Debilidades La Democracia En Guatemala

UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA ESCUELA DE CIENCIA POLÍTICA

DEDEBILIDADES LA DEMOCRACIA EN GUATEMALA

Evaluación de 30 años de gobiernos formalmente democráticos 1985-2015

VINICIO GONZÁLEZ Primavera de 2016

La consolidación de la democracia en Guatemala es un proceso constructivo que depende fundamentalmente de la racionalidad y de las acciones eficientes de los ciudadanos demócratas. Universidad de San Carlos de Guatemala.

ISBN: 978-9929-750-21-0

Primera edición, 2017 Colección de Ciencias Sociales Centro de Estudios Latinoamericanos “Manuel Galich” (CELAT) Escuela de Ciencia Política Universidad de San Carlos de Guatemala

Diseño e impresión: Litografía Mercurio (2251 3245)

La presente compilación de textos de autores seleccionados se realiza con el exclusivo propósito de poner al alcance de estudiantes, docentes e investigadores de la Escuela de Ciencia Política, algunos de los más importantes aportes de pensadores preocupados por los desafíos que plantean los procesos de reflexión teórica sobre la producción de conocimiento en ciencias sociales.

Queda prohibida la reproducción parcial o total del presente texto por cualquier tipo de soporte, sin la autorización expresa del autor, quién tiene reservados los derechos de ley correspondientes. INDICE

PREFACIO...... 7 INTRODUCCIÓN...... 9 I. PERCEPCIÓN DEL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA...... 13 1...... 13 2...... 15 Perfil conceptual de la percepción de la democracia A...... 16 La medición de la percepción del desarrollo de la democracia B...... 23 Apoyo a la democracia C...... 26 Satisfacción con la democracia D...... 29 Comparación entre apoyo y satisfacción con la democracia E...... 31 Actitudes hacia el autoritarismo F...... 36 Vulnerabilidad de la democracia Consideraciones finales II. PERSPECTIVA TEÓRICA E HISTÓRICA DEL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA...... 39 1...... 39 2...... 42 Formas de democracia y regímenes políticos A...... 42 Perspectiva teórica del proceso democrático ...... 43 Transición a la democracia ...... 44 a) Comienzo de la transición ...... 45 b) Liberalización de opresiones B...... 48 c) Orientación de la democratización 3...... 51 Consolidación de la democracia ...... 51 Perspectiva histórica del proceso democrático en Guatemala ...... 56 3.1 La transición y los tropiezos de la democratización ...... 56 3.2 Consolidación de la democracia .....67 A. Acuerdos de Paz B. Consideraciones sobre la evolución de los Acuerdos de Paz ...... 69 3.3 Frenos a la consolidación de la democracia después de los Acuerdos de Paz Vinicio González

...... 69 ...... 71 A. Privatización de bienes públicos, tangibles e intangibles B. Enfrentamientos CACIF-Gobiernos ...... 72 C. Deterioro del Sistema de Partidos Políticos y fracaso del Pacto ...... 75 Fiscal D. Agravamiento de dos grandes problemas sociales III. INSTITUCIONALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y PROCESOS ELECTORALES...... 79 1...... 79 2...... 83 Constitución de la República A...... 84 Institucionalidad de la democracia B...... 85 Corte de Constitucionalidad C...... 88 Procurador de los Derechos Humanos D...... 89 Tribunal Supremo Electoral E...... 94 Congreso de la República 3...... 97 Organismo Judicial Proceso Electoral IV...... 1...... EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS DE GUATEMALA 1985-2015 105 2...... Antecedentes históricos 105 3...... 113 Expectativa de vida de los Partidos Políticos 109 4...... 128 Desempeño partidario 5. Deterioro del Sistema de Partidos ...... 133 Debilidades y propuestas de reforma a la Ley Electoral y de 6...... 134 Partidos Políticos Consideraciones finales en torno al Sistema de Partidos Políticos V...... 137 1...... 137 POBREZA, DEMOCRACIA Y ACUERDOS DE PAZ 2...... 142 Contexto histórico de la pobreza A...... 144 Análisis empírico de la pobreza La pobreza a escala nacional 4 Debilidades de la Democracia en Guatemala

B...... 145 ...... 145 Distribución de la pobreza ...... 149 a) La pobreza por Regiones Geográficas ...... 155 b) La pobreza por Divisiones Político-Administrativas ...... 161 c) La pobreza por Áreas Residenciales d) La pobreza por condición étnica VI. DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÍODO ...... 167 1. ....167 DEMOCRÁTICO 2...... 171 Conceptos y antecedentes de la desigualdad y exclusión social A...... 172 Análisis empírico de la desigualdad y exclusión social B. Ingresos: Valores del Coeficiente Gini ...... 174 El Índice de Desarrollo Humano de Guatemala en el contexto C. internacional ...... 176 Evolución de los componentes internos del IDH a escala D...... 177 nacional E. .... El Índice de Desarrollo Humano por Área de Residencia F...... 183 El Índice de Desarrollo Humano por Regiones Geográficas 180 El Índice de Desarrollo Humano por Condición Étnica VII. PARA LA DEMOCRACIA...... 191 CORRUPCIÓN Y VIOLENCIA DELINCUENCIAL: DESAFÍOS URGENTES 1...... 191 2...... 196 Corrupción Institucional

Violencia Delincuencial VIII. CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES PRELIMINARES..... 1...... 205 2. Conclusión General 206 1...... Percepción de la población sobre el desarrollo de la democracia 3. ... Guatemalteca 207 4...... 215 Comportamiento del Régimen Político Democrático Representativo 209 El Régimen Democrático de Justicia Social 5 Vinicio González

..... 221

ANEXO: RESUMEN DE TEMAS CLAVE PARA LA REFORMA ELECTORAL ANEXO ESTADÍSTICO...... 233

BIBLIOGRAFÍA...... 245

6 PREFACIO

Las elecciones generales de 2015 marcaron un momento propicio para evaluar el funcionamiento y desarrollo del régimen democrático en Gua- temala. Las expectativas de desarrollo ciudadano y de bienestar de la población plasmadas en la Constitución Política de 1985 constituyen un referente válido, complementado unos años después por los Acuerdos de Paz, para identificar cuánto hemos avanzado como sociedad en los úl- timos treinta años que han transcurrido desde esa fecha hasta el año 2015, y para subrayar los estancamientos, retrocesos, debilidades e impedimentos que hemos tenido para alcanzar los grandes objetivos que se trazaron con el cambio formal de los regímenes políticos autoritarios en regímenes democráticos. La fecha para una evaluación integral de los treinta años transcurridos entre la promulgación de la Constitución Política de la República en 1985 y la fecha actual (2015) , período en el que se han sucedido los últimos ocho gobiernos que han dirigido el Estado guatemalteco, se apoya en dos grandes consideraciones. Por una parte es propicia por el estado de incertidumbre y frustración en el que se encuentra la población nacional frente a la larga duración e incremento de la pobreza, la desigualdad social y, sobre todo, ante la situación de violencia delincuencial, acompañada de altos niveles de corrupción e impunidad y del grave deterioro de la institucionalidad de la justicia; y por otra parte, porque aspira a promover una reflexión sobre lo acontecido con el virtual estancamiento en la consolidación de la democracia, cuyo estado preocupa sobremanera dado el riesgo de regresión hacia formas de gobierno y de sujeción no democráticas. El estudio que a continuación se presenta tuvo que sortear una serie de dificultades prácticas que afortunadamente fueron resueltas con el apoyo de las autoridades de la Escuela de Ciencia Política, particularmente de su Director Licenciado Marcio Palacios. Vinicio González

Asimismo, agradezco la confianza y el apoyo personal que me brindó el señor Rector de la Universidad de San Carlos de Guatemala, Doctor Car- los Alvarado, quien desde el principio se interesó por apoyar un estudio de esta naturaleza, dado el interés que la USAC tiene de contribuir en el estudio de los problemas nacionales. Agradezco también a mi esposa Rosa Amalia Solís Alonzo por la com- prensión, paciencia y apoyo que me prestó en el ordenamiento, clasifica- ción, reprocesamiento y análisis de la información recolectada, sin lo cual no hubiera sido posible atender en un breve tiempo esta amplia tarea. Desde ya presento mis disculpas por algún error interpretativo en los diversos temas aquí abordados, pues no hubo oportunidad de discutir varias consideraciones, tal como había sido previsto originariamente, dada la perentoriedad de finalizar el mismo; y de antemano agradezco los comentarios críticos que de la lectura de este estudio emanen. Vinicio González

8 INTRODUCCIÓN

La democracia no es un régimen político y de convivencia social que simplemente se instaure y tenga vida propia. Es un modelo de estructuración de relaciones políticas fundado sobre valores y reglas que ordenan una nueva forma de acceso al poder por vías racionales no violentas. A partir de procesos electorales se abre la posibilidad para todos los ciudadanos y grupos de una colectividad o nación, de acceder temporalmente al ejercicio legítimo del poder en representación de los miembros de esa colectividad. Además, este régimen político contempla una estructura de Estado en el que se divide el poder en organismos para su ejercicio legal, con orientación unitaria, por medio de la emisión de leyes, ejecución de las mismas y aplicación de la justicia en su cumplimiento. El Estado, en este modelo, protege la vida y el bienestar de los miembros de la colectividad, quienes a la vez son portadores de derechos y obligaciones orientadas hacia el desarrollo de la colectividad y de sus miembros y hacia el mejoramiento y perfeccionamiento del modelo. En consecuencia, este modelo que llamamos democracia y cuyo sentido es distinto y opuesto a las formas políticas y de sujeción históricamente anteriores de carácter autoritario, no se desarrolla por la inercia de su instauración o por la sola creación de un conjunto de instituciones que lo pongan en marcha. Para que viva y se desarrolle un modelo democrático se necesita un proceso sistemático de construcción, paciente y tenaz, que vaya sorteando progresivamente los obstáculos e impedimentos que constantemente desafían sus capacidades de planificación y de acción eficaz. Esa función constructora en el modelo democrático es responsabilidad única de los ciudadanos, quienes deben formarse y fortalecerse dentro del sistema de principios y valores de la democracia. El estudio que presentamos a continuación toma en cuenta el desenvolvimiento del proceso constructor de la democracia en Guatemala y examina diversos factores que han incidido, a lo largo de los treinta años que cubre este estudio (1985-2015) en el nivel que dicho proceso registra. Para una mayor claridad de la exposición de los factores aquí estudiados, Vinicio González

la descripción y análisis de los mismos se presenta en ocho capítulos, incluyendo las conclusiones, integrados en tres secciones: La primera sección atiende el análisis de la percepción que los ciudadanos han tenido de la democracia, como punto de partida empírico de la incidencia perceptiva que este régimen ha dejado en la conciencia colectiva. En esta primera sección se ubica el Capítulo I: “Percepción del Desa- rrollo de la Democracia”. La segunda sección comprende la reconstrucción teórica e histórica del régimen político democrático representativo y del carácter de las instituciones de la democracia. Esta sección está compuesta por tres capítulos: El capítulo II: “Perspectiva teórica e histórica en torno al proceso demo- crático”, examina el conjunto de conceptos relacionados con el modelo democrático, con sus fases de instauración (transición y consolidación) y con los principales hechos históricos asociados a dichas fases. El Capítulo III: “Institucionalidad de la democracia y procesos electorales”, describe y analiza el andamiaje construido por la democracia, sobre el cual se despliega la dinámica política del régimen. El Capítulo IV: El Sistema de Par- tidos Políticos de Guatemala, atiende el importante tema de los actores promotores o detractores de la democracia, responsables institucionales del nivel de desarrollo y eficacia de la misma. La tercera sección se centra en la descripción y análisis de la situación estructural negativa en la que se encuentra la mayor parte de la población guatemalteca, cuyas expectativas de superación y mejoramiento constituyen demandas de atención y solución para el régimen democrático. Esta sección atiende, por una parte, lo que podríamos llamar la dimensión de justicia social de la democracia, porque tiene que ver con los valores de equidad, solidaridad y desarrollo humano del modelo democrático; y por otra lo que sería la capacidad de respuesta eficaz de la democracia frente a nuevos problemas emergentes. La sección está integrada por tres capí- tulos. El Capítulo V: “Pobreza, Democracia y Acuerdos de Paz”, se refiere al carácter histórico de la pobreza y a su conservación y agravamiento durante el actual período democrático. Analiza un buen número de indicadores para identificar las poblaciones más vulnerables a la privación

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de bienes y servicios. El Capítulo VI: Desigualdad y Exclusión Social en el Período Democrático”, se relaciona con el anterior en términos históri- co-contextuales y examina específicamente los factores asociados con la desigualdad social y sus efectos en las poblaciones vulnerables de la sociedad guatemalteca. El Capítulo VII: “Corrupción y Violencia Delincuen- cial: Desafíos urgentes para la democracia”, examina una problemática que se ha agravado durante este período y que pone en jaque la capacidad del régimen político democrático para resolverla. Las “Consideraciones finales y Conclusiones” constituyen el Capítulo VIII, las cuales resumen y destacan lo más relevante del estudio, y se exponen siguiendo el ordenamiento anteriormente indicado.

I. PERCEPCIÓN DEL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA EN GUATEMALA

1. PERFIL CONCEPTUAL DE LA PERCEPCIÓN DE LA DEMOCRACIA.

Las encuestas y sondeos de opinión que captan la posición que tienen los ciudadanos sobre la democracia dan cuenta de la percepción que las personas tienen del impacto que ha tenido el régimen político democrático sobre la vida éstas. Se trata de formas de evaluación política y social sobre los resultados y vivencias de un régimen de gobierno, cuyos principios y valores han creado expectativas de vida y de convivencia en la población y que informan sobre el desenvolvimiento de dicho régimen, percibido por muestras de ciudadanos aleatoriamente entrevistados. No se trata de evaluaciones de la institucionalidad, el funcionamiento del Estado, ni la normatividad del régimen democrático, sino de los resultados vivenciales de esa institucionalidad y de esa normatividad, o como se afirma en un reciente informe sobre la democracia latinoamericana “Los ciudadanos no entregan una evaluación normativa de acuerdo al papel que cada parte juega en su democracia. Simplemente juzgan su bondad desde el punto de vista de cómo ellos viven la experiencia de contacto o impacto de esas instituciones sobre la vida de cada cuál” (Latinobarómetro 2013: 5) En ese sentido, la percepción del desarrollo de la democracia representa el punto de partida de una evaluación más amplia como a la que se aspira realizar en el presente estudio, porque pretende delimitar la dimensión ciudadana de la demanda del régimen democrático guatemalteco, percibida por algunos de sus principales resultados, a partir de la cual se exa- minarán, en las siguientes secciones, la oferta de institucionalidad, normatividad y funcionamiento de dicho régimen. Esta distinción entre lo que la democracia por medio de sus instituciones y normas ofrece y de- bería entregar a todos los ciudadanos, y lo que los ciudadanos perciben de lo ofrecido y demandado al régimen, no solamente es metodológica- mente necesaria para interpretar correctamente los datos de las encuestas, sino que es teóricamente adecuada para delimitar el problema de la evaluación. Como bien ha sido señalado en los estudios seriales, conti- Vinicio González

nentales, sobre la percepción que la población tiene de este régimen: “La calidad de la democracia que mide la academia con los estudios sobre las condiciones normativas e institucionales, en nada se relaciona con las demandas de la ciudadanía sobre esas instituciones. Son dos aspectos de la democracia que no hay que confundir. Una es la oferta institucional de la democracia y otra es la demanda y la evolución de la experiencia de vida de la democracia” (Latinobarómetro 2013: 17) En la percepción de la democracia incide la producción y distribución de bienes económicos cuyo mayor o menor acceso determina las condiciones materiales de vida de la población (el bienestar material) particularmente las de carácter socio económico y educativo; es decir, el nivel de producción y distribución de bienes económicos se traduce en el ciudadano en la probabilidad de adquirir bienes tangibles económicos que determinan su nivel de vida y de adquisición de conocimientos. De esa cuenta la pobreza extrema y no extrema, así como el nivel educativo superior son determinantes extremos para tener percepciones negativas o indiferentes sobre la democracia, en el primer caso; y positivas o com- prometidas con su desarrollo, en el segundo caso. El acceso a la educa- ción primaria y básica -uno de los objetivos democráticos de igualdad de oportunidades para la población- está determinado en la práctica por el nivel de ingresos individuales y familiares; situación que se hace más compleja si se piensa en la educación superior, cuya correlación con la democracia se ha demostrado altamente positiva en diversos estudios de percepción sobre las bondades de la democracia. Sin embargo, la producción de bienes tangibles económicos aunque es una condición necesaria para orientar la percepción sobre la democracia, no es suficiente para definirla. Junto a las condiciones materiales y quizás en una posición superior se encuentra la producción de condiciones políticas y sociales o bienes intangibles, cuya existencia o inexistencia cataliza la opinión positiva o negativa sobre las bondades o calidad de la democracia. Entre esos bienes intangibles políticos se encuentran: la inclusión de la población en la ciudadanía política, el acceso a un mayor grado de dignidad ciudadana, la dispersión del poder, la participación poblacional en la toma de decisiones económicas, políticas y sociales14 relevantes. La adquisición de estos Debilidades de la Democracia en Guatemala

bienes conduce a construir posicionamientos y percepciones positivas de la ciudadanía hacia la democracia, lo cual incide en la consolidación efectiva de este régimen. Lo inverso ocurre cuando el régimen no promueve la ad- quisición de estos bienes y, en el mejor de los casos se limita a la producción de bienes económicos o al crecimiento de su producto interno bruto. Una vez bosquejado el perfil conceptual de la percepción de la democracia, estamos en condiciones de analizar cómo ha sido el desarrollo de la percepción de la democracia en Guatemala. Para tal efecto examinaremos algunos indicadores que el proyecto y Fundación “Latino barómetro” ha recopilado para evaluar anualmente el funcionamiento de la democracia en 18 países de Latinoamérica, incluyendo Guatemala, en los últimos 18 años. Hemos reprocesado los principales resultados anuales, generados por Latinobarómetro entre 1996 y 2015 y hemos formado series histó- ricas que nos permitan examinar la evolución de1 los indicadores de la democracia en Guatemala y compararlos con la evolución que registran los promedios de América Latina y Centroamérica 2. LA MEDICIÓN DE LA PERCEPCIÓN DEL DESARROLLO DE LA DEMOCRACIA

A continuación se examinan varios indicadores que miden la opinión que tienen los guatemaltecos sobre diversos tópicos de la democracia. Dos indicadores básicos (apoyo y satisfacción con la democracia, sus derivados y relaciones) se presentan de manera serial para observar su comportamiento durante el período 1996-2015. Otros indicadores relacionados con los principales problemas que afectan a la población, con la perseverancia del autoritarismo, la vulnerabilidad de la democracia, y las garantías económicas y sociales,1 se presentan para períodos más cortos o para años seleccionados.

Latinobarómetro es producido por la Corporación Latinobarómetro, una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile. En 1995 Latinobarómetro realizó el trabajo de campo de la primera ola de encuestas de América Latina que incluyó ocho países: Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú, Uruguay, y Venezuela. A partir de año 1996, el estudio se hace en 17 países, incorporándose en el año 2004 República Dominicana, completando así los 18 países del mundo latinoamericano, con la excepción de Cuba. A la fecha se han realizado 18 olas de medición entre 1995 y 2015. Los años 1999, 2012 y 2014 se incluyeron en el año siguiente o no se realizaron. 15 Vinicio González

A. Apoyo a la Democracia

Hay varias formas de medir el apoyo o adhesión a la democracia. Las más usadas tienen que ver con la consulta acerca de la preferencia por la democracia como sistema de gobierno. Una de ellas es la que se pronuncia por la “democracia churchiliana”, bautizada así por la afirmación del Primer Ministro inglés durante la segunda guerra mundial cuando se pronunció diciendo que la democracia era “el peor sistema de gobierno excepto por todos los otros”. Esta forma de medir el apoyo a la democracia pregunta por la opinión (acuerdo o desacuerdo) de los ciudadanos sobre la siguiente frase: “La democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno”. Debido a que se trata de una consulta en la que no se dan otras alternativas y que postula una inquietud no explícita de apoyo, las respuestas favorables son altas, ya que la población anhela vivir en el mejor sistema de gobierno; es decir, quieren vivir en democracias, aunque sean muy imperfectas, como expresión de aspiración de demanda de democracia. Otra forma de medir la democracia es por medio de una escala que va de 1 a 10 (1 indica que el país no es nada demo- crático y 10 indica que el país es plenamente democrático) para que los ciudadanos se pronuncien sobre cuán democrático es su país e indiquen el grado que le asignan dentro de la escala indicada. Las respuestas aquí, tienden a tener valores menores y menos confiables por las dificultades de calificar con cierta precisión el nivel que el ciudadano le asigna a la democracia de su país en un amplio rango sin límites internos. Una tercera forma -propuesta por Juan Linz y Morlino desde 1995, siendo la más utilizada comparativamente desde esa fecha entre continentes y entre países- (Latinobarómetro 2013: 6) es la que consulta explícita- mente sobre el apoyo a la democracia y abre tres alternativas excluyentes de respuesta: “¿con cuál de las siguientes frases está usted más de acuerdo?” i. “La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno” (Apoyo a la democracia); ii. “En algunas circunstancia un gobierno autoritario puede ser preferible” (Apoyo al autoritarismo); y III. “A la gente como uno, nos da lo mismo un régimen democrático que uno no demo- crático” (Indiferente). En la siguiente exposición se utilizan los datos de 16 Debilidades de la Democracia en Guatemala

este tercer indicador y eventualmente se comparan con los datos de la democracia churchiliana. El indicador de Apoyo a la Democracia mide el nivel de legitimidad que tiene el régimen político democrático, incluyendo el Estado de Derecho y sus instituciones democráticas, y tiende a traducir también los principales principios y valores que fundamentan dicho régimen y que la pobla- ción hipotéticamente reconoce. En la gráfica 1 que a continuación se expone, puede observarse los promedios de puntos porcentuales de apoyo a la democracia que manifiestan todos los países latinoamericanos (18) entre 1996 y 2015; y aparte los promedios de los países centroamericanos (6) en ese mismo período, así como los puntos porcentuales de apoyo que registra Guatemala en los años considerados. En el anexo del presente estudio pueden consultarse los valores numéricos de cada uno de los países latinoamericanos y centroamericanos considerados. Gráfica 1

Fuente: Elaboración propia con base en la información de Latinobarómetro de los años considerados y en el Anexo Estadístico del presente estudio.

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Algunas consideraciones sobre el comportamiento de apoyo a la democracia• son las siguientes: Con muy pocas diferencias en los valores, la trayectoria que muestra el apoyo a la democracia en América Latina y en Centroaméri- ca es semejante. A lo largo de 19 años América Latina registra un promedio de 56.9 por ciento de apoyo a la democracia, y Centro- américa un promedio de 54.9 por ciento; ambas regiones muestran una trayectoria de descenso: América Latina desciende de 61 puntos registrados en 1996, a 56 puntos en 2015, y Centroaméri- ca desciende de 61 puntos porcentuales registrados también en 1996, a 44 puntos en 2015 con una brusca caída en el año 2001. Si estos datos se compararan con los del Eurobarómetro, alrededor del año 2000 (78% de apoyo) y del Barómetro Asiático (69%), puede afirmarse que el apoyo a la democracia en América Latina y en Centroamérica denota valores relativamente bajos con el riesgo -de conformidad con la tendencia mostrada- de que el apoyo a • la democracia podría tender a descender aún más. En el caso de Guatemala la situación es más inquietante. Nues- tro país no solamente registra los niveles más bajos del subcontinente americano y de la región centroamericana (el promedio de apoyo en el período considerado es de 40.2 por ciento, alrededor de 16.7 y 14.7 puntos porcentuales menos que los promedios de América Latina y de Centroamérica respectivamente), sino que la trayectoria de descenso, entre 1996 (51 por ciento) y 2015 (33 por ciento) es severa: 18 puntos porcentuales. A lo largo del período considerado, alrededor de 60 por ciento de guatemaltecos no prefieren el régimen democrático; y un porcentaje alto de éstos tienden a inclinarse por el autoritarismo o manifiestan indiferencia por un régimen democrático o no democrático. En la gráfica 2 se presentan los promedios de apoyo o adhesión a la democracia, al autoritarismo o manifiestan una posición de indiferencia, que registran los 18 países de América Latina durante el período 1996-2013.

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Gráfica 2

Fuente: Elaboración propia con base en la información de Latinobarómetro de los años considerados y en el Anexo Estadístico del presente estudio. •

Los países que presentan el más alto y el más bajo nivel de apoyo promedio a la democracia, en el período 1996-2013 son: Uruguay, 78 por ciento, y Guatemala, 38 por ciento; los que presentan el más alto y el más bajo nivel de adhesión promedio al autoritarismo son: Paraguay, 34 por ciento, y Costa Rica y República Domi- nicana, 9 por ciento cada uno; y los que presentan el más alto y el más bajo nivel de indiferencia frente a un régimen democrático o no democrático son: Chile, 26 por ciento, y República Dominicana, • 8 por ciento. El caso de Guatemala es triplemente preocupante para la conso- lidación de la democracia, porque la opinión de los ciudadanos no solamente registra el más bajo promedio de apoyo a la democracia a nivel latinoamericano, sino que ostenta el segundo lugar 19 Vinicio González

más alto, después de Paraguay, en adhesión al autoritarismo (21 por ciento), y el cuarto lugar más alto, después de Chile, México y Colombia, de indiferencia frente a un régimen democrático o no democrático. La evolución de la posición de apoyo a la democracia o al autoritarismo y la indiferencia hacia un régimen democrático o no democrático, registrado a partir de la opinión de los guatemaltecos entre los años 1996 y 2013 se presenta en la gráfica 3. Pueden observarse ahí los siguientes rasgos: Gráfica 3

Fuente: Elaboración propia con base en la información de Latinobarómetro de los años considerados y en el Anexo Estadístico del presente estudio.

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•

La trayectoria de las respuestas a la pregunta sobre preferencia de forma de gobierno muestra trazos irregulares, en donde los valo- • res relativamente altos alternan con los bajos. Los valores en los que la mitad o un poco más de la población manifiesta su preferencia por el régimen democrático (línea roja) se registra solamente en dos años: 1996 (50 por ciento) y 1998 (54 por ciento). Valores superiores al promedio (38 por ciento) que presenta la serie y que oscilan entre 41 y 48 por ciento, se registran en seis años: 1997 (48 por ciento), 2002 (45 por ciento), 2006 (41 por ciento), 2009 y 2010 (42 y 46 por ciento respectivamente) y 2013 (41 por ciento). El resto de años (ocho) se registran valores bajísimos -con respecto al promedio guatemalteco de la serie y a los promedios latinoamericano y centroamericano- que van de 32 a 39 por ciento, y que alternan en dos o tres años con los valores • un poco más altos, que rondan entre 41 y 48 por ciento. El trazo que siguen los valores que prefieren el autoritarismo (línea negra) no sigue un patrón concordante con la forma que siguen los valores de los que prefieren la democracia; es decir, un valor bajo anual de preferencia por la democracia no se corresponde con un valor alto de preferencia por el autoritarismo. También aquí se observa que solamente en tres años se registran valores relativamente altos, es decir por encima del promedio de esta serie (21 por ciento), de preferencia por el autoritarismo: 2006 (35 por ciento), 2007 (33 por ciento) y 2009 (30 por cien- to). La sucesión de valores semejantes podría sugerir la incidencia que podría tener el tipo de gobierno de esos años. En seis años se registran valores que van de 21 a 29 por ciento: 1996 (21 por ciento), 1997 (26 por ciento), 1998 (29 por ciento), 2001 (21 por ciento), 2008 (27 por ciento) y 2011 (22 por ciento); y en los siete años restantes se registran valores relativamente bajos, que van • de 10 a 19 por ciento. La percepción de indiferencia por un régimen democrático o uno no democrático (línea anaranjada) que manifiesta un porcenta- 21 Vinicio González

je considerable de la población guatemalteca, (que en promedio para este período 1996-2013 es de 22 por ciento) o lo que opina por lo menos 1 de cada 5 guatemaltecos, es la variable que media e incide en la trayectoria irregular que sigue el apoyo a la democracia o la preferencia por el autoritarismo. Tres años registran los valores más altos de opinión indiferente: 2005 (36 por ciento), 2011 (31 por ciento) y 2013 (30 por ciento). Ocho años registran valores que se ubican unos puntos arriba o abajo del promedio de esta serie (22 por ciento), que en conjunto registran de 20 a 26 por ciento y que se suceden en dos tramos de la serie, a saber: i. el quinquenio 2000-2004, cuyos valores registrados son: 2000 (26 por ciento), 2001 (22 por ciento), 2002 y 2003 (24 por ciento cada uno) y 2004 (25 por ciento). Este tramo continuo de cinco años refleja un nivel bastante homogéneo de valores, que hacen pensar en su correspondencia con el tipo de gobierno de esos años; y ii. el trienio 2008-2010, cuyos valores registrados son: 2008 (21 por ciento), 2009 (20 por ciento) y 2010 (25 por ciento) cuya continuidad también sugiere una correspondencia con una parte del gobierno de esos años. Los cinco años restantes presentan valores relativamente bajos, que van de 15 a 19 por ciento. Los bajos niveles de apoyo a la democracia durante el período 1996- 2013, en plena etapa de consolidación institucional de la democracia guatemalteca, asociados a los altos -aunque erráticos y no continuos- va- lores anuales que registra la opinión preferente por el autoritarismo, y a los altos valores, también altos, relativamente continuos, que registra la opinión indiferente por un régimen democrático o uno no democrático, reflejan la existencia de un problema serio que en el futuro inmediato atentaría contra la consolidación efectiva del régimen democrático. Tal proyección se sustenta en la importancia que tiene el apoyo a la democracia como caudal de ciudadanos demócratas que creen, promueven y defienden el régimen, procurando -por medio de su participación crítica- su desarrollo y consolidación. Se sustenta además en el bajo o nulo impacto que han tenido las políticas democráticas para desmantelar el antiguo e inequitativo régimen de gobierno y de dominio político y socio-cultural autoritario, así como en la virtual ineficacia22 que han tenido las institu- Debilidades de la Democracia en Guatemala

ciones sociales y de los gobiernos formalmente democráticos de atender las necesidades básicas de la población y de construir y cultivar una cultura política democrática, capaz de disminuir sustantivamente el nivel de indiferencia por el régimen democrático que manifiesta más del 20 por ciento de la población. La suma de los guatemaltecos que prefieren el autoritarismo más los indiferentes a ambos regímenes de gobierno, constituye un fuerte contingente de no demócratas que son en cada momento sumamente vulnerables para caer en una regresión hacia antiguas formas no democráticas de gobierno. B. Satisfacción con la democracia

El indicador de satisfacción con la democracia aspira a medir la eficacia y el desempeño del régimen democrático por medio de la opinión de la población en torno a su funcionamiento. Este indicador es más preciso y más universal que el indicador de apoyo a la democracia porque se relaciona directamente con la opinión de los ciudadanos que están adheridos al régimen democrático y que evalúan el desempeño de éste. Dependien- do del nivel de desarrollo de un país y de su régimen democrático, el indicador de satisfacción expresa la mayor o menor capacidad crítica de sus ciudadanos, así como la manera como los gobiernos atienden la situación económica y la distribución de sus beneficios, en el caso de crecimien- tos positivos; o el uso de instrumentos para atenuar los efectos sobre la población, en el caso de decrecimientos y desaceleraciones económicas. “El grado de crecimiento propiamente tal no es lo que determina el nivel de satisfacción -se señala en el Informe de Latinobarómetro 2015- sino más bien el impacto de su crecimiento en el aumento de bienestar de la población o la morigeración de los efectos negativos que los ciclos rece- sivos tienen” (Latinobarómero 2015: 40) En ese sentido, el indicador de satisfacción con la democracia tiene como techo los valores del indicador de apoyo a la democracia y, a la vez, el apoyo depende en cierto sentido de la evaluación del desempeño del régimen, medido por el indicador de satisfacción con la democracia.

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En la gráfica 4 se presentan también, para efectos comparativos, los promedios de opinión de la población de los países latinoamericanos y centroamericanos frente al funcionamiento de la democracia entre 1996 y 2015. Tales promedios se presentan con el trayecto que registran los valores porcentuales de opinión de los guatemaltecos, en torno a la condi- ción de satisfacción con la democracia en ese mismo período de tiempo. Gráfica 4

Fuente: Elaboración propia con base en la información de Latinobarómetro de los años considerados y en el Anexo Estadístico del presente estudio.

Algunas• consideraciones sobre este particular son las siguientes: En términos generales la población latinoamericana y centroamericana registra valores relativamente bajos de satisfacción con la democracia. El promedio de satisfacción latinoamericano con la democracia en 17 años es de 35.4 por ciento y el centroamericano es de 36.2 por ciento. En 2015 los promedios latinoamericano 24 Debilidades de la Democracia en Guatemala

y Centroamericano de satisfacción con la democracia registraron un valor de 37 por ciento, manteniéndose siempre más bajos que el promedio de satisfacción con la democracia en Asia (70 por ciento en 2012), Europa (59 por ciento en 2012) y África (49 por ciento en 2014) (* Afrobarometer 2014, Asianbarometer 2012, • European Social Survey 2012, en Latinobarómetro 2015, p.35) La población de los países centroamericanos parecería estar más satisfecha (0.8 por ciento más alto el promedio 1996-2015 centroamericano) con sus democracias que la población latinoamericana. Entre los valores que registran ambas poblaciones los años 1996 (comienzo de período) y 2015 (fin del período considerado), la satisfacción con la democracia en Centroamérica ha aumentado 5 puntos y en Latinoamérica ha aumentado 10 puntos • porcentuales El caso de Guatemala nuevamente se aleja del comportamiento latinoamericano y centroamericano. El promedio de satisfacción de los guatemaltecos con la democracia, en los últimos 17 años de experiencia no llega al 30%. Exceptuando los valores alcanzados por la población en los años 1997, 1998 y 2002 en torno a su satisfac- ción con la democracia, de 40, 57 y 35 por ciento respectivamente, los valores de satisfacción del resto de años se han mantenido literalmente por debajo de los promedios de los registrados en el subcontinente americano y en la región centroamericana. Los valores de satisfacción con la democracia en Guatemala son bajos, no solamente porque el apoyo a la democracia es sumamente bajo, sino además porque exteriorizan la inconformidad ciudadana ante políticas desacertadas que no han beneficiado a la mayor parte de la población. A lo largo del período 1996-2015 expresan la opinión del 38 por ciento promedio de los ciudadanos, durante el período considerado, en torno al desempeño del régimen democrático y de los aciertos y desaciertos de éste frente a las expectativas de su funcionamiento.

25 Vinicio González

C. Comparación entre Apoyo y Satisfacción con la democracia

Un vistazo comparativo en cuanto al apoyo y la satisfacción con la democracia en Guatemala se presenta en la gráfica 5. Puede observarse ahí que la brecha entre apoyo y satisfacción no es tan grande, exceptuando entre los valores iniciales de la serie (1996). Sin embargo, es necesario tener en cuenta que los valores de ambas series son, en términos generales, los más bajos de la región y de América Latina. De manera que puede afirmarse que a lo largo de los últimos diecisiete años solamente entre 3 y 5 de 10 guatemaltecos apoyan explícitamente el régimen democrático de gobierno y entre 2 y 3 de 10 guatemaltecos es- tán satisfechos con el funcionamientoGráfica de 5 dicho régimen.

Fuente: Elaboración propia con base en la información de Latinobarómetro de los años considerados y en el Anexo Estadístico del presente estudio.

Entre los factores asociados con el bajo perfil de apoyo a la democracia y con el bajo nivel de satisfacción en torno al funcionamiento de la misma, podrían mencionarse aquéllos que en principio han afectado la vida cotidiana de la población, tales como: La26 constante amenaza de la violencia Debilidades de la Democracia en Guatemala

delincuencial, la incertidumbre del desempleo acentuada en los años de crisis, el poco impacto que ha tenido el combate a la corrupción, etc. La percepción que la población latinoamericana, centroamericana y guatemalteca tiene de estos problemasGráfica se muestra 6 en la gráfica 6

Como puede observarse, la opinión que la población guatemalteca tiene de la persistente violencia delincuencial registra los valores medios más elevados a lo largo del quinquenio 2005-2009, superada sólo en 2006 por El Salvador y en los siguientes años por Venezuela (véase anexo estadísti- co). La incertidumbre por el desempleo, en cambio, registra valores bajos respecto a los promedios de América Latina y de Centroamérica, debido probablemente a que en Guatemala el desempleo directo se disfraza de subempleo o es absorbido frecuentemente por la economía informal. La opinión de los guatemaltecos, centroamericanos y latinoamericanos sobre los dos principales problemas que padece la población en años más recientes (2006, 2010 y 2013) puede observarse en el siguiente cuadro 1.

27 Vinicio González

Cuadro 1 Principales problemas percibidos por la población de América Latina, Centroamérica y Guatemala en los años 2006, 2010 y 2013 (Porcentajes)

Regiones Delincuencia Desempleo 16 27 24 24 19 16 2006 2010 2013 2006 2010 2013 23 32 17 24 16 18 Latinoamérica 36 35 7 19 Centroamérica Guatemala 30 10 Fuente: Elaboración propia con base a la información de Latinobarómetro de los años considerados

En este cuadro se observa que la percepción sobre la delincuencia en La- tinoamérica y Centroamérica aumentó de 16 a 27 por ciento (11 puntos) en el subcontinente y de 23 a 32 por ciento (9 puntos) en la región centroamericana, entre 2006 y 2010. Entre 2010 y 2013 esos valores des- cienden en ambas regiones: de 27 a 24 en América Latina y de 32 a 17 en Centroamérica. Guatemala registra los valores más altos de delincuencia en los tres años considerados en relación con los promedios latinoamericanos y centroamericanos, aun cuando en el intervalo de siete años que media entre 2006 y 2013 se observa un leve descenso. De manera que el problema de la delincuencia, que ya era serio en Guatemala y Centro- américa desde el año 2000, comenzó a percibirse importante en las democracias latinoamericanas a partir del año 2010. La percepción sobre el desempleo en Guatemala sigue una pauta perceptiva distinta a la de la delincuencia en estos años: de 10 por ciento registrado en el año 2006 aumenta a 19 por ciento en el año 2013. En América Latina disminuye perceptivamente como problema en ese mismo intervalo y en Centroa- mérica registra un leve aumento después de la disminución que registró (de 24 a 16 por ciento) entre 2006 y 2010. Sin duda, los altos valores perceptivos sobre la delincuencia y el incremento de la percepción sobre el desempleo -que está rompiendo con el 28 Debilidades de la Democracia en Guatemala

velo puesto por el subempleo y la economía informal- en Guatemala, inciden en la visión que la población construye en torno al desempeño de la democracia y, con el apoyo a la misma. En cuanto al éxito del combate a la corrupción, los valores que registra la población guatemalteca son también de los más bajos en América Latina y en Centroamérica, lo cual podría interpretarse como malas calificaciones para los gobiernos de esos cinco años. Sin embargo, el problema de la co- rrupción se ha interiorizado con más propiedad en la conciencia ciudadana a partir de su develación en los estratos gubernamentales superiores a partir del año 2015, lo cual se estima que incidirá en la opinión de los guatemaltecos en la encuesta de la organización latinobarómetro del año 2016. Problemas como los mencionados tienden a alimentar la imagen colectiva de que la responsabilidad de conservación e incremento de esos y otros males semejantes compete al gobierno y al régimen democrático. Sin embargo, otros países de América Latina y de la región centroamericana también padecen de recientes incrementos en los niveles de violencia delincuencial (Uruguay, Costa Rica y Chile) y están siendo golpeados por el desempleo y la corrupción (toda América Latina), pero el apoyo al ré- gimen democrático se mantiene en niveles aceptables. Más parece que la actitud de bajo apoyo a la democracia y la pobre opinión en torno a la sa- tisfacción con este régimen están relacionadas con las raíces autoritarias no superadas aún, dentro de la cultura política de la población. D. Actitudes hacia el autoritarismo

En relación con el peso que tienen los valores autoritarios vale la pena examinar brevemente la opinión que tienen los latinoamericanos, los centroamericanos y los guatemaltecos en relación el autoritarismo. En la gráfica 7 se muestra la opinión que la población consultada en 2009 (año en que se midió con más amplitud este tema), tiene en relación con cuatro indicadores que miden actitudes hacia este tipo de cultura política.

29 Vinicio González

Gráfica 7

En esta gráfica puede observarse que Guatemala es el país menos compro- metido con el régimen democrático. Casi un tercio de los entrevistados (29 por ciento) estima que en el país podría darse un golpe de Estado, mientras que en los países latinoamericanos y centroamericanos esa posibilidad sólo es considerada por el 21 y 22 por ciento de los entrevistados. Asimismo, casi también una tercera parte (31 por ciento) de los guatemaltecos estaría de acuerdo con transgredir las leyes para atender una situación difícil; y la mitad de los entrevistados (50 por ciento) estaría de acuerdo con que los miliares remuevan al Presidente si viola la Constitución de la República. Am- bos valores registrados por la población guatemalteca están por encima de los puntos porcentuales promedio de América Latina y de Centroamérica. Por último, Guatemala es el país que menos rechazaría un gobierno militar porque prácticamente sólo 4 de 10 guatemaltecos “en ninguna circunstancia

30 Debilidades de la Democracia en Guatemala

apoyarían un gobierno militar”, mientras que esos valores son significativa- mente más altos en Latinoamérica y Centroamérica (65 por ciento). De conformidad con los indicadores revisados hasta el momento, se po- dría concluir, de manera preliminar, que Guatemala es el país del subcontinente americano que muestra las actitudes más proclives hacia el autoritarismo; situación que se torna mucho más preocupante aún, si se incluye en el análisis el nivel de vulnerabilidad que tiene el régimen de- mocrático guatemalteco, captado por medio de la percepción que la po- blación tiene del respeto a las principales garantías democráticas. E. Vulnerabilidad de la democracia

Las tres gráficas que a continuación se exponen, muestran la opinión que la población consultada tiene en relación con el respeto a las garantías, civiles y políticas, y a las sociales y económicas, de parte del régimen democrático guatemalteco, así como la opinión media que tiene la población latinoamericana y centroamericana en torno a esas mismas garantías en sus países. La gráfica 8 presente la opinión media que tiene la población de los territorios mencionados, así como la población guatemalteca encuestada, acerca del cumplimiento de las garantías cívicas y políticas de parte de los regímenes democráticos en el año 2005 (año seleccionado por la in- clusión de varios indicadores sobre este particular). El respeto a las ga- rantías cívicas y políticas consultadas fueron las siguientes: a) Igualdad entre hombres y mujeres; b) Libertad de expresión; c) Libertad de participar• en política; d) Libertad de elegir profesión; y e) Liberad de culto. Respecto a la igualdad entre hombres y mujeres, solamente 36 por ciento de los guatemaltecos considera que esa garantía se respeta en el país, mientras en América Latina y en Centroamericana más del 50 por ciento de la población indica que en sus países sí • se respeta dicha condición de igualdad. La libertad de expresión es otra garantía establecida por las cons- tituciones de todos los países latinoamericanos y el 55 por ciento 31 Vinicio González

de éstos considera que dicha garantía se respeta en sus países. En Guatemala, en cambio, sólo el 35 por ciento de los encuestados • estima que tal garantía es respetada. De manera semejante, de la población guatemalteca consultada sobre el respeto a las garantías de libertad de participar en polí- tica, elegir profesión y libertad de culto, solamente entre el 44 y 49 por ciento estima que tales garantías se respetan, mientras que en América Latina y Centroamérica, entre el 60 y 76 por ciento consideran que tales garantías son respetadas. En consecuencia, los cinco indicadores utilizados para evaluar la percep- ción que la población tiene sobre el respeto a las garantías civiles y polí- ticas muestran los valores más bajos en Guatemala, en comparación con los valores medios registrados por la población encuestada en América Latina y Centroamérica, lo cual sugiere un mayor nivel de vulnerabilidad del régimen democrático, en materia cívica y política en Guatemala. Gráfica 8

32 Debilidades de la Democracia en Guatemala

La gráfica 9 ilustra sobre la opinión que tiene la población encuestada de los territorios ya indicados en relación con las garantías sociales. La percepción en torno al respeto de estas garantías fue evaluada por medio de los siguientes indicadores: a) Seguridad Social; b) Solidaridad con los pobres; c) Protección al medio ambiente; d) Igualdad de oportunidades sin importar• origen; e) Protección a la propiedad privada. En general, el respeto a estas garantías sociales refleja una menor va- loración en la población latinoamericana y centroamericana consultada. Pero nuevamente el caso de Guatemala salta a la vista. Un poco más de una cuarta parte de los guatemaltecos opina que en este país se respeta las garantías de la seguridad social (26 por ciento) y la solidaridad con los pobres (27 por ciento). En América Latina y Centro- américa la población que opina que en sus países se respetan ambas • garantías tampoco es muy alta: 29 y 33 por ciento respectivamente. En cuanto al respeto a la garantía de protección al medio ambiente, alrededor de una tercera parte de los guatemaltecos (35 por ciento) consultados opina que sí se respeta esa garantía, mientras que en Latinoamérica esa opinión sube a 41 por ciento y en Cen- • troamérica sube un poco más (47 por ciento). La opinión de los guatemaltecos en torno al respeto a las garantías de igualdad de oportunidades y de protección a la propiedad privada es también relativamente baja. Menos de una tercera parte de los guatemaltecos opina que en el país se respetan ambas ga- rantías (32 y 33 por ciento respectivamente). En América Latina y en Centroamérica la población que opina que en sus países se respetan ambas garantías es entre 41 y 43 por ciento. Nuevamente, los cinco indicadores utilizados para captar la percepción que la población tiene sobre el respeto a las garantías sociales muestran los valores más bajos en Guatemala, en comparación con los valores medios registrados por la población consultada en América Latina y Centro- américa, lo cual reafirma la mayor vulnerabilidad del régimen democrá- tico en Guatemala. 33 Vinicio González

Gráfica 9

Por último, la gráfica 10 presenta la proporción de población de los territorios indicados que manifiesta que en sus países se respetan las garan- tías económicas siguientes: a) Justa distribución de la riqueza, b) oportunidades• de conseguir empleo; y c) protección contra el crimen. En relación con el respeto a esta clase de garantías la opinión de la población guatemalteca es más alta o igual que el promedio latinoamericano entre 25 y 27 por ciento, versus 23 y 27 por ciento) y más baja en 2 o 3 puntos porcentuales que el promedio centro- • americano. Estos últimos indicadores revisados no inciden particularmente en la vulnerabilidad de la democracia en Guatemala, sino más bien serían un referente a considerar en el nivel de vulnerabilidad de la democracia en todo el subcontinente americano 34 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Gráfica 10

Fuente: Elaboración propia con base en el Informe Latinobarómetro 2005 y al Anexo Estadístico del presente estudio.

35 Vinicio González

F. CONSIDERACIONES FINALES

La descripción y análisis de los indicadores reprocesados de la Funda- ción Latinobarómetro, que nos sirvieron para reconstruir la percepción del desarrollo de la democracia en Guatemala, nos permite proponer las siguientes• consideraciones: Los indicadores analizados muestran que la democracia en Gua- temala, percibida por los ciudadanos aleatoriamente consultados, como muestra de la población de 18 y más años, no dispone de un apoyo ciudadano adecuado que afiance su legitimidad sobre las formas autoritarias que irrespetan la dignidad humana. Asimismo, muestran que sólo un bajo porcentaje de ciudadanos está satisfecho con la democracia vigente. Ambos rasgos de debilidad de la democracia sin duda se relacionan con las carencias materiales y sociales que padece la población y con las expectativas frustradas que habría generado un Estado que no ha sido capaz de crear oportunidades para todos los ciudadanos, sino solamente para algunos. De ahí que en otros estudios se haya enfatizado que el Estado de- mocrático guatemalteco, por ser débil, no cumpla a satisfacción con sus funciones básicas, pero que a la vez, en la naturaleza de estos incumplimientos se traslucen los escasos recursos financieros que lo nutren, en los cuales reside gran parte de su debilidad; sus efectos reducen su calidad. Un poder sin recursos financieros y/o ata- • dos a intereses particulares configura un Estado débil Sin embargo, la debilidad económica y política del Estado guatemalteco no explica totalmente el comportamiento escéptico de la población con la democracia. Como se ha observado en la presente sección, la población guatemalteca no solamente parece ser la más proclive del subcontinente americano al autoritarismo, sino que además tal inclinación potencial tiende a reforzarse con la percepción de que el régimen democrático vigente no genera confianza en la ciudadanía, mostrando cuán vulnerable es en la opinión de un considerable porcentaje de la población que niega o no se pronuncia sobre el respeto a las garantías civiles, políticas 36 Debilidades de la Democracia en Guatemala

y socio económicas. Inclinación y opinión política son tendencias del comportamiento humano que se incuban y desarrollan dentro de un contexto histórico cultural; es decir, en el ámbito de una cultura política; de ahí que estimemos relevante incluir como factor explicativo del bajo nivel de apoyo ciudadano a la democracia guatemalteca las reminiscencias de la cultura política autoritaria, que ni el Estado moderno guatemalteco, ni los ciudadanos demócratas • guatemaltecosT han logrado superar al como se resume en otros estudios, la democracia guatemalteca enfrenta una tensión que la debilita porque todavía existen ciudadanos con rasgos autoritarios que viven en un clima con pretensión democrática. La sociedad guatemalteca, en la versión empírica que expresan sus ciudadanos, sugiere que mantiene todavía rasgos no expresamente autoritarios, pero tampoco de- mocráticos. Hay diversas maneras de comprobarlo a partir de los resultados de diversas y numerosas encuestas sobre cultura po- lítica. “Los comportamientos, los valores, las opciones, todo ello refleja poca consistencia democrática, desconfianza en las instituciones, intolerancia, preferencia por los métodos y/o personajes fuertes, desconfianzas básicas”. “La conclusión es la existencia de ciudadanos que retienen conscientemente valores y normas no democráticas y/o con parentescos autoritarios”; esto no favorece • la consolidación del régimen político democrático. Por la vía de la reconstrucción de la percepción de los guatemaltecos en torno a su democracia, ha sido posible establecer un punto de partida empírico para el análisis y evaluación de la democracia en Guatemala en los últimos treinta años. La opinión de los ciudadanos no solamente permite delimitar la preocupación de la democracia como experiencia de vida de los ciudadanos y como condicionante ciudadano para apoyarla y mostrar su satisfacción sobre el desempeño de la misma, sino también favorece la delimi- tación empírica del problema que atiende el presente estudio: la evaluación del nivel de desarrollo y de funcionamiento de la democracia en estos últimos treinta37 años. Naturalmente, la atención Vinicio González

de este problema desborda la percepción y se ubica en la identi- ficación y el análisis de los factores históricos, políticos y sociales que permiten explicar las condiciones en que discurre este régi- men político y de convivencia en nuestro país.

