruszenie na sali ) według zasady, która nie dawała moz˙liwos´ ci wszystkich Jak… Jaka wie˛kszosć´ głosów? form głosowania konstytucyjnie zastrzez˙ onych. Była to bo- Panie Marszałku! Prosze˛ przeczytac´ stenogram… to, wiem preselekcja i wyrazńie powiedziałem, ˙ez po tak prze- co pan powiedział przed głosowaniem, jak głosujemy, i to prowadzonej preselekcji ten jeden, który wyłoni sie˛ jako jest waz˙ne. (Poruszenie na sali ) ostateczny wniosek, projekt, poddany zostanie pod głoso- Poseł Tadeusz Iwin´ ski: wanie: Kto jest za, kto jest przeciw i kto sie˛ wstrzymał? (Po- Panie Marszałku! Apeluje˛ tylko o logike˛. Do tej pory od- ruszenie na sali ) Pan´ stwo zakwestionowalis´ cie to głównie była sie˛ konkurencja pod nazwa˛ „eliminacji wniosków mniej- krzykiem. Prosze˛ pan´stwa, prosze˛ o zaje˛cie miejsc, to jest szos´ ci”. Nie było do tej pory głosowania nad wybranym naprawde˛ powaz˙ ny moment w parlamentaryzmie polskim. wnioskiem mniejszos´ ci i raportem pani poseł Błochowiak, Nie widze˛ powodu, ˙ebysz ´ my nie mieli sie˛ trzymac´ tego po- czyli raportem komisji. (Poruszenie na sali ) Nie moz˙e sie˛ stanowienia, ˙z e teraz zwycie˛skie sprawozdanie posła Zio- wie˛c to zakonćzyc´, poniewaz˙ brakuje tu logiki, a powinni- bry przegłosowujemy w normalnym trybie… ´mys sie˛ trzymac´ logiki. Wyłonilis´ my zwycie˛zce˛ eliminacji, (Głos z sali: I komisji.) natomiast musi zostac´ finał. …z˙eby kaz˙ dy mógł miec´ moz˙nosć´ zagłosowac´ „za” lub Marszałek: „przeciw”, lub sie˛ wstrzymac´ i potem — jez˙ eli be˛dzie wie˛k- Macie ten tekst, czy nie macie? szosć´ bezwzgle˛dna — anuluje˛ sprawozdanie. Takie było

Poseł Jan Łopuszan´ ski: nasze postanowienie. (Oklaski ) Jes´ li wolno, panie marszałku, wyrazic´ odmienne zdanie (Głos z sali: Tak jest.) od zdania pana posła Iwin´ skiego… Chce˛ poddac´ pod głosowanie formalne, pełne, poza Marszałek: urza˛dzeniem… poddac´ pod głosowanie zwycie˛skie sprawo- Prosze˛ pan´ stwa, bardzo prosze˛ o skon´ czenie z ˙artamiz zdanie. (Poruszenie na sali ) na sali sejmowej. Prosze˛ zaja˛c´ miejsca lub opus´cic´ sale˛. Prosze˛. 106 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Poseł Zbigniew Ziobro: Kworum nie ma na sali, nie moz˙emy wie˛c podejmowac´ Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Chciałbym w tej chwili ˙z adnych decyzji. (Poruszenie na sali ) podzie˛kowac´ wszystkim stronnictwom, wszystkim posłom, (Głos z sali: Przerwa, przerwa.) którzy sa˛ tu obecni, za to (Poruszenie na sali, uderzanie (Poseł Tadeusz Iwin´ ski: Zamkna˛c´ posiedzenie, ponie- w pulpity), ˙ez mimo róz˙ nic politycznych, mimo cie˛˙z kich słów, waz˙ nie moz˙ na dalej obradowac´, bo nie ma kworum.) jakie tu padaja˛, wybrali prawde˛, ˙z e prawda zwycie˛˙z yła. Inte- Nie ma powodów do zamknie˛cia posiedzenia. res publiczny był wyz˙ej niz˙ interesy partykularne i za to dzie˛- W zwia˛zku z tym zamykam ten punkt… kuje˛. To jest waz˙ ny moment dla oczyszczenia pan´ stwa (Głos z sali: O, nie, nie.)

(Oklaski ) z przeste˛pców i tych, którzy ich kryja˛. Dzie˛kuje˛. …i realizujemy naste˛pne punkty porza˛dku obrad. (Głos z sali: Prosze˛ zarza˛dzic´ głosowanie.) (Głos z sali: Nie zamykamy tego punktu.) Marszałek: Prosze˛ pan´ stwa, niczego wie˛cej w tej chwili nie moz˙e- Prosze˛ bardzo. my decydowac´. Poseł Joanna Senyszyn: Po pie˛ciu minutach przerwy prosze˛ pana marszałka Nałe˛- Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Nie wybieralis´ my tutaj cza o przeje˛cie prowadzenia i realizujemy dalszy cia˛g obrad. do tej pory ani prawdy, ani niczego innego, bo nie wybiera- Poseł Krzysztof Janik: lis´ my nawet wniosku mniejszos´ ci i raportu. Głosowalis´my Panie Marszałku! Bardzo pana marszałka przepraszam, do tej pory wyła˛cznie nad wyborem tego wniosku mniejszo- ale nie moz˙ na zamkna˛c´ punktu, w którym nie zostało zakon´- ći,s który ma naste˛pnie byc´ przegłosowany. Tak wie˛c to czone poste˛powanie w Sejmie. Rozumiem, ˙z e pan marszałek wszystko, co powiedział poseł Ziobro, jest nieprawda˛, po- zawiesił po prostu dalsze procedowanie w sprawie tego punktu i wróci do niego w momencie, kiedy be˛dzie kworum. niewaz˙ nad niczym takim nie głosowalis´my. Dzie˛kuje˛. (Głos z sali: Tak, tak, panie marszałku.) Marszałek: (Poseł Zofia Grzebisz-Nowicka: Jes´li moz˙ na, panie Dobrze. marszałku…) (Posłowie z klubów: LPR, PiS, PO, PSL, Samoobrony Marszałek: RP oraz kół: SKL, PBL, RKN, Dom Ojczysty, PP i ROP opu- Dobrze. Odraczam rozpatrzenie tego punktu do naste˛p- szczaja˛ sale˛ posiedzen´) nego posiedzenia Sejmu. (Poruszenie na sali, oklaski ) Prosze˛ pan´ stwa, obrady sie˛ nie konćza˛. Po tym punkcie Pana marszałka Nałe˛cza prosze˛ o poprowadzenie obrad. sa˛ kolejne punkty porza˛dku obrad. (Wicemarszałek Tomasz Nałe˛cz: Panie marszałku, (Głosy z sali: Głosujemy, głosujemy.) według grafiku obrady poprowadzi pan marszałek Wojcie- (Poseł Krzysztof Janik: Sprawdzic´ kworum i głosujmy.) chowski.) Prosze˛ pan´ stwa, nie moz˙ emy głosowac´ w sytuacji, kie- Ale go nie ma. dy jest tylko cze˛ćs´ sali obecna. (Poruszenie na sali ) (Wicemarszałek Tomasz Nałe˛cz: To prosze˛ go przywo- (Głos z sali: Głosujmy.) łac´ na sale˛.) Sytuacje˛ mamy naste˛puja˛ca˛. Cze˛ćs´ sali, która wyszła, (Głosy z sali: Zawołac´ Tuska.) uwaz˙ a poste˛powanie za zakon´ czone, pan´stwo uwaz˙aja˛ po- Przywołuje˛ pana marszałka Wojciechowskiego. ste˛powanie za niezakon´ czone. (Poruszenie na sali ) Podda- (Poseł Bronisława Kowalska: Za co pan marszałek Na- nie w tej chwili przeze mnie pod głosowanie przesa˛dza wy- łe˛cz bierze pienia˛dze, jez˙ eli nie chce prowadzic´ obrad. Mar- nik, wie˛c nie moge˛ tego uczynic´, bo byłoby to zaskarz˙alne. szałek odmawia prowadzenia obrad. Tego jeszcze nie było.) (Głos z sali: Zarza˛dzaj głosowanie.) (Poseł Janusz Piechocin´ ski: Zme˛czył sie˛ po prostu przy Prosze˛ bardzo, czekam na wnioski. komisji.) Poseł Krzysztof Janik: Zarza˛dzam 10 minut przerwy po to, by marszałek pro- Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Chca˛c wesprzec´ pana wadza˛cy Janusz Wojciechowski mógł podja˛c´ obowia˛zki. marszałka w tym dylemacie, proponuje˛ poste˛powanie ra- (Przerwa w posiedzeniu od godz. 21 min 03 do godz. cjonalne. Otóz˙ pan marszałek zechce sprawdzic´, czy na sali 21 min 21) jest kworum. Jes´li sie˛ okaz˙e, ˙z e tego kworum nie ma, rozu- Wicemarszałek Janusz Wojciechowski: miem, ˙ez na naste˛pnym posiedzeniu wznowimy przerwane Wznawiam obrady. poste˛powanie. (Oklaski ) Powracamy do rozpatrzenia punktu 28. porza˛dku (Głos z sali: Tak jest.) dziennego: Sprawozdanie Komisji Ochrony S´ rodowiska, Marszałek: Zasobów Naturalnych i Les´ nictwa o poselskich projektach Prosze˛ sprawdzic´ kworum. ustaw o zmianie ustawy Prawo łowieckie. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 107

II.1. OPINIE SPORZA˛DZONE DLA MARSZAŁKA SEJMU

Przedmiotem opinii jest udzielenie odpowiedzi na dwa pytania: Czy procedura poste˛powania w głosowaniu nad wnioskiem oraz sprawozdaniem Komisji S´ledczej przedstawiona przez Marszałka Sejmu na posiedzeniu plenarnym w dniu 28 maja 2004 r. została zrealizowana? Czy osia˛gnie˛cie bezwzgle˛dnej wie˛kszos´ci głosów w głosowaniu wste˛pnym mo- z˙e byc´ rozumiane jako zakon´czenie poste˛powania w sprawie?

Opinia w tej sprawie nie moz˙e miec´ charakteru czysto prawnego, poniewaz˙ jest zwia˛zana nie z interpretacja˛ przepisów, lecz wypowiedzia˛ Marszałka Sejmu na posiedzeniu Izby w dninu 28 maja 2004 r. Dotyczyc´ moz˙e jedynie tego, jak niz˙ej podpisa- ny, gdyby był posłem, mógł zrozumiec´ to, co Izbie zakomunikował Marszałek. Przede wszystkim nalez˙y podkres´lic´, z˙e przyje˛ta ad hoc procedura poste˛powania była wadliwa u samych swych załoz˙en´. Sejm in pleno nie powinien bowiem w ogóle głosowac´ nad szesćioma dokumentami przedstawionymi we własnym imieniu przez szesćiu posłów, lecz (ewentualnie) nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej, poniewaz˙ to on był dokumentem oficjalnym Komisji przyje˛tym przez nia˛ w głosowaniu. Uzna- nie dokumentów przedstawionych we własnym imieniu przez szesćiu posłów za „wnioski mniejszosći” było niewłasćiwe. Sa˛ to zdania odre˛bne, które mogłyby zostac´ zała˛czone do sprawozdania oficjalnego, gdyby takie nie zostało przez Izbe˛ odrzucone. Gdyby zostało odrzucone, dokumenty te i tak, najprawdopodobniej, pozostawały- by w obiegu politycznym. Podkres´lic´ trzeba, z˙e według Regulaminu Sejmu (art. 43 ust. 3) wnioski mniejszosći sa˛ instytucja˛ towarzysza˛ca˛ sprawozdaniu komisji pracuja˛cej nad projektem ustawy lub uchwały Sejmu. Jak czytamy w tym artykule: „wniosek mniejszosći dotyczy przepisu lub jego cze˛sći”. W tym przypadku nie chodziło o stanowienie przepisów prawnych, lecz o zobrazowanie i ustosunkowanie sie˛ do okres´lonych wydarzen´. W braku przepisów jasno reguluja˛cych poste˛powanie w Sejmie ze sprawozdaniem Komisji S´ledczej, nalez˙ało raczej działac´ per analogiam, zgodnie z postanowieniami art. 123 i 124 regulaminu (rozpatrywanie sprawozdan´ Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu) niz˙ rozdziału I (poste˛powanie z projektami ustaw i uchwał; zwłaszcza art. 43 ust. 3 i art. 50). Dlatego tez˙, jes´li Izba miałaby w głosowaniu ustosunkowywac´ sie˛ do wyniku prac Komisji S´ledczej, to winno to dotyczyc´ oficjalnego sprawozdania tej Komisji.Według tego, co znalezć´ moz˙na w stenogramie 76. posiedzenia Sejmu IV kadencji (dzien´ czwarty). Marszałek Sejmu poinformował posłów, z˙e sposób procedowania Izby w sprawie, o której tu mowa wynikał z „jednolitej wykładni Konwentu Seniorów i woli wie˛kszosći Izby”. Przypusz- czac´ nalez˙y, z˙e wykładnia ta odnosiła sie˛ do Regulaminu Sejmu.

* Opinia została napisana 1 czerwca 2004 r. (przyp. red.). 108 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Otóz˙ warto przypomniec´, z˙e prawo dokonywania wia˛z˙a˛cej wykładni Regulaminu słuz˙y nie Konwentowi Seniorów, ale Prezydium Sejmu (por. art. 12 pkt 3). Trudno na podstawie stenogramu wywnioskowac´, czy istotnie jedynie Konwent brał udział w do- konywaniu tej wykładni, czy uczestniczyło w nim równiez˙ Prezydium Sejmu. Z pierwszej cze˛sći wypowiedzi Marszałka Sejmu otwieraja˛cej procedure˛ głoso- wan´ wyniesć´ moz˙na wraz˙enie, z˙e w głosowaniach nad szesćioma dokumentami poselskimi nazwanymi „sprawozdaniami alternatywnymi” chodziło o podje˛cie „wste˛p- nej decyzji” polegaja˛cej na „wybraniu jednego z szesćiu stanowisk odre˛bnych”. Wybór ten miałby byc´ dokonany, gdy którykolwiek z tych dokumentów uzyska bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosć´ głosów. Moz˙na rozumiec´ to w ten sposób, z˙e jes´li w pierwszym lub kolejnych głosowaniach, jeden z tych dokumentów otrzyma bezwzgle˛dna˛ wie˛k- szosć´ głosów, dalszego głosowania juz˙ sie˛ nad nimi nie przeprowadza. Byłaby to zatem „preselekcja”, lecz obejmuja˛ca tylko indywidualne dokumenty poselskie. Moz˙na byłoby sie˛ domys´lac´, z˙e na tym procedura sie˛ nie konćzy, poniewaz˙ trzeba be˛dzie naste˛pnie tak wyselekcjonowany dokument poselski skonfrontowac´, poprzez głosowanie Izby, z oficjalnym sprawozdaniem Komisji. Ten obraz działan´ został jednak zama˛cony przez stwierdzenie: „Jes´li w takim głosowaniu ostatni projekt stanowiska odre˛bnego nie uzyska wie˛kszosći głosów, pod głosowanie poddam sprawozdanie komisji; jes´li uzyska […] stanie sie˛ stanowiskiem Sejmu i konćzy poste˛powanie w tej sprawie”. Wnioskuja˛c a contrario moz˙na byłoby dojsć´ do przekonania, z˙e jes´li „ostatni projekt stanowiska odre˛bnego zyska wie˛kszosć´ głosów” to, sprawozdanie komisji nie be˛dzie poddane pod głosowanie, a zatem nie stanie sie˛ stanowiskiem Sejmu. W sumie, nie jest jasne, według jakich zasad miało przebiegac´ podejmowanie przez Sejm decyzji w tej sprawie. Nie dziwie˛ sie˛ zatem rozbiez˙nym interpretacjom tych zasad. Nalez˙y zwrócic´ uwage˛, z˙e Sejm nie ustosunkował sie˛ w głosowaniu do oficjalnego sprawozdania Komisji S´ledczej. Głosowano nad indywidualnymi dokumentami poselskimi, lecz pominie˛to dokument oficjalny, którego tresć´ była na posiedzeniu Sejmu obszernie przedstawiana. Tresći indywidualnych dokumentów poselskich w ten sposób na posiedzeniu Sejmu, o ile wiem, nie przedstawiano. Byc´ moz˙e, znana jest ona posłom z lektury. Skoro przedstawiono w ustnym wysta˛pieniu oficjalne sprawozdanie Komisji, posłowie powinni byc´ w taki sam sposób poinformowani o tresći indywidualnych doku- mentów poselskich. Bez tego trudno byłoby dokonywac´ konfrontacji mie˛dzy tymi dokumentami, a takz˙e mie˛dzy nimi, a sprawozdaniem oficjalnym. Odpowiadaja˛c na pytanie, czy procedura poste˛powania w głosowaniu nad wnioskami oraz sprawozdaniem Komisji S´ ledczej przedstawiona przez Marszałka Sejmu na posiedzeniu plenarnym w dniu 28 maja 2004 r. została zrealizowana, powiedziec´ moge˛, z˙e nie jest to całkiem pewne. Jes´li kierowac´ sie˛ tym, co Marszałek (przed głosowaniem) powiedział w pierwszej cze˛sći swojej informacji — to nie została zakonćzona. Zakonćzona została jedynie procedura dokonywania wste˛pnego wyboru jednego z indywidualnych dokumen- tów poselskich. Nie przesa˛dzono natomiast, czy stanowiskiem Sejmu stanie sie˛ ten dokument, czy oficjalne sprawozdanie Komisji S´ledczej. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 109

Gdyby natomiast kierowac´ sie˛ tym, co Marszałek powiedział w konćowej cze˛sći swej informacji — to procedura poste˛powania w głosowaniu nad „wnioskami” oraz sprawozdaniem została zakonćzona. W moim przekonaniu jest rzecza˛ oczywista˛, z˙e Sejm nie moz˙e nie ustosunkowac´ sie˛ do oficjalnego sprawozdania Komisji S´ledczej i poprzestac´ jedynie na wyraz˙eniu w głosowaniu swojego stosunku do indywidualnych dokumentów poselskich. Na pytanie: czy osia˛gnie˛cie bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów w głosowaniu wste˛pnym moz˙e byc´ rozumiane jako zakonćzenie poste˛powania w sprawie, odpowiedz´ jest pochodna˛ odpowiedzi na poprzednie pytanie. Uzyskanie wie˛kszosći bezwzgle˛dnej w głosowaniu nad jednym z indywidualnych dokumentów poselskich pozwala sa˛dzic´, z˙e w konfrontacji tego dokumentu z oficjalnym sprawozdaniem Ko- misji, sprawozdanie to moz˙e nie uzyskac´ poparcia Izby. Sa˛dze˛ jednak, z˙e do takiej konfrontacji dokonanej w głosowaniu dojsć´ powinno, gdy juz˙ Sejm wszedł na droge˛ poste˛powania, którego prawidłowosć´ jest ska˛dina˛d wa˛tpliwa.

Piotr Winczorek

2 *

Aby moz˙na było udzielic´ odpowiedzi na powyz˙sze pytania, nalez˙ałoby najpierw zrekonstruowac´ cel tej procedury, a takz˙e ja˛ sama˛. W tej sprawie dysponuje˛ jedynie stenogramem z 76. posiedzenia Sejmu (od s. 349 do s. 358). Po pierwsze, mam wie˛c wyjasńienia Marszałka Sejmu, złoz˙one przed przysta˛pieniem do głosowania (s. 349 sprawozdania stenograficznego). Niestety, sa˛ one bardzo skrótowe i nawia˛zuja˛ do (jak sie˛ wydaje, zaakceptowanymi przynajmniej milcza˛co przez Sejm) „wniosku posła R. Giertycha o głosowanie nad sprawozdaniami alternatywnymi”, jak i do ustalen´, podje˛tych w trakcie wczesńiejszych obrad Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów, co do których Marszałek Sejmu w sposób widoczny zakłada, z˙e sa˛ posłom znane choc´by w ogólnym zarysie. Nie sa˛ natomiast znane pisza˛cemu te słowa. Po drugie, dla powyz˙- szej rekonstrukcji wykorzystam równiez˙ dalsze uwagi, wyjasńienia i komentarze Mar- szałka Sejmu, prezentowane w cia˛gu całego, powyz˙szego fragmentu 76. posiedzenia. Nie tyle wie˛c najbardziej prawdopodobna, ile najmniej nieprawdopodobna rekonstrukcja wygla˛da naste˛puja˛co: 1. Celem głosowania było wyłonienie jednego z szesćiu „stanowisk odre˛bnych” (co okres´lano równiez˙ jako „wniosek” lub „zdanie odre˛bne”) wobec oficjalnego sprawozdania Komisji S´ledczej, które miano naste˛pnie skonfrontowac´ ze soba˛. Z istoty rzeczy wynikało, z˙e w głosowaniach tych nie powinni brac´ udziału posłowie, którzy uwaz˙aja˛, z˙e sprawozdaniem Komisji S´ledczej jest jej oficjalne sprawozdanie. Po cóz˙ bowiem mieliby brac´ udział w ustalaniu, która wersja spos´ród stanowisk odre˛bnych jest „oficjal-

* Opinia została napisana 2 czerwca 2004 r. (przyp. red.). 110 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie na˛” wersja˛ „stanowiska odre˛bnego”? Sta˛d — jak sa˛dze˛ — pózńiejsze ustalenia, z˙e do podje˛cia uchwały w pewnych stadiach (por. niz˙ej) wystarczy zwykła wie˛kszosć´ głosów. 2. To „stanowisko odre˛bne” ma byc´ jednak wskazane bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosuja˛cych, przy czym nie okres´lono, wobec jakiej liczby wyjsćiowej wie˛kszosć´ ta ma byc´ ustalana. W praktyce przyje˛to, z˙e wobec ogółu głosuja˛cych, przy dopuszcze- niu do głosowania takz˙e zwolenników, którzy uznali za jedyne oficjalne stanowisko Komisji S´ledczej — jej oficjalne sprawozdanie. 3. Przyje˛ty mechanizm głosowania (przy pomocy aparatury) polegał na wskazy- waniu jednego z szesćiu „stanowisk odre˛bnych”. Oprócz tego wskazania, mechanizm głosowania umoz˙liwiał takz˙e zaznaczenie stanowiska konkretnego posła, które trudno okres´lic´, a polegaja˛ce na głosowaniu przeciwko wszystkim „stanowiskom odre˛bnym”. Nie traktowano jednak tych głosów jako głosów oddanych na rzecz oficjalnego sprawozdania komisji s´ledczej. 4. Wyłonienie „stanowiska odre˛bnego”, jak zaznaczono w pkt. 2, naste˛powac´ mia- ło bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosów. Sta˛d tez˙, wobec braku takowego, głosowanie nale- z˙ało powtarzac´ az˙ do takiego głosowania, które da ów rezultat, tym bardziej z˙e w kolejnych głosowaniach pomijano juz˙ „stanowisko”, które w poprzednim uzyskało najmniej głosów. Przy szesćiu stanowiskach odre˛bnych głosowanie moz˙na w ten sposób przeprowadzac´ pie˛ciokrotnie, i tak tez˙ było faktycznie. Zauwaz˙yc´ nalez˙y, z˙e spora liczba posłów korzystała z moz˙liwosći głosowania przeciwko wszystkim wnioskom. W pierwszym głosowaniu było ich 154 (najwie˛cej z oddanych, choc´ nie stanowiło to wie˛kszosći bezwzgle˛dnej), pózńiej jednak liczba ta gwałtownie spada: w drugim wyno- siła juz˙ tylko — 29, w trzecim — 27, w czwartym — 23 i w pia˛tym — 42. 5. W ostatnim głosowaniu w tym trybie, gdy w gre˛ wchodziły jedynie dwa ostatnie stanowiska, do wyłonienia ostatecznego rezultatu wystarczac´ miała wie˛kszosć´ zwykła („jez˙eli w ostatnim głosowaniu pozostana˛ dwie propozycje, przejdzie wniosek z wie˛kszosćia˛ głosów”), o czym Marszałek Sejmu raz jeszcze przypomniał przed głosowaniem („do przejsćia do ostatniego głosowania nie jest potrzebna bezwzgle˛d- na liczba głosów, wystarczy miec´ wie˛cej od konkurenta” — s. 354, łam 2, por. tez˙ wypowiedz´ posła A. Aumillera, s. 355, łam 1 i J. Senyszyna — s. 357/358). Prak- tycznie jednak, przy dwu „stanowiskach” i przy głosowaniu prawie całosći sali, uzy- skana wie˛kszosć´ musiała byc´ wie˛kszosćia˛ bezwzgle˛dna˛. 6. Wyłonione w ten sposób „stanowisko” (jak rozumiem: oboje˛tnie w którym głosowaniu) miało zostac´ poddane jeszcze jednemu głosowaniu (tym razem juz˙ poza urza˛dzeniami elektronicznymi) w celu rozstrzygnie˛cia: czy ono własńie ma byc´ potraktowane jako tekst, zaakceptowany przez Sejm jako sprawozdanie komisji s´ledczej (por. powyz˙szy cytat: „do przejsćia do ostatniego głosowania […]” — co rozumiem jako „przejsćie” do tego głosowania, o którym mowa w tym punkcie; a wie˛c i to równiez˙ zostało przypomniane, z˙e jeszcze nie koniec głosowan´; nikt wówczas nie zgłosił zastrzez˙en´). Wymagana˛ wie˛kszosćia˛ miała byc´ tu wie˛kszosć´ zwykła („jez˙eli w takim głosowaniu ostatni projekt stanowiska odre˛bnego nie uzyska wie˛kszosći głosów […]”), choc´ inaczej na s. 357, łam 2: „i potem, jes´li be˛dzie wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna — anuluje˛ sprawozdanie”, jak sie˛ domys´lam: anulowaniu miało ulec ofi- Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 111 cjalne sprawozdanie komisji s´ledczej — przy czym nie rozumiem, jak moz˙na anulo- wac´ maja˛ce miejsce w przeszłosći fakty. 7. Jez˙eli to „stanowisko odre˛bne” nie uzyskało nawet zwykłej wie˛kszosći gło- sów, głosowaniu miało byc´ poddane oficjalne stanowisko komisji s´ledczej, a jego przyje˛cie naste˛powac´ miało równiez˙ wie˛kszosćia˛ zwykła˛. Nie znalazłem odpowiedzi na pytanie co wówczas, jes´li takz˙e i to oficjalne stanowisko nie uzyskałoby nawet zwykłej wie˛kszosći głosów. Wynikiem pia˛tego głosowania (bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosów) było wskazanie na jedno z dwu stanowisk odre˛bnych. Moim zdaniem nie powinno to rzutowac´ na odsta˛pienie od przestrzegania powyz˙szej procedury. Przeciez˙ wie˛kszosć´ bezwzgle˛d- na jest takz˙e zwykła˛ wie˛kszosćia˛. Tam, gdzie przepisy prawne mówia˛ o wie˛kszosći zwykłej, wymagaja˛ pewnego minimum (podobnie, gdy mówia˛ o wie˛kszosći kwalifikowanej). Nie jest złamaniem tego wymogu uzyskanie wie˛kszosći bezwzgle˛dnej ani nawet stuprocentowej akceptacji jakiegos´ wniosku. Mimo to głosowania, o którym pisze˛ wyz˙ej w pkt. 6 nie przeprowadzono. Wprawdzie argumentowano, z˙e skoro jedno ze „stanowisk odre˛bnych” uzyskało poparcie bezwzgle˛dnej wie˛kszosći, staje sie˛ tekstem, zaakceptowanym przez Sejm jako sprawozdanie komisji s´ledczej (poseł J. Łopuszan´ski, s. 355, łam 2), a poseł R. Giertych ocenił nawet próbe˛ przeprowadzenia tego głosowania jako „naruszenie ustalen´, które przygotowalis´my na posiedzeniu Konwentu Seniorów” (s. 355, łam 1, czego oczywisćie nie moge˛ ocenic´), ale główna˛ przyczyna˛ nie przeprowadzenia głosowania było opuszczenie sali posiedzen´ przez wielu posłów, tak z˙e przestało istniec´ kworum, wymagane dla waz˙nosći głoso- wan´. Oczywisćie wówczas, gdy takim kworum jest połowa ogólnej liczby posłów, a nie ta tylko grupa posłów, która uwaz˙a, z˙e nalez˙y wybierac´ jedno „stanowisko odre˛bne”. W s´wietle powyz˙szego stwierdzam: procedura poste˛powania nie została zrealizowana; nie przeprowadzono czynnosći, wymienionych wyz˙ej w pkt. 6 i ewentualnie 7; osia˛gnie˛cie bezwzgle˛dnej wie˛kszosći w którymkolwiek głosowaniu, maja˛cym doprowadzic´ do wyłonienia „stanowiska odre˛bnego” nie moz˙e byc´ rozumiane jako za- konćzenie poste˛powania, w mys´l ustalonych dlan´ reguł proceduralnych.

Paweł Sarnecki

3 *

Rola eksperta prawnika nie moz˙e polegac´ na interpretacji ustnego wysta˛pienia tego czy innego organu pan´stwa, organu parlamentu, itd. Moz˙na sie˛ odpowiedzialnie odnosic´ do przepisów prawa (do litery prawa). Wówczas moz˙emy mówic´ o dokony- waniu analizy przepisów lub o ich wykładni. Rozpatrywanie zas´ i ocena ustnego wy-

* Opinia została napisana 3 czerwca 2004 r. (przyp. red.). 112 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie sta˛pienia Marszałka Sejmu, w toku ostrej debaty politycznej, jest rola˛ bardziej polityka niz˙ prawnika. W danej sytuacji, jaka jest zobrazowana wycia˛giem ze stenogramu obrad Sejmu w dniu 29 maja 2004 r., nalez˙y poczynic´ naste˛puja˛ce uwagi (bacza˛c przy tym, aby nie pomieszac´ punktu widzenia formalnoprawnego z politycznym): 1. Procedura rozpatrywania sprawozdania komisji s´ledczej nie została uregulo- wana przepisami prawa. Wobec tego izba nie powinna zajmowac´ sie˛ takim sprawozdaniem do momentu przygotowania i uchwalenia okres´lonych zmian regulaminowych lub nawet ustawowych. 2. W sytuacji, jak to okres´lił marszałek „pustki prawnej”, Konwent przyja˛ł okre- s´lone ustalenia co do praktyki poste˛powania ze sprawozdaniem i z raportami o charakterze tzw. „wniosków mniejszosći”. Marszałek zreferował je na wste˛pie posiedzenia i załoz˙ył naste˛puja˛ce poste˛powanie: tzw. preselekcja, głosowanie nad „stanowiskiem odre˛bnym” i ewentualnie, głosowanie nad sprawozdaniem komisji (s. 1 i 2 wycia˛gu). W stenogramie pojawiaja˛ sie˛ stwierdzenia innych członków Kon- wentu, którzy twierdza˛, iz˙ ustalenia były inne (zob. s. 13, 16). Niektórzy z członków Konwentu zwracali uwage˛, iz˙ izba s´ w i a d o m i e ł a m i e p r a w o, rozpoczy- naja˛c procedure˛ zapowiedziana˛ przez marszałka na wste˛pie (s. 5). Wobec tego ustalenie Konwentu co do procedury mógłby ustalic´ (odtworzyc´) tylko sam Konwent. Ze stenogramu wynika (s. 17), iz˙ Konwentowi owo odtworzenie swojego stanowiska nie udało sie˛. Marszałek Sejmu po przerwie w posiedzeniu os´wiadcza co naste˛puje: „Te spory nie maja˛ juz˙ sensu i nic nie daja˛. Niczego nie jestes´my w stanie uzgodnic´, kaz˙dy kaz˙de zdanie i słowo interpretuje inaczej” (s. 17). Powstaje wie˛c pytanie, jaki punkt odniesienia nalez˙y przyja˛c´ dla udzielania odpowiedzi na ww. kwestie: czy ten z wysta˛pienia marszałka na samym pocza˛tku debaty (s. 1), czy ten z wahnie˛cia sie˛ marszałka w toku głosowania (który stwierdza, m.in.: „W tej chwili przejdziemy do głosowania… A, nie, jest wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna”, s. 13), czy ten ze wspomnianej konćowej oceny marszałka co do stanowiska Konwentu. Dla kaz˙dego z tych przy- padków odpowiedzi na stawiane pytania powinny byc´ przynajmniej niejednakowe. Uwaz˙am wie˛c, iz˙ studiowanie stenogramu nie prowadzi do jednoznacznej konkluzji — jaka była dokładnie zamierzona linia procedowania Konwentu, aczkolwiek racjo- nalnosć´ procedury Konwentu musiała zakładac´ odniesienie sie˛ wyselekcjonowanego „wniosku mniejszosći” do sprawozdania komisji. 3. Zdaje˛ sobie sprawe˛, iz˙ intencja Konwentu lub tez˙ marszałka co do trybu poste˛powania mogła byc´ inna, niz˙ stan który osia˛gnie˛to po posiedzeniu z dnia 28 maja br. Nie sposób jednak wypowiadac´ sie˛ co do owych intencji, zamiarów, itd., i ich oceniac´, tym bardziej z˙e w wie˛kszosći i tak nie miały oparcia ani w regulaminie, ani w ustawie wobec komisji s´ledczej. 4. Wobec tego, z˙e linia poste˛powania Konwentu Seniorów w danej sprawie za- łamała sie˛, przez co rozumiem, iz˙ organ ten (według stenogramu na dzien´ 28 maja br.) nie był w stanie jej odtworzyc´, zas´ „sytuacja pustki prawnej” w sprawie poste˛po- Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 113 wania ze sprawozdaniem komisji utrzymuje sie˛ nadal, moim zdaniem, wyjsćie z danej sytuacji powinno polegac´ na: a) kontynuowaniu go, ale rodzi sie˛ wówczas pytanie według jakiej procedury i jak sie˛ ona be˛dzie miała do obowia˛zuja˛cego regulaminu, i do ustawy o komisji s´ledczej; w jaki sposób izba miałaby sie˛ odniesć´ w powstałej sytuacji do pozostawionego bez biegu sprawozdania komisji; nie jest dla mnie w szczególnosći jasne, jak w toku ewentualnej dalszej procedury przegłosowanie okres´lona˛ bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosów jednego z raportów, miałoby sie˛ do kolejnego przyjmowania raportów zwy- kła˛ wie˛kszosćia˛ głosów; tkwi w tym pewien paradoks owego poste˛powania według Konwentu, trudny do wylegitymowania w tak draz˙liwej sprawie, nawet jes´li rozdzie- li sie˛ faze˛ selekcji raportów, wyboru jednego, a naste˛pnie konfrontowania go z oficjalnym sprawozdaniem komisji; b) uznaniu danego poste˛powania za zakonćzone. Moim zdaniem, w gre˛ nie wchodzi trzecia droga rozwia˛zania analizowanego problemu, jak przykładowo przedstawienie danej sprawy, w takiej czy w innej formie, do rozpoznania Trybunałowi Konstytucyjnemu albo tez˙ rozpocze˛cie całej procedury od pocza˛tku (w oparciu o przygotowane i uchwalone przepisy regulaminowe lub ustawowe) wskutek np. reasumpcji głosowania (art. 189 regulaminu). Rozwia˛zania te, powtórze˛, nie moga˛ tu byc´ stosowane. Wobec powyz˙szego, opowiadam sie˛ za uznaniem, iz˙ poste˛ powanie jakie miało miejsce na posiedzeniu 28 maja br. zostało zakon´ c z o n e, tj. Sejm pozostawił bez biegu sprawozdanie komisji, zas´ przyja˛ł jeden z tzw. wniosków mniejszosći. Z legalistycznego punktu widzenia takie rozwia˛zanie wydaje sie˛ byc´ własćiwsze, niz˙ kontynuowanie praeter legem procedury ad hoc, z´le skonstruowanej prawnie, która be˛dzie generowac´ kolejne wa˛tpli- wosći, okres´lane w toku debaty w izbie jako nieregulaminowe poste˛powanie albo wre˛cz s´wiadome łamanie prawa (s. 5). Problem zas´ procedowania nad sprawozdaniem komisji s´ledczej w sytuacji braku norm prawnych, powinien byc´ nauczka˛ dla parlamentu na przyszłosć´, zwłaszcza w konteksćie powołania kolejnej komisji s´ledczej. Ostateczne decyzje nalez˙a˛ oczywisćie do organów kierowniczych Sejmu.

Mirosław Granat 114 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

4 *

1. Wszystkie niejasnosći powstałe w wyniku poste˛powania w Sejmie ze sprawozdaniem Komisji S´ledczej sa˛ konsekwencja˛ faktu, z˙e Sejm nie podja˛ł zawczasu odpowiednich działan´ maja˛cych na celu ustalenia w regulaminie Sejmu zasad poste˛powania ze sprawozdaniem komisji s´ledczej oraz ustalenia warunków, którym odpowiadac´ powinno takie sprawozdanie (i dodane do niego ewentualne stanowiska odre˛bne poszczególnych członków komisji). Postulat koniecznego uzupełnienia prze- pisów regulaminu Sejmu zgłaszany był przez prawników juz˙ równo rok temu (por. notatka z 4 czerwca 2003 r. w sprawie potrzeby okres´lenia w regulaminie Sejmu spraw zwia˛zanych z rozpatrzeniem przez Sejm sprawozdania Komisji S´ledczej) oraz ponad dwa miesia˛ce wstecz opinii prawnej z 15 marca 2004 r. na temat zasad kształ- tuja˛cych tryb sporza˛dzania sprawozdania Komisji S´ledczej i reguluja˛cych tryb rozpatrywania tego sprawozdania przez Sejm. Podobny postulat przedstawiłem w opinii (o problemach proceduralnych zwia˛zanych z przyje˛ciem przez Komisje˛ S´ ledcza˛ sprawozdania ze swojej działalnosći oraz z poste˛powaniem ze sprawozdaniem Komisji S´ledczej w Sejmie) sporza˛dzonej dla Marszałka Sejmu 1 maja 2004 r. 2. Luka w przepisach prawnych lub tzw. pustka ba˛dz´ próz˙nia prawna jest zawi- niona przez Sejm. Brak reakcji Marszałka Sejmu, Prezydium Sejmu, a takz˙e samej Komisji S´ ledczej na sygnalizowana˛ przez prawników koniecznosć´ uzupełnienia przepisów regulaminu Sejmu moz˙e skłaniac´ do wniosku, z˙e owa tzw. pustka ba˛dz´ próz˙nia prawna albo luka w przepisach prawnych dotycza˛cych kwestii zwia˛zanych z rozpatrzeniem przez Sejm sprawozdania komisji s´ledczej była zaniechaniem za- mierzonym. A to moz˙na uznac´ za naruszenie zasad demokratycznego pan´stwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady legalizmu (organy władzy publicznej działaja˛ na podstawie i w granicach prawa — art. 7 Konstytucji). 3. W Druku sejmowym nr 2796 zawieraja˛cym sprawozdanie Komisji S´ledczej i doła˛czone do tego sprawozdania stanowiska odre˛bne poszczególnych członków, błe˛dnie nazwano mianem wniosków mniejszosći, które to wnioski zgłaszane moga˛ byc´ jedynie w odniesieniu do sprawozdan´ komisji sejmowych wyste˛puja˛cych w procedurze uchwalania ustaw (albo podejmowania uchwał merytorycznych) i odpowiadac´ musza˛ warunkom ustalonym w art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu — na co zwróco- no uwage˛ w notatce Biura Legislacyjnego w sprawie toku poste˛powania ze sprawozdaniem sejmowej Komisji S´ ledczej z dnia 13 stycznia 2004 r. W sprawie nierównego traktowania stanowisk odre˛bnych jako wnioski mniejszosći wypowie- działem sie˛ tez˙ w powoływanej wyz˙ej opinii z 1 maja 2004 r. 4. Konwent Seniorów jest jedynie wyła˛cznie organem opiniodawczym i dorad- czym Marszałka oraz Prezydium Sejmu w dziedzinach organizacji sprawnej pracy Sejmu i współdziałania klubów lub kół poselskich. Konwent Seniorów nie jest nato-

* Opinia została napisana 9 czerwca 2004 r. (przyp. red.). Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 115 miast organem Sejmu umocowanym do dokonywania wykładni przepisów regulaminu Sejmu, a tym bardziej do stanowienia nowych reguł poste˛powania, co nalez˙y do materii regulaminu Sejmu ba˛dz´ ustawy. A te˛ materie˛ okres´laja˛ art. 112 i art. 111 Kon- stytucji. Dlatego wszystkie reguły procedowania w sprawie sprawozdania Komisji S´ledczej na posiedzeniu plenarnym Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. ustalane zostały bez podstawy prawnej — co uchybia zasadzie legalizmu okres´lonej w art. 7 Konstytucji. Maja˛c na uwadze powyz˙ej przedstawione zastrzez˙enia, nalez˙y stwierdzic´ na podstawie lektury odnosńych fragmentów stenogramu obrad 76. posiedzenia Sejmu, z˙e reguły poste˛powania ustalone przez Konwent Seniorów dotycza˛ce procedowania w sprawie sprawozdania Komisji S´ ledczej na posiedzeniu plenarnym Sejmu w dniu 28 maja 2004 r.; tak, jak zostały one przedstawione Marszałka Sejmu, sa˛ niejasne i dwuznaczne. Przed przysta˛pieniem do głosowania nad poszczególnymi stanowiskami odre˛b- nymi (okres´lanymi wymiennie wnioskami lub propozycjami) Marszałek Sejmu os´wiadczył, z˙e: „Jez˙eli w ostatnim głosowaniu pozostana˛ dwie propozycje, przejdzie wniosek z wie˛kszosćia˛ głosów. Jes´li ostatnie dwie propozycje be˛da˛ miec´ równa˛ liczbe˛ głosów, nie przechodzi z˙adna z tych propozycji. […] Po wybraniu w takiej procedurze jednego wniosku zawieraja˛cego stanowisko odre˛bne poddam go pod głosowanie, stosuja˛c tradycyjna˛ sekwencje˛ kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Jez˙eli w takim głosowaniu ostatni projekt stanowiska odre˛bnego nie uzyska wie˛kszosći głosów, pod głosowanie poddam sprawozdanie komisji; jes´li uzyska, jest, stanie sie˛ stanowiskiem Sejmu i konćzy poste˛powanie w tej sprawie”. W s´wietle przytoczonego fragmentu, jak i z kontekstu całej wypowiedzi Mar- szałka Sejmu, nie moz˙na jednoznacznie ustalic´ co było celem przyje˛tej procedury głosowania i co ja˛ konćzy oraz na jakim etapie naste˛puje zakonćzenie poste˛powania w sprawie sprawozdania Komisji S´ ledczej. Trudno bowiem odpowiedziec´ na pytanie, czy przy pomocy przyje˛tej dziwacznej procedury selekcjonowania stanowisk odre˛bnych, czy tez˙ wniosków (mniejszosći?) ba˛dz´ alternatywnych propozycji, tzw. metoda˛ australijska˛: — Sejm w głosowaniu zamierzał ustalic´ tresć´ sprawozdania Komisji S´ledczej (nie maja˛c podstawy prawnej do zaste˛powania Komisji, wyła˛cznie na której cia˛z˙y ustawowy obowia˛zek złoz˙enia sprawozdanie ze swojej działalnosći), czy moz˙e — Sejm sam zamierzał ustalic´ w głosowaniu stanowisko w sprawach be˛da˛cych przedmiotem zbadania przez komisje˛ s´ledcza˛. Lektura stenogramu obrad 76. posiedzenia Sejmu nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na te pytania. W istocie nie wiadomo, co było celem konćo- wym tej serii pie˛ciu głosowan´ metoda˛ zaaplikowana˛ przez Konwent Seniorów. Wbrew temu co sugerował Marszałek Sejmu przyje˛ty sposób głosowania nie eliminował moz˙liwosći wstrzymania sie˛ od głosu. Co sie˛ zas´ tyczy pytan´ zadanych w zleceniu sporza˛dzenia niniejszej opinii, to wyraz˙am pogla˛d, z˙e przedstawiona przez Marszałka Sejmu na posiedzeniu plenar- 116 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie nym w dniu 28 maja 2004 r. procedura poste˛powania w głosowaniu nad wnioskami oraz sprawozdaniem Komisji S´ledczej została zrealizowana. Pogla˛d ten opieram na analizie wyników poszczególnych głosowan´. Przytaczam te wyniki. Głosowanie I — głosowało 383 posłów; wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wynosiła 192 na stanowisko odre˛bne oddano głosów posła Ła˛cznego 32 posła Nałe˛cza 31 posła Ziobro 81 posła Rokity 59 posła Szczepanćzyka 24 posła Kopczyn´skiego 2 Oznacza to, z˙e od oddania głosu wstrzymało sie˛ 154 posłów Głosowanie II — głosowało 381 posłów; wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wynosiła 191 na stanowisko odre˛bne oddano głosów posła Ła˛cznego 103 posła Nałe˛cza 87 posła Ziobro 80 posła Rokity 59 posła Szczepanćzyka 23 Oznacza to, z˙e od oddania głosu wstrzymało sie˛ 29 posłów Głosowanie III — głosowało 380 posłów; wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wynosiła 191 na stanowisko odre˛bne oddano głosów posła Ła˛cznego 105 posła Nałe˛cza 84 posła Ziobro 104 posła Rokity 60 Oznacza to, z˙e od oddania głosu wstrzymało sie˛ 27 posłów Głosowanie IV — głosowało 380 posłów; wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wynosiła 191 na stanowisko odre˛bne oddano głosów posła Ła˛cznego 163 posła Nałe˛cza 34 posła Ziobro 160 Oznacza to, z˙e od oddania głosu wstrzymało sie˛ 23 posłów Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 117

Głosowanie V — głosowało 374 posłów; wie˛kszos´c´ bezwzgle˛dna wynosiła 188 na stanowisko odre˛bne oddano głosów posła Ła˛cznego 142 posła Ziobro 190 Oznacza to, z˙e od oddania głosu wstrzymało sie˛ 42 posłów

Wyniki tych pie˛ciu głosowan´ wskazuja˛, z˙e we wszystkich głosowaniach była grupa posłów wstrzymuja˛cych sie˛ od oddania głosu. Było tak tez˙ i w ostatnim, pia˛- tym głosowaniu, w którym 42 posłów wstrzymało sie˛ od głosu. Nie zachodzi zatem potrzeba powtarzania głosowania nad stanowiskiem odre˛bnym autorstwa posła Zbig- niewa Ziobro i poddania Jego wniosku zawieraja˛cego stanowisko odre˛bne […], […] pod głosowanie, stosuja˛c tradycyjna˛ sekwencje˛ kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. W tym pia˛tym głosowaniu 142 posłów głosuja˛cych za stanowiskiem odre˛bnym pana posła Jana Ła˛cznego było bowiem przeciw przyje˛ciu stanowiska odre˛bnego autorstwa pana posła Zbigniewa Ziobro, a 42 posłów wstrzymało sie˛ od głosu. A zatem w tym głosowaniu spełniona została owa tradycyjna sekwencja kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Ponadto stanowisko odre˛bne autorstwa posła Z. Ziobro uzyskało w tym głoso- waniu poparcie wie˛kszos´ci bezwzgle˛dnej biora˛cych udział w głosowaniu. W głosowaniu pia˛tym skonsumowana została tez˙ — jak to ilustruja˛ powyz˙sze wyniki tego głosowania — owa okres´lona przed rozpocze˛ciem procedowania przez Marszałka Sejmu tradycyjna sekwencja kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Taka to jest konsekwencja tych niecodziennych (wre˛cz dziwacznych) ustalen´ poczynionych przez Konwent Seniorów i zastosowanych na tym posiedzeniu przez Marszałka Sejmu. Metode˛ głosowania w sprawie tzw. wniosków mniejszos´ci, która˛ ustalił Kon- went Seniorów (dodajmy bez jakiejkolwiek podstawy prawnej wynikaja˛cej z ustawy lub regulaminu Sejmu) nazywam dziwaczna˛, dlatego z˙e ura˛ga ona nie tylko zdrowemu rozsa˛dkowi (common wisdom), ale wszelkim racjonalnym regułom procedury parlamentarnej.

Odpowiadaja˛c na drugie z pytan´ zadanych w zleceniu sporza˛dzenia niniejszej opinii, to wyraz˙am pogla˛d, z˙e na skutek opowiedzenia sie˛ za stanowiskiem odre˛bnym autorstwa posła Z. Ziobro bezwzgle˛dnej wie˛kszosći posłów biora˛cych udział w powyz˙ej przytoczonym pia˛tym głosowaniu wste˛pnym, to całe poste˛powanie w sprawie rozpatrzenia sprawozdania Komisji s´ledczej uznac´ moz˙na za zakonćzone, jes´li przez zakonćzenie rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej rozumie sie˛, z˙e w głoso- waniu wyraz˙one zostało stanowisko Sejmu w materii obje˛tej zadaniami zleconymi do zbadania przez Komisja˛ S´ledcza˛. A zatem poste˛powanie w sprawie rozpatrzenia sprawozdania Komisji S´ ledczej, moim zdaniem, uległo zakonćzeniu na 76. posiedzeniu Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. 118 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Rezultatem pia˛tego głosowania było przyje˛cie przez Sejm uchwały, która w swej tresći jest wyrazem politycznego stanowiska Izby poselskiej, choc´ w sensie prawnym nie pocia˛ga ona za soba˛ bezpos´rednio z˙adnych skutków prawnych. Nie ma ta uchwa- ła tez˙ charakteru aktu normatywnego — i dlatego nie ma podstaw do jej zaskarz˙enia do Trybunału Konstytucyjnego, mimo z˙e w dojsćiu do skutku tej uchwały upatrywac´ moz˙na naruszen´ zasad demokratycznego pan´stwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Jednoczesńie raz jeszcze pragne˛ podkres´lic´, z˙e stanowisko odre˛bne autorstwa posła Z. Ziobro trudno uznac´ za sprawozdanie Komisji S´ ledczej. A to co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, nie było ono poddane odre˛bnemu głosowaniu w Komisji S´ledczej. Samo zas´ sporza˛dzenie sprawozdania Komisji dokonane zostało w wyniku wadliwej procedury, o czym pisałem we wspomnianej opinii z dnia 1 maja 2004 r., sugeruja˛c konwalidacje˛ tej procedury. Stwierdziłem wówczas co naste˛puje: W konćowej fazie prac obecnie działaja˛cej Komisji S´ledczej, powołanej uchwała˛ Sejmu z 10 stycznia 2003 r., tj. w toku przyjmowania sprawozdania z z działalnosći tej Komisji, doszło do istotnych wad natury proceduralnej, które powinny niezwłocz- nie ulec konwalidacji. Podkres´lam, z˙e powinna to byc´ konwalidacja procedury, a nie reasumpcja ostatniego głosowania w dniu 5 kwietnia 2004 r. nad tekstem sprawozdania Komisji. Uznanie przez Komisje˛ na posiedzeniu w dniu 5 kwietnia 2004 r., za sprawozdanie Komisji z jej działalnosći dokumentu opracowanego przez posłanke˛ A. Bło- chowiak (dokumentu, który jest streszczeniem obszernego, prawie 100-stronnicowe- go, Jej autorstwa projektu raportu Komisji) stanowi zasadnicza˛ wade˛, poniewaz˙ dokument ten nie spełnia podstawowych wymagan´ stawianych wobec takiego sprawozdania. Jest to bowiem dokument sporza˛dzony w konwencji stanowiska (zdania) odre˛bnego, a nie sprawozdania z działalnosći Komisji do czego zobowia˛zuje art. 19 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. Błe˛dem jest tez˙ traktowanie jako wnioski mniejszosći pozostałych, sporza˛dzonych przez poszczególnych członków Komisji, autorskich projektów sprawozdan´ ba˛dz´ stanowisk (zdan´) odre˛bnych.

Po drugie, z cała˛ stanowczosćia˛ podkres´lam jeszcze raz, z˙e to Komisja S´ ledcza jest zobowia˛zana złoz˙yc´ sprawozdanie ze swej działalnosći, a Sejm na posiedzeniu plenarnym nie jest władny zaste˛powac´ Komisji w wywia˛zaniu sie˛ z tego obowia˛zku. I dlatego w powoływanej tu opinii z 1 maja 2004 r. napisałem, z˙e: Niewłasćiwym jest równiez˙ pogla˛d, stosownie do którego to Sejm w głosowaniu ma rozstrzygac´ o uznaniu za sprawozdanie przyje˛ty przez Komisje˛ dokument opracowany przez posłanke˛ A. Błochowiak albo o uznaniu za sprawozdanie któregokol- wiek z tzw. wniosków mniejszosći. A naste˛pnie dodałem: „[…] to ma byc´ sprawozdanie z działalnosći Komisji, które moz˙e przedstawic´ jedynie sama Komisja, i tylko Komisja — nikt inny tego nie moz˙e za te˛ Komisje˛ uczynic´. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 119

Nie ma tez˙ podstaw prawnych, aby Sejm miał rozstrzygac´ o przyje˛ciu albo o odrzuceniu sprawozdania z działalnosći komisji s´ledczej. Brak tez˙ podstaw dla zastosowania formuły «o przyje˛ciu sprawozdania do wiadomosći». W regulaminie Sejmu przewiduje sie˛ głosowanie w sprawie przyje˛cia lub odrzucenia przedłoz˙onego mu sprawozdania jedynie w przypadku sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Tele- wizji (art. 125 ust. 4 regulaminu Sejmu). Przyjmuje sie˛ lub odrzuca sprawozdania z wykonania ustawy budz˙etowej lub innych planów finansowych pan´stwa (art. 108 regulaminu Sejmu). W pozostałych przypadkach — jak sprawozdanie rzecznika praw obywatelskich czy informacji Trybunału Konstytucyjnego albo Trybunału Sta- nu — sprawozdania (informacji) nie poddaje sie˛ pod głosowanie w Sejmie. Podobnie nie poddaje sie˛ pod głosowanie w Sejmie sprawozdan´ komisji sporza˛dzanych na kon´- cu kadencji Sejmu (art. 168 regulaminu Sejmu). Równiez˙ nie poddaje sie˛ pod głoso- wanie w Sejmie sprawozdan´ komisji sejmowej ujmuja˛cych wyniki kontroli, przepro- wadzanych w zwia˛zku z wprowadzaniem w z˙ycie i wykonywaniem ustaw (art. 162 regulaminu Sejmu). Jes´li Sejm miałby przyjmowac´ albo odrzucac´ sprawozdanie komisji s´ledczej, to taka moz˙liwosć´ musiałaby byc´ przewidziana w ustawie o sejmowej komisji s´ledczej lub w regulaminie Sejmu. Jes´li uznac´, z˙e jest luka w przepisach ustawy ba˛dz´ w regulaminie Sejmu, to luki tej nie moz˙na wypełnic´ na drodze wykładni opartej o art. 1 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej i przez odwoływanie sie˛ do precedensu z 1996 r. z poddaniem pod głosowanie sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do zbadania zgodnosći z prawem działan´ organów pan´stwowych dotycza˛cych wniosku o wszcze˛cie poste˛powania przygotowawczego w sprawie popełnienia przeste˛pstwa przeciwko bezpieczen´stwu pan´stwa, skierowanego w dniu 15 grudnia 1995 r. przez ministra sprawa wewne˛trznych do Naczelnej Prokuratury Wojskowej”. Maja˛c na uwadze wszystkie wyz˙ej przedstawione uwagi krytyczne odnosza˛ce sie˛ do poste˛powania Komisji S´ledczej w sprawie sporza˛dzania sprawozdania z jej dzia- łalnosći oraz odnosza˛ce sie˛ do błe˛dnego zakwalifikowania stanowisk (zdan´) odre˛b- nych jako wnioski mniejszosći, to w obecnym stanie rzeczy w całosći zawartosć´ Dru- ku sejmowego nr 2796 wypada uznac´ za sprawozdanie Komisji — choc´ obarczone istotnymi wadami natury formalnej. Dore˛czenie zas´ posłom Druku sejmowego nr 2796 i przeprowadzenie debaty na 76. posiedzeniu Sejmu uznac´ nalez˙y za spełnie- nie ustawowego warunku rozpatrzenia sprawozdania komisji s´ledczej przez Sejm. Dalsze procedowanie w tej sprawie jest juz˙ zbe˛dne.

Na zakon´czenie pragne˛ wyraz´nie podkres´lic´, z˙e opinia powyz˙sza odnosi sie˛ wy- ła˛cznie i tylko do problemów natury proceduralnej, a generalny wniosek — jaki tu nalez˙y sformułowac´ i o czym równiez˙ pisałem w opinii z 1 maja 2004 r. — sprowadza sie˛ do wskazania na pilna˛ potrzebe˛ uregulowania w przepisach regulaminu Sej- mu kwestii zwia˛zanych z poste˛powaniem w sprawie sprawozdania Komisji S´ledczej i to jeszcze przed rozpocze˛ciem prac kolejnej komisji s´ledczej.

Stanisław Gebethner 120 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

II.2. OPINIE SPORZA˛DZONE DLA KOMISJI REGULAMINOWEJ I SPRAW POSELSKICH ORAZ KOMISJI USTAWODAWCZEJ

1 *

Prezydia Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Ustawodawczej zada- ły pytania: 1. Czy fakt przedstawienia przez Marszałka Sejmu na 76. posiedzeniu Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. procedury głosowania, brak sprzeciwu ze strony Sejmu i rozpocze˛cie głosowania, moz˙na rozumiec´ jako przyje˛cie przez Sejm zasad procedowania nad sprawozdaniem Komisji S´ ledczej? 2. Jes´li Sejm przyja˛ł zaproponowana˛ przez Marszałka Sejmu procedure˛, to czy sformułowanie Marszałka Sejmu (cytat) „Sejm podejmie wste˛pna˛ decyzje˛ w głoso- waniu, wykorzystuja˛c funkcje˛ urza˛dzenia do głosowania umoz˙liwiaja˛ca˛ dokonanie wyboru z listy, wybieraja˛c jedno z 6 stanowisk odre˛bnych […]. Jez˙eli z˙adna z 6 propozycji nie uzyska bezwzgle˛dnej wie˛kszosći oddanych głosów, w kolejnym głoso- waniu usuniemy z listy propozycje˛, która uzyskała najmniejsza˛ liczbe˛ głosów […]” oznacza, z˙e bez wzgle˛du na etap wyboru jednej z szesćiu wersji wniosków mniejszo- sći — zdan´ odre˛bnych, uzyskanie wie˛kszosći bezwzgle˛dnej nad jednym z nich oznacza (lub nie oznacza) przyje˛cie przez Sejm sprawozdania Komisji S´ ledczej? 3. Jez˙eli uzyskanie bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów przez którys´ z wniosków mniejszosći — zdan´ odre˛bnych, zostałoby uznane jako przyje˛cie przez Sejm sprawozdania Komisji S´ledczej, to jak wówczas nalez˙y traktowac´ przepis art. 1 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej, iz˙ do sejmowej komisji s´ledczej stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, na podstawie których Sejm głosuje nad sprawozdaniami komisji? 4. Czy nie wzie˛cie udziału w głosowaniu i opuszczenie sali posiedzen´ Sejmu przez posłów stanowi wyraz naruszenia s´lubowania poselskiego oraz art. 7 ust. 4 pkt 1 regulaminu Sejmu i nie moz˙e byc´ traktowane i interpretowane jako wykonywanie obowia˛zków poselskich? Sejm rozpatruja˛c sprawozdanie Komisji S´ledczej, powołanej uchwała˛ Sejmu z dnia 10 stycznia 2003 r., w procedurze zakonćzonej głosowaniem nad przyje˛ciem lub odrzuceniem sprawozdania i doła˛czonych do niego tzw. „wniosków mniejszosći” (stanowisk odre˛bnych) działał wbrew jednolitemu stanowisku ekspertów wskazuja˛- cych na brak podstaw prawnych do przeprowadzenia takiego głosowania. W opiniach1

* Opinia została napisana 10 sierpnia 2004 r. (przyp. red.). 1 Por. Z. Jarosz, Notatka w sprawie potrzeby okres´lenia w regulaminie Sejmu kwestii zwia˛zanych z rozpatrzeniem przez Sejm sprawozdania komisji s´ledczej, Biuro Legislacyjne, 4 czerwca 2003 r., niepub- likowana; opinie na temat trybu rozpatrywania przez Sejm sprawozdania komisji s´ledczej: W. Odrowa˛z˙a- Sypniewskiego (z dnia 15 marca i 5 maja 2004 r.), S. Gebethnera (z dnia 4 maja 2004 r.), A. Szmyta (z dnia 4 maja 2004 r.), J. Mordwiłko (z dnia 10 maja 2004 r.), P. Sarneckiego (z dnia 10 maja 2004 r.) opublikowane, „Przegla˛d Sejmowy” 2004, nr 3. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 121 sporza˛dzonych na zlecenie Marszałka Sejmu wskazywano, z˙e w obowia˛zuja˛cym stanie prawnym przepisy regulaminu Sejmu i ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej nie reguluja˛ sposobu zakonćzenia debaty sejmowej nad sprawozdaniem komisji s´ledczej. Wskazywano, z˙e brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia głosowania nad sprawozdaniem lub zała˛czonymi do niego tzw. wnioskami mniejszosći. W niektórych opiniach postulowano pilna˛ nowelizacje˛ regulaminu Sejmu, która okres´liłaby dopuszczalnosć´ instytucji „zdan´ odre˛bnych” zgłasza- nych przez członków komisji nie zgadzaja˛cych sie˛ ze stanowiskiem wie˛kszosći oraz sposób odniesienia sie˛ Sejmu do sprawozdania komisji w formie — jak sugerowano — uchwały „przyjmuja˛cej do wiadomosći”. W dniu 28 maja 2004 r. Sejm przyste˛puja˛c do głosowania nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej i „wnioskami mniejszosći” działał „w sytuacji pustki prawnej” (według okres´lenia Marszałka Sejmu) ze s´wiadomosćia˛, z˙e „nie ma podstaw prawnych do jednoznacznego rozstrzygania i kwalifikowania przypadków i procedury zwia˛zanej ze sfinalizowaniem sprawozdania Komisji S´ ledczej”2. Nie powinno budzic´ wa˛tpliwosći, z˙e działanie Sejmu według przyje˛tych ad hoc zasad proceduralnych jest niezgodne z wynikaja˛cym z art. 112 Konstytucji RP naka- zem, by „porza˛dek prac Sejmu” okres´lał regulamin Sejmu. W zaistniałej sytuacji bezzasadne wydaje sie˛ pytanie o zgodnosć´ z regulaminem Sejmu przyje˛tej procedury, bowiem wzorzec oceny (regulamin Sejmu) nie reguluje kwestii rozpatrywania sprawozdania komisji s´ledczej. Taki stan rzeczy nie eliminuje natomiast moz˙liwosći postawienia pytan´ maja˛cych na celu dokonanie oceny, czy przedstawiona przez Mar- szałka Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. procedura głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej i zała˛czonymi wnioskami mniejszosći została przez izbe˛ zakonćzona. W przekonaniu autora niniejszej opinii pytania sformułowane przez Prezydia Komi- sji Regulaminowej i Spraw Poselskich i Komisji Ustawodawczej maja˛ własńie taki charakter. 1. W dniu 28 maja 2004 r. w trakcie 76. posiedzenia Sejmu Marszałek Sejmu po wznowieniu obrad o godz. 18. 29 odwołuja˛c sie˛ do ustalen´ przyje˛tych w trakcie dłu- gich obrad Prezydium Sejmu i Konwentu Seniorów przedstawił procedure˛, w której Sejm miał głosowac´ przyje˛cie (odrzucenie) sprawozdania Komisji lub jednego z sze- sćiu stanowisk odre˛bnych. Procedura ta została zakwestionowana przez posła M. Wagnera, który domagał sie˛ wskazania podstawy prawnej dla przedstawionych przez Marszałka Sejmu dalszych działan´ izby. W odpowiedzi Marszałek Sejmu stwierdził, z˙e „podstawa˛ jest jednolita wykładnia Konwentu Seniorów i wola wie˛k- szosći Izby”. Wypowiedz´ posła Wagnera była jedynym głosem kwestionuja˛cym, co do istoty, przedstawione przez Marszałka Sejmu zasady głosowan´ nad sprawozdaniem i stanowiskami odre˛bnymi. Wypowiedzi innych posłów (posłanki A. Bło- chowiak, posła L. Dorna, a takz˙e jak sie˛ wydaje wypowiedz´ posła M. Dyducha) od- nosiły sie˛ do kwestii poprawnosći regulaminowej jednego ze stanowisk odre˛bnych,

2 Por. wypowiedz´ Marszałka Sejmu J. Oleksego stenogram z 76. posiedzenia Sejmu w dniu 28 maja 2004 r., s. 349, łam 2. 122 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie natomiast nie kwestionowały prawidłowosći przedstawionej przez Marszałka Sejmu procedury. Podkres´lic´ nalez˙y, z˙e z˙aden z uczestników Konwentu Seniorów ani z˙aden z członków Prezydium Sejmu nie zakwestionował tych słów Marszałka Sejmu, które wskazywały, z˙e przedstawiona przez niego procedura została ustalona w trakcie obrad Konwentu Seniorów. Maja˛c na uwadze, z˙e nie został zgłoszony z˙aden wniosek maja˛cy na celu nie- dopuszczenie do głosowan´ w trybie przedstawionych zasad proceduralnych uznac´ nalez˙y, z˙e izba zaaprobowała przedstawiony przez Marszałka Sejmu tok dalszych działan´. 2. Lektura stenogramu z 76. posiedzenia Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. wskazuje, z˙e przedstawiona przez Marszałka Sejmu procedura miała sie˛ składac´ z dwóch etapów. Pierwszy etap nazwany został „wste˛pna˛ decyzja˛” i miał na celu dokonanie wyboru jednego stanowiska odre˛bnego z listy zawieraja˛cej szesć´ takich stanowisk. W takim głosowaniu, a w zasadzie w serii głosowan´ słuz˙a˛cych wyborowi jednego stanowiska odre˛bnego, posłowie nie mieli moz˙liwosći oddania głosu na sprawozdanie komisji (na lisćie z której naste˛pował wybór nie było umieszczone sprawozdanie komisji). W drugim etapie, wybrane stanowisko miało podlegac´ „konfrontacji” ze sprawozdaniem komisji. Konfrontacja polegac´ miała na poddaniu pod głosowanie wybranego wczesńiej stanowiska odre˛bnego z zastosowaniem tradycyjnej sekwencji kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Jez˙eli w takim głosowaniu wybrane wczesńiej stanowisko odre˛bne uzyskałoby wymagana˛ zwykła˛ wie˛kszosć´ głosów, sta- łoby sie˛ stanowiskiem Sejmu, jez˙eli jednak nie uzyskałoby takiej wie˛kszosći, pod głosowanie miało zostac´ poddane sprawozdanie komisji. Gdyby sprawozdanie komisji uzyskało wymagana˛ zwykła˛ wie˛kszosć´, stałoby sie˛ stanowiskiem Sejmu, gdyby nie uzyskało takiej wie˛kszosći to oznaczałoby, z˙e Sejm odrzucił wszystkie stanowiska odre˛bne, jak równiez˙ sprawozdanie komisji. Na dwuetapowy charakter głosowania wskazuja˛ naste˛puja˛ce słowa Marszałka Sejmu: „W zwia˛zku z przyje˛ciem wniosku posła R. Giertycha o głosowanie nad sprawozdaniami alternatywnymi, Sejm podejmie wste˛pna˛ decyzje˛ w głosowaniu, wykorzystuja˛c funkcje˛ urza˛dzenia do głosowania umoz˙liwiaja˛ca˛ dokonanie wyboru z listy, wybieraja˛c jedno z szesćiu stanowisk”. Dalej w wypowiedzi Marszałka Sejmu sformułowany był opis tego etapu, a naste˛pnie Marszałek stwierdził: „Po wybraniu w takiej procedurze jednego wniosku zawieraja˛cego stanowisko odre˛bne poddam go pod głosowanie, stosuja˛c tradycyjna˛ sekwencje˛: kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Jez˙eli w takim głosowaniu ostatni projekt stanowiska odre˛bnego nie uzyska wie˛kszosći głosów, pod głosowanie poddam sprawozdanie komisji; jez˙eli uzyska, jest, stanie sie˛ stanowiskiem Sejmu i konćzy poste˛powanie w tej sprawie”. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 123

W przedstawionej przez Marszałka Sejmu procedurze przyje˛to równiez˙, z˙e jez˙eli w głosowaniu maja˛cym na celu wybór jednego z szesćiu stanowisk odre˛bnych, któ- rakolwiek z szesćiu propozycji uzyska bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosć´ głosów, to zostanie zakonćzony ten etap głosowania, bowiem wybrane zostanie w takim głosowaniu jedno z szesćiu stanowisk odre˛bnych. W takim przypadku izba miała przejsć´ do drugiego etapu zakładaja˛cego konfrontacje˛ wybranego stanowiska odre˛bnego ze sprawozdaniem komisji. Jez˙eli w głosowaniu, którego celem był wybór jednego stanowiska, z˙adna z sze- sćiu propozycji nie uzyskałaby bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów, w kolejnym głoso- waniu z listy miała zostac´ skres´lona propozycja, która uzyskała najmniejsza˛ liczbe˛ głosów. W przypadku, gdyby najmniejsza˛ równa˛ liczbe˛ głosów uzyskałyby dwie propozycje, obie miały zostac´ usunie˛te. Przedstawione zasady głosowania zakładały przeprowadzenie w pierwszym etapie („decyzja wste˛pna”) kolejnych głosowan´ zmierzaja˛cych do wyłonienia jednego stanowiska z szesćiu znajduja˛cych sie˛ na li- sćie. Wybór takiego stanowiska mógł jednak nasta˛pic´ juz˙ w pierwszym głosowaniu, jes´li którekolwiek ze stanowisk uzyskałoby bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosć´ głosów. Moim zdaniem błe˛dna jest taka interpretacja procedury przedstawionej przez Marszałka Sejmu, która zakłada, z˙e uzyskanie przez jedno z szesćiu stanowisk znajduja˛cych sie˛ na lisćie bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów oznacza wybór stanowiska Sejmu i zakonćzenie rozpatrywania sprawozdania komisji s´ledczej. Pogla˛d taki ignoruje bowiem sens słów Marszałka Sejmu wskazuja˛cych, z˙e wybór jednego z szesćiu stanowisk stanowic´ miał „decyzje˛ wste˛pna˛” oraz tych słów, które zakładały, z˙e po wybraniu w takiej procedurze jednego wniosku zawieraja˛cego stanowisko odre˛bne, miał on zostac´ poddany pod głosowanie z zastosowaniem tradycyjnej sekwencji: kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał. W mojej ocenie nie sposób powyz˙szym sfor- mułowaniem uz˙ytym przez Marszałka Sejmu nadac´ innego sensu niz˙ ten, który za- kłada, z˙e procedura miała miec´ charakter dwuetapowy, a wyłonione w pierwszym etapie (w wyniku podje˛cia przez Sejm „decyzji wste˛pnej”) stanowisko odre˛bne miało podlegac´ konfrontacji ze sprawozdaniem komisji s´ledczej. Analiza procedury przedstawionej przez Marszałka Sejmu wskazuje, z˙e miała ona głe˛bokie uzasadnienie prakseologiczne. Członkowie Konwentu Seniorów deba- tuja˛cy nad sposobem przeprowadzenia głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej i szesćioma stanowiskami odre˛bnymi musieli miec´ powaz˙ny dylemat zwia˛zany z ustaleniem procedury głosowan´, która uwzgle˛dniałaby naste˛puja˛ce okolicznosći: Po pierwsze, gdyby poszczególne zdania odre˛bne i sprawozdanie były poddawa- ne w normalnej procedurze kolejno pod głosowanie z załoz˙eniem, z˙e pozytywny wynik np. pierwszego głosowania przesa˛dza los pozostałych zdan´ odre˛bnych i sprawo- zdania3, to kolosalne znaczenie polityczne miałaby kwestia ustalenia kolejnosći głosowania (w jakiej kolejnosći głosowac´ zdania odre˛bne? — sprawozdanie komisji najpierw czy na konću?).

