POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO E RENDA: Um Estudo

Escola Nacional de Ciências Estatísticas Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais

ENCE

CAROLINE FERREIRA CONSTANT

POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRABALHO E RENDA : um estudo sobre as práticas de gestão da política de qualificação profissional no Estado de São Paulo/SP

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais da ENCE/IBGE como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais.

Orientador: Prof. Dr. Paulo Jannuzzi

Rio de Janeiro/RJ Abril de 2010

Livros Grátis

http://www.livrosgratis.com.br

Milhares de livros grátis para download.

Agradecimentos

Primeiramente agradeço este trabalho a Deus, o qual representa uma força maior na minha vida, sempre me impulsionando a continuar, nas mais diversas tentativas, erros e acertos e me fazendo crer que somente com fé podemos passar por essa rica experiência que é viver.

Em seguida, dedico este trabalho aos meus pais e para a minha avó Matildes, não somente pelo apoio nesta jornada como pelas palavras de afeto e incentivo quando mais precisei e preciso. Ao meu namorado, Michael, por todo carinho, compreensão e estímulo para que eu pudesse completar esta etapa da minha vida da melhor forma possível.

Agradeço ao professor Paulo Jannuzzi, orientador querido, sempre tão atencioso e receptivo, mesmo nos momentos mais difíceis. Um verdadeiro mestre. Obrigada por me guiar e acompanhar ao longo desta jornada.

Aos membros do GTPS, por apoiarem na realização de cada tarefa da pesquisa e acompanharem o andamento da mesma, sempre fortalecendo e incentivando seus membros na árdua, mas prazerosa tarefa de fazer ciência.

Aos funcionários e professores da ENCE, que dispuseram seu apoio na medida de suas possibilidades e sem os quais a concretização do presente trabalho não seria possível. Ao IBGE, pelo apoio financeiro e sobretudo pelo estímulo proporcionado pela seleção do meu projeto.

Não poderia também deixar de agradecer aos amigos que fiz neste período, em especial Deumara, Leonardo e Cristina. Particularmente agradeço ao Leonardo, que muito me ajudou na realização desse trabalho ao contribuir com seus conhecimentos em estatística, informática e programação, além de sua grande paciência. A todos vocês, obrigada por tornarem os anos da pós-graduação mais agradáveis por meio da troca de idéias, compreensão e ajuda mútua.

Por fim, agradeço a todos aqueles que contribuíram – direta ou indiretamente – com este trabalho. A todos estes, obrigada por possibilitarem essa experiência enriquecedora e gratificante, e que sem dúvida prestará contribuições ao meu crescimento humano e profissional.

"Como criador de valores de uso, como trabalho útil, é o trabalho, por isso, uma condição de existência do homem, independente de todas as formas de sociedade, eterna necessidade natural de mediação do metabolismo entre homem e natureza e, portanto, da vida humana." Karl Marx

RESUMO

CONSTANT, Caroline. Políticas Públicas de Trabalho e Renda : um estudo sobre as práticas de gestão da política de qualificação profissional no Estado de São Paulo. 2010. 233 f. Dissertação (Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais) - Programa de Pós- Graduação em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais, ENCE/IBGE, Rio de Janeiro.

Este trabalho tem o objetivo de analisar o grau de estruturação da política pública de trabalho e qualificação profissional nos municípios paulistas no período compreendido entre 2005 e 2007 e verificar em que medida estes níveis de estruturação correspondem a uma oferta de cursos de qualificação gratuitos compatíveis com as demandas das economias locais. Para tal, tem-se como principal fonte de informações a Pesquisa Municipal – Diagnóstico para Qualificação Profissional realizada pela Fundação Seade.

Inicia-se com um estudo conceitual sobre o Sistema Público de Emprego, seu relacionamento com as demandas da sociedade frente à complexificação do mercado de trabalho, além de seus mecanismos de financiamento – em especial o Fundo de Amparo ao Trabalhador. A fim de se medir o grau de estruturação da política pública de trabalho nos municípios paulistas é proposta uma tipologia com base na presença de alguns dos principais instrumentos propostos pelo Decreto 76.403/75, o qual instituiu o Sine no Brasil. Em um segundo momento, para avaliar a efetividade da estrutura de gestão dos programas de qualificação profissional, a tipologia é analisada à luz de variáveis tais como o Produto Interno Bruto, a presença de mecanismos de avaliação das políticas públicas na área da qualificação profissional, além da existência de prestação de cursos gratuitos nos municípios, encaminhamento ao mercado de trabalho e das principais instituições que ministram os cursos.

Os resultados indicam incipiência e considerável grau de heterogeneidade na gestão das políticas públicas de emprego. Práticas consistentes de gestão da política pública de qualificação foram identificadas como a chave para a compatibilidade entre a oferta de cursos de formação e demanda do mercado local de trabalho. No entanto, apurou-se também que as questões relacionadas com a descentralização no país desempenham um papel crucial nos resultados obtidos pelos municípios paulistas na gestão de programas de qualificação.

Palavras-chave: Gestão Municipal; Políticas Públicas de Trabalho e Renda; Qualificação Profissional; Avaliação de Políticas Públicas.

ABSTRACT

CONSTANT, Caroline. Public Policies for Work and Income : a case study of Training Programs in the State of São Paulo/SP. 2010. 233 f. Dissertation - Postgraduate Program in Population Studies and Social Research, ENCE/IBGE, Rio de Janeiro.

This paper aims to analyze the degree of the structure of management of professional training programs in municipalities across the state of São Paulo between 2005 and 2007 and verify to what extent it corresponds to a supply of free training courses compatible with the employment demands of local economies. The main source of information was the “Municipal Research for Vocational Training” conducted by Seade Foundation.

It starts with a literature review on the System of Public Employment, its current relations with the demands of society in the light of the increasing complexity of the labor market, and its funding mechanisms – especially the Fund for Workers (FAT). In order to measure the degree of institutionalization for the public employment policy in the municipalities, it is proposed a typology based on the existence of some key elements contained in the Decree 76.403/75, which established the System of Employment Services in Brazil.

To examine the effectiveness of the management structure of the local training public policy, the typology is enhanced by the introduction of variables such as the Gross Domestic Product, presence of mechanisms for assessment of public policies in the field of public training, the provision of free courses in the municipalities and post referral to the labor market, as well as the main institutions which supply those courses.

The results indicate incipiency and a reasonable level of heterogeneity in the management of the public policy of employment. In addition, consistent practices of management in the public policy of training were identified as the key to the compatibility between the supply of training courses and the local labor market demand. Nevertheless, it was also found that issues related to decentralization in the country play a major role in the outcomes obtained by the training management policy.

Keywords : Municipal Management, Public Policies for Work and Income, Professional Qualification; Public Policies Evaluation.

Sumário

LISTA DE FIGURAS 9

LISTA DE QUADROS 9

LISTA DE TABELAS 10

LISTA DE SIGLAS 13

INTRODUÇÃO 15

CAPÍTULO 1 – POLITICAS PÚBLICAS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA –

REVISÃO CONCEITUAL 18

1. O SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO E AS ORIENTAÇÕES DA ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO 24

1.1. As Políticas de Emprego e sua Evolução Tardia e Fragmentada no Brasil 27 1.2. A Criação do Sistema Nacional de Emprego 31 Fase I: Implantação e Expansão (1975 a 1982) 34 Fase II: Descontinuidade das Políticas (1983 a 1992) 35 Fase III: A valoração do SINE como instrumento de política de emprego (a partir de 1993) 37 Alguns critérios para a prestação de Serviços de Intermediação de Mão-de-Obra 37

1.3. O Fundo de Amparo ao Trabalhador 40 1.4.A Estrutura do Sistema Público de Emprego no Brasil: principais políticas, programas e limitações. 52

1.5. A Intermediação de Mão-de-Obra 55

Sobre o Desemprego Friccional 58 1.6. A Qualificação Profissional 61 1.7. A Qualificação Profissional como política pública no Brasil 63

CAPITULO 2 – METODOLOGIAS DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 69

2.1. Avaliação: conceitos e metodologias 69

2.2. A Avaliação de Programas de Qualificação Profissional 98

CAPÍTULO 3 – PANORAMA GERAL DA POLÍTICA PÚBLICA DE QUALIFICAÇÃO

PROFISSIONAL NO ESTADO DE SÃO PAULO 113

3.1. A Importância do Diagnóstico na Formatação da Política Pública de Qualificação Profissional: o caso do Estado São Paulo 113

3.1.1. Sobre o Diagnóstico para a Qualificação Profissional no Estado de São Paulo: estratégias de redesenho do PEQ - 2007 115 3.1.2. Pesquisa Municipal - Diagnóstico para Qualificação Profissional 2007 119 3.1.3. Vantagens e vieses da descentralização na execução da Política Pública de Qualificação Profissional no estado de São Paulo 121

3.2. Os Instrumentos de Política Pública de Trabalho e Renda no estado de São Paulo 123

3.3. Tipologias da Estruturação da Política Pública de Trabalho e Renda nos Municípios Paulistas 130

3.3.1. Caracterização dos municípios paulistas de acordo com tipologia e variáveis relacionadas 138

3.3.1.2. A atividade econômica e sua relação com o grau de estruturação da Politica Pública de Trabalho e Renda 139

3.3.1.3. Atendimento ao trabalhador 144

3.3.1.4. A Qualificação Profissional em perspectiva 148

CAPITULO 4 – SOBRE OS CURSOS GRATUITOS DE QP: DIMENSÕES DA OFERTA E

DEMANDA NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS 157

4.1. Análises do perfil de cursos de QP segundo grau de estruturação da PPTR 157

4.1.1 Quanto ao público alvo dos cursos 158 4.1.2 Quanto às vagas ofertadas e localização nos municípios 162

4.2. Cursos de QP ofertados e o Grau de estruturação das PPTR 164 4.2.1 Análise de cursos por família ocupacional 164 4.2.2 Sobre as demandas do mercado de trabalho no Estado de São Paulo 171

CONSIDERAÇÕES FINAIS 183

REFERÊNCIAS 188

APÊNDICES 194

APÊNCIDE A - Lista dos Municípios paulistas e grau de estruturação da PPTR - 2005- 2007. 194

APÊNCIDE B - Indicador de Grau de Estruturação Municipal da PPTR - 2005 - 2007. 206

APÊNCIDE C -Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios, por família ocupacional, segundo Grau de Estruturação da PPTR - Estado de São Paulo 2005- 2007. 208

ANEXOS 213 ANEXO A - Questionário Pesquisa Municipal Diagnóstico para Qualificação Profissional - Seade 2007. 213

Lista de Figuras

Gráfico 1. Repartição da Receita Bruta Corrente do Fundo de Amparo ao Trabalhador no ano de 2004 48

Gráfico 2. Movimentação de vagas de trabalhadores pelo sistema nacional de emprego e entidades conveniadas no Brasil entre os anos 2000 e 2007 58

Gráfico 3. Público Alvo dos Cursos gratuitos de qualificação profissional segundo Grau de Estruturação da Política Pública de Trabalho e Renda dos Municípios - Estado de São Paulo 2005 - 2007 161

Gráfico 4. Cursos gratuitos de qualificação profissional ofertados na área de Habilidades Gerais segundo Grau de Estruturação da Política Pública de Trabalho e Renda dos Municípios - Estado de São Paulo 2005 - 2007 171

Mapa 01. Indicador de Grau de Estruturação da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo - 2007 156

Mapa 02. Indicador de Grau de Estruturação da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda: uma proposta de pólos regionais na execução das PPTR Estado de São Paulo - 2007 156

Lista de Quadros

Quadro 1. Estrutura Orçamentária Simplificada do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para o Ano de 2005 46

Quadro 2. Principais programas e fontes de financiamento do Ministério do Trabalho em 2005 51

Quadro 3. Principais programas federais de emprego, trabalho e renda no Brasil 54

Quadro 4. Esquematização do Desemprego Friccional 59

Quadro 5. Tipologia normativa proposta para as estruturas de gestão da politica publica de emprego, trabalho e renda nos municípios do Estado de São Paulo – 2007 134

Quadro 6. Tipologia proposta para as estruturas de gestão da politica pública de emprego, trabalho e renda nos municípios do Estado de São Paulo – 2007 136

Lista de Tabelas

Tabela 1 – Distribuição de Freqüências do Perfil dos Municípios de acordo com a organização dos Instrumentos de Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda segundo Produto Interno Bruto – Estado de São Paulo 2005 - 2007 127

Tabela 2 – Distribuição das Freqüências do Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 - 2007 137

Tabela 3 – Distribuição de Freqüências percentuais do Perfil dos Municípios de acordo com a organização dos Instrumentos de Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda e Produto Interno Bruto – Estado de São Paulo 2005 - 2007 141

Tabela 4 – Distribuição de Freqüências percentuais do Perfil dos Municípios de acordo com a organização dos Instrumentos de Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda e Porte Populacional – Estado de São Paulo 2005 - 2007 142

Tabela 5 – Distribuição de Freqüências percentuais de Mecanismos de Avaliação de ações no âmbito das Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda segundo o seu grau de institucionalização – Estado de São Paulo 2005-2007 143

Tabela 6 – Distribuição de Freqüências percentuais de Mecanismos de Avaliação de ações realizadas pela própria Prefeitura no âmbito das Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda segundo o seu grau de institucionalização– Estado de São Paulo 2005-2007 144

Tabela 7 – Distribuição de Freqüências percentuais de Unidades de Atendimento a Trabalhadores e Empresas segundo o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007 145

Tabela 8 – Distribuição de Freqüências percentuais de serviços de apoio aos trabalhadores por meio de outras iniciativas (CAT, Balcão de Emprego, Centro Público de Atendimento, etc.) da prefeitura em convênio com o governo federal segundo o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007 147

Tabela 9 – Distribuição de Freqüências percentuais de programas emergenciais de apoio ao desempregado por iniciativa da própria Prefeitura segundo o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007 148

Tabela 10 – Distribuição de Freqüências percentuais de Oferta de cursos de Qualificação Profissional segundo o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007 149

Tabela 11 – Distribuição de Freqüências dos auxílios oferecidos pela Prefeitura aos participantes dos cursos gratuitos de qualificação profissional realizados no período de 2005 a 2007 segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo 2005 – 2007 150

Tabela 12 – Distribuição de Freqüências percentuais de Encaminhamento ao mercado de trabalho segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo 2005 – 2007 152

Tabela 13 – Distribuição de Freqüências percentuais dos cursos de qualificação profissional por entidades que demandaram à Prefeitura cursos gratuitos de qualificação profissional, segundo o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007 153

Tabela 14 – Distribuição de Freqüências percentuais de Participação na definição dos cursos de qualificação profissional oferecidos pela Comissão Municipal de Emprego segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007 154

Tabela 15 – Distribuição das Freqüências dos Cursos Gratuitos de Qualificação Profissional ministrados, de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 - 2007 158

Tabela 16 - Distribuição das Freqüências Percentuais das Vagas nos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional, segundo o Grau de institucionalização da Política Pública de Trabalho e Renda - Estado de São Paulo - 2005 -2007 163

Tabela 18 - Distribuição das Freqüências Absolutas e Relativas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados, por família, segundo o Grau de institucionalização da Política Pública de Trabalho e Renda - Estado de São Paulo - 2005 -2007 168

Tabela 19 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Profissional selecionados nos Municípios de Perfil de Incipiente, por Subgrupos Ocupacionais Principais- Estado de São Paulo - 2005 -2007 173

Tabela 20 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes Municípios de Perfil Incipiente, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 174

Tabela 21 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Profissional selecionados nos Municípios de Perfil de Básico, por Subgrupos Ocupacionais Principais- Estado de São Paulo - 2005 -2007 175

Tabela 22 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes Municípios de Perfil Básico, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 176

Tabela 23 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Intermediário, por Subgrupos Ocupacionais Principais- Estado de São Paulo - 2005 -2007 177

Tabela 24 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes nos Municípios de Perfil Intermediário, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 178

Tabela 26 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes nos Municípios de Perfil Integrado, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 180

Tabela 27 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Avançado, por Subgrupos Ocupacionais principais - Estado de São Paulo - 2005 -2007 181

Tabela 28 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes nos Municípios de Perfil Avançado, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 182

Tabela 29 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de perfil Incipiente, por família ocupacional - Estado de São Paulo - 2005 -2007 208

Tabela 30 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de perfil Básico, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007 209

Tabela 31 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Intermediário, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007 210

Tabela 32- Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Integrado, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007 211

Tabela 33 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Avançado, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007 212

LISTA DE SIGLAS

BNDES ⇒ Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico

CBO ⇒ Classificação Brasileira das Ocupações

CEPAM ⇒ Fundação Prefeito Faria Lima

CET ⇒ Comissão Estadual de Trabalho

CMT ⇒ Comissão Municipal de Trabalho

CODEFAT ⇒ Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador

DIEESE ⇒ Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Sócio Econômicos

EP ⇒ Educação Profissional

FAT ⇒ Fundo de Amparo ao Trabalhador

MTE ⇒ Ministério do Trabalho e Emprego

PARC ⇒ Parcerias Nacionais e Regionais

PEA ⇒ População Economicamente Ativa

PEQ ⇒ Planos Estaduais de Qualificação

PIB ⇒ Produto Interno Bruto

PLANFOR ⇒ Plano Nacional de Qualificação Profissional

PLANTEQ ⇒ Planos Territoriais de Qualificação

PNQ ⇒ Plano Nacional de Qualificação

PPQ ⇒ Políticas Públicas de Qualificação

PPTR ⇒ Políticas Públicas de Trabalho e Renda

PROESQ ⇒ Projetos Especiais de Qualificação

QP ⇒ Qualificação Profissional

RAIS ⇒ Relação Anual de Informações Sociais

REP ⇒ Rede de Educação Profissional

SEADE ⇒ Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados SERT ⇒ Secretaria do Emprego e Relações do Trabalho do Estado de São Paulo

SENAR ⇒ Serviço Nacional de Aprendizagem Rural

SEBRAE ⇒ Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas

SENAT ⇒ Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte

SESC ⇒ Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial

SESI ⇒ Serviço Social da Indústria

SEST ⇒ Serviço Social do Transporte

SPE ⇒ Sistema Público de Emprego

SPTR ⇒ Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda

INTRODUÇÃO

Concomitantemente ao ressurgimento da importância da qualificação profissional no cenário nacional e internacional, ao longo dos anos 1980 e 1990, o que se nota é uma disseminação do ideário neoliberal e o conseguinte apego à idéia de Estado Mínimo e às políticas econômicas restritivas como saída para a crise conjuntural evidenciada no nível mundial a partir daquele período.

No âmbito da Política Pública de Trabalho, Emprego e Renda no Brasil, a qualificação profissional deveria se constituir eixo articulador do Sistema Público de

Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), no entanto se insere em uma estrutura onde pouco interage com os serviços de intermediação de mão-de-obra. Mas quais seriam os motivos que levariam a este quadro: a oferta de uma educação fragmentada, a falta de articulação entre os serviços constitutivos do SPE no nível local, ou ainda, a não consonância entre os cursos de qualificação ofertados e as necessidades do mercado de trabalho local?

Ao tomar o estado de São Paulo como referência empírica, este trabalho tem por objetivo contribuir para o entendimento do papel e efetividade em termos da gestão municipal da política de qualificação profissional no Brasil, ao investigar o nível de institucionalização da política pública de trabalho e de qualificação profissional no período compreendido entre 2005 e 2007, verificar como se estrutura a gestão de tais políticas e, em

última instância, se estas contribuem de forma consistente para a melhoria das condições do emprego da população dos municípios. Para tanto ele está estruturado em quatro capítulos.

O primeiro capítulo realiza uma revisão conceitual sobre as políticas públicas de emprego no país, ao ter como referência as principais tendências internacionais. Buscou-se traçar um histórico do contexto que, a partir de meados da década de 1970, permitiu que as denominadas “políticas de emprego e renda” ou “políticas de emprego” se tornassem os principais instrumentos de intervenção para a redução dos crescentes e persistentes níveis de desemprego vigentes à época.

O segundo capítulo está dividido em duas partes. Na primeira parte tem-se como objetivo a sistematização de uma série de conceitos técnicos sobre o tema “Avaliação de

Políticas Públicas”. Entende-se que a discussão sobre este tópico, cada vez mais pertinente na agenda de prioridades do país, deve ser permeada pela compreensão de alguns dos principais conceitos básicos da área e que, por sua vez, sejam capazes de fornecer instrumentais – aos avaliadores e demais interessados – para o estudo, a tomada de decisões, assim como o ajuste e a atuação sobre projetos e programas. Na segunda parte, são tratados casos específicos no que tange às metodologias de avaliação utilizadas no âmbito da Política

Pública de Qualificação Profissional no país.

Como fonte de dados será utilizada a Pesquisa Municipal 2007 realizada pela

Fundação Seade e que oferece informações acerca da estrutura e das ações do município, concernentes à gestão de políticas públicas de emprego, trabalho e renda. De acordo com a

Seade (2007), esta pesquisa contém dados sobre 617 municípios paulistas (entre os 645 existentes) e aborda os seguintes temas: serviços de atendimento ao trabalhador; qualificação profissional; outras ações municipais para a geração de emprego, trabalho e renda; gestão de ações municipais de emprego, trabalho e renda; economia e infra-estrutura.

O terceiro capítulo apresenta o Panorama geral da Política Pública de Qualificação

Profissional no estado de São Paulo. Neste capítulo é proposta uma tipologia, elaborada com base no Decreto 76.403/75, onde os municípios paulistas são agrupados de acordo com o grau de estruturação dos serviços básicos de atendimento ao trabalhador no âmbito das

PPTR. Na segunda parte do capítulo, relaciona-se a tipologia criada a uma série de indicadores relacionados à produção econômica e serviços básicos de atendimento ao trabalhador, tais como Produto Interno Bruto e existência de postos de atendimento, no intuito de comparar os diferentes graus de estruturação da oferta de serviços por município e 16 identificar as possíveis causas das disparidades ou similaridades existentes. Na última parte deste capítulo, a tipologia construída é analisada em perspectiva à oferta de ações de qualificação profissional e realiza-se uma discussão sobre as vantagens e vieses da descentralização no Brasil, fator que mostra extrema relevância na efetividade das iniciativas públicas no campo do mercado de trabalho.

Por fim, o capítulo 4 analisa os cursos gratuitos ofertados no âmbito da política pública de qualificação profissional à luz da tipologia estabelecida no capítulo anterior.

Assim, este capítulo possui dois objetivos principais: primeiro, tenta identificar a lógica norteadora para a oferta dos cursos. Em um segundo momento, busca verificar se há consonância entre a oferta de cursos gratuitos de qualificação profissional e as demandas do mercado de trabalho local nos municípios pesquisados, o que inclui um exame do perfil dos municípios que abrangem ou não tal consonância e suas estruturas de gestão da política pública de trabalho e renda.

Feitas tais considerações, espera-se que os resultados obtidos possam servir como guia e proporcionar subsídios para possíveis ações no sentido de melhoria, tanto da articulação quanto da execução dos serviços prestados no âmbito do SPE.

17 Capítulo 1 – Politicas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda – Revisão Conceitual

Este capítulo busca promover uma discussão sobre as políticas públicas de emprego no país, ao ter como referência as principais tendências internacionais. Buscou-se traçar um histórico do contexto que, a partir de meados da década de 1970, permitiu que as denominadas “políticas de emprego e renda” ou “políticas de emprego” se tornassem os principais instrumentos de intervenção para a redução dos crescentes e persistentes níveis de desemprego vigentes à época.

Ao final da Segunda Guerra Mundial, o paradigma liberal neoclássico começa a demonstrar seus primeiros sinais de esgotamento no que tange à capacidade de promover a livre interação eficiente entre os agentes de mercado, com ínfima ou nenhuma participação do Estado, em especial nos países de dito capitalismo avançado da Europa Ocidental. A este fato, soma-se o fortalecimento das forças políticas sociais democratas, as quais abriram espaço para que o Estado assumisse papel mais ativo e intervencionista que anteriormente.

Assim, entre o período que compreende o final da Segunda Guerra até meados da década de

1970, os instrumentos mais utilizados pelos governos – tanto nas economias desenvolvidas como pelos países da periferia capitalista – foram guiados pelo paradigma keynesiano de política econômica. Durante aproximadamente 30 anos experimentou-se o que a literatura convencionou chamar de “30 anos gloriosos do capitalismo” (AZEREDO & RAMOS , 1995;

DEDECCA , 2006; POCHMANN , 2006; HARVEY , 2007). Este período foi caracterizado por elevadas taxas de emprego e lucratividade do setor produtivo, o que foi atribuído em grande parte ao aumento significativo na participação do Estado na esfera societal, a qual não se deu apenas por intermédio de políticas de regulação do nível de atividade do produto – fiscais e monetárias – mas pela construção de sólidos sistemas de proteção social.

18 Para Nicoll & Loureiro (2006, p. 316, grifo nosso), a construção dos sistemas de proteção social pode ser apontada como a maior característica dos anos gloriosos do capitalismo na Europa Ocidental. Para estes autores, a importância da constituição do sistema de proteção iria além da oferta de serviços básicos de forma universal e gratuita, como educação e saúde, no sentido de que ali foram lançadas as bases para uma estruturação

– ainda que incipiente àquele período – dos sistemas públicos de emprego nacionais, voltados para a concessão do seguro-desemprego e a intermediação de mão-de-obra.

O cenário de crescimento econômico “glorioso” começou a dar sinais de esgotamento a partir de meados da década de 1970. De acordo com Harvey (2007, p. 135), tal esgotamento foi marcado pela crescente queda da produtividade e lucratividade corporativas a partir de 1966, a qual trouxe à tona a incapacidade do fordismo e do keynesianismo de conter as contradições inerentes ao capitalismo. Para Harvey (2007, p.

135), tal incapacidade pode ser atribuída a uma espécie de “rigidez” dos fatores constituintes do sistema de acumulação fordista, a citar: “(...) a rigidez dos investimentos de capital fixo em larga escala e de longo prazo em sistemas de produção em massa (...) que presumiam crescimento estável em mercados de consumo invariantes”; “(...) a rigidez nos mercados, na alocação e nos contratos de trabalho”, além da rigidez dos compromissos do Estado, ocorrente na medida em que se tornava inviável lidar simultaneamente com a cobertura cada vez maior dos programas de assistência; e com uma política fiscal expansionista, a qual visava aumentar os gastos públicos para recuperação da economia. Harvey (2007, p. 136) aponta a utilização da política monetária expansionista, por meio de emissão monetária, como a essência do erro, uma vez que deu início à onda inflacionária que acabaria por solapar as bases de expansão do pós-guerra. Adiciona-se a isso o aumento mundial no nível de preços do petróleo cominado à restrição de sua oferta a nível mundial. Como conseqüência, o aumento dos custos de produção dos insumos de energia levou todos os segmentos do sistema econômico a ingressarem num “(...) período de racionalização,

19 reestruturação e intensificação do controle do trabalho (caso pudessem superar ou cooptar o poder sindical”)1.

Como parte essencial do processo de esgotamento àquele período, Nicoll & Loureiro

(2006) enfatizam a contribuição das críticas do setor empresarial, o qual acusava as políticas sociais pelo aumento do déficit público e consequentemente ao retorno da inflação e declínio do nível de investimentos. Críticas também eram feitas pelo setor empresarial à estrutura tributária progressiva geralmente requerida para a manutenção do sistema de proteção social do estado de bem-estar ou Welfare State .

Com a perda de fôlego do paradigma keynesiano como norteador do modelo de crescimento pós-guerra, a crise de caráter global e generalizado evidenciada a partir de meados da década de 1970 fez como que as políticas de emprego fossem chamadas a desempenhar o papel que as políticas macroeconômicas não conseguiam mais exercer, ou ao menos, exercer com o vigor demonstrado pelos altos índices de crescimento do produto e baixos níveis de inflação vigentes em sua maior parte no período que se segue ao pós- segunda guerra (NICOLL & LOUREIRO , 2006, p. 317).

É neste contexto que “florescem” os sistemas públicos de emprego, ao combinar medidas de política tipicamente “passivas” com instrumentos “ativos” como medidas inovadoras no intuito de combater os crescentes níveis de desemprego.

A caracterização das políticas públicas de emprego é realizada de forma bastante acurada em Azeredo e Ramos (1995). De acordo com estes autores, o termo “Política de

Emprego e Renda” deve ser utilizado com bastante cautela, visto que este pode incluir desde políticas macroeconômicas de corte keynesiano (que visam elevar o produto da economia por meio de instrumentos de política macroeconômica fiscal), até mudanças na legislação trabalhista ou alterações reais no salário mínimo (no intuito de estimular o aumento da oferta

1 Harvey (2007) denomina essa nova etapa como “acumulação flexível”. 20 de trabalho). O que os autores buscam explicar por meio desta ressalva é que o poder público possui inúmeras formas de intervenção capazes de afetar o nível de emprego, as quais vão desde a fixação de um piso para o salário mínimo, regulação do contexto institucional das relações capital/trabalho, além dos custos fiscais e parafiscais presentes nos encargos trabalhistas e na formação profissional. E é dentro deste universo citado que fazem parte as políticas de emprego, as quais – em termos da literatura internacional – são classificadas em dois tipos principais, de acordo com o instrumental utilizado: passivas e ativas (AZEREDO & RAMOS , 1995, p. 94).

As políticas passivas consideram o nível de emprego (ou desemprego) como dado, de modo que seu objetivo é assistir financeiramente ao trabalhador desempregado e reduzir o excesso de oferta de trabalho. Dessa forma, conjugam mecanismos de natureza compensatória que visam tornar a situação do desempregado mais tolerável, ao propiciar condições mínimas de subsistências aqueles que persistem na situação de desocupação.

Entre os instrumentos tradicionais deste tipo de política, podem ser citados: seguro- desemprego ou indenização dos desligados, adiantamento da aposentadoria (política de aposentadoria precoce de trabalhadores com dificuldade de reinserção no mercado de trabalho), expulsão de população, redução de jornada de trabalho ou ainda políticas de extensão dos ciclos escolares (com o objetivo de postergar a entrada de jovens no mercado de trabalho), para citar os principais (AZEREDO & RAMOS , 1995; CARVALHO ET AL , 2008). No

âmbito das políticas passivas, Azeredo & Ramos (1995, p. 94) destacam o seguro- desemprego como o instrumento de maior importância entre as políticas passivas. Além disto, estes autores destacam o próprio termo “seguro” como bastante suscetível a críticas.

Isto porque a palavra seguro implica certas condições que conduziriam a certa lógica de assistência por parte do segurado, na medida em que pressupõe a existência de contribuição financeira proveniente de fundos parafiscais ou públicos, que o mínimo a ser recebido depende de um número e cotizações do salário sobre o qual incide a contribuição.

21 Por seu turno, as políticas ativas buscam exercer efeito positivo sobre a demanda de trabalho. Assim, entre os principais instrumentos desse tipo de política podem ser citados: a criação de empregos públicos, a formação e reciclagem profissional, a intermediação de mão-de-obra e medidas que elevem a elasticidade emprego-produto, tais como o apoio às micro e pequenas empresas. Todas estas são políticas que, em última instância, procuram dinamizar a oferta e a demanda de trabalho. Além destas políticas ativas mais tradicionais,

Nicoll & Loureiro (2006, p. 317-318) também destacam as políticas de subsídios ao empregador para a contratação de novos empregados. Especificamente com relação às políticas ativas de qualificação profissional (QP), Azeredo & Ramos (1995, p. 95-96) chamam a atenção para a sua real atuação na redução das taxas de desemprego. Segundo estes autores, as vagas oferecidas dependem do desempenho da economia e das taxas de crescimento econômico, i.e, acabam sendo de baixa eficácia se conjuntamente a economia não gerar bons empregos. O que a política de Qualificação Profissional pode fazer é democratizar as chances de empregabilidade, já que as vagas oferecidas integram um processo que ocorre fora do mercado de trabalho.

Assim, as políticas de emprego atuam reduzindo riscos e vulnerabilidades, ao garantir simultaneamente um fluxo estável de renda nos períodos de desemprego e a possibilidade de atualização e reinserção produtiva através dos programas de Qualificação

Profissional permanentes e de Intermediação de Mão-de-Obra (IMO) aos trabalhadores.

Por estas características de atuação, as políticas de emprego ganham centralidade em relação às políticas keynesianas de estímulo à demanda como forma de promoção da oferta de empregos. A combinação de políticas ativas e passivas, assim como o grau de focalização em determinados grupos variou de país para país e conforme ressaltam Nicoll & Loureiro

(2006) não ocorreu de forma linear entre estes. Isto aconteceu pois alguns países imprimiram viés mais flexibilizador e de redução do seguro-desemprego, enquanto outros

22 implementaram seu Sistema Público de Emprego com base em princípios e valores questionadores da tendência à precariedade das relações de trabalho.

No transcorrer dos anos 1980 somam-se ao desequilíbrio financeiro uma disputa tanto política quanto teórica: o seguro-desemprego estaria contribuindo para manter a taxa de desemprego elevada. E, paralelamente à crescente perda de importância desta política passiva, começa a ocupar um lugar central na maioria dos países as políticas de formação e reciclagem profissional e a de intermediação de mão-de-obra (AZEREDO & RAMOS , 1995, p.

97).

A crescente importância da formação e qualificação se deu em um contexto de mudanças no paradigma tecnológico predominante. A crise capitalista ocorrida no nível global a partir da década de 1970 instaurou um regime de acumulação flexível, mais adequado “às novas condições da concorrência e de valorização do capital e ao novo patamar da luta de classes na produção” (ALVES , 2007, p.04). Para tal, foi indispensável a constituição de um “novo complexo de reestruturação produtiva”, cujo novo modelo produtivo predominante passou a ser o toyotismo (ALVES , 2007, p.3-4).

Segundo Alves (2007), de modo a conferir eficácia à sua lógica de flexibilidade, o toyotismo tende a se combinar com outras vias de racionalização do trabalho, assim como passa a exigir novas qualificações do trabalho, a citar habilidades cognitivas e comportamentais. Assim, o autor trata dos conceitos de empregabilidade e competência, os quais emergem no âmbito da imposição de um novo perfil de qualificação imposto pela lógica toyotista no mundo do trabalho, em decorrência das mutações orgânicas ocorridas na produção capitalista na era da globalização (ALVES , 2007, p. 7 e 11). Os Sistemas Públicos de Emprego passaram a associar então – em maior ou menor medida – a assistência ao desempregado com formação e reciclagem, a fim de elevar a probabilidade de o empregado

23 ocupar uma vaga, ou em outras palavras, torna-lo “empregável” (AZEREDO & RAMOS , 1995, p. 97).

Quanto à intermediação de mão-de-obra, esta também constitui outro eixo das políticas ativas implementadas no âmbito dos sistemas públicos de emprego, com o objetivo de redução do desemprego friccional 2 por meio de um sistema eficiente de informações de emprego. Dessa forma, um sistema público de qualidade deve não somente formar ou reciclar o trabalhador, como apoiá-lo financeiramente como garantia em termos de empregabilidade.

Na próxima seção deste capítulo, são estabelecidas algumas considerações acerca das idéias correntes que conduziram à criação dos Sistemas Públicos de Emprego nos mais diversos países, a partir das orientações da Organização Internacional do Trabalho (OIT).

1. O Sistema Público de Emprego e as Orientações da Organização Internacional do Trabalho

A preocupação com a existência de um serviço gratuito de emprego data de período anterior às medidas supostamente “inovadoras” de implementação de um Sistema Público de Emprego nos países centrais e da periferia capitalista a partir de meados da década de

1970.

A primeira recomendação no sentido da constituição de um Sistema Público de

Emprego data de 1919 (ano de sua criação), pela Organização Internacional do Trabalho

(OIT) na sua Convenção n° 2 e artigo 2°: “Each member which ratifies this Convention shall

2 É o desemprego que surge da incompatibilidade de informação entre oferta e demanda. 24 establish a system of free public employment agencies under the control of a central authority .. .” (OIT, 2008).

Mais tarde, no ano de 1948, a convenção n°88 elaborada pela mesma organização viria tratar especificamente da recomendação do Sistema Público de Emprego, e não da instituição de agências de emprego somente. De acordo com as recomendações da

Convenção, as principais finalidades do Sistema Público de Emprego passariam a ser a garantia, em cooperação com outras agências públicas e privadas e de maneira coordenada com outras políticas, do melhor funcionamento possível do mercado de trabalho, sendo parte integrante do objetivo maior de garantir o pleno emprego e o desenvolvimento (BORGES ,

2003, p. 02).

A convenção tinha então vistas às recomendações e definições de normas que, em

última instância, combatessem o problema do desemprego advindo do pós-guerra. De acordo com as funções descritas pela OIT na sua Convenção n°88 para o Sistema Público de

Emprego estão: “É função precípua do Sistema Público de Emprego assegurar a eficácia do recrutamento e colocação dos trabalhadores e, aos empregadores, a recrutar trabalhadores que convenham às necessidades das empresas” (OIT, 2008). De fato, Borges (2003) aponta que a atuação do Sistema Público de Emprego no mercado de trabalho deve ser no sentido de tomar as medidas apropriadas para facilitar a mobilidade profissional, com o fim de ajustar a oferta com as possibilidades de emprego nas diversas ocupações, facilitar a mobilidade geográfica com o objetivo de auxiliar o deslocamento dos trabalhadores para regiões que oferecem empregos mais adequados à sua formação, além de facilitar as transferências temporárias de trabalhadores de uma região à outra, a fim de reduzir possíveis desequilíbrios locais e momentâneos entre a oferta e procura de emprego.

De maneira apropriada, não basta somente ao Sistema Público de Emprego a definição das medidas apropriadas a serem tomadas. A execução destas medidas deve

25 ocorrer de forma que todas as informações disponíveis sobre o mercado de trabalho deverão ser recolhidas e analisadas, assim como sua evolução provável no país e nas diferentes regiões, ao disponibilizar os resultados obtidos de forma rápida e sistemática à disposição das autoridades públicas e do público em geral.

Cabe ao Sistema Público de Emprego a prestação de serviços de emprego e de orientação profissional às categorias de pretendentes a emprego com dificuldade de ingressarem no mercado de trabalho, devendo atendê-los de maneira satisfatória às suas características, caso dos portadores de necessidades especiais, adolescentes, idosos e demais trabalhadores do mercado de trabalho. É, também, competência do Sistema Público de

Emprego a colaboração na administração do Seguro Desemprego e outras medidas destinadas à reinserção dos desempregados no mercado de trabalho.

Nas palavras de Ramos & Freitas (1998), o Serviço Público de Emprego pode ser entendido como: “o arcabouço institucional que articula o sistema de benefícios financeiros ao trabalhador desempregado, a intermediação e a reciclagem e qualificação”. Para estes autores, o Sistema Público de Emprego constitui atualmente, um dos poucos consensos sobre as alternativas de políticas para a redução do desemprego (RAMOS & FREITAS , 1998, p. 02).

Borges (2003) indica que a atuação do Sistema Público de Emprego torna-se extremamente relevante nos casos em que o funcionamento do mercado livre é considerado insuficiente, em termos de eficiência e equidade. Além disto, o argumento social da existência do Sistema seria o fato de que boa parte de suas políticas está voltada à camada da população menos favorecida. Este último, inclusive, é um dos argumentos utilizados no

Brasil para a elaboração de uma série de políticas de emprego, em especial a partir de 1940, tema tratado na próxima seção.

26 1.1. As Políticas de Emprego e sua Evolução Tardia e Fragmentada no Brasil

O objetivo desta seção é traçar um breve histórico dos antecedentes à implantação de um Sistema Público de emprego no país, ao remontar a experiência brasileira na formulação de políticas públicas de emprego – tanto ativas como passivas – no sentido da organização dos seus serviços públicos de emprego.

No Brasil, a constituição efetiva de um mercado de trabalho nacional teve impulso a partir do processo de industrialização do país, iniciado a partir de 1930 com o Governo

Getúlio Vargas. A esta época, o maior avanço ao conjunto de trabalhadores ocorreu por meio da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), promulgada em 1943 – ainda que restrita aos trabalhadores urbanos. No entanto, é interessante observar autores como

Pochmann, que apontam a criação da CLT como instrumento de estruturação do mercado de trabalho nada mais representou uma espécie de “Estado de bem-estar social fragmentado”, visto que não se constituiu de uma medida de alcance universal, mas sim restrita a um seleto grupo do conjunto de ocupados.

Não obstante a criação da CLT, segundo Moretto & Barbosa (2006, p. 253), as políticas dirigidas ao mercado de trabalho estavam mais voltadas para a industrialização e o crescimento da economia e sua condução, ao ocorrer de maneira subordinada à conjuntura política e econômica mais geral. Seguindo essa linha de argumentação, estes autores afirmam que o Brasil não teria chegado a experimentar uma política voltada ao pleno emprego da mão-de-obra. Isto é explicado por Azeredo & Ramos (1995, p 92), que utilizam o termo “automatismo” em uma tentativa de descrição de tal contexto, no qual uma satisfatória oferta de empregos era considerada subproduto quase que natural ou automático do crescimento econômico. Portanto, à lógica da conjuntura predominante, a responsabilidade pela absorção de mão-de-obra e eliminação das desigualdades e pobreza no

27 país recairia sobre o crescimento econômico (MORETTO & BARBOSA , 2006, p. 256-257).

Entre algumas iniciativas que se deram entre o início da década de 1930 e o final da década de 1970, estes autores destacam: a criação do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial

(Senai), o Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (Senac) e o Serviço Nacional de

Aprendizagem Rural (Senar), os quais se configuraram no início do atualmente denominado

“Sistema S”, ou no primeiro movimento de formação de recursos humanos especializados em atender à demanda de força de trabalho realizada pela então industrialização crescente.

Diante disso, em 1963, foi criado o Programa Intensivo de Preparação de Mão-de-Obra

(PIMPO), cujo objetivo era a formação, aperfeiçoamento e especialização de profissionais por meio de escolas nas próprias empresas e em cursos volantes. Em 1975, o PIMPO passou a ser vinculado ao Ministério do Trabalho, além de ter seu campo de ação ampliado para o atendimento dos trabalhadores dos demais setores da economia passou a executar programas de qualificação, aperfeiçoamento e especialização. No ano posterior a vinculação do PIMPO ao Ministério do Trabalho e subordinação à Secretaria de Mão-de-Obra, foi constituído o

Conselho Federal de Mão-de-Obra (CFMO), com objetivo de estabelecer normas e diretrizes na direção de uma política nacional de formação profissional3 (Moretto & Barbosa, 2006, p.

255).

Em última instância, tanto o Sistema S, quanto o PIMPO e o CFMO tinham como objetivos promover o alinhamento e adequação às prioridades de desenvolvimento econômico e social do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), ao enfatizar:

“(...) contribuir para a elevação da produção e da produtividade dos diferentes setores da economia, o aumento da produtividade e da renda do setor informal, o incentivo ao setor privado para a formação profissional de seus funcionários, além da garantia de formação para segmentos desfavorecidos da população e dos trabalhadores desempregados ou que desejassem mudar de atividade profissional” (MORETTO & BARBOSA, 2006, p. 255).

3 Azeredo & Ramos (1995, p. 101) denominam Sistema Nacional de Formação de Mão-de-Obra (SINFMO), que pretendia agrupar e coordenar todos os órgãos de formação profissional. 28 Nota-se então como, no Brasil, a formação de recursos humanos remonta o auge do período desenvolvimentista. Até a década de 1970, dada a extrema flexibilidade d mercado, as políticas de mercado de trabalho não eram vistas como necessárias pela burocracia governamental, especialmente durante a ditadura militar. De acordo com Azeredo & Ramos

(1995), predominava a visão de que o crescimento econômico era suficiente, numa abordagem essencialmente quantitativa do fenômeno do emprego. Para Moretto & Barbosa

(2006, p. 256), este mesmo período caracteriza-se por um cenário de elevada rotatividade dos vínculos empregatícios e pela existência de uma parcela considerável de trabalhadores informais de baixa renda. Entretanto, aos olhos dos policy makers estes fatores não pareciam ser

“(...) merecedores de intervenção ou correção. Ao contrário, pareciam ser encarados como decorrentes de uma determinada dotação de fatores produtivos, contribuindo para a redução do custo do trabalho e aumento da competitividade brasileira. Some-se a isto o fato de que as taxas de desemprego aberto se mostraram relativamente baixas, apesar da forte migração campo/cidades verificadas no período 1940-1980” (MORETTO & BARBOSA, 2006, p. 257-258).

No âmbito do arcabouço institucional desenvolvimentista, foi instituído a partir da década de 1970 o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do

Patrimônio do Servidos Público (PASEP), cujos objetivos eram a formação de um patrimônio individual do trabalhador, concomitantemente ao estímulo da poupança e distribuição da renda. a principal justificativa utilizada para a instituição destes programas sustentava-se na necessidade de assegurar o cumprimento do dispositivo da Constituição, vigente à época, que tratava da integração do trabalhador na vida e no desenvolvimento da empresa, incluindo a sua participação nos lucros e, excepcionalmente, na gestão das empresas. Segundo Azeredo & Ramos (1995, p. 102), se por um lado a constituição deste fundo contribuiu ao desenvolvimento do país por meio da constituição em importante fonte de recursos para políticas de investimentos produtivos realizados pelo Banco Nacional de

Desenvolvimento (BNDES), por outro o patrimônio mais significativo oferecido ao 29 trabalhador foi a complementação da renda aos trabalhadores com salários de até cinco salários mínimos, ou o pagamento do denominado abono salarial, que corresponde ao valor de um salário-mínimo atual.

