Heft 8

Die aktuelle politische und wirtschaftliche Situation in Ruanda Perspektiven aus Wissen- schaft und Praxis

Oktober 2017 Wien und Kleve

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

POLITICAL SCIENCE APPLIED

Zeitschrift für angewandte Politikwissenschaft

Heft 8 Oktober 2017

Die aktuelle politische und wirtschaftliche Situation in Ruanda Perspektiven aus Wissenschaft und Praxis

Herausgeber

Prof. Dr. Jakob Lempp , Hochschule Rhein-Waal [email protected]

Dr. Angela Meyer , Organization for International Dialogue and Conflict Management [email protected]

Dr. Jan Niklas Rolf , Hochschule Rhein-Waal [email protected]

Redaktionsteam

Dr. Reinhard Brandl , Mitglied des Deutschen Bundestages Prof. Dr. Alexander Brand , Hochschule Rhein-Waal Dr. Stephan Dreischer , Konrad-Adenauer-Stiftung Gregor Giersch , Organisation for International Dialogue and Conflict Management Dr. Elsa Hackl , Universität Wien Dr. Frieder Lempp , Massey University New Zealand Dominik Meier , Deutsche Gesellschaft für Politikberatung Prof. Dr. Werner J. Patzelt , Technische Universität Dresden Dr. Thomas Pfister , Zeppelin Universität Friedrichshafen Dr. Hermann van Boemmel , Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

Kontaktadresse: Organisation for International Dialogue and Conflict Management, Mumbgasse 6/27, 1020 Vienna, Austria Frei verfügbar unter: www.psca.eu

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung der gesamten Zeitschrift oder einzelner Artikel ist auch in Auszügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung der Herausgeber gestattet.

PSCA-Artikel unterliegen einem Begutachtungsverfahren durch das Redaktionsteam. Sie geben ausschließlich die persönliche Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder.

© IDC, 2017 ISSN 2306-5907

IDC Organisation for International Dialogue and Conflict Management Mumbgasse 6/27 1020 Wien, Österreich www.idialog.eu www.psca.eu [email protected]

Herausgeber: Prof. Dr. Jakob Lempp Dr. Angela Meyer Dr. Jan Niklas Rolf

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

1 Editorial

Am 4. August 2017 wurde Paul Kagame mit offiziell knapp 99 Prozent der Wählerstimmen als Präsi- dent Ruandas wiedergewählt. Er regiert den kleinen ostafrikanischen Staat bereits seit April 2000 und könnte die Geschicke des „Landes der tausend Hügel“ noch für viele weitere Jahre prägen. Einige Beobachter rücken die Leistung seiner Präsidentschaft in den Fokus und arbeiten die positiven Ent- wicklungen der ruandischen Wirtschaft heraus, verweisen auf die vergleichsweise stabil funktionie- renden staatlichen Institutionen oder die Erfolge bei der Beendigung und Aufarbeitung des Völker- mords von 1994. Andere wiederum beklagen den autoritären Regierungsstil des Präsidenten, die nach wie vor bestehenden Defizite bei der Umsetzung zentraler Menschenrechte oder die umstritte- ne Rolle Ruandas in den Kriegen im Osten der Demokratischen Republik Kongo. In jedem Fall handelt es sich bei Geschichte und aktueller Entwicklung Ruandas um ein Spezifikum staatlicher Entwicklung sowohl in Ostafrika als auch im gesamten afrikanischen Kontext. Und genau dieser Besonderheit widmet sich die vorliegende Ausgabe von Political Science Applied in gewohnter Weise, nämlich so- wohl durch eher theoretisch motivierte Beiträge als auch durch Praxisbeispiele und Fallstudien.

Die achte Ausgabe von Political Science Applied – Zeitschrift für angewandte Politikwissenschaft ist erstmals als Länderbericht konzipiert und widmet sich am Beispiel der Republik Ruanda zentralen politikwissenschaftlichen Fragestellungen der Funktionsweise von Staaten in einem Entwicklungskon- text. Ein erster Teil enthält vier einleitende Überblicksartikel zum politischen System der Republik Ruanda (Jakob Lempp), zur bisherigen Bilanz der Präsidentschaft von Paul Kagame (Thomas Spiel- büchler), zur (Erfolgs-)Geschichte Ruandas auf dem Weg vom Völkermord zu einem deliberativen Modell demokratischer Legitimität in Afrika (Fidelis Etah Ewane) sowie zur Einbettung Ruandas in die Systeme regionaler Integration in Zentral- und Ostafrika (Angela Meyer). Es folgen sechs Praxisbe- richte, teils aus politikwissenschaftlicher, teils auch aus makroökonomischer Perspektive. Christian Hergolitsch bespricht die ruandische Erinnerungskultur am Beispiel des Murambi Genocide Memorial Centre, Lisa Trogisch widmet sich dem trinationalen Park im Dreiländereck zwischen Ruanda, der Demokratischen Republik Kongo und Uganda und seiner Bedeutung für den Tourismussektor in Ru- anda, aber auch der Rolle des Parks für die länderübergreifende Friedensarbeit. Zunera Rana und Gregor van der Beek untersuchen die Rolle von Entwicklungszusammenarbeit im Gesundheitssektor am Beispiel Ruandas, Hermann van Boemmel stellt ein konkretes Projekt der Entwicklungszusam- menarbeit zwischen Deutschland und Ruanda im Bereich zur Verbesserung der Entscheidungsprozes- se in der ruandischen Finanz- und Wirtschaftspolitik vor, und Oliver Serfling und Lena Paßelewitz fokussieren auf die Rolle von Forschungsnetzwerken in der Armutsreduktion in Ruanda. Abschlie- ßend analysieren Zunera Rana, Gregor van der Beek und Richard Kabanda die Entwicklung des ruan- dischen Haushalts zwischen 1990 und 2015.

Wir wünschen allen Lesern eine spannende Lektüre!

Jakob Lempp, Angela Meyer und Jan Niklas Rolf

1 Es wird darauf hingewiesen, dass aus Gründen der besseren und flüssigeren Lesbarkeit im gesamten Journal auf eine genderspezifische Schreibweise verzichtet wird. Alle Bezeichnungen gelten sinngemäß für beide Geschlechter. 5

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Inhalt

Editorial S. 5 Jakob Lempp, Angela Meyer und Jan Niklas Rolf

Einführende Überblicksartikel

Jakob Lempp S. 7 Das politische System der Republik Ruanda – ein Überblick

Thomas Spielbüchler S. 10 Paul Kagame: Zwischen Erfolg und Scheitern

Fidelis Etah Ewane S. 15 Rwanda from Genocide to Prosperity: Toward a Deliberative Model of Democratic Legitimacy in Africa?

Angela Meyer S. 19 There and Back Again! – Rwanda’s Regional Choices between Central and East Africa

Praxisberichte

Christian Hergolitsch S. 23 Murambi – Der Hauch des Todes als Erinnerungskultur?

Lisa Trogisch S. 26 Gorillas für Frieden? Die Bedeutung des Tourismussektors für Ruanda

Zunera Rana and Gregor van der Beek S. 31 “Crowding Out” of Development Assistance for Health: The Case of Rwanda

Hermann van Boemmel S. 35 Development of a Framework for Macroeconomic Decision Making in Rwanda

Oliver Serfling and Lena Paßelewitz S. 38 The Contribution of Research Networks to Implementing Vision 2020 – Experiences of a Development Project Dealing with Macroeconomic Policy Advice

Zunera Rana, Gregor van der Beek and Richard Kabanda S. 42 Where Does the Money Come From? An Analysis of the Public Budget of Rwanda’s Economy between 1990 and 2015

6

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Das politische System der Republik sche Patriotische Front (RPF), die aus jener Ruanda – ein Überblick Rebellenarmee hervorging, welche 1994 den Völkermord an den Tutsi beendet hatte und Jakob Lempp der auch der Staatspräsident Paul Kagame angehört. Mit der RPF sind eine Reihe weite- Prof. Dr. Jakob Lempp ist Professor für Politik- rer Parteien verbündet. Lediglich die liberale wissenschaft mit dem Schwerpunkt Internati- und die sozialdemokratische Partei stellten in onale Beziehungen an der Hochschule Rhein- der letzten Zeit eine auch bei Wahlen antre- Waal. Er arbeitet als Fachexperte für Policy tende Alternative dar. Analysis and Design für ein GIZ-finanziertes Die Verfassung Ruandas definiert den Staat als makroökonomisches Beratungsprojekt für die gewaltenteilig (Art. 61) und führt das Prinzip ruandische Regierung. der Machtteilung ein, welches beispielsweise festlegt, dass der Staatspräsident und der Präsident der Abgeordnetenkammer nicht Die Verfassung der Republik Ruanda ist ge- derselben politischen Organisation angehör- prägt von der leidvollen Vergangenheit des ten dürfen. Zudem ist es erforderlich, die Re- Völkermords im Frühjahr 1994. So konstatiert gierungsmitglieder aus allen im Parlament bereits Art. 1 der ruandischen Verfassung, vertretenen politischen Organisationen ent- dass keine Bevölkerungsgruppe sich anmaßen sprechend ihrer Stimmstärke zu rekrutieren, dürfe, die gesamte Staatsmacht für sich zu wobei keine politische Organisation mehr als beanspruchen. Die ab Art. 12 aufgelisteten 50% der Regierungsmitglieder stellen darf. Grundprinzipien und Grundrechte beginnen Eine für parlamentarische Regierungssysteme mit dem Staatsziel der Verhinderung und Be- charakteristische auf dem Mehrheitsprinzip strafung von Völkermord sowie der Aufgabe, aufbauende Regierungsbildung ist in Ruanda die Leugnung von Völkermord und die hinter damit ausgeschlossen. dem Völkermord stehende Ideologie zu be- Die ruandische Legislative setzt sich aus zwei kämpfen. Der Staat ist zudem gehalten, gegen Parlamentskammern zusammen, der Abge- Diskriminierung und ethnische Spaltung zu ordnetenkammer und dem Senat, die die klas- wirken. Darüber hinaus benennen die Art. 50 sischen Parlamentsaufgaben der Gesetzge- und 52 der ruandischen Verfassung explizit die bung, der Repräsentation, der Regierungskon- Fürsorgepflicht des Staates für bedürftige trolle und teilweise auch der Wahl wichtiger Überlebende des Völkermordes sowie die Ämter wahrnehmen. Pflicht zur Erhaltung der Gedenkstätten. Die Abgeordnetenkammer umfasst insgesamt Aus der Erfahrung des Völkermordes resultiert 80 Abgeordnete, von welchen 53 alle fünf auch eine starke Orientierung auf die Einheit Jahre in allgemeinen Wahlen im Verhältnis- der Ruander, u.a. mit der Folge, dass auch wahlrecht aus Listen der politischen Organisa- politische Parteien (in Ruanda „politische tionen gewählt werden. Hinzu kommen 24 Organisationen“ genannt) sowohl in der ruan- weibliche Abgeordnete, die von spezifischen dischen Verfassung als auch in der ruandi- Frauenwahlgremien entsandt werden, zwei schen politischen Praxis eine im Vergleich zu Abgeordnete des nationalen Jugendrats sowie vielen europäischen politischen Systemen ein Abgeordneter als Behindertenvertreter. deutlich andere Rolle spielen. Zwar definiert Die Verfassung legt fest, dass mindestens 30 die Verfassung Ruandas das Land als „Mehr- Prozent der Abgeordneten in der Abgeordne- parteiensystem“, doch die politischen Organi- tenkammer weiblich sein müssen. Mit einem sationen finden sich in einem „nationalen aktuellen Frauenanteil von über 60 Prozent ist Beratungsforum für politische Organisatio- die ruandische Abgeordnetenkammer das nen“ zusammen, in welchem ein allgemeiner nationale Parlament mit dem weltweit höchs- Konsens zwischen den Parteien angestrebt ten Frauenanteil. werden soll (Art. 59). Dominant ist die Ruandi- 7

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Der Senat umfasst 26 Senatoren und wird wie worden. Bei Wahlen im August 2003 und im die Abgeordnetenkammer alle fünf Jahre neu August 2010 erhielt er laut offizieller Be- zusammengesetzt. 12 Senatoren vertreten die kanntmachung rund 94 Prozent bzw. rund 93 Verwaltungsbezirke des Staates und werden Prozent der Stimmen. Der Staatspräsident ist dort von spezifischen Wahlversammlungen mit einer Reihe von in der Verfassung festge- gewählt; acht weitere Senatoren werden di- schriebenen Kompetenzen ausgestattet. So rekt von Staatspräsidenten ernannt; das nati- kann er Gesetzesentwürfe, die im Parlament onale Beratungsforum für politische Organisa- bereits eine Mehrheit gefunden haben, an das tionen entsendet vier Vertreter und je ein Parlament zurückverweisen. In diesem Fall Senator vertritt die staatlichen und die priva- benötigen die Gesetzesentwürfe dann eine ten Hochschulen. Zudem sieht die Verfassung Zweidrittel- bzw. in besonderen Fällen eine vor, dass ehemalige Staatspräsidenten eben- Dreiviertelmehrheit. Der Präsident kann dar- falls dem Senat angehören. Auch der Senat über hinaus ein Referendum anberaumen, er unterliegt einer Frauenquote von 30 Prozent. ist Oberbefehlshaber der ruandischen Streit- Der Senat ist bei wichtigen Gesetzgebungsver- kräfte, vertritt das Land auf der internationa- fahren beteiligt. Kommt es nicht zu einer Eini- len Ebene und kann in einem von der Verfas- gung mit dem Abgeordnetenhaus, versucht sung definierten Umfang über Präsidialerlasse ein gemeinsamer Ausschuss beider Kammern in das Regierungsgeschehen eingreifen. Zu- einen Kompromissvorschlag auszuarbeiten. dem kann der Präsident unter bestimmten Darüber hinaus wählt der Senat den Präsiden- Bedingungen die Abgeordnetenkammer (nicht ten und den Vizepräsidenten der obersten aber den Senat) auflösen und Neuwahlen an- Gerichte sowie eine Reihe weiterer wichtiger setzen. In der ruandischen Verfassungspraxis Staatsämter. dominiert der Präsident die Entscheidungsfin- Die Exekutive setzt sich in Ruanda aus dem in dungsprozesse. Seine zentrale Stellung im allgemeinen Wahlen direkt gewählten Präsi- politischen System Ruandas, das große Anse- denten und dem Kabinett zusammen. hen Paul Kagames in weiten Teilen der Bevöl- Der Präsident ist Staatsoberhaupt der Repub- kerung, die nach wie vor wirkende Angst vor lik Ruanda, bestimmt aber neben den eher einem erneuten Genozid sowie die bislang repräsentativen und symbolischen Aufgaben geringe Erfahrung mit demokratischer Konkur- auch die Leitlinien der ruandischen Regie- renz und offen ausgetragenem politischen rungspolitik maßgeblich mit. Wettstreit führen dazu, dass der tatsächliche Die Amtsperiode des Präsidenten wurde nach Einfluss des Präsidenten weit über den verfas- einem Verfassungsreferendum im Dezember sungsmäßig umrissenen Rahmen hinausgeht. 2015 von sieben auf fünf Jahre verkürzt, wo- Das ruandische Kabinett setzt sich aus einem bei diese Regelung gemäß Art. 172 der Verfas- vom Präsidenten auszuwählenden, zu ernen- sung erst 2024 in Kraft tritt. Dem Amtsinhaber nenden und zu entlassenden Premierminister Paul Kagame, der bereits seit April 2000 sowie Ministern und Staatsministern zusam- Staatspräsident Ruandas ist, wurde außerdem men. Das Kabinett hat die Aufgabe, die vom ermöglicht, sich 2017 noch einmal letztmalig Präsidenten und dem Kabinett getroffenen für eine siebenjährige Amtsperiode und an- Beschlüsse umzusetzen, wobei der Premier- schließend für zwei weitere jeweils fünfjährige minister die Regierung lediglich im Rahmen Amtsperioden zur Wahl zu stellen. Am 4. Au- der vom Präsidenten gesetzten Leitlinien gust 2017 wurde Paul Kagame mit knapp 99 führt. Den Vorsitz bei den Kabinettssitzungen Prozent wiedergewählt. Sein Gegenkandidat, führt der Präsident; bei Abwesenheit des Prä- Frank Habineza von der Grünen Demokrati- sidenten der Premierminister. Seit Ende des schen Partei, blieb chancenlos. Damit könnte Völkermordes standen vier Premierminister Paul Kagame theoretisch bis 2034 im Amt dem Kabinett vor, Pierre-Célestin Rwigema bleiben. Kagame war nach der Machtüber- (1995 – 2000), Bernard Makuza (2000 – 2011), nahme der RPF im Juli 1994 zunächst Vizeprä- Pierre Habumuremyi (2011 – 2014) und seit sident und Verteidigungsminister Ruandas 2014 Anastase Murekesi. Einzelne Mitglieder geworden und schließlich im April 2000 vom des Kabinetts oder das gesamte Kabinett müs- Parlament zum Staatspräsidenten gewählt sen nach einer verlorenen Vertrauensabstim- 8

