Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

Rapport pays - Bénin Version finale

15 octobre 2015

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Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge Rapport pays - Bénin

Version finale

Equipe d’évaluation ex-post: Marieke Devillé Liesbeth Kellens Birgit Kerstens Sylvain Chogou Kpenavoun Marcel Sagbohan Anneke Slob Jean-Marie Wathelet

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 i Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

TABLE DES MATIÈRES

Table des matières ...... ii Liste des figures ...... iv Liste des tableaux ...... iv Liste des abréviations ...... vi 1 Introduction ...... 1 2 Approche évaluative ...... 2 2.1 Approche méthodologique pour l’évaluation de durabilité ...... 2 2.2 La théorie du changement et le cadre d’évaluation ...... 2 2.3 Niveaux d’analyse pour l’évaluation de durabilité ...... 3 2.4 Le processus d’évaluation et ses défis ...... 5 3 Contexte de la coopération bénino-belge ...... 7 3.1 Contexte du pays ...... 7 3.1.1 Tendances socio-économiques au Bénin ...... 7 3.1.2 Tendances politiques et plans de développement nationaux au Bénin ...... 8 3.2 Coopération au développement au Bénin ...... 9 3.2.1 Rôle de la coopération au développement au Bénin ...... 9 3.2.2 Orientations principales et évolution de la coopération belge ...... 10 3.3 Analyse du secteur de santé au Bénin ...... 14 3.3.1 Politiques et stratégies sectorielles ...... 14 3.3.2 Cadre institutionnel ...... 15 3.3.3 Performance du secteur de la santé ...... 16 3.3.4 Financement du secteur de santé ...... 18 3.3.5 Rôles des partenaires techniques et financiers dans le secteur de la santé ...... 19 3.4 Analyse du secteur de l’agriculture et de sécurité alimentaire au Bénin ...... 20 3.4.1 Politiques et stratégies sectorielles ...... 20 3.4.2 Cadre institutionnel ...... 21 3.4.3 Financement du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche ...... 22 3.4.4 Tendances principales dans le secteur d’agriculture ...... 22 3.4.5 Tendances principales en matière de sécurité alimentaire ...... 25 3.4.6 Rôles des partenaires techniques et financiers dans le secteur agricole ...... 25 3.5 Analyse du niveau régional ...... 26 3.5.1 Caractéristiques des départements de l’Atacora et de la Donga ...... 26 3.5.2 Spécificités de la région par rapport au secteur santé ...... 27 3.5.3 Spécificités de la région par rapport au secteur agricole ...... 28 3.6 La théorie du changement, les hypothèses et risques ...... 29 3.6.1 Hypothèses et risques au niveau de la coopération bénino-belge ...... 31

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 ii Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

3.6.2 Facteurs externes au niveau du contexte béninois ...... 32 4 Analyse ex-post de la durabilité des interventions dans le secteur de la sante ...... 34 4.1 Les interventions sont-elles formulées avec un regard sur la pertinence et la durabilité ? . 34 4.1.1 Analyse adéquate du contexte et des risques ...... 34 4.1.2 Prévision d’une stratégie de transition/sortie ...... 36 4.1.3 Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions ...... 36 4.2 Les interventions étaient-elles efficaces et les bénéfices sont-ils encore observables ? ..... 38 4.2.1 Outputs ...... 39 4.2.2 Outcomes ...... 41 4.2.3 Ancrage institutionnel et qualité du système de suivi-évaluation ...... 42 4.3 Quels sont les facteurs de durabilité? ...... 45 4.3.1 Durabilité politique ...... 45 4.3.2 Durabilité institutionnelle ...... 46 4.3.3 Durabilité économique et financière au niveau des groupes cibles ...... 48 4.3.4 Durabilité économique et financière au niveau des institutions ...... 48 4.3.5 Durabilité socio-culturelle ...... 49 4.3.6 Durabilité environnementale ...... 50 4.3.7 Durabilité technologique ...... 50 5 Analyse ex-post de la durabilité des interventions dans le secteur agricole et de la sécurité alimentaire ...... 53 5.1 Les interventions sont-elles formulées avec un regard sur la pertinence et la durabilité ? . 53 5.1.1 Analyse adéquate du contexte et des risques ...... 53 5.1.2 Prévision d’une stratégie de transition/sortie ...... 55 5.1.3 Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions ...... 55 5.2 Les interventions étaient-elles efficaces et les bénéfices sont-ils encore observables ? ..... 56 5.2.1 Outputs ...... 56 5.2.2 Outcomes ...... 57 5.2.3 Ancrage institutionnel et qualité des systèmes de suivi-évaluation ...... 60 5.3 Quels sont les facteurs de durabilité? ...... 61 5.3.1 Durabilité politique ...... 61 5.3.2 Durabilité institutionnelle ...... 62 5.3.3 Durabilité économique et financière au niveau des groupes cibles ...... 62 5.3.4 Durabilité économique et financière au niveau des institutions ...... 63 5.3.5 Durabilité socio-culturelle ...... 63 5.3.6 Durabilité environnementale ...... 64 5.3.7 Durabilité technologique ...... 64 6 Conclusions, facteurs explicatifs et leçons ...... 66 6.1 Conclusions par rapport à la durabilité au niveau pays ...... 66

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 iii Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

6.2 Facteurs explicatifs de durabilité liés au partenariat bénino-belge ...... 67 6.2.1 Mécanismes de la coopération bilatérale ...... 67 6.2.2 Approches de coopération et modalités de l’aide ...... 68 6.2.3 Qualité de l’identification et de la formulation ...... 68 6.2.4 Appropriation ...... 68 6.2.5 Mise en œuvre et évaluation ...... 69 6.3 Facteurs explicatifs de durabilité liés au contexte du pays ...... 69 6.3.1 Facteurs explicatifs communs aux deux secteurs ...... 69 6.3.2 Facteurs spécifiques relatifs au secteur de la santé ...... 70 6.3.3 Facteurs spécifiques relatifs au secteur de l’agriculture et de la sécurité alimentaire . 71 6.4 Leçons pour des interventions actuelles et futures dans les deux secteurs ...... 71 ANNEXES ...... 73 Annexe 1. Liste des documents ...... 73 Annexe 2. Liste des personnes consultées ...... 80 Annexe 3. Résumé des 4 Programmes Indicatifs de Coopération belgo-béninoise ...... 91 Annexe 4. Analyse ex-post du projet PAZS-Bassila ...... 93 Annexe 5. Analyse ex-post du projet PASTAM ...... 106 Annexe 6. Analyse ex-post du projet PARZDS ...... 120 Annexe 7. Analyse ex-post du projet AIMS ...... 133 Annexe 8. Analyse ex-post du projet PAMRAD ...... 144 Annexe 9. Analyse ex-post du projet AIMAEP I ...... 150

LISTE DES FIGURES

Figure 1. Théorie du changement de la coopération belge au Bénin ...... 33

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1. Echantillon des projets de santé au Bénin ...... 4 Tableau 2. Echantillon des projets agricoles au Bénin ...... 4 Tableau 3. Résumé des entretiens, discussions en groupe et débriefings conduits sur le Bénin ...... 5 Tableau 4. Evolution des indicateurs socio-économiques, Bénin, 2000-2014 ...... 7 Tableau 5. Evolution des indicateurs de l’efficacité de l’aide, Bénin, 2000-2013 ...... 9 Tableau 6. Projets d’intervention dans le secteur santé et leur lien avec le Programme Indicatif de Coopération ...... 13 Tableau 7. Projets d’intervention dans le secteur agricole et leur lien avec le Programme Indicatif de Coopération ...... 13 Tableau 8. Indicateurs de santé, Bénin, 2000-2013 ...... 16

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 iv Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

Tableau 9. Evolution des dépenses de santé, Bénin, 2000-2013 ...... 18 Tableau 10. Budget du MAEP par programme et par source de financement ...... 23 Tableau 11. Produit intérieur brut agricole & taux de croissance, 2008-2013 ...... 24 Tableau 12. Productions moyennes de quelques cultures au Bénin ...... 24 Tableau 13. Superficie, population et densité dans les départements de l’Atacora/Donga ...... 26 Tableau 14. Indicateurs socio-économiques dans les départements d’Atacora/Donga ...... 27 Tableau 15. Formations sanitaires publiques dans les départements d’Atacora/Donga ...... 27 Tableau 16. Indicateurs de performance du secteur de santé dans les départements de l’Atacora/Donga, 2014 ...... 28 Tableau 17. Indicateurs de performance des départements de l’Atacora/Donga ...... 42 Tableau 18. Taux de croissance annuel moyen de la production totale et le rendement du secteur agricole au Bénin, 1995-2015 ...... 58 Tableau 19. Evolution de l’insécurité alimentaire entre 2008 et 2013 ...... 59 Tableau 20. Fiche du projet PAZS-Bassila ...... 93 Tableau 21. Résultats du projet PAZS-Bassila, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs 100 Tableau 22. Indicateurs de performance de la zone sanitaire de Bassila ...... 102 Tableau 23. Fiche du projet PASTAM ...... 106 Tableau 24. Résultats du projet PASTAM, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs ...... 114 Tableau 25. Evolution de taux de rejet et de satisfaction des poches sanguines, 2005-2014...... 115 Tableau 26. Fiche du projet PARZDS ...... 120 Tableau 27. Résultats du projet PARZDS, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs ...... 126 Tableau 28. Indicateurs de performance des zones sanitaires appuyées par la coopération belge .. 129 Tableau 29. Fiche du projet AIMS ...... 133 Tableau 30. Résultats du projet AIMS, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs ...... 139 Tableau 31. Fiche du projet PAMRAD ...... 144 Tableau 32. Fiche du projet AIMAEP I ...... 150

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 v Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ABéProFa Agence Béninoise des Promotion des Filières Agricoles ABSSA Agence béninoise de sécurité sanitaire des aliments AD Atacora/Donga AGR Activités génératrices de revenues AGVSAN Analyse Globale de la Vulnérabilité, de la Sécurité Alimentaire et de la Nutrition AIMAEP Appui institutionnel au Ministère de l'agriculture de l'élevage et de la pêche AIMS Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé ANTS Agence National de Transfusion Sanguine APEFE Association pour la Promotion de l'Education et de la Formation à l'Etranger (Belgique) CAD Comité d’Aide au Développement CARDER Centre d’Action Régionale pour le Développement Rural CECPA Centre Communal pour la Promotion Agricole CERPA Centre Régional pour la Promotion Agricole CHD Centre hospitalier départemental CNOS Conseil National d'Orientation et de Suivi COGECS Comité de gestion du centre de santé COMPAR Comité des partenaires CS Centre de santé CTB Coopération Technique Belge DCO Djougou-Copargo-Ouaké (zone sanitaire) DDS Direction départementale de la santé DGD Direction Générale Coopération au développement et Aide humanitaire DPDR Déclaration de Politique de Développement Rural DTF Dossier technique et financier EEZS Equipe d’encadrement de la zone sanitaire FADEC Fonds d'Appui au Développement des Communes FAFA-AD Facilité d'appui aux filières agricoles dans les départements de l'Atacora/Donga FAFA-MC Facilité d'appui aux filières agricoles dans les départements du Mono/Couffo FAIA Facilité d'appui aux investissements agricoles dans les départements du Mono/Couffo, de l'Atacora/Donga FAO Food and Agriculture Organisation FBR Financement basé sur les résultats FCFA Franc de la Communauté Financière Africaine FNUAP Fonds des Nations Unies pour la Population FSI Fonds Sanitaire des Indigents GAVI Alliance du Vaccin GTSS Groupe technique sectoriel santé

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 vi Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

GTT Groupe technique de travail HZ Hôpital de zone IDH Indice de développement humain IHP+ International Health Partnership INSAE Institut National de la statistique et de l’analyse économique du Bénin KTL Klouékanmè-Toviklin-Lao (zone sanitaire) LDPDR Lettre de Déclaration de Politique de Développement Rural MAEP Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche MC Mono/Couffo MS Ministère de la Santé OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques OMD Objectif Millénaire de Développement OMS Organisation mondiale de la santé OP Organisation des producteurs PAMRAD Projet d’Appui au monde rural dans les départements de l'Atacora/Donga PAMR-MONO Sous-projet d'appui au monde rural dans le département du Mono PAORC Projet d'Appui aux Organisations béninoises par le Renforcement des Compétences des ressources humaines PARZDS Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga PASS Sourou Programme d'appui au secteur de la santé PASTAM Projet d’Amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo PAZS-Bassila Projet d’Appui à la Zone Sanitaire de Bassila PAZS-Comé II Projet d’Appui à la Zone Sanitaire de Comé (deuxième volet) PAZS-KTL Projet d’Appui à la zone Sanitaire de Klouékanmè-Toviklin-Lalo PIB Produit intérieur brut PIC Programme Indicatif de Coopération PNDS Plan National de Développement Sanitaire PNUD Programme des Nations unies pour le développement PONADEC Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration PPA Parité de pouvoir d’achat PSER Plan de Suivi, Evaluation et Revue PSRSA Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole PTF Partenaire technique et financier PTS Poste de transfusion sanguine PUSS Plateforme d’utilisateurs de soins de santé RAMU Régime d’Assurance Maladie Universelle RNB Revenu national brut SCDA Service Communal pour le Développement Agricole

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 vii Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

SCRP Stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté SDDR Schéma Directeur du Développement Rural SDTS Service départemental de transfusion sanguine SES Service d'Evaluation Spéciale SIDA Syndrome d’immunodéficience acquise SMCL Structure Mixte de Concertation Locale SNIGS Système national d’information et de gestion sanitaires SNTS Service National de Transfusion Sanguine SPF Service Public Fédéral TA Taux moyen d'accroissement annuel TdR Termes de Référence TS Transfusion sanguine UFeDeB Union des Femmes de Boukoumbé UNICEF Fonds des Nations Unies pour les Enfants URCoopMa Union Régionale des coopératives de maraîchers URCPA Union Régionale des Coopératives de Producteurs d’Anacarde URCPR Union Régionale des Coopératives de Producteurs de Riz USAID Agence des Etats-Unis pour le Développement International VF Valeur future VIH Virus de l'immunodéficience humaine ZS Zone sanitaire

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 viii Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

1 INTRODUCTION

Le Service d'Evaluation Spéciale est l’organe d’évaluation externe de la coopération belge au développement et est placé administrativement sous l’autorité du Service Public Fédéral des Affaires Etrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement. Le Service d’Evaluation Spéciale a contracté le consortium hera - ADE de procéder à une évaluation ex-post de la durabilité de la coopération au développement bilatérale belge en mettant l'accent sur deux pays (le Bénin et la Bolivie) et deux secteurs (l’agriculture et la santé).

La note méthodologique de cette évaluation a été présentée en avril 2015 et comprend un cadre d'évaluation, une sélection des projets à évaluer ex-post ainsi qu’une planification du travail. Deux rapports d’étude ont été élaborés en mai 2015 tant que préparation pour les visites de terrain respectives au Bénin et en Bolivie. Ces rapports offrent une analyse préliminaire de la durabilité des interventions de la coopération belge dans les deux pays partenaires sélectionnés dans le secteur de la santé ainsi que dans le secteur de l’agriculture et de la sécurité alimentaire.

Le présent rapport se focalise uniquement sur le Bénin et complète les observations provisoires du rapport d’étude. Ce rapport reprend donc des aspects déjà élaborés dans le rapport d’étude mais dans un autre format. Ce rapport est structuré en 6 chapitres.

Le deuxième chapitre présente l’approche évaluative, introduit la théorie du changement et explique les niveaux d’analyse de notre évaluation et les défis du processus d’évaluation.

Le chapitre 3 fait d’abord le lien avec le contexte socio-économique et politique du pays et la coopération au développement au Bénin. Le cadre de la coopération et de partenariat entre la Belgique et le Bénin à travers le dialogue stratégique et la formulation du Programme Indicatif de Coopération (PIC) sont des éléments essentiels dans la compréhension des facteurs affectant la durabilité des interventions. Le chapitre continue avec une analyse synthétique du secteur de la santé et du secteur d’agriculture pour mettre en évidence les enjeux et les perspectives des deux secteurs déterminants pour le maintien des résultats. La durabilité des résultats doit prendre en compte la spécificité des régions visées par la coopération belge et l’intégration des interventions menées au niveau périphérique dans la dynamique de décentralisation et de déconcentration des structures publiques au Bénin. L’équipe d’évaluation ex-post a opté de visiter intensément les départements de l’Atacora et de la Donga, parmi les départements les plus pauvres et plus décentrés, qui sont également présentées dans le troisième chapitre. A la fin ce chapitre étale la théorie du changement pour les deux secteurs de concentration de la coopération belge au Bénin.

Les chapitres 4 et 5, respectivement pour le secteur de la santé et le secteur de l’agriculture et de la sécurité alimentaire, analysent ex-post les interventions de la coopération belge terminées et discutent si ces interventions sont formulées avec un regard sur la durabilité, si les bénéfices de ces interventions sont durables et quels sont les éléments qui expliquent la durabilité. L’analyse des projets a été réalisée sur la base de la matrice d’évaluation présentée dans la note méthodologique et complémentée avec les informations collectées lors de la visite au Bénin en mai-juin 2015.

Le chapitre 6 donne des précisions sur les facteurs explicatifs de la (non)durabilité des interventions belges déjà terminées, et discute les leçons à tirer pour des interventions futures au Bénin.

Annexes 1 et 2 incluent respectivement la liste des documents et personnes consultés. Annexe 3 résume l’analyse des quatre programmes indicatifs de coopération entre la Belgique et le Bénin depuis 1998. Les résultats de six projets de la coopération belgo-béninoise déjà terminés et évalués par rapport à leur durabilité sont discutés dans les annexes 4-9.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 1 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

2 APPROCHE ÉVALUATIVE

2.1 Approche méthodologique pour l’évaluation de durabilité

Sur la base de la revue de la littérature présentée dans la note méthodologique, sept composantes différentes de la durabilité ont été distinguées et évaluées par l’équipe d’évaluation ex-post pour chacun des projets de l’échantillon qui est présenté dans le chapitre 2.3: (1) La durabilité institutionnelle est liée à la capacité des organisations/structures (à différents niveaux: national, départemental, opérationnel et de la communauté) de poursuivre les activités après le retrait des bailleurs de fonds, y incluses la poursuite du fonctionnement des organisations bénéficiaires après la clôture du projet en termes de (qualité et quantité) des services à la population bénéficiaire. Un aspect important dans les projets est l'inclusion de mécanismes et de systèmes locaux dans la formulation des interventions visant à renforcer la résilience plutôt que de créer de nouvelles institutions; (2) La durabilité politique qui implique l'alignement réelle avec les politiques du pays partenaire (par rapport aux indicateurs tels que l'augmentation du budget alloué à la santé, priorité politique à l'agriculture, les politiques opérationnelles) et aussi avec l'intégration de la notion de « sortie à l'entrée » dans les Programmes Indicatifs de Coopération ainsi que dans les documents d'identification et de formulation; (3) La durabilité économique et financière au niveau des groupes cibles réfère à la rentabilité des prix des intrants agricoles, au niveau des prix des soins de santé, des médicaments, du transport, et des systèmes liés à l'assurance de la capacité financière de la population; (4) La durabilité économique et financière au niveau institutionnel réfère à la contribution financière du gouvernement et de la population, au développement de systèmes d'exploitation et de maintenance, et aux possibilités de réinvestissement; (5) La durabilité socio-culturelle met l'accent sur la distinction entre les différents groupes cibles (différenciation par indigence, genre, âge, etc.) et la mesure dans laquelle ces groupes jouissent encore les avantages; (6) La durabilité environnementale concerne le changement permanent, positif ou négatif, sur l'environnement tel que l'élimination appropriée (ou non) des déchets médicaux pour la santé et l'amélioration de la qualité du sol et de l'eau pour l'agriculture; et (7) La durabilité technologique considère l’introduction éventuelle des nouvelles techniques et technologies par les interventions de développement et la poursuite de l'adoption de ces nouvelles technologies.

2.2 La théorie du changement et le cadre d’évaluation

Sur la base des termes de référence, la revue de la littérature et les entretiens avec des acteurs clés de la coopération belge à Bruxelles, les principales questions d'évaluation suivantes ont été convenues pour guider l'évaluation: 1. Est-ce que les interventions ont été identifiées et formulées avec une préoccupation pour la durabilité des résultats? 2. Quels sont les bénéfices (outputs et outcomes) des interventions et comment ces bénéfices ont été obtenus? 3. Est-ce que ces bénéfices sont durables? 4. Quels sont les facteurs externes (liés au contexte) et internes (liés à la coopération belge) qui ont contribué positivement ou négativement à la durabilité? 5. Comment les bénéfices de la durabilité peuvent être optimisés?

Dans la note méthodologique une théorie du changement a été élaborée pour chaque pays, à savoir pour la coopération belge en Bolivie et une autre pour le Bénin. Sur la base des questions globales de

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 2 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

l'évaluation et les théories du changement pour le Bénin et la Bolivie, un cadre d'évaluation a été élaboré avec des sous-questions et des indicateurs pertinents pour chacune des questions ci-dessus. Les sept composantes de la durabilité présentées dans le chapitre 2.1 forment le noyau de la matrice d'évaluation. L'équipe d’évaluation ex-post a complété le cadre d'évaluation pour tous les projets de l’échantillon et ceci sur la base d'un examen des documents comme les dossiers techniques et financiers, les conventions spécifiques, les rapports annuels, et les évaluations à mi-parcours et finales. Cet exercice a permis à l'équipe d'identifier les lacunes en matière d'information et d'en tirer des hypothèses de travail pour guider le travail de terrain. La théorie du changement pour le Bénin a été validée avec les principaux acteurs concernés lors de la visite du pays (voir chapitre 3.6).

2.3 Niveaux d’analyse pour l’évaluation de durabilité

L’analyse de la durabilité des interventions de la coopération belge au Bénin s’est fait aux niveaux suivants:  Niveau national. L’appréciation des stratégies et des politiques nationales béninoises est pertinente en vue d'analyser les liens possibles entre les programmes nationaux et le dialogue politique d'une part et les liens entre le niveau national et départemental d'autre part. L’analyse du dialogue politique au niveau national se base sur cette appréciation et sur la coordination des bailleurs de fonds, y compris le rôle joué par la Belgique.  Niveau décentralisé y compris deux sous-niveaux. Au Bénin, les interventions de la coopération belge dans les deux secteurs participent à l’objectif de la politique de décentralisation et de déconcentration en soutenant les processus au niveau central, départemental et au niveau local. o Niveau départemental/intermédiaire. Les autorités départementales (préfectures, et directions départementales sanitaires spécifiquement pour le secteur santé) sont responsables pour la coordination des services déconcentrés de l’Etat implantés dans leur département. La coopération belge s’est concentrée dans des départements spécifiques, l’Atacora/Donga dans le nord-ouest et le Mono/Couffo dans le sud-ouest. Notre analyse se concentre sur une seule région (les départements de l’Atacora/Donga) et utilise l’autre région (les départements du Mono/Couffo) pour valider les conclusions. Le rôle des autorités départementales et leurs liens avec le niveau national et le niveau périphérique (communes, et pour le secteur de la santé aussi les zones sanitaires) ont aussi été examinés. o Niveau périphérique/opérationnel. La commune est l'espace où la mise en œuvre réelle ou la plupart des interventions du secteur de l’agriculture ont lieu et donc différentes communes dans les départements sélectionnés ont été visitées. Pour le secteur de la santé les zones sanitaires jouent un rôle important. La coopération belge n’appuie pas toutes les zones sanitaires dans les départements où elle est active : seulement trois zones sanitaires dans les départements du Mono/Couffo : Klouékanmè-Toviklin-Lalo (KTL), Aplahoué- Djakotomé-Dogbo, Comé-Bopa-Grand Popo-Houéhégbé deux et deux zones sanitaires dans l’Atacora/Donga, celles de Bassila et Djougou-Copargo-Ouaké. L’équipe d’évaluation ex-post a visité une sélection de communes et zones sanitaires afin d’apprécier la mise en œuvre des interventions belges à ce niveau et autant les liens avec autres niveaux, de recueillir les points de vue des acteurs clé sur les avantages obtenus ainsi que les enseignements tirés de la mise en œuvre.  Niveau projet. Dans la note méthodologique la sélection des projets à évaluer ex-post a été expliquée en détail. En total 14 projets de coopération bénino-belge ont été identifiés. Trois différents types de projets sont distingués sur cette base, comme indiqué dans les tableaux 1 et 2 ci-dessous.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 3 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

* Interventions terminées (soit au niveau national soit au niveau d’une région ou d’un département spécifique), qui sont analysées en détail pendant la phase documentaire et les visites sur le terrain * Interventions en cours, qui sont analysées de façon limité mais permettant de tirer des leçons valables * Interventions terminées qui sont analysées sur la base de l’étude documentaire (sans les visiter sur le terrain), mais qui servent comme vérification des conclusions * Clarification des couleurs utilisés dans les tableaux ci-dessous.

Tableau 1. Echantillon des projets de santé au Bénin

Phase Code DGD Code CTB Titre du projet Abréviation Ex-post° 1909001 BEN 01 003 Appui à la zone sanitaire de Bassila PAZS-Bassila BEN 01 006 & Appui à la zone sanitaire de Klouékanmè-Toviklin- Ex-post 1909111 PAZS-KTL BEN 02 03P Lalo Projet d'appui à la zone sanitaire de Comé (2ème Ex-post 3000553 BEN 06 012 12 PAZS-Comé II volet) Projet d'appui au renforcement des zones et Ex-post° 3008320 BEN 09 021 11 départements sanitaires du Mono/Couffo et de PARZDS l'Atacora/Donga En cours 3014055 BEN 13 025 11 Programme d'appui au secteur de la santé PASS Sourou Amélioration de la sécurité transfusionnelle dans Ex-post° 1989811 BEN 04 009 11 les départements de l'Atacora, de la Donga, du PASTAM Mono et du Couffo Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Ex-post° 3004908 BEN 08 017 11 AIMS Santé ° Les détails de l’évaluation ex-post des quatre projets de santé se trouvent dans les annexes 4 (PAZS-Bassila), 5 (PASTAM), 6 (PARZDS) et 7 (AIMS).

Tableau 2. Echantillon des projets agricoles au Bénin Code Phase Code CTB Titre du projet Abréviation DGD Appui institutionnel au Ministère de l'agriculture de Ex-post° 3004909 BEN0801611 AIMAEP I l'élevage et de la pêche Appui institutionnel au Ministère de l'agriculture de l'élevage et de la pêche pour la planification, la En cours 3014056 BEN1302601 AIMAEP II coordination et le pilotage sectoriel pour le développement des filières agricoles Facilité d'appui aux investissements agricoles dans En cours 3009862 BEN1002211 les départements du Mono/Couffo, de FAIA l'Atacora/Donga Appui au monde rural dans les départements de Ex-post° 1909311 BEN01004 PAMRAD l'Atacora/Donga Facilité d'appui aux filières agricoles dans les En cours 3008321 BEN0902011 FAFA-AD départements de l'Atacora/Donga Facilité d'appui aux filières agricoles dans les Ex-post 3004354 BEN0401111 FAFA-MC départements du Mono/Couffo Sous-projet d'appui au monde rural dans le Ex-post 4296300 BEN00001 PAMR-MONO département du Mono ° Les détails de l’évaluation ex-post des deux projets agricoles se trouvent dans les annexes 8 (PAMRAD) et 9 (AIMAEP I).

Cette évaluation met l'accent sur des résultats durables et ensuite se concentre sur des projets finalisés, plus spécifiquement sur quatre projets mis en œuvre dans le secteur de la santé (PAZS- Bassila, PARZDS, PASTAM et AIMS) et deux dans le secteur agricole (AIMAEP I et PAMRAD). Ces six projets terminés entre 2008 et 2014 sont analysés en détail. Quand pertinent pour la discussion sur

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 4 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

la durabilité, référence est faite aux autres projets terminés (PAZS-KTL, PAZS-Comé II, FAFA-MC et PAMR-Mono). Les projets en cours (PASS Sourou, AIMAEP II, FAIA et FAFA-AD) ne font pas partie de l’échantillon à analyser en détail, mais sont considérés du point de vue de l’apprentissage.

2.4 Le processus d’évaluation et ses défis

Le focus de cette évaluation est sur la responsabilité mutuelle, l'apprentissage et l'analyse des liens entre les différents niveaux (central, départemental, périphérique) où la prise de décision et la mise en œuvre des interventions ont lieu. Bien que des cas individuels servent à appuyer les conclusions, ce n’est pas une évaluation des projets individuels en tant que tels. Les résultats de l'analyse des projets sélectionnés sont consolidés et synthétisés d’une façon globale, avec des observations et conclusions concernant chacune des composantes de la durabilité mentionnées ci-dessus, ainsi que par rapport à la durabilité globale des résultats des interventions.

L’évaluation ex-post présentée dans ce rapport s’est faite sur la base d’une revue documentaire des sources secondaires, complétée avec des entretiens avec des parties prenantes de la coopération belge et des visites de terrain (voir annexes 1 et 2).1 Les visites ont été effectuées par deux équipes, un pour le secteur de l’agriculture et un pour le secteur de la santé, dont chacun composé par un consultant national et un international. La mission au Bénin s’est déroulée du 18 mai au 2 juin 2015 pour l’équipe agriculture et jusqu’au 5 juin 2015 pour l’équipe santé. Les deux équipes ont visités les départements de l’Atacora/Donga2, et l’équipe santé a pu visiter brièvement les départements du Mono/Couffo. Les entretiens ont eu lieu par téléphone et face à face et les personnes contactées incluent des responsables à la Direction Générale Coopération au développement et Aide humanitaire à Bruxelles, à l’Ambassade de la Belgique à Cotonou, à la Coopération Technique Belge (CTB) à Bruxelles et à Cotonou, et aux différents niveaux du Ministère de la Santé (MS) et du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP). Les principaux constats des acquis durables de la coopération belge recueillis pendant cette visite ont été présentés par l’équipe santé lors de deux débriefings à Djougou et à Bassila le 29 mai et conjointement lors d’un atelier à Cotonou le 2 juin. Tableau 3 présente les nombres des entretiens, discussions en groupe et débriefings conduits dans le cadre de cette évaluation de la durabilité des interventions de la coopération belge au Bénin.

Tableau 3. Résumé des entretiens, discussions en groupe et débriefings conduits sur le Bénin Secteur de la santé Secteur de l’agriculture Nombre d’entretiens 47 38 Au niveau central 16 15 Aux départements de l’Atacora/Donga 26 17 Aux départements du Mono/Couffo 2 À Bruxelles 2 5 À La Paz 1 1 Nombre de discussions en groupe 5 4 (avec les PUSS de Bassila et de (avec URCPA (anacarde), Djougou, aux centres de santé URCoopMa (maraichage), de Singré et d’Anandana, à URCPR (riz), UFEDEB à l’hôpital de Comé) Boukoumbé)

1 La revue documentaire se concentrait sur la lecture des documents de projet mais incluait aussi la revue des anciens rapports d’évaluation de la coopération belge, y inclus (1) l’évaluation thématique du secteur de la santé en 2005, avec le Bénin comme un des pays partenaire évalués (voir annexe 9.1, volume III du rapport d’évaluation thématique), (2) les évaluations de la qualité des interventions de la Coopération Technique Belge, 2 Formations sanitaires visitées: ZS Bassila: CS Bassila, CS Bodi, CS Nagayilé, HZ ; ZS Djougou: CS Bougou, CS Anoum, CS Ouaké, CS Singré, CS Anandana ; PTS Boukoumbé ; HZ Kouandé (et PTS) ; CHD Natitingou.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 5 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

Secteur de la santé Secteur de l’agriculture Nombre de débriefings 5 3 Au niveau central 2 (avec l’Ambassade et la CTB et 2 (avec l’ambassade et la CTB et avec l’équipe PASS Sourou) avec l’équipe AIMAEP II) Aux zones sanitaires 2 (à Djougou et à Bassila) - Transversal 1 (à Cotonou, y inclus un atelier)

L’équipe d’évaluation ex-post a bénéficié de l’appui de l’Ambassade de la Belgique à Cotonou et du soutien actif de la représentation permanente de la CTB à Cotonou et des équipes en place. Cela a permis de compléter la collecte d’information et d’organiser des échanges très fructueux avec les parties prenantes (autorités béninoises, bénéficiaires finaux, partenaires techniques et financiers).

Il n’empêche que ce bon déroulement de la mission ne doit pas masquer les défis de cette évaluation ex-post dont les principaux à relever pour le Bénin sont les suivants : . La disponibilité des informateurs clés. Sur le plan organisationnel il n’a pas toujours été possible de rencontrer les responsables des structures gouvernementales ou des équipes de la coopération belge qui étaient impliquées dans les projets terminés, pour cause de retraite ou de réaffectation dans des autres régions. L’équipe d’évaluation ex-post a néanmoins pu profiter des entretiens avec un bon nombre de responsables des parties prenantes avec une « mémoire institutionnelle » suffisante du processus et des résultats des anciennes interventions de la coopération belge dans le secteur de la santé et le secteur agricole. . La difficulté d’apprécier l’impact des interventions sur les bénéficiaires finaux (outcome) et à fortiori leur durabilité dans le cadre de cette évaluation. En effet, il n’existe pas ou peu d’études d’impact sur les interventions de la coopération belge. Pour le projet PAMRAD, l’équipe d’évaluation ex-post a pu bénéficier d’une évaluation socio-économique détaillée mais dont le design n’a pas permis d’isoler les effets du projet. L’équipe d’évaluation ex-post a donc dû se limiter à une appréciation des effets sur base de sources secondaires (peu nombreuses) et d’échanges avec les parties prenantes. . Le concept même de durabilité des interventions qui doit également prendre en compte le changement des modalités d’interventions de la coopération belge. En effet, la coopération belge dans les deux secteurs a évolué progressivement dans les deux secteurs d’une approche projet spécifique avec ses propres objectifs (PAMRAD pour le secteur agricole et PAZS-Bassila et PASTAM pour le secteur de la santé) vers une approche d’appui aux politiques sectorielles nationales à la fois au niveau central et au niveau périphérique (double ancrage). Dans cette dernière approche, les objectifs visent surtout des changements institutionnels. Dans ce cas, la durabilité des effets est fortement dépendante de la durabilité des politiques sectorielles nationales. L’équipe d’évaluation a donc analysé et discuté avec les parties prenantes la qualité et les conditions de durabilité des politiques sectorielles. . La concentration de la coopération belge depuis de nombreuses années dans les deux secteurs au Bénin qui ne permet pas d’observer effectivement la durabilité des effets après la fin des interventions. En effet, généralement, chaque nouveau projet reprend d’une manière ou d’une autre le soutien aux opérations menées précédemment pour « consolider les acquis ». Dans le secteur santé, les quatre projets/programmes évalués ex-post sont tous - à l’exception du projet PASTAM – des « continuations » de projets précédents, ce qui rend difficile à mesurer la durabilité des bénéfices. Aussi les projets évalués dans le secteur agricole sont souvent des interventions continuées dans une deuxième phase. L’équipe d’évaluation ex-post a donc été amenée à apprécier une durabilité hypothétique « que se passerait-il si … ».

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3 CONTEXTE DE LA COOPÉRATION BÉNINO-BELGE

Une première version de la théorie du changement de la coopération belge au Bénin a été présentée dans la note méthodologique et le rapport d’étude. La reconstruction ex-post d’une théorie du changement au niveau du pays partenaire a été motivée par l’accent mis par la coopération gouvernementale belge sur la coopération avec les pays partenaires3 et le choix de deux mêmes secteurs d’intervention dans les pays partenaires de cette évaluation. La théorie du changement accorde une attention particulière aux facteurs qui influencent la durabilité des interventions de la coopération belge dans les deux secteurs et distingue entre les facteurs explicatifs liés au contexte du pays et ceux liés au partenariat bénino-belge. La description dans ce chapitre sert à identifier ces facteurs et à planter le contexte du pays, du secteur de la santé, du secteur de l’agriculture et de la sécurité alimentaire, et de la région des départements de l’Atacora/Donga visitée intensivement pour l’évaluation ex-post des interventions de la coopération belge déjà terminées. L’analyse des programmes indicatifs de coopération entre la Belgique et le Bénin fait également partie de ce chapitre pour montrer les principales orientations de la coopération bénino-belge et les liens avec ses interventions. L’analyse de ces programmes indicatifs de coopération et du contexte, complémentée par les entretiens avec des acteurs-clé à Bruxelles et sur le terrain, a permis d’élaborer la version finale de la théorie du changement de la coopération belge au développement au Bénin, qui se trouve à la fin de ce chapitre.

3.1 Contexte du pays

3.1.1 Tendances socio-économiques au Bénin

Afin de donner le contexte socio-économique des projets à évaluer, tableau 4 présente quelques indicateurs couvrant la période à partir de 2000.

Tableau 4. Evolution des indicateurs socio-économiques, Bénin, 2000-2014 Données les 2000 2005* 2010 plus récentes* Indicateurs de pays RNB par habitant, méthode Atlas, 360 $ 530 $ 710 $ 810 $ [2014] en dollars courants Croissance annuelle du PIB - 2,9% 2,6% 5,4%1 [2014] Ratio de pauvreté au seuil de pauvreté national (% de la - 37,2% [2006] 35,2% 36,2% [2011] population) Ecart de pauvreté au 1,25 $ par - - - 18,8% [2011] jour (PPA) (%) Espérance de vie à la naissance 55 57 59 59 [2013] (ans)

3 « L’objectif est de pouvoir entretenir des relations de coopération de longue durée avec ces pays partenaires, comme le définissent les programmes pluriannuels, négociés avec le pays en question ». La coopération belge au développement est actuellement présente dans 18 pays partenaires. La liste de pays partenaires est restée inchangée depuis 2004, mais sera réduite à 14 pays : six pays à revenus intermédiaires ne sont plus partenaires de la coopération gouvernementale (le Vietnam, le Pérou, l'Équateur, la Bolivie, l'Algérie et l'Afrique du Sud) et deux pays font leur entrée (le Burkina Faso et la Guinée). Sources : http://diplomatie.belgium.be/fr/politique/cooperation_au_developpement/pays_regions/pays_partenaires/ & http://diplomatie.belgium.be/fr/Newsroom/actualites/communiques_de_presse/cooperation/2015/05/ni_210 515_nouveaux_pays_partenaires.jsp?referer=tcm:313-267324-64. Consulté online le 14 juillet 2015.

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Données les 2000 2005* 2010 plus récentes* Indicateurs sectoriels Agriculture, valeur ajoutée (% du 34,9% 35,9% 36,1% 35,9% [2014] PIB) Dépenses de santé (% du PIB) 4,3% 4,7% 4,7% 4,6% [2013] Source : http://data.worldbank.org/country/benin (consulté online le 28 septembre 2015). Remarque: * [année]. 1 Projection de la croissance annuelle du PIB pour 2017: 4,7%.

Les indicateurs ne montrent pas d’évolutions socio-économiques remarquables au Bénin, sauf que les données les plus récentes semblent montrer que le Revenu National Brut (RNB) par capita et la croissance annuelle du Produit Intérieur Brut (PIB) sont à la hausse. Les deux indicateurs pour le secteur agricole et le secteur de la santé ne présentent pas un changement – ni positif ni négatif. La valeur ajoutée du secteur agricole oscille autour de 35% du PIB et les dépenses de soins de santé autour de 4,5% du PIB.

3.1.2 Tendances politiques et plans de développement nationaux au Bénin

Les politiques de développement au Bénin reposent sur trois référents : (1) la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP), (2) la Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (PONADEC), et (3) la vision ALAFIA 2025.

Trois documents de stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté au Bénin couvrent la période de notre évaluation de la coopération belge au Bénin. Les objectifs de ces stratégies visaient : - SCRP 2004-2007 : « à réduire la proportion de la population rurale vivant sous le seuil de pauvreté absolue de 27% en 20034 à 13,5% en 2015 » ; - SCRP 2007-2009 : « à améliorer la compétitivité globale et sectorielle de l'économie, à éradiquer la pauvreté et à améliorer la qualité de vie des populations » ; et - SCRP 2011-2015 : « à améliorer les conditions de vie de la population à travers cinq axes : accélération durable de la croissance et de la transformation de l’économie ; développement des infrastructures ; renforcement du capital humain ; promotion de la qualité de la gouvernance ; et développement équilibré et durable de l’espace national ».

En 2007 la politique destinée à faciliter l’atteinte des objectifs de développement fixés par le gouvernement en faisant du territoire un levier de développement est décrite dans la Politique Nationale de Décentralisation et Déconcentration (PONADEC). L’objectif général de la PONADEC est de « créer les conditions institutionnelles et organisationnelles d’un développement territorial durable et équilibré reposant sur une gouvernance locale concertée et sur la valorisation des potentialités des collectivités territoriales afin de dynamiser le développement à la base ». La déconcentration se fait aux directions départementales de la santé (DDS) et bureaux de zones sanitaires dans le secteur santé et aux Centres d’Action Régionale pour le Développement Rural (CARDER) et aux Services Communaux pour le Développement Agricole (SCDA) pour le secteur agricole. Le processus de déconcentration est relativement bien avancé au Bénin, la décentralisation progresse mais très lentement. La décentralisation donne en théorie plus d’autonomie aux collectivités territoriales.

4 Selon la chiffre dans le tableau 1 le pourcentage de la population vivante au seuil de pauvreté national était 37% en 2006, et reste quasi le même pour les années suivantes. Ceci contraste avec le pourcentage donné dans la SCRP 2004-2007 pour l’année 2003, c.à.d. 27%. Plus probablement les sources utilisées ne sont pas les mêmes.

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Mais, bien que les départements, les collectivités locales et la société civile soient légèrement plus impliquées dans la prise de décision et la gestion, les transferts financiers aux collectivités territoriales sont encore faibles – surtout au niveau périphérique.

Finalement, la vision globale du Bénin contenue dans les Etudes Nationales de Perspectives à Long Terme : Bénin Alafia 2025 met l’accent sur le bien-être social qui repose entre autres sur des éléments comme des soins de santé de qualité, de l’eau potable, de l’électricité et un habitat sain pour tous, et un cadre de vie sain. Cette vision est à concrétiser par la mise en œuvre des Objectifs du Millénaire pour le Développement, des perspectives décennales, de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté, des Orientations Stratégiques du Gouvernement et des différents Programmes d’Action du Gouvernement du Bénin. Le Ministère de la Santé est chargé de l’élaboration et de la mise en œuvre du volet santé, et le Ministère de l’Agriculture du volet agriculture.

Toutes les politiques sectorielles en santé et agriculture actuelles (p.ex. le Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018 et le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole) dérivent de la SCRP, de la PONADEC et de la vision ALAFIA 2025, mais la mise en œuvre de ces politiques n’est pas optimale, par défaut de bonne gouvernance et des ressources financières. Bien que le Bénin bénéficie substantiellement de l’aide extérieur (voir chapitre 3.2 ci-dessous), ses ministères concernés manquent de leadership et la volonté d’harmoniser les différentes interventions des partenaires techniques et financiers dans un contexte d’une vraie approche sectorielle.

3.2 Coopération au développement au Bénin

3.2.1 Rôle de la coopération au développement au Bénin

Les indicateurs dans le tableau 5 donnent une idée de la dépendance du Bénin de l’aide publique extérieure et de l’évolution irrégulière de cette aide au développement. Les dernières quinze années le pourcentage de l’aide publique au développement nette reçue par rapport au Revenu National Brut oscille considérablement et varie entre 7,9% (2013) et 10,4% (2000) tandis que l’aide publique au développement nette par habitant connaît une légère tendance à la hausse jusqu’à 72 dollars américains en 2010, et une diminution énorme jusqu’à 52 dollars en 2012. Depuis 2001 l’aide publique au développement atteint en moyenne 69% des dépenses du gouvernement central.

Tableau 5. Evolution des indicateurs de l’efficacité de l’aide, Bénin, 2000-2013 Données les 2000* 2005 2010 plus récentes* Aide publique au développement 6,8 % [2012] 10,4% 8,0% 10,6% nette reçue, en % du RNB° 7,9 % [2013] Aide publique au développement 52 $ [2012] nette reçue par habitant ($ 35 $ 42 $ 72 $ [2013] 63 $ courants)° Aide publique au développement - [2000] nette reçue, en % des dépenses 59,7% 74,3% 48,8% [2012] 98,8% [2001] du gouvernement central° Source : http://data.worldbank.org/country/benin (consulté online le 26 juin 2015). Remarque: * [année]. ° L'aide publique au développement nette désigne les décaissements de prêts consentis à des taux concessionnels (hors remboursement de capital) et les subventions des agences membres du Comité d'aide au développement (CAD), des institutions multilatérales et des pays non membres du CAD pour promouvoir le développement économique et le bien-être dans les pays et territoires figurant sur la liste du CAD des bénéficiaires de l’aide publique au développement. L'aide publique au développement désigne les prêts dont l'élément de libéralité est d'au moins 25 % (calculé à un taux d'escompte de 10 %).

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Les partenaires bilatéraux et multilatéraux du Bénin représentent chacun presque la moitié de l’aide publique au développement. La contribution des organisations non-gouvernementales est faible et autour de 3%. Les bailleurs de fonds les plus grands sont les institutions de l’Union Européenne (23 %), le Fonds international de développement agricole (15 %), les Etats-Unis (9 %), la Banque africaine de développement (8 %) et les Pays-Bas (7 %)5.

Les interventions des différents PTFs au Bénin ne sont pas suffisamment harmonisées - ni dans le secteur de l’agriculture ni dans le secteur de la santé - pour rendre plus efficace l’aide au développement et pour mettre en œuvre une approche sectorielle sous tutelle du ministère concerné.

3.2.2 Orientations principales et évolution de la coopération belge

Un Programme Indicatif de Coopération entre la Belgique et le pays partenaire – ici le Bénin – décrit les orientations de la coopération belge pour la durée du programme, en tenant compte à la fois des priorités de la coopération bilatérale directe belge et des stratégies et plans de développement du Bénin. L’annexe 3 présente un résumé des éléments-clé des quatre PICs et montre que: - La période des projets à évaluer couvre quatre PICs, sans interruption (1998-2003, 2004-2007, 2008-2011, et 2013-2017) ; - La coopération belge se tient à une concentration sectorielle, qui depuis 2008 se limite aux secteurs de la santé et de l’agriculture qui sont considérés par la coopération belge des secteurs prioritaires pour la croissance de l’économie et la réduction de la pauvreté et en même temps des secteurs dans lesquels la coopération belge a des avantages comparatifs reconnus par le Bénin et les partenaires techniques et financiers (PTFs)6; - La coopération belge priorise des régions géographiques au Bénin, c’est à dire les départements d’Atacora/Donga au Nord du pays, et les départements de Mono/Couffo au Sud (parmi des départements ruraux les plus pauvres) ; - Les thèmes transversaux de la coopération belgo-béninoise incluent le genre et l’environnement ; - Le montant indicatif de la coopération belgo-béninoise a augmenté substantiellement, de 25 millions euro pour le PIC 1998-2003 à 55 millions euro pour le PIC 2013-2017.

Les priorités actuelles de la coopération belge dans le secteur de la santé, précisées dans le PIC 2013-2017, sont le renforcement des capacités de planification, coordination et de suivi/évaluation du Ministère de la Santé, du rôle du niveau intermédiaire départemental et de la base de la pyramide de santé (zone sanitaire) à travers un appui institutionnel systémique global. Dans le secteur de l’agriculture et de la sécurité alimentaire la coopération belge priorise actuellement la promotion des filières agricoles, la croissance économique et l’amélioration de la sécurité alimentaire et nutritionnelle dans les zones d'intervention à travers une production durable, une gestion efficace des exploitations axée sur la professionnalisation et le meilleur accès des produits aux marchés.

Depuis 2005, la Belgique s’aligne sur les stratégies nationales du Bénin, plus spécifiquement la SRCP, le Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018 (PNDS ; voir 3.3.1) et le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PSRSA ; voir 3.4.1), conformément aux résolutions de la

5 Organisation de la Coopération au Développement Economique (2012). Efficacité de l’aide 2011 : Progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris – Volume II Chapitres pays (Bénin). 6 Lors de la réunion de la grande commission mixte en décembre 1998 la Belgique avait déjà évoqué qu’elle ne voulait « plus intervenir tous azimuts dans le cadre de l'appui publique au développement mais de concentrer ses efforts sur des secteurs d'activités et des zones géographiques prioritaires ». Source : Première session de la grande commission de coopération mixte entre le Bénin et la Belgique. Procès-verbal. 18-21 décembre 1998.

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Déclaration de Paris. Comme indiqué ci-dessus, la mise en œuvre de ces politiques sectorielles nationales est incomplète et les réformes nécessaires ne sont pas toujours réalisées. La Belgique est bien au courant de cette situation comme l’indique ce constat repris du PIC actuel : « La mise en œuvre des projets du PIC en cours [2008-2011] est confrontée à certaines spécificités à savoir : (i) un contexte institutionnel et organisationnel des structures d’un Etat pour lequel les réformes doivent encore être concrétisées ; (ii) une insuffisance au niveau de l’opérationnalisation des politiques sectorielles nationales ; et (iii) un niveau faible d’absorption des ressources financières mises à disposition conjugué à une faible contribution du budget national au financement des deux secteurs de concentration de la coopération belgo-béninoise (santé et agriculture). Si une amélioration par rapport à ces trois aspects se dégage progressivement, elle ne peut pas encore aujourd’hui être considérée comme acquise et effective ».7

L’équipe d’évaluation ex-post a confirmé que l’identification et la formulation des 14 projets de l’échantillon s’alignent bien sur les Programmes Indicatifs de Coopération entre la Belgique et le Bénin. En général, les interventions proposées dans les rapports d’identification et/ou de formulation sont en cohérence avec les options stratégiques nationales dans le secteur santé et le secteur agricole, et aussi en cohérence avec les politiques et notes stratégiques belges, comme par exemple sur l’égalité entre les femmes et les hommes (2002), les droits de l’enfant, la contribution belge à la lutte internationale contre le VIH/SIDA (2006), le droit à la santé et aux soins de santé (2009), l’agriculture et la sécurité alimentaire (2010), et la couverture universelle des soins de santé (2012). Dans l’annexe 1 se trouve une liste avec les notes stratégiques pertinentes.

Le troisième PIC (2008-2011) exprime clairement la volonté de la coopération belge de renforcer la complémentarité entre les interventions belges et des autres PTFs, dans un climat de collaboration des PTFs vers une approche sectorielle (voir PNDS 2009-2018). Les interventions récemment terminées dans le secteur de la santé (projets PARZDS et AIMS) s’inscrivent déjà dans l’optique du PIC d’une « approche sectorielle visant à induire des changements allant dans le sens du renforcement des capacités des institutions du secteur, tant des structures opérationnelles chargées de la dispensation des soins (zones sanitaires), que des structures chargées de les appuyer (les Directions Départementales de la Santé, les Centres Hospitaliers Départementaux et les services centraux du Ministère de la Santé) ».8 Le dossier technique et financier récent du projet PASS Sourou répète la volonté de contribuer à l’approche sectorielle, et non plus à l’approche projet: « Tout en visant un renforcement du système de santé dans sa globalité à travers la promotion de l’approche sectorielle, le PASS SOUROU ciblera particulièrement le niveau central du Ministère de la Santé, le niveau intermédiaire (Direction Départementale de Santé - DDS) dans le Mono/Couffo et l’Atacora/Donga et le niveau opérationnel ».9 Bien que la coopération belge s’inscrit actuellement dans une approche sectorielle, l’équipe d’évaluation ex-post juge que le Bénin ne connait pas une vraie approche sectorielle (type « SWAp », avec un plan, un budget et un système de suivi-évaluation et des interventions qui couvrent tout le secteur dans tout le pays), ni dans le secteur de la santé, ni dans le secteur de l’agriculture. L’équipe d’évaluation ex-post préfère donc de parler ci-dessous d’une approche d’appui sectoriel de la coopération belge dans les deux secteurs ciblés, au lieu d’une approche sectorielle, parce que les interventions actuelles se focalisent sur des aspects sectoriels et régions spécifiques (et ne sont pas compréhensives).

En ce qui concerne le rôle de la coopération belge dans la coordination des bailleurs de fonds le récent PIC confirme que la Belgique participe aux fora de réflexion sur l’harmonisation de l’aide et

7 Ambassade de Belgique – Bureau de la Coopération au Développement Cotonou. Bénin: Document Elaboration PIC – Préparation Programme Indicatif de Coopération 2013-2017. 8 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Fiche d’identification. Mars 2008. 9 Source : Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014.

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que la coopération bénino-belge a intention d’intégrer progressivement les mécanismes de mise en œuvre dans les systèmes et services nationaux. Actuellement la Belgique est chef de file du Groupe thématique d’Agriculture et assume un rôle actif dans les groupes techniques de travail (GTT) responsables des secteurs et des thèmes prioritaires du PIC 2013-2017 (p.ex. dans le secteur de la santé : GTT gestion du secteur, GTT financement du secteur, GTT partenariat et éthique). La Belgique participe également aux plateformes de dialogue politique entre le gouvernement béninois, la société civile, le secteur privé et les bailleurs de fonds, mais le manque de leadership des ministères concernés et l’absence d’un vrai front commun des PTFs font que le dialogue politique est insuffisant.

Dans l’actuel PIC le dialogue politique général, sectoriel et thématique est considéré comme modalité de suivi du dialogue entre la Belgique avec le Bénin pour « organiser une concertation permanente et assurer une harmonisation mutuelle des points de vue en matière de mise en œuvre des programmes ». La concertation permanente se fait par la structure mixte de concertation locale (SMCL ; (pour le suivi de la mise en œuvre des interventions) et par le Comité des partenaires (COMPAR ; pour le suivi de la mise en œuvre du PIC et l’accord sur les fiches d’identification). Si le premier mécanisme (SMCL) fonctionne relativement bien le second mécanisme (COMPAR) n’est pas très fonctionnel dans la pratique.

Actuellement la coopération belge au Bénin opte dans le secteur santé et le secteur agricole pour un ancrage institutionnel avec à la fois un appui technique au niveau national et au niveau des départements ciblés, l’Atacora/Donga et le Mono/Couffo.

Les différentes interventions de la coopération belge dans le secteur agricole et le secteur santé s’inscrivent donc dans l’approche de développement proposée par le PIC correspondant et ont été mises en place sans interruption comme montrent les tableaux 6 et 7 ci-dessous.

 Pour les projets de santé : Dans le dernier PIC entre la Belgique et le Bénin (celui de 2013-2017), le gouvernement belge a bien priorisé le ‘double ancrage’ comme nouvelle forme de la coopération belgo-béninoise. Cet ancrage institutionnel s’aligne sur l’organisation nationale de la pyramide sanitaire. Pour favoriser une meilleure intégration des interventions de la coopération belge, le projet PARZDS, avec un appui au niveau intermédiaire et opérationnel à 5 zones sanitaires et leurs départements respectifs, et le projet AIMS, donnant un appui institutionnel au niveau central au Ministère de la Santé, ont été regroupés dans l’actuelle intervention de la coopération belge au Bénin, le programme PASS Sourou. Ce programme appuie la politique sectorielle de mise en œuvre du plan national de développement sanitaire aux différents niveaux de la gouvernance de la pyramide sanitaire (c.à.d. le Ministère de la Santé, la Direction Départementale de la Santé, et la zone sanitaire – voir chapitre 3.3.2). Le PASS Sourou vise donc à bénéficier de l’ancrage institutionnel aux différents niveaux et de contribuer au cycle d’apprentissage au niveau du Ministère et du secteur santé dans son ensemble, « en accompagnant l’opérationnalisation des politiques nationales dans les départements et en favorisant le feedback sur la mise en œuvre des politiques vers le niveau central ».10 Le premier feedback du contrat pluriannuel des évaluations à mi-parcours et finales des interventions de la Coopération Technique Belge dans le secteur de la santé discute – entre autres – « le succès très relatif du ’double ancrage’ du programme bénino-belge dans le secteur de la santé » en termes de conception (« imbroglio conceptuel »), contenu (« la rareté des ‘remontées du terrain’ ») et leadership (beaucoup

10 Source : Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014.

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de difficultés sont mentionnées sur la question de « qui a été le moteur ? »).11 Le même rapport discute l’approche sectorielle: « La coopération belge opte de plus en plus pour une approche programme. On note la volonté [de la coopération belge] de ‘mettre ensemble’ ou ‘créer une synergie’ entre différents projets existants dans une approche plus globale et plus cohérente d’appui au secteur. Vu les différents projets d’appui dans un même secteur, cette démarche est nécessaire et inévitable pour arriver progressivement à une approche d’appui vraiment sectorielle. Logiquement, cette étape intermédiaire est un défi et l’efficience en termes d’organisation et d’outputs parfois décevante. Par contre, si elle mène (à terme) à un appui sectoriel ou un appui programme cohérent, ceci vaut la peine ».12 Les projets démarrés pendant la période couverte par les anciens PICs (donc avant 2013) avaient une approche projet. Le tableau 6 présente le démarrage et la clôture de six projets de santé de notre échantillon et montre le lien entre ces projets et les quatre Programmes Indicatifs de Coopération bénino-belge correspondants.

Tableau 6. Projets d’intervention dans le secteur santé et leur lien avec le Programme Indicatif de Coopération Période couverte PIC 1998-2003 PIC 2004-2007 PIC 2008-2011 PIC 2013-2017 par le PIC PAZS-Bassila Démarrage en 2003 Continuation Clôture en 2008 PAZS-KTL Démarrage en 2003 Continuation Clôture en 2008 PAZS-Comé II Démarrage en 2008 Clôture en 2010 PASTAM Démarrage en 2006 Clôture en 2009 PARZDS Démarrage en 2010 Clôture en 2014 AIMS Démarrage en 2009 Clôture en 2014 PASS Sourou Démarrage en 2014° Note : ° La nouvelle intervention de la coopération belge au Bénin, le projet PASS Sourou, vient d’être lancée officiellement le 19 mars 2015.

 Pour les projets agriculture : Le tableau 7 présente le démarrage et la clôture de sept projets dans le secteur agricole et le et montre le lien entre ces projets et les quatre Programmes Indicatifs de Coopération bénino-belge correspondants.

Tableau 7. Projets d’intervention dans le secteur agricole et leur lien avec le Programme Indicatif de Coopération Période couverte PIC 1998-2003 PIC 2004-2007 PIC 2008-2011 PIC 2013-2017 par le PIC PAMR-MONO Démarrage en 2001 Clôture en 2003 PAMRAD Démarrage en 2003 Continuation Clôture en 2010 AIMAEP I Démarrage en 2009 Clôture en 2014

FAFA-MONO Démarrage en 2008 Continuation Clôture en 2013 FAFA-AD Démarrage en 2009 Clôture en 2015 FAIA Démarrage en 2011 Clôture en 2015 AIMAEP II Démarrage en 2014

11 Source : hera & AEDES (2014). Contrat pluriannuel des évaluations à mi-parcours et finales dans le secteur de la santé – Rapport annuel 2013. Février 2014. Voir annexe 1 : Note de hera en supplément des évaluations AIMS et PARZS sur le principe et la mise en place du ‘double ancrage’. 12 Source : hera & AEDES (2014). Contrat pluriannuel des évaluations à mi-parcours et finales dans le secteur de la santé – Rapport annuel 2013. Février 2014.

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3.3 Analyse du secteur de santé au Bénin

3.3.1 Politiques et stratégies sectorielles

Les Etats Généraux de la Santé de novembre 2007 marquaient une nouvelle base de la vision du gouvernement béninois dans le domaine de la santé. Une sélection des stratégies et plans du secteur de la santé les plus pertinents pour la coopération belge avant et après 2007 sont résumés ci- dessous.

 Avant 2007 Le recouvrement des coûts basé sur les recettes issues de la cession des médicaments essentiels générique avec rétention des fonds générés au niveau de tous les centres de santé publics du pays (cogéré par le personnel de santé et les représentants de la communauté dans le cadre du comité de gestion) a été institué en 1993 (suite à l’adoption de l’initiative de Bamako en 1988) pour couvrir le fonctionnement de ces CS et leur assurer une fonctionnalité durable.

Un Fonds Sanitaire des Indigents (FSI) a été établi en juin 2000. L’avant-projet des politiques et stratégies nationales de développement du secteur santé qui couvrait la période 2002-2006 identifiait la mission du Ministère de la Santé Publique de contribuer à améliorer les conditions sanitaires des familles au Bénin en mettant un accent particulier sur la nécessité d’intégrer au système les populations pauvres et indigentes.

 Depuis 2007 La politique sanitaire actuelle du Bénin est formalisée dans le Plan National de Développement Sanitaire (PNDS) 2009-2018, qui intègre les priorités nationales fixées par la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP 2011-2015), les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) et la vision ALAFIA 2025 qui décrit un renforcement de la performance du système national de santé béninois. L’objectif général du PNDS 2009-2018 est d’améliorer l’état de santé de la population. Les cinq axes stratégiques consistent en (1) la réduction de la mortalité maternelle et infantile, prévention et la lutte contre la maladie ainsi que l’amélioration de la qualité des soins ; (2) la valorisation des ressources humaines ; (3) le renforcement du partenariat dans le secteur et promotion de l’éthique et de la responsabilité médicale ; (4) les mécanismes de financement du secteur (financement/assistance médicale aux populations pauvres) ; et (5) le renforcement de la gestion du secteur.

Différentes politiques de gratuité des soins ont été mises en place, comme la césarienne, le traitement du VIH/SIDA et de la tuberculose, la prise en charge du paludisme chez les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes, quelques services de santé préventifs (par ex. le programme élargi de vaccinations, le déparasitage, la supplémentation en vitamine A et la distribution de moustiquaires imprégnées). Une des recommandations des états généraux de santé de 2007 était l’institution d’un mécanisme de couverture du risque maladie. Le Régime d’Assurance Maladie Universelle (RAMU) prévoit de répondre aux problèmes d’accessibilité financière, en se servant des mutuelles de santé comme plate-forme pour le secteur informel, d’une part, et en instituant un système de couverture pour les secteurs formels public et privé, d’autre part. Les décisions gouvernementales de la gratuité de certains soins ou du RAMU n’ont pas (encore) produit de grands changements sur la performance. Le lien entre la méthode d’identification active et la prise en charge des indigents au niveau du RAMU, l’arrimage du RAMU au financement basé sur les résultats (voir ci-dessous) mais aussi le financement du RAMU même restent des préoccupations.