3 Czyli w procedurze, która np. została zastosowana na ostatnim posiedzeniu komisji s´ledczej. Pozy- tywny wynik głosowania nad stanowiskiem poseł A. Błochowiak przesa˛dził o losie pozostałych stanowisk. 124 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Po drugie, umieszczenie na lisćie, z której posłowie mieli dokonac´ wyboru, obok szesćiu zdan´ odre˛bnych sprawozdania komisji s´ledczej, ignorowałoby róz˙nice˛ prawna˛ wyste˛puja˛ca˛ mie˛dzy sprawozdaniem komisji popartym przez wie˛kszosć´ człon- ków komisji, a zdaniem odre˛bnym (swoistym wnioskiem mniejszosći) zgłoszonym przez posła nieaprobuja˛cego stanowiska wie˛kszosći. Pamie˛tac´ nalez˙y, z˙e komisja s´ledcza nie przedstawiła siedmiu sprawozdan´ ba˛dz´ siedmiu zdan´ odre˛bnych, komisja przedstawiła jedno sprawozdanie — do czego była zobowia˛zana przepisami ustawy — a jej członkowie przedstawili szesć´ stanowisk odre˛bnych. Umieszczenie na lisćie obok szesćiu stanowisk odre˛bnych sprawozdania komisji s´ledczej, zrównywałoby walor prawny sprawozdania komisji przyje˛tego przez wie˛kszosć´ członków ze statu- sem zdan´ odre˛bnych. Działanie takie odbierałoby sens uchwale komisji s´ledczej przyjmuja˛cej jedno stanowisko jako sprawozdanie komisji i oznaczałoby, z˙e Sejm podejmuja˛c uchwałe˛ w sprawie sprawozdania komisji zrównał status tego sprawozdania z walorem prawnym stanowisk odre˛bnych. Po trzecie, zgłoszone przez szesćiu członków Komisji stanowiska odre˛bne miały charakter całosćiowych opracowan´ w pełni alternatywnych wzgle˛dem sprawozdania Komisji. Przyje˛cie przez Sejm któregokolwiek z tych stanowisk wykluczało moz˙li- wosć´ przyje˛cia innego stanowiska, a zarazem uniemoz˙liwiało przyje˛cie sprawozdania komisji. Zasady proceduralne przedstawione przez Marszałka Sejmu, na podstawie ustalen´ przyje˛tych przez Konwent Seniorów, respektowały przedstawione wyz˙ej okolicznosći. Konstrukcja tej procedury zakładaja˛ca jej dwuetapowosć´ (pierwszy etap — głosowa- nie na liste˛ w celu wyłonienia jednego z szesćiu stanowisk odre˛bnych; drugi etap — konfrontacja mie˛dzy wybranym w pierwszym etapie stanowiskiem odre˛bnym i sprawozdaniem komisji s´ledczej) z jednej strony prowadziła do uchylenia ewentualnych sporów dotycza˛cych kolejnosći głosowan´ poszczególnych stanowisk, z drugiej respe- ktowała odmienny status sprawozdania komisji i stanowisk odre˛bnych. W ocenie autora niniejszej opinii głosowania przeprowadzone przez Sejm w dniu 28 maja 2004 r. nad sprawozdaniem Komisji S´ ledczej zamkne˛ły pierwszy etap procedury przedstawionej przez Marszałka Sejmu na wste˛pie głosowania. Ich efektem jest wyłonienie jednego z szesćiu stanowisk odre˛bnych, które powinno byc´ — w mys´l przedstawionych zasad — poddane konfrontacji ze sprawozdaniem komisji s´ledczej. Podkres´lic´ nalez˙y, z˙e w przeprowadzonych głosowaniach posłowie nie mieli dotychczas moz˙liwosći oddania głosu na sprawozdanie komisji s´ledczej. Warto równiez˙ zauwaz˙yc´, z˙e nieprawdziwy jest pogla˛d, iz˙ uzyskanie przez jedno ze stanowisk odre˛bnych bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów przesa˛dza wynik kolejnego głosowania, w którym dla ostatecznego przyje˛cia przez Sejm wyłonionego stanowiska odre˛bnego wystarcza zwykła wie˛kszosć´ głosów. Pogla˛d ten oparty jest na za- łoz˙eniu, z˙e w obu tych głosowaniach uczestniczy ten sam zbiór posłów, a jednoczesńie poszczególni posłowie w obu głosowaniach daja˛c wyraz swoim pre- ferencjom politycznym głosuja˛ „tak samo”. Wydaje sie˛, z˙e obie przesłanki moga˛ byc´ kwestionowane. Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 125

W dniu 28 maja 2004 r. w ostatnim głosowaniu, które wyłoniło ostatecznie jedno z szesćiu stanowisk odre˛bnych uczestniczyło 374 posłów. Wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna wynosiła 188. Wniosek posła Ziobry uzyskał 190 głosów, posła Ła˛cznego 142. War- to sobie us´wiadomic´, z˙e to czy kolejne głosowanie, którego wynik zalez˙ałby od zwy- kłej wie˛kszosći (czyli głosowanie maja˛ce na celu przyje˛cie lub odrzucenie wyłonio- nego wczesńiej stanowiska odre˛bnego) powtórzyłoby wynik wczesńiejszego głosowania (tzn. czy wyłonione stanowisko odre˛bne zostałoby ostatecznie przyje˛te przez Sejm) w ogromnym stopniu zalez˙ec´ mogło od liczby posłów uczestnicza˛cych w takim głosowaniu. O tym, z˙e w poszczególnych głosowaniach w tej cze˛sći 76. posiedzenia Sejmu uczestniczyły róz˙ne grupy posłów przekonuje lektura stenogramu (w pierwszym głosowaniu na liste˛ uczestniczyło 383 posłów, w drugim 381 posłów, w trzecim i czwartym — 380 posłów, i w pia˛tym (ostatnim) 374 posłów). Gdyby w głosowaniu nad przyje˛ciem przez Sejm wyłonionego stanowiska odre˛bnego wzie˛ła udział np. grupa 383 posłów (jak miało to miejsce w pierwszym głosowaniu na liste˛) lub wie˛ksza grupa posłów to 190 głosów, które uzyskało to stanowisko w ostatnim głosowaniu na liste˛ (przekraczaja˛c tym samym wie˛kszosć´ bezwzgle˛dna˛) mogłoby nie wystarczac´ do osia˛gnie˛cia zwykłej wie˛kszosći. Gdyby w głosowaniu rozstrzyganym zwykła˛ wie˛kszosćia˛ głosów, którego przedmiotem byłoby przyje˛cie lub odrzucenie przez Sejm wyłonionego wczesńiej stanowiska odre˛bnego, uczestniczyła inna liczba posłów, to wynik tego głosowania mógłby byc´ merytorycznie odmienny od ostatniego głosowania na liste˛. Fakt uzyskania przez wyłonione stanowisko odre˛bne bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów nie oznacza, z˙e w drugim głosowaniu rozstrzyganym zwykła˛ wie˛kszosćia˛ głosów stanowisko takie zostałoby przyje˛te przez Sejm. 3. W ocenie autora niniejszej opinii analiza wypowiedzi Marszałka Sejmu przedstawiaja˛cego w dniu 28 maja 2004 r. zasady głosowania nad sprawozdaniem komisji s´ledczej wskazuje, z˙e uzyskanie przez jedno ze stanowisk odre˛bnych bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów w trakcie głosowania na liste˛ nie oznacza przyje˛cia przez Sejm tego stanowiska. Bezwzgle˛dna wie˛kszosć´ głosów oznacza jedynie w takim wypadku, z˙e zakonćzony został pierwszy etap („decyzja wste˛pna”) maja˛cy na celu wyłonienie „jednego z szesćiu stanowisk odre˛bnych”. Po zakonćzeniu tego etapu Sejm powinien przeprowadzic´ konfrontacje wyłonionego stanowiska ze sprawozdaniem komisji s´ledczej, która polegac´ powinna — zgodnie z zasadami przedstawionymi przez Marszałka Sejmu — na poddaniu pod głosowanie wybranego wczesńiej stanowiska z z zastosowaniem sekwencji: kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Gdyby stanowisko odre˛bne nie uzyskało zwykłej wie˛kszosći głosów, pod głosowanie w tej samej procedurze powinno byc´ poddane sprowadzanie komisji. 4. S´ lubowanie poselskie, którego rota okres´lona została w art. 104 ust. 2 Kon- stytucji RP, nakazuje posłom m.in. „rzetelnie i sumienie wykonywac´ obowia˛zki wobec Narodu” oraz „przestrzegac´ Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Pol- skiej”. Zgodnie z art. 7 ust. 1 regulaminu Sejmu posłów obowia˛zuje obecnosć´ 126 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie i czynny udział na posiedzeniach Sejmu, zas´ przepis art. 7 ust. 4 pkt 1 wskazuje, z˙e do podstawowych obowia˛zków posła nalez˙y udział w głosowaniach podczas posiedzen´ Sejmu i w komisjach sejmowych. Maja˛c na uwadze powyz˙sze zasady prawne oceny wymaga stosowanie w praktyce parlamentarnej swoistej gry politycznej polegaja˛cej, np. na opuszczaniu sali przez posłów przeciwnych podejmowaniu okres´lonego rozstrzygnie˛cia, co moz˙e prowadzic´ do braku kworum. W literaturze przedmiotu zaprezentowany został odosobniony pogla˛d4, zgodnie z którym obowia˛zek aktywnosći posłów i senatorów ma charakter moralno-polityczny i nie moz˙e byc´ traktowany normatywnie. Udaremnianie stworzenia kworum, ba˛dz´ uchylanie sie˛ od udziału w głosowaniu moz˙e byc´ wyrazem okres´lonej taktyki politycznej. Merytorycznej ocenie negatywnego stosunku do proponowanego rozstrzygnie˛cia moz˙e towarzyszyc´ taktyka udaremniania głosowania w okres´lonej sprawie przez brak kworum. W ocenie innych przedstawicieli doktryny5 reguły polityczne dopuszczaja˛ce taktyke˛ tzw. „głosowania nogami” nie znajduja˛ potwierdzenia w pisanym prawie parlamentarnym, a zatem nie ma podstaw do przyjmowania interpretacji, która by pro- mowała sprzeczne z regulaminem Sejmu zwyczaje. Autor niniejszej opinii przychyla sie˛ do takiego własńie stanowiska.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski

2 *

1. Przedstawienie przez Marszałka Sejmu na 76. posiedzeniu Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. procedury głosowania nad tzw. wnioskami mniejszosći, przy braku sprzeciwu ze strony Sejmu, nie moz˙e byc´ rozumiane jako przyje˛cie przez Sejm zasad procedowania nad sprawozdaniem Komisji S´ ledczej. A to z tej prostej przyczyny, z˙e Marszałek Sejmu objasńił jedynie metode˛ głosowania w sprawie tzw. wniosków mniejszosći, która˛ to metode˛ ustalił Konwent Seniorów (dodajmy bez jakiejkolwiek podstawy prawnej wynikaja˛cej z ustawy lub regulaminu Sejmu). Metoda głosowania w sprawie tzw. wniosków mniejszosći, to nie to samo co „zasady procedowania nad sprawozdaniem Komisji S´ ledczej”.

4 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 209. 5 L. Garlicki, teza 10 do art. 120 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Gar- licki, Warszawa 2001, t. II; por. takz˙e W. Pawełko, Opinia w sprawie biernego zachowania sie˛ posła w czasie aktu głosowania, „Przegla˛d Sejmowy” 1993, nr 2 s. 116; A. Szmyt, Opinia w sprawie niewzie˛cia udziału w głosowaniu przez posła obecnego na posiedzeniu, „Przegla˛d Sejmowy” 2000, nr 4, s. 72; M. Zubik, Opi- nia na temat sposobu ustalania, kogo nalez˙y uwaz˙ac´ za osobe˛ głosuja˛ca˛ (w s´wietle Konstytucji i regulaminu Sejmu), „Przegla˛d Sejmowy” 2000, nr 4, s. 76. * Opinia została napisana 14 wrzes´nia 2004 r. (przyp. red.). Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 127

Raz jeszcze pragne˛ podkres´lic´, iz˙ niejasnos´ci powstałe w wyniku poste˛powania w Sejmie ze sprawozdaniem Komisji S´ ledczej sa˛ konsekwencja˛ faktu, z˙e Sejm nie podja˛ł zawczasu odpowiednich działan´ maja˛cych na celu ustalenie w regulaminie Sejmu zasad poste˛powania ze sprawozdaniem komisji s´ledczej oraz ustalenia wa- runków, którym odpowiadac´ powinno takie sprawozdanie (i dodane do niego ewentualne stanowiska odre˛bne poszczególnych członków komisji). Postulat koniecznego uzupełnienia przepisów regulaminu Sejmu był zgłaszany przez prawni- ków juz˙ w czerwcu 2003 r. i powtórzony w opinii prawnej w marcu 2004 r. na temat zasad kształtuja˛cych tryb sporza˛dzania sprawozdania Komisji S´ ledczej oraz reguluja˛cych tryb rozpatrywania tego sprawozdania przez Sejm. Podobny postulat przedstawiłem w opinii (o problemach proceduralnych zwia˛zanych z przyje˛ciem przez komisje˛ s´ledcza˛ sprawozdania ze swojej działalnos´ci oraz zwia˛zanych z poste˛powaniem ze sprawozdaniem komisji s´ledczej w Sejmie) sporza˛dzonej dla Mar- szałka Sejmu 1 maja 2004 r. Potwierdzam tez˙ swoja˛ poprzednia˛ opinie˛, z˙e przedstawiona przez Marszałka Sejmu na posiedzeniu plenarnym w dniu 28 maja 2004 r. procedura poste˛powania w głosowaniu nad wnioskami oraz sprawozdaniem Komisji s´ledczej została — moim zdaniem — zrealizowana.

2. Zaproponowana przez Marszałka Sejmu na 76. posiedzeniu Sejmu w dniu 28 maja 2004 r. procedura głosowania nad tzw. wnioskami mniejszosći — w dodatku przedstawiona w sposób mało przejrzysty i niejednoznaczny — nadal uznaje˛ za dziwaczna˛ , dlatego z˙e ura˛ga ona nie tylko zdrowemu rozsa˛dkowi (common wisdom), ale takz˙e uchybia przede wszystkim wszelkim racjonalnym regułom procedury parlamentarnej. Ponadto wyraz˙am wa˛tpliwosći czy samo urza˛dzenie elektroniczne uz˙yte w tym głosowaniu jest własćiwie zaprogramowane, tak aby moz˙na było odczytac´ prawidło- wo wynik głosowania. Nie wiadomo bowiem jak traktowac´ brakuja˛ce głosy, na co wskazywałem w opinii z 9 czerwca 2004 r. Ja je uznaje˛ za głosy wstrzymuja˛ce sie˛ od wyraz˙enia stanowiska. Wyniki pie˛ciu głosowan´ w sprawie tzw. wniosków mniejszosći (stanowisk odre˛bnych) wskazuja˛, z˙e we wszystkich głosowaniach była grupa posłów wstrzymuja˛- cych sie˛ od oddania głosu. Było tak tez˙ i w ostatnim, pia˛tym głosowaniu, w którym 42 posłów wstrzymało sie˛ od głosu. Nie zachodzi zatem potrzeba powtarzania głoso- wania nad stanowiskiem odre˛bnym autorstwa posła Z. Ziobro i poddania Jego wniosku zawieraja˛cego stanowisko odre˛bne […], […] pod głosowanie, stosuja˛c tradycyjna˛ sekwencje˛: kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. W tym pia˛tym głosowaniu 142 posłów głosuja˛cych za stanowiskiem odre˛bnym posła J. Ła˛cznego było bowiem przeciw przyje˛ciu stanowiska odre˛bnego autorstwa posła Z. Ziobro, a 42 posłów wstrzymało sie˛ od głosu. A zatem w tym głosowaniu spełniona została owa tradycyjna sekwencja: kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Ponadto stanowisko odre˛bne autorstwa posła Z. Ziobro uzyskało w tym głoso- waniu poparcie wie˛kszosći bezwzgle˛dnej biora˛cych udział w głosowaniu. 128 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

W głosowaniu pia˛tym skonsumowana została tez˙ — jak to ilustruja˛ powyz˙sze wyniki tego głosowania — owa okres´lona przed rozpocze˛ciem głosowania przez Marszał- ka Sejmu tradycyjna sekwencja: kto jest za, kto przeciw, kto sie˛ wstrzymał od głosu. Nadal podtrzymuje˛ pogla˛d, z˙e na skutek opowiedzenia sie˛ za stanowiskiem odre˛bnym autorstwa posła Z. Ziobro bezwzgle˛dnej wie˛kszosći posłów biora˛cych udział w powyz˙ej przytoczonym pia˛tym głosowaniu wste˛pnym, to całe poste˛powanie w sprawie rozpatrzenia sprawozdania Komisji S´ ledczej uznac´ moz˙na za zakonćzone, jes´li przez zakonćzenie rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ ledczej rozumie sie˛ to, z˙e w głosowaniu wyraz˙one zostało stanowisko Sejmu w materii obje˛tej zadaniami zleconymi do zbadania przez Komisja˛ S´ledcza˛. Poniewaz˙ konsekwentnie wyraz˙am pogla˛d, z˙e nie ma podstaw prawnych do przyjmowania przez Sejm sprawozdania Komisji S´ ledczej w głosowaniu, to poste˛powanie w sprawie rozpatrzenia sprawozdania Komisji S´ledczej, moim zdaniem, uleg- ło zakonćzeniu na 76. posiedzeniu Sejmu w dniu 28 maja 2004 r.

3. Podtrzymuje˛ swój pogla˛d, z˙e przepis art. 1 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej nie pozwala traktowac´ stanowisk odre˛bnych zgłoszonych do sprawozdania komisji s´ledczej jako wnioski mniejszos´ci i stosowac´ w tym przypadku przepisów regulaminowych o poddawaniu pod głosowanie wniosków mniejszos´ci.

4. Nieuczestniczenie w głosowaniu i opuszczenie sali posiedzen´ Sejmu przez posłów w z˙adnym wypadku nie moz˙e byc´ traktowane za uchylanie sie˛ od wykonywanie obowia˛zków poselskich i naruszenie s´lubowania poselskiego. Opuszczenie sali posiedzen´ Sejmu przez posłów i odmowa udziału w głosowaniu jest forma˛ wyraz˙enia stanowiska politycznego wobec danej sprawy i mies´ci sie˛ w zakresie wykonywania obowia˛zków poselskich.

Stanisław Gebethner

3 *

1. Brak sprzeciwu Sejmu wobec procedury przedstawionej przez Marszałka Sej- mu na 76. posiedzeniu Izby w dniu 28 maja 2004 r. i przysta˛pienie do głosowania moz˙na byłoby rozumiec´ jako dopuszczalne przyje˛cie przez Sejm zasad poste˛powania nad sprawozdaniem komisji s´ledczej, gdyby zarazem procedura ta odpowiadała wymogom ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej oraz uchwale Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. — regulamin Sejmu. W przeciwnym razie, brak sprzeciwu, interpretowany jako wyraz˙enie zgody na zaproponowana˛ procedure˛ nalez˙ałoby potraktowac´ — jako naruszenie przez Sejm wymogów obowia˛zuja˛cego prawa.

* Opinia została napisana 22 wrzes´nia 2004 r. (przyp. red.). Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 129

Trzeba przypomniec´, z˙e art. 7 Konstytucji RP stanowi, iz˙ „organy władzy publicznej działaja˛ na podstawie i w granicach prawa”. Aby propozycje Marszałka Sejmu zostały przyje˛te (w sposób jawny czy dorozumiany) przez Sejm nie budza˛c przy tym zastrzez˙en´ co do swej legalnosći, musza˛ znajdowac´ podstawe˛ w obowia˛zuja˛cym prawie. Takz˙e naste˛puja˛ce po nich działania Sejmu sa˛ prawnie dopuszczalne, gdy nie naruszaja˛ przepisów prawa. Postanowienie art. 19 ust 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej, iz˙ „Marszałek Sejmu okres´la […] sposób rozpatrywania (sprawozdania komisji) przez Sejm” dotyczy takiego sprawozdania, które zawiera tajemnice˛ pan´stwowa˛ lub słuz˙bowa˛. Jes´li sprawozdanie komisji takiej tajemnicy nie zawiera, jego rozpatrywanie, w tym przyjmowanie w głosowaniu odbywac´ sie˛ powinno według zasad ogólnych, których Marszałek Sejmu nie okres´la, bo nie moz˙e okres´lac´. 2. Zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej jej prace konćza˛ sie˛ przygotowaniem sprawozdania z prowadzonej działalnosći i przekazaniem go Marszałkowi Sejmu. Sprawozdanie to podlega rozpatrzeniu przez Sejm do konća jego kadencji (por. art. 21 ust. 1 wyz˙ej wymienionej ustawy). Rozpa- trzenie takie, biora˛c pod uwage˛ kolegialny charakter organu jakim jest Sejm moz˙e, po przeprowadzonej debacie, zakonćzyc´ sie˛ jedynie stosowna˛ uchwała˛ — przyjmuja˛ca˛ lub odrzucaja˛ca˛ przedłoz˙one sprawozdanie. Sposób poste˛powania ze sprawozdaniem wniesionym pod obrady plenarne Izby przez komisje˛ s´ledcza˛ powinien byc´ taki sam jak w przypadku innych sprawozdan´ składanych Sejmowi do rozpatrzenia (por. art. 1 ust. 3 ustawy o komisji s´ledczej) przez pozostałe instytucje publiczne, w tym przez inne komisje sejmowe (por. art. 164 ust. 1 regulaminu Sejmu). Dlatego Sejm powinien ustosunkowac´ sie˛ w uchwale do sprawozdania przyje˛tego w trybie odpowiednim dla podejmowania decyzji przez komisje˛ (por. art. 158 regulaminu Sejmu) i przedstawionego mu przez nia˛ do rozpatrzenia. Zdania mniejszosći moga˛ byc´, oczywisćie, doła˛czone do sprawozdania, a naste˛p- nie, po jego ewentualnym przyje˛ciu przez Sejm, moga˛ nadal towarzyszyc´ mu jako vota separata. W moim przekonaniu jednak nie powinny byc´ one na tym etapie poste˛powania przedmiotem głosowan´ na posiedzeniu plenarnym Izby. Dopiero po ewentualnym odrzuceniu przez Sejm sprawozdania Komisji S´ledczej moz˙na sie˛ zastanawiac´, czy któres´ ze zdan´ odre˛bnych nie wyraz˙a lepiej stanowiska, niz˙ to sprawozdanie ustalen´, do jakich doszła komisja, a zatem czy nie powinno byc´ przyje˛te przez Sejm w odre˛bnym głosowaniu. W tym przypadku nalez˙ałoby poddac´ pod głosowanie Izby stanowiska poszczególnych posłów zawieraja˛ce ich zdania odre˛bne. To, które uzyska najwie˛cej głosów, przy załoz˙eniu, ze spełnione zostana˛ zarazem minimalne wymogi ustanowione przez Konstytucje˛ RP do podejmowania przez Izbe˛ uchwał (por. art. 120), uzyskuje aprobate˛ Izby. Uzyskanie bezwzgle˛dnej wie˛k- szosći głosów przez jedno ze zdan´ odre˛bnych staje sie˛, na tle powyz˙szych uwag, faktem konćza˛cym poste˛powanie w sprawie. Lecz — podkres´lam — głosowanie nad przyje˛ciem któregos´ ze zdan´ odre˛bnych powinno miec´ miejsce po odrzuceniu przez Sejm sprawozdania przedłoz˙onego przez Komisje˛ S´ledcza˛. 130 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Przy okazji usćis´lic´ warto przepisy ba˛dz´ ustawy o komisji s´ledczej, ba˛dz´ regulaminu Sejmu w taki sposób, aby nie pojawiały sie˛ w przyszłosći problemy interpretacyjne podobne do obecnych. 3. Sa˛dze˛, z˙e głosuja˛c jedynie nad zdaniami odre˛bnymi poszczególnych po- słów, bez uprzedniego odrzucenia w głosowaniu sprawozdania komisji s´ledczej, Sejm popełnił bła˛d prawny. Polegał on na zignorowaniu postanowienia zawartego w art. 1 ust. 3 ustawy o komisji s´ledczej. To sprawozdanie Komisji, a nie zdania poszczególnych jej członków musi byc´ przekazane Marszałkowi Sejmu (por. art. 19 ust. 1 — ustawy o komisji s´ledczej). Nie wyklucza to oczywisćie moz˙li- wosći pojawienia sie˛ zdan´ odre˛bnych (o których, notabene, ustawa milczy). Powin- ny byc´ one, jak sadze˛, potraktowane jako zała˛cznik do sprawozdania, a nie jako jego ekwiwalent. Dlatego tez˙, jes´li w ogóle do głosowania nad zdaniami odre˛bnymi Izba przyste˛puje, to, jak wyz˙ej wskazano, dopiero po odrzuceniu w głosowaniu sprawozdania komisji. 4. Opuszczanie sali obrad plenarnych Sejmu i nieuczestniczenie w głosowa- niach, zwłaszcza gdy nie jest usprawiedliwione zgodnie z postanowieniem art. 7 ust. 7 i 8 regulaminu Sejmu, jest zachowaniem godnym ubolewania i z pewnosćia˛ nie przyczynia sie˛ do wypełniania obowia˛zków poselskich, o jakich mówi art. 7 ust. 1 i 4 tegoz˙ regulaminu. Wahałbym sie˛ jednak przed uznaniem opuszczania, w niektórych sytuacjach sali obrad plenarnych lub sali posiedzen´ komisji przez po- słów za wyraz naruszenia (zwłaszcza cie˛z˙kiego i umys´lnego) s´lubowania poselskiego. Gdyby tak byc´ miało, to sam widok sali sejmowej (pokazywany np. w TV) w czasie debat plenarnych musiałby nastrajac´ bardzo pesymistycznie i prowadzic´ do uznania, ze posłowie łamia˛ powszechnie s´lubowanie poselskie. Opuszczenie sali obrad i nie wzie˛cie udziału w głosowaniu moz˙e miec´, np. charakter demonstracji politycznej, do której posłowie maja pełne prawo. Konstytucja RP w art. 120 sankcjonuje niejako masowa˛ nieobecnosć´ posłów w posiedzeniach Izby i w głosowaniach, skoro przyjmuje, z˙e warunkiem prawo- mocnosći głosowan´ nad ustawami i uchwałami jest obecnosć´ w czasie głosowania co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, a nie obecnosć´ powszechna. Pisza˛c to nie mam zamiaru rozgrzeszac´ posłów z zaniedban´, jakich sie˛ niekiedy dopuszczaja˛, ale tez˙ chciałbym przestrzec przed ich bezwzgle˛dnym i pocho- pnym pote˛pianiem z powodu nieobecnosći na sali obrad plenarnych i komisyjnych oraz z powodu absencji podczas głosowan´.

Piotr Winczorek Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 131

4 *

1. Przedmiotem posiedzenia Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej w dniu 25 sierpnia br. było zaopiniowanie dla Prezydium Sejmu w trybie art. 17 ust. 1 pkt 2 regulaminu Sejmu sprawy dalszego poste˛powania ze sprawozdaniem Komisji S´ ledczej do zbadania ujawnionych w mediach zarzutów dotycza˛cych przypadków korupcji podczas prac nad nowelizacja˛ ustawy o radiofonii i telewizji. Tocza˛ca sie˛ w trakcie posiedzenia komisji dyskusja była kontynuacja˛ prac podje˛tych w trakcie poprzedniego posiedzenia obu Komisji (14 czerwca 2004 r.). W dniu 28 maja br. Sejm rozpatrywał sprawozdanie Komisji S´ ledczej wraz z za- ła˛czonymi wnioskami mniejszosći (stanowiskami odre˛bnymi). Z uwagi na budza˛cy wa˛tpliwosći finał procedury, w której odbywały sie˛ głosowania nad tymi dokumentami Prezydium Sejmu skierowało w dniu 7 czerwca 2004 r. do obydwu komisji sprawe˛ dalszego poste˛powania ze sprawozdaniem Komisji S´ledczej. W trakcie dyskusji przedstawione zostały naste˛puja˛ce warianty poste˛powania (kolejnosć´ chronologiczna): W ocenie posła B. Kopczyn´skiego „prace Komisji S´ledczej nie zostały zakonćzo- ne”, bowiem Komisja nie skierowała do Trybunału Stanu wniosku o pocia˛gnie˛cie do odpowiedzialnosći konstytucyjnej osób, wzgle˛dem których dokonane przez nia˛ ustalenia uzasadniały postawienie takich zarzutów. W konsekwencji — jak sie˛ wydaje — po- seł B. Kopczyn´ski postuluje kontynuacje˛ prac Komisji S´ledczej w celu opracowania przez nia˛ stosownych wniosków do Trybunału Stanu. Zdaniem cytowanego parlamen- tarzysty głosowania przeprowadzone w Sejmie w dniu 28 maja br. odbyły sie˛ z naruszeniem prawa, bowiem granice kompetencji Marszałka Sejmu zwia˛zane ze sprawozdaniem Komisji S´ledczej restrykcyjnie wyznacza brzmienie art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. Analiza tych przepisów — w ocenie cytowanego posła — wskazuje, z˙e Marszałek Sejmu nie miał kompetencji do poddania pod głosowa- nie sprawozdania Komisji i zała˛czonych wniosków mniejszosći (stanowisk odre˛bnych). Poseł S. Rydzon´ postulował, by Komisje przyje˛ły opinie˛, z˙e w celu zakonćzenia poste˛powania nad sprawozdaniem Komisji S´ ledczej nalez˙y przeprowadzic´ jeszcze jedno głosowanie, w którym Sejm dokonałby wyboru mie˛dzy sprawozdaniem Komi- sji a sprawozdaniem posła Z. Ziobro. Podobne stanowisko prezentowała w dyskusji posłanka D. Polak. Poseł A. Markowiak wskazywał, z˙e „sprawa w kategoriach prawnych rozstrzygna˛c´ sie˛ nie da”, zatem izba powinna podja˛c´ uchwałe˛ o zakonćzeniu swych prac zwia˛- zanych ze sprawozdaniem, w tym równiez˙ o zakonćzeniu prac Komisji S´ledczej. W ocenie posła A. Markowiaka projekt takiej uchwały winna przygotowac´ komisja nadzwyczajna, a uchwała mogłaby równiez˙ oceniac´ „role˛ Komisji i ustosunkowywac´ sie˛ krótko do jej prac”. W ocenie posła T. Markowskiego nalez˙y uznac´, z˙e Sejm podja˛ł decyzje˛ w odniesieniu do sprawozdania Komisji S´ledczej, mimo z˙e dokonało sie˛ to w sposób, który

* Opinia została napisana 15 wrzesńia 2004 r. (przyp. red.). 132 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie nie znajdował swojego pełnego odzwierciedlenia „w przepisach prawnych, ale rów- niez˙ nie był przez te przepisy jednoznacznie negowany”. Ze stanowiskiem takim kore- spondowało wysta˛pienie posła M. Piłki, w którego ocenie poła˛czone Komisje powinny przekazac´ Prezydium Sejmu opinie o tym, z˙e „głosowanie w dniu 28 maja 2004 r. zakonćzyło prace Komisji S´ ledczej tym głosowaniem, które przyje˛ło wariant zaproponowany przez posła Z. Ziobro”. Zbiez˙ne stanowisko zaprezentowali posłowie J. Budnik, R. Stra˛k, L. Samborski, S. Nowak. 2. Analiza dyskusji na temat dalszego poste˛powania izby w sprawie sprawozdania Komisji S´ ledczej, która miała miejsce w dniu 25 sierpnia br. w trakcie wspól- nego posiedzenia Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawo- dawczej, pozwala na wyróz˙nienie czterech zasadniczo róz˙nia˛cych sie˛ wariantów dalszego poste˛powania: Pierwszy zakłada, z˙e Komisja S´ledcza, mimo z˙e przedstawiła sprawozdanie ze swoich prac (druk nr 2796), to jednak de facto nie zakonćzyła swojej działalnosći, bowiem nie przedstawiła stosownego wniosku do Trybunału Stanu. Poste˛powanie Komisji S´ledczej winno byc´ zatem kontynuowane. Drugi wariant oparty jest na załoz˙eniu, z˙e głosowanie, które doprowadziło do wyłonienia raportu posła Z. Ziobro (bezwzgle˛dna˛ wie˛kszosćia˛ głosów) było toz˙same z odrzuceniem pozostałych stanowisk odre˛bnych oraz sprawozdania Komisji S´ ledczej. Głosowanie to było zarazem toz˙same z przyje˛ciem przez Sejm stanowiska przygotowanego przez posła Z. Ziobro. W tym stanie rzeczy Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich oraz Komisja Ustawodawcza powinny przedstawic´ Prezydium Sejmu opinie˛, z której wynikałoby, z˙e w ocenie tych Komisji poste˛powanie Sejmu w sprawie sprawozdania Komisji S´ ledczej zostało zakonćzone. Trzeci wariant wynika z przekonania, z˙e wa˛tpliwosći zwia˛zane z procedura˛, w której Sejm przeprowadził głosowanie nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej oraz towarzysza˛cymi mu stanowiskami odre˛bnymi, nie sa˛ rozstrzygalne na gruncie prawnym. W konsekwencji Sejm powinien podja˛c´ uchwałe˛ o zakonćzeniu poste˛powania w sprawie sprawozdania Komisji S´ledczej. Czwarty wariant zakłada, z˙e nie została zakonćzona procedura przedstawiona przez Marszałka Sejmu na wste˛pie głosowan´, które odbyły sie˛ w dniu 28 maja 2004 r. W rezultacie nie została zakonćzona procedura rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej. Tym samym opinia Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komi- sji Ustawodawczej wskazywac´ winna koniecznosć´ przeprowadzenia głosowania, w którym Sejm dokonałby wyboru mie˛dzy sprawozdaniem Komisji a sprawozdaniem posła Z. Ziobro. 3. Sejm rozpatruja˛c sprawozdanie Komisji S´ ledczej w procedurze, która˛ wien´- czyc´ miało głosowaniem nad jego przyje˛ciem lub odrzuceniem, działał wbrew jednolitemu stanowisku ekspertów1 wskazuja˛cych na brak podstaw prawnych do przepro-

1 Por. Z. Jarosz, Notatka w sprawie potrzeby okres´lenia w regulaminie Sejmu kwestii zwia˛zanych z rozpatrzeniem przez Sejm sprawozdania komisji s´ledczej, Biuro Legislacyjne, 4 czerwca 2003 r., niepub- Skutki prawne procedury głosowan´ nad sprawozdaniem komisji s´ledczej do zbadania zarzutów… 133 wadzenia takiego głosowania. Przyste˛puja˛c do głosowania nad sprawozdaniem Ko- misji S´ledczej i „wnioskami mniejszosći” w dniu 28 maja 2004 r. izba działała „w sytuacji pustki prawnej” ze s´wiadomosćia˛, z˙e „nie ma podstaw prawnych do jednoznacznego rozstrzygania i kwalifikowania przypadków i procedury zwia˛zanej ze sfinalizowaniem sprawozdania Komisji S´ledczej”2. Ocena poszczególnych wariantów poste˛powania moz˙liwa wydaje sie˛ jedynie w konteksćie zasad proceduralnych, które przedstawił Marszałek Sejmu przed zarza˛- dzeniem głosowania. Kluczowe wydaje sie˛ pytanie, czy Sejm zakonćzył przyje˛ta˛ wówczas procedure˛. Tryb głosowania przedstawiony przez Marszałka Sejmu (opieraja˛cy sie˛ — we- dług słów Marszałka Sejmu — na ustaleniach Konwentu Seniorów) miał sie˛ skła- dac´ z dwóch etapów. Pierwszy etap nazwany został „wste˛pna˛ decyzja˛” i miał na celu dokonanie wyboru jednego stanowiska odre˛bnego z listy zawieraja˛cej szesć´ takich stanowisk. W drugim etapie Sejm miał dokonac´ wyboru mie˛dzy wybranym stanowiskiem odre˛bnym a sprawozdaniem komisji s´ledczej. Uznac´ nalez˙y, z˙e przedstawione przez Marszałka Sejmu zasady proceduralne zostały przez izbe˛ za- akceptowane, bowiem nie został zgłoszony z˙aden wniosek maja˛cy na celu niedopu- szczenie do głosowan´ w tym trybie. Analiza stenogramu Sejmu z dnia 28 maja br. wskazuje — zdaniem autora niniejszej opinii — z˙e przyje˛ta procedura nie została zakonćzona, poniewaz˙ nie odbyło sie˛ głosowanie, w którym izba dokonałaby wyboru mie˛dzy wyłonionym w pierwszym etapie stanowiskiem odre˛bnym a sprawozdaniem komisji s´ledczej. W s´wietle zasad przedstawionych przez Marszałka Sej- mu uzyskanie przez jedno ze zdan´ odre˛bnych bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów nie było toz˙same z przyje˛ciem tego stanowiska przez Sejm (co oznaczałoby eliminacje˛ pozostałych stanowisk odre˛bnych oraz sprawozdania Komisji S´ ledczej) lecz pro- wadziło jedynie do zakonćzenia pierwszego etapu i było równoznaczne z podje˛- ciem przez Sejm „decyzji wste˛pnej” (argumenty uzasadniaja˛ce ten pogla˛d przedstawione zostały obszernie w opinii na temat procedury głosowania nad sprawozdaniem komisji s´ledczej w trakcie 76 posiedzenia Sejmu w dniu 28 maja 2004 r., która sporza˛dzona została 10 wrzesńia 2004 r. na zlecenie Prezydiów Ko- misji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej — czyni to zbytecznym powtarzanie ich w tym miejscu). Moim zdaniem przysta˛pienie przez Sejm do głosowania nad sprawozdaniem Komi- sji S´ledczej oraz towarzysza˛cymi mu stanowiskami odre˛bnymi według procedury przedstawionej przez Marszałka Sejmu (procedury, w której izba miała przyja˛c´ lub dorzucic´ przedłoz˙one dokumenty) rodzi zasadnicze konsekwencje o charakterze prawnym. likowana, oraz opinie na temat trybu rozpatrywania przez Sejm sprawozdania komisji s´ledczej: W. Odrowa˛- z˙a-Sypniewskiego (z dnia 15 marca i 5 maja 2004 r.), S. Gebethnera, (z dnia 4 maja 2004 r.), A. Szmyta (z dnia 4 maja 2004 r.), J. Mordwiłko (z dnia 10 maja 2004 r.), P. Sarneckiego (z dnia 10 maja 2004 r.) opublikowane, „Przegla˛d Sejmowy” 2004, nr 3, s. 126–162. 2 Por. wypowiedz´ Marszałka Sejmu J. Oleksego, stenogram z 76. posiedzenia Sejmu w dniu 28 maja 2004 r., s. 349, łam 2. 134 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Po pierwsze, izba przyste˛puja˛c do głosowania uznała tym samym, z˙e dokument przedstawiony przez Komisje˛ stanowi sprawozdanie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej, a tym samym przekazanie tego dokumentu Mar- szałkowi Sejmu oznacza zgodnie z ustawa˛ zakonćzenie jej prac (wniosek z art. 20 i 21 ustawy). Po drugie, przysta˛pienie przez Sejm do głosowania w omawianej procedurze oznacza, z˙e izba uznała „głosowanie” nad sprawozdaniem Komisji S´ledczej za element procedury „rozpatrzenia” tego dokumentu. Wobec tego niezakonćzenie głosowania oznacza niezakonćzenie procedury rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ledczej, co rodzic´ moz˙e konsekwencje wynikaja˛ce z art. 21 ust. 1 ustawy (przypomnijmy, z˙e zgodnie z tym przepisem, jez˙eli komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalnosći, a Sejm nie rozpatrzył go do konća kadencji, to moz˙e ono zostac´ rozpatrzone przez Sejm naste˛pnej kadencji”). 4. Pierwszy wariant poste˛powania, polegaja˛cy na kontynuacji prac Komisji S´ledczej ze wzgle˛du na brak stosownego wniosku do Trybunału Stanu, prowadzic´ by musiał do zignorowania procedury rozpocze˛tej przez Sejm w dniu 28 maja br. Izba musiałby uznac´ za niebyłe swoje działania w tym dniu, z których wynikało, z˙e Sejm uznaje prace Komisji S´ledczej za zakonćzone. Ponadto uznac´ nalez˙y, z˙e Ko- misja S´ ledcza „s´wiadomie” przedstawiła swoje sprawozdanie Marszałkowi Sejmu, jak równiez˙ „s´wiadomie” nie podje˛ła uchwały w sprawie wniosku do Trybunału Stany (uchwały, o której mowa w art. 18 ustawy). W tym stanie rzeczy kontynuacja prac Komisji mogłaby nie doprowadzic´ do poprawienia tego uchybienia (brak wniosku do TS), które zdaniem autora tej propozycji cechowało finał prac Komisji S´ledczej. Drugi wariant poste˛powania oparty jest — jak juz˙ wspomniano — na załoz˙e- niu, z˙e uzyskanie przez jedno ze stanowisk odre˛bnych bezwzgle˛dnej wie˛kszosći głosów oznacza przyje˛cie tego stanowiska przez Sejm, a tym samym odrzucenie pozostałych stanowisk oraz sprawozdania Komisji S´ledczej. Moim zdaniem zało- z˙enie takie nie znajduje uzasadnienia na gruncie przedstawionych przez Marszałka Sejmu zasad głosowania. Uzyskanie wie˛kszosći bezwzgle˛dnej przez jedno ze stanowisk odre˛bnych konćzy jedynie pierwszy etap podejmowanego przez Sejm rozstrzygnie˛cia. Procedura tego głosowania przewidywała, z˙e po wybraniu jednego ze stanowisk odre˛bnych przeprowadzone zostanie głosowanie (ewentualnie głosowa- nia), w którym Sejm dokona wyboru mie˛dzy stanowiskiem odre˛bnym a sprawozdaniem Komisji S´ledczej. Trzeci wariant odwołuje sie˛ do tezy, z˙e wa˛tpliwosći zwia˛zane z procedura˛, w której Sejm głosował sprawozdanie Komisji S´ledczej oraz towarzysza˛ce mu stanowiska odre˛bne, nie sa˛ rozstrzygalne na gruncie prawnym. W moim przekonaniu (któ- rego wyraz stanowi niniejsza opinia oraz wspomniana wyz˙ej opinia z dnia 10 wrzes´- nia br.), jakkolwiek procedura przedstawiona przez Marszałka Sejmu nie miała oparcia w przepisach prawa, to jednak z woli Sejmu w takiej własńie procedurze izba przysta˛piła do głosowania nad przyje˛ciem/odrzuceniem sprawozdania Komisji S´ led- Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 135 czej i stanowisk odre˛bnych. Uwaz˙am, z˙e lektura stenogramu Sejmu jednoznacznie wskazuje, z˙e przedstawiona przez Marszałka Sejmu procedura nie została zakonćzo- na. Podje˛cie przez Sejm uchwały o zakonćzeniu poste˛powania w sprawie sprawozdania Komisji S´ ledczej oznaczałoby, z˙e izba ignoruje fakt, iz˙ przyje˛ta przez nia˛ wczesńiej procedura nie została zakonćzona. W ocenie autor niniejszej opinii jedynie czwarty wariant poste˛powania zakłada- ja˛cy przeprowadzenia głosowania, w którym Sejm dokona wyboru mie˛dzy wyłonio- nym stanowiskiem odre˛bnym a sprawozdaniem Komisji S´ledczej jest zgodny z zasadami przedstawionymi przez Marszałka Sejmu. Wariant ten zakłada zarazem, z˙e z chwila˛ przeprowadzenia takiego głosowania ulegnie zakonćzeniu procedura rozpatrywania sprawozdania Komisji S´ ledczej w trybie przyje˛tym przez Sejm w dniu 28 maja br.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski

III. OPINIE ZWIA˛ZANE Z PRACAMI KOMISJI S´LEDCZEJ POWOŁANEJ DO ZBADANIA ZARZUTÓW W SPRAWIE PKN ORLEN SA

1 *

1. Konstytucja RP w art. 20 formułuje zasade˛ wolnosći gospodarczej, w art. 31 ust. 1 i 2 oraz w art. 41 ust. 1 — zasade˛ wolnosći osobistej i jej ochrone˛, w art. 64 ust. 2 zapewnia ochrone˛ własnosći, a w art. 49, 50 i 51 gwarantuje ochrone˛ tajemnic, prywatnosći, nienaruszalnosći pomieszczen´ itp., wreszcie w art. 31 ust. 3 gwarantuje, z˙e wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolnosći i praw moga˛ byc´ usta- nawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy sa˛ konieczne w demokratycznym pan´- stwie dla jego bezpieczen´stwa lub porza˛dku publicznego albo dla wolnosći i praw innych osób. W art. 79 i 80 sa˛ wskazane sposoby ochrony konstytucyjnych wolnosći lub praw, które zostały naruszone. Z przepisów Konstytucji nie wynika moz˙liwosć´ działania zespołu posłów, nazwanych komisja˛ s´ledcza˛ (art. 111 ust. 1), którzy mieliby uprawnienia do zaste˛powania lub równoległego prowadzenia poste˛powania o funkcjach poste˛powania karnego, konstytucyjnie przynalez˙nych organom wymiaru sprawiedliwosći (art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji). Nie ma tez˙ przepisów, które by nadawały komisji s´ledczej, jako ciału wywodza˛cemu sie˛ bezpos´rednio z Sejmu, zwłaszcza wobec obywateli i podmiotów prywatnych, uprawnienia wie˛ksze, niz˙ ma sam Sejm. Tego zas´ wymaga zachowanie konstytucyjnej zasady pan´stwa prawnego (art. 2) i nie wystarcza˛ przepisy ustawy o komisji s´ledczej, dosyc´ enigmatyczne w okres´leniu zakresu swego umocowania, skoro na wie˛cej nie pozwala Konstytucja.

* Opinia została napisana 6 wrzes´nia 2004 r. (przyp. red.). 136 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Dlatego nalez˙y rozstrzygna˛c´ wiele zasadnych wa˛tpliwosći i argumentów, które sa˛ obecnie podnoszone w zwia˛zku z działalnosćia˛ powołanej Komisji S´ ledczej, a jej działalnosći przeciez˙ dotyczy stawiane mi pytanie. Chciałbym zwrócic´ uwage˛ na waz˙kie zdania wypowiedziane w tym wzgle˛dzie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie zgodnosći z Konstytucja˛ niektórych przepisów ustawy o komisji s´ledczej. Podniesiona˛ kwestie˛ sygnalizuje˛ tylko z obowia˛zku, nie jest ona przedmiotem zadanego mi pytania, wie˛c na potrzeby tej opinii przyjmuje˛, z˙e w zakresie przewidzianym ustawa˛ gwarancje w wymienionych przepisach Konstytucji nie sa˛ z samej zasady naruszane, a powołanie komisji s´ledczej jest zgodne z prawem. 2. Ustawa o komisji s´ledczej w ogóle nie zawiera odniesienia do tajemnic przedsie˛biorcy lub tajemnicy przedsie˛biorstwa. W art. 16 ustawy jest mowa o zachowaniu przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej w przypadku złoz˙enia zeznan´ przez osobe˛ wezwana˛ przez komisje˛ (art. 11 ust. 1 ustawy), złoz˙enia pisemnych wyjasńien´ lub dokumentów albo akt przez organy władzy publicznej oraz organy innych osób prawnych i jednostki organizacyjnej bez osobowosći prawnej, takz˙e wtedy gdy komisja zapozna sie˛ z tymi materiałami „na miejscu” (art. 14 ustawy) oraz w razie przeprowadzania okres´lonych czynnosći na pros´be˛ komisji przez prokuratora generalnego, stosuja˛cego przepisy k.p.k. i ustawy o prokuraturze (art. 15 ustawy). Wskazane w art. 16 ustawy przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej moga˛ dotyczyc´ równiez˙ tajemnic przedsie˛biorcy lub przedsie˛biorstwa (o czym dalej), ale nie w ogóle, a tylko w zakresie wymienionych tam czynnosći. Innym miejscem, w którym ustawa odwołuje sie˛ do tajemnic jest art. 19 ust. 3, a w którym jest mowa o sprawozdaniu komisji, zawieraja˛cym wiadomosći stanowia˛ce tajemnice˛ pan´stwowa˛ lub słuz˙bowa˛ i wówczas Marszałek Sejmu okres´la tryb udoste˛- pniania tego sprawozdania posłom oraz sposób rozpatrywania go przez Sejm. Wpraw- dzie trudno sobie wyobrazic´ sprawozdanie be˛da˛ce wynikiem prac tego typu komisji, których przedmiot i waga nie miesćiłyby w sobie choc´by jakiejs´ tajemnicy pan´stwowej lub słuz˙bowej, ale z zasady nie musza˛ to byc´ akurat tajemnice przedsie˛biorcy. Moz˙e tak sie˛ zdarzyc´, z˙e tajemnica przedsie˛biorcy be˛da˛cego przedsie˛biorstwem pan´stwowym lub jednoosobowa˛ spółka˛ Skarbu Pan´stwa o szczególnym znaczeniu dla gospodarki pan´stwa (okres´la je rozporza˛dzeniem Rada Ministrów, zgodnie z art. 1a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397, z pózń. zm.) be˛dzie stanowic´ jednoczesńie tajemnice˛ pan´stwowa˛, wów- czas te poje˛cia zajda˛ na siebie. Moz˙e tez˙ tajemnica pan´stwowa kryc´ sie˛ w przedmiocie i sposobie działalnosći przedsie˛biorcy o kapitale mieszanym (pan´stwowo-pry- watnym), a w warunkach gospodarki rynkowej i systemie prawnym zamówien´ publicznych, znalezć´ sie˛ w gestii przedsie˛biorcy prywatnego, wykonuja˛cego produ- kcje˛ lub usługi (kooperacja, konglomerat itp.) na potrzeby zwia˛zane z funkcjonowaniem i bezpieczen´stwem pan´stwa (takz˙e np. w sferze energetyki, dostaw paliw itp.). Wówczas tresć´ tajemnic przedsie˛biorcy be˛dzie zbliz˙ona lub toz˙sama z tajemnicami pan´stwowymi (słuz˙bowymi). Doste˛p do takich tajemnic jest jakby uprawniony dla Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 137 komisji s´ledczej poprzez wskazany przepis ustawy, przewiduja˛cy nawet moz˙liwosć´ zawarcia ich w sprawozdaniu1. Powstaje jednak pytanie, czy doste˛p ten be˛dzie moz˙liwy, wtedy gdy stanowia˛c tajemnice˛ pan´stwowa˛ lub słuz˙bowa˛ informacja, o która˛ chodzi, zalicza sie˛ do tajemnic przedsie˛biorcy oraz w jakim zakresie do takich nawet tajemnic ma doste˛p komisja s´ledcza? Najpierw trzeba wie˛c odniesć´ sie˛ do samego poje˛cia tajemnic przedsie˛biorcy. 3. W zmianach do kodeksu cywilnego z 2003 r. tajemnice przedsie˛biorstwa (nie przedsie˛biorcy) znalazły sie˛ ws´ród składników przedsie˛biorstwa jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalnosći gospodarczej (art. 551 pkt 8 k.c.). Tajemnice przedsie˛biorstwa nalez˙a˛ do składników o charakterze niematerialnym. Sam zas´ art. 551 k.c. wprowa- dzony do kodeksu cywilnego dopiero w 1990 r. wzorem obowia˛zuja˛cego do 1965 r. art. 40 kodeksu handlowego z 1934 r. i uznawany za przedmiotowe uje˛cie przedsie˛- biorstwa, jest teraz postrzegany raczej jako przedmiotowo-funkcjonalne rozumienie tego poje˛cia2. Wynika to z akcentowania w nowym brzmieniu art. 551 k.c. i dotyczy zespółu składników przeznaczonych (gotowych) do prowadzenia działalnosći gospodarczej. W kaz˙dym razie nie jest to rozumienie podmiotowe, a tylko takie odpowiada terminowi „przedsie˛biorca” i jego tajemnic dotyczy zadane pytanie. W ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (zwanej dalej: ustawa˛ o z.n.k.) naruszenie tajemnicy przedsie˛biorstwa poczytuje sie˛ za czyn nieuczciwej konkurencji (art. 3 ust. 2), be˛da˛cy działaniem sprzecznym z prawem lub dobrymi obyczajami, jez˙eli zagraz˙a ono lub narusza interes innego przedsie˛biorcy lub klienta. Mowa jest zatem o tajemnicy przedsie˛biorstwa naruszanej w sposób, który moz˙e zagrozic´ lub naruszyc´ interes przedsie˛biorcy. W art. 11 ust. 4 ustawy o z.n.k. okres´la sie˛ tajemnice˛ przedsie˛biorstwa jako nieujawnione do wiadomosći publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsie˛biorstwa lub inne informacje maja˛ce war- tosć´ gospodarcza˛, co do których przedsie˛biorca podja˛ł niezbe˛dne działania w celu zachowania ich poufnosći. Z powyz˙szego okres´lenia wynika, z˙e chodzi o informacje, be˛da˛ce najogólniej mówia˛c know-how przedsie˛biorstwa, maja˛ce z woli przedsie˛biorcy charakter pouf- ny. Od jego zgody zalez˙y wie˛c moz˙liwosć´ ich ujawnienia w konkretnych okolicz- nosćiach. Czy informacje, stanowia˛ce tajemnice przedsie˛biorstwa sa˛ toz˙same z tajemnicami przedsie˛biorcy? Skoro nie sa˛ toz˙same, jak wykazałem — poje˛cia przedsie˛biorcy i przedsie˛biorstwa, o których stanowia˛ przepisy prawa, zawieraja˛ce poje˛cie tajemnicy przedsie˛biorstwa, to nie sa˛ toz˙same tajemnice przedsie˛biorstwa w znaczeniu przedmiotowo-funkcjonalnym (przedsie˛biorstwo) i w znaczeniu podmiotowym (przedsie˛-

1 Obowia˛zek zachowania tajemnicy w zakresie wiadomosći stanowia˛cych tajemnice˛ pan´stwowa˛ i słuz˙bowa˛ spoczywa na pos´le w czasie i po wygasńie˛ciu mandatu, na podstawie regulaminu Sejmu (art. 7 pkt 11) i złoz˙onego pisemnego os´wiadczenia. 2 R.T. Stroin´ski, Przedsie˛biorstwo, charakter prawny oraz zbycie w prawie amerykan´skim, francuskim i polskim, Warszawa 2003, zwł. s. 306 i n. 138 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie biorca). Jak jednak starałem sie˛ dowiesć´ w niedawnym opracowaniu dotycza˛cym tematyki z zakresu tej opinii3, w wielu sytuacjach oraz w potocznym rozumieniu poje˛cia te sa˛ uz˙ywane zamiennie, w szczególnosći termin „przedsie˛biorstwo” jest przeciez˙ wieloznaczny. Wyste˛puje powszechnie w pis´miennictwie prawniczym i w orzecznictwie sa˛dowym w trzech rozumieniach: podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonalnym. Dlatego nieraz pisze sie˛ i mówi o tajemnicy przedsie˛biorcy, maja˛c na mys´li przedsie˛biorstwo i odwrotnie. Sa˛dze˛, z˙e i w przypadku pytania zadanego mi przez Kancelarie˛ Sejmu chodzi w gruncie rzeczy i o tajemnice˛ przedsie˛biorcy, i o tajemnice˛ przedsie˛biorstwa. Tak to tez˙ wygla˛da we wskazanych wczesńiej przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdzie mówi sie˛ o tajemnicy przedsie˛biorstwa, ale dotycza˛cej interesów przedsie˛biorcy jako podmiotu prawa. Najogólniej wie˛c chodzi o wiadomosći, które nazywa sie˛ równiez˙ tajemnicami handlowymi. Reguły gospodarki rynkowej ujawniły znaczenie konkurencji w stosunkach mie˛- dzy przedsie˛biorcami, zas´ opanowanie tzw. know-how zacze˛ło wskazywac´ na role˛ wszelkich tajemnic handlowych. Tajemnice przedsie˛biorcy sa˛ podstawa˛ tego, co staje sie˛ poufne w umowach zawieranych przez nich w obrocie. Tajemnice te moga˛ dotyczyc´ konćowych efektów sprzedawania produktu na rynku konsumenckim, moga˛ wia˛zac´ sie˛ z kooperacja˛ w procesie produkcji albo relacji mie˛dzy nauka˛ a przemy- słem, wprowadzaja˛cym do produkcji kolejne osia˛gnie˛cia innowacyjne, głównie poprzez patenty4. Na gruncie obcych ustawodawstw, przykładowo moz˙na wskazac´ prawo amerykan´skie, uwaz˙ane za wioda˛ce w analizowanych tu kwestiach5. Okres´lenie tajemnicy, zwanej tam tradycyjnie handlowa˛ pojawiło sie˛ po raz pierwszy w zbiorze orzecznictwa z tytułu odpowiedzialnosći cywilnej (ex delicto), czyli w Restatement of Torts z 1939 r., a w 1995 r. doczekało sie˛ aktualizacji w ramach trzeciego zbioru zasad orzecznictwa w zakresie zwalczania nieuczciwej konkurencji (Restatement [Third] of Unfair Competition). W 1979 r. powstała modelowa ustawa federalna (Uniform Trade Secrets Act — UTSA), na której do 2002 r. — 44 stany wzorowały własne ustawy dotycza˛ce ochrony tajemnicy handlowej. Rozumie sie˛ przez nia˛ wszelkie informacje, takie jak: receptury, wzory, kompilacje, programy, plany, metody, techniki lub procesy, które maja˛ obecna˛ lub przyszła˛ wartosć´ ekonomiczna˛, nie sa˛ ogólnie znane lub wczesńiej ujawnione i stanowia˛ przedmiot zachowania tajemnicy. W ustawie federalnej z 1996 r. o szpiegostwie gospodarczym (Economic Espionage Act), która naruszenie trade secret uznaje za przeste˛pstwo6, okres´la sie˛ te˛ tajemnice˛ jako

3 W.J. Katner, Odpowiedzialnosć´ za szkode˛ wyrza˛dzona˛ naruszeniem tajemnicy przedsie˛biorcy, [w:] Ksie˛ga pos´wie˛cona pamie˛ci Prof. Adama Szpunara, Kraków 2004, w druku. 4 Zob. art. 10 i n. Prawa własnosći przemysłowej, ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 508, z pózń. zm.); M. du Vall, [w:] E. Nowin´ska, U. Romin´ska, M. du Vall, Prawo własnosći przemy- słowej, przepisy i omówienie, Warszawa 2003, s. 21 i n. 5 Cały ten fragment opracowania jest przeje˛ty z cyt. juz˙ artykułu W.J. Katner, Odpowiedzialnosć´ za szkode˛… 6 Zagroz˙one kara˛ do 10 lat pozbawienia wolnosći i grzywna˛ do 500 tys. USD, a gdy oskarz˙ona jest spółka handlowa lub organizacja, nawet grzywna˛ do 5 mln USD. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 139 wszelkiego rodzaju informacje finansowe, biznesowe, naukowe, techniczne, ekono- miczne lub inz˙ynierskie. Takie uje˛cie zawiera tez˙ mie˛dzynarodowe porozumienie TRIPS przyje˛te przez S´wiatowa˛ Organizacje˛ Handlu (WTO), w którym wprawdzie nie uz˙ywa sie˛ terminu „tajemnica handlowa” (trade secret), tylko „informacja nieujawniona” (undisclosed information), ale znaczenie jest bardzo podobne do przyje˛tego w systemie prawa USA oraz w prawie polskim, zharmonizowanym w tym zakresie z prawem Unii Eu- ropejskiej. W kaz˙dym z okres´len´ wskazuje sie˛ na konieczna˛ wole˛ i czynnosći przedsie˛biorcy do zachowania informacji w tajemnicy. Wykorzystuja˛c te ustalenia w prawie polskim moz˙na wskazac´ za orzecznictwem, co nie be˛dzie w takim razie tajemnica˛ przedsie˛biorcy (tajemnica˛ handlowa˛). Sa˛ to te informacje, które moz˙na uzyskac´ zwykła˛ droga˛, bez potrzeby odwołania sie˛ do informacji utajnionych (poufnych). Jak wynika z wyroków Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 3 paz´- dziernika 2000 r. (I CKN 304/00, OSNC 2001, poz. 59) oraz z dnia 5 wrzesńia 2001 r. (I CKN 1159/00, OSNC 2002, poz. 67) tajemnica˛ nie sa˛ obje˛te takie informacje, które zostały wykorzystane, bo przedsie˛biorca nie podja˛ł działan´ niezbe˛dnych do zachowania poufnosći (tajemnicy) albo które sa˛ doste˛pne w zwykły sposób, czyli ogólnie doste˛pne. Tajemnicy nie stanowia˛ tez˙ wiadomosći powszechnie znane. Uwaz˙a sie˛, z˙e takimi sa˛, np. informacje be˛da˛ce w sprawozdaniach rocznych firmy, które przedkładane sa˛ wraz z bilansem, a takz˙e wiadomosći, które wprost albo droga˛ analizy moz˙na odczytac´ z bilansu. Dotyczy to tez˙ informacji przedstawianych ogólnie przez samego przedsie˛biorce˛ albo publikowane w organach prasowych. Cze˛sto wynika to z pozycji samej firmy na rynku, jej działalnosći budza˛cej powszechne zainteresowanie, z powodu procesów restrukturyzacyjnych, prywatyzacyjnych itp.7 Sformułowania znajduja˛ce sie˛ w art. 11 ust. 4 ustawy o z.n.k. odnosza˛ce sie˛ do tajemnicy przedsie˛biorstwa naruszaja˛ce interesy przedsie˛biorcy nalez˙y zatem interpretowac´ szeroko. Chodzi o wiadomosći tak róz˙norodne, jak dotycza˛ce sposobów produkcji, pla- nów technicznych, metod kontroli jakosći, wzorów uz˙ytkowych i zdobniczych, paten- tów i wynalazków nadaja˛cych sie˛ do opatentowania, a takz˙e informacji zwia˛zanych z organizacja˛ samego przedsie˛biorstwa (lub przedsie˛biorstw, jes´li dany podmiot ma ich kilka), jego struktury i sposobu kierowania, działalnosći marketingowej, zdobywania kontrahentów i zawierania umów, pozyskiwania surowców, organizowania rynków zbytu, wreszcie — zasad finansowania działalnosći, wysokosći wynagrodzen´ pracowni- ków, know-how produkcyjnego i know-how handlowego8. 4. Ochronie podlegaja˛ tajemnica przedsie˛biorcy i tajemnica przedsie˛biorstwa. Zacza˛c´ nalez˙y od ochrony dóbr osobistych osób fizycznych i osób prawnych, któ-

7 P. Bogdalski, Tajemnica przedsie˛biorstwa — zagadnienia konstrukcyjne, „Monitor Prawniczy” 1997, nr 6; M. Uliasz, Przeste˛pstwo naruszenia tajemnicy przedsie˛biorstwa, „Monitor Prawniczy” 2001, nr 22. 8 W.J. Katner, Odpowiedzialnosć´ za szkode˛… i cytowana literatura; S. Sołtysin´ski, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, komentarz, red. J. Szwaja, Warszawa 1994, s. 96–98; por. tez˙ C. Kosikow- ski [w:] C. Kosikowski, T. Ławicki, Ochrona prawna konkurencji i zwalczanie praktyk monopolistycznych, Warszawa 1994, s. 187–192. 140 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie rymi sa˛ z reguły wie˛ksi przedsie˛biorcy (zwłaszcza spółki kapitałowe), według art. 23, 24 i 43 kodeksu cywilnego. Tajemnice przedsie˛biorcy (przedsie˛biorstwa) stanowia˛ dobra osobiste tych podmiotów i jak to było juz˙ podnoszone nie moga˛ byc´ naruszane, czyli ujawniane bez zgody zainteresowanego przedsie˛biorcy. Dobra te sa˛ podobne do uszanowania prywatnosći osób fizycznych, ich dobrego imienia, dobrego imienia i zaufania do firmy, prawa do klienteli, do nietykalnosći pomieszczen´, tajemnicy korespondencji, a wie˛c i dokumentacji handlowej zwia˛zanej z prowadzonym przedmiotem działalnosći gospodarczej. W doktrynie dobra osobiste osób prawnych dzieli sie˛ na kilka sfer, w róz˙ny sposób sie˛ przeplataja˛cych: sfera identyfikacji, sfera wolnosći, sfera tajemnicy i sfera dobrej sławy9. Bezprawnosć´ naruszenia dobra osobistego jest domniemana (art. 24 k.c.), jednak musi wysta˛pic´. W omawianym przypadku polega ona na pogwałceniu woli przedsie˛- biorcy, który podja˛ł działania maja˛ce na celu zachowanie poufnosći informacji. Dzia- łania te moga˛ miec´ róz˙na˛ postac´, np. ustawowego lub umownego zobowia˛zania pra- cowników, jak równiez˙ członków władz przedsie˛biorcy (zwłaszcza członków zarza˛dów) do zachowania tajemnicy, jak tez˙ formalnych czynnosći doprowadzaja˛- cych, np. do uzyskania patentu na okres´lony wynalazek lub inne prawo, zgodnie z ustawa˛ z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własnosći przemysłowej (Dz.U. z 2001 r. Nr 49, poz. 508). Domniemanie bezprawnosći oznacza, z˙e dla poszukiwania ochrony wystarczy dowiesć´ naruszenia dobra osobistego lub tylko zagroz˙enia tego naruszenia. To na naruszaja˛cego jest przerzucone dowiedzenie braku bezprawnosći w jego zachowaniu i to naruszaja˛cy musi wskazac´ na podstawe˛ prawna˛, uzasadniaja˛ca˛ — w badanym przypadku — doste˛p do tajemnicy przedsie˛biorcy10. Podstawowe znaczenie maja˛ art. 18 i 23 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Pierwszy z tych przepisów stanowi, z˙e w razie dokonania czynu nieuczciwej konkurencji, a takim jest, jak wynikało wczesńiej z art. 3 i 11 ustawy o z.n.k. naruszenie tajemnicy przedsie˛biorstwa, przedsie˛biorca, którego interes został zagro- z˙ony lub naruszony moz˙e z˙a˛dac´ ochrony cywilnoprawnej, w szczególnosći w postaci roszczen´ o: zaniechanie niedozwolonych działan´ (czyli zaprzestanie naruszania tajemnicy), usunie˛cie skutków tych działan´ (czyli przywrócenia stanu sprzed naruszenia), naprawienie wyrza˛dzonej szkody (jez˙eli z naruszeniem tajemnicy wia˛z˙e sie˛ wyrza˛dzenie przedsie˛biorcy szkody maja˛tkowej i spełnione sa˛ ogólne przesłanki odpowiedzialnosći odszkodowawczej), wydanie bezpodstawnie uzyskanych korzy- sći (jes´li je sprawca uzyska na skutek naruszenia tajemnicy), wreszcie — zasa˛dzenie odpowiedniej do sytuacji sumy pienie˛z˙nej na okres´lony cel społeczny zwia˛zany ze

9 J. Koczanowski, Ochrona dóbr osobistych osób prawnych, Kraków 1999, rozdz. 5. 10 W kwestii naruszenia dóbr osobistych jest ogromne orzecznictwo i pis´miennictwo, zwłaszcza co do przesłanki bezprawnosći, głównie dotyczy ono osób fizycznych; zob. M. Pazdan, Kodeks cywilny, komentarz, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2002, t. 1, s. 80 i n., s. 116–118; J. Koczanowski, Ochrona…; z dawniejszych opracowan´ podstawowe znaczenie ma monografia A. Szpunara, Ochrona dóbr osobistych, Warszawa 1979; A. Szpunar, Ochrona dóbr osobistych przysługuja˛cych osobom prawnym, [w]: Problemy kodyfikacji prawa cywilnego, Poznan´ 1990. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 141 wspieraniem kultury polskiej lub ochrona˛ dziedzictwa narodowego, jez˙eli naruszenie tajemnicy, jako czyn nieuczciwej konkurencji był zawiniony (wina oceniana według ogólnych zasad prawa cywilnego)11. Odpowiedzialnosć´ cywilna powstaje, podobnie jak w przypadku dóbr osobistych, juz˙ w razie zagroz˙enia naruszenia interesów przedsie˛biorcy przez ujawnienie tajemnicy jako czyn nieuczciwej konkurencji. Naruszenie nie musi byc´ dokonane, a odpowiedzialnosć´ co do zasady jest niezalez˙na od winy sprawcy12. Poza odpowiedzialnosćia˛ cywilna˛, naruszaja˛cy tajemnice˛ podlega odpowie- dzialnosći karnej. Stanowi o niej art. 23 ustawy o z.n.k.: „1. Kto wbrew cia˛z˙a˛cemu na nim obowia˛zkowi w stosunku do przedsie˛biorcy, ujawnia innej osobie lub wykorzystuje we własnej działalnosći gospodarczej informacje˛ stanowia˛ca˛ tajemnice˛ przedsie˛- biorstwa, jez˙eli wyrza˛dza to powaz˙na˛ szkode˛ przedsie˛biorcy podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnosći albo pozbawienia wolnosći do lat 2.” „2. Tej samej karze podlega, kto uzyskawszy bezprawnie informacje˛ stanowia˛ca˛ tajemnice˛ przedsie˛biorstwa, ujawnia ja˛ innej osobie lub wykorzystuje we własnej działalnosći gospodarczej”. W tym miejscu nalez˙y poruszyc´, niezalez˙na˛ od wyz˙ej wskazanej, moz˙liwosć´ od- powiedzialnosći cywilnej i karnej członków władz, a zwłaszcza członków zarza˛du i rady nadzorczej spółek kapitałowych na podstawie przepisów kodeksu spółek handlowych. W szczególnosći, osoby te powinny pamie˛tac´ przy wykonywaniu swoich obowia˛zków o koniecznosći dołoz˙enia starannosći wynikaja˛cej z zawodowego charakteru swojej działalnosći (art. 293 § 2 i art. 483 § 2 k.s.h.). Jez˙eli ponosza˛ wine˛ (której brak nalez˙y wykazac´, bo jest domniemana) za szkode˛ maja˛tkowa˛ wyrza˛dzona˛ spółce działaniem lub zaniechaniem sprzecznym z prawem lub postanowieniami umowy spółki, to za nia˛ odpowiadaja˛ osobisćie (art. 293 § 1 i art. 483 § 1 k.s.h.). Szkoda moz˙e byc´ wyrza˛dzona przedsie˛biorcy (spółce) na skutek ujawnienia przez członka jej władz tajemnicy przedsie˛biorstwa13. Moz˙e to tez˙ byc´ przedmiotem przeste˛pstwa działania na szkode˛ spółki (art. 585 § 1 k.s.h.)14. 5. Czy zatem informacje, za których ujawnienie grozi odpowiedzialnosć´ cywilna i karna na podstawie własćiwych ustaw moga˛ byc´ oczekiwane i z˙a˛dane przez komisje˛ s´ledcza˛ oraz w jakim zakresie? Odpowiedz´ na to pytanie zalez˙y w powaz˙nym stopniu od zakresu działania po- woływanej komisji s´ledczej oraz od wskazanych w uzasadnieniu projektu uchwały o jej powołaniu potrzebie i celu powołania komisji (art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 2 ustawy). Udzielaja˛c odpowiedzi musze˛ przyja˛c´ załoz˙enie, z˙e nie ustawa, a uchwała Sej- mu (która nie jest aktem normatywnym powszechnie obowia˛zuja˛cym i nie jest wy- mieniona w zamknie˛tym katalogu z´ródeł prawa w art. 87 Konstytucji) wystarcza

11 J. Barta, R. Markiewicz, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; komentarz, Warszawa 1994, s. 161–162. 12 Tamz˙e, s. 161. 13 Por. A. Szajkowski, [w:] S. Sołtysin´ski, A. Szajkowski, A. Szuman´ski, J. Szwaja, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Warszawa 2004, t. IV, s. 131. 14 Zob. R. Zabłocki, [w:] S. Sołtysin´ski, A. Szajkowski, A. Szuman´ski, J. Szwaja, op. cit., s. 1243 i n. 142 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie do nałoz˙enia okres´lonych obowia˛zków na obywateli i ich organizacje, w tym takz˙e na podmioty prawa prywatnego (jak ogół przedsie˛biorców, nawet pan´stwowych i z kapitałem pan´stwowym oraz fundacji i stowarzyszen´) wyste˛puja˛cych w obrocie cywilnoprawnym. Załoz˙enie to jest konieczne, bo nie moz˙na z kolei, przyjmuja˛c konstytucyjne uprawnienie do powołania komisji s´ledczej uniemoz˙liwic´ jej działal- nosć´ i zbadanie spraw, do których została powołana. Innymi słowy, nie moz˙na jed- nymi ustawami unicestwic´ realizacje˛ innych, chociaz˙ w badanej sprawie jest sie˛ blisko do powzie˛cia takich wniosków. To sa˛ juz˙ jednak wady całego systemu prawnego i dróg jego tworzenia; pozostana˛ one oczywisćie poza rozwaz˙aniami tego opracowania. Sie˛gaja˛c do projektu uchwały o powołaniu obecnie działaja˛cej juz˙ Komisji S´ ledczej i jego uzasadnienia stwierdzic´ moz˙na, z˙e jej koniecznosć´ powołania i cel zostały uje˛te jako: „do zbadania nieprawidłowosći w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Orlen SA oraz wykorzystania słuz˙b specjalnych (poprzednio UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwosći (prokurature˛) w celu uzyskania postanowien´ słuz˙a˛cych do wywierania presji na członków Zarza˛du PKN Orlen SA”. W teksćie uchwały Sejmu z dnia 28 maja 2004 r. o powołaniu Komisji znajduje sie˛, zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy i art. 19 ust. 2 regulaminu Sejmu sprecyzowanie zakresu działania komisji. Jest w niej, mie˛dzy innymi mowa o ocenie zawieranych przez spółke˛ kontraktów z punktu widzenia bezpieczen´stwa energetycznego kraju (art. 2 pkt 2 uchwały) oraz o zbadanie sprawy czy zawieranym przez spółke˛ kontraktom towarzyszyła prowizja (art. 2 pkt 3 uchwały)15. Z art. 7 ust. 1 ustawy o komisji s´ledczej wynika, z˙e komisja jest zwia˛zana zakresem przedmiotowym okres´lonym w uchwale o jej powołaniu. Oznacza to jednak równiez˙, z˙e musi miec´ moz˙liwosć´ wykonania zakres´lonego celu i przedmiotu. Temu słuz˙y umieszczona w ust. 2 art. 7 ustawy wskazówka, z˙e z uprawnien´ wynikaja˛cych z przepisów ustawy komisja korzysta tylko w zakresie niezbe˛dnym do wyjasńienia sprawy be˛da˛cej przedmiotem jej działania. Pojawia sie˛ zatem stwierdzenie, konkre- tyzuja˛ce ogólny cel powoływania sejmowych komisji s´ledczych, jakim jest „zbadanie okres´lonej sprawy” (art. 1 ust. 2 ustawy). „Zbadanie” to wymaga odpowiednich instrumentów i doste˛pu do dowodów. Inaczej nie dojdzie do „wyjasńienia sprawy” be˛da˛cej przedmiotem działania komisji. Instrumenty sa˛ dane w postaci obowia˛zku stawienia sie˛ przed komisja˛ kaz˙dej wezwanej osoby, nawet z zastosowaniem s´rodków przymusu, a takz˙e skorzystania z pomocy organów sćigania przeste˛pstw przez zwrócenie sie˛ do prokuratora generalnego o przeprowadzenie okres´lonych czynnosći. Czynnosći te wykonuje sie˛ w oparciu o przepisy o poste˛powaniu karnym. Chodzi w szczególnosći o zebranie dowo- dów, tak jak to sie˛ czyni w poste˛powaniu przygotowawczym i sa˛dowym (art. 167

15 Swoja˛ droga˛, dlaczego ustalen´ dotycza˛cych działalnosći władz i organów pan´stwowych nie dokonuje na zlecenie Sejmu Najwyz˙sza Izba Kontroli, która ma konstytucyjne i ustawowe uprawnienia, a takz˙e standardy mie˛dzynarodowe S´wiatowej i Europejskiej Organizacji Organów Kontroli (INTOSAI, EUROSAI), znacznie silniejsze niz˙ komisja s´ledcza i która jako najwyz˙szy organ kontroli Pan´stwa podlega Sejmowi. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 143 i n., art. 297 i n., art. 337 i n. k.p.k.)16. Poza przepisami k.p.k. zastosowanie znajda˛ przepisy art. 25 i n. ustawy o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, z pózń. zm.). Komisja ma takz˙e prawo do wysta˛pienia z wste˛pnym wnioskiem o pocia˛gnie˛cie okres´lonych osób do odpowiedzialnosći konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu (art. 18 ust. 1 ustawy). W kwestiach dowodowych, komisja wzywaja˛c do stawienia sie˛ przed nia˛, czyni to w celu przesłuchania wzywanych osób, szczególnie w charakterze s´wiadka, który jest zobowia˛zany do złoz˙enia zeznan´, z odpowiednim zastosowaniem do tej czynnosći prze- pisów k.p.k. (art. 11 ust. 1 i 3 ustawy, art. 177 i n. k.p.k.). Podobne znaczenie ma obowia˛zek organów władzy publicznej, organów osób prawnych i obowia˛zek jednostek nie maja˛cych osobowosći prawnej17 do złoz˙enia pisemnych wyjasńien´ oraz przedstawienia dokumentów, be˛da˛cych w ich dyspozycji albo akt kaz˙dej sprawy przez nie prowadzonej. Nie wiem, po co to jest tak drobiazgowo rozdzielane, dotyczy wszakz˙e zapewnienia doste˛pu do wszelkich dowodów pisemnych i wyjasńien´ składanych tez˙ w takiej formie. W tresći składanych zeznan´ i wyjasńien´ oraz ws´ród dokumentów i akt moga˛ sie˛ oczywisćie znajdowac´ takie, które be˛da˛ stanowic´ lub zawierac´ tajemnice przedsie˛biorcy, jako podmiotu wykonuja˛cego działalnosć´ gospodarcza˛ oraz tajemnice przedsie˛- biorstwa, jako zorganizowanego funkcjonalnie zespołu składników niematerialnych i materialnych przygotowanego lub wykonuja˛cego okres´lona˛ działalnosć´ gospodarcza˛ w rozumieniu dotychczasowej ustawy — Prawo działalnosći gospodarczej lub nowej o swobodzie działalnosći gospodarczej. Jest niemal pewne, z˙e takie informacje (ogól- nie nazywane tajemnicami handlowymi) be˛da˛ sie˛ znajdowac´ w kontraktach i dokumentach je przygotowuja˛cych (o charakterze ekonomicznym i prawnym), do których zbadania upowaz˙nia uchwała Sejmu w sprawie obecnie działaja˛cej Komisji S´ledczej. 6. Czy osoby, z róz˙nego tytułu zobowia˛zane do zachowania tajemnicy przedsie˛- biorstwa i przedsie˛biorcy moga˛ uchylac´ sie˛, nie tyle od złoz˙enia zeznan´, ile co do odpowiedzi na pytania, które ich zdaniem stanowiłyby ujawnienie takiej tajemnicy? Uwaz˙am, z˙e osoby te nie moga˛ uchylic´ sie˛ od odpowiedzi na pytania oraz odma- wiac´ udoste˛pnienia dokumentów (akt), dotycza˛cych umów (kontraktów) poddanych badaniu, jez˙eli sa˛ spełnione, co najmniej naste˛puja˛ce warunki. Przede wszystkim, informacja (dokument) musi stanowic´ (zawierac´) tajemnice˛ przedsie˛biorstwa we wskazanym wyz˙ej rozumieniu, z˙eby w ogóle trzeba było zastanawiac´ sie˛ nad kwestia˛ jej ujawnienia lub nie. Jez˙eli informacja stanowi taka˛ tajemnice˛, to jej ujawnienie komisji s´ledczej musi miec´ taka˛ wage˛ (byc´ na tyle istotna), z˙eby mogło spowodowac´ naruszenie interesów przedsie˛biorcy ze wzgle˛du na uzasadniona˛ obawe˛ wykorzystania tej informacji przez konkurencje˛ albo tez˙ ujawnienie tajemnicy powodowałoby

16 T. Grzegorczyk, w: T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie poste˛powanie karne, Warszawa 1999, s. 413 i n., 547 i n. 17 W przepisie ustawy sa˛ błe˛dy odnosza˛ce sie˛ do organów innych osób prawnych (jakich innych, przeciez˙ władze publiczne nie sa˛ z zasady osobami prawnymi) oraz do (organów) jednostek nie maja˛cych osobowosći prawnej, które oczywisćie nie moga˛ miec´ z˙adnych organów, nawet gdy spełniaja˛ warunki prawne tzw. ułomnych osób prawnych (art. 14 ust. 1 ustawy, art. 38 i art. 331 k.c.); co do tej kwestii zob. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys cze˛sći ogólnej, Warszawa 2000, s. 209, 229. 144 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie zagroz˙enie lub naruszenie dóbr osobistych przedsie˛biorcy. W konkretnej sprawie Spółki Orlen obawa bezprawnej ingerencji w dobra osobiste moz˙e dotyczyc´ wszystkich wymienionych wczesńiej dóbr osobistych osoby prawnej (jest nia˛ spółka akcyj- na o kapitale mieszanym). Z kolei, naruszeniu tajemnicy jako czynowi nieuczciwej konkurencji moz˙na zapobiec przez zapewnienie tajnosći obrad komisji, o co powinien wysta˛pic´ składaja˛cy zeznania albo komisja (przewodnicza˛cy) powinna sama zdecydowac´ o utajnieniu tej cze˛sći swojej pracy. To samo moz˙na odniesć´ do szczególnie draz˙liwej sytuacji ujawnienia tajemnic przedsie˛biorstwa przez członków władz (organów) przedsie˛biorcy, zwłaszcza człon- ków zarza˛du lub rady nadzorczej spółki kapitałowej. Komisja wymagaja˛c zeznan´ od tych osób oraz dokumentów (akt) zdejmuje jakby z członków władz spółki odpowie- dzialnosć´ za skutki ujawnienia informacji stanowia˛cych tajemnice˛ przedsie˛biorstwa lub przedsie˛biorcy. Nie moz˙na jednak jednoznacznie stwierdzic´, z˙e takie „przeje˛cie odpowiedzialnosći” przez Komisje˛ be˛dzie skuteczne18. W razie, gdyby w rezultacie ujawnienia tajemnicy w takich okolicznosćiach wysta˛piła szkoda dla przedsie˛biorcy, be˛dzie on mógł od Skarbu Pan´stwa (Sejmu) domagac´ sie˛ odszkodowania, w czym dodatkowo pomoga˛ obowia˛zuja˛ce od 1 wrzesńia 2004 r. zmiany w kodeksie cywilnym (nowa tresć´ art. 417). Tajemnica przedsie˛biorcy lub przedsie˛biorstwa moz˙e byc´ ujawniona tylko człon- kom komisji (art. 154 ust. 2 regulaminu Sejmu) i tylko w zakresie zbadania sprawy, o którym mowa w uchwale o powołaniu komisji s´ledczej. Na ten zakres oraz tresć´ zeznan´ lub udoste˛pnianych dokumentów musi zwrócic´ uwage˛, zarówno sama komisja jak i składaja˛cy zeznania lub udoste˛pniaja˛cy informacje. W z˙adnym przypadku nie moz˙e to słuz˙yc´ tylko zaspokojeniu ciekawosći pytaja˛cego członka komisji. Nie moz˙e tez˙ dotyczyc´ okazania wszystkich dokumentów (w ogóle) lub całej tresći tych dokumentów. Takie uprawnienie, a i tak tylko w zakresie wskazanym podmiotowo i przedmiotowo ma NIK oraz rzecznik praw obywatelskich (art. 202 i 208 Konstytu- cji), zas´ niezalez˙nie od rodzaju podmiotu, którego to dotyczy (publiczny, prywatny) maja˛ je konstytucyjnie tylko organy wymiaru sprawiedliwosći, a w interesuja˛cym nas rodzaju spraw tylko, wtedy gdy moz˙na zarzucic´ popełnienie przeste˛pstwa. Wgla˛d posłów be˛da˛cych członkami komisji s´ledczej opiera sie˛ na przepisach ustawy dotycza˛cej tej komisji oraz na przepisach ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, zwłaszcza na art. 14 i 19 tej ustawy. 7. Podsumowanie i konkluzje. Po pierwsze, poje˛cia tajemnicy przedsie˛biorcy oraz tajemnicy przedsie˛biorstwa (ogólnie nazywane tajemnicami handlowymi) nie sa˛ wprawdzie definiowane na potrzeby całego systemu prawnego, jednak przepisy, które tych poje˛c´ uz˙ywaja˛ albo

18 Por. J. Fra˛ckowiak, [w:] J. Fra˛ckowiak, A. Kidyba, K. Kruczalak, W. Opalski, W. Popiołek, W. Py- zioł, Kodeks spółek handlowych, komentarz, red. K. Kruczalak, Warszawa 2001, s. 777; A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych, objasńienia, Warszawa 2001, s. 452 i 767; A. Szajkowski, [w:] S. Sołtysin´ski, A. Szajko- wski, A. Szuman´ski, J. Szwaja, op. cit., s. 136; E. Marszałkowska-Krzes´, [w:] J. Jacyszyn, S. Krzes´, E. Mar- szałkowska-Krzes´, Kodeks spółek handlowych, komentarza, orzecznictwo, Warszawa 2001, s. 394–395, 569. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 145 zawieraja˛ okres´lenia dla potrzeb ustaw, w których wyste˛puja˛, albo znajduja˛ wyjas´- nienie doktrynalne lub w orzecznictwie sa˛dowym. W kaz˙dym razie, posługuja˛c sie˛ zwłaszcza ustawa˛ o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wiadomo, jakie informacje moga˛ stanowic´ takie tajemnice oraz musza˛ one przez działania przedsie˛biorcy pozostawac´ poufne (znane tylko kre˛gowi osób dopuszczonych do tajemnicy). Po drugie, tajemnica przedsie˛biorcy oraz tajemnica przedsie˛biorstwa sa˛ konstytucyjnie (zwłaszcza art. 31, 41, 49, 50, 51, 64) i ustawowo chronione (zwłaszcza art. 23, 24 i 43 k.c., art. 3 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 oraz art. 18 i 23 ustawy o z.n.k.). Po trzecie, w zakresie, w jakim ich ujawnienie komisji s´ledczej jest konieczne do wyjasńienia sprawy, której zbadanie jest przedmiotem działania komisji okres´lonym uchwała˛ o powołaniu komisji (art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy), realizuja˛cej potrzebe˛ i cel jej powołania (art. 3 ust. 2 ustawy), tajemnice te moga˛ w ograniczonym zakresie i w okres´lony sposób zostac´ ujawnione członkom komisji. Wskazanie i pilnowanie zachowania tego zakresu, i sposobu, nalez˙y do komisji i jej przewodnicza˛cego; przedstawia sie˛ jako zadanie wyja˛tkowo trudne do wykonania. Ze wzgle˛du na tresć´ pytania, poza zakresem opracowania pozostały zgłoszone wa˛t- pliwosći prawne co do podstawy działania komisji i legalnosći okres´lenia jej zakresu, przynajmniej w cze˛sći w jakiej dotyczy to obowia˛zków nakładanych na obywateli i inne podmioty prawa (w tym przedsie˛biorców, jako podmiotów w stosunkach pry- watnoprawnych). Po czwarte, ujawnienie tajemnicy członkom komisji nie zmienia charakteru informacji, która nadal pozostaje tajemnica˛ konkretnego przedsie˛biorstwa oraz przedsie˛biorcy, bez wzgle˛du na to czy ujawnienie nasta˛piło poprzez złoz˙enie zeznania, czy tez˙ poprzez udoste˛pnienie dokumentów (akt). Zachowanie nadal informacji w tajemnicy dotyczy członków komisji s´ledczej. Po pia˛te, ze wzgle˛du na to, z˙e ustawa milczy co do tresći sprawozdania komisji, przedkładanego Sejmowi do rozpatrzenia, w odniesieniu do tajemnic przedsie˛biorstwa lub przedsie˛biorcy (tajemnic handlowych), przewiduja˛c tylko uprawnienie Marszałka Sejmu do okres´lenia trybu udoste˛pnienia posłom oraz sposobu rozpatrywania takiego sprawozdania przez Sejm, tajemnica pan´stwowa lub słuz˙bowa, zawieraja˛ca tajemnice przedsie˛biorcy nie powinna w ogóle byc´ ujawniona w sprawozdaniu komisji. Moz˙na sie˛ tylko powołac´ na nie (czego dotycza˛) jako podstawe˛ okres´lonych, a koniecznych ustalen´ komisji, ale bez ujawnienia tresći. Z˙ aden przepis prawa nie przewiduje (co ocenic´ nalez˙y pozytywnie) zwolnienia z zachowania tajemnicy przedsie˛biorcy lub przedsie˛biorstwa (handlowej) dla celów sprawozdania komisji. Konieczne w danych okolicznosćiach ujawnienie analizowanej tajemnicy wieloosobowej komisji sejmowej, ale o imiennym składzie, to wszystko, na co pozwala obowia˛zuja˛cy system prawny. Nie moz˙na dostrzec z˙adnego interesu zasługuja˛cego na ochrone˛, aby rozszerzac´ poza komisje˛ kra˛g osób, zapoznanych z tajemnicami przedsie˛biorcy lub przedsie˛biorstwa, skoro słuz˙yły one tylko do zbadania okres´lonej sprawy, a to nasta˛piło przez ogłoszenie wyników pracy komisji powołanej przez Sejm na podstawie ustawowej.

