Diskusjonsnotat Barn Og Familie Kjære Medlem Av Oslo Høyre, Dette Er Et Debattnotat Om Barne- Og Familiepolitikk

?slo

PROGRAMPROSESSEN

diskusjonsnotat barn og familie Kjære medlem av Oslo Høyre, dette er et debattnotat om barne- og familiepolitikk. I notatet presenteres fakta og bakgrunnsstoff om barne- og familiepolitikk, med et særlig blikk på barnehagepolitikk og kontantstøtte i Oslo. Videre vil det presenteres ulike syn på denne gjeldende politikk, både nasjonalt og i Oslo. Meningen er både å argumentere for Høyres syn innen barne- og familiepolitikken, samt presentere syn som utfordrer den rådende tankegangen.

Til slutt vil vi legge frem noen spørsmål som inviterer deg som medlem til å diskutere disse problemstillingene. Notatet inneholder ikke noen konklusjoner i den ene eller andre retningen, men legger frem ulike problemstillinger.

Vårt parti har tidligere vunnet valg i Oslo på å alltid ligge i forkant og å vise evne til fornyelse. Nytenkning og fornyelse er ikke mulig uten å utfordre seg selv, og de aktive og meningssterke medlemmene i Oslo Høyre gjør dette mulig.

Du som medlem er vår viktigste ressurs til ny politikk.

PROGRAMKOMITEEN VIL HA DIN TILBAKEMELDING! SI HVA DU SYNES : [email protected]

#Osl2O15 BARNEHAGENES FREMVEKST I NORGE

Barnehager som politisk tema går hånd i hånd med Samtidig med en storstilt utbygging og pengebruk etterkrigstidens utvikling av på barnehager, har Norge bevart kontantstøtten. velferdssamfunnet i Norge. Barnehager ble særlig Kontantstøtten er en kontantytelse til foreldre med relevant etter som kvinners yrkesdeltakelse økte små barn som ble vedtatt under fra midten av 1960-tallet. I 1975 vedtok Stortinget sentrumsregjeringen Bondevik I og innført for Lov om barnehager, som slo fast statens ansvar for ettåringer i 1998 og for toåringer i 1999. Tanken bak utbygging av barnehager. Begrunnelsen da var vel kontantstøtten er at foreldrene skal få mer tid som mye fundert i hensynet til barna som til sammen med barna. Det skulle være mer valgfrihet kvinners deltakelse på arbeidsmarkedet. mellom barnehage og kontantstøtte, og det skulle være en mer rettferdig fordeling av de statlige Ut over 1980-tallet ble familiepolitikk et sentralt overføringene.2) tema for både borgerlige og sosialdemokratiske regjeringer, og man fikk bl.a. økt barnetrygd, en Arbeiderpartiet og SV var imot innføringen, og plan for barnehageutbygging og en solid utvidelse fjernet i 2012 kontantstøtten for toåringer, men av fødselspermisjonen til 42 uker med 100 prosent satte samtidig opp beløpet fra 3303 kroner i mnd. til kompensasjon i 1993.1) 5000 kroner for barn mellom ett og ett og et halvt år. For barn over 18 mnd. forble summen den samme. Siden år 2000 har det innen barnehager skjedd en rekke viktige endringer. I 2002 kom Vedtaket om fjerning av kontantstøtte til to-åringer Barnehageavtalen mellom AP, SP, FrP, og SV om er lovet reversert av Høyre-FrP regjeringen, men finansiering og styring av barnehagesektoren. Ett år enda ikke iverksatt (april 2014). Samtidig har etter ble det inngått et bredt politisk forlik. I 2004 Regjeringen lovet å øke kontantstøtten til 6000 innførte man så makspris, og i 2009 fikk Norge en kroner i måneden for alle ettåringer. lovfestet rett til barnehageplass

For barnehagene innførte Stortinget i 2005 en egen barnehagelov. Etter denne loven har barn som fyller ett år rett til å få plass i barnehage i den kommunen det er bosatt, mens kommunen har plikt til å tilby en slik plass. Lovfestingen skjedde samtidig med at staten avviklet øremerkede tilskudd til barnehager. Barnehagepolitikken er et godt eksempel på spenningen mellom rikspolitikerens ambisjoner og lokalpolitikerens ønske om selv å få bestemme. En sterkere individuell rettighetsfesting av velferdstjenester kommer også i konflikt med lokalpolitikerens ønske om en mer reell beslutningsmakt.

1 HØYRES VEDTATTE BARNE- OG FAMILIEPOLITIKK

Høyres grunnleggende syn innen barne- og Hva gjelder Høyres syn på kontantstøtte, kommer familiepolitikk oppsummeres som følger i Høyres Høyres håndbok 2013 med denne beskrivelsen: stortingsvalgsprogram 2013-17: Høyre mener kontantstøtten er viktig for å sikre at Høyre mener at familien er vårt viktigste sosiale familier som ønsker det kan velge ulike fellesskap, og at den utgjør et fundament i den omsorgsløsninger for barna de første årene. Ikke alle enkeltes liv som staten aldri kan erstatte. Familien barn er klar for barnehage når de er 12 mnd. Høyre vil skaper og sikrer en trygg ramme om barns oppvekst, ha løsninger som styrker familienes valgfrihet fremfor uansett hvilken form den enkelte familie måtte ha. å begrense dem, og foreslo derfor å videreføre Menneskets egenverdi og selvrespekt står sentralt i kontantstøtten for ett-åringer, og gjeninnføre retten til Høyres familiepolitikk. Familier skal respekteres for sin kontantstøtte for barn mellom to og tre år. unikhet. Barn er forskjellige, og familier er forskjellige. Synet på oppdragelse og omsorg varierer. Derfor må hver enkelt sikres frihet til å velge de løsningene som passer dem best. Alle må gis mulighet til å ta ansvar for seg selv og sine nærmeste.