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

mung im Parlament oder nach einem erfolg- Institutionen in Ruanda wird von verschiede- reichen Misstrauensvotum beim Präsidenten nen Quellen unterschiedlich beantwortet. ihren Rücktritt einreichen. Art. 129 der ruandi- So sieht etwa der „Democracy Index“ der Eco- schen Verfassung legt fest, dass für ein Miss- nomist Intelligence Unit Ruanda mit 3,07 von trauensvotum in der Abgeordnetenkammer max. 10 Punkten auf Platz 138 von 167 unter- eine Zweidrittelmehrheit in geheimer Ab- suchten Staaten und klassifiziert Ruanda trotz stimmung notwendig ist. Insofern ist das ru- einer etwas positiveren Wertung in der Kate- andische Kabinett sowohl gegenüber dem gorie „Funktionsweise der Regierung“ insge- Präsidenten als auch gegenüber der Abgeord- samt als „autoritäres Regime“. In ähnlicher netenkammer verantwortlich. Weise ordnet auch der „Freedom House In- Aufgrund der tatsächlichen Machtfülle des dex“ Ruanda mit 24 von 100 Punkten als ins- ruandischen Präsidenten kann die Republik gesamt „unfrei“ ein. Der von der Nichtregie- Ruanda formal eher als präsidentielles Regie- rungsorganisation „Reporter ohne Grenzen“ rungssystem mit Premierminister denn als jährlich erhobene „Press Freedom Index“ sieht semipräsidentielles Regierungssystem klassifi- Ruanda 2016 auf Platz 161 von 180 untersuch- ziert werden. Dieser Typus ist in verschiede- ten Staaten, mit einer deutlich negativen Ent- nen Staaten Afrikas vertreten (etwa in Togo, wicklung seit 2002. Kamerun, der Elfenbeinküste, Guinea oder Andererseits listet etwa der Länderreport des Mosambik). UN-Menschenrechtsrats vom November 2015 Die ruandische reguläre Gerichtsbarkeit ist auf eine Reihe von „best practices“ auf, etwa der vier Ebenen gegliedert: An der Spitze steht der Zugang zum Justizsystem, Initiativen gegen Supreme Court, darunter folgen der High häusliche Gewalt oder den Umgang mit Wai- Court, die Intermediate Courts sowie die Pri- senkindern. mary Courts. Die Präsidenten und Vize- Insgesamt stehen den Erfolgen bei der Been- Präsidenten der beiden obersten Gerichte digung des Völkermords, bei der Stabilisierung werden vom Staatspräsidenten mit Zustim- und Entwicklung des Landes sowie beim ambi- mung des Senats, alle weiteren Richter vom tionierten Voranbringen der Funktionsfähig- Präsidenten alleine ernannt. Für alle gilt eine keit staatlicher Institutionen deutliche Ein- Amtszeit von fünf Jahren, eine einmalige Wie- schränkungen von verfassungsmäßig garan- derernennung ist dabei möglich. Daneben tierten Freiheitsrechten sowie die umstrittene bestehen gesonderte Gerichtsbarkeiten für Rolle Ruandas in den Kriegen im Osten der Militär und Handelsfragen. Demokratischen Republik Kongo entgegen. Neben diesen zentralen Staatsorganen sieht die ruandische Verfassung eine Reihe von nationalen Kommissionen (etwa für Wieder- gutmachung oder für den Kampf gegen den Genozid), spezialisierten Organen (etwa einen Ombudsmann oder ein Gender Monitoring Office) sowie nationale Räte (etwa für Frauen, für Jugend und für Menschen mit Behinderun- gen) vor. Zusätzlich bestehen spezifisch ruan- dische Institutionen wie das Umushyikirano- Komitee, in welchem der Präsident mit aus- gewählten Vertretern der Zivilgesellschaft mindestens einmal pro Jahr grundsätzliche gesellschaftliche Fragen diskutiert, oder das Abunzi-Komitee, welches als Streitschlich- tungsstelle fungiert. Die Frage nach dem Grad der Demokratisie- rung, der Umsetzung zentraler Menschenrech- te und der Funktionsfähigkeit der staatlichen

9

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

interimistisch übernahm. Seither sah er sich Paul Kagame: Zwischen Erfolg und und seinen Kurs in drei Präsidentschaftswah- Scheitern len bestätigt: 2003 mit 95, 2010 mit 93 und im August 2017 mit beinahe 99 Prozent der Wäh- Thomas Spielbüchler lerstimmen. Diese Ära der Präsidentschaft Kagames wurde Dr. Thomas Spielbüchler ist Senior Lecturer am durch eine neue Verfassung eingeleitet, wel- Institut für Neuere Geschichte und Zeitge- che die Übergangs- und Konsolidierungsperio- schichte der Johannes Kepler Universität, Linz. de seit 1994 beenden sollte. Im Mai 2003, drei Monate vor den Präsidentschaftswahlen, er- hielt der Entwurf in einem Referendum mit Ruanda scheint ein Erfolgsbeispiel zu sein: 93,4 Prozent der gültigen Stimmen klare Zu- Sicherheit, Stabilität und eine dynamische stimmung. Inhaltlich erfüllte das Dokument Entwicklung mitten in der unruhigen Region internationale Standards für eine Verfassung der Großen Seen. Verantwortlich dafür ist (vgl. Hankel, 2016: 103-106). Die Autoren ei- Präsident Paul Kagame. Dieser Erfolg ist auch ner Studie der Norwegian Resource Bank for Ergebnis einer autoritären Herrschaft, welche Democracy and Human Rights (NORDEM) Prinzipien von Good Governance zurück- merkten allerdings an, es bleibe abzuwarten, drängt. Ist ein solcher Kurs notwendig, um ob die gelebte Praxis in Ruanda diesen Vorga- tiefste Krisen eines Staates zu überwinden ben ebenfalls gerecht werde (Samset and oder legt Kagame damit kurz- oder mittelfris- Dalby, 2003: 10). Dem war leider nicht so. Schon die Kampag- tig den Grundstein für einen neuen Konflikt? nen für die neue Verfassung, die Präsident- In der ersten Sonderausgabe von Political Sci- schafts- und auch die Parlamentswahlen ence Applied , Dezember 2014, wurde die posi- (Sept./Okt. 2003) waren geprägt von Gewalt: tive Entwicklung Ruandas seit dem Genozid Verhaftungen, Behinderungen der Opposition, 1994 hervorgehoben und in weiterer Folge die Bevorzugung der Regierungspartei und sogar damit verbundenen Risiken bezüglich der politischer Mord werden in diesem Zusam- Wiederversöhnung diskutiert (Spielbüchler, menhang genannt (vgl. Samset and Dalby, 2004: 27). An dieser Gesamteinschätzung der 2003: 28-32; Hankel, 2016: 106-107; Reynt- ökonomischen Eckdaten, z. B. durch den Afri- jens, 2013: 37-38). Die überwältigende Zu- can Economic Outlook (Byamukama and stimmung bei den bisherigen Wahlen muss Workie, 2017) oder UNDP (United Nations vor dem Hintergrund dieser Vorwürfe neu Development Programme, 2016), hat sich bewertet werden. seither nichts geändert. Trotz leichter Rück- Wie kam es allerdings dazu, dass diese politi- gänge im Wirtschaftswachstum boomt der schen Entwicklungen von der internationalen kleine zentralafrikanische Staat (World Bank, Gemeinschaft praktisch ignoriert wurden? Der 2017a). Die Weltbank honoriert die ruandi- deutsche Jurist und Ruanda-Experte Gerd schen Bemühungen um ein investitionsfreund- Hankel bringt in diesem Zusammenhang den liches Klima gar mit dem zweiten Platz im Schuld-Komplex ins Spiel: die immer wieder- Doing-Business-Ranking für Afrika südlich der kehrende Erinnerung an den Genozid 1994 Sahara hinter Mauritius (World Bank, 2017b). und das dadurch nachvollziehbare politische Makroökonomische Stabilität, Frieden und Mantra eines Primats der Sicherheit , gefördert Sicherheit sowie eine investmentfreundliche durch nationale Einheit und wirtschaftlichen Politik laden ein, sich wirtschaftlich in Ruanda Aufschwung , ließen die hässlichen Aspekte zu engagieren, schwärmen auch die Autoren des Wiederaufbaus in den Hintergrund treten der Länderstudie im African Economic Outlook (Hankel, 2016: 108). Tatsächlich entwickelte (Byamukama and Workie, 2017). sich Ruanda nach dem Versagen der Völker- Dieser Erfolg ist mit einem Namen verknüpft: gemeinschaft 1994 zu einem „ Lieblingsland Paul Kagame. De facto kontrolliert er das Land internationaler Hilfe “ (Hankel, 2016: 133). Es seit 1994: anfangs als Vizepräsident, ehe er im gab zwar vereinzelt Kritik an den Vorgängen Jahr 2000 das höchste Amt im Staat zunächst durch Geberländer, diese führten aber zu kei- 10

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

nerlei Konsequenzen (Reyntjens, 2013: 42). ausforderungen für junge Staaten: „ There can Vielmehr wurden die Erfolge Ruandas generell be no room for difference or division. “ Nyerere und Kagames im Besonderen hervorgekehrt: strich also nicht nur die Opposition aus dem Die britische Entwicklungsministerin Claire demokratischen Pflichtenheft, sondern schloss Short erkannte das Land 2003 als nachah- auch abweichende Meinungen aus. Tatsäch- menswerte Geschichte der Hoffnung und Je- lich erlebten mindestens 48 der 55 afrikani- remy Lester, der EU-Vertreter in Kigali, lobte schen Staaten de facto oder de jure Einpartei- ein Jahr später die gute Regierungsführung enregimes seit ihrer Unabhängigkeit (auch Kagames (Hankel, 2016: 133). Diesen Ein- Nkrumah und Nyerere pflegten diesen Regie- schätzungen widerspricht der Politikwissen- rungsstil). Interessant ist eine Begebenheit, schaftler Jens Meierhenrich (2006: 633) deut- die Hankel ein halbes Jahrhundert nach den lich: „ Instead of inaugurating constitutional Beiträgen der beiden afrikanischen Politiker democracy, the 2003 presidential and parlia- beschreibt: 2004 wurde in kleinem Kreis nach mentary election paved way for constitutional einer Gedenkveranstaltung zum Genozid, ab- dictatorship .“ gehalten in Mainz von Vertretern der Partner- Meierhenrichs Bewertung des Regierungsstils schaft Ruanda/Rheinland Pfalz und organisiert steht eine Leistungsbilanz gegenüber, die hin- vom Innenministerium, der Widerspruch zwi- sichtlich wichtiger Parameter für Kagame schen hochgehaltener Norm und Praxis rund spricht: die Wirtschaft entwickelte sich gut, um die Wahlen in Ruanda thematisiert. Der Armut wurde zurückgedrängt, das subjektive ehemalige Botschafter Ruandas in Deutsch- und objektive Sicherheitsempfinden stieg und land rechtfertigte dabei diesen Widerspruch Reisenden präsentiert sich ein Land im Auf- mit der „ afrikanischen Form der Demokratie “, schwung. Hat Kagame also etwas falsch ge- welche in Zeiten des Umbruchs solche Anta- macht? Braucht es in bestimmten Situationen gonismen zulasse (Hankel, 2003: 138). ein Weniger an Demokratie um ein Mehr an Die vordergründigen Argumente derer, die Entwicklung/Nationbuilding zu erreichen? von autoritären Regimen profitieren, sind Wird die Performance einer Regierung hin- bekannt und lassen sich mit der sehr einfa- sichtlich der Governance-Indikatoren etwa chen Formel, geballte Kraft für die gewaltigen überbewertet und sollten Staats- und Regie- Herausforderungen , zusammenfassen. Dahin- rungschefs nicht vielmehr an Ergebnissen ge- ter stehen in der Regel aber auch – und zu- messen werden? meist in stärkerem Maß – Überlegungen der Debatten um den Regierungsstil sind so alt persönlichen Machtabsicherung (Ansprenger, wie die Versuche des postkolonialen Nation- 1992: 76). Differenziert man nach Gabriel building in Afrika. Bereits in seiner 1957 er- d’Arboussier (zitiert in Ansprenger, 1992: 78) schienenen Autobiographie stellte Kwame zwischen einer quasi-totalitär auftretenden Nkrumah (1958: 10), erster Präsident des im parti unique und der eine breite Mehrheit selben Jahr unabhängig gewordenen Ghanas, vertretenden parti dominant , so wäre Kaga- fest: mes Rwandese Patriotic Front (RPF) den Wahlergebnissen nach wohl Letzterer zuzu- „Aber sogar ein System, das auf sozialer Ge- ordnen. Diesen breiten Erfolgen in Parla- rechtigkeit und auf einer demokratischen Ver- ments- und Präsidentschaftswahlen stehen fassung beruht, könnte unter Umständen in allerdings Vorwürfe von Behinderung der Op- der jetzt folgenden Periode der Unabhängig- positionsparteien und Unregelmäßigkeiten bei keit gewisse Notmaßnahmen totalitären Cha- der Wahl gegenüber (Meierhenrich, 2006: rakters nötig haben.“ 632). Kagame regiert als Autokrat, als Kommandeur Vier Jahre später schrieb Julius Nyerere (1961: seiner politischen Truppen und Manager der 9), der nicht minder charismatische erste Prä- Macht (vgl. Jackson and Rosberg, 1982: 78- sident Tansanias, in der Zeitschrift Transition 79). Aber wie steht es bei allen wirtschaftli- über die Afrikanische Demokratie , welche, chen Erfolgen um die Governance- angelehnt an das griechische Original, ohne Performance seiner Präsidentschaft? Um die- Opposition auskäme. Zu groß seien die Her- se Frage beantworten zu können, muss zu- 11

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

nächst der unklare Begriff Good Governance wobei 2015 der über ein Jahrzehnt stagnie- beleuchtet werden. Eine Eingrenzung über rende gesamtafrikanische Schnitt (50 von 100) verantwortungsvolle Regierungsführung hin- leicht überboten werden konnte (51,6). In aus ist nicht einfach und birgt die Gefahr von dieser Kategorie sind drei Sub-Kategorien aus- Relativierung. 1 Etwas konkreter wird der Be- gewiesen: Participation (2006: Ruanda griff durch die dazu untersuchten Faktoren: 28,9/Afrika 44,9; 2010: 25,8/43,7 und 2015: Im Entwicklungsprogramm der Vereinten Na- 29,7/47,9), Rights (2006: 33,8/47,0; 2010: tionen wurden 1997 The Five Good Gover- 35,7/47,2 und 2015: 34,7/46,8) und Gender nance Principles definiert (zitiert in Graham, (2006: 65,7/51,1, 2010: 76,6/54,0 und 2015: Amos and Plumtre, 2003: 3): 1. Legitimacy and 90,3/55,4). Die anfänglich erwähnte über- Voice; 2. Direction; 3. Performance; durchschnittliche Entwicklung der Kategorie 4. Accountability; 5. Fairness. ist auf die sehr guten Werte in der Sub- Die Weltbank greift zur Ermittlung eines Kategorie Gender zurückzuführen, wo Ruanda Governance-Indikators auf sechs Dimensionen durchaus als Vorbild betrachtet werden kann. zurück (World Bank, o.D.): 1. Voice and Ac- Alarmierend sind aber die Werte für Einzelin- countability; 2. Political Stability and Absence dikatoren wie Political Participation (2006: of Violence; 3. Government Effectiveness; 4. 22,7/49,0; 2010: 16,3/49,5 und 2015: Regulatory Quality; 5. Rule of Law; 6. Control 16,5/52,3) oder Free & Fair Elections (2006: of Corruption. 25,9/46,5; 2010: 20,8/43,0 und 2015: Interessant in diesem Zusammenhang ist auch 19,0/49,6). Dramatisch gestalten sich auch die der sehr umfangreiche Ibrahim Index of Afri- Ergebnisse zum Indikator Legitimacy of Politi- can Governance (o.D.), berechnet aus vier cal Process (2006: 11,1/41,3; 2010: 11,1/38,9 Kategorien, 14 Sub-Kategorien und 95 Ein- und 2015: 11,1/41,2) (Ibrahim Index of African zelindikatoren. Die vier Kategorien umfassen: Governance, o.D.). 1. Safety & Rule of Law; 2. Participation & Seit Kagame diesen Kurs 2003 eingeschlagen Human Rights; 3. Sustainable Economic Op- hat, gab es warnende Stimmen dazu. Im NOR- portunity; 4. Human Development. DEM-Report wird darauf hingewiesen (Samset Während der Regierungsstil Kagames in den and Dalby, 2003: 45): meisten Kategorien über dem afrikanischen Durchschnitt liegt, sind die Werte zu Partizipa- “The ruling RPF party has been able to keep tionsmöglichkeiten am politischen Prozess, the peace inside of Rwanda after the genocide. Meinungs-, Versammlungs- und Redefreiheit This is undoubtedly an impressive achieve- sowie die Freiheit der Presse unterdurch- ment. But if the peace is to last, the NORDEM schnittlich ausgeprägt. team doubts that the most viable route ahead Auf einer Skala von 1-100 nennt die Weltbank is the one followed during the elections. For if bezüglich Voice and Accountability für 2005 opposition remains repressed and dissent einen Wert von 14, der sich 2010 auf 12 ver- keeps being criminalised, Rwandans who ringerte, um 2015 auf 17 zu steigen. Der would normally express their views peacefully Durchschnitt in Subsahara-Afrika für die glei- may start to consider other means as a last chen Jahre liegt bei 33, 32 und 33. In allen resort.” anderen Kategorien ist eine jährliche Steige- rung feststellbar (oder geringe Pendelbewe- Noch direkter drückte sich Filip Reyntjens gungen auf hohem Niveau), wobei seit 2010 (2004) in African Affairs aus: „ Rwanda, Ten immer der kontinentale Schnitt überboten Years on: From Genocide to Dictatorship “ beti- wird. Die OECD-Werte für die hier verwende- telte er einen Aufsatz, in dem er hart mit dem ten Referenzjahre liegen bei 89, 88 und 87 Regierungsstil Kagames ins Gericht ging. (World Bank, o.D.). Die Performance Kagames seither bestätigte Der Ibrahim Index weist in der Kategorie Parti- diese Einschätzungen, wie den oben erwähn- cipation & Human Rights für Ruanda eine kon- ten Indices deutlich zu entnehmen ist. Die tinuierliche leichte Steigerung seit 2006 aus, bittere Ironie dahinter fand sich 2014 in einem kurzen Kommentar von George Aittey (2014), 1 Einen Überblick zu dem Begriff schuf: International der auch im Wall Street Journal publiziert Fund for Agricultural Development (1999). 12