Wojciech J. Katner 146 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

2 *

Komisja s´ledcza jest szczególna˛ komisja˛ sejmowa˛. Podobnie jak inne komisje (sta- łe i nadzwyczajne) jest organem wewne˛trznym Sejmu. Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321) nie normuje zasad działa- nia prezydium komisji s´ledczej, przyjmuja˛c jedynie, z˙e „pracami komisji kieruje jej prezydium” (art. 10 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 1 ust 3 ustawy „do komisji stosuje sie˛ przepisy regulaminu Sejmu, chyba z˙e przepisy niniejszej ustawy stanowia˛ inaczej.” W ocenie Trybunału Konstytucyjnego „komisja s´ledcza jest szczególna˛ odmiana˛ komisji sejmowych, a tym samym do jej trybu działania moga˛ miec´ zastosowanie te wszystkie przepisy i reguły ogólne, które odnosza˛ sie˛ do wszystkich komisji sejmowych. Z natury rzeczy te przepisy i reguły zawarte sa˛ (i musza˛ byc´) w regulaminie Sejmu. Nie ma potrzeby powtarzania ich w przepisach ustawy o komisji s´ledczej, bo obligatoryjna˛ materia˛ tej ustawy jest tylko unormowanie tych elementów trybu dzia- łania, które w sposób specyficzny odnosza˛ sie˛ do komisji s´ledczej, a w szczególnosći (choc´ nie wyła˛cznie) takich, które — ze wzgle˛du na swe powia˛zanie z sytuacja˛ prawna˛ adresata spoza systemu organów pan´stwowych — nie mogłyby zostac´ unormo- wane w regulaminie Sejmu”1. W tym konteksćie nalez˙y uznac´, z˙e pozycja prezydium w komisji s´ledczej odpowiada statusowi tego organu w innych komisjach sejmowych. Stosownie do art. 150 ust. 1 regulaminu Sejmu „prezydium komisji kolegialnie kieruje pracami komisji, a w szczególnosći: opracowuje projekty planów pracy komisji; ustala terminy i porza˛dek dzienny posiedzen´; czuwa nad przygotowaniem posiedzen´; zapewnia człon- kom komisji otrzymywanie w odpowiednim czasie nalez˙ycie przygotowanych mate- riałów; wyznacza sprawozdawców (referentów) na posiedzenia komisji”. Prezydium komisji jest organem kierowniczym komisji w sensie organizacyj- nym. Jednoczesńie „na zewna˛trz” komisje˛ reprezentuje oraz działa w jej imieniu przewodnicza˛cy komisji lub, z jego upowaz˙nienia, zaste˛pca przewodnicza˛cego (art. 10 ust. 2 ustawy). W sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 1 (czynnosći zwia˛zane z wezwaniem s´wiadka przez komisje˛ oraz odebraniem od niego zeznan´), art. 12 ust. 1 i 3 (czynnosći zwia˛zane z wysta˛pieniem przez komisje˛ do sa˛du okre˛gowego o nałoz˙enie kary porza˛dkowej w przypadkach okres´lonych w tych przepisach), art. 14 ust. 1 (czynnosći zwia˛zane z z˙a˛daniem komisji adresowanym do podmiotów wymienionych w tym przepisie o złoz˙enie pisemnych wyjasńien´ oraz przedstawienie be˛da˛cych w ich posiadaniu dokumentów lub akt), art. 15 ust. 1 (wniosek komisji do prokuratora generalnego o przeprowadzenie okres´lonych czynnosći), przewodnicza˛- cy komisji działa na podstawie uchwały komisji (art. 10 ust. 3 ustawy). Z˙ adna komisja sejmowa nie powinna działac´ chaotycznie. Prace komisji niezalez˙nie od charakteru zadania, które przed nia˛ stoi (rozpatrzenie projektu ustawy, rozpatrzenie skierowanych wniosków, etc.) winny byc´ przemys´lane, a podejmowanym przez komisje˛

* Opinia została napisana 27 lipca 2004 r. (przyp. red.). 1 Wyrok z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K. 8/99; OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 252. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 147 działaniom towarzyszyc´ winien stosowny namysł. Zasada˛, która gwarantowac´ ma wła- sćiwy tryb pracy, jest wynikaja˛ca z art. 150 ust. 1 pkt 1 reguła nakazuja˛ca uchwalenie przez komisje˛ „planu pracy”. Plan taki powinien wyznaczac´ kolejne etapy działan´ komisji oraz sposób dochodzenia do zamierzonego rezultatu. „Plan pracy” komisja winna przyja˛c´ na wste˛pie swych działan´ nad powierzonym jej zagadnieniem, a podstawa˛ dyskusji w tym zakresie jest projekt przygotowany przez prezydium. W przypadku komisji s´ledczej projekt planu pracy komisji powinien w szczególnosći uwzgle˛dniac´ cele badawcze zlecone przez Sejm w uchwale powołuja˛cej komisje˛. Projekt przygotowany przez prezydium komisji s´ledczej winien uwzgle˛dniac´ sugestie tych członków komisji, którzy nie zasiadaja˛ w jej prezydium (stosownie do art. 150 ust. 2 prezydium komisji, opracowuja˛c projekty planów pracy komisji oraz ustalaja˛c porza˛dek dzienny posiedzenia zobowia˛zane jest brac´ pod uwage˛ „wnioski klubów i kół poselskich oraz poszczególnych posłów”). Obowia˛zek przygotowania planu pracy komisji wia˛z˙e sie˛ z kompetencja˛ do „wyznaczenia sprawozdawców (referentów) na posiedzenia komisji”. Plan taki, jak juz˙ powiedziano, powinien okres´lac´ poszczególne etapy prac komisji, w tym realizacje˛ poszczególnych celów cza˛stkowych, których osia˛gnie˛cie stanowi warunek wykonania obowia˛zków zleconych komisji. Prawo wyznaczenia referentów na poszczególne posiedzenia komisji widziec´ nalez˙y w powia˛zaniu z planem pracy zakładaja˛cym realizacje˛ celów cza˛stkowych, tzn. poszczególnym członkom komisji prezydium moz˙e powierzyc´ merytoryczne przygotowanie konkretnych zagadnien´, które składaja˛ sie˛ na całosć´ „sprawy” zleconej komisji, a które — zgodnie z planem pracy — omawiane be˛da˛ na poszczególnych posiedzeniach. Działania prezydium w tym zakresie — z natury rzeczy — nie maja˛ charakteru władczego. „Wyznaczenie referenta” dla swojej skutecznosći musi zyskac´ zarówno akceptacje˛ osoby „wyznaczonej”, jak i aprobate˛ wie˛kszosći członków komisji. Uprawnienie do ustalania terminów i porza˛dku dziennego posiedzen´ komisji nie jest kompetencja˛ wyła˛czna˛ prezydium komisji. Zgodnie z art. 152 ust. 1 regulaminu Sejmu posiedzenia komisji odbywaja˛ sie˛ w terminach okres´lonych przez sama˛ komisje˛, jej prezydium lub przewodnicza˛cego. Ponadto na pisemny wniosek co najmniej 1/4 ogólnej liczby członków komisji przewodnicza˛cy komisji obowia˛zany jest zwo- łac´ posiedzenie komisji w celu rozpatrzenia okres´lonej sprawy. Zwołuja˛c posiedzenie w tym trybie, przewodnicza˛cy komisji wyznacza termin posiedzenia tak, aby posiedzenie odbyło sie˛ w terminie 14 dni od dnia złoz˙enia wniosku (ust. 2). Prezydium komisji odpowiada za organizacyjno-techniczne przygotowanie pracy komisji. W przypadku komisji s´ledczej, maja˛c na uwadze brzmienie omówionego wyz˙ej art. 10 ust. 2 i 3 ustawy, uznac´ nalez˙y, z˙e domena˛ działan´ prezydium, która obejmuje nakaz „czuwania nad przygotowaniem posiedzen´” i „zapewnienia członkom komisji otrzymywania w odpowiednim czasie nalez˙ycie przygotowanych materiałów” be˛da˛ te czynno- sći, które dotycza˛ działan´ „wewne˛trznych” na forum komisji (obsługa kancelaryjno-techniczna prac komisji, zasady współpracy ze słuz˙bami prawnymi Kancelarii Sejmu, etc.). Obok omówionych wyz˙ej uprawnien´ wia˛z˙a˛cych sie˛ sćis´le ze sprawami organizacyjnymi, prezydium komisji przysługuja˛ równiez˙ kompetencje zewne˛trzne. Zgodnie 148 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie z art. 150 ust. 4 regulaminu Sejmu prezydium komisji moz˙e zwrócic´ sie˛ do własćiwych organów, instytucji i organizacji o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku lub uwagi wypowiedzianej przez posła w toku posiedzenia komisji2, zas´ stosownie do art. 153 ust. 1 regulaminu Sejmu na z˙a˛danie prezydium komisji ministrowie oraz kierownicy naczelnych organów administracji pan´stwowej, a takz˙e kierownicy innych urze˛dów i instytucji pan´stwowych sa˛ obowia˛zani przedstawiac´ sprawozdania i udzielac´ informacji oraz uczestniczyc´ w posiedzeniach komisji, na których rozpatrywane sa˛ sprawy dotycza˛- ce ich zakresu działania. Prezydium komisji lub jej przewodnicza˛cy moz˙e zaprosic´ inne osoby, niz˙ wyz˙ej wymienione, do wzie˛cia udziału w posiedzeniu w celu złoz˙enia informacji i wyjasńien´ w sprawach be˛da˛cych przedmiotem obrad lub badan´ komisji (ust. 2).

2 W doktrynie wyraz˙ono pogla˛d, z˙e brzmienie art. 150 ust. 4 jest „trudne do wyjasńienia i interpretacji”. Wskazywano, z˙e przepis ten w nieco odmiennej formie wprowadzono do regulaminu Sejmu z dnia 17 lipca 1986 roku (M.P. Nr 21, poz. 151) — art. 90 „Na wypowiedziane przez posłów w toku posiedzenia komisji wnioski i uwagi uczestnicza˛cy w posiedzeniu przedstawiciele organów pan´stwowych, instytucji i organizacji udzielaja˛ odpowiedzi na tym samym lub najbliz˙szym posiedzeniu komisji; w uzasadnionych wypadkach odpowiedz´ moz˙e byc´ udzielona w formie pisemnej; o tresći nadesłanych odpowiedzi przewodnicza˛cy komisji informuje komisje na najbliz˙szym posiedzeniu”. Zdaniem cytowanego autora przepis ten został ustanowiony dla „wymuszenia rzeczowosći wypowiedzi przedstawicieli organów pan´stwowych biora˛cych udział w posiedzeniach komisji oraz upie˛kszenia mizernej rzeczywistosći jaka˛ była pozorna w duz˙ej mierze kontrola Sejmu i jego komisji nad rza˛dem”. W jego pierwotnym brzmieniu moz˙na było jednak odnalezć´ rozsa˛dny sens, polegaja˛cy na tym, iz˙ „uczestnicza˛cy” w posiedzeniu komisji przedstawiciele orga- nów pan´stwowych i instytucji mieli obowia˛zek ustosunkowania sie˛ do uwag wypowiedzianych przez po- słów. Przedstawiciele organów biora˛c udział w posiedzeniu komisji byli bezpos´rednimi adresatami wypo- wiadanych w komisyjnej debacie uwag i postulatów. Do uwag tych ustosunkowywali sie˛ bezpos´rednio w toku debaty, ale jez˙eli z niedostatecznej wiedzy czy danych w omawianej sprawie nie mogli tego uczynic´ w czasie trwaja˛cego posiedzenia, mieli obowia˛zek ustosunkowac´ sie˛ do wypowiedzi poselskiej na najbliz˙- szym posiedzeniu komisji, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach w formie pisemnej. Celem regulaminowego przepisu z 1986 roku było „merytoryczne pogłe˛bienie posiedzen´ komisji sejmowych, uczynie- nie komisyjnej kontroli bardziej efektywna˛ i skuteczna˛”. W ocenie cytowanego autora całkiem czytelny w swej roli i celu przepis art. 90 regulaminu Sejmu z 1986 roku przetrwał do czasów obecnych, ale „odpowiednio” przerobiony i skrócony stał sie˛ zupełnie niejasny. Wa˛tpliwosć´ dotyczy kwestii: czy jest to indywidualny poselski instrument kontroli, a wie˛c przysługuja˛cy posłom, czy s´rodek komisji. W ocenie cytowanego autora jakkolwiek wydaje sie˛, z˙e jest to s´rodek komisji (zamieszczony w rozdziale regulaminu Sejmu traktuja˛cym o komisjach sejmowych), bowiem prezydium komisji zwraca sie˛ o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku lub uwagi wypowiedzianej przez posła w toku posiedzenia komisji, to jednak nie jest to s´rodek komisji w pełnym tego słowa znaczeniu (jak dezyderat czy opinia), bo nie jest uchwalany przez komisje˛ sejmowa˛. Z przepisu regulaminowego nie wynika czym prezydium komisji ma sie˛ kierowac´ prze- syłaja˛c wypowiedziane w debacie wnioski i uwagi, jakie jest kryterium selekcji poselskich uwag i wnios- ków wypowiedzianych w toku komisyjnego posiedzenia. Cytowany autor postulował de lege ferenda by obecny art. 150 ust. 4 (a w czasie sporza˛dzania opinii — art. 76 ust. 4) regulaminu Sejmu wyeliminowac´ z regulaminu, ba˛dz´ nadac´ mu sensowne i przys´wiecaja˛ce okres´lonemu celowi brzmienie. (J. Mordwiłko, Opinia prawna dotycza˛ca „dopuszczalnosći pism z pozycji Prezydium Komisji do Prezesa Rady Ministrów w s´wietle art. 76 ust. 4 Regulaminu Sejmu”, Regulamin Sejmu w ekspertyzach i opiniach Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 2001, s. 190). Jakkolwiek krytycyzm cytowanego wyz˙ej autora zasługuje w cze˛sći na aprobate˛, to jednak zwaz˙y- wszy, z˙e od czasu napisania powyz˙szych uwag (cytowana opinia sporza˛dzona została w Biurze Studiów i Ekspertyz 4 listopada 1996) regulamin Sejmu był nowelizowany wielokrotnie, a izba nigdy nie zdecydo- wała sie˛ na uchylenie omawianego przepisu, wydaje sie˛, z˙e trudno dzis´ kontestowac´ jego walor normatyw- ny. Zagadnienie charakteru uprawnienia, o którym mowa w art. 150 ust. 4 (uprawnienie prezydium komisji czy uprawnienie komisji?) omówione zostało poniz˙ej. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 149

Ponadto zgodnie z art. 154 ust. 3 regulaminu Sejmu w posiedzeniu komisji, na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodnicza˛cego, moga˛ uczestniczyc´ przedstawiciele organizacji zawodowych i społecznych oraz eksperci komisji. Podstawowym problemem, wyłaniaja˛cym sie˛ z analizy przytoczonych przepisów regulaminu na tle brzmienia art. 10 ust. 2 ustawy, jest zagadnienie, czy w wypadku komisji s´ledczej uprawnienia wymienione w art. 150 ust. 4 i art. 153 ust. 1 sa˛ uprawnieniami prezydium komisji, czy tez˙ sa˛ uprawnieniami przewodnicza˛cego, który wszak reprezentuje komisje˛ „na zewna˛trz” i „działa w jej imieniu”. Rozstrzygaja˛ca wydaje sie˛ konstatacja, z˙e omawiane „kompetencje” nie moga˛ byc´ traktowane jako „własne” (wy- ła˛czne) kompetencje prezydium komisji, które nie moga˛ byc´ wykonywane przez sama˛ komisje˛. Pogla˛d taki musiałby zakładac´, z˙e prezydium komisji jest samodzielnym organem Sejmu, któremu przysługuja˛ własne kompetencje. Przeczy temu analiza roli komisji sejmowych, które sa˛ kolegialnymi organami pomocniczymi izby. Rekonstrukcja pozycji prawnej prezydium komisji nie moz˙e zatem potwierdzic´ faktu, z˙e jest to organ wewne˛trzny komisji. Tym samym uprawnienia zewne˛trzne prezydium komisji winny byc´ traktowane jako uprawniania komisji, które wykonywane sa˛ przez jej organ wewne˛trzny. Mimo to nie przestaja˛ one byc´ uprawnieniami komisji i zawsze moga˛ byc´ wykonywane w drodze uchwały całej komisji. W konsekwencji, jez˙eli uprawnienia, o których mowa w art. 150 ust. 4 i art. 153 ust. 1 (a równiez˙ art. 153 ust. 2 i art. 154 ust. 3) uznac´ za uprawniania komisji, to pra- widłowy wydaje sie˛ pogla˛d, z˙e sposób ich wykonywania musi uwzgle˛dniac´ brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy. Przepis ten bowiem modyfikuje tres´c´ normatywna˛ wynikaja˛ca˛ z przywołanych wyz˙ej przepisów regulaminu. Wydaje sie˛, z˙e w wypadku komisji s´ledczej uprawniania prezydium komisji (be˛da˛ce uprawnieniami samej komisji), o których mowa w art. 150 ust. 4, art. 153 ust. 1 i ust. 2, art. 154 ust. 3 wykonywane sa˛ przez przewodnicza˛cego komisji, który zgodnie z ustawa˛ reprezentuje komisje˛ na zewna˛trz oraz działa w jej imieniu. Jez˙eli uprawnienia te wykonywane sa˛ przez sama˛ komisje˛, to rola przewodnicza˛cego ogranicza sie˛ do pos´redniczenia (reprezentacji na zewna˛trz) mie˛dzy komisja˛ a organem do którego adresowany jest stosowny postulat. Wykładnia przepisów regulaminu Sejmu reguluja˛cych tryb pracy komisji nie powinna zapoznawac´ normatywnego sensu art. 10 ust. 2 ustawy, którego celem — jak sie˛ wydaje — było wzmocnienie pozycji przewodnicza˛cego komisji s´ledczej, wyraz˙aja˛ce sie˛ w powierzeniu mu „pełnomocnictwa” do działania w imieniu komisji na zewna˛trz.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski 150 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

3 *

Tres´c´ opinii zwia˛zana jest z zagadnieniami dotycza˛cymi zgodnos´ci z prawem projektu wniosku : „zwrócenia sie˛ do Prokuratora Generalnego RP, w trybie art. 15 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej o wszcze˛cie poste˛powania w sprawie zabezpieczenia akcji spółek Nafta Polska SA oraz PKN Orlen SA”.

Moim zdaniem taki wniosek nie jest zgodny z prawem. „Komisja (s´ledcza) moz˙e zwrócic´ sie˛ do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie okres´lonych czynnosći” (art.15 ustawy o komisji s´ledczej), ale — co jest rzecza˛ oczywista˛ — o przeprowadzenie takich czynnosći, do których prokurator generalny ma kompetencje. Nie jest dla mnie jasne, co autorzy pytania rozumieja˛ jako „zabezpieczenie akcji” spółki akcyjnej, znajduja˛cych sie˛ — jak nalez˙y przypuszczac´ — w dyspozycji ich własćicieli. Per analogiam w tym przypadku nalez˙ałoby sa˛dzic´, z˙e dotyczy analogicznego poje˛cia „zaje˛cia wierzytelnosći” uregulowanego przez k.p.c. (por. rozdz. 32: „Zabezpieczenie maja˛tkowe” w k.p.k.). Według art. 292 k.p.k. „zabezpieczenie naste˛puje w sposób wskazany w k.p.c.”. Sposoby zabezpieczenia wskazuje art. 747 k.p.c.: o „zaje˛ciu wierzytelnosći” mówi pkt.1 tego przepisu. „Zabezpieczenie akcji” oznaczałoby zakaz obrotu nimi przez własćiciela. Wszelako nie jest to instytucja przewidziana w kodeksie spółek handlowych czy tez˙ w ustawie o publicznym obrocie papierami wartosćiowymi. Według art. 293 k.p.k. „postanowienie o zabezpieczeniu wydaje sa˛d, a w poste˛- powaniu przygotowawczym prokurator”. Aby wie˛c prokurator mógł wydac´ oczekiwane (ewentualnie) przez komisje˛ s´ledcza˛ postanowienie, musiałby najpierw wszcza˛c´ poste˛powanie karne. Z˙ a˛dac´ (skutecznie) od prokuratury wszcze˛cia poste˛powania karnego, moim zdaniem, komisja s´ledcza nie ma prawa. Prokuratura bowiem nie jest podporza˛dkowana Sejmowi ani tym bardziej jego organom. Tym samym, jak sa˛dze˛, uzasadniłem swe stanowisko. Chce˛ jednak dodac´, z˙e jako pracownik Zespołu Prawa Parlamentarnego BSiE nie czuje˛ sie˛ kompetentny do stanowczego zabrania głosu w przedmiotowej kwestii.

Paweł Sarnecki

* Opinia została napisana 20 lipca 2004 r. (przyp. red.). Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 151

4 *

1. Komisja S´ ledcza jest organem wewne˛trznym Sejmu, który został powołany do „zbadania okres´lonej sprawy” (art. 111 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdza Trybu- nał Konstytucyjny komisja s´ledcza jest jednym z instrumentów kontroli sejmowej przewidzianych w Ustawie Zasadniczej (wyrok z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt K. 8/99; OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41). Funkcja kontrolna parlamentu została okres´lona w sposób ogólny w art. 95 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Sejm sprawuje kontrole˛ nad działalnosćia˛ Rady Ministrów w zakresie okres´lonym przepisami Konstytucji i ustaw.” W ocenie Trybunału „kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalnosći okres´lonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyraz˙ania oceny tej działalnosći. […] Funkcja kontrolna pozostaje w sćisłym zwia˛z- ku z zasada˛ podziału władzy. […] Zasada podziału władzy z jednej strony stanowi przesłanke˛ powierzania parlamentowi funkcji kontrolnej, a z drugiej strony okres´la granice tej funkcji. Wykładnia przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotycza˛- cych kompetencji kontrolnych parlamentu musi uwzgle˛dniac dyrektywy wynikaja˛ce z wymienionej zasady. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyj- nego „wymóg rozdzielenia” władz oznacza m.in., iz˙ kaz˙dej z trzech władz powinny przypadac kompetencje materialnie odpowiadaja˛ce ich istocie, a co wie˛cej — kaz˙da z trzech władz powinna zachowywac´ pewne minimum kompetencyjne stanowia˛ce o zachowaniu tej istoty” (orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. akt K.6/94, OTK 1994, cz. II, s. 91). Kształtuja˛c kompetencje poszczególnych organów pan´stwowych, ustawodawca nie moz˙e naruszyc´ „istotnego zakresu” danej władzy (orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. akt K.19/95, OTK 1995, cz. II, s. 150–151). Zakaz ingerencji w istote˛ danej władzy wyznacza nie tylko zasady kształtowania zakresu kompetencji organów pan´stwowych w ustawodawstwie, ale równiez˙ sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym organom pan´stwowym. Zasada ta znajduje zastosowanie równiez˙ w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sejmu. Kom- petencje musza˛ byc´ wykorzystywane w taki sposób, aby nie ingerowac´ w istotny zakres pozostałych władz. Realizacja uprawnien´ kontrolnych nie moz˙e w szczególnosći prowadzic´ do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracja˛ rza˛dowa˛. […]”1. Zgodnie z art. 111 ust. 2 Konstytucji ustawa okres´la tryb działania komisji s´ledczej. W ocenie TK „znaczenie art. 111 ust. 2 polega przede wszystkim na tym, z˙e przepis ten stanowi podstawe˛ konstytucyjna˛ do wyposaz˙enia wymienionego organu Sejmu w uprawnienia wobec jednostek i innych podmiotów prywatnych, umoz˙liwiaja˛ce uzyskiwanie informacji potrzebnych do wyjasńienia okres´lonej sprawy”2. Ce- lem działania komisji jest „ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie”. Rezultatem

* Opinia została napisana 20 lipca 2004 r. (przyp. red.). 1 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 254. 2 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 254. 152 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie tych działan´ powinno byc´ sprawozdanie, które „przedstawia ustalenia faktyczne dokonane przez komisje˛. Sprawozdanie komisji moz˙e zawierac równiez˙ ocene˛ badanej działalnosći. Art. 18 ustawy nakłada ponadto na komisje˛ obowia˛zek złoz˙enia wste˛p- nego wniosku o pocia˛gnie˛cie do odpowiedzialnosći konstytucyjnej osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3–7 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, jez˙eli dokonane ustalenia uzasadniaja˛ postawienie im zarzutu popełnienia w sposób zawiniony, w zakresie swojego urze˛dowania lub w zwia˛zku zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszaja˛cego konstytucje˛ lub ustawe˛. Komisja nie ma natomiast z˙adnych kompetencji decyzyjnych, które pozwalałyby jej wywierac´ wpływ na działal- nosć´ innych organów władzy publicznej”3. Podsumowuja˛c ustalenia Trybunału Konstytucyjnego odnosza˛ce sie˛ do przyje˛tego w Konstytucji i ustawie modelu „komisji s´ledczej” moz˙na stwierdzic´ jak sie˛ wydaje, z˙e po pierwsze art. 111 ust. 1 przesa˛dza badawczy charakter prac komisji, które obejmowac´ moga˛ jedynie podejmowanie działan´ zmierzaja˛cych do uzyskania informacji koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego w danej „sprawie”, po wtóre ustawowe uprawnienia komisji powinny byc´ wykonywane w taki sposób, by nie ingerowac´ w istotny zakres pozostałych władz. Realizacja uprawnien´ kontrolnych nie moz˙e w szczególnosći prowadzic´ do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracja˛ rza˛dowa˛. W ocenie autora niniejszej opinii stanowisko Try- bunału Konstytucyjnego stanowi istotna˛ wskazówke˛ metodologiczna˛, która determi- nuje sposób wykładni przepisów ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. 2. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej (Dz.U. Nr 35, poz. 321; dalej jako ustawa) „komisja moz˙e zwrócic´ sie˛ do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie okres´lonych czynnosći”. Poje˛cie „okre- s´lonych czynnosći” nie zostało w ustawie sprecyzowane, jednak istotna˛ wskazówka˛ wyjasńiaja˛ca˛ jego tresć´ zawiera ust. 3, w mys´l którego prokurator generalny wykonuje te czynnosći „w oparciu o przepisy kodeksu poste˛powania karnego oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze” (Dz.U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70, z pózń. zm.). Zastosowany w omawianym przepisie spójnik „oraz” (z formalnego punktu widzenia równowaz˙ny spójnikowi „i”) wskazuje, z˙e nie tyle dotyczy „czynnosći”, które prokurator generalny moz˙e podejmowac´ na podstawie k.p.k. „lub” ustawy o prokuraturze, lecz o czynnosći, które moga˛ byc´ podejmowane z równoczesnym zastosowaniem przepisów k.p.k. i ustawy o prokuraturze. Brzmienie art. 15 ust. 2 wskazuje jednoczesńie, z˙e chodzi o takie czynnosći, w któ- rych moz˙liwy jest „udział” przewodnicza˛cego komisji lub upowaz˙nionego członka. Ustawa o prokuraturze — w interesuja˛cej nas cze˛sći — okres´la ogólne zadania prokuratury (rozdz. 1 „Przepisy ogólne”), sposób organizacji (rozdz. 2 „Organizacja prokuratury”) oraz zasady jej działania, be˛da˛ce konsekwencja˛ zasad organizacyjnych (rozdz. 3 „Działalnosć´ prokuratury”). Zwaz˙ywszy, z˙e czynnosći, które moga˛ byc´ zlecone prokuratorowi generalnemu musza˛ miesćic´ sie˛ w zakresie kompetencji komisji

3 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 256. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 153 s´ledczej wyznaczanych przez cel badawczy komisji (art. 111 ust. 1) oraz musza˛ miec´ oparcie w przepisach kodeksu poste˛powania karnego, uzasadniony wydaje sie˛ wniosek, z˙e chodzi o czynnosći wchodza˛ce w zakres poste˛powania dowodowego4. Zbiór czynnosći, które komisja moz˙e zlecic´ prokuratorowi generalnemu obejmuje przede wszystkim czynnosći wymienione w rozdziale 22–25 k.p.k., czyli czynnosći dowodowe polegaja˛ce, np. na przeprowadzeniu ogle˛dzin, eksperymentu procesowego, za- trzymania rzeczy, czy przeszukania. Dyskusyjna wydaje sie˛ natomiast dopuszczalnosć´ przeprowadzenia w poste˛powaniu prowadzonym przez komisje˛ czynnosći polegaja˛cej na kontroli i utrwalaniu tresći rozmów telefonicznych (rozdz. 26). W poste˛powaniu karnym przeprowadzenie takiej czynnosći zarza˛dza sa˛d na wniosek prokuratora (art. 237 § 1 k.p.k.), jednak kontrola taka moz˙e miec´ miejsce jedynie wówczas, gdy tocza˛ce sie˛ poste˛powanie lub uzasadniona obawa popełnienia nowego przeste˛pstwa dotyczy okres´lonej grupy przeste˛pstw (§ 3), a osobami wobec których czynnosć´ jest przeprowadzana sa˛: podejrzany, oskar- z˙ony, pokrzywdzony lub inna osoba, z która˛ moz˙e sie˛ kontaktowac´ oskarz˙ony albo któ- ra moz˙e miec´ zwia˛zek ze sprawca˛ lub z groz˙a˛cym przeste˛pstwem (§ 4). Komisja s´ledcza nie prowadzi poste˛powania karnego, a cel „s´ledztwa sejmowego” jest inny niz˙ cel poste˛powania karnego5, dlatego wykluczone wydaje sie˛ stosowanie w poste˛powaniu komisji czynnosći, których „adresatem” moga˛ byc´ jedynie osoby, których status determinowany jest przez tocza˛ce sie˛ poste˛powania karne. Czynnosći wymienione w rozdz. 22–25 k.p.k. stanowia˛ dla komisji — obok zeznan´ składanych przez osoby wezwane przez komisje˛ i materiałów, o których mowa w art. 14 ust.1 ustawy — dodatkowe z´ródło dowodowe. Maja˛c na uwadze, z˙e celem poste˛powania prowadzonego przez komisje˛ jest uzyskanie informacji koniecznych dla wyjasńienia „sprawy” obje˛tej uchwała˛ sejmowa˛, wykluczyc´ nalez˙y moz˙liwosć´ zlecenia przez komisje prokuratorowi generalnemu innych czynnosći, niz˙ te które słuz˙yc´ maja˛ zebraniu materiału dowodowego. Komisja nie be˛dzie mogła domagac´ sie˛ podje˛cia jakichkolwiek czynnosći, które ingeruja˛ w tocza˛ce sie˛ poste˛powania karne lub maja˛ na celu jego inicjacje˛. Niemoz˙liwe wydaje sie˛ zlecenie przez komisje˛ prokuratorowi generalnemu czynnosći polegaja˛cych, np. na: wszcze˛ciu poste˛powania karnego, umorzeniu wszcze˛tego poste˛powania, postawieniu zarzutów, zamknie˛ciu s´ledztwa, wniesieniu aktu oskarz˙enia, wniesieniu apelacji czy kasacji. Wszystkie wymienione w tym miejscu czynnosći wykraczałby poza zakres kompetencji przysługuja˛cych komisji — mimo iz˙ formalnie, czynnosći te wykonywane sa˛ na podstawie przepisów k.p.k. i ustawy o prokuraturze. Ustawa o prokuraturze okres´la ogólnie sposób działania prokuratora generalnego i podległych mu prokuratorów. W przypadku, gdy komisja zwróci sie˛ do prokuratora generalnego, np. o przeprowadzenie czynnosći polegaja˛cej na przeprowadzeniu przeszukania, ła˛czne stosowanie ustawy o prokuraturze i kodeksu poste˛powania karnego

4 Por. M. Lewandowski, T. Osin´ski, Sejmowa Komisja S´ledcza: Ustawa z 1999 r. z komentarzem, Warszawa 1999, s. 52–53. 5 Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K. 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41, s. 257. 154 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie be˛dzie polegac´ na zastosowaniu odpowiednich przepisów z rozdz. 25 k.p.k. oraz tych przepisów ustawy o prokuratorze, które pozwalaja˛ prokuratorowi generalnemu wydanie polecen´ koniecznych dla realizacji tej czynnosći. Brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy wskazuje, z˙e wniosek komisji s´ledczej adresowany do prokuratora generalnego o przeprowadzenie okres´lonych czynnosći ma dla tego organu charakter wia˛z˙a˛cy. W istocie rzeczy chodzi bowiem o czynnosći przepro- wadzane „przez komisje˛” za pos´rednictwem prokuratora generalnego i podległych mu organów prokuratury. Prokurator generalny nie moz˙e odmówic´ przeprowadzenia okres´lonych czynnosći lub uznac´, z˙e ich przeprowadzenie nie jest konieczne dla realizacji, wyznaczonego uchwała˛ Sejmu, celu prac komisji. Powyz˙sza uwaga odnosi sie˛ w oczywisty sposób jedynie do czynnosći legalnych, zwłaszcza z˙e zarówno prokurator generalny, jak i komisja s´ledcza zwia˛zane sa˛ konstytucyjna˛ zasada˛ praworza˛dnosći („organy władzy publicznej działaja˛ na podstawie i w granicach prawa” — art. 7 Konstytucji). Przywołanie w art. 15 ust. 3 ustawy przepisów ustawy o prokuratorze nie moz˙e byc´ takz˙e traktowane jako powierzenie komisji kompetencji do podejmowania wszystkich czynnosći wymienionych w art. 3 tej ustawy. W szczególnosći brzmienie art. 15 ust. 3 nie daje podstaw, by uznac´, z˙e komisja s´ledcza moz˙e zlecic´ prokuratorowi generalnemu wytoczenie powództwa w sprawie cywilnej lub złoz˙enie wniosku w sprawach cywilnych (art. 3 ust. 1 pkt 2; podobnie komisja nie mogłaby zlecic´ prokuratorowi generalnemu zaskarz˙enia do sa˛du niezgodnych z prawem decyzji administracyjnym — art. 3 ust. 1 pkt 6). Gdyby intencja˛ ustawodawcy opracowuja˛cego ustawe˛ o komisji s´ledczej było powierzenie tej komisji moz˙liwosći podejmowania — za pos´rednictwem prokuratora generalnego — działan´ zwia˛zanych z dochodzeniem roszczen´ cywilnych lub udziału w sprawach administracyjnych, to — pomijaja˛c wynikaja˛ca˛ z art. 111 ust. 1 Konsty- tucji wa˛tpliwosć´ co do zgodnosći z Konstytucja˛ takiego modelu „s´ledztwa sejmowego” — ustawodawca wyrazńie wskazałby w art. 15 ust. 3, z˙e dotyczy czynnosći okre- s´lonych w kodeksie poste˛powania karnego, kodeksie poste˛powania cywilnego lub ustawie reguluja˛cej poste˛powanie przed sa˛dami administracyjnymi6. Wyrazńie pominie˛cie dwóch ostatnich ustaw równiez˙ potwierdza braku moz˙liwosći zlecenia przez komisja˛ s´ledcza˛ prokuratorowi generalnemu czynnosći zwia˛zanych z realizacja˛ powództw w sprawach cywilnych czy podejmowanie działan´, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o prokuraturze. 3. Maja˛c na uwadze brak precyzji Zleceniodawcy kryja˛cy sie˛ w sformułowaniu tresći zlecenia7, w dalszej cze˛sći opinii konieczne jest przyje˛cie załoz˙enia, z˙e dotyczy

6 Obecnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o poste˛powaniu przed sa˛dami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), poprzednio ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sa˛dzie Administracyjnym. 7 „Przewodnicza˛cy komisji wnosi o wykonanie ekspertyzy na temat zgodnosći z prawem projektu wniosku: Zwrócenia sie˛ do Prokuratora Generalnego RP, w trybie art. 15 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji s´ledczej, o wszcze˛cie poste˛powania w sprawie zabezpieczenia akcji spółek: Nafta SA, oraz PKN Orlen SA”. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 155 ona moz˙liwosći zwrócenia sie˛ przez Komisje˛ S´ledcza˛ do prokuratora generalnego o wysta˛pienie do sa˛du z wnioskiem wydanie zarza˛dzenia tymczasowego zakazuja˛cego dokonywanie jakichkolwiek transakcji akcjami spółki PKN Orlen SA be˛da˛cymi w posiadaniu spółki Nafta SA, które chronic´ miałoby „ewentualne roszczenia Skarbu Pan´stwa wobec spółki Nafta SA”8. Przepisy cze˛sći drugiej kodeksu poste˛powania cywilnego w pierwszej ksie˛dze („poste˛powanie zabezpieczaja˛ce”) stanowia˛, z˙e „w celu zabezpieczenia roszczenia, którego dochodzic´ moz˙na w sa˛dzie powszechnym lub przed sa˛dem polubownym, sa˛d moz˙e wydac´ zarza˛dzenie tymczasowe, jez˙eli roszczenie jest wiarogodne, a brak zabezpieczenia mógłby wierzyciela pozbawic´ zaspokojenia. Wydanie zarza˛dzenia tymczasowego jest dopuszczalne takz˙e w innych wypadkach, gdy jest to konieczne do zabezpieczenia wykonalnosći orzeczenia w sprawie” (art. 730 § 1 k.p.c.). Stosownie do § 2 „dopuszczalne jest takz˙e zabezpieczenie roszczenia o przyszłe powtarzaja˛ce sie˛ s´wiadczenia, jednakz˙e za okres nie dłuz˙szy niz˙ za jeden rok, jez˙eli roszczenia tego moz˙na dochodzic´, zanim stanie sie˛ wymagalne”. Co do zasady sa˛d wydaje zarza˛dzenie tymczasowe na wniosek, jednak w wypadkach, w których poste˛powanie moz˙e byc´ wszcze˛te bez wniosku — zarza˛dzenie tymczasowe wydawane jest z urze˛du (art. 732 § 1 k.p.c.). W doktrynie wskazuje sie˛, z˙e wniosek o zabezpieczenie powództwa moz˙e złoz˙yc´ prokurator, jez˙eli według jego oceny wymaga tego ochrona praworza˛dnosći, praw obywateli lub interesu społecznego (art. 7 k.p.c.)9. We wniosku o wydanie zarza˛dzenia tymczasowego nalez˙y podac´ i uprawdopo- dobnic´ okolicznosći, które uzasadniaja˛ z˙a˛danie zabezpieczenia (art. 737 § 1 k.p.c.)

8 Por. przyje˛te załoz˙enie potwierdza wypowiedz´ posła R. Giertycha, który w trakcie posiedzenia Ko- misji S´ledczej w dniu 15 lipca 2004 r. stwierdził: „Czy Komisja S´ledcza, nawet jes´li dojdzie do prawdy, doprowadzi do sytuacji, w której uda sie˛ unikna˛c´ wyje˛cia z władztwa skarbu pan´stwa firmy o wartosći 4 mln dolarów? W tej chwili firma ta jest w duz˙ej cze˛sći własnosćia˛ społeczen´stwa polskiego, a konkretnie mówia˛c Skarbu Pan´stwa. Nalez˙y uniemoz˙liwic´ działania, które mogłyby doprowadzic´ do likwidacji kontroli Skarbu Pan´stwa nad spółka˛ PKN Orlen. Dlatego powstał pomysł, z˙eby wysta˛pic´ z wnioskiem do prokuratora generalnego o dokonanie czynnosći na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o sejmowej komisji s´ledczej. W zwia˛zku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o prokuraturze oraz art. 60, 730 ust. 1 oraz art. 755 kodeksu poste˛powania cywilnego Komisja zwróciłaby sie˛ do prokuratury o zabezpieczenie ewentualnego roszczenia Skarbu Pan´stwa wobec spółki Nafta Polska SA. Takie roszczenie jest oczywiste. Moz˙e ono dotyczyc´ tego, z˙eby akcje PKN Orlen pozostaja˛ce we władaniu Nafty Polskiej zostały zwrócone Skarbowi Pan´stwa lub przekazane innej firmie albo wniesione do niej w aporcie. Takie roszczenie nalez˙y zabezpieczyc´ poprzez okres´lone postanowienie sa˛du, które do czasu zakonćzenia prac Komisji S´ledczej zakazałoby Nafcie Polskiej podejmowania jakichkolwiek działan´ zwia˛zanych z dysponowaniem tymi akcjami. Moz˙na uznac´, z˙e takie zabezpieczenie byłoby potrzebne do czasu zakonćzenia rozpatrywania kwestii roszczen´ skarbu pan´stwa w tej sprawie. Obok wniosku o zabezpieczenie tych akcji Komisja mogłaby takz˙e wysta˛pic´ z wnioskiem o to, z˙eby Skarb Pan´stwa zgłosił w tej sprawie okres´lone roszczenie pod adresem spół- ki PKN Orlen. Chciałbym wyjasńic´ pan´stwu te˛ sprawe˛ w bardziej przyste˛pnej formie. Chodzi o to, z˙eby zakazac´ Na- fcie Polskiej zbywania akcji PKN Orlen. Zakaz powinien obejmowac´ wszystkie transakcje zwia˛zane z tymi akcjami. Chodzi o to, z˙eby nie doszło do sytuacji, w której Komisja be˛dzie obradowac´, a w tym samym czasie spod kontroli Skarbu Pan´stwa wyje˛ty zostanie pakiet akcji decyduja˛cych o losach spółki PKN Orlen.” (cytat na podstawie roboczej wersji biuletynu z posiedzenia komisji s´ledczej w dniu 15 lipca 2004 r.). 9 Por. Z. S´wieboda, Komentarza do kodeksu poste˛powania cywilnego. Cze˛sć´ druga. Poste˛powanie zabezpieczaja˛ce i egzekucyjne, Warszawa 2004, s. 13. 156 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie

Zgodnie z art. 733 § 1 k.p.c. zarza˛dzenie tymczasowe wydaje sie˛ przy wszcze˛ciu sprawy lub w toku poste˛powania. Jez˙eli zarza˛dzenie tymczasowe moz˙e byc´ wydane tylko na wniosek, sa˛d, stosownie do okolicznosći, moz˙e je wydac´ takz˙e przed wszcze˛ciem poste˛powania w sprawie (§ 2). Wydaja˛c zarza˛dzenie tymczasowe przed wszcze˛ciem poste˛powania w sprawie, sa˛d zobowia˛zany jest wyznaczyc´ termin, w którym sprawa powinna byc´ wyznaczona pod rygorem upadku zabezpieczenia. Termin ten nie moz˙e przekraczac´ dwóch tygodni (art. 734 k.p.c.). Stosownie do art. 746. § 1 k.p.c. jez˙eli wierzyciel nie wytoczył sprawy w terminie przepisanym albo cofna˛ł pozew lub wniosek o wszcze˛cie poste˛powania, jak rów- niez˙ gdy z˙a˛danie jego zostało oddalone, dłuz˙nikowi przysługuje przeciwko wierzy- cielowi roszczenie o naprawienie szkody wyrza˛dzonej wykonaniem zabezpieczenia. Roszczenie to wygasa, jez˙eli dłuz˙nik nie dochodził go sa˛downie w cia˛gu roku od chwili jego powstania. Celem tak obszernej prezentacji zasad kształtuja˛cych poste˛powanie zabezpieczaja˛ce opisane w art. 730–757 k.p.c. jest ekspozycja faktu, z˙e w najogólniejszym sensie celem tego poste˛powania jest zabezpieczenie roszczenia, którego moz˙na dochodzic´ w sa˛dzie powszechnym lub przed sa˛dem polubownym10. W pis´miennictwie podkres´la sie˛ akcesoryjny (niesamoistny) charakter poste˛powania zabezpieczaja˛cego, którego wyrazem jest m.in. tresć´ przywoływanego wyz˙ej art. 733 § 1 k.p.c., zgodnie z którym zarza˛dzenie tymczasowe wydawane jest co do zasady przy wszcze˛ciu sprawy lub w toku poste˛powania. Przejawem jest równiez˙ regulacja przewiduja˛ca upadek zabezpieczenia w razie niewytoczenia sprawy (art. 734 k.p.c.) albo oddalenia lub odrzucenia pozwu, albo wniosku o wszcze˛cie poste˛powania czy tez˙ umorzenie poste˛powania (art. 744 k.p.c.)11. W s´wietle brzmienia art. 730 § 1 k.p.c. podstawami zabezpieczenia roszczen´ sa˛: wiarygodnosć´ roszczenia, stan, w którym brak zabezpieczenia mógłby wierzyciela pozbawic´ zaspokojenia (zd. 1 art. 730 § 1 k.p.c.) albo w którym istnieje koniecznosć´ zabezpieczenia wyko- nalnosći orzeczenia (zd. 2 art. 730 § 1 k.p.c.)12. Dodatkowo podstawa˛ tzw. zabezpieczenia nowacyjnego (por. brzmienie art. 755 § 1 zd. 2) jest istnienie wiarygodnego interesu prawnego wnioskodawcy, który moz˙e ucierpiec´ w wyniku braku unormowania stosunków na czas trwania poste˛powania mie˛dzy powodem a pozwanym13. Dopuszczalnosć´ przeprowadzenia poste˛powania zabezpieczaja˛cego zainicjowanego wnioskiem prokuratora i dokonanie przez sa˛d zabezpieczenia (zarza˛dzenia tymczasowego) warunkowane jest przede wszystkim istnieniem wiarygodnego roszczenia (lub w wypadku zabezpieczenia nowacyjnego — interesu prawnego), który ma zostac´ zabezpieczony. Zarza˛dzenie tymczasowe, o którym mowa, upada jez˙eli: wierzyciel (a w omawianym wypadku prokurator) nie wytoczy sprawy w terminie (wyznaczanym przez sa˛d — maksymalnie dwutygodniowym) lub gdy cofnie pozew,

10 Por. A. Jakubecki, Poste˛powanie zabezpieczaja˛ce w sprawach z zakresu prawa własnosći intelek- tualnej, Kraków, 2002, s. 96. 11 Tamz˙e, s. 180. 12 Tamz˙e, s. 249. 13 Tamz˙e, s. 259–261. Opinie zwia˛zane z pracami Komisji S´ledczej powołanej do zbadania zarzutów w sprawie PKN Orlen SA 157 lub wniosek o wszcze˛cie poste˛powania, jak równiez˙ gdy z˙a˛danie zostanie oddalone. W takim wypadku dłuz˙nikowi przysługiwałoby roszczenie o naprawienie szkody wyrza˛dzonej wykonaniem zabezpieczenia (art. 746 § 1 kpc). W pis´miennictwie podkres´la sie˛ równiez˙, z˙e nie jest dopuszczalne wydanie zarza˛dzenia tymczasowego dla zabezpieczenia roszczenia, które dopiero w przyszłosći mogłoby powstac´14. Warunkiem zasadnosći zabezpieczenia (wiarygodnosć´ roszczenia) jest sytuacja, w której s´wiadczenie jest wymagalne. Wniosek taki a contrario wynika z brzmienia art. 730 § 2 k.p.c., w przepisie tym stwierdza sie˛ bowiem, z˙e dopuszczalne jest takz˙e zabezpieczenie roszczenia o przyszłe powtarzaja˛ce sie˛ s´wiadczenia, jednakz˙e za okres nie dłuz˙szy niz˙ za jeden rok, jez˙eli roszczenia tego moz˙na dochodzic´ zanim stało sie˛ wymagalne. W zwia˛zku z tym w literaturze podkres´la sie˛, z˙e jest to wyja˛tek od zasady wyraz˙onej w § 1 tego przepisu15. 4. Analiza uprawnien´ komisji s´ledczej wynikaja˛cych z art. 111 Konstytucji wyklucza — w konteksćie zrelacjonowanych wyz˙ej ustalen´ Trybunału Konstytucyjnego — dopuszczalnosć´ zlecania przez komisje˛ prokuratorowi generalnemu czynnosći polegaja˛cych na wytaczaniu powództw w sprawach cywilnych lub składania jakichkolwiek wniosków w takich sprawach. Art. 111 ust. 1 Konstytucji przesa˛dza badawczy charakter prac komisji, które obejmowac´ moga˛ jedynie czynnosći zmierzaja˛ce do uzyskania informacji koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego w danej „sprawie”. Rola˛ komisji nie jest podejmowanie jakichkolwiek władczych działan´, nawet jes´li czynnosćiom takim przys´wiecałby cel ochrony interesów Skarbu Pan´stwa. Jednoczesńie podkres´lic´ nalez˙y, z˙e nie ma z˙adnych przeszkód by komisja s´ledcza — w zakresie „spraw”, do wyjasńienia których została powołania — w dezyderacie uchwalonym na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy oraz art. 159 ust. 1 regulaminu Sejmu przedstawiła swoje postulaty Radzie Ministrów lub poszczególnym jej człon- kom. Dezyderat Komisji S´ledczej „do zbadania zarzutu nieprawidłowosći w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Orlen SA oraz zarzutu wykorzystania słuz˙b specjalnych (poprzednio UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwosći w celu uzyskania postanowien´ słuz˙a˛cych do wywierania presji na członków zarza˛du PKN Orlen S.A.” mó- głby zawierac´ postulaty tej komisji odnosza˛ce sie˛ do kwestii nadzoru ministra Skarbu Pan´stwa nad jego przedstawicielami w spółce PKN Orlen SA. Akcesoryjny charakter poste˛powania zabezpieczaja˛cego powoduje, z˙e konsekwencja˛ powierzenia przez Komisje˛ S´ledcza˛ prokuratorowi generalnemu obowia˛zku zainicjowania tego poste˛powania musiałoby byc´ upowaz˙nienie tego organu do wyto- czenia powództwa przeciwko temu samemu dłuz˙nikowi, „przeciwko” któremu wydane zostało postanowienie uwzgle˛dniaja˛ce wniosek o zabezpieczenie. Brak takiego

14 Por. Z. S´wieboda, op. cit., s. 8 oraz cytowany tam pogla˛d J. Korzonka, Poste˛powania egzekucyjne i zabezpieczaja˛ce, Kraków 1934, s. 1342. 15 Por. A. Jakubecki, op. cit., s. 246–247. 158 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Opinie powództwa spowodowałby niemal automatyczny upadek postanowienia zabezpieczaja˛cego, a dłuz˙nikowi otworzyłby moz˙liwosć´ dochodzenia roszczen´ zwia˛zanych ze szkoda˛ wywołana˛ zarza˛dzeniem tymczasowym. Analiza wniosku zgłoszonego w trakcie posiedzenia komisji s´ledczej „do zbadania zarzutu nieprawidłowosći w nadzorze Ministerstwa Skarbu Pan´stwa nad przedstawicielami Skarbu Pan´stwa w spółce PKN Orlen SA […]” w dniu 15 lipca 2004 r. oraz przeprowadzonej nad tym wnioskiem dyskusji wskazuje, z˙e przedmiotem zabezpieczenia (zarza˛dzenia tymczasowego) polegaja˛cego na zakazie dokonywania jakichkolwiek transakcji akcjami spółki PKN Orlen SA be˛da˛cymi w posiadaniu spółki Nafta SA miałoby byc´ roszczenie Skarbu Pan´stwa wzgle˛dem spółki Nafta SA, które polegałoby na z˙a˛daniu, by „akcje PKN Orlen pozostaja˛ce we władaniu Nafty Polskiej zostały zwrócone Skarbowi Pan´stwa lub przekazane innej firmie, albo wniesione do niej w aporcie”16. Wiarygodnosć´ roszczenia jest zgodnie z art. 730 § 1 k.p.c. jednym z podstawowych warunków dopuszczalnosći przeprowadzenia poste˛powania zabezpieczaja˛cego i dokonania przez sa˛d zabezpieczenia. Zabezpieczenie roszczen´, które ma podstawe˛ w orzeczeniu sa˛du, jest przejawem ochrony prawnej udzielanej prawom podmiotowym w poste˛powaniu cywilnym17. Musi zatem istniec´ prawnomaterialna norma ogólna, z której wynika istnienie prawa podmiotowego (lub innego prawnie chronio- nego interesu). Wniosek o wydanie postanowienia zabezpieczaja˛cego musiałby prócz tego wskazywac´ okolicznosći uprawdopodobniaja˛ce z˙a˛danie zabezpieczenia.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski

16 Por. wypowiedz´ posła R. Giertycha w trakcie posiedzenia komisji s´ledczej w dniu 15 lipca 2004 r. (cytat na podstawie roboczej wersji biuletynu z posiedzenia komisji s´ledczej w dniu 15 lipca 2004 r.). 17 A. Jakubecki, op. cit., s. 223. Jan Białocerkiewicz, glosa do wyroku TK z 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04) 159

B. GLOSY Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

I. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04)

1. Art. 8 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. 2004 Nr 25, poz. 219) w zakresie w jakim przyznaje prawo wybierania posłów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom UE niebe˛da˛cym obywatelami polskimi oraz art. 9 powołanej ustawy w zakresie, w jakim przyznaje prawo wybieralnos´ci do Parlamentu Europejskiego w Rzeczy- pospolitej Polskiej obywatelom UE niebe˛da˛cym obywatelami polskimi nie sa˛ niezgodne z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 174 ustawy powołanej w punkcie 1 nie jest niezgodny z art. 4 ust. 1 Kon- stytucji1.

Grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (odta˛d: RP), działaja˛c na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypo- spolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z pózń. zm.) oraz stosownie do brzemienia art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z pózń. zm.), złoz˙yła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodnosći art. art. 8, 9 oraz 174 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. — Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 25, poz. 219) z art. 4 ust. 1 Konsty- tucji. Wniosek posłów i wyrok Trybunału budziły duz˙e zainteresowanie s´rodków masowego przekazu, w szczególnosći prasy2, bowiem wybory do Parlamentu Euro- pejskiego (odta˛d: PE) odbyły sie˛ w RP po raz pierwszy. W zwia˛zku z czym sprawa przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego cudzoziemcom stanowi istotne novum w prawie i praktyce polskiej, chociaz˙ w praktyce europejskiej takie rozwia˛zanie zastosowano z powodzeniem w wyborach do PE w 1999 r. Pierwsze pytanie, które nasuwa sie˛ niemal automatycznie to: czy wniosek grupy posłów został własćiwie sformułowany, a sćis´lej, czy ustawowe przyznanie cudzoziemcom-obywatelom Unii Europejskiej (odta˛d: UE), czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do PE nalez˙y rozpatrywac´ z punktu widzenia zgodnosći z Konstytucja˛ RP. Tak postawione pytanie nie jest ani proste ani jedno- znaczne, gdyz˙ w rzeczywistosći problem dotyczy obowia˛zywania europejskiego

1 Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytu- cyjnego. Zbiór Urze˛dowy” 2004, seria A, nr 5, poz. 47, s. 655–668. Sentencja wyroku opublikowana została w Dz.U. z 2004 r. Nr 130, poz. 1400 (przyp. red.). 2 A. Wyszomirska, Czy cudzoziemcy be˛da˛ mogli głosowac´, „Gazeta Prawna” z 31 maja 2004 r., nr 105; J. Kroner, Kartka wyborcza dla cudzoziemca, „Rzeczpospolita” z 1 czerwca 2004 r., nr 127; D. Uhlig, Cudzoziemiec juz˙ nie zagłosuje, „Gazeta Wyborcza” z 31 maja 2004 r., nr 126; A. Wyszomirska, Cudzoziemcy moga˛, „Gazeta Prawna” z 1 czerwca 2004 r., nr 106. 160 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy prawa wspólnotowego i jego konsekwencji dla porza˛dku konstytucyjnego pan´stwa członkowskiego, na którego obowia˛zywanie RP wczesńiej wyraziła zgode˛3. W pan´stwach członkowskich UE na długo przed procesem horyzontalnego rozszerzenia, zwłaszcza we Francji, Danii i RFN, toczyła sie˛ debata o tym, czy przewidy- wana ratyfikacja Traktatu z Maastricht da sie˛ pogodzic´ z porza˛dkiem konstytucyjnym tych pan´stw. Jednakz˙e ta debata i orzeczenia sa˛dów lub trybunałów konstytucyjnych nie koresponduja˛ z wnioskiem posłów, gdyz˙ pan´stwa te miały su- werenne prawo odmowy ratyfikacji Traktatu z Maastricht. Polska be˛dzie miec´ takie prawo tylko wobec traktatów uchwalonych po uzyskaniu członkostwa UE, gdy powstanie wa˛tpliwosć´ co do ich zgodnosći z porza˛dkiem konstytucyjnym (np. Kon- stytucja˛ UE). Ta subtelna oczywistosć´ miała wpływ na sformułowanie sentencji orzeczenia (nie sa˛ niezgodne czyli nie naruszaja˛ Konstytucji), poniewaz˙ Trybunał był zwia˛zany granicami wniosku (art. 66 ustawy o TK) i nie mógł orzekac´ o zgod- nosći inkryminowanych przepisów ordynacji z europejskim prawem wspólno- towym. Siła˛ rzeczy glosa be˛dzie koncentrowac´ sie˛ na zagadnieniach konstytucyjnych, przy czym nie be˛dzie to bezrefleksyjny komentarz do poszczególnych przepisów ordynacji lub Konstytucji. Trybunał po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2004 r., na rozprawie (art. 59 ustawy o TK), z udziałem wnioskodawców, Sejmu i prokuratora generalnego, wniosku grupy posłów o zbadanie zgodnosći: 1) art. 8 oraz art. 9 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 25, poz. 219) w zakresie w jakim przyznaje prawo wybieralnosći do PE w Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom Unii Europej- skiej niebe˛da˛cym obywatelami polskimi; 2) art. 174 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospo- litej Polskiej orzekł, z˙e przepisy ordynacji nie sa˛ niezgodne z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Trybunał, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 2 pkt a ustawy o TK, orzekał w składzie 5 osobowym (STK: M. Zdyb, J. Ciemieniewski, T. De˛bowska-Roma- nowska, J. Ste˛pien´, B. Zdziennicki). Se˛dzia˛ sprawozdawca˛ był znany konstytu- cjonalista Jerzy Ciemieniewski. Wyrok zapadł jednogłosńie. Zdania odre˛bnego nie zgłoszono. Z uwagi na to, z˙e grupa posłów, wywodza˛cych sie˛ z opozycji parlamentarnej, której cze˛sć´ kontestowała przysta˛pienie RP do UE lub warunki tego przysta˛pienia, zakwestionowała zgodnosć´ ordynacji z jednym z podstawowych przepisów konstytucyjnych wymaga — moim zdaniem — szerszego potraktowania tego problemu, zwłaszcza z˙e sprawa zapewne powróci ponownie podczas wyborów samorza˛dowych w Polsce4. Przedstawienie szerszego kontekstu jest niezbe˛dne do analizy i własćiwe- go os´wietlenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

3 Zob. K.J. Alter, Establishing the Supremacy of European Law. The Making of an International Rule of Law in Europe, Oxford University Press, Oxford 2001, rozdz. 5, s. 182 i n. 4 C. Mik, Obywatelstwo europejskie w s´wietle prawa wspólnotowego i mie˛dzynarodowego, Torun´ski Rocznik Praw Człowieka i Pokoju 1994. Jan Białocerkiewicz, glosa do wyroku TK z 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04) 161

Powszechnie akceptowana˛ zasada˛, zarówno w porza˛dkach konstytucyjnych wie˛kszosći pan´stw s´wiata, jak tez˙ we wia˛z˙a˛cych i niewia˛z˙a˛cych5 dokumentach prawa mie˛dzynarodowego, jest przyznawanie tylko obywatelom praw wyborczych do orga- nów wykonuja˛cych atrybuty władzy suwerennej (zwierzchniej). Art. 25 Mie˛dzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 16 grudnia 1966 r.6 zastrzega, z˙e kaz˙dy obywatel ma prawa wyborcze i moz˙liwosć´ kierowania sprawami publiczny- mi bezpos´rednio lub za pos´rednictwem swobodnie wybranych przedstawicieli. Euro- pejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnosći z 4 listopada 1950 r.7 juz˙ takiego zobowia˛zania nie zawiera, a art. 3 I Protokołu Dodatkowego z 20 marca 1952 r. statuuje zbiorowe prawo ludnosći do swobodnego wyboru ciała ustawodawczego8. Zobowia˛zania, o których wyz˙ej mowa nie odnosza˛ sie˛ wprost do elekcji przedstawicieli do samorza˛du terytorialnego. Sprawa udziału cudzoziemców w wyborach municypalnych została przedstawiona Europejskimu Trybunałowi Praw Człowieka (np. J. Glimmereven i J. Hagenbecek versus Królestwu Holandii) w zakresie interpretacji czy rada municypalna moz˙e byc´ uwaz˙ana za organ ustawodawczy, w decyzji Francuskiej Rady Konstytucyjnej, sygn. akt 98-400 z 30 maja 1998 r. oraz w Raporcie Komisji Europejskiej z 1986 r. w sprawie praw wyborczych w wyborach lokalnych dla obywateli Wspólnoty9. Rada Europy 5 lutego 1992 r. przyje˛ła konwencje˛ nr 144 o uczestnictwie cudzoziemców w z˙yciu publicznym na szczeblu lokalnym10. W dwa dni pózńiej przyje˛ty został traktat z Maastricht (7 lutego 1992 r.), który statuował instytucje˛ obywatelstwa UE. Traktat okres´lił czynne i bierne prawo wyborcze cudzoziemca w wyborach do PE na terytorium innego pan´- stwa członkowskiego (pomijam w tej cze˛sći warunki). W jednym ze znanych komentarzy do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., wy- danym w 1998 r., napisano, z˙e regulacja zawarta w art. 4 Konstytucji wymagac´ be˛- dzie zmiany, gdyz˙ Traktat o UE wprowadza instytucje˛ obywatelstwa UE i na jego podstawie nadaje obywatelom europejskim pewna˛ pule˛ praw, a w tej liczbie czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach municypalnych i do PE11. Czy wobec tego wniosek grupy posłów jest prima facie zasadny skoro Konstytucja przed uzyskaniem przez Polske˛ członkostwa UE ani po jego uzyskaniu nie była nowelizowana? Z tak sformułowana˛ teza˛ moz˙na sie˛ nie zgodzic´ na gruncie de lege lata, a tylko przyznac´, z˙e wniosek byłby zasadny, gdyby dotyczył wyborów do samorza˛du terytorialnego

5 Powszechna Deklaracja Praw Człowieka (art. 24) stanowi, z˙e „ kaz˙dy człowiek ma prawo do rza˛- dzenia własnym krajem bezpos´rednio lub przez swobodnie wybranych przedstawicieli a wola ludu ma byc´ podstawa˛ władzy rza˛du”. 6 Wybór dokumentów do nauki prawa mie˛dzynarodowego, red. K. Kocot, K. Wolfke, Wrocław– –Warszawa 1972, s. 223 i n. 7 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284–286. 8 Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 i 178. 9 Legal Issues of the Maastricht Treaty, D. O’Keeffe, P.M. Twomey, London 1998, s. 95. 10 Wybór konwencji Rady Europy, Warszawa 1999, s. 199 i n. 11 Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boc´, Wrocław 1998, s. 22, teza III do art. 4. 162 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy z uwagi na brzmienie art. 62 ust. 1 Konstytucji (Zob. tez˙ cze˛sć´ C konwencji nr 144 Rady Europy). Wnioskowany zakres kontroli TK nie dotyczył wyborów municypalnych i zagadnienie to pojawiac´ sie˛ be˛dzie incydentalnie jako antyteza wyborów do PE. Zdaniem autora glosy na tym tle rysuja˛ sie˛ trzy poziomy normatywne w przedmiocie praw wyborczych: — poziom pierwszy to czynne i bierne prawo elekcji do ciał ustawodawczych sprawuja˛cych władze˛ suwerenna˛; — poziom drugi to czynne i bierne prawo elekcji do ciał samorza˛dowych, które nie wykonuja˛ władzy suwerennej; — poziom trzeci to czynne i bierne prawo elekcji do PE. Główny nurt rozwaz˙an´ w niniejszej glosie be˛dzie dotyczył czynnego i biernego prawa wyborczego do PE przyznanego cudzoziemcom na mocy europejskiego prawa wspólnotowego ale pewnych asocjacji z czynnym i biernym prawem wyborczym w wyborach municypalnych unikna˛c´ sie˛ nie da. Wniosek grupy posłów w sprawie kontroli konstytucyjnosći ordynacji jest refle- ksem polaryzacji politycznej w przedmiocie członkostwa RP w UE, warunków tego członkostwa i zapisów konstytucyjnych, w szczególnosći zas´ art. 90 oraz 91 ust. 312. Polska nie jest z˙adnym wyja˛tkiem pod tym wzgle˛dem, gdyz˙ jak wyz˙ej wskazywano, dyskusja o relacjach mie˛dzy członkostwem w UE, a suwerennosćia˛ pan´stw członko- wskich przetoczyła sie˛ przez łamy literatury13, była przedmiotem rozstrzygnie˛c´ sa˛- dów (np. Sa˛du Najwyz˙szego Królestwa Danii, wyrok z 6 kwietnia 1998 r., sygn. akt I 361/1997)14, Trybunałów Konstytucyjnych (np. Federalnego Sa˛du Konstytucyj- nego RFN, Sa˛du Konstytucyjnego Republiki Włoskiej) oraz ciał powołanych do orzekania o zgodnosći zobowia˛zan´ mie˛dzynarodowych pan´stwa z konstytucja˛ (Rada Konstytucyjna Republiki Francuskiej) w pan´stwach pie˛tnastki. Niektóre z orzeczen´ dotycza˛ wprost wyborów do PE lub wyborów lokalnych w zakresie, w jakim prawo wspólnotowe (pierwotne i wtórne) przyznaje prawa wyborcze cudzoziemcom-obywatelom UE zamieszkałym na terytorium innego pan´stwa członkowskiego (np. wyrok Federalnego Sa˛du Konstytucyjnego z 12 paz´dziernika 1993 r., sygn. akt 2 BvR 2134/92 i 2159/92, decyzja Rady Konstytucyjnej Republiki Francuskiej z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt 92-308 DC, z 2 wrzesńia 1992 r., sygn. akt 92-312 DC oraz z 30 maja 1998 r., sygn. akt 98-400 DC w sprawie wyborów lokalnych)15. Orzecznictwo w tym przedmiocie nie jest jednak jednolite, cze˛sćiowo wynika to z odmiennosći w systemie elekcji organów sprawuja˛cych władze˛ zwierzchnia˛ w po- szczególnych pan´stwach (np. wyłanianie drugiej Izby w Republice Francuskiej). Podob-

12 Bliz˙ej C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolita˛ Polska˛ na rzecz Unii Europejskiej i jego naste˛pstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol- skiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Torun´ 1999, s. 145 i n. 13 Konstytucja…, red. C. Mik; J. Galster, Konstytucyjnoprawne aspekty przysta˛pienia RP do UE, [w:] Wejsćie w z˙ycie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. Z. Witkowski, Torun´ 1998. 14 Wszystkie orzeczenia cytowano na podstawie strony internetowej http://www.trybunal.gov.pl/epub- likacje/. 15 Tamz˙e. Jan Białocerkiewicz, glosa do wyroku TK z 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04) 163 nie jak grupa posłów na Sejm RP, Prezydent Republiki Francuskiej, na mocy uprawnien´ konstytucyjnych, zwrócił sie˛, w 1992 r. do Rady Konstytucyjnej z wnioskiem o zbadanie, czy ratyfikacja Traktatu z Maastricht, w tym art. 8b (obecnie art. 19 TWE), wymaga uprzedniej zmiany konstytucji (sygn. akt 92-308). Rada odpowiedziała twierdza˛co na powyz˙sze pytanie i dopiero po jej zmianie uznano, z˙e zobowia˛zania traktatowe [Traktat z Maastricht — przyp. J.B.] dotycza˛ce praw wyborczych zamieszkałych we Francji cu- dzoziemców nie sa˛ niezgodne z konstytucja˛ (sygn. akt 92-312 DC). Trzeba jednakz˙e dostrzegac´ róz˙nice˛ mie˛dzy wysta˛pieniem prezydenta Republiki a wnioskiem grupy posłów. Z jednej strony nie budzi wa˛tpliwosći fakt, iz˙ Polska jako nowy kraj członkowski UE jest zobowia˛zana do przyje˛cia w całosći dorobku prawnego zwanego acquis communautaire, w tym takz˙e przepisów dotycza˛cych zarza˛dzania wyborów do PE i obywatelstwa UE16, z drugiej zas´, nie moz˙na przyja˛c´ załoz˙enia, z˙e tzw. klauzula europejska (art. 90 ust. 1) Konstytucji RP podlega regule clara non sunt interpretanda, gdyz˙ przepis ten, podobnie jak to miało miejsce w innych pan´- stwach członkowskich17, be˛dzie — jak wolno sa˛dzic´ — przedmiotem jeszcze niejed- nego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego18. Inkryminowane przepisy ordynacji wyborczej do PE reguluja˛ róz˙ne materie, ale przy bliz˙szej analizie okazuje sie˛, z˙e nie sa˛ biegunowo róz˙ne. Art. 8 dotyczy przyznania czynnego prawa wyborczego cudzoziemcom nalez˙a˛cym do specyficznej kategorii — obywatele UE nie be˛da˛cy obywatelami polskimi. Art. 9 zas´ przyznaje bierne prawo wyborcze do PE tym cudzoziemcom. Przyznanie praw nie jest bezwarunkowe, gdyz˙ cudzoziemiec-obywatel UE niebe˛da˛cy obywatelem polskim, poza kryterium wieku (odpowiednio 18 i 21 lat) musi na stałe i legalnie zamieszkiwac´ na terytorium RP, przy czym, w przypadku biernego prawa wyborczego, to zamieszkanie musi wynosic´ co najmniej 5 lat na terytorium RP lub innego pan´stwa członkowskiego. Wprawdzie zagadnienie zróz˙nicowania w zakresie kryteriów innych niz˙ wiek i domicyl nie były obje˛te wnioskiem i orzeczeniem Trybunału to jednak nalez˙y zwrócic´ uwage˛ na istnienie zróz˙nicowania (art. 62 ust. 2 Konstytucji, art. 7 ordynacji a art. 8 i 9). Odrzucaja˛c moz˙- liwosć´ zastosowania art. 62 ust. 2 Konstytucji w wyborach do PE, wskazac´ nalez˙y art. 7 ust. 2 zawieraja˛cy trzy podstawy wykluczaja˛ce czynne prawo wyborcze obywatela polskiego, gdy tymczasem art. 8 ust. 2 dotycza˛cy obywatela UE nie be˛da˛cego obywatelem polskim nie przyznaje czynnego prawa wyborczego osobie, która w kraju swojego obywatelstwa została pozbawiona tylko i wyła˛cznie praw wyborczych do PE.

