UNIVERSITE McGILL
LA CONCENTRATION DES TRANSPORTEURS AERIENS
REGIONAUX AU CANADA
PAR c @ JACQUES P.AJOTTE INSTITUT DE DROIT AERIEN ET SPATIAL
FACULTE DE DROIT
THESE PRESENTEE A LA FACULTE DES ETUDES SUPERIEURES
EN VUE DE L'OBTENTION DU GRADE DE 0 MAITRISE EN DROIT (LL.M.) SEPTEMBRE 1980 ii
SOMMAIRE
Au cours des annees 60, la situation economique des transpor
teurs aeriens regionaux etait telle qu'une solution drastique s'imposait
pour assurer leur survie. En reponse a ce probleme de rentabilite, le
gouvernement a emis en 1966 une politique intitulee "Politique pour les
transporteurs aeriens regionaux" qui fut completee en 1969 par une politi
que de clarification. Cette politique de 1966 a permis aux transporteurs
regionaux de penetrer le marche du jet et a assure leur evolution et
leur prosperite au cours de la decennie suivante.
0 Les effets positifs de cette politique ont toutefois ete passa gers, et vers la fin des annees 70 les transporteurs regionaux ont du
chercher de nouveaux moyens d'assurer leur rentabilite economique et/ou
leur evolution.
La concentration fut la solution adoptee par certains d'entre
eux. Les objectifs de cette these sont precisement d'etudier les aspects
juridiques et theoriques de ce phenomene de concentration et d'analyser
les cas de concentration de transporteurs aeriens survenus au Canada de
puis 1977. iii
ABSTRACT
The economic situation of regional air carriers during the
sixties forced the federal government in 1966 to issue the "Regional Air
Carrier Policy" which was completed by the 1969 policy. The policy of
1966 enabled regional air carriers to enter the jet market and was the
basis of their evolution and prosperity for the next decade.
However the positive effects of this policy came to an end in
the late seventies. At this point in time the regional air carriers sought
new means to ensure their viability and/or their evolution. To achieve 0 this end a number of air carriers merged.
The purpose of this thesis is to study the legal and theori
cal aspects of air carrier merger as well as analyse merger cases which
took place in Canada since 1977.
c c iv TABLE DES MATIERES
page
RE~RCIE~NTS .•••.....•..••.••....•..••••..•....•.....•...•....•••. viii
PREFACE ..•...•.....•.•••...••••...... •...•...... ••...... ••..•.. ix
INTRODUCTION ...•.•..•...••..•.•.•..••.•.•.....•...... •...... •. 1
CHAPITRE I EVOLUTION DES TRANSPORTEURS AERIENS REGIONAUX •...•.•.. 5
1.1 Situation economique des transporteurs regionaux avant 1966 ...... ~...... 8 c 1.1.1 Instabilite ...... 8
a) fluctuations des revenus ••.•...... •...••....• 8
b) amplitude des fluctuations saisonnieres ...••..• 12
c) desequilibre directionnel du trafic •...••...••• 14
d) le desequilibre economique des routes a courte distance ...... • ...... • • . . . 14
1.1.2 Autres problemes des transporteurs regionaux ...... 19
1.2 La politique de 1966 : plaque tournante de leur evolution ...... 20
1.2 .1 Ses buts ...... 20
1.2. 2 Son con tenu ...... 21 V
I«
1.2.3 Comm.entaires ...... 24
1.3 Les effets de la politique de 1966 et la situation economique actuelle des transporteurs aeriens regionaux ...... 2 6
1.3.1 La croissance des services offerts par les transporteurs aeriens regionaux •...•...••• 27
a) les services interieurs a horaire fixe en direction sud ...... 31
b) les services interieurs a horaire fixe en direction nord . • . . . • • • . . . • • ...... • • . . . • • • . • 32
c) services d'affretement interieurs ••..••••..•••• 33
d) services d'affretement internationaux •••.•.•••. 34 0
1.3.Z Evolution de la situation financiere ••....••.. 37
CHAPITRE II LES ASPECTS JURIDIQUES DE'LA CONCENTRATION DANS LE DOMAINE DE L'AVIATION CANADIENNE .•..•••..•••••••••• 43
2.1 Cadre juridique qui regit la concentration des transporteurs aeriens au Canada • • • • • • • . • • . • • . • . • • • . . . • 45
2 .1.1 Les lois applicables ..••....•.••...•...••....• 45
2 .1. 2 Les autorites administratives competentes et le processus d'approbation ....•..•••••..••• 51
2 .1. 3 Les criteres decisionnels .••..••••.•••...•.••. 54
2.2 Analyse theorique du principe de concentration ...••.•. 61 vi
CHAPITRE III ETUDE DE LA CONCENTRATION DES TRANSPORTEURS AERIENS REGIONAUX DANS L'OUEST DU CANADA...... 66
3.1 Le cas de Pacific Western Airlines Ltd .••.•••••.•.••••• 67
3.2 Le cas de Transair 73
3.2.1 Les faits ...... 73
3.2.2 Les arguments invoques .•••.••••••••.••..••..•.• 74
3.2.3 La decision du Comite sur le transport aerien ...... 76
3.2.4 Conunen taires ...... • ..•....•...... 78
CHAPITRE IV ETUDE DE LA CONCENTRATION DES TRANSPORTEURS 0 REGIONAUX DANS L'EST DU CANADA : LE CAS DE NORDAIR 85
4.1 Presentation des faits et des arguments invoques •••••.. 86
4.2 La decision du Comite sur le transport aerien 90
4.3 L'appel au ministre de la decision du Comite sur le transport aerien • • • . . . • • ...... • ...... • • ...... • . . 96
4.4 Analyse de la decision du Comite et des alternatives ••• 98
CONCLUSION .•.•.•.•••....•..•...... •...... •...• - 106
RENVOIS ...... • ...... • ...... • . . . • . . . . . • . • . 109 0
ANNEXE "A" Historique des transporteurs regionaux 114 vii
ANNEXE 11B 11 Texte de la declaration de principe de 1966 ..•...••••••• 125
ANNEXE "C" Discussion Paper : Structure of the Domestic Air Carrier Industry ...... 133
BIBLIOGRA.PHIE . . • • . • . . . • . . . . • . . . • . • • . . . . . • . . . • ...... • • . . . • ...... • • . . • . 15 6
c
0 viii
REMERCIEMENTS
La realisation de ce projet de recherche n'aurait pas ete aussi
agreable sans la collaboration etroite et devouee des personnes suivantes :
Mme Lovelock de la Commission canadienne des transports, MM. Look et Gattuso
de Quebecair et M. Louis Haeck de Nordair. Je tiens egalement a souligner
!'assistance technique tres precieuse de M. Raymond Lorange. A toutes et
chacune de ces personnes, je desire adresser mes remerciements les plus
sinceres.
Je me permets egalement de remercier le Docteur Nicolas Matte
esco Matte, man directeur de these, de m'avoir si aimablement et fidelement
0 soutenu dans la realisation de ce projet de recherche. Le Docteur Matte a
ete pour moi une source continue d'inspiration et de motivation.
En dernier lieu, je desire remercier le Ministere des transports
(Quebec) de m'avoir soutenu financierement dans la realisation de ce projet,
en m'accordant une bourse d'etude pour l'annee academique qui vient de s'e
couler. ix
PREFACE
La concentration des transporteurs regionaux est un phenomene
nouveau qui date de 1977. Les seules recherches approfondies qui discu
tent de cette categorie de transporteurs ont ete effectuees et publiees
avant cette periode et par consequent, ne traitent malheureusement pas
de leur concentration.
La presente recherche a done le privilege d'aborder pour la
premiere fois une etude des transporteurs regionaux sous l'angle de leur
concentration et des effets de celle-ci sur la structure du transport ae
rien au Canada. c Etant donne le caractere recent et actuel de ce phenomene de la
concentration, plusieurs donnees techniques sont encore difficiles d'acces,
pour ne pas dire actuellement inaccessibles. Consequemment nous tenons a
nous excuser aupres du lecteur des quelques inconvenients que pourront
lui causer ces absences occasionnelles d'information.
L'actualite du phenomene et les developpements prochains qu'il
connaitra, nous oblige aussi a mettre le lecteur en garde et a l'inviter a verifier aupres des autorites competentes si de nouvelles decisions ont
ete rendues ou si d'autres gestes significatifs ont ete poses.
0 1
INTRODUCTION
Le 23 fevrier 1909, Alexander Graham Bell envoyait le telegramme
suivant en provenance de Baddeck Bay en Nouvelle-Ecosse :
"First flight of a flying machine in Canada occured here today when Mr. Douglas McCurdy, native of Baddeck in Nova Scotia, flew a distance of about half mile at an elevation of thirty feet above the ice on Baddeck Bay in an aerodrome of his own design named the Silver Dart." (1)
Il est surprenant de constater que peu d'annees apres ce premier
exploit, naissait deja un service aerien canadien. C'est grace a la hardies-
se et a la temerite de ce que l'on appelera les "bush pilots" que cet em- 0 bryon du reseau aerien canadien a vu le jour et qu'avec lui on a entrevu la possibilite d'etendre nos frontieres demographiques et, d'exploiter les ri-
chesses d'un territoire jusque la inaccessible.
Considerant que le Canada s'etend sur une distance de 3,000
milles d'est en ouest et de 3,000 milles du sud au nord, il va sans dire
que le transport aerien est au coeur du developpement de l'economie cana-
dienne. En consequence son evolution et son orientation ne peuvent lais-
ser place a !'indifference. Toutefois pendant nombre d'annees on s'est
peu soucie de planifier sa croissance; on se preoccupait davantage de met-
tre sur pied une ligne aerienne transcanadienne, laissant tous les autres
transporteurs aeriens combattre les aleas d'un developpement desordonne. c Jusqu'en 1966, le gouvernement federal a adopte une attitude 2
tres protectionniste a l'egard de Trans-Canada Airlines. Bien qu'il con
naissait !'existence et !'importance des transporteurs regionaux, il n'a
vait pas jusqu'a cette date cru bon de leur accorder un statut particulier,
preferant ainsi assurer la viabilite et la rentabilite du seul transporteur
transcontinental existant. Cette absence de reglementation en faveur des
transporteurs regionaux rendait leur developpement difficile pour ne pas
dire qu'elle mettait leur existence en peril.
En octobre 1966 l'Honorable J.W. Pickersgill, alors ministre
des Transports, enon~a une politique de principe visant exclusivement les
transporteurs regionaux. Cette politique de reconnaissance officielle a
ete le point de depart d'une periode de croissance tres benefique tant pour c les transporteurs aeriens eux-memes que pour le reseau aerien canadien dans son ensemble.
Au cours de cette periode evolutive, les transporteurs regionaux
ont ete exposes aux forces du marche et tentes par la concentration. Bien
que toute acquisition totale ou partielle d'un transporteur aerien par un
autre doive etre approuvee par la Commission sur le transport aerien, on
ne peut pretendre que ces fusions s'inscrivent dans le cadre d'une evolu
tion planifiee du systeme aerien canadien puisque jusqu'a maintenant aucune politique n'a ete enoncee a ce sujet.
L'objet principal de cette etude sera d'analyser ce phenomene de
concentration chez les transporteurs aeriens regionaux. Ce phenomene s'ins
0 crit danS le Cadre de 1 f evolution des transporteUrS~_regionaUX et il 8 I avere
done indispensable de tracer le portrait de cette evolution. La politique 3
de 1966 etant l'etape charniere, la premiere partie sera consacree a l'etude des conditions qui ont preside a son elaboration, a l'analyse de son but et de son contenu et a l'examen de ses effets sur la situation actuelle des
cinq transporteurs aeriens regionaux.
Le cadre historique et economique etant pose, la deuxieme par
tie de l'etude sera consacree a l'analyse theorique du principe de concen
tration au Canada. Cette section traitera du cadre juridique et theorique
qui regit la concentration des transporteurs aeriens regionaux.
La troisieme partie traitera des cas de concentration dans l'ouest c du Canada. Bien qu'il s'agisse de l'acquisition d'un transporteur regional par un gouvernement provincial, et non d'une concentration au sens strict,
le cas de Pacific Western Airlines sera etudie puisque cette transaction a
eu pour effet de modifier le jeu de la concurrence et a ete le catalyseur
des facteurs economiques menant au regroupement des autres transporteurs
regionaux dans cette partie du Canada. Evidemment l'acquisition de Transair
par Pacific Western Airlines £era aussi l'objet d'une etude approfondie au
cours de cette troisieme partie.
En s'inspirant de cette experience vecue dans l'ouest canadien,
une quatrieme partie analysera le cas de Nordair ou en fait le phenomene de
concentration des transporteurs aeriens regionaux dans l'est du Canada.
Quelques mises en garde s'imposent avant le debut de cette etude.
Son objet n'est pas d'analyser en profondeur la situation economique des 4 0 I.
transporteurs regionaux, mais plutot d'etudier comment les conditions eco
nomiques existantes conduisent a ce phenomene de concentration. Son objet
n'est pas non plus de proposer une nouvelle structure de transport aerien
domestique au Canada mais plutot d'analyser !'influence de la concentration
des transporteurs aeriens regionaux sur la structure actuelle et eventuelle
du transport aerien au Canada. c
c CHAPITRE I c EVOLUTION DES TRANSPORTEURS AERIENS REGIONAUX AU CANADA
c 6
Avant de proceder a !'etude particuliere de !'evolution des
transporteurs aeriens regionaux, il importe de definir ce que l'on entend
par transporteurs aeriens regionaux afin de limiter le cadre de !'analyse.
M. Studnicki-Gizbert soumettait la definition suivante dans une etude pre-
paree en septembre 1966 pour la Commission sur le transport aerien :
"Le terme "transporteurs regionaux" est frequennnent utilise, bien qu'il n'ait jamais ete defini par une loi ou par un re glement de la Commission; on convient generalement que le terme refere a un petit groupe de transporteurs exploitant un service aerien regulier sur des routes qui relient soit des grandes villes avec des villes secondaires, soit des centres importants de population avec des regions eloignees du pays." (2) (traduction libre)
De plus, pour mieux comprendre les difficultes auxquelles ont eu c a faire face les transporteurs regionaux et les origines de ces difficultes,
il convient de definir les fonctions qu'ils ont a accomplir a l'interieur du
reseau aerien canadien. Ces fonctions sont les suivantes :
i) fournir un service aerien local, c'est-a-dire le transport des
passagers, des marchandises et du courrier sur une base reguliere
entre les centres metropolitains et les centres secondaires, le tout· en con-
currence avec un service de transport terrestre raisonnablement developpe;
ii) acheminer sur une base reguliere des passagers, des marchandises
et le courrier a partir des centres urbains secondaires vers les
principaux aeroports et vice versa, le tout pour assurer la correspondance
avec les transporteurs nationaux (fe.eder service); (3)
iii) developper des services sur de nouvelles routes c'est-a-dire un 7
service aerien vers les regions eloignees du pays, generalement relie tant
au soutien du developpement des ressources naturelles qu'a !'assurance d'un
service aerien regulier annuel aux communautes isolees ou semi-isolees;
iv) assurer des services d'affretement dans les regions eloignees du
pays. Les services aeriens dans ces regions sont completes et sou
vent meme precedes par des services ou des contrats d'affretement. Les trans
porteurs regionaux ne sont pas les seuls transporteurs operant de tels ser
vices, mais ils fournissent l'essentiel de la capacite totale d'affretement,
particulierement lorsqu'il s'agit des operations associees par des aeronefs
a grande capacite; (4) c v) completer les services d'affretement internationaux et domestiques. L'importance de chacune de ces fonctions varie d'un transporteur
regional a un autre, mais elles constituent essentiellement les taches qu'ils
ont a accomplir. C'est de la nature meme de ces fonctions que surgissent
les difficultes de rentabilisation de leurs operations. La politique de 1966
visait essentiellement a creer un equilibre entre chacune de ces fonctions,
permettant ainsi une utilisation plus rationnelle de 1 1 equipement. Mais
quelle etait la situation economique des transporteurs regionaux au moment
ou l'on s'appretait a redefinir leur role?
0 8
SECTION 1.1 SITUATION ECONOMIQUE DES TRANSPORTEURS REGIONAUX AVANT 1966
Il existe en 1966 cinq transporteurs qui par la nature et la di
mension de leurs operations peuvent etre consideres comme transporteurs re
gionaux. Il s'agit de Pacific Western Airlines, Transair, Nordair, Eastern
Provincial Airways et Quebecair. Tel que l'indique le tableau 1.1 chacun de
ces transporteurs est le resultat de nombreuses fusions survenues entre 1940
et 1963. (5) Quelles sont les principales difficultes dont souffraient ces
cinq transporteurs regionaux en 1966?
1.1.1 Instabilite
La difficulte majeure des transporteurs regionaux jusqu'en 1966
c peut etre resumee en un seul mot, soit instabilite. Cette instabilite chro
nique dont ils souffraient peut etre analysee sous quatre valets :
a) fluctuation des revenus;
b) amplitude des fluctuations saisonnieres;
c) desequilibre directionnel du trafic;
d) desequilibre economique des routes a courte distance.
a) fluctuation des revenus
Tel que le demontre le tableau 1.2, les transporteurs regionaux
ont connu entre 1956 et 1965 de fortes variations de revenus. Ainsi on cons c tate qu'au cours de ces dix annees les transporteurs ont connu au mains six 0 0 n
TABLEAU1.1
GENEALOGIEDES TRANSPORTEURSREGIONAUX
~40 1940 11ari time Central
AI r~1ays
)45 1945 rAs.so····c(atedj ~T ~~r.l~~L__j l!:~ Boreall Airways 1- Rimouskl .] (fi 1 I ale) l _f\.!J:lj n~.L )50 ---f--1 Gulf Aviation. 1950
~55 1955 TRANSAIR !------"
~60 1960
o;thern~- Wings
-Me. '. 1copters (fi 1 I ale) ~
}65 ·~or:Jn-HMatA~tane1965 W1ngs• . 1 r He 1 I copters'
Df QUEBECAIR)t no 1970
Source The Canadian Regional Air Carriers, pub1ie par McDonnell Douglas Corporation, 1969, pp. 14-15
\0
taux taux
f-' f-'
0 0
707. 707.
711 711
a a
3,559 3,559
3, 3,
3, 3,
3,517 3,517
3,636 3,636
2,397 2,397
3,137 3,137
1,165 1,165
1,602 1,602
1,431 1,431
() ()
unitaire unitaire
vol vol
E.P.A./M.C.A. E.P.A./M.C.A.
4,860 4,860
4,093 4,093
5,168 5,168
3,609 3,609
5,307 5,307
5,755 5,755
5,647 5,647
8,635 8,635
5,467 5,467
total total
11,232 11,232
taux taux
a a
3,880 3,880
3,583 3,583
3,639 3,639
3,586 3,586
3,161 3,161
3,479 3,479
1,957 1,957
2,957 2,957
air air 2,063 2,063
1,644 1,644
8. 8.
unitaire unitaire
vol vol
page page
Quebec Quebec
1956-1965 1956-1965
4,119 4,119
3,603 3,603
3,679 3,679
total total
3,654 3,654
3,697 3,697
3,254 3,254
2,046 2,046
3,187 3,187 2,124 2,124
2,696 2,696
Problem, Problem,
taux taux
REGIONAUX, REGIONAUX,
a a
646 646
1,792 1,792
1,961 1,961
1,576 1,576
2,152 2,152 1,036 1,036
1,958 1,958
1,801 1,801
1,656 1,656
unitaire unitaire
dollars) dollars)
Carriers' Carriers'
1.2 1.2
vol vol
de de
Nordair Nordair
() ()
Air Air
4,650 4,650
4,210 4,210
total total
2,819 2,819
6,013 6,013
2,131 2,131 4,840 4,840
5,328 5,328 2,189 2,189
6,065 6,065
TRANSPORTEURS TRANSPORTEURS
TABLEAU TABLEAU
milliers milliers
DES DES
Regional Regional
(en (en
taux taux
The The
326 326
a a
919 919
2,426 2,426
2,592 2,592
1,997 1,997
2,635 2,635
2,478 2,478
2,196 2,196
2,039 2,039
1,928 1,928
unitaire unitaire
vol vol
D'OPERATION D'OPERATION
Transair Transair
740 740
3, 3,
3,048 3,048
total total
5,054 5,054
4,202 4,202
5,039 5,039
5,645 5,645
2,861 2,861
5,238 5,238 2,868 2,868
2,769 2,769
REVENUS REVENUS
Studnicki-Gizbert, Studnicki-Gizbert,
taux taux
K.W. K.W.
721 721
a a
: :
3,066 3,066
7,424 7,424
4,396 4,396
1,644 1,644
4,352 4,352
2,089 2,089 4,071 4,071
4,045 4,045
5, 5,
1,840 1,840
unitaire unitaire
vol vol
W.A. W.A.
P. P.
Source Source
0 0
7,864 7,864
7,073 7,073
8,628 8,628
8,870 8,870
6,291 6,291
5,942 5,942
6,782 6,782
6,781 6,781
11,537 11,537
total total
10,430 10,430
nee nee
1963 1963
1965 1965
1964 1964
1956 1956
1961 1961
1960 1960
1959 1959
1958 1958
1962 1962
1957 1957 an an 11
annees au cours desquelles leurs revenus ont diminue de plus de cinq pour
cent ou augmente de plus de dix pour cent. (6)
Ces fluctuations de revenus s'expliquent de plusieurs fa~ons.
Premi'erement, le passage des "operations de brousse" a celles de trans
porteur regulier a necessite des modifications drastiques dans la composi
tion de leur equipement et de leur attitude en general; ce changement a pro
voque enormement de tensions. Deuxiemement, le retrait des contrats gouver
nementaux en 1959 a oblige les transporteurs regionaux a reorienter leurs
operations afin de rentabiliser les aeronefs multi-moteurs acquis pour effec
tuer ces contrats (7). Troisiemement, leur dependance a l'egard des activi tes relatives au developpement des ressources, qui est sujet a des fluctua c tions cycliques en fonction de la structure changeante des decouvertes de mi- rieraux et de la mise sur pied des projets d'exploitation, a aussi contribue a ces fluctuations. Quatriemement, la demande pour ce type de routes desser-
vies par les transporteurs regionaux, soit les routes situees dans la par
tie nord du Canada, est sujette a de fortes fluctuations d'annee en annee
ce qui vient done accentuer l 1 instabilite financiere dont ils souffrent.
Etant donne ces fluctuations regulieres de revenus, la croissance
des transporteurs devenait tres difficile. Toute amelioration de la struc
ture a pour effet d'imposer de nouvelles contraintes sur !'organisation, con
traintes qui sont souvent associees avec des augmentations de cout d'exploi
tation; or si une annee de prosperite et de croissance est suivie par une
chute de revenus on peut comprendre les problemes financiers qui surgiront.
0 On constate que les periodes de croissance rapide ne sont benefiques aux 12
transporteurs que dans la mesure ou au cours des annees subsequentes ils ont
l'opportunite de consolider methodiquement !'expansion de leurs operations.
Malheureusement les transporteurs regionaux ont connu peu de ces periodes de
croissance stable tel que le demontre le tableau 1.2.
Cette instabilite presque chronique des revenus avait done pour
effet d'empecher toute croissance reelle des transporteurs regionaux. C'est
d'ailleurs ce qui portait M. Studnicki-Gizbert a conclure que :
"Alors le probleme le plus important auquel les transporteurs regionaux ont a faire face est le probleme de la stabilisation des revenus et la realisation d'un taux stable et raisonnable de croissance." (8) (traduction libre) c L'une des seules solutions possibles pour remedier a cette situa- tion est l'octroi aux transporteurs regionaux de certaines routes situees ·
dans la partie sud du Canada ou, regle generale, le reseau aerien connait
des caracteristiques de croissance stable. Ainsi les transporteurs regionaux
seraient assures d'une base stable de revenus qui leur permettrait de plani- fier un developpement ordonne a l'abri des aleas economiques.
b) amplitude des fluctuations saisonnieres
L'amplitude de ces fluctuations saisonnieres au cours de la perio-
de 1956-65 est illustree au tableau 1.3. Ces fluctuations ont evidemment
pour effet d'occasionner a la fois un faible facteur d'occupation ainsi
qu'une sous-utilisation de l'equipement disponible. Ces fluctuations sai- c sonnieres etant l'une des caracteristiques de ces routes nordiques, la solu- tion logique au probleme est de trouver de nouveaux marches de trafic ayant () 0 ()
TABLEAU1.3
FLUCTUATIONSSAISONNIERES DES REVENUSDES TRANSPORTEURSREGIONAUX, 1956-1965 (variation en pourcentage)
a b c asporteur P.W.A. Transair Nordair Quebecair E.P.A. d horaire affretement cargo horaire affretement cargo horaire cargo horaire cargo horaire affretement cargo ~is fixe fixe fixe fixe vier -25.6 -28.2 -44.5 -17.4 -11.8 -42.7 -32.9 -43.6 + 1.1 -9.4 -20.3 +39.0 -33.1 rier -22.6 -29.6 -30.7 -23.3 -16.2 -40.4 -44.4 -49.2 -16.4 -25.9 -32.5 +78.3 -29.5 s -14.4 - 7.0 -13.9 -14.5 - 6.7 -22.9 -29.4 + 1.1 - 6.1 + 1.6 -16.9 +111.2 -15.2 11 -12.5 -11.1 - 2.7 - 6.5 -15.0 - 5.8 -20.3 - 0.6 - 9.1 + 2.5 - 4.9 +98.1 -12.2 + 1.5 + 6.0 t 7.4 - 2.1 -14.5 - 9.1 + 3.3 + 5.4 - 1. 7 +-34.7 + 4.4 +55.9 +12.5 n +18.3 +14.6 +49.2 +20.5 +18.0 +43.7 +20.9 +22.5 + 9.3 +42.1 + 7.1 -42.0 +15.1 llet 1-30.7 + 6.7 +63.5 +23.1 +25.3 +51.4 +40.1 +58.0 +10.4 +61.3 +33.5 -66.9 +38.2 t +30.1 +33.4 +64.5 +25.9 +32.2 -+76.3 t60.3 +94.8 +13.6 +-17.9 +28.7 -67.9 +70.3 tembre +-11.2 +24.5 +24.1 +12.6 + 4.9 ;-63.1 +38.9 +28.4 + 2.1 + 8.2 - 9.0 -70.3 +32.6 ob re - 3.5 +33.0 -31.4 + 5.9 +12. 3 -32.4 - 0.4 -26.8 - 0.9 -40.9 - 3.0 -74.6 - 6.4 embre -11.3 -15.0 -42.6 -16.3 -41.4 -37.6 -16 .o -46.1 -13.8 -64.7 -10.1 -58.9 -29.7 embre - 1.9 -27.3 -42.9 - 7.9 +12. 9 -43.6 -20.1 -4:).9 +11.5 -27.4 + 5.0 - 1.9 -42.6
es : "Les vols a horaire fixe" incluent certaines routes de 11Classe 211 lesquelles demontrent des caracteristiques similaires de trafic et d'operation. Le pourcentage de variation est egal a la deviation entre l'indice saisonnier et la moyenne de 100 pour cent. L'indice saisonnier est la moyenne modifiee ajustee du pourcentage de la variation de la moyenne au cours d'une periode de douze mois. Les variations de pourcentage montrees pour les services ~ horaire fixe et d'affretement pour PWA, Transair et EPA sont basees sur la periode 1960-1965. (a) PWA est nee de la fusion de Queen Charlotte Airlines Ltd. et Associated Airways Ltd. (la derniere compagnie ayant change son nom pour PWA (Alta) Ltd. en 1956). (b) 1956 comprend Artic Wings Ltd. (c) Nordair est nee de la fusion de Mont Laurier Aviation Co. Ltd. et Boreal Airways Ltd. (d) EPA (1963) est nee de la fusion de Eastern Provincial Airways Ltd. et Maritime Central Airways Ltd.