Políticas mais consistentes de proteção da renda do trabalhador somente chegaram a ser implementadas no país a partir da década de 1980, apesar de estarem previstas na

Constituição de 1946. Entre estas, pode ser destacada a constituição do Fundo de

Assistência ao Desempregado (FAD). Criado pela Lei n° 4 923 de 1965, este fundo estava composto por recursos advindos da contribuição do empregador (1% sobre a folha de salários) e das parcelas destinadas à contribuição sindical compulsória destinada ao então

Ministério do Trabalho. Os recursos do FAD financiavam o Programa de Assistência ao

Trabalhador desempregado (PATD), o qual pagava o auxílio-desemprego com uma cobertura muito limitada: dirigida aos trabalhadores que ficassem desempregados em virtude do fechamento total ou parcial da empresa, ou de mudanças que provocassem a demissão de

50 trabalhadores num prazo máximo de 60 dias. A mesma lei n° 4 923/65 também criou um cadastro permanente de admissões e dispensas de empregados, além de prever a formação de uma comissão tripartite e paritária para apresentar, no prazo de 120 dias, um anteprojeto de lei do seguro-desemprego (AZEREDO & RAMOS , 1995, p. 102).

Em 1966, ocorre a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). O

FGTS funcionaria como uma espécie de seguro desemprego, com o objetivo de promover a mobilidade da mão-de-obra entre as empresas, apesar de propalar argumento de proteção do funcionário demitido sem justa causa mediante a formação de uma conta vinculada ao contrato de trabalho. De acordo com autores como Moretto & Barbosa (2006) e Azeredo &

Ramos (1995), o FGTS acabou por representar uma espécie de mecanismo facilitador da demissão do trabalhador pela empresa, pois, ao acabar com o instituto da estabilidade no emprego, não somente estimulou o aumento da rotatividade de mão-de-obra, como vieram a agravar a precariedade dos mecanismos de proteção social ao trabalhador desempregado. 30 Entre outros motivos, pode-se citar que para os trabalhadores, os saques permanentes e constantes ao fundo impedem a formação de um patrimônio individual, ao mesmo tempo em que reduz a proteção financeira no momento do desemprego. Observa-se ainda que a criação do FGTS não foi uma política pensada para ser articulada com a do auxílio-desemprego. Isto porque a criação do FGTS foi feita a partir da desvinculação de parte de recursos do FAD, ao eliminar a contribuição sobre a folha de salários e reduzindo grande parte dos recursos financeiros deste fundo, e em última instância, contribuindo para limitação do alcance da política do auxílio-desemprego.

Com o propósito de promover uma transição de uma economia marcadamente tradicional agrária para uma economia industrial urbana, o Sistema Nacional de Emprego surge como um recurso necessário para a “modernização” da sociedade, com o objetivo não somente de atuar no lado da demanda de trabalho como na disseminação de informações sobre o mercado de trabalho. A constituição e evolução do Sistema Nacional de Emprego será o tema tratado na próxima seção.

1.2. A Criação do Sistema Nacional de Emprego

Como exposto nas seções anteriores, no Brasil a criação do Sistema Nacional de

Emprego coincide com o fim do “Milagre Econômico”, momento da história do país caracterizado pelas mais altas taxas de Produto Interno Bruto (PIB). Desta forma, o Sistema

Nacional de Emprego (Sine) foi criado pelo Decreto n° 76.403 de 08 de outubro de 1975, ao instaurar o serviço de intermediação de mão-de-obra e seguir as orientações da OIT na sua

Convenção n°88/1948, ao ter como seguintes funções:

Implantação de serviços e agências de colocação em todo o país, necessários à organização do mercado de trabalho, como também, a prestação de informações ao mercado consumidor de mão-de-obra sobre a disponibilidade de recursos humanos (intermediação de mão-de-obra);

31 Propiciar informação e orientação ao trabalhador quanto á escolha de emprego e identificar o trabalhador, por meio de Carteira de Trabalho e Previdência Social (Orientação Profissional e emissão de CTPS);

Organizar um sistema de informações e pesquisas sobre o mercado de trabalho (Geração de Informações sobre o Mercado de Trabalho);

Alternativas mais favoráveis à absorção da força de trabalho disponível ou potencial, especialmente para o caso de projetos prioritários de desenvolvimento e o progresso de experiências que favorecem a utilização intensiva da força de trabalho potencial (Geração de Emprego e Renda);

Fornecer subsídios ao sistema educacional e ao sistema de formação de mão-de-obra para a elaboração de suas programações e estabelecer condições para a adequação entre a demanda do mercado de trabalho e a força de trabalho em todos os níveis de capacitação (Orientação, Capacitação e Qualificação Profissional). (BORGES , 2003, p. 05).

Em linhas gerais, o objetivo da criação do Sine era dar atenção aos segmentos com menor qualificação e melhorar as informações sobre o mercado de trabalho para auxiliar as políticas de intermediação de mão de obra. Segundo Borges (2003), apesar do conjunto de ações inicialmente previstas para o Sistema Nacional de Emprego, as que mais se desenvolveram e acabaram por caracterizá-lo ao longo de sua evolução foram as ações de intermediação de mão-de-obra e, anos mais tarde, as de apoio ao pagamento do Seguro-

Desemprego. Para este autor, a proposta do governo à época da criação do Sine traz consigo a concepção de que o problema do desemprego seria resolvido por ajustes na oferta e demanda do mercado de trabalho. Este pressuposto ainda estava bastante ligado à idéia do automatismo, de que o dinamismo da economia brasileira à época do milagre teria oportunizado a criação suficiente de empregos, em face de um trabalho mais abrangente e complexo (BORGES , 2003, p. 04).

Em linha similar de argumentação à Borges (2003), Nicoll & Loureiro (2006) chamam a atenção para as iniciativas de poucos efeitos práticos, como a introdução do

Seguro-Desemprego na Constituição de 1967 e as iniciativas incipientes de criação de um

32 sistema privado de treinamento de mão-de-obra (na década de 1940) 4, a criação do Sine constituiu em primeira medida efetiva de caracterização de uma política pública de emprego.

De acordo com Cardoso Jr. & Gonzalez (2007), o Sine no Brasil foi instaurado com base em um modelo imitativo aos países desenvolvidos. Contudo, Moretto & Barbosa

(2006, p. 257) explicam que nos países desenvolvidos, a eficácia do sistema público de emprego esteve relacionada com o desempenho positivo do mercado de trabalho no período pós Segunda Guerra Mundial. Naquele contexto, a estruturação e expansão do sistema se deram juntamente com uma expansão vigorosa da demanda de trabalho, ao que se somam as políticas de redução de oferta excedente em vigor. Assim, o grande desafio para o grupo de países desenvolvidos era encontrar no menor prazo de tempo possível trabalhadores adequados para cada vaga disponibilizada. Levando-se em consideração que o papel do serviço de emprego era, em grande medida, administrar a escassez de mão-de-obra nos momentos de expansão e proteger os trabalhadores nos momentos de crise conjuntural, pode-se afirmar que as várias políticas de mercado de trabalho em sua combinação ativas/passivas foram fundamentais para atender às exigências daquela economia e permitir sua dinamização.

Para Moretto & Barbosa (2006), no caso brasileiro o momento de maior dinamismo da economia não foi aproveitado de forma a criar as instituições do sistema público de emprego que permitissem estruturar o mercado de trabalho nacional, ao fortalecer a posição

4 A Constituição Federal do Brasil prevê, em seu artigo 149, três tipos de contribuições que podem ser instituídas exclusivamente pela União: (i) contribuições sociais; (ii) contribuição de intervenção no domínio econômico; (iii) contribuição de interesse das categorias profissionais ou econômicas. Com base nesta última hipótese de incidência é que tem a base legal para a existência de um conjunto de onze contribuições que se convencionou chamar de Sistema S (SENAR, SENAC, SESC, SESCOOP, SENAI, SESI, SEST, SENAT). A criação desses organismos e de suas fontes de receita, remonta a meados da década de 40 e apenas quatro delas (SEBRAE, SENAR, SEST e SENAT) foram instituídas após a Constituição Federal de 1988. Em geral, as contribuições incidem sobre a folha de salários das empresas pertencentes à categoria correspondente sendo descontadas regularmente e repassadas às entidades de modo a financiar atividades que visem ao aperfeiçoamento profissional (educação) e à melhoria do bem estar social dos trabalhadores (saúde e lazer) (MORETO & BARBOSA, 2006).

33 do trabalhador. Assim, o treinamento do trabalhador de baixa-qualificação era em sua maioria realizado no próprio local de trabalho e pouca atenção era dada ao estabelecimento de atividades desenvolvidas por meio de um serviço público de emprego.

Em quase 30 anos de existência, o Sistema Nacional de Emprego passou a integrar paulatinamente, outros instrumentos de política de emprego e a sua trajetória passou por três fases principais: Implantação e Expansão (1975 a 1982), Descontinuidade das Políticas

(1983 a 1992) e da Valoração do Sine como instrumento de política pública de Emprego (a partir de 1993) (BORGES , 2003).

Fase I: Implantação e Expansão (1975 a 1982)

A incorporação e expansão das agências estaduais nas Unidades da Federação passaram a ser os esforços nessa primeira fase. Ao final do ano de 1979, todas as Unidades da Federação existentes possuíam unidades do SINE e, no mesmo ano, 600 mil trabalhadores haviam se inscrito nos postos de atendimento, resultando em 227 mil recolocações no mercado de trabalho.

Nesta fase, a estratégia adotada pelo então Ministério do Trabalho na consolidação e manutenção do Sistema Nacional de Emprego pautou-se na celebração de convênios de cooperação técnica-financeira, prática ainda hoje utilizada. Dada a insipiência das instituições públicas voltadas à área trabalho, o convênio, inicialmente, foi celebrado com os governos estaduais, por meio de suas secretarias. Contudo, assegurava-se autonomia à coordenação estadual do SINE no gerenciamento dos seus recursos financeiros, administração de pessoal próprio e infra-estrutura. Na expansão da rede de atendimento os governos estaduais buscaram a associação com os governos municipais e demais

34 organismos locais. Na esfera federal, o antigo Ministério do Trabalho ocupou-se em criar coordenação destinada ao gerenciamento, acompanhamento e controle do Sistema Nacional de Emprego e, em cada unidade da federação, a rede seria composta por uma “matriz estadual” e respectivos Núcleos Regionais e Postos de Atendimento. Para Moretto &

Barbosa (2006), a ferramenta da celebração de convênios, adotada pelo governo militar à

época de expansão do Sistema teria sido a forma mais eficaz de centralização das decisões acerca de suas políticas públicas.

Autores como Azeredo & Ramos (1995), Carvalho et al (2008) e Borges (2003) chamam atenção para uma das principais dificuldades da execução da política de emprego

àquele período. Segundo eles, o esquema de transferência de recursos, sob a forma de convênio da esfera federal para a estadual dependia em muito de questões e interesses governamentais. De fato, a estrutura do SINE sempre esteve mantida mediante parceria do

Ministério do Trabalho e Emprego com os governos estaduais. Mais recentemente, a partir de 1998, essa forma de descentralização foi estendida às entidades representativas de trabalhadores, sem fins lucrativos.

Fase II: Descontinuidade das Políticas (1983 a 1992)

Esta fase é marcada por incertezas e descontinuidade política. Nela, o volume de colocações realizadas pelos serviços de Intermediação de Mão-de-Obra foram os mais baixos da história do Sistema. Em 1982, o Sistema conseguiu colocar cerca de 445 mil trabalhadores. Dez anos depois, esse número correspondia a pouco mais de um quarto de suas colocações, algo em torno de 94 mil trabalhadores. Soma-se a isto o fato de que, nesse ano, a participação do número de trabalhadores (re) colocados no país pelo Sistema não superou os 2,6%, quando comparada ao universo de admissões do mercado de trabalho

35 fornecido pelo Cadastro Geral de Empregados e Desempregados – /MTE (BORGES ,

2003) 5.

Dada a necessidade de implantação emergencial associada ao caráter insipiente do

Sistema Nacional de Emprego, o Ministério do viu-se obrigado a compor estrutura paralela de gerenciamento e operação do beneficio. Em um primeiro momento competiu aos postos do SINE apenas os serviços destinados à orientação ao desemprego e, só mais recentemente, os relativos à triagem obrigatória do beneficiário. Na verdade, a urgente implantação do benefício Seguro-Desemprego, até por questões de natureza conjuntural, como também sua forma de implementação, direcionou a rede de atendimento do Sistema aos serviços de pré- triagem em prejuízo aos objetivos de integração dessa política com as de qualificação e de recolocação do trabalhador no mercado de trabalho (BORGES , 2003).

Segundo Azeredo e Ramos (1995), nesse período, o Sistema Nacional de Emprego pouco colaborou para uma melhoria no atendimento e apoio ao desempregado e, com raras exceções, os serviços prestados eram bastante precários. Tais fatores foram contribuintes para a desarticulação das ações do Sistema Nacional de Emprego, a extinção da linha de promoção de emprego, a desestruturação das equipes técnicas e a perda de boa parte do conhecimento e experiências alcançadas, tanto na esfera estadual quanto federal.

Ao final desse período, em 1990, quando da aprovação da legislação do Programa

Seguro-Desemprego, vislumbrou-se a oportunidade de financiamento do Sistema Nacional de Emprego pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador, a fim de que fossem promovidas ações de qualificação e o reemprego dos trabalhadores requerentes do benefício conforme requeria a legislação.

5 Há de se considerar, ainda, que a média da taxa de desemprego aberto das principais regiões metropolitanas encontrava-se, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE), em 5,78%; com São Paulo atingindo 6,51%, Salvador 6,77% e Recife, 8,46% (BORGES, 2003). Aliado à descontinuidade de ações, a estratégia política do Ministério do Trabalho e Emprego em consolidar uma rede federalizada agregou ao Sistema aspectos hoje não mais tolerados na administração pública, os quais apontam ingerência nas ações dos estados e do Distrito Federal: até o ano de 1985, o antigo Ministério do Trabalho manteve, com aporte de recursos oriundos do Governo Federal, boa parte do quadro de pessoal proveniente das estruturas estaduais do Sistema, além daqueles destinados ao custeio das agências; e o processo de indicação do coordenador dos sistemas estaduais ficava submetido à apreciação de lista tríplice apresentada a este Ministério. Apesar de todo o processo precário que passou o Sistema Nacional de Emprego, algumas importantes experiências e ações são observadas nesse período.

36 Fase III: A valoração do SINE como instrumento de política de emprego (a partir de 1993)

Apesar da descontinuidade política que permeava o Sistema Nacional de Emprego, nota-se, ao final de 1992 uma retomada ao processo de discussão e de seu alinhamento como instrumento de política de emprego. Àquele ano, o Sistema passa a ser objeto das discussões do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT ), principalmente quanto à necessidade de formulação de um modelo que permitisse o melhor cumprimento de ações, controle e acompanhamento. Os debates quanto à forma de transferência de recursos

às Unidades da Federação foram norteados pela necessidade de que esses deveriam retratar o desempenho obtido por cada unidade estadual.

Diversas vezes avaliou-se a possibilidade de utilização de contrato de gestão ou mesmo o pagamento das ações por meio de contrato de serviços. A impossibilidade legal de que tais instrumentos fossem utilizados com as parcerias governamentais não impediu, no entanto, que fosse agregado à figura do convênio, princípios de natureza gerencial, como forma de incentivo a uma maior efetividade em sua execução. Os critérios baseavam-se nos seguinte: Definição de linhas de ação prioritárias e da medida de resultados, Adoção de

Valores Unitários e Adoção de piso e teto máximo admitido às Unidades da Federação.

Alguns critérios para a prestação de Serviços de Intermediação de Mão-de-Obra

Os serviços de Intermediação de Mão-de-Obra e de apoio ao Seguro-Desemprego passariam então a ser remunerados, respectivamente, com base no volume de trabalhadores colocados e de requerimentos habilitados pelas unidades do SINE . Os serviços de

“reciclagem profissional” teriam por base a definição do custo médio exigido para a elaboração de cursos de nível médio e de nível superior. Quanto à Geração de Informações

37 sobre o Mercado de Trabalho, o CODEFAT aprovou a execução da Pesquisa de Emprego e

Desemprego que já vinha sendo executada em algumas Unidades da Federação.

Contudo, em virtude de uma série de motivos tais como a inexistência de uma fonte de recursos por parte do governo federal, descentralização descordenada das ações com constante interferência dos governos estaduais e ausência de um seguro-desemprego que permitisse financiar a busca de um novo emprego, para citar as principais, levou o Sine a funcionamento de forma precária.

Entre as críticas geralmente feitas ao Sine, estão o fato da sua pouca articulação com as outras políticas, sua focalização nas camadas mais vulneráveis da população e de menor nível de qualificação e renda. Pode-se dizer que as políticas de mercado de trabalho foram implementadas de forma fragmentada no País, na medida em que os vários programas foram criados em épocas diferentes, com objetivos distintos, fontes de financiamento muitas vezes precárias, limitadas e desprovidas de uma visão de conjunto.

A criação do Seguro-Desemprego ocorreu em 1986 e representou uma ruptura efetiva com a tradição da inexistência e fragmentação das políticas de mercado de trabalho, entendidas como uma conjunto de estratégias coordenadas para o mundo do trabalho, ao incluir desde a proteção ao desempregado como a sua reinserção ocupacional 6. Trata-se de benefício de natureza temporária, destinado a prestar assistência ao trabalhador desempregado, em conseqüência de demissão sem justa causa, além de auxiliar na inserção de trabalhadores no mercado de trabalho (Borges, 2003, p. 11).

Originalmente introduzido no Brasil na época do Plano Cruzado (em 1986), essa medida visava suprir a precariedade do auxílio desemprego vigente na época e a necessidade de completar o sistema de proteção social do País, mas não chegou a representar um efetivo programa de seguro-desemprego devido aos valores dos benefícios. Segundo Azeredo &

6 Apesar de ter sido regulado efetivamente a partir de 1986, o Programa do Seguro-Desemprego já estava previsto na Constituição Federal de 1988 e citado na de 1967. 38 Ramos (1995), estes eram extremamente baixos quando comparados ao último salário do trabalhador, ao que se soma a abrangência reduzida em face aos critérios de acesso ao programa. Até a Constituição de 1988 e a conseqüente mudança na legislação de seu financiamento, as despesas do programa de Seguro-Desemprego eram de responsabilidade do Tesouro Nacional, sendo sua maior parte por meio do Fundo de Assistência ao

Desempregado.

Azeredo & Ramos (1995) apontam que o Programa do Seguro-Desemprego agiu como “eixo estruturador” de uma política pública de emprego nacional voltada aos trabalhadores do setor formal e informal, apesar da heterogeneidade no que trata aos benefícios e oportunidades destes setores dentro do programa. Neste aspecto, para Nicoll &

Loureiro (2006, p. 325), o Programa do Seguro-Desemprego permite delimitar ações nas três principais dimensões da política de emprego, a saber:

Assistência financeira ao trabalhador desempregado sem justa causa;

Intermediar a relação dentre demanda e oferta de mão-de-obra, ao buscar reinserir rapidamente o trabalhador no mercado de trabalho; e

Qualificação social e profissional do trabalhador, a partir da focalização para segmentos específicos do mercado de trabalho, de cardo com gênero, etnia, faixa etária ou escolaridade (NICOLL & LOUREIRO , 2006, p. 325).

Em 1991, o seguro-desemprego incorporou os pescadores profissionais (pesca artesanal) e, em 2000, os empregados domésticos. Isto mostra que, desde sua criação, o programa vem atuando no sentido de ampliação dos critérios de cobertura, ao caminhar positivamente para uma maior abrangência do benefício.

Considerando-se um contexto econômico de baixo crescimento e geração de postos de trabalho insuficientes para ocupar toda a oferta de mão-de-obra disponível, o aparecimento do desemprego aberto como problema nos anos 1980 e a partir da sua intensificação nos anos 1990 a discussão a respeito da fragilidade dos mecanismos de proteção e reinserção dos trabalhadores no mercado de trabalho é trazida à tona novamente,

39 desta vez com novas bases para a articulação e financiamento das políticas de emprego, com a criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), tratado na seção seguinte.

1.3. O Fundo de Amparo ao Trabalhador

O cenário de fragmentação e desarticulação das políticas voltadas ao mercado de trabalho passa por profundas alterações a partir da criação do Fundo de Amparo ao

Trabalhador (FAT), no ano de 1990.

Instituído por meio da Lei n° 7.998 de 1990 7, o FAT trouxe consigo as condições necessárias, em termos de recursos, para a implementação de um conjunto de programas visando proteção e apoio ao trabalhador (NICOLL & LOUREIRO , 2006). Essa lei estipulou em seu discurso oficial que o programa do Seguro-Desemprego teria por finalidade, além da assistência financeira temporária, auxiliar os trabalhadores requerentes ao Seguro-

Desemprego na busca de novo emprego, podendo, para esse efeito, promover a sua reciclagem profissional. Para Cardoso Jr. & Gonzalez (2007), este discurso oficial propalado pela Constituição de 1988 abriu a possibilidade de maior integração das políticas voltadas ao mercado de trabalho, na medida em que o FAT teria a possibilidade de custear não somente as despesas de manutenção do Sine, como os programas de qualificação profissional.

O FAT pode ser definido como um fundo contábil de natureza financeira constituído com recursos das iniciativas pública e privada – depositário das receitas do Programa de

7 A partir da regulamentação do artigo 239 da Constituição de 1988. O artigo 239 da Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a arrecadação do PIS/PASEP passaria a financiar os programas do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial. O mesmo artigo fixou que pelo menos 40% da arrecadação seria destinada ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES), com critérios de remuneração que preservassem o valor dos empréstimos realizados (Cardoso Jr. & Gonzalez, 2007, p. 18). A lei 7.998/90 veio a regulamentar o referido artigo constitucional.

40 Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público

(PASEP ) e é administrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES ), que também pode utilizá-lo em projetos de investimentos produtivos (MORETTO &

BARBOSA , 2006, p. 259). A gestão de seus programas e recursos se dá por intermédio do

Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT ), que decidiu por meio da Lei n° 8.352/91 que os recursos do FAT que excedessem a reserva mínima de liquidez (valor que garante o pagamento do seguro desemprego e do abono salarial) poderiam ser aplicados em projetos de geração de emprego e renda. Em 1994, a Lei

8.900/94 permitiu a aplicação dos recursos do FAT na qualificação profissional de trabalhadores que estivessem em busca de emprego e não fossem beneficiários do Seguro- desemprego 8. Estas mudanças abriram caminho para que em 1995 fosse implementado o

Plano Nacional de Qualificação Profissional, substituído posteriormente pelo Plano

Nacional de Qualificação no ano de 2003.

A constituição do patrimônio do Fundo ocorreria de forma que, além do produto da arrecadação das contribuições devidas ao PIS e ao PASEP, o produto dos encargos devidos pelos contribuintes em decorrência da inobservância de suas obrigações, principalmente as multas por infração à legislação trabalhista, a correção monetária e os juros devidos pelo agente aplicador dos recursos no fundo (no caso o BNDES), bem como os agentes pagadores, incidentes sobre o saldo dos repasses recebidos, e o produto da arrecadação da contribuição adicional pelo índice de rotatividade da força de trabalho da empresa, ao deixar em aberto a possibilidade para outros recursos que lhe possam ser destinados.

Sobre a receita do FAT incidem os 40% destinados aos programas de desenvolvimento econômico transferidos ao BNDES. Estas transferências podem ser

8 A Lei 7.998/90, anterior a Lei 8.900/94, previa que somente trabalhadores beneficiários do Seguro-desemprego teriam acesso aos cursos de qualificação financiados pelo FAT, de modo a acelerar sua entrada no mercado de trabalho. Além disto, a atual Qualificação Profissional era indicada Reciclagem Profissional, que recebia essa denominação face à legislação do Programa Seguro-Desemprego. No orçamento do FAT essas duas ações foram consolidadas a partir da Lei 8.900/94. 41 separadas em duas categorias: recursos ordinários e depósitos especiais. Os recursos ordinários seriam os repasses necessários para a execução de projetos de desenvolvimento econômico e são remunerados pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e pela Taxa de

Juros para Empréstimos e Financiamentos no Mercado Interbancário de Londres (LIBOR ).

Por sua vez, os recursos ordinários depositados no BNDES podem ser classificados segundo a modalidade de sua aplicação em: FAT TJLP e FAT Cambial. Esta última modalidade estaria dividida em: Pré-embarque, pós-embarque, operações diretas, pré-embarque especial e pós-embarque especial.

Em síntese, o patrimônio do FAT pode ser decomposto de:

Empréstimo constitucional: recursos destinados ao BNDES para financiar programas de desenvolvimento econômico;

Depósitos especiais: disponibilidades financeiras aplicadas nas instituições financeiras oficiais federais, destinados ao financiamento de projetos com alto potencial de geração de trabalho, emprego e renda;

Extramercado: são as disponibilidades de caixa aplicadas em fundo composto de títulos públicos federais geridos pelo Banco do Brasil, no fundo BBE Extramercado Exclusivo FAT Fundo de Investimento Renda Fixa;

Bens: parcela alocada em bens e direitos (ações de companhias telefônicas) do FAT administradas pelo Ministério do Trabalho e Emprego pelos estados. Os ativos nos estados foram adquiridos por meio de convênios para a execução das ações do Sine;

Recursos em caixa ou em trânsito: a existência de recursos na conta única ou em trânsito no final do exercício financeiro são sempre residuais e de caráter transitório. (NICOLL & LOUREIRO , 2006, p. 331)

Os depósitos especiais são as disponibilidades financeiras nas instituições oficiais vinculadas aos programas de geração de emprego e renda, sendo remunerados pela TJLP.

Recentemente, o CODEFAT modificou a forma de remuneração dos depósitos especiais, ao criar o denominado “Reembolso Automático” (RA), apurado mensalmente em cada programa ou linha de crédito. Os recursos disponibilizados sob a forma de depósitos

42 especiais são utilizados para financiar programas específicos, propostos pelo BNDES e

9 aprovados pelo CODEFAT .

Desta forma, pode-se dizer que há relativo consenso na literatura da área de Políticas

Públicas de Trabalho e Renda (PPTR) acerca do FAT como “... marco na estrutura do sistema público de emprego no país ” (MORETTO & BARBOSA , 2006; CARVALHO ET AL , 2008;

NICOLL & LOUREIRO , 2006; ROSANDISKI , 2006, grifo nosso). Esta representatividade e importância do fundo são destacadas por Moretto & Barbosa (2006), quando apontam que este permitiu o financiamento das políticas destinadas à proteção e ao apoio do trabalhador de forma independente do orçamento geral da União, e num fluxo contínuo, possibilitando – a médio e longo prazo – a consolidação e ampliação dos programas na área de trabalho e renda.

Atualmente, os programas custeados pelo FAT são: o seguro-desemprego, qualificação profissional, o abono salarial e a intermediação de mão-de-obra (MORETTO &

BARBOSA , 2006, p. 260, grifo nosso).

Especificamente com relação à lei 8.352/91, esta constituiu um segundo passo na consolidação do FAT. Isto porque ela determinou em linhas gerais que:

Parte das disponibilidades financeiras do FAT formasse a Reserva Mínima de Liquidez, destinada a garantir, em tempo hábil, os recursos necessários ao pagamento das despesas referentes ao Seguro-Desemprego e ao Abono Salarial;

Os recursos da Reserva Mínima de Liquidez somente poderiam ser aplicados em títulos do Tesouro Nacional, por intermédio do Banco Central do Brasil (BACEN );

O montante das disponibilidades financeiras do FAT que excedesse o valor da Reserva Mínima de Liquidez poderia ser aplicado em depósitos especiais remunerados nas instituições financeiras oficiais federais, as quais utilizariam como funding para linhas de crédito, desde que autorizado pelo CODEFAT (CARDOSO JR . & GONZALEZ , 2007, p. 18).

9 Ver Resoluções n°439/2005 e n° 489/2006 dispõem sobre a instauração do RA e a apuração de 2% a.m sobre o saldo devedor total dos programas , exceto o FAT INFRA-ESTRUTURA e o FAT GIRO (MTE, 2008). 43 Segundo Cardoso Jr. & Gonzalez (2007, p. 18-19), além da Lei n° 7.998/90 regulamentadora do FAT, a lei n° 8.352/91 veio a modelar mais especificamente o desenho atual de funcionamento do Fundo. Sucede a esta a Lei 8.900/94, a qual dispõe sobre o benefício do seguro-desemprego e o conecta a outros programas do SPETR, ao alterar o dispositivo da Lei 7.998, de 11 de janeiro de 1990. Tal conjunto de medidas, para esses autores, o atual “desenho” do fundo passaria a ser composto não somente pelos depósitos constitucionais, como pelos depósitos especiais –, ambos fonte geradoras de receitas para o

FAT. De um lado, uma receita composta tanto de arrecadação de contribuições, principalmente do PIS/PASEP, quanto de retornos financeiros – sobre depósitos constitucionais, depósitos especiais e sobre a Reserva Mínima de Liquidez. Assim, as receitas que constituem o FAT podem ser divididas em primária, financeira e ainda receitas de menor importância (IPEA , 2007). De outro, encontram-se as despesas correntes com benefícios constitucionais, a citar: Seguro-Desemprego, Abono Salarial, Intermediação de

Mão-de-Obra (Sine), Programas de Qualificação Profissional e alocação de fundos para linhas de crédito ligadas a programas de geração de emprego e renda ou de apoio a micro empreendimentos. No entanto, é importante destacar que tanto as atividades de intermediação de mão-de-obra (SINE ) e manutenção das suas unidades regionais, apoio operacional aos Programas de Geração de Emprego e Renda, gastos com manutenção das ações de apoio ao pagamento dos benefícios do seguro e do abono, além de gastos com pesquisas, estudos de avaliação, campanhas educativas e informativas e apoio ao CODEFAT são classificadas em rubrica denominada “outras despesas” 10 .

O Quadro 1 mostra com mais detalhes o desenho atual de financiamento do FAT.

Uma análise mais criteriosa do quadro permite notar, para o ano de 2005, que em virtude da incidência da Desvinculação de Recursos da União (DRU), a sobra resultante da diferença

10 Também fazem parte desta rubrica os gastos para a realização das Pesquisas sobre Emprego e Desemprego (PED), para a manutenção do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED ), além da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS ) e com a Carteira de Trabalho e Previdência Social (NICOLL & LOUREIRO , 2006, p. 329). 44 entre receitas correntes e despesas correntes necessária à ampliação dos investimentos no

Sistema Público de Emprego não foi positiva. É importante notar que na ausência da DRU, haveria uma sobra de aproximadamente R$ 3 bilhões de reais, a qual permitiria expandir os programas de emprego sem sequer afetar a Reserva Mínima de Liquidez. Outro aspecto relevante é que apenas 10% das Receitas financeiras foram utilizados para cobrir a diferença com o custeio de despesas correntes, de modo que o restante incorporou-se à Reserva

Mínima de Liquidez e passou a integrar o patrimônio do FAT, seja como depósito especial, ou como recurso excedente aplicado em títulos públicos.

45 Quadro 1. Estrutura Orçamentária Simplificada do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para o Ano de 2005. Principais fontes (receitas) Principais usos (despesas) em R$ milhões de dezembro/2005 em R$ milhões de dezembro/2005 R$ milhões % R$ milhões % 1.Desvinculação de 1. Receita Primária 21.240,40 91,2 recursos PIS/Pasep 4.248,10 18,2

1.1 FSE (E.C n° 01: 01/04/94 a 1.1 Arrecadação PIS/Pasep 31/12/95)

1.1 FSE (E.C n° 10 e 17: 1.2 Cota-parte da contribuição sindical 01/01/96 a 31/12/99)

1.1 FSE (E.C n° 27: 21/03/2000 a 31/12/2007)

2. Repasse constitucional 2. Receitas Financeiras 1.673,33 7,2 BNDES 40%

2.1 Remuneração (Juros + correção 2.1 Programa de monetária) paga pelo BNDES sobre os Desenvolvimento Econômico e repasses constitucionais Social 6.795,90 29,2

2.2. Remuneração (Juros+ correção 3. Despesas monetária) paga pelos agentes executores sobre os depósitos especiais constitucionais correntes 11.920,80 51,20% 2.3 Remuneração (Juros + correção monetária) de aplicações próprias do FAT no BB extramercado 3.1 Seguro-Desemprego 8.788,60 2.4 Remuneração (Juros + correção monetária) de recursos não desembolsados 3.2 Abono Salarial 2.804,80 4. Outras dspesas correntes 327,40 1,40% 4.1 Intermediação de Mão-de- 3. Outras receitas 379,47 1,6 obra (Sine) 84,40

3.1 Restituição de benefícios não desembolsados 4.2 Qualificação Profissional 85,00 3.2 Restituição de convênios 4.3 Fiscalização Laboral 24,60

3.3 Multas e juros ao FAT 4.4. Segurança no trabalho 6,00

3.4 Outras receitas patrimoniais devolução de exercícios anteriores + multas judiciais 4.5 Outras despesas 127,40

5. Reserva Mínima de Liquidez (estoque) 6.487,80 - 6. Depósitos especiais remunerados (estoque) 36.658,00 -

6.1 BNDES 20.773,20 6.2 Banco do Brasil 11.898,30 6.3 Caixa Econômica Federal 2.666,90 6.4 Banco do Nordeste 935,80 6.5 Banco da Amazônia 26,40 6.6 Finep 356,40

Total (1+2+3) = 23.293,20 100 Total (1+2+3) = 23.296,20 100 Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). 2005.

Especificamente com relação à DRU e as outras duas componentes surgeuntes como

Desvinculação de recursos do Fundo, a citar o Fundo Social de Emergência (FSE) e o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) são necessárias algumas observações 11 . Em 1994, houve o início de uma série de redirecionamentos dos recursos do FAT para o Tesouro Nacional.

Assim, 20% das arrecadações PIS/PASEP são desvinculados e destinados à outros propósitos que não os propalados no discurso oficial do Fundo de Amparo ao Trabalhador 12 .

O Gráfico 1 mostra a repartição da Receita Bruta Corrente 13 do FAT para o ano de 2004. É visível como, após a subtração da parcela referente à DRU e aos empréstimos ao BNDES, menos da metade dos recursos (48%) estão disponíveis para cobrir as despesas legalmente atribuídas ao FAT por Lei. Conforme segue:

11 FSE: Fundo Social de Emergência - Emenda Constitucional (EC) n° 1: 1/04/1994 a 31/12/1995; FEF: Fundo de Estabilização Fiscal (EC n° 10 e 17: 1/1/1996 a 31/12/1999); e DRU: Desvinculação de Recursos da União (EC n° 27: desde 21/1/2000). O repasse para o FEF ocorreu até 31/12/1999. Nos meses de janeiro e fevereiro de 2000, o FAT recebeu a arrecadação total das contribuições para o PIS/PASEP. Com a Emenda Constitucional n°27, de 21/3/2000, é desvinculado do fundo, a partir desta data 20% do total da contribuição PIS/PASEP, seus adicionais e respectivos acréscimos legais, relativos à DRU (IPEA, 2007, p. 20) 12 Nota-se que a DRU desvincula 20% da arrecadação anual bruta do PIS/PASEP e não das receitas totais do FAT (Cardoso Jr. & Gonzalez, 2007, p. 20-21, grifo nosso) 13 Constituída por Receitas Primária, Financeira e Outras Receitas (IPEA, 2007). 47 Gráfico 1. Repartição da Receita Bruta Corrente do Fundo de Amparo ao Trabalhador no ano de 2004.

32% 48%

Receita Liquida do FAT DRU BNDES

20%

Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES). 2004.

Para muitos autores, esta “desvinculação” mais se constituiria em uma

“desvirtuação” do Fundo, o qual ocorreria para fins de superávit primário do Governo

Federal ( AZEREDO & RAMOS , 1995; NICOLL & LOUREIRO , 2006; CARDOSO JR . & GONZALEZ ,

2007). Para Cardoso Jr. & Gonzalez (2007), a falsa idéia de abundância de recursos do

Fundo ao longo de sua trajetória conduziria à sua lapidação, além da adoção de uma lógica mercantil financeira na sua administração. Em linha similar de argumentação, Azeredo &

Ramos (1995) destacam que a abundância de recursos do FAT leva a desvinculação de recursos para outros fins por meio de pressões lobbistas. Nas palavras dos autores:

“É importante registrar que a ausência de uma estratégia de articulação institucional com vistas à estruturação de um sistema público de emprego, associada à relativa folga financeira do FAT, tornou o fundo, em grande medida, prisioneiro dos lobbies no interior do Governo federal (...)” (AZEREDO & RAMOS , 1995, p. 109, grifo nosso).

De fato, do momento da sua criação até a introdução da Desvinculação de Recursos da União, a partir de 1994, o FAT experimentou uma situação de considerável folga financeira, conseguindo acumular grande patrimônio nesse período. De acordo com Cardoso

Jr. & Gonzalez (2007), as despesas totais de custeio do FAT, incluindo o Seguro

48 Desemprego, o Abono Salarial, os demais programas de apoio ao trabalhador e as transferências do BNDES, foram quase sempre inferiores à arrecadação PIS/PASEP.

A partir de 1995, contudo, houve aumento das despesas correntes em decorrência da expansão do Seguro-desemprego, acompanhado pela retenção de parte da receita bruta do

PIS/PASEP pelo Fundo Social de Emergência (FSE), posteriormente renomeado Fundo de

Estabilização Fiscal (FEF), além da DRU. Para Nicoll & Loureiro (2006), a conseqüência imediata deste aumento foi não somente a formação de déficit das receitas primárias em relação às despesas obrigatórias (Seguro-Desemprego e Abono Salarial), como a utilização das receitas financeiras para cobertura de gastos correntes discricionários do MTE, tais como Sine, qualificação profissional, assim com a expansão dos depósitos especiais.

Em outras palavras, uma análise mais criteriosa da comparação entre os Saldos finais do Fundo de Amparo ao Trabalhador, com e sem a aplicação das desvinculações introduzidas a partir de 1994 permite apontar que, apesar da vinculação do FAT aos programas de trabalho e renda, sua capacidade de realizar novos gastos ou mesmo de ampliar os gastos em programas já existentes pode estar exaurida. A título de exemplo, entre os anos de 1995 e 1999, sob a vigência inicial do FSE e depois do FEF, recolheram-se percentuais elevados da arrecadação PIS/Pasep, com destaque para o ano de 1999, quando o percentual de 36,5% representou um montante de mais de R$ 7 bilhões em prol da meta de superávit primário daquele ano. Já entre 2000 e 2005, sob influência da DRU, respeitou-se o limite de 20% de desvinculação anual.

Em ambos os casos, no entanto, a conseqüência da aplicação das desvinculações sobre a arrecadação bruta PIS/Pasep é uma perda anual não-desprezível de recursos da receita primária do FAT, cujos principais destinatários deveriam ser os programas de desenvolvimento econômico do BNDES e os programas de emprego, trabalho e renda do

MTE.

49 De acordo com IPEA (2007), entre os anos de 1995 e 2005, sua taxa de crescimento foi de 8,8% ao ano (a.a), havendo uma única queda no ano de 2002. Em termos absolutos, estes resultados foram de R$ 57 bilhões para R$ 116 bilhões no período. Para Cardoso Jr. &

Gonzalez (2007, p. 20), este desempenho pode ser considerado surpreendente, uma vez que não reflete o ciclo econômico do período, com taxa anual média de crescimento de apenas

2,4% do Produto Interno Bruto (PIB). Como a arrecadação do PIS/PASEP cresceu 2,8% a.a em termos reais, esses autores deduzem ser o retorno financeiro dos ativos o promotor dessa valorização. De fato, para Cardoso Jr. & Gonzalez (2007), o FAT vem passando por um processo de “financeirização” dos seus recursos.

De acordo com Nicoll & Loureiro (2005), a constituição do FAT introduziu uma inovação no sistema de seguridade social brasileiro, dado que, apesar da concessão de benefícios de seguro-desemprego ter um caráter contributivo e alcançar apenas os trabalhadores inseridos no mercado formal, os programas de qualificação profissional e intermediação de mão-de-obra estruturados são de acesso universal, atingindo tanto os trabalhadores formais quanto informais. Trata-se de um avanço importante, haja vista a tradição do modelo de proteção social brasileiro caracterizado pela “cidadania regulada”, a qual prevê uma série de direitos aos trabalhadores vinculados a alguma categoria e/ou ao mercado formal de trabalho (com carteira assinada). Portanto, o FAT inova ao ampliar parcialmente o bem-estar ocupacional para os trabalhadores precários e informais, em especial no que diz respeito à dimensão do Seguro-Desemprego.

A compreensão da lógica norteadora de formação do patrimônio do FAT é peça essencial não somente para o entendimento da articulação das políticas de emprego que são por ele financiadas, assim como da sua estruturação destas com a finalidade de consolidação de um Sistema Público de Emprego no país. Atualmente, os principais programas integrantes do Sistema Público de Emprego no país e financiados pelo FAT são mostrados no Quadro 2 e são discutidos na próxima seção. 50 Quadro 2.

Principais programas e fontes de financiamento do Ministério do Trabalho em 2005. Principais programas do SPETR/MTE Principal fonte de financiamento Seguro-desemprego e abono-salarial FAT: arrecadação primária

Qualificação profissional e intermediação de mão de- FAT: retorno das aplicações financeiras obra

Fiscalização laboral e segurança e saúde no trabalho Recursos fiscais ordinários

Geração de emprego e renda FAT: depósitos especiais remunerados

Primeiro emprego e economia solidária Recursos fiscais ordinários

Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). 2005.

51 1.4. A Estrutura do Sistema Público de Emprego no Brasil: principais políticas, programas e limitações.

Nas primeiras seções deste capítulo, traçou-se a trajetória e alguns dos (des) caminhos das políticas voltadas para o mercado de trabalho no país, além da concepção do surgimento e importância da formação de um fundo específico, no caso, o FAT, como componente estratégico para o desenvolvimento de um Sistema Público e integrado de

Emprego, Trabalho e Renda no Brasil. Além disto, foi aberta uma discussão sobre alguns obstáculos e limitações pelas quais o FAT vem passando, em especial a partir do ano de

1994.

Nesta seção será apresentada uma arquitetura mais detalhada das políticas de emprego, trabalho e renda que constituem o denominado Sistema Público de Emprego no

Brasil. Esta apresentação tem sua importância justificada pelo fato de que o entendimento da complexa arquitetura do SPE no país é subsídio fundamental para a formulação de debates em torno não somente do desenho, mas do alcance e pertinência dessas políticas. Também imprimem relevância ao debate os elevadores patamares persistentes da taxa de desemprego evidenciados principalmente a partir da década de 1990 e o grande contingente de trabalhadores subempregados ou empregados em relações de trabalhos precárias.

Em linhas gerais, o Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) é o nome atualmente dado ao conjunto de programas de governo dirigidos ao mercado de trabalho, com os objetivos de: combater os efeitos imediatos do desemprego - via transferências monetárias de caráter compensatório tais como o Seguro-Desemprego; requalificar a mão-de-obra e reinserí-la no mercado por meio de programas de Qualificação

Profissional e Intermediação de Mão-de-obra; e estimular ou induzir a geração de novos postos de trabalho, emprego e renda, principalmente por meio da concessão de crédito facilitado a empresas ou trabalhadores que visem estabelecer algum tipo de empreendimento. 52 Como exposto na introdução deste capítulo, os programas constituintes da política de emprego de cada país variam conforme sua estratégia de estruturação do seu Sistema de

Emprego. Assim, a composição entre ações de políticas de emprego ativas e passivas pode variar de país pra país. No Brasil, as políticas públicas de mercado de trabalho passaram a ser objeto da ação governamental a partir da década de 1960. E, somente a partir deste período foram sendo estabelecidos políticas e programas federais voltados a proteger o trabalhador desempregado, seja por indenização, ao favorecer sua reinserção no mercado por meio de ações de Qualificação Profissional, Intermediação de Mão-de-Obra ou pela concessão de créditos facilitados. Estes programas se diferenciam quanto ao grau de sua consolidação constitucional e à sua importância em termos de recursos e pessoas beneficiadas. De acordo com Cardoso Jr. & Gonzalez (2007, p. 08), porém, cobrem “(...) grosso modo (...) aquilo que poderia constituir um sistema público de emprego, trabalho e renda (...)”.

De maneira distinta à Azeredo & Ramos (1995), Carvalho et al (2008) e Cardoso Jr.

& Gonzalez (2007), o IPEA (2007, grifo nosso) realiza uma agrupamento dos programas voltados ao mercado de trabalho não a partir da classificação ativa/passiva, mas da seguinte classificação em três grupos, a saber: de garantia de renda: seguro - desemprego e abono salarial; que realizam serviços, tais como intermediação de mão-de-obra, qualificação profissional, programa primeiro emprego, fiscalização laboral e segurança e saúde no trabalho; e programas de geração de emprego, trabalho e renda: Proger, economia solidária, microcrédito produtivo popular e novas iniciativas no campo das microfinanças (IPEA , 2007, p. 193). Cada um destes programas possui um grau de consolidação institucional e especificidades operacionais, tais como grau de descentralização, participação não estatal na provisão de serviços de emprego e participação social na formulação e controle público das ações.