16 C. Mik, Przekazanie kompetencji…, s. 151. 17 W pan´stwach członkowskich klauzule transferowe sa˛ bardzo zróz˙nicowane; np. art. 24 ust. 1 Usta- wy Zasadniczej RFN przewiduje, z˙e zwia˛zek moz˙e w drodze ustawy przenosic´ prawa zwierzchnie na instytucje mie˛dzynarodowe. Inaczej zredagowany jest art. 8 Konstytucji Republiki Portugalii, który brzmi: „Normy prawne wydane przez kompetentne organy organizacji mie˛dzynarodowych, do których nalez˙y Portugalia, wywieraja˛ bezpos´rednie wewna˛trzpan´stwowe skutki prawne, jez˙eli jest to wyraz´nie zawarte, w odpowiednich traktatach załoz˙ycielskich”. 18 Zob. orzecznictwo Federalnego Sa˛du Konstytucyjnego RFN, sygn. akt 2 BvR 2134/92 i 2159/92 teza 2 oraz 2 BvR 1877/97 z 31 marca 1998 r. i 2 BvR 50/98 oraz Sa˛du Konstytucyjnego Republiki Włoskiej z 24 lutego 1964 r. — Costa versus ENEL, teza 5. Por. J. Barcz, Opcja integracyjna w konstytucji RFN. Wybrane problemy interpretacji art. 24 ust. 1 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1969. 164 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy

Czy nie została tu naruszona zasada równosći? Przykładowo w tezie 3 decyzji Rady Konstytucyjnej Republiki Francuskiej z 30 maja 1998 r., sygn. akt 98-400 stwierdzono, z˙e „[…] cudzoziemcy, poza posiadaniem obywatelstwa francuskiego, musza˛ speł- niac´ wszystkie pozostałe wymogi francuskiego prawa wyborczego, gdyz˙ to gwarantuje równe traktowanie obywateli francuskich i innych obywateli UE”. Art. 174 zawiera ustawowa˛ definicje˛ rozszerzaja˛ca˛. Jest to bowiem przepis inter- temporalny nakazuja˛cy traktowac´ pan´stwa w nim wymienione (9 pan´stw uzyskuja˛cych wraz z RP, w dniu 1 maja 2004 r., członkostwo UE) jako pan´stwa członkowskie UE a obywateli tych pan´stw jako obywateli UE. Artykuł powyz˙szy tworzy fikcje˛ prawna˛ na mocy której mie˛dzy dniem 1 marca 2004 r. (data wejsćia w z˙ycie ustawy) a dniem 1 maja 2004 r. (data uzyskania członkostwa przez pan´stwa wymienione w tym artykule) pan´stwa te be˛da˛ traktowane jako pan´stwa UE a ich obywatele jak obywatele UE. Problematyka glosowanego orzeczenia koncentruje sie˛ wokół dwóch podstawowych zagadnien´: przyznania praw wyborczych do PE cudzoziemcom-obywatelom UE oraz działania prawa ex ante dla tychz˙e celów. Nie ma jednak wa˛tpliwosći co do tego, z˙e ordynacja musiała byc´ uchwalona wczesńiej aby wybory do PE mogły sie˛ odbyc´ 13 czerwca 2004 r. Przyznanie pan´stwom i ich obywatelom praw w czasie, kiedy takich praw jeszcze nie miały moz˙e z pozoru wskazywac´ na sytuacje˛ wyraz˙ana˛ łacin´ska˛ paremia˛: Nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet. Zda- niem glosatora rozwaz˙ania szczegółowe w przedmiocie zapadłego orzeczenia nalez˙y poprzedzic´ czterema uwagami ogólnymi: 1) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie stwierdza zgodnosći lub niezgodno- sći zakwestionowanych przepisów z Konstytucja˛ lecz orzeka, z˙e nie sa˛ one sprzeczne z Konstytucja˛; 2) Trybunał nie odnosi sie˛ do prawa wspólnotowego lecz rozpatruje wniosek, zgodnie z jego tresćia˛, na gruncie prawa polskiego pomimo tego, z˙e obywatelstwo UE jest cze˛sćia˛ składowa˛ Traktatu Ustanawiaja˛cego Wspólnote˛ Europejska˛, a ordynacja implementuje dyrektywe˛ Rady nr 93/109/WE z 9 grudnia 1993 r.19; 3) Orzeczenie dotycza˛ce ordynacji wyborczej do PE nie przesa˛dza z˙adnej kwestii zwia˛zanej z przyznaniem cudzoziemcom-obywatelom UE czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach municypalnych. Wydaje sie˛ jednak, z˙e w tym przypadku (art. 4 w zw. z art. 16 oraz art. 62 ust. 1 Konstytucji) zmiana Konstytucji be˛dzie konieczna; 4) Gdyby kolizja prawa krajowego z europejskim prawem wspólnotowym była rozstrzygana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwosći to zapewne, identycznie jak w kilku poprzednich orzeczeniach, przyznałby on precedencje˛ prawu wspólnoto- wemu przed całym porza˛dkiem krajowym, w tym konstytucja˛20. Orzeczenie Trybunału zawarte w punkcie 1 sentencji jest słuszne w całej rozcia˛- głosći. Jak podkres´lano wyz˙ej w porza˛dkach konstytucyjnych wie˛kszosći pan´stw oraz

19 Por. Dyrektywe˛ nr 94/80/WE z 1994 r. 20 Zdaniem konstytucjonalisty P. Winczorka nalez˙y wyprzedzaja˛co wprowadzic´ zmiany w Konsty- tucji, tam gdzie istnieje niebezpieczen´stwo niezgodnosći z europejskim prawem wspólnotowym, „Rzeczpo- spolita” z 1 czerwca 2004 r., nr 127. Jan Białocerkiewicz, glosa do wyroku TK z 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04) 165 mie˛dzynarodowym prawie praw człowieka do praw par excellence obywatelskich nalez˙y czynne i bierne prawo wyborcze do organów władzy sprawowanej w imieniu suwerena (władza zwierzchnia). Takie przepisy znajduja˛ sie˛ równiez˙ w naszej Konstytu- cji (art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 62)21. Analiza art. 4 Konstytucji, który przez wnioskodawców został wskazany jako podstawa procedury kontrolnej TK nie nasuwa w tym przypadku wie˛kszych wa˛tpliwosći. Suwerennosć´22 rozumiana jest jako trwała, pierwotna władza w stosunkach wewne˛trznych i zewne˛trznych23 przy czym suweren- nosć´ zewne˛trzna oznacza natomiast niepodleganie jakiejkolwiek władzy zewne˛trznej (władzy innego pan´stwa lub organizacji mie˛dzynarodowej)24. Suwerenem w rozumieniu art. 4 ust. 1 Konstytucji jest Naród, sprawuja˛cy władze˛ zwierzchnia˛ poprzez swych przedstawicieli lub bezpos´rednio (art. 4 ust. 2)25. Poje˛cie narodu nie jest jednoznacz- ne26, ale w literaturze prawa konstytucyjnego oraz pan´stwa i prawa przypisuje sie˛ mu charakter filozoficzno-społeczny, a nie etniczny. W prawie mie˛dzynarodowym publicznym naród jest podmiotem prawa do samostanowienia i zwierzchnikiem nad swoimi zasobami naturalnymi. Naród Polski zgodnie z preambuła˛ do Konstytucji, personifiku- ja˛ wszyscy obywatele Rzeczypospolitej. Władza, aby moz˙na ja˛ zakwalifikowac´ jako zwierzchnia˛, musi miec´ wiele atrybutów, takich jak: pochodzenie od narodu, trwałosć´, relacje w stosunkach zewne˛trznych i wewne˛trznych, zakres terytorialny, przedmiotowy, podmiotowy a takz˙e absolutnosć´27. W imieniu wnioskodawców poseł J. Czerwin´- ski argumentował, z˙e prerogatywe˛ sprawowania władzy zwierzchniej maja˛ wyła˛cznie obywatele RP, a Konstytucja nie przyznaje jej cudzoziemcom. Tego stanowiska co do zasady nie moz˙na zakwestionowac´ pod warunkiem, z˙e mamy do czynienia z przejawem wykonywania władzy zwierzchniej, poniewaz˙ jej wykonywanie zostało wyrazńie zastrzez˙one dla obywateli polskich. Rozpatrzmy jednak prawa zawarte w art. 8 i 9 ordynacji w s´wietle tego, co napisano wyz˙ej, formułuja˛c naste˛puja˛ce pytania: — Czy eurodeputowani moga˛ byc´ uwaz˙ani za przedstawicieli wykonuja˛cych władze˛ zwierzchnia˛ w imieniu narodu? — Czy PE jest organem władzy zwierzchniej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i art. 10 Konstytucji? — Czy dla oceny inkryminowanych artykułów ordynacji ma znaczenie fakt ogólnonarodowego referendum konstytucyjnego, zatwierdzaja˛cego Konstytucje˛ wraz z jej art. 90 oraz 91 ust. 328?

21 Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, red. J. Oniszczuk, Kraków 2000, s. 425. 22 Fr. souveraineté oznacza zwierzchnictwo. 23 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1992, s. 208; Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkow- ski, Torun´ 1998, s. 58 i n. 24 J. Menkes, Konstytucja, suwerennosć´, integracja — spózńiona (?) polemika, [w:] Konstytucja…, s. 89 i n. 25 A. Pienia˛z˙ek, Suwerennosć´ — problemy teorii i praktyki, Warszawa 1979, s. 23. 26 Zob. hasło „Naród”, [w:] Mała encyklopedia wiedzy politycznej, Torun´ 1997, s. 173–174. 27 Wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K.10/97, Konstytucja RP w orzecznictwie…, s. 162 i n. 28 J. Galster, Tzw. opcja integracyjna konstytucji pan´stw członkowskich a przychylnosć´ polskiego ustawodawcy konstytucyjnego wobec przysta˛pienia do Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja…, s. 135. 166 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy

Zdaniem glosatora deputowani do PE, bez wzgle˛du na to czy sa˛ obywatelami polskimi, czy cudzoziemcami-obywatelami UE, nie moga˛ byc´ uwaz˙ani za przedstawicieli wykonuja˛cych władze˛ zwierzchnia˛ w imieniu narodu, gdyz˙ wraz z przedstawicielami wybranymi w innych pan´stwach tworza˛ organ przedstawicielski nie reprezentuja˛cy władz krajowych, centralnych czy lokalnych, lecz bezpos´rednio wyborców, obywateli UE, co dowodzi ich statusu ponadnarodowego29. Sta˛d wypływa jasny wniosek, z˙e eurodeputowany nie jest przedstawicielem uprawnionym do wykonywania władzy zwierzchniej w Polsce, o którym mowa w art. 4 Konstytucji RP. Z˙ adna ustawa, o któ- rej mowa w art. 37 ust. 2 Konstytucji, ani sama Konstytucja nie ograniczaja˛ praw cu- dzoziemców i nie ma ani konstytucyjnych, ani ustawowych podstaw, ani z˙adnego racjonalnego uzasadnienia do tego, aby mandat eurodeputowanego powierzac´ wyła˛cznie obywatelowi polskiemu. PE nie jest organem władzy zwierzchniej, o którym mowa w art. 4 ust. 1, chociaz˙ jest ciałem przedstawicielskim, trzeba nan´ spojrzec´ przez pryzmat art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z uwagi na to, z˙e PE reprezentuje wyborców, obywateli UE i ma charakter ponadnarodowy, to w z˙adnej mierze nie jest cze˛sćia˛ konstytucyjnego porza˛dku prawnego powołanym do wykonywania władzy zwierzchniej lub ingerencji w jej decyzje. Argumentów na rzecz tej tezy dostarcza judykatura. Według decyzji Francu- skiej Rady Konstytucyjnej z 30 grudnia 1976 r., sygn. akt 76-71 DC (teza 2) „Zgro- madzenie [obecnie PE — przyp. J.B.] w skład którego wchodza˛ przedstawiciele pan´stw członkowskich WE nie stanowi cze˛sći porza˛dku instytucjonalnego Francji, nie bierze udziału w wykonywaniu suwerennosći narodowej i nie ingeruje w kompetencje władz Republiki Francuskiej, a w szczególnosći Parlamentu”. W tezie 3 orzeczenia Federalnego Sa˛du Konstytucyjnego RFN z 12 paz´dziernika 1993 r., sygn. akt 2 BvR 2134/92 i 2159/92 stwierdzono, z˙e warunkiem członkostwa [członkostwo UE — przyp. J.B.] jest jednak to, aby w ramach takiego zwia˛zku pan´stw istniała demokratyczna legitymizacja władzy i wpływ narodu na jej sprawowanie”. W prawie instytucjonalnym PE nalez˙y do głównych organów Wspólnoty Euro- pejskiej, przy czym jest przede wszystkim organem deliberacyjnym i kontrolnym. Funkcje prawodawcze PE sa˛ ograniczone i niesamodzielne30. Nie moz˙e on byc´ w z˙adnym stopniu postrzegany jako organ władzy zwierzchniej w jakimkolwiek pan´- stwie członkowskim. Rozdział IV Konstytucji RP w sposób jednoznaczny okres´la organy sprawuja˛ce władze˛ ustawodawcza˛, a art. 10 ust. 2 takz˙e inne organy władzy. Moz˙na wie˛c z cała˛ pewnosćia˛ stwierdzic´, z˙e PE nie ma ani de facto ani de iure przy- miotu organu władzy zwierzchniej oraz, z˙e nie ma z˙adnego ani filozoficznego ani moralnego ratio, aby na tym etapie integracji w takie uprawnienia PE wyposaz˙yc´. W tym stanie rzeczy władza zwierzchnia i wykonywanie władzy zwierzchniej w rozumieniu art. 4 nie zostana˛ ani ograniczone, ani wyła˛czone. O naruszeniu art. 4 ust. 2 moz˙na byłoby mówic´ wtedy, gdyby całokształt obowia˛zuja˛cych regulacji prowadził

29 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, t. 1, s. 136–137. 30 Tamz˙e. Jan Białocerkiewicz, glosa do wyroku TK z 31 maja 2004 r. (sygn. akt K 15/04) 167 do uniemoz˙liwienia kontroli narodu nad organami władzy publicznej (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 maja 1998r., sygn. akt K.17/98)31. Nie powinien budzic´ wa˛tpliwosći fakt, z˙e zatwierdzenie Konstytucji w referendum wywiera skutki dla obowia˛zywania pierwotnego i wtórnego prawa wspólnoto- wego, tzn. art. 19 TWE, 190 TWE oraz wskazanej powyz˙ej dyrektywy z 1993 r. Z europejskiego prawa wspólnotowego, na mocy z art. 90 ust. 1 Konstytucji, wynika obowia˛zek przeprowadzenia wyborów do PE i przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego cudzoziemcom-obywatelom UE nie be˛da˛cym obywatelami polski- mi32. Ordynacja wyborcza materializuje wie˛c te prawa. Z literalnego brzmienia art. 90 ust. 133 wynika, iz˙ RP moz˙e na podstawie umowy mie˛dzynarodowej przekazac´ organizacji mie˛dzynarodowej lub organowi mie˛dzyna- rodowemu kompetencje organów władzy pan´stwowej w niektórych sprawach34. W doktrynie prawa mie˛dzynarodowego i prawa wspólnotowego krytycznie odniesiono sie˛ do tego sformułowania. J. Tyranowski w dyskusji na łamach „Przegla˛du Sejmo- wego” słusznie stwierdza, z˙e nie jest to przekazanie kompetencji pan´stwa, gdyz˙ pan´stwo jako suweren nadal je ma, a naste˛puje jedynie samoograniczenie kompetencji pan´stwa35. Chyba jeszcze trafniej ujmuje to D. Lasok odrzucaja˛cy koncepcje˛ przeniesienia lub transferu praw suwerennych na rzecz organizacji mie˛dzynarodowej. Jest to tylko upowaz˙nienie organizacji mie˛dzynarodowej lub organu mie˛dzynarodowego do działania w sprawach, w których uzyskaja˛ legitymacje˛ od pan´stw członkowskich do realizacji wspólnych celów36. W tym kierunku zmierzaja˛ rozwia˛zania konstytucyjne niektórych pan´stw (np., art. 49 bis konstytucji Luksemburga, art. 34 konstytucji Kró- lestwa Belgii, art. 92 konstytucji Królestwa Holandii, rozdział 10 par. 5 konstytucji Królestwa Szwecji i art. 93 konstytucji Królestwa Hiszpanii, art. 8 konstytucji Portu- galii)37. Prawo Królestwa Szwecji zawiera takz˙e klauzule˛ negatywna˛, okres´laja˛ca˛ jakich praw przekazac´ nie moz˙na, w tym uchwalania ordynacji wyborczej. W klauzulach konstytucyjnych (np. art. 11 konstytucji Republiki Włoskiej, art. 28 ust. 3 konstytucji Republiki Grecji) oraz orzecznictwie pojawia sie˛ co prawda poje˛cie ograniczenia suwerennosći (teza 5. do orzeczenia Sa˛du Konstytucyjnego Włoch — Costa versus ENEL z 24 lutego 1964 r.), ale generalnie przekazanie praw organizacji mie˛dzynarodowej lub organowi nie moz˙e godzic´ w porza˛dek konstytucyjny (szczególnie silny akcent w konstytucji Królestwa Szwecji i Republiki Grecji). W tezie 1 orzeczenia z 29 maja 1974 r. Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN stwierdzono, z˙e „konstytucja uprawnia do przeniesienia praw zwierzchnich na instytucje mie˛dzynarodowe ale art. 24 Ustawy Zasadniczej musi byc´ interpretowany w konteksćie całej konstytucji.

31 Konstytucje RP w orzecznictwie…, s. 162 i n. 32 Zob. interesuja˛ce uwagi C. Mika, Przekazanie kompetencji…, s. 145 i n. 33 Konstytucje Rzeczypospolitej…, red. J. Boc´, s. 159. 34 A. Wentkowska, Wpływ zasad wspólnotowego porza˛dku prawnego na suwerennos´c´ Pan´stwa Pol- skiego, [w:] Konstytucja…, s. 113 i n. 35 Zob. „Przegla˛d Sejmowy” 2001, nr 4, s. 172. 36 D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Torun´ 1995, t. 1, s. 163. 37 Konstytucje…, red. J. Boc´, s. 160. 168 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy

Uprawnienie to nie otwiera drogi do zmiany zasadniczej konstrukcji porza˛dku konstytucyjnego”. W orzeczeniu z 12 paz´dziernika 1993 r. „zagwarantowane w art. 38 UZ prawo do udziału w legitymizowaniu władzy pan´stwowej i wywierania na nia˛ wpływu poprzez udział w wyborach wyła˛cza zakresu stosowania art. 23 (obecnie art. 24) moz˙liwosć´ przeniesienia zadan´ i kompetencji Bundestagu w takim zakresie, z˙e jego pochodza˛ca z wybo- rów legitymacja i wpływ na sprawowanie władzy zostałyby ograniczone z naruszeniem zasady demokracji, jako niezmiennej zasady niemieckiego porza˛dku konstytucyjnego38. Z kolei w tezie 1 orzeczenia Sa˛du Konstytucyjnego Republiki Włoskiej z dnia 27 grudnia 1973 r. (sprawa Frantini) stwierdzono: „Art. 11 Konstytucji pozwala na ograniczenie prerogatyw Republiki Włoskiej w zakresie funkcji ustawodawczych, wykonawczych i sa˛- downiczych, które jest niezbe˛dne do ustanowienia mie˛dzy pan´stwami europejskimi wspólnoty wyposaz˙onej w osobowosć´ prawna˛ i podmiotowosć´ prawnomie˛dzynarodo- wa˛”. Wzia˛wszy pod uwage˛, z˙e eurodeputowany nie jest przedstawicielem powołanym do wykonywania władzy zwierzchniej w rozumieniu art. 4 Konstytucji, a PE organem maja˛- cym legitymacje˛ do wykonywania władzy zwierzchniej na terytorium RP oraz tego, z˙e RP miała prawo i obowia˛zek przeprowadzenia wyborów do PE (art. 190 TWE) na podstawie ordynacji zgodnej z wtórnym prawem wspólnotowym i przyznania czynnego i biernego prawa wyborczego do PE cudzoziemcom zamieszkałym na stałe na terytorium RP lub innego pan´stwa członkowskiego, trafnosć´ orzeczenia TK nie moz˙e byc´ kwestionowana. Wyz˙ej wspominano, z˙e zmiana Konstytucji be˛dzie konieczna, gdyz˙ jednoznacz- ne brzmienie art. 62 ust. 1 nie pozwala w obecnym stanie prawnym przyznania praw wyborczych cudzoziemcom-obywatelom UE. Orzeczenie Trybunału w pkt 2 sentencji uznac´ nalez˙y takz˙e za trafne. Art. 174 ordynacji wyborczej, na podstawie którego pan´stwa kandyduja˛ce wraz z Polska˛, do członkostwa w UE traktowane sa˛, dla osia˛gnie˛cia jej celów, jak pan´stwa członkow- skie a ich obywatele, jak obywatele UE, nie jest sprzeczny z Konstytucja˛. Przepis ten umoz˙liwił podje˛cie czynnosći wyborczych przed momentem uzyskania przez te pan´- stwa członkostwa, a przez ich obywateli obywatelstwa UE. Przepis ordynacji umoz˙li- wiał m.in. uje˛cie cudzoziemców z tych pan´stw w stałym rejestrze wyborców, o któ- rym mowa w ustawie z dnia 12 kwietnia 2001 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499, z pózń. zm.). Czy jest moz˙liwe de facto i de iure aby pan´stwa, które nie sa˛ jeszcze pan´stwami członkowskimi traktowac´ jak pan´stwa członkowskie, a ich obywateli jak obywateli UE? W długim procesie akcesyjnym RP przyje˛ła wiele rozwia˛- zan´ implementuja˛cych europejskie prawo wspólnotowe i cze˛sć´ z nich wywierała skutki prawne na terytorium RP pomimo tego, z˙e Polska jeszcze członkiem UE nie była39. W moim przekonaniu art. 174 ordynacji do dnia 30 kwietnia 2004 r. nie wy- warł z˙adnych skutków materialnych, a tylko formalne, poniewaz˙ na jego podstawie z˙adne pan´stwo, o którym mowa w art. 174, ani obywatele tych pan´stw nie uzyskali z˙adnego prawa w sensie materialnym, gdyz˙ czynne i bierne prawo wyborcze materia-

38 Por. orzeczenie z 31 marca 1998 r., sygn. akt 2 BvR 1877/97 i 50/98. 39 J. Galster, Tzw. opcja…, [w:] Konstytucja…, s. 135. Piotr Radziewicz, glosa do wyroku TK z 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) 169 lizowało sie˛ dopiero 13 czerwca 2004. Ponadto nie bez znaczenia w stosunkach mie˛- dzypan´stwowych jest zasada wzajemnos´ci40, która˛ pozostałe pan´stwa kandyduja˛ce zastosowały wobec Polski i jej obywateli pomimo tego, z˙e Polska nie była pan´stwem członkowskim, a Polacy obywatelami Europejskimi. W tym stanie rzeczy Trybunał słusznie uznał, z˙e rozwia˛zanie to nie narusza Konstytucji.

Jan Białocerkiewicz

II. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03)1

Trybunał Konstytucyjny […] o r z e k a: 1) Art. 2 pkt 1–7 i pkt 9–13 oraz art. 9 pkt 1 lit. b, pkt 3 lit. b i pkt 11 przedłoz˙onej do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomos´ciami oraz o zmianie niektórych innych ustaw sa˛ niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2) Art. 19 ustawy powołanej w punkcie 1 w cze˛s´ci obejmuja˛cej umieszczone po przecinku słowa: „z wyja˛tkiem art. 2, 6, 7, 9 oraz 11, które wchodza˛ w z˙ycie z dniem 30 grudnia 2003 r.” jest niezgodny z art. 2 w zwia˛zku z art. 88 ust. 1 Konstytucji. 3) Przepisy wskazane w pkt 1 i 2 nie sa˛ nierozerwalnie zwia˛zane z cała˛ ustawa˛.

1. W wyroku z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03), Trybunał Konstytu- cyjny zajmował sie˛ wnioskiem Prezydenta RP, złoz˙onym w trybie prewencyjnej kontroli konstytucyjnosći ustaw (art. 122 ust. 3 Konstytucji), o zbadanie zgodnosći z Konstytucja˛ przepisów art. 2 i art. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomosćiami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (dalej: jako ustawa nowelizuja˛ca). Wskazanym we wniosku przepisom, w zakresie w jakim znosza˛ one centralny organ administracji rza˛dowej — Głównego Geodete˛ Kraju oraz urza˛d go obsługuja˛cy — Główny Urza˛d Geodezji i Kartografii, wnioskodawca zarzu- cił sprzecznosć´ z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wa˛tpliwosć´ konstytucyjna stanowia˛ca podstawe˛ zarzutów Prezydenta RP doty- czyła przede wszystkim moz˙liwosći wprowadzenia do projektu ustawy, na etapie prac

40 S.E. Nahlik, Klauzula wzajemnosći, [w:] Encyklopedia prawa mie˛dzynarodowego i stosunków mie˛dzynarodowych, Warszawa 1976, s. 124–125. 1 Sentencja wyroku opublikowana została w M.P. z 2004 r. Nr 15, poz. 247. Pełny tekst wyroku, wraz z uzasadnieniem, opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urze˛dowy” 2004, seria A, nr 3, poz. 21, s. 294–311. 170 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy sejmowych, poprawek, które zbyt daleko wykraczałyby poza pierwotny zakres wniesionego do Sejmu projektu (naruszenie przez Sejm zasad procedury ustawodawczej). Dodatkowym problemem, jaki Trybunał Konstytucyjny uczynił przedmiotem swoich rozwaz˙an´ w wyroku z 24 marca 2004 r., stało sie˛ równiez˙ zagadnienie prawnej dopu- szczalnosći okres´lenia daty wejsćia w z˙ycie ustawy nowelizuja˛cej na dzien´ przypadaja˛cy przed jej ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw (pkt 2 sentencji wyroku). W momencie rozpatrywania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny mina˛ł termin wejsćia w z˙ycie ustawy nowelizuja˛cej. Było to, z jednej strony, konsekwencja˛ sposobu skonstruowania przepisu konćowego, który jako date˛ wejsćia w z˙ycie wskazywał konkretny dzien´, a z drugiej strony, okolicznosći zwia˛zanych — po pierwsze — ze skorzystaniem przez Prezydenta RP z uprawnienia do inicjowania prewencyjnej kontroli konstytucyjnosći ustaw (co automatycznie wstrzymuje bieg terminu podpisania ustawy), a po drugie — z koniecznosćia˛ odpowiedniego rozłoz˙enia w czasie czynnosći prawnych podejmowanych przez Trybunał Konstytucyjny w trakcie procedury kontrolnej2. Trybunał Konstytucyjny stana˛ł wie˛c przed „wpadkowym” pytaniem, co zrobic´ z art. 19 ustawy nowelizuja˛cej, który nie był przedmiotem zaskarz˙enia we wniosku Prezydenta RP, ale który w chwili orzekania przez Trybunał Konstytucyjny nadawał retroaktywny charakter niektórym przepisom merytorycznym ustawy nowelizuja˛cej. Powyz˙sze zagadnienie Trybunał Konstytucyjny rozwia˛zał wykraczaja˛c poza granice zaskarz˙enia ustawy nowelizuja˛cej, z uzasadnieniem, z˙e przepis okres´laja˛cy date˛ wejsćia w z˙ycie ustawy „stanowi integralna˛ cze˛sć´ zawartej w tej ustawie regulacji prawnej”3 i z tego punktu widzenia jest niezbe˛dny do pełnego zrekonstruowania kwestionowanej przez wnioskodawce˛ tresći normatywnej. Trybunał Konstytucyjny powołał sie˛ przy tym na jedno ze swoich wczesńiejszych rozstrzygnie˛c´ (wyrok z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). 2. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyj- nym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z pózń. zm.): „Trybunał orzekaja˛c jest zwia˛zany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi.” Oznacza to m.in., z˙e w poste˛powaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym obowia˛zuje zasada skargowosći (dyspozycyjno- sći, rozporza˛dzalnosći). To podmiot który zwraca sie˛ do Trybunału Konstytucyjnego okres´la przedmiot wniosku (skargi, pytania prawnego) i podaje jego uzasadnienie. W konsekwencji Trybunał nie moz˙e wszcza˛c´ poste˛powania z urze˛du4.

2 Projekt ustawy be˛da˛cy podstawa˛ prac legislacyjnych został złoz˙ony w Sejmie przez Rade˛ Mini- strów 12 marca 2003 r. (druku sejmowy nr 1421). Poprawki Senatu do ustawy nowelizuja˛cej Sejm rozpa- trzył na posiedzeniu, które miało miejsce 28 listopada 2003 r., po czym nasta˛piło przekazanie ustawy do podpisu Prezydenta RP (1 grudnia 2003 r.). Prezydent RP skierował swój wniosek do Trybunału Konstytu- cyjnego 22 grudnia 2003 r. Z kolei Trybunał Konstytucyjny rozpoznał sprawe˛ na rozprawie w dniu 24 marca 2004 r. Jako termin wejs´cia w z˙ycie cze˛s´ci przepisów ustawy nowelizuja˛cej ustawodawca przyja˛ł dzien´ 30 grudnia 2003 r. (art. 19 ustawy nowelizuja˛cej). 3 OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 21, s. 311. 4 Por. np.: postanowienie TK z dnia 13 paz´dziernika 1998 r., sygn. akt Sk 3/98; postanowienie TK z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt K 32/01; postanowienie z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt K 13/00; orzeczenie TK z dnia 12 stycznia 1995 r., sygn. akt K 12/94. Piotr Radziewicz, glosa do wyroku TK z 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) 171

W pis´miennictwie wskazuje sie˛ równiez˙, z˙e z zasady skargowosći wynika prawo wnioskodawcy (uprawnionego podmiotu) do zmiany granic zaskarz˙enia. „[…] rozszerzenie przez wnioskodawce˛ granic zaskarz˙enia, rozumiane jako sformułowanie nowego zarzutu, ze skutkiem prawnie wia˛z˙a˛cym (wyznaczaja˛cym granice kognicji TK) — czytamy w Komentarzu do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1999 r. — nalez˙y uznac´ za dopuszczalne do „rozpocze˛cia rozprawy”. „Rozszerzenie po rozpocze˛ciu rozprawy oznacza nowe roszczenie, które w zalez˙nosći od stanowiska uczest- ników poste˛powania i oceny ekonomii procesowej przez TK, moz˙e byc´ rozpoznane w tej samej, wzgle˛dnie w odre˛bnej, sprawie.”5 Autorzy zwracaja˛ przy tym uwage˛, z˙e w przypadku wniosku Prezydenta RP, wniesionego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytu- cji (kontrola prewencyjna), rozszerzenie granic zaskarz˙enia jest niedopuszczalne po upływie 21 dni (termin, o którym mowa w art. 122 ust. 2 Konstytucji)6. Z prawnego punktu widzenia, granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego stanowia˛ korelat granic zaskarz˙enia sformułowanych we wniosku (skardze, pytaniu prawnym)7. Szczególnie restrykcyjnie zasada ta egzekwowana jest w stosunku do wniosków Prezy- denta RP składanych w trybie kontroli prewencyjnej ustaw. Według L. Garlickiego: „Po- niewaz˙ w obecnym stanie prawnym orzeczenie TK nie musi juz˙ przesa˛dzac´ o losie całej ustawy, to dla poste˛powania przed TK bardzo istotne jest wskazanie przepisów, które zdaniem prezydenta sa˛ sprzeczne z konstytucja˛. Wyznacza to zakres kontroli i — jez˙eli prezydent nie zakwestionował konstytucyjnosći całej ustawy […] — Trybunał Konstytu- cyjny nie moz˙e dokonywac´ kontroli przepisów, które nie zostały wskazane w prezydenc- kim wniosku. Kontrola prewencyjna ma bowiem charakter wyja˛tkowy […].”8 Wyja˛tkowosć´ kontroli prewencyjnej, na tle zwyczajnej procedury kontroli naste˛p- czej, która dotyczy prawa juz˙ obowia˛zuja˛cego, sygnalizowana jest takz˙e expressis verbis w samym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego9. Rozszerzenie granic zaskarz˙enia dopuszczalne jest praktycznie tylko w przypadku zastosowania art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten, jak powszechnie utrzymuje sie˛ w doktrynie prawa10, wyraz˙a zasade˛ trójaspektowosći kontroli kon- stytucyjnosći norm. Z jego tresći wynika, z˙e kontrola norm prawnych dokonywana

5 Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzcin´ski, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyj- nym, Warszawa 1999, s. 103. 6 Jw. Pogla˛d ten jest zbiez˙ny z linia˛ orzecznicza˛ Trybunału Konstytucyjnego, który stoi na stanowisku, z˙e: „W toku tej kontroli [prewencyjnej — uwaga P.R.] nie tylko Trybunał Konstytucyjny jest bezwzgle˛dnie zwia˛zany zakresem wniosku, ale takz˙e wnioskodawca nie moz˙e rozszerzyc´ tego zakresu, o ile upłyna˛ł juz˙ termin 7 dni przewidziany w art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji.” (orzeczenie TK z dnia 12 stycznia 1995 r., sygn. akt K 12/94). Podobnie: L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, komentarz do art. 122, s. 20. 7 Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzcin´ski, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyj- nym, Warszawa 1999, s. 202. 8 L. Garlicki, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom II, Wydawnictwo Sejmowe 2001, komentarz do art. 122, s. 20. 9 Por. np. uchwała TK z dnia 5 wrzesńia 1995 r., sygn. akt W 1/95; orzeczenie z dnia 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96; orzeczenie z dnia 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95. 10 Zob. A. Kabat, S. Pawela, Przebieg poste˛powania przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Pan´stwo i Prawo” 1986, z. 10, s. 32; Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzcin´ski, Komentarz…, s. 138–144; 172 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy przez Trybunał Konstytucyjny opiera sie˛ na trzech kryteriach (materialnym, kompeten- cyjnym, proceduralnym), które Trybunał powinien uwzgle˛dniac´ z urze˛du, niezalez˙nie od tego czy wnioskodawca powołał sie˛ na nie wszystkie we wniosku (skardze, pytaniu prawnym). Przepis art. 42 pozwala tym samym na wyjsćie poza granice zaskarz˙enia, ale tylko na gruncie wskazanej przez skarz˙a˛cego normy prawnej. W wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, z˙e: „[…] w kaz˙dym wypadku badanie zakwestionowanego aktu normatywnego (jego przepisów) lub ratyfikowanej umowy mie˛dzynarodowej, moz˙e i musi wia˛zac´ sie˛ ze sprecyzowanym przez skarz˙a˛cego przedmiotem poste˛powania, natomiast skutki tego badania moga˛ czasem (choc´ raczej wyja˛tkowo) wychodzic´ poza ten przedmiot. Bada- nie z punktu widzenia „tresći” nie moz˙e miec´ charakteru ekstensywnego, a jedynie intensywny […]. Natomiast badanie w aspekcie kompetencji i proceduralnym moz˙e w pewnych wypadkach rozcia˛gac´ skutki stwierdzonego uchybienia na cały akt nor- matywny lub jego daja˛ca˛ sie˛ wyodre˛bnic´ cze˛sć´.”11 Podobne wnioski zawarte zostały w orzeczeniu TK z dnia 9 stycznia 1996 r.: „Trybunał Konstytucyjny wprawdzie rozwaz˙a i ustosunkowuje sie˛ w sentencji orzeczenia do zgłoszonych przez wnioskodawce˛ zarzutów odnosńie niezgodnosći zaskar- z˙onej ustawy (zaskarz˙onego fragmentu ustawy) z poszczególnymi wskazanymi przez wnioskodawce˛ przepisami rangi konstytucyjnej, jednak w badaniu konstytucyjnosći zaskarz˙onych przepisów ustawowych nie jest zwia˛zany zakresem tych zarzutów. Trybunał Konstytucyjny jest zwia˛zany wnioskiem w tym sensie, z˙e bada konstytu- cyjnosć´ przepisów zakwestionowanych przez wnioskodawce˛.”12 3. We wste˛pnej fazie orzekania Trybunał Konstytucyjny napotkał trudnosći z ustaleniem „jaka cze˛sć´ aktu normatywnego jest kwestionowana we wniosku stanowia˛cym podstawe˛ wszcze˛cia poste˛powania”13 (dotyczyło to wa˛tpliwosći co do przedmiotu zaskarz˙enia). Ostatecznie Trybunał przyja˛ł, z˙e wniosek Prezydenta RP ogranicza sie˛ tylko do art. 2 pkt 1–7 i pkt 9–13 oraz art. 9 pkt 1 lit. b, pkt 3 lit. b i pkt 11 ustawy nowelizuja˛cej (zostało to naste˛pnie potwierdzone w trakcie rozprawy przez pełnomocnika Prezydenta RP14). Precyzyjne okres´lenie przedmiotu zaskarz˙e- nia, poprzez wskazanie konkretnych przepisów ustawy, miało istotne znaczenie rów- niez˙ z tego powodu, z˙e w razie stwierdzenia niezgodnosći tych przepisów z Konsty- tucja˛, moz˙liwe byłoby podpisanie przez Prezydenta RP ustawy z ich pominie˛ciem.

A. Szmyt, Własćiwosć´ Trybunału Konstytucyjnego, „Nowe Prawo” 1986, nr 2, s. 32; Z. Czeszejko-Sochacki, Trójaspektowa kontrola konstytucyjnosći w uje˛ciu art. 42 ustawy o TK z 1997 r., [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy pan´stwa. Ksie˛ga pamia˛tkowa ku czci prof. N. Gajl, Warszawa 1999, s. 253 i n.; L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001, komentarz do art. 122, s. 20. 11 Sygn. akt P 7/98. Podobnie: wyrok z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98; orzeczenie z dnia 12 stycznia 1995 r., sygn. akt K 12/94. 12 Sygn. akt K 18/95. Zob. równiez˙ (stanowisko zbiez˙ne z pogla˛dem TK): Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzcin´ski, Komentarz…, s. 139, 203. 13 Zob. OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 21, s. 299–300. 14 Zob. tamz˙e, s. 297. Piotr Radziewicz, glosa do wyroku TK z 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) 173

Jako okolicznosć´ bezsporna˛ nalez˙y wie˛c przyja˛c´, z˙e wniosek Prezydenta RP nie obejmował swoim zakresem przepisu konćowego o dacie wejsćia w z˙ycie ustawy nowelizuja˛cej (art. 19). Dowodza˛c zasadnosći dokonanego przez siebie rozszerzenia granic zaskarz˙enia, Trybunał Konstytucyjny potwierdził, iz˙: „Zasada˛ jest wprawdzie, z˙e Trybunał bada akt ustawodawczy tylko w cze˛sći wskazanej przez wnioskodawce˛ w tym sensie, z˙e przedmiotem badania czyni kwestionowana˛ przez wnioskodawce˛ tresć´ normatywna˛, do której odnosi sie˛ zarzut niekonstytucyjnosći podniesiony przez wnioskodawce˛. Jednakz˙e w sytuacji — zaznaczył Trybunał — kiedy do zrekonstruowania tej tresći trzeba wzia˛c´ pod uwage˛ takz˙e inny (nie wskazany wyrazńie przez wnioskodawce˛) fragment tej samej ustawy, to poddanie kontroli wszystkich przepisów, z których wynika kwestionowana przez wnioskodawce˛ tresć´ normatywna, nie oznacza wyjsćia poza granice wniosku.”15 Nie ulega wa˛tpliwosći, z˙e faktycznym przedmiotem skargi do Trybunału Kon- stytucyjnego jest norma prawna, a nie przepis prawny (rozumiany jako zdanie w sensie gramatycznym lub jako redakcyjna postac´ normy prawnej)16. Z tego punktu widzenia kompetencja Trybunału polegaja˛ca na ocenie hierarchicznej zgodnosći norm prawnych, wymaga zrekonstruowania całej „tresći normatywnej”, która jest przedmiotem zaskarz˙enia lub wzorcem poprawnosći. Tresć´ ta moz˙e byc´ oczywisćie zapi- sana w kilku osobnych przepisach prawnych i w tym sensie poprawna jest — moim zdaniem — koncepcja „integralnej cze˛sći”, na która˛ powołał sie˛ Trybunał Konstytu- cyjny. Innymi słowy, moz˙emy miec´ do czynienia z „rozczłonkowaniem” tresćiowym normy prawnej, której elementy trzeba odczytywac´ z róz˙nych przepisów17. Poza „głównym” przepisem ustawodawca ustanawia równiez˙ przepisy dodatkowe, w któ- rych reguluje zagadnienia: adresata, okolicznosći zastosowania normy, nakaz lub zakaz okres´lonego zachowania. Do zbudowania całej normy prawnej niezbe˛dne sa˛ wtedy wszystkie z wymienionych składników, zarówno te z „przepisu głównego”, jak równiez˙ te z „przepisów dodatkowych”, które modyfikuja˛ tresć´ przepisu głównego i w ten sposób współkształtuja˛ norme˛ prawna˛ per se. Taki sposób mys´lenia zakłada

15 Zob. tamz˙e, s. 311. 16 Identyfikacja przedmiotu i zakresu zaskarz˙enia wymaga wskazania konkretnych przepisów prawnych przez podmiot inicjuja˛cy poste˛powanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a samo orzeczenie Try- bunału dotyczy bezpos´rednio okres´lonego przepisu prawnego i w stosunku do niego wywołuje skutki prawne. Kontrola konstytucyjnosći lub legalnosći zakwestionowanego aktu normatywnego dokonuje sie˛ jednak na płaszczyzńie norm prawnych, odczytywanych z przepisów tego aktu. Jak podkres´lił w jednym ze swoich orzeczen´ Trybunał Konstytucyjny: „Z istoty wykonywanej przez Trybunał konstytucyjnej kontroli norm wynika, z˙e wprawdzie bada on norme˛ prawna˛, ale jego orzeczenie skierowane jest do konkretnego przepisu (…).” (postanowienie z dnia 13 paz´dziernika 1998 r., sygn. akt Sk 3/98). Stanowisko to potwierdza doktryna prawa, zob. np.: Z. Czeszejko-Sochacki, Sa˛downictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 191–192; A. Grabowski, B. Nalezin´ski, Kłopoty z obowia˛zywaniem. Uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 223– –224. Por. takz˙e: L. Garlicki, Sa˛downictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 235 i n. 17 Por. na ten temat np. M. Zielin´ski, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 103. 174 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy jednak, z˙e dla przepisu głównego i przepisów (przepisu) dodatkowych (modyfikuja˛- cych) wspólny musi byc´ chociaz˙by jeden element ich tresći, który nalez˙y wspólnie odczytac´ (adresat, okolicznosći, nakaz lub zakaz poste˛powania). W glosowanym przypadku, z jednej strony, wyste˛puje przepis konćowy, a z drugiej strony, przepis merytoryczny. W moim przekonaniu, przepisy merytoryczne i przepisy konćowe nie maja˛ wspólnej „tresći normatywnej”, w znaczeniu jakim posłuz˙ył sie˛ Try- bunał Konstytucyjny. Integralna˛ całosć´ ze wzgle˛du na zawarte w przepisach meritum moga˛ tworzyc´ tylko przepisy (fragmenty przepisów) tego samego typu, to znaczy przepis konćowy z przepisem konćowym (np. przepis wskazuja˛cy date˛ wejsćia w z˙ycie ustawy i przepis modyfikuja˛cy te˛ date˛ w stosunku do niektórych regulacji ustawy) oraz przepis merytoryczny z przepisem merytorycznym. Z tego punktu widzenia, teza Try- bunału Konstytucyjnego, z˙e mie˛dzy art. 19 a art. 2 i art. 9 ustawy nowelizuja˛cej (które zaskarz˙ył Prezydent RP), zachodzi zwia˛zek tresćiowy, co w konsekwencji — zdaniem Trybunału Konstytucyjnego — usprawiedliwia moz˙liwosć´ oceny konstytucyjnosći art. 19, mimo z˙e nie był on przedmiotem zaskarz˙enia, budzi powaz˙ne wa˛tpliwosći praw- ne18. Co wie˛cej, poprzez taka˛ interpretacje˛ poje˛cia „zwia˛zek tresćiowy norm” Trybunał Konstytucyjny rozszerzył granice zaskarz˙enia nie tylko na art. 19 ustawy nowelizuja˛cej, ale zmienił date˛ wejsćia w z˙ycie innych przepisów (art. 2 pkt 8; art. 6; art. 7; art. 9 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 lit. a, pkt 4–10, pkt 12 oraz art. 11 ustawy nowelizuja˛cej), przez co — pos´rednio — równiez˙ je obja˛ł swoja˛ kognicja˛ (w komentowanej sprawie). W orzeczeniu z dnia 3 grudnia 1996 r. (sygn. akt K 25/95), do którego Trybunał Konstytucyjny odwołuje sie˛ w uzasadnieniu (jako do przykładu analogicznego), okoli- cznosći sprawy — moim zdaniem — sa˛ nieporównywalne. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny rozszerzył zakres zaskarz˙enia twierdza˛c, z˙e: „Badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodnosći z konstytucja˛ aktu ustawodawczego na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. w trybie art. 22 ust. 1 ustawy o TK, oznacza, z˙e Trybunał bada akt ustawodawczy tylko w cze˛sći wskazanej przez wnioskodawce˛ w tym sensie, z˙e przedmiotem badania czyni kwestionowana˛ przez wnioskodawce˛ tresć´ normatywna˛ wyraz˙o- na˛ wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikaja˛ca˛, do której odnosi sie˛ zarzut niekonstytucyjnosći podniesiony przez wnioskodawce˛. Jez˙eli natomiast wnioskodawca kwestionowana˛ tresć´ normatywna˛ wia˛z˙e z pewnym redakcyjnie wyodre˛bnio- nym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej tresći trzeba wzia˛c´ pod uwage˛ takz˙e inny (nie wskazany przez wnioskodawce˛) fragment tej samej ustawy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał poddał kontroli wszystkie przepisy ustawy, z któ- rych wynika kwestionowana przez wnioskodawce˛ tresć´ normatywna. W europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, w mys´l której decyduja˛ce znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie.”

18 Odwracaja˛c rozumowanie Trybunału Konstytucyjnego moz˙na tez˙ zaryzykowac´ twierdzenie, z˙e jez˙eli w przyszłosći zaskarz˙ony zostanie wyła˛cznie przepis konćowy jakiejs´ ustawy, to na podstawie ustalen´ poczynionych w glosowanym wyroku, Trybunał be˛dzie miał otwarta˛ droge˛ do orzekania równiez˙ na temat innych (wszystkich pozostałych) przepisów merytorycznych tej ustawy, mimo z˙e nie były one przedmiotem zaskarz˙enia. Paradoks ten stanowi logiczna˛ konsekwencje˛ stwierdzenia zwia˛zku tresćiowego mie˛dzy przepisem konćowym i przepisem merytorycznym. Piotr Radziewicz, glosa do wyroku TK z 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) 175

Nie wdaja˛c sie˛ w szczegółowa˛ analize˛ tego orzeczenia (por. tez˙ zdanie odre˛bne se˛dziego B. Wierzbowskiego), nalez˙y zauwaz˙yc´, z˙e Trybunał Konstytucyjny zrekon- struował tam zwia˛zek tresćiowy na bazie przepisów, które dotyczyły zagadnien´ inter- temporalnych i derogacyjnych (wnioskodawca kwestionował wade˛ unormowan´ derogacyjnych ustawy, które nie zapewniały — jego zdaniem — niezbe˛dnych unormowan´ ochronnych o charakterze przejsćiowym, bez których uchylenie przepi- sów dotychczasowych mogło stanowic´ naruszenie ustawy zasadniczej). Trybunał Konstytucyjny zajmował sie˛ normami o charakterze merytorycznym (normami uchylaja˛cymi normy merytoryczne), które — w opinii wnioskodawcy — nie zawierały dostatecznej regulacji, z punktu widzenia wymagan´ konstytucyjnych. 4. Przepisy o wejsćiu ustawy w z˙ycie stanowia˛ szczególna˛ kategorie˛ regulacji drugiego stopnia. Nie ustanawiaja˛ one powinnosći okres´lonego zachowania dla pod- miotów prawnych (nakazów lub zakazów poste˛powania), ale zawieraja˛ tresć´ dotycza˛ca˛ mocy obowia˛zuja˛cej innych norm ustawy. Maja˛ one — przede wszystkim — znaczenie wewna˛trzsystemowe, wyznaczaja˛ terminy obwia˛zywania aktu normatywnego (moment pocza˛tkowy i, ewentualnie, moment konćowy). Zasada, z˙e ustawodawca decyduje o dacie wejsćia w z˙ycie ustawy, opiera sie˛ na przekonaniu, iz˙ reguluja˛c jaka˛s´ sfere˛ stosunków społecznych wie on najlepiej, od kiedy nalez˙y wykonywac´ normy zawarte w ustawie19. Wskazanie momentu wejsćia w z˙ycie ustawy, samo w sobie, moz˙e byc´ s´rodkiem realizowania okres´lonego celu publicznego lub zamierzenia politycznego. W granicach okres´lonych przez prawo, ustawodawca dobiera stosowny termin, s´wiadomie traktuja˛c go, nie tylko jako konieczny element sztuki legislacyjnej, ale nierzadko równiez˙ jako waz˙na˛ przesłanke˛ podje˛cia decyzji prawodawczej. Wybór momentu wejsćia w z˙ycie ustawy — nalez˙y to pokres´lic´ — jest uprawnieniem ustawodawcy w niezalez˙nosći regulacyjnej i jego ekskluzywnej odpo- wiedzialnosći publicznoprawnej. Moz˙e on byc´ oceniany, poddawany krytyce, nie zmienia to jednak faktu, z˙e ma walor prawny, tak samo jak inne rozstrzygnie˛cia ustawodawcy maja˛ce odzwierciedlenie w przepisach prawnych. Przepis o wejsćiu ustawy w z˙ycie moz˙na tez˙, jako samodzielny przedmiot, zaskarz˙yc´ do Trybunału Kon- stytucyjnego, nawet w trybie kontroli prewencyjnej20. W tym sensie kształt normatyw- ny przepisu konćowego (o wejsćiu ustawy w z˙ycie), po pierwsze, nie jest przypadkowy, a po drugie, nie sposób zaprzeczyc´ jego prawnej doniosłosći. Uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny fragmentu art. 19 ustawy nowelizuja˛- cej ma charakter nie tylko techniczno-prawny, ale równiez˙ daleko ida˛ce konsekwencje merytoryczne. W ten sposób Trybunał Konstytucyjny zmienił daty wejsćia w z˙y- cie kilku przepisów ustawy nowelizuja˛cej, w tym równiez˙ tych, które nie były przedmiotem zaskarz˙enia (sam art. 19 równiez˙ nie był obje˛ty wnioskiem Prezydenta RP). Co do zasady, nie jest to rzecz bez znaczenia. Trybunał Konstytucyjny samo-

19 S. Wronkowska, M. Zielin´ski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 71. 20 Wniosek o zbadanie zgodnosći z Konstytucja˛ przepisu o wejsćiu ustawy w z˙ycie, jako jedyny przedmiot zaskarz˙enia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej, miał miejsce np. w sprawie sygn. akt K 27/01 (wyrok TK z dnia 3 paz´dziernika 2001 r.). 176 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy dzielnie dokonał bowiem korekty merytorycznego rozstrzygnie˛cia prawodawczego, wkraczaja˛c przez to w dziedzine˛ zarezerwowana˛ konstytucyjnie dla innego podmiotu władzy publicznej. Pytanie dotyczy wie˛c podstaw prawnych powyz˙szej czynnosći Trybunału Konstytucyjnego. 5. Kolejnym zagadnieniem jakie pojawia sie˛ w wyroku z 24 marca 2004 r. jest problem wstecznego działania cze˛sći przepisów ustawy nowelizuja˛cej. Trybunał Konstytucyjny przyja˛ł retroaktywnosć´ tych przepisów jako podstawowa˛ przyczyne˛ swojej decyzji o wyjsćiu poza granice zaskarz˙enia. Zakaz działania prawa wstecz (lex retro non agit) traktowany jest jako samodzielny wzorzec oceny konstytucyjnosći norm prawnych. Zarówno w doktrynie prawa, jak tez˙ w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, uznaje sie˛ jednak, z˙e zasada niedzia- łania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego i w praktyce moga˛ wysta˛pic´ takie okolicznosći, które uzasadnia˛ odsta˛pienie od niej w „sytuacjach wyja˛tkowych”21. W wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (sygn. akt K 13/99) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, z˙e co prawda ustanawianie odpowiedniej vacatio legis jest istotnym elementem procesu tworzenia prawa w demokratycznym pan´stwie i jako takie musi byc´ przestrzegane, to w sytuacji kiedy wymaga tego „waz˙ny interes publiczny”, a ustawa nie nakłada obowia˛zków na obywateli lub inne podmioty nie podlegaja˛ce organom pan´stwowym, dopuszczalne jest wejsćie w z˙ycie przepisu z moca˛ wsteczna˛. Podobne stanowisko Trybunał zaja˛ł w wyroku z dnia 3 paz´dziernika 2001 r. (sygn. akt K 27/01). „W wyja˛tkowych okolicznosćiach dopuszczalne jest nawet wprowadzenie pewnych odste˛pstw od zasady lex retro non agit — czytamy w uzasadnieniu powyz˙szego orzeczenia — jez˙eli przemawia za tym koniecznosć´ realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednoczesńie realizacja tej zasady nie jest moz˙liwa bez wstecznego działania prawa. Dopuszczalnosć´ odste˛pstw od wymienionych zasad konstytucyjnych zalez˙y od wagi wartosći konstytucyjnych, które badana regulacja prawna ma chronic´.” Nie ulega przy tym wa˛tpliwosći, z˙e zasada lex retro non agit wywiera szczególnie silny wpływ na te dziedziny prawa, w których jednostka podporza˛dkowana jest bezpo- s´redniemu władztwu publicznemu. Do takich dziedzin, oprócz prawa karnego (art. 42 Konstytucji wprowadza bezwzgle˛dny zakaz retroakcji w prawie karnym materialnym i procesowym), moz˙na zaliczyc´ prawo daninowe oraz prawo ubezpieczen´ społecznych22. Jak juz˙ wspomniałem, zakaz wstecznego działania prawa nie stoi na przeszkodzie przyznawaniu lub rozszerzaniu uprawnien´ obywateli i innych podmiotów prawnych23. Nie kaz˙de naruszenie zasady lex retro non agit jest zabronione konstytucyjnie. Niezgodnosć´ z ustawa˛ zasadnicza˛ wstecznego działania przepisu ustawy, w konkret-

21 Zob. np. orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt: K 27/01, K 3/91, K 14/92, K 18/92, K 7/93, K 13/93, K 12/94, P 1/95, K 5/98, K 27/01. Na ten temat por. tez˙: M. Wyrzykowski, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995, komentarz do art. 1 przepisów utrzymanych w mocy, s. 45; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 62. W wyja˛tkowych przypadkach retroaktywnosć´ przepisu prawnego dopuszcza równiez˙ art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718). 22 Zob. np. orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt: K 3/91, K 8/93, K 13/93, K 1/94, K 2/94. 23 Zob. np. orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt: K 13/94, K 15/91. Piotr Radziewicz, glosa do wyroku TK z 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) 177 nym przypadku, trzeba wykazac´, choc´ domniemanie konstytucyjnosći w takiej sytuacji, siła˛ rzeczy, zawsze be˛dzie słabsze (nadanie mocy wstecznej jest wyja˛tkiem). Przechodza˛c na grunt komentowanego wyroku, nalez˙y stwierdzic´, z˙e gdyby Try- bunał Konstytucyjny nie uchylił fragmentu art. 19 ustawy nowelizuja˛cej, to do porza˛dku prawnego weszłyby, z moca˛ wsteczna˛, art. 2 pkt 8; art. 6; art. 7; art. 9 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 lit. a, pkt 4–10, pkt 12 oraz art. 11 ustawy nowelizuja˛cej. Przepisy te dokonały zmian w ustawach: a) z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z pózń. zm.), b) z dnia 26 paz´dziernika 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z pózń. zm.), c) z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorza˛dach zawodowych architektów, inz˙ynie- rów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z pózń. zm.), d) z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rza˛dowej i jednostek im podporza˛dkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 25, poz. 253, z pózń. zm.). Trybunał Konstytucyjny nie zaprezentował w uzasadnieniu argumentów, które dowodziłyby, z˙e retroaktywnosć´, która wysta˛piła w przypadku: art. 2 pkt 8; art. 6; art. 7; art. 9 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 lit. a, pkt 4–10, pkt 12 oraz art. 11 ustawy nowelizuja˛cej, jest niezgodna z art. 2 Konstytucji. Warto zwrócic´ uwage˛, z˙e z˙aden z powyz˙- szych przepisów — w mojej ocenie — nie ingeruje bezpos´rednio w prawa i wolnosći obywatelskie w taki sposób, z˙e stwarza gorsze warunki prawne lub faktyczne dla swoich adresatów. Pewne wa˛tpliwosći moz˙na miec´ co do art. 2 pkt 8 ustawy nowelizuja˛cej, zmieniaja˛cego ustawe˛ — Prawo geodezyjne i kartograficzne, który przyznaje nowa˛ kompetencje˛ starosćie w zakresie „przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków”. Wydaje sie˛ jednak, z˙e regulacja ta, jako z˙e tworzy nowe uprawnienie starosty, nie moz˙e niekorzystnie zmieniac´ sytuacji prawnych ukształtowanych przed wejsćiem w z˙ycie ustawy nowelizuja˛cej, bo w poprzednim stanie prawnym instytucji „modernizacji ewidencji gruntów i budynków” jeszcze nie było. Nie podejrzewam natomiast, aby starostowie rozpocze˛li poste˛powanie modernizacyjne jeszcze zanim art. 2 pkt 8 wszedł w z˙ycie, czyli de facto bez podstawy prawnej. Instytucja ta zacznie wie˛c w praktyce funkcjonowac´ — mimo z˙e nabierze mocy prawnej z moca˛ wsteczna˛ — dopiero po opublikowaniu i wejsćiu w z˙ycie ustawy nowelizuja˛cej. Zmiane˛ daty wejsćia w z˙ycie art. 6 ustawy nowelizuja˛cej, w zasadzie, moz˙na okres´lic´ jako bezprzedmiotowa˛. Przepis ten miał dokonac´ nowelizacji art. 33a–33c ustawy z dnia 26 paz´dziernika 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070, z pózń. zm.). Tyle tylko, z˙e przepisy te zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2004 r. przez inna˛ ustawe˛24 (!), a co za tym idzie, w momencie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, znikna˛ł

24 Przepisy te zostały uchylone przez art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rza˛dowej i jednostek im podporza˛dkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 25, poz. 253). 178 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy juz˙ przedmiot nowelizowania (art. 6 mógł skutecznie zrealizowac´ swój cel tylko pod warunkiem, z˙e wszedłby w z˙ycie przed 1 stycznia 2004 r., natomiast kaz˙dy termin wejsćia w z˙ycie art. 6, naste˛puja˛cy po 1 stycznia 2004 r., nie ma juz˙ wie˛k- szego znaczenia prawnego). Bezprzedmiotowa była równiez˙ zmiana daty wejsćia w z˙ycie art. 9 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. a ustawy nowelizuja˛cej. Istota˛ tych przepisów było utrzymanie w systemie prawnym organu prezesa Urze˛du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wraz z urze˛dem, który go obsługiwał, a takz˙e dokonanie odpowiednich przekształcen´ kompetencyjnych i organizacyjnych w obre˛bie struktur administracji rza˛dowej (m.in. skres´lenie przepisów przekazuja˛cych zadania prezesa Urze˛du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ministrowi własćiwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszka- niowej). Art. 9 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. a ustawy nowelizuja˛cej miał uchylic´ przepisy, które z dniem 30 grudnia 2003 r. znosiły organ prezesa Urze˛du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i jego urza˛d. W momencie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny termin ten jednak mina˛ł i cały proces reorganizacyjny w powyz˙szym zakresie skutecznie sie˛ dokonał (wywołał nieodwracalne skutki prawne w administracji publicznej, tzn. prezes Urze˛du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i jego urza˛d zostały zlikwidowa- ne). Z˙ eby przywrócic´ organ Prezesa Urze˛du Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potrzebna jest interwencja ustawodawcy w postaci „pozytywnie” sformułowanych norm, powołuja˛cych do z˙ycia podmiot na nowo (wraz z odpowiednimi kompetencja- mi i materialna˛ baza˛ wykonywania zadan´), a nie uchylanie przepisu, który juz˙ zmate- rializował sie˛ poprzez swoje zastosowanie. Przepis art. 11 ustawy nowelizuja˛cej uchylał trzy upowaz˙nienia do wydania aktu wykonawczego w ustawie o gospodarce nieruchomosćiami (jak do tej pory rozporza˛- dzenia te nie zostały jeszcze opublikowane). Z kolei art. 7, art. 9 pkt 4–10 i pkt 12 ustawy nowelizuja˛cej dotyczył spraw wy- ła˛cznie techniczno-legislacyjnych (dostosowanie nazw organów do konwencji termi- nologicznej ustawy z dnia 4 wrzesńia 1997 r. o działach administracji rza˛dowej — Dz.U. z 2003 r. Nr 59, poz. 1548, z pózń. zm.). Biora˛c powyz˙sze pod uwage˛ — w mojej ocenie — moz˙e byc´ co najmniej przedmiotem sporu, czy gdyby art. 2 pkt 8; art. 6; art. 7; art. 9 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 lit. a, pkt 4–10, pkt 12 oraz art. 11 ustawy nowelizuja˛cej (lub wie˛kszosć´ z tych przepisów) weszły w z˙ycie z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nasta˛- piłaby retroaktywnosć´ tego typu, z˙e nalez˙ałoby stwierdzic´ jej nielegalnosć´ w poste˛- powaniu przed Trybunałem. Nie usprawiedliwiaja˛c w z˙aden sposób błe˛dnej praktyki legislacyjnej oraz braku przewidywalnosći ustawodawcy, który termin wejsćia w z˙y- cie ustawy nowelizuja˛cej okres´lił data˛ kalendarzowa˛, wydaje sie˛ jednak, z˙e analizowany przykład nalez˙y akurat do tych, które wymagaja˛ starannego rozwaz˙enia (z uwzgle˛dnieniem postulatu se˛dziowskiej powsćia˛gliwosći oraz przy załoz˙eniu domniemania konstytucyjnosći przepisów), i — przede wszystkim — wyczerpuja˛cego zaprezentowania motywów podje˛cia decyzji przez Trybunał Konstytucyjny w uza- Piotr Radziewicz, glosa do wyroku TK z 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) 179 sadnianiu wyroku. Z faktu, z˙e przepis ustawy działa wstecz, nie wynika a priori, z˙e jest on niezgodny z Konstytucja˛. 6. W sprawie wyroku z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) Trybunał Konstytucyjny stana˛ł przed trudnym wyborem, który spowodowany został nie tyle zawiłosćia˛ stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie, ile błe˛dami popełnionymi wczesńiej przez ustawodawce˛ i, w mniejszym stopniu, przez Prezydenta RP, który nie zwrócił uwagi, z˙e skorzystanie przez niego z trybu kontroli prewencyjnej nie- uchronnie doprowadzi do retroaktywnosći cze˛sći przepisów ustawy25. Nie ulega wa˛tpliwosći, z˙e wskazanie przez ustawodawce˛ daty dziennej wejsćia ustawy w z˙ycie nie było zabiegiem fortunnym. Decyduja˛c sie˛ na taka˛ technike˛ legislacyjna˛ ustawodawca powinien był przewidziec´ równiez˙ niezbe˛dny czas na dalsze etapy procesu ustawodawczego, ła˛cznie z ostatnim stadium, w postaci nalez˙ytego ogłoszenia ustawy (z zachowaniem odpowiednio długiego okresu vacatio legis). To własńie naste˛pstwem okolicznosći faktycznych niektóre przepisy ustawy nowelizuja˛- cej nabrały retroaktywnego charakteru i, w efekcie, skłoniły Trybunał Konstytucyjny do podje˛cia decyzji o wyjsćiu poza zakres zaskarz˙enia. Co jednak — pomimo wszystko — Trybunał Konstytucyjny mógł zrobic´ w sprawie o sygnaturze K 37/03? W moim przekonaniu, warto na tym przykładzie rozwa- z˙yc´ dwa hipotetyczne modele. W pierwszym, Trybunał Konstytucyjny, w momencie gdy uzyskuje pewnosć´, z˙e przedmiotem orzekania jest ustawa, której cze˛sć´ przepisów ma charakter retroaktywny, rozszerza zakres zaskarz˙enia okres´lony we wniosku Prezydenta RP, dowodzi nie- konstytucyjnosći wstecznego działania przepisów w uzasadnieniu orzeczenia, i — mimo formalnoprawnego braku kognicji — uchyla fragment przepisu o terminie wejsćia w z˙ycie ustawy. W drugim modelu, Trybunał Konstytucyjny nie wychodzi poza granice wniosku Prezydenta RP, bo nie ma do tego podstaw prawnych, co znajduje szczególny wyraz w trybie kontroli prewencyjnej, która restrykcyjnie traktuje granice zaskarz˙enia (dodatkowo nie daje sie˛ zastosowac´ w tym przypadku teoria „zwia˛zku tresćiowego” mie˛dzy normami ustawy), i zezwala na wejsćie w z˙ycie cze˛sći przepisów ustawy z moca˛ wsteczna˛, godza˛c sie˛, z˙e w przyszłosći — ewentualnie — be˛dzie to podstawa do zbadania ich konstytucyjnosći w trybie kontroli naste˛pczej. Zrealizowanie pierwszego członu powyz˙szej alternatywy jest — moim zdaniem — niewłasćiwe, poniewaz˙ Trybunał Konstytucyjny narusza w ten sposób zasade˛ skargowosći poste˛powania przed Trybunałem i bez zachowania wymagan´ for- malnoprawnych ingeruje w zasade˛ swobody regulacyjnej ustawodawcy. Drugi człon alternatywy jest równiez˙ kontrowersyjny, bo, z jednej strony jest nieeko- nomiczny, a z drugiej abstrahuje od faktu, z˙e niekonstytucyjne normy prawne po-

25 W momencie kiedy Prezydent RP zwracał sie˛ o kontrole˛ prewencyjna˛ do Trybunału Konstytucyj- nego, nie było juz˙ wa˛tpliwosći, z˙e Trybunał nie be˛dzie w stanie, z przyczyn obiektywnych, wydac´ orzeczenia w cia˛gu najbliz˙szego tygodnia, czyli orzec przed terminem okres´laja˛cym dzien´ wejsćia w z˙ycie ustawy. Moim zdaniem, Prezydent RP mógł, w takich warunkach faktycznych, postawic´ w swoim wniosku — dodatkowo — przynajmniej zarzut braku odpowiedniej vacatio legis ustawy nowelizuja˛cej. 180 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy winno sie˛ z systemu prawa eliminowac´ tak szybko jak to tylko moz˙liwe. Powyz˙sze argumenty, choc´ słuszne, maja˛ inny cie˛z˙ar gatunkowy. W przypadku drugiego członu alternatywy, negatywne konsekwencje jego zrealizowania posiadaja˛ charakter pozanormatywny, odwołuja˛ sie˛ do poczucia racjonalnosći, które — w ocenie autora glosy — nie zawsze jest wystarczaja˛ce do przełamania ograniczen´ procedury prawnej. Podejrzenie, a nawet wiedza, z˙e norma ustawy jest niezgodna z konstytucja˛, nie kreuje samo w sobie kompetencji do derogowania tej normy z systemu prawa. W efekcie, nalez˙ałoby bezwzgle˛dnie opowiedziec´ sie˛ za drugim z wymienionych powyz˙ej „złych” rozwia˛zan´. W niniejszej glosie nie chodzi jednak o to, z˙eby bronic´ wadliwej techniki legislacyjnej ustawodawcy, który zamieszcza w ustawie z´le sformułowane przepisy prawne. Byłaby to bowiem obrona złej sprawy, niezalez˙nie od tego czy wadliwosć´ tych przepisów jest wystarczaja˛ca do stwierdzenia ich niekonstytucyjnosći. Rzecz dotyczy raczej zagadnienia trafnosći decyzji Trybunału Konstytucyjnego, jaka˛ ten podja˛ł w analizowanych powyz˙ej warunkach faktycznych i prawnych. W tym konteksćie, jako nie maja˛ca˛ z˙adnego znaczenia prawnego nalez˙y traktowac´ okolicznosć´ podniesiona˛ na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym przez przedstawiciela wnioskodawcy, który stwierdził, z˙e: „Prezydent RP nie mó- głby podpisac´ ustawy przewiduja˛cej wejsćie w z˙ycie kilku przepisów w dacie poprzedzaja˛cej ogłoszenie ustawy. Nie oznacza to bowiem nic innego, jak tylko naruszenie zasady lex retro non agit.” (cyt. za uzasadnieniem orzeczenia26). Kompetencje Prezydenta RP w tej materii, w sposób nie budza˛cy wa˛tpliwosći, okres´la art. 122 ust. 3 i 4 Konstytucji, nie stwarzaja˛c z˙adnej moz˙liwosći odmowy podpisania ustawy na podstawie przekonania wnioskodawcy, z˙e niekonstytucyjne sa˛ równiez˙ jakies´ inne przepisy ustawy, inne niz˙ te, które zostały obje˛te kontrola˛ prewencyjna˛. 7. W mojej ocenie, wyrok TK z dnia 24 marca 2004 r. (sygn. akt K 37/03) budzi wa˛tpliwosći prawne, jez˙eli chodzi o zasadnosć´: a) przyje˛cia wyste˛powania zwia˛zku tresćiowego mie˛dzy art. 19 a art. 2 pkt 1–7, 9–13 i art. 9 pkt 1 lit. b, pkt 3 lit. b, pkt 11 ustawy nowelizuja˛cej, b) dopuszczalnosć´ rozszerzania granic zaskarz˙enia w kontroli prewencyjnej (o art. 19, a pos´rednio takz˙e o art. 2 pkt 8; art. 6; art. 7; art. 9 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 3 lit. a, pkt 4–10, pkt 12 oraz art. 11 ustawy nowelizuja˛cej — zmiana terminu wejsćia w z˙ycie tych przepisów); c) załoz˙enia retroaktywnosći art. 19 ustawy nowelizuja˛cej, w cze˛sći obejmuja˛- cej umieszczone po przecinku wyrazy: „z wyja˛tkiem art. 2, 6, 7, 9 oraz 11, które wchodza˛ w z˙ycie z dniem 30 grudnia 2003 r.”. W tym zakresie glosa ma charakter krytyczny.