...... Source : K.W. Studnicki-Gizbert, The Regional Air Carriers' Problem, page 12. (,.) 14
une structure saisonniere differente qui pourraient compenser et meme elimi
ner ces fluctuations. Les vols d'affretement en direction du sud sont de
toute evidence l'une des solutions au probleme.
c) desequilibre directionnel du trafic
Ce probleme est particulierement present dans le transport de mar
chandises que ce soit par contrat ou par affretement. Certains pretendront
qu'il est facile pour le transporteur de prevoir ses couts et que par conse
quent les risques de perte sont reduits au minimum. Toutefois, il ne faut
pas perdre de vue que le coefficient de remplissage d'un service est direc
tement proportionnel au cout de ce service. Par consequent il est tres dif c ficile de faire reposer sur les consommateurs le fardeau financier du trafic directionnel. 11 n'existe guere de solutions a ce type de probleme et il
faut done en conclure qu'il s'agit d'une charge financiere qui doit etre
absorbee par d'autres routes plus profitables.
d) le desequilibre economique des routes a courte distance
Tousles transporteurs regionaux, a !'exception de Nordair (9), avaient en 1965 une moyenne de distance parcourue par vol variant entre 136
et 191 milles. (10) On constate done que la p1upart de 1eurs routes sont des
routes a courte distance. Cette caracteristique d'exploitation a des inciden
ces economiques desavantageuses sur la rentabi1ite des transporteurs regionaux.
Ce type d'operation est d'abord caracterise par une demande de 0 nature tres particu1iere. Il s'agit d'un type de ~9rche ou la demande est 15
tres elastique puisqu'il est en concurrence directe avec les autres modes
de transports. Sur cette categorie de routes, la demande varie selon les
heures de la journee, les jours de la semaine et meme le mois de l'annee.
Ainsi, a titre d'exemple, on constatera au tableau 1.4 qu'environ 170 hom
mes d'affaires desirent prendre ce vol le mercredi alors que seulement 60
l'utiliseront le samedi.
Cette caracteristique du vol a courte distance impose au trans
porteur d'etre tres attentif aux besoins des consommateurs et de concevoir
un horaire qui permette un coefficient de remplissage optimum. Toutefois
on se rend compte qu'un transporteur qui dessert principalement des routes
s'adressant a la meme categorie de consommateur doit avoir a des moments c precis de la journee ou de la semaine un nombre de milles par siege par passager excedant ses besoins reels moyens. 11 s'ensuit done une sous-uti
lisation de son equipement et une difficult€ marquee de rentabiliser ses
operations.
D'autres facteurs influencent aussi le coefficient de remplissage de ces vols a courte distance. Les principaux facteurs a considerer sont les suivants :
frequence des vols;
moment de la journee en fonction des autres services locaux et les
correspondances;
possibilite d'obtenir un siege sur le vol de son choix;
0 -- frequence et rapidite des autres moyens de transports disponibles. 16
TABLEAU 1.4
DEMANDE TYPE D 'UN VOL A COURTE DISTANCE POUR
CHAQUE JOUR DE LA SEMAINE
(TRAFIC DE TYPE HOMMES D'AFFAIRES)
demande quotidienne
200
--- .,..·- -- vol domestique a longue distance c 150 ------moyenne quotidienne
lOO
lundi mardi mercredi jeudi vendredi samedi dimanche
Source Proceedings of the Seminar Series on Transportation 1976-77, 0 Vol. 10, p. 15. 17
A titre d'illustration du caractere particulier des vols a courte
distance par rapport aux autres types de vol, on peut examiner le tableau 1.5.
On constate qu'en ce qui concerne la frequence des vols on doit, pour atti-
rer une demande de 100 pour cent, offrir trois fois plus de vols sur une li-
gne a courte distance que sur une ligne a longue distance.
Les !ignes a courte distance souffrent egalement d'autres de-
savantages economiques. Ainsi les couts fixes, tels les frais de services
au public ou les frais de manutention de bagages, sont presqu'identiques
sur les vols a longue distance qu'a courte distance, et par consequent le
cout par mille par passager etant considerablement superieur ceci a une
influence directe sur le prix du billet. Comme ces routes sont pour la plu- c part soumises a une demande tres elastique, a cause de la disponibilite des substituts, le transporteur se doit de maintenir le prix du billet a un ni-
veau acceptable, ce qui a plusieurs occasions !'oblige a operer cette route
a perte.
Etant donne le caractere non-€conomique de ce type de route,
M. Studnicki-Gizbert concluait dans les termes suivants au cours de son
etude sur les problemes des transporteurs regionaux :
"Ce type de services peut etre justifie soit parce qu'il genere un trafic alimentant les !ignes principales, soit parce qu 1 il encourage la croissance des centres secondai res; dans chacun des cas il apparait deraisonnable d'im poser le fardeau financier d'assurer un tel service a perte aux transporteurs regionaux.n (11) (traduction libre) 0 18
TABLEAU 1.5
DEMANDE TYPE VERSUS FREQUENCE ET LONGUEUR DES VOLS
pourcentage de la lOO% demande ~ongue moyenne 1 !stance I c
FREQUENCE
Source Proceedings of the Seminar Series on Transportation 1976-77, Vol. 10, p. 21.
0 19
1.1.2 Autres problemes des transporteurs regionaux
Outre cette instabilite generalisee, les transporteurs regionaux
connaissent aussi d'autres problemes qu'ils doivent surmonter pour assurer
premierement leur viabilite et deuxiemement leur rentabilite. On compte
parmi ceux-ci le faible facteur d'occupation puisque celui-ci ne depassait
pas en moyenne 43 pour cent en 1965, alors qu'au cours de la meme annee les
transporteurs nationaux enregistraient un coefficient de remplissage de
plus de 63 pour cent.
Les couts d'exploitation de vol des transporteurs regionaux en
tre 1964 et 1966 representaient 33.8 pour cent du total des depenses d'ex c ploitation alors que ces memes couts ne representaient que 24.7 pour cent pour les transporteurs nationaux.
On pourrait encore continuer cette liste, mais toutes ces donnees
supplementaires ne viendraient que confirmer la triste situation economique des transporteurs regionaux a la veille de l'annonce de la politique de 1966. Pour conclure on peut affirmer que les principaux objectifs a poursuivre, par les transporteurs regionaux, afin d'atteindre la rentabilisation de leurs
operations, sont les suivants :
1° diversification du reseau aerien desservi par les transporteurs
regionaux afin premierement de remedier aux fluctuations tant sai
sonnieres que directionnelles, deuxiemement d'augmenter la distance moyenne
parcourue par vol et troisiemement d'assurer une meilleure utilisation de
0 l'equipement; 20
2° modernisation de l'equipement afin de reduire les couts d'exploi-
tation du vol et ainsi offrir des vols a un prix qui saura satis-
faire le consommateur et rendre le service offert concurrentiel,
C'est en gardant a !'esprit ces quelques remarques que l'on peut
etudier le but et le contenu de la po1itique de 1966.
SECTION 1.2 LA POLITIQUE DE 1966 : PLAQUE TOURNANTE DE LEUR EVOLUTION
1.2.1 Ses buts
Le 20 octobre 1966, M. Pickersgi11, alors ministre des Transports,
rendit publique une declaration de principe pour les transporteurs aeriens c regionaux. Cette declaration a ete precedee d'une autre qui laissait presa- ger de sa venue et du but qu'elle recherchait. En effet, le 24 avril 1964
M. Pickersgill declarait ce qui suit relativement a la politique en matiere
d'aviation civile que le gouvernement entendait suivre
"Dans la formulation d'une politique fondee sur les elements ci-haut mentionnes, on devra prevoir un role acceptable de transporteurs regionaux exploitant des services aeriens re guliers; ce role devra prevoir une relation entre les trans porteurs regionaux et TCA (et tout autre transporteur trans continental autorise) qui permettra aux transporteurs regio naux d'operer sans subventions gouvernementales." (12) (traduction libre)
Si on disseque cette declaration, on peut y decouvrir trois ele-
ments importants qui inspireront la politique de 1966. Premierement on re-
connatt explicitement !'importance des transporteurs aeriens regionaux puis-
0 qu'on insiste a ce que leur soit reservee une place a la mesure de leur ea- 21 0 pacite. Deuxiemement, on exprime le desir que soit mis sur pied un systeme
integre de transport aerien domestique en insistant sur la necessite de re
lation entre les differentes categories de transporteurs. Enfin, on recon
nait que les transporteurs regionaux sont au prise avec des difficultes
financieres auxquelles il faudra remedier de fa~on a ce qu'ils puissent
operer sans subventions gouvernementales.
Ces trois elements sont en realite les trois buts recherches
par la politique de 1966. Mais quels sont les moyens utilises?
1. 2. 2 Son contenu c Le premier objet de declaration de principe (dont le texte inte gral est joint aux presentes en annexe "B") est de definir le role des trans porteurs regionaux. Les transporteurs regionaux exploiteront des services
reguliers de transport vers le nord et des services locaux ou regionaux corn
me complement des services assures par les grandes !ignes interieures d'Air
Canada et CP Air; leur exploitation sera uniquement regionale et ils ne se ront, en aucun cas autorises a croitre comme des transporteurs trans-conti
nentaux potentiels.
Afin d'assurer aux transporteurs regionaux une plus grande latitu
de dans l'etablissement des routes et des services, on prevoit plusieurs mo
yens d'action. Ainsi dans les cas pertinents, les transporteurs regionaux
pourront etre autorises a exercer une concurrence restreinte sur certains
0 tron~ons des lignes principales d'Air Canada et de CP Air a condition que eette concurrence ne soit pas incompatible avec !'expansion de leurs servi- 22
ces locaux. Dans d'autres cas, des services secondaires exploites a l'heure
actuelle par Air Canada et CP Air pourront etre transferes aux transporteurs
regionaux. (13) Enfin on leur permettra de jouer un role plus important dans
!'exploitation de services d'affretement interieurs et internationaux, de vo
yages tout compris et de nouveaux types de services.
Cette declaration de principe insiste pour qu'une plus grande
collaboration entre les exploitants des lignes principales et les transpor
teurs regionaux s'exerce clans divers domaines, notamment pour les services
techniques et d'entretien, les regimes de tarifs communs et autres domaines
du meme genre. A cette fin, on mettra sur pied un comite permanent qui aura c pour mission de faciliter cette collaboration.
On prevoit aussi l'etablissement d'une ligne de conduite autori
sant le versement conditionnel de subventions temporaires a !'exploitation de services regionaux, selon la formule "a utiliser ou a perdre", a savoir que les subventions continueront d'etre versees a la condition que les trans
porteurs etablissent et maintiennent un volume suffisant de trafic. (14)
De plus, le ministere exercera un plus grand controle sur la
structure financiere des transporteurs regionaux en raison de nouvelles mo
dalites relatives a !'emission des permis.
On projette aussi de prendre des mesures en vue d'aider les 0 transporteurs regionaux dans leurs transactions relatives a !'acquisition d'aeronefs, en prevoyant notamment des consultations entre les gouvernements 23 0 et les transporteurs concernant les projets d'acquisition de nouveaux aero
nefs, et en effectuant une etude speciale afin de voir s'il est possible
d'envisager une action commune a cet egard de la part des transporteurs.
Le 15 aout 1969, le ministre des Transports a clarifie cette
politique en decretant la creation de cinq regions dont chacune sera reser
vee exclusivement a l'un des transporteurs regionaux.
Le gouvernement a !'intention de preserver le caractere essen
tiellement regional des activites des transporteurs aeriens regionaux et n'a
aucunement !·'intention de creer, directement ou non, d'autres transporteurs
nationaux. Les regions a l'interieur desquelles chacun des cinq transpor c teurs aeriens regionaux sera autorise a completer ou a remplacer les exploi
tants principaux, selon les circonstances, sont les suivantes :
a) Eastern Provincial Airways (1963) Limited les provinces atlanti-
ques;
b) Quebecair toute la partie du Quebec a l'est de Montreal;
c) Nordair Limitee : le reste de !'Ontario et le Nord-Ouest quebecois;
d) Transair Limited les provinces des Prairies et le Nord-Ouest
ontarien;
e) Pacific Western Airlines Limited la Colombie-britannique et l'ouest
de !'Alberta. 0 c 24
Nordair et Quebecair desservent tous deux le grand marche metro
politain de Montreal. Eastern Provincial Airways a acces au marche mont
realais par ses services a destination et en provenance des provinces
atlantiques. 11 semble dans l'interet du public que des dispositions
soient prises afin de permettre a Transair d'avoir acces au marche metro
politain de Toronto a destination et en provenance de sa propre region.
Les regions d'exploitation assignees aux transporteurs aeriens
regionaux n'empechent nullement les transporteurs aeriens locaux d'accroi
tre les services aeriens dans leur domaine. c 1.2.3 Commentaires Dans le cadre de cette etude sur la concentration des transpor
teurs regionaux, cette politique de 1966 revet un caractere primordial.
Comme celle-ci n'a ete suivie au cours des annees subsequentes d'aucune
autre politique majeure touchant le statut des transporteurs regionaux,
elle doit done servir de guide en matiere d'approbation de transfert de
propriete, de fusion ou toute autre forme de concentration des transpor
teurs regionaux.
Peut-on deceler dans le texte de cette politique des lignes di
rectrices en matiere de concentration? Apres examen superficiel on cons
tate que le ministere des Transports n'a pas juge opportun de traiter ex
plicitement de ce sujet. Toutefois une etude plus approfondie revele cer
0 tains indices quanta la position du ministere en~cette matiere. 25
Ainsi lorsque M. Pickersgill indique que la Commission sera
instruite d'adopter une position plus ferme en regard de la situation
financiere des transporteurs regionaux, on peut en deduire que toutes mo-
difications proposees quant a la structure ou la propriete du capital-
actions d'un transporteur, seront examinees avec beaucoup plus de precau-
tion et de reticence qu'auparavant. D'ailleurs la Commission donnant
suite a ces directives s'exprimait dans les termes suivants :
"La circulaire No 8/51 gouverne !'application des exigences de la Commission en matiere d'octroi de permis ou leurs amendements, et !'Ordonnance No 23/64 gouverne les exigen ces pour une demande de transfert de propriete, de fusion, de consolidation et de changements dans le controle des services aeriens commerciaux. Ces exigences de la Commis sion seront revisees afin d'y incorporer les dispositions necessaires pour permettre a la Commission d'adopter une attitude plus ferme en regard de la structure financiere c des transporteurs aeriens." (15) (traduction libre)
Au debut du texte de la politique de 1966, on note la phrase
suivante
"On s'attend ace que les transporteurs reg1onaux operent uniquement sur une base regionale et ils ne seront pas autorises a se developper en se comportant comme d'even- tuels transporteurs transcontinentaux." (16) (traduction libre)
Cette prise de position a ete maintenue au fil des ans. D'ail-
leurs en 1973 M. Jean Marchand, alors ministre des Transports, rendait pu-
blique une declaration de principe en matiere de politique aerienne qui
contenait la position suivante :
11Le gouvernement ne desire pas encourager les transporteurs 0 regionaux a s'attendre a un type de croissance qui les ren- 26
0 drait directement concurrentiel avec les deux principaux transporteurs. Un tel developpement ne pourrait conduire qu'a l'effondrement de l'actuelle structure de croissance viable, et au risque de !'apparition d'operations fortement subventionnees ce qui n'est pas souhaitable." (17) (traduction libre)
Peut-on deduire de ces prises de position que le ministere des
Transports exprime indirectement sa reticence a toute forme de concentra-
tion des transporteurs regionaux? On peut pretendre que oui dans la mesu-
re ou toute fusion ou autres formes de concentration entre transporteurs
regionaux constitue indubitablement un changement de structure de nature
a leur conferer potentiellement la dimension d'un transporteur national.
Il s'agit la a notre avis de la position a adopter, car bien qu'une fusion
n'ait pas pour effet de leur octroyer des routes de la nature de celles
desservies par les transporteurs nationaux, il apparait malgre tout evi- c dent que !'importance de la capacite economique qui en resulte obligera le
nouveau transporteur, qui desire assurer sa viabilite et sa croissance, a
demander a ce que lui soit octroye des routes plus importantes qui, faut~il
le preciser, sont normalement reservees aux transporteurs nationaux.
Ce ne serait pas a notre avis trahir l'esprit de la politique
de 1966, ni mal interpreter son texte, que de pretendre qu'on y declare
implicitement que la concentration des transporteurs regionaux n'est pas
chose souhaitable pour l'equilibre de la structure du transport aerien
domestique canadien.
SECTION 1.3 LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE 1966 ET LA SITUATION ECONOMIQUE ACTUELLE DES TRANSPORTEURS AERIENS REGIONAUX
---· Dans le cadre d'une etude sur la productivite de l'industrie du 27
transport aerien preparee pour la Commission Canadienne des transports,
MM. Dhruvarajan et Harris expriment !'opinion suivante :
"Neanmoins l'enonce de la politique de 1966 a considerable ment contribue a reaffermir les conditions des marches pour les transporteurs regionaux, assurant ainsi la base financiere et operationnelle necessaire a la modernisation des flottes d'aeronefs et la possibilite d'ameliorations de la productivite." (18)
Ainsi depuis 1966, les transporteurs aeriens regionaux ont con-
nu un essor considerable. L'etude de ce progres peut etre faite sous deux
aspects : premierement la croissance des services offerts et deuxiemement
!'evolution de la situation financiere.
1.3 .1 La croissance des services offerts par les transporteurs aeriens c regionaux
En 1964 le nombre de tonnes-milles payantes acheminees par les
transporteurs regionaux etait de 36 millions alors qu'en 1978 il etait de
405 millions. Au cours de la periode s'echelonnant entre 1966 et 1975, les
transporteurs regionaux ont connu un taux de croissance annuelle de 25 pour
cent, alors qu'au cours de la meme periode l'industrie canadienne des trans-
porteurs aeriens croissait a un taux annuel de 14 pour cent. En 1966, les
transporteurs regionaux acheminaient 14 pour cent du trafic exterieur total
a horaire fixe et 17 pour cent du trafic d'affretement total comparativement a 28 pour cent et 27 pour cent en 1975.
La distance de segment au cours des vols a taux unitaire est passee 28 0 de 173 milles (19) en 1966 a 302 mi1les en 1976. Le coefficient de remplis
sage des vo1s des transporteurs regionaux est passe de 43 pour cent en 1965 a 55 pour cent en 1978 et ce malgre le fait que leur capacite tota1e ait
considerablement augmente au cours de la meme periode. La vitesse moyenne
des vols est passee de 148 milles/heure en 1966, a 306 milles/heure en 1976.
Le nombre et le type de routes exploitees par les transporteurs
se sont considerablement accrus et modifies depuis 1966. C'est ainsi
qu'ils exploitent aujourd'hui beaucoup plus de routes a forte densite. A
titre d'exemple, on peut constater aux tableaux 1.6 et 1.7 ces modifica
tions de structure routiere chez Quebecair et chez Transair. Ainsi chez
Quebecair on constate que bien que le territoire desservi soit sensiblement c le meme, on a considerablement reduit le nombre de segments; le service des plus petites localites est maintenant assure par les transporteurs locaux.
Quant a Transair, on constate au contraire que l'etendue du territoire des
servi s'est considerablement accrue par !'addition entre autres des ser
vices vers Yellowknife, Resolute, Coral Harbour et Toronto.
Ces quelques donnees statisti.ques traduisent de fa<;on genihale
la croissance des servi.ces offerts par les transporteurs regionaux depuis
1966; toutefois une analyse plus particuliere de chaque secteur d'exploi
tation permettra de mieux apprecier la nature des services offerts~ la
croissanee de chacun de ces services au fil des ans et leur importance dans !'ensemble du transport aerien canadien. Les quatre secteurs a etu 0 dier sont les suivants a) les services interieurs a horaire fixe en direction sud; ~
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TABLEAU 1.7
ROUTES A HORAIRE FIXE DE TRANSAIR, JUILLET 1966 ROUTES A HORAIRE FIXE DE TRANSAlR, AOUT 1975
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''·" f '·~KT·•Pao ·.H ·~~;c:'. ) I •••••"P. "" .II ( . ~'\_". ~,J,.. '11,)(1fl
\ ,,,.,• ., j I R•J l4'f ~-- .~....).--:r~s··~VI /f •. r.,d,, \ " .oo• "•"' ' """• .r \ ' 11•• "' ' .. • •roun1u \ . ·
• ,_ V" /-..1'- e~,/'___ ,~s•• H S>o Iiio ... w ''£..·! /-: ?-'-- ·"_-c'-F'-' ~""~ 0
• f; { ~--~T, 10 nto •j L- / I I' \ ) Source Etude des transporteurs aeriens regionaux. CCT, Ottawa, Jui11et 1977, page 23. 31 0 b) les services interieurs a horaire fixe en direction nord;
c) les services d'affr~tement interieurs;
d) les services d'affretement internationaux.
a) les services interieurs a horaire fixe en direction sud
Ce secteur comprend les Maritimes, les Grands Lacs, les basses
terres du St-Laurent, les regions agricoles des Prairies, et les corridors
de la Colombie-britannique.
Les changements importants survenus dans ce secteur ont trait a c !'entree limitee des transporteurs regionaux tant sur les !ignes principa les que sur les routes transfrontieres, ainsi que leur retrait continu
des routes locales. Au niveau du service aerien regional, les transpor
teurs regionaux jouent actuellement un role plus actif, bien qu'encore
limite, dans le transport des passagers entre les principaux centres.
Quant au service aerien local, les transporteurs regionaux ont eu tendan ce au cours de la derniere decennie a se retirer completement ou temporai rement de ces routes a plus faible densite au profit des transporteurs locaux. Ce retrait graduel s'explique par l'impossibilite de maintenir
un pare compose de plusieurs types d'aeronefs pouvant repondre aux be
soins de chacune de ces routes.
Relativement au secteur sud, les cinq transporteurs regionaux 0 ont effectue 8.7 pour cent du total des passagers-mille payants en 1975, alors que ce service representait en moyenne 56 pour cent de leurs vols c 32 a horaire fixe. (20) On constate done que malgre leur importance stra-
tegique dans la composition du reseau aerien canadien, les transporteurs
regionaux occupent malgre tout une place reduite dans le marche.
b) les services interieurs a horaire fixe en direction nord
Le transport des marchandises est un aspect parti.culierement
important des services en direction nord des transporteurs regionaux. Ce
type de transport constituait 25 pour cent de leurs revenus totaux dans
ce secteur comparativement a 8 pour cent dans le secteur sud. Afin de
satisfaire aux demandes de transport de marchandises en direction du nord,
les transporteurs regionaux ant du faire l'acquisition soit d'aeronefs
tout cargo, soit d'aeronefs dont la composition peut changer rapidement
pour faire place aux passagers ou au fret. Les services de fret ant ten-
dance a s'effectuer a sens unique, ce qui nuit considerablement a l'econo-
mie des activites nordiques.
Quant au developpement de ce marche, les transporteurs regionaux
ont connu une croissance moyenne annuelle de 43 pour cent dans le domaine
des passagers comparativement a 26 pour cent dans le secteur sud au cours
de la meme periode, alors que ce taux de croissance s'etablissait a 15
pour cent dans le domaine des marchandises comparativement a 30 pour cent
dans le secteur sud.
Ce secteur nord souffre toujours du desequilibre directionnel et
saisonnier du trafic. Le desequilibre saisonnier est aussi ressenti dans
le secteur sud. Heureusement grace a la politique de 1966, les transpor- 33
teurs regionaux ont pu compenser ce desequilibre en developpant leurs
services d'affretement.
c) services d'affretement interieurs
Les activites supplementaires d'affretement des transporteurs
aeriens regionaux effectuees entre les centres economiques du Canada sont
limitees a cause des conditions touchant la protection des routes qui ap
paraissent sur chaque permis d'affretement interieur. Pour le transpor
teur, la protection des routes signifie qu'il est limite a l'affretement
entre des points de son propre reseau routier. En termes generaux, il
est interdit a un transporteur d'offrir des services d'affretement sur c les routes a horaire fixe des autres transporteurs.
La reglementation dans ce domaine a pour effet de limiter se
rieusement !'expansion des services d'affretement interieurs, particulie
rement entre des points situes dans le sud du Canada. Pour les transpor
teurs aeriens regionaux, la reglementation explique en partie la croissan
ce beaucoup plus lente de leurs affretements interieurs comparativement aux
affretements internationaux, et la place generalement peu importante
qu'occupent les affretements interieurs dans !'ensemble de leurs activites.
En 1975, les transporteurs regionaux rendaient compte de 36 pour
cent des passagers-milles payants transportes par affretement interieur.
Toutefois les affretements interieurs ne representent guere plus de 3 pour 0 cent du volume total d'affretement de chaque transporteur regional, 34
sauf pour Pacific Western Airlines pour qui cela represente environ 10
pour cent.
Au niveau de l'affretement interieur de marchandises, les trans-
porteurs regionaux rendaient compte de 49 pour cent du volume total de
tonnes-milles acheminees par tous les transporteurs canadiens. Toutefois
dans ce secteur c'est Pacific Western Airlines qui detient l'essentiel du
march€ puisqu'il transporte 38 pour cent du total des tonnes-milles.
d) services d'affretement internationaux
Dans une etude preparee en 1977 par M. John A. Creig pour le c compte de la Commission canadienne des transports, on exprimait le commen- taire suivant :
"Les transporteurs aeriens regionaux ont connu !'expansion prolongee la plus marquee au sein des affretements inter nationaux, laquelle expansion est attribuable, entre au tres, aux facteurs suivants :
1) l'enonce de principe qui a confirm€ officiellement l'entree des transporteurs sur la scene internationale;
2) la disponibilite de la capacite des pares d'avions a reaction des transporteurs regionaux qui a faci lite leur entree dans le secteur;
3) la reglementation moins severe pour les services d'affretement internationaux comparativement aux services internationaux a horaire fixe qui a permis aux transporteurs de modifier sensiblement les mar ches des affretements; et
4) l'attrait des passagers pour les services d'affrete ment qui a amen€ !'expansion rapide des marches." (21) 35
Poursuivant ses commentaires, M. Creig affirme ce qui suit
"En effet, sans les services d'affretement internationaux, les transporteurs auraient eprouve des difficultes au cha pitre de !'utilisation annuelle de leurs avions a reaction a distance moyenne. L'engagement des transporteurs a sa tisfaire a la saison de pointe de l'ete pour les services a horaire fixe signifie une capacite disponible durant l'hi ver tout particulierement. En assurant des services d'affre rement internationaux pendant l'hiver, periode de pointe pour ce genre de trafic, !'utilisation d'avions a longueur d'annee s'en trouve accrue et aucun equipement supplementaire n'est forcement necessaire." (22)
Les services d'affretement sont ainsi repartis
transfrontiere voyage entre le Canada et les Etats-Unis comprenant
tous les Etats territoriaux de !'hemisphere ouest c (exemple : Hawai);
meridional voyage entre le Canada et les Antilles, les Ameriques
Centrale et du Sud;
transatlantique : voyage au-dessus de l'ocean Atlantique, l'Afrique
et le Moyen-Qrient (c'est-a-dire entre le Canada
et l'Europe);
transpacifique voyage au-dessus de l'ocean Pacifique, Hong Kong et
l'Australie (c'est-a-dire entre le Canada et le Japon).
Le secteur transatlantique est le plus important pour les trans-
porteurs canadiens. Ces differents services ont connu un taux de croissance
annuel impressionnant entre 1972 et 1975 soit 45 pour cent pour le secteur 36 c transfrontiere, 28 pour cent pour le secteur meridional et 21 pour cent
pour le secteur transatlantique. (23)
En 1975, les transporteurs regionaux occupaient dans le domaine
des services d'affretement internationaux 51 pour cent du secteur trans
continental, 47.5 pour cent du secteur meridional, 9 pour cent du secteur
transatlantique (24), et 68 pour cent du secteur transpacifique.
