Excellence and Equity in High-Performing Education Systems

Infancia y Aprendizaje Journal for the Study of Education and Development

ISSN: 0210-3702 (Print) 1578-4126 (Online) Journal homepage: https://www.tandfonline.com/loi/riya20

Excellence and equity in high-performing education systems: policy lessons from Singapore and Hong Kong / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento: lecciones de las políticas educativas en Singapur y Hong Kong

Saravanan Gopinathan & Michael H. Lee

To cite this article: Saravanan Gopinathan & Michael H. Lee (2018) Excellence and equity in high-performing education systems: policy lessons from Singapore and Hong Kong / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento: lecciones de las políticas educativas en Singapur y Hong Kong, Infancia y Aprendizaje, 41:2, 203-247, DOI: 10.1080/02103702.2018.1434043 To link to this article: https://doi.org/10.1080/02103702.2018.1434043

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Full Terms & Conditions of access and use can be found at https://www.tandfonline.com/action/journalInformation?journalCode=riya20 Infancia y Aprendizaje / Journal for the Study of Education and Development, 2018 Vol. 41, No. 2, 203–247, https://doi.org/10.1080/02103702.2018.1434043

aNational University of Singapore; bThe Chinese University of Hong Kong (Received 3 October 2017; accepted 10 November 2017)

Abstract: In recent years, both Singapore and Hong Kong have been ranked top in international education rankings. They are widely admired as high- performing education systems (HPES) and, not surprisingly, among the best education systems in the world. The success stories of Singapore and Hong Kong education have aroused widespread attention internationally among different stakeholders, such as policymakers, researchers and practitioners, to investigate if it is possible for their policies and practices to be learned and borrowed by other countries. In this article, we stress the importance of context in understanding policy phenomena and possibilities for policy trans- fer. The Singapore and Hong Kong education systems are facing critical issues such as the economization of education, educational disparities and the paradigm shift from meritocracy to parentocracy. How well they deal with these policy issues will determine if their present international standing continues into the future. This article provides a critical review of their education policies to explore how these policies can be refined and adjusted in order to cope with the challenges facing both education systems. Keywords: education excellence; educational disparities; meritocracy; parentocracy; Singapore; Hong Kong

Resumen: En los últimos años, tanto Singapur como Hong Kong han obtenido los mejores resultados en las clasificaciones internacionales que evalúan los sistemas educativos. Ambos se consideran sistemas educativos de alto rendimiento (HPES, por su nombre en inglés) y, por consiguiente, despiertan admiración como los mejores sistemas educativos del mundo. El éxito de ambos países ha suscitado gran interés internacional entre los distintos agentes, de legisladores a investigadores y docentes, que han analizado la posibilidad de dar a conocer y aplicar sus políticas educativas en otros países. En este artículo, ponemos de relieve la importancia del contexto para

English version: pp. 203–222 / Versión en español: pp. 223–243 References / Referencias: pp. 243–247 Translated from English / Traducción del inglés: Mercè Rius Authors’ Address / Correspondencia con los autores: Saravanan Gopinathan, Lee Kuan Yew School of Public Policy, National University of Singapore, Singapore. E-mail: [email protected]

comprender estas políticas educativas y su posible transferencia a otros países. Los sistemas educativos de Singapur y de Hong Kong se enfrentan a problemas como la economización de la educación, la desigualdad educativa y el cambio de paradigma de la meritocracia a la parentocracia. Su capacidad de gestionar dichos problemas determinará si el prestigio internacional del que gozan en la actualidad se mantiene en el futuro. En este artículo, se presenta una visión crítica de las respectivas políticas educativas en ambos sistemas y se exploran posibles ajustes y adaptaciones para hacer frente a los desafíos a los que se enfrentan. Palabras clave: excelencia educativa; disparidades educativas; meritocracia; parentocracia; Singapur; Hong Kong

Since the beginning of the new millennium, a series of education policy initiatives have been adopted in Singapore and Hong Kong. Comprehensive education reforms, which address the importance of twenty-first-century skills in the age of globalization, are being carried out with the aims of cultivating a culture of lifelong learning, educating students with creative, innovative and critical thinking skills, broadening students’ learning experiences and preparing students to be ‘future ready’ and to be global citizens (Education Commission, HKSAR Government, 2000; Goh, 1997). Curriculum, pedagogy and examinations have been restructured in order to enhance students’ autonomy in learning and to get rid of the traditional examination-oriented and teacher-driven learning culture (Gopinathan & Mardiana, 2013). The quality and social status of the teaching profession has been improved substantially with higher entry requirements, strengthened teacher education and sophisticated professional development mechanisms (O.S. Tan, 2012). Education pathways have also been diversified at the school level to better integrate national economies with the global economy and to provide more opportunities for students to receive postsecondary and tertiary education. Both governments have also endeavoured to transform Singapore and Hong Kong as education hubs. Further, apart from being educated as global citizens, schools have been consistently reminded of the importance of values and of national citizenship education for cultivating a strong sense of national identity and belonging (Gopinathan, 2015; Gopinathan & Lee, 2013; Leung, Chong, & Yuen, 2017; K. Tan, 2008; 2010). Nevertheless, there is the dilemma that while Singapore and Hong Kong students perform very well in international rankings, their top performance is ironically achieved by rather traditional methods of teaching and learning (Deng & Gopinathan, 2016). Moreover, both societies are still very much examination- oriented and strongly influenced by high-stakes public examinations, which are often used for selection purposes (Gopinathan, 2015; J. Tan, 2010; Tsang, 2011). Although there has been steady and remarkable improvement of both Singapore’s and Hong Kong’s performance in those international comparisons, high-achieving students in both cities have been found to lack confidence and interest in core subjects like mathematics, science and reading, and also have a high level of test anxiety, even among high-performing students (Davie, 2017; OECD, 2017; Zhao, 2015). Moreover, how to achieve more equitable outcomes has become another Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 205 concern with widening income gaps and social class differences in both Singapore and Hong Kong; an individual’s educational achievement or success seems to be increasingly related to social class and family backgrounds. It is argued that the problem of inequitable educational opportunity would be one of the most important issues to be tackled by policymakers in both Singapore and Hong Kong (e.g., Chua & Ng, 2015; Gopinathan, 2007, 2015; Ho, 2010; Ng, 2013; J. Tan, 2010, 2014; Yuen, 2017). By reviewing and examining recent education issues and policy developments in Singapore and Hong Kong, this article argues that besides maintaining top ranks in international comparisons, it is equally important for policymakers to deal with shortcomings and drawbacks in both education systems. The following questions will be examined and discussed: What are major shortcomings facing the education systems in Singapore and Hong Kong today? How can these shortcomings be rectified with education reform policies? What policy choices do these two governments face? Apart from sustaining high performance, what education goals should Singapore and Hong Kong aim for in the face of changes and challenges arising from globalization and rapid technological development? Through this discussion, it is expected that crucial lessons could be learnt from responses of the two governments, which would be of interest and use to the global education community. Following this introductory section, there are four sections in the remainder of this article. The first section provides a brief overview of the socio-political context of education development in Singapore and Hong Kong. It is followed by the second section laying out some policy lessons learnt from education policies of Singapore and Hong Kong. The third section then examines major policy issues facing both education systems in Singapore and Hong Kong and considers how they are similar or different within the present socio-economic context. The final section focuses on what policies are needed to deal with these policy issues in both places.

Policy context Singapore and Hong Kong have significant similarities and important differences. Both are small and resource-poor, and they were, and still are, important port cities, founded by the British in 1819 and 1842 respectively. Their early wealth was founded on proximity to large, resource-rich Southeast Asia and China respectively. Moreover, Singapore and Hong Kong are Chinese-majority societies. In geopolitical terms, they had administrations that committed themselves to economic growth in order to build legitimacy, similar to other developmental states, which refer to states with a strong ability to keep the economy growing for strengthening their political legitimacy, such as Japan and South Korea in East Asia (Castells, 1988; Gopinathan, 2007). This is especially true of Singapore, whose efforts to be part of a larger political entity, Malaysia, failed in 1965, when it found itself a ‘reluctant’ independent nation. 206 S. Gopinathan and M. H. Lee

Significant differences lie in the fact that Hong Kong is a part of China and thus to some extent constrained by mainland imperatives. Singapore’s independent status gives the government considerable freedom to set policy. Secondly, Singapore is considerably more multi-ethnic and multi-lingual; as a consequence, a key imperative in education policy in Singapore is using the school system, in institutional and curriculum terms, to promote social cohesion. As a consequence of resource scarcity, both Singapore and Hong Kong invested heavily in education to build human capital (see Table 1). Singapore moved decisively from a strong, British-style academic curriculum to a strong emphasis on English, science and mathematics, and invested heavily in polytechnic education, from the 1970s onwards. Since the 1990s, both have made significant policy changes in curriculum and pedagogy to take advantage of globalization’s opportunities. Today, it is the stock of human capital that fuels inward investment and significant growth in knowledge-intensive manufacturing and services. Both Singapore and Hong Kong graduate students who are bilingual with the highest standards of English proficiency in the region. Both places today confront challenges to strengthen citizenship and national identity. A distinctive Hong Kong identity, different from mainland China, would be very difficult to achieve. Recent efforts such as the introduction of National Education have been met with controversy and opposition (Leung et al., 2017). On the other hand, Singapore’s multi-ethnic nature means that social cohesion and racial harmony are always a work in progress and are particularly difficult in the present context of regional and international identity politics.

Policies contributing to education excellence We have attributed the transition of both Singapore and Hong Kong from resource-starved societies to prosperous economies (with GDP per capita in 2016 in Singapore at US$52,960 and Hong Kong at US$43,681) to their successful development and implementation of human capital politics. Obviously, the specific policies, rationales and implementation strategies are context-specific. However, we believe, it is possible to step back and draw some general lessons from their development experience. We suggest a 3Cs framework comprising (a) context, (b) culture and (c) competence.

Context With regard to context, both Singapore and Hong Kong faced existential challenges. For Singapore, it was the failure to merge with Malaysia and the need to chart a new future. It was a small, vulnerable island in the midst of more populous neighbours, and with considerable internal diversity. For Hong Kong, it was the rise of the Chinese Communist Party to power on the mainland since 1949 and the realization that in 1997 it would be ‘returned’ by the British to China according to the Sino-British Joint Declaration signed in 1984, which stipulated that Hong Table 1. Singapore and Hong Kong education at a glance (2016). Singapore Hong Kong

Land area (sq km) 719.2 1,106.34 systems education high-performing in equity and Excellence Political status Independence since 9 Special Administrative Region in China since August 1965 1 July 1997 Total population 5,067,300 7,336,600 Ethnic composition (%) - Chinese 76 94 - Malays 15 n.a. - Indians 7 0.4 - Others 2 5.6 GDP per capita (USD) 52,960 43,681 Unemployment Rate (%) 2.3 3.2 Human Capital Indexa (2017 Rank) 11 n.a. Index of Economic Freedomb (2017 Rank) 21 Global Competitiveness Indexc (2016–17 Rank) 29 Worldwide Educating for the Future Indexd (2017 Rank) 514 Gini coefficiente 0.458 0.539 alto de educativos sistemas en equidad y Excelencia / Education institutions Number of primary schools 185 575 Number of secondary schools 150 506 Number of publicly funded universities 6 8 Student enrolments Primary school students 238,140 349,000

Secondary school students 180,000 338,000 rendimiento Publicly funded polytechnic students 73,100 n.a. Publicly funded university students 66,500 75,500 Government expenditure

(Continued) 207 208 .Gpnta n .H Lee H. M. and Gopinathan S.

Table 1. (Continued).