53 Quadro 3.

Principais programas federais de emprego, trabalho e renda no Brasil

Ano de Nome Descrição Início

1989

Abono Salarial Benefício no valor de um salário mínimo anual, assegurado aos empregados que percebem até dois salários mínimos de remunação mensal, desde que cadastrados (1970 para há 5 anos ou mais no PIS/Pasep e que tenham trabalhado pelo menos 30 dias em contas um emprego formal, no ano anterior. individuais) 1986: Assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em virtude da dispensa sem justa causa. Concedido em parcelas mensais que variam de três a Trabalhador cinco, dependendo do número de meses trabalhado nos últimos 36 anos; para um formal período aquisitivo de 16 meses, ou seja:

1992:

Pescador Seguro- três parcelas, se trabalhou pelo menos seis dos últimos 36 meses artesanal desemprego 2001:

Trabalhador quatro parcelas se trabalhou pelo menos 12 dos últimos 36 meses e doméstico

2003:

Trabalhador cinco parcelas, se trabalhou pelo menos 24 dos últimos 36 meses resgatado Intermediação Captação de vagas nas empresas e encaminhamento de trabalhadores em busca 1977 de mão-de-obra de emprego Qualificação 1993-1994 Profissional Oferta de cursos de qualificação profissional para trabalhadores desempregados ou em risco de desemprego e microempreendedores

Primeiro emprego para Promoção do ingresso do jovem no mundo do trabalho por meio de qualificação 2003 juventude profissional, estímulo financeiro às empresas contratantes parcerias para contratação de aprendizes e apoio à constituição de empreendimentos coletivos pelos jovens Geração de emprego e Concessão de crédito produtivo assistido a micro e pequenas empresas, 1995 renda cooperativas e trabalhadores autônomos Economia Apoio à formação e divulgação de redes de empreendimentos solidários, pelo 2003 solidária fomento direto, mapeamento das experiências e constituição de incubadoras Fonte: Instituto Econômico de Pesquisa Aplicada (2007).

A partir da classificação elaborada pelo IPEA (2007), será elaborada a

esquematização e conseguinte estudo do quadro institucional montado pelo Ministério do

Trabalho e Emprego (MTE), de modo a identificar os principais determinantes do

desempenho das políticas e programas do governo federal para a área de trabalho e renda.

54 Recorte especial será feito a duas modalidades de programas que “realizam serviços”, foco deste trabalho: A Intermediação de Mão-de-Obra e a Qualificação Profissional.

1.5. A Intermediação de Mão-de-Obra

Como já exposto na seção 1.3, o Sistema Nacional de Emprego (Sine) foi criado em

1975 por meio do Decreto n° 76.403, ao atender as determinações da Convenção n°88 da

OIT. Os objetivos do Sine estavam intrinsecamente ligados aos interesses do capital da indústria de base aqui instalada, no sentido de que visavam não somente facilitar a oferta de força de trabalho às empresas, como informar aos trabalhadores sobre as vagas existentes. A essa época, o crescimento econômico acelerado propiciou o surgimento de uma espécie de ideologia que permanece até os dias atuais, de que o emprego é dado via crescimento econômico e não deve ser um objetivo principal e norteador das políticas econômicas governamentais.

Dessa forma, não se questiona a qualidade dos empregos gerados e o desemprego é tratado como um estado temporário no mercado de trabalho (DIEESE , 2001, p. 264). O sistema tinha por objetivo prover os serviços de intermediação de mão-de-obra, orientação profissional, qualificação profissional, além da geração de informações sobre o mercado de trabalho. Entre a gama de serviços previstos, apenas a intermediação de mão-de-obra consolidou-se. Após um período inicial de expansão do sistema (1975 a 1982), seguiu-se um período marcado por incertezas e descontinuidades políticas (1983 a 1993). A partir deste período, o estabelecimento do FAT permitiu progressiva ampliação e melhoria dos serviços oferecidos pelos postos do Sine, o que acontece como conseqüência “natural” do estabelecimento de uma fonte permanente de financiamento, sem descontinuidades.

De acordo com estudo realizado pelo IPEA (2007), o número de colocados no mercado de trabalho formal pelo Sine passou a crescer desde 1995, em grande parte devido

55 aos aperfeiçoamentos do Sistema desde a sua implantação. Aumentou-se o número de trabalhadores inscritos, mas também o de vagas captadas nas empresas e os trabalhadores efetivamente contratados. Segundo o IPEA (2007), o serviço de intermediação de mão-de- obra expandiu-se “vigorosamente” no período 1995-2005, seja em termos de trabalhadores inscritos (que mais que quadruplicaram), de vagas captadas (que também quadruplicaram) ou de trabalhadores colocados (que se multiplicou por 6). Este aspecto estaria também parcialmente refletido no processo de diversificação dos Agentes Executores, que até 2000 estavam restritos aos estados e que paulatinamente passaram a contar também com a inclusão das centrais sindicais (Força Sindical, Central única dos Trabalhadores (CUT),

Social Democracia Sindical (SDS) e Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT)). No fim de 2004, foram ainda incorporados como novos parceiros do programa os municípios de São

Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte (IPEA , 2007).

A expansão dos agentes executores, para além dos tradicionais governos estaduais, se deu com o argumento de melhoria da eficiência do Sine por meio de um tipo de

“competição administrada” (IPEA , 2007). Indicadores de eficiência e eficácia calculados para o período entre 2000 e 2007 pelo Ministério do Trabalho e Emprego não sugerem que a inclusão das entidades conveniadas tenha “alavancado” o Sistema de Intermediação.

Para que funcione a contento, é preciso que o MTE exerça uma melhor coordenação entre os níveis de governo e agentes executores, evitando uma competição irracional do ponto de vista do sistema. Apesar disso, a atratividade do Sine tem sido maior para os trabalhadores que para as empresas, pois enquanto a relação “inscritos/vagas” girou em torno de 3,5 na média do período 1995-2005, a relação “colocados/vagas” foi de apenas 0,47 no mesmo período, de modo que, embora este indicador tenha melhorado ao longo dos anos, ainda há uma proporção razoável de vagas que não são preenchidas pelos trabalhadores inscritos (RAMOS & FREITAS , 1998, p. 20).

56 Esses indicadores sugerem a possibilidade que, conquanto o serviço de intermediação alcance uma fatia razoável do mercado de trabalho formal, mesmo com a inclusão das entidades conveniadas, sua contribuição para reduzir o desemprego, mesmo que apenas seu componente friccional, pode estar sendo limitada por alguns motivos. Entre estes, pode-se citar o fato de que atualmente o MTE encara as agências do Sine mais como

“porta de entrada” para outros serviços de emprego do que exclusivamente como provedoras do serviço de intermediação.

Além disto, a questão da descentralização e sua influência no desempenho do

Sistema ainda é tema recorrente, visto que como as formas pelas quais a União e os governos estaduais podem influenciar nos rumos da operacionalização dos programas de emprego no país. Neste aspecto, Arretche (2008) assinala que a ação dos governos estaduais

é de suma importância para compensar as dificuldades técnicas dos municípios na execução das políticas, de modo que quanto mais compatibilidade houver entre as ações dos níveis de governo federal e estadual, maior será o alcance da municipalização em cada unidade da federação. O Gráfico 2 permite visualizar o nível da movimentação de Vagas e trabalhadores pelo Sine e entidades Conveniadas para todo o país para o período compreendido entre 2000 e 2007:

57 Gráfico 2.

Movimentação de Vagas de trabalhadores pelo Sistema Nacional de Emprego (Sine) e entidades conveniadas no Brasil entre os anos 2000 e 2007

Fonte: Ministério do trabalho e Emprego. 2008.

Sobre o Desemprego Friccional

Conforme destacado ao longo das seções anteriores, os serviços de intermediação de

mão-de-obra prestados pelo Sine são considerados eficientes se conseguirem reduzir a taxa

geral de desemprego a partir da sua componente friccional. Portanto, a compreensão das

potencialidades e alcance dos programas executados pelo Sistema passa por uma melhor

compreensão desta modalidade de desemprego.

O desemprego friccional resulta do dinamismo inerente ao normal funcionamento da

economia e do mercado de trabalho em particular. Em cada momento são criados novos

postos de trabalho, desaparecendo outros, e há novos trabalhadores que entram no mercado,

saindo outros. Existe desemprego friccional porque é necessário tempo para que se

encontrem um trabalhador (que procura um emprego) e uma empresa (que pretende

preencher um posto de trabalho) com características compatíveis. Relativamente ao mercado

de trabalho, um indivíduo pode estar numa de três situações: empregado, desempregado ou

58 inativo. O desemprego friccional está relacionado com as velocidades de transição entre estes três estados 14 .

Quadro 4. Esquematização do Desemprego Friccional

Fonte: Ehrenberg & Smith (2000).

A taxa de separação (s) define-se como a fração de trabalhadores empregados (E) que se tornam desempregados, num determinado período de tempo. Pode também ser interpretada como a probabilidade de um trabalhador deixar de estar empregado. Tem uma componente cíclica, sendo evidentemente superior nas fases de recessão econômica, altura em que há uma maior destruição de postos de trabalho.

A taxa de contratação (f), ou taxa de ingresso, é definida como a fração de desempregados (U) que encontra emprego, num determinado período de tempo. Pode ter interesse interpretar este parâmetro como a probabilidade de um desempregado conseguir emprego. É maior nas fases de expansão econômica, altura em que há um aumento dos volumes de produção, e, portanto, um maior ritmo de criação de postos de trabalho..

Supondo que a população economicamente ativa, N S permanece constante, a variação do desemprego é dada por: . Considerando também como fixos os valores destes parâmetros, podemos estimar o desemprego friccional, como o nível de desemprego estacionário, isto é, aquele para o qual ∆U = 0 (EHRENBERG & SMITH , 2000).

14 Apesar de tratar-se nesta seção o desemprego friccional, destaca-se a classificação das outras duas modalidades de desemprego, o cíclico e o estrutural. Para mais detalhes, ver Ehrenberg & Smith (2000). 59

Como NS = E + U, podemos determinar a taxa de desemprego friccional.

Portanto, a taxa de desemprego friccional será tanto menor quanto menor for a taxa de separação e maior for a taxa de contratação.

O ritmo de progresso técnico tem uma influência decisiva nos valores das taxas de separação e de contratação. A inovação torna obsoletos postos de trabalho, produtos, e mesmo indústrias, criando, por outro lado, novos postos de trabalho a serem preenchidos, novos produtos e novas indústrias.

O desemprego friccional também é determinado pelo ambiente social e institucional e pelas restrições legais. A taxa de separação é maior em países com menos restrições legais

à demissão. A taxa de contratação é maior quanto melhor for a disseminação da informação relativa às ofertas de emprego, e quanto maior for o esforço dos desempregados no sentido de encontrar emprego.

O subsídio de desemprego tem um impacto importante no mercado de trabalho. As condições em que é concedido variam significativamente de país para país. Um sistema de apoio aos desempregados tem como principais características: (1) os critérios de elegibilidade; (2) o nível de substituição do rendimento do trabalho; e (3) o período de duração (EHRENBERG & SMITH , 2000).

60 Todos estes fatores devem ser tidos em conta na definição do sistema de apoio aos desempregados, de modo a que se encontre um bom compromisso entre o grau de proteção social e a eficiência econômica.

1.6. A Qualificação Profissional

A compreensão do conceito de qualificação é fundamental para o entendimento não somente do desenho de projetos, planos e programas públicos de qualificação profissional, mas permite inferir estratégias de ação eficientes e eficazes no interior da sua gestão e adaptação ao contexto no qual a política é aplicada. Daí nesta seção dedica-se espaço a algumas das principais concepções teóricas no campo da qualificação.

Schultz (1998, p.40) estuda a qualificação ao dividi-la em dois conceitos: no primeiro, a qualificação é definida como conjunto de conhecimentos requeridos para a realização de determinado trabalho; o segundo compreende qualificação como uma construção social e cultural. De acordo com Schultz (1998, p. 44):

“A idéia de qualificação como competência se contrapõe ao conceito de que a qualificação é uma relação social resultante da distinção entre qualificação dos empregos, definida pela empresa, e qualificação dos trabalhadores. As mudanças na organização industrial se caracterizam pela exigência de flexibilidade na execução do trabalho, que tende a não se realizar mais em postos fixos”.

E ainda : “O conteúdo imprevisível da produção exige nova competência do trabalhador, no sentido de desenvolver uma atitude social de iniciativa e responsabilidade em relação ao trabalho e não apenas manejar um conjunto de conhecimentos necessários para realizar determinada atividade” (SCHULTZ , 1998, p.45 ).

De forma complementar à Schultz, Hirata (1994, p. 132-133) descreve o conceito de qualificação como dividido em duas dimensões: a qualificação do emprego, que é definida pela empresa “a partir das exigências do posto de trabalho” e a qualificação do trabalhador,

61 de caráter mais amplo que a primeira qualificação citada, uma vez que incorpora “as qualificações sociais ou tácitas que a noção de qualificação do emprego não considera”.

Nesse sentido, a qualificação do trabalhador é decomposta em “qualificação real”, a qual seria o “conjunto de competências e habilidades, técnicas, profissionais, escolares, sociais”;

“qualificação operatória”, a qual representa o potencial dos operadores para lidar com situações inesperadas no âmbito do trabalho, e “qualificação como uma relação social”, oriunda da correlação de forças capital/trabalho. Portanto, as qualificações exigidas no

âmbito do “novo modelo produtivo” divergem do padrão taylorista de acumulação, uma vez que as demandas por qualificação passam a exigir “capacidade de pensar, de decidir, de ter iniciativa e responsabilidade” (HIRATA , 1994, p. 130).

Segundo Assis (1994, p.200), os principais atributos relativos à qualificação profissional a serem demandados são: “raciocínio lógico, habilidade para aprender novas qualificações, conhecimento técnico geral, responsabilidade com o processo de produção e iniciativa para resolução de problemas”. De modo que o novo conjunto de habilidades requerido pelo capital exige maior capacidade de abstração do trabalhador, pois tarefas que antes eram puramente físicas passam a exigir habilidades ligadas a atributos “mentais”.

Portanto, o novo conteúdo do trabalho pressupõe não somente maior autonomia nos seus métodos, como a “participação em tarefas anteriormente concentradas nas mãos de profissionais de categoria mais elevada”.

Tal argumentação é corroborada por Guedes & Rosário (2005, p.28), os quais atribuem às mudanças no mundo do trabalho as modificações da forma de participação do indivíduo no processo de trabalho, no sentido de que o esforço físico necessário à concretização de tarefas cede lugar à abstração para realização do trabalho humano. Dessa forma, “a capacidade dos trabalhadores para efetuar tarefas depende cada vez mais da sua habilidade de manusear e interpretar dados e informações apresentadas eletronicamente”

(GUEDES & ROSÁRIO , 2005, p. 30). 62 Ainda no campo da relação entre as mudanças no processo de trabalho e o perfil do emprego no Brasil, Carvalho (1994, p. 94) caracteriza a estrutura produtiva brasileira como

“extremamente polarizada” em trabalho sem qualificação ou semi-qualificado e trabalhadores altamente qualificados, sendo este último grupo “uma minoria”. Desse modo, o trabalho com pouca qualificação e baixa remuneração constitui o sustento das atividades do setor secundário brasileiro.

1.7. A Qualificação Profissional como política pública no Brasil

A Lei n° 8.900/1994 estabeleceu que o programa do seguro-desemprego teria por finalidade prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em virtude de dispensa sem justa causa, e auxiliar os trabalhadores na busca de emprego, promovendo, para tanto, ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional.

Permitiu-se, com isso, a alocação de recursos do FAT para programas de qualificação profissional que eram destinados aos trabalhadores em geral, e não apenas àqueles que requeriam o seguro-desemprego.

Nessa conjuntura de exaltação da importância à formação profissional no país, o governo brasileiro criou, em 1995, o Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador

(PLANFOR ), cuja meta era qualificar ou requalificar a cada ano pelo menos 20% da

População Economicamente Ativa (PEA). O Plano visava garantir oferta de educação profissional contribuinte para reduzir o desemprego e subemprego da PEA, de modo a combater a pobreza e a desigualdade social. Entende-se aí qualificação profissional como conjunto de habilidades que devem estar em sincronia com o novo contexto da competitividade internacional, devendo o trabalhador gerar cada vez mais produtividade

(MTE, 1995, p.01).

63 Para qualificar 20% da PEA ao ano, o PLANFOR propôs articular e consolidar parcerias, articulando-se com a Rede de Educação Profissional do país (REP), de modo a ampliar e otimizar os recursos do FAT (MTE, 1995, p.01). Para tal, operaria com foco prioritário em dois tipos de público-alvo: grupos vulneráveis (que são segmentados em quatro categorias: pessoas desocupadas; em risco de desocupação permanente ou conjuntural; empreendedores urbanos/rurais; pessoas autônomas; cooperadas e trabalhadores por conta própria) e grupos que sejam vitais para o desenvolvimento sustentado. O plano apontava que o foco prioritário em tais grupos seria fundamental para orientação dos recursos do FAT, em especial da qualificação profissional com a intermediação, o crédito popular e o seguro-desemprego (MTE, 1995, p.02).

A implementação do PLANFOR ocorreu de forma descentralizada por meio de dois mecanismos: os Planos Estaduais de Qualificação (PEQ) se constituíam em projetos e ações de Educação Profissional (EP), incluindo cursos, assessorias, estudos e pesquisas feitos pela

REP local, e geridos de forma tripartite e paritária. As Parcerias Nacionais e Regionais

(PARC ) eram parcerias estabelecidas mediante convênios ou acordos de cooperação técnica, para realização de projetos e ações inovadoras de EP (FAUSTO , GARCIA & ACKERMANN ,

2001, p.07). Os PEQ eram circunscritos a uma unidade federativa sob responsabilidade das

Secretarias Estaduais de Trabalho (STB) e sujeitas à aprovação dos Conselhos Estaduais de

Trabalho (CET) e negociações com as Comissões Municipais de Emprego (CME). As PARC eram realizadas pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) em parceria com organismos púbicos e privados, de modo que estavam sujeitas à ação do CODEFAT (MTE, 1995, p.02).

O PLANFOR era executado pela REP, formada por organismos públicos e privados, federais, estaduais ou municipais, governamentais ou não, ao abranger, por exemplo, o

“Sistema S” e escolas técnicas de nível médio 15 . A REP, portanto, ficaria responsável por

15 O que denominamos aqui de “Sistema S” é o conjunto de instituições ligadas aos organismos de representação do empresariado brasileiro, são elas: o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI ), o Serviço Social da 64 ministrar os cursos e programas no âmbito do PLANFOR . O processo de contratação das entidades executoras era realizado de forma aberta, podendo se candidatar qualquer entidade de educação profissional que atendesse às exigências legais e técnicas definidas por lei, bem como aos objetivos do PLANFOR . Por seu turno, o financiamento do plano era dado por intermédio dos recursos do FAT na sua conta “qualificação profissional”. Os recursos eram repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Parceiros Regionais por meio de convênios

16 firmados com o CODEFAT e o MTE (MTE, 1995, p.03).

Com a mudança de governo no ano de 2003, há uma “reformulação” na política de qualificação profissional no país. O PLANFOR cede lugar ao PNQ (Plano Nacional de

Qualificação), com os mesmos objetivos principais do PLANFOR , tendo como foco a oferta de educação profissional para obtenção de trabalho e renda. Uma das principais limitações apontadas do PLANFOR apontadas pelo PNQ era a ênfase do primeiro em cursos de curta duração, que seriam imediatistas por tratarem de “habilidades específicas” sem caráter educativo integral (MTE, 2003, p.19).

Para fins de aplicação dos recursos do FAT, como no PLANFOR o público alvo do

PNQ é constituído por pessoas mais vulneráveis econômica e socialmente, assim como populações mais susceptíveis às diversas formas discriminação social e, portanto, com maior dificuldade de inserção e recolocação no mercado de trabalho. Como exemplo, podemos citar desempregados de longa duração, pessoas com mais de 40 anos e jovens na busca do primeiro emprego (MTE, 2003, p.34).

Quanto às estratégias de implementação, os PEQ e PARC dão lugar a novos mecanismos: os Planos Territoriais de Qualificação (PLANTEQ ) e os Projetos Especiais de

Qualificação (PROESQ ). Os PLANTEQ são planos para implementação de qualificação

Indústria (SESI ), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC ), o Serviço Social do Comércio (S ESC ), o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR ), o Serviço Social do Transporte (SEST ), o Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte (S ENAT ) e o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (S EBRAE ). 16 Tal conselho tem como objetivo estruturar as demandas específicas e a tomada de decisões finais no que concerne á alocação dos recursos do FAT (p.205-206). 65 profissional, que para tal se articulam às Comissões/Conselhos Estaduais ou Municipais de

Trabalho/Emprego, de modo a determinar as demandas de qualificação do sistema produtivo e alinhar oferta e demanda de qualificação profissional em cada estado do país, visando ter melhor controle sobre a proporção de recursos do FAT utilizados (MTE, 2003, p.36). A implementação do PLANTEQ ocorre por meio de gestão compartilhada entre as

Comissões/Conselhos Estaduais de Trabalho/Emprego e as Secretarias Estaduais de

Trabalho e entre as Comissões/Conselhos Municipais de Trabalho/Emprego e Municípios ou consórcios no âmbito municipal, microrregional e mesoregional (MTE, 2003, p.37). O PNQ se diferencia do PLANFOR na medida em que possibilita o desenvolvimento dos PLANTEQ por municípios de mesorregiões, microrregiões e municípios com número de habitantes superior a um milhão. Os PROESQ contemplam a elaboração de estudos, pesquisas e metodologias que abordam aspectos relativos às demandas de qualificação profissional e do aperfeiçoamento das Políticas Públicas de Qualificação (PPQ) (MTE, 2003, p.37 e 39).

A partir do ano de 2004, o desenho original do PNQ foi ampliado pelo C ODEFAT , que criou os Planos Setoriais de Qualificação (PLANSEQ ) como um terceiro eixo, ao lado dos

Planos Territoriais e dos Projetos Especiais. Os PLANSEQ destinam-se a demandas de qualificação de cadeias produtivas e arranjos produtivos locais, não atendidas atualmente no

âmbito dos planos estaduais e municipais. Pretende-se que nessa vertente do programa o investimento em qualificação funcione por meio de parcerias com o setor privado, e que os projetos estejam ligados diretamente à geração de novos postos de trabalho (MTE, 2008).

Entretanto, embora se observe crescimento do investimento no biênio 2004-2005, o número total de educandos abarcados por essas ações ainda é relativamente pequeno em relação à PEA. Em grande medida, isso ocorre por causa da escassez de recursos disponíveis, os quais vêm diminuindo nos últimos anos, como será visto na seção específica sobre evolução anual dos gastos públicos da área de trabalho e renda.

66 No que tange à qualificação profissional de jovens, ela foi em parte assumida pelo

Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego para os Jovens (PNPE), voltado para a inserção laboral de jovens entre 16 e 24 anos, de baixa renda e escolaridade. No seu primeiro ano de funcionamento (2003), esse programa consistiu principalmente no subsídio ao emprego de jovens, em que uma parte do salário do jovem contratado seria custeada com recursos governamentais durante um ano. Diante da pequena adesão das empresas, o foco do programa foi redirecionado para a oferta de qualificação profissional por meio dos

Consórcios Sociais da Juventude, que são redes de ONG que se encarregam também do encaminhamento do jovem ao mercado de trabalho. Em termos de jovens atendidos e de recursos aplicados, a vertente de qualificação do PNPE tem atualmente dimensão comparável ao do conjunto do PNQ (MTE, 2003).

Em estudo realizado pelo Dieese, durante a vigência do PLANFOR no período de 1995 a 1999, os gastos com qualificação não alcançaram sequer 8% do total arrecadado. Não bastassem os minguados recursos destinados à qualificação profissional, nos resultados obtidos quanto aos impactos do Planfor, os índices de emprego não mostraram cumprimento efetivo da meta principal, pois apesar de oferecer qualificação profissional à PEA, esta não foi suficiente para provocar substancial mudança no quadro de desemprego no país (DIEESE ,

2001, p. 267). O PLANFOR e o PNQ trazem consigo a concepção do conceito de gestão compartilhada, com forte conteúdo ideológico com relação ao papel de tal gestão na eficácia das PPTR. Segundo tal ideologia, a gestão compartilhada promove todo um processo de diálogo social participativo, “de baixo para cima”, garantindo o atendimento das reais necessidades do setor produtivo e da sociedade, mediante negociação e busca de consensos entre governo, trabalhadores e empresários (MTE, 1995, p. 07).

De fato, alguns autores são favoráveis à gestão compartilhada como fator que racionaliza de forma eficiente o uso dos recursos públicos. Entre esses autores podemos citar

Carmem Mehedff, que defende a idéia da necessidade de parceria entre o governo, o setor 67 produtivo e a sociedade civil na construção das políticas públicas de trabalho e renda

(MEHEDFF , 2001, p. 75). Tal autora cita que “os resultados da educação e gestão dos diversos programas são essenciais para o controle social dos recursos e para garantir o redirecionamento necessário à concretização dos objetivos das políticas públicas de trabalho e renda” (IBIDEM ).

Quanto às limitações da gestão tripartite, o IPEA (2007, p. 206) chama a atenção para o risco da sobreposição de autoridade na gestão deliberativa e à restrição do conselho aos recursos do FAT, o que impede um debate mais abrangente sobre a questão de Trabalho e Emprego, uma vez que programas não financiados na sua esfera acabam por constituir espaços isolados no âmbito das PPTR.

As políticas de qualificação devem estar voltadas à construção do saber crítico desinteressado, assim como à participação efetiva do Estado como agente fornecedor de educação profissional de qualidade não fragmentada. Neste sentido, uma das maiores limitações apontadas pelo Dieese (2001) à política de Qualificação Profissional é a de que a pressão para contínua formação do trabalhador sob ameaça constante do desemprego faça com que a qualificação adquire caráter extremamente imediatista e deficitário. Logo, o curto período e a metodologia a ela destinados às ações de qualificação acabariam por não atender

às expectativas pessoais e profissionais, tanto do trabalhador como do empregador, no longo prazo.

Capitulo 2 – Metodologias de Avaliação de Políticas Públicas

2.1. Avaliação: conceitos e metodologias

Este capítulo tem como objetivo a sistematização de uma série de conceitos técnicos sobre o tema “Avaliação de Políticas Públicas”. Entende-se que a discussão sobre este tópico, cada vez mais pertinente na agenda de prioridades do país, deve ser permeada pela compreensão de alguns dos principais conceitos básicos da área e que, por sua vez, sejam capazes de fornecer instrumentais – aos avaliadores e demais interessados – para o estudo, a tomada de decisões, assim como o ajuste e a atuação sobre projetos e programas. No caso específico deste trabalho, será focalizada a avaliação no âmbito da política pública de

Qualificação Profissional no país. Entende-se que a melhor compreensão da estrutura de avaliação de programas no país é condição fundamental para o estudo e entendimento dos porquês de inumeros diagnósticos falhos e fornece subsidios para melhor compreensão do estudo das estruturas da Qualificação Profissional no Estado de São Paulo.

Em um primeiro momento, faz-se de suma importância a compreensão do significado do termo “avaliação”. Aguilar e Ander-Egg (apud Cotta, 1998, p. 106) definem a avaliação como:

“... uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar, de maneira confiável, dados e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução) (...) Visam comprovar a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decisões racionais e inteligentes entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito ou ao fracasso de seus resultados...”.

Em linha similar de abordagem, Worthen et al (2004, p. 35) optam por uma definição menos extensa do termo avaliação, que é tido como “... a identificação,

69 esclarecimento e aplicação de critérios defensáveis para determinar o valor (valor ou mérito), a qualidade, a utilidade, a eficácia ou a importância do objeto avaliado em relação a esses critérios”.

Cabe destacar, contudo, que a similaridade entre os conceitos de avaliação acima explicitados não são a regra na área de avaliação. Isto porque, entre os avaliadores, não há uma definição com a qual todos concordem em relação ao sentido exato do termo avaliação.

Como conseqüência, este acaba sendo utilizado para se referir a uma série de eventos distintos. A título de exemplo, diversos autores encaram a avaliação como sinônimo de mensuração, outros como juízo profissional e o ato de coleta e apresentação de informações, entre inúmeras outras abordagens.

Apesar disto, o fato é que entre as várias definições conhecidas de avaliação, a maioria dos autores, e como exemplo cita-se Scriven (1991, apud WORTHEN ET AL , 2004, p.

35), adotam a definição de avaliação como “o julgamento do valor ou mérito de algo”. Para que seja capaz de promover este julgamento, a avaliação deve utilizar métodos científicos de pesquisa (caso contrário seria apenas avaliação baseada no senso comum) e o conseguinte julgamento.

Ao cumprir determinadas etapas inerentes ao método científico de avaliação, estar- se-ia otimizando o objeto de avaliação – entendido como qualquer coisa que esteja sendo avaliada – em relação aos seus propósitos. Entre as principais etapas deste método apontamos:

“(...) 1) determinação de padrões para julgar a qualidade e concluir se esses padrões para julgar a qualidade e concluir se esses padrões devem ser relativos ou absolutos; 2) coleta de informações relevantes; e 3) aplicação dos padrões para determinar utilidade, eficácia ou importância” (WORTHEN et al , 2004, p. 35-36).

Talmage (1982, apud WORTHEN ET AL , 2004, grifo nosso) chegou a sintetizar os objetivos mais freqüentes nas definições de avaliação, a saber: fazer julgamentos sobre o valor de um programa; ajudar os responsáveis pela tomada de decisões a definir suas

70 políticas e assumir uma função política. No entanto, algumas críticas são feitas a estes objetivos propostos por Talmage. Worthen et al (2004) apontam que o primeiro objetivo apontado por esse autor seria o objetivo geral e fundamental da avaliação, ao passo em que os outros seriam os seus usos mais comuns. Críticas também são feitas ao objetivo

“político” do ato avaliatório. Este é um questionamento constante dos avaliadores de política e programas se esta atividade seria cientifica ou política. Para Worthen et al (2004, p. 40), a atividade avaliatória seria simultaneamente científica e política. Isto porque, embora não exclusivamente, baseia-se no método científico e é simultaneamente usada para um grande número de funções políticas.

Outra distinção útil na área de avaliação seria uma diferenciação entre este termo e o termo “pesquisa avaliatória”. Este último termo tornou-se popular no início dos anos 1970 e surge como uma tentativa das Ciências Sociais de distinguir a sua forma de avaliação, que utilizaria metodologia rigorosa – porém advinda das ciências sociais –enquanto a avaliação consistiria na utilização de outros métodos como forma de julgamento do mérito ou valor de alguma política ou programa. Portanto, mesmo ao seguir metodologias distintas, pode-se dizer que o objetivo central do ato avaliatório é o mesmo: determinar o mérito ou valor de alguma coisa (da avaliação do projeto, do programa ou de parte dele) (WORTHEN ET AL ,

2004, p. 35-36).

No âmbito das abordagens explicitadas anteriormente, pode-se perceber como a avaliação se torna essencial para o conhecimento da viabilidade de programas e políticas, em especial as políticas públicas, para o redirecionamento de seus objetivos, de seus resultados e quando necessário, para a reformulação de suas propostas e atividades. E, neste aspecto, o que diferencia a avaliação da pesquisa básica é justamente o seu caráter aplicado.

Para Cavalcanti (2008), há uma necessidade indiscutível da avaliação no âmbito das políticas públicas e programas governamentais no Brasil. Apesar disto, essa prática ainda é bastante incipiente no país, em especial quando focaliza a avaliação de desempenho e de

71 resultados de uma instituição pública ou de programa governamental, no qual a política pública se materializa. De fato, a concepção de Worthen et al (2004) corrobora a idéia do caráter aplicado do ato avaliatório. Segundo esses autores, a avaliação não é somente

“valiosa”, mas pré-requisito necessário para um sistema ou sociedade eficientes, uma vez que permeia todas as áreas do pensamento e prática, indo desde a resenha de livros acadêmicos até procedimentos de controle de qualidade de engenharia, a título de exemplo.

De maneira geral, ele permite distinguir o que tem valor do que não tem.

Ao longo dos anos 1980 e 1990, o que se nota é uma disseminação do ideário neoliberal e o conseguinte apego à idéia de Estado Mínimo e às políticas econômicas restritivas como saída para a crise conjuntural evidenciada no nível mundial a partir daquele período. Neste contexto, os déficits orçamentários e a escassez de recursos passam a ser vistos como desafios no âmbito da administração pública. Cada vez mais, os legisladores e os administradores de programas têm de fazer opções mais rigorosas em relação à alocação de recursos, em escolhas que incluem o cancelamento de alguns programas em detrimento da continuidade de outros.

Neste aspecto, uma alocação ótima de recursos em programas e políticas necessita de informações relativas a eficácia relativa de cada programa. Isto é, ver os programas em uma perspectiva comparada, de modo a verificar quais programas estão e não estão dando certo, quais são os custos de benefícios de cada um dos programas, o grau de eficiência de cada uma dos programas (em termos da comparação entre o proposto e o realizado) e adaptações para o incremento de sua eficiência, além de perguntas como o que pode ser feito para a melhoria das partes do programa que não estão dando a contribuição esperada, ou ainda, quais os aspectos do planejamento do programa se mostraram efetivos e o que fazê-lo de forma mais satisfatória. Responder a estes questionamentos seria a principal função da avaliação de programas. Questionamentos estes, que não seriam mutuamente exclusivos, mas “claramente diferentes” (WORTHEN ET AL , 2004, p. 34). Estes autores fornecem alguns

72 exemplos do uso da avaliação nos mais diversos setores, entre os quais destacamos o setor público e a área do comércio e indústria. Como exemplos do uso da avaliação em setores públicos, são destacados: “1. decidir se um programa de desenvolvimento urbano vai ou não ser implementado; 2. determinar o valor de um programa de qualificação profissional; 3. decidir se é necessário modificar as políticas de aluguel de programas de moradia de baixo custo”. Nos setores de comércio e indústria são citados: “(...) 2. julgar a eficiência de um programa de treinamento empresarial; (...) 4. identificar a contribuição de programas específicos para os lucros da empresa” (WORTHEN ET AL , 2004, p. 42). Portanto, o uso da avaliação se dá nas mais diversas áreas e, apesar disto, a entidade em que é aplicada - ou o objeto da avaliação - pode variar bastante, principalmente quando comparamos o setor público e privado.

Em se tratando especificamente da avaliação de políticas públicas, deve-se ter em mente o significado não somente do conceito de avaliação como também o de políticas públicas. De acordo com Souza (2006), as políticas públicas podem ser entendidas como um conjunto de ações do governo e que irão produzir efeitos específicos os quais, em última instância, representam o que “o governo escolhe fazer ou não fazer”. Como conseqüência desta definição, esta autora aponta que a política pública não pode ser entendida como um conjunto de etapas “estanques” ou “sucessivas”, mecanizadas por uma série de ações lineares de formulação, implementação e avaliação de decisões previamente tomadas. Isto porque ela engloba um processo contínuo e simultâneo de decisões, que de um lado a ajusta e de outro a modifica. Essa compreensão da política pública como um processo dinâmico, contínuo e aberto a mudanças e ajustes deve ser um dos primeiros conceitos, segundo

Carvalho (2003), para a continuidade dos estudos na área de avaliação de programas governamentais. Esta concepção em torno da política pública também serve como ponto de partida para a compreensão o papel da avaliação como parte integrante do processo da política pública.

73 Ora, ao considerar a política pública como um fluxo de decisões que ocorrem de forma contínua, a avaliação passa a se integrar a este processo como uma atividade de caráter permanente e que deve acompanhar todas as suas fases, desde a identificação da sua problemática até a análise das mudanças causadas devido à política. Assim, um dos aspectos relevantes a serem tratados quando se fala sobre avaliação de políticas públicas é a diferença entre os conceitos de projeto, programa e plano.

Segundo Cotta (1998, p. 104), estes termos designam modalidades de intervenção social que diferem em tempo e duração. O projeto seria a unidade mínima de destinação de recursos e que se utiliza de um conjunto integrado de atividades para alterar determinada situação - problema. Um conjunto de projetos com os mesmos objetivos passa a se constituir em um programa e o plano adiciona um conjunto de programas afins, e por esta característica, constitui referência para as possíveis ações de intervenção. Grosso modo, “... o plano contém o programa, que, por sua vez, contém o projeto” (COTTA , 1998, p. 104).

Estas dimensões não possuem uma separação rígida, contudo. O que há são níveis de agregação a serem levados em consideração quando de uma intervenção.

Outro aspecto importante que deve ser introduzido na avaliação de políticas públicas

é a diferenciação entre os conceitos de formulação e implementação. Em teoria, poderíamos dizer que ambas seriam fases distintas do processo de política pública: à formulação corresponderia o diagnóstico de problemas e propostas para sua solução e à implementação a execução de passos previamente definidos e organizados. Contudo, Carvalho (2003) aponta que essa diferenciação pode não ser tão simples. E isso porque a própria implementação de ações ocorre num processo contínuo (uma vez que está inserido numa política pública) de redefinições de diagnósticos e propostas para sua solução.

Por estes motivos, a avaliação não pode ser tida como uma “etapa final” do processo de política pública. Em última instância, portanto, o conceito de avaliação deve ser remetido ao conceito de análise, isto é, pode e deve ser feita em todas as etapas do ciclo da política

74 pública (o chamado policy cycle) composto pela construção da formulação, implementação, ou mesmo nos impactos ou efeitos causados por estas políticas.

Como processo, a execução da avaliação vai se dar por meio de tarefas preliminares.

A primeira delas é a definição do objeto de investigação e a eleição dos aspectos do programa ou projeto a ser avaliado. Nesta primeira fase, é traçado um perfil da intervenção e exame dos seus objetivos, além dos grupos e interesses envolvidos. O que deve ficar bem claro é que a “avaliabilidade” do programa ou projeto depende em grande parte da metodologia a ser executada e dos objetivos, tanto do avaliador (o qual deve obter o maior conhecimento possível acerca do programa ou projeto) (COTTA , 1998, p. 107). Assim, para que sejam avaliados, programas e projetos devem possuir objetivos facilmente identificáveis, em especial no que se refere à clientela atendida e ao grau de cobertura estabelecido como meta.

Em termos gerais, Cotta (1998, p. 108-109) determina algumas estratégias metodológicas para projetos avaliativos, ao destacar algumas dimensões a serem consideradas. São levados em consideração os objetivos da avaliação (como dito anteriormente), a possibilidade ou não de mensuração do objeto, a incorporação da visão dos atores sociais relevantes, em especial a população beneficiária do programa ou projeto. Estas estratégias metodológicas podem variar de acordo com os aspectos do programa a serem avaliados: o modelo de pesquisa em ciência social (social science research); a avaliação baseada em objetivos (goal-based evaluation); a avaliação da caixa-preta (black box evaluation) e o modelo naturalista ou quantitativo de avaliação (naturalistic or qualitative evaluation).

O modelo de pesquisa social utiliza abordagens experimentais de investigação e segundo Cotta (1998) é o único modelo capaz de permitir à intervenção realizada o “mérito” pelas mudanças observadas na situação problema. Não por acaso esta seria uma das estratégias mais rigorosas utilizada em projetos avaliativos. A avaliação baseada em

75 objetivos se dá em meio à participação da equipe responsável na definição das questões de avaliação – o que é um ponto a favor desta avaliação. No entanto, a delimitação de objetivos pode acabar direcionando excessivamente a pesquisa e impedi-la de verificar outros pontos relevantes para o processo avaliativo - o que é observado por Worthen et al (2004). .

A avaliação da “caixa preta” se restringe aos resultados do programa ou projeto e nesse sentido se diferencia da avaliação de objetivos. Assim, enfatiza os resultados em detrimentos de explicações sobre o programa em questão. Todos os tipos citados anteriormente diferem da estratégia naturalista ou qualitativa de avaliação. Esta se baseia na compreensão do significado da intervenção realizada programa ou projeto, ao invés de focalização nos resultados ou objetivos ou relações “antes” e “depois”. Isto porque ela tem como objetivo imprimir um caráter mais descritivo que explicativo (COTTA , 2008, p. 109).

As avaliações podem ser classificadas em relação a diferentes critérios, a citar os mais usuais: quanto ao momento de avaliação, a procedência dos avaliadores, os aspectos da intervenção priorizados, a natureza da questão a ser respondida, quanto às suas funções e aos princípios de atribuições de valores (COTTA ,1998, p.110; WORTHEN ET AL , 2004, p. 46).

No que diz respeito ao momento da realização, as avaliações podem ser classificadas em ex-ante, quando são anteriores ao programa ou projeto, e as avaliações ex-post, realizadas ao longo da fase de execução ou após a conclusão do projeto. Uma diferença fundamental entre estes dois tipos de avaliação reside no fato de que a avaliação ex-ante tem o objetivo de fornecer as bases para a tomada de decisões, e neste aspecto, é a responsável por apontar a conveniência ou não da realização do projeto. Por sua vez, a avaliação ex-post auxilia os tomadores de decisão a decidirem pela manutenção ou até mesmo a reformulação do desenho original do programa em questão.

Quanto à procedência dos avaliadores, as avaliações podem ser classificadas em externas, internas, mistas e participativas. Neste sentido é importante destacar que – apesar da presença necessária da avaliação em todas as etapas do processo de política pública – há

76 uma constante tensão e dissenso sobre qual deve ser a procedência dos seus executores. Para

Cotta (1998), a opção por cada alternativa deve levar em conta um balanço dos ganhos e benefícios por parte dos executores. Esta autora afirma que, quando a própria unidade gestora do plano, programa ou projeto realiza a investigação, minimiza-se o nível de conflito entre as partes integrantes e aumenta-se a quantidade de informações disponíveis. No entanto, há um risco considerável em termos de objetividade. Neste aspecto, Carvalho

(2003, p. 186) defende que a posição da avaliação no processo de políticas públicas não deve ser feita pelos próprios executores ou gestores da política. Esta autora concebe que a avaliação – por ser uma forma de pesquisa social sujeita a constantes barganhas, decisões políticas e pressões das mais diversas natureza – deve ser promovida pelos agentes externos aos próprios gestores e executores.

Worthen et al (2004, p. 51) apontam que há vantagens e desvantagens óbvias tanto nas funções de avaliação interna quanto externa. Para estes autores, é praticamente certo que uma pessoa que faz a avaliação interna conheça melhor o programa do que um estranho.

Contudo, eles também levam em consideração que o agente da avaliação pode estar tão envolvido com o objeto que pode incorrer na não objetividade. Além disto, saber quem financia uma avaliação e a quem o avaliador tem de prestar contas pode determinar sobremaneira a dependência financeira e administrativa do avaliador. É por isto que a maioria dos autores que escrevem sobre avaliação supõe que a independência financeira e administrativa dos profissionais em relação a um programa em geral aumenta a credibilidade do estudo, visão corroborada por Worthen et al (2004).

Em relação a este dissenso, o que a realidade tem mostrado é que – quando da recorrência a profissionais não vinculados à instituição executora – há um ganho em termos de isenção de juízos de valor e concepções ideológicas de maneira geral, mas, por outro lado, há um incremento no grau de dificuldade de obtenção dos dados necessários à realização da pesquisa.

77 No que concerne à classificação das avaliações quanto ao critério dos aspectos da intervenção priorizados, há um relativo consenso na literatura sobre a nomenclatura adotada.

Cotta (1998) classifica as avaliações em três tipos principais: avaliação do plano e da contextualização da intervenção, avaliação da instrumentação e seguimento da intervenção

(avaliação do processo) e a avaliação da eficácia e da eficiência (avaliação de resultado).

Carvalho (2003) distingue as avaliações em duas modalidades principais: de processo e de impacto. De maneira geral, as distinções realizadas ora por Cotta, ora por Carvalho, tendem a distinguir modalidades de avaliação estruturadas em termos de “antes” e “depois” ou o

“proposto” e o “realizado”. Já Fonseca (2008), propõe uma diferenciação de avaliações de políticas públicas com base nas metodologias utilizadas, entre quantitativas e qualitativas.

A avaliação do plano e da contextualização da intervenção tem como finalidade julgar a pertinência formal, assim como os conceitos norteadores do programa ou projeto, de modo a apontar falhas no diagnóstico ou no próprio desenho da intervenção. Em outros termos, este tipo de avaliação pode servir para verificar se implementação da política é realmente necessária, por exemplo.

A avaliação de processo diz respeito ao acompanhamento e conseqüente julgamento quanto à execução dos procedimentos de implantação dos programas. Este tipo de acompanhamento visa adequar os “meios” aos “fins”, isto é, os recursos aos resultados finais. Neste sentido, esse tipo de avaliação faz uma pergunta central: o que há nesta política que faz com que ela produza estes resultados? Outras perguntas usualmente feitas por este tipo de avaliação são: a intervenção está sendo implementada como planejado ou declarado em seu discurso oficial? A população alvo está sendo atingida? O cronograma está sendo cumprido? E ainda, os recursos estão sendo utilizados com eficiência? Em linhas gerais, este tipo de avaliação procura verificar se a dinâmica de gestão está sendo efetuada de maneira como proposta.

78 Com relação à modalidade de avaliação de resultados, esta pode ser dividida em avaliação de eficácia e de eficiência. Para Cotta (1998), estes seriam os tipos de avaliação com os “... objetivos mais ambiciosos”.

Quanto à avaliação de eficiência, esta busca comparar intervenções alternativas quanto aos seus custos, numa relação mais focada no grau de aproximação entre os resultados e os custos de determinado programa ou projeto, tanto os previstos quanto os realizados. A avaliação de eficácia se presta a medir o grau em que se alcançam os objetivos e as metas do programa ou projeto na população alvo, para um determinado período de tempo e independente dos custos implicados. Para tal, é necessário que haja o estabelecimento de um nexo causal entre os efeitos – ou comportamento que pode ter sofrido determinada influência – surtidos na população alvo e o projeto ou programa. Entre as perguntas usuais a serem feitas por este tipo de avaliação são: o programa surtiu algum efeito na população alvo? Em caso positivo, como classificar estes efeitos (diretos, indiretos etc.). Num segundo momento deste processo de avaliação, geralmente se procede a avaliação de impacto, que consiste em estimar o impacto do programa ou projeto, mas desta vez não mais restrito a verificação dos efeitos na população beneficiária. Desta vez, a intenção é a captura dos reflexos da intervenção da política em seu contexto mais amplo, levando em consideração a sua efetividade.