38 II. PERSPECTIVA TEÓRICA E HISTÓRICA EN TORNO AL PROCESO DEMOCRÁTICO

El proceso democrático guatemalteco cumple treinta años de vigencia en este año 2015. Arrancó virtualmente con el golpe de Estado militar en marzo de 1982 y formalmente con la promulgación de la Constitución Po- lítica de la República en 1985 y se estima que tuvo su etapa de transición, a partir de esa fecha, hasta el año de 1996 en que se firmó el Acuerdo de Paz firme y duradera poniendo punto final al conflicto armado que duró treinta y seis años. A partir de esa fecha se estima que dicho proceso en- tró en la fase de consolidación de la democracia en la que, con una serie de vicisitudes se mantiene hasta el momento, aunque requiere drásticos y urgentes ajustes para superar su estancamiento, renovar sus expectativas y evitar la regresión hacia los regímenes autoritarios del pasado. Previo al examen conceptual y luego histórico del proceso democrático guatemalteco se resumirá en esta sección las formas conceptuales de democracia, enfatizando en la forma política y en los regímenes políticos a los que da origen; luego se revisarán algunos conceptos relacionados con el restablecimiento institucional de la democracia particularmente los conceptos de “transición a la democracia” y “consolidación de la democracia”. Posteriormente se hará un breve recuento histórico de los principales hechos ocurridos durante la transición y durante el proceso de consolidación. 1. FORMAS DE DEMOCRACIA Y REGÍMENES POLÍTICOS.2

De conformidad con Sartori (1989a: 28-32) es conveniente diferenciar tres formas de democracia: la económica, la social y la política. La primera es la democracia en el lugar de trabajo y dentro de la organización 2 y la gestión del trabajo. En este caso el poder económico descansa en la Este apartado sigue básicamente los aportes conceptualesAnuario de eEstudios históricos Centroamericanos elaborados por Jorge Rovira Mas, en su excelente ensayo sobre la transición de la democracia y su consolidación en Centroamérica, publicado en el Volumen 28 del de la Universidad de Costa Rica (2002, 9-56). Vinicio González

propiedad del capital invertido y en la capacidad de influencia sobre la gestión empresarial. De esa cuenta, la democracia económica dentro de una empresa dependerá del grado en que los trabajadores participen en la propiedad del capital y en el proceso de toma de decisiones conductoras de la empresa. La democracia social es portadora de dos significados: i. El atribuido al pensamiento de Alexis de Tocqueville (1805-1859) al compa- rar los antecedentes históricos de las sociedades de los Estados Unidos y Francia en cuanto al status de sus ciudadanos. Este autor concluye que en la sociedad de los Estados Unidos las desigualdades de posición social no son marcadas, al inverso de lo que ocurre en Francia por sus antecedentes estamentales feudales; y que tal condición permite afirmar que se trata de una democracia social, porque en este tipo de sociedades el status social no es determinante ya que existe menos desigualdad social. ii. El atribuido a Sartori (1989a, 28-29), quien aplica este término a “la red de democracias primarias (comunidades pequeñas y organizaciones voluntarias) que pueden florecer por todas partes en una sociedad, proporcionando así la infraestructura y la médula social a la superestructura política. Una sociedad multigrupal en la que la unidad ‘grupo’ consiste en grupos estructura- dos democráticamente se califica también como democracia social” Los conceptos de democracia económica y democracia social, más que referir a formas de gobierno corresponden a formas anheladas de sociedad, estructuradas a partir de la búsqueda de igualdad en la distribu- ción del ingreso y de equidad en las posiciones sociales. Norberto Bobbio (1986a) en el Futuro de la Democracia indica que tal futuro “se encuentra en la democracia económica y en la democracia social”, entendida esta última de manera semejante de como la concibe Sartori. En cambio, el concepto de democracia política alude específicamente a un régimen político, en el que “la competencia por el poder y su ejercicio quedan regularizados” (Rovira 2002, 13). En la época moderna prevalecen dos principales tipos de regímenes políticos que Juan Linz (1975, 175-411) propone designar como democráticos y no democráticos, cada uno con sus respectivas divisiones.

40 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Dentro del tipo no democrático se encuentran tres subtipos: i. Régimen Tradicional, representado por los caudillismos, caciquismos y sultanatos; ii. Régimen Autoritario y sus variantes “en donde el ejercicio y control del poder se encuentra en una persona o en un número extremadamente re- ducido de individuos, en donde la competencia por el poder no es abierta y no existe más que un partido político o una cantidad de ellos que se localizan dentro de un limitado espectro ideológico permitido, y que la participación política muy moderada, dispone de una cota muy definida, y con frecuencia carece de una ideología amplia y bien elaborada” (Rovi- ra 2002, 13); y iii. Régimen Totalitario, en el que prevalecen los rasgos indicados en el régimen autoritario, más una cosmovisión oficial compleja y con tendencia a penetrar en todos los ámbitos de la vida social. En el tipo democrático se encuentran también tres subtipos: i. Demo- cracia Directa, ii. Democracia Representativa; y iii. Democracia Partici- pativa. El primer subtipo recibe también el nombre de “democracia de los antiguos”, en alusión al régimen que se inició en las Ciudades-Estado griegas, asentadas en territorios pequeños con poblaciones poco numerosas. Este régimen “posibilitó una tendencia pronunciada a la igualdad en el ámbito político, bajo el imperio de las leyes de la Ciudad-Estado y de la cosmovisión religiosa y espiritual, que anudaba la adscripción a él” (Rovira (2002, 16). Concretamente, en este régimen los ciudadanos se encuentran llamados a tomar todas las decisiones fundamentales que rigen su vida política. De esa cuenta el régimen tiene como institución principal la Asamblea de Ciudadanos y sólo secundariamente apela a la elección de representantes cuando es estrictamente indispensable. Este subtipo de régimen político tuvo poca duración en la Grecia antigua y fue homologado por la Comuna de París, durante los dos meses que duró esa experiencia, en 1871. Hoy día este régimen puede tener expresión en las instituciones del referéndum o del plebiscito y en las asambleas de ciudadanos o cabildos abiertos, de uso frecuente en América Latina. El subtipo de democracia participativa es de significado difuso y ambi- guo, porque solamente alude al anhelo de alcanzar una mayor participa- ción ciudadana, sobre todo a “un incremento en la activación de la ciuda- danía, por medio de organizaciones41 que permitan influir más sobre los Vinicio González

partidos políticos y el Estado”. Pero este incremento no aclara “el diseño institucional específico que sería correlativo a tal incremento en la par- ticipación y que, en rigor, sería lo que permitiría hablar de democracia participativa como régimen político diferente” (Rovira 2002, 16-17). El subtipo de democracia representativa o régimen político democrático representativo “es aquel en el cual, mediante la institución central del sufragio, con una periodicidad claramente especificada y predeterminada, los ciudadanos eligen, entre opciones que les plantean los partidos polí- ticos -y en algunos casos y países, otro tipo de organización permitida- a los representantes que, en nombre del conjunto de los habitantes-ciudadanos, habrán de adoptar las decisiones fundamentales para la orienta- ción y la conducción del Estado” (Rovira 2002, 18). Este tipo de régimen político presenta dos formas de gobierno: la presidencialista (como en las democracias de Estados Unidos y América Latina) y la forma de gobierno parlamentaria, que se constituye como tal a través de su designa- ción en esta asamblea (como en muchos países de Europa). El régimen político democrático representativo es el tipo jurídico político que se instaló en Guatemala con la Constitución Política de 1985 y es el que examinaremos en la perspectiva teórica del proceso democrático en Guatemala. 2. PERSPECTIVA TEÓRICA DEL PROCESO DEMOCRÁTICO

A continuación se revisa el desarrollo de dos conceptos fundamentales ya mencionados, para la comprensión y conducción del análisis y evalua- ción preliminar del proceso democrático en Guatemala. A. Transición a la Democracia

A partir del colapso de los regímenes autoritarios en Europa del Sur en 1974 (Portugal, Grecia y España), el derrocamiento de gobiernos militares en América Latina en la década de los ochentas y los diversos cambios de régimen político en Asia, África y Europa Oriental, Huntington (1994) 42 Debilidades de la Democracia en Guatemala

acuñó el concepto de “la tercera ola democratizadora” para examinar los cambios de regímenes autoritarios a regímenes democráticos en todo el mundo. Antes de este período que arranca en 1974 y que aún se mantiene con peligros de regresión, se registraron dos olas democratizadoras a nivel mundial: la inicial, entre 1828 y 1926, y la segunda, entre 1943 y 1962. También hubo dos olas de dirección contraria o de preeminencia y regre- sión hacia regímenes autoritarios a escala mundial: la primera de 1922 a 1942 y la segunda, de 1958 a 1975. De esta periodización conviene resaltar que con cada nueva ola democratizadora el número total de Estados con regímenes políticos de democracia representativa se incrementa. A finales del siglo XX la ONU contabilizaba alrededor de 65 por ciento del total de Estados, que disponían de democracia política. Para el análisis de estos cambios varios autores identifican diversos factores que varían según los contextos y condiciones históricas de cada país. Entre los factores genera- dores del cambio, asociados con la transición como primer momento de dicho cambio, se mencionan: los conflictos de la clase dirigente, la moder- nización del empresariado, la crisis económica, los movimientos sociales, los cambios en la cultura política a favor de la democracia, y las transfor- maciones a nivel internacional que favorecían el colapso de las dictaduras. De conformidad con O’Donnell y Schmitter (1986, 6) la transición se define como “el intervalo entre un régimen político y otro”. En términos más concretos (3) la transición a la democracia presupone dos condiciones: primero, que exista una situación previa que no podría calificarse de de- mocrática, es decir, existía algún tipo de autoritarismo; y, segundo, que el proceso de cambio se dirigiría hacia la inclusión de prácticas políticas e instituciones democráticas. En el proceso de transición democrática tienden a manifestarse tres momentos de actividad política: el comienzo de la transición, la liberalización de opresiones, y la orientación de la demo- cratización. Veremos brevemente cada uno de estos momentos. a) Comienzo de la Transición

O’Donnell y Schmitter anotan como rasgos del comienzo de la transición los siguientes: i) El signo clásico de que una transición del autoritarismo ha co- 43 Vinicio González

menzado es cuando los propios líderes autoritarios empiezan a modificar sus propias reglas de juego en lo que respecta a proveer más garantías de los derechos políticos individuales y grupales; ii) Durante el proceso de transi- ción las reglas de juego no están bien definidas, sino que se encuentran en un estado cambiante y de fluidez; iii) Se da una lucha ardua entre los actores políticos por redefinir reglas de juego que les beneficien en lo inmediato y en el futuro. En este momento “el estado de inestabilidad existente y la búsque- da de acuerdo que permita la instauración de un nuevo régimen, plantean la posibilidad de ampliar las alternativas hasta entonces existentes”. b) Liberalización de Opresiones

Este segundo momento se caracteriza por la concesión o extensión de derechos y la emergencia social de demandas. En el primer caso se da en la práctica un proceso de liberalización tipificado por la redefinición y exten- sión de los derechos ciudadanos. Tales derechos incluyen el habeas corpus, libertad de expresión y de movimiento, libertad de asociación, derecho a la privacidad, etc. Sin embargo -acotan los autores- es difícil determinar con precisión si todos estos derechos asumidos por parte de algunos sectores “servirá de ejemplo y motivación para que otros ejerzan sus derechos.” En el segundo caso se refiere a la dinamicidad y conflictividad del proceso de transición-liberalización, en donde los múltiples cálculos de avances y retrocesos ocupan a los actores políticos: La tensión surge de las demandas planteadas y las concesiones otorgadas. Esto genera inquietudes típicas del proceso de transición que se expresan en niveles específicos de riesgo en cada situación concreta, pero que en términos generales se resumen en interrogantes como las siguientes (Espinal 1989, 3): “¿Hasta dónde es posible desafiar las reglas de juego previamente establecidas? ¿Qué con- tribuirá a la estabilización de las conquistas democráticas? ¿Qué producirá un retroceso?”. En definitiva, si no hay una regresión autoritaria, entonces se presenta la posibilidad de un proceso de democratización.

44 Debilidades de la Democracia en Guatemala

c) Orientación de la Democratización

En el ámbito académico y político prevalecen dos visiones conceptuales modernas, no excluyentes pero distintamente viables, de lo que se entiende como democracia y que tienen mucho que ver con la orientación que en la transición se le dará al régimen político democrático. La primera (clásica) es la que arranca de la tradición inaugurada por Joseph Schumpeter (1946) y la segunda es la que incluye la justicia social como elemento de legitimidad del régimen político democrático. La primera visión entiende la democracia como procedimiento y modalidad institucional para resolver civilizadamente el problema del poder del Estado, de quien se hace cargo de él. “Democracia cuya institución capital son las elecciones como el recurso al que se apela para hacer posible por medio de ellas una competencia pacífica por los votos de los electores entre al menos dos élites políticas rivales, tras las cuales aquella élite que se alce con la mayoría del caso se encargará de disponer de ese poder del Estado por un período limitado y previamente fijado, adoptando en nombre del conjunto de los ciudadanos las decisiones fundamentales concernientes a la vida colectiva de esa sociedad” (Rovira, 2000, 1). Constituye parte fundamental del significado de democracia el conjunto de libertades que se han desarrollado a partir del Estado liberal: libertad de expresar públicamente las opiniones sin temor a ser reprimido, libertad de reunirse y de asociarse con otros para actuar en la arena pública, libertad de discutir y de oponerse pacíficamente al poder del Estado mediante las vías legalmente establecidas. Esta visión es la que más desarrollo teórico ha tenido y es la que se incluye en la mayor parte de los ordenamientos constitucionales democráticos modernos. Entre otros importantes teóri- cos que han precisado y operacionalizado dicho concepto como régimen político de democracia representativa destacan Bobbio y Dahl. Norberto Bobbio (1987, 66), quien define la democracia como “un conjunto de reglas que facilitan y garantizan la más extensa participación de la mayoría de ciudadanos, directa o indirectamente, en las decisiones que afectan a la sociedad”, coincide con Robert Dahl (1956) en que las elecciones son uno de los indicadores fundamentales de que se ha iniciado un 45 Vinicio González

proceso de transición hacia la democracia. Bobbio coincide también con Dahl en su propuesta de seis reglas básicas que regulan la democracia política participativa, a saber: “ i) Todos los ciudadanos que han obtenido su mayoría de edad tienen el derecho de expresar su opinión mediante el voto y/o elegir quien expresará su opinión sin distinción de raza, religión, condiciones económicas, etc.; ii) el voto de cada ciudadano debe tener el mismo valor; iii) Todos los ciudadanos que tienen derechos políticos deben tener la libertad de votar de acuerdo a su propia convicción, que han alcanzado de la manera más independiente posible en el contexto de una competencia libre entre los grupos políticos organizados; iv) Deben existir alternativas reales para elegir entre ellas; v) La mayoría decide en las decisiones colectivas y en la elección de representantes; y vi) La decisión de la mayoría no puede restringir los derechos de las minorías, en particular el derecho de convertirse en mayoría bajo las mismas condiciones”. La segunda visión, que no contradice a la primera, sino que la profundiza en la dimensión social y de legitimidad, sostiene que aun cuando el concepto de democracia que se está buscando en primera instancia con la transición, se refiere a la democracia política representativa, es decir a la dimensión constitucional e institucional de la democracia, no cabe duda que uno de los dilemas que también preocupa a los actores que demandan la instalación o la restauración de este régimen, opuesto al autoritarismo, es la inclusión dentro de dicho concepto una dimensión de justicia social en la esfera de las relaciones económicas y de las formas de vida. Como afirman varios analistas (Espinal 1989: 3-4) esta preocupación es perti- nente “no sólo desde una dimensión ética, sino también en el contexto de las luchas por establecer y mantener la democracia en muchos países con altos índices de pobreza y desigualdad social.” Tal consideración es válida por cuanto existen diferencias significativas entre las democracias de los países desarrollados y las de más reciente transición. En las democracias desarrolladas la situación de las inequidades se redujo a un ritmo más acorde mediante la vía de garantizar los derechos políticos, econó- micos y sociales, mientras que en las democracias de reciente transición prevalece la asimetría entre los derechos políticos y los derechos socioe- conómicos, lo cual ha hecho más difícil e incierto el proceso de democra- tización. Esta condición de desatención46 o atención precaria e ineficaz de Debilidades de la Democracia en Guatemala

las inequidades conservando la forma política del régimen democrático representativo es lo que ha dado lugar, en los países de democracias de reciente transición, a la crítica de que la democracia es formal y no real. Simultáneamente con dicha crítica se ha desarrollado un pensamiento en favor de la democracia que tiene diversas expresiones teóricas, “pero coincide en afirmar que los derechos individuales en la esfera política son un referente esencial de la democracia”. Sobre este particular otro analista de la transición, Juan Linz (1978) afirma que la tensión entre democracia formal y real dependerá de los siguientes factores: i) Los referentes teóricos y la perspectiva ética del proceso de democratización; ii) De la formulación que se haga de la relación entre democracia política y económica; iii) De la posición que ocupe la democracia política en una escala de valores y prioridades; iv) Y, en particular, de la situación socioeconómica de una sociedad y su capacidad para atender las demandas y expectativas sociales. Con una visión más centrada en el presente y el futuro inmediato que en los obstáculos del pasado, Linz considera que son las acciones de los gobernantes y no las condiciones estructurales e históricas las que determinan el futuro de una naciente democracia. Sin embargo, considera conveniente tener en cuenta los problemas recurrentes que en el pasado obstaculiza- ron la consolidación de nuevos regímenes democráticos. Un esquema de dichos problemas se expone a continuación: “i) La euforia inicial y las imá- genes de apoyo amplio a la democracia dan la sensación de que con buena voluntad se pueden resolver los problemas acumulados en vez de captar la complejidad de los problemas sociales; ii) Los líderes del nuevo régimen democrático han tenido tiempo de reflexionar sobre los problemas de la sociedad y sus soluciones, pero no han confrontado la tarea de formularlos en términos precisos; iii) Las nuevas democracias son con frecuencia insti- tuidas con coaliciones en las que incluso grupos minoritarios, cuya fuerza es aún desconocida, quieren ser escuchados; iv) El deseo de legislar sin los recursos necesarios para impulsar nuevas medidas, lo cual puede tener re- percusiones perturbadoras en la economía que motivan evasión de capital o reducción de las inversiones” (Espinal 1989: 5). Cuando ocurren estos problemas -acota Linz- el resultado será frustración y descontento dentro de la coalición democrática, pudiendo47 llevar al colapso del régimen. Vinicio González

B. Consolidación de la Democracia

Las dos contribuciones teóricas más importantes en torno al concepto de “consolidación de la democracia” se deben a Leonardo Morlino (1989) y Juan Linz (1990). Morlino define la consolidación de la democracia como “Proceso de reforzamiento, afirmación, robustecimiento del sistema demo- crático, encaminado a aumentar su estabilidad, su capacidad de persistencia y a contrarrestar y prevenir posibles crisis” (Morlino 1989: 42). Luego agrega que la consolidación de la democracia es “la ampliación progresiva de la aceptación de aquellas estructuras y normas para la resolución pací- fica de los conflictos, un conocimiento cada vez mayor de la aceptación y el apoyo al compromiso institucional, el reconocimiento de la bondad de la fórmula de la ‘incertidumbre limitada’ o bien, en una palabra, progresiva ampliación de la legitimidad del régimen” (Morlino 1989: 44). Por su parte, Juan Linz plantea que un régimen democrático consolidado es aquel “en el cual ninguno de los principales actores políticos, partidos o intereses organizados, fuerzas o instituciones, considera que hay alguna alternativa a los procesos democráticos para obtener el poder, y que ninguna institución o grupo político tiene derecho a vetar la acción de los que gobiernan democráticamente elegidos. Esto no significa que no haya minorías prestas a desafiar y cuestionar la legitimidad de los procesos democráticos por medios no democráticos. Significa que los actores principales no recurren a ellos y que esos permanecen políticamente ais- lados. Para decirlo de una manera simple, la democracia debe ser considerada como el ‘único casino del pueblo’ (the only game in town), para utilizar la expresión del Viejo Oeste” (Linz 1990: 29). Linz agregó, con Alfred Stepan (1996: 32-37) lo que puede esperarse de una democracia consolidada en materia de comportamientos, actitudes y expectativas: i) en cuanto a los comportamientos, la consolidación de la democracia implica que los principales actores concurren a la lucha por el poder del Estado o a ejercer influencia en él sin destinar “recursos importantes al intento de alcanzar sus objetivos creando un régimen no democrático o separándose del Estado”; ii) en cuanto a actitudes “un régimen democrático está consolidado cuando una gran mayoría de la opi- 48 Debilidades de la Democracia en Guatemala

nión pública, incluso en medio de grandes problemas económicos y de una profunda insatisfacción con los funcionarios, mantiene la creencia de que los procedimientos e instituciones democráticos constituyen el modo más apropiado de gobernar la vida colectiva, y cuando el apoyo a las alternativas antisistema es pequeño o está más o menos aislado de las fuerzas democráticas”; iii) En cuanto a las expectativas frente al ordenamiento constitucional, la democracia se halla consolidada cuando el Estado de De- recho, con contenido democrático, constituye el punto de referencia del conjunto de las fuerzas sociales y políticas para la resolución de conflictos. Jorge Rovira (2000: 43-45) en su ensayo sobre Transición a la Democra- cia y su Consolidación en Centroamérica, expone cuatro consideraciones en torno a los aportes de los autores citados, de las cuales nos parece conveniente subrayar la última consideración que dice relación con que: “la consolidación del régimen político de la democracia representativa en una sociedad no presupone que las dificultades y problemas de muy distinto orden que se arrastran en ella (económicos, educativos, ecológicos, criminalidad, corrupción, drogadicción extendida entre las nuevas gene- raciones, etc.) o que incluso eclosionan luego de una apertura institucionalizada como es la generada por la democracia representativa, hayan sido resueltos ya o vayan a serlo satisfactoriamente en alguna medida y con relativa prontitud.” Luego, para completar esta consideración cita una importante afirmación de Huntington (1994): “La democracia no significa que se resolverán todos los problemas, significa que los gobernantes pueden ser cambiados, y la esencia de la conducta democrática es lograr esto último porque es imposible conseguir lo primero… Las democracias se consolidan cuando el pueblo aprende que la democracia es la solución al problema de la tiranía, pero no necesariamente a todo lo demás.” Por último, enunciaremos brevemente los factores, que los autores citados consideran decisivamente influyentes en los procesos de consolida- ción de la democracia. Morlino estima que hay un conjunto de rasgos comunes, constatables, en los procesos de consolidación dela democracia, a saber: “ i) El comportamiento de las élites políticas y de las no políticas frente a la democracia, es decir, el grado de compromiso que tienen las éli- tes con el mantenimiento del régimen49 político de la democracia en tanto Vinicio González

se le concibe como el encuadre fundamental para resolver sus conflictos sin excluir la competencia; ii) La existencia de un Estado de Derecho y de una legalidad operante susceptible de convocar la adhesión a esta modalidad de institucionalidad política; iii) La subordinación de los militares al poder civil; iv) La garantía que logren adquirir y que lleguen a sentir los grupos de empresarios privados de que sus intereses fundamentales como grupo van a ser respetados y en todo caso no van a ser violentados de manera arbitraria”; y el más importante para Morlino: “v) El papel que cumplen los partidos políticos y el sistema de partidos al constituirse como los actores por excelencia en el proceso de consolidación, independientemente de si su trayectoria durante la transición mostró un perfil incluso muy discreto” (1989: 58-62). Linz y Stepan enuncian los siguientes factores, cuyo desarrollo interrela- cionado habría que cultivar para avanzar en la consolidación de la democracia: “i) Las condiciones que permitirían la existencia de una sociedad civil sin ataduras y tan dinámica como quiera serlo; ii) Una sociedad po- lítica competitiva y comprometida con la institucionalidad democrática y con su paulatino desarrollo y fortalecimiento; iii) La prevalencia del Es- tado de Derecho; iv) Un cuerpo de funcionarios que pueda mantener el funcionamiento del aparato estatal y logre orientarlo en la dirección que la nueva institucionalidad democrática y los gobiernos que surjan de ella así lo determinen; y v) Una esfera socioeconómica establecida con independencia del poder estatal de vocación centralizadora y dirigista, pero que tampoco tienda a ser una ‘economía de mercado pura” (1996: 32- 37). Ambos autores advierten sobre dos tipos de problemas que se han presentado con frecuencia durante los procesos de transición y de con- solidación democrática ocurridos durante la tercera ola: i) Las tensiones étnicas en numerosos países; y ii) El deterioro de la situación económica o la lenta mejoría observada en las condiciones de vida de los ciudadanos que habitan en esas sociedades cuyo régimen político cambio. Pero para ambos tipos de problemas -indican los autores- “estamos convencidos, tanto teóricamente como a partir de la evidencia empírica, de que la democracia puede realizar importantes avances hacia la consolidación aún bajo esas condiciones” (1996: 39).

50 Debilidades de la Democracia en Guatemala

3. PERSPECTIVA HISTÓRICA DEL PROCESO DEMOCRÁTICO EN GUATEMALA

3.1 La transición y los tropiezos de la democratización

En este apartado se revisan sucintamente los hechos históricos que, a juicio nuestro, ilustran los procesos de transición e inicio de la consolida- ción de la democracia en Guatemala. No se trata de proponer un discurso histórico sobre las acciones de los gobiernos en estos 30 años que median entre 1985 y 2015, sino de resaltar los principales procesos políticos que condujeron a la transición del régimen autoritario al régimen político de- mocrático representativo; y luego analizar el proceso que condujo a la firma de la paz, para terminar examinando los principales factores que han obstaculizado la implementación de dichos acuerdos y el avance de la consolidación de la democracia,3 para finalizar exponiendo la agrava- ción de dos problemas sociales que desafían la capacidad de respuesta del régimen democrático. En Guatemala la transición del régimen autoritario al democrático no se inició por las acciones y la capacidad de fuerzas y procesos claramente democráticos, sino que, como señala Edelberto Torres-Rivas (1998: 83) “como parte de una estrategia bien diseñada en el marco de una guerra que debilitó a las fuerzas militares y que se quiso ganar por otros medios”. Torres-Rivas agrega que “cuando la erosión autoritaria permite ceder el control social y político, pero no obedeciendo a una clara definición de las fuerzas políticas democráticas, se tiende a una democratización de carácter limitado. Cuando los objetivos de los actores democráticos y sus avances no son capaces de influir en, o determinar los cambios sustanciales en el escenario político, la transición resulta incierta. Así empezó en

Guatemala,3 donde la iniciativa ni siquiera fue de la alta jerarquía militar

Este apartado, hasta antes del análisis del proceso que condujo a la firma de los Acuerdos de Paz,Del Autoritarismose apoya en el importantea la Paz, aporte de Edelberto Torres-Rivas “Construyendo la paz y la democracia: El fin del poder contrainsurgente en Guatemala”, en Edelberto Torres-Rivas y Gabriel Aguilera, FLACSO, Guatemala 1998, pp. 9-95) 51 Vinicio González

sino de los mandos medios, expresando profundas contradicciones entre diversos niveles de la institución, que encabezaron jóvenes oficiales intermedios” (1998: 83). Como expresión de esas contradicciones ocurrió el golpe de Estado del 23 de marzo de 1982 catapultando a la jefatura de Estado al general Efraín Ríos Montt. De conformidad con varios analistas la principal causa del golpe fue la descomposición gradual del poder contrainsurgente que se manifiesta en la elección del 12 de marzo de ese año, en la que hubo dificultades para legalizar el nuevo fraude que habría llevado a la Presidencia del país al general Aníbal Guevara. El rechazo a dicho fraude no se hizo esperar de parte del sector empresarial, la Iglesia católica y los partidos políticos que ya daban síntomas de distanciamiento de la élite militar. Además, en el contexto internacional el gobierno de Car- ter impulsó una política exterior condicionada al respeto de los derechos humanos, que lamentablemente el gobierno de Reagan sólo continuó a medias. Internamente “la represión de 1979 -indica Torres-Rivas- que alcanzó una dimensión internacional con el incendio de la embajada de España (enero 1980) y los asesinatos de los dos máximos dirigentes so- cialdemócratas, Fuentes Mohr y Colom Argueta en el primer trimestre de 1980, completó el aislamiento del régimen militar. El genocidio que siguió a estos actos acentuó el desprestigio del poder contrainsurgente” (1998: 85). Económicamente la situación nacional se complicó por una crisis profunda, llamada la “crisis de la deuda externa”, que volvió inmanejable la administración gubernamental de la misma y que agudizó la crisis de dirección en la alta jerarquía militar. Tal y como ha sido registrado en otros países latinoamericanos y como lo han descrito O’Donnell y Schmitter (1986: 6) “El signo clásico de que una transición del autoritarismo ha comenzado es cuando los propios líderes autoritarios empiezan a modificar sus propias reglas de juego en tanto proveer más garantías de los derechos políticos, individuales y grupales”. En abril de 1982, el gabinete ministerial se integra con candidatos propuestos por sectores e instituciones consultadas, sin importar su con- dición opositora. Mario Solórzano Martínez (1997: 21) registra algunos datos sobre este particular: En la propuesta52 de gabinete ministerial se in- Debilidades de la Democracia en Guatemala

cluye al Dr. Adolfo Castañeda, del Colegio Médico, para ministro de salud y al abogado Otto Palma de la Universidad de San Carlos, para ministro de Trabajo. En el Consejo de Estado (con modalidad corporativa), se incluyen por primera vez diez representantes indígenas integrado por un total de 29 Consejeros. Dicho Consejo tuvo una incidencia notable en la transición por cuanto en poco tiempo preparó tres leyes, la del Registro Electoral, la del Tribunal Supremo Electoral y la de Partidos Políticos. El TSE fue electo por primera vez con base en una lista elaborada por la Corte Suprema de Justicia, con plena autonomía. Las fuerzas de oposición recibieron y aceptaron diversos gestos de simpatía. El 8 de agosto de 1983, llega al poder el general Oscar Mejía Víctor en un golpe de Estado militar, sustituyendo al general Efraín Ríos Montt. So- bre este particular Torres- Rivas acota que se trata de un “movimiento que termina por arreglar las diferencias internas de las fuerzas armadas al restablecer la jerarquía castrense desplazada con el golpe anterior. No resulta tan sorprendente que la estrategia antiguerrillera continuara sin cambios en su múltiple dimensión militar y político-social porque se tra- taba de un proyecto institucional y no personal, como que se cumpliera el cronograma de la liberalización política, promulgando las leyes mencionadas y convocando a elecciones de Asamblea constituyente. En marzo de 1985, se promulgó una Constitución moderna y que aparece como la expresión de un pacto social democratizador. Dejó atrás la de 1965, la Constitución de la doctrina de la seguridad nacional, del anticomunismo y la guerra fría, la del odio contrainsurgente” (Torres-Rivas: 1998: 85-86). Un resumen de los principales acontecimientos de la transición -descri- tos por Torres-Rivas- incluyendo algunas consideraciones socio políticas se expone• a continuación: Las elecciones para la Constituyente y luego las presidenciales • de 1985 fueron abiertas, competitivas y sin fraude; En los 14 años transcurridos entre 1982 y 1996, el país ha experimentado siete eleccioneslibres (una para Asamblea Nacio- nal Constituyente, 3 presidenciales y el resto extraordinarias de diputados y alcaldes),53 han gobernado 4 presidentes civiles Vinicio González

(uno por designación del Congreso de la República tras conju- rar el autogolpe del segundo presidente de este período), tres intentos de golpe militar (en 1986-1987)y uno civil (1993) y • el restablecimiento del respeto a los derechos políticos; El peligro del electoralismo se cierne por la irrupción del juego electoral como un fin en sí mismo, que se agota en la competencia relativamente abierta entre grupos partidarios de cúpula, “una puja entre élites económico-políticas que carecen de representación, entre otras causas, porque no les interesa, y que en el mejor de los casos son apoyadas por mayorías volátiles que conducen a victorias de las fuerzas de derecha” • (1998: 86); El debilitamiento de los controles autoritarios, que como ya se indicó, son signos imprescindibles de esta transición, condujo a una democratización decretada desde arriba; es decir, no devino de movilizaciones sociales desde abajo. Sobre esta condición Torres-Rivas subraya que “Las fuerzas democráticas eran débiles cuando los democristianos accedieron al gobierno. Cerezo fue defendido más por su ministro de la Defensa, general Gramajo, que por las masas populares animadas por una voluntad democrática. Con una alta dosis de pragmatismo, el aporte de la DC al desarrollo democrático fue mantenerse en el poder, realizar elecciones libres y entregar el gobierno a otro civil” (1998: 87). Pero además, en el gobierno de Cerezo se instaló la Comisión Nacional de Reconciliación y la Asam- blea del Diálogo Nacional, que prepararon la negociación de • los Acuerdos de Paz; La convergencia entre el agotamiento autoritario y la debilidad democrática genera vacíos de conducción política -señala Torres-Rivas- en los que no sólo se implantan gobiernos de- mocráticos débiles frente al poder militar, sino que la conduc- ción del proceso democrático mismo tiende a ser liderada por fuerzas sociales que no son plenamente democráticas y acto- 54 Debilidades de la Democracia en Guatemala

res que no son democráticos. Es el caso de Jorge Serrano Elías (enero 1990) “que llegó pletórico de debilidades, obligado a alianzas inestables y a crear gérmenes de ingobernabilidad en la base de la sociedad. Esos, treinta meses después produjeron el mayor signo de ingobernabilidad en la cúpula: el autogolpe de mayo de 1993. La reacción a este pecado político inspira- do más en la desesperación que en la soberbia, constituye un paso adelante en la democratización en marcha. ¿Por qué?, porque pese a la manipulación en el interior de la cúpula militar, la oposición de las organizaciones corporativas y sociales paralizó el golpe y exhibió la fuerza de la movilización social” • (1998: 88); El golpe frustrado de Serrano Elías llevó a la Presidencia de la República, por nombramiento del Congreso al Procurador de los derechos humanos, Ramiro de León Carpio; su gobierno, sin embargo se caracterizó por ambigüedades e inconsisten- cias en acciones y decisiones en torno a la profundización de la democratización del Estado, lo cual parece ser explicable debido a la situación anormal que acompañó esa administración: un presidente sin partido y sin respaldo parlamentario recos- • tado en el apoyo militar; La elección de Álvaro Arzú -anota Torres-Rivas- “se realizó, sin duda, en las mejores condiciones para el proceso de de- mocratización. Por un lado, porque fue la tercera elección sin fraude, pero la primera después del interregno creado por el autogolpe de Serrano. Fue como el regreso a la plena constitucionalidad del régimen. Y por el otro, porque con la par- ticipación de la izquierda política se completó el arcoíris de la competitividad electoral. Llegó al gobierno con los mejores auspicios, controlando la mayoría relativa en el Congreso, con el apoyo del empresariado, la simpatía de la izquierda, del ejército, de los Estados Unidos. Su contribución a la paz fue decisiva” (1998: 88) porque en el inicio de su gobierno se firmó el acuerdo de la paz,55 firme y duradera, con lo cual se es- Vinicio González

tima que culminó el período de transición. En su gobierno, sin embargo, ocurrieron sucesos cuestionables que entramparon y desviaron la ruta que traía la democratización. Tres de ellos tienen que ver con el fracaso ¿intencional? de las reformas a la Constitución Política, consensuadas en los Acuerdos de Paz; la desbocada, onerosa y corrupta privatización de activos del Estado; y el fortalecimiento a la empresarialidad del sistema de partidos políticos. 3.2 Consolidación de la democracia

A. Acuerdos de paz.

La firma de Los acuerdos de paz representa el fin del proceso de transición del autoritarismo al régimen político democrático representativo o como se ha dado en llamar al régimen democrático electoral, porque ya se habría acreditado el Tribunal Supremo Electoral con tres elecciones generales sin fraude y con un alto grado de credibilidad nacional e internacional. Asimis- mo constituye el punto de partida teórico del proceso de consolidación de este régimen político. Sin embargo, el proceso de negociación de los acuerdos de paz representa también el inicio de la transición del autoritarismo hacia un régimen democrático que no se agota en el cumplimiento de ejer- cicios de sufragio general, sino que busca empoderar a la sociedad civil y luchar por la concreción de los principios y valores del régimen político democrático representativo. Esta doble visión de procesos paralelos, con distinto ritmo y duración, permite distinguir el relativamente rápido avance formal del régimen democrático representativo cuya etapa de consoli- dación estaríamos viviendo, y el más tortuoso y lento trayecto de avance que ha seguido el segundo proceso, el de posicionamiento de la sociedad civil y de la participación ciudadana en la toma de decisiones de interés nacional; este segundo proceso aún se encuentra en la etapa de transición, con indicios de iniciar su consolidación a partir de los movimientos ciudadanos contra la corrupción y la impunidad del año 2015.

56 Debilidades de la Democracia en Guatemala

En efecto, si la firma de los acuerdos de paz representa el fin de la etapa de transición y el comienzo de la de consolidación del régimen político democrático representativo, la negociación de dichos acuerdos representa el inicio de la transición de dicho régimen, tal como se mostrará a continuación. La negociación de los acuerdos de paz duró nueve años, a partir del Acuerdo de Esquipulas II del mes de agosto de 1987, hasta la firma del Acuerdo de Paz firme y duradera en diciembre de 1996 (URL-MINUGUA 1997 . Como antecedentes históricos del interés internacional por la paz en Centroamérica se sucedieron cuatro reuniones que culminaron en declaraciones para promover la paz en la región, a saber: a) La Declaración de Contadora, producto de la reunión de los Mi- nistros de Relaciones Exteriores de Colombia, México, Venezuela y Pana- má, celebrada en la Isla de Contadora, Panamá el 8 y 9 de enero de 1983. Entre los acuerdos alcanzados en torno a la región centroamericana destaca el “llamado urgente a todos los países del área centroamericana para que a través del diálogo y la negociación se reduzcan las tensiones y se establezcan las bases para un clima permanente de convivencia pa- cífica y respeto mutuo entre los Estados”; b) Mensaje de Carballeda, Ve- nezuela, para la paz, la seguridad y la democracia de América Central. En este lugar se reunieron los Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo (Argentina, Brasil, Perú y Uruguay), los días 11 y 12 de enero de 1986, en donde manifiestan que “frente a las crecientes amenazas a la paz en la América Central y ante el riesgo de que se produzca un vacío diplomático que agudice las tensiones en la región, es urgente y necesario dar un renovado impulso al proceso de negociaciones promovido por el Grupo de Contadora. El proceso negociador debe conducir cuanto antes a la firma del Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación de Centroamérica, único medio de contar con un entendimiento político general que permita la convivencia respetuosa, pacífica y productiva entre todos los países de la región”; c) Declaración de Esquipulas. Los Presidentes Centroamericanos, reunidos en Esquipu- las, Guatemala, el 24 y 25 de mayo de 1986, “Declaran que han decidido formalizar las reuniones de Presidentes como una instancia necesaria y conveniente para analizar los problemas más urgentes que se presentan en el área en relación a la paz y al desarrollo regional, y buscarles so- 57 Vinicio González

luciones apropiadas. Su voluntad de firmar el “Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centroamérica” asumiendo el pleno cumplimiento con la totalidad de los compromisos y procedimientos en ella contenidos. Asimismo convienen en crear el Parlamento Centroameri- cano”; y d) Firma del Acta de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centroamérica. Esta Acta fue firmada por los presidentes de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica, en la ciudad de Panamá, el 6 de junio de 1986. Su contenido contempla compromisos generales, compromisos sobre asuntos políticos, en materia de reconciliación nacional, en materia de derechos humanos, en materia de procesos electorales y cooperación parlamentaria, sobre asuntos de seguridad, sobre asuntos económicos y sociales, compromisos en materia de ejecución y seguimiento, y disposiciones finales. A partir de la reunión de Esquipulas II, realizada el 7 de agosto de 1987, hasta la firma del Acuerdo de Paz firme y duradera, el 29 de diciembre de 1996, transcurrieron nueve años y cuatro meses. En este proceso negociador participaron directamente: La Unidad Revolucionaria Nacio- nal Guatemalteca (URNG) y cuatro gobiernos del Estado de Guatemala: El gobierno de Marco Vinicio Cerezo Arévalo (1986-1991), el de Jorge Serrano Elías (1991-1993), interrumpido por el breve autogolpe de Se- rrano que lo llevó a su defenestración y a la elección por el Congreso de Ramiro De León Carpio para terminar el período (1993-1996), y el de Ávaro Arzú (1996-2000). Las estrategias de negociación de los gobiernos y de la URNG marcaron la pauta de los acercamientos y alejamientos de las partes en dicho proceso, a lo largo del cual se produjeron 39 eventos con resultados parciales entre declaraciones, propuestas y acuerdos. Un breve análisis de esos resultados alcanzados en los cuatro intervalos gubernamentales permite distinguir las orientaciones seguidas en la ne- gociación de la paz. a) En el gobierno de Cerezo Arévalo se aprovechó la apertura internacional para apoyar la negociación directa, por medio de las comisiones de verificación y de reconciliación y, sobre todo, se cum- plió con el espíritu del Acuerdo de Oslo que promovía la búsqueda de la paz por medios políticos.58 Entre 1987 y 1990 se produjeron Debilidades de la Democracia en Guatemala

10 eventos, cuyo resumen se presenta en la tabla 1. La estrategia del gobierno de Cerezo promovió y favoreció el acercamiento con la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, por medio de la implementación de los compromisos centroamericanos adquiridos por Guatemala en la reunión de Esquipulas II, particularmente con la creación de la Comisión Nacional de Reconciliación, y luego apoyando la implementación del Acuerdo de Oslo. Este acuerdo es importante para el empoderamiento de la sociedad civil en el proceso de negociación de la paz, porque promueve el involucra- miento de la instancia de partidos políticos, las organizaciones empresariales, los sectores sindicales y populares, los sectores académicos, cooperativistas y empresariales menores, así como a las autoridades de todas las religiones en el diálogo por la paz, el cambio institucional, el respeto a los derechos humanos y las reformas constitucionales. Promoción que se cristaliza con las reuniones en El Escorial, Ottawa, Quito, Metepec y Atlixco. A ese respecto son muy elocuentes las declaraciones del sector religioso: “El sector religioso afirma, desde sus propias convicciones inscri- tas en la tradición judeo-cristiana, que Guatemala sufre una seria y profunda crisis socio-económica, que afecta a la gran mayoría de la población, evidenciándose ésta en la miseria, la marginación de muchos sectores y la muerte. No es ésta la voluntad del Dios viviente en quien creemos. Dios quiere que el hombre sea libre; que sea el artífice de su destino y dignidad, satisfaciendo todas sus necesidades según su condición de persona y que se realice plenamente a su imagen y semejanza”.

59 Vinicio González

Tabla 1

Eventos y resultados alcanzados para la negociación de la paz durante el gobierno del Presidente Cerezo Arévalo

Evento Logro o resultado del evento Fecha Lugar

Esquipulas II: Reunión Compromiso de luchar por la paz, prevalecer de Presidentes centro- el diálogo y la razón. Procedimientos p/ 07-08-87 Guatemala americanos lograrlo

Instalación de la Comi- sión de Verificación. y Se instala dicha Comisión para verificar los 22-08-87 Caracas Seguimiento, de Esqui- procedimientos para establecer la paz en C.A. pulas II (literal A, No.10)

Creación Comisión Na- Se crea comisión con 2 rep. del Ejecutivo, cional de Reconciliación Conf. Episcopal, Partidos de oposición y ciud. 11-09-87 Guatemala por instrucción de Es- notables quipulas II, inciso c, p-1

Declaración de Alajuela: Reservas de algunos presidentes al Reunión de Presiden- numeral 11 de Esquipulas II y apoyo a la 16-01-88 Costa Rica tes centroamericanos democratización

Acuerdo de Oslo: Bús- Iniciar proceso con reuniones con queda de la paz por me- partidos po-líticos, religiosos, populares y 29-03-90 Noruega dios políticos empresariales.

Acuerdo de El Escorial Impulsar incorporación de todas las fuerzas (Instancia partidos po- y sectores políticos y sociales en proceso de 01-06-90 España líticos) paz

Declaraciones indepen- Apoyo a la búsqueda de la paz, erradicación 01-09-90 Canadá dientes URNG y CACIF de la violencia e inicio de etapa de concordia

Declaración de Quito de Apoyo al proceso de paz, a los cambios 26-09-90 Ecuador sectores religiosos institucionales y a la reforma constitucional.

Declaración de Metepec Apoyo al proceso de paz; cambios en la Puebla, del sector Sindical y Po- estructura económica para erradicar 25-10-90 México pular injusticia social.

Declaración de Atlixco Apoyo al proceso de paz, a la reconciliación, de los Sectores Acadé- Puebla, a la democracia; respeto a los derechos 28-10-90 micos, cooperativistas y México humanos empresariales.

60 Debilidades de la Democracia en Guatemala

“La situación de Guatemala tiene sus propias causas. Conscientes de esto -continúa la declaración- hacemos un llamado a todos los sectores del país para que aúnen sus esfuerzos en la búsqueda de soluciones a esta problemática por la vía del consenso nacional y el pacto social. La solución puede alcanzarse a través del diálogo sincero y los medios políticos pacíficos, por lo que se reafirma la importancia del Diálogo Nacional y de su continuidad, propician- do una mayor participación y una más amplia difusión de sus ponencias y conclusiones “. b) La estrategia del gobierno no concluido del Presidente Serrano fue distinta. Los eventos que se realizaron durante los menos de tres años que duró su administración muestran la intención de controlar directamente el proceso de negociación, de marginar el esfuerzo del conciliador de la Comisión Nacional de Reconciliación, así como de restarle importancia al apoyo del representante del Se- cretario General de las Naciones Unidas y, sobre todo de separar la participación de la sociedad civil de la negociación, limitando sus intervenciones a ciertas actividades internas (diálogos, asambleas, foros) en donde se discutirían los cambios requeridos que, por lo demás su gobierno hipotéticamente ya estaba realizando. En la tabla 2 se resumen los 10 eventos más importantes realizados durante este gobierno, de los cuales sólo dos responden a la orientación que traía el proceso de negociación (el Acuerdo de México, de fecha 26 de abril de 1991, y el Acuerdo de Querétaro, del 25 de julio de ese mismo año) y fueron organizados por el Con- ciliador Monseñor Rodolfo Quezada Toruño y el representante del Secretario General de las Naciones Unidas Francesc Vendrell.

61 Vinicio González

Tabla 2

Eventos y resultados alcanzados para la negociación de la paz durante el gobierno del Presidente Serrano Elías

Evento Logro o resultado del evento Fecha Lugar

Iniciativa de paz para la nación, 1 Fin de lucha armada; 2. Equidad presentada por el Presidente Se- económica y social; 3. Régimen 08-04-91 Guatemala rrano. legalidad; 4. Proceso democ.

Acuerdo de México: Procedimien- Gobierno y URNG se comprometen a to para la búsqueda de la paz por negociar directamente acuerdo de paz 26-04-91 México medios políticos a mayor brevedad

Acuerdo de Querétaro: Acuerdo Enfatiza: la democratización requiere marco sobre democratización para garantizar y promover la participación 25-07-91 México la búsqueda de la paz de la sociedad civil

Afirma que la paz no es la ausencia de Planteamiento global de la URNG la guerra. Requiere resolver las causas 05-92 Guatemala para una paz justa y democrática. que la originaron

Respuesta al planteamiento global La paz es viable porque se da un de la URNG del gobierno de la Re- proceso demo-cratizador de largo 30-06-92 Guatemala pública. aliento. Gobierno lo garantiza

Propuesta de los sectores civiles La participación de los sectores civiles acerca de su participación en el debe ser activa en las discusiones y 30-07-92 Guatemala proceso de paz. propondrá soluciones

Acuerdo entre las comisiones per- Contiene 7 puntos en los que el gobierno manentes de refugiados en México garan tiza retorno de refugiados y su 08-10-92 Guatemala y Gobierno Guatemala asentamiento.

Propuesta para firma del Acuerdo 1 Agilizar negociaciones, plazo 90 días; de paz firme y duradera, del Pdte. 2 Luego, Cese definitivo de fuego y 19-01-93 Guatemala Serrano al Sec.ONU concentrar efectivos

Plan viola acuerdo México. Se propone: Propuesta de la URNG para un plan Acuerdo DD.HH; particip.sociedad civil; 20-02-93 Guatemala de paz firme y duradero recalendarización

Comunicado del Conciliador sobre 1 Procurador DD.HH;1 miembro desig la integración de la Comisión de la por conci liador;3 de sect.:academ, 20-03-93 México Verdad o del pasado religioso y abogados

62 Debilidades de la Democracia en Guatemala

En la tabla 2 puede observarse que seis de los eventos consisten en iniciativas, planteamientos o propuestas unilaterales: 3 del Presidente Serrano, 2 de la Unidad Revolucionaria Nacional Gua- temalteca, y 1 de los sectores civiles. El Gobierno también presen- tó, como muestra de buena voluntad e iniciativa, un Acuerdo para el retorno de los refugiados guatemaltecos en México. Las propuestas gubernamentales para activar el proceso de paz (Iniciati- va de Paz para la nación y Propuesta para la firma del Acuerdo de Paz firme y duradera, dirigida a la ONU) reflejan la estrategia de tomar el control de las negociaciones y presionar para la firma de la paz, dejando para un posterior diálogo interno de largo aliento, los cambios institucionales, económicos, políticos y sociales propuestos por la sociedad civil y la URNG, como causales estructurales del conflicto armado. c) La estrategia del gobierno interino de Ramiro De León Carpio, en medio de las ambigüedades y debilidades que mostró por las circunstancias en que asumió la presidencia, denota un retorno a la negociación respetuosa y racional entre las partes. En la siguiente tabla 3 se presentan los eventos realizados por esta nueva con- ducción gubernamental; esta vez de la mano de Héctor Rosada Granados, quien presidiendo la delegación gubernamental le im- primió una nueva dinámica al proceso.

63 Vinicio González

Tabla 3

Eventos y resultados alcanzados para la negociación de la paz durante el gobierno del Presidente De León Carpio

Logro o resultado del Evento Fecha Lugar evento

Propuesta de la Conferencia Retomar acuerdo Oslo; Validar consensos y Coordinadora de sectores pre vios; No excluir sociedad civil; evitar 26-08-93 Guatemala civiles para viabilizar proce- secretividad so de paz Plan Nacional de Paz, pre- Reencauzar proceso apartado de Esquipu- sentado por el Gobierno de las II. Distinguir:Reconciliación/negociación 04-10-93 Guatemala Guatemala cese fuego Declaración sobre Derechos Reafirma su adhesión y protección a Humanos del Gobierno de principios y normas s/ DD.HH sin necesidad 10-93 Guatemala Guatemala de acuerdos Acuerdo marco p/la reanu- dación del proceso de nego- Establece temario negociación; moderación; 10-01-94 México ciación: Gobierno de Guate- participación de sociedad civil; países amigos. mala y URNG Acuerdo de Calendario de la negociación para una paz Establece fechas entre mayo y diciembre 1994 29-03-94 México firme y duradera en Guate- para negociar todos los temas establecidos. mala Acuerdo Global sobre Dere- Establece compromisos del gobierno para chos Humanos. 1er. Acuer- proteger y garantizar DDHH de toda la 29-03-94 México do que entró en vigencia población inmediata. Declaración Gobierno-UR- Informa sobre la decisión conjunta de NG/tratar en reunión es- trasladar el análisis de este tema a una 29-03-94 México pecial Comisión Esclareci- reunión especial miento violac.DH Acuerdo para el reasenta- Define estrategia global de reasentamiento, miento de las comunidades garantías, integración productiva, recursos, 17-06-94 Noruega desarraigadas por el con- etc. flicto armado. Acuerdo s/ el establecimiento de la Comisión p/ Establece finalidades, período, funcionamien- Esclarecimiento histórico to, integración, informe, compromisos, verifi- 23-06-94 Noruega violación derechos huma- cación bos Acuerdo sobre Identidad Reconoce identidad, lucha contra discrimina- y Derechos de los pueblos ción derechos cult, políticos, socioec, recur- 31-03-95 México indígenas sos, etc 64 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Declaración de Contadora en la IV Conferencia Cen- Reiteran compromiso de partidos con nego- 22-08-95 Panamá troamericana de Partidos ciación de paz. Piden tregua por elecciones Políticos

Inicialmente el ex Procurador de los Derechos Humanos mostró algunas reticencias a la participación de la sociedad civil en las negociaciones de paz, lo cual motivó la emisión de una propuesta de la Conferencia de los sectores civiles de la Coordinadora Civil para la Paz para viabilizar el proceso de paz con la participación de la sociedad civil. Asimismo -siguiendo la estrategia Serranista, quizás por consejo militar- propuso un Plan Nacional de Paz que preten- día retomar las negociaciones encauzando el proceso negociador, como una decisión de Gobierno. Además, emitió una declaración unilateral sobre derechos humanos como iniciativa gubernamental. No obstante, en esta fase de la negociación volvió a cobrar importancia la sociedad civil, después de haber perdido protagonismo con la estrategia serranista. El Acuerdo Marco para la reanudación del proceso de negociación entre el Gobierno de Guatemala y la URNG, dedica el punto III a la participación de la sociedad civil: “Ambas partes reconocen el aporte de los sectores que, como resultado del Acuerdo de Oslo, participaron en las reuniones de El Escorial, Ot- tawa, Quito, Metepec y Atlixco con la URNG. Dichas reuniones dieron impulso al proceso de negociación en Guatemala. Su participación y aportes contribuyeron a hacer posible el inicio de las negociaciones directas entre el Gobierno y la comandancia dela URNG. Las partes coinciden en que la sociedad guatemalteca continúe teniendo un papel esencial en la consecución de la paz y el proceso de reconci- liación”. Sin duda el Gobierno reconoció la importancia estratégica -inclusive por motivos de legitimidad- de volver a involucrar a la sociedad civil en las negociaciones, tal como había sido previsto en el Acuerdo de Oslo y en el Gobierno de Cerezo. Otros aspectos positivos que se logaron en esta fase fue la aprobación definitiva de cuatro acuerdos, que ya habían sido objeto de discusión en otras reuniones y que satisfacen 65las inquietudes de justicia social de la Vinicio González

sociedad civil. Se trata de los siguientes: i. Acuerdo global sobre derechos humanos; ii. Acuerdo para el reasentamiento de las Comu- nidades desarraigadas por el conflicto armado; iii. Acuerdo sobre el establecimiento de la Comisión para el esclarecimiento histórico de la violación a los derechos humanos y los hechos de violencia que han generado sufrimiento a la población guatemalteca; y iv. Acuer- do sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas. d) La última etapa del proceso de negociación, a cargo del recién electo gobierno de Álvaro Arzú siguió una estrategia pragmáti- ca empresarial, en la que en un lapso de 9 meses se sucedieron ocho eventos, de los cuales siete corresponden a la aprobación de acuerdos definitivos, incluyendo el de la firma de la paz firme y duradera. En la siguiente tabla 4 se presenta un resumen de los eventos realizados, incluyendo las fechas y lugares de ocurrencia. Tabla 4

Eventos y resultados alcanzados para la negociación de la paz durante el gobierno del Presidente Arzú Irigoyen

Evento Logro o resultado del evento Fecha Lugar

Declaración unilateral de Como aporte para el avance del proceso de paz, 09-03-96 Guatemala la URNG de cese al fuego URNG decide susp. temp. operaciones militares

Acuerdo sobre aspectos Comprende: democratización y desarrollo par- socio-económicos y tici pativo, desarrollo social, agrario, gestión 06-05-96 México situación agraria pública Acuerdo sobre fortale- Comprende cambios en los 3 organismos Es- cimiento del poder civil tado; en seguridad pública y asigna papel a 19-09-96 México y función del ejército en ejército una sociedad democ. Comprende cese al fuego, concentración de Acuerdo sobre el definiti- efectivos, desmovilización, desarme, verifica- 04-12-96 Noruega vo cese al fuego ción Acuerdo sobre Reformas El Gobierno promoverá ante el Congreso las Constitucionales y régi- re formas constituc aquí incluidas 60 días des- 07-12-96 Suecia men electoral. pués

66 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Acuerdo sobre Bases para Comprende: Definiciones; Objetivos; Programa la incorporación de la 12-12-96 España de incorporación; Arreglos institucionales, etc. URNG a la legalidad. Acuerdo sobre el Crono- Cronogramas: de 90 días a partir grama para la implemen del 15/1/97; del 15/4 al 31/12/97; 29-12-96 Guatemala tación, cumplimiento y 1998,99,2000;acompañam verificación de Acdos.