De cette breve etude, on constate que les routes a horaire fixe
qu'exploitent les transporteurs regionaux ont ete ameliorees d'une part
par l'accroissement du trafic sur les routes existantes et, d'autre part,
par l'adjonction de routes a plus grande densite et la suppression de cel c les a plus faible volume de trafic. Dans !'ensemble, cela a eu pour effet de faire passer le trafic annuel par tron~on de route de 6,000 passagers
en 1966 a 22,000 passagers en 1975. (25)
L'amelioration des services d'affretement s'applique essentiel
lement au changement dans la composition des services. Globalement par
lant, les longs vols internationaux ont pris une importance de plus en
plus significative au cours de la periode. En 1975 d'ailleurs, ils repre
sentaient 96 pour cent du volume d'affretements contre 66 pour cent en
1966, ce qui a eu pour effet de doubler la distance moyenne des vols d'af
fretement. (26)
Cette amelioration des routes comporte un avantage economique pour
les transporteurs regionaux puisque desservir des routes plus longues et de 37
plus grande densite signifie entre autre chose des revenus plus eleves,
une utilisation accrue de plus gros appareils, et une plus grande confian
ce de la part des investisseurs.
Toujours au niveau des services, la politique de 1966 a permis
aux transporteurs regionaux d'offrir un nombre accru de services dans dif
ferents marches a l'interieur de plusieurs zones d'exploitation. Tel
qu'illustr~ au tableau 1.8, chaque transporteur regional offrait en 1975
une diversite de services dans des proportions qui toutefois different de
l'un a l'autre.
Cette diversification et cette croissance des services offerts c par les transporteurs regionaux a evidememnt des repercussions sur leur
situation financiere au cours de la meme periode. L'etude de !'evolution
de cette situation financiere fera l'objet de la prochaine sous-section.
1.3.2 Evolution de la situation financiere
La croissance des tonnes-milles payantes des transporteurs re
gionaux a atteint en moyenne 20.3 pour cent par annee au cours de la pe riode 1964-1976, taux qui est de beaucoup superieur a celui des transpor teurs nationaux, soit 12.7 pour cent. Les taux de croissance des trans
porteurs regionaux ont generalement ete beaucoup plus eleves apr~s 1968
que pendant les annees anterieures. Les passagers-milles payants accusent,
au cours de la meme periode, une augmentation annuelle de 23.4 pour cent. c c 38 TABLEAU 1.8
DONNEES CONCERNANT LES TRANSPORTEURS AERIENS REGIONAUX, 1972 ET 1975 (passagers-mi11es payants) . 7
.6
.s
ID cu ..-4 ..-4.... s I CD .4 cu~ tiC 111 c CD CD 111 ~ cu '0 . 3 '0 ~ ....111 ..-4 ..-4.... s . 2
.I
1972 1975 1972 1975 1972 1975 1972 EPA QB NO TZ PWA c:J Transatlantique r?1J Affretement Sud Affretement ~ Transfrontieres Ill Affretement interieur I 5ia ~:~d · ~ A horaire fixe In drieur ·
Source : Creig, J.A., Etude des transporteurs aeriens regionaux, CCT, 1977, p. 75. 39 c Au cours de la periode 1968-1976, les transporteurs regionaux ant
enregistre un taux d'augmentation de leurs revenus de 19.1 pour cent par
annee comparativement a un taux de 5.1 pour cent au cours de la periode
1960-68. Entre 1968-1976 les transporteurs nationaux ant connu un taux
d'augmentation de leurs revenus de 9.2 pour cent, ce qui est substantiel
lement inferieur a celui atteint par les transporteurs regionaux. L'ex
plication de ces resultats prodigieux reside en grande partie dans !'ame
lioration du milieu de production dont fait etat l'enonce de 1966 concer
-nant les transporteurs aeriens regionaux et !'acquisition subsequente d'a
vions a reaction par ces transporteurs.
En 1965 le total des couts d'exploitation etait de 26 millions, c alors que les revenus d'exploitation se chiffraient a 32 millions, compa rativement a 357 millions pour les couts d'exploitation en 1978 et 379 mil
lions en revenus d'exploitation pour la meme annee. (27)
Le pourcentage des revenus des transporteurs regionaux par rap
port au total des recettes du transfert aerien au Canada a augmente au
cours des 15 dernieres annees, passant de 7 pour cent en 1966 a 17.5
pour cent en 1978. Sur le plan du revenu, Pacific Western Airlines occu
pe le premier rang au sein des transporteurs regionaux, suivi par Nordair,
Quebecair, Eastern Provincial Airways et Transair.
Les transporteurs regionaux ont connu au cours de la periode
1966-75 tres peu de baisse de revenus, soit seulement deux (c'est-a-dire
qu'a deux reprises seulement un transporteur regional a connu au cours 40 0 d'une annee une baisse). Au cours de la periode 1956-1965 les transpor
teurs regionaux avaient connu dix-sept baisses de revenus. La comparaison
des decennies qui precede, revele que depuis la politique de 1966 la base
des revenus des transporteurs regionaux s'est considerablement elargie, et
que le probleme de la fluctuation de la croissance s'est attenuee. Toute
fois, malgre une croissance stable dans !'ensemble, celle des revenus glo
baux n'a pu se maintenir au meme rythme que la croissance des couts, sur
tout depuis la crise du petrole survenue vers la fin de 1973. Les marges
d'exploitation etant reduites, les transporteurs regionaux, et tout parti
culierement Eastern Provincial Airways et Transair, ont connu un nouveau
probleme : celui de !'adaptation.
c Grace a la modernisation de leur flotte, a la croissance du tra fic et a la diversification de leur reseau aerien, les transporteurs ae
riens regionaux ont enregistre au cours de la periode 1968-76 un taux annuel
d'augmentation de 3.7 pour cent de la productivite globale des facteurs,
comparativement a une baisse annuelle de 1.3 pour cent au cours de la pe
riode 1960-68. Entre 1968-1976 les transporteurs nationaux ont pour leur
part connu un taux annuel de 3,8 pour-cent au meme chapitre.
Les flottes combinees des cinq transporteurs regionaux compre- ·
naient en 1976 82.5 pour cent d'avions a reaction, et les economies decou lant de la revolution provoquee par l'avion a reaction atteignent l'epui
sement pour cette classe de transporteurs.
Dans une etude sur la productivite de l~industrie du transport 41
aerien publiee en 1978, on conc1uait dans les termes suivants
"Toutefois, si les tendances courantes persistent, !'aug mentation des couts des intrants ne pourra plus etre com pensee de fa~on appreciable par les ameliorations de la productivite, surtout dans une economie caracterisee par une montee generale des prix." (28)
On peut degager de cette etude sur !'evolution des transporteurs
aeriens regionaux qu'il est indeniable que la politique de 1966 a remedie a- de nombreux maux dont ils souffraient,-et a constitue le tremp1in de cette
progression qui leur permet d'occuper aujourd'hui une position strategique a l'interieur du systeme aerien canadien en depit de leurs dimensions res-
treintes. c On constate toutefois que malgre cette evolution, les transpor-
teurs regionaux n'ont pu atteindre une stabilite financiere qui les mettrait
a l'abri des aleas economiques qui les guette a l'aurore de la recession
economique imminente. Leur marge de profit etant encore faible, une aug-
mentation des couts, non compensee par une augmentation du trafic et de
revenus, peut transformer une situation de profit en situation de perte
et ainsi mettre en peril leur evolution, sinon la survie de certains d'en-
tre eux.
Les transporteurs regionaux doivent done s'efforcer de trouver
de nouveaux moyens d'affermir la rentabilite de leurs operations. Cet af-
fermissement ne pourra etre realise par le biais d'une augmentation de la
productivite puisque tel que mentionne auparavant ils ont atteint le maxi- 42 0 mum sous ce chapitre. D'autres moyens sont toutefois a leur disposition. Parmi ceux-ci on compte la concentration qui, grace aux economies d'echel
le realisees, permet une diminution generale des couts.
On remarque depuis quelques annees que la concentration gagne de
plus en plus de popularite comme moyen d'assurer la rentabilite des opera
tions. Toutefois ce phenomene de la concentration modifie considerablement
la structure du systeme aerien canadien. En !'absence d'une politique
precise en cette matiere, on peut se demander si ces modifications du sys
teme aerien sont souhaitables et s'inscrivent dans le cadre d'une politique
d'evolution de notre reseau aerien. c c
CHAPITRE II
c LES ASPECTS JURIDIQUES DE LA CONCENTRATION DANS
LE DOMAINE DE L'AVIATION CANADIENNE 44 c ! ' Etant donne !'importance strategique que revet le transport ae
rien dans le developpement economique du Canada, les autorites gouvernemen
tales ont, jusqu'a ce jour, juge indispensable d'exercer un certain contra
le sur !'orientation et !'evolution de cet instrument vital du progres eco
nomique canadien. C'est ainsi qu'au fil des ans on a mis sur pied une hie
rarchie d'organismes administratifs ayant pour vocation de reglementer !'a
viation civile canadienne et de veiller a ce que son developpement reponde
adequatement tant aux projets economiques nationaux qu'aux interets parti
culiers de la population canadienne.
La propriete des services aeriens commerciaux et des transpor
teurs aeriens n'echappent.pas a ce controle administratif. C'est ainsi que c tout changement projete dans la propriete du capital-actions d'une compa gnie aerienne doit etre prealablement approuve par les autorites competentes.
La concentration des transporteurs aeriens regionaux, qui constitue sous
une forme ou une autre un changement de propriete du capital-actions, est
done soumise a ce processus d'approbation.
Le legislateur impose a la Commission canadienne sur le trans
port aerien un certain nomb~e de criteres qui doivent la guider dans son
etude d'une demande d'approbation d'un changement de propriete du capital
actions ou des actifs d'un transporteur aerien.
Il existe plusieurs techniques juridiques pour proceder a la 0 concentration des transporteurs regionaux; mentionnons !'acquisition tota le ou partielle du capital-actions ou encore la fusion. Bien que juridi- c 45 quement ces techniques soient tres distinctes les unes des autres, on
peut quand meme se demander si dans les faits elle ne conduisent pas a
des resultats identiques sur la structure du transport aerien canadien.
Si tel est le cas, ne devrait-on pas les assimiler et permettre ainsi que
la decision se fonde davantage sur le fonds que sur la forme?
L'etude de ces aspects juridiques de la concentration des trans-
porteurs aeriens regionaux fera l'objet du present cbapitre.
SECTION 2.1 CADRE JURIDIQUE QUI REGIT LA CONCENTRATION DES TRANSPORTEURS AERIENS AU CANADA
Le legislateur canadien a edicte un certain nombre de dispositions
c legislatives qui imposent aux transporteurs aeriens regionaux de faire ap-
prouver tous changements dans la propriete de leur capital-actions. Ces
dispositions legislatives sont contenues dans la Loi sur l'aeronautique (29)
et dans la Loi nationale sur les transports (30). ~ La reque.te doit etre presentee a la Commission canadienne sur le transport aerien dont le fonc-
tionnement est prevu a la Loi nationale sur les transports.
2.1.1 Les lois applicables
L'article 27 de la Loi nationale sur les transports touche par-
ticulierement les cas d'acquisition d'un interet dans les affaires d'une
compagnie de transport :
"27(1) Une compagnie de chemin de fer, une compagnie de 0 pipe-line pour denrees, une compagnie de transport par eau, une personne exploitant une entreprise 46 c de transport par vehicule a moteur ou un trans porteur par air, assujetti a la competence du Parlement du Canada, qui se propose d'acquerir, directement ou indirectement, par achat, loca tion a bail, fusion, consolidation ou autrement, un interet dans les affaires ou l'entreprise de toute personne principalement engagee dans des operations de transport, que ces affaires ou cet te entreprise soient ou non soumises a la compe tence du Parlement, doit donner a la Commission avis de !'acquisition proposee."
Notons que cette disposition legislative s'applique uniquement
aux compagnies ou aux personnes oeuvrant deja dans le domaine du transport
et desirant acquerir, directement ou indirectement, un interet dans les
affaires d'une entreprise de transport deja existante. Comme le domaine
des transports en general est de nature oligopolistique pour ne pas dire
quasi-monopoliste, le legislateur desire par le biais de ces exigences
administratives eviter qu'il se cree une situation de monopole contreve-
nant a l'interet public. C'est d'ailleurs pourquoi on exige au paragra-
phe 2 de cet article 27, que la Commission fasse parvenir !'avis prevu
a la Loi relative aux enquetes sur les coalitions.
L'article 14 de la Loi sur l'aeronautique (31) prevoit que
"14(1) La Commission peut etablir des reglements
e) enjoignant a toute personne de fournir des ren seignements soit sur la propriete de services aeriens commerciaux, ou de tout autre transpor teur aerien, soit sur des controles, transferts, unifications, fusions ou locations, realises ou projetes, qui s'y rapportent;
f) exigeant la remise a ses bureaux de copies de conventions concernant des controles, trans 0 ferts, unifications, fusions ou locations vises a l'alinea e), de copies de contrats, de projets 47 c de contrats ou de copies de conventions, vi sant les services aeriens commerciaux;
1) interdisant le changement de controle, le transfert, !'unification, la fusion ou la lo cation de services aeriens commerciaux ou de tout transporteur aerien, sauf aux conditions que ces reglements peuvent determiner;
La Commission a exerce les pouvoirs qui lui sont conferes par
cet article, en edictant la partie III du Reglement sur les transporteurs
aeriens, dont le texte est le suivant :
Partie Ill
Changements de controle financier, unifications, fusions, locations et transferts
21. Doit se soumettre aux conditions visees a !'article 22, c quiconque entend se livrer a une operation dont le but est ou dont resulterait un changement de controle finan cier, !'unification, la fusion, la location ou le trans fert d'un service aerien commercial ou d'un transporteur aerien.
22. (1) Toute personne qui se propose de se livrer a une des operations decrites a !'article 21 doit don ner avis de ce projet au Comite.
(2) Sous reserve du paragraphe (4), lorsqu'une opera tion dont il est question a !'article 21 tombe sous le coup de !'article 27 de la Loi nationale sur les transports, il est obligatoire de se con-· former aux dispositions de cette loi.
(3) Sous reserve du paragraphe (4), lorsqu'une ope ration dont il est question a !'article 21 ne tombe pas sous le coup de !'article 27 de la Loi nationale sur les transports, les dispositions de cet article s'appliquent mutatis mutandis a !'ope ration projetee, sauf que le Comite peut instituer une enquete sur cette operation, meme s'il n'y a aucune opposition.
(4} Le Comite peut, sur reception d'un avis d'opera c tion decrite a !'article 21, exiger de la personne 48 c dont il est question au paragraphe (1) qu'elle depose chez le Secretaire les informations ou documents de nature a permettre au Comite de de terminer si !'operation pourrait reduire indument la concurrence ou porter autrement prejudice a l'interet public.
Contrairement a l'article 27 de la Loi nationale sur les trans-
ports, les articles 21 et 22 du Reglement sur les transporteurs aeriens
adoptes en vertu de l'article 14 de la Loi sur l'aeronautique, s'adressent
non seulement aux personnes ou entreprises oeuvrant deja dans le domaine des transports, mais aussi a toute personne desireuse de proceder a l'une
des operations ayant les effets enumeres. Bien que dans les deux cas
on vise a proteger l'interet public, la philosophie qui inspire chacune· c de ces dispositions legislatives est differente. Dans le cas de l'article 27, tel qu'exprime precedemment, on desire eviter les situations de monopo-
le; par contre aux articles 21 et 22 du Reglement c'est !'evolution generale
du systeme aerien canadien qui retient !'attention du legislateur. L'avia-
tion civile etant un facteur primordial du developpement de l'economie ea- nadienne, on veut eviter que son evolution aille a l'encontre des interets generaux du pays; c'est ainsi que l'on tentera d'eviter que le contr6le
de services aeriens commerciaux ou d'un transporteur aerien soit transfere a des interets etrangers ou a des personnes ne pouvant faire preuve d'une
capacite financiere suffisante.
Une autre distinction entre ces dispositions legislatives est 0 l'ampleur des transactions visees. Aux articles 21 et 22 du Reglement on ne vise que les operations ayant pour but ou pour resultat une modification
significative dans la propriete ou la structure du capital-actions d'une 49
compagnie aerienne, alors qu'a !'article 27 on vise toute acquisition directe ou indirecte d'un interet dans les affaires ou l'entreprise d'une personne engagee dans des operations de transport. Ainsi une transaction peut dans certaines circonstances tomber uniquement sous le couvert de la Loi nationale sur les transports, alors que dans d'autres cas les dis- positions legislatives des deux lois s'appliquent.
L'application de ces dispositions legislatives est confiee soit a la Commission canadienne des transports, soit au Comite des transports aeriens. Les deux lois imposent a ces organismes administratifs une pro- cedure d'approbation.
2.1.2 Les autorites administratives competentes et le processus d'approbation
2.1.2.1 Les autorites competentes
Les articles 27(1) et 22(1) donnent respectivement competence a la Commission canadienne des Transports et au Comite des transports ae- riens pour autoriser ces changements dans la propriete ou la structure du capital-actions d'une compagnie aerienne. Toutefois, en vertu des
Regles generales de la Commission (32), lorsque la compagnie qui fait l'objet de la transaction oeuvre dans le domaine aerien, c'est le Comite des transports aeriens qui a competence pour recevoir l'avis et faire en- quete. Ainsi, peu importe que la transaction soit soumise aux dispositions de la Loi nationale des transports ou de la Loi sur l'aeronautique, c'est le Comite des transports aeriens qui aura competence. 50 0 Lorsque la decision est rendue, l'article 63 de la Loi nationale
sur les transports (33) octroie a la Commission le pouvoir de reviser celle-
ci sur requete de l'une des parties. Cette revision n'est toutefois pas
automatique; les requerants ont le fardeau de demontrer que :
"des faits nouveaux etaient survenus ou que la decision renfermait une erreur de droit ou de fait ou encore qu'une question de principe avancee devant le Comite initial n'avait pas ete prise en consideration ou qu'une nouvelle question de princi.pe etait survenue connne suite a cette decision." (34)
Enfin, 1' article 64 (1) a ttri.bue une competence d' appel au
Gouverneur-general en conseil :
64(1). Le gouverneur-general en conseil peut a toute epoque, c a sa discretion, soit a la requete d'une partie, per sonne ou compagnie interessee, soit de son propre mouvement et sans aucune requete ni demande a cet egard, modifier ou rescinder toute ordonnance, deci sion, regle ou reglement de la Commission que cette ordonnance ou decision ait ete rendue inter partes ou autrement, et que ce reglement ait une portee et une application generales ou restreintes; et tout decret que le gouverneur en conseil rend a cet egard lie la Commission et toutes les parties."
Par nature, cette procedure d'appel est nettement politique.
Elle permet indirectment au gouvernement de transmettre a la Commission
des declarations de politique ministerielle. Ce type de procedure d'appel
peut s'averer particulierement utile au gouvernement dans les domaines ou
il n'a pas encore elabore de ligne de conduite officielle ou encore dans 0 les domaines ou la declaration de principe est perimee en ce sens ou elle ne repond plus anx besoins actuels. Elle permet egalement au gouvernement 51 0 de conserver un controle indirect sur !'evolution du secteur du transport
en general, et aerien en particulier.
Exception faite de la juridiction de la Cour d'appel federale
sur les questions de droit et les questions de competence, les autorites
enumerees ci-haut sont les seules a avoir competence en mati~re de con
centration des transporteurs aeriens, pour employer un terme plus general. (35)
2.1.2.2 Le processus d'approbation
On a vu qu'a !'article 27(1) de la Loi nationale sur les trans
ports les personnes visees doivent faire parvenir a la Commission un avis c de !'acquisition proposee. Sur reception de cet avis, la Commission doit donner ou faire donner un avis public ou tout autre avis de cette acquisi
tion proposee qui lui semble raisonnable dans les circonstances, y compris
l'avis au directeur sur les coalitions. (36) Par la suite, dans un delai
prescrit par la Commission, toute personne visee par la proposition d'ac
quisition ou toute association ou autre organisme representant les trans
porteurs ou des entreprises de transport visees par cette acquisition peut
s'opposer aupres de la Commission a cette acquisition en invoquant le mo
tif qu'elle restreindra indument la concurrence ou portera autrement pre
judice a l'interet public. (37)
Lorsqu'il est fait opposition, le Comite des transports aeriens
doit tenir l'enquete, comprenant notamment la tenue d'auditions publiques qu'elle estime necessaire ou souhaitable dans l'interet du public. Il peut 52
ne pas reconnaitre une semblable acquisition si, de son avis, cette ac
quisition doit restreindre indGment la concurrence ou etre par ailleurs
prejudiciable a l'interet public. Toute acquisition non reconnue par le
Comite est-nulle. (38)
On doit conclure qu'en !'absence d'opposition le Comite doit
reconnaitre !'acquisition ou meme que celle-ci est reconnue automatique
ment a !'expiration du delai prevu pour presenter une opposition.
En vertu de !'article 22(1) du Reglement sur les transporteurs
regionaux, toute personne qui compte se livrer a une des operations de crites a !'article 21 du meme Reglement doit donner avis de ce projet au c Comite des transports aeriens. Si !'operation projetee est aussi couverte par !'article 27 de la Loi nationale sur les transports, les parties doi
vent aussi se conformer aux dispositions de cette loi (39). L'article
22(3) dudit Reglement precise que meme lorsqu'une operation couverte par
!'article 21 ne tombe pas sous !'article 27 de la Loi nationale des trans
ports, les dispositions de cet article 27 s'appliquent mutadis mutandis a !'operation projetee, a !'exception que le Comite peut instituer une en
quete sur cette operation meme s'il n'y a aucune opposition. Le Comite
des transports aeriens possede done, dans le cas d'operations ayant pour
effet de modifier la propriete ou la structure du capital-actions d'une
compagnie aerienne, une plus grande discretion puisqu'il peut de son pro
pre chef instituer une enquete s'il juge que les circonstances !'exigent. 0 En vertu de !'article 22(4) dudit Reglement, le Comite a aussi 53
le pouvoir, sur reception de !'avis, d'exiger de la personne effectuant
!'operation qu'elle depose chez le secretaire les informations ou docu
ments de nature a lui permettre de determiner si !'operation pourrait re
duire indument la concurrence ou porter autrement prejudice a l'interet
public.
Les parties interessees peuvent soumettre au Comite, dans le
delai fixe, des rapports favorisant soit !'approbation, soit le rejet de
!'operation projetee. Le Comite a aussi le pouvoir de tenir des audien
ces publiques lui permettant de recueillir toute !'information necessaire
pour rendre la decision la plus juste et equitable dans les circonstances.
c Tel que mentionne precedemment la decision rendue par le Comite
peut etre revisee par la Commission ou encore portee en appel devant le
Gouverneur-general en conseil.
Si une personne effectue une operation prevue a l'une ou !'autre
des deux lois sans se conformer aux formalites administratives, la Commis
sion a alors juridiction et peut rendre une ordonnance relativement a l'ad
missibilite de cette operation projetee ou deja effectuee.
Dans le cadre de sa decision sur l'admissibilite d'une opera
tion visee par l'une ou !'autre des lois, le Comite doit prendre en consi
deration certains criteres fixes par loi, dont !'etude fera l'objet de la
prochaine sous-section. 54
2.1.3 Les criteres decisionnels
Les criteres qui guident le Comite des transports aeriens dans
le processus d'approbation ou de rejet d'une operation ayant pour but de
modifier la propriete ou la structure du capital-actions d'une compagnie
aerienne, sont enonces a !'article 27(4) b) de la Loi nationale sur les
transports et a !'article 22(4) du Reglement sur les transporteurs aeriens.
Ces criteres decisionnels sont les suivants : determiner si !'acquisition
ou !'operation projetees pourraient :
a) reduire indument la concurrence; ou
b) porter autrement prejudice a l'interet public. c Ces criteres sur lesquels doit se fonder la decision du Comite
mettent en relief deux elements. Premierement, l'interet public est le
seul veritable critere qui doit guider le Comite car la reduction de la
concurrence est consideree par le legislateur comme une des consequences
possibles de !'operation projetee qui irait contre l'interet public. Deu
xiemement, le fait que le legislateur ait cru necessaire de faire de la
reduction de la concurrence un critere specifique d'evaluation illustre
jusqu'a que! point le maintien de la concurrence est un souci majeur pour
ne pas dire un principe philosophique et economique dans le domaine des
transports au Canada.
Dans son evaluation de l'interet public, et de fa~on plus spe
cifique du maintien de la competition, le Comite doit considerer la poli- 55
tique nationale des transports formulee a l'article 3 de la Loi nationale
sur les transports :
3. Il est par les presentes declare qu'un systeme eco nomique, efficace et adequat de transport utilisant au mieux tous les moyens de transport disponibles au prix de revient global le plus has est essentiel a la protection des interets des usagers des moyens de transport et au maintien de la prosperite et du developpement economique du Canada, et que la fa~on la plus sure de parvenir a ces objectifs est vrai semblablement de rendre tous les moyens de trans port capables de soutenir la concurrence dans des conditions qui assureront, compte tenu de la poli tique nationale et des exigences juridiques et cons titutionnelles,
a) que la reglementation de tous les moyens de trans port ne sera pas de nature a restreindre la capa cite de l'un d'eux de faire librement concurrence c a tous les autres moyens de transport; b) que chaque moyen de transport supporte, autant que possible, une juste part du prix de revient reel des ressources, des facilites et des ser vices fournis a ce moyen de transport grace aux deniers publics;
c) que chaque moyen de transport soit, autant que possible, indemnise pour les ressources, les fa cilites et les services qu'il est tenu de four nir a titre de service public commande; et d) que chaque moyen de transport achemine, autant que possible, le trafic a destination ou en pro venance de tout point au Canada a des prix et a des conditions qui ne constituent pas i) un desavantage deloyal a l'egard de ce trafic plus marque que celui qui est inherent a !'en droit desservi. ou au volume de ce trafic, a 1' ampleur de 1' operati.on qui y est reliee ou au type du trafic ou du service eri cause, ou
ii) un obstacle excessif a l'echange des denrees entre des points au Canada ou un decourage ment deraisonnable du developpement des in dustries primaires ou secondai.res ou du com- 56
merce d'exportation dans toute region du Canada ou en provenant, ou du mouvement de denrees pas sant par des ports canadiens;
et la presente loi est edictee en conformite et pour la realisation de ces objectifs dans toute la mesure ou ils sont du domaine des questions relevant de la competence du Parlement en matiere de transport. 1966-67, c. 69, art. 1.
Ainsi dans l'exercice de ses fonctions, le Comite doit veiller
au maintien d'un systeme canadien des transports qui soit a la fois "eco-
nomique, efficace et adequat". On suggere dans cet article 3 de la Loi
nationale sur les transports "que la fat;on la plus sure de parvenir a ces
objectifs est vraisemblablement de rendre tous les moyens de transport ea- c pables de soutenir la concurrence ••• ".
