Kunnallistalouden Kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Veli Karhu - Aki Viitasaari

1 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Julkaisija Keski-Suomen liitto Sepänkatu 4 40100 JYVÄSKYLÄ Puhelin 014 652 200, vaihde

Yhteydet Kotisivu: http://www%keskisuomi%fi

Yhteydet henkilökuntaan: etunimi%sukunimi@keskisuomi%fi

Julkaisu B 113 ISBN 951-594-153-9 ISSN 0788-7043

Julkaisun avainsanat Kuntatalous Keski-Suomi Valtionosuusjärjestelmä

Painosmäärä 300 kpl

Kansi ja taitto Tuula Niemistö Painopaikka Kopijyvä 2002

2 ESIPUHE

Osalla Keski-Suomen kunnista menee taloudellisesti verrattain hyvin, kuitenkin suurella osalla on talousvaikeuksia. Keski-Suomen liitto on laatinut vuosittain yhteenvedon kuntien tilinpäätöksistä. On nähtävissä, että taloustilanteet vaihtelevat vuodesta toiseen. Koko maakunnan tasolla kunnallistalouden kehityslinjaa voidaan arvioida vuosittain, sitä vastoin yksittäisen kunnan yhden vuoden tilinpäätöksen perusteella ei voida tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä. Keski-Suomen kuntien tilanne mm. tilinpäätösten alijäämien suhteen on koko maan keskiarvoa parempi. Keski-Suomen kunnista viidellä oli vuonna 2000 tai sitä ennen syntynyttä alijäämää.

Laadittaessa parhaillaan vuoteen 2010 ulottuvaa maakuntasuunnitelmaa ilmaantui tarvetta tuottaa maakunnallista tutkittua tietoa kuntien mahdollisuuksista sopeuttaa toimintojaan ennakoitavissa oleviin haasteisiin. Keski- Suomen liitto tilasi kuntien talousselvityksen Tampereen yliopiston kunnal- listieteen laitokselta. Tutkimuksen ohjaajana toimi professori Veli Karhu ja tutkimuksen suoritti kuntataloustutkija Aki Viitasaari. Tavoitteena oli selvittää Keski-Suomen kuntien talouden liikkumavaraa vuoteen 2006 saakka. Samal- la oli tarkoitus antaa kokonaiskuva keskusteluissa olleiden Sailaksen kuntatalouspaketin ja selvitysmies Jukka Pekkarisen valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskevan työn vaikutuksista Keski-Suomeen. Selvityksen ensim- mäisiä tuloksia esiteltiin maakuntavaltuustossa tammikuussa 2002.

Keski-Suomen kuntien talouksien voi arvioida myös jatkossa kehittyvän eri suuntiin. Vuosikatetta ja asukaskohtaista lainakantaa tarkastelemalla on ennakoitavissa, että Jämsän kaupungin talouden näkymät olisivat myös tulevaisuudessa verrattain valoisat. Sitä vastoin Keuruun seutukunnan ja monet pohjoisen Keski-Suomen kunnat olisivat myös jatkossa tiukoille taloutensa kanssa. Tuloveroprosentin korottamiseen ei useinkaan ole mahdollisuutta, yhteisöverotuottoa on vaikea ennakoida ja väestön ikärakenteen muutos ka- saa paineita palveluiden lisäämiselle. Maakunnan keskusseudulle suuntau- tunut muuttoliike pitää Jyväskylän seudun väestön nuorena ja kasvattaa samalla nuorten ja lapsiperheiden palveluiden tarvetta. Tutkimuksessa haetaan vastausta keskeiseen kunnallistalouden kysymykseen: kuinka kunnat tulevaisuudessa onnistuvat tarjoamaan kilpailukykyiset palvelut asukkailleen ja sopeuttamaan taloutensa raamit kysynnän mukaan.

Kiitän tutkimuksen suorittajia ja kaikkia, jotka omalla panoksellaan ovat vaikuttaneet selvityksen syntyyn. Toivon valmistuneen tutkimuksen tarkentavan Keski-Suomen kunnallistalouden näkymiä lähivuosina sekä avaavan uusia näkökulmia maakunnalliseen keskusteluun kuntien mahdollisuuksista kunta- laisten palveluiden rakentamiseen, investointien suunnitteluun sekä paikallisen ja alueellisen kilpailukyvyn parantamiseen.

Jyväskylässä 5.3.2002

Jukka Patrikainen vt. maakuntajohtaja Keski-Suomen liitto

3 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Sisällys

1. Johdanto

2. Kunnallistalouteen keskeisimmin vaikuttaneet tekijät 2.1. Yleinen taloudellinen kehitys 2.2. Keski-Suomen erityispiirteet

3. Keski-Suomen kuntien taloudellinen nykytila 3.1. Talouden tunnusluvuista 3.2 Kuntien taloudellinen liikkumavara 3.2.1. Liikkumavaran määrittäminen 3.2.2. Verotulojen merkitys 3.2.3. Veroprosentti 3.2.4. Valtionosuudet 3.2.5. Verotulojen kehitys 3.2.6. Tulorahoituksen riittävyys 3.2.7. Vakavaraisuus 3.2.8. Erillistarkastelut

4. Kuntien menojen kehitysnäkymistä

5. Kuntien tulopohjan kehitysnäkymät vuoteen 2004 5.1. Vuoden 2002 talousarvio 5.2. Sailaksen kuntatalouspaketti 5.2.1. Työryhmän ehdotukset 5.2.2. Sailaksen kuntatalouspaketin vaikutukset Keski- Suomessa 5.3. Selvitysmies Jukka Pekkarisen ehdotukset

6. Kuntatalouden kehitysnäkymät 2005-2006

7. Johtopäätökset

Lähdeluettelo

Liitteet

4 1 JOHDANTO

Suomen kuntatalous on tutkijan näkökulmasta varsin mielenkiintoisessa tilanteessa. Useita vuosia jatkunut talouden nousukausi, monet lainsäädännön ja järjestelmien muutokset sekä voimakas muuttoliike keskuksiin jättävät jälke- ään kuntien taloudenpitoon. Yksittäisten kuntien talouden heilahtelut ovat olleet suuria, vaikka kuntatalous kokonaisuutena on ollut melko vakaalla pohjalla. Kuntien taloustilanteiden muutosten takaa löytyy kuitenkin selittäviä tekijöitä, jotka paljastavat miksi on käynyt niin kuin on. Taloustilanteiden muutokset johtuvat harvoin kuntien omasta toiminnasta tai kunnissa tehdyistä päätöksistä, vaikka tällaisiakin tapauksia varmaan on olemassa. Syynä talouden viime vuosien heilahteluihin ovat olleet valtionosuus- ja verojärjestelmien muutokset, la- masta toipuminen sekä yritystoiminnan ja väestön keskittyminen.

Kunnilla on Suomessa kansainvälisestikin vertaillen erittäin keskeinen rooli. Paitsi että kunnat vastaavat ns. hyvinvointipalvelujen järjestämisestä, on niillä myös muita tehtäviä, joihin tulisi jäädä resursseja peruspalveluiden rahoituksen jälkeen. Yksi tällainen tärkeä tehtävä on elinkeinotoiminnan edistäminen. Kun- tien toiminnan ja koko aluetalouden välillä vallitsee kiinteä yhteys. Ei ole yhden- tekevää, millaiset taloudelliset mahdollisuudet kunnilla on hoitaa niin lakisää- teisiä kuin vapaaehtoisiakin tehtäviään.

Tämä kuntatalousselvitys liittyy Keski-Suomen maakuntasuunnitelman laadintaan. Selvityksen tavoitteena on ollut tuottaa sellaista tietoa Keski-Suo- men kuntien taloudesta, mikä tukisi maakuntasuunnitelman laatimista. Tiedonintressin pääpaino on selkeästi tiedon sovellettavuudessa.

Kuntatalouden kehityksen ennustaminen edes keskipitkällä aikavälillä on vaikeaa. Tähän ovat syynä valtion ja kuntien väliset rahoitussuhteiden muutokset ja kuntien lakisääteiset palveluvelvoitteet, joihin voidaan tehdä vuosittain muutoksia. Myös yleinen taloudellinen tilanne vaikuttaa entistä enemmän kuntatalouteen. Suunnittelun näkökulmasta olisi kuitenkin tärkeää nähdä ainakin lähi- tulevaisuuteen, koska kuntien toiminta on pitkäjänteistä ja suunnitelmallista. Investointien ja suurten kehittämishankkeiden rahoittamiseen on yleensä va- rauduttava riittävän ajoissa ja maksuvalmius tulisi säilyttää mahdollisimman pienin rahoituskuluin.

Tämän selvityksen tavoitteena on ollut hahmottaa Keski-Suomen kuntien talouden liikkumavaraa ja kehitysnäkymiä vuoteen 2006 saakka. Tarkasteltava ajanjakso on siis viisi vuotta. Luvussa kolme pyritään selvittämään kuntatalouden nykytilannetta pääasiassa talouden keskeisimpien tunnuslukujen avulla. Tä- män pohjalta arvioidaan kuntien tämänhetkistä liikkumavaraa. Luvussa neljä käsitellään yleispiirteisesti koko kuntasektorin menopuolen kehitysnäkymiä lähitulevaisuudessa. Luvussa viisi tarkastellaan selvitysmies Jukka Pekkarisen ehdotuksia kuntien peruspalveluiden rahoituksesta ja valtionosuusjärjestelmästä. Verotulojen tasausjärjestelmän osalta käydään läpi kunnittain ehdotuksen vaikutuksia Keski-Suomessa. Tässä luvussa selvitetään myös ns. Sailaksen kuntatalouspaketin aiheuttamia muutoksia kuntien rahoitukseen. Lopuksi pyritään arvioimaan kuntien nykytilanteen ja toisaalta tiedossa olevien kuntatalouden uudistusten ja ratkaisujen yhteisvaikutuksia vuosina 2002 - 2004. Vastaavasti kuudennessa luvussa arvioinnin kohteena ovat vuodet 2005 - 2006, joiden osalta joudutaan väkisinkin tyytymään karkeampiin, suuntaviivoja antaviin arvioihin. Luvussa seitsemän esitetään selvityksen yleiset johtopäätökset.

5 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa 2 KUNNALLISTALOUTEEN KES- KEISIMMIN VAIKUTTAVAT TEKIJÄT

2.1 Yleinen taloudellinen kehitys

Kuntien tilinpäätösten mukaan kuntasektorin talous kohentui edelleen vuonna 2000. Kuitenkin lähes puolet kunnista ja kuudesosa kuntayhtymistä joutui ottamaan velkaa, myymään omaisuuttaan tai käyttämään säästöjään selviytyäkseen toiminta- ja rahoitusmenoistaan. Kuntien ja kuntayhtymien vuosikate oli 10,5 mrd markkaa ja parani 1,2 mrd markkaa edellisvuodesta. Vuosi- kate ylittää kuntasektorin käyttöomaisuuden poistot ja riittää myös nettoinvestointien rahoittamiseen.

Kuntatalouden kokonaistilanne kätkee kuitenkin sisälleen ennennäkemät- tömän kuntien eriytymiskehityksen. Kuntaryhmittäin ja alueellisesti tarkastel- tuna kuntien väliset erot rahoitustilanteessa kasvoivat tuntuvasti. Negatiivisen vuosikatteen kuntien lukumäärä lisääntyi edellisvuoden 87 kunnasta 196 kuntaan. Kuntakohtaisten erojen lisääntyminen johtui yhteisöveron ja kunnallisveron kasvun epätasaisesta jakautumisesta kuntien kesken ja toisaalta poikkeuksel- lisesti vuodelle 2000 ajoittuneista kaksista verotilitysten oikaisuista ja yhteisö- veron kirjaustavan muutoksesta. Näinollen vuosien 1999 ja 2000 tilinpäätös- tiedot eivät ole kaikilta osiltaan vertailukelpoisia. Selvää on kuitenkin se, ettei- vät kuntien talousongelmat johdu kirjanpitokäytännön muutoksista. Kuntaliiton mukaan oikaisujen tekemättä ja huomiotta jättäminen olisi merkinnyt silmien sulkemista tosiasioilta ja verovelan piilottamista.1

Myös lähivuosina kunnallistalouden arvioidaan kokonaisuutena kehittyvän suotuisasti kuntien lisääntyneistä velvoitteista huolimatta. Kunnallista-louden ja -hallinnon neuvottelukunnan laskelmien mukaan kuntien ja kunta-yhtymien vuosikate pysyy vuosina 2002-2005 keskimäärin noin 11,5 mrd markan tasolla. Kuntien lainakanta suhteessa bruttokansantuotteeseen laskisi ennustevuosina edelleen.

Merkittävä muutos on tapahtunut kuntatalouden rahoitusrakenteessa vii- meisten vajaan kymmenen vuoden aikana. Valtionosuuksien osuus koko- naisrahoituksesta on pienentynyt ja kuntien omien verotulojen osuus kasvanut merkittävästi. Vielä 1990-luvun lamakauden aikana kuntien valtionosuus- järjestelmä kykeni merkittävällä tavalla tukemaan toimintojen ylläpitoa taloudellisesti kireissä olosuhteissa. Tuolloin kunnat kykenivät kutakuinkin suoriutu- maan tehtävistään ja ylläpitivät omalta osaltaan myös kokonaiskysyntää.

Tällä hetkellä tilanne on aivan toisenlainen. Taloudellisen laman aikana kunnille välttämätön ”valtionosuuspuskuri” on enää varjo entisestään. Ovathan kuntien valtionavut lähes puolittuneet 1990-luvun alkuun verrattuna. Kunnat ovat aiempaa huomattavasti enemmän riippuvaisia omista verotuloistaan, jotka taas ovat aiempaa riippuvaisempia alueen elinkeinoelämän suhdanteista (yhteisö- veron merkityksen kasvu). Ja nämä taas ovat kokonaisuutena entistä riippuvaisempia kansainvälisten markkinoiden kehityksestä, koska Suomi on tällä hetkellä erittäin avoin talous. Viennin osuus Suomen bkt:stä on noussut kymmenessä vuodessa 25 prosentista 50 prosenttiin.2

1 Kuntaliiton mediatiedote 2442001 2 PTT:n johtaja Jukka Pekkarinen TV-haastattelussa 111 2002 Pekkarinen totesi mm, että 6 talouskehityksen ennustaminen on tästä syystä tullut entistä vaikeammaksi Muuttoliike kasvukeskuksiin ja niiden ympäristökuntiin on viime vuosina jopa kiihtynyt. Asukkaiden muutto heijastuu kunnallistalouksiin sekä lähtö- että tulomuuttopaikkakunnilla. Muuton molemmissa päissä aiheutuu sekä tulo- että menovaikutuksia, joiden suuruus ja ajoittuminen vaihtelee monen eri tekijän summana. Lähtömuuton jatkuessa vähänkin pidempään kuntaan jää tavallises- ti käyttämätöntä palvelukapasiteettia. Muuton kohdepaikkakunnalla taas on tarve nopeasti saada lisää palvelukapasiteettia.

Asukkaiden määrä ja sen kehitys vaikuttaa kuntatalouteen kahdella tapaa. Kunnassa asuvat henkilöt maksavat kunnallista tuloveroa asuinkuntaansa. Toinen merkittävä tekijä ovat kuntien valtionosuudet, jotka määräytyvät suurelta osin kunnan asukasluvun mukaan. Sekä kunnan verotulot että valtionosuudet reagoivat varsin nopeasti muuttoliikkeeseen. Väestön vähenemisellä on yleisesti negatiivinen vaikutus kunnallistalouteen, koska muuttajien verotulot me- nevät heidän uuteen kotikuntaansa. Myös valtionosuudet putoavat nopeasti uudelle aiempaa matalammalle tasolle. On huomattava, että muuttotappio vä- hentää aluetaloudessa olevaa ostovoimaa ja tämän myötä kysyntää. Poismuuton aiheuttama kokonaisostovoiman ja kysynnän lasku voi olla suhteellisesti suurempi kuin muuttotappio. Jos ajatellaan, että muuttajat ovat pääasiassa aktiivi- väestöä ja muuttotappio on vaikka kahden prosentin luokkaa, niin paikallista kysyntää hyödyntävien yritysten markkinoiden pienene-minen muodostuu helposti suuremmaksi kuin kaksi prosenttia.

Muuttovoittopaikkakunnilla on jo ennen muuton tapahtumista pitänyt in- vestoida mm. kunnallistekniikkaan, jotta muuttajat voidaan ottaa vastaan. Kus- tannuksia syntyy siis jo huomattavasti aiemmin kuin odotettavissa olevat tulot alkavat kertyä kunnan kassaan. Mikäli palveluja ei kyetä järjestämään riittävän nopeasti uudelle asukasmäärälle, aiheutuu ihmisille epämukavuutta ja ongelmia, koska kunnallisvero- ja maksutaso pyrkii nousemaan ja palvelujen saata- vuus heikkenee.

Muuttovoitto kuitenkin ennen pitkää generoi taloudellista toimintaa ja täs- tä on seurauksena positiivisia kerrannaisvaikutuksia aluetalouteen ja periaatteessa kaikille sen ’’jäsenille”, myös kunnille ja ihmisille. Näin varsinkin siinä tapauksessa, kun ihmiset ovat muuttaneet kasvukeskukseen vastasyntynei- den, uusien työpaikkojen perässä.

2.2. Keski-Suomen erityispiirteet kuntatalouteen vaikuttavien tekijöiden suhteen

Keski-Suomen kunnista löytyvät oikeastaan kaikki kuntatalouteen viime vuosina vaikuttaneet ominaispiirteet. Keski-Suomea voidaankin pitää kuntatalouteen keskeisimmin vaikuttavien tekijöiden suhteen maakuntana, joka on ikään kuin Suomi pienoiskoossa.

Väestön keskittyminen Jyvässeudun kuntiin, maaseudun kuntien muuttotappio, yhteisöverotulojen kasvu teollisuuspaikkakunnilla ja viimeisimmän valtion- osuusjärjestelmäuudistuksen “menettäjäkuntien” vaikeudet näkyvät Keski-Suo- messa samalla tavalla kuin koko maassakin. Aikaperiodilla 1990-1999 väestöään ovat lisänneet Jyväskylä, Jyväskylän maalaiskunta, Laukaa, Muurame, Uurainen ja Äänekoski, jotka ovat naapurikuntia. Lisäksi Jämsän asukasluku on kasvanut, mutta syynä on kuntaliitos Kuoreveden kanssa ja näidenkin molempien yhteenlaskettu asukasluku on em. periodilla pienentynyt.