Para Cotta (1998, p.111-112) um dos desafios deste tipo de avaliação e que a torna de objetivos mais “ambiciosos” é a dificuldade de resposta sobre as alterações na situação problema após a intervenção, ou seja, como identificar as causas que podem ter influenciados as mudanças; causas estas, que podem estar ligadas a um número desconhecido de variáveis e que podem não ser de conhecimento do avaliador. Daí a grande questão gerada por este tipo de avaliação ser: mesmo que tenham sido observadas mudanças no comportamento da clientela, como saber se essas mudanças foram causadas pelo

79 programa? E, em caso afirmativo, como saber se serão temporárias ou permanentes?

(COTTA , 1998; CARVALHO , 2003).

Quanto à modalidade de classificação feita por Fonseca (2008), as avaliações qualitativas são apontadas como pragmáticas no sentido de não aspirarem grandes representações do conjunto da realidade. Geralmente costumam ser desenvolvidas sob a forma de estudos de casos e se utilizam de trabalho de campo, verificação in loco da situação estudada, utilização de entrevistas e métodos de observação como formas de coleta de evidências. Esta autora ressalta que estes tipos de avaliação combinam dados disponíveis in loco com as grandes bases, gerando como resultados que não produzem generalizações, mas subsidiam a identificação de problemas. Por sua vez, as avaliações quantitativas dependem em grande parte da qualidade, periodicidade e confiabilidade dos dados disponíveis pelas instituições, além da defasagem temporal geralmente existente na produção das estatísticas. Segundo Fonseca (2008), este seria um dos motivos que costumam restringir as avaliações de impacto ex-post ou diagnósticos ex-ante. Ao tratar sobre as metodologias quantitativas e qualitativas de avaliação, Worthen et al (2004, p. 118) destacam que, na atualidade, deve haver por parte dos avaliadores uma integração inteligente entre os dois métodos, num único estudo avaliatório. Isto porque, segundo eles, estes métodos são compatíveis e se utilizados conjuntamente, acabam por melhorar a avaliação. Portanto, na visão destes autores, não haveria métodos “preferíveis”.

No tocante aos papéis ou funções da avaliação, grosso modo, esta pode ter função formativa ou somativa. Grosso modo porque estas distinções, ao contrário da teoria, não são tão fáceis de ser identificadas na prática. A avaliação formativa é aquela cuja finalidade é fornecer informações avaliatórias à equipe do programa, além de informações úteis para a melhoria deste. Assim, se refere à esfera de elaboração do programa e o seu processo. Por seu turno, a avaliação somativa é aquela responsável por dar aos responsáveis pela tomada

80 de decisão e aos consumidores potenciais do programa os julgamentos de valor ou de mérito deste em relação a critérios importantes.

Worthen et al (2004) apontam a diferença de públicos destes dois tipos de avaliação, uma vez que na avaliação formativa o público alvo seria a equipe do programa (por exemplo, os responsáveis pela sua implementação) e na avaliação somativa tem-se como público os consumidores potenciais do programa. A título de exemplo, pode-se citar alunos, professores, empregados, administradores ou autoridades que poderiam adotar o programa, fontes de financiamento e supervisores. Em linhas gerais, a avaliação formativa leva à decisões sobre o desenvolvimento do programa, tais como modificações, revisões e afins e a avaliação somativa conduz à tomada de decisões relativas à continuidade do programa, encerramento, ampliação etc. Apesar disto, um número muito grande de órgãos apenas faz a avaliação somativa de seus programas, o que segundo Worthen et al (2004) tornaria o processo avaliatório incompleto e ineficiente. Para estes autores, a idéia central é de que a avaliação não pode ser dicotomizada entre somativa e formativa, sendo pertinente a existência de um continuum que vai do externo ao interno, o que muitas vezes pode ser dado pelas circunstâncias.

Destacamos ainda a distinção relativa aos princípios da atribuição de valores, entre elas a avaliação utilitarista e a avaliação institucionista-pluralista. Esta primeira modalidade de avaliação se encontra intimamente ligada a uma abordagem mais objetiva dos fenômenos, numa busca maior pela imparcialidade e concentram-se mais nos ganhos totais dos grupos, ao se utilizar de indicadores comuns de identificação do que seria “bom” para identificar o bem maior para a coletividade. É o tipo de avaliação mais comumente usado pelos governos para determinar o valor de programas públicos.

Quanto à avaliação institucionista-pluralista, esta se pauta na concepção de que o valor do programa ou projeto depende de seu impacto sobre cada cidadão individualmente, e para tal prioriza metodologias mais subjetivas, que levam em conta sentimentos e

81 apreensões dos indivíduos e subgrupos e, portanto, faz maior uso de dados provenientes de entrevistas e testemunhos pessoais dos participantes do programa.

Pelo exposto, percebe-se que não pode haver uma separação rígida entre as mais diversas modalidades de avaliação. Por exemplo, uma avaliação de processo pode levar em consideração a questão da eficiência no uso dos recursos empregados no projeto ou programa, uma avaliação de resultados passa pela avaliação da contextualização da intervenção e assim por diante. O mais importante é salientar, a despeito destas distinções formais, que há um nexo, uma lógica maior que relaciona os mais diversos tipos de avaliação e faz com que estejam inevitavelmente ligados. Conforme Posavac & Carey (apud

COTTA , 1998, p. 110):

“Without measuring need, programs cannot be planned rationally; without effective implementation, successful outcomes cannot result from the programs; and without valued outcomes, there is no reason to worry about cost-effectiveness. A premature focus on an inappropriate evaluation question is likely to produce an evaluation with little value ”

Contudo, observa-se algumas limitações existentes no processo de avaliação. A primeira – que não necessariamente pode ser considerada uma limitação – consiste no caráter interdisciplinar dos estudos na área. Isto significa dizer que a avaliação não é uma disciplina tradicional, e sim uma transdisciplina e, nesta condição, se utiliza dos conhecimentos mais diversos nas mais diferentes áreas. Ao contrário da pesquisa, a avaliação não pode fixar os limites da sua esfera de ação, devendo utilizar com flexibilidade as ferramentas necessárias para a sua execução.

Outra destacada limitação e bastante polêmica é a do juízo de valor e da sua inclusão no objetivo da avaliação. Isto acontece porque muitos avaliadores discordam do fato de que deve haver juízo de valor, de forma que este caberia somente aos indivíduos que tomam as decisões. Dessa forma, estas diferentes visões possuem importantes implicações práticas e devem ser levadas em consideração quando da execução da avaliação. Deve-se atentar para o fato de que cabe ao avaliador selecionar os modelos mais adequados, ao quebrar possíveis

82 resistências e ao realizar esforços no intuito de sintetizar modelos existentes e que em última instância, contribuam para o desenvolvimento de seus estudos no campo da avaliação.

De fato, nenhum método ou abordagem tomado isoladamente pode ser considerado apropriado. Para Castioni (1999, p. 07), a escolha do método a ser utilizado decorre mais do objetivo da política ou programa sob observação e de seu escopo social do que da opção intelectual do avaliador. Esta visão é corroborada por Worthen et al (2004), quando ressaltam que a escolha do método está condicionada pela questão que o avaliador está tentando responder. Estes autores sistematizam os principais métodos – quantitativos e qualitativos – no que diz respeito à coleta, análise e interpretação de informações para o processo de avaliação.

Neste aspecto, o primeiro tópico tratado por Worthen et al (2004, p. 469; 533) é a utilização do “multiplismo crítico” como forma de fusão de ambas abordagens – quantitativas e qualitativas – a fim de auxiliar o avaliador na condução de seu estudo.

Assim, este termo faz alusão à triangulação, ou processo que envolve a utilização de métodos mistos que permitem avaliar o mesmo objeto. Dessa forma, quando vários métodos ou informações de diferentes fontes resultam em descobertas semelhantes, a convergência acaba por aumentar a importância dos resultados. De maneira oposta, quando a utilização de diferentes métodos conduz a diferentes resultados há um indicativo de que deve-se atentar para a natureza das divergências, o que exige uma maior exploração e descrição do fenômeno estudado, o qual pode não ter sido descrito de forma precisa.

Quanto ao controle, organização e recuperação dos dados, Worthen et al (2004, p.

471) destacam que um aspecto bastante problemático em muitas avaliações é a coleta de informações. Isto aconteceria principalmente devido à pouca atenção dada a esta etapa, que

é considerada por muitos como uma parte não muito nobre no âmbito da pesquisa avaliativa.

A despeito disto, Worthen et al (2004, p. 471) não somente destacam a importância da coleta adequada dos dados, como os quatro passos envolvidos na manipulação das

83 informações, a saber: organização, controle, verificação, armazenamento e recuperação. A organização e controle das informações requerem um sistema de arquivos em local adequado e a certeza de nada será perdido. A verificação das informações deve garantir a codificação adequada – de forma a reduzir possíveis interpretações equivocadas. Como exemplos, podem ser citadas falhas como a introdução de valores atípicos digitados por engano na base de informações primárias, o que pode comprometer a interpretação das informações do estudo em um momento posterior. Daí a importância da verificação das informações.

No que diz respeito ao armazenamento e a recuperação das informações, Worthen et al (2004, p. 472) recomendam que os dados brutos devem ser mantidos por pelo menos três anos, e devem ser armazenados tanto em arquivos de computador como em arquivos físicos.

Feitas estas considerações sobre o controle, organização e recuperação dos dados, devemos considerar uma outra dimensão do processo de avaliação: as propostas de coleta de informações causais e descritivas no âmbito quantitativo. No universo de informações quantitativas, a coleta de informações aparece como parte fundamental do processo de avaliação e pode ocorrer na forma de desenhos comparativos experimentais e desenhos quase-experimentais.

De acordo com Worthen et al (2004, p. 472-473), estes desenhos têm como principal finalidade responder a questões de eficiência, sendo apropriados para determinar causalidades e mensurar resultados obtidos por programas. Ao mensurar e permitir comparar resultados entre programas, a utilização dos desenhos de caráter experimental e semi- experimental acabam servindo como instrumental para muitas das decisões tomadas nos mais diversos setores, com destaque ao setor público.

Os desenhos experimentais se caracterizam pela aleatorização de participantes de um programa com o intuito de formar um grupo. Ao se utilizar da indicação aleatória para a composição dos grupos necessários a avaliação, os desenhos experimentais visam

84 maximizar as chances de semelhança entre os grupos como forma de eliminação dos muitos fatores que poderiam influenciar sua resposta ao programa.

De maneira geral, a aleatorização é a palavra-chave relacionada aos desenhos experimentais, na medida em permite que as diferenças surgeuntes entre os grupos nas medidas realizadas possam ser atribuídas ao programa em questão, o que não necessariamente aconteceria se a composição dos grupos de comparação fosse determinada por outra configuração. Por sua vez, os desenhos experimentais podem ser divididos em pós-teste e pré-pós-teste.

Os desenhos pós-teste realizam a aleatorização dos participantes para a composição de grupos por meio da utilização de tabelas de números aleatórios ou programas de computador com a mesma finalidade. Logo após o tratamento, são feitas coletas de informações – que podem ser na forma de testes, pesquisas, observações entre outros – com o intuito de identificar e determinar o surgimento de diferenças. Assim, nenhuma informação é coletada no momento anterior à coleta das informações. Isto ocorre devido à pressuposição de que a indicação aleatória tornaria os indivíduos ou unidades equivalentes.

E Worthen et al (2004, p. 473) apontam o desenho pós-teste como sendo o “menos complicado” de todos os desenhos experimentais.

Por seu turno, os desenhos pré-pós-teste permitem documentar mudanças ocorridas nos participantes na fase inicial do programa e no momento da sua conclusão. Eles geralmente são utilizados quando uma medida pré-tratamento pode fornecer informações importantes acerca do programa ou política em questão. Como exemplo, podem ser citados casos onde os grupos sejam pequenos e haja uma conseqüente preocupação com sua equivalência para o momento da comparação final.

Quanto aos desenhos quase-experimentais utilizados para a coleta de dados quantitativos, estes são geralmente apropriados quando da inviabilidade e opção do pesquisador. Ao contrário dos desenhos experimentais de coleta de dados, os desenhos

85 quase-experimentais não passam pela aleatorização de indivíduos ou unidades para a eliminação de possíveis vieses (isto é, atribuir as causas da mudança a um determinado programa quando na verdade a influência foi determinada por outros fatores externos).

Segundo Worthen et al (2004, p. 476, grifo nosso), os desenhos quase-experimentais mais utilizados no campo da avaliação são o desenho de série temporal interrompida e o desenho de grupo de comparação não-equivalente.

O desenho de série temporal interrompida se caracteriza pela utilização de dados já existentes para a avaliação de efeitos de determinado programa. Assim, este modelo quase experimental de coleta de dados também não envolve a aleatorização, mas sim a coleta de dados em momento anterior ao programa e até mesmo da sua implementação. E é por isto que uma das suas principais aplicações se dá, por exemplo, quando da introdução de um programa ou lei que se aplica a todos os habitantes de um país.

Para Worthen et al (2004, p. 476), o grande valor desta metodologia de coleta de informações reside na sua antecedência, que permite captar possíveis tendências na ausência do programa ou política, de forma que mudanças após a introdução do programa podem ser atribuídas ao novo padrão ou lei (Worthen, 2004, p. 476).

Por sua vez, o desenho de grupo de comparação não equivalente é comparado por

Worthen et al (2004, p. 477) ao modelo de desenho experimental pré-pós-teste, com a diferença que os participantes do programa em questão não são indicados aleatoriamente para a composição de grupos. Isto porque se tenta descobrir um grupo que seja bastante semelhante ao grupo que receberá o programa. Este método pode ser bastante útil quando os grupos avaliados são pequenos ou o programa em questão é longo (e por isto passa por mudanças no seu decorrer). Assim, ele auxilia a demonstrar a equivalência de grupos e acaba sendo fundamental para avaliar os efeitos de programas ou políticas.

Um outro tipo de desenho quase-experimental é o de regressão-descontinuada.

Segundo Worthen et al (2004, p. 477), este desenho é geralmente utilizado quando “... a

86 aceitabilidade do programa a ser estudado é determinada pelo fato de a “contagem de pontos” de uma pessoa estar acima ou abaixo de certo ponto do critério de qualificação”.

Dessa forma, este desenho consegue separar os grupos sem necessidade de experimentos de aleatorização dos indivíduos, assim como comparar os resultados dos indivíduos submetidos ao programa com os resultados de pessoas inaceitáveis para o mesmo programa – e para isso se utilizado método de regressão. Neste caso, a diferença da linha de regressão relativa aos grupos estudados é que sugerirá o possível efeito do programa.

Associados à tradição quantitativa, além dos desenhos experimentais e quase experimentais estão os desenhos descritivos. Ao contrário dos desenhos anteriores, este

último não possui finalidade de atribuir relações de causalidade entre determinadas variáveis e programas ou políticas, mas sim descrever algo – como sugere seu próprio título. Este desenho não tem por objetivo fazer descrições com profundidade, porém permitem uma maior assimilação do contexto onde o objeto da avaliação está inserido. Os desenhos descritivos podem ser classificados em desenhos de coorte transversal e estudo de série temporal (WORTHEN ET AL , 2004, p. 478-479). O desenho de coorte transversal tem como finalidade descrever tendências comuns aos grupos estudados, assim como identificar diferenças entre os subgrupos. Esse tipo de desenho passa pela coleta de informações, atitudes, opiniões dos participantes e seus objetivos estão voltados para uma descrição de um momento presente, como forma de identificar problemas e necessidades de determinado programa. Neste sentido, este desenho acaba contribuindo para uma avaliação do tipo formativa ou de processo.

O estudo de série temporal visa demonstrar tendências ou mudanças no decorrer do tempo. Para tal, se utiliza da coleta de informações ao partir de momentos iniciais mais distantes entre si, como forma de promover um acompanhamento freqüente das informações

– onde deve-se atentar para a metodologia de coleta de dados empregada durante o período estudado.

87 Como modalidades de estudos de série temporal mais utilizados, Worthen et al

(2004, p. 480) apontam os estudos de painel e de coorte, muitas vezes classificados como longitudinais, nos quais as mesmas pessoas ou semelhantes são acompanhadas no decorrer do tempo. No Brasil, pode-se citar como exemplo de desenho de série temporal os estudos realizados por meio da base RAIS MIGRA, derivada do Registro Administrativo Relação

Anual de Informações Sociais (RAIS) e que por ser organizada de forma longitudinal, permite a realização de investigações quanto à mobilidade, duração e reinserção de indivíduos no mercado de trabalho formal, além do acompanhamento geográfico, setorial e ocupacional da trajetória dos trabalhadores ao longo do tempo.

Entre outros métodos quantitativos utilizados para a coleta de informações necessárias a avaliação, podem ser apontados: testes, questionários, entrevistas por telefone, técnicas Delphi e Q-sorts, amostragem e análise dos custos (WORTHEN ET AL , 2004, p. 481-

500). Estes autores promovem uma sistematização destes métodos com o intuito de ponderar em que circunstâncias o avaliador pode empregar cada um deles.

Os testes são definidos como um método de coleta de informações avaliatórias e segundo Worthen et al (2004, p. 480), costuma ser mais utilizado no campo da avaliação educacional. Neste sentido, estes autores destacam modalidades de testes aplicadas à área educacional, a saber: testes pautados por normas, por critérios, por objetivos e por domínio.

Os testes pautados por normas têm por objetivo comparar os rendimentos dos alunos com outros que realizam os mesmos testes. Assim, permitem fazer comparações entre grupos que seguem as mesmas normas de referência. Já os testes pautados por critérios visam aferir o rendimento em relação a um critério absoluto e por este motivo, faz-se válido em ambientes e situações particulares. Os testes pautados por objetivos e pelo domínio se referem, respectivamente, à aferição de objetivos estabelecidos ao longo de determinado curso e à estimação de domínio de determinado conteúdo.

88 Os questionários constituem a metodologia de coleta de informações que se vale de perguntas para a avaliação de atitudes, comportamento e particularidades da vida tais como renda, tamanho da família entre outros. Muitas vezes denominados Surveys, é importante realizar uma distinção entre estes dois termos. De acordo com Worthen at al (2004, p. 484), a terminologia survey seria mais indicada para se referir ao método em geral, ao passo em que o termo questionário seria mais equivalente a um protocolo de entrevista, entendido como o instrumento efetivamente utilizado para a coleta de dados. Sua particularidade reside na obtenção de dados como resultados e que podem ser obtidos das mais diversas formas.

Os tipos de perguntas contidas em um questionário podem ser classificados da seguinte forma: perguntas abertas com análise de conteúdo ou respostas objetivas; questões de múltipla escolha; questões com respostas adjetivadas (e que normalmente se utilizam da gradação de tópicos, comumente utilizadas em pesquisas de satisfação); questões com respostas adverbiais (tais como sempre, nunca etc.) e questões de escala Likert, que consistem na atribuição de uma escala de pontos para frases que refletem determinada atitude sobre um tema em questão e tem suas respostas dadas por uma gradação entre a concordância e a discordância total (WORTHEN ET AL , 2004, p. 485).

Bastante semelhante ao questionário, as entrevistas feitas por telefone constituem outro método de coleta de informações e apesar de classificada por alguns estudiosos como um método essencialmente qualitativo de coleta de informações, se aproximam mais a um questionário aplicado oralmente que a uma entrevista pessoal. Contudo, muito mais voltadas a uma padronização de perguntas (WORTHEN ET AL , 2004, p. 488).

Quanto às técnicas Delphi e Q-sorts, estas constituem procedimentos quantitativos de coleta de dados e que são normalmente utilizados para a obtenção de opiniões de grupos. A técnica Delphi objetiva criar um consenso no grupo sobre determinada questão. Para tal, é feito em duas partes: na primeira, faz uso de uma gama de questionários enviados a determinadas pessoas que o responderão; na segunda, enviam resumos estatísticos dos

89 resultados anteriores e lembram a pessoa de suas primeiras respostas. Cabe então ao participante mudar ou justificar sua resposta.

Importante notar que este método é geralmente utilizado com grupos de especialistas de determinado assunto – e que muitas vezes se encontram dispersos geograficamente. Além disto, não descarta a possibilidade de manutenção do anonimato - o que contribui para que os seus participantes se mostrem mais à vontade para expor sua opinião independente do que mostram os resumos estatísticos.

No entanto, autores como Woundenberg (apud WORTHEN ET AL , 2004, p. 489), advertem que o método Delphi obtém suas respostas mais por uma pressão que um consenso no grupo. De maneira semelhante à técnica Delphi, a técnica Q-sort obtém opiniões sobre determinados objetivos. Contudo, não se utiliza do consenso como meta, tampouco de remessas postais. À uma série de declarações são atribuídos números (que são postos em cartões). Em seguida, as questões contidas nos cartões são classificadas pelos participantes.

Os dados que resultam das seleções feitas podem então ser analisados e segundo Worthen at al (2004) podem fornecer várias estatísticas.

Finalmente, pode-se conceituar os dois últimos grandes métodos essencialmente quantitativos utilizados para a avaliação de programas: a amostragem e a análise dos custos.

A amostragem é definida por Worthen et al (2004, p. 490), como “... um meio de selecionar parte de uma população-alvo para um estudo”. Este tipo de metodologia de coleta de informações é geralmente utilizado quando da impossibilidade de coleta de informações de toda a população, que pode ser demasiado grande. Por estas características de permitir a inferência de resultados para uma determinada população, este método acaba sendo um dos mais utilizados na avaliação de programas e políticas públicas. Contudo, não é recomendado para casos onde a população é pequena – não sendo, portanto, um método necessário em todas as avaliações. Quando o avaliador opta pela utilização da amostragem para a coleta de informações, deve não somente determinar o tamanho necessário da amostra, como o grau

90 de precisão (ou margem de erro) admitido, de forma a manter determinado grau de confiabilidade. Dada a presença e importância da amostragem no processo de avaliação de programas e políticas, faz-se necessária a definição de alguns termos essenciais, a saber: unidade de amostragem, plano de e base da amostragem.

A unidade da amostragem é o elemento ou conjunto de elementos da população alvo.

Podem ser unidades individuais de análise, tais como escolas, escritórios ou ainda alunos ou consumidores individuais, o que dependerá do objetivo da análise. O plano de amostragem diz respeito ao plano segundo o qual uma amostragem é escolhida e a seleção da amostragem à listagem efetiva das unidades da amostragem a serem observadas. Por sua vez, a base da amostragem é a lista ou fonte na qual as unidades de amostragem são definidas e como sugere seu próprio nome, serve como base para a seleção das unidades de amostragem. Deve-se chamar a atenção para o fato de que ao selecionar a base de amostragem, o avaliador do programa ou política em questão deve considerar até que ponto a base abrange toda a população de interesse (WORTHEN ET AL , 2004, 492).

Entre os métodos de amostragem mais usuais, podem ser destacados: amostragem por conveniência, amostragem intencional, amostragem probabilística, aleatória estratificada e amostragem por conglomerados. A amostragem por conveniência consiste em um método acidental, onde os indivíduos ou unidades são coletados com base na facilidade de acesso e segundo Worthen at al (2004), “pouca preocupação com a composição da amostra como um todo”. Assim, estes autores apontam que as conclusões retiradas acerca deste tipo de amostragem têm muita probabilidade de ser equivocadas.

De forma similar a amostragem por conveniência, a amostragem intencional ou por julgamento incorre em riscos semelhantes da generalização para a população como um todo.

Isto porque a amostra é obtida com base no julgamento que atenderá ao objetivo do avaliador. Já a amostragem probabilística confere a cada unidade da população chance de seleção, o que permite ao avaliador generalizar os resultados para a população como um

91 todo da qual a amostra foi retirada. Um dos tipos mais utilizados de amostragem probabilística é a amostragem aleatória simples, na qual cada indivíduo ou unidade possui igual chance (ou probabilidade) de integrar a seleção da amostra, de modo que quanto maiores as amostras, mais condições terá de representar a população desejada. Duas modalidades da amostragem aleatória simples pode ser destacadas: a amostragem aleatória estratificada e a amostragem aleatória por conglomerados.

A amostragem aleatória estratificada é utilizada quando o objetivo é examinar as diferenças entre subgrupos da população, que podem ser pequenos a ponto de não serem representativos em uma amostra aleatória simples. Com efeito, a população é dividida em

“estratos” que representam subgrupos de interesse e somente após a definição destes subgrupos são selecionadas unidades por meio da amostragem aleatória simples. Assim, não

é necessária quando os subgrupos de interesse são suficientemente grandes. Um tipo de aplicação deste tipo de amostragem se dá no âmbito de pesquisas de cor e raça, quando se acredita que minorias raciais podem ter opiniões diferentes e que representam somente uma pequena proporção da população. Com relação à amostragem por conglomerados, esta envolve a retirada de uma série de amostras aleatórias de determinados aglomerados, sendo mais utilizada com o objetivo de redução de custos.

Worthen et al (2004) ainda destacam o método de análise de custos no âmbito da avaliação de programas ou políticas. Segundo esses autores, a importância desta análise se dá devido à própria necessidade de custos e benefícios dos programas do setor público e que pode ser uma tarefa bastante complexa. De fato, os custos dos programas públicos tem sido um tópico bastante discutido e que vem merecendo atenção por parte dos administrados públicos, das autoridades e do público em geral.

Neste contexto, faz-se fundamental realizar uma distinção entre as modalidades de estudos de custo e que de contemplam subsídios para uma melhor atuação dos avaliadores e policy makers em termos de soluções para suas questões e implementação de estratégias nos

92 mais diversos estágios dos programas. Entre as principais modalidades de análise de custos, estão: análise custo-benefício, custo-efetividade, custo-utilidade e custo-viabilidade.

No tocante à análise custo-benefício, esta contempla a análise de alternativas por meio da comparação entre seus custos e benefícios, ambos expressos em termos monetários.

Verifica-se então se e em que quanto os benefícios excedem os custos. Seleciona-se então a alternativa que possua a maior proporção de benefícios em relação aos custos. Para Worthen et al (2004, p. 495), a maior dificuldade deste tipo de análise seria a quantificação dos benefícios dos programas em questão em termos monetários.

Outra questão seria a utilização de conversões necessárias para os custos (como a utilização de série histórica de índice de preços), como forma de colocar os custos no mesmo intervalo de tempo. Worthen et al (2004) ainda ressaltam que, quando da necessidade de escolha prévia de programas com resultados similares, seria adequado lançar mão de outros tipos de estudo de custo que não envolvam a monetarização de benefícios.

Afinal, benefícios são subjetivos e neste sentido deve haver uma reflexão mais apurada por parte do avaliador ao decidir pela implementação ou não de determinado programa.

A análise custo-efetividade envolve a comparação dos custos dos programas que objetivam chegar aos mesmos resultados ou semelhantes. Assim, para escolher entre dois programas com objetivos similares, este seria o tipo mais apropriado de análise. Uma vantagem apontada por Worthen et al (2004, p. 496) em relação a esta modalidade de análise é o fato da não necessidade de mensuração dos benefícios em termos monetários.

Isto porque os benefícios podem ser expressos em termos de unidades do resultado desejável para o programa em questão, tais como mais um ano de vida, menos um crime violento etc.

A análise custo-utilidade e custo-viabilidade são usadas antes da implementação do programa. Nestas análises, as estimativas de despesas e benefícios podem ser calculadas em momento anterior à execução ao invés de dependerem dos resultados de um programa já em curso. Assim, se mostram mais apropriadas no âmbito de decisões avaliatórias ex-ante.

93 A análise custo-utilidade considera alternativas de execução de programas por meio da comparação entre os custos e a utilidade. A estimativa da utilidade é obtida pela multiplicação da probabilidade subjetiva pela estimativa da utilidade do resultado de cada programa e depois se somando o total dos resultados para a obtenção de uma estimativa da utilidade total do programa em questão. De forma análoga a análise custo-benefício, o maior problema deste tipo de análise reside na mensuração da utilidade, devido à subjetividade presente nesta medida e que torna difícil a defesa dos resultados obtidos (WORTHEN ET AL ,

2004, p. 497).

Quanto à análise custo-viabilidade, esta é utilizada para determinar se os custos de determinada alternativa representam um impedimento para a execução de determinado programa. Cabe ao avaliador confrontar sua disponibilidade orçamentária com os custos das alternativas em questão, o que em teoria, seria bastante simples. Apesar disto, é um dos tipos de análise mais utilizados no campo da avaliação, em grande parte devido à precaução que se pressupõe – deve existir – por parte dos avaliadores e policy makers com relação ao investimento realizado na criação dos programas.

Sintetizando o exposto até o momento sobre as metodologias quantitativas mais usuais na área da avaliação de programas, não se pode deixar de ressaltar a importância das estatísticas descritivas ou inferenciais como forma de responder as questões de interesse.

Independente da forma de metodologia a ser utilizada na avaliação – qualitativa, quantitativa ou ambas, a exploração dos dados coletados por meio das estatísticas e gráficos descritivos permite conhecer os dados profundamente antes de começar a resumi-los com comparações ou a aplicação de metodologias mais sofisticadas. As perguntas feitas – a serem respondidas em parte pelas ferramentas descritivas da estatística – permitem compreender e dotar de sentido a ação avaliatória a ser realizada e geralmente incluem a descrição das freqüências ou a forma de distribuição dos dados, amplitude da distribuição, para citar alguns. Isto significa compreender, num primeiro momento, o contexto onde se insere o objeto da

94 avaliação e suas particularidades para somente após realizar a avaliação da política ou programa em questão.

No entanto, poucos estudos poderiam ser considerados completos sem a inclusão de algumas informações qualitativas. Isto porque os estudos dos resultados não se fazem completos sem uma descrição, um estudo exploratório acerca do programa que está sendo avaliado. Entre os métodos de coleta de informações qualitativas mais usuais pode-se destacar: o estudo de caso, utilização de arquivos e documentos já existentes, observação

(não estruturada, estruturada, na forma de visitas ao local), entrevistas, grupos focais, análise de conteúdo, medidas discretas e o jornalismo investigativo (WORTHEN ET AL , 2004, p. 510-

531).

O estudo de caso é o tipo de abordagem qualitativa indicado quando o objetivo é apresentar informações em profundidade sobre a unidade, sem o comprometimento de generalizações para uma população maior. Sua meta principal é compreender o caso estudado como forma de auxiliar outros, assim como entender e atribuir seu valor no contexto no qual tem operado. De forma oposta às propostas quantitativas, não há uma método claramente definido para o estudo de caso. Apesar disso, estes costumam depender principalmente de métodos qualitativos, tais como observações, entrevistas e exame de documentos e arquivos já existentes. Com relação a este último, faz-se válido notar a relevância de consideração da informação já existente em termos de análise, incluindo documentos que incluem anotações pessoais ou profissionais que não foram preparadas especificamente para a pesquisa. Apesar disto, muitos avaliadores acabam não se dando conta de que muitas questões podem estar respondidas em outros estudos - acessíveis por meio de arquivos e documentos - e que podem auxiliar sobremaneira na elaboração do estudo (WORTHEN ET AL , 2004, p. 514).

A observação e as entrevistas também consistem em métodos essenciais para quase todas as avaliações. Minimamente, as observações envolvem visitas ao local para observar o

95 programa em atividade e podem ser usadas para explorar mais sobre as atividades e os resultados do programa, comportamentos dos participantes entre outros fatores. Em linhas gerais, as observações dependem dos sentidos dos que a realizam para a obtenção de dados de determinados aspectos da realidade e podem ser classificadas em não estruturadas e estruturadas. As observações não estruturadas são caracterizadas pela falta de rigidez de um roteiro a ser seguido, isto é, podem ser explorados alguns tópicos de maior interesse e pertinência pelo avaliador. Assim, são bastante úteis na fase inicial da avaliação, dado que permitem certa familiaridade com o objeto da avaliação no contexto de determinado programa ou política. Quanto às observações estruturadas, estas são úteis na medida em que permitem – por meios geralmente mais rígidos e quantitativos – observar características ou comportamentos específicos (Worthen et al , 2004, p. 515).

As entrevistas têm como finalidade a coleta de informações em maior grau de profundidade, com objetivos mais exploratórios. Segundo Worthen et al (2004, p.520), as entrevistas pessoais levam a uma grande riqueza de informações, porém possuem gastos mais elevados. Já as entrevistas exploratórias com grande número de interessados desde o início do processo de avaliação podem ter grande valor para esclarecimento das perspectivas e preocupações dos interessados. No entanto, é importante para o avaliador determinar o grau de estruturação necessário para a entrevista, ao formular perguntas que alcancem possibilidades reais de respostas a questões de interesse da avaliação.

A análise de conteúdo se constitui em um método qualitativo que se vale do exame de documentos como forma de descrever, analisar e resumir tendências. A análise de conteúdo pode ser do tipo qualitativa – ao resumir e analisar materiais – ou quantitativa – ao mensurar os elementos do texto de forma objetiva segundo regras estabelecidas.

Em linhas gerais, pode-se dizer que a análise de dados qualitativos dependerá da natureza dos dados e do arcabouço conceitual metodológico empregado na análise. Entre os mais diversos métodos qualitativos aqui explicitados, é importante fazer algumas ressalvas.

96 Primeiramente, a busca de modelos e categoria de análises não se cessa no que foi até agora exposto. Esta busca é constante e faz parte de todas as análises qualitativas. Segundo, o destaque à triangulação, como já dito anteriormente, entendida como a conciliação de metodologias para ponderação e obtenção de conclusões. Apesar da importância da triangulação, Greene et al (apud Worthen et al , 2004, p. 538) destacam que esta prática não

é muito utilizada no campo da avaliação, sendo mais comuns a utilização de métodos mistos complementares e de expansão. Por exemplo, a avaliação de um programa educacional pode ser feita ao utilizar o paradigma positivista e o construtivista.

Embora o uso destes dois paradigmas ajude a entender o programa, geralmente chegam à conclusão de resultados demasiado diferentes para o aumento da validade do programa. Neste aspecto, portanto, a complementaridade diferiria da triangulação na medida em que se utiliza da síntese dos métodos quantitativos e quantitativos não como forma de aumentar a validade das mensurações e torná-las defensáveis. Terceiro, deve-se ter em mente que é necessário muito mais que uma boa metodologia de coleta de informações – quantitativas e qualitativas – como forma de responder as perguntas propostas pela avaliação. É necessário que além da análise de dados ocorra a interpretação dos mesmos, de forma a atribuir valores, perspectivas e formular conclusões que devem ser pertinentes e defensáveis.

Feitas estas considerações acerca das definições sobre avaliação de programas e políticas públicas, suas tipologias e metodologias mais utilizadas, pode-se questionar sobre a forma como todo o arcabouço teórico conceitual aqui exposto pode aplicado no campo da avaliação. Em outras palavras, como verificar a presença destas metodologias descritas em pesquisas de avaliação? Com este objetivo, pretende-se analisar e discutir algumas pesquisas que usam modelos de avaliação – dos mais diversos tipos – em projetos e programas de políticas públicas, em especial os programas voltados à qualificação profissional no Brasil.

97 No entanto, em um primeiro momento faz-se importante destacar alguns dos paradigmas e preocupações norteadoras dos avaliadores dos programas de formação profissional no país.

De acordo com Castioni (1999), até o final da década de 1980 os estudos sobre os programas de qualificação profissional se inscrevem no que chama de “abordagem econômica da política social”. A esta época, os estudos na área de avaliação tinham como preocupação fundamental o comportamento dos gastos e a relação custo-aluno, não havendo muito interesse em explorar a dinâmica dos processos (como ocorre a política, suas articulações, meios e fins) e as razões do alcance de determinados resultados. Para Castioni

(1999) este interesse pela avaliação de eficiência com uma atenção bastante voltada à administração dos recursos pode ser explicado pela pouca tradição do país à época na área de avaliação. Segundo ele, os avaliadores eram em grande parte pertencentes a escolas de tradição essencialmente quantitativa o que dificultava que vislumbrassem a possibilidade de outros métodos – ou até mesmo sua síntese – como metodologia avaliativa.

É a partir do final dos anos 1980 que o estudo das políticas públicas se tornou mais abrangente, o que pode ser atribuído em grande medida à introdução das dimensões de implementação e processo às análises das políticas públicas. Ainda assim, poucos estudos utilizam a avaliação de processo como forma de determinar o valor de programas e políticas públicas – incluídas aí as de qualificação profissional.

2.2. A Avaliação de Programas de Qualificação Profissional

A seguir são analisadas uma relação de estudos e seus aspectos metodológicos na avaliação de planos, programas e projetos de qualificação profissional, a citar: a avaliação do Plano Estadual de Qualificação Profissional (PEQ) – executado no âmbito do Programa

Nacional de Formação Profissional (Planfor) para a Região Metropolitana de Belo

98 Horizonte/MG; do Plano Estadual de Qualificação Profissional (PEQ) para o estado de

Pernambuco (PE); do Programa de Reciclagem Profissional do Ministério do Trabalho e

Emprego (MTE); do Projeto Trabalhar Mais e Melhor (MTE).

O artigo denominado “Uma avaliação experimental dos impactos da Política de

Qualificação Profissional no Brasil” teve como objetivo determinar em que medida o Plano

Estadual de Qualificação Profissional (PEQ) – executado no âmbito do Programa Nacional de Formação Profissional (Planfor) serviu como instrumento efetivo para a redução do nível e a duração do desemprego dos seus participantes. A questão abordada é se os impactos do programa são positivos e suficientes para produzir efeitos sobre os níveis e durações do emprego dos seus participantes.

Como o próprio nome sugere, foi uma avaliação de impacto e que utilizou como metodologia de coleta de informações o desenho experimental de uma amostra de egressos do treinamento na Região Metropolitana de Belo Horizonte/MG entre os anos 1996 e 2000, que constituiu o grupo de tratamento, assim como incorporou informações sobre o grupo controle – não participantes, através de painéis retrospectivos de informações mensais com cerca de 1.200 indivíduos acompanhados ao longo de quatro anos. O método consistiu na construção de um experimento onde as pessoas do mesmo conjunto de candidatos ao programa de treinamento foram alocadas aleatoriamente ao grupo de tratamento (no qual participam das ações de qualificação profissional) e controle (no qual não participam das ações de qualificação profissional). Uma das justificativas dos autores do estudo pela opção ao desenho experimental de coleta de informações se deve à utilidade deste como forma de controle dos possíveis vieses de motivação existentes entre os participantes do programa.

Para os autores, a aleatorização presente na metodologia experimental consegue garantir que a alocação aos grupos seja independente das características não observadas nos candidatos. Com efeito, se permite que os dois grupos – controle e tratamento – se tornem basicamente idênticos e sejam comparados com relação a características supostamente

99 influenciadas pelo tratamento, de modo que as diferenças surgeuntes entre os dois grupos após determinado período de tempo podem ser atribuídas ao efeito do tratamento. Assim, a aleatorização também proporciona o controle dos vieses de auto-seletividade e heterogeneidade (OLIVEIRA & RIOS -NETO , 2007).

Ainda referente à metodologia de coleta de informações, os procedimentos de amostragem e aleatorização do experimento tiveram de ser adaptados a uma série de dificuldades – geralmente encontradas pelo avaliador – ao longo do processo de avaliação.

A técnica de amostragem consistiu de duas fases: em um primeiro momento, foi retirada amostra dos municípios representativos da implementação do programa em Minas

Gerais; posteriormente, a amostragem do experimento aleatório com a análise dos cursos e candidatos e o sorteio dos que seriam treinandos (treinamento) ou não seriam (controle). De acordo com os autores, esta avaliação de eficácia no âmbito do Planfor trouxe consigo um projeto metodológico de grande utilidade, pois efetivou a análise amostral e domiciliar de acompanhamento (follow ups) dos participantes em quatro rodadas. Para este acompanhamento, foram aplicados questionários e entrevistas em cada rodada.

Interessante notar que houve uma restrição da amostra a partir da terceira rodada do acompanhamento, quando esta ficou circunscrita apenas para a Região Metropolitana de

Belo Horizonte (o que representou uma perda de cerca de 14% da amostra, mas que não chegou a comprometer – segundo os autores – a validade do estudo).

Nota-se que os aspectos da intervenção priorizados por esta avaliação foram os resultados. Ao ter como finalidade principal a mensuração dos efeitos da política de qualificação profissional, a avaliação de impacto proposta objetivou determinar se houve modificação em função do tratamento e em caso positivo, a sua magnitude e duração. Além disso, buscou determinar quais os segmentos afetados pelo programa de qualificação e em que medida isto foi feito.

100 Outra justificativa utilizada pelos autores para a adoção da avaliação de resultados, na sua modalidade avaliação de impacto é atribuída aos avanços, segundo os mesmos, proporcionados por este tipo de avaliação. De acordo com Oliveira e Rios-Neto (2007), três metodologias seriam comumente utilizadas no processo de avaliação dos resultados dos programas, a saber: “antes/depois”, “não-experimental” e “experimental”. No entanto, ao avaliar o desempenho dos casos de treinamento antes e depois da participação dos indivíduos às ações de qualificação profissional, a metodologia “antes/depois” pode induzir a erros de avaliação.

Como não há um grupo de controle, as variações antes e depois dos indicadores de eficácia do grupo de tratamento estão sujeitas as flutuações econômicas de conjuntura e outras tendências que podem ser incorporadas como ganhos com o treinamento. Oliveira e

Rios-Neto (2007) apontam que a maioria dos estudos que utiliza esta metodologia aponta ganhos advindos do treinamento. Com efeito, tanto as metodologias “não-experimentais” como “experimentais” representariam um diferencial e avanço em relação à metodologia antes e depois por constituírem um grupo de controle para medir a eficácia do programa: o desempenho do grupo de tratamento, antes e depois, foi medido em termos de emprego e cotejado com o desempenho obtido pelo grupo controle.

Antes de partir para a metodologia caracterizadora do estudo, os autores promoveram uma análise descritiva e comparativa entre os grupos de tratamento e controle em relação ao emprego. Tendo como referência o grupo controle, foi feito o acompanhamento das taxas de ocupação do grupo de tratamento em vários períodos após a exposição ao treinamento, sempre comparados em perspectiva ao período anterior ao treinamento. Para esta análise, a média aritmética das taxas de ocupação foi estimada mês a mês, não tendo sido verificados grandes diferenciais entre os grupos de tratamento e controle ao longo do período pesquisado.

101 Neste aspecto, é interessante ressaltar a importância da análise descritiva no processo de avaliação, no sentido de conhecimento do contexto no qual o objeto está inserido, conforme mostram Worthen at al (2004). Além disto, a utilização de questionários para este acompanhamento parece ter sido fundamental na condução do estudo. De acordo com

Worthen et al (2004), os questionários constituem a metodologia de coleta de informações que se vale de perguntas para a avaliação de atitudes, comportamento e particularidades da vida tais como renda, tamanho da família entre outros. Este instrumento é em geral mais equivalente a um protocolo de entrevista, entendida como o instrumento efetivamente utilizado para a coleta de dados. No caso da avaliação em questão, sua particularidade residiu na obtenção de dados como resultados que puderam então servir como base de comparação entre os grupos do experimento.

Para analisar os dados longitudinais ao longo do período estudado, a avaliação se utilizou da metodologia quantitativa denominada “Análise de Sobrevivência”. Esta modalidade de análise permitiu estimar, interpretar e comparar funções de sobrevivência e de risco entre grupos de tratamento e controle do experimento. No caso particular desta avaliação, a sobrevivência se referiu à duração no estado de desemprego e o risco se refere ao risco de se ocupar.

Diversos métodos de análise de sobrevivência, não paramétricos, paramétricos e semiparamétricos foram utilizados de forma complementar no estudo. O principal objetivo a ser alcançado por meio destas modalidades da análise de sobrevivência foi encontrar a probabilidade de o indivíduo permanecer desempregado (ou sobreviver) após o tempo t, dado que estava desempregado até o tempo t. Em outras palavras, isto significa encontrar a probabilidade de o indivíduo permanecer desempregado após determinado período de tempo, dado que estava desempregado no período anterior (Oliveira & Rios-Neto, 2007, p.

360). Até mesmo por este motivo, os autores se utilizaram de subamostra de desempregados

(também na forma de grupos de controle e tratamento em desenho experimental) como

102 forma de verificar o impacto do treinamento para os desempregados (OLIVEIRA & RIOS -

NETO , 2007, p. 362).

Além disto, foram utilizados modelos de regressão como forma de buscar a relação de algumas variáveis explicativas, tais como raça, idade, nível de escolaridade, sexo e outras ao tempo de sobrevivência.

Como principais resultados desta pesquisa de avaliação, o impacto de participar do

Planfor sobre a duração do desemprego foi considerado como positivo para o total da amostra, ao reduzir o número e a duração dos episódios de desemprego. Contudo, estes efeitos variaram conforme o grau de “desfavorecimento” dos participantes no mercado de trabalho, tais como a condição de desemprego no momento do treinamento. Neste sentido, os maiores impactos ocorreram com os que não enfrentavam estas barreiras no mercado de trabalho. Quanto aos desempregados, a participação no treinamento não apresentou efeitos positivos significativos em termos de geração e manutenção de trabalho (OLIVEIRA & RIOS -

NETO , 2007, p. 355).

Em linhas gerais, a metodologia utilizada por esta avaliação foi essencialmente quantitativa, sendo que pouca atenção foi dada à descrição do Planfor e a uma maior compreensão da sua dinâmica. Pode-se identificar a não utilização de síntese de metodologias quantitativas e qualitativas (complementaridade) e da triangulação. Dessa forma, não houve a utilização de métodos mistos que permitissem avaliar o mesmo objeto, assim como não houve um diálogo da metodologia proposta com outras como forma de validação dos seus resultados. Por se restringir primeiramente ao estado de Minas Gerais e posteriormente a Região Metropolitana da capital do referido estado da federação, a avaliação em questão também não deixou de se constituir em um estudo de caso. Neste aspecto, apresentou informações em profundidade sobre a unidade, o que permitiu atribuir o valor do Planfor na sua conjuntura de operação em Minas Gerais.