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

wurde. Er schließt mit dem Satz: “ The real tragedy of Rwanda is that Mr. Kagame is so consumed by the 1994 genocide that, in his Literature attempt to prevent another one, he is creating the very conditions that led to it. ” Aittey, G. B. N. (2014) A Closer Look at Ka- Ruanda stellt keine Ausnahme in der postko- game’s Rwanda, Independent Institute, Letter, lonialen Geschichte Afrikas dar, die deutlich 17. April 2017, gezeigt hat, dass Entwicklungsdiktaturen kei- http://www.independent.org/issues/article.as nesfalls als Mittel zum Zweck funktionieren. p?id=4965 (27.05.2017). Bad Governance gefährdet jede nachhaltige Entwicklung, auch wenn nur in Teilbereichen Ansprenger, F. (1992) Politische Geschichte der Regierungsführung Defizite auftreten. In Afrikas im 20. Jahrhundert , Mü. einem internen Papier des UN- Entwicklungsprogrammes heißt es dazu (Uni- Byamukama, B. and Workie, Y. (2017) African ted Nations Development Programme, 1997): Economic Outlook. Country Notes: Rwanda, „Governance and human development – the http://www.africaneconomicoutlook.org/en/c two are indivisible. Human development can- ountry-notes/rwanda (27.05.2017). not be sustained without good governance. Governance cannot be sound unless it sustains Hankel, G. (2016) Ruanda. Leben und Neuauf- human development .” bau nach dem Völkermord , zu Klampen Verlag, S. 103-106. Die politische Strategie Paul Kagames führte in eine Patt-Situation. Das Primat von Sicherheit Ibrahim Index of African Governance (o. D.) vor Entwicklung ist nach dem Genozid von The value of the IIAG, 1994 bis zu einem gewissen Grad nachvoll- http://mo.ibrahim.foundation/iiag/ ziehbar. Damit können aber demokratische (27.05.2017). Defizite nicht entschuldigt werden, die ihrer- seits die Gefahr eines erneut eskalierenden International Fund for Agricultural Develop- Konflikts bergen. Kagame lässt sich für die ment (1999) Good Governance. An Overview, Entwicklungen in Ruanda von der internatio- EB 99/67/INF.4, Rome, nalen Gemeinschaft feiern, die bewusst die http://www.ipa.government.bg/sites/default/ Kehrseite seiner Regierungsführung ausblen- files/pregled-dobro_upravlenie.pdf det, um sich von dem selbstbewussten Präsi- (27.05.2017). denten in Kigali nicht das Versagen während des Völkermordes vorwerfen lassen zu müs- Jackson R. H. and Rosberg, C. G. (1982) Per- sen. Wirtschaftliche Erfolge und momentane sonal Rule in Black Africa. Prince, Autocrat, Stabilität können aber nicht über das Schei- Prophet, Tyrant , Berkeley/Los Ange- tern in wichtigen Politikbereichen hinwegtäu- les/London. schen. Je länger Freiheiten unterdrückt und Gruppen marginalisiert werden, umso größer Graham, J., Amos, B. and Plumtre, T. (2003) st wird der Druck innerhalb der Gesellschaft, sich Principles for Good Governance in the 21 dagegen zu wehren. Dazu kommt, dass Kaga- Century. Policy Brief No, 15, August 2003, mes Politikstil auch sein wichtigstes Sozialpro- http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/ jekt gefährdet: die Wiederversöhnung der documents/UNPAN/UNPAN011842.pdf Menschen nach dem Trauma eines Völker- (27.05.2017). mordes. Verzögerungen hier machen in Ka- games Logik mehr Sicherheit notwendig, was Meierhenrich, J. (2006) Presidential and Par- wiederum auf Kosten der demokratischen liamentary Elections in Rwanda, in: Electoral Freiheiten geht. Diese Spirale nach unten exis- Studies 25/3, S. 627-634. tiert seit 2003 und konsumiert immer mehr Energie, um die Auswirkungen zu kaschieren. Nyerere, J. (1961) One Party Government. In: Transition , 2, S. 9-11. 13

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Nkrumah, K. (1958) Schwarze Fanfare. Der Staatsmann der Goldküste , München (eng. Original: Ghana. Autobiography of Kwame Nkrumah , Edinburgh, 1957).

Reyntjens, F. (2004) Rwanda, Ten Years On: From Genocide to Dictatorship, in: African Affairs 103, S. 177-210.

Reyntjens, F. (2013) Political Governance in Post-Genocide Rwanda , Cambridge.

Samset, I. and Dalby, O. (2003) Rwanda: Presi- dential and Parliamentary Elections 2003, NORDEM Report 12/2003, https://www.cmi.no/publications/1770- rwanda-presidential-and-parliamentary- elections (27.05.2017).

Spielbüchler, T. (2014) Reconciliation in Ruan- da – gefangen in einem Teufelskreis?, in: Polit- ical Science Applied , Special Issue 2014, S. 27- 32, http://www.psca.eu/index.php?page=special- issue-i (27.05.2017).

United Nations Development Programme (1997) Governance for sustainable develop- ment. A UNDP policy document. Executive Summary, New York. United Nations Development Programme (2016) Human Development Report 2016, http://hdr.undp.org/en (27.05.2017).

World Bank (2017a) World Development Indi- cators. DataBank: Rwanda, http://databank.worldbank.org/data/reports. aspx?source=2&country=SSF,RWA (27.05.2017).

World Bank (2017b) Doing Business, http://www.doingbusiness.org/rankings (27.05.2017).

Worldbank (o. D.) Worldwide Governance Indicators, http://info.worldbank.org/governance/WGI/# home (27.05.2017).

14

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

banned all particularistic parties that discrimi- Rwanda from Genocide to Prosperi- nated or incited violence and hatred along ty: Toward a Deliberative Model of ethnic lines and disbanded the former ruling Democratic Legitimacy in Africa? party and its affiliate organisations that were responsible for outrageous atrocities (Niesen, Fidelis Etah Ewane 2010). Furthermore, Kagame is credited with transforming Rwanda from a cauldron of vio- Dr. Fidelis Etah Ewane is a lecturer in Interna- lence to one of the safest countries on the tional Relations at the EU Business School in continent despite its not too distant violent Munich and a visiting lecturer of African Poli- past (French & Gettleman, 2010). However, tics at the Karlshochschule International Uni- recent developments in the erstwhile Eldora- versity in Karlsruhe. do have pushed the President to sinister edge and reports of human rights violations, rising personality cult and arbitrary arrests of politi- In 1994 Rwanda made headlines when a bru- cal opponents abound. He has been accused tal conflict between Tutsis and Hutus plunged for the repressive treatment of journalists the country in one of the worst genocides who have been critical of the regime, mysteri- which claimed over 800.000 lives in a month ous disappearances of regime opponents and (Dallaire, 2009). Twenty-three years later, the the extra judicial pursuit of disillusioned for- landlocked country flourishes and it is again mer aides (Himbara, 2016). These accusations making headlines as one of the continent’s by Rwandan diaspora, opposition parties and most successful economies and sometimes some external actors have been further com- even as a model of democratic governance. In pounded by the constitutional amendment 2016, the World Bank ranked Rwanda as sub- that ensued after the referendum of 2015 in Saharan Africa’s second most business- which over 98 percent of voters favoured the friendly country (World Bank, 2017). Rwanda amendment. has promoted women, provided tax incen- The purpose of this paper is to investigate tives, reformed the rules of doing business whether Rwanda, which has undergone huge and is at the forefront of the continental inte- political and economic transformations over gration process (Manson, 2015). The country the last two decades, can serve as an example has the highest number of women in parlia- of a deliberative model of democratic legiti- ment in the world and it has pursued a power- macy in Africa. This paper adopts the defini- ful gender political agenda, which has created tion of Dryzek (2001) which sees a deliberative opportunities for women to accede to elite model of democratic legitimacy as one in positions (Wallace, Haerpfer & Abbott, 2008). which outcomes are legitimate to the extent President Paul Kagame has received media they receive reflective assent through partici- laudatory for what has become known today pation in authentic deliberation by all those as the “Rwandan Model ” as he has mesmer- subject to the decision in question. Delibera- ized some world leaders and seduced many tive democracy equally implies that legitimate with his charisma and Rwanda has been treat- lawmaking derives from the public delibera- ed as model for the rest of the continent. tion of citizens and it evokes the ideals of ra- Former US President Bill Clinton termed him tional legislation, civic self-governance and one of the world’s greatest leaders and former participatory politics (Bohmand and Rehg, British Prime Minister Tony Blair considers him 1997). The concept of democracy is built on to be a visionary leader (Hornblow, 2010). The the premise that the government carries out scars of the genocide have been wiped out the will of the people in tangible ways and through the abolition of the death penalty and legitimacy implies that there is fairness and release of thousands of génocidaires from neutrality in the execution of the will of the prison and the country under the flinty people. The relationship between political statesman has tilted more towards reconcilia- legitimacy and democracy is quite complex tion than vengeance. After the regime change and significant in all democratic systems. This in 1994, the new government of Kagame paper addresses the thematic question “Is 15

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Rwanda a deliberative model of democratic tremendous structural transformations such legitimacy in Africa?’. It argues that Rwanda as sustained increases in average labour has lost its position as a model of deliberative productivity through spillovers into the non-oil democratic legitimacy in Africa as a govern- sector (IMF, 2003), a remarkable feature is ment can only be legitimate to the extent that that the more it changes the more it remains the people it rules view it as good and see no the same at the level of leadership. Constitu- better alternative to it. The constitutional tional change in Africa can be directly associ- amendment of 2015 that culminated in a ated with the perpetuation of the regime and change of Article 101 and the presidential not the welfare of the people and this has term limits is used as an argument here to often cost the governments their legitimacy. demonstrate the government’s increasingly However, the emergence of President Paul contested legitimacy. Kagame in 2000 with innovative policies and resounding economic success gave many on Rwandan Constitutional Amendment and the the continent hope that a new generation of Crisis of Democratic Legitimacy in Africa leaders was sprouting and that the transition to deliberative democratic legitimacy on the “Great leaders throughout history forged a continent will begin in Rwanda. lasting legacy not only because of what they The amendment of the Rwandan constitution did in office, but because they were willing to at the end of 2015 transformed this view of leave office and transfer power peacefully." the country as a potential model of delibera- President Barack Obama tive legitimacy in Africa to a myth. Prior to the amendment the constitution of Rwanda did The legitimacy of any government or leader not allow President Paul Kagame, who has matters as it provides the basis for the rule by been ruling the country since 2000, to run for consent and not the use of force. The absence a third term in 2017 after his victories in 2003 of legitimacy could fragilise the government and 2010, respectively. In 2015, an initiative and trigger conflict because it undermines the rubber-stamped by both houses of parliament processes of government-society bargaining dominated by Kagame’s Rwandan Patriotic that is an essential ingredient to building state Front (RPF) resulted in the revision of Article capacity (OECD, 2010). Theories of state legit- 101 of the Constitution limiting presidential imacy argue that a state that lacks the support terms. The rationale behind this move was to of its citizens is prone to conflict and violence. open a window of opportunity for President Such legitimacy is expressed in terms of the Kagame to run for another term. This initiative rule of law, values, norms and governance was finally concretized by the country’s high- (Forsythe, 1993: 60-71). State practice needs est judicial body (Supreme Court) when it the support of its people and where state dismissed a petition of the Democratic Green actions are not legitimated by the people, Party against the constitutional amendment. violence is most likely. One key source of gov- Rwandans voted overwhelmingly in a referen- ernment or state legitimacy is the constitution dum at the end of 2015 to authorize President which is a set of agreed rules of procedure Kagame to run for his own succession in 2017 through which the state makes binding deci- for one seven years and two five years terms. sions and organises citizens’ participation in The new amendment could allow the incum- the life of the country (OECD, 2010). bent to potentially stay as head of state until The present day state in Africa is faced with 2034 (BBC News, 2015). sometimes endemic leadership crises which Though the amendment was approved by often spark off questions about the legitimacy Rwandans in their overwhelming majority the of some of the continent’s ruling elites. This process was highly contested by opposition generalized crisis of legitimacy is epitomized parties especially those of the Diaspora and by persistent and illegal changes in constitu- the Green party of Rwanda, who argued that tion that have resulted in self-succession in Articles 101 and 172 were coined to give the perpetuity particularly in sub-Saharan Africa incumbent President the exclusive right to run (SSA). And although the region is undergoing for a third term and to protect him and any- 16

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

one who served as President from prosecution A continent that has known deep rooted con- for treason or serious violations of the consti- stitutional crises in the last few decades had tution. The reform was done in the spirit of hoped that Africa’s torch of freedom, demo- favouring President Kagame to perpetuate his cratic regime change and sustainable devel- stay in power and not to solidify the principle opment will start burning in Rwanda. Presi- of democratic power transition, which is a dent Kagame’s refusal to honour his constitu- principle enshrined in Article 23 of the African tional engagement to facilitate a peaceful Charter on Democracy, Elections and Govern- democratic transition is further reinforcing the ance (Kayumba, 2016). Rwanda ratified the notion of strong men that has led to despotic Charter in 2010 which was inspired by the leadership and a stifling of the hope of a new Constitutive Act of the African Union (AU) generation of leaders in Rwanda and Africa. which lays emphasis on the significance of good governance, rule of law, popular partici- Conclusion pation and human rights (AU, 2007). Nation- building requires the establishment of laws of This paper has established that government is governance that regulate the relationship continuity and that no leader has ever com- between the people and those that govern pleted his projects for the nation and that them for effective service delivery. Changing peaceful political alternation is the best way such laws not because they had become obso- to ensure the continuity of the state. Such lete but simply to satisfy the desire of individ- political alternation is enshrined in the consti- uals to prolong their stay at the helm of au- tution and its strict respect is a conditio sine thority can potentially damage the formalized qua non for the smooth function of any delib- people-state relationship and militate against erative democracy. One of the most constant effective nation-building. The credibility of the aspects about states is that governments and referendum procedure was seriously ques- leaders come and go; this is normal in both tioned by external actors such as the United democratic and non-democratic states. Based States and the European Union. The US State on the various economic and political trans- Department considered President Kagame’s formations that Rwanda has undergone under decision to run for a third term as a missed the stewardship of President Paul Kagame, historic opportunity to set an example in Afri- this paper has hinted that Rwanda is a delib- ca by reinforcing and strengthening democrat- erative democracy with problems of input or ic institutions in Rwanda. The White House process legitimacy. The constitutional change argued that the referendum did not provide to the presidential mandate has cost the the people with sufficient time and the oppor- Rwandan government its process legitimacy tunity needed for a genuine political debate which must be restored for the country to on the merits and demerits of the proposed rightfully assume its role of deliberative dem- constitutional reform (The White House, ocratic legitimacy in Africa. The failure of the 2015). current government to observe the rules of Constitutional reforms had become effective procedure is weakening the relations between tools of presidents in Africa to extend their the government and parts of the society and terms in office and many looked up to Presi- this cannot serve as a deliberative model of dent Kagame with hope as the messiah to democratic legitimacy for the rest of the con- reverse this trend. The constitutional amend- tinent to emulate. A successful deliberative ment to enable an incumbent to strengthen model of democratic legitimacy should create his grip on power dashed the hopes of African opportunities for a smooth transition of pow- democrats who have always looked up to er to a new administration within the strict President Kagame with a lot of optimism as a respect of the country’s supreme law. Quality model for democratic leadership and legitima- of governance is judged on how leaders are cy on the continent. Constitutional amend- elected and changed because of its expected ments have been used in recent years by impact. leaders on the continent as an effective tool to perpetuate their stay at the helm of power. 17

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Manson, K. (2015) Kagame seeks lasting eco- Literature nomic miracle for Rwanda, Financial Times , 24 April 2015, African Union (2007) African Charter on De- https://www.ft.com/content/3cdd59b0-ded5- mocracy, Elections and Governance , Addis 11e4-b9ec-00144feab7de accessed Abeba, AU. (02.06.2017).