7 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

3 KESKI-SUOMEN KUNTIEN TALOUDELLINEN NYKYTILA

3.1. Talouden tunnusluvuista

Kuntien kirjanpito ja tilinpäätöksen sisältö uudistuivat merkittävästi, kun kuntalain taloussäännökset astuivat voimaan vuoden 1997 alusta. Tuolloin kuntien ja kuntayhtymien kirjanpidossa alettiin noudattaa kirjanpitolakia soveltuvin osin. Kuntapuolella yritysmaailmasta kopioidun kirjanpidon rakenne ja termistö tuottavat ymmärtämisvaikeuksia, koska kuntien ja yritysten toiminnassa ei ole juuri mikään yhteistä kuntien liikelaitoksia lukuunottamatta. Yrityksen kirjanpidossa liikevoitto ja pääoman tuotto ovat tärkeitä, kun taas kunnan tehtä- vänä on edistää asukkaidensa hyvinvointia. Kunnan taloudessa tilinpäätös ja sen tunnusluvut ovat vain tärkeitä apuvälineitä, joiden avulla voidaan arvioida kunnan taloudellista tilaa.3

Kuntatalouksien vertailua ollaan perinteisesti pyritty tekemään ns. talouden tunnuslukujen avulla. Useissa tapauksissa nämä ovat varsin käyttökelpoi- sia, mutta niiden käyttöön liittyy myös ongelmia. Erilaisia tunnuslukuja on hyvin paljon ja kaikki ne kuvaavat jotain tiettyä osatekijää kuntataloudesta. Talouden tunnusluvut eivät kuitenkaan koskaan osoita itse toiminnan ja palvelujen toimi- vuutta, laatua yms. tekijöitä. Kunnan talous voi olla erittäin hyvässä kunnossa, mutta palvelut ovat heikot. Yhtä hyvin voi olla niin, että kunnan talous on kriisis- sä, mutta palvelut on pidetty erinomaisella tasolla. Pitkällä tähtäimellä kunnan talouden on kuitenkin oltava tasapainossa, jotta toiminnan jatkuvuus ja palveluiden hyvä saavutettavuus ja laatu voidaan ylläpitää.

Tunnuslukuja käyttämällä ei ole syytä tehdä kovin pitkälle meneviä arvioita varsinkin jos käytössä ovat vain yhden vuoden luvut. Toisaalta ne kuvaavat hyvinkin eksaktisti tiettyjä asioita. Eräiden tunnuslukujen muutos on yleensä hidasta, kun taas toisten tunnuslukujen arvot saattavat vaihdella vuosittain. Tunnuslukuja on käytettävä monipuolisesti ja sen lisäksi on arvioitava myös muita seikkoja, mikäli halutaan tehdä oikeita johtopäätöksiä kuntatalouden kokonaisuudesta.

3.2. Kuntien taloudellinen liikkumavara

3.2.1. Liikkumavaran määrittäminen

Kuntien taloudellinen liikkumavara muodostuu osatekijöistä, jotka määrit- tyvät sekä tulo- että menopuolen perusteella. Voidaan ajatella, että kunnalla on periaatteessa pitkällä tähtäimellä mahdollisuuksia lisätä verotulopohjaansa to- teuttamalla hyvää elinkeinopolitiikkaa. Samassa yhteydessä on kuitenkin todettava, että esimerkiksi yritysten sijoittumispäätöksiin vaikuttavat tekijät ovat pitkälti kuntien vaikuttamiskeinojen ulottumattomissa. Onnistuneen elinkeinopolitiikan tulokset näkyvät yleensä vasta vuosien päästä, joten kovin nopeaa muutosta kuntatalouden liikkumavaraan elinkeinopolitiikalla lienee vaikea saada. Sitäkin merkittävämpiä voivat olla pidemmän aikavälin tulokset.

3 Kaarina Sinerkari on käsitellyt talouden tunnuslukuja käytännönläheisesti Jarmo Hyytiäisen toimittamassa kirjassa Markka ja moraali 2001 8 On arvioitu, että kuntien menoista jopa 95 prosenttia kohdistuu ns. erityis- lainsäädännön määräämiin pakollisiin tehtäviin. Tämän lisäksi kunnat hoitavat vapaaehtoisia, tärkeiksi katsomiaan tehtäviä, jotka vaihtelevat jonkinverran kunnittain paikallisten tarpeiden ja arvostusten mukaan. Kunnilla on periaatteessa liikkumavaraa vapaaehtoisten tehtäviensä ja toiminnan tehostamisen kautta. Kunnissa on kuitenkin viimeisen syvän taloudellisen laman aikana ja osittain myös sen jälkeen vähennetty siinä määrin henkilöstöä, että liikkumavara toiminnan tehostamisen suhteen on vähentynyt merkittävästi.

Kuntien talouden liikkumavaran käsitettä voidaan lähestyä pyrkimällä erit- telemään sen eri osatekijöitä. Helinin jäsentelyn mukaan kunnan taloudelliseen liikkumavaraan vaikuttavia tekijöitä ovat veroprosentti, tulorahoituksen riittävyys, tase (esim. lainat mk/asukas), konsernitase (lainat, vastuut) ja palvelut.4 Näiden lisäksi liikkumavaraan vaikuttavat omalta osaltaan tulevaisuuden palveluja investointitarpeet.

Rahoituksen tilan arvioimista varten on kehitetty kaksi käsitettä, rahoitus- vara ja järjestelyvara.5 Kunnan talousprosessissa olevaa ’’varaa”, joka sillä on käytettävissä toimintansa kehittämiseen ja ylläpitämiseen, voi olla sekä kunnan rahaprosessissa että reaaliprosessissa (toimintaprosessissa). Rahoitusvaraa esittävä rahamäärä ja tunnusluku ovat arvioinnin välineitä. Niiden perusteella ei voida suoraan sanoa rahoituksen tilan olevan hyvä tai huono, koska asetelma on kuitenkin teoreettinen tai tietyllä tavalla keinotekoinen. Rahoitusvaran markka- määrä nimittäin kuvaa investointien, riskien kannon ja alijäämien kattamisen mahdollisuutta sillä ehdolla, että kunta käyttää näihin tarkoituksiin kaikki likvidit varansa ja antolainansa sekä korottaa tuloveroprosentin maksimiin (Suomen korkein (kunnan)tuloveroprosentti) ja ottaa lainaa ’’maksimimäärän” (korkein kunnan ottama lainamäärä). Rahoitusvaran ollessa nolla kunnalla ei ole likvidejä varoja eikä antolainoja ja lisäksi kunnan tuloveroprosentti on maan korkein ja velkamäärä suurin.

Tässä selvityksessä emme arvioi Keski-Suomen kuntien taloudellista liikkumavaraa minkään yksittäisen arviointikehikon kautta. Pyrimme kokonaisvaltaiseen kuntatalouden näkökulmaan, jossa tarkastellaan mahdollisimman realistisesti ja käytännönläheisesti niitä tulevaisuudenkuvia, jotka kuntatalouteen vaikuttavat. Käy- tämme kuitenkin erityisesti lähtötilanteen analysoinnissa yleisimpiä kuntatalouden tunnuslukuja. Kuntien tulevaisuuden liikkumavaran ennakoinnin suhteen tukeudumme tiedossa oleviin kuntataloutta koskeviin valtiovallan ratkaisuihin ja sellaisten kehitys- suuntien vaikutusten arviointiin, jotka tällä hetkellä näyttävät todennäköisimmiltä. Ja lopulta - joudumme tukeutumaan omiin näke-myksiimme.

Tavoitteenamme on antaa maakunnan päättäjille ja kuntien päätöksenteki- jöille välineitä varautua omissa päätöksissään toimintaympäristön mahdollisiin muutoksiin. Kuntakohtaiset tarkastelut mahdollistavat kuntia vertailemaan omaa asemaansa naapurikuntien ja koko Keski-Suomen maakunnan tilanteeseen. Tällaisesta benchmarking -toiminnasta on nykyisin tullut varsin yleisesti käytet- ty kunnallisen päätöksenteon ja suunnittelun apuväline.

4 Helin 2001, 12 5 Hoikka-Kallio-Laesterä-Meklin 1999 9 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

3.2.2. Verotulot

Kuntien verotuloja ovat kunnallisvero, osuus yhteisöveron tuotosta ja kiinteistövero. Verotulot ovat tänä päivänä ylivoimaisesti merkittävin kuntien tulo- muoto, vaikkakin niiden osuus kaikista tuloista vaihtelee kunnittain. Heikon verotulopohjan kunnissa verotulojen osuus tulorahoituksessa on luonnollisesti pienempi, koska valtionosuuksina maksettavat verotulojen tasaukset vaikuttavat tulorakenteeseen.

Koko kuntasektorilla kunnallisveron kasvu on viime vuosina ollut varsin vaatimatonta. Pääasiallisena syynä tähän on ollut ansiotulovähennyksen korottaminen, joka on syönyt tehokkaasti muuten kasvavaa veropohjaa. Kunta- kohtaiset kunnallisveron kehityksen muutokset ovat olleet melkoisen suuria. Kunnallisverokertymä jopa väheni 132 kunnassa vuonna 1999 ja vuotta aiemmin 266 kunnassa.6

Yhteisöveron kunnittaisten jako-osuuksien uudistus on merkinnyt erittäin suuria kuntakohtaisia muutoksia. Jakoperusteiden uudistusta on toteutettu siten, että vuosina 1999-2000 on käytetty 50 % vanhaa ja 50 % uutta jako- perustetta, jotta sopeutuminen yhteisöveron vähentymiseen olisi helpompaa. Vuoden 1999 yhteisöveroista kolmannes oli edellisen vuoden veroja, joten uusi jako-osuus ehti vaikuttaa vain noin kolmanneksen painolla vuoden 1999 tilin- päätösten yhteisöveroihin. Siitäkin huolimatta muutokset olivat suuria. Kuuden kunnan yhteisöveron kasvu oli yli 100 prosenttia ja 39 kunnan 30-100 prosent- 7 tia. Kaikkiaan 102 kunnassa yhteisöveron vähennys oli enemmän kuin 20 prosenttia. Vuonna 2001 uudet perusteet ovat voimassa ’’täydellä tehollaan”, jolloin jako-osuutta menettävien kuntien asema heikkenee edelleen. Kun kuntien verotulojen tasausjärjestelmä toimii kahden vuoden viiveellä, niin vasta vuonna 2003 verotulotasaus ottaa vuoden 2001 yhteisöveron menetykset osin huomioon.

Kiinteistöveron merkitys paikallisena verona on Suomessa varsin pieni. Vuonna 1999 kuntien kiinteistöverotulot olivat 3,1 miljardia markkaa, kun kuntien verotulot kaikkineen olivat 71,6 miljardia. Kunnat saavat kiinteistöverosta hieman yli 4 prosenttia kaikista verotuloistaan. Kiinteistöverotulojen merkityksen maltillista, vaiheittaista kasvattamista on esittänyt mm. kuntien valtionosuus- järjestelmän selvitysmies Jukka Pekkarinen.8 Myös pääministeri Paavo Lippo- nen on viitannut verotuksen painopisteen siirtämistä ansiotulojen verotuksesta kiinteistöveron suuntaan. Kiinteistöverossa kuntien tulonlähteenä voidaan näh- dä selkeitä etuja, mutta sen merkityksen kasvattamiseen ja kiinteistöjen vero- 9 tuksen koventamiseen liittyy myös monia negatiivisia, ei-toivottuja vaikutuksia.

Kunnan omilla verotuloilla on tärkeä asema taloudellisen liikkumavaran ja myös kuntatalouden vakauden kannalta. Voidaan ajatella, että mitä suurem- man osan tuloistaan kunta saa ’’omina” tuloina, sitä riippumattomampi se on esimerkiksi valtionosuusjärjestelmästä ja siihen tehtävistä muutoksista. Vahva verotulopohja ja omat korkeat verotulot takaavat kunnalle itsenäisyyttä, vaikka- kaan esimerkiksi valtionosuudet eivät enää ole käyttötarkoitukseen sidottuja. Kunta-valtio -suhteessa valtio voi kuitenkin omilla toimenpiteillään vaikuttaa verotuksen perusteisiin ja tekijöihin, jotka vaikuttavat verotulojen kertymiseen.

6 Tilastokeskus 2001 7 Helin 2001,26 10 8 Pekkarinen 2001 9 Karhu 2000, myös Arhippainen- Pyykönen 2000 Kuntien verotulopohjan vahvuus ei ilmene suoraan kertyneistä verotuloista, koska veroprosentit vaihtelevat kunnittain. Puhtaiden verotulojen vertai-lemista paremman kuvan antaa laskennallisten verotulojen tarkasteleminen. Lasken- nalliset verotulot määritellään käyttämällä maan keskimääräistä veroprosenttia kaikkien kuntien kohdalla. Laskennallisia verotuloja käytetään valtionosuusjär- jestelmän verotulojen tasauksessa, koska kuntien päättämien veroprosenttien vaikutus on eliminoitava. Muutoinhan esimerkiksi leikkaavan tasauksen piirissä olevan kunnan tasausleikkaus kasvaisi, jos kunta päättäisi nostaa veroprosenttiaan palvelujen rahoittamiseksi. Laskennalliset verotulot muodostuvat toteutuneita, todellisia verotuloja suuremmiksi niissä kunnissa, joissa on keskimääräistä alem- mat veroprosentit ja pienemmiksi niissä kunnissa, joissa on keskimääräistä korkeammat veroprosentit.

Keski-Suomen kunnista Jämsä, Jämsänkoski, Äänekoski, Jyväskylä, Kuhmoinen ja Leivonmäki erottuvat hienoisesti omaksi ryhmäkseen vuoden 1999 verotulotietojen perusteella. Laskennallisten verotulojen maan asukas-kohtainen keskiarvo on 14 713 markkaa, minkä ylittää Keski-Suomessa ainoastaan Jäm- sä. On kuitenkin huomattava, että esimerkiksi väkirikkaat ja korkeat verotulot omaavat Helsinki (22 882) ja Espoo (23 870) vaikuttavat keskiarvoa nostaen, joten maakuntana Keski-Suomi ei omaa mitenkään poikkeuksellisen vähäisiä verotuloja. Alle 10 000 markan asukaskohtaisten laskennallisten verotulojen jäävät Kinnula, Uurainen, Pihtipudas, Pylkönmäki ja Kivijärvi. Maan pienimmät laskennalliset verotulot vuonna 1999 olivat Merijärvellä 7 253 mk/asukas ja suurimmat Kauniaisissa 30 059 mk/asukas.

11 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuvio 1. Keski-Suomen laskennallisesti verotulot mk/ asukas vuonna 1999

Jämsä Jämsänkoski

Äänekoski

Jyväskylä 14

Kuhmoinen 13 588

Leivonmäki 13 486

Jyväskylän mlk 12 140

Keuruu 12 083

Muurame 11 946

Luhanka 11 688

Suolahti 11 512

Multia 11 474

Kannonkoski 11 408

Viitasaari 11 353

Laukaa 10 829

Korpilahti 10 778

Hankasalmi 10 738

Joutsa 10 615

Sumiainen 10 570

Konnevesi 10 445

Saarijärvi 10 405

Kyyjärvi 10 397

Toivakka 10 359

Petäjävesi 10 337

Karstula 10 183

Kivijärvi 9 804

Pylkönmäki 9 585

Pihtipudas 9 497

12 3.2.3. Veroprosentti

Kunnan mahdollisuus vaikuttaa tuloveroprosenttinsa tasoon katsotaan taloudellisen liikkumavaran keskeiseksi osatekijäksi mm. sisäministeriön myön- 10 täessä vuotuisia harkinnanvaraisia rahoitusavustuksia. Tulovero- ja kiinteistö- veroprosenteissa piilevä liikkumavara muodostuu mahdollisuudesta korottaa pro- sentteja. Tämän arvioimiseksi ei ole mitään yksittäistä kriteeriä. On tosin teo- reettisesti hahmoteltu, että rahoituksen liikkumavaraa käyttäessään kunta voisi nostaa veroprosenttiensa tasoa samaan kuin siinä/niissä kunnissa, joissa veroprosentit ovat maan korkeimmat.11 Käytännössä tulorahoituksen ongelmia ratkottaessa tästä ei ehkä kuitenkaan ole realistiseksi menettelyohjeeksi, vaan ratkaisuissa on otettava huomioon muita tekijöitä. Tuloveroprosentin tasossa piilevä liikkumavara on jossain määrin riippuvainen naapurikuntien ja saman työssäkäyntialueen kuntien veroprosenteista.

Maan keskimääräinen tuloveroprosentti on ollut vuosina 2000-2002 17,63, 17,67 ja 17,78 %.12 Tuloveroprosentin keskiarvo on siis edelleen hienoisessa nou- sussa. Keski-Suomen vastaavat luvut ovat 18,18, 18,19 ja 18,44 %. Maakuntana Keski-Pohjanmaalla tuloveroprosentti on korkein, vuonna 2000 18,79. Seuraavassa Keski-Suomen kunnat on ryhmitelty vuosien 2000-2002 tulove-roprosenttien mukaan.

2000 2001 2002

17,25 Jämsä Jämsä Jämsä

18,00 Jyväskylä Jyväskylä Jämsänkoski Jämsänkoski Jämsänkoski Kinnula Keuruu Kinnula Konnevesi Kinnula Konnevesi Pylkönmäki Konnevesi Pylkönmäki Pylkönmäki Viitasaari Viitasaari Äänekoski Äänekoski

18,50 Hankasalmi Hankasalmi Hankasalmi Joutsa Joutsa Joutsa Jyväskylän mlk Jyväskylän mlk Jyväskylä (+ 0,50 %) Karstula Karstula Jyväskylän mlk Kuhmoinen Keuruu (+ 0,50 %) Karstula Kyyjärvi Kuhmoinen Kuhmoinen Laukaa Kyyjärvi Kyyjärvi Leivonmäki Laukaa Laukaa Luhanka Leivonmäki Leivonmäki Multia Luhanka Luhanka Muurame Multia Multia Petäjävesi Muurame Muurame Pihtipudas Petäjävesi Pihtipudas Saarijärvi Pihtipudas Saarijärvi Sumiainen Saarijärvi Toivakka Suolahti Sumiainen Uurainen Toivakka Suolahti Viitasaari (+ 0,50 %) Uurainen Toivakka Äänekoski (+ 0,50 %) Uurainen

18,75 Petäjävesi (+ 0,25 %)

19,00 Kannonkoski Kannonkoski Kannonkoski Kivijärvi Kivijärvi Keuruu (+ 0,50 %) Korpilahti Korpilahti Kivijärvi Korpilahti Sumiainen (+ 0,50 %) Suolahti (+ 0,50 %) 10Salonen 2001 11Hoikka et al 1999 12 Kuntaliiton verkkosivut 2001 www kuntaliittofi 13 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Jämsä erottuu muista kunnista tuloveroprosenttinsa alhaisuudella. Se on myös Keski-Suomen kunnista ainoa, jolla on maan keskiarvoa matalampi veroprosentti. Tarkasteltaessa seutukunnittain veroprosenttien tasoa ilmenee, että Jämsän seutukunnassa hajonta on suurta, kun Jämsänkosken veroprosentti on 18,00, Kuhmoisten 18,50 ja Korpilahden 19,00. Jyväskylän seutukunnassa kaikkien kuntien veroprosentit vuonna 2002 ovat 18,50, kun Jyväskylä päätti puolen prosentin korotuksesta. Myös Kaakkoisen Keski-Suomen seutukunnassa kaikkien kuntien veroprosentit ovat 18,50. Keuruun seutukunnassa Keuruuta (18,00) lukuunottamatta veroprosentit olivat vuonna 2001 18,50, mutta vuoteen 2002 Petäjävesi teki 0,25 prosentin korotuksen. Äänekosken seutukunnassa Konnevedellä ja Äänekoskella veroprosentit olivat vuonna 2001 18,00 ja Sumiaisissa ja Suolahdella 18,50. Vuoteen 2002 seutukunnan kunnat Konnevettä lukuunottamatta tekivät 0,5 prosentin korotuksen. Saarijärven seutukunnassa veroprosentit vaihtelevat Pylkönmäen 18,00:sta Kannonkosken ja Kivijärven 19,00 prosenttiin. Viitasaaren seutukunnassa Pihtiputaalla ja Viitasaarella veroprosentti on 18,50 ja Kinnulassa 18,00.