Récemment le Bénin a adopté le Financement Basé sur les Résultats (FBR) comme approche de financement et de renforcement du système de santé pour améliorer la performance du secteur

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santé. La Banque Mondiale et la Coopération Technique Belge conduisent actuellement le FBR au Bénin en appliquant différentes modèles, processus et indicateurs dans différentes zones sanitaires – ce qui montre de nouveau le manque d’harmonisation des interventions des PTFs et l’insuffisance du leadership du MS dans la démarche vers une approche sectorielle. Récemment, les premières étapes sont mises en place pour analyser les avantages et inconvénients de chaque modèle : une mission conjointe du Fonds Mondial, la CTB et GAVI à la fin de juin 2015 a comparé les deux modèles afin de proposer un modèle harmonisé à appliquer partout et a élaborée une feuille de route. La mise à échelle du FBR est (encore) prévue en 2015, avec des fonds supplémentaires par le Fonds Mondial et GAVI, mais il manque une stratégie de pérennisation (financièrement) de l’approche FBR.

3.3.2 Cadre institutionnel

Le secteur de la santé au Bénin est organisé sous forme pyramidale à trois niveaux13 : (1) le niveau central, avec le Ministère de la Santé (MS)14 ; (2) le niveau intermédiaire, avec la Direction Départementale de la Santé (DDS)15 ; et (3) le niveau périphérique, avec la zone sanitaire (ZS)16.

Les goulots d’étranglements les plus pertinents du système sanitaire au Bénin se situent également aux trois niveaux de la pyramide :  Niveau central : Malgré l’audit institutionnel de 2008 et la restructuration subséquente du Ministère de la Santé, la performance organisationnelle du MS reste déficitaire, notamment à cause de l’absence longue d’un secrétaire général du ministère ou des directeurs qui ont été parfois nominés par arrêté ou par intérim.  Niveau intermédiaire : Les Directions Départementales de la Santé montrent une performance variable qui est entre autres influencée par les grèves perlées des agents de santé en la non- disponibilité des fonds sanitaires des indigents, mais qui reflète aussi une manque de caractère décisif (p.ex. le taux de mise en œuvre des recommandations issues de la revue départementale

13 Sources: (1) Ministère de la Santé (2010). Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018. (2) Coopération Technique Belge (2014). Programme d’Appui au Secteur de la Santé “PASS Sourou”. Dossier Technique et Financier. Avril 2014. (3) www.beninsanté.bj (consulté online le 26 juin 2015). 14 Le Ministère de la Santé gère le niveau central et est chargé de mettre en œuvre les politiques et stratégies de l’Etat en matière de santé. Le Ministère de la Santé comprend le Ministre, les services et personnes directement rattachés au Ministre, le Cabinet du Ministre, l'Inspection Générale du Ministère, le Secrétariat Général du Ministère, quatre Directions Centrales, sept Directions Techniques, six Directions Départementales, les organismes sous tutelle et les organes consultatifs nationaux. Les structures publiques de soins au niveau central sont le Centre National Hospitalier Universitaire Hubert Koutoukou Maga (CNHU-HKM), qui est le centre de référence national, le Centre National de Pneumo-phtisiologie, le Centre National de Psychiatrie, le Centre National de Gérontologie (peu fonctionnel) et l'Hôpital de la Mère et de l'Enfant Lagune. 15 Le niveau intermédiaire du système de santé est dirigé par une Direction Départementale de la Santé, l’entité déconcentrée du niveau central du Ministère de la Santé, sous tutelle du Préfet du Département. C’est l’organe de programmation, d’intégration de coordination de toutes les actions de santé au niveau du département. Les six DDS assurent l’appui technique aux zones sanitaires et supervisent les structures de santé des niveaux intermédiaire et périphérique. Le Centre Hospitalier Départemental (CHD) est le centre de référence pour les cas référés par les hôpitaux de zone ou par les centres de santé au niveau périphérique. 16 Le niveau périphérique est représenté par les 34 zones sanitaires (dont chacune compte une ou plusieurs communes). La zone sanitaire est donc l'entité opérationnelle la plus décentralisée du système de santé et est constituée d’un réseau de services de santé publics de première ligne (centres de santé, maternités et dispensaires, unités villageoises de santé) et des formations sanitaires privées, tout appuyé par un hôpital de zone public ou privé qui est la première référence du système sanitaire. La zone sanitaire est gérée par un comité de santé, qui est un organe de décision, et les équipes d’encadrement de la zone sanitaire, qui actent comme organe d’exécution.

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organisée en 2013 varie entre 61% et 100% pour les six départements sanitaires)17. Les DDS assument leurs responsabilités mais restent contraintes dans leur rôle de programmation et coordination, étant coincées entre le niveau central et le niveau opérationnel.  Niveau périphérique : Les collectivités locales, les communautés et la société civile sont impliquées dans la gestion des services de santé des zones sanitaires, mais dû au budget limité qui est transfert du niveau central vers les communes, la contribution des collectivités locales au financement des activités de santé reste faible. Le secteur privé à but lucratif et confessionnel offre activement des services et soins de santé mais il se pose cependant des problèmes liés à la règlementation de l’exercice de la profession dans le secteur privé.

3.3.3 Performance du secteur de la santé

La performance du secteur de la santé au Bénin est améliorée les dernières années mais est globalement encore faible18 : - L’organisation des services de santé est marquée par l’existence au niveau périphérique de zones sanitaires dont seules 79% sont fonctionnelles en 2014 ; - La couverture en formations sanitaires publiques est relativement bonne et l’accessibilité géographique s’en est trouvée améliorée, avec 66% des ménages qui ont accès à une formation sanitaire dans leur localité dans un rayon de 5 km en 200919; - Les normes et standards en infrastructures et équipements ne sont pas partout respectés ; - La référence n’est ni structurée, ni standardisée et la contre-référence n’est pas fonctionnelle (à l’exception de quelques zones sanitaires où le système référence/contre-références est un des indicateurs de performance pour le FBR) ; - La qualité des soins offerts est globalement faible malgré les efforts fournis ; - Iniquité dans l’accès aux soins (nonobstant l’existence du FIS et les gratuités).

Des indicateurs spécifiques pour le secteur de la santé montrent pour la période 2000-2013 quelques tendances positives mais les cibles des Objectifs Millénaire de Développement pour 2015 ne seront pas atteintes (voir Tableau 8).

Tableau 8. Indicateurs de santé, Bénin, 2000-2013 Données les Cible OMD Indicateur 2000* 2005* 2010 plus 2015 récentes* Taux de la mortalité maternelle (par 100.000 naissances 490 420 370 340 [2013] 125 vivantes, estimation modelée) Taux de mortalité infantile (par 90 74,9 62,1 56,2 [2013] 42 1.000 naissances vivantes) Accouchements assistés par personnel de santé qualifié (% 65,5% [2001] 75,0% - 80,9% [2012] 100% du total)

17 Ministère de la Santé (2015). Aide-mémoire de la revue annuelle conjointe de performance du secteur de la santé 2014. Mai 2015. 18 Sources consultées: (1) Ministère de la Santé (2015). Aide-mémoire de la revue annuelle conjointe de performance du secteur de la santé 2014. Mai 2015. (2) Ambassade de Belgique – Bureau de la Coopération au Développement Cotonou. Bénin: Document Elaboration PIC – Préparation Programme Indicatif de Coopération 2013-2017. (3) Ministère de la Santé (2014). Annuaire des Statistiques Sanitaires 2013. Mai 2014. (4) Health Systems 20/20 project. Septembre 2012. Evaluation du Système de Santé du Benin. Bethesda, MD: Health Systems 20/20 project, Abt Associates Inc. 19 Ministère de la Santé (2009). Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018.

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Données les Cible OMD Indicateur 2000* 2005* 2010 plus 2015 récentes* Prévalence du VIH, total (% de la 2% (Pop. 15 1,5% 1,3% 1,2% 1,1% [2013] population âgée de 15 à 49 ans) à 24 ans) Prévalence de la malnutrition, poids pour l’âge (% des enfants 21,5% [2001] 20,2% [2006] - - - de moins de 5 ans) Source : http://data.worldbank.org/country/benin (consulté online le 26 juin 2015). Remarque : * [année].

En termes de quantité et qualité les ressources humaines de santé sont insuffisantes : - Pour la plupart, les effectifs du personnel médical et du personnel de soins paramédical sont très insuffisants, avec moins de la moitié du personnel requis selon les normes internationales (de l’Organisation Mondiale de la Santé) ; - La gestion des ressources humaines de l’Etat reste encore centralisée, dépendant pour l’essentiel de la responsabilité exclusive du Ministère du Travail et de la Fonction Publique. La Direction des Ressources Humaines du Ministère de la Santé a peu d’autonomie en matière de gestion des ressources humaines ; - Le premier plan stratégique de développement des ressources humaines en santé (2009-2018) a été validé en décembre 2008, mais pas appliqué20 ; et - Quelques zones sanitaires restent défavorisées et l’effectif du personnel de santé y reste insuffisant, surtout dans le Nord du pays.

La gestion des médicaments (approvisionnement et disponibilité) est relativement bonne mais le secteur pharmaceutique nécessite plus de contrôle (des prix) : - La politique pharmaceutique nationale du Bénin existe depuis 1991 ; et - La vente de produits pharmaceutiques est la principale source de financement pour les formations sanitaires publiques et cette dépendance financière vis-à-vis des produits pharmaceutiques conduit au non-respect des directives en matière de prix de cession des médicaments dans ces formations sanitaires, ce qui peut poser un problème d’accessibilité financière pour le patient. - Le secteur privé représente une portion grandissante du marché de la planification familiale et la santé de la reproduction, avec p.ex. 36% du marché des méthodes de contraception les plus récentes (31% pour les centres à but lucratif et 5% pour ceux à but non lucratif) vis-à-vis 43% pour le secteur public.21

La coordination des interventions du système national d’information et de gestion sanitaires (SNIGS) est déficitaire. Bien que le PNDS prévoit la création d’un cadre institutionnel du SNIGS et que le plan de renforcement 2011-2015 a été finalisé, le SNIGS ne dispose toujours pas dudit cadre

20 Sources consultées: (1) Health Systems 20/20 project. Septembre 2012. Evaluation du Système de Santé du Benin. Bethesda, MD: Health Systems 20/20 project, Abt Associates Inc. (2) GRAP-PA. Compte-rendu de la formation sur l’efficacité de l’aide et perspectives d’inclusion des ressources humaines dans le prochain programme de coopération belge en santé au Bénin. Rapport de la quatrième mission du GRAP-PA Santé au Bénin. 16-26 mars 2013, Elisabeth Paul. 21 Source : Cuellar C., Carmona A., Harris A. et Korynski P. (2013). Évaluation du secteur privé de la santé au Bénin. Bethesda, MD : Projet de Renforcement des résultats de santé au moyen du secteur privé, Abt Associates Inc.

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institutionnel, parce qu’il n’existe pas de texte réglementant son fonctionnement. Ce qui crée un déficit de coordination des interventions22.

3.3.4 Financement du secteur de santé

Au Bénin le pourcentage des dépenses de santé publiques dans le total des dépenses gouvernementales était 10% en 2000, augmentait à 13,5% en 2012, mais diminuait à 10,7% en 201323 tandis que la Déclaration d’Abuja recommande que la part du budget de santé soit au minimum 15% du budget national total. Le pourcentage des dépenses de santé publiques dans le total des dépenses gouvernementales varie substantiellement entre les pays africains mais celui du Bénin est juste au-dessous de la moyenne en Afrique (11,4%24).

Tableau 9. Evolution des dépenses de santé, Bénin, 2000-2013 Données les 2000 2005 2010 plus récentes* Dépenses de santé publiques en 13,5% [2012] % des dépenses 10% 11,1% 11,9% 10,7% [2013] gouvernementales Dépenses de santé par habitant 14,7 $ 25,2 $ 32,3 $ 35,6 $ [2013] (dollars courants) Dépenses de santé publiques en 44,2% 49,7% 54,7% 54,2% [2013] % des dépenses de santé totales Ressources extérieures pour la santé en % des dépenses totales 17,0% 21,1% 30,9% 23,2% [2013] en santé Dépenses de santé remboursables en % des 55,7% 47,7% 41,1% 40,9% [2013] dépenses de santé totales Dépenses de santé remboursables en (% des 99,9% 94,9% 90,7% 89,2% [2013] dépenses de santé privées Source : http://data.worldbank.org/country/benin (consulté online le 26 juin 2015). Remarque: * [année].

Les dépenses de santé par habitant ont accru depuis 2000, jusqu’à 35 dollars par habitant en 2013, mais restent en-dessous du seuil de 60 $ qui est considéré par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) comme nécessaire en 2015 pour fournir un paquet minimum de soins.25

Nonobstant l’augmentation de la proportion des dépenses de santé publiques dans le total des dépenses de santé de 44% en 2000 jusqu’à 54% en 2013, les dépenses de santé remboursables par la population restent élevées. Les chiffres dans le tableau 8 montrent aussi que le secteur de la santé au Bénin dépend encore extrêmement de l’aide extérieure. La Coopération Technique Belge (CTB) est un des partenaires les plus importants. Les autres partenaires techniques et financiers dans le

22 Health Systems 20/20 project. Septembre 2012. Evaluation du Système de Santé du Benin. Bethesda, MD: Health Systems 20/20 project, Abt Associates Inc. 23 Base de données de l’OMS: http://apps.who.int/gho/data/node.main (consulté online le 26 juin 2015). 24 Données pour la région africaine de l’OMS (‘OMS AFRO’). 25 Synthèse du rapport de la santé dans le monde 2012 (OMS) : « Pour cela, il est important de connaître le coût probable. Des estimations récentes de l’argent nécessaire pour atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) en matière de santé et assurer l’accès aux interventions essentielles, y compris pour les maladies non transmissibles dans 49 pays à faible revenu, suggèrent qu’en moyenne (non pondérée), ces pays devront dépenser un peu plus 60 dollars par personne d’ici 2015 ».

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secteur santé sont la Banque Mondiale, l’OMS, l’UNICEF, le FNUAP, le Fonds Mondial, l’Agence Française de Développement, la coopération suisse, la coopération hollande, USAID, GAVI et l’Union économique et monétaire ouest-africaine. La proportion des dépenses de santé des PTFs dans le total des dépenses de santé était 17% en 2000, a augmenté à 32% en 201226 et montre la forte dépendance du Ministère de la Santé vis-à-vis des PTFs.

Les mesures d’augmentation de l’accessibilité financière aux services de soins au Bénin sont encore insuffisantes. Le Régime d’Assurance Maladie Universelle prévoit de répondre aux problèmes d’accessibilité financière pour toute la population, en se servant des mutuelles de santé comme plate-forme pour le secteur informel, d’une part, et en instituant un système de couverture pour les secteurs formels public et privé, d’autre part, mais la performance du RAMU est faible. Le facteur économique constitue une limitation importante de l’accès aux soins.

Il manque encore une stratégie de financement du secteur de la santé au Bénin. L’adoption en 2005 du Cadre de Réforme Budgétaire Axée sur les Résultats n’a pas encore produit d’effet, car la gestion budgétaire par programme n’a pas encore un cadre légal.27. La fonctionnalité des niveaux de la pyramide sanitaire est variable, partiellement parce que l’allocation budgétaire ne correspond pas aux efforts requis par niveau. L’allocation budgétaire gouvernementale pour les trois niveaux du secteur de la santé est déterminée dans le PNDS : au niveau central 30% des ressources financières ; au niveau intermédiaire aussi 30%; et au niveau périphérique : 40% en 2013 et 60% en 2018.

3.3.5 Rôles des partenaires techniques et financiers dans le secteur de la santé

Dans le secteur santé l’insuffisance des ressources financières et humaines complique la performance des services des soins de santé et par conséquence la durabilité des initiatives prises par le gouvernement même et par les partenaires techniques et financiers.

Le Compact National, aligné sur le PNDS, formalise la collaboration avec la plupart des Partenaires Techniques et Financiers. Dans le cadre d’International Health Partnership (IHP+), le partenariat international pour la santé, lancé à Londres en septembre 2007 pour concrétiser la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide dans le secteur de la santé de 2005, un « Compact » a été signé pour la période 2010-2012 mais le cadre fiduciaire ainsi que le cadre de suivi-évaluation des performances du secteur et des engagements du Compact restaient à mettre au point. Un nouveau Compact transitoire a été signé en 2015 avec la plupart des intervenants dans le secteur santé et comporte des indicateurs/résultats clés très concrets.

Les PTFs actifs dans le secteur de la santé se réunissent régulièrement pour discuter les différentes interventions et activités principales de chaque partenaire. Depuis septembre 2014 USAID est le chef de file de ce réseau qui inclue des organisations multilatérales (p.ex. UNICEF, UNFPA, Banque Mondiale), des organisations de coopération bilatérale (p.ex. le Japon, la Belgique, les Pays-Bas, aussi représentées par leurs ambassades respectives), et des organisations non-gouvernementales (p.ex. Terre des Hommes). La Direction de Programmation et de la Prospective du Ministère de la Santé est aussi invité aux réunions. Un des résultats de la coopération belge est l’introduction des groupes techniques de travail (GTT) au niveau du Ministère de la Santé par le projet AIMS. Tandis que ces GTTs sont parfois fonctionnels, leur contribution aux orientations de la politique sanitaire est incertaine. Le réseau des PTFs santé essaie actuellement de redynamiser le Groupe de Travail du

26 Base de données de l’OMS: http://apps.who.int/gho/data/node.main (consulté online le 26 juin 2015). 27 Health Systems 20/20 project. Septembre 2012. Evaluation du Système de Santé du Benin. Bethesda, MD: Health Systems 20/20 project, Abt Associates Inc.

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Secteur de Santé (GTSS), mais la coordination et la gestion de l’aide au développement fait défaut par manque de leadership du Ministère de la Santé.

3.4 Analyse du secteur de l’agriculture et de sécurité alimentaire au Bénin

3.4.1 Politiques et stratégies sectorielles

La formulation du Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole a débuté en 2006 avec pour objectif de dynamiser le secteur agricole. A la suite d’un long processus, impliquant toutes les parties prenantes, le PSRSA a finalement été approuvé en Conseil des Ministres en octobre 2011 et le dispositif institutionnel adopté en 2012.

 Les points clé de la politique agricole avant le PSRSA Le Bénin s’est engagé depuis 1990 dans un vaste processus de modernisation du secteur agricole. La politique agricole du pays a été formulée à travers la Lettre de Déclaration de Politique de Développement Rural (LDPDR) qui a été adoptée en 1991. L’adoption de la LDPRD a défini les grandes orientations stratégiques nationales en matière de politiques agricoles et encouragé le désengagement de l’Etat béninois du secteur agricole au profit d’acteurs privés. Elle a permis l’élaboration du Projet de Restructuration des Services Agricoles. En 1999, la Déclaration de Politique de Développement Rural (DPDR) a été adoptée. Il s’agit d’une version actualisée de la LDPDR. L’objectif était de réunir tous les projets et programmes du secteur agricole dans un plan d’actions cohérent.

Le Schéma Directeur du Développement Rural, qui a été adopté en 2001, marque la seconde étape dans le processus de réforme du secteur agricole engagé par l’Etat béninois depuis 1991. Le Schéma Directeur du Développement Rural (SDDR) a été élaboré avec l’appui du PNUD et de la FAO, il définit les grandes orientations stratégiques nationales de développement agricole et rural suivant neuf axes d’orientation générale. Le SDDR a été rendu opérationnel à travers le Plan Stratégique Opérationnel qui précise la stratégie publique de développement rural. Il présente notamment de manière synthétique les principaux acteurs du monde rural, publics ou privés, et s'attache à décrire le rôle que chacun d'entre eux est amené à jouer pour contribuer au développement du secteur et fixe deux objectifs : (1) La croissance du niveau de vie en milieu rural (2) Le renforcement de la participation du secteur rural au développement socio-économique.

 Le PSRSA En 2006, un nouveau gouvernement fait du développement agricole un enjeu majeur dans la lutte contre la pauvreté. Partant du constat du manque de dynamisme du secteur, le gouvernement béninois a lancé en 2006, un processus de réflexions concertées entre tous les acteurs afin de mettre en place de nouvelles mesures devant favoriser le développement du secteur. Ce processus aboutit à l’élaboration du Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole au Bénin dont la vision est de « faire du Bénin une puissance agricole dynamique à l’horizon 2015, compétitive, attractive, respectueuse de l’environnement, créatrice de richesse répondant aux besoins de développement économique et social de la population ». Le PSRSA est un document cadre qui s’inscrit dans le processus de réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement, en particulier de l’atteinte de l’objectif de réduction de moitié de la population souffrant de l’extrême pauvreté et de la faim. Il est l’un des principaux axes de la Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté. Il définit pour la période 2010-2015 les orientations stratégiques de développement du secteur agricole.

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L’objectif du PSRSA est d’améliorer les performances du secteur agricole pour que le Bénin soit en mesure d’assurer sa souveraineté alimentaire, et de contribuer au développement économique et social du Bénin, à l’atteinte des OMD. Pour atteindre ses objectifs de développement des filières, le PSRSA est décliné en 9 axes stratégies opérationnelles déclinés en domaines d’intervention qui précisent les actions à mettre en œuvre. Ces 9 axes du PSRSA sont : (1) renforcement de la disponibilité et de l’accessibilité aux semences de qualité, (2) renforcement de l’accessibilité aux intrants, (3) mécanisation des activités agricoles adaptée et accessible, (4) mise en place de financements adaptés et accessibles, (5) amélioration de l’accès aux connaissances professionnelles et aux innovations technologiques, (6) développement et opérationnalisation des aménagements agricoles, (7) sécurisation et gestion de l’accès au foncier, (8) facilitation de l’accès aux marchés, (9) professionnalisation des exploitations de type familial et promotion des grandes exploitations et de l’entrepreneuriat agricole.

Le budget du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche (MAEP) pour la réalisation du PSRSA est structuré en quatre programmes d’actions à mettre en œuvre. Les trois premiers programmes visent le développement des différentes filières dans les sous-secteurs de l’agriculture, de l’élevage et de la ressource halieutique. Le quatrième programme quant à lui vise le développement et le renforcement des capacités de tous les acteurs afin de leur permettre de jouer pleinement leurs rôles. Le PSRSA a retenu la promotion des filières comme axe majeure d’intervention et a ciblé 13 filières prioritaires (maïs, riz, manioc, igname, coton, ananas, anacarde, palmier à huile, cultures maraîchères, viande, lait, œufs, poissons/crevettes). Le PSRSA a par ailleurs donné lieu à l’élaboration du Plan National d’Investissement Agricole du Bénin qui est la traduction en programmes chiffrés de son plan d’actions.

3.4.2 Cadre institutionnel

Le cadre institutionnel s’articule autour des services centraux, des services départementaux (CARDER) et des organismes, agences sociétés et offices sous tutelle du MAEP. En lien avec le PSRSA, de profondes réformes du secteur agricole ont été engagées dont les principaux acquis au moment de la rédaction de ce rapport étaient les suivants : . la réorganisation du MAEP (décret 2012-541 du 17/12/12), . la mise en place du cadre institutionnel de mise en œuvre du PSRSA avec l’adoption du décret relatif au fonctionnement du CNOS/PSRSA décret 2013-47 du 11/2/2011), . la création et la mise en place de l’ABSSA (décret 2011-113 du 8/5/ 2012), . la réorganisation des CARDER avec l’adoption du Décret portant transformation des CERPA en CARDER (Décret 2013-137 du 20/03/2013).

Ceci étant, ces réformes ont mis beaucoup de temps pour être adoptées et opérationnalisées. L'Agence béninoise de sécurité sanitaire des aliments (ABSSA) et le Conseil National d'Orientation et de Suivi (CNOS) ne sont toujours pas opérationnels. D’autres décisions prévues sont toujours à l’étude, comme par exemple la création de l’Agence béninoise de promotion des filières agricoles (ABéProFa). En parallèle à ce processus de mise en œuvre du PSRSA, des changements importants ont été décidés dans la filière cotonnière depuis la campagne 2012/2013. Dans la même logique de désengagement de l’Etat, le secteur cotonnier avait fait l’objet de nombreuses réformes conduisant à un système hybride d’organisation de la filière cotonnière dans lequel l’organisation restait fortement intégrée mais confiée à des opérateurs privés. Force est de constater que ces réformes

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n’ont jamais vraiment abouti et ont créé confusion, inefficience et inefficacité dans le secteur ce qui a conduit le Gouvernement à les remettre en cause28. L’Etat a repris le contrôle de la filière cotonnière depuis la campagne 2012/2013. L’Etat a abrogé le décret portant sur le transfert au secteur privé la responsabilité de l’organisation de l’approvisionnement en intrants agricoles et la suspension de l’Accord-Cadre entre l’Etat et l’Association interprofessionnelle de Coton. L’Etat s’est engagé a proposé un nouveau cadre institutionnel pour la gestion de la filière. Au moment de la réalisation de cette évaluation (juin 2015), les réflexions étaient en cours.

En résumé, même si des progrès ont été réalisés au niveau des textes, la politique sectorielle et le cadre institutionnel restent faibles et peu dynamiques.

3.4.3 Financement du Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche

Le budget du MAEP (voir Tableau 10) a fortement augmenté au cours des 5 dernières années. Les crédits engagés du budget du MAEP ont évolué de 26.262.424.123 FCFA en 2010 à 61.167.790.906 FCFA, soit un taux d'accroissement moyen annuel de 18,4%.

Par rapport aux crédits engagés au niveau de l’ensemble du budget, malgré l’augmentation considérable des ressources, le poids du secteur agricole dans les dépenses publiques (y compris les ressources extérieures) représente moins de 7% en 2012 et 2013, en dessous de la cible de Maputo qui est de 10%. A noter que ces chiffres prennent en compte la contribution des ressources extérieures aux budgets du ministère qui varient de 37,7% et 42,5% au cours des 5 dernières années.

Le budget du MAEP pour la réalisation du PSRSA est structuré en quatre programmes d’actions à mettre en œuvre. Les trois premiers programmes visent le développement des différentes filières dans les sous-secteurs de l’agriculture, de l’élevage et de la ressource halieutique). Le quatrième programme quant à lui vise le développement et le renforcement des capacités de tous les acteurs afin de leur permettre de jouer pleinement leurs rôles.

Le budget du Programme Administration et Gestion du Secteur Agricole est le plus important variant entre 48,7% du budget en 2010 à 53,9% en 2014, soit un taux d'accroissement moyen annuel de 21,0% (voir Tableau 10). Il est principalement financé par le budget national.

Le second programme qui retient l'attention du Ministère est le Programme Développement de l’Agriculture. Le budget alloué à ce programme a varié de 10.7 Mia FCFA en 2010 à 22.7 Mia FCFA soit un taux d'accroissement moyen annuel de 16,2%. Le budget engagé du Programme Développement de l’Agriculture constitue 40,8% du budget du MAEP en 2010 à 37,1% en 2014.

3.4.4 Tendances principales dans le secteur d’agriculture

 Contribution du secteur à la croissance économique Le Bénin reste un pays très agricole avec une contribution de plus de 30% à l’économie. La croissance du PIB agricole s’est dégradée entre 2008 et 2010 et a augmenté significativement à partir de 2011 (voir Tableau 11).

28 Décision du Conseil des ministres du 29 avril 2012.

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Tableau 10. Budget du MAEP par programme et par source de financement

Année 2010 2011 2012 2013 2014 Programme Valeur % Valeur % Valeur % Valeur % Valeur % Programme Administration et Gestion du Secteur Agricole 12.717.095.499 48,4 14.786.415.052 49,2 27.673.192.929 54,5 28.169.403.194 48,3 32.976.384.006 53,9 Budget national 12.335.612.442 47,0 14.110.667.353 46,9 27.405.649.066 54,0 27.532.775.581 47,2 32.560.076.006 53,2 Ressources Extérieures 381.483.057 1,5 675.747.699 2,2 267.543.863 0,5 636.627.613 1,1 416.308.000 0,7 Programme Développement de la Pêche et de l'Aquaculture 1.739.451.102 6,6 509.364.365 1,7 632.280.365 1,2 246.294.200 0,4 454.778.722 0,7 Budget national 56.073.764 0,2 88.817.183 0,3 254.129.817 0,5 246.294.200 0,4 158.663.842 0,3 Ressources Extérieures 1.683.377.338 6,4 420.547.182 1,4 378.150.548 0,7 0 0,0 296.114.880 0,5 Programme Développement de l'Agriculture 10.703.774.522 40,8 13.729.529.435 45,7 21.063.650.485 41,5 27.695.898.289 47,4 22.718.018.738 37,1 Budget national 3.103.325.812 11,8 3.355.557.940 11,2 7.867.462.999 15,5 5.423.077.069 9,3 5.347.317.858 8,7 Ressources Extérieures 7.600.448.710 28,9 10.373.971.495 34,5 13.196.187.486 26,0 22.272.821.220 38,2 17.370.700.880 28,4 Programme Développement de l'Elevage 1.102.103.000 4,2 1.047.151.286 3,5 1.415.683.294 2,8 2.259.326.879 3,9 5.018.609.440 8,2 Budget national 0 0,0 130.379.546 0,4 632.033.856 1,2 335.522.052 0,6 284.879.440 0,5 Ressources Extérieures 1.102.103.000 4,2 916.771.740 3,0 783.649.438 1,5 1.923.804.827 3,3 4.733.730.000 7,7 Budget MAEP 26.262.424.123 100 30.072.460.138 100 50.784.807.073 100 58.370.922.562 100 61.167.790.906 100 Budget national 15.495.012.018 59,0 17.685.422.022 58,8 36.159.275.738 71,2 33.537.668.902 57,5 38.350.937.146 62,7 Ressources Extérieures 10.767.412.105 41,0 12.387.038.116 41,2 14.625.531.335 40,4 24.833.253.660 42,5 22.816.853.760 37,3 Source : DPP/MAEP, 2015.

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Tableau 11. Produit intérieur brut agricole & taux de croissance, 2008-2013 2008 2009 2010 2011 2012 2013 PIB (milliards de FCFA constants) 1122,7 1152,6 1182,7 1221,3 1287,2 1359,8 PIB agricole (milliards de FCFA constants) 421,2 431,9 438,4 461,3 491 522,1 Taux de croissance du PIB agricole (%) 3,6 2,5 1,5 5,2 6,4 6,3 PIB agricole en % du PIB 32,3 32,4 32,5 33,3 32,6 33 Source : INSAE 2013.

 Le développement des filières agricoles Le PSRSA a pour objectif de soutenir les filières agricoles. Une analyse statistique de l’évolution de la production de quelques cultures - à savoir le coton, le maïs, le soja, le fonio, la tomate et le piment - est présentée ci-après. Des données sur les noix d'anacarde ne sont pas suffisantes pour une bonne analyse. Pour mieux analyser les données statistiques, trois périodes d'analyses ont été définies: période 1 (1995-2008) ; période 2 (2009-2015) ; et période 3 (1995-20015). L’analyse du développement de ces principales cultures sur les 20 dernières années met en lumière le dynamisme de la production agricole.

La production moyenne du maïs au cours de la période 1995-2008 est passée de 783.575 tonnes à 1.209.209 tonnes en 2009-2015, soit un taux d'accroissement de 50% (voir Tableau 12). Toutefois, le taux moyen annuel d'accroissement au cours de la période 1995-2008 (soit 5,4%) est supérieur à celui de la période 2009-2015 (soit 3,5%). La production du riz suit la même tendance que le maïs mais la production moyenne au cours de la période 2009-2015 est plus de 3 fois celle de la période 1995-2008. Les interventions dans cette filière ont eu donc un effet positif. La production du soja a été particulièrement importante au cours de la période 2009-2015. Sa production moyenne au cours de la période 2009-2015 est plus de 11 fois celle de la période 1995-2008. La production moyenne au cours de la période 2009-2015 est en effet égale à 78.860 tonnes contre 6.867 tonnes en 1995-2008. Il y a donc une émergence dans la production du soja depuis 2009.

Tableau 12. Productions moyennes de quelques cultures au Bénin Période Paramètre Coton Maïs Riz Soja Fonio Tomate Piment Moyenne 321.686 783.575 54.269 6.867 1.723 125.662 31.634 1995-2008 Ecart-type 80.575 178.875 25.340 8.276 286 27.197 10.736 TA* -3,5% 5,4% 14,2% 31,2% -1,9% 7,7% 7,4% Moyenne 259.944 1.209.209 189.206 78.860 1.185 259.369 54.431 2009-2015 Ecart-type 92.684 141.896 49.068 18.576 353 96.364 19.571 TA* 14,4% 3,5% 11,0% 8,8% 8,1% 14,4% 16,7% Moyenne 301.106 925.453 99.248 30.864 1.544 170.231 39.233 1995-2015 Ecart-Type 87.673 262.887 73.404 36.843 398 86.244 17.638 TA* 0,8% 4,6% 13,5% 26,7% -1,9% 9,1% 7,3% Remarque : * TA est le taux moyen d'accroissement annuel.

La production moyenne de la tomate au cours de la période 1995-2008 est de 125.662 tonnes contre 259.369 tonnes en 2009-2015, soit un taux d'accroissement de plus de 100%. Par ailleurs, le taux moyen annuel d'accroissement au cours de la période 2009-2015 (soit 14,4%) est largement supérieur à celui de la période 1995-2008 (soit 7,7%). La production de la tomate a donc été très remarquable ces dernières années.

La production du piment a connu la même tendance que celle de la tomate. La production moyenne du piment cours de la période 1995-2008 est de 31.634 tonnes contre 54.431 tonnes en 2009-2015, soit un taux d'accroissement de plus de 70%. Ainsi, le taux moyen annuel d'accroissement au cours

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de la période 2009-2015 (soit 16,7%) est largement supérieur à celui de la période 1995-2008 (soit 7,4%).

La production du fonio a connu une tendance baissière entre 1995 et 2008 avec un taux moyen annuel d'accroissement de -1,9%. Il y a eu une émergence de la production du fonio au cours de la période 2009-2015 avec un taux moyen annuel d'accroissement de 8,1% et une production moyenne de 1.185 tonnes encore inférieure à celle de la période 1995-2008 qui est de 1.723 tonnes.

De même, la production cotonnière a connu une tendance baissière au cours de la période 1995- 2008 avec un taux annuel moyen de décroissance de 3,5% et une production moyenne annuelle de 321 686 tonnes. La tendance baissière de la production cotonnière s'est poursuivie jusqu'en 2010. On peut donc dire que la reprise du coton a commencé en 2011 mais n'est remarquable qu'à partir de 2013.

Entre 2009 et 2015, la production cotonnière a cru avec un taux annuel moyen d'accroissement de 14,4% et une production moyenne annuelle de 259 944 tonnes. La reprise du coton n'a donc pas encore permis d'atteindre le niveau auquel il était dans les 1990.

Il faut cependant noter que ces augmentations des productions sont surtout dues à une augmentation des superficies cultivées. La croissance des rendements de ces cultures a été plutôt limitée.

3.4.5 Tendances principales en matière de sécurité alimentaire

Comme mentionné plus haut, le Bénin reste un des pays les plus pauvres de la planète comme le reflète sa 165ème position dans l’IDH (sur 185 pays).

La pauvreté est largement concentrée en milieu rurale, les ménages les plus pauvres sont les ménages tirant l’essentiel de leurs revenus de l’activité agricole. Selon les résultats d’une étude publiés par l’INSAE, de 2006 à 2011, l’indice de pauvreté par branche d’activité montre un indice de pauvreté de 42,9% en 2009 pour la branche ‘Agriculture-Elevage-Pêche-Forêt’ contre 30%, 28,5% et 2,7% respectivement pour l’industrie, le ‘commerce et restauration’ et les ‘banques et assurances’.

L’agriculture béninoise est une agriculture de type familiale reposant sur des petites exploitations (moins de 2Ha) utilisant des moyens de production rudimentaire. Plus de 50% des ménages n’ont pas utilisés d’intrants agricoles lors de la dernière campagne. Dans ce contexte, assez logiquement, les principales difficultés mentionnées lors de l’enquête précitée sont l’infertilité des sols et leur dégradation.

Selon l’Analyse Globale de la Vulnérabilité, de la Sécurité Alimentaire et de la Nutrition (AGVSAN) réalisée en 2013, 11% des ménages (soit plus 1,1 millions de personnes) sont en insécurité alimentaire. Les départements les plus touchés sont le Mono, l’Atacora, et le Couffo. Le taux d’insécurité alimentaire est plus élevé dans les zones rurales (15%) que dans les zones urbaines autres que Cotonou (8%). Les ménages en insécurité alimentaire sont les ménages les plus pauvres. Dans les ménages en insécurité alimentaire, 32% des enfants ne vont pas à l’école contre 14% dans les autres ménages.

3.4.6 Rôles des partenaires techniques et financiers dans le secteur agricole

Le secteur agricole dépend encore largement de l’aide extérieure qui représente environ 40% des ressources financières annuelles (voir tableau 10). Les principaux bailleurs bilatéraux et multilatéraux

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sont présents dans le secteur agricole : la Banque Mondiale, la Banque Africaine de développement, l’UE, le Fonds International de Développement Agricole, le PNUD, la France, la Belgique, l’Allemagne, la Chine et l’Inde. La coopération hollandaise qui avait supporté la formulation du PSRSA a préféré retirer son appui au MAEP estimant le processus lent et peu opérationnel.

Actuellement la Belgique assure le rôle de chef de file des partenaires techniques et financiers dans le secteur agricole. Même si le dialogue avec le Gouvernement est effectif, plusieurs problèmes d’efficacité sont relevés dont les principaux sont les suivants : (i) le manque de leadership du Ministère en matière de coordination et de gestion de l’aide, (ii) l’extrême lenteur des décisions, (iii) le manque de communication sur certaines décisions prises notamment dans le secteur coton ou dans les subventions aux intrants. Ce contexte n’a pas favorisé l’émergence d’un programme global de soutien à la mise en œuvre du PSRSA et l’approche projet reste la règle ce qui n’est pas favorable à la cohérence, à l’efficience et à la durabilité des interventions.

3.5 Analyse du niveau régional

3.5.1 Caractéristiques des départements de l’Atacora et de la Donga

Les départements de l’Atacora et de la Donga sont situés au Nord-Ouest du Bénin. La superficie totale est de 31.625 km2 (comme la Belgique), pour une population totale de 1.300.000 habitants soit une densité très faible de 42 habitants par km2 avec des variations par commune comme le montre le tableau ci-dessous. La population est essentiellement rurale avec une taille moyenne par ménage de 7 à 7,8 personnes respectivement dans les départements de l’Atacora et la Donga.29 Sur le plan administratif ces départements comptent : (1) à l’Atacora : une circonscription urbaine (Natitingou) et 9 communes (Boukoumbé, Cobly, Dassari, Kérou, Kouandé, Matéri, Natitingou, Péhunco, Tanguiéta et Toucountouna) ; et (2) à la Donga : une circonscription urbaine (Djougou) et 4 communes (Bassila, Copargo, Ouaké et Djougou).

Tableau 13. Superficie, population et densité dans les départements de l’Atacora/Donga Nombre d'habitants Département Commune Superficie Densité (2012) Boukoumbé 1 036 89 360 86 Natitingou 1 339 111 567 83 Toucountouna 1 075 44 488 41 Cobly 825 68 840 83 Atacora Matéri 1 740 123 519 71 Tanguiéta 5 456 80 730 15 Kérou 3 745 92 405 25 Péhunco 2 019 81 266 40 Kouandé 3 269 118 414 36 Copargo 876 74 978 81 Djougou 3 926 268 361 68 Donga Ouaké 663 67 625 102 Bassila 5 661 130 203 19 Total 31 625 1 327 056 42 Source : Ministère de la Santé - Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga (2015). Annuaire des statistiques sanitaires 2014 des départements de l’Atacora et la Donga. Avril 2015.

29 Source : INSAE Statistiques. Taille moyenne des ménages au Bénin en 2002 (http://insae- bj.org/Caracteristiques-menages.html, consulté online le 28 septembre 2015).

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Les deux départements ne présentent pas le même profil socio-économique (voir Tableau 14). Le Département de l’Atacora est un des départements les plus pauvres du Bénin, alors que la Donga est plutôt dans la moyenne. L’Atacora est également un des départements ou l’insécurité alimentaire concerne une large tranche de la population (29%, tandis que 19% dans la Donga et 12% dans tout le pays). Les deux départements sont également en retard en ce qui concerne l’éducation et l’accès à l’eau : - Dans l’Atacora 78% des chefs de ménage sont sans instruction, ils représentent dans la Donga 70% (tandis qu’ils sont 54% au niveau national) ; et - Les pourcentages des ménages ayant accès à l’eau potable sont respectivement 67% pour l’Atacora et 79% pour la Donga.

Tableau 14. Indicateurs socio-économiques dans les départements d’Atacora/Donga Pourcentage des ménages appartenant Insécurité Niveau d'instruction Ménage ayant au quintile des plus alimentaire (% de la du chef de ménage accès à l'eau

pauvres (Indice de population) (% sans instruction) potable (%) richesse) Atacora 44% 25% 78% 67% Donga 15% 15% 70% 79% National 20% 11% 54% 79% Sources : INSAE 2010, Rapport AGVSAN 2013.

3.5.2 Spécificités de la région par rapport au secteur santé

Le tableau 15 montre qu’il y a cinq zones sanitaires fonctionnelles dans les départements de l’Atacora/Donga, avec dans le secteur publique 82 centres de santé (51 à l’Atacora et 31 à la Donga); 5 hôpitaux de zone (y inclus un confessionnel), et 1 hôpital de référence (le Centre Hospitalier Départemental Atacora à Natitingou). Dans le secteur privé il y a l’hôpital Saint Jean de Dieu de Tanguiéta et celui de l’Ordre de Malte de Djougou (transformés en hôpital de zone), plusieurs cliniques et centres de santé.

Tableau 15. Formations sanitaires publiques dans les départements d’Atacora/Donga Centre de santé de sous- Département Zone sanitaire Hôpital de zone préfecture (#) Atacora Natitingou Boukoumbé (7) À Natitingou (NBT) Toucountouna (3) Natitingou (6) Tanguiéta Cobly (4) À Tanguiéta (TMC ; Hôpital Saint Matéri (6) Jean de Dieu : confessionnel) Tanguiéta (9) Kouandé Kérou (6) À Kouandé (2KP ; nouvel hôpital Péhunco (3) en construction) Kouandé (7) Donga Djougou Copargo (4) À Djougou (DCO ; nouvel hôpital Ouaké (5) en construction) Djougou (14) Bassila Bassila (8) À Bassila Source : Ministère de la Santé - Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga (2015). Annuaire des statistiques sanitaires 2014 des départements de l’Atacora et la Donga. Juin 2015.

Les départements de l’Atacora et de la Donga connaissent une meilleure couverture sanitaire par le passé du fait de la fréquentation accrue des formations sanitaires par les populations, de l’existence de meilleures infrastructures sanitaires, et l’abandon progressif des habitudes traditionnelles de prise

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en charge thérapeutique en dehors du circuit formel. Le taux de fréquentation des services de santé dans les départements de l’Atacora/Donga était 49,5% en 2014, tandis que celui au niveau national était 52,8%30, et reste encore loin de la cible départementale de 75%31. Un facteur limitant qui mérite d’être souligné reste l’insuffisance du personnel médical. Tableau 16 présente des indicateurs de performance et leurs chiffres récents dans les départements de l’Atacora et la Donga.

Tableau 16. Indicateurs de performance du secteur de santé dans les départements de l’Atacora/Donga, 2014 Cible départementale en Indicateur Valeur atteinte Ecart 2014 Taux de fréquentation des services de santé 75% 49,50% -25,5 Taux de fréquentation des services de santé 94% 112,57% +18,57 par les enfants de 0 à 5 ans Nombre de zones sanitaires fonctionnelles - 5 - Proportion de FENC dépistées séropositives au - 1,21 - VIH/SIDA Taux de succès thérapeutique en TPM+ 87% 90,95% +3,95 nouveau cas Taux de couverture vaccinale au Pentavalent 3 97% 98,80% +1,8 des enfants de 0-11 mois Taux de couverture vaccinale au VAR des 90% 94,18% +4,18 enfants de 0-11 mois Taux d'accouchement assisté par le personnel 97% 79,78% -17,22 médical et paramédical en maternité Taux de consultation prénatale 98% 87,61% -10,39 Taux d'utilisation des méthodes modernes de ˃14% 12,54% - contraception Pourcentage d'enfants de moins de 5 ans 95% 52% -43 dormant sous moustiquaires imprégnées Pourcentage de femmes enceintes dormant 90% 67,5% -22,5 sous moustiquaires imprégnées Taux de consommation base engagement du 1000 74,89[2013] -25,11 budget santé (%) Taux de couverture des ménages en ouvrages 62,2 5,5 -56,7 d’évacuation des excrétas Taux de couverture en ouvrages d’évacuation 96,1 92 -4,1 des excrétas en milieu scolaire Source : Ministère de la Santé. Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga. Annuaire des statistiques sanitaires 2014 des départements de l’Atacora et la Donga. Juin 2015. Remarque : Le choix a été fait de présenter ici les valeurs pour l’ensemble des deux départements de l’Atacora et de la Donga, tandis qu’il serait possible de présenter uniquement les valeurs du département de la Donga où la coopération belge est active dans les deux zones sanitaires.

3.5.3 Spécificités de la région par rapport au secteur agricole

Dans les deux départements de l’Atacora et la Donga, l’agriculture est la principale activité occupant plus de 80% des ménages. Les exploitations sont de petites tailles et la production peu intensive. Près de 60% des ménages pratiquant l’agriculture déclare n’utiliser aucun intrant.

30 Statistiques nationales pour 2014 pas encore disponible et donc cette valeur réfère encore au 2013. 31 Cible nationale est 60% (source : Annuaire des Statistiques Sanitaires 2014).

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Contrairement aux départements du Sud, les départements du Nord ne comptent qu’une seule saison des pluies ce qui ne permet qu’un seul cycle de production sauf en cas d’irrigation. Les semis se font en mai/juin et les récoltes s’achèvent en janvier. La période de soudure se situe entre avril et août.

Les cultures vivrières principales concernent le maïs, le sorgho, le fonio, le manioc et le taro. Le département de l’Atacora est un important producteur de coton avec 18% de la production nationale en 2012 et seulement 5% pour la Donga. Si le coton est la principale culture de rentes, un nombre important ‘agriculteurs se sont orientés vers des cultures commercialisables alternatives comme la production de riz, le maraichage (à proximité des centres urbains) et l’anacarde. Cette évolution est accompagnée d’une certaine intensification au niveau de la culture du riz et du maraichage et par des aménagements de bas-fonds pour la culture du riz. La filière anacarde a également été renforcée par l’introduction de matériel végétal et l’utilisation de techniques modernes. Ce sont principalement ces filières qui ont bénéficié de l’appui de la coopération belge PAMRAD et FAFA-AD.

Pour la filière riz, les deux départements disposent de conditions favorables dans la mesure où ils concentrent 22% des 205.000 Ha de bas-fonds. Le Bénin reste déficitaire en riz et en 2007 40% des besoins nationaux étaient couverts par des importations. La principale menace qui pèse sur la filière est la compétitivité des productions locales par rapport aux importations.

Pour le sous-secteur de maraîchage, il y également des opportunités pour la région dans la mesure où les besoins augmentent notamment pour la tomate, le gombo, les oignons, les piments et les pommes de terre. Comme pour le riz, le potentiel de bas-fonds aménageables est un atout à valoriser.

La culture de l’anacarde est bien implantée au Bénin et on constate une hausse des superficies plantées dans certaines communes des deux départements (Bassila, Djougou, Copargo, Kouandé, Péhunco, Ouaké). Des études montrent qu’il s’agit d’une filière compétitive et qui offre des perspectives de développement et de création de valeur ajoutée (actuellement 5% des noix sont transformées localement.

Dans chacune de ses filières, il y a des organisations de producteurs qui ont reçu l’appui des interventions de la coopération belge. Les organisations faitières au niveau des départements sont l’URCPR (riz), l’URCoopMa (maraichage) et l’URCPA (anacarde). Elles disposent de structures relais au nouveau des communes et des villages. Ces structures de création relativement récentes restent fragiles. Le renforcement des capacités à ce niveau est un des axes d’intervention du FAFA-AD.

3.6 La théorie du changement, les hypothèses et risques

La théorie du changement de la coopération belge dans les secteurs de la santé et de l’agriculture est présentée dans la figure 1 à la fin de ce chapitre. Cette théorie du changement présente de manière synthétique les liens entre les contributions financières et non-financières de la coopération belge et les objectifs de développement. Dans la partie droite sont identifiés les risques et hypothèses liés au partenariat belgo-béninois et dans la partie gauche les risques et hypothèses liés à des facteurs externes. Cette théorie du changement a été construite sur base des éléments suivants qui sont présentés en détail dans les chapitres ci-dessus: (a) les stratégies sectorielles du gouvernement béninois, (b) les programmes indicatifs de la coopération belge, et (c) l’analyse du contexte et des enjeux propres de chaque secteur. Les entretiens avec des acteurs-clé de la coopération belge au Bénin et du gouvernement béninois même ont permis de vérifier la version provisoire de la théorie du changement.

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La définition de l’impact dans la théorie du changement, càd « la contribution à la croissance de l’économie et à la réduction de la pauvreté », est basée sur les programmes indicatifs de coopération dans lesquels un objectif général pour la coopération belge a été défini. Dans cette évaluation, le niveau impact n’est pas analysé directement, mais l’évaluation se concentre sur les objectifs spécifiques des deux secteurs (les outcomes dans la figure 1). Par ailleurs, la stratégie d’intervention de la coopération belge dans les deux secteurs se caractérise par son double ancrage avec une concentration des appuis dans quatre départements et des interventions d’appui instititutionnel au niveau national. Pour le secteur de la santé, on peut même parler d’un triple ancrage (niveau central, départemental et puis la zone sanitaire).

Pour le secteur santé, l’objectif spécifique (outcome) peut être formulé comme suit : « l’amélioration de l’état de santé de la population à travers le renforcement de la pyramide sanitaire et le renforcement de la demande ». Les interventions de la coopération belge durant la période évaluée reposent sur les deux piliers, offre et demande. Les outputs attendus du pilier ‘offre’ sont le renforcement des capacités des acteurs de la pyramide sanitaire et l’amélioration de qualité de ses services, tandis que les outputs espérés à côté de la demande se concernent l’amélioration de l’accessibilité des services de soins de santé. Les interventions dans le secteur de la santé se distinguent de la manière suivante :  appui opérationnel aux zones et départements sanitaires (PAZS-Bassila, PAZS-KTL, PAZS- Comé II, PARZDS) ;  appui institutionnel au niveau central (AIMS) ;  appui technique à un sous-secteur spécifique tel que la transfusion sanguine (PASTAM). L’actuel projet PASS Sourou combine la mise en œuvre à tous les niveaux, avec un triple ancrage au niveau central (au Ministère de la Santé), intermédiaire (dans les Directions Départementales Sanitaires de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo) et opérationnel (dans les cinq zones sanitaires appuyées).

Pour le secteur de l’agriculture, l’objectif spécifique (outcome) est « le développement des filières agricoles pour améliorer leur contribution à la croissance et à la sécurité alimentaire ». Cet objectif repose sur deux axes d’intervention, d’abord la création d’un environnement favorable au développement des filières par le renforcement des acteurs étatiques et privés et deuxièmement l’amélioration de la productivité et de la rentabilité des filières agricoles porteuses. L’AIMAEP vise principalement le renforcement des capacités des acteurs tandis que le PAMRAD et son successeur le FAFA-AD concerne à la fois le renforcement des acteurs (publics et privés) pour PAMRAD et surtout privé pour FAFA-AD. Les interventions spécifiques de diversification des filières concernent principalement PAMRAD et FAFA-AD.

Au niveau des inputs il est important de distinguer entre les projets et programmes de cooperátion mises en œuvre par la Coopération Technique Belge et le dialogue politique (y compris la coordination des bailleurs de fonds) qui est la responsabilité de la DGD. La coopération belge est supposée être très active (en tant que chef de file ou en tant que participant actif) dans la coordination des bailleurs de fonds qui se traduit dans un dialogue sectoriel interactif avec le gouvernement béninois. En effet, les ambitions pour les deux secteurs sont très élevées et nécessitent un dialogue permanent entre partenaires pour stimuler la confiance et une bonne compréhension mutuelle pour créer les conditions du succès des politiques et résoudre adéquatement les problèmes de mise en œuvre.

La théorie du changement repose sur un certain nombre d’hypothèses et risques explicites ou implicites aux différents niveaux qui sont expliquées ci-dessous.

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3.6.1 Hypothèses et risques au niveau de la coopération bénino-belge

Au niveau du partenariat entre la coopération belge et le gouvernement béninois, les principales hypothèses identifiées dans le contexte de la théorie du changement sont présentées ci-après. L’équipe d’évaluation ex-post a identifié ces hypothèses dans les programmes indicatifs de coopération, dans lesquels ils constituent des choix stratégiques de la coopération belge. Dans la théorie du changement ces choix influencent hypothétiquement le changement attendu et durable.

A côté de ces principales hypothèses, chaque intervention de la coopération belge est construite sur base de son propre cadre logique avec hypothèses spécifiques, mais qui ne sont pas évalués ici.

 Hypothèses liées à la partie belge Une première hypothèse est relative à la concentration sectorielle et géographique de la coopération belge. La présence continue et l’expertise sectorielle de la coopération belge dans les deux secteurs et les départements ciblés sont considérées comme des avantages comparatifs et des contributions positives à l’efficacité et l’efficience. Cette concentration est aussi liée à l’hypothèse de la nécessité de créer une masse critique nécessaire pour obtenir les changements souhaités par rapport aux besoins. La concentration des moyens dans les quatre départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo, permet-elle, en combinaison avec l’appui au niveau central, à réaliser les outputs/outcomes au niveau sectoriel : - Pour la santé : le renforcement de la pyramide sanitaire (offre) et l’amélioration de l’accessibilité des services de soins de santé (demande) afin d’atteindre une amélioration de l’Etat de santé de la population ; - Pour le secteur agricole : le renforcement des capacités des acteurs étatiques et privés et l’amélioration de la productivité et de la rentabilité des filières agricoles porteuses pour obtenir un développement des filières agricoles et une amélioration de la sécurité alimentaire et nutritionnelle.

Autre hypothèse est que les interventions de la coopération belge sont intégrées dans une approche sectorielle. Après la mise en place de la politique de déconcentration et décentralisation l’accent de la coopération belge est aussi mis sur un ancrage institutionnel approprié aux différents niveaux des autorités. Cet ancrage (double ou triple dépendant du secteur) est supposé de contribuer à l’efficacité et la durabilité des interventions.

 Hypothèses liées à la partie béninoise Une hypothèse liée à la partie béninoise est l’appropriation des interventions par les acteurs impliqués. Cette hypothèse est déterminante pour garantir le succès des interventions et leur durabilité. Cette appropriation concerne non seulement les bénéficiaires directes mais devrait également se refléter dans les priorités nationales - notamment dans les choix budgétaires - pour garantir les moyens de fonctionnement des structures mises en place.

Autre hypothèse concerne l’opérationnalisation des politiques sectorielles nationales et la concrétisation des réformes institutionnelles. En effet, ces dernières années de nombreuses réformes ont été décidées et des politiques sectorielles ambitieuses ont été définies. Par contre, leur concrétisation tarde à se mettre en place ou, dans certains cas, des décisions contraires aux politiques sont prises. Pour les deux secteurs, en plus des politiques sectorielles, la politique de décentralisation (PONADEC) constitue un enjeu essentiel dans la mesure où bon nombre de missions dans les deux secteurs sont assurées au niveau des communes ou des structures déconcentrées.

La bonne gouvernance et la politique budgétaire du gouvernement béninois constituent des autres éléments déterminants dans la théorie du changement. En effet, dans les deux secteurs, un des enjeux est d’améliorer l’offre de services publics (la pyramide sanitaire pour la santé et services de

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conseil/vulgarisation et autres services d’appui dans le secteur agricole) et de renforcer la demande (assurances/mutuelles de santé, subventions aux intrants). Ces politiques nécessitent de dégager des moyens budgétaires importants pour ces deux secteurs.

3.6.2 Facteurs externes au niveau du contexte béninois

De plus, la théorie du changement doit tenir compte de l’environnement externe. Les principaux facteurs externes identifiés par l’équipe d’évaluation ex-post concernant les deux secteurs sont la croissance démographique et la fragilité économique.

La pression démographique est très élevée32 au Bénin avec un taux de la croissance démographique supérieure à 2,8% en 201433. Elle est associée aux migrations internes et à l’urbanisation croissante34 qui, avec un taux de croissance supérieur à 4%35, affecte les deux secteurs. - Pour les deux secteurs : la pression démographique à un impact sur la sécurité alimentaire et la santé des populations ; - Pour la santé : la croissance démographique et l’urbanisation nécessitent d’ajuster en permanence l’offre à la demande pour les services sanitaires ; - Pour le secteur agricole : la croissance démographique et l’urbanisation créent des opportunités de développement de filières mais créent aussi une pression accrue sur les ressources.

Les éléments de fragilité de la croissance économique risquent d’influencer la durabilité des résultats de la coopération belge. Comme l’analyse du contexte met en évidence (voir chapitre 3.2), le Bénin a connu ces dernières années une croissance relativement soutenue. Cette croissance principalement liée au développement du secteur agricole et au développement des activités du port reste fragile et dépendante de facteurs exogènes comme l’évolution des prix internationaux (engrais, riz, coton, anacarde) ou les changements de politiques au Nigeria, principal partenaire commercial du Bénin. Un changement brutal dans le contexte peut affecter la croissance économique et affecter directement les politiques de développement du secteur agricole et les politiques d’amélioration du secteur de la santé.

La théorie du changement présenté dans ce paragraphe (voir Figure 1) est la base de référence qui a permis de structurer le cadre d’évaluation et dont les résultats sont présentés et discutés dans les chapitres 4, 5 et 6.

32 Avec un accroissement annuel de la population autour de 3% depuis les années 90 le Bénin se classe parmi les pays à fort taux de croissance démographique. Le taux de fécondité reste encore élevé tandis que le taux de mortalité est en baisse (même si le niveau actuel reste toujours préoccupant). Source : Ministère de la Santé (2010). Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018. 33 Source : CIA World Factbook. http://www.indexmundi.com/benin/demographics_profile.html; consulté online le 13 juillet 2015. 34 Preuve de l’exode rurale sont les chiffres suivants : au recensement de 1961, la population rurale représentait 90% de la population totale. Elle ne représente que 73% en 1979, 64% en 1992 et 60% en 2002. Source : Ministère de la Santé (2010). Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018. 35 Source : CIA World Factbook. http://www.indexmundi.com/benin/demographics_profile.html; consulté online le 13 juillet 2015. Le taux d’urbanisation est 4.12% (taux de changement annuel – estimations 2010- 2015).

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Figure 1. Théorie du changement de la coopération belge au Bénin

FACTEURS EXTERNES HYPOTHÈSES/RISQUES IMPACT COOPÉRATION BÉNINO-BELGE CONTEXTE DU PAYS Contribution à la croissance de l’économie et la réduction de la pauvreté

Partie belge Croissance démographique forte Concentration sectorielle et OUTCOMES OUTCOMES et urbanisation croissante: géographique des interventions opportunités ou menaces Amélioration de l’état de santé de la Diversification des filières agricoles et population à travers le renforcement de la l’assurance de façon durable de la sécurité pyramide sanitaire et le renforcement de la alimentaire et nutritionnelle Approche d’appui sectoriel demande

Ancrage institutionnel aux Croissance économique différents niveaux des autorités dépendante de facteurs externes OUTPUTS OUTPUTS OUTPUTS OUTPUTS déconcentrées et décentralisées (prix internationaux, politique Renforcement des Amélioration de Renforcement des Amélioration de la commercial du Nigeria) capacités des acteurs l’accessibilité des capacités des acteurs productivité et de la dans le pyramide services de soins de étatiques et privés rentabilité des filières sanitaire et santé (demande) dans le secteur agricole agricoles porteuses Partie béninoise amélioration de la ainsi que l’écoulement qualité (offre) des produits Concrétisation des réformes et opérationnalisation des politiques sectorielles nationales

Appropriation des interventions Projets aux niveaux des Dialogue politique sur la Projets au niveau des Dialogue politique sur par les acteurs impliqués zones sanitaires, des santé publique communes, au niveau l’agriculture Directions des CARDER et au Départementales de la niveau national Politique budgétaire et soutien Santé, et au niveau central aux secteurs santé et agriculture

INPUTS

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4 ANALYSE EX-POST DE LA DURABILITÉ DES INTERVENTIONS DANS LE SECTEUR DE LA SANTE

L’évaluation des projets santé de la coopération belge englobe quatre projets terminés et évalués ex- post et en détail : PAZS-Bassila, PASTAM, PARZDS et AIMS (voir aussi les annexes 4-7 pour les détails de l’évaluation ex-post de ces quatre projets). Les autres projets ont aussi été analysés, mais en moindre détail : le PASS Sourou parce que le projet vient de démarrer en 2014, le PAZS-KTL et le PAZS-Comé II parce que l’équipe d’évaluation ex-post n’a visité la région appuyée par ces projets que très brièvement. Le fait que le projet PAZS-KTL a été évalué – à mi-parcours et à la fin – conjointement avec le projet PAZS-Bassila explique que de temps en temps les deux projets figurent dans la même synthèse.