BBC (2015) Rwanda Vote Allows Kagame to Niesen, J. (2010) Political Party Bans in Rwan- Extend Term in Office, BBC News, 19 Decem- da 1994-2003: Three Narratives of Justifica- ber 2015, www.bbc.com/news/world-africa- tion, in: Democratization 17/ 4, pp. 709-729. 35138671 (20.06.2017). OECD (2010) The State’s Legitimacy in Fragile Bohman, J. and Rehg, W. (1997) Deliberative States , OECD Publishing. Democracy: Essays on Reason and Politics , Cambridge Massachusetts/London, MIT Press. The White House (2015) Statement by NSC Spokesperson Ned Price on Rwandan Constitu- Dallaire, R. (2009) Shake Hands with the Devil: tional Referendum , Office of Press Secretary, The Failure of Humanity in Rwanda , Vintage https://obamawhitehouse.archives.gov/the- Canada. press-office/2015/12/19/statement-nsc- spokesperson-ned-price-rwandan- Dryzek, J. S. (2001) Legitimacy and Economy in constitutional-referendum (16.07.2017). Deliberative Democracy, in: Political Theory 29/5, pp. 651-669. Wallace, C., Haerpfer, C., and Abbott, P. (2008) Women in Rwandan Politics and Socie- French, H. W. and Gettleman, J. (2010) Dis- ty, in: International Journal of Sociology 38/4, pute over U.N. Report Evokes Rwandan Déjà pp. 111-125. Vu, The New York Times , 30 September 2010. The World Bank (2017) Doing Business Rank- Forsythe, D. (1993) Human Rights and Peace, ing , http://www.doingbusiness.org/rankings Lincoln, NE, University of Nebraska Press. (24.06.2017).

Himbara, D. (2016) Rwanda’s Kagame Immun- izing Himself against Difficult Human Rights Questions, Quartz Africa Weekly Brief , 12 March 2016, https://qz.com/637086/rwandas-kagame-is- immunizing-himself-against-difficult-human- rights-questions/ (17.07.2017)

International Monetary Fund (2003) Regional Economic Outlook: Sub-Saharan Africa , Wash- ington D.C., IMF.

Kayumba, C. (2016) Was Referendum in Rwanda on Kagame’s Third Term Democratic or Undemocratic?, Infos Grand Lacs , 15 Janu- ary 2016, www.infosgrandlacs.info/productions/was- referendum-rwanda-kagames-thrid-term- democratic-or-undemocratic accessed (10.07.2017). 18

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

ECCAS and joined EAC. Established by Kenya, There and Back Again! – Rwanda’s Uganda and Tanzania in 1967, but collapsed in Regional Choices between Central 1977 after disagreements among its members, and East Africa EAC became operational again in 2000. Since then, it has been joined, besides Rwanda, by Angela Meyer Burundi (2007) and South Sudan (2016). Its aims are rather similar to those of ECCAS: Angela Meyer promovierte an der Sciences-Po widening and deepening economic coopera- Paris und der Universität Wien über regionale tion among its members, with a view of set- Sicherheitskooperation in Zentralafrika. Seit- ting up a Customs Union, a Common Market her arbeitet sie als Forscherin und Projektleite- and a Monetary Union. Additionally, its ulti- rin in diversen europäischen und nationalen mate goal is to establish a Political Federation, Forschungsprojekten bei der Organisation for which is a step not foreseen by ECCAS. International Dialogue and Conflict Manage- ment (IDC) in Wien. Rwanda’s decision to switch its regional mem- bership from ECCAS to EAC in 2007 was guid- ed by a number of reasons. Although multiple On 17 August 2016, Rwanda officially rejoined memberships in several regional communities are not only possible but also common prac- the Economic Community of Central African 3 States (ECCAS, French acronym: CEEAC). This tice in Africa , Kigali has put forward financial step indicates another re-orientation of the considerations and the need to choose the country’s regional policy. Indeed, nine years most appropriate community in order to limit ago, Rwanda had announced its exit from membership fees and avoid any payment ar- ECCAS and instead joined the East African rears (Jeune Afrique, 14.05.2017). From an Community (EAC). Now, it is back again and a economic point of view, EAC is more dynamic member of both communities. and had much more to offer to the economi- cally growing country than the stagnating Cen- Rwanda is one of ECCAS’ founding member tral African community. Already before joining states. Created in 1983 and operational since EAC, East African states represented major 1985, ECCAS aims at promoting economic trading partners for Rwanda. In 2007, Kenya cooperation and exchanges among its 11 was the second most-important single desti- members 2 which shall include the setup of a nation of Rwandese goods, behind the United single regional market, the abolition of tariff Kingdom; and 32% of Rwanda’s imports came and non-tariff barriers; a common external from Kenya and Uganda (World Bank 2007). In customs tariff and a common trade policy contrast, trade with Central African partners towards third countries; progressive achieve- remained marginal. Ten years later, this deci- ment of the free movement of persons, goods, sion seems to have paid off. Compared to services and capital; as well as harmonisation Central Africa, East Africa has not only known of national policies in a number of fields a more important economic growth over the (CEEAC 1983; Meyer 2011). last decade but also pushed much more for- ward its economic integration. Whereas EC- Rwanda’s geographic position in the very mid- CAS remains one of the least advanced African dle of the continent makes it possible for the regional economic communities in terms of country to be considered both a Central and economic integration and achieving related East African country and to apply for member- goals according to schedule, the East African ship in other adjacent regional communities. Common Market was established in 2010 and In 2007, Kigali resigned its membership in the East African Monetary Union Protocol

2 As of May 2017, ECCAS member states are: Angola, 3 The phenomenon of “overlapping membership” is not Burundi, Cameroon, the Central African Republic, Chad, uncommon in Africa. Most countries are member states Republic of the Congo, the Democratic Republic of Con- in more than one regional community. For more details go, Equatorial Guinea, Gabon, Rwanda, and including a graphic overview, see, e.g. United Nations São Tomé and Principe. (2015). 19

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

signed in 2013, paving the way for a single ranking Rwandans close to President Paul East African currency within 10 years. Kagame suspected of having been involved in the 1994 plane crash that killed then- Besides these economic considerations, Kiga- President Juvénal Habyarimana and was the li’s regional choices have to be seen from a starting point of the genocide. Within this political perspective. They reflect the coun- deep diplomatic crisis, Rwanda took a number try’s political position and relations, both at of steps to further move away from the the regional and at the international level. On French sphere of influence, including closing the one hand, Rwanda’s exit from ECCAS in the French cultural centre and other institu- 2007 has to be set against the background of tions and switching the entire education sys- strained relations with some other ECCAS tem from French to English. Although the member states, in particular the DRC. Rwan- tightening of economic ties with Anglophone da’s involvement in the First (1996-1997) and African states was officially given as major Second (starting 1998) Congo War, as well as reason for this linguistic re-orientation, its allegations from Kigali that Kinshasa supports roots lay in the intention to definitively break Rwandan rebel groups in North and South off relations with France and to exit its influ- Kivu provinces, have made bilateral relations ence area in Central Africa. This became even and cooperation almost impossible. In addi- clearer when Rwanda applied in 2008 for tion, relations between Rwanda and Angola membership in the Commonwealth and was have been overshadowed by the fact that the admitted one year later, without ever having two countries fought on opposite sides in been a British colony 6. Congo. On the other hand, by withdrawing from ECCAS, Rwanda also made a definitive When in 2014 Kigali resumed contacts with step out of the French sphere of influence in ECCAS and expressed its willingness to rejoin Africa. Even if only five ECCAS member states the community, several factors played into are former French colonies, Central Africa has this decision. Economically, ECCAS has be- always been the heart of so called “Françaf- come more attractive again to Rwanda. On rique” 4. The French influence in the region and the one hand, bilateral relations between its countries has become manifest in a num- Rwanda and ECCAS member states have im- ber of fields, such as in the maintenance of proved, including with the DRC. Kigali and military bases, namely in Gabon, Chad and the Kinshasa resumed diplomatic relations in 2009 CAR 5, long after these countries’ decolonisa- and the DRC has become one of Rwanda’s tion in 1960, or the strong presence of French most important trade partners 7. In 2015, it companies. That France is a key partner of was the primary destination of Rwandan ex- ECCAS becomes evident in its direct contribu- ports. 8 Another consideration is that, whereas tions to the community that come, especially the setup of a Central African free trade area in form of military assistance, additionally to has been delayed several times, its final reali- the French share in the EU’s budgetary sup- zation, currently announced for late 2017 9, port. would be promising for the growing Rwandan economy and open up new markets for Rwan- Whereas relations between Rwanda and dan products. At the same time, Rwanda is France had already been tense since the 1994 interesting for ECCAS too as the community genocide and the controversy over the role played by France, diplomatic ties broke com- pletely in October 2006 when Kigali expelled the French Ambassador. The trigger for this 6 The other (African) country to have joined the Com- cooling of relations was the issuance by a monwealth (in 1995) without having historic ties with the United Kingdom is Mozambique. French judge of arrest warrants for nine high 7 Rwanda and the DRC are both members of the Com- mon Market for Eastern and Southern Africa (COMESA) 4 Term denoting the strong relations between France too which is a free trade area. and its former colonies, mainly used to criticize the neo- 8 http://atlas.media.mit.edu/en/profile/country/rwa/ colonial relationship. 9 Most recently at the 7 th extraordinary Council of minis- 5 The two French military bases in the CAR have been ters in Libreville from 25 to 29.04.2017. See final com- closed in 1998. muniqué. 20

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

needs more economically strong member Republic of the Congo have been striving to states. take the regional lead (Meyer 2015). With regard to its remarkable economic develop- Since 2010, relations with France have rela- ment, Rwanda may see itself in a favorable tively calmed again. In February 2010, Nicolas position to fill this vacuum and use its re- Sarkozy was the first French President to make entrance for realizing its regional leadership an official visit to Rwanda since 1994. Never- ambitions. theless, ties between the two countries re- main fragile, marked by ups and downs and Whereas regional cooperation is essential for severely overshadowed by the still unsolved a landlocked country like Rwanda, the reasons controversy over France’s role in the geno- guiding its choices are varied. At the same cide. On the occasion of the 20 th commemora- time, its economic boom is likely to be a tion in 2014, accusations by President Kagame promising door-opener at the regional level. of France’s “direct role” in the genocide’s po- Having decided to re-enter ECCAS, Paul Ka- litical preparation and “participation” in its game has also rejoined the regional communi- execution, as well as of French troops’ “com- ty gathering the longest serving Heads of State plicity” in the massacres of Bisesero led to yet in Africa – and in the world 11 . In such an envi- another escalation (Jeune Afrique, 15.04.2014 ronment, criticism for his decision to run for ). When, as a reaction, Paris cancelled its par- another term as President certainly seems less ticipation at the commemoration, Kigali an- likely. swered with a cancellation of the French Am- bassador’s invitation. When the latter had to Literature be replaced, Kigali delayed the accreditation of the new candidate. As a consequence, the CEEAC (1983) Traité instituant la Communauté post still remains vacant. In his most recent Economique des Etats de l'Afrique Centrale, interview with Jeune Afrique, in May 2017, Libreville, Gabon. Paul Kagame has once again repeated that a CEEAC (2017) 7th extraordinary Council of min- normalization of the bilateral relations de- isters in Libreville from 25 to 29.04.2017. Final pends upon France’s admission of its role in communiqué, online: the genocide. However, when asked about the http://www.ceeaceccas.org/images/8ConfCEE “umbilical cord” that still links Central Africa to AC/7conseilMin/Com_Final_7eme_Conseil_Mi France, Kagame has also underlined that it is n_CEEAC.pdf . not about completely stopping cooperation with France but rather having it on a “real eye Jeune Afrique, François Soudan: Paul Kagamé : 10 level” (Jeune Afrique, 15.04.2014) . « Je ne conseille à personne de se mêler des If, overall, Central Africa has become interest- affaires intérieures du Rwanda », Jeune ing for Rwanda again, another motivation of Afrique, 15.04.2014 returning to ECCAS may also be linked to its President’s ambitions to play a more im- Jeune Afrique, François Soudan: Paul Kagamé : portant role at the regional level. In East Afri- «Ce sera sans doute mon dernier mandat», ca, the predominance of Kenya and Tanzania 14.05.2017 in EAC makes it difficult for Rwanda to claim regional leadership. In Central Africa, in con- Meyer, Angela (2011) Peace and security co- trast, the leadership question is not settled operation in Central Africa. Developments, yet, as several countries have been aspiring challenges and prospects, NAI Discussion Pa- for this role over the last years, including Ga- per 56, Uppsala: Nordiska Afrika Institutet bon, Cameroon and Equatorial Guinea. Most (NAI), http://www.diva- recently, the Presidents of Chad and of the por-

10 The concept of “umbilical cord” between Central Africa and France has been used by the Guinean Presi- 11 Taken together, the Presidents of Cameroon, Equato- dent and current Chairman of the African Union, Alpha rial Guinea, Angola, Chad and the two Congos are in Condé, as mentioned in the interview. power for more than 175 years. 21

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

tal.org/smash/get/diva2:442741/FULLTEXT01. pdf.

Meyer, Angela (2015) Preventing conflict in Central Africa: ECCAS caught between ambi- tions, challenges and reality , ISS Central Africa Report 3, Pretoria: Institute for Security Stud- ies (ISS), https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uplo ads/CentralAfricaReportNo3.pdf .

United Nations (2015) Building the African continental free trade area: some suggestions on the way forward, policy paper by UNCTAD, New York/Geneva.

