Moderna Uprava

MODERNA UPRAVA

ČASOPIS ZA UPRAVNO-PRAVNU TEORIJU I PRAKSU

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 1 MODERNA UPRAVA

Izdavač Agencija za državnu upravu Republike Srpske Vladike Platona bb 78000 Banja Luka web sajt: www.adu.vladars.net elektronska pošta: [email protected]

Za izdavača Aleksandar Radeta

Glavni i odgovorni urednik Dragomir Kutlija

Redakcioni odbor Aleksandar Radeta, Rada Božić, Slobodan Gavranović, dr Tihomir Gligorić, Sead Maslo, mr Vladimir Karajica, Strahinja Ćurković, doc. dr Ostoja Kremenović, prof. dr Petar Kunić, Dragomir Kutlija, Zoran Lipovac, Semiha Borovac, Neven Akšamija, Dalibor Ćopić, Stojanka Ćulibrk

Lektor Svetozar Ličina

Prevod na engleski jezik

Štampa

ISSN 1840-2283

Tiraž 1000 komada

Štampanje završeno novembar, 2010. godine

2 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

S A D R Ž A J

ČLANCI

1. Dr Snežana Savić, dr Igor Milinković USTAVNOPRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI SRPSKOJ...... 7

2. Prof. dr Slobodan Dujić JAVNE SLUŽBE I NEZAVISNA REGULATORNA TIJELA ...... 15

3. Prof. dr Sead Dedić OSVRT NA NORMATIVNU REGULACIJU SLUŽBENIČKOG STATUSA U BOSNI I HERCEGOVINI – DRUGI DIO ...... 41

4. Prof. dr Đorđije Blažić OSNOVI SISTEMA JAVNE (NEDRŽAVNE) UPRAVE U CRNOJ GORI ...... 57

5. Prof. dr Mile Dmičić UREDBODAVNA OVLAŠĆENJA I NJIHOVO OSTVARIVANJE U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRPSKE...... 87

6. Prof. dr Marko Rajčević USTAVNOST I ZAKONITOST PORESKIH PROPISA...... 111

7. Dr Zorica Drljača OSNOVNA OBILJEŽJA PORESKOPRAVNOG ODNOSA SA OSVRTOM NA PRAVA PORESKIH OBVEZNIKA...... 121

8. Prof. dr Valerija Šaula PRIMJENA EVROPSKIH STANDARDA U RADU ORGANA DRŽAVNE UPRAVE – NOVA EVROPSKA KONVENCIJA O USVOJENJU DJECE...... 137

9. Prof. dr Predrag Dimitrijević EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR I REGIONALIZACIJA „ STRAH OD DECENTRALIZACIJE“...... 145

10. Duško Z. Glodić, M.A. ZNAČAJ IZGRADNJE EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA I SPROVOĐENJA REFORME JAVNE UPRAVE ZA PRIMJENU PRAVA EVROPSKE UNIJE ...... 161

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 3 MODERNA UPRAVA

11. Dr Ivanka Marković KRIVIČNA DJELA PROTIV PRAVA IZ RADNIH ODNOSA I SOCIJALNOG OSIGURANJA...... 171

12. Nikolina Grbić- Pavlović DISCIPLINSKA I MATERIJALNA ODGOVORNOST DRŽAVNIH SLUŽBENIKA...... 179

13. Dr Slobodan Đorđić KARAKTERISTIKE SAVREMENOG PRIVREDNOG RAZVOJA, NOVA GLOBALNA EKONOMIJA I POJAVA NOVE SVJETSKE EKONOMSKE KRIZE...... 187

14. Mr Borislav Radić O KOLEKTIVNIM UGOVORIMA KAO IZVORIMA PRAVA U REPUBLICI SRPSKOJ...... 201

15. Mr Vladimir Karajica PERCEPCIJA DISTRIBUCIJE UTICAJA SLOBODNOG VREMENA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA NA MOTIVACIJU I RADNI UČINAK ...... 225

16. Nikola Kovačević TRANSFORMACIJA VLASNIČKIH ODNOSA U REPUBLICI SRPSKOJ....235

17. Miroslav Radinković i Milan Latinović STRATEŠKI OKVIR RAZVOJA eVLADE i eSERVISA U SVIJETU ...... 243

18. Miroslav Radinković i Saša Vojnović INFORMACIONE TEHNOLOGIJE U JAVNOJ UPRAVI REPUBLIKE SRPSKE I INSTITUCIONALNI OKVIR ...... 253

OSVRTI

19. Miroslavka Vojvodić VAKATIO LEGIS U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRPSKE...... 265

4 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

PREDGOVOR

Novo izdanje časopisa „Moderna uprava“, u formi dvobroja 3/4, donosi i predstavlja priloge 22 autora, koji na interdisciplinaran pristup i način tretiraju probleme javne uprave kao dinamičnog i složenog fenomena, sa posebnim osvrtom na aktuelna dešavanja i reformu javne uprave u Republici Srpskoj, BiH i šire. Sa zadovoljstvom ističemo činjenicu da su objavljeni radovi autora iz drugih zemalja iz okruženja (Republika Slovenija i Republika Crna Gora), što ovom broju časopisa daje naglašen kvalitet i širi značaj. Nije neskromno istaći, da je Redakcioni odbor uspio znalački i kreativno da ukomponuje radove već afirmisanih i uglednih autora, sa radovima mlađih autora, koji pokazuju već sada pokazuju sklonost ka pisanju i imaju izražene ambicije da se bave naučno-istraživačkim radom. Iz šireg miljea prezentovanih radova prepoznajemo potrebu za promjenama, inovacijama, praksu i iskustvo u fleksibilnoj transformaciji rada administracije, informacionih tehnologija, te pitanja motivacije i radnog učinka zaposlenih u javnoj upravi. Naime, naša kultura je pod velikim uticajem koncepta promjene i neumornog traženja boljih modela, ideja i rješenja, koja doprinose jasnijem fokusiranju problema i njihovom razumijevanju iz vizure kako se javna uprava mijenja. Iz tih razloga, provedena metodologija i logički tretman tematskih priloga de- terminisali su da sadržaj časopisa bude konceptualno zasnovan na jasnosti, preglednosti, analitičnosti, originalnosti, komparativnosti i konzistentnosti priloženih radova. Sadržaj i koncept dvobroja časopisa čine teme: Ustavnopravni okvir lokalne samouprave u Republici Srpskoj, Javne službe i nezavisna regulatorna tijela, Osvrt na normativnu regulaciju službeničkog statusa u Bosni i Hercegovini – drugi dio, Osnovi sistema javne (nedržavne) uprave u Crnoj Gori, Uredbodavna ovlašćenja i njihovo ostvarivanje u pravnom sistemu Republike Srpske, Ustavnost i zakonitost poreskih propisa, Osnovna obilježja poreskopravnog odnosa sa osvrtom na prava poreskih obveznika, Primjena evropskih standarda u radu organa državne uprave – nova Evropska konvencija o usvojenju djece, Evropski upravni prostor i regionalizacija „strah od decentralizacije“, Značaj izgradnje evropskog administrativnog prostora i spro- vođenja reforme javne uprave za primjenu prava Evropske unije, Krivična djela protiv prava iz radnih odnosa i socijalnog osiguranja, Disciplinska i materijalna odgovornost državnih službenika, Karakteristike savremenog privrednog razvoja, nova globalna ekonomija i pojava nove svjetske ekonomske krize, O kolektivnim ugovorima kao izvorima prava u Republici Srpskoj, Percepcija distribucije uticaja slobodnog vremena državnih službenika na motivaciju i radni učinak, Transformacija vlasničkih odnosa u Republici Srpskoj, Strateški okvir razvoja eVlade i eServisa u svijetu, Informacione

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 5 MODERNA UPRAVA tehnologije u javnoj upravi Republike Srpske i institucionalni okvir, vakatio legis u pravnom sistemu Republike Srpske. Vjerujemo, da će državni službenici, naučno-stručna populacija i mnogi drugi zainteresovani za pitanja višeslojnih i fundamentalnih atribucija reforme javne uprave, biti u mogućnosti da se upoznaju i informišu sa savremenim pristupima i interpretacijama skrivenih nijansi i otvorenih pitanja funkcionisanja javne uprave.

Redakcija

6 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Dr Snežana Savić, redovni profesor Pravni fakultet Univerziteta u Banjaluci Dopisni član ANURS

Dr Igor Milinković, viši asistent Pravni fakultet Univerziteta u Banjaluci

USTAVNOPRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U REPUBLICI SRPSKOJ

REZIME

Organizovanje lokalne samouprave predstavlja jedno od najosjetljivijih pitanja koje se u svakoj državi mora riješiti na adekvatan način. Dostignuti nivo demokratizacije vlasti uopšte, između ostalog, ili, pak, na prvom mjestu, ogleda se i kroz lokalnu samoupravu. Kada je riječ o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj, nužno je istaći da je Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski mirovni sporazum), odnosno Ustav Bosne i Hercegovine (Aneks IV sporazuma), u organizaciji vlasti u ovom segmentu, naravno, u okviru načela ustavnosti, entitetima ostavio potpunu slobodu, odnosno ovu problematiku odredio, saglasno članu III 3a Ustava Bosne i Hercegovine, kao nadležnost entiteta. U radu je riječ o postojećem ustavnopravnom okviru lokalne samouprave u Republici Srpskoj kao i o ustavnim amandmanima iz domena lokalne samouprave, koji su usvojeni od strane Narodne skupštine Republike Srpske, a o kojima Vijeće naroda Republike Srpske još uvijek nije odlučivalo. Značaj lokalne samouprave za izgradnju demokratskog društva danas se, po pravilu, ne dovodi u pitanje. Djelujući kao svojevrsna «škola demokratije» (po mišljenju pojedinih autora i «univerzitet»)1, lokalna samouprava doprinosi stvaranju aktivnog, politički svjesnog građanstva, kao bitnog preduslova i garancije demokratskog uređenja.2 Istovremeno, snažne i autonomne lokalne vlasti mogu se posmatrati i kao relevantan element tzv. sistema kontrole i ravnoteže (checks and balances). Obez- bjeđujući pluralitet centara odlučivanja, lokalna samouprava afirmiše se kao svojevrsna protivteža središnjoj vlasti odnosno kao brana mogućoj samovolji centralnih organa. Navedena, progresivna svojstva lokalne samouprave, učinila su jačanje ove ustanove svojevrsnim imperativom za zemlje u tranziciji. Stoga ne iznenađuje da se razvoju lokalne samouprave značajna pažnja poklanja i u entitetima Bosne i Hercegovine: Republici Srpskoj i Federaciji Bosne i Hercegovine, u čijoj nadležnosti se, prema

1 J. Đorđević, Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, 1957, str. 8. 2 Kako ističu brojni autori, lokalna demokratija, prevashodno kroz razvoj tzv. aktivnog građanstva, «obezbjeđuje temelje za snažne demokratske nacionalne institucije i prakse». (L. Pratchett, «Local Autonomy, Local Democracy and the «New Localism›», Political Studies, Vol. 52, 2004, p. 361)

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 7 MODERNA UPRAVA

Ustavu Bosne i Hercegovine, nalazi regulisanje odnosne materije. U sklopu rada, nakon osnovnih napomena o pojmu i demokratskom značaju lokalne samouprave, analizi će se podvrgnuti ustavnopravni okvir ove ustanove u Republici Srpskoj. Za lokalnu samoupravu se, s pravom, konstatuje da spada među «najteže i najsloženije probleme teorije ustavnog prava i teorije države, kao i prakse».3 Razlozi za to su relativno brojni i među njima se mogu izdvojiti: različito vrijeme i uslovi nastanka ove ustanove u pojedinim državama, manje ili više razvijena tradicija lokalnog organizovanja, promjene kojima je lokalna samouprava, kao dinamično područje, takoreći kontinuirano izložena, različita političko-filozofska shvatanja o njenom mjestu i ulozi u društvu («pritisak» u to vrijeme vladajuće marksističke ideologije, naročito snažno ispoljio se prilikom izgradnje komunalnog sistema druge Jugoslavije), nesporna kompleksnost i višeslojnost samog fenomena, izvjesne terminološke nedoumice i sl. S obzirom na navedeno, ne iznenađuje postojanje brojnih definicija lokalne samouprave, kao i različitih shvatanja njene pravne prirode. Lokalnu samoupravu moguće je, u najkraćem, odrediti kao oblik upravljanja i odlučivanja u lokalnim zajednicama. Iako pomenuta definicija u cjelosti ne osvjetljava suštinu lokalne samouprave, ona ipak ukazuje na neka od osnovnih obilježja ovog složenog fenomena. Stoga, kao u osnovi tačna, mada nepotpuna, odnosna definicija može poslužiti kao polazište prilikom određivanja pojma lokalne samouprave. Većina autora lokalnu samoupravu vezuje za pojam lokalne zajednice.4 Ipak, i pored uske povezanosti navedenih fenomena, lokalna samouprava ne može se u potpunosti svesti na pojam lokalne zajednice. Postojanje izvjesne, istorijski i socijalno utemeljene lokalne zajednice, ne podrazumijeva automatski da je tu riječ i o lokalnoj samoupravi. Da bi se o samoupravi moglo govoriti, neophodno je da takav status lokalne zajednice bude priznat odgovarajućim državnim aktom (što potvrđuje da u savremenim uslovima lokalna samouprava predstavlja svojevrsnu kreaciju centralne državne vlasti). Osim toga, lokalne zajednice u sociološkom smislu i jedinice lokalne samouprave ne moraju se nužno podudarati. Pojedini autori, stoga, razlikuju dvije komponente pojma lokalna samouprava: lokalnu zajednicu, kao njegovu sociološku komponentu, i (lokalnu) samoupravu, kao pravno-sistemsku komponentu ovog složenog fenomena.5 Iz prethodne definicije lokalne samouprave proizilazi da ona predstavlja poseban vid samouprave (shvati li se samouprava kao metod upravljanja «koji u upra-

3 V. Simović, Komunalni sistem i komunalna politika, Beograd, 1966, str. 40. 4 Ovom prilikom, pojam lokalne zajednice neće biti šire analiziran. Ipak, treba napomenuti da je riječ o veoma složenom fenomenu, o čemu svjedoči i postojanje mnoštva različitih definicija. Džordž Hileri (Hillery) je samo na engleskom govornom području uspio sakupiti čak 94 različita određenja pojma lokalne zajednice (sa izuzetkom definicije njemačkog teoretičara F. Tenisa). (E. Pusić, Lokalna zajednica, Zagreb, str. 11) Analizom odnosnih shvatanja, moguće je izdvojiti izvjesne bitne elemente pojma lokalna zajednica. Prema mišljenju J. Šmidovnika, to su: određena teritorija, ljudi nastanjeni na toj teritoriji, njihove potrebe, djelatnosti za zadovoljavanje ovih potreba, te svijest ljudi o zajednici kojoj pripadaju. Shodno tome, lokalna zajednica mogla bi da se definiše kao «ona teritorijalna društvena zajednica gdje na najnižoj ravni nastaju određene zajedničke potrebe stanovnika, koje je moguće rješavati jedino na zajednički način». (J. Šmidovnik, Lokalna samouprava, Sarajevo, 1999, str. 13) 5 J. Šmidovnik, navedeno djelo, str. 23.

8 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA vljanje privlači one kojih se poslovi upravljanja tiču»)6. Budući da okvir ostvarivanja lokalne samouprave predstavljaju izvjesne teritorijalne zajednice, odnosno da ona obuhvata ljude nastanjene na izvjesnoj teritoriji, ova ustanova se, opravdano, tretira kao oblik teritorijalne samouprave. Osnovni nedostatak definicije kojom je izlaganje započeto, ogleda se u nedo- voljnom naglašavanju demokratskog elementa lokalne samouprave (za koji se može konstatovati da suštinski određuje ovu ustanovu). Stoga će se, ne pretendujući na originalnost, lokalna samouprava definisati kao oblik upravljanja lokalnim zajednicama, u okviru ustava i zakona, neposredno od strane građana odnosne zajednice, ili posredstvom izabranih predstavnika. Odnosnom definicijom obuhvaćena su osnovna, suštinska obilježja lokalne samouprave: oblik upravljanja, autonomija lokalnih organa u odnosu na centralne odnosno njihova samostalnost u okviru zakona, kao i demokratski element izražen u uticaju građana na vršenje lokalne vlasti. Kada je o pravnoj prirodi lokalne samouprave riječ, središnji problem predstavlja odnos ove ustanove i decentralizacije. Posmatrano iz ugla teorije države i prava, koja pomenuto pitanje razmatra u sklopu analize oblika državnog uređenja, lokalna samouprava predstavlja osoben vid decentralizacije (ova ustanova podvodi se pod pojam tzv. demokratske decentralizacije, polazeći od načina na koji se vrši izbor organa lokalne vlasti)7. Demokratski element lokalne samouprave, međutim, ne iscrpljuje se u činjenici da lokalne organe bira stanovništvo lokalne zajednice. Uticaj građana nije ograničen samo na vrijeme izbora, ne može se (i ne smije) svesti na periodično glasanje za predstavnike u organima lokalne vlasti. Lokalne institucije predstavljaju podesan okvir za neposredno učešće građana u političkom odlučivanju, čime se unapređuje njihova politička kultura (njen demokratski odnosno participativni oblik), kao bitna pretpostavka demokratskog uređenja. Na edukativnu funkciju lokalne samouprave upozoreno je relativno rano, već u okviru klasičnog liberalizma. Među liberalnim misliocima, nezaobilazna su imena Džona Stjuarta Mila i Aleksisa de Tokvila. Prema Milu, participiranje u lokalnim institucijama predstavlja «dio osobenog treninga građana, praktični dio političkog obrazovanja slobodnog naroda».8 U čuvenom odlomku iz O demokratiji u Americi, A. Tokvil konstatuje: «Opštinske institucije jesu za slobodu ono što su osnovne škole za nauku; one slobodu čine pristupačnom narodu; one mu omile njeno miroljubivo korišćenje i navikavaju ga da se njome služi. Bez opštinskih institucija neka nacija može sebi stvoriti slobodnu vlast, ali ne može posedovati slobodarski duh.»9 Na značaj lokalne samouprave za izgradnju demokratskog poretka upozoravaju i brojni savremeni pisci. Poznati američki mislilac R. Patnam smatra da demokratske institucije nije moguće

6 A. Merkl, Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien, 1927, str. 344, navedeno prema J. Šmidovnik, navedeno djelo, str. 24. 7 V. npr. R. Lukić, B. Košutić, Uvod u pravo, Beograd, 2005, str. 199. 8 J.S. Mill, On Liberty, Harmondsworth: Penguin, 1974, navedeno prema V. Lowndes, «Citizenship and Urban Politics», u D. Judge, G. Stoker, H. Wolman (Eds), Theories of Urban Politics, Sage Publications, 1995, p. 169. 9 A. Tokvil, O demokratiji u Americi, Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića, Sremski Karlovci - Novi Sad, 2002, str. 56-57.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 9 MODERNA UPRAVA graditi od vrha prema dole već, naprotiv, polazeći od lokalnog nivoa, investirajući u tzv. «socijalni kapital», odnosno stimulišući učešće građana u raznovrsnim lokalnim udru- ženjima. Izgledi za uspjeh demokratije, tvrdi Patnam, povoljniji su u sredinama u kojima postoji «gusta mreža građanskih asocijacija i aktivna mreža građanskog angažovanja».10 A najpodesniji okvir za učešće građana i razvoj demokratske političke kulture predstavljaju lokalne zajednice. Progresivni karakter lokalne samouprave ogleda se i u njenom doprinosu izgradnji sistema vladavine prava. Uspostavljanjem snažnih, autonomnih lokalnih vlasti, obezbjeđuje se disperzija moći po vertikalnoj liniji, odnosno onemogućuje koncentracija vlasti u rukama centra (čime se umanjuje rizik od samovoljnog postupanja vlastodržaca na nacionalnom nivou). I ovaj tzv. «pluralistički argument» u prilog jačanju lokalne samouprave, snažne zagovornike nalazi već u okviru klasične liberalne misli. Među pristalicama pomenutog shvatanja, posebno mjesto pripada DŽ.S. Milu, koji u svojim radovima naglašava značaj lokalne samouprave kao alternativnog izvora vlasti u odnosu na centar (decentralizacija i federalizam, smatra Mil, «ograničavaju vlast raspodje- ljivanjem funkcija između različitih subjekata i uspostavljanjem pluralizma konku- rentskih i međusobno nadzirućih centara moći»)11. Džošua Tulmin Smit, engleski liberal iz XIX vijeka, isticao je da: «Lokalna samouprava leži u samoj osnovi slobodnih institucija, i predstavlja jedinu efikasnu garanciju odgovornosti onih koji su na vlasti».12 Stav o lokalnoj samoupravi kao značajnom elementu sistema checks and balances, odnosno kao o jednoj od bitnih pretpostavki vladavine prava, dijeli i veliki broj savremenih pisaca. R. Nizbet jedan od najuticajnijih predstavnika ovog shvatanja, istorijske korijene liberalne demokratije i slobode prepoznaje u diverzifikaciji i decen- tralizaciji moći u društvu. Podjela vlasti i multipliciranje njenih izvora, prema ovom autoru, predstavljaju najtrajnije pretpostavke slobode.13 Kada je riječ o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj, nužno je istaći da je Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini (Dejtonski mirovni sporazum), odnosno Ustav Bosne i Hercegovine (Aneks IV sporazuma), u organizaciji vlasti u ovom segmentu, entitetima - Republici Srpskoj i Federaciji Bosne i Hercegovine – naravno, u okviru načela ustavnosti, ostavio potpunu slobodu, odnosno ovu problematiku odredio, saglasno članu III 3a Ustava, kao nadležnost entiteta.14 Ustav Republike Srpske, pored toga što u Osnovnim odredbama, konkretno u članu 5., propisuje da se ustavno uređenje Republike, između ostalog, temelji na lokalnoj samoupravi, problematiku lokalne samouprave reguliše u okviru poglavlja VI Ustava koje nozi naziv Teritorijalna organizacija, i to na jedan dosta površan način. Naime, u članu 100. propisuje se da se teritorijalna organizacija Republike uređuje

10 R.D. Putnam, «What Makes Democracy Work?», National Civic Review, Spring 1993, p.103. 11 S. Ravlić, Poredak slobode. Politička misao Johna Stuarta Milla, Zagreb, 2001, str. 146. 12 J.T. Smith, Government by Commissions, p. 51, navedeno prema M. Loughlin, Legality and Locality. The Role of Law in Central - Local Government Relations, Clarendon Press - Oxford, 1996, p. 13. 13 R. Nisbet, Community and Power, New York: Oxford University Press, 1962, pp. 269-70, navedeno prema D.Treisman, The Architecture of Government. Rethinking Political Decentralization, Cambridge University Press, 2007, p. 193. 14 Naime, ovaj član Ustava Bosne i Hercegovine propisuje da sve državne institucije i ovlašćenja koja ovim Ustavom nisu izričito dodijeljena institucijama Bosne i Hercegovine pripadaju entitetima.

10 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA zakonom dok član 102. Ustava definiše nadležnost opština propisujući da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom: 1. donosi program razvoja, urbanistički plan, budžet i završni račun, 2. uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, 3. uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora, 4. stara se o izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja, 5. stara se o zadovoljavanju potreba građana u kulturi, obrazovanju, zdravstvenoj i socijalnoj zaštiti, fizičkoj kulturi, informisanju, zanatstvu, turizmu i ugostiteljstvu, zaštiti životne sredine i drugim oblastima, 6. izvršava zakone, druge propise i opšte akte Rpublike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, 7. obrazuje organe, organizacije i službe za potrebe opštine i uređuje njihovu organizaciju i poslovanje, 8. obavlja i druge poslove utrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine. Sistem lokalne uprave uređuje se zakonom. Zakonom se može povjeriti vršenje poslova lokalne uprave u gradu. Članom 103. Ustava Republike Srpske predviđeno je da gradu i opštini pripadaju prihodi utvrđeni zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova.

Iz navedenih ustavnih rješenja može se zapaziti da problematika lokalne samouprave nije riješena na adekvatan način, odnosno da Ustav ne sadrži rješenja koja su nužna za adekvatan položaj lokalne samuprave u sistemu državne vlasti. Ustavna rješenja sadrže minimum pravnih okvira i istovremeno predviđaju da se sistem lokalne uprave (sic!) uređuje zakonom. Pored toga, Ustav propisuje nadležnost opština kao jedinica lokalne samouprave iz čega se može zaključiti da samo njih predviđa kao oblike lokalnog organizovanja stanovništva. Međutim, u istom članu propisuje se i mogućnost da se zakonom može povjeriti vršenje poslova lokalne uprave u gradu dok se u članu 103. Ustava navode gradovi i opštine, u kontekstu ostvarivanja prihoda što nije konzistentno i adekvatno ustavno rješenje. Upravo stoga, u procesu ustavne reforme koja je započela 2008. godine, odnosno izrade amandmana na Ustav Republike Srpske o tome je posebno vođeno ra- čuna. Tako je, nakon održanih tematskih konferencija, javne rasprave i usvajanja amandmana CXXII-CL od strane Narodne skupštine Republike Srpske (na 28. sjednici održanoj 10.3.2008. godine) amandmanima CXLI-CXLVII ova problematika regulisana na adekvatan način. Naime, amandmanom CXLI naziv ovog ustavnog poglavlja dopunjen je, tako da u ovoj verziji glasi Teritorijalna organizacija i lokalna samouprava, što je svakako adekvatnije rješenje u donosu na postojeće. Isto rješenje je predviđeno i u članu 100. Ustava Republike Srpske.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 11 MODERNA UPRAVA

Amandmanom CXLII utvrđen je novi član 110. a), koji glasi: «Građanima se jamči pravo na lokalnu samoupravu. Pravo na lokalnu samoupravu građani ostvaruju u jedinicama lokalne samouprave, neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika, u skladu sa zakonom.» Ovim ustavnim amandmanom, u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi15 i ostalim međunarodnim konvencijama o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, ustavom se garantuje pravo građana na lokalnu samoupravu i istovremeno propisuje da se navedena prava mogu ostvariti neposrednim načinom odlučivanja kao i putem izbora, u skladu sa zakonskim rješenjima, čime se ova materija, što je i normalno, uzdiže na nivo materiae constitutiones.16 Amandmanom CXLIII u Ustav Republike Srpske unesen je novi član 100 b) kojim se, jasno i decidno, za razliku od dosadašnjih ustavnih rješenja, propisuje da su jedinice lokalne samouprave opštine i gradovi, te da su gradovi u Republici Srpskoj Banjaluka i Istočno Sarajevo. Takođe, ovim ustavnim rješenjem ostavljena je mogućnost da status grada mogu steći i druge opštine, u skladu sa zakonom. Amandmanom CXLIV izmijenjen je član 102. Ustava u smislu definisanja jedinica lokalne samouprave kao i predviđanja mogućnosti da jedinice lokalne samouprave mogu obrazovati oblike mjesne samouprave, u naselju ili dijelu naselja, u skladu sa zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave. Amandmanom CXLV dodaje se novi član 102. a) kojim se propisuje da jedinica lokalne samouprave ima svoju imovinu te da imovinom jedinice lokalne samopurave upravljaju organi jedinice lokalne samopurave, u skladu sa zakonom. Ovim amandmanom riješeno je jedno od najznačajnijih pitanja funkcionisanja lokalne samopurave. Amandmanom CXLVI propisan je novi član Ustava, 102. b) kojim se propisuje da su u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti organi jedinice lokalne samouprave samostalni i da podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane nadležnih organa Republike. Ovo ustavno rješenje jasno definiše kompetencije centralne vlasti u odnosu

15 Posmatrano sa materijalnog aspekta, između ostalog, Povelja sadrži norme koje se odnose na :1) ustavnu i zakonsku osnovu lokalne samouprave i predviđa da će princip lokalne samouprave biti utvrđen zakonodavstvom zemlje potpisnice, i, gdje je moguće, ustavom. Inače, može se reći da je veliki značaj lokalne samouprave za demokratski poredak svake države doveo do pojave međunarodnih dokumenata koji imaju za cilj utvrđivanje standarda u ovoj oblasti i ujednačavanje prakse država. Slično ljudskim pravima, lokalna samouprava prelazi okvire unutrašnjeg prava i isključive nadležnosti država, tako da postaje predmet od izuzetne važnosti za međunarodnu zajednicu država. Tako je saradnja evropskih država u ovoj oblasti dovela do donošenja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Ovaj međunarodnopravni dokument usvojio je Savjet Evrope 15.10.1985. godine. U Preambuli Evropske povelje o lokalnoj samoupravi polazi se od toga da je pravo građana da učestvuju u vođenju javnih poslova demokratski princip i da očuvanje i jačanje lokalne samouprave doprinosi izgradnji Evrope zasnovane na načelima demokratije i decentra- lizovane vlasti. To podrazumijeva postojanje lokalnih vlasti koje posjeduju demokratski obrazovane organe za donošenje odluka i raspolažu visokim stepenom autonomije, u skladu sa svojim odgovornostima, i kojima stoje na raspolaganju odgovarajući putevi i načini da ove odgovornosti realizuju, kao i sredstva potrebna za njihovu realizaciju, o čemu šire v. D. M. Stojanović, Ustavno pravo, knj.2, Niš, 2006, str.464 16 Lokalna samouprava spada u oblast ustavnih prava građana, jer, prije svega, u gotovo svim modernim državama reguliše i usmjerava njihove svakodnevne, primarne potrebe i interese, o čemu šire v. A.Đurđev, «Neka pitanja rekonstrukcije pravnog sistema Jugoslavije u oblasti lokalne samouprave», Rekonstrukcija pravnog sistema Jugoslavije na osnovama slobode, demokratije, tržišta i socijalne pravde, Novi Sad, 1998, str.167

12 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA na organe jedinica lokalne samouprave i to u tom smislu da one ne izlaze izvan okvira legaliteta, tj. zakonitosti, što i jeste osnovni atribut decentralizacije, pogotovo demokratske decentralizacije, što lokalna samouprava i jeste. Naime, «u teoriji države i prava, kao i u nauci ustavnog prava, pod pojmom lokalne samopurave podrazumijeva se samouprava u teritorijalnim lokalnim zajednicama (užim teritorijalnim zajednicama). Takva samouprava podrazumijeva, s jedne strane, da lokalne organe vlasti u lokalnoj zajednici bira lokalno stanovništvo, a s druge, da lokalni organi vlasti imaju slobodu (samostalnost, nezavisnost) u okviru određenog zakona suverene države».17 Inače, Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi utvrđuje se opšti djelokrug lokalne samouprave. U principu, «lokalne vlasti imaju puno diskreciono pravo da sprovode svoje inicijative u vezi sa svim stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti. Prava poverena lokalnim vlastima, po pravilu, biće puna i isključiva. Ona ne mogu biti uskraćena ili organičena od strane neke druge vlasti, centralne ili regionalne. Upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti može da se vrši isključivo u slučajevima i po postupku predviđenom ustavom ili zakonom. On ima jedino za cilj da obezbjedi usklađenost rada lokalnih vlasti sa zakonom i ustavnim načelima...»18 Amandmanom CXLVII izmijenjen je član 103. Ustava u tom smislu da se Ustavom predviđa da jedinica lokalne samouprave ima pravo na vlastite prihode, kojima, u skladu sa zakonom, slobodno raspolaže u obavljanju poslova iz svoje na- dležnosti kao i na sredstva za obavljanje povjerenih poslova, utvrđena zakonom.19 Kada se govori o lokalnoj samoupravi, mora se istaći da ova problematika predstavlja jedno od najosjetljivijih pitanja koje se mora riješiti na adekvatan način. Naime, prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, lokalne vlasti imaju pravo na odgovarajuće sopstvene izvore finansiranja, kojima će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovla- šćenja. Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primjereni njihovim dužnostima, s tim da najmanje jedan dio sredstava potiče od lokalnih taksi i naknada. «Sistemi finansiranja lokalnih zajednica treba da budu dovoljno raznoliki i elastični, kako bi omogućili usklađivanje sa stvarnim promjenama troškova, ali i zaštitu finansijski slabijih lokalnih vlasti.»20 Ovim ustavnim amandmanom date su ustavne garancije, kojih do sada nije bilo, a konkretizacija istih se mora utvrditi zakonom. Da zaključimo, dostignuti nivo demokratizacije vlasti uopšte, između ostalog, ili na prvom mjestu, ogleda se i kroz lokalnu samoupravu, posebno kroz stepen učešća građana u lokalnoj samoupravi.21 Kakva će lokalna samouprava biti u jednoj državi i u

17 S. Savić, «Lokalna samouprava kao oblik demokratske decentralizacije», Republika Srpska poslije Dejtona-Pitanja i problemi pravne prirode, Banjaluka, str. 93, a šire v. R. Marković, «Pravno-teorijski pojam političko-teritorijalne autonomije», Anali PF u Beogradu, 5-6/1985, str. 642 18 D.M. Stojanović, cit. dj. str.465 19 Kada je riječ o finansiranju poslova lokalnih zajednica (jedinica lokalne samouprave), nije potrebno posebno isticati da je nužno obaezbijediti izvorna sredstva za finansiranje lokalne samouprave i zadovoljenje potreba građana u okviru lokalne zajednice, o čemu šire v. S. Savić, cit. dj., str.100 20 D.M. Stojanović, cit.dj., str.465 21 Možda je najbolja ilustracija ovog principa odredba o lokalnoj samoupravi koju je sadržavala Krfska deklaracija od 20.7.1917. godine, gdje stoji: «Ustav će dati narodu i mogućnost da razvija svoje posebne energije u samoupravnim jedinicama, obilježenim prirodnim, socijalnim i ekonomskim prilikama», cit.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 13 MODERNA UPRAVA kolikoj će se mjeri ostvarivati, zavisi od mnogih faktora, ali je to, u prvom redu, stvar političke procjene najviših organa državne vlasti. Stoga, ustavno regulisanje lokalne samouprave predstavlja imperativ. Amandmanima na Ustav Republike Srpske, usvojenim od strane Narodne skupštine, ova pitanja riješena su na daleko adekvatniji način nego što je to slučaj sa postojećim rješenjima. Međutim, s obzirom na činjenicu da u Vijeću naroda Republike Srpske, koje, prema Ustavu Republike Srpske, takođe vrši ustavotvornu vlast,22 nije došlo do saglasnosti u pogledu istih, sudbina ovih amandmana je neizvjesna. Potrebno je istaći da je, pored rješavanja problematike lokalne samouprave, osnovni cilj usvajanja ustavnih amandmana bio usklađivanje Ustava Republike Srpske sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, te da neprihvatanje istih od strane Kluba Bošnjaka (iz razloga koji se odnose na amandman CXXIII koji reguliše glavni grad Republike Srpske) u Vijeću naroda nije u funkciji demokratizacije Republike Srpske, odnosno Bosne i Hercegovine u cjelini. Stoga, bilo bi potrebno uložiti sve napore da navedeni ustavni amandmani budu prihvaćeni i u Vijeću naroda Republike Srpske.

Executive Summary

The local government organization is one of the most sensitive questions which have to be solved properly in every state. Achieved level of the government democratization in general, among the rest, or at the first place, reflects itself in local government. In regard to the local government in the Republic of Srpska, it needs to be emphasized that according to the General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina (the Dayton Peace Agreement), i.e. the Constitution of Bosnia and Herzegovina (Annex IV of the Agreement), in this subject matter entities possess the complete freedom of regulation, off course, within the principle of the constitutionality (according to the Article III 3a of the Constitution of Bosnia and Herzegovina, this subject matter is the responsibility of the entities). This article deals with the existing constitutional framework of local government in Republic of Srpska, as well as the constitutional amendments on local government, which were adopted by the National Assembly of the Republic of Srpska, but which were still not approved by the Council of Peoples of the Republic of Srpska.

prema R. Guzina, «Neke karakteristike samoupravnog sistema Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca», Anali PF u Beogradu, 1-2/1963, str. 15 22 Naime, Amandmanom LXXXIX na Ustav Republike Srpske koji glasi: «O predlogu o promeni Ustava odlučuju Narodna skupština i Vijeće naroda» zamijenjeni su stavovi 1. i 2. člana 135. Ustava.

14 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Slobodan DUJIĆ23, vanredni profesor na Fakultetu za državne i evropske studije u Kranju, Slovenija

JAVNE SLUŽBE I NEZAVISNA REGULATORNA TIJELA

Razvoj javnih službi i javnih regulatornih agencija rezultat je relativno dugo- trajnog procesa metamorfoze savremene države odnosno uprave, jer su državni tj. upravni sistemi "primarni" regulatorni sistemi. Za savremenu upravu su karakteristične tendencije povećanja broja upravnih organizacija, sistemske diferencijacije, smanjenja uloge prisile, profesionalizacije, a mogla bi se navesti i tendencija stalne modernizacije odnosno „reforme“ upravnih sistema. Upravo diferencijacija savremene uprave, koja osim represivne obavlja i druge važne funkcije u savremenom društvu (servisne i razvojne funkcije), dovela je do razvoja tzv. javnih službi, a sa time u vezi i javnih regulatornih agencija. Ove agencije obavljaju određene državne upravne poslove, koji su u prošlosti bili rezervisani isključivo za državu odnosno za državne organe. U tom kontekstu treba upozoriti i na određene opasnosti od kojih je najvažnija opasnost smanjenja stepena odgovornosti za odlučivanje u nekim važnim javnopravnim oblastima (naročito smanjenje stepena demokratske kontrole odnosno smanjenje stepena ministarske odgovornosti pred parlamentom). U ovoj oblasti svakako još uvijek postoje određeni problemi, između ostalog i problemi velike terminološke nepreciznosti, što često vodi do određenog stepena nerazumijevanja položaja i funkcije savremenih javnih agencija odnosno drugih regulatornih tijela u savremenoj javnoj upravi. Zato su se određene države (npr. Slovenija) odlučile za usvajanje posebnog zakonodavstva koje reguliše statusno-pravni položaj javnih agencija i drugih paradržavnih institucija (npr. javnih fondova). U sadržajnom smislu su osnovni razlozi za osnivanje javnih agencija i sličnih paradržavnih institucije prije svega odvajanje određenih javnopravnih djelatnosti od dnevne politike odnosno sprečavanje uticaja dnevne politike na obavljanje određenih važnih javnopravnih djelatnosti u okviru tzv. privrednih i van-privrednih javnih službi. Osnovni problem u oblasti djelovanja javnih agencija i sličnih regulatornih tijela je odvajanje legislativne i usmjeravajuće funkcije države od operativnog obavljanja odre- đenih važnih javnopravnih funkcija.

UVOD

U policijskoj državi, tj. u monarhijama 17, 18. i sve tamo do sredine 19. vijeka, pojedinci nemaju nikakvih političkih sloboda odnosno političkog subjektiviteta, nemaju zakonito garantovanih prava, zato je njihov status status "podanika", a ne status "drža-

23 Inače predavač i na Fakultetu za državne i evropske studije u Podgorici (Crna Gora) te na Evropskom pravnom fakultetu u Novoj Gorici (Slovenija).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 15 MODERNA UPRAVA vljana". Sva vlast je u policijskoj državi skoncentrisana u rukama vladara. Razmahom krize feudalnog sistema i nakon okončanih buržoaznih revolucija došlo je do implementacije ideje o "podjeli vlasti"24, a osim toga se sve više probija i prihvaća ideja o značaju ljudskih prava i sloboda. Pravna država (njem. Rechtstaat), a naročito savremena demokratska pravna država, rezultat je relativno kratkog razvojnog perioda koji najupečatljivije počinje velikom francuskom buržoaznom revolucijom, a zatim se intenzivnije nastavlja tek poslije 1848. godine (na evropskom kontinentu). Od te istorijske tačke se postepeno mijenja karakter države kroz promjenu osnovne paradigme – pravni odnosi u državi od te tačke dalje nisu više utemeljeni na odnosu vladar- podanici, nego, sve više i više, iako postepeno i sa velikim otporima, na kompleksnom odnosu između pravne države odnosno (kasnije) demokratske pravne države i državljana („građana“) – koji postepeno postaju punopravni subjekti prava i obaveza u pravno uređenoj državi. Od kraja apsolutizma i početka razvoja savremene države dolazi do sve intenzivnije afirmacije načela zakonitosti djelovanja državnih organa (načelo legaliteta), načela jednakosti pred zakonom, načela proporcionalnosti itd.25. Postepeno se razvijaju instituti savremene države, naročito kroz jaku sistemsku diferencijaciju institucija, razvijaju se brojni mehanizmi pravne države, civilnog društva i zatim se potpuno gube instituti apsolutističke države. Nakon razdoblja tzv. liberalne države (države "noćnog čuvara"), i sama država sve više i više preuzima ulogu socijalnog regulatora. Osim (primarno) represivne funkcije, sve izrazitija je njezina servisna i razvojna funkcija. Analogno tome se razvija i uprava, koja je integralni dio kompleksnog državnog mehanizma. U kontekstu gore pomenutih promjena treba na kratko osvijetliti i razvoj uprave i njezinih funkcija u savremenoj državi26. U policijskoj državi uprava nije imala položaja samostalne državne funkcije, bila je dio monolitnog konglomerata izvršno-upravnog aparata apsolutističke države. Uprava je bila poslušni vladarov aparat za vršenje vlasti, prije svega za obavljanje represivnih poslova. Bitna politička i socijalno-sistemska pretpostavka apsolutističke "koncentracije vlasti" (jer je vlast vladara na evropskom kontinentu de facto skoncentrisana u tom monolitnom aparatu) je relativno jednostavna društvena i socijalna struktura feudalne odnosno policijske države sa ograničenim odnosno parcijalnim interesno-političkim zastupanjem u državnim organima koji su tada postojali (u Francuskoj su to vladar i tzv. državni staleži)27. Kasnije, nakon razdoblja

24 Uporediti npr. u monografiji prof. Ive Krbeka, "Dioba vlasti", Zagreb 1943, str. 15. Slično i u djelu Smiljka Sokola i Branka Smerdela "Organizacija vlasti", Zagreb 1988, str. 4-6. 25 Uporedi npr. u djelu Johna Aldera, "Constitutuonal and Administrative Law", str. 54. O zanimljivoj razlici između načela vladavine prava (" rule of law ") u anglosaksonskoj pravnoj teoriji i načela pravne države ("Rechtstaat") u kontinentalnoj pravnoj teoriji vidi npr. u djelu Lidije R. Baste, "Politika u granicama prava", str. 112-118. Uporedi i u djelu Franza Neumanna, "Demokratska i autoritarna država", Zagreb 1992, str. 95-96. 26 Uporedi npr. u djelu prof. Eugena Pusića, Upravni sistemi I, Zagreb 1985, str. 351-415. 27 Emmanuel-Josepha Sieyes "Šta je treći stalež?" ("Qu'est-ce que le Tiers Etat?"), Filozofski vjestnik, br. 1/1990. U toj raspravi autor objašnjava potrebu za političkom emancipacijom tzv. "trećeg staleža" u predrevolucionarnom razdoblju u Francuskoj. Još krajem 18. vijeka je tu približno 200.000 predstavnika

16 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA liberalne države, sve brže se razvija intervencionistička i konačno savremena socijalna država, tj. država "blagostanja". Analogno tome, moguće je pratiti i razvoj savremene uprave. Uprava je u pravnoj državi, a naročito u savremenoj demokratskoj pravnoj državi, sve više i izraženije podređena načelu zakonitosti svoga djelovanja – podređena je zakonu i sudskoj kontroli zakonitosti djelovanja. Brz razvoj savremene države i uprave povezan je sa pravnim priznanjem ljudskih prava i sloboda, načelom podjele vlasti, kao i sa svim pravnim načelima i institutima koji su karakteristični za savremenu demokratsku pravnu državu28. U ovom prilogu želimo detaljnije obraditi pitanje sistemske diferencijacije29 upravnih sistema savremene države. Radi se o pitanju djelovanja savremene uprave, koja, zbog velike kompleksnosti društvenih i tehničkih sistema našeg vremena, više ne može obavljati svih svojih poslova neposredno, kao što ih je uspijevala obavljati u relativno jednostavnoj strukturi "klasične" policijske države. Savremena uprava obavlja umjesto jedne (represivne odnosno regulatorno-autoritativne) sve tri najvažnije funkcije: a) "klasičnu" autoritativnu funkciju, b) servisnu funkciju, kao i v) razvojnu funkciju u korist drugih društvenih (pod)sistema. Ono što je prije svega relevantno u ovom prilogu, i što želimo posebno afirmisati, jeste činjenica, da uprava ne samo da više ne obavlja u cjelini svoju servisnu i razvojnu funkciju, nego čak i regulatorno-autoritativnu funkciju postepeno (i djelimično) prenosi na nedržavne odnosno paradržavne subjekte. Ovo prije svega zbog spoznaje, da određene elemente čak i ove (regulatorne) funkcje, mogu bolje i efikasnije obavljati određeni drugi (nedržavni) subjekti. Zbog velike kompleksnosti savremenih tehničkih i drugih (pod)sistema, očigledan je trend da uprava u sve većem obimu prenosi obavljanje još do nedavno za sebe "rezervisanih" poslova na druge subjekte izvan svoje organizacione strukture. Upravo u vezi sa tim u nastavku pratimo razvoj servisne funicije državne uprave kroz razvoj privrednih i van-privrednih javnih službi, i u vezi sa njima, i razvoj tzv. nezavisnih regulatornih tijela odnosno regulatornih agencija, koje zauzimaju sve značajnije mjesto u savremenim upravnim sistemima. Ovo i stoga što je u savremenoj državi postepenu „evoluciju“ doživio i sam koncept uprave kao posebne državne funkcije. U uslovima djelovanja tzv. socijalne države i „države blagostanja“30 dolazi do postepenog razvoja novog shvatanja položaja uprave – sve više i više se djelovanje ovog mehanizma države po efikasnosti svog djelovanja upoređuje sa djelovanjem organizacija privatnog sektora, iz čega se postepeno rađa doktrina „novog upravljanja javnim sektorom“.31 U tom kontekstu se od organa državne (odnosno šire – javne) uprave očekuje stepen efikasnosti i efektivnosti koji je potpuno uporediv sa stepenom efikasnosti i efektivnosti organizacija privatnog sektora. Ovi djelimično pretjerani zahtjevi dakako ne uzimaju u obzir činjenicu da javni i privatni sektor funkcionišu na različitim paradigmatskim temeljima. Osim toga, shodno i nekim drugim klera i plemstva vladalo masi od oko 26 miliona ljudi. Sieyes se borio za eliminaciju parcijalnog političko- interesnog zastupništva, u kojem je manjina klera i plemstva kontrolisala 2/3 parlamenta. 28 Uporedi npr. u Marijan Pavčnik, "Teorija prava", Prispevek k razumevanju prava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1997, str. 457. 29 O pojmu sistemske diferencijacije i sistemske integracije vidjeti preciznije npr. u pomenutom djelu prof. Pusića, Upravni sistemi I, ibidem, str. 53-54, 105-109 i 135-221. 30 Engl. „wellfare state“. 31 Engl. „New Public Management“.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 17 MODERNA UPRAVA slabostima pokreta „novog upravljanja javnim sektorom“, postepeno se prevazilazi i ta paradigma, koja je danas poprimila formu nove paradigme – odnosno ideje o tzv. „dobroj upravi“ odnosno „dobrom vladanju“32 u uslovima djelovanja tzv. „upravne države“.33 Kao što smo već pomenuli, u teoriji uočene tendencije u savremenom svijetu u oblasti djelovanja upravnih sistemih su: porast broja upravnih organizacija, smanjenje uloge prinude, profesionalizacija uprave, diferencijacija upravnih organizacija (postojanje klasičnih i razvoj novih upravnih resora) itd.34. Sve ove tendencije, kojima možemo dodati još i trend stalne modernizacije i mijenjanja, relevantni su za našu raspravu o procesu razvoja sistema javnih službi i sa njima povezanim pitanjima razvoja nezavisnih regulatornih tijela i njihovom preuzimanju važnih poslova u sistemu savremene kompleksne društvene regulacije. U različitim evropskim državama se dešavaju slični procesi diferencijacije upravnih sistema, čak i u državama sa znatnim razlikama u stepenu društvenog i ekonomskog razvoja. Analogno toj konstataciji, može se uočiti da se smanjuju sistemske i vremenske razlike u prihvatanju i implementaciji izvjesnih globalnih modela i rješenja, a tu je bitna prednost tzv. tranzicionih zemalja što mogu koristiti brojna iskustva razvijenih zemalja (npr. država članica Evropske unije), te tako izbjeći nepotrebne stranputice i u bitno kraćem vremenskom periodu doći do određenih (prihvatljivih) rješenja, za koja je drugdje bilo potrebno puno više vremena i energije. Ako je diferencijacija upravnih sistema bila već dosta izražen trend još od početka 20. vijeka, slobodno se može reći, da se taj proces odvija neuporedivo brže u 21. vijeku. Uprava mora danas rješavati nove i sve kompleksnije probleme, i to znatno brže i efikasnije nego u prošlosti. Da bi uspješno odgovorila na te zahtjeve odnosno očekivanja, savremena uprava mora koristiti sve kompleksnije metode i postupke. U traženju odgovarajućih modela za svoje što efikasnije djelovanje, uprava je prisiljena preispitivati i efikasnost metoda djelovanja privatnog sektora kao i "implementabilnost" metoda rada toga sektora u javnom sektoru. U vezi sa tim se pojavila, kao što smo istakli, ideja tzv. "novog javnog menadžmenta", po kojoj se u djelovanje uprave odnosno upravnih sistema sve više i više uključuju načela koja se prioritetno koriste u privatnom sektoru35. Ovoj konstataciji treba dodati i ideju o znamenitom "3E" – uvo- đenju ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti na svim nivoima javnog sektora, gdje se ističe da novi javni menadžment ima sljedeće glavne karakteristike: a) fokus na menadžmentu (upravljanju), a ne politici; b) sve intenzivnije ocjenjivanje performansi i efikasnosti rada na svim nivoima upravnih sistema; v) osnivanje sve većeg broja javnih agencija koje djeluju na principu racionalnosti i kontrole troškova; g) uvođenje kvazi tržišta u djelovanje javnog sektora i uključivanje privatnog sektora u obezbjeđivanje javnih usluga (tzv. "contracting out"), itd.

32 Engl. „Good overnment“ odnosno „good governance“. 33 Engl. „the Administrative State“. 34 Uporedi u djelu Eugena Pusića, Nauka o upravi, Zagreb 1986, str. 43-82. 35 "Novi javni mendžment doneo je u javnu upravu (i širi javni sektor) instrumente slične onima koje koriste organizacije privatnog sektora." Dragoljub Kavran, Evropski upravni prostor, reforma i obrazovanje državne uprave, "Pravni život", Beograd, br. 9, tom I, 2004, str. 1059-1075 (1063).

18 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Javni sektor, naročito u oblasti tzv. privrednih javnih službi, u savremenoj državi podvrgnut je veoma širokim i izraženim procesima privatizacije, liberalizacije i deregulacije. U sistemu javne uprave – neposredno na periferiji sistema državne uprave – stvaraju se i razvijaju brojne nove para-državne institucije koje su svojim djelovanjem u velikoj mjeri samostalne u odnosu na državnu izvršnu vlast i državnu upravu, a njihov najvažniji novi zadatak postaje regulacija, razvoj i unapređenje određenih novih tržišta u javnom sektoru – naročito u oblasti tzv. privrednih javnih službi.36 Od premijerke Margaret Tačer dalje npr. u Velikoj Britaniji počinju uvoditi nove prijeme u djelovanje javnog sektora. Jedan od najznačajnijih i najpoznatijih je program uvođenja "agencija sljedećih koraka"37. Radi se o formiraju čitavog niza takvih administrativnih agencija38. U tom kontekstu je trebalo najprije obaviti određene analize i doći do odgovora na pitanja: a) šta država treba da finansira i da radi, b) šta država treba da finansira, ali ne radi, te v) šta država ne treba ni da finansira ni da radi. Riječ je dakle o globalnom prestrukturisanju upravnog sistema zbog njegove veće racionalnosti, a u okviru tog prestrukturisanja upravne strukture, zadržavaju se samo one funkcije i nadležnosti, za koje je opravdano da ostaju u toj strukturi (radi se dakle o onim javnim uslugama koje se ne mogu prepustiti ni para-državnim organizacijama ni "nevidljivoj ruci" Adama Smitha39). Na drugoj strani se osnivaju javne agencije i druga slična regulatorna tijela, na koje se prenosi dio poslova i funkcija državne uprave, jer je utvrđeno, da obavljanje takvih javnih poslova jeste potrebno, ali nije potrebno, da ih obavlja neposredno država (dakle, država to finansira, neposredno ili posredno – npr. tako što odobrava tarife za rad tih agencija). Konačno, na trećem nivou je u Velikoj Britaniji u vrijeme vladavine Margaret Tačer postojala cijela vrsta javnih djelatnosti i usluga, gdje je došlo do deregulacije i čak do privatizacije (u nekim oblastima veoma radikalno za naša shvatanja, tako da su privatizovali odnosno djelimično privatizovali i neke zatvore). Ovi procesi u Velikoj Britaniji su kasnije u velikoj mjeri uticali na slične procese i u drugim (naročito) evropskim zemljama. Ovaj uvodni dio priloga dakle možemo zaključiti konstatacijom, da se u savremenim upravnim sistemima, kroz nužnu diferencijaciju zbog enormnog povećanja

36 Uporedi u prilogu prof. dr Ivana Koprića, mr Anamarije Muse i mr Vedrana Đulabića, „Europski standardi regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma“, Hrvatska javna uprava, br. 3, 2008, godina 8, str. 648. 37 Engl. "Next Steps Agencies". O tome vidjeti npr. prilog "What Lessons Can We Learn from the UK's Next Steps Agencies Model?", Report, Andrew Limb, 2001 (vidjeti npr. Na web-sajtu: http://www.statskontoret.se/upload/Publikationer/2001/200123.pdf). 38 Na dan 1. aprila 2004 u Velikoj Britaniji postoji npr. više od 120 takvih agencija. Posebno je značajna Civil Service College (osnovana 1970. kao Centar javne uprave za obuku, a postao je agencija od 1989. god.), koja se stara o stalnom usavršavanju upravnih kadrova u Velikoj Britaniji. Civil Service College, Management in Government. 39 Adam Smit,vodeći ekonomski teoretičar prosvetiteljstva, čije je djelo "Bogatstvo naroda" (1776) postalo temelj liberalne ekonomske teorije, dao je teorijsku podršku tržišnoj ekonomiji zasnovanoj na ponudi i potražnji: "Verovao je da konkurencija reguliše samu sebe, kao neka, nevidljiva ruka' drži pohlepu pod kontrolom i promoviše opšte dobro. Na primer, ako neki trgovac naplaćuje previsoku cenu, njega će iz posla izbaciti konkurent koji je voljan da prihvati manji profit." Marvin Peri, Intelektualna istorija Evrope, CLIO, Beograd, 2000, str. 300.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 19 MODERNA UPRAVA kompleksnosti upravnih sistema40 i njihove relavantne sistemske okoline, potpuno mijenja i karatker klasične uprave. Od svih najvažnijih funkcija uprave (regulatorna, servisna i razvojna funkcija), savremena uprava u cjelini ne zadržava nijednu od njih isključivo za sebe. Savremeni trend je, da se sve veći obim servisnih i razvojnih, ali i regulatornih poslova, prenosi na nedržavne odnosno paradržavne subjekte, a pri tome država, tj. uprava zadržava samo određene kontrolne i regulatorne funkcije.

ODREĐENA UVODNA TERMINOLOŠKA PITANJA

Problem visokog stepena kompleksnosti obavljanja funkcija i poslova savremene uprave pokušava se riješiti kroz prenos određenih poslova – naročito regulacije privrenih i van-privrednih javnih službi – na tzv. "upravne agencije" odnosno "nezavisna regulatorna tijela". Na početku treba terminološki pojasniti dva relevantna pojma: pojam "agencija" i pojam "regulatorno tijelo", da bi kasnije prešli na precizniju elaboraciju njihovog mjesta i uloge u određenim uporednim pravnim odnosno upravnim sistemima savremenih država, kao i na supra-nacionalnom nivou (na nivou Evropske unije). Pravni položaj regulatornih tijela i agencija nije u svakoj zemlji isti. Negdje su ova tijela dio državne uprave, a negdje imaju pravni status sui generis, koji je nezavisan od vlade i resornih ministarstava. U nekim zemljama postoje posebni statusni zakoni, koji regulišu pravno-statusna pitanja djelovanja agencija (npr. Slovenija, Srbija), a u drugim zemljama takvog generalnog statusnog zakona nema (npr. Crna Gora, Hrvat- ska).41 Katkad, agencije imaju značajna regulatorna ovlašćenja.42 I sam pojam "agencija" je veoma difuzan, njegova precizna definicija nije jednostavna. Čak i više od toga, moglo bi se reći da se radi o problemu konfuzije pri upotrebi pojma "agencija". Postoji nekoliko statusnih modaliteta, u kojima se danas pojavljuju "agencije", npr.: - agencija kao organ odnosno organizacija iz (užeg) sistema državne uprave (osnovana propisom, koji određuje strukturu državne uprave)43; - agencija kao posebno regulatorno para-državno tijelo osnovano zakonom za određenu oblast na centralnom upravnom nivou (npr. oblast telekomunikacija, energetike, radiodifuzije, saobraćaja i veza, ...)44;

40 Povećanje kompleksnosti upravnih sistema je naravno samo odgovor na povećanje kompleksnosti drugih relevantnih sistema odnosno relevantne sistemske okoline. Sistem se mora nužno strukturalno diferencirati da bi na taj način mogao odgovoriti na povećanje kompleksnosti tj. odgovoriti na povećanje kompleksnosti svoje strukture i kompleksnosti (ili broja interakcija) drugih relevatnih sistema iz svoje sistemske okoline. Vidi precizniju elaboraciju u djelu Eugena Pusića, Upravni sistemi, Zagreb 1985, str. 11-33 i 121-303. 41 U Srbiji razlikujemo dvije vrste agencija: a) javne agencije kao nedržavne subjekte sa regulatornim javnim ovlašćenjima i b) tzv. državne agencije kao posebne upravne organizacije u sastavu državne uprave; Stevan Lilić, Predrag Dimitrijević, Milan I. Marković, Upravno pravo, drugo izmenjeno i dopunjeno izdanje, Beograd, 2006, str. 172-174. 42 Npr. u SAD administrativne agencije imaju tzv. sekundarnu zakonodavnu funkciju, a zakonodavni organ - Kongres, ima primarnu zakonodavnu funkciju (vidjeti npr. u Douglas, 1956). U nekim drugim sistemima se ta regulatorna ovlašćenja prenose u obliku javnih ovlašćenja za obavljanje određenih poslova državne uprave (npr. u Sloveniji). 43 Npr. Agencija Republike Slovenije za zaštitu životne okoline ili Agencija za duvan Republike Crne Gore.

20 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

- agencija kao posebno javno-pravno tijelo pod nadzorom državnog parlamenta za obavljanje određenih državnih funkcija iz oblasti državne bezbijednosti45; - agencije kao posebna tijela na lokalnom nivou upravnog sistema (npr. opštinske agencije za upravljanje otpadnim vodama); - agencija kao privatno-pravna organizacija (npr. agencija za posredovanje nekretnina, agencija za organizovanje turističkih putovanja itd.). Iz gore navedenog može se konstatovati postojanje velike konfuzije u statusnim oblicima i upotrebi pojma "agencija". To dovodi do problema opredjeljevanja sadržaja i razumijevanja pravnog položaja ovih organizacija. Ovdje samo upozoravamo na taj problem i zauzimamo se za doslednu upotrebu ovog statusnog oblika i pojma u pozitivnom pravu, upravo s ciljem da se spriječi gore pomenuta terminološla i statusno- pravna konfuzija46. Pojam "regulatorno tijelo" proizilazi iz pojma "regulacija". Regulisati znači kontrolisati i usmjeravati pomoću pravila, ograničenja i (na kraju) sankcija.47 Dakle, regulisati znači kontrolisati i usmjeravati pomoću pravila, a regulatorno je ono, što ima moć da zvanično kontroliše određenu sferu, kako bi obezbijedili sigurnost pravilnog djelovanja sistema48. U političkom smislu ovaj izraz se može tretirati kao pravilo ponašanja koje je direktno zaštićeno legitimnim sankcijama od strane države (naravno na kraju, ako otkažu svi drugi mehanizmi za implementaciju postavljenog pravila). Koncept regulacije se tako u realnom pravnom sistemu proteže sve od najviših opštih i apstraktnih pravnih pravila ponašanja (ustavni nivo), preko nivoa originernog zakonskog regulisanja (najvažniji nivo pravne regulacije u savremenom društvu), preko podzakonskih mehanizama regulacije (vladine uredbe, pravilnici ministara itd.), pa sve do regulatorne funkcije nedržavnih subjekata na koje su prenesene određena javna ovlašćenja – kao što se može konstatovati – čak i ovlašćenje za opštu i apstraktnu društvenu regulaciju u određenoj oblasti (npr. izdavanje pravilnika i sličnih opštih i apstraktnih pravila, kao i konkretnih i pojedinačnih upravnih akata). Jedna bitna razlika između subjekata državne i nedržavne regulacije je prije svega u tom, da su za subjekte državne regulacije obezbijeđeni neposredni državni mehanizmi sprovođenja („ius imperium“ - po potrebi i prisilnim metodima), dok na drugoj strani nedržavni subjekti

44 Npr. Agencija za energetiku ili Agencija za radioaktivne otpatke u Sloveniji ili Agencija za telekomunikacije u Crnoj Gori. 45 Npr. Agencija za nacionalnu bezbijednost u Republici Crnoj Gori. 46 Tako je npr. u Crnoj Gori Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave predviđena Agencija za duvan (u ovom slučaju kao neposredan organ državne uprave). Znači, Agencija za telekomunikacije nije isto što i statusni oblik agencije koja je predviđena Zakonom o državnoj upravi, nego se radi o "drugom tipu" agencije - u ovom slučaju je to je para-državni organ koji nema status klasičnog organa državne uprave. Stoga, u budućim normativnim rješenjima, treba jasnije odrediti status različitih vrsta agencija (onih unutar strukture državne uprave odnosno državne strzkture i onih van nje), a posebno onih koje vrše regulatornu funkciju. U vezi sa time je npr. u Sloveniji usvojen poseban Zakon o javnim agencijama, koji uređuje statusnopravni položaj upravo ovih "regulatornih" i nekih drugih oblika agencija („stručnih“ i „razvojnih“), koje, međutim, nemaju statusa organa državne uprave pošto za organe državne uprave. 47 Vidjeti preciznije u Lexicon of Terms and Concepts in Public Administration, Public Policy and Political Science, 1998, str. 360-362. 48 Uporedi u Oxford Advanced Learner's Dictionary, 2000, str. 1071.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 21 MODERNA UPRAVA regulacije iza sebe uvijek mora imati "podršku" državne sankcije – paradržavna tijela dakle ne mogu neposredno i samostalno prisilno izvršavati svoje akte. Povezujući se sa opštim pojmom "regulacija", izraz "regulatorno tijelo" je dakle tijelo koje reguliše odnosno upravlja, kontroliše, tj. usmjerava ekonomske, kulturne, društvene i druge aktivnosti (u javnom interesu). Regulatorno tijelo (npr. regulatorna agencija), posjeduje određeni stepen institucionalne samostalnosti u odnosu na političke centre moći i od upravnog sistema države (vlade i nadležnih ministarstava). Regulatorna agencija se dakle osniva kako bi regulisala, nadzirala, kontrolisala standarde, postavljena pravila itd. (npr. određenog programa vlade ili nekih dijelova javnog odnosno privatnog sektora). Zavisno od pojedine oblasti, ove agencije mogu se pojaviti kao: a) agencije na supra-nacionalnom nivou; b) agencije na nacionalnom (centralnom upravnom) nivou, v) agencije na regionalnom nivou, te g) agencije na nivou lokalne samouprave. Po- negdje, ovim agencijama se daje i kvazisudska funkcija – funkcija rješavanja određene vrste sporova.49 Konstatujmo na kraju ovog dijela priloga, da javna regulatorna tijela odnosno javne regulatorne agencije u statusnom smislu nalaze svoje mjesto u sistemima javne uprave. Najčešće se dakle ne nalaze (odnosno pravilnije – ne bi se smjele nalaziti) neposredno u organizacionoj strukturi državne uprave, već spadaju u red paradržavnih institucija, i upravo to im omogućava viši stepen samostalnosti. Ove institucije obavljaju važna javna ovlašćenja (ovlašćenja izdavanja normativnih akata, upravnih akata u smislu odlučivanja u konkretnim postupcima, obavljanja određenim materijalnih radnji – ponegdje čak i u inspekcijskom postupku, a ponegdje imaju čak i kvazisudska ovlašćenja).

PRIVREDNE I VAN-PRIVREDNE JAVNE SLUŽBE KAO INTEGRALNI DIO SAVREMENE JAVNE UPRAVE

Pojam javne službe50 možemo opredijeliti kao djelatnost koja je nužna za djelovanje i razvoj društvene zajednice, a za funkcionisanje javnih službi važi poseban pravni režim. Javne službe obezbjeđuju javna dobra i javne usluge – u javnom interesu, kada država zbog određenih razloga (prije svega zbog tradicije) ne dozvoljava da se ovakva javna dobra i javne usluge obezbjeđuju na tržištu51. Korišćenje javnih dobara odnosno javnih usluga koje se obezbjeđuju djelovanjem tzv. obaveznih (obligatornih) privrednih javnih službi u načelu je dakle obavezno, dok je korišćenje tzv. izbornih (fakultativnih) javnih dobara odnosno javnih usluga – fakultativno odnosno ne-

49 Npr. u američkom pravnom sistemu (SAD). Uporedi npr. u djelu Bernarda Schwartza, Administrative Law, Boston and Toronto 1984, str. 1-32. 50 Engl. Public Service(s) odnosno Public Utilities. 51 Kao glavne karakteristike ovih službi, naročito tzv. „privrednih javnih službi“, obično se navode: univerzalnost, kontinuitet, kvalitet, prihvatljivost cijene i briga o zaštiti potrošača. Uporedi npr. u prilogu autora Ivana Koprića, Anamarije Muse i Vedrana Đulabića „Europski standardi regulacije službi od općeg interesa: (kvazi)nezavisna regulacijska tijela u izgradnji modernog kapitalizma“, Hrvatska javna uprava, godina 8, br. 3, 2008, str. 649.

22 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA obavezno. Djelovanje javnih službi se finansira plaćanjem cijene javnih dobara odnosno javnih usluga, iz državnog budžeta, ili iz drugih izvora koje određuje zakon. Nosioci djelatnosti javnih službi dakle realizuju tzv. servisnu funkciju države odnosno državne uprave. Pojam javnih službi se razvio u Francuskoj, a taj pojam (javne službe)52 prvi put se upotrijebio u slučaju „Blanco contra l’Etat“ iz 1873. godine. Kao utemeljitelj ideje javne službe svakako je nesporan Leon Digi s svojim djelom „Preobražaji javnog prava“. Njegov stav je da država i nije ništa drugo do konfederacija javnih službi, a ove službe se pojavljuju kao rezultat procesa diferencijacije između upravljača na jednoj i naroda (upravljanih) na drugoj strani. Dakle, po Digijevem mišljenju je javna služba bit i istovremeno ograničenje javne vlasti. U drugim pravnim sistemima, na koje je uticao francuski razvoj javnih službi, ove službe različito opredjeljuju i nazivaju53, ali je suština svugdje ista: radi se o službama koje u društvenoj zajednici obezbjeđuju određena najvažnija javna dobra i javne usluge. Javne službe mogu biti organizovane na državnom nivou, i u tom slučaju je za njihovo djelovanje odgovorna država, ili mogu biti lokalne – a u tom slučaju je za njihovo djelovanje odgovorna samoupravna lokalna zajednica. Resorni zakoni iz pojedinih oblasti (npr. zdravstvo, kultura i sl.) izričito određuju podjelu nadležnosti između državnih i lokalnih privrednih (naravno i vanprivrednih) javnih službi. Tako npr. lokalna zajednica mora obezbijediti realizovanje onih javnih službi koje su zakonom određene kao obavezne (obligatorne) javne službe, dok se propisom lokalne zajenice može odrediti da se na teritoriji takve lokalne samouorave zajednice obavljaju i druge privredne (i vanprivredne) javne službe koje su određene kao fakultativne (ne- obligatorne) javne službe – što znači da lokalna samoupravna zajednica samostalno odlučuje o tome hoće li ili neće organizovati djelovanje takvih javnih službi. Kao što smo istakli, jedna od doktrinarnih podjela javnih službi te službe dijeli na privredne i vanprivredne javne službe. U pojedinom pravnom sistemu je djelovanje takvih javnih službi uobičajeno regulisano posebnim pravnim propisima. Tako je npr. u Republici Sloveniji djelovanje tzv. privrednih javnih službi uređeno sa dva posebna pravna akta54. Od pojma „javna služba“ moramo u doktrinarnom smislu razlikovati pojam „infrastrukturni objekti i postrojenja“ koji se odnosi na stvari (pokretne odnono nepokretne) koje su nužne za realizovanje djelatnosti (privrednih i vanprivrednih) javnih

52 Fra. „service public“, „service du public“. Danas fancuska pravna teorija ove službe dijeli na upravne javne službe „la service public administratif“ i privredne odnosno industrijske javne službe „la service public industriel et commerciaux“. U Francuskoj se, za razliku od nekih drugih uporedno-pravnih sistema, pojavljuje i treća vrsta javnih službi – tzv. sudske javne službe „le service public et la puissance publique“. Ovo je npr. u slovenačkom sistemu javnih službi neprihvatljivo pošto postoji temeljna podjela na javne službe i na ono što su osnovne funkcije države u smislu obavljanja tzv. „ius imperiuma“. 53 Npr. u njemačkoj upravno-pravnoj doktrini za te službe upotrebljavaju izraz „Dienst an der Oeffentlichkeit“, „oeffentliche Dienst“. 54 Djelovanje privrednih pravnih službi je regulisano Zakonom o privrednim javnim službama ("Službeni list Republike Slovenije", br. 32/93), dok je djelovanje tzv. vanprivrednih javnih službi (u Crnoj Gori su to npr. javne ustanove) u Sloveniji regulisano Zakonom o zavodima ("Službeni list Republike Slovenije", br. 12/91 i 8/96).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 23 MODERNA UPRAVA službi.55 Obzirom na javnu namjenu ovakvnih postojenja pravni režim njihovog korišćenja mora biti prilagođen prirodi odnosno namjeni realizovanja javnih službi. Jedno od najvažnijih pravila pravnog režima infrastrukturnih objekata odnosno postrojenja je da moraju nosioci javnih službi koji upotrebljavaju takve infrastrukturne objekte odnosno postrojenja takva postrojenja koristiti u skladu sa njihovom (javno- pravnom) namjenom. Konačno, makar kratko treba opredijeliti i pojam tzv. „javnog dobra“. Javno dobro je stvar koja je pod jednakim uslovima (te uslove u uporednom pravu uobičajeno određuje zakon) i u skladu sa primarnom namjenom upotrebe takve stvari (i to treba odrediti zakonom), u jednakom obimu i na jednak način dostupna bilo kome. Javno dobro može biti prirodno (npr. riječna ili jezerska obala) ili građeno javno dobro (npr. javne ceste i sl.). Često se dešava da i tzv. infrastrukturni objekti i postrojenja (dakle stvari koje su namijenjene realizovanju djelatnosti javnih službi) mogu u određenom obimu ili u cjelini imati i karakter javnog dobra. Javnost odnosno korisnici dakle upotrebljavaju te stvari (javno dobro) samo posredno – preko korišćenja javnih dobara odnosno javnih usluga koje „proizvode“ odnosno obezbjeđuju nosioci javnih službi time što koriste stvari koje predstavljaju javnu infrastrukturu odnosno javna postrojenja. U uporednom pravu privredne javne službe mogu biti organizovane u različitim statusno-pravnim oblicima. Najčešći takvi oblici su javna preduzeća i koncesije, a osim toga u uporednom pravu možemo naći i druge oblike (npr. ulaganje javnog kapitala u pravna lica privatnog prava radi obavljanja određenih važnih javnih poslova, kao i druge oblike tzv. javno-privatnog partnerstva). Javno preduzeće je u uporednom pravu pravno lice javnog prava koje realizuje djelatnosti tzv. privrednih javnih službi – dakle djelatnosti javnog karaktera i u javnom interesu. Dakle, javna preduzeća su jedan od statusno-pravnih oblika izvođenja djelatnosti javnih službi. Od privrednih društava (preduzeća i sl.) se javna preduzeća razlikuju prije svega po pitanju upravljanja. Osnivač javnog preduzeća je država ili lokalna zajednica koje za sebe zadržava upravljanje u javnom preduzeću. To, prije svega, znači da država odnosno organ lokalne samouprave u javnom preduzeću imenuje rukovodstvo javnog preduzeća, određuje uslove djelovanja takvog preduzeća, a osim toga obezbjeđuje i neposredan uticaj na realizovanje djelatnosti javnog preduzeća. Takvo preduzeće se dakle uobičajeno ne upravlja obzirom na strukturu uloženog kapitala kao što je to slučaj kod „klasičnih“ privrednih društava. Javno preduzeće realizuje provrednu javnu službu koje je regulisana (često i monopolna javna djelatnost). Javna preduzeća zato nalazimo u oblastima državnih i lokalnih javnih službi, moguća je njihova obavezna (obligatorna) ili neobavezna (fakultativna) forma. Na državnom nivou se javna preduzeća nalaze prije svega u oblastima energetike, vodoprivrede, željezničkog saobraćaja, telekomunikacija, poštnih usluga i sl. Na lokalnom nivou se ovaj oblik pojavljuje prije svega u oblasti zaštite životne sredine, lokalne putne ingrastrukture, itd. Koncesionirana privredna javna služba predstavlja oblik obezbjeđivanja javnih dobara odnosno javnih usluga na način da je na jednoj strani lice privatnog prava – koncesionar, a na drugoj strani država ili lokalna samoupravna zajednica – koncedent.

55 Radi se npr. o vodovodnoj mreži, mreži i postrojenjima za distribuciju električne energije, itd.

24 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ovaj odnos se uređuje na temelju sklopljenog koncesionog ugovora kao posebnog tzv. upravnog ugovora. Za ovaj način obezbjeđivanja realizovanja privredne javne službe karakterističan je prije svega prenos izvođenja javne službe privatno-pravnom subjektu na mjestima gdje se susreću javni i privatni interesi. Koncendent daje koncesiju zbog zadovoljavanja javnog interesa, a koncesionar prihvata koncesiju zbog svog vlastitog poslovnog interesa i određenog profita. Koncesiju će koncedent dati kada ocijeni da će ovim putem obezbijediti racionalnije (prije svega jeftinije) realizovanje poslova javne službe za potrebe odnosno u korist korisnika određenih javnih dobara odnosno javnih usluga. Osim gore pomenuta dva oblika realizovanja poslova privrednih javnih službi u uporednom pravu se pojavljuju i drugi oblici – npr. ulaganje javnog kapitala (sredstava države ili lokalne zajednice) u pravna lica privatnog prava radi obezbjeđivanja izvođenja određenog zadatka odnosno obezbjeđivanja javnih dobara i/ili javnih usluga. Privredne javne službe se kao djelatnosti izvode u oblasti privredne javne infrastrukture, zaštite životne sredine, energetike, telekomunikacija, pošte i poštanskih usluga, saobraćaja, vodoprivrede, i sl. Izraz koncesija koristi se i za određene druge slične odnose između države odnosno lokalne zajednice (kao koncedenata) i drugog lica (kao koncesionara). Tako se npr. može raditi o dobivanju prava iskorištavanja prirodnog izvora ili prava obavljanja određene djelatnosti pod posebnim pravnim režimom.56 Koncesionar privrednu javnu službu obavlja u svom imenu i za svoj račun na osnovu ovlašćenja koncedenta. Koncesionar može biti fizičko ili pravno lice ako ispunjava uslove za obavljanje djelatnosti koja ja predmet privredne javne službe.57 Što se tiče pravnih odnosa u koje ulaze lica koja obavljaju djelatnosti privrednih javnih službi, treba razlikovati pravne odnose izemđu države (odnosno lokalne samo- upravne zajednice) i lica koje obalja djelatnost privredne javne službe na jednoj strani, te pravne odnose između lica koja obavljaju djelatnost privredne javne službe i korisnika javnih usluga i javnih dobara. Pravni odnosi između države (odnosno organa lokalne samouprave zajednice) i lica koja obavljaju djelatnost privredne javne službe mogu biti različitog karaktera. Takvi odnosi mogu biti autoritativni (npr. kada se odnose na nadzor nad zakonitošću rada lica koja obavljaju djelatnosti privrednih javnih službi), ili neautoritativni (npr. kada se radi o ugovornim odnosima do kojih dolazi u slučaju obavljanja koncesije javne službe). Što se tiče odnosa ministarstava do lica koja obavljaju javne službe – takvi odnosi proizilaze već iz odgovorajućih funkcija uprave po kojima su ministarstva dužna da obezbijede realizovanje poslova državnih javnih službi. Time ministarstva obez- bjeđuju svoj uticaj nad licima koja obavljaju poslove javnih službi – i to u obliku realizovanja tri različite vrste nadzora (kontrole): a) kontrolu nad zakonitošću opštih akat; b) instancioni nadzor nad zakonitošću pojedinačnih upravnih akata, i c) nadzor nad izvođenjem djelatnosti javnih službi. Prvi oblik nadzora se odnosi samo na kontrolu nad licima koja obavljaju djelatnosti javnih službi (uobičajeno se radi o kontroli javnih preduzeća kod kojih je vlada osnivač). U okviru ovog nadzora nadležno ministarstvo

56 Uporedi npr. u prilogu prof. dr Rajka Pirnata, Problematika pravne ureditve koncesij, Javna uprava 1999, br. 1, str. 7-9. . 57 Uporedi u prilogu Aleksija Mužine, Pravna ureditev koncesij v Republiki Sloveniji in EU, 2004, str. 442.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 25 MODERNA UPRAVA može upozoriti lice koje obavlja poslove javne službe da njegovi opšti akti nisu u skladu sa ustavom i zakonom, i onda mu predložiti odgovarajuće rješenje toga problema. Što se tiče drugog oblika kontrole – radi se o nadzoru nad pojedinačnim upravnim aktima kojima lica koja obavljaju poslove javne službe odlučuju o pravima, obavezama i pravnim interesima korisnika javnih usluga odnosno javnih dobara. Nadležno ministarstvo je u ovom položaju uobičajeno drugostepeni (žalbeni) organ kada na prvom stepenu odlučuje lice koje obavlja poslove javne službe. Konačno, kada se radi o nadzoru nad izvođenjem djelatnosti javne službe, ovakav se nadzor odnosi na sve kategorije lica koja obavljaju djelatnosti javnih službi. Sadržaj ovog oblika nadzora se određuje prema pravilima struke. U okviru prava Evropske unije se o privrednim javnim službama govori kao o „službama od opšteg privrednog interesa“. Značaj ovih službi se u Evropi neprestano povećava.58 U Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice može se pronaći izraz „usluge opšteg značaja (javne službe).59“Kasnije ćemo se ovom pitanju u okviru Evropske unije još vratiti, kada budemo obrađivali pitanje djelovanja tzv. nezavisnih regulatornih tijela na nivou Evropske unije.

KRATAK UPOREDNI POGLED NA RAZVOJ "JAVNIH AGENCIJA" ODNOSNO "REGULATORNIH TIJELA"

Za regulisanje djelovanja različitih javnih službi odnosno „djelatnosti od posebnog društvenog interesa“, osnivaju se tzv. javne agencije odnosno druga „regulatorna tijela“ – u SAD i određenim zapadno-evropskim državama odavno, a u posljednje vrijeme veoma intenzivno i u tzv. „tranzicionim“ zemljama. Tako se takve javne agencije osnivaju npr. u oblasti regulisanja željezničkog saobraćaja, energetike, upravljanja radioaktivnim odpadom, pošte i poštanskih usluga, telekomunikacija, ali i u oblastima npr. nadzora nad osiguravajućim društvima, trgovanja hartijama od vrijednosti itd. Američke regulatorne agencije su se pojavile već osamdesetih godina 19. vijeka. Od tog vremena one izazivaju zabrinutost teoretičara iz oblasti ustavnog prava, pošto njihovom pojavom nastaje poteškoća svrstavanja ovih agencija i njihovih funkcija u 'čisti' teoretski model trodiobe državne vlasti. Prema izvještaju jednog specijalnog parlamentarnog odbora iz 1937. godine ocjenjuje se da su nezavisne agencije postale 'bezglava četvrta grana vlasti' i 'nevjerovatan konglomerat neodgovornih agencija i nekoordinisanih ovlaštenja' koja 'povređuju osnovnu teoriju američkog ustava, po kojoj

58 Danas se u okviru djelovanja javnih službi u Evropskoj uniji ostvari 7 % bruto nacionalnog dohotka, a u tim službama je zaposlenih 5 % radne snage u Evropskoj uniji. Uporedi u djelu Petre i Boštjana Ferka „Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva“, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 25. 59 Engl. „services of general interest.“ Ovaj izraz pokriva i tržišne i van-tržišne djelatnosti, a može se zaslijediti npr. u 16. i 86. članu Ugoovra o osnivanju Evropske zajednice. Ipak, ovaj izraz se upotrebljava prije svega za usluge privredne prirode (dakle u smislu „privrednih javnih službi). Inače, u pravu EU se ovaj pojam („services of general interest“) upotrebljava i u drugim terminološkim nijansama – npr. kao „services of general economic interest“ ali „public service.“

26 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA treba da postoje tri, i samo tri grane državne vlasti'. Ovaj odbor je, dalje, zaključio da Kongres nije našao efikasnu formulu da ih kontroliše, predsjednik nije u mogućnosti da ih kontroliše, a sudovima su odgovorne samo za zakonitost svoga rada60. Problem ovdje je, po mišljenju američke pravne teorije u tome, što se delegacijom zakonodavne nadležnosti (makar djelimično), mijenja i priroda ustavne države – zakonodavnu funkciju i funkciju utvrđivanja sadržaja javnih politika od zakonodavca preuzima "birokratija". Tako, veoma značajnu "vlast" sprovode parlamentu neodgovorni javni službenici, koji su u sistemu slabo kontrolisani, i nisu neposredno odgovorni ni biračkom tijelu ni bilo kome drugome. Glavna ideja predstavničke demokratije je, suprotno, upravo u tome, da se obezbijedi odgovornost i zakonodavca i drugih "normo- davaca" državljanima. Stav američke pravne teorije je da se delegacijom velikih nadležnosti javnim agencijama, između ostalog, smanjuje čak i značaj izbora. Ovaj problem je bio jako izražen u američkom pravnom sistemu, gdje su zbog sve intenzivnije regulatorne djelatnosti ovih javnopravnih agencija (regulatornih agencija) počeli sprovoditi tzv. "provjeru normi" (engl. "rules review"), dakle kontrolu normativne funkcije ovih agencija. Ovu kontrolu su sprovodili u okviru posebnih odbora zako- davnog tijela, a ti odbori su dobili nadležnost provjeravati, da li su ove izvršne regulatorne agencije u sprovođenju svojih nadležnosti ostale u granicama svoje regulativno-normativne nadležnosti. Britanske "agencije" se pojavljuju 80-tih godina prošlog vijeka u okviru razmaha ideje "novog javnog menadžmenta". Prvobitno, ideja proizilazi iz činjenice da su se u ministarstvima miješale funkcije pripreme propisa sa njihovim sprovođenjem (implementacijom). Time se je u bitnom obimu gubila objektivnost ocjenjivanja ne samo kvaliteta pripremljenih i usvojenih propisa, nego i efikasnosti njihovog spro- vođenja. Na drugoj strani je došlo i do empirično potvrđene spoznaje, da se u okviru ministarstava uvijek davala prednost kreiranju novih javnih politika, dok se je relativno zanemarivalo pitanje efikasnosti izvršavanja odnosno sprovođenja tih javnih politika. Važna u vezi sa tim je bila i spoznaja, da je sprovođenje propisa prije svega stvar stručnosti, efikasnosti, profesionalnosti i kvaliteta, a u mnogo manjoj mjeri stvar političkog uticaja, kojeg treba u što većoj mjeri eliminisati u fazi sprovođenja propisa zbog načela jednakosti pravnih subjekata pred zakonom. Obzirom na gore navedene razloge su u Velikoj Britaniji došli do zaključka, da je optimalno određene operativno-izvršne poslove uprave "izvući" iz ministarstava i prenijeti ih u nadležnost posebnim, relativno samostalnim jednicima izvan ministarstava – tzv. agencijama. Tim jedinicama su dali upravljačku autonomiju sa kompetentnim rukovodstvima (direktorima), a zatim su ih postavili izvan domašaja neposrednih

60 Uporedi statvove npr. Jamesa R. Bowersa, "Regulating the Regulators", An Introduction to the Legi- slative Oversight of Administrative Rulemaking, str. 14. Tu autor navodi sledeće: "...When properly understood, Madisonian separation of powers is clearly not the wooden principle found in Chadha and Bowsher (dva primjera iz oblasti 'podjele vlasti' u SAD: Immigration and Naturalisation Service v. Chadha iz 1983l godine i Bowsher v. Synar iz 1986. godine). Instead, it is a flefible principle that can accommodate the need for redelegation. But this flexibility does not mean that the redelegation of lawmaking power to administrative agencies raises no problems in regard to separation of powers ...". Uporedi npr. i u članku Arsena Bačića "Ustav SAD i podjela vlasti", str. 128-143, kao i u prilogu Branka Smerdela "Problemi normativizma u suvremenoj američkoj teoriji i političkoj praksi", NZ, br. 12, str. 1251-1266.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 27 MODERNA UPRAVA političnih interesa i dnevne politike. Osim toga su ovim agencijama omogućili finansiranje iz samostalnih finansijskih izvora odnosno iz vlastitih prihoda. U slučaju da prihodi premašuju rashode, određeni dio prihoda se mogao upotrijebiti i za nagrađivanje zaposlenih lica u agenciji kao i za određene razvojne projekte. U Velikoj Britaniji su u jednom periodu imali oko 130 ovakvih agencija, a danas ih je nešto manje, ali ne bitno manje61. Javne agencije su se nedavno pojavile kao poseban statusni oblik i u državama sa prostora nekadašnje (druge) Jugoslavije. Tako je npr. u Sloveniji 2002. godine usvojen poseban Zakon o javnim agencijama, koji uređuje statusna pitanja djelovanja svih institucija sa takvim pravnim statusom. Ovaj zakon je oblikovan kao lex generalis za sva statusno-pravna pitanja djelovanja odnosno statusa javnih agencija, a u resornim zakonima iz pojedine upravne oblasti se uređuju materijalno-pravna pitanja djelovanja javnih agencija (što znači, da u principu ti resorni zakoni ne regulišu statusno-pravna pitanja djelovanja javnih agencija, nego ih samo osnivaju i daju im određena javna ovlašćenja u određenoj oblasti). U statusnom smislu su u Sloveniji javne agencije kreirane za vršenje tri vrste poslova: a) regulatornih poslova, b) razvojnih poslova i v) stručnih poslova iz određene oblasti. U praksi se ti poslovi i prepliću, tako, da jedna javna agencija može obavljati i dvije vrste ili čak i sve navedene vrste poslova. Klasičan primjer regulatorne agencije je npr. Agencija za regulisanje tržišta hartija od vrijednosti. Osnovni zadatak ove agencije je da svojim propisima i drugim aktima reguliše djelovanje tržišta hartija od vrijednosti, vodi konkretne (posebne) upravne postupke, izdaje rješenja (konkretne i pojedinačne upravne akte), licence itd. Tipičan primjer agencije koja obavlja pretežno razvojne poslove je npr. Agencija za regionalni razvoj. Konačno, tipičan primjer agencije koja obavlja stručne poslove je Agencija za javno-pravne evidencije i usluge (ova agencija npr. upravlja poslovnim registrom u Republici Sloveniji). Dakle, regulatorne agencije su u Sloveniji samo jedna (pod)vrsta javnih agencija. Svaka javna agencija u Sloveniji za svoje osnivanje mora imati pravni osnov u (određenom resornom) zakonu. Zakon o javnim agencijama dakle uređuje samo statusna pitanja djelovanja (svih) javnih agencija, ali oblast djelovanja i nadležnosti javnih agencija te javna ovlašćenja uređuju pojedini resorni zakoni (npr. iz oblasti energetike, telekomunikacija, vodoprivrede itd.). Koliko će biti javnih agencija, odlučuje dakle zakonodavac usvajanjem resornih zakona, i time se može ograničiti pretjeran apetit osnivanja ovih agencija, ali se na drugoj strani može i izgubiti pravi nadzor nad njihovim osnivanjem. Po Zakonu o javnim agencijama se ovakve agencije u Sloveniji mogu osnovati: a) ako se time obezbjeđuje veći stepen efikasnosti djelovanja u određenoj oblasti (naro- čito, ako se ovim omogući samo-finansiranje preko prodaje javnih usluga, licenčnina, taksi i sl.), b) kada je potrebno obezbijediti određenu distancu od političnih uticaja u određenoj oblasti, te v) kada ovih ciljeva nije moguće na bolji način postići osnivanjem organa u sastavu ministarstava. Dakle, na "ljestvici relativne samostalnosti", pod najvećim političkim uticajem su ministarstva, nešto manje organi u sastavu mini-

61 Vidjeti gore našu opasku oko britanskih "Next Steps Agencies".

28 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA starstava (ovdje ministri imaju mogućnost neposrednog nadzora, kao i davanja obaveznih instrukcija organima u sastavu ministarstva), a relativno najmanji stepen političkog uticaja postoji u slučaju osnivanja javnih agencija. Zato ove agencije imaju relativno visok stepen samostalnosti (iako, daleko od toga, da je ova samostalnost potpuna i apsolutna). Njihova samostalnost ima personalne, organizacione, finansijske i pravne aspekte. Organ upravljanja javne agencije je savjet, kojeg imenuje osnivač agencije, a u savjetu mogu biti i korisnici usluga agencije. Direktor agencije ima petogodišnji mandat i relativno teško se može razriješiti. Personalna (kadrovska) samostalnost javnih agencija ogleda se dakle u njihovom pravu da samostalno odlučuju o svojoj personalnoj strukturi i o upravljanju svojih kadrovskih resursa. Personalna samostalnost se ogleda i u činjenici da je direktor imenovan za period od 5 godina i da može biti razriješen samo zbog precizno određenih razloga. Pravna samostalnost agencije se ogleda u činjenici, što agencija ima status samostalnog pravnog lica (za razliku od ministarstava i drugih organa državne uprave koji samo iznimno imaju status pravnog lica). Agencija ima i svoj poseban žiro-račun te svoja posebna prava i obaveze u pravnom prometu. Organizaciona samostalnost agencija znači da ove institucije imaju mogućnost da samostalno određuju svoju unutrašnju organizacionu strukturu. Stručna samostalnost agencija ogleda se u tome što te institucije samostalno donose svoje odluke u skladu sa pravilima struke – ova samostalnost može biti ograničena samo u smislu vršenja nadzora nadležnog ministarstva u određenom propisanom postupku. Ovaj nadzor se ograničava na pitanja kontrole zakonitosti odlučivanja javnih agencija. U nekim slučajevima je stručna samostalnost određena tako strogo, da rješenja javne agencije ne kontroliše nadležno ministarstvo (nema žalbe na nadležno ministarstvo), nego se protiv odluke ovih agencija može pokrenuti neposredno upravni spor (takva ureditev je npr. u Sloveniji u slučaju javne agencije za tržište hartija od vrijednosti). Finansijska samostalnost javnih agencija obezbjeđuje se utvrđivanjem samostalnih izvora prihoda javnih agencija. Osnivač agencije obično ima nadležnost da potvrđuje tarifu usluga (cjenik) pošto javna agencija nastupa kao monopolista odnosno „monopolni i jedini regulator“. Regulatorne agencije i slična regulatorna tijela su osnovni segment tzv. regulatorne države. Osnovni cilj djelovanja ovih regulatornih tijela u savremenoj državi je podizanje kvaliteta efikasnosti odnosno promocija poštene tržišne utakmice – kao i zaštita konkurencije i zaštita potrošača na globalnom ekonomskom tržištu. Ovo prije svega u oblasti djelovanja u ovom radu prethodno obrađenih javnih službi – odnosno još konkretnije – pretežno tzv. privrednih javnih službi, iako to nije isključeno i u oblasti tzv. van-privrednih javnih službi. Kao regulatorna tijela se u tom kontekstu pojavljuje, kao što smo istakli, čitav niz različitih regulatornih pravno-organizacionih oblika i institucija koja su organizaciono izdvojene iz sistema državne uprave, ali su veoma važan funkcionalni elemenat savremene javne uprave. Elementi „regulatornosti“ ovih tijela su: donošenje opštih pravnih akata u oblasti nadležnosti takvih tijela,62 donošenje

62 Taj aspekt određeni autori smatraju kao »glavni ili čak jedini oblik regulacije«. Uporedi u pomenutom prilogu Koprića, Muse i Đulabića, ibidem, str. 662.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 29 MODERNA UPRAVA konkretnih (individualnih) akata odnosno odluka u konkretnim stvarima, kao i obavljanje različitih kvaziinspekcijskih postupaka. U Francuskoj, slično kao i u Italiji i Sloveniji, slično se tretiraju funckije ovih nezavisnih regulatornih tijela. U Francuskoj je njihov znameniti Državni savjet u svojoj odluci iz 2001. godine istakao, da ove institucije „postupaju u ime države, a da nisu podređene vladi, i koje, da bi obavljale svoje zadatke, imaju korist od garancija koje im omogućavaju da postupaju u potpunosti autonomno, tako da njihove odluke može sankcionisati samo nezavisni sudski organ.“63 Ovdje treba napomenuti, da ova tijela u različitim sistemima imaju različita ovlašćenja odnosno nadležnosti: regulatorne, odlučivanje u pojedinim slučajevima, kontrolna ovlašćenja, sankcionisanje, i sl. I u drugim evropskim državama je broj ovih nezavisnih regulatornih tijela značajno porastao u poslednjih dvadesetak godina. . Iz ovog kratkog uporednog prikaza može se vidjeti, da regulatorne agencije imaju relativno dugu tradiciju u SAD i nekim drugim državama, te da je njihovo uvođenje u pravni i upravni sistem države povezano sa čitavim nizom dilema. Ovo zadnje je veoma važno naročito za države u tranziciji, koje moraju sagledati sve aspekte djelovanja ovih agencija prije njihovog osnivanja.

RAZLOZI ZA PRENOŠENJE ODREĐENIH POSLOVA DRŽAVNE UPRAVE NA PARADRŽAVNE ODNOSNO NEDRŽAVNE SUBJEKTE

Glavne prednosti prenošenja određenih javnih funkcija na organizacije izvan sistema države odnosno državne uprave su sljedeće: - povećava se nivo efikasnosti djelovanja sistema (povećava se sistemska fleksibilnost, kao i menadžerska samostalnost u izvršavanju tih poslova); - obezbjeđuje se stručna i drugi oblici samostalnosti tih agencija, a time i udaljavanje od političkuh uticaja i pritisaka u obavljanju određenih važnih javnih poslova odnosno nuđenju javnih usluga; - obezbjeđuje se uključivanje civilnog društva u odlučivanje (npr. kroz članstvo u savjetima javnih agencija). Smisao postojanja agencija odnosno drugih regulatornih tijela je dakle u tome, da se osnivaju ako se potvrdi ocjena, da se tako efikasnije i racionalnije obavljaju određeni (javni) poslovi nego u slučaju obavljanja takvih poslova u okviru organa državne uprave. Dodatni kriterijum u tom smislu je da se može obezbijediti finansiranje ovakvih poslova preko upravnih taksi odnosno drugih oblika neposrednih finansijskih prihoda javnih agencija i sličnih regulatornih tijela (licenčnine, tarife i sl.). Konačno, važan kriterijum za osnivanje ovih tijela je, da u oblastima djelatnosti ovih tijela nije potreban stalni politični nadzor, nego je, suprotno tome, potrebno sprovođenje ovih poslova i nadležnosti što više udaljiti od uticaja dnevne politike.

63 Uporedi u prilogu prof. dr Rajka Pirnata, „Neodvisne upravne institucije“, Javna uprava br. 3/1999, Ljubljana 1999, str. 449-466.

30 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Za razliku od nekadašnje socijalne države odnosno „države blagostanja“ koja se aktivno i u velikom obimu upliće u djelovanje tržišta u državi, prije svega alokacijom budžetskih i para-fiskalnih prihoda, čime se usmjerava društveni razvoj, tzv. „regulatorna država“ ima funkciju korekcije problema na tržištu – prije svega kroz donošenje pravila i regulacije kojom se usmjerava globalno djelovanje države i njeno usmjeravanje prema određenim javnim politikama. Glavni fokus djelovanja, kao što napominju određeni autori, kao i arena političkog konflikta – pomiče se od alokacije budžetskih i para-fiskalnih prihoda ka kontroli donošenja pravila odnosno propisa. U tom smislu, napominju ti autori, glavne društvene odnosno državne (i javno-pravne) instuticije nisu više parlament, vlada, ministarstva i sl., nego različiti parlamentarni odbori i tzv. nezavisna regulatorna tijela64. To, naravno, jeste pretjerana tvrdnja, makar kada posmatramo stanje u tzv. postsocijalističkim evropskim državama, ali je nesporno, da su i te zemlje već krenule sličnim putem u poslednjih 10-15 godina. I nesporno je, da se u tzv. regulatornoj državi sve jasnije i upečatljivije odvijaju procesi liberalizacije, deregulacije i privatizacije. Sve više zadataka i nadležnosti se daje tzv. nezavisnim regulatornim tijelima, i to je potpuno uočljiv trend u savremenoj državi. To stvara situaciju u kojoj je savremeni tzv. „javni sektor“ izvanredno kompleksno, često netransparentno i zbunjujuće polje, često teško razumljivo i sagledivo čak i za stru- čnjake, da i ne pominjenmo pojedince koji nemaju specijalnih upravno-pravnih znanja. Dakle, osim prednosti prenošenja određenih javnih funkcija na organizacije izvan sistema države odnosno državne uprave (npr. na javne agencije i slična regulatorna tijela), uočeni su i određeni problemi odnosno rizici, od kojih su najvažniji sljedeći: - smanjuje se stepen nadzora nad tim institucijama (nema više neposrednog nadzora i uticaja kao u slučaju kada se ti poslovi obavljaju u okviru nadležnog ministarstva, odnosno organa u sastavu ministarstva); - smanjuje se stepen ministarske odgovornosti (i u ovom slučaju treba da ostane odgovornost ministra za stanje u određenoj upravnoj oblasti, ali se, objektivno, stepen ove odgovornosti smanju proporcionalno stepenu pravne, struč- ne, organizacione, personalne i finansijske samostalnosti javnih agencija); - smanjuje se stepen preglednosti i transparetnosti obezbjeđivanja određenih javnih dobara i javnih usluga u tzv. „javnom sektoru“; a uočeno je da - ponekad može doći i do određenih disfunkcionalnosti u djelovanju ovih institucija, kada npr. na prvo mjesto postavljaju svoje uže interese pred interesima korisnika usluga (tako npr. mogu neopravdano postići povećanje tarifa, iako za to nema objektivne potrebe, izdavati licence po određenim kriterijumima koji nisu u skladu sa načelom jednakosti subjekata pred zakonom i sl.). Ukratko, kod djelovanja ovih institucija treba biti svjestan prednosti, ali i mogućih rizika u njihovom funkcionisanju, naročito, ako se radi o institicijama koje nemaju dugačku tradiciju i iskustvo u operativnom djelovanju.

64 Tako npr. Koprić, Musa i Đulabić, ibidem, str. 660.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 31 MODERNA UPRAVA

Osim gore navedenih sistemskih razloga i argumenata 'pro et contra' za postojanje javnih agencija i prenošenja određenih javnih usluga u izvršavanje različitim nedržavnim subjektima, za to postoje i drugi konkretni razlozi, npr. zahtjevi i propisi različnih supranacionalnih institucija. U vezi sa prijašnjom napomenom, npr. javnu agenciju za telekomunikacije treba nužno osnovati zbog prava Evropske unije. To pravo (posebna direktiva)65 zahtijeva ne samo postojanje takvog regulatornog tijela, nego i status posebnog pravnog lica sa relativno visokim stepenom samostalnosti u djelovanju. Pošto su telekomunikacije oblast koja se liberalizuje, i koja treba biti otvorena konkurenciji, država mora obezbijediti sistem u kojem će biti moguća slobodna konkurencija. Pri tom nije dovoljno samo deklarativno otvoriti mogućnost konkurencije, nego treba regulisati tržište na način koji zaista i omogućuje slobodnu tržišnu konkurenciju u ovoj oblasti odnosno dolazak novih ponuđača telekomunikacionih usluga. Uvođenje liberalizacije, ukidanje monopola itd. treba biti faktičko, ne samo nominalno. U oblasti telekomunikacija je na prostorima nekadašnje Jugoslavije situacija u skoro svim državama koje su tu nastale dosta slična: najprije je trebalo odvojiti usluge pošte od usluga telekomunikacija, ali stvar ni tada nije bila gotova, jer je na tržištu obično ostao jedan veliki „igrač“ odnosno monopolista, koji je decenijama imao monopol i bio jedini ponuđač takvih javnih usluga, a i taj monopolista je bio (ili je još uvijek) u državnom vlasništvu. Zato Evropska unija zahtijeva da država reguliše ovu oblast tako da na tržište zaista mogu doći i drugi ponuđači ovih usluga. Ovo naravno ne zbog altrustičkih razloga. Pošto bi inače moglo doći do ograničavanja i uplitanja politike u ova pitanja, Evropska unija ovdje čak zahtijeva osnivanje nezavisne javne agencije odnosno regulatora, koji će biti stručno samostalan i organizaciono odvojen od nadležnog ministarstva i vlade. Time se sprečeva nastavak monopolnog položaja jednog (nacionalnog) ponuđača usluga u ovoj oblasti.