4.1 Les interventions sont-elles formulées avec un regard sur la pertinence et la durabilité ?

4.1.1 Analyse adéquate du contexte et des risques

En général les dossiers techniques et financiers des sept projets de l’échantillon contiennent une analyse adéquate du contexte institutionnel, politique, socio-économique et une analyse des risques avec proposition des mesures de mitigation. Spécifiquement pour les quatre projets évalués ex-post plus de détails sur l’analyse adéquate du contexte et des risques avec un accent particulier sur la prise en compte de la durabilité sont présentés ci-dessous.

Le projet PAZS-Bassila a comme objectif spécifique que la zone sanitaire de Bassila est rendue totalement opérationnelle. Le rapport de formulation contient une analyse précise du contexte et des risques, avec un chapitre sur la durabilité organisationnelle et financière, qui est entravée par la déconcentration et décentralisation. Selon le rapport d’évaluation finale le PAZS-Bassila correspond bien au programme indicatif de coopération36 « à s’inscrire dans la perspective du développement de l’entité opérationnelle la plus décentralisée du Ministère de la santé, la zone sanitaire ».37

L’amélioration de la sécurité transfusionnelle pour les populations de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo est l’objectif spécifique du projet PASTAM. Le dossier technique et financier du projet PASTAM contient une analyse adéquate du contexte et des risques: . En ce qui concerne le contexte socio-économique : « près de 50 % de la population à moins de 15 ans, ce qui signifie que la moitié de la population du Bénin est inéligible au don du sang » et « Le facteur économique constitue une limitation importante de l’accès aux soins » ; et . En ce qui concerne le contexte politique et institutionnel : « Le PASTAM est venu insuffler une nouvelle dynamique et a contribué à la réflexion nationale sur le financement du secteur grâce à une étude spécifique ». Le DTF du projet PASTAM fait preuve d’une vision sur la durabilité en anticipant qu’un des résultats prévus pour pérenniser les acquis du projet est d’assurer le financement des coûts récurrents des services de la transfusion sanguine. Un des risques les plus importants de la durabilité au moment de la formulation de l’intervention en 2005 était la non-création d’une ligne budgétaire pour le sous-

36 Le projet correspond à la fois au PIC de 1998 et à celui couvrant la période 2004-2007, respectivement les PICs actuels de la formulation (en 2002) et reformulation (en 2006) du projet PAZS-Bassila. Mais le projet correspond aussi aux objectifs stipulés dans le PIC 2008-2011, qui était le PIC actuel au moment de l’évaluation finale. 37 Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008.

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secteur de la transfusion sanguine, ce qui n’est pas encore réalisé dix ans après (au moment de cette évaluation et la visite au Bénin en mai-juin 2015).

Le projet AIMS se focalise sur l’opérationnalité et efficacité des activités de planification, de coordination, de suivi-évaluation de la mise en œuvre du PNDS dans le cadre du renforcement de la pyramide sanitaire du Ministère de la Santé. Le projet AIMS s’inscrit dans le plan stratégique du secteur de la santé du Bénin, c.à.d. le Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018 qui « est la concrétisation d’un travail consensuel ciblant les problèmes majeurs de santé de la population béninoise, est le résultat de plusieurs ateliers sur les priorités du secteur de la santé pour les prochaines années ».38 Le dossier technique et financier du projet AIMS comprend une analyse des forces et faiblesses du secteur santé au Bénin (sur base de la revue santé 2008) et une formulation ‘positive’ des risques sous forme d’hypothèses, avec un sous-chapitre sur les risques liés à la durabilité. Le mouvement de remontée des expériences du terrain est mentionné comme un des risques les plus importants, « d’où l’intérêt de la collaboration du Ministère de la Santé avec l’IRSP39 et la question – à terme – d’une institutionnalisation des mécanismes de capitalisation d’expérience (avec des ressources) au sein du MS ».40 Pendant sa visite de terrain l’équipe d’évaluation ex-post a constaté que la remontée de ces expériences reste une préoccupation, même si le projet AIMS avait organisé des ateliers de capitalisation lors de sa clôture.

L’objectif spécifique du projet PARZDS est formulé comme suit: « L'accessibilité des populations des zones sélectionnées, en particulier des groupes les plus vulnérables, à des soins de santé de qualité est améliorée ». Une analyse détaillée de la situation institutionnelle et politique, de l’organisation du secteur et du système de santé local et des défis est incluse dans le DTF du projet PARZDS.41 Une liste des hypothèses par résultat est aussi incluse mais pas en détail et sans proposition des mesures de mitigation. En ce qui concerne la durabilité, le DTF réfère seulement aux risques concernant les attentes du personnel des formations sanitaires de recevoir des primes d'éloignement et de performance. La position de la coopération belge est que « le PARZDS ne doit pas s'engager de façon unilatérale à des mesures de motivation, dans l'absence d'une politique nationale claire en la matière. Il y a deux raisons: (i) le traitement préférentiel de certains personnels, exclusivement dans le cadre d'un projet bilatéral crée une situation inéquitable et de concurrence; (ii) ces mesures ont un très grande risque de ne pas être durables à la fin du projet ».42

La formulation est la première phase de tout nouveau projet à laquelle participent activement tous les concernés et qui a souvent conduit à une forte appropriation dudit projet par les acteurs et bénéficiaires. Les concernés rencontrés sur le terrain ont confirmé par exemple qu’ils étaient bien impliqués dans la conceptualisation de la nouvelle intervention de la coopération belge, le PASS Sourou, qui devrait pérenniser les acquis ou les résultats pas encore obtenus des projets AIMS et PARZDS.

38 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Dossier technique et financier. Novembre 2008. 39 Depuis 2012, l’Institut Régional de Santé Publique (à Ouidah) et l’Institut Royal des Tropiques (à Amsterdam) fournissent un suivi scientifique aux cinq zones sanitaires où la CTB intervient, surtout dans les domaines de la formation en recherche opérationnelle et capitalisation des résultats. 40 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008. 41 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique et financier. Juin 2010. 42 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique financier. Juin 2010.

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4.1.2 Prévision d’une stratégie de transition/sortie

Dans aucun des documents de projets de la coopération belge formulés avant 2005 l’équipe d’évaluation ex-post a trouvé la prévision explicite d’une stratégie de transition ou sortie à terme. Dans le dossier technique et financier du PASTAM (2005) on lit que « la poursuite de l'intervention pourrait être intégrée dans une intervention plus vaste (p.ex. la transfusion sanguine au niveau central, activités dans les PAZS); trois mois avant la fin de l'intervention, les responsables seront chargés de préparer les opérations de la clôture et le rapport final ».43 Dans le DTF du projet PARZDS, qui est une continuation des projets d’appui aux zones sanitaires comme les PAZS-Bassila/KTL/Comé II, il est mentionné que « le projet est axé sur une amélioration des capacités des institutions, de leur personnel, et des interactions entre les acteurs. L’objectif est que les mécanismes essentiels seront en place après une période de quatre ans, mais une dynamique de changement est un processus à long terme. Il serait logique qu’elle soit suivie par d’autres étapes pour la consolidation ».44 Ceci implique indirectement que le PARZDS pourrait être suivi par une autre intervention, probablement pour plusieurs raisons (p.ex. nouveau PIC en préparation, durabilité,…). L’évaluation à mi-parcours du même projet PARZDS « n’a pas rencontré de stratégie claire pour la période de transition entre l’AIMS/PARZDS et le futur PASS, hormis le fait que le budget du PARZDS servira à assurer le financement du ‘double ancrage’ ».45 Par contre, la coopération belge a indiqué bien en avant que « le projet d‘Appui Institutionnel au Ministère de la Santé (AIMS), qui a démarré en juin 2009, était initialement prévu pour une période de 5 ans (dont 4 ans de phase opérationnelle). Suite à la décision [récente] des deux gouvernements d‘intensifier leur partenariat, il est envisagé de poursuivre le projet AIMS au-delà de sa clôture prévue en novembre 2013. Cela en le fusionnant avec le projet PARZDS, en un programme unique coopération bénino-belge dans le secteur de la santé ».46 L’évaluation à mi- parcours du PARZDS se déroulait presque parallèlement avec l’identification de l’actuel projet PASS Sourou (février 2013) et recommandait à la SMCL de « réfléchir dès maintenant à l’organisation de la gestion, du leadership et de la coordination du programme pendant la période transitoire entre la fin de l’AIMS (novembre 2013) et le début du prochain programme en 2014. Dans cette réflexion devrait être incluse la question de la participation des Directions Départementales de Santés de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo au fonctionnement des groupes techniques de travail ».47 Celles- ci sont des preuves des intentions de la coopération belge et des recommandations des évaluations d’accorder plus d’attention aux stratégies de transition (au lieu des stratégies de sortie).

4.1.3 Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions

La cohérence et l’harmonisation du PAZS-Bassila avec les stratégies béninoises et belges sont bonnes, en matière de l’identification de la zone et de la continuation par d’autres projets (suivants). Comme le rapport d’évaluation finale du PAZS-Bassila montre : « Au niveau interne (projets belges) on note que certaines options telles que le choix des zones d’intervention sont relativement bien harmonisées. C’est par exemple le cas du projet PASTAM qui est mis en œuvre dans les zones PAZS ».48

43 Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 44 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique et financier. Juin 2010. 45 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Mars 2013. 46 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 47 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Mars 2013. 48 Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 36 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

Dans le dossier technique et financier du projet PASTAM la cohérence et la complémentarité de cette nouvelle intervention – spécifiquement dans le sous-secteur de transfusion sanguine – mentionne que « la duplication des activités sera évitée et complémentarité avec des activités prévues par le Service National de la Transfusion Sanguine et d'autres PTFs sera assurée ».49 Dans le même DTF on décrit la cohérence avec la politique nationale de la transfusion sanguine, la cohérence avec le projet sur la transfusion sanguine de l'Union Européenne (1998-2001) et de l’APEFE (2002-2005) et on conseille de « chercher collaboration étroite avec le PAZS-Bassila et PAZS-KTL » et des autres partenaires techniques et financiers actifs dans le domaine de VIH (p.ex. pour les achats des réactifs). Dans le DTF du projet AIMS on note une critique sur les trois projets d’appui aux zones sanitaires (PAZS-Bassila/Comé/KTL) qui donnent priorité au renforcement des services de soins de santé au niveau local, mais « sans relation les uns avec les autres », de la sorte sans cohérence interventionnelle.50

Le projet de continuation de l’appui aux (plusieurs) zones sanitaires, le PARZDS, a été formulé dans l’esprit de (plus de) synergies et complémentarité entre les différentes zones sanitaires.51 Le projet AIMS même essaie d’augmenter la cohérence avec la stratégie d’appui de la coopération belge en santé et son dossier technique financier confirme que « les principes de l’appui de la coopération belge en santé, décrits dans la nouvelle note politique de santé de la coopération belge et le cadre conceptuel de la plateforme Be-cause Health52, peuvent se résumer à deux piliers : (1) la qualité de l’interaction et du dialogue entre tous les partenaires et acteurs concernés par la santé au sein et en dehors du secteur de la santé en vue du renforcement global du système de santé dans son ensemble, et (2) le développement endogène qui vise l’appui à l’élaboration des politiques de santé appropriées par les décideurs aux différents niveaux du système de santé, et des stratégies à finalité publique adaptées aux besoins des bénéficiaires et aux services de santé opérationnels ».53

Le DTF du projet AIMS mentionne que « la synergie entre PTFs se ne situe pas uniquement au niveau central mais aussi au niveau opérationnel. Entre autre à travers le système des groupes de travail thématiques au sein du MS, les expériences entre les différents appuis au niveau de la DDS et/ou ZS seront échangées et mise en valeur en vue de rationaliser la politique sanitaire ».54 Sur le terrain on a pu constater que les groupes de travail techniques ont été mis en place mais qu’ils sont peu fonctionnels par rapport aux discussions ou décisions stratégiques au sein du Ministère de la Santé.

Globalement les projets de la coopération belge prennent en compte les leçons antérieures de la coopération belge et/ou celles des autres PTFs dans le même secteur ou dans la même région, un constat qui est surtout fait dans les rapports de formulation ou les dossiers techniques financiers.

49 Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 50 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Dossier technique et financier. Novembre 2008. 51 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique et financier. Juin 2010. 52 Be-cause Health est une plate-forme belge informelle et pluraliste, ouverte à des membres institutionnels ou individuels, actifs et intéressés par les problématiques de santé internationale et publique. Cette plate-forme a contribué à l’élaboration de la note politique de santé de 2009. Sources : (1) www.be-causehealth.be. (2) Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction- Générale Coopération au Développement (2009). Note politique : Le droit à la santé et aux soins de santé. Rédigée par la DGD en collaboration avec le Groupe de travail Santé et la Plate-forme Be-cause Health et approuvée par le Ministre Charles Michel à Bruxelles le 24 novembre 2008. Avril 2009. 53 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Dossier technique et financier. Novembre 2008. 54 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Dossier technique et financier. Novembre 2008.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 37 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

Le troisième programme indicatif de coopération (PIC 2008-2011) exprime clairement la volonté de la coopération belge de renforcer la complémentarité entre les interventions belges et celles des autres PTFs, dans un climat de collaboration des PTFs vers une approche sectorielle. Aussi le PNDS 2009-2018 exprime cette volonté. Le dossier technique et financier récent du projet PASS Sourou répète la volonté de contribuer à l’approche sectorielle, et non plus l’approche projet.

Selon l’équipe d’évaluation ex-post, si l’approche évolue bien d’une approche projet à une approche programme, elle ne constitue pas pour autant une approche sectorielle mais plutôt une approche d’appui sectoriel. En effet, les interventions de la coopération belge ne couvrent pas l’entièreté des secteurs mais seulement certaines thématiques et/ou certaines régions.55

En réalité l’approche d’appui sectoriel de la coopération belge et l’option de l’ancrage institutionnel de la coopération aux différents niveaux se sont installées avec l’actuel projet PASS Sourou. La collaboration entre les PTFs connait une nouvelle dynamique avec les réunions régulières des acteurs impliqués dans le secteur de la santé au Bénin, mais la complémentarité des interventions des différentes partenaires techniques et financiers est aléatoire. Les différentes modalités appliquées par les partenaires qui appuient le financement basé sur les résultats (FBR) dans différentes zones sanitaires est un exemple.

Est-ce que les interventions ont été formulées avec un regard sur la pertinence et la durabilité ?

L’analyse du contexte dans lequel les interventions de la coopération belge dans le secteur de la santé sont mises en œuvre est adéquatement faite et décrite dans les dossiers techniques et financiers. Les hypothèses et risques de la durabilité ne sont pas toujours bien détaillés dans la formulation des interventions.

Néanmoins une stratégie de transition ou sortie à terme n’est jamais prévue explicitement dans les dossiers techniques financiers des interventions. Un argument possible pour ce constat est que la vision de la coopération belge s’étale sur une période plus large de celle de l’intervention proposée et que les responsables de la coopération belge ne se préoccupent pas tellement par la durabilité des bénéfices parce que très probablement les interventions se continuent par une autre intervention ou par une étape suivante.

Entre elles les interventions de la coopération belge sont cohérentes et complémentaires, mais la cohérence et complémentarité de toutes les interventions des différents partenaires techniques et financiers dans le secteur santé n’est pas optimale et manque encore de coordination adéquate et de leadership du Ministère de la Santé.

4.2 Les interventions étaient-elles efficaces et les bénéfices sont-ils encore observables ?

La coopération belge contribue au secteur de la santé au Bénin, d’une part par ses projets de santé au niveau opérationnel et au niveau central et d’autre part par la participation au dialogue politique sur la santé publique. L’équipe d’évaluation ex-post a appris lors de la visite du pays que la phase de planification et d’opérationnalisation des interventions de la coopération belge est aussi participative que la formulation ce qui aboutit à des plans de mise en œuvre intégrés, réalisables, validés et acceptés par la plupart des parties prenantes. En plus, ceci renforce l’appropriation chez le personnel

55 Voir aussi le chapitre 3.2.2 (page 12) pour le commentaire de l’équipe de l’évaluation ex-post sur la terminologie de l’approche sectorielle et sa décision de parler plutôt d’une approche d’appui sectoriel.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 38 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

de santé et les autres bénéficiaires ainsi que leur engagement, et ces deux sont à la fois des éléments essentiels pour la durabilité des bénéfices. Ici les outputs et outcomes de la coopération belge dans le secteur de la santé et le système de suivi-évaluation des projets belges sont présentés.

4.2.1 Outputs

Globalement, sur la base des rapports finaux de clôture des projets, les résultats des projets de la coopération bénino-belge dans le secteur de la santé peuvent être considérés satisfaisants.56 Les réalisations de chaque projet sont bien décrites dans les rapports d’évaluation à mi-parcours et finale, toujours par résultat intermédiaire, et surtout en référant aux activités et outputs réalisés par le projet, pas toujours spécifiquement aux outcomes. Souvent, les indicateurs de suivi révèlent du processus et non du résultat et ne pouvaient donc pas rendre compte des effets induits par la mise en œuvre du projet.

Les outputs réalisés (ou pas) par les projets PAZS-Bassila, PASTAM, PARZDS et AIMS peuvent être connectés aux outputs présentés dans la théorie du changement de la coopération belge dans le secteur de la santé au Bénin (voir figure 1 dans ce rapport) : . au renforcement des capacités des acteurs et à l’amélioration de la qualité dans la pyramide sanitaire (offre); et . à l’amélioration de l’accessibilité des services de soins primaires (demande). L’équipe d’évaluation ex-post résume ci-dessous les outputs les plus pertinents et durables qui sortent des interventions de la coopération belge évaluées ex-post. Plus de détails se trouvent dans les annexes 4-7 et plus spécifiquement dans les tableaux 21 (PAZS-Bassila), 24 (PASTAM), 27 (PARZDS) et 30 (AIMS).

 OFFRE - Renforcement des capacités des acteurs dans la pyramide sanitaire et amélioration de la qualité des services de santé Quelques exemples d’outputs de l’offre des services de santé :  Des infrastructures (p.ex. construction ou réhabilitation des centres de santé, des hôpitaux de zone ou des bureaux de zone) et des équipements (p.ex. équipement pour des blocs opératoires et la réanimation, des matériels roulants tels que les ambulances pour les références, des motos pour les stratégies avancées des centres de santé, des véhicules équipés pour la collecte de sang, des équipements médicotechniques modernes pour la transfusion sanguine), mais par manque d’un plan et des ressources suffisantes la maintenance des formations sanitaires et des équipements reste une préoccupation (depuis le projet PAZS-Bassila).  Le renforcement des capacités des acteurs pour assumer efficacement leurs rôles et responsabilités qu’ils soient personnel de santé des zones sanitaires et des Directions Départementales de la Santé, ou représentants de la communauté, membres des structures de cogestion ou conseillers municipaux.  Des mécanismes et des outils de planification, supervision, de suivi et de compte rendu à tous les échelons qui renforcent non seulement la responsabilité des échelons supérieurs envers les échelons inférieurs mais aussi la redevabilité entre échelons.  Cadres de concertation, au niveau central à travers des Groupes Techniques de Travail, ou au niveau départemental, par des réunions des PTFs autour du Préfet qui contribue efficacement à la coordination des interventions en matière de santé, au renforcement de la synergie, au maintien et l’institutionnalisation des acquis au niveau communal et départemental (mini- Compact).

56 Dans les rapports finaux le code 2 « satisfaisant » est donné plusieurs fois pour apprécier la pertinence et la performance de l’intervention.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 39 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

 Le Plan directeur de développement de la transfusion sanguine 2008-2012, output spécifique du projet PASTAM, opérationnalise la politique et les stratégies du développement du sous- secteur de la transfusion sanguine et prévoit un renforcement des différents axes de l’intervention du PASTAM pour la pérennisation des acquis du projet et l’extension à tous les services de TS au niveau national. Du Plan directeur 2008-2012 quelques activités ont été exécutées grâce à l’appui financier de la coopération belge (CTB avec le projet AIMS, APEFE) et la Croix Rouge Bavaroise. L’ANTS a finalement tenue une table ronde le 16 et 17 juin 2015 et y a présenté l’actuel Plan directeur de développement de la transfusion sanguine 2014-2018 pour mobiliser des ressources additionnelles pour pouvoir exécuter le plan.  Amélioration de l’assurance qualité au niveau des hôpitaux et centres de santé, le système de référence et contre-référence, la qualité de la transfusion sanguine et la qualité de l’achat des médicaments, entre autres due à l’appui technique des équipes des projets PARZDS et AIMS.

 DEMANDE - Amélioration de l’accessibilité des services de soins de santé Au cours des projets de la coopération belge l’attention pour le volet ’demande’ a accru, avec des outputs spécifiques tels que les suivants :  Une Plateforme des Utilisateurs de Services de Santé (PUSS), le résultat du réseautage des acteurs, structures et organisations communautaires (p.ex. relais communautaires, COGECS, mutuelles de santé, groupements de femmes, associations des donneurs bénévoles de sang), est fonctionnelle dans chaque zone sanitaire appuyée par la coopération belge.  Le réseautage des mutuelles et l’établissement d’un conseil départemental de la mutualité sociale sont des outputs du renforcement des mutuelles de santé, mais ces outputs n’ont pas eu le succès attendu. En effet, bien que la prévoyance santé ait commencé à pénétrer les habitudes de certaines populations, les notions de risque et de solidarité tarde à s’installer. Ainsi les adhérents aux mutuelles de santé demeurent rares (moins de 2% des ménages) et beaucoup de mutuelles n’arrivent pas à honorer leurs engagements financiers vis-à-vis des centres de santé. Cette situation est certainement liée au fait que les stratégies de mutualisation n’ont pas suffisamment pris en compte le niveau de pauvreté de la majorité des ménages et les normes culturelles qui ne favorisent pas de dépenser sans être malade et surtout de dépenser pour la santé d’une tierce personne.  Les activités génératrices de revenues (AGR): les projets belges ont attribué des fonds aux structures communautaires (COGECS, groupements des femmes,...) les plus méritantes pour mener des activités génératrices de revenues afin d’assurer leur autonomie financière. En plus des formations, c’était une des conditions critiques pour renforcer la demande. Les interviews de terrain ont révélé que toutes les structures communautaires bénéficiaires des fonds ce sont rapidement appropriées les AGR qu’ils mènent et gèrent dans un esprit d’entreprenariat, et dans certaines localités, une part des bénéfices tirées des AGR est déjà investie dans la maintenance et l’assainissement des infrastructures sanitaires, mais ces acquis restent fragiles et les capacités d’entreprenariat de ces structures doivent être renforcées et suivies.  Ce faisant, les interventions belges se focalisent aussi sur l’autonomisation des organes de cogestion. Les structures de cogestion et cadres de concertation, y compris la PUSS, se sont senties suffisamment fortes et autonomes pour sensibiliser et mobiliser les communautés, superviser les relais communautaires, exercer un droit légitime de regard sur la gestion des structures de santé, participer à toutes les décisions relatives à la santé de leurs communautés, et contrôler les actions du personnel de santé. Les interviews de terrain ont révélé que toutes les structures communautaires bénéficiaires des fonds ce sont rapidement appropriées les AGR qu’ils mènent et gèrent dans un esprit d’entreprenariat, et dans certaines localités, une part des bénéfices tirées des AGR est déjà investie dans la maintenance et l’assainissement des infrastructures sanitaires. Mais ces acquis restent fragiles et les capacités d’entreprenariat de ces structures doivent être renforcées et suivies.

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Le financement basé sur les résultats est un des outputs des interventions récentes. C’est l’intervention phare du PARZDS qui a suscité l’enthousiasme des acteurs communautaires y compris les élus locaux et du personnel de santé dans les zones sanitaires appuyées par la CTB. Cette stratégie de financement a été conçue à partir des résultats de l’expérience de PAZS-Comè II relative « au système d’octroi de prime aux agents de santé basé sur la performance » et sur les principes de l’autonomisation et de la durabilité. Elle se caractérise par (i) sa forte intégration à la structure organisationnelle et fonctionnelle de la DDS et des ZS et donc alignée sur leurs capacités en ressources humaines, financières et matérielles parce que la DDS est responsabilisée pour le suivi&évaluation ; (ii) un comité de pilotage présidé par un maire et dont sont également membres les structures de cogestion qui participent à l’achat de performances des formations sanitaires et du personnel de santé ; et (iii) des subsides accordés aux meilleurs COGECS proportionnellement à leur performance pour mener des activités génératrices de revenues qui garantissent leur autonomie d’action. De l’avis des acteurs communautaires et du personnel de santé rencontrés sur le terrain le FBR est la porte d’entrée à un financement autonome des services de santé, à la performance et la pérennisation. Le FBR serait en train de quitter l’aspect financement et primes et évoluerait vers la discipline du personnel et le travail en équipe, l’émulation pour l’amélioration continue, la performance et la qualité - phase nécessaire au développement chez le personnel de santé d’un changement de comportement57, de la culture de transparence et de bonne gouvernance. L’équipe d’évaluation ex-post a noté que les enquêtes de vérification dans les communautés pour améliorer la qualité des soins sont presque devenues une routine pour les structures de cogestion. La quasi- totalité des personnels de santé rapportent l’absence de rupture de stock des 34 médicaments contrôlés par le FBR, la regression significative de l’absentéisme du personnel de santé à leurs postes y compris les médecins. Mieux que n’importe quelle stratégie mise en œuvre dans le secteur santé, le FBR a rapidement développé l’appropriation aussi bien chez les acteurs de la demande que chez ceux qui assurent l’offre.

La pérennisation du système FBR risque à être empêchée par un propre financement. Actuellement la Banque Mondiale et la CTB appuyent financièrement le FBR respectivement dans 8 et 5 zones sanitaires et récemment le FBR a été mis en œuvre dans les 19 zones sanitaires qui seront couvertes par le Fonds Mondial. Mais une fois que les PTFs se retirent ou arrêtent l’appui financier, la continuité du système FBR n’est pas (encore) garantie. La question de la pérennisation du système FBR est soulevé par la CTB dès le début comme un élément crucial et le PASS Sourou appuie fortement le processus de réflexion et d’action, entre autres par l’assistance à la mission conjointe organisée fin juin 2015 à ce sujet (voir 3.2.2). Pour la coopération belge le FBR est d’ailleurs qu’une étape vers un mécanisme d’accréditation des services de santé (publics et privés) et à terme un des éléments pour construire la couverture universelle. La volonté du gouvernement béninois à traduire les crédits délégués en crédit axé sur les résultats serait une option d’assurer la pérennité du financement basé sur les résultats. En plus, les acteurs locaux doivent bien s’appropier techniquement du FBR afin de pouvoir réduire l’’appui technique par les unités de projet PASS Sourou et de garantir la durabilité institionnelle et technique.

4.2.2 Outcomes

L’amélioration de l’état de la santé de la population à travers le renforcement de la pyramide sanitaire et de la demande est considérée l’outcome des interventions de la coopération belge au développement dans le secteur de la santé au Bénin. La relation entre cet outcome et les projets belges n’est pas linéaire mais l’équipe d’évaluation ex-post conclut que les outputs mentionnés ci- dessus ont contribué (pas attribué) et continuent à contribuer à la fois au renforcement de la pyramide sanitaire et de la demande.

57 Présence au poste, port de blouse, lavage des mains, accueil des usagers, propreté de l’environnement.

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Ces constats sont surtout visibles au niveau périphérique, qui est le niveau opérationnel et le niveau le plus proche aux gens. L’équipe d’évaluation ex-post utilise les indicateurs de performance dans le tableau 17 pour montrer à titre exemplaire que les interventions belges ont très probablement contribué à la meilleure performance des deux zones sanitaires appuyées par la coopération belge dans les départements de l’Atacora/Donga. Ces chiffres présentent la situation pour seulement un an, 2014, mais comparent les deux zones sanitaires du département de la Donga, c.à.d. Bassila et Djougou-Copargo-Ouaké (DCO), avec les statistiques du département même et de la globalité de l’Atacora/Donga.

Même si les deux zones sanitaires n’atteignent pas toujours la cible nationale, en général leur performance est mieux que celle des deux départements de l’Atacora/Donga ensemble. Les chiffres de la zone sanitaire de Bassila sont aussi plus positifs que ceux de la zone sanitaire de DCO ; est-ce que ceci donne une indication que la présence de la coopération belge dans la ZS de Bassila depuis 2003 – une présence plus longue que dans la ZS de Djougou-Copargo-Ouaké – porte des fruits ?

Tableau 17. Indicateurs de performance des départements de l’Atacora/Donga Indicateurs Cible ZS Bassila ZS DCO Dépt. DDS nationale Donga AD Taux de fréquentation des services de 75 90 52 59 48,8 santé Taux de fréquentation des services de 94 209 121 148,8 112,3 santé par les enfants de 0 à 5 ans Taux de prévalence au VIH/SIDA <2 1,2 1,3 1,4 1,2 parmi les femmes enceintes Taux de couverture vaccinale au 97 116 97,3 101,7 95,8 Pentavalent 3 des enfants de 0-11 mois Taux de couverture vaccinale au 94 90 89 89,3 89,4 VAR/VAA des enfants de 0-11 mois Taux de consultation prénatale 98 118 104 107 88,2 Taux d'accouchements assistés par le 97 97 94 95,5 68,4 personnel médical et paramédical en maternité Taux d'utilisation des méthodes >14 13 7 7,2 12,2 modernes de contraception Enfants <5 ans dormant sous - 90,9 64,2 69,6 52,5 moustiquaires imprégnées Femmes enceintes dormant sous - 147,6 127,4 131,5 85,2 moustiquaires imprégnées Source : Equipe de projet PASS Sourou à Natitingou. Ces chiffres de l’année 2014 sont issus lors de la revue de performance des zones sanitaires et DDS de l’Atacora/Donga.

4.2.3 Ancrage institutionnel et qualité du système de suivi-évaluation

Les documents de projet, surtout les rapports d’évaluation externe à mi-parcours et finale, et les rapports finaux, décrivent les principales activités et réalisations par résultat attendu pour montrer la performance du projet. Le rapport final résume l’atteinte des résultats intermédiaires en fonction des indicateurs retenu dans le DTF (ou dans le DTF révisé58), et y ajoute un pourcentage du degré de

58 Exemple d’une révision ou modification du DTF : l’approche du financement sur base des résultats a été incluse à mi-parcours dans le projet PARZDS et par conséquence le cadre logique initial du PARZDS a été changé.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 42 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

l’atteinte des résultats. La qualité de ce système de suivi-évaluation est bonne et la plupart des recommandations proposées dans ces rapports a été prise en compte par les équipes qui sont responsables pour l’exécution des interventions.

Le suivi et l’évaluation continue des projets de santé les plus anciens de notre échantillon (PAZS- Bassila/KTL) ont été réalisés par la Structure Mixte de Concertation Locale, à laquelle les responsables du projet concerné soumettent « le bilan des activités réalisées en comparaison avec le plan établi pour la période concernée et le planning des activités programmées pour la période suivante. Ce mécanisme est cependant plus axé sur des éléments de processus que sur des résultats qui, par ailleurs sont difficiles à mettre en évidence au regard des insuffisances relevées sur les indicateurs ».59 Le rapport de l’évaluation finale du projet PASTAM mentionne que « le suivi du projet a été facilité par l'utilisation du logiciel de gestion de projet, Adept tracker, … pour examiner l'état d'avancement du projet et les taches de la semaine ».60 Ceci implique que le suivi-évaluation interne (du projet même) semble fonctionnel et efficace pour ajuster les taches et activités planifiées.

Le plan belge pour l'harmonisation et alignement de l'aide (2007) a suscité à utiliser le système de suivi-évaluation béninois, mais le rapport de l’évaluation finale de l’AIMS réclame l’insuffisance du suivi-évaluation au sein du secteur santé : « on ne peut que difficilement qualifier d’opérationnelles et efficaces les fonctions de Planification-Coordination-Suivi/Évaluation dans la mise en œuvre du PNDS dans l’état actuel des choses ».61 Selon les évaluateurs, le projet AIMS même a « contribué à mettre à disposition des acteurs des outils méthodologiques permettant un bon suivi (plan de suivi du PNDS et des activités des GTT liées à l’évaluation du PTD, entre autres) ».62

Les documents de projet révèlent des indications par rapport à la perception des différents acteurs sur la conformité et le fonctionnement du système de suivi pour pérenniser les résultats. Malgré le suivi-évaluation par la SMCL, « de l’avis des acteurs de terrain, les responsables au niveau stratégiques ne s’imprègnent pas suffisamment des rapports de la SMCL, des rapports d’évaluation mais aussi n’apportent pas un intérêt particulier notamment en terme de visites ciblées dans la perspective de mieux capitaliser certains acquis des projets ».63 Ceci est une appréciation dans le rapport de l’évaluation finale du PAZS-Bassila/KTL, en 2008, et concerne l’absorption des leçons au niveau des deux projets d’appui aux zones sanitaires. Le rapport d’évaluation finale du projet AIMS, en 2013, constate que le système de suivi-évaluation du secteur santé ne fonctionne pas (encore) : « Or, après 4 ans, le Plan de Suivi Evaluation du PNDS, qui devrait servir à son pilotage, a été élaboré en 2012 et au moment de l’évaluation finale il n’était pas encore appliqué et mis en œuvre par les directions du niveau central ni par les DDS. Dès lors, l’évaluation finale n’a pas pu apprécier le degré d’avancement du PNDS ce qui aurait pu apporter une lumière nouvelle à la contribution du projet dans sa mise en œuvre ».64

L’observation dans le rapport de l’évaluation finale du projet PARZDS « qu’on constate que les fonctions de la DDS liées à la coordination, planification et suivi-évaluation ont été renforcées avec un accompagnement accru aux EEZS: supervision, monitorage » est encourageante et semble impliquer

59 Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 60 Amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 61 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 62 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 63 Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 64 Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 43 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

que le système de suivi-évaluation au niveau intermédiaire fonctionne maintenant.65 La durabilité de ce résultat est à vérifier par le projet PASS Sourou en cours, mais pendant les entretiens avec les responsables de la DDS de l’Atacora/Donga l’équipe d’évaluation ex-post a remarqué leur confiance de pouvoir pérenniser leurs capacités de planification, coordination et suivi-évaluation.

Un bon système de suivi-évaluation est essentiel pour pouvoir monitorer le progrès et les résultats d’une intervention. Continuer à utiliser des indicateurs projet plutôt que d’utiliser ou de renforcer le cadre de performance sectoriel ne contribue pas à la durabilité des systèmes nationaux. Un des résultats attendus de l’actuel projet de la coopération belge, le PASS Sourou, est d’appuyer la mise en place d’un système de suivi-évaluation intégré. Le PASS Sourou lui-même « utilisera au maximum les indicateurs et les modalités organisationnelles du système de M&E du Plan de Suivi, Evaluation et Revue ou PSER (DPP MS 2012) » et vise « également une continuité avec les indicateurs des appuis précédents là où possible ».66 En plus, « la mesure des indicateurs sera désagrégée (au moins par sexe et par âge) afin de pouvoir effectuer un suivi particulier des groupes vulnérables ».67

Les interventions étaient-elles efficaces et les bénéfices sont-ils encore observables ?

Les interventions de la coopération belge dans le secteur de la santé ont d’abord bénéficié le niveau périphérique de la pyramide sanitaire par les appuis aux zones sanitaires. A ce niveau la plupart des bénéfices comme les infrastructures ou l’équipement dotés aux formations sanitaires sont encore utilisés.

La capacité des acteurs publics pour assumer efficacement leurs rôles et responsabilités a été renforcée aux différents niveaux. Au niveau périphérique le personnel de santé des zones sanitaires, les représentants des communes, les membres des structures de cogestion ou les conseillers municipaux ont profité des formations ou/et des outils novateurs. Au niveau intermédiaire et central les cadres des Directions Départementales de la Santé et des Directions Techniques du Ministère de la Santé respectivement étaient privilégiés d’un renforcement de leurs capacités de planification, supervision et suivi, mais les outils (comme p.ex. l’outcome mapping) ne sont pas encore pleinement intégrés dans leurs activités quotidiennes. Les effets de ces formations et de l’introduction de nouveaux outils en termes de renforcement de capacités ou de durabilité sont difficiles à apprécier par l’équipe d’évaluation ex-post.

En bref, les outputs réalisés par les interventions de la coopération belge dans le secteur de la santé se situent sur le plan de l’offre des services de santé (p.ex. mise en place d’infrastructures et d’équipements, renforcement des capacités, amélioration de la qualité des services de santé, introduction de mécanismes et d’outils de planification, supervision, et de suivi-évaluation, mise en place d’un cadre de concertation) et sur le plan de la demande pour augmenter l’accessibilité aux soins de santé (p.ex. autonomisation des organes de cogestion, renforcement des mutuelles de santé, introduction des activités génératrices de revenus). L’équipe d’évaluation ex-post suppose que ces résultats tangibles perdurent surtout parce que les activités ont été reprises d’une manière ou d’une autre par des projets subséquents de la coopération belge, mais l’équipe d’évaluation ex-post ne peut pas se prononcer sur la durabilité de ces résultats sans appui externe. Ces outputs ont certainement contribué à l’outcome d’amélioration de l’état de la santé de la population dans les cinq zones sanitaires appuyées par la coopération belge.

65 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 66 Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014. 67 Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014.

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Malgré l’intention d’harmoniser les différents processus de planification et de suivi-évaluation des interventions avec celles du secteur de la santé et d’autres PTFs dans l’optique d’une approche sectorielle (voir PIC 2013-2017), la coopération belge utilise encore des systèmes et des processus de planification et de suivi-évaluation parallèles. Le système de suivi-évaluation n’influence pas la durabilité mais est néanmoins essentiel pour pouvoir mesurer des effets, y incluse la durabilité des effets. L’existence des systèmes parallèles n’est pas un signe d’appropriation mais si la coopération belge renforce le système interne, ceci est acceptable.

4.3 Quels sont les facteurs de durabilité?

4.3.1 Durabilité politique

Sur la base de la revue documentaire l’équipe d’évaluation ex-post a conclu que les interventions de la coopération belge étaient/sont pertinentes et s’alignent aux politiques nationaux de santé, à la politique de décentralisation qui est liée aux politiques sectorielles, et aux politiques/stratégies opérationnelles de genre, d’environnement et droits humains et notamment des enfants et adaptées par secteur. Les projets PAZS Bassila/KTL/Comè II et le projet PASTAM s’alignent sur la politique du secteur santé en matière d’organisation et de fonctionnement des zones sanitiares et du sous- secteur de la transfusion sanguine. Dans le rapport d’évaluation finale des projets PAZS-Bassila/KTL les mères et enfants sont mentionnés explicitement comme groupes les plus vulnérables. Les interventions les plus récentes de l’AIMS, PARZDS et PASS Sourou s’inscrivent complètement dans le PNDS 2009-2018 et se concentrent en particulier sur certains programmes et sous-programmes: le renforcement de la gestion du secteur, le renforcement du partenariat dans le secteur et promotion de l’éthique et de la responsabilité médicale, la valorisation des ressources humaines, certains aspects spécifiques des mécanismes de financement du secteur.

Les délais dans la mise en œuvre des politiques nationaux et les réformes structurelles nécessaires entravent la durabilité politique, mais sont liés au sous-financement du secteur de la santé et l’insuffisance de leadership du Ministère de la Santé. Bénin n'a pas encore atteint l'objectif convenu dans la Déclaration d’Abuja d’allouer au moins 15% du budget gouvernemental annuel à l'amélioration du secteur de la santé; en 2013 le pourcentage des dépenses de santé publiques dans le total des dépenses gouvernementales était 10,7% au Bénin (voir Tableau 9).68 En dépit de tous les efforts de renforcement des différent niveaux de la pyramide sanitaire (p.ex. par les interventions des projets PARZDS et AIMS), l’environnement institutionnel reste faible et fragile et manque de leadership requiert pour réaliser les réformes et plans dans le secteur de la santé. Les améliorations dans le sous-secteur de la transfusion sanguine où un système national approprié a été mis en place constituent une exception positive. Ce système a de bonnes perspectives de rester fonctionnel – au moins si le financement est garanti. Toutefois, la dépendance du Bénin de l'aide globale reste élevé.

La décentralisation qui a transféré des responsabilités aux communes en matière de santé a favorisé une forte implication et un fort engagement des maires, chefs d’arrondissements et élus municipaux dans le renforcement de l’offre et de la demande, mais reste peu avancée dans le secteur de la santé. Chaque maire a nommé un point focal santé69 pour la coordination et le suivi des actions et

68 Dans le dossier technique financier du PASS Sourou, la proportion du budget national alloué au secteur de la santé est clairement mentionné comme indicateur de suivi des engagements du Gouvernement béninois. Cet indicateur fait aussi partie des indicateurs de suivi des engagements mutuels du Compact et du Plan de Suivi, Evaluation et Revue. Ceci implique que le Bénin s’engage vis-à-vis ses partenaires techniques et financiers d’augmenter sa contribution du budget national au secteur de la santé à au moins 15%. 69 Le membre du conseil municipal est souvent le 1er adjoint au Maire.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 45 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

décisions en matière de santé dans la commune. De plus, dans chaque PUSS les maires sont représentés. Malgré la modicité des fonds du FADEC couramment strictement affectés à des réalisations de développement bien ciblées souvent non-sanitaires, plusieurs maires ont réussi à investir dans la construction et l’équipement des centres de santé, le recrutement de personnel de santé, l’hygiène et la salubrité des centres de santé pour renforcer et perpétuer les interventions passées de la coopération belge. C’est le cas de la mairie de Bassila. C’est aussi le cas du maire de Kouandé70 qui a radicalement changé d’attitude et a convaincu son conseil municipal, malgré les restrictions budgétaires, de financer la construction et le fonctionnement de CS dans des localités éloignées. Ceci s’est produit à cause de la participation du maire au cadre de concertation des PTFs au niveau départemental qui a créé un environnement favorable à une prise de conscience et au changment de comportement.

L’implication des élus locaux à la base a permis une grande mobilisation des populations pour régler des problèmes jusque là difficiles à résourdre tels que la délivrance des actes de naissances à tous les enfants dans les 10 jours qui suivent leur naissance - cette heureuse initiative a été prise en compte et institutionnalisée par le Ministère de la Décentralisation. Le règlement des conflits au niveau local grâce à la construction et l’équipement des tribunaux de conciliation et la formation des magistrats ainsi que l’intercommunalité sont d’autres exemples. Ces acquis sont des gages de la durabilité des interventions de la coopération belge.

Il ressort des investigations que les maires et élus locaux peuvent faire d’avantage pour la pérennisation des interventions de la coopération belge si l’Etat béninois assure le transfert de plus de fonds dont certains seront strictement affectés à la santé.

4.3.2 Durabilité institutionnelle

Le faible leadership du Ministère de la Santé et la rotation fréquente de ses cadres sont des facteurs qui ne favorisent pas la durabilité institutionnelle. Du côté de la coopération belge il y a l’approche actuelle de ‘faire faire’, en appuyant et facilitant la mise en œuvre des activités. Malgré cette approche, l’équipe d’évaluation ex-post a relevé le nombre élevé d’assistants techniques dans les différents projets ce qui, même s’il n’y a pas de substitution, laisse une impression de projets très « encadrés » laissant peu de place à l’initiative nationale.

Les efforts de capitalisation des bonnes pratiques et des leçons tirées des interventions de la coopération belge sont louables mais les leçons capitalisées ne sont pas toujours appropriés ou interiorisés par les parties prenantes.

Récemment l’évaluation finale du projet PARZDS a confirmé que ce dernier est « un projet sans ancrage institutionnel direct au niveau central du Ministère de la Santé, mais à travers le projet AIMS, au sein du Secrétariat général du Ministère. L’ancrage du ‘volet Offre’ se faisait dans les DDS respectives de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo, où les directeurs départementaux sont d’ailleurs les responsables du projet en cogestion ».71 Cet ancrage est actuellement prévu dans la nouvelle intervention PASS Sourou et a l’ambition de pérenniser les résultats de la coopération belge. C’est à la Direction Départementale de la Santé, comme acteur au niveau intermédiaire, de jouer son rôle et de passer les expériences du niveau opérationnel au niveau central, ce qui se fait déjà comme constaté sur le terrain. L’implication pertinente des organes de dialogue et décision de la zone sanitaire explique qu’on peut quand même suggérer que l’ancrage institutionnel se fera aux trois

70 La commune de Kouandé n’est pas une zone traditionnelle d’intervention de la CTB. 71 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

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niveaux (c.à.d. au niveau central, départemental et au niveau de la zone sanitaire). L’ancrage institutionnel, appelé double ou triple, est en tout cas un des éléments les plus pertinents qui peuvent favoriser la durabilité des bénéfices de la coopération belge - étant donné que l’implication institutionnelle des différents niveaux et l’appropriation par des acteurs impliqués sont adéquates pendant la mise en œuvre des interventions.

A travers l’AIMS, la coopération Belge a voulu concrétiser au niveau central avec les responsables du Ministère de la Santé l’ancrage institutionnel des interventions au niveau des zones sanitaires (p.ex. les projets PAZS-Bassila/PAZS-KTL/PAZS-Comé II). Les efforts ont été concentrés sur (i) la mise en œuvre du PNDS avec le suivi & évaluation, et l’élaboration des plans triennaux de développement, et (ii) le renforcement du fonctionnement du Secrétariat Général du Ministère, des Directions Centrales et des Directions Techniques pour les rendre plus performants à travers leur mise en réseau, l’élaboration de documents de politiques et de stratégies, ainsi que des structures ad hoc telles que le groupe technique sectoriel santé (GTSS) et les groupes techniques de travail (GTT). Les outputs spécifiques de ces efforts qui semblent avoir un caractère durable – même si la coopération belge arrête – ont été présentés dans le chapitre 4.2.1.

Toutes ces actions suscitées par les responsables du MS ont été mises en œuvre dans un environnement institutionnel peu favorable au double plan organisationnel et fonctionnel. En effet, les principales recommandations issues de l’audit organisationnel du Ministère de la Santé appuyé par l’OMS en 2008 n’ont pas été mises en œuvre et le fonctionnement des structures du MS reste problématique dans maints domaines. Par exemple, on constate que le Secrétaire Général du MS, point focal et cheville ouvrière de l’AIMS, n’a pas le contrôle et peine à coordonner les actions des Directions Techniques et des programmes nationaux. De plus les GTTs qui sont tous présidés par des Directeurs du MS n’ont pas pu échapper aux lourdeurs administratives. Actuellement plusieurs GTTs ne sont pas fonctionnels car soit ne correspondent pas à des besoins réels, soit ont été créés pour des domaines où ils ne sont pas nécessaires. Dans ces conditions les outputs de l’AIMS sont mitigés et pas faciles à mettre en évidence malgré le fort engouement suscité.

Toutefois, l’Agence Nationale de la Transfusion Sanguine conçue sur les résultats de PASTAM et renforcée par l’AIMS peut être considérée comme un exemple de durabilité des interventions de la coopération belge. En effet, ce sont les acquis de PASTAM et des contraintes rencontrées dans les zones sanitaires de Bassila, Comé, Djougou et KTL qui ont fait naître la nécessité de doter le sous- secteur de la transfusion sanguine d’une Agence Nationale de la Transfusion Sanguine (ANTS) sous la tutelle du MS mais jouissant d’une autonomie financière et de gestion et gérée par un conseil d’administration. La nouvelle institution ainsi créée s’est dotée d’un nouvel organigramme et d’un nouveau plan directeur qui est soumis aux bailleurs de fonds du secteur en juin 2015. L’ANTS sur cette lancée vise à sécuriser la production du sang total et des dérivés sanguins de qualité pour couvrir les besoins des populations béninoises.

Les éléments de durabilité institutionnelle sont plus tangibles au niveau des départements et zones sanitaires : les Directions Départementales de Santé de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo jouent leur rôle d’une manière plus influente et presciente, les équipes d’encadrement de zone sanitaire fonctionnent plus efficace, et le réseautage de la PUSS a un avenir prometteur. Ces acquis sont dus à la stratégie globale des interventions de la coopération Belge qui a été systémique, holistique et très participative, dans toutes les phases (voir ci-dessus).

Bien que l’existence des organes de (co)gestion au niveau de la zone sanitaire (COGECS, EEZS) est réglé par des textes officiels, des stratégies de décentralisation et des documents de politique de santé (c.à.d., la PONADEC et le PNDS, les deux politiques avec une exécution sur la période 2009- 2018), la décentralisation actuelle de la gestion des ressources humaines et financières vers les zones

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sanitaires ne suffit pas encore pour rendre assez d’opportunités aux bureaux de zones sanitaires pour gérer leur propres ressources ni suffisent les crédits délégués.

Un élément qui fragilise la durabilité institutionnele est le déplacement incessant et rapide du personnel de santé qui ne permet pas de mainternir dans le long terme les capacités développées et les technologies transférées et maîtrisées. Les départements appuyés par la coopération belge n’échappent pas à cette évolution, notamment pas les départements de l’Atacora/Donga, qui se trouvent dans une région défavorisée. Par ailleurs, il faudra veiller à un renouvelèment progressif des membres des COGECS et des PUSS pour ne pas perdre les acquis et être obligé de tout recommencer. Le nouveau Projet d'Appui aux Organisations béninoises par le Renforcement des Compétences des ressources humaines (PAORC) est considéré par la CTB comme un instrument potentiel pour traiter les problèmes de déplacements et rotation des cadres et personnel de santé. Avec un budget de 6 millions euro pour 4 ans (parallel au PIC 2013-2017), le PAORC a comme objectif d'améliorer la performance des organisations et secteurs bénéficiaires béninois dans leur service au public et leur contribution au développement du pays. Parce que ce projet vient d’être lancé récemment, l’équipe d’évaluation ex-post n’a pas pu juger si ce projet pourrait contribuer à la durabilité institutionnelle.

Les investigations auprès des acteurs de terrain ont révélé la fragilité du FBR en terme de durabilité étant donné qu’une grosse partie du financement est extérieure et qu’aucune mesure n’est encore prise pour prendre la relève lorsque ce financement prendra fin. Les quelques réflexions en cours à ce sujet sont initiées par les bailleurs tels que la CTB et la Banque Mondiale.

4.3.3 Durabilité économique et financière au niveau des groupes cibles

Le projet PARZDS a développé des stratégies susceptibles d’assurer la durabilité économique et financière des interventions. Mais elles n’ont pas toutes connu la même appropriation et le même succès. Ce sont les mutuelles de santé, l’amélioration des procédures d’utilisation du Fonds Sanitaire des Indigents, les activités génératrices de revenues, et le FBR, comme indiqué ci-dessus dans le chapitre sur les outputs. Les AGR ont néanmoins augmenté l’autonomie de la PUSS dans les zones sanitaires de Bassila et Djougou.72 En plus, l’augmentation de la fréquentation des centres de santé (encouragé par le FBR) alimente aussi ses recettes ce qui est un levier économique pas seulement pour les formations sanitaires mais aussi pour les populations de son ‘aire sanitaire’. Les mutuelles de santé ont incité une prise de conscience de la prévoyance chez la population mais la solidarité tarde à venir à cause des moyens financiers pour payer la carte d’assurance avec par conséquence un faible financement par les mutuelles de santé.

Dans l’absence d’un système national d’assurance maladie fonctionnel (avec des cotisations de la population) ou une vraie stratégie de couverture universelle de santé, l’accès aux soins préventifs, curatifs et de réhabilitation et à un prix abordable reste fragile pour la population béninoise – en dépit des efforts de la coopération belge dans ce domaine mentionnés ci-dessus,

4.3.4 Durabilité économique et financière au niveau des institutions

Nonobstant la volonté d’avancer vers une assurance maladie universelle au Bénin le développement du RAMU tarde : l’avant-projet de loi et l’avant-projet de décret de l’Agence National d’Assurance Maladie datent de 2011 mais l’opérationnalisation du RAMU n’est pas encore performante, due aux

72 Les PUSS dans les zones sanitaires appuyées par la coopération belge dans le Mono/Couffo n’ont pas des activités génératrices de revenu.

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réflexions continues de son architecture et financement. Autres organes restent actuellement impliqués dans l’assurance maladie au Bénin.73

Un bénéfice financier potentiellement durable est le financement sur base des résultats, qui – selon le rapport d’évaluation finale du projet PARZDS – touchera « comme on l’a dit une centaine de centres de santé et les équipes d’encadrement de la zone sanitaire et hôpitaux de zone, ne sera pas assuré par l’Etat béninois dans l’immédiat. Il y a une orientation vers cela au travers le RAMU, mais cela prendra encore du temps. » Mais par manque d’une stratégie financière et un engagement clair du gouvernement béninois la pérennisation de l’approche FBR n’est pas encore garantie.

En ce qui concerne les systèmes de fonctionnement et maintenance opérationnels et payables dans le secteur de la santé les acquis des interventions dans le secteur santé portent surtout sur l'offre : c.à.d. des constructions, la réhabilitation, des équipements. Ceci est certainement confirmé pour les projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL. Le rapport d’évaluation finale du projet PARZDS mentionne pourtant qu’une des choses les plus inquiétantes, « vu que cela concerne les intrants traditionnellement les plus durables comme les infrastructures, les bénéficiaires n’ont pas les moyens de payer la maintenance ou le remplacement des services/biens/infrastructures mis en place par l'intervention. Du moins de façon très précaire. C’est une des raisons pourquoi le prochain projet, le PASS Sourou, fait de la maintenance une de ses composantes essentielles ».74

4.3.5 Durabilité socio-culturelle

L’évaluation ex-post n’a pas identifié de grosses contraintes socio-culturelles à l’accès aux soins dans les zones sanitaires visitées. Toutefois, les populations nomades doivent être suivies de près afin d’intégrer leurs incessants déplacements dans l’offre des services et soins de santé. Par manque des informations sur d’autres groupes de population l’évaluation ex-post se limite à la mention de quelques activités qui bénéficient des groupes spécifiques mais dont les résultats sur la durabilité socio-culturelle ne sont pas (encore) clairs.

Le renforcement des capacités, du pouvoir et de l’autonomie des femmes est l’un des acquis les plus remarquables et potentiellement durables du projet PARZDS. En effet, les femmes ont été activement impliquées dans le processus de réseautage depuis le niveau village jusqu’au niveau de la zone sanitaire et leurs représentantes sont membres de la PUSS. Ce réseautage a non seulement permis une structuration solide des multitudes de groupements féminins, mais aussi de les former à leurs rôles et responsabilités et ainsi d’accroître leur leadership, leur pouvoir de décision. Il s’agit d’une force sociale qui constitue un canal puissant de communication pour le changement de comportement dans tous les ménages de toutes les localités. Les discussions menées avec les COGECS et les PUSS ont révélé la participation active des femmes dans le nettoyage des centres de santé, la sensibilisation des femmes en âge de procréer et des mères d’enfants 0-5 ans sur la vaccination, les accouchements et les maladies, et dans la distribution des actes de naissances. L’autonomie financière accrue qu’apportent les AGR aux groupements féminins est un important facteur de durabilité des actions des femmes en sein des COGECS et PUSS pour la défense des intérêts des mères et des enfants démunis. Toutefois, beaucoup reste à faire car en dehors des groupements féminins, les femmes sont encore faiblement représentées dans les COGECS, les cadres de concertation et les PUSS.

73 Par exemple : la Caisse Nationale de Sécurité Sociale, la Mutuelle de Sécurité Sociale, le Fonds National des Retraités du Bénin, les mutuelles de santé communautaires et les compagnies d’assurance. 74 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

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Les relais communautaires: Les leaders communautaires ont été activement impliqués dans la mobilisation communautaire, la sensibilisation et l’éducation pour la santé. Ils participent également à la gestion des centres de santé de leurs localités lorsqu’ils sont membres des COGECS. Ce sont des gardiens des normes sociales, et à ce titre ils sont de puissants leviers pour l’adoption et la pérennisation de comportements sains dans les ménages et les communautés à conditions qu’ils soient suffisamment bien informés. Ils pourront par exemple contribuer efficacement à lutter contre les accouchements à domicile qui sont encore nombreux. Le projet PASS Sourou continue à appuyer les relais communautaires pour que les acquis des interventions précédentes (comme par exemple dans le domaine de la planification familiale, la mobilisation des donneurs de sang et leur implication de la PUSS) soient consolidés. Donc aussi dans le cas des relais communautaires il n’est pas encore certain si les bénéfices seront pérennes une fois que la coopération belge s’en va.

Selon les personnes consultées dans les zones sanitaires, les tradithérapeutes, premier recours des populations en cas de maladies, devront être formés et suivis au même titre que les relais communautaires particulièrement sur la référence des cas qui dépassent leurs compétences. Si aucune action n’est prise, les pratiques des tradithérapeutes puissent influencer la durabilité socio- culturelle négativement.

4.3.6 Durabilité environnementale

La durabilité environnementale a été une préoccupation constante des projets PAZS-Bassila, PAZS- KTL et PARZDS. Elle fut concrétisée par des actions telles que le renforcement de la gestion des déchets biomédicaux par l’acquisition et la mise en place d’incinérateurs dans toutes les formations sanitaires qui n’en avaient pas; l’approvisionnement des formations sanitaires en eau potable par des forages là où ils n’en existaient pas; l’assainissement des formations sanitaires à travers les nettoyages réguliers des locaux et des espaces extérieurs, et la mise en place de « bac » à ordures. Ces dispositifs ont été soutenus par l’élaboration et la mise à disposition des procédures appropriées, la formation de tous les personnels de santé à leur utilisation, et l’intégration d’indicateurs spécifiques dans le FBR (p.ex. assainissement du centre de santé).

L’équipe d’évaluation ex-post a pu observer tous ces dispositifs qui sont toujours fonctionnels, et a noté la propreté remarquable des centres de santé et hôpitaux visités dont sont fiers les personnels de santé, les COGECS et les PUSS. La durabilité de ces acquis dépend cependant de la capacité du système à pérenniser le FBR.

Le développement complet du système de gestion des déchets solides dans les formations sanitaires, telle que décrite dans le PNDS 2009-2018, a reçu assez d’attention dans le projet PARZDS et dans l’actuel projet PASS Sourou, dans lequel un résultat attendu est inclus pour que « les questions d’environnement au sein des formations sanitaires seront abordées dans la présente intervention en priorité sous l’angle de l’amélioration de la gestion des déchets biomédicaux ».75

4.3.7 Durabilité technologique

Les projets PASTAM et PARZDS ont assuré un transfert de technologie efficace et adaptée dans les zones sanitaires appuyés par la coopération belge et qui contribue significativement à la durabilité technologique. Ces technologies touchent les domaines de la transfusion sanguine, de la planification et du suivi & évaluation des activités, de la fourniture d’énergie électrique, de la maintenance des infrastructures et équipements, et de la qualification du personnel soignant.

75 Source : Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014.

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Concernant la transfusion sanguine, le projet PASTAM dont les actions ont été renforcées plus tard par AIMS/PARZDS a fait le maximum pour répondre aux besoins du sous-secteur de la TS et induire des changements qualitatifs dans la pratique et l’organisation de la TS qui ont été institutionnalisés sous la forme d’une ANTS. La production des dérivés sanguins tels que le concentré de globules rouges, le plasma frais congelé et le concentré de plaquettes standard, et de doubles poches dans tous les centres départementaux de TS est le résultat d’un des transferts de technologie le plus réussi.

Les nouvelles procédures et outils innovants de planification, de réunions et de suivi/évaluation des activités introduits par le PARZDS sont : l’audit de performance des services de la DDS et des zones sanitaires ; la lettre de mission à chaque chef de service de la DDS ; la grille de suivi/évaluation de la performance des chefs de service ; l’organigramme de chaque équipe d’encadrement de la zone sanitaire qui établit clairement les niveaux d’autorités et les responsables de chaque membre; le guide d’élaboration des plans de travail annuels ; le canevas/plan de conduite des réunions des équipes de la DDS et des zones sanitaires ; l’élaboration systématique de termes de référence pour toute activité à réaliser ; les grilles de monitoring et évaluation du FBR ; et le suivi de proximité des personnels de santé. Ces innovations ont contribué à renforcer l’esprit d’équipe et le sens de responsabilité. Les équipes des DDS et des zones sanitaires se sont rapidement appropriées ces éléments et les utilisent actuellement de manière routinière.

La mise en place des kits solaires (c.à.d. des panneaux et des accessoires) pour assurer l’autonomie des formations sanitaires en énergie électrique de manière durable fait également partie des réalisations du PARZDS en matière de transfert de technologie. Les investigations ont toutefois révélé que cette technologie a été moins maîtrisée par les équipes des zones sanitaires et des centres de santé car aucune de ces structures ne dispose de technicien de maintenance en la matière. Et les contrats passés avec les structures spécialisées n’ont pas été pour la plupart respectés. Hormis les hôpitaux qui arrivent à s’équiper en générateur, la majorité des centres de santé se trouvent dans l’obligation de se brancher sur le réseau électrique publique dont les coupures et délestages réguliers entrainent des ruptures fréquentes de la chaîne de froid pour les vaccins et les produits de la TS.

La formation de médecins généralistes à compétence chirurgicale par des assistants techniques76 recrutés par la CTB pour le CHD Natitingou et les hôpitaux de zone d’Aplahoué-Djakotomé-Dogbo et Bassila représente une autre avancée en matière de transfert de technologie. Cette approche a été mise en place par le PARZDS pour renforcer le plateau technique des HZ et des CHD qui ne disposaient d’aucun spécialiste en chirurgie et gynécologie77. Les assistants techniques ont formé sur place de jeunes médecins généralistes selon un programme de formation stricte et leur ont progressivement cédé la main pour la prise en charge des patient(e)s. Aujourd’hui ce sont ces médecins à compétences chirurgicales qui assurent les interventions chirurgicales. Cet acquis a conduit à la création d’un centre de formation du personnel de santé sur les SONU à Djougou et à Lokossa.

Quels sont les facteurs de durabilité ?

