{> 1~ !A13:,i - ~ Co ( I y () 5'1--0
TASK ORDER PROGRESS AND COST REPORT
MORE EFFECTIVE AND ACCOUNTABLE LOCAL GOVERNMENT
PARAGUAY
APRIL - JUNE 2001
Prepared for Prepared by '· ...1·'''· Walter Galindo "i'ill; Chemonics '. (under sub-contract to VI) U.s. Agency for International Development Contract No. LAG-I-00-99-oo036-oo, Task Order No. 801
THE URBAN INSTITUTE 2100 M Street, NW Washington, DC 20037 (202) 833-7200 July 2001 www.urban.org VI Project 06967-003 SUM IOC Task Order Contract Number LAG-I-00-99-00036-00 Task Order No. 801 More Effective and Accountable Local Governments Developed Quarterly Report Number 2 April - June 2001
A. Summary
The following quarterly report covers the period April 1,2001 through June 30,2001. During this period, significant progress was made in defining key task order activities and next steps. - Major accomplishments include:
1. Approval of the first-year work plan that identified eight results to achieve by the end of this calendar year. The results are as follows:
• Results 1-6: Complete a new public service in each of six municipalities • Result 7: Assess and prepare guide to alternative funding sources for municipalities • Result 8: Develop a decentralization platform and proposal
The work plan includes a performance benchmark table designed to facilitate monitoring of the project's progress towards the expected results. Under Section V of this report, we indicate progress made to date against this performance benchmark table.
2. Rapid reconnaissance survey of 12 municipalities.
3. Identification of six new municipal public services projects.
4. Negotiation of Memorandums of Understanding (MOD) with six municipal governments for the provision of technical assistance.
5. Initiation of key activities under all eight results scheduled for completion by December 2001.
6. Signing of two MOUs with targeted municipalities detailing specific activities to be conducted, responsibilities and obligations, and end results. It is anticipated that all six MOUs will be signed by July 15, when the mayors of four municipalities return from a trip to the United States.
7. Approval and initiation of technical assistance to all six municipalities.
8. Development of the terms of reference for Result 7 and initiation of search to identify appropriate consultant.
9. Approval and initiation of technical assistance to support and assist the council of governors and municipal associations in developing a decentralization platform and
--r CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
proposal. Key results include compilation of all available documentation on decentralization in Paraguay and creation of a decentralization database; analysis of key government policies and structures impacting decentralization; and initiation of the judicial, economic, budgetary and decentralization policy diagnostics.
B. Background
Over the past four years, USAIDlParaguay has provided strategic assistance to four departments and approximately 20 municipalities in Paraguay to help them assume more active roles in both municipal policy and administration. By mid 2000, through a participatory planning process, strategic municipal plans had been developed, resulting in the identification of more than 1,000 small and medium-sized projects in health decentralization, water and sanitation, solid waste, education and roads all of which could help improve municipal services and delivery capacity.
Task Order No. 801 was signed on September 21,2000 with the Urban Institute (Ul) under the Sustainable Urban Management (SUM) Indefinite Quantity Contract (IQc) to continue USAIDlParaguay's support to this endeavor. The purpose of the task order is to improve the local government's capacity in Paraguay to plan, finance and deliver required urban services in the targeted municipalities. It is expected that by strengthening local government practices through the delivery of effective, transparent and responsive public services, the process of decentralization and democratization of Paraguay will advance further. The ultimate objective of the task order is to assist USAIDlParaguay in fulfilling its intermediate result (IR) of developing more effective and accountable local governments.
Chemonics International, as subcontractor to Urban Institute, is charged with task order management and implementation. Due to the need to change the original chief of party, project start-up was delayed until January 2001, at which time the chief of party was fielded, the local office was established, the local staff was identified and employed, and initial field visits and interviews with key municipals authorities conducted in preparation for defining the first-year work plan. c. Expected Results
By August of 2002, the task order is expected to support the implementation of 10 new public service projects within the 4 departments and 20 municipalities targeted by USAIDlParaguay. The projects will be smaIl- to medium-scale and will focus primarily on water and sanitation, solid waste, and health. Roads and education are also potential areas for project implementation. Each project will serve approximately 2,000 to 40,000 individual users and will be environmentally and financially stable.
As reflected in the approved work plan, by December 2001 the task order is scheduled to complete the eight results described further below. The first six results focus on the design and delivery of priority new public services in six municipalities. These results were defined as part of the work plan preparation process, and reflect the top priority projects in the targeted municipalities who met the selection criteria defined further below. The remaining two results reflect cross-cutting tasks designed to advance the process of decentralization and to clarify and
2 PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.,JUNE 2001 CHEMONICS INTERNATIONAL INC. facilitate the financing of new municipal projects.
C1. Year 2001 Expected Results:
Result 1. Bridge between the Municipalities of Villa Elisa and Nemby, Central Department: Both municipalities have requested technical assistance to help build a bridge connecting the two important populated areas. Specifically, the municipalities requested technical assistance to adjudicate the contract competitively to a local firm, to supervise and monitor the construction of the bridge, and to provide technical assistance to comply with Paraguayan environmental norms.
Result 2. Expansion ofBasic Sewage System in the Municipality ofLimpio, Central Department: The objective of the municipal project is to expand the basic sewage system to two communities. The municipality has requested technical assistance in the design, monitoring of construction, and the identification of financing sources for the project.
Result 3. Sanitary Landfill for the Municipality of To bat£, Cordillera Department: The objective of the municipal project is to convert a trash dump into a certified sanitary landfill. The municipality has requested technical assistance to: finalize the design of the project and develop the implementation plan; carry out an environmental impact assessment and obtain the required environmental approval and certification; and provide training to the sanitary landfill workers.
Result 4. Sanitary Landfill for the Municipality ofJ. E. Estigarribia, Caaguazu Department: The objective of this project is also to convert a dumpsite into a certified sanitary landfill. The .. municipality has requested technical assistance to: finalize the design of the project and develop the implementation plan; carry out an environmental impact assessment and obtain the required environmental approval and certification; and provide training to the sanitary landfill workers.
Result 5. Sanitary Landfill for the Municipality ofMariscal Estigarribia, Chaco Department: The objective of the project is to convert a new dumpsite into a certified sanitary landfill for the Mariscal Estigarribia municipality. The municipality has requested technical assistance to: finalize the design of the project and develop the implementation plan; carry out an environmental impact assessment and obtain the required environmental approval and certification; and provide training to the sanitary landfill workers.
Result 6. Solid Waste Treatment Plant for the Municipality of San 19nacio, Misiones Department: The objective of the project is to construct a treatment plant for the solid waste produced by a slaughterhouse site in the city of San Ignacio de Misiones. The municipality has requested technical assistance to: carry out an environmental impact assessment; select the appropriate technology for the plant; assist in ensuring the required environmental approvals and certificates are obtained; and conduct environmental monitoring during the construction of the plant.
PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 3 CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
Result 7. Assessment and Guide of Funding Sources and Options for Municipalities: In order to support Result 2, in particular, and all municipalities in general, the project will carry out an· assessment of project financing options for municipal projects and develop a practical guide to help municipalities access these funds.
Result 8. Decentralization Platform and Proposal: The task order will carry out an assessment and develop a proposal to advance decentralization in Paraguay in close coordination with the Council of Governors and other municipal associations.
D. Implementation Strategy
The main goal of the team is to serve as a catalyst or a facilitator for the municipalities to enable them to successfully design, implement and deliver identified priority public services projects by December 2001. The team implementation strategy is to work closely with the municipality authorities to identify potential solutions to key constraints that impede the execution of the public service projects. Given the short time frame, projects targeted for assistance must have already been designed or are near ready to be implemented. By focusing on key constraints, the team can maximize the impact of the technical assistance, leverage scarce resources and demonstrate quick and immediate results.
It is anticipated that technical assistance will be provided in five main areas:
• Verification of final design and implementation plans • Supervision and monitoring of construction • Assistance in locating funding sources for one municipality in particular • Assistance in preparing environmental impact analyses and related tasks to comply with environmental nonns and standards and to secure environmental approval and certifications • Facilitation of the process to fonnulate a decentralization platfonn and proposal
In addition to technical assistance, another key pillar of our implementation strategy is to cultivate the political will of the mayors and councils to move ahead with the projects during this pre-electoral period. Realizing that there is a risk that pre-electoral politics may negatively affect the implementation of the projects, we are taking every precaution to minimize controversy about these projects among the competing forces within the current municipal governments and maximize the potential for political gain that can be derived from the successful, rapid implementation of the projects. Specifically, our strategy is to emphasize the political gain to all stakeholders, thus, reinforcing the chances for success not only of the projects, but more importantly reinforcing the benefits of transparent and effective democratic governance.
E. Activities Conducted During the Quarter
The following activities were conducted during the second quarter of 2001 in support of the task order's objectives and anticipated results.
4 PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
\
E1. Conclusion of Field Visits to Determine Priority Activities
In order to finalize the first-year work plan, the chief of party conducted a series of field visits and interviews. These visits were initiated during the first quarter and concluded during the early part of the second quarter of 2001. Interviews were conducted with municipal authorities and councils, organizations working in the area, and key players. Based on a review of possible projects and initial expressions of interest to participate in the task order, 12 municipalities were pre-selected as potential targets for assistance under the task order. The 12 municipalities were:
• Villa Elisa, Villeta, Ita, Itagua, and Limpio in the Central Department • Tobati and Atyra in the Cordillera Department • San Ignacio, Villa Florida, and Santiago in the Misiones Department • J .E. Estigarribia in the Caagnazu Department • Mariscal Estigarribia in the Chaco Department
Following the field visits, six municipalities were selected to receive assistance under the task order: Villa Elisa, Limpio, Tobati, San Ignacio, J.E. Estigarribia, and Mariscal Estigarribia. The identified projects were in turn defined as key results of the first-year work plan. The main variables that were factored in during the selection of the municipality were: a) the proposed project could be concluded by NovemberlDecember 2001; b) the municipality had, or could secure, the necessary financing for the project; and c) the municipal authorities had clear political will to support the projects and verbally committed to sign a Memorandum. of Understanding with the task order team to implement the project. The following table summarizes the field visits conducted and their results.
Site Visited Person Visited Result Municipality of Villa Elisa, Mayor Estanislao Frutos Examined feasibility of 1O·meler bridge project. Design Central Department Rodriguez previously approved and funding is available. Project selected. Municipality of Villeta, Mayor Adomias Francisco Most of water projects finished with financing provided Central Department Vega Ortiz by World Bank. Priority project remaining is a trash dumpsite. There are no available funds. Project not selected. Municipality of Ita, Central Mayor Hector Valdez Ale Municipality doing large park improvement project in Department city. Received financial support from governo(s office. Water problems essentially resolved except in one small community-Cerro Arruai. Municipality does not have funds for this small project. Project not selected. Municipality of Itagua, Mayor Martin Gonzalez Priority project is an environmental impact study for a Central Department solid waste dumpsite. Citizens do not want dumpsite at proposed location even though studies support location as environmentally sound. Current political opposition using issue as a political banner to discredit the mayor. Due to highly volatile political interests surrounding project, project not selected. Municipality of Limpio, Mayor Wilfrido Figueredo Examined project to expand basic sewage system into Central Department two communities. Financing available from funds earmarked by the hydroelectric royalties. Project selected. Municipality of Tobati, Mayor Prof. Oswaldo Ortega Examined various projects meeting criteria. Conversion Cordillera Department of trash dump into sanitary landfill selected, given that land has been acquired and financing is available from municipal funds. Project selected.
PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 5 CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
Municipality of San Mayor Sr. Crispiniano Treatment plant for solid waste produced by Ignacio, Misiones Mazacotte slaughterhouse in the city identified as priority project. Department Municipality has the necessary funds to complete the project. Project selected.
Municipality of Villa Mayor Dr. Gustavo Corrales Municipal development plan identified both a sewage Florida, Misiones treatment plant and system as priority projects. Projects Department cannot be completed within allotted time period and no identifiable source of funds available. Project not selected. Municipality of Santiago, Mayor Americo Romero Priority project is the clean up of a trash dumpsite, that Misiones Department does not meet requirements of Secretary of Environment. Some funds available from royalties and tax collection receipts, but deemed insufficient. Project not selected. Municipality of Atyra, Mayor Alexis Gomez Priority project is disposal of solid waste from local Cordillera Department tanneries into a treatment plant. Municipality does not have the necessary funds. Project not selected. Municipality of J.E. Mayor Luis Perruchino Municipality already developed municipal strategiC Estigarribia, Caaguazu plans and is interested in a solid waste management Department project. Has necessary funds to complete the project before the year's end. Project selected.
In addition to the field visits, the Mayor of the Municipality of Mariscal Estigarribia in the Chaco Department, Roque Ram6n Zabala Brizuelas, visited the task order offices to request technical assistance to convert a dumpsite into a sanitary landfill; the municipality has the necessary funds. Even though the municipality is not within the target area ofUSAIDlParaguay, the Mission was consulted and accepted the recommendation of the chief of party to select the activity as one of the six results. Result: Project Selected.
The chief of party and Steve Marma of the USAIDlParaguay Mission also made a visit to the governor of Misiones, Francisco Peralta Fleitas. The mayor identified solid waste management as a major issue in all 10 districts. The governor has available funds and is willing to explore possibilities to get involved in the problem. In a very important show of political will and counterpart support, Mr. Peralta Fleitas committed to hiring an architect as soon as possible to participate in the development of the strategic action plans to implement the selected projects in the municipality.
E2. Preparation and Approval of First-Year Work Plan
In conjunction with our field visits, several draft versions of the work plan were prepared and submitted to USAID in late March and early April 2001. Detailed discussions on the work plan were held with USAID on April 26. Following this meeting, the work plan was further revised and submitted to USAID on May 11, at which time it was approved. The work plan details the main activities under each of the eight results programmed for completion in 2001, including the proposed scope of work, performance period, level of effort, indicative budget and the specific results of each activity. The activity results will serve as the verifiable indicators of progress toward the final result and will be reported on in the quarterly reports.
6 PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
E3. Assignment Approvals
Following the approval of the work plan, the chief of party submitted the detailed terms of reference for the six municipal development projects (tasks/results 1-6) and the decentralization proposal (task/result 8) to DSAID and CO for approval. These requests included the terms of reference of the proposed short-term consultant, their resumes and their proposed salaries. Approval for task eight was received on May 7 and for tasks one through six on June 13. Though the terms of reference for the assessment and guide for municipal funding options (task/result 7) have been completed, the approval request is pending the identification of an appropriate consultant. It is anticipated that this approval will be submitted no later than July 30, 2001.
The technical assistance outlined in the work plan requires experienced and highly qualified local specialists. Based on recommendations received from a variety of local public, private and non-governmental organizations, followed by personal interview and reference checks, the chief of party selected the following professionals to serve as intermittent advisors for the development of the respective projects.
The above individuals received technical approval from DSAIDlParaguay on June 6 and salary approval was received from the RCO in Bolivia on June 13. The local team began work on June 20.
E4. Preparation and Signature of Memorandum of Understandings
A key activity of the local team and the chief of party was to draft and secure the approval and signature of an official MOD with the selected municipalities. As is customary in Paraguay, the MODs officially record the agreement between the project and the municipalities, detailing the obligations and responsibilities assumed by each signatory and the type and amount of technical assistance to be delivered to achieve the agreed-to results. All six MODs have been prepared and vetted with the key decision makers in each municipality. As of the end of June, MODs with the San Ignacio de Misiones and the Tobati municipality have been formally signed. The remaining MODs are scheduled to be signed in early July. The main reason for the delay in the signature of the MODs was the absence of the mayors who were attending a conference in Miami, Florida.
F. Status of Completion of Tasks Per the Work Plan
The task order has entered a very busy and productive period. Overall the work is on schedule per the work plan and budget, and no major deviations are noted. Of the eight results, we are ahead of schedule on three (R31T0bati, R5IMariscal Estigarribia and R8IDecentralization
PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL-JUNE 2001 7 CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
Proposal and Dnit); we are on schedule on two (R4!San Jose and R6!San Ignacio); and we are slightly behind schedule on three (RINilla Elisa, R2/Limpio and R7!Assessment of Financing Options). One reason for the delay in the completion of certain second quarter activities is that many of the key authorities in the municipalities were unavailable to work with our project and sign the MODs in the latter part of June. However, this is not seen as a major obstacle to timely completion of the results, as the text of the MODs-and the corresponding programs-have been thoroughly vetted with the key decision makers and are merely waiting formal signature. Accordingly, subsequent activities are moving ahead on schedule without delay. We anticipate being able to make up, if not surpass, the intended targets during the next quarter.
In addition to securing the approval of the MODs, the local consultant team has begun delivering key technical assistance services to the selected municipalities. The status of the work performed to date is as follows:
Result 1: Bridge Construction between the Municipalities of Villa Elisa and Nemby, Central Department. The municipal council has approved the plan and has authorized the mayor to sign the MOD. The mayor is absent, attending a mayors conference in Miami, so the official signature of the MOD is scheduled for July 10. The contracted specialists, engineer Enrique Granada and topographer Alfredo Pankow, began work June 20 and have visited the bridge construction site. The consultants are currently preparing the detailed tender documents and procedures for the competitive bidding of the bridge construction activity, as well as a plan of action for construction monitoring and verification of the architectural drawing. The tender and bidding documents are expected to be completed by July 20 and construction of the bridge should begin during the third quarter.
Result 2: Expansion ofBasic Sewage System, Municipality ofLimpio, Central Department. The municipal council is waiting for the return of the mayor, who is also attending the conference in Miami as well as a meeting of the Organization of American States in Guatemala. The MOD is scheduled to be signed the week of July 9 and no problems are anticipated in securing the MOD approval. The technical team has begun the preparation of the detailed technical plan for the construction of the system and funding sources are being reviewed. All technical plans are being developed in consultation with a local NGO, Alter Vida, who constructed the basic sewage system. A former Alter Vida engineer has been hired to assist in the expansion of the system. The consultant identified to carry out the study, Jorge Atillo Pusineri, has been approved by DSAID and the actual work will be completed in the third quarter as planned.
Result 3: Sanitary Landfill, Municipality ofTobati, Cordillera Department. The MOD was signed on June 27 and Roberto Lima has already visited and conducted a survey of the proposed landfill site. He is currently preparing the diagnostic report and recommended next steps to facilitate the construction of the sanitary landfill and to conduct an environmental impact study. The anticipated results for this activity are ahead of schedule.
Result 4: Sanitary Landfill, Municipality of1. Eulogio Estigarribia, Caaguazu Department. After a visit by the chief of party and the technical consultant, it was determined that the deep political fragmentation of the municipal council and the mayor might delay and probably hinder the project. A decision was made to cease activities in this municipality and to initiate activities in
8 PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 CHEMONICS INTERNATIONAL INC. another municipality in the same state. The Municipality of San Jose, Caaguazu was approached, as they had an identified need for the same type of assistance. The mayor and municipal council, with the support of the governor, accepted the offer of assistance to convert a dump into a certified sanitary fill and promised their full collaboration. The mayor of San Jose is also attending the mayors meeting in Miami and is expected back on July 6, at which point a MOU will be signed. USAID has been advised of this change and is in agreement. Once the MOU has been signed, the official change in location of the result will be processed. While the expected results for the second quarter have not yet been achieved (signature of MOD) we believe we are very close to being on schedule for this activity, even with the change in location. Preparation of the diagnostic, environmental impact study and work plan will occur in the very beginning of the third quarter. The work plan will be very similar to that originally developed for J.E. Estigarribia, and the schedule will run roughly two weeks behind.
Result 5: Sanitary Landfill, Municipality ofMariscal Estigarribia, Chaco Department. Although the mayor and the council have agreed to the terms and conditions of the proposed technical assistance, the MOU has not been physically signed due to the difficulty in reaching the municipality (500 kilometers of bad roads). The MOU is scheduled for signature on July 3. Engineer Carlos GalarZa has already met with the mayor of the municipality in Asuncion and the first working site visit is scheduled for July 10. Therefore, even though the MOU is not signed, overall we are ahead of the work plan schedule for this activity and expected results. .
Result 6: Solid Waste Treatment Plant, Municipality of San Ignacio, Misiones Department. The MOU was signed on June 19 and Mario Dominguez Leyes was contracted on June 20. He has visited the site and is preparing a diagnostic report and an environmental impact study. The environmental impact study will be completed by mid-July and the diagnostic report by the end of July. The latter will contain recommendations regarding two or three appropriate technologies, along with a discussion of the costs of benefits of each. The work plan is in process. Although we are behind our originally proposed schedule we are working on these activities and plan to complete them during the third quarter
Result 7: Assessment and Guide ofFunding Sources and Options for Municipalities. During the initial field visits with the 12 municipalities, 7 of the 12 municipalities indicated that the most serious constraint to executing their planned projects was their inability to access and obtain financing. It is clear that this constraint needs priority attention and could benefit all municipalities in the country. Consequently, the task order is programming to carry out an assessment of funding sources for all municipalities, which will serve as a gnide on how to access, qualify for, and obtain funding for municipal projects. As an initial step, the team is focusing on identifying a funding source for the Limpio municipal project. The study undertaken to identify potential funding sources will then be developed into a formal directory for accessing and obtaining funding for all municipalities. The end result of this activity will be to procure financing for the Limpio Project and to produce a guide to alternative sources and schemes for financing of municipal projects, through the private sector, bilateral and multilateral organizations, and community financial organizations.
