TV, mangfold og valgfrihet Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kulturministeren til å vurdere behovet for ØMER J KE ulike tiltak som kan tilrettelegge for IL T M og sikre økt valgfrihet og mangfold for TV-seerne T ryk 46 keri 241-4 Oslo februar 2011 ISBN 978-82-583-1080-5 Forsidefoto: Marte G. Johnsen Trykk: Departementenes servicesenter - 02/2011 - 250 TV, mangfold og valgfrihet Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kulturministeren til å vurdere behovet for ulike tiltak som kan tilrettelegge for og sikre økt valgfrihet og mangfold for TV-seerne Oslo februar 2011 OPPSUMMERING AV RAPPORTEN Arbeidsgruppen har fått i oppgave av Kulturdepartementet å vurdere ulike tiltak som kan gi TV-seerne økt valgfrihet og mangfold. Arbeidsgruppen er partssammensatt med representanter fra TV-markedet, offentlige tilsyn og råd. I henhold til arbeidsgruppens mandat skulle arbeidsgruppen vurdere om myndighetene bør pålegge tilbydere av betalingsfjernsyn å tilby abonnenter tilgang til enkeltkanaler som finnes tilgjengelig i tilbydernes kanalutvalg. Mandatet ber også arbeidsgruppen om å gjennomgå og vurdere eventuelle andre tiltak/virkemidler som kan fremme mangfold og valgfrihet for TV- seerne. Rapporten består av 9 kapitler. I kapittel 1 gis det oversikt over arbeidsgruppens mandat, arbeidsgruppens sammensetning og arbeidsgruppens arbeid. I kapittel 2 gis det en presentasjon av de ulike aktørene, TV- tjenestene og verdikjeden i det norske TV-markedet. I kapittel 3 presenteres de mest sentrale delene av reguleringen av TV-markedet. Kapittel 4 inneholder en oversikt over markedsforhold og reguleringspraksis i andre land. Arbeidsgruppen har spesielt sett på markedsforhold og regulering i Sverige, Danmark og Nederland. Etter det arbeidsgruppen kjenner til er det ingen land som har pålagt tilbydere av betalingsfjernsyn å tilby enkeltkanaler. Spørsmålet om tilbydere av betalingsfjernsyn bør pålegges å tilby enkeltkanaler har imidlertid vakt interesse i flere land, og spørsmålet har blitt utredet i Sverige, Storbritannia og USA. I kapittel 5 har arbeidsgruppen sett nærmere på enkelte trender i TV-markedet både nasjonalt og internasjonalt. Arbeidsgruppen mener at den teknologiske utviklingen har bidratt til å gi TV-seerne økt valgfrihet og mangfold. Arbeidsgruppen antar at denne utviklingen vil fortsette, særlig ved at TV-seerne de neste årene i økende grad vil konsumere Internett-TV og andre interaktive TV-løsninger på sitt primære fjernsynsapparat. Arbeidsgruppen anser at utbyggingen og digitaliseringen av de eksisterende teknologiene for TV-distribusjon er den viktigste årsaken til den økende valgfriheten. Arbeidsgruppen antar videre at distribusjon av TV-innhold over Internett vil øke valgfriheten ytterligere. En viktig forutsetning for at Internett-TV-løsninger skal kunne bli et reelt alternativ til kringkastet TV er at det satses videre på utbygging av bredbånd. Etter arbeidsgruppens oppfatning kan en videre utbygging 3 av fiber, samt oppgradering av kabelnett og kobbernett, gi hastigheter som muliggjør Internett-TV til et stort antall husstander. Arbeidsgruppen understreker betydningen økt båndbredde har for veksten i tilbudsmulighetene og konkurransen i markedet. En viktig forutsetning for at TV-seerne skal kunne dra nytte av TV-tjenestene som økte bredbåndshastigheter muliggjør er at det ikke lages unødvendige hindringer for TV-seernes bruk av Internett til mottak av TV-innhold. Arbeidsgruppen anser at nettnøytralitetsprinsippene utgjør et viktig grunnlag for at Internett-baserte TV-tjenester skal kunne utvikles i konkurranse med andre distribusjonsformer for TV. Innelåsende mekanismer knyttet til utstyr som styrer tilgang til innhold kan bidra til å hemme konkurransen i TV- markedet og til å begrense valgfrihet for TV-seerne i en fremtid selv med økt uvikling av teknologi og TV-tjenester. I kapittel 6 gjengis hovedfunnene fra arbeidsgruppens undersøkelse om dagens TV-tilbud utført av TNS Gallup. Undersøkelsen kartlegger grunnene til at folk velger nettopp deres leverandør av TV-signaler og hva som er viktig for folk når de vurderer ulike leverandører. I dette kapittelet gjengis i tillegg funn og tolkninger fra to andre markedsundersøkelser, én gjennomført av Oslo Economics og én av Forbrukerrådet. I kapittel 7 har arbeidsgruppen vurdert to ulike modeller for salg av enkeltkanaler (ren á la carte og blandet pakkesalg), samt hvilke nett som kan omfattes av et eventuelt pålegg om å tilby enkeltkanaler. Når det gjelder spørsmålet om hvilke nett som bør omfattes av en eventuell regulering har arbeidsgruppen konkludert med at et eventuelt pålegg om innføring av valg av enkeltkanaler i praksis ikke kan gjennomføres i hverken analoge eller digitale nett på det nåværende tidspunkt. Skulle myndighetene velge å innføre