Høyre gikk inn for følgende punkter i programmet:

Høyre vil:

• At hensynet til barnets beste skal komme i første rekke.

• At velferdsordningene for barnefamilier skal være fleksible og sikre størst mulig valgfrihet.

• At både barnehage- og barnevern har et mangfold av tilbud, med høy kvalitet til riktig pris.

• At det er likebehandling av offentlige og private aktører for å sikre mangfold, kvalitet og valgfrihet.

2 OSLO HØYRES VEDTATTE BARNE- OG FAMILIEPOLITIKK

I Oslo Høyres program vedtatt av årsmøtet 2011, opplæring i språkarbeid, språktiltak og kom partiet med følgende løfter for perioden lederutdanning og det er satt av 60 millioner kroner 2011-15: på språkløft i Oslo-barnehagene de neste fire årene.

Oslo Høyre vil: I løpet av 2014 skal 4.000 barnehageansatte i Oslo få gratis opplæring i barns språkutvikling, språkarbeid • Innføre en Oslo-standard for kvalitet og i barnehagen og bruk av det språklige kartleggings- læring i barnehagen og heve kvaliteten på verktøyet TRAS. Det betyr at fire av ti ansatte skal på det læringstilbudet vi har. skolebenken for å heve både egne og barnas norskferdigheter. Cirka 36.000 barn går i Oslos om • Sikre fortsatt full barnehagedekning og an lag 790 barnehager. sette flere fagutdannede i barnehagene. Oslo Høyre kan være stolte av politikken vi • Tilrettelegge for mer fleksible åpningstider i gjennomfører for familien og de aller minste, men barnehager. det betyr ikke at det ikke fortsatt finnes utfordringer og at politikken stadig må forbedres • Sørge for at Oslo kommune publiserer en og gjennomgås. felles oversikt over ledige barnehageplasser i Oslo på kommunens hjemmesider. Dette Oslos vekst og endrede befolknings- for å synliggjøre og styrke ordningen sammensetning med en økende andel innvandrere med løpende opptak til barnehageplasser. gjør også utfordringene potensielt betydelig større i årene som kommer. Som det førende partiet i • Bruke dispensasjonsmulighetene som landets hovedstad må vi derfor stille oss spørsmålet ligger i den nasjonale barnehagenormens om det er behov for en ny politikk på området som krav til uteareal, slik at man sikrer ikke nødvendigvis er i tråd med Høyres tradisjonelle tilstrekkelig barnehagedekning. syn på barne- og familiepolitikken.

• Det må legges vekt på nærhet til parker og friområder og på alternative muligheter til å ivareta behovet for fysisk aktivitet.

• Innføre tiltak som sikrer at språkopplæring for ikke-norsktalende barn starter så tidlig som mulig.

Alle disse programpunktene er enten oppfylt eller under utarbeidelse. Byrådet har levert på det som var vedtatt politikk. For å sikre at Oslobarnehagene og Osloskolen bidrar til sosial mobilitet vektlegger byrådet tidlig innsats, og målrettet innsats mot særlig utsatte områder.

Dette gjøres ved at en rekke tiltak er satt i gang i barnehager, i skoler og opp mot barn og elever som har et større behov. I 2014 skal det brukes 16,5 millioner kroner på norskkurs for barnehageansatte,

3 FAKTA OM OSLOS BEFOLKNING OG FREMTIDIGE VEKST

1. januar 2013 bodde det 623 966 personer i Oslo. inntektssystemet kompenserer ikke for de økte Dersom vi holder Marka utenfor har Oslo en investeringene veksten fører med seg fullt ut. 3) befolkningstetthet på 4458 personer per kvadratkilometer, og er dermed kommunen i Norge At kommunens inntektssystem skal endres har med klart høyest befolkningstetthet. lenge vært en hovedsak for Oslo Høyre, og både byrådsleder Stian Berger Røsland og Oslo Høyres 30 pst av Oslos befolkning hadde leder Nikolai Astrup gjentok flere ganger under den innvandrerbakgrunn i januar 2013. Pakistanere og rødgrønne regjeringsperioden at det var behov for svensker er den største gruppen innvandrere. I jan- en ny regjering som viste større forståelse for Oslos uar 2013 var nesten 14 000 svensker bosatt i Oslo. vekst og genuine utfordringer som hovedstad. At 9 pst av byens befolkning er i alderen 0-6 år. Hvis vi vi har en regjering som vil spille på lag med Oslo, er sammenligner Oslo med de andre nordiske hoved- gledelig, men som politiske realister vet vi også at stedene ser vi at Stockholm har en slike endringer tar tid. Derfor skal Oslo Høyre lene innvandrerbefolkning på 33 pst mens København oss fremover å se hva vi kan gjøre for byen og aktivt har 22 pst. Stockholm er fortsatt klart størst i undersøke våre utfordringer. Hva kan og bør Oslo folketall mens Oslo passerte Helsinki for noen år kommune ha som barne- og familiepolitikk i årene siden. Oslo er nå Skandinavia nest største by etter som kommer, hva er de sentrale utfordringene og innbyggertall. hva er kommunens handlingsrom?