GLAVNI PROBLEM - ODVAJANJE REGULATORNE FUNKCIJE OD OPERATIVNOG OBAVLJANJA DJELATNOSTI

U skandinavskim zemljama – naročito u Švedskoj i Norveškoj – negdje od 19. vijeka dalje pojavljuje se proces razdvajanja tzv. „policy“ poslova (ukjlučujući tu i regulatorne poslove) od izvršnih poslova. Tako su npr. u Švedskoj i Norveškoj već od tada počeli razdvajati te poslove – u ministarstvima su zadržali poslove strateškog planiranja, normativne djelatnosti i sl., dok se rutinski i tehnički poslovi (odlučivanje u upravnim postupcima i sl.) prepuštaju različitim agencijama. Time se razvija horizontalna i vertikalna diferencijacija odnosno specijalizacija poslova agencija u ovim zemljama. One su relativno labavo povezane sa ministarstvima, a politički uticaj na njihov rad i odlučivanje postaje sve slabiji.

65 Vidjeti Direktivu br. 2002/21/EZ Evropskog parlamenta i Evropskog savjeta od 7. marta 2002. godine o jedinstvenom regulatornom okviru za elektronske komunikacione mreže i servise.

32 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Međutim, treba naglasiti, da su savremene regulatorne agencije i druga regulatorna tijela, sa ovlašćenjima donošenja pravnih propisa – nezavisna na jednoj strani od politike, a na drugoj strani od privrede – i zato predstavljaju novost u evropskoj pravnoj doktrini i tradiciji. Dakle, ne možemo povući jasnu crtu odnosno vezu između pomenutih agencija u skandinavskim državama i npr. u Velikoj Britaniji i ovim novim „regulatornim tijelima“. Ove nove agencije odnosno druga regulatorna tijela su mnogo sličnija – naročito po svojim javnim ovlašćenjima – u ovom radu predstavljenim regulatornim tijelima koja su nastala u SAD66. Tradicija osnivanja i ratio legis osnivanja ovih tijela pod ingerencijom Kongresa u SAD je bio zaobilaženje ingerencija izvršne vlasti, pošto agencije i druga regulatorna tijela nemaju svog utemeljenja u ustavu SAD. Kao osnovni razlog za „agencifikaciju“ u SAD se navodi potpora razvoju civilnog društva i podizanje nivoa transparentnosti postupanja u različitim oblastima javnopravnog odlučivanja. Da li je to uspjelo, pitanje je na koje je teško odgovoriti. Institucionalni preduslovi za dobro djelovanje nacionalnih sistema regulatornih tijela odnosno nuđenja javnih usluga su: jasno i kvalitetno zakonodavstvo, odgovarajuće sektorske politike, kao i razdvajanje pružanja usluga od funkcije regulacije. Pri tome je u smislu što kvalitetnije izgradnje sistema potrebno odgovoriti na sljedeća pitanja: Ko postavlja nacionalne standarde u određenoj oblasti regulacije? Ko određuje infrastrukturne potrebe? Ko je vlasnik infrastrukture? Ko sprovodi politiku u određenoj oblasti? Kako je definisana (ekonomska) cijena javnih usluga? Ko odobrava cijene (tarife)? Ko štiti intrese potrošača odnosno korisnika (javnih) usluga? Koji subjekti pružaju usluge odnosno oparativno obavljaju djelatnost (javna preduzeća i ustanove ili privatni ponuđači, odnosno organizacije javno-privatnog partnerstva)? U procesu aktuelnih reformi ovih sistema treba voditi računa o tri stupa od kojih će zavisiti uspješnost djelovanja sistema u pojedinoj oblasti (energetika, saobraćaj i veze, elektrodistribucija, telekomunikacije, vodosnabdijevanje, druge komunalne djelatnosti itd.), i to o: a) određivanju kvalitetnih sektorskih politika u tim oblastima (determinisanje ciljeva – zakoni i vladne politike, donošenje standarda); b) određivanju regulatorne funkcije (tehnički i tehnološki standardi, ekonomski aspekt djelovanja sektora itd.); v) obezbjeđivanju pružanja kvalitetnih usluga (korporativno upravljanje, različiti opcije pružanja usluga). Glavni problem u gore pomenutim oblastima u državama u tranzicije su veliki gubici i neodrživost sistema zbog tih gubitaka, a u organizaciono-upravnom smislu činjenica naslijeđene "monolitnosti" odnosno nerazdvojenosti funkcija određivanja (javne) politike, regulacije pojedinog sektora te funkcije (neposrednog) pružanja usluga u pojedinoj oblasti. Zato u smislu reforme tih sektora treba obaviti razdvajanje funkcija: a) utvr- đivanja zakonskih osnova i sektorskih politika od b) regulatorne funkcije i (obje nave-

66 Prvom ovakvom regulatornom agencijom u SAD smatra se agencija sa nazivom „Interstate Commerce Commission“ koja je bila osnovana 1887. godine. Ova agencija je nastala izdvajanjem određenih poslova iz resora unutrašnjih poslova sa ciljem regulisanja među-državnog željezničkog, cestovnog i riječnog saobraćaja. Sledeća takva agencija u SAD je bila „Federal Trade Commission“ koja je bila osnovana 1914. godine. Ocjenjuje se, da sada postoji oko 60 ovakvih regulatornih tijela na saveznom nivou u SAD. Uporedi u prilogu Koprića, Muse i Đulabića, ibidem, str. 663.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 33 MODERNA UPRAVA dene) od v) pružanja usluga u tim oblastima. Razdvajanje je potrebno ne samo na ovom "globalnom" nivou, nego i razdvajanje infrastrukturnih objekata i postrojenja od funkcije nuđenja usluga i dobara u tim oblastima (npr. razdvajanje funkcije nacionalnog regulatornega tijela iz oblasti elektronskih komunikacija od organizacija koje obez- bjeđuju elektronske komunikacione mreže, opremu i servise). Ovo razdvajanje funkcija67 neposredno se zahtijeva i u pomenutoj direktivi Evropske unije68. Osim toga, direktivom je predviđeno i posebno razdvajanje računovodstva i finansijskih izvještaja u obavljanju ove djelatnosti. Kada se govori o određivanju zakonskih osnova odnosno okvira i sektorske politike, potrebno je prije svega donijeti jasne zakonske temelje (determinacija standarda, određivanje regulatornih ovlašćenja, određivanje institucionalnih okvira), a na drugoj strani opredijeliti ciljeve sektorske politike (standarde, određeni nivo očekivanih usluga, kao i socijalne, ekonomske i vremenske okvire pružanja tih usluga). Sam regulatorni okvir za djelovanja pojedinog sektora znači prije svega sprovođenje (zakonski) determinisane sektorske politke, sprovođenje zakonskih obaveza, kao i omogućavanje nesmetanog obavljanja djelatnosti kroz odobravanje tarifa i cijena javnih usluga, praćenje sprovođenja i nivoa standarda te ocjenjivanje i nadzor te monitoring obavljanja usluga. Na nivou okvira za pružanje usluga radi se o mogućnosti, da te usluge obavljaju javna preduzeća i slični javnopravni subjekti, organi lokalne samouprave, kao i privatna preduzeća po posebnim ugovorima (česti su primjeri javno-privatnog partnerstva u ovim oblastima, ali je u nekim zemljama u određenim oblastima zabranjeno učešće privatnog sektora69). Pri tome izvođači moraju voditi računa o zakonsko određenim uslovima vrše- nja tih usluga, poštovanju nivoa standarda u određenoj oblasti, operativnoj efikasnosti itd. Vlada je obično određena kao organ koji je nosilac sektorske politike, a osim toga se osniva i određeno nezavisno regulatorno tijelo, dok na "donjem nivou" sistema postoji niz subjekata koji pružaju konkretne usluge korisnicima usluga. Što se tiče samog regulatora, u uporednom pravu postoje različite opcije, od a) nezavisnog nacionalnog regulatornog tijela, preko b) nominacije jednog regulatornog tijela za više sektora, sve do v) regulacije sektora propisima odnosno g) ugovornog vršenja regulatorne funkcije u pojedinom sektoru. Glavni problem je dakle pitanje razdvajanja uloga te obezbjeđenje ekonomske održivosti sistema. Drugi važan problem, mimo kojeg se ne može pri raspravi o ovim regulatornim tijelima, jeste problem tzv. diobe vlasti između tri „klasične“ odnosno „monteskjeanske“ grane vlasti i ovih „nezavisnih regulatornih tijela“ koja nemaju skoro nikakvnog demokratskog kapaciteta odnosno legitimiteta. Agencije i slična regulatorna tijela imaju čak i određene „kvazi-sudske“ nadležnosti, a nemaju svoje nepsoredne demokratske baze. Ove agencije i slična regulatorna tijela mogu donositi različite regulatorne akte

67 Vidi Član 13 navedene evropske direktive. 68 Vidi tačku 2 Člana 3 navedene evropske direktive. 69 Tako je npr. u Holandiji isključena aktivnost privatnih ponuđača usluga u oblasti vodoprivrede i uređenja otpadnih voda.

34 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA kojima se utiče na pravni položaj širokog kruga različitih pravnih subjekata. Time se stvara veliki broj novih propisa (regulatornih akata), koji su relativno nepoznati pravnim adresatima na koje se odnose. Zato se u određenim zemljama javlja pokret za deregulaciju odnosno pokret „prečišćavanja regulatornog okruženja“ od propisa koji su nekvalitetni, nepotrebni, itd. Ovdje je važan i problem „fragmentacije“ regulacije pošto se u savremenoj državi javlja veliki broj ovakvih regulatornih tijela koja donose različite regulatorne propise. Ovo je opet povezano sa problemom „demokratskog deficita“ ovih tijela: ona donose brojne regulatorne akte kojima se zadire u prava, obaveze i pravne interese brojnih pravnih subjekata, a da nemaju temelja demokratske legitimnosti (kao što to npr. nesporno ima državni parlament). Konačno, jedan od velikih problema je i ptoblem tzv. zarobljavanja ovih regulatornih tijela. Postavlja se naime pitanje, da li su ova nezavisna tijela zaista „nezavisna“ ? Da li su imuna na politički uticaj onih koji imenuju članove organa odlučivanja ovih tijela ? U teoriji, a i u praksi se utvrdilo da su ova regulatorna tijela često „zarobljena“ upravo od strane onih, koje treba da regulišu (npr. od strane različitih lobija, privrednih subjekata sa jakim lobističkim položajem, itd.). To je ujedno i područje velike opasnosti za razmah korupcije u sistemima – naročito se ovo odnosi na manje zemlje70. Različite međunarodne institucije utvrđuju brojne probleme u djelovanju ovih tijela, a takvi problemi su naročito sljedeći: - slaba međusobna („horizontalna“) koordinacija rada ovakvih (mnogobrojnih) regulatornih tijela; - fragnemtacija izrade i implementacije javnih politika (različite javne politike se razvijaju u okviru brojnih regulatornih tijela); - nedostatak transparentnosti i saradnje u djelovanju ovih tijela, neetičnost, itd71.

EVROPSKA REGULATORNA TIJELA

Prva regulatorna tijela su u Evropskoj uniji počeli osnivati u sedamdesetim godinama prošlog vijeka u oblasti tržišta radne snage. Prva zadaci tih evropskih tijela su bili prikupljanje podataka i pripremanje stručnih analiza. Drugi „talas“ osnivanja ovih tijela je uslijedio u devedesetim godinama prošlog vijeka, kada je bilo osnovano osam novih regulatornih tijela (za oblasti regulacije u oblasti lijekova, zaštitu životne okoline, raznolikosti biljnih vsrta, itd.). U razdoblju nakon 2002. godine uslijedio je treći „talas“ osnivanja ovih tijela kada je nastalo desetak novih regulatornih tijela (u oblastima ribarstva, hemijskih proizvoda, električne energije, itd.). Obzirom na podjelu oblasti aktivnosti djelovanja Evropske unije, ova regulatorna tijela su osnovana pretežno u oblasti „prvog stupa“ unije, dok su po tri regulatorna tijela osnovana u oblasti zajedničke vanjske i sigurnosne politike i u oblasti saradnje država članica Evropske unije u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. Evropska regulatorna tijela se osnivaju pravnim aktima sekundarnog prava (uglavnom uredbama72, ali i drugim aktima – npr. odlukama73).

70 Kao što je Crna Gora, Slovenija, Hrvatska i sl. 71 Uporedi u navedenom prilogu autora Koprića, Muse i Đulabića, ibidem, str. 667-668. 72 Engl. „Regulations“.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 35 MODERNA UPRAVA

U pravu Evropske unije ne postoji generalna pravno determinisana struktura agencija i drugih regulatornih tijela74, već se takva tijela osnovaju sa ad hoc pravnim aktima. Ipak, može se utvrditi, da i u tom sistemu ova tijela imaju sličnu pravno- organizacionu strukturu organa rukovođenja i upravljanja: a) upravni odbor kao organ upravljanja (uvijek uključuje predstavnike država članica Evropske unije i Komisije), b) izvršnog direktora (uobičajeno ga imenuje upravni odbor), i c) jedan ili više tehničkih odnosno naučnih odbora (sastavljaju ih nezavisni istaknuti stručnjaci iz određene oblasti za koju je osnovano regulatorno tijelo). Nadzor nad djelovanjem evropskih regulatornih tijela obavljaju nadležni organi Evropske unije: Vijeće Evropske unije, Evropska komisija, Evropski ombudsman, i Evropski sud. Ove agencije se najčešće finansiraju iz evropskog budžeta75. U prvom stupu Evropske unije se regulatorna tijela razlikuju prema funkcijama koje su im povjerene. Teoretičari iz oblasti javnog prava su ove evropske agencije prema tom kriterijumu svrstali u četiri različita modela, i to: a) regulatorni model (prije svega obavljaju regulatorne funkcije za djelovanje unutrašnjeg evropskog tržišta, a njihova nadležnost je odlučivanje u pojedinačnim slučajevima), b) model regulatornih „monitoring“ tijela (njihova glavna funkcija je skupljanje i obrada relevantnih informacija u oblasti za koju su osnovane – i to prije svega preko mreža nacionalnih tijela), c) „saradnički“ model (tijela koja vrše promociju socijalnog dijaloga), te d) izvršni (egsekutivni) model (u ovaj model spadaju tijela koja obavljaju određene izvršne poslove za Evropsku uniju). Svi ovi tipovi evropskih regulatornih tijela su u biti sa regulatornim nadležnostima, iako se njihove nadležnosti ograničavaju na odlučivanje u pojedinačnim slučajevima („adjudikacija“).76 Evropske regulatorne agencija i druga regulatorna tijela su se razvile prema uzoru razvoja takvih tijela u Sjedinjenim Američkim Državama, iako naravno sa određenim specifikama koje su karakteristične za evropski pravni prostor77. Ova tijela su danas veoma raznorodna (difuzna) i pokrivaju veliki broj različitih oblasti, npr.: - vazdušni saobraćaj; - sigurnost u pomorskom saobraćaju; - željeznički saobraćaj; - ribolov; - hemijske proizvode; - sigurnost spoljašnjih granica Evropske unije; - zaštitu zdavlja;

73 Engl. „Decisions“. 74 Kao npr. u Sloveniji, što smo već napomenuli, gdje postoji poseban lex generalis npr. u oblasti organizovanja odnosno uređenja pravno-starusnog oblika javnih agencija (Zakon o javnim agencijama koji pdređuje strukturu organa upravljanja javne agencije, odnose između tih organa, odnose agencije do osnivača itd.). 75 Vidjeti preciznije npr. u Koprić, Musa i Đulabić, ibidem, str. 670-671. 76 Ibidem, vidjeti Yataganas u Koprić, Musa i Đulabić, str. 671-672. 77 Od nekadašnje četiri regulatorne agencije koje su postojale 1992. godine u Evropskoj uniji imamo danas oko 30 takvih regulatornih tijela (agencije, centri, fundacije, uredi, instituti). Dakle, očigledno je da su ovakva regulatorna tijela prema svom pravnom statusu – pa čak i nazivima – veoma različita i pokrivaju čitavu paletu veoma difuznih oblasti.

36 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

- informacionu sigurnost; - sigurnost hrane; - zaštitu raznovrsnosti bilja; - sigurnost i zdavlje na radu, itd. Što se tiče razlike između američkih i evropskih regulatornih tijela (odnosno regulatornih tijela na nivou Evropske unije), treba napomenuti, da u evropskom modelu postoji straktnije ograničenje delegacije nadležnosti ovim tijelima nego što je to slučaj u američkom modelu, gdje se relativno široko prenose ove nadležnosti (iako u principu i tamo kontrolišu prije svega delegaciju legislativnih ovlašćenja i vrše obimne procese deregulacije). Evropski sud je kroz tzv. „doktrinu Meroni“78 iz 1958. godine postavio određena principijelna ograničenja delegacije nadležnosti od Evropske komisije na različita regulatorna tijela. Ta ograničenja su sljedeća: 1) delegirati se mogu samo vlastite nadležnosti Komisije, a ne nadležnosti koje Komisija dobiva od drugih tijela Evropske unije79, 2) delegirane nadležnosti su ograničene samo na pripremu i izvršenje egsekutivnih (izvršnih) akata, 3) prenesene nadležnosti ne mogu sadržavati široku političku diskreciju, 4) Komisija i dalje zadržava nadzor nad delegiranim nadležnostima i odgovara za njihovo pravilno izvršenje, te 5) delegacija nadležnosti na regulatorna tijela Evropske unije ne smije uticati na balans odnosno ravnotežu snaga između različitih evropskih instititucija. Upravo zato, za razliku od američkog modela, u ovom evropskom modelu regulatorna tijela nemaju nadležnosti za generalnu (opštu i apstraktnu) pravnu regulaciju (odnosno tzv. „rule-making“). I ako se desi da se ponegdje pojavi kakav akt koji sadrži pravila opšte i apstraktne prirode (dakle, da ima prirodu propisa), ovakva regulacija može biti isključivo tehničkog karaktera – bez političkih implikacija, iako je uočljiv trend, da se i na ovom nivou polako „probija okvir“ odnosno prevazilaze ograničenja postavljena „doktrinom Meroni“80. Za zaključak oko prirode i „dometa“ sadašnjeg stepena razvoja tzv. evropskih regulatornih tijela: relativno veliki broj ovih tijela javlja se kao posljedica interesa na jednoj strani evropskih institucija, a sa druge strane država članica Evropske unije. Napetosti između pojedinih institucija na nivou Evropske unije predstavljaju „plodno tlo“ za nastanak i širenje broja evropskih regulatornih tijela. Prije svega, Vijeće Evropske unije nije sklono i dalje jačati Evropsku komisiju (jer je to i onako najjači evropski organ koji prijeti da preuzme sve važnije funkcije na tom supra-nacionalnom nivou). Zato Vijeće osnivanjem regulatornih tijela (agencija i sl.) čuva svoj uticaj na razvoj evropskih politika, a kroz taj organ se mogu uspješno kanalizovati i interesi država članica Evropske unije koje na taj način mogu zadržati makar posredan nadzor nad onim što se dešava u Evropskoj uniji (a taj nadzor je sve slabiji neposredno u Evropskoj komisiji koja polako postaje preglomazna i prejaka za stvarnu kontrolu nad njom). Sa druge strane Komisija prihvata prenošenje različitih tehničkih poslova na takva tijela, ali kod sebe zadržava mehanizme i prednosti političkog odlučivanja. Komisija u stvari ovom „agencifikacijom“ pokušava naći alterantivu tzv. „komitologiji“

78 Vidjeti Case 9/56 Meroni & Co. Industrie Metallurgiche, S.p.A v. High Authority of the ECSC (1957-58) ECR 133. 79 Važi dakle pravilo: delegata potestas non potest delegari. 80 Vidjeti preciznije u Koprić, Musa i Đulabić, ibidem, str. 673.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 37 MODERNA UPRAVA

(dakle velikom i nepreglednom korpusu različitih evropskih komiteta, koji su postali prekobrojni, a sa druge strane u njima često sjede predstavnici država članica Evropske unije, što predstavlja izvor veće kontrole nad radom Komisije a i velike probleme koordinacije i usklađivanja odlučivanja u tim komitetima). Na kraju, i Evropski parlament podstiče osnivanje ovih regulatornih tijela jer na taj način ima svoj uticaj u postupku suodlučivanja o osnivanju takvih tijela, koja, opet na drugoj strani, predstavljaju metod izbjegavanja koncentracije moći u Evropskoj Komisiji – što, naravno, pogoduje interesima Evropskog parlamenta. Zbog ograničenja obima delagacije nadležnosti na ova tijela se ipak pojavljuju glasovi koji se zalažu za reformisanje ovog sistema u budućnosti. U vezi sa time se određeni centri zalažu za stvaranje generalnog pravnog okvira za osnivanje i djelovanje ovih evropskih tijela.81 Cilj gore pomenutih procesa na nivou Evropske unije je da se stvore uslovi za jačanje nezavisnosti, kompetentnosti i kredibilnosti tih evropskih regulatornih tijela, ali i da se očuva kontrolna uloga Evropske komisije u slučaju da dođe do određenih disfukcija u djelovanju ovih tijela (da se ne bi ponovili problemi sa kojima se susreću u američkom sistemu – prije svega po pitanju pretjeranog osamostaljivanja ovih tijela, za koja se u SAD već odavno postavlja poznata dilema koja se glasi: „a ko će da reguliše regulatore“ ? Većina djelatnosti ovih regulatornih tijela na nivou Evropske unije je u kontaktu odnosno u saradnji sa odgovarajućim regulatornim tijelima (odnosno sa istovrsnim regulatornim tijelima) u pojedinim državama-članicama Evropske unije. To je proces stvaranja evropskih mreža regulatornih tijela u pojedinim oblastima (npr. telekomunikacije, željeznički saobraćaj, unutrašnje tržište, itd.). Ovo otvara primjer tzv. „mrežne vladavine“ (eng. „network governance“), što predstavlja dalju emanaciju novog pristupa u procesima savremenog upravljanja i dalje prevazilaženje postulata sistemski zatvo- renih birokratkih organizacija weberijanskog tipa.82

ZAKLJUČAK

Istorijat razvoja tzv. nezavisnih regulatornih agencija u različitim pravnim sistemima ukazuje da nema nekog jedinstvenog modela u ovoj oblasti, ali da postoje određeni trendovi i rješenja u uporednim sistemima. Ova rješenja mogu biti osnova za izbjegavanje stranputica kroz koje su prolazile države koje su prve osnivale ovakve

81 Na osnovu Izvještaja za poboljšanje izvršnih funkcija iz 2001. godine je Evropska Komisija pokrenula proces konzultovanja te u 2002. godini u posebnom Komunikeu predložila oblikovanje Okvira za evropske regulatorne agencije. Na tom osnovu je u 2005. godini bio izrađen Nacrt među-institucionalnog sporazuma o radnom okviru za evropske regulatorne agencije – COM(2005) 59. Mada je Evropski parlament prihvatio taj dokument svojom posebnom resolucijom 2005. godine, ipak su se pojavile brojne nesuglasice i nacrt nije došao do nivoa rasprave Vijeću Evropske unije i u COREPER-u. Pravna služba Vijeća je naime ocijenila, da to nije odgovarajući pravni instrument za regulaciju ovih tijela. Nakon tri godine (2008. godine) ovaj zastoj je bio prekinut donošenjem Komunikea Evropske komisije u 2008. godini. Ovim se ponovo otvara pitanje regulisanja ove oblasti na nivou Evropske unije. Vidi preciznije u Koprić, Musa i Đulabić, ibidem, str. 674-675. 82 Uporedi u Koprić, Musa i Đulabić, ibidem, str. 649.

38 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA institucije. Ne postoje uniformna rješenja, koja bi bila upotrebljiva za sve sisteme i sve prilike, nego za svaku državu treba odabrati model koji je najprihvatljiviji s aspekta pravne tradicije i ukupnosti pravnog sistema.

PUBLIC SERVICES AND INDEPENDENT REGULATORY BODIES

- Summary -

Development of the public regulatory (and the other public) agencies is an outcome of a relatively long process of metamorphosis of the contemporary state i.e. the contemporary public administration - both are the so-called "primary" regulators. Functioning of the modern public administration is influenced by some important tendencies, the most important being: rise of the number of administrative organizations, differentiation, relatively low level of importance of the coerction i.e. brutal force, professionalization, and, finally, we could name also a new trend – trend of continuous modernization of the public administration. Exactly the development of the contemporary public administration, which, except the repressive, takes care also for the other important functions within the modern society (i.e. service and development functions), has enabled the development of the public regulatory and other public agencies. Public agencies perform certain tasks which used to be reserved for the state i.e. the public authorities. In this regard, nevertheless, it should be stressed that there are certain treaths – the most important being possible decreased level of responsibility for decision making in certain important domains of public law (here, we have in mind first of all the ministerial responsibility). One of the important i.e. relevant problems in the field of public agencies is the problem of high terminological confusion, which more often than not provokes certain missunderstanding of the functions of the contemporary public agencies. This was the reason why some countries (e.g. Slovenia) have decided to enact legislation regulating the legal status of the public agencies. In a sense of the contents, the most important reson for setting-up the public agencies is depolitization, i.e. to separate certian important public activities from the daily politics i.e. from the influence of the daily politics. The most important problem in this field remains separation of the regulatory function from the operational execution of the public activities in some important public fields.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 39 MODERNA UPRAVA

40 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Sead Dedić

OSVRT NA NORMATIVNU REGULACIJU SLUŽBENIČKOG STATUSA U BOSNI I HERCEGOVINI – Drugi dio –

S a ž e t a k

Ovaj rad je nastavak rada koji je pod naslovom: OSVRT NA NORMATIVNU REGULACIJU SLUŽBENIČKOG STATUSA U BiH objavljen u časopisu MODERNA UPRAVA, broj 2 iz aprila 2009. godine. S obzirom da je u prethodnom radu razmatrano pitanje reguliranja statusa državnih službenika u institucijama Bosne i Hercegovine, u njegovom nastavku daju se osnovne naznake regulative koja se odnosi na radno-pravni status državnih službenika u upravi u Federaciji Bosne i Hercegovine, u upravi Republike Srpske i u organima uprave Brčko distikt Bosne i Hercegovine. U tom prikazu relevantnih zakona, kao osnovnih pravnih izvoara službeničkog prava u F BiH, RS i u BD BiH nastojalo se ukazati na novine u toj regulativi u odnosu na raniju regulativu sa ovog područja. Zanimljivo je da je u jednom relativno malom vremenskom intervalu doneseno više zakonskih akata, kako na nivou entiteta, tako i na nivou B D B i H. Ipak, upitna je kvaliteta tih zakonskih rješenja, s obzirom na brojne izmjene i dopune zakona, naročito na nivou BiH i FBiH. Zbog toga se može očekivati reforma zakonskih izvora službeničkog prava na nivou BiH i FBiH. U RS je situacija u vezi s ovom regulativom bitno drugčija jer je donesen novi zakon o državnim službenicima krajem 2008. godine. Može se očekivati i donošenje novog sistemskog zakona o upravi, jer važeći zakon nije usklađen sa Zakonom o državnimn službenicima.

UVODNE NAPOMENE

U časopisu za upravno-pravnu teoriju i praksu MODERNA UPRAVA, broj 2 iz 2009. godine objavljen je prvi dio moga rada pod navedenim naslovom, s tim na njegovom kraju napomenuto da bi u sljedećem broju istog časopisa trebalo da se objavi nastavak ovog rada u kojem bi se obradila neka pitanja u vezi sa regulativom službeničkog statusa koja se odnosi na status državnih službenika u F BiH, RS i BD BiH. Naime, u drugom broju časopisa MODERNA UPRAVA ukazano je na značaj regulative koja se odnosi na službenički status, kao i na neke specifičnosti ove regulative. Nakon toga, razmatrano je pitanje regulisanja statusa državnih službenika u institucijama BiH.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 41 MODERNA UPRAVA

U nastavku rada obradiće se specifičnosti ove regulative, koje se odnosi na osnovne pravne izvore službeničkog prava u (1) F BiH, (2) RS i (3) u BD BiH. Na kraju rada izložiće se neka opšta zapažan ja u odnosu na stanje ove regulative u BiH, koja treba da budu rezultat uporedno-pravnog razmatranja ove materije.

1. PRIKAZ PRAVNIH IZVORA SLUŽBENIČKOG PRAVA U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE

Prikaz pravnih izvora službeničkog prava u FBiH može se učiniti kroz tri perioda, i to: -prvi period do 1998. godine; -drugi period od 1998. do 2003.godine; -treći period od 2003, odnosno savremeni period.

Ovaj prvi period u stručnoj literaturi neosnovano se zanemaruje. On obuhvata vrijeme rata na ovim prostorima i kratak vremenski mirnodopski interval.83 Još za vrijeme ratnih dejstava izvršeno je „prečišćavanje“ predratnog sistemskog Zakona o državnoj upravi, koji je donesen 1988. godine. Interesantno je da je ovaj Zakon „pretpio“ dva „prečišćavanja“, i to prvo već 1990, a drugo 1993. godine.84 Bez obzira na zanemarivanje ovog Zakona od jednog broja stručnjaka sa područja službeničkog prava, može se osnovano ustvrditi da je on doprinio u okviru ranijeg društveno-političkog sistema, a djelimično i u novom, popunjavanju značajnog segment segmenta ukupne zakonodavne regulative. Retrospektivno posmatrano, njegovo dvodecenijsko važenje ne može biti zaobiđeno kako u okviru upravnog prava, tako i isto službeničkog prava, koje je kod nas tek na početsku svoga razvoja.

83 Milenko Lepušina i Hakija Kurtović u ZBIRCI PROPISA O RADNIM ODNOSIMA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA U ORGANIMA DRŽAVNE SLUŽBE I SUDSKE VLASTI U F B I H SA KOMENTAROM I STRUČNIM OBJAŠNJENJIMA, izdavač Samostalni sindikat državnih službenika i namještenika u organima državne službe, sudske vlasti i javnim ustanovama u F BiH, Sarajevo, 2006, na str. 12 - 18 razmatraju izvore službeničkog prava u F BiH, i to samo u dva perioda, i to: 1.period od 1988-2oo3.godine i 2.period od 2003.godinbe, pa nadalje. 84 Prvobitni tekst ovog Zakona objavljen je u „Sl. listi SR BiH“,broj 38/78. U vremenu od njegovog stupanja na snagu, pa sve do 1989. godine izvršeno je sedam njegovih izmjena i dopuna nakon čega je uslijedilo utvrđiovanje njegovog prvog prečišćenog teksta („Sl.list SR B i H“, broj 8/9o). I ovaj prečišćeni tekst Zakona mijenjan je do 1992. godine tri puta.Nakon njegovog „preuzimanja“ 1992. godine, uslijedilo je utvrđivanje njegovog Novog prečišćenog teksta(„Sl. list R BiH“, broj 26/93). Ovaj novi prečišćeni teskt Zakona o državnoj upravi na teritoriji BiH, odnosno F B i H stavljen je van snage (1)stupanjem na snagu Zakona o upravi F BiH („Sl. novine FBiH“,broj 28/97), kada je u pitanju sistem državne uparve i (2)put stupanjem na snagu Zakon o radnim odnosima i plaćanja službenika organa uprave u F BiH („Sl. novine F BiH“,broj 13/98). u dijelu koji se odnosi na radne odnose i plaće radnika organa uprave

42 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Drugi period razvoja pravnih izvora službeničkog prava u F BiH započinje stupanjem na snagu Zakona o radnim odnosima i plaćama službenika organa uprave u F BiH u aprilu 1998. godine, koji je prestao da važi krajem 2004. godine. Obrađivači navedene zbirke propisa smatraju da su prvim federalnim zakonom sa područja radnog zakonodavstva za organe uprave u ovom entitetu bila regulirana sva najvažnija pitanja u vezi sa radno-pravnim statusom službenika i namještenika kako federalnih, tako i kantonalnih i lokalnih. Medjutim, stručnjaci koji su pripremali ovaj zakon, potom predlagač i na kraju Parlament F BiH, kao zakonodavni organ, bili su svjesni ustavno-pravne činjenice koja se svodi na nedostatak jasne ustavne odredbe iz koje bi slijedila mogućnost cjelovitog reguliranja sistema radnih odnosa svih zaposlenih lica u organima uprave svih nivoa vlasti u F BiH. Iz tog razloga iz mogućnosti shodne primjene radno-pravnih instituta iz ovog zakona izostavljeni su kantonalni službenici i namještenici. U skladu s tim, izričito je bilo predviđeno mogućnost reguliranja svih radno-pravnih instituta ovog sistema od strane kantonalnih zakonodavnih organa.85 Zbog toga za razliku od ranijeg sistema, uređenje posebnog režima ovih radnih odnosa treba da se normira, odnosno reguliše kako federalnim, tako i kantonalnim zakonima, kao ravnopravnim, a ne subordiniranim primarnim pozitivno-pravnim izvorima, te nizom drugih komplementarnim normativnim aktima kojima se uređuju specifičnosti radno-pravnih intituta na ovog područja u pojedinim organima vlasti i raznim službama. U skladu sa ustavno-pravnim polazištem, ovaj zakon je podijeljen na dva dijela. Tako se prvih 138 članova odnosi na službenike i namještenike organa uprave svih nivoa vlasti u F BiH, a drugi dio (čl.139-174) odnosi se samo na radne odnose federalnih službenika i namještenika. Ipak, treba podsjetiti da je u završnom članu prvog dijela Zakona bilo izričito navedeno da se odredbe čl. 1-137 primjenjuju i na kantonalne, kao i na općinske i gradske službe, te upravne ustanove, ako kantonalnim zakonom nije drukčije određeno. I u novom društveno-političkom sistemu zadržano je načelo da na se prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, koja nisu uređena Zakonom o radnim odnosima i plaćama službenika u organima uprave primjenjuju opći propisi i kolektivni ugovori pod uslovom da zakonom nije drukčije određeno. Prema tome, primarni su federalni i kantonalni zakoni o upravi, radnim odnosima u njima, kao i drugi zakoni u pojedinim oblastima, odnosno granama uprave, a supsidijarno se primjenjuje Zakon o radu, te drugi zakoni koji iz njega proizilaze i kojima se uređuju pojedina pitanja iz domena općeg režima radnih odnosa.86 Treći, odnosno samvremeni period razvoja pravnih izvora službeničkog prava u F BiH započinje donošenjem Zakona o državnoj službi u F BiH koji je stupio na snagu prvog jula 2003.godine. Njegovim stupanjem na snagu prestao je da važi Zakon o

85 S. Dedić i H. Kurtović: RADNI ODNOSI SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA U F BiH, drugo izmijenjeno i popunjeno izdanje. „Logos“, Sarajevo, 2000, str. 10-12. 86 Zainteresovanog čitaoca upućujemo na nešto širi tekst o supsidijarnom važenju i primjeni općeg režima radnih odnosa na radne odnose službenika i namještenika koji se nalazi na str. 12-16. citirane monografije pod naslovom: RADNI ODNOSI SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA U F BiH.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 43 MODERNA UPRAVA radnim odnosima i plaćama službenika u organima uprave u F BiH iz 1998. godine. U međuvremenu, ovaj novi zakon pretpio je brojne izmjene i dopune.87 Dakle, u pitanju je zakon koji je osnovni pravni izvor za službeničko pravo u F BiH sa važnošću od preko šest godina. Komentatori ovog Zakona smatraju da je njegova osnovna kaarakteristika što je „doprinio“ napuštaju principa kodifikacije koji je bio vladajući u prethodnom periodu, jer je došlo do podjele ranijeg zakonodavstva iz ove oblasti na više oblasti za koje se radni odnosi njihovih službenika reguliraju posebnim zakonima..Dalje se navodi da su u pitanju grupe propisa koji čine samostalne cjeline, koje se mogu razvrstati u sedam grupa.88 Ovi komentatori zanemaruju činjenicu da bez obzira na postojanje sistemskih zakona o državnoj upravi i radnim odnosima u toj upravi nikada ni u bivšem ni u sadršnjem ustavno-političkom uređenju nije bilo kodifikovanog uređenja za sve njihove zaposlenike, jer su uvijek postojale bitne razlike u regulativi koja se odnosi na njihov specifičan radno-pravni status. Prema tome, može se zaključiti da raniji princip kodifikacije nije bio tako sveobuhvatan, kako smatraju navedeni stručnjaci. Ovaj princip mogao bi se odnositi samo na ranije radnike u organima uprave, raznim službama i drugim institucijama koje su dijelile „sudbinu“ organa uprave. Radnici organa uprave su (1) transformirani u službenike, da bi sada u trećem periodu (2) bili podijeljeni na državne službenike i namještenike..Zbog toga je 1995. godine uslijedilo i donošenje posebnog zakona o namještenicima u organima državne službe u F BiH. Ovo upućuje na zaključak da u svakom organu uprave u F BiH postoje tri režima radnih odnosa, i to: (1) režim koji se odnosi na čelne ljude organa uprave i njihove zamjenike (ministri, načelnici općina..), koji ne spadju u državne službenike, pa u skladu s tim, na njih se pravni izvori službeničkog prava mogu samo supsidijarno primjenjivati; (2) pravni režim za državne službenike i (3) radno-pravni režim za namještenike..Slijedi da više ne postoji jedin- stveno radno zakonodavstvo u organima uprave posmatrano po oblastima (ono nije ni ranije postojalo). Značajnu novinu predstavlja činjenica da se na državne službenike i namještenike u istom organu uprave primjenju različiti propisi kada su u pitanju njihova prava, dužnosti i odgovornost na radu. Pored ove novine, odnosno diobe zaposlenika u organima uprave na državne službenike i namještenike, mnogo je značajnija promjena u odnosu na zakonodavna rješenja iz drugog perioda, koja se svodi da se novim Zakonom o državnoj službi u F BiH u cjelini i na jedinstven način reguliraju radni odnosi za državne službenike zaposlene u organima uprave svih nivoa vlasti u F BiH., tj.od općinskog, odnosno gradskog nivoa, kantonalnog, pa do federalnog nivoa vlasti. Iz toga proizilazi zaključak

87 Zakon o državnoj službi u F BiH („Sl. novine FBiH“,br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04 67/05, 8/06). 88 M.Lepušina i H. Kurtović: ZBIRKA PROPSA O RADNIM ODNOSIMA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA I NAMJEŠTENIKA U ORGANIMA DRŽAVNE SLUŽBE...U F BiH.., str.14-15...Ovi stručnjaci smatraju da se radi o slijedećim grupama propisa: (1) propisi koji se odnose na radne odnose državnih službenika u organima uprave; (2) propisi o radnim odnosima namještenika u organima uprave; (3) propisi o radnim odnosima policijskih službenika; (4) propisi o radnim odnosima nosilaca pravosudnih funkcija; (5) propisi o radnim odnosima rukovodilaca zakonodavne i izvršne vlasti; (6) propisi o radnim odnosima revizora; (7) propisi o radnim odnosima pripadnika oružanih snaga F B i H. 44 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA da su obrađivači, potom predlagač Zakona, pa i sam Parlament F BiH, kao njegov donosilac odstupili od od ranijeg stava koji je primijenjen u proceduri donošenja Zakona o radnim odnosima i plaćama službenika organa uprave u F BiH iz 1998.godine kada je poštovana ustavna pozicija kantona. Zbog toga se može osnovano postaviti pitanje ustavnosti Zakona o administrativnoj službi u F BiH s aspekta ustavne pozicije kantona. I dalje vrijedi pravilo da se na radne odnose državnih službenika i namještenika u organima uprave svih nivoa vlasti u F BiH primjenjuju, pored Zakona o administrativnoj službi u F BiH i Zakona o namještenicima, i pravni izvori općeg režima radnih odnosa, posebno Zakon o radu, kao i kolektivni ugovori. Ovom treba dodati da zakone o administrativnoj službi i namještenicima „prati“ brojna podzakonska regulativa, koja se sastoji od više uredbi, odluka, pravilnika, naredbi, uputstava, instrukcija, programa, pa sve do Etičkog kodeksa za državne službenike u F BiH. Ako se navedenom osvrtu na pozitivno-pravnu regulativu o radnim odnosima državnih službenika i namještenika u F BiH doda da je u proceduru imenovanja, odnosno postavljanja državnih službenika uvršteno i posebno novo specifično tijelo u vidu Agencije za državnu službu F BiH, što sve u svojoj ukupnosti upućuje na jedan opšti zaključak da je i sistem radnih odnosa u organima uprave u F BiH učinjeno znatno složenijim, kompleksnijim i komplikovanijim u odnosu na ranija zakonodavna rješenja.

2. OSNOVNE KARAKTERISTIKE PRAVNIH IZVORA SLUŽBENIČKOG PRAVA U REPUBLICI SRPSKOJ

Normiranje sistema uprave u RS, a u okviru njega i radnih odnosa zaposlenika u toj upravi, odvijalo se na specifičan način. Uslovno se taj proces može razmatrati kroz tri perioda, i to: -prvi period do 2002. godine; -drugi period od 2002- 2008. godine i -treći period od 2008. godine-savremeni period. U početnom periodu razvoja pravnih izvora službeničkog prava RS može se konstatovati da su važila dva zakona o državnoj upravi i jedan zakon o radnim odnosima u državnim organima.89 Dakle, iz ovih osnovnih pravnih izvora upravnog i službeničkog prava RS može se osnovano zaključiti da do 1994. godine, odnosno do donošenja Zakona o radnim odnosima u državnim organima imamo dva sistemska zakona o upravi kojima se ne uređuju radno-pravni odnosi zaposlenih lica u upravi, nego samo organiziranje i funkcioniranje uprave... U njima se koriste samo pojam „zaposlena lica“ koja su dužna obavljati poslove državne uprave „savjesno i nepristrasno pri čemu ne mogu se koristiti svojim političkim ubjeđenjima, niti ih mogu izražavati i zastupati“ (stav 1- člana 6.

89 Naime, prvi zakon o državnoj upravi donesen je 1992. godine („S.G. srpskog naroda u BiH“,broj 4/92). Ovaj Zakon stavljen je van snage stupanjem na snagu drugog Zakona o državnoj upravi („Sl. gl. RS“,broj 11/94.). Zakon o radnim odnosima u državnim organima objavljen je u „Sl.gl. RS“,broj 11/94) i pretpio je jednu izmjenu i dopunu („Sl.gl. RS“,broj 6/97).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 45 MODERNA UPRAVA

Zakona o državnoj upravi iz 1994. godine). Kao čelna zaposlena lica u upravi navode se „funkcioneri“. Za zaposlena lica u upravi, u okviru budžeta RS, obezbjeđuju se sredstva za njihove „zarade“/(član 85. u vezi sa članom 8. Zakona o državnoj upravi iz 1994. godine). Zbog toga se može pretpostaviti da se na radno-pravni status zaposlenih lica u upravi R S primjenjuju raniji propisi. Stupanjem na snagu Zakona o radnim odnosima u državnim organima 21. juna 1994. godine započinje, zapravo, jedna potfaza u okviru ovog perioda, koja traje sve do prvog januara 2003. godine. Ovaj zakon je već u prvom članu predvidio da se njime uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnih odnosa za: - lica zaposlena u ministarstvima, posebnim organizacijama, sudovima, javnim tužilaštvima, Javnom pravobranilaštvu, organima za prekršaje i u službama Narodne skupštine i predsjednika RS, Vlade RS i Ustavnog suda koji se primaju u radni odnos odlukom funkcionrea koji rukovodi organom, odnosno službom; - lica koja bira i imenuje Narodna skupština i za predsjednika RS, ali samo u pogledu određenih prava, odnosno samo određenih prava, obaveza i odgovornoosti za birana i imenovana lica; - lica koja postavlja Vlada RS, odnosno drugi nadležni organ.

U genusnom smislu, zakonodavac RS označio je lica iz prve grupe kao „zaposlenike u državnim organima“, a drugu grupu kao „izabrana lica“, a treću kao „postavljena lica”. U istom članu precizirano je da se Zakon primjenjuje i na sve zaposlene u državnim organima i na izabrana, odnosno postavljena lica, osim onih lica čija su prava, obaveze i odgovornosti uređena posebnim propisima. Također je u zadnjem stavu istog člana predviđena supsidijarna primjena opštih propisa o radnom odnosu sa sva zaposlena i izabrana, odnosno postavljena lica. Navedenim zakonom regulirana su pitanja (1) prijema u radni odnos; (2) raspo- ređivanja zaposlenih i postavljeni lica; (3) prava i dužnosti za poslenih i postavljenih lica; (4)odgovornosti zaposlenih i postavljenih lica; (5) naknada i drugih primanja; (6) prestanka radnog odnosa i prava po prestanku ovog odnosa i (7) ostvarivanja i zaštite prava zaposlenih i postavljenih lica. Slijedi da je ovim zakonom u oko 40 članova uređena na koncizan način materija iz domena radnih odnosa zaposlenih u upravi R S. Drugi period razvoja pravnih izvora službeničkog prava u RS počinje donoše- njem Zakona o adminstrativnoj službi u upravi RS, koji je stupio na snagu osmog marta 2002. godine, ali je njegova primjena uslijedila od prvog januara 2003. godine.90 Danom početka primjene ovog zakona prestao je da važi Zakon o državnoj upravi iz 1994. godine, kao i o radnim odnosima iz iste goodine za državne službenike. Zakonom o administrativnoj službi u upravi RS uređena su sljedeća pitanja: (1) vršioca poslova državne uprave; (2) položaja i organizacije organa državne uprave, (3) postavljenja,imenovanja i pravnog statusa državnih službenika; (4) finansiranja organa

90 8) Zakon o administrativnoj službi u upravi RS („Sl. gl. RS“, br. 16/02, 62/02, 49/06, 20/07).

46 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA državne uprave i (5) odnosa organa državne uprave prema drugim državnim organima i ostalim subjektima. Očito je prisutno nastojanje da se sa oko 140 članova ovog zakona uredi ne samo organiziranje i funkcioniranje uprave RS, nego i kompletan status državnih službenika u toj upravi. Radi se, zapravo, o jednom cjelovitom i kompleksnom zakonu sistemskog karaktera. To je bitna razlika u odnosu na zakonsku regulativu sa ovog područja koja egzistira na nivou BiH i u F BiH. Kao i na nivou BiH i F BiH, ovim Zakonom ustanovljava se nova institucija- Agencija za državnu službu, koju osniva Vlada RS. Iz odredbi čl. 5. i 6. Zakona vidljivo je ova Agencija ima znatno širu nadležnost u odnosu na agencije za državnu službu BiH i F BiH. Ovim zakonom propisuju se radna mjesta u državnoj upravi, s tim da se Agencija ovlašćuje da utvrdi principe, pravila i proceduru zapošljavanja, odnosno postavljanja i imenovanja državnih službenika (član 32. u vezi sa članom 42). Postavljanje i imenovanje lica u državnoj upravi, trajanje i uslovi rada u upravi, kao i prava i dužnosti državnih službenika uređena su u odredbama čl. 43-90. ovog zakona. U pitanju je regulativa koja se odnosi na radno-pravni status državnih službenika u organima uprave RS. I u RS je Zakonom o administrativnoj službi u upravi RS predviđeno da se na radne odnose državnih službenika koji nisu regulisani ovim zakonom primjenjuju propisi koji se odnose na opći režim radnih odnosa u RS (član 125). U istom članu je precizirano da se na pomoćno i tehničko osoblje zaposleno u državnoj upravi odnosno na namještenike primjenjuju opći propisi o radu RS, koji se primjenjuju na radne odnose u privredi i javnim službama u RS. Također je precizirano da ministri i zamjenici ministara nisu državni službenici u smislu ovog zakona. Njihov pravni status uređuje se drugim propisima (član 4, stav 1). Posebnu karakteristiku ovog zakona predstavlja usmjerenost ovog zakona prema reguliranju radno-pravnog statusa državnih službenika u upravi RS, a ne i na službena lica zaposlena u organima, odnosno službama lokalnih zajednica, što je bitna razlika u odnosu na regulativu u F BiH sa ovog područja. Naime, Zakon o lokalnoj samoupravi u RS, između ostalog, uređuje i prava, obaveze i odgovornosti uposlenih lica u administrativnoj službi jedinica lokalne samouprave. U toj službi poslove obavljaju opštinski, odnosno gradski službenici, kao i tehnički i pomoćni radnici. Utvrđena su radna mjesta, odnosno zvanja službenika. U više članova ovog zakona regulisani su glavni instituti u vezi sa statusom zaposlenih lica u administrativnoj službi lokalnih zajednica.91 Interesantno je da je status funkcionera lokalnih zajednica regulisan posebnim zakonom, što predstavlja novinu u odnosu na raniju situaciju, kada je ovo pitanje, u pravilu bilo predmet statutarnog normiranja. 92

91 Član1, u vezi sa čl. 110-161. Zakona o lokalnoj samoupravi(„Sl. gl. R S“,br. 101/04, 42/05, 118/05). 92 Zakon o statusu funkcionera jedinica lokalnme samouprave(„Sl. gl. R S, broj 96/05).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 47 MODERNA UPRAVA

Zanimljiva je sudbina Zakona o administrativnoj službi u upravi RS, koji je bio osnovni, odnosno glavni izvor službeničkog prava u RS u drugom periodu razvoja ovih izvora. Njegova važnost u odnosu na radno-pravni status državnih službenika u upravi RS prestala je 24. decembra 2008. godine, kada je stupio na snagu Zakon o državnim službenicima.93 Dakle, bio je na snazi blizu pet godina. Donošenjem novog sistemskog Zakona o državnim službenicima u RS zapo- činje savremeni razvoj izvora službeničkog prava. Stupanjem na snagu Zakona o državnim službenicima prestale su da važe odredbe svih članova iz Zakona o administrativnoj službi u upravi RS koje se odnose na radne odnose državnih službenika RS. Zakonske odredbe ovog zakona koje se odnose na organiziranje i funkcioniranje uprave RS i dalje su na snazi. S obzirom da Zakon o državnim služenicima predstavlja značajnu novinu u službeničkom pravu BiH, čini se uputnim davanje posebnog osvrta na neka njegova normatina rješenja i na izvjesne dileme koje se mogu javiti u njegovoj primjeni. Već u prvom članu ovog zakona označen je precizno predmet njegovog reguliranja, koji se svodi na radno-pravni status državnih službenika u republičkim organima uprave RS. U drugom stavu istog člana osnovano je navedeno da se pojedina prava i dužnosti državnih službenika mogu i drukčije urediti posebnim zakonom, ako to prozilazi iz prirode njihovih poslova. To se prioritetno odnosi na oblast unutrašnjih poslova i inspekcijski nadzor. Može se zaključiti da se materijalnim zakonima za pojedinu upravnu oblast mogu urediti drukčije pojedini instituti sa područja radno- pravnih odnosa državnih službenika, ali ne i u cjelinu, jer je zauzet stav da je navedeni Zakon osnovni zakon za reguliranje radno-pravnog statusa državnih službenika RS. U narednom članu istog zakona precizira se da poslove iz djelokruga repu- bličkih organa uprave vrše (1) državni službenici i (2) namještenici, kao uposlenici bez statusa državnog službenika. U drugom stavu istog člana navodi se da je državni službenik lice sa visokom stručnom spremom, koje je uposleno u organu republičke uprave i koje kao takvo obavlja poslove osnovne djelatnost ovih organa. Izuzetno, državni službenik može biti i lice sa završenom višom i srednjom stručnom spremom, ako Vlada RS to predvidi u uredbi kojom propisuje kategorije državnih službenika i njihova zvanja i kriterije za analitičku procjenu radnih mjesta na osnovu odredbe stava 2. člana 27. Namještenici obavljaju administrativne, računovodstveno-finansijske ili po- moćno-tehničke poslove čije je obavljanje potrebno radi obavljanja poslova iz djelokruga republičkih organa uprave. Predviđena je primjena ovog zakona i na uposlenike koji rade u stručnoj službi Vlade RS i Pravobranilaštva, ako zakonom nije drukčije određeno. Ovdje se radi o zakonu u materijalnom smislu, jer radno-pravni status ovih lica, upravilu, ne uređuje se zakonom, nego drugim aktima koji se u smislu teorije prava mogu smatrati zakonima u materijalnom smislu.

93 Zaklon o državnim službenicima („Sl. gl.RS“, broj 118/08).

48 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Osim toga, zaposlena lica o ovim stručnim službama nisu razvrstana na državne službenike i namještenike, što ne znači da se to ne može učiniti posebnim propisima. Iako se ne navode druge stručne i zajedničke službe na nivou RS, ipak posebnim propisima može se predvidjeti shodna primjena ovog zakona i zaposlena lica u njima. Zanimljiva je odredba člana 3. prema kojoj pravo i dužnosti poslodavca vrši ruzkovodilac republičkog organa uprave, ako posebnim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno. Ova odredba je upitna jer se za subjekta koji zasniva radni odnos za jednim fizičkim licem, u jednom širem ustavno-pravnom smislu, može smatrati konkretna političko-teritorijalna zajednica. Državni organ, odnosno njegovc rukovodilac je ovlašteni reprezent političko-teritorijalne zajednice, koja je i osnovama organ uprave. U konkretnom slučaju to je RS. Zbog toga se ne bi mogao prihvatiti stav da je rukovodilac organa uprave poslodavac u smislu opštih izvora radnog prava.94 U osnovnim odredbama Zakona predviđeno je da su državni službenici dužni pri obavljanju poslova pridržavati se sedam načela, i to u skladu sa kodeksom ponašanja državnih službenika, kojeg donosi Vlada RS na prijedlog Agencije za državnu službu. Radi se o etičkom aktu, odnosno o normativnoj etici, u čijem donošenju uče- stvuju dva državna subjekta. S obzirom na karakter ovog akta, bilo bi potrebno da se na pogodan način u proces njegovog donošenja uključe i državni službenici. Inače, upitno je sve rasprostranjenije donošenje ovakvih kodeksa, posebno s aspekta njihove primjene. I ovaj zakon slijedi praksu uređivanja radnih mjesta, iako je to ranije bio predmet podzakonske regulative. Tako je u čl.25-28 izvršeno razvrstavanje radnih mjesta na rukovodeća i druga radna mjesta. Rukovodeće državne službenike postavlja Vlada RS na prijedlog Agencije i na osnovu provedenog javnog konkursa. Oni se postavljaju na period od pet godina, sa mogućnošću ponovnog postavljenja... Akt o njihovom postavljenju objavljuje se u „Sl. glasniku RS“. Na ovaj način mandat rukovodećih službenika ne „veže“ se sa mandatom rukovodioca organa uprave, što je dobro rješenje, jer bi trebalo da prilikom njihovog postavljenja kao kriterij dominira stručnost i iskustvo, s obzirom da su, oni, u pravilu, neposredni rukovodioci pojedinih sektora rada u okviru organa uprave. Specifičnost predstavlja i činjenica da se među rukovodećim i ostalim radnim mjestima ne nalazi i radno mjesto savjetnika rukovodioca organa uprave. Za popunu ostalih radnih mjesta osim rukovodećih, načelno, nadležan je rukovodilac organa uprave. Postupak njihove popune detaljno je Zakonom uređen. Zapravo, u pitanju je više postupaka. Naime, popuna se može izvršiti interno ili eksterno. U principu, sticanje svojstva državnog službenika vrši se putem konkursa, koji na zahtjev i u ime republičkog organa uprave raspisuje i objavljuje Agencija. Ova institucija imenuje komisiju, koja je nadležna za provođenje cjelokupnog konkursnog postupka. Komisija se sastoji od pet članova, s tim da tri člana delegira organ koji je i

94 Dr. Aleksndar Đokić je još 1983. godine u svojoj monografiji pod naslovom: RADNI ODNOSI U RADNIM ZAJEDNICAM, A DRŽAVNIH ORGANA, koju je objavio „Sl. list SR BiH, na str. 93-103 šire razmatrao suštinu pravnog karaktera i sadržaj akta o zasnivanju radnog odnosa i nadležnost za njegovo donošenje, pa zaintesovanog čitaoca upućujemo na ovo i danas inspirativno štivo.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 49 MODERNA UPRAVA zahtijevao raspisivanje konkursa, a druga dva imenuje Agencija sa liste stručnjaka koju je utvrdila Agencija i objavila u „Sl. gl. RS“. Ako se konkurs odnosi na popunu ruko- vodećih radnih mjesta, tada tri člana konkursne komisije predlaže rukovodilac organa uprave čija su to radne mjesta, odnosno Vlada RS za one republičke uprave i republičke organizacije koje su za svoj rad odgovorne toj Vladi. Kandidati koji ispunjavaju opšte i posebne uslove iz konkursa, podvrgavaju se posebnom tzv. „ulaznom intervuju“. Rezultate konkursa, odnosno izbor kandidata od strane komisije objavljuju se na Internet stranici Agencije i isti se dostavlaju svim učesnicima konkursa. Učesnik koji je nezadovoljan rezultatom konkursa, može u roku od 15 dana od dan prijema obavijesti o tim rezultatima uložiti žalbu Odboru državne uprave za žalbe. U ovoj proceduri, predviđena je i jedna neubičajena zakonska pretpostavka. To je slućaj kada Vlada RS, odnosno rukovodilac organa uprave ne donesu rješenje o postavljanju, odnosno o zasnivanju radnog odnosa sa rukovodećim službenikom u roku od 60, odnosno 30 dana od dan prijema prijedloga Agencije, smatra se da konkurs nije uspio. Kada je u pitanju interno popunjavanje upražnjenih radnih mjesta, Zakonom je izričito predviđeno da se ona prioritetno popunjavaju iz reda uposlenih lica, što znači i iz reda državnih službenik i iz reda namještenika. Ona se mogu privremeno popuniti aktom o postavljanju vršioca dužnosti do 90 dana. Slijedi interno oglašavanje. Također je previđeno da se ona mogu popuniti unapređenjem, odnosno napredovanjem u službi i raspoređivanjem, kao i premještajem. Ovih pet načina internog popunjavanja radnih mjesta detaljno su regulisani Zakonom. Polazeći od ovakvog širokog dijapazona internog načina popune upražnjenih radnih mjesta iz reda već zaposlenih lica, može se postaviti pitanje korelacije ovakvog načina popune tih mjesta prema njihovoj popuni putem javnog konkursa. Kako nema u Zakonu odredbi o ovom odnosu, može se pretpostaviti da je zakonodavac dao prednost internoj popuni. Objektvno posmatrano, sve ovo može biti izvjesna prepreka za uključivanje raznovrsnih stručnjaka iz privrede i javnih službi u organe uprave RS, s jedne strane i način „zatvaranja“ uprave RS u svoje kadrovske interne potencijale, s druge strane. Istina, predviđeno je planiranje upošljavanja državnih službenika u organe uprave putem izrade kadrovskih planova čiju podlogu čini obavezno ustrojanje centralnog registra kadrova kao informatičke baze podataka. Novo rješenje za namještenike sastoji se (1) u odredbama člana 111 prema kojima njihova radna mjesta regulira Vlada R S uredbom, (2) a za popuni tih radnih mjesta treba da su utvrđena i pravilnikom i da je popuna predviđena kadrovskim planom. Na prava i dužnosti namještenika primjenjuju se (1)kako opšti propisi i kolektivni ugovori, tako i (2) odredbe Zakona o državnim službenicima koje se odnose na: prava i dužnosti službenika, ocjenjivanje i napredovanje službenika, stručno obrazovanje i usavršavanje i stručni ispit, odgovornost, prestanak radnog odnosa, prava drža- vnih službenika pri promjeni u organizaciji uprave i planiranje upošljavanja državnih službenika i centralni registar kadrova.

50 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ako se pođe od činjenice da su skoro na sva pitanja radno-pravnog statusa namještenika primenjuju odredbe Zakona o državnim službenicima, javlja se dilema o primjeni općih propisa na ovaj status.

3. SPECIFIČNOSTI PRAVNIH IZVORA SLUŽBENIČKOG PRAVA U BRČKOM DISTRIKTU BOSNE I HERCEGOVINE

I razvoj pravnih izvora službeničkog prava u BD BiH može se razmatrati periodično, i to: prvi period od 2004-2006. godine i drugi period od 2006, pa nadalje savremeni period. U ovom osvrtu razmatraće se samo osnovne karakteristike pravnih izvora službeničkog prava u ovom Distriktu, odnosno zakoni koji predstavljaju cjelovite, odnosno sistemske izvore službeničkog prava BD BiH. Interesantno je da je samo u prvom periodu u BD BiH donesen cjelovit zakon o javnim službenicima 2004. godine, koji je u vremenu svog važenja od dvije godine pretpio dvije izmjene i dopune.95 Već u prvom članu ovog zakona naznačeno je da se njime uređuju osnovna prava, dužnosti i obaveze javnih službenika i namještenika zaposlenih u organima uprave BD BiH. Ovome treba dodati da se odredbe ovog zakona analogno primjenjuju i na zaposlene u stručnim službama Skupštine, ukoliko posebnim propisima nije drukčije uređeno (stav 4. člana 119). U drugom stavu člana 1. Zakona pojam „javnog službenika“ svodi se na fizička lica visoke, više i srednje stručne spreme, koja u organima uprave obavljaju poslove, kojima se ostvaruje Statutom, zakonom i drugim propisima utvrđena nadležnost organa uprave i koji su imenovani odnosno postavljeni na dužnost rješenjem gradonačelnika B D BiH. U narednom stavu ovog člana navedeno je da se namještenicima smatraju fiizička lica srednje i niže stručne spreme koja u organima uprave zasnivaju radni odnos ugovorom o radu, koji zaključuju sa gradonačelnikom, a u svrhu obavljanja potrebnih poslova za organe uprave. U prelaznim odredbama člana 119. navedeno je koja službena lica ne smatraju se javnim službenicima. To su sljedeća lica: (1) šefovi odjeljenja Vlade, direktori Upra- ve prihoda i Poreske uprave, šef Policije, kao i predsjednik i član Komisije za papire od vrijednosti (2) osoblje koje obavlja računovodstvene, finansijske, administrativne i druge poslove u sudovima BD BiH. U istom članu je dodato da se prava, obaveze i dužnosti osoba zaposlenih u Carini BD BiH regulišu posebnim propisima. Prema tome, pojam „pavnog službenika“ sveden je na državne službenike, što je njegovo najuže shvatanje. U teoriji upravnog i službeničkog prava pod tim pojmom podrazumijevaju se i lica zaposlena u javnim službama.

95 Ovaj zakon donijela je Skupština BDBiH na 100 sjednici održanoj 30. 09. 04., koji je objavljen u „Sl. gl. BD BiH“, broj 41/04..Njegove izmjene i dopune objavljene su u „Sl. gl. BD BiH“, br. 20/05 i 14/06).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 51 MODERNA UPRAVA

Umjesto pravilnika o unutrašnjim poslovima, gradonačelnik donosi pravilnik o radu javnih službenika i namještenika, kojim se kao općim aktom regulišu sva pitanja od značaja za rad zaposlenika u organima uprave. Zakonom su predviđena tri slučaja odstupanja od principa javne konkurencije. Odredbe čl. od 8-120. odonose na sve relevantne pravne institute koji su u vezi sa radno-pravnim statusom javnih službenika i namještenika. UBD BiH umjesto agencije za državnu službu, predviđen je Odbor za zapo- šljavanje, kojem rukovodilac organa uprave podnosi zahtjev za popunu radnog mjesta. Odbor, u skladu sa Zakonom, raspisuje i provodi kako interni oglas, tako i javni konkurs. Unapređenje javnih službenika na radno mjesto višeg ranga u istom ili drugom organu uprave obavlja se isključivo putem javnog konkursa. I u BD BiH, previđen je premještaj, koji može biti dobrovoljni ili nametnuti. Detaljno je regulisan način osnivanja i funkcioniranja Odbora organa uprave BD BiH za žalbe. Novinu prestavlja rehabiltacija instiituta razrješenja javnog službenika. Predviđeno je 18 načina prestanka radnog odnosa javnih službenika i 14 načina raskida ugovora o radu namještenika. Nakon dvogodišnjeg važenja Zakona o javnim službenicima, nastaje drugi period razvoja pravnih izvora službeničkog prava BD BiH, stupanjem na snagu Zakona o državnoj službi u organima uprave BD BiH.96 Ovaj zakon ima 147 članova koji sistematizovani u 44 glave. S obzirom na značaj ovog značajnog zakonskog akata, kao temeljnog pozitivno-pravnog izvora službeničkog prava u BD BiH, čini se potrebnim da se da jedan kratak prikaz njegovih glavnih normativnih rješenje sa područja službeničkog prava. U prvoj odredbi ovog zakona navedeno je da je njegov predmer reguliranja radno-pravni status državnih i javnih službenika, kao i namještenika, dok je u prethodnom zakonu predmet bio uređivanje radnih odnosa javnih službenika i na- mještenika zaposlenih u organima uprave BD BiH. Dakle, novi zakon ima širi predmet reguliranja u odnosu na raniji i u odnosu na svoj naslov. Ipak, to je samo površan zaključak, jer je on u suprotnosti sa zakonskim defi- niranjem osnovnih pojmova. Zakon precizira da su državni službenici ona lica koja u organima uprave obavljaju (1) upravne i stručne poslove kojima se ostvaruje Statutom, zakonima i drugim propisima utvrđena nadležnost organa uprave. (2) Drugu grupaciju državnih službenika čine lica koja u organima uprave obavljaju informatične poslove, opšte i administrativne poslove, planske, materijalno-finansijske i računovodstvene poslove. U javne službenike uvrštavaju se lica koja obavljaju stručne poslove, koji obuhvataju takve poslove, koji se obavljaju i organizacionim dijelovima gdje se inače vrše poslovi koji po svojoj prirodi nisu upravnog karaktera (prosvjetni radnici, vatro- gasci, medicinsko osoblje i slično).

96 Zakon je donio supervizor za Brčko, odnosno njegov zamjenik koji je Aneks njegovog naloga objavio u „Sl. gl. BDBiH“, broj 28/06. U međuvremenu, pretrpio je više izmjena i dopuna, koje također vršio Supervizor...Ti zakonski akti objavljeni su u „Sl. gl.BDBiH“, br. 28/06, 19/07, 02/08, 44/08.

52 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Namještenici su ona lica koja u organe uprave stupaju na osnovu ugovora o radu i koja se raspoređuju na pomoćno-tehnička radna mjesta, kao što su radna mjesta tehničkog sekretara, vozača, kurira, portira, čistačice... U odnosu na ranija zakonska rješenja, novim je pokušano definirati pojam „javnog službenika“ u širem smislu, tj. da on obuhvata kako državne službenike, tako i zaposlenike u javnim službama. Bez obzira na široko definiranje pojma „javni službenik“, ipak se iz cjeline materije ovog novog zakona može zaključiti da se ona odnoosi na radno-pravni status državnih službenika i namještenika, odnosno na lica zaposlena u organima uprave, na što upučuje i naslov zakona. U novim zakonskim rješenjima, pored opštih načela za rad uprave, izričito je normirano da se pravila ponašanja službenika, odnosno namještenika nalaze kako u ovom zakonu, pravilniku o radu, tako i u Kodeksu ponašanja službenika i namještenika. Institucionalizovan je poseban službenik za etiku, koji prati primjenu zakona i o tome izvještaja gradonačelnika tromjesečno. Ovaj posebni službenik ima pravo na (1) posredovanje u razrješavanju spornih odnosa nastalih između dva ili više službenika, odnosno namještenika. (2) upućivanje pismenih upozorenja, kao i na (3) pokretanje dici- plinskog postupka. Iako se radi o uvođenju specijalnog inokosnog organa, koji ima šira ovlaštenja od medijatora, ipak njegov status nije bliže reguliran zakonom. Radna mjesta se utvrđuju organizacijskim planom, a popunjavaju se u skladu sa odlukom o realizaciji plana zapošljavanja. Gradonačelnik je ovlašten da donese odluku o kategorizaciji svih radnih mjesta uz obavezu poštivanja zakonske podjela radnih mjesta na četiri grupe (1. rukovodeći službenici, 2. službenici, 3. rukovodeći namještenici, 4. namještenici). Za upravljanje ljudskim resursima posebno je značajan organizacioni plan, kao i odluka o realizaciji plana zapošljavanja.. Procedura planiranja zapošnjavanja uređuje se Pravilnikom o zapošljavanju, kojeg donosi gradonačelnik na prijedlog organa nadležnog za ljudske resurse. Gradonačelnik donosi i opšta načela kadrovske politike kao opšti akt. Osnov za raspisivanje internog oglasa ili javnog konkursa je Odluka o realizaciji plana zapošljavanja. Rapisivanje internog ili javnog konkursa, kao oblika otvorene konkurencije, vrši nadležni organ za ljudske resurse. Precizirano je da se prije raspisivanja javnog konkursa, slobodna radna mjesta mogu popuniti raspisivanjem internog konkursa, i to samo u slučaju postojanja prekobrojnosti službenika, odnosno namještenika Kao poseban organ, odnosno neovisno tijelo predviđen je i dalje Odbor za zapošljavanje, koji je nadležan za provođenje postupka zapošljavanja službenika i namještenika. Posebno je navedeno da ovaj odbor utvrđuje rang listu kandidata i da donoosi odluke o izboru službenika, odnosno namještenika ..Također je ovlašten za poništavanje internog ili javnog konkursa.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 53 MODERNA UPRAVA

Zadnja faza uspostavljanja radno-pravnog statusa službenika, odnosno namje- štenika predstavlja čin izdavanja, a ne doonošenja akta o imenovanju službenika, odnosno potpisivanje ugovora o radu, ako je u pitanju namještenik. Time zasniva i radni odnos. Pored navedenog, položaj Odbora za zapošljavanje pojačan je odredbama člana 42. Zakona prema kojima egzistira zakonska pretpostavka koja se svodi na saglasnost gradonačelnika sa odlukom Odbora o izboru kandidata pod uslovom da on ne izda, odnosno ne donese akt o imenovanju, odnosno ne zaključi ugoovor o radu u roku od osam dana od dana konačnosti odluke Odbora. U ovom slučaju odluka Odbora predstavlja pravni osnov za zasnivanje radnog odnosa službenika, odnosno namještenika. Insitut premještaja reguliran je restriktivnije u odnosu na raniju regulaciju Novinu predstavlja i uvođenje obaveznog probnog rada, i to na period od šest mjeseci. Kao oblik medijacije, predviđen je insitut posredovanja u službi, koji se svodi na razrješenje spornih odnosa između dva ili više službenika, odnosno namještenika. Po Zakonu, posrednik je službenik za etiku. Ovaj posrednik posreduje u raznim sporovima koji nastaju između zaposlenih lica, kao i u razmatranju raznih pritužbi. Postupak posredovanja pokreće se prijedlogom ili pritužbom službenika ili namještenika, koji ima interes za razrješenje spornog odnosa. Ono se završava pisanim izvještajem posrednika o mirnom rješavanju spora. Izvještaj se dostavlja neposredno pretpostavljenom rukovodiocu učesnika posredovanja, koji je dužan da pokrene odgo- varajući postupak u skladu sa mišljenjem posrednika. Raniji Odbor za žalbe transformiran je u Apelacionu komisiju.

ZAVRŠNI OSVRT NA PRAVNE IZVORE SLUŽBENIČKOG PRAVA U BOSNI HERCEGOVINI

Iz razmatranja temeljnih pravnih izvora službeničkog prava BiH, njenih entiteta i BD BiH može se zapaziti više karakteristika, odnosno obilježja iz relativno bogate zakonske regulative, koja je općenito razmatrana. Početno, može se uočiti da je predratna regulativa sa ovog područja prvo „napuštena“ u RS stupanjem na snagu Zakona o radnim odnosima u državnim organima 1994. godine, koji je važio sve do osmog marta 2002. godine kada je započela primjena Zakona o administrativnoj službi u upravi RS. Njegove odredbe o radnim odnosiam državnih prestale su da važe nakon skoro pet godina stupanjem na snagu 24. decembra 2008. godine Zakona o državnim službenicima, kada započinje savremeni period razvoja službeničkog prava u RS. U FBiH pravna situacija u vezi sa normiranjem radno-pravnog statusa službe- nika je znatno drukčija u odnosu na situaciju u RS, jer je novi Zakon o radnim odnosima i plaćama službenika organa uprave u FBiH donesen tek 1998. godine čijim je stupanjem na snagu prestao da važi Zakon o državnoj upravi nakon njegovog 20- godišnjeg pravnog „života“. Sada okosnicu pravnih izvora sa ovog područja u F BiH predstavlja Zakon o državnoj službi u F BiH iz 2003. godine.

54 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

I u BD BiH radno-pravni status državnih, odnosno javnih službenika reguliše se prvo Zakonom o javnim službenicima iz 2004. godine, kojeg nakon dvogodišnje primjene stavlja van snage Zakon o državnoj službi u organima uprave BD BiH koji nameće svojim nalogom surevizor za Brčko 2006. godine. Treba podsjetiti, radi kontinuiteta, da je na nivou BiH novo zakonodavstvo o službeničkom statusu u organima uprave BiH zaživjelo tek 2002. godine, kada je visoki predstavnik proglasio Zakon o državnoj službi u institucijama BiH, koji je i danas na snazi. Iz ove kratke retrospekcije na osnovne pravne izvore službeničkog prava može se zaključiti da na području BiH, odnosno na nivou BiH, u F BiH i RS, kao i u BD BiH egzistiraju zakoni koji uređuju radno-pravni status (1) državnih službenika u institucijama BiH, (2) državnih službenika u organima uprave svih svih nivoa vlasti u FBiH, (3) državnih službenika organa uprave RS, kao i (4) javnih službenika u BD BiH. Zakoni sa ovog područja u BiH mogu se razvstati u dvije grupe. Jednu čine zakoni o državnoj službi BiH, FBiH i BD BiH, a drugu grupu čine zakoni RS. Prije donošenja Zakona o državnim službenicima, i u RS zakoni su pratili naturenu terminologiju od strane međunarodne zajednice, što se i sada odnosi na stanje ove regulative na nivou BiH i u FBiH koja odudara od teorije upravnog i službeničkog prava. Naime, ove teorije i dalje slijede kontinetalno pravo, kao i pravnu nauku koja se na tom pravu razvija u Njemačkoj, Francuskoj, Austriji. Više je nego očito da su predstavnici međunarodne zajednice znatno doprinijeli novim trendovima na području regulative koja se odnosi na radno-pravni status državnih služenika. Bez obzira na nastojanje da se pri obradi zakona sa ovom područja zadržimo na njihovoj pravnoj analizi, ipak, po prirodi stvari, morali smo se djelomično upustiti i na prikazivanje nekih pravnih instituta s aspekta njihove primjene. Treba napomenuti da se ovi instituti dobrim dijelom uređuju i brojnim podzakonskim aktima, koji „zadiru“ i u zakonsku materiju, posebno akada je u pitanju nivo BiH i FBiH. Ipak, u ovom razmatranju nešto šire su prikazana nova zakonska rješenja u RS, koja se oslaljaju u dobrom stepenu na teoriju upravnog i službeničkog prava. Teorija upravnog i službeničkog prava, koje je u početnom periodu razvoja na ovim prostorima, treba da podrži savremene tendencije, koje znače proučavanje javnih službi i statusa zaposlenika u njima.. Prisutna je i nova terminologija (npr. „javni sektor“). U tom domenu treba tražiti i „smještaj“ pojma „javni službenik“.. Treba pratiti iskustva iz bližeg našeg okruženja.97

97 Interesantno je da se i R. Sloveniji ustalio pojam „javnog sektora“ pod kojim se u smislu Zakona o javnim službenicima podrazumijeva državna uprava, uprava lokalnih zajednica, javni fondovi i zavodi. Širi tekst o ovom pojmu, kao i pojmu „javni službenik“ nalazi se u članku doc. Slobodana Dujića pod naslovom: PRAVNI POLOŽAJ JAVNIH SLUŽBENIKA U R. SLOVENIJI, „Moderna uprava“, broj 2/09.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 55 MODERNA UPRAVA

Summary

This paper is a continuation of work which is entitled: A REVIEW OF NOR- MATIVE REGULATION PUDLIC ADMINISTRATION EMPLOYEES STATUS BIH, published in the mageazine MODERN ADMINISTRATION, number 2 in April 2009. Since the previous paper discusses question of regulating the status of civil servants in the institutions of Bosnia and Herzegovina, its continuiation provides basic features of regulations relating to employment and legal status of civil servants in the administration of the Federation of Bosnia and Herzegovina, administration of the Republic of Srpska government and administrative bodies of Brcko District in Bosnia and Herzegovina. In this review of the relevant legislation, as the basic legal sources of administrative law in FBIH, RS and BDBIH, intention is to point out the new features in the regulations in relation to earlier regulations from this area. It is interesting that in a relatively small interval of time more new legislation was passed, both at the entity level, and at the BDBIH. However, the quality of legal solutions is questionable, given the numerous amendments to the law, especially at the level of BIH and FBIH. Therefore, reform of the legal sources of administrative law at the level of BIH and FBIH can be expected. In RS the situation regarding the regulations is quite different because a new Law on Civil Servants was adopted at the end of 2008. Adoption of a new administration system law can be expected, because the applicable law is not in compliance with the Law on Civil Servants.

56 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Djordjije Blažić,

JAVANA (NEDRŽAVNA) UPRAVA U UPRAVNOM SISTEMU CRNE GORE98

APSTRAKT

Dinamičan razvoj upravnog sistema Crne Gore, naročito nakon otpočinjanja reforme državne uprave 2002. godine, uslovio je značajne promjene u sistemu javne uprave, i to kako državne tako i nedržavne uprave. Proces pridruživanje Crne Gore Evropskoj uniji, te sticanje smaostalnosti, nezavisnosti i medjunarodnog priznanja Crne Gore nakon rerenduma o nezavisnosti maja 2006. godine, nužno je zahtijevao uskladjivanje našeg zakonodavstva sa standardima Evropske Unije, ali i stvaranje novih zakonodavnih okvira i institucija koje su bile u nadležnosti SRJ i Državne zajednice Srbija i Crna Gora. Ovaj rad nema za pretenziju da detaljnije prikaže položaja javne a naročito nedržavne uprave u upravnom sistemu Crne Gore, ali ima pretenziju da pokuša sublimirati, koliko je to moguće, naročito funkcionalne i organizacione oblike raznih subjekata koji vrše javna ovlašćenja, koji u nedostatku sistemskih rješenja pravnog položaja javnih agencija, javnih fondova, javnih službi i drugih subjekata kao nosioca javno prvanih ovlašćenja, predstavljaju jednu veoma kopleksnu i nedovoljno sistemaki uredjenu oblast javne uprave u Crnoj Gori.

Uvod U Crnoj Gori je veoma kopleksan sistem nedržavne javne uprave tj. nedržavnih subjekata kao nosilaca javnih ovlašćenja, tako da veoma često se ne može pouzdano utvrditi koji status i kojem obliku pripadaju pojedini subjekti. Za razliku od državnih organa koji vrše vlast, nedržavni subjekti vrše tzv. Javna ovlašćenja. Zakonodavstvo ne definiše pojam »javnih ovlašćenja« ali sagledavanjem njihovog kraktera, ona se mogu definisati kao vršenje «vlasti» tj autoritaivnih ovlašćenja u čijem uzvršenju, po prvilu, ne postoji mogućnost preduzimanja mjera prinude i ograničenja, osim kada je to posebnim zakonom dozvoljeno. To znači da nedržavni subjekti, za razliku od državnih subjekata (organa) ne raspolažu sa orginernim ovlašćenjima u upotrebi monopola fizičke prinude, osim kada im je ona posebnim zakonom dozvoljena. Za razliku od državnih subjekata (organa) koje osniva isključivo država tj. državni organi, (Skupština Crne Gore Ustavom i zakonima i Vlada uredbama),

98 Prof. dr Djordjije Blažić, Fakultet za državne i evropske studje Podgorica, Pravni fakultet Univerziteta Mediteran – Podgorica, Pravni fakultet Internacionalnog Univerziteta Novi Pazar, Policijska akademija - Danilovgrad

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 57 MODERNA UPRAVA nedržavne subjekte koji vrše javna ovlašćenja mogu osnivati država, lokalna samouprava, pravna lica ali i fizička lica u različitim oblicima.

I. Pravni okvir nedržavne uprave

Ustavno pravni osnov nedržavnih subjekata okvirno je dat u članu 112 Ustava kojim je propisano da se pojedini poslovi državne uprave mogu zakonom prenijeti na lokalnu samoupravu ili drugo pravno lice, odnosno da se pojedini poslovi državne uprave mogu propisom Vlade povjeriti lokalnoj samoupravi ili drugom pravnom licu. Nešto drugačiji je ustavni položaj lokalne samouprave i Centralne banke Crne Gore kao nedržavnih subjekata koji imaju orginernu ustavnu poziciju (član 113 – 117 i član 143 Ustava), pri čemu lokalna samouprava ima mogućnost i delegiranih (prenesenih i povjerenih) ovlašćenja. Desetine posebnih materijalnih zakona iz uredjuje vršenje javnih ovlašćenja od strane nedržavnih subjekata različitm upravnim oblastima kao što su energetika, osguranje, monetrana sistem, bezbjednost, hartija od vrijednosti, radio dfuzije, telekomunikaciona i poštanska oblast, zapošljavanja, radnih sporova, računo- vodstvo i revizija, zaštita podataka, penzijsko-invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, komunalna oblast, elektroprivreda itd. U svim ovim i mnogim drugim upravnim oblastima nedržavni subjekti vrše različita javna ovlašćenja kako regulatorna, upravna, kadrovska, finansijska, normativna, nadzorna, javnih evidencija pa čak i «kvazi sudska» ovlašćenja. Posebim zakonima osnivaju se različiti subjekti koji vrše javna ovlašćenja po pravilu sa statusom pravnog lica, samostalnošću i nezavisnošću u funkcionisanju, sa autonomnim orgamima upravljanja i rukovodjenja sopstvenim (vanbudžetskim), budžetskim ili polu budžetskim finansiranjem, što ih odvaja od drugih državnih organa i organa državne uprave. Presjek crnogorske legislative u ovoj oblasti ukazuje na nedorečenosti legislative, neodredjenosti statusnih oblika pojedinih subjekata, kontradikcije statusnog oblika i funkcija koje vrše pojedini nedržavni subjekti. Upravo zbog iznesenih problema često nije moguće precizno svrstati pojedine nedržavne subjekte u odgovarajuću grupu, jer veoma često etimološki pripadaju jednoj grupi nedržavnih subjekata a funkcionalno i organizaciono drugoj grupi. U tom smislu nedržavne subjekte, u zavisnosti od oblika organizovanja i javnih funkcija koje vrše kao nosioce javnih ovlašćenja podijelili smo, uslovno, u nekoliko grupa: 1. Posebne (specijalizovane) organizacije (Centralna banka, Crveni krst, Agen- cija za nacionalnu bezbjednost, Agenciji Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja, Agencija za mirno rješavanje radnih sporova) 2. Regulatorna tijela (komisije, agencije) 3. Javne službe (Fondove, ustanove, javna preduzeća, koncesione javne službe, ostale javne službe) 4. Strukovna i druga udruženja (Komore) 5. Privredna društva (doničarska društva, akcionarska društva) 6. Drugi oblici (komisije, instituti, zavodi ...) 7. Fizička lica - notari 8. Lokalna samouprava

58 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

II. Posebne (specijalizovane) organizacije

U upravnom sistemu Crne Gore posebne organizacije su utvrdjene ustavom i zakonima. U tom statusnom smislu posebne organizacije su Centralna baka Crne Gore uredjena Ustavom CG, ali i Crveni Krst Crne Gore, Komisija za hartije od vrijednosti , Agencija za mirno rješavanje sporova, Agenciji Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja uredjene zakonom. Obilježja ovih subjekata su da ih osniva država zakonom, da imaju svoju samostalnost ali često i nezavisnost, da imaju svoje autonomne organe upravljanja i rukovodjenja (savjete, upravne odbore, skupštine, direktore i sl), da vrše kako upravne tako i neupravne funkcije, da se finansiraju iz posebnih sredstava, redje iz državnog budžeta, da se osnivaju u oblastima koje su od državnog interesa. Izuzimajući Centralnu banku koja shodno Ustavu ima orginerne (izvorne) nadležnosti, ostali subjekti vrše prevashodno prenesene nadležnosti kao javna ovlašćenja. Tako npr. Ustav Crne Gore utvrdjuje da je Centralna banka Crne Gore samostalna organizacija, odgovorna za monetarnu i finansijsku stabilnost i funkcionisanje bankarskog sistema. Centralnom bankom Crne Gore upravlja Savjet Centralne banke.Centralnom bankom Crne Gore rukovodi guverner Centralne banke. (član 143). Dakle, Centralna Banka nije državni organ već posebna organizacija sa jasno utvrdje- nom ulogom i odgovornošću.

1. Centralna Banka Crne Gore

Zakonom o centralnoj banci99 uredjeno da je ona samostalna i nezavisna organizacija Crne Gore jedino odgovorna za monetarnu politiku, uspostavljanje i održavanje zdravog bankarskog sistema i efikasnog platnog prometa u republici. (lan 1 i 2) . Centralnom bankom upravlja Savjet Centralne banke. Centralna banka je pravno lice, oslobođena plaćanja poreza, svih dažbina i taksa. Za obaveze Centralne banke ne jemči država, niti Centralna banka jemči za obaveze države. Centralna banka ima zakonsko ograničenje da ne može vršiti emisiju novca, s obzirom da je zvanično platežno sredstvo Evro, kao i ograničenje da ne može davati kredite Vladi Crne Gore ni drugim pravnim i fizičkim licima, osim pod uslovima propisanim ovim zakonom. Centralna banka je odgovorna Skupštini CG kojoj, po potrebi, a najmanje jednom godišnje podnosi izvještaj o svom radu. Organi Centralne bake su Savjet Centralne banke, kao organ upravljanja i direktor kao organ rukovodjenja. Savjet ima sedam članova koje imenuje Skupština CG. Generalni direktor Centralne banke je izvršni funkcioner zadužen za dnevno poslovanje Centralne banke kog bira Savjet Centralne Banke.

99 "Službeni list RCG", br. 52/2000, 53/2000 i 47/2001.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 59 MODERNA UPRAVA

2. Komisija za hartije od vrijednosti

Zakonom o hartijama od vrijednosti 100 uređene su vrste hartija od vrijednosti, izdavanje i trgovanje tim hartijama, prava i obaveze subjekata na tržištu hartija od vrijednosti i organizacija, djelokrug i nadležnost Komisije za hartije od vrijednosti Crne Gore. Komisija je statusno samostalna i nezavisna organizacija Crne Gore, sa svojstvom pravnog lica, osnovana radi uređivanja i nadzora izdavanja hartija od vrijednosti i njihove trgovine. Sjedište Komisije je u Podgorici. U obavljanju poslova utvrđenih zakonom, i odgovorna za svoj rad Skupštini Republike Crne Gore. (član 7) Iz navedenog zakonskog odredjenja dva obeležja i to organizaciono i funkcionalno obeležje. U organizacionom smislu Komisija za hartije od vrijednosti ima status „ organizacije Crne Gore „slično Centralnoj Banci ali u u oblasti finansija. Medjutim u funckionalnom smislu ima ona ima sva obeležja regulatornog tijela. Posmatrano sa funkcionalnog aspekta Komisija vrši gotovo sve funkcije koje vrše i regulataorna tijela i to : normativne, upravne, kontrolne, izvršne, stručne i druge funkcije.

3. Agenciji za nacionalnu bezbjednost

Zakonom o Agenciji za nacionalnu bezbjednost101 uredjeno je da poslove nacionalne bezbjednosti koji se odnose na zaštitu Ustavom utvrdenog poretka, bezbjednost i teritorijalni integritet Republike Crne Gore, Ustavom utvrdena ljudska prava i slobode, kao i druge poslove od interesa za nacionalnu bezbjednost vrši Agencija za nacionalnu bezbjednost Crne Gore. Agencija je dio sistema bezbjednosti Crne Gore, koja vrši poslove iz svoje nadležnosti na osnovu i u okviru Ustava i zakona, da je Agencija je u svom radu politicki i ideološki neutralna i da se finansira iz državnog budžeta (član 1-3 i 47 ) Agencija ostvaruje saradnju sa organima, organizacijama i službama drugih država i medunarodnih organizacija u skladu sa smjernicama Vlade Crne Gore, a kontrola rada Agencije ostvaruje putem unutrašnje inspekcijske kontrole i spoljne parlamentarne kontrole od strane Skupštine CG. (član 4,5)

Zakon ne uredjuje pravni položaj tj.status agencije niti kao državnog organa niti kao posebne (specijalizovane) organizacije, već samo indirektno, preko djelokruga rada i nadležnosti Agencije, odredjuje njene bezbjedonosne funkcije i mjesto u upravnom sistemu, kao dio sistema bezbjednosti zemlje. Medjutim analiza pravnog položaja Agencije iz cjelokupnog konteksta zakona ukazuje na njen dvojni karakter i to kao posebne (specijalizovane) bezbjednosne organizacija ali i uz naglašena obeležja klasičnih organa državne uprave. Zakonsko osnivanje Agencije, njene nadležnosti, njena

100 "Službeni list RCG", br. 59/2000, 10/2001 i 28/2006. 101 "Službeni list RCG", br. 28/2005

60 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA prevashodno neupravna ovlašćenja i djelimična odgovornost prema Skupštini CG kroz parlamentarnu kontrolu njenog rada imaju obilježja pravnog položaja posebnih (specijalizovanih upravnih) organizacija. Medjutim analiza položaja Agencije u odnosu na način unutrašnjeg organizovanja, položaja službenika, budžetskog načina finansiranja, a naročito pravnog položaja direktora Agencije u pogledu njegovog imenovanja, ovlašćenja i odgovornosti, i tijesne veze direktora ali i Agencije sa Vladom, ukazuje na pravni položaj Agencije kao organa državne uprave.

4. Agenciji Crne Gore za prestrukturiranje privrede i strana ulaganja

Pravni položaj Agencije uredjen je Zakonom o Agenciji Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja.102 Agencija Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja osnovana je kao specijalizovana organizacija države za obavljanje zadataka utvrđenih zakonom na privatizaciji privrede i stranim ulaganjima. Član 1. Organ upravljanja Agencijom je Upravni odbor Agencije koji se sastoji od predsjednika i šest članova, koje imenuje i razrješava Vlada Crne Gore (član 8). Upravni odbor Agencije odgovoran je za svoj rad Vladi Republike Crne Gore. Radom agencije rukovodi direktor. Direktora postavlja, po sprovedenom javnom konkursu, Vlada Republike Crne, kojoj je odgovoran. Na akt o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Agencije saglasnost daje Vlada Republike Crne Gore (član 10) Sredstva za finansiranje rada Agencije obezbjeđuju se iz sredstava budžeta države, prihoda koje agencija ostvari svojim poslovanjem na osnovu provizije za pružene usluge i drugih sredstava koje ostvari svojim poslovanjem (član 7). Organ upravljanja Agencijom je Upravni odbor Agencije koji se sastoji od predsjednika i šest članova, koje imenuje i razrješava Vlada Crne Gore (član 8). Upravni odbor Agencije odgovoran je za svoj rad Vladi Republike Crne Gore. Radom agencije rukovodi direktor. Direktora postavlja, po sprovedenom javnom konkursu, Vlada Republike Crne, kojoj je odgovoran. Na akt o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Agencije saglasnost daje Vlada Republike Crne Gore (član 10). Sredstva za finansiranje rada Agencije obezbjeđuju se iz sredstava budžeta države, prihoda koje agencija ostvari svojim poslovanjem na osnovu provizije za pružene usluge i drugih sredstava koje ostvari svojim poslovanjem (član 7).

102 "Službeni list" RCG , br. 25/90 i 7/91.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 61 MODERNA UPRAVA

II. Regulatorna tijela

Posebnu drugu grupu nedržavnih subjekata koji vrše javna ovlašćenja, a koja čini značajnu novinu u upravnom sistemu Crne Gore, predstavlja ustavnovljavanje raličitih tzv. regulatornih i drugih tijela ali i drugih posebnih oblika vršenja javnih ovlašćenja od strane raznih organizacija koje vrše upravne poslove. Ustav Crne Gore ne uredjuje pravni položaj regulatornih tijela, mada je expertski tekst Ustava članom 135 definisao položaj reulatronih institicija kao «samostalne regulatorne neprofitne agencije za vršenje javnih ovlašćenja u pojedinim oblastima i slične institucije mogu se osnivati samo zakonom. Njihov rad u cjelini mora biti javan. Nadzor nad njihovim radom vrši Vlada ili zakonom određeno ministarstvo. Njihovi propisi ne mogu stupiti na snagu prije objavljivanja i podliježu ustavno-sudskoj kontroli, a svi pojedinačni upravni akti kontroli Upravnog suda.» 103 Iako regulatorne institucije nemaju svoju ustavno pravnu utemeljenost, one sistemsku utemeljenost nemaju ni u Zakonu o javnim agencijama, koji je terbao da se donese u procesu reforme državne uprave, al isti nije donijet, tako da se ove institucije uredjuju materijalnim zakonima i to na različite načine. Kao najčeši oblici organizovanja regulatornih tijela javljaju se agencije i komisije. Upravni sistem Crne Gore poznaje tzv. „regulatorna tijela” kao samostalne i nezavisne organizacije koje se osnivaju u različitim oblastima i oblicima, najčešće kao Agencije ili komisije. Ona se osnivaju u različitim upravnim oblastima kao što su energetika, osiguranje, radio difuzija, elektronske komunikacije i poštabske usluge 104 Mada se pojavljuju pod različitim nazivima, i agencije i komisije vrše različita javna ovlašćenja, po pravilu, imaju svojstvo pravnog lica, imaju svoje organe upravljanja i rukovodjenja (savjete, upravne odbore) i direktore, finansiraju se prevashodno putem nakanada za usluge koje pružaju korisnicima, podliježu prevashodno političkoj kontroli Skupštine CG ili Vlade, organe upravljanja bira Skupština ili Vlada.

1. Regulatorna Agencija za energetiku

Pravni položaj Regulatorna Agencija za energetiku uredjen je Zakonom o energetici, "Službeni list RCG", br. 39/2003, u Poglavlju IV ( član 6 – 44) Regulatorna agencija za energetiku je samostalna i funkcionalno nezavisna i neprofitna organizacija koja vrši javna ovlašćenja u skladu sa zakonom. Agencija ima svojstvo pravnog lica i upisuje se u odgovarajući registar kod nadležnog organa. Organi Agencije su: Odbor Agencije kao organ upravljanja i direktor Agencije kao organ rukovodjenja agencijom.

103 Ekspertski tekst Ustava Crne Gore kojeg je pripremio Savjet za ustavna pitanja Skupštine Republike Crne Gore od 8. septembar 2006. godine, 104 Zakon o osiguranju "Službenom listu RCG", br. 78/2006 Zakon o radio-difuziji, "Službeni listu RCG", br. 51/2002, 62/2002 i 56/2004. vidi čl. 149. Zakona - 50/2008-34. Vidi: čl. 63. Zakona - 79/2008-10. Zakon o elektronskim komunikacijama i poštabskim uslugama "Službeni list CG", br. 50/2008

62 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Odluku o izboru članova Odbora donosi Skupština CG na prijedlog Vlade, a Odbor Agencije, uz prethodnu saglasnost Vlade, bira direktora i zamjenika direktora. Agencija vrši nadzor nad radom i poslovanjem energetskih subjekata i ima pravo da traži potrebne informacije radi obezbjeđenja izvršavanja obaveza utvrdjene zakonom. U vršenju svojih poslova Agencija obavlja: 1. Normativnu funkciju, 2. Odlučuje o pravima i obavezama stranaka; 3. Kontrolnu funkciju; 4. Zaštitnu funkciju; 5. Promotivnu funkciju; 6 informativne funkcije; 7 Izvršnu funkciju; 8. Kvazi sudsku funkciju; 9. Ostale funkcije (član 12) Agencija se finansira iz naknada koje plaćaju energetski subjekti (član 13).

2. Agencije za lijekove i medicinska sredstva

Zakonom o ljekovima105 uređuju se uslovi za proizvodnju, promet i ispitivanje lijekova za humanu upotrebu i upotrebu u veterinarstvu, mjere za obezbje- đivanje kvaliteta, bezbjednosti i efikasnosti lijekova, osnivanje, kao i nadležnosti organa za lijekove i medicinska sredstva i druga pitanja od značaja za obavljanje ove djelatnosti. Za razliku od većine agencija koje se osnivaju zakonom i koje imaju regulatornu funkciju, status Agencije za lijekove i medicinska sredstva nije odredjen kao regulatornog tijela. U statusnom smislu položaj Agencije zakonom nije odredjen osim da ima svojstvo pravnog lica sa pravima i obavezama utvrđenim zakonom, aktom o osnivanju i statutom Agencije. Način osnivanja, nadležnosti, odnosi agencije prema Vladi i ministarstvima ukazuju da Agencija više ima obilježja organa državne uprvave. Mada je ona osnovana zakonom o ljekovima i utvrdjena njena nadležnost, njeni organi, način finansiranja i druga pitanja od značaja za rad agencije, formalnu odluku o osnivanju agencije donosi Vlada. U okviru svojih ovlašćenja Vlada aktom o osnivanju Agencije uređuje sjedište Agencije, nadležnosti, sastav, način izbora i trajanje mandata organa Agencije, način donošenja statuta i drugih akata, kao i druga pitanja od značaja za rad Agencije (član 7e).

3. Agencija za zaštitu ličnih podataka

Takodje Agencija za zaštitu ličnih podataka, osnovana Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti 106 jeste samostalan i nezavisan nadzorni organ sa svojstvom pravnog lica, koja je za svoj rad odgovorna Skupštini CG. Za razliku od ostalih agencija koja imaju prevashodno položaj regulatonog tijela i koja vrše različite funkcije, ova agencija je klasični nadzorni organ koji vrši nador nad radom rukovalaca zbirke ličnih podataka, korisnika ili obrađivač ličnih podataka član 49 Organi Agencije su Savjet Agencije kao

105 "Službeni list RCG", br. 80/2004 i 18/2008. 106 "Službeni list CG", br. 79/2008

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 63 MODERNA UPRAVA organ upavljanja i direktor kao organ rukovodjenja (član 51 – 57) Savjet Agencije ima predsjednika i dva člana. Predsjednika i članove Savjeta Agencije imenuje Skupština Crne Gore, na prijedlog nadležnog radnog tijela.

III. Poslovne (Strukovne) organizacije

Treću grupu organizacija koja vrše javna ovlašćenja čine strukovne organizacije koje osnivaju takodje posebnim zakonima za pojedine oblasti društvenog zivota. U sklopu ovih organizacionih oblika vršilaca javnih ovčašćenja spadaju prevshodno komore kao poslovne, stručne i intersne organizacije. Za razliku od ostalih organizacija kao vršilaca javnih ovlašćenja koji vrše javne poslove „erga omnes” za neodredjeni broj subjekata, a koji su poslovi kako od interesa za državu tako i za treća lica, karakteristika poslovnih organizacija je da dominantno vrše javna ovlašćenja u odnosu na članove svoje organizacije, ali ne ili rjedje za državu ili treća lica. Posebnim zakonima osnovane su Privredna komora Crne Gore, Advokatska komora, Ljekarska - farmaceutska komora, Komora u oblasti uredenja prostora i izgradnje objekata Notarska komora itd

1. Privredna komora Crne Gore

Pravni položaj Privredne komore Crne Gore uredjen je posebnim Zakonom o Privrednoj komori Crne Gore.107 Ovim zakonom je uredjena nadležnost, organi i organizacija rada komore, finansiranje rada komore i druga pitanja od značaja za njeno funkcionisanje ( član 1- 7) Komora je samostalna, poslovna, stručna i interesna organizacija. Komora je pravno lice sa pravima, obavezama i odgovornostima utvrđenim zakonom i statutom Komore. Članovi Komore su jednaki u pravima, obavezama i odgovornostima. Članovi Komore prava i obaveze u Komori ostvaruju neposredno i preko svojih predstavnika u organima Komore i oblicima organizovanja u Komori. Komorom upravljaju njeni članovi preko svojih predstavnika u organima Komore. Komora vrši poslove utvrđene ovim zakonom i statutom Komore i određena javna ovlašćenja koja su joj prenesena, odnosno povjerena zakonom i drugim propisima. U ostvarivanju svojih funkcija koje su joj povjerene zakonom, Komora sarađuje sa drugim privrednim komorama i drugim interesnim organizacijama u zemlji i inostranstvu.

107 "Službeni list RCG", br. 42/98.

64 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

2. Advokatska komora

Zakonom o advokaturi 108 ureduju se uslovi bavljenja advokaturom, nacin i oblici rada advokata, prava, obaveze i odgovornosti advokata i advokatskih pripravnika, kao i pravni polažaj, nadležnosti Advokatske komore Crne Gore i druga pitanja od značaja za bavljenje advokaturom. Advokatska komora je samostalna, nezavisna, profesionalna organizacija u kojoj se advokati obavezno udružuju i koja obavlja poslove od opšteg interesa za advokate upisane u imenik advokata i vrši poslove koji su joj povjereni ovim zakonom. Advokatska komora ima svojstvo pravnog lica (Član 40 i 41) Statutom Advokatske komore ureduje se organizacija, nacin izbora i ovlašćenja njenih organa, prava, dužnosti i disciplinska odgovornost advokata i advokatskih pripravnika i druga pitanja od značaja za advokaturu.109

3. Komora u oblasti uređenja prostora i izgradnje objekata

Zakon o uređenju prostora i izgradnji objekata110 ureduje se sistem uređenja prostora Crne Gore, način i uslovi izgradnje objekata, kao i druga pitanja od značaja za uređenje prostora i izgradnju objekata, pravni položaj Komore u oblasti uređenja prostora i izgradnje objekata i duga pitaja od značaja za uredjenje prostora i izgradnju objekata.. U Komoru u oblasti uređenja prostora i izgradnje objekata obavezno se učlanjuju lica koja rade na poslovima uređenja prostora i izgradnje objekata u cilju obezbjeđivanja stručnosti i zaštite javnog interesa, propisanim zakonom. Komora ima svojstvo pravnog lica sa pravima i odgovornostima utvrđenim zakonom i statutom Komore. Statutom Komore se uređuje organizacija Komore, rad i funkcionisanje organa Komore, način izbora i ovlašćenja organa, način odlučivanja i sprovođenja odluka i druga pitanja od značaja za rad Komore. Na opšte akte Komore koji se odnose na javna ovlašćenja saglasnost daje Ministarstvo (član 139).