Piotr Radziewicz

26 Zob. OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 21, s. 297–298. Monika Piłat, Tomasz Włodek, glosa do wyroku TK z 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03) 181

III. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03)

1. Art. 13 ust. 7 zdanie drugie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr 140, poz. 938, z 1998 r. Nr 160, poz. 1063, z 2000 r. Nr 53, poz. 648, Nr 62, poz. 718 i Nr 119, poz. 1252, z 2001 r. Nr 8, poz. 64, Nr 110, poz. 1189 i Nr 154, poz. 1784 i 1800, z 2002 r. Nr 126, poz. 1070 i Nr 141, poz. 1178 oraz z 2003 r. Nr 65, poz. 594 i Nr 137, poz. 1303) jest niezgodny z art. 227 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. Art. 13 ust. 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w cze˛sći, w jakiej przewiduje moz˙liwosć´ ponownego powołania do Rady Polityki Pienie˛z˙nej jez˙eli poprzednie po- wołanie nasta˛piło w trakcie kadencji na okres krótszy niz˙ 3 lata, jest niezgodny z art. 227 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z wyła˛czeniem skutków powo- łania dokonanego przed wejsćiem w z˙ycie niniejszego wyroku.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2003 r. zapadło w zwia˛zku z wnioskiem Marszałka Sejmu zarzucaja˛cym niezgodnosć´ z art. 227 ust. 5 Konstytucji przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (dalej: uNBP): art. 13 ust. 7 zdanie drugie oraz art. 13 ust. 8 w zakresie w jakim przewiduje moz˙liwosć´ ponownego powołania do składu Rady Polityki Pienie˛z˙- nej w sytuacji, gdy poprzednie powołanie nasta˛piło w trakcie kadencji poprzedniego członka Rady, tj. w trybie przewidzianym w art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP. Zgodnie z art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP członek Rady powołany w trybie uzupełnienia składu Rady na miejsce opróz˙nione z przyczyn wskazanych w ustawie, pełni swoje funkcje do konća kadencji, na która˛ powołany był jego poprzednik. Art. 13 ust. 8 uNBP stanowi, z˙e ponowne powołanie do składu Rady jest niedopuszczalne, chyba z˙e poprzednie powołanie nasta˛piło w trakcie kadencji na okres krótszy niz˙ 3 lata. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, z˙e art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP wprowadza rozwia˛zanie adekwatne do konstrukcji, w której okres pełnomocnictw kaz˙dego z członków Rady podporza˛dkowany jest sćis´le kadencji tego organu, zas´ norma konstytucyjna opiera sie˛ na konstrukcji indywidualnej kadencji członków Rady. Natomiast art. 13 ust. 8 uNBP (w zakresie wskazanym w petitum wniosku) jest niezgodny z art. 227 ust. 5 Konstytucji, gdyz˙ wprowadza istotne ograniczenie zakazu powoływania tej samej osoby do składu Rady, co ma znaczenie z punktu widzenia niezalez˙nosći politycznej, zwłaszcza od organów powołuja˛cych. Ponadto na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy wskazał, z˙e potencjalne utrzymanie mocy prawnej art. 13 ust. 8 uNBP w przedmiotowym zakresie, nie wykluczałoby definitywnie ryzyka traktowania w przyszłosći tego przepisu jako samoistnej podstawy pozwalaja˛cej na powoływanie członków Rady na okres krótszy niz˙ przewidziany w art. 227 ust. 5 Konstytucji. Do przedłoz˙onego wniosku pozytywnie ustosunkował sie˛ Sejm. Natomiast prokurator generalny uznał wniosek za zasadny tylko w zakresie zarzutu niekonstytu- 182 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy cyjnosći art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP, a odnosńie zarzutu niekonstytucyjnosći art. 13 ust. 8 uNBP stwierdził, z˙e poste˛powanie w tym zakresie podlega umorzeniu — wobec zbe˛dnosći orzekania w tej kwestii. Naste˛pnie, na rozprawie przedstawiciel prokuratora generalnego odsta˛pił od z˙a˛dania umorzenia poste˛powania w tej cze˛sći. Jedno- czesńie nie zaja˛ł on jednoznacznego stanowiska co do skutków orzeczenia Trybunału w tej sprawie, jakie mogłyby powstac´ w stosunku do osoby dotychczas powołanej w skład Rady w trybie art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, z˙e norma konstytucyjna wyraz˙ona w art. 227 ust. 5 Konstytucji statuuje indywidualna˛ kadencje˛ poszczególnych człon- ków, z których kaz˙dy jest powoływany na szesć´ lat. Zdaniem Trybunału wykładnia je˛zykowa tego przepisu nie budzi w tym zakresie wa˛tpliwosći: „[…] osoby […] po- woływane na 6 lat […]”. Jednakz˙e, wobec domniemania konstytucyjnosći odnosńych przepisów uNBP oraz pogla˛dów niektórych przedstawicieli doktryny aprobuja˛cych model kadencji zbiorowej Rady, Trybunał uznał za celowe porównanie wyników wykładni je˛zykowej z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dokonuja˛c wykładni systemowej Trybunał zauwaz˙ył, z˙e własćiwie kaz˙dy konstytucyjny organ kolegialny niepochodza˛cy z wyborów powszechnych powoływa- ny jest w odmienny sposób. Wynika to m.in. z róz˙nej pozycji ustrojowej i funkcji poszczególnych organów, co uzasadnia takz˙e zróz˙nicowanie stopnia szczegółowo- sći przepisów konstytucyjnych dotycza˛cych aspektów instytucjonalnych owych or- ganów. Trybunał odwołał sie˛ przy tym do regulacji dotycza˛cych Trybunału Kon- stytucyjnego, Trybunału Stanu, Krajowej Rady Sa˛downictwa oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Konkluduja˛c Trybunał stwierdził, z˙e ustrojodawca nie podporza˛dkował kwestii kadencji kolegialnych organów jednolitej koncepcji, zatem rezultat wykładni systemowej nie moz˙e prowadzic´ do przełamania wykładni je˛zykowej. Natomiast w procesie wykładni funkcjonalnej Trybunał stwierdził, z˙e Konstytu- cja nie formułuje wprost zasady niezalez˙nosći banku centralnego, ale realizowanie przez niego zadan´ okres´lonych w art. 227 ust. 1 Konstytucji wymaga w duz˙ym stopniu jego niezalez˙nosći. Temu priorytetowi miało słuz˙yc´ przyje˛cie przez ustrojodaw- ce˛ parytetowego trybu kształtowania składu Rady przez trzy odre˛bne organy władzy. W konkluzji Trybunał stwierdził, z˙e art. 227 ust. 5 powinien byc´ interpretowany w sposób sprzyjaja˛cy stabilizacji personalnej Rady i długofalowosći prowadzonej przez nia˛ polityki, a jednoczesńie ograniczaja˛cy negatywne konsekwencje wpływu cyklu politycznego na te˛ polityke˛. Zatem — zdaniem Trybunału — wykładnia funkcjonalna wzmacnia wyniki wykładni je˛zykowej. Zasadnicze znaczenie w zwia˛zku z analizowanym wyrokiem Trybunału Konsty- tucyjnego ma ustalenie tresći terminu „kadencyjnosć´”, a naste˛pnie okres´lenie, czy w przypadku Rady Polityki Pienie˛z˙nej ustrojodawca posłuz˙ył sie˛ zasada˛ kadencyjno- sći indywidualnej osób tworza˛cych Rade˛, czy tez˙ zasada˛ kadencji zbiorowej, odnosza˛ca˛ sie˛ do Rady jako organu in corpore. Monika Piłat, Tomasz Włodek, glosa do wyroku TK z 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03) 183

Poje˛cie kadencyjnosći było juz˙ przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyj- nego1. Zdaniem Trybunału kadencyjnosć´ (w odniesieniu do organów niepochodza˛- cych z wyborów powszechnych) oznacza nie tylko nadanie pełnomocnictwom danego organu z góry znanych norm czasowych, ale takz˙e nakaz stabilizacji składu personalnego tego organu w ramach kadencji. Oznacza to, z˙e sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji nalez˙y traktowac´ jako wyja˛tki. W konsekwencji konstytucyjna zasada kaden- cyjnosći wyraz˙ona w art. 227 ust. 5 ogranicza swobode˛ ustawodawcy w zakresie nor- mowania kwestii odwołania członków Rady. Kadencyjnosć´ Rady oznacza, z˙e co do zasady powinna istniec´ cia˛głosć´ jej funkcjonowania. Upływ kadencji stanowi natu- ralny sposób wygasńie˛cia mandatu, natomiast inne sposoby maja˛ charakter wyja˛tkowy, wymagaja˛ wyrazńej podstawy ustawowej i musza˛ byc´ oceniane z punktu widzenia „swobody regulacyjnej ustawodawcy”2. Z kadencyjnosćia˛ wia˛z˙e sie˛ tez˙ sprawa odwołania organu lub tez˙ jego członka w trakcie trwania kadencji. Przy tym istotne jest przesa˛dzenie czy nowo powołany organ lub członek organu pełni swoja˛ funkcje˛ do konća kadencji odwołanego organu (członka organu), czy tez˙ od pocza˛tku3. Niewa˛tpliwie konstytucja ustanawia konstru- kcje˛ indywidualnej kadencji członków Rady Polityki Pienie˛z˙nej. Trafnie Trybunał wskazał, z˙e wykładnia je˛zykowa art. 227 ust. 5 nie budzi wa˛tpliwosći: „[…] osoby […] powoływane na 6 lat […]”, a jednoczesńie wyniki wykładni systemowej oraz funkcjonalnej potwierdzaja˛ taka˛ tresć´ tego przepisu. W konsekwencji art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP jest niezgodny z z Konstytucja˛, gdyz˙ wprowadza kategorie˛ uzupełnienia kadencji poprzedniego członka Rady. Natomiast pewne zastrzez˙enia budza˛ dwie kwestie: po pierwsze stanowisko Try- bunału w zakresie okres´lenia podstawy stwierdzenia niekonstytucyjnosći art. 13 ust. 8 uNBP w przedmiotowym zakresie, po drugie rozstrzygnie˛cie co do skutków przedmiotowego wyroku dla powołania w skład Rady dokonanego przed jego wej- sćiem w z˙ycie oraz uzasadnienie tego rozstrzygnie˛cia. Zdaniem TK art. 13 ust. 8 uNBP w przedmiotowym zakresie jest niekonstytucyjny dlatego, z˙e stanowi normatywna˛ całosć´ z art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP. Zatem konieczna˛ konsekwencja˛ stwierdzenia niekonstytucyjnosći art. 13 ust. 7 zd. 2 jest niekonstytucyj- nosć´ wskazanej cze˛sći ust. 8 art. 13. W uzasadnieniu Trybunał uznał, z˙e wzorzec zawarty w art. 227 ust. 5 Konstytucji nie dotyczy kwestii ponownego powołania do składu Rady. Sama okolicznosć´, z˙e dana osoba powoływana jest na z góry okres´lona˛ kadencje˛ nie oznacza zakazu ponownego jej powołania. Dalej TK przytacza jako argument fakt, z˙e przypadki, w których ponowny wybór lub powołanie jest z woli ustrojo-

1 Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K.29/95, Orzecznic- two Trybunału Konstytucyjnego. Rok 1996, t. 1, Warszawa 1997, s. 78–93. 2 Tak M. Zubik, Narodowy Bank Polski (Analiza konstytucyjno-ustrojowa), „Pan´stwo i Prawo” 2001, z. 6, s. 42. 3 Tak Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporza˛dzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 153. 184 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy dawcy niedopuszczalny zostały wyrazńie wskazane w Konstytucji (np. art. 194 ust. 1 — dotyczy se˛dziów TK, art. 205 ust. 1 — dotyczy Prezesa NIK) i nie ma ws´ród nich ograniczen´ dotycza˛cych członków Rady. Z tego wzgle˛du — zdaniem TK — kwestia powtórnej kadencji członków Rady winna byc´ postrzegana jako jedna ze szczegóło- wych „zasad powoływania i odwoływania” organów NBP, stanowia˛cych na mocy art. 227 ust. 7 Konstytucji materie˛ przekazana˛ do uregulowania w ustawie. Ustosunkowanie sie˛ do zaprezentowanych rozwaz˙an´ Trybunału wymaga znalezienia odpowiedzi na kluczowe pytania: Czy wzorzec konstytucyjny zawarty w art. 227 rzeczywisćie nie dotyczy zakazu powtórnej kadencji członków RPP? Czy trafne sa˛ argumenty powołane przez TK, a nawia˛zuja˛ce do wykładni systemowej art. 227 ust. 5 Konstytucji, której przydatnosć´ w innym miejscu uzasadnienia TK w istocie kwestionuje? Czy okres´lenie „szczegółowe zasady powoływania i odwoły- wania” organów NBP — wyznaczaja˛ce zakres delegacji ustawowej — obejmuja˛ równiez˙ kwestie˛ powtórnej kadencji członków RPP? Odnosza˛c sie˛ do oceny konstytucyjnosći art. 13 ust. 8 uNBP w przedmiotowym zakresie TK dokonał wykładni wyła˛cznie art. 227 ust. 5 Konstytucji (co jest zapewne podyktowane zasada˛ orzekania w granicach wniosku). Przy tym — jak sie˛ wydaje — Trybunał ograniczył sie˛ jedynie do zastosowania wykładni je˛zykowej tego przepisu. W konsekwencji stwierdził, z˙e art. 227 ust. 5 w ogóle nie odnosi sie˛ do kwestii po- wtórnej kadencji członka Rady. Natomiast naszym zdaniem w tym zakresie poz˙a˛dana jest konfrontacja wyników wykładni je˛zykowej z wynikami wykładni funkcjonalnej art. 227 ust. 5 w zw. z art. 227 ust. 1 Konstytucji. Punktem wyjsćia winna byc´ analiza pozycji ustrojowej banku centralnego wyznaczona przez art. 227 ust. 1 Konstytucji. Regulacja konstytucyjna wskazuje, z˙e podstawowym załoz˙eniem ustroju finansów publicznych jest niezalez˙nosć´ czynnika ustalaja˛cego polityke˛ pienie˛z˙na˛ pan´stwa od wszelkich innych władz publicznych. Narodowemu Bankowi Polskiemu Konstytucja powierza wyła˛czne prawo emisji pienia˛dza i wyła˛czne prawo ustalania i realizowania polityki pienie˛z˙nej (w tym zakresie wyła˛cznie własćiwa jest Rada Polityki Pienie˛z˙nej jako organ NBP). Wyła˛cznosć´ oznacza nie tylko zakaz uzgadniania decyzji w tym zakresie z kimkolwiek, czy tym bardziej zakaz kierowania przez kogokolwiek pod adresem NBP (czy RPP) wszelkiego rodzaju wytycznych czy dyrektyw, ale równiez˙ zakaz wyste˛powania przez podmioty trzecie pod jego adresem z projektami, sugestiami czy innymi propozycjami o jakimkolwiek znaczeniu prawnym. Ustalenia w powyz˙szym zakresie powinny byc´ podejmowane przez NBP (RPP) całkowicie autonomicznie4. P. Sarnecki analizuja˛c uregulowania Konstytucji w zakresie relacji NBP do innych organów władzy, stwierdza, z˙e konstytucyjna wytyczna niezalez˙nosći NBP (RPP) od wszelkich organów władzy politycznej „nie mogłaby byc´ chyba wyraz˙ona w sposób bardziej wyrazi- sty”5. Konstytucja stanowi jedynie o obowia˛zku Rady Polityki Pienie˛z˙nej przedkła-

4 Zob. P. Sarnecki, Opinia w sprawie statusu organów centralnego banku pan´stwa (art. 227 Konsty- tucji Rzeczypospolitej Polskiej), „Przegla˛d Sejmowy” 2002, nr 5, s. 106–107. 5 Tamz˙e, s. 107. Monika Piłat, Tomasz Włodek, glosa do wyroku TK z 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03) 185 dania Sejmowi załoz˙en´ polityki pienie˛z˙nej (do wiadomosći) oraz sprawozdania z wykonania tych załoz˙en´. Całosć´ regulacji art. 227 Konstytucji prowadzi do wniosku, z˙e NBP jest czynnikiem w pełni niezalez˙nym merytorycznie i — co za tym idzie — organizacyjnie6. Charakter spraw, które zostały obje˛te wyła˛cznosćia˛ kompetencyjna˛ NBP powoduje, z˙e z natury rzeczy nalez˙a˛ one do kre˛gu zainteresowan´ rza˛du oraz parlamentu. Regulacja art. 227 ust. 1 Konstytucji, ustanawiaja˛ca te˛ wyła˛cznosć´ oraz wyła˛czna˛ odpowiedzialnosć´ banku centralnego za wartosć´ polskiego pienia˛dza musza˛ byc´ widziane jako s´wiadoma decyzja ustrojodawcy o wyła˛czeniu tych dziedzin funkcjonowania pan´stwa z kre˛gu biez˙a˛cych oddziaływan´ politycznych7. W konsekwencji Kon- stytucja ustanawia normatywne podstawy niezalez˙nosći funkcjonalnej, personalnej oraz finansowej NBP. Nalez˙y przy tym wskazac´, z˙e niezalez˙nosć´ funkcjonalna jest koniecznym korelatem wyła˛cznosći kompetencyjnej NBP w zakresie emisji pienia˛- dza oraz ustalania i realizowania polityki pienie˛z˙nej, natomiast niezalez˙nosć´ funkcjonalna nie jest moz˙liwa do zrealizowania bez niezalez˙nosći personalnej. Jak zaznaczono wyz˙ej sposób okres´lenia w Konstytucji relacji NBP z innymi organami władzy wskazuje, z˙e bank centralny dysponuje niezalez˙nosćia˛ funkcjonalna˛, czyli swoboda˛ w kształtowaniu metod i form prowadzenia polityki pienie˛z˙nej8. W uje˛ciu niezalez˙nosći personalnej Konstytucja przesa˛dza wprost jedynie dwa zagadnienia dotycza˛ce Rady: ustanawia szesćioletnia˛ kadencje˛ członków Rady (oparta˛ na konstrukcji kadencji indywidualnej) oraz stanowi, z˙e maja˛ byc´ oni wybierani w równej liczbie przez Prezydenta RP, Sejm i Senat. Zgodnie z utrwalonymi pogla˛dami TK z zasady kadencyjnosći wynika nakaz stabilizacji składu osobowego danego organu w ramach kadencji, a wszelkie zmiany w składzie musza˛ byc´ traktowane jako wyja˛tki9. Natomiast, jak juz˙ wspomniano, Konstytucja pomija milczeniem kwestie˛ powtórnego powołania w skład Rady tej samej osoby. W swoich rozwaz˙a- niach Trybunał uznał, z˙e materia ta nalez˙y do zakresu delegowanego do uregulowania w ustawie zwykłej w ramach „szczegółowych zasad powoływania i odwoływa- nia” organów NBP, o czym stanowi art. 227 ust. 7 Konstytucji. Powstaje zatem pytanie o zakres tego okres´lenia. Z cała˛ pewnosćia˛ obejmuje on ustalenie liczebnosći składu Rady, jak równiez˙ podstaw odwołania jej członków, przy respektowaniu istotnych ograniczen´ wynikaja˛cych z zasady kadencyjnosći. Natomiast nie wydaje sie˛, z˙eby tak doniosłe zagadnienie, jak zakaz powtórnej kadencji nalez˙ał do „szczegóło- wych zasad powoływania”. Literalne brzmienie tej formuły wskazuje, z˙e chodzi o uszczegółowienie zasad ustanowionych wyrazńie w art. 227. Wydaje sie˛, z˙e moz˙liwa jest tutaj dwojaka interpretacja. Pierwsza zakłada, z˙e milczenie ustrojodawcy oznacza dopuszczalnosć´ ponownej kadencji, natomiast wprowadzenie zakazu moz˙e na-

6 Tamz˙e, s. 113. 7 Zob. M. Zubik, Opinia w sprawie statusu organów centralnego banku pan´stwa (art. 227 Konstytu- cji Rzeczypospolitej Polskiej), „Przegla˛d Sejmowy” 2002, nr 5, s. 102–103. 8 Por. K. Koperkiewicz-Mordel, Narodowy Bank Polski jako bank centralny, [w:] Polskie prawo bankowe, red. L. Góral, M. Karlikowska, K. Koperkiewicz-Mordel, Warszawa 2003, s. 41–42. 9 Zob. M. Zubik, Opinia…., s. 105. 186 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy sta˛pic´ w ustawie zwykłej — zalez˙y to od swobodnej oceny ustawodawcy w ramach delegacji z art. 227 ust. 7. Druga zakłada, z˙e Konstytucja implicite ustanawia zakaz ponownej kadencji, a owe „szczegółowe zasady powoływania” w z˙adnym razie nie obejmuja˛ tej kwestii. Trybunał podzielił pierwszy pogla˛d. Naszym zdaniem na rozwaz˙enie zasługuje równiez˙ druga moz˙liwosć´. Wskazana powyz˙ej tresć´ normatywna regulacji statuuja˛cych pozycje˛ ustrojowa˛ NBP wskazuje wyrazńie na intencje˛ ustrojodawcy: zapewnienie niezalez˙nosći banku centralnego. Abstrahuja˛c od sporów doktrynalnych na temat optymalnych granic autonomii banku centralnego moz˙emy stwierdzic´, z˙e na gruncie Konstytucji niezalez˙nosć´ banku centralnego (podporza˛dkowana dbałosći o wartosć´ polskiego pienia˛dza) jest war- tosćia˛ konstytucyjna˛. Ochrona tej wartosći moz˙e stanowic´ dostateczne uzasadnienie aksjologiczne, aby odwołac´ sie˛ do funkcjonalnej wykładni art. 227 Konstytucji. Jak wspomniano, wyrazem da˛z˙enia do odseparowania banku centralnego od innych os´rodków władzy jest sposób okres´lenia relacji z innymi organami: Konstytucja nie zawiera w zasadzie z˙adnych przepisów na temat form instytucjonalnych kontak- tów NBP z innymi organami (z wyja˛tkiem regulacji nakładaja˛cej obowia˛zek przed- kładania do wiadomosći oraz składania sprawozdania Sejmowi). Wydaje sie˛, z˙e regulacja konstytucyjna zakłada wre˛cz moz˙liwosć´ zaistnienia pewnych rozbiez˙nosći w relacjach pomie˛dzy RPP a Rada˛ Ministrów10. Zaprezentowany tok rozumowania pozwala sformułowac´ teze˛, z˙e skoro ustrojodawca tak dalece da˛z˙ył do odseparowania banku centralnego, z˙e nie ustanowił nawet podstaw instytucjonalnych kontaktów z innymi organami władzy, ani zasady współdziałania banku z rza˛dem11, to wydaje sie˛, z˙e tym bardziej jego intencja˛ było wyeliminowanie jakichkolwiek moz˙liwych sytuacji nieformalnego oddziaływania na decyzje Rady. Takie niebezpieczen´stwo niesie ze soba˛ w szczególnosći dopuszczalnosć´ ponownego powołania do składu Ra- dy tej samej osoby. Zagadnienie to słusznie akcentował wnioskodawca, podnosza˛c, z˙e wizja ponownego wyboru stwarza moz˙liwosć´ podporza˛dkowywania przez człon- ka Rady swoich decyzji tej sile politycznej, od której mógłby zalez˙ec´ jego ponowny wybór. Oznacza to obniz˙enie stopnia niezalez˙nosći członka Rady. Wydaje sie˛, z˙e z uregulowan´ art. 227 ust. 1 w zw. z art. 227 ust. 5 Konstytucji moz˙na wywiesć´ norme˛ zakazuja˛ca˛ ponownego wyboru członka Rady. W tym zakresie moz˙na sformułowac´ dwie propozycje interpretacyjne. Jez˙eli uznamy za obowia˛zuja˛ca˛ norme˛ maja˛ca˛ okres´lone uzasadnienie aksjologiczne, to nalez˙y tez˙ uznac´ za obowia˛zuja˛ce inne normy, które maja˛ takie samo, czy, tym bardziej, silniejsze uzasadnienie aksjologiczne12. Wynika to załoz˙enia o aksjologicznej racjonalnosći prawodawcy, które zakłada konsekwentnosć´ ocen, którymi kieruje sie˛ on

10 Tak M. Zubik, Opinia…, s. 103. Wynika to z samej natury relacji pomie˛dzy tymi organami, zob. takz˙e art. 3 uNBP. 11 Zob. C. Kosikowski, Gospodarka i finanse publiczne w nowej Konstytucji, „Pan´stwo i Prawo” 1997, z. 11–12, s. 161. 12 Zob. Z. Ziembin´ski, Wykładnia prawa i wnioskowania prawnicze, [w:] Zarys teorii pan´stwa i prawa, A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembin´ski, Warszawa 1994, s. 210 i n. Monika Piłat, Tomasz Włodek, glosa do wyroku TK z 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03) 187 tworza˛c system prawa. Przyje˛cie, z˙e intencja˛ ustrojodawcy, wyraz˙ona˛ expressis verbis w art. 227 ust. 1 Konstytucji, jest zapewnienie niezalez˙nej pozycji ustrojowej bankowi centralnemu oraz uznanie obowia˛zywania normy zakazuja˛cej powtórnego powoływa- nia w skład Rady, jako normy instrumentalnie słuz˙a˛cej zapewnieniu tejz˙e niezalez˙nosći (bezspornie ratio ustanawiania takiej normy stanowi zapewnienie niezalez˙nosći osoby powoływanej od organu powołuja˛cego). Taka argumentacja znajduje równiez˙ uzasadnienie w załoz˙eniu o prakseologicznej racjonalnosći prawodawcy. Zaprezentowana teza stanowi efekt zastosowania reguł inferencyjnych. Wydaje sie˛, z˙e w omawianej sytuacji na rozwaz˙enie zasługuje równiez˙ moz˙liwosć´ zastosowania wykładni rozszerzaja˛cej art. 227 ust. 5 Konstytucji. Sens je˛zykowy tego przepisu jest jasny, niemniej ze wzgle˛du na ochrone˛ wartosći jaka˛ jest niezalez˙nosć´ banku centralnego nalez˙ałoby uznac´, z˙e zakres wysłowionej w nim normy jest szerszy — obejmuje takz˙e zakaz ponownego powoływania w skład Rady tej samej osoby13. Powyz˙sze wywody stoja˛ w sprzecznosći z argumentami przytoczonymi w omawianym zakresie przez TK. Jak juz˙ wspomniano TK stwierdził, z˙e Konstytucja nie ustanawia zakazu ponownego powołania członka Rady. W uzasadnieniu wskazał, z˙e przypadki, w których ponowny wybór lub powołanie jest z woli ustrojodawcy niedopuszczalne zostały wyrazńie wskazane w Konstytucji. Dotyczy to np. se˛dziów Trybunału Konstytucyjnego oraz prezesa NIK. Taka argumentacja, sie˛gaja˛ca do wy- kładni systemowej art. 227 ust. 5 Konstytucji nie jest — naszym zdaniem — do kon´- ca przekonywaja˛ca. W tym miejscu moz˙na wskazac´, jak sie˛ wydaje, na pewna˛ niekonsekwencje˛ TK. W innym fragmencie uzasadnienia Trybunał dokonał wykładni systemowej uregulowan´ Konstytucji w zakresie konstrukcji kadencji. Zauwaz˙ył przy tym, z˙e własćiwie kaz˙dy konstytucyjny organ kolegialny niepochodza˛cy z wyborów powszechnych po- woływany jest w odmienny sposób. Wynika to m.in. z róz˙nej pozycji ustrojowej i funkcji poszczególnych organów, co uzasadnia takz˙e zróz˙nicowanie stopnia szcze- gółowosći przepisów konstytucyjnych dotycza˛cych aspektów instytucjonalnych owych organów. Trybunał odwołał sie˛ przy tym do regulacji dotycza˛cych Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, Krajowej Rady Sa˛downictwa oraz Krajowej Ra- dy Radiofonii i Telewizji. Konkluduja˛c Trybunał stwierdził, z˙e ustrojodawca nie podporza˛dkował sprawy kadencji kolegialnych organów jednolitej koncepcji, zatem rezultat wykładni systemowej art. 227 ust. 5 Konstytucji nie moz˙e prowadzic´ do przełamania wykładni je˛zykowej. Ponadto wskazał, z˙e z faktu, z˙e art. 194 ust. 1 Kon- stytucji wyrazńie stanowi, z˙e wybór se˛dziów jest indywidualny nie moz˙na wnioskowac´, z˙e brak tego sformułowania w odniesieniu do Rady przesa˛dza kwestie˛ jej ka- dencyjnosći jako organu (kadencja zbiorowa). Zdaniem Trybunału rozumowanie a contrario — wyja˛tkowo stosowane przez TK — moz˙e dotyczyc´ wyła˛cznie norm zupełnych i wyczerpuja˛cych, do których niewa˛tpliwie nie moz˙na zaliczyc´ nakazu indywidualnego wyboru se˛dziów TK. Wydaje sie˛, z˙e powyz˙sze uwagi moz˙na z powodzeniem odniesć´ równiez˙ do sprawy zakazu ponownego powoływania członków

13 Tamz˙e, s. 208. 188 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy organów niepochodza˛cych z wyborów powszechnych. Tymczasem Trybunał stwier- dził, z˙e ws´ród przypadków, w których Konstytucja wyrazńie stwierdza zakaz ponownego wyboru lub powołania tej samej osoby nie ma ograniczen´ dotycza˛cych człon- ków Rady wynika, z˙e Konstytucja nie ustanawia takiego zakazu. Powołał przy tym regulacje dotycza˛ce se˛dziów TK oraz prezesa NIK. Czy oznacza to, z˙e Trybunał jednak uznał, z˙e zachodza˛ przesłanki zastosowania rozumowania a contrario, a tym samym art. 194 ust. 1 oraz art. 205 ust. 1 Konstytucji formułuje w tym zakresie normy zupełne i wystarczaja˛ce? Naszym zdaniem stanowisko Trybunału w tej materii moz˙e budzic´ pewne wa˛tpliwosći. Wydaje sie˛ bowiem, z˙e nie ma dostatecznych podstaw do zastosowania równiez˙ w tym zakresie rozumowania a contrario. Ponadto interpretacja zakładaja˛ca istnienie konstytucyjnego zakazu ponownego powołania w skład Rady tej samej osoby odpowiada stanowisku Trybunału, który w uzasadnieniu glosowanego wyroku wskazuje przeciez˙, z˙e art. 227 ust. 5 Konstytu- cji powinien byc´ interpretowany w sposób sprzyjaja˛cy stabilizacji personalnej Rady i długofalowosći prowadzonej przez nia˛ polityki, a jednoczesńie ograniczaja˛cy negatywne konsekwencje wpływu cyklu politycznego na te˛ polityke˛. Dyskusje˛ wywołuje równiez˙ rozstrzygnie˛cie Trybunału co do skutków stwierdzenia niekonstytucyjnosći art. 13 ust. 7 zd. 2 oraz art. 13 ust. 8 uNBP w cze˛sći skar- z˙onej dla powołania członka Rady Polityki Pienie˛z˙nej dokonanego w trybie art. 13 ust. 7 zd. 2 przed wejsćiem w z˙ycie przedmiotowego wyroku. Zdaniem TK stwierdzenie niekonstytucyjnosći art. 13 ust. 7 zd. 2 nie przesa˛dza automatycznie o niekon- stytucyjnosći skutków powstałych w wyniku zdarzen´, które były wynikiem dotychczasowego obowia˛zywania tego przepisu. TK wskazuje, z˙e wobec stwierdzonego braku konstytucyjnego zakazu ponownego powołania tej samej osoby w skład Rady, takie rozstrzygnie˛cie nie moz˙e budzic´ zastrzez˙en´. W ocenie TK honoruje ono takz˙e „zasady uczciwosći i lojalnego poste˛powania wobec osoby, która maja˛c s´wiadomosć´ wyboru na okres krótszy niz˙ 3 lata i maja˛c zapewnienia dotycza˛ce woli politycznej kontynuacji jej członkostwa w Radzie w kolejnej kadencji, podejmowała decyzje w oparciu o wskazane przesłanki”. I dalej: „pozwala takz˙e na utrzymanie w mocy ukształtowanych na dotychczasowych warunkach ustawy o NBP skutków prawnych wynikaja˛cych z powołania członka Rady na okres krótszy niz˙ 3 lata, dzie˛ki czemu zapobiega retroaktywnemu ograniczeniu swobody w zakresie sprawowania funkcji kreacyjnej przez Sejm, Senat i Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Naszym zdaniem, takie stanowisko oznacza, z˙e: po pierwsze — osoba powołana przed ogłosze- niem wyroku w skład RPP w trybie uzupełnienia kadencji poprzednika (tj. w trybie art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP) moz˙e, juz˙ po ogłoszeniu wyroku, zostac´ wybrana ponownie w skład Rady, po drugie — kadencja osoby wybranej przed ogłoszeniem wyroku w trybie „uzupełnienia” wygasa z upływem kadencji poprzednika (tj. z upływem kadencji „uzupełnianej”). Rzeczowa analiza argumentacji przytoczonej przez TK pozwala dostrzec moz˙li- wosć´ skonstruowania propozycji odmiennego rozstrzygnie˛cia omawianej kwestii. Monika Piłat, Tomasz Włodek, glosa do wyroku TK z 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03) 189

Punkt wyjsćia stanowi twierdzenie, z˙e istnieja˛ normatywne podstawy, aby uznac´, z˙e z art. 227 ust. 5 w zw. z art. 227 ust. 1 Konstytucji moz˙na wyprowadzic´ zakaz ponownego powoływania tej samej osoby w skład Rady (czego staralis´my sie˛ dowiesć´ powyz˙ej). Przy takim załoz˙eniu rozstrzygnie˛cie Trybunału co do skutków wyroku budzi pewne zastrzez˙enia. Co wie˛cej nawet załoz˙enie odmienne, z˙e Konstytucja nie ustanawia zakazu ponownej kadencji członka Rady (jak twierdzi TK) tych zastrzez˙en´ nie usuwa. Przytoczone powyz˙ej rozwaz˙ania TK nawia˛zuja˛ do zasady lojalnosći pan´stwa wobec obywateli, zasady ochrony interesów w toku oraz zakazu retroaktywnosći prawa. Przy tym przedmiotem ochrony — w uje˛ciu TK — jest z jednej strony interes członka RPP powołanego na okres krótszy niz˙ 3 lata, a z drugiej strony swoboda sprawowania funkcji kreacyjnej przez organ powołuja˛cy. W naszej ocenie argumentacja TK w zakresie ochrony pierwszej ze wskazanych wartosći jest wa˛tpliwa. Wydaje sie˛, z˙e ochrona interesu członka Rady sprowadza sie˛ w uje˛ciu TK do ochrony nadziei (czy tez˙ oczekiwania) na ponowny wybór wynikaja˛- cej z kalkulacji czysto politycznej. S´ wiadczy o tym wyrazńie sformułowanie uz˙yte przez Trybunał „[…] i maja˛c zapewnienia dotycza˛ce woli politycznej kontynuacji jego członkostwa w Radzie”. Taka formuła sugeruje załoz˙enie o bezpos´rednich powia˛zaniach członka Rady z siłami politycznymi, a nawet wskazuje na jego dyspozy- cyjnosć´ wzgle˛dem nich. Posługiwanie sie˛ takim argumentem — na płaszczyzńie czysto jurydycznej — wobec członka Rady, który przeciez˙ w intencji ustrojodawcy ma byc´ niezalez˙ny i apolityczny, jest — naszym zdaniem — nietrafne. Poza tym sie˛ganie do argumentacji wprost nawia˛zuja˛cej do zasady lojalnosći pan´stwa wobec obywateli (czy zasady ochrony interesów w toku) budzi wa˛tpliwosći z jeszcze jednego powodu. Wydaje sie˛, z˙e w omawianym przypadku uzasadnione jest odwołanie sie˛ do rozwaz˙an´ TK zawartych w uzasadnieniu do wskazanego wyz˙ej wyroku z dnia 23 kwietnia 1996 r., w odniesieniu do stosowania zasady pan´stwa prawnego (w tym m.in. zasady zaufania obywateli do pan´stwa) do osób sprawuja˛- cych mandat radnego. Trybunał uznał, z˙e zasada ta dotyczy sytuacji, gdy adresatem jest obywatel (podmiot podobny) wyste˛puja˛cy jako indywidualny uczestnik obrotu prawnego i stosunków w nim zachodza˛cych. Piastowania mandatu w organie przedstawicielskim nie da sie˛ utoz˙samiac´ ze słusznie nabytym prawem podmiotowym. Zdaniem TK prawo do zajmowania urze˛du, stanowiska lub mandatu w organach wła- dzy publicznej nie stanowi „prawa nabytego” w rozumieniu odnosza˛cym sie˛ do sfery prawa cywilnego czy administracyjnego i nie moz˙na tu mechanicznie stosowac´ zaka- zów i nakazów odnosza˛cych sie˛ do tych sfer, w tym takz˙e wynikaja˛cych z zasady pan´stwa prawnego. Naszym zdaniem powyz˙sze konkluzje dotycza˛ równiez˙ członka RPP, który takz˙e wyste˛puje przeciez˙ jako strona specyficznego stosunku prawnego, dotycza˛cego pełnienia funkcji publicznej w pan´stwie. Sposób okres´lenia skutków przedmiotowego wyroku słuz˙yc´ ma w intencji TK równiez˙ wyła˛czeniu retroaktywnego ograniczenia swobody w sprawowaniu funkcji kreacyjnej przez Sejm, Senat lub Prezydenta RP, gdyz˙ powoduje „[…] utrzymanie w mocy ukształtowanych na dotychczasowych warunkach ustawy o NBP skutków 190 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy prawnych wynikaja˛cych z powołania członka Rady na okres krótszy niz˙ 3 lata […]”. Nie jest jasne czy TK miał na mys´li tylko skutek prawny w postaci wygasńie˛cia kadencji osób powołanych w trybie art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP wraz z upływem kadencji poprzednika, czy takz˙e prawo organów kreuja˛cych do ponownego wyboru tych osób na pełna˛ kadencje˛. Z pewnosćia˛ chodzi tutaj o poszanowanie woli politycznej naczelnego organu pan´stwa pochodza˛cego z wyborów powszechnych: w odniesieniu do pierwszego skutku — woli organu o powołaniu członka Rady na okres krótszy niz˙ 3 lata, natomiast w odniesieniu do drugiego skutku — woli organu opartej na kalkulacji politycznej na przyszłosć´, tj. powołania tej samej osoby na kolejna˛, pełna˛ kadencje˛. Wydaje sie˛, z˙e argumentacja TK jest do zaakceptowania pod warunkiem, z˙e przyjmie sie˛, z˙e Konstytucja nie ustanawia zakazu ponownego powołania tej samej osoby w skład Rady. Jez˙eli natomiast przyjmiemy załoz˙enie przeciwne (co w naszej ocenie jest uzasadnione), wówczas stanowisko Trybunału nalez˙y konsekwentnie odrzucic´. Wartosć´ jaka˛ jest wykluczenie retrospektywnego ograniczenia funkcji kreacyjnej Sejmu, Senatu lub Prezydenta RP musi usta˛pic´ przed wartosćia˛ jaka˛ jest niezalez˙nosć´ Rady Polityki Pienie˛z˙nej. W konkluzji jeszcze raz wypada podkres´lic´, z˙e rozstrzygnie˛cie Trybunału wyła˛- czaja˛ce skutki przedmiotowego wyroku w odniesieniu do aktów powołania w skład Rady przed jego wejsćiem w z˙ycie — w naszej ocenie — nie zasługuje na aprobate˛. Konsekwencja˛ przyje˛tego przez nas stanowiska o istnieniu konstytucyjnego zakazu ponownego powołania w skład RPP tej samej osoby jest wskazanie odmiennego rozstrzygnie˛cia w przedmiotowej kwestii. Wydaje sie˛, z˙e moz˙liwym rozwia˛zaniem by- łoby przedłuz˙enie kadencji członka powołanego w trybie art. 13 ust. 7 zd. 2 uNBP do pełnych szesćiu lat od momentu powołania (przy jednoczesnym braku moz˙liwosći powołania go na kolejna˛, pełna˛ kadencje˛). Czyniłoby to zadosć´ konstytucyjnemu za- kazowi ponownego powoływania tej samej osoby w skład RPP, jak równiez˙ konstytucyjnej konstrukcji indywidualnej kadencji członków tego organu. Problemem, który wymaga rozstrzygnie˛cia, jest charakter zdarzenia powoduja˛- cego „przedłuz˙enie kadencji”, tj. czy naste˛powałoby ono ex lege, czy tez˙ konieczny byłby akt organu powołuja˛cego. W drugim przypadku nalez˙ałoby okres´lic´: czy organ kreacyjny miałby obowia˛zek „przedłuz˙enia kadencji” (wówczas akt powołania miał- by charakter deklaratoryjny), czy tez˙ organ miałby swobode˛ w powołaniu tej samej osoby na okres do upływu 6 lat od powołania (wówczas akt powołania miałby charakter konstytutywny). Wydaje sie˛, z˙e drugi wariant jest własćiwszy, gdyz˙ zapewnia poszanowanie swobody kreacyjnej organów powołuja˛cych.

Monika Piłat Tomasz Włodek Mirosław Granat, glosa do postanowienia SN z 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03) 191

Orzecznictwo innych sa˛dów

GLOSA DO POSTANOWIENIA SA˛DU NAJWYZ˙ SZEGO z dnia 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03)1

„Nie naste˛puje zbycie nalez˙a˛cych do partii politycznej składników maja˛tku (art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, z pózń. zm.), gdy dokonuje ona czynnosći prawnej zobowia˛zuja˛cej (sprzedaz˙ bez przeniesienia własnosći) i nie pozbywa sie˛ definitywnie tych składników”.

Z uzasadnienia: Zastosowanie wykładni logiczno-je˛zykowej i zastosowanie wykładni systemowej pozwala na skonstruowanie takiego rozumienia poje˛cia „zbycie” uz˙ytego w art. 24 ust. 4 pkt 3 (ustawy o partiach politycznych), zgodnie z którym cecha˛ konieczna˛ takiego poje˛cia jest definitywnosć´ przeniesienia prawa, a czynnosć´ prawna zbycia nie moz˙e byc´ czynnosćia˛ jedynie zobowia˛zuja˛ca˛, zbycie moz˙e byc´ dokonane tylko w drodze czynnosći prawnej rozporza˛dzaja˛cej. Umowy sprzedaz˙y zawarte mie˛dzy Polskim Stronnictwem Ludowym a Fundacja˛ R. nie doprowadziły do zbycia składników maja˛tku nalez˙a˛cych do tej partii w rozumieniu art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o partiach politycznych. Sprzedaz˙ nieruchomosći bez przeniesienia ich własnosći na nabywce˛ nie jest czynnosćia˛ prawna˛ rozporza˛dzaja˛ca˛, nie doszło zatem do zbycia prawa stanowia˛cego składnik maja˛tku, a jedynie do jego ograniczenia, co nie jest wystarczaja˛- ce. Zagwarantowanie kupuja˛cemu prawa z˙a˛dania przeniesienia na niego własnosći nieruchomosći pozbawione jest istotnego znaczenia, gdyz˙ Partia z łatwosćia˛ moz˙e odsta˛pic´ od zawartej umowy, gdy Fundacja spózńi sie˛ z płatnosćia˛ którejkolwiek z ustalonych rat. Nie moz˙na wie˛c powiedziec´, z˙e dokonana czynnosć´ w definitywny sposób pozbawia partie˛ nalez˙a˛cego do niej składnika maja˛tku. (…). Norma zawarta w art. 24 ustawy o partiach politycznych ma nie tylko słuz˙yc´ jawnosći finansowania partii, zagwarantowanej konstytucyjnie. Wydaje sie˛, z˙e temu celowi słuz˙a˛ w wie˛k- szym stopniu inne przepisy ustawy. Ograniczenie sposobów osia˛gania dochodów z maja˛tku partii ma na celu przede wszystkim zapewnienie prawidłowego funkcjonowania demokratycznych instytucji pan´stwowych.

1. Glosowane postanowienie zapadło w zwia˛zku z uchwała˛ Pan´stwowej Komi- sji Wyborczej z dnia 11 sierpnia 2003 r., która odrzuciła sprawozdanie Polskiego Stronnictwa Ludowego o z´ródłach pozyskania s´rodków finansowych, w tym kredy- tów bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze s´rod-

1 Tekst postanowienia wraz z uzasadnieniem opublikowano w OSNP 2004, nr 10, poz. 181. Numery stron w glosie odnosza˛ sie˛ do tej własńie publikacji. 192 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy ków Funduszu Wyborczego w 2002 r., z powodu naruszenia art. 24 ust. 4 ustawy o partiach politycznych poprzez pozyskanie dochodów z maja˛tku pochodza˛cych z innych z´ródeł, niz˙ wymienione w tym przepisie. PSL wniósł, na podstawie art. 38 ustawy o partiach politycznych, skarge˛ na postanowienie PKW o odrzuceniu sprawozdania, która to skarga została oddalona postanowieniem przez SN na podstawie art. 38b w zwia˛zku z art. 34b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857, z pózń. zm.)2. Na wste˛pie nalez˙y odnotowac´ fakt, iz˙ partie polityczne stały sie˛ bytem prawnym traktowanym w prawie polskim inaczej, niz˙ pozostałe jednostki organizacyjne maja˛- ce osobowosć´ prawna˛. Zwłaszcza w orzecznictwie konstytucyjnym zarysowała sie˛ teza o społeczno-ustrojowej roli partii, która została uje˛ta jako „wyja˛tkowa” i jest odmienna aniz˙eli innych podmiotów prawnych. Owa wyja˛tkowosć´ statusu partii politycznych polega na tym, iz˙ sa˛ one zarówno forma˛ realizacji wolnosći zrzeszania sie˛ obywateli, jak i forma˛ organizacji politycznej, która wywiera wpływ na sprawowanie władzy, skoro poprzez swoja˛ zdolnosć´ do oddziaływania na kształtowanie polityki pan´stwa, stanowia˛ „element systemu politycznego”3. Trybunał Konstytucyjny godzi sie˛ ze stanowiskiem doktrynalnym, nadaja˛cym partiom range˛ wre˛cz „podstawowej instytucji publicznego z˙ycia politycznego”4. Ów wa˛tek „podwójnej roli partii” był zaznaczony najpierw w przywoływanym wyz˙ej wyroku Trybunału z dnia 8 marca 2000 r. (sygn. akt Pp 1/99), dotycza˛cym statutu Chrzesćijan´skiej Demokracji III RP, a naste˛pnie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2002 r. (sygn. akt K.26/00) w sprawie prze- pisów reguluja˛cych zakaz przynalez˙nosći funkcjonariuszy pan´stwowych oraz osób zajmuja˛cych okres´lone stanowiska polityczne do partii, w którym TK rozwaz˙ał relacje˛ mie˛dzy konstytucyjnym prawem zrzeszania sie˛ obywateli w partie a moz˙liwosćia˛ ograniczenia przez ustawodawce˛ tego prawa lub tez˙ ustanowienia procedur prawnych korzystania z niego5. Ze wspomnianego (podwójnego) uje˛cia statusu partii w prawie, tj. jako specyficznego zrzeszenia obywateli, jak i organizacji słuz˙a˛cej do wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki pan´stwa, wynika mie˛dzy innymi to, z˙e przepisy prawa reguluja˛ce zasady działania i finansowania partii nalez˙y zaliczyc´ do przepisów prawa publicznego a funkcjonowanie partii musi odpowiadac´ standardom demokratycznego pan´stwa prawnego6.

2 Dalej cytowanej jako „upp”. 3 Por. „Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urze˛dowy” [dalej OTK ZU] 2000, nr 2(32), s. 226. 4 Por. tamz˙e, s. 229. 5 Por. OTK ZU 2002, nr 2(48), s. 260. 6 Por. OTK ZU 2000, nr 2(32), s. 226. O owym specyficznym charakterze partii, przekonuje, w ostatnim okresie czasu, odsta˛pienie przez prezesa Urze˛du Zamówien´ Publicznych od stosowania art. 4 ust. 2 ustawy o zamówieniach publicznych z 1994 r. (aktualnie ustawa z 29 kwietnia 2004 r. — Prawo zamówien´ publicznych, Dz.U. Nr 19, poz. 177) wobec partii politycznych. Prezes Urze˛du uznał, iz˙ kontrola wydatkowania s´rodków przez partie˛, w trybie tych przepisów, prowadziłaby do ograniczenia konstytucyjnych przepisów gwarantuja˛cych swobode˛ tworzenia i działania partii politycznych. Zob. szerzej, F. Rymarz, Jawnos´c´ i kontrola finansowania działalnos´ci statutowej partii, „Przegla˛d Sejmowy” 2004, nr 3, s. 37. Mirosław Granat, glosa do postanowienia SN z 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03) 193

Zarysowana charakterystyka pozycji partii na gruncie orzecznictwa konstytucyjnego moz˙e stanowic´ uzasadnienie dla ustawodawcy w kształtowaniu statusu maja˛t- kowego i finansowego partii w sposób odbiegaja˛cy od regulowania pozycji pozosta- łych uczestników z˙ycia publicznego. Jak stwierdził TK istnieja˛ „funkcjonalne powia˛zania” mie˛dzy sposobem działania partii a wypełnianiem przez nie ich konstytucyjnej roli7. Moim zdaniem, zwia˛zek taki zauwaz˙ył takz˙e Sa˛d Najwyz˙szy, podkre- s´laja˛c w glosowanym postanowieniu iunctim mie˛dzy pozycja˛ partii (uczestnicza˛ w wyborach, wchodza˛ w skład władzy ustawodawczej, tworza˛ organa władzy wykonawczej), a ich zwia˛zkiem ze sfera˛ działalnosći gospodarczej, która musi podlegac´ ograniczeniom celem unikania powstania choc´by podejrzen´ zwia˛zków korupcjogen- nych (s. 8). 2. Konstytucja RP z 1997 r. ustanowiła zasade˛ jawnosći finansowania partii politycznych (art. 11 ust. 2), przy czym zasada ta odnosi sie˛ zarówno do jawnosći przy- chodów, jak i jawnosći wydatków partii8, a takz˙e jak sie˛ wydaje, w konsekwencji, do jawnosći maja˛tku partii. Ustawa o partiach z 1997 r. (w pierwotnym brzmieniu art. 39), odniosła jawnosć´ do z´ródeł finansowania partii, pomijaja˛c kwestie˛ procesu gromadzenia s´rodków pienie˛z˙nych przez partie˛ i jawnosći wydatków partyjnych9. Pocza˛tkowe brzmienie przepisów upp nie stanowi tu przedmiotu analizy, gdyz˙ uległy one daleko ida˛cej zmianie, na skutek nowelizacji ustawy o partiach politycznych z 2001 r. Na mocy przepisów Ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu z dnia 12 kwietnia 2001 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 499), do ustawy o partiach politycznych został wpro- wadzony nowy rozdział 4 pod tytułem „Finanse i finansowanie partii”. Nowela wprowadziła, m.in. bezpos´rednie zasilanie z budz˙etu pan´stwa dwóch róz˙nych sfer działania partii. D o t a c j a p o d m i o t o w a jest przyznawana celem rekompensowania wydatków poniesionych na kampanie˛ wyborcza˛ do parlamentu (w ramach okres´lonych limitów), zas´ s u b w e n c j a s t a t u t o w a ma byc´ przeznaczona na działalnosć´ statutowa˛ partii (maja˛ do niej prawo te partie, które w wyborach do Sejmu, tworza˛c komitet wyborczy, uzyskały okres´lona˛ liczbe˛ waz˙nie oddanych gło- sów)10. Prawodawca dodał takz˙e nowe przepisy do dotychczasowego art. 24 (uste˛py 3–8), z jednej strony, zakazuja˛c partiom prowadzenia działalnosći gospodarczej, z drugiej, nałoz˙ył na nie okres´lone ograniczenia co do uzyskiwanego dochodu ze swego patrymonium. Dla glosowanego postanowienia kluczowe znaczenie ma wykładnia ust. 4 art. 24, według którego „partia polityczna moz˙e pozyskiwac´ dochody z maja˛tku pochodza˛ce jedynie: 1) z oprocentowania s´rodków zgromadzonych na rachunkach bankowych i loka- tach; 2) z obrotu obligacjami Skarbu Pan´stwa i bonami skarbowymi Skarbu Pan´stwa; 3) ze zbycia nalez˙a˛cych do niej składników maja˛tkowych; 4) z działalnosći, o której mowa

7 Por. OTK ZU 2000, nr 2(32), s. 233. 8 Zob. F. Rymarz, Jawnosć´ i kontrola finansowania…, s. 33. 9 Przepis ten brzmi: „Z´ródła finansowania partii politycznych sa˛ jawne”. 10 Por. bliz˙ej Ustawa o partiach politycznych. Komentarz, red. M. Granat, Warszawa 2000. 194 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy w art. 27 ustawy11. Nie miały natomiast wpływu na rozstrzygnie˛cie inne przepisy okre- s´laja˛ce zasady działania partii, w tym art. 24 ust. 5 („partia polityczna moz˙e uz˙yczac´ po- siadane przez siebie nieruchomosći i lokale jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych gminy, powiatu albo województwa”), który ogranicza partie˛ w zakresie gospodarki swoimi nieruchomosćiami i lokalami. Wprowadzaja˛c całkowicie nowy w naszym systemie sposób finansowania partii (zasilanie partii s´rodkami z budz˙etu pan´stwa), zobowia˛zano partie do składania co roku sprawozdan´ z jej działalnosći: a) informacji finansowej o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach, która˛ składa sie˛ wraz z opinia˛ i raportem biegłego rewidenta wy- bieranego z listy biegłych przez PKW12, b) sprawozdanie o z´ródłach pozyskania s´rodków finansowych, w tym o kredy- tach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze s´rod- ków Funduszu Wyborczego w poprzednim roku kalendarzowym wraz z opinia˛ i raportem wybranego przez PKW biegłego rewidenta w zakresie wpływów na Fundusz Wyborczy partii13. S p r a w o z d a n i e nalez˙y złoz˙yc´ nie pózńiej, niz˙ do 31 marca kaz˙dego roku za rok poprzedni (art. 38 ust. 1 upp). W przypadku niezłoz˙enia go w terminie, PKW wyste˛puje do sa˛du z wnioskiem o wykres´lenie wpisu tej partii z ewidencji (art. 38 c ust. 1 upp). PKW ma obowia˛zek publikowania zarówno informacji jak i sprawozdania, w terminie 14 dni od dnia ich złoz˙enia, w „Monitorze Pol- skim” (art. 34 ust. 5 i art. 38 ust. 4 upp). Novum w ustawie o partiach z 1997 r. polega takz˙e na wzmocnieniu uprawnien´ PKW w zakresie kontroli finansowania partii14. Wydaje sie˛, iz˙ moz˙na mówic´ o zasadzie publicznej kontroli (opartej na profesjonalnym badaniu sprawozdania finansowego przez wybranego przez PKW biegłego rewidenta) nad finansami partyjnymi15. PKW w okresie 4 miesie˛cy od dnia złoz˙enia sprawozdania, bada je16, a takz˙e analizuje opinie˛ i raport biegłego rewidenta: moz˙e je przyja˛c´ bez zastrzez˙en´, przyja˛c´ wskazuja˛c uchybienia albo je odrzucic´. Jak podaje Przewodnicza˛cy PKW, w ostatnich latach

11 W mys´l tego przepisu prowadzenie przez partie˛ okres´lonej „działalnosći własnej” (np. sprzedaz˙ tekstu statutu lub programu partii) nie stanowi działalnosći gospodarczej. 12 Zob. art. 34 ust. 4 upp. Wzór informacji został okres´lony w rozporza˛dzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie informacji finansowej o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach (Dz.U. Nr 33, poz. 268). 13 Wzór s p r a w o z d a n i a jest okres´lony w rozporza˛dzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie sprawozdania o z´ródłach pozyskania s´rodków finansowych (Dz.U. Nr 33, poz. 269). Sprawozdanie to nalez˙y złoz˙yc´ nie pózńiej niz˙ do 31 marca kaz˙dego roku (art. 38 ust. 1 upp). 14 S´rodki prawne, które przysługuja˛ PKW analizuje F. Rymarz (Jawnosć´ i kontrola finansowania…, cz. III). 15 Por. S. Gebethner, Finasowanie partii politycznych i parlamentarnej kampanii wyborczej w Pol- sce po zmianach z 2001 r. (załoz˙enia i pierwsze praktyczne dos´wiadczenia), [w:] Kulisy finansowania polityki, red. M. Walecki, Warszawa 2002, s. 118. 16 Zgodnie z dyspozycja˛ art. 38a ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 34a ust. 2–6 upp, PKW przysługuje w toku poste˛powania sprawdzaja˛cego prawo zlecania ekspertyz i dalszych opinii, z˙a˛dania udzielania informacji lub wyjasńien´, a takz˙e z˙a˛dania od organów pan´stwowych niezbe˛dnej pomocy. Mirosław Granat, glosa do postanowienia SN z 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03) 195 przesłanka˛ odrzucenia informacji było zazwyczaj wykorzystywanie subwencji na cele nie zwia˛zane z działalnosćia˛ statutowa˛. Natomiast przyczyny odrzucenia sprawozdania miały szerszy charakter: prowadzenie przez partie˛ działalnosći gospodarczej, pozyskiwanie s´rodków finansowych ze zbiórek publicznych, gromadzenie s´rodków poza rachunkiem bankowym z naruszeniem odpowiedniego limitu wpłat, przyjmowanie s´rodków od osób fizycznych pochodzenia zagranicznego lub pozyskiwanie s´rod- ków z innych z´ródeł niedozwolonych, gromadzenie lub wydatkowanie s´rodków na kampanie˛ wyborcza˛ lub referendalna˛ z pominie˛ciem Funduszu Wyborczego lub nie- zgodnie z przepisami reguluja˛cymi jego gromadzenie na oddzielnym rachunku bankowym. W przypadku odrzucenia sprawozdania przez PKW, partia ma prawo, zgodnie z art. 38b (w terminie 7 dni od dnia dore˛czenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania), wniesć´ do SN skarge˛ na postanowienie PKW w przedmiocie odrzucenia sprawozdania. SN rozpatruje skarge˛ w składzie 7 se˛dziów, na podstawie przepisów kpc o poste˛powaniu nieprocesowym, i wydaje w tej sprawie orzeczenie (w terminie 60 dni od dnia dore˛czenia skargi). Od orzeczenia SN nie przysługuje s´rodek prawny (art. 34b ust. 2 i 4 upp). Konsekwencja˛ odrzucenia informacji, jak równiez˙ niezłoz˙enia jej w terminie lub w sytuacji gdy SN skarge˛ partii oddalił, jest utrata przez partie˛ prawa do subwencji w naste˛pnym roku kalendarzowym. W przypadku odrzucenia sprawozdania lub w przypadku oddalenia przez SN skargi na odrzucenie sprawozdania, partia traci prawo do otrzymania subwencji w naste˛pnych 3 latach, w których uprawniona była do jej otrzymania (art. 38d upp)17. Jak wynika z uzasadnienia stanowiska SN, PKW uchwała˛ z 1 sierpnia 2002 r. po- stanowiła odrzucic´ sprawozdanie PSL za rok 2002 z powodu naruszenia art. 24 ust. 4 upp. W publikacjach prasowych zarzucano tej partii obejsćie wymogów ustawy o partiach politycznych poprzez pozorne przeniesienie własnosći licznych nieruchomosći tej partii na utworzona˛ przez siebie Fundacje˛ Rozwoju. Partia złoz˙yła 72 wypisy aktów no- tarialnych (z czego w 68 z nich kontrahentem była Fundacja Rozwoju)18, których przedmiotem było przynosza˛ce dochód rozporza˛dzenie maja˛tkiem partii, nie polegaja˛ce jednak na zbyciu składników tego maja˛tku. Umowy te przewidywały uzyskiwanie przez partie˛ okres´lonych dochodów przez 10 lat z tytułu „zobowia˛zania sie˛” do przeniesienia własnosći nieruchomosći w terminie 10 lat. Były wie˛c one zawarte z zastrzez˙eniem terminu i dlatego, zgodnie z dyspozycja˛ art. 157 § 2 kc, do przeniesienia własnosći wyma- gały zawarcia „dodatkowego porozumienia stron obejmuja˛cego ich bezwarunkowa˛ zgode˛ na niezwłoczne przejsćie własnosći”. Wartosć´ pozyskanych ta˛ droga˛ przez PSL

17 Jak zwraca uwage˛ F. Rymarz (Jawnosć´ i kontrola finansowania…, s. 37), sankcji w postaci utraty prawa do otrzymania subwencji w naste˛pnych 3 latach, nie stosowało sie˛ w przypadku odrzucenia sprawozdania za 2001 r., a przypadaja˛ca subwencja na 2002 r. była pomniejszana o 30%. Wyja˛tek ten wprowadzał przepis epizodyczny obowia˛zuja˛cy w stosunku do subwencji wypłacanej w 2002 r. (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy — Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików wo- jewództw oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 127, poz. 1089). Warto zarazem przypomniec´, iz˙ na mocy art. 13 i 14 ustawy z 21 grudnia 2001 r. (Dz.U. Nr 154, poz. 1802) wysokosć´ subwencji i dotacji podmiotowej na rok 2002 i 2003 została ograniczona. Zmiana ta wywołała dyskusje˛ co do celowosći zasila- nia w ogóle partii z budz˙etu pan´stwa. 18 Tak, s. 2 uzasadnienia postanowienia SN. Por. tez˙ F. Rymarz, op. cit., s. 42. 196 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy s´rodków miała wynosic´ 109 912 591, 99 zł19. W ocenie PKW ustawowy zakaz pobiera- nia przez PSL zysku z wynajmu nieruchomosći został tym samym ominie˛ty przez czer- panie tych wartosći przez Fundacje˛ Rozwoju, która własńie z tak wytworzonego maja˛tku ratalnie spłacałaby cene˛ nabycia nieruchomosći. Faktyczne przeniesienie włas- nosći nieruchomosći miałoby nasta˛pic´ dopiero po 10 latach. W konsekwencji odrzucenia przez PKW sprawozdania, i oddalenia przez SN skargi tej partii, partia ta utraciła prawo do otrzymania subwencji z budz˙etu pan´stwa w naste˛pnych 3 latach w kwocie 7 145 087 zł20. Jak sie˛ okazuje, dla PSL była to druga — po odrzuceniu sprawozdania z finansowania kampanii wyborczej w 2001 r. — utrata dotacji z budz˙etu pan´stwa21. 3. Sa˛d Najwyz˙szy powinien dokonac´ wykładni dwóch kategorii uz˙ytych w upp: „zbycie” i pozyskiwanie „s´rodków finansowych”. Jak sie˛ wydaje, w pełni wywia˛zał sie˛, z analizy tylko pierwszej z tych kategorii, natomiast odsta˛pił, mimo zapowiedzi, od rozwaz˙enia drugiej z nich. Zgodnie z przyje˛tymi regułami wykładni, poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o rozumienie terminu zbycie SN rozpocza˛ł od wykładni je˛zykowo-logicznej: zbyciem nazywa sie˛ przeniesienie, najcze˛sćiej odpłatne, rzeczy lub prawa na rzecz innego podmiotu. Do istotnych cech takiej czynnosći nalez˙y jej ostatecznosć´. Na gruncie danej wykładni, nie sposób mówic´ o zbyciu wówczas, gdy nie mamy do czynienia z ostatecznym, definitywnym pozbyciem sie˛ jakiegos´ składnika maja˛tku. W zbyciu chodzi o takie rozdysponowanie, które nie pozwala na powrót danego składnika maja˛tku do zbywaja˛cego. SN trafnie skonstatował, iz˙ w warstwie je˛zykowej synonimem zbycia jest pozbycie sie˛ tego, co do danego podmiotu nalez˙y22. Kategoria˛ „zbycia” prawodawca posługuje sie˛ takz˙e w ustawie o gospodarce nieruchomosćiami, w kodeksie cywilnym, a takz˙e w prawie spółdzielczym. Z pogla˛dów judykatury, jak i doktryny prawnej wynika, iz˙ do istoty „zbycia” nalez˙y rozporza˛dzenie prawem, natomiast „zbycie” nie moz˙e byc´ traktowane jako czynnosć´ prawna zobowia˛zuja˛ca. Wobec tego, równiez˙ „zbycie” (o którym mowa w art. 24 ust. 4 pkt 3) upp oznaczac´ musi defini- tywnosć´ przeniesienia prawa (zbycie moz˙e byc´ dokonane tylko w formie czynnosći prawnej rozporza˛dzaja˛cej); czynnosć´ prawna zbycia nie moz˙e byc´ jedynie czynnosćia˛ zobowia˛zuja˛ca˛. SN ustalił wie˛c trafnie, iz˙ w przedmiotowej sprawie nie doszło do zbycia prawa stanowia˛cego składnik maja˛tku, a jedynie do jego ograniczenia, co nie jest — w brzmieniu art. 24 ust. 4 pkt 3 upp — wystarczaja˛ce. W danym przypadku, doko-

19 Por. takz˙e dane podawane przez F. Rymarza, op. cit., s. 42. 20 Podaje˛ za F. Rymarzem, op. cit., s. 43. 21 Bliz˙ej o aspektach prawnych owej utraty dotacji zob. F. Rymarz, Jawnosć´ i kontrola finansowania kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich i parlamentarnych w latach 2000 i 2001 (na tle praktyki Pan´stwowej Komisji Wyborczej), „Przegla˛d Sejmowy” 2002, nr 6, s. 23–24. Sa˛d Najwyz˙szy równiez˙ wów- czas oddalił skarge˛ PSL na odrzucenie sprawozdania finansowego. Partia ta utraciła wówczas 75% dotacji podmiotowej (czyli zamiast przysługuja˛cej jej kwoty 5 136 875,20 zł otrzymała 1 284 218,80 zł). 22 Według Słownika je˛zyka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1989, t. 3, s. 988, „zbycie” oznacza sprzedaz˙, odsta˛pienie czegos´ za pienia˛dze, pozbycie sie˛ czegos´. Tak samo termin ten wyjasńia Słow- nik współczesnego je˛zyka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2001, s. 644. W Słowniku poprawnej pol- szczyzny, red. A. Markowski, Warszawa 2002, s. 1335, zwraca sie˛ uwage˛ na forme˛ dokonana˛ „zbycia”. Mirosław Granat, glosa do postanowienia SN z 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03) 197 nana przez partie˛ czynnosć´, nie pozbawiła ja˛ w sposób definitywny, nalez˙a˛cego do niej składnika maja˛tku. SN ocenił, iz˙ samo zagwarantowanie kupuja˛cemu prawa z˙a˛dania przeniesienia na niego własnosći nieruchomosći pozbawione jest istotnego znaczenia, gdyz˙ partia ta moz˙e z łatwosćia˛ odsta˛pic´ od zawartej umowy, jes´li fundacja np. spózńiłaby sie˛ z płatnosćia˛ którejkolwiek z ustalonych rat (s. 8). Nowela do ustawy o partiach politycznych, kształtuja˛ca wyz˙ej okres´lony system finansowania partii, weszła w z˙ycie 1 listopada 2002 r.23 Ustawodawca ograniczaja˛c w niej z´ródła dochodów partii, przewidział okres (w ocenie SN „odpowiedni”), w któ- rym partie miały dostosowac´ swój status finansowy do nowej regulacji prawnej. O ile strona skarz˙a˛ca podniosła, iz˙ tylko cztery spos´ród zawartych umów podpisano po 1 listopada 2002 r. (i dlatego art. 24 ust. 4 nie mógł stanowic´ wzorca dla prawnej oceny dochodów pozyskanych na podstawie umów zawartych przed ta˛ data˛), o tyle SN stana˛ł na stanowisku, iz˙ w dacie zawierania wszystkich tych umów, znowelizowany art. 24 upp był juz˙ składnikiem tresći ustawy, ale nie wszedł on wówczas jeszcze w z˙ycie. Partia, jak podkres´lił SN, zawieraja˛c umowy tuz˙ przed wejsćiem w z˙ycie przepisu mu- siała sie˛ liczyc´ sie˛ z tym, z˙e pozyskane s´rodki finansowe, których z´ródłem be˛da˛ te umowy, be˛da˛ podlegały rygorom znowelizowanej ustawy. Data zawarcia umów, w szczególnosći to, czy sprzedaz˙ miała miejsce przed wejsćiem w z˙ycie znowelizowa- nego art. 24 ust. 4 upp, zdaniem SN nie ma istotnego znaczenia. Nie same umowy musza˛ odpowiadac´ ustawowemu poje˛ciu czynnosći zbycia. Istotne znaczenie miał tu fakt, iz˙ po wejsćiu w z˙ycie nowelizacji (po 1 listopada 2002 r.), niedozwolone było osia˛ganie z nieruchomosći stanowia˛cych składnik maja˛tkowy partii dochodów innych, niz˙ pochodza˛ce z ich zbycia, bez wzgle˛du na to, kiedy powstało z´ródło tych dochodów. Partia zawieraja˛c umowy tuz˙ przed wejsćiem w z˙ycie nowelizacji art. 24 upp. — stwierdził SN — musiała sie˛ liczyc´ z tym, z˙e dochód którego z´ródłem be˛da˛ te umowy be˛dzie podlegał rygorom znowelizowanej ustawy (s. 9). SN słusznie takz˙e eksponuje niektóre elementy zasady jawnosći finansowania partii politycznych. Polega ona m.in. na precyzyjnych zasadach prowadzenia ksie˛go- wosći przez partie˛ (s. 9). Za sprawozdanie partii o z´ródłach pozyskania s´rodków finansowych (o jakim mowa w art. 38 ust. 1 upp) moz˙e byc´ uznana tylko ta jego wersja, która została złoz˙ona w okres´lonym ustawowo terminie i opublikowana w „Monitorze Polskim”. Moz˙na uznac´ za dopuszczalne jedynie prostowanie oczy- wistych omyłek (s. 9). Nie moz˙e byc´ natomiast uznane za dopuszczalne składanie kolejnej wersji sprawozdania, róz˙nia˛cej sie˛ od opublikowanej o ponad 90 mln zł w kwocie przedstawionej jako pozyskane w danym roku s´rodki finansowe. Takie „sprostowanie” sprawozdania pozbawione jest jakiegokolwiek znaczenia prawnego. W takiej sytuacji kluczowym zagadnieniem stawało sie˛ rozwaz˙enie przez SN, czy w roku obje˛tym sprawozdaniem, partia pozyskała s´rodki finansowe ze z´ródeł niedozwolonych, skoro PSL nie uzyskało, jak twierdzi, z˙adnych kwot z tytułu zawartych umów, gdyz˙ nie były one wymagane (s. 3), a zdaniem PKW powstał dochód wykazany przez

23 Por. art. 246 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. 198 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Glosy partie˛ w sprawozdaniu finansowym. Wyjasńienie tej sytuacji wymagałoby od SN — wzorem analizy terminu „zbycie” — poprowadzenia precyzyjnych wywodów co do „pozyskania s´rodków finansowych” przez partie˛, jak i przede wszystkim, nawia˛zanie do wyjasńienia stanu faktycznego, który SN uznał, w punkcie wyjsćia swoich rozwaz˙an´ za „bezsporny” (s. 6). Na pytanie, czy partia pozyskała s´rodki finansowe ze z´ródeł niedozwolonych, SN udzielił twierdza˛cej odpowiedzi, na tej podstawie, iz˙ „sama partia wyka- zała w złoz˙onym sprawozdaniu sumy, na które opiewały umowy jako s´rodki finansowe uzyskane w 2002 r.” (s. 9). Konstatacja˛ ta˛ sa˛d zwolnił sie˛ od bardziej wnikliwej analizy kategorii „pozyskania s´rodków finansowych” uz˙ytej w ustawie, stwierdzaja˛c jedynie, z˙e „nie moz˙na przyja˛c´, z˙e s´rodki uje˛te w ksie˛gach rachunkowych partii nie sa˛ s´rodkami, które ona pozyskała”. W uzasadnieniu przyje˛to, z˙e wszelkie „kwoty, które sa˛, zgodnie z przepisami o rachunkowosći, uznawane za przychód i jako takie przypisywane w ksie˛- gach rachunkowych partii, sa˛ jednoczesńie s´rodkami pozyskanymi w danym roku”24. Argumentacja SN przemawiaja˛ca za taka˛ wykładnia˛ terminu „pozyskanie s´rodków finansowych” nie opiera sie˛ jednak na analizie przepisów upp, ani, jak nalez˙ałoby sie˛ spo- dziewac´, na analizie przepisów ustawy z dnia 29 wrzesńia 1994 r. o rachunkowosći (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z pózń. zm.). Zrównanie poje˛c´ „przychodu” z ustawy o rachunkowosći z „pozyskiwaniem s´rodków” na gruncie upp jest konieczne, w ocenie SN, z uwagi na tresć´ art. 11 Konstytucji oraz „prowadzeniem do wniosku o sprzecznosći z ustawa˛ sposobu finansowania partii w innym uje˛ciu” (s. 9). Przepisy ustawy o rachunkowosći definiuja˛ poje˛cie przychodu, ła˛cznie z poje˛- ciem „zysku” jako „uprawdopodobnione powstanie w okresie sprawozdawczym ko- rzysći ekonomicznych, o wiarygodnie okres´lonej wartosći, w formie zwie˛kszenia wartosći aktywów, albo zmniejszenia wartosći zobowia˛zan´, które doprowadza˛ do wzrostu kapitału własnego lub zmniejszenia jego niedoboru w inny sposób niz˙ wnie- sienie s´rodków przez udziałowców lub własćicieli” (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o ra- chunkowosći). Definicja ta staje sie˛ jasna dopiero po zapoznaniu sie˛ z definicja˛ „aktywów”, przez które rozumie sie˛ kontrolowane przez jednostke˛ zasoby maja˛tkowe o wiarygodnie okres´lonej wartosći, powstałe w wyniku przeszłych zdarzen´, które spowoduja˛ w przyszłosći wpływ do jednostki korzysći ekonomicznych”. Niewa˛tpliwie, w wypadku „przychodów”, dotyczy to s´rodków, które dopiero w przyszłosći zostana˛ uzyskane (wpłyna˛). W ustawie tej posłuz˙ono sie˛ równiez˙ terminem „pozyskania” (a nie „pozyskiwania”), lecz odniesiono go do okres´lenia, w art. 57 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy25, zakresu konsolidacji oraz, w art. 28 ust. 3

24 Co charakterystyczne SN mówi o s´rodkach „pozyskanych”, a upp o „pozyskiwanych”. 25 Zgodnie z dyspozycja˛ art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowosći „konsolidacja˛ nie obejmuje sie˛ jednostki zalez˙nej oraz niebe˛da˛cej spółka˛ handlowa˛ jednostki współzalez˙nej, jez˙eli udziały tej jednostki zostały nabyte, zakupione lub p o z y s k a n e w innej formie, z wyła˛cznym ich przeznaczeniem do pózńiejszej odsprzedaz˙y, w terminie jednego roku od dnia ich nabycia, zakupu lub pozyskania w innej formie”, a w s´wietle art. 58 ust. 1 pkt 3, „konsolidacja˛ moz˙na nie obejmowac´ jednostki zalez˙nej lub współza- lez˙nej nie be˛da˛cej spółka˛ handlowa˛, jez˙eli […] p o z y s k a n i e informacji, niezbe˛dnych do prawidłowe- go i rzetelnego obje˛cia jednostki konsolidacja˛, wia˛zac´ sie˛ moz˙e z poniesieniem niewspółmiernie wysokich kosztów, uniemoz˙liwiaja˛cych spełnienie wymaganych ustawa˛ obowia˛zków, zwia˛zanych ze sporza˛dzeniem, zbadaniem, zatwierdzeniem i opublikowaniem skonsolidowanego sprawozdania finansowego”. Mirosław Granat, glosa do postanowienia SN z 1 paz´dziernika 2003 r. (sygn. akt III 152/03) 199 do zdefiniowania poje˛cia „kosztów bezpos´rednich”26. Nie ulega wa˛tpliwosći, z˙e regulacje dotycza˛ce faktycznie uzyskanych (udziałów), czy tez˙ poniesionych (wydat- ków), czyli, w odróz˙nieniu od przychodów, nie kwot nalez˙nych, lecz fizycznie znajduja˛cych sie˛ w dyspozycji danej jednostki. Wydaje sie˛ wie˛c, z˙e przepisy ustawy o rachunkowosći nie tylko nie daja˛ podstawy do przyje˛cia wyz˙ej opisanego iunctim, lecz prowadza˛ do wniosków przeciwnych — utoz˙samianie „przychodów” (kwot nalez˙nych w przyszłosći), z „pozyskaniem s´rodków finansowych” (kwot faktycznie otrzymanych) jest nieuzasadnione. Co waz˙ne jednak upp, w art. 38 ust. 2 pkt 4, nakazuje PKW odrzucic´ sprawozdanie w wypadku, m.in., „pozyskiwania s´rodków z innych z´ródeł”. Uz˙yty w tym przepisie tryb niedokonany pozwala przyja˛c´, z˙e w tym wypadku ustawodawcy cho- dziło nie tylko o kwoty faktycznie otrzymane (pozyskane) z niedozwolonych z´ródeł, lecz takz˙e o taki sposób działania partii politycznych, a w szczególnosći prowadzenia przez nie gospodarki finansowej poprzez „pozyskiwanie s´rodków finansowych”, któ- ry w przyszłosći moz˙e skutkowac´ otrzymaniem s´rodków z niedozwolonych z´ródeł. Dokonuja˛c takiej interpretacji owego poje˛cia, całkowicie zasadne było przyje˛cie przez SN, z˙e samo zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, w wyniku której, takz˙e w przyszłosći, s´rodki zostana˛ pozyskane, powoduje koniecznosć´ odrzucenia sprawozdania partii politycznej. SN słusznie przyja˛ł, iz˙ daty zawarcia umów nie maja˛ „istotnego znaczenia” skoro uznał z˙e tresć´ tych umów nie daje sie˛ „zakwalifikowac´” jako zbycie, lecz jako pozyskiwanie dochodów z innych, a wie˛c niedozwolonych z´ródeł (np. z umów zobowia˛- zuja˛cych do przeniesienia własnosći). Jak sie˛ wydaje, glosowane postanowienie SN, mimo istotnej luki w cze˛sći argumentacji, be˛dzie miec´ znaczenie — i to nie tylko incydentalne — dla precyzowania statusu finansowego i maja˛tkowego partii politycznych.