Acuerdo de Paz firme y Comprende: Conceptos; Vigencia de acuerdos 29-12-96 Guatemala duradera de paz; Reconocimiento; Disposiciones finales

La estrategia empresarial se caracterizó por la veloz aprobación de los acuerdos de paz, en la que sólo participaron los tres comandantes y el Secretario General del Partido Guatemalteco del Trabajo, que componían la cúpula de la URNG, y la delegación del Gobierno de Guatemala, liderada por Gustavo Porras Castejón, asesores civiles y altas autoridades militares. Desaparecieron de la negociación la sociedad civil y la asesoría polí- tica de la URNG. B. Consideraciones sobre la evolución de los Acuerdos de Paz

Si efectivamente se hubieran atendido los temas que se abordan y el contenido de los Acuerdos de Paz, integrados éstos en un auténtico Proyecto de Nación y en un Plan Nacional Estratégico para guiar a la sociedad, los gobiernos y al Estado guatemalteco en los últimos veinte años, hoy ten- dríamos un país moderno, productivo y equidistributivo, respetuoso de los derechos humanos de todos los habitantes, con bajos niveles de pobreza y de desigualdad social, con una ciudadanía que apoya a la democracia y participa críticamente en su consolidación, etc. Pero esos escenarios rá- pidamente se fueron diluyendo con el incumplimiento de los principales acuerdos, la falta de compromiso gubernamental e institucional, el deterioro del sistema de partidos políticos, la progresiva corrupción públi- ca-privada, los altos niveles de delincuencia común y otros problemas que atentan en contra de la consolidación del régimen político democrático representativo y de la transición de formas no democráticas a formas de participación social y de empoderamiento de la sociedad civil. 67 Vinicio González

En otros procesos de transición de enfrentamientos armados hacia la democracia y la paz, ocurridos en otras sociedades, la presencia de la parte negociadora no gubernamental, después de la firma de los acuerdos de paz, ha garantizado o por lo menos ha promovido, el respeto de lo acordado; y se ha logrado en buena parte el cumplimiento de los compromisos adquiridos. En nuestro país esto no fue así, la virtual desaparición temprana de la URNG del escenario político, la atomización de las fuerzas políticas demo- cráticas y la fragmentación de la sociedad civil, dejaron un vacío político y social que fue rápidamente ocupado por toda clase de incumplimientos y representaciones espurias. El golpe final a los acuerdos de paz ocurrió en el mismo gobierno del Presidente Arzú con el rechazo a las reformas constitucionales en la Consulta popular de 1999 y con la incapacidad de reorientar el gasto público hacia objetivos concertados en los acuerdos de paz. Sobre este particular, en la Guía Electoral de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de San Carlos (2003, 45) se resume este fracaso de la siguiente manera: “Las causas de la derrota del Sí son todavía ahora motivo de debate. El PAN es señalado de haber desnaturalizado el espíritu de las reformas y la consulta, al agregar al núcleo de cambios acordados con la URNG oros temas que causaron confusión y desalentaron la participación ciudadana. La tasa de participación fue apenas del 18 por ciento de los empadronados. Ninguno de los partidos, con excepción de la URNG, movilizó recursos a favor Sí. En cambio los sectores más conserva- dores del país hicieron campaña por el No y se dice que tanto el PAN como el FRG orientaron a sus bases a votar en contra de las reformas” Vale la pena destacar que en el octavo informe (2002-2003) de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA 2003)) sobre el estado de los acuerdos de paz, se subraya que “Los avances en la aplicación estuvieron por debajo de las expectativas y no bastaron para dar nuevo impulso a un proceso de paz que se había estancado en años anteriores. Si bien se verificaron avances en algunas esferas, como la pro- mulgación de leyes contra la discriminación, el redespliegue de unidades militares, y la elaboración de un Programa Nacional de Resarcimiento para las víctimas de las violaciones de los derechos humanos cometidas durante el conflicto armado, también hubo inacción con respecto a muchas cuestiones importantes. Además,68 los avances fueron eclipsados por Debilidades de la Democracia en Guatemala

tendencias negativas como el empeoramiento de la situación de la seguridad pública, la persistente corrupción, los reveses en la lucha contra la impunidad y la persistencia de una atmósfera de intimidación de los funcionarios de la justicia y los defensores de los derechos humanos”. 3.3 Frenos en la consolidación de la democracia después de la firma de los Acuerdos de Paz

A. Privatización de bienes públicos tangibles e intangibles

Durante el gobierno del Presidente Arzú el Estado dio un brusco giro de orientación, estrictamente empresarial, hacia la privatización de las empresas públicas. Este proceso comenzó (PNUD 2001: 29-30) con la sus- pensión del financiamiento de actividades productivas, función otrora desempeñada por CORFINA, y la venta de las acciones de la línea aérea nacional AVIATECA. Siguió la venta de la Compañía Telefónica GUATEL, luego la de la Empresa Eléctrica de Guatemala, S.A (EEGSA), los silos de INDECA, la concesión de la Empresa de Ferrocarriles (FEGUA), el traslado de la administración de Correos a una empresa canadiense y la creación de COVIAL, entidad encargada de las concesiones del Ministerio de Co- municaciones a la empresa privada, para la construcción y mantenimien- to de carreteras. Asimismo, en esta administración se liquidó el Banco Nacional de la Vivienda y se transformó el Banco Nacional de Desarrollo (BANDESA) en BANRURAL, con capital mixto público-privado. Este giro responde a la nueva orientación internacional (neoliberal) de priorizar el funcionamiento de un mercado libre y abierto, el papel más incisivo que deben jugar los empresarios en concordancia con la disminución del papel conductor del Estado y el rol complementario que debe desempañar éste en el desarrollo económico y social; orientación que aun con disposiciones poco integradas comenzó a aplicarse en los gobiernos desde 1986, pero no fue sino en el gobierno de Arzú cuando alcanzó concreción integrada y sistemática en nombre de la modernización del Estado. “Den- tro de estas (medidas) -acota el PNUD (2001: 29)- ha tenido gran importancia la política de privatizaciones de activos del Estado, modificando el 69 Vinicio González

perfil del Estado e introduciendo cambios en su naturaleza, aun cuando es válida la pregunta de si la venta de bienes públicos forma parte de las políticas de modernización del Estado”. El giro empresarial-privatizador que tomó el Estado influyó también en la liberalización de los controles (bienes políticos intangibles) del Esta- do en la administración pública y en los organismos del Estado, especialmente en el Congreso de la República y en el Organismo Judicial, en donde las transacciones de bienes y servicios públicos por negocios y sueldos extras se acentuaron y generalizaron, ampliando el espectro de la corrupción pública y privada. Ya desde el gobierno truncado del Presi- dente Serrano se documenta esta tendencia de corrupción en el Congre- so y la Corte Suprema de Justicia. La principal justificación que expuso el Presidente Serrano para decretar el 25 de mayo de 1993 las “Normas Temporales de Gobierno” (Decreto 1-93 de la Presidencia de la República de Guatemala) que rompen el orden constitucional fue, que tanto el Con- greso de la República como la Corte Suprema de Justicia, por desprestigio del primero y politización de la Corte, impedían resolver la problemática nacional y llevar a cabo una adecuada lucha contra la impunidad (* Un considerando del Decreto Gubernativo 1-93 indica “Que la actuación del Congreso de la República ha provocado en la ciudadanía un descontento generalizado y ha contribuido a la pérdida de confianza en las instituciones. El desprestigio y falta de credibilidad de este organismo imposibili- ta resolver la problemática nacional.” El otro considerando importante señala “Que por el alto grado de politización y continuada violación del ordenamiento legal, la Corte Suprema de Justicia ha sido factor determinante para que el pueblo de Guatemala desconfíe de las instituciones; ello ha impedido una adecuada lucha contra la impunidad que ha afectado a la sociedad guatemalteca, especialmente en los asuntos relacionados con el narcotráfico”. Cfr. TSE MEMORIA 1994). Situación que aun cuando no justifica de ninguna manera el autogolpe, sí obligó al gobierno provisional de Ramiro De León Carpio a promover la depuración de ambos organismos del Estado, antes de finalizar su mandato.

70 Debilidades de la Democracia en Guatemala

B. Enfrentamientos CACIF-Gobiernos

El enfrentamiento entre la organización de los grandes empresarios (CA- CIF) y los gobiernos que han apelado a la autonomía del Estado para la formulación e implementación de políticas públicas orientadas a la aten- ción del bien común, generalmente por el aumento de la carga tributaria a niveles promedio de las tasas impositivas en Centroamérica y América Latina, ha sido la tónica general que ha impedido atender las demandas sociales y económicas de la población en este período democrático y, sobre todo, cumplir con los compromisos adquiridos de implementación de los Acuerdos de Paz En efecto, a pesar del consenso alcanzado en los acuerdos de paz, en torno a la necesidad de incrementar progresivamente la carga tributaria para atender los compromisos adquiridos y verificados por las Naciones Uni- das, la organización empresarial se ha opuesto sistemáticamente a elevar la tasa de tributación relacionada con los ingresos empresariales y a disminuir sustantivamente las exenciones fiscales. Los gobiernos de Cerezo, Portillo y Colom no solamente tuvieron el rechazo de los empresarios a las pretensiones de4 aprobar reformas fiscales, sino que sistemáticamente sufrieron el efecto de acciones desestabilizadoras, inclusive intentos de golpes de Estado. Sobre esta cultura de oposición al incremento de la tributación que no sólo han creado y defienden los empresarios, sino también diversos sectores 4 de la sociedad civil, es oportuno señalar que, independientemente de los El Presidente Cerezo sufrió de acoso empresarial cuando intentó corregir el rumbo del programa de gobierno de Reordenamiento Económico y social (PRES) y aumentar la tarifa de energía comercial e industrial. Asimismo sufrió dos intentos de golpe de Estado en 1988 y 1989 por haber impulsado políticas fiscales que pretendían incrementar los recursos financieros del Estado por la vía del aumento de las tasas tributarias. En agosto de 2001 el gobierno de Alfonso Portillo soportó un paro nacional, financiado por la organización empresarial, que capitalizó el descontento popular, el cual fue efectivo en la capital y en los centros urbanos del interior del país, por impulsar una reforma tributaria. A partir de ese momento se sucedieron diversas acciones con la intención de la defenestración del mandatario. Además, en el gobierno de Colom los grandes empresarios -por medio de los diputados de oposición afines- se opusieron a la redistribución del presupuesto nacional para atender la política de cohesión social que impulsó la esposa del Presidente; y en el mes de mayo de 2009 explotó el “caso Rosenberg” a partir del cual. se realizaron manifestaciones cívicas en la capital y adhesiones de asociaciones empresariales (que no se habían pronunciado desde la época de Portillo) para pedir la renuncia71 del Presidente Vinicio González

reclamos legítimos que puedan existir por el uso dispendioso de los recursos financieros del Estado, o por la falta de controles en la recaudación (evasión, elusión, etc.) o aun por la defraudación fiscal, o el clientelismo político en el caso de los programas sociales, lo cierto del caso es que sin los ingresos básicos, o internacionalmente mínimos (12 a 15 por ciento del Producto Interno Bruto) un Estado democrático no puede atender las demandas de sus ciudadanos. Sobre todo tratándose de una población mayoritariamente pobre y socio-económicamente muy desigual. La adminis- tración eficiente de la recaudación, las decisiones políticas en materia de distribución presupuestaria y los controles a la evasión y al fraude fiscal, son desafíos técnico-políticos que el Estado democrático puede y debe resolver, como resultado de los procesos de depuración y fiscalización social de las instituciones del Estado, y que de ninguna manera pueden aceptarse como justificación de las bajas tasas de tributación. C. Deterioro del Sistema de Partidos Políticos y fracaso del Pacto Fiscal

El régimen político democrático representativo abrió el escenario de la realidad guatemalteca, dejando ver con más claridad los problemas estructurales que arrancan del pasado y se acumulan y agravan en el presente. Pero las dificultades y obstáculos para atender y resolver progresivamente esos problemas inciden en el estancamiento que podría tener la consolidación de la democracia representativa y en el alargamiento de la transición hacia una democracia efectivamente participativa. En efecto, la poca atención que los gobiernos formalmente democráticos han tenido de los ingentes problemas económicos y sociales padecidos por la mayor parte de la población nacional, parecerían estar determinados, entre otros factores secundarios, por el giro ya anotado que tomó la orienta- ción del Estado y por la baja disponibilidad del Estado, de recursos financieros necesarios para atender esas necesidades y demandas básicas. Bajo la orientación del Estado como complemento de la vida económica y social, las contrataciones privadas para atender diversos servicios bá- sicos para la población (construcción y mantenimiento de carreteras, do- 72 Debilidades de la Democracia en Guatemala

tación de medicamentos, construcción de grandes obras y edificaciones, etc.) no solamente han acentuado el interés privado de financiar candidatos y partidos, que luego del triunfo electoral recuperan ampliamente sus inversiones con contratos millonarios, sino que los intereses privados tienden, cada vez más, a influir en la orientación del gasto público, relegando a segundo plano las promesas sociales electorales y a tercer plano la atención de las demandas sociales. La ansiedad por obtener contratos del Estado, después de haber apoyado candidaturas exitosas no se limita al plano del organismo Ejecutivo, sino que compromete a los otros organismos del Estado y se extiende hacia los gobiernos locales, en donde las autoridades ministeriales, alcaldes y gobernadores, por medio de Juntas Calificadoras, deciden el destino de las millonarias contrataciones. El financiamiento privado, sin control eficaz del Tribunal Supremo Elec- toral, de candidatos y Partidos Políticos ha conducido a un acelerado deterioro del Sistema Guatemalteco de Partidos Políticos, reduciendo al mínimo la democracia interna de éstos y disminuyendo notablemente su función política y social mediadora -no solamente electoral- entre el Es- tado y la sociedad. Tal deterioro incide negativa y directamente en la falta de consolidación de la democracia, por cuanto conduce a la selección no democrática ni entre los más representativos ciudadanos como candidatos a elecciones populares, generando posteriormente micro-oligarquías partidarias, opuestas al espíritu del desarrollo de la democracia. Por otra parte, la escasez o indisponibilidad de recursos financieros para atender las demandas se ha convertido en un serio valladar para la con- solidación de la democracia. Esta indisponibilidad fue prevista en los Acuerdos de Paz y en atención a su solución se acordó impulsar un Pacto Fiscal que permitiera dotar de recursos financieros al Estado con el fin de cumplir con los compromisos acordados. Una de las pocas acciones parcialmente exitosas de la implementación de los Acuerdos de Paz fue la negociación de dicho Pacto y el subsiguiente acuerdo político para implementarlo, lo que al final no se logró. A pesar de la oposición del gobierno de Arzú y del partido oficial (PAN), en el último año de dicha administración se inició la negociación del pac- 73 Vinicio González

to fiscal, bajo la insistencia de la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz y de la cooperación internacional. La eficaz estrategia y adecuada conducción de esa Comisión5 logró poner de acuerdo a los principales actores involucrados en la negociación tributaria: el CACIF y el Colectivo de Organizaciones Sociales , logrando suscribir el Pacto Fis- cal el 25 de mayo de 1999, con más de 130 organizaciones de la sociedad guatemalteca. El 20 de junio, los sectores que suscribieron el Pacto Fiscal, con la6 moderación de la Comisión de Acompañamiento, firmaron el Acuerdo Político para el financiamiento de la paz, el desarrollo y la democracia. A pesar de que la suscripción del Pacto Fiscal (ocurrida cuando Alfonso Portillo había ganado las elecciones para Presidente de la República) y de la promesa declarada por el Presidente Portillo en su discurso de toma de posesión, de respetar el Pacto firmado e implementarlo durante su gobierno, éste nunca se puso en marcha. El enfrentamiento entre el CACIF y el gobierno del FRG que caracterizó a este período, y la división interna entre el Presidente y el Vicepresidente Juan Francisco Reyes (a cargo de las negociaciones con el CACIF y de la implementación del Pacto), así como los desencuentros entre “portillistas” y diputados “eferregistas” obedien- tes estos últimos al Presidente del Congreso y líder histórico del FRG, general Efraín Ríos Montt, contribuyeron a la formulación de una estrategia

5gubernamental que intentó manipular el Acuerdo Político alcanzado y

“Formalmente, el proceso del Pacto Fiscal se originó en el Acuerdo de Recalendarización de la meta tributaria al año 2000, suscrito por la Comisión de Acompañamiento el 16 de octubre de 1998”, pero “La concertación se inició formalmente cuando la Comisión de Acompañamiento integró la Comisión Preparatoria del Pacto fiscal (CPPF), el 19 de mayo de 1999”, cuya finalidad era elaborar una propuesta base, en consulta con los diversos sectores de la sociedad guatemalteca, para la concertación del Pacto Fiscal. Dicha propuesta fue entregada a la Comisión de Acompañamiento el 29 de diciembre de 1999, la que posteriormente puso a discusión con 75 organizaciones económicas, políticas y sociales del país, alcanzando al final un consenso global, sobre los Principios y Compromisos que deben formar parte del Pacto Fiscal. En un Foro Nacional, celebrado los días 22 y 23 de mayo del año 2000, con la participación de todos los sectores e instituciones, se logró el consenso sobre el contenido del Pacto Fiscal, “el cual fue suscrito el 25 de6 mayo de ese año por más de 130 organizaciones pertenecientes a un amplio espectro de la sociedad, con la presencia de los 3 presidentes de los tres poderes del Estado” Cfr. PNUD 2001: 43 “El Acuerdo Político contiene medidas concretas de una reforma fiscal centrada en aspectos tributarios, asegura la meta tributaria del 12% en el 2002 y coadyuva a la instauración de un sistema fiscal moderno, eficiente y equitativo” Cfr.74 PNUD 2001: 45 Debilidades de la Democracia en Guatemala

7 terminó por provocar el rompimiento de las negociaciones . Además,8 en el proceso de negociación posterior al Acuerdo Político se manifestaron otras divisiones, esta vez entre fuerzas populares otrora aliadas . Al final, la falta de visión histórica del gobierno y de los sectores sociales, así como el predominio de los intereses sectoriales empresariales dieron al traste con el Pacto Fiscal, cuya reactivación, a la fecha, está pendiente. D. Agravamiento de dos grandes problemas sociales

Por último, el virtual fracaso del proyecto de nación y plan estratégico de largo plazo, contenido en los acuerdos de paz, abrió la puerta de dos grandes problemas sociales de relativa baja percepción durante el enfrentamiento armado: la violencia delincuencial desbordada y la corrup- ción generalizada. De ambos problemas baste decir, por el momento, que constituyen los principales desafíos del régimen político democrático representativo para preservar la seguridad de la población y recuperar la confianza teórica en la justicia del régimen democrático. Con la apertura democrática de 1985 y, particularmente con la firma de los Acuerdos de Paz en 1996, se desbordó en Guatemala el fenómeno social de la violencia delincuencial. El principal indicador de este desbordamiento es el incremento anual del número de homicidios. En 1999 7 se registraron 2,655 homicidios en todo el país, el número más bajo de “La razón esgrimida por el gobierno del FRG para rechazar el Acuerdo Político fue que al no haber participado en las negociaciones, no tuvieron la oportunidad de presentar sus propias propuestas… La ausencia del gobierno y del FRG se explica como consecuencia de la falta de acuerdo entre ambos respecto al tema fiscal. A esto debe agregarse también la desconfianza del CACIF y del COS frente al gobierno”. Después de la firma del Acuerdo Político se emprendieron negociaciones para la implementación, pero el gobierno emprendió una estrategia propia (impulsada por el Vicepresidente Reyes) cuya finalidad era aprovechar el Acuerdo Político para sacar concesiones al CACIF y ganar el apoyo de las organizaciones del COS. “La estrategia fracasó cuando provocó el8 rompimiento de las negociaciones. Al cerrar el diálogo se puso en peligro el proceso del Pacto Fiscal…Al final el gobierno se quedó solo en el tema tributario” Cfr. PNUD 2001: 51 El Colectivo de Organizaciones Sociales (COS) estaba formada por dos grandes fuerzas: a) la coordinadora Sí Vamos por la Paz (CSVP) y b) la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC), influenciada por la URNG. La unidad del COS manifestó gran fragilidad durante la negociación del Acuerdo Político, debido al intento de cooptación que tuvo la ASC del COS para que siguiera su agenda sectorial que estaba en contra del aumento del IVA. “En las negociaciones posteriores a la firma del Acuerdo Político, realizadas en la Vicepresidencia de la República, se dividió el COS y la ASC se retractó de lo firmado con el CACIF en el Acuerdo75 Político del 20 de junio” Cfr. PNUD 2001: 50 Vinicio González

muertes violentas registradas desde 1995. A partir de esa fecha el nú- mero de homicidios se ha incrementado, entre 1999 y 2010 a un ritmo promedio de 300 muertes más cada año. El año 2010 registra 5,967 homicidios que equivalen a un incremento progresivo de 124.7 por ciento en los once años que median entre ambas fechas. En términos de tasas por 100 mil habitantes, el ritmo de homicidios casi se ha duplicado: de 25.9 por 100 mil habitantes que registraba en el año 2000, pasó a 41.5 por 100 mil habitantes en el año 2010, una de las tasas de homicidios más altas del mundo. Paralelamente con las tasas generales de homicidios, las diferencias de muertes violentas de carácter delincuencial, por sexo y grandes grupos de edad, han manifestado incrementos importantes: a) la tasa de homicidios en hombres pasó de 51.9 por 100 mil varones en el año 2001, a 75.3 por 100 mil hombres en el año 2010, incremento equivalente al 45 por ciento en un lapso de 10 años ; la tasa de defunciones por violencia delincuencial en mujeres pasó de 5.2 por 100 mujeres en el año 2001 a 9.4 defunciones por 100 mil mujeres en el año 2010, incremento equivalente a 80.8 por ciento en el mismo período. b) La tasa de homicidios en personas de 18 y más años pasó de 52.6 por 100 mil personas de 18 y más años en el año 2001 a 74.3 por 100 mil mayores de edad en el año 2010, incremento que equivale a 41.3 por ciento en ese período de 10 años; y la tasa de homicidios en menores de 18 años pasó de 4.4 por 100 mil menores en el año 2001 a 6.7 por 100 mil menores en el año 2000, con un crecimiento equivalente a 52.3 por ciento. La diferencia de incremento en los homicidios por sexo y grandes grupos de edad sugiere una tendencia de riesgo, que proporcionalmente amenaza más a las mujeres y a los menores de edad, como nuevas víctimas atrapadas en la vorágine de la violencia delincuencial. El caso de la corrupción generalizada es más complicado de ilustrar con datos estadísticos, puesto que sólo recientemente, a partir del caso “la lí- nea”, develado en abril del 2015, aflora información que permite observar la magnitud del problema. Sin embargo, más que referirnos de momento al afloramiento reciente de evidencias sobre la corrupción generalizada, interesa mencionar los antecedentes76 históricos de dicho proceso. Sobre Debilidades de la Democracia en Guatemala

este particular Torres-Rivas (1998) expone lo siguiente: “El compromiso de derrotar a la subversión colocó al ejército en el control del poder en nuevas esferas hasta antes no experimentadas: el juicio y el castigo de los ciudadanos en un escenario de total impunidad... Nada más peligroso para una sociedad que quedar expuesta al ejercicio de un poder total, sin controles. La ausencia de controles externos, más la excesiva con- centración de recursos de fuerza, en un clima de impunidad total deriva siempre, inevitablemente, hacia la criminalidad común. Así ha ocurrido en otras sociedades. Así ocurrió en Guatemala, donde un sector de las fuerzas armadas se fue deslizando hacia la delincuencia vulgar, corriente. Se situaron fuera del Código Militar para caer en los ámbitos del Código Penal y necesariamente, del fuero penal común” (1998: 72) La degradación del poder sin control en un clima de impunidad convirtió el poder político en criminalidad e indiferenció las fronteras entre lo legal y lo ilegal, entre lo público y lo privado, de ahí que “la corrupción crece -sentencia Torres-Rivas- con la dinámica de una metástasis incurable… Ya ahora, se sabe que la corrupción se generalizó pero el elemento clave de este montaje, el más importante, se hizo en torno al poderoso aparato de la inteligencia militar, el sector más moderno, más complejo y mejor administrado de la institución”(1998: 73) Los antecedentes de la corrupción señalan a la degradación del poder contrainsurgente como el elemento germinal que aprovechó la apertura demo- crática para ubicarse en lugares estratégicos e influir -si no dominar- desde ahí el desenvolvimiento institucional del Estado y sus relaciones con el sector privado. La corrupción ha minado desde el comienzo de la vida demo- crática a la mayor parte de instituciones públicas del Estado, incluyendo los gobiernos locales y las instituciones autónomas. También ha penetrado en las organizaciones de la sociedad civil, particularmente en los grandes sindicatos y en diversas instancias empresariales del sector privado. En síntesis, en este apartado se han destacado los factores históricos que han promovido la consolidación de la democracia guatemalteca, representados por el proceso, aprobación consensuada y firma de los Acuerdos de Paz. Documentos constitutivos y portadores de un proyecto 77 Vinicio González

integrado de nación y de un plan estratégico de mediana y larga dura- ción para alcanzar el desarrollo económico y social de Guatemala y el desarrollo humano de los guatemaltecos. Sin embargo, la debilidad de la ciudadanía democrática y de los gobiernos que podrían haber modificado políticamente las relaciones de poder tradicional en relaciones de poder democrático, no lograron controlar los intereses sectoriales de los grupos dominantes que han impedido el desarrollo partidario político democrático y la obtención de recursos financieros para que el Estado atienda sus atribuciones democráticas. En este espacio de incertidumbre de consolidación de la democracia emergen y se agravan diversos problemas sociales que atentan contra el régimen democrático representativo, pero que al mismo tiempo lo desafían a impulsar controles que demues- tren la superioridad y eficacia de este régimen. En los apartados siguientes examinaremos la composición y funcionamiento de la democracia guatemalteca, a través de sus pilares institucionales y políticos.

78 III. INSTITUCIONALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y PROCESOS ELECTORALES

La institucionalidad democrática es necesaria para el funcionamiento de este régimen político y de convivencia. Antes de 1985 la institucionalidad reflejaba una apariencia muy tosca de democracia y la figura del Estado sólo respondía constitucionalmente a la estructura republicana con una división formal de poderes. Sin institucionalidad constitucional democrática no hay forma de garantizar legalmente los valores de la democracia ni de impulsar la concreción de esos valores en igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, ni menos aún en igualdad de oportunidades. Las desigualdades de ingreso, condición étnica, ubicación residencial, educación, salud, empleo, etc. no tienen posibilidades de alcanzar mejores niveles de equidad para los ciudadanos y sus familias si no cuentan con el soporte institucional que atienda esos requerimien- tos. La institucionalidad democrática por sí misma, sin el concurso de la consciente participación ciudadana, tampoco va a resolver los problemas y necesidades de la población, pero sí sostendrá los valores y abrirá la posibilidad de producir los bienes y servicios públicos que permitan el desarrollo de un régimen político fundado en la equidad. El punto de partida para examinar el carácter de esta nueva institucionalidad, soporte de la democracia guatemalteca, es la Constitución Política de la Re- pública, en cuya orientación, estructura y contenido se ubican las nuevas instituciones de la democracia y se detectan los problemas de funcionamiento de los poderes delegados por los ciudadanos en el Estado. 1. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA

La actual Constitución Política de la República de Guatemala, promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente el 31 de mayo de 1985, puesta en vigencia el 14 de enero de 1986 y reformada por Acuerdo Legislativo No. 18-93 del 17 de noviembre de 1993, contiene la base institucional de la democracia política y social guatemalteca. El cambio fundamental que registra esta Constitución con respecto a la anterior de 1965 es su Vinicio González

orientación (fines y deberes) hacia la persona humana, en lugar de cen- trarse en la defensa abstracta del Estado. Los artículos 1 y 2 definen dicha orientación al establecer que: “El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización del bien común” y que “Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona”. A partir de esos fines y deberes la Carta Magna desarrolla siete Títulos más en los que se afirman, en el Título II, los derechos humanos: derechos individuales, derechos sociales -desagregados en 10 secciones- deberes y derechos cívicos y limitación en los derechos constitucionales. En el Título III El Estado, los artículos 140 y 141 definen el carácter democráti- co del Estado y su fundamento soberano: “Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano, democrático y representativo”. “La soberanía radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en los Organismos Legislativo, Ejecuti- vo y Judicial. La subordinación entre los mismos, es prohibida”. El Título IV, El Poder Público, define el ejercicio del Poder y la división de poderes: Organismo Legislativo, Organismo Ejecutivo y Organismo Judicial. El títu- lo V, Estructura y Organización del Estado: establece cinco regímenes de funcionamiento democrático del Estado (Político electoral, Administra- tivo, Control y Fiscalización, Financiero y Municipal) y reafirma dos instituciones de defensa y seguridad: Ejército y Ministerio Público. El título VI, Garantías Constitucionales y Defensa del Orden Constitucional, norma la Exhibición Personal, Amparo e Inconstitucionalidad de las Leyes y crea dos importantes instituciones democráticas: la Corte de Constituciona- lidad y la Comisión y Procurador de Derechos Humanos. El Título VII se refiere a los procedimientos para la Reforma Constitucional y el Título VIII dice relación con las Disposiciones Transitorias. Como puede observarse la Constitución vigente de la República de Guate- mala contiene todos los elementos conceptuales para la transición, cons- trucción, consolidación y desarrollo de la democracia. En la práctica, sin embargo, su instrumentación y aplicación han sufrido diversas formas de

80 Debilidades de la Democracia en Guatemala

incumplimiento, distorsiones y omisiones que amenazan con desviar los fines y deberes para los que se promulgó. Dos ejemplos bastan para ilustrar las distorsiones que han tenido los preceptos constitucionales demo- cráticos: la manipulación de los Consejos de Desarrollo y el uso de la trasferencia constitucional del presupuesto ordinario al régimen municipal. a) De conformidad con el artículo 224 (Título V, Capítulo II) de la Constitución Política de Guatemala “El territorio de la Repúbli- ca, se divide para su administración en departamentos y éstos en municipios. La administración será descentralizada y se estable- cerán regiones de desarrollo con criterios económicos, sociales y culturales que podrán estar constituidos por uno o más departamentos para dar un impulso racionalizado al desarrollo integral del país”. Para operacionalizar dicha disposición los artículos 225 al 228 crean un sistema jerárquico de consejos de desarrollo orientados a la administración del desarrollo urbano y rural de los departamentos y regiones del país, coordinados en la cúpula por un Consejo Nacional. Así, el Artículo 225 establece que “Para la organización y coordinación de la administración pública, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural coordinado por el Presidente de la República e integrado en la forma que la ley establezca. Esta Consejo tendrá a su cargo la formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento territorial”. A continuación el Artículo 226 indica que “Las regiones que conforme a la ley se establezcan contarán con un Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural, presidido por un representante del Presidente de la República e integrado por los gobernadores de los departamentos que forman la región, por un representante de las corporaciones municipales de cada uno de los departamentos incluidos en la misma y por los representantes de las entidades públicas y privadas que la ley establezca. Los presidentes de estos consejos integrarán ex oficio el Consejo Nacio- nal de Desarrollo Urbano y Rural”. Luego el Artículo 228 establece que “En cada departamento habrá un Consejo Departamental que presidirá el gobernador; estará integrado por los alcaldes de todos los municipios y representantes81 de los sectores público y Vinicio González

privado organizados, con el fin de promover el desarrollo del departamento”. Posteriormente la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural crea una figura más desagregada: Los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES) para concluir con la formación de una red nacional promotora de la participación social que integre el régi- men municipal con el régimen de Estado y los regímenes público y privado. Por último el Artículo 229 se refiere al aporte financiero del gobierno central a los departamentos estableciendo que “Los consejos regionales y departamentales, deberán de recibir el apoyo financiero necesario para su funcionamiento del Gobierno Central”. La administración de esta estructura de consejos de desarrollo, controlada inicialmente por gobernadores y alcaldes y luego por los diputados distritales, dio origen a una forma de manipulación de la participación poblacional, con miras a desarrollar el clientelismo político electoral y la corrupción en la contratación de empresas privadas (muchas de ellas creadas por familiares y amigos de alcaldes y diputados) a cargo de la construcción de obra públi- ca a nivel municipal. “El Listado Geográfico de Obras” que año con año define el gasto en infraestructura del presupuesto nacional constituye la expresión empírica de la distorsión aludida. b) El aporte constitucional del Estado al régimen municipal es otro ejemplo de distorsión sufrida de los propósitos democráticos de la Constitución Política. En efecto, el Artículo 257 establece que “El Organismo Ejecutivo incluirá anualmente en el Presupuesto Gene- ral de Ingresos Ordinarios del Estado, un diez por ciento del mismo para las Municipalidades del país. Este porcentaje deberá ser dis- tribuido en la forma que la ley determine, y destinado por lo menos en un noventa por ciento para programas y proyectos de educa- ción, salud preventiva, obras de infraestructura y servicios públicos que mejore la calidad de vida de los habitantes. El diez por ciento restante podrán utilizarlo para financiar gastos de funcionamiento. Queda prohibida toda asignación adicional dentro del Presupuesto 82 Debilidades de la Democracia en Guatemala

General de Ingresos y Egresos del Estado para las municipalidades, que no provenga de la distribución de los porcentajes que por ley les corresponda sobre impuestos específicos”. En la práctica esta disposición financiera despertó el interés de individuos, grupos y partidos políticos por el control de los gobiernos locales, fortale- ciendo o renovando los caciquismos y las relaciones económicas y financieras legales e ilegales (narco actividades y crimen organizado). El adoquinamiento de calles a finales de la década de los 80 y durante toda la década de los 90”s, así como la construcción de estadios y complejos deportivos durante los primeros 15 años del siglo XXI, ilustran el principal uso que han tenido en múltiples municipalidades, en perjuicio de sus necesidades básicas (acueductos, alcantarillados, tratamiento de basura y desechos, etc), las transferencias del Estado a los gobiernos locales. El incumplimiento, las distorsiones y omisiones constitucionales se vinculan con la poca vigilancia y auditoria social que debería ejercer la po- blación de su sistema democrático, relacionada a la vez con el bajo nivel de cultura política democrática para exigir el cumplimiento correcto de los instrumentos de democratización que establece dicha Constitución. 2. INSTITUCIONALIDAD DE LA DEMOCRACIA

La Constitución de la República de Guatemala crea dos instituciones y modifica y refuerza una tercera, que son clave en la restauración y desarrollo de la democracia. Se trata de la Corte de Constitucionalidad, el Pro- curador de los Derechos Humanos y el proceso electoral bajo la dirección del Tribunal Supremo Electoral. Además, el régimen político democrático representativo, reflejado en la estructura constitucional de la República establece una división de poderes que formalmente regulan el ejercicio del poder por medio de la producción de leyes, la ejecución de las mismas y la impartición de justicia en su cumplimiento. De estos tres poderes interesa, en el presente estudio de la democracia, examinar brevemente el funcionamiento y orientación hacia la consolidación de la democracia, de la Asamblea Legislativa y del Organismo Judicial, por ser los órganos 83 Vinicio González

del Estado que representan a los ciudadanos y que reclaman a la justicia prontitud y cumplimiento. No se examinará el Poder Ejecutivo por la amplitud de su temática política pública-administrativa, que desborda los alcances del presente estudio. A. Corte de Constitucionalidad

La Constitución de la República en el Artículo 268 (del Título VI, Capítulo IV) establece la Corte de Constitucionalidad como “un tribunal permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional; actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado y ejerce funciones específicas que le asigna la Constitución y la ley de la materia. La independencia económica de la Corte de Constitucionalidad, será garantizada con un porcentaje de los ingresos que correspondan al Organismo Judicial.” A raíz de las ponencias “Tribunal de Control Constitucional” y “Proyecto de Ley de control de la Inconstitucionalidad”, presentadas en el III Con- greso Jurídico Guatemalteco, celebrado en la ciudad de Guatemala en septiembre de 1964, la Asamblea Nacional Constituyente incorporó en la Constitución Política de la República de Guatemala de 1965 el Tribunal Constitucional con el nombre de Corte de Constitucionalidad, dotándolo de carácter transitorio y no autónomo, integrado por doce magistrados, incluyendo al Presidente de la Corte Suprema de Justicia quien la pre- sidía, cuatro magistrados de dicha Corte Suprema y siete restantes por sorteo global entre los magistrados de la Corte de Apelaciones y de lo Contencioso-Administrativo. El golpe de Estado de 1982 suspendió la vigencia de la Constitución de 1965 y a través del Decreto-Ley número 2-82 se emitió el Estatuto Fun- damental de Gobierno. Posteriormente, para restablecer el orden constitucional, se conformó una Asamblea Nacional Constituyente para emitir una nueva Constitución y luego proceder a realizar elecciones generales de nuevas autoridades del Estado y del régimen municipal. Dentro de dicha Asamblea, se conformaron 3 comisiones de trabajo y una de ellas se encargó específicamente de discutir84 en forma jurídica las garantías cons- Debilidades de la Democracia en Guatemala

titucionales y la defensa del orden constitucional, cuyas consideraciones y resultados dieron origen al Título VI de la Constitución vigente. Desde su instalación en 1986 a la fecha, la Corte de Constitucionalidad ha tenido que resolver múltiples recursos y amparos de inconstitucionalidad, siendo entre los políticamente más relevantes el que tuvo que decidir, positivamente en 1993, deteniendo el autogolpe de Estado de Jorge Serrano Elías y, negativamente en 2001, con la aceptación inconstitucional de la candidatura para Presidente de la República del ex Jefe de Gobierno golpista Efraín Ríos Montt. Posteriormente el directorio de una Corte de Constitucionalidad siguiente procuró enmendar ese error y determinó que dicho acto no constituía jurisprudencia alguna. Aun cuando la Corte de Constitucionalidad ha estado sujeta en varias ocasiones, durante estos últimos treinta años, a presiones gubernamentales o del partido político oficial y ha dictado fallos polémicos, su com- posición con magistrados designados por la academias y -de hecho- de la sociedad civil, dentro de una mayoría relativa de magistrados designados por los tres organismos del Estado, ha permitido que la mayoría de fallos se enmarquen dentro del ordenamiento jurídico constitucional. No obstante, la Corte de Constitucionalidad está constantemente en riesgo de desbordar sus atribuciones de vigilancia y control de la aplicación e in- terpretación correcta de las normas constitucionales y caer en el ámbito abiertamente político o en el campo privado-administrativo. Es probable que la forma de integrar la Corte tenga que ver con la oscilación de algunas decisiones que ésta ha tenido que tomar, por cuanto su composición y la selección y elección de sus miembros se ha prestado a componendas y alianzas representativas de sectores particulares y no a la designación de representantes del interés nacional. B. Procurador de los Derechos Humanos

El artículo 274 (del Título VI, Capítulo IV) de la Constitución Política del país crea la institución del Procurador de los Derechos Humanos, a quien define como “un Comisionado del Congreso de la República para la defensa de los Derechos Humanos que la85 Constitución garantiza. Tendrá facul- Vinicio González

tades de supervisar la administración; ejercerá su cargo por un período de cinco años, y rendirá informe anual al pleno del Congreso, con el que se relacionará a través de la Comisión de Derechos Humanos”. El primer Defensor del Pueblo fue Gonzalo Menéndez de la Riva, elegido por el Congreso de Guatemala el 13 de agosto de 1987. Su período arrancó el 19 de agosto del mismo año y llegó hasta noviembre de 1989, cuando renunció por razones de salud. El Congreso eligió como su reemplazante a Ramiro de León Carpio, quien asumió el 8 de diciembre de 1989. Después concluyó su período y fue reelecto en 1992 por cinco años más. De León Carpio no concluyó el tiempo establecido, pues el 5 de junio de 1993 fue elegido por el Congreso como Presidente de Guatemala en sustitución de Jorge Serrano Elías, quien fue defenestrado por la Corte de Constituciona- lidad por haber dado un autogolpe de Estado unos días antes. Ese mismo año, el Congreso de Guatemala eligió a Jorge Mario García La- guardia para que terminara el período ya iniciado. El 1 de julio asumió el cargo y lo dejó el 19 de agosto de 1997. El puesto vacante fue asumido por Julio Eduardo Arango Escobar, el único hasta ese momento que había cubierto el período completo. El 19 de agosto de 1992 asumió el cargo de Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala, Sergio Fernando Morales, y fue reelecto en el año 2007. Su período culminó en agosto de 2012. El 31 de mayo de 2012, tras las elecciones correspondientes que culminaron con la votación en el Congreso de la República de Guatemala, fue juramentado el actual Procurador, Jorge De León Duque, quien per- manecerá en el puesto hasta 2017. La figura del Procurador de los Derechos Humanos, Ombudsman, Defen- sor del Pueblo o Magistrado de Conciencia, tiene un carácter esencial en el sistema democrático y desempeña un papel crucial en los procesos de transición de regímenes autoritarios a regímenes democráticos y la consolidación de éstos, tal como los que desde hace 30 años ocurren en Guatemala. Por otra parte, el control de la actividad gubernamental y de los órganos de poder de defensa de los derechos de los habitantes, es una culminación necesaria para el estado de Derecho y el fortalecimiento de las nuevas instituciones. 86 Debilidades de la Democracia en Guatemala

El Procurador de los Derechos Humanos debe resolver sobre situaciones concretas, sobre hechos reales, por lo general conflictivos, y ello hace que sus competencias sean altamente participativas. Por ello es que el Ma- gistrado de Conciencia está en permanente contacto con los problemas reales que abaten a la sociedad y que se conjugan con las aspiraciones, las necesidades y conflictos. La capacidad de influencia de las resoluciones o señalamientos emitidos por el Ombudsman son de gran trascendencia y aunque debe actuar con evidente firmeza, también debe predominar la prudencia, dada su legitimidad democrática. El papel que desempeña el Procurador de los Derechos Humanos en el fortalecimiento del sistema democrático es de gran relevancia. Sin embargo no hay que olvidar que sólo es un órgano de control, un luchador de defensa de los habitantes que hace todo su esfuerzo para que se cumpla lo que está estipulado en la Constitución Política de la República, en los Acuerdos de Paz y en los documentos internacionales, especialmente los relativos a los derechos de libertad, igualdad, solidaridad y justicia social, para que se hagan una realidad. Aun cuando la mayor parte de los Magistrados de Conciencia que han sido electos para ocupar tan importante cargo han cumplido con las tareas encomendadas y han dignificado la institución, durante la penúltima administración y sobre todo durante el período de su reelección, la Pro- curaduría estuvo expuesta a influencias políticas del partido de gobierno y se vio envuelta también en conflictos de índole personal. Esta circunstancia hizo que la PDH disminuyera su influencia y autoridad moral en el desarrollo y consolidación de la democracia política y social. Sin embargo, tanto nuestras autoridades como la población no pueden dejar de reconocer que la Procuraduría de los Derechos Humanos se ha ganado, en términos generales, en estos treinta años de existencia, la distinción de ser considerada un punto de referencia sobre el comportamiento del país en general y del proceso de democratización.