103 Apesar da não utilização, tanto da complementaridade, quanto da triangulação, pode- se considerar que a análise de dados foi permeada por uma interpretação satisfatória dos mesmos, e na perspectiva proposta, conseguiu atribuir valores, perspectivas e formular conclusões pertinentes. No entanto, deve haver cautela com relação a generalizações deste estudo para uma população de outro contexto no qual o programa opera, como por exemplo, outros estados da federação. Um exemplo disto pode ser dado quando da próxima análise aqui realizada, quanto à pesquisa de avaliação do Plano Estadual de Qualificação

Profissional (PEQ) para o estado de Pernambuco (PE), também no âmbito do Planfor.

Intitulada “Os Impactos do Plano Estadual de Qualificação Profissional em

Pernambuco”, a pesquisa teve como objetivo avaliar o impacto do Programa Estadual de

Qualificação Profissional do Estado do Pernambuco de 1996 na remuneração e probabilidade de obter um emprego dos egressos. Barros & Perrelli (1998) iniciam com uma apresentação sucinta da Política Nacional de Emprego para esclarecer em que contexto está inserido o objeto da avaliação – a política de qualificação profissional.

Apesar de ter objetivos similares aos propostos por Oliveira & Rios-Neto (2007), este estudo não se restringe somente a uma dimensão quantitativa, na medida em que realiza uma descrição das políticas públicas de emprego e do Planfor enquanto componente estratégico das políticas públicas de trabalho e renda no país, financiadas em sua maioria por recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Além desta dimensão mais geral de exposição, os autores também dedicam uma parte da sua pesquisa de avaliação à descrição das especificidades do Plano Estadual de Qualificação (PEQ) no estado de Pernambuco, por meio do inventário de alguns dos principais projetos que o integram neste estado da federação.

Dessa maneira, nota-se a presença de uma síntese de metodologias – qualitativas e quantitativas – o que pode ser verificado pela discussão teórica dos possíveis impactos de um programa com o perfil do Plano Estadual de Qualificação (PEQ).

104 Barros & Perrelli (1997) partem da concepção de que o impacto da qualificação profissional no mercado de trabalho se reflete nas três variáveis de maior interesse neste mercado, a citar: desemprego, emprego e salários. Mesmo que considerem a existência de outras variáveis importantes, tais como composição etária e por gênero da mão-de-obra ocupada, nível de segregação racial, taxa de rotatividade da mão-de-obra etc., os autores deslocam sua preocupação em uma opção metodológica para as variáveis que consideram como centrais.

A principal hipótese norteadora da pesquisa foi a de que o Plano Estadual de

Qualificação (PEQ) no estado de Pernambuco teve impacto na renda e probabilidade de obter uma colocação no mercado de trabalho. Para testar esta hipótese, os autores utilizaram dados de uma pesquisa amostral entre egressos. Para tal concentraram-se nos resultados quanto à empregabilidade e quanto ao impacto na remuneração dos trabalhadores que se pode partir para a análise dos impactos da qualificação no mercado de trabalho. Para examinar esta hipótese principal, esta foi decomposta em duas outras hipóteses a serem testadas:

i. Os treinamentos realizados dentro do âmbito do Programa de Qualificação Profissional (PEQ) em Pernambuco tiveram como um de seus resultados o aumento de salário dos seus participantes;

ii. A capacitação oferecida aos trabalhadores afetou sua empregabilidade. Como conseqüência, aqueles que participaram desses treinamentos têm uma probabilidade diferente de estarem empregados após a conclusão dos cursos, quando comparados àqueles que não participaram (BARROS & PERRELLI , 1997, p. 916-917).

De acordo com os autores, essas duas hipóteses deveriam ser testadas a partir da comparação do desempenho no mercado de trabalho entre os que participaram do programa daqueles que não o fizeram. Dessa forma, a metodologia de coleta de informações seria o desenho experimental da amostra, conforme feito no estudo de Oliveira & Rios-Neto (2007).

Entretanto, tal opção metodológica não pôde ser realizada. Isto porque – justificam os autores – as informações disponíveis se referiam apenas àqueles que participaram do treinamento, o que eliminaria a possibilidade de utilização de um grupo de controle. Neste 105 aspecto, a pesquisa inscreveu-se no modelo quase-experimental, pois, apesar de se utilizar da aleatorização em seus procedimentos, não houve a utilização de um grupo controle.

Ainda no âmbito da coleta de informações, a amostra foi selecionada de forma aleatória a partir das fichas de inscrição coletadas pela Secretaria do Trabalho e Ação Social do Estado de Pernambuco. Essas fichas foram preenchidas com todos os participantes dos cursos e arquivadas pela Secretaria. A amostra selecionada contou com 391 indivíduos, tendo havido várias substituições por causa de erros de endereço ou por dificuldades de encontrar os treinados em casa na visita dos pesquisadores. Essa amostra se espalhou por 15 municípios do estado e contou com a participação de indivíduos treinados por seis entidades executoras, que foram Empresa de Assistência Técnica e Rural (Emater), Fundação

Apolônio Salles de Desenvolvimento Educacional (Fadurpe), Faculdade Especial de

Educação e Cultura (Fesp), Cruzada de Ação Social, Central Geral dos Trabalhadores e o

Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai). Não é de se notar a dificuldade ocorrida com relação ao acompanhamento dos indivíduos. Conforme ressaltam Worthen et al (2004), os imprevistos com acompanhamentos no âmbito da avaliação de resultados são bastante comuns no âmbito do processo de avaliação e cabe aos avaliadores formular estratégias que possibilitem o seu contorno.

Dadas estas dificuldades, houve uma redução da amostra, o que foi justificado pelo fato de que só teriam sido incluídos os indivíduos que estavam empregados tanto antes como depois do programa. Assim, se eliminou o grupo de desempregados que compunham a maior parte dos egressos e, conseqüentemente, também da amostra. Também se excluiu da amostra os indivíduos que não responderam qualquer uma das questões que foram utilizadas na definição das variáveis incluídas na equação de regressão, fossem elas variáveis independentes ou dependentes. Após essas eliminações, sobraram apenas 103 indivíduos, que foi o universo utilizado na avaliação.

106 A comparação em termos de rendimento foi realizada com a evolução do rendimento médio dos ocupados, cuja fonte de dados foi a Pesquisa Mensal de Emprego

(PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Neste aspecto, faz-se válido observar que ambas a fontes de dados utilizadas para a comparação do rendimento médio cobrem universos diferentes. Enquanto os dados da PME referem-se apenas à Região

Metropolitana do Recife, os dados do Plano Estadual de Qualificação Profissional cobrem uma região maior do estado de Pernambuco.

Importante observar como ambas as hipóteses norteadoras da pesquisa apresentadas anteriormente têm um componente quantitativo e um qualitativo. Por exemplo, a primeira delas contém uma informação que responde uma pergunta sobre a existência de impacto positivo nos salários, o que é uma questão essencialmente qualitativa. A segunda delas diz respeito a uma questão quantitativa, ao tentar responder em que percentual (em média) os cursos proveram de aumento salarial. Neste sentido, os autores enfatizam que a hipótese do aumento no nível de salários como resultados do treinamento do PEQ pode ser testada sem que exista um grupo de controle. Isso seria justificado, segundo Barros & Perrelli (1997), porque os cursos não seriam todos ofertados pelas mesmas instituições e por esta razão teriam nível de organização e qualidade distintos.

Daí, se os treinandos de duas instituições distintas têm taxas médias de variações salariais que são significativamente diferentes uma da outra, isso significa que pelo menos o treinamento de uma das duas afetou os salários dos seus treinandos, desde que se possa isolar o efeito de viés de seleção de treinandos que pode ocorrer nas duas instituições.

Através da elaboração de um modelo de regressão múltipla foi possível testar qualitativamente a existência de impacto do Programa de Qualificação Profissional no desempenho dos trabalhadores no mercado de trabalho. Nesse sentido, há novamente uma espécie de síntese de metodologias - quantitativas e qualitativas - uma a serviço da outra, no que mais parece ter uma finalidade de expansão. Na expansão, há uma busca de aumento da

107 amplitude e alcance da investigação ao se utilizar de diferentes métodos para diferentes componentes da investigação (Greene et al apud WORTHEN ET AL , 2004, p. 538).

Como resultados, os autores concluíram que o Plano Estadual de Qualificação

Profissional do Estado de Pernambuco em 1996 foi eficaz na sua aplicação, o que pôde ser verificado a partir do momento em que ele elevou os rendimentos percebidos pelos indivíduos que foram por ele treinados e alterou a sua probabilidade de estarem empregados.

Ainda verificou-se uma elevação média quanto ao rendimento dos indivíduos que passaram pelas ações de qualificação oferecidas pelo PEQ, e que foi de aproximadamente 8,98%

(BARROS & PERRELLI , 1997, p. 929).

Assim como na avaliação de impacto realizada por Oliveira & Rios-Neto (2007), houve limitações relativas aos levantamentos de campo, que não obtiveram informações com indivíduos que não foram treinados. Dessa maneira, não foi possível tirar conclusões quanto ao sentido e magnitude da variação da probabilidade de estar empregado, como foi verificado na avaliação de Oliveira & Rios-Neto (2007).

Curioso notar que, mesmo em se tratando de um estudo de caso, as conclusões obtidas são tidas pelos autores como passíveis de generalização, na medida em que sugerem a ampliação do Plano Nacional de Qualificação Profissional como um instrumento de aumento de renda dos trabalhadores. De maneira geral, os resultados confirmam que houve uma elevação da renda dos treinados e que a probabilidade de obter um emprego também foi alterada.

Contudo, autores como Castioni (1999, p. 19) chamam a atenção para o que seria uma lacuna desta pesquisa, qual seja que esta induz a apresentação de alguns resultados que os avaliadores ex-ante já acreditavam existir. Como prova disto, Castioni (1999) aponta a exclusão pelo modelo dos indivíduos que não satisfaziam as condições. De qualquer forma, uma questão que não fica muito clara acerca deste estudo é saber se as estimativas obtidas são confiáveis para o conjunto dos alunos que realizaram o programa ou apenas para os que

108 compuseram o modelo. Isto nos remete a uma reflexão acerca da importância do preparo dos avaliadores para com o planejamento adequado do desenho metodológico da pesquisa de avaliação.

A próxima análise aqui realizada tomou como base o relatório do Ministério do

Trabalho e Emprego (MTE) acerca do “Programa de Reciclagem Profissional”, promovido pelo referido Ministério. De forma distinta as duas avaliações anteriores, este relatório se atém mais a uma avaliação ex-ante do Programa, ao considerar o contexto de pré- implementação da política, seja nos seus aspectos organizacional, institucional, social, econômico e político. Em outras palavras, pode-se dizer que esta avaliação traça recomendações e ajustes na direção de uma proposta de política pública de qualificação profissional.

A avaliação teve por objetivo fornecer a base para a implementação do programa em questão. Para tal, o relatório do MTE se pautou em uma avaliação anterior ao lançamento do plano, e neste sentido especificou algumas recomendações de como o plano poderia e deveria ser realizado, além de especificar objetivos e finalidades.

Assim, entre as recomendações de ação para o MTE, foram incluídas a contemplação de três modalidades para a estruturação de atividades de formação profissional: a preparação básica para o trabalho, destinada aos desempregados de baixo nível de escolaridade, desde aqueles que nunca freqüentaram escola até os que não concluíram o equivalente a quatro anos de escolaridade ou o ensino primário; são trabalhadores que, geralmente, encontram emprego em ocupações de baixa remuneração e de altos índices de rotatividade de mão-de- obra; a Qualificação profissional, direcionada a desempregados que tenham concluído o equivalente a quatro anos de escolaridade ou o ensino primário, ou com conhecimentos equivalentes, sem perfil ocupacional definido, ou que desejam aprender uma nova ocupação, em conseqüência de mudanças na oferta de emprego; Aperfeiçoamento profissional, voltada aos desempregados com formação profissional definida, que necessitam atualizar-se ou

109 especializar-se no âmbito da mesma família ocupacional. Essas três modalidades contempladas no programa diferenciam-se, por um lado, pelo atendimento a públicos-alvos distintos e, por outro, pelos conteúdos programáticos diferenciados.

Ao expor estas recomendações, o MTE acaba por promover uma maior focalização e estruturação no desenho dessa política, além de fornecer subsídios para avaliações mais consistentes em momentos posteriores.

Propostas também foram realizadas em outras dimensões do Programa, entre elas a carga-horária. Segundo o MTE, a carga horária total proposta para a modalidade preparação básica para o trabalho é de 240 horas, em princípio totalmente dedicadas a conteúdos de habilidades básicas, distribuídas em 180 horas para os segmentos de comunicação oral e escrita e conhecimentos matemáticos, e 60 horas para os segmentos de conhecimentos gerais e complementares. Essa carga horária adquire flexibilidade conforme a modalidade de formação ofertada.

Com efeito, esta avaliação não destacou os resultados alcançados (como ocorreria em avaliações do tipo ex-post), mas sim os resultados esperados. Assim, são explícitos os resultados esperados em termos de competências para os alunos concluintes nas três modalidades ofertadas de formação profissional – comunicação oral e escrita, conhecimento matemático e conhecimentos gerais e complementares.

Para cada ocupação, o MTE direcionou os conteúdos direcionados aos aspectos profissionalizantes que compõem as habilidades específicas, contemplando os componentes curriculares – Prática profissional, Informações tecnológicas, Conhecimentos relacionados e

Normas técnicas – e suas funções.

Também foi estabelecida, no âmbito desta avaliação, a fonte financiadora de recursos do programa, no caso o Fundo de Amparo ao Trabalhador, assim como as diretrizes metodológicas a serem seguidas pelo Programa. A delimitação da fonte financiadora é de suma importância não somente para assegurar a continuidade da política na sua dimensão

110 meio como na sua dimensão fim, ao possibilitar a realização de pesquisas de avaliação – internas ou externas – conforme. Apesar disso, a análise desta política nos faz notar pouca atenção é dada à questão de como seria feita a sua avaliação. Muito mais atenção é dada ao processo, o que é considerado raro na tradição brasileira por autores como Castioni (1999).

Entre as diretrizes metodológicas destacadas pelo relatório de avaliação do MTE, apontamos:

1 - Todas as atividades de ensino-aprendizagem devem ser planejadas e avaliadas continuamente, de modo a permitir o melhor desempenho dos alunos.

2 - O planejamento das atividades de ensino-aprendizagem deve definir claramente: os conhecimentos, as habilidades e as atitudes a serem alcançados, depois de selecionados por sua relevância; as estratégias, os métodos e as técnicas de ensino a serem utilizados; e as formas de avaliação da aprendizagem e dos resultados obtidos (MTE, 1994).

A primeira experiência concreta da proposta do “Programa de Reciclagem

Profissional” foi desenvolvida a pedido do MTE pelo Sindicato da Indústria de Construção

Civil (SINDUSCON/RJ) e denominada "Projeto Trabalhar Mais e Melhor", analisado a seguir.

O documento produzido pelo SINDUSCON/RJ se pautou em uma metodologia de análise qualitativa de descrição para avaliar o projeto executado no âmbito do “Programa de

Reciclagem Profissional”. De acordo com o documento, o objetivo do projeto foi atender às necessidades da modalidade preparação básica para o trabalho, especialmente para trabalhadores da indústria da construção civil. A metodologia desenvolvida se utilizou a análise de conteúdo como forma de estender os fundamentos e conceitos elaborados para a

"família ocupacional", desde que adaptados às suas especificidades. Apesar de o documento citar a realização de pré-teste antecedeu a este projeto o em alguns Sine estaduais, não explicitou os processos ou resultados deste pré-teste.

Em linhas gerais, a proposta do SINDUSCON/RJ atribui importância fundamental ao planejamento e desenho articulado entre à relação entre educação e o mundo do trabalho. A definição do público-alvo, das habilidades básicas visa se certificar e estruturar conteúdos da 111 educação básica a serem desenvolvidos pelo professor, e as habilidades específicas, aos conteúdos de qualificação profissional a serem trabalhados por um instrutor profissional.

Notou-se que a avaliação deste projeto, de forma análoga a promovida pelo “Programa de

Reciclagem Profissional”, do qual faz parte, apesar de não ter tido caráter ex-ante, muito se assemelha ao tipo de avaliação utilizado por este programa na medida em que permite analisar e estabelecer linhas de ação para compreensão e melhorias de seu processo.

A título de conclusão, pôde-se verificar que as pesquisas avaliativas sobre políticas, programas e projetos que não foram desenhadas para serem avaliadas acabam gerando grande limitação em termos metodológicos para o bom desenvolvimento do trabalho, por mais competentes e dedicados que sejam os avaliadores. Isto porque não é possível, passado o tempo da implementação, mapear, de forma precisa, a situação inicial que deveria ser alterada pela política/programa/projeto, e cotejá-la com a situação presente ou final.

Também se torna muito difícil, após períodos de descontinuidades e incertezas – como é o caso da política de qualificação profissional no Brasil – reconstruir todo o processo de intervenção, em suas múltiplas dimensões, assim como os contextos particulares nos quais seus diversos segmentos ocorreram. De forma similar, é bastante improvável reconstituir os caminhos e as circunstâncias que levaram ao erro ou ao acerto, prescrevendo sugestões corretivas.

Por fim, deve-se atentar o quão cautelosa é a tarefa de estabelecer relações causais entre as ações desenvolvidas e os resultados alcançados dos mais diversos programas e políticas, sejam estes previstos ou não, desejados ou não, primários ou secundários, restritos ou ampliados.

112

Capítulo 3 – Panorama geral da Política Pública de Qualificação Profissional no Estado de São Paulo

3.1. A Importância do Diagnóstico na Formatação da Política Pública de Qualificação Profissional: o caso do Estado São Paulo

Concomitante à crescente produção científica na área de estudos e diagnósticos de programas sociais nos últimos anos, presencia-se também uma realidade na qual se verifica uma crescente demanda por programas sociais que atinjam os resultados e impactos esperados. Neste aspecto, o diagnóstico emerge como conceito fundamental para a compreensão do sucesso/insucesso dos projetos, programas e planos implementados.

Autores como Jannuzzi (2008, p. 02) mostram que, apesar da gama de trabalhos produzida no âmbito da realidade social, muitos dos trabalhos prévios à formulação e implementação de políticas públicas acabam se constituindo no que denomina de “diagnósticos descritivos bastante gerais”, aplicáveis a diferentes programas sociais. Mesmo ao considerar a contribuição dos diagnósticos de caráter mais generalista, deve-se ter em mente que uma das maiores questões a esta modalidade diz respeito à carência destes por informações mais particulares e que venham a ser úteis como instrumentos nas ações públicas mais dirigidas.

No caso específico dos programas de qualificação profissional, a efetividade de cada programa dependerá do uso de boas práticas na gestão das suas etapas de formulação e implantação. A execução de tais ações, por sua vez, implica um bom diagnóstico. Deste modo, é importante chamar atenção para a relevância deste na formatação de ações públicas direcionadas. Importante tambem é levar em consideração a complexidade operacional envolvida em seu ciclo de gestão, uma vez que esta é certamente muito maior do que a de diversos programas, como o Bolsa-Família, por exemplo, o que valoriza ainda mais a

113 necessidade de dispor de um diagnóstico consistente, mais rico e específico do que os tipos de estudos mais generalistas (JANNUZZI, 2008, p. 02).

Também se faz de suma importância reconhecer os limites e possibilidades das pesquisas de avaliação de programas públicos como fontes de informação para a elaboração dos diagnósticos direcionados. Isto porque a forma pela qual é realizada a avaliação influencia sobremaneira a elaboração e resultados obtidos por meio dos diagnósticos. Por exemplo, nas avaliações de impacto, as constatações empíricas acerca da efetividade dos programas são, não raramente, ambíguas ou pouco consistentes, quase sempre apontando melhoria em seus resultados. Nos casos em que se adotam delineamentos metodológicos quase experimentais, sejam eles de série temporal interrompida ou desenho de grupo de comparação não-equivalente, as condições para garantir a validade interna dos estudos acabam por inviabilizar a apropriação e generalização dos resultados para avaliações mais abrangentes de programas (WORTHEN ET AL , 2004, p. 44).

Vários estudos focados no processo de implementação dos programas, que teriam grande potencial para trazer informações relevantes e específicas para aprimoramento e formulação de outros projetos similares, acabam tendo baixo poder de generalização em razão das lacunas de conhecimento sobre atividades desenvolvidas – decorrentes das limitações ou inexistência de sistemas de informações de monitoramento – ou por causa de decisões metodológicas de técnicas, amostras e casos investigados, em razão dos prazos e recursos disponíveis. Avaliações voltadas à análise da consistência teórica e do desenho de programas – e que poderiam gerar conhecimento mais generalizável na área – são menos freqüentes ou, pelo menos, menos conhecidas do que outros tipos de estudos de avaliação

(WORTHEN ET AL , 2004) .

Especificamente no campo da formulação e aprimoramento dos programas de QP, o quadro de limitações e parcialidades dos diagnósticos existentes não encontra dificuldades muito distintas de outros programas sociais.

114 Mesmo se considerados os esforços significativos, em especial a partir da década de

1990 – marco na política pública de Qualificação Profissional no país – tais limitações e parcialidades continuam presentes na proposição de modelos mais sólidos para a elaboração de análise de demanda para programas dessa natureza e sua avaliação. Na próxima seção, trataremos do caso especifico da Pesquisa Diagnóstico para Qualificação Profissional e que se constituiu em uma das principais bases empíricas para a realização deste trabalho.

3.1.1. Sobre o Diagnóstico para a Qualificação Profissional no Estado de São Paulo: estratégias de redesenho do PEQ - 2007

Como explicitado no primeiro capítulo deste trabalho, para implementação do

PLANFOR, foram estruturados dois mecanismos, geridos pelo MTE, por meio da SPPE: Os

Planos Estaduais de Qualificação - PEQ e as Parcerias Nacionais e Regionais (PARC ), elaborados e gerenciados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, com homologação das

Comissões/Conselhos Estaduais do Trabalho/Emprego, às quais cabia articular e priorizar demandas definidas pelas Comissões Municipais de Emprego, bem como supervisionar a execução desses planos nos Estados (CASTIONI et al, 1999, p. 21).

Os Planos Estaduais de Qualificação (PEQ) se constituíam em projetos e ações de Educação Profissional (EP), incluindo cursos, assessorias, estudos e pesquisas feitos pela

REP local, e geridos de forma tripartite e paritária. Assim, os PEQs teriam como objetivo principal, a qualificação e requalificação profissional de populações em risco ou em desvantagem social. Seu foco é o aumento das chances de emprego ou de trabalho da população atendida, em face das potencialidades dos mercados de trabalho regionais ou locais e são executados mediante parceria com a Rede (Instituições) de Educação

Profissional local, com recursos do FAT, repassados mediante convênios plurianuais entre o

Governo Federal e os respectivos Estados (Ibidem).

115 As Parcerias Nacionais e Regionais (PARC ) eram parcerias estabelecidas mediante convênios ou acordos de cooperação técnica, para realização de projetos e ações inovadoras de EP (FAUSTO , GARCIA & ACKERMANN , 2001, p.07). Os PEQ eram circunscritos a uma unidade federativa sob responsabilidade das Secretarias Estaduais de Trabalho (STB) e sujeitas à aprovação dos Conselhos Estaduais de Trabalho (CET) e negociações com as

Comissões Municipais de Emprego (CME). As PARC eram realizadas pelo Ministério do

Trabalho e Emprego (MTE) em parceria com organismos púbicos e privados, de modo que estavam sujeitas à ação do CODEFAT (p. 62-66 e passim).

Espécie de diagnóstico customizado para (re) formulação do Plano Estadual de

Qualificação (PEQ) no estado de São Paulo, o redesenho da Política Pública de Qualificação

Profissional neste estado da federação envolveu a utilização de diferentes abordagens metodológicas de pesquisa e técnicas de coleta e organização de dados. O objetivo da utilização das diferentes abordagens seria não somente contribuir, mas complementar umas as outras, ao permitir um diagnóstico de caráter mais abrangente (SERT , 2007).

No tocante à metodologia utilizada, em um primeiro momento esta se pautou na análise de estatísticas públicas e registros oficiais disponíveis – em particular no Banco de

Indicadores Municipais do Seade, na Relação Anual de Informações Sociais e Cadastro

Geral de Empregados e Desempregados do Ministério do Trabalho e nos registros e pesquisas do IBGE –, com a finalidade de compreender o comportamento recente da dinâmica demográfica, da estrutura econômica, do mercado de trabalho e da evolução das ocupações predominantes nas regiões e municípios paulistas (SERT, 2007).

Segundo Seade (2007), o objetivo do conjunto de informações obtida seria permitir dimensionar, para cada município e região, a pressão de ingresso de jovens no mercado de trabalho, as atividades econômicas predominantes e investimentos previstos, além das ocupações mais dinâmicas e absorvedoras da mão-de-obra paulista, em especial daquela empregada no mercado formal da economia (celetista e estatutário). Essas análises foram

116 realizadas para cada Região Administrativa, além da Região Metropolitana de São Paulo – e, além de constituirem um primeiro diagnóstico aproximativo e contextual para o programa, serviram para orientar a organização da base de informações, que passou a ser periodicamente atualizada no SIM-Trabalho (SERT , 2007).

De modo a investigar a estrutura e a capacidade de gestão de programas de qualificação profissional, geração de emprego, trabalho e renda pelos municípios paulistas, bem como a oferta de cursos de qualificação, a realização de uma Pesquisa Municipal de

Qualificação também integrou a metodologia utilizada. Aplicada aos 645 municípios paulistas, durante quatro meses em 2007, entre outros aspectos investigados na pesquisa, pode-se destacar: a existência de Comissão Municipal de Emprego, local de atendimento a trabalhadores e empresas que recorrem ao sistema público de emprego, oferta de cursos gratuitos de qualificação profissional e seus públicos-alvo, além dos tipos de entidades executoras e os procedimentos de encaminhamento dos participantes dos cursos ao mercado de trabalho. Tais informações indicariam, em princípio, as bases institucionais e a experiência acumulada das prefeituras paulistas nesse campo e, assim, suas possibilidades de integração num programa coordenado de qualificação profissional. A existência de instrumentos de atração de empreendimentos nos municípios também foi investigada.

Os formulários da pesquisa foram distribuídos em mais de 20 reuniões regionais organizadas para divulgar as novas diretrizes do PEQ junto aos prefeitos e técnicos municipais, com uma taxa de retorno de 96%. Nesses eventos de apresentação da pesquisa, foi aplicada uma enquete junto aos prefeitos sobre percepção dos mesmos quanto à dinâmica do mercado de trabalho local, as mudanças estruturais em processo (desemprego tecnológico, informalização etc.) e o impacto recente da migração sobre a demanda por trabalho no município. Segundo Carvalho et al (2008, p. 08) tal ação se justifica uma vez que mais que observadores privilegiados, os prefeitos são atores importantes da economia

117 municipal – e sua percepção sobre as perspectivas da dinâmica ocupacional constitui fonte de informação relevante para projetar futuras demandas de qualificação profissional.

Outra estratégia metodológica de investigação foi a realização de oficinas de trabalho para levantamento da demanda por cursos nos principais municípios do Estado. Essa abordagem objetivou identificar demandas de qualificação profissional a partir da visão dos diferentes agentes locais envolvidos ou interessados na questão, como a prefeitura, os postos ou centros de intermediação de mão-de-obra, sindicatos de trabalhadores, sindicatos e associações patronais,instituições de educação profissional, entidades locais vinculadas ao

Sistema S (Sebrae, Sesc, Senai etc.), organizações representativas da sociedade civil local e a Comissão Municipal de Emprego. Pelas atividades que executam, experiência na oferta de cursos e vivência cotidiana no município, esperava-se que esses agentes trouxessem subsídios importantes para complementar o diagnóstico para o programa (SERT , 2008).

As oficinas foram organizadas e conduzidas pela Fundação Prefeito Faria Lima

(CEPAM ), com apoio local de técnicos das prefeituras, ao convidar representantes das instituições locais envolvidas ou interessadas na temática da qualificação profissional. Dada a impossibilidade de realizar esse tipo de levantamento em um número muito amplo de municípios, pelo tempo e complexidade operacional, foram estabelecidos critérios para seleção do conjunto de localidades que sediariam as oficinas – municípios com 100 mil ou mais habitantes, sedes de região de governo ou de relevância estratégica na microrregião.

Segundo tais critérios, selecionaram-se 89 locais (SERT , 2008).

Com relação às oficinas, estas foram desenvolvidas em três etapas principais. De acordo com Sert (2008), na primeira etapa desenvolveu-se uma dinâmica participativa para a construção de um “retrato do município”, ao identificar os setores da economia de destaque no emprego de força de trabalho, os setores menos dinâmicos e as oportunidades de geração de trabalho no município. Para orientar os trabalhos, inicialmente, a Sert apresentava as diretrizes do Programa Estadual de Qualificação e técnicos do Seade faziam uma

118 apresentação da dinâmica demográfica e do mercado de trabalho regional. Na segunda etapa, os participantes, divididos em grupos, foram convidados a propor e registrar em quadros os cursos de qualificação profissional necessários para o município. A última fase da oficina, realizada de forma coletiva, constituiu-se na escolha e priorização de até dez cursos de qualificação, entre os propostos na dinâmica de grupo anterior (SERT , 2008).

De acordo com Sert (2008), as diferentes estratégias metodológicas mencionadas permitiram a elaboração de um diagnóstico específico para o programa, cujos principais resultados são apresentados na próxima seção.

3.1.2. Pesquisa Municipal - Diagnóstico para Qualificação Profissional 2007

Nesta parte apresenta-se um panorama geral e análise de alguns dos principais resultados obtidos na Pesquisa Municipal - Diagnóstico para Qualificação Profissional 2007, da Fundação Seade, realizada em parceria com a Secretaria de Estado do Emprego e das

Relações de Trabalho (SERT ).

A pesquisa compõe uma das diferentes abordagens metodológicas utilizadas como parte de uma estratégia maior de redesenho do PEQ no estado de São Paulo e propôs-se a levantar informações acerca da estrutura e das ações concernentes à gestão de política pública de emprego, trabalho e renda nos municípios do estado de São Paulo, em uma tentativa não somente de fornecer subsídios à análise da gestão de políticas públicas de emprego, trabalho e renda, como de possibilitar condições para uma política estadual de coordenação que, em última instância, permita a otimização da aplicação de recursos e ampliação de suas chances de sucesso (SERT , 2007, p. 01-02).

As informações contidas no estudo permitem identificar, em cada município paulista, as bases institucionais e a experiência acumulada das prefeituras paulistas no campo das

119 políticas de emprego, trabalho e renda e, assim, suas possibilidades de integração num programa coordenado de qualificação profissional.

O levantamento coletou e reuniu dados sobre 617 municípios paulistas (entre os 645 existentes), voltados à caracterização de aspectos da gestão municipal entre 2005 e 2007, por meio de questionário específico preenchido pelas prefeituras e abordando os seguintes temas: Comissão Municipal de Emprego; serviços de atendimento ao trabalhador; qualificação profissional; outras ações municipais para geração de emprego e renda; gestão de ações municipais de emprego, trabalho e renda e economia e infra-estrutura (SERT , 2007).

Quanto aos resultados, entre os serviços mais oferecidos pelas unidades de atendimento governamentais estão a emissão de carteira de trabalho e o serviço de fornecimento de informação sobre cursos de Qualificação Profissional, presente em 90,4% e

63,5% dos municípios. Ainda na esfera da qualificação profissional entre os anos de 2005 a

2007 aproximadamente 97% dos municípios (599 entre os 617 pesquisados) ofereceram cursos gratuitos de Qualificação Profissional. Para os autores, tais constatações nada mais demonstram que o enraizamento da questão da Qualificação Profissional no país, que teve como marco a instituição do Plano Nacional de Qualificação Profissional (PLANFOR ), seguido pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ). Para Carvalho et al (2008), o Planfor criou uma espécie de “cultura” na oferta de QP no nível local, na medida em que representou um esforço de democratização do acesso a qualificação profissional básica, até então restrito a uma parcela da população nos grandes centros atendidos pelo “Sistema S”

(Senai, Senac, Senar, Sesc, Sests, Sesi e Sebrae).

Dos cursos ofertados pelos municípios, pouco menos da metade (45,4%) aconteceu em municípios de pequeno porte populacional (pouco menos de 20 mil habitantes), sendo que 87,4% dos cursos foram realizados em parceria com as prefeituras. Segundo Carvalho et al (2008, p. 11), tal resultado sugere a tendência de empoderamento e protagonismo dos municípios no âmbito da gestão das políticas na área de emprego, trabalho e renda.

120 Quanto aos temas abordados pelos cursos oferecidos, para o período de 2005 a 2007 estes foram principalmente voltados ao desenvolvimento de atividades de auto-ocupação ou geração de renda, iniciativas empreendedoras e conhecimentos gerais. Neste aspecto, os autores reconhecem que “a oferta de cursos não corresponde às reais necessidades da atividade econômica e anseios dos gestores da política” (SERT , 2007, p.13). Este fato será analisado detalhadamente no próximo capítulo.

3.1.3. Vantagens e vieses da descentralização na execução da Política Pública de Qualificação Profissional no estado de São Paulo

É importante chamar a atenção para a difícil efetividade das iniciativas públicas no campo do mercado de trabalho. Isto acontece, pois, em último caso a geração de novos postos de trabalho dependeria de decisões empresariais sobre as quais a influência dos governos, mais ainda os locais, é bastante relativa. Daí a importância de inserir no âmbito dessa seção uma discussão não somente sobre a descentralização da gestão pública, mas também sobre as vantagens e vieses da descentralização como forma de entender um pouco dos antecedentes que norteiam as relações nas esferas governamentais e que influenciam a gestão de projetos, planos e programas sociais, incluídos o de Qualificação Profissional.

No tocante à descentralização da gestão pública, Carvalho et al (2008, p. 03) apontam que a administração pública brasileira foi historicamente marcada pela centralização. Isto porque, desde a implantação do Estado brasileiro houve a adoção do modelo português, num formato de caráter “controlador sobre todos os assuntos do território”, além da função de provedor. É desta forma que se estabelecem no país as estruturas paternalista e patrimonialista, caracterizadas pela ambigüidade entre os interesses

121 públicos e privados. Com efeito, o conflito entre Federação e União foi uma constante no processo histórico brasileiro, ao originar sucessivos ciclos de centralização e descentralização.

Entre o período que compreende o final da década de 1970 e o início dos anos 1980, em reação à crise do desenvolvimentismo econômico de cunho centralizador - característica predominante do regime militar imposto de 1964 a 1985 – deu-se início à estruturação de uma agenda de reformas da gestão e administração pública no Brasil. Se por um lado, esta agenda manifestava os anseios democráticos instigados pelo regime autoritário, por outro trazia a idéia de otimização da gestão de inspiração neoliberal (ARRETCHE , 2008, p. 03). E é nesse contexto da descentralização como ponto de convergência entre esses dois eixos mencionados que a Constituição de 1988 é formalizada ao instaurar um novo pacto federativo, caracterizado pela atribuição de maior relevância ao poder local na gestão de políticas públicas.

Portanto, a descentralização foi a resposta formulada para a problemática da consolidação democrática em meio à crise econômica, no intuito de aumento da eficácia técnica e da possibilidade de redução dos encargos do governo federal, assim como do

“empowerment” ou empoderamento da decisão na esfera local.

De fato, podem ser argumentados vantagens e vieses da descentralização.

Primeiramente, entre seus vieses, destaca-se a proximidade estabelecida entre o gestor e público-alvo da política, na medida em que este constitui um fator crucial a favor da proposta da gestão pública local. Isto porque entre uma das vantagens geralmente propaladas por essa situação estão as possibilidades de estreitamento do diálogo entre os agentes participantes da política pública considerada como processo (novos atores, governamentais de níveis distintos e não-governamentais) (ARRETCHE , 2008, p. 04).

Contudo, o processo de descentralização traz consigo certo grau de incerteza no tocante às capacidades administrativas, financeiras e institucionais do governo local, isto é, à

122 capacidade da gestão no nível local para a implementação de programas públicos. Outros riscos também são apontados por Carvalho et al , entre eles: “(...) os precários mecanismos de accountability; as competências correntes inscritas na Constituição da União; as estruturas preexistentes; e os incentivos do governo local” (CARVALHO ET AL , 2008, p.04).

Com relação ao último aspecto mencionado, é de se realizar que os governos locais não dispõem da mesma estrutura física e de recursos humanos da União, tampouco dos recursos financeiros, apesar da descentralização fiscal, o que em última instância pode vir a reduzir sua capacidade de ação.

É bastante pertinente destacar que o sucesso do processo de descentralização também se encontra associado ao tipo de política social ao qual se aplica; quanto mais elevados forem os custos implicados na gestão de uma determinada política e mais reduzidos os benefícios dela derivados, menor será a propensão dos governos locais a assumir competências na área social.

O diagnóstico para qualificação profissional realizado mostrou um quadro de situações diversas e que devem ser consideradas na formulação de uma política que se propõe mais efetiva do que as tradicionais ações desenvolvidas em São Paulo. Por fim, os dados analisados revelam que o sucesso da modalidade de políticas na área de emprego, trabalho e renda devem pressupor o cuidadoso dimensionamento das ações ajustado para diferentes públicos-alvo, o que também influencia a definição do conteúdo dos cursos de qualificação profissional a serem ministrados.

3.2. Os Instrumentos de Política Pública de Trabalho e Renda no estado de São Paulo

Esta parte da dissertação se constitui numa primeira etapa da análise do grau de instrumentalização da política pública de trabalho e renda estabelecida dentro do conjunto de municípios paulistas, com o objetivo de tomar conhecimento sobre o estado geral da oferta de serviços ao trabalhador em âmbito estadual. 123 Ao se utilizar da pesquisa municipal como principal fonte de dados, a análise pretende ir além da simples leitura de resultados e sim atingir, em números gerais, um diagnóstico das carências, necessidades e potencialidades da prática de gestão da política pública de trabalho e renda no estado de São Paulo, e, em última instância verifificar como ocorre a adequação da política pública de qualificação profissional nessse contexto. Em uma segunda etapa analisa-se as carências e potencialidades por grupos de municípios identificadas segundo algumas dimensões anunciadas na parte introdutória deste trabalho, quais seja, produto interno bruto, porte do município e instrumentos de gestão da PPTR.

Outras considerações e justificativas sobre as dimensões consideradas serão realizadas no decorrer da análise.

A tabela 1 apresenta o número de municípios que dispõem de determinado instrumento de política pública de trabalho e renda selecionados de acordo com critérios baseados no Decreto 76.403/75. Os percentuais foram calculados para os instrumentos presentes sobre o total de 645 municípios do estado de São Paulo e estão apresentados em ordem decrescente de freqüência.

O primeiro colocado em frequência é o quesito “Oferta de Cursos de Qualificação

Profissional”, com pouco mais de 97% dos municípios do estado da federação ofertando algum tipo de curso ou oficina no interior da política Pública de Qualificação Profissional em vigor (PNQ). Em seguida aparece o quesito “Postos de atendimento de qualquer natureza ao trabalhador” (PAT, prefeitura ou outras iniciativas), presente em 85% dos municípios.

Esta segunda frequência indica uma alta taxa de cobertura dos municípios paulistas no que diz respeito ao atendimento fornecido aos trabalhadores quanto aos instrumentos de política de emprego, trabalho e renda. Com alta frequência e em terceiro lugar está o quesito

“Emissão de Carteira”, serviço presente em 75,2% dos municípios. Tal percentual, apesar de satisfatório, mostra-se insuficiente. Uma vez considerado o carater básico e primordial deste serviço, o ideal seria que possuisse quase 100% de cobertura no estado da federação, salvo

124 algumas exceções. Retornar-se-á a discussão sobre a oferta de serviços básicos na PPTR no próximo capitulo.

Por seu turno, o instrumento “Comissão municipal de emprego” aparece como quarto colocado, em 66,3% dos municípios no estado da federação. Este valor é razoável, porém decresceria consideravelmente se considerássemos a taxa de atividade das

Comissões. Neste sentido, podemos tomar como exemplo o caso dos 617 municípios da

Pesquisa Diagnóstico da Qualificação Seade, entre os quais até 25,7% realizavam reuniões em carater mensal (SERT , 2008).

O quinto e sexto colocados em freqüência são os quesitos “Informações sobre cursos de qualificação profissional” e “Encaminhamento de participantes dos cursos gratuitos de qualificação profissional ao mercado de trabalho”, com cobertura bastante similar de 52,2 e

52,8%, respectivamente.

É no quesito “Encaminhamento de participantes dos cursos gratuitos de qualificação profissional ao mercado de trabalho” que pode se identificar uma espécie “ponto de virada” na oferta de serviços de PPTR aos municípios. A partir deste, todos os outros que seguem apresentam menos de 50% de frequência, o que permite observar a grande diferença entre o quarto e o penúltimo instrumento, para constatar que a quantidade de municípios que dispõem de serviço de “Requerimento de Seguro Desemprego” representa menos da metade dos municípios com presença de Comissão Municipal de Emprego.

Uma análise mais detalhada da distribuição de freqüências que se segue permite constatar a existência de certo grau de heterogeneidade nos serviços prestados nestas unidades, no sentido de que não há convergência entre o percentual de existência de unidades com a frequência de serviços ofertados. Por exemplo, o instrumento “Orientação trabalhista” apresenta frequência de 29,5% em relação ao total de municípios do estado de

São Paulo. Quanto ao “Requerimento do Seguro-Desemprego”, apesar de caracterizado como um serviço ao trabalhador que demanda determinada infra-estrutura – tanto física

125 quanto de recursos humanos e financeiros – e portanto, relativo grau de desenvolvimento por parte do município, verifica-se que o percentual em todo o estado da federação e de apenas 31,6%, estando muito aquém do potencial do estado com status de potência econômica no país.

Ainda na tabela 1, com a freqüência da presença dos instrumentos de PPTR prestados aos trabalhadores nos municípios paulistas em ordem decrescente é possível distinguir três grupos de instrumentos, que, além da proximidade das freqüências, assemelham-se no seu aspecto funcional, como pode ser verificado a seguir.

O primeiro grupo, com presença maciça nos municípios, é composto pelos serviços básicos no âmbito das PPTR, a saber: Oferta de cursos de Qualificação Profissional, Postos de Atendimento ao trabalhador e Emissão de Carteira de trabalho, apesar de apenas a Oferta de Qualificação Profissional estar presente em aproximadamente 97,1% dos municípios.

O segundo grupo compreende a Comissão Municipal de Emprego, Informações sobre cursos de Qualificação Profissional, Encaminhamento dos candidatos para as empresas, Captação de Vagas junto à iniciativa privada, Realização de atividades conjuntas com empresas para recrutamento e seleção de pessoal, Divulgação dos serviços junto à iniciativa privada e Cadastramento de Desempregados. Todos os itens do grupo contêm freqüência percentual entre 40% e 70%. Esses instrumentos caracterizam-se por estarem voltados a um grau de estruturação pouco mais avançada em termos de PPTR, e, na medida em que viabilizam serviços de encaminhamento e captação de vagas, passam a constituir canal de comunicação entre a iniciativa privada e os trabalhadores, sendo este um dos principais papéis das políticas ativas de trabalho e renda .

O terceiro grupo, de presença mínima nos municípios é composto por um conjunto de instrumentos voltados a uma estruturação de caráter mais estratégico e demandante de maior infra-estrutura seja em termos populacionais, fisica ou de recursos financeiros e humanos. São estes: Manutenção de cadastro de trabalhadores de atividades em manutenção

126 domiciliar, Requerimento do Seguro Desemprego e Orientação trabalhista. Conforme mostra a tabela 1:

Tabela 1 – Freqüência de Municípios do Estado de São Paulo que dispõem de Instrumentos no âmbito da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda (PPTR) 2005-2007 Freqüênica Instrumentos de PPTR absoluta percentual

Orientação trabalhista 182 29,5

Requerimento do seguro desemprego 195 31,6

Manutenção de cadastro de trabalhadores de atividades em manutenção domiciliar (pedreiros, eletricistas, encanadores etc.) 206 33,4

Cadastramento de Desempregados 245 39,7

Divulgação dos serviços junto à iniciativa privada 258 41,8

Realização de atividades conjuntas com empresas para recrutamento e seleção de pessoal 264 42,8

Captação de Vagas junto à Iniciativa Privada 291 47,2

Encaminhamento de participantes dos cursos gratuitos de qualificação profissional ão mercado de trabalho 308 49,9

Encaminhamento dos candidatos para as empresas 322 52,2

Informações sobre cursos de Qualificação Profissional 326 52,8

Comissão Municipal de Emprego 409 66,3

Emissão de carteira de trabalho 464 75,2

Postos de Atendimento ão trabalhador (PAT, Prefeitura ou outras iniciativas) 525 85,0

Oferta de cursos gratuitos de Qualificação Profissional 599 97,1

FONTE: SEADE. Pesquisa Municipal Diagnóstico para Qualificação Profissional 2007.

127 Em um primeiro momento, a classificação permite verificar elevada presença de instrumentos de PPTR voltados ao atendimento geral do trabalhador. Apesar disto, a presença de instrumentos básicos está longe de garantir cobertura quase que total de municípios, sendo ainda menos significativa a presença de instrumentos focalizados intermediários tais como Informações sobre Cursos de Qualificação Profissional e

Encaminhamento de participantes dos cursos gratuitos de qualificação profissional ao mercado de trabalho. E, por fim, constata-se que o grupo de instrumentos de intervenção de nivel avançado, como Requerimento do Seguro Desemprego e Orientação Trabalhista tem presença muito baixa nos municípios paulistas.

Por fim, cabe então buscarmos algumas das possíveis razões para uma estruturação de serviços tão heterogênea. De acordo com Arretche (2008, grifo nosso), a heterogeneidade é conceito-chave quando se trata de instrumentos de estruturação das políticas públicas no Brasil, o que inclui as políticas Públicas de Trabalho e Renda.