Singapore Hong Kong Total government expenditure on education S$12.1 billion HK$82.6 billion (US$9 billion) (US$10.6 billion) Ratio of total government expenditure on education to total 17.7 17.7 government expenditure Ratio of government expenditure on education to Gross Domestic 3 (2013) 3.3 (2015) Product (GDP)

Notes: aThe Global Human Capital Index 2017 ranked 130 countries on how well they are developing their human capital (World Economic Forum, 2017a). bIndex of Economic Freedom Index 2017 ranked 186 countries on 12 measures of economic freedom that evaluate the rule of law, government size, regulatory efficiency and the openness of markets (The Heritage Foundation, 2017). cGlobal Competitiveness Index 2016–17 assessed the competitiveness landscape of 138 economies, providing insight into the drivers of their productivity and prosperity (World Economic Forum, 2016). dWorldwide Educating for the Future Index 2017 assessed the effectiveness of education systems in preparing students for the demands of work and life in35 economies (The Economist Intelligence Unit, 2017). eGini coefficient measures the degree of inequality in the distribution of family income in a country. It is measured on the scale between 0 for perfect income equality and 1 for perfect income inequality. Singapore and Hong Kong’s figures at above 0.4 indicate significant inequality. Sources: Census and Statistics Department, HKSAR Government (2016, 2017), Education Bureau, HKSAR Government (2017); Ministry of Education, Singapore (2017), Ministry of Finance, Singapore (2017), Singapore Department of Statistics (2016, 2017), The Economist Intelligence Unit (2017), The Heritage Foundation (2017), University Grants Committee, HKSAR Government (2017), World Economic Forum (2016, 2017a). Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 209 Kong would be run as a Special Administrative Region according to the ‘One Country, Two Systems’ principle. We would argue that these threats focused attention on the need to survive and prosper. Indeed, in Singapore, the period 1965–78 is known as the ‘survival’ period. A development-oriented mindset took hold, with economic development given priority. High-quality and relevant education was seen as essential to meet economic objectives. Curriculum was rapidly modernized and both STEM (science, technology, engineering and mathematics) and TVET (technical and vocational education and training) subjects gained prominence. As a consequence of the economic growth that followed and the redistributive policies of governments, such as investing in public housing and health, governments gained legitimacy to take unpopular decisions. An example from Singapore would be the decision to adopt English, the former colonial language, as medium of instruction for all subjects. This was politically a very risky decision, given the hostility of the Chinese- educated towards English. But the government prevailed and Singapore was able to join the global economy earlier and more successfully than other Asian countries whose language policies were more nationalistic in nature. Thus, one lesson from Singapore’s and Hong Kong’s trajectories could be that the state made education policies on the basis of pragmatism not ideology, linking them closely to their development agendas and maintaining sufficient control to ensure that their goals were met.

Culture Both Singapore and Hong Kong are, given their Chinese majorities, Confucian- based cultures. And traditionally in this culture, scholars and scholarship are highly valued. This was valuable in the context of an emphasis on schooling and certification noted earlier. This orientation was strengthened with economic growth leading to the growth of a middle class, which had high aspirations for their children and valued the social mobility that success in education provided. Parents take the education of their children seriously and have high expectations. Both parents and students know that to succeed in a competitive system, ability and effort are required. In both Singapore and Hong Kong a meritocratic ethos prevails. The downside is that both education systems have become excessively competitive and a potential source of socio-economic inequality; well-to-do parents invest in additional academic and non-academic enrichment activities for their children, thus strengthening their academic and cultural capital. Thus Singapore and Hong Kong children are academic high achievers but are anxious and stressed (Davie, 2017; OECD, 2017). As Gopinathan (2015) points out, Singapore has in recent years been shifting into an ‘adaptive developmental state’ mode, recognizing that not only economic policy but also social policy is necessary in tackling inequalities and margin- alization, which erode trust between ethnic groups and socio-economic classes. It is therefore essential for the government not only to raise economic productivity and competitiveness but also to maintain a cohesive, confident, compassionate 210 S. Gopinathan and M. H. Lee and caring society. With a better-educated and growing middle-class society in Singapore, it is inevitable that governance will change from a paternalistic to a more participatory or collaborative political culture, one that accommodates more citizen engagement in policy debates (Mahbubani & Teng, 2017).

Competence The Singapore model is characterized by a high level of administrative capacity. Singapore’s political leaders from the onset recognized the value of long-term planning, the rule of law, planning on the basis of pragmatism and rational rather than sectorial interest (Chua, 2017; Gopinathan, 2015). They sought, and were successful, in attracting the ‘brightest and the best’ into the civil service. Leadership of the Ministry of Education was often a sign of high competence; many education ministers have gone on to attain senior cabinet positions. Today, Singapore’s two deputy prime ministers are former education ministers. Key features of how Singapore built up an underperforming education system in the 1960s and 1970s include the ability to take a ‘whole of government’ approach (i.e., to include key stakeholders like finance, trade and industry and manpower in planning in major education reform initiatives), to take the long view and to carry out incremental and calibrated reform rather than ‘big bang’ reform. Another feature of intelligent policy making in Singapore was the attention paid from early on to building capacity in school leadership and teacher professionalism. Singapore was able to take advantage of its small size to structure a close alignment between the Ministry of Education and the schools in which the children were educated. A greater fidelity of ministry objectives was thus achieved in the case of Singapore. In addition, the calibre of Singapore teachers is respected both nationally and internationally and the cadre of school leaders it developed has been able to steer the system through the many changes introduced in the last three decades (McKinsey&Company, 2007; Mourshed, Chijoke, & Barber, 2010). It is not surprising therefore that in the very latest survey conducted by the Economist Intelligence Unit (EIU), Worldwide Educating for the Future Index, Singapore was ranked first in terms of the policy environment (The Economist Intelligence Unit, 2017). Unlike Singapore, where competitive parliamentary elections are held every five years, Hong Kong has been facing the problem of political legitimacy generated by the fact that the Hong Kong government is not voted in through universal suffrage. The past few years have witnessed ineffective governance or even a crisis of the government, for most of its policies were not effectively implemented due to a lack of a strong base of popular support and political legitimacy (Lee & Tse, 2017). For instance, the unsuccessful implementation of the Moral and National Education programme in 2012 demonstrated the public’s lack of trust in the government’s intentions in proposing the new curriculum (Leung et al., 2017). It is therefore more important for the government in Hong Kong to revamp its governance style to be more communicative by seeking stakeholders’ viewpoints and opinions when designing education policies. Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 211 Moreover, as mentioned earlier, as the government is less trusted by the people in the case of Hong Kong, it is not difficult to see how policy implementation could be easily blocked by opposition from below, regardless of the good intentions behind the policy. In the aforementioned EIU’s survey, Hong Kong was ranked 22 out of 35 with reference to the policy environment (The Economist Intelligence Unit, 2017). This shows a big difference with Singapore, where the governance by the ruling party is in general trusted by the general public.

Policy issues Singapore and Hong Kong have demonstrated a strong ability to consistently improve their education systems: both of them continue to outperform more developed countries in Europe and North America, in various international rankings and comparisons, such as the Programme for International Student Assessment (PISA), Progress in International Reading Literacy Studies (PIRLS) and Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) (see Table 2). Their outstanding performance can be attributed to the high quality of their schooling systems, which depend on the availability of well-developed teacher education programmes and stringent selection of teachers and principals, timely self-renewal of curriculum and pedagogy in response to emerging needs of the global economy, the effectiveness of educational administration by competent leadership in the education ministry and through the substantial investment in education with high efficiency in education spending (Gopinathan, 2015; Lee & Tse, 2017;Marsh&Lee,2014). We also need to acknowledge the support provided to these policies by cultural values and norms, notably Confucianism, which values learning, effort, respect for authority, etc. Since both Singapore and Hong Kong are migrant societies, social mobility is valued and parents’ expectations for education success are high. Their ‘success stories’ have been widely documented and studied by other countries, both developed and developing ones. Many countries have been highly interested to learn from education policies and practices in these two HPES and see if they could be borrowed and adopted to provide policy solutions to improve the effectiveness of their education systems. Nevertheless, policy borrowing, which has become more common in the age of globalization, cannot be carried out blindly without taking into consideration the borrowers’ local contexts. A more cautious attitude towards policy borrowing is needed in order to determine which policies and practices can be adopted and refined before their implementation (Forestier, Adamson, Han, & Morris, 2016; Morris, 2016;Rizvi&Lingard,2010). While Singapore and Hong Kong are praised as being among the most competitive economies in the world (see Table 1 and also The Heritage Foundation, 2017; World Economic Forum, 2016), both East Asian financial and trading hubs are not free from social problems such as poverty and income inequality with widening income gaps. Singapore has the highest Gini coefficient, which measures the degree of inequality in the distribution of family income in a country, among advanced economies (World Economic Forum, 2017b), despite the figure having dropped from a high of 0.482 in 2007 to 0.458 in 2016, the 212 .Gpnta n .H Lee H. M. and Gopinathan S.

Table 2. International education rankings. TIMSS (2015) PISA- Maths 4th-Grade 8th-Grade 4th-Grade 8th- PISA-Science (2015) (2015) PIRLS (2011) Maths Maths Science Grade Science Singapore 1 (556) 1 (564) 4 (567) 1 (618) 1 (621) 1 (590) 1 (597) Hong Kong 9 (523) 2 (548) 1 (571) 2 (615) 4 (594) 5 (557) 6 (546) China 10 (518) 6 (531) n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. Chinese Taipei 4 (532) 4 (542) 8 (553) 4 (597) 3 (599) 6 (555) 3 (569) Japan 2 (538) 5 (532) n.a. 5 (593) 5 (586) 3 (569) 2 (571) South Korea 11 (516) 7 (524) n.a. 3 (608) 2 (606) 2 (589) 4 (556) Finland 5 (531) 12 (511) 2 (568) 16 (535) n.a. 7 (554) n.a. France 26 (495) 26 (493) 29 (520) 35 (488) n.a. 34 (487) n.a. Germany 15 (509) 16 (506) 16 (541) 24 (522) n.a. 20 (528) n.a. Netherlands 15 (509) 11 (512) 13 (546) 19 (530) n.a. 29 (517) n.a. Russia 32 (487) 23 (494) 2 (568) 7 (564) 6 (538) 4 (567) 7 (554) Spain 28 (493) 32 (486) 30 (513) 31 (505) n.a. 28 (518) n.a. UK/England 15 (509) 27 (492) 10 (552) 10 (546) 10 (518) 15 (536) 8 (537) US 25 (496) 39 (470) 6 (556) 14 (539) 10 (518) 10 (546) 10 (530)

Note: Rank (Score) Sources: Mullis, Martin, Foy, and Drucker (2011), Mullis, Martin, Foy, and Hooper (2016a, 2016b), OECD (2015). Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 213 lowest in a decade (Singapore Department of Statistics, 2016). In comparison, the Gini coefficient on household income in Hong Kong was in general higher than Singapore as it was recorded as 0.533, 0.537 and 0.539 in 2006, 2011 and 2016 respectively (Census and Statistics Department, HKSAR Government, 2017; Legislative Council, HKSAR Government, 2016). Therefore, the policy challenge for both governments is to sustain economic growth and to contain income inequality at the same time. Policy responses in education have included an emphasis on lifelong learning and skill upgrading, considered essential to improve productivity and thus economic competitiveness. Additionally, public expenditures on social welfare and transfers have been enhanced for assisting the lower-income group. However, issues related to educational disparities, lack of job opportunities, negative impacts of the influx of immigration, and social immobility have become more critical and may cause harm to social stability if they are not dealt with. It is therefore necessary to be aware of all possible unfavourable impacts arising from the policies and practices being adopted in these two adequately developed East Asian economies.

Economization of education One of the most significant changes and challenges facing education in Singapore and Hong Kong is the reinterpretation of the aims and uses of education from an economic-driven perspective, which Spring (2015) labels as the ‘economization of education’, for it suggests

the increasing involvement of economists in education research, the evaluation of the effectiveness of schools and family life according to cost/benefit analyses, and the promotion of school choice in a competitive marketplace. (pp. 1–2)

With the economic value of education being emphasized, the relationship between education and economic development has given rise to a vast literature, and this has been utilized by policymakers to justify continuing education investment and reform. Substantial investment in education is justified in that it works to educate and equip the labour force with new knowledge and skills to cope with the ever- changing needs arising from globalization, especially economic, and automation and technology-driven disruption. This is also the most common rationale for education reforms in many countries in the world, including Singapore and Hong Kong (Education Commission, HKSAR Government, 1999, 2000; Goh, 1997). The relationship between education and economic development is also reflected in international benchmarking mechanisms such as those managed by OECD like PISA with an assumption that high performance in these comparisons is a prerequisite for economic growth and development. Nevertheless, this claim has been challenged as some critics have questioned if there is a positive relationship between high performance in international education benchmarks and economic productivity and innovation. It would appear that notwithstanding high test scores, both Singapore and Hong Kong are not seen at the present time as 214 S. Gopinathan and M. H. Lee innovation-driven economies. Economic productivity as suggested by other scholars may be more a function of efficient governance, market-favourable policies and investment in education (Morris, 2016; Zhao, 2015). Furthermore, a strong application of economic reasoning in education policy- making makes it more likely to be seen as a commodity or an industry. This is reflected in the increasing use of market mechanisms such as accountability, competition, choice, cost-effectiveness, league tables, managerial efficiency, market relevance and responsiveness, performance indicators, quality assurance and ‘value for money’ (Mok & Tan, 2004). These terms also denote the core themes of the public sector reforms, which also cover education, prevailing in both Singapore and Hong Kong since the 1990s with the ultimate goal of enhancing both education quality and effectiveness. For example, more control has been devolved to educational institutions through the implementation in Singapore of the independent schools initiative and, later, the School Excellence Model in the late 1980s and 2000 respectively. These, coupled with the introduction of the cluster scheme in the early 2000s, gave schools greater autonomy and capacity to differentiate. School-Based Management was introduced in Hong Kong in exchange for greater accountability by different stakeholders like governing boards, parents and students (Chan & Tan, 2008; Ng, 2008; Pang, 2017; Sharpe & Gopinathan, 2002; J. Tan, 2006). In Hong Kong, the Direct Subsidy Scheme (DSS) schools, which are an alternative to public sector schools with greater flexibility in areas like resources deployment, curriculum design and student admission, were introduced in the early 1990s. As a consequence, parents and students have been given more choices in the quasi-market of education, in which the public sector or government remains a major player acting as a financier, service provider or regulator (J. Tan, 1998, 2006; Tsang, 2011; Tse, 2008; Woo, 2017). Inter-school competition was encouraged with the release of league tables in the case of Singapore, but it was discontinued in the early 2010s. In Hong Kong, schools’ quality review reports are disclosed to the general public so that people can know how well individual schools perform. As a consequence, schools have narrowly focused on areas that are directly related to the rankings in league tables and quality assurance exercises. These ranking and quality assurance outcomes have often been utilized by schools for their marketing and publicity activities to attract high-achieving students (J. Tan, 2006; Tse, 2017).