Currently, the team is searching for qualified consultants to carry out this study, consultants with an in-depth knowledge of the Paraguayan financial and banking system. Due to the delay in
PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 9 CHEMONICS INTERNATIONAL INC. finding qualified consultants, this activity is behind schedule. However, we anticipate being able to make up, if not surpass the anticipated results by the end of the third quarter.
Result 8: Decentralization Platform and Proposal, Decentralization Technical Assistance Unit for Sub-national Governments. In May, the technical assistance unit for the sub-national government activity was formed, composed of Victor Flecha as unit coordinator; Eusebio Ayala as legal advisor; Reynaldo Penner as economic advisor; and Marcelo Mancuello as the administrative assistant. A detailed work plan for this activity was prepared and presented to the Council of Governors on May 23 and June 8 in order to ensure wide acceptance by all governors. Likewise, meetings were held with AJUDEP A (Association of Departmental Councils of Paraguay) on May 26 and with OPACI (Paraguayan Organization of Intermunicipal Cooperation) on May 24. A meeting with AJUMPA (Association of Municipal Councils of Paraguay) is still pending due to the absence of most of their board members, but a date will be set upon their return the first week of JUly. In all the presentation meetings, all members of the unit and the chief of party were present. Members of the Mission were invited, and Steve Marma and Alfonso Gonzalez attended in representation of USAID.
The following activities are underway to support and assist the Council of Governors and municipal associations to develop a decentralization platform and proposal. Consultations and reviews are conducted continuously with the governors and municipal associations:
• Collection of all available materials on decentralization in Paraguay, particularly those referring to the administrative and political structure and the legal, economic, and fiscal areas. The group also gathered information on previous and existing decentralization projects and proposals. The result is a collection of very valuable material, which, because of its volume, has been copied onto a CD. This is a great start to the creation of a decentralization database, which can fill a very needed gap of information at all levels of government. Unfortunately, the limited time of this project does not permit our assistance in the transformation of the collected information into a database. Yet, this information does constitute the basis of the platform document.
• Preparation of an analysis of the policies and structures at the national, regional and local government levels. The analysis examines the competencies, administrative structure, and the obstacles to decentralization in the state administrative structure, the administrative state reform program, the central government structure, the local governments, and the municipal governments. The analysis also includes an examination of state reform issues in Paraguay. During the next quarter the findings will be discussed with the municipal associations in regional workshops, followed by interviews with international and national actors in the process of decentralization.
• Examination of the economic and budgetary development of the public sector at the national, regional and loeallevels ofgovernment. The analysis examines the influence of the public sector on the national economy and on the financing of local governments. The role of the local governments in relation to their geographical area of influence and their role as tax collectors are being examined as is the role of the municipal governments - the structure of their revenues and expenditures, their functions and financing. The
10 PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 K CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
analysis is seeking to identify the best way to make fiscal decentralization an useful tool and to improve the efficiency of local governments through the optimization and enhancement of their tax collector role.
• Preparation of an analysis of the legal processes for decentralization, focusing on state composition. This analysis is examining the history behind the current legal-political . structure and reviewing previous Paraguayan constitutions that affect the issue of decentralization.
The above analyses will be used as the basis for the preparation of the decentralization platfonn and proposal. The work plan was presented on June 8 to the Commission for Municipal and Governors Affairs of the Congress and on June 12 to the Secretary of the Refonn. The text of the analysis and diagnostic is attached as Annex A to this report. This report completes the task of "Judicial, economic, budgetary and decentralization policies diagnostic" expected result. Overall, this activity on schedule with regard to anticipated result completion and outputs.
G. Financial Status
See attached financial report.
H. Conclusions and Next Steps
The second quarter was a very active period and represented significant progress toward achieving our results and outputs. During the second quarter 594 days of short-tenn level of effort were placed under contract for the completion of Results 1-6 and an additional 330 days of short-tenn level of effort were approved for activities related to Result 8. Although the realization of all of our targets for the quarter was compromised by the coincidence of a mayors conference in Miami in the last week of June, the project expects all MOUs to be signed no later than the second week of July, including the Municipality of San Jose in Caaguazu.
During the next quarter we anticipate an even higher level of activity as project implementation within the targeted municipalities gets underway. We anticipate that the forthcoming mayoral elections in 223 municipalities will positively affect the culmination of our work by serving as a stimulus for the outgoing mayor to finish ongoing projects before leaving office. We do not anticipate any problems in achieving schedule progress, and are very confident that we will be able to make up, if not surpass, in those activities where we are slightly behind our anticipated results expected by quarter. Specific activities planned for the following quarter include:
• Signature of all outstanding MOUs • Submission of all work plans for results 1 through 6 • Initiation of projects in all six municipalities • Sponsorship of three regional decentralization workshops • Continued lobbying of the Secretariat of Environment to mitigate against possible delays iIi processing the Environment Impact Certificate. We have made initial contacts to make them aware of the type of projects we are assisting technically and to vest them in the process.
PARAGUAY SUM QUARTERLY REPORT NO.2 APRIL.JUNE 2001 11
I.. PROYECTO DE APOYO A GOBIERNOS LOCALES URBAN INSTITUTE/CHEMONICS INTERNATIONAL INC. UNIDAD TÉCNICA DE DESCENTRALIZACIÓN de Apoyo a Asociaciones de Gobiernos Subnacionales
Informe Mensual Correspondiente al mes de junio de 2001
Dando cumplimiento a los ténninos de referencia y a la calendarización aprobada para la Unidad Técnica de Descentralización, durante el la última semana de Mayo haciéndose extensiva esta tarea durante todo el mes de Junio, se procedió a realizar un acopio de materiales referidos a la descentralización en general, en particular los que se refieren áreas legal, económica, de estructura administrativa y política, como así también de los proyectos de descentralización existentes, reuniendo gran cantidad de material a ser analizado y utilizado para la elaboración de los programas de discusión de los talleres a realizarse en el mes de Julio y como base para la elaboración de la Plataforma de Descentralización.
Los Consultores de la Unidad Técnica de Descentralización se han abocado durante este mes a la tarea de analizar las áreas correspondientes a cada uno según los materiales recabados para de esta forma dar cumplimiento al resultado esperado y obtener un diagnóstico de los diferentes aspectos de la descentralización concluido.
A ese respecto, el Coordinador de la Unidad, Víctor-jacinto Flecha ha realizado un análisis de las Políticas y Estructuras de los tres niveles de gobierno (Nacional, Regional y local). Se refiere a la Estructura Administrativa del Estado, a la Reforma Administrativa, a la Estructura de la Administración Pública Central, a los Gobiernos Departamentales, sus competencias, estructura administrativa y presupuestaria y sus obstáculos en la perspectiva de la descentralización, también se refiere a los gobiernos municipales, su estructura administrativa, su estratificación por categorización presupuestaria, los obstáculos en la perspectiva de la descentralización, para finalizar con unas reflexiones finales sobre la reforma del estado y descentralización.
El encargado del Área Económica, Reinaldo Penner, ha realizado un análisis de los aspectos económico y presupuestarios de la administración pública en sus tres niveles, en el mismo se refiere a la incidencia del sector público en la economía nacional, las atribuciones y el financiamiento de los gobiernos subnacionales, el papel de los gobiernos departamentales y su área geográfica de influencia y su rol como recaudador y los gobiernos municipales, la estructura de sus ingresos y egresos, funciones y financiamiento, todos estos temas enfocados en pos del impulso a la descentralización fiscal de modo a mejorar la eficiencia de los gobiernos subnacionales a través de una optimización del rol de recaudador de los gobiernos subnacionales.
El encargado del Área Legal, Eusebio Ramón Ayala, ha realizado un análisis legal del proceso de descentralización, en el mismo se refiere a forma de estado y descentralización, breves antecedentes histórico desde el punto de vista legal y reseña de las constituciones paraguayas anteriores, la constitución de 1992 leyes, decretos y ordenanzas, análisis de leyes que afectan a las municipalidades y gobernaciones, para finalizar con observaciones y reflexiones que servirán de base para la elaboración de la propuesta de Plataforma de Descentralización.
l El asistente de la Unidad, Marcelo Mancuello, ha asistido a cada uno de los consultores, y se ha ocupado del acopio de materiales, a ser analizados y utilizados por los consultores, de los cuales se adjunta una lista al final del presente informe.
Durante todo el mes de Julio la unidad técnica ha reunido regularmente a todos sus miembros para coordinar las tareas y apuntalar los diferentes análisis requeridos a cada consultor, como así también para lograr la interconexión de los mismos, de modo a apuntar todos los trabajos en la misma dirección. El resultado de este mes de trabajo puede observarse en los tres documentos de trabajo que se anexan, referidos al análisis de los aspectos de Estructura Administrativa, Económico y Legal del proceso de descentralización actual.
Este informe releva con satisfacción haber dado cumplimiento al resultado esperado "Diagnóstico jurídico, económico, presupuestario y de políticas de descentralización concluido".
2 UNIDAD TÉCNICA DE DESCENTRALIZACIÓN URBAN INSTITUTE/CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
INFORME MENSUAL JUNIO 2001 Consultor: Víctor-jacinto Flechá
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO Y DESCENTRALIZACIÓN
La estructura Administrativa del Estado.
La estructura administrativa del Estado está diseñada en la igualdad y contrapeso de los tres poderes del Estado, en que en el plano horizontal, y en el plano vertical, que se refiere a la división administrativa del Territorio Nacional se divide en Administración Nacional, Gobernaciones y Municipios.
La Constitución Nacional de 1992 fue un salto cualitativo en cuanto al cambio administrativo del Estado y en cuanto a la función y esencia del Estado paraguayo. Esta Constitución sentó las bases para un proceso de transformación del estado totalitario anterior a un Estado Democrático. Desde la proclamación de la Carta magna (1992) a esta fecha se han producido cambios institucionales importantes en cuanto a la conformación de una estructura republicana.
En contraposición a designaciones emanadas de un solo centro se han podido instalar comicios limpios y transparentes para las elecciones de las autoridades de los niveles subnacionales, el Poder Legislativo, en relación a su anterior situación de poder cautivo del poder Ejecutivo, ha ganado pluralidad política en su composición y se ha autonomizado, como poder independiente, el Poder Judicial, a pesar del complejo sistema seleccionador para su conformación humana, no ajena todavía a los vaivenes políticos, ha iniciado un proceso de reestructuración institucional más acorde al carácter descentralizado del Estado paraguayo. En ese sentido, la ley del sistema organizacional del Poder Judicial o el nuevo Código Penal y procesal pudieran citarse como ejemplos. En cuanto al Poder Ejecutivo, que en la etapa anterior daba cuentas de un desbalance absoluto de poder a favor de él, a tal punto de poseer la atribución de nombrar a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y de disolver el parlamento, es la estructura que tiene mayor resistencia a adecuarse a su nueva situación y al actual carácter descentralizado del estado paraguayo.
Es así que, el Poder Ejecutivo, si bien ha pretendido responder a las necesidades emergentes, creando nuevas secretarias o ministerios, como el caso del Ministerio de Integración, las secretarías de Medio Ambiente, de la Mujer, de Acción Social, etc., lo siguió haciendo desde la misma perspectiva organizativa anterior, adicionando nuevas instituciones al aparato central sin que se haya modificado en nada la propia estructura organizativa del aparato administrador como para responder a las exigencias de cambios exigidos por la nueva Constitución de la República.
La Reforma Administrativa en la perspectiva de la transición política
Esta situación es en parte explicable por el tipo de proceso post-dictatorial vivido. La transición del estado dictatorial absolutista a una forma más distendida en la perspectiva de la construcción de un Estado de Derecho, se pergeñó desde el poder, con una agenda electoral antes que un cambio estructural socio-económico y político-legal en general. De esta forma la transición se perfiló como una sucesión apretujada de elecciones con el consentimiento tácito de los partidos políticos y
3 movimientos sociales .. En este sentido, los pasos fundamentales fueron: la elección presidencial de mayo de 1989; la promulgación, en 1990, de una nueva Ley Electoral y las elecciones municipales (ya bajo la nueva Ley Electoral) en mayo de 1991; las elecciones para la conformación de la Asamblea Nacional Constituyente para dictar una nueva Constitución Nacional en 1992; y como culminación del proceso, las elecciones presidenciales en 1993.
En este horizonte político no figuró la Reforma del Estado. Como está visto, entonces, la nueva Carta Magua de la República no nació como culminación de una dinámica de un proyecto de estado democrático y descentralizado, fruto de un amplio consenso sino más bien fue producto de las necesidades de cambio de imagen del viejo-nuevo poder emergido el3 de febrero de 1989.
Sin embargo este viejo-nuevo poder no pudo manejar las contradicciones de los diferentes sectores oficialistas que lo representaban por lo que la Constitución Nacional fue mucho más radical de lo que se esperaba, Y la misma exige una reforma substancial de la administración pública, para adecuarla a las nuevas circunstancias. La Reforma Administrativa del poder central tiene estructuras socio económicas acérrimamente opuestas a ella.
En cambio, la sociedad civil ha demostrado una comprensión y un deseo de cambios substanciales. El Programa Diálogos Democráticos que recorrió todo el país, ha demostrado fehacientemente que la gente reclama la Reforma del Estado y la descentralización territorial del poder. Pero esta sociedad civil todavía no tiene por sí sola el poder como para impulsar los cambios administrativos necesarios.
Esta situación, de falta de voluntad política para realizar la reforma por parte de los que mandan y la falta de movilización de los que no mandan, ha dificultado en gran manera la Reforma del Estado que, a casi diez años de la nueva Constitución Nacional, todavía la Reforma Administrativa del Estado no se ha llevado a cabo, según vamos a constatar en la somera descripción que continúa.
Las Administraciones del Estado
Estructura de la Administración Pública Central.
La administración pública central consta de la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, 11 ministerios, 24 entidades autárquicas y/o descentralizadas y 7 empresas públicas.
La estructura de esta administración central responde todavía a la lógica de un poder discrecional y absoluto con la perspectiva totalitaria y centralista. Es la perfecta materialización de aquello que reza "El estado es todo, la sociedad es nada".
La administración central del Paraguay ha tenido en los últimos 30 años un ponderable crecimiento. Condiciones políticas y económicas justificarían tal crecimiento. Desde el punto de vista político, el paso de un estado dictatorial tradicional latinoamericano a un estado totalitario, cuyo objetivo era cautivar a la sociedad y no permitirle ninguna iniciativa que no emanara del Estado, obligaba a que en forma permanente ampliara sus competencias. Se sumó a ello la implementación de los mega proyectos estatales como ser la Represa de ltaipú, Yacyretá, la apertura de rutas y caminos, instalación de grandes empresas estatales, el Estado paraguayo fue, en ese tiempo, el más grande empleador.
4 El proceso de transición no ha avanzado en la racionalización del aparato público y por el contrario ha tenido un gran aumento en la masa de empleados, de alrededor de 90.000 empleados en 1989 se ha pasado a 200.000 empleados en el año 2000. Cada vez se hace más patente la necesidad de una reconversión institucional y organizativa del aparato administrativo del estado central que sigue siendo una estructura paternalista, sobredimensionada en lo administrativo y con vocación centralista.
La actual organización es el resultado de estas sucesivas y múltiples iniciativas sin que se reestructurara la organización total de dicha administración, brindándole una racionalidad de acuerdo al cambiante objetivo del Estado. Una superposición de objetivos y competencias convierten a la Administración del poder Ejecutivo en un territorio de divisiones medievales, en donde cada una de las oficinas, a pesar de declarar que cumple el mandato del Ejecutivo en el área que les compete, tiene suficiente autonomía como para implementar la voluntad de la autoridad que la dirige. Se constituyen, de esta manera, en muestras de poder personalizado, ejercido discrecionalmente, no enunciado, reglamentado ni transparentado.
El Estado actual, presenta una organización administrativa caótica, carente de criterios para determinar la jerarquía administrativa entre las instituciones que la componen. Por ejemplo, la existencia de secretarías de la Presidencia de la República y de ministerios encargados de cumplir los mismos roles o la figura de entidades "descentralizadas", acarrea un vacío de autoridad debido a la superposición de funciones. Esta situación, convierte al presidente en un eterno mediador de conflictos interministeriales, por lo que se ve inhibido de conducir y coordinar estrategias generales.
De un análisis pormenorizado de la situación actual de la Administración a través de la observación y de entrevistas a altos funcionarios públicos se desprende:
• Que el soporte organizativo legal de la administración pública es muy antiguo, algunos elementos de este soporte son inclusive de principios de siglo. El reglamento básico de la organización de la administración central lo constituye el Decreto-Ley N° 17.511 del 22 de enero de 1947, "Por el cual se reorganizan las secretarías de estado y se distribuyen sus funciones" Ese año asumió el partido colorado al poder, guerra civil de por medio. El slogan enarbolado por aquél entonces era "El Estado servidor del hombre libre" con una perspectiva estatista, centralista y con vocación totalitaria. Posteriormente, a esta primera organización se le fueron añadiendo otros ministerios y entes públicos sin que se tuviera en cuenta el sistema en su globalidad. La administración actual carece de racionalidad sistémica y más bien es una enumeración de estructuras que no están soldadas ni articuladas entre sí, y más bien coexisten en una permanente contradicción. En esta perspectiva se le ha añadido al Presupuesto Nacional, las administraciones departamentales, como un agregado, dependiente exclusivamente del Ministerio de Hacienda, en la cuestión de los fondos. • Al no existir una racionalidad única para la organización de las dependencias públicas, se evidencia una enorme superposición de competencias, de fines y de tareas y esto hace que no exista interconexión y articulación entre las mismas. Eso conlleva a que los servicios que prestan cuesten más y hagan menos. El problema de agua potable, por ejemplo, no sólo es competencia del Ministerio de Salud a través SENASA, sino también del Ministerio del Interior a través de CORPOSANA, de la Secretaría de Acción Social y de la DffiEN, dependientes en forma directa de la Presidencia de la República.
5 • Algunas dependencias públicas ni siquiera cuentan con carta orgamca, Ley ni decreto presidencial que definan su labor. Hemos salvado esta situación con entrevistas a funcionarios pata comprender la función de estos entes. • Apatecen múltiples estructuras, con diferentes nombres, en la organización de las diferentes entidades públicas. Es decir, no existe uniformidad organizativa de las diferentes oficinas públicas y los mismos Catgos y funciones reciben diferentes nombres o nominaciones. • Se ha constatado temor, por parte de los funcionarios públicos, incluidos los altos funcionarios, de dat la información pública. Se sigue pensando y se sigue tratando a la información pública como si fuera un Secreto de Estado. • El sector público no cuenta con un banco de datos que reúna las bases jurídicas de su organización. Hubo que "conseguirla" en cada una de las diferentes instituciones y aún en varias de ellas no existían o desapatecieron sus propios fundamentos legales. • En conclusión, la administración pública central es un caos. Es necesario e impostergable datlealgún sentido y atmatlo como un "puzzle". El hecho de redefinir su estructuración y attÍculación de forma moderna y racional sería un salto cualitativo tan importante como insoslayable ..
Gobiernos subnacionales
Gobiernos Departamentales:
Los gobiernos departamentales en su actual estructura fueron creados por la nueva Constitución Nacional (1992). El ordenamiento territorial departamental no fue modificado sino continuó respondiendo básicamente a la división territorial de la década de los años cuatenta, continuando los límites de los departamentos como estaban. Esta estructura territorial responde básicamente a la división política del Estado pataguayo conformado en los inicios del siglo XX.
Los departamentos actualmente están conformados territorialmente por la sumatoria de los municipios que la integran, teniendo éstos la absoluta soberanía sobre sus territorios.! En el año 2001 existen 17 departamentos, con 223 distritos con sus respectivas municipalidades.
El gobierno de los departamentos estuvo, hasta 1993, a Catgo de Delegaciones de Gobierno, cuyo titulat (el delegado de gobierno) era nombrado por el Poder Ejecutivo y no tenía ninguna estructura legislativa. Este origen de "Delegación de Gobierno" de la estructura administrativa departamental dejó sumatca en la estructura y en las funciones que deberían cumplir los gobiernos intermedios.
La dualidad de la figura del gobernador quedó en evidencia, al ser este elegido individualmente por el pueblo, pero, al mismo tiempo, ser representante del presidente de la República en el Departamento; a lo que hay que agregat lo poco clato de sus competencias y su dependencia casi exclusiva del presupuesto general de la Nación, controlado por el poder central.
A pesat de que la Constitución Nacional (Art. 156) al definir los niveles territoriales de estructura política y administrativa dice taxativamente que los "departamentos, municipios distritos ( ... ) gozan de autonomía política, administrativa y normativa pata la gestión de sus intereses, y de autatquía en la recaudación e inversión de sus recursos", siguen sin contar con una autatquía presupuestaria ni
1 Los departamentos carecen de soberanía tenitorial y ninguna de sus ordenanzas pueden ser aplicados o exigidos sin la complacencia municipal.
6 cuenta con impuestos propios. Tampoco es transparente y evidente su coparticipación en los impuestos nacionales.
Esta falta de real autarquía de los gobiernos intermedios se manifiesta también en las funciones que les fueron asignadas, las cuales son muy ambiguas. No tienen competencias específicas y exclusivas a no ser la de coordinar sus actividades entre las municipalidades y el gobierno central. La Constitución les faculta subsidiariamente algunos servicios públicos como las obras públicas, provisión de energía, agua potable y los demás servicios que afecten a más de un municipio.