87 Vinicio González

C. Tribunal Supremo Electoral

El Tribunal Supremo Electoral (TSE) es la máxima autoridad en materia electoral de la República de Guatemala. Es un órgano constitucional independiente de control político, por lo tanto, no está supeditado a organismo alguno del Estado. Éste se rige por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Decreto 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente. Está institución tiene la facultad de realizar la convocatoria a elecciones para el cargo de Presidente y Vicepresidente de la República, de Diputados al Congreso de la República, Alcaldes y Consejos Municipales, así como de diputados al Parlamento Centroamericano , las que después de la reforma constitucional de 1994 se llevan a cabo cada cuatro años. Asimismo tiene potestad para organizar consultas populares, a petición de las autoridades del Estado correspondientes según el artículo 173 de la Constitución y la Ley Electoral y de Partidos Políticos. La Constitución y la Ley Electoral asignan al Tribunal Supremo Electoral, Registro de Ciudadanos y a otros de sus órganos, ejercer con exclusiva independencia funcional la jurisdicción electoral, es decir la potestad de administrar justicia en materia electoral. Por consiguiente, además de organizar las elecciones y supervisar la actividad de las organizaciones políticas, aplica la ley a casos concretos y resuelve controversias en el ámbito electoral, actuando en segunda instancia, cuando conoce las resoluciones del Registro de Ciudadanos, las cuales están sujetas a su revisión, presentando un recurso de nulidad. El Tribunal Supremo Electoral existe desde 1910, pero no gozaba de la autonomía ni de la legitimidad que obtuvo hasta 1983, en los albores del proceso de democratización que formalmente arrancó con la Constitu- ción Política de 1985, en la que se regulan los procesos electorales. En efecto, el Artículo 223 (del Título V, Capítulo I) referido a la libertad de formación y funcionamiento de las organizaciones políticas, establece que: “El Estado garantiza la libre formación y funcionamiento de las organizaciones políticas y sólo tendrán las limitaciones que esta Constitu- ción y la ley determinen.” “Todo lo relativo al ejercicio del sufragio, los derechos políticos, organizaciones políticas, autoridades y órganos electorales y proceso electoral, serán regulados por la ley constitucional de 88 Debilidades de la Democracia en Guatemala

la materia.” Es decir, serán regulados por la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Decreto 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente. De manera semejante a lo ocurrido con las otras instituciones constitucionales de la democracia, el Tribunal Supremo Electoral ha padecido de vicisitudes que le han restado credibilidad y legitimidad. Los magistrados electos de los primeros Tribunales supremos Electorales elevaron el nivel de credibilidad hasta el punto que los ciudadanos vieron en dicha institución un modelo de legalidad y honradez electoral, hasta ese momento no visto en Guatemala. Sin embargo, con la introducción constitucional de las comisiones de postulación en 1993, las manipulaciones político partidarias sobre las entidades electoras de dichas comisiones generaron un proceso de deterioro que ha producido sesgos en la neutralidad, profesionalismo y ética de algunos de los magistrados que han constituido los Tribunales de los siguientes años. El agravante que este problema arrastra es que ocurre en la dimensión más sensible y popularmente más conocida de la democracia: el sufragio electoral, en donde la credibilidad y legalidad son fundamentales. D. Congreso de la República

El Título IV (Poder Público), Capítulo II (Organismo Legislativo), Sección Segunda (Atribuciones del Congreso) de la Constitución Política de la Re- pública de Guatemala, establece en nueve artículos las responsabilidades que le competen a este importante organismo del Estado. En los primeros cinco artículos (165-169) define las atribuciones administrativas, jurídi- co-políticas, protocolarias, de interpelación a ministros, funcionarios y empleados del gobierno y de convocatorias a elecciones generales; en un artículo (170) establece las atribuciones específicas (calificación de cre- denciales y ordenamiento laboral interno), y en tres artículos más (171- 173) delimita “Otras atribuciones del Congreso”, entre las que se encuentra una de las más importantes: 171, “a) Decretar, reformar y derogar las leyes.” El resto de incisos del artículo 171 y los restantes artículos 172 y 173 se refieren al conocimiento y aprobación del presupuesto de ingresos y gastos, impuestos, informes de la Contraloría General de Cuentas, 89 Vinicio González

honores públicos, declaraciones de guerra, aprobaciones o improbaciones de tratados de paz, amnistías, características de la moneda, contraer deuda pública y privada, probación de tratados internacionales, reparaciones o indemnizaciones; requisitos de mayoría calificada y de comisiones consul- tivas. Llama la atención que la Constitución Política no especifique las funciones deliberativas, de orientación y liderazgo nacional, que internacionalmente definen a los parlamentos en las sociedades democráticas más avanzadas. Probablemente las omite por darlas por descontado que una de las más importantes funciones de un Parlamento es la deliberativa. Tal omisión, sin embargo, tiene efectos graves en el quehacer parlamentario. En efecto, las funciones del Organismo Legislativo guatemalteco se ocupan de atender todas las atribuciones establecidas en la Constitución, pero sólo extraordinariamente se centra en la función deliberativa, en- tendiendo por ésta no la simple discusión de particularidades de las leyes que decreta, reforma o deroga, o de las atribuciones administrativas y de control que le asigna la Constitución, sino que definiendo ésta como aquel atributo que le asignan los ciudadanos a esta instancia de repre- sentación para que en su seno los representantes de todos los ciudadanos deliberen (hablen, analicen, discutan y resuelvan) sobre los grandes temas y problemas que interesan a la colectividad o a la sociedad; por ejemplo: sobre la pobreza, la desigualdad social, la corrupción institucional, la inseguridad ciudadana, el crecimiento y desarrollo económico au- tosostenible, el desarrollo humano, la consolidación de la democracia, los recursos naturales de la nación y su explotación racional, la regulación del agua, el cambio climático, la geopolítica del país, etc. De la delibera- ción de temas como éstos se derivarían decretos, reformas o derogatoria de leyes, orientadas por un sentido de nación y no solamente se decidiría sobre leyes de beneficio privado o sectorial. El Organismo Legislativo guatemalteco no ha desempeñado plenamente esta función hasta la fecha, dentro del período democrático que estamos viviendo, porque adolece de irregularidades democráticas en su compo- sición (selección partidaria y elección popular de diputados) y porque probablemente desconocen los valores de la democracia representativa y su encarnación en la representación de los ciudadanos que éstos han de-

90 Debilidades de la Democracia en Guatemala

legado en ellos. Entre las irregularidades democráticas basta señalar que la forma partidaria de seleccionar a los candidatos omite las reglas de de- signación democrática interna, seleccionando no a los más capaces para analizar y legislar sobre los problemas distritales, nacionales o internacionales, sino a los financieramente más pudientes, que aporten recursos sustantivos para el mantenimiento de las élites partidarias y que cubran por su cuenta los gastos de las campañas. La etapa de elección se reduce a un desafío de “marketing” en donde se vende la mercancía en envolturas llamativas a un electorado que también desconoce los valores y las con- creciones de la democracia. Este desconocimiento de los fundamentos democráticos y de sus expectativas, en un considerable número de diputados electos, asociado a la forma de agenciarse una curul, determina los sesgos de comportamiento de la mayor parte de padres de la patria, que no vacilan en confundir la Asamblea Legislativa (máximo escenario de la representación ciudadana en un régimen democrático representativo) en un mercado de ofertas de negocios personales que, además de disfrutar del poder temporal que les asigna el cargo, les permiten recuperar con creces la inversión financiera de su elección. Una serie de consecuencias devienen del comportamiento democrática- mente inadecuado de un considerable número de diputados. Entre ellas basta señalar dos conocidas: la poca credibilidad que el Congreso tiene para la ciudadanía; y la inestabilidad que muestran los diputados por los partidos que los postularon y la deslealtad al electorado que los eligió dentro de determinada bandera política. Un ejemplo del bajo nivel de credibilidad que registra el Congreso guatemalteco ha sido reportado por las Encuestas de Latinobarómetro (2006, 2010), en donde la opinión de los guatemaltecos, ante la pregunta de preferir “una democracia sin congreso” subió de 52 por ciento en el año 2006 a 57 por ciento en el año 2010; es decir, entre 5 y 6 ciudadanos guatemaltecos preferirían una democracia sin Congreso. En cuanto a los cambios frecuentes de partido en el Congreso, se presentan dos fechas ilustrativas a continuación, una de la legislatura del año 2008: inicio y final de 2008 (Cuadro 1) y electos en las urnas el 6 de 91 Vinicio González

septiembre de 2015 y al momento de la toma de posesión el 14 de enero de 2016 (Cuadro 2). CUADRO 1

COMPOSICIÓN PARTIDARIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA EN LA LEGISLATURA DE 2008

PARTIDO POLÍTICO DIPUTADOS AL DIPUTADOS A INICIO DE LA DICIEMBRE DE 2008 LEGISLATURA 51 39 26 25 Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) 24 Partido Patriota (PP) 15 Gran Alianza Nacional (GANA) 40 14 14 Bancada Guatemala (BG) 0 7 7 Frente Republicano Guatemalteco (FRG) 5 3 Partido Unionista (PU) 4 5 Centro de Acción Social (CASA) 4 2 Unión del Centro Nacionalista (UCN) 4 1 Partido de Avanzada Nacional (PAN) 2 2 Encuentro por Guatemala (EG) 1 1 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) Unión Democrática (UD) Independientes 0 10 TOTAL DE DIPUTADOS 158 158 Libertad Democrática (Disidentes de UNE) 0 10

CUADRO 2

COMPOSICIÓN PARTIDARIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE LOS ELECTOS EN LAS URNAS (6-9-15) Y EN LA TOMA DE POSESIÓN (14-1-16)

PARTIDO POLÍTICO DIPUTADOS AL DIPUTADOS A INICIO DE LA DICIEMBRE DE 2008 LEGISLATURA 45 9 32 34 Libertad Democrática Renovada (LIDER) 18 18 Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) 18 3 TODOS (TODOS) 11 11 Partido Patriota (PP) Frente de Convergencia Nacional (FCN NACION) 92 Debilidades de la Democracia en Guatemala

7 7 7 7 Encuentro por Guatemala (EG) 5 Unión del Cambio Nacional (UCN) 5 Visión con Valores (VIVA) 4* Compromiso, Renovación, Orden y Partido Unionista 40 (CREO/UNIONISTA 1 Compromiso, Renovación, Orden (CREO) 0 3 3 Partido Unionista (UNIONISTA 0 3 3 Convergencia (CONVERGENCIA) 2 2 Partido de avanzada Nacional (PAN) 1 1 FUERZA (FUERZA) 1 1 Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) 11 Movimiento Político Winaq (WINAQ) 7 Alianza Ciudadana (AC) 0 12 Independientes 0 19 Movimiento Progresista (PRO) 0 TOTAL DE DIPUTADOS 158 Movimiento Reformador (MR) 0 • 157*

No se otorgó una curul por no presentar finiquito

De manera que esta importante institución del Estado requiere una profunda reforma, orientada a crear las condiciones para ejercer una efectiva representación de los ciudadanos, que sean capaces de deliberar, orientar a la nación, consolidar el estado de derecho democrático, favorecer el ágil y seguro (legal) funcionamiento del mercado, controlar las acciones del Ejecutivo y producir las leyes que necesita la nación y todos los ciudadanos. Esta reforma pasa por el sistema electoral y el sistema de partidos políticos. Como dice Juan Prats Catalá (1998): ”La simple reforma electoral no es ninguna garantía de fortalecimiento democrático y parlamentario, si no va acompañada de la reforma de los partidos po- líticos. Este es el tema fundamental para el fortalecimiento institucional de la democracia y el Parlamento, que no puede obviarse subsumiéndolo en la simple reforma electoral. Son los partidos los que deben animar o recoger la tarea de vertebración social y los que deben hacer real su función de proyectar la sociedad en el Estado. Los partidos deben asumir en la práctica que son maquinarias no cerradas, que son organizaciones diferenciadas que expresan y orientan conjuntamente a amplios sectores sociales para realizar un programa.” Luego, sobre este particular agrega Prats Catalá: “En definitiva, de lo que93 se trata es de combatir el Estado de Vinicio González

partidos o partidocracia, para defender la democracia necesaria de partidos. Para ello es importante el desarrollo progresivo de un verdadero Derecho de Partidos, fruto del consenso casi unánime en el cambio de la cultura política, que garantice eficazmente la representatividad de los partidos, la igualdad de concurrencia electoral, la limpieza de su finan- ciación, su efectiva democracia interna; en definitiva, las condiciones que aseguran el buen cumplimiento de sus funciones constitucionales (de so- cialización política, de representación de intereses, de movilización de la opinión pública, de elección de élites políticas)”. E. Organismo Judicial

El Título IV (Poder Público), capítulo IV (Organismo Judicial) y las tres secciones que lo conforman: Sección Primera: Disposiciones Generales; Sección Segunda: Corte Suprema de Justicia; y Sección Tercera: Corte de Apelaciones y Otros Tribunales, contienen en 14 artículos (203-217), las normas que describen la composición y funcionamiento de este importante organismo del Estado. En su carácter independiente y su potestad de juzgar se establece que “La justicia se imparte de conformidad con la Constitución y las leyes de la República. Corresponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y promover la ejecución de los juzgados. Los otros organismos del Estado deberán prestar a los tribunales el auxilio que requieran para el cumplimiento de sus resoluciones. Los magistrados y jueces son independientes en el ejercicio de sus funciones y única- mente están sujetos a la Constitución de la República y a las leyes. A quienes atentaren contra la independencia del Organismo Judicial, además de imponérseles las penas fijadas por el Código Penal, se les inhabilitará para ejercer cualquier cargo público. La función jurisdiccional se ejerce, con exclusividad absoluta, por la Corte Suprema de Justicia y por los de- más tribunales que la ley establezca. Ninguna otra autoridad podrá in- tervenir en la administración de justicia.” El resto de artículos se refieren a los requisitos para ser magistrado o juez, el número de magistrados, las funciones de jueces y magistrados, el período de funciones, la ley de servicio civil del organismo judicial, la creación de la carrera judicial, el presupuesto y los fondos privativos 94del Organismo Judicial. Debilidades de la Democracia en Guatemala

En cuanto a la Corte Suprema de Justicia vale la pena destacar el procedimiento para su integración, ya que su aplicación ha demostrado que la forma de integrar la Corte ha derivado en un mecanismo de politización, corrupción y tráfico de influencias que ha repercutido en una virtual de- gradación de la administración de la justica. El artículo 215 (Elección de la Corte Suprema de Justicia) establece que “Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán electos por el Congreso de la República para un período de cinco años, de una nómina de veintiséis candidatos propuestos por una Comisión de Postulación, integrada por un representante de los rectores de las universidades del país, que la preside, los decanos de las facultades de Derecho o de Ciencias Jurídicas y Sociales de cada universidad del país, un número equivalente de representantes electos por la Asamblea General del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, y por igual número de representantes electos por los magistrados titulares de la Corte de Apelaciones y demás tribunales a que se refiere el artícu- lo 217 de esta Constitución.” En consecuencia, la integración de la Corte Suprema de Justicia pasa por dos instancias abiertamente expuestas al tráfico de influencias y a la corrupción: la Comisión de Postulación y el pleno de diputados que elige a 13 magistrados titulares y 13 suplentes entre los 26 candidatos propuestos. La forma de integrar la Corte Suprema de Justicia es una de los principales debilidades del funcionamiento del Organismo Judicial, la que unida a los procedimientos altamente burocratizados de la administración de justicia, la falta de formación y actualización cognoscitiva de varios jueces y, sobre todo la vulnerabilidad del sistema judicial (procuradores, secretarios, jueces, magistrados) a la tentación corruptiva impulsada por el crimen organizado, narcotráfico, gestores, políticos, etc. obstaculizan, si no impiden que la justicia sea pronta y cumplida. Un breve recuento de algunos de los problemas que arrastra el Organis- mo Judicial y que inciden directamente en la percepción que los ciudadanos tienen de la justicia y, en último término en la pérdida de credibilidad de este importante organismo del Estado y, en última instancia, en la eficiencia y la eficacia del régimen político democrático representativo, son los siguientes (Jorge Obando (1998):95 Vinicio González

•

• Impacto social y económico del delito y de la violación de derechos humanos; • El atraso judicial, la existencia de leyes obscuras y procedimientos • lentos, • La corrupción y parcialidad de algunos jueces, • El creciente número de menores infractores, Las continuas crisis en los centros penitenciarios; • Las demandas de protección, certeza, protagonismo democrático y respeto a la pluralidad; Problemas actuales de la reforma judicial.

Sobre las deficiencias del Organismo Judicial, el “Acuerdo sobre Fortaleci- miento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática” (URL-MINUGUA 1997), en el punto III (Sistema de Justicia), se establece que “Una de las grandes debilidades del Estado guatemalteco reside en el sistema de administración de justicia, que es uno de los servicios públicos esenciales. Este sistema y, dentro de él, la marcha de los procesos judiciales, adolecen de fallas y deficiencias. La obsolescencia de los procedimientos legales, la lentitud de los trámites, la ausencia de sistemas modernos para la administración de los despachos y la falta de control sobre los funcionarios y empleados judiciales, propician corrupción e ineficiencia”. Luego agrega otras consideraciones para fundamentar su propuesta de reforma del sistema: “La reforma y modernización de la administración de justicia deben dirigirse a impedir que ésta genere y encubra un sistema de impunidad y corrupción. El proceso judicial no es un simple procedimiento regulado por códigos y leyes ordinarias, sino el instrumento para realizar el derecho esencial de las personas a la justicia, el cual se concreta mediante la garantía de imparcialidad, objetividad, generalidad e igualdad ante la ley. Una priori- dad a este respecto es la reforma a la administración de justicia, de manera que se revierta la ineficacia, se erradique la corrupción, se garantice el libre acceso a la justicia, la imparcialidad en su aplicación, la independencia judicial, la autoridad ética, la probidad del sistema en su conjunto y su moderni- zación. Para todo lo anterior, el Gobierno se compromete a adoptar, cuando sea de su competencia, y promover ante el Congreso de la República, cuando sea de la competencia de este último, 96las siguientes medidas.” Debilidades de la Democracia en Guatemala

Desde la fecha en que se firmó este Acuerdo al presente, son pocos los avances sustantivos que ha tenido la reforma del Organismo Judicial. Va- rios comisiones de las Naciones Unidas han acompañado la elaboración de planes y programas de reforma, pero no ha sido sino hasta que la CICIG, con el apoyo del Ministerio Público, las universidades del país y el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, ha presentado iniciativas de reforma ante el Congreso de la República que se vislumbra una luz en el túnel. 3. PROCESO ELECTORAL

Durante los últimos treinta años la democracia formal de Guatemala ha recorrido un proceso electoral que ha conducido a la formación de 8 gobiernos elegidos mediante sufragio popular y un gobierno transitorio designado por el Congreso de la República en 1993. GUATEMALA: DATOS RELEVANTES DE LAS ELECCIONES PARA PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE 1985-2015

Binomios Ganadores No. de No. de % s/ Fechas (1 y 2) en % s/ % s/ % Abs- Partídos Votos de Ins de Elec- Primera Votos Votos tencio- y coa- Binomios critos ciones Vuelta (A) y Válidos Emitidos nismo liciones Ganadores Padrón en Segunda Vuelta (B)

A.A-1 Marco 38.6 23.6 Vinicio Cerezo 648,803 34.0 8 Roberto Carpio Nicolle 30-11-85 30.7 A-2 Jorge 17.8 12.3 Carpio Nicolle 339,695 20.2 Ramiro De León Carpio A.B-1 Marco 68.4 34.6 41.2 UCN Vinicio Cerezo DCG y 08-12-85 1,133,617 63.0 Roberto Carpio Nicolle

97 Vinicio González

A-1 Jorge 25.7 22.1 12.5 Carpio Nicolle 399,679 12 Manuel Ayau 43.6 Cordón 11-11-90 A-2 Jorge 24.1 11.7 Serrano Elías 375,119 20.7 Gustavo Espina Salguero 68.1 64.6 54.7 29.2 UCN B-1 Jorge MAS y Serrano Elías 06-01-91 936,385 Gustavo Espina Salguero A-1 Álvaro 36.5 32.5 15.2 Arzú Irigoyen 565,393 Luis Flores 19 Asturias 53.2 12-11-95 A-2 Alfonso 19.7 9.2 Portillo Cabrera 341,364 22.0 Carlos Aníbal Méndez B-1 Álvaro 51.2 63.1 18.1 Arzú Irigoyen 07-01-96 PAN y FRG 671,358 49.0 Luis Flores Asturias A-1 Alfonso 47.7 43.6 23.5 Portillo Cabrera 1,045,820 11 Juan Francisco 46.2 Reyes 07-11-99 A-2 Oscar 27.7 14.9 Berger Perdomo 664,417 30.3 Arabella Castro Quiñónez B-1 Alfonso 68.3 65.8 59.6 26.6 Portillo 26-12-99 FRG y PAN Cabrera 1,185,160 Juan Francisco Reyes

98 Debilidades de la Democracia en Guatemala

A-1 Oscar 34.3 31.4 18.2 Berger Perdomo 921,316 Eduardo Stein 11 Barillas 42.1 09-11-03 A-2 Álvaro Colom 26.4 24.1 13.9 Caballeros 707,635 Fernando Andrade Díaz- Durán B-1 Oscar 54.1 52.1 53.2 24.3 Berger pp-mr-psn 07-01-04 Perdomo 1,235,219 y une Eduardo Stein Barillas A-1 Álvaro 28.2 25.6 15.5 Colom Caballeros 926,236 14 José Rafael 39.6 Espada 09-09-07 A-2 Otto Pérez 23.5 21.3 12.9 Molina Ricardo 771,813 Castillo Sinibaldi B-1 Álvaro 52.8 51.8 24.2 Colom 04-11-07 UNE y PP Caballeros 1,449,533 50.2 José Rafael Espada A-1 Otto Pérez 31.7 21.9 Molina 1,604,472 36.0 Roxana 9 Baldetti Elías 31.1 A-2 Manuel 11-09-11 Baldizón 22.8 13.8 Méndez 1,016,340 20.1 Raquel Blandón Sandoval 53.7 51.7 39.4 31.3 LIDER B-1 Otto Pérez PP y Molina 06-11-11 2,300,998 Roxana Baldetti Elías

99 Vinicio González

A-1 Jimmy 23.8 21.7 15.4 Morales 1,167,030 14 Jafeth Ernesto Cabrera Franco 28.7 06-09-15 A-2 Sandra 19.8 17.9 12.8 Julieta Torres Casanova 967,242 Mario Roberto Leal Castillo B-1 Jimmy 67.4 64.6 43.7 36.4 FCNNación Morales 25-10-15 2,750,847 y UNE Jafet Ernesto Cabrera Franco

Fuente: Elaboración propia con base en Memorias Electorales 1985-2011 e información oficial electrónica del TSE en 2015

La tabla anterior resume los principales datos de las elecciones para presidente y vicepresidente entre 1985 y 2015 Además de la información de las fechas en las que se llevaron a cabo las ocho elecciones para presidente y vicepresidente del Estado de Guatemala que corresponden a los últimos treinta años de Gobiernos formalmente demo- cráticos, así como los nombres de los candidatos ganadores en la primera y segunda vueltas electorales y el número de votos alcanzados, en el cuadro anterior puede observarse la disminución relativa que en cada elección ha tenido el total de sufragios alcanzados por los binomios ganadores en rela- ción con tres situaciones: a) con respecto al total de votos válidos (criterio oficial establecido en la Ley Electoral y de Partidos Políticos y que comprende el total de sufragios depositados por los binomios de candidatos sin incluir los votos nulos y en blanco); b) con respecto al total de votos emitidos (criterio analítico para evaluar el nivel de aceptación de los participantes y que comprende el total de sufragios depositados por los binomios de candidatos incluyendo los votos nulos y en blanco); y c) con respecto al padrón electoral (criterio analítico para evaluar el nivel de legitimidad democráti- ca que tendría el triunfo electoral y que comprende el total de habitantes empadronados, aptos para emitir el sufragio y elegir a las autoridades del Estado). De conformidad con esas tres situaciones todos los binomios electorales ganadores en la primera vuelta registran bajos porcentajes de votos

100 Debilidades de la Democracia en Guatemala

alcanzados. Los más bajos han sido los binomios: Morales-Cabrera Franco (el más bajo) en 2015, Serrano Elías-Espina Salguero en 1990-91, y Colom Ca- balleros-Espada en 2007. Obviamente, en la segunda vuelta el porcentaje de votos sube y los que denotan mejores proporciones de votos recibidos son: el binomio Cerezo-Carpio Nicolle en la elección de 1985, el de Serrano Elías y Espina Salguero en la elección de 1990-91, el de Portillo Cabrera y Reyes López en 1999, y el reciente de Morales y Cabrera Franco en 2015; mientras que los binomios que registran las más bajas proporciones de votos recibidos en la segunda vuelta son: el de Arzú-Flores Asturias (el más bajo) en la elec- ción de 1995-96, el de Berger Perdomo y Stein Barillas en 2003-2004, el de Colom Caballeros y Espada en 2007, y el de Pérez Molina y Baldetti en 2011. El punto clave para comprender los bajos niveles de aceptación y de legitimidad de los binomios ganadores en las 8 elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República durante estos últimos treinta años de democracia formal es la magnitud del abstencionismo electoral y el comportamiento de los votos nulos y en blanco. En la gráfica 1 se muestran los niveles de abstencionismo y votos nulos y en blanco en el período 1985-2015 en la primera vuelta electoral. Puede observarse que los niveles más bajos de abstencionismo se registraron durante las elecciones de 1985, las de 2011, con 31 por ciento en ambas, y las de 2015 con 29 por ciento, mientras el nivel de votos nulos y en blanco fue relativamente alto en las elecciones de 1985 y 2011 (12 por ciento) y relativamente bajo en las de 2015 (9 por ciento). El nivel más alto de abstencionismo en la primera vuelta se registró en la elección del binomio Arzú-Flores Asturias en 1995, con más de la mitad de inscritos que no asistieron a votar (53 por ciento); y el nivel más alto de votos nulos y en blanco se registró en la elección del binomio Serrano-Espina Salguero con 14 por ciento.

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Gráfica 1

Fuente: Elaboración propia con base en Memorias Electorales 1985-2011, datos oficiales del TSE 2015 y Anexo Estadístico del presente estudio.

Una posible explicación de los menores niveles de abstencionismo en 1985 y 2011 dice relación, en el primer caso, al entusiasmo que desper- tó en la población la promulgación de la nueva Constitución Política de 1985 y el inicio de un período de democracia formal y de esperanzada finalización de los regímenes autoritarios. En el segundo caso (2011) el estímulo se debió a la masiva campaña de empadronamiento y de moti- vación a la participación electoral -sobre todo de mujeres- inducida por los programas sociales del Partido Unidad Nacional de la Esperanza, que aspiraba a la reedición en el gobierno y que fue aprovechada por el binomio triunfador del Partido Patriota. En el caso del menor nivel de abstencionismo en el año 2015 es una incógnita el comportamiento electoral de la población, debido a los acontecimientos de frustración e impotencia que agobiaron a la ciudadanía ante una pésima oferta de candidatos, un ambiente perceptivo de corrupción institucional y una amplia petición de diversas organizaciones sociales de posponer las elecciones. En la gráfica 2 se presenta la trayectoria del abstencionismo y de los votos nulos y en blanco en la segunda vuelta de las ocho últimas elecciones

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del período considerado. Puede notarse que el nivel de abstencionismo aumenta y el de votos nulos y en blanco disminuye, conservando las tendencias observadas en la primera vuelta. En efecto, los años electorales 1985 y 2011, registran los más bajos niveles de abstencionismo en esta segunda vuelta, aunque presentan aumentos de 4 y 8 puntos porcentuales, respectivamente, con respecto a los valores alcanzados en la primeraGráfica vuelta. 2

Fuente: Elaboración propia con base en Memorias Electorales 1985-2011, datos oficiales del TSE 2015 y Anexo Estadístico del presente estudio

El resto de eventos electorales, entre 1990 y 2007, manifiestan altos niveles de abstencionismo: Más de la mitad de la población inscrita en el pa- drón electoral en las cinco elecciones de Presidente y Vicepresidente celebradas en ese intervalo de 17 años, no asistió a votar en segunda vuelta. Los más altos niveles de abstencionismo se registraron en la elección del binomio Arzú-Flores Asturias, en 1995-96, con 63 por ciento, y en la elec- ción del binomio Portillo-Reyes, en 1999, con 60 por ciento.

103 Vinicio González

Los votos nulos y en blanco disminuyeron considerablemente a niveles por debajo del 1 por ciento, probablemente debido a que fueron absorbi- dos entre los inasistentes a los eventos electorales. Una comparación entre niveles de abstencionismo en la primera y segunda vuelta de los ocho eventos electorales para Presidente y Vicepresiden- te de la República de Guatemala, practicados entre 1985 y 2015 puede observarse en la gráfica 3 Gráfica 3

Fuente: Elaboración propia con base en Memorias Electorales 1985-2011, datos oficiales del TSE 2015 y Anexo Estadístico del presente estudio

Por último, es conveniente considerar que la asistencia y participación de la población en los eventos electorales guatemaltecos, cuyos resultados expresan no solamente la voluntad ciudadana de elegir a las autoridades que durante cuatro años dirigirán el gobierno y el Estado nacional, sino que fundamentalmente denotan el uso de la forma más elemental de participación ciudadana, reflejan un bajo nivel de cultura política de- mocrática y una falta de formación y orientación ciudadana, a cargo de las instituciones constitucionales y educativas del Estado, así como de las organizaciones políticas, cuyo rol se examina en otro apartado.

104 IV. EL SISTEMA DE PARTIDOS POLÍTICOS DE GUATEMALA 1985-2015

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La institución capital del régimen de democracia representativa son las elecciones. Esta institución es el recurso fundamental al que apela la sociedad para resolver civilizadamente el problema de quién se hace cargo del poder del Estado. Por medio de ellas se hace posible realizar “una competencia pacífica por los votos de los electores entre al menos dos élites políticas, tras las cuales aquélla élite que se alce con la mayoría del caso se encargará de disponer de ese poder del Estado por un período limitado y previamente fijado, adoptando en nombre del conjunto de los ciudadanos las decisiones fundamentales concernientes a la vida colectiva de esa sociedad” (Rovira 2000: 1). A la vez, los partidos políticos, junto con los ciudadanos son los actores fundamentales en el proceso eleccio- nario. En un régimen de democracia representativa los partidos políticos constituyen el eje político articulador entre la sociedad civil y el Estado, cumpliendo entre otras funciones importantes la de intermediación al proponer candidatos, planes de gobierno, políticas públicas, motivación y propaganda para el ejercicio del sufragio, y la de representación en diversas instancias de la organización electoral, fiscalización del proceso electoral, etc., así como otorgándole legitimidad y validez a las elecciones. La conservación y desarrollo de un sistema de partidos políticos y, particularmente del papel que juegan los partidos en el régimen democrático, es el rasgo más importante -según Morlino- del proceso de consolida- ción de la democracia, al constituirse como los actores, por excelencia, en dicho proceso,” independientemente de si su trayectoria durante la transición mostró un perfil incluso muy discreto”. (Morlino 1989: 58-62) De conformidad con el Tribunal Supremo Electoral a principios de 1985 no existían en Guatemala partidos políticos debidamente organizados, sino simplemente comités pro formación de partidos que aún -febrero de 1985- no habían cumplido con todos los requisitos legales para que se les reconociera como partidos. El Sistema de Partidos Políticos establecidos Vinicio González

durante el período anterior a 1982 fue cancelado por el golpe de Estado militar de ese año. De esa cuenta, para el retornodefacto al orden constitucional y al régimen democrático promovido por los militares que en 1983 depu- sieron en otro golpe de Estado al gobierno del general Efraín Ríos Montt, dispusieron refundar el Tribunal Supremo Electoral y convocar a una Asamblea Nacional Constituyente para emitir una nueva Constitu- ción Política de la República de Guatemala que recuperara los principios y valores del régimen democrático representativo. La Memoria Electo- ral 1985 del Tribunal Supremo Electoral registra estos acontecimientos fundantes de la apertura democrática y de la creación del nuevo sistema de partidos políticos de la siguiente manera: “El proceso de apertura democrática se inició en junio de 1983 con la creación del Tribunal Supremo Electoral, continuando luego con el empadronamiento de más de dos millones y medio de ciudadanos, la organización de autoridades electorales y la convocatoria a elecciones de Asamblea Nacional Consti- tuyente, llevadas a cabo con gran éxito democrático el 1 de julio de 1984. El proceso siguió a nivel de Asamblea Constituyente, alto cuerpo que con fecha 31 de mayo (de 1985) emitió la Constitución de la República que entrará en vigor el 14 de enero.” Para llevar a cabo las elecciones de esa Asamblea Nacional Constituyente se dispuso en la Ley Electoral Transi- toria dictada al efecto (Artículo 60 del Decreto Ley No. 3-84) “que se ins- cribieran provisionalmente como partidos políticos aquellos comités que hubiesen cumplido determinados requisitos, principalmente el relativo a haber presentado listas con un mínimo de cuatro mil afiliados” (TSE 1985). Efectuada la elección de la Asamblea Nacional Constituyente los partidos provisionalmente inscritos retornaron a su situación anterior de comités pro formación de partidos, con obligación de cumplir todos los ulteriores requisitos, incluida la depuración de sus listas para lograr una inscripción definitiva. En un comunicado conjunto del 22 de febrero de 1985, el Tribunal Supre- mo Electoral, la Jefatura de Gobierno y la Asamblea Nacional Constitu- yente indicaron la ruta a seguir para iniciar la democratización del país: “1) La Asamblea Nacional Constituyente declara que emitirá la Consti- tución de la República y la Ley Electoral Constitucional, antes del 31 de mayo de 1985; 2) La Jefatura de Estado convocará a elecciones generales

106 Debilidades de la Democracia en Guatemala

dentro de los cinco días hábiles siguientes a la entrega de las leyes arriba mencionadas; 3) Las elecciones Presidenciales, las de Diputados al Congreso de la República y las de Municipalidades se realizarán el domingo 27 de octubre próximo y la segunda ronda eleccionaria, si fuere procedente, el domingo 24 de noviembre de este mismo año (esas fechas fueron modificadas posteriormente para el 3 de noviembre y el 5 de diciembre respectivamente); 4) La instalación del Congreso de la República y Municipalidades, tendrá lugar el 15 de diciembre de 1985; 5) La toma de posesión del Presidente de la República y Vicepresidente, si fuere el caso, se efectuarán el 14 de enero de 1986.” (TSE 1985) Es importante destacar en estos antecedentes el problema que represen- tó para la legalidad del proceso de democratización y la instalación de un nuevo sistema de partidos políticos el hecho de que, si la Asamblea Nacional Constituyente dictaba una nueva Ley Electoral, ésta no podría cobrar vigencia antes de la promulgación de la Constitución, y si a pesar de esa contradicción jurídica se emitía dicha ley, entraría en contradic- ción con el Estatuto Fundamental de Gobierno, que atribuye la facultad legislativa exclusivamente a la Jefatura de Estado. Para resolver dicho problema surgió la opción de que esa misma Jefatura de Estado fuera la que dictara una Ley Electoral Específica para las próximas Elecciones Generales y de que la Ley Constitucional que posteriormente emitiría la Asamblea Nacional Constituyente regulara las elecciones futuras. El proyecto de Ley Específica para las Elecciones Generales de 1985 fue elaborado por el Tribunal Supremo Electoral y discutido y aprobado por la Jefatura de Estado, quien posteriormente procedió a emitirlo como ley reguladora de esas primeras elecciones generales del actual perío- do democrático. Los rasgos más relevantes, en materia de regulación de los tres tipos de elecciones (presidenciales, de diputados y municipales) contemplados en esa Ley Específica dieron pie más adelante al diseño de la estructura de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, emitida por la Asamblea Nacional Constituyente (Decreto 1-85 del 3 de diciembre de 1985). En cuanto a la regulación de los partidos políticos, la Ley Es- pecífica establece dos normas importantes cuya orientación básica se mantuvo en la Ley Constitucional, aunque posteriormente fueran varia-

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dos los criterios cuantitativos en las reformas a dicha ley. Se trata de los requisitos para la inscripción y cancelación de partidos políticos, en donde las autoridades del Tribunal Supremo Electoral de ese año indican, para la inscripción, que “Se facilita la inscripción de los partidos políticos exonerándolos de condiciones gravosas que figuran en la Ley de Organi- zaciones Políticas, pero manteniendo el cumplimiento de requisitos que se consideran esenciales, como el número de cuatro mil afiliados y cin- cuenta municipios con organización partidaria”; y para la cancelación se establece que “Se dispone la cancelación posterior de aquellos partidos que no obtengan en la elección presidencial por lo menos el cuatro por ciento de los votos válidos”(TSE 1985). Entre junio y julio de 1985 el Tribunal Supremo Electoral informó a la ciudadanía guatemalteca que quedaban oficialmente inscritos los siguientes 14 partidos políticos (fundadores del actual sistema guatemalteco de partidos políticos), que registraron un mínimo de 4000 afiliados en listas debidamente depuradas por el Departamento de Procesamiento Electrónico de Datos adscrito al Tribunal, de los cuales a la fecha ninguno está1. vigente: 2. 3. Partidos Institucional Democrático (PID) 4. Partido Unión del Centro Nacional (UCN) 5. Partido Movimiento de Liberación Nacional (MLN) 6. Partido Movimiento Emergente de Concordia (MEC) 7. Central Auténtica Nacional (CAN) 8. Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) 9. Partido Democrático de Cooperación Nacional (PDCN) Partido de Unificación Anticomunista (PUA) 11. Frente de Unidad Nacional (FUN) 12.10. Partido Revolucionario (PR) 13. Fuerza Demócrata Popular (FDP) 14. Partido Nacional Renovador (PNR) Frente Cívico Democrático (FCD) Partido Socialista Democrático (PSD)

108 Debilidades de la Democracia en Guatemala

2. EXPECTATIVA DE VIDA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Entre 1985 y 2015 se han inscrito en el Tribunal Supremo Electoral 79 partidos políticos y 13 coaliciones temporales; y a la fecha se estima que han sido cancelados alrededor de 40 partidos, después de no alcanzar el mínimo de votos -inicialmente de 4 por ciento y posteriormente de 5 por ciento- y ningún diputado electo al Congreso de la República. En el siguiente cuadro 1 se presenta el listado de partidos políticos que han sido cancelados en los últimos treinta años y se muestra el número de años que cada uno tuvo de vigencia electoral. En los 14 partidos fundadores del actual sistema político se incluyó entre paréntesis la duración que legalmente les correspondería, dado que al iniciarse el actual perío- do democrático (1985), no estaba inscrito ningún partido político, pero además se incluye la duración histórica de los mismos. CUADRO 1 GUATEMALA: INSCRIPCIÓN, CANCELACIÓN Y DURACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS

Fecha de Fecha de Duración Partido Político Siglas inscripción Cancelación Años DCG Democracia Cristiana 24-08-1955 09-08-2008 53 (23)* Guatemalteca PP (1985) 13-08-1983 Partido Progresista 12-01-1996 12.7(11)* MPL (1985) 11.5 Movimiento Patriótico 23-06-1985 12-11-1996 Libertad PREG 9.5 Partido Reformador 19-06-1986 12-01-1996 Guatemalteco PSD Partido Socialista 15-06-1978 06-05-1998 20 (13)* Democrático CAN (1985) Central Auténtica 17-02-1979 12-01-1996 17 (11)* Nacionalista MLN (1985) Movimiento de 15-10-1960 22-06-2000 39.8(15)* Liberación Nacional PID (1985) Partido Institucional 23-09-1964 12-01-1996 31.4(11)* Democrático (1985)

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Fecha de Fecha de Duración Partido Político Siglas inscripción Cancelación Años PNR Partido Nacional 14-09-1978 30-01-1991 12.4 (6)* Renovador UCN (1985) Unión del Centro 14-07-1983 22-02-2000 16.7(15)* Nacional PDCN (1985)1985 6 Partido Democ. 30-01-1991 Cooperación Nacional MEC Movimiento Emergente 15-10-1986 30-01-1991 4.3 (4)* de Concordia FUN (1985) Frente de Unidad 04-11-1986 12-01-1996 9.2 (11)* Nacional (1985) 12.4 Movimiento de Acción ARDE MAS- Solidaria/ Acción Recon- 18-09-1987 17-01-2000 ciliadora Democrática UNO 9.9 Unidad Nacional PD 20-01-1988 28-11-1997 2.6 Organizada Partido Demócrata FCD 08-07-1988 30-01-1991 Frente Cívico 03-01-1989 12-01-1996 7 (11)* Democrático FUR (1985) 1.2 Frente Unido de la 29-11-1989 30-01-1991 Revolución 14 Unión Nacional(Frente UN o FAN 22-02-1990 20-02-2004 de Avance Nacional) FDP Fuerza Democrática 14-03-1991 12-01-1996 4.9 (11)* Popular PDGBA (1985) 1.2 Partido Femenino 07-11-1991 17-01-1993 Guatemalteco MD 4.1 Movimiento de los 16-12-1991 12-01-1996 Descamisados 7.6 Partido Social Cristiano PSC o AD 24-08-1992 22-02-2000 o Alianza Democrática DIA 2.7 Desarrollo Integral 22-06-1993 12-01-1996 Auténtico PDG 1.3 Partido Demócrata PDP 13-10-1994 12-01-1996 1 Guatemalteco Partido del Pueblo 08-02-1995 12-01-1996

110 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Fecha de Fecha de Duración Partido Político Siglas inscripción Cancelación Años CAMHINA Cambio Histórico 04-04-1995 12-01-1996 0.9 Nacional PCN Partido Conciliación 30-08-1995 12-01-1996 0.5 Nacional ARENA 3.9 Alianza Renovadora 08-03-1996 17-01-2000 Nacional FDNG 2.5 Frente Democrático 18-09-1997 22-02-2000 NuevaGuatemala DIA 6 Día (Derivación de P. 19-03-1998 20-02-2004 Desarrollo Integral Aut.) DSP 1.8 Democracia Social 15-01-2003 29-09-2004 Participativa UNA 3.3 Unidad Nacional ANN 12-02-2003 25-05-2006 5.2 Auténtica CASA 8.9 Alianza Nueva Nación 06-06-2003 11-08-2008 Centro de Acción Social MPV 24-07-2003 24-04-2012 1.1 Movimiento Principios y 11-07-2003 27-08-2004 Valores MSPCN Movimiento soc.yPol. 28-07-2003 20-02-2004 0.7 CambioNacional ADN 2.2 Acción de Desarrollo 08-06-2010 24-04-2012 Nacional MNR Movimiento Nueva Pendiente 29-03-2009 7** República PRI ex FRG Resoluc. Partido Republicano Pendiente 10-01-1990 26** Institucional Resoluc. * Entre paréntesis fecha y duración desde su (re) inscripción legal en junio-julio de 1985 ** Estimación de la duración de estos partidos (hasta 2015) pendientes de resolución. Fuente: Elaboración propia con base en la información de Prensa Libre (2015) y de las Memorias Electorales 1986-2015

Como puede observarse, el intervalo de vigencia legal de los partidos cancelados va de 23 años a 0.5 y 0.7 años; y el intervalo histórico parte de los 53 años. En ambos intervalos el Partido Democracia Cristiana Guatemalteca es el de mayor longevidad, siguiéndole el Movimiento de Liberación Nacional (MLN), luego111 el Partido Institucional Democrático Vinicio González

(PID), la Unión del Centro Nacional (UCN), la Central Auténtica Nacio- nalista (CAN) y el Partido Socialista Democrático (PSD). El promedio de vigencia legal (1985-2015) de los partidos políticos guatemaltecos es de 6.95 años y si se incluyen en el status de cancelados (pendientes de reso- lución) los dos últimos partidos que no alcanzaron el mínimo de votos ni obtuvieron ninguna curul en el Congreso de la República en las elecciones generales pasadas de 2015, el promedio sube a 7.43 años. El promedio his- tórico de vigencia es un poco más alto: 9.22 años sin los partidos pendientes de resolución y 9.59 con esos partidos incluidos. La expectativa de vida de los partidos que integran el actual sistema partidario guatemalteco es muy baja, si la duración media se compara con los sistemas de partidos políticos en Europa y los Estados Unidos, así como con naciones centroamericanas, tales como Costa Rica y Honduras, o latinoamericanas como Chile, Brasil, Argentina, Uruguay, México, etc. La baja duración de vida partidaria está asociada con múltiples carencias que van desde la poca importancia que le asignan los directivos al incremento de la filiación ciudadana y su representación en la mayor parte del territorio nacional, conformándose con los mínimos que establece la Ley Electoral y de Partidos Políticos, hasta la indefinición de visiones -por no referirnos a ideologías- en torno al futuro de la nación y sus habitantes, a las oportunidades de vida y desarrollo, y a la forma de gobernar y cohesionar a la nación. Dentro de ese amplio intervalo se perfilan las notables deficiencias de democracia interna, formación ciudadana, in identidad de las bases sociales con los partidos (volatilidad), bajo nivel de lealtad de los candidatos con el partido y con los electores (transfuguismo), venta de ideales y de la organización partidaria a financistas privados, etc. Independientemente de los factores internos que frenan el aumento de la expectativa de vida de los partidos, la Ley Electoral y de Partidos Políti- cos promueve la disminución del multipartidismo, subiendo de 4 a 5 por ciento el límite de captación mínimo de los votos válidos en las elecciones generales para que un partido continúe vigente, después de una sola elec- ción. Tal decisión responde virtualmente a una política de frenar el multipartidismo, cuyo propósito - afirma Luján Muñoz- “es proporcionar gobernabilidad y certeza al órgano de 112representación nacional (al Congreso Debilidades de la Democracia en Guatemala

de la República) y facilitar las funciones de gobierno, otorgando escaños e influencia sólo a los partidos que, dada su dimensión, lo merecen; no así a los partidos políticos demasiado pequeños…que sólo contribuyen a la inestabilidad e ingobernabilidad nacional” ( Luján Muñoz 2013: 34) Sin embargo, este propósito orientado hacia la gobernabilidad queda prácticamente en entredicho cuando en la Ley se aumenta la barrera a 5 por ciento, a cambio de mantener una excepción: la elección de por lo menos un diputado para que el partido no sea cancelado aun cuando no alcance el 5 por ciento establecido. Tal inclusión desnaturaliza el propó- sito y sentido de la norma. Por otra parte, el sentido original de la norma como fue concebida en Alemania, en donde dicha norma ha funcionado bien -nos recuerda Luján Muñoz- era limitar “el número de partidos po- líticos de tal manera que, existiendo un multipartidismo, éste se logra que quede limitado a 5 o 6 partidos políticos, sobre la base de que una organización política solo merece estar representada en el Parlamento Federal si llega a un porcentaje determinado de votos (5%), en caso contrario, precisamente, para evitar el multipartidismo excesivo, se estima que un porcentaje inferior no amerita que esté representado en el órgano de representación nacional. Cabe aclarar, sin embargo, que, en Alema- nia, ello no implica su cancelación como partido político, pues existiendo legislaturas provinciales los partidos políticos pueden tener diputados provinciales y, además, existen también partidos políticos provinciales” (Luján Muñoz 2013: 34) 3. DESEMPEÑO PARTIDARIO

Además de la baja expectativa de vida de los partidos políticos guatemaltecos, que indudablemente incide en el bajísimo nivel de lealtad de los sim- patizantes en cada una de las elecciones generales hacia su partido y en el bajo arraigo de tradiciones políticas positivas familiares, vecinales y comu- nales hacia los partidos otrora victoriosos, con los efectos nocivos pertinen- tes sobre la cultura política del país, los partidos guatemaltecos se caracte- rizan por un bajo y oneroso desempeño electoral. De las ocho elecciones generales que median entre 1985 y 2015 ningún partido político que haya 113 Vinicio González

electo a un Presiente y un Vicepresidente ha logrado repetir tal hazaña en la siguiente elección ni en las sucesivas. Con el agravante de que, en la conciencia colectiva, al final del período de gobierno, ha queda el sinsabor de las cosas mal hechas, la prepotencia funcionaria y los desfalcos impunes. La población guatemalteca en edad de votar no emite el sufragio por la esperanza de alcanzar una adecuada atención del bien común o por el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría, o en el mejor de los casos por el alcanzar el ideal de impulsar una visión del mundo que permita resolver los grandes problemas dela nación; emite su voto para rechazar al partido de gobierno, para sacar -aunque sea simbólicamen- te- a los políticos y funcionarios que durante cuatro años dilapidaron los escasos recursos del Estado e incrementaron los niveles de pobreza de la población; en fin, se trata de un voto de rechazo -no necesariamente consciente- contra un partido político que hiberna durante tres años y medio sin cumplir absolutamente ninguna de sus funciones de interme- diación entre el Estado y la sociedad, particularmente en lo relativo a la proposición de políticas públicas de beneficio colectivo o a defender en el Congreso a la mayoría poblacional contra la imposición de intereses particulares generalmente dañinos a la nación. En los últimos seis meses el partido de gobierno emerge, como el ave fénix, de las cenizas de su incompetencia e irresponsabilidad, con nuevos brillos, nuevos mensajes de marketing y nuevas promesas, para plantear nuevos escenarios para- disíacos en donde ahora sí se lograrán los ansiados anhelos del pueblo guatemalteco. Naturalmente, el voto de rechazo ha sido rotundo, pero la cultura política del guatemalteco se hunde cada vez más en la desconfianza a la democracia, en el bajo apoyo a la misma, en la indistinción entre los regímenes autoritario y democrático, en la desesperanza de algún día alcanzar la justicia y el desarrollo. El bajo nivel de desempeño de los partidos, en la llanura y dentro del gobierno, sin duda alguna es responsable del comportamiento indiferente de los guatemaltecos ante el régimen político representativo democrático, ya no digamos frente a su baja capacidad de exigencia por el mejoramiento de la justicia social. 114 Debilidades de la Democracia en Guatemala

En siguiente cuadro 2 se ilustra el desempeño electoral de los partidos políticos guatemaltecos en las últimas ocho elecciones generales. CUADRO 2. DESEMPEÑO PARTIDARIO GUATEMALTECO PARA LAS ELECCIONES GENERALES DE PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE 1985-2015

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA

1. ELECCIONES GENERALES 1985

DCG 38.65 68.38 Democracia Vinicio Cerezo Arévalo y Cristiana Roberto Carpio Nicolle Guatemalteca UCN 31.62 Unión del Centro Jorge Carpio Nicolle y Ramiro 20.23 Nacional De León Carpio Partido Jorge Serrano Elías y Mario 13.78 Democrático PR Fuentes Pieruccini PDCN- de Coop Nac. y Partido Revolucionario 12.56 Movimiento de PID Mario Sandoval Alarcón y Liberación Nac.y MLN- Jaime Cáceres Knox Partido Instituc. Democ CAN 6.28 Central Auténtica Mario David García y Carlos Nacionalista PSD Molina Mencos 3.41 Partido Socialista Mario Solórzano Martínez y Democrático PNR Luis Armando Zurita 3.15 Partido Nacional Alejandro Maldonado Aguirre Renovador y Mauricio Quixtán Partido Unific Leonel Sisniega Otero y Julio 1.91 Anticomunista, Benjamín Sultán Frente de Unidad MECPUA- Nac y Movim. FUN- Emergente de Concordia

115 Vinicio González

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA

2. ELECCIONES GENERALES 1990

UCN 25.72 31.92 Unión del Centro Jorge Carpio Nicolle y Manuel Nacional MAS Ayau Cordón 24.14 Movimiento de Jorge Antonio Serrano Elías y 68.08 Acción Solidaria DCG Gustavo A. Espina S. 17.49 Democracia Luis Alfonso Cabrera Hidalgo Cristiana y Marco A. Villamar C. Guatemalteca PAN 17.29 Partido de Álvaro E. Arzú Irigoyen y Avanzada Fraterno Vila Betoret Nacional 4.83 Movimiento de FAN Luis Ernesto Sosa Ávila y L. Liberación Nac. y MLN- David Eskenasy Cruz Frente de avance Nacional 3.59 Partido Socialista R. Armando De León Schlotter PSD- Democ y Alianza y Aracely Conde A. AP-5 Popular Cinco Partido José Ángel Lee Duarte y 2.15 Revolucionario Carlos F. Gallardo Flores y Partido PR-PID Institucional Democ. Partido PDCN José Ramón Fernández G. y Democrático José Adolfo Putzeys P. 2.08 de Cooperación Nacional. MEC Movimiento M. Benedicto Lucas García y Emergente de Héctor Guerra Pedroza 1.09 Concordia PNR Partido Nacional Fernando Antonio Leal 0.71 Renovador FUR Estévez y Kurt Martin Meyer Frente Unido de la Leonel Hernández Cardona y 0.51 Revolución Raúl H. Montenegro C. 116 Debilidades de la Democracia en Guatemala

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA PD Partido Jorge Antonio Reyna Castillo 0.40 Demócrata3. ELECCIONES GENERALESy C. 1995 Antonio Torres H.

PAN 51.22 Partido de Álvaro E. Arzú Irigoyen y Luis Avanzada A. Flores Asturias 36.50 Nacional FRG 48.78 Frente Alfonso A. Portillo Cabrera y Republicano Carlos Aníbal Méndez C. 22.04 Guatemalteco Democ. Cristiana Fernando Andrade Díaz- 12.94 Guat, Unión DCG-U Durán y Lizardo A. Sosa L. CN-PSD Centro Nac.,P. Socialista Dem. FDNG Frente Jorge Luis González del Valle Democrático y Juan León Alvarado 7.70 Nueva Guatem. PLP 5.21 Partido Acisclo Valladares M. y D. Libertador Agustín González Estrada Progresista UD 3.63 Unión José Luis Chea Urruela y Democrática DIA Oscar Rolando Chaclán S. 2.55 Desarrollo L. Rolando Torres Casanova y Integral Auténtico MLN O. Leonel Figueredo Movimiento H. Mario López Fuentes y de Liberación Ulyses Charles Dent W. 2.30 Nacional PP 1.63 Partido Pepe Fernández y A. Eduardo Progresista Meyer Maldonado Frente de Unidad Héctor Alejandro Gramajo y 1.17 Nacional y Partido Marco Antonio Rojas Y. FUN-PID Institucional Democ.