La durabilité institutionnelle ne dépend pas seulement de la capacité des organisations de continuer l’intervention après le retrait du bailleur de fonds, mais aussi du leadership et l’appropriation de ces organisations dans le système local. Le secteur de la santé a l’avantage que la pyramide sanitaire donne déjà une ‘structure’ aux organisations : les trois niveaux de la pyramide supposent des

76 Médecins spécialistes en chirurgie. 77 Les spécialistes formés à Cotonou ne voulaient pas exercer dans ces hôpitaux à cause de l’éloignement et des émoluments jugés insuffisants.

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responsabilités (hiérarchiquement) différentes mais claires. Bien que la coopération belge dans le secteur de la santé prenne en compte les mécanismes du système local, le renforcement des capacités institutionnelles apporté par les interventions belges aux différents niveaux de la pyramide sanitaire n’est pourtant pas (encore) assez pérennisé à cause de l’absence d’un ancrage institutionnel à tous les niveaux, y inclus le niveau sur lequel la coopération n’intervenait pas. L’actuelle intervention de la coopération belge se focalisera sur cet ancrage aux trois niveaux.

L’approche sectorielle proposée depuis le PIC 2008-2011 pourrait contribuer à la durabilité institutionnelle. Les interventions actuelles constituent plutôt un programme d’appui sectoriel, avec un grand nombre d’assistants techniques présents pour la mise en œuvre de l’intervention belge, ce qui risque à substituer au lieu de ‘faire faire’ et d’approprier.

L’alignement des interventions belges avec des politiques et stratégies béninoises, y incluses les politiques sectorielles mais aussi celle de la décentralisation et déconcentration, est positif en termes de pertinence et cohérence et est essentiel pour appuyer la politique sectorielle nationale. La lenteur de la mise en œuvre des politiques et les problèmes de leadership du Ministère de la Santé affectent cependant la durabilité politique négativement, et la coopération belge n’a pas pu ‘peser’ suffisamment sur le dialogue politique bilatéral ni le dialogue multi-bailleurs pour stimuler le gouvernement à respecter ses propres politiques.

La durabilité économique et financière au niveau des groupes-cible et des institutions dans le secteur de la santé est surtout liée aux efforts gouvernementaux ou communautaires de réduire les barrières de l’accessibilité financière des services de santé, comme par exemple le Fonds Sanitaire des Indigents, le Régime d’Assurance Maladie Universelle, et les mutuelles de santé à base communautaire. Le FSI et le RAMU ne fonctionnent pas (encore) comme attendu et bien que les mutuelles de santé ont incité une prise de conscience de la prévoyance chez la population mais la solidarité tarde à venir à cause des moyens financiers des ménages. Les activités génératrices de revenues ont augmenté l’autonomie des membres de la PUSS dans les zones sanitaires de Bassila et Djougou. L’augmentation de la fréquentation des centres de santé (encouragé par le FBR, la meilleure offre de soins de santé et l’accessibilité accrue) alimente aussi ses recettes ce qui est un levier économique pas seulement pour les formations sanitaires mais aussi pour les populations de son ‘aire sanitaire’. Un bénéfice financier potentiellement durable est le financement sur base des résultats mais beaucoup dépend du financement de cette approche.

La durabilité socio-culturelle s’est concrétisée par le renforcement des capacités, du pouvoir et de l’autonomie des femmes grâce à leur implication active dans les PUSS et les activités génératrices de revenus (voir ci-dessus).

La durabilité environnementale a été une préoccupation des projets d’appui aux zones sanitaires au début de ce millénaire et a été réalisée – entre autres – par la gestion attentive des déchets biomédicaux, par l’approvisionnement des panneaux solaires et par l’assainissement des formations sanitaires à travers les nettoyages réguliers des locaux et des espaces extérieurs, et la mise en place de « bac » à ordures.

Par rapport à la durabilité technologique, les acquis de la coopération belge dans le secteur de la santé se situent surtout dans les domaines de la transfusion sanguine, et de la planification et du suivi & évaluation des activités.

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5 ANALYSE EX-POST DE LA DURABILITÉ DES INTERVENTIONS DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET DE LA SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

L’évaluation ex-post des projets agriculture de la coopération belge concerne deux projets terminés et évalués : PAMRAD et AIMAEP I (voir annexes 8 et 9 pour plus de détails sur l’évaluation ex-post de ces deux projets). Le projet PAMRAD couvre deux interventions, le projet initial qui s’est déroulé de juin 2003 à août 2008 et le projet transitoire de décembre 2009 à juillet 2010. Deux autres projets FAFA-AD et AIMAEP II qui ont succédé aux projets précédents ont également été examinés mais de manière moins approfondie.

5.1 Les interventions sont-elles formulées avec un regard sur la pertinence et la durabilité ?

5.1.1 Analyse adéquate du contexte et des risques

Le projet PAMRAD (1ere phase) a comme objectif spécifique l’amélioration de la sécurité alimentaire et les revenus des familles rurales des départements de l’Atacora et de la Donga dans le cadre d’un développement durable. Il a été identifié en 1999 et formulé en 2002. A ce moment, si la politique de désengagement de l’Etat est déjà bien présente, le paysage institutionnel est marqué par l’absence où la faiblesse des organisations de producteurs sauf dans la filière coton. Les ONGs jouent un rôle important d’intermédiation entre les actions de développement et les bénéficiaires finaux. Plus de 48 ONGs étaient répertoriées dans les départements de l’Atacora et de la Donga. Les communes venaient d’être mises en place et les premières élections étaient prévues en 2002. Le rôle et l’organisation des CARDER et les modalités de financement de leurs missions faisaient l’objet de réflexions non abouties au moment de la formulation du projet. Les auteurs du projet sont bien conscients de cet environnement institutionnel peu stable. « Par rapport au caractère mouvant de l’environnement institutionnel actuel, il s’agira de renforcer le positionnement de chacun des acteurs et intervenants du développement rural (exploitants, organisations paysannes, opérateurs privés, ONG, services agricoles de l’Etat, collectivité décentralisée) compte tenu des orientations définissant leurs rôles respectifs dans le contexte de décentralisation/déconcentration ». Ce contexte explique le choix de ne pas inscrire le projet dans une institution locale spécifique mais d’en faire une unité spécifique. Le document de formulation formule ainsi la stratégie de sortie. « En fin de projet, s’il s’avère justifier de permettre que les fonctions exercées par l’unité soient poursuivies en l’état, celle-ci pourra alors être intégrée à une structure aux attributions correspondantes (association interprofessionnelle, chambre interdépartementales d’agriculture, centre de services) ». Cette option formulée dans le contexte spécifique de l’époque et pour un projet prévu pour trois ans seulement montre que la durabilité du projet n’était pas au cœur des préoccupations au moment de la préparation du projet.

Le projet PAMRAD identifie bien les risques liés à ce contexte institutionnel instable que ce soit au niveau des CARDER, des ONG, organisations de producteurs ou de la mise en place des communes. Il n’est cependant pas envisagé de mesures particulières si ce n’est la formulation d’une condition suspensive liée à la mise en place des conseils communaux pour la composante d’appui aux communes.

La formulation du projet PAMRAD présentait de nombreuses faiblesses : trop complexe, trop ambitieux et sans ancrage institutionnel satisfaisant. De plus, ce projet a été confronté à de nombreuses difficultés dans sa mise en œuvre et s’est arrêté brusquement. La phase de consolidation a été mal préparée et le projet s’est arrêté sans mettre en œuvre une stratégie de sortie.

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Le projet connait beaucoup de difficultés liées d’une part à son montage institutionnel et d’autre part à sa complexité et à son ambition en termes de résultats attendus et de bénéficiaires ciblés. La phase de consolidation a été mal préparée et le projet s’est arrêté sans mettre en œuvre une stratégie de sortie.

Avec les fonds encore disponibles, un projet PAMRAD-phase transitoire est décidé en mars 2010 après plusieurs mois de cessation des activités. Le contexte est très différent. Le processus de formulation du PSRSA a débuté en 2006. Les CARDER devenus CERPA en 2004 sont confirmés dans leur rôle de conseiller technique spécialisé pour assurer le développement des filières agricoles. Les communes ont, après deux élections, acquis une certaine maturité à gérer ce qui relève de leur domaine de compétences. Le PAMRAD, phase transitoire se concentre sur 4 objectifs : (i) la clôture des activités financières liées au fonds de garantie mise en place par le PAMRAD ; (ii) le renforcement des CERPA dans leur mission d’appui aux filières ; (iii) l’appui aux communes pour la finalisation et la gestion des infrastructures construites par le PAMRAD et (iv) l’appui aux OP des filières riz, maraichage et anacarde en préparation du projet FAFA-AD.

Le projet FAFA-AD formulé en 2010 tient compte de l’expérience du FAFA-MC et est construit autour d’un nombre limité de résultats : (1) le renforcement de capacités des OP des filières riz, maraichage et anacarde, (2) une meilleure articulation entre acteurs des filières, l’amélioration des opportunités de marché et l’augmentation des bénéfices et (3) les structures déconcentrées (CARDER et SCDA) sont renforcées dans leurs compétences. Dans le projet FAFA-AD, les risques sont identifiés en distinguant les risques liés à la mise en œuvre, les risques concernant la durabilité et les risques fiduciaires. Des mesures d’atténuation concrètes sont proposées pour les risques fiduciaires, pour les autres risques ils sont pris en compte dans l’approche développée (renforcement des capacités, appropriation…).

Le projet AIMEP I a été formulé en 2008 soit deux ans après le lancement du processus de formulation PSRSA. Le PSRSA a introduit une dynamique positive dans les stratégies du secteur agricole. Même si à ce moment, il existe certaine incohérence notamment entre la Déclaration de Politique de Développement Rural (DPDR) de 2000 et toujours en vigueur, et d’autre part les orientations prévues dans Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SCRP 2007-2009) et le PSRSA non encore approuvé, le focus sur le développement des filières agricoles est lancé.

La formulation du projet AIMAEP s’inscrit bien dans cette dynamique qui a pour objectif spécifique le renforcement des capacités organisationnelles, administratives et techniques du Ministère pour assurer son rôle dans la promotion des filières agricoles. Les résultats attendus sont (1) la capacité du MAEP à définir et mettre en œuvre les stratégies de promotion des filières, (2) la capacité des CERPA à les mettre en œuvre sur le terrain et (3) la promotion d’un cadre institutionnel de gestion des filières. Le projet s’inscrit également dans la dynamique de la Déclaration de Paris en s’alignant sur les stratégies nationales, en favorisant par son ancrage et ses modalités d’intervention l’appropriation par les bénéficiaires, en appuyant la mise en place d’une gestion axée sur les résultats et en favorisant la dynamique de concertation entre tous les intervenants dans le secteur. Les risques notamment lié à la mise en œuvre effective des réformes dans le secteur sont bien identifiés et pris en compte autant que faire se peut dans les modalités de mise en œuvre du projet. En pratique, le rythme des réformes s’avérera beaucoup plus long que prévu et pénalisera les résultats du projet. Les risques liés à la durabilité ne sont pas considérés comme critique dans le document de projet dans la mesure où d’une part la cellule n’a pas vocation à se perpétuer et que d’autre part l’enjeu même du projet est d’introduire des changements durables dans le fonctionnement du secteur.

Le projet AIMAEP a été suivi d’un autre programme d’appui institutionnel, AIMAEP II. Le projet s’inscrit dans la suite du programme précédant avec une logique de concentration des activités et de leur extension. Comme pour le programme précédent les principaux risques soulevés concernent

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l’effectivité du programme de réforme. Dans le document de formulation, il est prévu de définir et de mettre en œuvre une stratégie de sortie dès le démarrage.

Comme mentionné dans l’analyse du contexte, les réformes tardent à se mettre en place. Pour certaines, comme par exemple la création de l’ABSSA et le CNOS, si les décrets de création ont bien été pris, l’opérationnalisation tarde à se mettre en place ou comme dans le cas de l’ABSSA, la mise en œuvre remet en cause le travail préparatoire réalisé. Pour d’autres, les décisions ne sont pas prises comme par exemple la création de l’agence béninoise de promotion des filières agricoles (ABéProFa). Cette lenteur dans les réformes et dans leur opérationnalisation, relevée dans les différents PICs a affecté les résultats des interventions et leur impact sur la promotion des filières.

5.1.2 Prévision d’une stratégie de transition/sortie

Pour le projet PAMRAD, la durabilité organisationnelle et financière est évoquée dans le rapport de formulation mais il n’est pas prévu de stratégie de sortie. Le document souligne la nécessité de mener des réflexions ultérieurement lors des phases préparatoires ou lors de la mise en œuvre. Finalement, le projet PAMRAD s’est terminé en 2008 et il a été décidé de poursuivre l’intervention dans le cadre d’une phase transitoire pour « consolider les acquis et assurer l’articulation avec le FAFA-AD ». Le FAFA-AD s’inscrit dans cette suite logique de consolidation des acquis en tenant compte des leçons du PAMRAD.

Dans le document de formulation du FAFA-AD, il est considéré que c’est l’absence de stratégie de sortie du PAMRAD qui justifie l’existence du programme FAFA-AD. Il est prévu explicitement qu’après 3 ans une stratégie de sortie claire soit définie78. Dans le même document, il est clairement mentionné que le « FAFA n’a pas vocation à se pérenniser » par contre il est attendu que le FAFA-AD (et le FAFA-MC) aboutisse à la production d’un document de capitalisation sur l’expérience et le rôle de la facilitation dans les projets agricoles au Bénin ». En d’autres termes, au-delà des résultats spécifiques attendus du projet, celui-ci doit permettre d’enrichir les connaissances sur ces modalités d’intervention dans le secteur.

Comme pour le PAMRAD, le projet AIMAEP II, s’est inscrit dans la suite du projet AIMAEP I en assurant la consolidation des acquis. Le projet AIMAEP II prévoit explicitement d’inclure une stratégie de sortie et de capitalisation. Celle-ci est néanmoins absente du DTF.

5.1.3 Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions

Le secteur agricole au Bénin est caractérisé par la présence d’un très grand nombre d’acteurs à tous les niveaux et par un grand nombre d’interventions plus ou moins en ligne avec la stratégie sectorielle qui n’assure pas (ou pas encore) un leadership suffisant. Dans ce contexte, les coordinations entre acteurs et interventions sont un facteur critique de cohérence et de succès.

Le projet PAMRAD avait peu (ou pas) de liens avec les autres programmes et avec les services centraux du Ministère. Dans le projet FAFA-AD, il est prévu une articulation étroite avec le projet AIMAEP et le projet PAFIRIZ, projet d’appui de la filière riz.

Le projet AIMAEP a pour objectif de renforcer les capacités du Ministère au niveau central et au niveau déconcentré pour améliorer les capacités du Ministère et créer un cadre institutionnel favorable à la promotion des filières. Le projet doit renforcer le MAEP central pour le pilotage, la

78 DTF. FAFA-AD (BEN 09 020 11). 12/05/2010 page 35.

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coordination et l’opérationnalisation du cadre programmatique sectoriel. A ce titre, il a un rôle pivot dans le renforcement de la cohérence des interventions dans le secteur.

A noter qu’il est prévu dans le cadre de l’AIMAEP des concertations avec le programme sectoriel santé, notamment en ce qui concerne les modalités de collaboration avec les autorités décentralisées mais en pratique elle n’ont été que très peu utilisées.

Est-ce que les interventions ont été formulées avec un regard sur la pertinence et la durabilité ?

Les deux projets examinés ne présentent pas la même qualité de formulation. Le projet PAMRAD présentait de nombreuses faiblesses : trop complexe, trop ambitieux et sans ancrage institutionnel satisfaisant. La formulation du projet AIMAEP est meilleure, elle s’inscrit bien dans une dynamique d’appuis au PSRSA.

Ceci étant, en ce qui concerne la durabilité et les stratégies de sortie, si elles sont bien évoquées dans les différents documents de formulation, elles ne sont pas traduites en plans d’actions concrets. Dans de nombreux cas, la durabilité est obtenue par la continuité des actions d’un programme à l’autre, FAFA-AD a repris certaines actions de PAMRAD et AIMAEP II s’inscrit dans la continuité du projet AIMAEP I.

Le secteur agricole est caractérisé par un très grand nombre d’interventions. Malgré des efforts pour assurer la cohérence et la complémentarité des interventions, il n’existe pas une approche programme multi-bailleurs, l’approche reste une approche projet avec un leadership limité du MAEP. Dans ce contexte particulier, les projets de la coopération belge sont définis de manière cohérente et complémentaire entre elles.

5.2 Les interventions étaient-elles efficaces et les bénéfices sont-ils encore observables ?

5.2.1 Outputs

Globalement, les projets de la coopération belge dans le secteur agricole ont produit des résultats à différent niveaux. Le PAMRAD a ciblé pratiquement toutes les catégories d’acteurs publics et privés dans les départements de l’Atacora/Donga: les producteurs directement, les organisations de producteurs, les intermédiaires financiers, les services de l’Etat (CARDER) et les communes. Le PAMRAD-transitoire, comme le FAFA-AD, s’est concentré sur les organisations de producteurs, les services financiers, les services de l’Etat et les communes. Le projet AIMAEP a comme principaux bénéficiaires, les services de l’Etat au niveau local et au niveau des communes.

Par rapport à la théorie du changement mentionné plus haut, les efforts des projets de la coopération belge ont surtout privilégié les acteurs publics et privés et moins directement les producteurs. Par exemple, c’est à travers le renforcement des capacités des organisations de producteurs et/ou la construction d’infrastructures qu’ont été organisés les ventes groupées ou la distribution d’intrants. Le renforcement des CARDER a également permis d’assurer un meilleur appui aux producteurs pour améliorer la gestion de leur exploitation. Le PAMRAD a eu quelques interventions directes en faveur des producteurs mais globalement les efforts ont plutôt été dirigés vers les structures d’appui.

Le projet PAMRAD ne s’est pas réalisé de manière satisfaisante. Le projet a été clôturé de manière abrupte en 2008 et a créé des tensions et des malentendus. Une phase additionnelle a été initiée en

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2009 et a été utilisée pour recréer la confiance notamment avec les CERPA (actuellement les CARDER) et préparer les interventions ultérieures.

Dans le rapport final du PAMRAD, ni les outputs ni les outcomes du PAMRAD ne sont présentés clairement. Par contre il est renseigné pour chaque résultat attendu la liste des activités qui ont été menées. Rappelons que les résultats attendus du PAMRAD étaient particulièrement ambitieux: (1) l’amélioration de la durabilité des systèmes de production, (2) l’amélioration de l’attractivité des productions animales, halieutiques et végétales autres que le coton, (3) la diffusion de produits et services financiers, (4) l’amélioration des fonctions de régulation et de contrôle et des services d'appui conseil, (5) la maîtrise d'ouvrage au niveau communal est renforcée. L’ambition du projet, des faiblesses dans la mise en œuvre, et un ancrage institutionnel inadéquat consistant limitent fortement l’efficacité et l’efficience de l’intervention.

Ce constat ne signifie pas qu’il n’y a pas eu quelques résultats. Le projet a initié beaucoup d’activités avec des succès divers et dont certains acquis sont encore visibles aujourd’hui comme la mission a pu s’en rendre compte en rencontrant les principaux groupes bénéficiaires (organisations paysannes, groupements, communes, CARDER) : - Les groupements de producteurs au niveau de l’anacarde, du riz et du maraichage existent mais restent fragiles ; - Au niveau du CARDER, les bases de données sont toujours là mais il y a des difficultés au niveau de l’utilisation et de maintenance par manque de personnel ; la bibliothèque est toujours là mais n’est plus opérationnel pour les mêmes raisons ; - Des infrastructures au niveau des communes (marchés, magasins de stockage...) sont toujours utilisés ; - De l’équipement qui n’est généralement plus utilisé.

Dans la plupart des cas, ces activités ont perduré parce qu’elles ont été reprises d’une manière ou d’une autre par d’autres projets de la coopération belge (FAFA-AD AIMAEP) ou d’autres coopérations (non-)gouvernementales (GIZ ; îles de paix, Protos…).

Le projet AIMAEP est un appui institutionnel constitué essentiellement d’activités de caractère « soft » et a retenu 3 types d’outputs : (1) le MAEP est une force de propositions dans la définition et la mise en œuvre des politiques et stratégie de promotion des filières, (2) les CARDER jouent un rôle clé dans la promotion des filières au niveau local, (3) le MAEP est reconnu comme un acteur dynamique et actif par les autres acteurs dans la promotion des filières agricoles. Globalement, les activités prévues ont été bien menées et le projet a apporté des résultats concrets en termes d’organisation, de méthodes, de gestion et de savoir-faire au niveau du MAEP. Le rapport d’évaluation juge les résultats obtenus satisfaisants mais plusieurs chantiers initialement prévus n’ont pas aboutis en rasion des lenteurs dans les décisions politiques et/ou leur opérationalisation (ABSSA, CNOS…). Au moment de la visite de la mission au mai 2015, les principaux résultats obtenus étaient toujours bien présents et bénéficiaient du support du projet AIMAEP II.

5.2.2 Outcomes

 Capacités des acteurs publics et privés d’assurer leur rôle d’appui au développement des exploitations agricoles Les organisations de producteurs soutenues par le projet dans les filières anacarde, riz et maraichage existent et rendent des services à leurs membres. Ces organisations dynamisées à l’origine par le projet PAMRAD reçoivent maintenant le soutien du projet FAFA-AD et d’autres partenaires.

Dans les trois filières, la mission de terrain a pu constater le dynamisme et la volonté de progresser. Des discussions avec quelques membres, il ressort que l’intérêt de ces organisations ne repose pas

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seulement sur les services rendus aux membres mais réside également dans l’échange d’expérience et la recherche de pratiques innovantes. Ceci étant il existe des différences importantes entre filières. Si la filière anacarde a déjà atteint un certain seuil en termes d’organisation et de services rendus aux membres, la situation est plus délicate pour les organisations des producteurs de riz et des producteurs maraîchers qui ne pourraient subsister sans soutien extérieure.

Le MAEP a reçu le soutien de plusieurs projets d’appui en matière institutionnel. Comme on l’a montré, des progrès ont été réalisés dans l’organisation, la gestion et le savoir-faire du MAEP au niveau national et au niveau des CARDER. Le Gouvernement et les bailleurs ont considérablement augmenté les ressources affectées au secteur. Cependant, la lenteur des décisions, des décisions parfois incomprises ou l’absence de décision ne permette pas au Ministère de mettre en place les réformes souhaitables et d’assurer un véritable leadership sur le secteur. Cela limite l’impact des ressources investies par une multitude d’interventions qui restent dispersées avec, plus de 30 projets différents dans le programme d’investissement public dans le secteur agricole.

 Le développement des filières agricoles Comme rappelé dans la théorie du changement l’objectif des différentes interventions concernent la diversification et le développement des filières agricoles et l’amélioration de la sécurité alimentaire et nutritionnelle des populations.

Pour rappel, les principales évolutions dans les filières agricoles au niveau national sont les suivantes : - Décroissance de la production de coton entre 1995 et 2010 et reprise significative depuis 2013 - Croissance continue du maïs et du manioc au rythme de 4,9% par an ; - Croissance remarquable du riz et du soja aux rythmes de 14,2% et 28,2 % par - Stagnation voire réduction du fonio malgré une reprise entre 2009/2015 - Croissance des productions de tomate et de piments particulièrement forte dans la période 2009-2015 (17% et 19% de croissance par an) - Croissance faible de l’arachide et du Niébé.

Ces augmentations sont surtout dues à la croissance des superficies. Ceci étant la croissance des rendements est particulièrement sensible au niveau du maïs, du piment et du riz. Les rendements dans la filière coton sont plutôt en régression constante.

Tableau 18. Taux de croissance annuel moyen de la production totale et le rendement du secteur agricole au Bénin, 1995-2015 Production totale Rendement

1995-2008 2009-2015 1995-2008 2009-2015

National -3,50% 17% -1,4% -3,40% Coton Atacora/Donga 3,80% 20,70% -1,70% -1,90% National 5,40% 4,10% 0,20% 3,30% Mais Atacora/Donga 7,10% 10,30% 1,40% 7% National 14% 13% 4% 2% Riz Atacora/Donga 8,30% 22,10% 3,20% 4% National 31,20% 10,30% 1,70% 1,20% Soja Atacora/Donga 24,70% 3,50% -0,40% 0% National -1,90% 9,50% -5,50% 7,40% Fonio Atacora/Donga -1,90% 18,40% -5,50% 2,40% National 7,70% 17,00% 1,40% 7,90% Tomate Atacora/Donga 2,60% 14,50% 4,50% -1,70% Source : MAEP et calcule ADE/hera.

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L’examen des tendances plus spécifiques dans les départements de l’Atacora/Donga, montre des tendances légèrement différentes : - La production de coton a connu une croissance continue dans les départements de l’Atacora/Donga - La production de maïs a augmenté plus fortement grâce à l’augmentation de la superficie et des rendements - La production de riz a également eu une croissance plus forte grâce à l’augmentation de la superficie et des rendements - La croissance de la production de soja est moins importante dans ces deux départements - L’évolution de la production de fonio suit la même tendance que la production nationale mais la croissance ces dernières années a été plus forte - La croissance de la production de tomate est élevée mais relativement plus faible qu’au niveau nationale.

On ne dispose pas des mêmes chiffres de production pour la production d’anacarde qui ne sont pas collectés par le MAEP. Cependant, sur base des informations d’exportation, ce secteur connait une croissance très élevée. En effet, les exportations ont été en croissance constante entre 1999 et 2008 passant de 29.221 tonnes à 56.463 tonnes de noix de cajou en coques.

Ces évolutions témoignent d’une dynamique forte de toutes les filières agricoles et particulièrement des filières vivrières, en lien à la forte augmentation de la demande due à une urbanisation croissante et à l’évolution démographique. Il est évident que ce ne sont pas les projets agricoles de la coopération belge qui expliquent cette dynamique. Néanmoins, les quelques résultats obtenus notamment dans l’organisation des filières permettent de conclure à une contribution effective mais très limitée à ce développement.

 La sécurité alimentaire Les interventions de la coopération belge dans le secteur agricole n’ont concerné directement la sécurité alimentaire. Cependant, comme la sécurité alimentaire est fortement dépendante des revenus, toute intervention qui favorise l’augmentation des revenus des plus pauvres a normalement un impact sur la sécurité alimentaire.

Le tableau ci-dessous synthétise l’évolution de l’insécurité alimentaire au niveau national et au niveau des deux départements de l’Atacora et de la Donga entre 2008 et 2013. Même si la situation reste préoccupante surtout dans les communes de l’ouest de l’Atacora, la situation s’est améliorée de manière plus forte dans ces deux départements par rapport aux résultats globaux au niveau du pays. A noter que l’enquête socio-économique du PAMRAD menée entre 2005 et 2008 avait plutôt conclu à une aggravation de la sécurité alimentaire durant cette période.

Tableau 19. Evolution de l’insécurité alimentaire entre 2008 et 2013 AGEVSAN 2008 AGEVESAN 2013 Atacora 29% 25% Donga 19% 15% National 12% 11% Source : Enquête AGVSAN 2008 et 2013.

Comme pour le développement des filières, la contribution de l’évolution positive de la sécurité alimentaire aux interventions de la coopération belge n’est pas démontrée comme il n’existe pas de situation contrefactuelle. L’insécurité alimentaire dépend d’un grand nombre de paramètres. Comme pour le développement des filières agricole, on peut néanmoins conclure à la participation des projets de la coopération à cette évolution.

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5.2.3 Ancrage institutionnel et qualité des systèmes de suivi-évaluation

Comme mentionné au point précédent, le choix explicite du projet PAMRAD de ne pas avoir d’ancrage institutionnel et de rester une structure autonome a été une source de difficultés et à un certain moment de conflits entre le projet et les institutions béninoises. Le projet PAMRAD- transitoire et surtout le projet FAFA-AD, tout en gardant la logique d’un projet autonome, ont été très attentifs dans leurs mises en œuvre à (1) clarifier les relations de partenariat, (2) impliquer les bénéficiaires aux différentes étapes, et (3) assurer une concertation permanente des parties prenantes.

Pour le projet AIMAEP et son successeur le projet AIMAEP II, l’ancrage institutionnel est intrinsèquement lié à la nature du projet lui-même qui est un projet d’appui institutionnel. Plusieurs dimensions méritent d’être soulignées. D’abord, l’ancrage de la cellule auprès du Secrétaire Général du MAEP lui a conféré dès le démarrage une position stratégique dans le cycle de décision par rapport à l’ensemble des structures du MAEP. Ensuite, la stratégie du double ancrage au niveau central et au niveau décentralisé permet de favoriser les relations entre les deux niveaux (CARDER et niveau central) dans les deux sens : les CARDER ont la possibilité de faire remonter leurs préoccupations au niveau central et ces derniers bénéficient des expériences pratiques de terrain. Enfin, la qualité de l’ancrage institutionnel de ce type d’appui dépend également de la souplesse et de la capacité d’adaptation des interventions pour s’adapter à un contexte qui change.

En matière de suivi-évaluation, il y a eu une évolution importante entre le projet PAMRAD et les autres projets plus récents : PAMRAD transitoire, AIMAEP et FAFA-AD.

Le projet PAMRAD avait mis en place un dispositif très (trop) ambitieux de suivi-évaluation mais celui-ci a été abandonné pour un dispositif plus simple mais qui restait plutôt focalisé sur le suivi des activités. Par ailleurs, deux enquêtes socio-économiques ont été initiées, l’une au démarrage et l’autre en fin de projet. Ces enquêtes très intéressantes en termes de collecte d’information portaient sur des indicateurs assez généraux qui étaient peu en rapport avec les activités du projet. Par ailleurs, cette enquête n’était pas construite sur une base comparative permettant d’isoler les effets du PAMRAD.

Tous les autres projets de conception plus récente ont mis en place des systèmes de suivi-évaluation permettant d’apprécier pour chaque résultat atteint par rapport au résultat attendu.

Le projet AIMAEP a mis en place un système de suivi-évaluation qui permet la production de rapports semestriels de qualités. Des efforts ont été menés pour développer des outils d’autoévaluation des processus de renforcement des capacités (« outcome mapping »).

Les interventions étaient-elles efficaces et les bénéfices sont-ils encore observables ?

Les interventions de la coopération belge dans le secteur agricole ont surtout privilégié l’appui aux structures d’appuis publiques et privées et moins l’appui direct aux producteurs membres au niveau de leur exploitation agricole. C’est par exemple, à travers le renforcement des appuis aux organisations de producteurs et/ou la construction d’infrastructures qu’ont été organisées les ventes groupées ou la distribution d’intrants.

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La capacité des acteurs publics ou privés pour assurer de manière pérenne leur rôle d’appui aux développements des filières a été renforcée. Les organisations de producteurs soutenues se sont structurées pour apporter des services à leurs membres et améliorer leurs revenus mais cela reste encore limité. Pour le MAEP, les renforcements de capacités au niveau central et au niveau des CARDER ont amélioré la qualité des services rendus mais les retards dans les décisions et le manque de leadership du MAEP ont limité les effets des interventions.

Ces résultats tangibles, obtenus à différents niveaux, ont continué parce que les activités ont été reprises d’une manière ou d’une autre par d’autres projets de la coopération belge (FAFA-AD AIMAEP) ou d’autres coopérations (GIZ, îles de paix, Protos…).

Les filières agricoles ont connu une dynamique positive ces dernières années liées notamment à l’augmentation de la demande due à une urbanisation croissante et à l’évolution démographique. La situation en matière de sécurité alimentaire s’est également améliorée. Ces évolutions témoignent d’une dynamique forte de toutes les filières agricoles et particulièrement des filières vivrières, en lien à la forte augmentation de la demande due à une urbanisation croissante et à l’évolution démographique. Il est évident que ce ne sont pas les projets agricoles de la coopération belge qui expliquent cette dynamique. Néanmoins, les quelques résultats obtenus notamment dans l’organisation des filières permettent de conclure à une contribution effective mais limitée à ce développement.

5.3 Quels sont les facteurs de durabilité?

5.3.1 Durabilité politique

Le choix de la Belgique dans le secteur agricole a été de soutenir la mise en œuvre des politiques du Gouvernement que ce soit au niveau local et au niveau déconcentré notamment dans l’accompagnement de l’évolution du rôle de l’Etat dans le secteur (réforme des CARDER en CERPA par exemple). Tous les projets soutenus par la coopération belge s’inscrivent très directement dans les politiques agricoles qu’ils contribuent concrètement à développer. Dans l’évaluation finale d’AIMAEP I, on note que « le projet est devenu une force de proposition qui a joué un rôle moteur dans les évolutions en cours et la mise en œuvre du PSRSA » et il est mentionné un effet positif du projet en matière de clarification des rôles, des modes de travail et l’apparition de relations de complémentarité et de synergie entre directions.

Par contre comme cela a été mentionné plus haut, les interventions ont été confrontées à plusieurs difficultés. La principale difficulté est la lenteur de mise en œuvre concrète des réformes engagées. Depuis 1990, le Gouvernement s’était engagé dans une politique de désengagement de l’Etat des activités productives et de commercialisation. Cette réforme ambitieuse entrainait des changements importants notamment au niveau des CARDER. Le caractère peu opérationnel des politiques et le non aboutissement des réformes prévues ont été un frein à la réalisation de certains objectifs des interventions soutenues par la coopération belge. Le manque de leadership du MAEP dans la mise en œuvre des réformes explique pourquoi les ressources et l’engagement des partenaires au développement dans le secteur qui est très important restent très dispersés et relativement peu coordonnés. Dans ce contexte, la durabilité politique ne peut être garantie.

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5.3.2 Durabilité institutionnelle

Comme on l’a montré plus haut, le programme AIMAEP I, a produit des résultats tant au niveau du renforcement des structures centrales qu’au niveau des CARDER. Ces résultats consistent essentiellement au renforcement des capacités du cadre institutionnel pour accompagner le MAEP à mieux s’organiser et mettre en place les réformes nécessaires et prévues dans le cadre du PSRSA.

La durabilité institutionnelle des résultats obtenus au niveau de l’AIMAEP dépend de l’utilisation effective des renforcements de capacités et des changements insufflés. Or, c’est un risque auquel l’intervention a été confrontée. On a déjà cité les difficultés d’opérationnaliser l’ABSSA malgré tous les efforts d’accompagnement. Au niveau de la gestion des ressources humaines, l’AIMAEP I a apporté son appui au niveau de la définition du cadre organique et du plan de formation. Mais les décisions tardent ou ne suivent pas les orientations prévues. Dans ce contexte, les progrès engrangés pourraient rapidement être perdus. Une autre menace sur la durabilité institutionnelle des bénéfices du projet AIMAEP I est la rotation des cadres et la politique de nomination au niveau du Ministère.

Au niveau du CARDER dans les départements de l’Atacora/Donga, au niveau institutionnel, les résultats notamment au niveau des dispositifs d’appui-conseil ont bien été internalisés et la mission a pu constater que les bonnes pratiques continuent dans le cadre de CARDER devenus plus autonome (et plus responsable) et disposant pour autant que la mission ait pu en juger de ressources nécessaires pour mener leurs missions.

Au niveau des appuis apportés aux structures privées, les projets ont soutenu le développement ou la création d’organisation de producteurs dans les filières anacarde, riz et maraichage. Les interventions ont favorisé leur cadre institutionnel en les appuyant pour se mettre aux normes relatives aux sociétés coopératives de l’Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA). Ceci étant, si le cadre institutionnel existe, les groupements de producteurs restent fragiles.

Concernant les infrastructures réalisées par le PAMRAD au niveau des communes, la mission a pu constater qu’elles existent toujours et sont bien utilisées. Cependant, au départ, les communes étaient encore peu organisées et le cadre institutionnel n’a pas été fixé de manière satisfaisante pour ses infrastructures. Aujourd’hui, les statuts et les modes de gestion de ces infrastructures sont très variables d’une commune à l’autre sans que soit précisé comment les frais de maintenance seront assurés.

5.3.3 Durabilité économique et financière au niveau des groupes cibles

Dans le secteur agricole, les groupes cibles concernés sont les organisations de producteurs et les producteurs.

Pour les producteurs, la durabilité des bénéfices dépend du niveau de ceux-ci et de leur capacité à s’autofinancer, c'est-à-dire à couvrir au moins les charges récurrentes de fonctionnement et d’entretien. Concernant les groupements des producteurs, il s’agit d’apprécier si les bénéfices obtenus par l’amélioration ou la création de services aux membres leur permettent de continuer à les offrir après la fin du projet. Ces analyses économiques et financières indispensables à toute réflexion sur les stratégies de sortie ne sont abordées dans aucun document consulté. Dans le DTF du projet FAFA-AD, l’analyse des risques liés à la durabilité ne traite pas ce point critique de la rentabilité économique et financière.

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L’évaluation externe du projet PAMRAD mentionne quelques exemples qui montrent le manque de considération pour la durabilité économique des interventions : - Les débroussailleuses de plantations ont été subventionnées mais malgré cette subvention le prix de débroussaillage d’un hectare coûte 25.000 FCFA pour une production qui a une valeur de l’ordre de 110.000 FCFA par an. - La mise en place de boutiques d’intrants pour les maraîchers leur a permis de s’approvisionner en intrants à crédit, mais les taux de remboursement sont très faibles et ne permettent pas de continuer à rendre ce service.

Il n’a pas été possible à la mission d’apprécier la viabilité économique au niveau des exploitations bénéficiaires mais plusieurs cas d’investissement non rentables ont été mentionnés : - financement de forage qui n’aboutisse pas (pas d’eau); - achat d’une décortiqueuse de fonio qui présente des défauts de conception et ne fonctionne pas ; - installation d’unité de décorticage, non rentable en raison de problèmes techniques ou de leur sous-utilisation.

Une pratique identifiée par l’équipe d’évaluation qui parait généré un bénéfice suffisant pour être durable est la vente groupée au niveau de l’anacarde permettent de générer un supplément de revenus pour les producteurs participants au système. Depuis cette année, le système est financé par le secteur bancaire. Le système des ventes groupées dans les autres filières son encore à un stade trop précoce pour être durable sans support extérieur.

D’autres effets économiquement durables ont été renseignés à l’équipe d’évaluation au niveau des exploitations dans les différentes filières soutenues. Le développement et la professionnalisation du maraichage qui ont permis de développer des exploitations agricoles qui ont fait ce choix. L’amélioration des techniques de culture du riz comme le semis en ligne et l’amélioration de l’utilisation des intrants ont amélioré les rendements. Dans certains cas, la mécanisation a permis d’augmenter les surfaces de production. La mission n’a pas été en mesure de vérifier l’ampleur de ces effets au niveau des exploitations bénéficiaires ni d’apprécier le nombre d’exploitants agricoles qui en ont bénéficié.

Les résultats des études socio-économiques réalisées en 2005 et 2008 ne sont guère utilisables dans le cadre de cette évaluation. Les enquêtes ne sont pas en lien avec les activités du PAMRAD et le dispositif mis en place ne permet pas d’isoler les effets du PAMRAD (pas de situation contrefactuelle).

5.3.4 Durabilité économique et financière au niveau des institutions

Les institutions soutenues dans le secteur agricole concernent les services de MAEP au niveau central et les structures déconcentrées (CARDER) ainsi que certaines interventions menées au niveau des communes. Aucun des documents consultés n’aborde la question des charges récurrentes nécessaires au maintien des bénéfices au niveau des institutions. Dans le projet FAFA-AD, il n’est pas prévu que le projet continue mais il n’est pas envisagé non plus que la durabilité des bénéfices dépende de la disponibilité d’un minimum de ressources financières pour assurer la durabilité des bénéfices.

5.3.5 Durabilité socio-culturelle

D’après les documents consultés, il semble évident que le projet PAMRAD a souffert d’un manque d’appropriation de l’intervention par toutes les parties prenantes. Par contre, les projets plus récents

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comme FADA-AD et AIMAEP II sont développés sur base d’une approche participative systématique pas seulement au moment de la formulation mais dans la mise en œuvre des activités. Cette approche confirmée lors de la mission de terrain permet une bonne prise en compte de la dimension socio-culturelle.

Au niveau du PAMRAD et du projet qui a suivi, un des enjeux importants identifié est la dimension genre et notamment la participation des femmes dans les différentes composantes des interventions que ce soit au niveau de la conception, de la mise en œuvre ou comme bénéficiaires du projet. Il n’y pas d’indication dans les documents consultés de la manière dont cette dimension a été prise en compte. Les rencontres sur le terrain n’ont pas mis en évidence cette dimension et on peut conclure que cela n’a pas été une préoccupation importante dans la mise en œuvre du PAMRAD.

Le projet AIMAEP a appuyé la cellule genre du MAEP et l’élaboration d’un plan d’actions. Le programme a mis en évidence la nécessité d’une approche spécifique pour toucher en matière d’appui-conseil les femmes chef d’exploitation.

5.3.6 Durabilité environnementale

Dans le programme PAMRAD, l’analyse de situation avait mis en évidence des enjeux environnementaux : la dégradation du couvert végétal, la gestion de la fertilité des sols non assurée, la fragilisation des cultures vivrières, les menaces sur la biodiversité, l’absence de la prise en compte de la dimension environnementale. Ce constat avait conduit à la formulation d’une composante du projet sur le thème de la gestion de la fertilité des sols et la lutte antiérosive.

Quelques activités ont été menées principalement en termes d’études, de formation et de sensibilisation mais finalement cette dimension a été abandonnée en 2006 après avoir constaté le faible intérêt des parties prenantes pour cette dimension. Finalement, le projet s’est limité à prendre en compte la dimension environnementale dans les activités de d’intensification dans la filière riz en faisant la promotion de la gestion raisonnée des intrants. Le projet FAFA-AD s’est inscrit dans la même logique.

L’impact des changements climatiques est cité dans les deux projets (PAMRAD et FAFA-AD) sans qu’une attention particulière soit donnée à cette dimension.

Le MAEP dispose d’une cellule environnementale dont l’opérationnalisation a été appuyée par le projet AIMAEP. Les actions ont porté principalement sur la sensibilisation des cadres et la préparation d’un plan d’actions qui n’a pas (encore) été mis en œuvre.

Globalement, les préoccupations environnementales ne sont pas au cœur des interventions qui restent surtout orientées vers un objectif d’augmentation de la production et des revenus.

5.3.7 Durabilité technologique

Les interventions de la coopération belge ont introduit plusieurs innovations technologiques avec un bilan plutôt négatif.

Le projet PAMRAD a essayé d’introduire nombre d’innovations technologiques qui n’ont pas été durables. Leur introduction a été confrontée à deux grands deux types de difficultés. La première difficulté a été le manque de temps pour consolider les actions. C’est par exemple le cas des innovations introduites au niveau des organisations de producteurs. Une autre difficulté est liée à la limite des innovations introduites : manque de pièce de rechange localement et inadéquation par

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rapport aux besoins pour les débroussailleuses, semoirs inadaptés pour le fonio, décortiqueuse inadaptée pour le fonio, insuffisance de vaccinateurs et indisponibilité de vaccins. Quelques années après la fin du projet PAMRAD. En résumé, le constat est que quelques années après la fin du projet pratiquement aucune innovation technologique introduite n’a perduré.

La seule exception constatée par la mission a été les kits de décorticage manuels pour le riz toujours opérationnels au niveau des groupements de femmes bénéficiaires.

Plusieurs projets ont initié des interventions informatiques (création de bases données, site web, système de suivi-évaluation). Pratiquement pour toutes ces interventions leur durabilité est menacée par des problèmes de maintenance ou de manque de ressources humaines pour les utiliser.

Quels sont les facteurs de durabilité ?

A l’exception du PAMRAD conçu au début des années 2000, le cadrage institutionnel des interventions récentes de la coopération belge dans le secteur est très pertinent. Les interventions s’inscrivent dans les structures existantes qu’elles contribuent à réformer. Cependant, la lenteur dans les décisions sur les réformes réduit l’impact des interventions et menacent la durabilité des acquis.

Les interventions de la coopération s’inscrivent dans le Programme Sectoriel de Relance du Secteur Agricole. Mais la lenteur dans les décisions et la lenteur dans l’opérationnalisation des réformes et les changements dans les orientations politiques comme dans la filière coton et dans l’approvisionnement en intrants sont susceptibles de menacer la pérennité politique des progrès réalisés.

La dimension économique et financière n’a pas été suffisamment prise en compte dans le projet PAMRAD et de nombreuses interventions n’ont pas été viables en raison de problèmes techniques ou commerciaux qui auraient pu être anticipés. Ceci étant, des pratiques innovantes et le développement de certaines productions ainsi que l’augmentation des prix de vente ont permis eu un effet positif sur le revenu des exploitants agricoles.

A l’exception du PAMRAD qui n’a pas bien pris en compte le contexte socio-culturel ce qui a été une source de tension dans sa mise en œuvre, la dimension genre a été bien prise en compte par les interventions plus récentes (AIMAEP) avec le support à la création d’une cellule genre et la sensibilisation des cadres du MAEP notamment pour mieux cibler les femmes chefs d’exploitation en matière d’appui conseil.

La dimension environnementale n’est pas au cœur des interventions qui sont plutôt orientées vers les augmentations de production et de revenu. Le projet AIMAEP a néanmoins supporté la cellule environnementale en se concentrant sur la sensibilisation des cadres du MAEP à cette dimension.

Au niveau des technologies, un grand nombre d’innovations introduites par le PAMRAD n’ont pas été durables parce qu’elles n’étaient pas adaptées aux besoins, qu’elles n’étaient techniquement pas au point ou que la maintenance n’était pas assurée. La plupart des actions informatiques initiées par les projets sont menacées par des problèmes de maintenance ou de manque de ressources humaines pour les utiliser.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 65 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

6 CONCLUSIONS, FACTEURS EXPLICATIFS ET LEÇONS

6.1 Conclusions par rapport à la durabilité au niveau pays

Dans les deux secteurs, agriculture et santé, la coopération belge intervient depuis longtemps. Ces efforts ont produit des bénéfices mis en évidence dans les différents rapports d’évaluation et confirmés par la présente évaluation ex-post : . Dans les deux secteurs, les projets ont privilégié le renforcement des structures d’appui, des Ministères, des structures publiques déconcentrées (CARDER pour le secteur agricole et Directions Départementales de la Santé et bureaux de zone sanitaire pour le secteur santé), des organisations de producteurs dans le secteur agricole, et des structures de cogestion dans le secteur santé. C’est surtout à travers ces appuis que les bénéficiaires finaux – les exploitants agricoles dans le cas de l’agriculture et l’ensemble de la population dans le cas de la santé – sont ciblés même si certaines interventions ont été directement menées avec eux. . Dans les deux secteurs, des progrès ont été accomplis au niveau des objectifs spécifiques (outcomes) retenus dans la théorie du changement. Dans le secteur de la santé des progrès ont été enregistrés en matière de l’amélioration de l’état de santé de la population, principalement par le renforcement de la pyramide sanitaire – pour les deux volets ‘offre’ et ‘demande’ du secteur de la santé y les acteurs y impliqués. Dans le secteur agricole, les filières de diversification et la sécurité alimentaire se sont améliorées. Même s’il n’est pas possible de démontrer la contribution effective des interventions de la coopération belge, on peut affirmer qu’il y a eu une participation à ces dynamiques positives.

Dans le secteur de la santé, les projets d’appui aux zones sanitaires, comme le PAZS-Bassila, le PAZS- KTL et le PAZS-Comé II, qui ont été clôturés il y a cinq à sept ans, ont permis d’atteindre une meilleure qualité de services de santé à travers le maintien des infrastructures et équipements reçus et le renforcement des capacités médicales du personnel dans le cadre de la coopération belge. Le projet PASTAM a surtout contribué à l’amélioration de la qualité des services fournis dans le sous- secteur de la transfusion sanguine aux différents niveaux. Les projets de santé tels que le PARZDS et l’AIMS ont presque parallèlement contribué au renforcement des capacités des acteurs de la pyramide sanitaire, au niveau de la zone sanitaire et départemental d’un côté (par le PARZDS) et au niveau central de l’autre côté (par l’AIMS). La fréquentation plus élevée des formations sanitaires (grâce au FBR et au changement du comportement et des attitudes vis-à-vis la médecine traditionnelle) est un bénéfice important qui est aussi produit par les interventions belges.

Dans le secteur de l’agriculture, les projets PAMRAD et FAFA-AD ont participé à l’organisation des producteurs et à leur capacité à rendre des services à leurs membres. Le projet PAMRAD a contribué à la construction d’infrastructures de stockage dans différentes communes qui sont toujours opérationnelles. Les projets PAMRAD et AIMAEP I ont renforcé les capacités des CARDER de l’Atacora/Donga qui proposent des services d’appui-conseil aux exploitations agricoles. Au niveau central, le projet AIMAEP I a accompagné différentes réformes et a renforcé les capacités des services centraux.

Ces résultats positifs doivent néanmoins être nuancés. Des projets comme le PAMRAD dans le secteur agricole n’ont produit que très peu de résultats par rapport aux ambitions initiales. D’autres projets comme les projets d’appui institutionnels, AIMAEP I ou AIMS, n’ont pas généré les résultats attendus parce que, par exemple, les réformes qu’ils devaient accompagner n’ont pas été mises en œuvre ou l’ont été tardivement.

De plus, il est important de souligner que les bénéfices des interventions terminées sont réalisés par la succession des projets dans les deux secteurs, et dans les mêmes régions. Concrètement la

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question de la durabilité ne se pose donc pas directement aujourd’hui au Bénin. Il s’agit d’apprécier les facteurs ou les conditions qui sont susceptibles d’affecter la durabilité.

6.2 Facteurs explicatifs de durabilité liés au partenariat bénino-belge

Les hypothèses incluses dans la partie gauche et droite de la théorie de changement (voir Figure 1) sont susceptibles d’affecter la durabilité de la coopération belge au Bénin. Ces facteurs sont externes (puisqu’ils concernent le contexte béninois) ou internes (liés directement au partenariat bénino- belge).

D’abord l’équipe d’évaluation ex-post discute les facteurs liés à la coopération belge qui affectent la (non)durabilité, suivi par les facteurs internes liés au contexte locale. Les couleurs vert, orange et rouge indiquent le degré d’influence sur la durabilité des résultats, positif, négatif, ou pas bon pas mal.

6.2.1 Mécanismes de la coopération bilatérale

Du côté belge, la concentration sectorielle de la coopération contribue positivement à l’efficacité et l’efficience et permet de profiter de ses avantages comparatifs dans les secteurs de l’agriculture et la santé – entre autres par sa présence et expérience longue dans ces secteurs au Bénin qui permettent de bien contextualiser ses interventions, d’apprendre et de capitaliser les bonnes pratiques pour des éventuelles interventions futures. En plus, la concentration géographique de l’appui dans les quatre départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo est un bon choix qui contribue à la pérennisation des outputs et outcomes dans ces départements, ou, pour le secteur de la santé, dans les cinq zones sanitaires dans lesquelles la coopération belge est concentrée géographiquement. Certainement la continuité de l’appui et ainsi la longue durée de la présence sectorielle et géographique de la coopération belge permettent d’adresser les goulots d’étranglement éventuels et de perpétuer les bénéfices des interventions subséquentes.

Les orientations de la coopération belge sont bien décrites dans les programmes indicatifs de coopération. Les interventions de la coopération belge s’alignent aux politiques nationales sectorielles, telles que l’actuelle Politique Nationale du Développement Sanitaire ou le Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole. Mais si les problèmes de lenteur de mise en œuvre des politiques sont bien relevés dans les PICs, il n’est pas prévu d’action spécifique pour prendre en compte ce constat.

La répartition des responsabilités et tâches entre les acteurs de la coopération belge est claire et l’échange d’information entre eux est bonne. La structure mixte de concertation locale – spécifiquement composée pour le suivi de chaque intervention de la coopération belge – est l’organe qui accompagne l’unité de projet dans le processus et de cette façon propose des ajustements pour mieux atteindre les objectifs. Ces membres ne regardent habituellement pas plus loin que la durée d’une intervention ou d’un programme indicatif de coopération sans envisager une perspective plus longue pour pérenniser les résultats ou sortir du secteur ou pays-partenaire.

Nonobstant la participation active des responsables de l’Ambassade de Belgique et de la CTB au Bénin aux réunions de dialogue politique multi-bailleurs, les fruits de ce dialogue ne sont pas assez substantiels pour faire bouger la mise en œuvre des réformes ou plans nationaux. Le faible leadership dans les deux principaux Ministères concernés et l’appropriation insuffisante des acteurs impliqués dans les deux secteurs (voir ci-dessous) empêchent un dialogue politique effectif, au niveau bilatéral et multi-bailleurs.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 67 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

6.2.2 Approches de coopération et modalités de l’aide

L’ancrage institutionnel aux différents niveaux des autorités déconcentrées et décentralisées est certainement une décision appropriée et facteur favorable pour la durabilité des bénéfices de la coopération bénino-belge. Dans le secteur de la santé, cet ancrage est plus facile à réaliser que dans le secteur de l’agriculture parce que l’organisation du secteur est liée à la pyramide sanitaire. Dans les deux secteurs les interventions actuelles de la coopération belge visent à s’ancrer institutionnellement à tous les niveaux afin de remonter les expériences pratiques locales au niveau central et d’en tirer des leçons pour tout le pays si pertinent.

L’approche projet de la coopération belge dans le passé est depuis le PIC 2008-2011 évoluée vers une approche programme d’appui sectoriel : « La participation à des programmes sectoriels au niveau national, avec un point d’ancrage à ce niveau devrait à contribuer à améliorer les stratégies et politiques développées par les autorités béninoises en pendant à des actions complémentaires sur le terrain ».79 Dans le cas du secteur de la santé cette approche programme concerne un appui global au système de la santé et dans le secteur de l’agriculture il s’agit de la diversification des filières agricoles.

6.2.3 Qualité de l’identification et de la formulation

Globalement l’identification et la formulation des quatorze interventions de l’échantillon se basent sur des analyses adéquates du contexte institutionnel, politique, socio-économique et des risques potentiels et cherchent une cohérence et complémentarité avec des projets belges terminés ou des appuis des autres partenaires dans le même secteur.

Les hypothèses et risques de la durabilité sont identifiés mais ne sont pas toujours bien détaillés dans la formulation des interventions. Dans le cas du secteur agricole les stratégies de sortie sont bien évoquées dans les différents documents de formulation mais ne sont pas traduites en plans d’actions concrets. Pour le secteur de la santé une stratégie de transition ou sortie à terme n’est jamais prévue explicitement dans les dossiers techniques financiers des interventions. Un argument possible pour ce constat est que la vision de la coopération belge s’étale sur une période plus large de celle de l’intervention proposée et qu’on ne se préoccupe pas tellement par les effets durables parce que très probablement il y aura une continuation (p.ex. les interventions ne suivent pas exactement la durée des PICs).

6.2.4 Appropriation

L’appropriation (‘ownership’) des interventions de la coopération belge par les bénéficiaires a évolué positivement dans la période de cette évaluation ex-post. En effet, les interventions sont mieux intégrées aux politiques sectorielles et aux cadres institutionnels qui eux-mêmes se sont améliorés par rapport à la situation du début des années 2000. Les modalités d’intervention en s’inscrivant d’avantage dans l’accompagnement des processus internes ont également favorisé l’appropriation. Néanmoins, ces progrès ne doivent pas masquer les difficultés. La capacité d’opérationnaliser les cadres sectoriels et les politiques engagées restent faibles. Le secteur agricole souffre sans doute d’avantage de ce manque de leadership parce que le consensus sur le rôle respectif de l’Etat et du secteur privé y est discuté plus que dans le secteur santé dans lequel la politique sectorielle reposant sur une offre publique structurée (pyramide sanitaire) est largement partagée.

79 Source : Coopération Bénino-Belge Programme Indicatif de Coopération Bilatérale Directe (PIC 2008-2011).

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Dans les deux secteurs, la faiblesse du leadership est confirmée et se traduit non seulement par une certaine inertie mais aussi par le maintien d’interventions de type ‘projet’ organisées sur une base géographique ce qui ne favorise pas la durabilité des interventions qui restent largement pilotées par les partenaires au développement.

6.2.5 Mise en œuvre et évaluation

Les interventions de la coopération belge favorisent explicitement une approche de ‘faire faire’ en évitant toute substitution. Cependant, l’équipe d’évaluation ex-post a relevé le grand nombre des assistants techniques internationaux et nationaux pour la mise en œuvre des actuelles interventions de la coopération belge dans les deux secteurs ciblés. La justification de cet encadrement mériterait d’être approfondie dans la mesure où cela affecte l’efficience des interventions, favorise la substitution et ne favorise pas l’appropriation80.

Pendant la mise en œuvre des interventions les rapports annuels et les comptes-rendus des réunions de la SCML font signe du progrès de l’intervention. Des constats et recommandations faits par la SMCL sont bien suivis. Le suivi scientifique externe – surtout dans le secteur de la santé – et le backstopping sectoriel par la CTB Bruxelles apportent des observations et suggestions pertinentes avec une certaine distance. Ce sont néanmoins surtout les évaluations externes à mi-parcours et finales, et les rapports finaux internes, qui apprécient les principales activités et réalisations par résultat attendu pour apprécier la performance du projet. Globalement, le suivi-évaluation de la mise en œuvre des interventions de la coopération belge est satisfaisant.

Les initiatives de capitalisation des expériences et bonnes pratiques dans le secteur de la santé et de l’agriculture sont louables. Cependant, elles constituent surtout une mise en valeur des réalisations de la coopération belge et même si elles n’améliorent pas vraiment la durabilité de ses acquis, mais simplement la pérennisation de la mémoire de ces acquis.

6.3 Facteurs explicatifs de durabilité liés au contexte du pays

6.3.1 Facteurs explicatifs communs aux deux secteurs

La pression démographique et l’urbanisation croissante au Bénin sont des facteurs qui à la fois forment une opportunité et une menace pour les deux secteurs d’intervention. Pour le secteur agricole ces évolutions créent des opportunités de développement de filières mais créent aussi une pression accrue sur les ressources naturelles. Dans le secteur de la santé l’offre des services sanitaires doit s’ajuster en fonction de la demande croissante à cause de ces transformations, qui montrent en même temps l’importance de la (politique béninoise de la) planification familiale.

80 L’équipe d’évaluation ex-post note des nuances apportées par la CTB sur le grand nombre d’assistants techniques dans les actuelles interventions de la coopération belge. La CTB a apporté les éléments pertinents suivants : (1) l’étendue du territoire à couvrir (les départements de l’Atacora-Donga et Mono-Couffo dépassent le niveau de la Belgique); (2) le contexte actuel où il manque encore un leadership claire du côté du Benin; (3) les multiples scandales et constats de fraude qui demandent une gestion accrue des moyens; (4) la présence jugée importante d’assistants techniques internationaux qui peut potentiellement contribuer à une appropriation moindre de la partie béninoise. Par contre, elle ne joue pas forcément négativement sur la durabilité, l’assistance technique favorisant des outputs de meilleurs qualité et d’une plus grande durabilité; (5) d’autres facteurs, à savoir l’efficacité, la rapidité d’exécution; et (6) l’approche “faire-faire” ne signifie pas forcément la réduction de l’assistance technique, l’accompagnement requérant un investissement des ressources humaines important.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 69 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

L’existence des stratégies sectorielles permet à la coopération belge de s’aligner et de bien cadrer les interventions dans le contexte et la vision du gouvernement béninois. En plus, la volonté politique de développer les deux secteurs de la santé et de l’agriculture est exprimée mais n’est malheureusement pas suivie des actes. Le dialogue politique entre le gouvernement béninois et ses partenaires techniques financiers – même s’il est suffisamment critique de l’évolution dans les deux secteurs d’intervention de la coopération belge – ne permet pas d’améliorer l’appropriation effective par le Gouvernement béninois.

Les interventions de la coopération belge répondent aux besoins des populations et sont ancrés dans le contexte local socio-économique, environnemental et culturel. Chaque intervention, par le gouvernement béninois ou par ses partenaires, est mise en place avec l’intention d’améliorer la situation actuelle. L’appropriation des interventions belges par les acteurs impliqués dans les deux secteurs, tant qu’au niveau national qu’au niveau intermédiaire et opérationnel, reste insuffisante. En effet, même s’il est évident que tout changement ou adaptation requiert du temps, de l’apprentissage et une masse critique nécessaire pour obtenir les changements souhaités, le principal problème est le manque de leadership pour mettre en œuvre les réformes.

La Belgique est actuellement chef de file du Groupe thématique d’Agriculture et assume un rôle actif dans les réunions des PTFs dans le secteur de la santé. Tandis que la Belgique est un des partenaires techniques et financiers les plus actifs dans les deux secteurs, y inclus dans le dialogue politique, la concrétisation tardive des réformes du contexte institutionnel et organisationnel des structures d’état béninois entrave l’opérationnalisation des politiques sectorielles nationales, et pareillement la durabilité des résultats obtenus lors des interventions de la coopération belge.

6.3.2 Facteurs spécifiques relatifs au secteur de la santé

Quelques facteurs influencent la durabilité des résultats de la coopération belge positivement, entre autres l’ancrage institutionnel déjà mentionné et la cogestion des formations sanitaires, qui favorisent l’appropriation. La coopération belge – par les équipes d’assistance technique – joue un rôle actif dans la concertation et le dialogue politique au niveau intermédiaire et périphérique (donc au niveau opérationnel des DDS et des bureaux de zone sanitaire) entre le gouvernement et les autres partenaires techniques financiers présents dans la région. Lors de l’époque de l’approche projet il était difficile à « peser » sur les décisions politiques – sauf au niveau de la zone sanitaire, mais avec l’actuelle approche d’appui sectoriel et le triple ancrage du projet actuel PASS Sourou, la tendance de pouvoir faire monter les expériences et bonnes pratiques du niveau périphérique et intermédiaire au niveau central est positive. Les interactions et discussions entre les PTFs dans le secteur santé lors des réunions régulières sont à encourager mais ont besoin d’une ‘institutionnalisation’ au sein du MS, p.ex. par des groupes de travail techniques qui sont fonctionnels, qui donnent pouvoir de décision à leurs membres et qui produisent des acquis durables.