Educational disparities While choice and competition have been encouraged through the economization and marketization of education in Singapore and Hong Kong, in recent years there have also been increasing concerns over issues related to educational disparities. A more diversified schooling system comes with a growing hierarchy of schools and social stratification. In Singapore, the highly limited number of independent secondary schools (fewer than 10) selected by the government are well-established, prestigious and academically selective. Their high reputational capital due Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 215 to their distinguished alumni makes it much easier for these independent schools to attract students with the highest academic ability. As an example, two of Singapore’s three prime ministers studied at Raffles Institution, one of the few independent schools. In fact, these independent schools enjoy more advantages than other non-independent schools as they are more able to admit high-achieving students (J. Tan, 2014). The creation of independent schools was supposed to provide outstanding examples for other schools to follow and imitate so that all other schools could also improve their education quality (Ministry of Education, Singapore, 1987); there is little evidence that this has in fact happened. With the persistence of a highly selective school environment in Singapore, the socio- academic elite is reproducing itself and jeopardizing the much vaunted meritocratic ideal that underpins education and society in Singapore. A similar scenario can also be found in Hong Kong, where the DSS was originally introduced in the 1990s. The DSS policy was introduced to cater for the incorporation of a small number of private schools, including a few pro-China patriotic schools, into the mainstream public education system. In the early 2000s, the scheme was modified to attract new schools to join DSS. Also invited were traditional grant schools, which were set up by missionaries or religious bodies between the mid-nineteenth and early twentieth centuries. These schools are also well-established and high-achieving schools in Hong Kong (Tsang, 2011). Different from the independent schools in Singapore, they were not selected by the government to join the DSS, but their sponsoring bodies could opt to join the scheme, subject to the government’s approval. Moreover, they can increase tuition fees up to a limit set by the government and also receive subsidies per head count from the government (Lee, 2009). Additionally, these DSS schools are granted greater autonomy in management, staff recruitment, student enrolment, curriculum and also the medium of instruction. This autonomy provides these schools with a way of avoiding implementing reforms they are not in favour of. Although the government insisted that the DSS policy was aimed at creating a more diversified schooling system by allowing more choice for parents and students, some traditional top schools which joined the DSS charge relatively high tuition fees above HK$50,000 (US$6,400) per year, which is an amount even higher than local subsidized university programmes charge. This, in effect, means that only middle or upper social class students can afford fees, regardless of the student assistantships or scholarships provided by those DSS schools as stipulated by the government (Tsang, 2011; Tse, 2008; Woo, 2017). Another aspect of educational disparity concerns ethnic differences or segregation found in the Singapore schooling system. As a consequence of the stream- ing policy, which tracked students into different streams according to academic achievement in the late 1970s, a much larger proportion of Malay and Indian students are streamed into lower ability streams. This is in large measure due to education disadvantage in the early years of schooling due to poverty, low income and lack of participation in early childhood education (Shamsuri, 2015). Malay and Indian students are underrepresented in the most prestigious and top schools, 216 S. Gopinathan and M. H. Lee where most students are Chinese and from wealthier family backgrounds (Gopinathan, 2015; J. Tan, 2014; Zhang, 2014). In addition, Malay students have had a lower percentage of mathematics and science pass rates in public examinations over many years. This correlates with a relatively low percentage of Malay students enrolled in the junior colleges and universities (J. Tan, 2010). The government responded by setting up the Council on Education for Muslim Children (Mendaki) in the early 1980s to provide financial and educational assistance to Malay students. While dropout rates were significantly reduced and Malay students’ performance in public examinations improved, and the gap narrowed between ethnic groups, a gap with Chinese students persists (Shamsuri, 2015; J. Tan, 1997, 2014). This reflects the link between social stratification and academic stratification, which requires more policy attention in Singapore (Gopinathan, 2015). In Hong Kong, with over 95% of the population Cantonese-speaking, there are also similar concerns about two specific groups of non-local students’ educational performance. One group are the so-called ‘new immigrants’ from mainland China, who come to Hong Kong largely for family reunion reasons. The new immigrant students were born in mainland China with one or both of their parents residing permanently in Hong Kong. Some of these children face difficulties in adapting to the Hong Kong curriculum, in particular the learning of the English language, together with a very different living environment and culture as compared with mainland China. This, however, does not rule out good academic performance accomplished by these immigrant students, some of whom performed even better than local students in PISA 2012. Ho (2017) explains their good performance as a result of their parents’ strong desire to improve their living standards through their children’s academic performance creating upward social mobility for the family in the future. As most of these children’s parents are from the lower income group, it is rather difficult for them to afford additional expenses for co-curricular activities, private tutoring and the DSS schools with high tuition fees. Another group whose educational performance is low are the descendants of South Asian minorities who have been permanently residing in Hong Kong. Unlike the new mainland Chinese immigrants, these South Asian minority students face the problem of Chinese writing proficiency, which is a prerequisite for them to find employment in the government and other institutions in Hong Kong (Yuen, 2017). Thus, while there has been some progress, gaps persist in Hong Kong as they do in Singapore. However, as Ho (2017) suggests with reference to PISA 2012 findings, Hong Kong has a better record than other countries like Singapore in providing education opportunity with relatively high quality and high equity, regardless of students’ socio-economic and cultural backgrounds.

Meritocracy or parentocracy? Meritocracy has long been a core cultural value for Singapore and Hong Kong. This is because education plays a crucial role in identifying and selecting elites for both societies, which consistently emphasize the importance of the principles of Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 217 fairness, non-discrimination and equality of opportunity. Meritocracy refers to the rewarding of individual merit with social rank, job positions, higher incomes, general recognition and prestige, and, in the education system, greater educational resources. It points to merit as a rule or principle that governs how the economy, society and politics are organized. It is assumed that in meritocracies, individuals are motivated to do the best that they can (Lim, 2013; K. Tan, 2008, 2010, 2017). Meritocracy is also a fundamental principle of governance guiding the selection of political elites through national examinations and scholarships offered by the government and its related institutions in Singapore (Wong, 2013). Former Singapore Prime Minister Goh Chok Tong has recently stressed that meritocracy must remain a key pillar of Singapore society to guard against social inequity and also the ‘greater dangers of nepotism and cronyism’. (Seow, 2017) Nevertheless, there have been concerns whether this meritocratic system is really open to all and operates on a level playing field or whether over time it has come to be dominated by the elitist class in the society. Singapore’s founding prime minister, Lee Kuan Yew, who believed in eugenics, upheld a view that there is a relationship between parents’ educational achievements and their children’s. This view was translated into a controversial policy initiative in that the better educated were encouraged to have more children. In other words, this implies that only individuals whose parents are well educated and from middle or upper classes are more likely to succeed in this meritocratic and elitist education system, which focuses on elite selection and formation. Barr (2014) points out that a majority of top scholarship recipients in Singapore have been from certain elite schools such as Raffles and Hwa Chong; many of these students end up in the top echelons of civil service. These schools are more likely to admit students whose parents are university graduates and who live in private property (Davie, 2013). A similar situation can also be found among those DSS schools whose high tuition fees in Hong Kong probably exclude those students from working-class and lower-income groups. It is therefore possible to argue that, over these decades, a paradigm shift from meritocracy to parentocracy has occurred. Education achievement is now more likely determined by their parents’ wealth and social networks instead of students’ own ability and efforts alone (Brown & Lauder, 2001; Goh, 2015; Lee & Morris, 2016; Tsang, 2011). Parents are playing a more prominent role in deciding their children’s education pathways. The cultural capital available to upper- and middle-class parents is arguably more important in ensuring children’s success in such a highly competitive education system like Singapore (J. Tan, 2014). Parents are able to use strategies to ensure that their children are admitted to top or elite schools, such as moving to areas near these well-established schools, volunteering in these schools and investing heavily in private tuition to prepare their children for public examinations like the Primary School Leaving Examination (PSLE) and to get them into specialized programmes like the gifted education programme or integrated programmes offered in those elite schools (Ng, 2013). Similar to Singapore, in Hong Kong, competition in the schooling system has been getting more intense in recent years. Some wealthier families are now more frequently 218 S. Gopinathan and M. H. Lee sending their children to study in high-fee-charging international schools or to study abroad if they can afford it.

Policy responses to challenges In response to the challenges that have been discussed in the previous sections, governments in both Singapore and Hong Kong have responded to increasing concerns over slowing social mobility and growing inequality. New directions in education policies and reforms in both places are expected to achieve three objectives: first, to provide students with sufficient and equal opportunity for receiving quality education; second, to enable every school to develop and strengthen its merits, strengths and niche areas; and third, to cultivate a culture of ‘compassionate meritocracy’, striking a right balance between education competition and developing in students a less individualistic and more communitarian orientation. This section elaborates on these three policy directions, which are applicable to both Singapore and Hong Kong in the present socio-economic context.

Education for life One policy initiative is to make sure all people, regardless of their age, are entitled to enough and equal opportunity to receive education. This is an important policy to consistently renew the workforce with new knowledge and upgraded skills to cope with ever-changing global economic needs and technological developments. Lifelong learning was at first proposed in Singapore and Hong Kong in the late 1990s, when both places embarked under the themes of ‘Thinking Schools, Learning Nation’ and ‘Learning for Life, Learning through Life’ respectively (Education Commission, HKSAR Government, 2000; Goh, 1997). The policy goal is to engage working adults in lifelong learning and skill upgrading to improve overall economic productivity and competitiveness, and also workers’ employability and incomes. The launch of the Skills Future programme together with the setting up of the Skills Future Council (which is currently known as the Council for Skills, Innovation and Productivity) in Singapore in 2014 is an example of the government seeking to integrate education, training and industry support for career advancement by collaborating with employers, labour unions and industries. In Hong Kong, there is the Qualifications Framework, which was introduced in 2009, defining standards applicable to qualifications in the academic, vocational and professional education sectors and also assuring their programmes are relevant to industry needs so as to facilitate lifelong learning by working adults. In addition, the ideas of ‘applied learning’ and ‘experiential learning’ have been promoted to motivate students learning through attaining hands-on experience from apprenticeships and internships. Apart from this, education policies need to address the difficulties facing disadvantaged or underperforming groups such as lower-income families and ethnic minorities in Singapore as well as new immigrant students from mainland China and South Asian minorities in Hong Kong. Some government-sponsored Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 219 institutions and non-government organizations in both places dedicate themselves to providing financial resources and non-financial assistance like private tutorials to enable these ‘underprivileged’ students to cope better with their schoolwork and assessments. The Singapore government also pointed out that Malay education performance, as shown in public examinations, has shown improvement in the past decade. However, the educational achievement gap between Malays and the ethnic Chinese majority remains significant (Ministry of Education, Singapore, 2017; J. Tan, 2014). It is not known how effective such voluntary assistance has been in mitigating education underachievement. In Hong Kong, aware of the growing public discontent over unequal education opportunities and outcomes, the government is allocating more resources and refining policies to better cater to their needs. For instance, additional funding has been given to schools which enrolled at least 10 ethnic (mainly South Asian) minority students for teaching Chinese as a second language, as an alternative recognized qualification for their Chinese writing proficiency.