Essa autora examina os principais fatores determinantes da descentralização das políticas públicas no Brasil e o que leva a sua diferenciação em muitos casos, extrema. De fato, o histórico da descentralização das políticas públicas no país é parte fundamental para a compreensão da heterogeneidade entre os municípios paulistas. Desde o regime militar, o

Estado brasileiro e as suas relações com estados e municípios passavam longe da idéia acabada de Estado federativo. O que se tinha era um quadro de extrema centralização das políticas sociais, além de uma autonomia fiscal bastante limitada aos governadores e prefeitos, os quais estavam constantemente sujeitos ao controle do poder central na sua gestão.

Este cenário centralizador somente é revertido a partir do processo de redemocratização do país na década de 1980, e que juntamente com a Constituição de 1988 lançou as bases para novas relações institucionais entre a União, Governos e Municípios.

Neste aspecto, estes últimos tiveram um incremento no seu grau de liberdade para atuação 128 na esfera fiscal – em grande parte devido à maior transferência de recursos por parte do governo federal e pelo recolhimento de tributos sobre impostos significantes.

Para Arretche, a recuperação das bases federativas do Estado brasileiro tem uma relação direta com o processo de descentralização das políticas sociais no país. Contudo, esta relação introduz um aspecto delicado para a aplicação de políticas públicas, pois, uma vez dada a condição soberana dos estados e municípios, cabe a estes decidir ou não pela adesão das políticas propostas pela União (ARRETCHE , 2008, p. 114). De fato, a adesão é um conceito chave em Arretche para a compreensão da gestão das políticas no país; neste sentido, ela utiliza este termo para destacar que o apoio dos governos locais à transferência de atribuições depende de um balanço entre os custos e benefícios fiscais e políticos oriundos da decisão de assumir ou não a gestão de determinada política (ARRETCHE , 2008, p. 115).

Daí pode-se inferir como a ação dos governos estaduais é de suma importância para compensar as dificuldades técnicas dos municípios na execução das políticas, de modo que quanto mais compatibilidade houver entre as ações dos níveis de governo federal e estadual, maior será o alcance da municipalização em cada unidade da federação. Em visão complementar a de Arretche, Jannuzzi (2008) incorpora outros aspectos a discussão sobre heterogeneidade, adesão e gestão de políticas e a forma como estes, no caso específico da gestão das políticas públicas de qualificação profissional se relacionam determinadas características da economia paulista, em especial a sua forte concentração espacial. O autor aponta que apenas o município de São Paulo responde por 36% do PIB estadual. Os cinco maiores municípios paulistas, incluindo a capital, são responsáveis por 50% desse valor; os

38 maiores, por 75%. Se considerados os 89 municípios que são pólos regionais – com mais de 100 mil habitantes ou sede de região – e abrigam 78% da população, a participação na formação do PIB estadual chega a 83%. Dessa forma, o recomendado para programas públicos como o de qualificação profissional seria fazer uso de tal concentração, ao priorizar 129 os centros urbanos polarizadores e mais dinâmicos dos mercados de trabalho regionais, que provavelmente dispõem de melhor estrutura e capacidade gerencial para implementação dos programas (JANNUZZI , 2008, p. 06).

Por fim, é notória a relevância de ambos desenho e implementação de estratégias eficientes para o sucesso de processo de transferências de atribuições da União aos governos locais. Apesar de alguns municípios terem atributos estruturais que lhe permitem assumir a gestão das políticas pública de trabalho e renda sem incentivos, a maioria dos municípios brasileiros se encaixa num perfil onde a baixa capacidade econômico-fiscal e fraca tradição administrativa os tornam muito dependentes das transferências fiscais e resultam numa diminuta autonomia efetiva para decisão pela adesão ou não da prestação de serviços sociais. Afinal, um modelo adequado de redesenho da política nacional de prestação de serviços no âmbito das PPTR deve contemplar contemplar estratégias definidas de incentivo

à adesão dos governos locais .

3.3. Tipologias da Estruturação da Política Pública de Trabalho e Renda nos Municípios Paulistas

Na seção anterior, a análise dos instrumentos de PPTR disponíveis permite ter uma visão ampla dos serviços prestados no Estado de São Paulo. Em continuidade àquela análise, esta seção propõe o seu aprofundamento por meio da construção de duas tipologias principais, sendo uma normativa e uma positiva. No caso em questão, a construção de tipologias fornece bases para estudos mais detalhados no que diz respeito aos fatores relacionados à estruturação dos municípios no âmbito da política pública de trabalho e renda, e em especial, permite a análise do grau de estruturação da gestão dos programas de qualificação profissional, um dos objetivos centrais deste estudo.

Com relação à construção da tipologia normativa, os parâmetros norteadores foram os documentos oficiais no que tange aos objetivos do Sistema Público de Emprego no país.

130 Ao considerar os inúmeros pontos – tanto na academia e esfera pública – que vão desde questionamentos tais como se de fato o Brasil possui um Sistema Público de Emprego, passando por discussões sobre sua pulverização e até mesmo existência enquanto sistema

(CARDOSO Jr, 2007), o instrumento tido como mais apropriado para utilização como parâmetro normativo na construção da tipologia foi o Decreto n° 76.403 de 08 de outubro de

1975. Este Decreto criou o Sistema Nacional de Emprego (Sine) ao instaurar o serviço de intermediação de mão-de-obra e seguir as orientações da OIT na sua Convenção n°88/1948, ao ter como seguintes funções:

Propiciar informação e orientação ao trabalhador quanto à escolha de emprego e identificar o trabalhador, por meio de Carteira de Trabalho e Previdência Social (Orientação Profissional e emissão de CTPS);

Organizar um sistema de informações e pesquisas sobre o mercado de trabalho (Geração de Informações sobre o Mercado de Trabalho);

De acordo com a tipologia normativa proposta, haveria cinco perfis principais de municípios, a saber: Incipiente, Básico, Intermediário, Integrado e Avançado.

O perfil incipiente seria composto por municípios que não possuem nenhum ou instrumento ou instrumentos inconsistentes de trabalho e renda, ao passo que o perfil básico

é composto por serviços como Emissão de Carteira de Trabalho e Previdência Social

(CTPS), Intermediação de mão-de-obra e Informação sobre Cursos de Qualificação

131 Profissional. O perfil intermediário constituiria um avanço ao englobar todos os itens do perfil básico e inclui a Oferta de cursos de Qualificação Profissional e a presença de

Comissão Municipal de Trabalho e Renda (em atividade). À Comissão Municipal de

Trabalho também caberia a participação na definição dos cursos de Qualificação profissional oferecidos pela Prefeitura. Por sua vez, o perfil integrado compreenderia os

Serviços de encaminhamento de egressos ao mercado de trabalho, Seguro Desemprego e

Outras ações de Geração de emprego e renda, sendo que este último item incluiria as seguintes ações:

Oferta de Crédito ou microcrédito para atividades de cooperativismo;

Cessão ou empréstimo de terreno, galpão ou outra edificação para atividades de cooperativismo;

Cessão ou empréstimo de terreno, galpão ou outra edificação para instalação de empreendimentos ou microempreendimentos;

Cessão ou empréstimo de maquinario para empreendimentos ou microempreendimentos;

Cessão ou empréstimo de maquinario para execução de atividades agrícolas;

Apoio à formação de cooperativas ou outra modalidade de associação para coleta seletiva do lixo e comercialização de materiais recicláveis;

Apoio à formação de cooperativas para projetos entre pequenos agricultores ou de agricultura familiar;

Apoio ao plantio de lavouras, hortas comunitárias e familiares;

Aquisição da produção agropecuária local para utilização dos produtos em programas municipais (merenda escolar ou distribuição de cestas basicas);

Promoção de eventos no município para exposição e comercialização de produtos locais;

Participação em eventos de outros municípios para exposição e comercialização de produtos locais;

Implantação de centro de comercialização de produtos;

Implementação no período de 2005 a 2007 de programas de microcrédito para fomentar a abertura ou a expansão de micro e pequenas empresas no município;

Ações de geração de renda via estimulo ao turismo, incluindo:

132 Implantação de postos de informaçãoes turísticas para atendimento gratuito ãos turistas;

Informações turísticas disponíveis no site da prefeitura;

Organização e promoção de feiras tradicionais, típicas, folclóricas, etc.

Distribuição gratuita de mapas do município, roteiros, informações ou outros materiais sobre atrações turísticas

Acesso gratuito a cadastros de hoteis, bares e restaurantes

Contratação de guias turisticos para orientar e acompanhar gratuitamente os turistas (SERT , 2007, p. 12-13).

O perfil avançado inclui os instrumentos na ponta da prestação de serviços ao trabalhador e inclusos em duas categorias principais: Gestão das ações municipais para geração de emprego, trabalho e renda e Interação das ações de PPTR com outras políticas públicas. No primeiro item citado, seriam encontrados os seguintes serviços:

Cadastro de entidade (s) parceira (s) da política municipal de geração de emprego, trabalho e renda;

Cadastro da população atendida pela política municipal de geração de emprego, trabalho e renda;

Existência de mecanismos de avaliação das ações municipais de geração de emprego, trabalho e renda. (SERT , 2007, p. 13).

Quanto ao item Interação das ações de PPTR com outras políticas públicas, este abrange:

Oferta de incentivos tributários ou não tributários para atração/ampliação de investimentos no periodo de 2005 a 2007;

Desenvolvimento de ações voltadas para o estímulo à criação de microempresas no municipio;

Desenvolvimento de ações voltadas para o estímulo de arranjos produtivos locais;

Desenvolvimento de ações voltadas para o estímulo a criação de microempresas no municipio;

Desenvolvimento de ações voltadas para o estímulo ou manutenção de polos ou parques tecnologicos (SERT , 2007, p. 13)

133 Desta forma, ao seguir os parâmetros norteadores contidos no Decreto n° 76.403/75,

chegou-se a seguinte tipologia normativa:

QUADRO 5 – Tipologia normativa proposta para as estruturas de gestão da política pública de emprego, trabalho e renda nos municípios do Estado de São Paulo – 2007

Tipo Composição Condição

Incipiente Nenhum Nenhum dos instrumentos abaixo

Emissão de CTPS Ter o anterior e todos os itens da Básico Intermediação de mão-de-obra sua composição

Informação sobre cursos de QP

Oferta de cursos de QP

Intermediário Ter o anterior e todos os itens da Comissão Municipal de Trabalho e Renda (CMTR) ativa e sua composição participante na definição dos cursos de QP oferecidos pela Prefeitura

Encaminhamento de Egressos ao mercado de trabalho

Integrado Seguro-Desemprego Ter o anterior e todos os itens da sua composição

Outras ações de Geração de Emprego e Renda além da tríade intermediação, qualificação e encaminhamento

Gestão das ações municipais para geração de emprego, trabalho e renda Ter o anterior e todos os itens da Avançado sua composição Interação das ações de PPTR com outras políticas públicas

Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

Apesar de bastante completa, contudo, a tipologia normativa mostrou-se restritiva no

decorrer do estudo, levando a um rearranjo de critérios posterior que resultou em uma nova

tipologia, mais adequada a realidade verificada na Pesquisa Municipal Diagnóstico da

134 Qualificação Profissional. Para este novo arranjo dos instrumentos de política pública de trabalho e renda, foram considerados como municípios de perfil Básico aqueles que possuem ao menos um posto de atendimento ao trabalhador, de qualquer natureza, desde que fossem ofertados pela prefeitura em convênio com o governo federal ou por iniciativa da própria prefeitura. Entre esses postos podem ser citados: Postos de atendimento ao trabalhador (PAT), Balcão de Emprego, Centro Público de Atendimento. Em um momento posterior foi identificado o perfil intermediário de município, que aprofunda o item anterior ao especificar os principais serviços ofertados pelos postos de atendimento ao trabalhador, entre os quais estão: Emissão de Carteira de Trabalho e Previdência Social (CTPS), Serviços de Intermediação de mão- de-obra e não somente a Informação como a Oferta de cursos de

Qualificação Profissional, mas a presença de uma Comissão de Emprego Trabalho e Renda considerada como ativa (independente da periodicidade das suas reuniões).

Quanto ao perfil integrado, este constitui uma espécie de “tipo de transição” entre o perfil intermediário e avançado. Dessa forma, este perfil dá continuidade as ações iniciadas no perfil intermediário ao incluir o encaminhamento dos qualificandos dos cursos ao mercado de trabalho e a presença de programas de microcrédito para fomentar a abertura ou expansão de micro e pequenas empresas no município.

Por fim, tem-se o perfil Avançado. Neste perfil encaixam-se os municípios que possuem mecanismos diversos para gestão da sua política de trabalho e renda, o que inclui a interação desta política com outras políticas públicas, tais como a tributária, por exemplo e outras ações que vão além da “tríade” intermediação, qualificação e encaminhamento, tais como a existência de cadastros de entidades parceiras e da população atendida pela política municipal de emprego, trabalho e renda e a presença de mecanismos de avaliação das ações no âmbito das PPTR, sejam elas internas ou externas.

. Ainda, os municípios que se encaixam no grau de estruturação “Avançado” permitem ao trabalhador realizar o requerimento do Seguro Desemprego, serviço que

135 demanda estrutura fisica e de recursos humanos no âmbito municipal. Por estes fatores, os municípios integrantes do perfil avançado são considerados um grupo de “elite” no estado de São Paulo e merecem ser estudados em mais detalhes. Afinal, quais seriam esses municípios e as características que os enquadram na categoria avançada? Conforme quadro

QUADRO 6 – Tipologia proposta para as estruturas de gestão da política pública de emprego, trabalho e renda nos municípios do Estado de São Paulo – 2007

Tipo Composição Condição Nenhum dos Incipiente Nenhum instrumentos abaixo

Postos de atendimento ao trabalhador de qualquer natureza Todos os itens da Básico composição Emissão de CTPS

Intermediação de mão-de-obra

Informação sobre cursos de QP Ter o anterior e todos os Intermediário itens da sua composição Oferta de cursos de QP

Comissão Municipal de Trabalho e Renda (CMTR) ativa

Encaminhamento de Egressos ao mercado de trabalho

Ter o anterior e todos os Integrado Outras ações de Geração de itens da sua composição Emprego e Renda além da tríade intermediação, qualificação e Encaminhamento

Seguro-Desemprego

Gestão das ações municipais para Ter o anterior e todos os geração de emprego, trabalho e Avançado itens da sua composição renda

Interação das ações de PPTR com outras políticas públicas Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007. Nota: Ver Apêndice B ao final do trabalho contendo as Variáveis do Indicador de Grau de Estruturação Municipal da PPTR – IGEP (utilizados para a constução desta tipologia).

136 Quanto à distribuição dos municípios entre os tipos propostos, observa-se uma concentração nos estágios Incipiente e Básico de estruturação dos serviços de PPTR, que juntos totalizam aproximadamente 70% por cento dos municípios. O maior valor da freqüência, no tipo Básico, mostra que mais da metade dos municípios brasileiros têm estrutura de planejamento com características simples de atendimento ao trabalhador.

Assim, pode-se perceber o perfil Intermediário como uma espécie de “gargalo” na oferta de serviços de trabalho, emprego e renda, no sentido de que verifica-se que muitos serviços de natureza simples e essencial tais como Emissão de Carteira de Trabalho não são ofertados pelos municípios perfil básico. A tabela a seguir exemplifica a situação descrita e mostra como a partir do perfil Básico ocorre uma inflexão e a partir do perfil Intermediário uma espécie de “nivelamento” nos municípios em termos da frequência percentual de serviços ofertados.

Municípios Frequência Absoluta Percentual

Incipiente 92 14,9

Básico 331 53,6

Intermediário 64 10,4

Integrado 64 10,4

Avançado 66 10,7

Total 617 100,0 Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007.

137 Por fim, essa distribuição sugere uma classificação dos municípios em três grandes grupos: o primeiro constituído pelo pequeno número de municípios com nenhum instrumento ou instrumentos inconsistentes; o segundo composto pela maioria dos municípios com um instrumento principal que seria a presença de postos de atendimento ao trabalhador; e o terceiro grupo formado pelos municípios com oferta de instrumentos de caráter mais operacional e de maior complexidade 17 .

3.3.1. Caracterização dos municípios paulistas de acordo com tipologia e variáveis relacionadas

Dando continuidade à análise do grau de institucionalização da política pública de emprego, trabalho e renda nos municípios do estado de São Paulo frente à complexificação das demandas no mercado de trabalho brasileiro, surgem questionamentos relacionados aos municípios integrantes de cada um dos tipos propostos.

Esta seção tem como objetivo a elaboração de cruzamentos pertinentes para conhecimento da dinâmica dos municípios em relação às tipologias propostas na seção anterior. Dessa forma, pretende-se estudar em maior grau de detalhamento o perfil dos municípios por tipo. Afinal, quais seriam esses municípios e as caracteristicas principais que permitem o seu enquadramento em determinadas categorias?

Em um primeiro momento, buscar-se-á maior detalhamento dos perfis dos municípios por meio da análise das relações entre a Tipologia e os seguintes aspectos:

Produto Interno Bruto, Mecanismos de Avaliação de políticas Públicas e População para em um segundo momento, proceder-se à relação da tipologia com as variáveis diretamente relacionadas à Qualificação Profissional no estado de São Paulo.

17 Vale ressaltar que estudo preliminar feito pela Fundação Seade calcula indicador chamado Indicador a Estrutuação das ações de Qualificação Profissional (IMEQ), cujos resultados mostraram-se bastante similares ao Indicador Grau de estruturação da PPTR. 138

3.3.1.2. A atividade econômica e sua relação com o grau de estruturação da Politica Pública de Trabalho e Renda

Com a finalidade de verificar em que medida a atividade econômica está relacionada com o grau de estruturação dos instrumentos utilizados na politica pública de trabalho e renda no âmbito municipal, utilizou-se da base de dados sobre o Produto Interno Bruto referente ao ano de 2007 (SEADE , 2007). O Produto Interno Bruto (PIB) representa a soma, em valores monetários, de todos os bens e serviços finais produzidos numa determinada região durante um período determinado periodo de tempo (IBGE , 2000).

O objetivo é verificar se municípios com maior grau de atividade econômica e portanto, maior nível de emprego e renda demonstram também maior grau na organização da sua estrutura de gestão da política pública de trabalho e renda. No caso em questão, o valor obtido está em preços de mercado ou preços correntes, ou seja, em valores do ano em que o produto foi produzido e comercializado (IBGE , 2000).

Dividida em seis classes que abrangem desde “Menos de 50 mil reais” até “Mais de

10 milhões de reais”, a tabela 4 mostra distribuição que relaciona o perfil de municípios no seu grau de estruturação da PPTR com o Produto Interno Bruto.

A análise da tabela 4 permite verificar que os municípios que fazem parte do perfil

“Incipiente” têm a sua composição de PIB majoritariamente distribuída entre as faixas de

“até 50.000” e “de 50.000 até 300.000 reais”. Assim, aproximadamente 66% dos municípios paulistas possuem PIB situado entre menos de 50 mil reais ate 300.000 reais no ano de 2007, totalizando 499 municípios. Por outro lado, também é possível verificar a presença de municípios de perfil “Intermediário, Integrado e Avançado” nesta mesma faixa de PIB.

139 Alguns casos ainda podem ser destacados, como o de municípios enquadrados no perfil “Avançado”, mas cuja atividade econômica no ano de 2007 é inferior a 300 mil reais, a citar exemplos de Guabira, Dois Córregos, Nova Granada, Fernandópolis ou na extrema ponta o caso de municípios com produto acima de 1 milhão de reais mas que se enquadram no perfil “Básico”, tais como Bragança Paulista, Cordeirópolis, Cristais Paulista e Franca.

Extraordinário foi o quadro verificado no município de Nova Guataporanga: localizado na mesoregião de Presidente Prudente, com população inferior a 20.000 habitantes e PIB inferior a 50.000 reais, este apresenta grau “Avançado” de estruturação municipal da PPTR, o que inclui os serviços ligados às ações de qualificação profissional, conforme será visto mais adiante.

A análise conjunta das tabelas 2 e 4 retoma a questão da descentralização municipalista e do papel da União e dos estados na redução dos desequilíbrios regionais. De fato, com pouco mais de 10,7% dos municípios no perfil “Avançado” independente de sua faixa de PIB, é de se perguntar se a descentralização municipalista por si só é incapaz de garantir eficiência administrativa e de participação civil e comunitária.

Autores como Camargo (1992) discutem esta temática, ao apontarem a transferência automática de recursos através dos fundos de participação e municípios – introduzidos com a Constituição de 1988 como um dos motivos principais para a propagacao de uma maneira quase “patológica” no que diz respeito a criação de municípios muitas vezes sem autonomia fiscal e financeira, levando a uma série de distorções na estrutura de gasto do governo federal e destas esferas de poder, as quais passam a conviver com um padrão de gasto incompatível à sua situação efetiva (CAMARGO , 1992, p. 90).

140 Tabela 3 – Distribuição de Freqüências percentuais do Perfil dos Municípios de acordo com a organização dos Instrumentos de política Pública de Emprego, Trabalho e Renda e Produto Interno Bruto – Estado de São Paulo 2005 - 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda Total N

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Menos de 26,1 60,0 8,5 4,8 0,6 100,0 165 50.000 reais

De 50.000 até 300.000 17,8 64,9 5,4 9,1 2,9 100,0 242 reais

De 300.000 até 600.000 4,2 39,4 23,9 15,5 16,9 100,0 71 reais

De 600.000 Produto até 6,4 31,9 8,5 19,1 34,0 100,0 47 Interno 1.000.000 Bruto reais

De 1.000.000 até 0 32,9 17,8 17,8 31,5 100,0 73 5.000.000 reais

De 5.000.000 até 0 37,5 25,0 0 37,5 100,0 8 10.000.000 reais Mais de 10.000.000 0 45,5 9,1 9,1 36,4 100,0 11 reais

Total 14,9 53,6 10,4 10,4 10,7 100,0 617 Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007. Nota: PIB em precos de mercado (p.m) no ano de 2007.

141 Relacionada ao plano econômico, a perspectiva populacional é contemplada na tabela 4 e permite analisar a distribuição de freqüências percentuais da população total dos municípios de acordo com o grau de estruturação da sua PPTR. Esta tabela revela a presença majoritária de municípios com menos de 20 mil habitantes (61,42%) no estado, valor que reduz conforme incremento populacional. Apesar disto, este diferencial indica a necessidade de estratégias diferenciadas de gestão em relação aos outros municípios, com maior contingente populacional.

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado N

Menos de 20 mil 93,5 71,6 42,2 37,5 7,6 379

De 20 até menos de População 100 mil 6,5 20,5 42,2 48,4 54,5 168 Total De 100 até menos de 300 mil 0 5,1 10,9 10,9 27,3 49

300 mil e mais 0 2,7 4,7 3,1 10,6 21

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 617

Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São

Paulo. 2007

142 A tabela 5 mostra se os municípios se utilizam de mecanismos de avaliação das suas ações no âmbito das Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda. Como enfatizado ao longo deste trabalho, um dos principais méritos da avaliação reside no fato de que permite o diagnóstico para elaboração de politicas públicas cada vez mais acuradas ao prevenir a subutilização de recursos. Aproximadamente 62% dos municípios se utilizam dos mecanismos de avaliação (grosso modo, externas ou internas), sendo que entre os municípios que não se utilizam de mecanismos de avaliação das suas ações no âmbito das

PPTR, pouco mais de 57% se enquadram no perfil “Básico”. Quando se utilizam de instrumentos de avaliação, aproximadamente 67% o fazem por vias da avaliação interna, conforme mostra a tabela 6.

Tabela 5 – Distribuição de Freqüências percentuais de Mecanismos de Avaliação interna e/ou externa de ações no âmbito das Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda segundo grau de institucionalização– Estado de São Paulo 2005-2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Total N Emprego, Trabalho e Renda

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Não 19,5 57,3 10,9 8,6 3,6 100,0 384

Sim 7,3 47,6 9,4 13,3 22,3 100,0 233

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

143

Tabela 6 – Distribuição de Freqüências percentuais de Mecanismos de Avaliação de ações realizadas pela própria Prefeitura no âmbito das Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda segundo grau de institucionalização– Estado de São Paulo 2005-2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Sim 16,3 29,9 31,2 45,3 66,7

Não 83,7 70,1 68,8 54,7 33,3

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

N 92 331 64 64 66

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

3.3.1.3. Atendimento ao trabalhador

Entre um dos quesitos merecedores de destaque na esfera dos serviços de trabalho e renda, está a presença de postos de atendimento ao trabalhador. A presença de unidades de atendimento ao trabalhador, tanto na forma de Postos de Atendimento ao Trabalhador

(PAT), como de outros serviços tais como Centros de Atendimento ao Trabalhador, Balcões de Emprego, Centros Públicos de atendimento e outras instalações de iniciativa da administração pública ou de entidades da sociedade civil constituem um indicativo, a priori, da existência de assistência prestada em termos de política pública de emprego e renda.

144 Conforme mostra a tabela 7, estas unidades de atendimento estão presentes em 85,1% dos municípios pesquisados do estado de São Paulo, sendo que os demais 92 municípios sem unidades de atendimento são de pequeno porte, com população inferior a 100 mil habitantes e integrantes do perfil “Incipiente”. Conforme a tipologia proposta, já era de se esperar que este perfil não possuíssse unidades de Atedimento ao trabalhador e neste sentido, esta seção visa chamar atenção para este fato e abre possibilidades para investigações quanto às circunstâncias que levariam tais municípios a não oferecerem serviços tão essenciais ao trabalhador.

Tabela 7 – Distribuição de Freqüências percentuais de Unidades de Atendimento a Trabalhadores e Empresas segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007*

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Não 100,0 0 0 0 0

Sim 0 100,0 100,0 100,0 100,0

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

N 92 331 64 64 66

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007. *Nota: Compreende PAT, Unidades pertencentes à prefeitura e/ou outras instituições e Unidades de atendimento pertencentes exclusivamente a outras instituições.

Entre os municípios que oferecem serviços de atendimento ao trabalhador, verifica- se predominância do poder municipal, que em São Paulo pode ocorrer ou por meio de unidades denominadas PAT, outras unidades da prefeitura e/ou unidades da prefeitura em convênio com o governo federal (SERT , 2008). Em relação às unidades de atendimento da própria prefeitura, estas chamam atenção por estarem presentes em mais da metade dos municípios pesquisados (53,3%). No entanto, pode-se perguntar: qual a freqüência de postos

145 de atendimento ao trabalhador quando em convênio da prefeitura com o governo federal? A tabela 8 fornece informações que permitem responder a esta questão por tipologia de municípios e verificar que entre todos os perfis de municípios prevalece a presença da própria prefeitura na prestação de serviços. Interessante notar a maior freqüência de parcerias com o governo federal nos municípios de perfil “Avançado”, onde serviços de apoio aos trabalhadores ofertados pela prefeitura em parceria com o governo federal é de pouco mais de 42%. Mesmo sendo um valor bastante representativo em relação aos outros perfis de municípios, ainda parece estar bastante aquém do que poderia ser feito. Este fato merece atenção especial na medida em que novamente traz à baila a questão das vantagens e vieses da descentralização e prestação de serviços no âmbito das PPTR. Valeria realmente a pena do ponto de vista da gestão municipal oferecer serviços de atendimento ao trabalhador de forma independente? É nesse sentido que autores como Arretche (2008) ressaltam a situação dual gerada pela Constituição de 1988 à União em relação ao federalismo. Se, por um lado, esta constituição fortaleceu estados e municípios, ao conferir a estes autonomia financeira e política, por outro, fez com que o processo de descentralização não fosse realizado de maneira acabada pelo Governo Federal, de forma a atender as diversidades econômica, política e demográfica existentes no país.

A despeito da hetererogeneidade existente tanto nos padrões de instalação destes postos de atendimento, quanto em termos da quantidade de unidades de atendimento por entidade responsável, o fato é que as unidades de atendimento ao trabalhador, de forma gratuita e universalizada como previsto pelo Decreto 76.403 /75, ainda constituem uma das faces mais visíveis do desemprego e demanda por inserção no mercado de trabalho – e, justamente por isso, uma das mais facilmente sujeitas a iniciativas de políticas públicas de trabalho e renda. A tabela 9 mostra a distribuição da oferta de programas emergenciais de apoio ao desempregado por iniciativa da própria perfeitura e permite verificar crescente presença da atuação no nível municipal no que tange à oferta de serviços de apoio ao

146 desempregado, com valores que atingem mais de 50% no perfil “Avançado” e flutuam entre

31 e 35% nos perfis “Intermediário” e “Integrado”.

Quanto às informações contidas na tabela 8 e 9 e em linha complementar de raciocínio à Arretche (2008), Camargo (1992) chama atenção para a necessidade de uma definição clara entre as competências da União, dos Estados e dos municípios, ao constatar a proliferação de competências concorrentes entre estes. Camargo (1992, p. 89) ainda aponta que deveriam ser definidos os melhores princípios norteadores das prioridades de cada uma das esferas de poder, de modo que caberia aos municípios a execução de ações rotineiras, tais como saúde, educação, segurança e obras locais e à União funções gerais de planejamento global e coordenação, política externa, integração e defesa e controle das políticas monetária e fiscal. Portanto, as relações entre as esferas deveriam estar pautadas no princípio da subsidiaridade, segundo o qual o governo federal somente arca com responsabilidades que os estados não estão preparados para desempenhar, gerando maior eficiência administrativa.

Tabela 8 – Distribuição de Freqüências percentuais de serviços de apoio aos trabalhadores por meio de outras iniciativas (CAT, Balcão de Emprego, Centro Público de Atendimento, etc.) da prefeitura em convênio com o governo federal segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda N Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Sim 0 38,4 25,0 21,9 42,4 185

Não 100,0 61,6 75,0 78,1 57,6 433 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 617

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

147 Tabela 9 - Distribuição de Freqüências percentuais de programas emergenciais de apoio ao desempregado por iniciativa da própria Prefeitura segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda N

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Sim 12,0 23,0 35,9 31,2 53,0 165

Não 88,0 77,0 64,1 68,8 47,0 452

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 617 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São

Paulo. 2007

3.3.1.4. A Qualificação Profissional em perspectiva

Nesta seção, são analisados os dados relativos à Qualificação Profissional no estado de São Paulo por tipologias de municípios construídas de acordo com o grau da estruturação dos seus instrumentos de PPTR (Incipiente, Básico, Intermediário, Integrado e Avançado).

O objetivo foi não somente verificar o grau de relevância dos serviços prestados na esfera da qualificação profissional, mas a forma como estes serviços se articulam com outros dos quais dependem o seu desempenho efetivo ― tais como o Encaminhamento ao mercado de trabalho ― nos perfis de institucionalização identificados. Em outras palavras, isto significa examinar o grau de estruturação da gestão de programas de Qualificação

Profissional nos municípios.

148 De acordo Sert (2008), pouco mais de 97% dos municípios ofereceram cursos gratuitos de qualificação profissional. Este valor aponta alto grau de cobertura da oferta de cursos de QP nos municípios do estado de São Paulo. Conforme a tipologia proposta, era esperado os muncípios de perfil Intermediário, Integrado e Avançado fornecessem 100% de cobertura no que tange à oferta dos cursos gratuitos de QP. Contudo, a grande questão e importância da análise da tabela 10 está em verificar como se distribui a oferta de cursos de

QP nos municípios pouco estruturados, de perfil Incipiente e Básico.

No caso específico dos municípios de perfil Incipiente, aproximadamente 9% não oferecem ações de QP, valor que cai para quase 3% no perfil Básico conforme mostra a tabela 10. Estes valores indicam que satisfatoriedade no grau de cobertura da QP, mesmo quando se leva em consideração a falta de estrutura dos municípios de perfil em questão.

Destarte, faz-se pertinente estudos mais detalhados para conhecer os motivos (ligados à falta de estruturação ou não) e que levam determinados municípios a não oferecerem cursos de

Qualificação Profissional 18 .

Tabela 10 - Distribuição de Freqüências percentuais de Oferta de cursos de Qualificação Profissional segundo o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda Total

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Sim 91,3 97,0 100,0 100,0 100,0 97,1

8,7 2,7 0 0 0 2,8 Não

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

N 92 331 64 64 66 617

18 No Anexo A deste trabalho tem-se a relação dos municípios e seus respectivos indicadores de grau de estruturação das ações de PPTR. 149 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

Entre uma das questões de destaque na qualificação profissional, é relevante considerarmos não somente a oferta de cursos, mas também as ações de permanência e integração de qualificandos. A tabela 11 mostra, por tipologia, as ações complementares executadas pelos municípios no intuito de atrair e manter seus treinandos. Estas ações complementares são geralmente executadas por meio da oferta de 3 mecanismos principais: auxílios transporte, auxílio alimentação e bolsa. Em todos os perfis de município, o item

“Alimentação” mostrou maior representatividade, com freqüência superior a 63% com exceção do perfil Integrado, que foi de pouco mais de 56%. No entanto, o item “Transporte” também mostra percentuais bastante elevados, inclusive nos municípios de perfil incipientes.

Com relação a este item, é importante notar a existência de uma amplitude percentual de pouco mais de 6% entre os municípios de perfil Avançado e Incipiente, o que mostra possibilidades de alcance de nivelamento em determinados quesitos e ressalta novamente o diferencial e potencialidade da gestão na esfera pública.

Tabela 11 - Distribuição de Freqüências percentuais dos auxílios oferecidos pela Prefeitura aos participantes dos cursos gratuitos de qualificação profissional realizados no período de 2005 a 2007 segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo 2005 – 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado N

Transporte 51,2 53,1 56,2 56,2 57,6 324

Alimentação 67,9 63,4 64,1 56,2 65,2 381

Bolsa 7,1 5,3 1,6 6,2 16,7 39

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo.

2007 150

Outra dimensão a ser considerada e que está ligada às boas práticas das ações de qualificação profissional é o Encaminhamento ao Mercado de trabalho. Em acordo com os critérios da tipologia construída, a tabela 12 mostra que, entre os municípios do perfil

Integrado e Avançado, o percentual de Encaminhamento ao Mercado de Trabalho é de

100%. Distantes destes números encontram-se os municípios de perfil Incipiente, Básico e

Intermediário, para os quais a tabela 12 mostra percentuais de encaminhamento que vão de

34,5% a 18,8%. Estes valores, além de apontarem para uma possível falta de conexão entre os mecanismos de que estruturam a Qualificação Profissional no âmbito das PPTR (Oferta de QP e posterior encaminhamento), ainda possuem um agravante quanto ao indicativo de possível ineficiência na utilização de recursos públicos por parte de municípios neste perfil.

Dada a conspícua importância do serviço de encaminhamento ao mercado de trabalho e a necessidade de seu diálogo com as instituições ofertantes de cursos de Qualificação profissional no âmbito municipal. Falta saber quais os motivos que estariam levando a esta possível “falta de diálogo”: o desenho de execução da PPTR ou a incipiência no que tange a participação municipal nesta política (e simultânea incipiência ou falta de interesse da participação de outros poderes).

Apesar disto, é fundamental ressaltar a importância do Encaminhamento ao mercado de trabalho no âmbito das PPTR. Autores como Guimarães e Melo (2008, p. 02) apontam que entre os mecanismos mais proeminentes de job search encontram-se além das redes pessoais, os Sine locais. No entanto, segundo estes autores, apesar do potencial do Sistema

Nacional de Emprego (Sine) em representar um elemento importante no processo de estruturação do Sistema Público e articulado de emprego no país, sua colaboração é tida como limitada no que tange ao atendimento e apoio ao desempregado.

De acordo com Ribeiro e Souza (2008), o problema mais evidente no serviço de encaminhamento ao mercado de trabalho e que dificulta o êxito de suas metas não é a baixa

151 qualificação dos trabalhadores cadastrados, mas sim a baixa oferta de postos de trabalho.

Resta saber se esse problema se dá por causa da incapacidade do mercado de trabalho local de absorver estes trabalhadores ou se existe ineficiência por parte do serviço no que tange à intermediação entre a empresa e o trabalhador, o que constitui proposta de estudos por

Ramos & Freitas (1998).

Ramos & Freitas (1998) realizam algumas recomendações em termos de políticas, nas quais entre algumas das ações pertinentes para contorno da problemática da baixa atratividade do Sistema de Emprego no país estão desde o levantamento junto a empresas e trabalhadores dos motivos que os levam a não procurar o sistema, até mesmo a procura de firmas com maiores chances de oferta de vagas compatíveis com as características dos trabalhadores que procuram o sistema.

Tabela 12 - Distribuição de Freqüências percentuais de Encaminhamento ao mercado de trabalho segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo 2005 – 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda N

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Sim 34,5 42,5 18,8 100,0 100,0 308

Não 65,5 57,5 81,2 0 0 292

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São

Paulo. 2007

A tabela 13 mostra as entidades ofertantes de cursos de Qualificação Profissional. Na falta das informações da distribuição de recursos por instituição ofertante de ações de QP, esta análise permite aproximações quanto ao grau de eficiência na alocação dos recursos

152 destinados à qualificação profissional no município, no sentido de inferir se a maior parte

dos mesmos encontra-se concentrada nas mãos de poucas instituições, sob pena do

comprometimento das ações executadas pelas instituições restantes.

Verifica-se ainda como a participação das associações civis, em especial nos

municípios de perfil Integrado e Avançado são expressivas. A partir dos resultados

apresentados é possível notar a relevância do poder público municipal nas políticas públicas

de qualificação profissional, em especial nos municípios de perfil Incipiente, Básico e

Intermediário.

Tabela 13 - Distribuição de Freqüências percentuais dos cursos de qualificação profissional por entidades que demandaram à Prefeitura cursos gratuitos de qualificação profissional, segundo grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda – Estado de São Paulo 2005 – 2007

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda N

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Empresas Privadas 13,1 21,7 26,6 51,6 47,0 162 Comissão Municipal de Emprego 6,0 10,9 31,2 35,9 47,0 114

Outras comissões ou conselhos municipais 40,5 37,3 45,3 37,5 45,5 237

Associação comercial, industrial ou agrícola 27,4 33,9 54,7 57,8 59,1 243

Outras organizações patronais 19,0 15,5 20,3 28,1 33,3 119

Entidades de representação dos trabalhadores/Sindicatos 25,0 25,5 37,5 46,9 43,9 186

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

Ainda no tocante à relevância do poder público municipal no processo e execução da

política de qualificação profissional, a tabela 14 mostra o quão representativa é a Comissão

153 Municipal de Emprego na definição dos cursos a serem ofertados pelos municípios. Essa tabela permite verificar que, quanto maior o grau de institucionalização das PPTR no município, maior a participação da Comissão na definição dos cursos de Qualificação

Profissional ofertados.

Na tabela 14, aproximadamente 73% dos municípios de perfil avançado têm

Comissão Municipal de Emprego (CME) ativa nas decisões sobre demandas dos cursos de qualificação profissional. Por outro lado, nos municípios de perfil incipiente este valor cai para 32,4% dos municípios, o que indica baixa representatividade institucional deste órgão no cenário político local; e, ainda, que podem estar sendo limitadas, seja pela política do

PNQ, quanto pelo poder de controle decisório do Governo Estadual. Portanto, mais uma vez encontra-se latente a relação descentralização/poder e sua influência nos rumos da execução da política de qualificação profissional no nível local.

Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda

Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Não 67,6 55,2 40,6 35,9 27,3

Sim 32,4 44,8 57,8 64,1 72,7

Total 100 100 100 100 100 N 34 181 64 64 66 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo.

2007

Entretanto, Carvalho et al (2008) apontam que a ação das prefeituras tende a ser maior nos municípios pequenos, onde a necessidade de amparo do poder público à

154 população costuma ser maior devido à dinâmica dos mercados locais. Nestes municípios, segundo os autores, os cursos de qualificação profissional transitariam em uma “(...) tênue linha que separa políticas de geração de emprego e renda, e assistência social (...) de modo a demonstrar à população a preocupação do poder público” (CARVALHO ET AL , 2008, p. 13).

Não obstante, muitas das instituições receptoras de recursos destinados às ações de qualificação são de direito privado, faz com que também se considere a perspectiva de Ball

(1999, p.203), quando afirma que isto pode incorrer em erro na medida em que a educação passa a ser fornecida tendo em vista objetivos financeiros e auto-interesse dos empregados.

Ainda, o Indicador do grau de estruturação da Política Pública de Emprego,

Trabalho e Renda foi geoprocessado para o Estado de São Paulo e é mostrado no mapa 1. A análise do mapa permite chamar atenção para o fato de que a tipologia proposta consegue espelhar os mais diferenciados graus nos instrumentos de PPTR existentes no âmbito municipal. É neste sentido que se invoca a importância da gestão pública dos mecanismos de PPTR no município. Neste sentido, a criação de parcerias no âmbito municipal seria uma das sugestões deste estudo para a execução de políticas de trabalho e renda mais efetivas. O mapa 2 propõe, por meio da identificação tipológica-geográfica, municípios com alto potencial de servirem como “pólos aglutinadores” na execução da PPTR no estado de São

Paulo. A distribuição geoprocessada da tipologia permite verificar várias lacunas, espaços geográficos onde não há sequer um município de perfil Intermediário. Nestes casos, municípios Básicos podem e devem chamar para si o papel de pólo de influência na execução das ações de PPTR.

Como visto ao longo do trabalho, e mais especificamente nesta seção, verifica-se que os municípios mais estruturados, de fato, possuem em termos das suas ações e práticas de

PPTR, mecanismos que os levam a ser ora “Integrados” ou “Avançados”. Neste aspecto, o próximo passo será verificar em que medida a estrutução da PPTR nestes municípios corresponde a uma oferta de cursos de qualificação profissional que esteja em consonância

155 com as necessidades dos mercados de trabalho locais, o que será verificado no capítulo seguinte deste trabalho.

Mapa 01. Indicador de Grau de Estruturação da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo - 2007

Fonte: SERT; Fundação SEADE - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007. Geoprocessado por meio do programa ArcGIS.

Mapa 02. Indicador de Grau de Estruturação da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda: uma proposta de pólos regionais na execução das PPTR Estado de São Paulo - 2007

Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007. Geoprocessado por meio do programa ArcGIS.

156 Capitulo 4 – Sobre os Cursos Gratuitos de QP: dimensões da oferta e demanda nos municípios paulistas

4.1. Análises do perfil de cursos de QP segundo grau de estruturação da PPTR

Esta seção é dedicada à análise do perfil dos cursos gratuitos de Qualificação

Profissional que foram ofertados nos municípios paulistas no período compreendido de 2005 a 2007. Afinal, no âmbito das mudanças no mundo do trabalho, quais seriam os cursos com maior oferta pelo estado de São Paulo? E quais seriam as diferenças entre os cursos ministrados pelos municípios com diferentes níveis de estruturação na sua Política Pública de Trabalho e Renda (Incipiente, Básico, Intermediário, Integrado e Avançado)? No intuito de responder a estas questões, o indicador de Grau de estruturação das Políticas Públicas de

Trabalho e Renda no âmbito municipal acaba por refletir o grau de estruturação das ações de

Qualificação Profissional. Isto porque, de acordo com a tipologia delineada no capítulo 3, para que se tenha municípios com elevados níveis de estruturação das PPTR, tem-se a inclusão estruturada das ações de Qualificação Profissional como condição sine qua non à uma composição de PPTR articulada. Esta opção metodológica se mostra viável na medida em que as ações de Qualificação Profissional devem estar integradas e articuladas a outras dimensões de Política Pública de Trabalho e Renda, e, se mensuradas de forma isolada, corre-se o risco de não refletir acuradamente o atual estágio da política pública de QP executada na esfera municipal.

Em um primeiro momento, examinou-se a dinâmica de distribuição das freqüências dos cursos gratuitos, de acordo com o indicador de estruturação da PPTR municipal, para o período de 2005 a 2007.

A tabela 15 permite verificar que, do total de 9.716 cursos ministrados, mais da metade (51,29%) ocorre nos municípios de perfil básico, valor coerente com a 157 representatividade destes municípios no estado da federação. Seguindo os municípios de perfil básico estão os municípios avançados, os quais respondem por pouco mais de 16% dos cursos gratuitos ofertados. Este valor se mostra significativo, uma vez considerada o reduzido percentual dos municípios avançados no Estado de São Paulo. Por seu turno, os perfis Intemediário e Integrado respondem por aproximadamente 28% dos cursos oferecidos no estado, o que complementado pelos 10% oferecidos pelos municípios de perfil incipiente indica uma cobertura satisfatória no que diz respeito à distribuição dos cursos.

Municípios Frequência Absoluta Percentual

Incipiente 972 10,0

Básico 4983 51,29

Intermediário 1045 10,76

Integrado 1129 11,62

Avançado 1587 16,33

Total 9716 100,0 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

4.1.1 Quanto ao público alvo dos cursos

Apesar da alta cobertura de cursos gratuitos pelo estado de São Paulo, um segundo passo para o exame mais completo da oferta de cursos é o estudo da sua focalização. De acordo com Sert (2007), aproximadamente 52% dos cursos ministrados no Estado foram direcionados para a população em geral. Neste sentido, esta seção tenta investigar a 158 distribuição dos cursos segundo público alvo e o perfil de estruturação da PPTR, no intuito de verificar a existência de diferenças e similaridades na focalização de cursos conforme os diferentes níveis de estruturação da PPTR municipal.

O gráfico 3 permite constatar os problemas de focalização da ação pública de qualificação profissional segundo nível de estruturação da PPTR. Entre todos os perfis de município, há uma grande concentração de cursos voltados à população em geral, percentual que é suavemente menor para os municípios de perfil avançado (o perfil avançado tem

40,70% dos seus cursos voltados à população em geral, contra 48,30% dos municípios de perfil incipiente, 55,20 % de perfil básico, 59,30% de perfil intermediário e 53,70 % de perfil integrado). O gráfico 4 ainda permite verificar que, para o Estado de São Paulo, quanto mais avançado o grau de estruturação da PPTR, maior o grau de focalização entre os diversos públicos sujeitos das ações municipais de QP.

