N° 147 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019 Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018 RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019, Par M. Albéric de MONTGOLFIER, Rapporteur général, Sénateur TOME III LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de finances) ANNEXE N° 11a ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES (PROGRAMMES 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ », 181 « PRÉVENTION DES RISQUES », 174 « ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES », 345 « SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE » ET 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MOBILITÉ DURABLES ») COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : TRANSITION ÉNERGÉTIQUE Rapporteur spécial : M. Jean-François HUSSON (1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. Voir les numéros : Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189 Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019) - 3 - SOMMAIRE Pages LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL ................. 7 PREMIÈRE PARTIE ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION I. LES CRÉDITS DE LA MISSION AUGMENTENT, DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE ....................................................................... 14 1. En dépit d’une augmentation des moyens alloués à la mission… .......................................... 14 2. … le premier bilan du « Plan climat » est en demi-teinte ...................................................... 17 II. LES EFFECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION SONT DE NOUVEAU EN DIMINUTION EN 2019 ...................................................................................................... 20 1. Une réduction des effectifs ministériels de 811 ETP pour 2019 ............................................. 20 2. Les opérateurs de la mission ne sont pas épargnés par la baisse des effectifs .......................... 21 3. Hors dépense de personnel, les crédits du programme support sont stables à périmètre constant .............................................................................................................................. 22 III. LA MONTÉE EN PUISSANCE DE LA FISCALITÉ ÉNERGÉTIQUE RÉVÈLE L’INSUFFISANCE DES MÉCANISMES D’ACCOMPAGNEMENT DES ACTEURS DANS LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE..................................................... 23 1. Un véritable « coup de massue » fiscal s’abat sur les français ............................................... 23 2. Pourtant, aucun financement supplémentaire n’est prévu en faveur de la transition énergétique en 2019 ............................................................................................................. 24 DEUXIÈME PARTIE LE FINANCEMENT DES POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES I. LA PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ ET LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L’AIR : DEUX ENJEUX MAJEURS QUI FONT L’OBJET D’UN EFFORT BUDGÉTAIRE EN 2019 ...................................................................................... 27 A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS ALLOUÉS AU PROGRAMME 113 DANS LE CONTEXTE DE LA MISE EN ŒUVRE DU « PLAN BIODIVERSITÉ » ...................... 27 1. L’augmentation des crédits du programme en 2019 découle de deux mesures nouvelles ........ 28 2 . Le « plan biodiversité » serait en réalité financé à 90 % par les agences de l’eau ................... 30 B. UNE HAUSSE DES MOYENS ALLOUÉS À LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE ET LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE ...................................... 32 1. Des financements dédiés sur le programme 174 qui ne paraissent pas à la hauteur des enjeux et du risque de condamnation par la justice européenne ............................................ 32 2. Le lancement du « fonds air-mobilité » de l’ADEME constitue une avancée bienvenue ......... 35 - 4 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2019 MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES » HORS TRANSPORTS II. APRÈS UNE VASTE RÉFORME DE LEUR FINANCEMENT EN 2018, LES OPÉRATEURS DE L’EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ CONNAÎTRONT DE NOUVELLES ÉVOLUTIONS EN 2019 ............................................................................. 36 A. EN DÉPIT D’AJUSTEMENTS MINEURS PROPOSÉS PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES, LES AGENCES DE L’EAU RESTENT SOUS CONTRAINTE, DANS UN CONTEXTE D’EXTENSION DE LEURS MISSIONS ................................................... 36 1. Une contribution annuelle des agences de l’eau au financement des opérateurs de la biodiversité modifiée à la marge en 2019 .............................................................................. 36 2. Des modifications mineures sont apportées au plafond mordant des ressources des agences de l’eau ................................................................................................................... 38 3. Cette mise à contribution des agences de l’eau apparaît injustifiée dans un contexte d’élargissement de leurs missions ........................................................................................ 40 B. L’AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ ET L’OFFICE NATIONAL DE LA CHASSE ET DE LA FAUNE SAUVAGE : UNE FUSION À VENIR DE DEUX OPÉRATEURS CONTRAINTS ............................................................................................ 41 1. L’Agence française pour la biodiversité dispose d’un budget d’intervention très contraint .... 41 2. Une impasse de financement de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ............................................................................................................................ 43 3. Dans ce contexte, le Gouvernement a annoncé la fusion prochaine de l’AFB et de l’ONCFS ............................................................................................................................. 44 III. UNE DIMINUTION DES MOYENS ALLOUÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES INADAPTÉE AU CONTEXTE ACTUEL DE DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE ..................................................................................................................... 45 A. LA STAGNATION DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES APPARAIT INOPPORTUNE DANS UN CONTEXTE DE DÉRÈGLEMENT CLIMATIQUE ...................................................................................................................... 46 1. La stabilité des crédits alloués à la prévention des risques technologiques et des pollutions ............................................................................................................................ 46 2. La prévention des risques naturels et hydrauliques : des crédits stables ................................ 47 B. LA REBUDGÉTISATION DU FINANCEMENT DE L’ADEME LIMITE SA CAPACITÉ DE GESTION DYNAMIQUE DES FONDS DONT ELLE A LA CHARGE .............................................................................................................................. 49 1. Après la rebudgétisation de son financement, l’ADEME enregistre une diminution de sa dotation en 2019 .................................................................................................................. 49 2. La rebudgétisation limite la marge de manœuvre de l’ADEME dans la gestion de ses fonds ................................................................................................................................... 50 3. Des annonces gouvernementales concernant l’augmentation du fonds « chaleur » sans traduction concrète .............................................................................................................. 52 C. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DE L’AUTORITÉ DE SURETÉ NUCLÉAIRE (ASN) .................................................................................................................................... 53 - 5 - TROISIÈME PARTIE SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE ET TRANSITION ÉNERGÉTIQUE I. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE, UN LEVIER BUDGÉTAIRE TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ POUR PROMOUVOIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE ........................................................... 57 A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE, QUI SONT DÉSORMAIS PORTÉES PAR LE BUDGET DE L’ETAT, REPRÉSENTERONT 7,8 MILLIARDS D’EUROS EN 2019, EN HAUSSE DE 4,4 % PAR RAPPORT À 2018 ................................ 57 B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE », QUI PORTE UNE PARTIE DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L’ÉNERGIE, AUGMENTERONT DE 5,8 % EN