et pålegg om å tilby enkeltkanaler, vil pålegget måtte avgrenses til digitale leveranser av TV. Alternativt vil et pålegg om å tilby enkeltkanaler måtte utsettes til alt mottak av TV har blitt digitalisert. Arbeidsgruppen har analysert to modeller for salg av enkeltkanaler; ren á la carte og blandet pakkesalg. Med ren á la carte menes en regulering av enkeltkanaler hvor pakkesalg forbys, og hvor TV-tilbyderne må tilby samtlige kanaler i sitt utvalg enkeltvis. Med blandet pakkesalg menes en regulering hvor en TV-tilbyder pålegges å selge samtlige kanaler i sitt tilbud enkeltvis, uten krav om abonnement på en grunnpakke, men hvor pakker fremdeles kan tilbys 4 parallelt med enkeltkanaler. Arbeidsgruppen har vurdert hvilke virkninger en eventuell regulering kan gi. Arbeidsgruppen har vurdert effektene av en ren á la carte-regulering på valgfrihet og mangfold. Det rår til dels ulike syn på hvilke konsekvenser et lovpålagt krav om ren á la carte vil ha. Etter arbeidsgruppens oppfatning kan en ren á la carte-regulering føre til et bortfall av internasjonale nisjekanaler og føre til en økt bruk av eksklusivitetsavtaler. Dette tilsier at den samlede effekten på pris, kvalitet, valgfrihet og mangfold er høyst usikker ved en ren á la carte regulering. En del av gruppens medlemmer mener konsekvensene vil bli klart negative. En betydelig andel av TV-kundene er fornøyde med kanalpakker. Dette taler etter arbeidsgruppens vurdering mot et forbud mot salg av kanaler i pakker. Effektene av en modell med blandet pakkesalg er usikre, og arbeidsgruppens medlemmer peker på både positive og negative konsekvenser. Et flertall i arbeidsgruppen mener det er sannsynlig at effektene ved blandet pakkesalg ikke vil være like vidtrekkende som ved et pålegg om ren á la carte, mens et mindretall mener at det ikke kan utelukkes at effektene vil kunne bli tilnærmet de samme som ved ren á la carte. Et flertall i arbeidsgruppen mener at et påbud om å selge kanaler enkeltvis trolig ikke endrer insentivene i TV-markedets verdikjede til å selge kanaler i pakker, og det kan derfor ikke utelukkes at enkeltkanalene vil bli priset forholdsvis høyt i forhold til kanalpakkene. Uten prisregulering mener et flertall av gruppens medlemmer at eventuelle positive effekter ved blandet pakkesalg vil være begrenset. En eventuell regulering bør i prinsippet også få virkning gjennom hele verdikjeden. Det er imidlertid vanskelig å se for seg en lovregulering som er så omfattende. En eventuell lovregulering må videre måtte utformes på en forutberegnelig og ikke-diskriminerende måte for de ulike markedsaktørene, noe som i seg selv vil være komplisert. I kapittel 8 har arbeidsgruppen vurdert spørsmålet om formidlere av betalingsfjernsyn bør pålegges å tilby kanaler enkeltvis. Som grunnlag for vurderingen har arbeidsgruppen blant annet vurdert undersøkelsen om dagens TV-tilbud, sannsynligheten for at konkurranse- og konvergensutviklingen på sikt vil gi økt valgfrihet for TV-seerne og teknologiske forhold av betydning for mandatet og sannsynlig utvikling fremover. Arbeidsgruppens vurdering er at myndighetene ikke bør pålegge tilbydere av betalingsfjernsyn å tilby kanaler enkeltvis. Derimot er arbeidsgruppen opptatt av at det 5 legges til rette for at konkurransen i TV-markedet styrkes. Arbeidsgruppen har derfor foreslått tiltak med dette for øye. Gruppen foreslår også at konkurransesituasjonen i TV- markedet følges til enhver tid, og legger til grunn at de ulike myndighetsorganene følger situasjonen med samme og økt oppmerksomhet. Uten en prisregulering mener et flertall i gruppen at det er grunn til å tro at eventuelle positive effekter av et pålegg om salg av enkeltkanaler bare vil være marginale. Prisregulering av enkeltkanaler vil være komplisert og kan på sikt føre til mindre valgfrihet og mangfold for TV-seerne enn hvis markedet ikke reguleres. Undersøkelsen utført av TNS Gallup for arbeidsgruppen avdekker at de fleste husstander er tilfredse med sin leverandør av TV-signaler og at de dessuten er fornøyd med det kanaltilbudet de får i dag. En stor andel av norske husstander (37 %) er ikke klar over hvilke andre valgmuligheter de har til å velge TV-leverandør. Dette kan tyde på at det finnes et informasjonsbehov blant TV-seerne om hvilke TV-tilbud og tilbydere av disse som finnes i markedet. Den teknologiske utviklingen vil under de rette forutsetningene gi TV-seerne både økt valgfrihet og mangfold. En lovregulering fremstår derfor som uhensiktsmessig på nåværende tidspunkt for å nå målet om økt valgfrihet og mangfold for TV-seerne. I kapittel 9 foreslår arbeidsgruppen flere tiltak som hver for seg og samlet kan bidra til å opprettholde og styrke konkurransen i det norske TV-markedet: Å øke forbrukernes kunnskap om TV-markedet ved å opprette en ”TV-portal” Arbeidsgruppen mener at