World Bank (2007) Country Profile Rwanda, Rwanda exports, imports and trade balance, online: http://wits.worldbank.org/CountryProfile/en/ Coun- try/RWA/Year/2007/TradeFlow/EXPIMP/Partn er/by-country

22

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Murambi – Der Hauch des Todes als nen, dichtbesiedelten Land weiterhin Tür an Erinnerungskultur? Tür. Die Gesellschaft wurde hochgradig trau- matisiert. Ein wesentliches Element der RPF zur dauerhaften Stabilisierung der sicherheits- Christian Hergolitsch politischen Situation war die Konstruktion Christian Hergolitsch, geboren in Wien, Ana- einer Erinnerungskultur mit plakativ abschre- lyst im Bereich Sicherheitspolitik im Bundesmi- ckend-präventiver Wirkung, um eine Wieder- nisterium für Landesverteidigung. BA in Ge- holung des Genozids von 1994 zu verhindern. schichtswissenschaft an der Paris Lodron Uni- Jede Person, die Murambi besucht, nimmt, versität in Salzburg. MA in Politischer Bildung bedingt durch ihren subjektiven Erfahrungs- an der Johannes Kepler Universität in Linz hintergrund, diese Gedenkstätte individuell (JKU). wahr. Selbst nach einer intensiven Vorberei- tung auf das Thema Genozid kann niemand Wer nach Ruanda kommt, wird unweigerlich diesen Ort wieder verlassen, ohne betroffen mit der düsteren und schweren Geschichte oder zumindest berührt zu sein. Es ist ein Ort, dieses Landes konfrontiert. Zahlreiche Denk- wo die Erinnerungskultur der Abschreckung zu mäler und Museen weisen auf den furchtba- einem makabren Leichenschauhaus kulmi- ren Genozid hin, welcher 1994 als beispiello- niert, in welchem das Grauen von 1994 be- ser Sturm der Gewalt über das Land hereinge- wusst am Leben erhalten wird. Zwanzig Jahre brochen ist. Eine Reise nach Ruanda zwanzig „danach“ ist die Präsenz des Todes immer Jahre nach dem Genozid lässt die Gedenkstät- noch deutlich zu spüren und – in den Räumen, te von Murambi im Süden Ruandas als Ort wo die ursprünglich mit Kalk konservierten erscheinen, wo das Grauen des Völkermordes Leichname liegen – auch zu riechen. Es liegt bis heute bewusst am Leben erhalten wird. der süßlich-modrige Hauch des Todes in der Luft, den das Gehirn noch lange wahrnimmt, Politik und auch Erinnerung werden in Ruanda selbst wenn es die Sinnesorgane nicht mehr heute von der siegreichen Rwandan Patriotric tun. 13 Front (RPF) unter ihrem Anführer Paul Kagame bestimmt. Diese Organisation marschierte Und doch ist die Gedenkstätte nur noch ein unmittelbar nach Beginn des Völkermordes Schatten dessen, was tatsächlich an diesem aus dem benachbarten Uganda ein, um den Ort geschehen ist. Die unsägliche Brutalität Völkermord gewaltsam zu beenden. Sie fand und der damit verbundene spürbar böse As- ein völlig zerstörtes Ruanda vor. In nur zwölf pekt der menschlichen Existenz pulsiert in den Wochen wurden zwischen 800.000 und einer Räumen dieses Museums. Murambi ist eine Million Menschen getötet, die überwiegende dunkle Erinnerung globaler Menschheitsge- Anzahl davon Tutsi, aber auch 200.000 mode- schichte, ein „so etwas darf nie wieder passie- rate beziehungsweise oppositionelle Hutu ren“ Ereignis, das sich dieses Mal in Afrika fanden den Tod durch die Macheten der In- zugetragen hat. terahamwe (vgl. Jones, 2011: 346).12 Der Völ- kermord hinterließ mehr als 300.000 heimat- Die von der ruandischen Regierung gewählte lose Waisenkinder und ca. 600.000 Witwen Art der Darstellung des Grauens ist möglich- (vgl. Ndanzinga, 2004: 72). Nachbarn hatten erweise ein zeitlich begrenztes Ventil für An- einander ermordet; die Überlebenden und gehörige von Opfern, um ihren Schmerz und ehemaligen Täter aber wohnen in dem klei- ihre Trauer zu bewältigen. Diese Menschen können dadurch artikulieren: „Seht, was uns 12 Aus dem Kinyarwanda übersetzt, bedeutet Intera- angetan worden ist!“. Dennoch stellt sich nach hamwe: Jene die gemeinsam angreifen. Die Interaham- we ist eine Miliz junger Männer gewesen, welche mit der 13 Besuch der Gedenkstätten Nyamata, Ntarama, des Jugendorganisation der vormaligen Regierungspartei Genocide Studies Center und Genocide Memorial Center Movement Républicain National pour la Democratie et le in Kigali und der Gedenkstätte von Murambi anlässlich Développment (MRND) verbunden war. Sie wurde zum einer Forschungsreise des Autors mit der Johannes Rassenhass gegen die Tutsi trainiert und indoktriniert Kepler Universität (JKU) und der Paris Lodron Universität (vgl. Dallaire, 2008: 617). nach Ruanda von 05.06.2014 bis 21.06.2014. 23

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

einem Besuch der Gedenkstätte die Frage, ob al für eine Art und Weise der Aufarbeitung, es immer noch notwendig ist, das „Böse“ auf die Versöhnung leichter zulässt, als Murambi jene greifbare Art und Weise, wie es dort ge- dies tut. Die Gedenkstätten Ruandas könnten schieht, zu „konservieren“. somit ein Ort der Erinnerung werden, um wie- Ruandas offizielle Erinnerungskultur setzt bei der zueinander zu finden und trotzdem prä- der Errichtung derartiger Gedenkstätten of- ventiv zu wirken. Neben den später eingeführ- fenkundig bewusst auf den Abschreckungsfak- ten Gacaca-Prozessen 14 , existieren in Ruanda tor und die Entwicklung klarer Opfer-Täter auch auf zivilgesellschaftlicher Ebene beein- Schemata durch eine gezielt drastische Dar- druckende Initiativen zur Aufarbeitung des stellung der Begebenheiten. Die ruandische Völkermordes. Der Sender Radio la Benevo- Historikerin Fatuma Ndanzinga (2004: 74) lencija 15 und die äußerst beeindruckende scheint dem zuzustimmen, bietet aber den- Healing und Reconciliation Work von Theones- noch einen Ansatz, der weit größeren Hand- te Bizimana (2005) bilden diesbezüglich zwei lungsspielraum bei der Konstruktion von Erin- bemerkenswerte Initiativen. nerungskultur lassen würde: Der Radioempfänger ist heute nach wie vor „Wenn man […] mit einer Ideologie konfron- eines der am meisten genutzten Medien in tiert ist, die bereits stark verwurzelt ist, muss Ruanda. Radio la Benevolencija kreierte in man einen Schritt weiter gehen als lediglich Zusammenarbeit mit dem US-amerikanischen Instrumente für gute Regierungsarbeit, Erzie- Genozid-Forscher Ervin Staub und der Univer- hung und historische Reflexion bereitzustellen. sität Yale das Hörspiel-Drama New Dawn . Da- Die Versöhnungsbestrebungen müssen sich rin wird die Geschichte zweier Dörfer (meta- der Frage der Gerechtigkeit mit der damit ver- phorisch für die Bevölkerungsgruppen Hutu bundenen bitteren Wahrheit ebenso stellen und Tutsi) und deren Konfliktlösungsstrate- wie notwendige Abschreckungsmaßnahmen gien anhand einer Soap Opera erzählt. Die vorsehen.“

Durch die von der ruandischen Regierung ver- folgte Erinnerungskultur der Abschreckung 14 wird aber langfristig auch die Angst der Men- Ein spezifisch ruandischer Konfliktlösungsweg waren die Gacaca-Prozesse . Gacaca , übersetzt „auf dem Gras“, schen Ruandas voreinander am Leben erhal- wurde direkt in den Gemeinden, durch von Bewohnern ten. Es entsteht hier, wie auch in den anderen gewählte Richter abgehalten. Hier wurden vor allem die Museen und Gedenkstätten des Landes, der Fälle der Mitläufer des Genozids verhandelt. Je nach Eindruck einer Schwarz-Weiß Zeichnung der Schweregrad der Involvierung eines Angeklagten in den Völkermord verlagerte sich die Instanz auf höhere Ebe- historischen Gegebenheiten. Auch Kagames nen der staatlichen Verwaltungsorgane. Die Gacaca- RPF hat, ausgerechnet im Süden des Landes, Initiative startete erst 2005. Viele der Häftlinge befanden wo Murambi liegt, zahlreiche Verbrechen ge- sich aber zu diesem Zeitpunkt bereits seit Mitte der gen die Menschlichkeit begangen, selbst wenn 1990er Jahre in Haft oder waren zu Zwangsarbeiten viele RPF-Soldaten aus Wut, Angst und verpflichtet worden. Kritiker des Gacaca-Systems beto- nen, dass im Zuge dieser Gerichtsbarkeit lediglich Hutu Schmerz heraus agiert haben. Einige dieser verurteilt worden sind, während Täter aus den Reihen Massaker wurden in den Wirren der Kampf- der Tutsi, vor allem nach dem Genozid, also auch wäh- handlungen den Interahamwe-Milizen oder rend des Einmarsches der RPF, unbehelligt geblieben den vormals regulären Regierungstruppen seien. Die geringe Beweiskraft der Anschuldigungen und die Gefahr von Manipulation und Korruption waren angerechnet (vgl. International Criminal Tri- weitere Kritikpunkte an dieser spezifisch ruandischen bunal for Rwanda, 2008; Böhm, 2010). Dieser Gerichtsbarkeit. Angesichts der unglaublichen Heraus- Aspekt der Geschichte des Landes sollte in der forderung, vor der Ruanda nach dem Genozid stand, und kollektiven Erinnerung nicht unerwähnt blei- der praktisch kaum vorhandenen Justiz sowie einer ben. zerstörten Infrastruktur kann sich die Bilanz der Gacacas zumindest quantitativ durchaus sehen lassen: Von 2005 bis 2009 wurden ungefähr 1,5 Millionen Fälle im Rahmen Der Völkermord in Ruanda muss unbedingt von Gacaca-Prozessen angehört (vgl. Hergolitsch, 2016: dokumentiert werden, daran soll hier keines- 72-73; Jones 2011: 543-544). wegs Zweifel erhoben werden. Ein Wandel in 15 Besuch des Sendestudios in Kigali am 11.06.2014 der Erinnerungskultur bietet aber das Potenti- anlässlich einer Forschungsreise des Autors mit der JKU nach Ruanda von 05.06.2014 bis 20.06.2014. 24

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Sendung avancierte innerhalb eines Jahres zu Hergolitsch, C. (2016) Per Express von der Re- einer der populärsten des Landes. 16 bellenbewegung zur Regierungsorganisation , Im Zuge der Reise des Verfassers mit Studie- Linz. renden der Johannes Kepler und der Paris Lodron Universität nach Ruanda hinterließ die International Criminal Tribunal for Rwanda Healing und Reconciliation Work von Theones- (2008) ICTR/ERSPS/06/08/169/Rm, Arusha te Bizimana wohl den intensivsten Eindruck. 2008, Im Zuge eines Treffens von Studierenden mit http://www.friendsofthecongo.org/pdf/spanis Klienten Bizimanas konnte ein direkter Ein- h_indictment.pdf (05.04.2016). blick in dessen Arbeitsergebnisse gewonnen Jones, A. (2011) Genocide: A Comprehensive werden. Dabei werden ehemalige Täter und Introduction , 2nd Edition, New York. Opfer zusammengeführt und durch angeleite- te Dialoge zu gemeinsamer Vergebungsarbeit Ndanzinga, F. (2004) Wir alle sind Verlierer in ermutigt. Bizimana ist dabei in der Aufarbei- diesem Spiel, in: Fuchs, E., Lutz, T. und Rad- tung von Traumata zwischen Opfern und Tä- kau, V. (Hg) Genozide und staatliche Gewalt- tern so erfolgreich, dass in Einzelfällen Witwen verbrechen im 20. Jahrhundert , Wien. die Mörder ihrer ehemaligen Männer geheira- tet haben. 17 Diese Menschen, ungeachtet ob ehemalige Opfer oder Täter, zeigten eine Abbildung menschliche Größe, welche ihresgleichen sucht. Sie konnten sich ihren eigenen Ängsten, ihrem Leid und ihrer Rachsucht stellen und diese Eigenschaften ablegen, um wirklich zu verzeihen. Damit nehmen sie nicht nur sich selbst, sondern auch nachfolgenden Generati- onen eine große Last von den Schultern. In ihrem Innersten haben sie ein Bewusstsein erreicht, welches eine Art der Erinnerungskul- tur, wie sie in Murambi praktiziert wird, nicht mehr benötigt.

Literatur Glasfenster im Kigali Genocide Memorial Bizimana, T. (2005) Healing and Rebuilding Center, Kigali Our Communities, Kigali, http://aglifpt.org/publications/articles/hroc/p df/HROCTrainingLeaders.pdf (13.04.2016).

Böhm, A. (2010) Wenn die Opfer töten, in Die Zeit, vom 04.09.2010, http://www.zeit.de/2010/36/Ruanda- Voelkermord/ (28. 11.2015).

Dallaire, R. (2008) Handschlag mit dem Teufel:

Die Mitschuld der Weltgemeinschaft am Völ- kermord in Ruanda , Hannover.

16 La Benevolencija, http://www.labenevolencija.org/rwanda/la- benevolencija-in-rwanda/ (13.04.2016). 17 Besuch eines Arbeitskreises von Opfern und Tätern des Genozids von 1994 am 12.06.2014 in Kigali anlässlich einer Forschungsreise des Autors mit der JKU nach Ru- anda von 05.06.2014 bis 20.06.2014. 25

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Gorillas für Frieden? Die Bedeutung menarbeit auf, um gemeinsam eine ‚nachhal- des Tourismussektors für Ruanda tige Zukunft‘ zu gestalten. In Anbetracht der Lisa Trogisch Tatsache, dass Prognosen für 2030 die Zahl der internationalen Touristen weltweit auf 1,8 Milliarden schätzen (United Nations World Lisa Trogisch, BA in Politikwissenschaften, Tourism Organization, 2016) und der Touris- Umwelt- und Entwicklungspolitik an der LMU mus damit den am schnellsten wachsenden München und der UNSW Sydney, und MSc Wirtschaftssektor darstellt, wird die Touris- Violence, Conflict and Development Studies an musindustrie insbesondere für Entwicklungs- der SOAS London. Derzeit forscht sie ihm Rah- länder als das Wundermittel für Wirtschafts- men ihres PhDs an der Wageningen UR zu den wachstum und ‚nachhaltige‘ Entwicklung an- Konflikten um die Transboundary Virunga Con- gepriesen. servation Area zum Schutz der Berggorillas. In diesem Sinne wird das Konzept von grenz- überschreitenden Naturschutzgebieten Ruanda ist durch eine Vielzahl von Alleinstel- („Transfrontier Protected Areas“) in sub- lungsmerkmalen gekennzeichnet: Der 26.388 Sahara-Afrika – bekannt geworden unter dem km² große (und damit etwa der Größe des Namen Peace Parks – seit 1997 von internati- Bundeslandes Brandenburg entsprechende) onalen Entwicklungs- und Naturschutzorgani- Staat ist eines der kleinsten Länder Afrikas mit sationen beworben: Nationalparks, die sich gleichzeitig der zweithöchsten Bevölkerungs- über mehrere Landesgrenzen hinweg erstre- dichte; mit 61,3 Prozent Frauenanteil im nati- cken, sollen von den beteiligten Staaten ge- onalen Parlament liegt Ruanda an der poli- meinsam geschützt und gemanagt werden. tisch-emanzipierten Weltspitze; mit dem Parc Die Tourismuseinkünfte sollen positiv zu den National des Volcans besitzt Ruanda einen Teil Staatshaushalten beitragen, den Erhalt des des letzten intakten Regenwaldes, Heimat der Schutzgebietes finanzieren und durch die re- vom Aussterben bedrohten Berggorillas. Goril- gionale Kooperation inner- und intrastaatli- la-Tracking gehört mit 750 US-Dollar pro Stun- chen Frieden schaffen. de zu einer der teuersten Wildtier-Touristen- Attraktionen der Welt. Seit den Erfolgen der Primatenforscherin Dian Fossey und des Films „Gorillas im Nebel“ zieht es Menschen aus aller Welt an. Damit besitzt Ruanda eine vor- teilhafte Besonderheit auf dem internationa- len Tourismus-Markt. Dennoch rangiert Ruan- da gemäß des Human Development Index auf Platz 159 (von den 188 berücksichtigten Staa- ten) und zählt trotz des enormen wirtschaftli- chen Aufschwungs seit 1994 immer noch zu den ärmsten Ländern der Welt (United Na- tions Development Programme, 2016). Abb.1 (Quelle: Berggorilla & Regenwald Di- rekthilfe e.V. 2017) Ein Peace Park gegen „Afrikas Weltkrieg“? Der Parc National des Volcans im Nordwesten Seit der Erkenntnis, dass ökologische Degra- Ruandas, der nahtlos in den Parc National des dierung und die Folgen des Klimawandels Virunga in der Demokratischen Republik Kon- nicht an politischen Grenzen Halt machen, go (DRK) und in den Mgahinga Gorilla Natio- rufen nicht nur Umweltschutzorganisationen nalpark in Uganda übergeht (Abb.1), stellt den wie der Word Wildlife Fund (WWF) , sondern letzten verbleibenden Lebensraum der Berg- auch entwicklungspolitische Organisationen – gorillas dar. Aufgrund der komplexen Ge- von den Vereinten Nationen bis zur Weltbank schichte von anhaltenden militärischen Ausei- – zur regionalen und internationalen Zusam- nandersetzungen wird die Situation in der 26