Kaikkiaan seitsemän Keski-Suomen kuntaa nosti veroprosenttiaan vuodelle 2002. Koko maassa korotuksia joutui tekemään 108 kuntaa. Vuonna 2001 tuloveroprosenttia nosti 39 kuntaa ja laski kuusi. Paineita korotuksiin ovat aihe- uttaneet jo usean vuoden jatkuneet veroperustemuutokset. Vuosittain jatkuneet verovähennysten korotukset ovat heikentäneet veropohjaa samanaikaisesti, kun kunnille on säädetty uusia tehtäviä ja kustannukset ovat muun muassa palkkojen nousun vuoksi kasvaneet.13

Keski-Suomen kuntien tuloveroprosenttien tasoa tarkastelemalla voidaan sanoa, että ainoa kunta jolla on selkeästi liikkumavaraa veroprosenttinsa suhteen on Jämsä. Jyväskylää tulisi maakunnan keskuksena verrata myös muiden maakuntien keskuksiin. Verotuloprosentin tason vaikutusta esimerkiksi ihmisten asuinkunnan valintaan ei pidä liioitella, mutta voidaan kuitenkin ajatella, että Jyväskylä joutuu kilpailemaan yrityksistä ja huipputason osaajista muiden maamme kasvukeskusten ja yliopistokaupunkien kanssa. Tällöin kunnallisen verotuksen tasolla voi olla jonkin asteista merkitystä.

Seutukuntia, niiden asemaa ja roolia painottavassa keskustelussa on noussut esille ajatus seutukunnan kuntien yhteisestä verotasosta. Yhteinen veroprosentti voisi heijastella yhteistyön ilmapiiriä tai ainakin sitä, että kunnat eivät pyri kilpailemaan keskenään. Ajatuksessa ei sinänsä liene mitään vikaa ja seutukunnan yhteisellä veroprosentilla on omat etunsa. On kuitenkin huomattava, että seutukunnat eivät suinkaan aina muodostu yhtenäisistä, luonnollisista työssäkäynti- ja talousalueista. Toisaalta kunnallisesta tuloverosta ja kiinteistö- verosta päättämistä on perinteisesti pidetty yhtenä kunnallisen itsehallinnon tärkeimmistä ilmentymistä. Kuntien taloustilanteet voivat myös poiketa niin paljon toisistaan seutukunnan sisällä, että yhteiseen veroprosenttiin ei ole realistisia mahdollisuuksia.

Maamme korkein tuloveroprosentti 19,75 on Karkkilassa ja matalin 15,00 Kauniaisissa. Kaikkiaan 12 kunnalla Suomessa tuloveroprosentti oli yli 19,00 vuonna 2001. Vuonna 2002 näitä kuntia on 18. Selvää lienee se, että Keski- Suomen kunnista Kannonkoski, Keuruu, Kivijärvi, Korpilahti, Sumiainen ja Suo- lahti ovat käytännössä joutuneet käyttämään veroprosentin korotus- mahdollisuuteen liittyvän kunnallistaloudellisen liikkumavaran. Toisaalta, vuo- siksi 2003 ja 2004 on olemassa kovia kunnallisen tuloveroprosentin korotus- paineita eri puolilla maata ja riippumatta siitä, sijaitseeko kunta kasvukeskusten vaikutusalueella vai ei.

14 13 Kuntaliiton mediatiedote 21112001 3.2.4. Valtionosuudet

Kuntien valtionosuusjärjestelmää on uudistettu useaan otteeseen 1990- luvulla. Vuonna 1993 toteutettiin merkittävä valtionapujärjestelmän muutos, kun tehtäväkohtaisesta ja menoperusteisesta järjestelmästä siirryttiin yleisiin ja laskennallisiin valtionapuihin perustuvaan järjestelmään. Vuonna 1996 toteutettu uudistus oli periaatteellisesti merkittävä, koska siinä luovuttiin kuntien kantokykyluokituksesta ja otettiin käyttöön verotulojen tasausjärjestelmä. Vuon- na 1997 valtionosuusjärjestelmän laskennallisia perusteita uusittiin ja opetustoimessa siirryttiin ns. ylläpitäjämalliin, jossa valtionosuudet maksetaan laitok- sen ylläpitäjälle.

Nykyisen järjestelmän keskeiset elementit ovat verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus, yleinen sisäministeriön hallinnoima valtionosuus sekä tehtäväkohtaiset sosiaali- ja terveystoimen ja opetustoimen valtionosuudet. Tehtäväkohtaiset valtionosuudet maksetaan hallinnonaloittain, mutta järjestel- mä ei sido valtionosuuksia käyttötarkoituksen mukaan. Kunnalle ei näin ollen ole merkitystä sillä, minkä hallinnonalan määräytymisperusteiden mukaisesti valtionosuus maksetaan.

Yleinen valtionosuus määräytyy kunnan asukasluvun sekä ns. olosuhde- tekijöiden mukaan. Näitä ovat kunnan taajamaväestön määrä, syrjäisyys, kak- sikielisyys ja saaristoisuus. Taajamalisän tarkoituksena on ottaa huomioon taajamaliikenteestä aiheutuvia kustannuksia ja siihen ovat oikeutettuja kunnat, joiden taajamaväestön määrä ylittää 40 000 asukkaan rajan. Syrjäisyyslisä määritellään kahdesta väestöpohjaindeksistä, jotka kuvaavat paikallista ja seudullista väestöpohjaa. Tiedot saadaan viiden vuoden välein päivitettävästä Tilastokeskuksen tilastosta. Kielilisän myöntämisen perusteena käytetään val- tioneuvoston kulloinkin voimassa olevaa päätöstä kaksikielisistä kunnista ja sen suuruus nostettiin 10 prosenttiin yleisen valtionosuuden asukaskohtaisesta perusosasta. Saaristolisä jakautuu kolmeen suuruusluokkaan kunnan saaristoisuuden asteen mukaisesti. Saaristolisä ja syrjäisyyslisä ovat toistensa kanssa vaihtoehtoiset lisät.14

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudet määräytyvät ns. laskennallisten kustannusten ja kunnan omarahoitusosuuden erotuksena. Omarahoitus- osuus on asukasta kohden samansuuruinen kaikissa kunnissa. Laskennalliset kustannukset määritellään erikseen sosiaali- ja terveydenhuollon osalta ja ne vaihtelevat kunnittain. Näin ollen korkeampien laskennallisten kustannusten kunta saa enemmän valtionosuutta kuin matalampien laskennallisten kustannusten kunta.

Laskennallisten kustannusten tasoon vaikuttavina määräytymistekijöinä sosiaalihuollon puolella ovat asukasluku, ikärakenne ja työttömyys. Ikäraken- teen lisäksi sosiaalihuollossa 0-6 -vuotiaiden kohdalla kriteerinä käytetään elinkeinorakennetta. Sen vaikutus näkyy siten, että palveluja jalostusaloilla työskentelevien osuuden perusteella määritellään kunnittainen työssäkäynti- kerroin, minkä perusteella 0-6 -vuotiaiden laskennallista yksikköhintaa porrastetaan. Ikärakenteen lisäksi pääasiallisena kriteerinä sosiaalihuollossa on työttömyys, jonka vaikutus lasketaan kunnan asukasluvun, työttömyysasteen ja työttömien lukumäärän perusteella. Sosiaalihuollon laskennallisista kustannuksista ikärakenteen perusteella kohdistetaan 93 prosenttia ja työttömyyden perusteella 7 prosenttia.15

14 HE 149/1996 Kuntien valtionosuuslain yksityiskohtaiset perustelut 15 ks Karhu-Rentola-Viitasaari 2000 Valtionosuuskriteerit ja palvelutuotannon kustannustekijät Tutkimus opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen valtionosuusjärjestelmän toimivuudesta 15 Tampereen yliopisto Kunnallistieteiden laitos Julkaisusarja 1/2000 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Terveydenhuollossa valtionosuudet lasketaan pääasiallisesti myös kolmella eri kriteerillä, kunnan asukasluvun, ikärakenteen ja sairastavuuden perusteella. Ikärakenteen perusteella laskennallisista kustannuksista kohdistetaan 76 prosenttia ja sairastavuuden perusteella 24 prosenttia. Sairasta-vuuskertoimen perusteena on kunnan ikä- ja sukupuolivakioitu alle 55 -vuo-tiaiden työkyvyttömyysaste. Se lasketaan suhteuttamalla alle 55 -vuotiaiden työkyvyttömyyseläkkeellä olevien henkilöiden lukumäärä kunnan 16-54 -vuoti- aaseen väestöön, josta saadaan niiden suhdetta kuvaava suhdeluku. Jos kunnan suhdeluku on koko maan vastaava, on sairastavuuskerroin yksi. Jos kunnan kohdalla suhdeluku ylittää koko maan vastaavan keskiarvon, kerroin on suurempi kuin yksi ja kunta saa tällä perusteella enemmän valtionosuutta. Vas- taavasti suhdeluvun alittaessa koko maan vastaavan keskiarvon, kerroin on yk- köstä pienempi ja kunta saa tämän kriteerin vaikutuksesta keskimääräistä vä- hemmän valtionosuutta.16

Yleisen valtionosuuden lisäksi myös sosiaali- ja terveydenhuollon valtion- osuusjärjestelmässä pyritään ottamaan huomioon syrjäisyydestä aiheutuvat li- säkustannukset. Syrjäisyyskerroin otetaan huomioon koko hallinnonalaa koskevana määräytymisperusteena. Se on kolmiportainen kriteeri, jonka suuruus määräytyy pääasiassa kunnan maksamien syrjäseutulisien sekä osittain myös kunnan saaristoisuuden perusteella. Kerroin määräytyy siten, että jos maksetut syrjäseutulisät ovat vähintään kolme prosenttia kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon käyttökustannuksista ja kunnallisen virkaehtosopi-muksen mukaiset syrjäseutupisteet ovat vähintään kaksi, on syrjäisyyskerroin 1,05. Jos syrjäseutupisteitä on vähintään viisi, on kerroin 1,15. Saaristoisuuden perusteella määräytyvä syrjäisyyskerroin on 1,10 ja sen saa jos saaristokunnan asuk- kaista vähintään puolet asuu ilman kiinteää tieyhteyttä mante-reeseen. Keski- Suomen kunnista mikään ei ole sosiaali- ja terveydenhuollon syrjäisyyskertoimen piirissä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän merkittävyys on sikälikin suuri, että se vaikuttaa yli puoleen kuntien valtionosuuksien kokonais- määrästä. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän määräy- tymisperusteet siis määrittävät suoraan, miten yli puolet kaikista valtionosuuksista kuntiin jaetaan. Liitteessä 1 on esitetty ennakkotiedot sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista Keski-Suomen kunnissa vuodelle 2002.17 Tau- lukosta ilmenee, mitkä eri määräytymistekijät vaikuttavat lopulliseen valtionosuuteen. Äärimmäisenä oikealla olevasta sarakkeesta käy ilmi, paljonko kuntaan tulee sosiaali- ja terveydenhuollon määräytymistekijöiden perusteella valtionosuutta asukasta kohden.

Opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmä on edelleen, viimeisille järjestelmäuudistuksille asetetuista tavoitteista huolimatta erittäin monimutkai- nen. Erityisen pahana ongelmana on myöskin pidettävä sitä, että asiaa koske- vien lainsäädäntö- ja niiden valmisteluasiakirjojen perusteella opetustoimen valtionosuuksia ei voida laskea. Järjestelmää sekoittaa vielä sekin, että se on ns. ylläpitäjämalli, jossa valtionosuudet menevät oppilaitosten ylläpitäjille. Malli perustuu kuitenkin myös kuntien asukaslukuun sidottuun omarahoitusosuuteen, mikä ei kohtele oikeudenmukaisesti esimerkiksi kuntia, joissa vanhusten suh- teellinen osuus on suuri.

Opetustoimessa valtionosuudet perustuvat laskennallisiin oppilas-kohtaisiin yksikköhintoihin, joita porrastetaan tietyillä kriteereillä koulumuodon mukaisesti. Perusopetuksessa, lukiossa, ammatillisessa peruskoulutuksessa ja ammatti-

16 HE 149 /1996 Yksityiskohtaiset perustelut 17 16 Sosiaali- ja terveysministeriö 19102001 korkeakoulussa valtionosuuden rahoitusperusteita ovat oppilas- ja opiskelijamäärät tai opiskelijaa kohden määrätyt yksikköhinnat. Perusopetuksen valtionosuus perustuu laskennalliseen ylläpitäjäkohtaiseen yksikköhintaan, jonka laskemi- seksi on määriteltävä kaksi mallia; tunnusluvun mukainen yksikköhinta ja asukastiheyden mukainen yksikköhinta. Ylläpitäjäkohtaisen yksikköhinnan laskennallinen perusta on lähtökohtaisesti edelleen kustannusperus-teinen, vaikka uuden valtionosuusjärjestelmän oli määrä olla kokonaisuudessaan laskennallinen. Kunta voi siis edelleen jossain määrin vaikuttaa saamaansa valtionosuuden määrään.

Kulttuuritoimen puolella valtionosuuksien määräytymisperusteet vaihtelevat eri toimintojen välillä. Taiteen perusopetuksessa valtionosuus perustuu asukasta tai opetustuntimäärää kohden määrättyyn yksikköhintaan. Kunnan ylei- sessä kirjastossa, kulttuuritoiminnassa sekä liikuntatoiminnassa ja nuorisotyössä valtionosuuden laskenta perustuu kunnan asukasmäärään tai asukasta kohden vahvistettuun yksikköhintaan. Museotoimen, teatterin tai orkesterin kohdalla valtionosuuden laskenta perustuu vahvistettuun laskennallista henkilötyövuotta kohden määrättyyn yksikköhintaan.18

Kuntien valtionosuusjärjestelmään kuuluu sen keskeisenä elementtinä verotulojen tasausjärjestelmä, jonka vaikutus näkyy käytännössä sektorikoh-taisia valtionosuuksia (yleinen valtionosuus, sosiaali- ja terveydenhuollon val-tionosuudet sekä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuudet) lisäävänä tai vähen-tävänä. Vero- tulojen tasausjärjestelmä toimii kahden vuoden viiveellä, jolloin esimerkiksi vuonna 2001 konkretisoituva tasaus perustuu vuoden 1999 verotu-lotietoihin.

Kuten seuraavasta kuviosta nähdään, vuonna 2001 verotulojen tasauk-sessa Keski-Suomen kunnista Jämsä, Jämsänkoski, Äänekoski, Jyväskylä, Kuhmoinen ja Leivonmäki ovat leikkaavan tasauksen piirissä, mikä johtuu siitä, että niiden laskennalliset verotulot asukasta kohden ovat yli 90 prosenttia maan keskimää- räisestä. Tämän tason ylittävistä verotuloista leikataan 40 prosenttia, mikä käy- tännössä tarkoittaa valtionosuuksien vähentämistä tuolla määrällä. Muut kunnat ovat lisäävän tasauksen piirissä, jolloin tasaus lisää niiden valtionosuuksia mää- rällä, jolla kunnat pääsisivät ikään kuin 90 prosentin verotulotasoon vuoden 1999 tilanteessa.

18 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998 2 luku 17 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuvio 2. Keski-Suomen verotulojen tasaus mk / asukas vuonna 2001

Jämsä -661

Jämsänkoski -587

Äänekoski -576

Jyväskylä -429

Kuhmoinen -140

Leivonmäki -99

Maan ka. 36

Jyväskylän mlk 1 098

Keuruu 1 155

Muurame 1 292

Luhanka 1 550

Suolahti 1 726

Multia 1 764

Kannonkoski 1 830

Viitasaari 1 885

Laukaa 2 409

Korpilahti 2 460

Hankasalmi 2 500

Joutsa 2 623

Sumiainen 2 668

Konnevesi 2 793

Saarijärvi 2 833

Kyyjärvi 2 841

Toivakka 2 879

Petäjävesi 2 901

Karstula 3 055

Kivijärvi 3 434

Pylkönmäki 3 653

18 Kuvio 3. Esimerkki verotulojen tasauksen vaikutuksesta vuonna 2001:

Jämsän laskennalliset verotulot ovat 14 890 mk/asukas (101,2 %). Tasausleikkaus merkitsee - 661 mk/asukas. Tasauksen jälkeen Jämsälle jää 14 229 mk/asukas (96,7 %).

Kinnulan laskennalliset verotulot ovat 8208 mk/asukas (55,8 %). Tasaus 90 %:n tasoon maan keskiarvosta merkitsee + 5 030 mk/ asukas. Tasauksen jälkeen Kinnula nousee 13 238 mk:aan/asukas (90,0 % = tasausraja).

% maan keskiarvosta Kunnan verotulot ennen tasausta

Tasattu Jämsä (101 % ) verotulo 100 Jämsä tasauksen 90 jälkeen (96,7 % )

Kinnula (56 %) nousee tasauksen ansiosta 90 %:iin

19 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

3.2.5. Verotulojen kehitys

Viime vuosina kuntien verotulojen kehitykseen ovat vaikuttaneet merkittävästi yhteisöveron jakoperusteissa ja kertymässä toteutuneet muutokset sekä kunnallisveron kertymää leikanneet verovähennykset. Veroäyrien kokonaismuutos vuodesta 1998 vuoteen 1999 on ollut negatiivinen kymmenessä Keski-Suomen kunnassa. Merkillepantavaa on mm. se, että kolmessa kunnassa, Äänekoskella (16,8 %), Jämsänkoskella (15,5 %) ja Jämsässä (10,7 %), yhteisöäyrien kasvu selittää käytännöllisesti katsoen kokonaan verotulojen kasvun. Ansioäyrien muutos on nimittäin ollut Äänekoskella (0,8 %) ja Jämsässä (0,5 %) vain vaivoin positiivinen ja Jämsänkoskella (-0,2 %) jopa negatiivinen.

Koko maan muutoksen keskiarvolukemissa (veroäyrit yhteensä 8,9 % ja ansioäyrit 3,7 %) näkyvät väkirikkaat kasvukeskukset suurella painolla, joten Keski-Suomen tilanne ei maakuntana näyttäydy mitenkään heikkona, vaikka em. keskiarvot ylittyvät vain muutamalla kunnalla. Lisäksi on huomattava, että vuosittaiset vaihtelut saattavat olla osasyynä joihinkin yksittäisiin arvoihin. Yleis- kuva on silti varsin selvä ja osoittaa paitsi kuntatalouksien haavoittuvuuden yhteisöverotulojen suhteen, niin myös kunnallisveroon tehtyjen vähennysten vaikutuksen kuntien verotulopohjaa tehokkaasti rapauttaen. Kun vielä huomioi- daan valtionosuuksien jälkeenjääneisyys ja kuntien uudet velvoitteet sekä yleisen kustannustason mm. palkkojen jatkuva kohoaminen, ei oikeastaan ole mi- tenkään ihmeellistä, että kuntien vuosikatteet tahtovat painua negatiivisiksi. Seuraavassa taulukossa on esitetty ansio- ja yhteisöäyrien määrät vuonna 1999 ja niiden muutosprosentit ja seuraavissa kuvioissa muu-tosprosentit graafisesti.