Las ambigüedades constitucionales deberían haber sido disipadas por la Carta Orgánica Departamental, pero la Ley 426/94 tampoco lo hace, con lo que se genera un vacío legal. Por otro lado, la ausencia de un sistema de asignación de recursos, hace de este nivel de gobierno sumamente dependiente del gobierno central, lo que de hecho, distorsiona los alcances de la autonomía y autarquía de su funcionamiento.
Sin embargo y a pesar de estas limitaciones de la autonomía y autarquía, los gobiernos departamentales tienen una estructura menos caótica que el gobierno central. En ese sentido la creación de la diferentes secretarías departamentales responden más a las situaciones concretas de cada departamento. Sin embargo todavía, muchas de las gobernaciones carecen de una reglamentación de funciones bien definida, por lo que le resta, en muchos casos, definiciones concretas de los trabajo realizados y de una racionalidad orgánica.
Un hecho sumamente positivo en la perspectiva de la descentralización y del logro de una mayor autonomía y autarquía, es que los niveles departamentales han logrado internalizarse como estructura administrativa estatal en la conciencia de la ciudadanía. Muestra de ello, es la aproximación de la ciudadanía departamental a las gobernaciones para demandar soluciones a sus problemas, por un lado, y por el otro, para fiscalizar la labor de sus autoridades. Un estudio del Banco Mundial, "Estrategia para la Descentralización de los Servicios Públicos en Paraguay,,2 realizado por los consultores, el especialista colombiano Fernando Rojas y el paraguayo Víctor-jacinto Flecha, demuestra fehacientemente el ahorro público que se hace cuando las obras son encaradas por el nivel intermedio y no por el gobierno central.
La presente consultoría cree que el fortalecimiento de las estructuras intermedias a través de una mayor autonomía tiene perspectivas positivas, aún cuando también está convencida que ello pasa por la Reforma Administrativa del poder Central. Los gobiernos departamentales deben estar muy atentos, en ese sentido, de toda ley que suponga parte de la Reforma del Estado.
Competencias del Gobierno Departamental
La Constitución Nacional confiere competencia a los gobiernos departamentales en los siguientes puntos:
1. Coordinar las actividades con las de las distintas municipalidades del Departamento; organizar los servicios departamentales comunes, tales como obras públicas, provisión de energía, de agua
2 Rojas. Fernando; Flecha, Víctor-jacinto. Estrategia para la Descentralización de los Servicios Públicos en Paraguay. Estrategia de Implementación para la descentralización de los servicios (Estrategia y Recomendaciones Legales) Ministerio de Hacienda Banco Mnndial- Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Asunción, 1999
7 potable y los demás que afecten conjuntamente a más de un Municipio, así como promover las asociaciones de cooperación entre ellos. 2. Elaborar el plan de desarrollo departamental, que deberá coordinarse con el Plan Nacional de Desarrollo, y elaborar la formulación presupuestaria anual, a considerarse en el Presupuesto General de la Nación; 3. Coordinar la acción qepartamental con las actividades del Gobierno central, en especial lo relacionado con las oficinas de carácter nacional del Departamento, primordialmente en el ámbito de la salud y en el de la educación; 4. Disponer la integración de los Consejos de Desarrollo Departamental.
La Constitución Nacional al conferir en forma enumerada las competencias de alguna forma está priorizando de la misma manera. Por lo que la coordinación sus actividades con las municipalidades es de orden prioritario. La constitución le faculta organizar los servicios básicos departamentales. En el apartado jurídico se tocará este tema de conflictos entre el gobierno nacional y los departamentales en la cuestión de provisión de servicios públicos.
Además del ordenamiento constitucional, los gobiernos departamentales se rigen por la Ley 214/93 que establece la Carta Orgánica Departamental sancionada por el Congreso Nacional. Esta Leyes considerada por la mayoría de los gobiernos departamentales como restrictiva, en cuanto al ejercicio del poder departamental.
Presupuesto y Gobernaciones
Aún cuando en el apartado económico y de presupuesto se refiera a la problemática de los presupuestos de las gobernaciones, quisiéramos referimos aquí en el impacto que produce el sistema presupuestario en la propia organización y función de las administraciones intermedias.
El hecho de que la estructura intermedia no es recaudadora de impuestos ni tasas repercute enormemente en sus propias estructuras orgánicas institucionales como en las funciones que cumplen. Todos sus ingresos son transferencias del Gobierno Central en gran medida, y en menor medida de los gobiernos municipales (transferencias del 15% del impuesto inmobiliario que cobran los municipios que integran el departamento).
En ambos casos, las gobernaciones tienen problemas para la efectivización de tales transferencias. Los municipios, en la mayoría de los casos, utilizan el porcentaje correspondiente a las gobernaciones y se atrasan por meses y en algunos casos por años. Se han dado casos en que las gobernaciones tuvieron que negociar con los municipios para que determinadas obras públicas financiadas por los municipios pasen, posteriormente a figurar como ingreso y egreso fiscal de las gobernaciones como traspasos de ese municipio, por el hecho de que las alícuotas de los impuestos inmobiliarios no trasferidos. Esta situación inhibe gravemente la autarquía y autonomía de las gobernaciones.
Las transferencias del gobierno central tampoco tienen una programación definitiva ni la seguridad de las trasferencias. En el año 2000 se dio una exigua ejecución de las transferencias. Una encuesta telefónica a las gobernaciones que realizamos dio como resultado, alrededor del 42% de las trasferencias presupuestadas para el año 2000 como ejecutadas.
8 Composición porcentual del presupuesto Total destinado a Gobiernos Departamentales por Gobernación Ejercicio Año 2000
14,0%
2,3% 12,0%
10,0%
8,0% 6,8% 6,2% 6,0%
4,4% 4 lo/< 400' • o , /0 3,9% 4,0% ----==::::-=1
2,0%
El cuadro que antecede nos ilustra la distribución del Presupuesto Nacional destinado a las gobernaciones entre las mismas. El Departamento Central con un 12.3 %, se constituye el de mayor participación dentro del Presupuesto Nacional es 3,2 veces superior al Departamento de Alto Paraguay que participa con un 3,8% del PGN. Sólo 5 departamentos están sobre la media de participación presupuestaria, Central, Alto Paraná, ltapúa, Boquerón, Caaguazú.
Desde la perspectiva de la relación presupuesto por habitantes el estudio del presupuesto de las gobernaciones es totalmente opuesto a lo señalado arriba.
En ese sentido el Alto Paraguay tiene un prepuesto programado anual de 569.911 guaraníes por habitante en tanto que el Departamento Central llega apenas a 20.163 guaraníes anuales por habitante. Solamente 5 gobernaciones sobrepasan los 100.000 guaraníes presupuestados por año.
9 Pero atendiendo al comportamiento de la ejecución presupuestaria del año 2000 hasta el mes de noviembre se debe asumir que dicha ejecución no llegaría más allá del promedio de 35% del presupuestado. En ese sentido, la relación presupuesto ejecutado / número de habitantes nos indica que solamente dos gobernaciones, Alto Paraguay (199.469 guaraníes por habitante) y Boquerón (134.820 guaraníes per cápita) sobrepasan los 100.000 guaraníes por habitante. En el tercer puesto del ranking corresponde a Misiones que solamente recibió 38.520 guaraníes per cápita que supondría 105 guaraníes por día y el último del escalafón es el Departamento Central con 7.057 guaraníes per cápita anual o que supondría 19,33 guaraníes por día. El promedio del presupuesto ejecutado es de 37.977 guaraníes per capital anual. Pero este promedio está desfigurado por los dos departamentos chaqueños debido a la escasa población de los mismos, ya que en la distribución proporcional entre departamentos, el Alto Paraguay ocupa el último lugar con un 3,8 % Y Boquerón el 6,8 % del total presupuestado. Si se obvia estos departamentos por la desviación que produce la media resultaría 20.755 guaraníes per cápita anual. En este caso tendríamos siete departamentos sobre la media, Misiones, Presidente Rayes, Ñeembucú, Canindeyú, Amambay y Concepción.
Composición presupuestaria de los Gobiernos Departamentales
A fin de una comparación efectiva entre el Gobierno Central y Gobierno Departamental se hace un análisis comparativo de la estructura presupuestaria de ambos gobiernos, encontramos que las gobernaciones tienen un promedio menor que el gobierno nacional de las actividades centrales que sólo llega al 22% frente al 31 % del gobierno nacional y una composición porcentual mucho mayor de programas de acción, que llega al 74% en tanto que el gobierno nacional es de sólo 25% y utiliza un 4% en programas de inversión. Aunque en el caso de los programas de acción e inversión habría que hacer una aclaración, no existe un criterio único para anotar las actividades en una u otra categoría, entonces las mismas actividades son registradas, algunas en inversiones y otras en acciones, de acuerdo al criterio que cada una de las gobernaciones adopta?
Obstáculos de las Gobernaciones en la perspectiva de la descentralización
• La ausencia de una Reforma del Estado que suponga una Reforma de la Administración Central. • La falta de soberanía territorial. • Falta de autonomía para la elaboración e implantación de una política departamental. • La ausencia de impuestos autónomos o propios. Su total dependencia de las transferencias del gobierno central y de los municipios, en cuanto a su participación del impuesto inmobiliario. • En concomitancia a esa falta de soberanía territorial, de una verdadera autonomía y autarquía de las gobernaciones, el papel de los Juntas Departamentales queda reducido a las funciones de ser solamente un controlador de las acciones del Gobernador. Su misión legislativa, por la misma causa, no tiene fuerza de aplicación obligatoria. Sus función de aprobación presupuestaria es solamente nominal, en cuanto a que dicho presupuesto es remitido al gobierno centrál, el que es realmente quien lo formula y lo aprueba. • Ausencia de definiciones concretas sobre los roles del Gobernador y la Junta Departamental. • Ausencia de responsabilidad departamental, de los diputados electos como representantes departamentales en el Parlamento Nacional.
3 En anexo correspondiente al análisis estructural de los presupuestos de cada gobernación se podrá encontrar los fundamentos de lo aquí planteado.
10 • Las transferencias del Ministerio de Hacienda dan prioridad a sueldos y salarios de los funcionarios departamentales, en perjuicio de los presupuestos de acción y de inversión. En ese sentido, el presupuesto de las actividades centrales ejecutadas, supera ampliamente a los otros presupuestos. Esto deriva de que el estado alimentada una burocracia, que queda imposibilitada de ejecutar sus funciones por falta de rubros.
Gobiernos Municipales
Los gobiernos municipales o locales no han tenido una autonomía propia en toda la historia independiente paraguaya. Sus intendentes o alcaldes han sido siempre nombrados por el Presidente de la República. Durante la vigencia del Estado militar autoritario (1936-1989) sirvió como un instrumento más al servicio del poder central para vigilar, controlar, denunciar y reprimir a la sociedad civil de sus comunidades.
Desde 1991 hasta la fecha la ciudadanía distrital ha elegido a sus autoridades locales y en la última década los municipios han ganado presencia y prestigio frente a su ciudadanía. Se ha observado un proceso de paulatino declive del poder de las seccionales coloradas a favor del poder civil electo de las municipalidades ..
Es el gobierno subnacional mejor definido y más autónomo dentro de la estructura descentralizada del Estado. Pero aún así, sus actividades están trabadas por la poca capacidad gerencial y administrativa de sus líderes electos. Sus estructuras administrativas y financieras siguen siendo muy débiles, por lo que muchos municipios no dejan de ser entelequias o municipalidades virtuales en cuanto al cumplimiento de sus competencias. Según informaciones obtenidas en el Ministerio del Interior, 150 municipios de los 223, están ubicados en la categoría de Municipios de menor desarrollo relativo, es decir que su presupuesto anual prorrateado por habitante no llega a alcanzar a un salario mínimo legal. La prolongada crisis económica, así como un obsoleto sistema tributario, han imposibilitado una mayor recaudación en estos años.
Es sabido que no existe independencia política real sin independencia económica, y que el proceso de reforma estatal en curso actualmente tiene un componente importantísimo en la descentralización de los servicios e inversiones de carácter social, de suerte a contrarrestar la ausencia del Estado en las áreas que geográficamente son las más necesitadas. Teniendo en cuenta esto, es axiomático el hecho de que el sistema tributario municipal vigente se haya mostrado ineficiente a la hora de acercar los recursos económicos que con mucha urgencia necesitan los gobiernos locales.
Una ausencia de iniciativa de las autoridades locales con miras al desarrollo productivo local ha acrecentado la crisis económica de los distritos, trayendo como consecuencia menor recolección de impuestos y menor posibilidad de respuesta a los requerimientos de su comunidad.
Atribuciones
El artículo 168 de la Constitución Nacional dispone que "Serán atribuciones de las municipalidades, en su jurisdicción territorial y con arreglo a ia ley": 1) La libre gestión en materias de su competencia, particularmente en las de urbanismo, ambiente, abasto, educación cultura, deporte, turismo asistencia sanitaria y social, instituciones de crédito, cuerpos de inspección y de policía;
11 ------
2) La administración y disposición de sus bienes; 3) La elaboraci6n de su presupuesto de ingresos y egresos; 4) La participación en las rentas nacionales; 5) La regulación del monto de las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, no pudiendo sobrepasar el costo de los mismos. 6) El dictado de ordenanzas, reglamentos y resoluciones. 7) El acceso al crédito privado y al crédito público, nacional e internacional; 8) La reglamentación y fiscalización del tránsito, del transporte público y las de otras materias relativas a la circulación de vehículos, y 9) Las demás atribuciones que fijen esta Constitución y la Ley.
DIVISIÓN POR GRUPOS DE MUNICIPIOS.
Cabe señalar que en el Paraguay los municipios se hallan divididas en cuatro grupos, por mandato de la Ley Orgánica Municipal de acuerdo a los montos respectivos de sus presupuestos generales. PRIMER GRUPO: Superiores al cincuenta por ciento del promedio anual del total de los montos presupuestarios correspondientes a las Municipalidades de las 17 capitales departamentales. SEGUNDO GRUPO: inferiores al cincuenta por ciento del promedio mencionado en el punto anterior, hasta el doce por ciento del mismo promedio. TERCER GRUPO: Inferiores al doce por ciento del promedio mencionado en el primer punto, hasta el tres por ciento del mismo promedio. CUARTO GRUPO: Inferior al mínimo establecido para el tercer grupo. También dispone el citado artículo que la determinación del grupo a que corresponden los municipios será establecida por decreto del Poder Ejecutivo debiéndose revisar esta clasificación para cada elección municipal.
, CANTIDAD DE MUNICIPIOS POR GRUPa' GRUPO CANTIDAD -'PoRCENTAJE lER; 22 9,9% 2DO. 71 31,8% 3ER. 112 50,3% 4TO. 17 7,6% COOIgorizacilm especi!d 1 0,4%
El hecho de que los municipios de primer grupo sólo sean el 9,9% por ciento del total de municipios está demostrando de por sí, la precariedad en que se desenvuelven los municipios paraguayos. Casi el 57,8% de los municipios se encuentran a menos del 12% del promedio presupuestal de las 17 capitales departamentales. Y sólo el 47,1 % de las ciudades capitales departamentales corresponden a municipios del primer grupo.
4 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral para las elecciones municipales del 2001.
12 MUNICIPIOS: CAPITALES DEPARTAMENTALES POR GR 1ER.GRUPO 2DO.GRUPO Concepción San Pedro Del Y. Villa Rica Caacupé Cnel. Oviedo Caazapá Encarnación San Juan aautista Ciudad Del Este Pllraguari Pedro Juan Caballero Aregua Villa Hayes. Pilar . Mllriscal Estigarribia Salto Del Guaira Fuerte Olimpo TOTAL "" 8(47.1 % 9(52,9%) Las diferencias de grupos han variado entre las categorizaciones surgidas para las primeras elecciones municipales en 1991, las de 1996 y las del 2001. En 1991 sólo el 37,5 % de las capitales departamentales correspondía al grupo uno, en cambio en 1996 correspondió al 41,2 % Y en el 2001 al 47,1 %. En 1991 el 50% de las capitales departamentales correspondía al segundo grupo en cambio en el 1996 era de 36,3%, para el año 2001 nuevamente el porcentaje correspondiente a este grupo sube al 52,9% Y las capitales departamentales correspondientes al tercer grupo en 1991 fueron el 12,5% en tanto que 1996 ascendió al 23,5% y en el 2001 ya no existen capitales pertenecientes a este grupo por lo que se observa el ascenso del porcentaje correspondiente al segundo grupo. Es decir que se dio un aumento del primer grupo y del tercero a costa del segundo grupo en el primer período de análisis y en este último período el aumento se da en el primero y segundo grupo a costa de la desaparición de los municipios capitales departamentales correspondientes al tercer grupo.
00 Capital Especial 24 18 42 01 Concepción 1 2 3 O 6 63 36 99 02 San Pedro O 3 13 1 17 162 102 264 03 Cordillera 1 4 15 O 20 195 120 315 04 Guairá 1 O 10 6 17 156 102 258 05 Caaguazú 2 2 15 1 20 192 120 312 06 Caazapá O 4 5 1 10 102 60 162 07 ltapúa 1 19 9 1 30 330 180 510 08 Misiones O 4 4 2 10 102 ·60 162 09 Paraguari O 6 11 O 17 171 102 273 10 AltoParaná 4 6 8 1 19 201 114 315 11 Central 9 9 1 O 19 225 114 339 12 Ñeembucú O 1 13 2 16 147 96 246 13 Amambay 1 2 O O 3 36 18 54 14 Canindeyú 1 2 2 O 10 105 60 165 15 Presidente 1 2 2 O 5 54 30 84 Hayes 16 Alto Paraguay O 2 O O 2 24 12 36 17 1 O O O 1 12 6 18
13 ¡TOTALES 22 71 112 17 2221 2.277 1.332 3.609¡ Fuente: Elaboración propia en base a datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral para las elecciones municipales del 2001
Obstáculos de las Municipalidades en la perspectiva de la descentralización
• Ausencia de una visión clara de la misión y los roles de las municipalidades entre la mayoría de las autoridades electas y los funcionarios municipales, lo que dificulta enonnemente a la hora de asumir que la municipalidad es un instrumento de gobierno local para solución de problemas conjuntamente con su comunidad. Esta situación tampoco pennite visualizar nuevas perspectivas de ingreso para aumentar su exiguo presupuesto. • Ausencia de roles claros internalizados en lo que debe hacer y ser la Junta Municipal y la Intendencia Municipal. • Los pedidos de intervención de las municipalidades se manejan de manera absolutamente política. • Ausencia de una Institución Nacional que tenga un banco de datos sobre todo lo ateniente a la actividad de los gobiernos municipales. Nadie sabe a ciencia cierta el porcentaje que supone la sumatoria de los presupuestos municipales relacionados con el presupuesto general de gastos de la Nación .. Hasta el año 1997 se tuvo alguna infonnación en IDM pero en la fecha no se ha podido acceder de manera sistemática de los datos de los presupuestos de la municipalidad a nivel del país. El Ministerio del Interior, con su secretaría de gobiernos municipales cuenta con datos incompletos, desorganizados y carentes de sistematización. No sólo existe la ausencia de gran parte de los presupuestos municipales sino que ni siquiera se cuenta con una lista de cuáles son los que existen. • No existe un sistema propio de presupuesto. Cada municipalidad lo realjza de acuerdo a criterios diferentes lo que dificulta enonnemente la comparación.
Reforma del Estado y descentralización.
Unas reflexiones finales, en la perspectiva de la Refonna del Estado y la descentralización.
El concepto de descentralización territorial del poder no había existido en la perspectiva de la sociedad paraguaya antes de la constitución Nacional pero sí existía un deseo de autonomía y autarquía en el manejo de sus asuntos. No se querían más autoridades locales nombradas por la centralidad del poder.
Los Diálogos Democráticos, primera consulta popular que abarcó toda la República, han demostrado que el Concepto y el contenido de la Descentralización se ha internalizado en la sociedad paraguaya. Ya dejó de ser un elemento nuevo sino ya es parte de su vida cotidiana. Las Gobernaciones y Municipalidades han dejado de ser instituciones de control y represión del ciudadano sino que ahora es la ciudadanía la que fiscaliza el funcionamiento de las mismas.
La descentralización será imposible sin la Refonna de Estado. Resta como tarea prioritaria para lograr el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales una mayor autarquía en la obtención y utilización de sus recursos.
Se necesitaría refonnular la antigua Ley de Administración de 1947 por una nueva ley básica de la Administración Pública que plantee los objetivos, los fines y los medios de la Administración
14 Pública de acuerdo a la filosofía en la que se constituye la nación paraguaya para ser un "Estado unitario, indivisible y descentralizado".
La reforma del Estado debe buscar un modelo alternativo de Estado que se halle de acuerdo a los preceptos constitucionales. Es responsabilidad de los poderes ejecutivo, legislativo y de los gobiernos. subnacionales el lograr modificar la actual organización estructural de los gobiernos departamentales y municipales, fijando claramente competencias y recursos, a fin de integrarlos en un conjunto orgánico y sistemático bajo una lógica de subsidiariedad que defina claramente las competencias entre los tres niveles de administración territorial, estableciendo con precisión, la responsabilidad de cada administración en la provisión de bienes y servicios.
Como tarea prioritaria de los gobiernos locales está el lograr una amplia movilización ciudadana para comprometer·a los legisladores y a las autoridades del gobierno central a llevar a cabo las reformas necesarias, a fin de lograrse la descentralización efectiva.