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Region oft als „Afrikas Weltkrieg“ (Gérard, Menschen, die im Zuge der Einzäunung des 2009) bezeichnet. Die Idee, die großen Prima- heutigen Schutzgebietes ihr Heimatland ver- ten für einen friedensfördernden Tourismus lassen mussten und nun in der Nähe des Parks zu nutzen und gleichzeitig den wirtschaftli- leben, die Hauptnutznießer der Tourismusge- chen Aufschwung voranzutreiben, wird seit winne sein sollten (United Nations World Tou- der ersten Absichtserklärung über die Greater rism Organization, 2017). Während meiner Virunga Transboundary Collaboration (GVTC) Zeit, die ich in einer kleinen Gemeinde am zwischen den drei Staaten aus dem Jahr 2001 Rande des Nationalparks verbracht habe, hör- als Allheilmittel für die existierenden Proble- te ich jedoch viele Geschichten über eine me angepriesen. Im „Gorilla Agreement“ wur- plötzliche, oft gewaltsame Vertreibung und den – zumindest auf dem Papier rechtlich Enteignung, während eine Kompensation in bindend – richtungsweisende Ziele beschlos- Form von Land, Arbeit, Ressourcen oder von sen: (1) ein grenzübergreifendes Nationalpark- einer sonstigen Unterstützung seitens der Management, (2) die Unterstützung lokaler Regierung als marginal dargestellt wurde. Die Gemeinden durch die Bereitstellung alternati- meisten Menschen, die am Rande (des Waldes ver Ressourcen in Entwicklungshilfeprojekten und der Gesellschaft) leben, profitieren kaum und (3) die Unterbindung von Wilderei und vom Gorilla-Tourismus, da die großen Touris- des illegalen Handels mit Gorilla-Produkten. musunternehmen ihre Kunden teils gezielt von der Interaktion mit Einheimischen ab- Angesichts des Mangels an weltmarkttaugli- schirmen oder einen organisierten Dorfbesuch chen Bodenschätzen fördert Ruanda seinen als ein ‚Kulturerlebnis‘ verkaufen. Doch viele Tourismussektor seit Jahrzehnten; mittlerwei- der Befragten äußerten ihr Unwohlsein dar- le erbringt er den Hauptanteil an den Devi- über, in ihrem alltäglichen Leben von Touris- seneinnahmen und macht 8,3 Prozent des ten beobachtet und oft auch ungefragt foto- Bruttoinlandsproduktes aus. Während der grafiert zu werden, insbesondere wenn sie Tourismus nach Beginn des Bürgerkriegs und dafür keine finanzielle Gegenleistung erhalten. dem Genozid 1994 vollkommen zum Erliegen Der Hauptgewinn bleibt damit den internatio- kam, wurde das Gorilla-Tracking 1999 wieder nalen Anbietern vorbehalten und verlässt das zur Hauptattraktion des Landes. Als ich Ruan- Land meist steuerfrei als sogenanntes „leaka- da zum ersten Mal im Jahr 2015 besuchte, war ge“ (Rückfluss ins Ausland). ich daher sehr verwundert, dass trotz der au- genscheinlich hohen Einnahmen durch den Um eine finanzielle Unterstützung der Bevöl- Gorilla-Tourismus kaum eine materielle Ent- kerung zu gewährleisten, wurde im Jahr 2005 wicklung in den an den Park grenzenden Ge- das Revenue-Sharing -Programm von der Re- meinden sichtbar war. Die hoch gelobten gierung eingerichtet, wodurch 5 Prozent der Entwicklungsmaßnahmen unter Präsident Paul Tourismus-Einnahmen, die als Eintritt in den Kagame scheinen vor allem in der Hauptstadt Nationalpark an die nationale Behörde gezahlt Kigali angesiedelt zu sein, während die weiter werden müssen, den lokalen Gemeinden zu abgelegenen Regionen, die immer noch zu Gute kommen. Dadurch sollen Infrastruktur-, etwa 90 Prozent von Subsistenzlandwirtschaft Schul- und Gesundheitswesen-Projekte sowie leben, wenig von dem Aufschwung spüren. Veranstaltungen für die lokalen Bewohner Während meiner qualitativen Feldforschung in finanziert werden, die sie für den Naturschutz den Nationalparkgebieten von Ruanda und sensibilisieren. Zudem sollen den Einheimi- Uganda 2016 habe ich versucht, den Auswir- schen, die aufgrund der Vertreibung aus den kungen des Gorilla-Tourismus auf die sozialen, Parkgebieten ihrer ursprünglichen landwirt- ökonomischen und ökologischen Gegebenhei- schaftlichen Tätigkeit nur noch im geringen ten genauer auf den Grund zu gehen. Masse nachgehen können, Einkommensalter- nativen aufgezeigt werden, wie zum Beispiel Heimatland? die Bienenzucht oder im Tourismussektor. Doch obwohl Tourismus von internationalen Befürworter des grenzübergreifenden Natio- Entwicklungsorganisationen wie der Weltbank nalparks betonen, dass insbesondere die und den Vereinten Nationen als die beste 27

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Jobalternative angepriesen wird, fand ich nur Gorillaland? einen marginalen Anteil der lokalen Bevölke- rung in einer Tourismus-bezogenen Arbeit Dennoch wird der Erfolg des Nationalparks beschäftigt. Da das Gorilla-Tracking zudem von internationalen Naturschutzorganisatio- saisonabhängig und in höchstem Maße auf nen betont, gemessen an dem Zuwachs der eine stabile politische Situation sowie regiona- Berggorillapopulation, die von 620 im Jahr le Sicherheit angewiesen ist, kann eine Kon- 1989 auf heute etwa insgesamt 880 Individu- zentration auf den Tourismus zu einer gefähr- en angestiegen ist. Abgesehen von Park- lichen Abhängigkeit führen. Es ist demzufolge Rangern, Tour-Guides und Forschern dürfen fraglich, inwiefern Tourismus seinen Zweck als nur Touristen das Gorillaland betreten und die dauerhafte alternative Einkommensquelle für Primaten beobachten. Dabei unterliegt das breite Bevölkerungsschichten erfüllt. Gorilla-Trecking klaren Regeln: Eine Touristen- gruppe darf nur aus acht Teilnehmern beste- Hinzu kommt, dass viele Menschen für ihr hen, es muss mindestens sieben Meter Dis- tägliches Überleben auf Ressourcen angewie- tanz zu den Gorillas gewahrt werden, und die sen sind, die sie ursprünglich aus dem Wald ‚Besuchszeit‘ ist auf eine Stunde begrenzt. beziehen konnten. Der Tourismussektor kann Während diese Reglementierung dem Schutz nur wenigen Ruandern einen Job bieten, und der Menschenaffen dienen soll, wird sie in der diese stammen oftmals nicht aus der ländli- Realität jedoch nicht strikt umgesetzt. Oft chen Umgebung, sondern aus den Städten musste ich mit Schrecken beobachten, wie und haben die Schule oder ein Studium absol- Besucher von den Parkangestellten ermutigt viert. Die Unzufriedenheit der Menschen, die wurden, näher an die Gorillas heranzutreten am Rande des Waldes wohnen und ihn doch oder wie das schützende Blätterdach mit Ma- nicht nutzen und nur sehr stark reglementiert cheten niedergehauen wurde, um den Touris- betreten dürfen, um beispielsweise einmal im ten eine bessere Sicht zu ermöglichen. Die Monat eine klar definierte Menge Feuerholz Motivation dahinter war mir zunächst uner- aus dem Park entnehmen dürfen, ist – obwohl klärlich und trat erst durch Interviews mit es öffentlich nicht laut ausgesprochen werden verschiedenen Rangern zutage: Da die 750 US- darf – deutlich zu spüren. Die Einzäunung des Dollar für das Gorilla-Trecking zentral in der Waldgebietes und eine permanente, militäri- Hauptstadt Kigali oder im Hauptquartier Ru- sche Überwachung sollen gewährleisten, dass hengeri bezahlt werden müssen, sehen viele die lokale Bevölkerung den Park nicht uner- Parkangestellte ihr Gehalt – wenn überhaupt – laubt betritt. Trotz dieser Schutzmaßnahmen nur in unregelmäßigen Abständen. In der wird zudem von ‚illegaler‘ Wilderei und Holz- Hoffnung, am Ende wenigstens ein gutes einschlag berichtet und dabei mit härtesten Trinkgeld zu bekommen, bieten sie Touristen Maßnahmen von Gefängnis bis Totschlag ge- besondere ‚Spezialleistungen‘ an, wie zum gen die als ‚Wilderer‘ und ‚Kriminelle‘ denun- Beispiel näher als die vorgeschriebenen sieben zierten vorgegangen. Ruanda, Uganda und die Meter Abstand an einen Berggorilla heranzu- Demokratische Republik Kongo haben ge- treten. Die Folgen eines engen Kontaktes mit meinsam die Special Wildlife Integrated Pro- dem Menschen sind jedoch fatal. Da Gorillas tection Force (SWIFT) eingerichtet, um rund bis zu ca. 99 Prozent des genetischen Materi- um die Uhr Patrouillen an den Parkgrenzen als mit uns teilen, sind sie höchst anfällig für durchzuführen. Dabei ist insbesondere das menschliche Krankheiten. Selbst wenn wir nur sehr viel höhere und besser ausgestattete eine Erkältung haben, so können dieselben Militäraufgebot auf der ruandischen Seite Krankheitserreger für einen Gorilla eine tödli- auffällig. Die Auswirkungen des intendierten che Grippe bedeuten (Palacios, 2011: 711- Peace Parks auf die lokale Bevölkerung schei- 713). Da immer mehr Gorillafamilien für Tou- nen der Idee einer Frieden-fördernden Zu- ristengruppen habituiert werden um höhere sammenarbeit entgegenzustehen und anstatt Einnahmen zu erzielen, werden ihre natürli- einer positiven sozioökonomischen Entwick- chen Lebensbedingungen und ihr Lebensraum lung eher den Konflikt zwischen Natur und tagtäglich gestört. Der Nationalpark erweckte Mensch zu verstärken. 28

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

zunehmend den Eindruck eines großen Zoos wendigkeit für die politische Stabilität seit für mich. dem Ende des Genozids in 1994 gerechtfertigt.

Letztlich ist, abgesehen von der zweifelhaften Der Parc National des Volcans wird als ein Nachhaltigkeit von Tourismus im Allgemeinen, Symbol für Frieden, für den guten Ruf und der durch Langstreckenflüge und die in Ent- gleichzeitig als ein geopolitischer und räumli- wicklungsländern oft nicht zu bewältigende cher Schutzwall gegen die ‚kriegsgeprägte‘ DR Ansammlung von Müll zur Umweltverschmut- Kongo von der ruandischen Regierung instru- zung beiträgt, der ökologische Vorteil eines mentalisiert und hat damit eine entscheiden- Peace Parks für den Gorilla- und Naturschutz de Bedeutung, die über die als touristische in Ruanda fraglich. Einnahmequelle hinausgeht.

Niemandsland? Gorillas und Frieden?

Auf den ersten Blick vermittelt Ruanda ein Abschließend lässt sich festhalten, dass im Gefühl von ‚Sicherheit‘ – zumindest für Touris- Licht des vielversprechenden Konzeptes eines ten, Ex-Patriaten und internationale Besucher. Peace Parks die negativen Effekte des Touris- Erst nach den ersten tiefergreifenden Gesprä- mus für den Naturschutz, die Berggorillas und chen mit Ruandern wurde mir bewusst, dass die lokale Bevölkerung in Ruanda oft nicht in das Regime unter Präsident Paul Kagame mit Betracht gezogen werden. Da die politische eiserner Hand einen Sicherheitsstaat kreiert Stabilität und Sicherheit des Landes wichtige hat, der eine andere als die Tutsi-dominierte Voraussetzungen für den Tourismus sind, politische Meinung nicht toleriert. Der Gorilla- spielt der eindeutige Ausgang der ruandischen Nationalpark spielt dabei eine entscheidende Präsidentschaftswahlen am 4. August 2017, Rolle: Zum einen ist er der nationale Stolz und bei der Präsident Paul Kagame mit 98,8 Pro- porträtiert das gute Image des Landes, zum zent wiedergewählt wurde, eine bedeutende anderen ist er aber auch ein Niemandsland , Rolle für die weitere Entwicklung des Landes – das als Pufferzone zur DR Kongo dient. Der und damit auch für den Nationalpark und die Nationalpark ist Schauplatz von andauernden Berggorillas. Dank des Verfassungsreferendum militärischen Auseinandersetzungen zwischen 2015 wurde die Amtszeitbeschränkung aufge- Milizen, Armee, Rebellengruppen und Flücht- hoben, wodurch es Kagame ermöglicht wird, lingen; er wird als Schutzort und Ressourcen- bis 2034 weiter zu regieren. Es bleibt abzuwar- basar genutzt. Mittlerweile ist von der inter- ten, inwiefern sich die wachsende Unzufrie- nationalen Weltgemeinschaft anerkannt wor- denheit der Bevölkerung, die vom Tourismus den, dass die ruandische Regierung in der DR wenig profitiert und die eine zunehmende Kongo militärisch aktiv ist und Tutsi-Milizen Ungleichheit im Land kritisiert, im Laufe der gegen im kongolesischen Exil lebende Hutu neuen Amtszeit zum Ausdruck kommen wird. vorgehen. Des Weiteren wurde festgestellt, dass Ruanda kongolesische Bergbaustätten Literatur kontrolliert, insbesondere Gebiete, in denen Kobalt gewonnen wird, das für die Herstellung Gérard, P. (2009) Africa’s World War , Oxford: von Smartphones benötigt wird und damit auf Oxford University Press. dem Weltmarkt begehrt ist. Als bekannt wur- de, dass Ruanda die kongolesische Rebellen- Palacios et al. (2011) Human Metapneu- armee M23 unterstützt, die 2013 gewaltsam movirus Infection in Wild Mountain Gorillas, die Kontrolle in und um den Virunga National- Rwanda, in: Emerging Infectious Diseases park übernommen hatte, wurden direkte 17/4, pp. 711-713. Entwicklungshilfegelder von westlichen Ge- berländern zeitweise eingefroren. Dennoch United Nations Development Programme gerät Ruanda international nicht ernsthaft in (2016) Kritik und die Diktatur Kagames wird als Not- http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/RW A (19.5.2017). 29

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

United Nations World Tourism Organization (2016) http://www2.unwto.org/content/why- tourism (21.5.2017).

United Nations World Tourism Organization (2017) http://ethics.unwto.orf/en/content/global- code-ethics-tourism-article-5 (28.5.2017).

30

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

countries is lost amongst corrupt government “Crowding Out” of Development officials; rather, it might be reallocated to Assistance for Health: The Case of other projects or sectors for which it was not Rwanda originally aimed for. We try to explore these dynamics of aid effectiveness in this paper by Zunera Rana and Gregor van der Beek looking at health expenditure in Rwanda.

Prof. Dr. habil. Gregor van der Beek, born Crowding Out of Public Spending in Health: 1960, is a Full Professor of Economics and Pub- The global Development Assistance for Health lic Finance at Rhine-Waal University in (DAH) has more than doubled in the past dec- Kleve/Germany since 2012. Prior to that, he ade, increasing from 15.3 billion US dollars in was Professor at the University of Illinois/USA 2004 to 35.9 billion US dollars in 2014 (Alvarez and at the University of Applied Sciences et al., 2016; Dieleman et al., 2013). This in- Carinthia/Austria. He has gained his doctorate crease can be attributed to the importance and his habilitation from the University of given to the health sector in the Millennium Duisburg-Essen and owns ample experience in Development Goals (MDGs) and the Sustaina- the analysis of Public Finance issues, including ble Development Goals (SDGs). the Financing of Public Infrastructure and Tax/Public Revenue Policies, e.g. in Serbia, The increased DAH raises the question of its China, Italy, and USA. Over the past two years, fungibility, i.e. is the aid given for health sub- he has been involved in a project with GIZ in stituting government’s spending on health in Rwanda. developing countries? According to the litera- ture on health, fungibility is defined as the Zunera Rana is a research assistant in the field “non-additionality of development assistance of Development Economics at Rhine-Waal for health”, i.e. the recipient government of University. She is currently pursuing her PhD in DAH reduces its health spending and instead the same field. Coming from a developing reallocates its resources to other sectors country herself, she is very interested in re- (Alvarez et al., 2016). However, in this paper search topics related to aid effectiveness and we will be using the more traditional public sustainable development goals. She has done finance term “crowding out” since it is a more her Masters in Economics and Finance and is comprehensive representation of both partial actively involved in teaching and research at and complete fungibility in the health sector. Rhine-Waal University. Dieleman et al. (2013) stated that the crowd- ing out of government spending in the health As tax payers, we are often concerned and sector is plausible since DAH has increased by sometimes even critical about how our money almost 251% between 1995 and 2010 (Murray is being spent by the government. Govern- et al., 2012), while ODA has only increased by ments have similar concerns when they are in 43% during the same period (World Develop- turn providing money to other countries in the ment Indicators, 2012). The empirical evi- form of Official Development Assistance dence suggests that most of the DAH recipient (ODA). An article by The Guardian in 2010 countries still allocate roughly the same per- concluded that when a government or aid centage to health spending as they had done agency is giving money to help out a starving two decades ago. For example, the low and child in Africa, it is in fact giving money to middle income countries spent on average sponsor a shopping trip to Paris for the wife of 9.3% of their general government expenditure a minister in Africa (Cheng, 2010). The article on health in 1995 which has increased to only created quite a stir amongst the donor agen- 9.4% in 2010 (Dieleman et al., 2013). cies which led to a considerable amount of Thus, a detailed analysis of the literature research about the use of development aid by shows that for most developing countries DAH recipient countries. However, it is not always has increased while public spending on health the case that the aid given to developing has remained constant which indicates that 31