Soulignons d'abord que cette declaration reflete une incertitude
deconcertante quant a l'efficacite du moyen propose. Deuxiemement, on peut se demander si dans le secteur aerien on laisse veritablement place a la
concurrence, car dans ce secteur les politiques de reglementation etablies
limitent le nombre de transporteurs et determinent de fa~on precise les
routes attribuees a chacun. En consequence, la concurrence n'est permise que pour des categories tres restreintes de services specialises. Cette
situation quelque peu paradoxale suscite de nombreux commentaires, dont,
a titre d'exemple, celui de M. Max Saltzman
••• "(la loi) est une mesure quelque peu schizophrene : elle prevoit la concurrence tout en la reglementant pour qu'elle ne depasse pas les bornes. Nous finirons a mon avis par n'attraper aucun des deux lievres. Nous ne tirerons pas les avantages offerts par le regime de la concurrence dans les regions ou la concurrence est utile, et nous ne profiterons 57
pas non plus de la reglementation qui semble naturelle dans le domaine des transports." (40)
Conscient de cette ambiguite entre le desir de concurrence et
celui de la reglementation, le gouvernement a, au fil des ans, reajuste
sa poli tique nationale afin de la rend re plus reali.ste. En 197 4, M. Jean
Marchand, alors ministre des transports, declarait qu'il fallait dorena-
vant mettre mains !'accent sur la concurrence :
"Je puis maintenant vous dire en toute sincerite, a la lumiere de mon experience que le principe fondamental (la concurrence) est mauvais pour le Canada. Ce n'est pas vraiment faux, mais ~a l'est en,partie si vous con siderez la grandeur de notre pays et la fa~on dont sa population est repartie, vous verrez qu'il n'est pas possible d'avoir partout un systeme de transport ren table; il n'est pas possible par exemple d'avoir un 0 systeme de transport rentable pour desservir le Nord ou les regions ou la population est tres clairesemee. Il n'est pas possible non plus d'avoir un systeme ren table dans certaines regions eloignees du centre." (41)
La portee de !'article 3 de la Loi nationale sur les transports est done considerablement modifiee a la lumiere de ces changements d'orien- tation qui, a notre avis, donnent un portrait plus realiste de la situation qui de facto a toujours prevalu dans le secteur du transport aerien au
Canada. Comme le critere decisionnel de la restriction indue de la con-
currence doit s'interpreter en relation avec la politique nationale des
transports, on peut pretendre que ce critere a perdu de son importance au
cours de la derniere decennie. Ce n'est que dans les secteurs a forte 0 densite de population qu'il prend veritablement toute sa dimension. 58
Applique a la concentration des transporteurs regionaux, ce
critere decisionnel perd encore de son importance et de sa pertinence.
~epuis la politique de 1966, et plus particulierement 1es clarifications de
1969, il existe tres peu de concurrence entre les cinq transporteurs re-
gionaux. Celle-ci est presqu'inexistante sur les services a horaire fixe,
alors qu'elle est plus importante dans le secteur de l'affretement. Tou-
tefois, l'affretement ne represente pas pour la majorite des transporteurs
regionaux l'essentiel de leurs operations. Ainsi une fusion ou toute au-
tre forme de concentration entre transporteurs regionaux n'affecte pas
substantiellement la competition dans !'ensemble du transport aerien.
Toutefois !'element de concurrence reprend un peu de sa vigueur c lorsqu'il s 1 agit d'acquisition d'un transporteur aerien regional par l'un
des deux transporteurs nationaux. En effet, depuis la politique de 1966
il existe un certain degre de concurrence entre ces deux categories de
transporteurs dans le domaine des services meridionaux a horaire fixe.
En consequence, dans le cas d'une telle acquisition, totale ou partielle,
les forces du marche peuvent etre affectees au detriment de l'interet pu-
blic.
Le second critere decisionnel vise la protection de l'interet
public en general. Peut-on donner une definition precise et immuable de
ce que constitue l'interet public? (42)
"The phrase "public convenience and necessity" when applied to cemetaries could not be given precisely the same conno tation as when it was applied to those operations more com monly looked upon as public utilities, such as electric po- 59
wer services, water distribution systems, railway lines and the like. It would be impractical and undesirable to attempt a precise definition of ge neral application of what constitutes public conve nience and necessity. The meaning in a given case should be ascertained by reference to the context and to the objects and purposes of the statute in which it is found." (43) (j'ai souligne)
En matiere de concentration des transporteurs aeriens regionaux
l'interet public peut etre defini comme englobant la qualite, la frequence
et la diversite des services offerts ainsi que le cout de ces memes servi-
ces. Ces quelques elements constituent les composantes objectives et fa-
cilement ponderables de la notion d'interet public. Toutefois d'autres
elements, cette fois variables et plus subjectifs, s'ajoutent a ceux-ci. 0 Mentionnons entre autres l'impact possible d'une transaction sur l'evolu- tion du systeme aerien canadien.
Ces constituantes subjectives doivent etre evaluees en regard du
contexte particulier de la situation qui nous amene a considerer l'interet
public. La necessite d'etudier le contexte particulier d'une situation
nous empeche de donner une definition precise de l'interet public, puis-
qu'un tel exercice aurait pour effet de figer dans le temps et dans l'es-
pace une notion qui par sa nature meme est dynamique.
Particulierement au niveau de !'evaluation des constituantes sub-
jectives, la determination de l'interet public est la formulation d'une
opinion.
"What the Court did was to exercice administrative jurisdic tion and to substitute its judgment on the application for 60 0
that of the Board. In this I think it exerced its power. We were referred to no precise or material issue in the appeal or any question of fact or law on which the Court was asked to or did make a finding or ruling. It was argued, and it seems to have been the view of the Court, that-the determination of public convenience and neces sity was itself a question of fact, but with that I am unable to agree : it is not an objective existence to be ascertained; the determination is the formulation of an opinion, in this case, the opinion of the Board only." (44) (j' ai souligne)
Dans !'arret Memorial Gardens (45) le juge Abbott s'exprimait,
pour sa part, dans les termes suivants :
"As this Court held in the Union Gas case, the question whether public convenience and necessity requires a cer tain action is not one of fact. It is predominantly the 0 formulation of an opinion. Facts must, of course, be es tablished to justify a decision by the Commission but the decision is one which cannot be made without a substantial exercice of administrative discretion." (j'ai souligne)
Dans une etude approfondie effectuee par le Centre de Recherche
de l'Institut de droit aerien et spatial de l'Universite McGill sur l'en-
semble du transport aerien canadien, les auteurs concluaient dans les ter-
mes suivants a la fin du chapitre sur l'interet public : (46)
"The concept of public convenience and necessity is not a fixed notion subject to precise definition. It rather seems to be an ideal which can only be achieved in the light of the prevailing social economic and political reality. Some objective criteria can be set, but the underlying philosophy is ultimately subject to the whims of government policy." (47) 61 ~ ~ Il faut garder a !'esprit aussi que l'interet public et les
droits individuels ne s'excluent pas mutuellement. A ce sujet, M. C.I.
Patterson declarait lors d'une conference intitulee "Private Right v
Public Interest11 et qui fut rapportee dans le New Zealand Law Journal
du 5 aout 1975 aux pages 340 a 356:.
"As to self evident thruths, perhaps I might use the expres sion, that public interest does not necessarily negate pri vate rights, but frequently coincides with it, and public interest is not always the same as the interest of the state."
En resume, le critere de la restriction indue de la concurrence
a aujourd'hui une importance relative puisque premierement il existe tres
peu de secteurs ou s'exerce cette concurrence, et deuxiemement le change-
ment d'attitude du gouvernement a amoindri sensiblement ce principe de la
concurrence. Quant au deuxieme critere, soit celui d'un prejudice a l'in- teret public, rappelons qu'on ne peut arreter une definition precise de cet-
te notion d'interet public, et que son evaluation laisse place a la discre-
tion administrative du Comite des transports aeriens.
SECTION 2.2 ANALYSE THEORIQUE DU PRINCIPE DE CONCENTRATION
L'article 27(1) de la Loi nationale sur les transports regit
toute acquisition, directe ou indirecte, par achat, location a bail, fu-
sion, con?olidation ou autrement, d'un interet dans les affaires ou l'en-
treprise de toute personne principalement engagee clans des operations de
transport. A !'article 21 du Reglement sur les transporteurs aeriens on
reglemente toute operation dont le but est ou dont resulterait un change-
ment de controle financier, !'unification, la fusion, la location ou le 62 0
transfert d'un service aerien commercial ou d'un transporteur aerien. Ces
dispositions legislatives sont complementaires. Tel que mentionne prece
demment, dans la premiere on vise toute acquisition par une personne deja
engagee dans le domaine des transports, alors que dans la deuxieme on
vise toute personne qui se propose d'effectuer l'une des operations enu-
merees.
Lorsqu'on parle de concentration des transporteurs aeriens re
gionaux, soit au sens strict de l'acquisitfon par un transporteur regional
d'un interet dans les affaires d'un autre transporteur regional, ou soit
au sens large de !'acquisition par une personne ou entreprise engagee dans c le domaine du transport aerien d'un interet dans les affaires d'un trans porteur regional, les deux dispositions legislatives doivent etre appliquees.
Ainsi on peut affirmer sans hesitation que, peu importe qui effectue la
transaction et !'importance ou la-nature de la transaction, cette opera
tion financiere est soumise au processus administratif d'approbation par
le Comite des transports aeriens. Ce Comite sera d'ailleurs dans !'obliga
tion de tenir une enquete avant de rendre sa decision.
Il n'y a done pas lieu de s'interroger sur la suffisance des dis
positions legislatives existantes ou encore sur la nature juridique du
type de transactions que devrait comprendre la concentration des transpor
teurs aeriens regionaux.
0 On peut toutefois s'arreter brievement sur les consequences d'une
acquisition, totale ou partielle, d'un transporteur aerien par un autre sur c 63 la structure de transporteur aerien au Canada. Rappelons que le reseau
aerien canadien en est un d'oligopole puisqu'il compte seulement deux
transporteurs nationaux et cinq transporteurs regionaux. Dans un article
intitule "Observation on the domino theory of Airlines Mergers", M. Robert
Gallamore exprimait le commentaire suivant : (48)
"Strictly speaking, the domino effect operates when ap proval of one merger so profoundly alters competitive conditions in the industry or a segment of it that the merger almost necessarily produces another merger or mergers. One merger alters the status quo; the purpose of the subsequent mergers is to restore some semblance of that status quo. ( ••• )
Domino effect relates to changes in competitive condi tions in segments of the industry, while the snowball effect relates to increased concentration of the indus c try as a whole." (49)
Tel que decrit precedemment, le systeme aerien canadien ne peut
etre qualifie au sens strict de concurrentiel etant donne le cloisonnement
qui le regit. Toutefois, au sens large, il s'exerce un certain degre de
concurrence nourri par le desir de maintenir un equilibre des forces entre
chaque transporteur. Etant donne le type particulier de concurrence qui
prevaut au Canada, on peut affirmer que notre systeme aerien est soumis non pas a la theorie du domino mais plutot a la theorie de l'effet d'en-
trainement (boule de neige).
Etant donne le nombre limite de partenaires, le domaine de l'a-
viation est soumis au phenomene du "defensive merger"; lorsque le proces- 0 sus de concentration commence, tout s'accelere au fur et a mesure que cha- que transporteur essaie de faire avant son concurrent la meilleure tran- c 64
saction. Certains transporteurs peuvent egalement profiter de cette periode
de confusion, generee par cette instabilite structurelle temporaire, pour
ameliorer leur situation en effectuant des transactions qui pourraient
aller contre le principe etabli du cloisonnement, et ainsi bousculer toute
la structure du systeme aerien canadien.
Devant les dangers que comporte tout mouvement de concentration,
l'interet public exige que le gouvernement etablisse des !ignes directrices
afin d'eviter des associations indesirables. Toutefois, on doit malheureu
sement constater qu'il n'existe aucune ligne directrice semblable au Canada.
Le Comite des transports aeriens se voit dans !'obligation d'en referer c aux politiques generales emises par le gouvernement bien que celles-ci soient loin de fournir des informations precises sur !'attitude a adopter
dans le domaine de la concentration des transporteurs aeriens.
La tres grande sensibilite du marche a tout mouvement de concen tration devrait obliger le Comite des transports aeriens a considerer davan
tage l 1 effet d'une acquisition projetee sur !'ensemble du systeme aerien
(dont l'effet d'entrainement) que l'effet de cette meme acquisition sur la structure de chaque transporteur concerne et sur le public desservi par
ces transporteurs. En d'autres mots, l'effet psychologique d'une telle
transaction devrait avoir la meme importance que l'effet economique imme
diat. L'analyse du moyen de concentration projete devrait davantage pren
dre en consideration ses effets reels actuels et futurs sur la structure 0 du transport aerien plutat que sa simple realite juridique. c 65
C'est en gardant a l'esprit ces quelques notions juridiques et
theoriques sur la concentration des transporteurs aeriens regionaux au
Canada, que l'on peut ~intenant etudier le phenomene de concentration
dans l'ouest du Canada. c
CBAPITRE III c ETUDE DE LA CONCENTRATION DES TRANSPORTEURS REGIONAUX DANS L' QUEST DU CANADA 67 c Depuis 1974, on connait dans la partie ouest du Canada une ten-
dance marquee de concentration des transporteurs regionaux. L'acquisition
de Pacific Western Airlines Ltd par le gouvernement albertain constitue la
premiere etape de ce processus de concentration. Elle fut suivie quelques
annees plus tard, soit en 1978, par !'acquisition de Transair Ltd par Paci-
fie Western Airlines Ltd et leur fusion en 1979.
Ces deux transactions ont des consequences evidentes sur la
structure du systeme aerien canadien. Ce chapitre a pour but d'identifier
et d'analyser ces consequences.
3.1 Le cas de Pacific Western Airlines Ltd c . Pacific Western Airlines Ltd (ci-apres designe PWA) est une cor-
poration publique originellement incorporee en vertu des lois de la Colombie- britannique. A titre de transporteur aerien commercial, elle offre des
services reguliers dans les territoires du Nord-Ouest, dans l'Etat de Was-
hington et dans les provinces de la Colombie-britannique et de !'Alberta.
Elle opere aussi des services d'affretement internationaux. Au debut du
mois d'aout 1974, le gouvernement albertain a achete presque la totalite
du capital emis·et en circulation de PWA (soit 99.3 pour cent du capital-
actions).
Le ou vers le 9 aout 1974, le Secretaire de la Commission cana-
dienne des transports a fait parvenir un telex au gouvernement albertain 0 lui demandant de faire parvenir ses commentaires sur son defaut de donner avis a la Commission de la prise de controle de PWA, le tout conformernent aux 68 0 Reglements sur les transporteurs aeriens et la Loi nationale sur les trans
ports. Le gouvernement albertain a avise la Commission qu'il etait pret a cooprerer et a lui fournir, sur une base volontaire, toute !'information
requise. Toutefois il ajouta qu'il considerait que les articles 19 et 20
du Reglement sur les transporteurs aeriens ne pouvaient s'appliquer ou
lier sa Majeste du chef de la province dans le cadre de !'acquisition d'ac
tions d'une compagnie publique et que, plus particulierement, !'Alberta n'etant pas obligee de donner avis a la Commission canadienne des trans
ports de l'achat de ces actions sor le marche libre.
Pour sa part, la Commission canadienne des transports conside
rait que les articles 19 et 20 du Reglement sur les transporteurs aeriens c devaient s'appliquer. Elle donna done un avis de ladite acquisition, et demands a toute personne qui desirait s'objecter a cette acquisition de
faire parvenir leurs objections conformement aux dispositions dudit Regle
ment.
Le Comite sur les transports aeriens, ayant recsu quelques ob
jections, entreprit done son enquete sur la transaction. Cependant, le gouvernement d'Alberta s'objecta a la juridiction de la Commission re
lativement a ladite acquisition, et suggera que cette question de juridic
tion soit determinee avant que toute procedure ne soit prise. La Commis
sion s'adressa done a la Cour d'appel federale, conformement a !'article 55
de la Loi nationale sur les transports (50), afin d'obtenir un jugement 0 declaratoire concernant sa juridiction sur ladite acquisition. 69 c La question qui fut adressee a la Cour d'appel federale est la
suivante
"Est-ce que Sa Majeste du chef de la Province d'Alberta est une personne soumise aux dispositions des articles 19 et 20 du Reglement sur les transporteurs aeriens et consequem ment soumise a la juridiction de la Commission relativement a la prise de contr61e des interets de Pacific Western Air lines Ltd?" (51) (traduction libre)
La Cour d'appel federale, apres avoir discute des principes
d'interpretation traitant de l'effet des lois sur Sa Majeste et des ob-
jectifs de la Loi sur le transport national, conclut clans les termes sui-
vants.
11 1 am unable to accept the view that the question of owner c ship of air carriers is a relatively unimportant matter insofar as the conduct of aeronautics is concerned.
( ••• ) it becomes most important indeed for the regulatory body charged with regulating the aeronautics industry, to be entitled to investigate changes in ownership of air car riers, be they the Provincial Crown or a private carrier since a change of ownership could very well result in a change of policy which would contravene the expressed ob jective of the Aeronautics Act and the National Transporta tion Act referred to supra. I have accordingly concluded that the Majesty in Right of the Province of Alberta is bound by sections 19 and 20 of the Air Carrier Regulation by "necessary implication". (j'ai souligne) (52)
La Cour d'appel federale concluait done a la juridiction de
la Commission d'enqueter et d'approuver ou rejeter la transaction. C'est
pour assurer la mise en oeuvre et le respect de la politique nationale des
transports que la Cour d'appel federale a repondu affirmativement a la
question qui lui a ete posee. 70
Le gouvernenemt albertain porta cette decision en appel devant
la Cour Supreme du Canada, et a obtenu gain de cause. (53) Les motifs de
cette decision furent rendues par les juges Laskin et Spence. L'Honorable
juge Laskin accueillit l'appel au motif que le mot "personne" utilise aux
articles 19 et 20 du Reglement sur les transporteurs aeriens ne pouvait
etre interprete comme incluant Sa Majeste du chef de la Province d'Alberta; une mention explicite a cet effet aurait ete necessaire pour soumettre Sa
Majeste aux formalites prevues aux articles 19 et 20. L'Honorable juge
Spence, pour sa part, fonda sa decision sur la signification des mots "con
tr6le11 et "service aerien commercial" utilises aux articles pertinents au
Reglement sur les transporteurs aeriens. Selon lui ces termes ne couvraient
pas !'acquisition des actions du capital-actions de Pacific Western Airlines c par le gouvernement albertain.
Une premiere consequence de cette decision de la Cour Supreme
est de rendre la transaction inattaquable. Nous nous retrouvons done avec
un transporteur aerien regional contr6le par l'Etat, soit le gouvernement
de la province d'Alberta.
Une deuxieme consequence de cette decision sont les modifications
apportees a la Loi sur l'aeronautique, a la Loi nationale sur les transports
et au Reglement sur les transporteurs aeriens. Pour pallier aux insuffi sances soulevees par la Cour Supreme, le Parlement a adopte le 29 juin 1977
la "Loi modifiant la Loi sur l'aeronautique et la Loi nationale sur les
transports" (54). On ajoute premierement aux deux lois un article stipulant
que "la presente loi lie Sa Majeste du chef du Canada ou d'une province et 71 0
tout mandataire de Sa Majeste de l'un ou !'autre de ces chefs". Deuxie-
mement on vise desormais tant la propriete des services aeriens commerciaux
que la propriete de tout transporteur aerien. Quant a la definition du
mot 11 controle" le legislateur edicte qu'en regard de certains articles sa
portee devra etre determinee conformement a la "Loi sur les corporations
11 commerciales canadiennes • Par le biais de ces modifications, le Parlement
a voulu eviter que se reproduisent d'autres situations de transfert de pro-
priete sur lesquelles la Commission ne pouvait exercer son controle.
L'insuffisance legislative soulevee par la Cour Supreme a done
permis une modification non souhaitee dans la structure du transport aerien
regional. La presence d'un gouvernement vient sensiblement fausser les c forces du marche ainsi que la philosophie administrative de la rentabilite
qui jusqu'a maintenant guidait chaque transporteur aerien regional. Cet
acte isole n'apparatt pas tragique en lui-meme pour l'avenir du transport
aerien au Canada. Toutefois si on considere premierement la relation qui
existe entre le gouvernement federal et Air Canada, !'acquisition de Trans-
air par Pacific Western Airlines deja propriete du gouvernement albertain, et !'acquisition de Nordair par Air Canada, on peut se demander si cette
presence de l'Etat dans la propriete et !'administration des transporteurs aeriens au Canada sera a long terme benefique pour le progres du transport
aerien canadien et pour l'interet public.
Conscient des modifications profondes que pouvait engendrer une
telle transaction sur la structure du transport aerien regional, le gouver-
nement federal ' a juge bon d'exercer un controle particulier sur !'evolution 72
de tout transporteur controle par Sa Majeste du chef d'une province. Pour
ce faire, le Parlement a modifie !'article 16 de la Loi sur l'aeronautique
en y ajoutant !'article 16(2.1) :
16(1) La Commission peut delivrer, a toute personne qui en fait la demande, un permis d'exploitation d'un service aerien commercial qui revet la forme du permis demande ou tout autre forme. ( ••• )
16(2.1) Aucun permis de ce genre ne peut, sans !'approba tion du gouverneur en Conseil, etre delivre a un transporteur aerien exploitant un service inter provincial ou international, dans lequel Sa Majeste du chef d'une province, l'un des mandataires de ce chef, ou une corporation controlee directement ou indirectement par Sa Majeste du chef d'une provin ce ou par un de ses mandataires de ce chef, detient ou est en voie d'acquerir, directement ou indirecte ment, des droits de creance ou des actions. Le present paragraphe ne vise pas les permis deja c octroyes." (55)
Ainsi le cabinet aura un controle direct sur !'evolution de tout
transporteur aerien controle directement ou indirectement par un gouverne-
ment provincial. Bien que regle generale il ne soit pas souhaitable d'a-
lourdir le processus administratif, nous crayons que les circonstances jus-
tifient la mise en oeuvre de ce controle supplementaire.
L'acquisition de Pacific Western Airlines Ltd par le gouverne-
ment albertain est une modification dans la structure du transport aerien
regional sur laquelle la Commission n'a pu exercer aucun controle, et on ne
peut done lui reprocher dans ce cas d'avoir favorise l'etatisation de l'a-
viation civile canadienne. Nul ne pourra pretendre toutefois que la Commis- 0 sion a joui de la meme excuse lors de !'acquisition de Transair par Pacific Western Airlines. 73 0 3.2 Le cas de Transair
Le 7 juin 1977, le Comite sur le transport aerien a re~u une
demande de Pacific Western Airlines Ltd (PWA) relativement a !'acquisition de 2,257,797 actions ordinaires de Transair Limited, soit 73 pour cent de son capital-actions. Suite a la publication de l'avis de cette acquisition
projetee, le Comite a re~u des objections qui !'oblige a decider si cette transaction aura pour effet de restreindre indument la concurrence ou por- tera autrement prejudice a l'interet public.
3.2.1 les faits
En depit des mesures drastiques prises au cours de 1976 pour
ameliorer la situation financiere de la compagnie, les administrateurs ont
du constater au debut de 1977 que Transair etait dans un etat d'insolvabi~
lite telle que seule une injection immediate et substantielle de capital
pouvait permettre de redresser la situation. Taus les actifs de Transair
etaient deja nantis ou hypotheques et on ne pouvait compter sur les actifs
pour garantir un nouvel emprunt a long terme. Considerant de plus que
Transair accusai.t beaucoup de retard sur le paiement de se& com.ptes ceu- rants, les administrateurs craignaient une mise en faillite.
Le president de la compagnie, dans le but de sauver celle-ci,
s'assura l'accord d'un groupe detenant une majorite des actions ordinaires
pour vendre a un acheteur exterieur une majorite du capital-actions. Des
offres furent adressees au gouvernement du Manitoba et a d'autres parties
dont Nordair Ltd et Pacific Western Airlines .. · Il semble que. seulement 74 0 Pacific Western Airlines a demontre un certain interet a acquerir une
majorite du capital-actions de Transair.
Dans le cadre de !'acquisition, Pacific Western Airlines exige
de Transair qu'elle obtienne la permission d'etendre son reseau aerien jus
qu'a Calgary et Edmonton afin d'assurer le lien entre les services aeriens
des deux compagnies aeriennes. Pacific Western Airlines consulte egalement
Air Canada afin qu'il diminue la frequence de ses services entre Winnipeg
Edmonton et Winnipeg-Calgary. Air Canada y consent dans la mesure ou Trans air accepte d'abandonner ou du moins de suspendre ses services a l'est de Winnipeg.
c Sur la foi de cet accord de principe, Pacific Western Airlines est pret a offrir 1.75$ canadien par action et garantit suite a !'acquisi tion l'ouverture immediate d'une ligne de credit de 3 millions de dollars
en faveur de Transair.
3.2.2 les arguments invoques
Les opposants a cette transaction pretendent premierement que !'entente entre Pacific Western Airlines et Air Canada, relativement a !'a
bandon de certaines routes et a la diminution de la frequence des vols sur
d'autres routes, constitue une restriction de la concurrence. Deuxi~mement
ils expriment leurs craintes relativement a la qualite des services qui se ront offerts a la population des Territoires du Nord-Ouest suite a !'acqui 0 sition. 75 0 Iroisiemement. ils prP.tendent qu'Air Canada desire profiter
de cette transaction pour eliminer les transporteurs regionaux du marche
de Toronto en soutenant qu'il faut eviter la creation d'un troisieme trans
porteur transcontinental. Quatriemement, ils soutiennent que ladite acqui-
sition conduira a moyen terme a la fusion des deux compagnies aeriennes, et qu'une telle situation n'est pas souhaitable dans l'interet public.
Le gouvernement manitobain craint qu'une telle transaction af fecte serieusement l'emploi et le potentiel industriel ae cette province.
Les opposants soutiennent de plus que le controle par un seul c transporteur regional des regions attribuees aux deux transporteurs regio na~x est en con.tradiction avec les principes de la politique de 1966 com
pletee par celle de 1969.
Les tenants de la transaction, pour leur part, soutiennent pre
mierement que sans aide financiere substantielle Transair sera inevitable
ment en faillite, ce qui evidemment aura pour consequence !'interruption de
services pour plusieurs communautes, dont certaines sont lointaines et iso lees. Deuxiemement ils precisent qu'aucune autre offre serieuse n'a ete adressee a Transai.r pour assurer son financement et qu' en consequence il
n'existe guere d'autres possibilites que !'acquisition de Pacific Western
Airlines pour assurer la viabilite de Transair. 76 0
3.2.3 la decision du Comite sur le transport aerien
De l'avis du Comite, l'entente intervenue entre Pacific Western Airlines et Air Canada, relativement a !'abandon de certaines routes et a la reduction de la frequence des services sur d'autres routes, a pour effet
de restreindre la concurrence. De plus, le Comite conclut sans hesitation
que !'association entre Pacific Western Airlines et Transair aura des effets
nefastes sur la qualite des services offerts aux communautes des Territoi-
res du Nord-Quest, puisque cette region est desservie concurremment par
les deux compagnies aeriennes.
Le Comite considere que la possibilite qu'Air Canada ait voulu c profiter de cette transaction pour exclure les transporteurs regionaux du marche de Toronto n'est pas determinante clans le dossier puisqu'il aura toujours la possibilite d'octroyer cette route a un autre transporteur qui en fera la demande. Concluant sur la forme, l'objet et le resultat des ne- gociations qui ont mene a la transaction projetee, le Comite s'exprime clans les termes suivants :
"Praiseworthy as these actions to aid Transair may have been, we are satisfied that the proposed acquisition would have the effect of eliminating actual and poten tial competition over a very large and important part of Canada and that the operating agreement between PWA, Air Canada and Transair has the effect of restricting competition. 11 (55)
Considerant qu'il y a restriction de concurrence, le Comite doit
determiner si la transaction aura pour effet de restreindre indument la con-
currence. Pacific Western Airlines et Transair desservent concurremment les 77 0 villes de Resolute et Yellowknife; ainsi, Pacific Western Airlines, en ac-
querant un interet majoritaire dans Transair, aura le monopole du service
par jet pour ces deux destinations. Toutefois le Comite insiste sur le
fait qu'en aucune fa~on la transaction projetee ne prevoit la fusion des
deux compagnies ou la consolidation de leurs permis, et qu'en consequence
si l'une ou l'autre des compagnies ne dessert pas adequatement l'une de ses
routes, le Comite aura toujours la possibilite d'octroyer ces routes a un
autre transporteur competent.