15 UNIDAD TÉCNICA DE DESCENTRALIZACIÓN URBAN INSTITUTE/CHEMONICS INTERNATIONAL INC INFORME MENSUAL JUNIO 2001 Consultor: Reinaldo Penner
Análisis Fiscal y Financiero del proceso de descentralización l. la perspectiva del análisis
El presente análisis parte de la perspectiva de que debe dársele atención diferenciada a los servicios públicos en áreas rurales y urbana para lo cual debería realizarse la descentralización, tanto de las atribuciones como de los medios para cumplirlas, hacia los Gobiernos Departamentales y Municipales. Entre dichas atribuciones se destacan salud, educación, agua y alcantarillado, e infraestructura vial local y regional. Uno de los aspectos claves de es estos gobiernos subnacionales es que deben contar tanto con recursos tributarios recaudados por ellos mismos como con las debidas transferencias intergubernamentales. Para el efecto, el Gobierno Nacional debe profundizar la descentralización fiscal iniciada en 1992 con la nueva Constitución.
Los ingresos propios locales constituyen la piedra angular de la descentralización fiscal porque instalan un vínculo para un beneficio tributario que aumenta la eficiencia y fomenta la rendición de cuentas en el ámbito locals. En el caso de los Gobiernos Municipales lli! se cuentan con límites territoriales claramente definidos en Paraguay, pero la Constitución les otorga el derecho exclusivo de recaudar el impuesto inmobiliario. En cambio, los Gobiernos Departamentales §Í cuentan con un ámbito territorial definido, pero ni la constitución ni su Carta Orgánica Ley N° 426/94 define algún tril:mto que deban recaudar. Por lo expuesto, los legisladores obligaron a las Gobernaciones Departamentales a mantener una dependencia absoluta de las transferencias intergubernamentales.
Los Municipios deberían centrarse en las áreas urbanas, mientras que en las "compañías" rurales deberían corresponder a las Gobernaciones. La experiencia de otros países demuestra que un solo sistema fiscal intergubernamental no puede satisfacer simultáneamente las necesidades urbanas y 6 rurales • El Interior del Paraguay es fundamentalmente rural y tuvo una importante actuación en la creación de los actuales Gobiernos Departamentales. El hecho es que a 9 años de haberse iniciado la descentralización, la población del 'Interior' no ha mejorado su acceso de servicios de salud, educación, agua y comunicación vial. A raíz de las definiciones legales de la descentralización, las Gobernaciones no han desarrollado una fuerte gestión de finanzas públicas, por lo cual en la práctica no se han vinculados "económicamente" de sus votantes, pues deben ocuparse más de que el Gobierno Central cumpla con sus promesas de proveerles de recursos que gestionar sus ingresos y egresos en el ámbito regional. También, muchas Municipalidades no están a la altura para recaudar el caudal potencial de impuesto iumobiliario existente en su ámbito distrital. Además de no contar con los recursos humanos para desplegar una gestión tributaria, los gastos de los Municipios menores ya se financian con los recursos que reciben transferido del Gobierno Central por los royalties, el fondo de compensación municipal o lo que recaudan tradicionalmente en el perímetro urbano. Dado que la morosidad en los cobros de impuestos municipales esta elevada (25 a 40%), algunos Municipios han contratado empresas privadas para cobrar a los contribuyentes morosos. Estas oficinas legales están s Paul Bernd Spalm. "Las Relaciones Intergubernamentales, la Estabilidad Macroeconómica y el Crecimiento Económico". en IEASAlWBI/lULAlCELCADEL 1999. 6 Roy Bah!, "Reglas de Ejecución para la Descentralización Fiscal", en IEASAlWBYIULAlCELCADEL 1999.
16 asentadas a la capital del país y se dedican a rastrear a los dueños de los inmuebles en las compañías donde la municipalidad local ya no "llega". De esta forma, la pobre gestión financiera - en los departamentos por falta de mandato y en los Municipios por falta de visión - no se profundiza el vínculo entre el beneficio tributario y la rendición de cuentas a los ciudadanos locales.
El Paraguay debería profundizar su descentralización fiscal. La evaluación de las experiencias recientes en América Latina demuestra que las mismas estuvieron motivadas por estrategias de impulsar el desarrollo económico regional y local a través de una mayor eficiencia del sector 7 público . Los resultados de la etapa inicial del proceso, caracterizado por un creciente traspaso de recursos y en menor medida de atribuciones a los gobiernos subnacionales, no ayudaron a consolidar la estabilidad macro-económica. Pero, más recientemente, muchas regiones y localidades fueron mejorando su autonomía y coordinación tributaria, con el consiguiente efecto positivo para el equilibrio fiscal nacional y regional. En Paraguay, la descentralización también pasó por una fase inicial donde los sucesivos Gobiernos Centrales elevaron sus - inicialmente nulas - transferencias a los Municipios y las Gobernaciones. Pero simultáneamente, al ceder el Gobierno Central parte de sus recaudaciones a los Gobiernos Municipales y Departamentales, acrecentó también sus gastos en el ámbito regional, especialmente en educación e infraestructura, sin por ello descentralizar los respectivos ministerios. Al negársele un enfoque sistémico al proceso de descentralización, se hizo caso omiso a los aspectos fiscales y atribuciones de los gobiernos subnacionales, generándose una gran superposición de funciones y poderes, así como inexplicables asimetrías de autonomía tributaria entre Municipios y Gobernaciones. Así era de esperar, que el Gobierno Central cayera preso de un agudo déficit fiscal, que fue limitando cada vez más su capacidad de avanzar en el proceso de descentralización "desordenado y de-arriba-para-abajo".
Es importante profundizar el actual proceso democrático mediante una mayor autonomía política del 'Interior'. La descentralización en Paraguay arranca después de los cambios políticos de febrero de 1989 y tuvo como uno de sus principales objetivos. Por la Constitución de 1992, se otorgó sufragio directo a los 17 Gobiernos Departamentales y 223 Municipios, y se crearon representaciones departamentales en la Cámara de Diputados. El Art. 156 de la Constitución, referente a los Gobiernos Departamentales y Municipales, establece que las mismas "gozarán de autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses, y autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos". Pero en el Art. 161 la Constitución parece sacarle nuevamente a las Gobernaciones Departamentales estas prerrogativas, señalando que "el Gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecución de la política nacional". Inequívocamente las Gobernaciones en Paraguay tienen un poder político directo, sin intermediación del Gobierno Central. Sólo que, además de ello, también representan regionalmente al Gobierno Nacional. Otras interpretaciones, sin embargo señalan que debería cambiarse el último artículo de la Constitución. Donde hay plena coincidencia, es que el Paraguay sigue siendo un país eminentemente rural y se debe mejorar el funcionamiento de la democracia en el 'Interior'.
Las atribuciones deben preceder a las definiciones de finanzas públicas. En general, existe un consenso de que los Municipios y las Gobernaciones deberían concentrarse en cuatro servicios claves: (1) salud, (2) educación, (3) agua y alcantarillado y (4) infraestructura vial local y regional. Pero estos servicios están "devolviéndose" a los gobiernos subnacionales en forma muy limitada y
7 Cabe mencionar aquí lo se ha llamado el "teorema de descentralización" que básicamente plantea que son los gobiernos locales quienes mejor puedan producir las cantidades y clases de servicios públicos que la población local demanda (ver W. Oates. Federalismo Fiscal, Harcourt, New York, 1972). Ver también los documentos reunidos en IEASAlWBJJlULAlCELCADEL, Curso sobre Relaciones Fiscales Intergubernamentales y Gestión Local, 7-16 junio 1999, Caracas.
17 desordenada. Lo que se hizo en los años 90 fue un "tire y afloje en el ámbito ministerial" y poco esfuerzo por parte del Poder Legislativo de reducir el "enredo" legal. Movido por los intereses políticos y económicos, los responsables de las reformas están atrasados en las definiciones de las formas de descentralización y financiación de la misma.
11. El Sector Público y su Incidencia en la Economía
La participación del sector publico en la economía paraguaya ha aumentado significativamente en los años 90. Actualmente, de cada 1000 Guaraníes que la población gasta, 400 van al Sector Público. Si a estos datos incluyéramos a las dos Entidades Binacionales, más del 50% del gasto va al Sector Público. En toda la década marcada por un discnrso universal de achicamiento del estado, en . Paraguay la realidad fue a la inversa. En muchos países latinoamericanos este proceso esta directamente ligado a la descentralización, por las típicas características que este proceso había asumido en su primera fase de satisfacer la 'periferia' con recursos desde el 'centro' pero sin devolverle las atribuciones de términos de provisión de servicios públicos.
En el caso de Paraguay el origen del creciente gasto público está dado muy marginalmente en la descentralización, pues la participación conjunta de las Municipalidades y de las Gobernaciones en el PIB a finales de la década se estima en un 2% (aproximadamente 1% a principios de la década). Las causas están fundamentalmente en el comportamiento de la Administración Central, cuyos gastos aumentaron 8 puntos de porcientos, de 11 % al 19% del PIB (Tabla 1). A pesar de una ausencia de importantes privatizaciones, los gastos de las empresas públicas (ver Entidades Descentralizadas) decayeron en 3 puntos de porcientos, de 23% a 20% del PIB. Los gastos que más crecieron en la pauta del Presupuesto Nacional, son los de Educación y Obras Públicas. Es decir, los gastos en personal de educación y las inversiones en obras de infraestructura se elevaron sin precedentes, donde se estima que la una parte importante fue a parar al 'Interior'. Una de las claves del comportamiento del Gobierno Nacional en la década del 90 fue acrecentar su presencia en el 'Interior' pero sin por ello descentralizar la ejecución del Presupuesto Nacional. La duda surge si la Administración tiene capacidad para coordinar y proveer los servicios en el Interior en la forma que la población realmente los demanda. La descentralización surge como un método más eficiente para acercar la oferta y demanda de servicios público en el ámbito local.
Tabla 1 El Gastos Público en % del PIB , 1990-1998 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Administración 10,7% 15,1% 15,1% 14,6% 15,0% 17,1% 17,2% 17,9% 18,5% Central I PIB Ent. 22,6% 19,8% 26,8% 20,1% 21,3% 18,2% 18,8% 22,0% 19,9% Descentralizadas IPIB
Sector Público I 33,3% 34,9% 41,9% 34,7% 36,3 35,3% 36,1% 39,9% 38,4% PIB .. , Fuente: Mmlsteno de HaCIenda, tomado de CEPPRO, EvolUCIón del presupuesto publico 1989 - 2000, 2000
18 Paraguay tiene uno de los sectores públicos más centralizados de Latinoamérica y el Caribe, y sólo le sobrepasan algunos países centroamericanos. Le corresponde un 5% del gasto total a las Municipalidades y apenas un 1% a las Gobernaciones (Tabla 2). Según un estudio del Banco 8 Mundial , esto sin embargo, no se debería al actual marco legal de la descentralización. Si los gobiernos subnacionales cumplieran con el mandato de la Constitución de 1992 de asumir las funciones de salud, educación, caminos vecinales y política sectorial, su participación en el gasto público total debería aumentar a un 40% a 45%. De hecho, Paraguay no está administrando su proceso de descentralización acorde a su propia legislación porque no cuenta con la voluntad política o con los recursos financieros para ello.
Descentralización en latinoamerica y el caribe, 1995 Gastos Subnacionales I País Gastos Totales Subnacionales
Argentina 49,3% Brasil 45,6% Colombia 39,0% Bolivia 26,7% Venezuela 19,6% Uruguay 14,2% Chile 13,6% Honduras 12,3% Perú 10,5% Guatemala 10,3% Ecuador 7,5% Trinidad 7,2% Paraguay 6,2% El Salvador 6,0% Nicaragua 5,2% Panamá 3,2% Rep. Dominicana 2,9% Costa Rica 2,3% Promedio Latino América Y 14,0% Caribe Fuente: BID, Latinoamérica Una Década de Reformas, 1997; tomado de Matia Freire, Marcela Huertas y Benjanún Darche, "Acceso Subnacional a los Mercados de Capitales: La Experiencia Latinoamericana" en JEASAlWBUIULNCELCADEL 1999.
El telón de fondo de las actuales circunstancias del proceso de descentralización fiscal es doble, por un lado el atraso en las reformas legales y por el otro lado el déficit fiscal. El Ministerio de Hacienda demostró un buen manejo fiscal a principios del proceso de descentralización. En 1992 realizó una 9 importante reforma tributaria, introduciendo el IV A y simplificando la estructura de impuestos • Con
, Banco Mundial, El Paraguay: Aspectos y Opciones de la Descentralización, Mimeo 17907-PA, Asunción 31-8-98. El informe fue preparado por David Rosenblatt (LCSPR), Fernando Rojas (Harvard University) y Gabriel Aghon (CEPAL). 9 Esta reforma aun no se ha realizado en el ámbito de los gobiernos municipales, que tienen altos costos de las recaudaciones y los cobros debido a la complejidad administrativa de manejar unos 40 tributos, 22 tasas y S contribuciones.
19 la recesión económica de 1996/97 comenzaron a mermar los ingresos tributarios. Los mismos ya venían decayendo antes de la reforma tributaria de 1992, pero volvieron a aumentar del 8,5% en 1993 al 11,1 % del PIB en 1995 (ver Tabla 3). En 1990 los ingresos tributarios constituían el 72% y en el 2000 ya sólo el 61 % del total de ingresos del Gobierno Central, mientras que los ingresos no tributarios aumentaron concomitantemente (ver Gráfico 4). El Gobierno Nacional no tiene acceso al mercado de capital, y sólo puede colocar sus bonos en el Banco Central o en la banca pública de un país amigo. La principal fuente de ingresos proviene del comercio exterior y de Itaipú. El IVA de las importaciones, más los aranceles y tributos aduaneros y portuarios constituyen un 35% de los ingresos totales (Tabla 2 Anexo). Por la crisis de las actividades de reexportación en ciudades fronterizas como Ciudad del Este y Asunción han mermado significativamente las importaciones y por ende, las recaudaciones del IVA. Los royalties de Itaipú constituyen un porcentaje similar. Estos dos rubros hacen y deshacen la ejecución presupuestaria del Gobierno Nacional. En el 2001 se estima que el déficit fiscal vaya a aumentar a un 4% del PIB y actualmente existe una iliquidez en caja en prácticamente todo el sector público. Esta situación requiere no solo una reforma tributaria y administrativa en el ámbito del Gobierno Central, sino que hoy los Gobiernos Subnacionales deben formar parte de estos cambios en las finanzas públicas. Así por ejemplo, de debe simplificar la estructura de los impuestos municipales y asignar roles recaudadores acordes a las necesidades y capacidades de cada nivel.
Tabla 3 Ingresos Tributarios y Déficit Fiscal 1990-1999 Año Ingresos Tributarios % del PIB Superávit / déficit 1990 . 468,5 9,1 % 3,0% 1991 532,4 8,9% -0,3% 1992 520,7 8,8% -0,3% 1993 546,1 8,5% -0,7% 1994 756,5 9,8% 1,0% 1995 995,0 11,1 % -0,3% 1996 976,9 10,2% -0,8% 1997 974,7 10,0% -1,4% 1998 878,9 10,2% -2,1% 1999 723,5 9,6% -3,5% 2000 811,8 10,3% -3,2% Fuente: Tabla 2 Anexo y Datos del Apéndice Estadístico del Boletín Mensual del BCP
20 Gráfico 4 Ingresos Tributarios y No-Tributarios
80% 70% ...... ~ __~63% 60% ~ Ingresos Tributarios 50% 40% __-II,-~_ ----Ingresos No-tributarios 36% 30% 20% 10% O%+---'---~---r--~---.--~----.---.---'---~--~ 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Tabla 2 Anexo
Es decir que el Gobierno Central no recauda mucho en la economía interna del país, pues una % parte de sus ingresos provienen del sector externo (comercio e Itaipú). Al decaer la economía regional en el Mercosur, y especialmente, al mermar las actividades de Ciudad del Este y otros centros de las reexportaciones (PI Caballero, Encamación, Asunción), el fisco recauda menos. Ante esta situación, es evidente la reforma tributaria debe apuntar a recaudar más en los impuestos internos. También resulta claro ahora que el futuro de la descentralización fiscal en Paraguay está intrínsicamente ligada lO a la refonna tributaria general en el país • Actualmente, el déficit ha llegado al 4% del Pffi y ya resulta evidente que el esquema de transferencias intergubernamentales está en peligro ante el constante surgimiento de otras prioridades. El problema es que los planes de reforma que están actualmente en curso no contemplan los otros dos niveles de gobierno, el departamental y municipal. Por ello, necesariamente son incompletos. Como ya se señaló anteriormente, cualquier proceso de descentralización debe contemplar la autonomía tributaria, pero sin por ello desechar las transferencias intergubernamentales.
IIJ. Las Atribuciones y el Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales
En uno de los primeros estudios del proceso de descentralización en Paraguay, se comparan las atribuciones de las Gobernaciones y las Intendencias)). En la Tabla 5 se puede observar un esquema comparativo de las funciones, resultando una superposición en casi todas las áreas. El único sentido que se le puede dar a esta normativa es que requieren de una estrecha negociación y cooperación entre el Gobierno Nacional, departamental y municipal. Cabe señalar, que en el caso chileno también existe esta situación: "La amplia gama de atribuciones compartidas, que van desde la promoción de la cultura a la salud pública, pasando por cualquier actividad de interés común en el ámbito local, tiene el inconveniente de que no existe una clara delimitación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno,,)2. Por ello, se podría adoptar el mismo criterio en el caso de Paraguay y
10 Ver por ejemplo, Luis Campos. Oscar B. Codas y Nora Ruoti de Doriª, Reforma del Sistema Tributario Nacional, BID, Asunción, 2000. 11 Juan Alberto Neffa, descentralización Fiscal El Caso de Paraguay, CEPAL Serie Política Fiscal 17, Santiago 1996 12 Irarrazavall993, página 378-379.
21 diferenciar entre funciones privativas, compartidas y homologables. Estas últimas se pueden definir como atribuciones que requieren de una validación de una de las partes mediante un consentimiento tácito de no-impugnación o de confirmación mediante un juez.
Tabla 5 Competencias de gobiernos subnacionales Gobernaciones Intendencias
Autarquía en la recaudación CN Art.156 Autarquía en la recaudación CN Art.156 Urbanismo CN Art.168 Medio Ambiente Ley 426/94 Medio ambiente CN Art.168 Educación y Cultura CN Art.163 Educación y Cultura CN Art.168 Deporte CN Art.168 Salud y asistencia social Ley 426/94 Salud y asistencia social CN Art.168 Turismo CN Art.163 Turismo CN Art.168 Seguridad CN Art.168 Acceder mercado capitales Ley 426/94 Acceso a crédito naco e internac. CN Art.168 Cooperación Internacional Ley 426/94 Cooperación regional Ley 1294/87 Coordinación naco y municipal CN Art.163 Planeamiento urbano y rural Ley 1294/87 . Obras públicas CN Art.163 Caminos (limitado) Ley 1294/87 Mercadeo Ley 1294/87 Transporte Ley 426/94 Tránsito Ley 1294/87 Agua CN Art.163 Agua y alcantarillado (limitado) Ley 1294/87 Delimitación ríos, arroyos, etc. Ley 1294/87 Recreación Ley 1294/87 Salud pública CN Art.163 Salud público Ley 1294/87 Vivienda Ley 1294/87 Desarrollo económico Ley 426/94 Empleo Ley 1294/87 Energía CN Art.163 Representar al Gob. Nacional CN Art.163
Fuente: basado en Neffa 1996.
Siguiendo este diagnóstico del marco legal de la descentralización, los análisis realizados indican que una de las estrategias es "que los propios gobiernos subnacionales gestionen la "devolución,,13 de ciertas funciones del Gobierno Nacional. Según se desprende de las estrategías seguidas por algunas 14 Gobernaciones, este proceso de facto ya se está dando en algunos sectores • Algunos departamentos han comenzado a llenar el vacío que dejan las entidades responsables del nivel nacional o los Municipios que no atienden tales funciones. Pero, el resultado adverso es que se observa una entrada masiva de entidades públicas y privadas que buscan llenar el vacío y se dedican a proveer servicios públicos en forma desordenada y sin regulación apropiada, como en el caso del agua. En otros casos, el proceso de descentralización se caracteriza por un enfoque "arriba para abajo", como en el de salud. En el peor de los casos, los ministerios persisten en la actual maraña de normativas y sin
13 Existen cuatro formas de descentralización que según su creciente alcance se pueden definir como (1) desconcentración, (2) delegación, (3) devolución y (4) privatización. Ver Miguel Ángel Freazª, Politica de Descentralización Económica y Administrativa, CEPPRO, Asunción, 1996. 14 Luis Vera Cañisá. Osear Arias Torreani. Josefina Romero, Estrategia para la descentralización de los Servicios Públicos en Paraguay, Min. Hacienda! Banco Mundial! PNUD, Asunción 1997.
22 descentralizar, aumentan sus gastos a nivel subnacional, como es el caso en el área de educación. Ante esta situación, los gobiernos subnacionales deben actuar con una estrategia definida para cada caso y situación, pues la solución en un momento es avanzar en las reformas legales, pero en el otro momento se trata de negociar acuerdos.