4. Notarska komora

Zakonom o notarima iz 2006 godine111 uvedena je notarska služba, kao javna služba koju vrše fizička lica. Notar vrši notarsku službu kao javnu službu, profesionalno i kao isključivo zanimanje. Notar je lice koje uživa javno povjerenje. Notar je dužan da

108 "Službeni list RCG", br. 79/2006 109 Statut Advokatske komore Crne Gore, "Službeni list RCG", br. 34/2005 i 50/2007. 110 "Službeni list CG", br. 51/2008 111 "Službenom listu RCG", br. 68/2005 i "Službenom listu CG", br. 49/2008.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 65 MODERNA UPRAVA vrši poslove iz svoje nadležnosti savjesno i pošteno, u skladu sa propisima. Notar može odbiti da vrši poslove iz svoje nadležnosti samo u NEŠTO FALI !!!!!!!!!! Pravni požaj notarske komore uredjen je Zakonom o notarima i statutom komore (član 105 – 110). Komora je obavezna i profesionalna organizacija notara koji imaju sjedište na teritoriji Crne Gore. Komora ima svojstvo pravnog lica sa sjedištem Komore u Podgorici.

III. Drugi subjekti vršioci javnih ovlašćenja

Pred navedenih subjekata vršioca janih ovlašćenje, upravni sistem Crne Gore poznaje i druge organizacione oblike vršenja javnih oblašćenja. Primjer takvih organizacija su Institut za standardizaciju Crne Gore, Komisija za sprečavanje sukoba interesa koji su osnovani posebnim zakonima, Komisija za koncesije, Akreditaciono tijelo itd.

1. Institut za standardizaciju Crne Gore

Ovaj institut osnovan je Zakonom o standardizaciji112, kojim se uređuju se načela i ciljevi standardizacije u Crnoj Gori, osnivanje, organizovanje i djelatnost organizacije za standardizaciju Crne Gore, donošenje, izdavanje i primjena crnogorskih standarda i srodnih dokumenata iz oblasti standardizacije, kao i inspekcijski nadzor nad sprovođenjem ovog zakona. Institut za standardizaciju Crne Gore je samostalna neprofitna organizacija osnovana za ostvarivanje ostvarivanje svojih ciljeva utvrdjenih zakonom i donošenje crnogorskih standarda i srodnih dokumenata. Akt o osnivanju Instituta donosi Vlada Crne Gore. Institut je pravno lice koje se upisuje u Centralni registar Privrednog suda. Institut može imati organizacione jedinice van sjedišta Instituta (član 5). Nadležnost Instituta uredjena je zakonom (Član 6) i u vršenju svojih poslova obavlja različite funkcije i to: stručnu, javne evidencije, medjunarodnu, plansku, infor- mativnu i upravnu. Organi Instituta su: skupština, upravni odbor i direktor. Skupština je predstav- nički organ članova instituta. Upravni odbor je izvršni organ a direktor organ rukovodjenja instituta. Aktom o osnivanju i statutom Instituta uređuje se način obrazovanja organa, njihov izbor, mandat, način odlučivanja i druga pitanja od značaja za rad Instituta. Statut Instituta usvaja skupština Instituta, na prijedlog upravnog odbora, uz saglasnost osnivača. Član Instituta može biti: privredno društvo, drugo pravno lice ili preduzetnik koji su osnovani, odnosno registrovani u skladu sa propisima Crne Gore, kao i fizičko lice koje je državljanin Crne Gore. Član Instituta učestvuje u radu Instituta i njegovom upravljanju u skladu sa ovim zakonom, aktom o osnivanju i statutom Instituta. Prava i

112 "Službenom listu CG", br. 13/2008

66 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA obaveze člana Instituta, kao i visina članarine uređuju se aktom o osnivanju i statutom Instituta (Član 7 i 8). Detaljnija organizacija Instituta uredjena je odlukom o odnivanju u statutom Instituta. Institut se finsnira iz sredstava koja se obezbjeđuju: 1) prodajom standarda, srodnih dokumenata i drugih publikacija; 2) naplatom članarine; 3) naplatom usluga; 4) iz budžeta Crne Gore; 5) iz drugih izvora. Budžetska sredstva koja se obezbedjuju za rad instituta namjenskog su karaktera i mogu se upotrebljavati samo za: - sprovođenje poslova utvrđenih godišnjim planovima za donošenje standarda i srodnih dokumenata, - plaćanje članarine po osnovu članstva u međunarodnim i evropskim organizacijama za standardizaciju; - sprovođenje međunarodne saradnje u ime Crne Gore a u oblasti standardizacije, kao što je predstavljanje u međunarodnim (ISO, IEC, ITU) i evropskim (CEN; CENELEC, ETSI) organizacijama za standardizaciju (Član 9) .

2. Institutu sertifikovanih računovođa Crne Gore

Institut sertifikovanih računovđa Crne Gore je samoregulatorno, nezavisno, dobrovoljno profesionalno udruženje sa stausom nevladine organizacije.113 U Crnoj Gori se profesionalno obrazovanje računovođa sprovodi posredstvom Instituta sertifikovanih računovđa Crne Gore, a po nacionalnom računovodstvenom standardu CORS-1 koje se odnosi na: Profesionalno obrazovanje računovođa, Pravilnik o polaganju ispita za sticanje profesionalnih zvanja u računovodstvu, IFAC-ov Etički kodeks za profesionalne računovođe i Pravilnik o kontinuiranoj edukaciji. Pored aktivnosti na području organizacije Instituta, ova strukovna organizacija je kroz svoj istorijski razvoj, glavnu aktivnost usmjeravala na stručnu obuku knjigo- vodstvenih i računovodstveno-revizorskih kadrova u privrednim i vanprivrednim djelatnostima i bankama, putem savjetovanja, seminara, simpozijuma i posebnih publikacija - časopisa. Institut sertifikovanih računovođa Crne Gore je takođe nosilac određenih javnih ovlašćenja u oblasti računovodstva i revizije. Naime, Uredbom o povjeravanju poslova organa državne uprave nadležnog za poslove računovodstva i revizije114 povjereni su Institutu poslovi organa državne uprave nadležnog za poslove racunovodstva i revizije. Organizacija instituta uređena je Statutom (Član 17- 30). Organi Insttuta su : 1. Skupština, 2. Upravni odbor, 3. Predsjednik Instituta, 4. Nadzorni odbor, 5. Generalni sekretar. U Institutu se obrazuju radna tijela – komisije, odbori i sl. u skladu sa zakonom i statutom.

113 http://www.isrcg.com 114 "Službeni list RCG", br. 44/2007

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 67 MODERNA UPRAVA

3. Komisija za sprečavanje sukoba interesa

Zakon o sprječavanju sukoba interesa 115 osnovana je Komisija je nezavisno tijelo koje utvrdjuje postojanje sukoba interesa i utvrđuje mjere za sprječavanje sukoba interesa. U okviru svojih nadležnosti (član 40) Komisija vrši nekoliko značajnih funkcija i to prevashodno neupravnih funkcija. U tom kontkstu Komisija vrši: U okviru upravne funkcije vodi postupak i donosi odluke o povredi ovog zakona. U okviru konsultativne funkcije daje mišljenje o postojanju sukoba interesa; daje mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa i opštih akata, ukoliko smatra da je to potrebno radi sprečavanja sukoba interesa; U okviru normativne funkcije donosi pravila i poslovnik o radu Komisije, U okviru predlagačke funkcije daje inicijativu za izmjenu i dopunu zakona, drugih propisa i opštih akata, radi njihovog usklađivanja sa evropskim i drugim među- narodnim standardima iz oblasti antikorupcijske inicijative i transparentnosti poslovnih transakcija; podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka; podnosi krivičnu prijavu ukoliko u bilo kojoj fazi postupka Komisija posumnja da je javni funkcioner izvršio krivično djelo koje se goni po službenoj dužnosti. U okviru drugih funkcija utvrđuje vrijednost poklona koje primaju javni funkcioneri i vrši druge poslove, u skladu sa zakonom. Organizacija Komisije uredjena je zakonom (član 41- 43). Komisija ima predsjednika i šest članova. Predsjednika i članove Komisije bira Skupština Crne Gore, na prijedlog nadležnog radnog tijela Skupštine, na period od pet godina i ne mogu biti ponovo birani. Za predsjednika i člana Komisije mogu biti birana lica koja su stručnim radom i moralnim kvalitetima dokazala svoju nepristrasnost i savjesnost, a najmanje jedan član Komisije mora biti diplomirani pravnik sa položenim pravosudnim ispitom. Sredstva za rad Komisije obezbjeđuju se u budžetu Crne Gore. To znači da je Komisija korisnik budžetskih sredstava i kao takva ima sličan položaj sa organima državne uprave. (član 46)

4. Komisija za koncesije

Komisija za koncesije Zakonom o koncesijama116 uređuju se uslovi, način i postupak davanja koncesija, rokovi, predmet koncesija, osniva Komisija za koncesije i uredjuju druga pitanja od značaja za ostvarivanje koncesije. Koncesije se daju pod jednakim, transparentnim i nediskriminatornim uslovima za korišćenje prirodnih bogat- stava, dobara u opštoj upotrebi i drugih dobara od opšteg interesa, obavljanje djelatnosti od javnog interesa i obezbjeđenja razvoja i funkcionisanja infrastrukture.

115 "Službeni list CG", br. 1/2009 116 "Službenom listu CG", br. 8/2009

68 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Komisija za koncesije Crne Gore je samostalna i nezavisna u vršenju poslova utvrđenih ovim zakonom. Komisija ima predsjednika i osam članova. Predsjednika i članove Komisije imenuje Vlada i to: predsjednika i jednog člana na prijedlog ministarstva nadležnog za ekonomski razvoj; dva člana na prijedlog Skupštine iz reda uglednih stručnjaka; jednog člana na prijedlog ministarstva nadležnog za poslove finansija; jednog člana na prijedlog ministarstva nadležnog za poslove saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija; jednog člana na prijedlog ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede; jednog člana na prijedlog udruženja poslodavaca; jednog člana na prijedlog zajednice opština.

5. Akreditaciono tijelo Crne Gore

Crna Gora još nije donijela Zakon o akreditaciji, ali na osnovu Zakona o akreditaciji koji je donijela Državna zajednica Srbija i Crna Gora 2005 godne 117 Vlada Crne Gore je donijela Odluku o osnivanju Akreditacionog tijela Crne Gore. 118 Odlukom o osnivanju uredjena su pitanja statusa, nadležnosti, organizacije, načina finansiranja, nadzor i druga pitanja od značaja za funkcionosanje Akreditacionog tijela. Akredi- taciono tijelo Crne Gore osnovano je za utvrdivanje kompetentnosti organizacija za obavljanje poslova ocjenjivanja usaglašenosti. Akreditaciono tijelo ima status samostalne neprofitne organizacija, sa svojstvom pravnog lica, sa pravima, obavezama i odgovornostima utvrđenih zakonom, odlukom i statutom. Akreditaciono tijelo se upisuje u Centralni registar Privrednog suda. Osnivač Akreditacionog tijela je Vlada Crna Gore.

IV. Privredna društva kao nosioci javnih ovlašćenja

Upravni sistem Crne Gore poznaje razne forme obavljanja javnih ovlašćenja u različitim upravnim oblastima i od strane različitih privrednih subjekata – dioničarskih ili akcionarskih društava, a koji ne spadaju u kategoriju tzv. javnih službi iz oblasti privrede ili duštvenih djelatnosti (javna preuzeća, javne ustanove). Privredni oblici vršenja javnih ovlašćenja osnivaju se u oblastima hartija od vrijednosti, trgovanja hartijama od vrijednosti, oblasti obaveznih vidova osiguranja, finansija, podsticanja privrednog razvoja zemlje itd. Tipični primjeri ovih oblika vršenja javnih ovlašćenja su Centralna depozitarna agencija, Nacionalni biro osiguravača Crne Gore, ali atipičan primjer je Fond za razvoj Crne Gore.

117 Službeni list SCG", br. 44/2005 118 "Službeni list RCG", br. 21/2007.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 69 MODERNA UPRAVA

1. Centralna depozitarna agencija

Centralna depozitarna agencija osnovana je Zakonom o hartijama od vrijednosti kojim je uredjen pravni položaj CDA, njena organizacija, i nadležnosti (89 – 100). Ovim zakonom utvrdjeno je da je Centralna depozitarna agencija akcionarsko društvo. Osnivači – akcionari CDA mogu biti dražava, ovlašćeni učesnici, berze, banke i druga pravna lica. Pojedini akcionar Centralne depozitarne agencije može imati akcija sa pravom glasa koje predstavljaju najviše 35% od ukupnog broja glasova akcionara. (član 89) Dozvolu za rad CDA izdaje Komisija za hartije od vrijednosti. Komisija može, u cilju zaštite investitora, izdavati uputstva u vezi sa načinom poslovanja Centralne depozitarne agencije. CDA je nadležna za vršenje poslova registrovanja dematerijalizovanih hartija od vrijednosti, poslove kliringa i saldiranja sklopljenih transakcija s tim hartijama i druge poslove u vezi sa dematerijalizovanim hartijama od vrijednosti. Osim što zakonodavac utvrdjuje nejen nadležnosti, on takodje utvrdjuje i zabrane obavljanja poslova CDA. U tom smislu CDA ne smije baviti trgovinom hartija od vrijednosti, ne smije davati savjete o trgovini hartijama od vrijednosti i investiranju u te hartije, ni mišljenja o povoljnosti ili nepovoljnosti pribavljanja ili prodaje hartija od vrijednosti (član 97). Centralna depozitarna agencija ima Odbor direktora kao organ rukovodjenja koji se sastoji od najmanje pet članova. Za člana odbora direktora Centralne depozitarne agencije može biti imenovano lice koje ima visoku školsku spremu, najmanje tri godine radnog iskustva i koje nije osuđivano za krivično djelo koje ga čini nedostojnim za vršenje funkcije člana odbora direktora Agencije (član 94). Za obavljanje poslova Centralne depozitarne agencije plaća se provizija i druge naknade, koje utvrđuje ta Agencija, uz prethodno odobrenje Komisije. Godišnji izvještaj o poslovanju Centralne depozitarne agencije dostavlja se Komisiji i svim akcionarima te agencije. Član 95

2. Fond za razvoj Crne Gore

Fond za razvoj Crne Gore osnovan je Zakonom o Fondu za razvoj Republike Crne Gore119 osnovan je Fond za razvoja Crne Gore radi podsticanja privrednog razvoja i svojinskog, proizvodnog i finansijskog prestrukturiranja privrede, razvoja tržišta kapitala i unapređenja efikasnosti upotrebe kapitala, osniva se Fond za razvoj Republike Crne Gore. (član 1) Fond je organizovan kao dioničarsko društvo, sa statusom pravnog lica sa pravima i obavezama utvrđenim zakonom i aktima Fonda. Fond se upisuje u sudski registar sa sjedištem u Podgorici (Član 2 i 10). Organi fonda su uredjeni takodje zakonom (član 10-14). Organi upravljanja Fondom su Skupština i Upravni odbor, a direktor fonda je organ rukovodjenja.

119 "Službeni list RCG", br. 46/92. “Sl.list CG” br. 12/2007

70 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Predsjednika i članove Upravnog odbora imenuje i razrješava Skupština Fonda. Mandat predsjednika i članova Upravnog odbora traje četiri godine. Upravni odbor Fonda najmanje dva puta godišnje podnosi Skupštini Fonda izvještaj o svom radu i rezultatima poslovanja Fonda. Način rada, odlučivanja i druga pitanja rada organa Fonda uredjuju se statutom. Finansiranje Fonda uredjeno je zakonom (član 3- 7). Fond posluje na principima dobiti i finsnira iz različitih sredstava koja stiče: 1) prodajom društvenog kapitala; 2) prodajom društvenih preduzeća ili idealnih dijelova društvenih preduzeća; 3) iz dobiti društva u kojem Fond ima dionice ili udjele; 4) izdavanjem i prodajom hartija od vrijednosti Fonda i prihoda ostvarenih poslovanjem Fonda; 5) iz ostatka likvidacione ili stečajne mase u slučaju likvidacije ili stečaja društvenog preduzeća; 6) iz anuiteta po osnovu kreditnih plasmana; 7) po posebnim propisima i 8) iz kredita i drugih izvora.

3. Nacionalni biro osiguravača Crne Gore

Nacionalni biro osiguravača Crne Gore Zakonom o osiguranju120 dozvoljena je mogućnost da se Društva za osiguranje mogu se udruživati u udruženja društava za osiguranje, u cilju ostvarivanja zajedničkih interesa i vršenja javnih ovlašćenja i da ova udruženja imaju svojstvo pravnog lica (Član 194). Za razliku od fakultativnog udruživanja osiguravajućih društava koji se bave imo- vinskim, životnim i drugim djelatnostima iz oblasti osiguranja, Zakonom o obaveznom osiguranju u saobraćaju121 propisana je obaveza osnivanja Udruženja za osiguravajuća društva koja se bave obaveznim osiguranjem u saobraćaju. U skladu sa zakonskom obavezom, društva za osiguranja koja se bave obaveznim osiguranjem u saobraćaju osnovala su Nacionalni biro osiguravača Crne Gore. Nacionalni biro osiguravača Crne Gore je obavezno udruženje osiguravajućih društava sa statusom pravnog lica, koje se osniva u cilju ostvarivanja zajedničkih interesa društava za osiguranje u obavljanju poslova obaveznih osiguranja u saobraćaju i koje vrši javna ovlašćenja propisana zakonom. Zakonom o obaveznom osiguranju u saobraćaju utvrdjen je status Nacionalni biro osiguravača Crne Gore kao privrednog društva, a ugovorom o osnivanju osiguravajućih društava kao privredno-dioničarsko društvo. Interesantno je napomenuti da zakonodavac najprije uredjuje obavezu osigu- ravajućih društava da osnivaju obavezna (tzv. strukovan) udruženja koja vrše javna ovlašćenja, a zatim im utvrdjuje potpuno drugačiji pravni status kao privredna društva. Još otvorenije pitanje je da li se Nacionalni biro osiguravača, kao privredno društvo, moglo osnovati kao društvo sa ograničenom odgovorrnosšću s obzirom da su osnivači osiguravajuća društva iz oblasti obaveznog osiguranja u saobraćaju, i da Biro ima svoje organe koji su tipični za akcionarska društva kao što su skupština, upravni odbor i izvršni direktor Nacionalnog biroa. Organizacija, poslovanje, odlučivanje, način finansiranja i druga pitanja od značaja za rad Udruženja uređuju se Statutom Udruženja. Na

120 "Službeni list RCG", br. 78/2006 i 19/2007 121 "Službeni list RCG", br. 46/2007 .

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 71 MODERNA UPRAVA

Statut Udruženja saglasnost daje regulatorni organ. Polazeći od uloge Nacionalnog biroa, njegovih funkcija kao javnih funkcija, njegovih ciljeva, načina finansiranja itd. smatramo da njegov status kao privrednog društva ne odgovara njegovoj sadržinskoj ulozi u upravnom sistemu Crne Gore i da je primjerenije utvrdjivanje njegovog statusa kao poslovne organizacije (udruženja) društava za osiguranje kao vršioca javnih funkcija koje su mu prenesene zakonom (član 40) .

V. Fizička lica kao nosioci javnih ovlašćenja

I fizička lica mogu vršiti javna ovlašćenja, ali samo pod uslovom da su im javna ovlašćenja prenesena zakonom. Raniji upravi sitem Crne Gore nije pozvao mogućnost vršenja javnih ovlašćenja od srane fizičkih lica, medjutim novija zakonska rješenja, donesena u sklopu reforme javne uprave, omogućila su i fizičkim licima da pod strogo utvrdjenim zakonskim uslovima i procedurama mogu vršiti pojedina javna ovlašćenja koja su donedavno vršili državni organi ili organi lokalne samouprave. Tipičan primjer vršenja javnih ovlašćenja od strane fizičkih lica je uvodjenje instituta notara u upravni sistem Crne Gore, kojim su sudovi i organi lokalne smaouprave rasterećeni vršenja jednog broja javnih poslova, naročito onih koji se odnose na ovjere rukopisa, prepisa i potpisa koja materija je bila uredjena posebnim Zakonom o ovjeri rukopisa, prepisa i potpisa.

1. Notari

Zakon o notarima122 uređuju se poslovi notara, organizacija notarske službe, uslovi za obavljanje i razlozi za prestanak notarske djelatnosti, nadzor nad radom notara, disciplinska odgovornost notara i druga pitanja od značaja za obavljanje notarske djelatnosti. Notar je lice koje uživa javno povjerenje vrši notarsku službu kao javnu službu, profesionalno i kao isključivo zanimanje na načelima savjesnosti i poštenja. (član 1- 3) Notara imenuje ministar nadležan za poslove pravosuđa po pribavljenom mišlje- nju Komore. Nespojivo je vršenje poslova notara sa advokaturom, kao i sa profe- sionalnim vršenjem druge djelatnosti. Notar polaže zakletvu pred ministrom, najkasnije u roku od 30 dana od dana imenovanja (član 15). U okviru nadležnosti notara je vršenje orginernih poslova, poslova koje mu povjeri sud i poslova koji mu se povjere (prenesu) posebnim zakonom. U okviru orginernih poslova notar obavlja poslove koji se odnose na 1) sastavlja notarske akte; 2) prijem u depozit isprava, novca, hartija od vrijednosti i drugih predmeta. U okviru povjerenih sudskih poslova, po nalogu suda, vrši poslove 1) popis i procjenu zaostavštine;

122 "Službeni list RCG", br. 68/2005 i "Službenom listu CG", br. 49/2008.

72 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

2) čuvanje ostavinskih isprava, novca, hartija od vrijednosti ili dragocjenosti; 3) druge poslove određene posebnim zakonima. U okviru drugih poslova vrši, na zahtjev stranke, i povjerene (prenesene) poslove odredjene posebnim zakonima. Drugi akti imaju svojstvo javne isprave pod uslovima da su prilikom njegovog sastavljanja ispoštovani bitni elementi forme propisane zakonom (član 4).

VI. Javne službe kao nosioci javnih ovlašćenja

Sistem javnih službi u Crnoj Gori je veoma kompleksan, i obuhvata javne službe koje pružaju usluge građanima i pravnim licima. Javne službe se osnivaju kako na državnom, tako i na lokalnom nivou. Promjene u političkom sitemu Crne Gore započete početkom 90-tih godina prošlog vijeka bitno su uticale i na koncepciju javnih službi. Centralizacja, kao dominantno obilježje tog perioda, odrazila se i na javne službe u gotovo svim sferama društvenog života (zdravstvo, obrazovanje, kultura, sport, socijalna i dječija zaštita, penzijsko i invalidsko osiguranje itd.), da bi kroz reformske zakone donesene krajem 90-tih godina prošlog vijeka i početkom 2000. godine, postepeno krenuo proces decentralizacije. Sistem javnih službi obuhvata razne oblike organizovanja i pružanja javnih usluga građanima i pravnim licima kako u oblastima društvenih djelatnosti (zdravstvo, obrazovanje, kultura, sport, socijalna i dječija zaštita, zapošljavanje, penzijsko i invalidsko osiguranje, itd.) tako i u oblastima privrednih djelatnosti - komunalno stambenoj oblasti, elektroprivredi, željezničkom i PTT saobraćaju, korišćenju i upravljanju javnim dobrima - vodoprivredi, u oblasti iskorišćavanja morskog dobra, u putnoj privredi, šumarstvu i u drugim djelatnostima gdje je vršenje tih usluga nezamjenjiv uslov života i rada građana i pravnih lica. Crna Gora još nema zakon o javnim službama, kao što ga imaju zemlje u okruženju već se one uredjuju tzv. »sektorskim zakonima» u oblasti privrede, i Zakonom o društvenim djelatnostima i sektorskim zakonima u oblasti društvenih djelatnosti.

1. Javne službe u oblasti društvenih djelatnosti

1.1. Javne ustanove

Zakon o društvenim djelatnostima 123je sitemski zakon kojim se uređuju dru- štvene djelatnosti u kojima se osnivaju javne ustanove - kao javne službe. Osim toga je ovim zakonom propisan i način njihovog finansiranja, postupak osnivanja, organizacija, upravljanje i udruživanje javnih ustanova, djelatnost, naziv i sjedište, prestanak rada ustanova i nadzor nad zakonitošću njihovog rada.

123 «Službeni list RCG» br. 19/90, 25/90, 6/91 i 21/95

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 73 MODERNA UPRAVA

Ustanove se mogu osnivati u društvenoj, javnoj (državnoj), zadružnoj, mje- šovitoj i privatnoj svojini. Ustanovu mogu osnivati domaća pravna i fizička lica i strana pravna i fizička lica u svim oblicima svojine (član 13). Javnu ustanovu mogu osnivati država, jedinica lokalne samouprave, kao i druga pravna i fizička lica. Javna ustanova se osniva radi pružanja usluga koje su od javnog interesa u oblasti: predškolskog, osnovnog, srednjeg i visokog vaspitanja i obrazovanja, zaštite kulturnih dobara, zdravstvene zaštite, osnovnih oblika socijalne zaštite, društvene brige o djeci, fundamentalnih naučnih istraživanja i posebnih istraživanja za društvenu zajednicu. Javna ustanova se može osnivati i u drugim oblastima koje su zakonom proglašene oblastima ili poslovima od javnog interesa. Kad je osnivač ustanove država, odnosno jedinica lokalne samouprave, akt o osnivanju donosi Vlada Crne Gore Crne Gore, odnosno nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 14). Osnivač ustanove obezbjeđuje sredstva potrebna za osnivanje i početak rada ustanove i donosi akt o osnivanju. Javna i društvena ustanova osniva se u skladu sa planom razvoja određene društvene djelatnosti, odnosno sa zajedničkim interesima utvrđe- nim društvenim planom (član 15). Osnivač javne i društvene ustanove je dužan da prije donošenja akta o osnivanju ustanove, razmotri i usvoji elaborat o društveno-ekonomskoj opravdanosti osnivanja ustanove. U elaboratu o opravdanosti osnivanja obavezno se iskazuju: • ciljevi i zadaci radi kojih se osniva ustanova • trajne društvene potrebe za vršenje djelatnosti ustanove • dokaz da se potrebe za osnivanje ustanove ne mogu zadovoljiti u postojećim ustanovama • program obavljanja djelatnosti ustanove • dokaz o obezbjeđenju sredstava za osnivanje i početak rada ustanove i • dokaz o ispunjenju drugih zakonom predviđenih uslova za vršenje djelatnosti ustanove.

Osnivač je dužan da o društveno-ekonomskoj opravdanosti osnivanja ustanove, prije usvajanja elaborata, pribavi mišljenje nadležnih organa, odnosno organizacija određenih posebnim zakonom, kao i mišljenje fonda koji bi trebao da obezbjeđuje sredstva ili dio sredstava za rad ustanove (član 16).

Aktom o osnivanju javne i društvene ustanove (shodno članu 17), utvrđuju se: 1) naziv osnivača 2) naziv i sjedište ustanove 3) djelatnost ustanove 4) iznos sredstava za osnivanje i početak rada ustanove i način obezbjeđivanja sredstava za vršenje djelatnosti ustanove 5) prava i obaveze osnivača u pogledu obavljanja djelatnosti zbog koje je osnovana ustanova

74 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

6) lice koje će obavljati poslove privremenog poslovodnog organa i njegova ovlašćenja 7) prava i obaveze ustanove koja se osniva prema osnivaču 8) uslovi i način zasnivanja i prestanka radnog odnosa, kao i prava, obaveze i odgovornosti radnika iz radnog odnosa za vrijeme osnivanja ustanove 9) rok za donošenje statuta i izbor poslovodnog organa i organa upravljanja ustanove i 10) druga međusobna prava i obaveze osnivača i ustanove koja se osniva.

Odnosi između osnivača i ustanove uređuju se ugovorom, u skladu sa zakonom i aktom o osnivanju. Ako ustanovu osniva više osnivača, njihova međusobna prava, obaveze i odgovornosti uređuju se ugovorom (član 18). Organizacija i način rada, način finansiranja, upravljanja i ostvarivanja javnog interesa ustanova i druga pitanja njihovog rada, funkcionisanja i pružanja javnih usluga, detaljno se uređuju materijalnim zakonima. Mnoštvo je posebnih zakona iz svih oblasti društvenog života kojima se uređuju ova pitanja. Tako su posebnim zakonima npr. uređene oblasti obrazovanja124, kulture, arhivske, bibliotečke djelatnosti, kinematogra- fije125, zdravstvene djelatnosti126, itd.

1.1.1. Zavodi

Zavodi su jedan od oblika javnih službi koji egzistiraju u upravnom sistemu Crne Gore i tipčan primjer takvog organizacionog oblika je Zavod za zapošljavanje, koji je osnovan zakonom. Pri tome ovaj oblik javne službe treba razlikovati od zavoda koji se organizuju kao organi državne uprave sa potpuno drugačijim pravnim statusom kao što su Zavod za statistiku, Hidrometeorološki zavod, Seizmološki zavod, Zavod za medunarodnu - naučnu, prosvjetno-kulturnu i tehničku saradnju, Zavod za školstvo, Zavod za izvršenje krivičnih sankcija itd, koji nisu osnivani zakonom, već Uredbom Vlade o organizaciji i načinu rada državne uprave, i koji suštinski spadaju u grupu tzv. «upravnih organizacija«.

124 Opšti zakon o obrazovanju i vaspitanju (Službeni list RCG, br. 64/02). Zakon o predškolskom obrazovanju i vaspitanju (Službeni list RCG, br. 64/02). Zakon o osnovnom obrazovanju i vaspitanju ((Službeni list RCG, br. 64/02). Zakon o gimnaziji (Službeni list RCG, br. 64/02). Zakon o obrazovanju odraslih (Službeni list RCG, br. 64/02). Zakon o stručnom obrazovanju (Službeni list RCG, br. 64/02). 125 Zakon o arhivskoj djelatnosti (Službeni list RCG, br. 25/92 i 6/94). Zakon o bibliotečkoj djelatnosti (Službeni list RCG, br. 16/87 i 2/89). Zakon o kinematografiji (Službeni list RCG, br. 45/93). Zakon o pozorišnoj djelatnosti (Službeni list RCG, br. 60/01). 126 Zakon o zdravstvenoj zaštiti (Službeni list RCG, br. 39/04).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 75 MODERNA UPRAVA

Zakonom o zapošljavanju 127 ureduje se zapošljavanje, osiguranje za slučaj nezaposlenosti, prava nezaposlenih lica i uslovi i postupak za njihovo ostvarivanje, nacin obezbjeđivanja sredstava i druga pitanja od značaja za organizovano i produktivno zapošljavanje. Zapošljavanjem u smislu zakona, smatra se posredovanje u zapošljavanju i preduzimanje mjera i aktivnosti u postupku sprovođenja aktivne politike zapošljavanja. Zapošljavanje je djelatnost od javnog interesa Javna ovlašćenja, kao i organizacione, stručne i druge poslove u oblasti zapošljavanja propisane ovim zakonom obavlja Zavod. Pravni položaj Zavoda uredjen je zakonom (član 74 – 83). Zavod je javna služba za svojstvom pravnog lica. Poslove zapošljavanja utvrđene zakonom, obavljaju organizacione jedinice Zavoda utvrđene Statutom Zavoda. Organi Zavoda uredjeni su akonom (član 77 – 80). Upravni odbor je organ upravljanja a direktor je organ rukovodjenja Zavodom. Upravni odbor Zavoda ima devet članova. Predsjednika i tri člana imenuje Vlada, dva člana imenuje ovlašćena organizacija sindikata, dva člana imenuje udruženje poslodavaca, jednog člana iz reda zaposlenih u Zavodu, kojeg imenuje direktor Zavoda. Mandat upravnog odbora traje četiri godine. Radom i poslovanjem Zavoda rukovodi direktor Zavoda. Direktora Zavoda imenuje i razrješava Vlada. Mandat direktora traje četiri godine. Sredstva za finansiranje funkcija i rad Zavoda obezbjeduju se iz: 1) doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti; 2) sopstvenih prihoda; 3) donacija, kamata, poklona i drugih izvora, u skladu sa zakonom.

1.2. Javni (državni) fondovi

Pored javnih ustanova, posebnim zakonima se osnivaju i posebni fondovi kao javne službe koji pružaju određene usluge građanima i kod kojih građani ostvaruju svoja prava. Tako su, primjera radi, osnovani sljedeći fondovi: Fond zdravstvenog osiguranja i Fond penzijsko-invalidskog osiguranja. Ovi fondovi su osnovani kao organizacije sa javnim ovlašćenjima koje odlučuju o pravima i obavezama građana iz oblasti zdravstvenog i penzijsko-invalidskog osiguranja. Fondovi, po pravilu, imaju svojstva pravnog lica. Fondom upravljaju organi fonda - upravni odbor i direktor fonda. Fondovi maju svoje statute. Statut Fonda donosi upravni odbor, a Vlada daje saglasnost na statut. Pored pomenutih javnih fondova koji odlučuju o pravima i obavezama gradjana crnogorsko zakonodavstvo poznaje i druge vrste fondova kao što su Egalizacioni fond za finansijsko izravnanje, odnosno ujednačavanje finansiranja opština koji je fomiran Zakonom o finansiranju lokalne samouprave128, zatim Fond rada koji je formiran Zakonom o zapošljavanju129 za zaposlene za čijim je radom prestala potreba zbog tehnoloških, ekonomskih i organizacionih promjena, Fond za zaštitu depozita banaka koji je osnovan Zakonom o zaštiti depozita130. Takodje Zakonom o povraćaju oduzetih

127 "Službeni list RCG", br. 5/2002 ,79/2004 i „Sl.list CG” br 21/2008. 128 "Službeni list RCG", br. 42/2003, 44/2003 i "Službenom listu CG", br. 5/2008,51/2008 129 "Službeni list RCG", br. 5/2002 i 79/2004 , i «Sl.list CG br. i 21/2008 130 "Službeni list RCG", br. 40/2003 i 65/2005

76 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA imovinskih prava i obeštećenja 131 osnovan je Fond za obeštećenje bivših vlasnika za prava oduzeta u korist opštenarodne, državne, društvene ili zadružne svojine. Zakonom o obaveznom osiguranju u saobraćaju132 formiran je Grantni fond, Zakonom o životnoj sredini 133 formiran je Fond za zaštitu zivotne sredine, a Zakonom o manjinama osnovan je Fond za nacionalne manjine. Ove vrste fondova imaju različiti pravni položaj, od kojih su neki fondovi sa statusom pravnog lica, imaju svoje organe i obezbjeđuju ostvarivanje prava gradjana (Fond PIO, Fond Zdravstva) dok drugi fondovi nemaju svojstva pravnih lica, nemaju svoje organe upravljanja i njihova funkcija nije usmjerena direktno prema gradjanima u ostvarivanju njihovih prava, već više predstavljaju neku vrstu finansijskih institucija pomoću kojih se zadovoljavaju odredjene javne potrebe (egalizacioni fond, Fond za obeštećenje, Fond za zaštitu životne sredine).

1.3. Javne službe na lokalnom nivou

Kada je riječ o pravnom položaju lokalne uprave i javnih službi - takođe su izvršene značajne promjene u njenoj organizacionoj i funkcionalnoj sferi, koje su nastale kao posljedica promjene njene uloge od nadzorne i represivne uprave ka upravi kao javnoj i profesionalnoj službi koja će biti na usluzi građanima. U organizacionoj sferi novim zakonskim rješenjma konstituišu se potpuno novi instituti koji imaju za cilj da obezbijede kvalitetnije, ekonomičnije, efikasnije i efektivnije pružanje usluga građani- ma, kao što su pomenuti: glavni administrator, menadžer, komunalna policija, služba zaštite, informacini centri, agencije itd. U funkcionalnoj sferi lokalne uprave i javnih službi naglašava se menadžerski pristup, timski rad uprave, jača se autonomnost i profesionalizacija organa uprave, uspostavljaju čvršći odnosi, saradnja i standardi postupanja uprave sa građanima, javnost i transparentnost rada organa uprave, čvršća saradnja sa nevladinim organizacijama i javnim službama, itd. Lokalne javne službe osnivaju se kao agencije, javna preduzeća i javne ustanove u raličitim oblastima. Najčešće se formiraju javna preduzeća u komunalnoj oblasti, vodosnadbijevanja, održavanja stambenih zgrada itd. U oblasti društvenih djelatnosti najčešće se formiraju opštinske ustanove kao: biblioteke, arhivi, centri za kulturu, muzeji, sportsko-rekreativni centri, pozorišta, lokalne radio i tv stanice itd. Lokalna samouprava može osnivati i agencije. Agencije se obrazuju za vršenje poslova koji zahtijevaju posebna stručna znanja i samostalnost u radu. Osnovne karakteristike agencija su: • da se osnivaju se za vršenje poslova koji zahtijevaju posebna stručna znanja • da ih osniva predsjednik opštine • da se finansiraju se iz budžetskih sredstava i na tržišnim principima. Akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji donosi direktor agencije, uz saglasnost predsjednika opštine.

131 "Službeni list RCG", br. 21/2004, 49/2007 i 60/2007 132 "Službeni list RCG", br. 46/2007 133 "Službeni list CG", br. 48/2008

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 77 MODERNA UPRAVA

Osnovne karakteristike javnih preduzeća i ustanova na ovom nivou su: • da se osnivaju u privrednim i društvenim oblastima koje su nezamjenljiv uslov života i rada lokalnog stanovništva • da se javna preduzeća osnivaju se u komunalnoj i stambenoj oblasti, oblasti održavanju puteva, gradskog saobraćaja i u drugim oblastima • da se javne ustanove osnivaju u oblastima socijalne i dječije zaštite, obrazovanja, kulture, primarne zdravstvene zaštite i u drugim društvenim oblastima. Lokalna javna preduzeća se najčešće osnivaju kao Javna preduzeća za vodo- snadbijevanje, javna preduzeća za komunalne usluge, javna preduzeća za stanovanje itd. Lokalne javne sutanove se najčešće osnivaju kao opštiski muzeji, biblioteke, centri za kulturu, sportsko – rekarativni centri, pozorišta, radio difuzni servisi , arhivi itd. 134

2. Javne službe u oblasti privrednih djelatnosti

2.1. Javna preduzeća

Zakon o javnim preduzećima135 je sitemski zakon kojim se uređuju privredne djelatnosti u kojima se osnivaju javna preduzeća - kao javne službe. Osim toga ovim zakonom se uređuje i način njihovog finansiranja, postupak osnivanja, organizacija, upravljanje i udruživanje, djelatnost, naziv i sjedište, prestanak rada ustanova i nadzor nad zakonitošču njihovog rada. Preduzeća koja obavljaju privredne djelatnosti koje su nezamjenljiv uslov života i rada građana ili rada drugih preduzeća ili su neophodna za rad državnih organa ili organa lokalne smaouprave, osnivaju se i posluju kao javna preduzeća, u javnom interesu, u skladu sa navedenim Zakonom o javnim preduzećima i drugim propisima kojima se određuju uslovi i način obavljanja tih djelatnosti (član 1). Privredne djelatnosti koje se, smatraju djelatnostima od javnog interesa su djelatnosti u oblasti infrastrukture: elektroprivreda, željznički i PTT - saobraćaj, korišćenje i upravljanje dobrima od opšteg interesa - vodoprivreda, morsko dobro, putna privreda, šumarstvo, kao i komunalne i druge djelatnosti. Zakonom se može utvrditi obaveza osnivanja ili se može neposredno osnovati javno preduzeće i radi proizvodnje, prometa određenih proizvoda i vršenja usluga koje su nezamjanljiv uslov života i rada građana ili rada drugih preduzeća na određenom području – i to npr. u oblasti poljoprivrede, turizma, pomorskog transporta (član 2). Javna preduzeća mogu da posluju sredstvima u državnoj, društvenoj, privatnoj i drugim oblicima svojine (član 4).

Javna preduzeća organizuju se tako da djelatnost, radi čijeg obavljanja su osnovana, vrše na način kojim se obezbjeđuje tehničko-tehnološko i ekonomsko

134 Оdluka o javnom lokalnom radio – difuznom servisu Radio Bar "Službeni list CG” -opštinski propisi, бр. 34/2008 135 Zakon o javnim preduzećima (Službeni list RCG, br. 6/91).

78 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA jedinstvo sistema, stabilnost poslovanja, razvoj i usklađenost sopstvenog razvoja sa ukupnim privrednim razvojem, zaštita i unapređivanje dobara od opšteg interesa i životne sredine, uredno i kvalitetno zadovoljavanje potreba korisnika proizvoda i usluga, samostalnost u okviru sistema i funkcionalnu povezanost sa drugim sistemima u zemlji i svijetu, efikasnost upravljanja i odlučivanja, međusobno usklađivanje rada i poslovanja preduzeća u okviru sistema i ostvarivanje poslovnih odnosa po tržišnim uslovima privređivanja, poslovne saradnje i ostvarivanje zajedničkih interesa i ciljeva radi sticanja dobiti (član 5). Javnim preduzećima koja se osnivaju i posluju isključivo sredstvima u državnoj svojini upravlja država, u skladu sa zakonom. U javnim preduzećima koja se osnivaju i posluju sredstvima u državnoj i društvenoj svojini, država ostvaruje pravo upravljanja po osnovu udjela državnog kapitala u ukupnom kapitalu javnog preduzeća. U javnim preduzećima država obezbjeđuje zaštitu javnog interesa u skladu sa posebnim zakonom (član 7). Posebnim zakonima, za pojedine privredne oblasti, detaljnije se uređuju pitanja organizacije i načina funkcionisanja pružanja javnih usluga iz oblasti privrednih djelatnosti.136 Posebnim zakonom o ostvarivanju javnog interesa u javnim preduzećima i ustanovama137 uređuju se uslovi pod kojima Vlada, odnosno predsjednik opštine, može preduzimati mjere u slučaju poremećaja u poslovanju odnosno vršenju djelatnosti javnih ustanova i preduzeća, kojima se obezbjeđuju uslovi za nesmetan rad ovih javnih službi odnosno pružanja javnih usluga građanima. U slučajevima poremećaja poslovanja ili nevršenja djelatnosti, prema javnom preduzeću odnosno javnoj ustanovi, mogu se preduzeti sljedeće mjere: 1) razrješenje direktora 2) raspuštanje upravnog odbora, odnosno drugog odgovarajućeg organa upravljanja 3) razrješenje radnika sa posebnim ovlašćenjima i odgovornostima 4) promjene unutrašnje organizacije 5) ograničiti prava pojedinih djelova javnog preduzeća, odnosno javne ustanove da istupaju u pravnom prometu i ograničiti raspolaganje određenim sredstvima preduzeća, odnosno ustanove 6) obustaviti od izvršenja akt javnog preduzeća odnosno javne ustanove, koji je suprotan zakonu, a dovodi se u pitanje ostvarivanje osnovnih funkcija pre- duzeća, odnosno ustanove 7) naložiti isporuku proizvoda ili vršenje usluga javnog preduzeća, odnosno javne ustanove saglasno zakonu i aktu o osnivanju

136 Zakon o energetici (Službeni list RCG, br. 39/03). Zakon o željeznici (Službeni list RCG, br. 21/04). Zakon o prevozu u drumskom saobraćaju (Službeni list RCG, br. 21/91 i 48/99). Zakon o telekomunikacijama (Službeni list RCG, br. 59/00). Zakon o putevima (Službeni list RCG, br. 38/89 i 48/99). Zakon o komunalnim djelatnostima (Službeni list RCG, br. 12/95). 137 Službeni list RCG, br. 13/91 i 16/ 91.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 79 MODERNA UPRAVA

8) naložiti radno angažovanje zaposlenih u javnom preduzeću, odnosno javnoj ustanovi radi urednog i neprekidnog vršenja djelatnosti ili poslova, odnosno pružanja usluga sa kojim se ostvaruju ciljevi radi kojih je to preduzeće, odnosno ustanova osnovano, odnosno organizovano i 9) preduzeti druge mjere utvrđene zakonima kojima se uređuje obavljanje djelatnosti javnog preduzeća, odnosno javne ustanove (član 4).

Pri odlučivanju o preduzimanju određenih mjera Vlada, odnosno predsjednik opštine, će voditi računa o tome da preduzme one mjere kojima će se najbrže i najefi- kasnije obezbijediti nesmetano obavljanje djelatnosti javnog preduzeća, odnosno javne ustanove i u skladu s tim odrediti trajanje mjere (član 5). Vlada, odnosno predsjednik opštine je obavezan da najkasnije u roku od 90 dana od preduzimanja mjera u javnom preduzeću ili ustanovi obavijesti skupštinu o razlozima za preduzimanje mjera, preduzetim mjerama i postignutim rezultatima u zaštiti javnog interesa (član 7).

VII. Lokalna samouprava

Lokalna samouprava je takodje nedržavni subjekat koji vrši javne poslove kako orginerne, tako i državne poslove koji se prenesu zakonom ili povjere uredbom Vlade. Lokalna samouprava u novom konceptu se definiše kao pravo i sposobnost gradjana i organa lokalne zajednice da, u granicama utvrdjenim zakonom, uredjuju i upravljaju odredjenim javnim poslovima, na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva, i koja se ostvaruje na načelima demokratičnosti, decentralizacije, autonomnosti lokalne samuprave, međusobne saradnje države i lokalnih zajedinica, zakonitosti i profesionalnosti rada organa lokalne samouprave. Kada posmatramo pravni status jedinica lokalne samouprave može se konstatovati da on nije jedinstven. Naime, jedinstven pravni status imaju opštine, dok nešto drugačiji pravni status imaju Podgorica kao glavni grad i Cetinje kao prestonica. Medjutim nezavisno od ovih razlika može se reći da sve jedinice lokalne samouprave pored pravnog subjektiviteta imaju i niz drugih zajedničkih obilježja, kao što su : svoj naziv, svoju teritoriju utvrdjenu zakonom, odnosno statutom grada, svoje stanovništvo, svoj fiskalni potencijal (sopstvene prihode i budžet), svoje – autonomne propise kojima uredjuje društvene odnose na lokalnom nivou, svoje simbole, praznik i pečate, svoje organe, svoju imovinu, itd. Novi koncept, zbog ustavnih ograničenja, u osnovi zadržava dosadašnja tri svoja obilježja, i to: prvo, jednostepenost lokalne samouprave, drugo, prevashodno mono- tipska organizacija lokalne samouprave sa opštinom kao osnovnom i dominantnom jedinicom lokalne samouprave, uz izuzetak glavnog grada i prestonice kao posebnih lokalnih zajednica, treće, sistem «omnibus» nadležnosti, po kojem sve lokalne jedinice, bez obzira na izražene demografske, ekonomske, teritorijalne, kadrovske i druge razlike, vrše iste poslove, uz odredjenje da obim vršenja pojedinih poslova, shodno potrebama gradjana, opredjeljuju organi lokalne samouprave.

80 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Novi koncept lokalne samouprave u Crnoj Gori zadržava princip jednostepe- nosti lokalnih jedinica. To znači da ne postoje drugostepeni oblici lokalne samouprave, poznati u uporednom pravnim sistemima, kao što su: okruzi, regije, departmani, po- krajine itd. Ovako opredeljenje ima svog opravdanja s obzirom da je Crna Gora i prostorno i po broju stanovnika veoma mala, tako da nema realnih potreba za po- stojanjem drugostepenih oblika lokalne samouprave. Posmatrano sa čisto upravno-tehničkog aspekta, u Crnoj Gori je obezbijedjena interna višestepenost u okviru lokalne samouprave u odnosu na sopstvene poslove, ali i eksterna dvostepenost u odnosu na prenesene i povjerene poslove pri čemu drugostepeni tzv. Instacioni nadzor vrše organi državne uprave. Dakle, u odnosu na sopstvene poslove konačni akti lokalne samouprave podliježu isključivo upravno – sudskom, ali ne i administrativnom nadzoru. Za razliku od toga, administrativni akti lokalne uprave donijeti u vršenju prenesenih ili povjerenih poslova podliježu državnom – administrativnom nadzoru. U Crnoj Gori, u načelu egzistira monotipski koncept lokalnih zajednica, sa opštinom kao osnovnom jedinicom lokalne samouprave, mada su izvjesna odstupanja učinjena kroz konstituisanje prestonice, glavnog grada i gradskih opština kao posebnih jedinica lokalne samouprave. Zadržavanjem monotipskog koncepta, nisu uvažene specifičnosti pojedinih lokalnih zajednica u demografskom, razvojnom, ekonomskom, populacionom i drugim elementima. Kada je riječ o nadležnostima, Crna Gora zadržava model lokalnih jedinica opšte nadležnosti, tzv. omnibus sistem, po kojem jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz različitih oblasti društvenog života. ali sve jedinice lokalne samouprave obavljaju iste poslove na svom području, u skladu sa svojim potrebama. Kao djelimični izuzetak od ovog pravila, je položaj glavnog grada i prestonice koji je uredjen posebnim zakonima i po kojima prijestonica i glavni grad imaju pojedine nadlenosti koje nemaju ostale jedinice lokalne samouprave.

VIII. Pravni položaj agencija

Naznačena pojava raznolikosti naziva, statusnih oblika, funkcija nedržavnih subjekata i njihove neizvedenosti je naročito izražena kod tzv. agencija čij je status veoma različit i sistemski nedefinisan. Crna Gora nema još uvijek zakon o javnim agencija kojim bi se uredio njihov pravni položaj u upravnom sistemu, i to predstavlja jedan od razloga svekolike konfuzije u njihovom položaju. U tom kontekstu sistemske nedifinisanosti Agencije se u upravnom sistemu javljaju u različitim statusnim oblicima, kao: 1). Nezavisnog regulatornog organa138, 2). Organi državne uprave,139 3). Akcio-

138 Agencija za radio difuziju osnovana Zakonom o radio-difuziji "Službeni list RCG", br. 51/2002, 62/2002 i 56/2004. ;Regulatona agencija za energetiku osnovana je Zakonom o energetici "Službenom listu RCG", br. 39/2003 ;Agencija za nadzor osiguranja, osnovana je Zakonom o osiguranju "Službeni list RCG", br. 78/2006 i 19/2007, Agencija za telekomunikacije osnovana je Zakonom o telekomunikacijama "Službenom listu RCG", br. 59/2000. 139 Agencija za duvan, osnovana Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 81 MODERNA UPRAVA narskog društva 140 4). Specijalizovane organizacije141 i 5). Nedefinisanim statusom.142 Kao što smo napomenuli, regulatorna tijela su novina u upravnom sistemu Crne Gore i osnivaju se u različitim oblastima i oblicima (agencije, organizacije, komisije), ali i medju pojedinim regulatornim tijelima postoji niz drugih različitosti. Kao neke karakteristike regulatornih tijela mogli bi smo navesti: • da se formiraju zakonom ili na osnovu zakona ih formira vlada, • da imaju svojstva pravnog lica, • da su, po pravilu, samostalni i nezavisni od drugih državnih organa ,143 • da imaju svoje organe upravljanja (odbore, savjete, upravne odbore)144 • da imaju svoje organe rukovođenja - direktore • da donose svoje propise (statut, pravila, i slično)145

140 Centralna depozitarna Agencija propisana Zakonom o hartijama od vrijednosti "Službeni list RCG", br. 59/2000, 10/2001 i 28/2006. 141 Agencija za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja osnovana Zakon o Agenciji Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja "Službenom listu", br. 25/90 i 7/91. 142 Agencija za nacionalnu bezbjednost osnovana Zakono o Agenciji za nacionalnu bezbjednost "Službenom listu RCG", br. 28/2005 143 Vlada osniva Agenciju za telekomunikacije kao nezavisno regulatorno tijelo, funkcionalno nezavisno od svih subjekata koji eksploatišu telekomunikacione mreže, obezbjeđuju opremu ili pružaju servis. (Član 7 Zakona o telekomunikacijama). Agencija za radio-difuziju je nezavisni regulatorni organ koji vrši javna ovlašćenja. Agencija je pravno odvojena i nezavisna od državnih organa i svih pravnih i fizičkih lica koja se bave djelatnošću proizvodnje, prenosa i emitovanja radio i televizijskih programa ili sa njima povezanim djelatnostima. Osnivač Agencije je država (Član 5 Zakona o radio difuziji). Osniva se Regulatorna agencija za energetiku, kao samostalna i funkcionalno nezavisna i neprofitna organizacija koja vrši javna ovlašćenja u skladu sa ovim zakonom. Agencija ima svojstvo pravnog lica i upisuje se u odgovarajući registar kod nadležnog organa (Član 6 Zakona o energetici). Poslove regulatornog organa utvrđene ovim zakonom vrši Agencija za nadzor osiguranja sa svojstvom pravnog lica. Agencija je u vršenju poslova iz svog djelokruga samostalna. Osnivač Agencije je država (Član 176 Zakona o osiguranju) . Komisija je organizacija, sa svojstvom pravnog lica, osnovana radi uređivanja i nadzora izdavanja hartija od vrijednosti i njihove trgovine. U obavljanju poslova utvrđenih zakonom, Komisija je samostalna i nezavisna i odgovorna za svoj rad Skupštini Republike Crne Gore (u daljem tekstu: Skupština) (Član 7 Zakona o hartijama od vrijednosti). 144 Agencijom upravlja i predstavlja je direktor, a u slučaju njegovog odsustva njegov zamjenik,koje na period od četiri godine, imenuje Vlada (Član 9 Zakona o telekomunikacijama). Agencija ima svojstvo pravnog lica organi Agencije su: Savjet i direktor (član 5 stav 4 i 5 Zakona o radio difuziji). Organi Agencije su Odbor Agencije i direktor Agencije (Član 6 stav 4 Zakona o energetici). Organi Agencije su Savjet Agencije i direktor (Član 179 Zakona o osiguranju). Komisija ima pet članova, i to: predsjednika, zamjenika predsjednika i tri člana. Komisiju imenuje Skupština, na prijedlog Vlade Republike Crne Gore (član 11 Zakona hartijama od vrijednosti). 145 Agencija ima statut, na koji saglasnost daje Vlada. (član 8 st.2 Zakona o telekomunikacijama Pravilnik o visini, načinu utvrđivanja i plaćanja naknada za dozvole za prenos i emitovanje radio- difuznih signala; Pravilnik o visini, načinu utvrđivanja i plaćanja naknada za izgradnju i korišćenje distribucionih sistema; donosi bliža pravila o postupku izricanja sankcija i izriče sankcije emiterima, u skladu sa ovim zakonom; usvaja Statut, investicione planove i druge opšte akte Agencije; donosi propise za sprovođenje ovog zakona, donosi i objavljuje pravila i propise potrebne za izvršavanje obaveza iz ovog zakona; (član 21 tačka 1, 7, 9,15 i 23 Zakona o radio difuziji).

82 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

• da utvrdjuju naknade za pružanje svojih usluga, 146 • da je odgovrnost po pravilu usmjerena prema Skupštini CG, a rjeđe prema Vladi 147 • da se finansiraju ili iz sopstvenih prihoda ili iz državnog budžeta i sopstvenih prihoda,148 • da odlučuju o pravima i obavezama korisnika usluga ,149

utvrđuje i vrši izmjenu pravila i propisa koji definišu strukturu energetskog tržišta;- za poslovanje tržišta; - za razdvajanje energetskih subjekata; - koji se odnose na prava i obaveze svih energetskih subjekata; utvrđuje pravila i propise koji se odnose na javne rasprave i nalaze koje izvršava Agencija u skladu sa uslovima iz ovog zakona i opštim aktima; - nadgledanje energetskih subjekata; sigurnost energetskih postrojenja, osoblja, ljudi i imovine, - poštovanje propisa o zaštiti životne sredine od strane energetskih subjekata; utvrđuje propise koji se odnose na: čuvanje poslovnih knjiga, računa, dokumentacije i zapisnika energetskih subjekata; rješavanje sporova u skladu sa važećim zakonima, pravilima i propisima, sporazumima i ostalim međunarodno priznatim normama, koji se javljaju ili uključuju: - tarifne kupce i energetske subjekte; ili - energetske subjekte; utvrđuje pravila i propise koji se odnose na transport, skladištenje, distribuciju, prodaju i isporuku naftnih proizvoda; (Član 12 st 2 tačka 1, 7, 8, 11, 13 Zakona o energetici) 146 donosi Pravilnik o visini, načinu utvrđivanja i plaćanja naknada za dozvole za prenos i emitovanje radio- difuznih signala; Pravilnik o visini, načinu utvrđivanja i plaćanja naknada za izgradnju i korišćenje distribucionih sistema; (član 21 tačka, 7, Zakna o radio difuziji ) Utvrđuje tarife i cijene u skladu sa uslovima iz ovog zakona i opštih akata; (Član 12 stav 2 tačka 4 Zakona o energetici). Visinu, način obračuna i plaćanja naknade za izdavanje dozvola, odobrenja, saglasnosti i ovlašćenja utvrđenih ovim zakonom; godišnje naknade, posebne naknade utvrđuje regulatorni organ uz saglasnost Vlade (čan 175 Zakona o osiguranju). 147 Agencija priprema i podnosi Vladi godišnji izvještaj, uključujući i finansijski izvještaj ( Član 15 Zakona o telekomunikacijama). Agencija podnosi Skupštini na usvajanje godišnji izvještaj za prethodnu godinu, koji je dostupan za javnost (Član 16 Zakona o energetici). Izvještaje i iskaze o stanju na tržištu osiguranja; godišnji plan rada i godišnji izvještaj o radu Agencije; finansijski plan i godišnje finansijske iskaze Agencija, nakon utvrđivanja, dostavlja Skupštini radi usvajanja. (Član 193 Zakona o osiguranju). 148 Član 13 Zakona o telekomunikacijama Sredstva za rad Agencije su:1) naknade za licence; 2) naknade za registracije; 3) naknade za radio- frekvencije, 4) ostali prihodi dobijeni aktivnostima Agencije, u skladu sa ovim zakonom. Ako sredstva iz stava 1 ovog člana po periodičnom obračunu ne pokrivaju troškove Agencije, nedostajuća sredstva se obezbjeđuju iz budžeta Republike, a ako prihodi premaše rashode za svaku završenu finansijsku godinu (prema izvještajima revizora) višak pripada budžetu Republike. Član 28 Zakona o radio difuziji Agencija stiče sredstva iz:1) naknada za registraciju emitera; 2) naknada za registraciju pravnih lica kojima je izdata dozvola za izgradnju i korišćenje distribucionih sistema (u daljem tekstu: distributeri signala); 3) naknada za dozvole za prenos i emitovanje radio-difuznih signala; 4) naknada za dozvole za izgradnju i korišćenje distribucionog sistema; 5) dijela radio-difuzne pretplate; 6) dijela takse za radijske prijemnike; 7) dijela prihoda preduzeća za prenos i emitovanje radio-difuznih signala, saglasno odluci Savjeta Agencije; 8) iz drugih izvora, u skladu sa zakonom. 149 Agencija izdaje licence u skladu sa ovim zakonom (član 12 stav 1 tačka 14 Zakona o elekomuni- kacijama) Agencija izdaje dozvole za prenos i emitovanje radio-difuznih signala; izdaje dozvole za izgradnju i korišćenje distribucionih sistema; Član 7 st1 tač 5 i 6 Zakona o radio dufuziji.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 83 MODERNA UPRAVA

• da rješavaju sporove među korisnicima usluga, 150 • da vrše nadzorne poslove uključujući i poslove inspekcijskog nadzora 151 • da vrše druga - posebna ovlašćenja Sve navedene zajedniče osobine i raznolikosti ukazuju na složenost nedržavnog segmeta crnogorskog upravnog sistema, nejgovu sistemsku neizvedenost, konfuznost u organizacionoj i funkcionalnoj sferi i potrebi jedninstvenog sistemskog pristupa uredjivanju nedržavnih subjekata kao nosilaca javno pravnih ovlašćenja.

ZAKLJUČAK

Dinamičan razvoj upravnog sistema Crne Gore, uslovio je značajne promjene u pravnom položaju kako državne uprave tako i nedržavne uprave. Proces pridruživanje Crne Gore Evropskoj uniji, te sticanje smaostalnosti, nezavisnosti i medjunarodnog priznanja Crne Gore nakon referenduma o nezavisnosti maja 2006. godine, nužno je zahtijevao ukladjivanje našeg zakonodavstva sa standardima Evropske unije, ali i stvaranje novih zakonodavnih okvira i institucija preuzimanje nadležnosti SRJ i državne zajednice Srbija i Crna Gora. Takav splet okolnosti uz često puta nekritički pristup uvodjenju novih institucija, utvrdjivanja njihovog specifičnog položaja a naročito tzv.regulatornih tjela, stvara probleme harmnizacije pravnog sistema, preplitanja nadležnosti državnih organa i tih subjekata, naglašavanja normativnih i autoritativnih

Agencija izdaje licence za obavljanje djelatnosti, interkonekciju postrojenja energetskog sektora, mreža i opreme za proizvodnju, prenos, distribuciju, snabdijevanje i prodaju energije; kao i ovlašćenja za izgradnju novih ili rekonstrukciju postojećih proizvodnih kapaciteta; (Član 12 stav 2 tačka 2 i 3 Zakona o energetici). Agencija izdaje dozvole za obavljanje poslova osiguranja, reosiguranja i saosiguranja, posredovanja i zastupanja i drugih poslova neposredno povezanih sa poslovima osiguranja; (Član 177 stav 1 tačka 1 Zakona o osiguranj). 150rješava sporove između subjekata u telekomunikacionim aktivnostima (između korisnika i operatora, između operatora, operatora i vlasnika objekta ili zemljišta); član 12 st 1 tačka 22 Zakona o telekomunikacijama. Agencija rješava sporove između subjekata u energetskim djelatnostima, između tarifnih kupaca ili kupaca po ugovoru i energetskih subjekata ili između energetskih subjekata, kao i prigovore koji se odnose na pristup trećih lica distributivnom ili prenosnom sistemu, u skladu sa pravilima opšteg upravnog postupka. (Član 17 stav 1 Zakon o energetici) 151 Nadzor nad zakonitošću obavljanja djelatnosti telekomunikacija vrši Agencija. Inspekcijski nadzor nad obavljanjem djelatnosti telekomunikacija Agencija vrši preko inspektora. (Član 67 Zakona o telekomunikacijama) Agencija vrši nadzor nad primjenom zakona i donosi bliže propise za njegovo sprovođenje( Član 7 stav 1 tačka 14 Zakona o radio dufuziji), Agencija vrši nadzor nad radom emitera samostalno ili angažovanjem pravnog lica osposobljenog za takvu djelatnost. (Član 9 Zakona o radio dufuziji) Nadzor nad sprovođenjem zakona vrši Agencija. Inspekcijski nadzor nad obavljanjem radio-difuzne djelatnosti Agencija vrši posredstvom sopstvene inspekcijske službe, na način utvrđen zakonom. (Član 115 Zakona o radio dufuziji) Nadzor nad poslovanjem društva za osiguranje vrši se: 1) prikupljanjem, praćenjem i analizom izvještaja, podataka i obavještenja koje je društvo za osiguranje po zakonu dužno da dostavlja regulatornom orga !!!!!!!!!! FALI!!!!!!!

84 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA ovlašćnja tim subjektima i njihovog postepenog otudjivanja, što ima za posljedicu i dovodjenje u pitanje načela podjele vlasti kao osnovnog organizacionog načela države. Takodje nedostatak sistemske legislative u obliku zakona o javnim agencijama, javnim službama i sličnih zakona otežava harmonizaciju upravnog sistema Crne Gore čineći ga složenom i nejasnom.

SUMMARY

Dynamic development of the administrative system of Montenegro, especially after the commencement of public administration reform in 2002, conditioned significant changes in the system of public administration, both state and non-state administration. The process of accession of Montenegro to the European Union, as well as gaining independence and international recognition of Montenegro after referendum on independence in May 2006, recquired harmonization of our legislation with European Union standards, and creation of new legislative frameworks and institutions that were under the jurisdiction of the FRY and the State Union of Serbia and Montenegro. This paper does not claim to show in details the position of state and particularly non-state public administration in the administrative system of Montenegro, but claims to try to sublimate, to the extent possible, functional and organizational forms of various entities that perform public powers, which in the absence of a system solutions for legal position of public agencies, public funds, public services and other entities as carriers of public authority, constitute a very complex and insufficiently systematically sorted field of public administration in Montenegro.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 85 MODERNA UPRAVA

86 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Mile Dmičić, Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci

UREDBODAVNA OVLAŠĆENJA I NJIHOVO OSTVARIVANJE U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRPSKE

Rezime: U ovom radu sagledana je uredba kao podzakonski akt u našem pravnom sistemu i njena ustavnosudska kontrola. Uredba kao izvor prava i propis niže pravne snage od zakona ima značajno mjesto u normativnoj djelatnosti organa koji imaju uredbodavna ovlašćenja, dakle u djelatnosti predsjednika Republike i Vlade Republike Srpske. Generalno gledano, izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema i u ovom domenu podrazumijeva dalje jačanje vladavine prava i ustavnosti i zakonitosti i jasno profilisanje i razgraničenje uredbodavnih ovlašćenja u okviru normativnopravne djelatnosti u Republici Srpskoj.

Ključne riječi: Ustav, zakon, uredba, ustavnosudska zaštita, reforma uprave.

Uvodna razmatranja

Izgradnja i funkcionisanje ustavnopravnog sistema Republike Srpske predstavlja prvorazredan zadatak. Osnovni zahtjevi su u njegovom prilagođavanju kompa- rativnim rješenjima i iskustvima modernih, demokratskih država parlamentarne demokratije. Proces reformi, u uslovima političke i ekonomske tranzicije, zahvatio je svakako i onaj segment društvenih odnosa koji se tiču uprave i u sadašnjem, početnom stadijumu svog trajanja, rezultirao uspostavljanjem jednog novog sistema upravnopravnih normi kao izvornog, autentičnog upravnopravnog sistema Republike Srpske. Kao ni novoformirani sistem pravnih normi uopšte, ni upravnopravni sistem kao njegov integralni dio, nije ni formalno, a ni suštinski konačno oblikovan i ne funkcioniše kao skladna pravna cjelina, jer nije u potrebnoj mjeri obuhvatan, koherentan, jedinstven, harmonizovan i, što je najvažnije, vrijednosno orijentisan sistem. Naime, novelirana domaća zakonska i podzakonska upravna regulativa pokazuje se na nekim mjestima kao nepotpuna, nedovršena, zatim kao međusobno neusklađena, antinomična ili pak kao privremena.152 Istovremeno, još uvijek, osnovni uslov za uspostavljanje cjelovitog zaokruženog i funkcionalnog sistema podrazumijeva konačno napuštanje nekih rješenja preuzetih iz bivšeg jugoslovenskog, odnosno bosanskohercegovačkog pravnog poretka,

152 M. Rađenović, Neki prijedlozi budućeg uređenja opšte upravnoprocesne regulative Republike Srpske, Zbornik referata sa naučnog skupa ''Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske'', Pravni fakultet u Univerziteta Banjoj Luci, 1997, str. 417-418.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 87 MODERNA UPRAVA bez obzira na njihovu neadekvatnost i nepreciznost u terminološkom i sadržinskom smislu. To znači da se upravna legislativa Republike Srpske treba osavremeniti na osnovama univerzalnih, svjetskih i evropskih standarda, respektujući originalna teorijska opredjeljenja i provjerena stanovišta domaće upravnopravne prakse.153 Naročitu pažnju zavređuje fenomen podzakonskih akata, odnosno izvršnih propisa. "Oni ne samo da se brojčano povećavaju nego sve više stiču karakter normativno-regulativnih akata, tj. akata koji predviđaju prava i obaveze subjekata prava, utvrđuju njihov pravni status, uspostavljajući između njih pravne odnose. Podzakonski akti ne mogu imati takav pravni karakter''.154 Pravna doktrina pristupa problemu tipologije podzakonskih akata najčešće pod uglom posmatranja odnosa između legislative i egzekutive, obično imajući pred očima vladu kao mogućeg nosioca normativnog ovlašćenja, te da su „rijetka pitanja u pravnoj teoriji koja su izazvala toliko različitih shvatanja i ostala uz to toliko neraščišćena kao pitanje uredbe“ (B. Ivančević). Pod izvorima prava u formalnom smislu, pored ustava i zakona kao najviših pravnih akata, podrazumijevaju se, između ostalog, i podzakonski pravni akti opšteg karaktera – uredbe, odluke, uputstva, opšta rješenja, kao i pravno obavezni načelni stavovi i smjernice. Tako ovu kategoriju akata "sačinjava niz akata, različitih po nazivu, u izvjesnoj mjeri po svojstvima, i prije svega - po pravnoj prirodi".155 Ono što je zajedničko svima njima jeste činjenica da ih "donose drugi organi državne vlasti, a ne parlament", kao i to "što su oni manje pravne snage od zakona". Među ovim aktima najznačajnije su uredbe. Uredba je najviši opšti paravni akt poslije zakona, koji donosi šef države ili vlada, dakle, najviši organi izvršne vlasti. Međutim, pravna priroda uredaba je

153 Vidi šire: N. Stjepanović, S. Lilić, Upravno pravo, Beograd, 1991. str. 140 – 148; S. Lilić, "Polazne osnove strukturalne transformacije upravnog sistema", "Pravni život", 1-2/91, str. 119-128. i dr. Savremena upravna reforma, kako pokazuju rezultati do kojih se došlo u razvijenim zemljama tržišne ekonomije i sa dugom tradicijom parlamentarne demokratije, ne bi trebala počivati isključivo na normativno-pravnom konceptu, koji upravu tretira samo iz jednog ugla – kao pravnu pojavu, odnosno kao skup autoritativnih struktura i procedura. Pošto je uprava složen fenomen, koji pored pravnog ima i druge aspekte, kao što su funkcionalni, organizacioni, tehnološki, psihološki, etički itd. "tzv. postlegalističke pravne teorije i doktrine" zalažu se za višestran pristup u teorijskom sagledavanju uprave. To znači da se savremeni upravnopravni sistemi ne mogu posmatrati jednostrano – samo kao ukupnost normi (zakonskih i podzakonskih) koja regulišu upravu, pogotovo ne kao ukupnost normi koje regulišu državnu upravu. Kako uprava, pored pravne, ima i druge dimenzije, pri izradi savremenog koncepta njene "strukturalne transformacije" u današnjim uslovima, po mišljenju većeg broja teoretičara, nameće se kao imperativ da se za osnov uzme model uslužno orijentisane uprave", kome bi svoje mjesto ustupio tradicionalni normativno-pravni model. 154 S. M. Blagojević, Osnovne pretpostavke stvaranja i ostvarivanja prava, Zbornik referata sa naučnog skupa „Izgradnja i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske“, Pravnog fakulteta u Banjoj Luci, 1977, st. 64. 155 Vidi šire: S. S. Savić, Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, Zbornik Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, 1997, str. 351. Brojni autori, kao npr. M. Jovičić, Zakon i zakonitost, Beograd, 1977. str. 105-107, pri čemu S. Lilić i N. Stjepanović u Upravnom pravu, Beograd, 1991. str. 59. ističu da su podzakonski akti "generički naziv za propise slabije pravne snage od zakona te da ih donose, po pravilu, nezakonodavni izvršni i upravni organi, a ukoliko ih donose zakonodavni organi, onda ih ne donose po postupku po kome donose zakone, nego po postupku manje složenom od zakonodavnog postupka", te da "postojanje podzakonskih propisa pretpostavlja postojanje zakona".

88 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA umnogome nejasna i ona predstavlja jedno od složenijih pitanja u teoriji prava, odnosno da je to pitanje jedno od najspornijih u nauci javnoga prava".156 Kada je riječ o pravnoj prirodi uredbe, kao izvoru prava u pravnom sistemu, potrebno je istaći da problemi u njenom određivanju dolaze, prije svega, stoga što većina pozitivnih propisa modernih država definiše samo formalni pojam uredbe, kao i ostalih pravnih akata, dok o materijalnom pojmu uredbe ne postoje jasna stanovišta. Uglavnom, u pravnoj teoriji vlada mišljenje da je razlika između zakona u formalnom i zakona u materijalnom smislu, prije svega, "razlika u sadržini". Na osnovu ovakvog razlikovanja pojma zakona, uredba se uobičajeno shvata kao zakon u materijalnom smislu, pri čemu moramo imati u vidu da je ona "samo sekundarno, podređeno zakonodavstvo sa jednom manjom pravnom moći od zakona", prije svega zbog toga što uredbe donose najviši organi izvršne vlasti, te se samim tim ona nalazi u funkciji izvršenja zakona. Iako je to njen osnovni zadatak, imajući u vidu njen materijalnopravni aspekt, mora se voditi računa i o tome da je uredba sa aspekta svoje sadržine, obuhvatajući pravne norme, specifičan akt kojim je ''zakonodavac opunomoćio upravnu vlast da ih ona propiše, ali kao jedan akt uprave, akt njene nadležnosti". Tako se uredbe shvataju kao zakon "zato što sadrže jedno opšte pravilo, tj. zato što imaju zakonsku sadržinu, a s druge opet, one ipak ostaju upravna akta zato što ih izdaju upravni organi". U tom smislu se prihvata da klasične uredbe za izvršenje predstavljaju nesamostalne akte koji se izvode iz zakona, konkretizuju ga, pri čemu uvijek moraju ostati u granicama tog zakona. Zato se prema nekim autorima može govoriti o uredbama samo kao o "sekundarnim i derivativnim aktima". Na taj način bi se uredba, "regulišući opštim normama način, postupak i sredstva ostvarivanja zakona... nalazila u funkciji njegovog izvršenja", te bi u svakom slučaju ostala "strogo izvršni akt". Izvršna vlast, pored uredbi, donosi i različite vrste odluka, kojima se rješava o pojedinim pitanjima i mjerama od opšteg značaja, dok su karakteristični podzakonski propisi državnih organa uprave pravilnici, naredbe i uputstva. Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona, drugih propisa i opštih akata; naredbom se izvršavaju odredbe zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine ili vlade, tj. naređuje se ili zabranjuje određeno postupanje u slučaju koji ima opšti značaj; a uputstvom ili instrukcijom propisuje način rada i obavljanja poslova državnih organa uprave, kao i nedržavnih organa i organizacija sa javnim ovlašćenjima. Opšte pravne akte mogu da donose i organi pravosuđa, što je predviđeno u pravim pojedinih zemalja. Međutim, u našem pravu sudovi to pravo nemaju. Dakle, prvenstveno, imajući u vidu to da ''niži izvor ima ulogu da precizira viši i da ga tumači, da ga razvija, konkretizujući opšte principe u sve manje opšte, i najzad, da ga popuni kad ima praznina, osim ako viši izvor propiše da se o tom pitanju više neće raspravljati prema pozitivnim propisima", logično je zaključiti da uredbe po svojoj pravnoj prirodi "ostaju ono što su, akta upravne vlasti" i "budući akta sa manjom pravnom snagom od zakona", akta koja od zakona "crpe svu svoju pravnu moć".

156 D. Danić, O uredbama, Arhiv za pravne i društvene nauke, 1-6/1939, str. 121. Vidi šire: S. Savić, Osnove prava, Banja Luka, 2005, str. 277-279.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 89 MODERNA UPRAVA

Uredba nije zakon, pravni propis, prije svega stoga što ne stvara novo pravo, ni objektivno, ni subjektivno uzeto. S obzirom na ovakvo shvatanje zakona, uredbe, kako smatraju moderni autori, mogu da budu materijalni zakoni, jer sadrže "Rechtssats", te, iako nemaju formu zakona, one imaju njegovu suštinu. To su pravne uredbe u pravom smislu, samo administrativne uredbe, tj. takvi akti koji se izdaju samo upravnim organima, a ne upućuju se pojedincima, drugim subjektima prava. Slično shvatanje uredaba i njihovu klasifikaciju zastupali su i naši poznati teoretičari S. Jovanović, L. Kostić i D. Danić, dok ih drugi – I. Krbek, J. Stefanović, L. Pitamic i Đ. Tasić odbacuju. Ovi teoretičari u okvir pravnih uredaba uvrštavaju uredbe sa privremenom zakonskom snagom i uredbe za izvršenje. Razlika između ovih uredaba je u tome što uredbe sa privremenom zakonskom snagom mogu suspendovati ili privremeno ukinuti zakonske propise, dok uredbe za izvršenje ne mogu derogirati odredbe važećih zakona. Uredbe mogu da se razvrstavaju na različite načine. Tako, na primjer, S. Jovanović pravi razliku između administrativnih, pravnih i policijskih uredbi, a M. Jovičić između uredbi za izvršavanje zakona koje su donesene na osnovu zakonskog ovlašćenja, odnosno naređenja, uredbi za izvršavanje zakona koje su donesene na osnovu generalnog ustavnog ovlašćenja i uredbi sa zakonskom snagom. Isto tako, uredbe mogu da se podijele na prave (samostalne i nesamostalne) i neprave (zakonske). Vjerovatno je najpoznatija uredba sa zakonskom snagom, kojom privremeno mogu da se obustave ili ukinu (derogiraju) pojedine zakonske odredbe, pa čak i cijeli zakoni. Potrebno je istaći mišljenje D. Danića koji smatra da postoje pravne i administrativne uredbe, pri čemu ističe da postoje mišljenja koja govore da u tu grupu spadaju i policijske uredbe kao posebna vrsta pravnih uredaba, ili pak kao samostalne vrste uredaba. Međutim, I. Krbek govori o uredbama koje upravna vlast donosi po svom ustavnom ovlašćenju, gdje nije potrebno posebno zakonsko ovlašćenje – ustavne (spontane) uredbe i o uredbama koje se donose na osnovu zakonskog ovlašćenja – zakonske uredbe. Međutim, R. Lukić govori o tri vrste uredaba: o uredbi – zakonu, uredbama za izvršenje zakona i o uredbama iz nužde, i po ovom autoru uredba je ''podzakonski propis, regulativno-izvedenog, izvršnog karaktera koji spada u nadležnost najviših organa izvršne vlasti'', zbog čega se smatra klasičnim podzakonskim propisom kojim se, prije svega, izvršavaju zakoni.157 Međutim, V. Ivančević govori o uredbama koje se donose na osnovu ustavnih ovlašćenja i o onim koje se donose po zakonskom ovlašćenju, a B. Perić pominje uredbe za primjenu zakona, uredbe koje se donose na osnovu zakonskog ovlašćenja, uredbe za slučaj nužde, te uredbe na osnovu specijalnog ustavnog ovlašćenja. Prema Portalisovim riječima, uredba predstavlja „zbirku detalja". Najzad, odstupanje postoji i kad se zakonom reguliše relativno stabilna, tj. stalna materija, dok se uredbama reguliše promjenljiva, fleksibilna materija, što zahtijeva veliku stručnost U pogledu njihovog donošenja. Brojni su autori, kao npr. F. Stratenwerth, koji uredbe dijele prema kriterijumu obima njenog neposrednog djelovanja, na opšte i administrativne. Tako N. Gmelin uredbe dijeli na one za koje je potrebno ovlašćenje, na slobodne ili uredbe za koje nije

157 Navedeno prema R. D. Lukiću, B. P. Košutiću i D. M. Mitroviću, Uvod u pravo, JP ''Službeni list SRJ'', Beograd, 1999, str. 491-492.

90 Republika Srpska / Agencija za dràvnu upravu MODERNA UPRAVA potrebno ovlašćenje i na uredbe za koje je djelimično potrebno ovlašćenje. Postoji podjela uredaba na uredbe dàdministration publique, uredbe u formi dàdministration publique i obične uredbe koje pominje V. Moreau. Neki njemački pisci (Köler) odbacivali su shvatanja o uredbi koja zamjenjuje zakon, uredbi za izvršenje, uredbi na osnovu naročitog ovlašćenja i usvajali podjelu pravnih uredaba na gesetzvertretende Verordnung i Ausführungsverordnung, tj. uredbe koje zamjenjuju zakon u užem smislu, uredbe po nuždi i uredbe izuzetnog stanja. Nadalje, uredbe se dijele na uredbe za izvršenje u širem i uredbe za izvršenje u užem smislu riječi. Istovremeno, administrativne uredbe se dalje dijele na naređenja i uputstva. Postoji i podjela uredaba na one koje su spontanog karaktera i one donesene na osnovu zakona, kao i podjela na komplementarne, autonomne i uredbe donesene od strane egzekutive na osnovu specijalno i izričito date nadležnosti od strane zakonodavca, pri čemu je nužno pomenuti i koncepciju o uredbi za izvršenje kao jedinoj osnovnoj kategoriji uredaba, kao i diobu na ustavne i zakonske uredbe. Uglavnom, prema klasičnoj koncepciji, uredbom mogu da se regulišu samo ona pitanja koja joj je zakon prepustio u određenoj mjeri, što znači da ne postoji nikakva materija koja bi bila čisto „uredbodavne prirode". Uredbom ne može da se reguliše ustavna ili zakonska materija, dok sva druga pitanja mogu da se regulišu uredbom samo kad za to postoji zakonsko ovlašćenje. Shodno tome, klasična koncepcija insistira na postojanju znatnih razlika između zakona i uredbe. Međutim, posljednjih šest-sedam decenija je uočljivo sve veće prenošenje težišta normiranja sa parlamenta na izvršnu vlast, i to bilo zbog vanrednih situacija (rat, neposredna ratna opasnost, ekonomske i političke krize, prirodne katastrofe), bilo zbog proširivanja funkcija države, zbog čega je i klasična koncepcija o uredbi donekle ublažena ili izmijenjena. Do tog odstupanja posebno dolazi kad se zakonom regulišu najvažniji društveni odnosi, dok se svi drugi, manje važni odnosi, regulišu uredbom. Odstupanje isto tako postoji i kad se zakonska materija reguliše apstraktno, dok uredbu upravo odlikuje konkretnost i detaljnost regulisanja. Može se zapaziti i to da je u savremenoj teoriji prava, kao i u pozitivnom pravu većine zemalja, uobičajeno razlikovanje uredaba na uredbe za provođenje zakona, koje bi u pravom smislu bile akti organa izvršne vlasti, uredaba – zakona (dekret – zakon, uredbe sa zakonskom snagom), koje su izuzetne, i kao posebne vrste uredaba sa zakonskom snagom – uredbe iz nužde, koje se donose u vanrednim situacijama, kako im govori i sam naziv, za razliku od klasifikacija koje postoje u nauci upravnog prava. Javljaju se pojave da vlada, kao organ izvršne vlasti, često zadire u nadležnost legislative donoseći akte za čije donošenje Ustavom nije ovlašćena. Uglavnom, govori se o uredbama koje se donose na osnovu ustavnih ovlašćenja i onih koje se donose po zakonskom ovlašćenju.158 Većina autora smatra da se uredbom (se) donose opšte odredbe za izvršenje zakona i utvrđuju se opšta načela unutrašnje organizacije organa uprave, vrši se osnivanje organa uprave koji se ne osnivaju zakonom“.159 To upućuje na stanovište da

158 B. Ivančević: Institucije upravnog prava, knjiga 1, Zagreb, 1983, str. 93. 159 Vidi šire: S. Popović: Upravno pravo, opšti dio, „Savremena administracija“, Beograd, 1989, str. 99.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 91 MODERNA UPRAVA oni nemaju normativno-regulativni nego normativno-izvršni karakter, što znači da mogu samo da regulišu ono što je od značaja za ostvarivanje prava i obaveze koje su zakonom predviđene. Upravo je u tom kontekstu i neophodno elaborirati karakter, vrste i značaj uredbe ne samo kao izvora prava već i kao podzakonskog akta u pravnom sistemu. Uredba predstavlja najviši opšti pravni akt poslije zakona. Donosi je šef države ili izvršna vlast – vlada. ''Uredba je akt koji se sve češće donosi. To je nastalo usljed potrebe za donošenjem velikog broja pravnih normi u najraznovrsnijim oblastima... Tako u savremenom pravu uredba sve više potiskuje zakon, a na vladu sve više prelazi zakonodavna vlast koja, u načelu, pripada parlamentu....''160 Ustav i zakoni sadrže najopštije norme, a sve ostalo se prepušta podzakonskim aktima. U savremenom pravu sve je prisutnija tendencija da izvršno-upravni organi, sužavajući zakonodavnu nadležnost parlamenta, postaju donosioci pravnih normi kojima se regulišu odnosi u raznovrsnim oblastima. Većina pravnih teoretičara smatra da se uredbom "donose opšte odredbe za izvršavanje zakona i utvrđuju opšta načela unutrašnje organizacije organa uprave, vrši se osnivanje organa uprave koji se ne osnivaju zakonom".161 Opšteprihvaćeno je pravno stanovište da i zakoni i uredbe sadrže opšte norme. Ali, pojam uredbe se mora određivati prema njenom domenu, svojstvu njenog donosioca, odnosno kvalitetu ovlašćenja i snazi donosioca. Ovlašćenje uredbodavca je ograničeno i uslovljeno. Uredbe imaju manju pravnu snagu od zakona. "Docniji zakoni ukidaju ranije uredbe o istom predmetu; docnije uredbe mogu važiti samo utoliko ukoliko se slažu sa ranijim zakonima o istom predmetu. Ova podređenost uredbe prema zakonu vidi se kod svih uredaba bez razlike."162 Sadržina uredbe, prema mišljenju mnogih autora, može se odnositi samo na izvršenje prethodno utvrđene volje sadržane u ustavu ili zakonu. Stoga možemo opredjeljujućim smatrati mišljenje prema kojem je uredba "akt izvršne vlasti, svojstvo donosioca i njegovo mjesto u sistemu organizacije vlasti a ne sadržina uredbe (koja je često identična zakonskoj). To i jeste ono što opredjeljuje mjesto uredbe u pravnom sistemu jedne zemlje i njenu pravnu snagu. Uredba je akt striktno podređen zakonu, nezavisno u kojem se domenu uredba donosi pa i u onim slučajevima kad reguliše zakonsku materiju (npr. uredbe iz nužde)".163 Pri tome, primarna su dva osnovna kriterijuma: ovlašćenje za donošenje uredbe (pravni osnov) i sadržina konkretne uredbe. U daljem preciziranju pojma uredbe najveći broj autora upravnog prava smatra da su uredbe "podzakonski propis regulativno- izvedenog (izvršnog) karaktera u nadležnosti najviših organa izvršne vlasti (vlade ili/i šefa države)".164 U tom smislu, klasično obilježje uredbe je da služi izvršenju zakona i da je kao takva podređena zakonu i time ograničena, te da je odlikuje relativna širina predmeta

160 Pravna enciklopedija, Savremena adminstracija, Beograd, 1977, str. 1546. 161 S. Popović: Upravno pravo-opšti dio, „Savremena administracija“ Beograd, 1989, str. 99. 162 S. Jovanović: O državi, Osnovi pravne teorije, IK “Geca Kon“, Beograd, 1922. 163 B. Nenadić: Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srpskoj, Zbornik Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, 1997, str. 395. 164 Z. R. Tomić: Upravno pravo, IA „Draganić“, Beograd, 1995, str. 115-116.

92 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA razrade, čime se olakšava i operacionalizuje primjena mjerodavnog zakona.165 Stoga se kao pravni akti – uredbe, s obzirom na pravnu snagu, mogu podijeliti na prave i neprave.166 Prave uredbe se pojavljuju ili kao nesamostalne, ili kao samostalne, s obzirom na predmet regulisanja. Neprave uredbe se, prema lokaciji ovlašćenja za njihovo izdavanje, grupišu na ustavne i zakonske.167 U lepezi brojnih pravnih škola karakteristična su shvatanja prema kojima se uredba uvijek vezuje za zakon koji uredba treba da razradi, što je i čini različitom od zakona i po tome "što nije samostalni akt, i što ne može sadržavati ništa novo u pravom smislu riječi". Elaborirajući uredbu kao sistem izvršne vlasti neki autori iznose stanovište da uokviru njene normativne djelatnosti donošenja opštih i pojedinačnih podzakonskih pravnih akata, njeni osnovni i najvažniji opšti pravni akti su uredbe. Postoji više vrsta uredbi, vlade koje se razlikuju, prvenstveno, s obzirom na svoju pravnu prirodu i dejstvo. Tako je moguće izvršiti sljedeću klasifikaciju: 1) Uredbe za izvršenje zakona donosi na osnovu opšteg ovlašćenja utvrđenog u ustavu ili na osnovu ovlašćenja iz zakona, što su tipični opšti pravni akti vlade kojima se uređuje sprovođenje zakona. Ova vrsta uredaba donosi se u redovnim prilikama. 2) Autonomnim uredbama ili uredbe sa zakonskom snagom vlada reguliše zakonsku materiju koju ustav nije izričito stavio u nadležnost parlamentu. Vlada donosi autonomne uredbe samostalno, na osnovu direktnog i opšteg ustavnog ovlašćenja i obavezno ih podnosi na potvrdu parlamentu. Vrijeme važenja autonomnih uredbi je, najčešće, ograničeno. 3) Specifične uredbe sa zakonskom snagom su akti koje vlada donosi po osnovu ovlašćenja delegiranog od strane parlamenta. Ovlašćenje za delegiranje nadležnosti propisano je u ustavu, a parlament odlučuje o konkretnom delegiranju nadležnosti. Ovim uredbama vlada reguliše zakonsku materiju u formi podzakonskog akta. Donosi ih u redovnim prilikama, obično zbog potrebe za brzim, efikasnim i stručnim regulisanjem određenih pitanja. 4) Ratne uredbe vlada donosi u vanrednim prilikama, najčešće pod uslovom da parlament ne može da se sastane. Vlada je ovlašćena da ratnim uredbama reguliše materiju koja u redovnim prilikama predstavlja nadležnost parlamenta. Ratne uredbe su ograničenog vremenskog trajanja i obavezno se podnose na potvrdu parlamentu, kada on bude u mogućnosti da se sastane. Napominjemo, da izvršna vlast (vlada) pored opštih podzakonskih pravnih akata, u okviru svojh ustavnih i zakonskih inregencija, donosi i druge pojedinačne pravne akte – odluke, rješenja i zaključke.168 Klasifikacija uredaba odnosi se na pravne i administrativne, gdje spadaju i policijske uredbe; uredbe koje upravna vlast donosi prema ustavnom ovlašćenju - ustavne uredbe; uredbe koje se donose na osnovu zakonskog ovlašćenja - zakonske uredbe; uredbe za primjenu zakona, uredbe koje se donose na osnovu zakonskih

165 M. Kamarić: Problemi uredbe s naročitim obzirom na široka ovlašćenja, Sarajevo, 1975. 166 V. Ivančević, Institucije upravnog prava knjiga 1, Zagreb, 1983, str. 93. 167 Z. R. Tomić, Upravno pravo, IA „Draganić“, Beograd, 1995, str. 115-116. 168 Vidi šire: S. Perović, Vremenske dimenzije pozitivnog i prirodnog prava, Kopaonička škola prirodnog prava, Beograd, 2009; M. Pajvančić, Ustavno pravo, Novi Sad, 2009, str. 219.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 93 MODERNA UPRAVA ovlašćenja, uredbe za slučaj nužde, te uredbe na osnovu specijalnog ustavnog ovlašćenja. Uredba, kao akt izvršne vlasti, najčešće vlade, je opšteg i apstraktnog karaktera, kojim se preciziraju i sprovode odredbe formalnog zakona. Uredba, otud, ima status sekundarnog izvora prava, u odnos na formalni zakon koji je primarni izvor. Takav položaj uredbe, u hijerarhiji pravnih akata, proizlazi iz samog ustava koji zakonodavcu povjerava donošenje primarnih pravnih normi, odnosno uređenje principa i osnova u određenoj materiji, a uredbodavnoj vlasti izvršavanje i, po potrebi, razradu tih primarnih normi, sadržanih u zakonu.169

Normativna djelatnost izvršne vlasti prema Ustavu Republike Srpske

Ustav Republike Srpske utvrđuje pravni osnov, odnosno postojanje ovlašćenja izvršne vlasti da vrši normativnu funkciju, izričito utvrđuje normativna ovlašćenja Vlade i predsjednika Republike. Prema Ustavu, Vlada je značajan organ u vršenju normativne funkcije, dok predsjednik Republike raspolaže određenim ovlašćenjima u vršenju normativne funkcije, samo pod određenim uslovima utvrđenim Ustavom u kojima može uređivati materiju koja je po svom karakteru i prirodi u nadležnosti organa zakonodavne vlasti. Ustavom je utvrđeno da, pored ostalog, Vlada: - predlaže zakone, druge propise i opšte akte; - obezbeđuje provođenje i izvršava zakone, druge propise i opšte akte; - donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona; - utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstava i drugih, republičkih organa uprave i upravnih organizacija, usklađuje i usmjerava njihov rad i vrši nadzor nad njihovim radom; Što se normativne djelatnosti predsjednika Republike tiče, ona se odnosi na to da za vrijeme ratnog stanja i vanrednog stanja kojeg proglase institucije Bosne i Hercegovine, ako Narodna skupština ne može da se sastane, na prijedlog Vlade ili po sopstvenoj inicijativi i nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine, donosi uredbe sa zakonskom snagom i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine i imenuje i razrješava funkcionere, koje bira, odnosno imenuje i razrješava Narodna skupština. Ove uredbe, odnosno odluke predsjednika Republike podnosi na potvrdu Narodnoj skupštini čim ona bude u mogućnosti da se sastane.

169 Ustav Republike Srbije predviđa da „Vlada donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona" (čl. 123, tač. 3). Uredba nije samo formalno izvedena iz ustava i zakona, već im je i suštinski podređena, u tom smislu da mora biti u skladu s njima, o čemu se posebno stara ustavni sud. Ustav Francuske od 1958. predviđa da vlada može zatražiti od parlamenta ovlašćenje da putem ordonansi preduzima, za određeno vreme, mere koje redovno spadaju u oblast zakona; ordonanse stupaju na snagu čim se objave, ali prestaju da važe ukoliko projekt zakona o potvrdi ne bude podnet parlamentu pre datuma utvrđenog u zakonu o davanju ovlašćenja.

94 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Aktima Narodne skupštine, odnosno aktima predsjednika Republike, ako Narodna skupština ne može da se sastane, za vrijeme ratnog stanja koje proglase institucije Bosne i Hercegovine i vanrednog stanja mogu se, izuzetno, dok to stanje traje, obustaviti pojedine odredbe Ustava koje se odnose na donošenje zakona, drugih propisa i opštih akata i preduzimanja mjera republičkih organa i na pojedine ljudske slobode i prava, osim sloboda i prava iz čl. 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 24. i 25. Ustava, mijenjati organizacija i ovlašćenja izvršnih, upravnih i pravosudnih organa i njihov personalni sastav, kao i teritorijalna organizacija u Republici. Uredbu kao pravni akt Vlade170 ali i predsjednika Republike uvodi sam Ustav. Međutim, Ustav ne vrši kategorizaciju, odnosno ne utvrđuje sve vrste akata koje Vlada donosi u vršenju svoje normativne djelatnosti, dok predsjednik Republike prema Ustavu donosi uredbe sa zakonskom snagom u vezi s pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine u uslovima utvrđenim Ustavom, ali i akta kojim se mogu obustaviti pojedine odredbe Ustava Republike Srpske. Prema svojoj prirodi i sadržini uredbe koje donosi Vlada i predsjednik Republike mogle bi se podijeliti na: (1) uredbe za izvršenje zakona tzv. izvršne uredbe ili uredbe za primjenu zakona; (2) autonomne uredbe Vlade; (3) uredbe sa zakonskom snagom koje donosi predsjednik Republike U tom pogledu uredbe koje donosi Vlada i predsjednik Republike mogu se smatrati ustavnim uredbama, jer je ovlašćenje za njihovo donošenje utvrđeno Ustavom. One bi se dalje mogle podijeliti u dve podgrupe: samostalne koje se donose na osnovu Ustava, a za čije donošenje nije potrebno prethodno donošenje drugih pravnih akata, tj. zakona i nesamostalne koje se donose za izvršenje zakona. Iz analize ustavnih odredbi mogu se izvući određene zajedničke karakteristike uredbi koje donose Vlada i predsjednik Republike u vršenju normativne funkcije: a) uredbe su akti koje donosi organ izvršne vlasti - Vlada i predsednik Republike: b) cilj uredbi je izvršavanje akata više pravne snage, tj. Ustava ili zakona; v) uredbe su akti koje donose izvršni organi i one podliježu kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda. Pored iznesenih zajedničkih karakteristika svaki od pojedinih oblika uredbi utvrđenih Ustavom koje donosi Vlada ili predsjednik Republike ima i svoje specifičnosti. One se ogledaju u pravnom dejstvu uredbe, njenom važenju, odnosu prema Ustavu i zakonima. Opšta karakteristika našeg pravnog sistema sadržana je u tome da je "sistem normativnih akata u Republici Srpskoj vrlo obiman i razgranat, ali istovremeno nedovoljno sinhronizovan i integrisan". Donošenje podzakonskih akata, uglavnom, čini se po bržem i efikasnijem postupku nego što je donošenje zakona, prvenstveno se rukovodeći u "zavisnosti od tekućih programa, dnevnopolitičkih potreba i trenutnih zahtijeva nego što se zasniva na naučnofundiranim potrebama, osnovama i pravcima trajnije izgradnje i unapređivanja sistema". Istovremeno, često akti organa izvršne vlasti stupaju na snagu danom donošenja, iako je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da "zakoni, drugi propisi i opšti

170 U svakoj državi izvršna vlast donosi veći broj različitih propisa, sa donekle različitim karakteristikama. Ustav RS navodi uredbu i odluku kao osnovne pravne akte koje donosi Vlada radi izvršavanja zakona, ne isključujući mogućnost donošenja i drugih akata za izvršavanje zakona (npr. rješenja, zaključaka itd.).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 95 MODERNA UPRAVA akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno njihovo ranije stupanje na snagu".171 U pravnom sistemu Republike Srpske uredbodavnu djelatnost, na osnovu izričitih ovlašćenja utvrđenih Ustavom, vrši predsjednik Republike i Vlada. 1) Ustav Republike Srpske izričito utvrđuje ovlašćenje predsjednika Republike da može "ako Narodna skupština ne može da se sastane, na prijedlog Vlade ili po sopstvenoj inicijativi, i nakon što sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine, donosi uredbe sa zakonskom snagom i o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine".172 U okviru svoje normativne djelatnosti predsjednik Republike može, dakle, donositi, uslovno posmatrano, dvije grupe akata: (1) uredbe sa zokonskom znagom i (2) akte sa ustavnom snagom. Kad predsjednik Republike odluči da donese uredbu sa zakonskom snagom, pretpostavka je da prethodno moraju biti ispunjeni svi drugi uslovi utvrđeni Ustavom za donošenje ovih uredbi, koje ne podliježu kontroli zakonitosti, ali zato podliježu ocjeni ustavnosti. Dakle, Ustavni sud ne bi mogao da cijeni potrebu donošenja ovih uredbi, jer je to politička a ne pravna ocjena, ali bi mogao da cijeni usklađenost tih uredbi sa Ustavom.173 Iako, u osnovi, imaju zajedničke elemente sa uredbom sa zakonskom snagom, prvo, akta predsjednika Republike sa ustavnom snagom, mogu ograničiti ili mijenjati pojedine odredbe Ustava u uslovima rata i neposredne opasnosti koje se odnose na: (1) donošenje zakona, drugih propisa i opštih akata; (2) preduzimanje mjera republičkih organa; (3) na ljudske slobode i prava, osim sloboda i prava za koje je Ustavom utvrđeno da se ne mogu ograničavati ni za vrijeme ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti, i drugo, mijenjati organizaciju i ovlašćenja izvršnih, upravnih i pravosudnih organa kao i teritorijalnu organizaciju u Republici. Karakteristično je da ovi akti imaju snagu Ustava. Oni ne podliježu kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda. Dakako, oni se donose samo izuzetno, dok traje stanje za koje se donose, a predsjednik Republike nema obavezu da prethodno sasluša mišljenje predsjednika Narodne skupštine. Ustav Republike Srpske ne utvrđuje na čiji predlog se ovi akti donose, niti postoji obaveza podnošenja tih akata na potvrdu Narodnoj skupštini. 2) Uredbu, kao pravni akt Vlade, uvodi Ustav Republike Srpske dajući Vladi generalno uredbodavno ovlašćenje.174 Znači, normativna djelatnost izvršne vlasti omeđena je zakonom, u smislu da opšti pravni akti imaju za cilj izvršenje zakona sa utvrđenim ciljem, predmetom i osnovnom sadržinom, i to neposredno zakonom radi čijeg izvršenja se donose. Na toj ustavnopravnoj osnovi, Zakonom o Vladi Republike Srpske propisano je da ''o pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke i druga akta u skladu sa zakonom.''175 Istovremeno, decidirano je propisano da se uredbom bliže uređuju odnosi od značaja za

171 Ustav Republike Srpske, sedmo izdanje, član 109, ''Grafomark'', Banja Luka-Laktaši, 2007, str. 52. 172 Ustav Republike Srpske, sedmo izdanje, član 81, „Grafomark“ Banja Luka-Laktaši, 2007, str. 41-42. 173 Vidi šire: B. Nenadić, Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srpskoj, Zbornik Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, 1997, str. 401-402. 174 Član 90, tačka 3. i 4. Ustava Republike Srpske, „Grafomark“ Banja Luka-Laktaši, 2007, str. 45. 175 Član 43. tačka (1) Zakona o Vladi Republike Srpske, „Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 118/2008, str. 4.