L’implication des différents organes (COSA, COGECS, PUSS) dans la prise de décision et cogestion administrative augmente la redevabilité du personnel des formations sanitaires et implicitement la pérennité des outputs produits à côté de l’offre et de la demande du système local de la santé. L’interaction entre le niveau national et le niveau décentralisé est améliorée mais la consultation des départements dans la prise de décision est encore à améliorer, par le montage en haut de la capitalisation et apprentissage des leçons des départements.

Il y a des autres facteurs spécifiques qui compliquent la durabilité des bénéfices dans le secteur de la santé. L’absence d’une croissance économique constitue une limitation importante de l’accessibilité financière des soins, parce que plupart de la population n’a pas assez de moyens pour se faire soigner, même avec les systèmes de prise en charge des indigents (FSI, RAMU) ou des mutuelles de la

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 70 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

santé. Le système FBR – p. ex. dans l’Atacora/Donga – permet d’appuyer des AGRs, qui sont bénéficiaires pour les populations des communes sans activités commerciales. La préoccupation la plus pertinente dans le secteur de la santé et comment garantir que les résultats positifs du FBR sont durables : sans financement du système même, les acquis sont vitement perdus.

L’Atacora/Donga est une région défavorisée par rapport aux ressources humaines de santé (nonobstant les incitations) – ce facteur ne joue pas dans la région du Mono/Couffo. Les affectations et la mobilité du personnel n’encouragent pas la pérennisation. Les grèves continues dans le secteur santé public ne sont bien sûr pas favorables à l’image du secteur et ne facilitent non plus la durabilité des acquis.

La fourniture continue de l’énergie électrique n’est pas sécurisée et entrave la bonne maintenance des infrastructures et équipements. Aussi l’absence d’un mécanisme autofinancé de maintenance préventive et curative des infrastructres et équipements fragilise la durabilité des interventions de la coopération Belge.

6.3.3 Facteurs spécifiques relatifs au secteur de l’agriculture et de la sécurité alimentaire

Les interventions de la coopération belge s’inscrivent dans un cadre institutionnel et une politique sectorielle pertinente ce qui est très favorable à la durabilité. Cependant la lenteur dans l’opérationnalisation et les changements d’orientations, notamment dans la filière coton et dans la filière approvisionnement en intrants, affectent les résultats et leur durabilité.

Le développement d’organisations de producteurs est un processus long et difficile. La durée d’une intervention n’est pas suffisante pour avoir des résultats durables.

Au niveau des producteurs, la durabilité des interventions résulte de l’amélioration apportée à l’équilibre économique de l’exploitation : augmentation de la production, des rendements et des prix de vente et maitrise des coûts de production. Les facteurs externes comme l’urbanisation et la croissance démographique ont un effet plutôt positif sur le secteur agricole en favorisant la demande de produits agricoles et leur prix.

La priorité donnée à la croissance des productions agricoles et des revenus explique pourquoi la dimension environnementale a été peu prise en compte dans les interventions.

Au niveau des technologies, un grand nombre d’innovations introduites par le PAMRAD n’ont pas été durables parce qu’elles n’étaient pas adaptées aux besoins, qu’elles n’étaient techniquement pas au point ou que la maintenance n’était pas assurée. La plupart des actions informatiques initiées par les projets sont menacées par des problèmes de maintenance ou de manque de ressources humaines pour les utiliser.

6.4 Leçons pour des interventions actuelles et futures dans les deux secteurs

L’engagement de la coopération bénino-belge dans deux secteurs de concentration s’inscrit sur plusieurs PICs. Au Bénin, la coopération belge dans les secteurs concernés s’étend sur des périodes bien plus longues puisqu’elle date du début de la coopération avec le Bénin dans les années 80s. La présente évaluation ex-post a mis en évidence plusieurs évolutions dans les modalités d’intervention de la coopération belge qui favorisent la durabilité : l’approche programmatique et l’appui institutionnel et opérationnel (double ancrage). Pour aller plus loin, des stratégies de sortie explicites devraient être formulées au niveau sectoriel et au niveau des interventions.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 71 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

 Au niveau sectoriel Au niveau de chacun des deux secteurs, il faudrait définir une vision de long terme pour l’appui de la coopération belge aux politiques sectorielles nationales en y incluant une stratégie de sortie explicite (avec des indications claires des conditions et dates de la sortie). Ce cadre permettrait de stimuler le dialogue politique et d’ajuster progressivement la programmation des interventions en fonction des échéances. En effet, l’inscription des PICs dans une vision à long terme portée par la DGD sur 2 ou 3 périodes dans le même secteur est parfaitement justifiée, elle peut cependant avoir pour effet de promouvoir un sentiment de permanence peu favorable avec une stratégie d’exit.

Cette stratégie devrait être préparée en laissant de plus en plus de responsabilités (appropriation et leadership) aux partenaires béninois à travers une approche d’appui sectorielle. La coopération belge est déjà dans cette logique. Les deux derniers PICs ont clairement évolué dans cette direction d’une approche programme sectorielle au lieu d’une approche projet ce qui est une première étape. Le troisième PIC (2008-201) exprime déjà clairement la volonté de la coopération belge de renforcer la complémentarité entre les interventions belges et des autres PTFs, dans un climat de collaboration des PTFs vers une approche sectorielle, mais actuellement peu de progrès ont été réalisés.

L’objectif à terme devrait être d’évoluer vers une coopération belge focalisée sur des appuis techniques pointus ou innovants. Pour le reste l’aide au secteur devrait se limiter à une aide financière à travers un appui budgétaire (ou à défaut un fonds d’appui sectoriel multi-bailleurs) et un dialogue sur les politiques. On n’en est pas encore là aujourd’hui par manque d’un leadership suffisant et le maintien d’interventions parcellisées par partenaires au développement.

Cette évolution devrait être une priorité dans le dialogue politique avec les autorités et les partenaires au développement. L’absence de progrès dans ce domaine devrait conduire à s’interroger sur la pertinence de continuer à soutenir des politiques qui ne parviennent pas être mise en œuvre par les autorités nationales et restent structurellement dans une situation de dépendance vis-à-vis de soutien extérieur comme c’est le cas aujourd’hui au Bénin pour les secteurs santé et agriculture.

 Au niveau des interventions individuelles Les principes d’intégration des interventions dans une approche programmatique d’appui sectoriel et d’ancrage institutionnel mise en œuvre dans les opérations les plus récentes favorisent la durabilité et doivent être poursuivies. Cependant, il est important d’en souligner les avantages et les limites. Ce cadre permettra sans doute de renforcer la cohérence des interventions belges dans le même secteur et d’obtenir des résultats. Cependant, comme mentionné plus haut ce cadre d’intervention n’est qu’un appui limité au secteur Il ne couvre pas l’ensemble du secteur (domaines d’intervention et couverture géographique). Il ne favorise pas le leadership et l’appropriation par les autorités béninoises de la gestion du secteur et soulève l’importance de la cohérence et de la coordination avec les autres intervenants.

La stratégie de sortie devrait être initiée et balisée dès l’étape de formulation des interventions, et précisée explicitement et très rapidement après le lancement de l’intervention (pas 3 mois avant la fin) en tenant compte de la stratégie de sortie du secteur. En effet, une stratégie de sortie pour une intervention n’est pas la même s’il est prévu de continuer l’appui dans le même secteur ou s’il est prévu de retirer totalement le support.

Les principaux éléments de ces stratégies de sortie sont le cadre institutionnel, les modalités pratiques de transfert et de poursuite, les ressources humaines (capacités techniques) et financières (charges récurrentes) nécessaires au maintien des activités à mener pour assurer la durabilité.

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 72 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

ANNEXES

Annexe 1. Liste des documents

Notes stratégiques

. Chambre des Représentants de Belgique (2014). Exposé d’orientation politique Coopération au Développement. 14 Novembre 2014. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2013). Note stratégique. La coopération belge au développement dans les pays à revenus intermédiaires. Mars 2013. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2012). La couverture universelle des soins de santé. Addendum à la note stratégique: Le droit à la santé et aux soins de santé. Février 2012. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2010). Note stratégique pour l’agriculture et la sécurité alimentaire. Octobre 2010. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2009). Note politique : Le droit à la santé et aux soins de santé. Rédigée par la DGD en collaboration avec le Groupe de travail Santé et la Plate-forme Be-cause Health et approuvée par le Ministre Charles Michel à Bruxelles le 24 novembre 2008. Avril 2009. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (2006). Note politique: La contribution belge à la lutte internationale contre le VIH/SIDA. Mars 2006. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale de la Coopération au Développement (2002). Note stratégique égalité des droits et des chances entre les femmes et les hommes. Mai 2002. . Service Public Fédéral Affaires Etrangères, Commerce Extérieur et Coopération au Développement – Direction-Générale Coopération au Développement (sd). Note stratégique. Le respect des droits d’enfants dans la coopération au développement.

Documents bilatéraux

. Ambassade de Belgique – Bureau de la Coopération au Développement Cotonou. Bénin: Document Elaboration PIC – Préparation Programme Indicatif de Coopération 2013-2017. . Coopération Bénino-Belge Programme Indicatif de Coopération Bilatérale Directe (PIC 2008- 2011). . Coopération Bénino-Belge Programme Indicatif de Coopération (PIC 2004-2007). . CTB Bénin : Le partenariat Bénin-Belgique. Dépliant. Janvier 2014. . Première session de la grande commission de coopération mixte entre le Bénin et la Belgique. Procès-verbal. 18-21 décembre 1998.

Rapports d’évaluations

. ACE Europe & HIVA (2008). Evaluation de la qualité des prestations de la Coopération Technique Belge – 2008 – Syntheserapport. In opdracht van het Directoraat-Generaal voor Ontwikkelingssamenwerking, Dienst Kwaliteiscontrole en Evaluatie (D.02). 19 december 2008. . Ecorys Nederland & South Research (2010). Evaluation de la qualité des prestations de la Coopération Technique Belge – 2009 – Rapport de synthèse. Service public fédéral Affaires

hera - ADE / Rapport pays - Bénin / octobre 2015 73 Evaluation ex-post de la durabilité de la coopération belge

étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement, Direction Générale de la coopération au développement, Service Suivi et Evaluation. Janvier 2010. . hera & AEDES (2014). Contrat pluriannuel des évaluations à mi-parcours et finales dans le secteur de la santé – Rapport annuel 2013. Février 2014. . hera, Alter & ETC (2005). Evaluation thématique du secteur de la santé de la coopération belge. Volumes I, II et III. Décembre 2005. . Particip & ADE (2012). Evaluation de la qualité des prestations de la Coopération Technique Belge – 2011 – Rapport de synthèse. Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement Service de l’Evaluation spéciale de la Coopération internationale. Février 2012. . Service de l’Évaluation spéciale (2014). Evaluer l’impact, la quête du Graal? – Evaluation ex post de l’impact de quatre projets de coopération gouvernementale – Rapport de synthèse. SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au développement, Bruxelles. Janvier 2014. . South Research, Ecorys Nederland & IDEA (2010). Evaluation de la qualité des prestations de la Coopération Technique Belge – 2010 – Rapport partiel portant sur la qualité des prestations. Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement, Service Evaluation spéciale. Novembre 2010.

Documents nationaux

. Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et de l'Aménagement du Territoire. PONADEC - Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration - Document Cadre de Politique. Juin 2009.

Documents SANTE

1. Documents relatifs aux projets de coopération belge - santé

. Appui à la zone sanitaire de Bassila (1909001; BEN 01 003) o Rapport de formulation, janvier 2002 o Convention spécifique, 6 décembre 2002 o Convention de mise en œuvre, 5 mai 2003 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, août 2006 o Stratégies du maintien des acquis des PAZS-Bassila et PAZS-Klouékanmè-Toviklin-Lalo : Résultats de l’atelier des 14 et 15 juin 2007 tenu à Abomey o Rapport d’évaluation finale, août 2008 o Rapport annuel, 2006, 2007 o Rapport final, octobre 2008 o Rapport financier, 15 septembre 2010 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, juin 2004, juillet 2005

. Appui à la zone sanitaire de Klouékanmè-Toviklin-Lalo (1909111; BEN 01 006 (formulation) & BEN 02 03P) o Rapport de formulation, juin 2002 o Dossier technique et financier, 2002 o Convention spécifique, 6 décembre 2002 o Convention de mise en œuvre, 24 avril 2003 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, août 2006 o Rapport d’évaluation finale, août 2008 o Rapport annuel, 2003, 2006, 2007

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o Stratégies du maintien des acquis des PAZS-Bassila et PAZS-Klouékanmè-Toviklin-Lalo : Résultats de l’atelier des 14 et 15 juin 2007 tenu à Abomey o Rapport final, octobre 2008 o Rapport financier, 1 octobre 2010 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, mars 2005, août 2005, novembre 2006, février 2007, août 2007, février 2008, octobre 2008

. Projet d'appui à la zone sanitaire de Comé (2ème volet) (3000553; BEN 06 012 12 (parfois BEN 05 012 11) o Dossier technique et financier, août 2007 o Convention spécifique, 2 décembre 2005 o Convention de mise en œuvre, 28 décembre 2007 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, décembre 2009 o Rapport d’évaluation finale, octobre 2010 o Rapport annuel, 2005, 2006, 2008, 2009 o Rapport final, novembre 2010 o Rapport financier, 13 mai 2013 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, juin 2008, février 2009, septembre 2009, février 2010

. Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga (3008320; BEN 09 021 11) o Dossier technique et financier, juin 2010 o Convention spécifique, 13 août 2010 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, 29 mars 2013 o Rapport d’évaluation finale, novembre 2014

. Amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo (989811; BEN 04 009 11) o Dossier technique et financier, juin 2005 o Convention spécifique, 4 novembre 2004 o Convention de mise en œuvre, 3 avril 2006 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, juillet 2008 o Rapport d’évaluation finale, juin 2009 o Rapport annuel, 2007, 2008, 2009 o Rapport final, juillet 2009 o Rapport financier, 24 août 2011 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, juillet 2005, août 2008, février 2009, juillet 2009

. Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé (3004908; BEN 08 017 11) o Dossier technique et financier, novembre 2008 o Convention spécifique, 29 décembre 2008 o Convention de mise en œuvre, 26 janvier 2009 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, novembre 2011 o Rapport d’évaluation finale, avril 2013 o Rapport annuel, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 o Rapport final, octobre 2014 o Procès-verbaux des réunions de la structure mixte de concertation locale, novembre 2008, octobre 2009, février 2010, septembre 2010, février 2011, avril 2011, octobre 2011, février 2012, juillet 2012, février 2013, juillet 2013, février 2014, octobre 2014

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. Programme d'appui au secteur de la santé (3014055; BEN 13 025 11) o Dossier technique et financier, avril 2014 o Convention spécifique, 23 mai 2014 o Convention de mise en œuvre, 4 juillet 2014 o Rapport de Backstopping Sectoriel, février 2013, novembre 2013, juillet 2014

2. Documents du pays

. Agence Française de Développement. Mission de consultation pour préciser le contexte du Programme d’appui à la santé maternelle et infantile (PASMI) au Bénin. Rapport final. 17 septembre 2011 (hera) . Cuellar C., Carmona A., Harris A. et Korynski P. (2013). Évaluation du secteur privé de la santé au Bénin. Bethesda, MD : Projet de Renforcement des résultats de santé au moyen du secteur privé, Abt Associates Inc. . GRAP-PA. Compte-rendu de la formation sur l'efficacité de l'aide et perspectives d'inclusion des ressources humaines dans le prochain programme de coopération belge en santé au Bénin. Rapport de la quatrième mission du GRAP-PA Santé au Bénin. 16-26 mars 2013, Elisabeth Paul. . Health Systems 20/20 project. Septembre 2012. Evaluation du Système de Santé du Bénin. Bethesda, MD: Health Systems 20/20 project, Abt Associates Inc. . Ministère de la Santé - Direction Départementale de la Santé de l'Atacora/Donga (2015). Annuaire des statistiques sanitaires 2014 des départements de l'Atacora et la Donga. Avril 2015. . Ministère de la Santé - Secrétariat Général du Ministère - Direction de la Programmation et de la Prospective (2010). Cadre de dépenses à moyen terme 2010-2012 du Ministère de la Santé. Juin 2010. Cotonou. . Ministère de la Santé - Secrétariat Général du Ministère - Direction de la Programmation et de la Prospective (2010). Plan Triennal de Développement Sanitaire 2010-2012. Juin 2010. Cotonou. . Ministère de la Santé (2009). Plan National de Développement Sanitaire 2009-2018. . Ministère de la Santé (2014). Annuaire des Statistiques Sanitaires 2013. Mai 2014. . Ministère de la Santé (2014). Secrétariat Générale du Ministère. Direction de la Programmation et de la Prospective. Annuaire des Statistiques Sanitaires 2013. Mai 2014. . Ministère de la Santé (2015). Aide-mémoire de la revue annuelle conjointe de performance du secteur de la santé 2014. Mai 2015. . Ministère de la Santé. Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga (2014). Annuaire des statistiques sanitaires 2013 des départements de l’Atacora et la Donga. Septembre 2014. . Ministère de la Santé. Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga. Zone sanitaire de Bassila (2014). Carte sanitaire (1ère version). Rapport provisoire. Octobre 2014. . Organisation de la Coopération au Développement Economique (2012). Efficacité de l’aide 2011 : Progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Déclaration de Paris – Volume II Chapitres pays (Bénin).

Liste des documents de capitalisation des projets de santé au Bénin

. Aboubacar Koto Y. et Ghesquière G. (2014). Synthèse de la capitalisation des expériences mutualistes pour l’accès des populations béninoises aux soins de santé. CTB. Novembre 2014. . Bokossa Y.R., Saïzonou J., Sogbohossou P., Lafia E. (sd). Groupe Transfusion Sanguine (“l’introduction du FBR améliore-t-elle la performance des centres de transfusion sanguine ?”) . CTB (2014). Atelier de Capitalisation des Expériences de la CTB: Renforcement du Système de Santé du Bénin. Présentation. 12 novembre 2014. . CTB (2014). Using bottom-up approaches and country information platforms to improve policy- making and accountability - The experience of the BTC institutional support program in Benin. Présentation - Second Global Symposium on Health Systems Research Beijing, 31 October – 3

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November 2012, Session GRAP-PA Because Health (par Karel Gyselinck – Belgian Technical Cooperation). . CTB (2015). Health System Strengthening in fragile settings: can we move beyond the binary logic? Présentation à la Table Ronde “on health systems strengthening in fragile settings/states”. ITM Antwerp, 12th of February 2015 (by Karel Gyselinck, BTC) . CTB (2015). How BTC supports endogenous learning in its programs. Présentation aux Jours EST ‘au vert’, t16-17th of March 2015 . CTB (sd). Capitalisation: Processus de Mise en Œuvre du FRB dans 5 Zones Sanitaires du Mono/Couffo et de l’Atacora/Donga. . CTB Bénin (2014). Note Conceptuelle Atelier de capitalisation du Programme Santé de la Coopération Bénino-Belge . CTB Bénin (2014). Note GTT RAMU. Capitalisation volet mutuelle de santé. Juillet 2014. . CTB Bénin (sd). Feed back cellule gouvernance sur le draft de livret de capitalisation du ‘volet gouvernance’ . CTB Bénin (sd). Le système de santé local. . CTB Bénin et Ministère de la Santé (2013). Stratégie de pérennisation de l'encadrement des médecins Généralistes en chirurgie d'urgence dans les Zones Sanitaires au Bénin. Présentation à la Journée de capitalisation à Bruxelles, le 26 novembre 2013. . Ecriture de l’appui PARZS au CHD. . Ekambi A., Pare R., Aissan J., Sourakatou S., N’ouemou A., Hounouvi A., Zinsou F., Segla E. (2014). Le système de santé local. Novembre 2014. . Ghesquière G. et Hounouvi Tadognon A. (2014). Mise en Œuvre de la Vérification Communautaire dans le Financement basé sur les Résultats dans les Départements du Mono/Couffo. CTB. Novembre 2014 (draft). . Ghesquière G. et Olodo J. (2014). Une approche communautaire et intégrée d’identification active des indigents. Capitalisation indigents canevas KIT. Novembre 2014. . Ghesquière G. et Segla E. (2014). Des « PUSS » pour représenter une demande de soins organisée et autonome (abstract). Août 2014. . Ghesquière G. et Segla E. (2014). The "PUHS" for representing an organized and independent demand for treatment (abstract). Août 2014. . Jansen C., Lodi E., Lodenstein E., Toonen J. (eds.) (2013). Vers une couverture maladie universelle au Bénin. Amsterdam : KIT Publishers. . Noirhomme M. et Criel B. (2010). Rapport de capitalisation du Programme d'Appui à la Zone Sanitaire de Comé (PAZS-Comé) 2008 – 2010 - Coopération bénino-belge - Cahier des charges (CSC) CTB/BTC N°371. Institut de Médecine Tropicale d'Anvers. Décembre 2010. En collaboration avec Pierre Huyghens et Bruno Dujardin, Ecole de Santé Publique, Université Libre de Bruxelles. . Pare R. (2014). Auto-évaluation 2013 de la Zones Sanitaire de Klouékanmè- Toviklin-Lalo. Rapport. 19 juillet 2014. . Pare R., Zinsou F., Aissan J., Bokossa R., Kashala J.P. (2014). Le renforcement des autos évaluations pour le rapprochement des acteurs du Système Local de Santé de la Zone Sanitaire de Klouékanmè-Toviklin-Lalo. Novembre 2014.

Liste des documents d’appui scientifique au Bénin

. Mathijssen J. et Dieleman M (2014). Rapport de Mission Appui Scientifique. KIT. Mai 2014. . Toonen J., Dieleman M. et Vaughan K. (2012). Organisation de la recherche-action au sein des interventions appuyées par la Belgique dans le secteur de la santé au Bénin. Débriefing / Aide- Mémoire de la ‘Mission développement recherches’ à Cotonou, le 19 octobre 2012. KIT. . CTB (2012). Logique d’un appui scientifique à un secteur. Présentation - Atelier Grand-Popo, le 26-28 mars 2012.

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Documents AGRICULTURE

1. Documents relatifs aux projets de coopération belge - agriculture

. Appui institutionnel au ministère de l’agriculture de l’élevage et de la pêche dans le cadre du programme d’appui au développement et à la diversification des filières agricoles AIMAEP (3004909; BEN 08 016 11) o Convention spécifique, 29 décembre 2008 o Fiche d’identification, 13 mars 2008 o Comité de contrôle de qualité, 20 novembre 2008 o Dossier technique et financier, 28 novembre 2008 o Rapport de formulation, 28 novembre 2008 o PV réunion d’adoption, 28 novembre 2008 o Convention de mise en œuvre, 29 janvier 2009 o Rapport de suivi-évaluation, 30 mars 2010 o Rapport d’évaluation mi-parcours, 15 février 2011 o Rapport annuel 2010, 25 mars 2011 o Termes de références évaluation mi-parcours, 18 aout 2011 o Rapport d’évaluation mi-parcours, 15 janvier 2012 o Aspects transversaux évaluation mi-parcours, 15 janvier 2012 o Avenant N°1 et N°2, 07 aout et 24 septembre 2012 o Évaluation finale, 02 juillet 2013 o Prolongation de la convention, 09 juillet 2013 o Avenant N°3, 06 mars 2014 o Rapport final, 14 octobre 2014 o Procès-verbaux et diverses correspondances

. Appui institutionnel au MAEP pour la planification, la coordination et le pilotage sectoriel pour le développement des filières agricoles AIMAEP (3014056; BEN 13 026 01) o Fiche d’identification, 28 février 2013 o Rapport de formulation, 18 décembre 2013 o Convention spécifique, 23 mai 2014 o Convention de mise en œuvre, 24 juin 2014

. Facilité d’appui aux filières agricoles dans les départements de l’Atacora et de la Donga FAFA-AD (3008321; BEN 09 020 11) o Fiche d’identification, 14 mai 2009 o Convention spécifique, 13 août 2010 o Convention de mise en œuvre, 16 septembre 2010 o Rapport annuel 2011, 31 mars 2012 o Rapport d’évaluation à mi-parcours, 26 juillet 2013 o Procès-verbaux

. Facilité d’appui aux filières agricoles dans les départements du Mono et du Couffo FAFA-MC (3004354; BEN 04 011 11) o Fiche analytique de l’intervention, 01 août 2007 o Comité de contrôle de qualité, 21 février 2008 o Rapport de formulation, 13 mars 2008 o Dossier technique et financier, 13 mars 2008 o Convention spécifique, 21 mars 2008 o Convention de mise en œuvre, 23 avril 2008 o Rapport annuel 2008-2012

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o Rapport d’évaluation à mi-parcours, 01 décembre 2010 o Dossier technique et financier réajusté, 12 septembre 2011 o Avenant convention spécifique, 23 novembre 2011 o Rapport des résultats 2012, 31 mars 2013 o Rapport d’évaluation finale, 26 juillet 2013 o Procès-verbaux

. Facilité d’appui aux investissements agricoles dans les départements du Mono/Couffo et de l’Atacora/Donga (3009862; BEN 10 022 11) o Fiche d’identification, 15 avril 2010 o Rapport de formulation, 19 avril 2011 o Comité de contrôle de qualité, 26 avril 2011 o Dossier technique et financier, 13 mai 2011 o Convention spécifique, 22 juillet 2011 o Convention de mise en œuvre, 25 août 2011

. Projet d’appui au monde agricole dans les départements de l’Atacora/Donga PAMRAD (1909300; BEN 01 004) o Dossier technique et financier, 2002 o Rapport de formulation, 2002 o Convention spécifique, 06 décembre 2002 o Convention de mise en œuvre, 24 avril 2003 o Avenant dossier technique et financier, 29 juin 2007 o Rapport suivi-évaluation 2006, 25 juillet 2007 o Rapport annuel 2007, 01 décembre 2007 o DTF additionnel, 25 septembre 2009 o Plan financier, 01 décembre 2009 o Remise en vigueur de la convention spécifique, 19 novembre 2010 o Avenant convention de mise en œuvre, 03 mai 2011 o Rapport final, 5 juillet 2011 o Procès-verbaux

. Sous-projet d’appui au monde rural dans les départements du Mono/Couffo PAMR (4296300; BEN 00 001) o Protocole d’accord, 04 juin 1998 o Convention de reprise de la prestation de coopération, 09 mai 2000 o Avenant convention de mise en œuvre, 09 avril 2001 o Correspondances diverses.

2. Documents du pays

 Programme Alimentaire Mondial, Service de l’Analyse de la Sécurité Alimentaire (2009). République du Bénin - Analyse Globale de la Vulnérabilité et de la Sécurité Alimentaire et de la Nutrition (AGVSAN). Mai 2009.  Programme Alimentaire Mondial, Service de l’Analyse de la Sécurité Alimentaire (2014). République du Bénin - Analyse Globale de la Vulnérabilité et de la Sécurité Alimentaire (AGVSA). Janvier 2014.

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Annexe 2. Liste des personnes consultées

1 Personnes rencontrées par l’équipe SANTE

Date Nom Fonction A Bruxelles : Laurence Janssens Chargée de missions, CTB Sofie Van Waeyenberge Expert agriculture, CTB 20 février 2015 Sven Huyssen Operations Manager, CTB Paul Bossyns Expert santé, CTB Karel Gyselinck Expert santé, CTB 20 février 2015 Patrick Hollebosch Responsable du programme, DGD - Qualité et résultats - D4.3 20 février 2015 Reinout Van Vaerenbergh DGD - Agriculture 24 février 2015 Florence Deschuytener DGD - Bénin Patrick Englebert DGD

Liesbeth Loddewykx Attaché, DGD - Climate, Environment and Natural Resources (D2.4) Annemarie Van der Avort Attaché, DGD - Climate, Environment and Natural Resources (D2.4) 5 mars 2015 Catherine Dujardin Responsable santé, DGD - Social Development Unit (D2.3) Au Bénin : Lundi 18 mai, 9h: Ambassade Jean-Louis Pont Ambassade de Belgique à de la Belgique et CTB Cotonou, Chef de Coopération – Adjoint à l’Ambassadeur non- résident Michel Francoys CTB à Cotonou, Représentant Résident Edwin Hendricks CTB à Cotonou, chargé de programme Alexandre Houedjoklounon CTB à Cotonou, chargé de programme Marie Heuts Ambassade de la Belgique à Cotonou, Chargée de programme santé Annick-Mireille Azandjeme Ambassade de la Belgique à Cotonou, Chargée de programme Lundi 18 mai, 15h: Equipe Dr Dramé CTB, équipe PASS, co- PASS-SOUROU (CTB) responsable Coffi Agossou MS, PASS-SOUROU, responsable national Cheikh Ouedraogo CTB, équipe PASS, assistant technique international Paulin Sogbohossou MS, PASS-SOUROU, assistant technique national Mardi 19 mai, 9h: Ministère Raymond Amoussou Ministère de la Santé, Direction de la Santé de Planification et

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Date Nom Fonction Programmation, Cellule suivi- évaluation, SGSI Cyrille Zoungan Ministère de la Santé, DPP, Cellule suivi-évaluation Agnès Vissoh Ministère de la Santé, DPP, Cellule suivi-évaluation Mardi 19 mai, 10h: Ministère A. Anatole Dougbè Ministère de la Santé, Direction de la Santé des Ressources Humaines Verance Vodungbo Ministère de la Santé, Direction des Ressources Humaines Mardi 19 mai, 11h30: Eunice Pedro-Fanou Ministère de la Santé, Direction Ministère de la Santé de l'Informatique et de Pré- Archivage, Directrice Mardi 19 mai, 15h: Ministère Olga Houinato Ministère de la Santé, Direction de la Santé de la Santé de la Mère et l'Enfant, Directrice Dr Thierry Tossou Boco Ministère de la Santé, Direction de la Santé de la Mère et l'Enfant Mardi 19 mai, 16h: Ministère Réginal D.K. Koumagbeafide Ministère de la Santé, Direction de la Santé des Ressources Financières et du Matériel, Directeur Mercredi 20 mai, 9h: Justin Adanmavokin Soussou Ministère de la Santé, Secrétariat Ministère de la Santé Général du Ministère, Secrétaire général adjoint Mercredi 20 mai, 10h: Dr Wilfrid Batcho Ministère de la Santé, Ministère de la Santé Programme National de Lutte contre les Maladies Transmissibles, Coordonnateur national, ancien Médecin-chef de la zone sanitaire de Bassila Mercredi 20 mai, 10h30 Dr Edgard Lafia Médecin biologiste, ancien responsable national projet PASTAM Mercredi 20 mai, 13h Dr Valère Goyito Ancien Secrétaire Général du Ministère Mercredi 20 mai, 14h30: H.I. Théauh da-Cruz MEF, Direction Générale du Ministère de l'Economie et Budget, Analyste financier, de la Finance Administration des services financiers, Ancien ordonnateur des projets de la coopération belge Mercredi 20 mai, 16h30 Paul Dovi Ancien Président de la SMCL (2008-2011) Jeudi 21 mai, 16h: Zone Chabilakou Moustapha 1er Adjoint au Maire de Bassila sanitaire de Bassila Jeudi 21 mai, 17h: Zone Daouda M.M. Moutarou Président Bassila/COSA sanitaire de Bassila Kpera Adamou Président COGEHZ Djeriwo Salam Bassila/COSA Honigninti Assana Comptable Bawa Abdoulaye CAR

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Date Nom Fonction Kpannou Idelphonse C/SAAE Yorou Haminou C/RAMS Alikpon G.Francis IG/HZ Loko Tonoudji Lambert DHZ Gandaho Pérec Médecin Vendredi 22 mai, 8h: PTF - Danius Goussanou Africare, Chargé de suivi- Africare évaluation (Djougou) Vendredi 22 mai, 9h: Zone Dr Salifou Sourakatou Médecin coordonnateur de la sanitaire de Djougou- zone sanitaire DCO Copargo-Ouaké Vendredi 22 mai, 10h30: Adamou Bio Chef d'Administration et Zone sanitaire de Djougou- Ressources de la zone sanitaire Copargo-Ouaké DCO Vendredi 22 mai, 11h30: Boni Yaratchaou Représentant Permanent du Zone sanitaire de Djougou- Maire Djougou pour la santé Copargo-Ouaké Vendredi 22 mai, 13h: PTF - Dr Oscar Dagnitché PSI, Chef bureau septentrion PSI chargé des services de santé intégré fixes et mobiles Vendredi 22 mai, 14h30: Saouté S.Nouhoum Président COGECS Bougou Zone sanitaire de Djougou- Aidjinou Irène CS Bougou, Infirmière & chef de Copargo-Ouaké - visite au poste centre de santé de Bougou Bodsrenou Pierrette CS Bougou, Sage-Femme Biagui Yaroubou Trésorier COGECS Bougou Vendredi 22 mai, 16h30: Dassouwéré Sanda Président COSA de la zone Zone sanitaire de Djougou- sanitaire DCO Copargo-Ouaké Vendredi 22 mai, 17h15: Dr Idrissou Ibrahim Médecin-coordonnateur de la Zone sanitaire de Djougou- zone sanitaire Bassila Copargo-Ouaké Samedi 23 mai, 10h30: Zone Boukari M.Bawa Mutuelle de Santé sanitaire de Bassila - Bouraima Nouloum CS/PUSS Bassila rencontre avec la PUSS de Sidi Fatimatou TG/PUSS Bassila Bassila Daouda M.M. Moutarou Pdt/PUSS Saka Moudachirou SG/RC.Manigri Tossou Yacouba SG/MS MANIGRI Salifou Yacoubou SG/PUSS-BASSILA Salifou Soumouratou RESP ORG Aboudou Nourou SEC/COGECS Ayouba.Touré Ganiou Président COGECS Makatawe Idrissou Gérant Mutuelle Biguina Ogouchina James Mbre /PUSS BASSILA Idrissou A. Youssifou Président Mutuelle PNS Ali Alassane Trésorier RC karatchi Abdoulaye Pdt RC Djeriwo Salam Pdt CC/COGECS Assoumanou Imourana President RC Penessoulou Samedi 23 mai, 13h15: Zone Adam Bachirou Secrétaire sanitaire de Bassila - visite au Soule A. Moudachirou Membre

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Date Nom Fonction Centre de santé Nagayilé Goukpere Moudachirou Trésorier (centre de satellite du CS Koukpere Sahadou Membre Bodi) Boucary Alicatou Infirmière Samedi 23 mai, 14h15: Zone Akambi Afizath Sage-femme sanitaire de Bassila - visite au Kouwanou François Major Centre de santé Bodi Soubédou Imourana Président COGECS Ballou Minouwara Membre Nouhoum Imouranatou Membre Dimanche 24 mai Scéance de travail à l'hôtel Lundi 25 mai, 9h: Zone Biaou A. Sylvère SG Union Communale sanitaire de Djougou- Waké Maimounatou GF (3ème arrondissement) Copargo-Ouaké - rencontre Issotina Alassane Président Mutuelle de Djougou avec la PUSS de DCO Adamou Mariam GF Moussa M. Ichamatou GF (1er arrondissement) Salifou Addyatou GF Dramani Ibrahim Pdt RC-Membre PUSS yacoubou Sourodjou Pdt CC Djougou rural/pdt COGECS Maman Afissétan née Sanoussi COSA/DCO Abdoulaye Rod Fofona Président Relais DJ Nikoufi K. Paulin Secrétaire mutuelle Bio Gomouna Chabi Président UCD Alakou Alidou Trésorier RC Tassouweré Sanda Président PUSS-DCO Assoumanou Issifou Pdt cadre de concertation ANOUM Soumanou I. Nouriatou Djougou II Présidente GF de Djougou Worou Fati GF Koto Zénabou GF Kpema Idrissou TG Mutuelle Amadou Salifou Secrétaire communal Lundi 25 mai, 11h30: Zone Keredjoua Abdou S/G COGECS sanitaire de Djougou- Assoumanou Issifou Pdt COGECS Copargo-Ouaké - visite du Tami Adamou M/COGECS centre de santé Anoum Ouorou Salifou M/COGECS Adam Mc Raimatou Infirmière Takpara Alidou T/G COGECS Dagome Julienne M/COGECS Yaka Amadou M/COGECS Sare A.Séibou Entrepreneur Lundi 25 mai, 13h: Zone Wedi Said Président sanitaire de Djougou- Pampangou Ibraham Membre Copargo-Ouaké - visite du Mayaba Mariam Trésorière G centre de santé Ouaké Mardi 26 mai, 7h30: Toumoudagou Ouimpabo C/SPIRS/DOS-AB Départements Sambieni Maurice C/SIEM/DDS-AD Atacora/Donga: visite à la Bonou D Virgile C/AD-ANTS/AD DDS Mekou A M'pon C/SDSP A/D

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Date Nom Fonction N'tcha Jean C/SSME-DDS-AD Satognon Sédar CDC HAB Atacora Sedou Lucien C/SA-DDS-AD Bacounouré Mohamed C/SRH-DDS-AD Sodansou Gaetan RESP C/SRFM-DDS-AD Bio-T. Roselyne C/DSIO Rep C/SHSIO Mardi 26 mai, 9h00: Gervais Nda Sekou Préfet Départements Atacora/Donga: visite à la prefeture Mardi 26 mai, 11h00: Bonou D Virgile C/AD-ANTS/AD Départements Atacora/Donga: visite à l'Antenne départemental de Transfusion Sanguine Mardi 26 mai, 12h15: S. Cyrille Obe Technicien Départements Atacora/Donga: visite à la PTS Boukoumbé Mardi 26 mai, 17h00: PTF - Michel Kakpo Plan Bénin, Coordonnateur des Plan Bénin finances Benoit Djangni Plan Bénin, Coordonnateur du parrainage Ibrahima Seidou Plan Bénin, Coordonnateur PPA Mercredi 27 mai, 9h45: Zone George Bouko Maire de Kouandé sanitaire 2KP: rencontre à la Salifou Chef de service Planification, mairie de Kouandé Kouandé Mercredi 27 mai, 10h00: Gbossekou Mathieu Médecin Directeur Zone sanitaire 2KP: visite de Tossou D.Walter C/SAAE l'hôpital de zone de Kouandé Sanni Mala Mohammadou Biotechnologiste Hounkpè Célestin Médecin Mercredi 27 mai, 15h00: Seke Yerima Tamou Directeur CHD-A Départements Yefounri Frédéric C/SAAE Atacora/Donga: visite au Gbehade Oswald Anesthésiste centre hospitalier Krangon Chirurgien départemental à Natitingou Zounon March-Arthur Médecin Mercredi 27 mai, 17h00: Houeto Léandre Administrateur-gestionnaire Equipe PASS-AD à Natitingou Neckermann Wout Assistant junior Asjovi Audrey Secrétaire administrative Dr Ekambi Hdema Armand CTI Jeudi 28 mai, 8h15: Zone Seïbou Idrissou Maire de Copargo sanitaire de Djougou- Kpara Hantarou Secrétaire Général de la Mairie Copargo-Ouaké: rencontre à la mairie de Copargo Jeudi 28 mai, 9h30: Zone Gatta Souleiman Président COGECS sanitaire de Djougou- Dadja M.Taminou Relais communautaire Copargo-Ouaké: visite au Orou Rosalie Relais communautaire centre de santé de Singré Arouna Issaka Relais communautaire Comla Marc Relais communautaire

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Date Nom Fonction Bawa Jean-Marie Relais communautaire Yao Bourdja Chef d'arrondissement N'Venihounde Adèle Infirmière Orou Maman Relais communautaire Adjaho Théodore Relais communautaire Saka Rose Relais communautaire OrouTija Pousséni Relais communautaire Wali K. Moumouni Trésorier COGECS Kparki Isso Secrétaire COGECS Tchimtchimsi Gado Relais communautaire Warawara Louis Relais communautaire Afoulma Yaya Relais communautaire Jeudi 28 mai, 9h30: Zone (pas de liste de présence) sanitaire de Djougou- Copargo-Ouaké: visite au centre de santé d’Anandana Vendredi 29 mai, 9h00: Sogan Roméo BZ Djougou Restitution à la zone Medeho Venance BZ Djougou sanitaire de Djougou- Ekambi Ndema A PASS-SOUROU Copargo-Ouaké Neckermann Wont PASS-SOUROU Hooghe Ivo SPF Affaires Etrangères Amadou Salifou S/Mutuelle Barci; SA/Relève Communal Kpéma Idvissou Mutuelle Bari Koto Zénabou Groupement des femmes Bari yacoubou Sourodjou Pdt/CC DJ RURAL Bio Gomouna Chabi Pdt/UCMD Bio Adamou BZ -Djougou Salifou Sousakasou BZ-Djougou Moutoudama Doumitou CSC Ouncé Boni Y. Saré Mairie de Djougou Assoumanou Issifou Pdt cc Djougou rural (ANOUM) Issotina Alassane Pdt Mutuelle Djougou Biaou A. Sylvère Trésorier CDMS AID Adjgbad Adelle BZ Djougou Dangou Théodira RSO /BZ Vendredi 29 mai, 14h00: (pas de liste de présence) Zone sanitaire de Bassila: visite à l'hôpital de zone de Bassila Vendredi 29 mai, 15h30: Yorou Haminou C/RAMS Restitution à la zone Guedegbé Arsène Médecin sanitaire de Bassila Adam Dahanna Membre COGECS Chabilakou Moustapha RAM/Rpt Mairie Alikpon G.Francis IG/HZ Bassila Daouda M.M. Moutarou Pdt /PUSS Gandaho Pérec Médecin Ekambi Ndema A CTI Ibrahima Idrissou Médecin Coordonnateur

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Date Nom Fonction Bio Bangana Abdoul-Gafar Responsable Statistique Neckermann Wout AJ/S/E Assoumanou Issifou membre COSA Samedi 30 mai, 9h15: DDS Naboni Jacob Directeur DDS-AD Atacora/Donga: Directeur de la DDS Samedi 30 mai, 15h30: Zone Issan Charles C/SAF sanitaire de KTL: visite à Pare René CTR l'hôpital de zone de Nouemou N. André CAC Klouékanmè Kashma Ilunga CTI Olodo Jocelyne CAC-PASS Dagbé Elie DP Lakoussah Lambert IDE/CAS Sègla Amélie Membre ENUMAMA Megan S. Cécile Kelcus/C Sagbohan Judith IG/HZ Dimanche 31 mai Séance de travail à l'hôtel Lundi 1 juin, 9h00: Kouassi E. Jean MCZS, ZS/Comé Départements de Aïssan Julien MCZS, ZS/KTL Mono/Couffo: rencontre au Guezo-Mevo Blaise MCZS, ZS Bohicon /Zou niveau de la DDS Pare René CTRSP/PASS-SOUROU Kashala Ilunga Jean-Pierre CTI/PASS-SOUROU Dodoo Virgile E Directeur, DDS/Mono/Couffo Kossouoh François Directeur, DDS/Zou-Collines Goundote S. Aimé C/SPIRS, DDS/Mono/Couffo Maldague Raphaël AJ Suivi-Evaluation, PASS- SOUROU Bohounton Français C/SRFM, DDS/Mono/Couffo Dako Codjo Justin C/AD-ANTS/DDC-MC Houikey D. Comlan MCZS, ZS Aplahoué Lundi 1 juin, 14h00: Megbedjhi H. Christophe Maire de Klouékanmè Départements de Kashala Ilunga Jean-Pierre CTI/PASS-SOUROU Mono/Couffo: rencontre au Koussemon Eric C/SADE niveau de la zone sanitaire Badet Mano Stagiaire, IRSP de Comé Dembele Bernard Stagiaire, IRSP Segla Euloge CAC/PASS-SOUROU Alcabi Elodie CAC/PASS-SOUROU Madikano Edmond Stagiaire, IRSP Lawam Pierre Fadel Membre PUSS/CBGH Allognicou Antoine Membre PUSS/CBGH Hounguevou N. Janvier VS Permanent COGECS, PUSS/CBGH Dossa Yaovi Marc secrétaire COGECS Bossa Nazil Christophe Trésorier COGECS Cire L.Y. Stagiaire, IRSP Maldague Raphaël AJ Suivi-Evaluation, PASS- SOUROU Nakou A. Sodoh SP/CBGH Amoussouvi Joachim Médecin-Conseil PASS-SOUROU

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Date Nom Fonction Pare René CTRSP/PASS-SOUROU Kouassi E. Jean MCZS, ZS Comé Djosson George Directeur, HZ Comé Mardi 2 juin, 9h30: Atelier de Jean-Louis Pont Ambassade de Belgique à travail et restitution Cotonou, Chef de Coopération Adjoint à l’Ambassadeur non- résident Marie Heuts Ambassade de la Belgique à Cotonou, Chargée de programme santé Annick-Mireille Azandjeme Ambassade de la Belgique à Cotonou, Chargée de programme (groupe 1) Agossou Coffi PASS-SOUROU/CTB Akpovo Estelle C. DICAF/MAEP Tossavi H. Joseph UFAI/MAEP Azontonde Rosine UFAI/MAEP Peeters Bob South Research Zoungan Cyrille CSE/DPP/MS Ayena Danson Fidèle CSE/DPP/MS Hooghe Ivo Service Spécial d'Evaluation, SPF Affaires Etrangères de la Belgique Zounon Josua SGM Tchobo Aimé SGM/MAEP Aïna S. Marius SB/DPP/MAEP (groupe 2) Sossou Justin A MS Tata Maman Laminon UFAI/MAEP Lafia Edgard Ex RN/PASTAM Ouake Joseph UFAI/MAEP Assavedo Sibylle DMEHS/MS Alidou Moussiliou South Research Djossou Hervé DRH/MS Francoys Michel CTB à Cotonou, Représentant Résident Professeur Anani Ludovic ANTS/MS Sogbossi Julie C/CG/DPP/MAEP (groupe 3) Ghesquiere Graziella PASS-SOUROU/CTB Gimkpo Aristide DPH/MAEP Vissoh Agnes DPP/MS Quenum Romuald UFAI/CTB D'almeida A. Vincent DIP/MS Effiboley Hervé DRH/MAEP Odelou G. Aude-Elvis DIP/MS Verhofstadt Ellen South Research Gnimassou Epiphane DNSP/MS Hendricks Edwin CTB, chargé de programme Mercredi 3 juin Séance De Travail À L'hôtel Jeudi 4 juin, 8h30: PTF - OMS Dr Barthelemy Sémégan Chargé du programme Renforcement du système de la

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Date Nom Fonction santé, OMS Jeudi 4 juin, 14h: Réunion (Pas De Liste De Présence) (présents comme observateurs) des PTFs santé Jeudi 4 juin, 16h00: Visite à Professeur Anani Ludovic Directeur ANTS/MS l'ANTS Vendredi 5 juin, 8h30: PTF - Michelle Kouletio Resident Advisor, President’s USAID Malaria Initiative, 2eme Vice- Presidente CNCO/FMSTP/Benin, USAID Bénin Lundi 18 mai, 15h: Dr Dramé CTB, équipe PASS, co- Restitution - Equipe PASS- responsable SOUROU (CTB) Coffi Agossou MS, PASS-SOUROU, responsable national Cheikh Ouedraogo CTB, équipe PASS, assistant technique international Vendredi 5 juin, 14h00: Michel Francoys CTB à Cotonou, Représentant Restitution - CTB & Résident Ambassade de la Belgique Marie Heuts Ambassade de la Belgique à Cotonou, Chargée de programme santé En Bolivie : Jeudi 4 juin: Ambassade de Roland Provot Attaché, Coopération au la Belgique à La Paz Développement en Bolivie

2 Personnes rencontrées par l’équipe AGRICULTURE

Nom et prénoms Fonction Abdoulaaye Djafarou Président Adamou Taminou Président UCCPA/Copargo Adidehou Antoine AT/OP UFR Agbegninou Isidore Animateur UCCPR-Djougou Agueh S. G. Damien SACA Akplogan Florentin CSE Akpovo Estelle Carine SFO Ali Yacoubou Yaya Trésorier Anato M. Aymar Aplogan C. Yves SACA Azandegbe Bienvenu Azontonde Rosine Assistant Technique National 1 Baranon Mohamed DG Becourou V. Brisso Responsable commercial 2KP Dari Pascal Président URCPR-AD Davakan Macaire CSE de Souza Alfred SSE Gadote Adjarro Vice-Président URCPR-AD Garba Zacharie Responsable équipements Gbedourokou Sanni C/SDLPC

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Nom et prénoms Fonction Georges Bouko Maire Guerao Koni Président UCCPA-Kouandé Hodonou Assogba C/DPP Hountondji Théodore AT/Commune Hounyovi Appolinaire C/SACA Issa Salifou Trésorier Issiakou Moutawakilou Trésorier Kakpo Angeline Reine Stagiaire Kassa Pkerigui Lafia Kohou Daouda Kohoutopo Robert SG Kouagou Ghislaine Animatrice Kpehounton Gildas Stagiaire Lafia Madeleine CSE Lokossou M. Augustin Moumouni Salifou Président URCPA-AD Moussa Ismaël SACA Mouti Alda Animatrice Mouyore Alain Responsable Nonti Adiba Productrice Tanguieta Ogboni Richard Gestionnaire Orou Tokou Issifou R/SE Ouake Joseph Responsable délégué Ouorou Boun Richard Chargé de programme Quenum Romuald Assistant Technique National 3 Saka Boni S. Onésine Responsable Communication Salifou Abdouramane Vice-Président UCCPR-Cobly Salifou Moumouni Président Sogbossi Julie C/CG Taïrou Iliassou RIC Bassila Taïrou Salmata C/SAFE Tata Maman Laminou Co-Responsable Volet Appui Institutionnel au MAEP Tokou Saïdou Secrétaire Tossa Akodo CSE Tossavi M. Joseph Assistant Technique National 4 Toumoudagou Achille Animateur Wanrigou Dangami Secrétaire Degila Simon Conseiller Technique ProAgri von Behaim Dorith Chargée de Programme ProAgri Terrisse Géraud Chargé de Projets Développement Rural Floquet Anne Directrice Exécutive CEBEDES Dieng Amadou Assistant Technique International/Renforcement Capacités OP Agossou Tolidji Assistant Technique National/Maîtrise Ouvrages Neubert Joël Deuxième Secrétaire/Chef de section "Infrastructures Bio Sare Philémon Directeur des Ressources Humaines

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Nom et prénoms Fonction Sounon Kon'de Adam Directeur Général Pont Jean-Louis Chef de Coopération Adjoint Ambassadeur non-résident Koudjina Basile André Assistant Administratif/Point Focal Ressources Humaines Adeke Benoït T. Gbodjeydo Assogba Zacharie Secrétaire Permanent CONAFIL Baas Wilma Frouke Co-Responsable Unité d'Appui et de Coordination AIMAEP Sero Jean-Pierre Assistant Technique National N'Dah-Sekou Gervais Tally Préfet des Départements de l'Atacora et de la Donga

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Annexe 3. Résumé des 4 Programmes Indicatifs de Coopération belgo-béninoise

Période couverte par le PIC PIC 1998 PIC 2004-2007 PIC 2008-2011 PIC 2013-2017 Grande Commission Mixte de Coopération; 18-21 décembre Grande Commission Mixte; 24- Commission Mixte Bénino- Commission Mixte Bénino- Signature 1998; contexte: PV de cette 25 mai 2004 Belge; 20-21 mars 2008 Belge; 27-28 fébrier 2013 réunion est le seul document (pas de PIC) Disussion lors de cette réunion que la Belgique ne voulait Amélioration de la "plus intervenir tous azimuts Coopérer avec le Bénin pour compétitivité globale et dans le cadre de l'appui réduire la proportion de sa sectorielle de l'économie; (voir concentration et priorités Objectif global publique au développement population rurale vivant sous éridication de la pauvreté et sectorielles) mais de concentrer ses efforts le seuil de pauvreté absolue de amélioration de la qualité de sur des secteurs d'activités et 27% en 2003 à 13,5% en 2015 vie des populations des zones géographiques prioritaires"

("afin d'éviter une trop grande (1) Diversification de diversité des projets la Partie l'économie, (2) Amélioration Réduire la pauvreté des belge a souhaité que la Partie de l'accessibilité et qualité des populations rurales des béninoise soumette au plus services de soins, (3) Départements parmi les plus (voir concentration et priorités Objectif spécifique deux ou trois projets par Consolidation du processus de pauvres du Nord et du Sud, à sectorielles) secteur d'intervention en décentralisationet savoir ceux du Mono-Couffo et veillant à leur cohérence dans déconcentration, (4) de l'Atacora-Donga un program multisectoriel promotion du développement départemental") régional et local Montant indicatif € 25 000 000 € 30 000 000 € 52 000 000 € 55 000 000 Agriculture et sécurité alimentaire € 8 000 000 € 18 500 000 € 24 000 000 Santé € 4 900 000 € 18 600 000 € 20 000 000 Consolidation de la société € 15 000 000 - - Multisectoriel € 2 100 000 € 6 750 000 € 6 000 000 Réserve budgétaire - € 6 000 000 € 2 500 000 Autres formes de coopération - € 2 150 000 € 2 500 000 Concentration géographique (pas spécifiée, mais encore des projets qui se focalisent sur le Nord Département de Atacora (1) Atacora-Donga (1) Atacora-Donga Nord avec appui départemental/ZS) (pas spécifiée, mais encore des projets qui se focalisent sur le Sud Département de Mono (2) Mono-Couffo (2) Mono-Couffo Sud avec appui départemental/ZS) Concentration sectorielle Les performances de l'agriculture béninoise sont améliorées afin de la rendre Appui au développement et capable d'assurer de manière Renforcement du cadre macro- Agriculture et sécurité alimentaire diversification des filières durable la souveraineté économique à moyen terme agricoles alimentaire et nutritionnelle et 5 secteurs prioritaires: (1) de contribuer au soins de santé; (2) agriculture développement économique et sécurisation alimentaire; (3) et social du Bénin infrastructures de base; (4) Contribuer à l'amélioration de consolidation de la société; (5) l'état de santé de la population éducation de base et Développement du capital Renforcement du système de béninoise à travers le Santé formation humain et gestion de santé - accès à des soins de renforcement de lapyramide l'environnement santé de base de qualité de santé dans le cadre de la mise en ouvre du PNDS

Renforcement de la bonne Consolidation de la société gouvernance et des capacités - - institutionnelles

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Période couverte par le PIC PIC 1998 PIC 2004-2007 PIC 2008-2011 PIC 2013-2017 Priorités sectorielles Promotion des filières agricoles, croissance économique et la sécurité Appui institutionnel pour le alimentaire et nutritionnelle renforcement des capacités au sont améliorées dans les zones niveau central; renforcement d'intervention de la Renforcement des capacités Agriculture et sécurité alimentaire - organisationnel et des coopération bénino-belge à de production investis+D13sements en appui travers une production pour la promotion des filières durable, une gestion efficace agricoles des exploitations axée sur la professionalisation et le meilleur accès des produits aux marchés Renforcer les capacités de Appui institutionnel pour le planification, coordination et renforcement des capacités au de suivi/évaluation du MS, le Soins de bonne qualité pour niveau central et rôle du niveau intermédiaire Santé - tous intermédiaire; renforcement départemental et la base de la du développement des ZS (B, pyramide de santé (ZS) à KTL, C) travers un appui institutionnel systémique global Projets de coopération interventions: EN COURS: PAMR-Mono; NOUVELLES REQUETES: PAMR-AD & appui aux filières de productions agricoles dans Atacora et Mono (à intégrer dans les PAMR); Appui à la DPP du MDR (ne cadre pas dans la continuation: PAMR-AD & continuation: FAFA & ADEFIH; coop belge); appui à la Agriculture et sécurité alimentaire PADEAR; nouvelles nouvelles interventions: modernisation de l'agriculture interventions: FAFA et ADEFIH AIMAEP & FAIA (ne cadre pas); réactualisation des textes législatifs et réglementaires dans le secteur de la pêche (Fonds d'Etudes Bénino-Belge); élevage des crevettes dans le sud de Mono (à décider après étude de préfaisabilité) interventions: EN COURS: AT au MS; PAZS-Mono (1998- 2001); NOUVELLES REQUETES: PAZS-KTL; PAZS-Bassila; Réhabilitation de l'hôpital de continuation: PAZS-B & PAZS- continuation: PASTAM & PAZS- Natitingou; Programmes Santé KTL; nouvelles interventions: C; nouvelles interventions: PASS SOUROU d'hygiène et d'assainissement PASTAM & PAZS-C PARZDS & AIMS dans AS et MC (intégrer dans les PAZS); Programme de formation du personnel médical (à intégrer dans les PAZS) (1) Genre (y inclus droits des (1) égalité entre femmes et enfants), (2) hommes; (2) préservation de environnement/change Thèmes transversaux prioritaires l'environnement; (3) économie climatique (… mais aussi sociale décentralisation/déconcentrati on et gouvernance) SCRP 2011-2015, PAP 2011- 2015, OMD, Loi belge sur la coopération internationale (1999), Convention Générale SCRP 2007-2009, OMD, Loi de Coopération Bénino-Belge DRSP (2003), Loi belge sur la belge sur la coopération (2002), PNDS 2007-2016, PSRSA coopération internationale internationale (1999), 2006-2012, PONADEC, plan (1999), Convention Générale Contexte politique - Convention Générale de belge pour l'harmonisation et de Coopération Bénino-Belge Coopération Bénino-Belge alignement de l'aide (2007), (2002), priorités dans la Note (2002), PNDS 2007-2016, PSRSA priorités dans la Note de de politique générale (2003) 2006-2011 politique générale (2008), politique national de promotion du genre au Bénin (2008), plan d'action genre du secteur agricole (2011)

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Annexe 4. Analyse ex-post du projet PAZS-Bassila

1 Préparations et mise en œuvre de l’intervention

Tableau 20. Fiche du projet PAZS-Bassila Nom du projet Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila Sigle PAZS-B ou PAZS-Bassila Objectif spécifique La zone sanitaire de Bassila est rendue totalement opérationnelle Durée de la prestation 5 ans (48 mois selon la convention spécifique) Date de démarrage effective 1 mai 2003 Date de clôture effective 30 juin 2008 Modalité de mise en œuvre Régie & cogestion (pour le Bénin : l’ordonnateur du projet est le Directeur Départemental de la Santé de l’Atacora/Donga, et pour la Belgique le coordonnateur est le représentant de la CTB au Bénin) Budget 2.781.071 euro Dépenses de la 2.755.797 euro partie belge (99,1% du budget) Partie belge en 1.078.976 euro Dépenses en 1.053.702 euro régie régie (97,7% du budget) Partie belge en 1.702.095 euro Dépenses en 1.702.095 euro cogestion cogestion (100% du budget) Contrepartie béninoise 608.055 euro81

Ce chapitre suit le cycle de projet avec une description de (1) l’identification et la formulation de l’intervention, sa cohérence avec le programme indicatif de coopération et la qualité des rapports, et (2) la mise en œuvre de l’intervention.

1.1 Identification et formulation de l’intervention

Cohérence entre l’identification du projet et le PIC : L’identification du projet PASZ-Bassila se situe dans le Programme Indicatif de Coopération (PIC) entre la Belgique et le Bénin de 1998.82 Lors de la réunion de la grande commission mixte en décembre 1998 la Belgique a évoqué qu’elle ne voulait « plus intervenir tous azimuts dans le cadre de l'appui publique au développement mais de concentrer ses efforts sur des secteurs d'activités et des zones géographiques prioritaires ».83 Un des cinq secteurs d’intervention retenus était le secteur santé, et c’est lors de cette réunion que la Belgique a accepté la prise en charge de la zone sanitaire de Bassila dans les départements de l’Atacora/Donga (et celle de Klouékanmè-Toviklin-Lalo dans les départements de Mono/Couffo84) telle que sollicitée par le gouvernement béninois. Le projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila a donc été identifié en cohérence avec le PIC de 1998, en intervenant dans le secteur de santé et une des zones prioritaires.

81 Plus 3.049 euros par les collectivités locales et 402.251 euros par le financement communautaire. Source : Projet d’appui aux zones sanitaires KTL et Bassila. Stratégies du maintien des acquis des PAZS-Bassila et PAZS- Klouékanmè-Toviklin-Lalo. Résultats de l’atelier des 14 et 15 juin 2007 tenu à Abomey. 82 A ce moment-là on ne référait pas encore à un programme indicatif de coopération: le seul document qui existe est le procès-verbal de la grande commission mixte de 1998, qui décrit les orientations de la coopération belge au Bénin, y compris les secteurs et zones géographiques prioritaires. 83 Source : Première session de la grande commission de coopération mixte entre le Bénin et la Belgique. Procès-verbal. 18-21 décembre 1998. 84 Le projet d’appui à la zone sanitaire de Klouékanmè-Toviklin-Lalo fait partie de l’échantillon de cette évaluation ex-post, mais pas des projets analysés en détail, et donc ce projet ne figure pas dans une annexe.

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L’évaluation finale du projet PAZS-Bassila en 2008 a confirmé que l’identification de la zone sanitaire de Bassila pour un projet de la coopération belge était correcte : « L’option faite d’intervenir au niveau des zones sanitaires constitue un indicateur pertinent de l’alignement de l’appui de la CTB aux options stratégiques nationales dans le secteur de la santé ».85 En plus, ce projet a entretemps été poursuivi par d'autres projets de la coopération belge dont la zone sanitaire de Bassila a bénéficié : « Au niveau interne (projets belges) on note que certaines options telles que le choix des zones d’intervention est relativement bien harmonisé. C’est par exemple le cas du projet PASTAM qui est mis en œuvre dans les zones PAZS » (y compris la zone sanitaire de KTL et Comé).86

Qualité de l’identification : Le projet PAZS-Bassila a déjà été mentionné dans le procès-verbal de la grande commission mixte entre la Belgique et le Bénin en décembre 1998, comme une des nouvelles interventions requêtées par le gouvernement béninois. A ce moment-là la coopération belge avait opté pour les ‘soins de santé’ comme un de ses secteurs d’intervention. L’étude d’identification du PAZS-Bassila a été réalisée en mai 2000, mais l’équipe n’a pas pu consulter cette étude et donc ne peut pas apprécier la qualité de l’identification. Le choix pour l’appui à une zone sanitaire – sur demande du gouvernement béninois – dans une région peu favorisée semble pertinent.