Quant a la reduction indue de la concurrence, le Comite exprime
l'opinion suivante :
"However, weighting the disruptions of service that would result from dissallownace against the magnitude of res triction of competition that may result from the acquisi tion, and recognizing the Commitee's obligation to moni tor operations and its ability to ensure that an adequate level of service is offered at all times, it is our con clusion that the restriction of competition will not be undue and that the proposed acquisition should not be dissalowed on this count." (56)
Reste maintenant a determiner si !'acquisition projetee sera autrement prejudiciable a l'interet public. Il apparatt clairement au dos- sier qu'une fusion entre les deux compagnies sera eventuellement envisagee.
Toutefois, le Comite precise qu'actuellement il considere uniquement l'ac-
qui.sition d'un interet dans Transair prenant pour acquis que si la transac-
tion est autorisee les compagnies demeureront des entites juridiques dis-
tinctes. La fusion eventuelle sera consideree en temps et lieu en regard
des circonstances qui prevaudront a cette epoque. La simple acquisition 78
d'un interet, meme majoritaire ne causera pas, de l'avis du Comite, pre judice a l'interet public, bien qu'il soit conscient que les deux compa gnies feront !'impossible pour atteindre le maximum de cooperation et d'e
conomies dans !'administration de leurs services.
Prenant en consideration ces differents elements, et en plus le
fait que sans l'aide financiere apportee par Pacific Western Airlines
Transair devrait incessamment interrompre ses services, le Comite conclut
que la transaction doit etre approuvee.
3.2.4 commentaires c Cette decision du Comite sur le transport aerien est deficiente sous plusieurs aspects.
Premierement, le Comite, bien que conscient de l'eventualite
d'une fusion entre les deux compagnies, ne juge pas a propos d'examiner a
fond cette possibilite. A son avis, la fusion sera etudiee en temps et lieu et evaluee en fonction des circonstances qui prevaudront a l'epoque. Considerant que les deux compagnies profiteront au maximum de cette nouvelle
"association" en ti.rant avantage des economies d' echelle qu' elle leur per
met de realiser, il est evident que la creation de ces liens, de plus en plus etroits, rendra la fusi.on non seulement souhaitable mais necessaire a
la poursuite et a la realisation de la rentabilite des deux-compagnies.
D'ailleurs la fusion de ces deux compagnies a ete demandee et autorisee au
0 mois d'aout 1977. (57) c 79 Lorsque la demande de fusion a ete adressee au Comite, celui-ci
n'a guere eu le choix de !'accepter ou de la refuser dans la mesure ou elle
se presentait non pas comme une alternative mais plutot comme une necessite
resultant de cette relation tres etroite qui s'est developpee entre les deux compagnies a la suite de !'acquisition qu'il avait approuvee. Il faut noter aussi que personne ne s'est oppose a la demande de fusion pu;,sque le fond du litige avait deja ete debattu lors de la demande d'acquisi-
tion. Le Comite avait laisse sous-entendre que lorsque la demande de fu-
sion serait presentee, celle-ci serait alors etudiee selon les circonstan-
ces du moment, lai.ssant croire ainsi qu 1 il n' etait pas acquis qu' elle se-
rait automatiquement accueillie. Les circonstances qui ont entoure cette
demande de fusion, presentee un peu plus d''tm an apres !'acquisition, de-
montrent bien que c'est lors de la premiere demande que tout le debat de-
vait avoir lieu puisqu'apres c'est plutot devant un fait accompli que se
retrouve le Comite.
C'est a'tort que le Comite n'a pas considere fmmediatement la i I pOSSibili te d I Une fusion COllliile Cri tere d f evalua ti.On deS COnsequenCeS que
I cette transaction pourrait avoir sur la structure du transport aerien et la
qualite des services offerts a la population canadienne.
Deuxiemement, le Comite n'a pas attache d'importance au fait que
Pacific Western Airlines soit la propriete du gouvernement albertain et que
!'acquisition de Transair aura pour effet "d'etatiserH le transport aerien
regional dans l'ouest canadien. Il a tout au plus juge bon de mentionner que 80
"this question (un seul transporteur aerien dans l'ouest) assumes another dimension when we remind ourselves that the parent company itself is fully owned and controlled by one province, the Province of Alberta." (58)
Nulle part ailleurs, au cours de la decision, le Comite ne discu-
tera de cet aspect du dossier. 11 s'agit la d'une carence regrettable. Si
lors de !'acquisition de Pacific Western Airlines par le gouvernement de
!'Alberta le Comite, ni meme le gouvernement canadien, n'ont pu intervenir
a cause des lacunes legislatives, le gouvernement n'en a pas moins demon-
tre son desaccord en modifiant la loi de fa~on a pouvoir temperer les ef-
fets de ce transfert de propriete. c La presence d'un gouvernement dans la propriete d'un transporteur aerien vient, dans une certaine mesure, fausser le jeu de la concurrence.
En effet il est possible que le gouvernement, dans la realisation de ses
objectifs de developpement economique, soit pret a subventionner indirecte-
ment certains services. L'interet public n'est pas necessairement bien des-
servi par ces subventions, car si celles-ci servent a concurrencer d'autres transporteurs, il se cree alors une situation de desequilibre qui dans
son aboutissement peut conduire au retrait de certains transporteurs sur
des routes donnees, d'ou restriction de la concurrence.
Troisiemement, le Comite a surestime son pouvoir de controle.
A plusieurs reprises au cours de sa decision, le Comite a affirme que la
transaction ne constituait aucunement une fusion des services des deux
compagnies, et que si on constatait que l'un des deux transporteurs negli- c 81
geait l'une de ses routes au profit de l'autre transporteur, le Comite se rait toujours en mesure d'octroyer cette route a un autre transporteur; on a fait entre autre reference a Yellowknife et Resolute qui sont des points
desservis par les deux compagnies.
On peut toutefois se demander quels sont ces autres transporteurs
disponibles. Dans la mesure ou il s'agit d'une route a caractere regional, il serait contre l'integrite de la structure actuelle du transport aerien
canadien que ces routes soient octroyees a un transporteur national ou local. Si on acquiesce a ce principe de l'integrite, il n'existe pas alors de possibilite que ces services soient confies a un autre transporteur, c car il va de soi que pareille route situee dans l'ouest ne pourrait etre accordee a un transporteur aerien regional de l'est sans violer le:princi pe des frontieres regionales etablies par la politique de 1969. On peut pretendre que depuis l'acces de Nordair a Winnipeg (59) et d'Eastern Pro vincial Airways a Toronto (60) la politique de regionalisation de 1969 a ete implicitement amendee et attenuee par le Comite sur le transport aerien. Toutefois, cette politique emane du ministere des transports et a notre avis nul autre organisme n'a le pouvoir de l'amender. En consequence ces deux decisions doivent etre considerees comme des exceptions a la regle generale, pour ne pas dire des contraventions a la politique en vigueur.
On ne pourrait s'appuyer sur ces decisions pour justifier d'autres ecarts
a la politique de regionalisation sans bouleverser et mettre en peril toute
la structure du transport aerien au Canada. c 82 Le Comite n'a pas juge bon de clarifier quels transporteurs
pourraient assurer les services en lieu et place de Pacific Western Air-
lines ou Transair, et sans ces precisions il faut conclure qu'il a sures-
time son pouvoir de contr81e par lequel il a tente de couvrir les inconve-
nients possibles de la transaction.
Il s'agit la des principales lacunes de la decision du Comite.
Heureusement, en vertu de !'article 16(2.1) de la Loi sur l'aeronautique,
(61) le cabinet conserve un contr8le direct sur !'evolution de ces deux
compagnies. Il pourra done temperer partiellement les effets nefastes qui
pourraient naitre de cette acquisition, et ainsi veiller ace que l'orien-
tation de ces deux compagnies soit conforme aux politiques gouverne~ntales
qui pourront etre elaborees dans le futur.
Malgre les reproches adressees au Comite, il faut quand meme
avouer que celui-ci se trouvait dans une situation tres difficile. La pro-
babilite de la faillite de Transair, en !'absence d'une injection substan-
tielle de capital, a ete determinante dans !'attitude du Comite. On peut
se demander s'il n'aurait pas ete preferable que le Comite ou le ministre
impose un moratoire de quelques mois sur cette acquisition afin de permet-
tre a un sous-comite d'etudier d'autres possibilites de financement.
Ce delai aurait aussi permis au Ministere des transports d'ela-
borer, du moins sommairement, une politique generale revisee a l'egard des
transporteurs regionaux et de la structure du transport aerien canadien.
C'est !'absence d'une telle politique clairement definie qui empeche une 83 c analyse serieuse et reflechie des transactions projetees. Cette inaction
du gouvernement conduit a une politique du fait accompli, c'est-a-dire qui
ne laisse au gouvernement que la possibilite de reconnattre une situation
de fait plutot que d'orienter !'evolution de ce secteur de fa~on telle a
ce qu'il reponde aux besoins de la population et du developpement economique.
Il n'est pas question ici d'inscrire un plaidoyer en faveur de
l'interventionnisme etatique et de la reglementation dans le domaine du
transport aerien, mais dans le mesure ou il s'agit de l'option qu'a epousee
le gouvernement canadien il devrait alors joue activement et positivement
son role de guide et non le subir. Les politiques actuelles sont perimees,
desuettes et inadequates, et, par consequent ne repondent plus aux besoins
de la situation presente. Le developpement desordonne du transport aerien
ne peut etre que nefaste a son avenir et prejudiciable a l'interet public
dans la mesure ou ce secteur est et demeurera reglemente et oriente, car
la presence de reglementation et de politique d'orientation empeche l'exerci-
cede !'ensemble des forces du marche necessaire pour faire contrepoids a ces transactions qui s'effectuent soit en l'absence de controle administra-
tif (par le biais de la reglementation) ou politique (par le biais des poli-
tiques d'orientation).
Jusqu'a maintenant le Ministere des transports n'a pas juge
bon d'adopter une politique en matiere de fusion ou toute autre forme de
concentration des transporteurs aeriens. On peut pretendre que chaque 0 demande est particularisee par des circonstances tellement differentes d'un cas a !'autre, qu'il est preferable de ne pas elaborer de politique 84 0 generale afin de laisser au Comite toute la !attitude necessaire pour
juger librement des circonstances exceptionnelles qui entourent la requete
sous etude.
L'elaboration d'une politique generale en matiere de concentra eion des transporteurs aeriens, qui laisserait place a la creation de cas
d'exception, serait toutefois preferable puisqu'elle permettrait au Comite
d'analyser plus adequatement chacune des requetes et de rendre une decision qui s'inscrirait davantage dans le cadre d'une orientation a long terme.
On pourrait meme prevoir que certaines demandes soient directement acheminees au ministre des transports a cause des modifications profondes qu'elles c risqueraient de provoquer sur la structure de transport aerien. Suite a !'acquisition de Pacific Western Airways par le gouver nement albertain et a celle de Transair par Pacific Western Airways, on se retrouve avec un seul proprietaire pour tout le transport aerien regional
dans l'ouest du Canada. Tel que discute au chapitre II, on devait s'atten
dre, en appliquant la theori~ de l'effet d'entrainement, a une reaction chez les autres transporteurs regionaux.
C'est effectivement ce qui s'est produit puisqu'en 1978 Air Cana da adressa a la Commission canadienne des transports un avis d'acquisition
de Nordair Ltd. c
CHAPITRE IV c ETUDE DE LA CONCENTRATION DES TRANSPORTEURS REGIONAUX DANS L' EST DU CANADA : LE CAS DE NORDAIR 86
En reaction au mouvement de concentration dans l'Ouest du Canada,
Air Canada a exprime en 1978 son intention de se porter acquereur de Nordair.
Le Comite sur les transports aer1ens a examine cette requete et l'a approuvee
apres avoir entendu toutes les objections soulevees par les transporteurs
aeriens, par des organ1smes relies au doma1ne du transport aerien, ou par
quelques gouvernements provinciaux.
Nordair explo1te des services intraprovinciaux, interprovinciaux
et 1nternationaux. Ces services internationaux sont particulierement con
centres vers le Sud. Nordair possede egalement une filiale (Treasure Tours)
qui s'occupe essentiellement d'organiser des vols d'affretement de passagers c vers plusieurs destinati.ons internationales.
4.1 Presentation des faits et des arguments invoques
Le 11 janvier 1978, Air Canada, en conform1te avec !'article 27(1)
de la Loi nationale sur les transports, a fai.t parvenir un avis a la Commis sion canadienne des transports de son intention de se porter acquereur d'un
interet dans Nordair Ltee en achetant toutes les actions emises et en cours.
Sur directives de la Commission, un avis public de cette acquisition projetee a ete publie le 16 janvier 1978. Suite a cet avis, des oppositions ont ete
deposees par les personnes suivantes : les gouvernements du Quebec, de !'On
tario et du Manitoba, le directeur des enquetes et recherches, l'Honorable
Eugene Whelan, m1nistre de !'agriculture, l'Honorable Herb Gray, depute,
M. D. Mazankowski, depute, la Corporation de la ville de Windsor, Bradley
Air Services Limited, Canadian Pacific Airlines Limited, Eastern Flying c 87
Services Limited, Gateway Aviation Limited, Great Lakes Airlines Limited,
Quebecair, Sun tours Limited, Alliance of Canadian Travel Associations,
Association des consommateurs du Canada, le Grand Conseil des Crees, ainsi
que d'autres individus ou associations. M. Stanley Olson a depose quant
a lui une intervention en faveur de !'acquisition.
Les arguments invoques par les differents intervenants au cours
de l'enquete, peuvent etre resumes comme suit :
a) en faveur de !'acquisition
en vertu de 1' arti.cle 27 de la Loi nationale sur les transports, le c Comite sur les transports aeriens doit considerer uniquement les effets de la transaction sur l'interet public et sur la restriction
de la concurrence; tous les autres effets et intentions des parties
ne le concernent pas;
le prix offert pour les actions de Nordair est raisonnable puisqu'il
correspond a la juste valeur marchande de celles-ci;
l'offre d'Air Canada est basee sur l'attrait des services nordiques
de Nordair et de ses services d'affretement, et il y a peu de che
vauchement entre les services de deux compagnies;
- Nordair demeurera une compagnie independante avec son propre conseil
d'administration; c - quant aux augmentations de salaires pour les employes de Nordair suite a !'acquisition, il s'agit la d'une consequence possible mais 88 0 ceci aurait pu se produire a un autre moment meme si !'acquisition n'avait pas eu lieu;
le systeme aerien canadien a besoin d'un changement structure!, de
consolidation et de rationalisation, et la presente acquisition re- pond a ce besoin;
ce que les autres compagnies craignent ce n'est pas une diminution de la concurrence mais plutot une augmentation de celle-ci a cause de la nouvelle force de Nordair.
b) contre !'acquisition
l'une des missions de la Commission est de maintenir la concurrence;
le secteur aerien etant tres reglemente, la concurrence est delicate et fragile; dans ces circonstances une restriction a la concurrence n'a pas besoin d'etre significative ou excessive pour etre importante;
!'acquisition projetee conduira a la perte de l'esprit competitif qui a assure la progression de Nordair depuis les dix dernieres an-
nees;
!'acquisition aura pour effet d'accroitre la domination d'Air Canada
sur !'ensemble de l'industrie;
!'acquisition eliminera Nordair comme agent agressif et competitif
du marche; c la Commission ne devrait pas accorder de statuts particuliers, et 89 0 par consequent si on permet a Air Canada d'entrer indirectement
sur le marche des routes regionales et locales on devrait le per mettre a tous;
!'acquisition aura pour effet de restreindre les activites d'affre
tement en Ontario;
la consortium va dominer le marche de l'affretement en Ontario ce
qui aura pour effet de diminuer les options de voyage et d'augmen
ter les prix;
cette transaction aura pour effet de decourager le developpement
d'un transporteur important en Ontario; c cette acquisition est contre les principes de la politique sur le
transport national de 1966 completee par celle de 1969;
la transaction nuira au developpement de Quebecair en ce sens ou
devant de pietres perspectives de developpement, Quebecair aura de la difficulte a trouver du capital pour financer ses activites;
cette acquisition aura pour effet de diminuer la disponibilite des
avions pour les operations de tours independants et par consequent
affectera leur viabilite;
on devrait attendre, avant d'approuver !'acquisition, que le Ministre
des transports emette une nouvelle politique; 0 !'acquisition des routes regionales ne sera plus en accord avec les 1ignes directrices des politiques de 1966 et 1969; 90 0
- cette acquisition accelere la croissance du secteur public au de
triment du secteur prive;
- !'acquisition accentuera la situation monopolistique dans un sec
teur ou la concurrence est deja tres limitee;
-suite a !'acquisition, seulement deux transporteurs soit CP Air
et Quebecair vont demeurer completement prives alors que les cinq
autres seront soit la propriete d'un gouvernement ou supportes fi
nancierement par un gouvernement provincial ou le gouvernement federal.
On peut retenir de !'ensemble des arguments invoques par les in
tervenants que l'on craint que cette acquisition ne porte atteinte a la con c currence dans le secteur est du Canada puisque les deux compagnies ont tou
jours ete en concurrence sur plusieurs routes et que cette transaction ane
antira l'esprit competiti.f de Nordair qui a, depuis ses debuts, ete a la
base de son developpement sans cesse croissant. L'achat de Nordair par Air
Canada suscite aussi de serieuses craintes quant a la domination croissante de cette derniere et son impact sur l'avenir des autres transporteurs. La
main mise du secteur public sur le transport aerien au Canada est aussi un
element qui retient !'attention des intervenants.
4.2 La decision du Comite sur les transports aeriens
Le Comite se penche d'abord sur l'histoire canadienne de l'in
dustrie du transport aerien. Analysant !'evolution des transporteurs ae
riens regionaux dans l'ouest canadien, le Comite conclut dans les termes 91 0
suivants
"In the light of that situation in the four western provinces, with both regional carriers urider the strong common ownership of the Province of Alberta, it is my view that it is in the public interets to have a strong regional carrier in the east, operating from Winnipeg to Montreal." (62)
Le Comite est convaincu que si !'acquisition est approuvee, Air
Canada et Nordair seront administres sous des objectifs communs qui inclu-
ront des operations communes justifiees par un accroissement de rentabilite.
La presence d'objectifs communs ne prouve pas necessairement qu'il y aura
restriction indue de la concurrence ou que l'interet public sera autrement
prejudicie. Les deux compagnies aeriennes devront continuer d'operer selon c la teneur de leurs licences respectives.
Plusieurs intervenants ont exprime leurs craintes quant aux effets
de cette transaction sur le marche d'affr~tement international. Le Comite
conclut sur ce point en soulignant qu'il existe deja au Canada des transpor-
teurs qui se devouent exclusivement a ce secteur du marche et que les pers-
pectives de developpement sont excellentes a ce niveau. De plus, le Comite est d'avis que !'acquisition projetee permettra a Nordair de demeurer con-
currentiel dans le domaine de l'affretement international.
Selon le Comite, s'il n'approuve pas !'acquisition projetee les
actionnaires de Nordair ont trois possibilites : liquider la compagnie, con-
tinuer ses operations actuelles, ou finalement chercher un autre acquereur.
La premi~re possibilite est immediatement rejetee. Si on adopte la deuxieme
possibilite, les actionnaires auront sous peu a faire face au probleme du c 92
renouvellement de l'equipement et, considerant que le retour sur le capital est faible, il est a craindre que les actionnaires majoritaires refuseront de continuer les operations. Quant a la troisieme possibilite, celle-ci a
deja ete exploree par les actionnaires de Nordair et la seule autre offre
qu'ils ont re~ue est celle de Great Lakes, offre qui a ete jugee insatisfai-
sante par les actionnaires de Nordair. La vente par secteur de la compagnie
n'est pas non plus une solution souhaitable selon le Comite.
Par consequent, si le Comite desapprouve !'acquisition on connat-
tra une periode d'incertitude et d'instabilite quant aux operations des ser-
vices aeriens commerciaux de Nordair. Il est dans l'interet public d'eviter une telle instabilite a l'interieur de l'industrie de !'aviation civile.
L'acquisition projetee n'aura pas d'effets nefastes sur la concur- rence dans le domaine des vols a horaire fixe tant nationaux qu'internatio- naux. Au niveau national, il existe tres peu de concurrence entre les trans-
porteurs. Au niveau international, les transporteurs aeriens sont en concur-
rence avec les transporteurs etrangers qui pour la plupart sont soit la l?ropriete d'un gouvernement, soit fortement subventionnes par celui-ci. Les
transporteurs aeriens canadiens doivent done etablir un equilibre entre les vols a horaire fixe internationaux et les vols d'affretement internationaux
afin de combattre cette concurrence des transporteurs etrangers. L'acqui sition projetee, loin d'en empecher le maintien, favorisera le developpe-
ment de cet equilibre.
Plusieurs intervenants ont exprime la crainte que !'acquisition 93 0 projetee ne restreigne indGment la concurrence dans le secteur de l'affre-
tement et de plus qu'elle ait pour effet de reduire le nombre d'avions dis-
ponibles pour les operateurs de tours. A ce sujet, le Comite reprend les
declarations d'Air Canada affirmant que la qualite et !'importance du ser-
vice d'affretement de Nordair est l'un des elements qui a incite la compa- gnie a se porter acquereur de Nordair et que par consequent elle n'a nulle-
ment !'intention de reduire la croissance de ce service et encore mains de le discontinuer. D'ailleurs Air Canada n'aurait pas avantage a abandonner ce service puisque celui-ci serait immediatement repris par d'autres trans-
porteurs canadiens ou etrangers.
c Apres etude de !'ensemble de la preuve qui lui a ete soumise, le Comite conclut dans les termes suivants :
"For all the above reasons, 1 have come to the conclusion that although Air Canada will control a greater share of the international charter market, particularly to Florida and the Caribbean, it will not monopolize the market nor will the acquisition unduly restrict competition in that market. I am of the opinion that in order to survive in the international market Canada must have strong well fi nanced companies or the foreign competition will be able to take over the Canadian market. I am of the further o pinion that there will be little, if any, restriction of competition with regard to domestic scheduled services and, as I have indicated, since Air Canada is owned by the Federal Government, and regulated by the Committee, all areas of Canada concerned will continue to be served in a realistic manner by that carrier and its proposed subsidiary Nordair.
It is, therefore, my decision that the proposed acquisi tion by Air Canada of an interest in Nordair Ltee - Nor dair Ltd will not unduly restrict competition nor will it otherwise be prejudicial to the public interest. This acquisition is therefore not disallowed." (63) 94 0 Cette decision qui est celle de la majorite, n'a pas fait toute-
fois l'unanimite des commissaires. En effet, le commissaire Talbot a ins-
crit sa dissidence pour les motifs ci-apres enumeres.
Selon le commissaire Talbot, les decisions du Comite sur les trans-
ports aeriens relatives a !'administration de la politique en matiere d'avia-
tion civile reposent depuis 1964 sur l'acceptation de la politique en matiere
d'aviation civile formulee par le gouvernement. Il conclut sur ce point
dans les termes suivants :
"It is my op:m~on that the Air Transport Committee cannot exercice its discretion to disturb or set aside Government policy which through its decisions it has accepted, or ins c titute by way of decisions new Government policy." (64) A l'appui de sa decision, M. Talbot cite l'extrait suivant d'une
decision de l'Honorable Don Jamieson, ministre des transports, rendu le
28 fevrier 1978 dans le dossier de Airwest Airlines Ltd :
"It is well established practice that the Appeal procedure is not to be used to disturb a decision, ruling or order of the Committee or to substitute Ministerial judgment for that of the Committee except in the light of new or chan ged conditions or policies, or for extraordinairy cause, or unless it is evident that the Committee has been subject to error or omission or has proceeded upon some wrong prin ciple or contrary to the evidence or has disregarded esta blished Government policy." (65)
Le Commissaire Talbot souleve qu'en vertu de !'article 6(3) de
la Loi de 1977 sur Air Canada, (66) Air Canada doit obten~r l'autorisation
du Gouverneur-general en conseil pour acquerir des actions d'une compagnie
- si l'effet de cette transaction est de faire de cette compagnie une filiale 95
d'Air Canada. Or, cette autorisation n'a pas ete prealablement obtenue, et
M. Talbot estime qu'il s'agit la d'une omission qui risque de compromettre
la decision du Comite.
Le Commissaire aborde aussi le probleme de l'accroissement de
la presence du secteur public dans la propriete des transporteurs aeriens
canadiens. Il rappelle que si !'acquisition proposee n'est pas rejetee,
seulement deux transporteurs demeureront la propriete du secteur prive :
soit CP Air et Quebecair. L'equilibre entre le degre de propriete du sec-
teur public dans l'industrie canadienne de !'aviation et le degre du sec-
teur prive est une question qui touche l'interet public et cette situation c ne doit pas etre aggravee par l'acceptation de !'acquisition projetee. Selon le Commissaire, il n'y a eu aucune preuve a l'effet que
le secteur prive n'est pas interesse de s'associer aux risques financiers
et aux profits qui peuvent resulter d'une telle entreprise dans la mesure ou
l'on cree un climat qui favorise un retour sur investissement juste et rai-
sonnable.
Sur ce probleme de !'intensification de la presence du secteur
public dans le propriete des transporteurs aeriens, M. Talbot conclut dans
les termes suivants :
11 It is not unreasonnable to predict that if the present trend is continued, the other mainline carrier and the two remaining regionals carriers in the private sector will become candidates for public ownership. Whether it is in the public interest to have the ownership of the airline industry of Canada rest totally with the public sector is a matter of Government policy." (67) 96
Le Commissaire Talbot concluait done que !'acquisition devait
etre refusee.
4.3 L'appel au ministre de la decision du Comite sur les transports aeriens
Les reactions defavorables a la decision du Comite n'ont pas tarde a se faire entendre; parmi les contestataires les plus actifs, on compte le Ministre des transports et des communications du gouvernement d'On
tario. Le 25 aout 1978, soit moins d'un mois apres la decision du Comite,
le ministere ontarien des transports et des communications a fait parvenir
au Gouverneur-general une requete en vertu de !'article 64(1) de la Loi sur
le transport (68) lui demandant de reviser la decision rendue par le Comite
sur les transports aeriens dans le dossier de !'acquisition de Nordair par c Air Canada et dans le dossier relatif a l'octroi a Nordair de nouvelles rou tes en Ontario et au Manitoba.
Au support de sa requete, le requerant invoque les arguments sui
vants : reduction significative de la concurrence dans l'industrie canadienne
des transporteurs aeriens, accroissement du pourcentage de propriete par le
secteur public et, les effets nefastes de cette acquisition sur la qualite
et la quantite des services aeriens commerciaux disponibles pour le trans
port du public en Ontario.
Relativement a la reduction significative de la competition, le
requerant soutient que les resultats de !'acquisition sont contraires aux
principes enonces a la Loi sur le transport national et a la Loi sur l'aero- 97 0 nautique. Il y a une presomption generale en faveur du maintien de la con-
currence. Il est inevitable que la concurrence entre deux compagnies ne transigeant plus a distance ne soit plus la meme.
Au sujet de !'intensification de la presence du secteur public
dans la propriete des transporteurs aeriens, le requerant precise que cette
situation est a l'encontre de !'attitude actuelle du gouvernement federal.
Au support de cet argument, il cite un extrait d'un discours prononce par
le tres Honorable Pierre Elliot Trudeau le premier aout 1978
"We will remove the intrusions of many government policies and regulations from individuals and businesses; in some cases this will mean returning functions to the private sector, in others it will mean removing the heavy hand of government and its drag on personnal initiatives." (69)
Des offres d'achat par le secteur prive ont ete deposees et elles
devraient etre considerees avec beaucoup d'attention. Rien ne necessite
que Nordair devienne la propriete du secteur public.