96 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA izvršavanje zakona, utvrđuju načela organizacije ministarstava i drugih republičkih organa uprave i formiraju stručne službe Vlade. Dakle, uredbe se donose radi izvršenja zakona, i to samo pojedinih njegovih odredbi putem njihovog konkretizovanja i preciziranja. Za donošenje autonomnih uredbi Vlada bi morala da ima ustavnopravni osnov. Obaveza je, koja je utvrđena zakonom, da se uredbe kao opšti pravni akti, kao i zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu.176 Analiza normativne djelatnosti i izvršne vlasti ukazuje na to da su uredbe za izvršenje zakona osnovni i redovni oblik vršenja normativne djelatnosti Vlade. U tim slučajevima one su "opšti akt kojima se uopštene i apstraktne odredbe zakona konkretizuju i prilagođavaju za primjenu". Iz toga proizilazi da uredbe za izvršenje zakona u pravnom sistemu Republike Srpske imaju osnovna obilježja: donose se radi obezbjeđenja provođenja i izvršenja zakona; pravni osnov za donošenje je utvrđen Ustavom; opšti akt se donosi poslije donošenja zakona; stupaju na snagu i prestaju da važe sa zakonom; niže su pravne snage od zakona; podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda Republike Srpske.177 Kada se radi o pomenutim uredbama, Vlada ih donosi na osnovu svog deci- diranog ovlašćenja utvrđenog Ustavom, prema kojem ona svojim aktom "utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstva i drugih republičkih organa uprave i upravnih organizacija"178, što ona čini uredbom. Autonomna uredba po svom sadržaju ima svojstvo zakona, ali ona nije zakon u formalnom smislu. Ona ima manju snagu od zakona i sa njim mora biti usklađena. Ovu samostalnu uredbodavnu djelatnost Vlada dobija prevashodno da bi obezbijedila efikasan sistem upravne djelatnosti. Međutim, u našem pravnom sistemu nije decidirano uređeno do koje se granice jedan odnos može urediti zakonom, a u kojoj dimenziji uredbom. Opšteprihvaćen je stav da se uredbom ne može uređivati materija sloboda i prava građana, uvođenje poreza, budžet, krivična djela. Samo u uslovima određenih okolnosti – rat i neposredna ratna opasnost, prema Ustavu Republike Srpske, ova materija može biti regulisana od strane izvršne vlasti. Potrebno je ukazati i na tendenciju svojstvenu vremenu socijalističko- samoupravnog režima da sve što nije propisano, nije ni dozvoljeno. Sada više ima potrebe za primjenu načela da ono što nije propisano, nije protivno zakonu. Time se radikalno smanjuje ranije prisutno stanje prenormiranosti, gubeći iz vida i činjenicu da se, u određenim situacijama, postupalo i kada nije bilo pozitivnopravnih propisa. Ustav Republike Srpske utvrdio je načelo podjele vlasti, ističući da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština a izvršnu Vlada. Ustav Republike Srpske utvrđuje pravni osnov, odnosno ovlašćenje izvršnoj vlasti da vrši normativnu funkciju. Time Vlada postaje "jedan od dva osnovna tvorca pravnog poretka

176 Ustavom Republike Srpske, član 109. stav 2. i Zakonom o Vladi Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 118/08) član 44. tačka (1) propisano je da se uredbe objavljuju u ''Službenom glasniku Republike Srpske'', a stupaju na snagu osmog dana od dana objavljivanja. 177 B. Nenadić: Ustavna koncepcija normativne djelatnosti izvršne vlasti u Republici Srpskoj, Zbornik Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, 1997, str. 395. 178 Član 90, tačka 6. Ustava Republike Srpske, „Glas srpski“, Banja Luka, 1998, str. 57-58.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 97 MODERNA UPRAVA

Republike Srpske". U vršenju svoje normativne djelatnosti Vlada, prema pravnom osnovu, može donositi samostalne i nesamostalne ustavne uredbe; prema pravnom svojstvu, (1) pravne uredbe, koje su u materijalnom smislu identične zakonu jer utvrđuju opšta pravila koja se odnose na građane i pravna lica, i (2) administrativne uredbe sa opštim pravilima koja se odnose na organizaciju i rad organa uprave. Prema njihovoj prirodi i sadržaju Vlada može donositi (1) uredbe za izvršenje zakona (izvršne uredbe ili uredbe za primjenu zakona) i (2) autonomne uredbe Vlade. Zbog prakse donošenjem uredbi samostalno, bez ovlašćenja u posebnom zakonu, Vlada dovodi u pitanje ustavno načelo o popjeli vlasti. Članom 90, tačka 4. Ustava utvrđeno je da Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona, a isti smisao ima i odredba člana 43. tačke (1) i (2) Zakona o Vladi Republike Srpske. Međutim, neophodno je imati u vidu i odredbu člana 43. tačka (2) Zakona o Vladi, kojom je propisano: "Uredbom se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona...".179 Prema tome, Ustav i Zakon načelno daju ovlašćenje Vladi za donošenje uredbi kao pravnih akata, ali samo u slučaju kada je njihovo donošenje u funkciji izvršenja odredaba zakona koji istovremeno predstavlja pravni osnov za donošenje konkretne uredbe. Zakon o Vladi Republike Srpske ne predstavljaju pravni osnov koji Vlada može koristiti za donošenje uredbi kojima će samostalno, odnosno isključivo prema svom nahođenju regulisati neka pravna pitanja. Dakle, u oblastima u kojima nema zakona, nema ni pravnog osnova za donošenje uredbi. Donošenje podzakonskih akata – akata organa izvršne vlasti daleko je lakše, postupak je efikasniji i brži nego što je to slučaj sa donošenjem zakona. Zato se, upravo zbog ovih razloga, i u "zavisnosti od tekućih programa, dnevnopolitičkih potreba i trenutnih zahtijeva" često krši načelo zakonitosti i time zakonu pridaje manji značaj nego što je to nužno i opravdano. Pored toga, može se uočiti veoma često mijenjanje i dopunjavanje ovih akata, pogotovo akata vlade, što situaciju usložnjava još više. Isto tako se može zapaziti da većina opštih akata egzekutive stupa na snagu danom donošenja, što je protivno ustavnim odredbama i načelu zakonitosti, jer je članom 109. Ustava predviđeno da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno njihovo ranije stupanje na snagu. ''Načelo pravne sigurnosti ne može izolovano djelovati van drugih društvenih instituta i zahtijeva, već je ono upravo inkorporisano u društveni organizam i čini organsku cjelinu sa ekonomskom i socijalnom sigurnošću odgovarajuće zajednice. Svaki pravni sistem, kako je već rečeno, otkriva u svojoj dekompoziciji dvije organske cjeline: proces stvaranja prava i proces realizacije prava. Ova podjela, za koju se ne može reći da je summa divisio pravnog poretka, od značaja je za naše pitanje upravo zbog toga, što se ugroženost načela ustavnosti i zakonitosti može pratiti na oba polja. U stvari, do neprimjene prava dolazi zbog oportunosti najrazličitijih vrsta, političkih, ekonomskih, nacionalnih. Život jednog zakona karakteriše se imperativom njegove primjene, bez

179 Zakon o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08 od 16. decembra 2008. godine). Vidi šire: Grupa autora: Zbirka zakona o Vladi, republičkoj upravi, državnim službenicima i upravnoj inspekciji, Agencija za državnu upravu Republike Srpske, Banja Luka, 2009.

98 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA obzira i na eventualnu ''oprost'' njegovih rješenja. Još je Ulpianus izrekao, da se zakon mora poštovati, ma kako bio strog – dura lex, sed lex.''180 3) Ustav Republike Srpske, dajući izvršnoj vlasti generalno uredbodavno ovlašćenje, odnosno ovlašćenje za donošenje drugih podzakonskih propisa, prema mišljenju nekih autora, utvrđuje osnov za širenje normativne djelatnosti izvršne vlasti. S obzirom na to da je izvršenje zakona jedna od osnovnih funkcija Vlade, razumljivo je da ona mora imati mogućnost da slobodno cijeni koji zakon, kako i kada će biti konkretizovan uredbom da bi bio primjenljiv. Inače, u savremenoj pravnoj praksi prevlađuju zakoni koji pretpostavljaju donošenje podzakonskih propisa radi njihove jedinstvene primjene u praksi. Zato se postavlja pitanje koliko se izvršna vlast u vršenju svoje normativne djelatnosti zadržava u granicama svojih uredbodavnih ovlašćenja.

Ustavnosudska kontrola i zaštita podzakonskih akata

Zaštitu i kontrolu ustavnosti i zakonitosti vrši Ustavni sud Republike Srpske.181 Ustavni sud odlučuje o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom. Broj ovih propisa i opštih akata, među kojima su i uredbe, veoma je značajan i dolaze od različitih

180 S. Perović, Vremenske dimenzije pozitivnog i prirodnog prava, Kopaonička škola prirodnog prava, Beograd, 2009. 181 Ustav Republike Srpske, član 69. stav 7, sedmo izdanje, ''Grafomark'', Banja Luka - Laktaši, 2007, str. 33. Zakon o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 54/05). Prateći pojave od interesa za za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti. Ustavni sud je zapazio da je Vlada Republike Srpske, na osnovu člana 114. Ustava, donijela više odluka o obustavi od izvršenja propisa i drugih opštih akata, a za koje smatra da su protivustavni i protivzakoniti. Obustava od izvršenja nesumnjivo implicira obavezu organa koji je donio odluku o obustavi da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocjenu ustavnosti ili zakonitosti obustavljenog akta ili određenih njegovih odredaba. Bez pokretanja postupaka organa koji je donio odluku o obustavi Ustavni sud nije u mogućnosti voditi postupak i donijeti odluku jer nisu ispunjeni uslovi za to, udući da se iz odluke o obustavi ne vide razlozi obustave, odnosno da li se osporava cijeli akt ili pojedine njegove odredbe i s kojom ustavnom i zakonskom odredbom ili normom su nesaglasni. U smislu člana 40. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog treba da sadrži: naziv opšteg akta, oznaku odredbe, naziv i broj sluižbenog glasila u kome je objavljen, razloge nsa kojima se prijedlog zasniva, kao i druge podatke od značaja za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti. Ako opšti akt kojim se osporava nije objavljen u „Službenom glasniku Republike Srpske“, uz prijedlog se prilaže i ovjeren prepis, odnosno fotokopija tog akta. Prijedlozi trebaju da budu pojedinačni (odvojeni) za svaki obustavljeni akt, jer se mora voditi poseban postupak i donijeti posebna odluka. Razumljivo, postupak pred Ustavnim sudom može se pokrenuti samo za opšte akte, budući da Ustavni sud nije nadležan za odlučivanje o ustavnosti i zakonitosti pojedinačnih akata i radnji. S. Jovanović: O državi, Beograd, 1922, str. 209; R. D. Lukić: Uvod u pravo, Beograd, 1991; S. Lukić, N. Stjepanović i drugi autori smatraju se da se podzakonskim aktima ne može uređivati materija koja prethodno nije bila uređena zakonom. Dakle, na uredbama se ne mogu zasnivati ovlašćenja i obaveze subjekata mimo onih utvrđenih zakonima, jer se njima samo omogućava njihovo izvršenje, zbog čega se uredbe i donose na osnovu i u saglasnosti sa zakonom. Vidi šire: G. Mijanović, Kontrola ustavnosti zakona, S. Sarajevo, 2000; S. S.Savić: Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, Zbornik Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, sa naučnog skupa „Razvoj i izgradnja pravnog sistema u Republici Srpskoj“, Banja Luka, 1997, str. 364-366.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 99 MODERNA UPRAVA donosilaca (organa, institucija i organizacija). Uglavnom, radi se o uredbama, raznim pravilnicima, statutima, naredbama, odlukama, zaključcima.182

182 1) Uredba o iznošenju dinarskih i deviznih sredstava iz zemlje ("Službeni glasnik Republike Srpske", broj 11/98) 2) Uredba o uvođenju posebne republičke takse koja se plaća za vrijeme neposredne ratne opasnosti ("Službeni glasnik Republike Srpske", broj 3/94) 3) Uredba o plaćanju posebne takse na određene proizvode ("Službeni glasnik Republike Srpske", br. 12/98, 15/98, 20/98 i 25/98) 4) Uredba o plaćanju posebne takse na određene proizvode ("Službeni glasnik Republike Srpske", br. 12/98, 15/98, 20/98 i 25/98) 5) Uredba o regresu za priplodnu stoku i premiji za mlijeko u 1998. godini 6) Uredba o smještaju izbjeglica i drugih lica na teritoriji Republike Srpske ("Službeni Glasnik Republike Srpske", broj 27/93) 7) Uredba o valorizaiiji sudskih taksa ("Službeni glasnik Republike Srpske", broj 7/97) 8) Uredba o postupku ostvarivanja prava na oslobađanje od plaćanja carine ("Službeni glasnik Republike Srpske", br. 5/93, 17/95, 31/96 i 9/98) 9) Uredba o uslovima i načinu plaćanja gotovim novcem (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 97/03) 10) Uredba o načinu obračuna zatezne kamate prema postojećim zakonskim propisima («Službeni glasnik Republike Srpske» vanredni broj 01 od 13. februara 2004. godine) 11) Uredba o načinu obračuna zatezne kamate prema postojećim propisima («Službeni glasnik Republike Srpske» vanredni broj 1/04) 12) Uredba o kancelarijskom poslovanju republičkih organa uprave („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/04) 13) Uredba o načinu obračuna zatezne kamate prema postojećim propisima («Službeni glasnik Republike Srpske» vanredni broj 1/04) 14) Uredba o bližim uslovima za početak rada visokoškolske ustanove (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 10/94) 15) Uredba o postupku kontrole poreskih organa kod uništavanja proizvoda („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 53/04) 16) Uredba o postupku javne prodaje poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaža u državnoj svojini («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 3/05) 17) Uredba o postupku verifikacije potraživanja i gotovinskih isplata po osnovu računa stare devizne štednje u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 102/06) 18) Uredba o regulisanju visine naknade za korišćenje zemljišta koje pripada putu, broj: 04/1-012-1505/06 od 29. juna 2006. godine («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 65/06) 19) Uredba o privremenom utvrđivanju akcize na oblu i rezanu građu i luksuzne proizvode ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 33/00) 20) Uredba o plaćanju dodatne takse na registraciju putničkih i privrednih vozila ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/00) 21) Uredba o izmjeni uredbe o plaćanju dodatne takse na registraciju putničkih i privrednih vozila ("Službeni glasnik Rapublike Srpske" broj 25/00) 22) Uredba o preračunavanju tarife republičkih administrativnih taksa (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 29/99) 23) Uredba o izmjenama i dopunama Uredbe o preračunavanju tarife republičkih administrativnih taksa (“Službeni glasnik Republike Srpske”broj 5/01) 24) Uredba o načinu prometa određenih proizvoda ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 16/01) 25) Uredba o načinu konstituisanja novih organa upravljanja i načinu rada preduzeća u kojima je izvršena prodaja državnog kapitala ("Službeni glasnik Reublike Srpske" br. 30/01 i 42/01) 26) Uredba o načinu prometa određenih proizvoda ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 16/01) 27) Uredba o zabrani reklamiranja, oglašavanja i distribuciji zamjene za majčino mlijeko ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 39/00)

100 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

28) Uredba o načinu konstituisanja novih organa upravljanja i načinu rada preduzeća u kojima je izvršena prodaja državnog kapitala ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 30/01 i 42/01 ) 29) Uredba o republičkim administrativnim taksama-carinskim taksama ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/01) 30) Uredba o utvrđivanju i korigovanju strukture trajnog kapitala preduzeća ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 28/98 i 4/99) 31) Uredba o načinu prometa ulja za loženje («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 49/01) 32) Uredba o izmjeni Uredbe o načinu prometa ulja za loženje («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 53/01) 33) Uredba o međuentitetskoj trgovini proizvodima koji podliježu plaćanju akcize broj 02/1–020–2128/01 od 8. oktobra 2001. godine (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 49/01) 34) Uredba o načinu konstituisanja novih organa upravljanja i načinu rada preduzeća u kojima je izvršena prodaja državnog kapitala («Službeni glasnik Republike Srpske» br. 30/01 i 42/01) 35) Uredba o načinu prometa ulja za loženje («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 49/01) 36) Uredba o izmjeni Uredbe o načinu prometa ulja za loženje («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 53/01) 37) Uredba o obavezama višestrukih nosilaca stanarskog prava kod otkupa stanova ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 51/01) 38) Uredba o upisu u sudski registar (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 30/99 i 4/01) 39) Uredba o izdacima za službena putovanja u inostranstvo koja se u organima uprave priznaju u materijalne troškove ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 54/01) 40) Uredba o carinskim prelazima u Republici Srpskoj za promet akciznih proizvoda, broj 02/1-020- 2229/01 od 18. oktobra 2001. godine («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 55/01) 41) Uredba o regresu za priplodnu stoku i premiji za mlijeko u 2002. godini («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 69/01) 42) Uredba o alokaciji akcize u međuentitetskom prometu proizvoda («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 64/01) 43) Uredba o korištenju sredstava stare devizne štednje za otkup državnih stanova (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 67/01) 44) Uredba o međuentitetskoj trgovini proizvodima koji podliježu plaćanju akcize broj 02/1-020-273/02 od 11. aprila 2002. godine.(«Službeni glasnik Republike Srpske» broj 18/02) 45) Uredba o regulisanju prometa na veliko nafte i naftnih derivata («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 18/02) 46) Uredba o minimalnim, tehničkim i kvalifikacionim uslovima za obavljanje špediterske djelatnosti i poslova („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 33/02) 47) Uredba o sprovođenju Zakona o carinskoj politici BiH (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 35/02) 48) Uredba o osnivanju Biroa Vlade Republike Srpske za odnose sa Međunarodnim krivičnim sudom za ratne zločine u Hagu («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 52/01) 49) Uredba o statusu državnih stanova otkupljenih prije donošenja Zakona o privatizaciji državnih stanova (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 86/02) 50) Uredba o dodatnim sredstvima solidarnosti za finansiranje Javnog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/00) 51) Uredba o utvrđivanju tržišnog kursa jugoslovenskog dinara prema konvertibilnoj marki (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 9/99) 52) Uredba o načinu prometa određenih proizvoda (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 9/99) 53) Uredba o plaćanju maloprodajne takse na određene proizvode (''Službeni glasnik Republike Srpske'', br.9/99 i 19/99) 54) Uredba o zabrani raspolaganja nepokretnostima na teritoriji Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 13/99 i 27/99) 55) Uredba o načinu prometa određenih proizvoda (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 9/99) 56) Uredba o privremenom utvrđivanju akciza na određene proizvode (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 2/00)

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 101 MODERNA UPRAVA

Uočljive su dvije karakteristične pojave neustavnosti: prva se odnosi na objavljivanje zakona bez valjane promulgacije, a druga - na poništaj zakona. Početkom 1998. godine Narodna skupština je poništila preko 30 zakona i zakoni o poništaju su, takođe, objavljeni u "Službenom glasniku Republike Srpske". Tako su neka "neustavna stanja" u Republici, netolerantno dugo trajala, bitno otežavala, a ponekad i onemogućavala normalno funkcionisanje najviših ustavnih institucija i njihovih međusobnih odnosa, što se veoma negativno odražavalo na ostvarivanje principa ustavnosti. Ustav Republike Srpske ne dozvoljava poništavanje zakona. Tu sankciju ne može izreći ni Ustavni sud za neustavne zakone. Razlozi su poznati: poništaj ima izrazito retroaktivno dejstvo, što je u suprotnosti sa odredbom člana 110. Ustava o zabrani povratnog dejstva propisa. Poništaj i retroaktivno dejstvo propisa posebno pogađaju princip pravne sigurnosti, jer otežavaju, a često i onemogućavaju otklanjanje pravnih posljedica koje proizvode. Nužno je ukazati na to da Narodna skupština može uvijek utvrditi prestanak važenja zakona, u cjelini ili pojedinih njegovih odredaba. Ona može uvijek pokrenuti pred Ustavnim sudom postupak za ocjenjivanje ustavnosti zakona. To može učiniti i za zakone koji su prestali da važe, u roku od jedne godine po prestanku njihovog važenja. Ustavni sud može utvrditi da zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, kao i da zakon koji je prestao da važi nije u vrijeme svog važenja bio u saglasnosti sa Ustavom. Odluke Ustavnog suda u oba ova slučaja imaju isto pravno dejstvo, koje je precizno propisano Zakonom o Ustavnom sudu, kako u odnosu na propise i druge opšte akte donesene za izvršenje zakona koji su na osnovu odluke Ustavnog suda prestali da važe, tako i u odnosu na pojedinačne (konačne ili pravnosnažne) akte donesene na osnovu tih zakona. Dakle, Ustavom i Zakonom o Ustavnom sudu sva ova pitanja su uređena, tako da u ovom domenu ne postoje ustavne ili zakonske "pravne praznine". Prijedlozi za pokretanje postupka treba da budu odvojeni za svaki obustavljeni akt, jer se mora voditi poseban postupak i donijeti posebna odluka. Isto tako, postupak pred Ustavnim sudom može se pokrenuti samo za opšte akte, s obzirom na to da Ustavni sud odlučuje o ustavnosti i zakonitosti samo propisa i opštih akata, dok o pojedinačnim aktima odlučuje redovni sud. Uočeno je da određeni broj osporenih akata ima temporalni karakter, jer njihova primjena prestaje sa izvršenjem određenog pravnog posla ili radnje. U zakonodavnoj praksi i dalje postoje pojave da se jedan zakon mijenja zakonom iz sasvim druge oblasti, a ne, kako je to u pravnoj tehnici uobičajeno, izmjenama ili dopunama istog zakona. Neprihvatljivo je da se zakoni stavljaju van snage aktima niže pravne snage (npr. uredbama).

57) Uredba o dopunama Uredbe o plaćanju posebne takse na određene porizvode (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 20/98) 58) Uredba o privremenom utvrđivanju doprinosa na lična primanja (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 6/00) 59)Uredba o minimalnim, tehničkim i kvalifikacionim uslovima za obavljanje špediterske djelatnosti i poslova (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 33/02) 60) Uredba o načinu prometa određenih proizvoda (''Službeni glasnik Republike Srpske'' broj 16/01)

102 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Sud je upozoravao da je angažovanje pojedinih organa vlasti u izvršavanju odluka Suda nedjelotovorno. Izvršavanje odluka Ustavnog suda ostvaruje se u procesu primjenjivanja zakona, drugih propisa i opštih kata. U slučaju potrebe, na osnovu člana 119. Ustava, Vlada obezbjeđuje izvršenje odluka Ustavnog suda. Tek izvršenjem odluka Ustavnog suda dolazi do uklanjanja iz pravnog sistema negativnih i nezakonitih akata, a bez toga ustavnosudske odluke bi značile samo registrovanje ili konstatovanje neustavnosti ili nezakonitosti. Međutim, postojanje odluka visokog predstavnika i tzv. krovnih zakona odražava se na složenosti stanja i odnosa, te najdirektnije ugrožava mogućnost postojanja konzistentnog i koherentnog pravnog sistema u Republici Srpskoj. Analiza normativne djelatnosti izvršne i upravne vlasti pokazuje da se podzakonski akti, odnosno izvršni propisi ne samo brojčano povećavaju nego sve više dobijaju karakter normativnoregulativnih akata. Ustavni sud ukazuje na to da uredbe za izvršenje zakona, kao osnovni i redovni oblik vršenja normativne djelatnosti Vlade, pored ostalih, imaju ova osnovna obilježja: donose se radi obezbjeđenja provođenja i izvršenja zakona; pravni osnov za njihovo donošenje je utvrđen Ustavom odnosno zakonom; stupaju na snagu i prestaju da važe istovremeno sa zakonom na osnovu kojeg su donesene; niže su pravne snage od zakona i podliježu kontroli ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnog suda. Imajući to u vidu, kao i to da je Ustav utvrdio načelo podjele vlasti (član 69), opravdano se postavlja pitanje koliko se Vlada u vršenju svoje normativne djelatnosti kretala u granicama svojih, Ustavom i zakonom propisanih, ovlašćenja, što je domen kontrole ustavnosti i zakonitosti Ustavnog suda. Međutim, u normativnoj djelatnosti Vlade postoji praksa da svojim aktima uređuje odnose koji se, prema Ustavu, uređuju zakonom. Takva praksa dovodi do situacije da se podzakonskim aktom (uredbom) produžuje primjena zakona koji je prestao da važi, što može da uradi samo zakonodavni organ koji je donio zakon, a ne organ koji izvršava zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine. Zato je Ustavni sud u više navrata naglašavao da suprematiju zakona izražavaju i odredbe Ustava po kojima je Republika Srpska zasnovana na vladavini prava i po kojima su izvršna i sudska vlast odvojene i vezane zakonom.183 U propisima ima nekorektnosti terminološke i pravnotehničke prirode, što umanjuje njihov kvalitet i čini ih nedovoljno razumljivim i teže primjenjivim. Čak se ponekad sreću instituti i pojmovi nepoznati u pravnoj praksi i teoriji. S toga, u izgradnji zakonodavstva neophodno je izbjegavati nepotrebna eksperimentisanja, termine i sintagme koji nisu svojstveni domaćem pravnom sistemu, zatim prihvatanje u svijetu nepoznatih ili rijetko korišćenih pravnih kategorija i instituta (tzv. sistemski i krovni zakoni). Ustav utvrđuje pravilo da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja i da, izuzev u dva slučaja utvrđena Ustavom, ne mogu imati povratno dejstvo. Međutim, u praksi je sve manje slučajeva

183 Vidi šire: Obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti (''Službeni glasnik Republike Srpske'', br. 26/00, 56/01 i 115/05)

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 103 MODERNA UPRAVA njihovog ranijeg stupanja na snagu, a za to mora postojati opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona. Ako se ovome doda kašnjenje u objavljivanja propisa, a u nekim slučajevima i propuštanje njihovog objavljivanja, postavlja se pitanje šta je sa "zanemarivanjem prava", odnosno pravilom "ignorantia iuris nocet", što se naročito odnosi na propise iz oblasti finansijskog i poreskog sistema. Stabilnost prava zahtijeva da zakonodavac i svaki drugi stvaralac pravnih normi ograniči svoju moć u odnosu na prošle činjenice i pravne odnose nastale u prošlosti, s ciljem obezbjeđivanja pune pravne sigurnosti i vladavine prava.

Neke naznake o razgraničenju zakonodavne i izvršno-upravne vlasti

U dosadašnjem periodu, u velikoj mjeri, u pravnom sistemu Republike Srpske preovladavala su akta izvršne vlasti, kao i akta kojima su normirana pitanja koja su u isključivoj nadležnosti zakonodavnog organa. Opravdanost za to se, uglavnom, nalazila u ranijem postojanju stanja ratnih sukoba i neposredne ratne opasnosti. Međutim, nastavljanje tendencije da izvršna vlast, rukovodeći se činjenicom da je to lakše, da je postupak donošenja i promjene efikasniji, koja je i mogla biti opravdavajuća do 1996. godine, i nakon toga se ničim nije moglo pravdati ili dalje produžavati. Zbog toga, napuštajući dotadašnju praksu, pravni sistem Republike Srpske obezbijeđuje decidirano poštivanje ustavnih ovlašćenja u ovom domenu, ostvarujući Ustavom utvrđene principe o podjeli vlasti i o ustavnosti i zakonitosti. U daljoj izgradnji i funkcionisanju pravnog sistema, kao izraza demokratskog i parlamentarnog režima, u kojem se poštuje princip ustavnosti i zakonitosti, nužno je uspostaviti decidirano razgraničenje između zakonodavne i izvršno-upravne vlasti, obezbjeđujući da "niži izvor ima ulogu da precizira viši (ono što je u ovom neodređeno) i da ga tumači, da ga dalje razvija, konkretizujući opšte principe u sve manje opšte i, najzad, da ga popuni kada ima praznina, osim ako bivši izvor propiše da se o tom pitanju više neće raspravljati prema pozitivnim propisima".184 Time uredbe po svojoj pravnoj prirodi "ostaju ono što su, akta upravne vlasti" i "buduća akta sa manjom pravnom snagom od zakona", akta koja od zakona "crpe svu svoju pravnu moć". Postoje mišljenja o klasifikaciji uredaba na pravne i administrativne, gdje spadaju i policijske uredbe; uredbe koje upravna vlast donosi prema svom ustavnom ovlaštenju (ustavne uredbe) i uredbe koje se donose na osnovu zakonskog ovlaštenja (zakonske uredbe); zatim uredbe za primjenu zakona, uredbe koje se donose na osnovu zakonskih ovlašćenja, uredbe za slučaj nužde, te uredbe na osnovu specijalnog ustavnog ovlašćenja. Naglašavamo da je za naš pravni sistem relevantno i prihvatljivo samo ono stanovište prema kojem se mogu donositi uredbe koje nastaju na osnovu ovlašćenja zakonodavca koje on daje organima izvršne vlasti da na osnovu i u okviru konkretno datog ovlašćenja utvrđenog zakonom regulišu određenu oblast. U tom smislu ova "ovlašćenja traju koliko i zakon, ali se zakon može primjenjivati čak i ako ona ne budu

184 B. Perić: Struktura prava, Zagreb, 1991.

104 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA nekorišćena. Očigledno je da uredba ove vrste nema samostalan pravni život, te da se gasi kad i sam zakon".185

Odnos reforme državne uprave i normativne djelatnosti organa izvršne i upravne vlasti

Obezbjeđenje ustavnosti i zakonitosti u svim oblastima društvenog života bitna je pretpostavka uspostavljanja i funkcionisanja odgovorne i efikasne organizacije, vladavine prava, ustavnosti i zakonitosti. Posebno u uslovima tranzicije, reformi i ukupnog vlasničkog prestrukturiranja, organizacije i transformacije preduzeća, evropskih integracija i harmonizacije sa evropskim pravom, obezbjeđivanje ustavnosti i zakonitosti, posebno u kontekstu reforme uprave bitan je uslov zaštite, pravne, lične i društvene stabilnosti i efikasne ustavnopravne i ukupne sudske zaštite u Republici Srpskoj. Pod reformama državne uprave podrazumijevamo promjene, odnosno reorga- nizaciju državne uprave koju definišemo "...kao promjenu upravne strukture, funkcija, ciljeva i odnosa sa političkim vrhom uz stalni porast profesionalizacije i relativno smanjenje troškova..." Osnovni cilj reorganizacije državne uprave je povećanje kvaliteta politike i odluka organa i institucija vlasti, podsticanje ekonomskog, socijalnog i opšteg razvoja, jačanje vladavine prava, ustavnosti i zakonitosti i jačanje pravne sigurnosti građana. Već dugo i sistematski se radi na unapređenju organizacije, funkcija i efikasnosti državne uprave. Državna uprava je izuzetno značajan dio organizacije i sistema državne vlasti. Iako se reorganizacije i reforme u upravi sprovode pod neposrednom organizacijom i uticajem najviših državnih i entitetskih institucija i političkih organa, očigledno je da se radi o procesu izuzetne složenosti, neophodno je obezbijediti visok stepen kompetentnosti upravnih stručnjaka koji su angažovani i rukovode projektima reformi državne uprave. Konačno, neophodno je najozbiljnije shvatiti i ostvariti reformu uprave koje obično dolaze i potiču od najviše državne vlasti u situacijama kada uprava postane isuviše kruta i neelastična a time i kočničar i inhibitorni faktor daljeg društvenog razvoja.186

185 S. S. Savić: Uredba kao izvor prava u pravnom sistemu Republike Srpske, Zbornik Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjoj Luci, 1997, str. 358. 186 U vezi sa značajem reformi uprave u svijetu, prof. dr D. Kavran, ekspert UN za reforme javne uprave, ističe: "U gotovo svakoj zemlji upravna reforma je postala pitanje od velikog interesa za sve: od Fultonovog izveštaja o državnoj službi u (Velikoj Britaniji (1968,) izveštaja Grace komisije predsednika Regana (1982) do izveštaja o javnim službama u Nigeriji, Zimbabveu i Poljskoj 1987, i 1992. godine. Najveći broj je orijentisan na poboljšanje procesa odlučivanja, smanjenje troškova, poboljšanu analizu politike planiranja izvršenja (public policy analysis) i povećanu efikasnost u pružanju usluga i izvršenju bez odlaganja. Individualizirana odgovornost, primena informatičke tehnologije sa svim organizacionim posljedicama, ekonomičnost i pitanje finansijske kontrole su gotovo neizbežne u ovom kontekstu. Upravnim reformama pristupaju kako najrazvijenije zemlje: SAD, Rusija, Kina, Francuska, Velika Britanija, itd. tako i one koje su zaostale i nerazvijene, odnosno pripadaju zemljama u razvoju tj. tzv.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 105 MODERNA UPRAVA

Strategija reformi uprave su, u osnovi, različite i zavise od više faktora, a posebno od: a) tipa svojinskih odnosa i koncepta privrede, b) dostignutog stepena društvenog, ekonomskog i političkog razvoja, v) specifičnosti tradicije i savremenih unutrašnjih uslova i spoljašnjeg okruženja u kojima se data zemlja nalazi; g) odnosa političkog i državnog vrha u određivanju ciljeva upravnih reformi. Upravne reforme, posebno u kontekstu uspostavljanja tržišne privrede moraju biti orijentisane na stvaranje državne uprave koja su u funkciji materijalnog i društvenog razvoja.187 Ona mora biti sistemska, organizovana i sekvencijalna strategija kojoj je cilj da se promijeni. Prvenstveno, radi se o sljedećim težišnim pravima reforme: a) organizaciona struktura javne uprave. b) obim i sadržina funkcija uprave i javnih službi, v) upravni postupci i organizacione procedure, g) efektivnost i efikasnost uprave, javnih službi i javnog sektora u cjelini, d) odgovornost uprave građanima, tj. sposobnost da se sloboda i prava građana u potpunosti zaštite i ostvare,

zemljama trećeg svijeta: Indija, afričke zemlje, zemlje Latinske Amerike i neke azijske zemlje (Mongolija), kao i neke zemlje nastale raspadom SSSR-a, posebno Kazahstan i Kirgistan. Naročito su značajne i reforme uprave koje se sprovode u tzv. postkomunističkim zemljama, odiosno bivšim socijalističkim zemljama, u kojima se uvodi višepartijski sistem, tržišna privreda, podjela vlasti itd. (Rusija, Mađarska, Poljska, Češka, Slovačka). Od zemalja nastalih raspadom bivše SFRJ za sada jedino Slovenija ozbiljnije radi na reformama državne uprave. U okviru Ministarstva unutrašnjih poslova Slovenije postoji poseban sektor sa oko 50 rukovodilaca i službenika koji se isključivo bavi pitanjima reforme državne uprave. Svoj program reformi Slovenija je prezentirala na Međunarodnoj konferenciji o izazovima jasne uprave u XX vijeku koja je održana u Pekingu oktobra 1996. godine. Tom prilikom u materijalima i izlaganjima istakli su da se njihov program gotovo u cjelini finansira uz inostranu pomoć pri čemu poseban doprinos od oko 80% daje Švajcarska. Nije rijetka praksa da se u budžetima pojedinih razvijenih zemalja predviđaju posebna sredstva za pružanje podrške i pomoći drugim državama u pripremi i sprovođenju programa reformi. Ovakav način participacije u svjetskoj zajednici posebno se cijeni kao način i priznati instrument međunarodne afirmacije zemalja donatora. U sistemu Ujedinjenih nacija samo program za javni menadžment izvodi u ovom času projekte u 78 zemalja.'' 187 Podržavajući nesumnjivost hitnog, ozbiljnog i svestranog upravnog preobražaja (i aktivno učestvujući u njemu), evo ovom prilikom na tu temu makar dve opšte napomene. Prvo: Iako shvatam političku retoriku, uprava se, uz sva moguća naprezanja, ipak ne bi mogla krstiti „servisom građana": uprava (ni ona ortodoksno državna, pa ni ona smeštena van okrilja državnih struktura) niti popravlja građane (nisu oni ni automobili, ni mobilni telefoni!), niti je podređena njima. Naime, ona služi - ili bi bar trebalo da je tako! - legitimnom javnom interesu. Ukratko: javna uprava (i njeni nosioci iz sastava državne uprave, lokalne samouprave, teritorijalne autonomije, kao i javne nedržavne organizacije), pripadajuća sprovedbenoj funkciji političke vlasti, jednovremeno – i obezbeđuje redovno i uredno vršenje javnih službi, i neposredno pruža javne usluge. Civilizacijsko geslo je da je javna uprava bila i ostala vlast, no danas ne radi sebe same i nekakvog oligarhijskog (političko-partijskog) vrha, nego u cilju obavljanja javnih službi, svršavanja egzistencijalnih javnih poslova koji obuhvataju, naročito, ostvarenje i zaštitu sloboda i prava građana. Drugo: Sa stanovišta valjane javne uprave good administration), apsolutno je neprihvatljiv ovdašnji uveliko pretežni, maltene uhodani obrazac političkog plena pri zauzimanju ne samo (ruko)vodećih javnoslužbeničkih pozicija: recept političkih kvota, a osobito tekuće ''raspodjele'' ministarskih resora unutar koalicije vladajućih (i paravladajućih) partija.

106 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

ć) težnja ka stavljanju uprave i javnog sektora sve više u službu razvoja privrede kojom dominira privatna svojina. Kao moguće strategije autor navodi četiri strateška koncepta: a) institucionalno - legalističke strategije, b) eksperimentalno - projektivne strategije, v) kompenzatorno - participativne strategije, g) organizacione strategije. U vezi sa načinima sprovođenja strategije upravnih reformi osnovno je da ''...svaki program reforme treba da je nacionalni proizvod, uz povremenu pomoć stranih specijalista...'', naglašava se da to treba da bude nacionalna strategija kojoj je nužno obezbijediti punu političku podršku i veliki publicitet, a navode se najznačajnije mjere koje treba preduzeti i odgovarajuća procedura. Uslov primjene ovih strategija, bilo pojedinih ili kombinovanih, jeste izrada konzistentnog projekta reforme koji prema skici prof. dr D. Kavrana sadrži deset precizno razrađenih dijelova: 1. Privreda i uprava, 2. Istorijski razvoj državne uprave i javnih službi, 3. Organizacija i upravljanje (menadžment), 4. Sistem kadrovske politike u javnoj upravi, 5. Finansijsko upravljanje (menadžment) i kontrola, 6. Sposobnost prilagođavanja javnih službi potrebama države i društva, 7. Ustav, zakoni, podzakonski akti i funkcionalni položaj javnih službi, 8. Političke stranke i javna uprava, kolektivni ugovori i sindikati, 9. Uloga obrazovanja i obučavanja u izgradnji moderne javne uprave, 10. Opšti zaključci i okvirne preporuke za plan akcije.188 Suštinske promjene svojinskih odnosa i transformacija društvene svojine u državnu i privatnu u procesu privatizacije, sa krajnjim ciljem stvaranja otvorene tržišne privrede sa dominacijom privatne svojine, daju posebnu aktuelnost reformama državne i javne uprave. Privatizacija neminovno mora uticati na stvaranje drugačijeg koncepta i transformaciju od državne ka uslužno orijentisanoj javnoj upravi. Dosadašnja razmatranja dovode i do centralnog zaključka našeg rada da je neophodno otvoriti proces strateške integralne reforme državne uprave. Pod integralnom reformom državne uprave podrazumijeva se priprema, usvajanje i fazna realizacija dugoročne strategije integralnih i sveobuhvatnih promjena funkcionalnog karaktera sistema državne uprave, u skladu sa novom ulogom koju organi i institucije vlasti treba da ima u razvoju društva u cjelini. Priprema strategije integralne reforme uprave neminovno bi otvorila i pitanja koja prevazilaze uže okvire sistema uprave i tiču se brojnih pitanja organizacije i funkcionisanja sistema vlasti, dakle i ustavnog, ukupnog političkog sistema i njegovih institucija pravnog sistema.

188 Vidi šire: D. Kavran, Javna uprava – reforma, trening, efikasnost, Beograd, 2003, I. Koprić, Modernizacija hrvatske uprave, Zagreb, 2003, S. Milić, Pravni kapacitet Srbije za evropske integracije, br. 1. i 2, Beograd, 2007, S. Taboroši, Razvoj pravnog sistema Srbije i Harmonizacija sa pravom Evropske unije, Beograd, 2009.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 107 MODERNA UPRAVA

Cilj integralne reforme javne uprave treba da bude stvaranje moderne države sa precizno definisanom društvenom ulogom koja je regulisana pravnim sistemom i države koja raspolaže sa racionalnim i efikasnim savremenim sistemom uprave koji je materijalno, kadrovski i tehnički osposobljen za vršenje javne službe u interesu građana i u opštem interesu, a funkcionalno definisan i ograničen zakonom. Osnovno pitanje u okviru strategije reforme uprave je definisanje uloge države i entiteta u novim društvenim odnosima, a posebno u uslovima tržišne privrede i procesa privatizacije. Uokviru određivanja nove uloge javne uprave trebalo bi definisati minimum neophodnih nadležnosti i odgovornost, kao i poslove koji se povjeravaju nedržavnim subjektima. Takođe, potrebno je definisati i funkcije koje, u prelaznom periodu, treba i dalje da za određeno vrijeme zadrži kao svoje ili da ih povjeri kao javna ovlašćenja, ali koje će postepeno prepustiti nejavnim subjektima. Konačno, treba definisati i preostale poslove - funkcije koje imaju javni karakter, a koji se pod kontrolom državnih i entitetskih organa, pod istim uslovima, prepuštaju slobodnoj konkurenciji i otvorenoj tržišnoj utakmici. Ovakva uloga nužno podrazumijeva vladavinu prava i vezanost sa pravom, odnosno vezanost uprave i njenu ograničenost sa zakonom, što je neophodan element pravne države i vladavine prava. Sistem javne uprave podrazumijeva da se prethodno precizno utvrde njene funkcije, s tim da organizacija treba da proizilazi iz funkcija koje se upravi povjere. Zbog toga je jedno od najznačajnijih načela utvrđivanje funkcija uprave i uspostavljanje načela da se nadležnost, a to znači konkretni poslovi koje državna uprava vrši, utvrđuju zakonom, a samo izuzetno, i to na osnovu izričitog zakonskog ovlašćenja, i podzakonskim aktima. To znači da u čitavom pravnom sistemu treba afirmisati načelo da je zakon pravni osnov djelovanja uprave, jer "pravne države ne može biti ako javna uprava nije podvrgnuta pravu, principima zakonitosti, odgovornosti, efikasnosti, jeftinoće i racionalnosti." To podrazumijeva i stvaranje novog pravnog sistema koji će uspostaviti i načela organizovanja i funkcionisanja uprave ne prema troškovima nego prema rezultatima koje ostvaruju. Takva orijentacija bi zahtijevala i bitne izmjene u obrazovnom sistemu jer se mora shvatiti da u modernoj državnoj upravi i kao rukovodioci i kao činovnici mogu da rade samo visokoobrazovani i specijalizovani stručnjaci koji su stekli specijalistička znanja u posebnim obrazovnim ustanovama i institucijama ili koji su prošli specijalističke stručne ispite i stroge stručne provjere. Neophodan uslov uspješne integralne reforme uprave biće i njena adekvatna, materijalna stimulacija, uvođenje i primjena novih kriterijuma i standarda u izboru službenika, stvaranje ''uslužne uprave'', uvođenje informatičkog sistema, obezbjeđivanje djelotvor- nog upravljanja, koordinacije, kontrole i nadzora, transparentnosti u njenom radu, decentralizacija, depolitizacija i drugo.189

189 Vidi šire: V. Pusić, Iskustva reformi državne uprave kao preduslov za uspješan proces pristupanja i pregovaranja; P. Kunić, Organizacija i kadrovi u državnoj upravi BiH; S. Dedić, Rukovođenje i kadrovi u BiH; A. Martinović, Reforma državne uprave u Republici Srpskoj u procesu državno-pravne, političke i ekonomske tranzicije; D. Kutlija, Reforma državne uprave – iskustva Republike Srpske; A. Engelman, Reforma javne uprave kao preduslov za uspješan proces pristupanja i pregovaranja; V. Karajica, Moralna i

108 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Organizacija, priprema i sprovođenje integralne reforme uprave je krajnje složen i odgovoran zadatak tako da se i u definisanju projektnog zadatka i u njegovoj realizaciji mora uspostaviti maksimalno ozbiljan odnos. To se prije svega odnosi na donošenje odgovarajuće odluke o pristupanju izradi takvog dugoročnog projekta koji bi morao biti donesen, podstican i podržavan od najviših organa, jer je bez toga svaki pokušaj unaprijed osuđen na neuspjeh. Istovremeno, potrebno je aktuelizovati potrebu da se, u tu svrhu formira i specijalizovana istraživačka ustanova sa zadatkom da pruža stalnu stručnu pomoć u rješavanju najsloženijih pitanja pripreme i sprovođenja reforme uprave, čiji bi se rad zasnovao na spajanju nauke i praktičnih iskustava. To bi mogla biti organizacija u obliku instituta ili zavoda za javnu upravu koja bi se kao samostalna stručna organizacija bavila organizovanjem pripreme projekta, obrazovanjem kadrova, istraživačkim radom, konkretan doprinos sprovoćenju reformi. Za pripremu i realizaciju takvog projekta integralne reforme državne uprave, bez sumnje, neophodno je uključivanje domaćih i stranih visokospecijalizovanih stručnjaka za upravne reforme koji imaju bogata iskustva u radu. Integralna reforma uprave je uslov svih drugih reformi u privrednom, obrazovnom, kulturnom, informacionom, kao i u svim ostalim društvenim sistemima, jer je upravljanje najsloženija ljudska djelatnost koja određuje stepen, dinamiku i kvalitet ukupnog društvenog razvoja. Položaj koji pripada upravi u savremenom društvu iz koga proizlaze i njena velika ovlašćenja prirodno izaziva podozrenje, a samim tim i nužnost postojanja različitih kontrolnih mehanizama kojima bi se upravna djelatnost ograničila i garantovala pravilnost njenog vršenja.190

Zaključni osvrt

Ustav Republike Srpske daje Vladi, kao organu izvršne vlasti, generalno uredbodavno ovlašćenje koje je nužno shvatiti i primjenjivati u skladu sa usvojenim ustavnim načelom o podjeli vlasti, ustavnim i zakonskim ovlašćenjima Vlade i ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti. Međutim, izgradnju i funkcionisanje pravnog sistema Republike Srpske karakteriše širenje normativne djelatnosti izvršne vlasti, pa je uredba i dalje značajan izvor prava, zbog čega je potreba da se u daljoj izgradnji izvršne i upravne vlasti decidirano regulišu i primjenjuju ovlašćenja samo u domenu donošenja uredbi koje su u funkciji izvršavanja zakona.

profesionalna etika zaposlenih u javnim službama, i drugi u Zborniku radova sa Drugog međunarodnog skupa: Modernizacija državne uprave u svjetlu evropskih integracija, Banja Luka, 2006. 190 ''Sve oblasti mogu da griješe, ali upravna vlast najviše. Ona ima najveći broj organa, najrasporstranjenije funkcije, svoje odluke donosi brzo i često ih odmah provodi u djelo. Ona je u najneposrednijem kontaktu sa građanima i vrši na njih svakodnevni uticaj, čas pozitivan, a čas negativan''. L. M. Kostić, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, III, Beograd, 1939, str. 1.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 109 MODERNA UPRAVA

Sve to neophodno je činiti u okviru daljeg jačanja vladavine prava i ustavnosti i zakonitosti, kao civilizacijske tekovine i neophodne pretpostavke demokratskog razvitka društva i potrebe stvaranja objektiviziranog, stabilnog i primjenljivog ustavnog i pravnog poretka. Izvršna vlast ostvaruje obimnu normativnu djelatnost, što je uslovljeno brojnim razlozima i stanjem u kojem se ona nalazila u prethodnom periodu (rat, međunarodno okruženje i blokada, ekonomska i politička kriza). Međutim, treba naglasiti da je širenje normativne djelatnosti izvršne vlasti opšta karakteristika. Razlozi za to su brojni, a pomenućemo samo neke: potreba efikasnog vođenja privrede; nužnost rješavanja brojnih ekonomskih i socijalnih problema; povećanje zahtijeva za donošenje sve većeg broja odluka radi regulisanja odnosa u društvu. Uspostavljanje kvalitetnije upravnoprocesne regulative sve više i jače naglašava potrebu da se u sklopu sadašnjih upravnoprocesnih akata moraju uspostaviti i pravila kojim će decidirano urediti proceduralno-pravna pitanja pripremanja i donošenja opštih normativnih akata. Na taj način bi se i na ovom polju djelovanja uprave opštim procesnopravnim pravilima osiguralo zakonito, djelotvorno i kvalifikovano ostvarivanje prava, čime bi se cjelokupna djelatnost uprave, formalno i materijalno, stavila pod vladavinu prava. Kao podzakonski akti opšteg karaktera uredbe su veoma značajan izvor prava. O pravnoj prirodi uredbe postoje različita gledišta. Osnovno stanovište je to da je uredba sa materijalnopravnog aspekta – zakon, jer sadrži opšte pravne norme, dok sa formalnopravnog stanovišta ona to nije, već predstavlja podzakonski pravni akt, akt najviših organa izvršne vlasti – vlade i predsjednika Republike. Eventualno jačanje uredbodavne djelatnosti može negativno uticati na mjesto i ulogu legislative u odnosu na egzekutivu. Stoga se zakonu mora dati značaj koji obezbjeđuje pravnu sigurnost i zakonitost, pogotovo što su i principi na kojima počiva i zakonodavna i izvršna vlast proklamovani Ustavom Republike Srpske.

Summary

In this paper, the regulation is observed as a by-law in our legal system and its constitutional judicial control. The regulation, as a source of law and an act of a lower legal force than a law, has a significant place in normative activities of authorities which have regulatory powers, therefore, in activities of the President of the Republic and the Government of the Republic of Srpska. Generally speaking, creating and functioning of the legal system in this area includes further strengthening of the rule of law and constitutionality and legality, and clear profiling and distinction of regulatory powers within normative and legal activities in the Republic of Srpska.

110 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Marko Rajčević sudija Ustavnog suda Republike Srpske

USTAVNOST I ZAKONITOST PORESKIH PROPISA

Rezime

U radu autor razmatra pitanja ustavnosti i zakonitosti poreskih propisa. Ta pitanja odnose se na osnovnu činjenicu da se kao ustavno načelo utvrđuje pravilo da se porezi mogu ustanovljavati samo zakonom, ali se druga pitanja vezana za poreski odnos mogu regulisati i podzakonskim propisima kada je ovlašćenje za to dato u zakonu. U radu su obrađene i teme vezane za tumačenje poreskih propisa, primjenu analogije u poreskom pravu, te retroaktivnost i određenost poreskih propisa.

Ključne riječi: porez, ustavnost i zakonitost

1. Uvodne napomene

Osnovno i staro pravilo poreskog prava je da se oporezivanje može vršiti samo na osnovu zakona, a cilj toga pravila je izvorno bio da se poreski obveznik zaštiti od samovolje poreskih organa. U modernim pravnim državama uvođenje novih poreza i mijenjanje poreskih tereta kod već postojećih poreskih oblika mogu se vršiti samo na osnovu zakona, a to pravilo ima značaj ustavnog načela. To proizilazi i iz člana 62. stava 2. Ustava Republike Srpske. Princip ustavnosti i zakonitosti poreza ima političko značenje koje se ogleda u osiguranju pravne sigurnosti poreskih obveznika, ali ono ima i svoje pravno značenje koje se manifestuje u poštovanju zahtjeva koji se postavljaju kako pred zakonodavca kada donosi poreski propis, tako i pred one organe koji taj propis treba da tumače i primjenjuju. U ovom radu biće riječi upravo o pravnom značenju principa ustavnosti i zakonitosti, koji se može sagledati kroz zahtjeve da se porez treba ustanoviti samo zakonom, da se poreski propisi moraju tumačiti na adekvatan način, da se analogija u poreskom pravu može primjenjivati samo u okviru potrebe da se utvrdi cilj poreske norme, da se i u poreskom pravu mora voditi računa o pravilu o neretroaktivnosti zakona, te da poreski propis mora biti jasan i precizan.

2. Porez se ustanovljava samo zakonom

Formulisan u obliku da jedino zakon može biti izvor poreskog prava, ovaj zahtjev bi mogao da navede na zaključak da je cjelokupno poresko pravo materija koja

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 111 MODERNA UPRAVA je rezervisana za zakonsko uređivanje. Ne mogu se, ipak, sve poreske norme svoditi na nametanje obaveze plaćanja određene sume novca državi; njihov sadržaj može biti i drukčiji – npr. utvrđivanje i naplata poreza, kontrola i dr., pa se njihovo donošenje od strane drugih državnih organa (a ne parlamenta) ne bi, pod određenim uslovima, moralo da kosi sa načelom zakonitosti. Često se razlog za pojavu podzakonskih akata krije u faktičkoj nemogućnosti zakonodavca da uredi sva relevantna pitanja. U poreskoj materiji sreće se nekoliko vrsta podzakonskih propisa, od kojih su najrasprostranjeniji: - odluke, koje donosi skupština (najčešće opštine ili grada); - uredbe, koje donosi vlada; i - pravilnici koje donosi državni organ uprave (ministarstvo). Odluka predstavlja podzakonski propis skupštine organa loklane samouprave kojim se uvode loklani javni prihodi i uređuje način njihovog utvrđivanja i plaćanja. Podzakonski propisi vlade i ministarstava donose se, po pravilu, radi sprovođenja (izvršenja) zakona. Dakle, poreske norme nisu rezervisane samo za zakonsko uređivanje. Dileme se, međutim, pojavljuju kod određivanja onih pitanja koja se moraju urediti zakonom ako se ne želi narušiti princip zakonitosti, odnosno – posmatrano iz drugog ugla – pitanja koja se mogu prepustiti podzakonskoj regulativi, a da pomenuti princip ne bude napušten. U literaturi se najčešće navodi primjer uvođenja lokalnih javnih prihoda kao materije koja se može podzakonski uređivati. Potrebno je imati u vidu da je ovlašćenje opštinskim, odnosno gradskim vlastima da mogu svojim odlukama uvoditi određene vrste javnih dažbina delegirao zakon i da ovakva normativna djelatnost skupština užih političko-teritorijalnih zajednica ima svoje izvorište u zakonu. I kada su u pitanju pravilnici većih dilema nema. Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihovog izvršavanja, ali ovlašćenje za donošenje tog podzakonskog akta takođe mora postojati u zakonu. Sporni bi bili jedino dometi uredbodavne vlasti u poreskoj materiji. Ovdje se imaju u vidu samo tzv. ''prave nesamostalne uredbe'', koje služe izvršenju zakona, konkretizujući njegove principe i odredbe. I ovakve uredbe moraju imati oslonac u specijalnoj zakonskoj izvršnoj klauzuli. One su tijesno vezane za zakon zbog čijeg su izvršenja izdate, a ne smiju protivrječiti ni njemu ni bilo kojem drugom zakonu. Uredba za izvršenje zakona može normirati samo detalje, kako bi se mogao primjenjivati zakon zbog koga se ona donosi. Nije, razumije se, uvijek jednostavno riješiti pitanje sadržine ovakvih uredaba, ali u onom dijelu teorije javnog prava koji se nalazi pod uticajem njemačke doktrine postoji značajan stepen saglasnosti o tome da one ne mogu ni propisivati neka nova načela koja nisu predviđena u zakonu, kao što ne mogu ni postavljati za građane neke nove zahtjeve koji nisu postavljeni u zakonu. I na praktičnom planu može biti sporno da li je uređivanje pojedinih poreskih pitanja putem ''pravnih nesamostalnih uredaba'', pa i pravilnika u skladu sa načelom zakonitosti poreza. Razrješenje ovakve dileme može se potražiti na terenu ustavnosudske prakse. Tako je italijanski Ustavni sud zauzeo stanovište da nije u suprotnosti sa Ustavom zakon koji, ovlašćujući na uvođenje poreza, ne određuje sve osnovne elemente

112 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA poreza (npr. najvišu mjeru poreskog davanja), budući da označava kriterijume koji su u stanju da ograniče diskrecionu vlast javnopravnog tijela koje vrši oporezivanje sprovodeći povjerena ovlašćenja. Mora se, međutim, imati u vidu da liniju razgraničenja između materije koja ostaje rezervisana za zakonsko uređivanje i materije koja se može prepustiti i podzakonskim propisima nije uvijek lako povući, jer postoji opasnost da se regulisanjem putem podzakonskih propisa, pa bili oni zasnovani na zakonu može zaći u zonu u kojoj se mijenja relativan položaj poreskih obveznika. Zato ustavni sudovi moraju u svakom konkretnom ustavnom sporu veoma pažljivo ocjenjivati da li se uredbom postavljaju za građane neki novi zahtjevi koji već nisu formulisani u zakonu. S tim u vezi, Ustavni sud Republike Srpske je svojom odlukom u predmetu broj U – 79/02, utvrdio da je „Vlada imala ovlašćenja da, usljed poremećaja prometa nafte i naftnih derivata, donese propise kojima će uvesti mjere privremenog karaktera radi sprječavanja i otklanjanja poremećaja nastalih u prometu ove vrste robe...“, ali „Vlada je u konkretnom slučaju, osporenim aktima uredila odnose koji se prema Ustavu uređuju isključivo zakonom, te izmijenila pojedina zakonska rješenja tako što je neovlašćeno oslobodila od plaćanja poreza na promet i posebne republičke takse pravna lica ..."191

3. Tumačenje poreskih normi

Drugi se zahtjev tiče tumačenja poreskih normi. Tumačenje zakona je utvrđivanje njegovog smisla. Riječ je o logičkoj misaonoj operaciji čiji je cilj da se pronađe pravi smisao zakona, da se utvrdi sadržaj, domet i značenje poreskopravnih normi, u datom momentu, u vrijeme primjene zakona. Tumačenje zakona je nemino- vnost: praktično je nemoguće naći normu poreskog prava koja bi se mogla primijeniti na konkretan događaj, a da se pri tome ne javi potreba za interpretacijom. Nesavršenost jezika, neodređenost pojmova kojima se služi zakonodavac, visoki stepen apstrakcije i generalizacije u formulisanju propisa i dr. dovodi do toga da se zakonski tekst može različito shvatati i da se nameće potreba za istraživanjem pravog smisla riječi upo- trijebljenih u zakonskoj normi i pravog smisla cijele norme. Otuda proizilazi i značaj tumačenja, jer tek tumačenjem počinje istinski život i djelovanje zakona. Ono je most između propisa i stvarnosti i način da se poreskopravna norma, koja je opšta, apstraktna, dovede u sklad sa konkretnim slučajem. Načelno posmatrano, mogu se uočiti četiri različita pristupa ovom pitanju. Prvi pristup polazi od stanovišta da poreski zakon, kada god njegovo značenje nije evidentno, treba da bude shvatan u smislu koji je napovoljniji za onog ko je podvrgnut porezu. Poreski zakoni, prema ovom gledištu, ograničavaju slobode i imovinska prava građana, pa takve zakone (kao što je slučaj i sa krivičnim zakonom) treba tumačiti u prilog onome čija se sloboda ili pravo ograničavaju. Međutim, sporna je samo osnovna pretpostavka na kojoj počiva navedeno pravilo. Za poreske zakone se ne može reći da ograničavaju slobode pojedinaca, jer subjektivno poresko pravo države

191 Vidi Bilten Ustavnog suda Republike Srpske br. 9, 2004. godina, str. 461 – 471.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 113 MODERNA UPRAVA predstavlja nužnu pretpostavku za prikupljanje finansijskih sredstava koja su neophodna za potvrđivanje prava. Državni organizam bi prestao da funkcioniše ako bi bio lišen javnih prihoda koji se obezbjeđuju na osnovu poreskih zakona. Slobode građana mogu se zaštititi tek kroz funkcionisanje države, pa je stoga njeno poresko pravo garancija tih sloboda. S druge strane, poreski zakoni ne ograničavaju ni imovinska prava građana. Poreskoj obavezi podliježe svako lice koje se nađe u situaciji koja se podudara sa zakonskim opisom poreskog činjeničnog stanja. Podsjetimo se da sadržinu poreskopravnog odnosa čine prava i obaveze javnopravnih tijela (kao poreskih povjerilaca) i fizičkih i pravnih lica (kao poreskih dužnika), a predmet – obaveze davanja, činjenja, nečinjenja i trpljenja. Odnos između poreskih dužnika i njegovih materijalnih dobara kojima treba da podmiri obavezu davanja nudi samo mjeru poreskog tereta, ali iz tog odnosa ne proizilazi da je u pitanju ograničavanje dužnikovih imovinskih prava. Uosta- lom, i privatnopravni dugovi čine negativan elemenat u imovini, a ne smatraju se faktorom ograničavanja imovinskih prava. Suprotan, drugi, pristup polazi od stanovišta da je interes države iznad privatnog interesa. Porez je instrument moći države i on se ne može podređivati pojedinačnom interesu. Otuda zahtjev: u slučaju sumnje u korist fiska. Takvi argumenti imaju, međutim, samo političku, ali ne i pravnu valjanost i mogu važiti kod stvaranja (donošenja) zakona, ali ne i kod njegove primjene (tumačenja). Kad jednom bude formalno donesen, poreski zakon ustanovljava određena prava i određene dužnosti i u primjeni zakona treba voditi računa isključivo o volji koja je u njemu sadržana. Proširenje neke norme na slučajeve koji ne spadaju pod ratio legis neizbježno je izvor nepravdi. Treći pristup se zalaže da se poreski zakoni tumače sasvim restriktivno: budući da je poreska obaveza određena u zakonu, ona se ne može putem logičke argumentacije ili analogije proširivati na slučajeve koji nisu izričito sadržani u zakonu. Poreski objekat se kvantitativno konkretizuje da bi se dobila poreska osnovica, a primjenom poreske stope na osnovicu se izračunava vrijednost poreskog duga. Svi izuzeci od pravila se taksativno navode u zakonu, kaznene sankcije su precizirane i u načelu srazmjerne sa objektom koji se može matematički vrednovati. Zato tumačenje poreskih zakona zahtjeva bespogovornu preciznost i isključuje primjenu ''standardnih'' metoda logičke interpretacije i analogije. Iako uživa podršku šireg kruga autora, pristup koji se zalaže za restriktivno tumačenje poreskih zakona takođe se može izložiti kritici. Ne smije se, naime, zaboraviti da logičko tumačenje i analogija ne teže stvaranju prava tamo gdje prava nema, već samo primjenjuju zakon prema ukupnom njegovom efektivnom domašaju, tražeći značenje norme ako je potrebno i dalje od nesigurne riječi zakonodavca. A teza o izuzetnom karakteru poreskih zakona podložna je ozbiljnom preispitivanju: u krajnjoj liniji, za svaku društvenu oblast koja se uređuje zakonom moglo bi se reći da je ''posebna''. Čini se da je opravdano stanovište po kome su poreski zakoni iste prirode kao i ostali zakoni koji čine pravni poredak. Otuda se i na njih primjenjuju isti kriterijumi tumačenja koje je opšta pravna teorija formulisala za sve zakone. Četvrti pristup smatra, dakle, da se poreski zakoni mogu tumačiti primjenom svih onih metoda koji se koriste pri tumačenju ostalih zakona. Granice svakog

114 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA tumačenja određuje princip zakonitosti u svojoj cjelovitosti. Nedozvoljeno je svako tumačenje koje vodi izigravanju smisla i funkcije ovog principa. Polaznu osnovu za tumačenje predstavlja tekst poreskog zakona. U interpretaciji se ide za tim da se upotrebljenim riječima u krajnjem slučaju da ono značenje koje odgovara cjelokupnom i pravom smislu zakona, koji proizilazi iz ciljeva tog propisa i vrijednosti koje su u njega ugrađene, a da i nisu najadekvatnije u samom tekstu došli do izražaja. Zakonski tekst je i granica tumačenja u tom smislu da ono ne smije da dovede do stava koji bi bio u biti suprotan onome što znače same riječi napisane u zakonu. Prema tome koji subjekti vrše tumačenje, razlikujemo autentično tumačenje (koje vrši onaj zakonodavni organ koji je donio odgovarajući poreski zakon), sudsko tumačenje (u postupku sudske zaštite, tj. u upravnom sporu protiv konačnog upravnog akta) i doktrinarno tumačenje (koje vrši poreskopravna nauka). S obzirom na primjenjene metode, razlikujemo: - teološko tumačenje, čiji je zadatak da se utvrdi cilj zakona (ratio legis); - logičko tumačenje, kod koga se smisao zakonske norme utvrđuje s obzirom da unutrašnje veze i smisao elemenata date zakonske odredbe, uz korišćenje pravila logičkog mišljenja; - sistemsko tumačenje, kod koga se smisao zakonske norme utvrđuje uzimajući u obzir odnos s drugim bliskim ili srodnim odredbama, odnosno s drugim zakonima; - komparativno tumačenje, koje se zasniva na upoređivanju poreskog zakona sa stranim propisima, ako je pri izradi poreskog zakona u većoj mjeri uvažavano neko strano zakonodavstvo; - istorijsko tumačenje, kod koga se smisao poreske norme utvrđuje polazeći od istorijata njenog nastanka, otkrivanjem uzorka zbog kojih je norma donesena, često i kroz ispitivanje tekstova zakonskih projekata i nacrta, službenih objašnjenja uz zakon, izlaganja vladinog izvjestioca, diskusije u skupštinskim odborima i u skupštini i dr.; - evolutivno tumačenje, koje smisao zakona traži u njemu samom, u sintezi uslova vremena u kome se on tumači. Osnovna je ideja ove metode da je materija koju zakon uređuje u stalnom razvoju i kretanju i da se to mora uzeti u obzir u interpretaciji zakona, a da se pri tom bitno ne mijenja ono što je istorijski bilo prvobitni smisao zakona; - gramatičko tumačenje, koje se sastoji od objašnjenja bukvalnog sadržaja zakona putem etimološkog, gramatičkog i sintetičkog razumijevanja njegovog teksta i objašnjavanje upotrebljenih izraza. Ono se po logici stvari javlja kao prvi i najjedno- stavniji način kojim se nastoji otkloniti nejasan smisao teksta poreskog zakona.

4. Primjena analogije u poreskom pravu

Treći se zahtjev odnosi na primjenu analogije u poreskom pravu. Kod tuma- čenja, pa i ekstenzivnog, polazi se od toga da određeni slučaj odgovara onome što je izraženo u zakonskom opisu poreskog činjeničnog stanja, iako je zakonodvac bio ''škrt na riječima''. Pretpostavlja se da je potpuno u skladu sa smislom i svrhom dotične odredbe da ona obuhvati i takav jedan slučaj. Tu se krećemo u granicama date norme, ne

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 115 MODERNA UPRAVA izlazimo iz date zakonske odredbe, jer se slučaj može prirodno, nenasilno integrisati u postojeću normu. Analogija, naprotiv, pretpostavlja nešto sasvim suprotno od toga: dotični slučaj nije predviđen u zakonu, mora se ići preko norme ako se on hoće obuhvatiti, u pogledu tog slučaja postoji praznina u zakonu. Primjena analogije sastoji se, dakle, u proširivanju zakonske norme na slučajeve koji u njoj nisu sadržani, ali potpadaju pod isti ratio legis koji je inspirisao formulisanu zakonsku normu. Pri tome se ne smije stvarati novo pravo, već samo otkrivati latentan pravni iskaz. Postupak analogije odvija se u nekoliko faza. U prvoj treba utvrditi da odnos na koji se želi primijeniti analogija nije ni na koji način već uređen u zakonu. Štaviše, potrebno je pouzdano ustanoviti nije li zakonodavac taj odnos svjesno ostavio neure- đenim, želeći da on takav i ostane. U drugoj fazi potrebno je identifikovati ratio legis koji čini osnov zakonske odredbe koja se analogijom proširuje. Zatim se, u svjetlu tako utvrđenog ratio legisa, izričito formulisani zakonski opis poreskog činjeničnog stanja na koji se norma želi proširiti i provjerava da li među njima postoji takva srodnost koja bi dopuštala uređivanje prema istim principima. Pretpostavke na koje želimo proširiti zakon treba da imaju pravnu prirodu koja je analogna pravnoj prirodi pretpostavki uređenih pravnom normom o kojoj je riječ. Pojedini autori, smatrajući da poreski zakoni nameću obavezu imovinske prirode obveznicima, drže da je analogija dopuštena jedino u pitanjima koja se ne dotiču poreske obaveze pojedinaca, ili pak ako je poslužila da se takva obaveza suzi; nikako joj se ne smije pribjegavati ako vodi proširenju poreske obaveze. Na ovakav stav se ponekad naslanja i sudska praksa. Nasuprot ovakvim gledanjima nalazi se pristup koji polazi od zahtjeva da svi građani moraju biti jednaki pred porezom (princip horizontalne jednakosti). Otuda ako postoji situacija koja nije uređena poreskopravnom normom, iza koje bi stajao isti ratio legis kao i za slične norme, primjena analogije neće se kositi sa principom pravne države, sa principom države da nema poreza bez zakona. Analogija koja djeluje unutar granica zakona, a obezbjeđuje da se ostvari načelo horizontalne jednakosti, potpuno je dopuštena. Naročito su brojni slučajevi primjene analogije kada sam zakon izričito upućuje na obuhvatanje situacija koje su slične onima koje su neposredno formulisane u zakonskom opisu poreskog činjeničnog stanja. Riječ je o tzv. generalnoj klauzuli. Tako, na primjer, norma Zakona o porezu na dohodak građana određuje da prihodi od kapitala obuhvataju i ''kamate i druge prihode po osnovu zajma, štednih i drugih depozita oročenih ili po viđenju, po osnovu obveznica i sličnih hartija od vrijednosti''. Po analogiji će se pod ''druge prihode'' podvesti npr. učešće u dobiti izdavaoca obveznice, koje pripada imaocu tzv. participativne obveznice, a pod ''slične hartije od vrijednosti'' npr. blagajnički zapis ili komercijalni zapis. Da li će se u konkretnom slučaju postojanja opšteg pravila i izuzetaka primjenjivati analogija ili argumentum a contrario zavisi od stepena sličnosti slučaja koji predstavlja prazninu sa slučajem obuhvaćenim u propisu posebnog, odnosno opšteg karaktera. Pravi problem analogije sastoji se, dakle, u tome da se odredi kakva i u čemu mora da bude sličnost između dva slučaja da bi se mogla primijeniti analogija. Dva slučaja su slična kad su im bitne osobine istovjetne, a sporedne različite. Da bi se mogla primijeniti analogija, mora postojati istovjetnost u bitnim osobinama, a to znači da mora

116 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA postojati istovjetnost u onim osobinama koje predstavljaju razlog za propisivanje onakve norme kakva je propisana za slučaj koji je regulisan. Drugim riječima, mora postojati istovjetnost ratio legisa.

5. Neretroaktivnost poreskih zakona

Četvrti zahtjev kroz koji se ogleda pravno značenje principa zakonitosti poreza pokazuje se u načelnoj nedopuštenosti retroaktivnosti pravnog dejstva poreskih zakona. Ustav Republike Srpske u članu 110. stav 1. određuje da «zakoni, drugi propisi i opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo». Ali da bismo ustanovili značaj ovog zahtjeva i uslove pod kojima su moguća odstupanja od njega, potrebno je da prethodno definišemo početak važenja poreskih zakona. Opšte je pravilo da se početak važenja zakona ili drugog opšteg pravnog akta računa od njegovog stupanja na snagu. Stupanje na snagu se, opet, obavezno vezuje za prethodno objavljivanje akta na propisani način, kako bi se omogućilo zainteresovanim licima da se upoznaju sa njegovom sadržinom. Između objavljivanja zakona ili drugog opšteg pravnog akta i početka njegovog važenja ostavlja se jedan kraći period (tzv. vacatio legis), kako bi se i oni koji ih primjenjuju i oni na koje se primjenjuju pripremili za njegovo poštovanje. U tom smislu Ustav Republike Srpske (u članu 109.) propisuje da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu. U bojazni da bi poreski obveznici mogli zloupotrebiti vacatio legis kako bi (djelimično ili potpuno) izbjegli plaćanje novouvedenog poreza, zakonodavac se ne rjetko odlučuje da se pozove na «opravdane razloge» i da propiše da poreski zakon (odnosno drugi propis) stupa na snagu narednog dana od dana objavljvanja. Pomenimo, najzad, da je moguće da postoji nepodudaranje između stupanja na snagu poreskog zakona ili drugog propisa i – nešto kasnijeg – dana početka njegove primjene. Ovaj odloženi «početak primjene» može se ticati samo neke odredbe, a moguće je da se odnosi na propis u cjelini. Tako je, primjera radi, specijalnom klauzulom među «prelaznim i završnim odredbama» u Zakonu o porezu na dohodak (’’Službeni glasnik Republike Srpske’’, broj 91/06) bilo je predviđeno da taj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja (a to je bio 28. septembar 2006. godine), ali se primjenjivao od 1. januara 2007. godine, ili drugi novi primjer, da Zakon o privrednim društvima („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 127/08) stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja, pri čemu se njegova primjena već drugi put prolongira za 1. januar 2010. godine. Pravna sigurnost i izvjesnost nalažu da zakoni, drugi propisi i opšti pravni akti djeluju samo za ubuduće – da nemaju retroaktivno (povratno) dejstvo. Već je rečeno da Ustav Republike Srpske načelno zabranjuje retroaktivnost zakona, drugih propisa i opštih akata. Međutim, dopušten je izuzetak: Ustav Republike Srpske (u članu 109. stav 2.) dozvoljava da se, ako to zahtjeva opšti interes utvrđen u postupku donošenja zakona, samo tim zakonom može odrediti da pojedine njegove odredbe imaju povratno dejstvo. Retroaktivnost poreskih zakona moguća je, dakle, jedino ako su kumulativno ispunjena

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 117 MODERNA UPRAVA tri Ustavom utvrđena uslova: 1) da je retroaktivnost uvedena zakonom; 2) da važi samo za pojedine odredbe istog zakona, i 3) da je uvedena na temelju opšteg interesa utvrđenog u postupku donošenja tog zakona. U poreskoj materiji nisu rijetki slučajevi retroaktivne primjene pojedinih zakonskih odredbi.

6. Poreski zakoni treba da budu jasni i precizni

Peti zahtjev kroz koji se ogleda pravno značenje principa zakonitosti poreza pokazuje se u tome da zakon treba da bude jasan i precizan. Drugim riječima, očekuje se da zakonski opis poreskog činjeničnog stanja bude izveden na jasan i nedvosmislen način: sadržaj i granice poreskih normi moraju se jasno vidjeti iz samog zakonskog teksta. Poreski propis treba da bude precizan – poreska obaveza treba da bude određena u pogledu iznosa poreskog duga, roka plaćanja, načina plaćanja i drugih momenata koji su od značaja za utvrđivanje i naplatu poreza. Zakonske formulacije treba da budu u toj mjeri jasne da ih može razumjeti i obveznik koji ne posjeduje specijalno pravničko obrazovanje. Nažalost, što zbog složenosti materije koja se uređuje, što zbog birokratske logike koja uslovljava komplikovanost zakonskog iskaza i ekspanziju podzakonskih akata i različitih «mišljenja» i «tumačenja» koja daju poreski organi, što zbog učestalih izmjena do kojih dolazi zbog potreba fiskusa sa dodatnim javnim prihodima, poreski propisi spadaju među nepreglednije i nejasnije. Da bi se olakšalo snalaženje u brojnim poreskim propisima, u mnogim zemljama se sprovodi kodifikovanje poreskog zakonodavstva, ili, se pak, donosi opšti poreski zakon, kojim se uređuju opšti instituti poreskog prava i poreski postupak, dok se posebnim zakonima regulišu specifičnosti pojedinih poreskih oblika. Česte izmjene i dopune poreskih zakona dovode do toga da se povremeno objavljuju prečišćeni zakonski tekstovi. Ako prečišćeni tekst nekog zakona sačini nadležni organ i ako se tekst objavi u službenom glasilu, smatraće se da ima pravnu snagu, da je dio pravnog poretka. Prečišćeni tekstovi poreskih zakona mogu se objavljivati i od strane privrednih komora, naučnih instutcija, stručnih asocijacija i drugih subjekata privatnog prava, u kom slučaju služe samo da bi se korisnicima olakšalo snalaženje u lavirintu propisa. Pozitivno poresko pravo biće utoliko teže spoznati, ukoliko postoje razlike u sistemima javnih prihoda lokalnih zajednica, u kojem slučaju je neophodno uvijek imati u vidu i konkretne opštinske propise.

7. Zaključak

U savremenim demokratskim pravnim državama širi se shvatanje da je transparentnost poreskog sistema veoma značajna ne samo sa stanovišta ostvarivanja principa zakonitosti poreza, već i iz ekonomskih razloga. Ukoliko neka država želi da privuče strane investitore, potrebno je da njeni poreski propisi budu razumljivi i uporedivi sa poreskim zakonodavstvom na koje je strani investitor navikao u svojoj

118 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA zemlji ili u drugim zemljama u kojima je prethodno obavljao poslovnu aktivnost. Otuda zemlje u tranziciji, napuštajući poreske sisteme koji su odgovarali ranijem socijalističkom uređenju, usvajaju nove poreske zakone, pridržavajući se uglavnom onih rješenja koja su već primjenjivana u državnim članicama OECD. One, jednostavno, ne žele da «pronalaze» nove poreske oblike, koji bi bili nepoznanica za potencijalne inostrane ulagače.

Summary

The author discusses the issues of constitutionality and legality of the tax regulations. These questions relate to the basic fact that, as a constitutional principle, a rule is determined that taxes can only established by law, but other issues related to tax relations may be regulated through by-laws when the authorization is given in the law. This paper considers issues concerning interpretation of tax regulations, application of analogies in tax law, retroactivity and specifics of tax regulations.

Key words: tax, constitutionality and legality

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 119 MODERNA UPRAVA

120 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

mr Zorica Drljača192

OSNOVNA OBILJEŽJA PORESKOPRAVNOG ODNOSA SA OSVRTOM NA PRAVA PORESKIH OBVEZNIKA

Rezime: Poreskopravni odnos je javnopravni odnos u kojem su prava i obaveze subjekata tog odnosa uređuju isključivo zakonom. To je i suštinska razlika između građanskopravnog odnosa u kojem na osnovu načela dispozicije važi pravilo da stranke samostalno odlučuju da li će stupiti u građanskopravni odnos, na osnovu slobodne volje utvrđuju prava i obaveze, i u kojem važi načelo ravnopravnosti stranaka. U poreskopravnom odnosu ne važi princip ravnopravnosti već podređenosti poreskog obveznika u odnosu na poreskog povjerioca. Poreski obveznik nema slobodu izbora da li će to svojstvo steći već to zavisi od zakonskog opisa poreskočinjeničnog stanja određenog poreskim zakonom koji uvodi konkretni oblik poreza. Predmet poreskopravnog odnosa čine radnja davanja, činjenja, nečinjenja i trpljenja, razlikujući pri tome dvije komponente poreskopravnog odnosa i to: poresko imovinski odnos i poresko upravni odnos. No, bez obzira što se obaveza plaćanja poreza određuje zakonom i bez obzira što poreski obveznik nema pravo izbora da to prihvati ili ne, postoji široka lepeza prava poreskih obveznika koja se u širem smislu mogu posmatrati u kontekstu ljudskih prava zagarantovanih Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i sloboda i njenim protokolima i ustavnim odredbama u domenu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

1. POJAM PORESKOPRAVNOG ODNOSA

Poreskopravni odnos je javnopravni odnos između dvije određene strane, na osnovu kojeg je jedna strana (poreski povjerilac) ovlašćena da od druge strane (poreskog dužnika) traži određeno davanje, činjenje, nečinjenje ili trpljenje, a druga strana je dužna da to ispuni. Sa stanovišta poreskog povjerioca, poreskopravni odnos predstavlja poreski zahtjev, a sa stanovišta poreskog dužnika, on znači poresku obavezu. Određivanje poreskopravnog odnosa kao javnopravnog odnosa proizilazi iz okolnosti da se prava i obaveze strana u ovom odnosu uređuju isključivo zakonom. Posmatrano u odnosu na broj subjekata i sadržinu poreskopravnog odnosa koju čine prava i obaveze učesnika u poreskom postupku, proizilazi da su osnovna obilježja ovog odnosa: • da je to dvostrani odnos, jer se kao obavezni subjekti pojavljuju poreski povjerilac i poreski obveznik, • složeni odnos jer ima elemente i materijalnog i procesnog odnosa, s obzirom da sadržinu poreskopravnog odnosa čini skup prava i obaveza imovinske i neimovinske prirode, i

192 mr Zorica Drljača, zaposlena u Agenciji za razvoj visokog obrazovanja i obezbjeđivanje kvaliteta

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 121 MODERNA UPRAVA

• mješoviti pravni odnos jer i jednoj i drugoj strani pripadaju jednovremeno odgovarajuća prava i primjerene obaveze. Poreskopravni odnos može nastati na osnovu poreskog zakona, bez donošenja konkretnog upravnog akta u slučaju kada je poreskim zakonom propisano da utvrđivanje poreza obavlja sam poreski obveznik, odnosno kada se sprovodi samooporezivanje. Drugi način nastanka poreskopravnog odnosa je nastajanje na osnovu poreskog upravnog akta koji se donosi po službenoj dužnosti i kada nastajanje ovog odnosa ne zavisi od nahođenja poreskog organa već od toga da li su nastupile određene konkretne činjenice i uslovi predviđeni poreskim propisom. Tako, na primjer, kada poreski organ utvrdi da poreski obveznik nije podnio poresku prijavu, na šta je bio dužan, obavezan je da preduzme mjere kako bi se u konkretnom slučaju utvrdila poreska obaveza. Poreski upravni akt se može donijeti i po zahtjevu poreskog obveznika kada je po poreskom zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje postupka potreban takav zahtjev, na primjer, zahtjev za umanjenje poreske osnovice, za oslobađanje plaćanja poreza, ili zahtjev da se porez na prihode od samostalne djelatnosti plaća paušalno. No, bez obzira na način nastanka, poreskopravni odnos se zasniva pri rješavanju poreskih stvari, a sporovi nastali iz poreskopravnog odnosa se rješavaju u upravnom sporu.

2. SUBJEKTI U PORESKOPRAVNOM ODNOS

Kako je već i naglašeno, radi se o dvostranom odnosu, gdje su obavezni subjekti poreski povjerilac i poreski obveznik. Ko će u jednoj državi imati ulogu poreskog povjerioca, koliko nivoa subjekata sa ovlaštenjem za uvođenje poreza i drugih javnih prihoda i u kojem obimu, pitanje je koje se reguliše ustavom jedne države, a što svakako zavisi od društveno - političkog uređenja. U poreskom odnosu sa pozicije državne vlasti istupaju poreski organi, što proizilazi iz poreskog zakona, koji im dodjeljuje moć odlučivanja o sadržini, zasnivanju i prestanku poreskog odnosa. U cilju realizacije subjektivnog poreskog prava države ili drugog javnopravnog kolektiviteta, poreskim organima se priznaju odgovarajuća ovlaštenja i dužnosti koji treba da im omoguće ostvarivanje interesa i potreba ukomponovanih u poreski odnos. U realizacija poreskog potraživanja osnovne funkcije poreskih organa koji istupaju u ime poreskih povjerioca su utvrđivanje, naplata i kontrola poreskih obaveza, što i predstavljaju pojedine faze u procesu oporezivanja.

2.1. Poreski povjerioci

Poreski povjerioci ili aktivni poreski subjekti su nosioci subjektivnog prava, na osnovu kojeg od fizičkih i pravnih lica obezbjeđuju finansijska sredstva, bez neposredne protivusluge radi pokrivanja svojih finansijskih potreba. Polazeći od toga da se u samom ustavu određuje subjektivno pravo određenog javnopravnog kolektiviteta da uvodi poreze i druge javne prihode, ili se to pravo kao splet pravnih odnosa određuje fiskalnim sporazumom, posmatrano u Bosni i Hercegovini, povjerioci su Bosna i Hercegovina

122 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA kada su u pitanju indirektni porezi, Republika Srpska, Federacija Bosne i Hercegovine, kantoni u Federaciji i Distrikt Brčko kada se radi o direktnim porezima i ostalim javnim prihodima koji se uvode etintetskim zakonima, zakonima kantona i zakonima Distrikta. Međutim, polazeći od toga da se u finansijskoj teoriji poreski povjerioci nazivaju aktivnim poreskim subjektima,193 nameće se pitanje da li lokalne zajednice imaju ulogu povjerioca u poreskopravnom odnosu, i kakva je uloga fondova kao poreskopravnih institucija u odnosu na doprinose koji su javni prihodi destiniranog karaktera. Na primjer, finansiranje jedinica lokalne samouprave uređeno je u Republici Srpskoj Zakonom o lokalnoj samoupravi,194 kao što je to pitanje na sličan način riješeno i u Federaciji Bosne i Hercegovine. Odredbom člana 66. navedenog Zakona propisano je da se vlastiti izvori prihoda utvrđuju zakonom i da jedan dio finansijskih sredstava jedinice lokalne samouprave ostvaruju od lokalnih poreza i takse čiju stopu na osnovu zakonom delegiranog ovlaštenja utvrđuju same jedinice lokalne samouprave. U smislu pripadnosti javnih prihoda,195 jedinice lokalne samouprave imaju status poreskog povjerioca kada se radi o pripadnosti javnih prihoda od: • poreza na imovinu, i • poreza na dobitke od igara na sreću, Pored toga, jedinice lokalne samouprave imaju ulogu poreskog povjerioca u poreskopravnom odnosu kada se radi o lokalnim taksama (administrativnim i komunalnim) i prihodima od naknada za korištenje prirodnih i drugih dobara od opšteg interesa, prihodima od posebnih vodnih nakada, te ulogu poreskog povjerioca, kada se radi o naknadama za korištenje gradskog građevinskog zemljišta što je i utvrđeno Zakonom o građevinskom zemljištu Republike Srpske. U Federaciji Bosne i Herce- govine u odnosu na pripadnost javnih prihoda od npr. poreza na imovinu i drugih poreza određenih kantonalnim zakonima o porezima, jedinice lokalne samouprave imaju ulogu poreskog povjerioca, ali i ulogu aktivnog subjekta u poreskopravnom odnosu kada se radi o uvođenju lokalnih taksi (administrativne i boravišne) i određenih naknada. U odnosu na način finansiranja jedinica lokalne samouprave i pripadnost javnih prihoda od određenih oblika poreza kako je to određeno Zakonom o budžetskom sisitemu Republike Srpske196 i Zakonom o pripadnosti javnih prihoda u Federaciji Bosne i Hercegovine, te zakonsko ovlaštenje da uvode i određuju visinu iznosa administrativne takse i određenih naknada, nedvosmisleno je da ulogu poreskog povjerioca imaju i lokalne zajednice, ali ograničenog karaktera. Uloga Fonda zdravstva, ili drugih fondova u Republici Srpskoj i Federaciji Bosne i Hercegovine, kojima je povjereno samostalno vršenje djelatnosti od javnog interesa, opravdava delegiranje poreskog zahtjeva i njihovu ulogu poreskog povjerioca kada se radi o prikupljanju prihoda od doprinosa.

193 Prof. dr Dejan Popović i prof. dr Gordana Ilić-Popov, Ekonomija oporezivanja i poresko pravo, Pravni fakultet, Beograd, 1996. godine, strana 40. 194 Zakon objavljen u ''Službenom glasniku Republike Srpske'' broj 101/04,42/05 i 118/05. 195 Član 10. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske „Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 54/08, 126/08 i 92/09. 196 Vidjeti član 8. Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske koji utvrđje pripadnost javnih prihoda od određenih oblika poreza koji se dijele između budžeta Republike, budžeta opština i gradova i drugih korisnika.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 123 MODERNA UPRAVA

2.2. Poreski dužnici

Drugu stranu u poreskopravnom odnosu predstavljaju fizička i pravna lica koja ispunjavaju zakonom propisane uslove u pogledu sticanja prihoda, posjedovanja imovine, obavljanja različitih transakcija i drugih manifestacija ekonomske snage. Uzima- jući u obzir javnopravnu prirodu ovog odnosa, proizilazi da oni imaju pravno slabiju volju, po samoj prirodi poreske stvari. Pojam poreskih dužnika obuhvata sve subjekte koji u procesu oporezivanja obavljaju različite vrste radnji u cilju izvršavanja poreske obaveze (ispunjenja poreskog duga).

2.2.1. Poreskopravna sposobnost poreskih dužnika

Poreskopravna sposobnost koju fizička lica stiču rođenjem, a pravna lica upisom osnivačkog akta u sudski registar, može se označiti kao primarna pravna sposobnost u materiji oporezivanja. Ona jeste neophodan ali ne i dovoljan uslov za sticanje svojstva poreskog dužnika koji je vezan za ispoljavanje ekonomske snage. Poreska obaveza je, po pravilu, lična i ne može se prenositi na druge subjekte. Od ovog pravila u poreskom pravu postoje dva izuzetka. Moguće je, najprije, da država poreskim zakonom kod nekih poreskih oblika izričito propiše odgovornost članova uže porodice za neizmirene poreske obaveze obveznika. U drugom slučaju, smrt se javlja kao događaj, odnosno pravna činjenica, za koju poresko pravo vezuje nastanak poreske obaveze nasljednika. Državljanstvo, prebivalište i boravište čine skup okolnosti u vezi sa poreskim obveznikom koje mogu da utiču na sticanje, vršenje i zaštitu njegovih poreskih prava. Ove činjenice su istovremeno značajne za određivanje obima rasprostiranja poreske obaveze na različite subjekte u pravu i kao odlučujuće kod sukoba poreskih jurisdikcija. Međutim, u većini savremenih poreskih sistema uveden je pojam ''rezidenta'' čime je stvorena mogućnost za napuštanje klasičnog teritorijalnog principa u oporezivanju i baziranje oporezivanja na faktičkoj, realnoj osnovi. To sa aspekta poreske vlasti znači da su sva lica koja žive i privređuju na teritoriji određene države, nezavisno od državljanstva, dužna da plaćaju porez po propisima te države. Fiskalno rezidenstvo se stoga pojmovno šire određuje od prebivališta. Status fiskalnog rezidenta utvrđuje se na osnovu činjeničnog stanja (sticanja dohodaka i drugih uslova), nezavisno od legalnosti boravka u određenoj državi, tako da fiskalno rezidenstvo predstavlja činjenični koncept a ne pravni pojam. S obzirom da je za svojstvo poreskog obveznika, bitno sticanje statusa rezidenta, različite države na različite načine, u svojim propisima ili u sudskoj praksi, određuju kriterijume prilikom određivanja fiskalnog rezidenstva.197 Ukoliko neko lice ima stalno mjesto stanovanja u dvije države, a nije moguće odrediti u kojoj državi ima

197 U američkom poreskom sistemu koristi se osam različitih kriterijuma za podvrgavanje američkih državljana poreskim obavezama na dohodak ili kapital. To su: rezidentstvo, domicil, državljanstvo, bračni status, izvor dohodaka, lokacije imovine, vremensko prilagođavanje i status korisnika imovine. Opširnije: Prof. dr Mileva Anđelković, Poresko pravo, Pravni fakultet, Niš, 1999. godina, strana 113.

124 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA sjedište svojih životnih interesa ili u slučaju kada lice ni u jednoj državi nema stalno mjesto stanovanja, prednost se daje onoj državi u kojoj ima tzv. uobičajeno mjesto stanovanja (zavisi od učestalosti boravka u odnosnim državama).198 Treba napomenuti da su ova pitanja, vezana za sukob poreskih jurisdikcija, načelno regulisana modelima međunarodnih konvencija o dvostrukom oporezivanju a bliže uređivanje poreskih odnosa sa stranim elementom predmet je bilateralnih ugovora između država o izbjegavanju međunarodnog dvostrukog oporezivanja. U većini savremenih poreskih sistema, kod određivanja rasprostiranja poreske obaveze nerezidenta, relevantnim se javlja izvor dohotka (teritorija) kao odlučujuća činjenica sukoba poreskih jurisdikcija. Opšteprihvaćeno pravilo u savremenim poreskim sistemima je da lica koja su rezidenti neke države podliježu neograničenoj poreskoj obavezi, odnosno svojstvo poreskog obveznika stiču po osnovu dohotka ostvarenog na teritoriji te države i u inostranstvu.

2.2.2. Vrste poreskih dužnika

Neka fizička i pravna lica predstavljaju stranku poreskog imovinskog odnosa, a istovremeno mogu (ali i ne moraju) biti i stanka poreskog upravnog odnosa (poreski obveznik, poreski platac, poreski destinatar, poreski jemac). S druge strane, poreski posrednik ili neka lica mogu biti stranka samo poreskog upravnog odnosa (npr. vlasnik prostorija čiji se pretres vrši u postupku poreske kontrole, a nije poreski obveznik). Imajući u vidu različitu ulogu lica koja se pojavljuju kao poreski dužnik, odnosno lica koje će biti pozvano da izmiri poresku obavezu, u poreskopravnom odnosu, razlikujemo sledeće kategorije: (1) Poreski obveznik predstavlja ono fizičko ili pravno lice koje je dužno da plati porez. Poreski obveznik je istovremeno i poreski dužnik, ali poreski dužnik (budući da predstavlja širu kategoriju) ne mora biti poreski obveznik. Potrebno je imati u vidu da se u poreskim zakonima i u literaturi izrazi poreski obveznik i poreski dužnik često upotrebljavaju kao sinonimi. Poreski obveznik može u poreskopravnom odnosu da učestvuje preko svog punomoćnika ili zakonskog zastupnika. (2) Poreski platac je ono fizičko ili pravno lice koje zakon obavezuje da obračuna i uplati dugovani porez. To može biti sam poreski obveznik, ali i neko drugo lice. Takvo drugo lice je, najčešće, isplatilac određenog prihoda koji se oporezuje (poslodavac koji isplaćuje zaradu, odnosno platu, banka koja isplaćuje kamatu, korporacija koja isplaćuje dividendu itd.). Poreski platac nije poreski obveznik, jer postupa za račun obveznika, ali ga zakon obavezuje kao poreskog dužnika, predviđajući da jemči za naplatu svih onih poreza kod kojih je predviđena naplata po odbitku. (3) Poreski destinator je ono lice koje je po intenciji zakonodavca pozvano da snosi poreski teret, tj. čiju bi ekonomsku snagu (iskazanu kroz dohodak ili imovinu) porez trebalo da umanji. Poreski destinatar može biti poreski obveznik, ali je moguće, a u praksi se to ne rijetko dešava, da to bude sasvim drugo lice. Ovakvo razdvajanje

198 Opširnije: Dejan Popović, Međunarodno poresko planiranje, Finansije, 5-6/89, Beograd, 1989. godina, strana 245.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 125 MODERNA UPRAVA poreskog obveznika i poreskog destinatara postoji kod indirektnih poreza (npr. porez na promet). Namjera je zakonodavaca kod ove vrste poreza da poreski teret snosi krajnji potrošač (kupac), a ne prodavac, koji je određen za poreskog obveznika. Lice koje je porez de facto pogodio, bilo da je to poreski obveznik, poreski destinatar ili neko treće lice, u finansijskoj literaturi se naziva nosiocem poreskog tereta ili konačnim placem poreza. Nosilac poreskog tereta (konačni platac poreza) ne predstavlja zakonsku kategoriju, u pitanju je lice koje je ekonomski (faktički) pogođeno porezom i on, kao takav, nije učesnik poreskopravnog odnosa. (4) Poreski jemac je ono lice koje na osnovu zakona ili na fakultativnoj osnovi odgovara za poresku obavezu drugog lica, poreskog obveznika.

3. KOMPONENTE PORESKOPRAVNOG ODNOSA

Posmatrano sa aspekta sadržine poreskopravnogodnosa ,izdvajaju se dvije komponente imovinskopravna i poreskoprocesna, tako da se razlikuje poresko imovinski i poresko upravni odnos koji čine jedinstvo poreskopravnog odnosa.

3.1. PORESKI IMOVINSKI ODNOS

Poreski imovinski odnos predstavlja najznačajniju komponentu poreskopravnog odnosa i čini cjelokupnost imovinskopravnih odnosa (zahtjeva i korespondirajućih obaveza) između ovlaštenih javnopravnih tijela i fizičkih i pravnih lica utvrđenih poreskim zakonima. Osnovna karakteristika poreskog imovinskog odnosa je da predmet predstavlja obavezu davanja, za razliku od poreskog upravnog odnosa u kojem predmet čini obaveza činjenja, nečinjenja i trpljenja. Zahtjevi i obaveze imovinske prirode, s obzirom na njihovu korespodenciju mogu se razvrstati na sledeći način: • glavni poreski zahtjev(poresko potraživanje),odnosno glavna poreska obaveza, • zahtjev za odgovornošću, odnosno obaveza iz odgovornosti, • zahtjev za sporedna poreska davanja (zatezna kamata, troškovi prinudne naplate), odnosno obaveza na sporedna poreska davanja, • zahtjev da se izvrši povrat više plaćenog ili pogrešno plaćenog poreza, odnosno obaveza povrata poreza, • zahtjev za korištenje poreskog kredita, odnosno obaveza poreskog organa da odobri poreski kredit, • zahtjev za poresku refakciju, odnosno obaveza poreske refakcije.199

199 Refakcija predstavlja povrat prethodno plaćenog poreza na dodatu vrijednost pri izvozu oporezivog prometa, ili ukoliko poreski obveznici po svojoj mjesečnoj poreskoj prijavi utvrde da je veći iznos ulaznog poreza od iznosa izlazne poreske obaveze za isti period. Član 52 do 54 Zakona o porezu na dodatu vrijednost, ''Službeni glasnik Bosne i Hercegovine'', broj 9/05.

126 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Primjera radi, imovinski poreski odnos kod indirektnih poreza sa aspekta posmatranja glavnog poreskog zahtjeva i glavne poreske obaveze utvrđen je zakonima koji regulišu ove oblike poreza. Ostali poreski zahtjevi i njima korespondirajuće poreske obaveze regulisani su Zakonom o postupku indirektnog oporezivanja i Zakonom o postupku prinudne naplate indirektnih poreza za slučaj da poreska obaveza nije izmirena u redovnom postupku, odnosno zakonom predviđenom roku za izmirenje poreskog duga.

3.1.1. RAZLIKE PORESKOG IMOVINSKOG ODNOSA I GRAĐANSKOPRAVNOG ODNOSA

Poreski imovinski odnos i građanskopravni odnos imaju nešto zajedničko, a to je imovinski elemenat. Razlike su, međutim, veoma značajne, a kao suštinske i osnovne, ističe se:200 (1) Građanskopravne norme su u većini slučajeva dispozitivne prirode, što znači da stranke slobodno odlučuju da li će stupiti u građanskopravni odnos, utvrđuju prava i obaveze iz tog odnosa, slobodno odlučuju o izmjeni prava i obaveza iz tog odnosa. Nasuprot građanskopravnom odnosu, kod poresko-imovinskog odnosa sloboda volje postoji samo za jednu stranu, za državu. Država sama i bez pristanka pojedinačnog poreskog obveznika, donosi poreske zakone, i utvrđuje poresku obavezu kad god dođe do ostvarenja zakonskog opisa poreskog činjeničnog stanja. (2) Građanskopravne norme, po pravilu, uz određena odstupanja, dovode stranke u pravnom odnosu u pravno jednake položaje. One ne ovlašćuju nijednu stranu da svoju volju sprovede bez obzira na volju druge strane, odnosno postoji odnos među ravnopravnim stranama, za razliku od subjekata u poreskopravnom odnosu gdje ne postoji ravnopravnost, već odnos podređenosti na strani poreskog dužnika. (3) Kod dvostranih teretnih ugovora važi pravilo da se obaveze ugovorenih strana nalaze u ekvivalentnom odnosu, uz odstupanje samo do zakonom određene granice (koncept prekomjernog oštećenja). U poreskopravnom odnosu ovaj princip uopšte ne važi, pri plaćanju poreza ne postoji nikakva relacija između njegove visine i koristi koju prilikom korišćenja javnih dobara koja se njime finansiraju ima poreski obveznik. (4) Subjekt građanskopravnog odnosa koji ne izvrši svoju obavezu biće izložen sankciji koja, po pravilu, nije usmjerena na tog subjekta, već na njegovu imovinu (umanjivanje imovine), s ciljem da se uspostavi ugroženo, narušeno ili povrijeđeno pravo titulara, a ne da se kazni obveznik građanskopravnog odnosa. Kod poreskopravnog odnosa sankcija može biti i imovinska (novčana kazna) i personalna (kazna zatvora). Na primjer, poreski obveznik koji ne izvrši poresku obavezu, ukoliko se ostvari zakonski opis krivičnog djela ili prekršaja, može biti podvrgnut i novčanoj kazni i kazni zatvora ako se radi o poreskom krivičnom djelu alternativno ili kumulativno. Cilj

200 Opširnije: Vasil J. Grivčev, Finansije i finansijsko pravo SFRJ, Opšt deo, Samoupravna praktika, Skoplje 1984, strana 59-61.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 127 MODERNA UPRAVA takvih sankcija je da se poreski obveznik prisili da na vrijeme i u potpunosti ispuni svoju poresku obavezu. (5) U građanskopravnom odnosu titularu je, u većini slučajeva, dopušteno da na nekog drugog prenese svoje subjektivno pravo ili svoju obavezu (ako je povjerilac saglasan s tim), kao i da se odrekne svog prava, što znači da građanska prava i obaveze nisu, u načelu, pravnom normom vezani za titulara. Nasuprot tome, u poreskopravnom odnosu važi princip neprenosivosti prava i obaveza, s tim što ovaj princip nije apsolutan, ako se imaju u vidu određena odstupanja, pod uslovima predviđenim u zakonu. Na primjer, kada se radi o izmirenju poreske obaveze po osnovu indirektnih poreza, zakonom je utvrđeno da se, u slučaju smrti poreskog dužnika, naplata utvrđene obaveze može vrši od nasljednika samo do visine vrijednosti naslijeđene imovine.201 (6) U građanskopravnom odnosu važi pravilo, uz određene izuzetke, da se zaštita prava ostvaruje po privatnoj inicijativi, a ne po službenoj dužnosti nekog državnog organa. Imalac prava, u načelu, slobodno odlučuje hoće li tražiti zaštitu svoga prava kada je ono povrijeđeno ili ugroženo. U poreskopravnom odnosu, zaštita se ostvaruje ex officio, kad god je ostvaren zakonski opis poreskog prekršaja, odnosno krivičnog djela i poreski organi imaju obavezu da preduzimaju radnje u tom pravcu (podnošenje izvještaja tužilaštvu, podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka, izdavanje prekršajnog naloga).