Qualité de la formulation : Le rapport de formulation87 du PAZS-Bassila a complémenté le rapport d’identification avec des analyses et études spécifiques.88 En global, le rapport de formulation est un produit bien élaboré, avec des détails sur le contexte, des interventions bien précisées, et même un chapitre sur la durabilité organisationnelle et financière. Ce dernier chapitre a néanmoins posé une question sur la décentralisation à ce moment-là, précisément sur les organes de (co)gestion au niveau du bureau de la zone sanitaire : « La pérennité de ces organes est garantie par des textes officiels et des documents de politique de santé. Néanmoins, la volonté politique d’une décentralisation réelle de la gestion des ressources vers les zones sanitaires est encore hésitante ».89 L’incertitude du transfert des ressources financières (et même celui des ressources humaines) du niveau central au niveau périphérique reste encore actuelle comme l’équipe d’évaluation ex-post a constaté sur le terrain. Le même rapport d’évaluation finale donne des exemples de la correcte formulation du projet PAZS-Bassila par rapport aux conditions préalables, hypothèses et risques. Ce rapport signale entre autres que le PAZS-Bassila devrait faire attention aux thèmes primordiaux transversaux de la coopération belge (comme le genre, l’environnement et l’économie sociale) tels que décrits dans les PICs 1998 et 2004.90 Les thèmes du genre et de l’économie sociale ont reçu plus d’attention dans la mise en œuvre du projet d’appui au renforcement des zones et départements

85 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 86 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 87 L’équipe d’évaluation ex-post n’a pas reçu le dossier technique financier du projet PAZS-Bassila et suppose que le rapport de formulation est considéré comme dossier technique financier. 88 Y compris : analyse causale des défaillances du paquet complémentaire d’activités, du paquet minimum et des activités de gestion ; inventaire et analyse des coûts des équipements à fournir ; inventaire et analyse des coûts de réalisation du projet ; étude des facteurs de motivation du personnel de santé ; étude des contraintes à la référence et à l’utilisation des services de santé par les femmes ; appréciation de la capacité institutionnelle des ONG sur place ; établissement d’un plan de masse de l’hôpital de zone actuel et futur ; description détaillée des travaux de réhabilitation dans les centres de santé de premier échelon et d’une description générale par servie dans l’hôpital de zone ; analyse du budget de fonctionnement de l’hôpital de zone sur financement communautaire. Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport de formulation. Janvier 2002. 89 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 90 Tandis que les projets PAZS-Bassila et KLT s’inscrivent dans les orientations du PIC 1998-2003, leur mise en œuvre coïncide avec le deuxième PIC qui couvre la période 2004-2007. Au moment de l’évaluation finale de ces deux projets, le troisième PIC du 2008-2011 était en cours.

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sanitaires (le projet PARZDS, voir annexe 6 dans ce rapport), principalement à travers son volet demande.

1.2 Mise en œuvre de l’intervention

Démarrage et exécution : La convention spécifique du projet PAZS-Bassila a été signée le 6 décembre 2002 et celle de la mise en œuvre le 5 mai 2003.91 Selon ces documents les objectifs du projet seront « atteints par la réalisation de toutes les activités du paquet minimum et paquet complémentaire, la fonctionnalité de tous les organes de dialogues et de décision, l’adaptation aux normes en matière d’infrastructures, d’équipement, de personnel, de qualité de services, d’accessibilité géographique et financière des services de santé ».92 Le projet a démarré au mois de mai 2003 même, quatre mois après la date de démarrage prévue. Après trois ans de mise en œuvre les indicateurs initialement décrits dans le dossier technique financier (DTF) du PAZS-Bassila ont été révisés pour mieux cadrer les indicateurs pour chaque résultat du DTF (voir avenant au DTF, 200793). Le rapport final du PAZS- Bassila mentionne que le démarrage du projet a pris du temps pour mettre en place simultanément des organes dans la zone sanitaire de Bassila et pour tout le projet.94

Mise en œuvre de l’intervention conformément au calendrier : La date de démarrage proposée dans la convention spécifique du PAZS-Bassila était le 1 janvier 2003 et la date de clôture le 30 avril 2007. Finalement, le projet s’est démarré le 1 mai 2003 (voir convention de la mise en œuvre) et s’est terminé le 30 juin 2008. La phase de contextualisation entre décembre 2002 (date de la signature de la convention spécifique) et le démarrage du projet a donc duré plus longue que prévue.

Utilisation du budget et changements éventuels : Selon le rapport final du PAZS-Bassila les ressources humaines, ressources financières et en terme d’équipements étaient suffisantes. Le taux de déboursement au moment de l’émission de ce rapport en 2008 était 93% pour la partie belge et 89% pour la partie béninoise (voir annexe 3 du rapport final du PAZS-Bassila).95 Finalement - après clôture du projet - le taux de déboursement était 99,1% du budget de la partie belge.96

Extension du projet : Selon le rapport final, l’exécution du projet PAZS-Bassila était satisfaisante : assez rapide et sans délai.97 En plus, lors de la clôture du PAZS-Bassila il était déjà prévu d’avoir une certaine continuation des activités et pérennisation des résultats par le suivi d’un nouveau projet d’appui aux zones sanitaires (le PARZDS, voir annexe 6 de ce rapport).

2 Pertinence

Ce chapitre évalue (1) la prise en compte de la durabilité dans la formulation de l’intervention, y incluse une analyse adéquate du contexte et des risques et une stratégie de transition/sortie, (2) la cohérence et complémentarité de l’intervention, et (3) l’évaluation de la durabilité de l’intervention.

91 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila (1) Convention spécifique. 6 décembre 2002. (2) Convention de mise en œuvre. 5 mai 2003. 92 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport annuel 2007. Février 2008. 93 Document pas reçu. 94 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport final. Octobre 2008. 95 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport final. Octobre 2008. 96 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport financier. Septembre 2010. 97 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport final. Octobre 2008.

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2.1 Prise en compte de la durabilité dans la formulation

Analyse adéquate du contexte : Sur la base du rapport de formulation on peut noter que - ex ante - la formulation du projet PAZS Bassila a rendu compte du contexte de l’intervention et de la portée de ce contexte par rapport à la durabilité de l’intervention.98 Dans le contexte de la décentralisation, les organes tels que le comité de santé (COSA) et l’équipe d’encadrement de la zone sanitaire (EEZS) ont la responsabilité de cogérer et de planifier les activités de la zone sanitaire, mais dans le rapport de formulation on avait déjà constaté que la volonté politique d’une décentralisation réelle de la gestion des ressources vers les zones sanitaires était hésitante (voir ci-dessus). En plus le rapport de formulation mentionnait que la durabilité des infrastructures et des équipements, qui – ensemble avec du personnel supplémentaire – sont fourni par le projet, « n’est pas assurée a priori. La durabilité financière suppose une subvention de l’Etat à l’attention de la zone sanitaire qui pourra être liquidée par la zone sanitaire. Actuellement aucune garantie n’existe par rapport à cette subvention, ni par rapport à la décentralisation de son emploi ».99 La recommandation du rapport de formulation d’établir un Fond de financement des Zones Sanitaires, n’a pas été mise en place.

Analyse adéquate des risques et proposition des mesures de mitigation : Une analyse détaillée des hypothèses, risques et conditions préalables est incluse dans le rapport de formulation et dans le cadre logique du projet PAZS-Bassila. Les risques observés lors du rapport de formulation sont notamment liés à la décentralisation, qui implique le comité de santé comme organe principale au niveau de la zone sanitaire, et le transfert des crédits délégués. La mise en place du comité de santé de la zone sanitaire de Bassila était considéré « un préalable logique à ce démarrage [du projet] ».100 Par rapport aux subventions gouvernementales pour les zones sanitaires, le rapport de formulation constat que « Le Public Expenditure Reform Credit de 2001 ne traduit pas encore une volonté politique de la part du Ministère de la Santé Publique à soutenir financièrement le fonctionnement de la zone sanitaire. Cet engagement devra être formel et précis en préalable au projet, même si certains budgets ne sont pas encore inscrits pour l’exercice 2002 ».101 Lors de notre visite à la zone sanitaire de Bassila l’équipe d’évaluation ex-post a compris que les crédits délégués restent une préoccupation des responsables politiques au niveau périphérique et du personnel des formations sanitaires.

Prévision d’une stratégie de transition/sortie : Dans la documentation du projet PAZS-Bassila l’équipe d’évaluation ex-post n’a pas trouvé aucune référence à l’implication d’une stratégie de transition ou sortie pour le projet, ni dans le rapport de formulation ni dans les deux rapports d’évaluation. Dans la formulation de l’exécution du projet PAZS-Bassila l’équipe d’évaluation ex-post trouve néanmoins une référence à la continuation potentielle de la coopération belge après clôture du projet : « Au bout du Projet, il serait souhaitable d’évoluer vers un appui budgétaire libellé qui passe par un fond national d’appui aux zones sanitaires et de continuer l’appui technique sous forme de prestations ou de micro-projets ».102 Cet appui budgétaire n’a pas (encore) été considéré et la coopération belge a continué après le projet PAZS-Bassila avec d’autres interventions aux zones sanitaires (p.ex. le PARZDS qui est terminé l’année passée et l’actuelle intervention PASS Sourou).

98 Ce document inclut une analyse précise du contexte et un chapitre sur la durabilité organisationnelle et financière. 99 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport de formulation. Janvier 2002. 100 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport de formulation. Janvier 2002. 101 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport de formulation. Janvier 2002. 102 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport de formulation. Janvier 2002.

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2.2 Cohérence et complémentarité de l’intervention

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions belges : Le projet PAZS-Bassila est cohérente avec et s’aligne aux (anciennes) stratégies béninoises et belges, aussi bien en matière de l’identification de la zone que de la capitalisation des leçons tirés d’autres projets (spécifiquement du PAZS-Mono). La complémentarité des interventions est souvent explorée dans la mise en œuvre d’une nouvelle intervention dans un sous-secteur en difficulté (ce qu’il s’est passé avec le PASTAM pour la transfusion sanguine, mais avec des activités dans la zone sanitaire de Bassila) ou lors d’une continuation de l’appui technique dans les mêmes zones sanitaires (comme est le cas pour le PARZDS qui a aussi été mise en place dans la zone sanitaire de Bassila).

Le choix pour l’appui technique aux zones sanitaires, quasi parallèlement dans les zones sanitaires de Bassila et Klouékanmè-Toviklin-Lalo (2003-2008), et plus tard pour une deuxième fois dans la zone sanitaire de Comé (2008-2010), n’est pas toujours apprécié. Dans le dossier technique financier du projet AIMS on lit une critique sur les trois projets d’appui aux zones sanitaires (PAZS- Bassila/KTL/Comé II) qui donnent priorité au renforcement des services de soins de santé au niveau local, mais « sans relation les uns avec les autres ».103 Cette critique est entretemps contrée par la nouvelle intervention de la coopération belge, le projet PASS Sourou, qui intègre à la fois les activités de renforcement du système de santé au niveau de la zone sanitaire et de la Direction Départementale de Santé, et l’appui technique au niveau central de la pyramide sanitaire.

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions d’autres intervenants : Le rapport de formulation du projet PAZS-Bassila fait référence aux projets de santé des autres bailleurs de fonds dans la même zone sanitaire ou d’ailleurs. Il s’agit (1) du projet bénino-allemand des soins de santé primaires qui a été initié en 1980, (2) de la coopération bénino-néerlandaise en matière de soins de santé primaires, aussi depuis les années 80, et (3) du programme d’appui au développement de la santé, financé par la Coopération Suisse et exécuté par l’Institut universitaire des Études de Développement. Les forces et faiblesses de ces trois projets one été décrites et utilisées pour la formulation du projet PAZS-Bassila.

Degré d’appropriation des interventions de la coopération belge à différents niveaux d’intervention : Il est difficile à juger si une intervention qui s’est terminée en 2008 a été bien appropriée par les parties prenantes, mais lors de notre visite à la zone sanitaire de Bassila l’équipe d’évaluation ex-post a constaté que les parties prenantes (p.ex. l’EEZS, le COSA, mais aussi le comité de gestion du centre de santé, le COGECS) connaissent bien le projet PAZS-Bassila, à la fois le contenu et ses acquis. Ils ont tous confirmé que ce projet a vraiment apporté un bon appui technique à la zone sanitaire, à travers des infrastructures, équipements, mais aussi par le renforcement des capacités du personnel de la zone et que la plupart de ces acquis sont encore tangibles à ce moment. Pendant la mise en œuvre du projet, les membres de la structure mixte de concertation locale (SMCL) semblent d’avoir bien participés104, ce qui montre un certain degré d’appropriation du processus.

103 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Dossier technique et financier. Novembre 2008. 104 L’équipe d’évaluation a reçu les procès-verbaux de deux réunions de la SMCL (mais apparemment il y avait plus de réunions). Ces procès-verbaux mentionnent les questions posées et recommandations proposées par ses membres, vis-à-vis la CTB, la cellule de projet, le Ministère de la Santé,...

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2.3 Evaluation de la durabilité de l’intervention

Qualité et ancrage institutionnel du système de suivi-évaluation : Le suivi et l’évaluation continue des projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL ont été supervisés par la Structure Mixte de Concertation Locale, à laquelle les responsables du projet concerné soumettent « le bilan des activités réalisées en comparaison avec le plan établi pour la période concernée et le planning des activités programmées pour la période suivante. Ce mécanisme est cependant plus axé sur des éléments de processus que sur des résultats qui, par ailleurs sont difficiles à mettre en évidence au regard des insuffisances relevées sur les indicateurs ».105 L’équipe d’évaluation ex-post a peu à dire sur la discussion proactive de durabilité par la SMCL, parce qu’elle n’a pas reçu que deux procès-verbaux de la SMCL du projet PAZS-Bassila. Dans le procès-verbal de la cinquième réunion en juillet 2005, la SMCL a émise son inquiétude sur la maintenance des nouveaux bâtiments construit par la CTB dans le cadre du PAZS- Bassila (voir ci-dessous). Malgré le suivi-évaluation par la SMCL, « de l’avis des acteurs de terrain, les responsables au niveau stratégiques ne s’imprègnent pas suffisamment des rapports de la SMCL, des rapports d’évaluation mais aussi n’apportent pas un intérêt particulier notamment en terme de visites ciblées dans la perspective de mieux capitaliser certains acquis des projets ».106 Ceci est une appréciation dans le rapport de l’évaluation finale des projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL en 2008, et concerne l’absorption des leçons au niveau des deux projets d’appui aux zones sanitaires.

Discussion de la durabilité dans les rapports d'évaluation à mi-terme et finale : Par rapport à la durabilité des acquis du projet PAZS-Bassila le rapport d’évaluation finale indique la direction pour le suivi des projets d’appui aux zones sanitaires : « Il en est de même des orientations actuelles du PIC 2008-2011 qui, prenant compte du contexte national, voudrait bien mixer une approche d’appui global au secteur, alimentée par une consolidation des acquis des deux projets [PAZS-Bassila et PAZS- KTL]107 en finition à travers une autre phase d’appui systémique à la zone sanitaire ».108 Le projet suivant d’appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l’Atacora/Donga (PARZDS) a effectivement essayé de consolider les acquis et de systématiser l’appui pendant la phase d’appui après finalisation des projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL.

3 Efficacité

Selon le rapport d’évaluation finale le PAZS-Bassila continuait - après le PAZS-Mono qui s’est déroulé de 1999 à 2003 - « à s’inscrire dans la perspective du développement de l’entité opérationnelle la plus décentralisée du Ministère de la santé, la zone sanitaire ».109 Le projet PAZS-Bassila visait à améliorer l’état de santé de la population dans la zone sanitaire de Bassila et de poursuivre l’amélioration progressive de la qualité des soins dans cette zone d’intervention.

Le rapport d’évaluation finale des projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL atteste que « les résultats de la mise en œuvre des deux projets indiquent assez clairement que des efforts sont faits en termes d’apport de ressources pour le renforcement du dispositif reconnu comme essentiel pour le développement d’une zone sanitaire. Il s’agit : (i) du renforcement du fonctionnement des équipes d’encadrement de zone sanitaire avec des initiatives de rationalisation des processus de prise de décision; (ii) du renforcement de l’hôpital de zone (infrastructure et équipement); (iii) de l’amélioration de l’accessibilité aux soins aussi bien au plan géographique que financier; (iv) du

105 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 106 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 107 L’évaluation finale a été conduite conjointement pour les deux interventions parallèles de la coopération belge dans les zones sanitaires de (1) Bassila et (2) Klouékanmè-Toviklin-Lalo. 108 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 109 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008.

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renforcement des mécanismes de participation communautaire.... Ces différentes interventions qui portent essentiellement sur l’amélioration de l’offre des soins, n’ont cependant pas eu beaucoup d’effets sur l’amélioration des principaux indicateurs d’utilisation des services de santé ce qui constitue par ailleurs l’objectif premier du développement des zones sanitaires » et « il faut cependant mettre l’accent de manière concomitante sur l’amélioration de la demande ».110 Entretemps cet accent a été mis sur le volet demande, dans les projets subséquents comme l’AIMS et le PARZDS.

Le tableau 21 ci-dessous reprend les résultats intermédiaires (RI) tels que formulés dans le dossier technique et financier111 et ajoute quelques résultats exemplaires (pas d’une manière exhaustive), une appréciation de la durabilité de ces résultats (en utilisant vert, jaune, et rouge), et les facteurs explicatifs.

3.1 Outputs

Les résultats montrés dans le tableau 21 ci-dessous peuvent être connectés aux outputs présentés dans la théorie du changement de la coopération belge dans le secteur de la santé au Bénin (voir figure 1 dans le rapport) :  D’abord au renforcement des capacités des acteurs et à l’amélioration de la qualité dans la pyramide sanitaire (offre) : les résultats présentés sous RI.1, 2, 3, et moins exclusifs 6, 7 et 8 ; et  À l’amélioration de l’accessibilité des services de soins primaires (demande) : certainement les résultats présentés sous RI.4 et RI.5, mais aussi les résultats sous RI.7 et 8.

Sept ans après la clôture du projet PAZS-Bassila des bénéfices durables sont visibles dans cette zone sanitaire. La présence des infrastructures et équipements financés par le PAZS-Bassila et la référence aux matériels ou bâtiments pendant les entretiens et visites sur le terrain font preuve de cette durabilité. Néanmoins la maintenance des formations sanitaires et des équipements reste une préoccupation et deux recommandations faites dans l’évaluation finale du projet PAZS-Bassila peuvent quand même être répétées ici : il faut (mieux) « négocier la maintenance des équipements lourds par les fournisseurs pendant une période d’au moins deux ans » et « promouvoir l’externalisation de la maintenance des équipements lourds après la période de garantie ».112

La participation communautaire dans le processus de gestion – par la mise en place des comités, la formation de ses membres et par leurs inputs dans la planification et le monitorage – semble aussi un acquis durable important du projet PAZS-Bassila, un acquis qui a certainement été soutenu par la continuité des projets de renforcement de la zone sanitaire, tel que le PARZDS mais aussi l’actuel projet PASS Sourou. La participation communautaire est également essentielle dans le cadre du (sous)financement de la zone sanitaire, et bien que l'accessibilité financière est bâtie autour du financement communautaire qui est le financement le moins soumis aux pressions exogènes, il y a des limites aux efforts communautaires. C’est vers la fin du projet PAZS-Bassila que la réflexion sur la mutualisation du risque maladie commençait.

110 Evaluation conjointe des deux projets. 111 L’équipe d’évaluation ex-post reprend ici les résultats intermédiaires tels que décrits dans le rapport de formulation et les rapports d’évaluation. Normalement le dossier technique financier est annexé à la convention spécifique mais pas dans le document que l’équipe d’évaluation a reçu. Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Convention spécifique. 6 décembre 2002. 112 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008.

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Tableau 21. Résultats du projet PAZS-Bassila, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs Résultats intermédiaires attendus Résultats obtenus & Degré de durabilité Facteurs explicatifs RI.1. La zone sanitaire de Bassila est adaptée aux . Construction des blocs administratifs de l’hôpital Acquis encore présents en mai 2015. normes fonctionnelles des zones sanitaires en de zone et de bureau de zone à Bassila → Durabilité institutionnelle grâce aux efforts des République de Bénin . Réhabilitation du centre de santé de Bodi organes concernés de maintenir ces infrastructures et . Mise en place des équipements (p.ex. plateau équipements, de les remplacer ou réparer quand technique à l’hôpital de zone) nécessaire. La continuité par des autres interventions . Mise en place du dépôt répartiteur de la zone dans la même zone sanitaire (PARZDS, PASS Sourou) sanitaire contribue à la maintenance. RI.2. Les soins de santé primaires et de première . Formations dans plusieurs domaines (p.ex. Réaffectation ou mobilisation du personnel formé aux référence sont améliorés, tant quantitativement que supervision et organisation de la permanence des autres zones sanitaires et donc ‘perte’ pour la zone qualitativement dans la zone sanitaire de Bassila activités du Paquet Complémentaire d’Activités, sanitaire de Bassila. gestion de médicaments, assurance qualité) → Faible durabilité institutionnelle parce que les . Des investissements dans le système de référence autorités béninoises n’arrivent pas à affecter le nombre et contre-référence : réseau aérien de de personnel approprié selon les normes internationaux communication, ambulance, gratuité du transport (en plus, le manque de personnel qualifié dans les lors des évacuations, harmonisation des fiches de formations sanitaires publiques est plus réel dans les références et contre-référence régions éloignées de la capitale). RI.3. Les soins de santé primaires et de première . Cartographie de la zone sanitaire Accessibilité géographique dans la ZS de Bassila est référence sont rendus géographiquement plus . Augmentation du taux d’accessibilité assez élevée. accessibles dans la zone sanitaire de Bassila géographique (pourcentage de la population → Durabilité institutionnelle parce que les organes vivant à moins de 5 km d’un centre de santé dans concernés (COSA, EEZS, COGECS) et les autorités locales la zone sanitaire de Bassila est 88%)113 ont réussi à augmenter l’accessibilité géographique, . Les populations qui sont à plus de 5 km de entre autres appuyés par le financement belge pour formations sanitaires peuvent bénéficier des construire/réhabiliter et équiper les formations stratégies avancées sanitaires selon les normes (voir RI.1) RI.4. Les soins de santé primaires et de première . Prise en charge gratuite du VIH et du paludisme Coûts complémentaires (transport aux formations référence sont rendus financièrement plus accessibles . Une révision importante des tarifs en s'appuyant sanitaires, alimentation) restent présents et même avec dans la zone sanitaire de Bassila sur une étude de la tarification et des flux les stratégies de gratuité ou contrôle de prix de vente financiers des médicaments114 l’accessibilité financière reste . Manque d’actions d’accroître la capacité faible.

113 Source : Ministère de la Santé. Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga. Zone sanitaire de Bassila - Carte sanitaire (1ère version). Rapport provisoire. Octobre 2014. 114 Au niveau national : arrêté interministériel qui fixe le prix de cession des médicaments aux malades dans les centres de santé à 1,5 des coûts d’approvisionnement

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Résultats intermédiaires attendus Résultats obtenus & Degré de durabilité Facteurs explicatifs contributive de la population → Durabilité politique restreinte parce qu’il est difficile pour le projet PAZS-Bassila d’influencer le volet ‘offre’ et les coûts de soins de santé (vers la fin du projet plus d’attention pour le volet ‘demande’ pour augmenter l’accessibilité financière dans la zone sanitaire) RI.5. La participation communautaire est améliorée à . Mise en place des organes de cogestion ; réunions Déjà des avancées positives par le PAZS-Bassila mais toutes les étapes du processus de gestion statutaires régulières acquis encore à consolider. . Implication progressive des relais → Durabilité socio-culturelle augmentée parce que communautaires, des groupements de femmes, renforcement de la position des femmes vis-à-vis des des ONGs locales hommes grâce aux groupements de femmes RI.6. La zone sanitaire joue un rôle de lieu de formation . Pas de recherche opérationnelle ; seulement une Pas beaucoup d’acquis lors de la mise en œuvre de et de recherche opérationnelle pour les départements étude sur les estimations et analyse des coûts du l’intervention. de l’Atacora et de la Donga PEV en routine → Pas de durabilité . Pas de formation de médecins en chirurgie essentielle comme prévu RI.7. La zone sanitaire de Bassila s’autofinance . Contribution aux formations sanitaires par le Plus d’efforts nécessaires (plaidoyer, AGR) pour progressivement financement communautaire augmenter l’autofinancement de la ZS. . Non-disponibilité des crédits délégués → Durabilité économique au niveau de la population . Elaboration d’un budget programme annuel mais encore faible pas mise en œuvre effective RI.8. Les groupes concernés sont sensibilisés tant à . Comportement de la population par rapport à la Déjà des avancées positives par le PAZS-Bassila mais l’organisation de la zone sanitaire, qu’aux problèmes santé a changé, entre autres par l’implication forte acquis encore à consolider. prioritaires de santé des COGECS → Durabilité institutionnelle encore faible parce que . Partenariat avec des ONG locales est pertinent l’organisation de la zone sanitaire est à renforcer plus pour assurer une mobilisation sociale mais a connu → Durabilité socio-culturelle améliorée légèrement des insuffisances de capitalisation quant au comportement de la population vis-à-vis l’utilisation des services de santé publics

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3.2 Outcomes

Le tableau 22 présente l’évolution de quelques Indicateurs pour mesurer l’outcome présenté dans la théorie du changement, c.à.d. l’amélioration de l’état de santé de la population à travers le renforcement de la pyramide sanitaire. Ces indicateurs concernent la zone sanitaire de Bassila, avec une comparaison avec les chiffres actuels pour tout le département de la Donga.

Même s’il est difficile à comparer les chiffres qui viennent des différentes sources, on peut prudemment conclure que les chiffres de 2014 montrent pour cette sélection d’indicateurs que la zone sanitaire de Bassila performe en globalité mieux que le département de la Donga. Ce département contient aussi la zone sanitaire de Djougou-Copargo-Ouaké qui est appuyée également par la coopération belge, mais plus récemment, par le projet PARZDS. Est-ce que cette conclusion preuve que la continuité d’appui à la zone sanitaire de Bassila depuis 2003 porte ses fruits ?

Tableau 22. Indicateurs de performance de la zone sanitaire de Bassila Bassila 2003* 2007* 2014** Comparaison Donga 2014** Taux d’accouchements 40,2% 58% 96,69% 95,01% assistés Taux de césariennes - - 5,94% 5,22% Taux de couverture en 63% - 118,11% 107,40% consultation prénatale Taux de couverture en - - 46,82% 62,29% consultation postnatale Taux de couverture en 82% 93% 105,04% (Penta3) 99,56% (Penta3) DTCP3 Taux d’utilisation des 3,4% 4,6% 13,43% 8,06% méthodes modernes contraceptives Taux de fréquentation des 38,1%° 28%° 89,74% 59,41% services de santé Sources : * Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. ** Ministère de la Santé. Direction Départementale de la Santé de l’Atacora/Donga. Annuaire des statistiques sanitaires 2013 des départements de l’Atacora et la Donga. Septembre 2014. Remarque : ° Taux d’utilisation des soins curatifs.

4 Durabilité

Le tableau avec les résultats durables ci-dessus donne déjà des indications par rapport aux facteurs explicatifs de la durabilité (ou pas). Ci-après chacune des sept composantes de la durabilité est discutée.

4.1 Bénéfices durables d’un point de vue politique

Sur la base de la revue documentaire le PAZS-Bassila était conforme aux politiques nationaux, comme par exemple les stratégies spécifiques pour les mères et leurs enfants, ce qui montre que des groupes défavorisés ou vulnérables ne sont pas exclus des bénéfices (dans le rapport d’évaluation finale des projets PAZS-Bassila/KTL les mères et enfants sont mentionnés explicitement comme groupes les plus vulnérables). Au moment de l’exécution du PAZS-Bassila il n’y avait pas un plan national qui couvrait tout le secteur de la santé, mais plutôt des politiques thématiques (comme telle de la mère et l’enfant).

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Le projet PAZS-Bassila voulait améliorer l’accessibilité financière de soins de santé, mais a dû constater que les résultats de ses actions n’étaient pas entiers, et que sa durabilité dépend aussi des politiques nationales. Après trois ans du projet, la prise en charge du carburant des évacuations sanitaires est rendue gratuite pour tous les patients dans la zone sanitaire. En ce qui concerne le résultat attendu de la prise en charge du traitement des infections opportunistes des malades du VIH/SIDA originaires de la zone sanitaire, cette activité est confondue dans l’appui global du PAZS- Bassila parce que cette prise en charge était déjà gratuite.

4.2 Bénéfices durables d’un point de vue institutionnel

Dans le projet d’appui au zone sanitaire de Bassila (et également pour les autres projets d’appui aux zones sanitaires, le PAZS-KTL, PAZS-Comé II et le PARDZS), la coopération belge implique des organes de gestion des zones sanitaires dans l’implémentation des interventions (les COSA, les EEZS et les COGECS). Pour le projet PAZS-Bassila qui s’est terminé en 2008 la mission d’évaluation finale avait « bien constaté que les organes de cogestion et les élus locaux s’approprient bien le projet. Mais l’instabilité des équipes techniques actuellement en place, constitue un risque certain pour les deux projets [PAZS-Bassila/KTL], ceci d’autant que le dispositif structurel et institutionnel n’est pas un facteur favorisant à cette stabilité ».115 En plus, « les entretiens avec les acteurs tels que les maires de commune et les responsables des COSA et des comités de gestion ont montré un intérêt évident de ces acteurs vis-à-vis de la santé en général et de la mise en œuvre du projet en particulier », ce qui montre une interaction active et positive des différents acteurs.

Lors de notre visite à la zone sanitaire de Bassila on a pu faire les mêmes constats. Les entretiens avec des responsables du bureau de zone et d’autres organes de décision, avec le personnel des centres de santé, ou avec les membres de la Plate-forme des Utilisateurs de Services de Santé (PUSS)116, ont confirmé la durabilité institutionnelle des acquis du projet Bassila, tels que la mise en place des organes et leur appropriation des instruments de planification, mise en œuvre et suivi. Ce renforcement institutionnel a aussi contribué au maintien des infrastructures et équipements qui, par faute d’absence des moyens financiers publics, ont souvent été sauvegardés par les solutions (et finances) de ces organes. Comme mentionné ci-dessus la maintenance – jusqu’à maintenant – reste une préoccupation continue des responsables de la zone sanitaire, mais la robuste organisation de la zone sanitaire, et le succès provisoire du financement basé sur les résultats, sont des éléments prometteurs de cette durabilité institutionnelle.

4.3 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des groupes cibles

Le bas pourcentage des crédits délégués pour les zones sanitaires explique la contribution indispensable du financement communautaire aux formations sanitaires. L’équipe d’évaluation ex- post pense que – même après l’attention spécifique au volet ‘ demande’ dans le projet PARZDS – plus d’efforts sont nécessaires (plaidoyer, AGR) pour augmenter l’autofinancement de la ZS, et la durabilité économique pour la population de Bassila.

4.4 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des institutions

Rien à mentionner.

115 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 116 Cette plate-forme n’existait pas encore au moment de l’exécution du projet PAZS-Bassila.

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4.5 Bénéfices durables d’un point de vue socio-culturel

L’implication progressive des relais communautaires et des groupements de femmes dans la (co)gestion de la zone sanitaire de Bassila a contribué à un changement positif de la position des femmes vis-à-vis les hommes. L’équipe d’évaluation ex-post l’a constaté pendant les discussions avec les membres de la PUSS, et malgré les effets provisoires, qui sont surtout crées par le projet PARZDS, le projet PAZS-Bassila a commencé à payer attention à ces éléments socio-culturels qui jouent aussi dans le secteur de la santé.

4.6 Bénéfices durables d’un point de vue environnemental

Sur le plan de durabilité environnementale, c’est particulièrement l’élimination appropriée des déchets médicaux qui est pertinente. « La mise en place systématique des incinérateurs, lorsque cela était nécessaire, afin d’assurer une gestion efficace des déchets biomédicaux » a déjà été fait pour les projets terminés sept ans d’ici, comme les projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL.117

4.7 Bénéfices durables d’un point de vue technologique

Sur le plan technologique, les projets PAZS-Bassila et PAZS-KTL ont permis l’utilisation d’équipement des structures sanitaires au niveau périphérique. Dans les centres de santé et les hôpitaux de zone visités en mai 2015 l’équipe d’évaluation ex-post a constaté que la plupart de cet équipement a été maintenu ou remplacé après la clôture de ces projets en 2008.

5 Facteurs explicatifs externes

Dans le rapport d’évaluation finale les principaux facteurs de durabilité relevés sont les suivants : « - avoir une cellule de projet qui fait partie intégrante de l’EEZS a favorisé le renforcement des capacités au niveau de l’EEZS ; - certaines initiatives fondées sur les crédits délégués sont durables (cas de la prise en charge du transport lors des évacuations à Bassila) ; - la nécessité de promouvoir la participation communautaire est bien perçue par les différents acteurs du secteur de la santé comme en témoignent les initiatives prises dans ce sens ; - l’engagement fort des acteurs au niveau des COGECS ; - la mise en place d’un dépôt répartiteur de zone sanitaire et le renforcement des stocks en médicaments essentiels ».118

L’équipe d’évaluation ex-post a constaté sur le terrain que la durabilité des acquis repose surtout sur le contexte environnemental. Des facteurs positifs sont la qualité des responsables au niveau de la zone sanitaire et leur volonté d’atteindre des résultats et de les pérenniser. Des explications négatives sont la mobilité du personnel, l’insuffisance de personnel qualifié, la faible opérationnalisation du dispositif de maintenance des équipements médicaux techniques. La volonté politique d’une décentralisation réelle de la gestion des ressources vers les zones sanitaires était hésitante pendant l’exécution du projet PAZS-Bassila mais le transfert des crédits délégués au fonctionnement de la zone sanitaire reste encore une préoccupation des responsables politiques au niveau périphérique et du personnel des formations sanitaires.

117 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 118 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008.

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6 Facteurs explicatifs liés à la coopération bénino-belge

Le choix de la coopération belge pour une zone sanitaire dans des départements peu favorisés était pertinent, vu l’expertise dans le secteur de la santé et la demande du gouvernement béninois. Ce choix était à la fois un élément défavorable pour la pérennisation des acquis parce que sans lien institutionnel dans le sommet de la pyramide sanitaire, il était laborieux pour les responsables du projet et leurs homologues dans la zone sanitaire de Bassila de faire passer leurs leçons et expériences au niveau départemental ou au niveau central. La participation communautaire dans le processus de cogestion contribue certainement à la durabilité des acquis de la coopération belge.

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Annexe 5. Analyse ex-post du projet PASTAM

1 Préparations et mise en œuvre de l’intervention

Tableau 23. Fiche du projet PASTAM Nom du projet Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo Sigle PASTAM Objectif spécifique L’amélioration de la sécurité transfusionnelle pour les populations de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo Durée de la prestation 39 mois (36 mois selon la convention spécifique) Date de démarrage effective 2 mai 2006 Date de clôture effective 31 juillet 2009 Modalité de mise en œuvre Régie et cogestion Contribution belge 1.918.323 euro Dépenses de la 1.874.575 euro partie belge (97,8% du budget) Partie belge en régie Dépenses en régie 523.275 euro 529.912 euro (98,7% du budget) Partie belge en cogestion Dépenses en 1.351.300 euro 1.361.141 euro cogestion (99,3% du budget) Contrepartie béninoise 414.039 euro

Ce chapitre suit le cycle de projet avec une description de (1) l’identification et la formulation de l’intervention, sa cohérence avec le programme indicatif de coopération et la qualité des rapports, et (2) la mise en œuvre de l’intervention.

1.1 Identification et formulation de l’intervention

Cohérence entre l’identification du projet et le PIC : L’identification du projet PASTAM se situe dans le Programme Indicatif de Coopération (PIC) entre la Belgique et le Bénin qui couvre la période 1998- 2003.119 Lors de la réunion de la grande commission mixte en décembre 1998 la Belgique a évoqué qu’elle ne voulait « plus intervenir tous azimuts dans le cadre de l'appui publique au développement mais de concentrer ses efforts sur des secteurs d'activités et des zones géographiques prioritaires ».120 Un des cinq secteurs d’intervention retenus était le secteur santé et les zones géographiques prioritaires sont les départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo.

Le procès-verbal de cette réunion de la grande commission mixte mentionne que « la Partie belge a souhaité que la Partie béninoise soumette au plus deux ou trois projets par secteur d’intervention en veillant à leur cohérence dans un programme multisectoriel départemental ».121 La liste des projets en cours et de nouvelles requêtes dans ce procès-verbal n’inclut pas un projet sur la transfusion sanguine. Ce sont les deux projets d’appui à une zone sanitaire (Bassila et Klouékanmè-Toviklin-Lalo) qui sont sélectionnées et mises en œuvre à partir de 2003. La raison principale pour l’identification

119 A ce moment-là on ne référait pas encore à un programme indicatif de coopération: le seul document qui existe est le procès-verbal de la grande commission mixte de 1998, qui décrit les orientations de la coopération belge au Bénin, y compris les secteurs et zones géographiques prioritaires. 120 Source : Première session de la grande commission de coopération mixte entre le Bénin et la Belgique. Procès-verbal. 18-21 décembre 1998. 121 Source : Première session de la grande commission de coopération mixte entre le Bénin et la Belgique. Procès-verbal. 18-21 décembre 1998.

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du projet PASTAM après cette réunion n’est pas claire pour l’équipe d’évaluation ex-post – par absence du rapport d’identification – mais les éléments suivants (mentionnés dans le dossier technique financier) semblent pertinents : « Le taux de prélèvement dans la population générale est dessous en celui prescrit par l’OMS (2%) ; Les services qui viennent en tête en matière de l’utilisation du sang sont ceux de la pédiatrie, étant donné que les principales indications chez les enfants sont les anémies palustres qui abandonnent pendant l’hivernage ; Le sous-secteur de la transfusion sanguine souffre cruellement d’un manque de financement adéquat ».122

Le projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora/Donga et du Mono/Couffo a donc été identifié en cohérence avec le PIC de 1998, en intervenant dans le secteur de santé et avec une attention spécifique pour les régions prioritaires.

Bien que l’intervention était déjà identifiée en 2003, il paraît que « Par un accord conclu entre l’Etat Belge et le Gouvernement de la République du Bénin, ce dernier s’est engagé, dans le Programme Indicatif de Coopération défini lors de la Commission Mixte belgo béninoise, tenue à Bruxelles les 24 et 25 mai 2004, à réaliser un projet d’appui au sous-secteur de la transfusion sanguine dans les départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo. Cet engagement s’est concrétisé le 18 octobre 2004 par la signature d’une convention spécifique relative à la formulation et à l’exécution du Projet d’Amélioration de la Sécurité Transfusionnelle dans les départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo (PASTAM) ».123

Qualité de l’identification : L’équipe d’évaluation ex-post n’a pas reçu le rapport d'identification, mais le quatrième chapitre du dossier technique et financier (DTF) du projet PASTAM comprend la validation de l’identification. Ce chapitre confirme que les données et observations faites dans le dossier de l’identification de 2003 sont vérifiées et validées pendant la mission de formulation. Les objectifs de l’intervention proposés dans le rapport d’identification sont aussi validés et retenus.124

Qualité de la formulation : L’équipe d’évaluation ex-post suppose que le dossier technique financier sur le projet PASTAM sert aussi comme rapport de formulation. Le DTF est complet, avec une analyse du contexte du pays, du secteur de la santé et des deux départements de l’intervention, avec une description de l’intervention, ses objectifs, résultats intermédiaires, risques et modalités d’exécution. Le DTF discute aussi la cohérence du projet PASTAM avec des autres interventions, de la coopération belge et des autres bailleurs de fonds (voir aussi section 2.2).

1.2 Mise en œuvre de l’intervention

Démarrage et exécution : La convention spécifique du projet PASTAM a été signée le 4 novembre 2004. Lors du dossier technique et financier (juin 2005) le projet PASTAM125 a été décrit comme un projet pour « mettre en place l’équipement et matériel nécessaires au niveau des services départementaux de transfusion sanguine (SDTS) et des postes de transfusion sanguine (PST) pour qu’ils puissent accomplir leurs tâches. D’autres activités se concentreront sur l’assurance de la qualité de toutes les étapes de la transfusion sanguine et de l’appui pour rationaliser le management des

122 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 123 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 124 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 125 L’abréviation initiale était SETRA (SÉcurité TRAnsfusionnelle).

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services du sous-secteur de la TS ».126 La convention de mise en œuvre a été signée le 3 avril 2006 et le projet a été démarré un mois après, le 2 mai 2006.

Mise en œuvre de l’intervention conformément au calendrier : Le projet PASTAM est mise en œuvre quasi conformément au calendrier. Il y avait des activités programmées dans le cadre de la mise en place d’un financement durable du secteur de la transfusion sanguine, qui ne sont pas été exécutées, probablement à cause de la création et mise en route rapide du Centre National de la Transfusion Sanguine (CNTS), qui remplace le Service National de Transfusion Sanguine (SNTS).127 Le projet a été clôturé en juillet 2009, trois mois après la date prévue dans la convention spécifique.

Utilisation du budget et changements éventuels : Selon le rapport final les ressources humaines, ressources financières et en terme d’équipements étaient suffisantes.128 Le taux de déboursement au moment de l’émission de ce rapport en 2009 était 88,8% pour la partie belge et 84,7% pour la partie béninoise (annexe 1 du rapport final).129 Le reliquat du projet a été utilisé par le projet AIMS après ajout d’un quatrième résultat pour l’appui à la transfusion sanguine (aux niveaux central et intermédiaire). Finalement - après clôture du projet - le taux de déboursement était 97,8% du budget de la partie belge.130

Extension du projet : Selon le rapport final, l’exécution du projet PASTAM était satisfaisante : assez rapide et sans délai. En plus, lors de la clôture du PASTAM l’équipe de l’évaluation finale considérait déjà « nécessaire d’aider la nouvelle structure [le CNTS], qui doit être créée pour gérer la transfusion béninoise, à asseoir sa stratégie administrative et managériale sur l’ensemble du réseau transfusionnel béninois en poursuivant auprès du CNTS, le soutien jusqu’alors apporté au SNTS, à travers le programme d’appui institutionnel dont l’AIMS a la charge de la gestion »131 (voir annexe 7 pour l’évaluation ex-post du projet AIMS).

2 Pertinence

Pour le projet PASTAM, l’évaluation finale perçoit que « le degré de satisfaction unanimement exprimé par l’ensemble des autorités rencontrés par la mission d’évaluation ne fait que confirmer à la fois la pertinence de la cible et la bonne conduite du projet ».132

Ce chapitre évalue (1) la prise en compte de la durabilité dans la formulation de l’intervention, y incluse une analyse adéquate du contexte et des risques et une stratégie de transition/sortie, (2) la cohérence et complémentarité de l’intervention, et (3) l’évaluation de la durabilité de l’intervention.

126 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 127 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport final. Juillet 2009. 128 Le responsable national de l’exécution a apprécié la suffisance des ressources financières pour le projet comme ‘très satisfaisante’. 129 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport final. Juillet 2009. 130 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport de clôture financière. Août 2011. 131 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 132 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009.

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2.1 Prise en compte de la durabilité dans la formulation

Analyse adéquate du contexte : Le dossier technique et financier du projet PASTAM contient une analyse générale du contexte, avec des évidences du pays, de l’économie, et du système de la santé au Bénin. Le DTF fait néanmoins preuve d’une vision sur la durabilité en anticipant qu’un des résultats prévus pour pérenniser les acquis du projet est d’assurer le financement des coûts récurrents des services de la transfusion sanguine. Dans le rapport d’évaluation finale on trouve des éléments qui influencent la durabilité des résultats du projet PASTAM : . En ce qui concerne le contexte socio-économique : « près de 50 % de la population à moins de 15 ans, ce qui signifie que la moitié de la population du Bénin est inéligible au don du sang » et « Le facteur économique constitue une limitation importante de l’accès aux soins » ; et . En ce qui concerne le contexte politique et institutionnel : « Le PASTAM est venu insuffler une nouvelle dynamique et a contribué à la réflexion nationale sur le financement du secteur grâce à une étude spécifique ». 133

Analyse adéquate des risques et proposition des mesures de mitigation : Une analyse détaillée des hypothèses, risques et conditions préalables est incluse dans le rapport de formulation et dans le cadre logique du projet (voir chapitre 6 du DTF du PASTAM). Un des risques les plus importants au moment de la formulation de l’intervention en 2005 était la non-création d’une ligne budgétaire pour le sous-secteur de la transfusion sanguine, ce qui n’est pas encore réalisé dix ans après (au moment de cette évaluation et la visite au Bénin en mai-juin 2015). L’évaluation à mi-parcours a ajouté des autres facteurs de risques, comme la forte volonté de décentralisation, la multiplicité des centres de décisions dans l’organisation du sous-secteur de la transfusion sanguine, et la faible appropriation des interventions par certains acteurs au niveau du terrain. 134

Prévision d’une stratégie de transition/sortie : Dans le dossier technique et financier du PASTAM on lit que « la poursuite de l'intervention pourrait être intégrée dans une intervention plus vaste (p.ex. transfusion sanguine au niveau central, activités dans les PAZS); trois mois avant la fin de l'intervention, les responsables seront chargés de préparer les opérations de la clôture et le rapport final ».135

Dans le rapport d’évaluation finale le chapitre 9 porte des recommandations pour la phase consécutive à la fin du projet PASTAM (chapitre 9.2) et pour une autre phase ultérieure éventuelle (chapitre 9.3), une distinction bien faite qui donne des orientations pour la période de transition de cette intervention. Autre remarque fait dans le rapport d’évaluation finale est comme suit : « Au niveau de la gestion des ressources humaines, il pourrait être utile de réfléchir à la manière d'offrir des perspectives après la clôture du projet aux personnes travaillant dans le projet, afin de pouvoir conserver jusqu'au terme du projet les ressources humaines de qualité engagée pour le projet ».136

133 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 134 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Juillet 2008. 135 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 136 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005.

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Lors de sa réunion le 12 février 2009, la SMCL a discuté le plan de clôture du projet PASTAM137 et les recommandations de préparer un plan de transition, y inclus le transfert des ressources humaines dans le cadre de l'appui institutionnel de la coopération belge, et de rédiger un document de capitalisation des bonnes pratiques du projet.138

2.2 Cohérence et complémentarité de l’intervention

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions belges : Globalement les projets de la coopération belge prennent en compte les leçons antérieures de la coopération belge et/ou celles des autres PTFs dans le même secteur ou région (surtout observé dans les rapports de formulation, ou les DTFs). Dans le dossier technique et financier du projet PASTAM la cohérence et la complémentarité de cette nouvelle intervention – spécifiquement dans le sous-secteur de transfusion sanguine – mentionne que « la duplication des activités sera évitée et complémentarité avec des activités prévues par le SNTS et d'autres PTFs sera assurée ».139 Dans le chapitre 5 du même DTF la cohérence avec la politique nationale de transfusion sanguine et avec le projet de transfusion sanguine de l'Union Européenne (1998-2001) et de l’APEFE (2002-2005) est décrite. Le projet est conseillé de « chercher collaboration étroite avec le PAZS-Bassila et PAZS-KTL »140 et des autres partenaires techniques et financiers (PTF) actifs dans le domaine de VIH, p.ex. pour les achats des réactifs.

Dans les rapports d’autres interventions de la coopération belge on trouve des indications que l’option pour une intervention spécifique pour la transfusion sanguine, dans des départements béninois bien précisés, était pertinente. Par exemple le rapport d’évaluation finale du projet PAZS- Bassila en 2008 (après 3 ans d’exécution du projet PASTAM) a confirmé que « au niveau interne (projets belges) on note que certaines options telles que le choix des zones d’intervention sont relativement bien harmonisées. C’est par exemple le cas du projet PASTAM qui est mise en œuvre dans les zones PAZS ».141

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions d’autres intervenants : Bien que la coopération belge essaie de tirer de leçons de ses interventions, et qu’il y a avait déjà mise en œuvre un projet sur la transfusion sanguine par l’Union Européenne avant le projet PASTAM, il était difficile à se rendre compte des leçons de ce dernier projet « parce qu'il n'y avait pas d'évaluation finale, seulement un rapport final ».142

Degré d’appropriation des interventions de la coopération belge à différents niveaux d’intervention : Il est difficile à juger si une intervention qui s’est terminée en 2009 a été bien appropriée par les parties prenantes, mais lors de notre visite aux départements de l’Atacora/Donga l’équipe d’évaluation ex-post a constaté que quelques parties prenantes (p.ex. le personnel du Centre Départemental de la Transfusion Sanguine, de la DDS ou des zones sanitaires visitées)

137 La date de clôture initialement proposée (le 30 avril 2009) n’était pas retenue, mais déterminée au 31 juillet 2009. 138 Le procès-verbal de cette réunion se trouve dans l’annexe du rapport final du projet PASTAM. Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport final. Juillet 2009. 139 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 140 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 141 Source : Projet d’appui à la zone sanitaire de Bassila. Rapport d’évaluation finale. Août 2008. 142 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005.

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connaissent bien le projet PASTAM, à la fois le contenu et ses acquis. Malheureusement pas tout le personnel rencontré dans les postes de transfusion sanguine a profité du projet ou essaie de maintenir les acquis, tels que l’équipement. L’appropriation de cette intervention belge dans le sous- secteur de la transfusion sanguine est surtout tangible au niveau de l’adhésion et la fidélisation des donneurs de sang.

2.3 Evaluation de la durabilité de l’intervention

Qualité et ancrage institutionnel du système de suivi-évaluation : Le rapport d’évaluation finale du projet PASTAM mentionne que « le suivi du projet a été facilité par l'utilisation du logiciel de gestion de projet, Adept tracker, … pour examiner l'état d'avancement du projet et les tâches de la semaine ».143 Ceci implique que le suivi-évaluation interne (du projet même) semble fonctionnel et efficace pour ajuster les taches et activités planifiées.

Le suivi et l’évaluation continue du projet PASTAM ont été réalisés par la Structure Mixte de Concertation Locale (SMCL), à laquelle les responsables du projet concerné soumettent l’autorisation de discuter et approuver le DTF, le bilan des réalisations, le programme d'activités et la planification financière, ou comme décrit dans le rapport d’évaluation finale : « Seul quatre points ne peuvent être modifiés par la SMCL: le budget global, l'objectif spécifique du projet, les zones d'intervention et la durée de la convention. Cette souplesse de la coopération belge a donné aux pays bénéficiaires une marge de manœuvre assez étendue dans la réalisation du projet, contribuant à son succès, son appropriation, et à sa pérennité ».144

La SMCL du projet PASTAM s’est réunie plusieurs fois.145 Les éléments ci-dessous montrent que la SMCL a bien suivi le progrès et les réalisations du projet et qu’il y a avait à la fois une approche proactive pour la transition du projet et une vision sur la durabilité des acquis du projet :  Lors de la cinquième réunion de la SMCL en août 2008, les membres ont demandé à l’unité de gestion du projet de « préparer pendant les prochaines semaines un plan de clôture qui tient compte de la pérennisation et consolidation des acquis du projet ».146  Ce plan de clôture a été présenté et discuté pendant la sixième réunion en février 2009. Lors de cette réunion la SMCL a décidé de reporter la date de clôture du 30 avril 2009 au 31 juillet 2009 et a recommandé de préparer un plan de transition, de considérer le transfert des ressources humaines dans le cadre de l'appui institutionnel de la coopération belge, et de rédiger un document de capitalisation des acquis du projet PASTAM. La SMCL a recommandé des activités visant la pérennisation des acquis du projet comme la formation à l'utilisation rationnelle des produits sanguins, la formation à la gestion des stocks, et la finalisation de la mise en place du système d'informatisation de la gestion du SDTS.  Pendant la dernière réunion du projet PASTAM les membres de la SMCL ont exprimé leurs préoccupations relatives à la pérennisation des acquis, comme le système de maintenance qui n’est pas encore fonctionnel et la démarche qualité dont l'appropriation n'est pas encore optimale. Les recommandations étaient de solliciter une expertise via le programme bénino-

143 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 144 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 145 L’équipe d’évaluation ex-post n’a que reçu 4 procès-verbaux: ceux de juillet 2005, août 2008, février 2009, et juillet 2009. 146 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Procès-verbal de la réunion de la structure mixte de concertation locale. Août 2008.

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belge d'appui en expertise (PAEX) pour l'établissement du centre national de la transfusion sanguine (SNTS) et d’étudier la possibilité de mettre les membres de l'UGP à la disposition du nouveau projet AIMS.

Un ancrage institutionnel tel que celui du PASTAM avec la localisation du projet dans les locaux du Service National de la Transfusion Sanguine (SNTS) a « grandement favorisé les tâches de suivi et l'évaluation du projet par le SNTS ».147

Discussion de la durabilité dans les rapports d'évaluation à mi-terme et finale : Dans l’évaluation à mi-parcours en 2008 on mentionne que « après deux ans de mise en œuvre, le PASTAM a effectué un certain nombre d’interventions qui d’une part vont assurer l’atteinte de l’objectif et d’autre part la pérennisation des acquis ».148 Mais « le principal problème de la durabilité et de la pérennisation se pose au niveau du financement »149, et l’absence d’un plan de maintenance. Aussi l’évaluation finale en juin 2009 apprécie les acquis comme la qualité des formations, les habitudes prises pour la planification des collectes et surtout que « En veillant à s’intégrer en permanence dans la stratégie du SNTS, le PASTAM n’a pas créé une activité parallèle dont la pérennité serait aléatoire. Bien au contraire, en s’efforçant de faire réaliser ses actions par le terrain, le projet a apporté les éléments favorisant une évolution des comportements et des pratiques qui, de ce fait, ont plus de chance de devenir pérenne ».150

3 Efficacité

Les évaluations à mi-parcours (juillet 2008) et finale (juin 2009) ont conclu que l’efficacité du projet PASTAM était satisfaisante. L’équipe d’évaluation à mi-parcours a apprécié la « valeur ajoutée de l’intervention principalement au niveau de l’adhésion et fidélisation des donneurs, de la disponibilité d’une information statistique de qualité sur les activités de transfusion sanguine, et de la contribution à la réflexion nationale sur le renforcement du sous-secteur notamment à travers la dotation d’un plan directeur ».151 L’équipe d’évaluation finale y ajoute que l’efficacité du projet s’est manifesté aussi « par l’accroissement certain de disponibilité en produits sanguins labiles, dans le cadre d’une démarche de dons bénévoles, volontaires et anonymes, d’une optimisation des efforts de collectes par la distribution de doses pédiatriques et d’un début de stratégie de production de dérivés sanguins labiles ».152

Le sous-secteur de la transfusion sanguine a connu des changements structurels et institutionnels pendant plusieurs années, aussi pendant la mise en œuvre du projet PASTAM. Suite à un séminaire national sur le développement du secteur transfusionnel en juillet 2008, le Centre National de Transfusion Sanguine (CNTS) a été créé avec une autonomie de gestion et personnalité juridique. Ce Centre a remplacé le Service National de la Transfusion Sanguine et depuis 2012 ce centre est devenu l’Agence National de Transfusion Sanguine (ANTS).

147 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 148 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Juillet 2008. 149 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Juillet 2008. 150 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 151 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 152 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009.

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Le tableau 24 ci-dessous reprend les résultats intermédiaires (RI) tels que formulés dans le dossier technique et financier153 et ajoute quelques résultats exemplaires (pas d’une manière exhaustive), une appréciation de la durabilité de ces résultats (en utilisant vert, jaune, et rouge), et les facteurs explicatifs.

3.1 Outputs

Les résultats intermédiaires montrés dans le tableau 24 ci-dessous peuvent être connectés aux outputs présentés dans la théorie du changement de la coopération belge dans le secteur de la santé au Bénin (voir figure 1 dans le rapport) :  D’abord au renforcement des capacités des acteurs et à l’amélioration de la qualité dans la pyramide sanitaire (offre) : les résultats présentés sous RI.1, 2, 3, et 4 ; et  À l’amélioration de l’accessibilité des services de soins primaires (demande) : bien que cet output n’était pas inclut comme résultat spécifique dans la formulation du projet PASTAM.

Le projet PASTAM (dont les actions ont été renforcées après par les projets AIMS et PARZDS) a fait le maximum pour répondre aux besoins du sous-secteur de la transfusion sanguine et induire des changements qualitatifs dans la pratique et l’organisation de la transfusion sanguine qui ont été institutionnalisés sous la forme d’une Agence Nationale de Transfusion Sanguine. La production des dérivés sanguins tels que le concentré de globules rouges, le plasma frais congelé et le concentré de plaquettes standard, et de doubles poches dans tous les centres départementaux de transfusion sanguine est le résultat d’un des transferts de technologie le plus réussi. Cette pratique innovante perdure depuis 2009 grâce aux équipements et matériels médicotechniques modernes mis en place, la formation de tout le personnel de la transfusion sanguine sur les nouvelles techniques et procédures de transfusion y compris la sécurité transfusionnelle, à une meilleure supervision des agents, un renforcement de l’organisation et fonctionnement des structures techniques et une meilleure gouvernance du sous-secteur.

« La qualité de la transfusion en ressort améliorée dans toutes les étapes du processus, et cet acquis a de grande chance de perdurer dans la mesure ou le financement des dépenses récurrentes des services de TS à long terme parait assuré. L’appropriation d’une partie des acquis du PASTAM par le SNTS au profit des autres départements, l’expérience acquise dans la planification des collectes et l’intégration permanente du PASTAM au sein du SNTS, sont des gages de pérennisation des acquis ».154 Le renforcement nécessaire de la démarche qualité reste un point critique de cette pérennisation avait suggéré l’équipe d’évaluation en juin 2009 et lors de notre visite en mai 2015 à quelques postes de transfusion sanguine l’équipe d’évaluation ex-post a constaté que les bonnes pratiques introduites par le projet PASTAM n’ont pas maintenues dans tous les PTS.

153 L’équipe d’évaluation ex-post reprend ici les résultats intermédiaires tels que décrits dans le dossier technique financier. Source : Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005. 154 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009.

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Tableau 24. Résultats du projet PASTAM, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs Résultats intermédiaires attendus Résultats obtenus & Degré de durabilité Facteurs explicatifs RI.1. L’équipement nécessaire pour assurer la sécurité . Présence de l’équipement fourni par le PASTAM Absence d’un plan de maintenance et du financement transfusionnelle est fonctionnelle et pérenne dans les hôpitaux (plateaux techniques) et dans les gouvernemental pour la maintenance postes de transfusion sanguine ; pas toujours → Risque de perte de la durabilité institutionnelle, encore fonctionnel technologique et environnementale . Non-installation d’autres équipements comme le distillateur d’eau du laboratoire à cause des conditions inappropriées d’installation RI.2. L’organisation interne des services de Transfusion . Amélioration de l’organisation et du Elaboration des plans d’action, la mise en place et le Sanguine (TS) dans les quatre départements est fonctionnement interne des établissements de suivi apportés par les comités de gestion ; réunions renforcée transfusion (entre CDTS et PTS, entre ANTS et trimestrielles de concertation entre CDTS et PTS CDTS) → Dynamisation de l’organisation et du fonctionnement des services de transfusion sanguine a contribué à la durabilité institutionnelle . Mobilisation importante des donneurs de sang Motivation économique des acteurs de la sensibilisation de la population au don de sang → Effet sur la durabilité économique si possible à maintenir les incitations RI.3. La qualité de la TS est améliorée dans toutes les . Formations de recyclage Les bonnes pratiques de prélèvement et de laboratoire étapes du processus . Introduction et formations sur l’utilisation des nécessitent une formation continue doubles poches/dérivés → Durabilité technologique à consolider plus par des . Gestion du sang (tests, stock) formations de recyclage . Comité d’hémovigilance dans les hôpitaux RI.4. Le financement des dépenses récurrentes des . Plan directeur 2008-2012, validé, actualisé dans le Le plan directeur 2008-2012 a été exécuté faiblement services de transfusion à long terme est assuré nouveau Plan directeur 2014-2018, mais en besoin pour faute de financement. Le plan a été actualisé pour de ressources additionnelles pour mettre en la période 2014-2018 mais nécessité aussi une œuvre mobilisation de ressources additionnelles. → Pas de durabilité institutionnelle

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La mise en place ci-après par le projet PARZDS de véhicules équipés a permis d’accroître la collecte et la production de sang de qualité. Toutefois les mécanismes de maintenance mis en place155 n’ont pas fonctionné comme prévu et plusieurs équipements et matériels sont en pannes. Les DDS et zones sanitaires n’ont pas été capables d’assurer la maintenance par manque de ressources humaines qualifiées en maintenance, et aussi du fait de la non-standardisation des équipements par le MS.

Le Plan directeur 2008-2012, autre output du projet PASTAM, opérationnalise la politique et les stratégies du développement du sous-secteur de la transfusion sanguine et prévoit un renforcement des différents axes de l’intervention du PASTAM pour la pérennisation des acquis du projet et l’extension à tous les services de TS au niveau national. Dans le rapport annuel de 2008 : « il reste à améliorer la durabilité de l’intervention par une table ronde des partenaires pour la vulgarisation du Plan directeur de transfusion ».156 Cette table ronde n’a pas eu lieu pendant la mise en œuvre du projet PASTAM. Du Plan directeur 2008-2012 quelques activités ont été exécutées grâce à l’appui financier de la coopération belge (CTB avec le projet AIMS, APEFE) et la Croix Rouge Bavaroise. L’ANTS a finalement tenue cette table ronde le 16 et 17 juin 2015 et y a présenté l’actuel Plan directeur de développement de la transfusion sanguine 2014-2018 pour mobiliser des ressources additionnelles pour pouvoir exécuter le plan.