Every school a good school ‘Every school a good school’ is a slogan created by then Singapore Education Minister Heng Swee Keat in 2012. He identified six features of a good school — including studying and knowing the needs and interests of each student to help them grow; ensuring all students acquire strong fundamentals of literacy and numeracy; creating a positive environment for each student; having caring and competent teachers; having the support of parents and the communities; and caring for and providing opportunities to all students regardless of family circum- stances. It was intended to signal the ministry’s intention to remove perceived disparities among schools and diminish competition to get to the best schools (Heng, 2012). These criteria thus serve as the basic guidelines for schools to achieve the goal of providing every child with the opportunity to develop holi- stically and maximize his or her potential. Nevertheless, it does not mean that all schools have to be identically good but are encouraged to sort out their own ways to become good schools. However, according to a survey conducted by Mathews, Lim, and Teng (2017), it is still likely for parents to choose schools based on academic performance even though they desire character building and other holistic areas of education in a more balanced education system. Despite good intentions, it is not so easy to change parents’ mindsets to accept that all Singapore schools are equally good, because parents still mainly refer to academic performance and achievements of individual schools as a yardstick for making choices for their children. Although it is a good policy intention to create a diversified schooling system in which parents are able to exercise their choices, it may turn out to be that those families from the middle and upper classes who possess more cultural capital are better able to choose between different schools. Therefore, as Singapore Management University’s founding Chairman Ho Kwon Ping notes, a majority of students in the most prestigious primary schools in 220 S. Gopinathan and M. H. Lee

Singapore do not live in public housing, which is home to about 80% of all children in Singapore (The Economist, 2015). Regardless of the policy intention to persuade parents that every school is a good school and that comparisons and rankings are not necessary, the competition for getting into reputable schools is getting more intense. For instance, Mathews et al. (2017) found in a survey on parents’ perceptions of the Singapore primary school system that over 70% of respondents indicated that it is important and even essential for ‘good’ schools to have a record of high PSLE scores. This occurs even though most of them agree that schools should put more emphasis on students’ character and values as well as discipline. Over 90% of the respondents agreed that government funding to non-prestigious neighbourhood schools should be increased with the allocation of the best teachers to all primary schools. These findings demonstrate that parents in Singapore still prefer to enrol their children in academically high-performing schools, regardless of the government urging them to focus on school qualities other than academic achievement.

Compassionate meritocracy The importance of education in Singapore and Hong Kong lies in its close relationship with the core value of meritocracy, as discussed in the previous section. The ruling elites believe that meritocracy provides equal opportunities to all in a non-discriminatory manner, regardless of socio-economic background (Chua, 2017; Gopinathan, 2015; Lam, 2017b; Lee, 2017). Those who perform well academically in the education system are rewarded with scholarships, placement in universities and eventually lucrative careers in the future. Thus both places seek to identify and select elites impartially for effective governance. Nevertheless, these meritocratic elites, once successful, will invest even more in their children’s education so that they are advantaged to succeed in a competitive education system and thus more likely to become beneficiaries in the meritocratic system, which in turns contributes to a cycle of social stratification and reproduc- tion across generations (Tan & Dimmock, 2015). Moreover, with the relatively high Gini coefficient in Singapore and Hong Kong, it is widely accepted that the problem of income inequality and social class difference and stratification is more serious in both places than other developed economies. This situation has raised questions about the meritocratic system not promoting equal opportunity or social mobility but social segregation in favour of elites. These negative perceptions and impacts of meritocracy have been recently tackled, for instance, by the Singapore government through ‘compassionate meritocracy’, which was first brought up by former Prime Minister Goh Chok Tong in November 2006. ‘Compassionate meritocracy’ asks those who benefited from the meritocratic system to contribute to society by assisting the less able and less fortunate (Anwar, 2015; Chua, 2017). As shown in a survey conducted by the Institute of Policy Studies in 2013, most people in Singapore were in favour of a less competitive, more holistic education system that is also more inclusive, thus enabling students to learn with others of different abilities and backgrounds Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 221 (Amir, 2013). This shows that, as Goh Chok Tong pointed out, the government needs to be more responsive to the general public’s reactions to major policy issues, like ensuring meritocracy works properly through a level playing field against the danger of nepotism and cronyism in Singapore society (Seow, 2017). In order to uphold the principle of meritocracy with a level playing field in education, some policies on improving early childhood education have been rolled out in Singapore (Chua, 2017). For instance, Finance Minister Heng Swee Keat announced in his 2016 budget the allocation of around S$20 million (US$15 million) to launch the three-year KidStart pilot scheme, which is aimed to benefit 1,000 children aged up to six from disadvantaged families through regular home visits, enhanced health and learning support as well as placement in pre-schools (The Straits Times, 12 April 2016). The KidStart scheme is aimed to level the playing field for disadvantaged children and thus prevent social problems such as inequality and family dysfunction from becoming entrenched. This scheme will be made permanent as a means to break the cycle of poverty in Singapore (The Straits Times, 17 July 2017). Prime Minister Lee Hsien Loong also announced in his 2017 National Day Rally speech that children, regardless of their family backgrounds, have equal opportunity to access quality and will have affordable pre-school education; the government will ensure this by providing more pre- school places and upgrading the standards of pre-school teachers (Lee, 2017). Similarly in Hong Kong, there has also been growing concern about the problem of social segregation slowing social mobility, both of which were considered to be one of the reasons explaining the involvement of young people in political protest movements which cumulated in the Umbrella Movement in 2014. In response to youth discontent, more resources were made available for students to receive tertiary education. This is partly done by providing financial subsidies to students who study in local self-financed undergraduate programmes. More new permanent teaching posts are also to be created in order to accommo- date a number of teachers who were originally hired on a contract basis (Lam, 2017a, 2017b). In short, the government has recognized the need to be more responsive to the needs of the general public and to be more communicative in responding to the needs of stakeholders in making education policies. A more active role of the government in making education policies to offer more educational opportunities for the disadvantaged groups, including students from low- income families, new immigrant students from mainland China as well as South Asian minority students, is expected to ensure that the government continues to be committed to fairness and justice in Hong Kong society.

Conclusion In this article, we have reviewed some important issues facing the education systems in Singapore and Hong Kong, two HPES in Asia. These are issues that cannot be revealed from international rankings like PISA, PIRLS and TIMSS, but they cannot be neglected. They include the increasing economization of education, educational disparity in terms of social class and ethnic inequality, and the 222 S. Gopinathan and M. H. Lee shift from meritocracy to parentocracy. While both places are keen to uphold their top performance in international rankings of education, they also need to pay attention to those issues related to social fairness and justice like narrowing the gaps between educational achievements by different social classes and ethnic groups, as well as making sure there is equal opportunity for education and that upward social mobility remains feasible. In addition, the core value of meritocracy has been challenged, for it does not always guarantee the impartial selection of elites who can be reproduced by the elitist groups captive of the education system. Meritocracy is seen to be increasingly overtaken by parentocracy, which high- lights the role of parents in bringing about their children’s education success. There have been significant responses in both Singapore and Hong Kong, but it remains to be seen how successful these will be. Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 223

Excelencia y equidad en los sistemas educativos de alto rendimiento: lecciones de las políticas educativas en Singapur y Hong Kong

Desde el comienzo del nuevo milenio, Singapur y Hong Kong han adoptado diversas iniciativas relacionadas con sus respectivas políticas educativas. Ambos sistemas han acometido profundas reformas que reconocen la relevancia de las competencias del siglo XXI en la era de la globalización, con el objeto de fomentar una cultura de aprendizaje permanente, educar a los estudiantes en competencias como el pensamiento crítico, la innovación y la creatividad y ayudarles a estar ‘preparados para el futuro’ y a convertirse en ciudadanos globales (Education Commission, HKSAR Government, 2000; Goh, 1997). Se ha restructurado el currículum, el enfoque pedagógico y los exámenes para mejorar la autonomía de los estudiantes en el proceso de aprendizaje y para desprenderse de la cultura educativa tradicional, orientada a los exámenes y centrada en el profesor (Gopinathan & Mardiana, 2013). La calidad y el estatus social del cuerpo docente ha mejorado considerablemente con la introducción de medidas más exigentes de acceso al sistema educativo, el refuerzo de la formación del profesorado y el desarrollo de mecanismos sofisticados de formación profesional (O.S. Tan, 2012). También se han diversificado los itinerarios escolares escolar para facilitar la integración de las economías nacionales en la economía global y ofrecer más oportunidades de acceso a la educación postsecundaria y terciaria. Ambos gobiernos se han esforzado por transformar sus respectivos sistemas educativos, desarrollando sistemas de referencia a nivel internacional. Además, aparte de educar a los estudiantes como ciudadanos globales, se recuerda constantemente a los centros educativos la importancia de los valores morales y de una educación en ciudadanía nacional, con el objeto de cultivar un fuerte sentido de identidad y pertenencia nacional (Gopinathan, 2015; Gopinathan & Lee, 2013; Leung, Chong, & Yuen, 2017; K. Tan, 2008, 2010). No obstante, si bien los estudiantes de Singapur y Hong Kong obtienen las mejores puntuaciones en las comparaciones internacionales, el dilema es que dichos resultados se consiguen a través de métodos bastante tradicionales de enseñanza y aprendizaje (Deng & Gopinathan, 2016). Además, ambas sociedades presentan todavía una fuerte orientación hacia los exámenes y están muy influ- enciadas por exámenes oficiales, que suelen utilizarse como método de selección (Gopinathan, 2015; J. Tan, 2010; Tsang, 2011). Aunque se ha observado una mejora constante en el rendimiento de ambos sistemas en las tablas internacionales de clasificación, se ha observado también que los estudiantes más avanzados de ambos lugares muestran falta de confianza e interés en asignaturas centrales 224 Tabla 1. La educación en Singapur y Hong Kong: datos básicos (2016).

Singapur Hong Kong Lee H. M. and Gopinathan S. Área (km2) 719.2 1,106.34 Estatus político Independiente desde 09/08/ Región administrativa especial de China desde 01/ 1965 07/1997 Población total 5,067,300 7,336,600 Distribución étnica (%) - China 76 94 - Malasia 15 n.d. - India 7 0.4 - Otros 2 5.6 PIB per cápita (USD) 52,960 43,681 Tasa de desempleo (%) 2.3 3.2 Índice de capital humanoa (2017) 11 n.d. Índice de libertad económicab (2017) 21 Índice de competitividad globalc (2016–17) 29 Índice mundial de educación para el Futurod (2017) 514 Coeficiente de Ginie 0.458 0.539 Instituciones educativas Número de escuelas primarias 185 575 Número de escuelas secundarias 150 506 Número de universidades con financiación pública 6 8 Número de matrículas Estudiantes de primaria 238,140 349,000 Estudiantes de secundaria 180,000 338,000 Estudiantes de politécnicas públicas 73,100 n.d. Estudiantes de universidades públicas 66,500 75,500 Gasto público (Continúa) xelneadeut nhg-efrigeuainsystems education high-performing in equity and Excellence

Tabla 1. (Continuación).

Singapur Hong Kong Gasto público total en educación 1.2100 millones $S 82.600 millones $HK (9.000 millones $US) (10.600 millones $US) Proporción del gasto público total invertido en educación 17.7 17.7 Proporción de gasto público en educación por producto interior 3 (2013) 3.3 (2015) bruto (PIB)