3.2. PORESKI UPRAVNI ODNOS

Da bi se ostvario krajnji cilj uvođenja jednog poreza, odnosno plaćanje poreza radi prikupljanja finansijskih sredstava za obavljanje aktivnosti države i drugih javnopravnih tijela, poreskim zakonima se poreskim dužnicima nalažu i brojne obaveze formalne prirode koje zahtijevaju saradnju sa poreskim organom kod utvrđivanja i naplate poreza. Poreski upravni odnos predstavlja pravno uređen društveni odnos između poreskog organa i fizičkih i pravnih lica, koji nastaje upravnim radom tj. pravno regulisanom aktivnošću vršenja državne vlasti u procesu primjene poreskih propisa na pojedinačne situacije. Ta aktivnost se izražava kroz izdavanje upravnih akata i preduzimanje upravnih radnji.

3.2.1. Sadržina poreskog upravnog odnosa

Sadržinu poreskog upravnog odnosa sačinjava ukupnost dužnosti i ovlaštenja subjekata tog odnosa. Ovlaštenja poreskog organa u većini poreskih sistema su sličnog sadržaja koja su utvrđena zakonima koji uređuju rad poreske administracije. Posmatrano u Bosni i Hercegovini, ovlaštenja Uprave za indirektno oporezivanje određena su Zakonom o Upravi za indirektno oporezivanje, Zakonom o postupku indirektnog

201 Vidi: član 19 Zakona o postupku indirektnog oporezivanja „ Službeni glasnik Bosne i Hercegovine“ broj 89/05.

128 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA oporezivanja i Zakonom o postupku prinudne naplate, ovlaštenja Poreske uprave Republike Srpske, Poreske uprave Federacije Bosne i Hercegovine i Poreske uprave Distrikta Brčko određena su poreskim zakonom koji regulišu rad poreske administracije i postupak utvrđivanja, kontrole i naplate uključujući i redovnu i prinudnu naplatu, prava i dužnosti poreskih obveznika. Bez obzira o kojem se poreskom organu radi, u ostvarivanju nadležnosti utvrđenih zakonom poreski organi imaju ovlaštenja da: • vrše registraciju poreskih obveznika (Uprava za indirektno oporezivanje i registraciju carinskih obveznika), dodjeljivanjem poreskog identifikacionog broja i vode jedinstven registar poreskih obveznika koji potpadaju pod poresku jurisdikciju države, entiteta, distrikta, • vrše utvrđivanje (razrez) poreza, u skladu sa zakonom, • vrše poresku kontrolu, u skladu sa zakonom, • vrše redovnu i prinudnu naplatu poreza i sporednih davanja i drugih dažbina ako je to u nadležnosti poreske uprave (npr. prinudna naplata administrativne takse), • otkrivaju i sprečavaju izvršenje poreskih krivičnih djela i poreskih prekršaja i u vezi s tim preduzimaju zakonom propisane radnje, • pokreću i vode po službenoj dužnosti prvostepeni i drugostepeni upravni postupak ili vode prvostepeni upravni postupak po zahtjevu poreskih obveznika, • staraju se o primjeni međunarodnih ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja u oblasti direktnih poreza (poreske uprave entiteta i Poreska uprava Distrikta Brčko), • razvijaju jedinstven poreski informacioni sistem (Uprava za indirektno oporezivanje i jedinstven carinski informacioni sistem), • vode poresko knjigovodstvo, • pružaju stručnu pomoć poreskim obveznicima u primjeni poreskih propisa, u skladu sa kodeksom ponašanja zaposlenih u poreskim organima, • obezbjeđuju javnost u radu i saradnju sa poreskim administracijama drugih država.

3.2.2. Predmet poreskog upravnog odnosa

Predmet poreskog upravnog odnosa je ono na šta su ovlaštenja i dužnosti subjekta tog odnosa usmjereni u konkretnom slučaju, a to su obaveze činjenja, nečinjenja ili trpljenja.

3.2.2.1. Obaveze činjenja

Obaveze činjenja sastoje se u dužnosti, da se ima određeno ponašanje u odnosu na porez. U grupu obaveza činjenja ubrajaju se:

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 129 MODERNA UPRAVA

(1) Obaveza podnošenja prijave za registraciju i izdavanje poreskog identifikacionog broja koji predstavlja jedinstven i jedini broj fizičkog lica, preduzetnika i pravnog lica, državnih organa, ustanova i drugih lica određenih zakonom za sve javne prihode i koji se zadržava do prestanka statusa poreskog obveznika. Ovaj broj se obavezno unosi u svaki akt koji poreski obveznik podnosi poreskom organu, organizacijama socijalnog osiguranja, drugim državnim organima i organizacijama, organima lokalnih zajednica. To je akt koji poreski organ dostavlja poreskom obvezniku, dokument kojim poreski obveznik plaća porez i sporedna poreska davanja, nalog kojim se banci nalaže plaćanje poreza i sporednih davanja, i akt koji poreski obveznik podnosi organizacijama nadležnim za vođenje registara i računa. (2) Obaveza podnošenja poreske prijave, odnosno, obračunavanja poreza u slučaju samooporezivanja, predstavlja sljedeću obavezu činjenja koja je propisana s ciljem da se pomogne rad nadležnog poreskog organa u postupku utvrđivanja poreza. Poreska prijava predstavlja formalni podnesak upućen poreskom organu, u kojem su sadržani pravno relevantni podaci za utvrđivanje poreske obaveze obveznika, odnosno poreske sposobnosti obveznika kod nekih vrsta poreza (npr. godišnji porez na dohodak građana, porez na imovinu i prihod od imovine, porez na dobit korporacija) a njen neposredan cilj jeste utvrđivanje poreske osnovice. U pogledu pravne prirode, u našoj upravnoj i finansijskopravnoj teoriji202 zastupljeno je shvatanje da poreska prijava predstavlja samo inicijativu za pokretanje postupka prema određenom licu, u načelu, bez javnog poziva potencijalnim poreskim obveznicima, osim kod poreza na dohodak građana, i poreza na imovinu, s tim da na odnosnu inicijativu poreski organ nije obavezan da pravno odgovori posebnim formalnim aktom (zaključkom ili rješenjem). Poreska prijava se podnosi u roku propisanom poreskim zakonom onoj organizacionoj jedinici poreskog organa u mjestu u kojem je podnijeta prijava za registraciju, osim ako je poreskim zakonom drugačije uređeno (npr. prema mjestu gdje se nalazi nepokretnost kod poreza na imovinu, kod poreza na nasljeđe i poklon i kod poreza na prenos apsolutnih prava). Istovremeno, poreska prijava je pismena izjava stranke (u već pokrenutom poreskom postupku) o pravno relevantnim činjenicama za utvrđivanje poreske obaveze i kao takva glavno dokazno sredstvo. Iz tog razloga se javlja kao nezamjenljiv fiskalno- tehnički instrument za utvrđivanje poreske osnovice. Ukoliko obveznik ne podnese poresku prijavu (i ako je na to bio obavezan) ili kada se utvrdi da podaci iz poreske prijave nisu tačni, poreski organ ima mogućnosti da utvrđivanje poreza izvrši na osnovu drugih materijalnih dokaza koji se javljaju kao alternativni izvori podataka za utvrđivanje poreske obaveze. Poreska prijava mora da bude kompletna, tačna, pregledna i jasna. Ovi kvaliteti prijave u praksi postižu se normativnim utvrđivanjem njene strukture.203 Takva

202 Opširnije: Miodrag Matejić, Fiskalna tehnika, Zagreb, 1972, str. 61. Zoran Tomić, Izvori podataka za utvrđivanje poreske obaveze, Oporezivanje i poresko pravo, Pravni fakultet, Beograd, 1989, strana 268. 203 Prema član 42 Zakona o porezu na dohodak Republike Srpske, oblik i sadržaj poreske prijave propisuje se pravilnikom koji donosi direktor Poreske uprave.

130 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA struktura, u zavisnosti od poreskog oblika,204 obuhvata najpijre podatke koji su relevantni za uslove života i ekonomske prilike obveznika, zatim ukupan prihod ili vrijednost imovine, troškove potrebne za ostvarenje prihoda ili prometa, odnosno troškove održavanja imovine ili potrebne podatke za ostvarivanje poreskih podsticaja. Tako određena poreska prijava predstavlja, uz poslovne knjige, pomoćno fiskalno- tehničko sredstvo (instrument) za utvrđivanje osnovice poreza. Razvrstavanje poreskih prijava u našem poreskom pravu vrši se prema načinu utvrđivanja poreske obaveze. Pri tom se razlikuju godišnja poreska prijava od akontacionih poreskih prijava. (3) Podnošenje dokumentacije i pružanje raspoloživih informacija neophodnih za utvrđivanje činjeničnog stanja od značaja za oporezivanje je, takođe, jedna od obaveza koju imaju poreski obveznik i treća lica. Poreski organi mogu zahtijevati od poreskog obveznika i trećih lica da, u roku koji odredi poreski organ, dostave na uvid i provjeru poslovne knjige i evidencije, računovodstvene iskaze, poslovnu dokumentaciju i druge isprave i dokaze radi utvrđivanja činjeničnog stanja. Uvid u navedenu dokumentaciju i provjeru poreski organi mogu obavljati u službenim prostorijama, elektronskim putem ili kod lica koje je dužno da dostavi navedene dokumente. Informacije se, na pisani zahtjev poreskog organa i u roku koji on odredi, po pravilu daju u pismenom obliku, a izuzetno ako nije razjašnjeno činjenično stanje, poreski organ može narediti licu da u službenim prostorijama da informaciju o čemu se sastavlja zapisnik. (4) Obavezi vođenja poslovnih knjiga i evidencija, u skladu sa poreskim zakonom, podliježu poreski obveznici - pravna lica, stalne poslovne jedinice nerezidentnih pravnih lica, stalne poslovne jedinice rezidentnog poreskog obveznika u Republici Srpskoj, Federaciji Bosne i Hercegovine, Distrikta i u inostranstvu, te preduzetnici. Pod poslovnim knjigama podrazumijevaju se zakonom predviđene evidencije koje su na propisan način dužni da vode poreski obveznici u vezi sa djelatnošću koju obvaljaju, bilježeći u njima sve poslovne promjene u toku godine. Obilježja poslovnih knjiga su dijelom privatnopravnog a dijelom javnopravnog karaktera. Karakter privatne isprave daje im svojstvo njihovog izdavaoca, a propisima predviđen način njihovog vođenja ukazuje na ''elemente'' javne isprave. Njihova sadržina, tok poslovanja poreskog obveznika je u suštini privatnopravna, mada redovno državno kontrolisanje ispravnosti vođenja daje poslovnim knjigama značaj javnopravnog karaktera.205 U tom smislu posljedica nepravilnog vođenja poslovnih knjiga sastoji se u njihovom odbacivanju kao nevjerodostojnih. Karakteristični slučajevi nepravilnog odnosno pogrešnog vođenja poslovnih knjiga vezani su za povredu same forme vođenja poslovnih knjiga; korištenje nevjerodostojnih dokumenata kao osnove knjiženja, posebno u pogledu troškova djelatnosti, npr. knjiženje na osnovu neovjerenih i neevidentiranih računa; očigledna nesrazmjera između rashoda i prihoda; neiskazivanje stvarno naplaćenih prihoda i troškova i dr.

204 Zavisno od vrste i oblika poreza, poreska prijava može da sadrži i neke specifične podatke koje pružaju potpuniji uvid u poresku sposobnost obveznika. 205 Opširnije: Dr Zoran Tomić, Upravno pravo, Nomos, Beograd 1991. godine, strana 271.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 131 MODERNA UPRAVA

3.2.2.2. Obaveze nečinjenja

Obaveza nečinjenja sastoji se u dužnosti poreskog obveznika da se uzdrži od određenog činjenja. Ona se pokazuju kao posljedica zakonom uspostavljene zabrane da se vrši neka radnja, koja bi, da nema pomenute zabrane, bila dopuštena. Subjekat obaveze nečinjenja obavezan je na negativno ponašanje, koje se može sastojati u nevršenju nekog prava, odnosno u neobavljanju neke radnje. U poreskim sistemima u Bosni i Hercegovini, obaveze nečinjenja u funkciji olakšavanja poreskog postupka veoma su brojne i sastoje se u različitim zabranama koje se nameću poreskim dužni- cima. Tako je, poreski obveznik dužan da ne ometa i ne sprečava službena lica koja učestvuju u poreskom postupku u obavljanju zakonom utvrđene dužnosti ili poreski obveznik ne smije da napušta mjesto gdje se odvija terenska kontrola (dužan je da bude prisutan dok kontrola traje).

3.2.2.3. Obaveze trpljenja

Obaveza trpljenja sastoji se u dopuštanju aktivnosti poreskog organa koje zadiru u autonomnu sferu koju pravni poredak priznaje poreskom dužniku i kojima bi poreski dužnik, da nije poreskog propisa, imao pravo da se suprotstavi. U poreskom pravu obaveza trpljenja razlikuje se od obaveze nečinjenja, jer kod obaveze nečinjenja poreski povjerilac zahtijeva da poreski dužnik propusti svoju radnju ili da ne izvrši svoje pravo, a kod obaveze trpljenja poreski povjerilac ima pravo da zadire u autonomnu sferu poreskog dužnika, koji je obavezan da to trpi. Obaveza nečinjenja postigla je cilj zbog koga je uvedena kada poreski dužnik propusti da izvrši zabranjenu radnju ili neko pravo, odnosno, kada je došlo do pozitivne akcije poreskog organa u odnosu na obavezu trpljenja poreskog dužnika. Poreskim dužnicima se nameću različite obaveze trpljenja, kojima korenspondiraju ovlašćenja nadležnog poreskog organa da može zadirati u autonomnu sferu poreskog dužnika, s ciljem da se spriječi kršenje poreskih zakona. Poreskom organu u svim zemljama dato je ovlaštenje da može utvrđivati poresku osnovicu, da može kontrolisati informacije koje dobije od poreskog dužnika i trećih lica i da može naplaćivati porez. Obaveza trpljenja se najčešće vezuje za postupak poreske kontrole, a u određenoj mjeri i za postupak prinudne naplate. U svim poreskim sistemima u Bosni i Hercegovini, obaveze trpljenja poreskih dužnika proizilaze iz ovlaštenja poreskih organa u postupku kontrole i postuku prinudne naplate, koje su propisane zakonima o poreskoj upravi, odnosno u oblasti indirektnih poreza Zakonom o upravi za indirektno oporezivanje, i Zakonom o postupku indirektnog oporezivanja, a to su: • obaveza da se dopusti pregled poslovnih knjiga i evidencija, računovodstvenih iskaza, poslovne dokumentacije i drugih isprava i dokaza, • obaveza da se dopusti pregled utroška i stanja zaliha inventara materijala, sirovina, poluproizvoda, gotovih proizvoda i osnovnih sredstava, • obaveza da se podvrgne saslušanju,

132 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

• obaveza da se dopusti privremeno oduzimanje robe, poslovnih knjiga, dokumenata i drugih dokaznih sredstava od značaja za utvrđivanje poreske obaveze, • obaveza da se ne ometa (trpi) sprovođenje prinudne naplate poreza i dr.

4. PRAVA PORESKIH OBVEZNIKA

Prava poreskih obveznika mogu se posmatrati u širem kontekstu ljudskih prava i međunarodnih obaveza, koje je u tom smislu preuzeo na sebe najveći broj država, uključujući i Bosnu i Hercegovinu. U prilog tome govori član II stav 2 Ustava Bosne i Hercegovine, koji glasi: „Prava i slobode predviđene Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njenim protokolima direktno se primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim drugim zakonima“, a u stavu 6 je dalje eksplicitno navedeno da: „Bosna i Hercegovina, i svi sudovi, agencije, vladini organi i institucije kojima upravljaju entiteti ili koje djeluju unutar entiteta, podvrgnuti su, odnosno primjenjuju ljudska prava i osnovne slobode na koje je ukazano u stavu 2''. Posmatrajući navedene odredbe Ustava u širem kontekstu znači, da su prava poreskih obveznika zagarantovana i međunarodnim konvencijama i na nacionalnom planu, ali uz ograničenja koja treba da zaštite fiskalni interes. Tako je u članu 1 stav 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koja se, na osnovu člana II Ustava Bosne i Hercegovine, neposredno primjenjuje u Bosni i Hercegovini, propisana zaštita imovine: ''Svako fizičko i pravno lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine. Niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predvi- đenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava''. Međutim, u stavu 2 postavljeno je jasno ograničenje prava na neometano uživanje imovine: ''Prethodne odredbe, međutim ni na koji način ne utiču na pravo države da primjenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korištenje imovine u skladu s opštim interesima ili da bi obezbijedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni''. Zatim, član 8 Konvencije propisuje da: „Svako ima pravo na poštovanje ličnog i porodičnog života, nepovredivosti stana i prepiske“, ali, stav 2 istog člana sadrži tzv. izuzimajuću klauzulu: „U ostvarivanju ovih prava javne vlasti ne mogu postavljati ograničenja, osim ako su ona predviđena zakonom i ako je to neophodno u demokratskom društvu radi očuvanja nacionalne bezbjednosti, javne sigurnosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi odbrane poretka, sprečavanja krivičnih djela, zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.“ Budući da se obaveza trpljenja sastoji u dopuštanju aktivnosti poreskog organa koja zadiru u lična prava poreskog dužnika, pravni poredak demokratskih država nastoji da na odgovarajući način „izbalansira“ srazmjerno veliko ovlaštenje poreskih organa sa zahtjevom za zaštitom ljudskih prava. U nekim zemljama (npr. Velika Britanija, SAD,

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 133 MODERNA UPRAVA

Francuska i Kanada), prava poreskih obveznika kodifikovana su u posebnim poveljama ili dekleracijama,206 dok su u drugim, ovakva prava postulirana sa različitim propisima. U Bosni i Hercegovini, pored Ustava Bosne i Hercegovine koji generalno reguliše zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda kako je to navedeno u članu 2 Ustava, ova prava i slobode zagarantovana su i ustavima entiteta. Tako i Ustav Republike Srpske i Ustav Fderacije Bosne i Hercegovine u domenu ljudskih prava i osnovnih sloboda garantuju, npr. pravo na zaštitu dostojanstva i integriteta, slobodu kretanja i nastanjivanja, pravo čovjeka u postupku pred državnim organima uključujući i pravo na žalbu, pravo na zaštitu podataka o ličnosti, pravo na predstavke, peticije i prijedloge, pravo svojine, pravo na zaštitu zdravlja, ekološka prava, pravo i slobode stranaca, na zaštitu nepovredivosti stana, i druga prava i slobode. U okviru ustavom zagarantovanih ljudskih prava i osnovnih sloboda, prava poreskih obveznika regulisana su u oblasti indirektnih poreza Zakonom o Upravi za indirektno oporezivanje, Zakonom o postupku indirektnog oporezivanja i Zakonom o postupku prinudne naplate indirektnih poreza. U Republici Srpskoj, Federaciji Bosne i Hercegovine i Brčko Distriktu Zakonom o poreskoj upravi.

4.1. Osnovne komponente prava poreskih obveznika

Osnovne komponente prava poreskih obveznika čine: (1) Pravo na informisanje, na pomoć, i na isticanje argumenata. Da bi poštovali poreski zakon, obveznici moraju da budu informisani o djelovanju cjelokupnog poreskog sistema i načinu na koji se određuju poreske obaveze. Poreski organ ima obavezu da ih upozna i sa njihovim poreskim pravima i da im pruži stručnu pomoć u toku procesa oporezivanja. Pravo obveznika na informisanje i pomoć ostvaruje se na različite načine: putem informacionih priručnika, telefona, usmenih obavještenja i dr. Poreska adminstracija se radi stvaranja i očuvanja poreske lojalnosti (povjerenja) mora rukovoditi idejom da upozna poreske obveznike o njihovim pravima u svim fazama utvrđivanja i naplate poreza. (2) Pravo na žalbu. Poreski obveznici imaju pravo na žalbu protiv skoro svih odluka poreskih organa. Radi ostvarivanja ovog prava, važno je istaći da se mora obezbijediti najmanje dvostepeni žalbeni postupak. U većini zapadnoevropskih zemalja, prvostepenu nadležnost u žalbenom postupku obično ima poreski organ, a redovni sudovi ili posebno organizovan poreski sud je nadležan za više instance. Na adekvatnu zaštitu prava poreskih obveznika utiču i neki tehnički aspekti žalbenog postupka. Uobičajeno je da se žalba mora uputiti u određenom vremenskom roku što očito predstavlja ograničenje za obveznike u pogledu mogućnosti osporavanja postojanja poreskog duga. 207 Jedna od karakteristika žalbenog postupka (u oko dve trećine zemalja OECD-a) je i ta da će žalba automatski izazvati odlaganje plaćanja poreskog iznosa

206 Prof. dr Dejan Popović, Poresko pravo Opšt dio,CEKOS IN, Beograd, 2006, strana 254. 207 Prosječan rok za podnošenje žalbe iznosi do mjesec dana mada se različito određuje početak ovog roka (ili od momenta izvršenog oporezivanja ili fiksni datum poslije proteka poreske godine).

134 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA mada je u nekim zemljama to dopušteno ukoliko se steknu posebne okolnosti.208 U našem poreskom zakonodavstvu u većini slučajeva žalba nema suspenzivno (odložno) dejstvo. (3) Pravo na dosljednu primjenu zakonskih odredbi. Poreski obveznici imaju pravo da ne plate više od tačnog iznosa poreza. Time se potvrđuje načelo legaliteta o visini poreza utvrđenoj zakonom uzimajući u obzir njihove lične okolnosti i dohodak. Drugim riječima, obveznici poreza imaju pravo na dosljednu primjenu zakonskih odredbi što istovremeno obuhvata obezbjeđivanje pomoći poreskih organa u pogledu korišćenja svih zakonom ustanovljenih poreskih olakšica i odbitaka. (4) Pravo na sigurnost (izvjesnost). Ovo pravo ima dva aspekta. Poreskim obveznicima se mora omogućiti da unaprijed predvide poreske posljedice sopstvenih ekonomskih i drugih aktivnosti, što je u praksi teško izvodivo. Poreski organi se ne mogu obavezati da poreskim obveznicima omoguće uvid u primjenu propisa protiv zloupotreba, usmjerenih na poreske obveznike koji nastoje da izigraju poreski zakon. Drugi aspekt izvjesnosti u stvari podrazumijeva pravo na stabilnost poreskih zakona čime se u značajnoj mjeri doprinosi pravilnom donošenju poslovnih odluka od strane obveznika. Ukoliko se vrše promjene u zakonodavstvu one u načelu ne mogu imati retroaktivno dejstvo. Sigurnost poreskih obveznika može biti ostvarena i ukoliko se poresko zakonodavstvo priprema pažljivo i sistematski, čime se doprinosi i njegovoj stabilnosti s jedne strane, i boljem prihvatanju od obveznika, s druge strane. (5) Pravo na privatnost. U savremenim demokratijama privatnost je jedno od osnovnih prava građana. U poreskim stvarima svi obveznici imaju pravo da očekuju da ih poreski organi neće nepotrebno uznemiravati. U praksi, tumačenje ovog prava odnosi se na nerazumne pretrese poslovnih prostorija i traganje za podacima koji nisu od značaja za utvrđivanje poreske obaveze. To iziskuje potrebu propisivanja strogih pravila ponašanja i obaveznog pridržavanja tih pravila od strane poreskih službenika u toku poreskog upravnog postupka. (6) Pravo na povjerljivost i tajnost podataka. Pravo na povjerljivost i tajnost podataka i informacija bi za poreskog obveznika trebalo da predstavlja zaštitu od mogućih zloupotreba ili pogrešne upotrebe podataka i informacija o njemu od strane radnika poreske administracije. To znači da se nijedna obezbijeđena informacija ili podatak o poreskom obvezniku ne bi smio upotrebiti u druge svrhe osim u poreske1. Ipak, u većini zemalja podaci prikupljeni za svrhe oporezivanja mogu se proslijediti organima zaduženim za socijalnu zaštitu a u nekim zemljama u drugim vladinim resorima mada i dalje podliježu propisima o povjerljivosti koji se odnose na poreske organe. Podaci se mogu proslijediti i inostranim poreskim organima na osnovu bilateralnih i multilateralnih sporazuma koji izričito predviđaju takvu razmjenu. S obzirom na konkurenciju u tržišnoj privredi, ovo pravo poreskih obveznika ima veliki značaj pa je samim tim i ustanovljavanje obaveze poštovanja ovog prava od strane poreske administracije veoma važno. Zato poreska zakonodavstva predviđaju vrlo oštre kazne za poreske službenike koji zloupotrebe povjerljive podatke.

208 Opširnije: Taxpaycrs′ Rights and Obligations, OECD, Paris, 1990, p. 23.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 135 MODERNA UPRAVA

Z A K LJ U Č A K

Poreskopravni odnos u širem smislu je javnopravni odnos između dvije određene strane, na osnovu kojeg je jedna strana (poreski povjerilac) ovlašćena da od druge strane (poreskog dužnika) traži određeno davanje, činjenje, nečinjenje ili trpljenje, a druga strana je dužna da to ispuni. Određivanje poreskopravnog odnosa kao odnosa javnog prava proizilazi iz okolnosti da se skup prava i obaveza koje imaju subjekti u tom odnosu zasnivaju na zakonu, i to je suštinska razlika između ovog odnosa i građansko pravnog odnosa. Određivanje poreskog povjerioca u jednoj državi zavisi od ustavnog uređenja i delegiranja ovlaštenja određenim javnopravnim kolektivitetima da uvode određene oblike poreza i druge dažbine kao instrumente za prikupljanje javnih prihoda. Sadržina poreskopravnog odnosa je složena. Neka prava i obaveze su imovinske prirode, kao na primjer pravo poreskog povjerioca da zahtjeva plaćanje poreza i sporednih poreskih davanja (novčanih kazni, zatezne kamate, troškova prinudne naplate), dok su druga prava i obaveze neimovinske, odnosno procesnopravne prirode, kao što su pravo na besplatno dobijanje informacija o poreskim propisima, pravo na žalbu, pravo na privatnost, pravo na prisustvo tokom terenske poreske kontrole i dr. Uprkos heteregenosti svoje sadržine, i bez obzira na imovinskopravnu i procesnopravnu komponentu, poreskopravni odnos posmatramo kao jedinstven pravni odnos jer su svi njegovi instituti okrenuti ka jednom cinju - plaćanju poreza i obezbjeđivanju javnih prihoda za finasiranje javnih potreba i uopšte vršenja finansijske djelatnosti države. Porseki obveznici, bez obzira što imaju podređen položaj u odnosu na poreskog povjerioca imaju zagarantovana prava koja su utemenjena prije svega u ustavu jedne države u domenu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a konkretizovana poreskim zakonima i zakonima koji uređuju rad poreskih organa.

Summary

Tax-legal relationship is the public-legal relationship in which the rights and obligations of the subjects in those relations are only regulated by a law. This is the crucial difference between civil law relationship in which, based on the principles of the disposition, there is a rule that the parties decide independently whether to enter into a civil relationship, determine the rights and obligations based on free will, and in which the principle of equality of parties is applied. In tax-legal relations the principle of equality is not valid, but the principle of subordination of taxpayer to the tax payer body. Taxpayer has no freedom of choice whether to acquire that status, but it depends on the legal description of tax factual state prescribed in tax law, which introduces a specific form of taxes. Subject of tax-legal relations are giving, doing, non-doing and suffering, thereby separating two components of tax-legal relations: property tax relation and tax administrative relations. But, regardless of which tax payment duty is determined by law and regardless of whether the taxpayer has no right of choice to accept that or not, there is a wide range of rights of taxpayers which, in the broad sense, can be viewed in the context of human rights guaranteed by the European Convention for the Protection of Human Rights and Freedoms and its Protocols and the constitutional provisions in the field of human rights and fundamental freedoms.

136 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Valerija Šaula Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci

(pregledni članak)

PRIMJENA EVROPSKIH STANDARDA U RADU ORGANA DRŽAVNE UPRAVE - NOVA EVROPSKA KONVENCIJA O USVOJENJU DJECE

UVOD

Savjet Evrope, regionalna međunarodna organizacija koja danas okuplja četrdeset sedam zemalja209, posebnu pažnju u svom radu posvećuje pitanjima iz oblasti porodičnog prava, a posebno zaštiti djece. U tu svrhu sačinjen je veći broj konvencija kojima je cilj ujednačiti normativni okvir i praksu država članica u pitanjima iz njihovog polja primjene. Osim Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i sloboda iz 1950. godine210 (posebno su za ovu materiju važni njeni članovi 8 i 12), pitanjima porodičnog prava bave se i: Evropska konvencija o usvojenju djece iz 1967. godine211, Evropska konvencija o pravnom statusu djece rođene van braka iz 1975. godine212, Evropska konvencija o priznanju i izvršenju odluka koje se tiču staranja nad djecom i ponovnom uspostavljanju staranja iz 1980. godine213, Evropska konvencija o uživanju prava djece iz 1995. godine214, Konvencija o kontaktima sa djecom iz 2002. godine215, te Konvencija o zaštiti djece od seksualne eksploatacije i seksualne zloupotrebe iz 2007. godine216. Tokom 2008. godine pripremljen je tekst revidirane Konvencije o usvojenju djece217. Cilj revizije rješenja iz ranije usvojene istoimene konvencije je uzimanje u obzir društvenih i pravnih promjena u posljednjih četrdeset godina, te dosljedno integrisanje načela najboljeg interesa djeteta u sve odredbe konvencije. Ovaj rad se bavi najvažnijim rješenjima revidirane konvencije, kako bi se stručna javnost, a posebno radnici u organima uprave nadležnim za poslove socijalne zaštite, upoznali sa savremenim trendovima u evropskom zakonodavstvu u ovoj oblasti.

209 Bosna i Hercegovina je postala članica ove organizacije 24.04.2002. godine. Opširnije o Savjetu Evrope vidjeti u Šaula V., Pravni položaj Savjeta Evrope, Pravni savjetnik, Sarajevo 2/2002, str. 85-94. 210 European Tretay Series (ETS) 5. 211 ETS 58. 212 ETS 85. 213 ETS 105. 214 ETS 160. 215 ETS 192. 216 ETS 201. 217 ETS 202.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 137 MODERNA UPRAVA

POTREBA ZA DONOŠENJEM NOVE KONVENCIJE

U periodu od donošenja i stupanja na snagu Evropske konvencije o usvojenju djece, tj. od 1967. godine do danas, došlo je do značajnih promjena, kako u internom porodičnom zakonodavstvu zemalja članica Savjeta Evrope, tako i na međunarodnom planu. Osim usvajanja Konvencije UN o pravima djeteta 1989. godine218, rad na poboljšanju položaja djeteta i njihovoj zaštiti odvijao se i u okviru drugih međunarodnih organizacija. Tu se posebno misli na rad Haške konferencije za međunarodno privatno pravo219, koja je tokom 1993. godine usvojila Konvenciju o zaštiti djece i saradnji država u međudržavnom usvojenju220. Ovu konvenciju je ratifikovalo 75 država svijeta. Konvencija uspostavlja sistem saradnje između država, te mehanizme kojima se uspostavljaju garancije u cilju sprečavanja trgovine djecom, otmica i drugih vidova moguće zloupotrebe. Osim toga, ona garantuje međusobno priznavanje odluka organa država članica kojima se usvojenje zasniva, a koje su u skladu sa odredbama te konvencije. Ova konvencija se bavi usvojenjem sa međunarodnim elementom (kada dijete koje ima redovno boravište u jednoj državi ugovornici, mijenja svoje boravište u drugu državu ugovornicu te konvencije, na bazi usvojenja koje je izvršeno u državi njegovog porijekla ili u svrhe usvojenja u drugoj državi ugovornici-državi prijema). Ova konvencija se ne bavi materijalnim odredbama koje bi regulisale materiju usvojenja. U konsultacijama sa državama članicama Savjeta Evrope, pripremljen je nacrt revidirane Konvencije o usvojenju djece, koja je otvorena za potpisivanje 27.11.2008. godine. Konvenciju je do sada potpisalo13 država članica221, a za njeno stupanje na snagu potrebne su tri ratifikacije. Kada stupi na snagu, ova Konvencija će, među istim državama članicama, staviti van snage Konvenciju o usvojenju djece iz 1967. godine.

NAJVAŽNIJE ODREDBE NOVE KONVENCIJE

Konvencija ima trideset članova, podijeljenih u nekoliko poglavlja (preambula, polje primjene, opšti principi, završne odredbe). U preambuli Konvencije podsjeća se na ciljeve Savjeta Evrope, a posebno veće jedinstvo država članica u svrhe očuvanja i

218 Ovu konvenciju je ratifikovala i bivša SFRJ («Službeni list SFRJ-Međunarodni ugovori» broj 15/1990), te se ona primjenjuje u svim državama nastalim njenim raspadaom, pa tako i u BiH. 219 Šaula V., Dositignuća Haške konferencije za međunarodno privatno pravo u zaštiti djece-savremene tendencije, Godišnjak Pravnog fakulteta Banja Luka, XXVI/2001, str. 255-267. Podaci u ovom, kao i u drugim ranijim radovima, bazirani su na stanju činjenica u vrijeme kada su oni pripremani, pa je potrebno dodatno provjeravanje relevantnih informacija (posebno status konvencija, pregled država potpisnica i država koje su konvencije ratifikovale) na www.hcch.net ili www.coe.int. 220 Opširnije o samoj konvenciji, te njen prevedeni tekst, vidjeti u Šaula V., Haška konferencija i međudržavno usvojenje, Državljanstvo i međunarodno privatno pravo, Haške konvencije, Zbornik radova, Beograd, 2007. godine, str. 151-171, te 375-387. 221 Belgija, Danska, Finska, Island, Jermenija, Crna Gora, Holandija, Norveška, Rumunija, Srbija, Španija, Ukrajina, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske. Nijedna država još nije ratifikovala Konvenciju.

138 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA realizacije ideala i principa koji čine njihovo zajedničko nasljeđe. Takođe se podsjeća na UN Konvenciju o pravima djeteta (posebno njen član 21), Hašku konvenciju o zaštiti djece i saradnji država kod međudržavnog usvojenja iz 1993. godine, te konstatuje da su neke odredbe Evropske konvencije o usvojenju djece iz 1967. godine zastarjele i suprotne postojećoj praksi Evropskog suda za ljudska prava. Želja kreatora rješenja konvencije je da se redukuju teškoće uzrokovane razlikama u nacionalnim zakonima, te promoviše interes djeteta-usvojenika. Osnovni preduslov za nastanak dobrog usvojenja je da je ono u najboljem interesu djeteta. Taj interes je podcrtan, kako u posljednjoj rečenici preambule Konvencije, tako i u njenom operativnom dijelu. Konvencija se primjenjuje na potpuno usvojenje djeteta, koje je u vrijeme kada se usvojilac prijavi da ga usvoji, mlađe od 18 godina, nije u braku (nije ni bilo), niti u registrovanom partnerstvu. Svaka država ugovornica se obavezuje da će usvojiti zakonodavne i druge potrebne mjere kako bi se osigurala saglasnost njenog unutrašnjeg prava sa odredbama Konvencije i obavijestiće generalnog sekretara Savjeta Evrope o tim mjerama222. Nadležni organ (sudski ili upravni) neće dozvoliti zasnivanje usvojenja ako se ne uvjeri da je ono u najboljem interesu djeteta (obezbjeđuje mu stabilan i harmoničan dom). Da bi došlo do zasnivanja usvojenja potrebno je da se obezbijedi saglasnost (pristanak): majke i oca (odnosno lica koja su u ime roditelja ovlaštena da daju saglasnost) djeteta, za koje se po zakonu smatra da dovoljno razumije situaciju (potrebna dob će se utvrditi internim propisima država članica, ali ne smije biti iznad 14 godina)223 saglasnost supružnika (ili partnera iz registrovanog partnerstva) usvojioca.

Lica koja treba da daju saglasnost, biće posavjetovana i pružiće im se potrebne informacije o posljedicama davanja njihove saglasnosti, a posebno činjenica da li zasnovano usvojenje rezultuje prestankom pravnih veza sa biološkom porodicom. Saglasnost mora da bude data slobodno i izražena (ili dokumentovana) u pisanoj formi. Pristanak majke na usvojenje njenog djeteta, ne može biti dat prije isteka roka koji je određen unutrašnjim pravom, a koji ne može biti kraći od šest sedmica, a ako takav rok nije predviđen unutrašnjim pravom, rok koji je potreban da se dovoljno oporavi od posljedica porođaja, što će utvrditi nadležan organ. Konvencija dozvoljava da usvojitelji budu bračni par, lica koja su u registrovanom partnerstvu (tamo gdje taj institut postoji), kao i pojedinac. Državama se daje mogućnost (ali ne nameće obaveza) da u svom pravu prošire polje primjene Konvencije i na lica istog pola koja su u braku ili su u registrovanom partnerstvu, te na lica različitog ili istog pola koja žive zajedno u stabilnoj vezi (vanbračna zajednica). Minimalna dob za usvojioca je između 18 i 30 godina. Predviđena je i minimalna dobna razlika između usvojioca i usvojenika od 16 godina. Unutrašnjim

222 Član 2 Konvencije. 223 Predviđen je izuzetak u ovom pogledu, kada je dijete nesposobno da izrazi valjanu saglasnost ili bi to bilo očigledno suprotno njegovim najboljim interesima (član 6 Konvencije).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 139 MODERNA UPRAVA zakonom, države članice mogu predvidjeti izuzetke od ovog pravila, ako je to u najboljem interesu djeteta, te ako se radi o situaciji gdje se kao usvojioci pojavljuje supružnik ili registrovani partner djetetove biološke majke (oca) ili kada se radi o nekim izuzetnim okolnostima. Nadležni organ neće zasnovati usvojenje dok se prethodno ne izvrše određene provjere vezane za usvojioca, dijete i njegovu porodicu224. U tu svrhu prikupljeni podaci će se pribavljati, procesuirati i dostavljati u skladu sa propisima koji regulišu poslovnu tajnu i zaštitu ličnih podataka. Pravna posljedica zasnovanog usvojenja se manifestuje u činjenici da dijete postaje punopravni član porodice usvojioca (usvojilaca), sa pravima i obavezama djeteta prema roditeljima i obrnuto. Ovim činom se prekida pravna veza između djeteta i njegovih bioloških roditelja, tj. porodice porijekla. Države mogu svojim propisima predvidjeti izuzetke u vezi pitanja prezimena djeteta, te zabranama za zaključenje braka ili zasnivanje registrovanog partnerstva. Države ugovornice će svojim propisima olakšati sticanje državljanstva djetetu usvojenom od strane njihovih državljana (barem jednog). Gubitak državljanstva nakon zasnivanja usvojenja će se usloviti sticanjem drugog državljanstva. Neće se uspostavljati ograničenja u pogledu broja usvojenja koja može zasnovati isto lice, kao ni uslovljavati usvojenje nemogućnošću rađanja vlastite djece. Usvojenje se može opozvati ili poništiti225 samo odlukom nadležnog organa, pri čemu će se voditi računa o najboljem interesu djeteta. Ovo se može desiti samo iz ozbiljnih razloga predviđenih domaćim pravom i u rokovima propisanim zakonima, ali prije punoljetstva djeteta. Države su slobodne da odrede probni period u kojem bi se dijete povjerilo na staranje budućem usvojiocu, kako bi se nadležni organ uvjerio u ispunjenost potrebnih uslova i ostvarivanje najboljeg interesa djeteta. Države ugovornice se obavezuju da će obezbijediti promociju i pravilno funkcionisanje savjetodavne službe po pitanjima usvojenja, kao i službe nakon zasnivanja usvojenja, koje će pružati pomoć i davati savjete potencijalnim usvojiocima, te usvojenoj djeci. Države se takođe obevazuju da će omogućiti odgovarajuću obuku socijalnim radnicima koji treba da budu pravilno edukovani o društvenim i pravnim aspektima usvojenja. Posebno je zanimljivo pitanje pristupa podacima vezanim za usvojenje, koje Konvencija reguliše u članu 22 veoma detaljno. Osvrnućemo se samo na neke aspekte pitanja pristupa podacima (povjerljivosti). Usvojeno dijete će imati pravo na pristup informacijama koje su u posjedu nadležnih organa, a vezane su za njegovo porijeklo. Ako roditelji tog djeteta imaju zakonsko pravo da se njihov identitet ne otkriva, nadležni organ će imati pravo da

224 Podaci vezani za ličnost, stanje zdravlja, društvenu sredinu usvojioca, karakteristike vezane za njegov dom, domaćinstvo, njegovu sposobnost da podiže dijete, razloge za usvojenje, odnose među partnerima, uzajamna kompatibilnost djeteta i usvojioca, ličnost, zdravlje i socijalna okolina djeteta, etničko, kulturno i drugo porijeklo djeteta i usvojioca (detaljnije u čl. 10 Konvencije). 225 Konvencija, u engleskom tekstu (član 14) koristi oba izraza, i to. revoke (opozvati) i annul (poništiti), dok je našem pravnom podneblju primjereniji izraz „prestanak usvojenja“ ili eventualno „raskid“.

140 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA slobodno procijeni da li će omogućiti pristup tim podacima djetetu, imajući u vidu sve okolnosti, te konkretna prava djeteta i njegovih roditelja. U ovom pogledu se mora obezbijediti potrebno savjetovanje djetetu koje nije dostiglo punoljetstvo. Usvojilac i usvojeno dijete će moći dobiti izvod iz javnog registra (matičnih knjiga) u kojem se nalazi podatak o datumu i mjestu rođenja djeteta, ali bez podataka o činjenici usvojenja ili identitetu bioloških roditelja. Imajući u vidu pravo svakoga da zna za svoj identitet i porijeklo, relevantne informacije vezane za usvojenje će se prikupljati i čuvati najmanje tokom 50 godina nakon zasnivanja usvojenja. Javne registre treba voditi, a njihov sadržaj reprodukovati na način da se onemogući licima koja nemaju zakoniti interes, da saznaju da li je neko lice usvojeno ili nije, te podatke o njegovim biološkim roditeljima. Završne odredbe Konvencije nisu razmatrane u ovom radu.

USVOJENJE U PORODIČNOM PRAVU REPUBLIKE SRPSKE

Porodični zakon Republike Srpske226 u tridesetak članova reguliše materiju usvojenja, kako materijalne, tako i proceduralne aspekte tog pravnog odnosa. Zanimljivo je razmotriti u kojoj mjeri su odredbe postojećeg porodičnog zakonodavstva u Republici Srpskoj (ne) spojive sa rješenjima Evropske konvencije o usvojenju djece, u slučaju kada bi ona postala obavezujuća za Bosnu i Herecegovinu, što sada nije. Naredne redove ovog rada posvećujemo sumarnom pregledu kompatibilnosti postojećih rješenja Porodičnog zakona sa Evropskom konvencijom o usvojenju djece. Generalno se može reći da rješenja našeg porodičnog zakonodavstva u najvećoj mjeri odgovaraju onima iz Konvencije. Primarno načelo, predviđeno članom 146 Porodičnog zakona Republike Srpske (u daljem tekstu PZ) koje propisuje da usvojenje mora biti u interesu usvojenika, istovremeno je osnovni princip iz Konvencije. U PZ se predviđa da se usvojiti može maloljetno lice, bez naznake o najnižoj dobi djeteta. Ipak, u čl. 3 Uputstva Ministra zdravlja i socijalne zaštite RS o postupku usvojenja djece227 se predviđa da organ starateljstva ne može dati na usvajanje dijete iz porodilišta, pošto se tada pribavlja saglasnost majke u trenutku kada ona nije dovoljno opravljena od posljedica porođaja. Širim tumačenjem ove odredbe, tu bi se podrazumijevalo poštovanje proteka od najmanje 40 dana od dana poroda. U PZ je preopisano da potpuno može biti usvojeno samo dijete do 5 godina starosti koje nema žive roditelje ili su oni nepoznati, odnosno dijete su napustili, a više od jedne godine im se ne zna mjesto boravka, ili roditelji koji su pred nadležnim organom starateljstva dali izjavu da su saglasni da dijete bude potpuno usvojeno228. U RS potpuno mogu usvojiti samo supružnici zajednički, pod uslovom da su oboje (ili jedno) starije od usvojenika barem 18 godina.

226 «Službeni glasnik Republike Srpske» br. 54/02 i 41/2008. 227 «Službeni glasnik RS» broj 27/2004. 228 Član 157 PZ RS.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 141 MODERNA UPRAVA

Nema mogućnosti da se dozvoli nepotpuno usvojenje licu koje nije u braku, te vanbračnim supružnicima koji žive u zajednici najmanje 5 godina229. Donošenju rješenja o zasnivanju usvojenja može da prethodi “probni period” u kojem se dijete, bez naknade, smješta u porodicu budućih usvojilaca na period od 3 mjeseca230. U ovom slučaju, organ starateljstva vrši nadzor tokom ovog perioda, radi utvrđivanja najboljeg interesa djeteta. U postupku usvojenja isključena je javnost. Organ starateljstva je dužan da vodi evidenciju i čuva dokumentaciju o usvojenoj djeci prema uputstvu nadležnog ministarstva. U porodičnom zakonodavstvu RS nije regulisano pitanje pristupa podacima o usvojenju. Postoje odredbe koje naglašavaju potrebu očuvanja tajnosti podataka u pogledu potpunog usvojenja, a u matične knjige rođenih se kao roditelji usvojenika upisuju usvojioci231. I pored odsustva analognih odredaba u porodičnom zakonodavstvu RS, podsjećamo na postojanje odredaba koje regulišu ovu materiju, a sadržane su u zakonima o slobodi pristupa informacijama (ovakav zakon postoji u Republici Srpskoj, ali i na nivou BiH, te u Federaciji Bosne i Hercegovine 232). Prema relevatnim odredbama tih zakona, koji predviđaju svoj primat u odnosu na druge zakone233, svako ima pravo pristupa informacijama koje su pod kontrolom javnog organa, a organ ima obavezu da objavi te informacije, osim ako se radi o izuzecima (zaštita interesa odbrane i sigurnosti, javne bezbijednosti, sprečavanje i otkrivanje kriminala, zaštita procesa donošenja odluka i davanja mišljenja, savjeta i preporuka, zaštita povjerljivih komercijalnih interesa treće strane, te kada se utvrdi da tražene informacije uključuju lične interese koji se odnose na privatnost trećeg lica). U PZ RS je predviđeno da usvojilac može biti samo državljanin BiH, a izuzetno i strani državljanin, ako za to postoje naročito opravdani razlozi. Takvo usvojenje ne može se zasnovati bez prethodnog odobrenja Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite234. U Uputstvu o postupku usvojenja djece je predviđeno da ako postoje izričito opravdani razlozi da usvojioci budu strani državljani, organ starateljstva je dužan da prethodno traži odobrenje o dozvoli usvajanja od Ministarstva zdravlja i socijalne zaštite235.

229 Iako ovakvo rješenje poznaju Porodični zakon Federacije Bosne i Hercegovine iz 2005. godine («Službene novine FBiH» br. 35/2005 i 41/2005) i Porodični zakon Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine iz 2007. godine («Službeni glasnik Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine» broj 23/2007). 230 Član 166, stav 2 PZ RS. 231 Član 169, stav 4 PZ RS. 232 «Službeni glasnik RS» broj 20/2001 (Zakon o slobodi pristupa informacijama RS je na snazi od 25. maja 2001. godine); «Službeni glasnik BiH» broj 28/2000 (zakon je na snazi od 18. novembra 2000. godine); «Službene novine FBiH», broj 32/2001 (Zakon o slobodi pristupa informacijama FBiH je na snazi od 1. avgusta 2001. godine). 233 Tako čl. 25, stav 1 Zakona o slobodi pristupa informacijama RS predviđa da:”Ukoliko su odredbe Zakona o državnoj upravi, Zakona o opštem upravnom postupku, Zakona o upravnim sporovima koji ili drugih zakona koji su na snazi u RS u suprotnosti s ovim zakonom, primjenjivaće se odredbe ovog zakona.” Slično i čl. 25, stav 1 Zakona u slobodi pristupa informacijama FBiH, te čl. 26, stav 1 Zakona o slobodi pristupa informacijama na nivou Bosne i Hercegovine. 234 Član 147 PZ RS. 235 Član 12 Uputstva (vidi fusnotu 19).

142 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prema PZ236 nepotpuno usvojenje može prestati na osnovu rješenja organa starateljstva, kada se utvrdi da to zahtijevaju opravdani interesi usvojenika. O ovome će se pribaviti i odgovarajuće stručno mišljenje. Nepotpuno usvojenje može prestati i na prijedlog jedne od strana, ili po sporazumnom prijedlogu obje strane, ako organ starateljstva ocijeni da je to u interesu usvojenika. Potpuno usvojenje se ne može raskinuti.

APSTRAKT

Ovaj rad se bavi najvažnijim rješenjima Konvencije o usvojenju djece, koja je 2008. godine usvojena u okviru Savjeta Evrope. Njen cilj jeste da, kada dobije potreban broj ratifikacija, tj. stupi na snagu, među državama ugovornicama zamijeni ranije usvojenu Konvenciju o usvojenju djece iz 1967. godine. Cilj rada je da se stručna javnost, a posebno radnici u organima uprave nadležnim za poslove socijalne zaštite, upoznaju sa savremenim trendovima u evropskom zakonodavstvu u ovoj oblasti, te tako svoj rad u najvećoj mjeri prilagode postojećim evropskim standardima.

SUMMARY

This paper deals with the most important solutions from the Convention on the Adoption of Children, which was adopted in 2008 by the Council of Europe. Its goal is, when it reaches the required number for ratification, ie. enters into force, to replace previously adopted Convention on the Adoption of Children from the 1967 by the States which are Parties. The aim of the paper is for expert public, especially employees in the administrative bodies who are in charge of social protection, to become familiar with modern trends in European legislation in this area, and in this way to adapt their work to existing European standards to the greatest extent.

236 Detaljnije o odredbama vezanim za prestanak usvojenja vidjeti članove 171-174 PZ RS.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 143 MODERNA UPRAVA

144 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Prof. dr Predrag Dimitrijević237

EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR I REGIONALIZACIJA "STRAH OD DECENTRALIZACIJE"

Rezime

U Evropi postoje razni tipovi decentralizovanih država. Osnovno pitanje jeste koji su razlozi koji su doveli do decentralizacija širom Evropske unije. Regionalizacija u savremenom evropskom prostoru jeste put ka ubrzanom ekonomskom razvoju i način da se izvrši realna integracija evropskog mozaika kroz prepoznavanje stvarnih ekonomskih i drugih interesa i njihovo intitucionalno ostvarivanje. Regionalizacija treba da bude, integralni deo ustavnog sistema Srbije. Decentralizacija u Srbiji se shvata kao osetljivo pilitičko pitanje koje oduzima vlast centralnim državnim institucijama i centralizovanoj političkoj eliti, s jedne strane i kao opasan korak ka razgradnji i raspadu države, s druge strane. Ono što predstavlja konstruktivan pristup je da se decentralizacija u Srbiji mora da se shvati kao nužni uslov za efikasniju i racionalniji upravni sistem. Ona je pretpostavka stvarnih evropskih integracija i ekonomskom a to znači i političkom otvaranju Srbije.

Ključne reči: Evropski upravni prostor, regionalizacija, decentralizacija, euroregioni.

1. Evropski upravni prostor

Pojam evropski upravni prostor povezan je sa ugovorima o Evropskoj uniji i uopšte pravom Evropske unije.238 Na njega se pozivaju nekoliko dokumenata u Uniji a često se pominje u govorima evropskih političkih lidera. Može se reći da je ovaj koncept najprisutniji u studijama javnog prava i izveštajima OECD/SIGMA u odnosu na proširenje unije. Pri tome treba napomenuti da u literaturi ne postoji konsensus u pogledu obima konvergencije zajedničkog evropskog modela. U proseku, studije upravnog prava izveštavaju o većoj konvergenciji nego studije empiriskih socijalnih

237 Pravni fakultet, Univerzitet Istočno Sarajevo. 238 Treaty on European Union, Maastricht, 1992, http://europa.eu.int/en/record/mt/title1.htm, Treaty establishing the European Coal and Steel Community, Paris, 1951, http://europa.eu/scadplus/treaties/ /ecsc_en.htm, Treaty establishing the European Economic Community, Rome, 1957, http://europa.eu/scadplus/treaties/eec_en.htm, Treaty establishing the European Atomic Energy Community, http://europa.eu/scadplus/treaties/euroatom_en.htm

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 145 MODERNA UPRAVA naučnika.239 Neki teoretičari smatraju da na bazi empiriskih studija Evropski upravni prostor još uvek ne postoji i teško da će nekada oživeti.240 Pojam Evropski upravni prostor je predmet analize i debate između teoretičara javne uprave i evropskog javnog prava iz 1990-tih godina. Smatra se da ovaj pojam bez specificiranog značaja postoji od 1992 godine, dok je naučna debata o Evropskom upravnom prostoru zaživela u nemačkoj upravnoj teoriji razvijenoj na Univerzitetu u Speseru. Širu raspravu podsticali su dve konferencije održane u toku 2002 godine u Potsdamu i Speseru.241 Ipak primećuje se da je ozbiljnije proučavanje pojma Evropski upravni prostor povezano priključivanjem novih članica u Evropskoj uniji, posebno zemlja u tranziciji, čiji su problemi istakli potrebu za utvrđivanjem pravnih kriterijuma za priključivanje i sprovođenje šireg programa za pomoć. Posebno se ističe zajednička inicijativa Evropske unije i OECD-a nazvana SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries), osnovana 1992 godine, kao deo Službe za javni menadžment OECDa. SIGMA pokušava da obuhvati zahteve koji se postavljaju pred javnim upravama zemalja kandidata, a koji su zasnovani na rešenjima prihvaćenim u državama članicama. Sa tim se intezivirala debata o Evropskom upravnom prostoru i potstaklo se kristaliziranje samog pojma. Ustvari SIGMA je pristupila detaljnoj razradi koncepta Evropskog upravnog prostora i dala je potvrdu o njegovom postojanju u svojim dokumentima iz 1998. i 1999. godine. Ističe se mišljenje Francisco Cardona (1999), savetnika za menadžment javnih službi u SIGMI, koje definiše mogućnost postojanja zajedničkog upravnog prostora "kada se grupa upravnih načela, pravila i propisa na isti način primenjuju na određenoj teritoriji koja je pod istim nacionalnim ustavom". U tom pogledu nije sporno da Evropski upravni prostor pretstavlja spoj "osnovnih institucionalnih rešenja, procesa, zajedničkih upravnih standarda i vrednosti upravne službe" koja se proteže u upravama članicama Evropske unije.242 Ugovori Evropske unije ne predviđaju specifični model administracije i ne postoji acquis communautaire za javnu administraciju. Naprotiv, Evropska unija je u toku svoje istorije pretpostavljala da su različiti administratini sistemi legitimni i kompatibilni sa članstvom i da različita uređenja mogu da budu podjednako dobra prilikom implementacije legislative Evropske unije.243 Može se reći da je Evropski upravni prostor neformalni acquis communautaire u oblasti javne uprave. On je nastao kao rezultat proširivanja Evropske unije, koja postavlja minimalne standarde za države kandidate po pitanju reforme političkih institucija i javne uprave, a posebno centralne državne uprave. Ističe se mišljenje da se "neformalni upravni acquis communautaire sastoji od brojnih odredbi primarnog i sekundarnog prava Unije, kao i presude Evropskog suda koji stvaraju dalekosežne pravne zahteve pred političke i upravne

239 Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26, str. 7 240 Schwarze, 1996; Bosaert i dr., 2001; cit.sprema Olsen, 2003: 516, vidi: Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 132 241 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 125 242 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 126 243 Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26, str. 6

146 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA sisteme u Evropskoj uniji". Na to bi trebalo da se dodaju i funkcionalni zahtevi koje čine nadnacionalnu saradnju mrežnog oblika. Pri tome se kao pravni zahtevi ističu pošto- vanje demokratskih principa i vladavine prava, principi i pravila upravnog prava, pravila koja se odnose na upravne službenike i pravila javnog sektora. Funkcionalni zahtevi su oni nestandardizovani zahtevi koje članice treba da ispune da bi mogle uspešno da deluju u političkom sistemu Evropske unije, na primer funkcioniranje posebnog ministarstva za evropske poslove i drugo. Stvaranje Evropskog upravnog prostora vidi se kao konvergencija, odnosno približavanje nacionalnih upravnih sistema prema evropskom upravnom modelu. U jednom Izveštaju koji je pripremila SIGMA navodi se da Evropski upravni prostor nije utvrđeni fakt i da pokretačke snage konvergencije dobijaju na snazi i moći. Postavlja se pitanje da li je proces postigao tačku na kojoj je različitost zamenjena Evropskim administrativnim standardima.244 Principi evropskog upravnog prostora nisu formalno obavezavajući za države članice i države kandidate, već oni pretstavljaju standarde koje treba da se ispune kako bi se ojačao institucionalni kapacitet država članica i kandidata. To sve treba da osigura sprovođenje propisa Evropske unije i funkcionisanje zaje- dničkog pravnog sistema.245 SIGMA utvrđuje potrebu za prihvatanjem određenih principa i ispunjavanje pojedinih standarda koje razlikuju zemlje članice,246 kao na primer već spomenuto ministarstvo za evropsku integraciju. Tokom vremena javilo se nepoverenje u pogledu mogućnosti stvaranja potpune konvergencije u pogledu kretanja pojedinačnih nacionalnih upravnih modela prema zajedničkom modelu, odnosno celokupno zaokriženo stvaranje evropskog upravnog prostora. Naime, na konferenciji EPSU-ADEDY održanoj 2003. godine u Atini bilo je zaključeno da je "nemoguće, a možda i nepoželjno da se govori o uniformisanom evropskom upravnom prostoru". 247 Kada se govori o stvaranju evropskog upravnog prostora ističu se zajednički principi delovanja javne uprave koji se primenjuju u državama članicama, a definisani su pravom i implementirani u praksi odgovarajućim postupcima, mehanizmima i odgovornostima. 248 Novi principi rada evropske administracije su u mnogim državama

244 Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26 245 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 128 246 Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26, str. 7 247 Konferencija je održana u organizaciji European Federation of Public Services Unions, EPSU i grčke Konfederacije na javni službenici (ADEDY) 248 Rezolucija (77) 31 o zaštiti pojedinca u odnosu na akte organa uprave (usvojena od strane Saveta Evrope Komiteta ministara na 275. sednici održanoj 28. septembra 1977. na nivou zamenika ministara). Council of Europe iz Zbirke odabranih preporuka Saveta Evrope, Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu, 2004. Preporuka Rec (2003)16 zemljama članicama u vezi sa izvršenjem upravnih i sudskih odluka u oblasti upravnog prava (usvojena od strane Saveta Evrope Komiteta ministara na 851. sednici održanoj 9. septembra 2003. na nivou zamenika ministara), Council of EuropeIz Zbirke odabranih preporuka Saveta Evrope, Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu, 2004. Preporuka br. R (91) 1 zemljama članicama u vezi sa administrativnim sankcijama (usvojena od strane Saveta Evrope Komiteta ministara na 452. sednici održanoj 13. februara 1991. na nivou zamenika

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 147 MODERNA UPRAVA

članicama implementirani u njihovim ustavima i upravnom zakonodavstvu, a razvijeni su najpre delovanjem nacionalnih sudova i Evropskog suda. SIGMA je uobličila ove principe u set standarda koji se postavljaju pred države kandidate Evropske unije. 249 1. Prvi princip je princip vladavine prava u pogledu pravne sigurnosti i predvidljivosti upravnog delovanja i odluka; 2. Otvorenost i transparentnost javne uprave sa ciljem da se osigura nadzor nad upravnim postupcima i rezultatima prema prethodno utvrđenim pravilima; 3. Odgovornost javne uprave sa drugim zakonodavnim i sudskim telima, sa kojima se nastoji da osigura ponašanje saglasno vladavini prava; 4. Efikasnost javne uprave prilikom korišćenje javnih prihoda i uspeh u postizanju ciljeva javne politike koji su utvrđeni zakonom i propisima. Ovi principi nisu formalizirani u pravu Evropske unije zbog čega se smatraju za neformalni acquis communautaire, ali ipak oni u velikoj meri utiču na evropeizaciju nacionalnih uprava i pretstavljaju temelje evropskog upravnog prostora. Ovi principi su pravno obavezavajući za sve učesnike u javnoj sferi i služe kao parametri za određivanje upravnih standarda.250 Evropski upravni prostor pretstavlja relativno usklađeni zbir principa i mini- malnih standarda kojima se određuje organizacija, delatnost, i funkcioniranje organa državne uprave na bazi acquis communautaire.251 U tom pogledu ističu se sledeći principi evropskog upravnog prostora: 1. transparentnost i otvorenost prema građanima i privredi 2. materijalna i formalna zakonitost 3. predvidljivost i nediskriminacija 4. lična i organizaciona odgovornost 5. efektivnost u zaštiti javnog interesa 6. efikasnost u upotrebi resursa 7. kvalitet i blagovremeno u delovanju uprave na svim nivoima. ministara). Council of Europe iz Zbirke odabranih preporuka Saveta Evrope, Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu, 2004. Preporuka Rec (2001) 9, zemljama članicama o alternativama sudskom procesu izmedu organa uprave i privatnih stranaka (usvojena od strane Savet Evrope Komiteta ministara 5. septembra 2001. godine na 762. sastanku zamenika ministara). Council of Europe iz Zbirke odabranih preporuka Saveta Evrope, Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu, 2004. Preporuka br. R (87) 16 zemljama članicama o upravnim postupcima koji pogadaju veliki broj lica (usvojena od strane Savet Evrope Komiteta ministara 17. septembra, 1987. godine na 410. sastanku zamenika ministara). Council of Europe iz Zbirke odabranih preporuka Saveta Evrope, Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu, 2004. Memorandum sa objašnjenjima u vezi sa Preporukom Rec (2001) XX o alternativama sudskom postupku izmedu organa uprave i privatnih stranaka, Savet Evrope - Komitet Ministara. Council of Europe Iz Zbirke odabranih preporuka Saveta Evrope, Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu, 2004. 249 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 131 250 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1 251 Dragoljub Kavran, Evropski upravni prostor, reforma i obrazovawe drzavne uprave, Pravni zivot, br. 9, 2004, str. 1064

148 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

D’Orta smatra da evropski upravni prostor pretstavlja "okolinu koja se sastoji od evropske politike i pravila koje pretpostavljaju aktivnu ulogu nacionalnih uprava, a kojima je nacionalna uprava isprepletena u ime uniformnosti prava građana i ekonomskih subjekata unutar Evropske unije a sa ciljem osiguranja jednakog nivoa uspešnosti i kvaliteta usluga." Prema njemu ono na što bi trebalo da bude usmerena homogenizacija nisu upravna strukture i postupci, već rezultati u pojedinim upravnim oblastima. U tom pogledu glavni principi bi trebali da budu efikasnost i kvalitet javnih službi.252 Može se zaključiti da su postavljeni temelji za očekivanje da će se stvoriti jasnije određen evropski upravni prostor u budućnosti, ako se uzme u obzir da su utvrđeni i harmonizirani principi upravnog prava i javne uprave. Na to se nadovezuje mišljenje nekih autora da je u različitim evropskim upravnim sistemima nastalo približavanje ili njihova konvergencija uspostavljanjem istih ili sličnih institucija ili adaptacija postojećih u saglasnosti sa evropskim upravnim načelima.253 Postoji i mišljenje drugih autora, prema kojima tvrdnja SIGME o stvaranju evropskog upravnog prostora kao posledica povećane konvergencije pravnih i upravnih sistema još uvek nije empiriski potvrđena i da ustvari ne postoje jasni zahtevi u pogledu nacionalnih uprava. Divergentnosti i specifične nacionalne karakteristike još uvek karakterišu javnu administraciju, kao deo političko-administrativnog sistema najviše pod uticajem specifičnih nacionalnih tradicija. Ima promena, ali ne i harmonizacija i konvergencija. "Još uvek ne možemo da govoritimo o evropskom upravnom prostoru, i pored toga što smernice vode prema evropeizaciji javnih službi".254 Zbog toga, se predlaže da je bolje ukoliko se govori o evropskoj upravnoj zajednici, u kojoj neće biti reči o konvergenciji ili divergenciji, posmatrati je kao "amalgam javnih uprava" u okviru Evropske unije, koju karakteriše veliki broj "igrača" koji sarađuju na evropskom nivou, ali uz istovremeno postojanje sličnosti i razlika.

2. Euroregionalizacija

Brzo širenje Evropske unije pravi duboke promene evropske političke mape. Ove promene, ne samo da čine okvir buduće stabilnosti i bezbednosti, već i pospešuju vladavinu prava, očuvanje ljudskih prava i socio-ekonomski prosperitet u Evropi. Kada su mladi Nemci i Francuzi 1950-ih simbolički skinuli graničnu rampu između dve države, oni ne samo da su tražili ubrzanu integraciju država članica Evrop- ske zajednice, već su i ukazali na najvidljiviju prepreku integraciji - državne granice u Evropi. Ove granice nisu samo fizičke, već se šire i na većinu drugih oblasti života. Nije EU/EZ bila ta koja je na ovom nivou sagradila mostove između zemalja članica, pre

252 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 132 253 Anamarija Musa, Europski upravni prostor: priblizavawe nacionalnih uprava, Hrvatska javna uprava, god. 6 (2006), br. 1, str. 150 254 Johan P. Olsen, Toward European Administrative Space?, ARENA working paper, WP 02/26, str. 8

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 149 MODERNA UPRAVA stvaranja Šengenske zone (sa svim poznatim nedostacima za one koji žive izvan tih granica), već zasluga za to pripada subregionalnoj saradnji. Ti oblici saradnje mogu da uključe širok spektar partnerstava, od saradnje zbratimljenih gradova do saradnje duž glavnih vodenih puteva (npr. Dunavska radna zajednica) ili većih regiona (npr. Radna zajednica Alpe-Adria), ili saradnje evroregiona. Tokom posleratnog perioda, nikao je veliki broj evroregiona u EU, uključujući granične regione iz jedne ili više zemalja članica. Brojni evroregioni, a naročito između zemalja Beneluksa, Nemačke i Francuske, stvorili su mrežu za saradnju u različitim oblastima poput kulture, policijske kontrole i saobraćaja. Evropska integracija nikada nije bila samo projekat "odozgo na dole". Uloga sub-državne saradnje je zaboravljena u popularnim raspravama o Briselu i eurokratama u zemljama članicama EU, a sve više i u zemljama kandidatima. Prvi evroregioni nastali su na istoku kontinenta. Nakon pada komunizma, u Centralnoj i Istočnoj Evropi su nastali mnogobrojni evroregioni, stvoreni po uzoru na više od 100 evroregiona u Zapadnoj Evropi. Prvi je bio Karpatski evroregion (Ukrajna, Slovačka, Rumunija, Mađarska, Poljska). Samo regioni Poljske učestvuju u nekih devet evroregiona. Naročito su poznati baltički evroregioni. Postoji tuce evroregiona i prekograničnih organizacija, uključujući delove baltičkih država i njima susedne Finske, Švedske, Rusije, Belorusije, Poljske, pa a čak i Danske i Nemačke. U situaciji kada su državne granice krajnje relativizovane, nastupa prirodno stanje stvari, a to je da se sve čvršće povezuju prekogranični regioni koji pripadaju istom istorijskom, privrednom, geografskom, kulturnom i drugom prostoru. Cilj formiranja ovih regiona je omekšavanje granica i unapređenje privrede. Ujedinjena Evropa sve više postaje Evropa regija. U evropskoj politici termin Euroregion uobičajno ukazuje na strukturu transnacionalne saradnje između dve ili više susednih teritorija smeštenih u različitim evropskim državama. Stvaranje euroregiona nije nikakav pokušaj promene granica i stvaranja novih država. Euroregion predstavlja specifičnu vrstu pograničnog regiona. Smisao formiranja euroregiona je lakše dobijanje novca, odnosno lakše konkurisanje kod EU sa kvalitetnim projektima. Regionalizacija koja bi bila usklađena sa demokratskom praksom bi trebalo da se zasniva na pravu lokalnih vlasti da se udružuju. Evropska Povelja o lokalnoj samoupravi kaže da su "lokalne vlasti ovlašćene, u vršenju svojih funkcija, da sarađuju i da, unutar zakonskog okvira, formiraju asocijacije sa drugim lokalnim vlastima da bi sproveli zadatke od opšteg interesa." Pokazaćemo listu (po abecedi) evropskih pograničnih regiona, koji se često nazivaju euroregioni. Ovi regioni uzajamne saradnje često imaju različite lokalne nazive u svakoj zemlji koja učestvuje u njegovom stvaranju. Danas postoji oko 100 evroregiona, a oni u zapadnoj Evropi su mnogo jači i uspešniji. Jedan od najvećih i danas jeste onaj koji se zove "četiri motora Evrope" i, obuhvata Italiju, Španiju, Nemačku i Francusku, sa puno regiona i lokalnih zajednica.

150 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Godina Nazivi (engleski i lokalni) euroregiona Zemlje koje učestvuju osnivanja Albania, Bosnia and Herzegovina, Croatia, Adriatic Euroregion 2006 Italy, Montenegro, Slovenia Alps-Mediterranean Euroregion Euroregione Alpi Mediterraneo France, Italy 2007 Eurorégion Alpes-Méditerranée Archipelago (islands) committee Interreg Saaristo Finland, Sweden 1978 Interreg Skärgården ARKO (Arvika/Kongsvinger) Norway, Sweden 1978 euroregion Euroregion Baltic Denmark, Lithuania, http://euroregionbaltic.eu Poland, Russia, 1998 Euroregion Baltija Sweden Euroregion Bałtyk Barents Euro-Arctic Council Finland, Norway, 1993 Barentsrådet Russia, Sweden Bavarian forest - Bohemian Forest / Šumava euroregion Austria, Euroregio Bayerischer Wald- Czech Republic, 1994 Böhmerwald/Sumava Germany Euroregion Šumava-Bavorský les Bulgaria, Greece, Belasica euroregion 2003 Republic of Macedonia "BENEGO" (Belgisch-Nederlands Grensoverleg = Belgian-Dutch border Belgium, Netherlands 1980 consultation) Belgium, Luxembourg, Benelux-Middengebied euroregion 1984 Netherlands Beskydy Mountains euroregion Czech Republic, Euroregion Beskidy 2000 Poland, Slovakia Euroregión Beskidy Black Sea euroregion Euroregiunea Mării Negre Bulgaria, Romania 2008 Черноморски еврорегион Białowieża Forest euroregion Belarus, Poland 2002 Euroregion Puszcza Białowieska

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 151 MODERNA UPRAVA

Biharia euroregion Euroregiunea Biharia Romania, Hungary ?2007 Biharia Eurorégió Bornholm and Southwestern Skåne Denmark, Sweden 1980 euroregion Belarus, Poland, Bug euroregion 1995 Ukraine Carpathian Euroregion Euroregiunea Carpaticǎ Hungary, Poland, Euroregion Karpacki Romania, Slovakia, 1993 Karpatský euroregión Ukraine Kárpátok eurorégió Central North committee Finland, Norway, 1977 Mittnordenkommittén Sweden Cieszyn Silesia euroregion Czech Republic, Euroregion Tešínské Slezsko 1998 Poland Euroregion Śląsk Cieszyński Cross-channel euroregion (part of the Arc Manche regional network and Belgium, France, assembly)[1] 1991 United Kingdom Kent & Nord Pas-de-Calais/Belgium Region Transmanche Danube 21 euroregion Bulgaria, Romania, Serbia 1992 Danube - Kris - Mures - Tisza euroregion Euroregiunea Dunăre - Criş - Mureş - Romania, Hungary, 1997 Tisa Serbia Duna - Körös - Maros - Tisza Eurorégió Evroregija Dunav - Kriš - Moriš - Tisa Dobrava euroregion Czech Republic, Poland 2001 Bosnia and Herzegovina, Drina-Sava-Majevica euroregion 2003 Croatia, Serbia East Sussex/Seine-Maritime/Somme euroregion (part of the Arc Manche France, United Kingdom 1993 regional network and assembly)[1] Rives-Manche Region Egrensis euroregion Czech Republic, 1993 EuroRegio Egrensis Germany Elbe/Labe euroregion Czech Republic, 1992 EURORegion Elbe-Labe Germany

152 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ems-Dollart euroregion Ems-Dollart Region Germany, Netherlands 1977 Eems-Dollard Regio "EUREGIO" Germany, Netherlands 1958 Euregion Gronau Bulgaria, Eurobalkans[2] Republic of Macedonia, 2002 Serbia Glacensis euroregion Euroregion Pomezí Čech, Moravy a Czech Republic, Poland 1996 Kladska Galicia-North euregion Euroregião Galiza-Norte Spain, Portugal 2008 Eurorrexión Galiza-Norte Helsinki-Tallinn euregio Estonia, Finland 1999 Inn-Salzach euroregion Austria, Germany 1994 Inn-Salzach EuRegio Inntal euroregion Austria, Germany 1998 Insubrica euroregion Italy, Switzerland 1995 Regio Insubrica International Lake Constance Austria, Germany, conference 1997 Switzerland Internationale Bodenseekonferenz Ister-Granum Euroregion Hungary, Slovakia 2003 Ister-Granum Eurorégió Karelia euregio Finland, Russia 2000 Kvarken council Interreg Kvarken-MittSkandia Finland, Norway, 1972 Interreg Kvarken –MidtSkandia Sweden Interreg Merenkurkku-MittSkandia Mesta-Nestos euroregion Bulgaria, Greece 1997 Meuse-Rhine Euroregion Euregio Maas-Rhein Belgium, Germany, 1976 Euregio Maas-Rijn Netherlands Eurégion Meuse-Rhin Neisse euroregion Czech Republic, Euroregion Neisse-Nisa-Nysa 1991 Germany, Poland Nysa, Nisa, Neisse Euroregion

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 153 MODERNA UPRAVA

Neman euroregion Belarus, Lithuania, Niemen (Nieman) Euroregion 1997 Poland, Russia Euroregion Nemunas North Calotte Council Finland, Norway, Nordkalottrådet 1971 Sweden Pohjoiskalotin neuvosto Ore Mountains euroregion Czech Republic, Euroregion Krušnohoří 1992 Germany Euroregion Erzgebirge Østfold-Bohuslän/Dalsland euroregion Norway, Sweden 1980 Østfold-Bohuslän/Dalsland Border Committee Pomerania euroregion Denmark (suggested), 1995 EUROREGION POMERANIA Germany, Poland, Sweden Pomoraví - Záhorie - Weinviertel Austria, Czech Republic, 1999 euroregion Slovakia Praděd euroregion Czech Republic, Euroregion Praděd 1998 Poland Euroregion Pradziad Pro Europa Viadrina euroregion Germany, Poland 1993 Pyrenees-Mediterranean euroregion[3] Euroregió Pirineus Mediterrània France, Spain 2004[4] Eurorregión Pirineos Mediterráneo Eurorégion Pyrénées-Méditerranée Raetia Nova euroregion Austria, Switzerland ? Nova Raetia Region South Jutland-Schleswig Denmark, Germany 1997 Region Sønderjylland - Schleswig Rhine-Waal euroregion Germany, Euregio Rhein-Waal 1973 Netherlands Euregio Rijn-Waal Rhine-Meuse-North euroregion Germany, Euregio Rhein-Maas-Nord 1978 Netherlands Euregio Rijn-Maas-Noord Germany, Saar-Lorraine-Luxembourg-Rhin France, 1995 euroregion[5] Luxembourg Salzburg-Berchtesgadener Land- Austria, Germany 1993 Traunstein euroregion

154 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Scheldemond euroregion Belgium, France, 1989 Conseil de l'Estuaire de l'Escaut Netherlands Sea Alps euroregion[6] Euroregione “Alpi del Mare” France, Italy 1990 Eurorégion des “Alpes de la Mer” Silesia euroregion Czech Republic, Poland 1998 Silva Nortica euroregion Austria, Euroregion Silva Nortica / Jihočeská 2002 Czech Republic Silva Nortica Spree-Neisse-Bober euroregion Germany, Poland 1992 Sprewa-Nysa-Bóbr Euroregion Tatras euroregion Euroregion Tatry Poland, Slovakia 1994 Euroregión Tatry Tornio River Valley Council The Tornedalen Council Finland, Sweden 1987 Tornedalsrådet Tornionlaakson Neuvosto Tyrol-South Tyrol-Trentino Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino Austria, Italy 1998 Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino TriRhena euroregion Germany, France, 1995 Regio TriRhena Switzerland Siret - Prut - Nistru euroregion Romania, ? Regiunea Siret - Prut - Nistru Republic of Moldova Stara Planina euroregion Serbia, Bulgaria 2006 Superior Prut and Lower Danube Romania, Euroregiunea Prutul Superior şi Republic of Moldova and ? Dunărea de Jos Ukraine Via Salina euroregion Ausserfern and Austria, Germany 1997 Kleinwalsertal/Bregenzerwald Euregio West/West Pannonia euroregion Austria, Hungary 1998 White Carpathia euroregion Czech Republic, Euroregion Bílé Karpaty 2000 Slovakia Euroregión Biele Karpaty Zugspitze-Wetterstein-Karwende Austria, Germany 1998 euroregion

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 155 MODERNA UPRAVA

Ovakva regionalna saradnja može imati različite oblike. Neki evroregioni imaju status pravnog lica (privatnog i javnog prava), dok su drugi, naročito u Centralnoj i Istočnoj Evropi, samo radne zajednice ili zajednice interesa sa pravnim subjektivitetom. Na Balkanu je znatno manje evroregiona. Godine 1997. osnovan je evroregion Dunav-Kereš-Mureš-Tisa (DKMT), koji je uključivao delove južne Mađarske, Rumu- nije i Vojvodine. Iako postoji pet godina, DKMT nije postigao uspeh sličan onima drugih evroregiona, što teško da iznenađuje imajući u vidu ulogu vladavine Miloševića do 2000. i izolaciju Srbije. Uopšteno govoreći, evroregioni i sub-državna saradnja su u bivšoj Jugoslaviji bili blokirani, kao posledica antagonističkih odnosa između većine zemalja naslednica, visokog nivoa centralizacije i surevnjivosti država prema bilo kojoj prekograničnoj saradnji na regionalnom nivou. Saradnja među regionima susednih zemalja može značajno doprineti evropskoj integraciji Balkana. Podstaknuti od zapadnih zemalja, kao i od strane Pakta za stabilnost Jugoistočne Evrope, u budućnosti će se, putem ovakvih evroregiona, uspostavljati i razvijati prekogranična saradnja između balkanskih država. Visoki zvaničnici evropskih integracija javno izražavaju spremnost za operativnu i finansijsku pomoć evroregionima na Balkanu, od kojih se očekuje da pripreme jasnu strategiju i konkretne projekte. Glavni razlog zašto je sub-regionalna saradnja ostala slaba, čak i nakon prestanka ratova i pada autoritarnih režima, leži u neformiranoj prirodi država bivše Jugoslavije, naročito u slučaju Srbije, Crne Gore, Bosne i Makedonije. Evroregioni su na Baltiku počeli da funkcionišu sa izvesnim uspehom tek onda kad su se države konsolidovale polovinom 1990-ih, a prekogranična saradnja između pretežno ruskih regiona sa Rusijom nije više predstavljala stvarnu ili pretpostavljenu bezbednosnu pretnju. Poslednjih godina, East-West institut je pomagao stvaranje novih evroregiona i drugih vidova prekogranične saradnje na Balkanu, uključujući - na južnom Jadranu - Crnu Goru, Bosnu i Hrvatsku, zatim trougao Niš - Skoplje - Sofija; Dunav - Drava - Sava evroregionalnu saradnju (Novi Sad - Tuzla - Osijek); Preševo - Gnjilane - Kumanovo mikro regionalnu inicijativu i Prespa-Ohrid evroregionalnu saradnju. Cilj ovih integracija je, u najvećoj meri, bio porast saradnje između regiona Srbije i Crne Gore i njenih suseda, gde je tokom proteklih dvanaest godina prestala ranija saradnja. Dok je Karpatski evroregion, koga je takođe inicirao East-West institut, bio veći i po teritoriji i po ambicijama, i finansiran preko Karpatske fondacije, novi evroregioni duž granica Srbije, Makedonije i Crne Gore su skromniji u svom pristupu, manji po veličini i usmereni uglavnom ka saradnji u određenim oblastima politike. Oblasti saradnje su, najzad, preciznije skrojene za potrebe regiona, kao u slučaju borbe protiv požara na južnom Jadranu. Iako ovi evroregioni mogu da imaju stabilizacioni efekat na ranije nestabilne granične regione, oni će moći da budu operativni tek kad se postigne relativno visok nivo stabilnosti a regioni budu ovlašćeni i motivisani da se uključe u prekograničnu saradnju. Veličina je takođe važna. Baltički evroregioni uglavnom su mali, a Karpatski i Dunav-Kereš-Mureš-Tisa evroregioni veliki, što smanjuje mogućnost za njihov jedinstven nastup, a i onemogućava procese "odozdo".

156 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Za razliku od Zapadne Evrope, gde evroregione finansiraju sami članovi, sredstva za balkanske - kao i drugde u Centralnoj i Istočnoj Evropi - moraju da dođu spolja. Međutim, za takve projekte je bilo malo sredstava, pa su nevladine organizacije i građansko društvo imali vodeću ulogu tokom najvećeg dela 1990-ih u podršci lokalnim i regionalnim vlastima. Čak i kad su sredstva dostupna, ostaje prisutna opasnost da prioriteti finansiranja neće biti u skladu sa interesima onih koji žive u evroregionima. Evroregioni upotpunjuju saradnju među državama, ali njihova sposobnost za saradnju zavisi od vlada država. Projekti regionalne saradnje će imati veću šansu za uspeh na Balkanu tek kad države počnu manje da se plaše autonomije svojih regiona, a EU da veću važnost podršci evroregiona, posebno onih koji premošćuju jaz između Šengenske zone i ostatka kontinenta. I dok su prvi evroregion početkom pedesetih stvorile tri bogate zemlje, Švedska, Danska i Norveška, koji i danas funkcioniše i diči se time što je uspeo da, sam sakupivši novac, izgradi najveći most na svetu koji spaja Šveđane i Dance - evroregioni u jugo- istočnoj Evropi i na Balkanu počeli su da nastaju na kritičnim područjima početkom devedesetih godina prošlog veka, posle demokratskih promena u tim zemljama. Prvo izmedu Bugarske i Grčke, pa izmedu Rumunije i Bugarske. Niš je prvi grad u Republici Srbiji koji je počeo da testira koncept regiona- lizacije, i to prekogranične. Naime, u oktobru 2002. godine održana je konstitutivna skupština prvog balkanskog evroregiona između tri grada tri susedne države: Niša (Srbije), Sofije (Bugarske) i Skoplja (Makedonije). Ovaj evroregion obuhvatio je 80 gradova i opština koje gravitiraju ka ova tri grada i čiji je cilj da organizuju i koordiniraju aktivnosti prekogranične saradnje u oblasti ekonomije, ekologije, kulture, nauke i obrazovanja. Inicijativa za evroregion u trouglu Niš-Skoplje-Sofija, pokrenuta oktobra 2002, započela je saradnju u oblastima regionalnog ekonomskog razvoja, ekologije, visokog obrazovanja i kulture. Saradnjom koordinira Prekogranični savet, koji čine zvaničnici, eksperti i predstavnici građanskog društva. Pravo na udruživanje predstavlja dobru osnovu iz koje bi se mogla izvesti buduća regionalizacija Srbije. Regionalizacija bi trebalo da se izvrši odozdo na gore, a ne obrnuto. Do regiona u Srbiji bi trebalo da se dođe na osnovu želje opština da se udružuju. Tamo gde više opština pokaže volju da se udruži u region, one će na osnovu prava na udruživanje to moći i da urade i tako pokažu gde bi region trebalo prirodno da se uspostavi. Ustavnom reformom potrebno je samo urediti maksimalni stepen autonomije koji regioni mogu da imaju. Prednosti ovakvog načina udruživanja su u tome što se građanima omogućuje da preko organa lokalne samouprave odluče o karakteru i obimu regionalne saradnje - o tome kojem regionu žele da pripadaju i koji poslovi treba da se obave na nivou regiona.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 157 MODERNA UPRAVA

3. Zaključak

U Evropi postoje razni tipovi decentralizovanih država. Svaki od njih ima svoje specifičnosti i veći ili manji stepen decentralizacije. Polazno pitanje za svaku dubinsku analizu procesa decentralizacije magde ona bila jeste koji su razlozi koji su doveli do tih decentralizacija širom Evropske unije. Svakako da su na te procese uticali konkretni istorijski, kulturni i nacionalno politički uslovi, ekonomski stepen razvoja i realni i aktuelni politički faktori sa svojim separatističkim, odnosno centralističkim ciljevima. Danas postoji oko 100 evroregiona, a oni u zapadnoj Evropi su mnogo jači i uspešniji. Jedan od najvećih i danas jeste onaj koji se zove "četiri motora Evrope" i obuhvata Italiju, Španiju, Nemačku i Francusku, sa puno regiona i lokalnih zajednica. Ono što se može prepoznati je da decentralizacija u savremenom evropskom prostoru jeste put ka ubrzanom ekonomskom razvoju i način da se izvrši realna integracija evropskog mozaika kroz prepoznavanje stvarnih ekonomskih i drugih interesa i njihovo intitucionalno ostvarivanje. Celina može biti istinski jaka samo ako ima snažne i interesno povezane delove osnovni je moto procesa decentralizacije savremene evrope. Nakon ovoga vidi se nesto sasvim drugo i neočekivano da se kroz takvu decentralizaciju ide ka integraciji i stvaranju i jačanju celine sistema. Funkci- onalna decentralizacija se savremenoj evropi vraća kao jačanje celine sistema i integraciona kohezija. Decentralizacija treba da bude, najpre, integralni deo ustavnog sistema Srbije. Nažalost Ustav Srbije ima izvestan strah da se otvoreno bavi ovim osetljivim pitanjem i kao da ga odlaže za neko drugo vreme i prepušta nekom drugom, "opštoj političkoj volji" i slično. Decentralizacija u Srbiji se shvata kao osetljivo pilitičko pitanje koje oduzima vlast centralnim državnim institucijama i centralizovanoj političkoj eliti, s jedne strane i kao opasan korak ka razgradnji i raspadu države, s druge strane. Oba pristupa su pogrešna i sastavni su deo su ideologije centralizovane države, kakva je Republika Srbija danas. Ono što predstavlja konstruktivan pristup je da se decentralizacija u Srbiji mora da se shvati kao nužni uslov za efikasniju i racionalniji upravni sistem. Ona je pretpostavka stvarnih evropskih integracija i ekonomskom a to znači i političkom otvaranju Srbije.

Summary

In Europe there are various types of decentralized states. The basic question is what are the reasons that led to decentralization throughout the European Union. Regionalization in the modern European space is the way to rapid economic development and a way to make real integration of European mosaic through the recognition of real economic and other interests and their institutional implementation. Regionalism should be an integral part of the constitutional system of Serbia. Decentralization in Serbia is perceived as a sensitive political issue, which takes power from central state institutions and centralized political elite on the one hand, and as a dangerous step towards the degradation and disintegration of the state, on the other side. What is

158 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA represented as a constructive approach to decentralization in Serbia must be understood as a necessary condition for efficient and rational administrative system. It is the assumption of real European integration and economic which means also a political opening of Serbia.

Keywords: European administrative space, regionalization, decentralization, Euro regions.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 159 MODERNA UPRAVA

160 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Duško Z. Glodić, M.A.255 STRUČNI RAD Služba predsjednika Republike Srpske Savjetnik

ZNAČAJ IZGRADNJE EVROPSKOG ADMINISTRATIVNOG PROSTORA I SPROVOĐENJA REFORME JAVNE UPRAVE ZA PRIMJENU PRAVA EVROPSKE UNIJE

Sažetak:

Ovaj rad je posvećen ispitivanju značaja izgradnje evropskog administrativnog prostora i sprovođenja reforme javne uprave za primjenu prava Evropske unije. Rad definiše evropski administrativni prostor, ispituje principe na kojima počiva i ukazujući na specifičnosti procesa evropeizacije nacionalnih administracija, kao i samog pravnog poretka Evropske unije, prezentuje koji je značaj javne uprave država članica i država kandidata u ispunjavanju obaveza definisanih u okviru acquis communautaire. Autor posebno naglašava načelo institucionalne autonomije država kao temeljno načelo na kome počiva evropska konstrukcija. Zaključeno je da su države članice, iako slobodne u izboru modela i postupka, dužne da efikasno i efektivno odgovore svim obavezama proisteklim iz članstva i da u tu svrhu uspostave kvalitetnu i kompetentnu javnu upravu što je moguće postići odgovornim vođenjem procesa reforme javne.

1. Uvodno razmatranje

Proces evropskih integracija, koji je formalno započeo osnivanjem Evropske zajednice za ugalj i čelik 1951. godine i kasnijim osnivanjem Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju 1957. godine, vremenom je evo- luirao u mnogo širi oblik integrisanja i povezivanja država starog kontinenta. Izgrađen je razvijen i strukturisan sistem prava i obaveza koje proističu iz članstva u Evropskoj uniji, a za čije ostvarivanje države članice moraju raspolagati odgovarajućim tijelima i mehanizmima. S toga su pripreme za punopravno članstvo u Evropskoj uniji veoma kompleksan, dugotrajan i fazno određen postupak koji obuhvata normativnu i institucionalnu dimenziju. Naime, zahtijeva se usvajanje pravnog okvira evropske integracije i uspostavljanje funkcionalnog administrativnog sistema koji je sposoban da sprovodi obaveze proistekle iz članstva u Evropskoj uniji. Uslovi integrisanja u Evropsku unije su principijelno određeni tzv. Kopen- hagenškim kriterijima iz 1993. godine prema kojima je država u pitanju obavezna da

255 Duško Z. Glodić, M.A., Služba predsjednika Republike Srpske

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 161 MODERNA UPRAVA radi sticanja punopravnog članstva u Evropskoj uniji postigne odgovarajući nivo demokratije i uspostavi slobodno tržište koje je konkurentno na nivou unutrašnjeg tržišta, kao i da uspješno implementira acquis communautaire. Međutim, ovo je sve nepotpuno, a praktično neizvodivo, ukoliko javna uprava nije organizovana u skladu sa evropskim standardima. Administrativna sposobnost je izuzetno važan aspekt ispunjenja kopenhagenških kriterija za članstvo koji određuju sposobnost jedne zemlje da preuzme obaveze koje sobom nosi članstvo, kako je utvrđeno na sjednici Evropskog savjeta u Madridu 1995. godine i čime su kopenhagenški kriterijumi novelirani tako što je i reforma javne uprave određena kao posebna pretpristupna obaveza. Zbog toga svaka država koja je opredijeljena za sticanje statusa punopravnog člana Evropske unije mora da uspostavi, kako kvalitativo, tako i kvantitativno, određene mehanizme, procedure i institucije koje će zadovoljiti ovaj kriterijum. Nepostojanje propisa na nivou Unije koji uređuju pitanje javne uprave, budući da je ovaj segment u nadležnosti država članica, kao i različiti modeli javne uprave u pojedini državama članicama, državama kandidatima i potencijalnim kandidatima, čini težim proces administrativnog prilagođavanja za potrebe članstva u ovoj organizaciji. Međutim, kao krajnji cilj procesa reforme javne uprave i institucionalne izgradnje u kontekstu priprema za članstvo u Evropskoj uniji može se definisati ispunjavanje uslova za potpunu integraciju u tzv. evropski administrativni prostor koji je i sam kategorija in statu nascendi. U tom smislu, cilj ovog rada je ispitivanje značaja evropskog administrativnog prostora za primjenu acquis communautaire. Da bismo odgovorili ovako postavljenom zadatku, prvo, daćemo određenje evropskog administrativnog prostora, drugo, uka- zaćemo na proces evropeizacije javne uprave, četvrto, objasnićemo specifičnosti pravnog poretka Evropske unije, peto, ukazaćemo na primjenu acquis communautaire u okviru evropskog administrativnog prostora i šesto, razmotrićemo institucionalnu autonomiju država članica u primjeni prava Evropske unije. Konačno, izvešćemo odgovarajuće zaključke o razmatrnom pitanju.

2. Određenje pojma evropskog administrativnog prostora

U literaturi je moguće pronaći definicije evropskog administrativnog prostora kao skupa evropskih pravila i politika koje podrazumijevaju aktivnu ulogu nacionalnih javnih uprava da učestvuju u njihovom sprovođenju radi jednoobraznog ostvarivanja prava fizičkih i pravnih lica u okviru Evropske unije u cilju obezbjeđivanja što je moguće većeg stepena ujednačenosti efikasnosti i kvaliteta usluga koje pruža javna uprava.256 Određeni autori ističu da je kategoriju evropskog administrativnog porostora moguće najbolje sagledati u svjetlu postavki institucionalističke teorije koja, stavljajući u središte svih procesa institucije, determiniše i ustanovljava suptilne veze između strukturalnih faktora kao što su društvo, ekonomija i politička zajednica kao i ljudski faktor. Osnovna premisa ovog učenja je da institucije obavljaju čitav niz značajnih uloga

256 Carlo D'Orta, What Future for the European Administrative Space, EIOPA, Working Paper, No. 23/W/5, p. 10.

162 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA kao što su kanalisanje i utvrđivanje prioriteta, oblikovanje ponašanja aktera, izbor ciljeva i vrijednosti te na taj način utiču na javnu upravu i politike.257 U tom smislu, evropski administrativni prostor teži ostvarenju sljedećih načela: principa pravne države – pravne sigurnosti i predvidljivosti upravnih akata, kako formalnih, tako i materijalnih; otvorenosti i transparentnosti upravnog postupka i omogućavanja kontrole nad odlukama donesenim u istom; odgovornosti javne administracije prema zakonodavnoj, sudskoj i izvršnoj vlasti; i efikasnosti u upotrebi raspo- loživih finansijskih sredstava i efektivnost u primjeni propisa, strateških i planskih akata.258 U suštini, evropski administrativni prostor više je jedna idejna konstrukcija nego li samo pozitivno pravno ostvarenje. To je metaforički izraz i najmanji zajednički imenilac koji obilježava i obuhvata zajedničke opšte vrijednosti, principe i tekovine uprava država članica kao i razvijenost pojedinih principa u okviru jurisprudencija Suda pravde Evropskih zajednica.259 U namjeri afirmisanja evropskog administrativnog prostora, Ugovor o funkcionisanju Evropske unije u članu 197. uređuje pitanje administrativne saradnje. Naime, efektivna primjena prava Unije od strane država članica je okvalifikovana kao suštinski važna za funkcionisanje Unije i smatra se za predmet od zajedničkog interesa.260 Ustanovljen je pravni osnov za saradnju država članica u domenu javne uprave, obuke državnih službenika i razmjene informacija, na dobrovoljnoj bazi. U tom cilju, Evropski parlament i Savjet u formi uredbi mogu da ustanove neophodne mjere, koje neće voditi ka harmonizaciji nacionalnih propisa, za ostvarivanje ovog cilja. Ova formulacija, u suštini, znači jasno povezivanje zahtjeva za uspostavljanjem funkcionalne uprave i efektivnog sprovođenja acquis communautaire. Homogenizacija administrativnih kapaciteta država članica Evropske unije ne znači ujednačavanje njihovih institucija i javne uprave na taj način da bi se napustila administrativna tradicija i istorija pojedine zemlje. Naime, nije potrebna harmonizacija administrativnih sistema država koje učestvuju u procesu evropskih integracija. Insistira se na ujednačavanju sposobnosti institucija da obavljaju svoje ustavom, zakonom i drugim propisom povjerene zadatke, naročito u onim domenima djelovanja uprave koji je od značaja za ispunjavanje obaveza proisteklih iz članstva u Evropskoj uniji. Drugim riječima, „za građane i pravna lica u Uniji nije bitno od koga i na koji način im se pru- žaju određene usluge, za njih je važno da su ove usluge pružene na efikasan i kvalitetan način.“261

257 Simon Bulmer, Martin Burch, ‘Organizing for Europe: Whitehall, the British State and European Union,’ Public Administration, Vol. 76, Winter 1998, p. 603. 258 Francisco Cardona, Integrating National Administrations into the European Administrative Space, SIGMA Paper, March 2009, p. 4. 259 Sud pravde Evropskih zajednica je u svojo praksi odlučivao na osnovu opštih pravnih načela država članica koje se tiču pitanja upravnog prava i funkcionisanja javne uprave. 260 The Treaty on the Functioning of the European Union, Consolidated Version, Official Journal of the European Union, C 115/47, 09.05.2008. 261 Carlo D'Orta, What Future for the European Administrative Space, EIOPA, Working Paper, No. 23/W/5, p. 9.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 163 MODERNA UPRAVA

Neizostavni dio evropskog administrativnog prostora jeste institucionalni sistem Evropske unije. Pored najvažnijih organa Evropskog parlamenta, Evropskog savjeta, Savjeta Evropske unije, Suda pravde Evropske unije (član 13. Ugovora o Evropskoj uniji), za administrativno područje najznačajnija je Evropska komisija koja posredstvom svojih organizacionih jedinica ostvaruje ulogu upravnog organa Unije.262 Osnovno načelo kojim se ove institucije vode u svom radu je načelo vladavine prava, a uspostavljeni su adekvatni mehanizmi posredne i neposredne kontrole zakonitosti akata nastalih u njihovom radu.263

3. Evropeizacija nacionalne javne uprave kao preduslov ostvarenja evropskog administrativnog prostora

Pojam evropeizacije se koristi da bi se ukazalo na uticaj koji Evropska unija vrši na svaku pojedinu državu kao i komparativni uticaj jedne države na drugu državu u okviru evropske konstrukcije. Dakle, postoje dva nivoa evropeizacije: intra-državna evropeizacija i inter-državna evropeizacija. Intra-državna evropeizacija, s jedne strane, predstavlja uticaj politika, pravila, prakse i vrijednosti nastalih u kontekstu evropskih integracija kako na planu stvaranja, tako i na planu primjena različitih politika i propisa. S druge strane, inter-državna evropeizacija se tiče uticaja administrativnih praksi i upravne tradicije jedne države članice na administrativnu kulturu druge države članice Evropske unije.264 U seobuhvatnom procesu evropskih integracija bitna su oba nivoa evropeizacije i izgradnje jedinstvene evropske upravne (administrativne) kulture koja treba da omogući efektivnu i efikasnu primjenu acquis communautaire i pravnog sistema Evropske unije.

262 Prema sadašnjem administrativnom uređenju Komisije uspostavljeno je 41 osnovna organizaciona jedinice – generalne direkcije i službe koje su grupisane u četiri grupe. Prvu grupu osnovnih organizacionih jedinice čine one generalne direkcije koje se bave sektorskim politikama i to su: poljoprivreda i ruralni razvoj, konkurencija, ekonomski i finansijski poslovi, obrazovanje i kultura, zapošljavanje, socijalni poslovi i jednakost šansi, energija i transport, preduzeća i industrija, zaštita okoline, izvršne agencije, pomorski poslovi i ribarstvo, zdravlje i zaštita potrošača, informacijsko društvo i mediji, unutrašnje tržište i usluge, zajednički istraživački centar, pravosuđe, sloboda i bezbjednost, regionalna politika, istraživanje i oporezivanje i carinska unija. Druga grupa obuhvata tijela koja se bave spoljnim odnosima: razvoj, proširenje, Koordinaciona kancelarija za evropsku pomoć, spoljni odnosi, humanitarna pomoć i trgovina. Opšte službe su grupisane u treću grupu organizacionih jedinica: komunikacije, Evropska kancelarija za borbu protiv korupcije, Eurostat, Kancelarija za izdavanje i publikacije i Generalni sekretarijat. I posljednja četvrta grupa objedinjuje one službe koje se bave unutrašnjim poslovima logističke prirode neophodnim za poslovanje Komisije: budžet, Biro savjetnika za evropske politike, informatička služba, Oficir Evropske komisije za zaštitu podataka, Infrastruktura i logistika u Briselu, Infrastruktura i logistika u Luksemburgu, Služba za unutrašnju reviziju, Služba za tumačenje, Pravna služba, Kancelarija za administraciju i isplate ličnih naknada, Kadrovska i administrativna služba i Prevodilačka služba. Šire vidi kod: Duško Z. Glodić, Tiho Džakić, Političke institucije Evropske unije, Grafomark, Laktaši, 2009, str. 152-160. 263 Šire vidi kod: T.C. Hartley, Osnovi prava Evropske zajednice, COLPI i Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1998, str. 313-315. 264 Simon Bulmer, Martin Burch, ‘Organizing for Europe: Whitehall, the British State and European Union,’ Public Administration, Vol. 76, Winter 1998, p. 602.