3.2 Outcomes

« L’amélioration de la couverture transfusionnelle des formations sanitaires de la zone d’application du projet, la démarche managériale initiée qui servira de base à celle que le CNTS devra mettre en œuvre, les choix récents quant à l’organisation de la maintenance et l’implication du gouvernement dans le financement du sous-secteur »157 représentent les principaux outcomes du projet PASTAM selon l’équipe d’évaluation finale en 2009.

Le taux de satisfaction de la demande des poches sanguines est un des indicateurs pour mesurer l’outcome tel que défini dans la théorie du changement dans le rapport d’évaluation ex-post, c.à.d. l’amélioration de l’état de santé de la population à travers le renforcement de la pyramide sanitaire, ici un sous-secteur spécifique de la pyramide sanitaire : la transfusion sanguine.

Tableau 25. Evolution de taux de rejet et de satisfaction des poches sanguines, 2005-2014

Indicateurs 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Poches prélevées 591 500 463 539 645 759 911 784 1.251 1.115

Poches rejetées 193 133 118 90 88 97 123 92 185 241

Taux de rejet (%) 32,66 26,60 25,49 16,70 13,64 12,78 13,50 11,73 14,79 21,61

Poches demandées 679 552 628 800 1.147 1.350 1.529 1.439 2.278 2.054 Bassila Poches servies 646 552 619 784 1.129 1.343 1.524 1.437 2.205 2.037 Taux de satisfaction (%) 95,14 100 98,57 98,00 98,43 99,48 99,67 99,86 96,80 99,17 Poches prélevées 276 410 268 432 1.237 1.727 2.737 2.728 4.306 3.969 Poches rejetées 41 81 50 64 218 251 524 458 721 534

Djougou Taux de rejet (%) 14,86 19,76 18,66 14,81 17,62 14,53 19,15 16,79 16,74 13,45

155 Les techniciens en maintenance formés ne respectent pas leurs engagements et ne reviennent pas servir dans les structures pour lesquelles ils ont été formés à grands frais. De plus les prestations de maintenance externalisées sous contrat n’ont pas correctement rempli leurs obligations. 156 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport annuel 2008. Mars 2009. 157 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009.

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Indicateurs 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Poches demandées 333 522 539 594 1.563 2.890 3.520 4.266 7.150 6.678 Poches servies 328 436 431 539 1.480 2.787 3.497 4.044 6.805 6.214 Taux de satisfaction (%) 98,50 83,52 79,96 90,74 94,69 96,44 99,35 94,80 95,17 93,05 Poches prélevées 1.504 1.713 2.445 1.910 2.339 2.795 2.497 2.329 2.935 3.611

Poches rejetées 319 292 631 403 367 436 318 392 474 619 AD

- Taux de rejet (%) 21,21 17,05 25,81 21,10 15,69 15,60 12,74 16,83 16,15 17,14 Poches demandées 1.328 1.779 2.281 2.046 2.894 2.982 2.744 2.306 2.799 3.520 CDTS Poches servies 1.247 1.618 2.101 1.796 2.545 2.831 2.429 2.104 2.592 3.159 Taux de satisfaction (%) 93,90 90,95 92,11 87,78 87,94 94,94 88,52 91,24 92,60 89,74

Poches prélevées 4.684 4.855 5.799 5.683 7.923 8.056 8.636 9.023 10.999 11.580 Poches rejetées 725 624 1045 748 1182 1029 1405 1797 1726 1750 Taux de rejet (%) 15,48 12,85 18,02 13,16 14,92 12,77 16,27 19,92 15,69 15,11 Poches demandées 4.822 4.713 6.425 7.715 10.581 10.979 12.661 13.170 16.889 17.230 Poches servies 4.534 4.545 6.104 6.966 9.547 10.447 12.173 12.474 16.111 16.246

ATACORA/DONGA Taux de satisfaction (%) 94,03 96,44 95,00 90,29 90,23 95,15 96,15 94,72 95,39 94,29 Source : Données collectées par John-Ross Dossou-Togbe du Centre Départemental de Transfusion sanguine de l’Atacora/Donga.

4 Durabilité

Le tableau avec les résultats durables ci-dessus donne déjà des indications par rapport aux facteurs explicatifs de la durabilité (ou pas). Ci-après chacune des sept composantes de la durabilité est discutée.

4.1 Bénéfices durables d’un point de vue politique

L’actuel Plan directeur 2014-2018 (qui s’est présenté lors d’une table ronde en juin 2015) s’aligne aux politiques de santé nationales et se base sur le Plan directeur 2008-2012, élaboré avec appui du projet PASTAM.158 L’actualisation de ce Plan directeur concerne surtout les estimations du coût de la mise en œuvre de ce Plan et reprend beaucoup de l’ancien Plan.

4.2 Bénéfices durables d’un point de vue institutionnel

Le rapport d’évaluation finale du projet PASTAM atteste aussi que « l’appropriation d’une partie des acquis du PASTAM par le Service National de Transfusion Sanguine [maintenant l’ANTS] au profit des autres départements, l’expérience acquise dans la planification des collectes et l’intégration permanente du PASTAM au sein du SNTS, sont des gages de pérennisation des acquis ».159 En plus, « PASTAM a incontestablement eu une action forte et efficace à travers l’aide apporté au réseau des Services Départementales de Transfusion Sanguine et postes de transfusion sanguine ».160

158 Source : Ministère de la Santé & ANTS (2013). Plan directeur de développement de la transfusion sanguine 2014-2018. Octobre 2013. 159 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 160 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009.

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Le sous-secteur de la transfusion sanguine a encore bénéficié de l’appui de la coopération belge pendant l’exécution du projet AIMS. Le comité spécial des partenaires a proposé d’ajouter en avril 2011 un quatrième résultat intermédiaire au projet AIMS pour renforcer les acquis du projet PASTAM « en vue de sa durabilité ».

4.3 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des groupes cibles

Le projet PASTAM a aussi été « l'occasion d'induire des réflexions visant à améliorer le financement la transfusion sanguine au Bénin ».161 Dans un esprit d’économie sociale le projet a fait un bon choix de « motiver économiquement les acteurs de la sensibilisation de la population au don de sang, [ce qui] a permis une importante augmentation de la collecte. Cette motivation s'est appuyée sur les contrats avec les radios locales précédemment évoqués ainsi que sur une incitation des associations de donneurs et des personnels de collecte ». 162

4.4 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des institutions

Le budget de l’état pour le sous-secteur de la transfusion sanguine reste insuffisant (voir ci-dessus). Pendant la mise en œuvre du projet, le PASTAM a plaidé pour une augmentation du budget et c’est grâce à l’appui financier de l’APEFE, la Croix Rouge Bavaroise, l’Agence française du sang et les contributions aux niveaux intermédiaire et périphérique (les mairies, les COGECS, les comités d’hémovigilance) que les bénéfices du projet PASTAM ont pu se pérenniser.

4.5 Bénéfices durables d’un point de vue socio-culturel

Le rapport d’évaluation finale du projet PASTAM apprécie « la forte implication des membres des associations de donneurs [de sang], incités à cela par la reconnaissance que la démarche mise en place leur a procuré dans la société, et les outils de communication et moyens de déplacement qui leur ont été fournis. […] Leur organisation en associations communales, qui, avec l’aide du PASTAM, sont, par exemple, passées de 5 à 13 dans l’Atacora/Donga avec 63 cellules d’animation, principalement dans les collèges et les camps militaires, ont créé un important réseau de communication, très réactif, et impliqué dans le challenge proposé: couvrir les besoins des départements par les seuls dons volontaires bénévoles et anonymes ». 163

Dans le projet PASTAM « les femmes sont les principales bénéficiaires du projet, puisque les services de gynécologie sont les plus grands consommateurs de produits sanguins, en dehors de la pédiatrie ».164 Comme la pédiatrie est le plus grand consommateur de la transfusion sanguine, l’attention pour enfants est prise en compte.

La fidélisation de donneurs de sang est solide mais il y aura toujours de groupes/individus qui ne veulent pas donner du sang (p.ex. à cause de leur religion, comme les Témoins de Jéhovah).165

161 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 162 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 163 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 164 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 165 Source : Recherche sur les motivations et obstacles au don bénévole de sang parmi la population estudiantine de l’Université d’Abomey-Calavi, Bénin. Travail de Fin d’Etudes présenté par Sophie Scholtissen en

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4.6 Bénéfices durables d’un point de vue environnemental

Le projet PASTAM s'est préoccupé certainement de l'élimination des déchets : « il y a eu formation des personnels des services de transfusion à l'élimination des déchets et construction d'un incinérateur (type Montfort amélioré avec fosse septique) au SDTS Lokossa. Cependant, une attention plus importante devrait être apportée dans le futur aux conditions de l'élimination de ces déchets biologiques produits par les activités de transfusion sanguine », parce qu’en effet, ce projet avait « majoré le problème de l'élimination des déchets, en augmentant la collecte, donc en particulier la production de poches de sang à éliminer, que ce soit après leur utilisation ou celle devenue inutilisable en raison du dépistage d’un marqueur d’infectiosité ou de sa péremption ». 166

4.7 Bénéfices durables d’un point de vue technologique

Le projet PASTAM a introduit l’usage des poches doubles dans les postes de transfusion sanguine pour renforcer l’optimisation de l’effort de collecte par la préparation de doses pédiatriques à grande échelle par la mise en place d’une technique de séparation en circuit clos. La collecte devrait donc être réalisée sur poches doubles comme c’était déjà le cas dans les Services Départementales de Transfusion Sanguine. Il faut regarder sur le terrain si cette pratique est mise en place dans tous les postes de transfusion sanguine et est en cohérence avec les pratiques et directives de Politique et Stratégies de Développement du sous-secteur de la Transfusion Sanguine 2005-2009.167 Le rapport d’évaluation finale du projet PASTAM confirme que « le choix de ne fournir que les équipements essentiels là où ils étaient absents ou défaillants trouve sa pleine justification dans le cadre d’une économie trop précaire pour faire face aux coûts de maintenance onéreux d’équipements sophistiqués, donc plus fragiles, qui au niveau du développement actuel de la transfusion béninoise ne sont pas encore devenus indispensables ou prioritaires ».168

5 Facteurs explicatifs externes

Un des facteurs explicatifs du taux insuffisant de donneurs bénévoles de sang sont les freins et limitations socio-culturels, comme la peur du diagnostic, le risque de contamination, les tendances religieuses.169 Les grèves répétitives au niveau du secteur santé sont des facteurs d’environnement externes qui ont influencé le projet même d’une manière négative.

Le séminaire sur la transfusion qui a proposé des réformes structurelles et fonctionnelles pour le sous-secteur de transfusion sanguine (voir procès-verbal de la réunion de la SMCL du 20 août 2008) a eu un effet positif. Ce séminaire a invoqué la création du Centre National de Transfusions Sanguine, comme organe autonome sous le Ministère de la Santé. L’intégration permanente du sous-secteur de la transfusion sanguine au sein d’un organe autonome (actuellement l’Agence National de Transfusion Sanguine) est un gage de pérennisation. L’absence d’une ligne budgétaire pour le sous- vue de l’obtention du Diplôme d’Etudes Spécialisées en Gestion du Développement à l’Université de Liège. Promoteur: Marc Poncelet. Année Académique 2005-2006. 166 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009. 167 L’équipe ne dispose pas encore de ce document, ni des politiques/stratégiques de la transfusion sanguine actuelles. 168 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009 169 Source : Recherche sur les motivations et obstacles au don bénévole de sang parmi la population estudiantine de l’Université d’Abomey-Calavi, Bénin. Travail de Fin d’Etudes présenté par Sophie Scholtissen en vue de l’obtention du Diplôme d’Etudes Spécialisées en Gestion du Développement à l’Université de Liège. Promoteur: Marc Poncelet. Année Académique 2005-2006.

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secteur de la transfusion sanguine reste une préoccupation et menace à perdre les acquis des projets PASTAM et AIMS dans ce secteur.

6 Facteurs explicatifs liés à la coopération belge

Le projet PASTAM a été exécuté par une petite équipe, qui a bien collaboré avec les parties prenantes, entre autres la SMCL. La flexibilité et souplesse de la coopération belge sont appréciées énormément, comme l’équipe d’évaluation ex-post a pu constater lors de notre visite sur le terrain en mai-juin 2015, et contribuent à la pérennisation des acquis. Ceci avait déjà mentionné par l’équipe d’évaluation finale en juin 2009, plus précisément par rapport à la SMCL: « Le pouvoir important donné par la CTB à la SMCL a permis une grande souplesse dans la gestion du projet. La SMCL était autorisée à faire toutes les modifications nécessaires pour permettre au projet d’atteindre ses résultats, à l’exception de ce qui concernait le budget global, l’objectif spécifique, la zone d’intervention et la durée de la convention ».170

170 Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Rapport d’évaluation finale. Juin 2009.

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Annexe 6. Analyse ex-post du projet PARZDS

1 Préparations et mise en œuvre de l’intervention

Tableau 26. Fiche du projet PARZDS Nom du projet Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga Sigle PARZDS (ou PARZS, parce que les départements (D) n’étaient pas inclus au début) Objectif spécifique L'accessibilité des populations des zones sélectionnées, en particulier des groupes les plus vulnérables, à des soins de santé de qualité est améliorée Durée de la prestation 57 mois (48 mois selon la convention spécifique) Date de démarrage effective 1 janvier 2010 Date de clôture effective 30 septembre 2014 Modalité de mise en œuvre Régie et cogestion Budget de la partie belge 14.300.000 euro Dépenses 13.628.931 euro* Partie belge en régie - Dépenses en régie - Partie belge en cogestion - Dépenses en - cogestion Contrepartie béninoise 928.453 euro Note : * Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

Ce chapitre suit le cycle de projet avec une description de (1) l’identification et la formulation de l’intervention, sa cohérence avec le programme indicatif de coopération et la qualité des rapports, et (2) la mise en œuvre de l’intervention.

1.1 Identification et formulation de l’intervention

Cohérence entre l’identification du projet et le PIC : L’identification du projet PARZDS date de mai 2009 et s’inscrit dans le Programme Indicatif de Coopération (PIC) entre la Belgique et le Bénin de 2008-2011.171 Un des quatre objectifs spécifiques de ce PIC est l’amélioration de l'accessibilité et qualité des services de soins et donc le secteur de la santé est retenu comme secteur de concentration - ensemble avec le secteur de l’agriculture.

En plus, l’intervention donne un appui aux zones sanitaires dans les départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo, où la coopération belge est déjà présente depuis plusieurs années. Lors de la réunion du comité des partenaires en mai 2009 la fiche d’identification du projet PARZDS a été discutée et approuvée, en précisant que l’extension de l’appui belge de trois zones sanitaires (c.à.d. Bassila, KTL et Comé) à cinq (y ajoutant la zone sanitaire de Djougou-Copargo-Ouaké dans les départements de l’Atacora/Donga et celle de Aplahoué-Djakotomé-Dogbo dans les départements du Mono/Couffo) fait l’objet de clarifications à apporter dans le rapport de formulation, parce que la coopération belge a bien précisé que la nouvelle intervention « devra respecter la spécificité de l’appui belge au secteur (articulation offre-demande, appui surtout orienté ‘soft’ en renforcement des capacités, orientation vers les plus vulnérables,…) ».172

171 Source : Coopération Bénino-Belge Programme Indicatif de Coopération Bilatérale Directe (PIC 2008-2011). 172 Source : Procès-verbal du Comité des Partenaires entre le Royaume de la Belgique et la République du Bénin, Cotonou, 14 mai 2009.

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L’intervention PARZDS s’inscrit aussi dans l’optique du PIC d’une « approche sectorielle visant à induire des changements allant dans le sens du renforcement des capacités des institutions du secteur, tant des structures opérationnelles chargées de la dispensation des soins (zones sanitaires), que des structures chargées de les appuyer (les Directions Départementales de la Santé, les Centres Hospitaliers Départementaux et les services centraux du Ministère de la Santé) ».173

Qualité de l’identification : Une intervention avec une approche plutôt sectorielle que projet suppose d’impliquer tout le secteur/système de la santé au lieu de se focaliser sur les objectifs d’un seul projet dans une zone sanitaire (p.ex. dans les anciens projets comme le PAZS-Bassila et le PAZS- KTL) ou dans un sous-secteur (p.ex. la transfusion sanguine dans le projet PASTAM). A cette fin, le projet PARZDS a comme objectif de capitaliser les leçons tirées de ces interventions (et des projets PAZS-Comé II et AIMS en cours au moment de l’identification) et de pérenniser les acquis des projets terminés. L’identification d’une telle intervention semble pertinente « si du moins on accepte l’optique de ne changer le système que localement, en faisant le pari que des changements plus généraux seront possibles sur base des acquis du projet (et des projets suivants) à l’avenir ».174

La fiche d’identification contient un chapitre sur des ‘mesures pour assurer la durabilité’ de l’intervention de la coopération belge qui – entre autres – vise à instaurer des changements systémiques irréversibles et à faciliter l’appropriation et la dissémination des acquis. 175

Qualité de la formulation : Le dossier technique financier176 (DTF) du projet PARZDS fait référence à la nécessité de pérenniser les acquis du projet PASTAM, et mentionne des hypothèses qui peuvent compliquer la durabilité des acquis du projet même.

1.2 Mise en œuvre de l’intervention

Démarrage et exécution : La convention spécifique du projet PARZDS a été signée le 13 août 2010 et le projet a démarré le premier octobre 2010.

L’identification du PARZDS avait prévu le renforcement de la demande des soins par la mise en place des outils de financement des soins de santé, comme les mutuelles, et donc il est logique que le dossier technique financier ne fait aucune mention du financement basé sur les résultats (FBR).177 Son introduction s’est néanmoins « opérée suite à la participation de la Belgique comme membre de la Plateforme d’appui au renforcement du système de santé qui a défini le FBR comme la stratégie à mettre en œuvre par ses membres. Des lors, la pression du Ministère de la Santé s’est accrue durant 2011 et 2012, jusqu’à la demande expresse (lettre de Juin 2012) de la Ministre de la Santé à la coopération belge pour qu’elle mette en œuvre le FBR. C’est au 3ème trimestre 2012 que la CTB et l’équipe du projet se sont mobilisés pour introduire le FBR dans les 5 zones sanitaires du PARZDS avec les moyens du bord ».178

173 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Fiche d’identification. Mai 2009. 174 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Mars 2013. 175 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Fiche d’identification. Mai 2009. 176 L’équipe d’évaluation ex-post n’a pas reçu un rapport de formulation du projet PARZDS mais suppose que le dossier technique financier peut être considéré comme produit de la formulation. 177 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique financier. Juin 2010. 178 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

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Cette modification imprévue avait des implications pour la mise en œuvre du projet PARZDS parce qu’il fallait assigner des ressources pour le FBR à partir du budget alloué au projet, concevoir un système de FBR, l’expliquer aux parties prenantes et le mettre en place. Pas tout à fait inattendu, on lit dans le rapport d’évaluation finale que « Le Ministère de la Santé a partagé avec l’équipe d’évaluation sa reconnaissance vis-à-vis de la CTB sur la flexibilité dont elle a fait preuve en mettant en œuvre le FBR à mi-parcours du PARZDS, suite à la sollicitation de la Ministre de la Santé ».179 La ‘flexibilité’ a été mentionné plusieurs fois pendant les visites sur le terrain en mai-juin 2015 en discutant les acquis de la coopération belge.

Mise en œuvre de l’intervention conformément au calendrier : L’intervention PARZDS était prévue pour quatre ans : démarré en octobre 2010, le projet s’est clôturé le 30 septembre 2014, sans extension.

Utilisation du budget et changements éventuels : Par manque d’un rapport final au moment de cette analyse, l’équipe d’évaluation ex-post utilise le taux de déboursement du rapport d’évaluation finale: 95% pour la partie belge au 30 septembre 2014.180

Extension du projet : Comme mentionné ci-dessus, le projet PARZDS a été mis en œuvre conformément au calendrier et sans extension. En effet, la phase de clôture du PARZDS s’est fait en jonction avec les préparations pour le nouveau programme de la coopération belge, le PASS Sourou, « qui s’inscrit dans la continuité du PARZDS et a démarré officiellement depuis le 1er octobre 2014 ».181

2 Pertinence

2.1 Prise en compte de la durabilité dans la formulation

Analyse adéquate du contexte : Une analyse détaillée de la situation institutionnelle et politique, de l’organisation du secteur et du système de santé local et des défis est incluse dans le DTF.

Analyse adéquate des risques et proposition des mesures de mitigation : Une liste des hypothèses par résultat est aussi incluse dans le DTF mais pas en détail et sans proposition des mesures de mitigation. En ce qui concerne la durabilité le DTF réfère seulement aux risques concernant les attentes du personnel des formations sanitaires de recevoir des primes d'éloignement et de performance. La position de la coopération belge est que « le PARZDS ne doit pas s'engager de façon unilatérale à des mesures de motivation, dans l'absence d'une politique nationale claire en la matière. Il y a deux raisons: (i) le traitement préférentiel de certains personnels, exclusivement dans le cadre d'un projet bilatéral crée une situation inéquitable et de concurrence; (ii) ces mesures ont un très grande risque de ne pas être durables à la fin du projet ».182

Prévision d’une stratégie de transition/sortie : Dans le dossier technique financier du PARZD (l’intervention de la coopération belge qui est une continuation des projets d’appui aux zones sanitaires comme le PAZS-Bassila/KTL/Comé II), il est mentionné que « le projet est axé sur une

179 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 180 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 181 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 182 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique financier. Juin 2010.

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amélioration des capacités des institutions, de leur personnel, et des interactions entre les acteurs. L’objectif est que les mécanismes essentiels seront en place après une période de quatre ans, mais une dynamique de changement est un processus à long terme. Il serait logique qu’elle soit suivie par d’autres étapes pour la consolidation ».183

Ceci implique indirectement que le PARZDS pourrait être suivi par une autre intervention, probablement pour plusieurs raisons (p.ex. nouveau PIC en préparation, durabilité,…). L’équipe d’évaluation à mi-parcours « n’a pas rencontré de stratégie claire pour la période de transition entre l’AIMS/PARZDS et le futur PASS, hormis le fait que le budget du PARZDS servira à assurer le financement du ‘double ancrage’ ».184 Cette évaluation à mi-parcours du PARZDS (mars 2013) se déroulait presque parallèlement avec l’identification de l’actuel projet PASS Sourou (février 2013) et recommandait à la SMCL de « réfléchir dès maintenant à l’organisation de la gestion, du leadership et de la coordination du programme pendant la période transitoire entre la fin de l’AIMS (novembre 2013) et le début du prochain programme en 2014. Dans cette réflexion devrait être incluse la question de la participation des DDS de l’AD et du MC au fonctionnement des GTT ».185 Celles-ci sont les seules preuves des intentions et recommandations d’accorder plus d’attention aux stratégies de transition entre les différentes interventions de la coopération belge, sans faire mention d’une sortie éventuelle à court ou longue terme.

2.2 Cohérence et complémentarité de l’intervention

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions belges : Le PARZDS a été formulé dans l’esprit de continuation de l’appui aux (plusieurs) zones sanitaires et de (plus de) synergies et complémentarité entre les différentes zones sanitaires appuyées par la coopération belge. Le dossier technique financier fait donc référence aux projets d'appui aux zones sanitaires, dont deux sont terminés (PAZS-Bassila et PAZS-KTL) et un en cours (PAZS-Comé II) au moment de formulation du PARZDS.

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions d’autres intervenants : Le dossier technique financier du PARZDS réfère aussi aux interventions des autres partenaires stratégiques dans les zones sanitaires (voir annexe 7 du DTF du PARZDS) et inclut une analyse et une figure des autres acteurs dans le système de santé.

Degré d’appropriation des interventions de la coopération belge à différents niveaux d’intervention : Au moment de nos visites aux départements de l’Atacora/Donga et du Mono/Couffo en mai-juin 2015, la mémoire des parties prenantes du projet PARZDS, qui était terminé depuis sept mois, était encore ‘fraiche’ et il était encore relativement facile à constater les acquis et le degré d’appropriation de ces acquis. Aux niveaux des zones sanitaires et des directions départementales de la santé, l’appropriation des leçons du projet PARZDS semblait satisfaisante. Au niveau central, les expériences et leçons de l’intervention PARZDS n’étaient pas encore approprié – et encore moins intériorisé –, nonobstant l’atelier du novembre 2014 ou les fichiers avec des notes sur la capitalisation des pratiques et expériences du projet PARZDS.

183 Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Dossier technique et financier. Juin 2010. 184 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Mars 2013. 185 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Mars 2013.

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L’équipe d’évaluation ex-post n’a pas reçu des procès-verbaux des réunions de la SMCL, mais dans le rapport d’évaluation finale on trouve le suivant : « La SMCL ne citera le FBR que dans la réunion de juillet 2013, plus d’un an après la décision de l’inclure, et encore dans les ‘questions diverses’. Mais elle n’adoptera jamais de décision formelle pour valider ce changement principal dans l’exécution du projet ».186 Cette observation ne donne pas preuve d’une appropriation adéquate d’un des éléments les plus tangibles du projet PARZDS par les membres de la SMCL, même si c’est un élément introduit ‘en cours de route’.

2.3 Evaluation de la durabilité de l’intervention

Qualité et ancrage institutionnel du système de suivi-évaluation : L’observation dans le rapport de l’évaluation finale du projet PARZDS qu’ « on constate que les fonctions de la DDS liées à la coordination, planification et suivi-évaluation ont été renforcées avec un accompagnement accru aux EEZS: supervision, monitorage » est encourageante et semble impliquer que le système de suivi- évaluation au niveau intermédiaire fonctionne maintenant.187 La durabilité de ce résultat est à vérifier pour le projet PASS SOUROU en cours. Mais dans le DTF du projet PASS SOUROU on lit que ce projet « utilisera au maximum les indicateurs et les modalités organisationnelles du système de M&E du Plan de Suivi, Evaluation et Revue ou PSER; par exemple les indicateurs du PNDS ou du Compact » et qu’il est « visé également une continuité avec les indicateurs des appuis précédents là où possible » ; en plus, « la mesure des indicateurs sera désagrégée (au moins par sexe et par âge) afin de pouvoir effectuer un suivi particulier des groupes vulnérables ».188

Discussion de la durabilité dans les rapports d'évaluation à mi-terme et finale : L’équipe de l’évaluation à mi-parcours était d’avis que la durabilité est le point faible du PARZDS, « pour quatre raisons principales :  Les acquis sont fragiles à cause du contexte difficile et peu évolutif.  La menace la plus grande vient de ce que les acquis sont dus à la réceptivité et la bonne volonté d’acteurs clés qui peuvent se fatiguer ou changer.  Les changements obtenus jusqu’ici sont locaux et circonstanciels, ils ne sont ni généralisés ni structurels.  Beaucoup de changements utiles sont en fait des activités que finance le projet (ou qu’il cofinance avec d’autres partenaires) et sont donc dépendantes de l’aide extérieure ».189 La cotation donnée par l’équipe de l’évaluation à mi-parcours était C (faible performance), une cotation qui était également confirmée par l’équipe de l’évaluation finale. Le rapport d’évaluation finale explique que « La durabilité reste encore faible. Une bonne partie des nombreux acquis du projet restent fragiles car encore trop liés à l’accompagnement et l’appui du projet. Le processus mené est correct, mais les résultats sont récents et il serait souhaitable l’appui plus ferme du MS niveau central vers les niveaux intermédiaires et les bureaux de zone renforçant l’appropriation. Les stratégies (« faire faire », « changement de comportement ») mises en œuvre par le projet s’inscrivent dans la continuité et nécessitent donc un appui soutenu aux bénéficiaires. Ainsi, la durabilité ne pourra être assurée à la fin de ce projet mais une opportunité s’offre avec l’intégration

186 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 187 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 188 Source : Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014. 189 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Mars 2013.

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de ces aspects de changements de comportements dans les résultats à atteindre par le nouveau programme PASS Sourou qui démarre en octobre 2014, pour 5 ans ».190

3 Efficacité

Le tableau ci-dessous reprend les résultats intermédiaires (RI) tels que formulés dans le dossier technique et financier191 et ajoute quelques résultats exemplaires (pas d’une manière exhaustive), une appréciation de la durabilité de ces résultats (en utilisant vert, jaune, et rouge), et les facteurs explicatifs.

3.1 Outputs

Les résultats intermédiaires montrés dans le tableau 27 ci-dessous peuvent être connectés aux outputs présentés dans la théorie du changement de la coopération belge dans le secteur de la santé au Bénin (voir figure 1 dans le rapport) :  D’abord au renforcement des capacités des acteurs et à l’amélioration de la qualité dans la pyramide sanitaire (offre) : les résultats présentés sous RI.1, 2, et 4 ; et  À l’amélioration de l’accessibilité des services de soins primaires (demande) : le résultat intermédiaire 3. Quelques exemples des outputs générés par le projet PARZDS sont illustrés ci-dessous, d’autres exemples sont discutés dans le chapitre sur la ‘durabilité’.

Par rapport au volet OFFRE, des nouvelles procédures et outils innovants de planification, de réunions et de suivi/évaluation des activités ont été introduit: l’audit de performance des services de la DDS et des ZS ; la lettre de mission à chaque chef de service de la DDS ; la grille de suivi/évaluation de la performance des chefs de service ; l’organigramme de chaque EEZS qui établit clairement les niveaux d’autorités et les responsables de chaque membre ; le guide d’élaboration des plans de travail annuels ; le canevas/plan de conduite des réunions des équipes de la DDS et des ZS ; l’élaboration systématique de termes de référence pour toute activité à réaliser ; les grilles de monitoring et évaluation du FBR (voir ci-dessous) ; le suivi de proximité des personnels de santé. Ces innovations ont contribué à renforcer l’esprit d’équipe et le sens de responsabilité. Les équipes des DDS et des ZS se sont rapidement appropriées ces éléments et les utilisent actuellement de manière routinière. Elles sont devenues beaucoup plus efficaces et performantes.

Le PARZDS a attribué des fonds aux structures communautaires (comme les COGECS, associations des femmes,...) les plus méritantes pour mener des activités génératrices de revenues (AGR) afin d’assurer leur autonomie financière vis-à-vis du personnel de santé. En plus des formations, c’était une des conditions critiques pour renforcer la demande. Ce faisant, les structures de cogestion et cadres de concertation y compris la PUSS se sont senties suffisamment fortes et autonomes pour sensibiliser et mobiliser les communautés, superviser les relais communataires, exercer un droit légitime de regard sur la gestion des structures de santé, participer à toutes les décisions relatives à la santé de leurs communautés, et contrôler les actions du personnel de santé.

190 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 191 L’équipe d’évaluation ex-post reprend ici les résultats intermédiaires tels que décrits dans le dossier technique financier. Source : Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005.

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Tableau 27. Résultats du projet PARZDS, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs Résultats intermédiaires attendus Résultats obtenus & Degré de durabilité Facteurs explicatifs RI.1. L’offre des soins de santé de qualité dans les . Amélioration du plateau technique (carte sanitaire Approche FBR comme stratégie d’amélioration de zones sanitaires de Comé, KTL, ADD, Bassila et DCO a Donga, infrastructures, eau & électricité, l’offre des soins été renforcée équipements biomédicaux) → Durabilité institutionnelle et économique-financière . Renforcement des capacités . Amélioration du système de référence et contre- référence RI.2. La gestion et la gouvernance des 5 zones Nouvelles procédures et outils innovants de Approche FBR comme incitation à la performance des sanitaires et 2 directions départementales de la santé planification, de réunions et de suivi/évaluation des formations sanitaires (centres de santé, hôpitaux de appuyées ont été renforcées activités ont renforcé zone, équipes d’encadrement de la zone sanitaire) . les fonctions de la DDS (avec un accompagnement → Durabilité institutionnelle et économique-financière accru aux EEZS) et . les capacités des EEZS RI.3. La contribution de la population à la structuration . Mise en place et fonctionnalité de la Plateforme Implication forte des représentants d’utilisateurs de de la demande de soins de santé de qualité est mieux des Utilisateurs de Services de Santé (PUSS) dans services de santé dans la cogestion des formations organisée chaque zone sanitaire sanitaires au niveau de la ZS . Mise en réseau des mutuelles de santé (conseil → Durabilité institutionnelle accrue par le réseautage départemental de la mutualité sociale) des différentes parties prenantes . Mise en réseau des relais communautaires → A la fois augmentation de la durabilité économique . Autonomisation des organes de cogestion grâce aux AGR et les primes du FBR . Identification active des indigents à travers un modèle adopté et validé pour le niveau national RI.4.Les liens de collaboration sont renforcés entre tous . Implication plus active des mairies Peu de capitalisation les acteurs concernés par la santé dans les zones . Cadre de concertation entre les acteurs du → Opportunités pour augmenter la durabilité politique sanitaires et les directions départementales de la santé système local de santé (y inclus PTFs, ONGs) sélectionnées . Renforcement de la DDS dans son rôle technique

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Nos interviews de terrain ont révélé que toutes les structures communautaires bénéficiaires des fonds ce sont rapidement appropriées les AGR qu’ils mènent et gèrent dans un esprit d’entreprenariat, et dans certaines localités, une part des bénéfices tirées des AGR est déjà investie dans la maintenance et l’assainissement des infrastructures sanitaires. Mais ces acquis restent fragiles et les capacités d’entreprenariat de ces structures doivent être renforcées et suivies.

Le Financement Basé sur les Résultats est l’intervention phare du PARZDS qui a suscité l’enthousiasme des acteurs communautaires y compris les élus locaux et le personnel de santé dans les zones sanitaires de KTL, Comè, Bassila et DCO, tous appuyés par la coopération belge. Cette stratégie a été conçue à partir des résultats de l’expérience de PAZS-Comè II relative au système d’octroi de prime aux agents de santé basé sur la performance192 et sur les principes de l’autonomisation et de la durabilité. Elle se caractérise par (i) sa forte intégration à la structure organisationnelle et fonctionnelle de la DDS et des ZS donc alignée sur leurs capacités en ressources humaines, financières et matérielles; (ii) un comité de pilotage présidé par un maire et dont sont également membres les structures de cogestion qui participent à l’achat de performances des formations sanitaires et du personnel de santé ; et (iii) des subsides accordés aux meilleurs COGECS proportionnellement à leur performance pour mener des AGR qui garantissent leur autonomie d’action.

De l’avis des acteurs communautaires et du personnel de santé rencontrés sur le terrain le FBR est la porte d’entrée à un financement autonome des services de santé, à la performance et la pérennisation. Le FBR serait entrain de quitter l’aspect financement et primes et évoluerait vers la discipline du personnel et le travail en équipe, l’émulation pour l’amélioration continue, la performance et la qualité phase nécessaire au développement chez le personnel de santé d’un changement de comportement193, de la culture de transparence et de bonne gouvernance. Mieux que n’importe quelle stratégie mise en œuvre dans le secteur santé, le FBR a rapidement développé l’appropriation aussi bien chez les acteurs ‘de la demande’ que chez ‘ceux qui assurent l’offre’. L’équipe d’évaluation ex-post a noté que les enquêtes de vérification dans les communautés pour améliorer la qualité des soins sont presque devenues une routine pour les structures de cogestion. La quasi-totalité des personnels de santé rapportent l’absence de rupture de stock des 34 médicaments contrôlés par le FBR, la regression significative de l’absentéisme du personnel de santé à leurs postes y compris les médecins.

Globalement, le PARZDS a été un multiplicateur des interactions entre les acteurs du secteur santé (offre) et avec les autres acteurs de la société (demande). Les Groupes Thématiques de Travail sont restés cloitrés au niveau central avec peu d’interaction entre eux et les niveaux intermédiaires et périphériques, ce qui a entrainé une faiblesse du processus de capitalisation du travail de terrain. Mais « en pratique dans le PARZDS, cela n’a pas vraiment bougé en dehors des pratiques établies sauf pour le FBR », récapitule le rapport d’évaluation finale du PARZDS.194

192 Voir axe 2 (offre) du projet PAZS-Comé II avec les résultats intermédiaires concernés: Résultat 4 - La capacité de l’EEZS de gérer la ZS et ses interrelations avec le niveau central est renforcée; et Résultat 5 - Une politique de gestion des RH rationnelle qui promeut la compétence et la motivation des agents de santé est mise en place. 193 Présence au poste, port de blouse, lavage des mains, accueil des usagers, propreté de l’environnement. 194 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

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3.2 Outcomes

L’appréciation de l’équipe d’évaluation finale du projet PARZDS par rapport à l’atteinte de son objectif spécifique d’améliorer l'accessibilité des populations des zones sélectionnées, en particulier des groupes les plus vulnérables, à des soins de santé de qualité était formulée ainsi: « Si nous faisons la synthèse de ce qui tout ce qui a été dit auparavant, tant concernant l’atteinte des résultats attendus, l’introduction du FBR et aussi l’évolution des indicateurs objectivement vérifiable significative, on constate que tous les résultats/outputs atteints ont joué de façon conjointe vers l’atteinte de l’objectif spécifique. A cela aura contribué fortement, la conception systémique du projet. Quelques facteurs contraignants ont joué tout le long du projet (carences de ressources humaines qualifiées, procédures lourdes (tant de la CTB que du MS) qui ont fortement ralenti, résistances au changement des agents de santé, etc.), mais aucun n’a provoqué un blocage significatif dans l’avancement vers les résultats. Ont aussi été explicitées les réalisations en termes de couverture et de qualité des soins. Le projet a su, il faut féliciter encore l’équipe pour cela, adapter sa stratégie au changement impliquant l’introduction du FBR. Celui-ci, aura été un facteur ayant joué positivement l’atteinte du résultat observés vis-à-vis l’objectif spécifique et produisant des effets positifs qui n’avaient pas été prévus au départ ».195

Le taux de fréquentation des soins curatifs est l’indicateur que l’équipe d’évaluation ex-post utilise ici pour mesurer l’accessibilité des populations dans les cinq zones sanitaires couvertes par la coopération belge. Les chiffres dans le tableau ci-dessous montrent que le taux de fréquentation a clairement augmenté depuis 2011, l’année de base, dans les cinq zones sanitaires. L’augmentation est plus forte dans le département de la Donga que dans les départements du Mono/Couffo et – avec une différence de 30% entre 2011 et 2014 – la plus significative dans la zone sanitaire de Bassila. L’équipe d’évaluation ex-post affirme l’explication possible donnée dans le rapport d’évaluation finale : « La différence entre le Mono/Couffo et la Donga peut s’expliquer par le fait que le Mono/Couffo est une région fortement peuplée avec une couverture sanitaire relativement dense. Tandis que dans la Donga, notamment à Bassila, la couverture sanitaire contenait encore des aires sans, à peine, des centres de santé complets ».196 Le fait que la coopération belge appuie la zone sanitaire de Bassila depuis 2003 (d’abord avec le projet PAZS-Bassila) a probablement contribué aussi à l’amélioration progressive197 de la fréquentation de ses formations sanitaires, mais ce constat n’est pas identique pour les deux autres zones sanitaires appuyées depuis longtemps par la coopération belge : la ZS de Klouékanmè-Toviklin-Lalo (depuis 2003 avec le projet PAZS-KTL) et la ZS de Comé- Bopa-Grand Popo-Houéhégbé (depuis les années 90 avec le PAZS-Comé I et à partir du 2008 avec le PAZS-Comé II).

195 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 196 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 197 Les chiffres collectés pour la zone sanitaire de Bassila (voir annexe 4) montrent une valeur de 38,1% en 2003, une réduction à 28% en 2007, et après une augmentation continue jusqu’à 89,7% en 2014.

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Tableau 28. Indicateurs de performance des zones sanitaires appuyées par la coopération belge 2011 2012 2013 2014* Indicateur (valeur de base) 3 ZS MC : 22,3% 3 ZS MC : 24,7% 3 ZS MC: 33,4% 3 ZS MC: 33,3% ADD : 17,6% ADD : 29,2% ADD : 28,9% ADD : 26,5% KTL : 22,8% KTL : 22,4% KTL : 24,9% KTL : 24,7% Taux de fréquentation des CBGH : 26,4% CBGH : 44,4% CBGH : 46,5% CBGH : 48,8% soins curatifs, par zone

sanitaire° Donga : 47,1 % Donga : 54,9 % Donga : 63 % Donga : 69,7 % DCO : 39,2 % DCO : 46,4 % DCO : 48 % DCO : 55% BLA : 55 % BLA : 63, 4 % BLA : 78 % BLA : 84,5 % Remarque : * Valeur obtenue le 31 juillet 2014. Ceci explique la différence entre les taux pour Bassila et la Donga dans le tableau ci-dessus et le tableau en annexe 4. ° Les cinq zones sanitaires sont : (1) au Mono/Couffo : Aplahoué-Djakotomé-Dogbo (ADD), Klouékanmè-Toviklin-Lalo (KTL), Comé-Bopa-Grand Popo- Houéhégbé (CBGH), et à la Donga : Djougou-Copargo-Ouaké (DCO) et Bassila (BLA). Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

Sur la base de l’évolution positive de l’indicateur ci-dessus, l’équipe d’évaluation conclut que la population dans les 5 zones sanitaires a augmenté sa fréquentation vers les soins de santé publics, plus probablement parce qu’ils se sont rendus plus accessible grâce aux actions conduites par le PARZDS comme l’introduction du FBR, le réseautage des organisations au niveau communautaire et l’autonomie financière accrue résultant des AGRs, les outils introduits dans la (co)gestion des formations sanitaires.

4 Durabilité

Le tableau avec les résultats durables ci-dessus donne déjà des indications par rapport aux facteurs explicatifs de la durabilité (ou pas). Ci-après chacune des sept composantes de la durabilité est discutée.

4.1 Bénéfices durables d’un point de vue politique

L’intervention du projet PARZDS s’inscrit complètement dans le PNDS 2009-2018 et se concentre en particulier sur certains programmes et sous-programmes : le renforcement de la gestion du secteur, le renforcement du partenariat dans le secteur et promotion de l’éthique et de la responsabilité médicale, la valorisation des ressources humaines, certains aspects spécifiques des mécanismes de financement du secteur. Tandis qu’il est pertinent d’ajuster les interventions prévues aux changements politiques, l’évaluation finale du projet PARZDS critique que « bien entendu, l’introduction du financement basé sur les résultats (FBR) aurait dû se voir reflété dans le cadre logique des résultats. L’équipe du projet a opté pour insérer les actions FBR ici et là au sein des autres résultats ce qui ne reflétait pas la réalité de son poids dans l’exécution ni permettait de mesurer ses progrès entre 2012 et 2014. L’équipe d’évaluation ex-post a déjà fait mention que le comité de pilotage (SMCL) n’a reflété que superficiellement dans ses PV, l’introduction du FBR ».198 Il faut donc être prudent avec des modifications telles que celle d’introduction du FBR après démarrage d’un projet, afin de ne pas brusquer la durabilité politique des résultats.

198 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014.

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4.2 Bénéfices durables d’un point de vue institutionnel

Le PARZDS a renforcé les Directions Départementales de la Santé dans leur rôle technique vis-à-vis les zones sanitaires. Bien que ce soit sur la base de quelques réunions, l’équipe d’évaluation ex-post a l’impression que la DDS de l’Atacora/Donga assume ses responsabilités avec plus de détermination que la DDS du Mono/Couffo, plus probablement à cause de son éloignement du centre de décisions (c.à.d. le niveau central du MS) et le leadership présent dans sa Direction.

Les outils mentionnés ci-dessus contribuent au renforcement des capacités des équipes d’encadrement de la zone sanitaire par rapport à la planification, coordination et suivi/évaluation des activités et services fournis dans la zone sanitaire. Ces outils sont vraiment intériorisés par les EEZS et semblent des acquis institutionnels.

A l’époque du projet PARZDS l’ancrage institutionnel du ‘volet Demande’ n’existait pas, mais le nouveau projet PASS Sourou vise à consolider les acquis du PARZDS en pérennisant le réseautage communautaire et en mettant le focus au niveau national à travers l’appui au RAMU (par exemple par le Sous-Groupe de Travail Thématique sur le RAMU). Le PARZDS a recruté des ONGs199 pour mettre en place de nouvelles mutuelles de santé à partir de 2009 dans les zones sanitaires de Bassila, DCO, KTL et Comé. Ces mutuelles s’étaient ajoutées à celles initiées des années plus tôt par le PADSS de la Coopération Suisse. L’originalité de l’approche du PARZDS garante de la durabilité fut d’une part la mise en réseau des mutuelles de santé pour quelles intègrent les PUSS et l’appui à la création de la Fédération Nationale des Mutuelles de Santé (FENAMUS), et d’autre part le recrutement de médecins conseils pour fournir l’appui technique requis aux mutuelles. Le réseautage des mutuelles commença par la création de l’Union Communal des Mutuelles de Santé dont les responsabilités étaient d’appuyer les mutuelles de santé d’arrondissement, de servir d’interface avec les autorités municipales et le personnel de santé, et de relai avec la FENAMUS.

4.3 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des groupes cibles

La rationalisation de l’utilisation des FSI a été une autre approche utilisée par la coopération belge pour renforcer et pérenniser l’accès financier des plus démunis aux services et soins de santé. Par exemple dans les zones sanitaires couvertes par le PARZDS il existe une base de données régulièrement actualisée sur les indigents qui permet une prestation plus facile et plus rapide aux vrais indigents, une utilisation et une gestion plus transparente des fonds alloués par l’Etat. Cependant la durabilité de cette initiative a été limitée par la confusion créée par le lancement du RAMU qui impliquait la suspension du versement par l’Etat des fonds aux formations sanitaires prestataires, puis sa reprise en 2015 lorsque la mise en œuvre du RAMU a connu des difficultés. Mais le plus gros handicap à la durabilité est le retard considérable dans le remboursement par l’Etat des coûts des prestations fournies aux indigents qui fragilise sérieusement la trésorerie des formations sanitaires. Par exemple sur la période 2010-2014 l’Etat a détenu 30% des recettes du Centre Hospitalier Départemental de Natitingou, alors que les subsides versés au même établissement ont baissé de 33% entre 2003 et 2015.

Les bénéficiaires des AGRs apprécient incontestablement l’opportunité offerte par ce ‘levier économique’ – quoiqu’encore légèrement – à leurs communes et ils sont convaincus que leur rendement sera durable. Pendant nos entretiens avec les membres des PUSS l’équipe d’évaluation ex-post a compris que la zone sanitaire de KTL ne bénéficie pas des AGRs, et que leur autonomie financière est plus basse.

199 Par exemple SOLIDEV dans la zone sanitaire de Djougou-Copargo-Oauké.

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4.4 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des institutions

Un bénéfice financier potentiellement durable est le financement sur base des résultats, qui – selon le rapport d’évaluation finale du projet PARZDS – touchera « comme on l’a dit une centaine de centres de santé et les équipes d’encadrement de la zone sanitaire et hôpitaux de zone, ne sera pas assuré par l’Etat béninois dans l’immédiat ».200

4.5 Bénéfices durables d’un point de vue socio-culturel

Grâce au réseautage des groupements de femmes, relais communautaires,… dans la PUSS, les femmes ont gagné du pouvoir vis-à-vis des hommes. Bien que le niveau de participation active des femmes dans les réunions varie encore, elles sont convaincues qu’elles ne vont jamais perdre l’opportunité de participer ‘également’ dans les discussions et activités communautaires.

4.6 Bénéfices durables d’un point de vue environnemental

Des kits solaires (c.à.d. des panneaux et des accessoires) pour assurer l’autonomie des formations sanitaires en énergie électrique de manière durable font partie des réalisations du PARZDS en matière de transfert de technologie. Les investigations ont toutefois révélé que cette technologie a été moins maîtrisée par les équipes des zones sanitaires et des centres de santé car aucune de ces structures ne dispose de technicien de maintenance en la matière. En plus, les contrats passés avec les structures spécialisées n’ont pas été pour la plupart respectés. Hormis les hôpitaux qui arrivent à s’équiper en générateur, la majorité des centres de santé se trouvent dans l’obligation de se brancher sur le réseau électrique publique dont les coupures et délestages réguliers entrainent des ruptures fréquentes de la chaîne de froid pour les vaccins et les produits de la transfusion sanguine. La durabilité environnementale générée par l’utilisation de ces kits solaires et ensuite par les avantages d’une moindre dépendance de la chaîne de froid au réseau électrique, n’est donc pas encore complètement garantie.

4.7 Bénéfices durables d’un point de vue technologique

La formation de médecins généralistes à compétence chirurgicale par des assistants techniques201 - médecins spécialistes en chirurgie eux-mêmes - recrutés par la CTB pour le CHD Natitingou et les hôpitaux de zone d’Aplahoué-Djakotomé-Dogbo et Bassila représente une autre avancée en matière de transfert de technologie. Cette approche a été mise en place par le PARZDS pour renforcer le plateau technique des HZ et des CHD qui ne disposaient d’aucun spécialiste en chirurgie et gynécologie.202 Les assistants techniques ont formé sur place de jeunes médecins généralistes selon un programme de formation stricte et leur ont progressivement cédé la main pour la prise en charge des patient(e)s. Aujourd’hui ce sont ces médecins à compétences chirurgicales qui assurent les interventions chirurgicales. Cet acquis a actuellement conduit à la création d’un centre de formation du personnel de santé sur les SONU à Djougou et à Lokossa.

200 Source : Projet d'appui au renforcement des zones et départements sanitaires du Mono/Couffo et de l'Atacora/Donga. Rapport d’évaluation finale. Novembre 2014. 201 Médecins spécialistes en chirurgie. 202 Les spécialistes formés à Cotonou ne voulaient pas exercer dans ces hôpitaux à cause de l’éloignement et des émoluments jugés insuffisants.

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5 Facteurs explicatifs externes

Les actions du réseautage des mutuelles de santé à base communautaire n’ont pas eu le succès attendu et les effets ne sont pas si durables. En effet, bien que la prévoyance santé ait commencé à pénétrer les habitudes de certaines populations, les notions de risque et de solidarité tarde à s’installer. Ainsi les adhérents aux mutuelles de santé demeurent rares (moins de 2% des ménages) et beaucoup de mutuelles n’arrivent pas à honorer leurs engagements financiers vis-à-vis des formations sanitaires. Cette situation est certainement liée au fait que les stratégies de mutualisation n’ont pas suffisamment pris en compte le niveau de pauvreté de la majorité des ménages et les normes culturelles qui ne favorisent pas de dépenser sans être malade et surtout de dépenser pour la santé d’une tierce personne. Enfin, l’absence de transparence dans la gestion des fonds de certaines mutuelles, le démarrage puis le ralentissement du processus de mise en place du RAMU ont instauré une grande confusion au sein des ménages et contribué à leur défection.

La durabilité des acquis du projet PARZDS est aussi compliquée par l’absence de financement suffisant pour la maintenance des infrastructures, matériel roulant et équipement.

6 Facteurs explicatifs liés à la coopération bénino-belge

Le choix de la coopération belge à appuyer cinq zones sanitaires dans des départements peu favorisés était pertinent, vu l’expertise dans le secteur de la santé et la demande du gouvernement béninois. L’implication des Directions Départementales de la Santé dans le projet PARZDS a certainement contribué à la fois au renforcement des capacités des DSS mêmes et à la gouvernance et leadership dans leur supervision des zones sanitaires. Remonter les expériences et bonnes pratiques dans ces 5 zones sanitaires (comme p.ex. le FBR, le réseautage et création de la PUSS, la déclaration des naissances) n’était pas (encore) facile sans ancrage institutionnel dans le sommet de la pyramide sanitaire, même si le projet AIMS, avec un appui institutionnel au secteur de la santé, était mise en œuvre parallèlement avec le projet PARZDS.

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Annexe 7. Analyse ex-post du projet AIMS

1 Préparations et mise en œuvre de l’intervention

Tableau 29. Fiche du projet AIMS Nom du projet Projet d’appui institutionnel au Ministère de la Santé Sigle AIMS Objectif spécifique Les activités de planification, de coordination, de suivi-évaluation de la mise en œuvre du PNDSS dans le cadre du renforcement de la pyramide sanitaire du Ministère de la santé sont opérationnelles et efficaces Durée de la prestation 68 mois (48 mois selon la convention spécifique + 20 mois de prorogation*) Date de démarrage effective 26 janvier 2009** Date de clôture effective 30 septembre 2014 Modalité de mise en œuvre Régie & cogestion Budget de la partie belge 5.118.473 euro*** Dépenses de la 4.996.814 euro (98% partie belge du budget)° Partie belge en régie Dépenses en 3.185.160 euro (98% 3.265.215 euro° régie du budget)° Partie belge en cogestion 1.853.258 euro° Dépenses en 1.811.654 euro (98% cogestion du budget)° Contrepartie béninoise 603.149 euro Note : * Justification pour la prorogation : continuation des activités de l’AIMS jusqu’au démarrage en octobre 2014 du nouveau Programme d’appui au secteur de la santé (PASS SOUROU). ** Selon le rapport final l’AIMS a démarré en janvier, selon le rapport d’évaluation finale l’AIMS a démarré en juin 2009 (donc 64 mois). *** Contribution de la Belgique : 4.300.000 euro selon le DTF. Voir aussi la clarification ci-dessous sous ‘qualité de la formulation’ (chapitre 1.1). ° Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport final. Octobre 2014.

Ce chapitre suit le cycle de projet avec une description de (1) l’identification et la formulation de l’intervention, sa cohérence avec le programme indicatif de coopération et la qualité des rapports, et (2) la mise en œuvre de l’intervention.

1.1 Identification et formulation de l’intervention

Cohérence entre l’identification du projet et le PIC : La fiche d'identification a été élaborée en mars 2008 par la Direction de la Programmation et de la Prospective et par la Direction du Développement des Zones Sanitaires du Ministère de la Santé. Cette identification soulignait la demande pour un appui institutionnel et s’inscrit dans le Programme Indicatif de Coopération (PIC) entre la Belgique et le Bénin de 2008-2011.203 Un des quatre objectifs spécifiques de ce PIC est l’amélioration de l'accessibilité et qualité des services de soins et donc le secteur de la santé est retenu comme secteur de concentration - ensemble avec le secteur de l’agriculture. Le renforcement institutionnel est cohérent avec la stratégie de la coopération belge dans le secteur de la santé.

L’intervention AIMS s’inscrit aussi dans l’optique du PIC d’une « approche sectorielle visant à induire des changements allant dans le sens du renforcement des capacités des institutions du secteur, tant des structures opérationnelles chargées de la dispensation des soins (zones sanitaires), que des

203 Source : Coopération Bénino-Belge Programme Indicatif de Coopération Bilatérale Directe (PIC 2008-2011).

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structures chargées de les appuyer (les Directions Départementales de la Santé, les Centres Hospitaliers Départementaux et les services centraux du Ministère de la Santé) ».204

Qualité de l’identification : L’identification d’une intervention d’appui institutionnel au niveau central, intermédiaire et opérationnel est cohérente avec le plan national du secteur de la santé. Le PNDS 2009-2018 (qui se préparait au moment de l’identification du projet AIMS205) contient aussi un programme de renforcement institutionnel, précisément le renforcement des capacités de coordination, de planification et d’évaluation, et du mécanisme de maintenance des infrastructures sanitaires. Selon le rapport de formulation de novembre 2008, l’identification était insuffisante et « la mission a été obligée de prendre sur le laps du temps dont elle dispose pour compléter l’identification du Ministère de la Santé ».206

La fiche d’identification contient un chapitre sur des ‘mesures pour assurer la durabilité’ de l’intervention de la coopération belge. Le fait que cette intervention vise à instaurer des changements systémiques irréversibles « est une garantie de pérennité » selon la fiche d’identification, sans plus de clarifications.207 Il est bien probable que la définition de pérennité est interprétée ici dans le sens de continuation de l’appui par la coopération belge plutôt que de « continuation des bénéficies résultant d’une action de développement après la fin de l’intervention » comme l’équipe d’évaluation ex-post l’interprète.208 Ce constat est confirmé par le suivant : « Le fait que la stratégie belge dans le secteur de la santé s’inscrive dans le long terme, en continuité avec et en renforcement des actions antérieures, est en soi une garantie de parvenir à des changements qui constitueront un point de non-retour et donc pérennisés ».209

Qualité de la formulation : Le rapport de formulation du novembre 2008 est considéré un bon démarrage pour le dossier technique financier. Le rapport et le DTF ont été approuvés lors de la réunion de la SMCL en novembre 2008. Ce document consolidé contient un sous-chapitre sur les risques liés à la durabilité (voir ci-dessous).

Deux avenants au DTF du projet AIMS ont eu lieu : 1) en avril 2011 la SMCL a décidé, d’une part, de changer le Résultat 2 de sorte que l’AIMS laisse l’appui aux Directions Départementales de la Santé au projet PARZDS et se concentre sur le niveau central, et, d’autre part, d’ajouter un Résultat 4 pour l’appui à la transfusion sanguine (aux niveaux central et intermédiaire) en utilisant le reliquat du projet PASTAM ; et 2) en juillet 2011, le reliquat du projet PAZS-Comé II a été versé au volet d’appui à la transfusion. Ainsi, d’un budget initial de 4.300.000 €, les deux avenants ont augmenté la contribution de la partie belge à l’AIMS jusqu'à un montant de 5.118.473,03 euros.

1.2 Mise en œuvre de l’intervention

Démarrage et exécution : La convention spécifique du projet AIMS a été signée le 29 décembre 2008 et le projet a démarré un mois après, le 26 janvier 2009.

204 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Fiche d’identification. Mars 2008. 205 Dans la fiche d’identification référence est faite au PNDS 2007-2016, mais la version finale du Plan National couvre la période 2009-2018. 206 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008. 207 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Fiche d’identification. Mars 2008. 208 Source : OCDE CAD. Glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et la gestion axée sur les résultats. 2010. P. 36. 209 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Fiche d’identification. Mars 2008.

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Mise en œuvre de l’intervention conformément au calendrier : L’exécution du projet s’est déroulée conformément au calendrier et sans entraves.

Utilisation du budget et changements éventuels : Le budget prévu initialement était 4.300.000 euro, mais après les deux avenants au DTF (voir ci-dessus) la contribution de la partie belge à l’AIMS a augmenté jusqu'à un montant de 5.118.473 euros.

Extension du projet : La durée prévue était 48 mois (de fin janvier 2009 à fin janvier 2013) mais le projet a été prolongé avec 20 mois, jusqu’à la fin de septembre 2014. L’extension initiale était six mois (jusqu’en novembre 2013), mais pour couvrir le vide jusqu’au démarrage du prochain programme d’appui au secteur de la santé (PASS Sourou) en octobre 2014 le projet AIMS a été prolongé une deuxième fois.

2 Pertinence

Ce chapitre évalue (1) la prise en compte de la durabilité dans la formulation de l’intervention, y incluse une analyse adéquate du contexte et des risques et une stratégie de transition/sortie, (2) la cohérence et complémentarité de l’intervention, et (3) l’évaluation de la durabilité de l’intervention.

2.1 Prise en compte de la durabilité dans la formulation

Analyse adéquate du contexte : Le dossier technique et financier comprend une analyse des forces et faiblesses du secteur santé au Bénin, sur la base de la revue santé de 2008. L’analyse détaillée du contexte (pareille à l'analyse pour le projet PARDZS, se base sur « le plan stratégique du secteur de la santé du Bénin, c.à.d. le Plan National de Développement Sanitaire qui traduit la volonté des acteurs du Ministère de la Santé et des partenaires techniques et financiers d’apporter des réponses urgentes et efficaces aux problèmes sanitaires des populations. Ce plan qui est la concrétisation d’un travail consensuel ciblant les problèmes majeurs de santé de la population béninoise, est le résultat de plusieurs ateliers sur les priorités du secteur de la santé pour les dix prochaines années (2009-2018) ».210

Analyse adéquate des risques et proposition des mesures de mitigation : Le dossier technique et financier comprend une formulation ‘positive’ des risques sous forme d’hypothèses, avec un sous- chapitre sur les risques liés à la durabilité. Le mouvement de remontée des expériences du terrain est mentionné comme un des risques les plus importants, « d’où l’intérêt de la collaboration du Ministère de la Santé avec l’IRSP211 et la question – à terme – d’une institutionnalisation des mécanismes de capitalisation d’expérience (avec des ressources) au sein du MS ».212 Pendant la mission de cette évaluation ex-post l’équipe d’évaluation ex-post a constaté que la remontée de ces expériences reste une préoccupation, même si le projet AIMS avait organisé des ateliers de capitalisation lors de sa clôture.

Prévision d’une stratégie de transition/sortie : L’équipe d’évaluation ex-post n’a pas trouvé une mention spécifique d’une stratégie de sortie ou transition dans le dossier technique financier ou

210 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008. 211 Depuis 2012, l’Institut Régional de Santé Publique (à Ouidah) et l’Institut Royal des Tropiques (à Amsterdam) fournissent un suivi scientifique aux cinq zones sanitaires où la CTB intervient, surtout dans les domaines de la formation en recherche opérationnelle et capitalisation des résultats. 212 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008.

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d’autres rapports de projets. Dans le rapport d’évaluation finale on lit que la coopération belge a indiqué bien en avant que « Le projet d‘Appui Institutionnel au Ministère de la Santé (AIMS), qui a démarré en juin 2009, était initialement prévu pour une période de 5 ans (dont 4 ans de phase opérationnelle). Suite à la décision [récente] des deux gouvernements d‘intensifier leur partenariat, il est envisagé de poursuivre le projet AIMS au-delà de sa clôture prévue en novembre 2013. Cela en le fusionnant avec le Projet PARZDS, en un programme unique coopération bénino-belge dans le secteur de la santé ».213

2.2 Cohérence et complémentarité de l’intervention

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions belges : Le troisième PIC (2008- 2011) exprime clairement la volonté de la coopération belge de renforcer la complémentarité entre les interventions belges et des autres PTFs, dans un climat de collaboration des PTFs vers une approche sectorielle (voir PNDS 2009-2018). Le dossier technique et financier récent du projet PASS Sourou répète la volonté de contribuer à l’approche sectorielle, et non plus à l’approche projet: « Tout en visant un renforcement du système de santé dans sa globalité à travers la promotion de l’approche sectorielle, le PASS SOUROU ciblera particulièrement le niveau central du Ministère de la Santé, le niveau intermédiaire (Direction Départementale de Santé - DDS) dans le Mono/Couffo et l’Atacora/Donga et le niveau opérationnel ».214

Dans le DTF du projet AIMS on note une critique sur les trois projets d’appui aux zones sanitaires qui sont terminés (PAZS-Bassila/KTL/Comé II) qui donnent priorité au renforcement des services de soins de santé au niveau local, mais « sans relation les uns avec les autres ».215 Avec la nouvelle approche d’appui sectoriel la coopération bénino-belge exprime sa volonté d’augmenter la cohérence et complémentarité de ses interventions.

Elaboration de la cohérence et complémentarité des interventions d’autres intervenants : La complémentarité des interventions entre les partenaires (Banque Mondiale, Commission Européenne, GAVI, CTB) sera aussi stimulée en vue de préparer une approche sectorielle pour le secteur santé au Bénin. Le DTF du projet AIMS mentionne que « la synergie entre PTFs se ne situe pas uniquement au niveau central mais aussi au niveau opérationnel. Entre autre à travers le système des groupes de travail thématiques au sein du MS, les expériences entre les différents appuis au niveau du DDS et/ou ZS seront échangées et mise en valeur en vue de rationaliser la politique sanitaire ».216 Bien que le groupe/plateforme des PTFs au niveau central fonctionne convenablement avec des réunions régulières, la cohérence et la complémentarité des interventions des différents bailleurs de fonds pourraient profiter plus de cette plateforme, ou d’une gouvernance plus adéquate par le Ministère de la Santé.

Degré d’appropriation des interventions de la coopération belge à différents niveaux d’intervention : « Ce qui importe, c’est la durabilité du développement institutionnel et son appropriation (stratégique, conceptuelle, technique et opérationnelle) par les acteurs internes du Ministère. Ceci implique l’identification et l’implication active de ceux qui seront à moyen et plus long terme en mesure d’assumer le rôle de moteur interne pour le développement institutionnel continu du

213 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 214 Source : Programme d'appui au secteur de la santé. Dossier technique et financier. Avril 2014. 215 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008. 216 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008.

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Ministère ».217 L‘équipe d’évaluation finale a constaté que « Grâce aux différentes études effectuées avec l’appui du projet, la compréhension des défis institutionnels et organisationnels a également nettement augmenté, ce qui est reconnu partout dans le secteur. Et c’est aussi grâce aux multiples ateliers et rencontres techniques, qu’un processus de réflexion et de discussion beaucoup plus systémique a été initié dans le secteur, particulièrement à travers les Groupes Thématiques de Travail (GTT) ».218

Bien que tous mentionnent les GTTs comme output du projet AIMS pendant les entretiens que l’équipe d’évaluation ex-post a eu au niveau central du Ministère de la Santé, il semble que l’appropriation des acquis du projet AIMS reste à se consolider pendant le projet PASS Sourou et que les GTT ne sont qu’une modalité pour se réunir et concerter. Ceci est aussi conformé par le rapport d’évaluation finale : « D’autre part, les apports financiers du projet pour faciliter les processus de planification (appuis aux PTA) et le fonctionnement des GTT (ateliers en-dehors de Cotonou) sont cohérents avec ses objectifs mais ne les rendent pas durables. La question du paiement des per diem aux agents du MS devrait aussi faire l’objet de discussions pour le futur programme. Le MS devrait pouvoir être capable d’assurer ces apports pour ses agents, sans le recours chronique aux bailleurs extérieurs. Ce serait la meilleure preuve de l’appropriation par le bénéficiaire du renforcement de l’institution apporté par le projet ».219

2.3 Evaluation de la durabilité de l’intervention

Qualité et ancrage institutionnel du système de suivi-évaluation : Plus probablement le plan belge pour l'harmonisation et alignement de l'aide (2007) a suscité à utiliser le système de suivi-évaluation béninois, mais le rapport de l’évaluation finale de l’AIMS réclame l’insuffisance du suivi-évaluation au sein du secteur santé : « on ne peut que difficilement qualifier d’ « opérationnelles et efficaces » les fonctions de Planification-Coordination-Suivi/Évaluation dans la mise en œuvre du PNDS dans l’état actuel des choses ».220 Selon les évaluateurs, le projet AIMS même a « contribué à mettre à disposition des acteurs des outils méthodologiques permettant un bon suivi (plan de suivi du PNDS et des activités des GTT liées à l’évaluation du PTD, entre autres) ».221 Le projet AIMS a appuyé la mise en œuvre du PNDS avec le suivi-évaluation et l’élaboration des plans triennaux de développement, mais n’a pas avancé tel qu’envisagé. Dans le cadre de la mise en œuvre du PSER, le PASS Sourou appuiera le système national d’information et de gestion sanitaires à produire des données fiables, dans les délais, répondant aux besoins de suivi et de coordination du secteur.

Malgré le suivi-évaluation par la SMCL, « de l’avis des acteurs de terrain, les responsables au niveau stratégiques ne s’imprègnent pas suffisamment des rapports de la SMCL, des rapports d’évaluation mis aussi n’apportent pas un intérêt particulier notamment en terme de visites ciblées dans la perspective de mieux capitaliser certains acquis des projets ».222 Ceci est une appréciation dans le rapport de l’évaluation finale du PAZS-Bassila/KTL, en 2008, et concerne l’absorption des leçons au niveau des deux projets d’appui aux zones sanitaires. Le rapport d’évaluation finale du projet AIMS constat que le système de suivi-évaluation du secteur santé ne fonctionne pas (encore) : « Or, après 4 ans, le Plan de Suivi Evaluation du PNDS, qui devrait servir à son pilotage, a été élaboré en 2012 et

217 Source : Projet d’appui Institutionnel au Ministère de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche & Projet d’appui institutionnel au renforcement de la pyramide sanitaire dans le cadre de la mise en œuvre du PNDS. Evaluation à mi-parcours de l’appui institutionnel au Bénin - aspects transversaux. Janvier 2011. 218 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 219 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 220 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 221 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 222 Source : Projet d’appui aux zones sanitaires de Bassila et KTL. Rapport d’évaluation finale. Août 2008.

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au moment de l’évaluation finale il n’était pas encore appliqué et mis en œuvre par les directions du niveau central ni par les DDS. Dès lors, l’évaluation finale n’a pas pu apprécier le degré d’avancement du PNDS ce qui aurait pu apporter une lumière nouvelle à la contribution du projet dans sa mise en œuvre ».223

Discussion de la durabilité dans les rapports d'évaluation à mi-terme et finale : Les deux rapports d’évaluation discutent la durabilité. Dans le rapport d’évaluation à mi-parcours on trouve cette synthèse de leur appréciation de la durabilité : « Les inquiétudes concernant la durabilité ne proviennent donc pas d’une absence de maîtrise par les bénéficiaires des solutions ou approches proposées par le projet, mais des pesanteurs provenant de l’institution appuyée elle-même, qui l’empêchent d’organiser sa propre réforme et de saisir la chance que lui offre l’appui institutionnel du projet ».224

Selon l’équipe d’évaluation finale « il n’y a aucun doute que l’appui fourni par l’AIMS au MS a amélioré les conditions de travail au sein des départements appuyés ».225 Mais dans le chapitre sur la durabilité le rapport d’évaluation finale discute la viabilité des groupes thématiques de travail, souvent mentionnés comme un des outputs tangibles du projet AIMS : « A cet égard, la viabilité des GTT reste une question fondamentale. Si le pari donnant lieu à leur création reste qu’ils soient le socle pour préparer le changement du MS et l’amélioration des performances du système de santé, avec participation des principaux acteurs impliqués, les GTT devrait recevoir un appui plus fort de l’autorité ministérielle. Par rapport au constat de l’évaluation à mi-parcours, on peut dire dans l’évaluation finale que la ‘production’ de ces groupes a été appuyée et validée par le MS. Il reste maintenant à passer aux stades de l’application des directives et de leur suivi. Malheureusement, le projet n’a pas de prise sur cela, ce sont les autorités du MS qui devront montrer leur volonté pour que le travail des GTT soit mis en œuvre, sans quoi on court le risque qu’ils restent cantonnés au stade de ‘producteurs de documents’, sans suite. Le passé des appuis au système de santé est riche en exemples similaires ».226 Le rapport d’évaluation finale signale également que « la pérennisation des investissements consentis doit être garantie, notamment la maintenance des équipements et des systèmes novateurs mis en place comme le réseau informatique, la page web, les apports en archivage, etc. ».227

3 Efficacité

Le projet AIMS a un caractère plutôt ‘soft’, avec des activités de réflexion ou de conseil qui contribuent au renforcement des capacités organisationnelles du Ministère de la Santé, mais dont les effets et résultats sont difficiles à mesurer.

Le tableau ci-dessous reprend les résultats intermédiaires (RI) tels que formulés dans le dossier technique et financier228 et ajoute quelques résultats exemplaires (pas d’une manière exhaustive), une appréciation de la durabilité de ces résultats (en utilisant vert, jaune, et rouge), et les facteurs explicatifs.

223 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 224 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Janvier 2012. 225 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 226 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 227 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 228 L’équipe d’évaluation ex-post reprend ici les résultats intermédiaires tels que décrits dans le dossier technique financier. Source : Source : Projet d’amélioration de la sécurité transfusionnelle dans les départements de l'Atacora, de la Donga, du Mono et du Couffo. Dossier technique et financier. Juin 2005.

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Tableau 30. Résultats du projet AIMS, le degré de leur durabilité et des facteurs explicatifs Résultats intermédiaires attendus Résultats obtenus & Degré de durabilité Facteurs explicatifs RI.1. L’organisation interne du Ministère de la Santé et les . Augmentation de l’interaction au niveau central entre Proximité de l’équipe de l’AIMS au MS interactions entre les différentes directions au niveau les Directions Techniques grâce aux Groupes (présence visible, bonne intégration dans les central du MS sont renforcées Techniques de Travail activités du MS, appui technique) est positive . Amélioration de la circulation de l’information & mais lourdeur administrative du MS actualisation continue du site Web → Durabilité institutionnelle est douteuse car pas encore sûr que ces acquis sont appropriés par tout le MS, et qu’ils vont contribuer au renforcement du MS RI.2. Les fonctions normatives et réglementaires du MS . Renforcement des capacités relatives à l’élaboration, Pas de suivi de l’application de ces directives sont assurées sur base de décisions appuyées par l’actualisation et la dissémination de documents → Durabilité politique est aléatoire parce que l’expérience du terrain issue de la mise en œuvre du PNDS normatifs, et à l’élaboration de directives et de pas encore sûr que ces acquis sont appropriés et (fonctions régaliennes) manuels pour accompagner les autres niveaux de la mis en œuvre pyramide dans le processus de planification RI.3. Le partenariat entre le secteur privé/associatif et le . Peu d’avancement dans le partenariat public- L’engagement du MS pour la promotion du secteur public (ONG, secteur privé confessionnel, privé/associatif partenariat public/privé a été quasi-inexistant ; associations, mutuelles, secteur privé lucratif, médecine . Lancement de la concertation entre les Partenaires Réunions régulières des PTFs et le MS, traditionnelle), les collectivités locales, les PTFs et les techniques et financiers et le MS actuellement avec USAID comme chef de file Ministères concernés par la santé, est clarifié et intensifié → Durabilité institutionnelle encore limitée RI.4. Les acquis du projet d’amélioration de la sécurité . Extension de l’expérience de PASTAM aux Centres Retard dans l’actualisation du Plan Directeur de transfusionnelle dans les départements de l’Atacora/Donga départementaux de transfusion sanguine (CDTS) en l’ANTS et, surtout, de son financement et du Mono/Couffo (PASTAM) sont renforcés dehors des zones d’intervention de la coopération → Durabilité technologique à risque si le belge financement pour le renouvellement et/ou . Renforcement des capacités managériales et de la maintenance des équipements n’est pas gouvernance du secteur de la transfusion sanguine disponible . Plaidoyer pour la sécurisation du financement du sous-secteur de la TS

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3.1 Outputs

Les résultats intermédiaires montrés dans le tableau 30 ci-dessus peuvent être connectés aux outputs présentés dans la théorie du changement de la coopération belge dans le secteur de la santé au Bénin (voir figure 1 dans le rapport) :  D’abord au renforcement des capacités des acteurs et à l’amélioration de la qualité dans la pyramide sanitaire (offre) : les résultats présentés sous RI.1, 2, 3 et 4 ; et  À l’amélioration de l’accessibilité des services de soins primaires (demande) : partiellement le résultat intermédiaire 3, surtout par rapport au partenariat avec des mutuelles et les collectivités locales.

De façon synthétique l’équipe d’évaluation ex-post note que le projet AIMS a contribué à la réalisation de: . la mise en place des GTT participatifs ; . la production d’une série de documents stratégiques229 dans le cadre des GTT ; . l’organisation par le Secrétariat Général230 de la revue annuelle de performance du secteur qui est devenue un cadre de concertation et d’évaluation incontournable et se poursuit de façon autonome ; . l’élaboration d’un Plan Intégré des Activités des PTFs et l’archivage électronique initiés par la Direction de la Programmation et de la Prospective dans toutes les directions du ministère ; . la création de l’Observatoire des Ressources Humaines en santé, le développement d’une culture de travail en équipe, et la maîtrise des effectifs et des besoins en ressources humaines grâce au LOGI GRH231, tout réalisé par la Direction des Ressources Humaines ; . la création de nouvelles divisions au sein de la Direction des Ressources Financières et Matérielles permettant d’établir des liens fonctionnels avec les services déconcentrés, de moderniser et de mieux gérer la comptabilité des matières ; . l’introduction des outils novateurs (outcome mapping, recherche action,…) qui sont globalement appréciés par les cadres interviewés au niveau central du MS, mais ne sont pas encore pleinement intégrés dans leurs activités quotidiennes ; . la création du site Web du MS qui reste fonctionnelle depuis 4 ans ; . la création de la Direction de l’Information Sanitaire et de la Publication qui a institutionnalisé la gestion de l’information sanitaire et de la publication ; . l’institutionnalisation de la pratique de l’Audit de Décès Maternel dans tous les hôpitaux, la Direction de la Santé de la Mère et de l’Enfant.

3.2 Outcomes

L’objectif spécifique du projet AIMS était formulé comme suit : « Les activités de planification, de coordination et de suivi-évaluation de la mise en œuvre du PNDS du MS sont opérationnelles et efficaces à travers une amélioration des interactions internes et externes du MS ».232 Dans le rapport d’évaluation finale en avril 2013, l’équipe d’évaluation ex-post a trouvé une appréciation sur l’objectif spécifique qui semble encore correcte – même deux ans plus tard : « Ainsi, les effets ultimes de l’AIMS et l’atteinte de son objectif spécifique ne peuvent être appréciés qu’en utilisant des

229 Exemples : directives nationales pour la supervision et le monitoring ; directives nationales pour l’évaluation de la performance et la fonctionnalité des zones sanitaires, et protocole de prise en charge des patients dans les hôpitaux. 230 En collaboration avec la Cellule suivi - évaluation de la Direction de la Programmation et de la Prospective. 231 Un logiciel de gestion des ressources humaines. 232 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport de formulation / Dossier technique financier. Novembre 2008.

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expressions qui qualifient les processus en cours, telles que : ‘a renforcé, a contribué, aura permis de’, etc. Mais on ne peut que difficilement qualifier d’opérationnelles et efficaces les fonctions de Planification-Coordination-Suivi/Évaluation dans la mise en œuvre du PNDS dans l’état actuel des choses. Pour être juste, il est nécessaire de nuancer les avancées apportées par l’AIMS selon ces trois fonctions : • Planification : Le projet a fortement contribué à la fonction planification, tant en termes de produits (plans, guides, PTA, PTD, etc.) qu’en termes de dynamique lancée touchant les trois niveaux, mais surtout le niveau central, pour arriver à une planification cohérente, consolidée et régulière du système de santé. • Coordination : Le projet a contribué à une meilleure coordination interne, grâce à la dynamique qu’on vient d’évoquer. La coordination externe du niveau central du MS reste insuffisante dans son ensemble, même si des avancées ont eu lieu avec (et entre) les PTFs. • Suivi-Evaluation : Le projet a contribué à mettre à disposition des acteurs des outils méthodologiques permettant un bon suivi (plan de suivi du PNDS et des activités des GTT liées à l’évaluation du PTD, entre autres). Cependant, leur application reste très insuffisante au moment de l’évaluation finale ».233

Dans notre théorie de changement l’objectif spécifique du projet AIMS se situe plutôt au niveau des outputs. L’outcome de notre théorie du changement est « l’amélioration de l’état de santé de la population à travers le renforcement de la pyramide sanitaire » et en prenant les indicateurs standards pour mesurer l’état de santé de la population, l’équipe d’évaluation ex-post ne peut jamais souligner les fruits que le projet AIMS a porté. Comme mentionné avant, cette intervention se caractérise par une approche ‘soft’ d’accompagnement et d’appui technique dont les outputs – et également l’outcome - sont à mesurer plutôt qualitativement que quantitativement. Bien que le projet AIMS ait certainement contribué au renforcement des capacités du Ministère de la Santé, ses contributions ne sont pas directement liées à l’amélioration de l’état de santé de la population béninoise.

4 Durabilité

Le tableau avec les résultats durables ci-dessus donne déjà des indications par rapport aux facteurs explicatifs de la durabilité (ou pas). Ci-après chacune des sept composantes de la durabilité est discutée.

4.1 Bénéfices durables d’un point de vue politique

Le projet AIMS s’inscrit complètement dans le PNDS 2009-2018 et se concentre en particulier sur certains programmes et sous-programmes, comme le renforcement de la gestion du secteur et la valorisation des ressources humaines.

4.2 Bénéfices durables d’un point de vue institutionnel

« En termes de renforcement institutionnel, l’AIMS a sans doute apporté bon nombre de pratiques et de produits qui iront au-delà du projet, mais globalement ses ambitions de changements profonds, liés à la vision produite par l’audit de 2008, n’ont pas prospéré car l’institution possède une inertie propre qui a empêché de les atteindre jusqu’à présent ».234 L’audit organisationnel mentionné ci- dessus a révélé des limites structurelles d’ordre interne au Ministère de la Santé (comme « la peur des réformes, le clientélisme, la politisation, les intérêts corporatistes, la résistance aux

233 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 234 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013.

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changements »235) et a demandé des changements structurels, mais sans succès. La durabilité institutionnelle des acquis du projet AIMS, comme les GTTs et les outils introduits (p.ex. outcome mapping), semble donc limitée, pas seulement parce que l’intervention n’a pas pu agir directement sur les changements structurels demandés, mais aussi parce que ses acquis sont plutôt appliqués par des individus dans la MS qu’appropriés par tout le Ministère.

4.3 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des groupes cibles

Les objectifs de l’AIMS se concentraient sur l’appui institutionnel au Ministère de la Santé au niveau central, ce qui explique qu’il y a peu de bénéfices réalisés qui touchent les groupes cibles (sauf le quatrième résultat de la transfusion sanguine).

4.4 Bénéfices durables d’un point de vue économique et financier au niveau des institutions

Par rapport au quatrième résultat intermédiaire du projet AIMS, le financement nécessaire pour entièrement mettre en place le Plan Directeur n’est pas encore garanti par le gouvernement béninois, raison pour laquelle l’Agence National de Transfusion Sanguine a organisé une Table Ronde au juin 2015 pour mobiliser des ressources additionnelles. Sans financement approprié les acquis du projet PASTAM et du quatrième volet du projet AIMS risquent à se perdre.

4.5 Bénéfices durables d’un point de vue socio-culturel

Rien à mentionner par rapport au projet AIMS.

4.6 Bénéfices durables d’un point de vue environnemental

Rien à mentionner par rapport au projet AIMS.

4.7 Bénéfices durables d’un point de vue technologique

Rien à mentionner par rapport au projet AIMS.

5 Facteurs explicatifs externes

Même si les recommandations de l’audit organisationnel du Ministère de la Santé de 2008 et la restructuration subséquente ne sont pas réalisées complètement, il y a des autres facteurs qui expliquent les difficultés de l’équipe du projet AIMS d’atteindre ses objectifs, tels que décrits dans le dossier technique et financier (et ses avenants). A cause du changement (trop) fréquent de titulaire du MS, l’absence actuelle d’un secrétaire général du ministère236 ou des directeurs, et le manque de volonté des cadres et de marge de manœuvre politique dont ils disposent pour favoriser des changements, la performance organisationnelle du MS reste déficitaire. L’absence de ce leadership au niveau du Ministère empêche tout effort d’appui institutionnel, et aussi la pérennisation des réalisations bénéficiaires.

Le ‘Compact IHP+’ signé par le Ministère de la Santé et ses partenaires techniques et financiers dans le secteur de la santé représente une opportunité de mieux coordonner, harmoniser et organiser les relations au sein du secteur, mais le tableau de bord du Bénin (ou la fiche de performance) montre néanmoins que l’approche sectorielle basée sur le pays bénéficiaire et la redevabilité mutuelle sont

235 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation finale. Avril 2013. 236 Actuellement il n’a qu’un secrétaire général adjoint.

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encore à progresser.237 La redynamisation de la concertation entre les PTFs, présidée actuellement par l’USAID, est arrivée à l’heure, pour coordonner et harmoniser les activités et interventions dans une vision de progresser vers une vraie approche sectorielle.

6 Facteurs explicatifs liés à la coopération bénino-belge

Le double ancrage qui s’est installé par la coopération belge à partir des deux interventions parallèles, l’une au niveau central (AIMS) et l’autre périphérique (PARDZS), « devrait permettre une remontée d’informations et de problématiques du terrain vers le centre, d’une part, et une proposition de solution dégagée au centre et facilitant le travail de la périphérie, d’autre part, dans une optique de recherche action ».238 Cet ancrage institutionnel n’a pas encore porté les effets attendus mais se continue dans l’actuel programme d’appui au secteur de la santé, le PASS Sourou.

« Dans la mesure du possible, l’AIMS s’est intégré du mieux qu’il pouvait à la structure organisationnelle et au fonctionnement du Ministère de la Santé. A défaut d’accéder aux plus hautes instances décisionnelles, il a réussi un ancrage solide au niveau du Secrétariat Général du Ministère de la Santé et a contribué à l’efficacité cette structure chargée de la coordination des Directions Centrales et Techniques et des Programmes et Agences Nationales de Santé, à travers les GTT et les Points focaux ».239

La proximité de l’équipe de l’AIMS au Ministère de la Santé, grâce à leur présence dans les bâtiments du MS à Cotonou240, d’une part, renforce leur intégration dans les activités du Ministère de la Santé et de ses directions techniques et facilite leur réactivité sur des questions techniques. D’autre part, leur présence et visibilité contribuent très probablement aux attentes des cadres du MS que ‘l’équipe de la CTB’ appuie et cherche toujours des solutions, sans que le MS même se responsabilise de s’approprier de ces solutions (outils, stratégies politiques, décisions).

237 Source : site Web de IHP+, consulté online le 29 juillet 2015 : http://www.internationalhealthpartnership.net/fileadmin/uploads/ihp/Result_2014/Documents/IHP_CS_Beni n_final.pdf 238 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Janvier 2012. 239 Source : Projet d'appui institutionnel au Ministère de la Santé. Rapport d’évaluation à mi-parcours. Janvier 2012. 240 Aussi l’actuelle équipe de PASS Sourou est installée dans les prémisses du MS à Cotonou, et dans les Directions Départementales de la Santé à Natitingou et à Lokossa.

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Annexe 8. Analyse ex-post du projet PAMRAD

1 Préparations et mise en œuvre de l’intervention

Tableau 31. Fiche du projet PAMRAD Nom du projet Projet d’Appui au Monde Rural dans l’Atacora/Donga Sigle PAMRAD Objectif spécifique Amélioration durable de la sécurité alimentaire et des revenus des familles rurales de l’Atacora et de la Donga Durée de la prestation 60 mois (d’après la convention spécifique) Date de démarrage effective Juin 2003 Date de clôture effective 30 Juillet 2010 Modalité de mise en œuvre Régie & cogestion Budget 5.637.940 euro Dépenses de la - partie belge Partie belge en 1.304.428 euro Dépenses-en - régie régie Partie belge en 3.695.970 euro Dépenses en - cogestion cogestion Contrepartie béninoise 637.541 euro

Ce chapitre suit le cycle de projet avec une description de (1) l’identification et la formulation de l’intervention, sa cohérence avec le programme indicatif de coopération et la qualité des rapports, et (2) la mise en œuvre de l’intervention.

1.1 Identification et formulation de l’intervention

Cohérence entre l’identification du projet et le PIC : Le projet PAMRAD s’inscrit dans le Programme Indicatif de Coopération de 1998, il a été décidé au cours de la première session de la Grande commission mixte de coopération bénino-belge en décembre 1998, qui a consacré le choix de cinq secteurs dont l’agriculture ainsi que les 4 départements les plus pauvres du Bénin que sont l’Atacora/Donga et le Mono/Couffo comme domaine d’intervention prioritaire de la coopération Belge.

Qualité de l’identification : Le PAMRAD fait partie de l’un des premiers projets financés par la coopération bénino-belge. Il a été initié au cours de la première session de la commission mixte de coopération en 1998 dans l’objectif de favoriser le développement rural dans les départements de l’Atacora/Donga. Son identification s’est basée sur l’analyse de PAMR Mono/Couffo et le diagnostic de la zone d’intervention. N’ayant pas eu accès au rapport d’identification, l’équipe d’évaluation ex- post ne peut pas apprécier la qualité. Néanmoins de ce qui ressort de la lecture du rapport de formulation, on peut affirmer que la phase d’identification a été bien menée dans la mesure où le projet répond aux besoins des groupes cibles.

Qualité de la formulation : La formulation de PAMRAD est intervenue en 2002 soit trois ans après la première session de la grande commission mixte. Le processus de formulation s’était basé sur un diagnostic de la zone d’intervention, l’analyse du projet PAMR Mono/Couffo et a intégré les orientations nationales de l’Etat béninois. Il a été réalisé avec l’appui d’experts internationaux mis à disposition par la CTB. Divers acteurs ont été consultés au cours du processus de formulation qui a accouché d’un rapport assez bien élaboré, qui présente de manière claire la logique d’intervention du projet, les modalités d’exécution ainsi qu’une analyse des risques généraux et les risques et hypothèses spécifiques au projet sans aucune mesure d’atténuation. Il a également pris en compte

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les thèmes transversaux du genre, de l’économie et de l’environnement. Néanmoins, d’après le rapport d’évaluation des prestations de la Coopération Technique Belge réalisée en 2009, le processus de formulation « était un long processus participatif qui a accouché d’un projet trop ambitieux par rapport aux moyens et temps disponibles. Il y avait de difficultés à faire des priorités alors que chaque volet peut en lui-même être un programme… le processus de formulation et de la concrétisation du projet qui devrait se faire pendant les 9 premiers mois de l’exécution du projet, était fortement dominé par l’équipe des AT internationaux sans un réel ancrage dans les structures locales».

1.2 Mise en œuvre de l’intervention

Démarrage et exécution : le projet PAMRAD a démarré avec un retard par rapport au calendrier initial. L’exécution a fait l’objet d’un rapport de suivi réalisé annuellement sur toute la durée du projet et un rapport final qui a été réalisé au terme du projet. Pour la mise en œuvre des différentes activités, le projet a privilégié des prestataires bénéficiant d’un fort capital social et localement bien ancrées, et des accords partenariats ciblés avec l’INRAB/PRF et le CERPA. Le rapport final stipule que l’exécution de la prestation peut être qualifiée de satisfaisante malgré les lacunes et insuffisances contrairement au rapport d’évaluation des prestations de la CTB au Bénin, ECORYS 2009, qui fait un bilan bien moins reluisant. Plusieurs insuffisances et dysfonctionnement ont marqué le projet. Le CERPA était à la fois ordonnateur national et prestataire ce qui a fait apparaître très tôt des conflits d’intérêts, à cela des divergences au sein de l’UGP entre les experts internationaux et les nationaux ou encore la lenteur dans la mise en œuvre des activités de micro finance, tout cela a contribué au ralentissement du projet. Le rapport d’évaluation conclut que « au total, le PAMRAD a été exécuté dans des circonstances peu favorables qui ont conduit les parties prenantes à agir/réagir d’une manière ou d’une autre, parfois de façon appropriée, parfois inappropriée et selon les marges existantes et leurs attentes et/ou leur lecture du DTF et de ce que devrait être le partenariat. A cela s’ajoute la personnalité de ceux/celles qui représentaient ces parties prenantes et le volume de travail que constitue le projet ».

Mise en œuvre de l’intervention conformément au calendrier : Le démarrage effectif du projet PAMRAD est intervenu avec un certain retard par rapport au calendrier initial. En effet le début des prestations prévu initialement pour janvier 2003 n’a finalement eu lieu qu’au mois de juin 2003, soit un retard de 6 mois. Le projet a été prolongé deux fois successives. Ces prolongations successives s’expliquent par les retards dans la mise en œuvre mais aussi la complexité du projet qui était en lui- même trop ambitieux.

Extension du projet : la date de clôture prévue n’a également pas pu être respectée. Prévue initialement pour 2008, il aura fallu 2 ans de prolongation pour que le projet ne soit effectivement clôturé. Malgré cette prolongation, certaines activités n’ont pas pu être consolidées. Le rapport d’évaluation de 2009 mentionne que « Pour les partenaires et même l’UGP, la façon de mettre fin au PAMRAD était trop brusque et le besoin pour la poursuite était réel. Beaucoup de dossiers étaient restés en suspens… Il a donc été décidé de prolonger en utilisant les ressources encore disponibles. Le PAMRAD a été alors prolongé 2 fois…La première prolongation visait à consolider les actions et tenter de terminer ce qu’on n’avait pas pu faire. Mais on a encore essayé d’initier de nouvelles activités au lieu d’achever les autres…La seconde prolongation apparaît plutôt comme un artifice pour utiliser le reliquat budgétaire pour préparer un autre projet en gestation ».

Une phase PAMRAD-transitoire est décidée et se déroulera entre décembre 2009 et juillet 2010. Elle se concentre sur 3 objectifs : (i) clôture des services d’appui financier ; (ii) appui aux CERPA ; (iii) Infrastructures au niveau des communes et (iv) appui aux organisations de producteurs riz, maraichage, anacarde.

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2 Pertinence

Ce chapitre évalue (1) la prise en compte de la durabilité dans la formulation de l’intervention, y incluse une analyse adéquate du contexte et des risques et une stratégie de transition/sortie, (2) la cohérence et complémentarité de l’intervention, et (3) l’évaluation de la durabilité de l’intervention.

2.1 Prise en compte de la durabilité dans la formulation

Analyse adéquate du contexte : Le projet PAMRAD identifié en 1999 et formulé en 2002. A ce moment, si la politique de désengagement de l’Etat est déjà bien présente, le paysage institutionnel est marqué par l’absence où la faiblesse des organisations de producteurs sauf dans la filière coton. Les ONG jouent un rôle important d’intermédiation entre les actions de développement et les bénéficiaires finaux. Plus de 48 ONG étaient répertoriées dans les départements Atacora et Donga. Les communes viennent d’être mise en place et les premières élections sont prévues en 2002. Le rôle et l’organisation des CARDER et les modalités de de financement de leurs missions faisaient l’objet de réflexions non abouties au moment de la formulation du projet. Les auteurs du projet sont bien conscients de cet environnement institutionnel peu stable. « Par rapport au caractère mouvant de l’environnement institutionnel actuel, il s’agira de renforcer le positionnement de chacun des acteurs et intervenants du développement rural (exploitants, organisations paysannes, opérateurs privés, ONG, services agricoles de l’Etat, collectivité décentralisée) compte tenu des orientations définissant leurs rôles respectifs dans le contexte de décentralisation/déconcentration ». Ce contexte explique le choix de ne pas inscrire le projet dans une institution locale spécifique mais d’en faire une unité spécifique.

Analyse adéquate des risques et proposition des mesures de mitigation: Le rapport présente les principaux risques et hypothèses liés aux évolutions économiques, sociales et institutionnelles (évolution du contexte économique au plan national et international, poursuite des réformes) et les risques généraux liés à la réalisation (évolution institutionnel au Bénin, attractivité accrue du coton, non mise en place des réformes) de l’objectif spécifique susceptibles d’influencer la faisabilité des actions prévus ainsi que les conditions préalables à la mise en œuvre des actions. Néanmoins, aucune mesure d’atténuation n’est prise en compte.

Prévision d’une stratégie de transition/sortie : dans la documentation du projet PAMRAD, ne figure de manière claire une stratégie de sortie. L’après est envisagé dans le rapport de formulation au point 6. Exécution : « En fin de projet s’il s’avère justifier de permettre que les fonctions exercées par l’unité soient poursuivies en l’état, celle-ci pourra être intégrée à une structure aux attributions correspondantes (association professionnelle, chambre interdépartementale d’agriculture, centre de services) ». Le rapport de formulation fait cas de manière brève de la durabilité organisationnelle et financière. Le projet avait prévu de promouvoir l’appropriation maximale des actions par les acteurs pertinents tels que le CERPA, les OP, les OPA ainsi que les ONG à travers une attention particulière au renforcement des capacités pour garantir dans une certaine mesure la durabilité organisationnelle. Quant à la durabilité financière, il a été envisagé de mettre en place dès le départ un mécanisme de mobilisation des ressources locales sous forme de cofinancement.

2.2 Cohérence et complémentarité de l’intervention

Élaboration de la cohérence et complémentarité des interventions belges : Conformément aux accords entre les deux pays, le PAMRAD comme toutes les interventions de la coopération belge s’aligne sur les stratégies nationales du Bénin. La CTB veille également à ce que ses différentes interventions soient cohérentes et complémentaires, en se basant chaque fois sur les expériences antérieures pour élaborer les nouvelles. Ainsi le projet PAMRAD s’inscrit dans la continuité ; comme

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noté dans le rapport final et dans le rapport d’évaluation réalisé par ECORYS en 2009, le projet PAMRAD s’est basé sur les expériences du projet PAMR Mono/Couffo.

Élaboration de la cohérence et complémentarité des interventions d’autres intervenants : Le secteur agricole au Bénin est caractérisé par la présence d’un très grand nombre d’acteurs à tous les niveaux et par un grand nombre d’interventions plus ou moins en ligne avec la stratégie sectorielle qui n’assure pas (ou pas encore) un leadership suffisant. Dans ce contexte, les coordinations entre acteurs et interventions sont un facteur critique de cohérence et de succès. Dans la documentation de PAMRAD, aucune référence n’a été faite aux interventions des autres partenaires du Bénin présent dans les départements de l’Atacora/Donga. Cependant, le rapport final mentionne que « l’harmonisation des partenaires intervenant dans les deux départements a été rendue difficile en l’absence à l’échelle nationale et régionale, de plans précis et concertés avec les PTFs sur les grandes filières. Il y a eu peu de stratégie commune et de partage des rôles dans l’Atacora/Donga. ». Cela montre qu’il n’existe pas de cohérence ni de complémentarité entre les interventions de la CTB et celles des autres partenaires.

Degré d’appropriation des interventions de la coopération belge à différents niveaux d’intervention : Les divergences et les conflits entre les membres de l’UGP, et le fait que la formulation ait été réalisée principalement par les experts internationaux ont créé assez tôt des difficultés d’appropriation du projet. Ces conflits ont ruiné le projet et rendu difficile la coopération entre différents acteurs sur le terrain. Malgré des recommandations faites par la mission d’évaluation à mi-parcours, les conflits n’ont cessé, le rapport d’évaluation de 2009 mentionne que les experts internationaux faisaient comme bon leur semble pendant que les experts nationaux se comportaient comme des assistés et ne collaboraient plus. Cette situation au sein de l’UGP a réduit à néant les chances d’une réelle appropriation du projet par les intervenants.

2.3 Évaluation de la durabilité de l’intervention

Qualité et ancrage institutionnel du système de suivi-évaluation : Le projet PAMRAD avait mis en place un dispositif très ambitieux de suivi-évaluation mais celui-ci a été abandonné pour un dispositif plus simple mais qui restait plutôt focalisé sur le suivi des activités. Le manque d’indicateurs de performance ne permet donc pas d’apprécier la durabilité. Par ailleurs, deux enquêtes socio- économiques ont été initiées l’une au démarrage et l’autre en fin de projet. Malheureusement ces enquêtes bien que très intéressantes n’étaient pas suffisamment en lien avec les interventions du projet et n’avait pas identifié un contrefactuel pour isoler les effets du projet. Le projet a souffert du manque d’ancrage institutionnel, le CERPA qui était censé jouer ne l’a finalement pas fait ce qui a compromis l’ancrage du projet.

Discussion de la durabilité dans les rapports d'évaluation à mi-terme et finale : Le rapport d’évaluation de 2009 révèle que le projet a connu beaucoup de retard dans la mise en œuvre et il n’y pas eu le temps nécessaire malgré les prolongations pour consolider les actions afin d’en garantir la durabilité. ; « Les innovations et équipements introduits présentaient des limites quant à leur pérennisation : manque de pièce de rechange localement pour débroussailleuses, semoirs inadaptés (problème de réglage), rechute du semis en ligne (seulement 3/72 ont poursuivi), insuffisance de vaccinateurs et indisponibilité de vaccins (dans une commune telle que Boukoumbé seulement 3 personnes continuent la technique de vaccination)… Il ressort clairement qu’il n’y a pas eu d’appropriation des innovations par les bénéficiaires et cela interpelle l’approche et la qualité des services fournis par les prestataires dont les capacités ont été certainement surestimées… Au plan organisationnel, les organisations de producteurs ont été sevrées trop tôt et il leur est difficile de fonctionner sans un appui d’autres partenaires techniques et financiers… Au plan institutionnel, le projet n’avait pas d’ancrage. Et les structures mères (que le MAEP et son démembrement le CERPA) étaient supposées l’être ont été écartées et certains partenaires ont le sentiment comme si les AT

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étaient instruits pour se mettre en dehors de CERPA ». Ces différents constats, montrent que la durabilité du projet a été sérieusement compromise par les nombreuses difficultés au cours de la mise en œuvre.

3 Efficacité et durabilité

3.1 Outputs

Selon le rapport d’évaluation de 2009, il est difficile d’affirmer que le PAMRAD a été efficace. Il existe peu d’indicateurs, il est donc difficile d’apprécier le projet. Des échanges avec les bénéficiaires et sur base de la mission d’évaluation de 2009 les principaux outputs encore visibles au moment de la mission sont les suivants: - L’organisation et le renforcement des producteurs dans le cadre de la diversification agricole. L’Union régionale des producteurs d’anacarde (URCPA) reste bien structurée, l’Union régionale des producteurs de riz (URCPR) et le réseau des maraîchers de l’Atacora/Donga) qui sont toutes les deux encore très faibles. Ce dernier a été une création du Projet. Toutes ces OP ont été sevrées de façon précoce avec la fin du projet mais sont toujours actives. Elles ont bénéficié de l’appui d’autres partenaires comme la GIZ, l’ONG Protos, l’ONG îles de Paix. - Des débrousailleuses de plantations, des semoirs et décortiqueuses de fonio et des étuveuses du riz ont été subventionnées. Aujourd’hui très peu de ces équipements fonctionnent pour différentes raisons i.e. pas d’appropriation, trop cher (le débroussaillage d’un hectare coûte 25.000 FCFA pour une production qui a une valeur maximale de 60.000 FCFA par an), manque de pièces de rechange, etc. Ainsi des 22 débrousailleuses 6 ne fonctionnent plus. - Les tests de pré vulgarisation du fonio ; cette activité n’a pas abouti à un changement de pratique. - La mise en place de boutiques d’intrants pour les maraîchers leur a permis de s’approvisionner en intrants à crédit ; mais les taux de remboursement sont très faibles et ces boutiques ont été abandonnées. Il reste quelques activités de commandes groupées d’achat d’intrants. - La vente groupée au niveau des producteurs d’anacarde leur a permis d’avoir une marge bénéficiaire plus intéressante. En 2008 546 tonnes d’anacardes étaient vendues en groupe, en 2009 1 116 tonnes ; Cette activité est poursuivie et soutenue par le projet FAFA-AD. - L’organisation de volontaires villageois de vaccination (VVV) et leur dotation en produits vétérinaires et de matériel (glacière) ; mais peu sont encore en activités et les fonds de roulement n’existent plus. - Il y a eu l’installation de poste d’inspection des produits d’élevage et de pêche et pour contrôle de la qualité des produits végétaux dans certaines communes. Par manque de budget de fonctionnement des tests de contrôle n’ont plus lieu. - Pour le CERPA, le principal acquis est la création d’une cellule pilote de gestion de base de données avec logiciel de cartographie. Cela a permis notamment l’inventaire et la caractérisation des plantations d’anacardiers. Cette cellule qui ne faisait pas partie de l’organigramme du CERPA ne dispose pas de personnel compétent pour assurer le bon fonctionnement. - Avec un appui du projet un site web a été créé mais n’existe plus aujourd’hui. - Il faut également souligner que le PAMRAD a contribué à la stratégie de relance du secteur agricole à travers un atelier de partage de ses expériences sur les filières agricoles qui a été beaucoup apprécié des acteurs (Atelier de Natitingou). - Par rapport à la mise en œuvre de la décentralisation, le projet a été le premier à travailler pour que les mairies s’intéressent aux filières agricoles. De nombreuses infrastructures existent encore aujourd’hui avec des modes de gestion très variables d’une commune à l’autre.

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- Les actions de financements (fonds de garantie, financements, subventions) ont globalement été un échec. Le Projet PAMRAD- transitoire a essayé autant que faire se peut de clôturer ces activités d’appui aux services financiers (remboursement de la Garantie). Les actions de financement ont permis à d’acheter des équipements divers au niveau de la production (motoculteur, pompes…) ou de la transformation (décortiqueuse…), la plupart de ces équipements ne sont plus opérationnels pour plusieurs raisons : mauvaise qualité, inadapté aux besoins techniques ou commerciaux, manque d’entretien…

3.2 Outcomes

Selon l’étude socio-économique réalisée en 2008, les indicateurs de pauvreté (monétaire et non monétaires) de l’Atacora/Donga sont au rouge mais elle révèle néanmoins une légère amélioration chez les ménages bénéficiaires de PAMRAD. Cette étude révèle que : « L’analyse des changements dans les niveaux de prospérité du panel d’exploitants entre les deux passages montrent une amélioration, avec 18,7% de ceux-ci qui sont descendus dans la pauvreté (étaient non pauvres en 2005 et pauvres en 2008) et 23,1% qui en sont sortis. 12,5% sont restés pauvres et peuvent être classés comme pauvres chroniques et 46% sont restés non pauvres. La pauvreté chronique touche plus de fois plus les femmes que les hommes (18% et 9%). La durée de la période de soudure a été un peu plus courte en 2007 qu’en 2005, année de flambée des prix défavorable aux acheteurs de vivriers mais l’indice de sévérité de la soudure (part des repas manqués) n’en a pas été améliorée pour autant. En moyenne, les ménages ont sauté 19% des repas et ce taux est deux fois plus élevé dans les zones du Nord-Ouest et du Centre que dans les zones de la Donga. Les repas sautés sont moins fréquents chez ceux qui conduisent au moins une activité PAMRAD dans l’Atacora (sauf en zone urbaine où les maraîchers ne sont pas autosuffisants en vivriers) et l’évaluation de leur situation alimentaire par ces derniers est meilleure. Le recours à des solutions déstabilisantes car affectant les revenus actuels et futurs des exploitants a été moins fréquent en 2008 qu’en 2005 (20% contre 35%). Or 17% des exploitants répartis dans 38% des ménages ont explicitement géré ces crises grâce aux revenus des activités « PAMRAD ». Ces activités évitent à ceux qui les pratiquent et à leur ménage la descente dans la pauvreté en cas de crise…En matière de pauvreté non monétaire, l’accès aux services de base s’est amélioré durant cette période. En 2005, 45% des ménages n’avaient pas accès à au moins un de ces trois services et parmi les autres, 35%, bien qu’ayant accès, ne les utilisaient pas de façon systématique pour des raisons de coûts. La part des enquêtés n’ayant pas accès à l’eau potable est tombé de 15% à 2% et 45% des enquêtés n’utilisent que de l’eau potable en 2008 contre 30% en 2005. Les taux nets de scolarisation progressent de 74% à 78% ; rares sont les ménages qui scolarisent tous leurs enfants de 6 à 11 ans: 35% des ménages en 2005 et 34% en 2008. 63% des ménages envoient systématiquement les jeunes enfants au centre de santé contre 68% en 2005 et 80% des femmes accouchent au centre de santé ».

Cette étude donne une photographie de la situation socio-économique des deux départements entre 2005 et 2008 mais elle n’a pas su identifier de manière claire et précise quel est l’apport réel de PAMRAD dans les changements observés.

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Annexe 9. Analyse ex-post du projet AIMAEP I

1 Préparations et mise en œuvre de l’intervention

Tableau 32. Fiche du projet AIMAEP I Nom du projet Appui Institutionnel au Ministère de l’Agriculture de l’Élevage et de la Pêche Sigle AIMAEP I Objectif spécifique Les capacités organisationnelles, techniques et administratives du MAEP sont renforcées pour qu'il puisse mieux jouer son rôle de facilitation et de régulation dans la promotion des filières. Durée de la prestation 60 mois (d’après la convention spécifique) Date de démarrage effective 1er septembre 2009 Date de clôture effective 30 septembre 2014 Modalité de mise en œuvre Régie & cogestion Budget 4.880.051,93 euros Dépenses de la 5.265.128,3 euros partie belge Partie belge en Dépenses en régie régie Partie belge en Dépenses en cogestion cogestion Contrepartie béninoise 883.408,92 euros

Ce chapitre suit le cycle de projet avec une description de (1) l’identification et la formulation de l’intervention, sa cohérence avec le programme indicatif de coopération et la qualité des rapports, et (2) la mise en œuvre de l’intervention.

1.1 Identification et formulation de l’intervention

Cohérence entre l’identification du projet et le PIC : Le projet AIMAEP I s’inscrit dans le troisième Programme Indicatif de Coopération qui couvre la période 2008-2011. Il a été décidé lors de la troisième session de la Grande commission mixte de coopération bénino-belge en mars 2008 suite à laquelle la Belgique, a décidé sur proposition du gouvernement béninois, de concentrer ses interventions dans la santé et l’agriculture, deux secteurs clés pour le développement du Bénin. Il s’inscrit dans la continuité des interventions antérieures belges dont l’objectif est d’appuyer le Bénin, pour qu’il devienne une force agricole capable de garantir sa souveraineté alimentaire afin d’assurer la sécurité alimentaire de sa population.

Qualité de l’identification : La phase d’identification du projet AIMAEP I a été réalisée par la Direction de la Programmation et de la Prospective du Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de la Pêche. Le rapport d’identification a été approuvé en mars 2008 par la commission mixte. En effet, ce projet s’inscrit dans le cadre de la stratégie de croissance pour la réduction de la pauvreté au sein duquel les autorités béninoises ont fait de la promotion des filières agricoles un axe stratégique majeur. Le projet AIMAEP vise le renforcement des capacités du MAEP et de ses services déconcentrés afin qu’il puisse mieux jouer son rôle dans la promotion des filières pour favoriser le développement du secteur agricole béninois et réduire sa dépendance à la filière coton. Le rapport d’identification décrit de façon claire les 6 axes d’intervention du projet (1- renforcement des capacités de la structure pérenne chargée d’orienter et de coordonner les programmes de promotions des filières ; 2- capitalisation des actions de promotions des filières ; 3- dissémination du concept de chaîne de valeur ; 4- analyse du potentiel socio-économique des filières prioritaires ; 5- élaboration de politiques filières avec la logique de réforme administrative et territoriale

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(déconcentration/décentralisation) ; 6- poursuite de la réforme CERPA/CECPA.). Il présente également les objectifs les bénéficiaires ainsi qu’un certain nombre de mesures envisagées (mise en place d’une structure pérenne chargée de conduite la politique de promotion des filières) pour assurer la durabilité du projet. L’étape d’identification a été mené à bien ce qui a permis de produire un document assez structuré et de bonne qualité.

Qualité de la formulation : La formulation d’AIMAEP qui a débuté en octobre 2008 a été réalisée en deux phases comme mentionner dans le rapport de formulation; une première phase consacrée aux entretiens avec les acteurs du secteur agricole, qu’il soit bénéficiaire direct ou indirect du projet, ainsi que des visites de terrain dans les services déconcentrés du MAEP dans plusieurs départements notamment dans les 4 départements d’intervention de la coopération bénino-belge ; suivi d’une seconde étape consacrée à l’organisation d’atelier de restitution avec des PTFs. Ces deux différentes phases du processus de formulation ont permis d’élaborer un document bien structuré, qui présente une analyse détaillée de la logique l’intervention, du contexte d’intervention et général au Bénin, des modalités d’intervention et une analyse des risques et hypothèses spécifiques et généraux ainsi que des mesures d’atténuations envisagées. Le projet a pris en compte des thèmes transversaux du genre, de l’environnement et de l’économie sociale. Globalement, on peut affirmer que la phase de formulation a été menée à bien. C’est ce que stipule également le rapport d’évaluation de la qualité des prestations de la CTB réalisée 2010 qui mentionne que le processus de formulation est de bonne qualité.

1.2 Mise en œuvre de l’intervention

Démarrage et exécution : Le projet a connu différents retards au démarrage (notamment 9 mois entre la signature de la CS et le démarrage de la phase opérationnelle). La plupart des activités n'ont été mises en œuvre qu'à partir de 2011 pour des raisons divers: complexité du dispositif, temps long de l'appui institutionnel pour s'assurer la participation active des différentes parties prenantes du projet d'appui.

Mise en œuvre de l’intervention conformément au calendrier : Le démarrage du projet a été assez lent. L’unité de gestion du projet AIMAEP a été constituée en Septembre 2009 ; Les responsables des 3 composantes du projet et l’essentiel du personnel d’appui ont été recrutés à partir d’Octobre 2009. Les postes d’assistant technique régional et l’assistant national pour la composante 3 n’ont été pourvus qu’en 2010 et 2011. Ce qui a créé un retard considérable dans la mise en œuvre des actions prévues.

Extension du projet : Pour éviter une période de vacance entre AIMAEP I et II, il a été décidé de prolonger AIMAEP I jusqu’en décembre 2014. Deux avenants en Novembre 2009 et en Août 2012 destinés à augmenter la contribution du Royaume de Belgique pour financer les nouvelles activités initialement non prévues et accompagner l’institutionnalisation de l’ABSSA (Agence Béninoise pour la Sécurité Sanitaire des Aliments).

2 Pertinence

Ce chapitre évalue (1) la prise en compte de la durabilité dans la formulation de l’intervention, y incluse une analyse adéquate du contexte et des risques et une stratégie de transition/sortie, (2) la cohérence et complémentarité de l’intervention, et (3) l’évaluation de la durabilité de l’intervention.

2.1 Prise en compte de la durabilité dans la formulation

Analyse adéquate du contexte : Le projet d’appui institutionnel au MAEP s’inscrit dans le cadre du programme d’appui au secteur agricole entre la Belgique et le Bénin et vient renforcer les

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interventions existantes et futures d’appui au développement de filières agricoles en s’inscrivant dans le cadre institutionnel national. Le projet appuie le MAEP dans le processus de réforme institutionnelle engagée par l’Etat béninois, il vise le renforcement des capacités du ministère, au niveau central et régional, pour améliorer la performance dans la mise en œuvre des stratégies de promotion des filières agricoles. Comme mentionner dans le rapport de formulation, le projet AIMAEP s’est basé sur une analyse de la place de l'agriculture au Bénin, le problème structurel de l'autosuffisante alimentaire, le contexte des politiques de développement (y inclus la politique de décentralisation et les réformes institutionnelles au MAEP), une présentation des acteurs impliqués dans la promotion des filières, et le contexte et capitalisation des expériences de projets financés par la Belgique et d'autres PTFs au Bénin.

Analyse adéquate des risques et proposition des mesures de mitigation: Le rapport présente les principaux risques et hypothèses liés au contexte institutionnel et politiques (la lenteur du gouvernement dans les prises de décisions, le manque de fermeté du MAEP pour conduire les mutations et le non-respect du principe de subsidiarité et l’application de l’autonomie conférée aux CERPA), les risques généraux liés à la mise en œuvre qui concernent une exécution trop lente et peu efficace du projet. Les risques fiduciaires ainsi que ceux liés à la durabilité (non-transfert des compétences au MAEP par la cellule d’expertise) sont prise en compte.

Prévision d’une stratégie de transition/sortie : Dans la documentation du projet PAMRAD, ne figure de manière claire une stratégie de sortie. Cependant le rapport de formulation a pris en compte les risques liés à la durabilité et envisager quelques mesures de mitigation. Néanmoins, le rapport d'évaluation réalisé en 2013 a recommandé la consolidation des acquis du projet et l'élaboration d'une « stratégie de sortie » avec les bénéficiaires afin de responsabiliser les différents acteurs pour l’appropriation des acquis.

2.2 Cohérence et complémentarité de l’intervention

Élaboration de la cohérence et complémentarité des interventions belges : Conformément aux accords entre les deux pays, le PAMRAD comme toutes les interventions de la coopération belge s’aligne sur les stratégies nationales du Bénin. La CTB veille également à ce que ses différentes interventions soient cohérentes et complémentaires, en se basant chaque fois sur les expériences antérieures pour élaborer les nouvelles. Le projet d’appui institutionnel au MAEP s’inscrit dans le cadre du programme d’appui au secteur agricole entre la Belgique et le Bénin et vient renforcer les interventions existantes et futures d’appui au développement de filières agricoles en s’inscrivant dans le cadre institutionnel national. Elle s’inscrit dans la cohérence avec les autres interventions dans la mesure où elle poursuit le processus de renforcement des capacités des acteurs qui est un axe d’intervention qui figure dans tous les projets de la coopération bénino-belge.

Élaboration de la cohérence et complémentarité des interventions d’autres intervenants : le secteur agricole au Bénin est caractérisé par la présence d’un très grand nombre d’acteurs à tous les niveaux et par un grand nombre d’interventions plus ou moins en ligne avec la stratégie sectorielle qui n’assure pas (ou pas encore) un leadership suffisant. Dans ce contexte, les coordinations entre acteurs et interventions sont un facteur critique de cohérence et de succès. Comme mentionner dans le rapport de formulation, la seconde phase du processus de formulation a été consacré à des échanges et ateliers de restitution avec les autres PTFs (L’ambassade du Danemark, l’ambassade des Pays Bas, le Fida, l’AFD, l’UE). On peut donc affirmer qu’il y une certaine complémentarité entre le projet AIMAEP et les interventions des autres PTFs.

Degré d’appropriation des interventions de la coopération belge à différents niveaux d’intervention : globalement sur la base de notre recherche documentaire, l’équipe d’évaluation ex- post affirme que le projet a été bien approprié par les différents acteurs. Cela a été possible grâce à

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l’ancrage interne du projet au MAEP. Dans le rapport d’évaluation à mi-parcours ; il est affirmé que « Une appropriation effective du Projet par les autorités du MAEP est l’une des forces du projet … Une appropriation incontestable. L’adoption par le Gouvernement du Plan Stratégique de Relance du Secteur Agricole (PSRSA) le 13 octobre 2011, la décision du Gouvernement de charger le MAEP d’élaborer le plan d’actions pour sa mise en œuvre, de mobiliser les ressources nécessaires à sa mise en œuvre effective, constituent des indicateurs infaillibles de l’engagement pris par les Autorités et montre que le Bénin exerce une réelle maitrise de sa politique agricole et de la stratégie d’intervention qui en découle. »

2.3 Évaluation de la durabilité de l’intervention

Qualité et ancrage institutionnel du système de suivi-évaluation : Le projet AIMAEP a été ancré au sein du Secrétariat Général du Ministère qui est garant de la mémoire institutionnelle du ministère. Cet ancrage interne a favorisé une collaboration importante des différents agents du MAEP, ce qui a par conséquent permis un bon ancrage institutionnel du projet. « Le DTF a prévu la mise en place d'un système de SE à plusieurs niveaux et intégré - ou possible - dans les systèmes existants. Des indicateurs relatifs à l'objectif spécifique sont proposés. Il s’agit surtout d’indicateurs qualitatifs et de processus, permettant d’appréhender le degré et la qualité d’avancement du projet. Les indicateurs précis au niveau des résultats et des activités devront être proposés par les groupes de travail, en début de première année du projet, et soumis à l’approbation de la Structure Mixte de Concertation Locale (SCML), ayant le rôle de comité de pilotage. »

Le rapport d’évaluation à mi-parcours mentionne que « L’équipe d’EMP a pu également constater que (i) AIMAEP utilise une matrice de Suivi – Évaluation bien élaborée et régulièrement tenue à jour, et que (ii) cette ‘Matrice du Suivi-Évaluation AIMAEP’ fournit des critères et indicateurs d’évaluation actualisés et détaillés (iii) cette matrice est très complète et valable. L’équipe d’évaluation n’a trouvé aucune indication qui amènerait des doutes sur la fiabilité de cette matrice ».

Discussion de la durabilité dans les rapports d'évaluation à mi-terme et finale : Le rapport d’évaluation à mi-parcours mentionne que « La plus grande partie des ingrédients sont disponibles, mais … On ne peut pas encore dire avec certitude que les activités menées garantissent une durabilité certaine » et a fait des recommandations (La mise en place d’un système permanent de renforcement des capacités techniques des cadres et agents de base en appui conseil, l’élaboration d’un plan de développement des ressources humaines, La mobilisation d’un PTF, porteur avec le Gouvernement, du projet de mise en œuvre d’un système permanent de renforcement des capacités techniques des cadres et agents de base en appui conseil) pour garantir la durabilité.

Le rapport d’évaluation finale quant à lui stipule que « Les conditions nécessaires à une durabilité ont été prises en compte dans l’action du projet. Certaines conditions (notamment amélioration des ressources humaines et capitalisation des savoirs et savoir-faire) devront faire l’objet d’attention lors de la prochaine phase. Le temps de l’appui institutionnel est long. Il dépend à la fois :de la continuité de l’action gouvernementale et de la volonté politique (mobilisation des financements et mise en œuvre d’une politique de gestion des RH de la fonction publique au niveau central), au niveau du MAEP, de la poursuite d’un processus d’appropriation à travers la constitution d’une « mémoire institutionnelle », la mise en œuvre d’un système permanent de renforcement des capacités techniques et la mise en place d’un système de « tutorat » pour assurer la relève et la transmission du « savoir-faire » entre générations. Le processus a été lancé par le projet. Il importe d’amplifier cette dynamique lors de la phase suivante. »

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3 Efficacité

3.1 Outputs

Le rapport final a mentionné comme résultats, vis-à-vis les valeurs futures (VF): 1. Le MAEP est une force de proposition dans la définition et la mise en œuvre des politiques et stratégies de promotion des filières. - au moins 70% des cadres et agents du MAEP apprécient positivement la fonctionnalité du nouvel organigramme du MAEP institué dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme - VF: 75% - le taux d'exécution de contrats de performances et lettres de missions des directions techniques et directions centrales du MAEP atteint 75% - VF: 75% - 42 cadres et agents du MAEP maitrisent les concepts, approches et techniques sur les filières agricoles et s'y investissent résolument - VF : 61% - chaque année, au moins une bonne pratique de promotion des filières agricoles est capitalisée et diffusée - VF: 6 - les résultats d'études prospectives et de capitalisation alimentent la concertation multi-acteurs pour l'élaboration et la mise en œuvre des stratégies opérationnelles de promotion des filières agricoles - VF: 4 2. Les CARDER (ex CERPA) jouent un rôle clé dans la promotion des filières au niveau régional et local. - 75% des cadres et agents des CARDER apprécient positivement la fonctionnalité du nouvel organigramme - VF: 75% - Le taux d'exécution du PTAB des CARDER MC/AD dépasse 80% - VF: 95% - Le taux d'exécution de contrats de performances et lettres de mission des CARDER atteint 75% - VF: 70% - 165 agents de CARDER/SCDA maitrisent les concepts, approches et techniques filières et s'y investissent - VF: 282 - un dispositif efficace et performant du conseil agricole mobilise 350 agents et techniciens et répond aux besoins d'appui-conseil des structures de promotion des filières agricoles à la base - VF: 1 3. Le MAEP est reconnu comme un acteur dynamique et actif par les autres acteurs dans la promotion des filières agricoles. - Les rôles, responsabilités et fonctions des différentes catégories d'acteurs de PFA sont définis de façon concertée et appliquée dans le cadre du PSRSA - VF: 50% - un mécanisme de contrôle et de régulation des filières agricoles, piloté par le MAEP est institué - VF: 50% - Des initiatives de PPP pour le développement des filières agricoles sont appuyées et capitalisées - VF: 1 - Au moins un programme harmonisé d'appui aux filières agricoles soutenu par la coopération belge est élaboré par le MAEP de concert avec l'ensemble des acteurs du secteur - VF: 1 L'accompagnement institutionnel au MAEP à contribué à l'institutionnalisation d'une agence de sécurité sanitaire des aliments (ABSSA).

3.2 Outcomes

Les capacités organisationnelles, techniques et administratives du MAEP sont renforcées pour qu'il puisse mieux jouer son rôle de facilitation et de régulation dans la promotion des filières. Indicateurs: . au moins 70% des participants aux revues annuelles du secteur agricole estiment que le MAEP est performant dans l'exercice de ses fonctions régaliennes (pilotage, régulation, contrôle) - VF: 65%, . au moins 80% d'agents de base, techniciens et cadres de CERPA appliquent des démarches, méthodes et outils dans l'exercice de leurs fonctions d'appui-conseil aux acteurs du secteur agricole - VF: 85%.

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