Oslo-regionen er den raskest voksende regionen i Europa. I 2010 beregnet SSB folketallsveksten for regionen, og mellomalternativet anslår at folketallet i Oslo og Akershus vil gå opp med 350 000 de neste seksten årene, fra litt under 1,2 millioner i dag, til over 1,5 millioner i 2030. Dersom SSBs høyalternativ slår til, får Oslo alene en økning på over 300 000 innbyggere i 2030. Dette tilsvarer en vekst tilnærmet lik det totale folketallet i de syv bydelene Grünerløkka, Grorud, Østensjø, Vestre Aker, Nordre Aker, Frogner og Nordstrand. Den forventede befolkningsveksten vil kreve kommunale investeringer i infrastruktur som veier, vannforsyning, barnehager, skoler og idrettsanlegg.

H/FrP-regjeringen sier i regjeringsplattformen at det er behov for en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylker og kommuner. Regjeringen vil la den enkelte kommune beholde mer av sine egne skatteinntekter, og vil styrke økonomien i kommuner med store investeringsbehov som følge av sterk befolkningsvekst. Dette lover godt for en vekstkommune som Oslo. Tidligere offentlige utredninger har pekt på at kommuner med langvarig befolkningsvekst ikke har like gode rammeforutsetninger som andre kommuner og at

4 STATUS VED OSLOSKOLENS SKOLESTART FREMTIDIGE BEHOV

Da skoleåret 2012/2013 begynte var det 56 000 Handlingsrommet for Oslo kommune til å etablere elever i Oslos barne- og ungdomsskoler og 14 600 en hensiktsmessig struktur på barnehagesektoren elever i videregående skole. Elevtallet har økt både i er definert av en voksende etterspørsel etter barne- grunnskolen og videregående skole i takt med hagekapasitet og en lovfestet forpliktelse til å møte befolkningsøkningen. Antall lærerårsverk har ikke denne, og statlige regulerte rammebetingelser økt like mye og lærertettheten har sunket noe fra 9,1 både med hensyn til leveransestandarder og elever per lærer i skoleåret 2001/2002 til 11,2 elever finansieringsordninger. PWC konkluderer i en per lærer i dag for ungdomsskolen. I barneskolen er rapport at: det nå 13,7 elever per lærerårsverk og det er omtrent 1300 færre barneskolelærere nå enn det var i 2001. Kommunen har begrenset handlingsrom til å påvirke 40.7 pst av elevene i grunnskolen har den kostnadsøkning som er observert i sektoren over minoritetsspråklig bakgrunn og 14 132 av elevene de siste årene, inkludert at sektoren konsumerer en har vedtak om særskilt norskopplæring. større andel av kommunens driftsbudsjett. Barnehagers andel av kommunens brutto Ved skolestart kan ikke 70 prosent av driftsutgifter har økt fra ca. 8 prosent i 2004 til ca. 13 minoritetsspråklige barn nok norsk til å følge prosent i 2011. Det har vært en betydelig ordinær undervisning ved skolestart, selv om 75 % kostnadsøkning i barnehagesektoren. av disse barna er født og oppvokst i Norge og 70 % har gått i barnehage. Det er en sterk sammenheng Økningen er drevet av en ekspansjon av antallet mellom det og ikke kunne norsk når du begynner plasser, men det er også en betydelig økning i på skolen og ikke fullføre videregående opplæring. kostnaden per barn. Oslo har siden 2004 hatt en sterk Etter ti år i skolen har 60 prosent fortsatt særskilt vekst i barn i barnehagealder, samtidig som deknings- norskopplæring. graden har økt fra 72 prosent til 85 prosent. Antallet kommunale barnehageplasser har økt mer enn Læring i barnehagen danner grunnlaget for god private og p.t. er fordelingen mellom dem henholdsvis læring i grunnskolen. I Oslo er det en spesielt stor 62 prosent og 38 prosent. utfordring at mange barn ikke kan godt nok norsk til å følge ordinær opplæring når de begynner på Behovet for barnehageplasser vil fortsette å øke skolen. Til tross for at de fleste barna som begynner de nærmeste årene, og for å opprettholde dagens på skolen har gått i barnehage, mangler mer enn dekningsgrad behøves mellom 6000 og 18 000 flere hver fjerde elev tilstrekkelige norskferdigheter til å barnehageplasser i 2030 enn i dag. 4) kunne følge ordinær opplæring når de begynner på skolen. Det er liten tvil om at barnehagesektoren kommer til å kreve sitt både administrativt og økonomisk i årene som kommer.