Le requerant affirme aussi que !'acquisition a pour effet de
faire passer sous le controle d'un transporteur national le seul transpor-
teur regional desservant le territoire de la province d'oUtario. L'Ontario a besoin d'un transporteur regional ayant sa base principale en Ontario, et
cette acquisition rend impossible la realisation de cet objectif. Dans le
cas d'une greve des employes d'Air Canada, il est evident que ceux de ses
filiales, dont Nordair, emboiteront le pas; en consequence !'Ontario sera 0 alors sans transport aerien; il s'agit la d'une situation intolerable. 98
Le cabinet n'a pas encore rendu sa decision sur cette requete.
Selon toute probabilite, celle-ci devrait etre rendue au cours de l'automne
1980.
4.4 Analyse de la decision du Comite et des alternatives
Plusieurs des commentaires exprimes au sujet de la decision ren
due par le Comite sur les transports aeriens dans le dossier de !'acquisi
tion de Transair par Pacific Western Airlines s'appliquent aussi a la pre
sente decision.
De fait, le Comite ne s'est pas, ici non plus, soucie de l'effet c de sa decision sur la structure du transport aerien au Canada. Cette asso ciation entre transporteur national et transporteur regional bouleverse tou
te cette structure. Comment peut-on esperer qu'un climat de concurrence de
meure si l'on permet aux agents concurrentiels aeriens de s'associer et de
se lier a un point tel, que les deux parties tenteront d'atteindre la ren
tabilite de leurs operations par le biais de la complementarite de celles-ci1
11 ne s'agit pas ici de pretendre que la rationalisation du systeme aerien
ne doit etre envisagee et realisee, mais encore faut-il que celle-ci se
deroule dans le respect des principes fondamentaux qui ont ete enonces pour
la regir. La concurrence est l'un de ces principes fondamentaux qui, bien
qu'amoindrie au fil des ans, demeure malgre tout le principe directeur en
matiere de transport aerien au Canada.
0 Il n'a pas ete demontre au cours de l'enqu@te publique que la 99
survie de Nordair dependait de cette acquisition. Il n'a pas non plus ete
demontre qu'aucune autre alternative ne s'offrait aux actionnaires de Nor
dair qui desiraient~ legitimement faut-il le preciser~ se departir de leur
droit de propriete dans la compagnie. Bien au contraire, une autre offre, pratiquement equivalente, avait ete adressee a ces actionnaires par Great
Lakes Airlines Ltd.
La situati.on d'urgence qui prevalait dans le cas de Transair, et
qui dans une certaine mesure a pu justifier la decision du Comite, n'etait
pas presente dans le dossier de Nordair. Ce transporteur aerien etait et
est surement l'un des transporteurs les plus profitables, et son avenir n'e
tait pas en peril. Le seul motif qui a incite les actionnaires a se departir c de leurs interets dans la compagnie etait le faible pourcentage de retour
sur investissement. Cette situation n'est pas particuliere a Nordair et elle est presque chronique dans le domaine du transport aerien.
Les actionnaires de Nordair ne desiraient pas investir les capi
taux additionnels indispensables pour assurer le renouvellement de l'equipe
ment qui s'averait necessaire au cours des prochaines annees. L'analyse des
motifs des actionnaires est importante au niveau de !'evaluation des possi
bilites de trouver d'autres acheteurs.
Les motifs des actionnaires de Nordair n'affectent en rien la
reputation de dynamisme de la compagnie, et tout laisse croire que d'autres
acheteurs potentiels existent. Tenant compte de cette situation, le Comite
aurait du se sentir beaucoup plus~ l'aise d'analyser les effets de cette 100
acquisition sur la structure du transport aerien et par consequent la re
jeter sans craindre qu'en ce faisant il mettait en peril !'existence d'un transporteur aerien important. Les developpements posterieurs a la tran-
saction demontrentbien d'ailleurs que plusieurs groupes s'interessaient, silencieusement peut-etre, a l'acquisiton de la propriete de cette compa
gnie aerienne.
Encore une fois, le Comite s'est peu soucie des politiques exis
tantes en matiere de transport aerien. 11 se plait encore a parler de "evol ving policy", qui a notre avis n'est guere plus qu'une excuse pour deroger a des politiques bien etablies qu'il a reconnu pour les avoir citees a plusieurs
reprises, mais dont il s'accomode mal aujourd'hui. Cette "evolving policy" c n'est d'ailleurs rien d'autre que la politique d'origine a laquelle s'addi
tionnent toutes les derogations qu'a commises la Commission depuis les dix
dernieres annees.
Le gouvernement n'a pas encore juge bon de modifier la politique
de 1966, celle de 1969 ainsi que celle favorisant la concurrence qui est
refletee a !'article 3 de la Loi sur le transport national. Ces politiques
ne repondent probablement plus aux besoins du transport aerien, et le gou
vernement est fautif d'avoir tant tarde a les ajuster, mais cette situation
ne· justifie pas que la Connnission commette des entraves et mette en peril
l'interet public.
Les commissaires ont affirme dans leur decision que les change
ments que pouvait provoquer la transaction sur la structure du transport 101
aerien ne relevaient pas de leur competence (70). 11 faut done en conclure
que son role se limite a maintenir le statu quo, et que par consequent ses decisions doivent avoir pour objet d'assurer le bon fonctionnement du
transport aerien sans toutefois en changer la structure etablie par les po-
litiques gouvernementales. Dans cette optique, la Commission devrait refu-
ser d'autoriser des transactions qui auraient pour effet de porter atteinte a la structure etablie. Cette attitude inciterait surement le gouvernement a reviser periodiquement ses politiques afin d'eviter que ne se creent des
situations d'impasse qui pourraient mettre en peril la survie de certains
transporteurs aeriens.
Cette acquisition a aussi pour effet d'accrottre la presence du
secteur public dans le domaine du transport aerien. 11 est evident que
cette presence vient fausser le jeu de la concurrence et amoindrir le degre
de concurrence qui pourrait exister dans ce domaine. Cette situation cree egalement une situation de desequilibre a l'egard des autres transporteurs qui sont actuellement la propriete du secteur prive. L'attitude des gouver-
nements sera determinante sur la possibilite de survie des transporteurs ap-
partenant au secteur prive.
L'une des consequences les plus inquietantes de cette transac-
tion est son impact sur la structure du transport aerien dans !'est du Cana-
da. 11 est evident que !'association Air Canada-- Nordair, soit les deux
transporteurs les plus prosperes dans cette partie du Canada, vient boule- c verser l'equilibre des forces et par consequent oblige les autres transpor- teurs a reagir. On pourrait avancer l'hypothese que des transporteurs tels 102
Great Lakes Airlines, (71} Quebecair et E~stern Provincial Airways auraient
interet a s'associer afin de faire contrepoids a la puissance et au poten
tiel de leur nouveau competiteur, soit Air Canada -- Nordair.
Dans la mesure ou !'acquisition est maintenue par le ministre, il
faut s'attendre a un tel mouvement de concentration dans l'est du Canada.
Cette association poserait toutefois certaines difficultes puisque contrai
rement a la situation qui prevaut dans l'ouest, ce nouveau transporteur re
gional n'aurait pas le controle du marche des routes regionales puisqu'Air
Canada-- Nordair exploiterait une partie de celui-ci. c Actuellement, plusieurs alternatives s'offrent au ministre. Des offres d'achat ont ete deposees par plusieurs groupes dont la nature, la com
position et les objectifs varient considerablement. Ces groupes se composent
soit de financiers lies au domaine du transport aerien, de financiers inde
pendants a ce domaine, de compagnies aeriennes existantes, de gouvernements
provinciaux ou encore de groupes ethniques.
Tenant compte de l 1 etat actuel de la structure du transport aerien
au Canada, quelle solution semble preferable? Il faut d'abord admettre la
premisse qu'une concentration des transporteurs dans l'est du Canada est
inevitable et qu'en consequence la solution devra tenir compte de la reali
sation de cette concentration a court ou moyen terme.
La confirmation de !'acquisition de Nordair par Air Canada n'est
pas souhaitable puisqu'elle affecte le structure du transport aerien de telle 103
fa~on qu'il sera difficile de reorganiser le transport aerien d'une maniere
coherente et de retablir un certain equilibre entre la structure prevalant
dans l'ouest du Canada et celle qui en decoulerait dans l'est du Canada.
Cette solution empecherait le gouvernement d'adopter une politique de repar
tition des taches uniforme d'un ocean a l'autre et l'obligerait done a mor
celer le Canada aux fins d'etablir ses politiques en matiere de transport
aerien. Cette solution doit done etre rejetee.
L'acquisition de Nordair par un groupe financier non lie au do
maine des transports peut etre envisagee positivement. Toutefois on en peut
s'attendre a ce que le resultat d'une telle acquisition soit d'etouffer le
mouvement de concentration qui prevaut actuellement dans l'est du Canada. c Par consequent cette solution en serait une de transition qui permettrait
peut-etre que la concentration eventuelle s'effectue dans un climat mains
tendu. Bien que transitoire cette solution parait acceptable.
L'acquisition de Nordair par un groupe financier deja lie au
transport aerien peut etre aussi envisagee positivement puisqu'elle consti
tuerait le premier pas vers la concentration inevitable des transporteurs
dans l'est du Canada. Ses consequences sur la structure du transport aerien
seraient toutefois differentes dans la mesure ou elle conduirait a une con
centration plus profonde des transporteurs regionaux. Si une telle acquisi
tion etait autorisee, on peut s'attendre a ce que Nordair, Quebecair et Great
Lakes Airlines deviennent un seul et meme transporteur regional qui opererait
eventuellement sous le nom de Regionair. Dans cette optique, 11 faudrait
aussi s'attendre a ce qu'Eastern Provincial Airways soit, a moyen ou long 104 0 terme, englobe par ce nouveau consortium.
Cette solution semble actuellement la plus realiste et la plus
souhaitable si on tient compte des forces actuelles du marche et de la ne-
cessite de creer un equilibre entre l'ouest et l'est canadiens. La creation
d'un seul transporteur regional dans l'est du Canada faciliterait aussi la
mise sur pied d'une nouvelle structure du transport aerien et !'elaboration
d'une nouvelle politique en matiere d'aviation civile.
La participation des gouvernements provinciaux dans la propriete
du capital-actions de Nordair n'est pas souhaitable, puisque, tel qu'il a
deja ete discute precedemment, la presence de l'Etat vient fausser le jeu de
la concurrence et empeche le maintien d'un minimum de concurrence entre les
transporteurs. 11 est deplorable que deja tant de transporteurs soient la
propriete des gouvernements federal ou provincial, et il est indispensable
d'eviter que cette participation financiere s'accroisse.
11 n'est pas non plus souhaitable que la propriete de Nordair
soit remise majoritairement a une minorite ethnique. Le transport aerien
est un service public qui s'adresse a !'ensemble de la population et il va
contre l'interet public que celui-ci soit utilise pour la realisation des
objectifs d'une minorite. 11 n'y aurait pas toutefois d'objections a ce
que ce groupe ethnique detienne une partie du capital-actions, soit 10 pour
cent a titre d'exemple, puisque cela lui permettrait de s'assurer que la
nouvelle administration tiendrait compte de ses besoins. 105 c Le ministre devra rendre sa decision sous peu dans ce dossier,
et il faut esperer que celle-ci s'inscrira dans le cadre d'une vision beau-
coup plus globale de l'evolution du transport aerien au Canada. c 106 CONCLUSION
Ce phenomene de la concentration des transporteurs regionaux est
recent puisqu'il date a peine de 1977, et a connu son apogee au cours de
l'annee 1978. Jusqu'a present le gouvernement n'a pu juger bon d'etablir
de politique directrice sur ce sujet, preferant laisser a la Commission ea-
nadienne des transports le soin d'analyser chacune des demandes en fonction
des circonstances qui prevalent a l'epoque ou la demande lui est adressee.
On se rend compte toutefois que ce phenomene de la concentration
peut avoir une influence determinante et un effet irrevocable sur la struc-
ture et l'avenir du transport aerien au Canada. En consequence, il est ur- c gent que le gouvernement intervienne et qu'il etablisse dans le cadre d'une nouvelle politique du transport aerien des lignes directrices qui regiront
l'integrite des transporteurs nationaux, regionaux et locaux.
Le gouvernement devra aussi reflechir sur la necessite d'elaborer
des dispositions legislatives ~ui obligeront la Connnission a tenir compte de
cette nouvelle politique dans(le cadre de ses decisions. Actuellement, seul
!'article 3 de la Loi nationale sur les transports incorpore indirectement
les politiques gouvernementales et impose a la Connnission une obligation
morale de les respecter lorsqu'elle doit definir les notions d'interet pu-
olic et de service aerien adequat, efficace et economiquement rentable. L'appel au Gouverneur-general en conseil est actuellement le seul moyen de 0 controle du gouvernement et egalement le seul moyen mis a sa disposition pour assurer la mise en oeuvre de ses politiques. Cette technique n'est pas
satisfaisante dans la mesure ou elle cree un climat tendu entre le ministre 107 c des transports et la CommLssion canadienne des transports, et que la presen
ce de ce climat competitif ne peut etre que prejudiciable a !'evolution du transport aerien.
Le gouvernement devra aussi prendre conscience que le transport
aerien est un domaine qui evolue tres rapidement et qu'en consequence il
est imperatif que ses politiques soient revisees a intervalles reguliers n'excedant pas cinq ans. Des situations comme celle a laquelle le Canada fait face aujourd'hui, soit la mise en oeuvre d'une politique qui date de
pres de quinze ans, ne doivent plus se reproduire pour le plus grand bene
fice de !'aviation civile canadienne. c Dans le cadre de 1' elaborati.on de sa nouvelle politique sur la structure de l'industrie des transporteurs aeriens domestiques, le ministre des transports est confronte a plusieurs possibilites. Le "Canadian Air Transportation Administration" a prepare en 1977 un document de travail (dont copie est jointe en annexe "C") a l'interieur duquel il elabore trois options possibles relativement a la nouvelle structure du transport aerien canadien.
Tenant compte de l'etat actuel du transport aerien suite a la concentration des transporteurs regionaux, la troisieme option semble etre
la plus adequate. Les principaux elements de cette option sont les suivants 0 les transporteurs nationaux devront se concentrer sur le service et le developpement des routes a longue et moyenne distance sans tenir compte de la densite de trafic, et des routes a courte distance c 108 ayant une densite de trafic faible ou moyenne, exception faite
des routes a densite moyenne faisant partie d'une route a longue
ou moyenne distance;
-- Air Canada devra abandonner toutes les routes a courte distance de
faible densite qu'il opere actuellement;
-- abandon de la distinction entre transporteurs regionaux et locaux;
la nouvelle categorie de transporteurs issue de la fusion des regio-
naux et des locaux se partagera le marche des routes a densite moyen-
ne ou faible;
chaque transporteur sera libre d'acquerir l'equipement qu'il desire
dans la mesure ou il peut justifier que celui-ci est necessaire pour
repondre a la demande.
Cette nouvelle structure du transport aerien permettrait la
croissance de jeunes transporteurs et recreerait le climat de concurrence
qui s'etait considerablement attenue suite a la concentration des transpor-
teurs regionaux. Il est permis de croire que cette nouvelle structure redon-
nerait au transport aerien canadien le nouveau souffle dont il a besoin et le
le dynamisme necessaire pour assurer son progres et sa survie. c 109 RENVOIS
(1) Regional Air Transportation Symposium, Regina, March 30, 1973, organise par "Roads and Transportation Association of Canada", p. 11.
(2) K.W. Studnicki-Gizbert, The Regional Air Carriers' Problem, p. 1.
(3) Ces deux fonctions (i, ii), correspondant aux fonctions des transpor teurs aeriens regionaux aux Etats-Unis, sont complementaires aux ser vices de ligne principale nationale et internationale assuree par Air Canada et Canadian Pacific Airline.
(4) Ces deux fonctions (iii et iv) ne peuvent etre considerees comme subsidiaires aux operations des transporteurs nationaux; elles leur sont complementaires uniquement dans la mesure ou l'on peut affirmer que tousles transporteurs dans.un meme secteur se completent mutuel lement. ·
(5) Pour un historique de chacun des cinq transporteurs regionaux, voir Annexe "A".
(6) En economie des transports on considere que des baisses de revenus excedant 5 pour cent ou des augmentations excedant 10 pour cent impose c des tensions significatives sur !'administration d'un transporteur. (7) En 1955 le gouvernement federal avait mis sur pied un programme de contrats garantis qui visait a assurer aux transporteurs regionaux un revenu minimum quant.a !'exploitation de certaines routes eloignees.
(8) ibid. (2)' p. 11.
(9) Etant donne la nature particuliere de vols effectues par Nordair, com parativement aux autres transporteurs, celui-ci a une moyenne de dis tance parcourue par vol de 630 milles. Toutefois lorsque Nordair opere le "Seaway Route" la distance moyenne parcourue par vol est considera blement reduite.
(10) Ces statistiques ne comprennent que les vols a taux unitaire.
(11) ibid. (2), p. 16.
(12) Declaration du Ministre des transports, M. J.W. Pickersgill, prononcee devant la Chambre des Communes, 24 avril 1964.
(13) Ces transferts pourront s'effectuer soit de consentement mutuel entre les parties avec autorisation de la CCT, soit par demande adressee a la CCT par un transporteur regional, soit a !'initiative de la CCT apres etude. 110 0 (14) La Commission sur le transport aerien a publie le 31 ocotbre 1966 le circulaire No. 61/66 qui contient les procedures d'application, le programme d'administration des subventions et le detail de la formule "a utiliser ou a perdre" a etre appliquee a toutes subven tions versees.
(15) Commission sur les transports aeriens, Circuliare No. 62/66, 31 octobre 1966, p. 4.
(16) Department of Transport, Statement of Principles for Regional Air Carriers, 20 octobre 1966, p. 1.
(17) Department of Transport, Statement on Air Policy,·par le Ministre des transports M. Jean Marchand, 23 novembre 1973, p. 2.
(18) Dhruvarajan, P.S. et Harris, R.F., Etude sur la productivite de l'industrie du transport aerien, Commission canadienne des Transports, document No. 10-78-03F, 1978, p. xix. (19) Cette moyenne ne tient pas compte du segment moyen de Nordair puis que celui-ci variait considerablement a cette epoque en fonction du type de service exploit€.
(20) Eastern Provincial Airways et Quebecair ont effectue le pourcentage c le plus eleve de leurs vols a horaire fixe dans le secteur sud soit une moyenne d'environ 70 pour cent. Pacific Western Airlines dont la part representait environ 61 pour cent suivait ces transporteurs. Quant a Nordair et a Transair les pourcentages etaient les suivants : 41 pour cent et 38 pour cent.
(21) John A. Creig. Etude des transporteurs aeriens regionaux, p. 61.
(22) id. (21).
(23) Le taux de croissance annuel du secteur transpacifique peut etre difficilement eva1ue a cause du volume reduit d'operations. (24) Il faut noter que Quebecair, Nordair et Transair ont fait leur entree dans le secteur transat1antique uniquement en 1975.
{25) ibid. (21), p. 71. (26) La distance parcourue est passee de 1,065 mi11es en 1966 a 1,824 en 1975.
(27) Les statistiques pour 1965 ne comprennent pas Nordair a1ors que celles pour 1978 l'incluent.
(28) Dhurvarajan, P.S., Harris, R.F., Etude sur la productivite de l'industrie du transport aerien, p. 136.
(29) SRC 1970, chap. A-3. c 111 (30) SRC 1970, chap. N-17.
(31) Tel que modifie par 25-26 Elizabeth II, chap. 26.
(32) Regles generales, regle 275.
(33) Art. 63 de la Loi nationale sur les transports : 63. "La Commission peut reviser, rescinder, changer ou modifier ses ordonnances ou decisions, ou peut entendre a nouveau une demande qui lui est faite, avant de rendre sa decision".
(34) (1974) CTC, pp. 322-323. (35) L'appel au Ministre prevu a !'article 25(1) de la Loi nationale sur les transports ne s'applique pas dans le cas de decision de la Com mission rendue en vertu de !'article 27 de la Loi nationale des transports ou des articles 21 et 22 du Reglement sur les transpor teurs aeriens, puisque cet appel est restreint au cas d'emission de nouveaux permis. c (36) Article 27(2), Loi nationale sur les transports. (37) Article 27(3), Loi nationale sur les transports.
(38) Article 27(4), Loi nationale sur les transports.
(39) Article 22(2), Reglement sur les transports aeriens.
(40) M. Max Saltzman, Debats de la Chambre des Communes, 21 decembre 1966, a la page 11,482. (41) Debats de la Chambre des Communes, 7 mars 1974, a la page.265.
(42) L'interet public peut etre associe au concept general de "public convenience and necessity" car dans le domaine des services publics ils font sensiblement reference aux memes notions.
(43) Memorial Gardens Association (Canada) Ltd v Colwood Cemetary Co. (1958) R.C.S. 353; 13 D.L.R. (2nd)97; 76 C.R.T.C. 319 renversant 22 W.W.R. 348; 9 D.L.R. (2d) 653; 75 C.R.T.C. 292.
(44) Union Gaz Company of Canada Ltd v Syndenahm Gas and Petroleum Co. Ltd (1957) 7 D.L.R. (2d)65; (1957) S.C.R. 185.
(45) op. cit., note 43, p. 101 D.L.R., p. 357 R.C.S.
(46) Legal Economic Socio-Political Implication of Canadian Air Transport, publie par le Centre de recherche en droit aerien et spatial, Univer site McGill, Montreal, 1980. 112 0 (47) op. cit., note 46, p. 686.
(48) M. Gallamore utilise le terme "merger", mais ses commentaires ne se limitent pas pour autant a la fusion juridique de deux entites, puis que selon le dictionnaire Webster ce terme peut etre defini comme suit : "any of various methods of combining two or more organizations (as business concerns)".
(49) R. Gallamore, Observation of the Domino Theory of Airlines Mergers, p. 337.
(SO) Art. 55 L.N.T. 55.(1) La Commission peut, de son propre mou vement, ou a la demande d'une partie, ou apres qu'a ete fourni le cautionne ment qu'el1e prescrit, ou a la requete du gouverneur en conseil, soumettre un memoire pour obtenir !'opinion de la Cour supreme du Canada, sur toute ques tion que cette Commission considere etre une question de droit ou une question concernant la juridiction de la Com mission.
c (2) La Cour supreme du Canada doit entendre et juger cette question, et remettre l'affaire a la Commission avec !'opi nion de la Cour.
(51) Re Pacific Western Airlines Ltd, 13 (1976) N.R. pp.29-30.
(52) ibid. (51). pp. 34-35.
(53) Re Pacific Western Airlines, 14 (1977) N.R. 21. (54) 25-26 Elizabeth II, 1976-77 c. 26.
(55) id. (54), art. 16(2.1).
(56) Comite sur les transports aeriens, decision #5450, 7 avril 1978, p. 9.
{57) Comite sur 1es transports aeriens, ordonnance #1979-A-559, 9 aout 1980. (58) ibid. (54)' p. 10.
(59) Comite sur 1es transports aeriens, decision #5538, 28 juil1et 1978; ordonnance 1978-A-549, 19 octobre 1978.
(60) Comite sur 1es transports aeriens, decision 116099, 19 avri1 1980, modi fiee par ordonnance 1980-A-364, 4 juillet 1980. (61) ibid. (55), p. 10. 113 0
(62) Commission canadienne des transports, decision #5539, 28 juil1et 1978, p. B-1. (63) ibid. , (62), p. B-8.
(64) Comite sur les transports aeriens, decision #5539, 28 jui1let 1978, p. D-10. (65) id., (64), p. D-11.
(66) art. 6(3) de la Loi de 1977 sur Air Canada : 6(3) La societe ne peut, sans l'autorisation du gouverneur en conseil donner par decret,
a) creer, seule ou avec d'autres, des filia~ les; b) acquerir, directement ou indirectement, des actions d'une corporation, lorsque cette acquisition aurait pour effet de faire de cette derniere une filiale de la societe; c) vendre et autrement aliener c i) la totalite ou la quasi-totalite des actions ou biens d'une corporation creee au terme de l'alinea a), ii) les actions d 1 une corporation acqui se conformement a l'alinea a), iii) la totalite ou la quasi-totalite des actions ou biens d'une corporation qui, a !'entree en vigueur de la pre sente loi, etait sa filiale; ou
d) changer la nature ou le genre d'entreprise de toute corporation qui etait sa filiale a !'entree en vigueur de la presente loi.
(67) id. (64), p. 17.
(68) art. 64(1) de la Loi sur le transport national.
(69) Requete du Ministere des transports et des communications du gouver nement d'Ontario en appel des decisions #5538 et #5539, p. 19.
(70) id. (64), p. C-31 et 32.
(71) Great Lakes Airlines est un transporteur aerien local dont le siege so cial est situe a London, Ontario. Il opere uniquement des vols reguliers et possede un seul permis lui permettant de desservir la route Sarnia London-Toronto-Peterbourough-Ottawa. Toutefois Great Lakes Airlines a recemment depose une demande de permis pour desservir la route Toronto Montreal. Sa flotte aerienne se compose exclusivement de Corvair 540. 0
ANNEXE "A" c HISTORIQUE DES TRANSPORTEURS REGIONAUX I \ \
0 c 115
EASTERN PROVINCIAL AIRWAYS (1963) LIMITED (EPA)
EPA a ete formee en 1963 par la fusion de deux transporteurs plus petits. Ce transporteur, dont le siege social est situe a Gander, assure un service etendu dans les provinces atlantiques, y compris le Labrador, et un service direct a destination de Montreal.
En ce qui concerne les services a horaire fixe, EPA a connu une croissance ininterrompue de 1969 a 1974. Ce mouvement ascensionnel d'une duree de six ans s'est accentue par suite de !'introduction d'avions a reaction pour !'exploitation du service direct de Charlottetown a Montreal
autorise en 1969. La croissance se poursuivit jusqu'au debut des annees 70,
c aidee par des conditions economiques generalement favorables, ainsi que par
!~addition de trois nouvelles routes
1) en 1971, Air Canada s'est retiree de Goose Bay laissant a EPA les
droits exclusifs sur le tron~on Montreal-Goose Bay;
2) en 1973, Air·Canada s'est retiree de plusieurs routes de l'Atlan tique, lafssant a EPA les droits exclusifs entre Saint-Jean (T.-N.), Gander, Deer Lake. et Ste.phenville, ainsi qu'un circuit de routes
ameliore pour d'autres services;
3} en 1974, Ai.r Canada a COllDilence a desservir Charlottetown a partir
de Toronto et d'Ottawa. Afin d'indemniser EPA des partes de revenus
projetees, ce dernier transporteur s'est vu accorder des droits de
circulation sur les routes Halifax-Frederiction-Montreal et Halifax
Saint-Jean (N.-B.)-Montreal. 116 0
La concurrence avec les services a horaire fixe d'Air Canada se
limite au trafic entre Montreal et les Ma.ritimes (Frederiction, Moncton,
Saint-Jean (N.-B.), Halifax et Sydney).
Apres une periode relativement stable, les services d'affrete
ment ont enregistre une croissance acceleree en 1974 et en 1975. Mais, mal
gre cela, les services d'affretement ont joue recemment un role moins impor tant dans !'exploitation globale d'EPA comparativement a celle des autres transporteurs regionaux.