Notas: aEl Índice Global de Capital Humano de 2017 evaluó el desarrollo del capital humano de 130 países (Foro Económico Mundial, 2017a). bEl Índice de Libertad Económica de 2017 midió 12 aspectos relacionados con la economía de 186 países entre los que se incluyen el estado de derecho, el tamaño del gobierno, la eficacia normativa y la apertura de sus mercados (The Heritage Foundation, 2017). cEl Índice de Competitividad Global 2016–17 evaluó la competitividad de 138 economías, analizando factores determinantes de su productividad y prosperidad xeecayeudde itmseuaio ealto de educativos sistemas en equidad y Excelencia / (Foro Económico Mundial, 2016). dEl Índice Mundial de Educación para el Futuro de 2017 evaluó la eficacia de distintos sistemas educativos en la preparación de los estudiantes para las exigencias laborales y de su vida adulta en 35 economías (The Economist Intelligence Unit, 2017). eEl coeficiente de Gini mide el grado de desigualdad en la distribución de los ingresos familiares de un país. Se mide en una escala de 0 (igualdad perfecta) a 1 (desigualdad perfecta). Las cifras de Singapur y Hong Kong superan el 0.4, lo que indica una desigualdad significativa. Fuentes: Departamento de Censo y de Estadística, Gobierno de la RAEHK (2016, 2017), Departamento de Educación, Gobierno de la RAEHK (2017); Ministerio de Educación, Singapur (2017), Ministerio de Economía, Singapur (2017), Departamento de Estadística de Singapur (2016, 2017), The Economist Intelligence Unit (2017), The Heritage Foundation (2017), Comité de Ayudas Universitarias, Gobierno de la RAEHK (2017), Forum Económico Mundial (2016, 2017a). rendimiento 225 226 S. Gopinathan and M. H. Lee como las matemáticas, las ciencias y la lectura, así como un nivel elevado de ansiedad ante los exámenes, incluso entre los estudiantes de mayor rendimiento (Davie, 2017; OECD, 2017; Zhao, 2015). Asimismo, la manera de conseguir resultados más equitativos es otra de las preocupaciones ante las crecientes diferencias de ingresos y estatus social en ambas sociedades. El logro académico del individuo parece estar cada vez más relacionado con el estatus social y el entorno familiar. Se considera que el problema de la desigualdad de oportunidades educativas es uno de los temas más importantes que los legisladores deberán afrontar en ambos sistemas (e.g., Chua & Ng, 2015; Gopinathan, 2007, 2015; Ho, 2010; Ng, 2013; J. Tan, 2010, 2014; Yuen, 2017). Tras revisar y analizar las principales cuestiones y desarrollos educativos en Singapur y Hong Kong, este artículo propone que, además de mantener las primeras posiciones en las comparaciones internacionales, es de vital importancia que los legisladores afronten las carencias y desventajas en ambos sistemas educativos. Planteamos y discutimos las siguientes cuestiones: ¿Cuáles son las principales dificultades a las que se enfrentan los sistemas educativos de Singapur y Hong Kong en la actualidad? ¿Cómo pueden resolverse dichas dificultades a través de reformas en las políticas educativas? Aparte de mantener su alto rendimiento, ¿qué objetivos educativos deberían plantearse ambos sistemas frente a los cambios y desafíos que surgen de la globalización y del rápido desarrollo actual? A través de esta discusión, esperamos aprender lecciones cruciales de las respuestas de ambos gobiernos, que podrían ser de interés y aplicación para la comunidad educativa global. A esta sección introductoria, siguen cuatro secciones que forman el resto del artículo. La primera sección ofrece un breve resumen del contexto sociopolítico y educativo en Singapur y Hong Kong. A continuación, la segunda sección plantea algunas lecciones aprendidas con base en las políticas educativas de ambos sistemas. En la tercera sección, se examinan los principales problemas de las políticas educativas a los que se enfrentan ambos países y se consideran sus semejanzas y diferencias en el contexto socioeconómico actual. La sección final se centra en las políticas necesarias para gestionar los problemas identificados en ambos sistemas educativos.

Contexto político Singapur y Hong Kong presentan semejanzas significativas y diferencias importantes. Ambos tienen una extensión pequeña y son más bien pobres en recursos naturales, y han sido y siguen siendo importantes ciudades portuarias fundadas por los británicos en 1819 y 1842, respectivamente. Su antigua riqueza fue debida a su proximidad con las ricas regiones del sureste de Asia y China, respectivamente. Asimismo, tanto en Singapur como en Hong Kong la población es mayoritariamente china. Ambos países han tenido administraciones que han dedicado grandes esfuerzos al crecimiento económico para crear legitimidad política, de un modo similar al de otros estados desarrollistas, tratándose de estados con gran capacidad de mantener el crecimiento de la economía para Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 227 fortalecer su legitimidad política, como es el caso de Japón y Corea del Sur (Castells, 1988; Gopinathan, 2007). Esto es especialmente cierto en Singapur, cuyos esfuerzos para formar parte de una entidad política más amplia, Malasia, fracasaron en 1965, cuando con reticencias se convirtió en una nación independiente. Las diferencias importantes radican en que Hong Kong forma parte de China y, por tanto, hasta cierto punto ha de ceñirse a sus exigencias. El estatus independiente de Singapur brinda a su gobierno libertad suficiente para implantar sus propias políticas. En segundo lugar, la población de Singapur es considerablemente más multiétnica y multilingüe. En consecuencia, un imperativo clave en su política educativa es el uso del sistema escolar, en términos tanto institucionales como de currículum, para fomentar la cohesión social. Debido a su escasez de recursos naturales, tanto Singapur como Hong Kong han invertido intensamente en educación para construir su capital humano (véase Tabla 1). Desde 1970, Singapur ha avanzado con firmeza desde un currículum de marcado estilo británico a poner más énfasis en la lengua inglesa, las ciencias y las matemáticas, y también a invertir con fuerza en formación profesional. Desde 1990, ambos gobiernos han introducido importantes cambios a nivel curricular y en sus prácticas educativas, para aprovechar las oportunidades que les brinda la globalización. En la actualidad, es precisamente su capital humano el que alimenta la inversión interna y el crecimiento significativo en manufacturas y servicios altamente cualificados. Los graduados de ambos países son bilingües, con los niveles más altos de dominio de la lengua inglesa de la región. En la actualidad, ambos países se enfrentan al desafío de fortalecer sus respectivas identidades nacionales. Sería muy difícil conseguir una identidad hongkonesa propia, diferenciada de la del continente chino. Algunos esfuerzos recientes, como la introducción de la Educación Nacional, han sido acogidos con controversia y oposición (Leung et al., 2017). Por otro lado, el carácter multiétnico de Singapur significa que el esfuerzo por la cohesión social y la armonía racial es siempre un trabajo continuo, particularmente difícil en el contexto actual de políticas identi- tarias regionales e internacionales.

Políticas que contribuyen a la excelencia educativa En Singapur y Hong Kong, el paso de ser sociedades con escasos recursos naturales a ser economías prósperas (con un PIB per cápita en 2016 en Singapur de 52,960 dólares y en Hong Kong de 43,681) se ha debido a su eficaz desarrollo y puesta en práctica de políticas relacionadas con su capital humano. Naturalmente, la justificación de sus políticas y las estrategias de aplicación son específicas de cada contexto. No obstante, creemos que es posible tomar cierta distancia y extraer algunas lecciones generales sobre sus respectivas experiencias de desarrollo. Sugerimos un marco que denominamos ‘3Cs’, y que consisten en: (a) contexto, (b) cultura y (c) competencia. 228 S. Gopinathan and M. H. Lee

Contexto Por lo que se refiere al contexto, históricamente tanto Singapur como Hong Kong han afrontado problemas existenciales. En particular, Singapur tuvo un fallido intento de formar parte de Malasia, por lo que vio la necesidad de labrarse un futuro nuevo. Se trata de una isla pequeña, vulnerable entre vecinos, con pobla- ciones mucho mayores y con una diversidad interna considerable. Por su parte, en Hong Kong, surgieron conflictos tras el acceso al poder del partido comunista chino en 1949 y la perspectiva de la ‘devolución’ de la ciudad autónoma a China por Gran Bretaña en 1997 en cumplimiento de la declaración conjunta de 1984, que estipulaba el estatus de Hong Kong como región administrativa especial bajo el principio conocido como ‘un país, dos sistemas’. Podría afirmarse que estas amenazas centraron la atención gubernamental en la necesidad de sobrevivir y prosperar. De hecho, el periodo entre 1965 y 1978 se conoce en Singapur como el periodo de ‘supervivencia’. Eso hizo que arraigara una mentalidad centrada en el desarrollo, donde el desarrollo económico era prioritario, por lo que una educación de calidad y relevancia se consideraba esencial para lograr los objetivos económicos perseguidos. Rápidamente, se modernizó el currículum y tanto las asignaturas conocidas en inglés como STEM (ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas) como la educación y formación técnica y profesional (TVET) cobraron gran relevancia. Gracias al crecimiento económico logrado y a las políticas redistributivas, entre las que destacan la inversión en vivienda y salud públicas, los gobiernos de ambos países adquirieron la legitimidad suficiente para poder tomar decisiones menos populares. Un claro ejemplo en Singapur fue la decisión de adoptar la lengua inglesa, previamente la lengua colonial, como la lengua de enseñanza en todos los ámbitos. Fue una decisión políticamente muy arriesgada, dada la hostilidad de la población, educada en lengua china, hacia el inglés. Pero el gobierno se mantuvo firme y Singapur pudo incorporarse a la economía global mucho antes y con mayor éxito que otros países asiáticos cuyas políticas lingüísticas se mantuvieron en una línea más nacionalista. Por lo tanto, una lección que podemos extraer de las trayectorias de ambos lugares es que el estado formuló sus políticas educativas basándose en cuestiones prácticas y no ideológicas, enlazando dichas políticas con sus respectivos programas de desarrollo y manteniendo el control suficiente para garantizar que se cumpliesen los objetivos trazados.

Cultura Debido a su población mayoritariamente china, tanto Singapur como Hong Kong son culturas basadas en el confucionismo. Tradicionalmente, en esta cultura se valora mucho el estudio y la enseñanza, un factor clave que facilitó el énfasis en la educación y en los resultados académicos antes mencionados. Este enfoque se vio reforzado por el crecimiento económico, que favoreció el surgimiento de una clase media con grandes aspiraciones para sus hijos, que valora la movilidad social facilitada por el éxito académico. Los padres se toman la educación de sus hijos Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 229 muy en serio y tienen grandes expectativas para ellos, y tanto padres como estudiantes saben que para competir con éxito se requiere capacidad y esfuerzo. Tanto en Singapur como en Hong Kong prevalece la ética meritocrática. La desventaja es que ambos sistemas se han hecho excesivamente competitivos, hasta el punto de ser una fuente potencial de desigualdad socioeconómica. Las familias con mayor poder adquisitivo invierten en actividades académicas y extraacadémicas que benefician a sus hijos, reforzando su capital académico y cultural. Por tanto, los jóvenes estudiantes de ambos países obtienen un rendimiento académico muy elevado, pero también sufren estrés y ansiedad (Davie, 2017; OECD, 2017). Como ya se señaló en Gopinathan (2015), en los últimos años, Singapur ha iniciado un giro hacia un estado de desarrollo adaptativo en el que se reconoce la necesidad no solo de una política económica, sino también de políticas sociales para luchar contra la desigualdad y la marginalización social, que erosionan la confianza entre los distintos grupos étnicos y clases socioeconómicas. Por tanto, para los gobiernos, es esencial no sólo incrementar la productividad y competitividad económica, sino mantener además una sociedad que muestre cohesión, confianza, compasión y atención al prójimo. En Singapur, con una clase media creciente y más educada, es inevitable que el gobierno avance de una cultura política paternalista a otra más participativa o colaborativa, que facilite un mayor nivel de participación ciudadana en el debate político (Mahbubani & Teng, 2017).

Competencia El modelo de Singapur se caracteriza por un alto nivel de capacidad administrativa. Desde los comienzos de la nación, los líderes políticos reconocieron el valor de la planificación a largo plazo, el estado de derecho y el pragmatismo racional como base de esa planificación en lugar del interés sectorial (Chua, 2017; Gopinathan, 2015). Buscaron y lograron atraer hacia los cargos públicos a ‘los mejores y más brillantes’. Estar a cargo del Ministerio de Educación ha sido con frecuencia un símbolo de gran competencia; muchos de los ministros de educación llegaron a asumir cargos importantes en el gabinete ministerial. En la actualidad, dos viceprimeros ministros de Singapur son antiguos ministros de educación. Los aspectos clave del modo en que, durante las décadas de los 60 y 70, Singapur reconstruyó un sistema educativo incluyeron su capacidad de asumir un ‘enfoque global’ por parte de todo el gobierno (es decir, incluyendo actores clave como las finanzas, el comercio y la industria, así como los recursos humanos necesarios, en la planificación de las principales iniciativas de reforma educativa), para asumir una visión a largo plazo y para llevar a cabo una reforma gradual y calibrada, en lugar de una reforma al estilo ‘big bang’. Otra muestra de inteligen- cia política en Singapur fue la atención prestada desde el principio a cultivar la capacidad de liderazgo y el profesionalismo educativo. Singapur supo aprovechar su tamaño reducido para estructurar un fuerte alineamiento entre el Ministerio de Educación y las escuelas, en las que los niños reciben su educación. De este 230 S. Gopinathan and M. H. Lee modo, se consiguió mayor fidelidad a los objetivos propuestos por el Ministerio, en el caso de Singapur. Además, el calibre de su profesorado goza de respecto nacional e internacional, y el cuerpo de líderes escolares ha sido capaz de conducir el sistema a través de los numerosos cambios introducidos durante las últimas tres décadas (McKinsey&Company, 2007; Mourshed, Chijoke, & Barber, 2010). Por tanto, no es de extrañar que, en la última encuesta realizada por el Economist Intelligence Unit (EIU) denominado Índice Mundial de Educación para el Futuro, Singapur lideró la clasificación en términos de política educativa (The Economist Intelligence Unit, 2017). A diferencia de Singapur, donde se celebran elecciones parlamentarias cada cinco años, Hong Kong se enfrenta al problema de legitimidad política causado por el hecho de que su gobierno no es elegido por sufragio universal. Los últimos años han sido testigos de cierta ineficacia gubernamental e incluso una crisis de gobierno, puesto que la mayoría de sus políticas no pudieron llevarse a cabo eficazmente debido a un insuficiente apoyo popular y a la falta de legitimidad política (Lee & Tse, 2017). Por ejemplo, el fallido Programa de Educación Moral y Nacional de 2012 demostró la falta de confianza de la población en las intenciones del gobierno con la propuesta del nuevo currículum (Leung et al., 2017). Por tanto, para el gobierno de Hong Kong es más importante mejorar su estilo de gobierno y hacerlo más comunicativo, buscando las opiniones y puntos de vista de los distintos agentes al diseñar políticas educativas. Asimismo, como ya hemos mencionado anteriormente, dado que el gobierno hongkonés goza de escasa confianza entre la población, no resulta difícil adivinar que la puesta en marcha de políticas educativas puede encontrar oposición en la población, pese a las buenas intenciones de dichas políticas. En la mencionada encuesta realizada por el EIU, Hong Kong ocupó el puesto 22 de 35 países en lo que respecta al entorno de políticas educativas (The Economist Intelligence Unit, 2017). Esta situación revela una diferencia enorme con Singapur, donde el gobierno del partido mayoritario suele gozar de la confianza de la población general.