Mirosław Granat

26 Art. 28 ust. 3, zd. 2 „Koszty bezpos´rednie obejmuja˛ wartos´c´ zuz˙ytych materiałów bezpos´rednich, koszty p o z y s k a n i a i przetworzenia zwia˛zane bezpos´rednio z produkcja˛ i inne koszty poniesione w zwia˛zku z doprowadzeniem produktu do postaci i miejsca, w jakch sie˛ znajduje w dniu wyceny”. 200 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Recenzje

C. RECENZJE

TOMASZ BA˛KOWSKI, PIOTR BIELSKI, KRZYSZTOF KASZUBOWSKI, MARCIN KOKOSZCZYN´ SKI, JAKUB STELINA, JAROSŁAW WARYLEWSKI (redaktor naukowy), GRZEGORZ WIERCZYN´ SKI Komentarz do rozporza˛dzenia „Zasady techniki prawodawczej” Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2003, s. 579

Działalnosć´ polskiego prawodawcy w ostatnich latach upływa pod znakiem demokratycznej transformacji ustrojowej i harmonizacji polskiego prawa z prawem Unii Europejskiej. Nowym, bardzo powaz˙nym zadaniem, be˛dzie skorelowanie krajowych reguł tworzenia prawa z unijnym systemem prawodawczym dotycza˛cym nas bezpos´rednio po 1 maja 2004 r. W zestawieniu ze skala˛ zadan´ prawodawczych lista obowia˛zuja˛cych reguł tworzenia prawa jest dosć´ skromna, a one same maja˛ charakter ogólny, jako z˙e zawarte sa˛ głównie w Konstytucji. W tej sytuacji wszelkie zmiany czy uzupełnienia zasad tworzenia prawa musza˛ byc´ uznane za waz˙ne. Takim własńie uzupełnieniem stała sie˛ nowa wersja zasad techniki prawodawczej, która przyje˛ła postac´ rozporza˛dzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Akt ten zasługuje na baczniejsza˛ niz˙ zwykle uwage˛, poniewaz˙ uzyskał charakter powszechnie obowia˛zuja˛cy, a ponadto poszerzył zakres swej tresći o nowe waz˙ne zagadnienia (np. prawo wewne˛trzne i prawo miejscowe), zwie˛kszaja˛c obje˛tosć´ ze 109 do 163 paragrafów. Jak pisza˛ autorzy komentarza (na s. 16): „Doko- nuja˛c zmian w tresći zasad techniki prawodawczej, kierowano sie˛ przede wszystkim koniecznosćia˛ dostosowania ich do postanowien´ Konstytucji i innych ustaw, w szczególnosći ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i ustawy o umowach mie˛dzynarodowych, oraz potrzeba˛ zmiany tych postanowien´, które okazały sie˛ niefunkcjonalne, lub potrzeba˛ zareagowania na nowe zjawiska dostrzez˙one w praktyce prawodawczej w ostatnich latach. Dosto- sowuja˛c tresć´ zasad do Konstytucji i miejsca prawa mie˛dzynarodowego w polskim systemie prawnym, zmieniono przede wszystkim reguły konstruowania przepisów upowaz˙niaja˛cych do wydawania rozporza˛dzen´ oraz reguły konstruowania rozporza˛- dzen´, a takz˙e wprowadzono reguły konstruowania uchwał i zarza˛dzen´ jako aktów o charakterze wewne˛trznym w rozumieniu art. 93 Konstytucji RP. W ten sposób do- stosowano Zasady techniki prawodawczej do konstytucyjnego systemu z´ródeł prawa. W zwia˛zku z ustawa˛ o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wprowadzono zmiany w postanowieniach dotycza˛cych sposobu opraco- wywania tekstów jednolitych, konstruowania przepisów o wejsćiu aktu normatywnego w z˙ycie oraz wydawania aktów wykonawczych na podstawie ustawy, która nie weszła jeszcze w z˙ycie”. Tomasz Ba˛kowski i in., Komentarz do rozporza˛dzenia „Zasady techniki prawodawczej” 201

Nie sposób nie zauwaz˙yc´, z˙e nowe rozporza˛dzenie wydane na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów niezupełnie spełnia konstytucyjne wymogi odnosza˛ce sie˛ do aktów wykonawczych. Chociaz˙ ma podstawe˛ w upowaz˙nieniu ustawowym, do którego dodano ostatnio (ustawa˛ z dnia 21 grudnia 2001 r.) uste˛p zawieraja˛cy obszerne wytyczne, ale nie zawiera „w celu wykonania ustawy”, jak tego wymaga Konstytucja, jako z˙e nie ma ustawy dotycza˛cej wie˛kszosći problemów w nim unormowanych. Taki jest koszt przejsćia od dotychczasowego „wewne˛trznego” charakteru zasad, maja˛cych w tym uje˛ciu wiele zalet jako spis reguł wiedzy zawodowej legislatora, do kategorii aktów kreuja˛cych reguły kategorycznie i powszechnie obowia˛zuja˛ce. Rozwia˛zaniem tego problemu moz˙e byc´ tylko dalszy rozwój regulacji ustawowej w zakresie zasad tworzenia prawa. Zauwaz˙my jeszcze i to, z˙e tresć´ rozporza˛dzenia zawarta jest nadal w „zała˛czniku”, co ma chyba podkres´lac´ swoista˛ autonomie˛ czy ponadczasowosć´ „zasad”. Teraz jednak one same reguluja˛ w § 29 problem zała˛czników, przewiduja˛c, z˙e moz˙na je stosowac´ w ustawie w celu zamieszczenia w szczególnosći wykazów, wykresów, wzorów, tabel i opisów o charakterze specjalistycznym. „Zasady” moz˙na by chyba uznac´ za „opis”, gdyby nie miały obecnej mocy obowia˛zuja˛cej i prawnej. Forma za- ła˛cznika wydaje sie˛ w tej sytuacji zbe˛dna. Zmieniony charakter prawny i zakres tresći „zasad” sprawia, z˙e znacznie zwie˛k- szy sie˛ grono instytucji i osób zainteresowanych wszelkiego rodzaju omówieniami ich tresći. W szczególnosći moga˛ to byc´ organy samorza˛du terytorialnego. Co do wie˛kszosći problemów regulowanych w ramach zasad zachowuja˛ swa˛ aktualnosć´ wnikliwe opracowania S. Wronkowskiej i M. Zielin´skiego1. Komentarz przygotowany został przez zespół 7 autorów z Uniwersytetu Gdan´skiego reprezentuja˛cych róz˙ne dyscypliny prawnicze. Powinno to gwarantowac´ uniwersalnosć´ pogla˛dów, zwłaszcza z˙e maja˛ oni dos´wiadczenie legislacyjne nabyte w czasie prac zwia˛zanych z polska˛ baza˛ aktów normatywnych, orzecznictwa i pis´miennictwa dla potrzeb polskiego Wy- dawnictwa Prawniczego Lex. Komentarz jest bardzo obszerny, co wynika z faktu ła˛czenia wa˛tków teoretycznych, dydaktycznych i ilustracji praktycznych. W obre˛bie problemów teoretycznych stosunkowo najcze˛sćiej opinie autorów skłaniaja˛ do polemiki. Na przykład (na s. 23) przychylaja˛ sie˛ do pogla˛du (czyjego?), z˙e uchwalenie ustawy o tworzeniu prawa uznac´ nalez˙y za niecelowe i niepoprawne: „Niecelowe, gdyz˙ spos´ród wszystkich przepisów dotycza˛cych procedury tworzenia prawa, rangi ustawowej nie maja˛ jedynie Zasady techniki prawodawczej i regulaminy Sejmu, Senatu i Rady Ministrów. Naiwna˛ byłaby wiara, z˙e tworza˛cy prawo be˛da˛ poste˛powac´ zgodnie z regułami zawartymi w tych ostatnich aktach tylko dlatego, z˙e zmieniłaby sie˛ ich ranga. Niepoprawne, gdyz˙ nadanie rangi ustawowej przepisom zawartym w Zasadach techniki prawodawczej oraz w regulaminach Sejmu, Senatu i Rady Ministrów prowadziłoby do duz˙ej niepewnosći prawa. Zawsze mogłoby dojsć´ do sytuacji, w której akt wykonawczy, na podstawie którego nadano komus´ prawa

1 Por. S. Wronkowska, M. Zielin´ski, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993; S. Wronkowska, M. Zielin´ski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. 202 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Recenzje lub sprecyzowano obowia˛zki, zostałby uznany za sprzeczny z ustawa˛ o tworzeniu prawa, np. z powodu naruszenia jakiejs´ zasady techniki prawodawczej. Podwaz˙ałoby to wie˛c pewnosć´ obrotu prawnego”. Uznanie ustawowej formy regulacji za nieskute- czna˛, czy rodza˛ca˛ „niepewnosć´ prawa”, wydaje mi sie˛ pogla˛dem kuriozalnym. Cóz˙ zatem moz˙na sa˛dzic´ o porównywalnym pod wzgle˛dem charakteru prawnego rozporza˛dzeniu o zasadach techniki prawodawczej. Autorzy znaja˛ z pewnosćia˛ praktyke˛ rzecznika praw obywatelskich z ostatnich lat, polegaja˛ca˛ na zaskarz˙aniu do Trybuna- łu Konstytucyjnego licznych ustaw (i aktów wykonawczych) z powodu niespełniania wymogu wytycznych. Czy jednak jest to praktyka niepoprawna, dopóki te wytyczne sa˛ wymagane konstytucyjnie2? § 133 zasad techniki prawodawczej stanowi, z˙e „Uchwały Rady Ministrów sa˛ wydawane na podstawie Konstytucji RP lub ustawy, a uchwały innych organów oraz zarza˛dzenia — na podstawie uchwały”. Autorzy komentarza uznaja˛, z˙e „sankcjonuje to samoistny charakter uchwał”, podaja˛ tez˙ jako przykład uchwałe˛ Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyje˛cia Narodowej Strategii Rozwoju Regio- nalnego (M.P. Nr 43, poz. 851). Otóz˙ strategie nie sa˛ aktami normatywnymi, lecz rodzajem planów. Rozwia˛zanie przyje˛te w § 133 nie wydaje mi sie˛ w odniesieniu do działalnosći prawodawczej trafna˛ interpretacja˛ art. 93 ust. 1 Konstytucji, skoro swe kompetencje Rada Ministrów wykonywac´ ma „w zakresie i na zasadach okres´lonych w Konstytucji i ustawach” (art. 146 ust. 4 Ustawy Zasadniczej). Nie miejsce tu na dalsze argumenty na poparcie tego stanowiska, miejmy jednak nadzieje˛, z˙e rza˛d, wsparty „komentarzem”, nie rozpocznie samoistnych praktyk prawodawczych, bo przeciez˙ „wewne˛trzny” charakter jego prawa nie oznacza, z˙e jest ono w praktyce niegrozńe dla prymatu ustawy. Autorzy (na s. 19) komentarza reprezentuja˛ pogla˛d, z˙e obowia˛zek stosowania „zasad” nie jest oczywisty co do prawa miejscowego, poniewaz˙ do zasad nie odsyłaja˛ (wczesńiej wydane) ustawy o samorza˛dzie gminnym. Jest to negacja normy zawartej w § 143 zasad techniki prawodawczej, okres´laja˛cej jaka cze˛sć´ zasad odnosi sie˛ do lokalnego prawodawcy. Skoro juz˙ uznano, z˙e ustawa o Radzie Ministrów jest legalna˛ podstawa˛ „zasad” (a nie kwestionuja˛ tego autorzy komentarza), to trzeba tez˙ uznac´, z˙e mamy tu do czynienia z autonomiczna˛ i zbiorcza˛ regulacja˛ problemów prawodawczych dla całego systemu prawa. Nie jest zatem potrzebne potwierdzanie obowia˛zywania rozporza˛dzenia o zasadach techniki prawodawczej w poszczególnych ustawach (choc´ moz˙e warto by to zrobic´ w celu przys´pieszenia stosowania zasad). Te przykładowe wa˛tki polemiczne dotycza˛ głe˛bszej, „teoretycznej” warstwy komentarza. Przede wszystkim oceniac´ go trzeba jednak w warstwie dydaktyczno-po- radnikowej. Tu autorzy wykonali imponuja˛ca˛ prace˛, jako z˙e isćie podre˛cznikowe wywody moga˛ byc´ z´ródłem wiedzy duz˙o szerszej niz˙ tylko ta, jaka potrzebna jest do literalnego stosowania „zasad”; np. (na s. 21–40) omawiana jest obszernie problematyka procedury przygotowania i uchwalania aktów prawnych w naczelnych organach pan´stwowych, a na s. 40–57 problem wymagan´ stawianych projektowi ustawy.

2 Pisałem o tym w: Wytyczne ustawowe, „Przegla˛d Legislacyjny” 2002, nr 2. Konstytucijne Prawo Ukrajiny, pod red. Jurija M. Todyky i Vitalija S. Z˙uravskogo 203

Ten wa˛tek „dydaktyczny” nie szkodzi natomiast typowej metodzie komentator- skiej, polegaja˛cej na wszechstronnej, ilustrowanej przykładami z praktyki legislacyjnej i orzecznictwa, analizie tres´ci i zastosowan´ reguł zawartych w „zasadach”. W tym zakresie autorzy wykonali ogromna˛ prace˛, kompetentna˛ i przydatna˛ w praktyce prawodawczej. Dzie˛ki tres´ciowo poszerzonym zasadom techniki prawodawczej i pos´wie˛canym jej publikacjom tak rozwinie˛tym, jak omawiany komentarz, polska kultura tworzenia prawa powinna podlegac´ znacznie szybszemu upowszechnianiu. Pamie˛tajmy jednak, z˙e musi ona w chwili obecnej ulec poszerzeniu o nowe wa˛tki legislacji i techniki prawodawczej, lez˙a˛ce na styku polskiego i unijnego systemu z´ródeł prawa3 oraz zasady legislacji wewna˛trz unijnej.

Andrzej Bałaban

Konstytucijne Prawo Ukrajiny POD RED. JURIJA M. TODYKY I VITALIJA S. Z˙ URAVSKOGO Vydavnyczyj Dim „In Jure” , Kyjiv 2002, s. 544

Podre˛cznik został wydany przez Vydavnyczyj Dim „In Jure”. Przygotował go zespół naukowców pod redakcja˛ J.M. Todyky i V.S. Z˙ uravskogo. Praca liczy dwadziesćia trzy rozdziały. W pierwszym rozdziale zdefiniowano takie kategorie prawne, jak: prawo konstytucyjne, norma prawnokonstytucyjna, stosunek konstytucyjnoprawny, a takz˙e omówiono najwaz˙niejsze funkcje prawa konstytucyjnego (funkcja polityczna, ideologiczna, prognostyczna, metodologiczna, komunikatywna, edukacyjna). O.G. Kushnirenko omówił poje˛cie „ładu konstytucyjnego” jako systemu, który obejmuje funkcjonalna˛ i organizacyjna˛ całosć´ stosunków społecznych. J.M. Todyka w kolejnym rozdziale definiuje poje˛cie obywatelstwa jako stałego stosunku prawnego mie˛dzy osoba˛ fizyczna˛ i pan´stwem (s. 96). Według referowane- go stanowiska, obywatelstwo Ukrainy zawiera pewne cechy podstawowe. Dotyczy zwłaszcza zasady jednosći obywatelstwa, wynikaja˛cej z art. 4 Konstytucji Ukrainy i z art. 2 ustawy O obywatelstwie Ukrainy. Zasade˛ te˛ wyjasńia sie˛ poprzez zakaz tworzenia obywatelstwa lokalnego przez jaka˛kolwiek jednostke˛ administracyjno-terytorialna˛, jak i poprzez zakaz posiadania podwójnego obywatelstwa. Prawo konstytucyjne Ukrainy zmierza do uniknie˛cia sytuacji pozostawania osób bez obywatelstwa, co w praktyce oznacza brak moz˙liwosći utraty przez obywatela Ukrainy obywatelstwa w wyniku kolizji prawa krajowego z ustawodawstwem innych pan´stw. Na mocy art. 25 Konstytucji Ukrainy obowia˛zuje tez˙ zasada zakazuja˛ca pozbawienia Ukrainćów obywatelstwa. W kierunku utrwalenia tej instytucji zmierzaja˛ przepisy

3 Por. Zapewnienie skutecznosći prawa UE w prawie polskim. Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej, „Biblioteka Europejska” 2003, z. 28, s. 38. 204 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Recenzje uniemoz˙liwiaja˛ce nabycie i utrate˛ obywatelstwa w sposób automatyczny (art. 2 § 5 ustawy O obywatelstwie Ukrainy). Kolejnym zagadnieniem, omówionym w podre˛czniku, sa˛ konstytucyjne prawa, wolnosći oraz obowia˛zki człowieka i obywatela. Wyprowadzono definicje praw i wolnosći konstytucyjnych. Sa˛ nimi regulowane w konstytucji i poddane gwarancji pan´stwa pewne uprawnienia, które daja˛ kaz˙demu człowiekowi oraz obywatelowi moz˙liwosć´ samodzielnego wyboru rodzaju i sposobu swojego zachowania (s. 122). J.M. Todyka obserwuje istnienie na Ukrainie pewnej tendencji w kształtowaniu regulacji konstytucyjnej z zakresu podstawowych praw wolnosći oraz obowia˛zków czło- wieka i obywatela. Polega ona na poszerzaniu katalogu praw i wolnosći, które w wyniku działania ustrojodawcy uzyskuja˛ swoje miejsce w prawie Ukrainy. W Konstytucji z 1996 r., w inny sposób sformułowano niektóre poje˛cia z zakresu praw człowieka (zostały one sćis´lej wyraz˙one z punktu widzenia prawnego). Zmieni- ło sie˛ takz˙e umiejscowienie podstawowych praw i wolnosći w ukrain´skich aktach ustrojowych. W obowia˛zuja˛cej Konstytucji Ukrainy, na pierwsze miejsce wysunie˛te zostały prawa i wolnosći osobiste i polityczne. Prawodawca, celem wzmocnienia tre- sći tych norm, oparł sie˛ na standardach mie˛dzynarodowych. Za podstawe˛ regulacji konstytucyjnej słuz˙yła Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z 1948 r., Mie˛dzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r., Mie˛dzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 1966 r. i inne akty ONZ, a takz˙e Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnosći z 1950 r. Od czasu uchwalenia Konstytucji w 1996 r. prawodawca, z jednej strony, wzmocnił gwarancje praw i wolnosći politycznych i osobistych, a z drugiej, zawe˛ził gwarancje praw socjalno-ekonomicznych oraz kulturalnych. Jest to efekt odchodze- nia przez pan´stwo od pozycji opiekunćzej, a takz˙e wyraz słabosći sytuacji ekonomicznej kraju, która nie stwarza gwarancji zachowania tych praw. W ksia˛z˙ce podkres´la sie˛ fakt ogólnego wzmocnienia gwarancji praw i wolnosći człowieka. Stworzono zwłaszcza pewien mechanizm sa˛dowy, który sprzyja ich przestrzeganiu. J.M. Todyka zwraca uwage˛, iz˙ Konstytucja z 1996 r., oprócz takich własćiwosći praw człowieka, jak: niepozbywalnosć´ praw, powszechnosć´ i równosć´, dodała takz˙e nowe — oparcie statusu prawnego jednostki takz˙e na ustawodawstwie mie˛dzynarodowym, zobowia˛- zanie pan´stwa do tworzenia warunków dla poszanowania tych praw, zakaz bezpra- wnego ograniczania konstytucyjnych praw i wolnosći obywateli. Istotna jest takz˙e parlamentarna kontrola przestrzegania podstawowych praw człowieka i obywatela. Został powołany przedstawiciel Rady Najwyz˙szej Ukrainy ds. praw człowieka, który w swej genezie wywodzi sie˛ z europejskiego ombudsmana. Urza˛d ten działa na podstawie Konstytucji i ustawy z 23 grudnia 1997 r. O Przedstawicielu Rady Najwyz˙- szej ds. praw człowieka. Autorzy podre˛cznika, opieraja˛c sie˛ na kryterium chronologii, podkres´laja˛ wy- kształcanie sie˛ trzech tzw. generacji praw człowieka i obywatela. Pierwsza, powstała w okresie tworzenia sie˛ pan´stw liberalnych, w oparciu o zdobycze rewolucji burz˙ua- Konstytucijne Prawo Ukrajiny, pod red. Jurija M. Todyky i Vitalija S. Z˙uravskogo 205 zyjnej (np. takie prawa osobiste i polityczne, jak swoboda wypowiadania sie˛, wol- nosć´ wyznania, prawo kaz˙dego do uczestniczenia w rza˛dzeniu pan´stwem). Prawa te maja˛ tak zwana˛ negatywna˛ własćiwosć´, to znaczy zobowia˛zuja˛ kaz˙dego, w tym i pan´stwo, do wstrzymania sie˛ od jakiejkolwiek ingerencji we wspomniane sfery wolnosći. Druga generacja ukształtowała sie˛ w wyniku walki ludzi o poprawe˛ swojego statusu społecznego i ekonomicznego ( prawo do pracy, do odpowiedniego wyna- grodzenia za prace˛, do wykształcenia). Sa˛ to prawa pozytywne, które nakładaja˛ na pan´stwo obowia˛zek stworzenia odpowiednich warunków do ich realizacji. Trzecia generacja obejmuje tak zwane prawa solidarnosćiowe (prawo do rozwoju osobistego, do pokoju, do czystego s´rodowiska, do dziedzictwa ludzkosći, prawo do komunikacji i informacji). Konstytucja Ukrainy w kształtowaniu katalogu praw człowieka oparła sie˛ na tych generacjach, stawiaja˛c na pierwszym miejscu prawa osobiste i polityczne. Znaczna cze˛sć´ pracy pos´wie˛cona jest statusowi mniejszosći narodowych w aspekcie konstytucyjnoprawnym. Ukraina nie jest, pod wzgle˛dem etnicznym, pan´- stwem jednolitym, dlatego istotne jest poszanowanie praw mniejszosći. Do statusu prawnego mniejszosći zaliczono wszystkie te rozwia˛zania prawne, które sprzyjaja˛ zachowaniu niepowtarzalnosći mniejszosći, wspieraniu ich istnienia, i zabezpieczenia ich rozwoju. Do podstawowych praw i wolnosći mniejszosći narodowych zamie- szkuja˛cych Ukraine˛ V.P. Kolisnyk zalicza prawo do wybierania własnej toz˙samosći narodowosćiowej, prawo do zachowania s´rodowiska z˙yciowego, miejsca historycz- nego zamieszkania i współczesnego zasiedlania, prawo do kulturowej autonomii, prawo wykorzystywania w edukacji swojego je˛zyka (w tym jego nauki w szkołach: wyz˙szych, publicznych i prowadzonych przez narodowe towarzystwa kulturalne). Autorzy podre˛cznika podkres´laja˛ szczególny konstytucyjnoprawny status partii politycznych i organizacji społecznych, organizacji religijnych oraz wolnej prasy. S.J. Łukasz analizuje znaczenie partii i organizacji społecznych we współczesnym demokratycznym pan´stwie prawnym, rozpatruja˛c przepisy ustawy z 24 wrzesńia 1997 r. O zgromadzeniach, z 18 listopada 1993 r. O wyborach deputowanych Rady Najwyz˙szej Ukrainy, z 5 kwietnia 2001 r. O partiach politycznych Ukrainy. Interesu- ja˛ce sa˛ uwagi o statusie konstytucyjnoprawnym organizacji religijnych na Ukrainie. Prawodawca, z jednej strony, nawia˛zuje do tradycji tolerancji, z drugiej jednak, wobec obserwowanego intensywnego rozwoju nowych zrzeszen´ religijnych, zwie˛ksza tendencje˛ do poddania ich sćisłej kontroli pan´stwa. Stosunek miedzy pan´stwem a organizacja˛ religijna˛ powinien opierac´ sie˛ na takich zasadach ustrojowych, jak niezalez˙nosć´ kosćioła od pan´stwa (i szkoły od kosćioła), na przestrzeganiu swobody wyznania i działania organizacji religijnych, na równym stosunku pan´stwa do kaz˙dej z organizacji religijnych. Autorzy podre˛cznika rozpatruja˛ sposoby wyraz˙ania woli obywateli w demokratycznym pan´stwie prawa, którymi sa˛ wybory i referendum. Zapewnienie uczciwosći wyborów, tj. systemu wyłonienia upełnomocnionych przedstawicieli do rza˛dzenia pan´stwem, stanowi te˛ procedure˛, która˛ powinno stosowac´ kaz˙de pan´stwo. 206 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Recenzje

W kolejnej cze˛sći pracy autorzy zajmuja˛ sie˛ funkcjonowaniem aparatu pan´stwowego, samorza˛du terytorialnego i sa˛downictwa Ukrainy. W Ukrainie, sprawowanie wła- dzy pan´stwowej, jest oparte na zasadzie trójpodziału władzy. Władze˛ ustawodawcza˛ sprawuje jednoizbowa Rada Najwyz˙sza. J.M. Todyka i V.S. Z˙ uravskij analizuja˛ zasady jej funkcjonowania (m.in. jawnosć´ pracy, kolegialnosć´, prowadzenie obrad w je˛zyku narodowym). Autorzy ci omówili takz˙e procedure˛ czytan´ parlamentarnych, tryb wejsćia ustawy w z˙ycie, a takz˙e poddali analizie działalnosć´ Izby Rachunkowej (organu, który podporza˛dkowany jest bezpos´rednio Radzie Najwyz˙szej). Warto zapoznac´ sie˛ z uwagami autorów dotycza˛cymi organu sa˛downictwa konstytucyjnego Ukrainy. Sa˛d konstytucyjny działa na podstawie Konstytucji i ustawy z 16 paz´dziernika 1996 r. O Sa˛dzie Konstytucyjnym Ukrainy. Do jego własćiwosći nalez˙y rozstrzyganie spraw zgodnosći z Konstytucja˛, ustaw i innych aktów prawnych Ra- dy Najwyz˙szej Ukrainy, Prezydenta, Gabinetu Ministrów, aktów prawnych Rady Najwyz˙szej Autonomicznej Republiki Krymu, wydawanie oficjalnej wykładni konstytucji i ustaw. Waz˙nym narze˛dziem w tworzeniu demokratycznego pan´stwa prawnego jest rozpatrywanie przez ten Sa˛d spraw wynikaja˛cych ze skarg w sprawie naruszenia konstytucyjnych wolnosći i praw człowieka i obywatela (skarga konstytucyjna). Konćowa cze˛sć´ podre˛cznika zawiera bibliograficzny katalog prac z zakresu prawa konstytucyjnego wydanych na Ukrainie (liczy ona 231 tytułów). Jestem przekonany, iz˙ podre˛cznik pod red. J.M. Todyky i V.S. Z˙ uravskogo moz˙e zainteresowac´ osoby zajmuja˛ce sie˛ prawem konstytucyjnym Ukrainy, takz˙e w Pol- sce.

Andriy Kabashnyy

DAVID DOKHAN Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives LGDJ, Paris 2001, s. 580

Problem ograniczen´ kontroli konstytucyjnos´ci aktów prawnych, który jest posta- wiony w tytule omawianej pracy, jest w uje˛ciu Davida Dokhana pytaniem o czynniki wpływaja˛ce na pozycje˛ sa˛du konstytucyjnego w pan´stwie prawa. Autor kontynuuje debate˛, rozpocze˛ta˛ w europejskiej nauce prawa co najmniej po I wojnie s´wiatowej, nad zakresem kompetencji sa˛du konstytucyjnego, a takz˙e nad jednym z bardziej kon- trowersyjnych zagadnien´ jakim jest legitymacja tej jurysdykcji wobec organu przedstawicielskiego suwerena. Kwestie te sa˛ stawiane zarówno z punktu widzenia doktryny, jak i praktyki orzeczniczej, zwia˛zanej głównie z francuska˛ Rada˛ Konstytucyjna˛. David Dokhan, Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives 207

Ksia˛z˙ka składa sie˛ z dwóch cze˛sći, co wynika z wyróz˙nienia przez Autora obiektywnych i subiektywnych ograniczen´ w działaniu sa˛du konstytucyjnego. Gdy chodzi o bariery obiektywne, to spór sa˛dowy dotycza˛cy badania konstytu- cyjnosći aktów prawnych jest ograniczony, z jednej strony, materialnie (kompetencja Conseil Constitutionnel jest okres´lona w przepisach Konstytucji z 1958 r., w ustawie organicznej i w dekretach), a z drugiej, proceduralnie (Rada bada ustawy, zaskarz˙one przez uprawnione podmioty, w okresie przed ich promulgacja˛, a takz˙e umowy mie˛- dzynarodowe). Z punktu widzenia ograniczen´ wynikaja˛cych ze strony pouvoir con- stituant istnieje główna bariera, która polega na tym, iz˙ decyzja Rady moz˙e byc´ zakwestionowana na mocy ustawy konstytucyjnej. Systemowe ograniczenie Rady wynika takz˙e z przepisów konstytucyjnych dotycza˛cych Prezydenta Republiki, który w przypadku Francji „czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji” (art. 5 Konstytucji V Republiki z 1958 r.). Zagadnienie relacji Rady i Prezydenta Republiki w zakresie respektowania ustawy zasadniczej, stanowi jeden z kluczowych wa˛tków pierwszej cze˛sći pracy. Obejmuje ona rozdziały dotycza˛ce dyskusji nad z´ródłami władzy Pre- zydenta Republiki jako straz˙nika konstytucji, analize˛ zagadnien´ proceduralnych zwia˛zanych z kontrola˛ konstytucyjnosći prawa przez Rade˛, roli orzecznictwa Euro- pejskiego Trybunału Praw Człowieka. Z ograniczeniami subiektywnymi w kontroli konstytucyjnosći prawa we Francji mamy do czynienia ze zjawiskiem samoograniczania sie˛ jurysdykcji konstytucyjnej od jej pocza˛tku, czemu nie przeczy — co na pozór paradoksalne — ewolucja Rady. Troska aby nie ograniczyc´ zakresu działania parlamentu prowadziła se˛dziego konstytucyjnego do „nałoz˙enia na siebie wielu ograniczen´” (s. 2), tak gdy dotyczyła kryte- riów kontroli, jej s´rodków, jak i wskazywania swojej okres´lonej niekompetencji. Na te˛ cze˛sć´ pracy składaja˛ sie˛ cztery rozdziały, które pos´wie˛cone sa˛ dyskusji nad „blo- kiem konstytucyjnym” (ewentualnym wła˛czeniem do niego norm prawa mie˛dzynarodowego), oraz odmowie kontroli konstytucyjnosći ustaw referendalnych i stosunku Rady — bezpos´redniego i pos´redniego — do ustaw konstytucyjnych przyje˛tych przez Kongres. W pierwszej cze˛sći pracy dominuje metoda prawnohistoryczna i dogmatyczna. Obiektywne ograniczenia wykonywania kontroli przez Rade˛ sa˛ wyjasńiane przez m.in. odwołania doktrynalne, z dyskusji nad którymi wynikaja˛ rozwia˛zania normatywne. Druga cze˛sć´ pracy została przygotowana w oparciu o analize˛ orzecznictwa Rady Konstytucyjnej i europejskich sa˛dów konstytucyjnych. Znaczna˛ cze˛sć´ pracy D. Dokhana stanowia˛ wykazy bibliograficzne (zestawienia i tablice), które moga˛ miec´ duz˙a˛ wartosć´ dla czytelników zajmuja˛cych sie˛ problematyka˛ sa˛dowej kontroli konstytucyjnosći prawa. Jak wyjasńie˛ dalej, nie zawsze jednak owa bibliografia wydaje sie˛ byc´ wyczerpuja˛ca. Autor wyszedł w swoich rozwaz˙aniach od zasadniczego sporu Carla Schmitta z Hansem Kelsenem co do dopuszczalnosći sa˛dowej kontroli aktów prawnych wydawanych przez organy pan´stwowe (zwłaszcza przez parlament), i jego rozstrzygnie˛cia w konstytucjach uchwalonych w okresie po I wojnie s´wiatowej. Nie ma potrzeby na- 208 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Recenzje wia˛zywania tu do stanowiska kelsenowskiego1. W mniejszym stopniu moz˙e byc´ znane stanowisko Schmitta2, a zwłaszcza jego wpływ na klarowanie sie˛ pogla˛du Kelse- na. Według Schmitta, którego role˛ Autor na swój sposób dowartosćiowuje, kontrola konstytucyjnosći prawa ma charakter polityczny, i zupełnie nie odpowiada kryteriom sprawowania jej przez sa˛d. Na te˛ teze˛ Schmitta składa sie˛ kilka przyczyn: kontrola ta, stanowia˛c jeden z warunków niezbe˛dnych dla pan´stwa prawa, sugeruje rozdzielenie — niemoz˙liwe do przeprowadzenia — prawa i polityki (decyzja dotycza˛ca konstytu- cyjnosći aktu prawnego nigdy nie jest aktem apolitycznym). Jaki by nie był stopien´ normatywnosći i „jurydycznosći” pan´stwa prawa, pozostaje ono pan´stwem, zas´ „pró- ba odpolitycznienia prawa publicznego prowadziłaby do jego odpan´stwowienia” (s. 20). Dlatego, najwyz˙sza władza polityczna (szef pan´stwa) moz˙e interpretowac´ konstytucje˛, gdyz˙ ma demokratyczna˛ legitymacje˛ i wyraz˙a jednosć´ i niepodzielnosć´ polityczna˛ narodu (niemieckiego). Wprawdzie, jak precyzuje Dokhan (i co ma znaczenie) Schmitt nie negował wszelkiej roli (interwencji) sa˛dowego straz˙nika nad- rze˛dnosći konstytucji, tym niemniej dla czytelnika staje sie˛ jasne przywołanie pogla˛- du Schmitta — w konteksćie dyskusji nad obiektywnymi ograniczeniami własćiwosći Rady Konstytucyjnej — skoro art. 5 Konstytucji V Republiki, wyposaz˙a Prezydenta w uprawnienia do „czuwania nad przestrzeganiem konstytucji”. Docenia- ja˛c fakt, z˙e dominuja˛cym systemem kontroli w naszych czasach jest sa˛dowa kontrola konstytucyjnosći prawa, w praktyce moz˙emy miec´ do czynienia z wyste˛powaniem dwóch „straz˙ników konstytucji” (sa˛downictwa konstytucyjnego Kelsena i roli szefa pan´stwa w uje˛ciu Schmitta). „Autorytet polityczny” (głowa pan´stwa) sprawuje funkcje˛ arbitra nad stosowaniem przepisów konstytucji, w takim zakresie w którym nie uczestniczy se˛dzia konstytucyjny (s. 31). Skoro D. Dokhan dochodzi do wysoce ryzykownej tezy, iz˙ „kombinacja tych dwóch systemów wydaje sie˛ funkcjonowac´ w aktualnej konstytucji Francji z 1958 r.” (s. 31), to frapuja˛cym zadaniem dla Autora pracy stała sie˛ próba odpowiedzi na pytanie, „czy moz˙na ustalic´ jakies´ pokrewien´stwo mie˛dzy schmittowska˛ teoria˛ straz˙nika konstytucji a art. 5 Konstytucji”3 (s. 31). Analiza z´ródeł doktrynalnych danej kompetencji Prezydenta V Republiki, wydaje sie˛ waz˙na gdyz˙, po pierwsze, przypisana Ra- dzie Konstytucyjnej kompetencja, „nie obejmuje całej materii konstytucji”. Rada nie kontroluje działalnosći normatywnej władz publicznych (s. 11) lecz, jak zaznaczyli- s´my wczesńiej, bada głownie akty parlamentu i tylko w okresie przed ich promulgacja˛. Dokhan ogniwo ła˛cza˛ce pogla˛d Schmitta z koncepcja˛ art. 5 konstytucji, zrekon-

1 W literaturze polskiej było ono analizowane jeszcze w okresie mie˛dzywojennym. Por. przykłado- wo, publikowane w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim, prace C. Martyniaka. 2 Por. tegoz˙, La notion de Constitution, Collection Léviathan, PUF 1993. 3 Przepis ten brzmi, naste˛puja˛co „Prezydent Francji czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. Zapew- nia przez swój arbitraz˙ własćiwe funkcjonowanie władz publicznych, jak równiez˙ cia˛głosć´ Pan´stwa. Jest on gwarantem niepodległosći narodowej, integralnosći terytorialnej i przestrzegania traktatów”. Podaje˛ za: Konstytucja Francji z 4 paz´dziernika 1958 r., według stanu prawnego na dzien´ 22 lutego 1996 r. (wste˛p i tłumaczenie W. Skrzydło), Warszawa 1997. Zob. interesuja˛ca˛ interpretacje˛ tej normy dokonywana˛ przez E. Popławska˛, Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki, Warszawa 1995, rozdz. IV). David Dokhan, Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives 209 struował poprzez interpretacje˛ doktryny ustrojowej René Capitanta (radcy generała de Gaulle’a z okresu prac konstytucyjnych w latach pie˛c´dziesia˛tych), który z kolei był uczniem Raymonda Carré de Malberga (przyjaciela Schmitta w okresie mie˛dzywojennym). Czy zatem Schmitt, za pos´rednictwem (przyszłego) doradcy generała de Gaulle’a, miał wpływ na kształtowanie koncepcji statusu Prezydenta Republiki jako straz˙nika konstytucji z roku 1958? Na tak postawiona˛ teze˛ Autor odpowiada pozytywnie, gdyz˙ w uje˛ciu Schmitta, Carré de Malberga i R. Capitanta „koncepcja roli szefa pan´stwa jest identyczna” (s. 32). Dla Dokhana, co jest według mnie zaskakuja˛ce, moz˙liwe jest współistnienie koncepcji Kelsena i Schmitta, na gruncie jednej i tej samej ustawy zasadniczej, pomimo tego iz˙ dla Autora jest jasne, iz˙ obydwaj, budowali swoje koncepcje na róz˙nych pła- szczyznach teoretycznych, tak jak moz˙liwe jest funkcjonowanie Rady Konstytucyj- nej jako organu badaja˛cego zgodnosć´ ustaw z konstytucja˛, i Prezydenta Republiki jako organu czuwaja˛cego nad przestrzeganiem konstytucji w tej samej konstytucji (s. 30). Autor zmierza do tezy o komplementarnosći funkcji Prezydenta Republiki i Rady Konstytucyjnej w gwarantowaniu konstytucji, wyraz˙aja˛cej sie˛ w podziale roli „straz˙nika” według kryterium materialnego: kontrola konstytucyjnosći aktów prawnych jest sprawowana przez Rade˛, zas´ kontrola konstytucyjnosći „fundamentalnych decyzji politycznych” moz˙e pochodzic´ jedynie od głowy pan´stwa (s. 16). Moz˙na wie˛c zaryzykowac´ ocene˛, iz˙ swoista ambiwalencja ustroju V Republiki (mam na my- s´li to, iz˙ nie został on chyba nigdy ostatecznie sklasyfikowany), pozostawiaja˛c miejsce dla form ochrony konstytucji, przenosi sie˛ na dyskusje˛ nad sprawowaniem funkcji „straz˙nika konstytucji”. O ile nalez˙y debatowac´ nad ewentualnym „uzupełnianiem sie˛” (?) w płaszczyzńie instytucjonalnej, sa˛dowej kontroli konstytucyjnosći prawa i okres´lonej funkcji głowy pan´stwa, o tyle moim zdaniem, wa˛tpliwe jest zarówno godzenie sie˛ stanowiska Schmitta z doktryna˛ ustrojowa˛ V Republiki, jak i sa˛dowej kontroli konstytucyjnosći prawa realizowanej przez Rade˛ z funkcja˛ głowy pan´stwa jako „straz˙nika” w uje˛ciu Schmitta. Po pierwsze, to iz˙ prezydent miał byc´ straz˙nikiem konstytucji wynikało z zasady „jednosći i niepodzielnosći narodu niemieckiego” i było pochodna˛ tej funkcji głowy pan´stwa, która polegała na tworzeniu przeciwwagi wobec pluralizmu grup społecznych. Po wtóre, nie da sie˛ porównac´ ze soba˛ sa˛du konstytucyjnego i prezydenta jako „straz˙ników konstytucji”. Wydaje sie˛ wa˛tpliwe mówienie o sa˛dzie konstytucyjnym jako o „straz˙niku konstytucji” w uje˛ciu C. Schmitta. Po trzecie, nie ma powodów do tego, aby niezalez˙nosć´ głowy pan´stwa oceniac´ jako wie˛ksza˛ lub stabilniejsza˛, aniz˙eli niezalez˙nosć´ se˛dziego4 (jez˙eli dadza˛ sie˛ one w ogóle porównywac´). Wróc´my jeszcze do z´ródeł władzy Prezydenta V Republiki jako organu czuwaja˛cego nad przestrzeganiem konstytucji (art. 5 Konstytucji z 1958 r.). Czy kompetencja ta ma stanowic´ ekwiwalent straz˙nika konstytucji projektowanego przez Schmitta

4 Por., jak sie˛ zdaje, niedostrzez˙ona˛ przez D. Dokhana, zarówno w jego rozwaz˙aniach (jak i w biblio- grafii omawianej ksia˛z˙ki) prace˛ Kelsena, Wer soll der Hüter der Verfassung sein?, Berlin 1931. Stanowiła ona odpowiedz´ na ksia˛z˙ke˛ C. Schmitta, Huter der Verfassung, Tübingen 1931. 210 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Recenzje

(w 1931 r.)? Ustrój V Republiki, tak jak projektował go R. Capitant, i taki jaki wpro- wadził w z˙ycie de Gaulle, okazuje sie˛ byc´ — według D. Dokhana — do pewnego stopnia „ustrojem schmittowskim”, a to z racji wspomnianych filiacji intelektu- alnych istnieja˛cych mie˛dzy pismami Schmitta, Carré de Malberga i R. Capitanta, w zakresie roli głowy pan´stwa (s. 17). Prezydentowi V Republiki, jako podmiotowi czuwaja˛cemu nad przestrzeganiem konstytucji, słuz˙y inicjatywa przeprowadzenia referendum (o specyficznym przedmiocie uje˛tym w art.11 konstytucji), prawo do rozwia˛zania Zgromadzenia Narodowego (art. 12) lub odwołanie sie˛ do okres´lonych s´rodków wyja˛tkowych (art. 16). Okazuje sie˛, iz˙ owe uprawnienia odpowiadaja˛ kom- petencjom głowy pan´stwa (arbitra konstytucyjnego), który przerywa grozńe konflikty polityczne, jakie moga˛ byc´ rozwia˛zane przez władze polityczne, a nie przez se˛- dziego konstytucyjnego — w uje˛ciu Schmitta. Na uwage˛ zasługuja˛ rozwaz˙ania Autora nad legitymacja˛ sa˛du konstytucyjnego, z uwagi na to, iz˙ sa˛ prowadzone w konteksćie sporu Kelsena i Schmitta (przypomnijmy, iz˙ Schmitt zakładał, iz˙ kwestionuja˛c legitymacje˛ tego sa˛du zadaje „s´miertelny cios” instytucji sa˛dowej kontroli konstytucyjnosći prawa), jak i z tego powodu, z˙e propozycje Autora, miałyby przyczynic´ sie˛ „do zamknie˛cia debaty na temat legitymacji Rady Konstytucyjnej” (s. 498). D. Dokham uwaz˙a, iz˙ organ typu sa˛dowego, maja˛cy za zadanie poddawanie ustawy kontroli z punktu widzenia respektowania norm konstytucji, jaka by nie była jego linia orzecznicza, jest „skazany na krytyke˛” (s. 493). Jes´li se˛dzia sprawuje kontrole˛ „w sposób ekstensywny” (tj. narzuca reprezentacji narodowej poszanowanie zasad konstytucji), wystawia sie˛ na krytyke˛ z punktu widzenia stanowiska „rza˛du se˛dziów” (gouvernement de juge). Jes´li zas´ podcho- dzi do swych kompetencji restryktywnie (ogranicza sie˛ do reagowania na najbardziej istotne pogwałcenia konstytucji) naraz˙a sie˛ na zarzut „udzielania gwarancji prawnych dla rza˛du, nie zapewnia zas´ efektywnego respektowania norm fundamentalnych, ze szkoda˛ dla realizacji pan´stwa prawa” (s. 493). Stan ten („dwuznacznosć´ misji se˛dziego konstytucyjnego”) wynika sta˛d, iz˙ przepisy ustawy ( przedmiotu kontroli) pozwalaja˛ wyrazic´ w formie prawnej polityke˛ rza˛du, zas´ przepisy konstytucji (kryterium kontroli) wyraz˙aja˛ strukture˛ ustroju politycznego jaka˛ okres´lił podmiot władzy suwerennej w pan´stwie. „Se˛dzia konstytucyjnosći” znajduje sie˛ pomie˛dzy owymi aktami, z których jeden jest wyrazem kompromisu politycznego koniunktu- ralnego (ustawa), a drugi jest wyrazem kompromisu politycznego fundamentalnego (konstytucja). Jaki by wie˛c nie był „stopien´ usa˛dowienia” organu badaja˛cego zgod- nosć´ prawa z konstytucja˛ (le degré de juridictionalistaion …) nie jest moz˙liwe ode- rwanie sie˛ od uwarunkowan´ politycznych przy podejmowaniu decyzji w sprawie konstytucyjnosći prawa (s. 494). Według D. Dokhana, rozstrzygnie˛cie tego dylematu (własćiwego dla kaz˙dego systemu sa˛downictwa konstytucyjnego), polega na podkre- s´leniu albo natury politycznej tego sa˛downictwa (oznacza to jednak podzielenie wa˛t- pliwosći Schmitta wobec tej jurysdykcji tak, aby decyzja se˛dziego miała legitymacje˛ polityczna˛ nie mniejsza˛ niz˙ ta która˛ ma ustawodawca, albo — przeciwnie — na akcentowaniu natury prawnej tego sa˛downictwa, tak aby decyzja se˛dziego nie mogła David Dokhan, Les limites du contrôle de la constitutionnalité des actes législatives 211 byc´ interpretowana w kategorii zaje˛cia pozycji politycznej na rzecz jednej lub drugiej opcji politycznej (przychylenie sie˛ do stanowiska kelsenowskiego). Pierwsze rozwia˛- zanie wymagałoby modyfikacji składu sa˛du konstytucyjnego (w skład takiego gremium powinni wchodzic´ parlamentarzysći wybrani przez równych sobie przedstawicieli, w procedurze gwarantuja˛cej reprezentatywnosć´ wszelkich sił politycznych wyraz˙onych w izbie). Decyzja w sprawie konstytucyjnosći aktu prawnego, wydana przez taki podmiot, tak jak kontrolowana ustawa, stanowiłaby wyraz kompromisu o istocie politycznej, dodajmy, koniunkturalnej (s. 495). Dany system kontroli nie mógłby stanowic´ gwarancji podstawowych praw i wolnosći człowieka i obywatela, gdyz˙ interesy polityczne wie˛kszosći takiej rady byłyby identyczne z interesami wie˛k- szosći parlamentarnej, (a wie˛c i wie˛kszosći w rza˛dzie) i dominowałyby one nad re- spektem dla konstytucji. System ten przeczy istocie sa˛downictwa konstytucyjnego, którego jednym z celów jest ochrona praw podstawowych, szczególnie wobec woli wie˛kszosći parlamentarnej. Drugi wspomniany na wste˛pie sposób „uwolnienia” sa˛du od uwarunkowan´ politycznych jego decyzji polega, zdaniem Dokhama, na da˛z˙eniu do eliminowania z decyzji w sprawie konstytucyjnosći (tego lub innego aktu prawnego) cze˛sći „politycznej” (s. 495). Projekt lub propozycja ustawy w warunkach V Re- publiki, powinna byc´ wie˛c najpierw opiniowana przez Rade˛ Konstytucyjna˛, co umo- z˙liwiłoby modyfikowanie tekstu niekonstytucyjnego. Jes´li rza˛d podtrzymywałby swój projekt (nie biora˛c pod uwage˛ opinii Rady, tak jak obecnie moz˙e to uczynic´ w stosunku do opinii Rady Stanu), a izba uchwaliłaby go, Rada z organu opiniodaw- czego przekształcałaby sie˛ w sa˛d konstytucyjny. Kontrola naste˛powałaby wszakz˙e jedynie przed promulgacja˛. Propozycja Dokhana, zwia˛zana z „zamknie˛ciem debaty na temat legitymacji Rady Konstytucyjnej”, wydaje sie˛ zmierzac´ do rozwaz˙enia sa- mokontroli ustawodawcy zorganizowanej jednak na kształt procedury sa˛dowej. Zasygnalizowałem jedynie wybrane wa˛tki obszernego studium Davida Dokhana. Ksia˛z˙ka zache˛ca do studiowania problematyki teoretycznych podstaw sa˛downictwa konstytucyjnego, jak i roli głowy pan´stwa we współczesnym konstytucjonalizmie. Zmusza ona czytelnika oswojonego juz˙ z pewna˛ wizja˛ ustroju V Republiki do stawia- nia sobie nowych pytan´.

Mirosław Granat 212 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Noty

D. NOTY

JAROSŁAW SZYMANEK Kształtowanie składu drugich izb parlamentu (w europejskich pan´stwach unitarnych) Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2004, s. 176

Problematyka dwuizbowosći parlamentu wydaje sie˛ byc´ jednym z tych zagadnien´ konstytucyjnoprawnych i politologicznych, które zostały zbadane i opisane w sposób tak dokładny i wszechstronny, z˙e naprawde˛ trudno dodac´ tu cos´ nowego i odkrywcze- go. Literatura na ten temat, zarówno obca jak i rodzima, jest tak bogata, z˙e trudno wre˛cz ja˛ ogarna˛c´. Zreszta˛ konstytucjonalisći i politolodzy zajmuja˛ sie˛ ta˛ problematyka˛ juz˙ bardzo długo (wre˛cz od kilkuset lat), a wiele dzieł z wydawałoby sie˛ dosć´ odległej przeszłosći zachowało (przynajmniej w cze˛sći) swoja˛ aktualnosć´. Nie oznacza to jednak, z˙e podział ciała ustawodawczego na dwa odre˛bne zgromadzenia nie zasługuje na dalsze studia i analizy. Charakterystyczny jest cia˛gły brak jednoznacznych odpowiedzi na niektóre podstawowe pytania z tej dziedziny i niekonćza˛ce sie˛ własćiwe spory o sens takiego rozwia˛zania. Tytułem przykładu wspomniec´ moz˙na o cia˛gle powraca- ja˛cej w Polsce idei zniesienia lub reformy Senatu oraz nadal nierozwia˛zanej do konća kwestii zakresu przedmiotowego poprawek do ustaw zgłaszanych przez polska˛ druga˛ izbe˛. Poza tym, patrza˛c z płaszczyzny prawnoporównawczej, wiele nowego wniosło ukształtowanie sie˛ drugich izb w niektórych pan´stwach Europy S´rodkowo-Wschod- niej, gdzie zastosowano (lub próbowano zastosowac´) czasem oryginalne rozwia˛zania, jak choc´by formuła polskiego Senatu w wersji uzgodnionej przy „okra˛głym stole” w 1989 r. Kształt „ogólnej teorii” dwuizbowosći parlamentu zmieniła równiez˙ reforma brytyjskiej Izby Lordów, która spowodowała, z˙e model „izby wyz˙szej” typu ary- stokratycznego przeszedł na kontynencie europejskim własćiwie do historii. Dlatego podejmowanie badan´, w szczególnosći analiz porównawczych dotycza˛- cych problematyki bikameralizmu, uznac´ nalez˙y za poz˙yteczne nie tylko z czysto poznawczego i popularyzatorskiego punktu widzenia. Nowe publikacje zweryfiko- wac´ moga˛ wiele głe˛boko zakorzenionych, a byc´ moz˙e nie odpowiadaja˛cych juz˙ współczesnosći tez i załoz˙en´. Istotne moga˛ okazac´ sie˛ równiez˙ z praktycznego punktu widzenia przy okazji dyskusji o ewentualnej reformie polskiego Senatu. Omawiane tu opracowanie J. Szymanka, pos´wie˛cone niezwykle istotnemu z punktu widzenia teorii bikameralizmu tematowi, a mianowicie róz˙nym sposobom obsady drugich izb parlamentu, stanowic´ moz˙e bardzo dobry przykład na poparcie tezy, z˙e warto nadal zajmowac´ sie˛ dwuizbowosćia˛ parlamentu. Nalez˙y w tym miejscu podkres´lic´, iz˙ Autor pracy dał sie˛ juz˙ poznac´ dzie˛ki wielu bardzo interesuja˛cym publikacjom w czasopismach naukowych jako osoba, która „na nowo” podejmuje te˛ pozornie wydawałoby sie˛ wyczerpana˛ problematyke˛. Był w pełni predestynowany do Jarosław Szymanek, Kształtowanie składu drugich izb parlamentu... 213 podje˛cia tematu opisanego w tytule pracy. Monografia o kształtowaniu składu drugich izb jest owocem kontynuacji badan´ autora w dziedzinie prawa parlamentarnego i praktyki parlamentarnej, które przyniosa˛ moz˙e kiedys´ całosćiowa˛ monografie˛ tego tematu, nie ograniczona˛ tylko do pan´stw unitarnych. Przede wszystkim nie be˛dzie — jak wie˛kszosć´ dotychczasowych opracowan´ — głównie przedstawieniem kolejno rozwia˛zan´ róz˙nych pan´stw, ale własńie próba˛ nowego spojrzenia na poszczególne istotne elementy współczesnej teorii i praktyki bikameralizmu. Jak wynika juz˙ z samego tytułu, opracowanie ograniczone zostało tematycznie (i zarazem geograficznie) do europejskich pan´stw unitarnych. Niewa˛tpliwie słuszne jest załoz˙enie autora, aby nie rozpatrywac´ na jednej płaszczyzńie rozwia˛zan´ stosowanych w pan´stwach federalnych i pan´stwach jednolitych, chociaz˙ niektórzy autorzy tak czynia˛. W pracy pominie˛to jednak jedna˛ istotna˛ z metodologicznego punktu widzenia kwestie˛. Nie wskazano mianowicie „katalogu pan´stw”, których rozwia˛zania prawne sa˛ przedmiotem analizy, przyjmuja˛c chyba, z˙e jest to kwestia oczywista. O tym, z˙e nie do konća tak jest, s´wiadczy chociaz˙by przykład Belgii. Autor dostrzega problem klasyfikacji tego pan´stwa z punktu widzenia jego formy terytorialno-organizacyjnej, ale wła- sćiwie dopiero pod koniec rozwaz˙an´ (s. 130). Stwierdza, iz˙ moz˙na pan´stwo to uznac´ co najwyz˙ej sui generis federalne. Rzecz jednak w tym, z˙e nie wyjasńia, czy moz˙na (nalez˙y) traktowac´ je nadal jako unitarne nawet wbrew tresći konstytucji (tytuł roz- działu I i art. 1 obowia˛zuja˛cej Konstytucji Belgii). Poza tym pewne wa˛tpliwosći, co do klasyfikacji jako pan´stw jednolitych wyraz˙ane sa˛ równiez˙ w odniesieniu do pan´stw przyjmuja˛cych zasade˛ autonomii terytorialnej1. Niezalez˙nie od odpowiedzi na pytanie o przynalez˙nosć´ konkretnych pan´stw do kategorii pan´stw unitarnych, posługuja˛c sie˛ takim poje˛ciem w tytule pracy nie moz˙na uciec od próby — choc´by uproszczonej i apriorycznej — jego zdefiniowania. Nawiasem mówia˛c sa˛ to zagadnienia, gdzie pa- nuje „zamieszanie” poje˛ciowe i terminologiczne, i sta˛d moz˙e wzie˛ła sie˛ nieche˛c´ Auto- ra do podje˛cia tego wa˛tku, a poprzestanie na „intuicyjnej” raczej ocenie, które pan´stwa nalez˙a˛ do kategorii pan´stw unitarnych. Zreszta˛ wskazywany przez autora „chaos” w prezentowanej problematyce polega równiez˙ na tym, z˙e w pan´stwie federalnym (sui generis federalnym jak Belgia) mamy do czynienia z druga˛ izba˛ parlamentu bardziej zbliz˙ona˛ w swym kształcie do izb „typu unitarnego”. Recenzowana praca składa sie˛ z dwóch rozdziałów oraz uwag wprowadzaja˛cych i zakonćzenia. Pierwszy rozdział pos´wie˛cony jest „rez˙imowi cenzusowosći” (jak to okres´la sam Autor) wyborów do drugiej izby, drugi sposobom kompletowania składu osobowego drugiej izby. W dwóch podrozdziałach omówione sa˛ kolejno: systemy „pozawyborcze” i systemy wyborcze. Czytelnik, który popatrzy tylko na bardzo lako- niczny spis tresći, odczuwa niedosyt, iz˙ systematyka pracy nie jest bardziej dokładna, co lepiej pozwalałoby zorientowac´ sie˛, jakie szczegółowe zagadnienia i jakie pan´stwa Autor bliz˙ej omawia. Nalez˙y zaznaczyc´, iz˙ przedmiotem analizy sa˛ nie tylko rozwia˛zania prawne obowia˛zuja˛ce obecnie, ale równiez˙ wybrane, aczkolwiek liczne i bardzo

1 Np. L. Antonowicz, Pan´stwa i terytoria. Studium prawnomie˛dzynarowe, Warszawa 1988, s. 54 i n. zalicza tego typu pan´stwa do tzw. pan´stw złoz˙onych, które przeciwstawia pan´stwom jednolitym. 214 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Noty ciekawe przykłady z historii konstytucjonalizmu europejskiego. Pewne wa˛tpliwosći budzic´ moz˙e jednak kolejnosć´ rozdziałów i wyodre˛bnienie szczególnej — mimo wszystko — problematyki cenzusów do odre˛bnej cze˛sći poprzedzaja˛cej bardziej ogól- ny drugi rozdział, w którym przeciez˙ omówione sa˛ systemy wyborcze do drugich izb. Głównym zagadnieniem, które interesuje Autora, sa˛ róz˙nice w kreacji drugiej izby w porównaniu z „izba˛ pierwsza˛” pochodza˛ca˛ z wyborów powszechnych, bezpo- s´rednich, które to róz˙nice zapewnic´ maja˛ odmienny pod wzgle˛dem politycznym skład obu izb. Metod takich pozornie moz˙na wskazac´ bardzo duz˙o, rzecz jednak w tym — i to drugi problem analizowany w pracy — jak to zrobic´, aby zachowac´ reprezentacyjny wobec narodu-suwerena charakter równiez˙ i drugiej izby. Przy tym dla Autora sposób wyboru drugiej izby słusznie wia˛z˙e sie˛ nie tylko z problemem „podmiotu reprezentowanego”, ale równiez˙ z legitymizacja˛ (legitymacja˛) drugich izb. Z rozwaz˙an´ Autora wycia˛gna˛c´ moz˙na ciekawy wniosek, z˙e postawiona przed wielu laty alternatywa rozła˛czna: „Senat — albo niedemokratyczny, albo niepotrzeb- ny”, jest zbyt kategoryczna i stanowi uproszczenie zagadnienia. To oczywiste, z˙e druga izba nie powinna byc´ pod wzgle˛dem oblicza politycznego „kopia˛” pierwszej, wówczas istotnie wydaje sie˛ niepotrzebna. Jednak inny sposób kreacji aniz˙eli wybór wszystkich członków w powszechnych i bezpos´rednich wyborach nie przesa˛dza jeszcze o niedemokratycznym i „niereprezentacyjnym” charakterze drugiej izby. Istota problemu tkwi w nieco innym, w poszczególnych pan´stwach i okresach historycznych, rozumieniu skali dopuszczalnej specyfiki sposobu kreacji drugich izb, aby zachowac´ ich odmienny od izby „pierwszej” skład, nie popadaja˛c w druga˛ „skraj- nosć´”, tzn. tak daleko ida˛ce zróz˙nicowanie sposobu formowania drugich izb, z˙e dochodzi mie˛dzy nimi do konfliktu i marginalizacji drugiej izby, jako organu o słabszej legitymizacji. Jak wynika z rozwaz˙an´ Autora, ogólna odpowiedz´, a wie˛c pewien op- tymalny sposób kształtowania składu drugiej izby, nie istnieje, a ostroz˙niej mówia˛c, nie został jeszcze wymys´lony. Konćowa teza Autora wskazuje, z˙e o autentycznej potrzebie istnienia drugiej izby decyduje swoiste „wywaz˙enie” pomie˛dzy jej repre- zentatywnosćia˛, legitymizacja˛ oraz szczegółowymi uprawnieniami (s. 163). Z konkluzja˛ taka˛ moz˙na sie˛ w pełni zgodzic´. Oznacza to w praktyce, z˙e rozwia˛zania konstytucyjne okres´laja˛ce kształt drugiej izby i jej relacje z „izba˛ pierwsza˛” musza˛ cechowac´ sie˛ daleko ida˛ca˛ spójnosćia˛ i adekwatnosćia˛, co ogranicza swobode˛ ustrojodawcy. Inna rzecz, z˙e Autor nie sygnalizuje wyrazńie, jakie rozwia˛zania uwaz˙a z tego punktu widzenia za udane, wskazuja˛c na sytuacje „negatywne” w tym kontek- sćie (Rumunia, Włochy), w których silne uprawnienia drugich izb oraz zbliz˙ony do izby pierwszej sposób wyboru doprowadziły do ujednolicenia reprezentacji, a przez to utraty przez druga˛ izbe˛ swojej odre˛bnosći. W pracy J. Szymanka przedstawione zostały kompleksowo wszystkie „klasycz- ne” sposoby formowania drugich izb parlamentu w pan´stwach unitarnych, lez˙a˛cych na naszym kontynencie. Róz˙ne metody zilustrowane zostały bogato odpowiednimi historycznymi i współczesnymi przykładami, przez co ksia˛z˙ka nabiera charakteru pewnego kompendium wiedzy o spotykanych, a mało znanych w polskim pis´mien- Jarosław Szymanek, Kształtowanie składu drugich izb parlamentu... 215 nictwie rozwia˛zaniach prawnych. Nalez˙y przy tym podkres´lic´, iz˙ Autor nie stroni — tam, gdzie uwaz˙a to za potrzebne — od oderwania sie˛ od prawno-dogmatycznej analizy norm konstytucyjnych i róz˙nych poje˛c´ konstytucyjnoprawnych (np. senatora-wi- rylisty i senatora z mocy prawa), a przeprowadza równiez˙ ciekawe analizy politolo- giczne. Zwraca przy tym uwage˛ umieje˛tnosć´ Autora bardzo syntetycznego omawiania poszczególnych rozwia˛zan´ normatywnych. W ksia˛z˙ce wyeksponowano szczególnie problem ograniczen´ stosowania zasady powszechnosći zwia˛zanych z róz˙nego rodzaju cenzusami jako ten element, który przewija sie˛ „od pocza˛tku” w konstrukcji kształtowania składu róz˙nych drugich izb, a przy tym zwia˛zany jest sćis´le ze stopniowym upowszechnieniem sie˛ na kontynencie europejskim wyborów jako sposobu ich kreacji. Naturalnie nie moz˙na było, zwłaszcza w pracy o takiej obje˛tosći, uwzgle˛dnic´ wszystkich bardzo róz˙norodnych przeciez˙ metod kształtowania składu drugich izb, gdyby Autor kontynuował swoje badania, podsuna˛c´ mu jeszcze moz˙na ciekawy i oryginalny, a przy tym zbadany juz˙ w literaturze polskiej, przykład Senatu Bawarii, choc´ ma on juz˙ dzis´ znaczenie historyczne. Tym niemniej był to interesuja˛cy przypadek reprezentacji samorza˛dowo-zawodowej, z załoz˙enia „nie- politycznej” i zupełnie odmiennej w swym charakterze od izby deputowanych. Jes´li chodzi o Polske˛, to najwie˛cej uwagi pos´wie˛cono w pracy róz˙nym aspektom kształtowania składu Senatu według Konstytucji kwietniowej. Mało natomiast rozwaz˙an´ o polskim Senacie w s´wietle obowia˛zuja˛cej Konstytucji. Rodzi to uczucie pewnego niedosytu, ciekawe byłoby powiem poznac´ ocene˛ równiez˙ w tej sprawie. Interesuja˛ce jest równiez˙ to, z˙e z pracy trudno wywnioskowac´, czy Autor rozwaz˙an´ nalez˙y do zwolenników, czy tez˙ do grona przeciwników dwuizbowosći parlamentu. Nalez˙y tu jeszcze zwrócic´ uwage˛ na niewa˛tpliwa˛ erudycje˛ Autora, która wyraz˙a sie˛ nie tylko w wyrazńie wykazanej znajomosći bardzo wielu pozycji z ogromnej bi- bliografii dotycza˛cej podje˛tej tematyki. Autor dotarł takz˙e do wielu mało znanych, a przez to i niecze˛sto cytowanych publikacji. Z uznaniem dla oczytania Autora wskazac´ nalez˙y na jego umieje˛tnosć´ korzystania z literatury obcoje˛zycznej i to — co nalez˙y szczególnie podkres´lic´ — ze z´ródeł napisanych w róz˙nych „je˛zykach kongresowych”. Podsumowuja˛c, stwierdzic´ moz˙na, z˙e polskie pis´miennictwo z zakresu parlamentaryzmu wzbogaciło sie˛ o kolejna˛ interesuja˛ca˛ i wartosćiowa˛ pozycje˛. Wszyst- kim zainteresowanym moz˙na polecic´ jej lekture˛, stanowia˛ca˛ istotne uzupełnienie i wzbogacenie dotychczas opublikowanych w Polsce studiów i monografii.

Piotr Czarny 216 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Noty

RYSZARD PESSEL Rekompensowanie skutków naruszen´ prawa własnos´ci wynikaja˛cych z aktów nacjonalizacyjnych Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2003

Ksia˛z˙ka pos´wie˛cona jest problematyce nacjonalizacji oraz rekompensowania skutków naruszen´ prawa własnosći, wynikaja˛cych z aktów nacjonalizacyjnych, wydanych w Polsce w po II wojnie s´wiatowej. Publikacja składa sie˛ z siedmiu rozdziałów. W pierwszym Autor poddaje analizie podstawy prawne nacjonalizacji w zakresie prawa własnosći. W kolejnych cze˛sćiach opracowania — rozdziały trzeci i czwarty — omówiona została konstytucyjna ochrona prawa własnosći w perspektywie naruszen´ tego prawa w aktach nacjonalizacyjnych, a takz˙e podstawy prawne rekompensowania skutków wprowadzenia tych aktów w z˙ycie. Dwa naste˛pne rozdziały, pos´wie˛cone zo- stały próbom regulowania zagadnienia reprywatyzacji w jednym akcie ustawowym (szczegółowej analizie poddany został rza˛dowy projekt ustawy z 1999 r.). W ostatniej cze˛sći opracowania Autor przedstawił modele reprywatyzacji na przykładzie wybranych krajów Europy S´rodkowo-Wschodniej. Całosć´ wywodów uzupełniaja˛ rozwaz˙a- nia na temat mienia zabuz˙an´skiego (rozdział drugi). Autor opracowania, analizuja˛c głosy doktryny (m.in. D. Dudek, G. Górski, W. Ła˛czkowski, K. Działocha, M. Zdyb i in.) oraz orzecznictwo Trybunału Konsty- tucyjnego (zwłaszcza wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r., K 32/02, OTK 2002, nr 7, poz. 97) stwierdza, z˙e akty nacjonalizacyjne były wydawane z naruszeniem ówczes´- nie obowia˛zuja˛cych zasad konstytucji. Po zakonćzeniu działan´ zbrojnych na terenie Polski obowia˛zywała Konstytucja kwietniowa z 1935 r., mimo iz˙ manifest PKWN z 22 lipca 1944 r. odwoływał sie˛ do Konstytucji marcowej, zas´ Konstytucje˛ kwietniowa˛ uznał za bezprawna˛. W okresie mie˛dzy 1939 a 1944 rokiem, nie nasta˛piły jednak z˙adne okolicznosći, które uzasadniałyby utrate˛ mocy obowia˛zuja˛cej przepisów tej konstytucji. Jej przepis art. 82 utrzymywał w mocy kilkanasćie artykułów Konsty- tucji marcowej, w tym mie˛dzy innymi art. 99, zgodnie z którym wywłaszczenie mog- ło naste˛powac´ tylko na cele uz˙ytecznosći publicznej i tylko za słusznym odszkodowaniem. Taka interpretacja stanu prawnego w Polsce po 1944 r. stała sie˛ dla Autora podstawa˛ dla tezy, iz˙ PKWN oraz KRN nie miały umocowania konstytucyjnego, zas´ akty nacjonalizacyjne wydawane przez te organy były sprzeczne z zasada˛ ochrony własnosći (wyraz˙ona˛ w art. 99 Konstytucji marcowej). Akty te wywołały jednak faktyczne skutki prawne, a zgodnie z zasada˛ efektywnosći, na która˛ powoływał sie˛ TK w wyroku z 19 grudnia 2002 r., brak konstytucyjnoprawnej legitymacji wskazanych organów nie moz˙e powodowac´ konsekwencji w postaci ignorowania faktu, z˙e rze- czywisćie wykonywały one władze˛ pan´stwowa˛. Zasada legalizmu, rozumiana jako działanie organów władzy zgodnie z obowia˛zuja˛cym prawem, została wyła˛czona poprzez owa˛ zasade˛ efektywnosći (s. 19–27). Ryszard Pessel, Rekompensowanie skutków naruszen´ prawa własnosći wynikaja˛cych... 217

W ocenie Autora, zdecydowana wie˛kszosć´ aktów nacjonalizacyjnych z lat 1944– –1962, nie stanowiła ani wywłaszczenia, ani tez˙ socjalizacji w uje˛ciu Konstytucji marcowej (co było podnoszone przez cze˛sć´ nauki prawa). Art. 99 tejz˙e ustawy zasadniczej odpowiada w swej tresći art. 21 Konstytucji RP z 1997 r. Dlatego tez˙ omawiany przepis konstytucji z 1921 r. moz˙e byc´ uznany za standard ochrony własnosći nie odbiegaja˛cy od tego, który jest zawarty w obecnie obowia˛zuja˛cej ustawie zasadniczej, a polegaja˛cy na ograniczeniu ingerencji pan´stwa tylko do przypadków okres´lonych w ustawie, w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Autor stwierdza, z˙e akty nacjonalizacyjne w zakresie tego standardu były niezgodne z art. 99 Konstytucji marcowej, zas´ skutki wynikaja˛ce z wprowadzenia ich w z˙ycie powinny byc´ rekompensowane przez przywrócenie własnosći lub — jes´li restytucja jest niemoz˙liwa — przez s´wiadczenie odszkodowania (s. 82). Autor dochodzi jednoczesńie do wniosku, iz˙ nie ma przeszkód prawnych, aby akty nacjonalizacyjne były oceniane z punktu widzenia obecnie obowia˛zuja˛cej zasady ochrony własnosći. Pomimo z˙e w Konstytucji RP z 1997 r. unika sie˛ jednoznacznego rozliczenia z przeszłosćia˛, to jednak nie ma wa˛tpliwosći, z˙e poprzedni system prawny podlega ocenie z punktu widzenia zgodnosći z jej przepisami. Kaz˙da ustawa dotychczas obowia˛zuja˛ca powinna byc´ uzgodniona z nowymi normami konstytucji pod rygorem skutku niekonstytucyjnosći, który prowadzic´ moz˙e do uznania nieobo- wia˛zywania norm sprzecznych z konstytucja˛ (M. Konarski). Zawarte w konstytucji unormowania nie zawieraja˛ z˙adnych ograniczen´ temporalnych, które wyła˛czałyby spod oceny kwestie˛ konstytucyjnosći aktów normatywnych uchwalonych przed jej wejsćiem w z˙ycie (D. Dudek). Z tego punktu widzenia w stosunku do aktów nacjonalizacyjnych zastosowanie ma równiez˙ przepis art. 77 Konstytucji, zgodnie z któ- rym Skarb Pan´stwa odpowiada za kaz˙de niezgodne z prawem działanie organu wła- dzy publicznej. Przepis ten moz˙e byc´ zatem skutecznym s´rodkiem dochodzenia od Skarbu Pan´stwa roszczen´ odszkodowawczych w przypadku stwierdzenia bezpra- wnego działania pan´stwa. Podstawa˛ zas´ dla takiego stwierdzenia powinna byc´ negatywna ocena powojennych regulacji w zakresie nacjonalizacji, w kategoriach sprze- cznosći z porza˛dkiem prawnym II Rzeczpospolitej Polskiej, jak i obowia˛zuja˛ca˛ Konstytucja˛ z 1997 r. (takie stanowisko znajduje swe uzasadnienie w wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., w którym wykazano, iz˙ art. 77 ust. 1 konstytucji stanowi samo- dzielna˛, uniwersalna˛ podstawe˛ roszczen´ nacjonalizacyjnych, s. 85–87). Dopuszczalnosć´ stwierdzenia niewaz˙nosći decyzji wydanej na podstawie przepi- sów aktów nacjonalizacyjnych oparta jest, zdaniem Autora, na dwóch przesłankach wynikaja˛cych z tresći art. 156 k.p.a: pozytywnej — decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z raz˙a˛cym naruszeniem prawa, oraz negatywnej — termin lub powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. W zasadzie jedyna˛ dzis´ przyczyna˛ niewaz˙nosći decyzji nacjonalizacyjnej jest raz˙a˛ce naruszenie prawa, które zgodnie z orzecznictwem NSA zachodzi wówczas, gdy tresć´ decyzji pozostaje w wyrazńej i oczywistej sprzecznosći z tresćia˛ przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, z˙e owa decyzja nie moz˙e byc´ akceptowana jako akt wydany przez organ 218 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Noty praworza˛dnego pan´stwa. Nie stwierdza sie˛ jednak niewaz˙nosći decyzji nacjonalizacyjnej, jez˙eli od dnia jej dore˛czenia lub ogłoszenia upłyne˛ło ponad 10 lat lub gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki. W tej sytuacji organ ogranicza sie˛ wyła˛cznie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W zalez˙nosći od rodzaju decyzji konćowej w poste˛powaniu administracyjnym, byłemu własćicielowi przysługuje okre- s´lone roszczenie. W sytuacji stwierdzenia niewaz˙nosći decyzji be˛dzie to roszczenie o wydanie mienia, a w przypadku niezaspokojenia roszczenia własćiciel moz˙e dochodzic´ wydania mienia w drodze powództwa windykacyjnego. Ponadto zarówno w przypadku stwierdzenia niewaz˙nosći decyzji nacjonalizacyjnej, jak i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, własćicielowi przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesiona˛ rzeczywista˛ szkode˛ — damnum emergens (s. 111–125). Autor publikacji uwaz˙a, z˙e bez wzgle˛du na zarysowane powyz˙ej moz˙liwosći dochodzenia roszczen´ nacjonalizacyjnych, jakie daje obecnie obowia˛zuja˛ce ustawodawstwo, konieczne jest uregulowanie skutków wprowadzenia aktów nacjonalizacyjnych w jednym akcie prawnym rangi ustawowej. Zdaniem autora przemawiaja˛ za tym nie tylko argumenty natury moralnej, takie jak naprawienie krzywd czynionych w imieniu pan´stwa, ale przede wszystkim argumenty natury prawnej płyna˛ce wprost z analizy zasady demokratycznego pan´stwa prawnego i zasad sprawiedliwosći społecznej. Próba wprowadzenia takiej regulacji została podje˛ta w rza˛dowym projekcie ustawy o reprywatyzacji nierucho- mosći i niektórych ruchomosći osób fizycznych przeje˛tych przez pan´stwo lub gmine˛ m.st. Warszawy oraz o rekompensatach. Ustawa uchwalona na podstawie tego projektu przez Sejm w dniu 7 marca 2001 r. zakładała dwa rodzaje s´wiadczen´ reprywatyzacyjnych: re- stytucje˛, czyli przywrócenie własnosći oraz swego rodzaju odszkodowanie w postaci bo- nów reprywatyzacyjnych (s. 131). Przepisy ustawy reprywatyzacyjnej uchwalonej przez Sejm 7 marca 2001 r. re- gulowały równiez˙ problematyke˛ tzw. mienia zabuz˙an´skiego. Temu zagadnieniu autor pos´wie˛cił jeden z rozdziałów ksia˛z˙ki, wskazuja˛c w nim zasadnicze róz˙nice pomie˛dzy problematyka˛ rekompensat dla repatriantów przesiedlonych z obszarów wschodnich II Rzeczypospolitej, nie znajduja˛cych sie˛ dzis´ w granicach pan´stwa polskiego, a zagadnieniem maja˛tków znacjonalizowanych po 1944 r. W tym celu szczegółowej analizie poddane zostało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Analiza zagadnienia, aczkolwiek wnikliwa i cenna, nie obejmuje jednak orzecznictwa z 2003 r., zwłaszcza wyroku SN z dnia 21 listopada 2003 r., co niewa˛tpliwie obniz˙a nieco war- tosć´ tej cze˛sći opracowania. Publikacja R. Pessela obejmuje istote˛ problematyki nacjonalizacji i reprywatyzacji, prezentowanej mie˛dzy innymi z punktu widzenia prawnoustrojowego. Jest to bodaj jedyna pozycja tego typu na rynku wydawniczym. Dzie˛ki swej tresći, bogatej literaturze i wyczerpuja˛cemu wyborowi z´ródeł, stanowi cenne z´ródło wiedzy dla czytelnika, a tak- z˙e pomocny materiał dla ustawodawcy. Prawodawca, jak sie˛ wydaje, be˛dzie musiał na nowo podja˛c´ próbe˛ regulowania tych zagadnien´ w akcie ustawowym.