20 Verovuoden 1999 äyrit Keski-Suomessa

Kunta Äyrit Muutos Yhteisöäyrit Äyrit yhteensä Muutos ansiotuloista 98/99 98/99

Koko maa 331 848 461 874 3,7 % 82 233 322 732 414 081 784 606 8,9 %

Hankasalmi 249 713 358 1,6 % 93 581 498 343 294 856 -2,0 % Joutsa 194 636 768 0,4 % 54 521 115 249 157 883 -0,8 % Jyväskylä 4 958 631 633 1,9 % 973 097 150 5 931 728 783 8,6 % Jyväskylän mlk 1 934 719 692 2,5 % 161 006 795 2 095 726 487 6,8 % Jämsä 807 941 188 0,5 % 254 171 317 1 062 112 505 10,7 % Jämsänkoski 484 329 356 -0,2 % 135 338 922 619 668 278 15,5 % Kannonkoski 65 412 916 0,8 % 40 097 848 105 510 764 1,0 % Karstula 232 637 089 0,4 % 56 961 707 289 598 796 0,5 % Keuruu 633 094 928 -1,0 % 160 515 309 793 610 237 -0,2 % Kinnula 80 159 144 -0,3 % 18 230 762 98 389 906 0,6 % Kivijärvi 59 677 758 -2,4 % 24 236 482 83 914 240 -2,7 % Konnevesi 139 631 278 1,6 % 45 775 090 185 406 368 1,1 % Korpilahti 232 286 432 1,7 % 63 058 765 295 345 197 -0,7 % Kuhmoinen 136 408 611 2,0 % 82 114 980 218 523 591 3,0 % Kyyjärvi 77 714 935 5,1 % 26 678 805 104 393 740 8,2 % Laukaa 876 552 065 1,9 % 96 890 133 973 442 198 2,5 % Leivonmäki 50 231 984 1,4 % 39 837 512 90 069 496 4,7 % Luhanka 33 981 016 -2,3 % 23 882 526 57 863 542 -0,1 % Multia 89 698 395 0,1 % 45 109 304 134 807 699 -0,5 % Muurame 482 575 454 4,5 % 30 610 911 513 186 365 7,0 % Petäjävesi 170 525 259 1,5 % 41 538 922 212 064 181 2,6 % Pihtipudas 221 718 611 1,2 % 50 839 215 272 557 826 1,3 % Pylkönmäki 39 228 567 0,2 % 21 174 310 60 402 877 -2,1 % Saarijärvi 502 400 227 0,1 % 92 828 788 595 229 015 0,9 % Sumiainen 59 312 870 1,1 % 16 772 309 76 085 179 -1,8 % Suolahti 334 366 054 -0,7 % 30 128 046 364 494 100 5,6 % Toivakka 106 501 768 1,9 % 28 392 726 136 894 494 -0,2 % Uurainen 132 262 551 1,5 % 23 425 359 155 687 910 2,3 % Viitasaari 369 609 111 3,1 % 120 095 371 489 704 482 3,5 % Äänekoski 852 061 644 0,8 % 254 842 989 1 106 904 633 16,8 %

21 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuvio 4. Veroäyrien muutos 1998-1999

Äänekoski

Jämsänkoski

Jämsä 10,7%

Koko maa 8,9%

Jyväskylä 8,6%

Kyyjärvi 8,2%

Muurame 7,0%

Jyväskylän mlk 6,8%

Suolahti 5,6%

Leivonmäki 4,7%

Viitasaari 3,5%

Kuhmoinen 3,0%

Petäjävesi 2,6%

Laukaa 2,5%

Uurainen 2,3%

Pihtipudas 1,3%

Konnevesi 1,1%

Kannonkoski 1,0%

Saarijärvi 0,9%

Kinnula 0,6%

Karstula 0,5%

Luhanka -0,1%

Toivakka -0,2%

Keuruu -0,2%

Multia -0,5%

22 Kuvio 5. Ansioäyrien muutos 1998-1999

Kyyjärvi 5,1%

Muurame 4,5%

Koko maa 3,7%

Viitasaari 3,1%

Jyväskylän mlk 2,5%

Kuhmoinen 2,0%

Jyväskylä 1,9%

Toivakka 1,9%

Laukaa 1,9%

Korpilahti 1,7%

Konnevesi 1,6%

Hankasalmi 1,6%

Petäjävesi 1,5%

Uurainen 1,5%

Leivonmäki 1,4%

Pihtipudas 1,2%

Sumiainen 1,1%

Kannonkoski 0,8%

Äänekoski 0,8%

Jämsä 0,5%

Joutsa 0,4%

Karstula 0,4%

Pylkönmäki 0,2%

Multia 0,1%

Saarijärvi 0,1%

Jämsänkoski -0,2%

23 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

3.2.6. Tulorahoituksen riittävyys

Vuosikate

Tulorahoituksen riittävyyttä suhteessa kunnan menoihin voidaan parhai- ten arvioida vuosikatetarkastelun avulla. Tuloslaskelman vuosikate on kunnan keskeisin tunnusluku. Vuosikate kertoo kunnan varsinaisen toiminnan tulojen ja menojen erotuksen - se kertoo paljonko vuotuisista tuloista jää jäljelle, kun kaikki normaaliin toimintaan kuuluvat menot ja kulut on vähennetty. Vuosikate osoittaa kuinka paljon kunnalle jää varoja juoksevien menojen jälkeen muihin tarkoituksiin. Vuosikatteeseen eivät vaikuta satunnaiset myyntivoitot tai -tappi- ot, eivätkä kirjanpidolliset rahasiirrot. Sensijaan esimerkiksi vieraan pääoman aiheuttamat korkomenot vaikuttavat vuosikatteeseen.

Kuvio 6. Vuosikate mk / asukas

4 500

4 000

3 500

3 000

2 500 1998 1999 2 000 2000*

1 500

1 000

500

0 Uusimaa Keski-Suomi Suomi Vaikka oheisesta kuviosta voisi toisinkin päätellä, niin Keski-Suomessa kuntien vuosikatteet eivät ole olleet vuosina 1998-2000 poikkeuksellisen alhai- set verrattuna maamme muihin maakuntiin. Vuonna 2000 Suomessa oli kaikkiaan 196 kuntaa, joiden vuosikate jäi negatiiviseksi. Osaltaan poikkeuksellisen heikkoihin vuosikatteisiin vaikuttivat kirjanpitomenettelyyn ja verotilityksiin liitty- vät seikat. Kuntien talousongelmien laajeneminen on joka tapauksessa tosi- asia, eikä sitä pidä peittää siirtämällä huomio tilinpidollisiin tai kirjanpidollisiin oppiriitoihin.19

Kuten seuraavasta taulukosta nähdään, Keski-Suomessa kuntien tilanne vuosikatteella mitaten vaihtelee kunnittain ja ajassa merkittävästi. Vuosina 1998 ja 1999 vain yhdellä Keski-Suomen kunnalla oli negatiivinen vuosikate, nimittäin 1998 Suolahdella ja 1999 Multialla. Sitävastoin vuonna 2000 jäi 16 kunnan vuosikate negatiiviseksi ja peräti viidessä kunnassa lukemat olivat yli -1 000 markkaa asukasta kohden. Kuusi kuntaa saavutti kuitenkin yli 1 000 markan asukaskohtaisen vuosikatteen, mitä on pidettävä kohtuullisen hyvänä, vaikkakin vaatimus vuosikatteen suuruudelle vaihtelee kunnittain poistotason ja uusinvestointitarpeen sekä toimintojen laajuuden ja organisoinnin mukaan. Eh- dottomia ’’ohjearvoja” vuosikatteelle ei voida osoittaa, koska esimerkiksi poistot ovat ikään kuin sovittu asia ja esimerkiksi palvelukapasiteetin tulevan supistamistarpeen tulisi vaikuttaa poistoja pienentävästi.

24 19 Suomen Kuntaliiton tiedote Kuntien talousongelmat eivät johdu kirjanpitokäytännön muutoksista 2442001 Vuosikatteet mk/asukas

1998 1999 2000

Hankasalmi 202 62 -594 Joutsa 617 199 -767 Jyväskylä 1364 1151 960 Jyväskylän mlk 1157 1293 969 Jämsä 1400 1396 1446 Jämsänkoski 397 1042 444 Kannonkoski 2732 2006 226 Karstula 450 163 -742 Keuruu 1325 1127 -897 Kinnula 1240 1688 1173 Kivijärvi 1650 136 -812 Konnevesi 1226 428 -491 Korpilahti 7 38 -662 Kuhmoinen 1392 914 1872 Kyyjärvi 1273 260 1881 Laukaa 352 648 258 Leivonmäki 2567 1015 -36 Luhanka 1466 203 -644 Multia 510 -394 -1024 Muurame 465 603 1007 Petäjävesi 807 518 -1083 Pihtipudas 1354 355 853 Pylkönmäki 1493 337 -1706 Saarijärvi 694 1291 428 Sumiainen 1430 1010 -532 Suolahti -575 1294 -1958 Toivakka 1350 779 -1208 Uurainen 816 695 -181 Viitasaari 1105 728 260 Äänekoski 483 1970 2292

3.2.7. Vakavaraisuus

Rahoitusvarallisuus

Kunnan tulee kyetä vastaamaan kaikissa olosuhteissa taloudellisista sitoumuksistaan. Taloudellisia sitoumuksia ovat sekä kunnan ottamat lainat että vastuusitoumukset. Jokaisen kunnan tulisi itse arvioida taloudellisia riskejään varmistuakseen siitä, että riskit ovat hallittavissa. Tilinpäätös-analyysissä kunnan kykyä vastata sitoumuksistaan voidaan arvioida esimerkiksi rahoitusvarallisuus -tunnusluvun avulla. Rahoitusvarallisuusluvulla kuvataan kunnan rahoitustilannetta nettona eli kunnan rahoitusomaisuuden tai helposti rahoiksi muutettavan omaisuuden ja vieraan pääoman erotuksena. Tunnusluku lasketaan taseen perusteella siten, että kunnan likvideihin varoihin sijoitetusta omai- suudesta vähennetään korollinen vieras pääoma ja luku suhteutetaan asukas- määrään.20

20 von Martens 1999 25 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Tunnusluku lasketaan seuraavan kaavan mukaan:

Rahoitusvarallisuus mk/asukas = (Rahat ja pankkisaamiset + rahoitus- omaisuusarvopaperit + saamiset + joukkovelkakirjasaamiset + muut sijoitukset) - (vieras pääoma - saadut ennakot) / asukasmäärä

Kuntien välisessä vertailussa rahoitusvarallisuusmittari on sikäli käyttökel- poinen, koska siinä ei oteta huomioon tilinpäätöksen käyttöomaisuuseriä, joihin vaikuttavat kunnan valitsemat arvostus- ja poistomenetelmät. Kuntien käyttö- omaisuuserät ovat eri ikäisiä ja kuntien poistomenetelmät poikkeavat toisistaan. Koska nämä erät eivät vaikuta tunnuslukuun, se voidaan laskea kohtuullisen luotettavasti myös oikaisemattomista tilinpäätöstiedoista.21

Vuoden 2000 tilinpäätösten perusteella rahoitusvarallisuus asukasta kohti oli kunnissa keskimäärin - 2 722 mk/asukas vaihdellen Iniön ja Kauniaisten yli +18 000,- ja Karkkilan yli -24 000,- välillä. Luku kertoo, että jos Suomen kunnat käyttäisivät kaikki likvidit varansa vieraan pääoman lyhentämiseen, niin kunnilla olisi edelleen vierasta pääomaa keskimäärin 2 722 mk/asukas.

Seuraavassa kuviossa on esitetty Keski-Suomen kuntien rahoitusvarallisuus mk/asukas -tunnusluvut vuosina 1998-2000. Huomio kiinnittyy erityisesti 12 kunnan selvästi parantuneeseen rahoitusvarallisuuteen vuonna 2000. Syynä tähän on ollut pääasiassa kuntien tekemät kaupat Keski-Suomen Valo Oy:n osakkeil- 22 la, mistä vuodelle 2000 on kirjautunut huomattavan suuret satunnaiset tuotot. Keski-Suomen tilanne maakuntana onkin keskimääräistä parempi rahoitusvarallisuuden suhteen.

Kolmen viimeisen vuoden kehitystä kunnittain tarkastellen voidaan nähdä myös rahoitusvarallisuuden osalta tapahtuneet heikkenemiset. Leivonmäen, Toivakan, Kuhmoisten ja Jyväskylän tunnusluvut ovat heikentyneet kahdessa vuodessa yli 5 000 mk/asukas. Myös Suolahden, Multian, Joutsan ja Keuruun asema on huonontunut. Korpilahdella tilanne on kuitenkin siten vaikein, että asukaskohtainen rahoitusvarallisuus on Keski-Suomen heikoin, -12 231 mk/asukas.

21 von Martens 1999 26 22 kstarkemmin kappale 328 Kuvio 7. Rahoitusvarallisuus mk /asukas 1998-2000

16404 Pylkönmäki -3 888 -1 419 11719 Jämsä 1 138 1 211 10054 Uurainen 729 459 9726 Petäjävesi -3 792 -3 097 9505 Kannonkoski -4 587 -3 958 7353 Kivijärvi -8 907 -6 275 6954 Viitasaari -2 322 -1 445 6159 Pihtipudas -5 734 -4 927 5368 Kinnula -5 630 -6 261 4286 Jyväskylän mlk -73 -1 163 4243 Karstula -7 357 -4 690 2984 Kyyjärvi -11 041 -6 601 2688 Luhanka 4 802 4 599 -763 Konnevesi 335 -2 438 -899 Jämsänkoski -5 053 -5 343 2002000 -1623 Sumiainen -226 -2 656 1999 -2560 199 Leivonmäki 2 883 2 767 -2722 1998 Koko maa -2542 199 -2637 -2764 Äänekoski -4 044 -4 580 -2798 Hankasalmi -1 846 -2 125 -2905 Laukaa -4 999 -5 063 -3343 Toivakka 1 206 4 571 -3514 Saarijärvi -7 050 -6 870 -4254 Suolahti -2 374 -2 590 -5308 Multia -2 774 -1 656 -5319 Muurame -5 953 -5 433 -7595 Joutsa -4 794

27 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Talouden eri osatekijöitä yhdistelemällä on mahdollista arvioida katta- vammin kuntien taloudellista tilaa. Seuraavassa taulukossa on vertailtu kuntien asemaa suhteessa toisiinsa vuoden 2000 osalta. Tulorahoituksen riittävyyttä ja asukaslukuun suhteutettua lainakantaa voidaan näin tarkastella samanaikaisesti. Kunnat on jaettu kolmeen luokkaan sekä vuosikatteen että lainakannan mukaan. On huomattava, että “luokat” ovat varsin suuria, kun esimerkiksi negatiivisen vuosikatteen luokassa vuosikate asukasta kohden vaihtelee aina - 1:stä -1 958 saakka. Samoin lainakanta voi ylimmässä luokassa vaihdella välil- lä 6 000 - 11 527 mk/asukas.

Tulorahoituksen Jämsä Muurame Kinnula riittävyys, Äänekoski Kuhmoinen vuosikate Kyyjärvi mk/as 1000 Jyväskylän mlk Jämsänkoski Jyväskylä Laukaa Kannonkoski Saarijärvi Pihtipudas Viitasaari 0 Konnevesi Hankasalmi Karstula Leivonmäki Joutsa Keuruu Luhanka Kivijärvi Suolahti Korpilahti Toivakka Multia Negatiivinen Uurainen Petäjävesi vuosikate Pylkönmäki Sumiainen

0 3000 6000

Lainat mk/asukas

Kunnat tulorahoituksen riittävyyden ja lainakannan suhteen ryhmiteltyinä

3.2.8. Erillistarkastelut

Keski-Suomen Valon myyntitulot

Keski-Suomen joidenkin kuntien taloudellista liikkumavaraa voi katsoa li- säävän Keski-Suomen Valo Oy:n osakkeiden myynti. Nämä myyntivoitot näky- vät kuntien tuloslaskelmissa vuoden 2000 satunnaisissa tuotoissa (ks. kuvio 10). Satunnaisia tuottoja ovat sellaiset tuotot, jotka perustuvat kunnan tai kunta- yhtymän tavanomaisesta toiminnasta poikkeaviin, kertaluonteisiin ja olennaisiin tapahtumiin. On tietenkin huomioitava, että kunnat ovat myyneet omaisuuttaan, jota ei enää voida käyttää tuloja tuottavaan toimintaan tai myydä uudelleen. Vaikka kunnan rahoitusliikkumavara -tunnusluku esimerkiksi paran-tuukin myyntivoittojen myötä, ei kuitenkaan voida suoranaisesti katsoa kunnan taloudellisen tilanteen sinänsä parantuneen.

28 Keskustelua on käyty mm. siitä, miten energialaitosten myynneistä saa- tavien varojen pitäisi vaikuttaa harkinnanvaraisten rahoitusavustusten myöntä- miseen vai pitäisikö niiden ylipäänsä vaikuttaa em. asiaan mitenkään. Joissa- kin tapauksissa kunnat ovat päätyneet myyntiin juuri siitä syystä, että se on ollut kunnan taloudellinen tilanne huomioiden lähes välttämätön ratkaisu. Kun- nilla ei ole ollut juuri muuta mahdollisuutta, kun on haluttu estää hallitsematon- ta velkaantumista. Tällaisissa tapauksissa valtionosuusjärjestelmän harkinnanvaraisten rahoitusavustusten myöntämättä jättäminen suurten satunnaisten tuottojen ja tästä aiheutuvan korkean rahoitusliikkumavara -tunnusluvun perusteella olisi vähintäänkin arveluttavaa.

Kuvio 8. Keski-Suomen Valon myyntitulot Mmk

Jyväskylän mlk Jämsä 125,0 Saarijärvi 114,9 Viitasaari 96,8 Karstula 74,8 Pihtipudas 73,3 Petäjävesi 61,8 Laukaa 41,7 Jämsänkoski 41,7 Uurainen 26,9 Kannonkoski 30,4 Kivijärvi 29,9 Pylkönmäki 28,5 Kinnula 28,0 Äänekoski 27,1 Kyyjärvi 25,8 Suolahti 10,4 Muurame 5,3 Korpilahti 2,5

0 20 40 60 80 100 120

Kuvio 9. Keski-Suomen Valon myyntitulot mk/asukas Pylkönmäki

Kivijärvi 18 919

Kannonkoski 17 754

Petäjävesi 16 292

Karstula 14 672

Kyyjärvi 14 591 Pihtipudas 14 239

Kinnula 13 434

Viitasaari 12 359

Saarijärvi 11 076

Uurainen 8 654 Jämsä 8 075

Jämsänkoski 5 402

Jyväskylän mlk 4 435

Laukaa 2 506

Äänekoski 1 983 Suolahti 1 871

Muurame 644

Korpilahti 497

0 5 000 10 000 15 000 20 000 29 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Keski-Suomen Valon osakkeiden myynnin merkityksestä saamme paremman kuvan vertailemalla vuosien 1999 ja 2000 satunnaisia tuottoja (ks. kuvio 10). Vuosi 1999 lienee Keski-Suomessa ollut kunnilla kutakuinkin “normaa- li” vuosi, mutta vuonna 2000 on selvästi ’’tapahtunut jotain”. Kuntatalouden kannalta keskeisintä on se, miten myynneistä saatavat rahat pystytään sijoitta- maan tuottavasti tai miten niillä voidaan vahvistaa kuntien tulopohjaa elinkeinopolitiikan kautta. Myös kunnan vetovoimaisuutta vahvistaviin, pitkän aikavälin hyötyjä tuottaviin investointeihin saattaisi olla kaukonäköistä varoja käyttää. Oikeiden kohteiden löytäminen ei tietenkään ole helppoa, koska tulevaisuudes- ta vallitsee aina epävarmuutta. Kaikenkattavaa toimintapolitiikkaa tilanteessa ei varmasti ole olemassa, vaan tehtävien ratkaisujen tulee perustua paikallisiin tarpeisiin ja pitkäntähtäimen tulevaisuuden suunnitelmiin. Heikoin vaihtoehto on se, jos rahat joudutaan ’’syömään” eli käyttämään käyttötalouden menojen kattamiseen nyt ja lähivuosina.

