Europski parlament 2014. - 2019. Odbor za pravna pitanja 17.5.2016. MIŠLJENJE NACIONALNOG PARLAMENTA Predmet: Mišljenje francuskog Senata o prijedlogu odluke Vijeća o usvajanju odredbi za izmjenu Akta o izboru zastupnika u Europski parlament neposrednim općim izborima (T8-0395/2015–2015/0907(APP)) Francuski Senat poslao je mišljenje u prilogu o gore navedenom prijedlogu odluke. NP\1093864HR.doc PE582.228v01-00 HR Ujedinjena u raznolikosti HR PRILOG Izvješće u ime Odbora za europske poslove1 o reformi izbornog zakona Europske unije podnose Fabienne KELLER i Jean-Yves LECONTE, senatori Uvod Odboru Senata za europske poslove podnesen je, na temelju članka 88-4 Ustava, nacrt reforme izbornog zakona Europske unije koji je usvojio Europski parlament. Ta se reforma odnosi na izbor zastupnika u Europski parlament. Naime, u skladu s Ugovorima, Europski parlament može predložiti reviziju postojećeg uređenja o kojoj potom odlučuje Vijeće. Vijeće potpuno slobodno odlučuje o njegovim izmjenama i izglasavanju. Nakon glasovanja u Europskom parlamentu, tekst se podnosi državama članicama na odobrenje. Prvotni tekst, usvojen 1976., revidiran je samo jednom, 2002. godine. Osjetljivost tematike i problemi supsidijarnosti koji karakteriziraju materiju izbornog prava često su ograničavali namjere Europskog parlamenta usmjerene na reforme. Ovaj novi nacrt, koji je dobio pozitivan glas Europskog parlamenta 11. studenoga 2015., pripremljen je u kontekstu sve slabijeg odaziva na europske izbore i sve težeg identificiranja naših sugrađana s Europskom unijom. Oslanja se na Lisabonski ugovor kojim je predviđeno da Vijeće prilikom imenovanja kandidata za predsjednika Europske komisije vodi računa o rezultatima europskih izbora. Na temelju te odredbe, nekoliko je europskih političkih stranaka tijekom kampanje 2014. istaknulo kandidata kojeg su namjeravale podržati na čelu Europske komisije. Upravo je takav razvoj prema europskoj političkoj raspravi ono što Europski parlament želi promicati i ugraditi u zakonodavstvo. Odbor za europske poslove podržava to nastojanje približavanja Europske unije i njezinih predstavnika građanima. Svaka reforma usmjerena na jačanje demokratskog legitimiteta njezinih institucija nedvojbeno je korak u pravom smjeru. Međutim, takvi nacrti moraju poštovati načelo supsidijarnosti i biti što jasniji, kako za zakonodavca tako i za građane. Izvjestitelji su prijedlog odluke Europskog parlamenta analizirali upravo s obzirom na taj dvostruki zahtjev te su odlučili donijeti prijedlog europske rezolucije o tom tekstu. 1 Taj odbor čine: Jean Bizet, predsjednik; Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Fabienne Keller, Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, potpredsjednici; Colette Mélot, Louis Nègre, Patricia Schillinger, tajnici; Pascal Allizard, Eric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Nicole Duranton, Christophe-André Frassa, Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, Claude Haut, Gisèle Jourda, Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Michel Mercier, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard i Alain Vasselle. PE582.228v01-00 2/20 NP\1093864HR.doc HR I. NACRT EUROPSKOG PARLAMENTA Europski parlament je 11. studenoga 2015. donio rezoluciju o reformi izbornog zakona Europske unije. Taj tekst, koji su sastavili Danuta Maria Hübner (Poljska – PPE) i Jo Leinen (Njemačka – S&D), uključuje i Prijedlog odluke Vijeća o izmjeni Akta o izboru zastupnika u Europski parlament neposrednim općim izborima, priloženog Odluci Vijeća iz 1976.1 Te su odredbe izmijenjene 2002. kako bi odražavale promjene Ugovora2. Slijedom navedenog, odlučeno je držati se sljedećih načela: – organizacija izbora na temelju proporcionalne zastupljenosti, pomoću sustava glasovanja za listu ili pojedinačnoga prenosivoga glasa3; – ukidanje kumuliranja nacionalnog mandata i mandata zastupnika u Europskom parlamentu; – sloboda država članica da na nacionalnoj razini uspostave izborne jedinice; – mogućnost država članica da odrede prijelazni prag od 5 % glasova. Uloga Parlamenta temelji se na članku 223. stavku 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, u skladu s kojim „Europski parlament izrađuje prijedlog za utvrđivanje odredaba potrebnih za izbor svojih članova općim neposrednim izborima prema jedinstvenom postupku u svim državama članicama ili u skladu s načelima koja su zajednička svim državama članicama”. Vijeće potom utvrđuje „potrebne odredbe”, čime mu je ostavljena potpuna sloboda izmjene uređenja. O tom pitanju odlučuje jednoglasno. Nakon toga, tekst treba usvojiti Europski parlament koji odlučuje većinom glasova. Te odredbe stupaju na snagu nakon što ih odobre sve države članice u skladu sa svojim ustavnim odredbama. Državama je u konačnom