117 Vinicio González

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA

PREG 1.13 Partido Miguel Ángel Montepeque y Reformador Oscar Rafael Prem S. Guatemalteco Cambio Histórico José Ramón Godoy G. y Arturo camhina 0.73 Nacional PDP L. Soto Echeverría Partido del Pueblo Juan José Rodil Peralta y J. 0.53 PDG Guillermo Echeverría V. Partido Ángel Aníbal Guevara R. y J. Democrático Arturo López Malumbres 0.43 Guatemalteco Alianza Popular Carlos A. Morales Villatoro y AP-5 0.40 Cinco CAN Marco Antonio Villamar Central Auténtica Leonel Sisniega Otero B. y H. 0.39 Nacionalista FDP Miguel Montenegro C. Fuerza Flor de María Alvarado S. y Democrática Erik de Jesus Maldonado 0.38 Popular MD Movimiento de los Mario F. Castejón García y 0.20 Descamisados Oscar Grotewold Solares Partido Coalición MPL Carlos A. González Quezada y Nacional y PCN- Oscar E. Gordillo Díaz 0.14 Movim. Patriótico Libertad4. ELECCIONES GENERALES 1999

FRG 47.72 68.31 Frente Alfonso A. Portillo Cabrera y Republicano Juan Francisco Reyes L. Guatemalteco PAN 31.69 Partido de Oscar R. Berger Perdomo y Avanzada Arabella Castro Quiñónez 30.32 Nacional 12.36 Desarrollo URNG Álvaro Colom Caballeros y Integral Auténtico DIA- Vitalino Similox Salazar y Unidad Revol Nac. Guatem. 118 Debilidades de la Democracia en Guatemala

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA

PLP Partido Acisclo Valladares Molina y Libertador José Guillermo Salazar S. 3.10 Progresista ARDE Acción Juan Francisco Bianchi C. y Reconciliadora Manolo Bendfeldt Alejos 2.07 Democrática FDNG 1.28 Frente Ana Catalina Soberanis Reyes Democrático y Juan León Alvarado Nueva Guatem. 1.15 La Organización José Enrique Asturias Rudeke Verde y Unión LOV-UD y H.Raquel Blandón S. Democrática UCN Unión del Centro Danilo J. Roca Barillas y Hugo 1.05 Nacional MLN Enrique Argueta F. Movimiento Carlos Humberto Pérez R. y de Liberación Rafael Serrano Gramajo 0.60 Nacional AD Alianza Emilio Eva Zaldívar y Julio 0.22 Democrática ARENA César De León Flores Alianza Flor de María Alvarado S. y Reconciliadora Carlos Eduardo Arzú Lima 0.12 Nacional5. ELECCIONES GENERALES 2003

Partido Patriota, Oscar R. Berger Perdomo y 34.32 54.13 Movimiento PSN Eduardo Stein Barillas Refor-mador PP-MR- y Partido Solidaridad Nacional UNE 26.36 45.87 Unidad Nacional Álvaro Colom Caballeros y de la Esperanza FRG Fernando Andrade Díaz-D 19.32 Frente José Efraín Ríos Montt y Edin Republicano Raymundo Barrientos Guatemalteco 119 Vinicio González

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA

PAN 8.35 Partido de Leonel Eliseo López Rodas y Avanzada Rubén Alfonso Ramírez Nacional PU Partido Unionista Friedrich García-Gallont - 3.02 URNG Héctor Cifuentes 2.58 Unidad Rodrigo Asturias Amado y Revolucionaria Pablo Ignacio Ceto S. Nac. Guatem. DIA 2.23 Desarrollo José Eduardo Suger Cofiño y Integral Auténtico DCG Gladys Marithza Ruiz V. 1.57 Democracia Juan Jacobo Arbenz Vilanova Cristiana y Mario R. Castro de L. Guatemalteca DSP Democracia Social José Ángel Lee Duarte y 1.40 Participativa UN Américo W. Cifuentes R. Unidad Francisco A. Arredondo M. y 0.45 Nacionalista MSPCN Jorge F. Canale Nanne Movimiento Social Manuel Eduardo Conde O. y .y Político Cambio Herbert E. Meneses C. 0.40 Nacional6. ELECCIONES GENERALES 2007

UNE 28.25 52.81 Unidad Nacional Álvaro Colom Caballeros y de la Esperanza PP José Rafael Espada 23.54 47.19 Partido Patriota Otto F. Pérez Molina y Ricardo GANA Castillo Sinibaldi 17.23 Gran Alianza Alejandro E. Giammattei F. y Nacional CASA Alfredo A. Vila Girón 7.45 Centro de Acción José Eduardo Suger Cofiño y Social FRG Erwin Ulises Lobos R. Frente Luis Armando Rabbé Tejada y Republicano Harold Eric Quej Chen 7.30 Guatemalteco

120 Debilidades de la Democracia en Guatemala

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA UCN 3.16 Unión del Cambio Mario A. Estrada Orellana y Nacional EG Mario Rolando Torres M. Encuentro por Rigoberta Menchú Tum y 3.06 Guatemala PU Luis Fernando Montenegro 2.91 Partido Unionista Fritz García-Gallont y Enrique PAN Godoy García-G. 2.54 Partido de Oscar Rodolfo Castañeda R. y Avanzada Roger A. Valenzuela B. Nacional Unidad Miguel Ángel Sandoval V. y 2.14 Revolucionaria MAIZ Walda Elena Barrios R. URNG- Nacional Guatemalteca- Maíz UD Unión Manuel Eduardo Conde O. y J. 0.76 Democrática ANN Francisco Manrique Alianza Nueva Pablo Monsanto y Mariano 0.60 Nación DIA Antonio Portillo Lemus Desarrollo Héctor Augusto Rosales S. y 0.56 Integral Auténtico DCG Carlos Humberto Pérez Democracia M. Vinicio Cerezo Blandón y Cristiana Pablo Werner Ramírez 0.50 Guatemalteca7. ELECCIONES GENERALES 2011

PP 53.74 Partido Patriota Otto F. Pérez Molina e Ingrid 36.02 LIDER Roxana Baldetti Elías 22.82 46.26 Libertad Manuel A. Baldizón Méndez y Democrática H. Raquel Blandón S. Renovada CREO 16.56 Compromiso, José Eduardo Suger Cofiño y Renovación y Petrona Laura Reyes Q. Orden

121 Vinicio González

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA UCN 8.69 Unión del Cambio Mario A. Estrada Orellana y Nacional Mauricio Urruela Kong 6.23 Visión con Valores Harold O. Caballeros López y y Encuentro por VIVA-EG Efraín Medina Guerra Guatemala 3.25 Winaq, Unidad ANNWinaq- Rigoberta Menchú Tum y Revoluc Nac. URNG- Rodolfo Aníbal García H. Guatem. y Alianza Nueva Nac. PAN 2.76 Partido Avanzada Juan Guillermo Gutiérrez S. y Nacional PU Carlos E. Zúñiga F. 2.19 Partido Unionista Patricia Escobar Dalton y CASA Álvaro Hugo Rodas M. Centro de Acción Alejando E. Giammattei F. y 1.05 Social ADN Oscar Alberto Zamora S. Acción de Adela Camacho de Torrebiarte Desarrollo y J. Antonio de León 0.43 Nacional8. ELECCIONES GENERALES 2015

23.85 67.44 Frente de Jimmy Morales y Jafet Ernesto Convergencia FCN-N Cabrera Franco Nacional UNE 19.76 32.56 Unidad Nacional Sandra Torres Casanova y de la Esperanza LIDER Mario Roberto Leal C. 19.64 Libertad Manuel A. Baldizón Méndez y Democrática Edgar B. Barquín D. Renovada FUERZA 6.45 Fuerza Alejandro E. Giammattei F. y VIVA Luis Fernando Díaz R. 5.89 Visión con Valores Zury Mayté Ríos Sosa y J. Luis TODOS Pedro Mirón Aguilar 5.33 Todos Lizardo A. Sosa López y Mario Alberto García Lara 122 Debilidades de la Democracia en Guatemala

% PARTIDOS Y CANDIDATOS A PRESIDENTE Y VOTOS % VOTOS SIGLAS COALICIONES VICEPRESIDENTE 1ª 2ª VUELTA VUELTA PP 4.63 Partido Patriota Mario David A. García V. y Carlos Valentín Gramajo 3.45 Compromiso, PU Roberto González Díaz-Durán Renovación y CREO- y J. Rodolfo Neutze A. Orden y Partido Unionista UCN 3.45 Unión del Cambio Mario A. Estrada Orellana y J. Nacional PAN Roberto Díaz-Durán Q. Partido Avanzada Juan Guillermo Gutiérrez S. y 3.10 Nacional M. Alfredo Marroquín 2.11 Winaq, Unidad Winaq- Miguel Ángel Sandoval V. y M. Revoluc Nac URNG- Gerardo Ellington L. Guatemalteca- Maíz Maíz EG Encuentro por José Ángel López C. y Pedro 0.91 Guatemala PRI Miguel Lamport Kelsall Partido Luis Fernando Pérez M. y José Republicano Rodolfo Dougherty L. 0.86 Institucional MNR Movimiento R. Aníbal García Hernández y 0.58 Nueva República P. Rafael Maldonado F. Fuente: Elaboración propia con base a la información de las Memorias Electorales 1986-2015

Puede observarse en el cuadro anterior que los partidos grandes, de más tradición y divulgación electoral han disminuido drásticamente su caudal electoral entre la elección en que salieron victoriosos para elegir Presi- dente y Vicepresidente y las siguientes elecciones. Así, por ejemplo, los partidos Democracia Cristiana Guatemalteca y Unión del Centro Nacio- nal, que fueron actores principales en las elecciones de 1985 y 1990, figu- rando con caudales electorales superiores al 25 por ciento en la primera vuelta y arriba del 30 por ciento en la segunda vuelta, a partir de 1995 -exceptuando ese año que corrieron como coalición y lograron 12.94%- no vuelven a alcanzar valores superiores al 2 por ciento. Otros partidos 123 Vinicio González

grandes, más recientes, muestran trayectorias de ascenso, triunfo y declinio durante tres elecciones consecutivas. Así por ejemplo, los partidos de Avanzada Nacional, Frente Republicano Guatemalteco y Unidad Nacional de la Esperanza, manifiestan momentos de ascenso, triunfo electoral, y drástica caída en el tercer intento electoral. Dos partidos grandes, en su momento victorioso electoral, muestran los casos más dramáticos de fulminante declinio electoral. El Partido Movi- miento de Acción Solidaria, quien llevó a la Presidencia y a la Vicepresi- dencia de la República a Serrano Elías y a Espina Salguero en 1990, con un alto caudal electoral en la segunda vuelta (68.08%), y que después del intento de autogolpe de Estado dos años después, no volvió a figurar como partido político; y el del Partido Patriota, que después de haber sido la segunda fuerza electoral en 2007 y haber ganado la Presidencia y Vicepresidencia de la República, con Otto Pérez y Roxana Baldetti en 2011, no alcanzó el 5% de los votos válidos en las recientes elecciones del 2015, después del escándalo de la defraudación aduanera por el que están recluidos temporalmente ambas autoridades. El desempeño electoral de los partidos políticos guatemaltecos ha sido un poco mejor en las elecciones generales de diputados por listado nacional y por distrito electoral, y en las elecciones de corporaciones municipales. En el siguiente Cuadro 3 se muestra el número total de diputados (listado nacional y distritales) que han colocado los partidos en las elecciones de 1985-2015 CUADRO 3. NÚMERO DE DIPUTADOS LLEVADOS AL CONGRESO POR LOS PARTIDOS POLÍTICOS GUATEMALTECOS ENTRE 1985 Y 2015

PARTIDOS Y SIGLAS 1985 1990 1995 1999 2003 2007 2011 2015* TOTAL COALICIONES

DCG 51 27 3 2 1 84 Democracia Cristiana Guatemalteca UCN 22 41 2 65 Unión del Centro Nacional CAN 1 1 Central Auténtica Nacionalista PSD 2 2 Partido Socialista Democrático

124 Debilidades de la Democracia en Guatemala

PARTIDOS Y SIGLAS 1985 1990 1995 1999 2003 2007 2011 2015* TOTAL COALICIONES

PNR 1 1 Partido Nacional Renovador PR 1 1

Partido Revolucionario

MLN 3 1 4 Movimiento de Liberación Nacional 11 11 Partido Democrático Coop. Nacional y PDCN-PR Partido Revolucionario Movimiento de 12 12 Liberación Nacional y MLN-PID Partido Institucional Democrático MAS 18 18 Movimiento de Acción Solidaria PAN 12 43 37 17 3 2 3 117 Partido de Avanzada Nacional FRG 21 63 43 14 1 142 Frente Republicano Guatemalteco Movimiento de 1 1 Liberación Nacional MLN-FAN y Frente de Avance Nacional 1 1 Partido Socialista Democrático y Alianza PSD-AP-5 Popular cinco Partido Institucional 12 12 Democ, Frente de PID-FUN-FRG Unidad Nac. y Frente Rep. Guat. UD 2 2 1 5

Unión Democrática PLP 1 1 Partido Liberador Progresista FDNG 6 6 Frente Democrático Nueva Guatem. Unión del Centro 2 2 Nacional, Democracia UCN-DCG-PSD Crist Guatem. Y P.Socialista Dem. URNG 2 2 4 Unidad Revoluc. Nac. Guatemalteca Desarrollo Integ. 9 9 Auténtico y Unidad DIA-URNG Revolucionaria Nac. Guatemalteca 1 1 La Organización Verde LOV-UD y Unión Democrática 29 57 18

Partido Patriota UNEPP* 32 51 32 115104 Unidad Nacional de la Esperanza PU 7 7 1 15

Partido Unionista ANN 6 6 Alternativa Nueva Nación CASA 5 5 Centro de Acción Social

125 Vinicio González

PARTIDOS Y SIGLAS 1985 1990 1995 1999 2003 2007 2011 2015* TOTAL COALICIONES

Partido Patriota, 47 47 Movimiento Refor PP-MR-PSN mador y Partido Solidar.Nac GANA 37 37

Gran Alianza Nacional 5 14 7 26 Unión del Cambio UCN* Nacional EG 4 7 11 Encuentro por Guatemala LIDER 14 45 59 Libertad Democrática Renovada CREO 12 12 Compromiso Renovación y Orden 5 5 Comprom, Renov. Creo-unionis Orden y Unionista 6 6 Visión con Valores y Encuentro por VIVA-EG Guatemala VIVA 5 5 Visión con Valores 48 48 Unidad Nacional de la Espe ranza y Gran UNE-GANA Alianza Nac. l 2 2 Winak, Unidad Revoluc WINAQ-U Nac. Guat y Alter.Nueva RNG-ANN Nación 1 1 Acción Desarrollo ADN-victoria Nacional y Victoria TODOS 18 18

Todos 11 11 Frente de FCN-nación Convergencia Nacional CONVERG 3 3 Convergencia FUERZA 2 2 Fuerza 1 1 Winak, Unidad WINAQ-U Revolucionaria Nac. RNG-MAIZ Guatemalteca-Maíz 1 1 Unidad Revoluc. Nac. URNG-MAÍZ Guat-MaízTOTAL 100 116 80 113 157 158 158 158 1040

Fuente: Elaboración propia con base en la información de las Memorias Electorales 1986-2015

Puede observarse en el cuadro anterior que en las ocho elecciones generales que han ocurrido en Guatemala, entre 1985 y 2015, 27 partidos políticos y 18 coaliciones de partidos han logrado colocar por lo menos 1 diputado, de 1040 que han sido elegidos y reelegidos en el Congreso de la República. Sin embargo, sólo nueve partidos y dos coaliciones han logrado elegir el 81.9 por ciento de diputados durante esos treinta años (747 o 71.8 por ciento postulados por esos nueve partidos y 95 o 9.1 por ciento postulados por dos coaliciones partidarias). 126 Debilidades de la Democracia en Guatemala

De los nueve partidos que han postulado a la mayor parte de los diputados electos, el más eficiente ha sido el Partido de Avanzada Nacional que ha participado en 7 elecciones para renovar el Congreso de la República, desde 1990 a la fecha y logró elegir 117 diputados; le siguen los partidos De- mocracia Cristiana Guatemalteca y Frente Republicano Guatemalteco, con 5 elecciones cada uno; el primero como participante en las elecciones del período 1985-2003 en las que logró un total de 84 curules; y el segundo, como postulante en las elecciones del período 1995-2011 en donde eligió a 142 diputados, además de participar también en una coalición previa en 1990 con los partidos Institucional Democrático y Frente de Unidad Na- cional, donde obtuvieron en conjunto 12 diputados). Otros dos partidos, a la fecha vigentes, el Partido Patriota y la Unión Nacional de la Esperanza, han participado en 4 elecciones, en coalición con otros partidos e indivi- dualmente. El primero participó en coalición con los partidos Reforma- dor y Solidaridad Nacional en 2003, obteniendo en conjunto 47 curules y luego, independientemente ha participado en tres elecciones durante el período 2007-2015 en donde ha logrado colocar 103 diputados; el segundo, ha participado independientemente como partido en las elecciones de 2003, 2007 y 2015 en las que obtuvo 115 diputaciones y en las elecciones de 2011 que participó en coalición con el Partido Gran Alianza Nacional y obtuvieron, en conjunto, 48 diputaciones. Por último, otros tres partidos, Unión del Cambio Nacional, Libertad Democrática Renovada y la Gran Alianza Nacional quienes han participado en una, dos y tres elecciones. El primero ha participado en las tres últimas elecciones (2007-2015) ga- nando un total de 26 curules; el segundo ha participado en las dos últimas elecciones (2011-2015), obteniendo un total de 58 curules; y el tercero, participó en las elecciones de 2007 y obtuvo 37 curules. Como puede observarse, el desempeño de los partidos políticos guatemaltecos ha sido un poco mejor en las elecciones para integrar el Con- greso de la República, pero el promedio de participación y logro de diputaciones de los nueve partidos que han obtenido la mayoría de curules no ha excedido las 4 elecciones sucesivas. Los 18 partidos restantes y las 16 coaliciones efímeras no han logrado superar más de una elección, sin contar el resto de partidos y coaliciones que nunca lograron ganar una diputación. 127 Vinicio González

4. DETERIORO DEL SISTEMA DE PARTIDOS

Dos factores internos y uno externo parecerían ser las principales fuerzas que inciden negativamente sobre la estabilidad y el desarrollo del Sistema Guatemalteco de Partidos Políticos. Los dos primeros constituyen serios antecedentes que han moldeado la estructura y orientación del sistema partidario vigente en términos de su débil lealtad con el régimen político democrático representativo y con su función de intermediación entre la sociedad civil y el Estado. El primero de ellos es su antecesor sistema, desarrollado a la sombra de una espuria Constitución Política promulgada el 15 de septiembre de 1965, durante el gobierno militar del Coronel Enrique Peralta Azurdia y fue puesta en vigencia el 5 de mayo de 1966. El conocido constitucionalista Jorge Mario García Laguardia calificó dicha Carta Magna como “una Constitución del peor tipo posible” (1997:39). El Informe de Desarrollo Humano de 2001 relata el acontecimiento de elaboración y aprobación de esta Constitución de la siguiente manera: “El gobierno militar, en vez de propiciar la libre competencia de listas ela- boradas por los partidos inscritos, impuso la elaboración de una planilla única en donde la mayoría de los candidatos habían sido nominados por el gobierno. Los restantes, 20 en total, fueron asignados en partes iguales al Partido Revolucionario y al Movimiento de Liberación Nacional, dos de los tres únicos partidos existentes en la época. Al ser sometida la lista a votación popular, se registró un abstencionismo del 70% del electorado.” Esa Constitución Política y la Ley Electoral ad-hoc que se formuló para regular las elecciones durante el conflicto armado condujeron las elecciones ilegítimas y fraudulentas de cinco gobiernos militares (el primero presidido por un civil bajo férreo control militar), encabezados por los “Presidentes Constitucionales” Julio César Méndez Montenegro, Manuel Arana Osorio, Kjell Eugenio Laugerud García, Romeo Lucas García y Aníbal Guevara; éste último ya no tomó posesión debido al golpe de Estado de 1982. La escuela de irrespeto y deslealtad al régimen democrático contenido tímidamente en la Constitución Política de 1965 y en el resto del ordenamiento electoral y de partidos políticos, dejó honda huella negativa en el nuevo sistema de partidos que organizó el Tribunal Supremo Electoral128 y la Asamblea Nacional Consti- Debilidades de la Democracia en Guatemala

tuyente de 1985. No en balde, de los 14 partidos políticos inscritos en 1985, sólo unos cuatro eran nuevas organizaciones políticas; es decir, todos traían una cultura política fundada en el caudillismo, la manipulación de sus afiliados, la designación a dedo de sus candidatos, etc. El segundo factor interno se refiere a las circunstancias en que se llevó a cabo el proceso de transición hacia la democracia. Como ha sido señalado en otro apartado de esta evaluación, la transición guatemalteca hacia el régimen político democrático representativo se inició con la elección de una Asamblea Nacional Constituyente, la promulgación de una Constitu- ción Política democrática y las elecciones generales de 1985; es decir once años antes de que se firmara la Paz Firme y Duradera el 29 de diciembre de 1996. En esas condiciones y no obstante de que ya existía un Tribunal Supremo Electoral que había conducido tres procesos electorales generales y había devuelto la credibilidad y la confianza en los resultados del voto popular, y ya estaba operando una Ley Electoral y de Partidos Polí- ticos más justa y democrática, así como ya se había instalado un nuevo Sistema de Partidos Políticos, las funciones de los partidos políticos y su importante papel en la democracia electoral no se había mejorado. Álvaro Artiga-González ( 2000) señala que en Centroamérica, los países con un sistema de partidos de débil legitimidad (Guatemala y El Salva- dor), tienen como característica común haber experimentado procesos de transición a la democracia junto a prologados conflictos armados. En estos países se realizaron procesos electorales cuando todavía no se ha- bían firmado acuerdos de paz con las fuerzas insurgentes, por lo que los gobiernos civiles electos popularmente tuvieron que coexistir con estructuras represivas, legales e ilegales, puestas en práctica por las fuerzas de seguridad. ASIES (ASIES 2004) transcribe la afirmación de Artiga-González de que esta situación va a producir un desprestigio de la política y los partidos. Su desgaste en el período de la transición, como consecuencia de la guerra interna, se debió a que la política se subordinó a la lógica de la guerra, en el sentido que limitó y determinó el ejercicio del poder por parte de los partidos políticos.

129 Vinicio González

Las consecuencias mediatas de esta situación sobre el sistema de partidos políticos se traducen en un reforzamiento del caudillismo interno, en bajísimos niveles de democracia interna y, sobre todo, en el estancamiento, si no retroceso, de la responsabilidad partidaria frente al régi- men político democrático representativo. A los partidos políticos les es indiferente el incremento de la volatilidad partidaria y electoral; no les preocupa la formación demócrata ciudadana, ni mucho menos la propuesta y evaluación de políticas públicas cuando han hecho gobierno o cuando aspiran a hacerlo. El factor externo que incide en la debilidad del Sistema Guatemalteco de Partidos Políticos es el cambio estructural que a escala mundial comenzaron a sufrir los anteriores partidos de cuadros, de masas y de corrien- tes ideológicas. De conformidad con Velásquez (2003: 55) “Tras el fin de la Guerra Fría y el triunfo del neoliberalismo, la política como medio de procesar demandas perdió fuerza, hubo una ‘crisis de representa- ción’, la economía desplaza a lo político como principal mecanismo re- gulador”. Comienza la era de la biopolítica (o de autocontrol), donde el poder abarca todas las formas de la vida cotidiana hasta las conciencias y los cuerpos, no necesitándose más de las intermediaciones institucionales o de la represión directa para la creación de un consenso arti- ficial, sino por el aprendimientomass fácil de vocablos complejos: democracia, gobernabilidad, globalización, mercadeo, a cuyo cargo se encuentra un nuevo actor: la media, virtual sustituto de la movilización de la voluntad política que antes ocuparan los partidos. (Hardt Michael y Negri, Antoni 2000). Velásquez cita también en una importante consi- deración a Giovanni Sartori (Velásquez 2003: 56), afirmando que dicho “autor hace un actualizado análisis sobre el impacto que la sociedad de información está teniendo sobre la cultura política, entre otras cosas, le preocupa cómo la ‘video política’ pone el acento en las imágenes antes que en contenidos de los discursos y cómo los “pareceres” de las gentes conforman una opinión pública sobre el sistema que no está suficientemente sustentada”.

130 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Velásquez agrega a las consideraciones anteriores la circunstancia de que “En este contexto de cambio de paradigmas ocurrieron nuestras transiciones de abandono de dictaduras y guerras, economías estatiza- das y de monoculturalismo, sin que sean los partidos los abanderados de estas innovaciones. De modo que tales cambios devienen sin mayor fiscalización ciudadana, con la única esperanza de que al no refutarlos se pueda desde allí, despotricar contra ellos. Tal situación ha llevado a muchos neoliberales a preguntarse retóricamente si todavía son necesarios los partidos para procesar demandas y hacer políticas. Intuyen que al desplazarlos totalmente del escenario, será la ‘sociedad civil’ la que tome el control de la vida pública. De hecho, cada vez que una po- lítica neoliberal fracasa o algún país se ve envuelto en convulsiones, ha sido fácil acusar a ‘los políticos’ de todos los males, invocando por de- fecto a la tecnocracia y al empresariado como los verdaderos conocedo- res de la gestión pública” (Velásquez, 2003: 56) En otras palabras, con el auge económico de la segunda posguerra mundial y el surgimiento de la sociedad de la información, del conocimiento y de la tecnocracia (Sakaiya, Taichi 1995) (García-Pelayo, Manuel 1974), la visión empresarial emprendió un proceso de expansión sobre todos los campos de la actividad humana, en donde la cultura y la política no fueron una excepción. Es la época del surgimiento de los Partidos Polí- ticos Empresariales, cuyo horizonte ideológico no solamente se diluyó y se tornó sumamente heterodoxo, sino que su objetivo explícito fue la ganancia. Para tal efecto se trasladaron y se adaptaron las técnicas del marketing para promover y vender ilusiones rentables a un electorado deseoso de creer, en materia de sufragios. Los accionistas en algunos casos y financistas en otros, evaluaron el cálculo de rentabilidad de las inversiones político partidarias y concluyeron con que era un negocio redondo con ganancias sin control, en capital y poder, durante un perío- do de tiempo considerable. El exponente local de ese cambio drástico en la organización y orienta- ción empresarial partidaria fue el Partido de Avanzada Nacional, fundado por empresarios en 1990, quien no obstante haber sufrido varias crisis 131 Vinicio González

9. cismáticas y cambios en la propiedad de las acciones, mantiene su vigencia hasta la fecha y ha contribuido al surgimiento de nuevos partidos A este partido siguieron otros con la misma orientación, aunque combi- nando el caudillismo militar con el liderazgo empresarial, como el Frente Republicano Guatemalteco, Unión del Cambio Nacional, Partido Patriota, Libertad Democrática Renovada, etc. Aún partidos de orientación social demócrata, como la Unidad Nacional de la Esperanza han caído en manos de grandes financistas, trastocando sus objetivos político-sociales iniciales en fuentes de enriquecimiento ilícito. El deterior del Sistema Guatemalteco de Partidos Políticos es grave. No solamente porque ha heredado los vicios caudillistas y antidemocráti- cos en su organización y elección de candidatos, derivado de su pasado autoritario y del irrespeto a los derechos humanos de la población, sino porque a partir de 1990 agrega a su ideario la compulsiva orientación privada de la ganancia, lícita e ilícita, como motivación de inversiones y financiamientos sin control, con las consecuencias que ello tiene para la gobernabilidad democrática cuando estos partidos llegan al poder y la secuela de vicios de corrupción que dejan tras de sí. El principal efecto de este deterioro se manifiesta en el estancamiento y virtual regresión de la consolidación de la democracia; sobre todo si se tiene en cuenta que, en el modelo de régimen político democrático representativo, los partidos políticos constituyen actores de relevancia que le otorgan credibilidad y legitimidad al sistema electoral y por consiguiente al régimen político democrático representativo.

”El PAN tuvo una primera escisión en febrero de 2001, como secuela del triunfo de la corriente de Leonel López Rodas en la pugna por el control del partido luego de la derrota electoral a manos del FRG. Surge así la bancada Unionista, que formaría el partidos de ese mismo nombre. Con algunas deserciones panistas menos publicitadas se formó la bancada de la Unión Nacional de la Esperanza (UNE), que también captó adherentes del mismo FRG y de la ANN. Por último, el PAN perdió a otro grupo de legisladores favorables a la candidatura presidencial de Oscar Berger, quienes se reagruparon ya en 2003 como la bancada de la Gran Alianza Nacional (GANA). La ANN, por su parte, perdió inicialmente uno o dos diputados que emigraron hacia la naciente UNE y, más adelante, viviría la fractura entre los adherentes¿Hacia adónde la URNG vamos? y quienes Guía Electoral conservaron 2003 las siglas de la coalición que originalmente los llevó al Congreso” Cfr. Nota 4 de “A las puertas del relevo: Una revisión crítica del período portillista”, en , Guatemala, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad132 de San Carlos. Debilidades de la Democracia en Guatemala

5. DEBILIDADES Y PROPUESTAS DE REFORMA A LA LEY ELECTO- RAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS

La Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85) de la Asamblea Nacional Constituyente fue aprobada el 3 de diciembre de 1985 y entró en vigencia el 14 de enero de 1996. Ha sido reformada por los Decretos 74-87, 35-90, 10-04, y 35-2006, todos del Congreso de la República y a la fecha se encuentra en discusión en el Congreso de la República -con diversas mutilaciones hechas por los actuales diputados- una nueva reforma, un poco más inclusiva pero democráticamente insatisfactoria. Esta iniciativa fue presentada por los magistrados del Tribunal Supremo Elec- toral a comienzos del segundo semestre del 2015, a petición de varias organizaciones de la sociedad civil y de la Universidad de San Carlos de Guatemala, a raíz de las protestas sociales en contra de la corrupción y la desesperanza de tener que acudir a las octavas elecciones generales en un ambiente de bajísima credibilidad de los candidatos y de los partidos políticos contendientes. La Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Gua- temala, por medio de un equipo de politólogos dirigidos por el exper- to investigador del Sistema Político Guatemalteco, Mario Luján Muñoz (2013: 29-40) ha seguido la trayectoria de las debilidades y propuestas de reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos desde su primera reforma en 1987. A continuación, se indican los temas claves para la reforma electoral estudiados por dicho equipo investigador. El texto resumido de reformas puede consultarse en el Anexo correspondiente del presente estudio A) Democratización interna y funcionamiento de los partidos políticos. a) Declaración de Principios Democráticos. b) Representación proporcional en los órganos de dirección c) Número de secretarios adjuntos. d) Dimensión del Comité Ejecutivo Nacional 133 Vinicio González

e) Veda de presencia de parientes dentro del mismo órgano partidario. f) Veda de presencia de parientes en la misma planilla. B) Ampliación del número de municipios organizados; C) C) Número de municipios organizados en un departamento; D) D) Obligatoriedad de participar. En estos casos, la Comisión de Asuntos Electorales del Congreso de la República contempla en su dictamen estos temas y, aunque su contenido podría ser discutible, se optó por no referirse a ellos. E) Postulación e inscripción de candidatos. F) Disminución de la barrera del 5% a. Límites a la reelección de Alcaldes b. Ampliación de la representación proporcional de minorías en los Concejos Municipales. G) Ampliar la integración de las Corporaciones Municipales. H) Vedar el transfuguismo I) Creación de partidos políticos distritales J) Comisión de Postulación 6. CONSIDERACIONES FINALES EN TORNO AL SISTEMA DE PAR- TIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos y el sistema de partidos políticos constituyen una institución clave y relevante del régimen político democrático representativo. Este régimen, vigente en Guatemala desde 1985 a la fecha, “es aquel en el cual mediante la institución central del sufragio, con una periodicidad claramente especificada y predeterminada, los ciudadanos eligen entre opciones que les plantean los partidos políticos a los re- 134 Debilidades de la Democracia en Guatemala

presentantes que, en nombre del conjunto de los habitantes-ciudadanos, habrán de adoptar decisiones fundamentales para la orientación y con- ducción del Estado” (Rovira 2002: 9-56). En consecuencia, el papel clave de los partidos para el funcionamiento del régimen y la consolidación eficiente de la democracia no solamente consiste en presentar las opciones de candidatos para que la ciudadanía elija a los representantes de la colectividad que tomarán las decisiones relevantes como Presidente y Vicepresidente, diputados y alcaldes, sino que constituyen la estructura intermedia e intermediadora -como apunta Sartori- entre la sociedad y el gobierno (Sartori 1980), así como, aún en el caso de no triunfar en las elecciones presidenciales, los partidos desempeñan una función fiscali- zadora y de control en el Congreso, en representación de los ciudadanos, en torno a la acción que despliegan los representantes electos. Estas funciones básicas no están siendo cumplidas por los partidos polí- ticos guatemaltecos. A lo largo de esta sección se ilustró la baja expectativa de vida y el pobre desempeño electoral que han mostrado los partidos políticos guatemaltecos en las ocho rondas generales para elegir Presi- dente, Vicepresidente, diputados, alcaldes y consejos municipales, entre 1986 y 2015. Tales signos indican notables deficiencias y deformaciones que denotan un creciente deterioro del sistema partidario, cuyos efectos adversos inciden negativamente en el desarrollo y en la consolidación de la democracia en este país. Si los gobiernos formalmente democráticos de estos últimos treinta años y particularmente las últimas ocho asambleas legislativas no han atendido eficazmente las demandas materiales y socio-políticas de la mayor parte de la población, ni han promovido el desarrollo de una cultura polí- tica democrática, ni han hecho mayor cosa por el progreso en la consoli- dación de una democracia eficiente, la responsabilidad técnica y política recae en los partidos políticos y en el sistema partidario vigente. Dicha afirmación se sustenta justamente en el papel clave que desempeñan los partidos en la elección de los representantes de los ciudadanos: En la democracia política representativa no hay intermediación entre la sociedad y el Estado para la conducción de éste o para el ejercicio del poder (presentación de opciones para135 la competencia electoral y legitimar Vinicio González

dicha competencia, para proponer y apoyar políticas públicas, etc.) sin organizaciones políticas reconocidas para el desempeño de esa función. La ciudadanía sin organizaciones políticas es como una aglomeración de personas que no va a ningún lado ni actúa para satisfacer las expectativas de la colectividad. “Los partidos políticos y los políticos profesionales son simplemente -como afirma crudamente Schumpeter- la respuesta al hecho de que la masa electoral es incapaz de una acción fuera de una desbandada, y constituyen un intento de regulación de la competencia política…” (Schumpeter 1946: 326-327). En otra parte de su obra Schumpeter le asigna una función política a la ciudadanía, remarcando la necesidad de la organización: “Los intereses particulares de la ciudada- nía sólo son tomados en cuenta en la práctica efectiva de la democracia en la medida en que esos intereses logren organizarse y lleguen a adquirir peso político y electoral” (Schumpeter 1946: 327). Como puede observarse, la existencia y función de los partidos políticos es crucial para el régimen político democrático representativo, como el inaugurado en Guatemala hace 30 años; y esa relevancia sólo se modifi- caría hipotéticamente en estadios más avanzados de democracia. De esa cuenta cobra mayor importancia y preocupación el estado de deterioro en que se encuentra hoy día nuestro sistema de partidos políticos y los obstáculos para reformarlo a través de la aprobación de cambios sustantivos en la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Los cambios urgentes en dicha ley sólo serán satisfactorios para la ciudadanía y para la conso- lidación de la democracia guatemalteca si recuperan y garantizan en la norma concreta, a nivel de organizaciones y sistema de partidos políticos, los valores constitucionales de la democracia: libertad de pensamiento, de expresión de ese pensamiento, de reunión y de asociación; así como si incluyen otros ideales como la tolerancia, la no violencia, la fraternidad (respeto a los derechos humanos),el libre debate de las ideas para la renovación gradual de la sociedad, etc. Asimismo, si corrige y establece sanciones drásticas en contra del caudillismo partidario, el financiamien- to cooptativo de los ideales democrático partidarios, la empresarialidad privada de las organizaciones políticas, el transfuguismo, etc.

136 V. POBREZA, DEMOCRACIA Y ACUERDOS DE PAZ EN GUATEMALA

1. CONTEXTO HISTÓRICO DE LA POBREZA

En términos generales, dos poblaciones de guatemaltecos residen en este país: Los pobres, que siempre han sido la mayoría demográfica, con un componente extremo cuya magnitud a la fecha ha ido muy lentamente disminuyendo, y los no pobres, constituido por una fracción que vive con un mediano excedente después de llenar sus necesidades básicas, por otra fracción menor que vive con cierta holgura, y por una ínfima fracción que concentra gran parte de la riqueza del país. Los pobres de Guatemala son portadores de todas las adversidades eco- nómicas y sociales que padece esta sociedad: Carecen de vivienda digna, higiénica y saludable, con altos déficit de electricidad, agua potable y dre- najes; son altamente vulnerables a todas las enfermedades prevenibles y están inseparablemente ligados a la falta de saneamiento, alimentos y atención médica; los niños padecen de desnutrición crónica y aguda, ma- nifestando desde su nacimiento severas deficiencias de crecimiento físico y retrasos en su desarrollo orgánico, intelectual y cognoscitivo, registran las más altas tasas de mortalidad neonatal e infantil; las mujeres mantienen las más altas tasas de fecundidad y un limitado acceso a los servicios médicos y a la precaria atención materna infantil; la mayor parte de hombres están formalmente desempleados y representan un alto porcentaje del ejército de subempleados de la economía informal, con ingresos muy por debajo de los salarios mínimos. Los adultos de las familias guatemal- tecas de pobres registran los más altos índices de analfabetismo, y los menores en edad escolar denotan matriculas bajas, rendimiento defi- ciente, alta repetición de grados, ausentismo y deserción escolar. En diversos informes sobre el Desarrollo Humano de los guatemaltecos, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha tocado el estado de la pobreza en este país. Un resumen de esos estudios que examina brevemente los antecedentes de la situación de pobreza subraya que a lo largo de la historia de la sociedad guatemalteca se ha generado Vinicio González

una situación crónica de pobreza y de pobreza extrema que con el desarrollo capitalista periférico ha venido afectando cada vez más a los grupos excluidos del desarrollo. Junto con la pobreza surgieron y se afianzaron diversas formas violentas de desigualdad y exclusión social, algunas de las cuales se mantienen hasta nuestros días. La más importante es la étni- ca. Ésta se origina en la conquista y despliega sus múltiples rostros en la larga etapa de la Colonia, a través de la Encomienda y los Repartimientos. Esta forma de exclusión ha estado siempre acompañada de otras, como la territorial y la de género. La estructura social después de la independencia y durante la primera mitad del siglo XIX, se definió con características étnicas: indios, ladinos y criollos. A raíz de la revolución liberal de 1871, el discurso oficial ya solo hablaba de indios y ladinos. La pobreza y las exclusiones que venían del pasado, operaron en el siglo XIX y se prolongaron con varias modificaciones en el siglo XX. Se manifiestan en cuatro ejes básicos: la política, el trabajo, la tierra y la educación. De estos, el ámbito político ha sido el más dramático y evidente, porque ya en el siglo XX dio origen a discriminación ideológica, persecución, mar- ginación política y fuertes represiones durante las dictaduras liberales de Estrada Cabrera y Jorge Ubico, y luego durante los regímenes militares posteriores a 1954. De conformidad con estos estudios la represión por razones políticas del último tercio del siglo XX, tuvo varias etapas y expresiones. Los documentos que registran estos hechos refieren alrededor de 200,000 muertos y desaparecidos alrededor del conflicto armado interno. Pero la pobreza en Guatemala, como “privación sostenida”, tal como mun- dialmente la define David Simpson (1975: 437), no afecta solamente a quienes directamente la padecen, sino que compromete a toda la sociedad y particularmente a su régimen político y de convivencia. En efecto, los electores que pertenecen a la población en situación de pobreza y de pobreza extrema son más fácilmente manipulables que los no pobres por los cazadores de votos de los partidos políticos electoreros en los comicios generales. Hipotéticamente esto sería así por dos razones principales: a) La probabilidad de aceptar dinero o regalos por votos es más alta en la población pobre que en la no pobre; b) la adhesión al régimen democrático es menor en los pobres138 que en los no pobres. Debilidades de la Democracia en Guatemala

La desatención de la pobreza de parte del régimen político democrático guatemalteco ha generado un círculo perverso que favorece la corrupción y el autoritarismo. Por una parte, con la escasa manifestación de las bondades de la justicia social -como expresión de convivencia de desarrollo racional del régimen político democrático- los pobres no ven diferencia entre las condiciones del régimen autoritario y el régimen democrático y, en consecuencia, no sólo les es indiferente el apoyo (adhesión) a la democracia y la satisfacción con dicho régimen, sino que manifiestan un cierto anhelo y nostalgia por el autoritarismo. Por otra parte, con la virtual ausencia formativa de la consciencia democrática ciudadana (interioriza- ción de deberes y derechos inherentes al régimen político democrático), la participación política de la población pobre se limita, en el mejor de los casos, a emitir un sufragio por aquéllos que compraron o atemorizaron sus voluntades, sin que en el futuro cumplan con las promesas de atender las necesidades básicas de dicha población, cerrando de esa manera el círculo perverso de indiferencia ante las oportunidades políticas y sociales de la democracia e insatisfacción con la misma y la escasa respuesta del régimen ante las ingentes necesidades de esta población. En cuanto a los antecedentes de los Acuerdos de Paz, es oportuno señalar que tanto los actores firmantes directos de éstos (Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca), como los actores acompañantes (partidos políticos, iglesias, sindicatos, organizaciones empresariales y sociedad civil representada por ONG’s, cooperativas, académicos, etc.) de dicho proceso, reconocieron el enorme problema social de la pobreza y la pobreza extrema, así como la necesidad de combatirla y erradicarla. a) En la “Iniciativa para la paz total de la nación”, presentada el 8 de abril de 1991 (URL-MINUGUA 1997), el Presidente Serrano Elías indicaba en el punto segundo: Mayor equidad económica y social. “Se reconoce la necesidad de ampliar y reforzar los programas que el Gobierno de la República está desarrollando, para superar las condiciones de extrema pobreza e indigencia en que viven grandes sectores de nuestra población, para apuntalar la moder- nización de nuestra economía y para brindar soluciones a los urgentes problemas de comunicación,139 educación, salud, asistencia Vinicio González

y previsión social…la paz total no puede existir sin la paz social y para que esto se realice es necesario que el Estado refuerce el andamiaje del bien común.” b) De manera semejante, en su “Planteamiento de la URNG para una paz justa y democrática, presentado en mayo de 1992 (URL-MINU- GUA 1997), se afirma en el punto 4. Aspectos Socioeconómicos: “La problemática socioeconómica de nuestro país tiene características verdaderamente graves y dramáticas. Abundan los indicadores de todo tipo y que en todo aspecto demuestran hasta la saciedad que la sociedad guatemalteca, no sólo vive en condiciones de pobreza extrema, sino que su situación es de constante deterioro. Los índi- ces de desnutrición, educación, salud, etc. dan el cuadro y presentan el conjunto de una sociedad polarizada, al borde de un estallido social o de la negación de su viabilidad y futuro como nación.” En varios de los Acuerdos de Paz firmados por el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, que pusieron fin al enfrentamiento armado de más de treinta años de duración, se enfatiza sobre la urgente necesidad de combatir las condiciones estructurales sobre las cuales se arraiga la pobreza general y extrema en Guatemala. a) En el Acuerdo para el reasentamiento de las comunidades desarraigadas por el conflicto armado, firmado en Oslo, Noruega, el 17 de junio de 1994 (URL-MINUGUA 1997), en el punto I (Definiciones, principios y objetivos de una estrategia global de reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado), se subraya en el objetivo 3 “Priorizar la lucha contra la pobreza y la pobreza extrema, que afectan con particular gravedad las áreas del desarraigo y que corresponden en gran medida a las áreas de reasentamiento”. Asimismo, en el punto IV (Recursos y Cooperación Internacional) se indica: “Por su parte, el Gobierno se compromete a situar y movilizar recursos nacionales, de manera congruente con los esfuerzos de estabilización macroeconómica y modernización de la economía; a reorientar y focalizar el gasto público en función del combate a la pobreza y el reasentamiento de la población des-

140 Debilidades de la Democracia en Guatemala

arraigada.” Así también, en el punto V (Arreglos institucionales) se afirma que “Las partes convienen en que la ejecución de la estrategia deberá responder a los criterios de lucha prioritaria contra la pobreza, eficiencia en la gestión, participación de las poblaciones beneficiarias y transparencia en la ejecución del gasto.” b) El Acuerdo sobre Identidad y derechos de los Pueblos Indígenas, firmado en México D.F. el 31 de marzo de 1995 (URL-MINUGUA 1997), indica en el punto II (Lucha contra la discriminación), literal B (Derechos de la mujer indígena) que “Se reconoce la particular vulnerabilidad e indefensión de la mujer indígena frente a la doble discriminación como mujer y como indígena, con el agravante de una situación social de particular pobreza y explotación. El Gobierno se compromete a tomar las siguientes medidas…” c) El Acuerdo Sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, firmado en México, D.F. el 6 de mayo de 1996 (URL MINUGUA 1997) en uno de sus considerandos establece: “Que la aplicación del presente Acuerdo debe propiciar que todas las fuerzas sociales y políticas del país enfrenten en forma solidaria y responsable las tareas inmediatas de la lucha contra la pobreza, la discrimi- nación y los privilegios, construyendo así una Guatemala unida, próspera y justa, que permita una vida digna para el conjunto de su población.” En el punto II (Desarrollo social) se anota que “En la búsqueda de crecimiento, la política económica debe orientar- se a impedir que se produzcan procesos de exclusión socio-eco- nómica, tales como el desempleo y el empobrecimiento y que, al contrario, se maximicen los beneficios del crecimiento económico para todos los guatemaltecos.” En el punto III (Situación agraria y desarrollo rural) se establece que: “La resolución de la problemá- tica agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuestas a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es la más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las iniquidades y la debilidad de las instituciones estatales”. 141 Vinicio González

En la práctica, sin embargo, ni las instituciones del régimen político de- mocrático, ni los Acuerdos de Paz, han incidido en la situación de pobreza que padece más de la mitad de guatemaltecos. A continuación se presenta y examina brevemente la situación empírica de la pobreza general y extrema durante los últimos quince años, dentro del período que abarca los treinta años de democracia formal en Guatemala. 2. ANÁLISIS EMPÍRICO DE LA POBREZA

La evolución y características de la pobreza en Guatemala ha sido medida desde el año 2000 hasta el año más reciente (2014), por medio de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI), del Instituto Nacio- nal de Estadística (INE), con el apoyo del Banco Mundial, la Universidad Rafael Landívar y la Secretaría de Planificación y Programación de la Pre- sidencia de la República (SEGEPLAN). Antes de esa fecha, el INE, SEGE- PLAN y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hicieron estimaciones que orientaron el conocimiento empírico de este fenómeno. percápita La pobreza ha sido medida a través del consumo , como indicador del nivel de bienestar o de calidad de vida de las personas. La infor- mación se recolecta en encuestas que cubren todo el territorio nacional y cuyo diseño muestral se ha ido ampliando desde el año 2000, cuando fue de 7,276 hogares en los que se entrevistaron a 38,00010 personas, hasta 13,531 hogares y 68,500 entrevistas en el año 2011 . El valor de consumo agregado para cada hogar incluye cinco tipos: i. Consumo anual de productos alimenticios, ii. Alquiler de vivienda, iii. Compra de bienes durables, iv. Pago de servicios básicos, y v. gastos en educación y salud. Los precios que valoran el consumo se registran en los cuestionarios de hogares y en el de precios para ajustar las diferencias geográficas de és- tos; luego el nivel de consumo del hogar se convierte en una medida de bienestar individual dividiéndola por el tamaño y la composición del hogar. A continuación, se establece el valor de las líneas de pobreza o cos- 10 El reciente Informe del INE de la ENCOVI 2014 no indica el tamaño de la muestra, ni el número de entrevistas, pero no pudo haber sido menor 142a los indicados de la ENCOVI 2011 Debilidades de la Democracia en Guatemala

to mínimo necesario: a) para cubrir la canasta básica de alimentos que cumpla con el requerimiento calórico mínimo anual por persona (línea de pobreza extrema); b) incluir un monto adicional, además de la canasta básica, que corresponde a la proporción del gasto por consumo de otros bienes y servicios (línea de pobreza no extrema). De esa cuenta, se considera como pobres extremos aquéllas personas cuyo gasto total anual sea menor al costo de adquirir la canasta de alimentos que cumpla con requerimiento calórico mínimo anual; como pobres no extremos a todas las personas cuyo gasto total anual es mayor que el valor de la línea de pobreza extrema, pero menor al valor de la línea de pobreza no extrema; y como pobres en general o pobreza total, a todas las personas incluidas en los grupos anteriores (pobres extremos más pobres no extremos). percápita La medición de la pobreza entre los añospercápita 2000 y 2014 estableció como líneas de pobreza extrema y total los valores, en quetzales, al año (que hemos convertido a quetzales por mes y por día) que se indican en el siguiente cuadro: Cuadro 1

Guatemala: Valor de las líneas de pobreza, extrema y total, en quetzales de 2000, 2006, 2011 y 2014

Niveles 2000 2006 2011 2014 de Pobreza Extrema P/Año P/Mes159 P/Día5.3 P/Año P/Mes267 P/Día8.9 P/Año P/Mes365 P/Día12.2 P/Año P/Mes479 P/Día 548 18.3 852 28.4 Total 1,911 3,206 4,380 5,750 16.0 4,318 360 12.0 6,574 8,283 690 23.0 10,218

Fuente: Elaboración propia con base a la información de las ENCOVI 2000-2014 percá- pita De conformidad con las líneas de pobreza anteriores y con el gasto para consumo (bienestar y calidad de vida), detectados en la muestra de los hogares guatemaltecos en los años 2000, 2006, 2011 y 2014, la población pobre y sus divisiones y la población no pobre registró las siguientes magnitudes e incidencia:

143 Vinicio González

Cuadro 2

Guatemala: Magnitud e incidencia de población total y extrema pobre y no pobre en los años 2000,2006,2011 y 2014.

POBLACIÓN 2000 2006 2011 2014 POBRE Y NO POBRE Personas Porc. Personas Porc. Personas Porc. Personas Porc. Población 11,385,441 100.056.2 12,987,830 100.0 14,636,487 100.053.7 15,806,675 100.059.3 Total Total Pobres 6,397,903 15.7 6,625,891 51.015.2 7,861,638 13.3 9,373,358 23.4 Pobres 1,786,682 1,976,604 1,951, 724 3,698,762 Extremos 35.8 35.9 Pobres no 4,611,221 40.543.8 4,649,287 5,909,914 40.446.3 5,674,596 Extremos No Pobres 4,987,538 6,361,939 49.0 6,774,849 6,433,317 40.7

Fuente: Elaboración propia con base a la información de las ENCOVI 2000-2014 A. La pobreza a escala nacional

Como puede observarse en la tabla anterior, la incidencia de la pobreza total a nivel nacional ha aumentado 8.3 puntos porcentuales entre los años 2000 y 2014; de 56.2 por ciento de incidencia en el año 2000 aumentó a 59.3 por ciento en el 2014. En términos absolutos el número de pobres totales ha aumentado en casi tres millones de personas (2,975,455) en los últimos. 15 años del período democrático; dicho aumento equivale, en términos generales, al incremento medio de 198,364 personas pobres cada año Dentro del grupo de pobres, la población en pobreza extrema ha sido la que más ha crecido en estos últimos 15 años: de 15.7 por ciento registrado en el año 2000 aumentó a 23.4 por ciento en 2014. Con leves disminuciones relativas en 2006 y 2011, los pobres extremos aumentaron en más de 7 puntos porcentuales, equivalentes a casi dos millones de personas (1,912,080) entre los años 2000 y 2014. En cambio, los pobres no extremos han disminuido en términos relativos al representar 40.5 por ciento en el año 2000 y bajar a 35.9 por ciento en el año 2014, aun cuando en términos absolutos registran un aumento de un poco más de 1 millón de personas (1,063,375) entre los años 2000 y 2014, no obstante, el comportamiento irregular que muestra esta población144 durante los años 2006 y 2011. Debilidades de la Democracia en Guatemala

Consecuentemente, la población no pobre guatemalteca ha disminuido en 3.1 puntos porcentuales en el período democrático: De 43.8 por cien- to en el año 2000 bajó a 40.7 en el 2014, a pesar de que en términos absolutos ha tenido un incremento de casi 1 millón y medio de personas (1,445,779) en los 15 años considerados. En términos generales las consideraciones anteriores indican que las actividades para el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayor parte de la población guatemalteca, aprobadas en los acuerdos de paz, a cargo de los gobiernos formalmente democráticos de los últimos treinta años, no solamente no han tenido impacto en dicho mejoramiento, sino que han sido insuficientes para atender el componente de justicia social que la población esperaba del régimen político democrático como alternativa de los regímenes autoritarios precedentes. B. Distribución de la pobreza

grosso modo No es suficiente considerar que la pobreza total y extrema han aumentado en el periodo democrático en Guatemala. Para evaluar las in- suficiencias del régimen político democrático en materia de justicia social, es necesario identificar en donde se concentra la pobreza y a qué residentes afecta más. Para tal efecto se examinará a continuación la incidencia de la pobreza total y extrema por regiones y departamentos, por área de asentamientos y por condiciones étnicas de la población, a fin de ubicar los seg- mentos de población desatendidos en estos últimos treinta años, cuya con- dición mejorada de vida fue objeto de preocupación en los acuerdos de paz. a) La pobreza por Regiones Geográficas11

En la siguiente Gráfica 1 se observa que la incidencia de la pobreza total se11 ha mantenido con los niveles más altos, durante el período considerado, en dos regiones administrativas del territorio nacional: i. La región La información oficial del INE de la última ENCOVI 2014 no incluye datos regionales, por lo que el presente análisis de la distribución territorial de la pobreza por regiones administrativas cubre solamente los años 2000, 2006 y 2011) y Divisiones Político-administrativas. 145 Vinicio González

Norte (compuesta por los departamentos de Alta y Baja Verapaz) que registró, en el año 2000, una incidencia de 84 por ciento de población pobre y en el año 2011 tuvo una disminución de 8.5 puntos porcentuales alcanzando una incidencia de 75.5 por ciento; y ii. la región Nor-Occi- dental (compuesta por los departamentos de Huehuetenango y Quiché) que tuvo en esos mismos años una incidencia de pobreza total de 82 y 65.7 por ciento respectivamente. Otras tres regiones muestran valores altos, aunque levemente menores que los registrados en las regiones anteriores: i. La región Sur-Oriental (compuesta por los departamentos de Santa Rosa, Jalapa y Jutiapa), registró una incidencia de pobreza total, de 68.6 por ciento en el año 2000 y disminuyó en 10 puntos porcentuales en el año 2011 registrando una incidencia de 58.8 por ciento; ii. la región Sur-Occidental (compuesta por los departamentos de Totonica- pán, Sololá, Quetzaltenango, Retalhuleu, Suchitepéquez y San Marcos) tuvo un nivel de incidencia de pobreza total de 64 por ciento en el año 2000 y aumentó a 66.4 en el año 2011; y iii. la región Petén, compuesta por el departamento del mismo nombre, registró 68 por ciento de pobreza total en el año 2000 y disminuyó 2.3 puntos porcentuales en el año 2011, alcanzando ese año un nivel de 65.7 por ciento. Otras dos regiones muestran niveles de incidencia de pobreza total un poco más bajo que la media nacional en el año 2000, pero una de ellas supera esa media en el año 2011: i. La región Nor-oriental (compuesta por los departamentos de Izabal, Zacapa, Chiquimula y El Progreso) registró una incidencia de 51.8 por ciento en el año 2000 y aumentó 5 puntos porcentuales en el año 2011 en el que registró una incidencia de 56.8 por ciento; y ii. la región Central (compuesta por los departamentos de Sacatepéquez, Chi- maltenango y Escuintla) alcanzó una incidencia de pobreza total de 51.7 por ciento y disminuyó en 2 puntos porcentuales en 2011 registrando un nivel de pobreza total de 49.2 por ciento. Por último, la región Metropo- litana (compuesta por el departamento de Guatemala, en el que se ubica la ciudad capital y los municipios de más alta urbanización), registró los niveles más bajos de pobreza total: 18 por ciento en el año 2000 y 18.6 por ciento en el año 2011; es decir, entre 38 y 35 puntos porcentuales más abajo que la media nacional. 146 Debilidades de la Democracia en Guatemala

GRÁFICA 1

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTAL POR REGIONES ADMINISTRA- TIVAS EN LOS AÑOS 2000, 2006 Y 2011

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de ENCOVI del INE en los años respectivos y en el Anexo Estadístico del presente documento.

Las gráficas 2 y 3 ilustran los componentes internos de la pobreza total (la pobreza extrema y la pobreza no extrema), cuyos valores porcentuales registran• variaciones regionales, de las cuales sobresalen las siguientes: Entre los años 2000 y 2011 la pobreza extrema y no extrema se mantuvo muy alta en la región Norte y alta en la región de Petén. Estos mismos tipos de pobreza se mantuvieron bajos en la región • Metropolitana; La pobreza extrema subió en la región Nor-Oriental: de 8.9 a 21.4 por ciento y bajó en la región Sur-Oriental (20.1 a 14 por ciento), Nor-Occidental (31.5 a 12.9 por ciento) y Central (8.7 a 6.7 por ciento); se mantuvo alta en la región Sur-Occidental (17 por cien- to) y baja en la región Metropolitana (0.6 a 0.7 por ciento)

147 Vinicio González

GRÁFICA 2

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA POR REGIONES ADMINISTRATIVAS EN LOS AÑOS 2000, 2006 Y 2011

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de ENCOVI del INE en los años respectivos y en el Anexo Estadístico del presente documento. GRÁFICA 3

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA NO EXTREMA POR REGIONES ADMINISTRATIVAS EN LOS AÑOS 2000, 2006 Y 2011

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de ENCOVI del INE en los años respectivos y en el Anexo Estadístico del presente documento.