Interessante também ressaltar a maior composição de Mulheres e Grupos ocupacionais específicos como público alvo nos municípios de perfil incipiente em relação aos municípios de outros perfis, inclusive os avançados. Em contrapartida, a presença de cursos focalizados na população idosa e deficiente possui baixa representatividade em todos os perfis de município.

Os municípios de perfil Intermediário e Integrado se destacam por uma maior focalização no público Empreendedores/Microempresários em relação aos outros perfis de município, o que pode ser indicativo de um maior estímulo destes às atividades de auto- ocupação e geração de renda. Por outro lado, a atenção aos desempregados e jovens é notavelmente maior nos municípios de perfil avançado, o que pode ser justificado pela presença mais incisiva de ambos estes grupos em grandes cidades, as quais integram em sua maioria o perfil avançado de municípios.

159 Chama-se atenção para a baixíssima focalização ao público desempregados e jovens nos municípios de perfil incipiente e básico, este último representando mais de 50% dos municípios do Estado.

De fato, a temática da focalização da ação pública de Qualificação Profissional na população jovem é tema recorrente em análise e estudos do mercado de trabalho, assim como na formulação de programas de qualificação tais como “Meu Primeiro Emprego” e

“Juventude Cidadã”19 . Com grande representatividade no Brasil e Estado de São Paulo, tal grupo é “socialmente definido por sua situação entre escola e trabalho” (TARTUCE , 2006, p.

06). Nesse aspecto, para que ocorra a transição do sistema escolar ao sistema produtivo, a inserção no mercado de trabalho e a qualificação emergem como elementos centrais. Apesar de vista por muitos como saída para a inserção dos jovens no mercado de trabalho, assim como solução para a geração de empregos na conjuntura de flexibilização das relações de trabalho e crescente desemprego, o mais apropriado é que as ações públicas de QP vejam a qualificação por meio da relação entre as esferas da qualificação do trabalhador e do trabalho, dimensões que se expressam “por meio dos conflitos existentes entre as qualificações adquiridas pelos indivíduos” e as qualificações “requeridas pela sociedade para satisfazer suas necessidades” (TARTUCE , 2006, p.06-07).

Para Tartuce (2006), a perspectiva relativista impera quando o assunto é a qualificação profissional focalizada no público jovem. De acordo com esta perspectiva, uma qualificação só se concretiza quando é reconhecida socialmente. Assim, “qualificação sem emprego, sem reconhecimento, deixariam de ser, socialmente, qualificações” (TARTUCE ,

2006, p.12).

Por sua vez, a lacuna existente entre qualificação e trabalho é representada e vivida de maneiras diferentes em diferentes grupos. Dessa forma, as novas gerações sofrem um conflito na medida em que ao mesmo tempo se esforçam para aumentar sua formação

19 Ver MTE (2008), em Programas de Qualificação Profissional voltados à População Jovem. 160 escolar e profissional e encontram crescentes dificuldades de inserção no mercado de trabalho. Nesse sentido, o que há é um conflito entre as possibilidades reais e as expectativas individuais e sociais e cabe às ações públicas de QP, e mais, ao Sistema Público de

Emprego, contibuir no sentido da resolução destes conflitos. Falta para isso um maior diálogo e sinergia das instituições e agentes executores da PPTR com a população jovem.

Segundo Tartuce (2006), uma das conseqüências desta lacuna pode ser verificada pelo fato de que, mesmo na presença de instumentos articulados de Emprego e Renda em muitas municipalidades do Estado, em especial nas grandes cidades, a falta de informação da população jovem leva muitos a procurarem os serviços de maior divulgação e apelo ao jovem, entre os quais a autora aponta o CIEE (Centro de Integração empresa escola), iniciativa não-governamental que atual na intermediação e qualificação de curta duração.

100%

90%

80%

70% Sem informação

60% População em geral

50% Grupos ocupacionais

Empreendedores/micro e pequenos 40% empresários Mulheres 30% Deficientes

20% Idosos

10% Desempregados

Jovens 0% Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São

Paulo. 2007 161

4.1.2 Quanto às vagas ofertadas e localização nos municípios

Outro quesito relevante na análise da efetividade da estruturação das ações de

Qualificação Profissional nos municípios paulistas no âmbito da PPTR diz respeito às vagas ofertadas por cursos. Como o perfil da população-alvo dos cursos, as taxas e o tipo de desemprego podem ser de grande variabilidade entre os municípios, logo a escolha da variável “vagas ofertadas” se mostrou mais apropriada e revelante para o estudo. Afinal, será que os municípios de Perfil avançado oferecem cursos de QP com mais vagas que outros perfis? E em caso positivo, qual seria esta magnitude?

A tabela 16 permite verificar a distribuição das freqüências dos cursos gratuitos de

Qualificação Profissional segundo o Grau de estruturação da PPTR dos Municípios paulistas de 2005 a 2007. Dos 9.716 cursos ofertados, 972 foram oferecidos em municípios de perfil

Incipiente, entre os quais aproximadamente 11% possuíam menos de 100 vagas. Apesar disto, foram verificadas iniciativas no sentido de expansão da oferta de vagas nos municípios deste perfil, com 1, 4% dos cursos tendo de 1.000 a 5.000 vagas.

Os municípios de perfil básico merecem especial atenção, dada sua grande representatividade no Estado. Estes municípios ofereceram aproximadamente 51% dos cursos em todo o Estado de São Paulo no período de 2005 a 2007, sendo que destes quase

67% estão sendo oferecidos em caráter “massivo”, isto é, ao ter mais de 5.000 vagas. Assim, apesar da sua baixa estruturação em termos das PPTR, estes municípios apresentam percentuais indicativos de cursos com grande quantitativo de vagas, o que aponta para o papel crucial e potencial destes municípios nas ações públicas de QP no âmbito estadual 20 .

Quanto aos perfis Intermediário, Integrado e Avançado, estes mostram uma distribuição mais homogênea e regular das vagas ofertadas por cursos. Especificamente com relação aos

20 Para detalhamento de quais são os municípios pertencentes ao perfil básico de estruturação da PPTR, ver Apêndice A ao final do trabalho. 162 municípios de perfil intermediário, estes ministraram 33,3% dos seus cursos com oferta de

mais de 5.000 vagas.

Tabela 16 - Distribuição das Freqüências Percentuais das Vagas nos Cursos Gratuitos de Qualificação Profissional, segundo Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo 2005 - 2007 Vagas N De 0 a De 100 a De 500 a De 1.000 Mais de

100 500 1000 a 5.000 5.000 Incipiente 11,1 5,4 0,0 1,4 0,0 972 52,7 39,2 48,5 56,5 66,7 4983 Perfil dos Municípios de Básico acordo com o grau de Intermediário 10,1 14,5 14,6 17,4 33,3 1045 institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho Integrado 11,9 10,8 13,1 2,9 0,0 1129 e Renda Avançado 14,2 30,2 23,8 21,7 0,0 1587 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 9716 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

Como segundo aspecto de relevância a ser tratado na dimensão da oferta de cursos

gratuitos de QP, tem-se a localização das instituições de treinamento. Seja pela falta de

infra-estrutura adequada ou questões relativas à problemática de independência

administrativa e de recursos, como discutido no capítulo anterior, o fato é que esta é uma das

variáveis que permite inferir sobre a autonomia das ações públicas de Qualificação

Profissional no âmbito municipal. Isto porque independentemente dos motivos que levam os

municípios a ofertarem ou não os cursos em seus limites físicos, o fato é que isso tolhe parte

do ciclo da estruturação da política pública de QP, e em última instância, de PPTR.

A análise da tabela 17 mostra que aproximadamente 76% dos cursos foram ofertados

nos próprios municípios, o que é um indicativo satisfatório no que concerne às iniciativas

públicas da Qualificação Profissional no âmbito municipal. A tabela mostra este

detalhamento por perfil de município, onde se observa que entre os municípios não

ofertantes das ações em seu próprio território, aproximadamente 39,2% pertencem ao perfil

incipiente.

163

Tabela 17 - Distribuição das Freqüências Percentuais da Localização das Instituições ofertantes de cursos gratuitos de Qualificação Profissional, segundo Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda - Estado de São Paulo 2005 - 2007 Perfil dos Municípios de acordo com o grau de institucionalização da Política Pública de Emprego, Trabalho e Renda N Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado 60,80 75,74 76,08 81,67 81,10 7369 SIM Localizada 39,20 24,26 23,92 18,33 18,90 2347 no município NÃO

Total 100 100 100 100 100 9716 Fonte: SERT; Fundação SEADE. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

4.2. Cursos de QP ofertados e o Grau de estruturação das PPTR

4.2.1 Análise de cursos por família ocupacional

Esta seção tem como objetivo analisar os cursos de qualificação profissional

ministrados nos municípios paulistas para o período de 2005 a 2007 e verificar em que

medida estes cursos vão ao encontro das demandas dos mercados de trabalho locais 21 . O

exame dos cursos ministrados será feito à luz da tipologia de estruturação da PPTR dos

municípios, que permite não somente explorar como verificar qual o perfil de cursos

ofertados pelos municípios incipientes, básicos, intermediários, integrados e avançados. Para

a análise em questão, os cursos ministrados nos municípios foram classificados ao ter como

elemento norteador a Classificação Brasileira de Ocupações (CBO).

A classificação brasileira de ocupações (CBO) é definida pelo Ministério do

Trabalho e Emprego (MTE, 2008) como o documento normalizador do reconhecimento –

para fins classificatórios e sem função de regulamentação profissional – da nomeação e da

codificação dos títulos e conteúdos das ocupações do mercado de trabalho brasileiro. Este

21 É importante destacar que em nenhum momento este trabalho faz alusão à qualidade dos cursos de qualificação profissional ministrados. Para estes, ver avaliações realizadas pelo MTE (2005;2006). 164 documento apresenta uma classificação enumerativa e descritiva das ocupações. A classificação enumerativa, também conhecida como nomenclatura ocupacional ou estrutura ocupacional, codifica empregos e outras situações de trabalho para fins estatísticos de registros administrativos, censos populacionais e outras pesquisas domiciliares. Esta classificação inclui sistematicamente os códigos e títulos ocupacionais e sua descrição sumária. Já a classificação descritiva se refere ao detalhamento das atividades realizadas no trabalho, ao especificar os requisitos de formação e experiência profissionais e as condições de trabalho.

Cada uma destas classificações da CBO possui uma função específica. Por suas características de codificação das situações de trabalho, a classificação enumerativa é utilizada em registros administrativos tais como a Relação Anual de Informações Sociais

(RAIS ), o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED ), o Seguro Desemprego, a Declaração do Imposto de Renda de Pessoa Física (DIRPF ). Além disto, também é utilizada para a codificação das ocupações no Censo Demográfico ou em Pesquisas domiciliares como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD ). Quanto à função descritiva da CBO, esta é utilizada como ferramenta para o Sistema Nacional de Emprego (SINE ) – responsável pela execução da política de intermediação de mão-de-obra no nível nacional – para a recolocação dos trabalhadores que a ele recorrem, além de atividades que façam uso de informações do conteúdo do trabalho, tais como elaboração de currículos e avaliação de formação profissional, atividades educativas de empresas e sindicatos, escolas e serviços de imigração, para citar algumas de suas aplicações mais usuais.

Entre os conceitos que são fundamentais a compreensão da análise dos cursos ministrados via CBO, destaca-se o de ocupação, emprego ou situação de trabalho e competências (nível e domínio).

A ocupação pode ser definida como a agregação de empregos ou situações de trabalho similares quanto às atividades realizadas. Este é um conceito construído de maneira

165 artificial pelos analistas ocupacionais, pois é a forma mais aproximada de se referir às atividades exercidas pelo cidadão em um emprego ou outro tipo de relação de trabalho

(autônomo, por exemplo).

Na CBO, o título ocupacional, em uma classificação, surge da agregação de situações similares de emprego e/ou trabalho. Nela, o conceito de emprego diz respeito ao conjunto de atividades desempenhadas por uma pessoa, com ou sem vínculo empregatício.

Em outras palavras, o emprego se refere à situação de trabalho e que acaba por constituir a unidade estatística da CBO.

Quanto ao conceito de competências, na CBO este surge ligado a duas dimensões básicas: ao de nível de competência e ao seu domínio ou especialização. O nível de competência se refere ao grau de complexidade e responsabilidade das atividades desenvolvidas na relação de trabalho. Por sua vez, o domínio (ou especialização) da competência se relaciona às características do contexto do trabalho, tais como área de conhecimento, função, atividade econômica, processo produtivo, equipamentos e bens produzidos. Estas características, em última instância, sevem para identificar o tipo de profissão ou ocupação.

Quanto à nomenclatura ou estrutura da CBO, esta se dá por meio de um conjunto de códigos e títulos utilizados sua função enumerativa. Assim, a CBO possui uma estrutura hierárquico-piramidal composta de: 10 grandes grupos (GG), 47 subgrupos principais

(SGP), 192 subgrupos (SG) e 596 grupos de base ou famílias ocupacionais (SG), onde se agrupam 2.422 ocupações e cerca de 7.258 títulos sinônimos (MTE, 2008). Para a análise dos cursos ofertados no Estado de São Paulo do período de 2005 a 2007 por perfil de município o critério ocupacional utilizado será o das famílias ocupacionais 22 .

A tabela 18 permite ter uma visão abrangente, por perfil de municípios, dos cursos ofertados. Esta tabela se faz de importante na medida em que esta permite realizar uma

22 O endereço eletrônico do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) possui uma ferramenta de busca que permite a identificação das famílias ocupacionais, assim como das ocupações por ela agrupadas (Cf. MTE, 2008). 166 espécie de radiografia dos cursos ofertados por perfil de município. Contudo, dado o grande número de famílias ocupacionais abordadas pela Pesquisa municipal, optou-se, para fins práticos de análise, por selecionar as principais famílias em número de vagas nos Cursos de

Qualificação 23 . Assim, foram listadas todas as famílias ocupacionais referentes aos cursos ofertados 24 .

A análise da tabela 18 permite verificar que o menor quantitativo de cursos ministrados nos municípios do Estado ocorreu na família ocupacional 9144 “Mecânicos de manutenção de bombas, motores e compressores com apenas um curso, sendo este ministrado em município de perfil Básico.

Ainda, a análise da tabela permite traçar uma espécie de perfil geral dos municípios com relação aos cursos. A partir dela percebe-se a presença majoritária de cursos na área agrícola nos municípios de perfil Incipiente e Básico (a exemplo da família 6221

“Trabalhadores agrícolas na cultura de gramíneas”, assim como a presença marcante do setor de serviços nos perfis Intermediário, Integrado e Avançado em cursos de famílias como 5211 “Operadores do comércio em lojas e mercados” .

Apesar disso, o perfil incipiente mostra liderança na oferta de alguns dos cursos mais importantes no setor de serviços, tais como 2654 “Artistas visuais e desenhistas industriais” e 7632 “Operadores para máquinas de costura de peças de vestuário”, o que mostra a capacidade deste grupo de municípios, de acordo com os mecanismos de gestão utilizada, em oferecer cursos que tornem a oferta de força de trabalho bastante variada para o mercado local, independentemente de suas vocações produtivas. Conforme mostra a tabela 18:

23 Por este motivo a soma total dos cursos passa a ser de 7.688, ao invés do total de 9.716 (a Pesquisa Municipal origionalmente utiliza 242 famílias).

24 Cabe notar que a CBO atual (de 2002) enfatiza o campo de observação, na medida em que privilegia a amplitude dos empregos e sua complexidade, campo este que será objeto da mobilidade dos trabalhadores, ao invés de focalizar em detalhes da tarefa do posto, tais como suas antecessoras (MTE, 2008).

167 Tabela 18 - Distribuição das Freqüências Percentuais dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados, por família, segundo o Grau de institucionalização da Política Pública de Trabalho e Renda - Estado de São Paulo - 2005 -2007 Códig o CBO Família de Cursos Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado N Mecânicos de manutenção de 9144 bombas, motores, compressores 0,00 0,03 0,00 0,00 0,00 1 70 Programas Públicos 0,40 0,15 0,25 0,00 0,33 15 40 Orientação e Formação profissional 0,67 0,52 0,12 0,36 0,90 40 Trabalhadores agrícolas na cultura 6221 de gramíneas 1,34 0,67 0,25 0,36 0,16 43

4223 Operadores de telemarketing 0,54 0,54 0,37 0,59 1,56 52 Trabalhadores de instalações 7156 elétricas 0,40 0,64 0,75 0,83 1,48 59 3541 Técnicos de vendas especializadas 0,13 0,85 1,12 1,89 1,32 75 4221 Recepcionistas 0,40 0,72 0,62 1,66 2,22 77 5114 Guias de turismo 0,40 1,21 1,00 2,25 1,23 92 50 Autodesenvolvimento 1,07 1,08 1,25 1,18 1,89 93 60 Cooperativismo 1,87 1,34 1,37 1,66 0,74 100 Trabalhadores de estruturas de 7152 alvenaria 0,54 1,47 1,12 0,95 1,81 100 Garçons, barmen, copeiros e 5134 sommeliers 0,94 1,32 0,87 1,78 2,30 108 7711 Marceneiros e afins 1,20 1,50 1,62 0,95 2,14 114 Operadores do comércio em lojas e 5211 mercados 0,80 1,44 1,25 2,49 2,22 120 Artesãos de metais preciosos e semi- 7511 preciosos 2,81 1,68 2,12 1,78 1,07 131 - Habilidades gerais - Total 1,20 2,12 1,37 1,66 2,30 144 Mecânicos de manutenção de 9144 veículos automotores 2,14 1,96 1,99 2,25 1,40 144 Eletricistas de manutenção 9511 eletroeletrônica 2,28 2,42 2,12 2,25 3,70 192 Escriturários em geral, agentes, 4110 assistentes e auxiliares ad 1,07 2,12 2,37 2,37 5,35 194 - Inespecíficos 2,01 2,42 1,99 3,08 3,87 198 6220 Trabalhadores de apoio à agricultura 2,41 3,43 2,86 3,20 1,73 222 Trabalhadores de tecelagem manual, 7681 tricô, crochê, rendas e a 3,48 3,84 3,11 2,60 2,47 252 Técnicos em operação e monitoração 3172 de computadores 1,20 4,28 4,86 6,15 6,41 344 Trabalhadores na pecuária de 6231 animais de grande porte 7,23 5,88 5,11 4,73 2,06 388 Trabalhadores artesanais da 7682 confecção de peças e tecidos 7,50 5,39 5,23 5,44 3,29 393 - Melhoria Administrativa - Total 3,61 5,21 5,98 7,81 7,65 436 Trabalhadores nos serviços de 5161 embelezamento e higiene 6,83 5,49 6,23 6,51 7,24 457 5132 Cozinheiros 6,43 6,29 7,60 6,15 5,10 467 Operadores de máquinas para 7632 costura de peças do vestuário 7,23 6,45 5,98 7,22 6,17 488 8483 Padeiros, confeiteiros e afins 8,84 8,56 9,84 7,10 8,31 638 Artistas visuais e desenhistas 2624 industriais 23,03 18,96 19,30 12,78 11,60 1311 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 7488 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

168 Outro aspecto importante diz respeito à categoria “Habilidades gerais”. Apesar de não estar enquadrada em nenhuma família ocupacional específica da CBO, esta categoria mostrou extrema relevância nos cursos ministrados pelos municípios paulistas, conforme mostra a tabela 18. Ainda, os cursos de Habilidades gerais podem ser divididos em 12 categorias específicas, a saber: Ciências naturais, inclusão digital, jogos teatrais, matemática, deficientes auditivos, idiomas, cultura, cidadania, organização comunitária, cálculo técnico, portadores de necessidades especiais e elevação de escolaridade. O gráfico 4 mostra a composição dos cursos de habilidades gerais por tipologia de município e permite identificar nos municípios incipientes, uma freqüência de aproximadamente 45% para cursos de Habilidades gerais na modalidade de “Elevação de escolaridade”. Neste aspecto, o perfil incipiente é o que apresenta a maior freqüência de cursos com esta finalidade, superando todos os outros perfis de município, onde a maior freqüência de cursos de elevação de escolaridade é identificada no perfil Básico, com aproximadamente 26% de freqüência.

Uma possível explicação para estes números pode estar no fato de que os municípios identificados pela tipologia incipiente, pelo seu próprio perfil geral (baixa produção econômica ou produção de baixo valor agregado na área agrária, reduzido grau de articulação dos instrumentos de PPTR, o que se alia a baixa escolaridade em geral das populações destes municípios) leve a uma maior necessidade em ministrar estes cursos. De fato, o caráter de elevação da escolaridade como estágio precedente à oferta de cursos de caráter mais específico tem sido enfatizada pelo Ministério do Trabalho e Empprego nos seus relatórios que tratam a oferta de cursos de habilidades gerais no âmbito do PNQ (MTE,

2007; 2008).

Em todos os perfis de municípios, é a presença massiva de cursos de idiomas, onde o perfil “Integrado” se destaca com aproximadamente 71,5% dos seus cursos de habilidades gerais voltados para a área de idiomas. Fato interessante foi a oferta de cursos de habilidades

169 gerais voltados para portadores de necessidades especiais, os quais somente ocorreram nos municípios de perfil Básico e Intermediário. Apesar de sua reduzida freqüência, esta iniciativa mostra certa preocupação quanto à inclusão por parte de municípios de ambos estes perfis para os portadores de necessidades especiais, o que não ocorre nos municípios de perfil avançado, que mesmo apesar das suas características e possibilidades, teve a oferta de cursos de habilidades para pessoas portadoras de deficiência equivalente à zero.

Entre os diversos aspectos observados no gráfico 4, para finalizar esta seção vale apena chamar a atenção para a reduzida presença dos cursos de Habilidades Gerais

“Matemática”, os quais somente foram ministrados em municípios de perfil Básico,

Integrado e Avançado e assim mesmo em percentuais bastante restritos . Interessante notar a semelhança entre o perfil dos cursos de habilidades gerais ofertados pelos municípios de tipo Incipiente e Integrado.

Por fim, pelas próprias características dos municípios de Perfil Incipiente, Básico,

Intermediário e em especial o perfil Integrado, seria o caso de se reavaliar a real necessidade de cursos de idiomas – ao menos no grande quantitativo em que os mesmos são ofertados – em detrimento de cursos como Matemática, Ciências naturais e Inclusão digital, esta última apenas sendo ofertada nos municípios de perfil avançado (e pouco menos de 4%).

Sabidamente, estas disciplinas podem servir como base fundamental para qualificandos, na medida em que permitem acesso a uma série de postos de trabalho em sintonia com as atuais demandas complexificadas do sistema de produção. O gráfico 4 mostra a distribuição completa.

170 Gráfico 4. Cursos gratuitos de qualificação profissional ofertados na área de Habilidades Gerais segundo Grau de Estruturação da Política Pública de Trabalho e Renda dos Municípios - Estado de São Paulo 2005 - 2007.

100%

Habilidades Gerais - Ciências naturais

80% Habilidades Gerais - Inclusão digital

Habilidades Gerais - Jogos teatrais

Habilidades Gerais - Matemática

60% Habilidades Gerais - Deficientes auditivos

Habilidades Gerais - Idiomas

Habilidades Gerais - Cultura

Habilidades Gerais - Cidadania 40%

Habilidades Gerais - Organização comunitária

Habilidades Gerais - Cálculo técnico

Habilidades Gerais - Portadores de necessidades 20% especiais Habilidades Gerais - Elevação de escolaridade

0% Incipiente Básico Intermediário Integrado Avançado

Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

4.2.2 Sobre as demandas do mercado de trabalho no Estado de São Paulo

O objetivo desta seção é verificar, por perfis da tipologia análitica proposta, em

que medida o grau de estruturação das PPTR corresponde a uma oferta de cursos condizente

com as demandas de ocupações nos mercados de trabalho locais dos municípios paulistas.

Isto significa responder à seguinte pergunta: até que ponto municípios de perfil avançado,

por exemplo, que possuem os principais instrumentos no âmbito das PPTR tenderiam a

compatibilizar a oferta de cursos com a demanda ocupacional das suas regiões? Seria essa

compatibilização mais eficiente que em municípios de perfil incipiente ou intermediário?

Por sua vez, esta verificação consistiu em duas etapas: primeiramente, elaborou-se 171 distribuições de subgrupos ocupacionais principais dos 20 cursos mais oferecidos para os perfis de município (Incipiente, Básico, Intermediário, Integrado e Avançado). Logo após, procedeu-se à identificação das 20 ocupações mais freqüentes para cada um desses perfis.

Assim, tornou-se possível analisar ambas as distribuições em perspectiva comparada e verificar a aderência da oferta de cursos por perfil de município.

Para o cômputo dos subgrupos ocupacionais principais mais freqüentes (estoque ou número de empregos por subgrupos ocupacionais principais) por perfil de município, a base de dados utilizada foi a Relação Anual de Informações Sociais (RAIS).

Por ser um Registro administrativo, de âmbito nacional, com periodicidade anual, obrigatório para todos os estabelecimentos, a RAIS permite desagregação de seus dados até o nível de município, de subatividades econômicas e de ocupações, esta se mostrou ser a base de dados mais apropriada para complemetar a base dados da Pequisa Muncipal utilizada para o estudo. As informações da RAIS são disponibilizadas segundo o estoque

(número de empregos) e a movimentação de mão-de-obra empregada (admissões e desligamentos), por gênero, por faixa etária, por grau de instrução, por rendimento médio e por faixas de rendimentos em salários mínimos. Em especial no caso deste estudo, a variável pesquisada foi o estoque (número de empregos) por perfil de município.

Inicia-se pelas tabelas 19 e 20, as quais são referentes aos municípios do Estado de

São Paulo com perfil “Incipiente”, ou seja, aqueles com nenhum instrumento ou instrumentos inconsistentes na gestão da sua Política Pública de Trabalho e Renda.

As tabelas 19 e 20, quando confrontadas, permitem verificar, entre os 20 cursos mais ofertados por este município, um grande quantitativo de cursos voltados para a área da exploração agropecuária e das indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das artes.

Ainda, o maior número de cursos oferecidos nestes municípios se enquadra no Subgrupo ocupacional principal “Comunicadores, artistas e religiosos”, o qual não está presente na lista de ocupações com maiores estoques nestes municípios. Assim, de maneira geral, a

172 oferta de cursos satisfaz pouco mais da metade das ocupações com maior estoque, e portanto, maior potencial de empregabilidade nestes municípios, com exceção da área agropecuária. Conforme tabelas 19 e 20:

Subgrupos Ocupacionais Principais Número de Cursos Ofertados

SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 6 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 6 7 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 11 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil SB PRINC 41--Escriturários 11 12 SB PRINC 77--Trabalhadores das indústrias de madeira e do mobiliário 12 SB PRINC 63--Pescadores e extrativistas florestais SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 15 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, 16 engenharia ... 17 SB PRINC 61--Produtores na exploração agropecuária SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção 18 mecânica SB PRINC 95--Polimantenedores 20 23 SB PRINC 75--Joalheiros, vidreiros, ceramistas e afins SB PRINC 64--Trabalhadores da mecanização agropecuária e florestal 26 84 SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo HABILIDADES GERAIS 87 113 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das 145 arte...

SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 153 173 SB PRINC 26--Comunicadores, artistas e religiosos 972 Total Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

173 Tabela 20 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes Municípios de Perfil Incipiente, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 Subgrupos Ocupacionais Principais Freqüência

SB PRINC 25--Profissionais das ciências sociais e humanas 1550 SB PRINC 75--Joalheiros, vidreiros, ceramistas e afins 1785

SB PRINC 32--Técnicos de nível médio das ciências biológicas, bioquímicas, da sa... 2163 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 2192 SB PRINC 14--Gerentes 2207

SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica 2277

SB PRINC 33--Professores leigos e de nível médio 2304

SB PRINC 22--Profissionais das ciências biológicas, da saúde e afins 2416

SB PRINC 99--Outros trabalhadores da conservação, manutenção e reparação 3259

SB PRINC 23--Profissionais do ensino 3276 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 3730

SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 3914 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 4169

SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 4704 SB PRINC 64--Trabalhadores da mecanização agropecuária e florestal 4891

SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 7583 SB PRINC 41--Escriturários 10359 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 12159

SB PRINC 78--Trabalhadores de funções transversais 14015

SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 28601 Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. RAIS 2007.

Quanto aos municípios de perfil básico, estes têm suas informações quanto aos 20 cursos mais ofertados e ocupações mais frequentes mostradas nas tabelas 21 e 22. Ao confrontar as tabelas 21 e 22, pode- se constatar que, a compatibilidade entre cursos ofertados e ocupações mais freqüentes é de pouco mais de 50%. Além disso, de forma bastante similar ao perfil Incipiente, a grande maioria dos cursos ofertados é de vocação agropecuária, com uma participação pouco maior dos cursos voltados ao setor de seviços - o que também pode ser explicado pelo perfil predominante de municípios Básicos no Estado.

Por outro lado, a tabela 22 permite identificar que há uma freqüência de Subgrupos ocupacionais principais representativos nestes municípios no que diz respeito à área da

174 educação, seja em Subgrupos Ocupacionais Principais como “Profissionais das ciências exatas, físicas e da engenharia”; “ciências biológicas, da saúde e afins”; “ciências sociais e humanas” e que não é satisfeita. Por último, ainda é possível diagnosticar que, de forma similar aos municípios de perfil Incipiente, os municípios de perfil básico têm no subgrupo ocupacional principal “Comunicadores, artistas e religiosos” uma elevada oferta de cursos que não condiz com a realidade dos mercados de trabalho destes municípios. Isto indica uma má focalização deste curso no que que concerne à capacidade da absorção dos seus qualificandos nos mercado de trabalho locais.

Subgrupos Ocupacionais Principais Número de Cursos Ofertados SB PRINC 64--Trabalhadores da mecanização agropecuária e florestal 41 SB PRINC 63--Pescadores e extrativistas florestais 48 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 52 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 53 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 60 SB PRINC 75--Joalheiros, vidreiros, ceramistas e afins 67 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 70 SB PRINC 77--Trabalhadores das indústrias de madeira e do mobiliário 72 SB PRINC 61--Produtores na exploração agropecuária 105 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção 108 mecânica SB PRINC 95--Polimantenedores 108 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 115 SB PRINC 41--Escriturários 121 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, 225 engenharia ... SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 371 HABILIDADES GERAIS 521 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 638 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das 647 arte... SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 659 SB PRINC 26--Comunicadores, artistas e religiosos 752 Total 4833 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

175 Tabela 22 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes Municípios de Perfil Básico, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007

Subgrupos Ocupacionais Principais Freqüência

SB PRINC 21--Profissionais das ciências exatas, físicas e da engenharia 34303 SB PRINC 22--Profissionais das ciências biológicas, da saúde e afins 37243 SB PRINC 33--Professores leigos e de nível médio 41466 SB PRINC 25--Profissionais das ciências sociais e humanas 43912 SB PRINC 99--Outros trabalhadores da conservação, manutenção e reparação 51048 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 51380 SB PRINC 32--Técnicos de nível médio das ciências biológicas, bioquímicas, da sa... 51779 SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 57097 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, engenharia ... 58513 SB PRINC 14--Gerentes 71057 SB PRINC 23--Profissionais do ensino 72666 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 103393 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 106585 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 125211 SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 149391 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 159379 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 210819

SB PRINC 78--Trabalhadores de funções transversais 294010 SB PRINC 41--Escriturários 359664 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 388115 Total 2467031 Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. RAIS 2007.

As tabelas 23 e 24 são referentes ao perfil Inpermediário de Município. Neste perfil, os subgrupos ocupacionais principais dos cursos de maior destaque são Trabalhadores dos

Serviços assim como os Trabalhadores nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das artes. A oferta de cursos na área agropecuária ainda é bastante expressiva e, não menos importante, a análise comparada entre os cursos ofertados e as ocupações mais freqüentes no perfil intermediário permite verificar um diferencial em relação aos perfis Incipiente e

Intermediário. Isto porque é a partir do perfil Intermediário que é identificado um salto no quantitativo de cursos voltados ao setor de serviços, assim como uma correspondência dos 176 cursos de qualificação ao estoque de ocupações mais freqüentes de superior a 50%., o que pode ser fruto de uma melhor estrutura na organização da qualificação profissional ofertada, em relação aos perfis de muncípios analisados anteriormente. Ainda assim, o curso de maior quantitativo ofertado nos municípios deste perfil, de subgrupo ocupacional principal

“Comunicadores, artistas e religiosos” ainda parece não ser condizente com os subgrupos ocupacionais principais com maior número de ocupações, e portanto, maiores chances de empregabilidade. Conforme mostram as tabelas 23 e 24:

Número de Subgrupos Ocupacionais Principais Cursos Ofertados

SB PRINC 63--Pescadores e extrativistas florestais 10 SB PRINC 64--Trabalhadores da mecanização agropecuária e florestal 13 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 10 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 19 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 8 SB PRINC 75--Joalheiros, vidreiros, ceramistas e afins 18 SB PRINC 77--Trabalhadores das indústrias de madeira e do mobiliário 15 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 15 SB PRINC 61--Produtores na exploração agropecuária 21 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica 20 SB PRINC 95--Polimantenedores 19 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 18 SB PRINC 41--Escriturários 29 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, engenharia 51 ... SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 88 HABILIDADES GERAIS 103 SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 122 127 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 146 SB PRINC 26--Comunicadores, artistas e religiosos 156 Total 1045 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

177 Tabela 24 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes nos Municípios de Perfil Intermediário, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007

Subgrupos Ocupacionais Principais Freqüência

SB PRINC 99--Outros trabalhadores da conservação, manutenção e reparação 16588 SB PRINC 81--Trabalhadores em indústrias de processos contínuos e outras indústrias 17000 SB PRINC 22--Profissionais das ciências biológicas, da saúde e afins 17156 SB PRINC 25--Profissionais das ciências sociais e humanas 17293 SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 18108 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica 18321 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, engenharia ... 22857 SB PRINC 32--Técnicos de nível médio das ciências biológicas, bioquímicas, da sa... 23203 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 24036 SB PRINC 23--Profissionais do ensino 24903 SB PRINC 14--Gerentes 25997 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 36551 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 44394 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 46812 SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 50436 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 64212 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 76319

SB PRINC 78--Trabalhadores de funções transversais 104591 SB PRINC 41--Escriturários 137301 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 149377 Total 935455 Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. RAIS 2007.

178 As tabelas 25 e 26 fazem referência ao Perfil Integrado de município. A tabela 25 mostra que entre os 20 subgrupos ocupacionais principais dos cursos oferecidos, destacam- se “Trabalhadores dos Serviços”, “Trabalhadores nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestuário e das artes”, além de “Trabalhadores na Exploração agropecuária”. Curiosamente, os cursos voltados para a formação de trabalhadores na exploração agropecuária estão também presentes neste perfil, assim como nos perfis Incipiente, Básico e Intermediário

(embora sejam ofertados em maior quantitativo nos perfis Incipiente e Básico). De maneira geral, os cursos ofertados atendem as potenciais oportunidades de emprego no mercado de trabalho local, com ressalvas ao fato dos Cursos na área de Comunicadores, artistas e religiosos. Apesar de ser ofertado em quantitativo considerável nos perfis Incipiente, Básico e Intermediário, este não é um dos subgrupos ocupacionais principais com estoque representativo de ocupações.

Tabela 25 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Integrado, por Subgrupos Ocupacionais principais - Estado de São Paulo - 2005 -2007 Número de Subgrupos Ocupacionais Principais Cursos Ofertados SB PRINC 37--Técnicos em nivel médio dos serviços culturais, das comunicações e ... 12 SB PRINC 64--Trabalhadores da mecanização agropecuária e florestal 13 SB PRINC 77--Trabalhadores das indústrias de madeira e do mobiliário 13

14 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos SB PRINC 75--Joalheiros, vidreiros, ceramistas e afins 15 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 19 SB PRINC 95--Polimantenedores 19 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 20 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 21 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 24 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica 28 SB PRINC 41--Escriturários 33 SB PRINC 61--Produtores na exploração agropecuária 34 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, 66 engenharia ... SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 68 SB PRINC 26--Comunicadores, artistas e religiosos 115 HABILIDADES GERAIS 139 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 139 SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 140 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 168 Total 1129 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007 179 Tabela 26 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes nos Municípios de Perfil Integrado, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007

Subgrupos Ocupacionais Principais Freqüência

SB PRINC 25--Profissionais das ciências sociais e humanas 9349 SB PRINC 33--Professores leigos e de nível médio 11820 SB PRINC 22--Profissionais das ciências biológicas, da saúde e afins 12699 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, engenharia ... 13348 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica 13484 SB PRINC 99--Outros trabalhadores da conservação, manutenção e reparação 13929 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 14670 SB PRINC 32--Técnicos de nível médio das ciências biológicas, bioquímicas, da sa... 16512 SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 16663 SB PRINC 14--Gerentes 18219 SB PRINC 23--Profissionais do ensino 21312 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 21915 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 31228 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 34276 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 40205

SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 44253 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 59985 SB PRINC 78--Trabalhadores de funções transversais 78810 SB PRINC 41--Escriturários 96460 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 100962 Total 670099 Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. RAIS 2007.

Por fim, procede-se à análise das tabelas 27 e 28, as quais dizem respeito ao perfil

Avançado. A tabela 27 mostra a predominância dos seguintes subgrupos ocupacionais principais “Trabalhadores de serviços”, “Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos”, “Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas”, “Trabalhadores de atendimento ao público”, “Polimantenedores” e “Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil”. Como curso representativo, mas que não se encaixa na categoria de subgrupos ocupacionais principais, tem-se “Habilidades Gerais”, o qual compreende a oferta de 240 cursos no período de 2005 a 2007.

180 A tabela 28 permite verificar os subgrupos ocupacionais principais com consideráveis estoques e sua compatibilidade com mais da metade dos cursos ministrados.

Mesmo assim, os municípios avançados deixam de lado a oferta de cursos em áreas fundamentais para municípios deste perfil, tais como a área agropecuária. Ou seja, nos municípios deste perfil é que se pode notar a consolidação do setor de serviços como empregador de última instância, além das atividades industriais. Ainda, não somente cursos oferecidos na área agropecuária acabam se mostrando de pouco efetividade, como os cursos de subgrupo ocupacional principal “Comunicadores, artistas e religiosos” de maneira similar a todos os outros perfis de municípios, se mostram incompatíveis com as possibilidades de ocupação mais freqüentes naqueles municípios. Conforme tabelas 27 e 28:

SB PRINC 73--Trabalhadores da fabricação e instalação eletroeletrônica 15 SB PRINC 75--Joalheiros, vidreiros, ceramistas e afins 15 SB PRINC 61--Produtores na exploração agropecuária 15 SB PRINC 37--Técnicos em nivel médio dos serviços culturais, das comunicações e ... 23 24 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 28 SB PRINC 77--Trabalhadores das indústrias de madeira e do mobiliário 28

SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 32 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 45 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 48 SB PRINC 95--Polimantenedores 54

60 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil SB PRINC 62--Trabalhadores na exploração agropecuária 73 SB PRINC 41--Escriturários 82 SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 108 SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, engenharia ... 109 SB PRINC 26--Comunicadores, artistas e religiosos 148 SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 161 HABILIDADES GERAIS 225 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 240 Total 1587 Fonte: SERT; Fundação SEADE.. Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo. 2007

181 Tabela 28 - Distribuição das Freqüências absolutas das Ocupações mais frequentes nos Municípios de Perfil Avançado, por Subgrupos Ocupacionais Principais - Estado de São Paulo 2007 Subgrupos Ocupacionais Principais Freqüência

SB PRINC 84--Trabalhadores da fabricação de alimentos, bebidas e fumo 61797 SB PRINC 91--Trabalhadores em serviços de reparação e manutenção mecânica 68631 SB PRINC 99--Outros trabalhadores da conservação, manutenção e reparação 79428 SB PRINC 21--Profissionais das ciências exatas, físicas e da engenharia 101220

SB PRINC 31--Técnicos de nível médio das ciências físicas, químicas, engenharia ... 117359 SB PRINC 22--Profissionais das ciências biológicas, da saúde e afins 124083

SB PRINC 76--Trab. nas indústrias têxtil, do curtimento, do vestúario e das arte... 142963

SB PRINC 32--Técnicos de nível médio das ciências biológicas, bioquímicas, da sa... 151837 SB PRINC 25--Profissionais das ciências sociais e humanas 156772 SB PRINC 23--Profissionais do ensino 162751 SB PRINC 14--Gerentes 188354 SB PRINC 71--Trabalhadores da indústria extrativa e da construção civil 219162 SB PRINC 35--Técnicos de nivel médio nas ciências administrativas 220411 SB PRINC 72--Trabalhadores da transformação de metais e de compósitos 225647 SB PRINC 42--Trabalhadores de atendimento ao público 337365 SB PRINC 33--Professores leigos e de nível médio 360234 SB PRINC 78--Trabalhadores de funções transversais 394723 SB PRINC 52--Vendedores e prestadores de serviços do comércio 427801 SB PRINC 41--Escriturários 900643 SB PRINC 51--Trabalhadores dos serviços 955006 Total 5396187 Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego - MTE. RAIS 2007.

Em linhas gerais, as diferenças entre os perfis de municípios se mostram muito mais na questão da focalização do público-alvo dos cursos de qualificação que pela aderência entre os cursos ofertados e as ocupações por municípios. Neste aspecto, os municípios incipientes juntamente com os Básicos mostram clara vocação agrária, ao passo em que o perfil Intermediário marca o aparecimento do setor de serviços como alvo dos cursos oferecidos. Ainda, os cursos ofertados pelos municípios intermediários apresentaram taxa de aderência ao estoque de ocupações do seu mercado de trabalho maior que todos os outros perfis, em torno de 60% (contra 55% para os perfis Básico e Avançado e 45% para os incipientes). Mais uma vez, estes números fornecem indicativos da importância da gestão pública no âmbito municipal, a qual não se restringe apenas ao instrumental físico e financeiro para execução das suas políticas, mas também está intimamente articulada a estraégias de desenho e implementação de progamas públicos.

182 Considerações finais

Pode-se dizer que o conceito de qualificação, assim como da existência de facto de um Sistema Público de Emprego no país está longe de ser um consenso entre os analistas.

Especificamente em se tratando da Qualificação Profissional, os diversos enfoques utilizados evidenciam a complexidade envolvida no tratamento do tema.

Para os municípios do estado de São Paulo, verifica-se um alto grau de heterogeneidade no grau de institucionalização de suas Políticas Públicas de Trabalho e

Renda, o que é atribuído por muitos autores a um processo de descentralização realizado de maneira pouco planejada, incapaz de conferir a autonomia adequada para eficiência econômico-administrativa das iniciativas no âmbito municipal.

A heterogeneidade na institucionalização das PPTR dos municípios paulistas pode ser percebida de maneira mais latente quando observada a Estrutura da Qualificação

Profissional que integram estes municípios. Apesar de estar na vanguarda de todo o processo de estruturação e institucionalização das suas políticas de trabalho e renda, o caso do

Município de São Paulo não é representativo para o os outros municípios do estado da federação.

Não obstante os diversos avanços na estrutura do Sistema Público de Emprego no país e a “injeção de ânimo” conferida a partir da época de 1990 com a introdução do FAT e impulsionamento de novos programas, o fato é que muitos municípios paulistas permanecem na contramão de todas essas tendências. Por sua vez, este atraso tem em uma de suas componentes os mais diversos “entraves” e “dificuldades”; ora devido a conseqüências do processo de descentralização das políticas públicas e dependência de recursos, ora devido à falta da utilização de mecanismos eficientes de gestão pública, que

183 mais tem a ver com práticas e procedimentos adequados do que com o quantum de recursos auferidos por cada prefeitura. Vejamos.

Como é possível que municípios com atividade econômica anual inferior a 300 mil reais tenham “Grau Avançado” de institucionalização nas suas PPTR, enquanto municípios com atividade superior a 1 milhão de reais se limitam a apenas ter postos de atendimento ao trabalhador? Em última instância, o perfil de institucionalização da PPTR nos municípios paulistas está relacionado à estrutura da qualificação profissional ofertada. Para que seja efetiva, a qualificação precisa não somente estar articulada a outros serviços, tais como permanência dos qualificandos e oferta de auxílios alimentação, transporte e material didático, mas também a outras dimensões do SPE, a exemplo (e principalmente) da presença de ações de avaliação dos serviços de encaminhamento ao mercado de trabalho. Essa falta de articulação foi identificada nos perfis de estruturação Incipiente, Básico e Intermediário, o que significa que mais da metade dos municípios paulistas pesquisados não possui nível articulação adequado para realizar “um ciclo completo” na política pública de qualificação profissional.

Como síntese das considerações anteriores, é possível afirmar que dado o caráter tardio do nosso SPETR, não é de se estranhar que ele ainda careça de integração entre seus principais programas e de maior participação social em suas mais importantes resoluções.

Ainda, tendo em vista o desenho imitativo do nosso SPETR, primordialmente centrado em programas que atuam pelo lado da oferta de trabalho, não é de se admirar o seu baixo impacto agregado diante dos principais problemas de um mercado de trabalho ainda marcado por grande heterogeneidade e precariedade de condições; para serem mais eficazes, as políticas e programas do SPETR precisariam estar mais integradas entre si e melhor sintonizadas com políticas nacionais de desenvolvimento socioeconômico que ainda estão por ser estabelecidas no país. E mais do que avaliar resultados e impactos, deve-se ter em mente a importância das avaliações de processos e implementação nesse contexto. 184 Se considerarmos a ênfase conferida nos últimos anos pelo MTE às políticas ditas passivas (seguro-desemprego e abono salarial), as quais atuam sobre as características da oferta de trabalho, verificaremos certo risco à estruturação das políticas do SPE na medida em que o pleno emprego deixa de fazer parte do horizonte de decisões políticas fundamentais da sociedade, reduz-se o potencial macroeconômico de geração de postos de trabalho e de melhoria das ocupações a partir das políticas tradicionais de emprego e renda.