Harkinnanvaraiset rahoitusavustukset vuosina 2000 ja 2001

Avustusten tarvetta ja määrää arvioitiin Sisäministeriön tiedotteen mukaan vuonna 2000 pääasiassa kuntien vuosien 1997-1999 tilinpäätöstietojen pohjalta käyttäen hyväksi kuntien tulos- ja rahoituslaskelmista ja taseista laskettuja tunnuslukuja. Näillä tiedoilla on selvitetty kuntien taloudellinen liik-kumavara ja tulorahoituksen riittävyys. Liikkumavaraan vaikuttavat kunnan veroprosentti ja vieraan pääoman osuus kunnan taseessa sekä rahoitusvaral-lisuus. Tulorahoi- tuksen riittävyyttä on arvioitu vuosikatteen ja sen muutoksen perusteella. Avustus- tarpeen arvioinnissa on käytetty lisäksi tietoja valtionosuusjärjestelmän siirty- mäajan päättymisestä ja yhteisöveron muutoksesta.

Vuonna 2000 harkinnanvaraista rahoitusavustusta oli jaossa 420 miljoonaa markkaa. Vuonna 2001 jaettava määrä on 70 miljoonaa markkaa pienempi, eli 350 mmk. Keski-Suomesta 18 kuntaa anoi rahoitusavustusta vuonna 2000 ja sitä sai 9 kuntaa. Maakunnan hakemukset olivat 53,6 miljoonaa ja myönnet- ty määrä 17,1 miljoonaa. Tämä oli 4,1 prosenttia harkinnanvaraisen rahoitusavustuksen kokonaismäärästä.

Vuonna 2001 Keski-Suomesta 21 kuntaa anoi harkinnanvaraista rahoitusavustusta ja sitä myönnettiin 9 kunnalle. Hakijoita oli siis kolme kuntaa enem- män, mutta saajia yhtä monta kuin vuonna 2000. Maakunnan hake-mukset olivat 89,2 miljoonaa markkaa ja myönnetty määrä 21,6 miljoonaa. Huomattavaa on, että vaikka maan kokonaissumma oli pienempi, Keski-Suomi sai markkamääräisestikin enemmän rahoitusavustuksia kuin edellisenä vuonna. Kokonaissummasta Keski-Suomen osuus kasvoi 6,2 prosenttiin.

30 Kuvio 10. Satunnaiset tuotot mk/as 1999 ja 2000

Pylkönmäki

Kivijärvi

Kannonkoski

Petäjävesi

Karstula

Kyyjärvi

Pihtipudas

Kinnula

Viitasaari

Uurainen

Saarijärvi

Jämsä

Jämsänkoski

Jyväskylän mlk

Laukaa

Suolahti

Äänekoski

Muurame 2000 mk/as

Korpilahti 1999 mk/as

Multia

Sumiainen

Keuruu

Konnevesi

Jyväskylä

31 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuntakohtaiset summat ilmenevät oheisesta taulukosta.

Kunta 2000 2001 Anottu SM Anottu SM myöntä- myöntänyt nyt 1 000 mk 1 000 mk 1 000 mk 1 000 mk

Hankasalmi 6 000 3 000 6 000 2 300 Joutsa 5 000 2 200 6 500 2 500 Jämsänkoski 3 000 Kannonkoski 1 000 Karstula 2 500 2 500 5 000 Keuruu 3 000 23 000 8 300 Kinnula 1 500 2 000 Kivijärvi 1 500 1 500 1 500 Konnevesi 2 000 3 000 Korpilahti 5 000 3 500 ei summaa 2 000 Kuhmoinen 2 000 1 600 Kyyjärvi 1 500 1 000 1 500 Leivonmäki ei summaa Luhanka 1 600 2 000 500 Multia 2 500 1 200 3 200 1 200 Muurame 5 000 Petäjävesi 4 000 Pihtipudas 2 500 3 000 Pylkönmäki 1 000 600 2 500 Saarijärvi 3 000 6 000 Sumiainen 1 500 500 Suolahti 10 000 3 300 Toivakka 3 000 4 500 1 000 Uurainen 3 000 Viitasaari 4 000

Keski-Suomi 53 600 17 100 89 200 21 600

Keski-Suomen kuntien alijäämät

Alijäämien kattamisesta annettu laki on herättänyt keskustelua kuntataloudesta vastaavien piirissä. Vuositasolla kunnan tuloslaskelma voi näyttää alijäämää, mutta kuntalain 65 §:n muutoksen (7.4.2000/353) myötä kunnan pitää budjetissa tai sen hyväksymisen yhteydessä osoittaa suunnittelukaudella kattamistoimenpiteet yhteenlasketulle alijäämälle, joka on syntynyt aiemmis- sa tilinpäätöksissä ja arvion mukaan kuluvana vuonna. Em. lakimuutosta sovelletaan ensimmäistä kertaa suunnittelukierroksella, joka alkaa vuonna 2001. Hallituksen esityksen (HE 157/1999) mukaan uudistuksen tarkoituksena on estää alijäämien kumuloituminen. Jos talous on epätasapainossa, kunnanhalli- tus on kuntalain 70 §:n mukaan velvollinen valmistelemaan talouden vakauttamisohjelma.23

Keski-Suomen tilanne kuntien alijäämien suhteen on keskimääräistä parempi. Koko maassa alijäämiä oli vuoden 2000 tilinpäätösten perusteella kaikkiaan 232 kunnalla ja niiden yhteissumma oli lähes 2,6 miljardia markkaa. Näi- den kuntien käyttötuloihin suhteutettuna alijäämät olivat keskimäärin 5,9 prosenttia ja alijäämäisten kuntien omavaraisuusaste oli 61,7 prosenttia. Keski- Suomen kunnista vain viidellä kunnalla oli vuonna 2000 tai aiemmin syntynyttä alijäämää. Nämä kunnat ovat Hankasalmi, Joutsa, Jyväskylä, Keuruu ja Korpi- lahti. Kuntien yhteinen alijäämä vuoden 2000 tilinpäätösten mukaan on n. 92 miljoonaa markkaa.

23 Meklin - Oulasvirta, Kuntatalous tasapainoon - pakolla? Kuntalehti 15/2001 32 Jyväskylässä alijäämä on syntynyt pääosin vuonna 2000 ja se on vain 2,5 prosenttia käyttötuloista, joten ongelma ei ole järin suuri. Hankasalmella alijää- mä sen sijaan on suuruudeltaan jo 11,2 prosenttia vuoden käyttötuloista, mutta toisaalta kunnan omavaraisuus on kohtuullinen 67,5 prosenttia. Korpilahdella (50,8 %) ja varsinkin Joutsassa (39,4 %) omavaraisuus -tunnusluvut ovat varsin heikkoja, sillä kuntataloudessa 50 prosentin omavaraisuutta pidetään jo melko ongelmallisena. Keuruun ja Joutsan alijäämät ovat syntyneet kokonaan vuonna 2000, eli näillä kunnilla ei ole aiemmilta vuosilta kumulatiivisia alijäämiä.

Kunta Ed. tilikausien Tilikauden Alijäämä Käyttötulot Alijäämä % Omavaraisuus yli-/alijäämä yli-/alijäämä yhteensä käyttötuloista %

Hankasalmi -4 976 -9 489 -14 465 128 985 11,2 67,5 Joutsa 377 -6 345 -5 968 96 143 6,2 39,4 Jyväskylä -14 055 -29 536 -43 591 1 742 760 2,5 64,3 Keuruu 5 774 -23 585 -17 811 248 749 7,2 57,7 Korpilahti -5 653 -4 339 -9 992 113 856 8,8 50,8

Kuntaliiton suosituksen mukaan kunnan olisi pääsääntöisesti katettava alijäämä aiemmin kertyneillä tai tulevien vuosien ylijäämillä. Ylijäämien aikaan- saaminen ei kuitenkaan ole helppoa, koska menojen tinkiminen saattaa helposti aiheuttaa palvelutason heikkenemistä. Erityistapauksissa alijäämä voidaan päät- tää kattaa myös taseen rahastopääomasta tai peruspääomasta. Meklinin ja Oulasvirran24 mukaan taseesta kattaminen edellyttää mm. sitä, että kunnan vakavaraisuuden olisi oltava ensinnäkin riittävän hyvä. Toiseksi kunta on saatta- nut vähentää pysyvällä tavalla käyttöomaisuuttaan olennaisesti peruspääoman, sidottujen rahastojen ja vieraan pääoman yhteenlaskettua määrää pienemmäk- si. Kolmanneksi kunnan uusinvestointien tarve saattaa olla jatkuvasti pienempi kuin käyttöomaisuuden poistot. Näissä tapauksissa voi jäädä tilaa perus- ja rahastopääoman käyttöön alijäämän kattamisessa.

24 Meklin - Oulasvirta, Kuntatalous tasapainoon - pakolla? Kuntalehti 15/2001 33 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

4 KUNTIEN MENOJEN KEHITYS- NÄKYMISTÄ

Melko selvältä näyttää, että vastuu hyvinvointipalvelujen järjestämisestä tulee säilymään kunnilla tulevaisuudessakin. Ei ole nähtävissä mitään sellaista kehityskulkua, joka osoittaisi vallitsevaan asiaintilaan merkittävää muutosta. Päinvastoin, kunnille on jatkuvasti sälytetty lainsäädännöllä uusia tehtäviä. Jos- sain määrin eri asia on se, tuottavatko kunnat tulevaisuudessa palveluita itse yhtä laajasti kuin tänä päivänä, vaikka samalla on todettava, että suuressa osassa maamme kuntia on vaikea ajatella muiden yhteisöjen vastaavan kovinkaan laajasti keskeisimpien hyvinvointipalveluiden tuottamisesta. Kasvukeskusten ul- kopuolella ei yksinkertaisesti ole riittävästi yksityisten palveluiden tarjontaa saati toimivia markkinoita, jotta esimerkiksi palvelutuotannon kilpailuttaminen kustannustehokkuuden lisäämiseksi olisi mahdollista.

Pidemmällä aikavälillä väestön ikääntyminen lisää sosiaali- ja terveys- palvelujen kysyntää ja kuntien menoja. Tämä näyttää väistämättömältä, koska tiedetään keskimääräisen hoidon tarpeen kasvavan eliniän mukana. Julkinen terveydenhuolto kaipaa lisää rahaa ja henkilöstöä, vaikkakin toimintaa voita- neen vielä tehostaa. Tämä on mahdollista lisäämällä nykyisten tilojen ja kor- keatasoisten laitteiden tehokasta käyttöaikaa lääkäreiden ja muun henkilökun- nan työaikoja porrastamalla.25

Tällä hetkellä kunta-alalla on vielä useimmissa ammateissa ylitarjontaa. Alueellisesti tilanne on kuitenkin jo nyt ongelmallinen erityisesti lääkäreiden, opettajien ja teknisen sektorin henkilökunnan osalta. Tietyillä alueilla pätevän henkilöstön rekrytoinnin ainoaksi tehokkaaksi keinoksi on osoittautunut mer- kittävästi keskimääräistä korkeampien palkkojen maksaminen. Esimerkkinä voi mainita esimerkiksi vastavalmistuneelle lääkärille maksettavat kaikki ikä-/ kokemuslisät ensimmäisestä työpäivästä lähtien. Voi olla, että kuntien joutues- sa kilpailemaan pätevästä henkilöstöstä mm. yksityissektorin kanssa, työnte- on mielekkyyden ym. ’’pehmeiden” etuuksien tarjoaminen ei riitä, vaan joudutaan tarjoamaan selkeästi enemmän rahaa. Kokonaisuutena runsaat 130 000 kunta-alan työntekijää on siirtymässä eläkkeelle vuoteen 2010 mennessä.

Pitkään kestänyt lääkärilakko päättyi 17.8.2001 Kunnallisen työmarkki- nalaitoksen valtuuskunnan ja Lääkäriliiton valtuuskunnan hyväksyessä sovitte- lulautakunnan sovintoehdotuksen. Sovintoehdotuksen kustannusvaikutus on noin 10,5 % eli lähes kaksinkertainen tulopoliittiseen sopimukseen verrattuna. Se nostaa kuntien ja kuntayhtymien työvoimakustannuksia 575 miljoonaa markkaa ja tulee erittäin kalliiksi kunnille ja kuntayhtymille, jotka joutuvat mak-samaan myös jonojen purkamisesta ja palvelujen normalisoimisesta aiheutuvat kustannukset. Monet muut henkilöstöryhmät tullevat esittämään seuraavien tuloratkaisujen yhteydessä huomattavasti edellistä tulokierrosta korkeampia palkkavaatimuksia. Kuntien henkilöstömenoihin kohdistuneekin merkittäviä kasvupaineita lähivuosina. Hyvin paljon riippuukin siitä, missä määrin valtio tulee osallistumaan näiden menolisäysten rahoittamiseen ja mikä osuus jää kun- talaisten kontolle eli kuntien verotuloilla ja palvelumaksujen korotuksilla rahoitettaviksi.

25 Kuntaliiton puhenjohtaja Hannes Manninen Kuntaliiton tiedote 26102001 34 Suurten keskusten kasvu ja syrjäisten kuntien väestömäärän vähenemi- nen on eräs kuntien menojen kehitysnäkymiin keskeisimmin vaikuttavista teki- jöistä. Kasvukeskuksissa, kuten Keski-Suomessa Jyväskylän seudulla, meno- paineet muodostuvat suuriksi. Ongelmana on menojen ja tulojen ajoittuminen, kun muuttavaan väestöön ja laajeneviin palvelurakenteisiin sitoutuu varoja sel- västi aikaisemmin, kuin esimerkiksi muuttajien verotulot alkavat kertyä kunnan kassaan.

Yhtä suuri kysymys kuntien tulevaisuuden menopaineita ennakoitaessa on se, miten muuttotappiokunnat kykenevät vähentämään kokonaiskustan- nuksiaan vähenevää väestöä ja tulopohjaa vastaavaksi. Mikäli näin ei kyetä teke- mään, yksikkökustannukset nousevat ja kunnilla voi olla edessään rahoituskriisi. Yhtä vaikeaa kuin kasvun hallinta, on palvelukapasiteetin sopeuttaminen entistä pienempää väestömäärää vastaavaksi.

5 KUNTIEN TULOPOHJAN KEHITYS- NÄKYMÄT VUOTEEN 2004

5.1. Vuoden 2002 talousarvio

Tulopoliittiseen sopimukseen liittyvä ansiotulovähennysten korotus vuonna 2002 vaikuttaa negatiivisesti kuntien verotulokehitykseen. Työttömyyden vähe- nemisen on useissa yhteyksissä arvioitu hidastuvan tai jopa pysähtyvän vuonna 2002 johtuen tuotantonäkymien heikkenemisestä ja maailmantalouden taantumasta. Tämä vaikuttanee jonkin verran myös kuntien tuloja vähen-tävästi. Alueellisten työttömyyserojen ennustetaan suurenevan ja työttömyyden kohdis- tuvan yhä enemmän samoihin henkilöihin.26 Pitkäaikaistyöttömyy-dellä on yh- teyttä paitsi kuntien heikkoon tulopohjaan myös toimeentulotukimenojen kasvuun.

Yksityisen kulutuksen näkymät vuodelle 2002 ovat suotuisat. Tämä perustuu kohtalaisen hyvään tulokehitykseen, kun tuloratkaisun, veroalennusten ja hidastuvan inflaation ansiosta reaalitulojen ennakoidaan kohoavan vuonna 2002 runsaat 3 prosenttia. Vaikka valmistautuminen eurohinnoitteluun ja hintojen pyöristykset tasaeuroihin ovat ainakin jossain määrin jo nyt alkaneet vaikuttaa hintatasoa korottavasti, kuluttajahintaindeksin nousun arvioidaan hidastuvan vuonna 2002 ja jäävän alle 2 prosenttiin.

Kuntataloutta vahvistaa vuonna 2002 valtionosuuksien nelivuotistarkistus sekä sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuuksien lisäykset. Valtionosuuksien indeksikorotus kuitenkin puolitettiin ja harkinnanvaraisten rahoitusavustusten summaa pienennettiin 300 miljoonaan mark- kaan, kun ne vuonna 2000 olivat 420 miljoonaa ja vuonna 2001 350 miljoonaa markkaa. Kuntaliiton arvion mukaan valtion vuoden 2002 talousarvio vahvistaa kokonaisuudessaan lievästi kuntataloutta.

Liitteessä 2 on esitetty valtion toimenpiteiden vaikutukset vuodesta 2001 vuoteen 2002 Keski-Suomen kuntien talouteen Sisäasiainministeriön kunta-

26 ValtiovarainministeriönkansantalousosastoSuhdannekatsaus2/2001 35 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

osaston 15.11.2001 laatiman laskelman mukaan. Laskelma kuvaa kuntien tulojen muutoksen sekä alv-takaisinperinnän poistumisesta aiheutuvan menojen muutoksen yhteisvaikutusta. Ns. Sailaksen kuntatalouspaketin vaikutukset ovat mukana laskelmassa, minkä lisäksi on huomioitu valtionosuuksien nelivuotistarkistuskorotus ja puolittainen indeksikorotus. Mukana on myös edellisen valtionosuusjärjestelmän siirtymätasaus, joka kohdistuu Keski-Suomen kunnista ainoana Kivijärveen vähentäen sen valtionosuuksia tällä perusteella hieman yli puoli miljoonaa markkaa vuonna 2002.

Valtionosuuksien muutokset on eritelty STM:n, OPM:n ja SM:n osalta. Laskelmassa näkyy myös verotulotasauksen muutos, mikä osoittaa Keski-Suo- melle n. 30 miljoonan markan verotulotasauksen kasvua. ALV-takaisinpe-rinnästä luopuminen vähentää kuntien menoja Keski-Suomessa 237 mmk ja vastaavasti yhteisövero-osuuteen tehty leikkaus vähentää kuntien tuloja 126 mmk. Tämä on kuntakohtaisiin tuloksiin keskeisimmin vaikuttava asia ja on syynä esimerkiksi siihen, että Jämsänkosken ja Äänekosken kokonaismuu-tokset jäävät negatiivisiksi. Em. kuntien yhteisöveron vähennys on suurempi kuin se hyöty, minkä nämä kunnat saavat alv-takaisinperinnän poistumisesta.

Ansiotulovähennyksen korotus vähentää Keski-Suomessa kuntien tuloja n. 36 mmk. Laskelmassa ei ole kohdistettu toiminnan muutoksista (kuntien uudet tehtävät) johtuvaa menojen kasvua, joka on arvioitu koko maan tasolla n. 1 000 miljoonaksi markaksi. Myöskään kuntien kansaneläkemaksun alennusta n. 363 mmk ei ole kohdistettu kuntiin.