Przemysław Czarnek INFORMACJA NA TEMAT ZMIAN W PROJEKCIE KONSTYTUCJI DLA EUROPY PRZYJE˛TYCH NA SZCZYCIE W BRUKSELI W PORÓWNANIU DO PROJEKTU OPRACOWANEGO PRZEZ KONWENT EUROPEJSKI*

Przedmiot analizy stanowia˛ teksty projektu Traktatu ustanawiaja˛cego Konstytucje˛ dla Euro- py: 1. w wersji przyje˛tej w drodze konsensusu przez Konwent Europejski i przedłoz˙onej przewodnicza˛cemu Rady Europejskiej w Rzymie dnia 18 lipca 2004 r. oraz 2. w wersji przyje˛tej na Konferencji Mie˛dzyrza˛dowej w Brukseli dnia 18 czerwca 2004 r. Za podstawe˛ prac po- równawczych przyje˛to teksty polski i angielski pierwszej wersji oraz tekst polski i angielski drugiej wersji. Numeracja traktatu cytowana jest w całym opracowaniu w sposób jednolity w formie przyje˛tej w drugiej wersji projektu — arabskim numerom artykułów towarzysza˛ cyfry rzymskie, wskazuja˛ce własćiwa˛ cze˛sć´ traktatu. Nalez˙y zastrzec, z˙e w pierwszej wersji projektu numery artyku- łów cze˛sći pierwszej traktatu nie były oznaczane przy pomocy dodatkowych cyfr rzymskich.

I. Preambuła projektu Cytat z Wojny peloponeskiej Tukidydesa otwieraja˛cy dotychczasowy tekst preambuły (Nasz ustrój polityczny… jest zwany demokracja˛ poniewaz˙ władza spoczywa w re˛kach nie mniejszo- sći ale najliczniejszych) został zasta˛piony wste˛pem wskazuja˛cym głowy pan´stw, które maja˛ stac´ sie˛ stronami traktatu: Jego Królewska Mosć´ Król Belgów, Prezydent Republiki Czeskiej, Jej Królewska Mosć´ Królo- wa Danii, Prezydent Republiki Federalnej Niemiec, Prezydent Republiki Eston´skiej, Prezydent

* Tymczasowa wersja skonsolidowanego projektu traktatu ustanawiaja˛cego Konstytucje˛ dla Europy CIG (Dokumenty Konferencji Mie˛dzyrza˛dowej) 86/04. 220 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Republiki Greckiej, Jego Królewska Mosć´ Król Hiszpanii, Prezydent Republiki Francuskiej, Prezydent Irlandii, Prezydent Republiki Włoskiej, Prezydent Republiki Cypryjskiej, Prezydent Republiki Łotewskiej, Prezydent Republiki Litewskiej, Jego Królewska Wysokosć´ Wielki Ksia˛z˙e˛ Luksemburga, Parlament Republiki We˛gier, Prezydent Malty, Jej Królewska Mosć´ Królowa Niderlandów, Prezydent Federalny Republiki Austrii, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Prezydent Republiki Portugalskiej, Prezydent Republiki Słowenii, Prezydent Republiki Słowac- kiej, Prezydent Republiki Finlandii, Rza˛d Królestwa Szwecji, Jej Królewska Mosć´ Królowa Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Zmienione zostało brzmienie dwóch pierwszych akapitów tekstu preambuły. Zrezygnowano z dotychczasowego pierwszego akapitu oraz zmieniono drugi nadaja˛c mu brzmienie: czerpia˛c inspiracje˛ z kulturowego, religijnego i humanistycznego dziedzictwa Europy, z które- go wynikaja˛ powszechne wartosći, zwia˛zane z nienaruszalnymi i niezbywalnymi prawami czło- wieka, demokracja, równosć´, wolnosć´ i pan´stwo prawne, Zmieniono brzmienie pierwszych słów trzeciego akapitu. Nowa formuła przyje˛ła kształt: wierza˛c, z˙e Europa, zjednoczona po bolesnych dos´wiadczeniach zamierza nadal poda˛z˙ac´ droga˛ cywilizacji, poste˛pu i dobrobytu, dla dobra wszystkich jej mieszkanćów, w tym najsłabszych i najbardziej poszkodowanych; z˙e zamierza pozostac´ kontynentem otwartym na kulture˛, wiedze˛ i poste˛p społeczny; oraz z˙e zamierza pogłe˛biac´ demokratyczny charakter i przejrzystosć´ swojego z˙ycia publicznego, a takz˙e da˛z˙yc´ do pokoju, sprawiedliwosći i solidarnosći na s´wiecie, W szóstym akapicie, zawieraja˛cym podzie˛kowania dla członków Konwentu Europejskiego zmieniono passus: za przygotowanie niniejszej Konstytucji na: za przygotowanie projektu niniejszej Konstytucji. Tekst przyjmie brzmienie: wdzie˛czni członkom Konwentu Europejskiego za przygotowanie projektu niniejszej Konstytucji w imieniu obywateli i pan´stw Europy, Przed dotychczasowym akapitem siódmym dodano akapit o brzmieniu: powołali jako swych pełnomocników: (lista…) W dotychczasowym brzmieniu ostatni akapit preambuły uje˛ty był w nawias kwadratowy. W obecnym sformułowaniu z nawiasu zrezygnowano.

II. Definicja i cele Unii (cze˛sć´ I tytuł I projektu) W art. I-1 projektu dotycza˛cym ustanowienia Unii nie dokonano z˙adnych zmian. Tresć´ art. I-2 projektu została rozbudowana. Przepis przyja˛ł tresć´: Unia jest zbudowana na wartosćiach poszanowania ludzkiej godnosći, wolnosći, demokracji, równosći, pan´stwa prawnego i poszanowania praw człowieka, w tym praw osób nalez˙a˛cych do mniejszosći. Wartosći te sa˛ wspólne Pan´stwom Członkowskim w społeczen´stwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwosći, solidarnosći oraz na równosći ko- biet i me˛z˙czyzn. W art. I-3 projektu, który dotyczy celów Unii, dokonano merytorycznych zmian w uste˛pach 3. (pierwszy akapit) i 5. Zmienione postanowienia przybrały postac´: 3. Unia działa na rzecz stałego rozwoju Europy, którego podstawa˛ jest zrównowaz˙ony wzrost gospodarczy oraz stabilnosć´ cen, wysoce konkurencyjna społeczna gospodarka rynkowa, zmierzaja˛ca do pełnego zatrudnienia i poste˛pu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakosći s´rodowiska naturalnego. Unia wspiera poste˛p naukowo-techniczny. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 221

5. Unia osia˛ga swe cele za pomoca˛ własćiwych s´rodków, w zalez˙nosći od zakresu kompetencji powierzonych jej na mocy niniejszej Konstytucji. W art. I-4 projektu dotycza˛cym podstawowych wolnosći i niedyskryminacji nie dokonano z˙adnych zmian. Art. I-5, który dotyczy stosunków mie˛dzy Unia˛ a Pan´stwami Członkowskimi, został w znacza˛cym stopniu rozbudowany. Zmiany obje˛ły oba uste˛py przepisu. Przybrały one kształt: 1. Unia szanuje równosć´ Pan´stw Członkowskich wobec Konstytucji, jak równiez˙ ich toz˙samosć´ narodowa˛, nierozerwalnie zwia˛zana˛ z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytu- cyjnymi, w tym samorza˛dem regionalnym i lokalnym. Szanuje takz˙e podstawowe funkcje pan´- stwa, w tym maja˛ce na celu zapewnienie integralnosći terytorialnej pan´stwa, utrzymanie porza˛dku publicznego oraz ochrone˛ bezpieczen´stwa wewne˛trznego. Drugi akapit uste˛pu 2. został równiez˙ zmieniony oraz poprzedzony akapitem przeniesionym z dotychczasowego art. I-10 ust. 2 projektu. Zmiana tego akapitu polega na zasta˛pieniu sfor- mułowania celów okres´lonych w Konstytucji na celów Unii. W wyniku zmiany przepis ten ma brzmienie: Pan´stwa Członkowskie ułatwiaja˛ wykonywanie zadan´ Unii i powstrzymuja˛ sie˛ od podejmowania wszelkich s´rodków, które mogłyby zagrozic´ urzeczywistnieniu celów Unii. Dodany akapit — w obecnym brzmieniu przedostatni w art. I-5 ust. 2. projektu — ma brzmienie: Pan´stwa Członkowskie podejmuja˛ wszelkie własćiwe s´rodki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowia˛zan´ wynikaja˛cych z Konstytucji lub aktów instytucji Unii. Po art. I-5 dodano nowy art. I-5a projektu, którego tresć´ stanowia˛ postanowienia dotychczasowego art. I-10 ust. 1 projektu. Przepis ten brzmi: Konstytucja i prawo przyje˛te przez instytucje Unii w wykonywaniu powierzonych jej kompetencji maja˛ pierwszen´stwo przed prawem Pan´stw Członkowskich. W art. I-6 projektu, który dotyczy osobowosći prawnej Unii Europejskiej, nie dokonano z˙adnych zmian. Po art. I-6 dodano nowy art. 6a projektu, okres´laja˛cy symbole Unii. Postanowienia zawarte w nowym przepisie zostały przeniesione z dotychczasowego art. IV-1 projektu, tj. z postanowien´ ogólnych i konćowych. Nowy przepis brzmi: Flaga Unii przedstawia kra˛g dwunastu złotych gwiazd na niebieskim tle. Hymn Unii pochodzi z „Ody do radosći” z Dziewia˛tej Symfonii Ludwiga van Beethovena. Dewiza Unii brzmi: „zjednoczeni w róz˙norodnosći”. Waluta˛ Unii jest euro. Dzien´ Europy obchodzony jest w całej Unii 9 maja.

III. Prawa podstawowe i obywatelstwo Unii (cze˛sć´ I tytuł II projektu) Zmiany w tym tytule maja˛ bardzo ograniczony charakter. Jedyna˛ zmiana˛ o znaczeniu merytorycznym jest zasta˛pienie w art. I-7 ust. 2. projektu zdania Unia da˛z˙y do przysta˛pienia do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnosći sformułowaniem, którego tresć´ stanowi nakaz przysta˛pienia przez Unie˛ do tej Konwencji. W nowej wersji art. I-7 ust. 2. zd. 1. projektu brzmi: Unia przyste˛puje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wol- nosći. 222 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Pozostałe zmiany sa˛ zmianami o charakterze legislacyjno-technicznym. Usunie˛te zostało zbe˛dne dookres´lenie z art. I-7 ust. 1 projektu, zgodnie z którym w przepisie tym chodziło o cze˛sć´ II Konstytucji (obecnie przepis wskazuje wyła˛cznie cze˛sć´ II — co równiez˙ odsyła jednoznacznie do własćiwej cze˛sći tekstu Konstytucji) oraz został zmieniony sposób oznacze- nia punktów w art. I-8 ust. 2. (mys´lniki zasta˛piono literami).

IV. Kompetencje Unii (cze˛sć´ I tytuł III projektu) W art. I-9 projektu dokonano wyła˛cznie zmian technicznych, usuwaja˛c zbe˛dne dookres´lenie dotycza˛ce Protokołu w sprawie zasad pomocniczosći i proporcjonalnosći z pierwszego zdania drugiego akapitu w uste˛pie trzecim. W dotychczasowym sformułowaniu zmieniony przepis brzmiał: Instytucje Unii stosuja˛ zasade˛ pomocniczosći proporcjonalnosći zgodnie z Pro- tokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczosći i proporcjonalnosći, zała˛czonym do Konstytucji. Obecnie brzmi on: Instytucje Unii stosuja˛ zasade˛ pomocniczosći proporcjonalnosći zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczosći i proporcjonalnosći. Dotychczasowy art. I-10 projektu został przeniesiony do art. I-5a (uste˛p 1.) i art. I-5 ust. 2. projektu (uste˛p 2.). Nie dokonano w nich z˙adnych zmian. W art. I-11 projektu, dotycza˛cym kategorii kompetencji dokonano trzech zmian. Po pierwsze, zasta˛piono sformułowanie aktów przyje˛tych przez Unie˛ sformułowaniem aktów Unii w ust. 1. in fine zmienianego przepisu. W rezultacie zmiany przyja˛ł on brzmienie: 1. Jez˙eli Konstytucja powierza Unii wyła˛czna˛ kompetencje˛ w okres´lonej dziedzinie, jedynie Unia moz˙e stanowic´ prawo oraz przyjmowac´ akty prawne wia˛z˙a˛ce, natomiast Pan´stwa Człon- kowskie moga˛ to czynic´ jedynie z upowaz˙nienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. Po drugie, dotychczasowy uste˛p trzeci, o brzmieniu Unia ma kompetencje˛ w zakresie wspierania i koordynowania polityk gospodarczych i zatrudnienia Pan´stw Członkowskich został zasta˛piony uste˛pem o brzmieniu: 3. Pan´stwa Członkowskie koordynuja˛ swoje polityki gospodarcze i zatrudnienia w ramach ustalen´ okres´lonych w cze˛sći III, do zapewnienia których Unia ma kompetencje˛. Po trzecie, do uste˛pu pia˛tego zmienianego przepisu został przeniesiony — z nieznacznymi zmianami technicznymi (zamiast wyraz˙enia akty … przyje˛te przez Unie˛ wyraz˙enie akty Unii oraz zamiast wyraz˙enia postanowien´ specyficznych dla tych dziedzin, okres´lonych w cze˛sći III, wyra- z˙enie postanowien´ cze˛sći III dotycza˛cych tych dziedzin) — dotychczasowy art. I-16 ust. 3. Projek- tu jako art. I-11 ust. 5. akapit drugi, przepis ten przyja˛ł brzmienie: Prawnie wia˛z˙a˛ce akty Unii przyje˛te na podstawie postanowien´ cze˛sći III dotycza˛cych tych dziedzin nie moga˛ prowadzic´ do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Pan´stw Członkowskich. Zmianie uległ art. I-12 projektu. Dotychczasowy tytuł Kompetencje wyła˛czne został zasta˛piony nowym Dziedziny kompetencji wyła˛cznych. Z pierwszego zdania pierwszego uste˛pu wykres´lono naste˛puja˛cy dotychczas po słowie kompetencje˛ passus: w zakresie ustanawiania re- guł konkurencji niezbe˛dnych do funkcjonowania rynku wewne˛trznego. W nowym sformułowaniu zmieniony przepis brzmi: Unia ma wyła˛czna˛ kompetencje˛ w naste˛puja˛cych dziedzinach: Przeformułowany został takz˙e katalog kompetencji wyła˛cznych Unii. Dotychczasowy obejmo- wał — kolejno — dziedziny: polityki pienie˛z˙nej, w odniesieniu do Pan´stw Członkowskich, które przyje˛ły euro; wspólna˛ polityke˛ handlowa˛; unie˛ celna˛ oraz zachowanie morskich zasobów biolo- Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 223 gicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Obecnie katalog ten przybrał naste˛puja˛ca˛ postac´: a) unia celna, b) ustanawianie reguł konkurencji niezbe˛dnych do funkcjonowania rynku wewne˛trznego, c) polityka pienie˛z˙na, w odniesieniu do Pan´stw Członkowskich, których waluta˛ jest euro, d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, e) wspólna polityka handlowa. Pozycje katalogu wyróz˙niane sa˛ literami. Dotychczas stosowano mys´lniki. W art. I-12 ust. 2. projektu dokonano zmian legislacyjno — technicznych: Dotychczasowe sformułowanie: Unia ma wyła˛czna˛ kompetencje˛ w zakresie zawierania umów mie˛dzynarodowych, jez˙eli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii, jest niezbe˛dne do umoz˙liwienia Unii wykonywania jej wewne˛trznych kompetencji lub ma wpływ na wewne˛- trzny akt Unii zostało zasta˛pione naste˛puja˛cym: 2. Unia ma takz˙e wyła˛czna˛ kompetencje˛ w zakresie zawierania umów mie˛dzynarodowych, jez˙e- li ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbe˛dne do umo- z˙liwienia Unii wykonywania jej wewne˛trznych kompetencji lub o ile ich zawarcie moz˙e wpły- wac´ na wspólne zasady lub zmieniac´ ich zakres. W art. I-13 projektu zmiany obje˛ły wyła˛cznie tresć´ ust. 2, okres´laja˛cego katalog dziedzin nalez˙a˛cych do kompetencji dzielonej Unii oraz Pan´stw Członkowskich. Zmiany maja˛ przy tym charakter techniczny. W pierwszym zdaniu dodano po słowie kompetencje˛ passus: mie˛dzy Unia˛ a Pan´stwami Członkowskimi. W katalogu zmieniono kolejnosć´ punktów, zasta˛piono mys´lniki literami oraz dodano w ostatnim punkcie dookres´lenie o tresći: w odniesieniu do aspektów okres´lonych w cze˛sći III. Zmieniony przepis brzmi obecnie: 2. Kompetencje˛ dzielona˛ mie˛dzy Unia˛ a Pan´stwami Członkowskimi stosuje sie˛ do naste˛puja˛- cych głównych dziedzin: a) rynek wewne˛trzny, b) polityka społeczna, w odniesieniu do aspektów okres´lonych w cze˛sći III, c) spójnosć´ gospodarcza, społeczna i terytorialna, d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyła˛czeniem zachowania morskich zasobów biologicznych, e) s´rodowisko naturalne, f) ochrona konsumentów, g) transport, h) sieci transeuropejskie, i) energetyka, j) przestrzen´ wolnosći, bezpieczen´stwa i sprawiedliwosći, k) wspólne problemy bezpieczen´stwa w zakresie zdrowia publicznego, w odniesieniu do aspe- któw okres´lonych w cze˛sći III. Dotychczasowy art. I-14 ust. 1. projektu, który brzmiał Unia podejmuje s´rodki w celu zapewnienia koordynacji polityk gospodarczych Pan´stw Członkowskich, w szczególnosći przez przyjmowanie ogólnych kierunków tych polityk. Pan´stwa Członkowskie koordynuja˛ swoje polityki gospodarcze w ramach Unii został zmodyfikowany. Obecnie przepis ten brzmi: 1. Pan´stwa Członkowskie koordynuja˛ swoje polityki gospodarcze w ramach Unii. W tym celu Rada podejmie s´rodki, w szczególnosći ogólne wytyczne dotycza˛ce tych polityk. Dotychczasowy art. I-14 ust. 2. projektu został wła˛czony do uste˛pu pierwszego tego przepisu jako jego drugi akapit. Dalsze uste˛py przepisu uległy odpowiedniemu przenumerowaniu. Brzmienie przeniesionego przepisu uległo drobnej zmianie. Sformułowanie które przyje˛ły eu- 224 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty ro zostało zasta˛pione sformułowaniem których waluta˛ jest euro. Obecnie art. I-14 ust. 1. akapit 2. projektu brzmi: Do Pan´stw Członkowskich, których waluta˛ jest euro, stosuje sie˛ postanowienia szczególne. W obecnym brzmieniu art. I-14 ust. 2. (dawniej: ust. 3.) sformułowanie przyjmuja˛c wytyczne zostało zasta˛pione okres´laja˛c wytyczne. Przepis ten brzmi teraz: 2. Unia podejmuje s´rodki w celu zapewnienia koordynacji polityk zatrudnienia Pan´stw Człon- kowskich, w szczególnosći okres´laja˛c wytyczne dla tych polityk. W art. I-16 dokonano kilku zmian. Przede wszystkim, w nowym przepisie uste˛py zostały zasta˛pione pozbawionymi numeracji akapitami zas´ punkty literami. Ponadto, przeformułowane zostało pierwsze zdanie przepisu, rozbudowany został katalog dziedzin działan´ wspieraja˛- cych, koordynuja˛cych i uzupełniaja˛cych oraz usunie˛ty został jego trzeci uste˛p, dotycza˛cy harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Pan´stw Członkowskich. Przepis ust. 3. został przeniesiony do art. I-11 ust. 5 akapit 2. projektu, który okres´la kategorie kompetencji. W pierwszym akapicie (dawniej: ust. 1.) zmienionego przepisu sformułowanie Unia moz˙e podejmowac´ działania zostało zasta˛pione Unia ma kompetencje˛ do podejmowania działan´. Drugie zdanie przepisu powtarza postanowienia dotychczasowego ust. 2., nieznacznie je zmieniaja˛c. Zdanie wprowadzaja˛ce katalog ma obecnie postac´: Do takich działan´ na poziomie europejskim nalez˙a˛:. Zrezygnowano wie˛c z dotychczasowej formuły: 2. Dziedzinami działan´ wspieraja˛cych, koordynuja˛cych i uzupełniaja˛cych na poziomie europejskim sa˛:… Zmodyfi- kowana została kolejnosć´ katalogu tych dziedzin oraz dodano do nich dwie nowe: turystyka i współpraca administracyjna. W obecnym brzmieniu art. I-16 akapit 1. (dawniej: art. I-16 ust. 2.) projektu brzmi: Unia ma kompetencje do podejmowania działan´ wspieraja˛cych, koordynuja˛cych i wspieraja˛- cych. Do takich działan´ na poziomie europejskim nalez˙a˛: a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego, b) przemysł, c) kultura, d) turystyka, e) edukacja, młodziez˙, sport i szkolenie zawodowe, f) ochrona ludnosći, g) współpraca administracyjna. W art. I-17 dotycza˛cym klauzuli elastycznosći dokonano dwóch zmian. Poje˛cie Komisja Eu- ropejska z ust. 2 zostało zasta˛pione poje˛ciem Komisja oraz przeformułowano ust. 3.; w miejsce dotychczasowego: Postanowienia przyje˛te na podstawie niniejszego artykułu nie moga˛ prowadzic´ do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Pan´stw Członkowskich, jez˙eli Konstytucja wyklucza taka˛ harmonizacje˛, wprowadzono brzmienie: 3. S´rodki na podstawie niniejszego artykułu nie moga˛ prowadzic´ do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Pan´stw Członkowskich, jez˙eli Konstytucja wyklucza taka˛ harmonizacje˛.

Ramy instytucjonalne (cze˛sć´ I tytuł IV Instytucje i organy Unii rozdział I projektu) Pierwsza zmiana dokonana w tytule IV Konstytucji dotyczy jego nazwy. Dotychczasowe In- stytucie Unii zostały zasta˛pione nazwa˛ Instytucje i organy Unii. W art. I-18 ust. 1. projektu usunie˛to słowo jednolitych z pierwszego zdania, zmieniono kolej- nosć´ katalogu celów działania ram instytucjonalnych Unii oraz przeformułowano ich tresć´ — w sposób nie zmieniaja˛cy ich znaczenia. Obecnie ust. 1. zmienionego przepisu brzmi: Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 225

Unia dysponuje ramami instytucjonalnymi, których celem jest: — wspieranie jej wartosći, — realizacja jej celów, — słuz˙enie jej interesom, interesom jej obywateli oraz Pan´stw Członkowskich, — zapewnienie spójnosći, skutecznosći i cia˛głosći jej polityk oraz działan´. W art. I-18 ust. 2 projektu doprecyzowano katalog instytucji Unii, wskazuja˛c w nawiasach naste˛puja˛cych po odpowiednich punktach, z˙e Rada Ministrów nazywana be˛dzie w teksćie Konstytucji Rada˛, a Komisja Europejska — Komisja˛. Ponadto rozbudowana została nazwa Trybunału Sprawiedliwosći, który, zgodnie ze zmienionym projektem, ma nosic´ nazwe˛: Try- bunał Sprawiedliwosći Unii Europejskiej. W dalszej cze˛sći tej analizy konsekwentne zmiany wprowadzone do pozostałych przepisów projektu nie be˛da˛ wspominane. Art. I-19 projektu, dotycza˛cy Parlamentu Europejskiego, został zmieniony w bardzo powaz˙- nym stopniu. Obecnie brzmi on: 1. Parlament Europejski pełni, wspólnie z Rada˛, funkcje ustawodawcza˛ i budz˙etowa˛. Pełni tak- z˙e funkcje kontroli politycznej i konsultacyjne na warunkach okres´lonych w Konstytucji. Wy- biera przewodnicza˛cego Komisji Europejskiej. 2. Parlament Europejski tworza˛ przedstawiciele obywateli Unii. Ich liczba nie moz˙e przekroczyc´ siedmiuset pie˛c´dziesie˛ciu. Reprezentacja obywateli ma charakter degresywnie propor- cjonalny, z minimalnym progiem szesćiu członków na Pan´stwo Członkowskie. Z˙adnemu Pan´- stwu Członkowskiemu nie moz˙e zostac´ przydzielone wie˛cej niz˙ dziewie˛c´dziesia˛t szesć´ miejsc. Rada Europejska przyjmuje jednomys´lnie, z inicjatywy Parlamentu Europejskiego i po uzyskaniu jego zgody, decyzje˛ europejska˛ ustanawiaja˛ca˛ skład Parlamentu Europejskiego, z poszanowaniem zasad, o których mowa w akapicie pierwszym. 2a. Członkowie Parlamentu Europejskiego wybierani sa˛ na pie˛cioletnia˛ kadencje˛ w powszechnych wyborach bezpos´rednich, w głosowaniu wolnym i tajnym. 3. Parlament Europejski wybiera spos´ród swych członków przewodnicza˛cego i prezydium. Najpowaz˙niejsze zmiany dotycza˛ maksymalnej liczby członków PE (zmiana z 736 na 750), minimalnej liczby członków PE na kaz˙de Pan´stwo Członkowskie (zmiana z 4 na 6) oraz wprowadzenia do tego przepisu reguły dotycza˛cej maksymalnej liczby członków PE na Pan´- stwo Członkowskie (96). Wykres´lono z przepisu postanowienia przejsćiowe. W art. I-20 dotycza˛cym Rady Europejskiej wprowadzono wyła˛cznie zmiany o charakterze technicznym. Zmiany te nie maja˛ wpływu na tresć´ postanowien´ tego przepisu. Art. I-21 dotycza˛cy Przewodnicza˛cego Rady Ministrów został zmieniony tylko w niewielkim stopniu. Poza usunie˛ciem słowa odpowiednie z jednego z punktów katalogu kompetencji Przewodnicza˛cego (obecne brzmienie: zapewnia jej [Radzie Europejskiej — ZPE.] przygotowanie i cia˛głosć´, we współpracy z przewodnicza˛cym Komisji i na podstawie prac Rady ds. Ogólnych) oraz zasta˛pieniem słowa kompetencji słowem uprawnien´ w drugim akapicie ust. 2 (obecne brzmienie: Działaja˛c w tym charakterze, przewodnicza˛cy Rady Europejskiej zapewnia na swoim poziomie reprezentacje˛ Unii na zewna˛trz w sprawach dotycza˛cych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa, bez uszczerbku dla uprawnien´ Ministra Spraw Zagra- nicznych Unii), zmiany maja˛ charakter legislacyjno-techniczny. W art. I-22 dotycza˛cym Rady Ministrów wprowadzono wyła˛cznie zmiany i przeformułowania o charakterze technicznym. Zmiany te nie maja˛ wpływu na tresć´ postanowien´ tego przepisu. Zmianie uległ art. I-23 projektu dotycza˛cy składów Rady Ministrów. Obecnie brzmi on: 1. Rada odbywa posiedzenia w róz˙nych składach. 226 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

2. Rada ds. Ogólnych zapewnia spójnosć´ prac róz˙nych składów Rady, przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich kontynuacje˛, w powia˛zaniu z przewodnicza˛cym Rady Eu- ropejskiej i Komisja˛. 3. Rada Spraw Zagranicznych opracowuje działania zewne˛trzne Unii w oparciu o strategiczne wytyczne Rady Europejskiej oraz zapewnia spójnosć´ działan´ Unii. 4. Rada Europejska wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ przyjmuje decyzje˛ europejska˛ ustanawiaja˛ca˛ liste˛ innych składów Rady. 4a. Komitet Stałych Przedstawicieli Rza˛dów Pan´stw Członkowskich jest odpowiedzialny za przygotowanie prac Rady. 5. Posiedzenia Rady rozpatruja˛cej i przeprowadzaja˛cej głosowanie nad projektem aktów prawnych sa˛ jawne. W tym celu kaz˙de posiedzenie Rady dzielone jest na dwie cze˛sći, z których kaz˙da jest pos´wie˛cona odpowiednio rozpatrzeniu aktów ustawodawczych i działan´ nieustawodawczych Unii. 6. Przewodnictwo składom Rady, z wyja˛tkiem Rady Spraw Zagranicznych, sprawuja˛ na zasadzie równej rotacji przedstawiciele Pan´stw Członkowskich w Radzie, zgodnie z warunkami ustanowionymi przez decyzje˛ europejska˛ Rady Europejskiej. Rada Europejska stanowi wie˛k- szosćia˛ kwalifikowana˛. Zmieniono takz˙e postanowienia art. I-24, który okres´la zasady głosowania kwalifikowana˛ wie˛kszosćia˛ głosów. Obecnie przepis ten zatytułowany jest Definicja wie˛kszosći kwalifikowanej w ramach Rady Europejskiej oraz Rady i brzmi: 1. Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% członków Rady składaja˛ce sie˛ z co najmniej 15 z nich i reprezentuja˛ce Pan´stwa Członkowskie obejmuja˛ce co najmniej 65% ludnosći Unii. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ przynajmniej czterech członków Rady, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta. 2. Na zasadzie odste˛pstwa od uste˛pu 1, gdy Rada nie stanowi na wniosek Komisji lub Ministra Spraw Zagranicznych Unii, wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 72% członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie obejmuja˛ce co najmniej 65% ludnosći Unii. 2a. Uste˛py 1 i 2 maja˛ zastosowanie do Rady Europejskiej, jez˙eli stanowi wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛. [Dotychczasowy uste˛p 3., o tresći: postanowienia uste˛pów 1 i 2 wchodza˛ w z˙ycie dnia 1 listopada 2009 roku, po przeprowadzenia wyborów do Parlamentu Europejskiego, zgodnie z postanowieniami art. 19., został przeniesiony do art. 2. ust. 1. Protokołu w sprawie przepisów przejsćiowych. Dotychczasowy ust. 4., dotycza˛cy szczególnej procedury ustawodawczej uchwalania ustaw europejskich i europejskich ustaw ramowych, został przeniesiony do art. IV-7a — ZPE] 5. W Radzie Europejskiej, jej przewodnicza˛cy oraz przewodnicza˛cy Komisji nie biora˛ udziału w głosowaniu. W art. I-25 projektu, dotycza˛cym Komisji Europejskiej, znaczniejszym zmianom uległy postanowienia ust. 3. i n. W ust. 1. dokonano wyła˛cznie zmian o charakterze legislacyjnym (poje˛cie ogólny interes europejski zostało zasta˛pione poje˛ciem ogólny interes Unii, a nazwa Try- bunał Sprawiedliwosći nazwa˛ Trybunał Sprawiedliwosći Unii Europejskiej). Podobnie przeformułowano — w sposób nie maja˛cy wpływu na tresć´ postanowien´ — tresć´ ust. 2. Obec- ne brzmienie ust. 3. i n. jest naste˛puja˛ce: 3. Kadencja Komisji wynosi pie˛c´ lat. 4. Członkowie Komisji sa˛ wybierani ze wzgle˛du na swoje ogólne kompetencje i zaangaz˙owanie w sprawy europejskie, a ich niezalez˙nosć´ jest niekwestionowana. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 227

5. Pierwsza Komisja mianowana na mocy postanowien´ Konstytucji składa sie˛ z jednego obywatela kaz˙dego z Pan´stw Członkowskich, wła˛cznie z jej przewodnicza˛cym i Ministrem Spraw Zagranicznych Unii, który jest jednym z jej wiceprzewodnicza˛cych. 6. Pocza˛wszy od konća kadencji Komisji, o której mowa w uste˛pie 5, Komisja składa sie˛ z liczby członków odpowiadaja˛cej dwóm trzecim liczby Pan´stw Członkowskich, chyba z˙e Rada Eu- ropejska stanowia˛c jednomys´lnie podejmie decyzje˛ o zmianie tej liczby; w skład Komisji wchodzi równiez˙ jej przewodnicza˛cy oraz Minister Spraw Zagranicznych Unii. Sa˛ oni wybierani spos´ród obywateli Pan´stw Członkowskich na podstawie systemu równej rotacji pomie˛dzy Pan´stwami Członkowskimi. System ten zostaje utworzony na mocy decyzji europejskiej przyje˛tej jednomys´lnie przez Rade˛ Europejska˛ w oparciu o naste˛puja˛ce zasady: a) Pan´stwa Członkowskie sa˛ traktowane na zasadzie sćisłej równowaz˙nosći przy ustalaniu kolejnosći i długosći pełnienia przez ich obywateli funkcji członków Komisji; w zwia˛zku z tym róz˙nica mie˛dzy całkowita˛ liczba˛ kadencji pełnionych przez obywateli którychkolwiek dwóch Pan´stw Członkowskich nie moz˙e nigdy przewyz˙szac´ jednej kadencji; b) z zastrzez˙eniem lit. a), skład kaz˙dej kolejnej Komisji odzwierciedla w sposób zadowalaja˛cy demograficzny i geograficzny zakres wszystkich Pan´stw Członkowskich Unii. 7. Komisja jest całkowicie niezalez˙na w wykonywaniu swoich zadan´. Bez uszczerbku dla arty- kułu I-27 uste˛p 2, członkowie Komisji nie zwracaja˛ sie˛ o instrukcje ani ich nie przyjmuja˛ od z˙adnego rza˛du lub innej instytucji, organu, urze˛du lub agencji. Powstrzymuja˛ sie˛ oni od podejmowania wszelkich działan´ niezgodnych z charakterem ich funkcji lub wykonywaniem zadan´ im powierzonych. 8. Komisja kolektywnie ponosi odpowiedzialnosć´ przed Parlamentem Europejskim. Zgodnie z procedurami okres´lonymi w artykule III-243, Parlament Europejski moz˙e głosowac´ nad wotum nieufnosći dla Komisji. W przypadku gdy wniosek zostanie przyje˛ty, członkowie Komisji kolektywnie rezygnuja˛ ze swych funkcji a Minister Spraw Zagranicznych Unii rezygnuje z funkcji pełnionych w Komisji. Zmianom uległ art. I-26 projektu, dotycza˛cy przewodnicza˛cego Komisji Europejskiej. Nalez˙y zwrócic´ uwage˛ na zmiane˛ zasad dotycza˛cych przedstawienia przez Pan´stwa Członkowskie kandydatów na członków Komisji, usćis´lenie rezerwowej procedury wyboru kandydata na jej przewodnicza˛cego przez Rade˛ Europejska˛ oraz wprowadzenie do tego przepisu zasad składa- nia rezygnacji przez Ministra Spraw Zagranicznych Unii. Pełne zmodyfikowane brzmienie przepisu jest naste˛puja˛ce: 1. Uwzgle˛dniaja˛c wybory do Parlamentu Europejskiego i po przeprowadzeniu stosownych konsultacji, Rada Europejska, stanowia˛c wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛, przedstawia Parlamento- wi Europejskiemu swojego kandydata na przewodnicza˛cego Komisji. Kandydat ten jest wybierany przez Parlament Europejski wie˛kszosćia˛ jego członków. Jes´li nie uzyska on wymaganej wie˛kszosći, Rada Europejska, w terminie miesia˛ca, stanowia˛c wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛, przedstawia nowego kandydata, który jest wybierany przez Parlament Europejski, zgodnie z ta˛ sama˛ procedura˛. 2. Rada za wspólnym porozumieniem z wybranym przewodnicza˛cym, przyjmuje liste˛ pozosta- łych osób, których zamierza mianowac´ członkami Komisji. Sa˛ oni wybierani na podstawie sugestii zgłaszanych przez Pan´stwa Członkowskie, w zgodnie z kryteriami okres´lonymi w artykule I-25 uste˛p 4 i uste˛p 6 drugi akapit. Przewodnicza˛cy, Minister Spraw Zagranicznych Unii i pozostali członkowie Komisji kolektywnie podlegaja˛ zatwierdzeniu przez Parlament Europejski. W oparciu o takie zatwierdzenie Ra- da Europejska mianuje Komisje˛, stanowia˛ca˛ wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛. 3. Przewodnicza˛cy Komisji: a) okres´la wytyczne dla prac Komisji; 228 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty b) decyduje o wewne˛trznej organizacji Komisji, zapewniaja˛c spójnosć´, skutecznosć´, kolegial- nosć´ jej działan´; c) mianuje wiceprzewodnicza˛cych, innych niz˙ Minister Spraw Zagranicznych Unii, spos´ród członków Komisji. Członek Komisji składa rezygnacje˛, jez˙eli przewodnicza˛cy tego zaz˙a˛da. Minister Spraw Zagra- nicznych Unii składa rezygnacje˛, zgodnie z procedura˛ okres´lona˛ w artykule I-27 uste˛p 1, jez˙eli przewodnicza˛cy tego zaz˙a˛da. W art. I-27, który zawiera podstawowe postanowienia odnosza˛ce sie˛ do Ministra Spraw Za- granicznych Unii, dodany został nowy ust. 3. o tresći: Minister Spraw Zagranicznych Unii przewodniczy Radzie Spraw Zagranicznych oraz rozbudowany został ust. 4. (dawniej: 3.), który brzmi obecnie: Minister Spraw Zagranicznych Unii jest jednym z wiceprzewodnicza˛cych Komisji. Zapewnia spójnosć´ zewne˛trznych działan´ Unii. Odpowiada w ramach Komisji za jej obowia˛zki w zakresie stosunków zewne˛trznych i koordynacje˛ innych aspektów zewne˛trznych działan´ Unii. W wykonywaniu tych obowia˛zków w Komisji, i tylko w zakresie tych obowia˛zków, Minister Spraw Za- granicznych Unii jest zwia˛zany procedurami Komisji w zakresie, w jakim jest to zgodne z uste˛- pami 2 i 3. Zmiany w art. I-28, dotycza˛cym Trybunału Sprawiedliwosći, maja˛ charakter legislacyjno-techniczny i nie wprowadzaja˛ merytorycznych zmian do jego postanowien´. Warto przypomniec´, z˙e w s´lad za zmiana˛ art. I-18, zmieniono sposób oznaczania wskazanego organu na Trybunał Sprawiedliwosći Unii Europejskiej.

Inne instytucje i organy (cze˛sć´ I tytuł IV rozdział II projektu) Art. I-29 zawieraja˛cy zasady odnosza˛ce sie˛ do Europejskiego Banku Centralnego został zmieniony w bardzo ograniczonym zakresie. Sformułowanie które przyje˛ły walute˛ euro zostało zasta˛pione w ust. 1. i — odpowiednio — w ust. 4. sformułowaniem: których waluta˛ jest euro. W ust. 1. dookres´lono ponadto, z˙e za prowadzenie europejskiej polityki pienie˛z˙nej odpowiedzialne sa˛ banki Pan´stw Członkowskich, które tworza˛ Eurosystem. Dotychczas tego dookre- s´lenia nie było. W ust. 3. rozszerzona została lista podmiotów, które sa˛ zobowia˛zane do respektowania zasady niezalez˙nosći EBC. Do wymienionych dotychczas instytucji i organów dodano urze˛dy i agencje. Pozostałe zmiany art. I-29 nie maja˛ charakteru zmian merytorycznych; ich rola ogranicza sie˛ do poprawy technicznej jakosći tekstu. Podobnie ograniczony charakter maja˛ zmiany dotycza˛ce art. I-30, traktuja˛cego o kwestiach zwia˛zanych z Trybunałem Obrachunkowym. W ust. 1. wskazano podmiot kontrolowany. Zgodnie z nowym brzmieniem, Trybunał Obrachunkowy sprawuje kontrole˛ rachunków Unii. Dodatkowo, podkres´lone zostało, z˙e zasada niezalez˙nosći Trybunału, o której mowa w ust. 3., obowia˛zuje w ogólnym interesie Unii. W ten sposób brzmienie tego przepisu zostało uzgodnione z brzmieniem art. I-31 ust. 4., który dotyczy Komitetu Regionów i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego. Zmiany dokonane w art. I-31, w którym mowa o organach doradczych Unii, nie maja˛ wpływu na tresć´ postanowien´ zmienionego przepisu. Maja˛ jedynie charakter legislacyjno-techniczny.

Postanowienia wspólne (cze˛s´c´ I tytuł V Wykonywanie kompetencji Unii rozdział I projektu) W art. I-32 projektu, okres´laja˛cym podstawowe zasady odnosza˛ce sie˛ do katalogu z´ródeł prawa europejskiego, dokonano wielu zmian o charakterze legislacyjnym. W szczególnos´ci, sformuło- wania odnosza˛ce sie˛ do europejskich ustaw ramowych przyje˛ły po zmianach postac´: Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 229

Europejska ustawa ramowa wia˛z˙e kaz˙de Pan´stwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma byc´ osia˛gnie˛ty, pozostawia jednak organom krajowym swobode˛ wyboru formy i metod. Analogicznej zmiany, tj. zasta˛pienia wyraz˙enia całkowitej swobody wyboru formy i s´rodków do osia˛gnie˛cia tego rezultatu wyraz˙eniem swobode˛ wyboru formy i metod dokonano w akapicie 4. dotycza˛cym rozporza˛dzenia europejskiego. Dokonane zmiany nie zmieniaja˛ tresći postanowien´ tego przepisu. W art. I-33, dotycza˛cym aktów ustawodawczych, zamieniona została kolejnosć´ uste˛pów 2. i 3. oraz rozbudowany został uste˛p 3. (dawniej: ust. 2.), w którym rozszerzona została lista podmiotów uprawnionych do wniesienia inicjatywy prawodawczej oraz okres´lono dokładniej warunki jej wniesienia. Dotychczas, na podstawie tego przepisu do wniesienia inicjatywy w specyficznych przypadkach (które były okres´lone zgodnie z art. III-165) uprawniona była grupa Pan´stw Członkowskich. W nowym brzmieniu zmieniony uste˛p brzmi: 3. W szczególnych przypadkach przewidzianych w Konstytucji, ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe moga˛ zostac´ uchwalone z inicjatywy grupy Pan´stw Członkowskich lub Parlamentu Europejskiego, na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego, albo na z˙a˛danie Trybunału Sprawiedliwosći Unii Europejskiej lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Art. I-34, który zawiera postanowienia dotycza˛ce aktów nieustawodawczych, został prze- numerowany, rozbudowany oraz dokonano w nim zmian o charakterze legislacyjnym. Doda- no nowy pierwszy akapit o brzmieniu: Rada Europejska przyjmuje decyzje europejskie w przypadkach przewidzianych w Konstytucji. Akapitowi drugiemu (dawniej: ust. 1.), który brzmiał dotychczas: Rada Ministrów i Komisja przyjmuja˛ rozporza˛dzenia europejskie i decyzje europejskie w przypadkach okres´lonych w artykułach 35 i 36 oraz w innych szczególnie okres´lonych w Konstytucji przypadkach. Ra- da Europejska podejmuje decyzje europejskie w szczególnie okres´lonych w Konstytucji przypadkach. Europejski Bank Centralny przyjmuje rozporza˛dzenia europejskie i decyzje europejskie jez˙eli został do tego upowaz˙niony w Konstytucji, nadano brzmienie: Rada i Komisja przyjmuja˛ rozporza˛dzenia europejskie i decyzje europejskie zwłaszcza w szcze- gólnych przypadkach okres´lonych w artykułach I-35 i I-36, a Europejski Bank Centralny w szczególnych przypadkach przewidzianych w Konstytucji. Zmianom uległ równiez˙ dotychczasowy ust. 2. (Rada Ministrów i Komisja a takz˙e Europejski Bank Centralny, jez˙eli został do tego upowaz˙niony w konstytucji, wydaja˛ zalecenia), który obecnie brzmi: Rada przyjmuje zalecenia. Rada stanowi na wniosek Komisji we wszystkich przypadkach, gdy Konstytucja przewiduje przyjmowanie aktów na wniosek Komisji. Rada stanowi jednomys´lnie w dziedzinach, w których jednomys´lnosć´ wymagana jest do przyje˛cia aktu Unii jest wymagana jednomys´lnosć´. Komisja, jak równiez˙ Europejski Bank Centralny przyjmuja˛ zalecenia w szcze- gólnych przypadkach okres´lonych w Konstytucji. Zmieniony został art. I-35 projektu, w którym jest mowa o rozporza˛dzeniach delegowanych. Po pierwsze, dotychczasowe okres´lenie przepisu rozporza˛dzenia delegowane zostało zasta˛- pione okres´leniem zgodnym z brzmieniem katalogu z´ródeł prawa europejskiego z art. I-32, tj. europejskie rozporza˛dzenia delegowane. Zmiana ta została konsekwentnie przeprowadzona w całym przepisie (art. I-35 ust. 2. pkt. b). Po drugie, przeformułowana została tresć´ art. I-35 ust. 1. drugiego akapitu drugiego zdania, które brzmiało dotychczas: Upowaz˙nienie nie moz˙e obejmowac´ istotnych elementów danej dziedziny. Sa˛ one zastrzez˙one dla ustawy lub ustawy ramowej, a obecnie brzmi: Upowaz˙nienie nie moz˙e obejmowac´ istotnych elementów danej 230 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty dziedziny, poniewaz˙ sa˛ one zastrzez˙one dla ustawy lub ustawy ramowej. W przepisie dokonano równiez˙ zamiany punktów na litery w ust. 2. W art. I-36 dotycza˛cym aktów wykonawczych dokonano dwóch zmian. Po pierwsze, w ust. 2. zasta˛piono sformułowanie: akty te moga˛ powierzyc´ kompetencje sformułowaniem: akty te powierzaja˛ kompetencje. Po drugie, zmieniono tresć´ ust. 3. poprzez zasta˛pienie sformułowa- nia: dotycza˛ce kontroli przez Pan´stwa Członkowskie aktów wykonawczych Unii, sformułowa- niem: dotycza˛ce trybu kontroli przez Pan´stwa Członkowskie wykonywania uprawnien´ wykonawczych przez Komisje˛. Obecnie zmienione przepisy brzmia˛: 2. Jez˙eli konieczne sa˛ jednolite warunki wykonywania prawnie wia˛z˙a˛cych aktów Unii, akty te powierzaja˛ kompetencje wykonawcze Komisji lub — w nalez˙ycie uzasadnionych przypadkach okres´lonych w art. I-39, Radzie. 3. Ustawy europejskie ustanawiaja˛ z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotycza˛ce trybu kontroli przez Pan´stwa Członkowskie wykonywania uprawnien´ wykonawczych przez Komisje˛. Art. I-37 okres´laja˛cy zasady wspólne dla aktów prawnych Unii uzyskał w wyniku zmian cał- kowicie nowe brzmienie: 1. Jez˙eli Konstytucja nie wskazuje rodzaju przyjmowanego aktu, instytucje dokonuja˛ wyboru dla kaz˙dego przypadku, zgodnie ze stosowanymi procedurami oraz z uwzgle˛dnieniem zasady proporcjonalnosći okres´lonej w artykule I-9. 2. Akty prawne sa˛ uzasadniane i odnosza˛ sie˛ do wszelkich wniosków, inicjatyw, zalecen´, z˙a˛dan´ lub opinii wymaganych przez Konstytucje˛. W wyniku tych zmian rozszerzona została dotychczasowa lista aktów prawnych, które sa˛ obje˛te regulacja˛ tego przepisu. Art. I-38, który dotyczy publikacji i wejsćia w z˙ycie, został zmieniony w trzech miejscach. Po pierwsze, dotychczasowe zd. 2 z ust. 1. Brzmia˛ce: W pozostałych przypadkach podpisuje je przewodnicza˛cy Parlamentu Europejskiego lub przewodnicza˛cy Rady Ministrów, zostało zasta˛pione zdaniem: W pozostałych przypadkach podpisuje je przewodnicza˛cy instytucji, która je uchwaliła. Po drugie, usunie˛te zostały z ust. 2. zd. 1. słowa: albo sa˛ adresowane do wszystkich Pan´stw Członkowskich. Nowy przepis brzmi: Rozporza˛dzenia europejskie oraz decyzje europejskie, które nie wskazuja˛ adresata, sa˛ podpisywane przez przewodnicza˛cego instytucji, która je uchwaliła. Po trzecie, sformułowanie Pozostałe decyzje sa˛ notyfikowane ich adresatom i staja˛ sie˛ skuteczne wraz z ta˛ notyfikacja˛ z ust. 3 zostało zasta˛pione sformułowaniem Decyzje europejskie inne niz˙ te, o których mowa w uste˛pie 2, sa˛ notyfikowane ich adresatom i staja˛ sie˛ skuteczne wraz z ta˛ notyfikacja˛.

Postanowienia szczegółowe (cze˛sć´ I tytuł V rozdział II projektu) W tresći art. I-39 dokonano drobnych zmian o charakterze legislacyjnym. Na uwage˛ zasługu- je jedna zmiana, maja˛ca konsekwencje materialnoprawne dla omawianej regulacji. Mowa jest o zmianie brzmienia ust. 8., który w dotychczasowej wersji sformułowany był: Rada Euro- pejska moz˙e jednomys´lnie zdecydowac´, z˙e Rada stanowi wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ w przypadkach innych niz˙ okres´lone w cze˛sći III. Obecnie brzmi on: Rada Europejska moz˙e jednomys´lnie uchwalic´ decyzje˛ europejska˛ okres´laja˛ca˛, z˙e Rada stanowi wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ w przypadkach innych niz˙ okres´lone w cze˛sći III. W efekcie tej zmiany została jasno okres´lona forma prawna, w której wskazana decyzja Rady jest przyjmowana, tj. decyzja europejska. Pozostałe zmiany maja˛ charakter wyła˛cznie je˛zykowo-techniczny. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 231

Jedna˛ ze zmian, która została wprowadzona do art. I-40 odnosza˛ca sie˛ do szczególnych postanowien´ dotycza˛cych wprowadzenia w z˙ycie wspólnej polityki bezpieczen´stwa i obronnej jest zmiana nazwy artykułu. Obecnie przepis ten jest okres´lony jako: Postanowienia szczególne odnosza˛ce sie˛ do wspólnej polityki bezpieczen´stwa i obronnej. Ponadto zmieniono w jednym punkcie brzmienie ust. t. 4. przepisu. Dotychczas decyzja, o której jest mowa w tym artykule miała byc´ podejmowana na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych Unii lub Pan´stwa Człon- kowskiego. W obecnym brzmieniu decyzje˛ te˛ podejmuje sie˛ na wniosek Ministra Spraw Za- granicznych Unii lub z inicjatywy Pan´stwa Członkowskiego. Całkowicie przebudowana zo- stała tresć´ ust. 7. zmienianego przepisu. Dotychczas brzmiał on: Do czasu podje˛cia przez Rade˛ Europejska˛ decyzji zgodnie z uste˛pem 2 niniejszego artykułu, ustanawia sie˛ sćis´lejsza˛ współprace˛ w ramach Unii w dziedzinie wzajemnej obrony. W ramach tej współpracy, jez˙eli jedno z uczestnicza˛cych w niej Pan´stw Członkowskich stanie sie˛ ofiara˛ zbrojnej agresji na jego terytorium, pozostałe uczestnicza˛ce Pan´stwa Członkowskie udzielaja˛ mu, stosuja˛c wszelkie doste˛pne im s´rodki, pomocy i wsparcia, wojskowego i innego, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Realizuja˛c sćis´lejsza˛ współprace˛ w zakresie wzajemnej obrony, Pan´stwa Członkowskie sćis´le współpracuja˛ z Organizacja˛ Traktatu Północnoatlantyckie- go. Szczegółowe warunki uczestnictwa w tej współpracy i jej funkcjonowania, a takz˙e własći- we dla niej procedury decyzyjne, sa˛ okres´lone w artykule III-214. Obecnie artykuł ten brzmi naste˛puja˛co: 7. Jez˙eli Pan´stwo Członkowskie stanie sie˛ ofiara˛ zbrojnej agresji na jego terytorium, pozostałe Pan´stwa Członkowskie sa˛ zobowia˛zane udzielic´ mu pomocy i wsparcia stosuja˛c wszelkie doste˛- pne im s´rodki, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Nie uchybia to szczegól- nemu charakterowi polityki bezpieczen´stwa i obronnej niektórych Pan´stw Członkowskich. Zobowia˛zania i współpraca w tej dziedzinie sa˛ zgodne ze zobowia˛zaniami wynikaja˛cymi z uczestnictwa w NATO, które dla Pan´stw be˛da˛cych jego członkami, pozostaje podstawa˛ ich zbiorowej obrony oraz forum dla jej wykonywania. W art. I-41 zawieraja˛cym szczególne postanowienia dotycza˛ce wprowadzenia w z˙ycie przestrzeni wolnosći, bezpieczen´stwa i sprawiedliwosći dokonano wyła˛cznie drobnych zmian techniczno-legislacyjnych. Podobnie jak w poprzednim artykule, zmienione zostało okres´lenie jego tresći, które obecnie brzmi: Postanowienia szczególne odnosza˛ce sie˛ do przestrzeni wol- nosći, bezpieczen´stwa i sprawiedliwosći. Przeformułowane zostały ust. 2. i 3.

Wzmocniona współpraca (cze˛sć´ I tytuł V rozdział III projektu) Przepisy, które reguluja˛ kwestie zwia˛zane ze wzmocniona˛ współpraca˛ niektórych Pan´stw Członkowskich w ramach Unii Europejskiej, zostały istotnie zmienione. Zmiany dotycza˛, w pierwszym rze˛dzie, kwestii zwia˛zanych z procedura˛ głosowania kwalifikowana˛ wie˛k- szosćia˛. Ponadto, wskazano w sposób jednoznaczny forme˛ prawna˛, która˛ Rada moz˙e sie˛ po- słuz˙yc´ w celu upowaz˙nienia grupy Pan´stw Członkowskich do zaciesńienia współpracy w ramach Unii. Zmiany obje˛ły wszystkie uste˛py tego przepisu, oprócz ostatniego. Z tego wzgle˛du zostana˛ porównane kolejno wszystkie zmienione akapity w ramach naste˛puja˛cych po sobie uste˛pów. Zestawienie obejmuje obecne sformułowania ich postanowien´.

art. I-43 ust. 1. akapit 2. Brzmienie obecne: Celem wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. Taka współpraca jest otwarta dla wszystkich Pan´stw Członkowskich w dowolnym czasie, zgodnie z artykułem III-324. 232 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

ust. 2. zdanie 1. Brzmienie obecne: Decyzja europejska w sprawie upowaz˙nienia do podje˛cia wzmocnionej współpracy jest przyjmowana przez Rade˛ w ostatecznos´ci, po dokonaniu ustalenia, z˙e cele takiej współpracy nie moga˛ zostac´ osia˛gnie˛te w rozsa˛dnym terminie przez Unie˛ jako całos´c´, oraz pod warunkiem, z˙e uczestniczy w niej co najmniej jedna trzecia Pan´stw Członkowskich.

ust. 3. Brzmienie obecne: Wszyscy członkowie Rady moga˛ uczestniczyc´ w obradach Rady, jednak w głosowaniu biora˛ udział tylko członkowie Rady reprezentuja˛cy Pan´stwa Członkowskie uczestnicza˛ce we wzmocnionej współpracy. Jednomys´lnosć´ jest osia˛gana wyła˛cznie głosami przedstawicieli uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% członków Rady reprezentuja˛cych uczestnicza˛ce Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći tych Pan´stw. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ członków Rady reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jeden członek, w przeciwnym razie uznaje sie˛, ze wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta. Na zasadzie odste˛pstwa od akapitów trzeciego i czwartego, gdy Rada nie stanowi na wniosek Komisji lub Ministra Spraw Zagranicznych Unii, wymagana˛ wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 72% członków Rady reprezentuja˛cych uczestnicza˛ce Pan´stwa Członko- wskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći tych Pan´stw.

Z˙ ycie demokratyczne Unii (cze˛sć´ I tytuł VI projektu) Zasadniczo, tresć´ art. I-44, który dotyczy zasad demokratycznej równosći, została wyła˛cznie przeformułowana, zachowuja˛c jednak dotychczasowy sens. Rozszerzona została jedynie lista podmiotów unijnych obje˛tych dyspozycjami tego przepisu. Do instytucji dodano organy, urze˛dy i agencje. Obecnie przepis brzmi: We wszystkich swoich działaniach Unia szanuje zasade˛ równosći swoich obywateli, którzy sa˛ traktowani z jednakowa˛ uwaga˛ przez jej instytucje, organy, urze˛dy i agencje. W art. I-45, który odnosi sie˛ do kwestii zwia˛zanych z zasada˛ demokracji przedstawicielskiej, zmienione zostało brzmienie dwóch uste˛pów. Po pierwsze, usunie˛to słowo zasada z tresći ust. 1. W konsekwencji przepis ten przyja˛ł tresć´: 1. Podstawa˛ funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska. W ust. 2. dokonano kilku zmian. Uste˛p został podzielony na dwa akapity, po słowach Radzie Europejskiej dodano sformułowanie: przez szefów pan´stw lub rza˛dów, a sformułowanie: odpowiedzialne przed parlamentami narodowymi wybranymi przez obywateli tych Pan´stw — zasta˛piono sformułowaniem: odpowiedzialne zgodnie z zasadami demokracji przed parlamentami narodowymi lub przed swoimi obywatelami. Obecnie ust. 2. ma brzmienie: 2. Obywatele sa˛ bezpos´rednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim. Pan´stwa Członkowskie sa˛ reprezentowane w Radzie Europejskiej przez szefów pan´stw lub rza˛- dów a w Radzie przez ich rza˛dy, odpowiedzialne zgodnie z zasadami demokracji przed parlamentami narodowymi lub przed swoimi obywatelami. Zmiany w art. I-46, który traktuje o zasadach demokracji uczestnicza˛cej, odnosza˛ sie˛ przede wszystkim do tresći ust. 4, w którym jest mowa o europejskiej inicjatywie ludowej. Zmiany w pozostałych uste˛pach ograniczaja˛ sie˛ do zasta˛pienia sformułowania Instytucje Unii sformu- Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 233

łowaniem Instytucje w ust. 1. i 2. Wspomniany ust. 4. został rozbudowany oraz zmieniono w nim niektóre sformułowania: okres´lona w przepisie grupa obywateli dotychczas wzywała Komisje˛ do przedłoz˙enia wniosku, obecnie obywatele ci podejmuja˛ inicjatywe˛, aby wezwac´ Komisje˛ do przedłoz˙enia wniosku, po słowie przedłoz˙enia dodano sformułowanie w ramach jej uprawnien´, usunie˛te zostało słowo szczególnych przed słowami procedur i warunków oraz dodano zakonćzenie uste˛pu o tresći: wła˛cznie z okres´leniem minimalnej liczby Pan´stw Człon- kowskich, z których obywatele ci musza˛ pochodzic´. Obecnie ust. 4. brzmi: 4. Obywatele, w liczbie nie mniejszej niz˙ milion, pochodza˛cy ze znacznej liczby Pan´stw Człon- kowskich moga˛ podja˛c´ inicjatywe˛, aby wezwac´ Komisje˛ do przedłoz˙enia, w ramach jej uprawnien´, odpowiedniego wniosku w sprawach, w odniesieniu do których, zdaniem obywateli, wykonanie Konstytucji wymaga aktu prawnego Unii. Ustawa europejska okres´la przepisy dotycza˛ce procedur i warunków wymaganych dla takiej inicjatywy obywatelskiej, wła˛cznie z okres´leniem minimalnej liczby Pan´stw Członkowskich, z których obywatele ci musza˛ pochodzic´. W art. I-47, w którym jest mowa o partnerach społecznych i autonomicznym dialogu społecz- nym, zmiana polega na dodaniu do niego ostatniego zdania o tresći: Trójstronny Szczyt Spo- łeczny ds. Wzrostu i Zatrudnienia przyczynia sie˛ do dialogu społecznego. Zmianom uległ takz˙e art. I-48, w którym regulowane sa˛ sprawy dotycza˛ce Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. W dotychczasowym sformułowaniu Rzecznik był mianowa- ny przez Parlament Europejski — obecnie jest wybierany, wypełniaja˛c przewidziane w przepisie zadania kieruje sie˛ warunkami przewidzianymi w Konstytucji (nowy passus w przepisie), a jego kompetencje obejmuja˛ takz˙e nowa˛ — w stosunku do dotychczasowego brzmienia przepisu — kategorie˛ podmiotów unijnych: urze˛dy. Obecnie art. I-48 brzmi: Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, wybrany przez Parlament Europejski, przyjmuje skargi dotycza˛ce niewłasćiwego administrowania w działaniach instytucji, organów, urze˛dów lub agencji Unii na warunkach przewidzianych w Konstytucji, bada je i sporza˛dza sprawozdania na ich temat. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich jest w pełni niezalez˙ny w wykonywaniu swoich funkcji. W art. I-49, dotycza˛cym przejrzystosći prac instytucji, dokonano wielu zmian o charakterze merytorycznym. Przede wszystkim rozszerzony został zakres zastosowania postanowien´ tego artykułu na inne kategorie podmiotów unijnych: organy, urze˛dy oraz agencje. Odpowiedniej zmianie uległo okres´lenie przepisu oraz uzupełnione zostały wyliczenia podmiotów w ust. 1., 3. i 4. W ust. 2. zasta˛piono naste˛puja˛ce po słowie Rady słowa: rozpatruja˛cej i przyjmuja˛cej wniosek ustawodawczy słowami: rozpatruja˛cej i przeprowadzaja˛cej głosowanie nad projektem aktu ustawodawczego. W ust. 3. dodano po słowach agencji Unii passus: niezalez˙nie od ich formy na warunkach okres´lonych w cze˛sći III. Przeformułowane zostało równiez˙ brzmienie ostatniego uste˛pu, który po wła˛czeniu dotychczasowego ust. 4. do ust. 3. jako jego drugiego akapitu, przyja˛ł numer 4. Obecnie zmieniony artykuł brzmi: 1. W celu wspierania dobrego rza˛dzenia i zapewnienia uczestnictwa społeczen´stwa obywatel- skiego, instytucje, organy, urze˛dy i agencje Unii wykonuja˛ swoje prace w sposób jak najbardziej otwarty. 2. Obrady Parlamentu Europejskiego, jak równiez˙ Rady rozpatruja˛cej i przeprowadzaja˛cej głosowanie nad projektem aktu ustawodawczego, sa˛ jawne. 3. Kaz˙dy obywatel Unii oraz osoba fizyczna lub prawna, maja˛ca miejsce zamieszkania lub siedzibe˛ statutowa˛ w Pan´stwie Członkowskim, ma prawo doste˛pu do dokumentów instytucji, organów, urze˛dów i agencji Unii, niezalez˙nie od ich formy na warunkach okres´lonych w cze˛- sći III. 234 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Zasady ogólne i ograniczenia, które, z uwagi na interes publiczny lub prywatny, reguluja˛ ko- rzystanie z prawa doste˛pu do ich dokumentów, okres´la ustawa europejska. 4. Kaz˙da instytucja, organ, urza˛d lub agencja okres´la w swoim regulaminie wewne˛trznym przepisy szczególne, dotycza˛ce doste˛pu do ich dokumentów, zgodnie z ustawa˛ europejska˛, o której mowa w ust. 3. Jedyna˛ zmiana˛ w art. I-50, który dotyczy ochrony danych osobowych, jest rozszerzenie listy podmiotów unijnych, które podlegaja˛ postanowieniom w nim zawartym o urze˛dy unijne, zmiana polega na wprowadzeniu do tresći przepisu po słowie „organy” słowa „urze˛dy”. Finanse Unii (cze˛sć´ I tytuł VII projektu) W art. I-52, w którym uregulowane zostały zasady budz˙etowe i finansowe, zmienione zostało brzmienie ust. 4., 5., 6. i 7. Zasadniczo, zmiany miały charakter techniczno-legislacyjny (np. zasta˛pienie sformułowania zasada˛ nalez˙ytego zarza˛dzania finansami sformułowaniem zgodnie z ta˛ zasada˛ w ust. 6 czy przeformułowanie ust. 7). Dwie zmiany maja˛ jednak charakter merytoryczny. Po pierwsze w ust. 4 ostatnie zdanie dotychczasowego brzmienia zostało usunie˛te (Akt ten musi miec´ forme˛ ustawy europejskiej, europejskiej ustawy ramowej, rozporza˛- dzenia europejskiego lub decyzji europejskiej). Do dotychczasowego przedostatniego zdania tego uste˛pu dodano — na konću po przecinku — passus: z wyja˛tkiem przypadków przez nia˛ okres´lonych oraz wprowadzono — w s´rodkowej cze˛sći — słowo odpowiednich pomie˛dzy słowa dokonania i wydatków. Obecnie ust. 4. brzmi: 4. Dokonanie wydatków wpisanych do budz˙etu wymaga uprzedniego przyje˛cia wia˛z˙a˛cego aktu prawnego Unii stanowia˛cego podstawe˛ prawna˛ jej działania oraz dokonania odpowiednich wydatków zgodnie z ustawa˛ europejska˛, o której mowa w artykule III-318, z wyja˛tkiem przy- padków przez nia˛ okres´lonych. W ust. 5. zasta˛piono sformułowanie: z˙e taki projekt lub s´rodek zaczynaja˛ce sie˛ po słowach bez zagwarantowania, sformułowaniem: z˙e wydatki wynikaja˛ce z takich aktów. Obecnie ust. 5. brzmi: 5. W celu utrzymania dyscypliny budz˙etowej Unia nie przyjmuje z˙adnego aktu, który moz˙e miec´ odczuwalny wpływ na budz˙et, bez zagwarantowania, z˙e wydatki wynikaja˛ce z takich aktów moga˛ byc´ finansowane w granicach zasobów własnych Unii i zgodnie z wieloletnimi ramami finansowymi, o których mowa w artykule I-54. W art. I-53, który dotyczy o zasobów Unii, dokonano zmian we wszystkich uste˛pach. O ile jednak zmiany w ust. 1 — 3 maja˛, poza kwestia˛ konsekwentnego zasta˛pienia w tresći całego przepisu wyraz˙enia zasoby Unii wyraz˙eniem zasoby własne Unii, maja˛ charakter wyła˛cznie techniczny, o tyle tresć´ ust. 4. została zmieniona w bardzo powaz˙nym stopniu. Dotych- czasowy przepis art. I-53 ust. 4. (Ustawa europejska Rady Ministrów okres´la szczegóły dotycza˛ce zasobów Unii. Rada Ministrów stanowi po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego) został zasta˛piony przepisem o tresći: 4. Europejska ustawa Rady ustanawia s´rodki wykonawcze w odniesieniu do systemu zasobów własnych Unii w zakresie, w jakim zostało to przewidziane w ustawie przyje˛tej na podstawie uste˛pu 3. Rada stanowi po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. W art. I-54, który reguluje zagadnienia zwia˛zane z wieloletnimi ramami finansowymi, dokonano kilku zmian o charakterze technicznym (ust. 1. i 2.). W sposób znacza˛cy na tresć´ postanowien´ przepisu wpływa ustanowienie w ust. 2. zasady, zgodnie z która˛ Rada stanowi w przedmiocie okres´lenia wieloletnich ram finansowych jednomys´lnie (dodanie słowa jednomys´lnie po słowie stanowi w drugim zdaniu tego uste˛pu) oraz daleko ida˛ca zmiana tresći ust. 4., według którego dotychczasowej wersji: Rada Ministrów, uchwalaja˛c pierwsze po wej- Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 235 sćiu w z˙ycie Konstytucji wieloletnie ramy finansowe, stanowi jednomys´lnie, a które zostało zasta˛pione przepisem o brzmieniu: 4. Rada Europejska moz˙e jednomys´lnie przyja˛c´ decyzje˛ europejska˛ pozwalaja˛ca˛, by Rada sta- nowiła wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ przy przyjmowaniu europejskiej ustawy Rady, o której mowa w uste˛pie 2. Obecne brzmienie art. I-55, który dotyczy budz˙etu Unii róz˙ni sie˛ znacznie od brzmienia dotychczasowego, zgodnie z którym: Na wniosek Komisji i zgodnie z warunkami artykułu III-310, Parlament Europejski i Rada Ministrów uchwalaja˛ ustawe˛ europejska˛ okres´laja˛ca˛ roczny budz˙et Unii. Obecnie artykuł ten brzmi: Ustawa europejska ustanawia roczny budz˙et Unii zgodnie z warunkami okres´lonymi w artykule III-310. Zmiana jednak nie ma znacza˛cego wpływu na tresć´ postanowien´ tego artykułu. Warto zaznaczyc´, z˙e tresć´ te˛ nalez˙y odczytywac´ na tle całego systemu prawa europejskiego.

Unia i jej bezpos´rednie otoczenie (cze˛s´c´ I tytuł VIII projektu) We wskazanym tytule Konstytucji, który obejmuje jeden przepis art. I-56, dokonano wyła˛cznie jednej zmiany, polegaja˛cej na wykres´leniu po słowach zainteresowanymi pan´stwami słów zgodnie z artykułem III-227. Zmiana ta ma charakter legislacyjno-techniczny. Obecnie art. I- 56 ust. 2. brzmi: 2. W tym celu Unia moz˙e zawierac´ i wykonywac´ specjalne umowy z zainteresowanymi pan´stwami. Umowy te moga˛ obejmowac´ wzajemne prawa i obowia˛zki oraz przewidywac´ moz˙liwos´c´ podejmowania wspólnych działan´. Ich wykonanie stanowi przedmiot okresowej konsultacji.

Członkostwo w Unii (cze˛sć´ I tytuł IX projektu) W art. I-57 dotycza˛cym kryteriów kwalifikacji i procedury przysta˛pienia do Unii wprowadzono jedna˛ zmiane˛ o charakterze merytorycznym. Zgodnie z obecnym brzmieniem tekstu, Par- lament Europejski wyraz˙a zgode˛ w przedmiocie przysta˛pienia wie˛kszosćia˛ głosów jego członków (dodanie na konću pierwszego zdania ust. 2 po słowie Europejskiego słów udzielo- nej wie˛kszosćia˛ głosów jego członków). Ponadto do artykułu wprowadzono zmiany uzgadnia- ja˛ce jego tresć´ z tresćia˛ innych postanowien´ Konstytucji. Art. I-58 dotyczy zagadnien´ zwia˛zanych z zawieszeniem niektórych praw wynikaja˛cych z członkostwa w Unii. Postanowienia tego przepisu uległy wielu zmianom oraz znacza˛cej rozbudowie. Zmiany o charakterze wyła˛cznie legislacyjnym zostały wprowadzone do ust. 1. i 4. W ust. 2. odróz˙niono instytucje˛ wyste˛powania z inicjatywa˛ przez Pan´stwa Członkowskie od składania wniosków przez Komisje˛ (zasta˛pienie sformułowania: na wniosek jednej trzeciej Pan´stw Członkowskich lub Komisji, sformułowaniem: z inicjatywy jednej trzeciej Pan´stw Członkowskich lub na wniosek Komisji) oraz znacznie przeformułowano tresć´ uste˛pu — zachowuja˛c jednak jego dotychczasowy sens. W ust. 3. wyraz˙enie ła˛cznie z prawem tego pan´- stwa do głosowania w Radzie Ministrów zasta˛piono wyraz˙eniem — ła˛cznie z prawem do gło- sowania członka Rady reprezentuja˛cego to pan´stwo oraz dodano wyraz˙enie: W kaz˙dym przypadku na pocza˛tku drugiego akapitu tego uste˛pu. Akapit ten brzmi obecnie: W kaz˙dym przypadku, obowia˛zki, które cia˛z˙a˛ na tym pan´stwie na mocy Konstytucji pozostaja˛ wia˛z˙a˛ce dla tego pan´stwa. W ust. 5. zasta˛piono słowa Rada Ministrów stanowi nie biora˛c pod uwage˛ głosu przedstawiciela rza˛du danego Pan´stwa Członkowskiego, które naste˛puja˛ po słowach Do celów niniejszego artykułu słowami: członek Rady Europejskiej lub Rady reprezentuja˛cy dane Pan´stwo 236 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Członkowskie nie bierze udziału w głosowaniu, a dane Pan´stwo Członkowskie nie jest uwzgle˛dniane przy wyliczaniu jednej trzeciej lub czterech pia˛tych Pan´stw Członkowskich przewidzianych w uste˛pach 1 i 2. W wyniku tej zmiany zmieniono takz˙e uregulowania dotycza˛ce uprawnien´ zawieszonych Pan´stw Członkowskich w ramach Rady Europejskiej oraz rozstrzygnie˛te w sposób szczegółowy kwestie zwia˛zane z głosowaniami przewidzianymi w tym rozdziale. Poza wskazanymi zmianami, usunie˛to takz˙e z tekstu dotychczasowy drugi akapit ust. 5., który miał tresć´: Niniejszy uste˛p stosuje sie˛ równiez˙ w przypadku zawieszenia praw do głosowania zgodnie z uste˛pem 3. Ponadto do ust. 5. dodane zostały dwa nowe akapity o naste˛puja˛cym brzmieniu (obecne akapity 2. i 3.): Do przyje˛cia decyzji europejskiej, o której mowa w uste˛pach 3 i 4, wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 72% członków Rady reprezentuja˛cych uczestnicza˛ce Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći tych pan´stw. W przypadku podje˛cia decyzji o zawieszeniu prawa do głosowania zgodnie z uste˛pem 3, Ra- da stanowi wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ na podstawie jednego z postanowien´ Konstytucji, a wie˛kszosć´ kwalifikowana okres´lana jest tak, jak w akapicie drugim, natomiast gdy Rada stanowi na wniosek Komisji, wie˛kszosć´ kwalifikowana okres´lana jest jako co najmniej 55% członków Rady reprezentuja˛cych uczestnicza˛ce Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca co najmniej 65% ludnosći tych pan´stw. W ostatnim przypadku mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ członków Rady, plus jednego członeka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta. Do tresći art. I-58 dodano równiez˙ ust. 6. o brzmieniu: 6. Do celów niniejszego artykułu Parlament Europejski stanowi wie˛kszosćia˛ dwóch trzecich oddanych głosów, reprezentuja˛ca˛ wie˛kszosć´ jego członków. Znacza˛cej rozbudowie poddany został równiez˙ art. I-59, w którym uregulowane zostały kwestie zwia˛zane z dobrowolnym wysta˛pieniem z Unii. Zmieniony został ust. 2. oraz dodano nowy ust. 3a tego przepisu. Bez zmian pozostawiono ust. 1., 3. i 4. W ust. 2. wykres´lony został passus nakładaja˛cy obowia˛zek rozpatrzenia przez Rade˛ Europejska˛ notyfikacji Pan´stwa Członkowskiego o zamiarze wysta˛pienia z Unii (wykres´lenie słów Rada Europejska rozpatruje taka˛ notyfikacje˛ z konća pierwszego zdania ust. 2.). Ponadto, w zdaniu trzecim tego uste˛pu dodano sformułowanie negocjowana zgodnie z artykułem III-227 uste˛p 3; jest ona, rozszerzaja˛c tym samym procedure˛ zmierzaja˛ca˛ do zawarcia umowy dotycza˛cej warunków wysta˛pienia. Dodatkowo, z ust. 2. wykres´lony został jego dotychczasowy drugi akapit, który miał tresć´: Przedstawiciel wyste˛puja˛cego Pan´stwa Członkowskiego nie bierze udziału w dyskusjach i decyzjach Rady Ministrów lub Rady Europejskiej dotycza˛cych tego Pan´stwa. Obec- nie art. I-59 ust. 2. brzmi: 2. Pan´stwo Członkowskie, które podje˛ło decyzje˛ o wysta˛pieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W s´wietle wytycznych Rady Europejskiej, Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym pan´stwem umowe˛ okres´laja˛ca˛ warunki jego wysta˛pienia, uwzgle˛dniaja˛c ramy jego przy- szłych stosunków z Unia˛. Umowa ta jest negocjowana zgodnie z artykułem III-227; jest ona zawierana w imieniu Unii przez Rade˛, stanowia˛ca˛ wie˛kszosćia˛ kwalifikowana˛ po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Nowy art. I-59 ust. 3a brzmi: 3a. Do celów uste˛pów 2 i 3, członek Rady Europejskiej lub Rady reprezentuja˛cy wyste˛puja˛ce Pan´stwo Członkowskie nie bierze udziału w dyskusjach i decyzjach europejskich Rady lub Ra- dy Europejskiej dotycza˛cych tego pan´stwa. Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako 72% członków Rady reprezentuja˛cych uczestnicza˛ce Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65 % ludnosći tych pan´stw. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 237

Cze˛s´c´ III Polityki i funkcjonowanie Unii

W tytule I Zasady ogólne: wprowadzono nowy art. III-2a, zgodnie z którym ustalaja˛c i realizuja˛c polityki i działania okres´lone w cze˛sći III, Unia bierze pod uwage˛ wymogi zwia˛zane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnieniem odpowiedniej ochrony socjalnej, zwalczaniem wyła˛- czenia społecznego, a takz˙e wysokim poziomem kształcenia, szkolenia oraz ochrony zdrowia ludzkiego; nowy art. III-5a, zgodnie z którym okres´laja˛c i realizuja˛c polityki Unii w dziedzinach rolnic- twa, rybołówstwa, transportu, rynku wewne˛trznego, badan´ i rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej, Unia i pan´stwa członkowskie w pełni uwzgle˛dniaja˛ wymagania dobro- stanu zwierza˛t, jako istot zdolnych do odczuwania, przestrzegaja˛c jednoczesńie przepisów ustawowych lub administracyjnych oraz zwyczajów pan´stw członkowskich, zwłaszcza w zakresie obrze˛dów religijnych, tradycji kulturalnych oraz dziedzictwa regionalnego; w art. III-6 (zgodnie z którym Unia i pan´stwa członkowskie zapewniaja˛, aby usługi s´wiadczone w ogólnym interesie gospodarczym funkcjonowały na podstawie zasad i warunków, które pozwola˛ im wypełniac´ ich zadania) w zdaniu drugim po wyrazach „Ustawa europejska okres´la te zasady i warunki” dodano wyrazy: „bez uszczerbku dla kompetencji pan´stw członkowskich, zgodnie z Konstytucja˛, do s´wiadczenia, zlecania i finansowania takich usług”. Jednoczesńie w zdaniu pierwszym (zawieraja˛cym odniesienia do art. III-55, III-56 i III-136 Konstytucji) dodano odniesienie do art. I-5. Oznacza to, z˙e art. III-6 stosuje sie˛ bez uszczerbku równiez˙ dla art. I-5. Przepis ten reguluje stosunki mie˛dzy Unia˛ Europejska˛ a pan´stwami członkowskimi.