148 Debilidades de la Democracia en Guatemala

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La pobreza no extrema se mantuvo por encima de los promedios nacionales (40.7 por ciento en el año 2000 y 40.4 por ciento en el año 2011) en la región Central (43 y 42.9 por ciento) y por debajo de dicho promedio en la región Metropolitana (17.4 y 17.9 por ciento); subió en la región Nor-Occidental (50.6 a 52.8 por ciento) y en la región Sur-Occidental (47 a 50.4); bajó levemente, mante- niéndose por encima de la media nacional en la región Sur-Orien- tal (48.4 a 44.8 por ciento) y bajó por debajo de la media nacional en la región Nor-Oriente (42.9 a 35.4) Lo significativo de resaltar de esta distribución regional no solamente es la ubicación territorial de la población que mayoritariamente se encuentra en situación de pobreza total y de sus componentes internos de mayor o menor gravedad, sino la resistente conservación de la polariza- ción entre la mayor parte de regiones con niveles de incidencia más altos a los promedios nacionales, un par de regiones relativamente cercanas a dichos promedios, y una sola región con los niveles más bajos y más alejados de las medias nacionales. Además, la población que debería haber sido objeto de atención especial, a partir de 1997, según el Acuerdo firmado por el gobierno de Guatemala y la URNG para el reasentamien- to de las comunidades desarraigadas por el conflicto armado, se asienta precisamente en las regiones Norte, Sur-Occidental y Nor-Occidental del país, irónicamente las más golpeadas por la pobreza total. b) La pobreza por Divisiones Político-Administrativas (Departa- mentos)

Debido a que la Encuesta de Condiciones de Vida del año 2000 (ENCOVI 2000) sólo procesó la información territorial por regiones y no por departamentos, para efectos comparativos incluimos en el presente análisis de la pobreza por divisiones político-administrativas (departamentos), la estimación de la pobreza para el año 2002 utilizada en el Informe de Desarrollo Humano 2005 del Programa de Naciones Unidas para el De- sarrollo (* Esta estimación fue elaborada con datos de los Censos Nacio-

149 Vinicio González

nales X y XI de Población 2002, ENCOVI 2000, CELADE, Banco Mundial y PNUD. Cfr. PNUD, Informe de Desarrollo Humano 2005). En la gráfica 4 se presentan los niveles de incidencia de la pobreza total o general por departamentos para los años 2002, 2006 y 2014. Tomando como referencia los niveles de incidencia más recientes (2014), cuyos valores se destacan en números y en la línea por encima de las barras (éstas últimas muestran el porcentaje de incidencia de la pobreza para los años 2002 y 2006), los departamentos se ordenan de mayor a menor incidencia de• pobreza, dando lugar a exponer las siguientes consideraciones: 14 departamentos se encuentran por encima de la media nacional (59.3 por ciento) de incidencia de la pobreza total o general: Alta Verapaz, Sololá, Totonicapán, Quiché Huehuetenango, Chiquimu- la, Jalapa, Baja Verapaz, Chimaltenango, Suchitepéquez, Jutiapa, Petén, San Marcos e Izabal; 6 se ubican entre 3.2 y 6.4 puntos porcentuales por debajo de la media nacional de la pobreza general: Retalhuleu, Quetzaltenango, Zacapa, Santa Rosa, El Progreso y Es- cuintla; y sólo 2 departamentos se encuentran muy por debajo del valor de incidencia media de la pobreza general: Sacatepéquez a • 18.2 puntos porcentuales y Guatemala a 26 puntos porcentuales. La mitad de los departamentos cuya incidencia de pobreza total o general se ubica en 2014 por encima de la media nacional dis- minuyó su nivel de incidencia entre el año 2002 y el año 2014 (Quiché, Huehuetenango, Baja Verapaz, Suchitepéquez, Jutiapa, Petén y San Marcos); la otra mitad de departamentos aumentó su nivel de incidencia de pobreza total o general entre los años 2002 y 2014 (Alta Verapaz, Sololá, Totonicapán, Chiquimula, Jalapa, Chimaltenango e Izabal.

150 Debilidades de la Democracia en Guatemala

GRÁFICA 4

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA GENERAL POR DEPARTAMENTOS EN LOS AÑOS 2002, 2006 Y 2014

Fuente: Elaboración propia con base en la información del Informe de Desarrollo Humano 2005 (para la serie del año 2002), en los Informes de ENCOVI del INE de los años 2006 y 2014 y en el Anexo Estadístico del presente documento. •

De los otros seis departamentos que en 2014 se ubicaron levemente por debajo de la media nacional de incidencia de la pobreza, sólo Santa Rosa disminuyó su incidencia entre 2002 y 2014 (de 63.2 a 54.3 por ciento). El resto de departamentos de este grupo (Retalhuleu, Quetzaltenango, Zacapa, El Progreso y Escuintla) aumentaron su nivel de incidencia de pobreza total o general de 0.8 • a 13.5 (promedio 6.5 por ciento) entre 2002 y 2014. Los dos departamentos que en 2014 se ubicaron muy por debajo de la media nacional de incidencia en pobreza total o general, aumentaron su nivel de incidencia entre 2002 y 2014: Sacatepéquez pasó de 36.1 a 41.1 por ciento; y Guatemala pasó de 14.2 a 33.3 por ciento. En consecuencia, sólo 8 de 22 departamentos han disminuido su nivel de incidencia de pobreza total o general en los últimos 15 años. Sin em- 151 Vinicio González

bargo, tal disminución ha sido relativamente ilusoria porque 7 de esos departamentos continúan ubicándose, en 2014, por encima de la media nacional de incidencia de la pobreza general; y sólo en el departamento de Santa Rosa podría decirse que ha mejorado relativamente la condición de pobreza general al disminuir la incidencia de la misma, entre los años 2002 y 2014, y ubicarse en este último año a 5 puntos porcentuales por debajo de la media nacional. Llama la atención que en los únicos departamentos (Sacatepéquez y Guatemala) que presentaban niveles de incidencia relativamente bajos en 2002 y 2006, los valores de incidencia de la pobreza general muestren un aumento progresivo, sugiriendo el bajo impacto y el notable descuido que han tenido las políticas sociales de conservación y mejoramiento de las condiciones de vida de la población. En cuanto a las divisiones internas de la pobreza, por su mayor o menor gravedad, destacan los siguientes rasgos, expuestos en la gráfica 5 y 6 que a continuación se presentan: GRÁFICA 5

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA POR DEPARTAMENTOS EN LOS AÑOS 2002, 2006 Y 2014

152 Debilidades de la Democracia en Guatemala

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En 2014 nueve departamentos de Guatemala alcanzaron niveles de incidencia de pobreza extrema por encima de la media nacional (23.4 por ciento). Ellos son: Alta Verapaz, Sololá, Totonicapán, Quiché, Huehuetenango, Chiquimula, Baja Verapaz, Jutiapa e Izabal. Ellos registran niveles de incidencia que van de 53.6 por ciento el más alto, a 24.2 por ciento el más bajo. Un departamento (Chimal- tenango) registra un nivel de incidencia igual al nivel de la media nacional. Entre 2002 y 2014 casi todos estos departamentos (exceptuando Huehuetenango que disminuyó 1.7 puntos porcentuales sin lograr ubicarse por debajo de la media nacional) aumentaron su nivel de pobreza extrema, entre 0.2 por ciento el más bajo (Jutiapa), hasta 27.0 y 27.8 puntos porcentuales los más altos (Izabal y Chi- • quimula) hasta alcanzar el alto nivel que registran en 2014. En ese mismo año, 12 departamentos del país registraron niveles de incidencia de pobreza extrema por debajo de la media nacional, pero sólo tres (Jalapa, San Marcos y Santa Rosa lograron disminuir su nivel de pobreza extrema entre 2002 y 2014. El resto de estos departamentos (Suchitepéquez, Petén, Retalhuleu, Quetzal- tenango, Zacapa, El Progreso, Escuintla, Sacatepéquez y Guatema- la) se ubican por debajo de la media nacional, pero entre 2002 y 2014 aumentaron su nivel de pobreza extrema entre 3.1 puntos porcentuales el más bajo (Sacatepéquez) y 14.4 puntos porcentuales el más alto (Zacapa). En general puede afirmarse que en los 15 años del período democrático que median entre la fecha en que se hizo la primera medición técnica de los niveles de pobreza y el presente actual, la pobreza extrema ha aumentado en casi todos los departamentos del territorio nacional. En cuanto a la pobreza no extrema la gráfica 6 permite exponer las siguientes consideraciones, teniendo como referencia comparativa los datos de la ENCOVI 2014:

153 Vinicio González

GRÁFICA 6

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA NO EXTREMA POR DEPARTAMENTOS EN LOS AÑOS 2002, 2006 Y 2014

15 departamentos del territorio guatemalteco se ubican en 2014 por encima de la media nacional (35.9 por ciento) de incidencia de la pobreza no extrema. Son los departamentos de Sololá, Totonica- pán, Huehuetenango, Jalapa, Baja Verapaz, Chimaltenango, Suchi- tepéquez, Jutiapa, Petén, San Marcos, Retalhuleu, Quetzaltenango, Santa Rosa, El Progreso y Escuintla, quienes registran niveles de incidencia de pobreza no extrema que van de 45.2 por ciento el más alto (Huehuetenango) a 36.4 por ciento el más bajo (Totonicapán). De estos departamentos sólo tres aumentaron su nivel de pobreza no extrema entre 2002 y 2014: Jalapa en 2.9 puntos porcentuales, El Progreso en 3.9 puntos porcentuales y Escuintla en 1.9 puntos porcentuales. El resto de los departamentos indicados disminuyeron sus niveles de incidencia de pobreza no extrema, entre 2002 y 2014, entre 0.3 porcentuales el más bajo (Quetzaltenango) y 14.7 puntos porcentuales el más alto (Totonicapán). 154 Debilidades de la Democracia en Guatemala

•

Los 7 restantes departamentos (Alta Verapaz, Quiché, Chiquimu- la, Izabal, Zacapa, Sacatepéquez y Guatemala) se encuentran por debajo de la media nacional de incidencia de pobreza no extrema, registrando niveles de incidencia entre 34.5, 32.9 y 32.7 por cien- to los más altos (Zacapa, Quiché y Sacatepéquez respectivamente) y 24.7, 27.9 y 29.5 por ciento los más bajos: Izabal, Guatema- la, Chiquimula y Alta Verapaz -estos dos últimos departamentos con el mismo nivel de incidencia- respectivamente. Exceptuando los departamentos de Sacatepéquez y Guatemala, todos estos departamentos disminuyeron su nivel de incidencia de pobreza no extrema entre 2002 y 2014, entre 18.5 puntos porcentuales (Qui- ché) y 0.9 puntos porcentuales (Zacapa). Los departamentos de Sacatepéquez y Guatemala aumentaron sus niveles de pobreza no extrema en 1.9 y 15.3 puntos porcentuales respectivamente. Sobresalen en estas consideraciones el notable aumento, relativamente reciente, de la pobreza no extrema en departamentos como Guatemala, cuya población residente tiene más acceso a recursos públicos y privados por sus características de mayor nivel de urbanización y metropolización. Es posible que en esta situación esté incidiendo el incremento migratorio interno (campo-ciudad), la ampliación de asentamientos precarios-deteriorados (expresión de formas de cultura de la pobreza urbana) y la acelerada co- nurbación de los municipios cercanos a la ciudad capital; Situación que las municipalidades de la región metropolitana notoriamente han descuidado. c) La pobreza por áreas residenciales

La distribución de la pobreza por áreas urbano-rural, de conformidad con las distintas formas de asentamiento, actividades laborales, sociales y culturales de la población residente en dichas áreas, permite precisar un poco más la ubicación de la población guatemalteca en condición de pobreza y el virtual impacto que han tenido las políticas sociales orientadas, de conformidad con las expectativas democráticas y los acuerdos de paz, hacia su erradicación. En el siguiente cuadro 3 se presentan los valores de incidencia de la pobreza total o general para las áreas155 urbana y rural de la república de Gua- Vinicio González

temala, en la segunda mitad del período de gobiernos democráticos, años 2000, 2006, 2011 y 2014. Cuadro 3

Guatemala: Incidencia de la pobreza total o general en Áreas de residencia Urbana y Rural en los años 2000, 2006, 2011 y 2014

Año Área Urbana Área Rural 2000 27.3 74.5 2006 2011 71.4 2014 42.130.2 76.170.5 35.0

Fuente: Encovi 2000, 2006, 2011 y 2014, Instituto Nacional de Estadística, Guatemala. •

Se observa en este cuadro que la pobreza total o general del área rural afecta desde el año 2000 al presente a tres cuartas partes de la población rural. Esta condición, después de un leve declinio en los años 2006 y 2011 aumentó en 2014 en 1.6 puntos porcentua- • les con respecto al valor de incidencia que mostró en el año 2000. La pobreza total o general en el área urbana es menor que la registrada en el área rural: Un poco más de la cuarta parte de residentes en esta área (3 de 10 personas) vivían en esa condición en el año 2000. Sin embargo, la evolución de la misma en estos últimos quince años ha sido de aumento progresivo. Del valor registrado en el año 2000 aumentó la incidencia de la pobreza general urbana en 14.8 puntos porcentuales. En el año 2014 por lo menos 4 de 10 personas residentes en esta área viven en condición de pobreza general. Los rasgos particulares de esta pobreza general, expresados en los dos tipos de pobreza interna (extrema y no extrema) se analizan a continuación: La gráfica 7 muestra una visión panorámica de la incidencia de la pobreza extrema y no extrema en las áreas urbano y rural del territorio de 156 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Guatemala, en los años 2000, 2006, 2011 y 2014. En términos generales pueden • observarse los siguientes rasgos de ambos tipos de pobreza La pobreza extrema rural ha aumentado en el lapso de 15 años: De 23.8 por ciento de incidencia registrada en el año 2000, aumentó a 35.3 por ciento en el año 2014. En cambio, la pobreza no extrema en esta misma área ha disminuido: De 50.7 por ciento de incidencia que presentaba en el año 2000, • descendió a 40.8 por ciento en el año 2014. La pobreza extrema urbana aumentó en ese mismo lapso de 15 años. De 2.8 por ciento que mostraba en el año 2000, su- bió a 11.2 por ciento en el año 2014. Asimismo, la pobreza no extrema urbana también aumentó en esos 15 años: De 24.5 por ciento de incidencia en el año 2000, ascendió a 30.9 por ciento en el año 2014. Con la excepción de la pobreza no extrema rural que disminuyó 9.9 puntos porcentuales en este período democrático de 15 años, la pobreza no extrema urbana y la pobreza extrema en el área urbana y en el área rural han aumentado considerablemente. Los rasgos más precisos de esta si- tuación se observan en las siguientes gráficas.

157 Vinicio González

GRÁFICA 7

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA Y NO EXTREMA POR ÁREA URBANA Y RURAL EN LOS AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Fuente: Elaboración propia con base en la información de las ENCOVI del INE de los años 2000, 2006, 2011 y 2014 y en el Anexo Estadístico del presente documento.

La gráfica 8 muestra la evolución de la incidencia de la pobreza extrema en las áreas urbana y rural de la república de Guatemala durante parte del período democrático entre los años 2000 y 2014. Se destacan en esta gráfica los• siguientes rasgos: Con un leve declinio en los valores de incidencia en el año 2011, probablemente debido a diferencias metodológicas que afectan la comparabilidad entre las encuestas oficiales ENCO- VI del INE, la trayectoria que muestra esta gráfica es de aumento de los niveles de incidencia de la pobreza extrema en • ambas áreas residenciales entre los años 2000 y 2014. La incidencia de la pobreza extrema es más alta en el ámbito rural que en el urbano. En los 15 años que cubren las encuestas del INE la incidencia ha aumentado158 11.5 puntos porcentuales Debilidades de la Democracia en Guatemala

en al área rural y 8.4 puntos porcentuales en el área urbana. Sin embargo, la brecha urbana-rural en materia de pobreza extrema tiende a disminuir. En al año 2000 la incidencia de pobreza extrema en el área rural era 8.5 veces más alta que la del área urbana. En el año 2014 esa diferencia ha disminuido a 3.2 veces más alta la incidencia rural que la urbana. GRÁFICA 8

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA POR ÁREA URBANA Y RURAL EN LOS AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Fuente: Elaboración propia con base en la información de las ENCOVI del INE de los años 2000, 2006, 2011 y 2014 y en el Anexo Estadístico del presente documento.

La gráfica 9 presenta la evolución de la incidencia de la pobreza no extrema en las áreas urbana y rural en los años 2000, 2006, 2011 y 2014. Pueden • observarse los siguientes rasgos: La incidencia de la pobreza no extrema también es mayor en el ámbito rural que en el urbano, pero al inverso de lo que ocurre con la pobreza extrema rural, ha disminuido en 9.9 159 Vinicio González

puntos porcentuales entre 2000 y 2014; en cambio, la pobreza no extrema urbana aumentó en ese mismo período en 6.4 • puntos porcentuales. La brecha urbana-rural en cuanto a este tipo de pobreza, tiende a disminuir con mayor claridad en la medida que la incidencia de pobreza no extrema muestre un comportamiento inverso al de la incidencia rural. Los valores de incidencia de pobreza no extrema rural disminuyen en estos 15 años y los de este mismo tipo de pobreza en el área urbana aumentan. La brecha urbana-rural de este tipo de pobreza era de 2.1 veces más alta en el área rural que en la urbana en el año 2000, y de 1.3 veces más alta en esa misma área en el año 2014. GRÁFICA 9

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA NO EXTREMA POR ÁREA URBANA Y RURAL EN LOS AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Fuente: Elaboración propia con base en la información de las ENCOVI del INE de los años 2000, 2006, 2011 y 2014 y en el Anexo Estadístico del presente documento.

160 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Las consideraciones anteriores destacaron los rasgos internos de la pobreza extrema y no extrema en los ámbitos urbano y rural, sobresaliendo el notorio incremento de la pobreza extrema en ambas áreas (urbana y rural), mientras que la pobreza no extrema muestra una disminución en el área urbana y un inesperado aumento en el área urbana. Sin embargo, las particularidades internas de la pobreza en las áreas residenciales del territorio nacional no debe opacar el signo más importante de la condi- ción general de pobreza: El hecho de que a la fecha, después de 30 años de virtual incidencia social de gobiernos democráticos y de 20 años de haberse firmado los acuerdos de paz, casi 8 de cada 10 guatemaltecos que residen en el área rural sufren algún tipo de pobreza, y que 4 de cada 10 residentes del área urbana se encuentran en condiciones similares a los residentes pobres del área rural. d) La pobreza por condición étnica.

En las páginas anteriores se examinó brevemente la distribución de la po- blación guatemalteca en relación con la pobreza general y sus divisiones internas de acuerdo con su ubicación territorial por regiones, división política-administrativa y área de residencia. Falta, sin embargo, analizar someramente la distribución de la pobreza por la condición histórica y cultural de los miembros de la población; es decir, por la condición étnica que divide a los guatemaltecos en indígenas o población originaria y no indígenas (mestizos, ladinos y originarios de otras latitudes). En el siguiente cuadro 4 se presentan los valores de incidencia de la pobreza total o general por condición étnica para la segunda mitad del actual período de gobiernos democráticos. Sobre este particular destacan los siguientes rasgos:

161 Vinicio González

Cuadro 4 Guatemala: Incidencia de la pobreza total o general por condición étnica en los años 2000, 2006, 2011 y 2014

Año Indígenas No Indígenas 2000 77.3 41.9 2006 2011 73.4 2014 79.275.0 36-346.6 40.6

Fuente: Encovi 2000, 2006, 2011 y 2014, Instituto Nacional de Estadística, Guatemala. •

La incidencia de la pobreza general es sumamente alta en la población indígena. En los primeros 11 años del período considerado la incidencia manifestó una leve trayectoria de descenso, pero en el año 2014 tuvo un repunte de 1.9 puntos porcentuales de aumento con respecto al nivel del registrado en el año 2000 y de 5.8 puntos porcentuales con respecto al nivel más bajo detectado en el año 2011. A la fecha, la pobreza ge- • neral en la población indígena afecta a 8 de cada 10 personas. En la población no indígena la pobreza general ha mantenido valores de incidencia entre 41.9 por ciento registrado en el año 2000 y 46.6 por ciento alcanzado en el año 2014. Su evolución en esos 4 años de medición muestra un incremento progresivo que a la fecha representa 4.7 puntos porcentuales. La pobreza general entre la población no indígena afecta hoy día, en términos generales a casi 5 de cada 10 personas. A continuación, se analizan brevemente algunos rasgos internos de la pobreza (extrema y no extrema), según la condición étnica de la población guatemalteca en los años del período considerado. En la siguiente gráfica 10 se muestran los valores de incidencia de la pobreza extrema y no extrema en la población indígena y no indígena en los años 2000, 2006, 2011 y 2014. De esta panorámica destacan las siguientes consideraciones: 162 Debilidades de la Democracia en Guatemala

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La pobreza extrema de la población indígena ha aumentado en esta segunda mitad del actual período democrático. Ha pasado de 27.1 por ciento de incidencia en el año 2000 a 39.8 por ciento de incidencia en el año 2014. Este tipo de pobreza en la población no indígena, aunque también aumentó en el período considerado, los valores de incidencia que muestra son mucho menores que los registrados en la población indígena: De 7.8 por ciento registrado • en el año 2000, aumentó a 12.8 por ciento en el año 2014. La pobreza no extrema de la población indígena descendió en ese mismo período. Pasó de 50.2 por ciento de incidencia en el año 2000 a 39.8 por ciento en el año 2014. En la población no indígena la pobreza no extrema también manifiesta un leve descenso entre los años 2000 y 2014. Pasó de 34.1 por ciento a 33.8 por ciento. GRÁFICA 10

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA Y NO EXTREMA POR CONDICIÓN ÉTNICA EN LOS AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Fuente: Elaboración propia con base en la información de las ENCOVI del INE de los años 2000, 2006, 2011 y 2014 y en el Anexo Estadístico del presente documento.

Para examinar con un poco de más detalle ambos tipos de pobreza, se presentan a continuación las gráficas 11 y 12. La primera se refiere a la 163 Vinicio González

trayectoria seguida por los valores de incidencia de la pobreza extrema en la población indígena y no indígena en los años aquí considerados; y la segunda atiende la trayectoria seguida por la pobreza no extrema. Algunas consideraciones en torno a la gráfica de la Pobreza Extrema por condición• étnica son las siguientes: El leve incremento de la incidencia en la pobreza extrema de la po- blación indígena entre los años 2000 y 2006 se vio abruptamente interrumpido con el descenso de dicho valor en el año 2011; suceso que el INE no alude específicamente pero que incluye virtualmente entre las dificultades de comparabilidad entre encuestas por diferencias metodológicas, y que sin embargo podría deberse al impacto de las políticas sociales gubernamentales entre 2006 y 2011. Entre 2011 y 2014 se registra un drástico cambio de dirección en el valor de incidencia de la pobreza extrema en esta población: aumenta 12.7 puntos porcentuales entre el año 2000 y el 2014, y 17.5 puntos porcentuales entre los años 2011 y 2014. La trayectoria de incidencia de la pobreza extrema en la población no indígena sigue la misma figura que la de la población indígena sólo que con valores menores: aumenta 5 puntos porcentuales entre los años 2000 y 2014, y 5.4 puntos porcentuales entre los años 2011 y 2014.

164 Debilidades de la Democracia en Guatemala

GRÁFICA 11

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA POR CONDICIÓN ÉTNICA EN LOS AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Fuente: Elaboración propia con base en la información de las ENCOVI del INE de los años 2000, 2006, 2011 y 2014 y en el Anexo Estadístico del presente documento. •

La brecha entre poblaciones indígena y no indígena afectadas por la pobreza extrema aumentó entre los años 2000 y 2014. En el año 2000 el valor de incidencia de la pobreza extrema en la población indígena era 19.3 puntos porcentuales más alto que en la pobla- ción no indígena, mientras que en el año 2014 ese valor se ubicó 27 puntos porcentuales más alto en la población indígena. En cuanto a la incidencia de la pobreza no extrema en las poblaciones indígena y no indígena, cuya trayectoria se muestra en la gráfica 12, se plantean• las siguientes consideraciones: La incidencia de la pobreza no extrema en la población indígena muestra una trayectoria de disminución (con un leve aumento de 0.9 puntos porcentuales en 2011) equivalente a 10.8 puntos porcentuales entre los años 2000 y 2014. Una figura parecida de dis- minución, pero de magnitud mucho menor, muestra la trayectoria de incidencia de la pobreza no extrema en la población no indígena, exceptuando en el intervalo de los años 2011 y 2014, en el que se produce un leve aumento de165 0.6 puntos porcentuales. La disminu- Vinicio González

ción general de la pobreza no extrema en la población no indígena entre los años 2000 y 2014 equivale a 0.3 puntos porcentuales. GRÁFICA 12

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA NO EXTREMA POR CONDICIÓN ÉTNI- CA EN LOS AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

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Al inverso de lo que ocurre con las trayectorias de incidencia de la pobreza extrema en las poblaciones indígena y no indígena que muestran una ampliación de la brecha entre ambas poblaciones, las trayectorias de incidencia de la pobreza no extrema indican un acortamiento de la brecha en cuestión. En el año 2000 el valor de incidencia de la pobreza no extrema en la población indígena era 16.1 puntos porcentuales más alto que el valor de incidencia ese mismo tipo de pobreza en la población no indígena; en el año 2014 esa diferencia alcanzó 5.6 puntos porcentuales. La lectura analítica de los datos de la pobreza general y de sus componentes internos, según la condición étnica de la población guatemalteca, permite afirmar que la pobreza general afecta con mayor incidencia a la población indígena (a la fecha, 8 de cada 10 indígenas se encuentran en situación de pobreza general), que la pobreza extrema se ha incrementado en esta misma población indígena (la mitad de los indígenas en situación de pobreza general padecen de pobreza extrema) y que recientemente la pobreza extrema se ha incrementado166 también en la población no indígena. VI. DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL PERÍODO DEMOCRÁTICO

1. CONCEPTOS Y ANTECEDENTES DE LA DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL

Aun cuando las personas nacen con distintas potencialidades para alcanzar y aprender formas que les permiten destacar en la vida o que nacen en ambientes distintos que favorecen, limitan o impiden su desarrollo integral, la igualdad de oportunidades y la igualdad ante la ley son valores democrá- ticos que fundamentan y legitiman este régimen político y de convivencia social. La justicia social es el componente del régimen político democrático que no solamente constituye la base racional del edificio que políticamente alberga el modo civilizado de distribución formal del poder por medio de los procesos eleccionarios de autoridades y del ejercicio temporal de ese poder, delegado por los ciudadanos, sino que además es el rasgo civilizato- rio y humanista, que distingue a éste régimen de su predecesor autoritario. Al inverso del comportamiento social promovido y fortalecido por el ré- gimen autoritario en cuanto a privilegios y exclusiones por motivos eco- nómicos, étnicos, religiosos, de género, etc. en materia de oportunidades y de posición ante la ley, el régimen democrático rompe formalmente con el esquema jerárquico estratificado y abre el abanico de oportunidades de desarrollo individual para todas personas independientemente de las condiciones que rodean su nacimiento. La Constitución Política vigente de la República de Guatemala refleja con claridad esta posición democrática. Los primeros cuatro artículos de la Carta Magna (Constitución de la República de Guatemala 1985) se refieren justamente a la condición de igualdad: “El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización del bien común”. Luego agrega que “Es deber del Estado garantizarle a los habitantes de la República, la libertad, la justicia, la paz y el desarrollo integral de la persona”; y posteriormente precisa que en Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en dignidad y derechos. Asimismo, la Vinicio González

Constitución de la República dedica varios artículos a la protección de la población indígena, dada su condición de vulnerabilidad histórica, en donde reconoce el derecho de las personas y de las comunidades a su identidad cultural y a su protección como grupos étnicos originarios. En la práctica, sin embargo, ni la orientación democrática de justicia social, ni la orientación normativa sobre la igualdad de oportunidades e igualdad ante la ley parecen ser atendidas eficazmente en Guatemala. Esta desaten- ción fue una de las causas que dieron origen al reciente conflicto armado de más de treinta años de duración y también fue uno de los más importantes reconocimientos alcanzados en los Acuerdos de Paz firme y duradera. Los Acuerdos que más se refieren a la problemática de la desigualdad social son: el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, firmado en México, D.F. el 31 de marzo de 1996 (URL-MINUGUA 1997) y el Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y situación agraria, firmado también en México, D.F. el 6 de mayo de 1996 (URL-MINUGUA 1997). En el primero se hace alusión específica a la lucha contra la discriminación legal y de hecho y a los derechos de la mujer indígena “Se reconoce la particular vulnerabilidad e indefensión de la mujer indígena frente a la doble discri- minación como mujer y como indígena, con el agravante de una situación social de particular pobreza y explotación. El gobierno se compromete a tomar (varias) medidas”. En el segundo destacan, entre otras orientaciones para atender la desigualdad y exclusión social, las siguientes: “El Estado tiene obligaciones indeclinables en la tarea de superación de las irregularidades y deficiencias sociales, tanto mediante la orientación del desarrollo como mediante la inversión pública y la prestación de servicios sociales universales. Asimismo, el Estado tiene obligaciones específicas por mandato constitucional de procurar el goce efectivo, sin discriminación alguna, de los derechos al trabajo, a la salud, a la educación, a la vivienda y demás derechos sociales. La superación de los desequilibrios sociales históricos que ha vivido Guatemala y la consolidación de la paz requieren de una po- lítica decidida por parte del Estado y del conjunto de la sociedad”. La desigualdad social y su agravamiento como exclusión social en Guate- mala son situaciones históricas devenidas desde la conquista y coloniza- ción hispánica como estrategia para168 conservar la dominación y el control Debilidades de la Democracia en Guatemala

sobre individuos, grupos y poblaciones subordinadas. Ideológicamen- te ha sido justificada por las élites sociales y gobernantes como mecanismos de protección dada una supuesta minoridad de las poblaciones originarias y, a la vez, de acumulación de riqueza por la vía del ahorro de remuneración a la mano de obra indígena y campesina. Los escasos momentos de progreso social y político que ha vivido la sociedad guatemalteca (primeros quince años de la revolución liberal de 1871 y los diez años que duró de la revolución de octubre de 1944) no mejoraron las condiciones estructurales de sujeción indígena; y solamente la apertura democrática vigente y la firma de los acuerdos de paz habrían generado la esperanza de superar tal situación. La desigualdad social, entendida como “condición por la cual las personas tienen acceso desigual a los recursos de todo tipo, a los servicios y a las posiciones que valora la sociedad” (López-Aranguren, 2005.) es un desafío que los valores de la democracia (libertad, justicia, solidaridad, paz, igualdad ante la ley, etc.) deben orientar en la consolidación del ré- gimen democrático, a fin de alcanzar y elevar su legitimidad. Las limitaciones para la implementación de estos valores o cuando de hacerlos realidad se trata, sobre todo los de igualdad de oportunidades e igualdad ante la ley, se encuentran en la doble moral que a menudo manifiestan las élites cuando de alcanzar efectivamente el bien común se trata o de regular los intereses particulares sobre los nacionales se requiere. En último término este grave problema ético para la sociedad guatemalteca y para su actual régimen político democrático representativo, progresivamente se va convirtiendo en un complejo problema multidimensional que se re- vierte sobre las mismas élites afectando la gobernabilidad democrática y el desarrollo económico del país. La desigualdad de oportunidades económicas conduce a una distribución inequitativa de bienes y servicios, cuya persistencia tiende a polarizar a la sociedad en grandes contingentes de población en pobreza extrema y no extrema, y en una pequeñísima élite de personas económicamente ricas y políticamente poderosas. En el medio de estos asimétricos conjuntos se mantiene un pequeño, aunque relativamente dinámico segmento de población que componen los grupos169 medios. Vinicio González

La desigualdad de oportunidades educativas tiende también a una polariza- ción entre los sectores capaces de sufragar los costos de una educación privada con todos los avances e innovaciones tecnológicas, orientada a mantener y perpetuar posiciones elevadas en la administración pública y privada, y la gran masa de niños y jóvenes que acceden con dificultad a la educación pú- blica, atrasada y mediocre, orientada a formar la mano de obra subalterna. De manera semejante, la desigualdad de oportunidades en salud, en acceso a la información y al conocimiento superior, al arte, a la cultura universal, etc. va conformando situaciones de exclusión social que en último término son responsables de la frustración, la pérdida de la esperanza en un futuro mejor y de la violencia delincuencial en la niñez y la juventud guatemalteca. La desigualdad social en sus expresiones extremas deviene en exclusión social; concepto que dice relación a “la existencia de grupos de población que ven limitado el disfrute de las oportunidades económicas, sociales, culturales y políticas existentes en la sociedad” (PNUD 2000: 12.) Dicho concepto hace referencia, especialmente, “al hecho de que la institucionalidad social no funciona adecuadamente para prevenir o transformar las situaciones existentes, cuya génesis está conformada por factores que al combinarse producen situaciones más severas para determinados grupos” (PNUD 2000: 13) Varios de los Acuerdos de Paz se relacionan con la aten- ción de esos factores para la superación progresiva de la exclusión en Gua- temala, entre los cuales destacan los ingresos, el área residencial y la etnia. De conformidad con el PNUD (2000: 12) pueden reconocerse tres dimensiones en las que a menudo se expresa la exclusión: a) la económica: limitaciones estructurales al acceso y participación en los mercados, fre- nando -si no impidiendo- el acceso a los recursos y al ingreso; b) la po- lítico-jurídica: mecanismos inadecuados para expresar los intereses de los grupos más vulnerables e imposición de barreras al ejercicio de los derechos ciudadanos; y c) la exclusión social: desconocimiento de iden- tidades y particularidades de etnia, género, religión o a preferencias de ciertos individuos o grupos sociales. “En la práctica, sin embargo, las dimensiones anotadas se encuentran estrechamente relacionadas puesto que los mecanismos que generan la exclusión pueden traslaparse, entre

170 Debilidades de la Democracia en Guatemala

los cuales destacan los siguientes: Obstáculos que frenan o impiden la participación en la toma de decisiones que afectan al conjunto social; limitado acceso a los servicios que mejoran las condiciones de vida; limitaciones al acceso de información para elecciones personales; segrega- ciones basadas en normas, prohibiciones y controles legales o tolerados” (PNUD 2000: 13) 2. ANÁLISIS EMPÍRICO DE LA DESIGUALDAD Y EXCLUSIÓN SOCIAL

A continuación se revisará brevemente la evolución que han tenido, en estos treinta años de gobiernos formalmente democráticos, las situaciones de desigualdad y exclusión social contenidas en los factores indicados: ingresos, área residencial y etnia. Para tal efecto se seleccionaron dos índices internacionalmente confiables, utilizados periódicamente en Guatemala en años seleccionados, desde la década de los años 80’s del siglo pasado y que reflejan los niveles de desigualdad y exclusión social que presenta la población guatemalteca en sus ingresos, residencia territorial (área, regiones y departamentos) y condición étnica. Se trata del Coeficiente de Gini y el Índice de Desarrollo Humano, cuyo significado es: a) Coeficiente de Gini: Este índice o Coeficiente cubre un espectro de valores que van de cero a uno. Su valor mínimo es cero o nulo y se alcanza cuando la variable se distribuye democráticamente entre todas las unidades. Su valor máximo es uno y se llega a él (a la unidad) si el valor total de la variable le corresponde sólo a una de las obser- vaciones (Cortés, Fernando y Rubalcava, Rosa María 1984.) En otras palabras, es una medida que muestra hasta qué punto se aproxima una determinada distribución (del ingreso, la tierra, los recursos, etc.) a la igualdad o a la desigualdad. En la medida que el coeficiente se aproxima a cero la distribución (en nuestro caso, del ingreso) se acerca a la igualdad, y si se acerca a 1 a la desigualdad absoluta. b) Índice De Desarrollo Humano: El Índice de Desarrollo Humano (IDH), de acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) es una medida agregada171 del avance en tres dimensiones bá- Vinicio González

sicas: salud, educación e ingresos. Aunque el índice ha evolucionado buscando mayor precisión y solidez, mantiene esencialmente sus dimensiones originales. Como indicador de salud utiliza la expectativa de vida. En el componente de educación se considera la escolaridad esperada de niños que inician la escuela y la escolaridad promedio de los adultos. Y para estimar el ingreso per cápita se recurre al Ingreso Nacional Bruto (PNUD 1998-2012) A. Ingresos: Valores del coeficiente de Gini.

Desde hace muchas décadas Guatemala es uno de los países con mayores niveles de desigualdad y concentración de la riqueza en la región centroamericana, después de Panamá, que a comienzos del presente siglo mostraba un coeficiente de concentración de 0.49 para el consumo y 0.60 para el ingreso. A Panamá le sigue Guatemala con coeficientes de 0.48 y 0.57 en consumo e ingreso. Los demás países de la región muestran valores más bajos. La desigualdad en Guatemala es elevada, independientemente del indicador que se utilice. En varios estudios nacionales e internacionales (* PNUD, Síntesis; Banco Mundial Estadísticas) se subraya que el decil (una décima parte de la población) más pobre recibe sólo el 1.0 por ciento del ingreso nacional, mientras el decil más rico abarca el 47.4 por ciento de dicho ingreso. A la fecha Guatemala continúa registrando uno de los niveles de desigualdad más altos de América Latina y el Caribe y es sabido que esta región tiene los niveles de desigualdad mayores del mundo. Internamente los más altos niveles de concentración del ingreso se registran en el área urbana del país, en la región metropolitana y en la población no indígena. La poca movilidad que ha tenido la concentración del ingreso durante los treinta años de gobiernos formalmente democráticos puede observarse en el siguiente cuadro 1.

172 Debilidades de la Democracia en Guatemala

CUADRO 1 GUATEMALA: COEFICIENTE DE GINI Y PARTICIPACIÓN DE QUINTILES EXTREMOS Años Coeficiente 1989 2000 2002 2006 2011

2.7 2.7 1.7 2.6 2.9 0.561 0.555 0.587 0.569 0.565 Indice Gini 62.7 61.8 64 Quintil más pobre (%) 23.2 22.9 37.6 23.4 Quintil más rico (%) 60.9 60.6 Razón Quintiles r/p 20.9 Fuente: Informes de Desarrollo Humano de los años correspondientes.

Exceptuando el año 2002 en el que se calculó un coeficiente de concen- tración del ingreso nacional en 0.587 y una desigualdad extrema de dis- tribución en la que el quintil más pobre (quinta parte de la población) captaba el 1.7 por ciento del ingreso nacional, mientras el quintil más rico abarcaba casi las dos terceras partes de dicho ingreso (64 por ciento), el resto de años registrados muestran leves variaciones en la concentración y en la proporción de apropiación de la población del ingreso nacional. En efecto, en el año 1989 la medición de la concentración del ingreso nacional, por medio del coeficiente de Gini, registró un valor de 0.561 y una distribución en la que el quintil más pobre retenía únicamente 2.7 por ciento del ingreso, y el quintil más rico lo hacía con 62.7 por ciento de dicho ingreso. Veintidós años más tarde (año 2011) el valor del coeficiente de concentración del ingreso nacional registraba un valor de 0.565 (cuatro milésimos más que el de 1989) y una distribución en donde el quintil más pobre captaba 2.9 por ciento del ingreso nacional (2 décimas porcentuales más que en 1989) y el quintil más rico el 60.6 por ciento de dicho ingreso, es decir 1.9 por ciento menos que en 1989. La razón entre el quintil más rico y el más pobre confirma la leve modi- ficación que ha tenido la concentración del ingreso nacional, en donde se manifiesta que exceptuando el año 2002, el quintil más rico ha conti- nuado captando durante este período democrático entre 21 y 23 veces más el volumen de ingreso que capta el quintil más pobre de la población guatemalteca. 173 Vinicio González

La notable desigualdad en la distribución del ingreso nacional mostrada por los valores del coeficiente de Gini a lo largo del período democrático que nos ocupa, constituye el punto de partida para examinar la situación de desigualdad económica y social que viene padeciendo la mayor parte de la población guatemalteca mucho antes de la actual era formalmente democrática y que ésta no ha podido superar sustancialmente. Natural- mente, la concentración del ingreso profundiza y mantiene la condición histórica de desigualdad que viene arrastrando la sociedad guatemalteca desde la época colonial; sobre todo en su expresión excluyente de carác- ter étnico y en la desigualdad de oportunidades entre la población urbana y rural. Para examinar los efectos más evidentes de esa condición his- tórica de desigualdad económica y social, se revisará el comportamiento del Índice de Desarrollo Humano, en cuya composición interna participa también el ingreso, pero en este caso es complementado con indicadores sensibles y comparables de salud y de educación. B. El Índice de Desarrollo Humano de Guatemala en el contexto internacional.

Antes de revisar los valores que refleja el Índice de Desarrollo Humano dentro del país es conveniente ubicar la posición que ocupa el IDH guatemalteco a escala internacional, con el fin de mostrar el peso que tienen las desigualdades internas en la conformación del promedio nacional, cuyo valor se ubica entre los más bajos de Latinoamérica y Centroamé- rica. Para tal efecto se presentan dos gráficas extraídas de los últimos informes de Desarrollo Humano en Guatemala (PNUD 2014) De conformidad con la Sinopsis del Desarrollo Humano de Guatemala 1998-2012 (PNUD 2014) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) el índice de Desarrollo Humano (IDH) de Guatemala ha mejorado en un 35% entre 1980 y 2012, es decir ha mejorado en promedio 1.1% anual durante los últimos treinta y dos años que comprende el período. Tal resultado, aunque calificado por el PNUD como positivo, es insuficiente para sacar al país del más bajo peldaño en la escala de países latinoamericanos; o más aún para reflejar las bondades 174 Debilidades de la Democracia en Guatemala

y cumplimiento de los objetivos sociales constitucionales democráticos y los acuerdos de paz. En las gráficas que a continuación se presentan puede observarse la posi- ción general que ha venido ocupando el IDH de Guatemala, a escala mundial, entre 1980 y 2012 y la posición que ocupa a nivel centroamericano. La Gráfica 1 muestra que la posición que mantiene el IDH de Guatemala está muy por debajo del promedio de los países que registran altos Índi- ces de Desarrollo Humano y por debajo del promedio mundial, así como IDH.del promedio de los países latinoamericanos y centroamericanos. El IDH de Guatemala sólo supera en 9 décimos el promedio de los países de bajo

La Gráfica 2 muestra la posición que ha mantenido el IDH de Guatemala entre 1975 y 2010 con respecto al IDH de los países centroamericanos. La imagen destaca la alta posición que ha venido ocupando Costa Rica (por encima del promedio latinoamericano) y la última posición que viene ocupando Guatemala, en disputa con Nicaragua, por debajo del promedio centroamericano. Gráfica 1

175 Vinicio González

Gráfica 2

EVOLUCIÓN DEL IDH EN PAÍSES DE CENTROAMÉRICA 1980-2010

C. Evolución de los componentes internos del IDH a escala nacional

Una vez ilustrado el lento crecimiento del IDH guatemalteco en relación con el crecimiento medio del IDH mundial, latinoamericano y centroamericano, durante el período que ocupa nuestra atención, revisaremos brevemente la evolución de la composición del IDH de Guatemala para completar la visión nacional de dicho indicador integrado de desarrollo. Con base en un índice de crecimiento de año base 1980, la Gráfica 3 muestra el bajo crecimiento que ha tenido el ingreso per cápita anual en dólares, que después de una caída de dos puntos entre 1980 y 2000, prácticamente se ha recuperado en 2012 al valor que registraba en 1980. La esperanza de vida (indicador de salud) mantiene un continuo, aunque lento crecimiento, mientras que los indicadores de educación (escolaridad esperada y escolaridad de adultos) manifiestan los mayores niveles de crecimiento en el período considerado. 176 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Gráfica 3

La discreta mejora que refleja el IDH de Guatemala se encuentra asociada a factores históricos de desigualdad que el régimen democrático de los últimos treinta años no ha podido modificar. El PNUD estima que Guate- mala registra una pérdida de 35 por ciento en el IDH debido a la desigualdad, reduciendo los impactos positivos que tendrían los logros en educa- ción y salud. Asimismo, agrega que “Más del 50% de los guatemaltecos se ubica en los niveles más bajos de estratificación socioeconómica, con los niveles más bajos de desarrollo humano” (PNUD 2014: 43). D. El Índice de Desarrollo Humano por Área de Residencia.

Los valores del IDH de Guatemala en los ámbitos urbano y rural durante el período considerado, muestran la notable desigualdad de oportunidades que ha prevalecido entre los habitantes de las ciudades y los del interior del país (la “Guatemala profunda”). En la gráfica 4 puede observarse la gran diferencia de valor que registra el IDH urbano del rural, así como 177 Vinicio González

la virtual inmovilidad que han tenido estos valores en los 22 años de vida democrática que median entre 1989 y 2011. El escaso crecimiento que ha tenido el IDH urbano ha sido mayor (0.12% anual) que el registrado por el área rural (0.04 anual) y la diferencia de valores urbano-rurales se ha conservado entre 25% y 26% superior para el área urbana durante todo el período considerado. Gráfica 4

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de Desarrollo Humano de Guatemala de los años respectivos y en el Anexo Estadístico del presente estudio.

Al analizar los componentes internos del IDH (salud, educación e ingresos) por área urbana y rural para los años 2000, 2006 y 2011, tal como se presentan• en la siguiente Tabla se observan los siguientes rasgos: El IDH en salud es el componente del IDH total que manifiesta los más altos valores, tanto a nivel nacional como en las áreas urbana y rural. La diferencia de valores en dichas áreas ha tendido a disminuir aún más entre los años 2000 y 2011, en los que la brecha urbano-rural se ha acortado de 7.2 por ciento a 6.4 por ciento. Esto probablemente se debe178 al éxito que ha tenido la ampliación Debilidades de la Democracia en Guatemala

de cobertura y la eficacia de los programas de vacunación y ma- terno infantil especialmente, como compromisos adquiridos para alcanzar las metas del milenio. Además, el esfuerzo gubernamental en el sector salud es más fácil de traducirse en resultados positivos en comparación a lo que ocurre en los otros sectores. Cuadro 2

Guatemala: Evolución de los componentes internos del Índice de Desarrollo Humano (IDH) en las áreas urbana y rural en los años 2000, 2006 y 2011.

Índice IDH Total IDH Salud IDH Educación IDH Ingresos Año

Nacional 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011 Area Urbana 0.512 0.569 0.580 0.718 0.823 0.807 0.357 0.419 0.452 0.525 0.533 0.534 Area Rural 0.629 0.656 0.658 0.752 0.852 0.834 0.547 0.564 0.579 0.606 0.589 0.589 0.414 0.463 0.484 0.698 0.796 0.781 0.233 0.279 0.322 0.435 0.449 0.451

Fuente: Anexo Estadístico del Informe Guatemala Desarrollo Humano 2011-2012 •

La trayectoria de los valores del IDH en educación muestra una situación opuesta a la registrada por el sector salud. Los valores a nivel nacional son muy bajos (0.357 en el año 2000 y 0.452 en el año 2011) y su crecimiento en once años equivale a 9.5 por ciento o 0.86 por ciento anual. La diferencia de valores entre las áreas urbana y rural es casi el doble: El IDH de educación rural en el año 2000registró un valor 57.4 por ciento más bajo que el del área urbana; y esa relación sólo disminuyó a 44.4 por ciento en el año 2011. Aunque la brecha urbano-rural en materia de educación ha disminuido levemente, continúa representando, en el área rural, casi la mitad de las oportunidades educativas de las que tiene el área urbana. Esto probablemente se debe a que el acceso a la edu- cación es una condición muy sensible a la situación económica de las familias, cuya mayoría en el área rural no dispone de los recursos necesarios para enviar a sus hijos a la escuela, ni comprarles los útiles y uniformes requeridos, ni menos aún para mantenerles en un estado nutricional acorde con las exigencias del aprendizaje. 179 Vinicio González

•

El IDH en ingresos registra también valores intermedios entre los que registra el IDH de salud y el IDH de educación a nivel nacional. La evolución en once años de este sub índice a nivel nacional es mínima, ha crecido 1.7 por ciento al pasar de un valor de 0.525 en el año 2000 a un valor de 0.534 en el año 2011. A nivel de área residencial el valor de este sub índice ha disminuido levemente en el área urbana (2.8 por ciento) y ha aumentado levemente en el área rural (3.7 por ciento) entre los años 2000 y 2011. En esos once años la brecha urbano-rural en términos del IDH de ingresos ha disminuido también levemente, al pasar de 28.2 por ciento más bajo en el área rural en el año 2000 a 23.4 por ciento más bajo en esa misma área en el año 2011. Los valores del Índice de Desarrollo Humano por áreas residenciales manifiestan una desigualdad equivalente a 34.2 por ciento más bajo en el ámbito rural que en el urbano en el año 2000 y de 26.4 por ciento más bajo en ese mismo ámbito en el año 2011, lo cual supone una leve dismi- nución de 7.8 puntos porcentuales en esos once años o una disminución media anual de 0.71 puntos porcentuales. Los componentes internos de dicho índice por áreas residenciales muestran una notable desigualdad en educación y secundariamente en ingresos. El sub índice de salud es el único componente que muestra valores altos y una menor brecha urbano-rural. E. El Índice de Desarrollo Humano por Regiones Geográficas

De manera semejante a la forma de desigualdad que manifiesta la dis- tribución del IDH por área urbana y rural, el IDH por regiones muestra una trayectoria de desigualdad acentuada. En la gráfica 5 se presenta la trayectoria de crecimiento que ha tenido el valor del IDH en cada una de las regiones geográficas de Guatemala entre 1989 y 2011.

180 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Gráfica 5

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de Desarrollo Humano de Guatemala de los años respectivos y en el Anexo Estadístico del presente estudio. •

Puede observarse que la región metropolitana, constituida por el departamento de Guatemala, en donde se asienta la ciudad capital del país y la mayor parte de municipios de más alta densidad urbana, registra los valores de IDH más altos de la nación y un moderado crecimiento sostenido de los mismos. De 0.647 puntos • que registraba en 1989, ascendió a 0.697 puntos en 2011. Alrededor de 15.6 y 17.9 puntos porcentuales por debajo de los valores que muestra la región metropolitana en los años 1989 y 2011 respectivamente, se encuentra el IDH de las siguientes regiones: i. Central, formada por los departamentos de Sacatepéquez, Chimaltenango y Escuintla, con valores en su IDH de 0.55 y 0.598 181 Vinicio González

puntos en los años 1989 y 2011 respectivamente; ii. Nor-Oriental, compuesta por los departamentos de Izabal, Zacapa, Chiquimula y El Progreso, con un IDH de 0.54 en el año 1989 y de 0.564 en el año 2011; y iii. Sur-Oriental, formada por los departamentos de Santa Rosa, Jalapa y Jutiapa, con valores en su IDH de 0.53 puntos en 1989 y 0.555 puntos en el año 2011. Estas regiones registran un leve crecimiento en esos 22 años de 8.7 por ciento ó 0.4 por ciento anual la primera; 4.4 por ciento en esos 22 años ó 0.2 por ciento anual la segunda; y 4.7 por ciento en el mismo período ó 0.2 • por ciento anual la tercera. Entre 17.2 y 24.5 por ciento por debajo de los IDH de la región metropolitana en 1989 y 2011 se ubica el IDH de otras dos regiones geográficas del territorio nacional: i. Sur-Occidental, constituida por los departamentos de Totonicapán, Sololá, Quetzaltenango, Retalhuleu, Suchitepéquez y San Marcos, con IDH de 0.51 en 1989 y 0.531 en el año 2011; y ii. Petén, compuesta por el departamen- to del mismo nombre y valores en su IDH de 0.55 y 0.524 en los años 1989 y 2011 respectivamente. La primera de estas regiones muestra un leve crecimiento durante este período de 4.7 por cien- to ó 0.2 por ciento anual; y la segunda un leve decrecimiento de • también 4.7 por ciento ó 0.2 por ciento anual. Muy por debajo de este comportamiento se encuentran las dos regiones restantes del país, las que constituyen los casos más dra- máticos por la notable situación de desigualdad y de exclusión que presentan, son las regiones: i. Nor-occidental, constituida por los departamentos de Huehuetenango y Quiché; y ii. Norte, compuesta por los departamentos de Alta y Baja Verapaz. Ambas regiones registran los más bajos valores en sus Índices de Desarrollo Hu- mano en todo el período considerado, lo cual las identifica como las regiones más excluidas de las oportunidades de desarrollo de todo el país.

182 Debilidades de la Democracia en Guatemala

F. Índice de Desarrollo Humano por condición Étnica

Un tercer escenario que muestra la desigualdad social en Guatemala se relaciona con la condición étnica. Aunque la simplificación de calificar dicha condición con la dicotomía indígena-no indígena oculta distinciones de exclusión dentro de cada una de estas categorías, para los efectos del presente estudio es suficiente examinar la desigualdad de oportunidades entre ambas categorías. En la gráfica 6 se presentan los valores del IDH de las poblaciones indígena y no indígena. Puede observarse que la diferencia de IDH en 1989 entre población indígena (0.429) y no indíge- na (0.593) registraba un intervalo de 0.164 puntos, equivalente al 27.7% menor en el IDH indígena que el IDH no indígena, y aunque en ambas poblaciones se registró un leve crecimiento entre 1989 y 2011 (0.29% anual en la población no indígena y 0.51% anual en la población indíge- na) en 2011 ese intervalo solamente se acortó a 0.146 puntos, equivalente a 23.2%. Tales consideraciones significan que a lo largo del período que nos ocupa la población indígena no ha visto mejoramientos sustantivos en las oportunidades de desarrollo que hipotéticamente debería haber creado el régimen democrático prevaleciente y debería haber promovido el gobierno después de la firma de los acuerdos de paz; sobre todo uno de los acuerdos que tuvo gran acogida nacional e internacional por la relevancia que tenía para un alto porcentaje de la población históricamente excluida, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indíge- nas (URL-MINUGUA 1997).

