Rapport 2012:13 Utvärdering Av Marknadsöppningar I Kollektivtrafiken 2012
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Utvärdering av marknadsöppningar Rapport i kollektivtrafiken 2012:13 – rapport 2012 Utvärdering av marknadsöppningar Rapport i kollektivtrafiken 2012:13 – rapport 2012 Trafikanalys Adress: Sveavägen 90 113 59 Stockholm Telefon: 010 414 42 00 Fax: 010 414 42 10 E-post: [email protected] Webbadress: www.trafa.se Ansvarig utgivare: Brita Saxton Publiceringsdatum: 2012-12-20 Förord Den 1 oktober 2010 avreglerades persontrafiken på järnväg helt och 1 januari 2012 trädde den nya lagen om kollektivtrafik i kraft. Trafikanalys har fått reger- ingens uppdrag att utvärdera dessa två reformer. Arbetet ska avrapporteras årligen till regeringen och slutredovisas 2014. Detta är den andra årsrapporten. Vi kan konstatera att reformerna inte fått ett snabbt genomslag. Här finns mål- konflikter att hantera och det går att skönja ett antal hinder för reformernas fram- gång på de svaga marknader det handlar om. Behovet av ökad tydlighet, öppen- het, engagemang, mod och uthållighet hos många aktörer är stort. Många har ännu inte fullt ut funnit, eller axlat, sina roller. Beredvilligheten att lämna utrymme för kommersiella aktörer att testa nya upplägg förefaller låg. Projektledare på Trafikanalys är Maria Melkersson. Övriga deltagare i projektet har varit Anders Ljungberg, Fredrik Svensson, Krister Sandberg, Mats Wiklund, Sara Berntsson och Tom Petersen. Vi vill tacka för underlag, synpunkter och idéer som vi fått från andra nationella myndigheter, från de regionala kollektivtra- fikmyndigheter, operatörer och andra aktörer. Stockholm i december 2012 Brita Saxton Generaldirektör 3 4 Sammanfattning Första året med reformerad järnvägs- och kollektiv- trafikmarknad Från och med 2012 råder en helt ny situation på kollektivtrafikmarknaden. Sedan december 2011 är det fritt för alla att köra långväga persontrafik på järnväg och i januari 2012 blev det också fritt fram för kommersiella initiativ i den regionala kollektivtrafiken1. En hel del har i vissa avseenden hänt under året. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKTM) har under året genomfört en omfattande omorganisation från de tidigare länstrafikbolagens trafikhuvudman- naskap, en omorganisation som ännu inte är helt slutförd på alla håll. Personal har i de flesta län förts över från länstrafikbolagen till RKTM:s förvaltning. En del länstrafikbolag har avvecklats helt för att inlemmas i förvaltningen, och en skat- teväxling har i många fall skett från kommuner till landsting. Samtidigt har alla RKTM kämpat för att till den 1 oktober hinna med de omfattande krav på samråd som stipuleras i lagen, och formulera det nya strategidokument som går under namnet regionalt trafikförsörjningsprogram. Det har frestat på resurserna i vissa län med låg bemanning. I många län har man upplevt en alltför stark tidspress, och inte alltid hunnit med att diskutera de politiska avvägningar som behöver göras mellan alla olika utvecklingsaspekter i samhället och kollektivtrafiken. Detta är naturligtvis problem som kan minska med tiden. Kollektivtrafikresandet ökar Reformerna som nu funnits ett första år genomförs i en tid då resandet med kollektivtrafik ökar. Det resande vi har mest kunskap om är den upphandlade trafiken i länen. Antalet resor per invånare med upphandlad trafik har ökat stadigt i Sverige under det senaste decenniet. Sedan år 2000 har antalet resor per per- son ökat med 18 procent. Det totala antalet kollektivtrafikresor hade år 2011 ökat med 5 procent sedan året före och med 26 procent sedan år 2000. Ökningen har varit snabbast i resandet med buss. Den kommersiella trafiken har vi inte lika stor kunskap om men klart är att total persontrafik på järnväg ökade både 2011 och 2012. Planerad tågtrafik ökar också 2013 jämfört med 2012. Så resandet med kollektivtrafik ökar men det gör även resandet med bil. Enligt resvaneunder- sökningen så stod allmän kollektivtrafik för ungefär 18 procent av persontrans- portarbetet 2011 (exklusive flyg). Denna andel har varit relativt konstant sedan mitten av 1990-talet. Buss står för ungefär 80 procent av Sveriges utbud av kollektivtrafik, mätt i for- donskilometer. Det är första året vi kan studera utbudet från tidtabellsuppgifter från Samtrafiken, och utbudet kommer att följas över tid, med tre exempelveckor per år. Enligt tågplanerna ökade det planerade tågutbudet med 21 procent åren 1 Vi använder genomgående termen regional kollektivtrafik enligt lagen om kollektivtrafik. Regional kollektivtrafik inkluderar det som ibland kallas lokal kollektivtrafik, det vill säga trafik inom en kommun. 5 2009–2013. Det realiserade tågutbudet brukar ligga runt 3 procent under det planerade. Kostnader och priser ökar Att följa priserna i kollektivtrafiken är idag komplicerat eftersom det knappt finns några prislistor, åtminstone inte för tågresor. Enligt de prisindex som är en del av KPI så har priset för vissa slag av kollektivtrafik ökat mer än KPI. De reala pri- serna (prisindex korrigerat med KPI) ökade under perioden 1991–2011 som följer: lokaltrafik +67 procent, regional buss +32 procent och järnvägsresor +11 procent. De prisindex som tas fram inom arbetet med KPI är dock bristfälligt dokumenterade, så vi har svårt att bedöma hur väl de följer den reella prisut- vecklingen. För den upphandlade kollektivtrafiken har kostnaden per resa ökat under det senaste decenniet. Biljettpriserna har inte ökat lika mycket, så en del av kost- nadsökningen har täckts med skattemedel. Det senaste decenniet har subven- tionsgraden för den upphandlade trafiken ökat från runt 40 procent till runt 50 procent för landet som helhet. En målkonflikt finns vad gäller att kostnaderna inte kan öka hur mycket som helst medan det samtidigt finns visionära mål i bran- schen att fördubbla antalet resor i kollektivtrafiken till 2020, och fördubbla dess andel av det motoriserade resandet på längre sikt. Varje utökning av trafiken kostar i skattepengar. Om trafiken ska organiseras som idag så kommer en fördubbling att innebära en kraftig ökning av de offentliga kostnaderna. Marknaden förändras mycket långsamt Utbudets sammansättning har förändrats i mycket liten grad. Ett fåtal busslinjer med ny kommersiell regional kollektivtrafik har tillkommit under 2012, varav någ- ra också hunnit upphöra. Antalet aktörer på järnvägsmarknaden är lågt och för- ändras mycket långsamt. För långväga persontrafik på järnväg tillkom endast en ny operatör 2012 (Skandinaviska Jernbanor AB) och enligt tågplanen 2013 till- kommer ingen annan ny operatör nästa år. Marknaden för passagerartåg består av få operatörer. Det är tio företag som tillsammans står för 97 procent av trafiken. I den kommersiella tågtrafiken domi- nerar SJ AB stort och i den upphandlade tågtrafiken har fem operatörer i princip hela marknaden tillsammans. Bussmarknaden har cirka 300 operatörer, de flesta mycket små. Antalet bussoperatörer minskar över tid, men trafiken, antal bussar och antal anställda ökar så marknaden blir mer koncentrerad. I den kommersiella busstrafiken har de tre största operatörerna 89 procent av marknadens utbud. I flera län läggs anbud gemensamt av flera mindre operatörer som gått samman till samverkansbolag. I vissa län kan dessa samverkansbolag ha en betydande del av den upphandlade busstrafiken. Mindre än 10 procent av kollektivtrafikens utbud (fordonskilometer) är kommersi- ell. För trafik inom länen är andelen kommersiell trafik marginell. Det är främst i trafik mellan län och till andra länder som det finns ett större inslag av kommersi- ell trafik (Figur 3.3). 6 Tunnelbana 100,0 Spårväg 100,0 Taxi 0,2 99,8 Färja 96,8 Buss 4,7 95,2 Järnväg 43,3 56,7 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Kommersiell Okänt Upphandlad Figur 0.1: Andelar (i procent) kommersiell respektive upphandlad kollektivtrafik uppdelat på trafikslag baserat på fordonskilometer. Vecka 40 år 2012. Källa: Egna bearbetningar av Samtrafikens tidtabeller Man kan egentligen tala om två delmarknader. Marknaden för långväga interre- gionala resor präglas av främst kommersiella aktörer, få direkta subventioner, konkurrens om resenärer och en valfrihet för resenären. Marknaderna för regio- nal kollektivtrafik domineras däremot nästan helt av offentligt upphandlad trafik, bara undantagsvis förekommer konkurrens om resenärerna som i sin tur sällan har några alternativ att välja mellan. Det offentliga åtagandet i kollektivtrafiken tar sig nya uttryck och snarare ökar än minskar i omfattning. De allra flesta sträckor och områden där kollektivtrafik skulle efterfrågas av resenärer, där är idag trafik upphandlad med villkor enligt avtal med ofta långa avtalstider. Eftersom det tar upp till tre år från det att en upphandling annonseras till trafikstart, kommer det att vara betydande trögheter och ta lång tid innan den nya lagen om kollektivtrafik får reellt inflytande över den upphandlade trafiken. När kommersiella operatörer ska driva trafik utan subvention sida vid sida med offentligt initierad och subventionerad trafik uppstår det konflikter. Numera ska varje upphandling föregås av ett beslut om allmän trafikplikt, ett beslut som ska vara välgrundat i trafikförsörjningsprogrammet. Detta ska borga för tydlighet i processen och ett beslut är också möjligt att överklaga om en operatör känner sig berövad en kommersiell möjlighet. I rapporten presenteras fyra aktuella fall av möjlig undanträngning. Domstolsförfarande är dock ett långsamt och föga effektivt sätt att lösa konflikter på. Bland Trafikanalys förslag på åtgärder för förbättring och vidareutveckling av berörda marknaders funktion, finns därför ett antal insatser från de nationella transportmyndigheterna, insatser