164 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Praksa svjedoči, a veliki broj autora ističe da se kao avant-garde savremene evropske administracije u državi koja pristupa Evropskoj uniji pojavljuju one nacionalne institucije koje su najdirektnije bile uključene u pripreme u kontekstu procesa integrisanja. Ovo se obrazlaže činjenicom da su službenici zaposleni u ovim institucijama neposredno upućeni na saradnju sa briselskom administracijom, prolaze najintenzivnije obuke, usavršavaju se u pitanjima od evropskog značaja i aktivno koriste strane jezike.265 U centru interesovanja evropskih institucija je unapređenje procesa usvajanja odluka od strane organa uprave država članica i država kandidata i njihova imple- mentacija, kao i uspostavljanje adekvatne interministerijalne i međuinstitucionalne saradnje u okvir institucionalnog okvira države u pitanju. U tom kontekstu, institucionalna izgradnja i administrativna reforma treba da se posmatraju kroz nekoliko sljedećih parametara: - formalnu institucionalnu strukturu utvrđenu pozitivnim ustavnim i zakonskim normama, - postupak u kome djeluje javna uprava vršeći poslove uprave kao i skup normi koje uređuju međusobne odnose organa uprave i drugih institucija, - nepravnu kodeksu i uputstva o obavljanju upravnih poslova i - administrativnu kulturu kao skup svih ostalih normi, načela i vrijednosti koje se tiču međuninstitucionalnih odnosa i odnosa unutar pojedinačne institucije.266 U ovom kontekstu se treba ukazati na činjenicu da osnivački ugovori kako prethodni, tako i Lisabonski sporazum, ne sadrže opšte odredbe, iako bi se po logici stvari to moglo očekivati, o minimalnom institucionalnom mehanizmu koji treba da postoji unutar država članica. Silentium ovih tekstova ustavnog karaktera je nadomješta se sekundarnim (derivativnim) izvorima prava Evropske unije koji u svojim odredbama mjestimično predviđaju uspostavljanje određenog upravnog tijela ili naznačavaju koje upravne poslove država članica treba da ispuni radi primjene zakonodavnog akta u pitanju.267 Sumarno posmatrano, suština evropeizacije javne uprave može se podvesti pod nekoliko sljedećih načela: - usvajanje propisa zakonske snage koji uređuje pitanje državne službe i položaja državnih službenika, - podržava se i favorizuje sistem karijernih državnih službenika sa zagaranto- vanim radnopravnim statusom nakon transparentnog i na konkursnoj proceduri baziranog prijema u državnu službu i depolitizovanost administrativnih struktura u personalnom smislu,

265 Klaus H. Goetz, ‘Making sense of post-communist central administration: modernization, Europeanization or Latinization,’ Journal of European Public Policy, Vol. 8, No. 6/2001, p. 1044. 266 Simon Bulmer, Martin Burch, ‘Organizing for Europe: Whitehall, The British State and European Union,’ Public Administration, Vol. 76, Winter 1998, p. 604. 267 Tako npr. član 6. Règlement (CE) N° 1290/2005 du Conseil du 21 juin 2005 relatif au financement de la politique agricole commune, JO de l’UE, L 209/6, 11.8.2005. predviđa uspostavljanje nacionalne institucije za plaćanja u poljoprivredi.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 165 MODERNA UPRAVA

- naglašena je neophodnost stalnog i kontinuiranog usavršavanja i obučavanja državnih službenika, posebno po pitanjima koja su od značaja za sprovođenje evropske legislative i - implicite se favorizuje ujednačavanje plata u javnom sektoru sa nivoom plata koje postoje u privatnom sektoru.268

4. Karakteristike pravnog poretka Evropske unije

Sud pravde Evropskih zajednica je u više navrata potvrdio, a zaniljmivo je istaći da je u predmetu Commission c/ Luxembourg et Belgique iz 1963. posebno istakao da osnivački ugovori uspostavljaju: „novi pravni poredak koji uređuje ovlašćenja, prava i obaveze subjekata na koje se odnosi, kao i potrebne procedure za utvrđivanje i snakcionisanje svake eventualne povrede.“269 Dakle, pravni poredak Evropske unije ima niz posebnosti koje ga razlikuju od nacionalnog i od međunarodnog prava i tako opredjeljuju njegovu primjenu od strane nacionalnih javnih uprava. U teoriji se Evropska unija različito kvalifikuje, ali se pojedina shvatanja mogu grupisati u nekoliko grupa. Prvo, pojedini autori Evropsku uniju posmatraju kao međunarodnu organizaciju regionalnog karaktera, a pravo Evropske unije ne razlikuju od klasičnog međunarodnog prava. Drugo, postoje i oni autori koji za Evropsku uniju misle da je tvorevina državnog prava i to federalno-konfederalnog tipa, i komunitarno pravo je, u suštini, neka vrsta nacionalnog prava. Treća skupina poimanja Evropske unije polazi od toga da se radi o originalnoj i dosad ne postojećoj tvorevini sui generis koja ima svoje specifičnosti i nije ni čista državnopravna ni međunarodnopravna tvorevina. Shodno ovom shvatanju, komunitarno pravo je „novi pravni poredak“ različit od klasičnog međunarodnog prava i, kao takvo, komunitarno pravo je neka vrsta za- jedničkog unutrašnjeg prava za države članice.270 Kada je riječ o primjeni prava Evropske unije, treba istaći da se njegovo dejstvo zasniva na dvijema osnovnim doktrinama – doktrini direktnog dejstva i doktrini supremacije koje je Sud pravde Evropskih zajednica ustanovio u svojoj praksi, a koje su nakon manje ili više osporavanja od pojedinih država članica postale integralan dio acquis communautaire. Prema jurisprudenciji Suda pravde, počev od slučaja van Gend en Loos iz 1963. godine, direktno dejstvo imaju one komunitarne norme koje su jasne, precizne i bezuslovne.271 Ovakve komunitarne pravne norme organi država članica su dužni da

268 Jacques Fournier, Administrative Reform in the Commission Opinion Concerning the Accession of the Central and Eastern European Countries to the European Union, SIGMA Paper, No. 39/1998, p. 113. 269 Case 90, 91/63, Commission v. Luxembourg & Belgium, ECR 1217. 270 Šire vidi kod: Paul Craig, Gráinne de Búrca, EU Law – Text, Cases and Materials, 3rd Edition, Oxford University Press, Oxford, 2003, p. 178 – 228, Budimir Košutić, Uvod u Evropsko pravo, Zavod za udžbenike, Beograd, 2006, str. 59-86, Matthias Herdegen, Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2003, str. 47-57, Denis Simon, Le système juridique communautaire, 3e Edition, Presses Universitaire de France, Paris, 2001, p. 73-81. 271 Case 26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Ondernemeng van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR I

166 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA primjenjuju u sudskim i upravnim stvarima u kojima odlučuju u okviru svojih nadležnosti bez obzira da li postoji nacionalna mjera za transponovanje. Što se pak tiče doktrine supremacije komunitarnih pravnih akata nad aktima unutrašnjeg prava, zasnovane na presudi u slučaju Costa v. ENEL272 iz 1964. godine, i ona je, iako dugo vremena osporavana, postala prihvaćena u okviru Unije. Prema tome, može se zaključiti da su evrointegracioni procesi doveli do nastanka komunitarnog pravnog sistema koji karakteriše njegova autonomnost, direktno dejstvo, supremacija i različitost od klasičnog međunarodnog prava.273 Zbog toga se, počev od šezdesetih godina kroz praksu Suda pravde Evropskih zajednica, najvišeg pravosudnog organa komunitarnog pravnog sistema, govori o komunitarnom pravu kao o „novom pravnom poretku“ i osnivačkim ugovorima kao o „ustavnim osnovima Evrop- skih zajednica“.274 Ipak, može se reći da su, bez obzira na specifičnosti koje karakterišu Evropsku uniju, kao materia constitutionis prepoznatljive određene pravne osnove evropske konstrukcije. Na prvom mjestu, mora se ukazati na odredbe o očuvanju ravnoteže između pojedinih institucija, postojanje fundamentalnih principa na kojima se zasniva pravni poredak i utemeljenost najšireg obima sudskog nadzora tako da se može reći da je Unija, odnosno zajednica uređena po principu pravne države.275 Njihova primjena određuje način funkcionisanja institucija Evropske unije i tako određuje i sadržinu samog evropskog administrativnog prostora. Na ovaj način izvršena transformacija od klasičnog međunarodnog prava u novi pravni poredak znači da se Evropska zajednica od pravno-obavezujućeg okvira za države članice preobrazila u integrisani pravni sistem koji obuhvata i prava i obaveze privatnih subjekata – fizičkih i pravnih lica i u kojoj je vršenje vlasti slično vršenju vlasti karakterističnom za pojedine države.276 Dakle, evropska institucionalna struktura posmatrana prima facie ukazuje na složen pravni, politički i administrativni okvir u kome se kreiraju, usvajaju i implementiraju politike i pravni akti čije je donošenje u nadležnosti Evropske unije i Evropskih zajednica, u onom obimu u kome su na njih ova ovlašćenja prenijele države članice. U tom kontekstu, države članice i dalje ostaju gospodari osnivačkih ugovora, a Evropska unija, odnosno Evropska zajednica nemaju Kompetenz – Kompetenz, tj. nisu im povjerena ovlašćenja da proširuju svoje nadležnosti.277 U tom smislu je i primjena evropskog prava od strane javne uprave država članica kompleksnija.

272 Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585 273 Thierry Debard, Dictionnaire de droit constitutionnel, 2e édition, Ellipses, Paris, 2007, p. 79. 274 Ovdje je dovoljno navesti nekoliko znalajnih odluka Suda pravde Evropskih zajednica: Case 26/62 NV Algemene Transporten Expeditie Ondernemeng van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, [1963] ECR I, Case 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585, Case 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125, Case 473/93 Commission v. Luxembourg [1996] ECR I-3207, Opinion 1/91, Re Draft Agreement on a European Economic Area, [1991] ECR 6102. 275 Francis G. Jacobs, ‘The Evolution of the European Legal Order,’ in: Common Market Law Review, 41/2004, p. 310. 276 Paul Craig, ‘Constitutions, Constitutionalism and the European Union,’ in: European Law Journal, Vol. 7, No. 2, June 2001, p. 128. 277 Vladimir Đurić, Ustav i međunarodni ugovori, Institut za uporedno pravo, Beograd, 2007, str. 140.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 167 MODERNA UPRAVA

5. Primjena acquis communautaire u okviru evropskog administrativnog prostora

Acquis communautaire se može definisati kao skup svih stvarnih i potencijalnih prava, obaveza i vrijednosti koje proističu iz političkog i pravnog sistema Evropske unije i njenog institucionalnog okvira. Ova prava i obaveze koje povezuju sve države članice u jednu cjelinu u okviru Evropske unije, ne podrazumijevaju isključivo komunitarno pravo u užem smislu, već i sve akte usvojene u okviru drugog i trećeg stuba Evropske unije i, iznad svega, zajedničke ciljeve utvrđene osnivačkim ugovorima.278 Opšteprihvaćeno je stanovište u nauci po kojem acquis communautaire nije prosti ekvivalent pojma pravni poredak Evropske unije, već je u pitanju mnogo širi koncept sa određenom političkom sadržinom koja prelazi okvire pravne kategorije i koja se koristi i u drugim kontekstima: političkom, sociološkom i istorijskom.279 Sa strukturalnog aspekta, acquis communautaire čine sljedeće vrste akata: 1) osnivački ugovori, 2) institucionalna struktura, 3) propisi i drugi akti zajednice, 4) međunarodni ugovori čiji je potpisnik zajednica, 5) propisi i drugi akti usvojeni tokom pregovora, 6) širok koncept 'političkih ciljeva' osnivačkih ugovora.280 Drugim riječima, acquis communautaire obuhvata primarno pravo, međunarodne ugovore koje je zaključila Evropska zajednica, sekundarno pravo (akte koje su usvojile institucije Evropske unije), jurisprudenciju (sudsku praksu) Evropskog suda pravde, političke vrijednosti čijem ostvarenju teži proces evropskih integracija i ciljeve Evropske unije. U suštini, acquis communautaire je skup normativnih i plansko-strateških poli- tičkih dostignuća i ostvarenja djelovanja evropskih institucija. Njegovo polje primjene je teritorija država članica Evropske unije, odnosno teritorija Evropske unije, a ova primjena se ostvaruje od strane javne uprave, organa i institucija država članica. U tom smislu, evropski administrativni prostor, kao vrijednosno i pravno definisani okvir, predstavlja institucinalni ambijent u kome pravne tekovine Evropske unije treba da proizvedu svoje dejstvo. Načela, standardi i postupci, bar u elementarnom okviru, nastali u okviru ovog evropskog administrativnog prostora, zajedničko su ostvarenje nacionalnih administracija upućenih na ispunjenje istog cilja – efikasne, efektivne i uniformne primjene acquis communautaire.

278 Hans Lindahl, ’Acquiring a Community: The Acquis and the Institution of European Legal Order,’ European Law Journal, 9 (2003) 4, p. 434. 279 Roman Petrov, ’The dynamic nature of the acquis communautaire in European Union external relations,’ ERPL/REDP, vol. 18, no. 2, summer/été 2006, p. 5. 280 Goebel Roger, ’The European Union grows: the constitutional impact of the accession of Austria, Finland and Sweden,' Fordham International Law Journal, 18(4), 1995, p. 1143.

168 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

6. Institucionalna autonomija država članica u okviru evropskog administrativnog prostora

Kao što smo vidjeli iz gornjeg teksta, Evropska unija državama članicama nameće obavezu cilja u pogledu primjene komunitarnog prava. U tom smislu, Evropska unija, a prije svega Evropska komisija kao nadzorno tijelo, ima ovlašćenja da zahtijeva kako od aktuelnih, tako i od eventualnih i budućih članica, da uspostave odgovarajuće administrativne strukture. Pored ispunjavanja isključivo pravnih obaveza, države članice su dužne da slijede i trendove ekonomskog razvoja i ekonomske politike koje su ustanovljene sa ostatkom Evropske unije.281 Konkretizaciju opšte obaveze za usklađivanjem upravnih struktura država kandidata i potencijalnih kandidata za članstvo u Evropskoj uniji moguće je identify- kovati u pojedinim poglavljima acquis communautaire koji u različitim aktima, a zavisno od konkretne oblasti, određuje koje uslove neke institucije moraju da zadovolje i koji mehanizmi moraju biti uspostavljeni na nivou države članice da bi se adekvatno ispunile obaveze proistekle iz članstva u Evropskoj uniji. Države su, međutim, slobodne u tome kako će formirati i organizovati svoju javnu administraciju, ali moraju obezbijediti da se zadaci i obaveze proistekle iz članstva primjenjuju i efektivno ostvaruju. Tako je i Sud pravde u slučaju International Fruit Company utvrdio da način na koji će države članice ispunjavati svoje obaveze proistekle iz komunitarnog prava zavisi od ustavnog sistema svake države članice.282 Naime, iz ovoga se vidi da je neosporno ovlašćenje država članica da određuju organe koji zaduženi za implementaciju prava Evropske unije i da su autonomni u utvrđivanju i propisivanju postupaka i formi ispunjavanja ovih obaveza ukoliko drugačije nije uređeno samom komunitarnom normom.283

7. Zaključak

Pitanje institucionalne izgradnje je ključno za opstanak i funkcionisanje evropske konstrukcije i primjenu acquis communautaire koja je, u svojoj suštini, institucionalna tvorevina sa sopstvenim institucionalnim sistemom a čije institucije nisu supstituti nacionalnih organa, već sa njima djeluju komplementarno. Institucionalni sistem kakvim ga shvata i kakav promoviše Evropska unija nije zasnovan na jedistvenom i uniformnom modelu niti teži uspostavljanju jednoobraznog mehanizma. Takvo bi postupanje bilo suprotno i samoj suštini evropskih integracija koja počiva na finalističkom postulatu (i.e. ispunjavanju unaprijed definisanih i usvojenih ciljeva, obaveza i politika), a ne na proceduralnoj uniformnosti. Tako se može zaključiti da se evropski administrativni prostor može pogodnije posmatrati kroz prizmu

281 Jacques Fournier, Administrative Reform in the Commission Opinion Concerning the Accession of the Central and Eastern European Countries to the European Union, SIGMA Paper, No. 39/1998, p. 121. 282 CJCE, 15 décembre 1971, International Fruit Company, 54/71, Rec. 1107. 283 Denis Simon, Le système juridique communautaire, 3e Edition, Presses Universitaire de France, Paris, 2001, p. 156.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 169 MODERNA UPRAVA varijabilne geometrije koji svakoj državi ostavlja dovoljno slobode da u okiru svoje upravne strukture, bilo kroz postojeće institucije ili izgradnjom nekih novih institucija, uspostavi sve procedure, tijela i mehanizme koji su potrebnu za efikasno i efektivno sprovođenje pravnih propisa Evropske unije i implementiranje politika koje su ustanovljene od strane komunitarnih institucija. U ovako uređenom sistemu, nacionalna javna uprava igra značajnu ulogu jer je odgovorna za implementaciju evropskih propisa i politika. Drugim riječima, iako Evropska unija ima, uslovno nazvane, centralne institucije, decentralizovana implement- tacija komunitarnih tekovina je povjerena nacionalnim vladama i administraciji, a kvalitet i efekti koje ima komunitarno pravo u potpunosti zavise od nacionalne javne uprave. Zbog toga je postojanje evropskog administrativnog prostora condicio sine qua non opstanka i same evropske konstrukcije. U slučaju eventualnog budućeg sticanja punopravnog članstva u Evropskoj uniji, Bosna i Hercegovina i Republika Srpska će morati da usklade svoje institucije i javnu upravu na taj način da se adekvatno uklope u evropski administrativni prostor. Aktuelni proces reforme javne uprave i jeste najbolji trajektor ka ostvarenju ovog zadatka i realizaciji opredjeljenja za evropske integracije, pri čemu on ne smije prejudi- cirati ustavno uređenje i unutrašnje odnose unutar zemlje.

Abstract:

The article explores the importance of the European administrative space and the significance of the implementation of the public administration reform for the application of the EU law. The paper offers a definition of the European administrative space, questions the principles on which it is based and demonstrates the specificities of the Europeanisation of national administrations presenting the role of public administration of Member States and candidate countries in the fulfilment of the acquis communautaire. The author points out the principle of the institutional autonomy of the Member States on which the European construction is based. The author concludes that the Member States are obliged to implement effectively and efficiently all the obligations stemming from the membership in order to establish a qualitative and competent public administration which can merely be achieved through the responsible conduct of the public administration reform.

170 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Dr Ivanka Marković profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Banjaluci

KRIVIČNA DJELA PROTIV PRAVA IZ RADNIH ODNOSA I SOCIJALNOG OSIGURANJA

Rezime:

Pravo na rad, kao i prava na osnovu rada, predstavljaju osnovno pravo svakog čovjeka, koje je zagarantovano ustavom, zakonom i drugim podzakonskim aktima. Ovako proklamovana prava dobijaju svoju punu vrijednost tek kad im se normama krivičnog prava obezbijedi adekvatna zaštita, što je i učinjeno prvenstveno inkriminacijama iz grupe krivičnih djela protiv prava iz radnih odnosa i socijalnog osiguranja ali i nekim drugim inkriminacijama koje su svrstane u druge grupe krivičnih djela. Ključne riječi: pravo na rad, prava na osnovu rada, povreda prava na osnovu rada

1. Uvodne napomene

Pravo na rad, kao osnovno pravo svakog čovjeka, regulisano je mnogim međunarodnim i nacionalnim dokumentima. Zbog izuzetnog značaja ovog prava, sve savremene države u svojim ustavima predviđaju norme kojima se regulišu osnovna pitanja vezana za ovo pravo. Tako npr. Ustav RS u čl. 39. predviđa da svako ima pravo na rad i slobodu rada i da je svako slobodan u izboru zanimanja i zaposlenja i pod jednakim uslovima mu je dostupno radno mjesto i funkcija. Ovom odredbom je pred- viđeno da zaposlenima može prestati radni odnos protivno njihovoj volji na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom i kolektivnim ugovorom, te da svako po osnovu rada ima pravo na zaradu u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom. Ustav nadalje u čl. 40 predviđa da zaposleni imaju pravo na ograničeno radno vrijeme, dnevni i sedmični odmor, te plaćeni godišnji odmor i odsustva, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, zatim da imaju pravo na zaštitu na radu, u skladu sa zakonom, a omladina, žene i invalidi imaju posebnu zaštitu. Pored toga Ustavom je proklamovana i sloboda sindikalnog organizovanja i djelovanja, pravo na štrajk, pod zakonom predviđenim uslovima, pravo na socijalnu sigurnost i osiguranje itd. Ovako proklamovana prava dobijaju svoju punu vrijednost tek kad im se normama krivičnog prava obezbijedi adekvatna zaštita, što je i učinjeno inkriminacijama iz ove grupe krivičnih djela ali i nekim inkriminacijama koje su svrstane u druge grupe krivičnih djela. Dakle, zaštitni objekat ove grupe krivičnih djela jesu prava iz radnih odnosa i socijalnog osiguranja. Osnovna karakteristika krivičnih djela iz ove grupe jeste da su to blanketna krivična djela, koja se vrše povredom zakona, propisa ili drugih akata kojim se reguliše

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 171 MODERNA UPRAVA određeno pravo iz radnog odnosa ili socijalnog osiguranja. Praktično to znači da je za pravilno tumačenje sadržine ovih krivičnih djela neophodno konsultovati niz drugih propisa izvan oblasti krivičnog prava, kao što su npr. Zakon o radu, Zakon o zapo- šljavanju, Zakon o zaštiti na radu, te mnogi drugi zakoni iz oblasti radnih odnosa i socijalnog osiguranja i drugi propisi kojima se regulišu ove oblasti. Krivičnopravna zaštita prava iz radnih odnosa i socijalnog osiguranja obuhvata samo umišljajne povrede ovih prava, tako da izvan zone kažnjivosti ostaju svi oni slučajevi u kojima je došlo do uskraćivanja ili ograničavanja ovih prava usljed nehatnog postupanja izvršioca djela. Kazneni okviri za ove inkriminacije su prilično niski, tako da pokušaj ovih krivičnih djela u KZ RS nije kažnjiv.

2. Povreda osnovnih prava radnika (član 226.)

Kriminalnopolitički cilj ove inkriminacije jeste obezbjeđivanje ostvarivanja osnovnih prava radnika. Pod osnovnim pravima radnika, u smislu ove inkriminacije, treba podrazumijevati prava radnika koja se tiču zasnivanja i prestanka radnog odnosa, prava koja proizilaze iz radnog odnosa (pravo na platu i njene naknade, pravo na ograničeno radno vrijeme, pravo na odmor ili odsustvovanja) kao i prava zaštite u radnom odnosu (posebna zaštita na radu žena, omladine ili invalida, zabrana prekovremenog ili noćnog rada). Prema tome, objekat zaštite ovog krivičnog djela nisu sva prava koja pripadaju radniku, već samo ona koja su taksativno navedena u zakonskom opisu djela. Krivičnopravna zaštita ostalih prava radnika obezbijeđena je drugim krivičnim djelima iz ove grupe krivičnih djela. Radnja izvršenja označena je kao svjesno nepridržavanje zakona, drugih propisa ili kolektivnog ugovora o zasnivanju ili prestanku radnog odnosa, o plati i njenim naknadama, radnom vremenu, odmoru ili odsustvovanju, o posebnoj zaštiti na radu žena, omladine i invalida ili o zabrani prekovremenog ili noćnog rada. Dakle, krivično djelo ima blanketni karakter jer svojom dispozicijom upućuje na primjenu odgovarajućih zakonskih ili drugih propisa kojima se regulišu navedena pitanja.284 To je

284 Krivična dela sa blanketnom dispozicijom vrše se povredom zakona, propisa ili drugog opšteg akta i ukoliko zakon, propis ili drugi opšti akt ne sadrži pravnu normu kojom se zabranjuje ili nalaže određeno ponašanje, tada se ne može ni ostvariti biće krivičnog djela sa blanketnom dispozicijom. Odlučujući o podnetom zahtjevu za zaštitu zakonitosti Vrhovni sud je našao da time što je oštećena vršila faktički rad u periodu od 15. maja 2000. godine pa do 16. juna 2000. godine, u ugostiteljskoj radnji vlasništvo optužene, nije došlo do zasnivanja radnog odnosa iz razloga što u vrijeme obavljanja tog rada nije postojala pravna norma u tada važećem Zakonu o radnim odnosima (Službeni glasnik RS, br. 24/96) kojom bi bilo određeno da stupanjem radnika na rad dolazi i do zasnivanja radnog odnosa. Naprotiv, ukoliko nema zaključenog ugovora o radu, nema ni radnog odnosa već se samo može govoriti o faktičkom radu. Kako su krivična djela povrede prava iz radnog odnosa iz člana 86. KZ RS i povrede prava iz socijalnog osiguranja iz čl. 87. KZ RS krivična dijela sa blanketnom dispozicijom i kako nema takve blanketne dispozicije kojom bi se određivalo da se vršenjem faktičkog rada zasniva radni odnos na određeno ili neodređeno vrijeme, sledstveno tome nižestepeni sudovi svojim presudama nisu povrijedili odredbe iz

172 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA prije svega Zakon o radu RS koji uređuje način i postupak zaključivanja ugovora o radu između radnika i poslodavca, radno vrijeme radnika, odmore i odsustva, plate i nakande po osnovu rada, zaštitu prava iz radnog odnosa, zaključivanje i primjenu kolektivnih ugovora, rješavanje sporova između radnika i poslodavaca, učešće radnika i sindikata u zaštiti prava radnika, prestanak ugovora o radu, nadzor nad primjenom zakona i druga prava i obaveze koji nastaju po osnovu radnog odnosa. Za utvrđivanje postojanja ovog djela značajni su pored zakona i drugi propisi, npr. kolektivni ugovori, statuti, pravilnici itd. kojima je regulisano neko od navedenih prava. Radnja izvršenja je određena alternativno, te je za postojanje djela dovoljno preduzimanje bilo koje od navedenih radnji. Krivično djelo spada u komisivno-omisivne delikte. Može se izvršiti kako pogrešnom primjenom navedenih akata tako i propu- štanjem dužnosti primjene ovih akata, pod uslovom da je učinilac pri tome postupao svjesno. Dakle, bitan elemenat djela jeste da učinilac postupa svjesno, tj. da je svjestan okolnosti da radnik ispunjava uslove koji su predviđeni zakonom ili drugim aktom za ostvarivanje određenog prava iz radnog odnosa (npr. pravo na određenu naknadu), pa ipak ne primjenjuje ili pogrešno primjenjuje odgovarajuće pravne akte. Neophodan uslov za postojanje ovog djela jeste da je preduzimanjem neke od radnji izvršenja povrijeđeno, uskraćeno ili ograničeno radniku pravo koje mu pripada.285 Prema tome, svjesno nepridržavanje zakona, drugih propisa ili kolektivnog ugovora o navedenim pravima radnika, koje nije imalo za posljedicu povredu, uskraćivanje ili ograničavanje ovih prava, ne predstavlja krivično djelo.286 Radilo bi se o pokušaju ovog djela, koji nije kažnjiv. Pojmovi kojima je zakonodavac odredio posljedicu djela, tj. povrijedi, uskrati ili ograniči neko radnikovo pravo, prilično su nejasni i po svojoj suštini se svode na onemogućavanje potpune realizacije prava koja radniku pripadaju na osnovu zakona, drugih propisa ili kolektivnog ugovora. Djelo će postojati ukoliko je radnjom izvršenja radniku onemogućeno da realizuje neko svoje pravo, npr. pravo na godišnji odmor (povreda prava), ili mu je to pravo ograničeno time što je jednim dijelom ostvareno, ali nije u potpunosti iskorišteno (npr. poslodavac je radniku dao odmor u kraćem trajanju od zakonskog trajanja). Pod pojmom uskraćivanja moglo bi se podrazumijevati takvo postupanje učinioca kojim je radnik izgubio mogućnost da uopšte realizuje neko svoje pravo. Izvršilac djela može biti svako lice koje je u mogućnosti da odlučuje o navedenim pravima radnika, odnosno lica koja u djelokrugu svog rada imaju obavezu da primjenjuju propise o pravima iz radnog odnosa. Za ovo krivično djelo zakonodavac je predvidio novčanu kaznu ili zatvor do jedne godine.

člana 86. i 87. KZ RS. Stoga je i zahtev za zaštitu zakonitosti neosnovan. Presuda Vrhovnog suda Srbije Kzz. 15/03 od 20. maja 2003. 285 Tako i M. Babić, I. Marković:Krivično pravo, posebno dio, treće izdanje, Banjaluka, 2009. s. 177. 286 Krivično delo iz čl. 86 KZS (povreda prava iz radnog odnosa), je delo sa konkretnom posledicom, koja se sastoji u povredi prava iz radnog odnosa, stoga je delo svršeno tek kad je neko pravo radniku povređeno. Presuda Okružnog suda u Beogradu, Kž. 1394/02 od 18. jula 2002.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 173 MODERNA UPRAVA

3. Povreda prava pri zapošljavanju i za vrijeme nezaposlenosti (član 227.)

Ovim krivičnim djelom obezbjeđuje se krivičnopravna zaštita prava na zapo- šljavanje i prava za vrijeme nezaposlenosti. Ova prava su regulisana Zakonom o zapošljavanju, koji sadrži odredbe o zapošljavanju, osiguranju za slučaj nezaposlenosti, pravima nezaposlenih lica, uslovima za ostvarivanje prava nezaposlenih lica i drugim pitanjima od značaja za organizovano i produktivno zapošljavanje. Djelo ima dva oblika. Prvi oblik djela (st. 1.) čini onaj ko drugome uskrati ili ograniči pravo na slobodno zapošljavanje pod jednakim uslovima koji su predviđeni u zakonu ili drugim propisima. U pitanju je specifičan oblik diskriminacije ljudi u oblasti zapošljavanja koji se manifestuje kao uskraćivanje ili ograničavanje prava na slobodno zapošljavanje pod jednakim uslovima. S obzirom da je radnja izvršenja određena posljedično, djelo se može izvršiti svakom radnjom kojom se drugom licu uskraćuje ili ograničava pravo na slobodno zapošljavanje pod jednakim uslovima koji su predviđeni zakonom ili drugim propisima. Tako npr. Zakonom o zapošljavanju je predviđeno da svako lice koje se prijavi Zavodu radi zapošljavanja ima pravo na informisanje o mogućnostima i uslovima zapošljavanja, pravo na posredovanje u zapošljavanju, pravo na savjetovnje o izboru zanimanja, pravo na stručno osposobljavanje i pripremu za zapošljavanje. Pod uskraćivanjem u smislu ove inkriminacije treba podrazumijevati potpuno onemogućavanje realizacije prava na slobodno zapošljavanje, a pod ograničavanjem samo djelimično onemogućavanje realizacije ovog prava. Krivično djelo je svršeno momentom uskraćivanja ili ograničavanja prava na slobodno zapošljavanje pod jednakim uslovima. Po svojoj pravnoj prirodi dispozicija djela je blanketnog karaktera jer upućuje na zakon i druge propise kojima su regulisani uslovi za zasnivanje radnog odnosa. Izvršilac krivičnog djela može biti svako lice. Međutim, imajući u vidu prirodu i suštinu ovog krivičnog djela, to će najčešće biti ona lica koja imaju mogućnost da odlučuju o zasnivanju radnog odnosa. Subjektivnu stranu djela čini umišljaj. Izvršilac djela mora biti svjestan činjenice da svojom radnjom drugom licu uskraćuje ili ograničava pravo na slobodno zapošljavanje pod jednakim uslovima koji su predviđeni u zakonu ili drugim propisima, te htjeti odnosno pristati na nastupanje takve posljedice. Ukoliko učinilac djela nije znao propis koji upotpunjuje blanketno biće krivičnog djela, postojaće pravna zabluda. U tom slučaju primjeniće se odredbe o pravnoj zabludi iz člana 19. KZ RS. Za ovaj oblik djela predviđena je novčana kazna ili zatvor do dvije godine. Drugi oblik djela (st. 2.). Prema zakonskoj formulaciji djelo čini onaj ko se svjesno nepridržava zakona ili drugih propisa o pravima građana za vrijeme nezaposlenosti i time nezaposlenom licu uskrati ili ograniči pravo koje mu pripada. Kriminalnopolitički motiv ove inkriminacije jeste obezbjeđivanje zaštite prava nezaposlenih lica. Prema Zakonu o zapošljavanju nezaposleno lice kome je prestao radni odnos bez njegovog zahtjeva ili krivice, a koje ima određeni neprekidni staž osiguranja, ima pravo na novčanu naknadu, zdravstveno osiguranje i penzijsko invalidsko osiguranje.

174 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Radnja izvršenja određena je kao svjesno nepridržavanje zakona ili drugih propisa o pravima građana za vrijeme nezaposlenosti. Iz toga proizilazi da za postojanje ovog djela nije dovoljna samo objektivna činjenica kršenja navedenih propisa, već je neophodno da učinilac pri tome postupa svjesno. Pod nepridržavanjem, u smislu ovog djela, treba podrazumijevati svaku onu djelatnost kojom se svjesno ne postupa po zakonu ili drugom propisu kojim su regulisana prava građana za vrijeme nezaposlenosti, bilo da se one manifestuju kao činjenje ili kao nečinjenje. Posljedica djela je uskraćivanje ili ograničavanje prava koja pripadaju licima za vrijeme nezaposlenosti. Stoga neće postojati ovo krivično djelo ukoliko usljed svjesnog nepridržavanja zakona ili drugih propisa o pravima građana za vrijeme nezaposlenosti, nije došlo do uskraćivanja ili ograničavanja nekog od tih prava. Iz prirode i suštine ovog djela proizilazi da izvršilac djela može biti samo ono lice koje je u mogućnosti da odlučuje o pravima koja građanima pripadaju za vrijeme nezaposlenosti. Predviđena je novčana kazna ili zatvor do dvije godine.

4. Povreda prava iz socijalnog osiguranja (član 228.)

Povreda prava iz socijalnog osiguranja je krivično djelo kojim se obezbjeđuje krivičnopravna zaštita prava iz socijalnog osiguranja (zdravstvenog, penzijskog i invalidskog osiguranja). Zdravstveno osiguranje uređuje pravo na zdravstvenu zaštitu i druga prava u vezi sa zdravstvenom zaštitom osiguranih lica. Penzijsko osiguranje uređuje socijalna prava i položaj osiguranih lica koja su prestala da rade zbog rizika starosti, a u slučaju njihove smrti socijalna prava i položaj članova njihove porodice. Invalidsko osiguranje uređuje socijalna prava i položaj osiguranih lica kod kojih je nastupila invalidnost. Djelo čini onaj ko se svjesno ne pridržava zakona ili drugih propisa o socijalnom osiguranju i time uskrati ili ograniči nekom licu pravo koje mu pripada (blanketno biće krivičnog djela).287 Međutim, svjesno nepridržavanje zakona ili drugih propisa o socijalnom osiguranju samo po sebi ne predstavlja krivično djelo. Tek kad je

287 Kada vlasnik zanatske radnje uskrati oštećenoj koja radi kod njega prava iz radnog odnosa i socijalnog osiguranja čini u sticaju krivično delo iz čl. 86 i 87 KZS. Iz obrazloženja: Okrivljeni je kao vlasnik zanatske radnje primio oštećenu u radni odnos, ali sa njom nije zaključio ugovor o radu, niti je izmirio obaveze plaćanja doprinosa za penzijsko, invalidsko i zdravstveno osiguranje. Time je postupio suprotno odredbama 1 i 3 Zakona o osnovama radnih odnosa (Sl. list SRJ 29/26), čl. 3 i 10 Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja (Sl. list SRJ 30/96) i čl. 8 i 18 Zakona o zdravstvenom osiguranju (Sl. glasnik RS 18/92v i 54/99) pa su se time stekla u njegovim radnjama sva obilježja krivičnog dela povrede prava iz radnog odnosa iz čl. 86. KZS. Time što oštećenoj nije isplatio zaradu i naknadu za godišnji odmor i bolovanja suprotno je odredbama čl. 48 i 49 Zakona o osnovama radnih odnosa i čl. 29 i 30 Zakona o zdravstvenom osiguranju, čime se u radnjama okrivljenog stiču i sva obeležja krivičnog dela povrede prava iz socijalnog osiguranja iz čl. 87 KZS. Presuda Okružnog suda u Beogradu Kž. 1692/00. od 19. oktobra 2000.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 175 MODERNA UPRAVA takvim ponašanjem nekom licu uskraćeno ili ograničeno neko od ovih prava, može se primijeniti ova kvalifikacija djela. Za ovo djelo predviđena je novčana kazna ili zatvor do jedne godine.

5. Zloupotreba prava iz socijalnog osiguranja (član 229.)

Kriminalnopolitički cilj ove inkriminacije jeste zaštita prava iz socijalnog osiguranja od zloupotreba izvršenih od strane lica koja su korisnici ovih prava. Krivično djelo vrši onaj ko simuliranjem ili prouzrokovanjem bolesti ili nesposobnosti za rad ili na drugi protivpravan način postigne da mu se prizna neko pravo iz socijalnog osiguranja koje mu po zakonskim ili drugim propisima ne pripada. Po svojoj prirodi djelo je blisko krivičnom djelu prevare. Zapravo, smatra se da je u pitanju poseban oblik prevare koji se odlikuje specifičnim načinom izvršenja (simuliranje ili prouzrokovanje bolesti ili nesposobnosti za rad) i posebnom prirodom protivpravne imovinske koristi koja se na taj način ostvaruje (pravo iz socijalnog osiguranja).288 Radnja izvršenja djela je postizanje nekog prava iz socijalnog osiguranja koje izvršiocu djela ne pripada, na jedan od alternativno određenih načina izvršenja. Posti- zanje priznanja prava može se ostvariti simuliranjem ili prouzrokovanjem bolesti ili nesposobnosti za rad ili na drugi protivpravan način. Pod simuliranjem bolesti ili nesposobnosti za rad treba podrazumijevati svjesno neistinito prikazivanje zdravstvenog stanja ili sposobnosti za rad, tako što zdravo i za rad sposobno lice stvara kod drugog predstavu da je bolesno odnosno da nije sposobno za rad, čime se nadležni organ dovodi u zabludu. Način na koji se vrši simuliranje je irelevantan. Djelo će postojati bilo da se simuliranje vrši davanjem lažnih izjava bilo podnošenjem neistinitih isprava ili korište- njem lažnih svjedoka.289 Prouzrokovanje bolesti ili nesposobnosti za rad znači zapravo izazivanje bolesti ili nesposobnosti za rad koja do tada nije postojala. Ono će postojati neovisno od toga da li je izvršilac sam, svojom radnjom prouzrokovao bolest ili nesposobnost za rad, ili je to učino neko drugi uz njegov pristanak (npr. uz pristanak izvršioca drugo lice mu je nanijelo tjelesnu povredu). Pod prouzrokovanjem bolesti ili nesposobnosti za rad u smislu ove inkriminacije treba podrazumijevati i svjesno pogoršanje već postojeće bolesti ili nesposobnosti za rad, odnosno svjesno otežavanje ozdravljenja ili povećavanja sposobnosti za rad. Simuliranje ili prouzrokovanje bolesti ili nesposobnosti za rad predstavlja radnju izvršenja ovog krivičnog djela samo ako je izvršeno sa ciljem da se učiniocu prizna neko od prava iz socijalnog osiguranja koje mu ne pripada. Pri tome je irelevantno o kojem se pravu iz socijalnog osiguranja radi. Unošenjem generalne klauzule ..na drugi protivpravan način... zakonodavac je omo- gućio primjenu ove inkriminacije i na one slučajeve zloupotrebe prava iz socijalnog osiguranja koji nisu ostvareni simuliranjem ili prouzrokovanjem bolesti ili nespo-

288 U tom smislu i Komentar KZ SR Srbije, SAP Kosova, SAP Vojvodine u redakciji Srzentić, N., Beograd, 1981., s. 263. 289 Ibidem.

176 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA sobnosti za rad.290 Time je obezbijeđena potpunija zaštita ovih prava od različitih vrsta zloupotreba. Smatra se da je krivično djelo dovršeno momentom priznanja prava iz socijalnog osiguranja (npr. pravo na invalidsku penziju). Ukoliko nije došlo do priznavanja ovih prava, postoji pokušaj djela, koji nije kažnjiv. Izvršilac djela može biti svako lice koje je korisnik prava iz socijalnog osiguranja. Dakle, pored osiguranog lica, to mogu biti i članovi njegove porodice koji mogu steći izvjesna prava iz socijalnog osiguranja.291 Subjektivnu stranu djela čini umišljaj koji mora obuhvatiti sve elemente krivičnog djela. Dakle, učinilac mora biti svjestan da na protivpravan način ostvaruje neko pravo iz socijalnog osiguranja koje mu ne pripada i htjeti odnosno pristati na to. Za ovo djelo zakonodavac je predvidio novčanu kaznu ili zatvor do jedne godine.

5. Ne preduzimanje mjera zaštite na radu (član. 230)

Ovim krivičnim djelom sankcionisano je svjesno nepridržavanje zakona ili drugih propisa o mjerama zaštite na radu koje dovede do nastupanja opasnosti za život ili zdravlje radnika. Dakle, u pitanju je djelo blanketnog karaktera jer su propisi o zaštiti na radu sadržani u nizu zakonskih i podzakonskih akata (posebno pravilnika) te je za razumijevanje suštine ovog krivičnog djela neophodno imati uvidu sve te akte. Djelo vrši lice odgovorno za preduzimanje mjera zaštite na radu koje se svjesno ne pridržava zakona ili drugih propisa o mjerama zaštite na radu usljed čega nastupi opasnost za život ili zdravlje radnika. Iz ovoga proizlazi da je za postojanje djela neophodno da je usljed navedene radnje nastupila opasnost za život ili zdravlje radnika. Dakle, u pitanju je delikt ugrožavanja sa konkretnom opasnošću, te samo svjesno nepridržavanje navedenih akata, bez konkretne opasnosti po život ili zdravlje radnika, nije dovoljno za primjenu ove kvalifikacije djela. Za ovaj delikt zakonodavac je predvidio novčanu kaznu ili zatvor do jedne godine. Prema odredbi stava 2. ovog člana sud može učiniocu krivičnog djela uz uslovnu osudu odrediti obavezu da u određenom roku postupi po propisima i mjerama zaštite na radu.

290 V. M. Babić, I. Marković, op. cit. s. 181. 291 V. Z. Stojanović, O. Perić: Krivično pravo, posebni deo, Beograd, 2002., s. 149.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 177 MODERNA UPRAVA

Summary

Right to work, as well as rights based on work, represent a fundamental right of every man, which is guaranteed by the constitution, law and other by-laws. The rights proclaimed in this way receive their full value only when they are provided with adequate protection through norms of criminal law, which was done primarily by the incriminations from the group of crimes against the labor relations and social insurance rights and other charges that are classified in other groups of crimes. Keywords: right to work, rights based on work, violation of rights based on work.

178 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Nikolina Grbić-Pavlović, diplomirani pravnik - master292 Visoka škola unutrašnjih poslova, Banja Luka

DISCIPLINSKA I MATERIJALNA ODGOVORNOST DRŽAVNIH SLUŽBENIKA

Apstrakt: Državni službenik je lice sa visokom stručnom spremom koje je zaposleno u organu republičke uprave i obavlja poslove osnovne djelatnosti organa republičke uprave. Prema članu 27. stav 2. Zakona o državnim službenicima293, izuzetno, državni službenik može biti i lice sa višom i srednjom stručnom spremom u skladu sa Uredbom Vlade.294 Profesija državnih službenika je veoma delikatna i zahtjevna. Ona podrazumijeva određene moralne standarde rada i odnosa sa licima prema kojima je ova djelatnost usmjerena. Svaki državni službenik je dužan da izvršava radne dužnosti utvrđene i predviđene Zakonom o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske i drugim zakonima, kao i odluke koje su u skladu sa zakonom i podzakonskim aktima organa državne uprave. Kada govorimo o odgovornosti državnih službenika, važno je naglasiti da je prihvaćeno opšte pravilo da lica na radu u državnim organima odgovaraju za povredu radne obaveze i dužnosti, kao i za štetu koju učine na radu ili u vezi sa radom. Iz navedenog možemo zaključiti da državni službenici odgovaraju i materijalno i disciplinski. Cilj ovog rada jeste da se na jednom mjestu sistematizuju sve odredbe koje se odnose na odgovornost državnih službenika, kako disciplinsku, tako i materijalnu.

Ključne riječi: kodeks državnih službenika, disciplinska odgovornost, materijalna odgovornost, disciplinske mjere, suspenzija, zastarjelost disciplinskog kažnja- vanja.

1. Kodeks državnih službenika

U Kodeksu ponašanja lica odgovornih za primjenu zakona utvrđenom od strane Ujedinjenih nacija295, naglašava se: da je potrebno služiti zajednici i zaštiti sva lica od nezakonitih postupaka u skladu sa visokim stepenom odgovornosti koji njihova profesija zahtijeva (član 1); da je potrebno zaštititi ljudska prava i ljudsko dosto-

292 Autor je asistent i sekretar na Pravnoj katedri na Visokoj školi unutrašnjih poslova u Banjoj Luci; 293 Zakon o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 01-1875/08, od 25. novembra 2008. godine); 294 Član 27. stav 2. glasi: „Vlada uredbom propisuje kategorije državnih službenika i njihova zvanja i kriterijume za analitičku procjenu radnih mjesta“; 295 Kodeks ponašanja lica odgovornih za primjenu zakona ( Generalna skupština OUN, 17. XII 1979, Rezolucija broj 43/169);

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 179 MODERNA UPRAVA janstvo (član 2); da se upotrebi sile pribjegava kao krajnjem i doziranom sredstvu i u skladu sa zakonom (član 3); da se čuvaju tajni podaci, odnosno podaci povjerljive prirode (član 4); da se zabrani nasilje i druge svirepe, nehumane ili ponižavajuće kazne i postupci (član 5); da se zaštiti zdravlje i obezbijedi potrebna medicinska njega licima koja službeno čuvaju, odnosno nadziru (član 6); da se zabrani korupcija i da se temeljno radi na njenom iskorjenjivanju (član 7), te da se poštuje zakon i Kodeks ponašanja (član 8). Prema Zakonu o administrativnoj službi Republike Srpske, Kodeks državnih službenika u Republici Srpskoj296 donosi Vlada, a na prijedlog Agencije za državnu upravu. Kodeks državnih službenika predstavlja skup društvenih pravila (moralnih) koja se ispostavljaju kao mjerilo vrijednosti državnog službenika u cilju zadobijanja povjerenja javnosti i javnih institucija.297 Ovim Kodeksom se definišu smjernice, metode primjene i proceduralna pravila koja promovišu uspostavljanje i održavanje demokratske administrativne službe u upravi Republike Srpske. U Kodeksu je definisano da državni službenik, u obavljanju svojih poslova i zadataka, treba da se pridržava principa profesionalne nepristrasnosti, odgovornosti, čestitosti, transparentnosti, javnosti, efikasnosti i ekonomičnosti. Državni službenik će sredstva kojima raspolaže prilikom obavljanja službe koristiti sa pažnjom dobrog domaćina (bonus pater familias), a informacije koje su mu službeno dostupne, neće koristiti u privatne svrhe. Nadalje, državni službenik mora izbjegavati bilo kakvu aktivnost koja je u suprotnosti sa vršenjem njegovih službenih obaveza i ne može ostvarivati neopravdanu ličnu korist, kao ni podržavati ni sprovoditi bilo kakav vid diskriminacije. Javni interes i služba javnosti je za službenika iznad službe za ličnu korist.298 Svaka vrsta naučne, obrazovne, umjetničke, književne ili izdavačke aktivnosti državnog službenika je pohvalna i podržava se, jer ona doprinosi bo- gaćenju potencijala državnog službenika, te kao takva doprinosi poboljšanju izvršavanja aktivnosti i ugledu administrativne službe. Kada govorimo o političkom angažovanju državnih službenika važno je ukazati na činjenicu da državni službenik ne može biti član upravnih i drugih odbora i organa političkih stranaka, te da u vrijeme izborne kampanje neće preduzimati aktivnosti koje bi dovele u pitanje političku nepristrasnost državnog službenika. Državni službenici koji pak, privatno učestvuju u političkim aktivnostima vezanim za izbore ne smiju dozvoliti da se njihovi politički stavovi ili akcije miješaju sa njihovim službenim pozicijama koje, u svako doba, moraju ostati profesionalne i politički nepristrasne, jer samo na taj način državni službenik će moći javnosti objasniti da li je njegova aktivnost ili izjava učinjena privatno ili službeno. Upravno-službenička profesija ne podrazumijeva samo stručnost, profesio- nalnost, depolitizovanost i odgovornost, već i radinost, opštu kulturu, takt, poštenje i čast, a naročito dosljednost i nepristrasnost, te jednako postupanje sa svima. Veoma važno je poznavanje i pravilna primjena prava, ali i razumijevanje suštine i duha

296 Kodeks državnih službenika Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 83/02); 297 Kunić, Petar: Upravno pravo, Pravni fakultet u Banjoj Luci i Visoka škola unutrašnjih poslova u Banjoj Luci, Banja Luka, 2006. godina, str. 157; 298 Ibidem;

180 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA upravnih odnosa. Etika ove profesije je nespojiva sa neradom i lijenošću, korupcijom, bahatošću, birokratskom neefikasnošću, inertnošću i šikaniranjem građana.299

2. Pojam i vrste odgovornosti zaposlenih u javnoj upravi

Ustavom Republike Srpske određuje se obaveza Republike da naknadi štetu koju nezakonitim ili nepravilnim radom nanese službeno lice ili državni organ, odnosno organizacija koja vrši javna ovlašćenja.300 Zaposleni u državnim organima, odnosno državni službenici su odgovorni kako za povredu radne obaveze i dužnosti, tako i za štetu koju učine na radu ili u vezi sa radom. Prema tome, razlikuje se disciplinska i materijalna odgovornost državnih službenika. I materijalna i disciplinska odgovornost državnih službenika regulisane su Zakonom o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske301, ali i Pravilnikom o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti državnih službenika.302 Pravilnikom o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti državnih službenika uređuje se pokretanje, vođenje, zastarjelost postupka za utvrđivanje disciplinske odgovornosti za povrede radnih dužnosti državnih službenika kao i druga pitanja koja su od značaja za zaštitu radne discipline. Ovim Pravilnikom se reguliše i pitanje materijalne odgovornosti državnih službenika. Prema članu 67. stav 2. Zakona o administrativnoj službi u upravi RS predvi- đeno je da „krivična, odnosno prekršajna odgovornost ne isključuje disciplinsko kažnjavanje za isto djelo koje je bilo predmet krivičnog ili prekršajnog postupka, bez obzira na to da li je državni službenik oslobođen krivične, odnosno prekršajne odgovornosti“.

2.1. Disciplinska odgovornost

Disciplinska odgovornost državnog službenika nastaje povredom radne dužnosti ili obaveze i predstavlja u praksi najčešći vid odgovornosti državnih službenika. To je pravna odgovornost, odnosno odgovornost za narušavanje određene radnopravne norme zaposlenih u državnim organima. Povrede radnih dužnosti su: - neizvršavanje ili nesavjesno, odnosno neblagovremeno izvršavanje radnih dužnosti;

299 Tomić R. Zoran: Upravno pravo sistem, Treće, novelirano i prošireno izdanje, JP Službeni list SRJ, Beograd, 1998. godine, str. 225; 300 Kunić, P., op. cit., str. 159; 301 Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske (Službeni glasnik Republike Srpske broj 16/02, 62/02, 38/03, 42/04, 49/06 i 20/07); 302 Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti državnih službenika (“Službeni glasnik Republike Srpske”, broj 39/03)

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 181 MODERNA UPRAVA

- izražavanje ili zastupanje političkih opredjeljenja u izvršavanju zadataka i poslova u organu državne uprave; - nedostojno, uvredljivo ili na drugi način neprimjereno ponašanje prema građanima, pravnim i fizičkim licima i drugim strankama u postupku pred organom državne uprave; - odbijanje davanja podataka ili davanje netačnih podataka organima državne uprave, pravnim i fizičkim licima, ako je davanje podataka propisano zakonom ili propisom donesenim na osnovu zakona; - zloupotreba službenog položaja ili prekoračenje ovlašćenja; - nezakonito raspolaganje materijalnim sredstvima; - radnje koje ometaju građane, pravna lica i druge stranke u ostvarivanju njihovih prava i interesa u postupku kod organa državne uprave; - odbijanje poslova radnog mjesta na koje je zaposleni raspoređen ili odbijanje naloga funkcionera koji rukovodi organom državne uprave; - neopravdano izostajanje s posla pet radnih dana u toku šest mjeseci ili neopravdano izostajanje s posla tri dana uzastopno; - dolazak na rad u pijanom stanju ili uživanje alkohola ili drugih opojnih sredstava koja smanjuju radnu sposobnost u toku radnog vremena.303

Za povrede radnih dužnosti državnom službeniku mogu se izreći sljedeće disciplinske mjere304: 1. pismeni ukor, 2. suspenzija prava učešća u javnim konkurencijama u državnoj službi u periodu od dvije godine305, 3. obustavljanje isplate plate u iznosu od 20 % u trajanju do 6 mjeseci306 i 4. prestanak radnog odnosa307.

Inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka protiv državnog službenika, koja mora biti u pismenoj formi i obrazložena, mogu dati svi državni službenici koji imaju saznanja o učinjenoj povredi radne dužnosti. Na osnovu inicijative ili nepo-

303 Član 71. stav 1. Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske, odnosno član 3. Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti državnih službenika. 304 O izrečenim disciplinskim mjerama organi državne uprave vode evidenciju. Evidencija iz prethodnog stava sadrži sljedeće podatke: redni broj, broj disciplinskog predmeta, prezime i ime, stručnu spremu i zanimanje državnog službenika, poslove i zadatke koje obavlja, datum pokretanja disciplinskog postupka, podatke o suspenziji, vrstu povrede radne dužnosti, vrstu izrečene disciplinske mjere, datum njenog izricanja, datum konačnosti i datum izvršenja disciplinske mjere. Evidenciju o izrečenim disciplinskim mjerama za državne službenike iz člana 5. stav 2. Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti državnih službenika vodi Sekretarijat Vlade. 305 Predviđeno članom 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske (Službeni glasnik Republike Srpske broj 49/06); Umjesto ove odredbe ranije je postojala odredba „udaljenje sa posla u trajanju od dva dana do šest mjeseci“; 306 Ibidem; Umjesto ove odredbe ranije je postojala odredba „obustavljanje isplate plate u iznosu od 50%“; 307 Na osnovu konačne odluke o izrečenoj disciplinskoj mjeri prestanak radnog odnosa, državnog službenika razrješava Agencija za državnu upravu Republike Srpske ili Vlada u slučaju rukovodećih državnih službenika, po prethodno pribavljenom mišljenju Agencije;

182 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA srednog saznanja o povredi radne dužnosti, starješina organa može odrediti državnog službenika koji će provesti prethodni postupak, s tim da ovaj postupak može trajati najviše osam dana. U prethodnom postupku uzima se izjava od državnog službenika za koga postoji sumnja da je povrijedio radnu dužnost. Takođe u prethodnom postupku će se prikupiti ostali dokazi koji su relevantni za utvrđivanje činjenica. Nakon provedenog prethodnog postupka, starješina organa svojim zaključkom odbacuje inicijativu ako: radnja opisana u inicijativi nije propisana kao povreda radne dužnosti; ako je nastupila zastarjelost za pokretanje disciplinskog postupka i ako je državnom službeniku prestao radni odnos. Zahtjevom za pokretanje disciplinskog postupka starješina organa ili lice koje on za to ovlasti pokreće disciplinski postupak protiv državnog službenika. Rokovi za podnošenje zahtjeva su propisani Pravilnikom, te je tako određeno da se zahtjev za pokretanje disciplinskog postupka mora podnijeti odmah po neposrednom saznanju ili po prijemu inicijative ukoliko nije neophodno provoditi prethodni postupak, odnosno po provedenom prethodnom postupku, a najkasnije u roku od osam dana, s tim da svakako postoji osnovana sumnja da je državni službenik učinio povredu radne dužnosti. Zahtjev se obavezno dostavlja državnom službeniku i sindikalnoj organizaciji, a kompletan predmet sa svim prilozima predsjedniku disciplinske komisije. Treba važnim istaći i mogućnost datu državnom službeniku koji može uložiti prigovor protiv zahtjeva disciplinskoj komisiji u roku od osam dana od dana prijema zahtjeva. Disciplinski postupak protiv državnog službenika vodi i o disciplinskoj odgovornosti odlučuje Komisija koju obrazuje Vlada. Komisija se sastoji od predsjednika i dva ili četiri člana koji imaju zamjenika. Članovi disciplinske komisije moraju da imaju visoku stručnu spremu pravnog ili društvenog smjera. U disciplinskom postupku se održava usmena i, po pravilu, javna rasprava, na kojoj državni službenik ima pravo da izloži svoju odbranu. Državni službenik može da se na raspravi brani sam ili preko zastupnika (može ga zastupati i predstavnik sindikalne organizacije), a može da za raspravu dostavi i pismenu odbranu. Rasprava može da se održi i bez prisustva državnog službenika ako za to postoje važni razlozi, a državni službenik je na raspravu uredno pozvan. Nakon završetka rasprave, odnosno njenog zaključenja disciplinska komisija se povlači radi vijećanja i donošenja prijedloga odluke o disciplinskoj odgovornosti državnog službenika. Disciplinska komisija može starješini organa predložiti donošenje jedne od sljedećih odluka da se: obustavi postupak; državni službenik oslobodi odgovornosti i državni službenik proglasi odgovornim za povredu radne dužnosti, te mu sei zrekne neka od zakonom propisanih disciplinskih mjera. Nakon donošenja prijedloga odluke, predsjednik komisije je dužan u najkraćem roku, a najkasnije u roku od tri dana, starješini organa dostaviti prijedlog odluke i kompletan spis, a starješina organa je dužan donijeti odluku o disciplinskoj odgovornosti državnog službenika u roku od osam dana od dana prijema prijedloga odluke od predsjednika komisije. Disciplinske mjere izriče svojim rješenjem starješina organa vodeći računa o mjestu, vremenu, načinu i posljedicama koje proizilaze iz učinjene povrede radne

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 183 MODERNA UPRAVA dužnosti. Zaključkom se obustavlja disciplinski postupak. Rješenje sadrži uvod, dispozitiv, obrazloženje i svakako pouku o pravnom sredstvu. Protiv prvostepenog rješenja državni službenik protiv kojeg se vodi disciplinski postupak, i podnosilac zahtjeva mogu podnijeti žalbu Odboru državne uprave za žalbe u roku od 15 dana od dana prijema rješenja. Žalba se podnosi putem prvostepenog organa, koji je obavezan istu dostaviti odmah sindikalnoj organizaciji i ona u svakom slučaju zadržava izvršenje rješenja. Odluka Odbora donesena po žalbi je konačna.

2.2. Materijalna odgovornost

Materijalna odgovornost zaposlenih u državnim organima jeste odgovornost za štetu koja nastane na radu ili u vezi sa radom. Zaposleni u državnom organu odgovoran je, dakle, za materijalnu štetu koju je na radu ili u vezi sa radom, namjerno ili iz krajnje, odnosno grube nepažnje, prouzrokovao državnom organu, ili nekom drugom pravnom ili fizičkom licu. Ovaj zaposleni dužan je da nastalu materijalnu štetu i nadoknadi. Osnov odgovornosti zaposlenog za štetu koju prouzrokuje državnom organu, odnosno organu unutrašnjih poslova jeste krivica zaposlenog, što znači da bez namjere ili krajnje nepažnje nema osnova odgovornosti (ne odgovara se za običnu nepažnju ili culpa levis). Namjera ili umišljaj (dolus) postoji kada je zaposleni bio svjestan svog postupka i kada je htio da nastupi štetna posljedica (dolus directus) ili kada je bio svjestan da usljed njegovog ponašanja može nastupiti štetna posljedica, pa je pristao na njeno nastupanje (dolus eventualis). Krajnja nepažnja (culpa lata) postoji kada zaposleni u određenoj situaciji nije ispoljio ni minimum potrebne pažnje. Pod potrebnom pažnjom podrazumijeva se uobičajena, normalna pažnja, izuzev kod poslova koji se obavljaju pod posebnim uslovima rada, kada se od zaposlenog očekuje naročita pažnja. Namjera, odnosno krajnja nepažnja zaposlenog mora biti dokazana, a teret dokazivanja je na državnom organu.308 Da bi se konstituisala materijalna odgovornost zaposlenog, pored njegove krivice nužno je i da je šteta nastala, te da postoji uzročna veza između radnje zaposlenog - štetnika i nastale štete (uz uslov da ne postoje razlozi za isključenje odgovornosti zaposlenog). Šteta je, u pravilu, materijalna i ona se ogleda u umanjenju imovine ili sprečavanju njenog uvećanja. Naime, državni službenik je obavezan da prijavi prouzrokovanu štetu neposrednom rukovodiocu u roku od 24 časa. Postojanje materijalne štete, njenu visinu, okolnosti pod kojima je šteta nastupila, ko je štetu prouzrokovao i način njene naknade, utvrđuje posebna komisija koju obrazuje starješina državnog organa, odnosno funkcioner. Komisija utvrđuje postojanje i visinu štete i odgovornosti za prouzrokovanu štetu saslušanjem državnog službenika (koji je štetu prouzrokovao), kao i saslušanjem svjedoka, zatim uviđajem i vještačenjem na licu mjesta, te izvođenjem

308 Mitrović, LJubinko: Policijsko pravo – pravo unutrašnjih poslova, Defendologija centar za bezbjednosna, sociološka i kriminološka istraživanja, Banja Luka, 2008, str. 27.

184 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA drugih dokaza potrebnih da se šteta i odgovornost za štetu objektivno utvrde. O svom radu posebna komisija sačinjava zapisnik. Ako se utvrdi odgovornost državnog službenika, Komisija će predložiti dono- šenje rješenja o naknadi štete protiv koga državni službenik može podnijeti prigovor. Rješenje po prigovoru će se donijeti u roku od osam dana i ono je konačno. Državni službenik se može obavezati da naknadi štetu u mjesečnim ratama u zavisnosti od visine utvrđene štete. Međutim, ukoliko bi isplatom naknade za štetu bila ugrožena egzistencija državnog službenika i njegove porodice, državni službenik se može djelimično osloboditi plaćanja te naknade. Ako državni službenik odbije da organu državne uprave naknadi štetu, organ državne uprave može pokrenuti postupak za naknadu štete pred nadležnim sudom.

3. Suspenzija državnih službenika

Suspenzija kao institut ima obilježja privremene mjere, a u radnim odnosima se predviđa kao privremena preventivna mjera u vezi sa povredama radne dužnosti.309 Privremeno udaljenje radnika ili suspenzija je mjera koja se obligatorno preduzima prema državnom službeniku u slučajevima kada se: 1) protiv njega pokrene krivični postupak za djelo učinjeno u vršenju njegovih zadataka i poslova; 2) državni službenik nalazi u pritvoru i 3) protiv državnog službenika pokrene krivični postupak za teže krivično djelo. Odluku o suspenziji sa posla u obliku rješenja donosi starješina organa.310 Protiv rješenja o suzpenziji državni službenik može podnijeti žalbu Odboru za žalbe u roku od 15 dana od dana prijema rješenja. Žalba ne odlaže izvršenje rješenja. Za vrijeme dok traje udaljenje, odnosno suspenzija, državni službenik, ima pravo na naknadu plate u visini od 50 % plate koju bi ostvario da je bio na radu. Državnom službeniku, takođe, pripada razlika između primljene plate i plate koju bi ostvario da nije bio suspendovan, ako mu ne bude izrečena disciplinska mjera zbog teže povrede radne dužnosti ili ako je na osnovu pravosnažne sudske odluke krivični postupak protiv državnog službenika obustavljen ili je on oslobođen optužbe, ili je optužba odbijena, ali ne zbog nenadležnosti.

309 Kunić, P., op. cit., str. 63; 310 Suspenzija državnog službenika traje dok za to postoje razlozi, a najdalje do: konačnosti odluke o njegovoj disciplinskoj odgovornosti zbog povrede radne dužnosti; nastupanja zastarjelosti za pokretanje i vođenje disciplinskog postupka; okončanja krivičnog postupka, odnosno do nastupanja zastarjelosti njegovog vođenja ako je osnov suspenzije izvrđenje krivičnog djela na radu ili u vezi sa radom; ukidanja pritvora; ukidanja suspenzije na osnovu odluke nadležnog organa donijete prije okončanja disciplinskog, odnosno krivičnog postupka (član 49. Pravilnika o disciplinskoj i materijalnoj odgvornosti državnih službenika).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 185 MODERNA UPRAVA

4. Zastarjelost disciplinskog kažnjavanja

U pogledu zastarjelosti disciplinskog postupka protiv državnog službenika, treba istaći da pokretanje disciplinskog postupka zastarijeva u roku od 30 dana od dana saznanja za povredu učinioca (danom saznanja se smatra dan kada je lice ovlašćeno za pokretanje disciplinskog postupka saznalo za povredu učinioca neposredno ili na osnovu dostavljene inicijative), a najkasnije u roku od jedne godine od dana kada je povreda učinjena, dok s druge strane vođenje disciplinskog postupka zastarijeva protekom godine dana od dana pokretanja postupka. Disciplinska mjera se izvršava po konačnosti odluke o izricanju disciplinske mjere, s tim da je rok zastarjelosti izvršenja disciplinske mjere 60 dana od dana konačnosti odluke kojom je mjera izrečena.

Abstract

Civil servant is an individual holding a degree of high education that is employed in a republic administration body and performs tasks from the scope of fundamental activities of republic administration bodies. According to the Law on Civil Servants311, civil servant can also be an individual holding a degree of higher or secondary education, this being prescribed by the Government’s Regulation, Article 27, Paragraph 2312. Job of civil servants is very delicate and demanding. It includes certain moral standards of work and relation with individuals who these activities are aimed to. Every civil servant is obliged to perform his or her working duties prescribed by the Law on Civil Service in the Republic of Srpska Administration and some other laws and to implement decisions that are in accordance with legal and sub-legal acts of the republic administration bodies. When we talk about liability of civil servants, it is very important to emphasize that there is a general rule that individuals working in state authorities are liable for violations of their working obligations and duties, as well as for the damage they cause at work or in relation to work. This leads to a conclusion that civil servants are liable materially and disciplinary. The aim of this study is to have systematized at one place all the regulations referring to civil servants liability, both disciplinary and material.

Key words: code of civil servants, disciplinary liability, material liability, disciplinary measures.

311 Law on Civil Servants (“The Republic of Srpska Official Gazette”, no. 01-1875/08) 312 With this Regulation the Government prescribes civil servants categories, their titles and the criteria for analytical estimate of job positions.

186 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Slobodan Djordjić redovni profesor, Ekonomski fakultet Univerziteta u Banjoj Luci

KARAKTERISTIKE SAVREMENOG PRIVREDNOG RAZVOJA, NOVA GLOBALNA EKONOMIJA I POJAVA NOVE SVJETSKE EKONOMSKE KRIZE

Rezime

U ovom tekstu se razmatraju brojna aktuelna ekonomska pitanja savremene svjetske privrede. Najprije se radi o barijerama rasta (sirovinskoj, energetskoj i eko- loškoj). Istovremeno i rast svjetske populacije pokazuje eksponencijalne tokove što će sve zajedno voditi usložnjavanju čitave reprodukcije. Ukupan efekat biće krešendo koji se očekuje polovinom XXI vijeka. Sve navedene pojave imaju istorijski valer, jer su svi raniji vijekovi izražavali kretanja po “sporoj” aritmetičkoj progresiji. I tehnički progres bilježi brz uspon čija je manifestacija sada informatika i mikroprocesori. Sada živimo u eri globalizacije sa velikom pokretljivosti svih faktora proizvodnje. Ali tu se pojavljuje i spekulativna finansijska ekonomija. Tu je veliki porast medjunarodne razmjene koji svjetsku privredu dovodi u formu spojenih sudova. “Nova globalna ekonomija” se zasniva na regionaloj ekonomskoj potenciji u razvoju. Tu se kategorija “nacija-država” smatra preživjelom kategorijom. To u praxis-u poodavno potvrdjuje iskustvo SAD-a, a danas posebno primjer Kine. Današnji fenomeni, izazovi i strahovi počivaju na prevelikoj slobodi kretanja privatnog kapitala gdje su vrijednosti tokova kapitala nekoliko puta brži od vrijednosti tokova roba i usluga te narušavaju veze između finansijskog sistema i “main stream - a” (realne ekonomije). Tu je i finansijsko poslovanje sa finansijskim derivatima sa neizvjesnim posljedicama... Zebnja se nazire i u mitovima: rast i efikasnost… Smatra se da od ljudske aktivnosti treba očekivati ukupan društveni efekat (uključivo i pozitivan ekološki i promijenjenu poziciju ukupne socio-sfere). Kriza je sada krenula iz SAD-a, ali se već osjeća i u Evropi i drugim konti- nentima. Intervencije koje se vrše za spas posrnulih privreda (posebno u SAD-u), liče na neke čudne socijalističke poteze ili na mjere za spašavanje kapitalizma. Kapitalistički neoliberalizam je svakako na udaru!

Ključne riječi: barijere rasta, sindrom rasta, transnacionalne kompanije, tran- sferne cijene, globalizacija i globalizam, spekulativna finansijska ekonomija, fundamentalizam tržišta, finansijski derivati, nova globalna ekonomija

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 187 MODERNA UPRAVA

Uvod

Ovaj rad ima više podnaslova kao što su: Svijet u promjenama, Globalne ekonomske karakteristike, Otvorena pitanja savremenog svjetskog privrednog razvoja, Nova globalna ekonomija, Početak globalne finansijske i ekonomske krize… U svakom od navedenih dijelova dao se istorijski pogled na usložnjavanje pojedinih fenomena. Počelo se sa barijerama rasta, ustrojstvu svjetske privrede, ulozi transnacionalnih kompanija, velikom ekonomskom raslojavanju na relaciji: razvijene zemlje-nerazvijene zemlje, posljedicama burnog tehničkog procesa, tehničkim ope- racijama slanja novca brzinom svjetlosti... Paralelno sa ovim obilježjima imali smo i nastanak spekulativne finansijske ekonomije, pojave novčanih derivata i bezgraničnu slobodu djelovanja privatnog kapitala. U dijelu pod naslovom “Nova globalna ekonomija” se razmatra fenomen regionalnog razvoja u odnosu na fenomen “nacija-države.” Po savremenim shvatnjima “nacija-država” se smatra fetišem, a u prvi plan dolazi pojava ekonomske regije, što dobro ilustruju primjeri SAD-a, ali i nove Kine. Neoliberalni kapitalizam, poslovanje sa derivatima novca i sl. su doveli uvelike do neslaganja finansijskog sistema i “main stream - a” (realne ekonomije). Takvi tokovi su nosili u sebi velike rizike i na kraju su doveli do “obaranja na koljena svjetske privrede”. To je obradjeno u zadnjem dijelu ovog priloga.

1. Svijet u promjenama

Aktuelne karakteristike globalne svjetske privrede imaju nekoliko bitnih obi- lježja kao što su: -pojava barijera rasta; -povećanje polarizacije između razvijenih i nerazvijenih zemalja, te -rastući uticaj transnacionalnih kompanija.

Barijere rasta se ispoljavaju kao sirovinska, energetska i ekološka barijera. Nastanak sirovinske i energetske barijere je vezan sa demografskom eksplo- zijom i brzim rastom svjetske proizvodnje. Svjetska populacija se povećava za 100 miliona godišnje (ili 1,7% godišnje), što nameće stalno značajno povećanje potrošnje. Energetska barijera ima slične uzroke kao i sirovinska barijera. Godišnje potrošnja energije se povećava za oko 4-5 %, a nafte čak za oko 8%. Ekološka barijera je nastala prvenstveno brzim rastom industrije. Ekološke poteškoće se uvećavaju i stalnim rastom gradova i seljenjem stanovništva ka gradovima u kojima će kroz nekoliko decenija živjeti preko 8o% svjetske populacije (u odnosu na nekih 50% danas).

188 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Potreba zaštite od štetnih ekoloških posljedica će zahtijevati i rast investicija u ove svrhe. To će brzo dostići dvocifrenu stopu u nekim zemljama, sa tendencijom stalnog povećanja. Polazeći od barijera rasta te relativno brzog rasta svjetske populacije preko tzv. Rimskog kluba (gdje su okupljeni svjetski eksperti za tretirana područja) već se odavno upozorava da se čovječanstvo eksponecijalnom brzinom približava granicama rasta i da će polovinom XXI vijeka nastupiti krešendo313. U sličnom tonu kao gornja zvuče i neka druga upozorenja koja govore da su stalno zalaganje za rast (tzv. sindrom rasta), industrijalizaciju i veću efikasnost postali mitovi, a što se ocjenjuje neprihvatljivim, pogotovo ako to dobije političku vrijednost. I tako dok se jedni zalažu za stacionarnu privredu, druga struja ekonomske misli tvrdi da samo dalji rast privrede može da ispravi štetu koju je sam prouzrokovao. Za istorijsko razumijevanje sadašnjih privrednih tokova treba se podsjetiti da je industrijsko društvo staro nekih 250 godina i da je to, kako kaže Jacques Attali, samo tren u istoriji čovječanstva i da se treba čuvati da nauka ne postane sama sebi svrha! Isto tako treba istaknuti da su se stope privrenog rasta počele pratiti tek poslije II svjetskog rata! Ovo je potrebno posebno naglasiti pošto mi sada govorimo o eksponen- cijalnim kretanjima pojedinih indikatora (populacija, kapital, tehnički progres, ekološka zagadjenja). Do sada mi smo bili naviknuti samo na linearna kretanja i zato prijeti opasnost nedovoljnog snalaženja u novim tokovima, sa vrlo opasnim posljedicama. Paralelno sa prethodnim konstatacijama recimo i činjenicu da su nerazvijene zemlje u teškoćama jer kod njih stopa rasta populacije iznosi od 2,0 do 2,5% godišnje što utiče na značajno privredno zaostajanje za razvijenim svijetom, kada se gledaju indikatori per capita. Isto tako simptomatično je da razvijene zemlje izdvajaju velika sredstva za luksuznu potrošnju, pa i zdravstveno šetnu potrošnju. U vezi sa TNK (transnacionalnim kompanijama), preko kojih se vrši upravljanje razvojem, sa karakteristikama intervencionizma (a što inače vrši i država), treba imati na umu da je svjetska privreda daleko od perfektnog tržišta i da je slobodno tržište vrlo često fikcija. Nadalje, primijetimo da sve više opada broj zaposlenih u materijalnoj proi- zvodnji te da je za brži razvoj nerazvijenih zemalja bitan transfer tehnologije iz razvijenih zemalja u nerazvijene zemlje. Sada se upravo dešavaju u svijetu velike tehničko-tehnološke inovacije koje generišu informatika i mikroprocesori i to treba da obilježi novi dugi razvojni ciklus čiji efekti kreću od najrazvijenijih zemalja odakle će se onda rasprostirati i na druge zemlje. Sljedeće razvojno pitanje je pitanje zaposlenosti i ono dobiva globalnu dimenziju i počinje da pogadja i razvijene zemlje. Inače, u vezi sa rješavanem pitanja nezaposlenosti ima više pogleda i teoretskih pristupa314.

313 D.H.Meadows et al., Granice rasta, Stvarnost Zagreb, str.115 314 Vidi detaljnije: Prof.dr Vujo Vukmirica, Kapital i socijalizam, Naučna knjiga, Beograd, 1991., str. 279- 288

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 189 MODERNA UPRAVA

Tu dolazi napr. „teorija kompenzacije“ sa premještanjem radne snage sa posto- jeće proizvodnje na proizvodnju savremenijih orudja za rad koje se koriste u „postojećim proizvodnjama“. U vezi sa pitanjem kompenzacije treba istaknuti da mogućnosti supstitucije čovjeka robotom spriječava premještanje radne snage iz jedne proizvodnje u drugu. Kao mogućnost se pominju i podsticanje brže stope rasta, skraćenje radnog dana i dr. mada se ove dvije upravo pomenute alternative smatraju nerealnim. Sa makroekonomskog gledišta, na globalnom svjetskom nivou, sada se cijeni da je tražnja, tj. njeno povećavanje, odlučujući faktor od koga zavisi novo zapošljavanje. Uz prethodno, sličan valer se može naći i u interpretacijama da ekonomisti ne znaju da rješavaju sadašnje tzv. strukturalne probleme kao što su znali kada su bili u pitanju konjunkturni problemi. Da završimo sa ovom problematikom da se danas jedino rješenje vidi u novoj tražnji tj. novim tržištima i novim potrošačima, a koji bi zapravo tražili i one proizvode čije se proizvodnje ne mogu automatizovati. U vezi sa doktrinom o ulozi tražnje treba istaknuti da je ona uperena protiv deflacionih politika. Uz ovu materiju treba dotaknuti i pitanja vezana za neke megatrendove. Njihove implikacije su vezane za oblikovanje svjetske privrede. Tu je najprije megatrend „Od industrijskog prema informatičkom društvu“. U ovom kontekstu se može primijetiti da je udio zaposlenih na informatičkim poslovima u SAD-u već premašio 60%. Tako se čitava istorija SAD-a, da nastavimo ove kontemplacije, formuliše po periodima u kojima dominiraju: najprije farmer, pa radnik i na kraju službenik. Od ostalih važnijih karakteristika navodimo: ‐ Da je za razliku od industrijskog društva gdje je glavni izvor prihoda bio kapital, sada je to postala informacija; ‐ Da dolazi do ukidanja „plutanja informacija“ (posebno što se po kvalitativ- nom skoku izjednačava sa prelaskom od trampe na novac; ‐ Da kompjuterska tehnologija za informatičko društvo zamjenjuje ulogu koju je imala mehanizacija u industrijskoj revoluciji.

I na kraju da kažemo i da razvoj trećeg svijeta (ZUR) se nameće kao neophodnost za širenje svjetskog tržišta. U tim uslovima i pomoć ZUR-u se tretira kao investicija. Na kraju razmatranja ove tematike da istaknemo da za razliku od industrije, informatičko društvo kao i poljoprivredu karakteriše decentralizacija. Od ostalih relevantnih megatrendova mogli bi još pomenuti: „Od nacionalne prema svjetskoj privredi“ te „Od pomoći institucija prema samopomoći“. Kod prvog megatrenda radi se o širenju medjunarodne razmjene, a kod drugog potencira se inicijativa i preduzetništvo.

190 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

2. Globalne ekonomske karakteristike svijeta

Bitna karakteristike savremene svjetske privrede postaje globalizacija (manifestovana kroz: ubrzane tokove kapitala, zatim ubrzanje trgovinske razmjene, pokretljivost svih fakora proizvodnje, uključiv i tehnologiju i informacije). To sve pripada tzv. Megatran- zicijskim promjenama. Ali, paralelno sa ovim formiraju se i pesimistička gledišta gdje svjetska mašina tržišnog mehanizma proizvodi: ‐ spekulativnu finansijsku ekonomiju; ‐ velike disfunkcije i luksuzna rasipništva te ‐ bezgraničnu slobodu djelovanja privatnog kapitala.

Ovo sve implicira i demokratiju zapadnog tipa, parlamentarnu demokratija, čemu se na Istoku suprotstavlja konfučijanizam. A to je sistem vrijednosti jedne druge civilizacije.315 Zbog svega gornjeg radjaju se i gledišta da je možda sada potrebna konkurencija, ali i izmedju civilizacija! Ono što je prisutno na našim prostorima (zapadne civilizacije) to je sužavanje klasičnog ekonomskog suverniteta država. U krug ukupnih promjena spada i novi finansijski poredak sa mrežom medju- narodnih monetarnih i finansijskih institucuja (IMF, WB, Pariski klub, Londonski klub itd.) sa uvodjenjmem pravila ponašanja na medjunarodnom tržištu novca i kapitala, a koji takodje ima implikacije na cijene, kamate, kurs, nivo javne potrošnje... Uzrok svih tranzicijskih promjena ima korijen u ukupnosti medjuslovljenih fundamentalnih promjena u svjetskoj privredi, a prvenstveno u sferi tehnologije kao i finansija i instiutucija, uz što ide raspored moći i odnosa u svijetu, a što zapravo čini supstrat novog svjetskog poretka. Kada se pogleda medjunarodni kontekst naš strateški interes (tj. interes BiH) je približavanje Evropskoj uniji jer EU kao regionalna integracija postaje katalizator razvoja nacionalnih privreda u svom okviru u sudaru sa izazovima globalnih procesa tranzicije. Pri ovome treba naglasiti da EU predstavlja najveći tržišni potencijal u svijetu sa preko 40% učešća. Implikacije navedenog opredjeljenja prema EU implicira: tvrdo budžetsko ograničenje, strogu monetarnu politiku i dr., a što je sve pretpostavka za formiranje brane ekstenzivnom poslovanju i iracionalnom ekonomskom ponašanju kao i nekonzi- stentnoj ekonomskoj politici. Na drugoj strani postigao bi se olakšan pristup tržištu roba i kapitala kao i naj- novijim tehnologijama. Na kraju treba naglasiti da bi svako dalje odlaganje približavanu

315 Prema Hantingtonu, po ovom sistemu vrijednosti: -kolektiv ima prednost nad pojedincem, -autoritet nad demokratijom te -odgovornost nad pravima.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 191 MODERNA UPRAVA

EU značilo porast ekonomskih i socijalnih troškova i dalje zaostajanje za evropskim zemljama pa i našim susjedima. Prije navedenog bi se svakako morale iskoristiti prednosti ekonomske saradnje sa balkanskim zemljama jer postoje realne pretpostavke za to kao što su: srodnost struktura privreda, tradicinalne poslovne veze, osnove zajedničke infrastruture... Kod ocjene bitnih aspekata i dometa globalizacije mogu se navesti: ‐ porast medjuzavisnosti u svjetskoj privredi; ‐ pojava spekulantnih tokova kapitala; ‐ rast uloge STO (Svjetske trgovinske organizacije); ‐ opasnost prevelikog liberalizma; ‐ porast uloge države... U svjetskoj privredi dolazi do ubrzanog porasta meduzavisnosti. Tako, ilu- stracije radi, polovinom XX vijeka svjetska razmjena društvenog proizvoda je iznosila nešto ispod 10%, da bi se danas taj nivo povećao na oko 25%. No, i pored svega se cijeni da planeta još nije prilagodena mogućnostima globalnog povezivanja. Još uvijek se cijeni da su potrebni čvršći nacionalni finansijski sistemi i bolji i brži protok informacija kao i veća saradnja finansijskih institucija. Kao nusproizvod globalizacije i liberalizacije imamo pojavu spekulantnih tokova kapitala, a ukupni tokovi kapitala su postali brži u odnosu na kretanje proizvodnje i izvoza. S obzirom na navedene tokove kreću upozorenja o potrebi regulacije, posebno kratkoročnog kretanja kapitala.316 U politici STO-a je prisutna teza da se trećim zemljama nametne stav da se strane investicije izjednače sa domaćim. To se ocjenjuje iz nekih krugova kao udar na legitimnost država i suverenitet naroda jer se time i ekonomska i politička sfera stavljaju u ruke kompanija koje raspolažu kapitalom! U vezi sa globalizacijom i liberalizacijom koja ga prati, jedan broj uglednih ekonomista i političara izlažu kritici preveliki ekonomski liberalizam (kao napr.: nobelovac Amartija Sen, veliki finansijski magnat Džordž Soroš, nobelovac Pol Krugman, ili jedan Henri Kisinger).317

316 Medu predstavnicima ove kampanje ističu se: ‐ Helmut Šmit, bivši njemački kancelar, koji ukazuje da je telematska medunarodna trgovina valutama, akcijama i vrijednosnim papirima iskliznula iz ruku nacionalnim centralnim vlastima; ‐ Jozef Stiglic, nobelovac i bivši prvi ekonomist Svjetske banke, koji se izjasnio o potrebi kontrole kretanja kapitala; ‐ Kejns i Vajt, očevi IMF-a, koji su strahovali da će finasijski tokovi „postati nezavisne varijable i uznemirujuća sila“ koja će destabilizovati tržište. 317 Jedan indijski list je, slaveći svog nobelovca Amartija Sena, objavio u Nju Delhiju, članak pod naslovom“Borac protiv tržišnog ludila” sa idejom da je potrebno odbaciti striktnu primjenu principa slobodnog tržišta, sa daljim komentarom da je dodjeljivanje ove Nobelove nagrade priznanje za nemarnu marketizaciju svijeta te da poslije dugog vremena tržišnog ludila treba da se tržišne snage udruže sa socijalnom pravdom. Džordž Soroš, primijećuje da najveću prijetnu civilnom društvu predstavlja fundamentalizam tržišta i što bi mogao biti početak kraha globalizacije. Po Polu Krugmanu “Od početka se nije marilo za osnove privrede već za povjerenje tržištu”

192 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ovdje je posebno simptomatičan slučaj Rusije. U transformaciji privrede kroz tranziciju, društveni proizvod se bio prepolovio, sa pojavom prvobitne akumulacije kapitala. To je bilo dovelo do formulisanja alternativne ekonomske politike i potiskivanja neoliberalne monetarističke ortodoksije.

3. Otvorena pitana savremenog svjetskog privrednog razvoja

Neoliberalna škola pokazuje dosta pukotina a što su naročito razotkrili L.Thurow i J.K.Galbraith. Ono što je posebno simptomatično su činjenice da se danas skoro 50% GDP-a razvijenih zemalja formira pod nekom formom dirigovanih cijena. Istu važnost ima i konstatacija da se značajan dio intrafirmske razmjene kod transnacionalnih kompanija odvija preko tzv. transfernih cijena. Narečeni i drugi stavovi govore da je potrebno za uspješan privredni razvoj osloniti se ne samo na tržište već i na upravljanje razvojem. Uostalom drugi oblici društevne i ekonomske organizacije, izvan onih baziranih na konceptu tvrdog neoliberalnog koncepta, pokazali su visoku efikasnost i veću motovisanost (što posebno dobro pokazuje primjer Japana). Od ostalih novuma u svjetskoj privredi treba još jedan put istaknuti da je kretanje kapitala, a ne trgovine, postalo glavna pokretačka snaga svjetske privrede. Drugo važno zapažanje tiče se tzv. privrede simbola (preko novca, kredita, kapitala)318 i gdje je promet kapitala izmedju svjetskih finasijskih institucija nekoliko puta veći u odnosu na vrijednost tokova roba i usluga, čime se kida veza sa realnom privredom roba i usluga. I upravo ta autonomna svjetska ekonomija novca, kredita i investicija čini novum savremenog svjetskog ekonomskog života. Sljedeće važno zapažanje (što se izvlači posebno iz primjera Japana) svodi se na to da je investiciono orijentisana privreda obično uspješnija od privrede koja zamajac razvoja traži prvenstveno kroz potrošnju (kejnzijanska škola). (Stopa štednje u Japanu napr., je dosezala i do 30% godišnje). Inače kao zvijezde vodilje ekonomskog uspjeha označavaju se produktivnost i novatorstvo te se smatra da i profit bez ove dvije komponente i nije pravi profit! U pristupu razvojnoj orijentaciji, danas, zemlje u razvoju se nalaze pred ozbiljnim teškoćama. Tu treba naglasiti neprihvatljivost niti pukog oslanjanja na ekonomsku teoriju opšte ravnoteže koja polazi od tržišta sa perfektnom konkurencijom (nota bene: i u razvijenim zemljama živi „bargaining economy“) niti od kejnzijanizma,

Po Henriju Kisindžeru “Ni najsnažnije demokratije ne tolerišu previše patnji u ime tržišta” te da “nediskriminisani globalizam prouzrokuje napad na slobodu finansija kao što je bezočni kapitalizam prošlog vijeka generisao marksizam”.

318 Vidi više: P. Drucker, Menadžment za budu}nost, str.16

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 193 MODERNA UPRAVA već se preporučuje potreba izgradnje vlastitog obrasca razvoja koristeći se i planskim usmjeravanjem. Tu treba uzeti u obzir i tehnološku varijantu „intermediate technology“ zbog nedostatka kapitala i obilja radne snage. Isto tako tradicionalni faktori proizvodnje: radna snaga, zemljište, pa čak i kapital ne osiguravaju dugoročnu konkurentnost. Ono što je odlućujuće čini znanje i menadžment. Posebna napomena se odnosi na stav da se od ljudske djelatnosti traži ukupan društveni efekat, a ne samo ekonomski. Tu se naglašava potreba zaštite čovjekove okoline, sveopšta dobrobit i preobražaj ukupne socio-sfere. Ovo je sve posebno važno istaknuti jer je civilizacija tzv. drugog talasa (vezano za industruju) postala najkomercijalizovanija i najgrabežljivija od svih civilizacija. Industrijski razvoj je doveo do rata sa prirodom. Taj drugi talas nije bio razvio sposobnost za sintezom.

4. Pesimistička predviđanja

Neki autori sa pesimizmom gledaju na postojeće trendove rasta privrede koje vodi kretanju ka granicama rasta. Oni upozoravaju da eksponencijalno kretanje svjetske populacije, iscrpljivost prirodnih resursa i ekološke negativne posljedice, vodi rela- tivnom porastu troškova. Kada troškovi ekonomskog rasta počnu da prevazilaze prednosti i kad dodje do relativnog smanjivanja profita dovesti će se u pitanje funkcija cilja kapitalističke proizvodnje, a poznato je da stacionarno stanje nije spojivo sa kapitalizmom. Taj kritični trenutak, procjenjuje se, dolazi negdje polovinom ovog XXI vijeka. Slično prethodnom i J. Attali upozorava na rizičnost mitova: rast, industrijali- zacija, efikasnost te pretvaranja fenomena rasta u političku vrijednost. Slično razmišlja i J.J.S.Schreiber 319. Da naponemo uz prethodno da sada kompjuterska tehnologija ulazi u fazu eksponencijalnog rasta, a to će pratititi velike ekonomske i društvene promjene. Složena očekivanja sugerišu i neki drugi autori kao napr. Schumacher i Perroux. Tu se preispituju, na primjer, uloga „intermediate technology“ ili dovoljnost indikatora „cijene“ za pravilnu alokacioju interesa i alokacije resursa.

5. Nova globalna ekonomija

Ovdje polazimo od stava da je pokretač savremenog privrednog razvoja tehnologija. Svijet je velika pozornica za ekonomske djelatnosti. Glavne komponente globalne ekonomije čine ove tačke: komunikacija-kapital-korporacije-potrošači.

319 J.J.S.Schreiber, „Svjetski izazov“, Globus Zagreb, 1981.

194 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Zanimljivo je ovdje primijetiti da je Smitova nevidljiva ruka postala artritična i tržište samo nije moglo postići ekvilibrij već je trebala država. Čak i Kejnsov model, koji počiva na potrošnji, nije mogao uspješno da funkcioniše. Globalna ekonomija je biće samo po sebi, sui generis. Ono što je trebalo promijeniti to je osloboditi se fetiša nacije-države. Sada u uslovima tzv. instant- tehnologije, pojam „nacije države“ postaje uvelike irelevantan mada nas te sjene još uvijek prate. Potvrdu negacije prethodnog čine slučajevi Amerike, ili moderne Kine. Ono što je sada važno to su regije i njihova velika ekonomska samostalnost. Globalna ekonomija nema granica. Bitno je privući kapital, korporacije i potrošnju iz „ostatka svijeta“. U vezi sa globalizacijom, o čemu smo već nešto rekli, bitno stanovište je da treba osloboditi pojedinca, potrošača, korporaciju, regiju od zaostavštine pojma nacije- države. Kada se govori o Evropskoj uniji u vezi sa gonjim čini se da bi najveća slabost bila ne odoljeti iskušenju njene transformacije u mega-državu. Ovdje treba posebno primijetiti da dobar biznis može rastopiti bilo kakvu političku netrpeljivost (što je itekako važno za politička razmišljanja u Bosni i Herce- govini). Pripisivanje magične moći vlasti (ili bolje reći centralnoj vlasti) predstavlja mantru o vlasti. Na kraju razmatranja ove specifične problematike da konstatujemo da globalna ekonomija pretpostavlja nesigurnost i da se prednost nalazi u inovacijama, sa glavna tri elementa: korporacija, konkurencija, klijenti.

6. Početak globalne finansijske i ekonomske krize

S obzirom da su se iz sadašnje finansijske pojavile i ekonomske teškoće za čitavu svjetsku privredu, već se od nekih ekonomista počeo pisati rekvijem neoliberalnom modelu kapitalizma. A kako se socijalni problemi zaoštravaju po Evropi se počinju razvijati „crvene zastave“. Mnogi se pitaju da li masivna intervencija države u finansijske sistem u SAD-u nije neka vrsta socijalizma ili mjera za spašavanje kapitalizma. Slična pojava se dešava i u Evropi gdje se pojavljuju i glasovi o potrebi nacio- nalizacije nekih privatizovanih državnih firmi. Čuju se i glasovi o potrebi pooštravnja poreske politike prema bogatim i potrebi ravnopravnije preraspodjele. Prisutni su i glasovi o potrebi rehabilitaciji države blagostanja, boljoj zdravstvenoj zaštiti... Kritikuje se ekonomski sistem gdje su interesi kapitala iznad interesa običnih ljudi. Otpor se pravi i anglosaksonskom tipu kapitalizma, posebno od strane Nijema- ca. Preimućstva sve više dobijaju stranke ljevice. Slična situacija je i u Holandiji i Španiji. U Norveškoj socijalisti su već osvojili vlast. U Grčkoj se situacija zaoštrava.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 195 MODERNA UPRAVA

Kao jedan od važnih lajtmotiva svih pojava je i napad na kulturu pohlepe. Sa pojavom recesije neoliberalizam se legitimiše kao sve više kompromitujući izbor. Socijalističke partije sa antiglobalističkim porukama postaju sve prisutnije u ekonomskom izboru Evrope. Socijalna tržišna privreda se nameće kao izbor za socijalno pravednije društvo. Na ovom mjestu treba pomenuti i nobelovca Krugmana i njegov kritički stav o zastranjivanju da tržište može da reguliše i sebe i društvene odnose te dobrim dijelom i globalne odnose. On je i kritičar piramidalnih finansijskih (kreditnih) sistema i berzanskih sistema sa gubicima akcionara. On to povezuje sa Volstritom gdje se nagradjuje profit čak kad je bio i fiktivan. Inače plate tih poslenika su nadmašivale nekoliko puta primanja u drugim sektorima ekonomije. Po Krugmanu finansijski sektor u SAD-u je stvarao oko 8% bruto nacionalnog dohotka od čega je oko 400 mlrd dolara (tj. 3% bruto nacionalnog dohotka) odlazilo „u vjetar" preko raznih obmana i zloupotreba.320 Ovi nezdravi dobici Volstrita služili su i za korumpiranje političara. Sa druge strane najsposobniji mladi kadrovi su bili privučeni u ovaj sektor na štetu drugih... Uz ovo da se doda da su i visoke otpremnine davane direktorima koji su uveliko kumovali nastalom košmaru. Još jedno razmišljanje zaslužuje pažnju a vezano je za nobelovca Jozefa Stiglica koji je nedavno imenovan za šefa Komisije UN za rješavanje svjetske finansijske krize. Njegova prva konstatacija je da se Američki finansijski sistem nije pokazao kao uspješan. Po njemu kapitalizam je neka vrsta mreže te prilikom pojave problema u nekom njegovom dijelu pada čitav sistem. Ono na što ukazuje Stiglic je neslaganje izmedju Volstrita (Finansjskog sistema) i „main stream-a“ tj. realne ekonomije. Ovaj nobelovac i polazi od stanovišta da Amerika prelazi sa kapitalizma na neki čudan socijalistički sistem (mada nije nikada ni bilo čistog kapitalizma bez državne intervencije). Stiglic je, inače, kritičar Medjunarodnog monetarnog fonda, naročito u odnosu prema malim zemljama. To se odnosi na prvenstveno fokusiranje problema na inflaciju koja na kraju vodi ove zemlje na usporavanje rasta. Dalje njegovo zapažanje se svodi na to da je glavni dio američke privrede uvelike uništen, čime je stradao centar globalne svjetske ekonomije. A onda se recesija počela prelijevati u druge zemlje. Krizi su kumovali visoka potrošnja i mala štednja u SAD-u te visoki rizični stambeni krediti. A sada će investicije opadati...321

320 Razgovor sa nobelovcem Pol Krugmanom: „Obmane oduvale milijarde“, list „Politika“ Beograd, 30 decembar 2008. 321 Iz razgovora sa J.Stiglicom, prilikom njegove nedavne posjete Beogradu, list „Politika“, 10. Septembar 2008.

196 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Poslovanje finansijskim derivatima koji su bili jedno vrijeme motori rasta svjetske privrede iako su u sebi nosili velike rizike koje je bilo teško procijeniti. Sada se pokazala dimenzija njihove latentne opasnosti kada su „oborili na koljena svjetsku privredu“. A ljudi su preko njih (ovih derivata) kupovali velike kuće i druge visoko vrijedne nekretnine...dok nije došlo do lomova...(kada se osjetila sva toksičnost ovih derivata). Iz pomenutog finansijskog cunamija u bezbjednije vode se može doći preko „filozofije Karla Marksa“ tj. neke vrste socijalističke državne ruke. U ovoj krizi će najviše trpiti periferija svijeta jer će najviše biti pogodjene zemlje iz tih zona. Njihov izvoz će biti pogodjen zbog pada cijena sirovina, a na dugoj strani doći će do smanjenja stranih direktnih investicija. Isto tako će nepovoljno proći prezadužene zemlje pošto će medjunarodni krediti poskupiti zbog povećanih kamatnih stopa. Što se tiče Kine, ona je postala najveći američki kreditor preko kupovine američkih obveznica, sa više od 650 milijardi dolara (čime je Kina nadmašila Japan). Ali, nota bene, to ne mora ostati sigurno ubuduće! Isto tako ovdje ne treba zaboraviti da Evropska unija nije ostala ravnodušna prema teškoćama svojih budućih članica. Solidarnost se proširila i na zemlje jugoistočne Evrope. Komisija EU zato i prebacuje odredjena finansijska sredstva državama ovog regiona za rješavanje krize u sljedećoj godini (korištenjem predpristupnih fondova EU). Ovo se odnosi prvenstveno na finansiranje mikropreduzeća kao i srednjih preduzeća, a oni su okosnica ekonomskog rasta u jugoistočmoj Evropi. Korištenje ovih sredstava ima za cilj razvoj ljudskih resursa, te stimulisanje inovacija. Slično se može primijetiti i za razvoj efikasnih energetskih sistema u zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Za zemlje zapadnog Balkana ubrzana ulaganja se projektuju i za komunalnu infrastrukturu i potrebe transporta.

7. Zaključna razmatranja

Ovaj rad počinje interpretacijom bitnih promjena u svjetskoj privredi a odnose se na pojavu barijera rasta, povećanje polarizacije izmedju razvijenih i nerazvijenih zemalja, te narastajući uticaj transnacionalnih kompanija. Nadalje, govori se o ekspo- nencijalnom približavanju granicama rasta. Sada u svjetskoj privredi glavna obilježja odredjuju velike tehničko-tehnološke promjene koje generišu informatika i mikroprocesori. Posljedice čitavog uspona se ispoljavaju i kroz prijetnju nezaposlenosti i procjena je da je sada porast tražnje odlučujući faktor od koga zavisi novo zapo- šljavanje. U važne promjene savremenih privreda dolazi „plutanja informacija“ (posebno kad je u pitanju novac jer se on sada šalje brzinom svjetlosti). Aktuelna globalizacija dovodi do velike pokretljivosti svih faktora proizvodnje kao i tehnologije i informacija.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 197 MODERNA UPRAVA

Tržišni mehanizam vodi spekulativnoj finansijskoj ekonomiji i bezgraničnoj slobodi djelovanja privatnog kapitala. S obzirom na opasnosti koje dolaze sa globalizacijom i prevelikom liberalizacijom jedan broj uglednih ekonomista i političara izlažu kritici preveliki ekonomski liberalizam. Opasnosti se vide i u tome što su danas tokovi kapitala izmedju svjetskih finansijskih institucija nekoliko puta veći od vrijednosti tokova roba i usluga (tj. tokova u realnoj ekonomiji)! S obzirom na prethodne neuralgičnosti od ljudske djelatnosti se sada traži ukupan društveni efekat, a ne samo ekonomski (tj. sveukupna dobrobit i preobražaj ukupne socio-sfere). Zato se i upozorava na rizičnost mitova: rast i efikasnost. Na drugoj strani globalizacija dovodi do porasta medjuzavisnosti u svjetskoj privredi tako da je nivo razmjene svjetskog društvenog proizvoda došao do nekih 25% što stvara efekat spojenih sudova na svjetskom nivou i kada su u pitanju pozitivni efekti ali i kada su upitanju krizne manifestacije. Nadalje u ovom radu se ukazuje na stvaranje „nove globalne ekonomije“ i ukazuje se na potrebu oslobadjanja od fetiša „nacija-država“. Ekonomske regije izbijaju u prvi plan. Ovdje se primjećuje da dobar biznis može rastopiti bilo kakvu političku netrpeljivost, pa i kada su regionalne dimenzije u pitanju (što je sada veoma važno za Bosnu i Hercegovinu). S obzirom da se neoliberalni kapitalizam procjenjuje kao uzrok pojave nadola- zeće velike svjetske finansijske i ekonomske krize počeo se od strane nekih ekonomista pisati rekvijem neoliberalnom kapitalizmu. Medju kritičarima postojećeg neoliberalnog kapitalizma sa finansijskim derivatima pojavljuju se velika imena od ugleda kao što su dobitnici Nobelove nagrade za ekonomiju Krugman i Stiglic.

Summary

In this text numerous actual economic questions of contemporary world are discussed. Firstly, it is about barriers to growth (raw materials, energetics and ecology). Simultenous world population growth shows exponential flow and altogether will lead to complexity of the whole reproduction. The crescendo is expected to happen by the half of XXI century. All quoted phenomenons have historical value and all privious centuries expressed slow movements by their arithmetical progress. Technical progress shows rapid rise whose manifestation nowadays are informatique and microprocessors. Now we live in the era of globalization with large mobility of all factors of production. But, here exists a speculative financial economy.

198 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

The growth rate of international trade leads the world economy toward a kind of connected pots. The new global economy is based on regional potential in development. The phenomenon „national-state“ is considered as an all-fashioned category. In praxis all this is confirmed by the experiance of the States and nowadays by the case of China. Contemporary phenomenons, challenges and fears lay in free movements of private capital, whose values surpass several times the current international trade values of commodities and services. They violate the relations between financial system and „main stream“of real economy. Here lays firm business with financial derivates with uncertain consequences. Court sight of anxiety perceive in the myths: the growth and efficiency. It is considered that the whole social effects are to be expected and the changed position of the overall socio-sphere. The crises started from the States but already it started to feel in the Europe and other continents. Interventions that are being undertaken for the salvation of stubbed part of economy (especially in the States) resemble to some kind of strange lines or the measures for the salvation of capitalism. In any case neoliberalism has become a target for critisism.