Cette compagnie aerienne a connu une periode de prosperite au c debut des annees 70, mais ses profits ont commence a baisser en 1974, et, en 1975, elle a enregistre une perte. Chaque annee, depui.s 1967, EPA a rec;u
la plus large part des subventions directes que le gouvernement federal ac
corde aux services aeriens regionaux. 117 c
QUEBECAIR
Formee par la fusion de deux plus petits transporteurs en 1953, Quebecair assure des services a horaire fixe aux collectivites du Quebec sur
les deux rives du fleuve Saint-Laurent et exploite son service dans des col
lectivites eloignees du Nord-Est quebecois et au Labrador-Ouest. Les Ailes
du Nord Ltee, A. Fecteau Transport Aerien Ltee et Air Gaspe Inc. sont des
filiales de Quebecair. Ces transporteurs assurent les services aeriens
locaux dans le Nord quebecois et la Gaspesie.
Le taux de croissance a long terme de Quebecair pour ce qui est des services a horaire fixe, bien qu'ininterrompu, n'a pas ete aussi rapide c que celui des autres transporteurs regionaux. L'explication se trouve, en partie, dans l'acces a Montreal de cette compagnie aerienne avant la publi
cation de la politique relative aux transporteurs aeriens regionaux qui a
reduit les perspectives d'expansion du cote des principales routes a horaire fixe a l'interieur de la region designee.
Ce transporteur a essaye, mais en vain, d'etendre son service
hors des limites de sa propre region en presentant une demande de navette
Montreal-Toronto et d'un service partant de Toronto en direction de White
Plains (banlieue de New York) et Hartford/Springfield (Massachusetts).
D'importantes routes se sont ajoutees au cours de la derniere
decennie, notamment 0 1) Churchill Falls en 1967 par !'acquisition de transporteurs locaux; 0 118
2) !'amelioration des services en direction de Saguenay/Bagotville
en 1971 par le retrait d'Air Canada, laissant les droits exclusifs
a Quebecair;
3) !'addition de Val-d'Or et de La Grande dans le projet hydro-elec-
trique de la Baie James en 1973; et
4) le prolongement de la route de Val-d'Or jusqu'a Rouyn en 1974.
Quebecair est en concurrence avec Air Canada dans le corridor
Montreal-Quebec-Sept-Iles. Au cours de la derni~re decennie, ce transpor-
teur regional a domine dans ledit corridor.
Les services d'affretement se sont accrus plus rapidement en 1974-75, ce qui a considerablement modifie les services d'affretement et a horaire fixe de Quebecair. Il en a resulte qu'en 1975, le nombre de passa-
gers-milles payants transportee au moyen des services d'affretement a depas- se celui transporte au moyen des services a horaire fixe, 2.3 contre 1, et les revenus provenant des affretements representaient 40 pour cent du total
des revenus d'exploitation.
Quebecair est devenue rentable en 1971 apres une longue periode
de deficits, mais 1975 est de nouveau marquee par un deficit. Depuis 1967,
elle re~oit l'aide federale accordee aux services aeriens regionaux. 119 0
NORDAIR LTEE
Nordair a ete constituee par la fusion de deux plus petits trans porteurs en 1957. Elle a son siege social a Montreal et assure son service dans le corridor Montreal-Windsor, le nord du Quebec et l'est de l'Arctique.
L'addition d'un nouveau service Montreal-Hamilton a accelere la
croissance du trafic a horaire fixe en 1969. Cette croissance rapide s'est poursuivie au debut des annees 70, aidee par l'addition d'.Ottawa (1971),
Pittsburg (1971) et Windsor (1972). Ces changements constituaient un tour
nant important de l'evolution du transporteur. En 1966, apres l'insucces d'un service a multiples escales en direction du sud de l'Ontario, Nordair c est devenue un transporteur de grandes distances exploitant des routes a faible densite de Montreal en direction du Nord. Les nouvelles autorisations
ont permis a Nordair d'ajouter des services a cou~te distance sur les lignes principales.
Ce transporteur entre en concurrence limitee avec Air Canada dans
le corridor Montreal-Windsor.
L'affretement a traditionnellement joue un role important dans
les rapports de trafic et de revenus de Nordair. La contribution globale de
ces services a diminue au cours de la periode d'etude, mais par comparaison
aux autres transporteurs regionaux, elle est demeuree elevee.
Nordair a maintenu sa rentabilite tout au long de la derniere 120 0
decennie et n'a re~u aucune aide en vertu de programme federal de subven tions a l'egard des services aeriens regionaux.
c c 121 TRANSAIR LIMITED
Deux transporteurs plus petits se sont fusionnes en 1957 pour constituer Transair. Ce transporteur, dont le siege social est a Winnipeg,
dessert le nord du Manitoba et le district Keewatin des Territoires du Nord-
Quest. En outre, il assure le service en direction de Toronto et de Winnipeg a partir du Nord-Ouest ontarien. Transair possede Midwest Airlines, un transporteur aerien local qui dessert principalement le Manitoba.
Les services a horaire fixe ont connu une expansion ininterrompue de 1966 a 1969. Au cours des deux annees suivantes, la croissance s'est acceleree avec !'addition d'un nouveau service entre Winnipeg et Toronto en
passant par 1es points intermediaires Thunder Bay et Sault-Sainte-Marie
(1970). Le trafic a continue d'augmenter au debut des annees 1970, mais a
connu une baisse en 1975.
La concurrence directe avec Air Canada est limitee au corridor
Winnipeg-Thunder Bay-Toronto.
Les services d'affretement se sont reve1es instables, les periodes
d'expansion etant suivies d'annees de baisse remarquee (par exemple, 1967,
1971 et 1975)
Transair a ete rentable au debut des annees 70, mais la reduction
du trafic d'affretement et a horaire fixe en 1975 a entraine une perte. Les services regionaux du transporteur ont rec;u une aide financiere directe du 122 0 gouvernement federal en 1967, 1968 et 1970.
Transair a continue de subir des pertes en 1976 lesquelles ajou- tees aux couts croissants et a !'augmentation minimale du trafic, ant mis en doute sa viabilite commerciale. On a entrepris un programme de rationalisa-
tion afin d'ameliorer le rendement financier de cette compagnie. Transair
a reduit son personnel, vendu deux avions cargos Argossy et le B-707, et
s'est retiree des affretements longues distances ainsi que des routes natio-
nales non rentables.
Bien que ces mesures aient permis a Transair de recommencer a faire des profits en mars 1977, sa recherche de fonds a l'echelle nationale a donne lieu a des discussions avec PWA et a l'annonce en mai 1977 de l'in- tention de cette derniere de faire !'acquisition de Transair. Si elle est
approuvee par la CCT, la fusion creerait un seul transporteur aerien regional
pour desservir l'Ouest canadien. c 123 PACIFIC WESTERN AIRLINES LTD. (PWA)
PWA a ete constituee par !'acquisition de transporteurs locaux
en Colombie-Britannique et dans les Territoires du Nord-Ouest. Cette com-
pagnie aerienne dont le siege social est a Calgary appartient maintenant au
gouvernement de !'Alberta et dessert le sud et le centre de la Colombie-
Britannique ainsi que l'Ouest de !'Alberta et le district du Mackenzie des
Territoires du Nord-Ouest. En outre, il assure un service de navette a
forte densite entre Calgary et Edmonton.
Le trafic des services a horaire fixe s'est accru regulierement
depuis 1966 aide d'un certain nombre de nouvelles routes. En 1968, les deux
reseaux isoles du transporteur ont ete reunis. Dans le Nord, le reseau
d'Edmonton a ete prolonge vers l'ouest, de Dawson Creek a Prince George,
suivi d'une nouvelle expansion a travers la Colombie-Britannique jusqu'a
Prince Rupert, Sandspit et en direction de Port Hardy, terminus nord du reseau de Vancouver. Au sud, Vancouver et Calgary ont ete reunies par les
JPOints intermediaires Penticton, Kelowa, Cranbrook et Castelgar. Ces der
. ' niers points ont ete transferes de CP Air (1968) et en 1970, la route I Victoria-Seattle a ete transferee d'Air Canada.
PWA est en concurrence avec les transporteurs nationaux entre
Vancouver et Prince George.
Les affretements de passagers se sont accrus regulierement vers
la fin des annees 60 et ont atteint un point culminant en 1970. En 1971, le
transport a baisse de un tiers, mais est demeure stable depuis. Les affre- 124 0 tements de marchandises ont augmente pendant toute cette periode.
PWA a maintenu sa rentabilite tout au long de la derniere decen-
nie et n'a re~u aucune aide en vertu des dispositions de la politique relati-
ve aux transporteurs aeriens regionaux.
En mai 1977, PWA a annonce son intention d'acquerir Transair. Si
elle est approuvee par la CCT, l'acquisiton creera un transporteur aerien
regional unique pour desservir l'Ouest canadien.
Note Les historiques qui precedent sont extraits de l'Etude sur les
transporteurs aeriens regionaux par M. Creig, publie sous l'egide
de la Commission canadienne des transports en 1977. oi.
ANNEXE ''B''
TEXTE DE LA DECLARATION DE PRINCIPE DE 1966 0 126 AIR TRANSPORT BOARD
OTTAWA, CANADA.
CIRCULAR NO. 62/66
REGIONAL AVIATION POLICY
1. The following is a summary of the regional air carrier aviation
policy stemming from the attached Statement of Principles tabled in the House of Connnons by the Minister of Transport on·October 20, 1966.
(a) Regional carriers will provide regular route operations
into the north and will operate local or regional routes
to supplement the domestic mainline operations of Air Canada
and Canadian Pacific Air Lines Ltd.; they will be limited to
a regional role.
(b) Greater scope will be allowed regional carriers in the
development of routes and services by the following means
(~) Where appropriate, limited competition on mainline
route segments of Air Canada or Canadian Pacific
Air Lines Ltd. may be permitted to regional carriers
if this is consistent with their local route development.
(ii) In a few cases, secondary routes presently operated by
Air Canada and Canadian Pacific Air Lines Ltd. may
become eligible for transfer to regional carriers.
(iii) A larger role will be allotted to regional carriers in c 127 connection with the development of domestic and
international charter services, inclusive tours and
new types of services.
(c) Greater co-operation between the mainline carriers and the regional
carriers will be developed in a variety of fields which range from
technical and servicing arrangements to joint fare arrangements
and other suitable areas of co-operation. A continuing committee
will be established to develop this co-operation.
(d) A limited policy of temporary subsidies for regional routes will c be introduced, to be based upon a "use it or lose it" formula; i.e., continuation of any subsidy arrangements will be dependent
upon developing and maintaining an adequate volume of traffic.
(e) Firmer control will be exercised over the financial structure
of regional carriers in connection with new licensing arrangements.
(f) Steps will be taken to assist regional carriers to deal with
acquisition of aircraft by development of a scheme for consultation
between government and the carriers regarding plans for new aircraft;
and by a special investigation designed to explore the possibility
of developing a joint approach to this problem on the part of the 0 carriers. 128 0 2. Regional Routes
The Air Transport Board will be responsible for determining
what routes are suitable for the regional carriers and the procedure to
implement the policy relating to the transfer of existing routes and the
licensing of new routes.
Pacific Western Airlines Limited, Transair Limited, Nordair
Ltee- Nordair Limited, Quebecair Inc., and Eastern Provincial Airways (1963)
Limited are the air carriers deemed to be the regional air carriers now
coming within the context ot the Statement of Principle.s.
As indicated in the Statement of Principles for regional air
carriers, Air Canada and Canadian Pacific Air Lines Ltd. operate a few
routes which are eligible for transfer under the stated criteria. While
the Board. has in hand studies which identify these routes one of the impor-
tant factors which will determine the transfer or otherwise of such routes
is the relative participation of Air Canada and Canadian Pacific Air Lines
Ltd. in domestic transcontinental operations. Following a statement of
policy in this respect, the Board will bring forward its specific recommen-
dations on regional route transfers and its proposed procedures therefor.
Until these have been promulgated, specific applications for such route
transfers would be premature.
0 The Statement of Principles makes reference to the possibility of development by regional air carriers of new types of air services, such 129 0 as "air bus" or specialized all-cargo services ..
The Board will issue criteria setting out the types of all-
cargo services which are contemplated, and the conditions and limitations
under which applications for such services will be considered. When such
criteria have been promulgated, the Board will entertain applications for
unit toll all-cargo services.
Other new types of air services falling within the scope of the
Statement of Principles will be considered on the basis of applications made
pursuant to Ci.rcular 8/51, showing full justification that the services pro-
posed are required by the present and the future public convenience and c necessity or are in the public interest, as applicable.
3. Domestic/International Charter Services.
In the case of domestic charter flying by the regional air ear l riers between points on the mainline routes of Air Canada and C~adian Paci-
fic Air Lines Ltd., the Board proposes to adjust its policy codtained in
General Order No. 5/51 to achieve the degree of relaxation in route protec-
tion contemplated in the attached Statement. The adjusment in this respect
will incorporate provisions related to entity charters involving passengers
and cargo, as well as affinity group charters and will encompass principles
similar to those contained in Rule 26/66 governing international operations.
International entity and affinity group charter services to be 130 0 performed by the regional air carriers and by other air carriers licensed
by the Board to participate in this field will continue to be governed by
the provisions of Rule 26/66. The Statement in broadly identifying the
role of such carriers recognizes the possibility of expanding somewhat their
scope provided such expansion is not detrimental to the regular route opera
tions of Air Canada and Canadian Pacific Air Lines Ltd. The Board has made
certain recommandations which contemplate an adjustment in the scope of
operation under Rule 26/66.
4. Domestic/International Inclusive Tour Services c Air Canada, Canadian Pacific Air Lines Ltd., the regional air carriers and Wardair (Canada) Limited, have been requested by Board letter
dated October 24, 1966, to file representations on a draft rule to govern
the operation of inclusive tour services. The timing for the promulgation
of the Rule in its final form is dependant on the necessity or otherwise for
discussions with those carriers.
5. Subsidies
The Board has now issued Circular No. 61/66, dated October 31,
1966, which contains the Statement of Policy on subsidies, Application Proce
dures, Administration of Subsidy Programme and the details of the "use it or
lose it" formula to be applied in connection with any subsidy. 131 c I . 6. Joint Fare Arrangements
Technical and Service Co-operation
The Board is of the opinion that the above matters are primarily
of concern to airline management. The variety of subjects to be considered
contain elements of interest to the Air Transport Board and to the Department
of Transport.
However, the Board proposes to defer activity in these areas until
a licensing pattern has emerged arising out of the implementation of govern
ment policy referred to above. c 7. Availability of Aircraft
Based upon the matters set out on page 5 of the attached State
ment, the Board will, in co-operation with the Department of Transport, de
velop criteria and procedures to govern the acquisition of multi-engined
aircraft by Regional and other air carriers. The objective of this aspect
of the overall policy is to establish the desirability, necessity and pro
posed use of contemplated multi-engined aircraft before firm orders are
placed.
Until the above referred to criteria and procedures are formu
lated air carriers which contemplate the acquisition of multi-engined air 0 craft by dry lease, lease-purchase or other means are now requested, prior to contracting therefor, to report their plans to the Board showing the c 132 type and number of aircraft to be obtained, the plans for acquisition, the
arrangements for financing the aircraft, the intended use to be made of the
aircraft, and such other information available to the air carrier as will
fully inform the Board on the matter.
8. Financial Structure of Regional Air Carriers
Circular No. 8/51 governs the application requirements of the
Board for licenses and amendments thereto, and Rule No. 23/64 governs the
application requirements for transfers of ownership, mergers, consolida-
tions and changes in control of commercial air services. These requirements c of the Board will be reviewed to considered the provisions neccessary to permit the Board to take a firmer position with regard to the financial
structure of air carriers.
With respect to the financial structure of regional air carriers
in connection with the granting of subsidies Circular No. 61/66 dated
October 31, 1966, titled "Subsidy Policy For Regional Air Carriers11 (refer
to paragraph 5) outlines the policy to be applied by the Board.
AIR TRANSPORT BOARD
J.P. Lalonde, c Secretary
OTTAWA, CANADA, October 31, 1966. c
ANNEXE ''C'' c DISCUSSION PAPER
STRUCTIJRE OF THE DOMESTIC AIR CARRIER INDUSTRY
0 c
DISCUSSION PAPER
STRUCTURE OF THE DOMESTIC AIR CARRIER INDUSTRY.
(UNIT-TOLL ONLY) c
CANADIAN AIR TRANSPORTATION ADMINISTRATION ..
Discussion Paper en 135 0 ':'EE STP.t;C'I''C'RE OF THE DOMESTIC AIR C.A.iUU:ER INDUSTRY (Unit-Toll Only l
PURPOSE
1. 'L,_e purpose of this paper is to present a...-·1d evaluate, in a verv tenta~ive and crelimina:rv wav, various direct~ons into which the federal govern ment could channel or guide the evolution of the domestic air carrier industry. Each of these possibilities would imply a different role for the existing types of air carrier (national, regional and local)l and would have different effects on .their respective prospects of growth, on ~~e type and cost of the air services likely to be provided, and on achievement of the objectives set out in the National Transcortation Act and in Bill C-33.
2. The reasons for this review may be found (1) in evidence that ~,_e present definition of airline roles has contributed to the current financial instability of all sectors, and has in some cases encouraged services higher in cost and lower in frequency than would otherwise have been possible; and (2) in competing demands from all sectors of the domestic air carrier industry for a policy decision (re} defining their respective roles in a way that would maximize their own growth pros pects and financial well-being.
OBJECTIVE
3. This paper seeks to determine what combination of roles for the national, regional and local air carriers is most likely (a) to yield the highest quality of commercial air service consistent with a reasonable financial return to the carriers involved; and (b) to best promote attai~~ent of the policy objectives set .out in the National Transportation Act and in Bill C-33.
1 The term "national" carriers has been used for Air Canada and CP Air. "Regional" carriers are Eastern Provincial Airways (EPA), Quebecair, Nordair, Transair, and Pacific t"'estern Airlines (PHA) .
For the purpose of this study, air carriers o~~er than the nationals and regionals operating Class I! and rii air services have been identified as "local air carriers.
l!m.;e•:er, as is e:{plained in par.:tcrr2::::h 61 bel:::•..;, some c:-:Z!.r.ge:s in t~:-minolog-y :-:ay be requ.:..=ed aS a =esult of ~~is ~~:i:~ =c·:iew. ,.. c 136
BAC:{G:ROU~O 4. Tbis section describes very brie!ly the present economic requlatory fr~~ework for the domestic air carrier industry, the extent to which present gover~~ent policy specifies the roles of the various segments of the industry, the directions in whi~~ the industry would like to see govern ment policy evolve, and the reasons why a review of qovernment policy has become desiraele.
The economic regulatory framework
s. The economic ~equlatory framework for the Canadian air carriers consists of the National Trans~ortation Act, the Aeronautics Act, and the Canadian Transport Commission's Air Carrier Regulations, General Orders, and associated practices in licensinq commercial air services. 6. Of particular importance in this requlatory environment is section 16(3) of the Aeronautics Act which states that:
The Commission shall not issue anv such license unless it is satisfied that the proposed commercial air serYice is and will be required by the present and c future public convenience and necessity. 1 7. While the term "present and future pul:llic con venience and necessity .. is not defined in statutes or requlations, the practice of the Air Transport Committee (ATC) in considerinq licence applications has been to examine the followinq five factors:
I 1 Section 7 of Bill C-40, now before Parliament, would require the CTC to judqe the need for proposed commercial air services, other than "scheduled", in terms of the "public interest", rather than "public convenience and necessity". The practical significance of this proposed amendment to the Aeronautics Act for the >.;ay in which the Canadian Transport Commission would exercise its licensing responsibilities is difficult to predict. ..
137 c i. 'l'he operational capabiJ.ity of the app.J.icant: ii. The financial capability of the applicant, both in ter.ms of initial financing plans anc the projected viability of the service in cr~.:estion;: iii. The operation of the·proposed commercial air service on a year-round basis, unless speci!ic circum$tances warrant only a seasonal opera-· tion: iv. The demand for the proposed commercial air service and the effect it may have on existing commercial air services; v. The deqree of Canadian ownership of the applicant. In addition, the ATC has taken into consideration the official statements of domestic air carrier policy outlined below.
a. At present, the ATC is under no statutory obli gation to take account of government policy. This situation will chanqe if Bill C-33 is passed by Parliament. Another important change in the ATC's regulatory power would arise from passage of Bill C-l i 1 ·which would give the ATC jurisdic tion over the licences of Air Canada, heretofore governed by the Air Canada Contract.
9. v1ith respect to the withdrawal of air carrier licences, the Aeronautics Act gives the Canadian Transport Commission (.CTC) power to "suspend, cancel or amend any licence or part thereof where, in the opinion of the Commission, public convenience and necessity so requires" (S. 16.8) 1 or "where in the opinion of the Commission, an air carrier has violated any of the conditions attached to his licence ..• " (S. 16.9). Due leqal process is followed in the exercise of this power.
10. Under many of the licences awarded by the ATC, the air carriers enjoy a monopoly in providing commercial air services of a particular type with specified kinds of equipment. In some cases, competition has been allowed, hedged about '"i th restrictions of varying severity. In most types of service, entry and exit has been strictly controlled, in an effort to encourage air carrier stability and continuity of service. ..
138 :'he role ·::>f the national carriers
0 I .. ll. Air Ca~ada and CP Air operate over a wide variety of rou~es, ranging from the multi-stop, short-haul t:;pe· to t,.:,.e non-stop, transcontinental.. By the same token, their equi~ment ranges in size and type from lOO-seat, twin-engined jets (DC-9, B-737) to the 400-seat B-747.
12. All services now being performed by Air Canada . have been authorized by the Government of
Canada under the Air Canada Contract. Further 1 the Government of Canada has exercised close control over CP Air's o~eraticns in the trans continental market. This contr61 was recently loosened significantly by allowing the airline to turn around its aircraft at any point between Montreal and Vancouver, but its share of the market remains tightly controlled at 25\ for
1977 1 plus 35t of any traffic ;rowth in 1978 and 45\ in .1979.1
13 Both carriers would like the federal government to adopt a policy that would in the main perpet uate their present omnibus role, and would allow only limited expansion by the regional carriers on to routes now served by one or both of the national carriers. Individually, CP Air of course wants the right to compete on an equal .basis with Air Canada trans-continentally, includ ing the right to serve additional points like Halifax, while Air Canada wishes to keep any move in that direction to a minimum. In support c of its position, Air Canada has traditionally .been able to rely on the proposition that increas ed transcontinental o~mpetition would reduce the profits it needed to cross-subsidize its many low-density, regional services, and that the diminution in Air Canada's size that would follow from increased transcontinental competition would reduce the airline's value as a tool of government policy.
1 In a po~icy decision re~eased on June 28, 1977 1 the federal gove~nt alao announced that it · has no objections to allowing c~ A~r to combine all its licences into one (thereby allowing the airline to provide direct service between any points it is now licensed to serve), or to CP Air being allowed to provide ser,ice to Saskatchewan. The goverr~ent also decided that CP Air should get a gradually increasing share of the airmail traffic, to a li~it eaual to the carrier's share of the transcontinental passenger traffic. 139 0 T~e =ol: of t~e rec:onal ca~riers
14. The role of t~e five regional air carriers ·..ras defined in policy statements issued in 1966 and 1959. ~he 1969 policy gave each ca:rier a distinct territory, within which it was to operate regular services or a local and regional nature, as •.•ell as jet services to t..,_e North. The policy held out t..~e prospect that the regionals would be allowed to enter into lL~ted competition wit..~ the national carriers, and that some routes then served by the national carriers would be trans ferred to the regionals. The policy also warned, however, that no "wholesale" transfer of national carrier routes should be expected.
15. On the charter side, the policy envisaged that the regionals might operate an increasing number of domestic charters, and might operate inter national charters using equipment also used dornest~cally. Upon specific approval by the CTC, they were also allowed to add lonq-ranqe aircraft primarily for use in international charter services, as lonq as such services did not "o•jershadow" or "jeopardize" their reqular domestic operations.
16. Finally, the policy envisaged that the regionals would be given special consideration in the c. licensing of any "new types" of air services that might be developed.
17. Under this policy, the reqionals have grown very rapidly, partly by developing their northern and international charter services, but also by · expanding their southern route networks. In the la~ter area, they have abandoned most small points and local services that were formerly on their licences, and have concentrated on serving the larger regional centres. ·With a few exceptions, they have not been allo\ved to compete directly with the national carriers, and few points formerly served by the latter have been trans ferred. All now operate a wide range of equipment on domestic services, ranging from small, propeller-driven aircraft to large, two- or three engined jets (B-737, B-727). Three of th& regionals also operate one or t,.;o four-enqined, long-range jets, primarily in international passenger charter service.
0 140
.0 lS. l\ll cf the regio:'l.als agree in their \dsh that gc·~..rer:;~e·.!"-t polic::t should allow thcun qrea.:er freedom to compete with the national car;iers >·iith non-step services between major poi:'l.ts in their own or adjacent regions. In addition, they want the national carriers to withdraw from any short-haul, intra- or inter-regional services that they now operate. Inter:'l.ationally, they demand full freedom to develop ~~eir international charter operations, subject only to the discipline of the market place. They reject any regulatory restrictions on ~~e aircraft types they may acquire as unjustified.
The role of the local carriers 19. The role-of the local air carriers, like that of the nationals, has not been explicitly defined in government policy. In a sense, their role has in pra~tice been determined by elimination, in that they have been allowed to operate ~~, services which have not been provided by the ·' nationals and regionals.
20. Under the circumstances, local carriers tend to feel highly insecure, worried that traffic growth on their routes miqht attract the interest of one of the larger· carriers and cause the -ere to agree to a transfer of licence. These fears have not been overcome by the ample evidence that the CTC has not been inclined to trample on the established interests of licensed carriers,l and have led the Air Transport Association of Canada (ATAC) to call in 1974 for a statement of policy that would differentiate their role from that of the nationals and regionals. As part of this policy, which represented a consensus of its membership, ATAC also recommended certain guidelines on the minimum and maximum size of aircraft (especiall¥ pure jets) · that local carriers might use in un~t toll services, subject to possible revision in the light of "future technical advancements".
1 Cf. 'Decision No. 4029, reg~rdinq Nordair's appli cation to serve the route Mcntreal-Ottawa-Sudbury Thunder Bay, in which the Air Transport Committee of the CTC stated.:. The point which the Committee tvishes to emphasize to the regional carriers is that they should not e:::pect to be allowed to ruin the legitimate business enterprise of a third level carrier by the simple expedient of filing an application. 'l'his statement had as an immediate reference the Ec~rs of aradlcy Air Services that ~ordair's proposed service would destroy part of the market for Bradley' s scr·:ice bet>.;een Otta·•.;a-::o::t:!i. Bav Sudbury.
7~e A7~C ~c=a- a~= =~==ie: ?==~c3a_ a:s~ suggested t:.hat -:here s:-tculC be ~-;, "ap?rcpriats ?=Oc':C.ural/ co~pe~satc~· cec~a~isn'' ~o ;ever~ ;o~e~~~al route tr~~s:erz =.e-::.:ee!'1 re;;ic:-:~.3.. ~-,- :.~~.;:. .:..:.= ca=:-:.er:s .. c 141
.,• J... S:.!.bsequent discussions have shown t!'l.at: some of t..":.e larger local carriers no longer support ·~~e ATAC 9rcpcsal. These carriers aspire to ==~petition \·lith the regional carriers, and ·..tould prefer a policy eliminating any special status for the regional carriers and allowing. the locals to offer similar short-haul services bet~een majcr L~d minor population centres, intra- and int:er-regionally. These carriers naturally reject any restrictions on ~~e size and type of aircraft t..~ey ~ay acquire.
Financial outlook for the industry 22. The decade.prior to 1974 was a oeriod of unore cedented prosperity for the Canadian airlin~ industry. Domestic passenger ~raffic grew at an average annual rate of over lOt, and international passenger traffic at over 15%; rapid technological improvements yielded major gains in productivity; and su.b.stantial profits were cozm:ton.