El sector de salud siguió, hasta 1995 un modelo de desconcentración de servicios. Luego, con la Ley 1032/96 se inicia un proceso de descentralización controlada. La salud en Paraguay es uno de los servicios muy centralizados, con un 50% de los hospitales públicos localizados en la Asunción y Central, y una cobertura de sólo 70% de la población. Antes que un proceso de "devolución" de competencias y responsabilidades a los niveles locales, la Ley 1036 define un Sistema Nacional del Salud donde existe espacio para que los departamentos y Municipios negocien un papel más activo. Tal vez el problema fundamental es que con esta vía de descentralización no se podrá captar el potencial innovador a enfoque local. Sabido es que mientras los Gobiernos Centrales enfatizan los aspectos curativos y hospitalarios de la salud, las regiones tienen un enfoque de prevención donde la vivienda, el agua, el medio ambiente etc. son parte integral del servicio. Un amplio informe sobre el 15 proceso, sin embargo, es relativamente optimista referente al impacto de este proceso . En 1998,23 Municipios del país habían firmado acuerdos de descentralización y en 10 de ellos se lograron realizar cambios en el régimen de administración, por el cual la municipalidad debía aportar el 5% de su presupuesto anual de salud. La impresión que tenemos es que a pesar de este estudio, los cambios en la salud en el marco de la Ley 1036 aun son insignificantes en Paraguay. Lo cierto es que los gobiernos subnacionales tienen ahora nuevas posibilidades de negociar para beneficiarse de la desconcentración de salud propuesta por el Gobierno Nacional.
En el tema de los caminos vecinales, existe un régimen legal que permite la participación de muchas 16 entidades en esta área • Estas entidades son: (1) Dirección de Caminos Vecinales del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; (2) Juntas Viales Regionales que funcionan en las capitales departamentales; (3) Gobernaciones, que por la Ley 426/94 tiene como atribución los caminos departamentales; (4) Municipalidades, que por su carta orgánica deben atender los caminos vecinales; Comisiones Vecinales de Vialidad, que fueron creadas por la población afectada. La Ley 100/93 sin embargo, de hecho centraliza totalmente el sector en manos del Gobierno Nacional, lo hace que los caminos vecinales dependan del presupuesto general de la nación. Existen programas de asistencia externa en esta área - por ejemplo, el Programa Nacional de Rutas Rurales del Banco Interamericano de Desarrollo que se lleva a cabo en los 17 departamentos; el proyecto vial para apoyar a los c1usters que surgen del Estudio para el Desarrollo Económico del Paraguay (EDEP) de la JlCA - que podrían desarrollarse en el ámbito de la descentralización, pero hoy están completamente manejados por los ministerios. Naturalmente, que esto crea roces en el ámbito regional, como las disputas por realizar trazados que no son del agrado de los habitantes de las regiones (por ejemplo, la Picada 500 en el Chaco Central).
En actual estado de la descentralización en Paraguay es comparable a una matriz de atribuciones y recursos la cual aun falta 'llenar' 17. Esto último depende de la voluntad y la capacidad de coordinación y cooperación gubernamental. Por ejemplo, en el caso del IVA, la legislación plantea que los Gobiernos Departamentales recibirán el 15% de las recaudaciones del departamento (fabla 6). Pero las mismas no se discriminan por localidad y origen como para efectivizar con claridad la
15 Gustavo Angeles et al, Descentralización del Sector Salud en Paraguay Estudio de Evaluación del Impacto en el Costo, Eficiencia, Calidad Básica, Uso, Y Equidad de los Servicios Básicos, USAIDIMEASURE, Asunción, diciembre 1999. 16 idem, página 94. 17 Comparado a la teoría de organización matricial. donde una misma función tiene más un responsable.
23 distribución correspondiente a cada departamento. Además, las Gobernaciones carecen de los departamentos financieros como para dar un seguimiento a las estimaciones de recaudaciones de IV A en sus departamentos. En el caso de las recaudaciones de impuesto inmobiliario, las municipalidades deben transferir un 15% a su Gobernación Y otro 15% al Gobierno Nacional, pero tampoco existe una planificación financiera en este ámbito. Por ello, para efectivizar las transferencias intergubernamentales, los gobiernos deben iniciar previamente negociaciones y mantener una permanente coordinación. Si bien que la ley especifica los términos y procedimientos de transferencia, ello no ocurre automáticamente. En los últimos dos años, las transferencias fueron desordenándose cada vez más debido a la iliquidez del Tesoro Nacional, a la falta de recaudaciones, por un lado, y a las grandes demandas del área social del país. Dado que el acceso al incipiente mercado de capitales local por parte de los gobiernos subnacionales está limitado a la Municipalidad de Asunción, los mismos adoptan el criterio de que sólo gastan lo que está en caja (además del crédito a corto plazo de los proveedores).
A finales de 1998, el Congreso sancionó una de las leyes más importantes para los Gobiernos Subnacionales, la Ley 1309/98 que regula las transferencias intergubernamentales. Un primer elemento llamativo es que por vez primera, el Estado reconoce el derecho de las regiones en materia económica. Así los departamentos y los municipios inundado se favorecen con una mayor participación en el total de los royalties que el resto de los mismos (ver Tabla 6). Los Departamentos afectados son Alto Paraná, Canindeyú, Itapúa y Misiones que conjuntamente reciben el 5% de los royalties, mientras que el resto de los 13 Departamentos también debe repartirse un 5% de los mismos. En el caso de los Municipios, son 33 gobiernos municipales que vieron multiplicado sus 18 ingresos de un año a otro • Los royalties suman unos 200 a 300 millones por año, dependiendo del caudal del río y la producción de energía por Itaipú y Yacyreta. Un 50% de estos recursos, que hasta el año 1998 venía adjudicándose al Gobierno Nacional, pasó desde entonces a formar parte - aunque sea en forma gradual - del presupuesto de los Gobiernos Subnacionales. Debe tenerse en cuenta que entre 1998 y el 2004 se completaría la fase de transferencias de los porcentajes establecidas en la Ley. Es decir, que para el 2004, los gobiernos subnacionales irán a contar con mínimo US$ 100 millones adicionales en sus presupuestos (US$ 80 millones a los Municipios y US$ 20 a las Gobernaciones). Actualmente, el presupuesto conjunto de los Gobiernos Subnacionales no llega a los US$ 200 millones por lo que verían aumentar el mismo en un 30%. Una cláusula importante de la Leyes que mínimo el 80% de los recursos deberán destinarse a Gastos de Capital, por lo que los Gobiernos Subnacionales deberán presentar proyectos.
i8 Hemandarias, Minga Porá, Mbaracayú, San Alberto, ltakyry, Saltos del Guairá, Corpus Christi, Gral. Francisco Caballero Álvarez, La Paloma, Katueté, Encarnación, Bella Vista, Cambyretá, Capitán Meza, Carlos Antonio López, Carmen del Paraná, Coronel Bogado, Fram, Gral. Artigas, Hohenau, Jesús, Mayor Otaño, Natalio, Nueva Alborada, Obligado, Pirapó, San Cosme, Damián, San Juan del Paraná, San Rafael del Paraná, Trinidad, Yatytay y Ayolas.
24 Tabla 6 Fuentes de recursos inter2Ubernamentales Impuesto Imp. Juegos Royalties* IVA** Inmobiliario** de Azar** No Afectado*** lNT ASU lNT ASU lNT ASU Afectado*** GobiernoNacional 50% 85% 100% 40% 35% Gobiernos 5% 5% 15% 15% 15% 30% 20% Departamentales Gob. Municipal Asunción 70% 25% Gobiernos Municipales 15% 25% 70% 30% Municipal de Gob. 15% 15% 20% menores recursos
TOTAL 70% 30% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
'El 80% se debe destmar a mvemones. La Ley se Implementa gradualmente: en el ano- 2000 un nummo.. de 10% de los puntos de porcentajes mencionados; luego incrementando 5 puntos de porcientos cada año hasta llegar a los porcentajes mencionados. **Se refiere al lugar geográfico de recaudación *** Afectado I no afectado por las inundaciones Fuente: elaboración propia sobre la base de la Ley 1309 Y Neffa 1996.
IV. Gobiernos Departamentales
El mencionado análisis del Banco Mundial19 desarrolla la perspectiva de que el papel de los Gobiernos Departamentales en el proceso de descentralización continuará siendo limitado. Sus mandatos constitucionales serían conflictivos2o y su capacidad de gestión es limitada, por lo que debería evitarse la burocratización y la duplicación de funciones. Como una posible especialización para estos gobiernos, el estudio señala que podrían proveer servicios básicos para la población rural que vive fuera del alcance de las municipalidades. Aun así, el estudio llega a la conclusión de que las Gobernaciones no deberían recaudar impuestos a nombre propio pues ello podría conducir a justificar al contribuyente el tamaño y el propósito de las administraciones existentes. Un análisis de la dimensión del sector rural, sin embargo, podría cambiar estas conclusiones. El sector rural de la población paraguaya representa un 37% del total, pero es mucho más importante cuando se analiza la composición demográfica a nivel departamental, donde resulta que 14 de los 17 departamentos constituye la mayoría (ver Tabla 7).
lO Banco Mundial 1997. 20 Las contradicciones ya fueron señaladas al principio de este análisis. Según el Art. 161, el Gobierno Nacional está representado por la Gobernaciones por lo cual se está pensando que debería contar con una unidad que se encargue de los asuntos de descentralización. Actualmente, existe una propuesta de organizar el proceso de descentralización a través de una Unidad de Gobierno Subnacionales (UGS) bajo el Ministerio del Interior (ver Secretaria Nacional de la Reforma del Estado. Propuesta de Políticas de Fomento de Gobiernos Subnacionales en el Paraguay, Mimeo, Asunción, Mayo 2001).
25 Tabla 7 Estructura demográfica departamental, 1972, 1982, 1972 PEA Agropecuaria PEA Agropecuaria PEA Agropecuaria Departamento / PEA Total / PEA Total/PEA Total 1972 1982 1992 Paraguay 52% 47% 37% Caazapá 84% 83% 82% San Pedro 83% 84% 81% Caaguazú 80% 75% 66% Concepción 64% 68% 61% Guairá 68% 68% 60% Canendiyu 62% 61% 60% Paraguarí 72% 67% 57% Itapúa 77% 71% 56% . Chaco* 57% 46% 55% Ñeembucú 59% 63% 50% Cordillera 70% 61% 49% Misiones 66% 60% 47% Amambay 62% 37% 37% Alto Paraná 70% 52% 36% Central 29% 15% 7% * Incluye los tres departamentos del Chaco Fuente: DGEC, Censos Poblacionales.
Gran parte de la población distrital del Paraguay es rural, y probablemente el Municipio que se asienta en uno de los núcleos urbanos del distrito, no pueda jugar un papel de liderazgo en la descentralización de la región. Además de ello, existe una fuerte identificación de "lugareños" que haría difícil que un solo núcleo urbano asuma ese papel. El Municipio en esencia sirve a la población urbana y esta menos preparada para atender los reclamos de los pueblos menores y asentamientos rurales. En cambio, las Gobernaciones están cubriendo ese área, tal como lo señala el estudio del Banco Mundial. En las Tabla 8 se observa que gran parte del Presupuesto de los Gobiernos Departamentales se dirige a educación, capacitación y construcciones, que es lo que se puede observar en la mayoría de los Departamentos, cubriendo a la población rural más carenciada.
TablaS Estructura del Presupuesto de los Gobiernos Departamentales RUBROS 1998 1999 GASTOS CORRIENTES 49% 62% Servicios Personales 26% 25% Pasajes y Viáticos 1% 2% Gastos por Serv.de Aseo,Mant.y Repar. 3% 3% Servicios Técnicos y Profesionales 1% 2% Productos Químicos 2% 2% Combustibles y Lubricantes 2% 4% Aportes a Ent.Educ.e Inst.s/fin.lucros 6% 17% Otros Gastos Corrientes 7% 7% GASTOS DE CAPITAL 54% 32%
26 Construcciones 16% 6% Adquis.de Maq.Equipos y Herram. mayo 9% 10% Transf.de Capital al Sector Publico 1% 2% Transf.de Capital al Sector Privado 23% 13% Otros Gastos de Capital 5% 1% TOTAL EJECUTADO en % 100% 100% TOTAL EJECUTADO en Gs. Millones 62.066 99.581 TOTAL EJECUTADO en US$ Millones 22,4 31,9 Fuente: Tablas 4 y 5 del Anexo.
El origen de los recursos de los Gobiernos Departamentales es en un 100% transferencias intergubernamentales. Debido a la inseguridad de las transferencias, en cuanto a montos y fechas de acreditación, las Gobernaciones difícilmente pueden realizar alguna planificación financiera de sus inversiones y gastos. Por este, motivo no han podido desarrollar su gestión financiera y gastan gran parte de su tiempo a gestiones ante el Gobierno Nacional. Además, desde el año 2000, el Gobierno Central ya no aumenta sus transferencias a las Gobernaciones y una ejecución presupuestaria menor al 50%. A fin de contrarrestar esta inseguridad en el flujo de fondos, las Gobernaciones deberían desarrollar su propia gestión tributaria, especialmente en las áreas como los caminos vecinales y los 21 . inmuebles agropecuarios •
V. Gobiernos Municipales
Según el mismo estudio del Banco Mundial, los Municipios deberían constituirse en el centro del 22 proceso gradual de descentralización • Para comenzar, se deberían mejorar los servicios urbanos tradicionales, como la eliminación de basuras, el mantenimiento de las calles y el control del tránsito. La financiación adicional en forma de transferencias desde el centro no sería el Talón de Aquiles del mencionado proceso, dado que existe un amplio espacio para mejorar la administración de los actuales poderes tributarios de las municipalidades. A largo plazo, cuando las municipalidades entren a jugar un rol de importancia en la salud y la educación, el Gobierno Central podría transferir más recursos a los mismos. De hecho, el Gobierno ha hecho más avances en devolver servicios locales a las Municipios que a las Gobernaciones, por lo que podría pensarse que existe una estrategia de potenciar la autonomía de los Municipios pero generar más dependencia fiscal de las Gobernaciones. En 1995, los Municipios eran prácticamente autárquicos, pues las transferencias del Gobierno Central representaban apenas un 3% del total de sus recursos (Gráfico 8). Actualmente, las transferencias constituyen un 7% del total de recursos de los Municipios.
21 Por ejemplo, podrían negociar con los Municipios de recaudar el impuesto inmobiliario en las áreas rurales a cambio de mantener caminos municipales. También podría concedérseles la recaudación del IMAGRO pues los contribuyentes tendrían una relación más directa entre la "contribución" y el "servicio". 22 Banco Mundia11997.
27 Gráfico 8 Paraguay: Estructura de Ingresos Municipales, 1995
3% 3% 2%
6%
16%
lB 1M? Inmobiliario .IMP Empresas o NO IMP Tasas I!I NO IMP Otros .IMP Automotriz .IMP Otros • 1M? Construcción • NO IMP Rentas • NO IMP Venta bienes/servicios • NO 1M? Venta activos fijos I!l TRANSF corrientes • NO IMP Mu Itas
Fuente: Calculado por el Banco Mundial sobre la base de datos del Instituto de Desarrollo Municipal del Paraguay (lDM). Tomado de Banco Mundial 1997.
Cabe notar, que la estructura de ingresos de los Municipios en Paraguay refleja un elevado nivel de autarquía tributaria: un 3% son transferencias corrientes (TRANSF en el Gráfico), un 58% son tributos (IMP en el Gráfico) y sólo un 34% son ingresos no-tributarios (NO IMP en el Gráfico). Esta estructura de ingresos difiere significativamente de otros países latinoamericanos. En Colombia, por ejemplo, un 28% de los ingresos municipales en 1991 provenía de transferencias, un 21 % de tributos 23 y un 51 % de fuentes no-tributarias • En Chile, en 1990, los gastos municipales se financiaban en un 24 55% con transferencias, un 39% con ingresos tributarios y un 6% con ingresos no-tributarios • En 1994, las transferencias habían aumentado a un 47,8% en Colombia y disminuido a un 42,7% en Chile (ver Tabla 9). Se puede notar que los Municipios latinoamericanos obtienen sus recursos financieros en un 50% de transferencias, mientras que en Paraguay las mismas no tiene importancia. Solo recientemente, en el 2000, la Ley 1309/98 obliga al Gobierno Central a transferir el parte de los ingresos por royalties de ltaipú a los Municipios (ver Tabla 9).
Tabla 9 Estructura de los Ingresos Municipales de países de américa latina, 1994 Fuentes de Recursos Brasil Bolivia Colombia Chile Perú Transferencias 62,7 54,7 47,8 42,7 58,1 Impuestos 22,3 22,8 38,8 32,9 13,0 Cargos y contribuciones 15,0 4,6 10,4 12,4 13,3 Otros recursos 17,9 3,0 12,0 15,6 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: Proyecto CEPAUGTl de descentralización Fiscal en América Latina, tomado de Gabriel Aghon, "Descentralización Fiscal: Tendencias y Tareas Pendientes" en IEASNWBl/IULAlCELCADEL 1999.
23 José Roberto Rodrigues Afonso y Thereza Lobo, "Descentralización Fiscal y Participación en Experiencias Democráticas Rezagadas", en IEASNWBIIlULAICELCADEL 1999. 24 Juan Braun. "Administración Urbana y Municipal: Eficiencia y Equidad" en Ignacio Irarrazaval. Desafíos de la descentralización Propuestas para Consolidar la Autonomía y el Financiamiento Local y Regional, Centro de Estudios Públicos. Santiago 1993.
28 El mencionado estudio del Banco Mundial hace hincapié en la contradicción entre las pretendidas estructuras jurídica-institucionales y la realidad financiera del sector público nacional/ subnacional. El Gobierno Central no tendría como financiar la descentralizaci6n por lo que se recomienda mantener limitadas las actividades de las Gobernaciones y centradas en el autofinanciamiento a las Intendencias municipales. Cuando los otros países de América Latina hicieron posible sus procesos de descentralización mediante un fuerte aumento de las transferencias, el caso de Paraguay debería avanzar más lento por falta de recursos. Sin embargo, es probable que gracias a las transferencias de parte de los royalties, las municipalidades puedan ceder parte de sus recursos tributarios a las Gobernaciones a fin de buscar un mayor equilibrio entre la provisión de servicios públicos a la población rural y urbana del 'Interior'. Las recaudaciones por el impuesto inmobiliario son un buen ejemplo de oportunidades abiertas a la descentralización fiscal. Hoy, por la Constitución, las Municipalidades tiene el monopolio de recaudación del impuesto inmobiliario. Tal como lo indican los estudios señalados, existe un alto grado de evasión en. el pago del impuesto inmobiliario por los contribuyentes, por lo que podría mejorarse la gestión. Estimamos que en áreas rurales existe un potencial para recaudar unos US$ 7 millones y en las áreas urbanas unos US$ 35 millones en impuesto inmobiliario, mientras que de hecho se recauda en total menos de US$ 20 millones CV e Tabla 6 Anexo). Para las Gobernaciones el monto potencial de recaudaciones en impuesto inmobiliario rural cubriría exactamente lo que actualmente gastan en infraestructura vial.
VI. Conclusiones
A pesar de que fue un movimiento político genuino que propició el actual proceso de descentralización y que el mismo está anclado en la nueva Constitución de 1992, se observa que la experiencia de los años 90 se puede caracterizar como "de-arriba-para-abajo" y organizativamente y legalmente desordenado.
Las Municipalidades están sobredotadas de atribuciones para recaudar mientras que las Gobernaciones esta absolutamente marginadas del potencial fiscal existente en sus áreas geográficas.
" El fisco nacional ha cedido recursos - especialmente en lo que hace a los royalties - tanto a los Municipios como a las Gobernaciones, pero además de ello, ha aumentado siguificativamente sus gastos en las regiones. Con ello, se produjo una mayor presencia del Estado Nacional en el Interior del país, sin por ello realizarse una devolución o una mejora visible de los servicios públicos.
Como consecuencia de esta vía peculiar de la descentralización, se fue agravando el déficit fiscal (hoy, estimado en 4% del PID), que por cierto poco o nada tiene que ver con los Gobiernos Subnacionales, pues los mismos apenas representan un 2% del PID.
Las acciones para mejorar el ordenamiento fiscal de la descentralización necesariamente deben incluir una reforma tributaria a nivel nacional y subnacional (cambiar la actual Ley 125/91). Ya existen varios ante-proyectos para este fin pero los mismos no contemplan el nivel de recaudación subnacional.
Un segundo plan de aCClOn debería mejorar la gestión financiera de los Municipios y las Gobernaciones. Pero antes de desarrollar actividades en el plano financiero, deben sentarse las bases para la descentralización de los cuatro sectores, donde se concertado una devolución pero que hoy
29 aun permanecen bajo el control de los ministerios del Gobierno Central: Salud, Educación, Agua y Caminos.
El siguiente paso en el diaguóstico debería basarse en talleres de trabajo con los Municipios y las Gobernaciones para elaborar informaciones más realistas para una plataforma de descentralización.
"" '.
30 VII. Anexo Estadístico
31 Cuadro 1
32 33 Cuadro 3
34 ......
...... •.....
1 ...... ,..· .•.. · ..l.·¡· .. ~.·.··.·.r.·.·.·.·.·.i.·.·,····Ixt.. ·.· .. ·.. ·1, .. l=!~:
.",:, I , ...
,', .' ...... 1 .. ,
.,.",; __, . ····1···· f···· f ·····1·····+·· .+ .... 1...... , .... + .,.",;_"', . ! ...... I...... +. ·1· +. ·rr", ,,. """, , ...1 ...... L ......
35 .~ ...•...... •......