Políticas educativas Tanto Singapur como Hong Kong han demostrado una gran capacidad para mejorar consistentemente sus respectivos sistemas educativos: ambas administraciones siguen sobrepasando en resultados a otros países europeos y norteamericanos más desarrollados, tanto en informes y tablas comparativas internacionales como el Programa Internacional de Evaluación de los Alumnos (PISA), el estudio de comprensión lectora PIRLS (Progress in International Reading Literacy Studies) o el TIMSS (International Mathematics and Science Study) sobre el estudio de las matemáticas y las ciencias (véase Tabla 2). Su extraordinario rendimiento académico puede atribuirse a sus respectivos sistemas escolares, que dependen de la disponibilidad de programas de formación de profesores bien desarrollados, la auto-renovación puntual y oportuna del currículum y de la pedagogía en respuesta a las necesidades creadas por la economía global, la efectividad de la administración educativa con un liderazgo competente en el ministerio de educación y a través de xelneadeut nhg-efrigeuainsystems education high-performing in equity and Excellence Tabla 2. Clasificación internacional de la educación. TIMSS (2015) Matem. Matem. Ciencias Ciencias PISA-Ciencias (2015) PISA-Matem. (2015) PIRLS (2011) 4º grado 8º grado 4º grado 8º grado Singapur 1 (556) 1 (564) 4 (567) 1 (618) 1 (621) 1 (590) 1 (597) Hong Kong 9 (523) 2 (548) 1 (571) 2 (615) 4 (594) 5 (557) 6 (546) China 10 (518) 6 (531) n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Taipéi 4 (532) 4 (542) 8 (553) 4 (597) 3 (599) 6 (555) 3 (569) Japón 2 (538) 5 (532) n.d. 5 (593) 5 (586) 3 (569) 2 (571) Corea del Sur 11 (516) 7 (524) n.d. 3 (608) 2 (606) 2 (589) 4 (556) Finlandia 5 (531) 12 (511) 2 (568) 16 (535) n.d. 7 (554) n.d. Francia 26 (495) 26 (493) 29 (520) 35 (488) n.d. 34 (487) n.d. Alemania 15 (509) 16 (506) 16 (541) 24 (522) n.d. 20 (528) n.d. alto de educativos sistemas en equidad y Excelencia / Países Bajos 15 (509) 11 (512) 13 (546) 19 (530) n.d. 29 (517) n.d. Rusia 32 (487) 23 (494) 2 (568) 7 (564) 6 (538) 4 (567) 7 (554) España 28 (493) 32 (486) 30 (513) 31 (505) n.d. 28 (518) n.d. RU/Inglaterra 15 (509) 27 (492) 10 (552) 10 (546) 10 (518) 15 (536) 8 (537) EUA 25 (496) 39 (470) 6 (556) 14 (539) 10 (518) 10 (546) 10 (530)

Nota: Clasificación (puntuación) Fuentes: Mullis, Martin, Foy, y Drucker (2011), Mullis, Martin, Foy, y Hooper (2016a, 2016b), OECD (2015). rendimiento 231 232 S. Gopinathan and M. H. Lee una inversión sustancial en educación con alto nivel de eficiencia en el gasto educativo (Gopinathan, 2015; Lee & Tse, 2017; Marsh & Lee, 2014). También debemos reconocer el apoyo concedido a estas políticas por los valores y normas culturales, basados en el confucianismo, que valora el aprendizaje, el esfuerzo, el respeto a la autoridad, etc. Tanto Singapur como Hong Kong son sociedades migrantes en las que se valora mucho la movilidad social y las expectativas de los padres en materia educativa son muy altas. Los ‘relatos del éxito’ de estos sistemas han sido ampliamente documentados y estudiados por otros países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo. Muchos países han mostrado gran interés en aprender de las políticas y prácticas educativas de estos dos sistemas de alto rendimiento académico con el objeto de evaluar la viabilidad de adoptarlas y extraer soluciones políticas que mejoren la efectividad de sus respectivos sistemas educativos. No obstante, el préstamo de políticas, que se ha convertido en una práctica común en la era de la globalización, no puede llevarse a cabo a ciegas, sin tener en cuenta el contexto local de destino. Es necesario adoptar una actitud más cauta ante el préstamo de políticas de otras naciones, para determinar qué políticas y prácticas específicas pueden ser retocadas y adaptadas antes de su puesta en marcha (Forestier, Adamson, Han, & Morris, 2016; Morris, 2016; Rizvi & Lingard, 2010). Mientras que Singapur y Hong Kong reciben elogios por haberse situado entre las economías más competitivas del mundo (véase Tabla 1, así como The Heritage Foundation, 2017), estos dos centros financieros y comerciales asiáticos no están libres de problemas sociales como la pobreza y la desigualdad salarial con disparidades salariales crecientes. Singapur presenta el coeficiente de Gini más elevado entre las economías más avanzadas, una medida del grado de desigualdad en la distribución de la renta familiar en un país (World Economic Forum, 2017b), a pesar de que esta cifra ha descendido de un máximo de 0.482 en 2007 a 0.458 en 2016, el más bajo en una década (Singapore Department of Statistics, 2016). En comparación con estas cifras, el coeficiente de Gini sobre los ingresos familiares de Hong Kong es, en general, más alto que el de Singapur, con cifras de 0.533, 0.537 y 0.539 en 2006, 2011 y 2016, respectivamente (Census and Statistics Department, HKSAR Government, 2017; Legislative Council, HKSAR Government, 2016). Por lo tanto, el desafío político para ambos gobiernos es mantener el crecimiento económico y al mismo tiempo contener la desigualdad salarial. Las respuestas políticas en el ámbito de la educación incluyen el énfasis en el aprendizaje permanente y la actualización de capacidades, ambos considerados aspectos esenciales para mejorar la productividad y, por tanto, la competitividad económica. Asimismo, el gasto público en bienestar y transferencia social han mejorado con la asistencia a los sectores de población con menor nivel de ingresos. Sin embargo, los problemas relacionados con la desigualdad educativa, la falta de oportunidades laborales, el impacto negativo de los flujos migratorios y la inmovilidad social son ahora más críticos y pueden dañar la estabilidad social si no se solucionan. Por tanto, es necesario ser conscientes del posible impacto Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 233 desfavorable causado por las políticas y prácticas importadas de estas dos economías desarrolladas en Asia oriental.

Economización de la educación Uno de los cambios y desafíos más importantes a los que se enfrenta la educación en Singapur y Hong Kong es la reinterpretación de los objetivos y usos prácticos de la educación desde un enfoque centrado en la economía, que Spring (2015) denomina la ‘economización de la educación’ puesto que sugiere

la creciente participación de los economistas en la investigación educativa, la evaluación de la efectividad de las escuelas y de la vida familiar en función de análisis de costes y beneficios, y la promoción de la elección del centro escolar en una economía de mercado competitiva (pp. 1–2, traducción propia).

Con el énfasis centrado en el valor económico de la educación, la relación entre educación y desarrollo económico ha dado lugar a una bibliografía muy amplia que ha sido utilizada por los agentes políticos para justificar la inversión en educación permanente y en reformas educativas. Esta inversión sustancial en educación está justificada dado que contribuye a equipar y educar a la población activa con nuevos conocimientos y capacidades, para hacer frente a las necesidades constantemente cambiantes surgidas de la globalización y de la disrupción tecnológica. Este es también el razonamiento más habitual de las reformas educativas en muchos países del mundo, incluidos Singapur y Hong Kong (Education Commission, HKSAR Government, 1999, 2000; Goh, 1997). La relación entre educación y desarrollo económico también queda reflejada en los mecanismos de evaluación comparativa como los gestionados por la OCDE, por ejemplo el informe PISA, con la asunción de que un alto rendimiento en estas comparaciones internacionales es un prerrequisito para el crecimiento y el desarrollo económico. No obstante, este punto de vista está en entredicho dado que algunos críticos han cuestionado si existe una relación entre un alto rendimiento en comparaciones internacionales y la productividad y la innovación económicas. Parece que, a pesar de los altos resultados obtenidos en los exámenes, ni Singapur ni Hong Kong se consideran en la actualidad economías centradas en la innovación. La productividad económica, como sugieren otros investigadores, podría ser más bien depender de una administración eficiente, políticas favorables al mercado y de las inversiones en educación (Morris, 2016;Zhao,2015). Del mismo modo, la aplicación rígida de un razonamiento económico en materia de política educativa hace más plausible que esta sea considerada un producto o una industria, hecho que se ve reflejado en el uso creciente de mecanismos económicos tales como rendición de cuentas, competición, elección, rentabilidad, tablas de clasificación, gestión eficaz, relevancia y adecuación al mercado, indicadores de rendimiento, control de calidad y ‘relación calidad-precio’ (Mok & Tan, 2004). Estos términos denotan también los temas centrales de las reformas del sector público, que incluye la educación, 234 S. Gopinathan and M. H. Lee prevalentes en Singapur y Hong Kong desde 1990 con el objetivo último de mejorar la calidad y la eficacia educativas. Por ejemplo, a través de la puesta en marcha en Singapur de la iniciativa Escuelas Independientes y, después, el Modelo de Excelencia Escolar a finales de la década de los 80 y a partir del año 2000, respectivamente, se ha delegado mayor control a las instituciones educativas concediendo a los centros escolares mayor autonomía y capacidad de diferenciación. En Hong Kong se introdujo la ‘gestión basada en la escuela’ a cambio de mayor responsabilidad y transparencia por parte de distintos agentes como los consejos de administración, los padres y los estudiantes (Chan & Tan, 2008; Ng, 2008; Pang, 2017; Sharpe & Gopinathan, 2002; J. Tan, 2006). En Hong Kong, los centros asociados al programa de subvención directa (Direct Subsidy Scheme o DDS), una alternativa a las escuelas públicas, con mayor flexibilidad en áreas como el despliegue de recursos, el diseño del currículum o la admisión de estudiantes, fueron introducidos a principios de los 90. En consecuencia, tanto los padres como los estudiantes cuentan con mayor número de opciones en el cuasi-mercado de la educación, en el que el sector público o estatal sigue siendo un actor clave como fuente de financiación, proveedor de servicios o regulador (J. Tan, 1998, 2006; Tsang, 2011; Tse, 2008; Woo, 2017). En el caso de Singapur, con la publicación de tablas de clasificación se fomentó la competencia entre las escuelas, aunque estas se dejaron de publicar a principios de 2010. En Hong Kong, los informes de control de calidad se divulgan públicamente para que la población pueda conocer el rendimiento de cada escuela. En consecuencia, los centros educativos se han centrado casi exclusivamente en las áreas relacionadas directamente con las tablas de clasificación y con las actividades de control de calidad. Estos índices y resultados de los controles de calidad han sido utilizados habitualmente por los centros educativos en sus actividades públicas para promocionarse y atraer a los estudiantes más capaces (J. Tan, 2006; Tse, 2017).