W tytule II Niedyskryminacja i obywatelstwo: w art. III-7 (przewiduja˛cym moz˙liwosć´ regulowania zakazu dyskryminacji ze wzgle˛du na przynalez˙nosć´ pan´stwowa˛ w drodze aktów ustawodawczych) dotychczasowe ogólne odesłanie do „art. I-4” zostało zasta˛pione odesłaniem do „art. I-4 ust. 2”. Zakaz dyskryminacji ze wzgle˛du na przynalez˙nosć´ pan´stwowa˛ ustanawia własńie art. I-4 ust. 2., podczas gdy art. I-4 ust. 1. okre- s´la podstawowe wolnosći; w art. III-8 w ust. 1. (upowaz˙niaja˛cym Rade˛ do ustanowienia, w drodze aktu ustawodawczego, niezbe˛dnych s´rodków do zwalczania dyskryminacji ze wzgle˛du na okres´lone kryteria) wprowadzono zmiane˛ redakcyjna˛ polegaja˛ca˛ na zasta˛pieniu wyrazu „powierza” wyrazem „przyznaje”. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu, ustawa europejska lub europejska ustawa ramowa Rady moz˙e ustanowic´ s´rodki przeciwko dyskryminacji w granicach kompetencji, które Kon- stytucja przyznaje Unii. W ust. 2. (przewiduja˛cym moz˙liwosć´ ustanowienia w drodze aktów ustawodawczych podstawowych zasad dotycza˛cych s´rodków zache˛caja˛cych Unii i okres´lenia takich s´rodków, w celu wsparcia działania podje˛tego przez pan´stwa członkowskie) sprecyzowano, z˙e wsparciem obejmuje sie˛ takie działanie, które pan´stwa członkowskie podje˛ły, aby przyczyniac´ do osia˛gnie˛cia celów okres´lonych w ust. 1. Ponadto, w ust. 2. dodano, z˙e stanowi on odste˛pstwo od ust. 1; w art. III-9 w ust. 1. (upowaz˙niaja˛cym do ustanowienia w akcie ustawodawczym s´rodków uła- twiaja˛cych wykonywanie prawa obywatela Unii do swobodnego przemieszczania sie˛ i przebywania) ogólne odesłanie do art. I-8 (dotycza˛cego obywatelstwa Unii) zostało zasta˛pione ode- słaniem do „art. I-8 ust. 2 lit. a” okres´laja˛cym prawo obywatela Unii do przemieszczania sie˛ i przebywania na terytorium pan´stw członkowskich. W ust. 2. (upowaz˙niaja˛cym Rade˛ do ustanowienia w akcie ustawodawczym s´rodków dotycza˛cych paszportów, dowodów toz˙samosći, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek innych podobnych dokumentów, a takz˙e s´rodków dotycza˛cych zabezpieczenia społecznego lub ochrony socjalnej) wprowadzono zmiany reda- 238 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty kcyjne. Po pierwsze, wyrazy „w tym samym celu” zasta˛piono wyrazami „w tych samych celach, o których mowa w ust. 1”. (Okres´lone w ust. 1. cele, to: ułatwienie wykonywania prawa, okre- s´lonego w art. I-8 ust. 2. lit. a, kaz˙dego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania sie˛ i przebywania. Tym własńie celom słuz˙yc´ maja˛ akty ustawodawcze przyjmowane przez Rade˛). Po drugie, wyrazy „jez˙eli Konstytucja nie przewiduje kompetencji do działania w tej dziedzinie” zasta˛piono wyrazami „jez˙eli Konstytucja nie przewiduje niezbe˛dnych kompetencji” (co stanowi warunek dla przyje˛cia aktu ustawodawczego Rady); w art. III-10 (upowaz˙niaja˛cym Rade˛ do okres´lenia w akcie ustawodawczym warunków wykonywania prawa do głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i wyborach do Parla- mentu Europejskiego) w akapicie pierwszym dotychczasowe ogólne odesłanie do „art. I-8” zostało zasta˛pione odesłaniem do „art. I-8 ust. 2 lit. b”. Przepis, do którego obecnie odsyła art. III-10, okres´la prawa wyborcze, podczas gdy całosć´ art. I-8 obejmuje równiez˙ inne prawa obywateli Unii. Ponadto, w akapicie drugim wprowadzono zmiane˛, zgodnie z która˛ prawo gło- sowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego (PE) jest wykonywane bez uszczerbku dla art. III-232 ust. 1. i s´rodków przyje˛tych w celu jego stosowania. Art. 232 ust. 1. upowaz˙nia do ustanowienia, w akcie ustawodawczym, s´rodków umoz˙liwiaja˛cych przeprowadzenie wyborów do PE. W projekcie przyje˛tym przez Konwent Europejski art. III-10 zawie- rał błe˛dne odesłanie do art. III-232 ust. 2. stanowia˛cego podstawe˛ prawna˛ do okres´lenia, w drodze ustawy europejskiej PE, statusu i ogólnych warunków pełnienia funkcji przez członków PE, jak równiez˙ uregulowania przez Rade˛ kwestii dotycza˛cych opodatkowania obecnych lub byłych członków PE;. w art. III-11 (upowaz˙niaja˛cym pan´stwa członkowskie do przyjmowania przepisów zapewniaja˛cych ochrone˛ dyplomatyczna˛ i konsularna˛ obywateli Unii w pan´stwach trzecich) w akapicie pierwszym dotychczasowe ogólne odesłanie do „art. I-8” zostało zasta˛pione odesłaniem do „art. I-8 ust. 2 lit. c”, który własńie okres´la prawo obywateli Unii do korzystania z ochrony dyplomatycznej i konsularnej. Po akapicie pierwszym dodano nowy akapit drugi zobowia˛zuja˛- cy pan´stwa członkowskie do rozpocze˛cia rokowan´ mie˛dzynarodowych niezbe˛dnych dla zapewnienia tej ochrony; w art. III-12 w zdaniu pierwszym ogólne odesłanie do „art. I-8” zasta˛piono odesłaniem do „art. I-8 ust. 2 lit. d” ustanawiaja˛cym prawo zwracania sie˛ do okres´lonych instytucji i organów Unii w jednym z je˛zyków Konstytucji oraz otrzymywania odpowiedzi w tym samym je˛zyku. (Przepis art. III-12 w zdaniu pierwszym stanowi, z˙e je˛zyki te sa˛ wymienione w art. IV-10). Jednoczesńie w zdaniu drugim wprowadzono dodatkowe odesłanie do art. I-29, co oznacza z˙e do instytucji i organów doradczych w rozumieniu art. I-8 ust. 2 lit. d nalez˙y równiez˙ Europejski Bank Centralny (EBC).

Tytuł III Polityki i działania wewne˛trzne Rozdział I — Rynek wewne˛trzny Sekcja 1 otrzymała tytuł — Ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewne˛trznego W art. III-14 ust. 1. dodano słowa: zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji Sekcja 2 — zmiany redakcyjne oraz w art. III-21 dodano ust. 2. W przypadku gdy członek Rady uwaz˙a, z˙e projekt ustawy europejskiej lub europejskiej ustawy ramowej, okres´lony w uste˛pie 1 mógłby naruszac´ podstawowe aspekty jego systemu zabezpieczenia społecznego, w tym jego zakres, koszty lub strukture˛ finansowa˛ lub mógłby naruszac´ równowage˛ finansowa˛ tego systemu, moz˙e zaz˙a˛dac´ przedłoz˙enia tej kwestii Radzie Europej- skiej. W takim przypadku, procedura okres´lona w artykule III-302 zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji, w terminie 4 miesie˛cy od takiego zawieszenia, Rada Europejska: Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 239 a) odsyła projekt do Rady, co oznacza zakonćzenie zawieszenia procedury, o której mowa w artykule III-302, lub b) z˙a˛da od Komisji przedstawienia nowego projektu; w tym przypadku, akt przedstawiony pocza˛tkowo uwaz˙a sie˛ za nieprzyje˛ty. Podsekcja 2 — Swoboda przedsie˛biorczosći Art. III-22 — zmiany redakcyjne. Art. III-28 — zmiany redakcyjne. Podsekcja 3 — Swoboda s´wiadczenia usług Art. III-33 — zmiana redakcyjna. Sekcja 3 — Swobodny przepływ towarów Podsekcja 1 — Unia celna Art. III-36/37/38/39/40 — zmiana redakcyjna (nasta˛piło poła˛czenie wskazanych artykułów w jeden artykuł). Sekcja 4 — Kapitał i płatnosći Art. III-46 ust. 1. dodano zdanie ostatnie w brzmieniu: W odniesieniu do ograniczen´ istnieja˛- cych na mocy prawa krajowego w Estonii i na We˛grzech, date˛, o której mowa ustala sie˛ na 31 grudnia 1999 roku. Art. III-47 dodano ust. 4. w brzmieniu: W przypadku braku ustawy europejskiej lub europejskiej ustawy ramowej przewidzianej w artykule III-46 uste˛p 3 Komisja, a w przypadku braku decyzji Komisji, Rada, moz˙e przyja˛c´ decyzje˛ europejska˛ stwierdzaja˛ca˛, z˙e ograniczaja˛ce s´rodki podatkowe przyje˛te przez Pan´stwo Członkowskie, dotycza˛ce jednego lub wie˛cej pan´stw trzecich maja˛ byc´ uwaz˙ane za zgodne z Konstytucja˛, o ile sa˛ one uzasadnione ze wzgle˛du na jeden z celów Unii i sa˛ zgodne z prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewne˛trznego. Rada stanowi jednomys´lnie na wniosek Pan´stwa Członkowskiego. Art. III-49 został zmieniony i uzupełniony o zapobieganie i zwalczanie terroryzmu i podobnych działan´. Dodano równiez˙ ostatnie zdanie w brzmieniu: Akty, o których mowa w niniejszym artykule zawieraja˛ niezbe˛dne postanowienia dotycza˛ce ochrony prawnej. Sekcja 5 — Reguły konkurencji Podsekcja 1 — Reguły maja˛ce zastosowanie do przedsie˛biorstw Art. III-55 — na konću zdania dodano przywołanie art. III-50 do III-58. Podsekcja 2 — Pomoc przyznawana przez pan´stwa członkowskie Art. III-56 ust. 2. pkt c dotycza˛cy pomocy dla niektórych rejonów Niemiec dodano zdanie drugie w brzmieniu: Pie˛c´ lat po wejsćiu w z˙ycie Traktatu ustanawiaja˛cego Konstytucje˛ dla Europy, Rada, stanowia˛c na wniosek Komisji, moz˙e przyja˛c´ decyzje˛ europejska˛ uchylaja˛ca˛ postanowienia niniejszej litery. Ust. 3. pkt a tego artykułu otrzymał brzmienie: pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom z˙ycia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje powaz˙ny stan niedostatecznego zatrudnienia, oraz regionów, o których mowa w artykule III-330, biora˛c pod uwage˛ ich sytuacje˛ strukturalna˛, gospodarcza˛ i społeczna˛; Sekcja 6 — Postanowienia podatkowe W art. III-62 skres´lono ust. 2. 240 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Art. III-63 został skres´lony. Art. III-64 został wła˛czony do art. III-65a. Sekcja 7 — zmieniono tytuł na Postanowienia wspólne Art. III-66 zmiana poprzez wprowadzenie słów ustanowia˛ s´rodki niezbe˛dne dla Rozdział II — Polityka gospodarcza i pienie˛z˙na Sekcja 1 — Polityka gospodarcza W art. III-71 ust. 4. dodano dwa konćowe zdanie dotycza˛ce obliczania wie˛kszosći głosów w naste˛puja˛cym brzmieniu: Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% pozostałych członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ pozostałych członków Rady reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jednego członka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta.” Art. III-74 zmiany o charakterze redakcyjnym. Art. III-76 ust. 5., 6. oraz 7. zostały uzupełnione i obecnie maja˛ naste˛puja˛ce brzmienie: 5. Jes´li Komisja uzna, z˙e w Pan´stwie Członkowskim istnieje nadmierny deficyt lub z˙e taki deficyt moz˙e wysta˛pic´, kieruje opinie˛ do danego Pan´stwa Członkowskiego i informuje o tym Rade˛. 6. Rada, na wniosek Komisji i po rozwaz˙eniu ewentualnych uwag danego Pan´stwa Członko- wskiego, moz˙e zechciec´ dokonac´ ogólnej oceny i, po jej dokonaniu, zdecydowac´, czy istnieje nadmierny deficyt. W takim przypadku Rada, na zalecenie Komisji, niezwłocznie przyjmuje zalecenia skierowane do danego Pan´stwa Członkowskiego, aby połoz˙yło ono kres tej sytuacji w oznaczonym terminie. Z zastrzez˙eniem postanowien´ uste˛pu 8, zalecenia te nie zostaja˛ podane do publicznej wiadomo- sći. W zakresie niniejszego uste˛pu, Rada stanowi nie biora˛c pod uwage˛ głosu członka Rady reprezentuja˛cego dane Pan´stwo Członkowskie. Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% pozostałych członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ pozostałych członków Ra- dy reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jednego członka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta.” 7. Rada, na zalecenie Komisji, przyjmuje decyzje europejskie i zalecenia europejskie okres´lone w uste˛pach 8–11. Rada stanowi nie biora˛c pod uwage˛ głosu członka Rady reprezentuja˛cego dane Pan´stwo Członkowskie. Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% pozostałych członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ pozostałych członków Ra- dy reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jednego członka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta.” Sekcja 2 — Polityka pienie˛z˙na Art. III-77 ust. 6. dodano stwierdzenie, zgodnie z którym Rada działa jednomys´lnie. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 241

Art. III-79 skres´lono dotychczasowe ust. 1. i 2. Art. III-84 i III-85 zostały przeniesione jako art. II-289a i III-289b. Sekcja 3 — Postanowienia instytucjonalne Sekcja 4 — Postanowienia własćiwe dla pan´stw członkowskich nalez˙a˛cych do strefy euro Art. III-88 ust. 1. otrzymał brzmienie: W celu zapewnienia własćiwego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej oraz zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji, Rada, zgodnie z odpowiednia˛ procedura˛ spos´ród tych, które zostały okres´lone w artykułach III-71 i III-76, z wyja˛tkiem procedury okres´lonej w jej uste˛pie 13 artykułu III-76 przyjmuje s´rodki własćiwe dla Pan´stw Członkowskich, których waluta˛ jest euro, aby: […] dalej bez zmian. Po ust. 2. dodano naste˛puja˛ce zdania okres´laja˛ce sposób obliczania głosów: Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% tych członków Rady reprezentuja˛- cych Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ tych członków Rady reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jednego członka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta. Sekcja 5 — Postanowienia przejsćiowe Art. III-91 ust. 2. dodano pkt (i) oraz (j) w brzmieniu: i) decyzje europejskie ustanawiaja˛ce wspólne stanowiska w kwestiach szczególnie istotnych dla unii gospodarczej i walutowej, w ramach własćiwych mie˛dzynarodowych instytucji i konferencji finansowych (artykuł III-90 uste˛p 1), j) s´rodki w celu zapewnienia jednolitej reprezentacji w mie˛dzynarodowych instytucjach i konferencjach finansowych (artykuł III-90 uste˛p 2). Ust. 4. tego art. otrzymał brzmienie: 4. Prawa głosu członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie obje˛te derogacja˛ sa˛ zawieszone co do decyzji Rady okres´lonych w artykułach wymienionych w uste˛pie 2 oraz w naste˛puja˛cych przypadkach: a) zalecenia kierowane do Pan´stw Członkowskich, których waluta˛ jest euro w ramach wielo- stronnego nadzoru, w tym programów stabilnosći i ostrzez˙en´ (artykuł III-71 uste˛p 4); b) s´rodki odnosza˛ce sie˛ do nadmiernych deficytów dotycza˛cych Pan´stw Członkowskich, któ- rych waluta˛ jest euro (artykuł III-76 uste˛py 6, 7, 8 i 11). Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛ okres´la sie˛ jako co najmniej 55% pozostałych członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ pozostałych członków Ra- dy reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jednego członka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta. Art. 92 ust. 2. i 3. otrzymały brzmienie: 2. Po konsultacji z Parlamentem Europejskim i dyskusji w ramach Rady Europejskiej, Rada, stanowia˛c na wniosek Komisji, przyjmuje decyzje˛ europejska˛ stwierdzaja˛ca˛, które Pan´stwa Członkowskie obje˛te derogacja˛ spełniaja˛ niezbe˛dne warunki, na podstawie kryteriów okres´lonych w uste˛pie 1, i uchyla derogacje w stosunku do tych Pan´stw Członkowskich. Rada stanowi po otrzymaniu zalecenia od kwalifikowanej wie˛kszosći jej członków, reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, których waluta˛ jest euro; członkowie ci stanowia˛ w cia˛gu 6 miesie˛cy od dnia otrzymania przez Rade˛ wniosku Komisji. 242 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Wie˛kszosć´ kwalifikowana˛, o której mowa w akapicie drugim, okres´la sie˛ jako co najmniej 55% tych członków Rady reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, obejmuja˛ca˛ co najmniej 65% ludnosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich. Mniejszosć´ blokuja˛ca musi obejmowac´ co najmniej minimalna˛ liczbe˛ tych członków Rady reprezentuja˛cych wie˛cej niz˙ 35% lud- nosći uczestnicza˛cych Pan´stw Członkowskich, plus jednego członka, w przeciwnym razie uznaje sie˛, z˙e wie˛kszosć´ kwalifikowana została osia˛gnie˛ta. 3. Jes´li decyduje sie˛, zgodnie z procedura˛ przewidziana˛ w uste˛pie 2, o uchyleniu derogacji, Rada, na wniosek Komisji przyjmuje rozporza˛dzenia europejskie lub decyzje europejskie ustalaja˛ce nieodwołalnie kurs, po jakim euro zaste˛puje walute˛ danego Pan´stwa Członkowskiego, oraz decyduje o innych s´rodkach niezbe˛dnych do wprowadzenia euro jako jednej waluty w danym Pan´stwie Członkowskim. Rada stanowi jednomys´lnie głosami członków reprezentuja˛cych Pan´stwa Członkowskie, których waluta˛ jest euro oraz danego Pan´stwa Członkowskiego, po konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym. Rozdział III — Polityki w innych szczególnych dziedzinach Sekcja 2 — Polityka społeczna Art. III-104 ust. 4. otrzymał brzmienie: Pan´stwo Członkowskie moz˙e powierzyc´ partnerom społecznym, na ich wspólne z˙a˛danie, wykonanie europejskich ustaw ramowych uchwalonych na podstawie uste˛pów 2 i 3 lub, w stosownych przypadkach, w wykonaniu rozporza˛dzen´ europejskich lub decyzji europejskich przyje˛- tych zgodnie z artykułem III-106. W takim przypadku dane Pan´stwo Członkowskie, be˛da˛c zobowia˛zanym do przedsie˛wzie˛cia wszelkich s´rodków pozwalaja˛cych mu w kaz˙dej chwili na zagwarantowanie realizacji celów europejskie ustawy ramowej, rozporza˛dzenia europejskiego lub decyzji europejskiej zapewnia, z˙e najpózńiej w dniu, w którym europejska ustawa ramowa powinna byc´ przetransponowana, a rozporza˛dzenie europejskie lub decyzja europejska wykonane, partnerzy społeczni przyje˛li niezbe˛dne s´rodki w drodze porozumienia. Skres´lono tytuł podsekcji 1 Sekcja 3 — Spójnosć´ gospodarcza, społeczna i terytorialna Art. III-116 otrzymał brzmienie: W celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii, rozwija ona i prowadzi działania słuz˙a˛ce wzmocnieniu jej spójnosći gospodarczej, społecznej i terytorialnej. W szczególnosći Unia zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju róz˙nych regionów i zacofania najmniej uprzywilejowanych regionów. Ws´ród regionów, o których mowa, szczególna˛ uwage˛ pos´wie˛ca sie˛ obszarom wiejskim, obszarom podlegaja˛cym przemianom przemysłowym i obszarom, takim jak najbardziej na północ wysunie˛te regiony o bardzo słabym zaludnieniu, które ucierpiały na skutek powaz˙nych lub trwałych trudnosći naturalnych lub demograficznych, jak równiez˙ wyspy, regiony transgrani- czne i górskie. Art. III-119 otrzymał brzmienie: 1. Bez uszczerbku dla artykułu III-120, ustawy europejskie okres´laja˛ zadania, cele priorytetowe i organizacje˛ funduszy strukturalnych, co moz˙e obejmowac´ grupowanie funduszy, oraz ogólne zasady maja˛ce do nich zastosowanie, jak równiez˙ przepisy niezbe˛dne do zapewnienia ich sku- tecznosći oraz koordynacji funduszy mie˛dzy soba˛ i z innymi istnieja˛cymi instrumentami finansowymi. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 243

Fundusz Spójnosći, utworzony przez ustawe˛ europejska˛, wspiera finansowo projekty w dziedzinach s´rodowiska naturalnego i sieci transeuropejskich w zakresie infrastruktury transpo- rtowej. W kaz˙dym przypadku, ustawy europejskie sa˛ uchwalane po konsultacji z Komitetem Regionów i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. 2. Pierwsze postanowienia w sprawie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnosći, które maja˛ zostac´ przyje˛te po tych obowia˛zuja˛cych w dniu podpisania Traktatu ustanawiaja˛cego Kon- stytucje˛ dla Europy, ustanawia sie˛ na mocy ustawy europejskiej Rady. Rada stanowi jednomy- s´lnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Sekcja 5 — S´rodowisko naturalne Art. III-129 ust. 4. zmiany redakcyjne. Art. III-130/131 usćis´lono, z˙e Rada działa na podstawie propozycji Komisji. Sekcja 7 — Transport Art. III-134 dodano ust. 3. w brzmieniu: Przy uchwalaniu ustaw europejskich lub europejskich ustaw ramowych, o których mowa w uste˛pie 2, uwzgle˛dnia sie˛ przypadki, w których stosowanie tych ustaw moz˙e powaz˙nie wpły- wac´ na jakosć´ z˙ycia i poziom zatrudnienia w pewnych regionach jak równiez˙ na funkcjonowanie transportu. Art. III-141 przepis ten dotyczy s´rodków stosowanych przez RFN w odniesieniu do terytorium upos´ledzonego przez podział Niemiec. Dodano zdanie drugie w brzmieniu: Pie˛c´ lat po wejsćiu w z˙ycie Traktatu ustanawiaja˛cego Konstytucje˛ dla Europy, Rada, stanowia˛c na wniosek Komisji, moz˙e przyja˛c´ decyzje˛ europejska˛ uchylaja˛ca˛ postanowienia niniejszego artykułu Sekcja 9 — Badania, rozwój technologiczny oraz przestrzen´ kosmiczna Art. III-146 zmieniono ust. 1., który otrzymał brzmienie: Działania Unii maja˛ na celu wzmacnianie jej bazy naukowej i technologicznej, poprzez utworzenie europejskiego obszaru badan´, w którym naukowcy, wiedza naukowa i technologie podlegaja˛ swobodnej wymianie, oraz sprzyjanie zwie˛kszeniu jej konkurencyjnosći, takz˙e w przemy- s´le, przy jednoczesnym promowaniu działalnosći badawczej uznanej za niezbe˛dna˛ na mocy innych rozdziałów Konstytucji. Art. III-149 zmieniono ust. 3. i 4., które otrzymały brzmienie: 3. Ustawa europejska Rady ustanawia programy szczegółowe opracowane w celu wdroz˙enia programów ramowych w zakresie kaz˙dego działania. Kaz˙dy program szczegółowy okres´la szczegółowe zasady jego realizacji, ustala czas jego trwania i przewiduje s´rodki uznane za niezbe˛dne. Suma kwot uznanych za niezbe˛dne, ustalonych przez programy szczegółowe, nie moz˙e przekroczyc´ ła˛cznej maksymalnej kwoty przewidzianej dla programu ramowego i dla kaz˙- dego działania. Taka ustawa jest uchwalana po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Ko- mitetem Ekonomiczno-Społecznym. 4. Jako uzupełnienie działan´ planowanych w zakresie wieloletnich programów ramowych, ustawa europejska ustanawia s´rodki niezbe˛dne do realizacji europejskiego obszaru badan´. Ta- ka ustawa jest uchwalana po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komitetem Ekonomicz- no-Społecznym. Art. III-153 ust. 4. otrzymał brzmienie: Przy urzeczywistnianiu wieloletniego programu ramowego Unia moz˙e ustanowic´ współprace˛ w dziedzinie unijnych badan´, rozwoju technologicznego i demonstracji z pan´stwami trzecimi lub organizacjami mie˛dzynarodowymi. 244 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Szczegółowe rozwia˛zania dotycza˛ce tej współpracy moga˛ byc´ przedmiotem umów mie˛dzy Unia˛ a zainteresowanymi stronami trzecimi. Art. III-155 dodano ust. 3. w brzmieniu: Unia ustanawia odpowiednie stosunki z Europejska˛ Agencja˛ Kosmiczna˛. Sekcja 10 — Energia Art. III-57 ust. 2. i 3. otrzymały brzmienie: 2. Bez uszczerbku dla stosowania innych postanowien´ Konstytucji, cele okres´lone w uste˛pie 1 zostana˛ osia˛gnie˛te za pomoca˛ s´rodków wprowadzonych w z˙ycie przez ustawy europejskie lub europejskie ustawy ramowe. Ustawy europejskie lub europejskie ustawy ramowe sa˛ przyjmowane po konsultacji z Komitetem Regionów i Komitetem Ekonomiczno-Społecznym. Takie ustawy lub ustawy ramowe nie maja˛ wpływu na prawo Pan´stwa Członkowskiego do okres´lenia warun- ków wykorzystania jego z´ródeł energii, wyboru mie˛dzy równymi z´ródłami energii i ogólnej struktury dostaw energii danego Pan´stwa, bez uszczerbku dla artykułu III-130 uste˛p 2 lit. c). 3. Na zasadzie odste˛pstwa od uste˛pu 2, ustawa europejska lub europejska ustawa ramowa Rady ustanawia s´rodki, okres´lone w tym uste˛pie, w przypadku gdy maja˛ one głównie charakter fi- skalny. Rada stanowi jednomys´lnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

Rozdział IV — Przestrzen´ wolnosći, bezpieczen´stwa i sprawiedliwosći Sekcja I — Postanowienia ogólne Artykuł III-160 skres´lono zdanie drugie. Artykuł III-165 otrzymał brzmienie: Akty okres´lone w sekcjach 4 i 5 niniejszego rozdziału, jak równiez˙ rozporza˛dzenia europejskie okres´lone w artykule III-164, które zapewniaja˛ współprace˛ mie˛dzy własćiwymi słuz˙bami administracyjnymi w dziedzinach okres´lonych w tych sekcjach sa˛ przyjmowane: a) na wniosek Komisji lub b) z inicjatywy jednej czwartej Pan´stw Członkowskich. Sekcja 2 — Polityki dotycza˛ce kontroli granicznej, azylu i imigracji Art. III-167 w zdaniu pierwszym dodano pojecie ochrony uzupełniaja˛cej. Art. III-168 zmiana redakcji. Sekcja 3 — Współpraca sa˛dowa w sprawach cywilnych Art. III-170 ust. 2. zdanie wste˛pne uzupełniono o sformułowanie: zwłaszcza jes´li jest to niezbe˛dne do nalez˙ytego funkcjonowania rynku wewne˛trznego, ponadto dokonano zmian redakcyjnych w pkt (f) Sekcja 4 — Współpraca sa˛dowa w sprawach karnych Art. III-171 ust. 2. dodano zdanie drugie w brzmieniu: Normy takie uwzgle˛dniaja˛ róz˙nice mie˛dzy tradycjami i systemami prawnymi Pan´stw Członkowskich. Dodano ust. 3. i 4. w brzmieniu: 3. W przypadku gdy członek Rady uwaz˙a, z˙e projekt europejskiej ustawy ramowej, o której mowa w uste˛pie 2, miałby wpływ na podstawowe aspekty jego systemu prawna karnego, moz˙e zaz˙a˛dac´, by projekt ustawy ramowej został przekazany Radzie Europejskiej do rozpatrzenia. W takim przypadku, procedura okres´lona w artykule III-302 zostaje zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji, w terminie 4 miesie˛cy od takiego zawieszenia, Rada Europejska: Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 245 a) odsyła projekt do Rady, co oznacza zakonćzenie zawieszenia procedury, o której mowa w artykule III-302, lub b) z˙a˛da, by Komisja lub grupa Pan´stw Członkowskich, od których pochodzi projekt ustawy ramowej, przedstawiły nowy projekt; w tym przypadku, akt przedstawiony pocza˛tkowo uwaz˙a sie˛ za nieprzyje˛ty. 4. Jez˙eli do konća okresu, okres´lonego w uste˛pie 3, Rada Europejska nie podje˛ła z˙adnego dzia- łania lub, jez˙eli w terminie 12 miesie˛cy od przedłoz˙enia nowego projektu na mocy uste˛pu 3 lit. b) europejska ustawa ramowa nie została przyje˛ta, a co najmniej jedna trzecia Pan´stw Człon- kowskich pragnie ustanowic´ wzmocniona˛ współprace˛ na podstawie danego projektu ustawy ramowej, informuja˛ one o tym Parlament Europejski, Rade˛ i Komisje˛. W takim przypadku, uznaje sie˛, z˙e zezwolenie na wprowadzenie wzmocnionej współpracy, okre- s´lonej w artykułach I-43 uste˛p 2 i III-325 uste˛p 1 zostało udzielone i zastosowanie maja˛ postanowienia w sprawie wzmocnionej współpracy. Art. III-172 dodano ust. 3. i 4. w brzmieniu: 3. W przypadku gdy członek Rady uwaz˙a, z˙e projekt europejskiej ustawy ramowej, okres´lony w uste˛pach 1 i 2, miałby wpływ na podstawowe aspekty systemu prawa karnego danego pan´- stwa, moz˙e zaz˙a˛dac´, by projekt ustawy ramowej został przekazany Radzie Europejskiej. W takim przypadku, jez˙eli procedura okres´lona w artykule III-302 ma zastosowanie, jest ona zawieszona. Po przeprowadzeniu dyskusji, w terminie 4 miesie˛cy od takiego zawieszenia, Rada Europejska: a) odsyła projekt do Rady, co oznacza zakonćzenie zawieszenia procedury, o której mowa w artykule III-302, jez˙eli ma ona zastosowanie, lub b) z˙a˛da, by Komisja lub grupa Pan´stw Członkowskich, od których pochodzi projekt ustawy ramowej, przedstawiły nowy projekt; w tym przypadku, akt przedstawiony pocza˛tkowo uwaz˙a sie˛ za nieprzyje˛ty. 4. Jez˙eli do konća okresu, okres´lonego w uste˛pie 3, Rada Europejska nie podje˛ła z˙adnego dzia- łania lub, jez˙eli w terminie 12 miesie˛cy od przedłoz˙enia nowego projektu na mocy uste˛pu 3 lit. b), europejska ustawa ramowa nie została przyje˛ta, a co najmniej jedna trzecia Pan´stw Członkowskich pragnie ustanowic´ wzmocniona˛ współprace˛ na podstawie danego projektu ustawy ramowej, informuja˛ one o tym Parlament Europejski, Rade˛ i Komisje˛. W takim przypadku uznaje sie˛, z˙e zezwolenie na wprowadzenie wzmocnionej współpracy, okre- s´lonej w artykułach I-43 uste˛p 2 i III-325 uste˛p 1 zostało udzielone i zastosowanie maja˛ postanowienia w sprawie wzmocnionej współpracy. Art. III-174 ust. 2. pkt (a) zmiany redakcyjne. Art. III-175 ust. 1. zmiany redakcyjne, dodano ust 4 w brzmieniu: Rada Europejska moz˙e, jednoczesńie lub kolejno, przyja˛c´ decyzje˛ europejska˛ zmieniaja˛ca˛ uste˛p 1 w celu rozszerzenia uprawnien´ Prokuratury Europejskiej, aby obejmowały powaz˙ne przeste˛pstwa o wymiarze transgranicznym oraz odpowiednio zmieniaja˛ce uste˛p 2 w zakresie sprawców lub współsprawców powaz˙nych przeste˛pstw, dotykaja˛cych wie˛cej niz˙ jedno Pan´stwo Członkowskie. Rada Europejska stanowi jednomys´lnie po uzyskaniu zgody Parlamentu Euro- pejskiego i po konsultacji z Komisja˛. Rozdział V — Dziedziny, w których unia moz˙e podejmowac´ działania koordynuja˛ce, uzupełniaja˛ce lub wspieraja˛ce Sekcja 1 — Zdrowie publiczne Art. III-179 w ust. 1. dodano podpunkt (b) o tresći: monitorowanie, wczesne ostrzeganie i zwalczanie powaz˙nych transgranicznych zagroz˙en´ dla zdrowia. 246 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Zdanie drugie ust. 2. drugiego otrzymało brzmienie: Unia zache˛ca w szczególnosći do współ- pracy mie˛dzy Pan´stwami Członkowskimi w celu zwie˛kszenia komplementarnosći ich usług zdrowotnych w regionach transgranicznych. Ust. 4. zdanie wste˛pne otrzymało brzmienie: Na zasadzie odste˛pstwa od artykułu I-11 uste˛p 5 i artykułu I-16 lit. a) oraz zgodnie z artykułem I-13 uste˛p 2 lit. k), ustawy europejskie lub europejskie ustawy ramowe przyczyniaja˛ sie˛ do osia˛gnie˛cia celów okres´lonych w niniejszym artykule, ustanawiaja˛c naste˛puja˛ce s´rodki w celu rozwia˛zania wspólnych problemów w dziedzinie bezpieczen´stwa: dodano pkt (c) i (d) w brzmieniu: c) s´rodki ustanawiaja˛ce wysokie standardy jakosći i bezpieczen´stwa produktów zdrowotnych i wyrobów medycznych; d) s´rodki dotycza˛ce monitorowania, wczesnego ostrzegania i zwalczania powaz˙nych transgranicznych zagroz˙en´ dla zdrowia. W ust. 5. dodano doprecyzowanie dotycza˛ce uzalez˙nienia od nikotyny i nadmiernego spoz˙y- cia alkoholu. Uste˛p 7. otrzymał nowe brzmienie: Działanie Unii szanuje odpowiedzialnosć´ Pan´stw Członkowskich w zakresie okres´lania ich polityki dotycza˛cej zdrowia oraz organizacji i s´wiadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej. Do obowia˛zków Pan´stw Członkowskich nalez˙y zarza˛dzanie usługami zdrowotnymi i opieka˛ me- dyczna˛, a takz˙e podział s´rodków, które zostały im przyznane. S´rodki okres´lone w uste˛pie 4 lit. a) nie naruszaja˛ przepisów krajowych dotycza˛cych pozyskiwania organów i krwi lub ich wykorzystywania do celów medycznych. Sekcja 3a — Turystyka Wprowadzono nowa˛ sekcje˛ 3a — Turystyka o naste˛puja˛cej tresći: Artykuł III-181a 1. Unia uzupełnia działania Pan´stw Członkowskich w sektorze turystycznym w szczególnosći poprzez wspieranie konkurencyjnosći przedsie˛biorstw Unii w sektorze turystycznym. 2. W tym celu działania Unii skierowane sa˛ na: a) zache˛canie do tworzenia korzystnego s´rodowiska dla rozwoju przedsie˛biorstw w tym sektorze; b) wspieranie współpracy mie˛dzy Pan´stwami Członkowskimi, szczególnie poprzez wymiane˛ dobrych praktyk; 3. Ustawa europejska lub europejska ustawa ramowa ustanawia szczególne s´rodki w celu uzu- pełnienia działan´ podejmowanych w Pan´stwach Członkowskich słuz˙a˛cych osia˛gnie˛ciu celów okres´lonych w niniejszym artykule, z wyła˛czeniem jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Pan´stw Członkowskich. Sekcja 4 — Edukacja, kształcenie zawodowe, młodziez˙ i sport Art. III-183 w ust. 4. dodano pkt (b) o tresći: Rada na wniosek Komisji wydaje zalecenia.

Tytuł IV Stowarzyszenie krajów i terytoriów zamorskich Art. III-186 wprowadzono podział na dwa akapity oraz po zdaniu pierwszym dodano zdanie w brzmieniu: Niniejszy tytuł ma zastosowanie do Grenlandii, z zastrzez˙eniem specyficznych postanowien´ zawartych w Protokole w sprawie szczególnych ustalen´ dla Grenlandii. Art. III-191 otrzymał brzmienie: Rada, na wniosek Komisji, przyjmuje jednomys´lnie, na podstawie dos´wiadczen´ nabytych w ramach stowarzyszenia krajów i terytoriów z Unia˛, ustawy europejskie, europejskie ustawy Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 247 ramowe, rozporza˛dzenia europejskie i decyzje europejskie okres´laja˛ce sposoby i procedury stowarzyszenia krajów i terytoriów z Unia˛. Ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe sa˛ przyjmowane po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

Tytuł V Działania zewne˛trzne Unii

Rozdział I — Postanowienia o zastosowaniu ogólnym, zmieniono: W art. III-193 ust. 2. litera c). Przepis ten dotyczy celów przys´wiecaja˛cych działaniom Unii. Zmiana polega na rozszerzeniu, czy tez˙ doprecyzowaniu jednego z celów. Unia ma działac´ w celu utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i umacniania bezpieczen´stwa mie˛dzynarodowego zgodnie z celami (słowo dodane) i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych oraz (co dodano): z zasadami Aktu Konćowego z Helsinek i z celami Karty Paryskiej, wła˛cznie z tymi, które dotycza˛ granic zewne˛trznych. Poza tym w ust. 1. i 2. dokonano niewielkich zmian redakcyjnych. W art. III-194 dotycza˛cym decyzji podejmowanych przez Rade˛ Europejska˛ dokonano zmian redakcyjnych. W rozdziale II — Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczen´stwa Zmieniono systematyke˛. Dotychczasowe wste˛pne przepisy zostały uje˛te w Sekcje˛ I — Posta- nowienia wspólne. Konsekwentnie, numery naste˛pnych sekcji uległy zmianie. W art. III-195 zmieniono redakcje˛ przepisu ust. 3. lit. b), który dotyczy prowadzenia przez Unie˛ wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa poprzez podejmowanie decyzji: do tej pory były to decyzje o: (i) działaniach Unii (ii) stanowiskach Unii (iii) realizacji działan´ i stanowisk. Po zmianie przepis ten stanowi o decyzjach definiuja˛cych: (i) działania, które maja˛ byc´ podje˛te przez Unie˛ (ii) stanowiska, które maja˛ byc´ zaje˛te przez Unie˛ (iii) rozwia˛zania maja˛ce na celu realizacje europejskich decyzji, o których mowa w dwóch powyz˙szych punktach. W art. III-197, poza drobnymi zmianami redakcyjnymi, rozszerzono przepis ust. 3., który dotyczy Europejskiej Słuz˙by Działan´ Zewne˛trznych wspomagaja˛cej Ministra Spraw Zagranicz- nych Unii. Słuz˙ba ta ma współpracowac´ ze słuz˙bami dyplomatycznymi Pan´stw Człon- kowskich. W wersji przygotowanej przez Konwent, przepis ten odsyłał do deklaracji w sprawie utworzenia Europejskiej Słuz˙by Działan´ Zewne˛trznych. Obecnie zlikwidowano to odesłanie i dodano z˙e: Słuz˙ba be˛dzie składac´ sie˛ z urze˛dników z odpowiednich departamen- tów Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji oraz z urze˛dników nalez˙a˛cych do krajowych słuz˙b dyplomatycznych. Organizacje˛ i działanie Europejskiej Słuz˙by Działan´ Zewne˛trznych okres´li Rada w drodze decyzji europejskiej. Rada wyda decyzje˛ na podstawie wniosku Mini- stra Spraw Zagranicznych Unii, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i po uzyskaniu zgody Komisji. W art. III-198 w ust. 1. w akapicie drugim skres´lono zdanie, które stanowiło, iz˙ w razie zmiany okolicznosći maja˛cej wyrazńy wpływ na kwestie˛ stanowia˛ca˛ przedmiot takiej decyzji europejskiej, decyzja ta miała pozostawac´ w mocy do czasu podje˛cia działan´ przez Rade˛ Mini- strów. 248 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

W ust. 3. doprecyzowano, iz˙ to dane pan´stwo członkowskie ma poinformowac´ o zamiarach zaje˛cia krajowego stanowiska lub podje˛cia jakiegokolwiek krajowego działania w zastosowaniu decyzji europejskiej wydawanej na podstawie uste˛pu 1. W ust. 4. wprowadzono zmiane˛ polegaja˛ca˛ na tym, z˙e pan´stwa członkowskie be˛da˛ mogły podja˛c´ w trybie pilnym niezbe˛dne postanowienia w przypadku bezwzgle˛dnej koniecznosći wynikaja˛cej z rozwoju sytuacji i wobec braku zmiany europejskiej decyzji (zamiast wobec braku nowej decyzji — jak było dotychczas). Ponadto dokonano drobnej zmiany redakcyjnej. W art. III-200, w ust. 1., który stanowi, z˙e kaz˙de pan´stwo członkowskie, Minister Spraw Za- granicznych Unii lub ten Minister, przy wsparciu Komisji […] moga˛ przedkładac´ Radzie Ministrów wnioski dotycza˛ce wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa, dodano rów- niez˙ prawo przedkładania inicjatyw w powyz˙szym zakresie. W art. III-201, w ust. 1, który stanowi, z˙e decyzje europejskie, o których mowa w tym rozdziale, Rada podejmuje jednomys´lnie, skres´lono zdanie drugie, które stanowiło, z˙e wstrzyma- nie sie˛ od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w podje˛ciu decyzji. W ust. 2 wprowadzono zmiany redakcyjne wynikaja˛ce ze zmian w poprzednich artykułach. W ust. 3 wprowadzono zmiany redakcyjne, które m.in. polegaja˛ na dookres´leniu trybu podejmowania decyzji przez Rade˛ Europejska˛, poprzez odesłanie do innego przepisu. W art. III-202 w ust. 1. doprecyzowano, iz˙ to nie Unia okres´li wspólne podejsćie, a Rada Eu- ropejska lub Rada okres´la˛ Wspólne podejsćie Unii. W ust. 2. zmieniono redakcje˛ przepisu. Zmieniono brzmienie art. III-203. Obecnie stanowi on, z˙e Rada Ministrów moz˙e powołac´, na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych Unii, specjalnego przedstawiciela. Uprzednio Rada musiała go powołac´, w kaz˙dym przypadku, gdy uznała to niezbe˛dne. W art. III-204 skres´lono odesłanie wskazuja˛ce, iz˙ umowy mie˛dzynarodowe zawierane przez Unie˛ w ramach tego rozdziału sa˛ zawierane w trybie art. III-227. W art. III-205, który dotyczy konsultacji polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa z Parlamentem Europejskim uproszczono redakcje˛ przepisu poprzez odesłanie do konkretnych przepisów. W art. III-206 ust. 2. zmieniono redakcje przepisu. W art. III-207, dotycza˛cym współpracy misji dyplomatycznych i konsularnych Pan´stw Członkowskich oraz delegacji Unii w pan´stwach trzecich i na konferencjach mie˛dzynarodowych, w ust. 1. wprowadzono zmiany redakcyjne wynikaja˛ce ze zmian w poprzednich przepisach oraz doprecyzowano tresć´ ust. 2. W art. III-208, który dotyczy Komitetu Politycznego i Bezpieczen´stwa akapity ponumerowa- no jako uste˛py i dokonano niewielkich zmian redakcyjnych. W art. III-209 zmieniono tresć´. Dotychczas przepis ten brzmiał: Realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa nie narusza kompetencji okres´lonych w art. I-12–I-14 i I-16. Wprowadzanie w z˙ycie polityk wymienionych w tych artykułach nie narusza takz˙e kompetencji okres´lonych w art. I-15. Trybunał Sprawiedliwosći jest własćiwy w zakresie kontroli przestrzegania niniejszego artykułu. Obecnie przepis brzmi: Realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa nie narusza stosowania procedur i zakresu uprawnien´ instytucji, okres´lonych w Konstytucji dla wykonywania kompetencji Unii Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 249 wymienionych w art. I-12 do I-14 i I-16. Podobnie, realizacja polityk wymienionych w tych artykułach nie narusza stosowania procedur i zakresu uprawnien´ instytucji, okres´lonych w Konstytucji dla wykonywania kompetencji Unii na podstawia niniejszego rozdziału. Sekcja 2 Wspólna polityka bezpieczen´stwa i obronna (poprzednio sekcja 1) W art. III-210, w ust. 2., który dotyczy decyzji Rady w sprawie misji (utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom, itp.) Unii, skres´lono postanowienie, iz˙ decyzje takie sa˛ podejmowane jednomys´lnie. Ponadto dokonano niewielkich zmian redakcyjnych. W art. III-211, który stanowi o wykonywaniu decyzji, o których mowa w art. III-210, przez niektóre tylko pan´stwa członkowskie, wprowadzono zmiany redakcyjne. Doprecyzowano art. III-212 poprzez odwołanie sie˛ do wczesńiejszych przepisów. Artykuł ten dotyczy zadan´ Europejskiej Agencji Uzbrojenia, Badan´ i Potencjału Wojskowego. Znacznym zmiano uległ przepis art. III-213 dotycza˛cego współpracy strukturalnej mie˛dzy pan´stwami pragna˛cymi przyja˛c´ na siebie wie˛ksze zobowia˛zania w zakresie misji (ogólnie mó- wia˛c chodzi o wojskowe misje pokojowe). Zmiany dotycza˛ m.in. trybu ustanawiania takiej współpracy, trybu przyste˛powania do niej kolejnych pan´stw członkowskich, trybu głosowa- nia w takich sprawach, odsta˛pienia od współpracy. Skres´lono dotychczasowy art. III-214, którego cze˛sć´ została przeniesiona do art. III-213. Po- została cze˛sć´ dotyczyła informowania o zbrojnej agresji na jedno z pan´stw uczestnicza˛cych w takiej sćis´lejszej współpracy. Sekcja 3 (dotychczasowa sekcja 2) Postanowienia finansowe W art. III-215, jedynym przepisie tej sekcji, dokonano doprecyzowania poprzez odwołanie sie˛ do jednego z wczesńiejszych przepisów oraz skres´lono postanowienie dotycza˛ce decyzji Rady w sprawie procedur zwrotów funduszy wpłacanych przez pan´stwa członkowskie na rzecz przygotowania misji (jes´li wydatki nie sa˛ pokrywane z budz˙etu Unii).

Rozdział III — Wspólna polityka handlowa W art. III-216, który dotyczy celów unii celnej pomie˛dzy pan´stwami członkowskimi Unii Europejskiej dokonano zmian redakcyjnych. W art. III-217 okres´laja˛cym zasady prowadzenia wspólnej polityki handlowej zmieniono zasady głosowania w Radzie w odniesieniu do rokowan´ i zawierania umów. Rozszerzono wy- móg jednomys´lnosći w przypadku umów (jes´li umowy takie zawieraja˛ postanowienia, dla których wymagana jest jednomys´lnosć´ przy przyjmowaniu przepisów wewna˛trz unijnych) dotycza˛cych handlu usługami, które wia˛z˙a˛ sie˛ ze swobodnym przepływem osób na wszystkie umowy dotycza˛ce handlu usługami. Wprowadzono obowia˛zek jednomys´lnosći w przypadku umów dotycza˛cych bezpos´rednich inwestycji zagranicznych. Wprowadzono równiez˙ obowia˛- zek jednomys´lnosći w przypadku umów z dziedziny handlu usługami socjalnymi, edukacyj- nymi i zdrowotnymi, jez˙eli istnieje ryzyko powaz˙nego zakłócenia krajowej organizacji takich usług i naruszenia odpowiedzialnosći pan´stw członkowskich za dostarczania takich usług.

Rozdział IV — Współpraca z pan´stwami trzecimi i pomoc humanitarna Sekcja 1 — Współpraca na rzecz rozwoju Doprecyzowano przepis art. III-219 ust. 2., który dotyczy zawierania przez Unie˛ umów z pan´- stwami trzecimi i organizacjami mie˛dzynarodowymi dla realizacji celów działan´ zewne˛trznych Unii. 250 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Sekcja 2 — Współpraca gospodarcza, finansowa i techniczna z pan´stwami trzecimi W art. III-221 ust. 3. zniesiono wymóg jednomys´lnosći w Radzie przy zawieraniu niektórych umów ustanawiaja˛cych stowarzyszenie i umów z pan´stwami kandyduja˛cymi do członkostwa. Sekcja 3 — Pomoc humanitarna W art. III-223, który jest jedynym przepisem w tej sekcji, zmieniono zasady prowadzenia pomocy humanitarnej. Ma ona byc´ udzielana zgodnie z zasadami prawa mie˛dzynarodowego oraz z zasada˛ bezstronnosći, neutralnosći i niedyskryminacji, zamiast w zgodzie z zasadami mie˛dzynarodowego prawa humanitarnego, w tym z zasada˛ bezstronnosći i niedyskryminacji. Ponadto dokonano zmian redakcyjnych.

Rozdział V — S´rodki restrykcyjne Jedyny przepis tego rozdziału, art. III-224, dotyczy zrywania stosunków gospodarczych i finansowych z pan´stwami trzecimi, w zwia˛zku ze wspólna polityka˛ zagraniczna˛ i bezpieczen´- stwa, oraz podejmowania s´rodków restrykcyjnych wobec osób fizycznych i prawnych oraz grup lub podmiotów innych niz˙ pan´stwa. Zmieniono redakcje˛ przepisu oraz dodano uste˛p trzeci, który uszczegóławia co maja˛ zawierac´ akty, o których mowa w tym artykule.

Rozdział VI — Umowy mie˛dzynarodowe W art. III-226 dotycza˛cym warunków zawierania umów mie˛dzynarodowych zmieniono jeden z tych warunków. Do tej pory warunkiem było m.in. wywarcie wpływu (przez taka umowe˛) na akty wewne˛trzne Unii. Obecnie zasta˛piono to moz˙liwosćia˛ wywarcia wpływu na wspólne zasady lub moz˙liwosćia˛ zmiany ich zakresu. W art. III-227 dotycza˛cym procedury zawierania umów mie˛dzynarodowych dokonano szeregu zmian redakcyjnych, z czym wia˛zał sie˛ inny podział na jednostki redakcyjne. Ponadto, zniesiono wymóg jednomys´lnosći Rady w przypadku umowy dotycza˛cej przysta˛pienia do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnosći. Wprowadzono natomiast wymóg jednomys´lnosći przy umowach dotycza˛cych umów w sprawie współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z pan´stwami trzecimi kandyduja˛cymi do członkostwa w Unii Europejskiej. W art. III-228, w drugim akapicie uste˛pu pierwszego, który dotyczy ustalania przez Rade˛ centralnych kursów euro, dodano, iz˙ Rada działa nie tylko na zalecenie Komisji, ale równiez˙ na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego. Taka sama zmiana została dokonana w ust. 2., który dotyczy okres´lania ogólnych kierunków polityki kursów walut. Poza tym w artykule wprowadzono zmiany redakcyjne.

Rozdział VII — Stosunki Unii z organizacjami mie˛dzynarodowymi, pan´stwami trzecimi oraz delegacjami Unii W art. III-229, w ust. 1., który dotyczy zasad i zakresu współpracy doprecyzowano, z˙e Unia ustanowi wszelkie włas´ciwe formy współpracy zarówno z samymi Narodami Zjednoczony- mi, ale równiez˙ z ich wyspecjalizowanymi agencjami. W art. III-230, w ust. 2., dodano, iz˙ delegacje Unii w pan´stwach trzecich i do organizacji mie˛- dzynarodowych działaja˛ w s´cisłej współpracy nie tylko z misjami dyplomatycznymi pan´stw członkowskich, ale równiez˙ z ich misjami konsularnymi. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 251

Rozdział VIII — Zastosowanie klauzuli solidarnos´ci W jedynym przepisie tego rozdziału, w art. III-231 dokonano zmiany, która oznacza, iz˙ przewidziane w nim decyzje Rada podejmuje jednomys´lnie, jez˙eli decyzje maja˛ miec´ skutki dotycza˛ce obronnos´ci. Ponadto, zmieniono redakcje przepisu.

Tytuł VI Funkcjonowanie Unii

Rozdział I — Postanowienia Instytucjonalne Sekcja 1 — Instytucje Podsekcja 1 Parlament Europejski W art. III-232 skres´lono uste˛p trzeci, który dotyczył składu Parlamentu Europejskiego w bie- z˙a˛cej kadencji. Zmiana wynika niewa˛tpliwie z faktu, z˙e Traktat nie wszedł jeszcze w z˙ycie. Przepis art. III-236 dotycza˛cy prawa składania petycji do Parlamentu Europejskiego został doprecyzowany. Przepis art. III-237 dotycza˛cy działalnosći Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zo- stał jedynie doprecyzowany. Przepis art. III-239 dotycza˛cy prawa Komisji i Rady do bycia wysłuchanym przez Parlament Europejski został zmieniony redakcyjnie oraz dodano ust. 3. (który dotychczas stanowił odre˛bny art. III-242), który nakazuje Parlamentowi Europejskiemu przeprowadzenie w trakcie otwartej sesji dyskusji nad corocznym ogólnym raportem Komisji. Przepis art. III-243, który dotyczy wotum nieufnosći dla Komisji został rozszerzony o postanowienia dotycza˛ce Ministra Spraw Zagranicznych Unii Europejskiej. Podsekcja 2 Rada Europejska W jedynym przepisie dotycza˛cym Rady Europejskiej, art. III-244 zmieniono podział na uste˛py. Podsekcja 3 Rada Ministrów Z art. III-245 usunie˛to przepis ust. 2., który przewidywał, z˙e Rada Europejska podejmuje jednomys´lnie decyzje˛ europejska˛ ustanawiaja˛ca˛ zasady rotacji prezydencji składów Rady Ministrów. Podsekcja 4 Komisja Europejska (zmianie uległ sam tytuł, który poprzednio brzmiał po prostu: Komisja). Usunie˛to cały art. III-250, który dotyczył kadencji i obywatelstwa członków Komisji. Przepis ten został przeniesiony do Cze˛sći I. W art. III-251 dokonano zmiany redakcyjnej, która w sposób wyrazńy podkres´la niezalez˙nosć´ członków Komisji. W art. III-252, w ust. 1. wykres´lono zdanie, które przewidywało, iz˙ europejski komisarz lub komisarz składa rezygnacje˛ na z˙a˛danie przewodnicza˛cego. W ust. 2. zmieniono procedure˛ uzupełniania składu Komisji. Nowych komisarzy lub europejskich komisarzy ma powoływac´ Rada w porozumieniu z Przewodnicza˛cym Komisji, po zasie˛gnie˛ciu opinii Parlamentu Europejskiego, a nie przez Przewodnicza˛cego Komisji. 252 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Dodano takz˙e postanowienia zezwalaja˛ce Komisji na podje˛cie decyzji o nieobsadzaniu opróz˙nionego stanowiska komisarza. Dodano takz˙e postanowienia dotycza˛ce zmiany na stanowisku Ministra Spraw Zagranicznych Unii Europejskiej. W pozostałych przepisach dotycza˛cych Komisji dokonano zmian redakcyjnych, m.in. poła˛- czono w jeden artykuł dotychczasowe przepisy art. III-256 i III-257. Podsekcja 5 Trybunał Sprawiedliwosći Unii Europejskiej (uprzednia nazwa brzmiała: Trybunał Sprawiedliwosći). W art. III-261 dotycza˛cym Sa˛du, skres´lono zdanie zezwalaja˛ce uste˛puja˛cym członkom na ponowne mianowanie. W art. III-264, okres´laja˛cym sa˛dy wyspecjalizowe doprecyzowano regulacje˛ dotycza˛ca˛ organizacji sa˛dów. Zmieniono brzmienie art. III-267 ust. 3. Przepis ten dotyczy wnoszenia przez Komisje skargi do Trybunału Sprawiedliwosći Unii Europejskiej na pan´stwa, które uchybiły obowia˛zkowi poinformowania o s´rodkach podje˛tych w celu wykonania europejskiej ustawy ramowej. Do- dano sformułowanie ustalaja˛ce górna˛ granice˛ nakładanych przez Trybunał ryczałtów i okre- sowych kar pienie˛z˙nych — nie moga˛ one przekroczyc´ kwoty o jaka˛ wnioskowała Komisja. W art. III-270, który okres´la kompetencje Trybunału Sprawiedliwosći Unii Europejskiej w zakresie kontroli legalnosći unijnych aktów prawnych, rozszerzono uprawnienia Trybunału o akty Rady Europejskiej. W art. III-274, który dotyczy kompetencji Trybunału Sprawiedliwosći Unii Europejskiej do orzekania w trybie prejudycjalnym, dodano do kompetencji Trybunału orzekanie o waz˙nosći i wykładni aktów organów ciał i agencji Unii. W art. III-276 doprecyzowano terminy procedury dotycza˛cej orzekania w sprawach legalno- sći aktów Rady Europejskiej lub Rady w sprawie zawieszenia członkostwa w Unii. W art. III-282 doprecyzowano zakres kompetencji Trybunału w sprawach dotycza˛cych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa. W art. III-285 rozszerzono zakres przedmiotowy poste˛powan´, w których moz˙na powoływac´ sie˛ na niemoz˙nosć´ stosowania danego aktu. W pozostałych przepisach tej podsekcji dokonano zmian redakcyjnych, które m.in. polegały na ła˛czeniu niektórych przepisów. Podsekcja 5a Europejski Bank Centralny Przepisy art. III-289a i III-289b sa˛ przepisami nowymi. Dotycza˛ m.in.: składu Rady Zarza˛dzaja˛- cej Europejskiego Banku Centralnego, relacji do innych Instytucji, niektórych uprawnien´. Podsekcja 6 Trybunał Obrachunkowy Przepis art. III-290, który okres´la kra˛g podmiotów kontrolowanych przez Trybunał został dookres´lony. Sekcja 2 — Organy doradcze Unii Podsekcja 1 Komitet Regionów W art. III-292 doprecyzowano, iz˙ Rada okres´li skład Komitetu na wniosek Komisji. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 253

W art. III-294 zmieniono nieznacznie uprawnienia Komitetu do wydawania opinii, w przypadku wydania opinii przez Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Obecny tekst przewiduje, iz˙ Komitet be˛dzie je mógł wydawac´, jez˙eli uzna, z˙e wymaga tego szczególny interes regionalny. Moz˙e takz˙e wydawac´ opinie z własnej inicjatywy. Podsekcja 2 Komitet Ekonomiczno-Społeczny W art. III-295 doprecyzowano, iz˙ Rada okres´li skład Komitetu na wniosek Komisji. Sekcja 3 — Europejski Bank Inwestycyjny W art. III-299 zmieniono zakres zmian w statucie Banku moz˙liwych do wprowadzenia ustawa˛ europejska˛. Be˛da˛ mogły dotyczyc´ całego statutu, a nie wybranych cze˛sći jak dotychczas. Rada przy wydawaniu stosownej ustawy be˛dzie działała jednomys´lnie. Sekcja 4 — Postanowienia wspólne dla instytucji, organów urze˛dów i agencji (rozszerzono tytuł o urze˛dy). W art. III-301 dotycza˛cym procedury legislacyjnej dodano dwa dodatkowe wyja˛tki od zasady jednomys´lnosći przy przyjmowaniu przez Rade˛ poprawek do projektów Komisji. Chodzi o budz˙et Unii i prowizorium budz˙etowe. Ponadto wprowadzono nieznaczne zmiany redakcyjne. W art. III-305, który dotyczy jawnosći prac i doste˛pu do dokumentów poszczególnych instytucji Unii rozszerzono zakres wyła˛czenia od tej zasady w stosunku do Trybunału Sprawiedli- wosći i Europejskiego Banku Centralnego oraz obje˛to tym wyła˛czeniem takz˙e Europejski Bank Inwestycyjny. W art. III-306 zmieniono kra˛g stanowisk, dla których Rada okres´li uposaz˙enia, dodatki i eme- rytury.

Rozdział II — Postanowienia finansowe Sekcja 2 — Roczny budz˙et Unii W art. III-310 cze˛s´ciowo zmieniono procedure˛ przyjmowania budz˙etu. Znacznie obszerniej opisano tryb przyjmowania przez Parlament Europejski i Rade˛ wspólnego tekstu wypracowa- nego przez Komitet pojednawczy. W konsekwencji doprecyzowano równiez˙ sytuacje, w któ- rych konieczne jest sporza˛dzanie nowego projektu budz˙etu. Sekcja 5 — Zwalczanie naduz˙yc´ finansowych W art. III-321 Doprecyzowano zakres ochrony interesów finansowych Unii — ma byc´ zapew- niona nie tylko w Pan´stwach Członkowskich, ale równiez˙ w instytucjach Unii, jej organach, urze˛dach i agencjach.

Rozdział III — Wzmocniona współpraca W art. III-235, w ust. 2., który dotyczy wzmocnionej współpracy w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa, dodano, iz˙ Rada wydaja˛c decyzje˛ europejska˛ upowaz˙niaja˛ca˛ do takiej współpracy działa jednomys´lnie. W art. III-326 dodano wymóg jednomys´lnos´ci Rady w sprawach dotycza˛cych przysta˛pienia nowych pan´stw do wzmocnionej współpracy w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczen´stwa. Informacja na temat zmian w projekcie Konstytucji dla Europy przyje˛tych na szczycie w Brukseli… 255 mi wojennymi; s´rodki takie nie moga˛ negatywnie wpływac´ na warunki konkurencji na rynku wewne˛trznym w odniesieniu do produktów, które nie sa˛ przeznaczone wyła˛cznie do celów wojskowych).

Postanowienia ogólne i konćowe Art. IV-1: Symbole Unii — przeniesiono do art. I-6a. Art. IV-2: Uchylenie wczesńiejszych traktatów — tresć´ tego artykułu została znacznie posze- rzona (uszczegółowiona): w nowym brzmieniu akty i traktaty, które uzupełniaja˛ lub zmieniaja˛ Traktat ustanawiaja˛cy Wspólnote˛ Europejska˛ oraz Traktat o Unii Europejskiej zostana˛ uchylone na zasadach okres´lonych w dotycza˛cym tego Protokole i z wyja˛tkami szczegółowo opisanymi w ust. 2 i 3 art. IV-2. Art. IV-3: Sukcesja i cia˛głosć´ prawna — artykuł został znacznie rozbudowany i uszczegóło- wiony: stwierdza sie˛, z˙e Unia Europejska jest naste˛pca˛ Unii Europejskiej ustanowionej przez Traktat o Unii Europejskiej oraz Wspólnoty Europejskiej. Akty wydane dotychczas przez instytucje Unii na podstawie uchylanych traktatów i aktów oraz umowy mie˛dzy pan´stwami członkowskimi (postanowienie dotycza˛ce umów mie˛dzy pan´stwami członkowskimi zostało dodane) zawarte na podstawie tych traktatów i aktów pozostaja˛ w mocy (zlikwidowano ode- słanie do zasad okres´lonych w protokole), a ich skutki prawne pozostaja˛ w mocy do czasu ich uchylenia, uniewaz˙nienia lub zmiany w zwia˛zku z wprowadzeniem w z˙ycie niniejszego Tra- ktatu. Bardziej szczegółowo opisano cze˛sći składowe dorobku Wspólnoty i Unii (porozumienia mie˛dzyinstytucjonalne, umowy, decyzje itd.), które pozostaja˛ w mocy. Bardziej szczegó- łowo odniesiono sie˛ do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwosći (i Sa˛du Pierwszej Instancji) jako z´ródła wykładni. Dodano uste˛p mówia˛cy o cia˛głosći procedur administracyjnych i prawnych podje˛tych przed wejsćiem w z˙ycie Traktatu. Art. IV-3a: Postanowienia przejsćiowe odnosza˛ce sie˛ do niektórych instytucji — artykuł dodany — okres´la zasady funkcjonowania niektórych instytucji w okresie przejsćiowym. Art. IV-4: Zakres — w ust. 1. artykułu dopisano pan´stwa członkowskie, które przysta˛piły do UE 1 maja 2004 r. Zmiany uste˛pów 2. i 5. maja˛ charakter redakcyjny. W uste˛pie 6. wprowadzono zmiany wynikaja˛ce z przysta˛pienia do UE nowych pan´stw członkowskich. Dopisano uste˛p 7. o tresći: Rada Europejska moz˙e, z inicjatywy zainteresowanego Pan´stwa Członko- wskiego, przyja˛c´ decyzje˛ europejska˛ zmieniaja˛ca˛ wobec Unii status francuskiego, niderlandz- kiego, ba˛dz´ dun´skiego kraju lub terytorium, o którym mowa w uste˛pach 2 i 3. Rada Europej- ska stanowi jednomys´lnie po konsultacji z Komisji. Art. IV-7: Zwykła procedura zmiany — zmieniono tytuł artykułu, w ust. 1. dodano obowia˛zek Rady (Ministrów) przedkładania propozycji zmian Traktatu Radzie Europejskiej. Procedura rozpatrywania proponowanych zmian przewidziana w uste˛pie 2. uległa zmianie. Zdanie drugie, trzecie i czwarte brzmia˛ teraz naste˛puja˛co: W przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pienie˛z˙nej Rada zasie˛ga opinii Europejskiego Banku Centralnego. Konwent rozpatruje propozycje zmian i przyjmuje, w drodze konsensu, zalecenie dla konferencji przedstawicieli rza˛dów Pan´stw Członkowskich, jak przewidziano to w uste˛pie 3. Rada Europejska moz˙e zwykła˛ wie˛k- szosćia˛, po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podja˛c´ decyzje˛, aby nie zwoływac´ konwentu, gdy zakres proponowanych zmian nie uzasadnia zwołania konwentu. W tym ostatnim przypadku Rada Europejska okres´la zakres uprawnien´ konferencji przedstawicieli rza˛dów Pan´stw Członkowskich. W uste˛pach 3. i 4. wprowadzono drobne zmiany redakcyjne. Art. IV-7a: Uproszczona procedura zmiany — artykuł dodany. 254 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

W art. III-328, który przewiduje moz˙liwos´c´ odste˛pstw od zasady jednomys´lnos´ci i od szcze- gólnych procedur legislacyjnych dodano ust. 3, który stanowi, z˙e odste˛pstwa te nie sa˛ dopuszczalne, jez˙eli decyzja ma wpływ na kwestie wojskowe lub obronne.

Tytuł VII Postanowienia wspólne w art. III-330 (dotycza˛cym okres´lenia warunków stosowania Konstytucji do regionów zamorskich) wprowadzono zmiane˛ polegaja˛ca na zasta˛pieniu ogólnego okres´lenia francuskie depar- tamenty zamorskie szczegółowym wyliczeniem z nazwy tych departamentów (tj. Gwadelupa, Gujana Francuska, Martynika, Reúnion). Ponadto, kategorie aktów prawnych, które Rada przyjmuje w celu okres´lenia warunków stosowania Konstytucji do wymienionych w przepisie regionów, uzupełniono o: ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe; w art. III-337 (reguluja˛cym odpowiedzialnosć´ Unii oraz odpowiedzialnosć´ osobista˛ pracow- ników wobec Unii) wprowadzono nowe brzmienie akapitu trzeciego, zgodnie z którym na zasadzie odste˛pstwa od akapitu drugiego (reguluja˛cego odpowiedzialnosć´ pozaumowna˛ Unii), EBC powinien naprawic´, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw pan´stw członkowskich, szkody wyrza˛dzone przez niego lub jego pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. (Przepis ten w wersji zaproponowanej przez Konwent jedynie stanowił, z˙e drugi uste˛p stosuje sie˛ na tych samych zasadach do szkód spowodowanych przez EBC lub jego pracowników przy wykonywaniu ich funkcji); w art. III-339 (ustanawiaja˛cym upowaz˙nienie dla Rady do okres´lenia, w drodze rozporza˛dzenia europejskiego, systemu je˛zykowego instytucji Unii, bez uszczerbku dla postanowien´ Sta- tutu Trybunału Sprawiedliwosći) wprowadzono zmiane˛ redakcyjna˛ polegaja˛ca˛ na dodaniu, po wyrazach Statutu Trybunału Sprawiedliwosći, wyrazów Unii Europejskiej; w art. III-340 (dotycza˛cym korzystania przez Unie˛ z przywilejów i immunitetów) odniesienie do Protokołu z 8 kwietnia 1965 r. w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europej- skich zasta˛piono odniesieniem do Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Unii Euro- pejskiej; w art. III-341 w akapicie trzecim in fine wprowadzono zmiany redakcyjne. W projekcie opra- cowanym przez Konwent Europejski przepis ten stanowił, z˙e przy stosowaniu umów, o któ- rych mowa w pierwszym akapicie, pan´stwa członkowskie uwzgle˛dniaja˛ fakt, z˙e korzysći uzgodnione w Konstytucji przez kaz˙de pan´stwo członkowskie wia˛z˙a˛ sie˛ integralnie z ustanowieniem Unii i z tego tytułu sa˛ nierozerwalnie zwia˛zane z utworzeniem wspólnych instytucji, powierzeniem im kompetencji i przyznaniem takich samych korzysći przez wszystkie pozostałe Pan´stwa Członkowskie (w akapicie pierwszym mowa jest o umowach zawartych przed 1 stycznia 1958 roku lub, wobec pan´stw przyste˛puja˛cych, przed data˛ ich przysta˛- pienia, mie˛dzy jednym lub wie˛ksza˛ liczba˛ pan´stw członkowskich z jednej strony, a jednym lub wie˛ksza˛ liczba˛ pan´stw trzecich z drugiej strony). Wprowadzono naste˛puja˛ce zmiany: 1. po wyrazach „nierozerwalnie zwia˛zane z utworzeniem skres´lono wyraz wspólnych; 2. wyrazy powierzeniem im kompetencji zasta˛piono wyrazami którym powierzono uprawnienia na mocy niniejszej Konstytucji; 3. wyrazy takich samych zasta˛piono wyrazem identycznych; w art. III-342 w ust. 2. stanowia˛cym, z˙e Rada moz˙e podja˛c´ jednomys´lnie decyzje˛ europejska˛ wprowadzaja˛ca˛ zmiany do sporza˛dzonej przez siebie w dniu 15 kwietnia 1958 r. listy produ- któw, do których maja˛ zastosowanie postanowienia uste˛pu 1 lit. b) — skres´lono wyrazy sporza˛dzonej przez siebie. (Zgodnie z ust. 1. lit. b kaz˙de pan´stwo członkowskie moz˙e podejmowac´ s´rodki, które uwaz˙a za niezbe˛dne do ochrony podstawowych interesów jego bezpieczen´stwa i które sa˛ zwia˛zane z produkcja˛ lub handlem bronia˛, amunicja˛ lub materiała- Errata do „Przegla˛du Sejmowego” 2004, nr 4 257

—— Errata ——

W numerze 4/2004 „Przegla˛du Sejmowego” został opublikowany artykuł Dariu- sza Góreckiego i Romualdasa Matonisa pt. Upadek rza˛du mniejszos´ciowego — analiza porównawcza polskich i niemieckich rozwia˛zan´ konstytucyjnych; na s. 42, 15 wiersz od góry, jest: Z wnioskiem w tej sprawie moz˙e wysta˛pic´ grupa co najmniej ogólnej liczby członków Sejmu. Powinno byc´: Z wnioskiem w tej sprawie moz˙e wysta˛pic´ grupa co najmniej 1 /4 ogólnej liczby członków Sejmu.

———— 256 Przegla˛d Sejmowy 5(64)/2004 Dokumenty

Art. IV-7b: Uproszczona procedura zmiany dotycza˛ca wewne˛trznych polityk Unii — artykuł dodany. Art. IV-7c: Czas obowia˛zywania — tresć´ tego artykułu, z niewielka˛ zmiana˛ redakcyjna˛, zo- stała przeniesiona z dotychczasowego art. IV-9. Art. IV-8: Ratyfikacja i wejsćie w z˙ycie — poza drobnymi zmianami redakcyjnymi w artykule wpisano, dotychczas brakuja˛ca˛ date˛ planowanego wejsćia w z˙ycie: 1 listopada 2006 r. Art. IV-10: Teksty autentyczne — poza drobna˛ zmiana˛ redakcyjna˛ artykuł uzupełniono o uste˛p 2. w brzmieniu: Niniejszy Traktat moz˙e byc´ równiez˙ przetłumaczony na wszystkie inne je˛zyki okres´lone przez Pan´stwa Członkowskie, które zgodnie z ich porza˛dkiem konstytucyjnym maja˛ status je˛zyków urze˛dowych na całym terytorium lub jego cze˛sći. Pos´wiadczona kopia takich tłumaczen´ zostaje przekazana przez zainteresowane Pan´stwa Członkowskie do prze- chowywania w archiwach Rady.

Opracował Zespół Prawa Europejskiego

————————