sastavljanju teksta Ugovora ostavljen veliki diskrecijski prostor, čega je, čini se, Europski parlament potpuno svjestan te smatra tekst „instrumentom” ili doprinosom raspravi, što objašnjava pomanjkanje preciznosti u nekim aspektima. U svakom slučaju, nije riječ o novosti. O tom je pitanju Odbor za ustavna pitanja već u srpnju 2010. podnio nacrt izvješća koji nije bio dobro prihvaćen od strane Europskog parlamenta, zbog čega je postupak obustavljen. Dokument je već sadržavao prijedloge za nadnacionalnu izbornu listu, obvezne regionalne izborne jedinice u državama članicama s više od 20 milijuna stanovnika i minimalnu dob za glasovanje od 16 godina na razini Zajednice4. A. PRAVI EUROPSKI IZBORI? Ambicija Europskog parlamenta je pretvoriti ove izbore u prave europske izbore, kao što proizlazi iz rezolucije koju je donio. Ona na neki način predstavlja obrazloženje prijedloga odluke podnesenog Vijeću. Riječ je o jačanju demokratskog i nadnacionalnog aspekta europskih izbora. Europski parlament time želi poboljšati postupak donošenja odluka u 1 Odluka Vijeća 76/787/EZUČ, EEZ, Euratom od 20. rujna 1976. 2 Odluka Vijeća 2002/772/EZ, Euratom od 25. srpnja 2002. i od 23. rujna 2002. 3 Pojedinačni prenosivi glas ili Hareov sustav omogućava svakom biraču odabir jednog ili više kandidata, bez odabira stranke, pri čemu broj izabranih mora biti u skladu i s proporcionalnom raspodjelom. Primjenjuje se u Estoniji, Irskoj i na Malti. 4 Nacrt izvješća Andrewa Duffa (Ujedinjena Kraljevina – ALDE) u ime odbora Europskog parlamenta za ustavna pitanja (2009/2134(INI)). NP\1093864HR.doc 3/20 PE582.228v01-00 HR Europskoj uniji, dajući mu više demokratskog legitimiteta. Istodobno, Europski parlament želi omogućiti afirmiranje europskih političkih stranaka i pridonijeti stvaranju europske političke svijesti, u skladu s člankom 10. Ugovora o Europskoj uniji. Dvama se prijedlozima izravno nastoji postići taj cilj: - uspostavljanjem zajedničke izborne jedinice; - predlaganjem kandidata europskih političkih stranaka za predsjednika Europske komisije. Koncept zajedničke izborne jedinice nije pojašnjen. O njezinoj uspostavi jednoglasno odlučuje Vijeće. Izvjestitelji za tekst Europskog parlamenta nedvojbeno su dali do znanja da se njihov nacrt razlikuje od onog koji uključuje zajedničku izbornu jedinicu koja obuhvaća cijelu Europsku uniju. Zajednička izborna jedinica bila bi povezana s jedinicom država članica te bi se odnosila na oko 8 % zastupnika u Europskom parlamentu. Takav prijedlog pretpostavlja uspostavu sustava dvostrukog glasovanja: birači bi bili pozvani glasovati, s jedne strane, u svojim nacionalnim izbornim jedinicama, a s druge strane, za liste istaknute u toj nadnacionalnoj izbornoj jedinici. Prema nacrtu Parlamenta, na taj bi način birači sudjelovali u određivanju predsjednika Europske komisije. Naime, nositelji lista u takvoj zajedničkoj izbornoj jedinici bili bi kandidati svake političke grupacije za to mjesto (Spitzenkandidaten). Europski parlament tako predlaže članak 17. stavak 7. Ugovora o Europskoj uniji tumačiti u tom smjeru. U skladu s tim člankom, iako predsjednika Europske komisije bira Europski parlament, kandidata mu predlaže Europsko vijeće koje odluku o tome donosi kvalificiranom većinom i uzimajući u obzir rezultate izbora za Europski parlament. Vijeće je na neki način vezano europskim izborima. Uspostava zajedničke izborne jedinice ima, pravno gledajući, drukčije posljedice. Ta bi uspostava učinila još potrebnijim usklađivanje izbornog prava kad je riječ o europskim izborima. Pravno uređenje primjenjivo na zajedničku izbornu jedinicu mora biti jednako onome uspostavljenom u državama članicama. Upravo s tog gledišta treba razmotriti daljnje postupanje u vezi s prijedlogom odluke Europskog parlamenta. B. USKLAĐENI IZBORNI POSTUPAK? Usklađivanje izbornog prava nastoji se provesti u sljedeća tri područja: - način glasovanja; - izborni postupak; - izborna kampanja kao takva. 1. Pitanje izbornih pragova Riječ je o jednom od glavnih razloga zbog kojih je tekst sastavljen. Kako bi se izbjeglo rasipanje glasova i pridonijelo formiranju homogene većine, tekstom je predviđeno da, za izborne jedinice s više od 26 zastupničkih mjesta, prijelazni prag ne smije biti niži od 3 % niti viši od 5 % (novi članak 3.). Odlukom Vijeća iz 2002. zasada je određivanje minimalnog praga za raspodjelu zastupničkih mjesta prepušteno državama članicama, pri čemu on ne smije biti viši od 5 % glasova danih na nacionalnoj razini. Naime, Europski parlament ističe PE582.228v01-00 4/20 NP\1093864HR.doc HR da je 15 država članica već iskoristilo tu mogućnost uvođenjem praga između 3 i 5 %. Naglašava da praksa pokazuje da u državama koje nisu uvele takav zakonski prag političke grupacije izabranih zastupnika u pravilu