5.2. Sailaksen kuntatalouspaketti

5.2.1. Työryhmän ehdotukset

Valtiosihteeri Raimo Sailaksen johtaman työryhmän ehdotus valmistui sille asetetussa ajassa ja se esiteltiin 15.5.2001. Ehdotus oli monella tapaa kuntatalouden kokonaisratkaisu, koska samassa yhteydessä ratkaistiin jo pitkään pohdinnan alla ollut arvonlisäverokysymyskin. Työryhmän lähtökohtana oli ollut se, etteivät sen ehdotukset saa lisätä valtion menoja vuonna 2002 verrattuna voimassaolevan lainsäädännön mukaiseen menokehykseen. Näin ollen toimenpide-ehdotukset olivat kuntien välistä ’’nollasummapeliä”. Työryhmän käsityk- sen mukaan valtionosuusjärjestelmän rakenteisiin liittyy merkittäviä kehittämistarpeita, ja että nämä rakenteita koskevat muutokset tulisi valmistella siten, että ne olisivat toteutettavissa seuraavalla vaalikaudella. Työryhmä toteaa, että tällä hetkellä merkittävin ja kiireellisin parannus saadaan aikaan vahvista- malla heikoimpien kuntien taloudellista pohjaa ja vähentämällä kuntien riippu- vuutta suhdanneherkistä yhteisöverotuloista.27

Arvonlisäveron takaisinperintä päätettiin uudistaa kuittaamalla arvonlisä- veron määrä pääosin yhteisöverosta ja toisaalta valtionosuuksista siltä osin kuin arvonlisävero poistuu kuntien ja kuntayhtymien kustannuspohjista. Uudistuksen myötä valtionosuudet vähenevät yhteensä noin 800 miljoonaa markkaa ja yhteisö- verosta kuitataan noin 4,7 miljardia markkaa. Arvonlisäveron palautukset, jotka on arvioitu vuoden 2002 tasolla 5,5 miljardiksi markaksi, maksetaan siis kunnille aivan entiseen tapaan, mutta nykyisestä asukaskohtaisesti määräytyvästä takaisinperinnästä luovutaan.

27 Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävä työryhmä 1552001, 20 36 Arvonlisäveron takaisinperinnästä luopuminen ja vastaavan summan kuittaaminen pääasiassa yhteisöverosta oli työryhmältä varsin toivottu, rohkea ratkaisu. Selvitysmies Jukka Pekkarinenkin piti kuntien yhteisöveron jako-osuuden merkityksen pienentämistä ja rahoitusrakenteen muutosta tärkeänä, mutta ei kuitenkaan esittänyt siihen mitään muutosta, vedoten asian vastustukseen. Sailaksen työryhmä toteaa raportissaan varsin selkeästi, että yritystoiminnas- ta saatavat verotulot painottuvat niihin kuntiin, joissa veropohja muutenkin on vahva. Myös ajan kuluessa jako-osuudet muuttuvat niiden kuntien eduksi, jotka muutoinkin vahvistuvat. Näin ollen voitaisiin jopa väittää, että yhteisöverotuottoa menee erityisen paljon juuri niihin kuntiin, joissa tulojen lisätarve on kaikkein vähäisin.28

Voimassaoleva kuntien arvonlisäveron palautustakaisinperintäjärjes-telmä on suosinut pääasiassa sellaisia kuntia, joissa ostopalveluja on käytetty paljon ja joissa on investoitu paljon. Arvonlisäveropalautukset on maksettu todellisten ostojen mukaan, mutta takaisinperintä on toteutettu mk/asukas -periaatteella kaikilta kunnilta samansuuruisina. Tämän takia kunnat, joissa ei ole investoitu syystä tai toisesta, ovat joutuneet takaisinperinnässä maksamaan vuosi vuoden jälkeen enemmän kuin mitä ovat palautuksina saaneet. Vastaavasti toisis- sa kunnissa takaisinperintä on ollut pienempi kuin palautukset. Systeemi on aiheuttanut kuntien välillä eriarvoisuutta.

Kuntien verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasausjärjestelmään ei tehty suuria muutoksia. Verotulojen tasausjärjestelmää koskeva epäoikeuden- mukainen säännös, jonka mukaan tasausvähennys on enintään 15 % kunnan laskennallisesta verotulosta, päätettiin poistaa. Tämä tasausvähen-nyksen rajoite on hyödyttänyt verotuloiltaan kaikkein vahvimpia kuntia. Tasauk-sen muut määräytymisperusteet säilytettiin ennallaan. Muutosta sovelletaan vuonna 2002 tehtäviin tasauksiin. Tämän tasausvähennyksen rajoittimen poista- misesta’’löytyvällä” noin 500 miljoonalla markalla (vuoden 2002 tasossa) lisä- tään kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksia. Summa allokoidaan kunnille voimassa olevien määräytymistekijöiden mukaisesti. Pääkriteerit ovat ikärakenne, työttömyysaste, työttömien lukumäärä, sairastavuus ja jalostus- ja palveluelinkeinoissa toimivien osuus koko kunnan työllisestä työvoimasta. Li- säksi sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmässä on syrjäisyyskerroin, jonka perustana ovat palkkojen syrjäisyyslisät.

Työryhmän mukaan koko tasausmekanismin vaikutusta syntyneisiin kuntien rahoitusaseman eroihin on hyvin vaikea analysoida. Sellaisia tekijöitä, joiden vuoksi käytössä olevan laskennallisen valtionosuus- ja tasausjärjes-telmän lopullisten vaikutusten arviointi on ennenaikaista,ovat:29

1. vielä meneillään oleva valtionosuusjärjestelmäuudistuksen siirtymäkausi yhdistettynä olosuhde- ja tarvetekijöiden muutosten vaikutuksiin 2. toteutetut valtionosuuksien leikkaukset 3. erityisesti yhteisöveron kunnittaisten jako-osuuksien uudistus ja sen meneillään oleva siirtymäkausi

Sailaksen työryhmä ehdotti yleisen valtionosuuden syrjäisyyslisän paino- arvoa lisättäväksi siten, että kyseessä olevaa lisää saavien kuntien yleisen valtionosuuden määrä kasvaa vuositasolla 100 miljoonaa markkaa. Tämä syrjäisyyslisän korotus rahoitetaan kustannusneutraalisti siten, että yleisen valtionosuuden sisällä alennetaan keskimääräistä asukaskohtaista markka-

28 Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävä työryhmä 1552001, 15 29 Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävä työryhmä 1552001,12 37 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

määrää noin 15 markkaa asukasta kohti. Harkinnanvaraisen rahoitusavus-tuksen tiimoilta työryhmä esittää, että valtionosuusjärjestelmää muutetaan laskennalliseen suuntaan siten, että harkinnanvaraisen rahoitusavustuksen merkitystä on mahdollisuus vähentää. Kuitenkin, harkinnanvaraisella rahoitusavustuksella varaudutaan edelleen tukemaan myös niitä heikossa asemassa olevia kuntia, joissa vuoden 1997 valtionosuusuudistuksen siirtymäkauden päättyminen aiheuttaa huomattavia menetyksiä. Työryhmä ehdottaa lopuksi, että syksyllä 2001 aloitettaisiin valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen valmistelu ottaen huomioon myös selvitysmies Pekkarisen ehdotukset. Viralliset päätökset Sailaksen vetämän työryhmän ehdotuksista tehtiin vuoden 2002 valtion talousar- vion hyväksymisen yhteydessä.

Valtionosuusjärjestelmän uudistamiseen tähtäävä jatkotyö aloitettaneen vuoden 2002 aikana. Tällä hetkellä näyttää kuitenkin siltä, että voimassa olevalla kuntien valtionosuusjärjestelmällä ja siihen 15.5.2001 tehdyn päätöksen mukai- silla muutoksilla jatkettaneen ainakin vuoteen 2004 saakka. Valtionosuusjärjes- telmän kokonaisuudistus sisältynee seuraavan hallituksen hallitusohjelmaan. Mikäli kokonaisuudistukseen päästään, tapahtuu uuden järjestelmän käyttöön- otto todennäköisesti aikaisintaan vuosina 2004-2005.

5.2.2. Sailaksen kuntatalouspaketin vaikutukset Keski- Suomessa

Sailaksen kuntatalouspaketin vaikutuksia tulee tarkastella kahtena eri ajan- kohtana, ensinnä vuonna 2002 ja toiseksi vuonna 2004. Näin siksi, koska ehdotushan leikkasi kuntien yhteisöverosta noin yhden kolmasosan, mikä pie- nentää kuntien verotuloja erityisesti niissä kunnissa, joissa yhteisöverotulot ovat keskimääräistä selvästi korkeammat. Tämä vaikuttaa tasausjärjestelmään siten, että verotulojen keskiarvo mk/asukas laskee ja vastaavasti 90 %:n tasausrajan markkamääräinen taso laskee. Verotulotasauksen viiveen takia verotu- lotasausta saavien kuntien tasaukset laskevat kuitenkin vasta vuonna 2004 sille tasolle, mikä näyttää lopullisen muutoksen verrattuna nykyiseen.

Yhteisöveron muutoksen ja verotulotasauksen viiveen yhteisvaikutus tasausleikkauksen piirissä oleville kunnille on ikään kuin päinvastainen. Näiden verotuloiltaan, erityisesti yhteisövero-osuudeltaan vahvojen kuntien menetykset ovat vuosina 2002 ja 2003 suuremmat ja vuonna 2004 ja sen jälkeen pienemmät verrattuna tilanteeseen, jossa olisi jatkettu nykyisellä järjestelmällä. Toisaalta uudistuksessa eniten hyötyvien kuntien asema heikkenee vuonna 2004, kun verotulotasaus toteutetaan vuoden 2002 verotuloilla, jossa kuntaryhmän yhteisö- vero-osuus on n. 30 prosenttia nykyistä pienempi.

Tehtävät uudistukset vaikuttavat eri vuosina erityyppisissä kunnissa eri tavalla, jolloin pitkälle menevien yleistysten tekemisessä on oltava varovainen. Kuntakohtaisten muutosten päälinja voidaan kuitenkin nähdä. Sailaksen kunta- talouspaketissa on kuitenkin kyse kokonaisratkaisusta, jossa kuntakohtaisiin muutoksiin vaikuttavat monet tekijät. Tällaisia ovat kunnan yhteisövero-osuuden suuruus, arvonlisäveropalautukset suhteessa takaisinperintään, sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän kriteereiden tunnistamat olosuhdetekijät ja syrjäisyys.

38 Yleistäen voidaan kuitenkin sanoa, että eniten ehdotuksen vaikutuksista hyötyvät kunnat, joissa

yhteisöverotulot ovat vähäiset ovat joutuneet nettomaksajiksi arvonlisäveron takaisinperinnässä (kaikille kunnille sama mk/asukas) enemmän kuin ovat saaneet palautuksia ( palautukset sen mukaan, miten paljon kunta on tehnyt hankintoja ’’ulkopuolelta”) on korkeammat sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset johtuen mm. ikärakennetekijöistä, työttömyydestä ja sairasta- vuudesta ovat syrjäisiä, kuuluvat yleisen valtionosuuden syrjäisyyslisän ja/tai sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän syrjäisyysker- toimen piiriin

Negatiivisimmat ehdotuksen vaikutukset taas ovat kunnissa, joissa

laskennallisten verotulojen määrä on suurempi kuin 144 % kuntien keskiarvoon verraten (tasausleikkauksen rajoitteen, max 15 %:n sään- tö, vaikutus alkaa 144 %:n verotulotasosta lieventäen leikkausta) yhteisöverotulot ovat suuret alv-palautuksia on suuremmista hankinnoista johtuen saatu enem- män kuin takaisinperinnässä on jouduttu maksamaan

Valtiosihteeri Raimo Sailaksen johtaman työryhmän esittämän ja hallituksen talouspoliittisen ministerivaliokunnan hyväksymän ratkaisun nettovaikutukset ovat Keski-Suomelle vuonna 2002 n. 80 miljoonaa markkaa positiiviset. Suurin merkitys on arvonlisäveron takaisinperinnän kuittaaminen kuntien yhteisöverosta, minkä vaikutus on 87 miljoonaa markkaa positiivinen. Arvonlisäveromuutoksen vaikutus valtionosuuksien kustannuspohjaa pienen-tävästi vähentää valtionosuuksia n. 36 miljoonaa ja toisaalta taas verotulo-tasauksen asteikkomuutosta vastaavasti lisääntyvät sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudet, mikä merkitsee reilua 26 miljoonaa. Myös yleinen valtionosuus kasvaa Keski-Suomessa n. 2,5 miljoonaa, vaikkakin useimmassa kunnassa yleisen valtionosuuden muutos on lievästi negatiivinen.

Kaikkia kuntia periaatteessa samalla tavalla muutoksessa ’’kohtelee” alv- takaisinperinnän poistuminen ja valtionosuuksien kustannuspohjan piene-neminen siihen nyt sisältyvän alv:n osuudella. Kuitenkin kunnat, joiden hankinnat ovat keskimääräistä pienempiä, hyötyvät muutoksesta enemmän. Yleisen valtionosuuden painottaminen 100 miljoonalla markalla syrjäisyyslisää saaviin kuntiin tarkoittaa käytännössä kuntien välistä yleisen valtionosuuden tulonsiirtoa. Muil- ta kunnilta leikataan noin 15 mk/asukas, mistä kertyvällä summalla nostetaan nykyisten syrjäisyyslisän kriteerien mukaisesti 64:n syrjäi-syyslisään oikeute- tun kunnan yleistä valtionosuutta yhteensä 100 mmk. Keski-Suomessa Kannon- koski, Karstula, Kinnula, Kivijärvi, Kuhmoinen, Kyyjärvi, Pihtipudas ja Viitasaari hyötyvät ratkaisusta.

On tärkeää tiedostaa, että kuntakohtaisten tulevaisuuden vaikutusten las- kemisessa on käytetty viimeisimpiä käytettävissä olevia verotietoja. Esimerkiksi yhteisöveron kuntakohtaiset muutokset tulevaisuudessa vaikuttavat aivan keskeisesti siihen, miten kunnan ’’voitto” tai ’’tappio” nykyjärjestelmään verrattuna

39 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

kehittyy. Tämän hetken tiedoilla laskettuna uudistuksen suurimmat voittajat Keski-Suomessa ovat Kinnula, Pihtipudas, Karstula, Kivijärvi ja Laukaa, joiden hyöty nousee vuosina 2002 ja 2003 nykyjärjestelmään verrattuna yli 600 markaksi asukasta kohden (ks. kuvio 11). Vuonna 2004 ja siitä eteenpäin hyöty kuitenkin pienenee merkittävästikin. Esimerkiksi Laukaalla muutos vuodesta 2003 vuoteen 2004 on yli 500 markkaa/asukas negatiivinen. Tästä huolimatta tuolloinkin ollaan vielä yli 200 markkaa/asukas paremmassa asemassa kuin olisi tilanne mikäli jatkettaisiin nykyisillä valtionosuus- ym. järjestelmillä. Muu- tos on kuitenkin sikäli merkittävä, että siihen on kyettävä taloudenpidossa vara- utumaan. Kaikkiaan 22:ssa Keski-Suomen kunnassa Sailaksen kuntatalouspaketin vaikutus on talousasemaa heikentävä vuonna 2004. Kokonaisuutena muutos on Keski-Suomessa vuonna 2004 27,1 miljoonaa markkaa negatiivinen. Tuolloin ollaan kuitenkin vielä yli 53 miljoonaa markkaa paremmassa asemassa kuin nykyjärjestelmillä jatkettaessa.

Vuoden 2002 tasolla uudistuksessa näyttäisivät kärsivän Jämsänkoski, Äänekoski, Leivonmäki ja Jämsä. Vuoden 2004 tasolla Jämsä ja Leivonmäki pääsevät plussan puolelle ja Jämsänkoskella sekä Äänekoskella menetykset pienenevät. Vuonna 2004 talousasemaansa Sailaksen kuntatalouspaketin ansiosta parantavat kaikkiaan kahdeksan Keski-Suomen kuntaa. Nämä ovat Kyyjärvi, Kuhmoinen, Luhanka, Jyväskylä, Jämsä, Leivonmäki, Äänekoski ja Jämsänkoski.*

Sisäasiainministeriön kuntaosasto on pyrkinyt ennakoimaan kuntien talouden kehitystä mallilla, joka laskennallisiin tasapainotuseriin perustuen kuvaa sekä kuntakohtaisesti että koko maan tasolla kuntien rahoituksen riittä- vyyttä arvioitujen käyttötalousmenojen ja investointitarpeen kattamiseen.30 Mallin esittelyn lisäksi raportissa on arvioitu kuntien vuoden 2000 tilinpäätöksiä ja rahoituksen riittävyyttä vuoteen 2004.

Sisäasiainministeriön ennakointimallin mukaan kuntien rahoituksen tila kehittyy koko maan tasolla myönteisesti vuosina 2001-2003. Kuntien yhteenlaskettu vuosikate olisi korkeimmillaan noin 2,2 miljardia euroa, mutta näyttäisi alenevan tarkastelujakson kahtena viimeisenä vuonna. Kuntien rahoituksen riittävyys heikkenee vuonna 2004. Ns. Sailaksen kuntatalouspaketin mukaisten ratkaisujen toteuttaminen vuoden 2002 alusta näyttäisi merkitsevän kuntatalouksien välisessä kehityksessä olleiden erojen tasaantumista.

Voidaan odottaa, että kuntatalouksien eriytymisen pysähtyminen tai jopa erojen tasaantuminen toteutuu vuosina 2002 ja 2003. Vuoden 2004 tilannetta kuitenkin heikentää verotulotasauksen muuttuminen aikaisempaa epäedul- 31 lisemmaksi alhaisen verotulon kuntien osalta. Tuolloin tasataan vuoden 2002 pienentyneitä verotuloja, mikä merkitsee tasausrajan alenemista ja sitä myötä tasauslisien vähenemistä tasausrajan alapuolella olevissa kunnissa. Kuten kuviosta 2 ilmenee, Keski-Suomessa oli vuoden 1999 verotietojen mukaan 24 kuntaa tasausrajan (90 %) alapuolella. Yleensä pienten kuntien kehitys näyttäisi uudelleen heikentyvän vuonna 2004.

Toisaalta verotuloihin perustuva tasaus kompensoi vuonna 2004 niitä vä- hennyksiä, joita yhteisöveroa eniten menettävät kunnat kokevat vuonna 2002. Näin ollen esimerkiksi Jämsänkosken ja Äänekosken tilanne tullee jossain määrin paranemaan vuonna 2004.