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

these countries tend to partially relocate their to improve the overall condition of the coun- resources from health to other sectors of the try. It set up an official framework for devel- economy. Some economists may argue that opment called Vision 2020 that would put the reallocation of resources is a response by Rwanda in the list of middle income countries countries like Malawi, Ethiopia and Uganda by the year 2020 (Ministry of Finance and because of scarce availability of their own Planing, 2000). resources and generous international aid for the health sector (Ooms et al., 2010). Thus, it According to a report by USAID, 52% of total would be more efficient for these countries to health expenditure in Rwanda was being reallocate their resources away from the sec- funded by external sources in 2000 which tors that are being financed by external aid. decreased to 38% in 2013 (Nakamura and This reallocation could therefore be attributed Williamson, 2015). During the same period to considerations of efficiency rather than government spending on health per capita corruption. In order to tackle this issue and to increased from 4 US dollars to approximately achieve the SDG for health, more attention is 26 US dollars in constant prices, which is an now being paid to the domestic financing of increase of almost sevenfold (Nakamura and the health sector and possible co-financing Williamson, 2015). Hence, Rwanda does not agreements between donors and recipient face the problem of crowding out (neither countries (Boerma et al., 2015). partial nor total) of domestic health spending because of external aid. Literature on Crowding Out of Public Spend- ing in Health

In the literature, there has been a lot of dis- cussion about the fungibility of DAH both on the sector and the sub-sector level (Dieleman et al., 2013; Shiffman, 2008; Lu et al., 2010; Garg et al., 2012; Maele et al., 2013; Alvarez et al., 2016). A lot of the literature has been debated upon because of lack of concrete data and missing values, especially the paper by Lu et al. (2010). In order to overcome the As observed in the graph 18 , the health ex- problem of data, some country-specific case penditure per capita for Rwanda has been studies have been conducted about Vietnam increasing from 2004 onwards when the gov- (Wagstaff, 2011), Tanzania (Alvarez et al., ernment started introducing tax reforms in 2016) and a combined study on Thailand, the country. DAH has also been showing an Honduras and Rwanda discussing the fungibil- upwards trend during the same period which ity of aid in HIV programs (Garg et al., 2012). might be an indication of increased confidence However, most of these studies focus on spe- from the donors as government tries to im- cific health programs and therefore do not prove its health spending. While government show a complete picture of the fungibility of spending on education has only seen a varia- aid in a particular developing country. This tion of 2% to 3% (as a percentage of GDP) 19 paper aims to fill this gap by analyzing the since 2000, the same is not true for health displacement of DAH in Rwanda. spending which saw a significant increase dur- Health Expenditure in Rwanda ing the same period (Nakamura and Williamson, 2015). In the aftermath of the genocide in Rwanda in 1994, the average life expectancy in the coun- 18 Source: Authors’ calculations. Health expenditure data try was 30 years and the GDP had decreased taken from World Bank (2016). Development Assistance for Health data collected from Institute for Health Met- by approximately 40% (Nakamura and rics and Evaluation (2015). 19 Williamson, 2015). However, the government As observed from the figures on government expendi- of Rwanda showed strong political willingness ture on education, total (% GDP) taken from World Bank (2017). 32

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

This increase in health spending is part of the institutions reduce crowding out of public strategic Vision 2020 plan, which focuses on a funds especially in the health sector. However, more knowledge-based economy through the case of Rwanda is a good starting point to improvement in health of the population in further research the relationship between the first stage and improvement in education crowding out and New Institutional Econom- in the second stage. The government plans to ics; especially with regards to Transaction Cost achieve this by slowly shifting away from ex- Theory, Property Rights Theory as well as the- ternal aid as the main source of financing and oretical and economic analysis of the Rules of focusing more on its own resources. the Game and of Constitutions (Acemoglu and Robinson, 2008). Political Willingness and Strength of Institu- tions Conclusion / Lesson Learned from Rwanda

After analyzing some basic statistics, we can We can conclude from our discussion that the conclude that the case of crowding out of focus of Rwanda on improving its institutions public spending due to DAH does not seem to is something that most developing countries exist in Rwanda. Here we would like to pro- can learn from in order to reduce the crowd- pose the hypothesis that this is a result of the ing out of their own public funds due to exter- focus of the Rwandan government on devel- nal aid. The stronger the local institutions, the oping strong institutions as it tries to increase lesser the chances of corruption and the its tax base. 20 The government of Rwanda has greater the chances of efficient use of both been relatively successful in its fight against external and internal resources. Therefore, it corruption and in the establishment of rule of would be more efficient if external aid is given law. According to Transparency International’s on the condition that the recipient countries 2016 statistics, Rwanda ranks 56 out of 176 will try to strengthen their local institutions by countries in the corruption index which is the clearly defining property laws and so on. Once third lowest rank in Africa. the institutions are strengthened enough, the donor countries or organizations will not have The absence of crowding out in the Rwandan to worry about the proper use of the trans- case is not surprising from the point of view of ferred funds. New Institutional Economics (NIE). According to NIE defining clear property rights, reinforc- In addition, we can conclude that the phe- ing these rights along with other clearly de- nomenon of crowding out or fungibility in the fined rules of the game and establishing rules health sector in Africa needs more investiga- of law which are binding for all citizens includ- tion by both researchers and policy makers. In ing the government is a precondition for a the case of Rwanda, we can see that the gov- smooth economic performance and a fruitful ernment has been focusing exclusively on the contribution by the government towards posi- health sector while neglecting the education tive economic and social performance sector (Nakamura and Williamson, 2015), an (Acemoglu et al., 2005). This also includes approach that might prove to be inefficient in spending money for the designated purpose. the long run. Once property rights have been clearly de- fined and implemented, the transaction costs Literature of public and private businesses are also re- Acemoglu, D., Johnson, S. and Robinson, J. A. duced which in turn helps in establishing laws (2005) Chapter 6: Institutions as a against corruption as can be observed in Fundamental Cause of Long Run Growth, in: Rwanda (Claessens and Laeven, 2003). Aghion, P. and Durlauf, S. N. (eds) Handbook One can argue that with a single case study of Economic Growth , pp. 388-464. about a single country there is not enough Acemoglu, D. and Robinson, J. (2008) The Role ground to prove the hypothesis that strong of Institutions in Growth and Development, Commission on Growth and Development 20 Institutions as defined by New Institutional Economics. Working Paper , pp. 1-44. 33

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Alvarez, M. M., Borghi, J., Acharya, A. and in Rwanda, 2000-2013 – A Case Study, Health Vassall, A. (2016) Is Development Assistance Finance and Governance. for Health Fungible? Findings From a Mixed Methods Case Study in Tanzania, in: Social Ooms, G. et al., 2010. Crowding Out: Are Science and Medicine 159, pp. 161-169. Relations Between International Health Aid and Government Health Funding Too Complex Boerma, T. et al. (2015) Health in 2015: From to be Captured in Averages Only? In The MDGs to SDGs, Geneva, World Health Lancet 375, pp. 1403 -1405. Organization. Shiffman, J. (2008) Has Donor Prioritization of Cheng, M. (2010) Health Aid Made Some HIV/AIDS Displaced Aid for Other Health Countries Cut Budgets, The Guardian, 10 April Issues?, in: Health Policy Plan 2/23, pp. 95- 2010. 100.

Claessens, S. and Laeven, L. (2003) Financial Wagstaff, A. (2011) Fungibility and the Impact Development, Property Rights, and Growth, of Development Assistance: Evidence from in: The Journal of Finance 58/6, pp. 2401- Vietnam’s Health Sector, in: Journal of 2436. Development Economics 1/94, pp. 62-73.

Dieleman, J. L., Graves, C. M. and Hanlon, M. World Bank (2016) World Development Indica- (2013) The Fungibility of Health Aid: tors. Reconsidering the Reconsidered, in: The Journal of Development Studies 12/49, pp. World Bank (2017) World Development Indica- 1755-1762. tors. Garg, C. C. et al. (2012) Study Raises Questions About Measurement Of ‘Additionality’ Or Maintaining Domestic Health Spending Amid Foreign Donations, in: Health Affaris 31/2, pp. 417-425.

Health Metrics and Evaluation (2015) Global Health Data Exchange

Lu, C. et al. (2010) Public Financing of Health in Developing Countries: A Cross-national Systematic Analysis, in: The Lancet 375/9723, pp. 1375-1387.

Maele, N. V. d., Evans, D. B. and Tan-Torres, T. (2013) Development Assistance for Health in Africa: Are We Telling the Right Story?, in: World Health Organization 91, pp. 483-490.

Ministry of Finance and Planing (2000) Rwanda Vision 2020, Kigali, Ministry of Finance and Planing.

Murray, C. et al. (2012) Financing Global Health 2012: The End of the Golden Age, Seattle, Institute for Health Metrics and Evaluation.

Nakamura, Y. and Williamson, A. (2015) Government Health Spending and Tax Reform 34

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

Development of a Framework for cies. These are mainly international institu- Macroeconomic Decision Making in tions like the World Bank, the African Devel- Rwanda opment Bank, the International Growth Cen- ter or the UN Economic Commission to Africa. Contrary to what their names might suggest, Hermann van Boemmel these homegrown departments of research do Hermann van Boemmel graduated in Econom- not produce any analytical output themselves. ics from the University of Duisburg. He did his As a result, the government of Rwanda is rely- PhD at the private University of Wit- ing by more than 95% on foreign expertise ten/Herdecke on the transition of the economy when it comes to analyses that are supposed through ICT and the impact on the concept of to inform policy making. Consumers Sovereignty. Hermann worked at DHL, the Universities of Duisburg and Wit- 2. The Goals ten/Herdecke before founding the Institute for German development cooperation supports Culinary Arts and Management. He joined GIZ the government of Rwanda in improving its in 2010 and since 2014 he is managing the endogenous capacities in Macroeconomic program ‘Macroeconomic Advice to MINECO- Management. More specifically, the objectives FIN’ in Kigali, Rwanda. are:

- To strengthen the institutional and in- 1. The Problem dividual capacities - To clarify the share of labor between For centuries, the relationship between Africa institutions and the developed world has been character- - To link the education/curricula of ized by many tilts and distortions. Some still higher learning institutions to the remain and keep the continent from defining needs and challenges of the country its own path of development. One may quote - To support continuous training and trade regulations, the behavior of internation- education of government officials by al companies, financial markets and multina- Rwandan institutions tional institutions in disfavor of this resource - To support the development of a rich and knowledge-poor continent. This arti- Rwandan School of Economics, which cle wants to highlight another, more hidden responds to the challenges of the dimension of it. Namely, the dependency of country (resource-poor, strong gov- the continent on macroeconomic policies, ernment, weak private sector, popula- which are implemented by local authorities, tion dynamics, land-linked), and does but developed by multi- and international not just follow the international main- institutions. stream agenda In Rwanda, the landscape of institutions that - To create an enabling framework for deal with macroeconomic analyses consists of policy analysis and debate only a few institutions. There is one research - To link Rwandan researchers to the in- institute (IPAR, the Institute for Policy Analysis ternational research community and Research) and a network of economic researchers (EPRN, the Economic Policy Re- 3. The Strategy search Network). Furthermore, there are 19 universities or campuses in the relevant re- Rwanda is a country under high pressure. De- search areas, however none of these so far velopment is fast and very ambitious, the contributed to applied research that is rele- whole country is run by a top-down approach vant for the government. Besides that, most like a big private enterprise with a charismatic ministries and government institutions on the leader. To perform well under these circum- national level have a department responsible stances, Rwandan officials prefer hands-on for research. Their main activity is to commis- trainings that lead to immediate results. More sion and coordinate research with consultan- precisely, they prefer to listen to peers instead 35

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

of consultants or trainers without specific macroeconomic policies concerning economic work experience. The challenge for the Ger- trends that relate to domestic and external man Gesellschaft für Internationale Zusam- factors such as economic shocks, aid and oth- menarbeit (GIZ) is hence to transform hands- er budgetary resources, the balance of pay- on training with short term effects into long ments, employment, household income and term capacity building strategies. poverty; and, secondly, to increase the effi- Therefore, the programme follows a multi- ciency and effectiveness of public investment folded approach: (1) Trainers come from insti- management by strengthening the capacity of tutions with similar work assignments as our MINECOFIN’s National Development Planning partners, ensuring practical hands-on ex- and Research Department (NDPR). changes; (2) trainings always begin with a concrete ‘product’ in mind, aiming at creating b) Macroeconomic Working Group immediate results, which can be directly fed into the daily work; (3) long-term capacity The Macroeconomic Working Group consists development is ensured by supporting organi- of MINECOFIN, the Central Bank (BNR), the sational development, including data and pro- National Institute of Statistics (NISR) and cess management; (4) an enabling framework sometimes the Rwanda Revenue Authority (RRA). It shall ensure inter-institutional work- for analysis and debate is being created flow and cooperation. Since 2014, German around the partner institutions, mainly through a network of local economists and development cooperation pushes for regular institutions; and (5) this network is supported meetings of the working group, also to pre- by an international consortium of universities, pare a research agenda which is supposed to research institutions and twinning partners. be discussed during the meetings. Despite The implementation is supported by a re- many efforts, the group meets only on a case- search consortium, which consists of two by-case basis when something important German Universities (Rhein-Waal and Ko- needs to be prepared. That shows the top- blenz-Landau), a research institute (Rheinisch- down approach of the government which makes any lateral coordination difficult. Westfälisches Institut für

Wirtschaftsforschung, RWI) and a pool of short term experts from different institutions, c) IPAR mainly the German Ministries of Finance and IPAR is the only research institute in Rwanda Economics. The focus is on organizing peer-to- which is covering the field of Economics. Actu- peer learning for the Rwandan partner land- ally, there is no economic department with scape on different levels. What are the ap- permanent staff. Employees are hired on a proaches for the different areas of coopera- project basis, which does not allow long term tion? capacity development and the establishment of specific research areas that, in turn, can a) MINECOFIN build up the reputation of the institution. GIZ MINECOFIN, the Rwandan Ministry of Finance supports IPAR with a senior Economist, who and Economics, is supported in the establish- supported the strategic plan of IPAR and fund- ment of macroeconomic models for poverty raising activities and who will moreover be in reduction, trade, labor market and long term charge of developing the economic depart- growth. It strengthens the institutional capaci- ment. By support of German development cooperation, IPAR teamed up with RWI, one of ty of the Government Chief Economist De- the leading research institutes in Germany. partment and the implementation of the Na- tional Investment Policy. The project aims to enhance the quality of d) EPRN economic analyses, management and evi- The Economic Policy Research Network (EPRN) dence-based economic policymaking by is an economic policy research platform in MINECOFIN on two levels: Firstly, by strength- Rwanda that brings together key economic ening the capacities of the Chief Economist management institutions, individuals and or- department to carry out sound analyses of 36

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

ganizations that are active in economic policy Between the University of Rwanda and the research and analysis to create a pool com- government of Rwanda trainings and a tailor- munity for economic policy researchers made master program in Quantitative Eco- through organizing trainings, research coach- nomics have been designed to cater for the ing and mentorship, work placements, learn- qualification needs of the central government ing tours and joint research projects to pro- and to ensure that fresh graduates fulfil the vide evidence for economic policy formulation needed requirements. A bridge program has and policy research development. EPRN there- also been established to equip Rwandan mas- fore responds to economic policy gaps created ter graduates with the necessary technical and mainly by a lack of quality and informative analytical skills to apply for international PhD research and the challenge of human capacity programs. in terms of limited numbers of economic re- searchers and active involvement. 5. Conclusions

Macroeconomic policies define the framework 4. Major Results so Far for the development of every country. Once At MINECOFIN, the first phase was to convert they are in place and running smoothly, no the existing macroeconomic framework into outsider will even realize that they are in an integrated macroeconomic framework - place. These policies shape the future of the that works as a fully specified model allowing respective country. Pluralism in development for certain macroeconomic impact assess- means also pluralism of economic approaches. ments. This phase also streamlined data man- Rwanda strives to be the role model for inclu- agement and exchange of information across sive growth. That is only possible with an own sectors. Furthermore, trainings in the use of approach for macroeconomic decision making the new macroeconomic framework and other and a Rwandan school of economic thinking. projection tools have been conducted. Now, In order to achieve this long-term target, the government of Rwanda fully owns the many links, national and international, have to framework and is therefore independent from be created. Individuals and institutions need international support in the preparation of its to be capacitated. Most importantly, decision budget. Further macro-models build on the makers in Rwanda need to start to trust in the framework (Poverty Reduction, Trade, Labor abilities of Rwandan institutions and analysts. Market) and are being developed together German development cooperation is kick- with the partners. A trainee program for starting some of these processes. However, at young economists was also established to some stage Rwandans need to take over. So train fresh graduates with the necessary skills far, the results are encouraging and interna- for central government. tional scholars are invited to join Rwandan In the meantime, impact studies are being decision makers in analyzing macroeconomic carried out by external consultants. In this policies and their impact. regard, the Institute for Policy Analysis and Research in Kigali is preparing to coordinate a pool of consultants consisting of Rwandan economists who are to develop impact anal- yses for MINECOFIN. Additionally, a first mile- stone in the public investment management area was achieved with the preparation of the draft “National Investment Policy”. Further- more, a market analysis for the consultancy business is conducted through IPAR in order to describe the commissioned volumes, the are- as of analysis and major actors to encourage Rwandan analysts to enter the market, which until now is mainly covered by international organizations. 37

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

The Contribution of Research Net- erty Reduction” since 2010. The program aims works to Implementing Vision 2020 at enhancing the quality of economic analyses, – Experiences of a Development management and evidence-based economic Project Dealing with Macroeconom- policy making by MINECOFIN in three inter- ic Policy Advice linked intervention areas: Macroeconomic Advice, Investment Planning as well as Coop- Oliver Serfling and Lena Paßelewitz eration and Network Building.