Há ainda de se ter cuidado para que os instrumentos clássicos do SPE não se tornem, em grande parte, compensatórios e de baixa eficácia, posto atuarem principalmente sobre os condicionantes do lado da demanda do mercado de trabalho (intermediação e qualificação profissional). Estes – é importante ressaltar –por si mesmos, são incapazes de engendrar a abertura de novas vagas, já que os principais determinantes do nível e qualidade das ocupações não fazem parte do conjunto de programas e ações sob alcance do SPE/MTE.

A análise da gestão de programas de qualificação nos municípios paulistas por meio do grau de estruturação dos instrumentos de PPTR nos municípios paulistas permitiu verificar falta de focalização quanto ao público-alvo dos cursos. Neste aspecto, os cursos são em sua maioria destinados a um público geral e acaba-se alijando a atual problemática jovem/emprego, assim como a de outros grupos específicos. Apesar disto, a cobertura de cursos se mostrou um dos grandes méritos no âmbito da gestão dos Programas de QP durante o período estudado, sendo que entre todos os perfis de municípios identificados – dos Incipientes aos Avançados – apenas 2,9% não ofereceram nenhuma ação de qualificação

(sendo esses incipientes). Falta, contudo, melhor estruturar as condições de oferta para que esta ocorra no tão propalado – e almejado – contexto de articulação das políticas públicas de emprego, trabalho e renda. De fato, um dos grandes entraves à expansão e sucesso dos programas de qualificação profissional é esta falta de articulação. Deve-se considerar que a expansão dos Programas de Qualificação Profissional, ao mesmo tempo em que tentou alcançar o contingente de trabalhadores fora do núcleo estruturado do mercado de trabalho,

185 também se deu em um contexto de desemprego em alta e de aumento dos requisitos para contratação. Estes fatores, sem dúvida, devem constituir objeto de estudos mais detalhados, apurados e, como destacado ao longo deste trabalho, “customizados” para melhor resultado no âmbito da execução da política de qualificação profissional.

Ainda, é importante chamar a atenção para a possível dinamização das ações de qualificação profissional pelo Estado de São Paulo por meio da ampliação dos municípios pólos de influência na execução da PPTR. Conforme verificado, muitos dos municípios polarizadores de uma determinada região administrativa no estado não possuíam os requisitos necessários para o cumprimento de um “ciclo completo” da Política Pública de

Qualificação Profissional. Por outro lado, outros municípios se revelaram como potenciais pólos de influência na execução da PPTR, não somente como possíveis modelos de gestão municipal, mas também como possíveis candidatos a parcerias entre as municipalidades vizinhas e a esfera estadual na implementação e execução das ações públicas em PPTR.

A sinergia entre os potenciais pólos de influência na execução da PPTR e os demais municípios, se focada no processo de gestão das ações públicas de trabalho e renda, certamente viria a potencializar os seus resultados e consequentemente, a estrutura da QP ofertada.

Quanto à participação não estatal na execução das ações do SPETR, esta (lucrativa ou não) assumiu três fontes no Brasil, a citar: autonomização dos serviços de aprendizagem e empreendedorismo (Sistema S), provisão privada de qualificação profissional e mão-de- obra e as entidades da sociedade civil, tais como sindicatos e ONG. Nesse sentido, suscitam- se questionamentos acerca da eficiência das entidades da sociedade civil na execução de ações de emprego e renda, do poder de cooptação do governo e do processo de desresponsabilização do Estado. Segundo o IPEA (2007, p. 204), tais ações implicam não somente no maior custo como no risco do controle estatal das “(...) fontes potenciais de críticas á sua ação”, além de moldar a fiscalização e elaboração das políticas.

186 De qualquer forma, a eficácia das PPTR somente se dará por meio da sua combinação aos instrumentos de políticas macroeconômicas, os quais são capazes de influenciar efetivamente o nível agregado de emprego renda e da economia.

Por fim, uma questão importante a ser ressaltada é a capacidade de as políticas de

Qualificação Profissional estarem articuladas a outros programas do Sistema Público de

Emprego, mas em especial sua capacidade de responder a problemas específicos de determinada região ou de determinado grupo, mesmo tendo uma diretriz geral que seja aplicada a todo o País e a todos os trabalhadores. O desafio é a política ter um desenho que lhe dê uma flexibilidade tal que ela possa responder a essas exigências sem despender recursos e esforços que reduzam sua eficiência e sua eficácia.

187

REFERÊNCIAS

ALVES, Edgard L. G; VIEIRA, C.A. Qualificação profissional: uma proposta de política pública. Planejamento e Políticas Públicas , Brasília, n. 12, p. 91-114, jun./dez. 1995.

ALVES, Giovanni. O novo (e precário) mundo do trabalho: reestruturação produtiva e crise do sindicalismo. São Paulo: Boitempo, 2005. p.29-64.

ALVES, Giovanni. Toyotismo, novas qualificações e empregabilidade : mundialização do capital e a educação dos trabalhadores no século XXI. Disponível em: [www.estudosdotrabalho.org]. Acessado em 15 jun. 2007. 15p.

ANTUNES, R. As novas formas de acumulação de capital e as formas contemporâneas do estranhamento (alienação). Caderno CRH, Salvador, n. 37, p. 23-45, jul./dez.2002.

ANTUNES, Ricardo. Os sentidos do trabalho: ensaio sobre a afirmação e a negação do trabalho. 8. ed. São Paulo: Boitempo, 2005. p.19-59.

ARRETCHE, Marta. Políticas sociais no Brasil : descentralização em um Estado Federativo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v.14, n°40, 2008. p. 112-141.

ASSIS, Marisa de. A educação e a formação profissional na encruzilhada das velhas e novas tecnologias. In: FERRETTI, Celso João et alli (Org.). Novas tecnologias, trabalho e educação : um debate multidisciplinar. 2. ed. Petrópolis: Vozes, 1994. p.189- 203.

AZEREDO, B; RAMOS, C. Políticas Públicas de emprego: experiências e desafios. Planejamento e Políticas Públicas , Brasília, n. 12, p. 91-114, jun./dez. 1995.

BALL, Stephen J. Mercados Educacionais, escolha e classe social: o mercado como uma estratégia de classe. In: GENTILI, Pablo (org.). Pedagogia da exclusão : crítica ao neoliberalismo em educação. 5.ed. Petrópolis:Vozes, 1999. p.196-227.

BARROS, A.R. & PERRELLI, R.A. Os impactos do plano estadual de qualificação profissional em Pernambuco. Revista Econômica do Nordeste , Fortaleza, v. 29, n. especial, p. 911-933, julho 1998.

BATISTA, Roberto Leme. Reestruturação produtiva, ideologia e qualificação: crítica às noções de competência e empregabilidade. In: BATISTA, Roberto Leme; ARAÚJO, Renan (Org.). Desafios do trabalho: capital e luta de classes no século XXI. Londrina: Praxis; Maringá: Massoni, 2003. p.143-172.

BORGES, M. A. Uma contribuição ao debate das políticas públicas de empreg o: o Sistema Nacional de Emprego. Revista ABET, v.3, n.1, p. 204-232, 2003.

188 BRASIL. DECRETO Nº 76.403, DE 08 DE OUTUBRO DE 1975. Cria o Sistema Nacional de Emprego (Sine) e da Outras Providencias. Disponível em: < www6.senado.gov.br/sicon/ListaReferencias.action? >. Acesso em 23 jul. 2008.

BRASIL. Lei n.º 7998, de 11 de janeiro de 1990. Regula o Programa de Seguro- Desemprego, o Abono Salarial, institui o Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, e dá outras providências. Ministério do Trabalho e Emprego. Disponível em: . Acesso em 23 jul. 2008.

BRASIL . Ministério do Trabalho (MTE). Programa de reciclagem profissional . Brasília: SFDP, 1994.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Avaliação do TCU sobre o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) . Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2002. 20 p.

BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Relatório de Monitoramento do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI. Brasília: TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2005.

CAMARGO, Aspásia. O novo pacto federativo. Revista do Serviço Público , a.45, v.118, n.1, Brasília, 1994.

CARDOSO JÚNIOR, J.C; GONZALEZ, R. Dilemas e alternativas ao financiamento das políticas públicas de trabalho e renda no Brasil , Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), 2007. 27 p. (Texto para discussão n.1313).

CARVALHO, Ruy de Quadros. Capacitação tecnológica, revalorização do trabalho e educação. In: FERRETTI, Celso João et alli (Org.). Novas tecnologias, trabalho e educação : um debate multidisciplinar. 2ª edição. Petrópolis (RJ): Vozes, 1994. p.93- 127.

CARVALHO, Sonia Nahas de. Avaliação de Programas sociais: balanço das experiências e contribuição para o debate. São Paulo em Perspectiva , São Paulo, 17 (3- 4), p. 185-197, 2003.

CARVALHO, Sonia Nahas et al . Pesquisa Municipal 2007: fontes de dados para a gestão municipal de políticas de emprego, trabalho e renda. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., 2008, Caxambu. Anais ... Caxambu, MG: ABEP, 2008. (CD-ROM).

CASTIONI, R. Avaliação de políticas públicas: modelos e usos da avaliação de impacto em programas de formação profissional. In: VI Encontro Nacional de Estudos do Trabalho , 1999, Belo Horizonte. Disponível em: http://antares.ucpel.tche.br/mps/material_didatico/elaine_tomasi/avaliacao_politicas_pub licas2.doc. Acesso em 19 dez. 2008.

CASTIONI, R; MEDEIROS, I.A; PAULINO, L.A. As tentativas de “enquadrar” a oferta de cursos de qualificação profissional no âmbito do PLANFOR: a experiência de São Paulo . In.: Comitê 4 - A gestão do sistema público de Emprego e Renda - Avaliação e Resultados [S.L;Acervo Pessoal]

189 CASTIONI, R; CAZZUNI, D.H; LENHARI, L.C. A Identificação do público-alvo da qualificação profissional : a experiência de São Paulo no planejamento do PEQ. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS DO TRABALHO, 6., v.2.,1999, Belo Horizonte. Anais ... Belo Horizonte, MG: ABET, 1999. p. 881-904.

CAVALCANTI, Mônica Maria de Arruda. Avaliação de Políticas Públicas e programas governamentais : uma abordagem conceitual. Disponível em: . Acesso em 25 out. 2008.

COSTA, Lúcia Cortes da. Os impasses do Estado Capitalista : uma análise sobre a reforma do Estado no Brasil. São Paulo: Cortez, 2006. p. 155-181. (“cap.5”).

COTTA, Teresa. Metodologia de avaliação de programas sociais: análise de resultados e impactos. Revista do Serviço Público , Brasília, a. 49, n.2, abr./jun.1998, p. 105-126.

DEDECCA, C.S. As estatísticas sobre trabalho no Brasil. In: DEDECCA, C.S & PRONI, M. (Org.). Políticas públicas e trabalho : textos para estudo dirigido. Campinas, SP: Unicamp, Instituto de Economia (IE). p. 105-124.

DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SÓCIO- ECONÔMICOS - DIEESE . A situação do trabalho no Brasil . São Paulo: DIEESE, 2001. p. 259-291.

DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SÓCIO- ECONÔMICOS - DIEESE . Anuário da Qualificação Social e Profissional 2006. Situação do trabalho no Brasil . São Paulo: DIEESE, 2007. 268 p. ISSN 1981-3635.

DRUCK, G. Flexibilização e precarização: formas contemporâneas de dominação do trabalho. Caderno CRH , Salvador, n. 37, p. 11-22, jul./dez.2002. (“Introdução”).

EHRENBERG, Ronald G. & SMITH, Robert S. A moderna economia do trabalho: teoria e política pública . 5. ed. São Paulo: Makron Books, 2000.

FAUSTO, Ayrton, GARCIA, Cid e ACKERMANN, Werner (Org.). Planejando com foco na demanda do mercado de trabalho : apoio à elaboração dos Planos Estaduais de Qualificação Profissional – PEQs (1999-2002). São Paulo: UNESP, 2001. p. 1-11.

FONSECA, Ana. Avaliação de Políticas sociais : o desafio de fazer, analisar e corrigir simultaneamente. Disponível em: . Acesso em 25 out. 2008.

GUEDES, Cezar & ROSÁRIO, Jorge Lopes do. Informação e conhecimento: os impactos na reorganização do mercado e do trabalho. In: BASSO, David (org). Desenvolvimento em questão . S.l: Unijuí, ano 3, n. 5, p.9-34, jan./jun. 2005.

GUILHON, Maria Virgínia Moreira. Avaliação do Planfor entre a adesão de sujeitos sociais e a acomodação de interesses em torno da política : uma trajetória em direção à tecnificação. 272 p. Tese (Doutorado Economia aplicada). Instituto de Economia da UNICAMP, Campinas, 2005.

GUIMARÃES, Nadya Araújo & MELO, Frederico. Quem recorre às instituições para encontrar trabalho? Uma tipologia dos demandantes em agências de emprego em São

190 Paulo. In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 16., 2008, Caxambu. Anais ... Caxambu, MG: ABEP, 2008. (CD-ROM).

HARVEY, David. A condição pós-moderna . 16. ed. São Paulo: Loyola, 2007.

HIRATA, Helena. Da polarização das qualificações ao modelo da competência. In: FERRETTI, Celso João et alli (Org.). Novas tecnologias, trabalho e educação : um debate multidisciplinar. 2. ed. Petrópolis (RJ): Vozes, 1994. p.128-142.

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA - IPEA. Trabalho e renda. Boletim de políticas sociais : acompanhamento e análise. [S.l]: IPEA, n.13. p. 193;200- 207. [Edição especial 2007].

JANNUZZI, P. As ocupações brasileiras segundo a CBO 2002: caracterização empírica com base no Censo 2000. Seminário estatísticas de população e trabalho e o sistema integrado de pesquisas domiciliares : avanços, desafios e novas demandas. 2007. (CD- ROM).

JANNUZZI, P. Elaboração de Política: um diagnóstico da qualificação profissional. Boletim Foco . Disponível em: Acesso em 22. dez. 2008.

JÚLIO, Marcelo. Crise do capital, reestruturação produtiva e qualificação profissional. In: BATISTA, Roberto Leme; ARAÚJO, Renan (Org.). Desafios do trabalho: capital e luta de classes no século XXI. Londrina: Praxis; Maringá: Massoni, 2003. p.115-141.

KUENZER, A. Z. A educação profissional nos anos 2000: a dimensão subordinada das políticas de inclusão. In: Educ.Soc ., Campinas, vol.27, n.96 – Especial, out. 2006.

MEHEDFF, Carmen Guimarães. Módulo PPTR: a construção da política pública de trabalho e renda. In: VOGEL, Arno; YANNOULAS, Silvia (Org.). Políticas públicas de trabalho e renda e controle democrático : a qualificação dos conselheiros estaduais de trabalho no Brasil. São Paulo: UNESP, 2001. p. 41-81.

MÉSZÁROS, István. Para além do capital . São Paulo: Boitempo; Campinas: Editora da Unicamp, 2005. [capítulo 2, “Os imperativos terapêuticos do capital e do Estado”].

MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO - MTE. Informações gerais sobre a CBO . Disponível em: . Acesso em: 26. out. 2008.

MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO - MTE. Plano Nacional de Formação Profissional (PLANFOR). Brasília: MTE, 1995. Disponível em: . Acesso em: 02 ago. 2006.

MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO - MTE. Plano Nacional de Qualificação (PNQ). Brasília: MTE, 2003. Disponível em: . Acesso em: 02 ago. 2006.

MOREIRA, Maria de Lourdes da Silva. Limitações e Contribuições do PLANFOR como política pública de qualificação profissional : o caso de Maceió. 2007. 85 f. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Meio ambiente: desenvolvimento

191 sustentável). Programa Regional de Pós-graduação em Desenvolvimento e Meio ambiente, Maceió, 2007.

MORETTO, A; BARBOSA, A.F. As políticas de mercado de trabalho e sua evolução tardia e fragmentada no Brasil. In: DEDECCA, C. & PRONI, M. (Org.). Políticas públicas e trabalho : textos para estudo dirigido e sua evolução tardia e fragmentada no Brasil. Campinas, SP: Unicamp, Instituto de Economia (IE), 2006. p. 253- 276.

NICOLL, M; LOUREIRO, R. As políticas de emprego no contexto do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) no Brasil: trajetória recente. In: DEDECCA, C. & PRONI, M. (Org.). Políticas públicas e trabalho : textos para estudo dirigido. Campinas, SP: Unicamp, Instituto de Economia (IE), 2006. p. 315 - 336.

NOGUEIRA, Claudia Mazzei. A feminização do trabalho no mundo do telemarketing. In: ANTUNES, Ricardo (org.). Riqueza e miséria do trabalho no Brasil . São Paulo: Boitempo, 2006. p. 269-295.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO - OIT. Convenção n.º 02 sobre o Sistema Público de Emprego – 1919. Disponível em: < www.oitbrasil.org.br/info/download/constituicao_oit.pdf>. Acesso em 19 mai. 2008.

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO - OIT. Convenção n.º 88 sobre o Serviço de Emprego – 1948. Disponível em: < http://www.dgert.mtss.gov.pt/Conteudos%20de%20ambito%20geral/OIT/legislacao_oit/ conv_88_dec_lei_174_72.htm>. Acesso em 19 mai. 2008.

OLIVEIRA, Ana Hermeto Camilo de; RIOS-NETO, Eduardo Luiz Gonçalves. Uma avaliação experimental dos impactos da Política de Qualificação Profissional no Brasil. Revista brasileira de economia, Rio de Janeiro, v.61, n.3, p. 353-378, jul./set. 2007.

POCHMANN, Márcio. Desempregados do Brasil. In: ANTUNES, Ricardo (org.). Riqueza e miséria do trabalho no Brasil. São Paulo: Boitempo, 2006. p. 59-73.

POCHMANN, Márcio. O emprego na globalização : a nova divisão internacional do trabalho e os caminhos que o Brasil escolheu. São Paulo: Boitempo, 2007.

RAMOS, CARLOS ALBERTO & DE FREITAS, PAULO SPRINGER. Sistema Público de Emprego: Objetivos, Eficiência e Eficácia (Notas sobre os países da OCDE e o Brasil). Texto para Discussão n. 568, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA. 1998.

RIBEIRO, R. & SOUZA, J.S. Formação e qualificação profissional como política pública do Poder local para geração de emprego e renda no Brasil. In: COLÓQUIO INTERNACIONAL DE SOCIEDADE DE ECONOMIA POLÍTICA E PENSAMENTO LATINO-AMERICANO (SEPLA), 4.,2008, Buenos Aires, Anais..Buenos Aires:SEPLA, 2008 (CD-ROM).

RIBEIRO, Thiago F.F; VASCONCELOS, Luiz Antonio T. Estudo de caso - o convênio único firmado entre o MTE e a prefeitura do município de Osasco-SP. In: DEDECCA, C. & PRONI, M. (Org.). Políticas públicas e trabalho : textos para estudo dirigido. Campinas, SP: Unicamp, Instituto de Economia (IE), 2006. p. 393- 409.

192 ROSANDISKI, E.N. A qualificação como elemento dinâmico do mercado de trabalho. In: DEDECCA, C. & PRONI, M. (Org.). Políticas públicas e trabalho : textos para estudo dirigido. Campinas, SP: Unicamp, Instituto de Economia (IE), 2006. p. 169- 186.

SCHULTZ, Cristina. Formação profissional e negociação coletiva: o modelo espanhol. São Paulo: LTr, 1998. p.25-75.

SOUZA, Celina Souza. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias , Porto Alegre, a.8, n.16, jul./dez.2006, p. 20-45.

TARTUCE, Gisela Lobo Baptista Pereira. Jovens e qualificação : como anda a tensão entre o processo de qualificar-se e a inserção no mercado de trabalho? [Texto apresentado no GT Educação e Sociedade, XXX Encontro Anual da ANPOCS – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais, Caxambu ?, 24 a 28 de outubro de 2006].

VOGEL, Arno; YANNOULAS, Silvia (Org.). Políticas públicas de trabalho e renda e controle democrático: a qualificação dos conselheiros estaduais de trabalho no Brasil. São Paulo: UNESP, 2001. p.1-6.

WORTHEN, B; SANDERS, J.R; FLITZPATRICK, J.L. Avaliação de programas : concepções e práticas. São Paulo: editora gente, 2004.

193 APÊNDICES

APÊNCIDE A - Lista dos Municípios paulistas e grau de estruturação da PPTR - 2005- 2007.

Legenda: 0 - “Incipiente”; 1 - “Básico”; 2 - “Intermediário”; 3 - “Integrado”; 4 - “Avançado”

Grau de Municípios Institucionalização da PPTR Agudos 0 Alto Alegre 0 Álvares Machado 0 Analândia 0 Anhumas 0 Aramina 0 Aspásia 0 Auriflama 0 Balbinos 0 Bento de Abreu 0 Borá 0 Borebi 0 Brejo Alegre 0 Buritizal 0 Caiabu 0 Caiuá 0 Cajuru 0 Cananéia 0 Canas 0 Cardoso 0 Dirce Reis 0 Duartina 0 Elisiário 0 Embaúba 0 Emilianópolis 0 Engenheiro Coelho 0 Estrela d'Oeste 0 Fernão 0 Guaraçaí 0 Guararapes 0 Indiana 0 Indiaporã 0 Ipeúna 0 Ipiguá 0 Iporanga 0 Irapuã 0 Itajobi 0 Itapirapuã Paulista 0 Itobi 0 João Ramalho 0 194 Junqueirópolis 0 Lucélia 0 Luís Antônio 0 Manduri 0 Marinópolis 0 Mineiros do Tietê 0 Mirassolândia 0 Morro Agudo 0 Motuca 0 Narandiba 0 Nhandeara 0 Nova Canaã Paulista 0 Nova Castilho 0 Nova Europa 0 Nuporanga 0 Óleo 0 Orindiúva 0 Oscar Bressane 0 Panorama 0 Paraíso 0 Parisi 0 Pindorama 0 Piquerobi 0 Pontalinda 0 Pontes Gestal 0 Pracinha 0 Pradópolis 0 Quadra 0 Quatá 0 Regente Feijó 0 Restinga 0 Riolândia 0 Rubinéia 0 Salmourão 0 Santa Lucia 0 São Francisco 0 São João das Duas Pontes 0 São João de Iracema 0 São Pedro do Turvo 0 Sarutaiá 0 Severínia 0 Tabapuã 0 Taiaçu 0 Tambaú 0 Terra Roxa 0 Timburi 0 Torrinha 0 Uchôa 0 Uru 0 Vargem 0 Vera Cruz 0 Vitória Brasil 0 Adamantina 1 Adolfo 1 Águas da Prata 1 Águas de Lindóia 1 195 Águas de Santa Bárbara 1 Alambari 1 Alfredo Marcondes 1 Altair 1 Altinópolis 1 Americana 1 Américo de Campos 1 Angatuba 1 Anhembi 1 Aparecida 1 Aparecida d'Oeste 1 Apiaí 1 Arandu 1 Arapeí 1 Arco-Íris 1 Arealva 1 Areias 1 Areiópolis 1 Ariranha 1 Avaí 1 Avanhandava 1 Bananal 1 Barão de Antonina 1 Barbosa 1 Barra Bonita 1 Barra do Chapéu 1 Barretos 1 Barrinha 1 Barueri 1 Bastos 1 Bauru 1 Bernardino de Campos 1 Bertioga 1 Biritiba Mirim 1 Boa Esperança do Sul 1 Bofete 1 Bom Jesus dos Perdões 1 Bom Sucesso de Itararé 1 Boracéia 1 Borborema 1 Bragança Paulista 1 Braúna 1 Brodowski 1 Brotas 1 Cabrália Paulista 1 Cabreúva 1 Caconde 1 Cafelândia 1 Cajati 1 Cajobi 1 Campina do Monte Alegre 1 Campos Novos Paulista 1 Cândido Mota 1 Cândido Rodrigues 1 Canitar 1 Capela do Alto 1 196 Cássia dos Coqueiros 1 Catiguá 1 Cedral 1 Cerqueira César 1 Cesário Lange 1 Charqueada 1 Colômbia 1 Conchal 1 Conchas 1 Cordeirópolis 1 Coroados 1 Coronel Macedo 1 Corumbataí 1 Cosmorama 1 Cotia 1 Cristais Paulista 1 Cunha 1 Divinolândia 1 Dourado 1 Dumont 1 Echaporã 1 Eldorado 1 Espírito Santo do Pinhal 1 Espírito Santo do Turvo 1 Estrela do Norte 1 Euclides da Cunha Paulista 1 Fernando Prestes 1 Flora Rica 1 Floreal 1 Flórida Paulista 1 Franca 1 Gabriel Monteiro 1 Gália 1 Gastão Vidigal 1 Gavião Peixoto 1 General Salgado 1 Getulina 1 Glicério 1 Guaimbê 1 Guapiaçu 1 Guapiara 1 Guará 1 Guaraci 1 Guarantã 1 Guareí 1 Guatapará 1 Guzolândia 1 Herculândia 1 Holambra 1 Iacanga 1 Iacri 1 Iaras 1 Ibirá 1 Ibirarema 1 Ibitinga 1 Ibiúna 1 197 Icém 1 Iepê 1 Igaraçu do Tietê 1 Igarapava 1 Igaratá 1 Iguape 1 Inúbia Paulista 1 Ipaussu 1 Iperó 1 Ipuã 1 Irapuru 1 Itaberá 1 Itaoca 1 Itapuí 1 Itapura 1 Itararé 1 Itariri 1 Itatinga 1 Itirapina 1 Itirapuã 1 Itupeva 1 Jaborandi 1 Jaboticabal 1 Jacareí 1 Jambeiro 1 Jarinu 1 Jeriquara 1 Joanópolis 1 Júlio Mesquita 1 Jundiaí 1 Juquiá 1 Lagoinha 1 Laranjal Paulista 1 Lavrinhas 1 Lençóis Paulista 1 Limeira 1 Lins 1 Lourdes 1 Lucianópolis 1 Luiziânia 1 Lutécia 1 Macaubal 1 Macedônia 1 Magda 1 Mairinque 1 Marabá Paulista 1 Maracaí 1 Marapoama 1 Mariápolis 1 Mendonça 1 Meridiano 1 Mesópolis 1 Miguelópolis 1 Miracatu 1 Mira Estrela 1 Mirandópolis 1 198 Mirante do Paranapanema 1 Mococa 1 Mogi das Cruzes 1 Mogi Guaçu 1 Mombuca 1 Monções 1 Monte Alegre do Sul 1 Monte Azul Paulista 1 Monte Castelo 1 Monteiro Lobato 1 Morungaba 1 Nantes 1 Natividade da Serra 1 Nazaré Paulista 1 Nipoã 1 Nova Aliança 1 Nova Campina 1 Nova Independência 1 Novais 1 Nova Luzitânia 1 Novo Horizonte 1 Ocauçu 1 Onda Verde 1 Oriente 1 Osvaldo Cruz 1 Ouroeste 1 Ouro Verde 1 Palestina 1 Palmares Paulista 1 Palmeira d'Oeste 1 Paranapanema 1 Paranapuã 1 Parapuã 1 Pardinho 1 Pariquera-Açu 1 Patrocínio Paulista 1 Paulicéia 1 Paulínia 1 Paulistânia 1 Paulo de Faria 1 Pedra Bela 1 Pedregulho 1 Pedro de Toledo 1 Pereiras 1 Peruíbe 1 Piacatu 1 Pinhalzinho 1 Piracaia 1 Piracicaba 1 Pirajuí 1 Pirangi 1 Pirapozinho 1 Pitangueiras 1 Planalto 1 Platina 1 Poloni 1 199 Pongaí 1 Pontal 1 Porangaba 1 Praia Grande 1 Pratânia 1 Presidente Alves 1 Presidente Bernardes 1 Presidente Prudente 1 Queiroz 1 Rafard 1 Reginópolis 1 Registro 1 Ribeira 1 Ribeirão Bonito 1 Ribeirão do Sul 1 Ribeirão dos Índios 1 Ribeirão Grande 1 Ribeirão Pires 1 Riversul 1 Rifaina 1 Rincão 1 Rio das Pedras 1 Rosana 1 Rubiácea 1 Sabino 1 Sagres 1 Sales 1 Sales Oliveira 1 Salesópolis 1 Saltinho 1 Salto Grande 1 Santa Adélia 1 Santa Albertina 1 Santa Bárbara d'Oeste 1 Santa Clara d'Oeste 1 Santa Cruz da Conceição 1 Santa Cruz das Palmeiras 1 Santa Cruz do Rio Pardo 1 Santa Ernestina 1 Santa Maria da Serra 1 Santa Mercedes 1 Santana da Ponte Pensa 1 Santa Salete 1 Santo Anastácio 1 Santo Antonio de Posse 1 Santo Antonio do 1 Aracanguá Santo Antonio do Jardim 1 Santo Antonio do Pinhal 1 Santos 1 São Bento do Sapucaí 1 São Bernardo do Campo 1 São Caetano do Sul 1 São Carlos 1 São João da Boa Vista 1 São João do Pau d'Alho 1 200 São Joaquim da Barra 1 São José da Bela Vista 1 São José do Barreiro 1 São Luís do Paraitinga 1 São Manuel 1 São Miguel Arcanjo 1 São Roque 1 São Simão 1 São Vicente 1 Sarapuí 1 Serra Azul 1 Serra Negra 1 Sete Barras 1 Silveiras 1 Socorro 1 Sorocaba 1 Sud Mennucci 1 Suzano 1 Suzanápolis 1 Tabatinga 1 Taciba 1 Taguaí 1 Taiúva 1 Tanabi 1 Taquaral 1 Taquarituba 1 Taquarivaí 1 Tatuí 1 Tejupá 1 Tietê 1 Torre de Pedra 1 Trabiju 1 Três Fronteiras 1 Tuiuti 1 Turiúba 1 Ubatuba 1 Ubirajara 1 União Paulista 1 Urânia 1 Urupês 1 Valentim Gentil 1 Valparaíso 1 Vargem Grande do Sul 1 Viradouro 1 Vista Alegre do Alto 1 Votorantim 1 Chavantes 1 Estiva Gerbi 1 Álvaro de Carvalho 2 Alvinlândia 2 Artur Nogueira 2 Avaré 2 Bebedouro 2 Bilac 2 Birigui 2 Caçapava 2 201 Cajamar 2 Campinas 2 Capão Bonito 2 Casa Branca 2 Colina 2 Cravinhos 2 Cubatão 2 Descalvado 2 Diadema 2 Dobrada 2 Dolcinópolis 2 Elias Fausto 2 Florínia 2 Francisco Morato 2 Franco da Rocha 2 Guaíra 2 Guarani d'Oeste 2 Guararema 2 Guarujá 2 Itaí 2 Itaporanga 2 Jacupiranga 2 Jaguariúna 2 Juquitiba 2 Leme 2 Lindóia 2 Matão 2 Moji Mirim 2 Monte Mor 2 Nova Odessa 2 Ourinhos 2 Pacaembu 2 Paraguaçu Paulista 2 Pedranópolis 2 Pirapora do Bom Jesus 2 Piratininga 2 Pompéia 2 Presidente Venceslau 2 Rancharia 2 Rinópolis 2 Roseira 2 Santa Cruz da Esperança 2 Santa Isabel 2 Santa Rita d'Oeste 2 Santa Rosa do Viterbo 2 Santo Antonio da Alegria 2 São José do Rio Pardo 2 Sebastianópolis do Sul 2 Sumaré 2 Taboão da Serra 2 Taquaritinga 2 Tarabaí 2 Tupi Paulista 2 Turmalina 2 Vargem Grande Paulista 2 Zacarias 2 202 Alumínio 3 Álvares Florence 3 Amparo 3 Araçariguama 3 Arujá 3 Bálsamo 3 Bariri 3 Batatais 3 Bocaina 3 Cachoeira Paulista 3 Campo Limpo Paulista 3 Campos do Jordão 3 Carapicuíba 3 Castilho 3 Catanduva 3 Cerquilho 3 Clementina 3 Cruzália 3 Fartura 3 Garça 3 Guaratinguetá 3 Ilhabela 3 Ilha Comprida 3 Iracemápolis 3 Itanhaém 3 Itapetininga 3 Itapevi 3 Itápolis 3 Jaci 3 Jardinópolis 3 Louveira 3 Lupércio 3 Macatuba 3 Mairiporã 3 Marília 3 Martinópolis 3 Monte Alto 3 Monte Aprazível 3 Murutinga do Sul 3 Orlândia 3 Palmital 3 Paraibuna 3 Pedrinhas Paulista 3 Pilar do Sul 3 Piraju 3 Poá 3 Populina 3 Porto Feliz 3 Potirendaba 3 Presidente Epitácio 3 Promissão 3 Ribeirão Corrente 3 Ribeirão Preto 3 Rio Grande da Serra 3 Santa Gertrudes 3 Santa Rita do Passa Quatro 3 203 Santo Expedito 3 Santópolis do Aguapeí 3 São Pedro 3 Serrana 3 Sertãozinho 3 Tarumã 3 Teodoro Sampaio 3 Tupã 3 Américo Brasiliense 4 Andradina 4 Araçatuba 4 Araraquara 4 Araras 4 Assis 4 Atibaia 4 Boituva 4 Botucatu 4 Caieiras 4 Capivari 4 Caraguatatuba 4 Cruzeiro 4 Dois Córregos 4 Dracena 4 Fernandópolis 4 Ferraz de Vasconcelos 4

Guabira 4 Hortolândia 4 Ilha Solteira 4 Indaiatuba 4 Itapecerica da Serra 4 Itapeva 4 Itapira 4 Itaquaquecetuba 4 Itatiba 4 Itu 4 Ituverava 4 Jales 4 Jandira 4 Jaú 4 José Bonifácio 4 Lorena 4 Mauá 4 Mirassol 4 Mongaguá 4 Nova Granada 4 Nova Guataporanga 4 Olímpia 4 Osasco 4 Pederneiras 4 Pedreira 4 Penápolis 4 Pereira Barreto 4 Piedade 4 Pindamonhangaba 4 Piquete 4 204 Pirassununga 4 Porto Ferreira 4 Rio Claro 4 Salto 4 Salto de Pirapora 4 Santa Fé do Sul 4 Santana de Parnaíba 4 Santo André 4 São José do Rio Preto 4 São José dos Campos 4

4 São Paulo São Sebastião 4 São Sebastião da Grama 4 Tapiratiba 4 Taubaté 4 Valinhos 4 Várzea Paulista 4 Vinhedo 4 Votuporanga 4

Fonte: SERT; Fundação SEADE -2007.

205 APÊNCIDE B - Indicador de Grau de Estruturação Municipal da PPTR - 2005 - 2007.

• Variáveis do Indicador de Grau de Estruturação Municipal da PPTR – IGEP

• Existência de Postos de Atendimento ao Trabalhador (de qualquer natureza)?

c2100 = 1 ou c2301 = 1 ou c2302 = 1 ou c2500 = 1

• Os postos de atendimento oferecem os serviços: Emissão de Carteira de Trabalho, Intermediação de mão-de-obra (Encaminhamento de candidatos às empresas), informações sobre cursos de qualificação profissional? Além disso, o município oferece cursos de Qualificação Profissional e possui Comissão Municipal de Emprego ativa?

(c2201 = 1 ou c2401 = 1) e (c2205 = 1 ou c2405 = 1) e (c2207 = 1 ou c2407 = 1) e (c3100 = 1) e (c1300 = 1 e c1500 > ou = a 01/2007)

• Há alguma forma de encaminhamento dos alunos ao mercado de trabalho? A prefeitura implementou programas para fomentar a expansão ou abertura de micro e pequenas empresas no município? c3300 = 1 e c4200 = 1

• O município oferece os seguintes serviços: Requerimento do Seguro-Desemprego (via prefeitura ou outras instituições), Cadastro informatizado de entidades parceiras e da população atendida pela política municipal de emprego, trabalho e renda, avaliação das ações municipais de PPTR (feita pela prefeitura ou entidades externas especializadas), oferta de incentivos tributários para atração de investimentos no período 2005-2007, ações municipais voltadas para o estímulo à criação de microempresas?

(c2202 = 1 ou c2402 = 1 ou c2700 = 1) e (c5200 = 1 ou c5300 = 1 ou c5401 = 1 ou c5402 = 1) e (c6100 = 1) e (c6600 = 1))

206 Indicador de Grau de Estruturação Municipal da PPTR - Estado de São Paulo - 2005 - 2007.

Grau de Estruturação Municipal da PPTR

Existência de Postos de Atendimento ao trabalhador de Qualquer natureza

Os postos de atendimento ao trabalhador oferecem Emissão de Carteira de Trabalho

Encaminhamento de candidatos às empresas Encaminhamento Programa s de dos treinandos de abertura/expansão empresas empresas QP ao mercado de micro e pequenas Informação sobre trabalho empresas Cursos de Qualificação Profissional

Cursos de Qualificação Profissional

Ações Requerimento Cadastro Avaliação Incentivos estím. Comissão Municipal de Seguro informatizado de ações tributários micro Emprego ativa Desemprego PPTR empresas

Entidades População parceiras atendida

Estrutura de Gestão e Apoio a Programas de Qualificação

Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo 2007. 207 APÊNCIDE C - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios, por família ocupacional, segundo Grau de Estruturação da PPTR - Estado de São Paulo 2005- 2007.

4110 Escriturários em geral, agentes, assistentes e auxiliares ad 8

7711 Marceneiros e afins 9

- Habilidades gerais - Total 9

3172 Técnicos em operação e monitoração de computadores 9

6221 Trabalhadores agrícolas na cultura de gramíneas 10 60 Cooperativismo 14 - Inespecíficos 15 9144 Mecânicos de manutenção de veículos automotores 16 9511 Eletricistas de manutenção eletroeletrônica 17 6220 Trabalhadores de apoio à agricultura 18 7511 Artesãos de metais preciosos e semi-preciosos 21 7681 Trabalhadores de tecelagem manual, tricô, crochê, rendas e a 26 - Melhoria Administrativa - Total 27 5132 Cozinheiros 48 5161 Trabalhadores nos serviços de embelezamento e higiene 51 6231 Trabalhadores na pecuária de animais de grande porte 54 7632 Operadores de máquinas para costura de peças do vestuário 54

7682 Trabalhadores artesanais da confecção de peças e tecidos 56

8483 Padeiros, confeiteiros e afins 66

2624 Artistas visuais e desenhistas industriais 172

Total 700 Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo 2007.

208

Código Número de Cursos CBO Família de Cursos Ofertados Operadores do comércio em lojas e 5211 mercados 56 Trabalhadores de estruturas de 7152 alvenaria 57

7711 Marceneiros e afins 58 Artesãos de metais preciosos e semi- 7511 preciosos 65 Mecânicos de manutenção de veículos 9144 automotores 76

- Habilidades gerais - Total 82 Escriturários em geral, agentes, 4110 assistentes e auxiliares ad 82

Eletricistas de manutenção 9511 eletroeletrônica 94 - Inespecíficos 94 6220 Trabalhadores de apoio à agricultura 133 Trabalhadores de tecelagem manual, 7681 tricô, crochê, rendas e a 149

Técnicos em operação e monitoração 3172 de computadores 166

- Melhoria Administrativa - Total 202

Trabalhadores artesanais da confecção 7682 de peças e tecidos 209

Trabalhadores nos serviços de 5161 embelezamento e higiene 213 Trabalhadores na pecuária de animais 6231 de grande porte 228

5132 Cozinheiros 244

Operadores de máquinas para costura 7632 de peças do vestuário 250

8483 Padeiros, confeiteiros e afins 332 Artistas visuais e desenhistas 2624 industriais 735 Total 3525 Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo 2007. 209 Tabela 31 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Intermediário, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007

Código CBO Família de Cursos Número de Cursos Ofertados

Operadores do comércio em lojas e 5211 mercados 10

60 Cooperativismo 11

- Habilidades gerais - Total 11

7711 Marceneiros e afins 13

Mecânicos de manutenção de veículos 9144 automotores 16

- Inespecíficos 16 Artesãos de metais preciosos e semi- 7511 preciosos 17

Eletricistas de manutenção 9511 eletroeletrônica 17 Escriturários em geral, agentes, 4110 assistentes e auxiliares ad 19

6220 Trabalhadores de apoio à agricultura 23 Trabalhadores de tecelagem manual, 7681 tricô, crochê, rendas e a 25

Técnicos em operação e monitoração de 3172 computadores 39 Trabalhadores na pecuária de animais de 6231 grande porte 41

Trabalhadores artesanais da confecção de 7682 peças e tecidos 42

- Melhoria Administrativa - Total 48

Operadores de máquinas para costura de 7632 peças do vestuário 48 Trabalhadores nos serviços de 5161 embelezamento e higiene 50

5132 Cozinheiros 61

8483 Padeiros, confeiteiros e afins 79

2624 Artistas visuais e desenhistas industriais 155

Total 741 Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo 2007.

210 Tabela 32- Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Integrado, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007

Número de Código Cursos CBO Família de Cursos Ofertados

5134 Garçons, barmen, copeiros e sommeliers 15

7511 Artesãos de metais preciosos e semi-preciosos 15

3541 Técnicos de vendas especializadas 16

5114 Guias de turismo 19

9144 Mecânicos de manutenção de veículos automotores 19

9511 Eletricistas de manutenção eletroeletrônica 19

Escriturários em geral, agentes, assistentes e 4110 auxiliares ad 20

5211 Operadores do comércio em lojas e mercados 21

Trabalhadores de tecelagem manual, tricô, crochê, 7681 rendas e a 22 - Inespecíficos 26

6220 Trabalhadores de apoio à agricultura 27

Trabalhadores na pecuária de animais de grande 6231 porte 40

Trabalhadores artesanais da confecção de peças e 7682 tecidos 46 Técnicos em operação e monitoração de 3172 computadores 52

5132 Cozinheiros 52

Trabalhadores nos serviços de embelezamento e 5161 higiene 55

8483 Padeiros, confeiteiros e afins 60

Operadores de máquinas para costura de peças do 7632 vestuário 61

- Melhoria Administrativa - Total 66

2624 Artistas visuais e desenhistas industriais 108

Total 759 Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo 2007.

211 Tabela 33 - Distribuição das Freqüências Absolutas dos Cursos Gratuitos de Qualificação Professional selecionados nos Municípios de Perfil Avançado, por família ocupacional- Estado de São Paulo - 2005 -2007

Código Número de Cursos CBO Família de Cursos Ofertados

7152 Trabalhadores de estruturas de alvenaria 22

50 Autodesenvolvimento 23

Trabalhadores na pecuária de animais 6231 de grande porte 25

7711 Marceneiros e afins 26

4221 Recepcionistas 27

Operadores do comércio em lojas e 5211 mercados 27

5134 Garçons, barmen, copeiros e sommeliers 28

- Habilidades gerais - Total 28 Trabalhadores de tecelagem manual, 7681 tricô, crochê, rendas e a 30

Trabalhadores artesanais da confecção 7682 de peças e tecidos 40

Eletricistas de manutenção 9511 eletroeletrônica 45

- Inespecíficos 47 5132 Cozinheiros 62 Escriturários em geral, agentes, 4110 assistentes e auxiliares ad 65 Operadores de máquinas para costura 7632 de peças do vestuário 75

Técnicos em operação e monitoração de 3172 computadores 78 Trabalhadores nos serviços de 5161 embelezamento e higiene 88

- Melhoria Administrativa - Total 93

8483 Padeiros, confeiteiros e afins 101

2624 Artistas visuais e desenhistas industriais 141 Total 1071 Fonte: SERT; Fundação SEADE. - Pesquisa Municipal de Diagnóstico da Qualificação Profissional São Paulo 2007.

212 ANEXOS

ANEXO A - Questionário Pesquisa Municipal Diagnóstico para Qualificação Profissional - Seade 2007.

213

Livros Grátis

( http://www.livrosgratis.com.br )

Milhares de Livros para Download:

Baixar livros de Administração Baixar livros de Agronomia Baixar livros de Arquitetura Baixar livros de Artes Baixar livros de Astronomia Baixar livros de Biologia Geral Baixar livros de Ciência da Computação Baixar livros de Ciência da Informação Baixar livros de Ciência Política Baixar livros de Ciências da Saúde Baixar livros de Comunicação Baixar livros do Conselho Nacional de Educação - CNE Baixar livros de Defesa civil Baixar livros de Direito Baixar livros de Direitos humanos Baixar livros de Economia Baixar livros de Economia Doméstica Baixar livros de Educação Baixar livros de Educação - Trânsito Baixar livros de Educação Física Baixar livros de Engenharia Aeroespacial Baixar livros de Farmácia Baixar livros de Filosofia Baixar livros de Física Baixar livros de Geociências Baixar livros de Geografia Baixar livros de História Baixar livros de Línguas

Baixar livros de Literatura Baixar livros de Literatura de Cordel Baixar livros de Literatura Infantil Baixar livros de Matemática Baixar livros de Medicina Baixar livros de Medicina Veterinária Baixar livros de Meio Ambiente Baixar livros de Meteorologia Baixar Monografias e TCC Baixar livros Multidisciplinar Baixar livros de Música Baixar livros de Psicologia Baixar livros de Química Baixar livros de Saúde Coletiva Baixar livros de Serviço Social Baixar livros de Sociologia Baixar livros de Teologia Baixar livros de Trabalho Baixar livros de Turismo