Desigualdad educativa Mientras que en Singapur y en Hong Kong se ha fomentado la competición y la posibilidad de elegir a través de la economización y la comercialización de la educación, en los últimos años ha surgido una preocupación creciente por cuestiones relacionadas con la desigualdad educativa. Un sistema educativo más diverso trae de la mano la jerarquización creciente de las escuelas y la estratificación social. En Singapur, el número restringido de escuelas secundarias independientes (menos de 10) seleccionadas por el gobierno son centros prestigiosos, de gran arraigo y académicamente selectivos. La prestigiosa reputación que les confiere su distinguido grupo de antiguos alumnos les facilita enorme- mente atraer a estudiantes con altas capacidades académicas. Por ejemplo, dos de los tres primeros ministros de Singapur estudiaron en Raffles Institution, una de las pocas escuelas independientes del país. Estos centros independientes disfrutan de un número mayor de ventajas que otros centros estatales, puesto que tienen mayor capacidad de admitir a estudiantes con mayores capacidades (J. Tan, 2014). Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 235 La creación de estas escuelas independientes pretendía ofrecer ejemplos de excelencia para que otros centros los imitaran y mejoraran la calidad de su enseñanza (Ministry of Education, Singapore, 1987), pero existe escasa evidencia de que se haya alcanzado este objetivo. Con la persistencia de un entorno altamente selectivo en Singapur, las élites socioacadémicas se reproducen, poniendo en riesgo el ideal meritocrático que subyace en los ámbitos educativo y social de esta nación. En Hong Kong, encontramos un escenario similar con la introducción del programa de subvenciones directas DSS en la década de los 90. Con esta iniciativa se pretendía favorecer la incorporación de un pequeño número de escuelas privadas, incluidos algunos centros pro-China, al sistema educativo convencional. A principios del siglo XXI se modificó el programa para atraer la incorporación de más centros a la iniciativa. También se extendió la invitación a otras escuelas subvencionadas tradicionales, fundadas por misioneros u organizaciones religiosas durante la última mitad del siglo XIX y principios del siglo XX. Estas escuelas son también centros de gran arraigo y alto nivel de rendimiento en Hong Kong (Tsang, 2011). A diferencia de las escuelas independientes de Singapur, no eran seleccionadas por el estado, pero sus organizaciones patrocinadoras podían optar por incorporarse al programa previa aprobación gubernamental. Además, estas podían aumentar sus tarifas hasta ciertos límites establecidos por el gobierno, además de recibir subvenciones estatales por cada estudiante registrado (Lee, 2009). Asimismo, a las escuelas del programa DSS se les concede mayor autonomía administrativa, competencias respecto a la contratación de personal, reclutamiento de alumnos, currículum y medios de enseñanza. Esta autonomía brinda a los centros una vía para evitar aquellas reformas con las que no están de acuerdo. Pese a que el gobierno insistió en que el programa DSS estaba dirigido a crear un sistema educativo más diversificado, al permitir mayor diversidad de opciones para padres y estudiantes, algunos de los centros más prestigiosos que se incor- poraron al programa exigen tarifas relativamente altas, por encima de los 50,000 dólares hongkoneses anuales (6,400 dólares estadounidenses), una cantidad mayor a la requerida por las universidades locales concertadas. De hecho, esto significa que solo los estudiantes de las clases medias o altas pueden permitirse pagar las tasas académicas, a pesar de las ayudas o becas ofrecidas por los centros como estipula el gobierno (Tsang, 2011; Tse, 2008; Woo, 2017). Otro aspecto de la desigualdad educativa está relacionado con las diferencias étnicas y la segregación existente en el sistema escolar de Singapur. Debido a la política de optimización de finales de los 70, que dirige a los estudiantes a distintos itinerarios según su rendimiento académico, una gran proporción de estudiantes de origen indio o malayo son dirigidos a itinerarios con menores exigencias académicas. Esto se debe en gran parte a la desventaja educativa de los primeros años de escolarización causada por situaciones de pobreza, nivel bajo de ingresos o falta de participación en la educación temprana (Shamsuri, 2015). Los estudiantes de origen indio y malayo están infrarrepresentados en las escuelas de mayor reputación y prestigio, en las que la mayoría de los estudiantes son de origen chino y provienen de contextos familiares más acomodados (Gopinathan, 2015;J. 236 S. Gopinathan and M. H. Lee

Tan, 2014;Zhang,2014). Además, durante muchos años, los estudiantes malayos han obtenido índices inferiores de aprobados de matemáticas y ciencias en los exámenes oficiales. Este resultado está relacionado con un porcentaje relativamente bajo de estudiantes malayos registrados en los centros de educación preuniversitaria y universitaria (J. Tan, 2010). El gobierno respondió con la creación, a principios de los 80, del Consejo sobre la Educación de niños y niñas musulmanes (Mendaki), para ofrecer ayuda económica y educativa a los escolares de origen malayo. Aunque el índice de abandono escolar y la brecha entre grupos étnicos se redujo significa- tivamente y el rendimiento de los niños malayos en los exámenes nacionales mejoró, sigue existiendo desigualdad entre estos y los estudiantes de origen chino (Shamsuri, 2015; J. Tan, 1997, 2014). Esta situación evidencia el vínculo entre la estratificación social y la estratificación académica, que sigue requiriendo mayor atención política en Singapur (Gopinathan, 2015). En Hong Kong, con más del 95% de la población de habla cantonesa, existen preocupaciones semejantes sobre el rendimiento académico de dos grupos parti- culares de estudiantes no locales. Uno de ellos es el denominado ‘nuevos inmigrantes’ de China que llegan a Hong Kong principalmente a través de la reunificación familiar. Estos nuevos estudiantes han nacido en China, con uno o ambos padres residentes en Hong Kong. Algunos de ellos tienen dificultades de adaptación al currículum hongkonés, particularmente con el inglés, así como con un estilo de vida y un entorno cultural tan distintos a los de su país natal. No obstante, estas circunstancias no excluyen un rendimiento académico satisfactorio; algunos de estos inmigrantes obtienen mejores resultados que la mayoría de estudiantes locales en el informe PISA de 2012. Ho (2017) atribuye estos resultados al deseo parental de mejorar el nivel de vida familiar a través del éxito académico de los hijos, contribuyendo al ascenso social de la familia en el futuro. Dado que la mayoría de los padres de estos estudiantes pertenecen al grupo de menor nivel de renta, les resulta bastante difícil costear actividades académicas adicionales o extraescolares como tutores privados o las matrículas de las escuelas afiliadas al programa DSS. Otro grupo con bajo rendimiento académico es el formado por los hijos de las minorías del sudeste asiático con residencia fija en Hong Kong. A diferencia de los inmigrantes de origen chino, los estudiantes de estos grupos minoritarios tienen dificultades con la escritura del chino, un prerrequisito para obtener un empleo público o en distintas instituciones de Hong Kong (Yuen, 2017). Así pues, aunque se ha avanzado bastante, sigue habiendo ciertos problemas de desigualdad, como en el caso de Singapur. Como sugiere Ho (2017) en relación con el informe PISA de 2012, Hong Kong tiene una trayectoria más positiva que otros lugares como Singapur por lo que respecta a ofrecer oportunidades educativas de calidad y equidad relativamente altas, sea cual sea el origen socioeconómico o cultural del estudiante.

¿Meritocracia o parentocracia? La meritocracia ha sido un valor cultural clave en Singapur y en Hong Kong tradicionalmente, ya que la educación desempeña un papel esencial en la Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 237 identificación y en la selección de las élites de ambas sociedades, en las que se pone de relieve constantemente la importancia de los principios de justicia, no discriminación e igualdad de oportunidades. La meritocracia hace referencia al reconocimiento del mérito individual y su valor en la obtención de rango social, puestos de trabajo, rentas más elevadas, reconocimiento y prestigio general y, en el sistema educativo, mayor nivel de recursos educativos. Apunta al mérito individual como norma o principio que gobierna la organización de la economía, la sociedad y la política. Se considera que, en las meritocracias, los individuos están motivados para dar lo mejor de sí mismos (Lim, 2013; K. Tan, 2008, 2010, 2017). La meritocracia es también un principio fundamental de gobierno que guía la selección de las élites políticas, a través de exámenes/ oposiciones y ayudas oficiales ofrecidas por el gobierno y sus instituciones en Singapur (Wong, 2013). El antiguo primer ministro Goh Chol Tong señaló recientemente que la meritocracia debe seguir siendo un pilar clave de la sociedad de Singapur para luchar contra la desigualdad social y contra ‘los grandes peligros del nepotismo y el favoritismo’ (Seow, 2017). Sin embargo, existen dudas sobre si este sistema meritocrático está realmente abierto a todos y funciona en igualdad de condiciones o si, por el contrario, con el tiempo ha llegado a estar dominado por las élites sociales. Lee Kuan Yew, primer ministro fundador de Singapur y firme defensor de la eugenesia, estaba conven- cido de que existe una relación entre los logros académicos de los padres y los de los hijos. Esta opinión se tradujo en una controvertida iniciativa política con la que se alentaba a tener más hijos a las personas con mayor nivel educativo. En otras palabras, se entendía que los estudiantes cuyos padres hubiesen obtenido un buen nivel educativo y perteneciesen a una clase social media o alta tendrían mayores posibilidades de lograr el éxito en este sistema educativo meritocrático y elitista, centrado en la selección y formación de las élites. Barr (2014) señala que, en su mayoría, los principales beneficiarios de becas académicas en Singapur han sido educados en escuelas de élite tales como Raffles y Hwa Chong, y muchos de estos estudiantes alcanzan los niveles más altos del servicio público. Estas escuelas tienden a admitir muchos más alumnos cuyos padres han completado una educación universitaria y residen en una casa de propiedad privada (Davie, 2013). En Hong Kong se da una situación similar en las escuelas afiliadas al programa DSS, cuyos elevados costes de matrícula probablemente excluyen a los estudiantes de las clases obreras y de los grupos sociales de rentas más bajas. Por tanto, podría decirse que, durante las últimas décadas ha tenido lugar un cambio de paradigma de la meritocracia a la parentocracia. En la actualidad, es más probable que el logro académico esté determinado por las redes sociales y económicas de los padres que por la capacidad y el esfuerzo personal del estudiante (Brown & Lauder, 2001; Goh, 2015; Lee & Morris, 2016; Tsang, 2011). Los padres desempeñan un papel más prominente a la hora de decidir la trayectoria educativa de sus hijos. Probablemente, el capital cultural del que disponen las clases altas y medias sea más importante para garantizar el éxito académico de sus hijos en un sistema educativo tan competitivo como el de Singapur (J. Tan, 2014). Los padres pueden recurrir a diversas estrategias para 238 S. Gopinathan and M. H. Lee garantizar el acceso de sus hijos a las mejores escuelas, como trasladar su residencia a lugares cercanos a dichas escuelas, realizar funciones voluntarias en estas o contratar tutores privados para que sus hijos preparen los exámenes oficiales, como el Primary School Leaving Examination (PSLE), al finalizar la escuela primaria, de modo que puedan acceder a programas especializados como el programa para estudiantes especialmente dotados u otros programas integrados que se ofrecen en algunas escuelas de élite (Ng, 2013). De un modo similar, en Hong Kong, la competencia en el sistema educativo se ha intensificado en los últimos años. Con mayor frecuencia, las familias con alto poder adquisitivo envían a sus hijos a estudiar en centros internacionales de alto coste o al extranjero, si pueden permitírselo.

Respuestas políticas a estos desafíos En respuesta a los desafíos presentados en las secciones anteriores, los respectivos gobiernos de Singapur y Hong Kong han respondido a la preocupación, cada vez mayor, sobre la ralentización en la movilidad social y la desigualdad creciente. Con las nuevas directrices en las políticas y reformas educativas en ambos sistemas se espera conseguir tres objetivos: en primer lugar, ofrecer a los estudiantes oportunidades suficientes e igualitarias de acceso a la educación; en segundo lugar, permitir que cada centro escolar desarrolle y refuerce sus propios méritos, puntos fuertes y áreas de interés específicas; y, en tercer lugar, cultivar una cultura de ‘meritocracia compasiva’ que permita a los estudiantes alcanzar el equilibrio necesario entre competitividad y desarrollo en un nivel menos indivi- dualista y más orientado hacia la comunidad. La sección siguiente desarrolla estas tres direcciones políticas aplicables a los contextos socioeconómicos tanto de Singapur como de Hong Kong.