23. This era came to an end in 1974. Although traffic growth in 1976 showed a considerable i~provement over 1975 internationally, and some improve.rnent domestically, the overall long-ter.ill forecast of revenue passenger traffic over t..~e next decade is for substantially slower growth, at abO'.!t 7-8~ per year. At.the same time, few major innovations that would lead to significant cost savings are expected while the prices of all factors of pro duction (including publicly-provided facilities and services) are likely to rise substantially. Under the circumstances, most of t~e do~estic air carriers will be hard oressed to achieve an adeouate financial return and an acceptable rate of growth. The rising chorus of demands for access to ~~e more lucrative markets now served by Air Canada, or by Air Canada and CP Air, may be uncerstood in this light.
Quality and cost of operation of se~ 24. Under existing policy, Air Canada has been allowed to serve many types of routes, including ~~e short- haul, low-density type. The use of DC-9 jet equipment on the latter type of rc~te often results in a lower frequency of service and higher cost of operation than if smaller jet or ncn-je~ aircraft had been used. In addition, ~ir Canada's primary interest in providing good trunk-line ser'Tice [long- or medium-haul) ofte:; r.:sar.s t!':at service on low-density, short-haul ro~~=s is less than convenient, expecially fer t~e passenger \,,.ishir:g to ;eturn on t.!"le sa::-.e C::.\'. 0 142 0 25. So::-.e of t:..'lle services provided by the reqionaJ. carriers suffer from a similar ceficiencY: These carriers have found it in ~~eir interest to acquire equip-. ment, for service to the North and for services in southern Canada on which they corn?ete directly or indirectly with one or be~~ of t:..~e national carriers~ Use of this equipment on t:..~e lowest density reqional carrier.routes has had many of of the same drawbacks that have tended to plaque Air Canada's low-density, short-haul services. 26. As a further consequence of their qradual move toward all-jet fleets, the reqionals have found it advantageous to abandon numerous small points that they had previously. served with non-jet equipment. or to transfer such services to locaJ. air carriers. ' . 27. In short, present policy on ~'~le roles of the air carrier industrJ has encouraqed (or failed to prevent) a pattern of air services at the short haul, iow density end of the spectrum that is lower in frequency and convenience and hiqher in operating cost than possible. Domestic charter policy 28. The situation outlined above could be altered in varying deqrees by a decision to allow the c operation of domestic Advance Bookinq charters (ABCs), depending on the regulatory conditions that are imposed. In the absence of a decision on how the sale and operation of domestic ABCs should be restricted, if indeed they should be allowed at all, this paper deals only \-'i th the roles of the national, regional and local carriers in serving the demand for unit- · toll commercial air services. Summary 29. In recent years, the Canadian air carrier industry has evolved in a way that has led to a significant blurring of the domestic roles of the national and regional airlines, and to a sub-optimal pattern of service at the short-haul, lot-~-density end of the spectrum. At the same time, the financial situation and outlook of most domestic airlines, including the national carriers, have led everv sector of the industry to ask for government action to improve its financial health and stability. Much of the requested 30. !n con:Siderir:.; w.hethe: and how the C.c::1estic ai: carrier industry should be rest::-~.:.ct.u:ed, seve::-al ass~.:.rn::r~.ions ;.o~ere made that should i::e noted. explicitly. ~hese relate to:. (a) O~tions exclud.ed. f::-om oonsid.erat.ion ~l ..l-· Potentially, a very wide ::-ange of options could have been consiaered, ranging from sharply in creased government planning, cont::-ol and regulation, to total reliance on market forces (total economic deregulation).l No options located near either of these two end.s of the spectrum of possibilities were seriously considered. Instead, it was assumed that ~~e practical range of possibilities consisted of variati~,s on the existing definition of carrier roles. 32. The option of preser-ving the existing definition was not considered because ~~is approach has already failed to provide sufficient guidance-in deciding how demands for route (re) allocations should be dealt with, and has proved to be an effective way of pursuing the objective set out at the start (b) Mergers c 33. It has been assumed that mergers between air carriers, sucb as the proposed takeover of Transair by P\-JA, should be evaluated case by case, and not in general terms. Under each of the options con sidered, some rnerqers would be acceptable t•hile others would not be, and the jud;rnent would differ from one option to another. Furthermore, the options have been described in terms of the types of routes and services which each class of carrier should serve, with only limited reference to ·air carrier size, so that there has been no need to incorporate the possibility of merq~rs. 1 "•rotal economic deregulation" ·.vould invel ve abandon ment of regulatory control over entry, exit, ~ergers, 0\.,.nership, and pricing, subject to rer.-,aining restrictions of the anti-combines legislation. Some of these as~ects of deregulation ~ay in~eed be wor:h considering (e.g. with respect to controls over pricing), ~nd a separate report o~ this subjec~ will Oe made. :·:i th resp'=c:. to =~;::.:.lat.o=::' cor.tro: over entry ~nd exit, however, scch a change was judged to be unattractive in cou~try where ~est ui~ =cu-:es still ea~:--~-:!: 3·J.S~a n s-:.~1-a:, e-=:>:ic:-::ic scr·.fic~ ~-:: ...... _ ::t::.:;. c:=:.:?. =.:!.~:- ~=r. 144 0 I. Res~ective Roles of Air CL~ada ar.e CP Ai::: 34. The opt::ions considered do not state ho·.; t..'"le rnarkat for the national carriers, as delineated b•T each option, should be divided between Air Canada and CP Air. This issue has recently been considered by Cabinet and it has been ass~~ed, t~erefore, that there is no need to discuss the question here. (d) International air policv 35. Many domestic air carriers also ser1e international (including transboreer) markets,_ on a scheduled or charter basis. In this-paper, it has been assumed that there will be no major changes in government policy that would deprive carriers of any of these existing markets. Although there has been some questioning of the role of the regional carriers in the international passenger charter market, it .has been assumed that there will be ~enera1 acceptaftt• of: the recommendation in the proposed international air passenger charter policy that there should be no ne,., restrictions on these activities of the regionals, beyond what may flow frorn any redefini- tion of their domestic role. and ~~at this reco~ mendation will become government poli~J. C..•. (e) ImPlementation 36. It was assumed that the purpose of this paper is to consider various ways of shaping the evolution of the domestic air carrier industry, while respec ting all existing air carrier licences. Although the options considered describe several ~-~ays · in which existing and future markets (routes and services) might best be allocated among the different carriers, tV'i thout explicit reference to the way in which they are now allocated, it is not proposed that existing licences should be affected. The intention, rather, is to discover what new or additional markets each type of carrier should be allowed to serve, leaving each carrier free to retain or abandon existing markets differeot from those to be assigned to it in the future. 37. The above assumption does not apply to Air Canada. As a tool of government oolicy, Air. Canada may be expected to apply to ~~e·CTC (subject to ~~e enac~ent of Bill C-17} for permission to give·up ~,Y s&rV±ces it now provides that do not fit in with ~~e way in which the gcvern ment may w1sn to see tne nat~onal carr~ers evolve. 145 0 air ca::=i== .:..: .. :1.~;;-;o::~' ~... .l.. ..,.·= ~~:!.::: ~~-:s~~~=~,:i. ':~AS:se opt..io~-:s di=-=~= ::l.g:"'".:..=:~.:'-:-.:.:::! :.;-; ::~~;-= =~1.=~ ·.:::a-t t~ey assi~= :o =a~~cn•l, ;3;ic~~: ~~~ :Q:~: :ar=~~=s, anC in t!':.e ;=ot...:-:....:.:. ~.~;hie:~ ,az:.:-:-~ ~~l?-= oi ce.r=.:..:r ·,ro·~ld. be likal~ ~- ~cjof. 39. !:; C.e: .:::i!:l.::; -:::: o;. c:.c~s ~· =; \.lt~s ;:.;:.ll !:a .:!:sc=ibed as !.o:::-:-dit:.l, ::-:cd:..:.:..-:\-~·-a\.:.1,. c= .a:"'lo:r":.·:--.a~..:.l t t;.a-,..ing staga-le:!;-:..::.s ==- !~:..;:::.:. s.e;:7.::1ts cz .:. , .: ·:;,:: ~!ti:as o·r r::ore, oi 5oa-:·.,.. ooo rr~i::s_. or of ls.ss t::a.n =ne :niles, respecti·~:-&l:::·· • Rcut~s '!"~·i!:.:;.. a:s.~ :::,,: .:ies:::-i:=ee as hiqh-Cer.si -:v ~ ~ec!i~~~a~si t·-,.~, o= :1..~",;-.:ie~ai t'l.. en a hi;h-aa~sl. t::~ routa, ·'::..cc a:., t=af::.c ~.::...l.l !:e suffie:..a.l"}-: to ;.;a.::: a.~-:. art leas~ three C.a.ily f=equencies in each cli=:c~ion with a 3-727 air:4aft at L~ accnomic load-factor.2 0=. ::.::w-d.ar.sir:.y rc~tes, "lcea.l" traffic will justi!y ~or:. more ~~an or.e daily !:eq~en~J in each di:"ec:i.on -. .... i th a a-73 7 c:: OC-9 a.:..rcrait at an economic ·l=ad-!actor. o~ ~sdi~~-Ce~sity routes, ~ traffic t,.;i:: !all ;::=-:.·.vee:l -:..~e abo-.,·e mi~.:.ml.lln and ma...'timum • .J All ~f these daf~r.it~cns should be treated as rouqh an~ highly ta~tativa gui~elines, subject to revision after fu=~~er study. 39a .. No~a of t~e cp~ions cc~si~e:eC sho~l: be ~~terp~atad as depriving naw o: exi~ting ca--rie:s not al:ead7 holding uni t--:.o11 c===:rcial air ss:::·vice !ice!'!::es of fair co:la.:.c.er.a-ci::n l.i~ appl~'i:lq for 3:Jcl':. u..""lit-toll c licences. lB ase\ool.A on ~h·-'-• l.;;. a-:·-f•-·.-.~i~.- ..:...;.:._ -~ .. -- .. , ;: ~-.=o:.:..g~-. service ,.. ,ould be classifiad :::.cccrdi.r:-: ::c the lo:"lges't stage lengt!"l co~;-ered.- c.~d z;.o~ :.cco=C.i~g t~ t.he total dist~•ce travelled. 2"Local" ~:af!ic ref•=~ to revenue passengers and freight origi~ating i~ and destined for ?Oints served ·.>1i thot:.t: a:1 i~'":e~ediate stop, a:ld excludes all nthr::r.!qh" traf::.ie =!l::rie:i on a. ::outa (t·lhich may eve:r:. :l:J ::..:.. ~.. :a~ra:-~ ·:: .:;. di===-=- s ar-:-..·:. ce: . P...n ueco~or~i~~~ lca·:i fac-:-:.= ~~::~..11=. =:e i=:.-:c:-=?reted to mean ~ft ave:~ge l~ad fc:~== th?t ~c~l~ ~::o~ t~• ca:-rier tc =~-'Jl:.::Z: ~ .:-~;so:--·::.b2.e r~~·..:=~ ·~n i.:l'~Je.St..""nent • .;!n ~r:::.c:tic'? .. ::~s ar. -···- o= -:.:::-a::::.c :.~:q:'!.i=tz:cl t.c ju~ti:y 2.7i~':. ?a:.--:.i.cl!-·-~~ f::-a·=!:.:anC"l :l:!C ~:... ?e cf ser~tice ·:i:'..l :1i.:!er ~C:-:7-.:: ... :::~t bet~-:-~:::::...-::~·;-, :n;diu."il-, and short-::.:....:.~ .. :-::;ut:::.:;~ .:.. ;:.s i.:. ::...lcc.~..:.s: t:!::~er prc.::::r:t f-':7-·~"::.:.:_:.·r ?:=-·~.:r-.:....,:;~<::, t<:.: :-:::-~=~·-a::..:.:: pe:o- i..ll- 146 o-::tio::. {1): Ez..:-oansic:t fo:- ~~e ~;a.tional Ca:r:ie:s, Li~ited Growth for ~~e ReqionaLs and Locals. ~0. Undar this opt~on, the national carriers would be expected to concentrate on serving ~~d developing rnedi~~- and long-haul routes of all traffic densities, as wel~ as short-haul routes with high traffic density. They would not be granted new short-haul routes of low or mediu:n traffic density, except (in the latter case), as part of a medium- or long-haul service containing at least one medium- or long-haul route segment. Air Canada would be asked to give up immediately all short-haul, low density routes that it now operates, but would be allowed to retain its present short-haul, medium-density routes. 41. Under this option, there would be no barrier to the nationals serving ·new intra-regional routes, provided that they were not of low or medium traffic density. 42. The regional carriers would be expected to con centrate on serving and developing short-haul routes of low or medium traffic density, including "feeder" and "local" routes too "thin" in traffic to justify economically the operation of B-737 c or F-28 jet equipment, but appropriate for air craft like the DHC-7 or HS-748. No new medium- or long-haul routes would be granted fo regionals except to and from the Canadian North J , although they would be allowed to operate medium-haul services with intermediate stops... This option would also favour a transfer of short-haul routes from local to regional carriers if a significant improvement in service were likely to result, provided that the local carrier received appro priate compensation. 4 3. The local carrier •,;ould be. expected to concentrate on serving and developing short-haul routes of very low traffic density, suitable to economic operations of turbo-prop equipment smaller in size than the DHC-7 or HS-748. These carriers would be discouraged from aspiring to regional carrier status, and v1ould !'lot be permitted to acquire jet equipment. 1 In this pa;::er, the "Nc:::-th" !-!as b-aen defined as consis_ting o: t.he !·:o:=--e.h·.·jest ~er:-i tories ~nd Yukon Territory. 147 44. Option (ll wo~ld create a claarer distinction than at present between the roles of the ~~ree types of carriers by assigning all ne~ medium- and long-haul routes and all·high-density, short-haul routes to the national carriers, bv directing the evolution of the reqionals towards short-haul routes of medium or l~~ traffic density but with sufficient traffic to justify use of B-737 or OHC-7 eaui~ent, and towards serving norther~ Canada: and by encouraging the the local carriers to concentrate en ~~e remainder of the market. action (2): Contraction for the National Carriers, Expansion for the Regionals, and Limited Growth for the Locals 45. Under option (2), the role of the national carriers would be narrowed considerably, by requ~ring them to concentrate on serving and developing inter regional routes in southern Canada, medium- and long-ha~l, and to se~·e all ether routes only to the extent necessary to make inter-regional services economically viable (i.e., only as part of a "through" service involving at least one c medium- or long-haul route segment). 46. The reqional carriers would be assigned the role of serv~ng and developing intra-regional and short haul, inter-regional routes with sufficient traffic to justify the use of jet equipment other than the larger wide-bodied types like the L-lOll·or A-300. In addition, the regionals Hculd be allowed to provide meci~-haul, inter-regional services, but only with intermediate stops, as well as their traditional services to the Nor~~. 47. The local carriers Nould be encouraged to serve and develop all routes on \·lhich the density of traffic was insufficient to justify the operation of jet equipment (F-28 or larger). 48. All carriers would still be required to juitify to the CTC, in terms of their scheduled route responsibilities, any plan to acquire larger aircraft than thev were already licenced to operate.l • 1 The term_ ·~che~uled"·~ is i.:S~":· ~:9:::e ~':":· ~ean an:,. commercial ai:r service c?erated -..::.::.::e= a Class l, 2 o:-: 3 lice:::::e. 148 0 49. Option (2) would produce a clearer dif!erentiation · thu.r:. nO\"; be ::we en the roles of three t•l'oes of carriers by having the nationals specialize in medi~~- and long-haul operations, by concentrating the effor:;s of the .rt:gionals on short-haul, jet services, and on jet services to the No:th, and by assigning the locals to serve the remaining mar~et (essentially for short-haul, non-jet services). Oction (3): Exp~~sion for the National Carriers and Elimination of .the Distinction between Regional and Local Carriers. SO. Under option (3), the role of the national carriers would be the same as under option (l). Options {l) and (3) would have very different effects on the regionals and locals, however, because option (3) would abandon all distinctions between ~~e roles of these carriers. Accordingly, the division of the short-haul market between the regionals and locals provided for under option (l) would be eliminated under option (3) , and the entire market (medium- and low-density routes) would be assigned jointly to these tl.;o types of carrier. They would be free to acquire any equipment ranging from small turbo-prop aircraft to B-737 jets, c subject to a continuing requirement that the CTC be satisfied that additional types of equipment were needed to meet the carrier's scheduled route responsibilities. 51. Both option ( l) and option ( 3) would maintain the territorial boundaries of operation assigned to the regional carriers under the existing regional air carrier policy, subject to revision as a result of possible mergers. Under option {3), however, the local carriers would have no further reason to fear that their higher density routes might be transferred to a regional carrier, and cou·ld hope to be granted access to other higher density routes that would be reserved for the regional carrier under option (l). c 149 s~. Like option (1), option (3) would orovide a clearer definition than :-:o•.. ; of the- role of the national carriers. It \·loulc do awav vlith the existing differentiation ~etween the roles of the regional and local carriers, puttin9 all carriers other than ~le nationals on t..."le sa:ne footin9 (from a policy standpoint) in applying for a licence to operate -on any short-haul, intra- or inter-regional routes in sou~~ern Canada not ~erved by or assiqned to the national carriers, and fpr services in and to t...~e North. 53. The following table sho,.Js how the allocation of. new routes under each option would differ from the \iay in which routes are allocated now. Carrtcr!l t<• •,:hich ~a:~~z routt:s would be <'SSign!!' t.on•J-haul N N N N ~led i 11m•huul: SouUHHn C.:nncla N N N NorLhcrn C.:~nac:lll R R R/1. Sh•Ht-h•llll: Jl.i ~lcdium dcns.i~y N/n "N/R *N/R N"/11./L Low dC':n~i ty N/R/I. **IV!, **R/L R/L LC•fCllcl: N Nationals • Onl~· <•::: ;:~,-t oC 01 thro\"Jh ::crvjC"f.~ c~nlitinint:~ cst l'.HlSt !{ llcgiOf!>~l s ·one '"'!d i ull!-· or long-hnul rou l~ s<:!'qtucu t.. L !.OC:.ll~ r-:quipl·:,..:nL sL-:~ rc~tl:iction!i on IJoLh LrP·~:l o( <: I! (bl l:>:cr:pl fct· !"i~rvjc<:.!S hy CP 1\i1.· to \·1hilchor5~ tJ.nd Yl.tt.::HJn L.lkc, Y .T~ c 150 .EVJ:...LU.J;T!ON OF PO!.!CY OPTIONS 54. The three policy options presented above have been evaluated from several points o£ view. 3ecause space does not pe~it a full presentation of the assessment, this section will be li!nited to an outline of the criteria used, and to a s~~~ary indication of the estimated relative merits of the options examined. It should be e~phasized that these ratin9s are based on very tentative jud~nts of t.~e probable effects of each option. Criterion (1): Standard of Service to the Public SS. Urtder this 9eneral criterion, the options were compared in terms of their likely impact on: (a) The level of air fares char9ed: (b) The frequency of service provided; · (c) The convenience of .service provided, in terms of departure ana arrival times, and in terms of the possibility of same-day returns on short- ar.d medi~~ ha ul routes; (d) The availability of through vs. connectinq services, and of non-stop c vs. multi-stop services1 (e) The type of equipment operated; and (f) The reliability of the service provided, especially in terms of the ~~ount of back-up equipment available to cope \-li th schedule disruptions (because of bad weat.'ler 1 mechanical failures etc.). From the above points of vieN, the relative merits cf the options \vere estimated to be as follows: Cri tr.r) on Oj:!t.iol" (l) Ol:'~i.on ( 2J Ootion ( 3) (il) 1\i 1· fill"C!I 1 2 J 2 1 ( C') Conv~.:IIJ cnc<' of 5<11'Vlcc 2 1 1 (tl) r1i rt·CL vc. ronn~ctinq !:~ rv 1 r:c• ) (t~} l.·~uilw"•nt ty1··· l 2 . ·~ ... ~·· .. -·· J.r .1 0 151 c 0\"·~:-p.J.l, it ~·;as es~:..:':\a~~ ~~~t option (1) would p.::o.:l~l(.:e the highest sta.-: arc o:: ser~ice to the t..:·~lblic. ·On th~ sa~e ~.,?..s s. cp~~c= (3) was J1.!·'lged to be preferai;)le ~ option (2). Cri~~rion (2): Ooeratic:1al :Sff.iciencv 56. 'l'!1.is general criterion :.;as applied ~o assess the effects of ~~e options on ~~-- air carrier industry i ts.elf. Because of. the close links bet:,veen efficienc;:•, profitability, ar.d fi:l.ancial stal::d!ity, these other aspects of the inec.st::y Here not considered separately. T~e effects of ~~e options i·Jere estimated ::or the follo~•i!"!;" aspects of operational efficiency; (a) The amount of additio::1al capital investment likely to be required: (b) Productivity, in ter~s of efficiency in the use of facilities, co~solidation of over heads, increased through-put per station, etc.; (c) Efficiency in ut~lization of equipment; and (d) Standardization of equipment (redc.ction in number of types operated) , to achieve lower costs of operation and maint:enance. Against the above· sub-criteria, the options tvere evaluated as follows: ·-----Cri Lf!r:i on Ct=:ti C"::'l Cl~ c~pt:i ('\~; c::: > cot i<:>n ( :n ( ·(h) l'rr•duct\ vit.y 3 l 2 (cl l:ljU\p1tt*'!J1t tltili.?.nti.rm 3 2 1 (d) Equ; l'"'tm t !':.t.\"\ncl~•rdi ~!~1tic:-: 2 J 1 In overall effect on t~e ooerational efficiencv of the air carrier industry, ;ption (3) was judge~ to be best. On the same ~asis, option (2) was preferred to option (1). 152 0 Crite=io~ (3): O~~er Policv Co~sidera~ions 57. Several ot.her policy consiaerations v.rere included in this assessment. Thus, the effects or rr.erits of each option \.rere estimated with respect to: (a) E: 1Flexibility is likely to vary inversely with the specificity of the roles assigned to segments of the air carrier industry. The more specific the roles, in terms of the types of route to be served and equipment to be operated, the lqwer the flexibility and the more frequent the demands for route transfers as changes in the volume of traffic alter the character or the routes being served or the optim~ aircraft type to be used. Such de~ands will obviously be a perennial source of conflict and protest, and may lead carriers to discourage traffic gro\.;th, er to adopt other strategies detri~ental to optimum service. .. c 153 \..:r.;.. t..r.. l.J..On O:oti~n! ~) Cotion! 2l Clot:.i.on CJl (;:) lnf::-~struct1.:re rcqui. rctnc:r: ts 2 J l (b) Sl.:l::lsic:ly :!II'CdS 2 l l (cl R&::lf~?r::si vcnc::s l 3 2 (d) Rc•1crs i.bili ty l 3 2 (cl P~)lic aceeptnuility l 3 2 (f) r·lc.:~dbility 2 3 l (C)) H,1<,;ional -economic development 3 2 l 1 (h) / ... ro:space benefits 2 J l . ' j L<:gend: sec pr11vious table$. SS. On balance, it was concluded that in terms of this mix of considerations, option (3) would be marginally the best approach. Option (l) was judged to be of nearly equal merit, while option (2) was ranked clearly last. Summary 59. The above judgments may be recapitulated as follows.: Cri L<•J")C.tll ·--~-- J 2 2 l (3) Gt.h~r rulicy conniclcrat..lonta l 2 60. All of the above rankings were arrived at by applying a judgmental weight to each of the sub-criteria considered, and by keeping in mind the estimated differences in merit betNeen the options in each evaluation. The sa~e process was followed in evaluating the options against the general criteria included in the table immediately above. This assessment produced the conclusion that on bala~ce option (3) would be the preferred course of action, 1vith option (1) a close second. 0 •. I •. 154 0 ;:,IP. CARR!';:R CT ~.SSIF!C.ATION Gl. Option (3) would eliminate L~y differentiation bet~een the roles o! tl'le "regional" and "local" ai= carriers , and may ~~erefore create a need for a new name for this a.-nalqatnated group of air carriers, to distinguish them from t.~e "national" carriers. Alternatively, it may be preferable for some purposes to retain the existing terminology, or indeed to divide the "local" air carrier group into two or more subgroups depending on the type of licence held. This terminological question rema~ns to be resolved in consultation with the carriers., with the clear understL~dinq that t.'le classification adopted must not introduce any role differences not provided for in the policy option seleeted.l CONSULTATJ:ON 62. This paper has been prepared to inform the_ airline industry, the provinces, and all other interested parties of the preliminary results of this policy review. It should be emphasized again that the conclusions are tentative and subject to clarification and revision in the light of the comments received. 63. It is proposed, in the first instL~ce, to seek the views of the air carrier industry, for an assessment of the consequences of the preferred approach and for assistance in formulating this approach in greater detail. At this stage, the provinces and other interested parties will be given copies of the proposal, for their information. 64. It is proposed that consultation with the provinces and other interested parties take place after the details of the proposed approach have been clarified through consultation with the air carrier indust..ry; 1 Under option (3), for example, if local air carriers holding class 2 or 3 licences were placed in differe~t categories, such a new designation would not diminish the equal claim of the Class 3 carriers to fair consideration in applying for Class 2 licences, or vice-versa. • 0 ··~ 155 63. A tentative assessment uf ~~~ ~olicy options co~si;~~=d suggests that option (3) merits fur~~er i::.·.:e.stigation as a possible approac."l to guidinq the c·.·o.luti:::m of t.'le dorr.estic air carrier industry. 66. To r.:capit'.lla'::e, this approac~ ••oulc have t.1.e fcllowinq essential features: (a) All existing air carrier licences would be respected, ~~d any route t=~~s:ers would be voluntary (except for ~~= Canada) : (b} The national carriers would be given the role of serving medium- and long-haul routes, and short-haul routes wit.~ high traffic density. The nationals would not be given any new low-density, short haul routes, and would be allowed to serve new medium-density, short-haul routes only as part of a t.'lrouqh service containing at least one medium- or long haul route segment: ( c} In support of t."'tis policy, Air Canada would be expected to give up voluntarily all of its existing short-haul, low-density routes, c but not its existing short-haul, medium density routes: (d) Responsibility for serving all new routes not assigned to the nationals would be given jointly to all ot.~er carriers. No further distinction would be made between regional and local carriers, but the existing regional carrier boundaries would be preserved (subject to revision as a result of possible airline merqer}. 67. Preliminary assessment suggests that this ~pproach would clarify the roles of ~~e domestic air carrier industry in a way that would improve the quality and ·efficiency of air service, strengthen the financial stability of ~~e industry with a reasonable compromise between the competing aspirations of its several elements, and promote reasonably effectively the other policy considerations that were examined. Cun '-1 di an Air Transpo:ta t.io:l ~:.~c.=-i::is tra:tion lcugus:: 29, 1977 156 c BIBLIOGRAPHIE VOLUMES Collectif, Studies on Regulation in Canada~ Institute for Research on Public Policy, Toronto, cl978, 249 pages. Collectif, The Regulatory Process in Canada, MCMillan of Canada, Toronto, cl978, 365 pages. 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Year this degree conferred- Annee d'obtention de ce grade Name of Supervisor- Nom du directeur de these 1980 Dr NICOLAS MATTEESCO MATTE Permission is hereby granted to the NATIONAL LIBRARY OF L'autorisation est, par la presente, accordee a la BIBLIOTHE CANADA to microfilm this thesis and to lend or sell copies of QUE NATIONALE DU CANADA de microfilmer cette these et de the film. prif!ter ou de vendre des exemplaires du film. The author reserves other publication rights, and neither the L'auteur se reserve les autres droits de publication; ni la these thesis nor extensive extracts from it may be printed or other ni de longs extraits de celle-ci ne doivent etre imprimes ou wise reproduced without the author's written permission. autrement reproduits sans l'autorisation ecrite de l'auteur. Date Signature 26 SEPTEMBRE 1980 /.~~1{ / /