Prof. Dr. Oliver Serfling is a professor of Eco- As a university partner in this program, the nomic Policy and Development Economics at Rhine-Waal University of Applied Sciences is Rhine-Waal University of Applied Sciences. supporting intervention area three “Coopera- Prior to this he was working as a Project Man- tion and Network Building” as part of a con- ager in a World Bank-funded higher education sortium with the ICON-INSTITUT Public Sector project in Vietnam. At Rhine-Waal he currently GmbH, the Rheinisch-Westfälisches Institut für chairs the Master’s program “Sustainable De- Wirtschaftsforschung (RWI) and the Rwanda- velopment Management”, which he co- Centre at the University of Koblenz-Landau. In founded in 2015. Being an expert on Develop- response to a strong demand expressed by ment Economics, he is steering the contribu- the partners themselves, much of this support tion of Rhine-Waal in the described GIZ-funded consists of academic and on-the-job trainings, development project dealing with macroeco- aimed at strengthening individual and institu- nomic policy advice in Rwanda. tional capacities in macroeconomic policy advice. The research consortium contributes Lena Paßelewitz is a research and teaching to the project with its joint expertise in aca- assistant at Rhine-Waal University of Ap-plied demia and policy-making, collaborating with Sciences. She was formerly working with GIZ the MINECOFIN, as well as with the Economic and the United Nations University in set-ting Policy Research Network Rwanda (EPRN) – a up an international university and re-search professional network of economists – and the network. She supports the research consorti- University of Rwanda. um in monitoring and evaluation and the or- ganization of the project. The Research-Practice Nexus in Macroeco- nomic Policy Design

Introduction While shortcomings in macroeconomic policy advice seem to be primarily a matter of indi- As part of its ambitious Vision 2020, Rwanda vidual capacities, the institutional contribution passed the “Economic Development and Pov- of research networks should not be underes- erty Reduction Strategy II” (EDPRS II) in 2013, timated in this regard. Research networks aiming at transforming Rwanda into a middle- cannot only provide avenues to knowledge income country by increasing the internal and sharing and training, but do also contribute to external connectivity of the Rwandan econo- bridge the research-practice nexus. Previous my. For the coherent implementation of this research has found that joint practitioner- strategy, the pursuit of sustainable public fi- researcher networks can play an important nances, the incentivization of foreign direct role in enhancing the application-orientation investments (FDI) as well as effective public of research with regard to the local context investments are necessary. The quality of and translating research results into practice macroeconomic analyses plays an important (Cornelissen et al., 2011; Mold and Peterson, role in that respect, as it is the basis for the 2005; Mokomane et al., 2017). successful translation into policies by the re- spective government institutions. To this end, Research and practice in policy making are per the Ministry of Finance and Economic Plan- se closely intertwined, as effective policy mak- ning (MINECOFIN) has been supported by the ing requires a comprehensive empirical data GIZ program “Macroeconomic Advice for Pov- basis in all phases of the policy making pro- 38

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

cess. In the preparatory stages of decision- Waal University of Applied Sciences in Rwanda making and policy design, both executives and in early 2016, served in particular to identify legislatives need to rely on a robust evidence academic training needs, knowledge gaps and base. This phase needs to be supported by challenges in the higher education system and state of the art scientific research. In the im- policymaking institutions and thus provided plementation phase, state bureaucracies the basis for the design of the activities of the heavily depend on information about the re- research consortium. spective subject in order to be able to steer the implementation process, to evaluate the The needs assessment revealed that Rwandan necessity of policy changes in the course of universities face a shortage of skilled lectur- the implementation process, to make use of ers/teachers for graduate education in Mac- potential discretion deliberately given to gov- roeconomics. Due to this shortage, they have ernment agencies by legislatures, and to avoid to rely on Bachelor graduates to fulfil teaching unforeseen side effects. Finally, effective poli- demands, which consequently lowers the ed- cy making requires monitoring and regular ucation quality. Accordingly, the academic evaluation of outputs and eventual outcomes, staff statistics published by the Rwandan Min- which also relies on the application of scien- istry of Higher Education reveal that the share tific instruments. of Rwandan academic staff holding a Bache- lor’s degree (26.3 %) is twice as high as the This kind of exchange between scientific re- number of PhD holders (13.2%). In line with search and policy making can be organized in these results, all interviewees during the different ways. In international organizations needs assessment uttered a need for trainings like the IMF, research and policy advice take at the MA and/or PhD level and not at the place at different departments within the undergraduate level. These results are mir- same institution. In Germany, applied re- rored by an unpublished study conducted by search and policy advice are provided more the Institute of Policy Analysis and Research de-centralized by think tanks like RWI, which (IPAR) – Rwanda (2015), which was commis- receive basic funding from the government sioned by GIZ. The study focusses mainly on but are independent in their research and in the individual and institutional capacity gaps the advice they give. These think tanks are of government institutions which are involved supervised by advisory boards that ensure in the field of economic policymaking. The that research follows highest academic stand- majority of the institutions reported that the ards and institutions have to report their find- level of education of their staff members neg- ings on a regularly basis and in an understand- atively affects their ability to fulfil their man- able form to the public or to decision makers. dates. The number of PhD holders in the re- viewed institutions outside academia is ex- Assessing Capacities in Macroeconomic Policy tremely low and this lack of qualified and ex- Advice in Rwanda perienced staff in certain positions, particular- ly in economic analysis and monitoring and Informed by the idea of tackling both individ- evaluation, was depicted as a major setback. ual and institutional capacities through collab- In summary, this means that there are not oration, the research consortium started its enough highly qualified graduates in the field activities with a fact-finding mission in No- of Economics to neither fulfil academic institu- vember 2015 and an ensuing training needs tions’ research and teaching demands, nor the assessment in Rwanda. These missions pro- policymaking institutions’ labor demands. The vided the basis for defining the nature of the consortium therefore inferred that an invest- cooperation and the scope of activities. They ment in trainings at the postgraduate level aimed at establishing contacts and situating could serve on the one hand as a means to the consortium in the existing landscape of improve education quality in the long run Rwandan universities and research institutes (train-the-trainers) and on the other hand to dealing with macroeconomics. The needs as- prepare graduates for expert jobs in govern- sessment, which was conducted by the Rhine- ment institutions. 39

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

the training program and received support in This two-fold strategy addresses also the lack research promotion and networking. Com- of application-orientation that was bemoaned plementary on-the-job trainings in MINECOFIN by interviewees. Capacity gaps were mainly supported staff in applying state of the art identified in quantitative economics , includ- research techniques in their daily routines. ing data handling, macroeconomic modelling, the design of revenue systems and overall The bridge program called Applied Quantita- research methods. Likewise, the IPAR (2015) tive Economics Preparation for a Doctorate study 21 indicates that the top three needs of (AQEPD, pronounced ‘equipped’) started its the policymaking institutions consulted are in coursework in October 2016 and was jointly quantitative analysis (such as time series and set up with EPRN and the University of Rwan- panel data analysis, and applied macroeco- da. Serving both as an opportunity for ad- nomics), the use of software (such as SPSS, E- vanced training for teaching and research staff Views, STATA, etc.) and M&E. 42% of all insti- and as a preparatory training for a PhD pro- tutions stated that their staff lacks such im- gram, the courses do not only qualify partici- portant skills to perform their duties. pants, but also align potential PhD candidates’ knowledge. As each participant drafts an indi- Furthermore, the representatives of the inter- vidual PhD proposal, the program serves as a viewed non-academic institutions highlighted bridge towards ensuing PhD programs and the complexity of the economic and political offers candidates the chance to reflect and decision-making process in Rwanda. Comple- improve their own research and teaching mentary to the quantitative economic focus of practice. By improving university teaching, the the trainings, they argued to integrate aspects general level of education in the undergradu- relative to the implementation and the insti- ate and graduate programs will sustainably tutional framework into the training schedule benefit (train-the-trainers). To that aim, and called for a better collaboration between AQEPD also offers opportunities for peer-to- academic institutions and other local policy- peer exchange and collaboration through its related organizations as well as between poli- co-teaching scheme. Each course is taught cymaking organizations. Many of our inter- collaboratively by an experienced and a junior viewees and informal conversation partners lecturer, providing opportunities for mentor- stressed that a lack of collaboration prevents ship and exchange. The AQEPD program is knowledge transfer and affects therefore both accompanied by a variety of networking academic and policymaking institutions. events hosted by EPRN, bringing together a diverse range of stakeholders, in order to The Strategy: Institutional and Individual promote (collaborative) research and Capacity Building strengthen ties between researchers and practitioners. Based on the needs assessment, the consorti- um decided to design a bridge program for First Results and Outlook local MA graduates, aiming at training future researchers, lecturers and policy advisors in The first 20 AQEPD participants enrolled in the field of Quantitative Economics. In order October 2016. The course evaluation showed to strengthen collaboration between the that participants benefitted especially in im- MINECOFIN and research institutes, the proving their quantitative skills and in net- EPRN’s function as a hub connecting research working. Some of the candidates have already and practice should be strengthened. To this submitted their PhD proposals to international end, EPRN took over the coordinating role in graduate schools and are waiting for a re- sponse. The program encouraged young re-

searchers to exchange and to continue work- 21 This unpublished study conducted by the Institute of Policy Analysis and Research (IPAR) – Rwanda (2015) was ing on their own publications. An ensuing re- commissioned by GIZ and focusses on individual and search series at EPRN will benefit from AQEPD institutional capacity gaps of government institution in Alumni and the Rwandan and international the field of economic policymaking. 40

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

lecturers alike. All participating candidates and lecturers are now connected via the EPRN and will come together at least yearly for the EPRN conference. EPRN is also in the process of establishing student chapters, which will fur- thermore contribute to a livelier exchange and help young researchers to get together with more experienced academics to develop their skills. The project has provided the EPRN with an important impetus to revive research activ- ities and connect with international research- ers and practitioners. Only if the research- practice nexus is strengthened in networks such as EPRN, can economic policy analysis live up to newest academic standards and provide the Rwandan government with the needed advice in order to tackle its most ur- gent development challenges.

Literature

Cornelissen, L. J. F., van Swet, J., Beijaard, D. and Bergen, T. C. M. (2011) Aspects of School– University Research Networks that Play a Role in Developing, Sharing and Using Knowledge Based on Teacher Research, in: Teaching and Teacher Education, 27 /1, pp. 147-156.

Institute of Policy Analysis and Research – Rwanda (2015) Strengthening Individual and Institutional Capacities to Undertake Econom- ic Policy Research in Rwanda, unpublished study commissioned by GIZ.

Mokomane, Z., van der Merwe, S., Khan, M. S., Jaga, A. and Dancaster, L. (2017) Develop- ing an African Research Network and Research Agenda on Work–Family Interface, in: Com- munity, Work & Family 20/3, pp. 366-376.

Mold, J. W. and Peterson, K. A. (2005) Primary Care Practice-Based Research Networks: Working at the Interface Between Research and Quality Improvement. Ann Fam Med. 2005 May; 3 (Suppl 1), pp. 12-20.

41

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

es of minerals which are one of the major Where Does the Money Come From? An Analysis of the Public Budget of Rwanda’s Economy be- tween 1990 and 2015

Zunera Rana, Gregor van der Beek and Richard Kabanda

Prof. Dr. habil. Gregor van der Beek, born 1960, is a Full Professor of Economics and Pub- export components of the country. lic Finance at Rhine-Waal University in Kleve/Germany since 2012. Prior to that, he was Professor at the University of Illinois/USA In this paper, we try to understand the dy- and at the University of Applied Sciences namics of Rwanda’s revenue and expenditure Carinthia/Austria. He has gained his doctorate over the years in order to comprehend the and his habilitation from the University of Duisburg-Essen and owns ample experience in reasons for such a huge budget deficit and to the analysis of Public Finance issues, including determine whether the country will be able to the Financing of Public Infrastructure and achieve its Vision 2020. Tax/Public Revenue Policies, e.g. in Serbia, China, Italy, and USA. Over the past two years, Expenditure Side of Public Budget he has been involved in a project with GIZ in Rwanda. The composition of Rwanda’s public expendi- ture has changed significantly over the past 20 Zunera Rana is a research assistant in the field years. While the budget in 1990 was mainly of Development Economics at Rhine-Waal focused on wages and salaries (27% of total University. She is currently pursuing her PhD in budget) and purchase of goods & services the same field. Coming from a developing (23% of total budget), it has been replaced by country herself, she is very interested in re- search topics related to aid effectiveness and domestic capital expenditure as the biggest sustainable development goals. She has done chunk (29% of total budget) in 2015. The pur- her Masters in Economics and Finance and is chase of goods and services, on the other actively involved in teaching and research at hand, has been reduced to a mere 9% in the Rhine-Waal University. 2015 budget. The wages and salaries of gov-

The government of Rwanda has been working really hard to achieve its Vision 2020 22 . How- ever, it has been facing multiple challenges as can be seen from its increasing budget deficit after 2012. Analysis of data between 1990 and 2015 shows that the budget deficit of Rwanda in 2015 has been growing despite the gov- ernment’s efforts to reduce it. The large defi- cit can be attributed to a decrease in the pric-

22 Vision 2020 is the result of a consultative process that was introduced between 1998 and 1999 and consists of 48 economic, social and political targets and indicators that need to be met by 2020. 42

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

ernment employees in Rwanda have also been its mineral exports as well as strengthening its decreasing as a percentage of the total budg- other industries in the long run. et, while a positive change in transfer pay- ments can be seen between the two years. However, a significant percentage of Rwanda’s Additionally, the decrease in interest payment budget is still dependent on external aid for financing as can be seen in the graph. This is an indication that the government is trying makes the country vulnerable to external to move away from loans as its main source of market shocks which could in turn trigger a financing.

The significant changes in domestic and for- eign expenditure indicate the shift in domestic and foreign policy by the country. The gov- ernment of Rwanda is now more focused on “economic transformation” by increasing in- vestment in transport, education, energy and rural development. According to the 2016- 2017 statistics issued by the government, al- most 40% of the total budget is allocated to development projects which also include mon- itoring and evaluation of existing projects (Anon, 2016). The first quarter of 2016 indi- cated positive figures for the agriculture sec- tor with a growth rate of almost 7% and an almost similar increase in growth rates of both imports and exports of Rwanda (Anon, 2016).

Revenue Side of Public Budget further increase in budget deficit. In light of the Vision 2020, the government of Rwanda has been desperately trying to in- crease its tax base in order to reduce its reli- Conclusion ance on external resources to finance its activ- ities. However, between 1990 and 2015, the In general, Rwanda’s economic growth rate percentage of direct taxes has increased from has been constantly improving. In 2015, the 18% to 27% only. In comparison to this, the economy of the country grew at 6.9% which taxes on international trade have decreased increased further to 7.3% in the first quarter significantly and the taxes on goods and ser- of 2016 according to the official figures pub- vices have shown an upward trend. This indi- lished by the Ministry of finance. It is common cates that most of the domestic financing is for developing countries to finance their de- carried out through indirect taxes and grants. velopment projects through external financing with the aim that these projects will become The decrease in taxes on international trade self-sustaining in the long run. With a proper had a positive impact on both inter-regional institutional and macroeconomic framework, and intra-regional trade and can eventually i.e. setting up of proper legal institutions, im- play a significant role for Rwanda in exploiting plementation of law and order, introducing different markets within Africa and Europe for checks and balances for government and the people etc., the same can be true for Rwanda 43

PSCA Heft 8 (Okt 2017) – ISSN 2306-5907

as well. The overall positive outlook indicates great potential for Rwanda in the future. However, the greater impact of Rwanda’s current policies can only be observed in the long run. Therefore, there is a chance that the goals of the Vision 2020 will not be fully met by the government in the coming 2.5 years. Nevertheless, the government should keep its focus on improving the tax base as it will help

in establishing a strong revenue base for the country which is ultimately necessary to reduce its dependence on external aid.

Literature

Anon (2016) The National Budget, Kigali, Min- istry of Finance and Economic Planning.

44