183 Vinicio González

Gráfica 6

Fuente: Informes de Desarrollo Humano de Guatemala de los años respectivos y Anexo Estadístico del presente estudio

Al descomponer el IDH por condición étnica en los subíndices de Salud, Educación e Ingresos es posible formular diversas consideraciones en torno a la situación de exclusión de oportunidades de la población indígena. En efecto en las gráficas 7, 8 y 9 se muestra la descomposición del IDH en sub-índices por condición étnica. En las tres gráficas puede observarse los valores inferiores que presentan el desarrollo de la salud, los ingresos y la educación en la población indígena, aun cuando en el caso de la salud esa diferencia es mínima. a) El Sub Índice de Salud

El subíndice en salud, de acuerdo con la condición étnica de la población, denota una situación más alta y más cercana a la equidad. En promedio para los tres años considerados el sub índice en salud de la población indígena es relativamente alto (0.760) y se ubica a muy poca distancia del promedio que refleja ese índice para la población no indígena (0.798). Además, la diferencia de los valores del IDH en salud de la población in- dígena en el período considerado, con respecto al valor del índice en la 184 Debilidades de la Democracia en Guatemala

población no indígena se ubica entre 4.5 y 4.7 por ciento en todo el pe- ríodo. Como se indicó en el apartado que examina el IDH en salud de la distribución poblacional por áreas residenciales, el impacto menos discriminativo de los programas de salud, sobre todo los que inciden en la disminución de las tasas de mortalidad neonatal, infantil y de menores de cinco años, por la vía de la vacunación y los complementos alimentarios, así como los que inciden en las tasas de mortalidad materna, han dejado huella en el mejoramiento de esteGráfica índice 7 en ambas poblaciones.

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de Desarrollo Humano de Guatemala de los años respectivos y del Anexo Estadístico del presente estudio. b) El Sub índice de Ingresos.

La gráfica 8 muestra que durante el período considerado no se han modificado prácticamente los valores de los ingresos para ambos grupos étni- cos, conservando la asimetría desfavorable a la población indígena en un promedio de 25 por ciento. La situación de los ingresos es desfavorable para un amplio sector de la población guatemalteca, sobre todo la que reside en el campo y en los asentamientos de las zonas urbanas, pero esta condición es aún más inequitativa185 en la población indígena. Vinicio González

Gráfica 8

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de Desarrollo Humano de Guatemala de los años respectivos y del Anexo Estadístico del presente estudio.

En efecto, el componente de ingresos del IDH en la población no indígena presenta valores de 0.568, 0.572 y 0.570 puntos en los años 2000, 2006 y 2011 respectivamente, registrando un bajísimo crecimiento entre los años 2000 y 2011 equivalente a 0.35 por ciento ó 0.03 por ciento anual. El componente de ingresos del IDH en la población indígena presenta valores menores a los anteriormente indicados: 0.425, 0.433 y 0.452 puntos en esos mismos años, registrando también un bajo crecimiento en ese período, aunque un poco más alto que el de la población no indígena, que equivale a 6.35 por ciento ó 0.57 por ciento anual. Sin embargo, la diferencia de valores entre los sub índices de ingresos de ambas poblaciones que alcanza 25.2 por ciento en el año 2000, 24.3 por ciento en el año 2006 y 20.7 por ciento en el año 2011, ilustra esa persistente conserva- ción de la brecha en materia de ingresos entre ambas poblaciones.

186 Debilidades de la Democracia en Guatemala

c) El sub índice de Educación

Por último, el subíndice de Educación (Gráfica 9) muestra una grave si- tuación de inequidad asociada a la condición étnica. El índice de desarrollo humano en el campo de la educación para la población indígena denota a comienzos del período considerado la mitad del valor de ese mismo índice entre la población no indígena; situación que prácticamen- te persiste a finales de dicho período. En efecto, el componente de educación del Índice de Desarrollo Humano de la población no indígena presenta valores, aunque internacionalmente bajos, muy superiores al promedio nacional. A nivel nacional este componente registra los siguientes valores: 0.357 en el año 2000, 0.419 en el año 2006, y 0.452 en el año 2000. La población no indígena registra, en esos mismos años, los valores de 0.451, 0.501, y 0.531 respectivamente; es decir, los valores del sub índice de educación de la población no indíge- na están entre 20.8 por ciento en el año 2000 y 14.9 por ciento en el año 2011, por encima del promedio nacional. Esta situación es negativamente más dramática cuando se compara la distancia entre los valores del IDH en Educación de la población indígena y no indígena. Los valores de dicho componente del Índice de Desarrollo Humano de la población indígena son notablemente inferiores a los de la población no indígena. En el año 2000 el componente de educación en la población indígena, que fue de 0.215 puntos, representó el 52.3 por ciento del valor de ese componente en la población no indígena, que fue de 0.451 puntos. En el año 2011 ese mismo componente registró un valor de 0.319, equivalente a casi 40 por ciento (39.9 %) del componente de educación en la población no indígena, que registró un valor de 0.531 puntos. Aunque el crecimiento de dicho sub índice en el período de 11 años ha sido mayor en la población indígena (48.4 por ciento ó 4.4 por ciento anual) que el crecimiento en la población no indígena (17.7 por ciento ó 1.9 por ciento anual), la brecha de desigualdad en materia edu- cativa continúa siendo muy grande.

187 Vinicio González

Gráfica 8

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes de Desarrollo Humano de Guatemala de los años respe- tivos y en el Anexo Estadístico del presente estudio 3. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LA DESIGUALDAD SOCIAL EN GUATEMALA.

Como ha sido mostrado histórica y empíricamente, en la sociedad guatemalteca prevalece la desigualdad y exclusión social. Esta condición es aún más grave que la pobreza extrema y no extrema porque no solamente afecta a más de la mitad de la población (entre indígenas y no indígenas marginados) que ha sido mantenida excluida de la justicia social y de las oportunidades del desarrollo desde la época colonial y por consiguiente condenada a sufrir la privación de bienes y servicios básicos para disfrutar de una vida digna, sino además -y esto hay que subrayarlo en el contexto de los objetivos del presente estudio- porque deslegitima al régimen polí- tico y de convivencia democrático y fortalece la cultura de desconfianza de la población entre sí y con respecto a las instituciones de la democracia.

188 Debilidades de la Democracia en Guatemala

En efecto, aun cuando las bases de la legalidad del régimen democrático se han mantenido y se han fortalecido relativamente con la continuidad de los procesos electorales y la percepción poblacional media, de que durante estos treinta años se han llevado a cabo elecciones generales limpias y no fraudulentas, así como con el funcionamiento aceptable de las instituciones de control de la democracia, la legitimidad o validez histórica, racional y ética del régimen democrático no se está alcanzando. La legitimidad del régimen democrático descansa en el logro progresivo de concreción de sus principios y valores éticos que le dan sustento racional e histórico a este régimen po- lítico y de convivencia, frente a los principios y valores del régimen autoritario anterior. Entre esos principios y valores éticos democráticos destacan, además de la libertad, la tolerancia y la fraternidad, el principio constitucional del bien común que debe prevalecer sobre los intereses particulares; y, asociados con éste, los principios de igualdad de todos los individuos ante la ley, e igualdad de oportunidades de desarrollo para todos los individuos. La concreción progresiva de estos principios y valores democráticos no se ha logrado. La percepción de esta inconsistencia del régimen democrático en la población guatemalteca se traduce en un precario apoyo al régimen y en una virtual insatisfacción con la democracia, tal como ha sido detectado por los estudios sobre Cultura Democrática de ASIES y por las encuestas seriales de Latinobarómetro . En consecuencia, la conservación y desatención de la desigualdad y exclusión social horadan progresivamente el régimen demo- crático y favorecen la tentación de un retorno al autoritarismo. Por otra parte, la cultura de la desconfianza de los guatemaltecos entre sí y con respecto a las instituciones democráticas se relaciona directamente con la desigualdad social. Esta condición, también persistente en toda América Latina, pero muy acentuada en Guatemala, es distinta a lo que ocurre en otros continentes, especialmente en Europa, tal como lo han detectado las encuestas “barómetro” de Europa, Asia y América Latina: “Mientras en América Latina 8 de cada diez ciudadanos no confían en el ‘otro’, en los países nórdicos 8 de cada diez ciudadanos sí confían en el ‘otro’” (Latinobarómetro 2015b). Sólo en un bajo porcentaje los guatemaltecos confían entre sí y sólo una baja proporción lo hace en las instituciones democráticas. Inicialmente se había considerado que el crecimiento económico y la disminución189 de la pobreza incidirían en un mejo- Vinicio González

ramiento de la confianza en América Latina, pero no obstante el éxito de las políticas públicas orientadas hacia esos objetivos en varios países, el nivel de desconfianza se mantuvo. No fue sino hasta que la participación ciudadana -en forma de protesta- alentada por los mismos principios de la democracia, denunció públicamente la realidad de la desigualdad social, cuando se cobró conciencia internacional de lo intolerable de man- tenerla en las sociedades democráticas. La confianza entre personas se basa en “la creencia de que existen reglas comunes, iguales para todos, que son respetadas, incluso cuando nadie está mirando”, pero en Guatemala las reglas no son iguales para todos, lo cual se manifiesta en la atención selectiva para algunos (tráfico de influencias),en la perpetuación de obstáculos estructurales de acceso a la educación y la salud de niños, jóvenes y familias rurales y marginales (pobreza y pobreza extrema), en la evasión de la justicia por soborno o alta posición social (impunidad), en la evasión de impuestos y pago de sobornos (corrupción), etc. A nivel individual la relación entre desconfianza y desigualdad social se manifiesta en el irrespeto de la población a las normas en general, como un mecanismo de disminución de la desigualdad “pasando por encima de todas las reglas si es necesario” (Lati- nobarómetro 2015b: 3 ), lo cual da pie posteriormente a la desconfianza en las instituciones, por las prácticas toleradas de provecho personal, que progresivamente van configurando una especie de cultura del fraude social. “Es la pequeña corrupción de las costumbres -afirma el estudio sobre la Confianza en América Latina 1985-2015- sobre la que se basa la corrupción que penetra los Estados y el sector privado” (Latinobaróme- tro 2015b: 3). De manera que la desigualdad no solamente horada la legitimidad demo- crática en sus fundamentos éticos, sino que debido a la desconfianza que engendra la inequidad en el cumplimiento de las normas y reglas sociales configura un tipo de soberanía incompleta de los ciudadanos, ya que la de- cisión de éstos sólo se respeta en los sufragios electorales, pero no en las decisiones de equidad y justicia social, que se “saben tomadas bajo cuatro paredes, no necesariamente en beneficio de todos, sino demasiadas veces en beneficio de quienes las toman” (Latinobarómetro 2015b: 26 )

190 VII. CORRUPCIÓN Y VIOLENCIA DELINCUENCIAL: DESAFÍOS URGENTES PARA LA DEMOCRACIA

Dentro del recuento de factores históricos relacionados con la evolución del régimen democrático en Guatemala, quedaron pendientes dos situaciones problemáticas que se han exacerbado a lo largo de este período de treinta años y de las cuales se ha cobrado mayor conciencia recientemente: la corrupción generalizada y la violencia delincuencial. Ambas situaciones están relacionadas con el relevo del autoritarismo sin una sustitución plena y eficaz, y el nacimiento de un nuevo régimen de ordenamiento político y de convivencia que no alcanza a finalizar su etapa de transición, en materia de participación social en las grandes decisiones, ni de consolidarse en su sistema partidario e institucional. Este vacío o espacio de incertidumbre del quehacer del Estado frente a los desafíos nacionales e internacionales de enriquecimiento ilícito e inseguridad, se traduce en la falta de acciones y controles democráticos para contener el desbordamiento de ambos problemas. La incidencia de los mismos afecta directamente la seguridad de los guatemaltecos, así como la percepción que éstos tienen de la eficacia del régimen democrático para atender los peligros que ponen en riesgo la vida y las actividades productivas cotidia- nas de la población; pero desde el punto de vista de la consolidación de la democracia, ponen en riesgo la credibilidad en la eficiencia del régimen y de sus instituciones para impartir justicia pronta y cumplida. 1. CORRUPCIÓN INSTITUCIONALIZADA

Los gobiernos militares que dirigieron el país durante el conflicto armado aprendieron a utilizar la corrupción como método de convertir lo ilegal en legal en los diversos campos en que operó la contrainsurgencia como estrategia de guerra interna (Torres-Rivas, 1997: 72).Las violaciones a los derechos humanos no podrían haberse llevado a la práctica fácilmen- te si no se hubiera tomado y corrompido el Sistema de Justicia. Asimismo, las leyes represivas en contra de la población civil, creadoras de autoridad militar entre finqueros y hacendados, y generadoras de las patrullas Vinicio González

de autodefensa civil, así como creadoras de leyes enriquecedoras ilícitas por medio de nuevos propietarios en la franja transversal del norte y en otras localidades del departamento de Petén, sólo se hizo fácilmente posible con la toma y corrupción del Organismo Legislativo. Al abrirse el período democrático (Torres-Rivas, 1997: 73) los principales estrategas y operadores del Estado Contrainsurgente salieron de la escena pública política y se ubicaron en los lugares clave para el enriquecimiento ilícito y la compra de voluntades: el Sistema de Aduanas (puertos, aeropuertos y pasos terrestres) y Fronteras del país. Desde esa fecha datan las organizaciones criminales que, por medio de la corrupción, han creado redes de contrabando de mercaderías y personas, de narcotráfico y trasiego de armas y municiones, etc. El nuevo Estado democrático, desde sus orígenes en 1985, no fue capaz de frenar esta irrupción dislocada del Estado anterior. Las instituciones creadas para el afianzamiento de la paz (los Fondos para la Paz), las instituciones contraloras del Estado, los sindicatos de otrora gran prestancia social, la burocracia profesional, etc. una a una fueron cayendo bajo la vorágine de la corruptela. Las leyes creadas para impulsar los cambios institucionales requeridos por la democracia, pronto se convirtieron en medios favorables para la corrupción. Baste mencionar en este sentido la Ley de Consejos de Desarrollo, manipulada a su antojo por diputados, gobernadores y alcaldes; la creación de Fondos Sociales (FIS, FONAPAZ, FSDC, etc.) pronto convertidos en botines de enriquecimiento de funcionarios y contratistas del Estado; la Ley de Compras y Contrataciones del Estado, plagada de obstáculos dentro de una notable discrecionalidad del tiempo, utilizada más bien para justificar las compras por excepción; la ley de Servicio Civil que ni la ONSEC es capaz de cumplir, etc. La institucionalización de la corrupción llegó a ser tan evidente que a pesar de la férrea oposición interna de políticos, abogados y columnistas de prensa, los gobiernos de Portillo, Berger y Colom, después de largos procesos de discusión, lograron darle vida a la Comisión Internacional Con- tra la Impunidad en Guatemala (CICIG), por medio de la cual están siendo develadas -como afirmó un día el Ex Vicepresidente Eduardo Stein- las múltiples “gusaneras” que existen en192 el país. Debilidades de la Democracia en Guatemala

El impacto de la CICIG no solamente ha dejado al descubierto las redes de corruptos y defraudadores del fisco y de varias instituciones públi- cas, logrando el procesamiento y encarcelamiento del ex Presidente Pé- rez Molina, la ex Vicepresidenta Roxana Baldetti y más de una docena de altos funcionarios de gobierno y diputados del Congreso, sino que está incidiendo en la conciencia ciudadana para el ejercicio del derecho de fiscalización y denuncia de las debilidades y controles de la democracia. En efecto, dos sucesos históricos marcan el surgimiento de esta nueva etapa de esperanza y expectativas sobre el futuro de la democracia guatemalteca: los exitosos golpes a la corrupción y la impunidad logrados por la CICIG en el año 2015, y el renacer de las protestas ciudadanas contra la corrupción, después de varios años de letargo. El 16 de abril de 2015 la CICIG y el Ministerio Público capturaron a 19 personas señaladas de defraudación aduanera, abriendo con esta acción el caso de “la línea”, en el que se señaló inicialmente como cabecilla al Secretario Privado de la Vicepresidencia, Juan Carlos Monzón, en ese momento dado a la fuga. Las investigaciones posteriores señalaron como auténticos cabecillas a la Vicepresidenta, Roxana Baldetti, quien ante las evidencias y la presión ciudadana iniciada el 25 de abril (primera protesta), renunció el 25 de mayo, y fue detenida el 21 de agosto; y al Presidente de la República, Otto Pérez Molina, a quien el Ministerio Público pidió se le retirara el derecho de Antejuicio el mismo día en que fue detenida Bal- detti, luego Pérez Molina dimitió el 2 de septiembre y unos días después fue detenido y ligado a proceso. En esta cruzada contra la corrupción, iniciada por la CICIG y el Ministerio Público, irrumpió como actor de primera magnitud la ciudadanía guatemalteca. A partir del 25 de abril de 2015 las manifestaciones de protesta se sucedieron prácticamente todos los fines de semana hasta lograr el objetivo inmediato de las renuncias de la Vicepresidenta y del Presidente de la República. Estas manifestaciones destacaron por haber sido multi- tudinariamente progresivas en la ciudad de Guatemala y en gran parte de cabeceras departamentales, y por haber sido convocadas por varios ciudadanos a través de las redes sociales, posteriormente reforzadas con 193 Vinicio González

el apoyo de colectivos sociales organizados. Entre estas manifestaciones destaca, además de las primeras de los meses de abril y mayo, la del 27 de agosto, que fue tumultuaria y se vio acompañada de un paro nacional de varias actividades comerciales. Pérez Molina dimitió una semana después. Una descripción detallada de la composición de estas manifestaciones fue expuesta por Edgar Gutiérrez (2015: 89) en la Revista Análisis de la Realidad Nacional, del Instituto de Problemas Nacionales de la Univer- sidad de San Carlos de Guatemala: “La concentración del sábado 25 (de abril) fue multitudinaria y ejemplar. Ordenada, educada, sin incidentes y con un objetivo claro: que Baldetti y Pérez renuncien…Núcleos familiares, grupos de amigos, de oficina, vecinos y aulas comenzaron a confluir hacia la Plaza Central antes de la hora prevista, desde los cuatro puntos cardinales. Enormes contingentes de jóvenes manifestaban por primera vez; han tomado confianza y perdido el miedo. Alrededor de 10 mil estudiantes de la USAC caminaron desde la Ciudad Universitaria y se les unió mucha gente en el trayecto. La gente portaba sus cartulinas escri- tas a mano y vestían casualmente bajo un sol escondido pero abrasador. Sonaban pitos, bocinas, trompetillas y cacerolas. Alzaban orgullosos y con coraje banderas de Guatemala. En más de una ocasión se cantó con emoción, el Himno Nacional. Y la consigna que (l)os encendió era ‘¡fuera! ¡fuera! ¡fuera!’, al tiempo que cada quien alzaba la frente ante el Palacio, símbolo del poder político, y flexionaba su brazo imperativamente”. A partir de este primer caso, la CICIG y el MP develaron nuevos casos de corrupción en los que fueron capturados otros funcionarios públicos de alto nivel, empresarios, empleados intermedios, sindicalistas, etc. Desta- can los casos de contratación irregular y corrupta de empresas provee- doras de servicios y medicamentos del Instituto Guatemalteco de Segu- ridad Social, lavado de dinero y oros activos, etc. El programa de la CICIG y el Ministerio Público contempla, entre otros objetivos, la investigación de otros focos de corrupción, una elevada formación y capacitación del personal del MP, incluyendo transferencias cognoscitivas y tecnológicas de la CICIG, y el apoyo para la reforma del Organismo Judicial.

194 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Sin duda se trata de la inauguración de una nueva etapa de desarrollo de la democracia, en la que la sociedad civil y, particularmente los ciudadanos demócratas, deberían aprovechar procurando que el Estado depure las instituciones-soporte de la democracia -especialmente el Organismo Judicial, el Sistema de Partidos Políticos, el Congreso de la República y los organismos de control- y desentrampe la ruta de transición social y con- solidación política hacia un régimen político democrático eficaz y eficiente. En esta nueva etapa habría que plantearse objetivos más amplios y elevados en torno a la democracia, así como considerar que la fase espon- tánea de la participación ciudadana, por medio de las manifestaciones públicas, debe continuar. pero de manera organizada y planificada para alcanzar objetivos estratégicos que fortalezcan al régimen democrático. Sobre este particular cobra relevancia la interesante reflexión de Jorge Mario Rodríguez (2015: 221) cuando se pronuncia en torno al cambio en la conciencia ciudadana, a propósito de “Un proceso destituyente en marcha”. ”Los que han participado de los recientes movimientos ciudadanos -afirma Rodríguez- podrán dar testimonio del voltaje emancipador que anima cada consigna, cada grito, cada mensaje demoledor que circuló por las redes. La diversidad de las demandas, las denuncias y las reflexiones hace patente que la ciudadanía no reduce la crisis a un aislado episodio de corrupción. Ya no se trata tan siquiera del escándalo que hace emer- ger el ‘gobierno invisible’ que alguna vez denunciara Norberto Bobbio. Se trata más bien de la crisis de la dictadura invisible de élites que han pervertido la política para recrear sus intereses. Se trata de un reclamo ciudadano que demanda la dignificación integral de la sociedad en la que vivimos. Ahora bien, cuando un movimiento ciudadano de intensidad tal, gira alrededor de la dignidad, éste se convierte en una revolución ética. Por esta razón se protesta no sólo contra el latrocinio público sino contra los poderes económicos y mediáticos que visualizan el Estado, no como la encarnación del bien común, sino como un puesto de mando destinado a consolidar y crear nuevas fortunas. El actual movimiento ciudadano constituye una lucha revolucionaria por la dignidad. La dignidad es la conciencia del propio valor que se objetiva, por un lado, como respeto a sí mismo y, por otro, como respeto al prójimo.” 195 Vinicio González

Pero para mantenernos en el tema de la corrupción, lo importante del aporte invaluable de la CICIG y del Ministerio Público, catalizado oportu- namente por el movimiento cívico ciudadano, es el develamiento de un grave problema que durante décadas se había mantenido oculto a la conciencia ciudadana, no obstante su conocimiento intuitivo y práctico que de él se ha tenido durante mucho tiempo. A partir de ese despertar de la conciencia ciudadana y de la continuidad de la acción de la CICIG y del Ministerio Público en torno al desmantelamiento de las redes criminales, se esperarían importantes cambios positivos en las organizaciones institucionales de la democracia y en el comportamiento crítico-responsable de los ciudadanos demócratas para el fortalecimiento de este régimen. 2. VIOLENCIA DELINCUENCIAL

El otro problema que irrumpió abiertamente con la apertura democráti- ca fue la violencia delincuencial. La violencia anterior en Guatemala ha- bía sido producto del conflicto armado y, particularmente de la estrategia contrainsurgente impulsada en el norte y occidente del país. La informa- ción reconstruida por la Organización de las Naciones Unidas en Guate- mala y por el Arzobispado Guatemalteco, con testimonios de actores y familiares de las víctimas del conflicto son claras y contundentes sobre este particular. Sin embargo, a partir de la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera en 1996, se comenzaron a disparar los indicadores de violencia delincuencial. Las causas de esta irrupción están ligadas al ámbito internacional: auge del narcotráfico colombiano, retorno postconflicto de poblaciones nacionales, deportación de delincuentes juveniles de Estados Unidos, entre otras; y al ámbito nacional: población rural desarraigada postconflic- to, aceleración de migraciones campo-ciudad, incremento acelerado de la pobreza extrema en áreas urbanas y rurales, cambio en la orientación de las pandillas juveniles (de la lucha y pertenencia territorial a la prác- tica cotidiana de actividades abiertamente delincuenciales), formación de grupos del crimen organizado, a menudo relacionados con las redes delincuenciales del contrabando en aduanas y el narcotráfico. 196 Debilidades de la Democracia en Guatemala

En el siguiente cuadro 1 puede observarse la evolución que ha tenido la tasa de homicidios en Guatemala, desde el año 2000 a la fecha. Entre los años 2005 y 2010 Guatemala ocupó uno de los primeros diez lugares del mundo en materia de violencia delincuencial, particularmente en lo que a tasas de homicidios por 100,000 habitantes se refiere. Cuadro 1

GUATEMALA: HABITANTES, NÚMERO DE HOMICIDIOS Y TASA DE HOMICIDIOS POR 100,000 HABITANTES EN EL PERÍODO 2000-2014

TASA POR HABITANTES NÚMERO DE AÑO 100,000 REPÚBLICA HOMICIDIOS HABITANTES 25.9 28.1 2000 11,255,403 2,904 2001 11,503,653 3,230 35.1 2002 11,791,136 3,630 30.836.4 2003 12,087,014 4,237 2004 12,390,451 4,507 45.2 2005 12,700,611 5,338 42.043.3 2006 13,018,759 5,885 2007 13,344,770 5,781 46.4 2008 13,677,815 6,296 46.041.5 2009 14,017,057 6,503 38.6 2010 14,361,666 5,967 34.2 2011 14,713,763 5,681 2012 15,073,375 5,155 31.6 2013 15,438,384 5,253 34.0 2014 15,806,675 4,998 Fuente: Elaboración propia con información oficial de la PNC, INE y SAE-SIE para el período 2000-2010; y del Sistema Nacional de Seguridad para el período 2011-2014.

197 Vinicio González

Los dos siguientes indicadores de la violencia delincuencial que se presentan en el cuadro 2 dicen relación con los homicidios en mujeres y en menores de edad. Cuadro 2

GUATEMALA: TASAS DE HOMICIDIOS POR 100 MIL HABITANTES SEGÚN SEXO Y GRANDES GRUPOS DE EDAD DE LA POBLACIÓN. 2001-2010

Sexo 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 28.1 35.7 36.4 45.2 43.3 46.4 41.5 51.9 57.4 65.1 66.2 77.6 83.1 79.7 84.1 84.6 75.3 Ambos sexos 30.8 42.0 46.0 5.2 5.3 6.2 7.9 9.1. 8.6 9.8 9.4 Hombres Grupos de Edad Mujeres 8.0 10.0 28.1 35.7 36.4 45.2 43.3 46.4 41.5 52.6 56.3 64.1 66.3 77.4 82.7 79.4 83.3 83.5 74.3 Todas las edades 30.8 42.0 46.0 4.4 5.9 6.4 6.6 6.5 7.1 6.3 7.4 7.5 6.7 De 18 y más años Menores de 18 años

Fuente: Elaboración propia con información oficial de la PNC, INE y SAE-SIE para el período 2000-2010.

En relación con el comportamiento de las tasas de homicidios por sexo, puede observarse que entre los años 2001 y 2010 la tasa de homicidios masculina aumentó de 51.9 a 75.3 por 100 mil varones, lo cual indica un crecimiento de 45 por ciento en estos diez años considerados. La tasa de defunciones de mujeres por violencia delincuencial aumentó proporcionalmente más aún: Pasó de 5.2 a 9.4 por 100 mil mujeres, lo cual representa un crecimiento de 81.8 por ciento en ese mismo lapso de tiempo. En cuanto al comportamiento de las tasas de homicidios por grandes grupos de edad, puede anotarse que la tasa de homicidios de personas de 18 y más años de edad aumentó de 52.6 a 74.3 por 100 mil habitantes mayores de 18 años, lo cual representa un incremento, en esos diez años, de 41.3 por ciento. La tasa de homicidios de menores de 18 años también aumentó de 4.4 por 100 mil menores en el año 2001 a 6.7 por 100 mil menores en el año 2010, reflejando un crecimiento de52.3 por ciento en esa década. La trayectoria mostrada por las tasas de homicidios por sexo y grandes grupos de edad en el período ilustrativo de 10 años, indica que las muje- 198 Debilidades de la Democracia en Guatemala

res y los menores de edad están siendo incorporados rápidamente entre los nuevos sujetos de riesgo de la violencia delincuencial. Situación que es preocupante dada la mayor vulnerabilidad hipotética de estos nuevos grupos y la responsabilidad que tiene la sociedad y el Estado democrá- tico de protegerlos de las tendencias expansivas e indiscriminadas del crimen común y del crimen organizado. Un cuarto indicador que muestra el comportamiento de la violencia delincuencial se refiere a las tasas de incidencia por robo a cinco tipos de objetivos: residencias, comercios, peatones, vehículos y motos, y por las frecuencias de violaciones y secuestros. En el siguiente cuadro 3 se observan las altas proporciones que registran los hechos delictivos contra la propiedad y los abusos contra las personas. No obstante manifestarse altas tasas de incidencia por delitos contra la propiedad y abuso de las personas, en este lapso de 14 años se manifiestan descensos y ascensos en la frecuencia proporcional de estos hechos delictivos. Cuadro 3

GUATEMALA: TASAS DE INCIDENCIA DELINCUENCIAL POR 100,000 HABITANTES, AÑOS: 2000- 2014

Años Homi- Robo Robo Robo a Robo Robo de Violacio- Secues- cidios Residen- Comer- peatones Vehícu- Motos nes tros cias cios los 25.9 19.5 18.1 34.4 12.6 3.3 28.1 13.6 29.4 67.8 11.2 3.6 2000 63.0 0.2 12.8 13.8 73.4 3.1 2001 15.0 0.3 35.1 19.8 13.7 3.1 2002 30.8 26.0 12.0 0.4 36.4 8.8 9.3 25.4 67.8 11.3 2.9 2003 10.9 10.3 78.0 0.3 6.5 8.6 21.9 57.2 9.6 2.5 2004 0.4 45.2 5.5 14.5 44.3 2.2 2005 42.0 0.4 43.3 8.3 16.8 41.6 13.9 2.5 2006 8.0 10.7 0.4 5.6 7.8 13.8 1.6 2007 5.0 0.7 46.4 6.9 6.5 47.4 22.5 2.9 1.2 2008 46.0 43.0 21.0 3.0 2009 12.0

199 Vinicio González

41.5 6.6 5.3 9.5 46.9 27.3 3.6 38.6 6.8 4.9 49.8 31.4 3.9 2010 0.9 34.2 8.2 12.1 32.5 4.3 2011 10.2 0.8 7.7 4.8 11.6 37.4 36.6 4.4 2012 5.0 46.0 0.6 31.6 6.4 4.1 9.5 28.3 38.8 3.9 2013 34.0 0.3 2014 0.3

Fuente: Elaboración propia con información oficial de la PNC, INE y SAE-SIE para el período 2000-2010; y del Sistema Nacional de Seguridad para el período 2011-2014.

La frecuencia de robos en residencias y en comercios son los tipos que más han descendido entre los años 2000 y 2014. Los robos en residencias descendieron de 19.5 a 6.4 por 100 mil habitantes o sea, una disminución en la frecuencia de robos de más de tres veces en el período considerado; y los robos en comercios bajaron de 18.1 4.1 por 100 mil habitantes, o sea bajaron más de 4 veces en el mismo lapso. Algo parecido, ocurrió con el robo de vehículos y con el robo a peatones. El primero descendió de 63.0 a 28.3 por 100 mil habitantes (2.25 veces), y el segundo descendió también, de 34.4 a 9.5 por 100 mil habitantes (3.6 veces). El trayecto que marca el descenso en estos dos últimos tipos ha sido más irregular que el trazado por los dos primeros. Al inverso del comportamiento de los tipos anteriores, el robo de motocicletas y las violaciones han aumentado. El robo de motocicletas ha aumentado de 12.6 a 38.8 por 100 mil habitantes, un poco más de tres veces en 14 años; y las violaciones han aumentado de 3.3 a 3.9 por 100 mil habitantes. Los secuestros han mantenido tasas entre 0.2 y 0.3 por 100 habitantes al comienzo y al final de período, exceptuando a mediados del mismo en donde se registraron tasas de 1.6 y 1.2 por 100 mil habitantes en los años 2008 y 2009 respectivamente. La incidencia delincuencial no mortal ha sido manejada de mejor manera por la Policía Nacional Civil; sin embargo los valores continúan siendo altos y las disminuciones y aumentos registrados por las tasas de incidencia no dejan de ser erráticos dados los cambios de estrategias de la delincuencia organizada y la falta de continuidad en los planes de seguridad del Estado.

200 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Por último, dos tipos de hechos delictivos ilustran el sombrío panorama de la seguridad en los años recientes del período democrático: El siste- mático ataque de sicarios a buses urbanos y extraurbanos con una alta cauda de fallecidos y heridos, y el incremento incontrolable de las extorsiones. Ilustrativamente se presentan a continuación algunos datos de ambos problemas. En el cuadro 4 se presenta el número de víctimas mortales y heridas por ataques a buses urbanos y extraurbanos entre los años 2008 y 2010. Cuadro 4

Guatemala: Víctimas de los ataques a buses urbanos y extraurbanos 2008-2010

Años Pilotos Ayudantes Pasajeros Fallecidos Heridos Fallecidos Heridos Fallecidos Heridos 112 49 24 49 97 262 145 78 42 78 74 281 2008 137 136 72 83 81 333 2009 2010

Fuente: Elaboración propia con información oficial de la PNC (CECOIN) 2008-2010

Puede observarse que los pilotos y ayudantes de buses han sido el blanco de los ataques en los tres años considerados. Los pasajeros fallecidos y heridos son víctimas inocentes, alcanzados por las balas de los sicarios. La causalidad de este grave problema de seguridad, que comenzó el año 2007 y a la fecha no se ha resuelto sino que se ha incrementado, se pierde en la bruma de los conflictos internos entre transportistas, las extorsiones de las pandillas delincuenciales, las rencillas de pilotos y ayudantes con algunos de sus colegas (a menudo ex pandilleros) y la eventual complicidad de algunos agentes policiales. Pero su existencia y agravamiento muestrasuigéneris sobre todo la incapacidad del sistema de seguridad nacional (y por consiguiente del régimen democrático) para resolver un problema guatemalteco que ha contagiado también a la sociedad salvadoreña.

201 Vinicio González

Un segundo hecho delictivo, que preocupa sobremanera a toda la ciu- dadanía guatemalteca es el problema de las extorsiones. En el siguiente cuadro 5 se presenta la evolución del número de extorsiones registradas por la Policía Nacional Civil entre los años 2007 y 2013. Aun cuando la información que registra la Policía Nacional sobre el número de extorsiones sin duda subestima (por falta de denuncias) la realidad de este hecho delictivo, puede observarse el notable incremento en el nú- mero de las mismas. Cuadro 5

Guatemala: Número de Extorsiones registradas por la PNC 2007-2013

Años No. de Extorsiones 998

2007 2008 22741520 2009 35171400 2010 2013 Fuente: Policía Nacional Civil (CECOIN) 2010-2013

Entre los años 2007 y 2013 se manifiesta un crecimiento de 252 por cien- to en el número de extorsiones. La mayor parte de estas ocurren en los departamentos de Guatemala y Escuintla, sin que quede ninguna locali- dad urbana y cabecera departamental exenta de esta amenaza. Las investigaciones de las agencias de inteligencia civil criminal y del Ministerio Público han identificado, desde hace varios años, que la mayor parte de extorsiones proviene del sistema penitenciario, en donde los líderes de la pandillas ahí recluidos giran instrucciones y diseñan estrategias para cometer este delito. Lo lamentable de esta situación es la incapacidad que nuevamente muestra el sistema de seguridad nacional para contener este ilícito desde las cárceles mismas y de impulsar programas preven- tivos para evitar el engrosamiento y el poder delictivo de las pandillas juveniles delincuenciales.

202 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Una vez mostrado un somero perfil empírico de la situación de inseguridad que padece la sociedad guatemalteca en el actual período democráti- co, es conveniente exponer las siguientes consideraciones. Además de los factores propiamente estructurales (internos y externos) de la violencia delincuencial, no cabe duda que las instituciones de seguridad interna en este período democrático han dejado mucho qué desear. En efecto, la Constitución de la República de 1985 no modificó la responsabilidad que le compete al Ejército de Guatemala en la conservación de la seguridad pública, ni le asignó un rol protagónico a la institución policial. De esa cuenta el Ejército considera que además de la seguridad externa (la defensa) le compete constitucionalmente la seguridad interna (policial), pero no tiene ni los medios técnicos, ni la formación, ni el entrenamiento para asumir esa función. A lo sumo puede acompañar las tareas policiales para mejorar la percepción de la población en materia de seguridad. Por el otro lado, la institución policial ha carecido de los recursos, la profesio- nalización y la disciplina para encargarse, de hecho, de esta función. Su refundación, como Policía Nacional Civil, después de la firma del Acuer- do de Paz Firme y Duradera, adoleció del reciclamiento de autoridades y agentes que habían pertenecido a la nefasta y corrupta institución anterior; de esa cuenta la formación de nuevos policías, técnicamente prepa- rados para garantizar la seguridad democrática se vio seriamente dañada desde el comienzo. La corrupción volvió a entronizarse como moneda de cambio entre las fuerzas policiales, a tal extremo que la población no le tiene confianza a su autoridad y le teme tanto como a los delincuentes. Las estadísticas de inspectores y agentes policiales denunciados y consignados por la Inspectoría General de la PNC desde el año 2000 a la fecha es un claro indicador de este problema. Para agravar más esta si- tuación, durante el gobierno de Pérez Molina se decidió disminuir a seis meses la formación básica policial, con lo que se ha logrado aumentar la proporción policía/habitante, a expensas de un producto que está cada vez más cercano a la profesionalización delincuencial. Los controles democráticos de las instituciones de seguridad durante este período de democracia formal han sido pobres e ineficaces. El gobierno de Colom que ha sido el único en planificar técnicamente las amenazas, riesgos, vulnerabilidades y fortalezas de la seguridad democrática,

203 Vinicio González

y en instituir el Sistema Nacional de Seguridad (con su Consejo y Secreta- ría Técnica) se llevó los cuatro años de gobierno en estos afanes, pero no logró poner en práctica ningún plan de seguridad estratégica. El gobierno de Pérez Molina, que actuó bajo orientaciones autoritarias, instaló a golpe de tambor las instituciones del Sistema Nacional de Seguridad, todas al mando de militares, haciendo caso omiso de los conceptos y estrategias de la seguridad democrática, desarrollados durante el gobierno anterior. El combate activo y preventivo de la violencia delincuencial y la puesta en marcha de los principios, estrategias y tácticas de la seguridad demo- crática moderna es una materia pendiente de abordar por el Estado de- mocrático, ya que de su éxito depende la credibilidad en la eficacia del régimen político democrático representativo y la seguridad de sus habitantes.

204 VIII. CONSIDERACIONES FINALES Y CONCLUSIONES PRELIMINARES

El proceso democrático guatemalteco cumplió treinta años de vigencia en el año 2015. Arrancó virtualmente con el golpe de Estado militar en marzo de 1982 y formalmente con la promulgación de la Constitución Política de la República en 1985; y se estima que tuvo su etapa de tran- sición, como régimen político democrático representativo a partir de esa fecha, hasta el año de 1996 en que se firmó el Acuerdo de Paz firme y duradera poniendo punto final al conflicto armado que duró treinta y seis años. A partir de esa fecha se estima que dicho proceso entró en la fase de consolidación de la democracia en la que, con una serie de vicisitudes y de un virtual estancamiento se mantiene hasta el momento, aunque requiere drásticos y urgentes ajustes para superar los obstáculos que frenan su evolución, a fin de renovar sus expectativas y evitar la regresión hacia los regímenes autoritarios del pasado. Como ya se indicó en la Introducción de la evaluación preliminar de este período de democracia formal, el recuento de hechos se dividió en dos momentos de ocurrencia simultánea: los que corresponden al régimen político democrático representativo (la transición y consolidación his- tórica de la democracia, su institucionalidad y procesos electorales, y el sistema de partidos políticos vigente) y los que corresponden al régimen democrático de justicia social (evolución de la pobreza extrema y general, discriminación y exclusión social, e Índice de Desarrollo Humano), ambos momentos estuvieron precedidos por la percepción social que manifiesta la población, a lo largo de este período, en torno a la democracia (apoyo a la democracia, satisfacción con la democracia, tendencias hacia el autoritarismo y vulnerabilidad de la democracia). De conformidad con el ordenamiento anterior, las siguientes conclusiones preliminares han sido divididas en tres conjuntos que responden a la estructura de la presente evaluación, precedidas por una conclusión general que nos merece la principal atención, resultante de este estudio. El primer conjunto se refiere a la percepción que la población guatemalteca Vinicio González

ha tenido de la democracia, desde 1996 hasta prácticamente el momento actual. El segundo conjunto se refiere al comportamiento que ha tenido el régimen político democrático representativo desde su transición del autoritarismo a la democracia en 1985-1996, hasta la actual fase virtualmente estancada y en peligro de regresión, de consolidación de la democracia. El último conjunto dice relación con el régimen democrático de justicia social en el que la sociedad guatemalteca sufre de múltiples carencias. 1. CONCLUSIÓN GENERAL

Aunque en Guatemala las reglas básicas de la democracia política se respetan, tal como lo demuestran todas las elecciones generales ocurridas sin fraude desde 1985; asimismo, se vive el más largo período de vida democrática en la historia del país: ya no se realizan oficial e impune- mente violaciones a los derechos humanos por parte del poder público y de alguna manera el Estado ya no reprime directamente las libertades de organización, de expresión y de conciencia, el comportamiento y la participación política y social de la población guatemalteca no muestra mayoritariamente los rasgos básicos de una ciudadanía democrática, consciente de sus responsabilidades y derechos en la consolidación del régimen político democrático y en la construcción de un Estado demo- crático promotor y garante de la justicia social. Esta falta de formación democrática ciudadana no sólo se manifiesta en la indiferencia por el futuro de la democracia y en los bajos niveles de apoyo y satisfacción con la democracia, sino que impide a la población participar y exigir al Estado y a los sectores sociales que lo dirigen, la atención y solución a las grandes necesidades materiales que persisten y afectan a una parte considerable de esa misma población, las cuales conviven con esa democracia y la limitan por el lado del funcionamiento del Estado. La carencia de formación demócrata ciudadana es el centro en donde giran los obstáculos a la consolidación de la democracia, al mejoramiento y eficacia de su institucionalidad, a la superación del deterioro del sistema de partidos políticos y a la construcción de un Estado promotor de la justicia social. No obstante el reconocimiento de la posición estratégi-

206 Debilidades de la Democracia en Guatemala

ca que ocupa esa necesidad formativa, tal carencia no ha sido atendida seriamente por las instituciones democráticas, por los partidos políticos, ni por las instituciones educativas y culturales incluyendo las universidades. Algunas entidades políticas y educativas como ASIES y FLACSO han promovido foros permanentes y encuentros formativos a nivel de partidos políticos, pero esos aportes no han trascendido el nivel “elitario” de las dirigencias partidarias ni han incidido en la formación ciudadana. Sin demócratas no hay democracia reza una vieja sentencia de las democracias occidentales más estables; y eso para Guatemala es una adverten- cia que no debe caer en saco roto. 2. PERCEPCIÓN DE LA POBLACIÓN SOBRE LA DEMOCRACIA GUATEMALTECA

2.1 Los indicadores analizados muestran que la democracia en Gua- temala no dispone de un apoyo ciudadano adecuado que afiance su legitimidad sobre las formas autoritarias que irrespetan la dignidad humana. Asimismo, muestran que sólo un bajo porcentaje de ciudadanos está satisfecho con la democracia vigente. Ambos rasgos de debilidad de la democracia probablemente se relacionan con las carencias materiales que padece la población y con las expectativas frustradas que habría generado un Estado que no ha sido capaz de crear oportunidades para todos los ciudadanos, sino solamente para algunos. De ahí que en otros estudios se haya enfatizado que el Estado democrático guatemalteco, por ser débil, no cumpla a satisfacción con sus funciones básicas, pero que, a la vez, en la naturaleza de estos incumplimientos se ubican los escasos recursos financieros que lo nutren, en los cuales reside gran parte de su debilidad; sus efectos reducen su calidad. Un poder sin recursos financieros y/o atados a intereses particulares configura un Estado débil 2.2 Sin embargo, la debilidad económica y política del Estado guatemalteco no explica totalmente el comportamiento escéptico de la población con la democracia. Como se ha observado en la pre-

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sente exposición, la población guatemalteca no solamente parece ser la más proclive del subcontinente americano al autoritarismo, sino que además tal inclinación potencial tiende a reforzarse con la percepción de que el régimen democrático vigente no genera confianza en la ciudadanía, mostrando cuán vulnerable es en la opinión de un considerable porcentaje de la población que niega o no se pronuncia sobre el respeto a las garantías civiles, políticas y socio económicas. Inclinación y opinión política son tendencias del comportamiento humano que se incuban y desarrollan dentro de un contexto histórico cultural; es decir, en el ámbito de una cultura política; de ahí que estimemos relevante incluir como factor explicativo del bajo nivel de apoyo ciudadano a la democracia guatemalteca las reminiscencias de la cultura política autoritaria, que ni el Estado moderno guatemalteco, ni los ciudadanos demócratas guatemaltecos han logrado superar 2.3 Tal como se resume en otros estudios, la democracia guatemalteca enfrenta una tensión que la debilita porque todavía existen ciudadanos con rasgos autoritarios que viven en un clima con pretensión democrática. La sociedad guatemalteca, en la versión empírica que expresan sus ciudadanos, sugiere que mantiene todavía rasgos no expresamente autoritarios, pero tampoco de- mocráticos. Hay diversas maneras de comprobarlo a partir de los resultados de diversas y numerosas encuestas sobre cultura po- lítica. “Los comportamientos, los valores, las opciones, todo ello refleja poca consistencia democrática, desconfianza en las instituciones, intolerancia, preferencia por los métodos y/o personajes fuertes, desconfianzas básicas”. “La conclusión es la existencia de ciudadanos que retienen conscientemente valores y normas no democráticas y/o con parentescos autoritarios”; esto no favorece la construcción de la democracia política.

208 Debilidades de la Democracia en Guatemala

3. COMPORTAMIENTO DEL RÉGIMEN POLÍTICO DEMOCRÁTICO REPRESENTATIVO

3.1 La Constitución vigente de la República de Guatemala contiene todos los elementos conceptuales para la transición, construcción y desarrollo de la democracia. En la práctica, sin embargo, su ins- trumentación y aplicación han sufrido diversas formas de incumplimiento, distorsiones y omisiones que amenazan con desviar los fines y deberes para los que se promulgó. Dos casos paradigmáti- cos ilustran las distorsiones que han tenido los preceptos constitucionales democráticos: la manipulación de los Consejos de De- sarrollo y el uso de la trasferencia constitucional del presupuesto ordinario al régimen municipal. El incumplimiento, las distorsiones y omisiones constitucionales se vinculan con la poca vigilancia y auditoria social que debería ejercer la población de su sistema democrático, relacionada a la vez con el bajo nivel de cultura política democrática para exigir el cumplimiento correcto de los instrumentos de democratización que establece dicha Constitución. 3.2 Desde su instalación en 1986 a la fecha, la Corte de Constitucio- nalidad ha tenido que resolver múltiples recursos y amparos de inconstitucionalidad, siendo uno de los políticamente más relevantes el que tuvo que decidir, positivamente en 1993, deteniendo el autogolpe de Estado de Jorge Serrano Elías y, negativamente en 2001, con la aceptación inconstitucional de la candidatura para Presidente de la República del ex Jefe de Gobierno golpista Efraín Ríos Montt. Aun cuando la Corte de Constitucionalidad ha estado sujeta en varias ocasiones, durante estos últimos treinta años, a presiones gubernamentales o del partido político oficial y ha dictado fallos polémicos, su composición con magistrados designados por la academia y -de hecho- de la sociedad civil, dentro de una mayoría relativa de magistrados designados por los tres organismos del Estado, habría permitido que la mayoría de fallos se enmarquen

209 Vinicio González

dentro del ordenamiento jurídico constitucional. A la fecha, sin embargo, convendría revisar el procedimiento de selección de parte de comisiones de postulación, debido a la vulnerabilidad que han mostrado a la corrupción y al tráfico de influencias. 3.3 El papel que desempeña el Procurador de los Derechos Humanos en el fortalecimiento del sistema democrático es de gran relevancia. Sin embargo, no hay que olvidar que sólo es un órgano de control, un luchador de defensa de los habitantes que hace todo su esfuerzo para que se cumpla lo que está estipulado en la Constitu- ción Política de la República y en los documentos internacionales, especialmente en lo referente a los derechos de libertad, igualdad, solidaridad y justicia social, para que se hagan una realidad. Sin embargo, tanto las autoridades del Estado, como los ciudadanos no pueden dejar de reconocer que la Procuraduría de los Dere- chos Humanos se ha ganado, en términos generales, en estos treinta años de existencia, la distinción de ser considerada un punto de referencia sobre el comportamiento del Estado y de la sociedad en el cumplimiento de los compromisos de defensa de los derechos humanos de la población y del proceso de democratización. 3.4 De manera semejante a lo ocurrido con las otras instituciones constitucionales de la democracia, el Tribunal Supremo Electo- ral ha padecido de vicisitudes que le han restado credibilidad y legitimidad. Los magistrados electos de los primeros Tribunales supremos Electorales elevaron el nivel de credibilidad hasta el punto que los ciudadanos vieron en dicha institución un modelo de legalidad y honradez electoral hasta ese momento no visto en Guatemala. Sin embargo, con la introducción constitucional de las comisiones de postulación en 1993, las manipulaciones político partidarias sobre las entidades electoras de dichas comisiones generaron un proceso de deterioro que ha producido sesgos en la neutralidad, profesionalismo y ética de algunos de los magistrados que han constituido los Tribunales de los siguientes años. El agravante que este problema arrastra es que ocurre en la dimen-

210 Debilidades de la Democracia en Guatemala

sión más sensible y popularmente más conocida de la democracia: el sufragio electoral, en donde la credibilidad y legalidad son 3.5 fundamentales. El Congreso de la República: Esta importante institución del Esta- do requiere una profunda reforma, orientada a crear las condiciones para ejercer una efectiva representación de los ciudadanos, que sean capaces de deliberar, orientar a la nación, consolidar el estado de derecho democrático, favorecer el ágil y seguro (legal) funcionamiento del mercado, controlar las acciones del Ejecutivo y producir las leyes que necesita la nación y todos los ciudadanos. Esta reforma pasa por el sistema electoral y el sistema de partidos políticos. 3.6 El Organismo Judicial. La forma de integrar la Corte Suprema de Justicia es una de los principales debilidades del funcionamien- to del Organismo Judicial, la que unida a los procedimientos altamente burocratizados de la administración de justicia, la falta de formación y actualización cognoscitiva de varios jueces y, sobre todo la vulnerabilidad del sistema judicial (procuradores, secretarios, jueces, magistrados) a la tentación corruptiva impulsada por el crimen organizado, narcotráfico, gestores, políticos, etc. obstaculizan, si no impiden que la justicia sea pronta y cumplida. Desde la fecha en que se firmaron los Acuerdos de Paz al presente, son pocos los avances sustantivos que ha tenido la reforma del Organismo Judicial. Varias comisiones de las Naciones Unidas han acompañado la elaboración de planes y programas de reforma, pero no ha sido sino hasta que la CICIG, con el apoyo del Ministe- rio Público, las universidades del país y el Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala, ha presentado iniciativas de reforma ante el Congreso de la República que se vislumbra una luz en el túnel. 3.7 En cuanto al proceso electoral, el punto clave para comprender los bajos niveles de aceptación y de legitimidad de los binomios ganadores en las 8 elecciones de Presidente y Vicepresidente de la Re- pública durante estos últimos211 treinta años de democracia formal Vinicio González

es la magnitud del abstencionismo electoral y el comportamiento de los votos nulos y en blanco. En la trayectoria del abstencionismo y de los votos nulos y en blanco en la segunda vuelta de las ocho últimas elecciones se observa que el nivel de abstencionismo aumenta y el de votos nulos y en blanco disminuye, conservando las tendencias observadas en la primera vuelta. Es conveniente considerar que la asistencia y participación de la población en los eventos electorales guatemaltecos, cuyos resultados expresan no solamente la voluntad ciudadana de elegir a las autoridades que durante cuatro años dirigirán el gobierno y el Estado nacional, sino que fundamentalmente denotan el uso de la forma más elemental de participación ciudadana, reflejan un bajo nivel de cultura política democrática y una falta de formación y orientación ciudadana, a cargo de las instituciones constitucionales y educativas del Estado, así como de las organizaciones políticas. 3.8 En relación al Sistema de Partidos Políticos destacan las siguientes debilidades: a) La expectativa de vida de los partidos que integran el actual sistema partidario guatemalteco es muy baja, si la duración media se compara con los sistemas de partidos políticos en Europa y los Estados Unidos, así como con naciones centroamericanas, tales como Costa Rica y Honduras, o latinoamericanas como Chile, Brasil, Argentina, Uruguay, México, etc. b) La baja duración de vida partidaria está asociada con múlti- ples carencias que van desde la poca importancia que le asignan los directivos al incremento de la filiación ciudadana y su representación en la mayor parte del territorio nacional, con- formándose con los mínimos que establece la Ley Electoral y de Partidos Políticos, hasta la indefinición de visiones -por no referirnos a ideologías- en torno al futuro de la nación y sus habitantes, a las oportunidades de vida y desarrollo, y a la forma de gobernar y cohesionar a la nación. 212 Debilidades de la Democracia en Guatemala

c) Dentro de ese amplio intervalo se perfilan las notables deficiencias de democracia interna, formación ciudadana, in identidad de las bases sociales con los partidos (volatilidad), bajo nivel de lealtad de los candidatos con el partido y con los electores (transfuguismo), venta de ideales y de la organización • partidaria a financistas privados, etc. En cuanto al desempeño partidario. Además de la baja expectativa de vida de los partidos políticos guatemaltecos, su funcionamiento se caracteriza por un bajo y oneroso desempeño electoral. a) De las ocho elecciones generales que median entre 1985 y 2015 ningún partido político que haya electo a un Presiente y un Vicepresidente ha logrado repetir tal hazaña en la siguiente elección ni en las sucesivas. Con el agravante de que, en la conciencia colectiva, al final del período de gobierno, ha queda el sinsabor de las cosas mal hechas, la prepotencia funcionaria y los desfalcos impunes. b) Aunque el voto de rechazo ha sido la forma tradicional de di- rimir las elecciones, la cultura política del guatemalteco se hunde cada vez más en la desconfianza a la democracia, en el bajo apoyo a la misma, en la indistinción entre los regímenes autoritario y democrático, en la desesperanza de algún día alcanzar la justicia y el desarrollo. El bajo nivel de desempeño de los partidos, en la llanura y dentro del gobierno, sin duda alguna es responsable del comportamiento indiferente de los guatemaltecos ante el régimen político representativo demo- crático, ya no digamos frente a su baja capacidad de exigencia por el mejoramiento de la justicia social. c) El desempeño electoral de los partidos políticos guatemaltecos ha sido un poco mejor en las elecciones generales de diputados por listado nacional y por distrito electoral, y en las elecciones de corporaciones municipales. 213 Vinicio González

•

El deterior del Sistema Guatemalteco de Partidos Políticos es grave. No solamente porque ha heredado los vicios caudillistas y antidemocráticos en su organización y elección de candidatos, derivado de su pasado autoritario y del irrespeto a los derechos humanos de la población, sino porque a partir de 1990 agrega a su ideario la compulsiva orientación privada de la ganancia, lícita e ilícita, como motivación de inversiones y financiamientos sin control, con las consecuencias que ello tiene para la gobernabilidad democrática cuando estos partidos llegan al poder y la secuela de vicios de corrupción que dejan tras de sí. El principal efecto de este deterioro se manifiesta en el estancamiento y virtual regresión de la consolidación de la democracia; sobre todo si se tiene en cuenta que, en el modelo de régimen político democrático representativo, los partidos políticos constituyen actores de relevancia que le otorgan credibilidad y legitimidad al sistema electoral y por consiguiente al sistema democrático. 3.9 La Ley Electoral y de Partidos Políticos (Decreto 1-85) de la Asam- blea Nacional Constituyente continúa siendo insatisfactoria y de- ficiente. A la fecha se encuentra en Discusión en el Congreso de la República una propuesta de reforma un poco más inclusiva pero democráticamente insatisfactoria. Esta iniciativa fue presentada por los magistrados del Tribunal Supremo Electoral a comienzos del segundo semestre del 2015, a petición de varias organizaciones de la sociedad civil y de la Universidad de San Carlos de Gua- temala, a raíz de las protestas sociales en contra de la corrupción y la desesperanza de tener que acudir a las octavas elecciones generales en un ambiente de bajísima credibilidad de los candidatos y de los partidos políticos contendientes.