~:"i; ...•... ."" ......
......
.: ...... : .. , ... ! ...... :...... , ...... i···· .
" ...... l¡;,.;;,,~;.,,;;¡;,iÓ.;;H~¡.~ .... :·~.L ....•.
36 El Área Metropolitana de la Capital tiene 710.000.000 población 1,5 millones de habitantes. Por 10 cual se estima que toda la superficie urbana del es un 100% más de la mencionada
37 Informe de Actividades Realizadas
El presente diagnóstico del estado de la descentralización en Paraguay se realizó sobre la base de las reuniones de trabajo de la Unidad de Descentralización, el estudio de fuentes secundarias, las entrevistas con entidades, análisis de datos presupuestarios y de las bases legales del proceso.
Entrevistas:
Sobre la situación presupuestaria de los Gobiernos Subnacionales: PaulaLópez Consejo de Gobernadores
Sobre el procedimiento y la ejecución presupuestaria de los Gobiernos Departamentales: Beon. Manuel Acosta Dirección General del Presupuesto Ministerio de Hacienda
Respecto a estudios de economía regional para los datos del Pffi regional: Beon. Ramiro Rodríguez . CADEP
Por temas relacionados a la ejecución presupuestaria de las Municipalidades: Beon. Eduardo Bogado Ex Director de Planificación Municipalidad de Asunción
Sobre el procedimiento de transferencias intergubernamentales: Dirección de Estudios Monetarios Banco Central del Paraguay
Sobre la reforma fiscal pendiente: Beon. Luis Campos
Estudios consultados:
En la Bibliografía se mencionan la mayoría de los trabajos recopilados anteriormente y analizados en este informe. Existe un gran número de estudios y análisis sobre la descentralización en Paraguay, especialmente aquellos financiados con recursos de USAID y Banco Mundial. La CEPAL I GTZ tiene una serie de trabajos realizados hace algunos años que cubren las experiencias de todos los países latinoamericanos, incluidos Paraguay. Con el CADEP y el Ministerio de Haciendo se están analizando dos estudios que estimaron el Producto Interno Bruto por Departamento y por Distrito a fin de determinar el potencial de recaudaciones existentes en las regiones y zonas. De esta forma se podría calcular un balance regional de ingresos y egresos fiscales que ayudaría a la formulación de una estrategia de descentralización fiscal. Estos cálculos aun no fueron incorporados en este diagnóstico porque ya hacen parte del siguiente paso, que es el trabajo en talleres para analizar y discutir las propuestas.
38 Bibliografía consultada
Banco Central del Paraguay, Boletín estadístico varios números.
Banco Mundial, El Paraguay: Aspectos y Opciones de la Descentralización, Mimeo 17907 -P A, Asunción 31-8-98.
CEPPRO, Evolución del presupuesto público 1989 - 2000,2000.
DGEC, Censos Poblacionales.
Fernando Rojas. Victor-Jacinto flecha, Celso Castillo Gamarra, Estrategia para la descentralización de los Servicios Públicos en Paraguay, Min. Hacienda! Banco Mundial! PNUD, Asunción 1997.
Gabriel Aghon, "Descentralización Fiscal: Tendencias y Tareas Pendientes" en IEASNWBI/IULAlCELCADEL 1999.
Gustavo Angeles et al, Descentralización del Sector Salud en Paraguay Estudio de Evaluación del Impacto en el Costo, Eficiencia, Calidad Básica, Uso, y Equidad de los Servicios Básicos, USAID/MEASURE, Asunción, diciembre 1999.
IEASNWBI/lULAlCELCADEL, Curso sobre Relaciones Fiscales Intergubernamentales y Gestión Local, 7-16junio 1999, Caracas.
Ignacio Irarrazaval, Desafíos de la descentralización Propuestas para Consolidar la Autonomía y el Financiamiento Local y Regional, Centro de Estudios Públicos, Santiago 1993.
José Roberto Rodrigues Afonso y Thereza Lobo, "Descentralización Fiscal y Participación en Experiencias Democráticas Rezagadas", en IEASNWBI/IULAlCELCADEL 1999.
Juan Alberto Neffa, descentralización Fiscal El Caso de Paraguay, CEPAL Serie Política Fiscal 17, Santiago 1996.
Juan Braun, "Administración Urbana y Municipal: Eficiencia y Equidad" en Irarrazaval1993.
Luis Campos, Oscar B. Codas y Nora Ruoti de Doria, Reforma del Sistema Tributarlo Nacional, BID, Asunción, 2000.
Miguel Ángel Freaza, Política de Descentralización Económica y Administrativa, CEPPRO, Asunción, 1996.
Ministerio de Hacienda, varios archivos de la base de datos.
Paul Bernd Spabn, "Las Relaciones Intergubernamentales, la Estabilidad Macroeconómico y el Crecimiento Económico", en IEASNWBIlIULAlCELCADEL 1999.
Roy Babl, "Reglas de Ejecución para la Descentralización Fiscal", en IEASNWBI/lULAlCELCADEL 1999.
39 Secretaría Nacional de la Reforma del Estado, Propuesta de Políticas de Fomento de Gobiernos SubnacÍonales en el Paraguay, Mimeo, Asunción, Mayo 200l.
W. Oates, Federalismo Fiscal, Harcourt, New York, 1972.
40 UNIDAD TÉCNICA DE DESCENTRALIZACIÓN URBAN INSTITUTE/CHEMONICS INTERNATIONAL INC.
INFORME MENSUAL JUNIO 2001 Documento Interno de Trabajo Consultor: Eusebio Ramón Ayala
ANÁLISIS LEGAL DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
1- FORMA DE ESTADO Y DESCENTRALIZACION
La clásica teoría de la división de poderes de Montesquieu que tenía por objetivo evitar la concentración absoluta de todo el poder en su solo órgano, sigue imperando en la mayoría de las constituciones actuales, y que a pesar de las críticas a la división de poderes, se siguie utilizando el termino "poderes" para referirse a los órganos del Estado y se sigue manteniendola como forma de distribución de "poderes" a pesar del reconocimiento general que el el Poder Estatal es un único poder y que la separación de los poderes estatales eS en realidad la distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del estado.
No obstante, lo expresado precedentemente nosotros seguiremos usando la expresión "Poderes" por ser la utilizada por la Constitución de 1.992 , entendiendo que el Poder Ejecutivo tiene atribuciones eminentemente ejecutivos, el Poder Legislativo tiene atribuciones eminentemente legislativas y el Poder Judicial tiene atribuciones eminentemente judiciales.
Decimos por ejemplo, eminentemente ejecutivas, por que, el Poder Ejecutivo además de sus atribuciones ejecutivas o administrativas, también tiene atribuciones judiciales y legislativas.
Las atribuciones legislativas del Poder Ejecutivo son:
- Participar en la formación de las leyes, - Promulga las leyes sancionadas por el Congreso; - Dictar decretos; - Puede objetar parcialmente o rechazar totalmente una ley sancionada por el Congreso; - Puede tomar la iniciativa para presentar proyectos de leyes, etc.
Así mismo el poder legislativo tiene también atribuciones judiciales y ejecutivas; como a su vez el Poder Judicial tiene atribuciones Legislativa y Ejecutivas.
Como ya vimos, la moderna tendencia, ya no es la división tripartita de poderes, sino como lo llama K. Loewestein, la distribución de las funciones del poder estatal.
2- ESTADO UNITARIO Y ESTADO FEDERAL
"Forma de Estado es la relación estructural de los elementos de la organización política. Según que esa relación estructural de los elementos e la organización política. Según que esa relación sea simple o compuesta, con uno o más centros o núcleos de poder, el Estado será unitario o federal" (1)
41 Confonne a la premisa anterior si el poder estatal en un Poder Ejecutivo, un Poder Legislativo y un Poder Judicial, como máximo Instancia de decisión en toldo el ámbito espacial del País, tenemos un Estado Unitario. Si, por el contrario existen otros Poderes Ejecutivo, legislativo y judiciales, aunque respondan y reconozcan como supremas a una, estamos hablando de un sistema federal. 25
No obstante, con el transcurso del tiempo fueron desarrollándose diversos sistemas que no son federales ni unitarios puros, sino que combinan diversos elementos de ambas fonnas pero que tienen elementos predominantes de la fonna federal o de la unitaria.
"El Estado 26Federal nace como tal en los Estadios Unidos con la Constitución de Filadelfia" "Hasta ese momento había solo dos fonnas de Estado conocidas, desde el punto de vista de la concentración o desconcentración del poder, que eran, por un lado la Confederación o mera alianza de Estados - como fonna mas ubicada en el Derecho Internacional que en el Derecho Político- y, por otro, el Estado Unitario, que los Americanos llamaban "consolidado", y al que temían por la concentración de poder que él implicaba" (2).
La concentración del poder y su distribución es esencial y ésta es la razón por la cual se idearon sistema para evitar su concentración excesiva o su ejercicio abusivo.
Lo importante no es simplemente controlar el ejercicio del poder, sino también evitar que, por la misma concentración del poder, el Estado no pueda cumplir con los fines que establecieron sus habitantes.
Además, la fonna que adquiere un Estado tiene una gran importancia para el desarrollo y la administración eficiente del país, tanto por los servicios públicos que presta, como por el aprovechamiento racional y honesto de sus recursos naturales, materiales y humanos.
3- NIVELES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización es una cuestión de grados. Tanto el federal como el unitario tienen niveles de centralización y, en contrapartida, niveles de descentralización.
Si bien es cierto que el federal es descentralizado, no lo es absolutamente porque en ultima instancia responde siempre al Gobierno Central o Federal, porque si no respondiera a éste sería un nuevo e independiente Estado. También el unitario, aunque su característica sea la centralización, ésta no es absoluta. Pues, la ejecución de las políticas y ciertas funciones se dejan a cargo de órganos que, aunque subordinados jerárquicamente, tienen siempre alguna autonomía. Y esto implica cierto nivel de descentralización.
En síntesis, la centralización total acarrearía la imposibilidad que el Estado realizar sus fines, aunque éstos sean primarios; y la descentralización total supondría la extinción del Estado.
25 Carlos Fayt. Derecho Político. Pág. 396.
26 Jorge Reinaldo A. Vanossi el Estado de Derecho en Constitucionalismo Social, Pág. 293. 42 4- BREVE ANTECEDENTE CONSTITUCIONAL
4.1.EL GOBIERNO DE FRANCIA Y DE LOS LOPEZ.
Durante los gobiernos de Francia y de los López el Paraguay no hubo proceso de descentralización que mereciese mención alguna, pues se trataban de gobiernos unipersonales con fuerte concentración de las atribuciones estatales en el dictador o en el Presidente.
El Dictador Rodríguez de Francia, lo fu27 e en el buen sentido del termino: " dueño de la situación", por tanto concentraba en su persona todos los poderes. No discutiremos en esta ocasión la eficiencia o no de su gestión administrativa y del éxito de su objetivo político. Sólo afirmamos que el poder estaba centralizado y concentrado en el Dictador, sin hacer juicios de valor pues para esto tendríamos que ubicarnos en el contexto histórico de ese entonces.
Durante los gobiernos de los López, el Poder estuvo también concentrado en la figura del Presidente de la República y Recién después de la guerra de 1865170, hubo un intento de participación y de institucionalización del poder a través de la Constitución de 1870, aunque dictada bajo la ocupación extranjera y, de hecho sin soberanía.
4.2 "LEY DE LA ADMINISTRACION POLITICA DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY, Y DEMÁS QUE EN ELLA CONTIENE". Esta leyes conocida como la Constitución de 1844 o la Constitución de Don Carlos Antonio López.
DIVISIÓN DE PODERES: Según ésta ley" La administración General de la República se expedirá en adelante por un Congreso o Legislatura Nacional de Diputados, Representantes de la República; por un Presidente en quien resida el Supremo Poder Ejecutivo y por los Tribunales y Jueces establecidos por la ley del Soberano Congreso Extraordinario del 25 de noviembre de 1842" ( Titulo I De la administración General, Art. 1° ) , y que la " . .facultad de hacer las leyes, interpretarlas o derogarlas, reside en el Congreso Nacional." (Titulo 1, arto 2°,) ; "La facultad de hacer ejecutar las leyes y reglamentos para su ejecución, reside en el Supremo Poder Ejecutivo de la República."( Titulo I, arto 3°), Y "La facultad de aplicar las leyes reside én los Jueces y Tribunales establecidos en la ley." (Titulo 1, art.4°)
ESTADO UNITARIO: Aunque ésta ley no haya mencionado que el Paraguay era un Estado Unitario, por las prescripciones. del artículo precedentemente trascripto en concordancia con otras disposiciones, podríamos decir que la organización del Paraguay de esa época tenía elementos que configuran un Estado Unitario.
La Ley no habla de división política ni descentralización. La única mención referida al territorio de manera específica es la atribución conferida al Congreso Nacional de " Demarcar el territorio de la República y fijar sus limites" (Titulo IV, Art. 11°).
ASIENTO DE LOS PODERES DEL ESTADO: era Asunción por su condición de Capital del Paraguay.( Titulo n, Art.3° ; Titulo IV, art.5°)
27. Ramiro Donúnguez Coloquio sobre Descentralización. Villanica, 1990
43 A pesar de lo establecido en los artículos 2°,3° y 4° ya citados, el Presidente de la República como jefe de la administración era sujeto de una gran concentración de atribuciones porque además de las ejecutivas o de administración, tenía atribuciones judiciales ( Art. 18°) Y legislativas, aunque de algunas de ellas debía dar "cuenta al Congreso Nacional" que se reunía cada cinco años en forma ordinaria o " extraordinariamente cuando las circunstancias lo demanden." , por convocatoria del Presidente.(Art. 2°, Titulo VII).
Algunas de éstas disposiciones son:
Del Titulo VII , "De las atribuciones del Presidente de la República",
Artículo 10: " El Presidente de la Nación es el jefe de la Administración General de la República" Artículo 7° "Es el Jefe Supremo de las fuerzas navales y de tierra, exclusivamente encargado de su dirección en paz y en guerra: puede mandar en persona el ejército, o, en su lugar nombra, un Jefe General que lo mande"
Artículo 8°" Provee a la seguridad interior y exterior de la República."
Artículo 16°" Ejerce el patronato general respecto de las Iglesias, beneficios y personas eclesiásticas, con arreglo a las leyes: nombra los Obispos y los miembros del Senado Eclesiástico."
Artículo 18° " Es Juez privativo de las causas reservadas en el estatuto de la administración de Justicia."
Artículo 26° Abrir puertos de comercio, y elevar las poblaciones al rango de villas y ciudades, dando cuenta oportunamente al Congreso Nacional."
Artículo 30° " Todos los ramos de obras públicas, caminos, postas, correos, establecimientos de educación primara y científicos, costeados por los fondos de la Nación: todos los objetos y ramos de hacienda y policía, son de la suprema inspección y resorte del Presidente de la República."
DEL TITULO VIII, De los Ministros Secretarios
Artículo 1° "Cuando el Presidente de la República lo creyere conveniente, podrá nombrar uno o más Ministros Secretarios de Estado, o reunir accidentalmente en solo ministerio, los departamentos de Gobierno y de Relaciones Exteriores.
Artículo 2° "El Ministro Secretario será removido de su empleo a la voluntad del Presidente de la República."
Artículo 4° "Gozarán de una remuneración que les asigne el Presidente de la República."
44 4.3. CONSTITUCION DE 1870.
Esta es una constitución que adopta la democracia representativa, establece la división de los poderes, la responsabilidad del funcionario publico, el principio de legalidad, el proceso de formación de las leyes, los derechos y garantías de las personas, etc.
ESTADO UNITARIO: La Constitución del 18 de noviembre de 1870 establece que el Paraguay " ... se constituye en República una e indivisible y adopta para su gobierno la forma democrática y representativa." (Artículo 1 0) . No obstante, establece que el Congreso debe "Dictar a la brevedad posible la Ley que reglamente el establecimiento de Municipalidades en la República." (Art. 72, inc. 1° )
Aunque la disposición constitucional se refiera de manera directa como un deber del Congreso de dictar una ley , también está claro que la Constitución optó por una municipalización de la descentralización, y ella constituiría la primera disposición a nivel constitucional sobre el tema.
DIVISION DE PODERES: establece la división tripartita de poderes en LEGISLATIVO, EJECUTIVO Y JUDICIAL.( Arts. 42,87 Y 110 ). El Presidente de la República" Es el Gefe Supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración general del país." (Art. 102, inc. 1°)
ASIENTO DE LOS PODERES DEL ESTADO: el artículo 17 expresa: "Las autoridades que ejercen los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial residirán en la Asunción Capital de la República del Paraguay." Tal es así que el Presidente de la República no podía ausentarse de la Capital " ... sino con el permiso del Congreso," (Art. 102, inc.19)
4.4.CONSTITUCION DE 1940
La Constitución de 1940 es conocida como la " Carta Política de 1940" porque no fue producto de la "Convención de ciudadanos, á quienes compete esclusivamente la facultad de hacer reformas en la Constitución y elegidos directamente por el pueblo, " como prescribía el arto 123 de la Constitución de 1870, sino que fue puesta en vigencia por el Decreto Ley N° 2242 del 10 de julio de 1940 dictado por el Presidente de la República, José Felix Estigarribia y fue sometida a plebiscito el 4 de agosto de 1940.
Esta Constitución comparándola con la de 1870 era regresiva en muchos aspectos tales como: Estado de sitio; intervención del Estado en la economía, concentración de atribuciones en el Poder Ejecutivo, etc.
ESTADO UNITARIO: La Constitución estable que" El Paraguay es y será libre e independiente, se constituye en República una e indivisible y adopta para su gobierno la forma democrática representativa." (art. 1° ) y le atribuye a la Cámara de Representantes el de " Legislar sobre organización municipal" (Art. 76 ,inc. 1)
DIVISION DE PODERES: adopta la división tripartita de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial ( Arts. 45, 67 y 80 ) Y el Presidente de la Republica " Es el Jefe Supremo del Estado y tiene a su cargo la administración general del país;" ( Art. 51, inc. 1.)
45 ASIENTO DE LOS PODERES DEL ESTADO. El artículo 50 dice: "La Ciudad de Asunción es la Capital de la República y asiento de los poderes del Estado"
4.5. LA CONSTITUCIÓN DE 1967
ESTADO UNlTARIO: El Art. 10 de la Constitución Nacional expresa: "El Paraguay es y será siempre una Nación libre e independiente. Constituido en República, unitaria e indivisible, adopta para su gobierno la democracia representativa".
ASIENTO DE LOS PODERES DEL ESTADO: el arto 7 dice: "La Ciudad de Asunción es la Capital de la República y asiento de los Poderes del Estado."
DNISION DE PODERES: el arto 3 dice. " El Gobierno de la República por los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, dentro de un sistema de división, equilibrio e interdependencia."
ADMINISTRADOR GENERAL DEL PAÍS: siguiendo la línea de las constituciones anteriores, el Presidente es el administrador general del país según el inc. 1, del Art. 180, que dice"
El Presidente tiene las siguientes atribuciones:
1. El Jefe Supremo del Estado, y tiene a su cargo la administración general el país".
La expresión "Jefe Supremo" fue un punto de arduas discusiones en la Convención Nacional Constituyente con argumentos a favor y en contra, tales como " ... supremo siguifica la jerarquía mas alta en la escala administrativa y la de los honores ... " y que en la Republica no existen los llamados "Jefe Supremo del Estado".
DEL TERRITORIO, DIVISIÓN POLÍTICA Y LOS MUNICIPIOS
La Constitución de 1967 es la primera que establece normas y principios sobre el territorio, la división política, los departamentos y las municipalidades, de manera sistemática, y no como las anteriores que regulaban sólo algunos aspectos o simplemente dejaban a cargo del Congreso su reglamentación.
No entraremos, por la brevedad de este trabajo, a analizarla de manera completa e integral, sino que puntualizaremos algunos aspectos relevantes, tales como:
El Art. 14 de la Constitución Nacional expresa: "Para la estructuración política y administrativa de la Republica, el territorio nacional se divide en Departamentos. La ley establecerá las autoridades delegadas del Poder Ejecutivo para el gobierno departamental, sus f8unciones y atribuciones. Establecerá también la forma en que habrá de realizarse la descentralización judicial u administrativa" .
Esta es la primera disposición de rango constitucional que trata sobre varios temas muy importantes referentes a la descentralización, razón por la cual la trataremos por partes:
12 Diario de Secuibes 1', Tomo IV, pago 313 y sigtes. 130p. Cit., pago 132 46 a) la primera parte del articulo dice: "para la estructuración política y administrativa de la Republica, el territorio nacional se divide en Departamentos", y el Capitulo n, al cual pertenece este articulo, expresa: "Del territorio, su división Política, y de los Municipios". Con lo cual se establece que la unidad política y administrativa es el Departamento.
El Decreto N° 9 .484, del 10 de julio de 1945" que establece la división política del territorio de la Republica y sustituye al Decreto- Ley N° 2731 del 29 de febrero de 1944, referente a la división territorial", en su Art. 1° establece la división "en las regiones separadas por el rió Paraguay: la Región Oriental y la Occidental...", además de "fijar los limites de los dieciséis departamentos en que políticamente queda dividido ... " b) la segunda parte del Art. 14 de la Constitución Nacional dice: "La ley establecerá las autoridades delegadas del Poder Ejecutivo para el gobierno departamento, sus funciones y atribuciones. Establecerá también la forma en que habrá de realizarse la descentralización judicial y administrativa". Esta disposición es lo suficientemente clara al establecer que esta cuestión corresponde al Congreso. Sin embardo, respecto a las "Delegaciones", estas fueron establecidas por ley del 25 de Agosto de 1906 y "el Delegado representa a la autoridad central (al Gobierno de la Nación) y depende directamente del Ministerio del Interior" (Art. 10).
Posteriormente, por Decreto N° 631 del 4-10-90 "SE CREAN LAS DELEGACIONES DE GOBIERNO Y SE LE DETERMINAN SUS ATRIBUCIONES".
El Art. 2° dice: "A mas de las actuales funciones y atribuciones de los Delegados Civiles, tendrán los Delegados de Gobierno las siguientes: 1- Con todos los medios disponible atenderán y promoverán un intenso incremento de la producción agrícola. 11- Realizaran una seria y responsable supervigilancia sobre la conducta de los funcionarios públicos que integran la administración civil de la jurisdicción a su cargo. I1I- Trimestralmente elevaran informes con las novedades más importantes en el sentido indicado en el apartado 11 del presente Decreto. Y en caso de hechos graves el informe será inmediato. IV- Los informes referidos deberán asimismo dar cuenta de buena conducta y eficiencia de los funcionarios súper vigilados.
3- Teniendo en cuenta las atribuciones de los Delegados de Gobierno y la experiencia de esta institución hasta el pasado reciente, podemos expresar que estos eran mas instituciones especializadas para el control policial de la población, o no en el sentido de una"policía de seguridad", para brindar garantías al ejercicio de los derechos, sino todo lo contrario. Eran los órganos de represión "descentralizados" y fuente de cuata corrupción se pudiera imaginar.
MUNICIPIOS. MUNICIPALIDADES
La Constitución Nacional trata sobre los "MUNICIPIOS" en los Arts. 17 al 23, y en el 149, inc. 3., tocando diferentes aspectos tales como su autonomía, recursos, atribuciones, etc.
Veamos:
47 El Art. 17 dice: "Queda reconocida la autonomía municipal. La ley determinará las modalidades con que dicha autonomía será garantizada a los Municipios, tanto en el orden político como el jurídico, el económico y administrativo. Comprenderá esencialmente la elección y designación de sus autoridades; la libre gestion en las materias lde su comper\(tenci, la determinación de sus bienes y los requisitos y limitaciones para disponer de ellos, asi como la de sus ingresos y la forma de recaudarlos e invertirlos; la responsabilifad del gobierno municipal y los recursos contra sus resoluciones".
Este articulo no ofrece mayores reparos, pero hay que interpretarlo con otros, como el 23, que establece la posibilidad de ser intervenidos por el Poder Ejecutivo., y teniendo en cuenta las causales de intervención, la composición de la Junta Municipal y la forma de designación del Intendente, que es por el P. Ejecutivo, concluimos que esta normativa constituye una gran limitación a la autonomia municipal.
48 5- REGIMEN LEGAL ACTUAL.
5.1. LA CONSTlTUCION DE 1.992
Durante la Convención se discutió el modelo de descentralización que debería adoptarse, y se distinguió claramente dos posiciones que son:
1°) La primera posición consistía en adoptar modelo que implicaba un proceso de descentralización gradual y a largo plazo dentro de un marco jurídico que debería ser desarrollado por la ley. Por tanto la Constitución debería propender a que la administración del país sea funcional y territorialmente descentralizada.
2°) La segunda posición era contraria a la posición "gradualista" y consistía en el establecimiento a nivel constitucional de que el Paraguay es un Estado descentralizado, definiendo la forma de descentralización, las instituciones descentralizadas, sus autoridades y sus atribuciones, entre otras cosas.
A pesar de la aprobación de esta poslclon no fue posible establecer un modelo acabado de descentralización en la misma Constitución.
MODELO ESTABLECIDO POR LA CONSTITUCION.
La descentralización puede ser al nivel de:
Regiones Departamentos; Municipios; y Distritos.
Esto se desprende del articulo 156, "de la estructura política y administrativa", el cual expresa que: "a los efectos de la estructuración política y administrativa del Estado, el territorio nacional se divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los limites de esta Constitución y de las leyes, gozan de autonomía, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses y de autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos"; y del articulo 160, "De las Regiones", que dice: "Los departamentos podrán agruparse en regiones, para el mejor desarrollo de sus respectivas comunidades. Su constitución y funcionamiento serán regulados por la ley".
Tal como lo señalamos, la Constituyente fue conciente de la imposibilidad de legislar con los detalles convenientes para la implantación adecuada de los gobiernos departamentales, y que la consolidación y la efectiva Vigencia de la descentralización, a ese nivel, no iban a ser fáciles, por diferentes razones, entre ellas las siguientes:
A) La falta de tradición de gobierno a nivel departamental: Los Delegados de Gobierno, anteriores representantes del Poder Ejecutivo, a pesar de haber tenido entre sus atribuciones legales la de promover el desarrollo, se convirtieron, en la imuensa mayoría de los casos, en los "agentes descentralizados de control y represión";
49 B) El Paraguay es un estado unitario: consecuentemente, la autonomía departamental no podría ser, de buenas a primera, de una gran amplitud.
C) Elecciones: todo poder surgido por elección democrática tiene la suficiente legitimidad para tratar de ejercer sus atribuciones y ganar sus propio espacio, aun a costa de enfrentamientos con otros que tienen un ámbito territorial común, como por ejemplo, las municipalidades, las cuales gozan de mayor autonomía, de tradición, y cuenta con recursos propios. Tampoco debemos olvidar al Poder Ejecutivo. Por este motivo, la Constitución provee, en su articulo 259, inc. 9, que la Corte Suprema de Justicia deber. " ... entender en las contiendas de competencias entre el poder Ejecutivo y los gobiernos departamentales y entre estos y los municipios"; y
D) Recursos: la imposibilidad de asegurar, a nivel constitucional, los recursos necesarios para su eficaz funcionamiento. Ya era sabido que el 15 % del impuesto inmobiliario del departamento iba a ser insuficiente, y que los posibles ingresos por la prestación de los "servicios" (articulo 158, inc. c), en los departamentos, no iban a ser inmediatos. Por consiguiente, los recursos, en buena parte, deberían provenir de otras fuentes.
Sin embargo, debemos resaltar que el primero y principal instrumento para el inicio del proceso de la descentralización es la Constitución, y que élla si bien no estableció un modelo acabado estableció suficientes bases para desarrollar el proceso de descentralización, reconociendo que las disposiciones constitucionales deberían ser desarrolladas por normas de inferior jerarquía, en algunos casos en forma especifica, y en otros de manera general, por constituir atribuciones de los poderes del Estado, tales como:
1. La Ley Orgánica Departamental; 2. La Ley Orgánica Municipal; 3. Las otras leyes que pudieran regulares algunas cuestiones especificas; 4. Las sentencias de la Corte Suprema de Justicia y de otras instancias; 5. Los Decretos del Poder Ejecutivo; y 6. Las Ordenanzas y Decretos Departamentales y Municipales.
En esta ocasión trataremos sobre la prelación juridica de las ordenanzas departamentales y municipales y dejaremos para el trabajo final el analisis de la ley organica departamental y de la municipal en ocasión de presentar las propuestas finales.
5.2. LAS ORDENANZAS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES EN LA PRELACIÓN JURÍDICA.
El articulo 137 de la Constitución establece la prelación de las disposiciones jurídicas, y es completado por el articulo 9 de la Ley 879/81, "Código de Organización Judicial", que dice: "Los Jueces y Tribunales aplicaran la Constitución, los tratados internacionales, los códigos y otras leyes, los decretos, ordenanzas municipalidades y reglamentos, en el orden de prelación enunciado". La Constitución no habla de las Ordenanzas departamentales y municipales , y era lo más razonable. Tampoco la Ley 879 habla de las ordenanzas departamentales, porque, a la a fecha de su promulgación, no existían los gobiernos departamentales.
Entonces que lugar ocupan las ordenanzas departamentales? Tienen la misma jerarquía que las Ordenanzas municipales?, tienen prevalencia sobre éstas? Cómo resolverá la Corte Suprema de 50 Justicia las" contiendas de competencias provocadas por disposiciones juridicas departamentales y municipales contradictorias?
Creemos necesario establecer la jerarquía de las Ordenanzas Departamentales, a pesar de que reconocemos que es una tarea difícil; y, manera de ejemplo y sin que implique conformidad con el proyecto a estas alturas, citamos el articulo 25 del Proyecto elaborado por el CIDSEP, cuya primera parte expresa:
"Las Disposiciones Departamentales son normas de carácter general y de cumplimiento obligatorio en el departamento, y prevalecen sobre las Ordenanzas Municipales". Este Proyecto utiliza la denollÚnación "Disposiciones Departamentales" en lugar de "Ordenanzas".
5.3. SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA y DE OTRAS INSTANCIAS
El papel de la Corte Suprema de Justicia es de vital importancia para el adecuado funcionamiento de los niveles de decisión y de gobierno en virtud del articulo 259, inciso 9, ya citado precedentemente al tratar sobre la prelación jurídica de las ordenanzas.
Esta importancia se ve acrecentada porque, tanto la Ley Orgánica Municipal como la Ley Orgaáncia Departametal no hablan de atribuciones concurrentes, que quiérase o no, existen como por ejemplo, la salud y la educación, que corresponden al Estado, al Departamento y al Municipio.
Igualmente serían importantes las sentencias de las otras instancias cuando eventualmente resuelvan conflictos surgidos por la aplicación de leyes que afecten a las municipalidades o a los departamentos.
5.4. DECRETOS DEL PODER EJECUTIVO
Es sabido que, a veces, la reglamentación de las leyes constituye una cuestión fundamental para su efectiva vigencia. Y el Poder Ejecutivo es el que tiene la atribución de reglamentación conforme al articulo 238 "De los deberes y atribuciones del Presidente de la Republica", inc. 3, que expresa:
"participar en la formación de las leyes, de conformidad con esta constitución, promulgarlas y hacerlas publicar, reglamentar y controlar su cumplillÚento".
También debemos recordar que el Gobernador representa al Poder Ejecutivo en la ejecución de la politica nacional, según el arto 161 de la Constitución.
51 6- ALGUNAS LEYES RELATIVAS AL PROCESO DE DESCENTRALIZACION:
Ley N° 125 09/01/92 "Establece el Nuevo Régimen Tributario de la República del Paraguay".
Situación actual: La Ley 125/92 crea y reglamenta los Impuestos que rigen para todo el territorio del país, los cuales se hallan clasificados de la siguiente manera:
Impuesto a los ingresos (Impuesto a la Renta, Impuesto de las Actividades Agropecuarias y Tributo Unico)
Impuesto al Capital (Impuesto Inmobiliario)
Impuesto al Consumo (Impuesto al Valor Agregado, Impuesto Selectivo al Consumo e Impuesto a la Comercialización Interna de Ganado Vacuno)
Otros Impuestos (Impuesto a los Actos y Documentos)
El Impuesto a la Renta, grava las rentas de fuente paraguaya provenientes de las actividades comerciales industriales y de servicios, actualmente posee una tasa del 30 %, salvo las sociedades emisoras de capital abierto que cumplen con las disposiciones de la Ley N°. 94/91 Y sus reglamentaciones y que efectivamente coticen y negocien en la bolsa los Títulos -Valores que emiten.
Se recauda en forma anual y cuenta con anticipos trimestrales, que facilitan su recaudación. Cabe mencionar que las percepciones de la Administración Central en este concepto, no se distribuyen porcentualmente a las gobernaciones y municipalidades, sirviendo principalmente de sustento al Presupuesto General de Gastos.-
Propuesta: Las gobernaciones y municipalidades pueden proponer al gobierno central, una participación porcentual, en los casos de obtención de rentas de fuente paraguaya, obtenidas dentro de la jurisdicción perteneciente a cada gobernación o municipio. También podrían arbitrarse mecanismos de obtención de ingresos, cuando la recaudación ha sido realizada con intermediación de tales entidades.
El Impuesto de las Actividades Agropecuarias (IMAGRO), comprende a las rentas provenientes de la actividad agropecuaria realizada en el territorio nacional, considerando comprendido en el concepto, la tenencia de inmuebles rurales aún cuando en los mismos no se realice ningún tipo de actividad. Sin embargo, excluye a las actividades que consisten en manipuleos, procesos o tratamientos. Su percepción, tampoco esta sujeta a distribución descentralizada.
Propuesta: La tenencia de inmuebles rurales afectados por el IMAGRO, puede representar una fuente de ingresos para las gobernaciones y municipios, siempre y cuando la ley o la administración fijen porcentajes legales referidos a la percepción del tributo, por las propiedades asentadas dentro de la jurisdicción de las mismas.
El Impuesto al Valor Agregado, tiene una tasa del 10%, estando los contribuyentes sujetos a presentar declaraciones juradas en periodos mensuales. De su recaudación se otorga el 15% (Quince
52 por ciento) a las Gobernaciones, por medio de una Resolución Administrativa del Ministerio de Hacienda.
El Impuesto Inmobiliario incide sobre los bienes inmuebles ubicados en el territorio nacional, siendo contribuyentes las personas físicas, jurídicas y las entidades en general. Tiene una gran cantidad de exenciones y la base imponible la constituye la valuación fiscal de los inmuebles establecida por el Servicio Nacional de Catastro.
El valor mencionado se ajusta anualmente en forma gradual hasta alcanzar el valor real de mercado en un período no menor a cinco (5) años. La tasa impositiva es del 1% (uno por ciento). Para los inmuebles rurales, menores de cinco (5) hectáreas, la tasa impositiva es del 0.50 %, siempre que sea la única propiedad destinada a la actividad agropecuaria.
Por disposición de la Constitución de 1992, su administración y recaudación fue atribuida a las municipalidades.
Ley N°. 1.016 30/06/97 "Que establece el Régimen Jurídico para la explotación de los Juegos de Suerte o de Azar"
El Art. 4° de la Ley N°. 1016/97 establece que la COlIÚsión Nacional de Juegos de Azar, estará integrada por un representante de las Gobernaciones designado por mayoría simple de votos de los gobernadores.
El Art. 30 del IIÚsmo cuerpo legal establece: "Los cánones percibidos por mes ven-cido por la Administración Central, por las gobernaciones o las municipalidades según los casos, serán distribuidos conforme se especifica seguidamente:
a) Juegos de azar de nivel nacional. El canon producido por los juegos a nivel nacional será distribuido conforme al porcentaje establecido en el artículo 40 de la Ley N°. 426/94, de la siguiente manera:
• 30% (treinta por ciénto) a los gobiernos departamentales. Para el respecti-vo cálculo también se tomará en cuenta el cociente por cada habitante. Los depattamentos recibirán el 30% (treinta por ciento) que le corresponde de la siguiente manera: el 50% (cincuenta por ciento)del IIÚsmo se distribuirá en pattes iguales entre todos los depattamentos y el otro 50% (cincuenta por ciento) multiplicando el número de habitantes del depattamento por el co ciente obtenido.
b) Juegos de azar de nivel departamental. El canon producido por los juegos de nivel depattamental será distribuido conforme al porcentaje establecido en el artículo 40 de la Ley W.426/94:
• El 30% a los gobiernos depattamentales, el 30% a la DffiEN, el 10% al Tesoro Nacional. Para su respectivo cálculo se toma en cuenta el total recaudado por el porcentaje asignado.
c) Juegos de azar explotados por el Municipio de Asunción. El ingreso del ca-non producido por los juegos de azar en el Municipio de Asunción se distribuirá conforme al porcentaje establecido en el artículo 41 de la Ley N°. 426/94, de la siguiente manera:
53 . ;
• El 20% a los gobiernos departamentales.
Para el respectivo cálculo se tomará en cuenta el cociente por cada habitante.
Los departamentos percibirán el 20% de la siguiente manera: el 50% del mismo se distribuirá en partes iguales entre todos los departamentos y el otro 50% multiplicando el número de habitantes del país por el cociente determinado.
d) Juegos de azar de nivel municipal. El ingreso del canon producido por los juegos de nivel en el artÍCulo 40 de la Ley N°. 426/94, municipal será distribuido conforme al porcentaje establecido de la manera:
• 30% (treinta por ciento) a los gobiernos departamentales donde se implementaron los juegos.
Para el respectivo cálculo se toma en cuenta el total recaudado dividido por el porcentaje asignado". (Observación: Se ha seleciccionado partes del Art. 30, que hablan específicamente de los gobiernos departamentales).
Aguas: Ley N°. 1.624/00 "General del Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio Público de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la República del Paraguay".
Establece que la titularidad de la competencia para prestar el servicio será siempre de naturaleza pública y corresponde al Estado Paraguayo. Por medio de una concesión o un permiso, es otorgada un área territorial a un concesionario o permisionario para la prestación del servicio en los términos y condiciones establecidos en el marco Regulatorio y en el respectivo instrumento de concesión o permiso.
La Delegación del ejercicio de facultades y deberes de esa competencia a favor de los Gobiernos Municipales o, en su defecto de los departamentales deberá ser regulada por Ley en la cual también deberá preverse las condiciones para que se opere dicha delegación.
Se crea el Ente Regulador de Servicios Sanitarios (ERSSAN), que es una entidad autárquica, con personería jurídica, dependiente jerárquicamente del Poder Ejecutivo, cuya competencia, facultades y conformación se determinan por ésta Ley.
El ERSSAN es dirigido y administrado por un Comité de Administración compuesto de cinco miembros, designados por el Poder Ejecutivo, con el acuerdo previo de la Cámara de Senadores. De esos cinco miembros, uno de ellos debe ser designado a propuesta de la Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal (OPACI) y otro a propuesta del Consejo de Gobernadores. A tal fin, el Poder Ejecutivo debe comunicar a ambas Entidades a que dentro del plazo de sesenta días contados a partir de la recepción de esa comunicación eleven los nombres de los candidatos. Si por cualquier causa dejare de existir la OPACI o el Consejo de Gobernadores, entonces, la Entidad que le sucediera será la que tendrá derecho a proponer al candidato de referencia. Si por cualquier motivo no pudiera elevarse el nombre de cualquiera de los candidatos referidos a consideración del Poder Ejecutivo,
54 dentro del plazo señalado, entonces, el Poder Ejecutivo designa directamente al miembro que corresponda, a tenor del Art. 12° de esta Ley.
Los miembros del Comité de Administración deben reunir los requisitos para ser funcionario público, contar con suficiente capacidad e idoneidad técnica y comprobada experiencia profesional mínima de cinco años, acreditada en el curriculum vitae. El mandato de los miembros del Comité se extiende por cinco años, contados a partir de la fecha de sus respectivas designaciones y pueden ser designados por un periodo más.
De acuerdo al Art. 20°, participan los gobiernos departamentales y municipales en las cuestiones que revistan significativa trascendencia para los intereses de los mismos. A tal efecto, dichos organismos afectados deben ser notificados fehacientemente por el Comité de Administración del ERSSAN, del temario, fecha, hora y lugar de celebración de la respectiva sesión con una antelación no menor de quince días corridos, so pena de nulidad de las decisiones tomadas respecto de las cuestiones que afecten dichos intereses.
Obras Públicas: Ley N°. 1.533 04/01/00 "Que establece el Régimen de Obras Públicas".
Considera obras públicas a las cosas hechas o producidas por cuenta del Estado, los gobiernos departamentales, las municipalidades y las entidades descentralizadas. Tales como las obras de ingeniería, arquitectura, la prestación de servicios profesionales de consultoría, inclusive industrial, la provisión, montaje y puesta en servicio de los insumos necesarios para las obras, cuando éstos no hayan sido incluidos en la contratación de las mismas.
La entidad encargada de controlar el cumplimiento de la ley, es la Dirección Nacional de Obras Públicas (DINOP), organismo técnico creado a partir de la citada ley. La DINOP está integrada por dos representantes del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, uno del Ministerio de Hacienda, uno designado por la Cámara Paraguaya de la Industria de la Construcción (COPACO) y otro designado por la Cámara de las Constructoras Viales Paraguayas (CAVIALP A), cada uno de los cuales tiene un suplente. Todos ellos son nombrados por Decreto del Poder Ejecutivo, duran dos años en sus funciones, pudiendo ser reelectos por un periodo más y responden solidaria e ilimitadamente por el mal desem-peño del cargo, así como por cualquier perjuicio ocasionado por dolo o negligencia. Cabe mencionar que los representantes del sector privado no perciben remuneración del Estado Paraguayo.
El financiamiento de éste organismo, es previsto anualmente en la partida presu-puestaria del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, al que se suma la tasa equi-valente al 10% de los pliegos de bases y condiciones de la entidad.
Por Decreto W. 7.419 04/02/00, se integra la Dirección Nacional de Obras Públicas (DINOP), creada por la Ley W. 1.533/00.
Ley N°. 1.618 02111/00 "De Concesiones de Obras y Servicios Públicos".
Instituye el régimen legal que aplicarán los tres poderes del Estado, los gobiernos departamentales y las municipalidades, para otorgar en concesión obras y servicios públicos La concesión de obras y servicios públicos se rige además por el contrato suscrito en cada caso.
55 Las municipalidades promoverán la adecuación de su legislación a las prescripcio-nes de esta ley, a la que adaptarán las diversas modalidades de las obras y servicios a su cargo.
El Decreto N°. 11.967 25/01101, reglamenta ley W: 1.618/2000, de Concesiones de Obras y Servicios Públicos".
Transporte: Ley N°. 1.590 16/09/00 "Que regula el Sistema Nacional de Transporte (DINATRAN) y la Secretaria Metropolitana de Transporte (SETAMA)".
Establece un Sistema Nacional de Transporte, que determina a través de los organismos creados, las políticas y regulaciones integrales de tránsito y transporte a nivel metropolitano, municipal, intermunicipal, departamental, nacional e internacional, en lo que compete a la parte paraguaya, de pasajeros y cargas.
También crea la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN) como ente descentralizado con personería jurídica de derecho público, encargada de la regulación del transporte nacional e internacional, relacionada con el Poder Ejecutivo, a través del Minis-terio de Obras Públicas y Comunicaciones.
La autoridad máxima de la DINATRAN es el Consejo, cuyo presidente es designa-do por el Poder Ejecutivo y ejerce además la función de Director Nacional de Transporte.
El consejo está integrado por los siguientes miembros:
El Director Nacional de Transporte. Un representante del Ministerio de Justicia y Trabajo. Un representante de los gobernadores. Un representante de la Asociación de Municipalidades del Area Metropolitana. Un representante de las demás municipalidades de la República. Un representante de los empresarios del transporte. Un representante de los trabajadores del transporte.
Duran treinta meses en sus funciones a partir de su designación y cada uno de ellos posee un suplente que los reemplaza en los casos necesarios.
El Decreto N°. 12.273 21/02/01, establece la Estructura Orgánica de la Dirección Nacional de Transporte (DINATRAN)".
La Secretaria Nacional de Transporte del Area Metropolitana de Asunción (SETAMA), fue creada por la misma ley y tiene por objeto establecer y administrar políticas y regulaciones comunes e integrales de tránsito y transporte para los municipios y gobernaciones que la integran, en coordinación con la DINATRAN.
La SETAMA es una institución con personería jurídica de derecho público y con capacidad jurídica para actuar en los ámbitos del derecho público y privado, rigiéndose por ésta ley y por las resoluciones de sus autoridades.
56 Su máxima autoridad es su Consejo, presidido por el gobernador del departamento con mayor número de integrantes en la SET AMA, Un VICEPRESIDENTE y un Secretario, electos anualmente por mayoría simple. El Consejo está integrado por los siguientes miembros:
El Gobernador del Departamento Central. El Gobernador del Departamento de Villa Rayes. El Intendente de la Ciudad de Asunción. Un Intendente representante de la AMUAM Un representante de los empresarios del transporte y Un representante de los trabajadores del transporte.
Departamental: Ley N°. 426 07/12/94 "Que establece la Carta Orgánica del Gobierno Departamental", y Reglamento Interno.
Esta Ley regula la vida institucional de éste Organismo creado por la Constitución Nacional y es· consecuencia de la Ley N°. 214/93, ya derogada y por la que el Departamento, como entidad jurídica de derecho público. Caracteriza al ente, la representación del Poder Ejecutivo en la realización de la política nacional y la coordinación con el Gobierno Central con los otros Departamentos y con los Municipios, la unificación de esfuerzos para el desarrollo de políticas, planes, programas y proyectos.
Conforme a su artículo 10, el Gobierno Departamental es persona jurídica de derecho público y goza de autonomía política, admínistrativa y normativa para la gestión de sus intereses y de autarquía en la recaudación e inversión de sus recursos, dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes.
El patrimonio y los recursos del gobierno departamental se hallan detallados en el Art. 34 de la Ley Orgánica y de acuerdo al Art. 35°, el régimen de los bienes del Gobierno Departamental se halla sujeto a las normas establecidas en la Ley de Organización Administrativa y a las leyes que la complementan.
Municipal: Ley N°.l.29419/02/88 "Que establece la Carta Orgánica Municipal".
Indica en su Artículo 11 0, que las Municipalidades son autónomas en el orden político, jurídico, económico y administrativo. Dicha autonomía es ejercida en los términos consagrados por la Constitución Nacional.
Además tiene participación en los ingresos fiscales que se ongman en la jurisdicción de los respectivos municipios, a tenor de lo establecido en el Art. 228° del mismo cuerpo legal. Siendo determinados por ley los tributos a ser afectados, su cuantía de participación, los procedimientos para su percepción y el destino de los recursos.
57 7- PROPUESTAS
A pesar de haber recomendado algunas propuestas de solución al tocar los puntos que constituyen el trabajo, consideramos importante hacer una mención de eIlas y son:
1) Redactar un proyecto de ley general de descentralización. Esta recomendación implica revisar todas las disposiciones jurídicas atingentes a la descentralización y empezar un nuevo proyecto en base a la experiencia, errores, logros, etc. partiendo de la Constitución. Este proyecto esencialmente debe redefinir las atribuciones y los recursos de los gobiernos departamentales y municipales. 2) Prelación Jurídica: es urgente la definición de una prelación jurídica para armonizar la vigencia y el ámbito de aplicación de las disposiciones jurídicas tales como ordenanzas y resoluciones departamentales y municipales. 3) Coordinación: que a nuestro criterio es la base del funcionamiento de niveles de administración y de gobierno y en especial de los gobiernos departamentales. Por considerarlo importante, incluimos a continuación una opinión sobre este punto.
8- BffiLIOGRAFIA EVENTUALMENTE CITADA O CONSULTADA
ACEVEDO, Euclides Manifiesto Democrático. Una propuesta para el cambio. Editorial aravera. Serie Ciencias Políticas N" 1. 1987 APARICIO, Miguel A. Introducción al sistema político y constitucional español. Editorial Ariel S.A., Barcelona, España. Edición aumentada. 1983. ARDITI, Benjamín. La sociedad a pesar del Estado. Benjamín Arditi y José Carlos Rodríguez. El Lector. Asunción, Paraguay. edición 1987 ------. Elecciones y partidos en el Paraguay de la transición .. Documento de trabajo N" 32. CDE. Asunción, Paraguay. Edición 1990. BIDART CAMPOS, Germán. Manual DE Derecho Constitucional Argentino. EDIAR~1986. CABALLERO AQUINO, Ricardo. La segunda Republica Paraguaya 1869-1906. política, Económica y Sociedad. Centro de Investigación y Documentación (CID). Asunción, Paraguay. 3a Edición. 1985. ------. La tercera Republica Paraguaya 1936-19--. El lector, Asunción, Paraguay. 1988. CARDOSO, Fernando Enrique, DEPENDENCIA Y DESARROLLO DE AMERICA LATINA. Fernando Enrique Cardoso y Enzo Falletto. 9' Edición, 1974. siglo Veintiuno Editores S.A. México. CIPSEP, Organizaciones Campesinas en el Paraguay. Carlos Alberto González, Gladys Casaccia, Mima Vázquez, Celso Velázquez. CIPSEP. Asunción, Paraguay. la Edición, 1987. CIDSEP/uC, Organizaciones Campesinas en el Paraguay (11), La búsqueda de la autoexpresion. María Susana Vi11agra, Gladys Casaccia, María Teresa Ayala. CIPSEP. Asunción, Paraguay. la Edición, 1989. CIPSEP/uC, Represión en el Paraguay. Heriberto Alegre. CIDSEP, Asunción, Paraguay. 1° Edición, 1989. CIDSEP/uC, Contribuciones al Estudio de la Sociedad paraguaya. Mauricio Schvartzman. Asunción, Paraguay. 1989 CIDSEP/uC, Manual de Derechos Humanos. Ramiro Barboza CIDSEP: Asunción, Paraguay. 1990 CIDSEP/uC. El joven dividido: la educación y los limites de la conciencia cívica. María Teresa Ayala de Garay y Mauricio Schvartzman. CIDSEP: 1987. CIDSEP/uC Coloquio sobre descentralización. Mimeo 1990.
58 CLACSO. ¿Hacia un nuevo orden estatal en América Latina? Centralización/descentralización del estado y actores territoriales. Edición 1989. COLEGIO NACIONAL DE GULERRA. ESTRUCTURAS GUBERNAMENTALES.XXII Promoción Año 1990. 490 pags. CONVENCIÓN NACIONAL CONSTITUYENTE, DIARIO DE SESEIONES, 23 de mayo al 25 de agosto de 1967. asunción, 1973. Sts. CONTRIBUCIONES 3. Julio-SeptiembreI989. CODLA. ------4-. Octubre-Diciembre 1989. CIEDLA ------1. Enero -Marzo 1990 CIEDLA ------2 Abril- Junio 1990. CIEDLA GRUPO DE INVESTIGACIÓN AGRARIAS. Gobierno local y Participación Socia!' Santiago de Chile,1988. CUADERNOS DEL CLAEH .. Descentralización y Desarrollo Local. Revista Uruguaya de Ciencias Sociales. 2" Serie, Año 13, 1988/1-2. ------¿Descentralización para que? Revista Uruguaya de Ciencias Sociales, 2" Serie, año 14, 1989/3+ DE TOCQUEVILLE, Alexis. La democracia en América. México; Fondo de Cultura Económica. 12 Edición, 1984 DUVERGER, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Editorial Arie!. Barcelona, España. S" Edición española. FAYT, Carlos. Derecho Político.
59 Lista de Documentos, Materiales y publicaciones referidas a la descentralización
Ministerio de Hacienda, Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, Dirección General de Presupuesto, "Presupuesto General de la Nación. Administración Descentralizada. Gobiernos Departamentales". Asunción, Año 2000.
Ministerio de Hacienda, Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, Dirección General de Presupuesto, "Presupuesto General de la Nación. Administración Central. Gastos 1". Asunción, Año 2000.
Ministerio de Hacienda, Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, Dirección General de Presupuesto, "Presupuesto General de la Nación. Administración Central. Gastos 11". Asunción, Año 2000.
Craig, Olson y Urrutia, Arturo. "Proyecto de Descentralización en Paraguay. Informe Final para USAIDlParaguay". Paraguay. Marzo 2000.
Cano Radil, Bernardino; Fernández Yegros, Rolando; Fretes Carreras, Luis A.; lturry Ribera, Iván; Balmelli, Carlos Mateo; Bonadona Salinas, Jorge. "Diagnóstico del Sector Público Paraguayo", Módulo I Proyecto Marco Jurídico. Programa de Fortalecimiento Municipal (PFM), Ministerio del Interior, Banco Interamericano de Desarrollo. Asunción, Paraguay. 1999.
Boselli Cantero, Cristina y Fretes Carreras, Luis (Editores). "El estado actual de los procesos de descentralización en América Latina y Francia". CIDSEP - PNUD. Asunción, Paraguay. Marzo, 1996.
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social - Consejo Nacional de Salud - USAIDlParaguay. "Proyecto de Investigación Operativa: Descentralización territorial de la administración y prestación de los servicios básicos de salud a nivel municipal" Paraguay 1998-1999.
Neffa, Juan. "Descentralización Fiscal en la República del Paraguay" Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) Asunción, Marzo 1996.
Sistema Nacional de Salud - Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. "Organización de los Servicios de Salud en el Marco de la Reforma Sectorial". Asunción, Agosto 1998.
Programa de Fortalecimiento Municipal ''Modelo de Ordenanza de Tributos y otros Recursos Municipales" Asunción, Julio 1998.
Nieto Niebuhr, Atilio y Wall Enns, Melita. "La Reforma del Estado Paraguayo. Descentralización Política y Administrativa. Investigación Histórica" Editorial Artes 13. Abril, 1998.
USAID - IULAlCELCADEL - OPACI - CADEP. "Políticas, Estrategias y Actividades de una Buena Gestión Municipal" Asunción, Septiembre 1998.
Artehortúa Ríos, Carlos Alberto; Cifuentes, Ariel; Correa, Nestor Raúl; González, Edgar Alfonso; Jararnillo Pérez, Iván; Moncayo, Héctor León; Ochoa, Doris; Restrepo, Darío y Rojas Fernando. "Las Nuevas Políticas Territoriales" Fundación Friedrich Ebert de Colombia (FESCOL) Bogotá, Julio 1993.
60 Cifuentes, Ariel; Correa, Nestor Raúl; González, Jorge lván; González, Edgar Alfonso; Jaramillo Pérez, Iván; Moncayo, Héctor León; Ochoa, Doris; Restrepo, Darío y Rojas Fernando. "Diez Años de Descentralización. Resultados y Perspectivas" Fundación Friedrich Ebert de Colombia (FESCOL) Bogotá, Diciembre 1994.
Molina Saucedo, Carlos Hugo. "La Descentralización imposible y la alternativa municipal" Ediciones de El País. Santa Cruz de la Sierra 1994.
Flecha, Víctor-jacinto; Henao, Marino; Darquea Sevilla, Gonzalo y Urrutia Aburto, Arturo. "Cuadernos de la Descentralización 1: Descentralización y Participación Ciudadana" PRODEPIDAI- USAIDlParaguay. Asunción, Enero 1998.
Córdova, Cristian y Cristal do, BIas. "Cuadernos de la Descentralización 2: Catastro y Fortalecimiento Tributario Municipal" PRODEPIDAI - USAID/Paraguay. Asunción, Agosto 1998.
Ramírez, Carlos Mario. "Cuadernos de la Descentralización 3: Descentralización y Salud" PRODEPIDAI - USAIDlParaguay. Asunción, Abril 1999.
Flecha, Víctor-jacinto; Urrutia Aburto, Arturo (editores). "Cuadernos de la Descentralización 4: Descentralización Estatal del Sector Salud" OPS/OMS - PRODEPIDAI - USAIDlParaguay. Asunción, Noviembre 1999.
Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones. "Proyectos de Inversión" Asunción, Setiembre 1999
Flecha, Víctor-jacinto. "¿Sabe usted lo que debe ser y hacer una municipalidad?" Comité de Iglesias de Ayudas a Emergencias (CIP AE). Asunción, 1995
USAID - ICMA. "Memoria del Seminario Internacional: Formación de Recursos Humanos para un Municipio Moderno" Viña del Mar, Marzo 1992.
Rojas, Fernando. "Los Ingresos no tributarios locales: Potencialidades, innovaciones y nuevos desafíos en el ámbito local" CEPAUGTZ. Isla Margarita, Octubre 1996.
Rosenbaum, AlIan; Rodríguez Lagier, Cristina; Shaw, Karen; Flecha, Víctor-jacinto; Sorenson, Todd y Rodríguez, Alejandro. "Paraguay. Descentralización, Gobierno Subnacional, Participación Ciudadana y el proceso de Democratización. Análisis de Diaguóstico" Florida International University - RHUDO/SA - USAlDlParaguay. Asunción, Abril 1995.
Weisner, Eduardo. "La Economia Neoinstitucional, la descentralización y la gobernabilidad liocal" CEP AUGTZ. Isla Margarita, Octubre 1996.
Artana, Daniel y López, Ricardo. ''Descentralización Fiscal y los Aspectos Macroeconómicos: Una perspectiva Latinoamericana" CEPAUGTZ. Isla Margarita, Octubre 1996.
Bernd Spahn, Pau!. "Coordination, cooperation and control within decentralized fiscal systems" CEP AUGTZ. Isla Margarita, Octubre 1996.
61 Marin, Enrique; Silvero, Jorge; Sosa, Enrique. "La organización Municipal en el Paraguay" Fundación Friedrich Ebert - Centro de Documentación y Estudios (CDE), Asunción, Abril 1990.
Centro Paraguayo de Cooperativistas. "Iniciativa popular al Congreso Nacional: Proyecto de Ley Orgánica Departamental" Ediciones c.P.C. Asunción, Febrero de 1993
Gómez Barreiro, Juan Carlos y Bell Duarte, Julio Armando. ''Modernización de la Gestión Administrativa Municipal. Enfoques de Organización y Función" Edición Municipal. IDM - CAES - Fundación Hanns Seidel. Asunción, Agosto de 1994.
Gómez Barreiro, Juan Carlos y Bell Duarte, Julio Armando. ''Modernización de la Gestión Administrativa Municipal. Enfoques de Auditoría Interna" Edición Municipal. IDM - CAES - Fundación Hanns Seidel. Asunción, Agosto de 1994.
Frotscher, Reinhard. ''Manual para elaboración del Catastro Municipal" Edición Municipal. IDM - CAES - Fundación Hanns Seidel. Asunción, Setiembre de 1994.
Ferreira, Lourdes; Prieto, Belén. "Municipalidad y Democracia" Gobernación del Departamento Central. Aregua, 1996.
Kurth, José Federico y Centurión, Alejo. "Recaudación Municipal. Manual para el usuario del Sistema Integral de Gestión Municipal Automatizado (SIGMA)" Edición Municipal. IDM - CAES - Fundación Hanns Seidel. Asunción, Febrero de 1994.
Alonso, Fernando H. "Catastro de SIGMA. Administración de Catastro, Impuesto Inmobiliario, y otros ingresos relacionados a la tenencia del suelo" Edición Municipal. IDM - CAES - Fundación Hanns Seidel. Asunción, Setiembre de 1994.
Rubira Aquino, Patrocinio. "Desarrollo Urbano. Manual para el Diaguóstico urbano por Objetivos" Edición Municipal. IDM - CAES - Fundación Hanns Seidel. Asunción, Julio de 1994.
Borda, Dionisio; Masi, Fernando; Caballero, Esteban; Draibe, Sonia; Nickson, Andrew; Orrego Larraín, Claudio; Ortiz, Emilio; Pochmann, Marcio. "Oportunidades y. Desafíos de: La Reforma del Estado" Centro de Análisis y Difusión de Economía Paraguaya (CADEP). Asunción, 1999
Báez, Rubén Dalmiro; González, Juan de la Cruz y Cáceres López, Reinerio. "Ley N° 426/94 Orgánica del Gobierno Departamental. Comentada" Fundación Hanns Seidel- Universidad Nacional de Asunción - Instituto de DesarrolIo Municipal (IDM). Asunción 1995.
Báez, Rubén Dalmiro; González, Juan de la Cruz y Cáceres López, Reinerio. "Ley N° 1294/87 Orgánica Municipal. Comentada" Fundación Hanns Seidel - Universidad Nacional de Asunción - Instituto de DesarrolIo Municipal (IDM). Asunción 1995.
De la Cruz, Rafael y Barrios, Armando. "Federalismo Fiscal" Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1994.
CEP AUGTZ. "Descentralización Fiscal en América Latina. Balance y Principales Desafíos" Santiago de Chile, Julio 1996
62 CEPAUGTZ. "Descentralización Fiscal en América Latina. Nuevos Desafíos y Agenda de Trabajo" Santiago de Chile, Agosto 1997
PNUDlBanco MundiaJIBID. "La descentralización. Diálogo para el desarrollo. 2" edición corregida y ampliada" Editorial Nueva Sociedad. Caracas, 1999.
Garrido Pérez, Jesús Ignacio. "Descentralización Educativa" Ediciones de la Universidad Ezequiel Zamora. Barinas, Venezuela, 1996.
Rodríguez Silvero, Ricardo. "Visión Global del Presupuesto Público 1993/5" Centro Paragnayo para la Promoción de la Libertad Económica y de la Justicia Social (CEPPRO). Asunción, 1995.
Careaga, Rogelio y Pei, Peter. "Análisis del Presupuesto del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones 1989 - 1999" Centro Paraguayo para la Promoción de la Libertad Económica y de la Justicia Social (CEPPRO). Asunción, 2001.
Careaga, Rogelio y Pei, Peter. "Evolución del Presupuesto Público 1989 - 2000" Centro Paragnayo para la Promoción de la Libertad Económica y de la Justicia Social (CEPPRO). Asunción, 2000.
Rosales, Mario y Urrutia Aburto, Arturo. "Propuesta de políticas de fomento de gobiernos subnacionales en el Paraguay". GTZlDESAD/SNRE. Asunción, Mayo 2001.
Cardozo, José; Venegas Julio; Cantero, Alfredo. "Paraguay. Primeros Gobernos Departamentales 1993 -1998" Consejo de Gobernadores del Paraguay. Asunción, 1998.
Venegas, Gladis y Sauma, Pablo. "Iniciativa 2020. El Gasto público en servicios sociales básicos en Paraguay"Sistema de Naciones Unidas. 1999
Ministerio de Salud/Consejo Nacional de Salud. "Concertación, Participación y Descentralización en Salud" FIU - RHUDO/SA - USAIDlParaguay. Asunción, Diciembre 1994.
Flecha, Víctor-jacinto (editor). ''Descentralización, Democracia y Modernización Municipal" USAIDlParaguay. Asunción, 1995.
Aghón, Gabriel. "Paraguay. Descentralización de la Administración Estatal" Secretaría Técnica de Plauificación, Presidencia de la República - Proyecto PLANDES. Asunción, Julio 1998.
Justiniano, José Guillermo; Araujo, Rudy; Kreidler, Alfonso y Núñez del Prado, Carlos Morales. "Paraguay. Reformas del Sector Público" Secretaría Técnica de Planificación, Presidencia de la República - Proyecto PLANDES. Asunción, Julio 1998.
Flecha, Osear; Ortellado, Juan Manuel; Gaete, Rubén; Martínez, Esperanza. "Diaguóstico sobre la Situación del Sector Salud en el Paraguay". Serie Estudios. Centro Paraguayo para la Promoción de la Libertad Económica y de la Justicia Social (CEPPRO). Asunción, 1996.
Galarza, Carlos Alberto; Yegros López, María Ofelia. ''Descentralización en el Paraguay. Gestión Ambiental en Gobiernos Locales" CIDSEP/uC - Fundación Konrad Adenauer Stiftung. Asunción, 1999. 63