* Lähde: Sisäasiainministeriö / Kuntaosasto 1652001 30 Nissinen 2002, 4 40 31 Nissinen 2002, 15 Kuvio 11. Muutokset nykyjärjestelmään verrattuna mk /asukas vuosina 2002-2003 ja 2004

Kinnula 784 518 Pihtipudas 890 516 Karstula 863 595 Kivijärvi 762 224 Laukaa 736 294 Sumiainen 694 624 Kannonkoski 691 263 Uurainen 688 310 Toivakka 680 309 Korpilahti 674 168 Muurame 670 337 Hankasalmi 659 533 Viitasaari 655 252 Saarijärvi 648 302 Joutsa 624 302 Petäjävesi 552 192 Jyväskylän mlk 551 386 Pylkönmäki 536 285 Konnevesi 517 530 Kyyjärvi 511 293 Keuruu 508 620 Kuhmoinen 497 241 Suolahti 493 354 Multia 457 354 Luhanka 342 182 Jyväskylä 106

41 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Sisäasiainministeriössä laaditun kuntien rahoituksen riittävyyden kehitys- arvion johtopäätöksissä todetaan, että valtionosuuksiin ja verotukseen kohdis- tuvien toimenpiteiden seurauksena kuntien verorahoituksen erot pienenevät erityisesti vuosina 2001-2003. Kunnallisveron ja valtionosuuksien kasvu kohdentuu kuntiin huomattavasti tasaisemmin kuin yhteisöveron kasvu viime vuosina. Ra- hoituksen riittävyyden ongelmat kohdistuvat tästä huolimatta edelleen erityisesti pieniin kuntiin. Vaikka näiden kuntien investoinnit näyttävät keskimääräis- tä vähäisemmiltä, niiden lainakannan arvioidaan kasvavan suhteellisesti eniten. Omarahoituksen riittävyys arvioituihin investointeihin on heikko, minkä lisäksi ne joutuvat ottamaan lisää lainaa myös käyttömenojen kattamiseen.

5.3. Selvitysmies Jukka Pekkarisen valtionosuus-järjestelmän uudistamista koskeva työ

5.3.1. Ehdotuksen keskeisin sisältö

Sisäasiainministeriön asettaman selvitysmies Jukka Pekkarisen työ al- koi 1.1.2000 ja selvitysmiehen oli määrä esittää 31.12.2000 mennessä koko- naisarvionsa valtionosuusjärjestelmästä sekä kuntien talouden eriytymisestä ja tähän liittyvät toimenpide-ehdotuksensa. Pekkarinen täsmensi arviointi- kohteekseen kunnallisten peruspalveluiden rahoitusjärjestelmän ja sen osina erityisesti.32

- kuntien oman rahoituksen vakauden, ennustettavuuden ja tasapainon suhteessa kuntien velvoitteisiin ja olosuhteisiin - valtionosuusjärjestelmän roolin peruspalveluiden rahoituksessa - peruspalveluiden rahoitusta kokonaisuutena koskevan päätöksente- kojärjestelmän sekä tähän liittyvän valtion ja kuntien neuvottelumenet- telyn

Selvitysmies Pekkarinen ehdotti nykyjärjestelmälle vaihtoehtoista verotulojen tasausjärjestelmää siten, että pääperiaatteena olisi tasauksen symmet- risyys verotulojen keskiarvon suhteen. Tämän asukaskohtaisen verotulojen keskiarvon (100 %) ylittävältä osalta leikattaisiin 50 prosenttia ja vastaavasti keskiarvon alle jääville kunnille hyvitettäisiin 50 prosenttia suhteessa keskiarvoon. Kaksiosaisen verotulojen tasauksen elementit olisivat reaaliaikainen, puhtaasti kuntien välinen, verontilityksen yhteydessä toteutettava verotulojen tasaus sekä erillinen verotulon täydennys niille kunnille, joiden tasattu verotulo jäisi puhtaasti kuntien välisessä tasauksessa nykyistä 90 %:n tasausrajaa alemmaksi. Myös täydennys maksettaisiin kuntakohtaisen verotuloennus-teen perusteella ajan- tasaisena ja se oikaistaisiin verotuksen valmistuttua lopullisen täydennystarpeen 33 edellyttämälle tasolle. Verotulotasauksen reaa-liaikaisuus on ehkä laajimmin hyväksytty valtionosuusjärjestelmän konkreettinen tavoite ja erityisesti siitä Pekkarisen ehdotusta kiiteltiin.

32 Pekkarinen 2001, 1 42 33 Pekkarinen 2001, 34-35 Kuvio 12. Pekkarisen tasausmalli

Verotulot % maan keskiarvosta Tasausleikkaus - 50% Verotulo ennen tasausta

Tasausraja 100% 7DVDWWX YHURWXOR 100 90 Täydennys 90% tasoon

Tasaushyvitys + 50%

Ehdotuksessa uutena piirteenä olisi se, ettei kunnan laskennallista kiin- teistöveroa otettaisi huomioon kuntien välisessä, verontilityksen yhteydessä toimitettavassa tasauksessa, mutta se luettaisiin mukaan täydennyksen perustana olevaan 90 %:n rajaan.34 Voimassaolevassa järjestelmässä laskennallinen kiinteistövero otetaan huomioon. Tästä johtuen alle 90 %:n verotulotason kuntien keskimääräistä korkeamman kiinteistöverotuoton hyöty ’’hukkuu” tasaukseen. Tällaisia ovat tyypillisesti maaseudun voimalaitos- ja mökkikunnat. Pekkarisen ehdotus ei kuitenkaan hyödyttäisi kuin pientä osaa tällaisista kunnista eli niitä, jotka jo ovat yli tai hyvin lähellä 90 %:n tasoa. Kunnan tulisi olla niin lähellä rajaa ja/tai sen kiinteistöverotulojen tulisi olla niin korkeat, että se kiinteistöveron tasauksesta vapauttamisen jälkeen pääsisi kiinteis-töverotuloillaan yli 90 %:n. Mikäli kaikkia keskimääräistä korkeamman kiinteis-töverotulon kuntia haluttaisiin hyödyttää, tulisi kiinteistövero ottaa kokonaisuudessaan pois sekä täydennyksen että tasauksen perusteista. Tällöin kuitenkin sellaiset kunnat, joiden kunnallis- ja yhteisöverotulopohja on heikko ja joilla lisäksi on keski- määräistä alhaisemmat kiinteistöverotulot, häviäisivät nykyjärjestelmään verrattuna. Tällä hetkellä näille kunnille tasataan myös niiden keskimääräistä alhai- sempi kiinteistöverotulo, mitä ei enää huomioitaisi.

Selvitysmies esittää maltillista kiinteistöveron merkityksen kasvattamista peruspalveluiden rahoituksessa. Paikallista julkista taloutta käsittelevässä kir- jallisuudessa kiinteistöveroa pidetään yleisesti hyvin soveltuvana paikallisen, valtiota alemman tason hallinnon veromuodoksi. Useimmin käytetty argumentti kuntatalouden näkökulmasta on ollut kiinteistöverotulojen tason vakaus ja en- nustettavuus. Tämä on tärkeä etu peruspalvelujen rahoittamisen kannalta. Toi- saalta on viitattu myös siihen, että muissa OECD-maissa kiinteistö- ja omaisuus- verojen osuus eri veromuodoista on suurempi, kun taas tuloverojen osuus on pienempi kuin Suomessa. Syvenevän integraation myötä verotuskohteiden kan- sainvälinen liikkuvuus on lisääntynyt, mikä aiheuttaa väistämättä harmonisointipaineen liikkuvien verotuskohteiden, kuten pääoman, hyödykkei- den ja kasvavassa määrin myös työn verotukseen. Toisaalta kiinteistöverotason korottamiseen liittyy myös ongelmia.35 34 Pekkarinen 2001, 35 35 Pekkarinen 2001, 46-47 Arhippainen ja Pyykönen ovat tarkastelleet kiinteistöveron korottamiseen 43 liittyviä erityiskysymyksiä ja suhdetta valtionosuusjärjestelmään sekä kiinteistöveropohjan laajentamista maa- ja metsätalouteen Arhippainen - Pyykönen 2000 Pellervon taloudellisen tutkimuskeskuksen työpapereita N:o 33 ja 34 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuntien tulopohjaa koskevalta osalta oli tarkoituksena, että uudistukset olisivat tulleet voimaan jo vuonna 2002, jossa painopiste olisi verotulojen tasauksen aikaistamisessa. Selvitysmies Pekkarisen hahmotelmat uudesta valtionosuusjärjestelmästä pitävät sisällään reaaliaikaisen verotulojen tasaus- järjestelmän. Tämä perustuisi siihen, että tasaus liitettäisiin jo veroennakkotilit- yksiin. Tätä tasausta korjattaisiin sitten, kun verotiedot ajanmukaistuvat. Talou- den noususuhdanteessa heikon verotulopohjan kunnat ovat kärsineet tasaus- viiveestä, joka oli ennen kolme vuotta, nyt kaksi vuotta. Kun kuntien keskimää- räinen verotulotaso asukasta kohden on viime vuosina jatkuvasti kasvanut, on selvää, että viiveestä ovat kärsineet eniten ne tasausta saavat kunnat, joiden omat verotulot ovat monessakin tapauksessa muuttoliikkeen ym. tekijöiden vaikutuksesta jopa laskeneet. Kunnat saavat tämän tasauksen, joka niille nyt kuuluisi, kahden vuoden kuluttua. Toisaalta mikäli kuntien keskimääräiset verotulot vaikean taantuman takia laskisivat, tasausta saavien kuntien kannalta niil- lä olisi tavallaan kahden vuoden lamapuskuri valtionosuuk-sissaan. Reaaliaikaisessa järjestelmässä esimerkiksi viennin hiipumisesta johtuva taloustaantuma vaikuttaisi kuitenkin välittömästi verotulotasauksia pie-nentäen.

Pienenä eikä pelkästään teoreettisena ongelmana uuteen reaaliaikai-seen tasausjärjestelmään siirtymisessä olisi kuitenkin se, että tasausta saavilta kunnilta jäisivät vuosien 2000 ja 2001, talouden noususuhdanteesta johtuvat hyvät tasauserät kokonaan saamatta, jos reaaliaikaiseen tasaukseen siirryttäisiin vuoden 2002 alusta. Varsinkin yhteisöveron kannalta tällä on merkitystä, koska sen tuotosta on epävarmuutta. On myös huomattava, ettei hyvän talousvuoden 1998 tasauksia toteutettu oikeastaan lainkaan, koska 1997 verovuoden tiedois- ta siirryttiin suoraan vuoteen 1999 tasausviivettä lyhentäen.

Selvitysmiehen ehdotus ei ehkä vastannut odotuksia siltä osin, ettei se sisältänyt ehdotuksia tehtäväkohtaisten valtionosuuksien uusista määräy- tymisperusteista. Tutkimusta sekä sosiaali- ja terveydenhuollon, että myös opetustoimen kriteeristön osalta oli kuitenkin sisäasiainministeriön toimesta käynnistetty.36 Ehdotuksia varsin yleisesti odotettiin, koska nykyisiä kriteerejä ei kaikilta osiltaan voida pitää onnistuneina ja oikeudenmukaisina. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän ongelmina on nähty mm.37

Tehtävien muutokset ja valtionosuusleikkaukset ovat muuttaneet järjestel- män sisäisiä painorakenteita. Pitkäaikaistyöttömyys ei tule riittävästi huomioon otetuksi määräytymis- perusteissa Syrjäisten kuntien määrittely ei ole ajan tasalla.

Opetustoimen valtionosuuksien ongelmina on nähty: Ylläpitäjäjärjestelmän vuoksi kuntien vastuu ja vaikutusmahdollisuudet opetuksen kustannuksiin eivät ole johdonmukaisia. Yksikköhintojen alentaminen toteutuneista kertoimella on valtionosuus leikkaus, joka kohdentuu eri tavoin kuntiin. Myöskään olosuhdetekijät eivät kohdennu säädetyn suuruisina. Kunnan säästöt johtavat yksikköhintojen alentamiseen ja sitä kautta valtionosuuksien vähenemiseen, eikä järjestelmä kannusta kaikkia ylläpitäjiä taloudellisuuteen.

36Sosiaali- ja terveydenhuollon olosuhdetekijöistä tehtiin tilastotietoihin ja valikoituun otantaan perustuva kyselytutkimus Stakesissa ( Klavus-Laine) ja perusopetuksen olosuhdetekijöiden osalta Vattissa ( Häkkinen-Moisio: Perusopetuksen valtionosuusjärjestelmä ja kuntien olosuhdetekijät, Sisäasiainministeriön kuntaosaston julkaisuja 4/2000)

37 Kunta- ja aluetalouden seminaari 1422000, Arto Laitisen seminaarialustus VATT -muistioita 44 48 Valtion taloudellinen tutkimuskeskus Helsinki 2000 Pekkarisen ehdotuksesta on toistaiseksi päätetty toteuttaa vain yhteisö- veron jako-osuuksien määrittämisen muutos. Yhteisöverotilitysten ennakoi- tavuuden parantamiseksi siirrytään vuosittain kerralla lopullisiin jakoperus-teisiin, jotka uusitaan taas vuoden kuluttua. Tietyn verovuoden yhteisöverotilityksiin sovelletaan viimeksi valmistuneen, kaksi vuotta edeltävän verovuoden perusteella laskettuja kuntakohtaisia jako-osuuksia. Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti kuitenkin pienestä muutoksesta tähän siten, että käyte- tään kahden viimeksi valmistuneen verotuksen tietojen mukaisten jako-osuuksien keskiarvoa. Tämä tasoittaa vielä paremmin vuosittaisia muutoksia ja lisää ennustettavuutta.

Selvitysmiehen ehdotus piti sisällään monia muitakin ehdotuksia mm. valtionosuuksien hallinnoinnista, ministeriöiden työnjaosta, valtion ja kuntien välisestä neuvottelumenettelystä, kustannusten jaon tarkistuksesta ja valtion- osuusjärjestelmän rakenteesta. Nämä, selvitysmiehen itsensä tärkeinä pitä- mät seikat, ovat jääneet julkisessa keskustelussa oikeastaan erittäin vähälle huomiolle. Tämä on mielestäni aivan selvää - kun kyseessä on rahoitusta allokoiva järjestelmä - kuntien toiminnasta vastaavia kiinnostavat ensisijaisesti ne muutokset, jotka muuttavat kuntien käytössä olevan rahan määrää.

Yleisesti selvitysmies Pekkarisen raportista on sanottu, että se sisältää erittäin paljon hyvää pohdintaa kunta-valtio -suhteen kehittämisestä, peruspalveluiden rahoittamisen kokonaistaloudellisista kysymyksistä yms. tärkeistä seikoista, joissa on vielä runsaasti parannettavaa. Toisaalta on todettava myös se, ettei selvitysmiehen esityksen toteuttaminen olisi juurikaan parantanut hei- koimman verotulopohjan kuntien ongelmia verotulojen ja valtionosuuksien yhteismäärän riittämättömyyden suhteen.

Pekkarisen ehdottaman verotulojen tasausmallin ja nykyisen tasausmallin eroja kuvataan kuviossa 13. Kun tiedetään kunnan omien laskennallisten verotulojen taso, voidaan kuviosta päätellä, kumpi malli on kunnalle parempi.

Kuvio 13. Verotulojen tasausmallien vertailu

Verotulot % maan Tasaus keskiarvosta 1996-2001

140

100 90

Kunnan verotulot ennen tasausta

45 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuvio 14. Selvitysmies Pekkarisen verotulojen tasausmalli, muutos mk /asukas

Jyväskylä

Jämsä

Äänekoski 386

Jämsänkoski 263

Jyväskylän mlk 211

Suolahti 53

Muurame 41

Viitasaari 0

Uurainen 0

Toivakka 0

Sumiainen 0

Saarijärvi 0

Pylkönmäki 0

Pihtipudas 0

Petäjävesi 0

Multia 0

Luhanka 0

Leivonmäki 0

Laukaa 0

Kyyjärvi 0

Kuhmoinen 0

Korpilahti 0

Konnevesi 0

Kivijärvi 0

46 Voidaan osoittaa, että kunnat, joiden laskennallinen verotulotaso on välillä 80 % - 140 % suhteessa maan keskiarvoon (100 %), voittaisivat Pekkarisen mallissa nykymalliin verrattuna. Alle 80 %:n verotulotason kunnat pääsisivät samaan kuin nykyperustein edellyttäen, että valtio olisi rahoittanut katta-mattoman n. 1,5 miljardia markkaa. Yli 140 %:n verotulotason kunnat olisivat hävinneet mallissa siten, että mitä suuremmat verotulot, sitä suurempi häviö. Kuviossa 14 on esitetty Pekkarisen verotulojen tasausmallin asukaskohtaiset muutokset nykyiseen malliin verrattuna Keski-Suomen kunnissa.

5.2.3. Ehdotusten vertaileminen

Toisin kuin Sailaksen työryhmän esitys, jonka hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti toukokuussa 2001 toteuttaa, selvitysmies Pek- karisen esitys ei ollut valtio-kunta -rahoitussuhteen kannalta neutraali ratkaisu. Esityksen toteuttaminen olisi vaatinut vuoden 2002 tasossa noin 1,5 miljardia markkaa lisärahoitusta. Koska valtiovarainministeriö edellytti, että tehtävät uudistukset on toteutettava valtion ja kuntien välillä kustannusneutraalisti, on Sailaksen ja Pekkarisen mallien vertailu vaikeaa. Tällaisen vertailun kuntakohtaiset tulokset riippuvat näinollen aivan keskeisesti siitä, miten Pekkarisen mallin aiheuttama rahoitusvaje olisi katettu kuntakentän ’’sisältä”.

Periaatteessa ensimmäisenä voidaan em. rahoitusvajeen kattamisessa ajatella kahta vaihtoehtoa: kuntien yhteisövero-osuuden pienentämistä ja valtionosuuksien leikkauksia. Näidenkin välillä painotus voidaan valita ainakin teoriassa täysin vapaasti. Koko katettava summa saadaan joko kuntien yhteisö- vero-osuutta pienentämällä tai valtionosuuksia leikkaamalla. Myös tarvittavat valtionosuuksien leikkaukset voitaisiin toteuttaa eri tavoin sektoreille tai yleiseen valtionosuuteen painottaen. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon ja opetustoimen valtionosuuksien kriteerit allokoivat rahoitusta ominaisuuksiltaan erilaisille kunnille. On selvää, että sektorikohtaiset valtionosuusrahoituksen kokonaistason muutokset kohdistuisivat eri tavalla erilaisiin kuntiin. Kunnan demografiset ym. esimerkiksi rahoitusrakenteeseen liittyvät ominaisuudet vai- kuttaisivat lopputulokseen. Kuntien valtionosuusjärjestelmään tehtävät koko- naisrahoituksen tasoon kohdistuvat muutokset kohtelevat kuntia eri tavalla, vaikka näin ei oletettaisikaan käyvän.

Kuntien yhteisövero-osuuteen tehtävillä muutoksilla on lisäksi yleiseen taloudelliseen tilanteeseen liittyvä aspekti, koska yhteisöverotulot ovat suh- danneherkkiä, eli niiden vaihtelu voi olla erityisen suurta. Yhteisövero-osuuden pienentäminen kohdistuu luonnollisesti runsaasti yhteisöverotuloja saaviin kuntiin. Erot vaikutuksissa riippuvat paljon suhdannetilanteesta ja kunnassa sijait- sevien yritysten ominaisuuksista. Voidaan sanoa, että mitä useampia hyvin yhteisöveroa tuottavia yrityksiä kunnassa on ja mitä useammalla toimialalla nämä yritykset toimivat, sitä vähemmän suhdanneherkkä kunnan yhteisövero- tulo lähtökohtaisesti on.