Key words: barriers to growth, syndrome of growth, transnational companies, transfer prices, globalization and globalism, speculative financial economy, market fundamentalism, financial derivatives, new global economy

Literatura:

1. Ayres, U. R., Nesigurna sutrašnjica, Globus Zagreb, 1981. 2. Drucker, P., Postkapitalističko društvo, Grmeč-Privredni pregled, Beograd, 1995. 3. Djordjić, S., Ekonomika i razvoj nacionalne privrede, Univerzitet u Banjoj Luci- Ekonomski fakultet, 2006. 4. Djordjić, S., Savremeni privredni razvoj i pivredni sistemi, Univerzitet u Banjoj Luci-Ekonomski fakultet, 2009. 5. Hantington, S., Sukob civilizacija i preoblikovanje svjetskog poretka, CID Podgorica-Romanov Banja Luka, 2000. 6. Fukujama, F., Kraj istorije i poslednji čovek, CID Podgorica-Romanov Banja Luka, 2002. 7. Kotlica, S., Informativno-tehnolška paradigma i ekonomski razvoj, Institut ekonomskih nauka Beograd, 1996. 8. Jovanović-Gavrilović, P., Medjunarodno poslovno finansiranje, Ekonomski fakultet Beograd, 2006 9. Meadows, D.H. et.al., Granice rasta, Stvarnost Zagreb, 1984.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 199 MODERNA UPRAVA

10. Michie,J. –Smith, J.,Managing the Global Economy, Oxford University Press, New York, 1995. 11. Ohmae, K., Nova globalna pozornica, izazovi i prilike u svijetu bez granica, MATE Zagreb., 2007.

200 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Mr Borislav Radić

O KOLEKTIVNIM UGOVORIMA KAO IZVORIMA PRAVA U REPUBLICI SRPSKOJ

Rezime

U ovom radu analizirani su kolektivni ugovori kao autonomni (nedržavni) izvori prava. Pored opštih napomena o izvorima prava i njihovoj podjeli, u radu se govori o pojmu kolektivnog ugovora njegovom predmetu i sadržaju. Isto tako, određen je odnos kolektivnih ugovora međusobno i njihov odnos prema zakonu, te karakter normi koje su sadržane u kolektivnim ugovorima. U radu je posebno bilo riječi o statusu subjekata i učesnika u zaključivanju kolektivnih ugovora, te načinima rješavanja njihovih sukoba i sporova. Na kraju analizirane su vrste kolektivnih ugovora u Republici Srpskoj, obaveznost njihove primjene, proširenje dejstva na druge subjekte, teritorijalno i personalno važenje, kao i pitanja koja se odnose na formu i način objavljivanje kolektivnih ugovora.

1. Uvodne napomene o izvorima prava

U pravnoj teoriji i praksi postoje različite klasifikacije izvora prava. Najčešća klasifikacija izvora prava je na materijalne i formalne322, odnosno na međunarodne i nacionalne (domaće) izvore prava. Međunarodni izvori su akti univerzalnog kapaciteta, a mogu biti globalni, regionalni i bilateralni323. Globalni su oni koje donose svjetske međunarodne organizacije kao što su: Organizacija ujedinjenih nacija (Univerzalna deklaracija o pravima čovjeka, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima), Međunarodna organizacija rada (konvencije i preporuke). Pod regionalnim izvorima prava podrazumjevamo one izvore čije je dejstvo ograničeno na države koje pripadaju određenim regionalnim organizacijama. Najznačajnija organizacija je Savjet Evrope koju čine sve evropske države, osim Bjelorusije (Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i Evropska socijalna povelja)324. Bilateralni izvori su ugovori dvije države, zaključeni radi regulisanja određenih pitanja u oblasti rada i socijalnog osiguranja, i obavezuju samo države ugovornice325.

322 Pod izvorima prava u materijalnom smislu podrazumjevaju se društveno-ekonomski faktori koji utiču na nastajanje prava kao društvene pojave, a pod izvorima prava u formalnom smislu podrazumjevamo opšte pravne akte na osnovu kojih se stvaraju pojedinačni pravni akti odnosno pojedinačne pravne norme. 323 Zoran Ivošević, Radno pravo – četvrto izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu i JP «Službeni glasnik», Beograd, 2009 god., str 25. 324 Ibid, str. 29. 325 Ibid, str. 31.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 201 MODERNA UPRAVA

Najznačajnije nacionalne izvore prava dijelimo na državne (kogente) kroz koji je izražena volja vladajuće klase i nedržavne (autonomne) izvore prava koje stvaraju nedržavni subjekti - organizacije radnika i poslodavaca. Pod kogentnim izvorima prava podrazumjevaju se opšte pravne norme koje donosi isključivo država i koji su pravno obavezujući bez obzira na volju subjekata na koje se te norme odnose i koje se ne mogu mijenjati ili suspendovati voljom drugih lica. U ove izvore prava ubraja se Ustav Republike Srpske kao najviši pravno-poli- tički akt i izvor prava koji sadrži načela društveno-ekonomske i političke organizacije Republike i norme koje propisuje osnovne principe organizacije rada i radnih odnosa uopšte, te određuje mehanizme ostvarivanja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ustavna načela i principi su dalje putem zakona, kao kogentnog izvora prava, razrađeni i konkretizovani. Zakoni (opšti i posebni) su najznačajniji izvori prava, a zakoni u ovoj grani prava (radno pravo) utvrđuju minimum prava, obaveza i odgovornosti subjekata u međusobnom odnosu i istovremeno daju pravni osnov za donošenje podzakonskih akata ili za stvaranje autonomnih (nedržavnih) izvora prava. Zakoni u ovoj grani prava pored normi imperativnog karaktera, sadrže i veliki broj dispozitivnih ili upućujućih normi, kojima se vrši dalja konkretizacija ili dogradnja prava, obaveza i odgovornosti utvrđenih zakonima. Podzakonski akti koje donosi vlada su takođe kogentni izvor prava. Ovi akti mogu imati opšti karakter (uredbe, odluke, poslovnici i neka druga opšte obavezujuća rješenja) ili pojedinačni karakter (rješenja, zaključci, mišljenja)326. Pod autonomnim (nedržavnim) izvorima prava u Republici Srpskoj podrazumjevaju se kolektivni ugovori (opšti, posebni/granski i kolektivni ugovor kod poslodavca), opšti akti poslodavca (statut, pravilnici) i individualni ugovor o radu. Kolektivne ugovore kao izvore prava kroz proces socijalnog dijaloga327 i kolektivnim pregovaranjem328 utvrđuju nedržavni subjekti - organizacije radnika i poslodavaca. Pravilnik o radu, kao opšti akt poslodavca329 je izvor prava iz razloga što se njime bliže uređuju prava po osnovu rada, obim prava, te način i postupak njihovog ostvarivanja.

326 Prof. dr Stevan Lilić et al., Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1999. god., str. 166. 327 Socijalni dijalog je proces u kojem predstavnici države, radnika i poslodavaca putem konsultacija, saradnje i pregovora rješavaju ekonomsko-socijalne i druge probleme. Dijalog podrazumjeva direktnu interakciju vlade kao predstavnika vlasti i moći, poslodavaca kao vlasnika kapitala i radnika kao posjednika radne snage, u zavisnosti od nivoa na kom se dijalog vodi. Ciljevi socijalnog dijaloga se mogu definisati kao uspostavljanje i razvijanje instrumenata socijalnog dijaloga, postizanja konsenzusa o zajedničkim interesima i sprovođenje sporazuma o zajedničkim interesima i proširenje tema saradnje. Na ovaj način socijalno orjentisani privredni sistemi uspjevaju da smanje konflikte i da ih drže pod kontrolom i istovremeno održe stanje socijalne kohezije kako bi se ostvarili bolji ekonomsko razvojni efekti. Socijalni dijalog predstavlja i sinonim za bipartitnu, tripartitnu i multipartitnu saradnju koja je prihvaćena i proklamovana kao strategija za postizanje usklađenog ekonomskog i socijalnog napredka, koji osigurava socijalni mir, smanjuje ili rješava socijalne sukobe, dok se pravi socijalni dijalog zadržao između poslodavaca i radnika, dakle bipartitno. 328 Kolektivno pregovaranje je oblik saradnje socijalnih partnera na bipartitnim ili tripartitnim osnovama, a u poslednje vrijeme i multipartitnim osnovama, čiji je krajnji rezultat usaglašena rješenja i kompromis socijalnih partnera koji je uobličen u kolektivne ugovore kao nedržavne (autonomne) izvore prava.

202 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ugovor o radu je pojedinačan (individualan) akt kojim se zasniva radni odnos i koji proizvodi dejstvo između strana koje su ga zaključile. Ugovorom o radu se utvrđuju i uređuju prava, obaveze i odgovornosti ugovornih strana, pa zbog toga spada u izvore prava. Država ima značajnu ulogu prilikom stvaranja autonomnih izvora prava iz razloga što kroz zakone koje donosi određuje njihovo sadržaj, ali i zbog činjenice da se pojavljuje i kao jedna od strana u zaključivanju kolektivnih ugovora. Uloga države je značajna i u postupku primjene i funkcionisanja autonomnog prava preko svojih upravnih i pravosudnih institucija ili drugih institucija nadležnih za alternativne metode rješavanja radnih sporova (mirni metodi), koji svojim radom stvaraju određenu praksu koja utiče na sve izvore prava, pa i na autonomne. Neophodno je ukazati na sudsku praksu i običaj330 kao moguće (neformalne) izvore prava. Sudske odluke (presude) mogu se u izvjesnim situacijama javiti kao izvor prava (npr. ako zakon izričito za pojedine sudske odluke propisuje da su opšte obave- zujuće331). Isto tako, osim presuda sudovi (vrhovni, okružni) na posebnim opštim sjednicama (svih odjeljenja suda) ili na zajedničkim sjednicama dva ili više sudova, zauzimaju načelne stavove i načelna pravna mišljenja. U ovom slučaju, ovi pravni stavovi i shvatanja se mogu javiti kao izvor prava, ali samo tih sudova. Zbog toga kažemo da sudska praksa nije formalni izvor prava, mada se u stvarnosti javlja kao značajan faktor koji utiče na izvore prava. U pravnom sistemu Republike Srpske, običaj kao izvor nema veći značaj, iz razloga što može da predstavlja samo dopunski izvor prava u slučaju da postoji pravna praznina.

2. Razvoj kolektivnih ugovora

Kolektivni ugovori predstavljaju jedan od proizvoda tržišne ekonomije i tržišne privrede. Pojavili su se krajem XIX vijeka332 u jeku sukoba interesa radnika i poslodavaca i njihovih organizacija za poboljšanje položaja radnika. Nastaju u procesu kolektivnog pregovaranja i predstavljaju kompleksan način usaglašavanja početno različitih zahtjeva i interesa socijalnih partnera, argumentima i činjenicama, a u cilju njegovog zaključenja. Kolektivni ugovori i njihova pojava333 je u uskoj vezi sa razvojem i jačanjem radničkog pokreta334, te priznavanja kolektivnih prava radnicima i njihovim asocija- cijama, kao što su pravo na organizovanje i udruživanje, pravo na kolektivno prego-

329 Vidjeti više: Željko Mirjanić, Radni odnos-knjiga prva (Individulani radni odnos), Pravni fakultet Univerziteta u Banjoj Luci, Grafomark-Laktaši, Banja Luka 2004., str.48. 330 Zoran Ivošević, Radno pravo – četvrto izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu i JP «Službeni glasnik», Beograd, 2009., str 46-53. 331 Prof. dr Stevan Lilić et al., Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1999. god., str. 170-171. 332 Vidjeti više: Prof. dr Zoran. M. Ivošević i Milan Z. Ivošević, Ogledi na temu Zakona o radu – drugo dopunjeno izdanje, Glosarijum, Beograd 2003., str.193. 333 Ibid, str. 193. 334 Predrag Jovanović, Radno pravo, Edicija„Univerzitetski udžbenik“, Novi Sad, 1998.god.,str. 77.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 203 MODERNA UPRAVA varanje i zaključivanje kolektivnih ugovora, pravo na participaciju u upravljanju i drugo. Prvi kolektivni ugovor je zaključen u francuskom gradu Lionu 1830. godine. Pojavom sindikalnih organizacija i priznavanjem kolektivnih prava radnici se dovode u situaciju da sa poslodavcem mogu pregovarati oko svog rada, plate, uslova rada i drugih prava, te zaključivati kolektivne ugovore. Punu afirmaciju, kao nedržavni izvori prava, doživljavaju u XX vijeku, tačnije nakon završetka Prvog svjetskog rata, zbog velikog podsticanja od strane države i državnih organa na kolektivno pregovaranje i autonomno regulisanje odnosa između radnika i poslodavaca, naročito u zemljama sa tržišno orjentisanim privrednim sistemima. Zbog planske privrede i izraženog državnog intervencionizma u društvene odnose i društvene, a potom i državne svojine, kolektivni ugovori se u ovim privrednim sistemima (socijalno orjentisanim), a kakav je i bio na prostorima bivše SFRJ odnosno SRBiH, počinju da se razvijaju i afirmišu na kraju XX vijeka. U ovom vremenskom razdoblju socijalno orjentisani privredni sistemi započinju sa promjenama i tranzicijom vlasništva i teže da postanu zemlje sa jakom tržišnom ekonomijom, razvijenom demokratijom i demokratskim institucijama, razvijenim političkim slobodama, razvijenim sindikalnim pluralizmom, razvijenim i jakim udruženjima poslodavca i dobro razvijenim i funkcionalnim tripartitnim ili bipartitnim odnosima međusobne saradnje335. U Republici Srpskoj, autonomni izvori prava počinju da se razvijaju nakon zaključivanja Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. Naime, u postdejtonskoj Republici Srpskoj prvi kolektivni ugovor (opšti) zaključen je 12. marta 1997. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 13/98)336 između Vlade Republike Srpske, Saveza sindikata Republike Srpske i Privredne komore Republike Srpske. Ovaj kolektivni ugovor je značajan za razvoj autonomnog zakonodavstva i afirmaciju ovih izvora prava iz razloga što predstavlja temelj saradnje socijalnih partnera i kolektivnog pregovaranja.

3. Pojam i predmet kolektivnih ugovora

U pravnom sistemu Republike Srpske kolektivni ugovori su značajni izvori prava, za koje postoje ustavne (član 39. stav 4. Ustava Republike Srpske337) i zakonske pretpostavke (član 10. Zakona o radu - Prečišćen tekst). Kao jedan od rezultata direktnih pregovora partnera u socijalnom dijalogu kolektivni ugovori predstavljaju i oblik participacije radnika i poslodavaca u uređivanju njihovih prava i obaveza po osnovu rada i odnosa radnika i poslodavca i svojstveni su isključivo i jedino grani radnog prava.

335 Željko Mirjanić et al., Priručnik za praktičnu primjenu Zakona o radu Republike Srpske, Amax bmr, Sarajevo, 2007 god., str. 163 336 http://www.savezsindikatars.org/ 337 Ustav Republike Srpske - sedmo izdanje, član 39. stav. 4, Grafomark-Laktaši, 2007 god., str. 24.

204 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Predstavljaju specifične opšte akti (specifične ugovore) u kojima se voljom ugovornih strana vrši dogradnja zakonskih rješenja. Ne podliježu ratifikacijama od strane Narodne skupštine Republike Srpske, niti je za njihovo stupanje na snagu potrebna nečija saglasnost. Postoji više definicija kolektivnih ugovora. Tako, prof. dr Predrag Jovanović pod kolektivnim ugovorom podrazumjeva pismeni sporazum između poslodavca, grupe poslodavaca ili poslodavačke organizacije sa jedne strane i profesionalne strukovne organizacije radnika (sindikata) sa druge strane, kojima se uređuje radnopravni režim odnosa između radnika i poslodavca, kao i prava i obaveze samih stranaka (potpisnika) kolektivnih ugovora338. Kod nas ne postoji precizna i jasna definicija kolektivnog ugovora, ali se pod njim podrazumjeva ugovor u pisanoj formi zaključeni između reprezentativne sindikalne organizacije i poslodavca ili reprezentativne organizacije poslodavaca, kojim se regulišu međusobni odnosi učesnika i druga prava, obaveze i odgovornosti iz rada i po osnovu rada. Zakon o radu Republike Srpske pod kolektivnim ugovorom podrazumjeva kolektivni ugovor koji je obavezujući za poslodavca i radnike koji su kod njega zaposleni, a u čijem je zaključivanju poslodavac neposredno učestvovao, ili je ovlastio drugog poslodavca da to učini u njegovo ime ili je naknadno pristupio kolektivnom ugovoru339. Na kraju, kod određivanja pojma kolektivnog ugovora neophodno je obratiti pažnju i na definiciju kolektivnog ugovora u Preporuci broj 91. iz 1951. godine Međunarodne organizacije rada340. Ova preporuka kolektivni ugovor definiše kao pismeni sporazum koji se odnosi na uslove rada i zaposlenje između poslodavca, grupe poslodavaca ili jedne ili više grupa poslodavaca i jedne ili više reprezentativnih organizacija radnika, pravovaljano izabranih i opunomoćenih u skladu sa nacionalnim propisima i praksom.

Za kolektivni ugovor se kaže da predstavlja atipičan ugovor341 koji je izdvojen iz građanskog prava i da sa drugim institutima čini posednu granu prava – radno pravo. Kod određivanja pravne prirode kolektivnog ugovora polazi se od instituta građanskog prava, pa tako postoje tumačenja koja kolektivni ugovor shvataju kao ugovor o punomoćstvu342 ili kao ugovor u korist trećih lica343. Prema drugima riječ je o nezvanom vršenju tuđih poslova. Poznate su i teorije prema kojima kolektivni ugovor nije ništa drugo nego jedan neimenovani ugovor

338 Predrag Jovanović, Radno pravo, Edicija „Univerzitetski udžbenik“, Novi Sad, 1998. god., str. 72. 339 Vidjeti član 10. Zakona o radu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/07). 340 Borivoje M. Šunderić, Pravo Međunarodne organizacije rada, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 2001 god., str.473. 341 Prof. dr Zoran. M. Ivošević i Milan Z. Ivošević, Ogledi na temu Zakona o radu – drugo dopunjeno izdanje, Glosarijum, Beograd 2003 god., str.196. 342 Ibid, str.196. 343 Ibid, str. 196.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 205 MODERNA UPRAVA građanskog prava344, na koji se primjenjuju instituti razvijeni u ugovornom tj. Obligaci- onom pravu. Pod predmetom kolektivnog ugovora podrazumjevaju se pitanja koja su u vezi sa uslovima rada i povodom rada, kao i pitanja koja se odnose na međusobne odnose ugovornih strana, a koje ugovorne strane svojim dogovorom tako regulišu. Ugovorne strane su potpuno slobodne, u granicama prinudnih propisa i dobrih običaja da odrede i utvrde sadržaj kolektivnih ugovora. Sadržaj kolektivnih ugovora, odnosno kvantitet i kvalitet prava i interesa radnika i poslodavaca zavisi od snage, masovnosti (brojnosti) i organizovanosti radničkih i poslodavačkih organizacija. Kolektivnim ugovorima bliže se uređuje obim i način ostvarivanja prava i obaveze iz radnog odnosa, u skladu sa zakonom i drugim propisima, postupak kolektivnog ugovaranja, sastav i način rada tijela ovlašćenih za mirno rješavanje kolektivnih sporova između radnika i poslodavaca, međusobni odnosi učesnika u zaključivanju kolektivnih ugovora i druga pitanja od značaja za uređivanje odnosa između radnika i poslodavaca345. U sadržaj kolektivnih ugovora ulaze i pitanja koja se odnose na trajanje, te način, postupak i slučajeve u kojima i kada se kolektivni ugovor može mijenjati, pitanja koja su u vezi sa uslovima, rokovima i načinima otkazivanja kolektivog ugovora i drugo. Iz dosad navedenog, a posebno pojma, predmeta i sadržaja kolektivnih ugovora, neophodno je odrediti odnos kolektivnih ugovora međusobno i njihov odnos prema zakonu, karakter normi u kolektivnim ugovorima, status subjekata i učesnika u zaključivanju kolektivnih ugovora. Takođe, potrebno je analizirati vrste kolektivnih ugovora, obaveznost primjene i proširenje dejstva kolektivnih ugovora te teritorijalno i personalno važenje kolektivnih ugovora, objavljivanje, formu i druga pitanja.

4. Odnos kolektivnih ugovora

Prilikom određivanja međusobnog odnosa kolektivnih ugovora i njihovog odnosa prema zakonu mora se poći od dva principa. Prvi princip je princip autonomije346, odnosno nezavisnosti svakog od nivoa kolektivnog pregovaranja, što je i u skladu sa načelom autonomnosti sindikalnih i poslodavačkih organizacija, odredbama Zakona o radu i sve većim i izraženijim pluralizmom sindikalnih i poslodavačkih organizacija. Drugi princip značajan za odnos kolektivnih ugovora međusobno i njihov odnos prema zakonu je princip povoljnosti (in favorem laboratoris347), koji ima opšti karakter i po njemu se reguliše odnos zakona i kolektivnih ugovora, odnos kolektivnih ugovora, kao i odnos kolektivnog ugovora i ugovora o radu.

344 M. Toroman, Uporedno zakonodavstvo o kolektivnim ugovorima, Institut za uporedno pravo, Beograd, 1999 god., str. 30. 345 Vidjeti član 158. Zakona o radu - Prečišćen tekst («Službeni glasnik Republike Srpske» broj 55/07). 346 Branko A. Lubarda, Leksikon idustrijskih odnosa, Radnička štampa, Beograd, 1997, str. 18. 347 Branko A. Lubarda, Leksikon industrijskih odnosa, Radnička štampa, Beograd, 1997. god., str.77.

206 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Princip povoljnosti utemeljuje pravilo prema kojem se kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu ne može odrediti manji obim prava radnika od onog koji je određen Zakonom o radu kao opštim propisom ili drugim zakonima, ako to nije izričito predviđeno. Kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu mogu se odrediti povoljnija prava od prava utvrđenih Zakonom o radu i drugim zakonima, osim ako zakonom nije izričito drugačije određeno348. Zakon kao izvor prava, ima jaču pravnu snagu u odnosu na kolektivni ugovor bilo kog nivoa, ali zbog principa povoljnosti u radnom pravu, moguće je da odredbe kolektivnih ugovora derogiraju određene odredbe zakona pod uslovom da su povoljnije za radnike. Princip „in favorem laboratoris“ omogućava i da ugovor o radu sadrži povoljnije odredbe za radnika u odnosu na zakon i/ili kolektivne ugovore, kao i ništavnost nepovoljnijih odredaba i neposrednu primjenu povoljnije odredbe za radnike iz zakona ili kolektivnih ugovora. Ovo praktično znači da u slučaju da kolektivni ugovori sadrže odredbe kojima se propisuje manji obim prava od obima prava utvrđenog zakonom ili hijararskiji višim kolektivnim ugovorom, da te odredbe neće proizvoditi pravno dejstvo i da se primjenjuju povoljnije norme koje obezbjeđuju veći obim prava. Ako je pomenutim aktima utvrđeno povoljnije pravo za radnike, primjenjuju se te norme, a ne zakonske. Isto tako, ako postoje norme u kolektivnim ugovorima i ugovoru o radu koje propisuju pravo radnika koje nije sadržano u zakonu, primjenjuju se te norme i pravo se ostavaruje i štiti po tim normama. Zbog principa povoljnosti u radnom pravu proizilazi da kolektivni ugovori i ugovori o radu moraju biti usklađeni sa zakonom, a da radnik ima pravo da ostvari povoljnije pravo. Na kraju, može se izvesti zaključak da su svi kolektivni ugovori i ugovori o radu međusobnu usklađeni i da su usklađeni sa zakonom i kad se razlikuju od zakona, ako je ta razlika u korist radnika349.

5. Vrste normi u kolektivnim ugovorima

Norme u kolektivnim ugovorima Republike Srpske (bez obzira o kojem nivou kolektivnih ugovora govorimo) imaju ili obligaciono-pravni ili normativno-pravni karakter. Obligaciono-pravnim normama regulišu se prava, obaveze i odgovornosti učes- nika u zaključivanju kolektivnih ugovora. Ove norme djeluju inter partes, samo između učesnika koji su učestvovali u zaključivanju kolektivnog ugovora i regulišu njihove međusobne odnose. To su obično norme koje se tiču zajedničkih interesa učesnika u zaključivanju tog ugovora, kao što su na primjer norme koje se odnose na: uslove za rad sindikata, rad i funkcionisanje tripartitinih ili bipartitnih tijela i komisija (Ekonomsko socijalni savjet,

348 U članu 13. Zakona o radu Republike Srpske sadržan je princip povoljnosti. 349 Prof. dr Zoran M. Ivošević i Milan Z. Ivošević, Ogledi na temu Zakona o radu - drugo dopunjeno izdanje, Glosarijum, Beograd 2003. godina, str.195.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 207 MODERNA UPRAVA

Zajednička komisija za tumačenje i praćenje primjene kolektivnog ugovora), te norme koje se odnose na izmjene i dopune kolektivnog ugovora, pravo na otkazivanje i rokove u slučaju otkazivanja kolektivnog ugovora i njegovog važenja do zaključivanja novog. Druge, normativno-pravne norme djeluju erga omnes (prema svima) i ne odnose se samo na učesnike u zaključivanju kolektivnog ugovora, već i na radnike i poslodavce koji nisu neposredno učestvovali u zaključivanju kolektivnog ugovora, i uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz rada i po osnovu rada. To su norme koje se tiču prava svih konzumenata tog kolektivnog ugovora, kao što su norme koje se odnose na: uslove za zaključivanje i primjenu ugovora o radu, probni rad, rad radnika u drugom mjestu, dopunsko osposobljavanje, stručno obrazovanje i usavršavanje, rad pripravnika, radno vrijeme, odmori i odsustva, zaštita radnika - opšta i posebna, plate, naknade i druga primanja, odgovornost za povredu obaveza - materijalna i disciplinska odgovornost i na kraju norme koje se odnose na zaštitu prava u slučajevima prestanaka radnog odnosa. Dejstvo i primjena normativno-pravni normi je uslovno, što znači da djeluju i primjenju se uvijek ako ne propisuju manji obim prava od obima prava utvrđenog u kolektivnom ugovoru višeg nivoa ili u zakonu. Dejstvo „erga omnes“ ogleda se u obaveznom poštovanju i primjeni normi od svih, pa stoga ove norme predstavljaju propis, za razliku od dejstava „inter partes“ koje moraju biti poštovane i primjenjivane od tačno određenih subjekata – učesnika u zaključivanju kolektivnog ugovora.

6. Subjekti koji stvaraju autonomne izvore prava (uopšte)

Subjekti kolektivnog pregovaranja, tj. strane koje stvaraju autonomne izvore prava su oni subjekti koji imaju legitimitet i legalitet da zaključuju kolektivne ugovore. To su predstavnici radnika, poslodavaca i države (u njeno ime vlada ili resorna ministarstva). Radnici imaju pravo da po svom slobodnom izboru organizuju sindikate i da se u njih učlanjuju u skladu sa opštim aktima ovih organizacija. Osnivaju se bez prethodnih saglasnosti državnih organa, a zakonita djelatnost im se ne može trajno niti privremeno zabraniti350. Mogu se osnovati za teritoriju Republike Srpske, granu ili djelatnost, za jedinicu lokalne samouprave ili kao sindikalna organizacija kod poslodavca.

350 Postoji veliki broj akata međunarodnog, nacionalnog i regionalnog karaktera koji propisuju i garantuju ovo pravo. Najznačajnije su svakako ratifikovane konvencije Međunarodne organizacije rada, a koju se obavezujuće za Bosnu i Hercegovinu od 02. juna 1993. godine i to: 1. Konvencija broj 87. iz 1948. godine – O slobodi udruživanja i zaštiti prava na organizovanju, koji obavezuje državu članicu Međunarodne organizacije rada da obezbjedi i garantuje: - da radnici i poslodavci bez ikakvih izuzetaka, imaju pravo da bez prethodnog odobrenja osnivaju organizacije po svom izboru, kao i da im pristupaju u skladu sa pravilima tih organizacija; - da organizacije radnika i poslodavaca imaju pravo na donošenje svojih akata (statuta, pravilnika...) i da biraju svoje predstavnike; - da formulišu svoje programe; - na slobodno organizovanje svojih udruženja i svojih aktivnosti;

208 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Poslodavci i njihove organizacije isto tako imaju pravo da po svom izboru (dobrovoljno) organizuju odgovarajuća udruženja, da se u njih učlanjuju, u skladu sa statutom i pravilima tih udruženja. Zakonita djelatnost im se ne može trajno niti privremeno zabraniti. Osnivaju se bez prethodnih saglasnosti bilo kojeg državnog organa, u skladu sa pravnim poretkom i svojim opštim aktima. Mogu biti osnovani na svim nivoima (kao i sindikalne organizacije) na funkcionalnom ili teritorijalnom principu. Pored ova dva subjekta koji učestvuju u postupku kolektivnog pregovaranja i u zaključivanju kolektivnog ugovora, treći subjekat je država351, odnosno u njeno ime Vlada, kao nosilac izvršnih funkcija. Prilikom određivanja uloge države mora se imati u vidu njena dvostruka uloga, tj. mora se razlikovati uloga države kao poslodavca od uloge države kao osnivača upravnih organizacija, javnih preduzeća i ustanova. Ovo iz razloga što se i jedinice lokalne samouprave pojavljuju kao osnivači javnih preduzeća i ustanova na lokalnom nivo i mogući su partner sindikatima i poslodavcima koji su osnovani i djeluju na teritoriji te lokalne jedinice, u slučajevima da se zaključuju i stvaraju autonomni izvori prava koji će važiti na tom i za to lokalno područje. Država (u njeno ime Vlada, odnosno resorna ministarstva), kao osnivač se u odnosu na radnike u preduzećima u vlasništvu ili većinskom vlasništvu države pojavljuje kao poslodavac. U tom svojstvu sa sindikatom radnika vodi pregovore i zaključuje kolektivne ugovore, ali ne u svojstvu jačeg subjekta, nego u svojstvu ravnopravnog partnera. Odnos države kao osnivača i zaposlenih u institucijam i službama (njihovih prava, obaveza i odgovornosti) uređuje se zakonom i/ili kolektivnim ugovorima352.

- na zaštitu svojih statutarnih nadležnosti od neopravdanog miješanja organa izvršne vlasti; - pravo na pripajanje, pristupanje ili učlanjivanje s drugim domaćim ili međunarodnim organizacijama radnika i poslodavaca. 2. Konvencija broj 98. iz 1949. godine – O pravima radnika na organizovanje i kolektivno pregovaranje propisuje da radnici, članovi sindikata i njihovo radno mjesto ne smiju biti ugroženi zbog sindikalnog djelovanja i preduzimanja sindikalnih aktivnosti u skladu sa pozitivnim zakonodavstvom jedne zemlje. Država članica Međunarodne organizacije rada je dužna da obezbjedi odgovarajuće uslove za organizacije radnika i poslodavaca da se oni, njihovi predstavnici ili članovi ne miješaju u osnivanje, funkcionisanje i upravljanje drugim organizacijama. 351 Predrag Jovanović, Radno pravo, Edicija „Univerzitetski udžbenik“, Novi Sad, 1998.god., str.77. 352 Krajem 2007. i početkom 2008. godine donešeno je više zakona kojima se regulišu prava radnika - državnih službenika, namještenika i drugih radnika iz rada i po osnovu rada, kao što su Zakon o platama zaposlenih u organima uprave Republike Srpske, Zakon o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske, Zakon o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, kazneno-popravnim ustanovama i sudskoj policiji, Zakon o platama zaposlenih u javnim ustanovama u oblasti zdravstva Republike Srpske (donesen 2009 godina).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 209 MODERNA UPRAVA

6.1. Učesnici koji stavarju autonomne izvore prava u Republici Srpskoj

Postoje različiti modeli po kojima se određuju učesnici u zaključivanju kolektivnih ugovora i koji daju odgovor na pitanje koja od više organizacija radnika ili poslodavaca istog nivoa organizovanja učestvuje u zaključivanju kolektivnog ugovora i stvaranju nedržavnog prava. Jedan od modela je taj, po kojem sve sindikalne organizacije učestvuju u kolektivnim pregovorima, zaključivanju kolektivnog ugovora i stvaranju nedržavnog (autonomnog) prava. Karakteristističan je za Veliku Britaniju i Saveznu Republiku Njemačku. Njemački pravni sistem predviđa mogućnost da se propišu i određeni uslovi za učestvovanje u pregovorima i zaključivanju kolektivnog ugovora353. Drugi model je model isključivog predstavljanja i karakterističan je za Sjedinjene Američke Države. Po ovom modelu, pregovore vode sve sindikalne organizacije koje ispunjavaju uslove, s tim da kolektivni ugovor zaključuje samo jedna sindikalna organizacija, koju radnici izaberu većinom glasova. Treći model je model reprezentativnog predstavljanja po kojem sve sindikalne organizacije koje ispunjavaju zakonske uslove za sticanje svojstva reprezentativnosti i kojima je to svojstvo utvrđeno odgovarajućim aktom, učestvuju u procesu kolektivnog pregovaranja, s tim da kolektivni ugovor zaključuje ili oni sidikati koji su na izborima dobili više od 50% glasova ili sindikat koji okuplja najveći broj članova. Model reprezentativnog predstavljanja karakterističan je za Republiku Francusku. U Republici Srpskoj, u procesu kolektivnog pregovaranja, socijalnom dijalogu i konsultacijama sa partnerima na nivou svog organizovanja i djelovanja učestvuje reprezentativni sindikat i reprezentativno udruženje poslodavaca354, a učesnici koji zaključuju kolektivni ugovora355, kojim se utvrđuju osnovi za bliže uređivanje prava i obaveza radnika po osnovu rada, su: - Vlada Republike Srpske, - asocijacija sindikata organizovana na nivou Republike koja okuplja najveći broj članova sindikata (u daljem tekstu: većinski sindikat), - udruženje poslodavaca organizovano na nivou Republike čiji poslodavci zapošljavaju najveći broj radnika (u daljem tekstu: većinsko udruženje poslodavaca). Većinski sindikat i većinsko udruženje poslodavaca dužni su da prije zaklju- čivanja kolektivnog ugovora (opšteg) obezbijede saglasnost svih sindikata, odnosno svih udruženja poslodavaca organizovanih na nivou Republike koji okupljaju najmanje 10% članova sindikata, odnosno najmanje 10% zaposlenih radnika u Republici356. Ovo je bitna karakteristika zakonodavstva Republike Srpske, tj. da formalnu saradnju uspostavlja Vlada i reprezentativna većinska organizacija sindikata i reprezentativno većinsko udruženja poslodavaca, a da kolektivni ugovor može da zaključi isključivo većinski sindikat i većinsko udruženje poslodavaca, iako zakon ne definiše

353 Lubarda B., Kolektivni ugovor o radu – uporedno pravo, teorija, praksa, Beograd 1990. 354 Član 156. Zakona o radu – Prečišćen tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 27/06); 355 Ibid, čl. 161. stav 1. 356 Ibid , član 161. stav 2.

210 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA niti odrećuje kako, na koji način i ko će utvrditi koji je to sinikat ili organizacija poslodavaca „većinska“. Većina zakonodavstava pravi razliku između reprezentativnog sindikata ili udruženja poslodavaca i većinskog sindikata, odnosno udruženja poslodavaca. Ova dva pojma su različita. Većinska organizacija sindikata ili udruženje poslodavca su one asocijacije u koje je učlanjen najveći broj radnika kod poslodavaca, u grani ili djelatnosti ili na nacionalnom nivo, a većinsko udruženje poslodavca je ono udruženje koje okuplja najveći broj poslodavaca u toj grani ili najveći broj poslodavaca na nacionalnom nivo. Sindikat je reprezentativan ako je osnovan i djeluje na načelima sindikalnog organizovanja i djelovanja, ako je nezavisan od državnih organa i poslodavaca, ako se većim djelom finansira od članarine, ako ima potreban broj članova na osnovu pristupnica i ako je upisan u registar. Udruženje poslodavca je reprezentativno ako je upisano u registar i ako je u njega učlanjeno najmanje 10% poslodavaca od ukupnog broja poslodavaca na nacionalnom nivou, nivou lokalne samouprave, odnosno u grani i djelatnosti. Ovo znači da su reprezentativni sindikati, odnosno udruženja poslodavaca one asocijacije koje ispunjavaju opšte i posebne uslove utvrđene zakonom. Opšte uslove mora ispunjavati svaki sindikat i udruženje poslodavaca sa svojstvom reprezentativnosti, dok posebne uslove mora ispunjati asocijacija na koje se ti uslovi odnose, koji nisu ništa drugo nego razrada opšteg uslova koji se tiče broja članova.

7. Vrste kolektivnih ugovora

U pozitivnom pravu Republike Srpske postoje tri vrste kolektivnih ugovora i to: opšti - koji se zaključuje za cijelu teritoriju Republike Srpske, posebni/granski koji se zaključuju za određene grupacije ili grane/djelatnosti i kolektivni ugovor za jednog ili više poslodavaca (pojedinačni kolektivni ugovor).

7.1. Opšti kolektivni ugovor Kolektivni ugovor koji se zaključuje za cijelu teritoriju Republike Srpske naziva se Opšti kolektivni ugovor. Naziv ukazuje da ovaj kolektivni ugovor važi za sve radnike i poslodavce bez obzira na vrstu radnog odnosa357 i nezavisno od toga da li su zaposleni u državnom organima, ustanovama javnih službi, preduzećima, finansijskih institucija ili fondacijama i udruženjima. Opšti kolektivni ugovor se zaključuje na neodređeno vrijeme, a zaključuje ga Vlada Republike Srpske, većinska sindikalna organizacija organizovana na nivou Republike Srpske koja okuplja najveći broj članova sindikata i većinsko udruženje

357 Pod vrstom radnog odnosa podrazumijeva se opšti i posebni način regulisanja radnog odnosa. Opšti je onaj koji je regulisan Zakonom o radu, kao opštim propisom (tj. onaj radni odnos koji se uspostavlja zaključivanjem ugovora o radu između radnika i poslodavca). Pod posebnim radnim odnosom se podrazumjeva radni odnos koji nije regulisan Zakonom o radu već se reguliše odredbama drugih - posebnih (lex spetialis) propisa.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 211 MODERNA UPRAVA poslodavaca organizovano na nivou Republike Srpske čiji poslodavci zapošljavaju najveći broj članova. Opšti kolektivni ugovor se upisuje u Registar kolektivnih ugovora koje propisuje i vodi ministarstvo nadležno za poslove rada na osnovu Uputstva o registru kolektivnih ugovora358, a stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službe- nom glasniku Republike Srpske“. Dana 21. marta 2006. godine u Republici Srpskoj zaključen je Opšti kolektivni ugovor, od strane Vlade Republike Srpke, Saveza sidikata Republike Srpske359, Unija udruženja poslodavaca Republike Srpske360 i Saveza poslodavaca Republike Srpske361.

358 I pomenuto uputstvo pod kolektivnim ugovorom smatra opšti kolektivni ugovor, posebni (granski) kolektivni ugovori i pojedinačni kolektivni ugovori. 359 SSRS je nezavisna, nestranačka, nepolitička, interesna organizacija koja štiti i koja se bori za unapređenje prava i interesa svog članstva, garantovana zakonima iz radno-pravne oblasti i Međunarodnim konvencijama rada. Osnovan je na Osnivačkoj skupštini, 25. avgusta 1992. godine u Banjoj Luci kao autentični izraz interesa i potreba radnika da budu povezani u jednu sindikalnu cjelinu i tako dobiju legitimnog predstavnika i zastupnika na nivou Republike Srpske, a sjedište mu je u Banjoj Luci. Danas, Savez sindikata Republike Srpske je asocijacija dobrovoljno udruženih granskih sindikata radi ostvarivanja zajedničkih interesa i ciljeva. Osnovan je na načelima dobrovoljnosti, samostalnosti, nezavisnosti, solidarnosti i demokratičnosti, organizovan na regionalnim i teritorijalnim principima. Saveza sindikata, odnosno pomenuti granski sindikati okupljaju preko 1350 sindikalnih organizacija, i učlanjuje preko 103 hiljade radnika u Republici Srpskoj. Putem granskih sindikata i regionalnih sindikalnih centara, Savez sindikata je rasprostranjen i prisutan na cijelom prostoru Republike Srpske, kao istinski zaštitnik i borac za prava svojih članova. Ova sindikalna organizacija je i jedina reprezentativna sindikalna organizacija radnika, a što je utvrđeno i rješenjem Komisije za utvrđivanje reprezentativnosti sindikata i udruženja poslodavaca na nivou Republike Srpske, doneseno pod broj 16-020-17/08 dana 29. avgusta 2008. godine. Rješenje je objavljeno u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 85/08. 360 UUPRS je najveća organizacija poslodavaca u Republici Srpskoj i okuplja preko 325 preduzeća-članova u kojima je zaposleno preko 50.000 radnika. Osnovana je na načelima dobrovoljnosti, ravnopravnosti, zakonitosti i informisanosti, principima podsticanja kolektivnog pregovaranja, dogovaranja i usklađivanja interesa poslodavaca sa ciljevima i mjerama ekonomske i socijalne politike u Republici Srpskoj. Predstavlja nezavisnu i neprofitnu asocijaciju, koja na dobrovoljnoj osnovi okuplja poslodavce iz privatnog i javnog saktora. U ime svojih članova UUPRS zastupa njihove interese na području radnog i socijalnog prava. Svojim članicama u skladu sa ovlašćenjima i ciljevima Unija pruža odgovarajuće usluge i stručnu pomoć. Unija ima pravo da uspostavlja poslovne veze u zemlji i inostranstvu. Ciljevi UUPRS se odnose na zastupanja interesa poslodavaca u tripartitnom socijalnom dijalogu, u sklopu slobodnog privrednog i demokratskog društvenog sistema radi direktnog uticaja na donošenje zakona i drugih propisa koji su od suštinske važnosti za efikasno funkcionisanje slobodnog tržišta. UUPRS je reprezentativna organizacija poslodavaca, a što je i utvrđeno rješenjem broj Komisije za utvrđivanje reprezentativnosti sindikata i udruženja poslodavaca na nivou Republike Srpske, doneseno pod brojem 16- 020-17/08 dana 29. avgusta 2008. godine. Rješenje je objavljeno u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 85/08. Unija zastupa interese poslodavaca na području radnog i socijalnog zakonodavstva, zatim vodi aktivnosti u vezi sa kolektivnim pregovaranjem i zaključivanjem Opšteg kolektivnog ugovora, određuje svoje predstavnike u tripartitnim tijelima (Ekonomsko-socijalnom savjetu, Komisiji za praćenje primjene Opšteg kolektivnog ugovora i dr.), vrši korespodeniciju sa Vladom Republike Srpske, sindikatima, institucijama Bosne i Hercegovine, domaćim i stranim organizacijama, učešće u projektima i druge aktivnosti. Organizovana je po funkcionalnom principu, odnosno Uniju čini 13 granskih udruženja poslodavaca (potpisnika Ugovora o osnivanju). 361 Savez poslodavaca Republike Srpske je organizacija koja okuplja poslodavce koji posluju isključivo u privatnom sektoru.

212 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ustavni sud Republike Srpske je povodom prijedloga za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti, svojom Odlukom broj U-36/06 od 26. novembra 2008. godine, utvrdio da Opšti kolektivni ugovor nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Odluka Ustavnog suda je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 125/08. Iz obrazloženja odluke Ustavnog suda proizilazi da učesnici nisu ispoštovali odredbe člana 161. stav 2. Zakona o radu, kojim je propisano da su većinski sindikat i većinsko udruženje poslodavaca dužni prije zaključivanja kolektivnog ugovora obezbijediti saglasnost svih sindikata, odnosno svih udruženja poslodavaca organizovanih na nivou Republike koji okupljaju najmanje 10% članova sindikata, odnosno najmanje 10% zaposlenih radnika u Republici. Prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti podnesen je od strane Sa- mostalnog sindikata radnika u zdravstvu i socijalnoj zaštiti Republike Srpske.

7.2. Posebni/granski kolektivni ugovori

Kolektivni ugovori određenih grupacija ili grana/djelatnosti362 su vrsta granskih kolektivnih ugovora i njima se ne može odrediti manji obim prava od obima prava koji je utvrđen hijerarhijskim višim kolektivnim ugovorom odnosno zakonom. Posebni/granski kolektivni ugovor na strani radnika zaključuje sindikat koji okuplja najveći broj radnika ili više sindikata istovremeno, a u ime poslodavaca više poslodavaca ili udruženje poslodavaca na odgovarajućem nivou organizovanja. Kao i Opšti i granski kolektivni ugovor se zaključuje za cijelu teritoriju Repub- like Srpske i važi za radnike i poslodavce određene djelatnosti, tj. grane rada. Ovoj vrsti kolektivnog ugovora se u uporednom zakonodavstvu pridaje veći značaj nego bilo kojoj drugoj vrsti. Kod kolektivnih ugovora (granskih) koji se zaključuju i važe za javna predu- zećima i javne službe, zbog dvostruke uloge države važe posebna pravila. Kolektivne ugovore u javnim preduzećima i javnim službama zaključuju većin- ske sindikalne organizacije u toj oblasti i osnivači tih javnih preduzeća i službi (Vlada - resorna ministarstva ili jedinice lokalne samouprave ako se pojavljuju kao osnivači). Nakon stupanja na snagu Opšteg kolektivnog ugovora došlo je do zaključivanja velikog broja posebnih/granskih kolektivnih ugovora u Republici Srpskoj. Glavnu ulogu u zaključivanju posebnih/granskih kolektivnih ugovora imali su niži nivoi organizovanja Saveza sindikata Republike Srpske i Unije udruženja poslodavaca Republike Srpske, a zaključeni su sljedeći ugovori: - Posebni kolektivni ugovor za sektor građevinarstva i industrije građevinskog materijala ("Službeni glasnik RS" broj: 111/06); - Posebni kolektivni ugovor stambeno-komunalnih i uslužnih djelatnosti Repub- like Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 95/06);

362 Privredni subjekti u Republici Srpskoj nisu podijeljeni u određene grane ili djelatnosti, već se obično uzima da su grane privredne, a djelatnosti društvene i vezane su za budžetski način finansiranja.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 213 MODERNA UPRAVA

- Granski kolektivni ugovor trgovine, turizma i ugostiteljstva i uslužnih djelatnosti Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 94/06); - Posebni kolektivni ugovor saobraćaja i veza Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 75/06); - Posebni kolektivni ugovor u oblasti medija i grafičke djelatnosti Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 94/06); - Posebni kolektivni ugovor prerade drveta i šumarstva Republike Srpske ("Slu- žbeni glasnik RS" broj: 44/06); - Posebni kolektivni ugovor poljoprivrede i prehrambene industrije Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 110/06); - Granski kolektivni ugovor tekstila, kože i obuće Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 121/06); - Granski kolektivni ugovor finansijskih organizacija Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 11/07)363; - Granski kolektivni ugovor energetike Republike Srpske ("Službeni glasnik RS" broj: 31/08), zaključen između Udruženja poslodavaca energetike Republike Srpske (članica Unije udruženja poslodavaca Republike Srpske) i Sindikata udruženih radnika energetike Republike Srpske, koja je samostalna sindikalna organizacija u svom organizovanju i djeluje na cijelom području Republike Srpske.

Pored gore navedenih ugovora (uslovno rečeno kolektivnih ugovora privrednih grana), ovdje će mo ukazati na kolektivne ugove zaključene sa državom (Vladom – odnosno ministarstvima) kao poslodavcem, a to su: - Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 72/06 i 16/08). - Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti zdravstva i socijalne zaštite Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 111/07). - Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u organima lokalne samouprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 114/07). Ugo- vor je zaključen između Sindikata uprave Republike Srpske i Ministarstva uprave i lokalne samouprave Republike Srpske. - Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti uprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 14/08 i 25/08). Ugovor je zaključen

363 Neophodno je navesti da je ovaj kolektivni ugovor objavljen u "Službenom glasniku Republike Srpske" i da je na snazi i u primjeni, mada je zahtjev Sindikata radnika finansijskih organizacija Republike Srpske za upis ovog kolektivnog ugovora u Registar zaključenih kolektivnih ugovora odbijen kao neosnovan, rješenjem Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite Republike Srpske, koje je doneseno pod brojem 16- 30/07 od 02.05.2007. godine, iz formalnih (nisu poštovane odredbe pomenutog uputstva) i materijalnih nedostataka (utvrđeno je da pojedine odredbe propisuju manji obim prava radnicima, te da su imperativne odredbe Zakona o radu ugovorne strane svojom voljom mijenjale iako to nije bilo dozvoljeno).

214 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

između Sindikata uprave Republike Srpske i Ministarstva uprave i lokalne samouprave Republike Srpske364. - Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj: 17/08).

7.3. Kolektivni ugovori kod poslodavca (pojedinačni kolektivni ugovor)

U Republici Srpskoj se kolektivni ugovor koji važi za jednog ili više poslodavaca naziva pojedinačni kolektivni ugovor. Termin nije adekvatan365 iz razloga što svaki kolektivni ugovor pa i ovaj, uređuje prava, obaveze i odgovornosti svih radnika na koje se odnosi. Pa stoga, nije pojedinačni niti reguliše pojedinačna prava radnika, već kolektivna prava, obaveze, odgovornosti i interese radnika kod poslodavca. Ugovorom o radu se regulišu pojedinačna prava, obaveze i odgovornosti radnika, te umjesto termina pojedinačni kolektivni ugovor, adekvatniji termin je kolektivni ugovor kod poslodavca. Ovaj kolektivni ugovor zaključuje reprezentativni sindikat kod poslodavca i direktor (organ uprave poslodavca). Kad je poslodavac javno preduzeće, odnosno ustanova javne službe, kolektivni ugovor zaključuje izvršni organ osnivača. Kolektivni ugovor kod poslodavca ne može da sadrži nepovoljnije odredbe u odnosu na viši nivo kolektivnog pregovaranja ili zakon. U tom slučaju, zakon predviđa automatsku ništavost nepovoljnijih odredbi i neposrednu primjenu povoljnijih odredbi višeg nivo kolektivnog ugovora i zakona. Ako kod poslodavca nije osnovana sindikalna organizacija ne može ni doći do zaključenja ovog kolektivnog ugovora, jer ne postoji legalni i legitimni zastupnik prava i interesa radnika.

7.3.1. Odnos kolektivnog ugovora kod poslodavca i Pravilnika o radu Prema Zakonu o radu poslodavca koji ima više od 15 zaposlenih radnika dužan je da donese Pravilnik o radu. Shodno ovoj obavezi poslodavca neophodno je ukazati na odnos kolektivnog ugovora kod poslodavca i Pravilnika o radu. Oba akta su po svom karakteru opšta. Prijedlog Pravilnika o radu poslodavac koji ima više od 15 zaposlenih, dostavlja na upoznavanje sindikatu i savjetu radnika, čija je mišljenja dužan razmotriti prije donošenja pravilnika, ako mu je mišljenje dostavljeno. Ako to mišljenje ne prihvati, dužan je da o svom stavu pismeno obavjesti sindikat i savjet radnika. Ovo pod uslovom da su sindikat i savjet radnika osnovani kod poslodavca.

364 Prvi posebni kolektivni ugovor za zaposlene u ovoj oblasti zaključen je 14. aprila 1998. godine („Slu- žbeni glasnik Republike Srpske“ broj 16/98), između Sindikata uprave Republike Srpske i Ministarstva uprave Republike Srpske. 365 O terminu «pojedinačni kolektivni ugovor» vidjeti više u: «Ogledi na temu Zakon o radu» Zoran M. Ivošević i Milan Z. Ivošević, Glosarijum, Beograd 2003, str.203

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 215 MODERNA UPRAVA

Norma koja obavezuje poslodavca na donošenja Pravilnika o radu ima imperativni karakter, pa se s razlogom postavlja pitanje da li poslodavac ima interes da pregovara i zaključuje kolektivni ugovor, ako mora donijeti Pravilnik o radu. Zakon ovo pitanje nije na adekvatan način riješio. Kolektivni ugovor kod poslodavca bi trebao da predstavlja „jedna vrsta nasljednika“ opšteg akta poslodavca - Pravilnika o radu, iz razloga što kolektivni ugovor više odgovara liberalnim uslovima privređivanja i tržišnim odnosima. Ako je kod poslodavca zaključen kolektivni ugovor, on važi za sve radnike zaposlene kod tog poslodavca i prema njima djeluje kao opšti akt, te stoga Pravilnik o radu nije potrebno donositi. Neophodno bi bilo propisati da u situaciji ako postoji kolektivni ugovor kod poslodavca, Pravilnik o radu poslodavac nije dužan donositi, i da tamo gdje kolektivni ugovor nije mogao biti zaključen poslodavac je dužan da donese Pravilnik o radu. Ovo bi trebalo da bude opšte pravilo iz razloga što se oba akta donese na nivou poslodavca i pretpostavke mogućih kolizija i međusobne isključivosti, pa stoga Pra- vilnik o radu ne bi trebao da proizvodi pravno dejstvo ako je zaključen kolektivni ugovor kod poslodavca.

8. Obaveznost primjene kolektivnog ugovora

S obzirom da se organizacije radnika i poslodavca osnivaju dobrovoljno i da je kolektivno pregovaranje slobodno, te da je na našoj društveno-političkoj sceni prisutan pluralizam organizacija radnika i poslodavaca, postavlja se pitanje obaveznosti primjene kolektivnog ugovora zaključenog na nivou Republike Srpske i na drugim nivoima kolektivnog pregovaranja, ako ne učestvuju niti su predstavljene druge organizacije radnika i poslodavaca. Koga obavezuje? Primjenjuje li se na radnike i poslodavce koji formalno nisu članovi većinskog sindikata i većinskog udruženja poslodavaca? Kolektivni ugovor obavezuje strane koje su neposredno učestvovale u zaklju- čivanju kolektivnog ugovora, odnosno one subjekte koji su bili predstavljeni u zaklju- čivanju kolektivnog ugovora na osnovu njihove punomoći, kao i one pravne subjekte koji su naknadno pristupili kolektivnom ugovoru. Iz ovog proizilazi da kolektivni ugovor obavezuje strane koje su učestvovale, bile predstavljene ili koje su naknadno pristupili, ne i druge odnosno one subjekte - pravna i fizička lica, koja nisu učestvovali niti bili predstavljeni, a nisu ni naknadno pristupili kolektivnom ugovoru. Neoboriva činjenica jeste da je još uvijek prisutan veliki jaz između pravne norme i društveno - političke zajednice u kojoj se ta norma treba imlementirati, te stoga i prethodni stav se dovodi u sumnju, iz razloga što recimo sam Zakon o radu u preko 50 članova, direktno ili indirektno upućuje na odredbe kolektivnih ugovora, te stoga potpune primjene zakona pa samim tim ni zaštite prava, nema bez kolektivnih ugovora. Sljedeći razlog su rješenja koja su sadržana isključivo u kolektivnim ugovora, a koja su opšte prihvaćena (npr. član 26. Opšteg kolektivnog ugovora - uvećane osnovne plate za 0,50% za svaku godinu radnog staža).

216 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

9. Proširivanje dejstva kolektivnog ugovora u Republici Srpskoj

Opšti kolektivni ugovor obavezuje sve poslodavce i radnike u opštem sistemu radnih odnosa. Opšti sistem radnih odnosa je onaj sistem koji je regulisan Zakonom o radu, kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu. Opšti kolektivni ugovor obavezuje i one poslodavce i radnike čija su međusobna prava i obaveze regulisani drugim (lex spetialis) propisima, a koji propisi upućuju na primjenu kolektivnih ugovora. U vezi primjene kolektivnih ugovora neophodno je ukazati na zakonsku mogućnost proširenja dejstva kolektivnih ugovora (ekstenzije), posebno kolektivnih ugovora na nivo grana/djelatnosti366. Granski kolektivni ugovor pravno obavezuje sindikate i poslodavce koji su učestvovali u kolektivnom pregovaranju i u zaključivanju kolektivnog ugovora ili kojem su naknadno pristupili, tj. pravno obavezuje poslodavce koji su dobrovoljno učlanjeni u gransko udruženje poslodavaca i radnike koji su članovi asocijacije sindikata koja je zaključila kolektivni ugovor. Poslodavci koji posluju u istoj grani, a nisu članovi granskog udruženja poslodavaca nisu pravno obavezni da primjenjuju odredbe granskog kolektivnog ugovora, a ni radnici kod poslodavca nisu obuhvaćeni dejstvom granskog kolektivnog ugovora. Do proširenja dejstva kolektivnog ugovora dolazi u slučajevima utvrđenim zakonom, a na osnovu odluke nadležnog organa. Ministarstvo nadležno za poslove rada može odlučiti da se kolektivni ugovor, ili samo određene odredbe toga ugovora, prošire i na pravne subjekte koji nisu učestvovali u zaključivanju kolektivnog ugovora, niti su mu naknadno pristupili, ako ocijeni da postoji interes Republike i da je to opravdano radi ostvarivanja ciljeva ekonomske i socijalne politike u Republici367. Prije odlučivanja o proširenju primjene kolektivnog ugovora, ministarstvo je dužno zatražiti mišljenje odgovarajućeg sindikata poslodavca, odnosno poslodavaca ili udruženja poslodavaca na koje se kolektivni ugovor proširuje. Proširenje dejstva kolektivnog ugovora ili njegovih odredbi (ovo znači da je moguća i djelimična ekstenzija dijela kolektivnog ugovora) predstavlja ovlašćenje ministarstva, s obzirom da je dužno ispoštovati samo jedan formalni (procedurali) element koji se sastoji u traženju mišljenja. Mišljenje pravno ne obavezuje, a drugih ograničenja nema. I pored ovog ovlašćenja, ministarstvo rada nikada nije donijelo odluku kojom bi proširilo dejstvo kolektivnog ugovora ili njegovih odredbi i na druge subjekte, mada je postojala potreba za takvom odlukom.

366 Prof. dr Živko Kulić, Industrijski odnosi, Megatrend univerzitet, Beograd, 2007. god., str. 276. 367 Član 159. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/07).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 217 MODERNA UPRAVA

10. Rješavanje sporova i zaštita prava učesnika koji su učestvovali u zaključivanju kolektivnih ugovora

Rješavanje sporova i zaštita prava učesnika koji su učestvovali u zaključivanju kolektivnih ugovora je neophodno zbog očuvanja i neugrožavanja sistema pluralističkih industrijskih odnosa i stabilizovanja industrijskog mira. U radnom pravu se razlikuju individulna i kolektivna prava radnika i poslo- davaca368, pa shodno tome razlikujemo individulne i kolektivne radne sporove369. Za kolektivna prava se kaže da predstavljaju individualna prava koja se mogu ostvariti samo kolektivno, tj. neophodno je kolektivno djelovanje više radnika. Individualni sporovi su sporovi povodom prava svakog radnika pojedinačno i štite se u postupku i na način propisan zakonom (štite se od strane poslodavca, državnih organa i/ili sudova). Kolektivni radni sporovi se ostvaruju kolektivnom aktivnošću poslodavaca, ili kolektivnom aktivnošću više radnika neposredno ili posredstvom sindikata. Mogu biti pravni i interesni kolektivni sporovi. Pravni kolektivni sporovi se rješavaju putem nadležnih sudova, a interesni pregovorima socijalnih partnera. U slučaju da se pregovorima ne riješi spor, zakon predviđa više načina na osnovu kojih se rješavaju interesni kolektivni sporovi i štite kolektivna i individualna prava radnika i poslodavaca. U prvom planu je sporazumni način rješavanja, zatim rješa- vanje sporova pred zajedničkim mirovnim vijećima i arbitražnim komisijama učesnika u zaključivanju kolektivnog ugovora, i na kraju zaštita koja se pruža putem nadležnih sudova.

10.1. Rješavanje spornih pitanja sporazumom učesnika i putem mirovnih vijeća

Kolektivna prava koja pripadaju radnicima, poslodavcima i njihovim organi- zovanim oblicima udruživanja mogu biti povrijeđena ili ugrožena, te im je neohodno obezbjediti neophodnu i adekvatnu zaštitu. Postoji veći broj zakonskih i podzakonskih akata koji pružaju ovu zaštitu. Među socijalnim partnerima (učesnicima u zaključivanju kolektivnog ugovora) moguć je spor povodom reprezentativnosti, zaključivanja i primjene kolektivnih ugovora, njegovog otkazivanja, potrebama za izmjenama ili dopunama, i drugim kolektivnim pravima radnika i poslodavaca. Zakon o radu ne predviđa spor povodom reprezentativnosti, ali se ta mogućnost ne smije isključiti s obzirom na sve veći broj organizacija radnika i poslodavaca u Republici Srpskoj. Prema odredbama Zakona o radu učesnici u zaključivanju kolektivnog ugovora su dužni sporna pitanja riješiti sporazumom. Ako do toga ne dođe, spor se iznosi pred mirovno vijeće, koje se sastoji od tri člana, od kojih po jednog člana imenuju ministarstvo nadležno za poslove rada, većinski

368 Branko A. Lubarda, Leksikon idustrijskih odnosa, Radnička štampa, Beograd, 1997, str. 87. 369 Ibid, str. 163.

218 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA sindikat organizovan na nivou Republike i asocijacija poslodavaca koja okuplja većinu poslodavaca na teritoriji Republike. Ovakav način rješavanja međusobnih sporova podrazumjeva spremnost učesnika da sami, svojim dodatnim naporima pronađu prihvatljivo rješenje, i najčešće predstavlja prvi korak ili fazu370 u rješavanju kolektivnih radnih sporova. Ako strane u sporu prihvate usaglašen prijedlog mirovnog vijeća o spornom pitanju u vezi sa primjenom kolektivnog ugovora, prijedlog ima pravnu snagu i obavezuje učesnike koji su zaključili kolektivni ugovor. Ako mirovno vijeće ne postigne saglasnost o prijedlogu za rješenje spornog pitanja, ili ako strane u sporu ne prihvate usaglašen prijedlog mirovnog vijeća, smatraće se da mirenje nije uspjelo.

10.2. Arbitraža - mandat i arbitražni postupak

Abitraža je jedan od podesnijih metoda za rješavanje sporova između učesnika u zaključivanju kolektivnog ugovora, donošenjem arbitražne odluke od strane nepristra- snih i kompetentnih arbitara. Arbitri su neutralne osobe371, koje ispunjavaju određene uslove u pogledu neophodne stručnosti, savjesnosti, moralnih i drugih kvaliteta. Arbitre određuju socijalni partneri sporazumom, koji arbitražnoj komisiji daje i ovlaštenja, te se riješavaju i druga pitanja koja se tiču načina rada i odlučivanja i visine naknade za rad. Pored sporazuma, sastav arbitraže, njena ovlašćenja i način rada i odlučivanja može se urediti i kolektivnim ugovorom. Bez obzira na način formiranje arbitražne komisije, njen madat i ovlaštenja, arbitri treba da doprinesu da se sporno pitanje riješi sporazumom učesnika, a da oni pruže adekivatnu pomoć. Ako se pitanje ne riješi, arbitri će odlučivati povodom predmeta spora u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom. Svoju odluku su dužni obrazložiti. Odluke arbitraže o spornim pitanjima su konačne i protiv istih nisu dopuštene žalbe. Odluke se mogu osporavati izuzetno, putem tužbi kod nadležnih sudova ako je došlo do povrede propisa kojima se štiti ustavni i javni poredak, zbog prekoračenja nadležnosti arbitražne komisije, pristrasnosti arbitra (neutralnog - trećeg) prilikom odlučivanja, zbog donošenja nezakonite ili nerazumljive odluke, nepoštovanja sporazuma strana u sporu kojim je formirana arbitražna komisija.

10.2.1. Vrste arbitraža

U praksi i zakonodavstu razlikuje se više vrsta arbitraža, u zavisnosti od razli- čitih kriterijuma kao što su: nadležnost i sastav arbitražnih komisija, obaveznost odluka,

370 Prof. dr Živko Kulić, Industrijski odnosi, Megatrend univerzitet, Beograd, 2007. god., str. 363. 371 Ibid, str. 366.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 219 MODERNA UPRAVA arbitražnog postupka, interesa, podjele sporova na individualne i kolektivne i drugih kriterijuma372. Arbitraža za individualne radne sporove predviđa rješavanje radnih sporova između radnika i poslodavaca povodom individulanih prava. Arbitraža za kolektivne radne sporove predviđa rješavanje kolektivnih radnih sporova, koji mogu biti interesni i pravni. Interesni sporovi su sporovi koji nastaju u postupku zaključivanja ili izmjena i dopuna kolektivnih ugovora. Ovi sporovi rješavaju se na bazi činjenica po principu pravičnosti. Pravni sporovi tiču se tumačenja i primjene normi sadržanih u kolektivnim ugovorima. U odnosu na vrijeme trajanja, moguće je razlikovati trajne (stalne) arbitražne komisije, i privremene (ad hoc) arbitražne komisije koje se formiraju za konkretan spor ili na određeno vrijeme. U odnosu na obaveznost postupka i odluke arbitražne komisije prave se razlike između fakultativnih i obaveznih (prinudnih) arbitražnih komisija. Fakultativnost podrazumjeva da sami učesnici svojim sporazumom određuju sastav arbitražne komisije, njena ovlašćenja, način rada, odlučivanja i donošenje odluka, te pravna dejstva tih odluka. Za obavezne (prinudne) arbitraže karakteristično je da je unaprijed zakonom propisan sastav, ovlašćenja, način rada i odlučivanja i druga neophodno pitanja. Fakultativna arbitraža predviđena je u članu 167. Zakona o radu, koji propisuje da učesnici u zaključivanju kolektivnog ugovora mogu sporno pitanje povjeriti arbitraži. Ovo rješenje proizilazi iz načela dobrovoljnosti i autonomnosti socijalnih partnera, te neutralne pozicije države u slučaju postojanja saglasnosti i spremnosti socijalnih partnera da sporno pitanje bude riješeno od strane arbitražne komisije. Interesantno je spomenuti i arbitražu poslednje ponude, kao posebnoj vrsti arbitraže, koja se sve češće susreće u zakonodavstvu ali i u praksi. Aritraža je karakteristična po tome što su arbitri u obavezi da prije donošenja konačne odluke o predmetu spora, opredjele se za jednu od poslednjih ponuda suko- bljenih strana. Strankama u sporu se daje mogućnost da predlože jedno ili više konačnih prijedloga za rješenje spora, nakon čega se arbitri opredjeljuju za jednu od tih ponuda.

372 Ibid, str. 367.

220 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

10.3. Sudska zaštita

Članom 169. Zakona o radu predviđena je sudska zaštita prava učesnika u zaključivanju kolektivnog ugovora. Ovaj član propisuje da učesnici u zaključivanju kolektivnog ugovora mogu pred nadležnim sudom ostvarivati zaštitu svojih prava koja proizilaze iz kolektivnog ugovora, osim onih pitanja u kojima postoji konačna odluka arbitraže. Predmet sudske zaštite ne mogu biti pitanja koja su prethodno rješena konačnom arbitražnom odlukom u skladu sa pozitivno-pravnim propisima Republike Srpske i posebnim sporazumom strana u sporu. Pod nadležni sudom misli se na sud opšte (osnovne) nadležnosti, koji ove sporove rješava po pravilima (djelimično prilagođenim) parničnog postupka. Iz ove odredbe proizilazi da predmet sudske zaštite mogu biti samo prava uče- snika u zaključivanju kolektivnog ugovora, ne i interesi.

11. Teritorijalno i personalno važenje, objavljivanje i forma kolektivnih ugovora

Kolektivni ugovor se može zaključiti za teritoriju Republike, za određenu grupaciju ili granu djelatnosti i za jednog ili više poslodavaca, pa stoga teritorijalno i personalno važenje kolektivnih ugovora se posmatra u odnosu na nivo na kojem se kolektivni ugovor zaključuje. Kolektivni ugovori mogu biti zaključeni na određeno ili neodređeno vrijeme. Ako u kolektivnom ugovoru nije naznačeno vrijeme trajanja, smatraće se da je zaključen na neodređeno vrijeme. Ovo znači da kolektivni ugovor važi sve dok se na zakonit način ne otkaže - jednostrano ili da se učesnici sami sporazumiju da kolektivni ugovor prestaje da važi373. Ako prestaje sporazumom strana, u sporazumu će biti određen dan prestanka primjene kolektivnog ugovora. Ako je kolektivni ugovor zaključen na određeno vrijeme, kolektivni ugovor prestaje da važi istekom roka na koji je zaključen. Kolektivni ugovor se zaključuje u pismenoj forma koja je uslov za punovažnost ugovora. Kolektivni ugovor mora da bude na jednom od jezika koji je u službenoj upotrebi u Republici Srpskoj (kod nas su svi kolektivni ugovori napisani ćiriličnim pismom i ijekavskim izgovorom). Potpisi ugovornih strana se stavljaju na kraju, a uz potpis se stavlja pečat. Postojanje usmene saglasnosti nije dovoljno za zaključenje ugovora. Kolektivni ugovor zaključen za teritoriju Republike, granski kolektivni ugovori i odluka ministarstva nadležnog za poslove rada o proširenju primjene kolektivnog ugovora, objavljuje se u „Službenom glasniku Republike Srpske“, nakon upisa u registar koji propisuje i vodi ministarstvo nadležno za poslove rada.

373 Prof. dr Živko Kulić, Industrijski odnosi, Megatrend univerzitet, Beograd, 2007. god., str. 363.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 221 MODERNA UPRAVA

Pojedinačni kolektivni ugovori objavljuju se na način kako se dogovore učesnici u zaključivanju tih ugovora. Svaka strana u zaključivanju kolektivnog ugovora može otkazati kolektivni ugovor. Ako kolektivnim ugovorom nije drugačije određeno, otkazni rok ne može biti kraći od 30 dana. Prema odrebama Opšteg kolektivnog ugovora (član 64. stav 5.) i većine granskih/posebnih kolektivnih ugovora otkazni rok traje tri mjeseca od dana obavje- štavanja ostalih učesnika o otkazu. Otkaz se saopštava pismeno i objavljuje u „Službe- nom glasniku Republike Srpske“. Nakon isteka otkaznog roka, učesnici su dužni pokrenuti postupak za zaklju- čivanje novog kolektivnog ugovora ili njegove izmjene ili dopune. Postupak zaključenja kolektivnog ugovora počinje inicijativom jedne od ugovornih strana. Nakon inicijative dolazi do dijaloga, pregovaranja i kompromisa, gdje učesnici nakon usaglašenih polaznih različitih stavova i interesa potpisuju i na kraju objavljuju kolektivni ugovor. Do zaključivanja novog kolektivnog ugovora primjenjuju se odredbe kolektivnog ugovora koji je otkazan.

Zaključna razmatranja

Kolektivni ugovori su krajnji proizvod ili krajnji rezultat kolektivnih pregovora. Samo pravo na kolektivno pregovaranje u sebi sadrži samo obavezu da se pregovara, ali ne i obavezu da se zaključi kolektivni ugovor. Kolektivni ugovor će se uvijek zaključiti kada se ugovorne strane saglase o sadržaju kolektivnog ugovora (njihovih međusobnih prava i obaveza, odnosno oko obima prava). Zaključivanje kolektivnih ugovora ima veliki značaj za ostvarivanje i zaštiti kolektivnih i individualnih prava i interesa radnika i poslodavaca i njihovih organizovanih oblika udruživanja. Kolektivnim ugovorima se radnicima obezbjeđuje veći obim prava i povoljniji uslovi rada od prava i uslova rada utvrđenih zakonom, a poslodavcima - sigurniji uslovi poslovanja i privređivanja. Kolektivni ugovori u Republici Srpskoj su izraz demokratizacije radnih odnosa uopšte, tržišne privrede i tržišnih uslova privređivanja, autonomije sindikalnih organizacija i organizacija poslodavaca, i predstavaju veliku mogućnost i slobodu u ure- đivanju uslova rada i međusobnih odnosa radnika i poslodavaca. Vidjeli smo da su kolektivni ugovori odlika i privatnog i javnog sektora u Republici Srpskoj. Za očekivati je da će intervencionizam države u odnose između rada i kapitala slabiti, i da će uloga države samo legitimisati u dijelu koji se odnosi na propisivanje zakonskog okvira za kolektivno pregovaranje, i garancije minimuma prava i interesa radnika. Zaključivanje kolektivnih ugovora se temelji na potpunoj slobodi i autonomiji socijalnih partnera, i njima se ne mogu dovoditi u pitanje opšte norme i opšta načela javnog poretka. Voljom ugovornih strana ne mogu se povrijediti ili ugrožavati imperativne norme (zakonske) javnog poretka.

222 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Ugovorne strane mogu, a i dužne su, da saglasno principu in favorem laboratoris, usaglase rješenja kojima se radnicima utvrđuje veći obim prava i povoljniji uslovi rada od minimuma prava i uslova rada koji su utvrđeni zakonom. Ugovorne strane su dužne i da obezbijede sprovođenje u praksi ovih usaglašenih rješenja. Na kraju, za očekivati je da će kolektivni ugovor, s obzirom na završetak tranzicijskog perioda, proces evropskih i drugih integracija, harmonizacije nacionalnog zakonodavstva sa evopskim i međunarodnim standardima u ovoj oblasti i završetkom procesa privatizacije kapitala, predstavljati fundamentalni izvor radnog prava u opštem i posebnom sistemu radnih odnosa i da će njihov značaj svakim danom rasti. Takođe za očekivati je da će se i veći broj pitanja saradnje socijalnih partnera uključivati u sadržaj kolektivnih ugovora, kao i to da će se i drugi subjekti (druge organizacije, udruženja – penzionera, potrošača, mladih, invalidnih osoba, građana) uključivati u saradnju, povodom pitanja koja su predmet njihov interesovanja.

Summary

In this paper, collective agreements as autonomous (non-state) sources of law are analyzed. In addition to general notes on sources of law and their division, the paper discusses the notion of a collective agreement, its subject and content. Moreover, relations between collective agreements is defined their relationship to the law, and the character of the norms contained in collective agreements. The paper is particularly focused on the status of subjects and participants in concluding collective agreements, and ways of resolving their conflicts and disputes. Finally, an analysis was done of the types of collective agreements in the Republic of Srpska, the obligation to their implementation, extension of effects on other subjects, territorial and personal validity, as well as issues relating to the form and manner of publication of collective agreements.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 223 MODERNA UPRAVA

224 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Mr Vladimir Karajica

PERCEPCIJA DISTRIBUCIJE UTICAJA SLOBODNOG VREMENA DRŽAVNIH SLUŽBENIKA NA MOTIVACIJU I RADNI UČINAK

SAŽETAK

U analizi Percepcije distribucije uticaja slobodnog vremena državnih službenika na motivaciju i radni učinak, došli smo do iznenaćujućeg saznanja da postoji vrlo malo studija koje analiziraju i tretiraju među-odnos između javne službe, radnih uslova, motivacije i učinka zaposlenih službenika i njihovog stila i načina korišćenja slobodnog vremena, tj. stila i načina života izvan sfere svakodnevne radne aktivnosti. Temeljna je pretpostavka da instrumenti upravljanja ljudskim potencijalima imaju višestruki uticaj na učinak pojedinca i čitave organizacije državne administra- cije374. Međutim, u stvarnosti je dosta složeno i teško dokazivati kako instrumenti upravljanja ljudskim potencijalima i upravljanje učinkom mijenjaju i utiču na modele, stilove i načine kako racionalnog tako i ciljanog ili svrsishodnog korišćenja slobodnog vremena, dakle, vremena izvan rada zaposlenih službenika.

Polazna teorijsko-hipotetička određenja

Zaposleni u javnoj upravi, u svijetu rada mogu postati istinski stvaraoci i nosioci kreativnog i inventivnog rada samo, ako i ukoliko su relevantni segmenti u organizaciji zaduženi za projektovanje, održavanje i razvoj administrativnog sistema kao i procesa ostvarivanja ciljeva institucija i organa uprave, i drugo, da posjeduju sve nužno potrebne i jasno definisane i izdiferencirane vještine kako bi odgovorili svojim ulogama i funkcijama u hijerarhijskom sistemu javne uprave375. Većina, istraživača slaže se u stavu da menadžment ljudskih potencijala predstavlja predisponiranu, a posebno naučenu vještinu komunikacije i interakcije i rada sa zaposlenim, razumiju njihova ponašanja i direktno ili indirektno djeluju na njih. Neosporno je, da se upravljanje ljudskim potencijalima profiliralo u stratešku funkciju i da predstavlja nagalšeno moćan instrument za povećanje organizacione sposobnosti i bazira se na: • Pravac upravljanja ljudskim potencijalima treba da proizilazi iz razvoja administrativne strukture,

374 Opširnije vidjeti: dr. Hans Rol „Ocjenjivanje državnih službenika“, izd. DIAL, Beograd 2007. 375 Opširnije vidjeti dr. Đ. Iveković, „HR Menadžment-pojmovnik“, izd. Adižes, Novi Sad 2006.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 225 MODERNA UPRAVA

• Cilj je razviti interes i privrženost zaposlenih, a ne njihovo potčinjavanje, • To se postiže metodama privlačenja, selekcije, obrazovanja, razvoja i pro- mocije kadrova, kao i povećanjem stepena njihove motivacije i nagra- đivanja376

Kulminacija naučnog istraživanja za motivaciju i efektan radni učinak podudara se sa razvojem nove koncepcije upravljanja ljudima – kocepcije poznate pod nazivom ljudski resursi ili potencijali. Interes za motivaciju i radni učinak proizilazi iz efikasnosti i kreativnosti u radu, poboljšanju kvaliteta i kulture rada i načinu osmišljenog organizovanja života izvan rada i radne aktivnosti zaposlenih u državnoj administraciji. Svi ovi prethodno navedeni faktori sagledani kumulativno povećavaju i jačaju tražene i očekivane konkurentske sposobnosti i uspješnosti službenika.

Zaposleni u administraciji između ranog i vanradnog vremena

Jedna od bitnih karakteristika vremena u kojem živimo je činjenica da se nalazimo u otvorenoj i dinamičnoj fazi transformacija i reformi koje ispunjavaju gotovo sve oficijelne sfere društveno-političke, ekonomske, prosvjetne, pravosudne, socijalne, javnu upravu, zdravstvo, itd. Mjere i standardi reforme javne uprave promovišu modernizaciju znanja, vješti- na i sposobnosti zaposlenih, usredsređenu na razobličavanje i elimisanje tradicionalnog koncepta javne uprave. Naime, na aktuelnoj reformskoj sceni je uvođenje šema indi- vidualnog učinka u javnoj upravi i jačanje mjera i standarda odgovornosti u upravljanju ljudskim potencijalima, što državnu upravu čini heterogenom. Želja za novim javniom menadžmentom eksplicitno govori o nastojanjima i vjerovanjima za promjenama, inovacijama, fleksibilnosti, kreativnosti i povećanim učinkom zaposlenih. Reforma javne uprave izražava se kroz stremljenja da se postigne maksimalna motivacija zaposlenih da se postižu što impresivniji rezultati efikasnosti rada, naglasi potreba za neutralnosti i apolitičnosti, te da se koncepcijski stvore takvi radni uslovi da što više odgovaraju prirodi i obrazovanju zaposlenih. Dakle, sve reformske mjere i instrumenti su dizajnirani i usmjereni da razvlaste i razbiju okoštalu birokratsku javnu upravu, bez obzira što je ona dosta uspješno kombinovala stručnost, kompetenciju, racionalnst i efikasnost rada. Međutim, savremeni svijet, njegove potrebe, interesi i zahtjevi temeljno iniciraju potrebu za modernizacijom i osavremenjavanjem javne uprave. Polazna pretpostavka ovog rada je bila teza da je menadžment upravljanja ljudskim potencijalima visoko složena i dinamična pojava sa čitavim spektrom pitanja koje pokrivaju gotovo sve dimenzije reformskog procesa. Naime, radi se o ljudima, upravljanju ljudskim radom, stvarajući čitave mreže i sisteme ljudskih potencijala koji nisu prosti mehanički zbir individua, već ljudi sa izraženim mnogostrukim i višeslojnim

376 Opširnije vidjeti: dr. F.Bahtijarević-Šiber „Modeli ljudskih potencijala“, izd. Golden Molding, Zagreb 1999; dr. D. Berberović, „Sistemi plaćanja rada“, KIZ Beograd 1999.

226 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA potrebama, interesovanjima i aspiracijama koje mogu zadovoljiti i zadovoljavaju izvan sfere svakodnevnog rada. Iz tih razloga nastojaćemo našu elaboraciju usmjeriti na tumačenje emprijskih činjenica i pouzdanih istraživanja koja govore o prirodi slobodnog vremena zaposlenih u državnoj upravi kao o onom prostoru koji pruža mogućnosti za svestrani razvitak indi- vidue kao slobodne i samobitne ličnosti.377 Reforma javne uprave u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini inicira zahtjev i potrebu za novim i savremenim profilom državnog službenika koji će meritorno i stručno kompetentno odgovoriti zahtjevima za većom evropeizacijom, fleksibilnošću, inovacijom, promjenama i efikasnim rezultatima rada, a manjom birokratijom. To znači da efikasnost državnih službenika zavisi od konceptualnog razumijevanja vlastitiog koncepta, mjesta i uloge u sistemu reforme javne uprave i njenih zahtjeva, a to opet znači da karakter stvaralaštva i stepen stvaralačkog rada zaposlenih u administraciji je uslovljen odnosom zaposlenih prema sebi, prema drugima, prema društvu kao cjelini, kao i načinu korišćenja slobodnog vremena i želji da se iznađu oni modaliteti motivacije za rad da se uvijek bude bolji, efikasniji i efektivniji od čak zahtijevanog.

Vrijeme kao filozofska i društvena kategorija

U savremenim uslovima organizovanja rada u administraciji, vrijeme je sve više predmet naučnog tretiranja i interesovanja. Ono privlači pažnju, kako sa stanovišta kori- šćenja radnog vremena i efekata rada (radni učinak), tako i sa stanovišta korišćenja vremena izvan rada, posebno slobodnog vremena. Razmatranje o vremenu i o odnosu čovjeka prema vremenu susrećemo u radovima skoro svih velikih mislilaca, počev od Platona, preko Aristotela i Seneke378. U savremenom vremenu (vrijeme globalizacije i evropeizacije), vrijeme postaje u sve većoj mjeri predmet dugih naučnih razamtaranja, ne kao puka apstrakcija, već kao bitna osmišljena dimenzija života ljudi i čovjekove egzistencije uopšte. Vrijeme, se na javlja samo kao važna filozofska i egzistencijalna kategorija, vrijeme je i značajna društvena (sociološka kategorija), a prije svega ekonomska kategorija. Skoro sve ekonomske kategorije povezane su sa vremenom, pa je zato i teško navesti sva iznijansirana svojstva vremena kao ekonomske kategorije iz sfere njegovog ispoljavanja. Cilj istraživanja, naučnog promišljanja i organizovanog uticaja na korišćenje vremena je, da se utiče na uskraćivanje skraćenog radnog vremena i sadržaja radnih operacija zaposlenih u administraciji sa njihovim aktivnostima u vremenu izvan rad, kako bi se izbjeglo stanje da te promjene ne dovedu u ličnom i u društvenom životu do „šoka budućnosti“.

377 Opširnije vidjeti: dr. S. Eleković „Sociologija slobodnog vremena“, izd. Savremena administracija, Beograd 2000. 378 Vidjeti: dr. B. Bošnjak: „Hrestomatija filozofskih tekstova“, knjiga 1, izd. Naprijed Zagreb 1978.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 227 MODERNA UPRAVA

Pojmovno određivanje slobodnog vremena sa osvrtom na klasifikaciju

U raspravama o slobodnom vremenu, pa i o slobodnom vremenu zaposlenih u državnoj upravi postoji saglasnost da je ono dio vanradnog vremena, ali ne postoji saglasnost u njegovom decidnom pojmovnom određivanju. Naprotiv, u pojmovnom određivanju slobodnog vremena ima neujednačenosti, a prisutna je i terminološka raznovrsnost i neusklađenost. Tako npr. engleske riječi „leisure“ i „free time“ koje kod nas najčešće prevode kao „dokolica“ i „slobodno vrijeme“ često se shvataju ne samo kao veoma slični pojmovi, već i kao sinonimi, ali se, nerijetko, ističe da izmađu ovih pojmova postoji razlika i da se ne mogu poistovijetiti. Pojam i suština slobodnog vremena može se predstaviti kao ono vrijeme koje ostaje ljudima na njihovom potpunom i samostalnom raspolaganju379. Smatramo da se slobodno vrijeme može definisati tako da njegova definicija iskaže, kako njegovu povezanost sa radnim vremenom, tako i sa specifičnim aktivnostima u njemu u odnosu na ispoljavanje i razvijanje ličnosti čovjeka. U kontekstu ovakvog pristupa pojmovnom određivanju slobodnog vremena, smatramo da se slobodno vrijeme može definisati kao dio vanradnog vremena u kome čovjek vrši aktivnosti koje slobodno bira radi sopstvenog zadovoljstva, uživajući u samim aktivnostima ili u posljedicama koje one izazivaju. Ovakav pristup tretiranju pojma slobodnog vremena ukazuje da je to, ne samo dio vanradnog vremena, već vrijeme u kojem čovjek slobodno bira aktivnosti kojima se iskazuje kao ličnost, i koje mogu predstavljati ispoljavanje, kako njegove težnje za razvijanjem kreativnih sposobnosti, koje mogu doprinositi harmoničnom razvoju njegove ličnosti, ali koje mogu iskazivati i negativne crte njegove ličnosti. Razumije se da aktivnosti koje čovjek bira u slobodnom vremenu nisu određene samo njegovom ličnošću, vaspitanjem, obrazovanjem, već i socijalnim uslovima i odnosima u kojima se vrši izbor aktivnosti, a u našoj analizi podređene su i sadržajem, prirodom i suštinom radne aktivnosti u sistemu organiizacije državne uprave.

Obim aktivnosti u slobodnom vremenu ili stil i način života u vremenu van rada

U istraživanju i analizama slobodnog vremena zaposlenih u državnoj upravi nužno je i analizirati način života zaposlenih izvan radne sredine. Naime, zaposleni službenik u državnoj upravi nije neki drugi čovjek koji je došao iz vanradne sredine (ono obavlja administrativni posao cijelom svojom ličnošću), i nije u mogućnosti da seve svoje probleme i opterećenja (ostavi na ulazu u kancelariju). Posebno je interesantno pitanje stila i načina života zaposlenih u administraciji u njihovom slobodnom vremenu. Naime, pomoću kategorije načina života i stila života zaposlenih dobijamo uvid u svakodnevnicu, tj. u totalnu egzistenciju zaposlenog službenika, koja je u svakom

379 Opširnije vidjeti dr. Nada Kačavenda-Rodić, „Slobodno vrijeme i obrazovanje“, izd. Savremena administracija, Beograd 1999., T. Veblen: „Teorija dokoličarske klase“, izd. Kultura Beograd 1998., dr. Tina Martinić, „SLobodno vrijeme i suvremeno društvo“, izd. Informator Zagreb 1987.

228 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA slučaju refleksija reformskih procesa ali i jedna od ključnih karika da proniknemo u suštinu potreba, navika i organizovanja života izvan rada. Pod načinom života u širem smislu podrazumijevamo društveno određeno uobličavanje života u individualnoj i zajedničkoj sferi egzistencije. Odnosno, sa socio- ekonomskog stanovišta „...način života obuhvata ukupnu društvenu egzistenciju i uključuje (pored radne aktivnosti zaposlenih) sve aktivnosti koje su usmjerene na zadovoljavanje potreba iz života izvan rada“380. U posmatranju odnosa između radne aktivnosti zaposlenih službenika i njihovog načina života konstatujemo da nam se on ispoljava kao međuzavisan i uzročan odnos u kome je stvaranje i oblikovanje načina života dobrim dijelom usmjereno i oslanja se na radnu angažovanost u svakodnevnom radu, gdje se od državnih službenika zahtijeva savjesno, istrajno i odgovorno izvršavanje radnih zadataka. Da bi ti ostvario, državni službenik mora imati stabilan život izvan rada, mora na radno mjesto dolaziti zado- voljan, emocionalno uravnotežen i neopterećen problemima izvan rada, jer čovjek na radno mjesto „donosi“ sve ono što mu se dešava u životu izvan rada. Naime, ako je opterećen stambenim, porodičnom, materijalnim problemima, dugim putovanjima do radnog mjesta, onda se kod takvog državnog službenika prepoznaje pomanjkanje radne angažovanosti. Po pravilu, kod takvih službenika vidno se ispoljava niska motivacija za rad, što uzrokujue nizak radni moral, jer radni moral uključuje vrijednosne orijentacije koje proističu iz sadržaja načina života izvan radne sredine. Polazeći od ovog ključnog stava, potrebno je svestrano stvarati i razvijati takve vrijednosne orijentacije koje će omogućavati izgrađivanje kompletnog, tj. stručnog, odgovornog i profesionalnog državnog službenika. Odgovor na pitanje kojim aktivnostima treba da bude ispunjeno slobodno vrijeme državnih službenika nije nimalo lak i jednostavan. Bitna obilježja tih aktivnosti su njihov spontani i slobodni izbor, kao i osjećaj oslobađanja i zadovoljavanja onih potreba koje su za njih ključne. Ma koliko se radno vrijeme skraćivalo, a slobodno povećavalo, između njih postoji kauzalna povezanost. U ovom smislu se slobodno vrijeme shvata i kao važna kategorija preko koje spoznajemo i promičemo u navike stil i način života, interesovanja, vrijednosne orijentacije i druge slične osobine koje posjeduju državni službenici. U slobodnom vremnu se ne samo čovjek potvđuje neobaveznim djelatnostima, već ga ispunjava i najrazličitijim sadržajima. Prema jednom istraživanju koje je obavio Unesko381, a slično istraživanje obavio je i prof. dr Vlajko Petković, spoznajemo čitav zbir aktivnosti koje ogromna većina ljudi obavlja: „spavanje, mirovanje, nerad, upražnjavanje hobija, izleti, razgledanje izložbi, sportske aktivnosti, druženje, umjetnički rad, čitanje, učenje i obrazovanje, udruživanje u grupe, razonoda, putovanja, rad u vrtu i kući“382. Uz sve ove aktivnosti kroz koje zaposlni mogu da se realizuju, tj. svoja intmna osjećanja, misli i želje, svoju suštinu, postoji i niz drugih koje ljudi mogu korisno da upražnjavaju u slobodnom vremenu, kao što su vaspitanje djece, pisanje stručnih radova, uzajamne posjete i sl.

380 Dr Zoran Đuričić, „Način života i humanizacija rada“, izd. Savremena administracija, Beograd 1999. 381 Pokretač i organizator, obimnih istraživanja u ovoj oblasti javlja se Unesko 60-tih godina prošlog vijeka. 382 Prof. dr Vlajko Petković: „Sociologija rada“, izd. Ekonomski fakultet, Beograd, 1998.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 229 MODERNA UPRAVA

Humanizacija života zaposlenih u državnoj upravi

Aktivnosti u slobodnom vremenu zaposlenih u državnoj upravi treba da doprinesu i doprinose razvoju ličnosti i humanizaciji njihovog života. Sadržaj i profil tih aktivnosti treba da bude tako osmišljen i iskreiran da se službenici oslobađaju kliširanih navika autonomnog ponašanja ostvarujući širu i slobodnu društvenu participaciju. Ovim aktivnostima slobodno vrijeme pruža mogućnost daljeg razvoja vještina i sposobnosti stečenih ranije u toku obrazovanja ili studiranja. Slobodno vrijeme utiče na stvaranje pozitivnih stavova prema sredstvima masovne komunikacije (štampa, film, radio, televizija i posebno internet). Aktivnosti u slobodnom vremenu koje doprinose ostvarenju ovog cilja u osnovi se mogu svrstati u dvije grupe: u grupu onih aktvnosti koje označavamo kao bavljenje kulturnim aktivnostima koje predstavljaju permanentno značajno mjesto u budžetu slobodnog vremena383. Aktivnosti u slobodnom vremenu treba da doprinesu i omogućavaju usvajanje kulturnih tekovina u cilju razvijanja svestrane ličnosti. Kulturni razvitak državnih službenika u slobodnom vremenu ostvaruje se, ne samo usvajanjem postojećih, već da u granicama svojih mogućnosti doprinose stvaranju ambijanta novih, svježijih i originalnijih aktivnosti koje pomijeraju granice njihovih intimnih mogućnosti i posebnosti. To bi bila ta druga grupa aktivnosti u slobodnom vremenu državnih slubenika. Sredstva masovnih komunikacija danas igraju fundamentalnu ulogu u podsti- canju, usmjeravanju i kreiranju aktivnosti državnih službenika, a internet, kao plane- tarno sredstvo, omogućava, ne samo bagatstvo informacija, već i njihovu aktuelnost i brzinu. Preko interneta pojedinci na jednostavan način mogu aktivno da participiraju u profiliranju kulturnih, naučnih i stručnih tokova. Međutim, iako su široke ove objektivne mogućnosti i skoro dostupne svakom, još su uvijek ipak ograničene samo na uži krug zainteresovanih pojedinaca, jer nesdostaje organizovana i osmišljena društvena akcija u cilju kulturnog uzdizanja384. Naprotiv, ta je akcija urgentne prirode, jer društvo preko određenih institucija treba da radi, inicira i kreira razvoj onih aktivnosti u slobodnom vremenu, koje će doprinositi da se zaposleni državni službenici kulturno uzdižu i da svojim spontanim i stvaralačkim aktivnostima razviju i izgrade ljepšu i humaniju stranu svoga bića. Zato je potrebno, ubuduće, u većoj mjeri raditi na iznalaženju i afirmisanju onih oblika aktivnosti u slobodnom vremenu koje će u većoj mjeri doprinosti svestrane i stvaralačke ličnosti službenika. Jer, kulturni nivo ličnosti obezbjeđuje i afirmiše cjelovitu i harmoničnu ličnost, čija sloboda izbora, spontana i kreativna aktivnost u slobodnom vremenu, može da doprinese, i doprinosi radu državne administracije i prevazilaženju osjećanja da je rad u kancelariji nametnuta aktivnost, tj. da doprinese većoj i mobilnijoj radnoj angažovanosti, povećanju motivacije za rad i porastu efekata rada.

383 Opširnije vidjeti: dr. Danilo Ž. Marković, „Slobodno vrijeme i kultura“, izd. Gradina Niš 1997. 384 Opširnije vidjeti: dr. Veselin Ilić: „Rad kao kultura“, izd. Vuk Karadžić, Beograd 1997.

230 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Interakcija motivatora (stimulatora) i efekata rada

Priroda i sadržaj stimulatora u radu srazmjerna je njegovim mogućnostima da zadovolji aktuelne čovjekove potrebe. Što su potrebe aktuelnije, to je i veća vrijednost stimulatora. Kada je riječ o prirodi stimulatora, odnosno motivatora na rang-listi (struktura motivacije), onda ih sagledavamo u kontekstu broja potreba koje on može da zadovolji. Što je veći broj potreba koje može da zadovolji, to mu je više mjesto na rang- listi. Tako npr., novac kao podsticaj radne aktivnosti ima široko stimulativno dejstvo, jer može da zadovolji veliki broj raznovrsnih potreba. Sljedeći faktor od kojeg zavisi karakter stimulatora na radu je širina socijalnog tkiva na koji se odnosi. Što je veći broj ljudi koji prihvataju iste stimulanse radne aktivnosti, to je i značaj motivatora veći. Zato treba podsticati proces zajedničkog zadovoljavanja potreba, odnosno zajedničke motivisanosti. Motivacijsko dejstvo pojedinih motivatora za rad svakog zaposlenog u državnoj upravi u velikoj mjeri zavisi od stepena njegove identifikacije sa poslom koji obavlja, odnosno sa organizacijom u kojoj je zaposlen. Visok stepen motivacije za rad postoji kod onih koji se u velikoj mjeri poistovjećuju sa poslom i organizcijom, jer su u mogućnosti da zadovolje svoje osnovne i izvedene motive385. Zaposleni u administraciji koji se ne poistovjećuju sa poslom i organizacijom u kojoj rade, koji ne vide smisao i značaj posla koji obavljaju, ako ne uživaju u radu, gube i motivaciju za rad. Zbog toga, motivaciju za rad treba stalno obnavljati i održavati, i pored činjenice što pojedini motivi, ili najveći broj njih, postoji istovremeno u istoj ličnosti, ali se na smjenu aktuelizuju. Zbog toga u različitim situacijama iste potrebe mogu da imaju i sasvim različite karaktere. Potreba (motiv) koji dominira i upravlja čovjekovim ponašanjem u određenom periodu može da ima neobično mali značaj u drugom. Kada se zadovolji jedna potreba, onda na scenu stupa druga potreba i ona uslovljava čovjekovo ponašanje. Znači, čovjek zadovoljavajući jednu potrebu inicira drugu, zadovoljavanjem te druge potrebe on podstiče treću, i tako stalno. Ljudski život predstavlja jedan neprekidan proces zadovoljavanja jednih i iniciranja drugih potreba. Sama činjenica da čovjeka na rad ne pokreće jedna, već mnoštvo potreba pokazuje da i rad i radna sredina predstavljaju izvor zadovoljavanja mnogih potreba. Ukoliko je veći broj potreba (motiva) koji pokreću na rad, utoliko će ljudi obavljati rad sa više zadovoljstva, poleta386. Ovdje je važno naglasiti činjenicu da bez obzira na to kako i koliko radi, čovjek nikada neće moći radom da zadovolji svoje potrebe. To se neće moći dogoditi čak ni onda kada bude za svoj rad dobijao maksimalnu nadoknadu, jer upravo radeći i zaovoljavajući svoje potrebe čovjek time inicira sve širi i novi krug potreba. Znači, opšti i konačni cilj je istovremeno i pojedinačni i kolektivni cilj. Tada se ostvaruje identifikacija opštih i individualnih interesa ili poistovjećivanje čovjeka sa organizcijom u kojoj radi. U novije vrijeme kada je riječ o motivaciji, razvijen je model ljudskih potencijala. On ima ove pretpostavke. Prva je pretpostavka da rad ljudima (službenicima) nije inherentno mrzak i nametnut. Dakle, čovjek nije inherentno lijen. Ljudi žele da

385 Dr. M. Novak: „Priroda motivatora“, izd. Naprijed Zagreb 1998., str. 54. 386 T. Čild: „Čovjek i organizacija“, izd. Savremena administracija Beogra 2000.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 231 MODERNA UPRAVA doprinesu određenim ciljevima koji za njih imaju smisao i koje su oni sami pomogli da se utvrde. Dakle, pretpostavka je, ako ljudi participiraju u definisanju i donošenju ciljeva, onda ti ciljevi za njih imaju smisao. Onda su oni spremni da se angažuju za ostvarenje tih ciljeva387. Druga pretpostavka je da većina ljudi može da bude mnogo kreativnija i da vrši samokontrolu i samousmjerenje više nego što to traže njihova radna mjesta u administraciji. Naime, ... „čovjek može da bude veći od svog zadatka“ (Fridman). Smisao savremenog modela organizacije ljudskih potencijala da zaposleni ne koriste samo ono što zahtijeva neko isparcelisano radno mjesto, nego koristi sve sposobnosti kojima čovjek raspolaže. Dakle, izvan uskih zahtjeva radnog mjesta proizilazi i drugačija uloga rukovodioca. Glavni zadatak rukovodioca da upotrijebi, odnosno omogući upotrebu nedovoljno iskorištenih ljudskih potencijala. Drugo, rukovodilac treba da stvori okolinu u kojoj svi članovi tima mogu doprnijeti, u granicama svojih sposobnosti. Zapravo, glavni zadatak rukovodioca je da stvori optimalne uslove da zaposleni mogu ispoljiti svoje sposobnosti, a ne da ih rukovodilac samo oštro i birokratski nadzire i kontroliše. Treće, rukovodilac treba da inicira punu participaciju u važnim stručnim pitanjima, da kontinuirano proširuje samousmjrenje zaposlenih i samokontrolu službe- nika388. Ovako izgrađen model postulira da će proširenje uticaja zaposlenih, njihovo samousmjerenje i samokontrola voditi direktnim poboljšanjima u operativnoj efikasnosti. Kriteriji i standardi za ocjenjivanje rada državnih službenika nabrojani su u članu 6 Pravilnika o postupku ocjenjivanja i napredovanja državnih službenika389. Kao predmet ocjene i verifikacije rada državnih službenika su postignuti rezultati pri izvršavanju poslova radnog mjesta i ostvareni i postavljeni radni ciljevi, kvalitet rada, efikasnost u radu, samostalnost u radu, stvaralačke sposobnosti i inicijative, vještina komunikacije, spremnost prilagođavanja promjenama i ostale sposobnosti koje zahtijeva radno mjesto. Ovako široko zahvaćeni kriterijumi za ocjenu rada državnih službenika podijeljeni su u dva segmenta: oni koji su vezani za rezultate rada i ispunjavanje radnih ciljeva i drugi segment kriterija koji su vezani za kapacitete, sposobnosti, kvalitet ili evantualno slabosti službenika. Najnovije istraživanje, koje je uradio prof. dr Ivan Koprić, a koje tretira pitanja i probleme upravljanja radnim izvršenjem (učinkovitost, performanse, menadžment) ističe da se radna uspješnost može identifikovati preko ključnih njenih ciljeva i svrhe: „Poboljšanje uspješnosti u radu Razvoj individualne karijere i planiranje sukcesije Utvrđivanje pojedinačnih i organizacijskih potencijala Utvrđivanje potrebe za usavršavanjem i obrazovanjem

387 Suprotno ovom stavu tejlorizam polazi od pesimističke pretpostavke o čovjeku, o njegovoj prirodi, tvrdeći da je rad inherentno mrzak većini ljudi. 388 Opširnije vidjeti: Stiven Kavi: „Sedam navika uspješnih ljudi“, izd. PS-EDITOR-IP, Beograd 2007. 389 Navedeni Pravilnik Vlada Republike Srpske je donijela 26.05.2009. godine.