Educación para la vida Una de las iniciativas políticas está dirigida a garantizar que todas las personas, sin diferencia de edad, tengan oportunidades suficientes y equitativas de acceder a la educación permanente. Se trata de una política importante para dotar constantemente a la población activa de nuevos conocimientos y capacidades actualiza- das, para poder enfrentarse a unas necesidades económicas globales y a un desarrollo tecnológico en constante cambio. La educación permanente se introdujo por primera vez en Singapur y en Hong Kong a finales de los 90, cuando ambos sistemas adoptaron respectivamente los lemas Thinking Schools, Learning Nation (Escuelas que Piensan, Nación que Aprende) y Learning for Life, Learning through Life (Aprendizaje para la Vida, Aprendizaje durante la Vida) (Education Commission, HKSAR Government, 2000; Goh, 1997). El objetivo de esta política es fomentar el aprendizaje permanente y la actualización de las capacidades de la población activa para mejorar la productividad económica en general, así como su empleabilidad y nivel de renta. El lanzamiento en 2014 en Singapur del programa de Skills Future (Capacidades para el Futuro), junto a la Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 239 creación del Council for Skills, Innovation and Productivity (Consejo para la Capacitación, Innovación y Productividad) es un ejemplo de los esfuerzos gubernamentales para integrar la educación, la formación profesional y el apoyo a la industria para el desarrollo profesional a través de la colaboración con los empleados, los sindicatos y la industria. En Hong Kong, existe la iniciativa ‘Qualifications Framework’ (Marco de Cualificaciones) introducida en 2009, que define los estándares aplicables a las cualificaciones en los sectores de educación académica, vocacional y profesional, asegurando que los programas son relevantes para las necesidades de la industria y para facilitar el aprendizaje permanente de los trabajadores adultos. Asimismo, se han fomentado los con- ceptos de ‘aprendizaje aplicado’ y ‘aprendizaje empírico’ para motivar a los estudiantes a aprender a través de la experiencia práctica que les ofrecen los programas de prácticas y aprendizajes. Además de estos aspectos, las políticas educativas deben abordar las dificultades a las que se enfrentan los grupos más desfavorecidos o de bajo rendimiento, como las familias con bajo nivel de ingresos y las minorías étnicas en Singapur, así como los nuevos grupos de estudiantes inmigrados de China y las minorías asiáticas de Hong Kong. Algunas instituciones subvencionadas por el gobierno y otras organizaciones no gubernamentales en ambos países se han dedicado a ofrecer recursos económicos y otras ayudas no monetarias, como tutorías privadas, a estos estudiantes ‘desfavorecidos’ para ayudarles a gestionar mejor su carga académica y sus evaluaciones. El gobierno de Singapur, además, ha indicado que el rendimiento de los estudiantes de origen malayo ha mejorado en la última década. No obstante, la brecha en el logro académico entre la comunidad malaya y la mayoría de origen chino sigue siendo significativa (Ministry of Education, Singapore, 2017; J. Tan, 2014). Desconocemos la efectividad de estas ayudas voluntarias para mitigar el bajo rendimiento escolar. En Hong Kong, consciente del creciente descontento popular por la desigualdad de oportunidades y logros académicos, el gobierno está destinando un nivel mayor de recursos, al tiempo que perfecciona sus políticas educativas, para responder mejor a estas necesidades. Por ejemplo, se han destinado recursos adicionales a las escuelas que registran por lo menos 10 estudiantes de minorías étnicas (principalmente de Asia meridional) en los cursos de chino como segunda lengua, como cualificación alternativa reconocida de dominio de la escritura de la lengua china.

Cada escuela una buena escuela ‘Every school a good school’ (Cada escuela una buena escuela) es el slogan creado en 2012 por el entonces Ministro de Educación de Singapur, Heng Swee Keat. Este identificó seis aspectos de un buen centro escolar: estudio y reconocimiento de las necesidades de cada estudiante para ayudarles a crecer; garantizar que todos los estudiantes adquieren los conocimientos básicos de alfabetización y matemáticas; creación de un entorno positivo para cada estudiante; profesores competentes y atentos; apoyo parental y de la comunidad y preocuparse y dar oportunidades a todos los estudiantes sin distinción de sus circunstancias 240 S. Gopinathan and M. H. Lee familiares. Con ello, se pretendía mostrar la intención del Ministro de eliminar las desigualdades percibidas entre los distintos centros escolares y reducir la competición de ingreso en las mejores escuelas (Heng, 2012). Por lo tanto, estos criterios sirvieron de base para alcanzar el objetivo de ofrecer a cada niño o niña la oportunidad de desarrollar y maximizar de manera holística todo su potencial. No obstante, esto no significa que todas las escuelas hayan de ser igualmente buenas, pero se les anima a desarrollar sus propias estrategias para llegar a ser un buen centro escolar. Sin embargo, según un informe realizado por Mathews, Lim, y Teng (2007), todavía es más probable que los padres elijan el centro escolar según el rendimiento académico del mismo, aunque aspiran a la formación del carácter y a otras áreas holísticas de la educación en un sistema educativo más equilibrado. A pesar de las buenas intenciones, no es tan fácil cambiar la mentalidad de los padres para que lleguen a aceptar que todas las escuelas de Singapur son igualmente buenas, porque estos todavía recurren al rendimiento y los logros académicos de cada centro como referencia para elegir una escuela para sus hijos. Aunque la intención de crear un sistema escolar diversificado, en el que los padres puedan escoger, constituye una buena intención, es posible que las familias de clase media y alta, que poseen mayor capital cultural, estén mejor dotadas para escoger entre los diversos centros. Por tanto, como ya apuntó el presidente fundador de la Management University de Singapur, Ho Kwon Ping, la mayoría de los estudiantes de las escuelas primarias más prestigiosas de Singapur no viven en viviendas estatales, que es el tipo de vivienda de aproximadamente un 80% de los niños de Singapur (The Economist, 2015). A pesar de las políticas destinadas a convencer a los padres de que cada escuela es una buena escuela, y de que las tablas comparativas y los informes de clasificación no se consideren necesarios, la competencia por ingresar en los centros más prestigiosos es cada vez más intensa. Por ejemplo, Mathews et al. (2017) observaron en un informe sobre las percepciones parentales del sistema de educación primaria de Singapur que más de un 70% de los participantes señalaba que es importante, incluso esencial, que las ‘buenas’ escuelas tengan una trayectoria probada de buenos resultados en el examen de finalización de los estudios primarios (PSLE). Esta circunstancia se da a pesar de que la mayoría de los padres se muestran de acuerdo con que las escuelas deberían dedicar mayor atención al desarrollo del carácter de los estudiantes y de sus valores, así como a la disciplina. Más del 90% de los participantes se mostraba de acuerdo en que debería aumentarse la inversión estatal en las escuelas de barrio, dedicando profesores de primer nivel en todas ellas. Estos resultados demuestran que los padres en Singapur siguen prefiriendo registrar a sus hijos en centros escolares de alto rendimiento académico, a pesar de que el gobierno les inste a valorar otras cualidades de los centros educativos.

Meritocracia compasiva La relevancia de la educación en Singapur y Hong Kong reside en su estrecha relación con el valor esencial de la meritocracia, como ya hemos mencionado en Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 241 la sección anterior. Las élites dirigentes creen que la meritocracia ofrece igualdad de oportunidades a toda la población, sin ningún tipo de discriminación, sea cual sea su origen socioeconómico (Chua, 2017; Gopinathan, 2015; Lam, 2017b; Lee, 2017). A quienes obtienen los mejores resultados en el sistema educativo se les premia con becas, plazas universitarias y, a largo plazo, futuras carreras profesio- nales más lucrativas. Así, ambos sistemas tratan de identificar y seleccionar sus élites de manera imparcial para una gobernanza más eficaz. No obstante, estas élites de la meritocracia, una vez alcanzado el éxito, invertirán aún más en la educación de sus hijos para que estos tengan mayores posibilidades de éxito en un sistema educativo competitivo y, por tanto, mayor probabilidad de llegar a ser beneficiarios de ese sistema meritocrático que, a su vez, contribuye a un ciclo de estratificación y reproducción social a través de distintas generaciones (Tan & Dimmock, 2015). Además, dado el coeficiente de Gini relativamente elevado de Singapur y Hong Kong, es comúnmente aceptado que el problema de la desigualdad de ingresos y de las diferencias y estratificación de las clases sociales es más grave en ambos lugares que en otros países desarrollados. Esta situación ha dado lugar a ciertas críticas del sistema meritocrático según las cuales este no fomenta la igualdad de oportunidades ni la movilidad social, sino que promueve la segregación social a favor de las élites. Esta percepción negativa de la meritocracia y de su impacto han sido aborda- das recientemente, por ejemplo, por el gobierno de Singapur a través de la iniciativa ‘meritocracia compasiva’, introducida por el antiguo primer ministro Goh Chok Tong en noviembre de 2006. La denominada ‘meritocracia compasiva’ solicita a quienes se hayan beneficiado del sistema meritocrático que contribuyan a la sociedad ayudando a los menos afortunados y más desfavorecidos (Anwar, 2015; Chua, 2017). Como se indica en un informe elaborado por el Instituto de Estudios Políticos en 2013, la mayoría de la población de Singapur está a favor de un sistema educativo menos competitivo y más integrado que sea, a su vez, más inclusivo, permitiendo a los estudiantes aprender con otros estudiantes de distintas capacidades y procedencias (Amir, 2013). Esto demuestra que, como señaló Goh Chok Tong, el gobierno debe dar mejor respuesta a la reacción de la población general frente a sus principales políticas, asegurándose, por ejemplo, de que el sistema meritocrático funciona debidamente a garantizando la igualdad de condiciones frente al peligro del nepotismo y el favoritismo en la sociedad de Singapur (Seow, 2017). Para respetar el principio de la meritocracia en un ámbito educativo con igualdad de oportunidades, en Singapur se han puesto en marcha ciertas políticas con el objeto de mejorar la educación de todos los niños (Chua, 2017). Por ejemplo, el Ministro de Economía Heng Swee Keat, anunció en los presu- puestos de 2016 la asignación de aproximadamente 20 millones de dólares singapurenses (15 millones de dólares estadounidenses) al lanzamiento del programa piloto Quistar durante tres años, un programa que beneficiará a 1,000 niños de hasta seis años de familias más desfavorecidas a través de visitas domésticas periódicas, asistencia sanitaria y educativa, así como plazas en centros preesco- lares (The Straits Times, 12 de abril de 2016). El programa StartKid pretende 242 S. Gopinathan and M. H. Lee ofrecer igualdad de oportunidades a los niños de familias más desfavorecidas y prevenir así que problemas sociales como la desigualdad y la disfunción familiar se afiancen. Esta iniciativa se convertirá en un programa permanente para romper el ciclo de pobreza en Singapur (The Straits Times, 17 de julio de 2017). Además, el primer ministro Lee Hsien Loong anunció en su discurso de celebración del Día Nacional, que todos los niños, sin diferencias debido a su origen o circunstancias familiares, tendrán las mismas oportunidades de acceder a una educación de calidad y podrán acceder a una educación preescolar asequible. El gobierno garantizará este acceso ofreciendo más plazas de educación preescolar y mejorando el estándar de la formación de docentes para estos centros (Lee, 2017). De igual modo, en Hong Kong también existe una preocupación creciente sobre el problema de la segregación social que está ralentizando la movilidad social. Ambas cuestiones se consideran parte de la explicación de la participación de los jóvenes en los movimientos de protesta política, que culminaron en la denominada protesta del paraguas de 2014. En respuesta al descontento juvenil, se ha incrementado la inversión destinada al acceso de los jóvenes a la educación terciaria. Esta consiste, en parte, en ayudas económicas para estudiantes matricu- lados en programas universitarios locales autofinanciados. Además, se han creado nuevos puestos permanentes para profesores que habían accedido inicialmente a su puesto por contrato (Lam, 2017a, 2017b). En resumen, el gobierno ha recono- cido la necesidad de dar respuesta a las necesidades de la población general y de mejorar su comunicación en sus respuestas a los agentes en la elaboración de políticas educativas. Se espera que el gobierno adopte un papel más activo en la elaboración de políticas educativas para los grupos más desfavorecidos, entre los que se cuentan los estudiantes de familias con bajo nivel de ingresos y los nuevos inmigrantes de origen chino y de Asia meridional, y mantenga su compromiso de velar por la justicia y la equidad en la sociedad de Hong Kong.

Conclusión En este artículo hemos expuesto algunos de los problemas más importantes a los que se enfrentan los sistemas educativos de Singapur y Hong Kong, dos sistemas educativos asiáticos de alto rendimiento. Estos problemas no son visibles a través de estudios internacionales como los informes PISA, PIRLS o TIMMS, pero no deben ser ignorados. Entre ellos, hemos señalado la creciente economización de la educación, la disparidad educativa en función de la clase social y la desigualdad entre los distintos grupos étnicos, así como el cambio paradigmático de la meritocracia a la parentocracia. Si bien el interés de ambos gobiernos por seguir liderando las clasificaciones internacionales de los centros educativos no decrece, es necesario prestar mayor atención a cuestiones relacionadas con la justicia y la equidad social, la reducción de la brecha en rendimiento académico entre los distintos grupos étnicos y clases sociales, así como garantizar que exista igualdad de oportunidades de acceso a la educación y que la movilidad social sigua siendo posible. Además, se ha cuestionado el valor fundamental de la meritocracia puesto que no siempre garantiza la selección imparcial de las élites, que acaban Excellence and equity in high-performing education systems / Excelencia y equidad en sistemas educativos de alto rendimiento 243 reproduciéndose a sí mismas gracias al propio sistema educativo. Se considera que la meritocracia está siendo sustituida gradualmente por la parentocracia, que destaca el papel de los padres para garantizar el éxito académico de sus hijos. Ya se han producido diversas respuestas de los respectivos gobiernos, tanto en Singapur como en Hong Kong, pero su efectividad está aún por verse.

Disclosure statement No potential conflict of interest was reported by the authors. / Los autores no han referido ningún potencial conflicto de interés en relación con este artículo.

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