5 FUNGERER BARNEHAGEREFORMEN?

I 2002 kom Barnehageavtalen mellom AP, SP, FrP, Sidan 2000 har det ikkje vore nokon auke i og SV om finansiering og styring av arbeidsdeltakinga for kvinner generelt og mødrer barnehagesektoren. Dette tvang den borgerlige med småborn spesielt. Unge kvinner deltek faktisk litt regjeringen til våren 2003 å legge fram stortings- mindre no enn til dømes i 1998, og om vi ser på samla meldingen «Barnehagetilbud til alle». Alle familier arbeidstid for kvinner i fertil alder, har det faktisk vore som ønsket det det, skulle få barnehageplass fra ein klår nedgang dei seinaste åra (…) kvinner har 2005, og at ingen skulle måtte betale mer enn 1750 ikkje auka arbeidsdeltakinga si, og dei tek ut meir 2005-kroner per måned. Denne prisen, som før fritid enn før. 5) hadde vært forbeholdt aleneforsørgere og lavinntektsfamilier, ble nå Hustad skriver at det er vanskelig å forklare hvor gjeldene for alle. Ett år etter ble det inngått et arbeidsdeltakelsen har gått ned, men peker på det bredt politisk forlik. økonomiske faktum at makspris gir økt kjøpekraft og dermed økt mulighet for å ta ut mer fritid i I 2004 innførte man så makspris, og i 2009 fikk stedet for å jobbe mer og øke forbruket. Norge en lovfestet rett til barnehageplass. Mathilde Fasting fra tenketanken Civita stiller også Reformen har ikke vært uten kostnad for spørsmål ved om barnehage alltid er å fortrekke. statskassen. I 2000 brukte staten og kommunene Vi har valgt å institusjonalisere omsorgen for barn, 10 milliarder kroner på å subsidiere barnehager, i hevder Fasting, og skriver videre at vi må være 2012 var den samme subsidien på nær 37 yrkesaktive for å opprettholde full barnehage- milliarder. Under de rødgrønne økte kostnadene i dekning og gode foreldrepermisjonsordninger. faste priser med 17 milliarder kroner. Hvis vi bryter ut av det mønstret, vil det få konsekvenser for barnehagetilbudet. Flere har stilt spørsmål ved om effekten av reformen har vært det dens initiativtagere for- Fasting peker også på at det er ventet. Journalisten Jon Hustad undersøkte i en frivillig å velge barnehage som omsorgsløsning artikkel i mars 2014 reformens ulike effekter i i Norge, «men det er mulig å reflektere over hvor ettertid. Han fant at den uten tvil har ført til at det frivillig det egentlig er når vi subsidierer barne- så å si slutt på at noen får barnehageplass og andre hageplassen for 1–3-åringer med 180 000 kroner i ikke. Reformen har også gitt barnefamilier bedre året og foreldrene betaler maksimalt 2 330 kroner i økonomi. måneden. Foreldrene er langt på vei disiplinert til å velge barnehageplass for ett-åringen, kanskje i Imidlertid finner han lite bevis for at innføringen av mangel av gode alternativer?» 6) makspris i barnehage og den økte tilgjengeligheten på plasser har ført til en økning i Samtidig har er det nærmest allmenn konsensus kvinners arbeidsdeltakelse. Hustad skriver: om at deltakelse i barnehage er et gode for barna. OECD skriver i PISA-rapporten at de som har gått Særleg Kristin Halvorsen argumenterte i si tid for at i barnehage skårer 20 poeng høyere på testen i fleire barnehageplassar ville føra til auka likestilling matematikk enn de som ikke har gått, når man og fleire kvinner i arbeidslivet. Audun Lysbakken har hensynstar sosial bakgrunn. Dette svarer til ca. et fylgt opp denne argumentasjonen: «rett til barne- halvt skoleår. hageplass har gjort det lettere for kvinner å kombinere arbeid og familie», skriv han på eigen Professor Mari Rege viser til at forskningen viser blogg og hevdar samstundes at dyrare klare og langvarige positive effekter på barnehageplassar vil føra til at kvinner arbeider skoleprestasjoner hos dem som går i barnehage. mindre. I bydelene som tilbyr gratis kjernetid, er det en Desse påstandane har lita dekning i statistikken. høyere andel av barna med innvandrerbakgrunn

6 som bruker barnehage når de er fire og fem år, igjen før det begynner på skolen. I Bydel Gamle sammenlignet med barn i den samme a Oslo gjelder tilbudet kun siste år før skolestart. ldersgruppen i bydeler i Oslo som ikke har et slikt tilbud viser tall fra SSB. For barn med gratis kjernetid (20 timer) i disse bydeler som har et heldagstilbud i barnehage, er En masteroppgave ved Økonomisk Institutt ved satsene gradert. For familier med inntekt til og med UIO fra 2012 undersøkte hvordan det at fem kr 191 808 (2,25G) koster det 533,- uansett antall bydeler i Oslo innførte gratis barnehagetid for fire- barn, mens satsene stiger til maks 1474,- for et og femåringer påvirket senere skoleprestasjoner barn (prisen synker for flere barn) for personer med for barn med innvandrerbakgrunn. Oppgaven inntekt over 300.000,- 9) sammenliknet utviklingen i resultater på nasjonale prøver i 5.-klasse i bydeler med gratis kjernetid før I tillegg til å bidra til bedre norskkunnskaper hos og etter at tiltaket ble innført, med utviklingen i barn som har annet morsmål, skal gratis kjernetid andre bydelene i Oslo. skal også bidra til å øke foreldres forståelse for hvor viktig det er at barna utvikler språket sitt og deltar i Hovedfunnet indikerte at gratis kjernetid hadde en sosiale aktiviteter. Satsingen skal også bidra til å gi positiv effekt på resultatene på nasjonale prøver barnehagepersonalet bedre kompetanse i i lesing for jenter, og bedringen fant sted i den flerkulturell pedagogikk og språkstimulering. nedre delen av resultatskalaen. Det var ingen effekt på gutters resultater på nasjonale prøver. 7) Gratis kjernetid er en forsøksordning som omfatter alle barn i de aktuelle bydelene, både Disse funnene er i tråd med SSBs: «De foreløpige minoritetsspråklige og norskspråklige. Mens barna analysene tyder også på at effekten er stor for barn er i barnehagen kan foreldre få mulighet til å lære fra innvandrerfamilier hvor mor har lav norsk, få foreldreveiledning eller delta i andre tiltak. utdanning eller liten arbeidsmarkedstilknytning. Vi En delrapport i evalueringen av forsøksordningen finner ingen effekt av tilbudet om gratis kjernetid kom fra SSB ved Nina Drange i november 2013. I på bruken av barnehage blant barn uten konklusjonen skriver forskerne: innvandrerbakgrunn. Vi finner heller ingen effekt på disse barnas senere prestasjoner på de Våre foreløpige analyser viser at det i bydelene som nasjonale kartleggingsprøvene». 8) tilbyr gratis kjernetid, er en høyere andel av barna med innvandrerbakgrunn som bruker barnehage når Oslo kommune rapporterer også at foreldrenes de er fire og fem år, sammenlignet med barn i den holdninger til bruk av barnehage har blitt mer samme aldersgruppen i bydeler i Oslo som ikke har positive etter innføringen av gratis kjernetid, og at et slikt tilbud. For de yngre barna som ikke er om- de i større grad anerkjenner betydningen av nor- fattet av tilbudet, er bruken av barnehage lik i de to skkunnskaper før skolestart. gruppene av bydeler. Tilbudet har altså den ønskede effekten på rekruttering til barnehagen: Når kjernetid MER OM GRATIS KJERNETID er gratis og bydelene jobber aktivt for å få barn til å starte, rekrutteres flere med innvandrerbakgrunn til Hensikten med gratis kjernetid er å forberede barnehagen. barna på skolestart, å bidra til sosialiseringen generelt og å bedre norskkunnskapene for barn Videre ser vi hvordan det går med disse barna når de som har annet morsmål. Det er seks bydeler i Oslo kommer i skolealder og gjennomfører som tilbyr gratis kjernetid inntil 20 timer per uke: kartleggingsprøver i første klasse. Jevnt over finner Alna, Bjerke, Grorud, Søndre Nordstrand, Stovner, vi at barna med innvandrerbakgrunn i bydeler med Gamle Oslo. Stovner startet prosjektet våren 2006, tilbud presterer bedre på disse prøvene. Vi ser at mens de fire øvrige bydelene startet opp våren effekten er særlig stor for jenter, og for barna fra fami- 2007. Siden 2008 har prosjektet omfattet alle fire- lier hvor mor har lav utdanning eller liten og femåringer i de fem bydelene, med unn tak av arbeidsmarkedstilknytning. Vi finner ingen effekt av i Bydel Gamle Oslo hvor tilbudet gjelder kun for tilbudet om gratis kjernetid på bruken av barnehage 5-åringer. I de fem andre bydelene omfattes 4- og blant barn uten innvandrerbakgrunn. Vi finner heller 5-åringer. Ordningen følger barnehageåret. Det vil ingen effekt på disse barnas senere prestasjoner på de si at den gjelder fra høsten når barnet har to år nasjonale kartleggingsprøvene. Dette styrker tilliten

7 til at vi avdekker kausale effekter av tilbudet om gratis kjernetid i analysene som foreligger her. 10) BEMANNINGSNORM

Det er tydelig, basert på SSBs funn, at gratis I BARNHAGEN kjernetid har en positiv effekt på integrering og skoleløpet til personer med innvandrerbakgrunn. I bystyret 5.3.2014 ble følgende punkt vedtatt i Sosialmobilitetsmeldingen: «Byrådet utvikler en felles strategi og struktur for økt rekruttering til Bemanningsnorm i barnehager har vært et Oslobarnehagen. På bakgrunn av evalueringene av omstridt tema i Oslopolitikken i inneværende gratis kjernetid så bør ordningen utvides og bystyreperiode. Byrådet valgte for budsjett for omfatte alle treåringer og utvides til flere bydeler.» 2013 å fjerne Oslos særegne Byrådet og Høyre ønsket en mer målrettet løsning, bemanningsnorm. Dette var en særavtale med til de som trenger det uavhengig av adressen, og fagforeningene som inneholdt bestemte krav til ikke nødvendigvis skjematisk bydelsvis. Årsaken er antall assistenter. Avtalen har gitt at ikke alle trenger dette i enhver bydel. særbestemmelser for hvor mange assistenter det skal være i en barnehageavdeling, men sier ingenting om antall pedagoger og førskolelærere.

Avtalen stammer fra 1987 og gjaldt bare for Oslo kommune. I løpet av de 25 årene som har gått siden avtalen ble inngått, har norske barnehager utviklet seg enormt med hensyn til bygninger, læringsinnhold og organisering. Avtalen passer ikke like godt for barnehager i 2012.

Høyres generelle syn i denne saken har vært at vi får ikke flere ansatte i barnehagene gjennom en bemanningsnorm i seg selv. I noen barnehager, på grunn av hvordan barnehagen er utformet fysisk, hva slags aktivitetstilbud barnehagen legger opp til, åpningstider o.a. vil det kunne være behov for flere assistenter enn særavtalen fastslo.

Høyre har vært soleklare på at vi ønsker trygg og god bemanning, og det får man best når bydelene får mulighetene til å vurdere bemanningsbehovet i den enkelte barnehage individuelt. Oslo har i dag 6,1 barn per ansatt. Vi har altså høyere voksentetthet enn både gjennomsnittet for landet og de andre store byene.

Imidlertid, som et resultat av avtalen om Munch- museet med SV, ble det besluttet å gjeninnføre ordningen i alle kommunale barnehager fra 1.1.2014. De private barnehagene er unntatt fra denne normen.

I regjeringsplattformen ligger det et løfte om å innføre bemanningsnorm i barnehagene fra 2020. Øie-utvalget, et utvalg nedsatt av den rødgrønne regjeringen, anbefalte i januar 2012 en bemanningsnorm som bør være 1 ansatt per 3 barn under 3 år, og 1 ansatt per 6 barn over 3 år,

8 beregnet per barnehage. 11) ANSATTES En bemanningsnorm er en statlig særlovgivning som kommunene må etterleve. Kommunal- og KOMPETANSE regionaldepartementet skrev i sine merknader til retningslinjene for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren følgende:

Som for tekniske normer, kan minstenormer om Kvalitet i barnehagene er først og fremst avhengig bemanning og kompetanse føre til at kommuner som av de menneskelige ressursene, det vil si barna, ligger over normene reduserer sin ressursbruk, dvs. at foreldrene og barnehagens personale. Det er en normene i praksis blir maksimalnormer. økende andel personal med relevant utdanning i Oslobarnehagene. Samtidig ser man at det er i Dersom bemanningsnormen settes for lavt, kan det Oslos barnehager stor variasjon mellom bydelene medføre at det er tilfeller der minstenormen ikke er hva gjelder kompetanse og utdanning. tilstrekkelig for å sikre forsvarlige tjenester. Dersom det fastsettes en juridisk bindende bemanningsnorm Ser man på andel assistenter med barnehagelærer som ligger høyere enn grensen for forsvarlighet, vil utdanning eller barne- og ungdomsarbeider- det oppstå en situasjon der det samtidig foreligger to utdanning, er Østensjø er på topp med 20 %, med ulike ulovlighetsgrenser, en ved minstenormen og en Alna rett etter på 18 %. På bunn er Grünerløkka ved uforsvarlighet. med 5 %, med Vestre Aker og Nordstrand på plassene før med ca. 7.5 prosent. Andel pedago- Kostnadskrevende normer binder ressurser som giske ledere med dispensasjon fra krav om barne- alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve hagelærerutdanning varierer fra 13 (bydel Stovner) kvaliteten. I sektorer med arbeidskraftsmangel vil til 30 prosent (bydel Alna). bemanningsnormer kunne være svært kostnadsdrivende eller medføre bruk av dårlig Det har vært en betydelig økning i antall kvalifisert personale, føre til nedlegging eller dispensasjoner de siste årene, som en følge av manglende utbygging av tilbud. Det er store mangel på førskolelærere og utbygging av nye variasjoner i lokale tilbuds- og etterspørselsforhold, barnehager. Antall ansatte med dispensasjon fra slik at en gjennomsnittsnorm trolig vil være dårlig utdanningskravet har økt fra 1 550 i 2006 til 3 838 tilpasset situasjonen i den enkelte kommune. i 2010, det vil si en økning på 148 prosent fra 2006 til 2010. Andelen ansatte med dispensasjon har økt Påbud om bestemte stillinger i særlovgivningen vil fra i underkant av 7 prosent i 2006 til 14 prosent i kunne vanskeliggjøre den administrative 2010. Andelen dispensasjoner i kommunene har samordningen under administrasjonssjefens ledelse en sammenheng med hvor i landet kommunene og føre til oppsplitting av administrasjonen med ligger. Tall fra KOSTRA viser at det gis flest selvstendig kompetanse for ulike ledere på dispensasjoner i Oslo og tilstøtende kommuner mellomnivå. 12) samt i Stavanger-området.

I en by som Oslo, med 15 bydeler som hver for seg Et sentralt spørsmål er da om man skal gå aktiv inn er på størrelse med en stor norsk kommune, vil en for å jevne ut disse forskjellene mellom bydelene. kommunal bemanningsnorm kunne ha samme En studie har vist store variasjoner blant ansatte i effekt som KRD beskriver; lokale forhold blir ikke omsorgsevne, og at variasjonene ikke hadde hensyntatt og bydeler som allerede har en svært sammenheng med den ansattes faglige bakgrunn god bemanning kan bli fristet til å nedbemanne. (Kjellevold 2003). Det konkluderes med at Det kan likevel forventes at kravet om førskolelærerutdanning i seg selv ikke bemanningsnorm vil være en sentral del av nødvendigvis garanterer god kvalitet på barnehagediskusjonen i Oslo de kommende årene. arbeidet.13) Det at man i en barnehage har et lavere utdanningsnivå, behøver altså ikke bety at kvaliteten er dårligere.

Allikevel er det gode grunner til å opprettholde utdanningskrav i barnehagene, både med tanke på

9 den trygghet en god utdanning gir, og ikke minst Totalt finnes det i dag 788 barnehager i Oslo fordi barnehagene selv ønsker det. En kommune, med til sammen om lag 36 000 barn. undersøkelse fra 2011 viser at samlet er veiledning Av 788 barnehager er 360 kommunale. Det er til av assistenter området der flest barnehager e sammen over 10 000 ansatte i Oslos barnehager, tterspør mer kompetanse i barnehagen (53 prosent hvorav 6 300 jobber i kommunale barnehager. av barnehagene), dernest følger Oslos barnehager scorer høyt på brukertilfredshet, spesialpedagogikk (40 prosent), fagområder fra og graden av fornøydhet har økt vært år rammeplan (39 prosent), småbarnspedagogikk (38 brukerundersøkelsene har blitt gjennomført. 15) I prosent), ledelse (38 prosent) og til sist dag går om lag 15 000 barn i private barnehager i administrasjon (17 prosent). 14) Å øke Oslo. Foreldrene i disse barnehagene er i pedgogtettheten og å styrke etter- og videre- gjennomsnitt mer fornøyd med tilbudet enn utdanningen i barnehagene er også noe Høyre har foreldre i kommunale barnehager. gått inn for i siste stortingsprogram. PWC utarbeidet i 2012 en rapport som så på ulike Byrådet har satset på kompetanseheving i muligheter for salg og konkurranseutsetting av Oslo-budsjettene. Arbeidsplassbasert barnehager. Rapporten konkluderte med at rundt barnehagelærerutdanning (ABLU) har bidratt til 60 prosent av de store kommunale barnehagene å øke andelen pedagoger i Oslo-barnehagen i en med hell kan konkurranseutsettes, men de tid med sterk vekst i antall nye barnehageplasser. barnehagene som i dag drives effektivt anbefales Dette tiltaket følges opp videre med penger i å være i kommunens hender. Den mest attraktive budsjettene. Det brukes også midler på norskkurs modellen for Oslo kommune er altså ifølge denne for ansatte i barnehagene, samt midler til et nytt rapporten at bare driften av barnehagene settes program for lederopplæring for styrere. Fra 2014 til ut på anbud. Ifølge analysen vil besparelsene øke 2016 vil 1800 barnehage- og pedagogiske ledere raskere enn kostnadene ved denne modellen. Det følge et ettårig kursopplegg i regi av Høgskolen i kan også være gunstig for Oslo kommune å kvitte Hedmark. Det skal styrke språkmiljøene i barne- seg med både bygningsmasse og driften av hagene og sikre at flere barn kan norsk før de barnehagene, men PWC advarer mot å selge unna begynner på skolen. hele porteføljen. 16)

Byrådet har og planlagt å bruke 50 millioner Det vil være gunstig å drive de kostnadseffektive kroner de neste fire årene på en særskilt satsing barnehagene selv, påpekes det i rapporten. I tillegg for å fremme sosial mobilitet i barnehage og skole. er PWC skeptiske til om det finnes kjøpere som har Tiltakene rettet mot barnehage omfatter utvikling stor nok kapitalbase til å kjøpe bygninger, samtidig av kartleggingsverktøy, språkstimuleringsmateriell som de er dyktige på å drive barnehager. og lederutdanning i barnehagene. Bystyrets besluttet i sin behandling av budsjettet Spørsmålet er om man skal gå mer aktivt inn for for 2013 at det skal gjennomføres et å redusere forskjellene det er i kompetanse i de forsøksprosjekt med salg av ti og ulike bydelene. Krav om bemanningsnorm er også konkurranseutsetting av syv barnehager i Oslo. aktuelt her. Etter gjennomgang av de innkommende tilbudene på konkurranseutsetting av barnehager i Oslo gikk byrådet i mars 2014 videre med forhandlinger om tre av de syv barnehagene. For to av de syv barnehagene hadde de ikke kommet inn tilbud BARNHAGE - ved fristens utløp. I april 2014 startet så byrådet arbeidet med salg av ti barnehager. I barnehagene OFFENTLIG ELLER som foreslås solgt går det i underkant av 600 barn. Kommunen har understreket at ingen ansatte vil PRIVAT? miste jobben og at ingen barn vil miste barnehageplassen som følge av salget.

Et sentralt tema de siste årene har vært salg og konkurranseutsetting av kommunale barnehager.

10 BARNHAGER - Kommunerevisjonen antyder også at SYE kan være kostnadsbesparende: «Det har vært en økning i BEHOV FOR EN utgifter både før og etter opprettelsen av Sykehjemsetaten. Både bydelenes brutto EGEN ETAT? driftsutgifter per beboer i institusjon og netto driftsutgifter for bydelene og Sykehjemsetaten for sykehjemsdrift, økte i årsgjennomsnitt både før og etter 2007. Økningen var imidlertid svakere etter Barnehager ligger i dag under bydelenes opprettelsen av Sykehjemsetaten, sammenlignet funksjonsområde 2A: barnehager. Det er imidlertid med perioden før.»18) grunn til spørre seg om det kan være grunn til å etablere en egen barnehageetat, på lik linje med Man kan altså legge til grunn at Oslo kommune Utdanningsetaten og Sykehjemsetaten. Med lykkes langt på vei godt i etableringen av en egen 36.000 barn i Oslobarnehagene, et tall som etat for Oslos sykehjem, og at dersom en egen etat kommer til å øke betydelig fremover, er det god skal etableres for Oslos barnehager, vil kommunen grunn til undersøke om ikke også barnehagene ha god kunnskap om selve etableringsprosessen skal få sin egen etat. og eventuelle skjær i sjøen man kan støte på. En av de siste etatene Oslo kommune opprettet var Oslos sykehjemsetat (SYE). Dette er landets største drifter av sykehjem og Oslo kommunes nest største LÆRINGSMÅL I etat. SYE overtok 1. januar 2007 bydelenes ansvar for å drive kommunale sykehjem og følge opp BARNEHAGEN private sykehjem. Byrådet opprettet Sykehjemsetaten i 2007 for å få en bedre oppfølging av sykehjemmene, en mer helhetlig Høyre i byråd ses språktiltak i barnehagene i planlegging av sykehjemskapasiteten og for å sikre sammenheng med byrådets mål om at innen 2015 en gjennomgående god kvalitet ved alle byens skal 90 % av elevene i Oslo-skolen fullføre og bestå sykehjem. videregående opplæring. For Høyre er dette en helt overordnet utfordring som vi skal gjøre noe Kommunerevisjonen har flere ganger evaluert SYE. med av hensyn til barna, og det krever målrettede I en evaluering etter to års drift i 2009 skrev tiltak og konsentrasjon om det viktigste. kommunerevisjonen at «SYE hadde iverksatt tiltak som kan bidra til måloppnåelse på alle de Barnehagen er en viktig første del i undersøkte områdene. Kommunerevisjonen ser utdanningsløpet som kan bidra til å minske sosiale samtidig at det var noen utfordringer knyttet til forskjeller. Forskning viser at gode pedagogiske etatens måloppnåelse. SYE hadde bl.a. ikke tiltak i førskolealder gir gevinster på lang sikt i form kommet langt nok i arbeidet med internkontroll- av bedre skoleresultater og økt arbeidsdeltakelse. og kvalitetssystemer.» 17) Barnehagen er en unik arena for å legge til rette for et positivt læringsmiljø for barn, der både lek, moro I en oppfølgingen av denne rapporten fra 2012 og utvikling av barnas motoriske og språklige skriver Kommunerevisjonen at SYE «har fulgt opp ferdigheter er to sider av samme sak, og ikke en og iverksatt de fleste varslede tiltakene etter motsetning. rapport 18/2009 Sykehjemsetaten – status etter to års drift. Det var stor variasjon mellom Høyre mener at utdanning er nøkkelen til sosial sykehjemmene når det gjaldt rapporterte avvik, utjevning og allerede i barnehagen legges og dette kan bety at det enten var forskjeller i grunnlaget for hvilke muligheter barna får til å kvaliteten i tjenestene, eller at det var forskjeller i kjenne mestring, og senere greie å følge med på bruken av avvikssystemet i Kvalitetslosen. Etaten skolen, slik at de får seg en god utdannelse. hadde ikke iverksatt alle de varslede tiltakene vedrørende etablering av nye spesialiserte tilbud.» Barnehagens innhold er regulert i barnehageloven De fleste tiltak er altså fulgt opp, men det finnes § 2. Det ble foretatt en omstrukturering av fortsatt kvalitetsforskjeller. bestemmelsen for å harmonisere med formålsbestemmelsen som trådte i kraft 1. august

11 2010. Det er Kunnskapsdepartementet som fastset- ter en rammeplan for barnehagen. Rammeplanen skal gi retningslinjer om barnehagens innhold og oppgaver.

Av rammeplanen framgår det at barnehagens omsorgs- og læringsmiljø skal fremme barnas trivsel, livsglede, mestring og følelse av egenverd. Det slås også fast at barnehagen skal være et pedagogisk område. Barnehagen må gi det enkelte barnet støtte og utfordringer ut fra egne forutsetninger og bidra til et meningsfullt liv i fellesskap med barn og voksne. Det framgår videre at barnehagens dagligliv skal preges av samvær som innebærer at personalet lytter, støtter og utfordrer barn. 19)

Byrådet i Oslo mener barnehageloven og dagens rammeplan «begrenser mulighetene for godt kvalitetsutviklingsarbeid». De vil fjerne visse begrensninger knyttet til innhenting av individdata og mulighetene til å sette mål for effekter av barnehagetilbudet.20) Hauglie sa til Aftenposten at hun ønsker å redusere forskjellene i hva barn lærer i barnehagene og gjøre alle barnehagene som de beste og sa videre:

Rammeplanen sier mye om innhold og kvalitet i barnehagen, men man har ikke anledning til å sette ferdighetsmål for enkeltbarn. Et ferdighetsmål kunne vært at hvis du har gått i barnehage fra du er ett, to eller tre år til du er seks, så bør du kunne norsk godt nok til å følge vanlig undervisning når du begynner på skolen. Så kunne du hatt sosiale ferdighetsmål, som å kle av og på seg og vente på tur. Det handler om å forberede barna på det som kommer og gjøre overgangen til skole enklere.

Kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen har uttalt at han ikke ønsker læringsmål i barnehagen 21) , og får støtte fra utdanningsforbundet ved Steffen Handal som sier man heller trenger flere lærere. 22) Professor Mari Rege ønsker derimot læringmål velkommen i barnehagen, mener at «læring i barnehagen foregår gjennom lek. Økt fokus på læring står ikke i motsetning lek. Men vi må se på den samfunnsøkonomiske nytten. Tidlig læring er samfunnsøkonomisk lønnsomt.» 23)

Et sentralt spørsmål for Oslo Høyre fremover blir derfor om vi skal fortsette den offensive holdningen vi har hatt på dette området.

12 AKTUELLE SPØRSMÅL KNYTTET TIL OSLOS BARNEHAGEPOLITIKK

Bør Oslo kommune fortsette å konkurranseutsette driften av barnehager?

Bør Oslo kommune fortsette å selge noen, eventuelt alle, kommunale barnehager?

Bør Oslo kommune etablere en egen barnehageetat?

Bør Oslo kommune ta en aktiv stemme mot makspris i barnehager?

Bør Oslo kommune arbeide for økt bruk av ferdighetsmål i Oslos barnehager? Bør Oslo kommune innføre en bemanningsnorm i tråd med Øie-utvalgets anbefalinger?

Bør Oslo kommune går mer aktivt inn for å redusere forskjeller mellom bydelene i barnehagepersonalets kompetanse?

Bør Oslo kommune innføre gratis kjernetid i alle bydeler, eller satse mer på tilpassede løsninger?

Bør Oslo Høyre ha en barne- og familiepolitikk som i større grad utfordrer Høyres tradisjonelle linje i disse spørsmålene? KONTANTSTØTTEN- EN OMSTRIDT YTELSE

Hånd i hånd med diskusjonen