232 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Profesionalna orijentacija i raspored ljudi u organizaciji Osiguranje poticajnog sistema nagrađivanja, itd. Organizacijski interes: - Razvojne informacije o službenicima - Evalutivne informacije za odluke o nagrađivanju, napredovanju, itd. Individualni interes: - Informacije o vlastitom učinku i uspješnosti - Dobivanje nagrada i mogućnost osobnog razvoja“390 Novousvojeni sistem ocjenjivanja državnih službenika Republike Srpske je jedan od temelja politički neutralne, visoko profesionalne, moderne i savremene državne uprave i njenih zapsolenih službenika, koji inzistira na takvoj radnoj aktivnosti koja afirmiše, podstiče, profilira i vodi ka što boljem, kvalitetnijem i kreativnijem radu državnih službenika. S obzirom na relevantnu činjenicu da se ocjenjivanje državnih službenika vrši svakih 6 mjeseci (dva puta u toku kalendarske godine), ono ima za cilj dobijanje objektivnog, valjanog i komparativnog pregleda njihovog uspjeha na poslu, afirmaciji stručnosti i sposobnosti. Pored ovoga, cilj ocjenjivanja efekata rada državnih službenika treba sagledavati u kontekstu ratvoja i osavremenjavanja ljudskij potencijala, kao i programa adekvatnog stručnog educiranja i usavršavanja zaposlenih. Zato je obuka državnih službenika strateški i permanentan cilj i svrha osvježavanja znanja i praćenja evropskih dostignuća u sticanju vještina državnih službenika. U širem kontekstu ocjenjivanja rada treba da disciplinuje državne službenike da poboljšaju kvalitet i kvantitet svoga rada, a time i da poboljšaju kvalitet usluga koje pružaju građanima i poreskim obveznicima.

Zaključna analiza

Funkcije slobodnog vremena državnih službenika sa stanovišta povezanosti radnog vremena u kancelariji i slobodnog vremena, odnosno, aktivnosti u slobodnom vremenu uglavnom se ostvaruju preko odmora, aktivnosti u cilju razvoja ličnosti kao slobodne i stvaralačke, a kod nekih izražena je želja za zabavom i igrom. Međutim, ovim sadržajima u slobodnom vremenu ne iscrpljuju se sve aktivnosti u slobodnom vremenu službenika, postoji čitav niz slobodno izabranih aktivnosti koje oni slobodno biraju nastojeći da iskažu svoju samobitnost i slobodu pri izboru ponašanja. Kada je riječ o igri i zabavi, u slobodnom vremenu, one trebaju da doprinesu rekreaciji, opuštanju, podizanju fizičko-psihološke kondicije, jer ona doprinosi stabilnosti ličnosti zaposlenih u administraciji i presudno utiče na efikasnost i efektivnost rada. Istraživanje slobodnog vremena zaposlenih u administraciji, shodno našem shvatanju problema, treba imati za cilj da se osmisle one aktivnosti u slobodnom vremenu koje će istinski biti u funkciji svestranog razvoja ličnosti službenika koji se prema radu odnose kao prema aktu svoje ljudske samorealizacije, i da se umanje negativne

390 Prof. dr Ivan Koprić: „Upravljanje radnim izvršenjem“, Projekat UNDP, Sarajevo 2009. god.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 233 MODERNA UPRAVA posljedice podjele rada zasnovane na hijerarhijskoj strukturi organizacije rada, umanje napetosti, frustracije, eliminišu mobing ponašanja, koji su karakteristični za izvjestan broj rukovodilaca, koji u nedostatku stučne kompetentnosti ili zbog svoje lične usko- grude komunikacije ponekad imaju negativan ili predimenziorano kritičan odnos prema zaposlenima391. Smisao, suština i cilj je formiranje harmoničnih, solidarnih, stručno kompetentnih veza i interakcja, kao i profiliranje visoko profesionalnih i na zakonu zasnovanih odnosa među zaposlenima.

REZIME

SUMMARY

The functions of civil servants’ free time from the point of relations between working hours in the office and free time, ie, activities in their free time are mainly realized through holidays, activities to develop people to be free and creative, and some have expressed a desire for fun and play. However, these activities in their free time do not exhaust all the activities in their free time, there are a number of freely chosen activities that they freely choose trying to express their identity and freedom in the choice of behavior.

391Opširnije vidi S. Kavi, op.cit.

234 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Nikola Kovačević, pomoćnik ministra pravde

TRANSFORMACIJA VLASNIČKIH ODNOSA U REPUBLICI SRPSKOJ

Kao što je poznato u bivšoj SFRJ u primjeni je bio Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima („Službeni list SFRJ“ broj 6/80 i 36/90), koji je preuzela i Republika Srpska uz određene izmjene i dopune ovog zakona, on je još uvijek u primjeni, a sve do početka primjene Zakona o stvarnim pravima Republike Srpske. Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima i niz drugih zakona iz bivše SFRJ kao i bivše SRBiH su regulisali svojinsko-pravne odnose što je stvaralo određene probleme u implementaciji tih propisa. Zakon o stgvarnim pravima je zasigurno najvažniji zakon kojeg je donijela Narodna skupština RS, a objavljen je u „Službenom glasniku Republike Srpske“, broj 124/08, čija će primjena, najvjerovatnije, početi 01.01.2010. godine. Svojinsko-pravni odnosi, po svojoj prirodi, determinišu osnove društveno-ekonomskih odnosa u svakom društvu i imaju značajan uticaj na regulisanje svih drugih odnosa u svim sferama društvenog života. Upravo iz tih razloga u pravničkoj javnosti i u javnosti uopšte vlada veliki interes za Zakon o stvarnim pravima, o čemu ćemo govoriti i na ovom seminaru. Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima bivše SFRJ donesen je u vrijeme kada je društvena svojina i samoupravljanje bili osnovne vrijednosti društveno-političkog uređenja tog sistema. Društvena svojina je bila ustavna kategorija, a društveno-ekonomski i politički sistem se temeljio na društvenom vlasništvu. Društvena svojina, kao takva, je ustvari bila negacija svojine, jer nije imala titulara u pravom smislu te riječi, mada je faktički sa imovinom –društvenom svojinom, upravljao onaj društveno-pravni subjekat koji je na toj imovini imao pravo korištenja odnosno pravo raspolaganja. U takvim odnosima privatno vlasništvo nije uživalo ustavnu garanciju pa čak ni u posljednjoj fazi razvoja socijalističke Jugoslavije. Ustavom iz 1974.godine fizičkim licima je bilo zajamčenno pravo vlasništva na predmetima koji služe ličnoj potrošnji i zadovoljenju ličnih i kulturnih inetersa. Ovakva ustavna odredba je posljedica tadašnjeg ideološkog opredjeljenja koje je pravilo razliku između vlasništva nad predmetima koji služe zadovoljenju ličnih potreba i privatnog vlasništva. Naime, privatno vlasništvo je bilo osnov za sticanje profita, pa je iz tog razloga bilo pod određenim ograničenjima, a sve pod poznatom devizom zabrane eksploatacije čovjeka od strane čovjeka. Za razliku od ličnog vlasništva koje je bilo garantovano Ustavom, privatno vlasništvo je bilo ograničeno na mnogim stvarima, a prije svega na nekretninama. Prema tadašnjim propisima zemljoradnicima je bilo zagarantovano pravo vlasništva na obradivom poljoprivrednom zemljištu najviše do deset hektara ali po domaćinstvu. Interesantno je da se domaćinstvo pojavljivalo kao uslovni pravni subjekat u pogledu ograničenja prava na poljoprivredno zemljište. Građani kojima nije bilo osnovno zanimanje poljoprivreda, mogli su imati poljoprivredno zemljište do 3 hektara. Dakle, osnovno opredjeljenje tadašnjeg sistema, da građani, udruženja građana i druga građansko-pravna lica mogu

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 235 MODERNA UPRAVA biti nosioci prava vlasništva u granicama i pod uslovima propisanim zakonom (član 1.ZOSPO), kao i da vlasnik može stvar posjedovati, s njom se koristiti i raspolagati u granicama propisanim zakonom. Pravo vlasništva se moglo oduzeti pod uslovima propisanim zakonom a u skladu sa članom 8. gore navedenog zakona a što podrazumijeva da tadašnji ustav nije garantovao pravo svojine u pravom smislu te riječi jer je ova bila ograničena i mogla se oduzimati u skladu sa saveznim i republičkim propisima. Različit pravni status je imala lična svojina, koja je služila za zadovoljenje ličnih potreba građanina i njegove porodice. Privatno vlasništvo je posmatrano kao uzrok mogućih socijalnih nejednakosti, pa iz tog razloga privatno vlasništvo je bilo ograničeno u obimu uređenom tadašnjim propisima. Pod ograničenjem na poljoprivrednom zemljištu, o kojem sam već nešto rekao, značajna ograničenja u pogledu prava vlasništva su se odnosila i na stambeno vla- sništvo. Prema Zakonu o nacionalizaciji najamnih zgrada u gradskog građevinskog zemljišta, fizička lica su mogla imati dva stana i jednu porodičnu kuću sa dva, odnosno tri manja stana, ili dvije porodične kuće sa dva ili najviše tri manja stana. Pravo vlasništva na stanovima je zavisilo prvenstveno od toga da li je stan bio u privatnom ili društvenom vlasništvu. Većina stanova je bila u društvenom vlasništvu jer se stambena gradnja u bivšoj Jugoslaviji i SRBiH u pravilu finansirala iz društvenih sredstava, odnosno fonda zajedničke potrošnje namijenjena za stambenu izgradnju, po principu solidarnosti. Na stanovima u društvenom vlasništvu određeno pravno lice - davalac stana je imalo pravo korištenja ili raspolaganja na tom stanu, a građani kao fizička lica po osnovu radnog odnosa su takav stan dobijali na korištenje po osnovu stanarskog prava. Stanarsko pravo se sticalo na osnovu rješenja o dodjeli stana od strane davaoca stana na korištenje i faktičkog useljenja. Pravo upravljanja na tim stanovima je po tadašnjim propisima se prenosilo na SIZ-ove za stanovanje, a nosilac stanarskog prava je bio u obavezi da zaključi ugovor o korištenju stana sa SIZ-om za stanovanje. Bračni su- pružnici su po sili zakona bili nosici stanarskog prava bez obzira ko je od njih dobio rješenje o dodjeli stana. Bračni supružnik koji nije bio nosilac stanarskog prava po osnovu rješenja bio je nosilac stanarskog prava na tom stanu po osnovu zakona, tzv. izvedeno stanarsko pravo. Ostali članovi porodičnog domaćinstva su bili korisnici stana i sticali određena prava, kao što je stanarsko pravo nakon smrti nosioca stanarskog prava od strana dotadašnjeg nosioca stanarskog prava ili nakon prestanka korištenja stanarskog prava. Ova prava su bila regulisana po do tada važećem zakonu o stambenim odnosima. Jedno lice je moglo biti nosilac stanarskog prava samo na jednom stanu. Nosilac stanarskog prava je imao i određena ovlaštenja utvrđena zakonom, koja ima i vlasnik, ali se to pravo u mnogome razlikovalo od prava vlasništva. Nosilac stanarskog prava nije mogao prodati ni iznajmiti takav stan, ali je isti mogao biti naslijeđen od lica, članova porodičnog domaćinstva, utvrđeno Zakonom o stambenim odnosima, na određen broj lica utvrđenog Zakonom o stambenim odnosima. Nosioci stanarskog prava su imali obavezu da stan na kojem su imali stanarsko pravo trajno koriste, a u slučaju nekorištenja u periodu dužem od šest mjeseci davalac stana na korištenje je mogao tužbom tražiti otkaz ugovora o korištenju stana. Nosilac stanarskog prava je mogao u skladu sa odredbama tadađšeg zakona izvršiti zamjenu stana sa drugim nosiocima

236 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA stanarskog prava i u slučaju kada nosioci stanarskog prava nisu bili u radnom odnosu kod istog poslodavca. Ovakva zamjena je vršena zaključenim ugovorom između nosioca stanarskog prava koji je zahtijevao pismenu saglasnost davalaca stana na korištenje. Što se pak tiče poslovnog prostora, i ova kategorija vlasništva je bila pod ograničenjem tadašnjih propisa. Posebnim zakonom SRBiH je propisan maksimum poslovnog prostora koji je u privatnom vlasništvu mogao iznositi maksimalno do 70 kvadratnih metara. Kada je u pitanju pretvaranje društvenog u državno vlasništvo prva značajna transformacija u ovoj oblasti u Republici Srpskoj izvršena je Zakonom o prenosu sredstava društvene u državnu svojinu („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 4/93). Prema odredbi člana 3. ovog zakona sredstva u društvenoj svojini pravnih lica, čija su sjedišta na teritoriji Republike Srpske postaju državna svojina, s tim da dosadašnji korisnici zadržavaju pravo korištenja sredstava u svrhu u koju su i do tada sredstva upotrebljavali. Dakle, ovim zakonom je praktično prestala društvena svojina koja je transformisana u državnu svojinu, s tim da zakonom nije jasno naznačeno ko je titular tog prava. Upravo iz tog razloga Narodna skupština Republike Srpske je donijela autentično tumačenje Zakona o prenosu sredstava društvene u državnu svojinu, objavljeno u „Službenom glasniku Republike Srpske“, br. 74/07. Prema navedenom tuma- čenju, svojina koja je iz društvene transformisana u državnu svojinu se ima smatrati svojinom Republike Srpske i kao takva će se u zemljišnim knjigama upisati kao svojina Republike Srpske. Prema odredbama navedenog tumačenja zemljišno knjižnim kancelarijama je naloženo da po službenoj dužnosti navedenu svojinu upišu kao vlasništvo Republike Srpske. Odlukom visokog predstavnika ovo tumačenje je povu- čena, pa nije došlo do realizacije istog. Međutim, prema odredbama Zakona o privatizaciji državnog kapitala u preduzećima („ Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 24/08), Republika Srpska se de iure i de facto ponašala kao vlasnik te imovine. Prema odredbama tog zakona predmet privatizacije je državni kapital u preduzećima pod uslovom da na dan stupanja na snagu ovog zakona na preduzeću nije pokrenut stečajni ili likvidacioni postupak. Interesantna je odedba člana 4. navedenog zakona, koja reguliše da izgrađeno građevinsko zemljište koje preduzeće koristi u skladu sa zakonom na dan stupanja na snagu ovog navedenog zakona ulazi u imovinu preduzeća i postaje njegovom svojinom, osim građevinskog zemljišta na kojem je zadržano pravo trajnog korištenja. U transformaciji vlasništva najradikalnije promjene su izvršene u statusu građevinskog zemljišta. Prema Zakonu o nacionalizaciji najamnih zgrada i gradskog zemljišta građevinski objekti su mogli biti u privatnom vlasništvu, ali je po tom zakonu došlo do razdvajanja vlasništva na zgradi i vlasništva nad zemljištem. Tim zakonom je ukinuto pravno jedinstvo između zemljišta i zgrade. Vlasnik zgrade izgrađene na gradskom građevinskom zemljištu je imao dvojaka prava – pravo vlasništva na zgradi, ali pravo trajnog korištenja na građevinskom zemljištu na kojem se nalazi zgrada. Pravno jedinstvo nekretnina je bilo moguće samo tamo gdje je zemljište moglo biti u privatnom vlasništvu, kao što su naselja van grada i gradskog prostora.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 237 MODERNA UPRAVA

Visoki predstavnik je 2003. godine nametnuo Zakon o građevinskom zemljištu, koji je načinio radikalnu reformu vlasničkih odnosa na gradskom građevinskom zemljištu. Ovim zakonom je došao do izražaja princip da gradsko građevinsko zemljištu može biti u privatnom i državnom vlasništvu, te da se građevinsko zemljište koje je u privatnom vlasništvu, može prenositi putem pravnih poslova. Navedenim zakonom u većem obimu je izvršena denacionalizacija gradskog građevinskog zemljišta u dr- žavnom vlasništvu, a što praktično znači da je lokalnim zajednicama ostalo pravo upravljanja i raspolaganja na građevinskom zemljištu u državnom vlasništvu samo na zemljištu na kojem nije uspostavljeno privatno vlasništvo. Pravo trajnog korištenja, kao osnovni institut pravnog režima tadašnjeg Zakona o građevinskom zemljištu, je ukinuto odredbom člana 39. navedenog zakona i transformisano u pravo vlasništva (privatno ili državno). Dakle, ovim zakonom je definitivno ukinuto pravo trajnog korištenja i transformisano u pravo vlasništva, i to u korist vlasnika zgrade, bilo ono fizičko ili pravno lice. Zakon propisuje da se upis prava vlasništva na izgrađenom građevinskom zemljištu po sili zakona upisuje u korist vlasnika građevinskog objekta, i to u veličini zemljišta na kojem se nalazi zgrada, kao i dijelu zemljišta potrebnog za upotrebu te zgrade prema urbanističkom regulacionom planu. Korak dalje u pravnom režimu gradskog građevinskog zemljišta je Zakon o građevinskom zemljištu iz 2006. godine. Osnovna novina ovog zakona je što izjedna- čava status izgrađenog i neizgrađenog građevinskog zemljišta koje nije privedeno namjeni. Naime, građevinsko zemljište koje nije privedeno namjeni prestaje biti objektom državnog vlasništva, i po sili zakona se vraća ranijim vlasnicima. U vlasništvu države ostalo je samo ono građevinsko zemljište koje ni po kojem osnovu nije prešlo u privatno vlasništvu. Ukoliko se radi o gradskom građevinskom zemljištu koje je u državnom vlasništvu, to zemljište lokalne zajednice u zakonom utvrđenom postupku, prodaju trećim licima kao investitorima izgradnje. Implementacijom ovog zakona možemo konstatovati da je izvršena potpuna denacionalizacija građevinskog zemljišta. Transformacija vlasničkih odnosa nužno je dovela i do transformacije koncepta etažnog vlasništva koje je postojalo u bivšoj SFRJ i bivšoj SR BiH. Raniji koncept etažnog vlasništva je podržavao odnose isključivog društvenog vlasništva nad ze- mljištem u gradovima i naseljima gradskog karaktera, što je takođe značilo negiranje pravnog jedinstva između zemljišta i građevinskog objekta na tom zemljištu. Prvi korak u transformaciji etažnog vlasništva je učinjen Zakonom o privatizaciji državnih stanova u Republici Srpskoj. Ovaj zakon omogućava pravo nosioca stanarskog prava na otkup stana po osnovu ugovora o otkupu stanova, koji je ujedno i služio kao pravni osnov za sticanje prava vlasništva na stanu kao posebnom dijelu zgrade, kao i pravo zajedničkog vlasništva nad zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade, ali sa pravom korištenja na zemljištu na kojem se ta zgrada koristi. Zakon o privatizaciji stanova je vodio računa o stanju na terenu i imao je u vidu da za stanove i zgrade ne postoji zemljišno knjižno tijelo, odnosno da ti objekti nisu obuhvaćeni katastarskom evidencijom i evidencijom u zemljišnim knjigama, pa je ostala jedina mogućnost da se pravo vlasništva na stanovima stiče polaganjem ugovora i upisom u knjige položenih ugovora.

238 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Međutim, Zakon o privatizaciji državnih stanova nije bio u suprotnosti sa tada važećim Zakonom o građevinskom zemljištu, jer je tada važeći Zakon o građevinskom zemljištu poznavao institut prava trajnog korištenja na zemljištu. Tek donošenjem Zakona o građevinskom zemljištu iz 2003. godine, kao što smo napomenuli, ukida se pravo trajnog korištenja i isto se transformiše u pravo vlasništva. Zakon o građevinskom zemljištu iz 2003. godine, uspostavlja dakle potpuno novi režim gradskog građevinskog zemljišta i sljedbeno tome i pravni režim etažnog vlasništva. Gradsko građevinsko zemljište po prvi put može biti u privatnom vlasništvu, čime se praktično ukida monopol države, što je regulisano članom 39. pomenutog zakona. Ovom odredbom je na decidan način regulisano da zemljište ispod zgrade, kao i ono koje služi za njenu redovnu upotrebu, pripada vlasnicima zgrade, odnosno vlasnicima posebnog dijela zgrade bez obzira bila to fizička ili pravna lica. Zakon o stvarnim pravima posvećuje posebnu pažnju svojini na posebnom dijelu zgrade (etažno vlasništvo), koje je regulisano članom 80-107. Zakona o stvarnim pravima. Novi koncept etažnog vlasništva uspostavlja se na principu suvlasništva nekretnine kao cjeline. Naime, uspostavljanje pravnog jedinstva nekretnine glavni element u etažnom vlasništvu je na zemljištu, a ne na posebnom dijelu zgrade. Prava sa zemljišta se šire na ono što je sa njim trajno spojeno, uključujući zgrade, a kroz nju i posebne dijelove zgrade. Tako u čl. 80, koji reguliše pojam svojine na posebnom dijelu nepokretnosti, definiše se da etažna svojina proizilazi i ostaje nedvojivo povezana sa odgovarajućim suvlasničkim dijelom, idealnim dijelom na nepokretnosti na kojem je uspostavljena etažna svojina, te se može zajedno s njim prenijeti na drugo lice ili opteretiti. Svojina određenog posebnog dijela nepokretnosti ovlašćuje etažnog vlasnika da taj posebni dio nepokretnosti isključivo koristi i raspolaže s njim, kao i na zaje- dničkim dijelovima nepokretnosti na kojima ima pravo susvojine. Etažno vlasništvo se može uspostaviti i na odgovarajućem suvlasničkom dijelu u pogledu dijela nekretnine koje predstavljaju zasebnu upotrebnu cjelinu, kao što je stan, poslovna prostorija, garaža jasno omeđena i namijenjena za parkiranje motornih vozila. U odnosu na dosadašnja uređenja, etažno vlasništvo se može protezati i na neke sporedne dijelove koji sa posebnim dijelom čine građevinsku cjelinu ako je taj dio jasno razgraničen od ostalih dijelova nekretnine i neometano dostupan. Etažno vlasništvo se uspostavlja na osnovu jednostranog pravnog posla, koja se naziva izjava o diobi, ili uz saglasnost svih suvlasnika, u kojem slučaju suvlasnici sačinjavaju sporazum o diobi. Pravni poslovi kojima se vrši dioba i uspostavljanje etažnog vlasništva moraju biti sačinjeni u pismenoj formi, propisanoj zakonom. Pored navedenog pravnog posla, kao pravnog osnova, za uspostavljanje etažnog vlasništva, potreban je i upis istog u ze- mljišne knjige, kao momenat sticanja prava etažnog vlasništva na određenoj etaži. Važećim Zakonom o zemljišnim knjigama, u članu 30. propisan je način i postupak upisa na stanu etažnog vlasništva u zemljišne knjige. U praksi se pokazalo da odredbe ovog člana su nedorečene i neprimjenjive, pa iz tog razloga su izvršene izmjene i dopune važećeg Zakona o zemljišnim knjigama, koje se posebno odnose na izmjenu člana 30. važećeg zakona. Prema odredbama izmijenjenog člana 30. Zakona o zemljiš- nim knjigama, za svaku zgradu koja se etažira, uspostavlja se zemljišno knjižni uložak koji se označava kao etažni. U A-II listu etažnog zemljišnog uloška zgrade upisuje se

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 239 MODERNA UPRAVA tekst koji upućuje na zemljišno knjižne uloške u kojima je izvršen upis etažnih jedinica te zgrade. U B listu etažnog uloška zgrade upisuje se zajedničko vlasništvo u korist svagdašnjih vlasnika etažnih jedinica zgrade. Za uknjižbu prava etažne svojine potrebno je imati ugovor o diobi ili izjavu, kao i plan posebnog dijela zgrade koji se želi uknjižiti. Plan posebnog dijela zgrade mora biti izrađen od strane ovlaštenog lica i ovjeren od nadležnog organa. Etažna svojina će se upisati nakon što nadležni organ uprave potvrdi da određeni stan ili druga samostalna prostorija u drugoj zgradi i na određenoj zemljišnoj čestici je samostalna upotrebna cjelina. Zakon o stvarnim pravima, kao i Zakon o zemljišnim knjigama, propisuje obavezu primopredaje položenih isprava o otkupu stanova između Republičke uprave za geodetske poslove s jedne strane i mjesno nadležnih sudova s druge strane. U tom cilju zakonodavac je obavezao ministra pravde da u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zemljišnim knjigama donese poseban akt o ispunjavanju pretpostavki iz člana 94. Zakona o zemljišnim knjigama za prenos položenih ugovora iz Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u mjesno nadležne sudove odnosno zemljišno knjižne kancelarije. Upis etažnog vlasništva za otkupljene stanove, zemljišno knjižne kancelarije su dužne izvršiti po službenoj dužnosti, i Ministarstvo pravde sa Republičkom upravom za geodetske i imovinsko pravne poslove i osnovnim sudovima, vrši pripreme na realizaciji ove odredbe. Budući da građevinsko zemljište u privatnom i državnom vlasništvu graditelju novog građevinskog objekta, kupovinom građevinskog zemljišta postaje i vlasnik istog upisom u odgovarajuće zemljišne knjige. Graditelj može na takvom ze- mljištu, obzirom da je vlasnik, uspostaviti hipoteku, a pored toga graditelj, u pravilu, zaključuje posebne ugovore sa kupcima budućih stanova u kojem slučaju se radi o obligaciono pravnim odnosima između graditelja i budućih vlasnika stana. Zakon o stvarnim pravima uvodi nov institut, pod nazivom pravo građenja. Ovaj institut nema nikakve veze sa građenjem na tuđem zemljištu, jer su sasvim drugačiji odnosi između vlasnika zemljišta i graditelja takvog objekta. Institut građenja na tuđem zemljištu je jedan od načina sticanja svojine i Zakon o stvarnim pravima je uglavnom preuzeo pravila tog instituta iz Zakona o osnovnim svojinsko pravnim odnosima. Pravo građenja kao nov institut u Zakonu o stvarnim pravima nosi genezu iz njemačkog prava i ovaj institut će imati praktičnu primjenu u praksi. Riječ je o ograničenom stvarnom pravu koje njegovom imaocu daje pravo da na površini zemlje ili ispod nje izgradi određeni građevinski objekat. Nosilac tog prava sa vlasnikom građevinskog zemljišta zaključuje ugovor o vremenu korištenja tog zemljišta i cijeni – zakupnini korištenja tog zemljišta. Sa ovakvim ugovorom kao stvarnim teretom na određenom građevinskom zemljištu, nosilac tog prava stiče pravo da kod nadležnog organa izdejstvuje građevinsku dokumentaciju za izgradnju određenog građevinskog objekta, naravno u skladu sa urbanističkim i regulacionim planom. Ovaj institut ima neke karakteristike prava trajnog korištenja, ali je osnovna razlika u tome što u ugovorne odnose stupaju nosilac tog prava i vlasnik građevinskog zemljišta. Nosilac tog prava je u obavezi da vlasniku zemljišta plaća određenu ugovorenu naknadu za vrijeme i u visini određenoj ugovorom.

240 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Značajna novina u Zakonu o stvarnim pravima odnosi se i na posebnu definiciju pojma prava svojine i pojma nekretnine. Naime, već u članu 3. Zakona o stvarnim pravima, ustanovljava se samo jedna vrsta svojine, bez obzira o kojem se nosiocu prava svojine radi. To praktično znači da su svi nosioci prava svojine, fizička i pravna lica, entiteti i lokalne zajednice, u pogledu prava svojine, potpuno izjednačeni. Zakon, dakle, ne pravi razliku između državne i drugih oblika svojine, pa po ovom zakonu, država gubi sve privilegije kao nosilac prava svojine koje je imala po do sada važećim propisima. To se posebno odnosi na pravo preče kupovine, te mnoga pitanja koja se tiču statusa gradskog građevinskog zemljišta, pitanja održaja i tome slično. Država, ovdje se misli na entitete i lokalne zajednice, kao imalac prava svojine, u korištenju ovlaštenja kao vlasnik određenih stvari, mora se ponašati kao dobar pri- vrednik i poštovati sva pravila tržne ekonomije, kao i ostala fizička i pravna lica. Jedno od značajnih novina u Zakonu o stvarnim pravima se odnosi i na pitanja definisanja pravnog pojma nekretnine, koja ovim zakonom dobija potpuno novu definiciju u odnosu na rješenja iz do sada važećih zakona. Naime, po odredbama Zakona o stvarnim pravima, pod pojmom nepokretnosti se podrazumijeva čestica zemljišne površine, zajedno sa onim što je sa zemljištem trajno spojeno na površini, ili ispod nje, ako zakonom nije drugačije određeno. Ovo je jedna od suštinskih novina u reformi našeg pravnog sistema u oblasti stvarnih prava. Zakon prihvata načelo superficio solo cedit i na taj način uspostavlja princip pravnog jedinstva nepokretnosti, a što praktično znači da sve ono što je izgrađeno na zemljištu dijeli pravnu sudbinu tog zemljišta. Kada je u pitanju dejstvo Zakona o stvarnim pravima, članom 334. Zakona je propisano da na sticanje, promjenu, pravno dejstvo i prestanak stvarnih prava, stupanjem na snagu Zakona o stvarnim pravima, primjenjuju se odredbe ovog zakona, ako ovim zakonom ili posebnim zakonima nije nešto drugo određeno. Kada je u pitanju održaj, kao način sticanja svojine, i na državnom vlasništvu, ovim članom je regulisano da se u rok za sticanje svojine nepokretnosti koje su na dan stupanja na snagu ovog zakona bile u društvenoj, odnosno u državnoj svojini, kao i za sticanje stvarnih prava na tim nepokretnostima održajem, ne računa vrijeme držanja, odnosno posjeda te stvari, dok su na snazi bili propisi koji su izričito isključivali održaj kao način sticanja svojine. Budući da je članom 355. Zakona o stvarnim pravima taksativno nabrojano koji zakoni prestaju sa važenjem momentom početka primjene Zakona o stvarnim pravima, u članu 356. Zakona o stvarnim pravima je regulisano da postupci o sticanju, zaštiti i prestanku prava svojine i drugih stvarnih prava, započeti na osnovu propisa koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, okončaće se po odredbama tih propisa. Što se tiče sticanja prava vlasništva, nema bitnih izmjena u odnosu na ranija rješenja. Pravo vlasništva se može steći na osnovu pravnog posla (derivatno sticanje ili na osnovu zakona – originalno sticanje), sudske odluke ili putem nasljeđivanja. Kod sticanja prava vlasništva na nekretninama na osnovu pravnog posla, za sticanje vla- sništva potreban je upis u odgovarajuće zemljišne knjige. To važi i za upis hipoteke, služnosti, pravo stanovanja i ostala stvarna prava. Međutim, zakonodavac je pojačao formu pravnog posla kojim se stiče pravo vlasništva na nekretninama. Naime, prema ranijim odredbama, vlasništvo na nekretninama se sticalo na osnovu pismenog ugovora uz obaveznu ovjeru potpisa prodavca i kupca koji se vršio kod suda. Donošenjem Zakona o notarima i momentom početka rada notarijata, svi pravni poslovi koji imaju za predmet prenos ili sticanje vlasništva i drugih prava na nekretninama, moraju biti

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 241 MODERNA UPRAVA notarski obrađeni. Postupak notarske obrađene isprave je razrađen Zakonom o notarima, a obaveznu notarsku obradu određenih pravnih poslova reguliše Zakon o notarima, Porodični zakon, Zakon o nasljeđivanju i Zakon o privrednim društvima, a što se pak tiče ugovora o prenosu prava vlasništva na nekretninama, forma tih ugovora će biti uređena Zakonom o obligacionim odnosima. Bitno je napomenuti da održaj kao originalan način sticanja svojine je zadržan i u Zakonu o stvarnim pravima, sa rokovima koji su bili utvrđeni u do sada važećem zakonu i da se putem održaja vlasništvo može steći bez obzira ko je nosilac prava vlasništva. Kao što je poznato, prema do sada važećim propisima, putem održaja se nije moglo sticati pravo vlasništva na društvenoj svojini. Postupak notarski obrađene isprave je decidno regulisan zakonom i riječ je o strogo formalnom aktu i notarski obrađena isprava mora sadržavati sve elemente propisane zakonom. U postupku notarske obrade, notar provjeriti da li su stranke sposobne i ovlaštene za preuzimanje pravnih poslova. Pored utvrđivanja identiteta stranaka, notar je dužan da ispita pravu volju stranaka, objasni im pravnu prirodu i posljedice koje proizvodi takav pravni posao, a zatim da izjave volje stranaka jasno i nedvosmisleno sastavi u obliku notarski obrađene isprave. Ovo je vrlo važno pitanje sa aspekta pravne sigurnosti. Notar kao visoko stručno lice sa svim ostalim uslovima koje mora ispunjavati prema odredbama Zakona o notarima u kontaktu sa strankama se ponaša kao nezavisno treće lice, s posebnim zadatkom da podjednako zaštiti interes obje strane. Budući da notar obavlja javna ovlaštenja, notarska isprava u pravnom poslu koji on sastavi ima karakter javne isprave, sa svim prednostima koje javna isprava ima u pravnom prometu. Nakon donošenja Zakona o stvarnim pravima, Ministarstvo pravde je organi- zovalo niz stručnih savjetovanja u vezi sa ovim zakonom, i uglavnom je data snažna podrška rješenjima koja nudi Zakon o stvarnim pravima. Na seminarima je ukazano na potrebu da bi bilo korisno da se iz praktičnih razloga odgodi primjena Zakona o stvarnim pravima, kako bi svi oni koji će raditi na primjeni zakona imali dovoljno vremena da se pripreme za praktičnu implementaciju Zakona o stvarnim pravima. Uvažavajući ove primjedbe, Ministarstvo pravde je predložilo Vladi Republike Srpske da se Zakonom o izmjenama Zakona o stvarnim pravima odloži njegova primjena do 01.01.2010.godine. Ovaj zakon je upućen na razmatranje Vladi Republike Srpske i ukoliko ga prihvati, biće upućen u dalju skupštinsku proceduru.

Summary

As it is known, the Law on the basic property-legal relations ("Official Gazette of SFRY", No. 6/80 and 36/90) was implemented in the former Yugoslavia, which was also taken over by the Republic of Srpska, with certain amendments to this law. It is still in force, until the beginning of the implementation of the Law on Real Rights of the Republic of Srpska. The Law on Basic Property-Legal Relations and many other laws in the former Yugoslavia and the former SRBiH regulated property-legal relations, which created certain problems in the implementation of these regulations.

242 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Miroslav Radinković, diplomirani menadžer poslovne ekonomije, koordinator za razvoj IT projekata, Agencija za informaciono društvo Republike Srpske - AIDRS

Milan Latinović diplomirani inženjer elektrotehnike, viši stručni saradnik za softverski inženjering, Agencija za informaciono društvo Republike Srpske – AIDRS

STRATEŠKI OKVIR RAZVOJA eVLADE I eSERVISA U SVIJETU

Sažetak

Ovaj rad obrađuje okvirne parametre i mehanizme podrške razvoja rješenja iz domena eVlade, odnosno eServisa u svjetskim okvirima, uz osvrt na iskustva Evropske unije. Razmatran je razvoj informacionog društva, kao jednog od najvažnijih činilaca razvoja društva 21. vijeka, kao i uzročno-posljedične veze između razvoja informacionog društva i razvoja savremene i efikasne javne administracije. Sačinjen je i pregled osnova primjene informaciono komunikacionih tehnologija u javnoj upravi, odnosno pojmova: eVlada, eServis, te kategorizacija eServisa. Urađen je osvrt i na primjere dobre prakse u razvoju rješenja eVlade u svijetu, kao i iskustva zemalja u tranziciji, koja mogu biti izvor dragocjenih iskustava za Bosnu i Hercegovinu i Republiku Srpsku. U svjetlu ambicije Bosne i Hercegovine za članstvo u Evropskoj uniji, razmotren je pravni okvir Evropske unije. U ovom radu se takođe razmatraju ograničenja i izazovi o kojim se mora voditi računa prilikom planiranja razvoja i primjene IKT rješenja u javnoj upravi.

Savremena javna uprava – temelj i preduslov razvoja modernog društva

Razvijena društva 21. vijeka u velikoj mjeri napredak ostvaren u nedavnoj porošlosti mogu pripisati promjeni paradigme osnovnog pokretača razvoja tih društava. Stoga se u kontekstu razvijenog društva više ne govori o industrijskom društvu, već o

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 243 MODERNA UPRAVA društvu zasnovanom na znanju392 i informacionom društvu393. Ovdje se ne radi o pukoj semantici, jer se naglasak stavlja na vodeću snagu, odnosno nosioca globalnih tehno- loških promjena koje su se odigrale krajem 20. i početkom 21. vijeka – informaciono komunikacione tehnologije (IKT). Gore pomenuta promjena stoga predstavlja izraz sveobuhvatnih transformacija koje je sa sobom donijela primjena IKT u gotovo svim aspektima života i rada. Sveobuhvatne, tačne, blagovremene informacije, znanje, kao i inovacije su postali osnovni resursi jednog društva, i ti resursi su osnova napretka i bolje budućnosti za njegove građane u 21. vijeku. Ovi resursi doprinose unapređenju konkurentnosti na globalnoj svjetskoj sceni, koja upravo primjenom IKT postaje svakim danom sve manja, a akteri sve bliže jedni drugima, što za uzvrat dovodi do još većeg zaoštravanja konkurencije između privrednih subjekata, nacionalnih ekonomija kao i multinacio- nalnih korporacija. Može se slobodno konstatovati da je danas razlika u stepenu razvijenosti i kompetitivnosti između pojedinih država u direktnoj srazmjeri sa razlikom u stepenu primjene i razvoja znanja i informacija. U ovakvom okruženju neupitno je mjesto i uloga IKT-a, bilo kao transmisije ili infrastrukure, bilo kao „katalizatora“, a vrlo često i kao osnovnog sredstva stvaranja novih vrijednosti u društvu i privredi. Razvoj ovakvog modernog društva nesumnjivo podrazumijeva razvoj adekvatne, efikasne i moderne javne uprave koja će svojim funkcionalnim osobinama, ali i strateškom vizijom, biti u stanju ne samo da prati, već i da stvara uslove za dalji razvoj društva znanja. U tom kontekstu, primjena IKT-a očigledno ima dvostranu ulogu: kao sredstva postizanja efikasne javne uprave ali i kao značajnog faktora, pokretača razvoja društva. Istorijski gledano, korijeni procesa unapređenja javne uprave sežu još u drugu polovinu prošlog vijeka, odnosno njegove 70-te godine kada su, u svjetlu svjetske eneregetske krize traženi načini za unapređenje rada javne uprave394 kroz podizanje efikasnosti javnih službi. Devedesetih godina prošlog vijeka, pad „gvozdene zavjese“ donosi izazove u primjeni IKT-a. Tako se u njihovoj primjeni vidi mogući instrument demokratizacije društva i odgovor na mnoge izazove tranzicije sa kojim se post-totalitarna društva susreću395. Sve gore pobrojano daje strateški okvir razvoju IKT-a, te na pozornici svjetskih dešavanja sa kraja 20. i početka 21. vijeka postavlja listu velikih očekivanja od IKT-a u pogledu podizanja funkcionalnosti i efikasnosti privrede, ali i javnog sektora. Dr Predrag Dimitrijević ovaj fenomen pojašnjava na sljedeći način: „U uslovima kada su

392 Nico Stehr: Knowledge and Economic Conduct: The Social Foundations of the Modern Economy, University of Toronto Press (2002) 393 Daniel Bell: The coming of Post-Industrial Society, Harper Colophon Books (1973) 394 Prof. dr Zdravko Zlokapa, Reforme javnog sektora: Da li je moglo bolje? Vašingtonski model novog javnog menadžmenta: počeci i rezultati, Moderna uprava, br. 1. (2008.) 395 Gerhard Banse, Christian J. Langenbach, Petr Machleidt: Towards the Information Society - The Case of Central and Eastern European Countries, Springer-Verlag Berlin Heidelberg (2000)

244 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA tržište i demokratija postali univerzalna socijalna formula, monopolske strukture moraju se transformisati u konkurentske, jer u protivnom ometaju reformski kapacitet. Ako se od ekonomskih subjekata zahtjeva veća produktivnost, zašto se to ne bi tražilo od javne uprave? Od javnog sektora se traži rezultat, jer reformski proces se ne može mjeriti riječima, već djelom“.396 Suštinu ovog procesa otkriva dr Petar Kunić konstatacijom: „Priroda novih zadataka zahtijeva prilagođen organizacioni oblik i nova pravila igre.“397

Pojam i značenje eVlade i eServisa

Šta je eVlada?

Pojam eVlada podrazumijeva primjenu IKT-a u cilju postizanja efikasnije i efektivnije javne administracije. Pri tome se poštuje osnovno načelo po kojem su građani, odnosno korisnici usluga na prvom mjestu.398 Ovaj pristup podrazumijeva ne samo tehničku i tehnološku osnovu za implementaciju elektronskih servisa u svrhe realizacije funkcija eVlade, već sa sobom donosi i suštinsku promjenu koja se ogleda ne samo u efikasnijoj upotrebi resursa, već i unapređenju interakcije, te boljim rezultatima primjene politika. eVlada samim tim prevazilazi okvire infrastrukture i njenog nativnog tehnološkog aspekta, i postaje jedno od najmoćnijih sredstava unapređenja demokratskih procesa i mehanizama u društvu, čime primjena njenih mehanizama dobija još više na značaju. Time se postiže jedan paradoks, da javna uprava dobija ljudski lik (human face) baš uz pomoć informacione tehnologije (IT) – vještačke inteligencije.399

Šta je eServis?

Po definiciji, „eServis“ predstavlja bilo koja usluga, kako u javnoj upravi, tako i uopšte, koja je dostupna putem Interneta. U kontekstu eVlade, eServis možemo definisati kao primjenu Interneta radi efikasne isporuke vladinih usluga. Često u upotrebi nailazimo i na izraz: „eUprava“ (engl.: eGovernance), koji označava primjenu Interneta kao sredstva efikasnog donošenja odluka u zajednici. Tako sadržajem, obimom i kvalitetom usklađena uprava koja je okrenuta potrebama korisnika postiže sinergetski efekat kako po pitanju pružanja usluga, tako i po pitanju razvoja društva.

396 Dr Predrag Dimitrijević: Menadžment lokalne samouprave, Pravni život, tematski broj 10, tom 1, (2005) 397 Prof. dr Petar Kunić, Moderna uprava, br. 1, Agencija za državnu upravu RS, str. 15 (2008) 398 Sajt Evropske komisije, posjećeno: 03.01.2010. http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/index_en.htm, 399 Prof. dr Predrag Dimitrijević, Moderna uprava, br. 2, Agencija za državnu upravu RS, str. 127 (2008)

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 245 MODERNA UPRAVA

U pogledu odnosa između pružalaca i korisnika usluga, to jest odnosa interesnih grupa u domenu usluga eVlade, izvršena je i osnovna podjela na odnose tih grupa400: - G2C (government to citizen) – vlada prema građanstvu - G2B (government to business) – vlada prema poslovanju - G2G (government to government) – vlada prema vladi, kao i komunikaciju u obrnutom smjeru, odnosno C2G i B2G.

Strateška osnova razvoja informacionog društva

U pogledu uspostavljanja strateških osnova razvoja informacionog društva, servisima eVlade priključeni su i servisi iz domena eZdravstva, eObrazovanja, i ePoslovanja, čiju zajedničku platformu čine širokopojasna konekcija, kao i multi- platformski načini distribucije (kanali): personalni računari, mobilni uređaji, digitalna televizija, itd. koji se opet, oslanjaju na mehanizme kojim se osigurava bezbjednost komunikacija.

eVlada eZdravstvo eObrazovanje ePoslovanje

Širokopojasna konekcija i multiplatformska distribucija

Bezbjednosni mehanizmi

Slika 1 – Elementi strateške osnove razvoja informacionog društva

Klasifikacija eServisa

U zavisnosti od nivoa fokusa interesa (učesnici, tehnologije, primjene, itd.), postoje mnogobrojne klasifikacije eServisa, pa smo se za potrebu jednostavne pre-

400 Agencija za informaciono društvo RS, posjećeno: 03.01.2010. http://www.aidrs.org/go/store/pravni- aspekti(cyr).pdf

246 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA zentacije u ovom radu koristili klasifikacijom na osnovu složenosti servisa korišten u procjeni spremnosti za eVladu UN401: Nivo I – (Emerging) Prezentacioni sadržaji – Internet sajtovi sa podacima o pojedinim organima javne uprave, njihovoj organizaciji, kontakt informacije i opšti okvir djelovanja i rada tog organa. U pogledu usmjerenosti, pokrivaju naširu populaciju. Korisnici dobijaju opšte informacije za koje su zainteresovani, dok organ javne uprave nema pristupa bilo kakvim informacijama o korisniku usluge. Nivo II - (Enhanced) Pristup formularima – Podrazumijeva gore pobrojano uz mogućnost pristupa zvaničnim formularima i obrascima koji su u upotrebi u datom organu javne uprave. U pogledu usmjerenosti, pokrivaju najširu populaciju. Korisnici dobijaju zvanične informacije i formulare koji su im neophodni za komunikaciju u „papirnom“ formatu, dok organ javne uprave nema pristupa bilo kakvim informacijama o korisniku usluge. Nivo III – (Interactive) Ispunjavanje opštih obrazaca i distribucija „newsletter“- a – pristup obrazcima i newsletter-ima radi popunjavanja i vraćanja organu javne uprave, ali bez potpune autentifikacije pošiljaoca (popunjavanje ankete i sl.). Ciljna grupa im je sužena na određene interesne grupe zainteresovane za pojedina pitanja iz domena rada organa javne uprave. Korisnici dobijaju specijalizovanu informaciju za koju su zainteresovani (na primjer prijavljivanjem na listu zainteresovanih za određenu uslugu), dok organ javne uprave dobija najčešće samo informacije ograničenog karaktera, čiju vjerodostojnost (u nedostatku mehanizama koji osiguravaju autentifikaciju i identifikaciju) nije moguće sa potpunom sigurnošću utvrditi. Nivo IV – (Transactional) Potpuna dvosmjerna komunikacija sa identifikacijom i autentifikacijom – razmjena informacija uz potvrdu autentičnosti i neporecivosti sadržaja i učesnika. Ovi servisi su namijenjeni pojedinačnim pitanjima koja su usko vezana za interes pojedinca i njegov odnos sa organom javne uprave u čiji domen spadaju ta pitanja. Preduslov realizacije dvosmjerne komunikacije koja podrazumijeva autentifikaciju i identifikaciju učesnika je postojanje sigurnosnog komunikaciong kanala koji se ostvaruje realizacijom infrastrukture javnog ključa – Public Key Infrastructure. Korisnici dobijaju detaljne informacije o tačno definisanim područjima njihovog interesa, ostvaruju potpunu komunikaciju sa organom javne uprave, te se stvaraju uslovi za realizaciju potpune dvosmjerne komunikacije, pa čak i transakcije. Obje strane imaju potpun uvid u identitet učesnika i mogu ga potvrditi sa dovoljnom dozom sigurnosti koja omogućava stvaranje zakonski obavezujućih odnosa. PKI predstavlja neophodni preduslov za implementaciju sigurnosnog kanala, te se mora istaći da bez realizacije ove infrastrukture nije moguće realizovati servise 4. nivoa, odnosno servise koji predstavljaju okosnicu razvoja elektronske vlade. Nivo V - (Connected) – Potpuna integracija kompletne infrastrukture - Tran- sformisana vlada koja na potrebe građana odgovara integrisane back office infrastrukture. Takođe, postoji puna podrška uključenje građana u proces donošenja odluka primjenom eUčešća (eParticipation).

401 United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management: e-Government Survey 2008, (2009).

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 247 MODERNA UPRAVA

Slika 2 – Nivo interakcije, korisnici i tip relacija

Uspješni primjeri

U svijetu su poznati mnogobrojni uspješni primjeri razvoja i primjene rješenja iz domena eVlade. Ti pozitivni primjeri mogu se podjeliti na dvije grupe: - rješenja u razvijenim zemljama sa dugom tradicijom slobodne ekonomije i primjene IKT rješenja u javnoj upravi i - rješenja primjenjena u zemljama koja su prošla (ili se još uvijek nalaze) u procesu tranzicije i sa znatno kraćom tradicijom na polju primjene IKT od razvijenih zemalja. Tako u prvu grupu spadaju rješenja u Švedskoj, Danskoj, Velikoj Britaniji, Japanu, SAD, Kanadi, Australiji, Novom Zelandu, Finskoj, dok u drugu grupu spadaju Estonija, Slovenija, Češka, Litvanija, Mađarska, Poljska, itd. U regionu jugoistočne Evrope, značajne iskorake u pogledu razvoja eVlade čini Hrvatska, kao i Crna Gora, dok je Srbija, nakon inicijalnog kašnjenja, sve aktivnija na polju razvoja informacionog društva. Ovo se ogleda i u činjenici da je 2007. godine u Srbiji ustanovljeno Ministarstvo za telekomunikacije i informaciono društvo. Važno je primijetiti da su posebno uspješne u razvoju i primjeni rješenja iz oblasti eVlade imale manje, relativno nerazvijene zemlje, koje su učile na već stečenim iskustvima, kao i primjerima dobre i loše prakse visoko-razvijenih zemalja. Odličan primjer za ovo su upravo gore-navedne pribaltičke zemlje: Estonija i Litvanija, koje po nekim osnovnim polaznim socio-ekonomskim pokazateljima iz 90-godina, broju

248 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA stanovnika, pa i nekim istorijskim okolnostima, bilo moguće uspoređivati sa Repub- likom Srpskom. Društva u obje ove zemlje su doživjela duboku transformaciju iz post- komunističkog u moderno društvo zapadnog tipa, zasnovanom na tržišnoj ekonomiji, u kojem su IKT rješenja na području ePoslovanja, eZdravstva, eObrazovanja doživjela najširu primjenu i afirmaciju. Ove države sada u primjeni ovih rješenja čak prevazilaze i mnoge razvijene zemlje sa značajnom industrijsko-tehnološkom tradiciom. Za ovakav uspjeh je bio ključan pažljiv odabir i primjena onih IKT rješenja koja najviše odgovaraju stepenu razvoja društva, i opštim socio-ekonomskim uslovima.

Evropske pravne norme i praksa (Acquis communautaire)

Acquis communautaire402 – predstavlja pravni okvir i praksu Evropske unije, sadržanu u sljedećim poglavljima:

1. Sloboda kretanja roba 19. Socijalna politika i zapošljavanje 2. Sloboda kretanja radnika 20. Preduzetništvo i industrijska politika 3. Pravo na osnivanje i slobodno pružanje 21. Transevropske mreže usluga 22. Regionalna politika i koordinacija 4. Sloboda kretanja kapitala strukturnih instrumenata 5. Javne nabavke 23. Pravosuđe i osnovna ljudska prava 6. Pravo trgovačkih društava 24. Pravda, sloboda i sigurnost 7. Pravo intelektualne svojine 25. Nauka i istraživanje 8. Tržišno takmičenje 26. Prosveta i kultura 9. Finansijske usluge 27. Okolina 10. Informaciono društvo i mediji 28. Zaštita potrošača i zdravlja 11. Poljoprivreda i ruralni razvitak 29. Carinska unija 12. Sigurnost hrane, veterinarstvo i 30. Spoljni odnosi fitosanitarni nadzor 31. Spoljna bezbjednosna i odbrambena 13. Ribarstvo politika 14. Saobraćajna politika 32. Finansijski nadzor 15. Energija 33. Finansijske i budžetske odredbe 16. Porezi 34. Institucije 17. Ekonomska i monetarna politika 35. Ostala pitanja 18. Statistika

U razmatranju zakonodavnog okvira Evropske unije neophodno je razlikovati pravno obavezujuće: uredbe, direktive, odluke i pravno neobavezujuće: preporuke i mišljenja.403

402 Evropska komisija, preuzeto: 03.01.2010., http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/ negotiations_croatia_turkey/index_en.htm#5 403 Tiho Džakić, Moderna uprava, br. 1, Agencija za državnu upravu RS, str. 177 (2008)

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 249 MODERNA UPRAVA

Pitanja vezana za implementaciju procedura i mjera iz domena eServisa uređena su odgovarajućim direktivama. Tako su na primjer, ključna pitanja za primjenu IKT rješenja regulisana direktivama EU 1993/93/EC o okviru Zajednice za elektronski potpis i direktivom 2002/2013 o elektronskim komunikacijama. Proces usaglašavanja lokalnog zakonodavstva i prakse sa pravnim okvirom i normama EU predstavlja jedan od ključnih zahtjeva koji se postavljaju pred zemlje kandidate. Jasno je da se tokom tog procesa vodi računa ne samo o usaglašenosti legislative zemlje kandidata sa poglavljima acquis communautaire-a, već se tokom procesa pregovora o svakom pojedinačnnom poglavlju i utvrđuje dostignuti stepen primjene poglavlja u pravksi zemlje kandidata za članstvo. Suštinski gledano, cilj ovog procesa je da se ustanovi usaglašenost normativne i izvršne prakse sa temeljnim principima na kojima je sazdana EU: • Dosljedna vladavina prava; • Tržišna ekonomija, dok za organe javne uprave ti principi prije svega podrazumijevaju: • Transparentan i efikasan rad; • Orjentaciju ka potrebama korisnika. Evropski okviri razvoja informacionog društva Ciljevi razvoja informacionog društva u Evropskoj uniji polaze od strateških okvira zacrtanih tzv. „Lisabonskom deklaracijom“ iz marta 2000. godine, koja ima suštinski cilj razvoj društva zasnovanog na znanju, odnosno postizanje takvog stepena razvoja koji će „garantovati vodeće mjesto Evropske unije kao najkonkurentnije ekonomije zasnovane na znanju“ i to u svjetskim okvirima. U cilju ostvarenja ovako ambicioznih ciljeva, EU je zacrtala i implementirala nekoliko strateških okvirnih inicijativa, koji su svaki za sebe imali različite ciljeve: eEurope 2002 - jeftiniji, brži Internet, pristupačan svim građanima, obrazovanju, poslovnom subjektu, ulaganje u ljude i znanje, računarska pismenost, podsticanje upotrebe Interneta, podrška razvoju preduzetničke kulture, razvoj socijalne uključenosti, podizanje povjerenja korisnika, jačanje socijalne kohezije. eEurope 2005 – podizanje nivoa IKT infrastrukture, unapređenje kvaliteta i sadržaja javnih onlajn usluga, sigurniji Internet, približavanje Interneta korisnicima sa posebnim potrebama, rješenja iz oblasti eVlade, eObrazovanja, eZdravstva, kao i stvaranje dinamičnog okruženja pogodnog za razvoj ePoslovanja. iEurope 2010 – Evropa kao jedinstven informacioni prostor bez granica, podrška investicijama i inovacijama na polju IKT istraživanja, podrška inkluziji, poboljšanju javnih usluga i kvaliteta života primjenom IKT. Ministarska deklaracija o eVladi iz Malmea (Švedska), iz novembra 2009. godine trasira put za nove inicijative u domenu eVlade, odnosno za period do 2015. godine. Ukratko, ona govori o osnaženju korisnika u interakciji sa trećim stranama, primjenom fleksibilnih servisa eVlade, izgrađenih oko stvarnih potreba korisnika i to kroz povećanje dostupnosti servisa, unapređenu mobilnost na jedinstvenom tržištu

250 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA pristupom svim potrebnim resursima za obrazovanje, život i rad sa bilo koje tačke u EU, itd. Takođe, za BiH i Republiku Srpsku važan dokument za orijentaciju na putu evropskih integracija predstavlja i inicijativa eEurope+, koja se odnosi na set ciljeva u oblasti IKT za zemlje kandidate za članstvo u EU. Ovaj dokument propisuje uspostavljanje ključnih gradivnih blokova inforacionog društva, to jest temelja njegovog razvoja, kao što su: politike, infrastruktura, mehanizmi za mjerenje realizacije ciljeva, te primjenu osnovnih oruđa eVlade.

Strateški ciljevi razvoja društva u RS

Kako približavanje BiH i Republike Srpske predstavlja jasno proklamovan strateški cilj, neophodno je raditi na uvođenju u svakodnevnu praksu i rad principa i mehanizama koji su u potpunoj saglasnosti sa cjelokupnim pravnim okvirom i praksom Evropske unije, odnosno takozvanim acquis communautaire. Drugim riječima, evropske integracije predstavljaju okvir, model i reper u čijem pravcu treba da se kreće razvoj društva u BiH i RS. One podrazumjevaju dosljedno i sveobuhvatno sprovođenje propisanih normi, kao i postojanje mehanizama provjere nivoa usaglašenosti na putu integracija tokom pregovora o pojedinim poglavljima acquis communautaire-a. Ovo podrazumijeva i obavezu da svi planirani reformski zahvati, kao i rješenja budu u saglasnosti sa propisanim pravilima i preporukama kojim se ova pitanja regulišu u Evropskoj uniji, što opet zahtjeva razvoj i usvajanje ključnih normativno – pravnih akata i instituacionalnih kapaciteta koji će biti u stanju da na sebe preuzmu obaveze koje iz ovog procesa proizilaze.

Ograničenja i izazovi

U svjetlu razvoja primjene IKT u organima javne uprave Republike Srpske, od najveće je važnosti potcrtati potrebu za radom na razvoju i/ili prilagođavanju svakog pojedinačnog poslovnog procesa, što uključuje i propise, pravilnike, uputstva, sistema- tizacije, itd., kako bi oni mogli odgovoriti zahtjevima koje će pred njih postaviti primjena očekivanih IKT rješenja. Te aktivnosti će biti neophodno sprovoditi paralelno sa razvojem svakog specifičnog IKT rješenja, tako da se sva rješenja koja će biti primjenjena podvrgnu detaljnom planiranju i rigoroznom testiranju u pogledu primjenjivosti i efikasnosti. Ovaj proces provjere primjenjivosti i funkcionalnosti svakog od uvedenih rješenja predstavlja ključ uspješne realizacije IKT projekata, bez kojeg neće biti moguće ostvariti rezultate, pa čak i u slučajevima u kojim se uvode dokazana rješenja, zasnovana na najboljoj praksi drugih zemalja i/ili institucija. Na kraju, sve ove promjene zahtijevaju potrebu za značajnim ulaganjima, ne samo u materijalnom smislu, već u smislu unapređenja ljudskih potencijala, promjene

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 251 MODERNA UPRAVA poslovnih procesa i uspostavljanje mehanizama za postizanje i mjerenje stepena kvaliteta. Moguće je u ovom trenutku pretpostaviti da će jedan od najvećih izazova u realizaciji ovako kompleksnog zadatka i procesa transformacije predstavljati promjena razmišljanja na svim nivoima hijerarhije strukture javne uprave: od službenika na šalteru do najvišeg menadžmenta i donosioca strateških odluka.

Zaključak

Primjena IKT-a u javnom sektoru očigledno igra jednu od ključnih uloga u postizanju zacrtanih razvojnih ciljeva koji vode trasom Evropskih integracija. Čak i kada bi se zanemario proces približavanja EU, neumitnost izgradnje funkcionalne, efikasne i transparentne javne uprave nameće hitnu primjenu rješenja iz oblasti IKT. Ona predstavljaju nezamjenjiv alat za ispunjavanje svakodnevnih zadataka, ali i sredstvo unapređenja cjelokupnog sistema koje, pravilno planirano i primjenjeno, dozvoljava značajne proboje u smislu podizanja kapaciteta, unapređenja funkcionisanja i realizacije zacrtanih politika razvoja društva. Stoga je neophodno da ključni nosioci političkih promjena prepoznaju značaj i ulogu IKT-a u razvoju državne uprave, kao i društva u cjelini.

Summary

This paper deals with basic parameters and mechanisms of support to the development of solutions in the domain of eGovernment or eServices in the world, with a look at the experience of the European Union. It discusses the development of information society, as one of the most important factors of development of society in the 21st century, as well as the causal connection between the development of information society and development of modern and efficient public administration. It also gives a review of basis for implementation of ICT in public administration, as well as concepts like: eGovernment, eServices and categorization of eServices. A review and examples of good practice in developing solutions for eGovernment in the world is also given, as well as the experiences of countries in transition, which can be a source of valuable experience in Bosnia and Herzegovina and the Republic of Srpska. In light of the ambitions of Bosnia and Herzegovina for membership in the European Union, the legal framework of the European Union is discussed. The paper also discusses the limitations and challenges of which one must take into account when planning development and implementation of ICT solutions in public administration.

252 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Miroslav Radinković diplomirani menadžer poslovne ekonomije, koordinator za razvoj IT projekata, Agencija za informaciono društvo Republike Srpske – AIDRS

Saša Vojnović diplomirani pravnik, viši stručni saradnik za normativno-pravne i opšte poslove, Agencija za informaciono društvo Republike Srpske – AIDRS

Informacione tehnologije u javnoj upravi Republike Srpske i institucionalni okvir

Sažetak

Reformski ciljevi u Bosni i Hercegovini i Republici Srpskoj, kao i proces pridruživanja Evropskoj uniji podrazumjevaju korjenite promjene na svim nivoima sistema javne uprave. Informaciono komunikacione tehnologije (IKT) imaju u tim procesima izuzetno važno mjesto, kao sredstvo unapređenja efikasnosti, transparentnosti i kvaliteta javne uprave. Razvoj informacionog društva i društva znanja u uskoj je vezi sa razvojem moderne javne uprave koja je efikasna, otvorena prema korisniku i njegovim potrebama. Ovaj dokument daje pregled inicijativa, izazova i rezultata rada Agencije za informaciono društvo na polju institucionalnog razvoja informacionog društva u RS tokom prve dvije godine njenog postojanja, kao i okvira za razvoj informacionog društva, kao što je Strategiju razvoja eVlade (2009-2012), ili set zakona i podzakonskih akata iz domena takozvane „eLegislative“. Ovaj dokument daje pregled inicijativa, izazova i rezultata rada Agencije za informaciono društvo na polju institucionalnog razvoja informacionog društva u RS tokom prve dvije godine njenog postojanja, kao i okvira za razvoj informacionog društva, kao što je Strategiju razvoja eVlade (2009-2012), ili set zakona i podzakonskih akata iz domena takozvane „eLegislative“. Analiza stepena realizacije ključnih strateških inicijativa i dokumenata potvrđu- je da je nivo razvijenosti informacionog društva u Bosni i Hercegovini na znatno nižem nivou u odnosu ne samo na razvijene zemlje, već i na većinu zemalja jugoistočne Evrope.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 253 MODERNA UPRAVA

Stanje razvoja IKT u BiH

Težnje Bosne i Hercegovine i Republike Srpske prema evropskim integracijama pretpostavljaju ispunjavanje mnogobrojnih uslova koji se postavljaju pred zemlje- kandidate. Oni se tiču postizanja visokih standarda u svim segmentima vladavine zakona i normi efikasne javne uprave. U tom kontekstu sveobuhvatna primjena IKT kao sredstva unapređenja efikasnosti, transparentnosti i kvaliteta javne uprave ima izuzetnu ulogu. Postignuti stepen razvoja informacionog društva u Bosni i Hercegovini ukazuje na znatno kašnjenje u odnosu ne samo na razvijene zemlje, već i na mnoge zemlje jugoistočne Evrope. To se najbolje može vidjeti u indeksu spremnosti za eVladu404 Radi se o kompleksnom indeksu, kojim se mjeri stepen razvoja informacionog društva i u kojem veća vrijednost ostvarenog indeksa označava viši stepen realizacije eVlade. Ovaj indeks se sastoji od mjerenja stepena razvijenosti infrastrukture, eUsluga/ funkcionalnosti dostupnih na Internetu, indeksa ljudskih potencijala i indeksa ostvarenog eUčešća građanstva u javnoj upravi.

Zemlja Indeks Indeks Rezultat Rezultat (područje 2008 2005 2008 2005 j.i.Evrope) Španija 0.7228 0.5847 20 39 Slovenija 0.6681 0.6762 26 26 Italija 0.6680 0.6794 27 25 Malta 0.6582 0.7012 29 21 Portugal 0.6479 0.6084 31 30 Grčka 0.5718 0.5921 44 35 Hrvatska 0.5650 0.5480 47 47 Andora 0.5175 0.1836 58 159 B.J.R. Makedonija 0.4866 0.4633 73 69 Srbija 0.4828 0.1960 77 156 Albanija 0.4670 0.3732 86 102 Bosna i 0.4509 0.4019 94 84 Hercegovina Crna Gora 0.4282 0.1960 100 156 San Marino 0.3110 … 124 Region 0.5642 0.4654 Svijet 0.4514 0.4267

Kako se iz gornje tabele vidi, indeks eSpremnosti BiH u periodu 2005-2008 povećan je za oko 0.049 poena, ali je BiH ipak pala sa 84. na 94. mjesto svjetske

404 United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Division for Public Administration and Development Management: e-Government Survey 2008, (2009)

254 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA ljestvice eSpremnosti, zahaljujući činjenici da su mnoge zemlje, pogotovo one u regionu, postigle značajan napredak u istom periodu, te prevazišle nivo razvoja BiH. Srbija je u istom periodu ostvarila rast indeksa od 146%, i sa 156. došla na 77. mjesto. Crna Gora je sa 156. (2005. je bila u državnoj zajednici sa Srbijom) dosegla poziciju broj 100, ostvarivši rast od 118%, a Albanija je u istom periodu sa 102. došla na 86. mjesto, ostvarivši rast od 25%. U kontekstu takvih rezultata zemalja regiona, ostvareni rast BiH od 12% izgleda još više poražavajuće. Upravo gore dati rezultati ukazuju na jednu od strateških slabosti i iskušenja na putu budućih EU integracija BiH, to jeste na nizak nivo razvoja i primjene IKT u javnoj upravi.

Planski dokumenti i procesi značajni za razvoj ID u BiH

Na proces razvoja informacionog društva u Bosni i Hercegovini, a samim tim i na prethodno navedene rezultate, znatan uticaj su tokom posljednjih godina imali: Strategija razvoja informacionog društva BiH, proces reforme javne uprave u BiH i druge inicijative.

Strategija razvoja informacionog društva BiH (2004-2010) Dokument: Strategija razvoja informacionog društva BiH (2004-2010) usvojen je od strane Savjeta ministara BiH 2004. godine. Ovaj strateški dokument je nastao pod pokroviteljstvom UNDP-a i u njegovoj izradi je učestvovao multidisciplinarni tim koji je brojao gotovo četrdeset vodećih stručnjaka iz BiH, čiji je rad pokrio pet ključnih segmenata razvoja informacionog društva („stubova“): - Pravna infrastruktura - eObrazovanje - eUprava - IKT infrastruktura - IKT industrija Na osnovi ovog tehnički kvalitetnog i ambicioznog dokumenta, nastao je i Akcioni plan razvoja informacionog društva. Međutim, od širokog broja aktivnosti i mjera predviđenih ovim dokumentom, veoma mali broj je doživio realizaciju. Razlozi za takav razvoj situacije se mogu prije svega naći u nepostojanju političke volje za njegovo sprovođenje, ali i u problemima koji proizilaze iz njegove neusklađenosti sa ustavno-pravnim okvirom organizacije Bosne i Hercegovine. Naime, Ustav BiH jasno propisuje nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine405: a) Spoljna politika; b) Spoljnotrgovinska politika; v) Carinska politika; g) Monetarna politika, kako je određena članom VII; d) Finansiranje institucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine;

405 Ustav Bosne i Hercegovine, član III, stav 1

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 255 MODERNA UPRAVA

đ) Spoljna politika; e) Spoljnotrgovinska politika; ž) Carinska politika; z) Monetarna politika, kako je određena članom VII; i) Finansiranje institucija i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine; te se takođe, dodatno pojašnjava406: „Sve vladine funkcije i ovlašćenja, koja nisu ovim Ustavom izričito data institucijama Bosne i Hercegovine, pripadaju entitetima“. U isto vrijeme, Ustav Republike Srpske, propisuje407: “Republika uređuje i osigurava:... Tačka 8): … “osnovne ciljeve i pravce privrednog, naučnog, tehnološkog, demografskog i socijalnog razvoja, razvoja poljoprivrede i sela, korištenje prostora, politiku i mjere za usmjeravanje razvoja i robne rezerve408;” Može se reći da je Strategija predstavljala pokušaj da se primjenom pristupa „Top To Bottom” (sa vrha prema dnu) nametnu rješenja čiju realizaciju nije omogu- ćavala ustavno-pravna osnova uređenja zemlje.

Reforma javne uprave BiH (2006-2014) Projekat sveobuhvatne reforme javne uprave ima za cilj da se u periodu od 2006. do 2014. u tri faze implementiraju aktivnosti i projekti koji vode ka unapređenju javne uprave u BiH i to u sljedećim oblastima409: - Razvoj kapaciteta za donošenje politika i koordinaciju; - Javne finansije; - Lјudski potencijali; - Upravni postupak; - Institucionalno komuniciranje; - Informacione tehnologije; Na polju implementacije Akcionog plana 1 u oblasti IT planirano je sljedeće410: - BiH će povećati upotrebu IT-a u javnoj upravi kako bi se uprava učinila odgovornijom, transparentnijom i djelotvornijom, poboljšalo pružanje informacija i usluga kao i potaklo učešće građana u procesu donošenja odluka. - Važne promjene koje su predviđene odnose se na politike djelovanja, organizaciju i ljudske potencijale, IT infrastrukturu uključujući sigurnost i automatizaciju poslovnih procesa javne uprave uključujući osnovne registre, horizontalne funkcije i eusluge. - Jasno je da u kompleksnom procesu transformacije javne uprave učestvuju svi nivoi vlasti u BiH. Iako uz poteškoće i sa devijacijama od planirane dinamike, realizacija reforme ipak teče.

406 Ustav Bosne i Hercegovine, član III, stav 3 407 Ustav Republike Srpske, član 68, stav 1 408 Ustav Republike Srpske, član 68, stav 1, tačka 8 409 Zajednička izjava Predsjedavajućeg vijeća ministara, premijera FBiH i RS, gradonačelnika Brčko Distrikta o Strategiji reforme javne uprave, Sarajevo, (2006). 410 Isto

256 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Druge incijative Pored strateških dokumenata i reformskih procesa, na primjenu i razvoj IKT u BiH su uticali i utiču i drugi procesi i inicijative. Tako su inicijative kao što je bio Stability Pact, i sadašnji Regional Cooperation Council imale i imaju važnu IKT komponentu. Njihov zajednički imenilac jesu približavanje evropskim integracijama, unapređenje kapaciteta, primjena primjera najbolje prakse, transfer znanja i tehnologija itd. Takođe, primjetan je trend učešća BiH akademskih, naučno-istraživačkih institucija, privrednih subjekata i organa javne uprave u projektima naučno-istraživačkog karaktera kao što su Tempus, Framework Programme (FP-6 i 7) itd. Dosadašnja iskustva učesnika u FP projektima govore kako sadašnji okviri FP - 7 projekata EU u znatnoj mjeri prevazilaze mogućnosti lokalnih naučno-istraživačkih kapaciteta, da su infrastrukturni i ljudski resursi takođe ograničavajući faktor, kao i da same odrednice mnogih poziva za projekte prevazilaze mogućnosti i polja interesa domaćih kapaciteta. Iako ove i slične inicijative imaju uticaj na razvoj IKT, njihov značaj dolazi na red tek iza rješenja fundamentalnih pitanja vezanih za zakonske i organizacione okvire razvoja IKT-a i informacionog društva.

Razvoj institucionalnih kapaciteta na polju IT u javnoj upravi RS U Republici Srpskoj do kraja 2007. godine nije postojalo tijelo koje bi se primjenom i razvojem informacionih tehnologija u organima javne uprave bavilo na strateški i sistematski način. Ovakva situacija je dovela do stanja u kojem su mno- gobrojana tehnička, tehnološka, organizaciona, kao i pitanja iz domena zakonodavstva vezana za ovo polje ostala u „zapećku“ i izvan fokusa prilikom formulisanja strategija, kao i kod donošenja operativnih odluka. Kao rezultat ovakvog stanja realizovani su mnogobrojni projekati, ali bez strateškog, integrativnog i fokusiranog pristupa, koji bi se primjenom IKT bavio na jasan, planski, efikasan i koherentan način. Procjenjujući da zastoj razvoja ovako važnog sektora može imati izuzetno negativne posljedice za razvoj javne uprave, i time ostvariti negativan uticaj na razvoj društva uopšte, Vlada Republike Srpske je osnovala Agenciju za informaciono društvo Republike Srpske, kao ustanovu koja je: „... zadužena za razvoj, praćenje i promociju informacionog društva RS, koja kao bitno oruđe informacionog društva obavlja djelatnost od opšteg interesa za RS.“411 Može se reći da AIDRS predstavlja izraz shvatanja Vlade RS o neophodnosti djelovanja i značaju IKT za razvoj društva. Agencija je izraz pristupa: “BottomToTop” (s dna prema vrhu) u kojem je jedna od ključnih uloga Agencije da djeluje kao „fokus“ dvosmjernog toka informacija, inicijativa, potreba javne uprave u pogledu primjene i razvoja IKT, sa ciljem unapređenja funkcionisanja javne administracije u RS. Danas se u organima javne uprave RS nalaze u primjeni mnogobrojna IKT rješenja, od kojih neka ne zadovoljavaju kako po tehničkim, tako i tehnološkim

411 Statut Agencije za informaciono društvo Republike Srpske

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 257 MODERNA UPRAVA aspektima primjene (problimi vezani za kompatabilnost, zastarjelost rješenja, nedostatak standarda kao i nepridržavanje istih na poljima gdje su definisani, itd). Jedan dio razvijenih i implementiranih projekata, pa i strateških dokumenata je finansiran od strane različitih razvojnih agencija i nevladinog sektora. Neki od njih nisu uključivali organe javne uprave RS prilikom definisanja projektnih zadataka. Pored toga, jednako važnu pažnju zaslužuje administrativno-organizacioni vakum vezan za primjenu informacionih tehnologija: nepostojanje razumijevanja za značaj informacije, problemi vezani za definisanje odnosa između pojedinih učesnika u razmjeni podataka, nepostojanje jasne slike o potrebi definisanja uloga sudionika u poslovnim procesima u javnoj upravi, itd. Kao rezultat, javna uprava RS se suočavala sa sve većim brojem problema i nedoumica, nedefinisanim odnosima, primjenom neefikasnih sistema, odnosno pitanjima koja po obimu i značaju predstavljaju sve veće opterećenje za cjelokupan sistem javne uprave Republike. Izlaz iz ovakvog stanja traži sistemske odgovore: uspostavljanje institucionalnih okvira i kapaciteta za razvoj IKT, kreiranje strateških razvojnih dokumenata kao i stvaranje efikasnog zakonskog okvira.

Polja djelatnosti AIDRS AIDRS ostvaruje svoju ulogu koja je definisana misijom i vizijom Agencije. Vizija Republika Srpska kao razvijeno informaciono društvo. Misija AIDRS će biti ključni faktor u izgradnji informacionog društva u RS kroz: - uvođenje novih elektronskih servisa za privredu i građane, - planiranje, organizaciju, implementaciju i koordinaciju informatičkih projekta u oblasti javne uprave, školstva, zdravstva, ... - definisanje koncepta i interkonekcijskih pravila za informatičku među- operativnost, - utvrđivanje standarda i procedura i preduzimanje mjera za obezbjeđenje i zaštitu podataka, - ulogu nacionalnog sertifikacionog tijela u infrastrukturi javnih ključeva, - praćenje i podsticanje razvoja industrije informacionih i komunikacionih tehnologija, - borbu protiv visokotehnološkog kriminala i softverske piraterije, - mjerenje uticaja IT na razvoj društva. Ovako definisani kompleksni zahtjevni i dalekosežni ciljevi mogu biti ostvareni samo planskim i kontinuranim radom koji se bavi ne samo definisanjem strateškog okvira razvoja informaiconog društva i eksploatacijom, već i analizom rezultata ostvarenih u eksploataciji, kao i daljim unapređenjem i prilagođavanjem novim potrebama već razvijenih rješenja.

258 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Slika 3 – Uloga AIDRS - od IT strategije do eksploatacije

Strategija razvoja eVlade za period 2009-2012 Strategija razvoja eVlade za period 2009-2012 predstavlja temeljni strateški dokument koji ima za cilj postizanje sistemskog unapređenja stanja u oblasti IKT. Strategija je rezultat zajedničkog rada Sektora za informacione tehnologije Generalnog sekretarijata Vlade RS i AIDRS. Osnovne odrednice Strategije su: - izgradnja nacionalne, sigurne, brze i dostupne mrežne infrastrukture, kako za sve građane i privredne subjekte, tako i, kroz dodatne usluge za upotrebu u mreži organa javne uprave, za vladu i njene organe; - izgradnja kvalitetne eUprave koja implementacijom tehnologija, usluga i procesa mora omogućiti jednostavniji i kvalitetniji život građanima te kroz iste i slične usluge bolje funkcionisanje privrednim subjektima; - izgradnja eGovernment projekata čijim se ostvarivanjem uspostavljaju preduslovi za privredni rast subjekata i vlade u cjelini, što opet omogućava povedanje zaposlenosti i bolji život za sve građane; - Osnovni principi stvaranja usluga eVlade kroz Strategiju su: dostupnost, jednostavnost, sigurnost, transparentnost, zaštita, saradnja, održivost, inter- operabilnost, neutralnost.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 259 MODERNA UPRAVA

eLegislativa i AIDRS Razvoj informacionog društva, kao paradigme za društvo u kome svako može da stvara, koristi i razmjenjuje informacije i znanje u svim sferama života, podrazumijeva stvaranje odgovarajućeg zakonskog okruženja, odnosno razvoj i primjenu specifičnih pravnih akata iz različitih oblasti. Ta specifičnost se ogleda u tome što informaciona revolucija i prodor informacionih tehnologija u društvo ne trpe ni kratkotrajan pravni vakum, jer može doći do nesagledivih štetnih posljedica. „eLegislativa“ treba da pruži rješenja koja će s jedne strane omogućiti nesmetanu i olakšanu razmjenu informacija i transakcija primjenom informacionih tehnologija, odnosno stvoriti uslove za primjenu elektronskog potpisa. Sa druge strane omogućiti i najveću moguću zaštitu tih informacija, zaštitu privatnosti, ličnih podataka... Kreiranjem eLegislative, Republika Srpska krupnim koracima ide naprijed ka modernom informacionom društvu. Na ovom polju, vodeću ulogu je imala AIDRS, inicirajući donošenje cijelog seta zakona: 1. Zakon o elektronskom potpisu Republike Srpske412 (u primjeni od 03.06.2008.godine) Ovim zakonom se uređuje pravo fizičkih i pravnih lica na upotrebu elektronskog potpisa u upravnim, sudskim i drugim postupcima, poslovnim i drugim radnjama, te prava, obaveze i odgovornosti fizičkih i pravnih lica u vezi sa davanjem usluga sertifikacije elektronskog potpisa u RS. Kvalifikovani elektronski potpis ima istu pravnu snagu i ravnopravan je sa pisanom formom, odnosno svojeručnim potpisom i otiskom pečata ako je izrađen u skladu sa odredbama ovog zakona, te ako su ispunjeni ostali uslovi propisani ovim zakonom i podzakonskim aktima i na taj način se u formalno-pravnom smislu izjednačava sa potpisom na papiru. Korišćenjem potpisa koji ima kvalifikovani elektronski certifikat izbjeći će se slanje dokumenata faksom ili ili običnom poštom, izbjeći će se nepotrebna pisana dokumentacija i ubrzati razmjena dokumenata. 2. Zakon o elektronskom dokumentu Republike Srpske413 (u primjeni od 17.09.2008.godine) Zakonom o elektronskom dokumentuse uređuje način upotrebe elektronskog dokumenta u pravnom prometu, upravnim, sudkim i drugim postupcima, kao i prava, obaveze i odgovornost pravnih i fizičkih lica, kao i drugih nadležnih organa i organizacija koji vrše javna ovlašćenja u vezi sa elektronskim dokumentom. Upotrebom elektronskog dokumenta koji se pravno izjednačava i ima istu pravnu valjanost kao i klasični dokument na papiru, želi se omogućiti brz i nesmetan tehnološki razvoj elektronskog poslovanja kao i napredak u međunarodnom položaju i djelovanju. 3. Zakon o elektronskom poslovanju Republike Srpske414 (u primjeni od 09.06.2009.godine) Navedenim Zakonom se reguliše upotreba podataka, dokumenata i poruka u elektronskom obliku. Elektronsko poslovanje u osnovi znači automatizaciju poslovnih

412 Službeni glasnik Republike Srpske br.59/08 od 03.06.2008. 413 Službeni glasnik Republike Srpske br. 110/08 od 06.11.2008. 414 Službeni glasnik Republike Srpske br. 59/09 od 09.06.2009.

260 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA procesa primjenom informacionih i komunikacionih tehnologija. Drugim riječima ono označava obavljanje svih aktivnosti koje preduzimaju pravna i fizička lica radi razmjene dobara i usluga, koristeći pri tom računare i savremene komunikacione tehnologije. Pravu korist za građane (primjenom ovih zakona) biće moguće utvrditi kada se elektronski potpis počne koristiti u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi. U razmjeni dokumenata između građana i državne uprave odnosno lokalne samouprave, početna i krajnja stavka odnosiće se na korišćenje elektronskog potpisa za slanje i primanje tih dokumenata. Ovaj servis predstavlja osnovu za realizaciju potpune transakcije, odnosno realizaciju raznih plaćanja elektronskim putem (npr. prijava i plaćanje različitih vrsta poreza kod poreske uprave kako za pravna tako i za fizička lica, izdavanje uvjerenja o državljanstvu, izvode iz matičnih knjiga elektronskim putem u organima lokalne uprave. Primjena u zdravstvu će pomoći razvoj zdravstvenog informacionog sistema, što znači da će se iz upotrebe izbaciti klasične papirne knjižice i doprinijeti efikasnijoj upotrebi resursa primjenom elektronskog zdravstvenog kartona, što dozvoljava da se pacijent kod svog doktora da identifikuje elektronskim potpisom. 4. Na osnovu Zakona o elektronskom potpisu donesen je niz Pravilnika koji omo- gućavaju implementaciju navedenog zakona (u primjeni od 6 oktobra 2009. godine): - Pravilnik o mjerama zaštite elektronskog potpisa i kvalifikovanog elektronskog potpisa, najnižem iznosu obaveznog osiguranja i primjeni organizacionih i tehničkih mjera zaštite certifikata; - Pravilnik o tehničkim pravilima za osiguranje povezanosti evidencija izdatih i opozvanih certifikata certifikacionih tijela u Republici Srpskoj; - Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja registra certifikacionih tijela za izdavanje kvalifikovanih elektronskih certifikata - Pravilnik o evidenciji certifikacionih tijela 415 Ovim pravilnicima se detaljnije regulišu uslovi (organizacioni, tehnički, finansijski) koje treba ispuniti certifikaciono tijelo da bi obavljalo usluge certifikacije, mjere i oblici zaštite elektronskog potpisa, način povezivanja evidencija izdatih i opozvanih certifikata, zatim se reguliše ko vodi evidenciju o certifikacionim tijelima kao i način vođenja registra certifikacionih tijela. 5. Kada se govori o informacionoj bezbjednosti i zaštiti podataka u elektronskom obliku, treba istaći da je odlukom Ministra nauke i tehnologije formirana Radna grupa za izradu Zakona o informacionoj bezbjednosti, koji bi u prvom kvartalu 2010. godine trebao ući u skupštinsku proceduru. Ovim Zakonom se definišu osnovni postulati informacione bezbjednosti, odnosno zaštita i pravovaljanost podataka u elektronskom obliku. Zakonom će se detaljnije utvrditi mjere i standardi informacione bezbjednosti, zaštita podataka u državnim organima kao i nadležna tijela za donošenje, provođenje i nadzor mjera i standarda informacione bezbjednosti. Donošenje ovog Zakona je nastavak aktivnosti na stvaranju uslova za korišćenje i održavanje informacija u sigurnom okruženju. Donošenje Zakona je predviđeno za 1. kvartal 2010.godine.

415 "Službeni glasnik Republike Srpske" br. 88/09 od 06.10.2009.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 261 MODERNA UPRAVA

Ograničenja razvoja IKT u RS Ograničenja razvoja IKT u Republici Srpskoj se mogu podjeliti na stručna i organizaciono/finansijska pitanja, i u njih spadaju: Infrastruktura javnog ključa Nepostojanje infrastrukture javnog ključa (Public Key Infrastructure – PKI) onemogućava uspostavljanje suštinski važnih servisa kako za vladu, tako i za građane i ograničava domete mnogih drugih inicijativa. Standardi interoperabilnosti i interkonekcije Nepostojanje standarda interoperabilnosti i interkonekcije predstavlja jedan od najvažnijih faktora koji ograničavaju razmjenu podataka između izolovanih „tehno- loških ostrva“ u organima javne uprave i samim tim sprečavaju efikasno uvezivanje resursa i razmjenu podataka. Birokratizovana i neefikasna struktura javne uprave Po svojoj prirodi, birokratizovani aparat i javne službe imju tendenciju da se protive uvođenju promjena koje povećavaju produktivnost i unapređuju transparentnost funkcionisanja organa javne uprave.416 Nedovoljno jasne procedure i relacije U svakodnevnom radu javne uprave se još uvijek susrećemo sa mnogobrojnim primjerima nejasnih procedura, uloga pojedinih nosioca aktivnosti i međusobnih odnosa. Neadekvatni materijalni resursi Uspostavljanja AIDRS je na žalost konicidirala sa izbijanjem svjetske ekonomske krize, što je u mnogome uticalo na mogućnosti razvoja i obim rada Agencije. Stručni kadar Nezadovoljavajući nivo stručnih kapaciteta angažovanih u organima javne uprave predstavlja sistemsku slabost koja razjeda i umanjuje efikasnost postojećih i utiče na mogućnost realizacije budućih projekata. Potrebno je identifikovati mehanizme koji će podići konkurentnost javne uprave u vezi očuvanja stručnog kadra u njenim struk- turama, t.j. izboriti se sa konkurencijom privatnog sektora. U tom pogledu potrebno je iznaći rješenja za podizanje nivoa primanja zaposlenog IT osoblja, ali i na konti- nuiranom stručnom usavršavanju. Pritisci za prenos nadležnosti na nivo BiH Ovakva nastojanja imaju za cilj da, u okviru evropskih integracija ojačaju organe vlasti na nivou BiH bez konkretnog uporišta u ustavno-pravnom uređenju zemlje. Pri tome je važno naglasiti da nije upitno formiranje agencije na nivou Savjeta ministara BiH, koja bi imala ulogu tijela koje predstavlja i integriše sve relevantne informacije na području IKT inicijativa u BiH. Upravo primjena IKT dozvoljava i omogućuje lako, efikasno i transparentno prikupljanje i analizu podataka sa različitih nivoa vlasti, što omogućava brzo i efikasno uspostavljanje jedne takve institucije.

416Prof. dr Zdravko Zlokapa, Reforme javnog sektora: Da li je moglo bolje? Vašingtonski model novog javnog menadžmenta: počeci i rezultati, Moderna uprava, br. 1. (2008.)

262 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Rezultati Tokom prve dvije godine postojanja, AIDRS je postigla značajne rezultate na polju primjene i razvoja IKT u javnoj upravi RS: - Realizacija osnove eLegislative, usaglašene sa preporukama EU; - Definisanje pravilnika kojim se reguliše primjena Zakona o elektronskom potpisu; - Učešće u razvoju Strategije razvoja eVlade RS (2009-2012); - Učešće u razvoju Politike bezbjednosti informacionog sistema Vlade RS; - Učešće u formulisanju Strategije elektronskog zdravstva RS; - Učešće u radnoj grupi: Co-operative Online Bibliographic System & Services (COBISS); - www.esrpska.com – Portal javne uprave RS okrenut potrebama građana i privrede; - www.aidrs.org – Portal i forum Agencije; - Info kampanja: IT i prava intelektualne svojine; - Baza podataka IT projekata u javnoj upravi RS; - Učešće u projektu ELLECTRAWeB u ulozi „produžene ruke“ Ministarstva nauke i tehnologije;

Izazovi Iz svega do sada izloženog može se očekivati kako će se u 2010. godini AIDRS suočiti sa sljedećim izazovima: - Uspostvljanje infrastrukture javnog ključa (Public Key Infrastructure) za potrebe javne uprave RS; - Završetak procedure vezane uz donošenje Zakona o informacionog bezbjednosti; - Rad na Strategiji razvoja informacionog društva RS; - Učešće u formulisanju novog Krivičnog zakona RS (odnosno dijela koji se odnosi na visoko-tehnološki ili kompjuterski kriminal); - Rad na unapređenju koordinacione uloge Agencije; - Učešće u projektima sa eksternim partnerima; - Podizanje kapaciteta Agencije.

Zaključak Iako je, kao i mnogi drugi aspekti života i rada u BiH, i pitanje razvoja informacionog društva izloženo prekomjernom uticaju politike, činjenica je da su uspostavljanjem AIDRS postavljeni čvrsti temelji njegovog razvoja. Ukoliko postoji lekcija naučena iz dosadašnjeg iskustva na ovom polju, ona se može sažeti u sljedećem: Modernu, uspješnu i efikasnu javnu upravu, a sa njom i otvoreno i demokratsko društvo je moguće graditi isključivo na jasnim odnosima koji u potpunosti poštuju zakonske odrednice i ustavno uređenje države.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 263 MODERNA UPRAVA

Summary

Reform objectives in Bosnia and Herzegovina and the Republic of Srpska , as well as the process of the European Union accession, include fundamental changes at all levels of public administration system. Information Communication Technologies (ICT) have extremely important position in these processes, as a means of improving efficiency, transparency and quality of public administration. Development of information society and knowledge society is in close connection with development of modern public administration which is efficient, open to the user and users’ needs. This document provides an overview of initiatives, challenges and work results of the Agency for Information Society in the field of institutional development of information society in the RS during the first two years of its existence, as well as the framework for the development of information society, such as the Strategy for Development of eGovernment (2009-2012), or set of laws and bylaws in the domain of so-called "eLegislation”. Analysis of a degree of implementation of key strategic initiatives and documents confirms that the level of development of information society in Bosnia and Herzegovina is on much lower level in relation not only to developed countries, but to most countries of Southeast Europe.

264 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Miroslavka Vojvodić, dipl. pravnik Pomoćnik direktora u Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo

VAKCIO LEGIS U PRAVNOM SISTEMU REPUBLIKE SRPSKE

Vakacio legis je ustavni institut koji je uveden s ciljem da se „građani upoznaju“ sa propisima prije nego što oni stupe na snagu i počnu da se primjenjuju. Ovaj institut sadržan je u članu 109. Ustava Republike Srpske, prema kojem se zakoni, drugi propisi i opšti akti obavezno objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu i stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da stupe ranije na snagu. Pravila o objavljivanju i stupanju na snagu zakona i drugih propisa ,a time i o opštem vacatio legis i u našem pravnom sistemu, jesu norme najviše pravne snage. Ove norme primjenom u praksi doprinose vladivini prava, odnosno utemeljenju pravne države. Objavljivanje je čin kojim se obebjeđuje da volja zakonodavca bude izražena i oblikovana kroz spoljne, svima dostupne i izvjesne akte. Zakoni i drugi propisi smatraju se donijetim okončanjem postupka u organima koji ih donose i proglašenjem od strane nadležnih organa, ali pravnu snagu i“ uvođenje u život „stiču tek po objavljivanju. Ovo je važno istaći zbog toga što donijet, a ne objavljen zakon, drugi propis i opšti akt u odgovarajućem službenom glasilu, ne može stupiti na snagu niti proizvesti bilo kakvo pravno dejstvo. Objavljivanjem propisa omogućava se da propisi budu javni i dostupni svim građanima kako bi se na vrijeme upoznali sa novim pravilima i shodno tome uskaldili svoje ponašanje bilo da se radi o ostvarivanju ili prestanku njihovih prava ili obaveza. Objavljivanjem propisa radi upoznavanja građana i pravnih lica sa njihovom sadržinom, u za to primjerenom roku, stvara se nužni uslov za stvarnu primjenu prava, jer samo zakoni i drugi propisi čija je sadržina poznata onima na koje se odnose, mogu biti efikasni u primjeni. Nema primjene zakona i drugih propisa bez upoznavanja zaineresovanih s pravima i obavezama koje su ustanovljene tim propisima, uslovima i načinom sticanja i prestanka prava i obaveza, načinom i postupkom zaštite prava, ovlašćenjima republičkih organa, sankcijama u slučaju kršenja propisa. Za upoznavanje građana sa sadržinom propisa potrebno je određeno vrijeme – „vrijeme čekanja“ čija dužina zavisi, prije svega, od prirode propisa i njegove sadržine. Objavljivanje propisa u službenom glasilu, a potom ostvaljanje primjerenog roka, ima brojna značenja i ciljeve. Obaveza objavljivanja zakona i drugih propisa Republike Srpske u službenom glasilu utvrđena je i Zakonom o objavljivanju zakona i drugih propsa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br 67/05 i 110/08) prema kojem je službeno glasilo Republike Srpske „Službeni glasnik Republike Srpske“ i Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“, br 118/08 i 11/09) u kojem je članom 69. propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva i da se isti objavljuju u

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 265 MODERNA UPRAVA

„Službenom glasniku Republike Srpske“. Preme tome, obaveza objavljivanja zakona i drugih propisa prije njihovog stupanja na snagu je opšte obavezujuća. Vacatio legis u pravnom sistemu Republike Srpske opredijeljen je tako, da se ustavna norma po kojoj vrijeme čekanja zakona i drugih propisa iznosi sedam dana, odnosi na sve opšte akte bez obzira na njihovu sadržinu i formu. Izuzetak u našem sistemu predstavlja Usatv i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava, koji stupaju na snagu kada ih proglasi Narodna skupština (čl. 136. i 139. Ustava Republike Srpske i član 13. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srpske („Službeni glasni Republike Srpske „ broj 3/92). Ustvotvorac dakle, traži da se obezbjedi razuman rok za stupanje na snagu propisa - rok od najmanje sedam dana od dana objavljivanja, odnosno osmog dana od dana objavljivanja, s tim što je omogućeno da taj rok uvijek može biti i duži, a kraći samo pod određenim uslovima. Utvrđujući da za skraćivanje opšteg vacatio legis moraju postojati naročito opravdani razlozi, ustavotvotvorac je ograničio donosioce opštih akata, da bez ispunjenja dodatnih uslova, određuju da akti koje donose stupaju na snagu ranije od Ustavom utvrđenog roka. Ti uslovi ogledaju se u postojanju opravdanih razloga za odstupanje od opšteg vacatio legis, i to ne bilo kojih, već onih razloga koje ustavotvorac kvalifikuje kao“ naročito opravdane razloge“. Ukratko, utvrđujući opšti vacatio legis kao pravilo, Ustav je dozvolio da, pod određenim uslovima – kad to zahtijeva „naročito opravdan razlog“ vrijeme čekanja zakona i drugog propisa može biti i kraće. Ustanovljenje Ustavom „naročito opravdanog razloga“, kao jedne vrste kriterijuma kad se može odstupiti od opšteg vacatio legis, ukazuje na to da se ovaj institut mora restriktivno koristiti, ne samo kada postoji po ocjeni zakonodavca (donosioca propisa) neki razlog za to, već taj razlog mora biti opravdan, i to ne bilo kojim interesom, već naročitim, tj. višim društvenim interesom koji je vrjednije dobro nego što je to – pravo građana da se upozna sa novim propisom u određenom roku, a koji je izražen u ustvnom principu da zakon stupa na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja. Prema tome, postojanje „naročito opravdanog razloga“ se utvrđuje u postupku donošenja zakona i drugog propisa i to odrgovarajućim činjenjem, odnosno vidno izraženim opredijeljenjem donosioca akta koji svoj stav o postojanju tog razloga posebno iskazuje u postupku donošenja propisa, a koga potom i nomotehnički izražava u završnoj odredbi tog akta. Opredjeljenje donosioca akta za skraćenje vacatio legis mora biti posljedica njegove odgovrne procjene, do koje dolazi u „poređenju“ dva pravna dobra-prava građana na upoznavanje sa propisom prije njegovog stupanja na snagu u za to Ustavom predviđenom roku, s jedne strane, i „naročito opravdanog razloga“, s druge strane koji po svojoj prirodi i karakteru „traži“ da propis stupi na snagu u što kraćem roku. Nadalje, utvrđivanje „naročito opravdanog razloga“ od strane donosioca zakona i drugog propisa mora biti jasno izraženo i rečeno u čemu se ogleda taj razlog, i zašto je potrebno skratiti vacatio legis. Pri tom, taj razlog ne može biti trenutni interes određene grupe, već samo naročiti ineresi građana Republike Srpske, odnosno Republike, koji se ogledaju u potrebi da se konkretni propis u određenoj oblasti počne primjenjivati što prije po njegovom objavljivanju, jer se jedino na taj način mogu ostvariti ciljevi koji se žele postići donošenjem propisa.

266 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

Dakle, može se konstatovati da ustavno rješenje koje omogućava odstupanje od standardno utvrđenog vacatio legis u slučaju postojanja naročito opravdanog razloga, samo po sebi ne može ozbiljnije ugroziti pravnu sigurnost građana, pod uslovom da se u postupku donošenja zakona ili drugog propisa od strane donosioca brižljivo i stvarno cijene razlozi za primjenu ovog instituta i ako se taj institut restriktivno primjenjuje. U zakonodavnoj praksi Republike Srpske ovaj princip je ispoštovan tako da zakoni stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, a ranije samo kada za to postoji naročito opravdan razlog. Međutim, to nije slučaj i sa nekom podzakonskim aktima koji su objavljivani u „Službenom glasniku Republike Srpske“ i stupali na snagu danom objavljivanja ili narednog dana od dana objavljivanja, a da pri tom donosilac propisa nije utvrdio postojanje naročito opravdanog razloga, pa je odlukama Ustavnog suda Republike Srpske utvrđeno da su odredbe tih propisa o stupanju na snagu u suprotnosti sa članom 109. stav 1. Ustava Republike Srpske (npr. Odluka broj: U-123/03 od 20. septembra 2006. godine, Odluka, broj: U-2/09 od 21.05.2009 godine i dr.). U našoj zakonodavnoj praksi prisutna je tendencija da se u završnoj odredbi propisa razdvaja stupanje na snagu i primjena. Naime, u završnoj odredbi se utvrđuje da propis stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja, s tim da se primjena propisa odlaže za neki drugi dan (npr. propis stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u službenom glasilu, a počinje se primjenjivati šest mjeseci od dana stupanja na snagu). Ovakav rješenja dovode do konfuzije u pogledu početka primjene propisa, pa i dužine vacatio legis. S tim u vezi, pojam „stupanje na snagu“ i „početka primjene“ propisa imaju isto značenje, što znači da zakon ili drugi propis stupa na snagu određenog dana i da se od tog dana počinje i primjenjivati. Otuda, nema osnova da se u propisima istovremeno upotrebljavaju oba pojma, odnosno da se istovremeno utvrđuje stupanje na snagu i primjena propisa. Ovo iz razloga što se na takav način stvara nelogična pravna situacija gdje istovremeno postoje na snazi dva propisa koji regulišu isti društveno odnos, prema kojem se ranije donijeti propis može primjeniti, a kasnije donijeti propis koji je isto tako stupio na snagu, ne može primjeniti ili se može pojaviti i situcija u kojoj donošenjem novog propisa i njegovim stupanjem na snagu prestaje da važi raniji propis, a novi propis se ne počinje primjenjivati njegovim stupanjem na snagu već se njegova primjena odlaže za neko buduće vrijeme. U takvim slučajevima javlja se „pravni vakum“ odnosno vrijeme u kojem se ne može primijeniti zakon koji je prestao da važi donošenjem i stupanjem na snagu novog zakona, a novi zakon se ne može primijeniti do dana određenog za početak njegove primjene. Na kraju odredba člana 109. Ustava Republike Srpske koja se odnosi na vacatio legis, odnosno stupanje na snagu zakona i drugih propisa, sadrži rješenja koja uvažavaju osnovne principe pravne države, uključujući pravnu sigurnost i obavezu zakonodavca da svima na koje se zakon i drugi propis odnosi pruži mogućnost da se, u za to primjerenom roku, upoznaju sa njihovim sadržajem.

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 267 MODERNA UPRAVA

268 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu MODERNA UPRAVA

UPUTSTVO AUTORIMA

Časopis „Moderna uprava“ objavljuje naučne i stručne radove, kao i osvrte o najaktuelnijim događajima vezano za reformu i modernizaciju javne uprave u Republici Srpskoj, BiH i šire. Priprema rukopisa – članka za štampu je veoma važna, zato molimo autore i naše saradnike da se pridržavaju ovih uputstava:

- rukopis mora biti pripremljen računarom u novinskom proredu, veličine slova 12 tačaka, tipa slova „Times New Roman“ u ćiriličnom kodnom rasporedu; - naslov članka treba da je jasan, sažet, i da se iz njega vidi osnovna misao vodilja o kojoj se raspravlja; - uz naslov članka navesti ime i prezime autora, naučni i stručni stepen, naučno ili stručno zvanje (naravno ako autori imaju), puni naziv ustanove u kojoj radi, naziv radnog mjesta, kao i prijedlog za kategorizaciju članka (stručni rad, pregledni članak, prethodno saopštenje, osvrt, prikaz ili slično); - obavezno priložiti apstrakt, koji treba da sadrži kratak presjek sadržaja o kojem će se govoriti, kao i cilj rada; - obim rada, kao pravilo, ne treba prelaziti devet kucanih stranica; - rukopis predati u dva jednaka primjerka, kao i u elektronskom obliku (na disketi ili na elektronsku adresu redakcije), - rubrike u časopisu "Moderna uprava" u kojima se mogu objavljivati radovi – prilozi, su:

a) Aktuelna tema broja b) Dobre prakse uprave v) Reforma javne uprave i edukacije g) Predstavljanje određenog organa uprave (putem intervjua sa rukovodiocem) d) Iskustva razvijenih zemalja đ) Sudska praksa e) Pogledi i mišljenja ž) Osvrt i) Prikazi.

Redakcija časopisa vrši izbor radova i priloga. U obzir dolaze samo oni tekstovi koji do tada nisu nigdje bili objavljeni, a radovi autora se neće vraćati.

Redakcioni odbor

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 269 MODERNA UPRAVA

270 Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu