En Utvecklad Budgetprocess – Ökad Tydlighet Och Struktur
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur Slutbetänkande av Budgetprocesskommittén Stockholm 2013 SOU 2013:73 SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-598 191 91 Ordertel: 08-598 191 90 E-post: [email protected] Internet: www.fritzes.se Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02) – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryckt av Elanders Sverige AB. Stockholm 2013 ISBN 978-91-38-24026-7 ISSN 0375-250X Till statsrådet Anders Borg Regeringen beslutade den 13 december 2012 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Den 8 maj 2013 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till kommittén (dir. 2013:48). Som ordförande förordnades fr.o.m. den 17 december 2012 budgetchefen Urban Hansson Brusewitz. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 21 januari 2013 riksdagsledamoten Anna Kinberg Batra, riksdagsledamoten Bo Bernhardsson, riksdagsledamoten Per Bolund, riksdagsledamoten Ewa Thalén Finné, riksdagsledamoten Carl B Hamilton, riksdagsledamoten Jacob Johnson, justitierådet Erik Nymansson, riksdagsledamoten Fredrik Olovsson, riksdagsledamoten Anders Sellström, politiske sekreteraren Oscar Sjöstedt, riksdags- ledamoten Lena Sommestad, riksdagsledamoten Henrik von Sydow och riksdagsledamoten Per Åsling. Som experter förordnades fr.o.m. den 21 januari 2013 departe- mentsrådet Magnus Bengtson, kanslichefen Ingvar Mattson, bitr. kanslichefen Peder Nielsen, ämnesrådet Kristina Padrón och kanslichefen Anna Wallin. Som experter förordnades fr.o.m. den 7 mars 2013 även kanslirådet Maria Jonsson och departementsrådet Ulf Rehnberg. Som sekreterare i kommittén förordnades fr.o.m. den 1 januari 2013 ämnesrådet Yngve Lindh och rättssakkunniga Cecilia Renmyr och fr.o.m. den 7 januari 2013 föredraganden Katarina Stenmark. Från och med den 6 mars 2013 förordnades även f.d. departe- mentsrådet Åke Hjalmarsson som sekreterare i kommittén. Kansli- chefen Ingvar Mattson förordnades som sekreterare i kommittén fr.o.m. den 14 mars 2013 t.o.m. den 14 april 2013. Som sekre- terare förordnades fr.o.m. den 1 maj slutligen också före- draganden Lars Davidsson. Vidare har f.d. kanslisekreteraren Anne-Marie Strömberg för- ordnats att fr.o.m. den 6 mars 2013 biträda kommittén. Kommittén har antagit namnet Budgetprocesskommittén (Fi 2012:10). Kommittén överlämnade i maj 2013 sitt delbetänkande, Budget- ramverket – uppfyller det EU:s direktiv? (SOU 2013:32). Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73). Kommitténs arbete är därmed slutfört. Stockholm i september 2013 Urban Hansson Brusewitz Anna Kinberg Batra Bo Bernhardsson Per Bolund Ewa Thalén Finné Carl B Hamilton Jacob Johnson Erik Nymansson Fredrik Olovsson Anders Sellström Oscar Sjöstedt Lena Sommestad Henrik von Sydow Per Åsling / Lars Davidsson Åke Hjalmarsson Yngve Lindh Cecilia Renmyr Katarina Stenmark Innehåll Förteckning över utredningar och förslag som berör Budgetprocesskommitténs uppdrag ..................................... 11 Sammanfattning ................................................................ 15 1 Författningsförslag...................................................... 29 2 Kommitténs uppdrag och arbete .................................. 37 2.1 Uppdraget ................................................................................. 37 2.2 Utredningsarbetet .................................................................... 38 2.3 Betänkandets utformning ........................................................ 38 3 Tidigare och nuvarande ordning för beslut om statens budget ...................................................................... 39 3.1 Historisk bakgrund .................................................................. 40 3.1.1 Inledning ....................................................................... 40 3.1.2 Budgetprocessen under perioden 1970–1993.............. 41 3.1.3 Reformeringen av budgetprocessen ............................ 44 3.1.4 Andra viktiga förändringar i budgetprocessen ........... 50 3.2 Parlamentens roll i den statliga budgetprocessen .................. 51 3.3 Vad omfattar besluten om statens budget? ............................ 56 3.3.1 Fullständighetsprincipen .............................................. 57 3.3.2 Bruttoprincipen ............................................................ 58 3.3.3 Beräkningar av statens inkomster ................................ 58 3.3.4 Utgiftsramar och ramanslag ......................................... 