214 Debilidades de la Democracia en Guatemala

4. EL RÉGIMEN DEMOCRÁTICO DE JUSTICIA SOCIAL 4.1

Entre los años 2000 y 2014 fechas en que el Instituto Nacional de Estadística midió en cuatro ocasiones los niveles de pobreza en la población guatemalteca a escala nacional, regional, departamental y por áreas, la pobreza total que en el 2000 afectaba al 56.2 por ciento de la población nacional, en el año 2014 aumentó 3.1 puntos porcentuales (59.3 por ciento). En esas mismas medi- ciones la pobreza extrema registró un notable aumento de 7.71 puntos porcentuales al registrar un valor de 23.4 por ciento con respecto al nivel de 15.69 por ciento que registró en el año 2000. La pobreza no extrema fue la único que registro un descenso de 4.6 puntos porcentuales (40.5 por ciento en el años 2000 y 35.9 por ciento en el 2014.. Tales valores denotan el mínimo impacto que han tenido las inversiones sociales del Estado democrático y los casi nulos efectos que han tenido las inversiones privadas en la 4.2 economía formal e informal guatemalteca. La pobreza afecta mayoritariamente a la población del interior del país, a la población rural y, fundamentalmente a la población in- 4.3 dígena. Junto a los niveles altos de pobreza general, extrema y no extrema, la sociedad guatemalteca ha mantenido también los altos niveles históricos y estructurales de desigualdad social, exclusión y dis- criminación. Sobre este particular, el PNUD en Guatemala ha insis- tido en que “La negación del otro constituye una marca secular de ciudadanía incompleta en Guatemala. Los procesos de conquista, colonización y desarrollo van unidos a una persistente negación de plenos derechos a grupos marcados por la diferencia racial, étnica y cultural. Por tratarse de una sociedad pluriétnica y plu- ricultural, la población de origen africano y otros grupos sociales 4.4 sufren distintas formas de exclusión y de discriminación”. En determinados planos, las formas de discriminación se entrela- zan. La extrema exclusión de las mujeres indígenas en el mercado laboral ilustra esta condición,215 ya que se encuentran en desventaja, Vinicio González

tanto respecto a los hombres indígenas y no indígenas, como de las mujeres no indígenas. La vulnerabilidad de las mujeres a caer en la pobreza y su dificultad para salir de ella generalmente son mayores que las de los hombres; las indígenas tienen mayor probabilidad de caer en la pobreza y se ven perjudicadas en diversa 4.5 medida según el lugar en el que vivan. Los grupos excluidos, además de tener un acceso más precario a la educación, al empleo, a la información y a los ingresos mone- tarios, también se ven postergados por falta de reconocimiento político y cultural de sus valores, aspiraciones y modos de vida. Esto hace que se, instale en la cultura política y en la vida cotidiana un patrón de valoración que refuerza la desigualdad y la seg- mentación sociales. De este modo la exclusión socioeconómica y 4.6 la discriminación cultural se potencian mutuamente. La notable desigualdad en la distribución del ingreso nacional mostrada por los valores del coeficiente de Gini a lo largo del pe- ríodo democrático que nos ocupa, constituye el punto de partida para examinar la situación de exclusión que viene padeciendo la mayor parte de la población guatemalteca mucho antes de la actual era formalmente democrática y que ésta no ha podido superar sustancialmente. Para tal efecto se revisó el comportamiento del Índice de Desarrollo Humano, en cuya composición interna participa también el ingreso, pero en este caso es complementado con indicadores sensibles y comparables de salud y de educación. a) De conformidad con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) el índice de Desarrollo Humano (IDH) de Gua- temala ha mejorado en un 35% entre 1980 y 2012, es decir ha mejorado en promedio 1.1% anual durante los últimos treinta y dos años que comprende el período. Tal resultado, aunque calificado por el PNUD como positivo, es insuficiente para sacar al país del más bajo peldaño en la escala de países hispanoamericanos; o más aún para reflejar las bondades y cumplimiento de los objetivos sociales constitucionales democráticos y los acuerdos de paz. 216 Debilidades de la Democracia en Guatemala

b) La posición general que ha venido ocupando el IDH de Guate- mala, a escala mundial, entre 1980 y 2012 está muy por debajo del promedio de los países que registran altos Índices de De- sarrollo Humano y por debajo del promedio mundial, así como del promedio de los países latinoamericanos y centroamericanos. El IDH de Guatemala sólo supera en 9 décimos el promedio de los países de bajo IDH. c) En cuanto a la posición que ha mantenido el IDH de Guatemala entre 1975 y 2010 con respecto al IDH de los países centroamericanos, se manifiesta la alta posición que ha venido ocupando Costa Rica (por encima del promedio latinoamericano) y la última posición que viene ocupando Guatemala, en dispu- 4.7 ta con Nicaragua, por debajo del promedio centroamericano. La discreta mejora que refleja el IDH de Guatemala se encuentra asociada a factores históricos de desigualdad que el régimen democrático de los últimos treinta años no ha podido modificar. El PNUD estima que Guatemala registra una pérdida de 35 por ciento en el IDH debido a la desigualdad, reduciendo los impactos positivos que tendrían los logros en educación y salud. Asimismo, agrega que “Más del 50% de los guatemaltecos se ubica en los niveles más bajos de la estratificación socioeconómica, con los nive- 4.8 les más bajos de desarrollo humano”. Los valores del IDH de Guatemala en los ámbitos urbano y rural durante el período considerado, muestran la notable desigualdad de oportunidades que ha prevalecido entre los habitantes de las ciudades y los del interior del país (la “Guatemala profunda”). Los valores de IDH por área muestran la gran diferencia de valor que registra el IDH urbano del rural, así como la virtual inmovilidad que han tenido estos valores en los 22 años de vida democrática que median entre 1989 y 2011. El escaso crecimiento que ha tenido el IDH urbano ha sido mayor que el registrado por el área rural y la diferencia de valores urbano-rurales se ha conservado entre 25% y 26% superior para el área urbana durante todo el período considerado. 217 Vinicio González

4.9

De manera semejante el IDH por regiones muestra una trayectoria de desigualdad acentuada. De conformidad con la trayectoria de crecimiento que ha tenido el valor del IDH en cada una de las regiones geográficas de Guatemala entre 1989 y 2011, la región metropolitana registra los valores de IDH más altos de la nación y un moderado crecimiento sostenido de los mismos. Muy por debajo de este comportamiento se encuentran las seis regiones restantes del país, de las cuales los casos más dramáticos -por la notable situación de desigualdad y de exclusión que presentan- son los de las regiones: a) Nor-occidente (constituida por los departamentos de Totonicapán, Sololá, Quetzaltenango, Retalhuleu, Suchitepé- quez y San Marcos) de mayoría indígena; y b) Norte (constituida por los departamentos de Alta y Baja Verapaz) con alto porcentaje también de población indígena. Ambas regiones registran los más bajos valores en sus Índices de Desarrollo Humano en todo el período considerado, lo cual las identifica como las regiones más excluidas de las oportunidades de desarrollo de todo el país. 4.10 Al observar la notable diferencia entre los los valores del IDH de las poblaciones indígena y no indígena, irrumpe la consi- deración de que a lo largo del período que nos ocupa la población indígena no ha visto mejoramientos sustantivos en las oportunidades de desarrollo que hipotéticamente debería haber creado el régimen democrático prevaleciente y, sobre todo uno de los acuerdos de paz que tuvo gran acogida nacional e internacional por la relevancia que tenía para un alto porcentaje de la población históricamente excluida. Al descomponer el IDH por condición étnica en los subíndices de Salud, Educación e Ingresos es posible formular diversas consideraciones en torno a la situación de exclusión de oportunidades de la población indígena. a) La descomposición del IDH en sub-índices por condición étni- ca registra los valores inferiores que presenta el desarrollo de la salud, los ingresos y la educación en la población indígena. 218 Debilidades de la Democracia en Guatemala

Sin embargo, en el caso de la salud el subíndice denota una condición más alta y más cercana a la equidad. Esto se debe al impacto menos discriminativo de los programas de salud, sobre todo los que inciden en la disminución de las tasas de mortalidad neonatal, infantil y de menores de cinco años, por la vía de la vacunación y los complementos alimentarios, así como los que inciden en las tasas de mortalidad materna. Di- chos programas han dejado alguna huella en el mejoramiento de este subíndice. b) En cambio, en los subíndices de ingresos y de educación la desigualdad de oportunidades es mayor. Durante el período considerado no se han modificado prácticamente los valores de los ingresos para ambos grupos étnicos, conservando la asi- metría desfavorable a la población indígena en un promedio de 25 por ciento. La situación de los ingresos es desfavorable para un amplio sector de la población guatemalteca, sobre todo la que reside en el campo y en los asentamientos de las zonas urbanas, pero esta condición es aún más inequitativa en la población indígena. c) Por último, el subíndice de Educación muestra una grave si- tuación de inequidad asociada a la condición étnica. El índice de desarrollo humano en el campo de la educación para la po- blación indígena denota la mitad del valor de ese mismo índice entre la población no indígena.

219

ANEXO 1: RESUMEN DE TEMAS CLAVE PARA LA REFORMA ELECTORAL

A continuación se resumen los temas claves para la reforma electoral estudiados por el equipo investigador de la Escuela de Ciencia Política, bajo la coordinación1.1 de Mario Luján Muños. Democratización interna y funcionamiento de los partidos políti- cos. a) Declaración de Principios Democráticos. Dada la resistencia a la aceptación de los principios democrá- ticos al interior de los partidos políticos, se estima que es del caso plantear fórmulas para tratar de superar esas resisten- cias. Para ello pareciera conveniente adicionar al Artículo 18 de la Ley varios aspectos no desarrollados suficientemente, y agregarle la obligación de aceptar y adherir una Declaración de Principios Democráticos que se explicite en la Ley. Los partidos políticos tendrán la libertad de definir y modificar sus declaraciones de principios, sus estatutos, programas de gobierno y acuerdos sobre políticas concretas. No obstante, en la Declaración de Principios Democráticos deberá de consignar- se, explícitamente: i. Su adhesión a los Derechos Humanos consagrados en las Declaraciones de las Naciones Unidas y su compromiso en la promoción de su efectiva realización; ii. La aceptación de los principios de la generación de las autoridades por voluntad popular y su generación pe- riódica por el mismo medio; iii. La aceptación de las decisiones de la mayoría y el res- guardo de los derechos de la minoría; Vinicio González

iv. El respeto por el pluralismo ideológico y político; y v. El rechazo de la violencia armada como método de ac- ción política para conculcar estos principios democrá- ticos. b) Representación proporcional en los órganos de dirección Tal como lo previó el TSE y la instancia académica cuando se reformó el Artículo 28 de la LEPP en 2004, que si se dejaba voluntaria la representación proporcional en los órganos de dirección del partido tal disposición no se cumpliría; a la fecha no hay un solo partido que la haya cumplido. Todos siguen aplicando los viejos procedimientos (aclamación, mayoría absoluta o relativa) en donde no se respetan los derechos de las minorías y nunca se puede lograr que la oposición (dentro de su organización política) tenga posibilidades de salir electa. c) Número de secretarios adjuntos. Es indispensable limitar el número de Secretarios Adjuntos para evitar que la opción gananciosa introduzca mayor núme- ro de miembros de los que los que correctamente les corresponden. De conformidad con la reforma del 2004, se autorizan 4 Secretarios Generales Adjuntos, los que unidos al Secretario General, significa introducir 5 votos adicionales a la opción ga- nadora, lo cual es a todas luces injusto, arbitrario y descarada- mente antidemocrático. Ese no es el sentido que tiene el funcionamiento de la representación proporcional de minorías, ni es una forma de ejercer la democracia. d) Dimensión del Comité Ejecutivo Nacional Adicionalmente se estima que es adecuado que el número de miembros del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) esté claramente determinado. En la actualidad ese número no está definido y únicamente se establece un número mínimo de veinte. No parece saludable para el sistema222 de partidos políticos que ese núme- Debilidades de la Democracia en Guatemala

ro sea indeterminado en cuanto a máximo, dado que ello abre las puertas a un estilo de trabajo poco serio en el seno de los Comités Ejecutivos Nacionales, diluyendo en exceso las responsabilidades de los miembros individuales del órgano de direc- ción y generando una tendencia hacia el “asambleísmo”, en de- trimento de las discusiones meditadas, cuidadosas y de mayor seriedad con el afán de encontrar los mejores caminos para su organización. En la actualidad se aprecia un aumento del núme- ro de miembros del CEN de los partidos que antes de la reforma se habían mantenido entre 20 y 25 miembros. Ahora, dentro de los 15 partidos que reportan el número de miembros de su CEN, solamente 4 se mantienen dentro de esas cifras, mientras el resto oscilan en la treintena y hay algunos que llegan más alto, como GANA (53) o URNG (43). En consecuencia, se estima aconsejable limitar el número de miembros del CEN a 20, 25 o hasta 30, pero no más de esa cifra, pues una cantidad mayor podría convertir en inmanejable a los partidos políticos. Los ar- tículos que habría que modificar son el 28 y el 31. e) Veda de presencia de parientes dentro del mismo órgano partidario. Desde hace algunos años ha empezado a darse la inmoral y antidemocrática práctica del nepotismo en el interior de los partidos políticos; práctica que con el crecimiento de los CEN se ha incrementado aún más y es evidente que ello puede em- peorar. De los 15 partidos que reportan datos sobre su orga- nización, 10 incurren en esta anomalía. De éstos, los partidos Victoria y ANN son los peores, cuyos Secretarios Generales tienen a sus hijos en el CEN. En el primer caso con cinco parientes, entre hijos y nueras en el CEN, y en el segundo, con tres hijos en los órganos de dirección. Esto también se corregiría con introducir dicha veda en los artículos 28 y 31

223 Vinicio González

f) Veda de presencia de parientes en la misma planilla. Otro aspecto que también ha sido objeto de preocupación en los últimos eventos electorales es la aparición de candidatos que son parientes cercanos (hermanos, esposas, hijos, etc.) dentro de la misma planilla, especialmente en las planillas de diputados y de concejales, lo cual luce como abiertamente inmoral y sugiere un concepto hereditario y monárquico de la democracia, que no parece atinado para un régimen electoral 1.2 que pretende moverse dentro de una república. Ampliación del número de municipios organizados; 5.3 Número de municipios organizados en un departamento; 5.4 Obligatorie- dad de participar. En estos casos, la Comisión de Asuntos Electora- les del Congreso de la República contempla en su dictamen estos temas y, aunque su contenido podría ser discutible, se optó por no referirse a ellos. 5.5 Postulación e inscripción de candidatos. La ley debe garantizar que los partidos políticos efectivamente se interesen en extender su organización en la mayoría de los municipios y departamentos del interior del país para beneficio del desarrollo político nacional; requisitos que también tendrían que cumplir los partidos políticos distritales. Para atender lo anterior se suprimiría el privilegio de poder postular candidatos a diputados distritales y autoridades municipales aunque no se tenga ningún tipo de organización partidaria en un departamento o municipio, lo cual actualmente se hace a través del Comité Ejecutivo Nacional. El resultado del actual privilegio es postular candidatos improvisados que no responden a los intereses de los ciudadanos de cada departamento o municipio, y que al llegar a los cargos para los cuales fueron electos se “liberan” de su compromiso con los partidos políticos que los postularon, muchas veces “transfu- gándose” a otro partido político que les ofrece mayores preben- das, con las implicaciones de corrupción que ello usualmente significa, afectando la representatividad224 de las poblaciones involu- Debilidades de la Democracia en Guatemala

cradas que se ven burladas en el voto que emitieron y, afectando, asimismo, la democracia interna de los partidos. Para tal efecto lo que procede es modificar el artículo 212 “De la postulación e inscripción de candidatos”. 5.6 Disminución de la barrera del 5% Se propone disminuir la barrera al 3% o al 2% (o del 4% si se op- tara por volver a la barrera anterior) en el entendido que ello debe implicar la supresión de la excepción (la elección de diputados o aumentar la excepción a la obtención de tres mandatos de diputados distritales), retornando al sentido original de la norma, es decir, evitar la llegada al mayor órgano de representación nacional, de partidos políticos demasiado pequeños que no contribuyen a la gobernabilidad. Para tal efecto habría que suprimir la adición al inciso b) del artículo 93 de la LEPP, que permite mantener el registro como partido político a aquellos que lograron elegir diputados. 5.7 Límites a la reelección de Alcaldes Aunque el sistema de democracia representativa permite la ree- lección de los cargos públicos dejando en los electores la decisión última de quién merece continuar en el cargo y quién merece ser sancionado negándole su reelección, el grado de perversión y des- naturalización de la democracia a que se ha llegado en Guatemala, obliga a replantear el problema, buscando soluciones. En el caso de las municipalidades esa degradación, en buena medida, es producto de haber suprimido la obligación que tenían los alcaldes, síndicos y concejales hasta la década de los años ochenta, de renunciar a su cargo en caso de que quisieran buscar la reelección. Al suprimirse esa obligación se abrieron las puertas al cúmulo de arbitrariedades e irregularidades en las municipalidades, que facilitan en demasía las reelecciones utilizando para el efecto los cargos que ostentan y los recursos públicos. Es evidente que la primera acción a tomar es retornar a establecer la obligación de renunciar con una antelación225 de un año a las elecciones al cargo Vinicio González

que se tiene, en el caso de los que se deseen reelegir. Ello dejaría en un plano más igualitario a los contendientes. a) Ampliación de la representación proporcional de minorías en los Concejos Municipales. Dada la conocida y amplia corrupción que existe a todo lo largo y ancho de las municipalidades del país, debe pensarse seriamente en fórmulas que permitan poner coto a esa situación. En ese sentido, un mecanismo que se propone es ampliar la dimensión de los Concejos Municipales; y el otro mecanismo que se propone, siempre con el mismo espíritu, podría ser que los Síndicos sean electos por el sistema de representación proporcional de minorías, en lugar de ser electos por mayoría relativa. En este segundo mecanismo, el objeto sería fortalecer la influencia de la minoría dentro del Concejo Municipal para tratar de mediatizar la influencia determinante de los alcaldes, como ocurre actualmente. Este problema se solventaría con suprimir a los Síndicos del artículo 202 de la Ley. Asimismo se modificaría el artículo 203 agregando que “Todas las adjudica- ciones se harán estrictamente en el orden correlativo establecido en las listas o planillas, iniciándose con quien encabece y continuándose con quienes le sigan en riguroso orden, conforme al número de votos alcanzado por cada uno de los electos”. b) Ampliar la integración de las Corporaciones Municipales. Siempre con el ánimo de fortalecer los poderes de fiscalización de la oposición en las municipalidades, lo que se propone aquí es una categorización distinta de las mismas, que es más simple y que permite mayor representatividad en el seno de los Concejos Municipales, al incrementar el número de los cargos, ampliando así las posibilidades de que accedan a los mismos los miembros de la oposición. Actualmente la categorización de las municipalidades incluye cuatro niveles. La propuesta es que incluya sólo dos, quedando el artículo 206 de la siguiente manera: “De la integración226 de las corporaciones municipales. Debilidades de la Democracia en Guatemala

Cada Corporación Municipal se integrará con el Alcalde, Sín- dicos y Concejales, titulares y suplentes, de conformidad con el número de habitantes, así: a) Municipalidades con más de veinte mil habitantes y cabeceras departamentales: doce concejales titulares y cuatro suplentes, cuatro síndicos titulares y dos suplentes; b) Municipalidades de hasta vente mil habitantes: diez concejales titulares y tres suplentes; dos síndicos titulares y un suplente.” 5.8 Vedar el transfuguismo Con el término transfuguismo se designa el traslado del representante (parlamentario o municipal) elegido en las listas de un determinado partido político a otra bancada o grupo político distinto del que fue electo, antes de concluir el mandato, sin que haya mediado nueva convocatoria electoral y, a pesar de eso el tránsfu- ga conserva su escaño o concejalía. La razón de ser de esta actitud -no contemplada en la Ley Electoral y de Partidos Políticos- co- múnmente es el oportunismo y la búsqueda de mejores posiciones políticas, anteponiendo los intereses particulares a los comunitarios. El centro de la discusión entre los que justifican o conde- nan el transfuguismo es a quién pertenece el escaño: al titular o al partido. Los que están en contra de esta figura estiman que la titularidad del cargo público representativo constituye una habili- tación normativa para la expresión de la representación conferida por los electores. Los representantes no son dueños de la representatividad, sino un instrumento al servicio de su realización. El transfuguismo ocasiona, en consecuencia, una modificación en la legitimidad otorgada por los electores. Se considera que el transfuguismo falsea la representatividad po- lítica y, en consecuencia es una estafa al ciudadano que ve modificada la expresión de su voluntad. Además, debilita todo el sistema de partidos políticos, puesto que la correlación de fuerzas políti- cas resultante de una elección se ve modificada arbitrariamente, afectando el sistema democrático y posibilitando la corrupción. 227 Vinicio González

Esta reforma establece que los estatutos partidarios deben contener normas que regulen la fidelidad y disciplina partidaria, estableciendo procedimientos internos que protejan el derecho de defensa del afiliado, y permitan determinar la eventual comisión de infracciones a los deberes partidarios y la aplicación de las sanciones correspondientes. Asimismo debe incluirse un artículo en la Ley Electoral, cuya redacción fuera como la siguiente: “El transfuguismo entre organizaciones políticas queda categóricamen- te prohibido. Se entenderá por transfuguismo la acción de aquel representante (parlamentario o municipal), que habiendo sido elegido como tal en las listas de un determinado partido político, pretende trasladarse a un grupo político distinto, antes de concluir su mandato para el que fue electo”. Ante una acción de esta naturaleza, el partido político afectado puede plantear su queja y oposición a ello, ante el Tribunal Supremo Electoral (TSE), argu- yendo que la desafiliación del representante en cuestión le afecta en forma determinante, sin que exista “justa causa” para ello. Ante tal solicitud, el TSE deberá conceder audiencia al representante en cuestión quien tendrá toda la carga de la prueba a su cargo, de manera que quede probada fehacientemente la existencia de “justa causa”. Se entenderá por “justa causa” una de las causales siguientes: 1. La incorporación o fusión del partido político a otra organización política; 2. La creación de un nuevo partidos político; 3. Cambios sustanciales en la orientación ideológica de la agru- pación política o en el desvío reiterado del programa partidario; 4. Persecución política del afiliado y representante, por parte de la dirección partidaria. En caso de no poderse probar la argüida “justa causa”, por parte del representante en cuestión, el TSE de- berá fallar a favor del partido político afectado y el representante en cuestión deberá concluir el período para el cual fue electo, en el seno del partido político que lo inscribió dentro de sus planillas como candidato.

228 Debilidades de la Democracia en Guatemala

5.9 Creación de partidos políticos distritales Con miras a lograr una mejor y más genuina representatividad de los departamentos o Distritos Electorales, se plantea la posibilidad de establecer los Partidos Políticos Distritales para que puedan postular candidatos a diputados, alcaldes, concejales y síndicos en sus respectivos distritos. La creación de estos Partidos Políticos Distritales harían innecesarios los Comités Cívicos Distritales, que nunca se ha considerado conveniente crear para esas funciones, dado su carácter temporal, así como por estar expuestos a los poderes fácticos en cada departamento y por ser fácilmente influen- ciables por el crimen organizado. Se estima que de esta manera la contienda política ganaría en competitividad y obligaría a los partidos políticos nacionales a mejorar el aspecto cualitativo de sus candidatos a diputados distritales y alcaldes. Los Partidos Po- líticos Distritales podrían ampliarse a regionales o subnacionales si cumplen, en dos o más distritos, con los requisitos establecidos en cada uno de estos. En este caso no podrán postular, aunque sí respaldar, candidaturas a presidente, vicepresidente o candidaturas a diputados por lista nacional o al PARLACEN. Cabe indicar que la creación de Partidos Políticos Provinciales, Departamentales o Distritales se permite prácticamente en todos los países democráticos del mundo occidental, por lo que no se ve razón para impedir la organización de este tipo de entidades políticas. A manera de ejemplo se recuerda que en España existen partidos políticos provinciales en Cataluña, Galicia, Valencia, Ara- gón, etc.; en Alemania es célebre y ampliamente conocido el caso de la Unión Social Cristiana en el Estado de Baviera; en América Latina son igualmente conocidos los casos de los partidos ubica- dos en la provincia de Guayaquil, Ecuador, o el caso del Partido Cartaginés, en Costa Rica. Los requisitos para autorizar el funcionamiento de los Partidos Políticos Distritales serían los mismos que los requisitos establecidos para los partidos políticos nacionales, pero circunscritos a 229 Vinicio González

nivel departamental. Es decir, el mismo porcentaje del 0.30 por ciento de los empadronados en ese departamento y tener organizados y legalizados más de la mitad de los municipios de ese departamento. Los artículos que se enmendarían para esta reforma son el 16 y el 98bis de la LEPP. 5.10 Comisión de Postulación Con base en las últimas experiencias respecto a la forma de escogencia de los magistrados del TSE, en donde es el gobierno central el factor determinante, es altamente conveniente pensar seriamente en la posibilidad de cambiar la forma en que se escoge la Comisión de Postulación (Artículos 136 y siguientes de la LEPP). En tal sentido, y tomando como referencia la forma como se hace en Chile, que se basa en una forma aleatoria acudiendo a realizar sorteos, se plantea la siguiente: Esa Comisión de Postulación se podría integrar por cinco miembros, sorteados cada uno, entre las siguientes categorías: a) Un miembro entre los ciudadanos que hayan ocupado el cargo de Presidente del Congreso; b) Un miembro entre los ciudadanos que hayan ocupado el cargo de Presi- dente del Tribunal Supremo Electoral; c) Un miembro entre los ciudadanos que hayan ocupado el cargo de Presidente de la Corte Suprema de Justicia o entre los Decanos de las Facultades de De- recho que existan en el país; d) Dos miembros entre los profesores que desempeñen o hayan desempeñado una cátedra universitaria en Derecho Constitucional en alguna de las Facultades de Derecho de las Universidades del país, durante 15 años. No podrán entrar a los sorteos los ciudadanos comprendidos en las categorías anteriores, que sean en ese momento parlamentarios, miembros de los Comités Ejecutivos Nacionales de los partidos políticos vigentes, o que estén siendo procesados por delitos de orden penal. Por otra parte, debería considerarse la conveniencia de que la nómina que debe integrarse de 40 candidatos a magistrados, debería dismi- nuirse a 20, como era antes de la última reforma a la ley, con el fin de no ampliar demasiado los criterios de escogencia y de aplicar crite-

230 Debilidades de la Democracia en Guatemala

rios más más estrictos en dicha escogencia. Además, debería quedar regulado en la nueva norma que la designación de la nómina de 20 debe hacerse indeclinablemente, como mínimo, por 4 de los 5 miembros (80 por ciento) de la Comisión de Postulación, de tal manera que su escogencia sea lo más cercana al consenso y a la unanimidad. Para integrar el registro de elegibles y realizar los sorteos se inte- graría una Comisión Específica formada por el Presidente del TSE en funciones, que la presidiría, el Procurador de los Derechos Humanos, y un tercer miembro designado por sorteo por los Rectores de la Uni- versidades del país. Este sorteo se realizaría conjuntamente con los dos miembros de esta Comisión Específica.

231

ANEXO ESTADÍSTICO CUADRO 1

AMERICA LATINA: Distribución de países según porcentaje de apoyo a la democracia 1996-2015 APOYO A LA DEMOCRACIA ( ) PAIS 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 La democracia es preferible a cualquier otra forma de Gobierno 71 75 73 71 58 65 68 64 65 74 63 64 66 73 64 66 55 62 54 56 45 49 62 67 68 71 68 64 61 65 Argentina 60 70 70 48 39 37 35 41 37 46 43 47 55 54 45 49 54 Bolivia 50 54 61 53 57 45 51 57 59 56 46 51 59 63 61 63 65 Brasil 50 50 30 69 55 38 39 46 46 46 53 47 62 49 55 52 55 Chile 50 83 69 83 71 77 77 67 73 75 83 67 74 72 65 53 57 Colombia 60 50 60 52 41 57 54 49 46 46 43 54 65 56 43 64 61 62 Costa Rica 80 56 66 79 63 25 45 59 51 38 68 59 55 49 41 Ecuador 40 70 51 48 57 45 33 45 33 35 32 41 32 34 41 46 36 41 33 El Salvador 40 50 50 42 63 57 64 57 57 55 46 33 51 38 44 53 53 43 44 Guatemala 53 52 51 45 46 63 53 53 59 54 48 43 42 49 37 48 Honduras 40 59 68 72 64 43 63 51 39 57 56 61 58 55 58 48 México 40 75 71 71 62 34 55 51 64 52 55 62 56 64 61 49 44 Nicaragua 50 50 59 44 51 48 35 45 39 32 41 33 53 45 49 54 44 Panamá 60 63 63 64 62 57 52 45 55 47 45 52 61 59 56 56 Paraguay 40 50 71 64 73 67 63 65 63 Perú 60 40 86 84 79 78 78 78 77 77 75 79 81 75 75 71 76 R. Dominicana 60 60 62 64 61 57 75 67 74 76 67 82 85 84 77 87 84 Uruguay 80 80 61 67 68 64 44 56 52 51 55 52 52 59 58 52 48 44 Venezuela 60 70 61 62 62 48 56 53 53 53 58 54 57 59 61 58 56 56 Centro América 50 América Latina 60 Fuente: Encuestas de Latinobarómetro 1996-2015 Vinicio González 24 54 54 48 21 43 27 46 60 29 27 34 19 48 38 24 70 30 37 37 2015 25 45 51 38 26 38 28 35 59 36 29 18 21 52 44 25 82 42 36 39 2013 39 33 58 28 37 32 26 44 49 35 23 29 23 38 54 31 72 45 37 39 2011 35 39 49 32 49 56 39 61 49 43 28 35 27 36 56 28 78 49 43 44 2010 33 53 36 50 47 53 42 63 33 60 31 31 28 35 61 22 79 47 49 44 2009 22 47 34 33 38 39 44 44 37 38 27 24 23 39 35 16 71 49 40 37 2008 9 49 33 41 30 36 32 47 35 33 30 31 31 43 38 17 66 59 40 37 2007 49 50 39 36 42 33 48 22 25 31 34 41 26 40 12 23 66 57 41 38 2006 43 34 24 22 43 29 39 14 37 28 26 24 18 20 17 13 63 56 35 31 2005 7 34 16 28 40 30 48 14 37 21 30 17 20 35 13 45 42 28 29 2004

9 34 25 28 33 22 47 23 33 21 37 18 31 24 11 43 38 25 28 CUADRO 2 CUADRO 2003

8 7 24 21 27 12 75 19 38 35 62 17 59 44 17 52 40 32 32 2002

7 20 16 21 23 51 15 21 16 35 26 24 21 10 16 55 41 29 25 2001

46 22 18 35 27 61 23 27 36 43 36 17 47 12 24 69 55 41 37 2000

49 34 27 32 24 54 33 48 57 37 21 27 34 24 17 68 35 36 37 1998

42 34 23 37 40 68 31 48 40 50 45 50 39 16 21 64 35 35 41 1997

34 25 20 27 16 51 34 26 16 20 11 23 28 22 28 52 30 32 27 1996

AMERICA LATINA: Distribución de países según porcentaje de satisfacción con la democracia 1996-2015 la democracia con de satisfacción Distribución de países según porcentaje AMERICA LATINA: (Muy satisfecho y satisfecho con el funcionamiento de la democracia en el país) de la democracia con el funcionamiento y satisfecho satisfecho (Muy LA DEMOCRACIA CON SATISFACCION PAIS Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú R.Dominicana Uruguay Venezuela Centro América América Latina 1996-2013 Encuestas de Latinobarómetro Fuente:

234 Debilidades de la Democracia en Guatemala

CUADRO 3 AMÉRICA LATINA: ACTITUD HACIA EL AUTORITARISMO (porcentajes). AÑO 2009 De acuerdo En ninguna De acuerdo con con que si hay circunstancia que los militares Es probable que situación difícil PAIS apoyaría un remuevan al pueda haber un está bien pasar gobierno Presidente si viola golpe de Estado por encima de las militar la Constitución leyes 67 18 21

Argentina 72 3035 36 22 Bolivia 64 61 44 34 Brasil 25 28 6 Chile 7068 43 33 Colombia 91 27 29 2012 Costa Rica 62 43 32 36 Ecuador 59 41 35 23 ElGuatemala Salvador 42 50 31 29 58 48 25

Honduras 56 58 29 27… México 75 44 27 22 Nicaragua 36 31 Panamá 7045 54 31 2016 Paraguay 55 49 22 14 Perú 63 42 43 24 R.Dominicana 78 23 24 7 Uruguay 37 19 VenezuelaCentroamérica 6670 41 30 2130 América Latina 65 42 30 21

Fuente:

Encuesta de Latinobarómetro 2009

235 Vinicio González

CUADRO 4 AMÉRICA LATINA: GARANTÍAS CIVILES Y POLÍTICAS, SOCIALES Y ECONÓMICAS 2005 Distribución de países según porcentajes de opinión de respeto a las garantías GARANTIAS CIVILES Y GARANTIAS GARANTIAS SOCIALES POLITICAS ECONOMICAS

PAIS origen trabajo riqueza mujeres Seguridad Social Libertad de Culto Participar en Política Participar Libertad de Expresión Justa distribución de la Solidaridad Pobres con Protección contra crimen contra Protección Oportunidades conseguir Oportunidades conseguir Igualdad entre hombres y hombres Igualdad entre Protección Medio Ambiente Protección Libertad de elegir profesión Igualdad Oport. Sin importar Protección Propiedad Privada Propiedad Protección 84 65 59 53 34 25 25 16 29 9 66 68 56 53 57 43 45 37 32 34 27 Argentina 60 30 10 69 51 44 44 37 34 31 25 25 22 12 12 Bolivia 40 30 81 65 66 55 53 36 28 35 38 22 29 17 19 Brasil 50 76 59 52 49 52 48 35 41 24 37 18 18 21 Chile 83 76 69 72 53 54 59 43 34 38 28 25 Colombia 61 48 44 36 39 32 29 31 17 17 15 19 16 Costa Rica 60 74 59 55 44 47 42 38 38 28 27 24 26 27 Ecuador Guatemala 49 46 44 35 36 33 32 35 27 26 27 27 25 El Salvador 78 75 63 48 49 48 41 45 29 31 31 27 78 71 54 56 56 55 45 46 36 39 32 25 29 Honduras 30 83 73 64 66 59 56 51 57 52 45 26 33 43 México 84 74 71 65 55 49 47 49 28 22 22 23 Nicaragua 87 68 59 64 49 22 34 16 13 5 5 7 5 Panamá 30 71 63 46 47 48 33 27 34 26 19 21 Paraguay 81 75 74 63 49 37 39 41 29 28 25 26 Perú 40 20 89 71 76 65 56 64 54 46 35 28 35 R.Dominicana 20 73 74 65 72 57 64 61 58 51 54 56 41 Uruguay 80 50 Centroamé- 75 67 61 55 51 47 44 47 35 32 28 28 28 ricaVenezuela 70 América 76 65 60 55 53 43 41 41 33 29 27 24 23 Latina Fuente:

Encuesta de Latinobarómetro 2005 236 Debilidades de la Democracia en Guatemala

CUADRO 5

GUATEMALA: ABSTENCIONISMO Y VOTOS NULOS Y EN BLANCO EN PRIMERA VUELTA ELECTORAL 1985-2015 Nulos y Inscritos Total Absten- % Abs- % Nulos y Años en blanco padrón votantes ción tención en blanco 1985

228,771 2,753,572 1,907,771 845,801 30.7% 12.0% 1995 1990 254,487 3,204,955 1,808,718 1,396,237 43.6% 14.1% 1999 188,169 3,711,589 1,737,033 1,974,556 53.2% 10.8% 205,700 4,458,762 2,397,212 2,061,550 46.2% 8.6% 2003 253,457 5,073,282 2,937,636 2,135,646 42.1% 8.6% 2007 336,918 5,990,029 3,615,867 2,374,162 39.6% 9.3% 2011 601,251 7,340,841 5,055,183 2,285,658 31.1% 11.9% 2015 495,996 7,556,873 5,390,005 2,166,868 28.7% 9.2% Fuente: Elaboración propia con base en Memorias Electorales 1985, 1990, 1995, 1999, 2003. 2007, 2011 e Informe de las Elecciones Generales 2015 del Tribunal Supremo Electoral CUADRO 6

GUATEMALA: ABSTENCIONISMO Y VOTOS NULOS Y EN BLANCO EN SEGUNDA VUELTA ELECTORAL1985-2015 Nulos y en Inscritos Total % % Nulos y Años Abstención blanco padrón votantes Abstención en blanco 1985

142,501 2,753,572 1,800,324 953,248 34.6% 7.9% 1995 1990 75,207 3,204,955 1,450,603 1,754,352 54.7% 5.2% 1999 58,070 3,711,589 1,368,828 2,342,761 63.1% 4.2% 65,588 4,458,762 1,800,684 2,658,078 59.6% 3.6% 2003 90,751 5,073,282 2,372,714 2,700,568 53.2% 3.8% 2007 142,565 5,990,029 2,887,206 3,102,823 51.8% 4.9% 2011 169,440 7,340,841 4,451,486 2,889,355 39.4% 3.8% 2015 176,647 7,556,873 4,255,875 3,300,998 43.7% 4.2% Fuente: Elaboración propia con base en Memorias Electorales 1985, 1990, 1995, 1999, 2003. 2007, 2011 e Informe de las Elecciones Generales 2015 del Tribunal Supremo Electoral 237 Vinicio González

CUADRO 7 GUATEMALA: LÍNEAS DE POBREZA (L.P.) EXTREMA Y NO EXTREMA AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Valor (en Quetzales) 2000 2006 2011 2014

L.P. No Extrema 4,318 6,574 8,282 10,218 L.P. Extrema 1,911 3,206 4,380 5,750 Fuente: ENCOVI 2000, 2006, 2011 Y 2014, Instituto Nacional de Estadística (INE) CUADRO 8 GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTAL, EXTREMA Y NO EXTREMA. AÑOS 2000, 2006, 2011 Y 2014

Incidencia 2000 2006 2011 2014 56.4 51.2 53.7 59.3 15.7 15.3 13.3 23.4 Pobreza Total 35.9 35.9 Pobreza Extrema Pobreza No Extrema 40.7 40.4

Fuente: ENCOVI 2000, 2006, 2011 Y 2014, Instituto Nacional de Estadística (INE) CUADRO 9 GUATEMALA: INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL, EXTREMA Y NO EXTREMA POR CONDICIÓN ÉTNICA. AÑOS: 2000, 2006. 2011 Y 2014

2000 2006 2011 2014 Pobreza

Indí77.3- 41.9No Indí75 - 36.3No Indí73.4- No Indí79.2- 46.6No gena Indígena gena Indígena gena Indígena gena Indígena 27.1 7.8 27.3 7.8 22.3 7.4 39.8 12.8 Total 40.6 Extrema 34.1 47.7 28.5 51.1 33.2 39.4 33.8 No 50.2 Extrema Fuente: ENCOVI 2000, 2006, 2011 Y 2014, Instituto Nacional de Estadística (INE)

238 Debilidades de la Democracia en Guatemala

CUADRO 10 GUATEMALA: INCIDENCIA DE POBREZA TOTAL, EXTREMA Y NO EXTREMA POR ÁREA RESIDENCIAL. AÑOS: 2000, 2006. 2011 Y 2014 2000 2006 2011 2014 Pobreza

Urbano27.3 Rural74.5 Urbano Rural Urbano35 Rural71.4 Urbano42.1 Rural76.1

Total 2.8 23.8 30.25.3 70.524.4 5.1 21.1 11.2 35.3

Extrema 24.5 24.9 46.1 29.9

No Extrema 50.7 50.3 30.9 40.8

Fuente: ENCOVI 2000, 2006, 2011 Y 2014, Instituto Nacional de Estadística (INE) Cuadro 11 Guatemala: Pobreza total por regiones 2000-2006-2011 Región 2000 2006 2011 18 16.3 18.6 84 77.1 75.5 Metropolitana 51.8 53.2 56.8 Norte 68.6 54.4 58.8 Nor-Oriental 51.7 47.5 49.6 Sur-Oriental 64 59.4 66.4 Central 82 75.6 65.7 Sur-Occidental 68 57 65.7 Nor-Occidental Petén Fuente: ENCOVI 2000, 2006, Y 2011, Instituto Nacional de Estadística (INE)

239 Vinicio González

Cuadro 12 Guatemala: Pobreza extrema por regiones 2000-2006-2011 Región 2000 2006 2011

39 38.9 35 Metropolitana 8.90.6 0.5 21.40.7 Norte 13.9 14 Nor-Oriental 8.7 20 6.7 Sur-Oriental 20.117 16.9 16 Central 31.5 23.610.4 12.9 Sur-Occidental 12.9 14.5 16.2 Nor-Occidental Petén Fuente: ENCOVI 2000, 2006 Y 2011, Instituto Nacional de Estadística (INE) Cuadro 13 Guatemala: Pobreza no extrema por regiones 2000-2006-2011 Región 2000 2006 2011 17.4 15.9 17.9 44.9 38.3 Metropolitana 42.9 33.3 35.4 Norte 40.5 48.4 44.8 Nor-Oriental 43 37.1 42.9 Sur-Oriental 40.5 47 42.5 Central 52 52.8 Sur-Occidental 50.4 55.1 42.5 49.5 Nor-Occidental 50.6 Petén Fuente: ENCOVI 2000, 2006 Y 2011, Instituto Nacional de Estadística (INE)

240 Debilidades de la Democracia en Guatemala

CUADRO 14

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA GENERAL POR DEPARTAMENTOS 2002, 2006 Y 2014

Pobreza General Departamentos 2002 2006 2014 84.1 78.2 83.1 77.5 74.6 Alta Verapaz 73.7 71.9 77.5 Sololá 80.9 84.6 81 74.7 Totonicapán 78.3 71.3 73.8 Quiché 56.5 59.5 Huehuetenango 72 61.2 67.2 Chiquimula 70.6 73.2 66.3 Jalapa 59.4 66.1 Baja Verapaz 70.4 64.7 54.7 63.8 Chimaltenango 60.5 66.2 47.3 62.7 Suchitepéquez 62.6 57 Jutiapa 73.1 65.5 Petén 60.8 47.9 51.7 59.9 San Marcos 60.2 55.3 56.1 Izabal 44 56 Retalhuleu 50.4 42.4 53.9 55.9 Quetzaltenango 50.8 63.2 57.9 54.3 Zacapa 45.4 41.8 53.2 Santa Rosa 47.6 41.4 52.9 El Progreso 36.1 36.5 41.1 Escuintla 14.2 16.3 33.3 Sacatepéquez Guatemala Fuente: Para el año 2002 Anexo Estadístico del Informe de Desarrollo Humano 2005, con base en ENCOVI 2000 y Censo Nacional 2002. Para los otros años ENCOVI 2006 y 2014, del Instituto Nacional de Estadística.

241 Vinicio González

CUADRO 15

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA POR DEPARTAMENTOS 2002, 2006 Y 2014

Pobreza Extrema Departamentos 2002 2006 2014 41.2 43.5 53.6 29.2 29.3 39.9 Alta Verapaz 22.6 41.1 Sololá 33.2 25.6 41.8 Totonicapán 2022 28.6 Quiché 13.3 27.7 41.1 Huehuetenango 30.3 22.7 22.3 Chiquimula 23.5 21.2 24.6 Jalapa 13.530 19.3 23.4 Baja Verapaz 15.9 13.6 19.8 Chimaltenango 24 11.1 24.2 Suchitepéquez 13 14.5 Jutiapa 25 19.9 22 Petén 8.2 18.3 35.220.2 San Marcos 9.5 15.3 Izabal 11.2 16.7 Retalhuleu 10.97 18.9 21.4 Quetzaltenango 19.2 10.1 12.9 Zacapa 8.6 8.1 13.2 Santa Rosa 7.8 10.25.4 11.2 El Progreso 5.3 4.7 8.4 Escuintla 1.6 5.4 Sacatepéquez Guatemala 0.5 Fuente: Para el año 2002 Anexo Estadístico del Informe de Desarrollo Humano 2005, con base en ENCOVI 2000 y Censo Nacional 2002. Para los otros años ENCOVI 2006 y 2014, del Instituto Nacional de Estadística.

242 Debilidades de la Democracia en Guatemala

CUADRO 16

GUATEMALA: INCIDENCIA DE LA POBREZA NO EXTREMA POR DEPARTAMENTOS 2002, 2006 Y 2014

Pobreza No Extrema Departamentos 2002 2006 2014 42.9 35.3 29.5 48.3 45.3 41 Alta Verapaz 51.1 51.9 36.4 Sololá 51.4 55.4 32.9 Totonicapán 48 49.3 45.2 Quiché 43.2 31.8 29.5 Huehuetenango 42 38.5 44.9 Chiquimula 49.7 49.2 41.7 Jalapa 45.9 41.2 42.7 Baja Verapaz 48.8 41.1 44 Chimaltenango 42.2 36.2 38.5 Suchitepéquez 49.6 42.5 Jutiapa 48.1 45.6 38.2 Petén 40.6 39.7 33.4 24.7 San Marcos 44.4 Izabal 39.6 29.9 39.3 Retalhuleu 40.9 40.8 35.4 35 34.5 Quetzaltenango 44 47.7 41.4 Zacapa 36.8 33.7 Santa Rosa 39.8 36 41.7 El Progreso 40 31.8 32.7 Escuintla 12.6 15.8 27.9 Sacatepéquez 30.8 Guatemala Fuente: Para el año 2002 Anexo Estadístico del Informe de Desarrollo Humano 2005, con base en ENCOVI 2000 y Censo Nacional 2002. Para los otros años ENCOVI 2006 y 2014, del Instituto Nacional de Estadística.

243 Vinicio González

Cuadro 17 Índice de desarrollo humano (IDH) y subcomponentes por área residencial: 2000,2006, 2011 IDH IDH SALUD IDH EDUCACION IDH INGRESOS

AÑO 1989 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011

NacionalÁrea 0.54 0.512 0.569 0.58 0.718 0.823 0.807 0.357 0.419 0.452 0.525 0.533 0.534

Urbana 0.63 0.629 0.656 0.658 0.752 0.852 0.834 0.547 0.564 0.579 0.606 0.589 0.589

Rural 0.47 0.414 0.463 0.484 0.698 0.796 0.781 0.233 0.279 0.322 0.435 0.449 0.451

Fuente: Encuentas ENCOVI de años respectivos. INE Cuadro 18 Índice de desarrollo humano (IDH) y subcomponentes por etnicidad: 2000,2006, 2011 IDH IDH SALUD IDH EDUCACION IDH INGRESOS

AÑO 1989 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011

Etnicidad

Indígena 0.43 0.4 0.46 0.483 0.698 0.799 0.784 0.215 0.281 0.319 0.425 0.433 0.452

No indígena 0.59 0.573 0.622 0.629 0.733 0.838 0.822 0.451 0.501 0.531 0.568 0.572 0.57

Fuente: Encuentas ENCOVI de años respectivos. INE Cuadro 19 Índice de desarrollo humano (IDH) y subcomponentes por regiones: 2000,2006, 2011 IDH IDH SALUD IDH EDUCACION IDH INGRESOS

AÑO 1989 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011 2000 2006 2011

Región

Metropolitana 0.64 0.648 0.703 0.697 0.757 0.867 0.846 0.565 0.636 0.636 0.635 0.631 0.631

Norte 0.43 0.396 0.479 0.517 0.688 0.788 0.774 0.214 0.298 0.356 0.42 0.467 0.501

Nor-Oriente 0.54 0.495 0.552 0.564 0.716 0.816 0.804 0.331 0.386 0.437 0.512 0.535 0.511

Sur-Oriente 0.53 0.471 0.521 0.555 0.701 0.805 0.797 0.31 0.359 0.429 0.48 0.49 0.5

Central 0.55 0.521 0.571 0.598 0.73 0.835 0.819 0.383 0.44 0.491 0.508 0.506 0.531

Sur-Occidente 0.51 0.477 0.524 0.531 0.714 0.814 0.799 0.32 0.37 0.402 0.474 0.477 0.465

Nor-Occidente 0.43 0.39 0.446 0.486 0.692 0.799 0.788 0.204 0.258 0.315 0.42 0.431 0.463

Petén 0.55 0.449 0.525 0.524 0.69 0.795 0.783 0.289 0.356 0.367 0.454 0.511 0.502

Fuente: Encuentas ENCOVI de años respectivos. INE 244 Debilidades de la Democracia en Guatemala

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Este libro se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Litografía Mercurio, en la ciudad de Guatemala, durante el mes de agosto de 2017. Se realizó un tiraje de 500 ejemplares.