59 3.3.5 Beställningsbemyndiganden ......................................... 60 5 Innehåll SOU 2013:73 3.3.6 Finansiering av investeringar i anläggningstillgångar, låneramar, utlåning och övriga krediter ............................................................... 60 3.4 Budgetprocessen i riksdagen och regeringen .......................... 61 3.4.1 Regeringens budgetprocess .......................................... 61 3.4.2 Lagstiftning med budgetkonsekvenser ........................ 62 3.4.3 Budgetpropositionens utformning .............................. 63 3.4.4 Budgetmotionernas utformning .................................. 64 3.4.5 Utskottens beredning och förslag till beslut i rambeslutsprocessen ..................................................... 66 3.4.6 Riksdagsärendenas avgörande i rambeslutsprocessen ..................................................... 73 3.4.7 Övriga budgetbeslut ..................................................... 81 4 Utgångspunkter för budgetprocessens reglering ............. 91 4.1 Tidigare överväganden ............................................................. 91 4.1.1 Principiella överväganden gällande grundlagsreglering ......................................................... 91 4.1.2 Budgetprocessens reglering i riksdagsordningen och annan lagstiftning ................................................... 93 4.2 Utgångspunkter för kommitténs vidare överväganden ......... 95 4.2.1 Såväl konstitutionella som budgetpolitiska aspekter måste vägas in ................................................. 95 4.2.2 Tidigare reformer kan ge vägledning ........................... 96 4.2.3 En ökad tydlighet är önskvärd ..................................... 98 4.2.4 Samlade utgångspunkter ............................................. 100 5 En budgetbehandling utifrån på förhand fastställda budgetpolitiska mål .................................................. 101 5.1 Offentligfinansiell stabilitet, budgetpolitiska mål och lagreglering ............................................................................. 102 5.1.1 Behovet av starka offentliga finanser ......................... 102 5.1.2 Behovet av ytterligare reglering av de budgetpolitiska målen ................................................. 103 5.2 Reglering av hur beslut fattas om de budgetpolitiska målen ....................................................................................... 104 5.2.1 Nuvarande ordning ..................................................... 104 6 SOU 2013:73 Innehåll 5.2.2 Kommitténs överväganden ........................................ 106 5.3 Uppföljning av överskottsmålet och redovisning av budgeteffekter av budgetpolitiska åtgärder .......................... 108 5.3.1 Nuvarande ordning ..................................................... 108 5.3.2 Kommitténs överväganden ........................................ 109 5.4 Redovisning av avvikelser från målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ................................................. 113 5.4.1 Nuvarande ordning ..................................................... 113 5.4.2 Kommitténs överväganden ........................................ 113 5.5 Säkerställa utvärdering av budgetpolitiska mål .................... 115 5.5.1 Nuvarande ordning ..................................................... 115 5.5.2 Kommitténs överväganden ........................................ 116 6 Rambeslutsprocessen ............................................... 119 6.1 Regleringen av rambeslutsprocessen och utgiftsområdena i riksdagsordningen ................................... 120 6.1.1 Nuvarande ordning ..................................................... 120 6.1.2 Bakgrund till nuvarande ordning ............................... 121 6.1.3 Rambeslutsprocessens reglering ................................ 124 6.1.4 Utgiftsområdenas reglering ....................................... 129 6.2 Rambeslutsprocessens utformning ....................................... 130 6.2.1 Hantering av lagstiftning med budgetpåverkan i riksdagens budgetprocess ........................................... 130 6.2.2 Rambeslutsprocessens första steg ............................. 144 6.2.3 Finansutskottets beredningsansvar ........................... 148 6.2.4 Rambeslutsprocessens andra steg .............................. 149 6.2.5 Budgetrelaterade tillkännagivanden ........................... 152 6.3 Vissa frågor om förslag väckta inom riksdagen ................... 157 6.3.1 Krav på beredning av vissa förslag