47 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

6 KUNTATALOUDEN KEHITYSNÄ- KYMÄT 2005-2006

Kuntatalouden kehitysnäkymät vuosille 2005-2006 ovat ehkä poikkeuksellisen vaikeasti ennakoitavissa. Perussyynä tähän on maailmantalouden kehitykseen liittyvä epävarmuus, jolla on aiempaa selvästi suuremmat vaikutukset Suomen julkiseen sektoriin ja tätä kautta myös kuntien talouteen. Kuntien rahoitusrakenne tukeutuu verotuloihin, jotka taas ovat entistä riippuvai-sempia vien- tituotteiden kysynnästä maailman markkinoilla.

Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta on 29.8.2001 päivätyssä muistiossaan ’’Kunnallistalous vuosina 2001-2005” pyrkinyt arvioimaan kunnallistalouden kehitystä kuntien menojen, tulojen ja rahoitusaseman osalta.38 Laskelmassa on otettu huomioon valtion talousarvioesitys vuodelle 2002 ja valtion määrärahakehykset vuosille 2003-2005. Kokonaistalouden osalta laskelma perustuu valtiovarainministeriön arvioihin. Muistiossa on otettu huomioon kuntatalouden vakauttamiseksi ja eriytymiskehityksen hillitsemiseksi sekä hyvinvointipalvelujen turvaamiseksi tehdyt päätökset, mm. luopuminen arvon- lisäveron palautusten takaisinperintäjärjestelmästä, syrjäisyys- ja saaristoli-sän korottaminen, verotulojen tasausjärjestelmän uudistaminen sekä sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien lisääminen.

Sisäministeriön kuntaosaston mukaan muistiossa esitetyt kuntien ja kuntayhtymien menojen kasvuennusteet perustuvat varovaisiin arvioihin eikä muistiossa ole otettu huomioon esimerkiksi lääkärilakon vaikutuksia. Toiminta- menoja lisäävät mm. kattava esiopetuksen järjestämisvelvollisuus, uusien ikä- luokkien tulo aikuisten hammashuollon piiriin sekä täysimääräinen opettajien eläkemaksu.

Menojen toteutuminen varovaisia arvioita suurempana vaikuttaisi välittö- mästi vuosikatteen heikkenemiseen ennustettua enemmän. Vuonna 2002 kuntien ja kuntayhtymien yhteenlasketun vuosikatteen ennustetaan kohoavan 2,0 miljardiin euroon. Vuosina 2001-2005 vuosikate olisi keskimäärin 1,6 mrd. euroa, mikä ei riitä kattamaan nettoinvestointien 1,9 mrd. euron arvioitua vuosittaista tasoa. Vuosikatteen arvioidaan alenevan tarkastelukauden loppuvuosina, jolloin se ei riitä käyttöomaisuuden poistojen rahoittamiseen. Investointien ennakointiin liittyy luonnollisesti suuria ongelmia, joten laskelmassa nettoinvestointien taso on kiinnitetty vuoden 2001 tasolle. Investointitarve pysyy suurena lähivuosina peruskorjaustoiminnan, palvelurakenteen muutoksen ja väestön muuttoliikkeen takia. Kuntien lainakanta kasvaa laskelman mukaan hieman vuoteen 2005 men- nessä ja kassavarat supistuvat.

Muuttotappion jatkuminen vaikuttanee näiden alueiden tulorahoituksen ongelmiin tulevaisuudessa. Valtionosuusjärjestelmässä ei ole enää muuttotappion aiheuttamaa valtionosuuksien vähenemistä ’’pehmentävää” tekijää, vaan valtionosuudet putoavat nopeasti uuden, alhaisemman väestömäärän edellyttämälle tasolle. Kunnan reaaliprosessin (palvelutuotanto) puolella on yleensä suuria vaikeuksia sopeuttaa toimintaa välittömästi uudelle tasolle. Usein se on käy- tännössä lähes mahdotonta. Sopeuttamistoimia voidaan harvoin toteuttaa lineaarisesti. Yleensä niitä voidaan toteuttaa vain hyppäyksittäin, kuten esimerkiksi vähentämällä oppilasryhmien lukumäärää. Esimerkiksi opetuksen resursseja ei voida vähentää vähäisen oppilasmäärän vähentymisen takia juuri lainkaan. Kuitenkin oppilaskohtaiset valtionosuudet vähenevät lineaarisesti.

38 Kunnallistalous vuosina 2001-2005 Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta 2982001 48 Sisäasiainministeriö Kuntatalouden kehitykseen vuosina 2005-2006 vaikuttavat aivan olennaisesti järjestelmäratkaisut, jotka koskevat valtionosuusjärjestelmää, verotusta ja kuntien tehtäviä. Näistä ei ole vielä tietoa. Varsin todennäköiseltä näyttäisi se, että kuntien rahoituksen riittävyyteen liittyviä uudistuksia joudutaan väistä- mättä tekemään, jos nykymuotoinen tehtäväkenttä kunnilla halutaan säilyttää ja samalla turvata kunnille kohtuullinen vakavaraisuus. Pelkästään kunta- rakennetta muuttamalla ei kyettäne varmistamaan kuntien taloudellisia mahdollisuuksia huolehtia eri alueilla tasapuolisesti kattavista perus-palveluista.

Keski-Suomi

Tiedossa olevien järjestelmämuutosten vaikutusennusteita Keski-Suomen kuntatalouksiin esiteltiin luvussa 5. Vuonna 2001 päätetyt muutokset tasoittavat jossain määrin viime vuosien kehitystä kuntien eriytymisen suhteen. Kuitenkin vuoden 1998 yhteisöverouudistuksen muutokset vaikuttavat hieman eri suuntaan. Kokonaistarkastelussa myös viime vuosien väestökehityksen jatkumisen voi olettaa vaikuttavan negatiivisesti maakunnan reuna-alueiden kuntatalouksiin, joskaan tätä ei voida pitää täysin selvänä. Erittäin paljon riippuu kuitenkin jatkossa tehtävistä ratkaisuista esimerkiksi kuntien tehtäväkohtaisia valtionosuus- järjestelmiä ja verojärjestelmää koskien.

Keski-Suomessa on 30 kuntaa, joista suuri osa on varsin pieniä. On ole- tettavaa, että kuntien lukumäärä tullee lähivuosina Keski-Suomessakin vähene- mään kuntaliitosten kautta. Nykyinen kuntarakenne ei voi olla muuttumaton, vaikkakin kuntaliitosten hyödyt ja haitat eivät aina ole kovin helposti todennetta- vissa. Suomen pienkuntavaltainen kuntarakenne ei ole aivan sopusoinnussa kuntien laajojen tehtävien ja vastuiden kanssa. Toisaalta kuntarakenne ei var- maankaan ole suurin syy kuntatalouden ongelmiin, vaan turhan nopeatahtiset valtionosuus- ja yhteisöverojärjestelmämuutokset sekä voimakas muuttoliike.

Kuntien tehtäväkenttä on miltei vuosi vuodelta entisestäänkin laajentunut. Samaan aikaan kuntien rahoitusrakenne on muuttunut entistä epäva-kaammaksi ja haavoittuvaisemmaksi. On huomattava myös se, että varsin yleisesti juuri asukasluvultaan pienet kunnat menettävät tällä hetkellä väes-töään. Nämä eivät suinkaan ole vain Keski-Suomen kunnille tyypillisiä piirteitä, vaan kehitys on näkyvissä koko maassa.

Kokonaisuudessaan Keski-Suomen tilanteessa ja tulevaisuudenkin kannalta myönteiseltä näyttää se, että maakunnan keskusseutu kuitenkin lisää väestömääräänsä, mikä näkyy koko maakunnan positiivisessa nettomuutossa. Maakuntakeskusten kasvu ei nimittäin koko Suomen mittakaavassa ole mi- kään itsestäänselvyys. Tällä hetkellä Suomen todellisia kasvukeskuksia ovat oikeastaan vain Helsinki, Turku, Tampere, Oulu ja Jyväskylä. Varsinkin Pohjois- Suomessa maakuntakeskuksetkin voidaan itse asiassa luokitella taantu-viksi alueiksi jo senkin perusteella, että niiden asukasluku pienenee. Jyväskylän seudun menestys on koko Keski-Suomelle tärkeää, ongelmana vain on että sen heijastusvaikutukset eivät ulotu koko maakuntaan.

Väestömäärän kasvusta aiheutuu omat rasitteensa Keski-Suomessakin, joskin muuttovoiton kokonaisvaikutukset lienevät pitkällä tähtäimellä selvästi positiiviset. Kallio ym.39 ovat tutkineet muuttoliikkeen vaikutuksia kuntatalouteen mm. maan hankinnan ja luovutuksen sekä infrastruktuurin toteuttamisen tehtä-

39 Kallio - Meklin - Siitonen - Martikainen 2001 49 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

vissä, joissa kunnan menot ajoittuvat noin 10 vuoden periodille pääosin ennak- koon. Tekijät toteavat muuttovoiton kustannusvaikutusten ajoittumisesta mm. seuraavasti. ’’Varautuessaan muuttajiin ja muuhun kasvuun kunta joutuu pitkä- jänteisesti panostamaan tarvittavan yhdyskuntarakenteen aikaansaamiseen. Ennakointi maan hankinnan osalta on yleensä 10 vuoden aikajänteellä tapahtu- vaa. Kaavoitus ja infrastruktuuriin liittyvät rakentamistoi-menpiteet ajoittuvat 3-5 vuoden ajalle ennen alueen käyttöönottoa. Kunnalle kertyy yhdyskun- tarakenteeseen liittyvistä toimenpiteistä menoja 10 000-12 000 mk muuttajaa kohden (ilman palvelurakentamista).”

Kuten kuvioista 15 ja 16 ilmenee, muuttoliike jatkuu varsin voimakkaana Keski-Suomessakin. Muuttovoittokuntia vuoden 2001 kolmen ensimmäisen nel- jänneksen aikana ovat olleet Jyväskylä 1 343 asukasta, Jyväskylän maalaiskunta 396, Muurame 115, Laukaa 69, Jämsänkoski 21, Petäjävesi 14, Toivakka 2 ja Leivonmäki 1. Yli prosentin suuruista väestönkasvu on ollut Jyväskylässä 1,67 %, Muuramessa 1,40 % ja Jyväskylän maalaiskunnassa 1,20 %.

Muuttotappio on lukumääräisesti ollut suurinta Keuruulla -160 asukasta, Saarijärvellä -121 ja Äänekoskella -118. Kuuden lukumääräisesti eniten väes- töään menettävän kunnan yhteenlaskettu vähennys on ollut kuluvan vuoden syys- kuun loppuun mennessä 645 henkilöä.

On selvää, että väestötappiosta kärsivissä kunnissa joudutaan vakavasti suunnittelemaan tavalla tai toisella toimintojen tehostamista ja/tai supistamista. Tällaiset ratkaisut ovat aina vaikeita, koska yleensä työvoimavaltaisilla aloilla henkilöstöön kohdistuu suuria paineita. Kuntien henkilöstövähennykset saattavat kuitenkin olla omalta osaltaan voimistamassa muuttotappiota, jolloin tilanne vaikeutuu entisestään.

50 Kuvio 15. Asukasluvun muutos prosenteissa 2001, 1.-3. vuosineljännes

Jyväskylä

Muurame

Jyväskylän mlk

Laukaa 0,42

Petäjävesi 0,37

Jämsänkoski 0,27

Toivakka 0,08

Leivonmäki 0,08

Sumiainen -0,08

Konnevesi -0,09

Pylkönmäki -0,18

Jämsä -0,41

Korpilahti -0,42

Kuhmoinen -0,51

Uurainen -0,61

Hankasalmi -0,65

Äänekoski -0,87

Joutsa -1,02

Suolahti -1,08

Viitasaari -1,09

Saarijärvi -1,17

Kyyjärvi -1,24

Multia -1,37

Keuruu -1,37

51 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Kuvio 16. Asukasluvun muutos 2001, 1.-3. vuosineljännes

Jyväskylä

Jyväskylän mlk 396

Muurame 115

Laukaa 69

Jämsänkoski 21

Petäjävesi 14

Toivakka 2

Leivonmäki 1

Sumiainen -1

Pylkönmäki -2

Konnevesi -3

Kuhmoinen -15

Luhanka -16

Uurainen -19

Korpilahti -21

Kyyjärvi -22

Kannonkoski -27

Kivijärvi -28

Multia -29

Kinnula -35

Hankasalmi -37

Joutsa -43

Suolahti -60

Jämsä -63

52 7 JOHTOPÄÄTÖKSET

Nykyisen yhteiskunnallisen kehityksen ja muuttoliikkeen aikakaudella kuntien elinkeinopolitiikan mahdollisuudet ovat monasti varsin rajoitetut. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö kunnilla olisi mitään mahdollisuuksia elinkeino- politiikkansa kautta vaikuttaa kuntatalouteen yhteisö- ja kunnallisveroa kasvat- taen. Elinkeinojen kehittämisen tulokset ovat erittäin tärkeitä, koska niiden avulla voidaan ’’pysyttää” ihmisiä kunnassa ja työssäkäyntialueella. Toiminnan ja yleisen toimeliaisuuden generoinnilla on myös tärkeä psykologinen vaikutus, jota ei tule väheksyä.

Mikä sitten olisi tärkeintä kuntatalouksien tulevan kehityksen kannalta? Miten Keski-Suomen liitto, joka on merkittävin maakunnan edunvalvoja, voisi ajaa kuntien asiaa. Aluekehittäminen on nykyisellään ohjelmallistettu, hank- keistettu ja projekteistettu. Kuntien peruspalveluiden takaaminen ei ole tavoite- ohjelma, hanke eikä projekti. Peruspalvelut on jatkuvasti, keskeytymättä hoi- dettava riippumatta siitä, onko rahaa vai ei. Kuitenkin rahaa tulisi olla, koska sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus edellyttää, ettei mikään sukupolvi tai mikään valtuusto jätä seuraaville perintönä kohtuuttoman huonossa kunnossa olevaa taloutta.

Mielestämme tärkein yksittäinen konkreettinen tavoite olisi saada kuntien valtionosuusjärjestelmään sellainen muutos, että nykyistä 90 prosentin tasausrajaa nostettaisiin vähintään parilla prosenttiyksiköllä. Tämä antaisi heikom- man verotulopohjan kunnille paremmat edellytykset selviytyä lakisäätei-sistä tehtävistä, joilla kuntalaisille tuotetaan palveluja. Toinen samaan asiaan liittyvä tavoite olisi reaaliaikaiseen tai lähes reaaliaikaiseen verotulojen tasaus- järjestelmään siirtyminen. Tällä olisi aivan oleellinen kuntataloutta vakauttava merkitys - myös Keski-Suomessa.

Edellä mainitun kaltaiset järjestelmäratkaisut ovat toki sellaisia kysymyk- siä, joissa maakuntien vaikuttamismahdollisuudet ovat väkisinkin varsin rajalli- sia. Monasti voi kysymys olla myös niinsanotusta nollasummapelistä, jolloin maakunnan sisälle muodostuisi järjestelmäuudistuksessa niin voittajia kuin häviäjiäkin. Tällaiset tilanteet ovat maakunnan liiton kannalta vaikeita.

Jos sitten pohditaan niitä keinoja, joita maakunnan liitolla olisi käytettä- vissään kuntatalouden tilan parantamiseksi, voidaan todeta, että välttämättä tehtävissä ei ole kovin paljoa. Toisaalta voi myös olla niin, että tehtävissä olisi hyvinkin paljon. Keski-Suomen liitto voisi ottaa aktiivisen roolin ainakin seuraavissa tehtävissä. Ensiksikin liitto voisi pyrkiä tukemaan kuntien yhteistoimintaa niiden järjestellessä palvelutoimintojaan uudelleen. Hyvin monessa kunnassa kautta Suomen on jouduttu siihen tilanteeseen, että talouden tasapainottami- nen ei enää onnistu ns. ’’juustohöyläämällä”. Menetelmässähän kunnan kaikista toiminnoista ja menokohdista leikattiin tietty prosenttiosuus, mitä koko kunnan tulorahoituksella ei saatu katettua. Tuo tie on kunnissa kuljettu loppuun. Nyt vaaditaan palvelutuotantoon rakenteellisia muutoksia, joita on äärimmäisen vaikeaa toteuttaa. Erityisesti pienen väestömäärän kunnille yhteistyö palvelu- tuotannossa näyttäisi olevan tulevaisuudessa lähes välttämätöntä.

53 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Maakunnan liiton roolina voisi olla aktiivinen toimija silloin, kun kaksi tai useammat kunnat päättävät lähteä selvittämään kuntaliitoksen edellytyksiä. On varmasti hyvin tapauskohtaista, miten ja millaisiin toimiin tällöin voitaisiin ryh- tyä. Joissakin tapauksissa maakunnan liiton ’’läsnäolo” liitoshankkeissa ja yhdistymisprosesseissa saattaisi olla kaikkia osapuolia hyödyttävää.

Luotettavana, kuntien edut laajasti huomioon ottavana ja demokraattisesti johdettuna organisaationa, Keski-Suomen liitto voisi tarjota hyvän foorumin kä- sitellä kuntienvälisiä asioita. Eräs osallistumisen muoto voisi olla myös ulko- puolisten asiantuntijapalveluiden tarjoaminen ja hankkiminen kuntien yhteistyössä tekemille kehittämishankkeille, joilla tavoitellaan uusia palvelujen järjestämisen ratkaisuja ym. ihmisten hyvinvoinnin kannalta keskeisiä tulevaisuuden kysy- myksiä.

Riippuu tietenkin paljon liiton resursseista ja toimintapolitiikasta, miten hyvin ja millaisiin tehtäviin tämäntyyppinen rooli sopii. Kuntien yhteistyön lisää- misestä, seutukuntaisuudesta ja kuntaliitoksista puhutaan paljon ja myös hallituksen politiikka pyrkii kannustamaan kuntia tähän suuntaan. Mikään ins-tanssi ei toistaiseksi ole kuitenkaan tarjoutunut auttamaan kuntia näissä erittäin vaativissa kysymyksissä ja järjestelyissä. Kaikki on oikeastaan jätetty kuntien itsekseen, keskenään sovittavaksi ja tehtäväksi. On annettu keppiä ja porkka- naa, mutta apua ei.

Oma asiansa on tietenkin sekin, ovatko kunnat halukkaita ottamaan vastaan ’’ulkopuolista” apua, neuvoja ja ehdotuksia niille itsehallinnollisina yksik- köinä kuuluvissa asioissa. Kunnissa on vuosikymmenien ajan totuttu itse päät- tämään omista asioista ja otettu huomioon omat ja yleensä vain omat lähtökoh- dat ja tarpeet. Niinhän kunnan on pitänytkin toimia, kuntalaistensa parhaaksi! Voi olla, että aika ei vielä ole kypsä vaikeille muutoksille, joissa väistämättäkin yksittäinen kunta joutuisi helposti luopumaan jostakin, esimerkiksi omasta lukiostaan. Mikäli kunnallistalouden rahoitusjärjestelmiin ei tehdä merkittäviä muutoksia lähivuosina ja väestökehitys jatkuu nykyisen-kaltaisena, tullee jota- kin tulevaisuudessa tapahtumaan. Muutosten suunnitelmallinen läpivienti on yleensä helpompaa, kuin vasta pakon edessä toimiminen. Ratkaisut ovat kuitenkin viime kädessä kuntien päätettävissä. Keski-Suomen liitolla saattaisi olla merkittävä ja vahvistuva rooli kuntien monimuotoisessa tukemisessa.

54 Lähteet:

Arhippainen Max - Pyykkönen Perttu: Kiinteistövero kunnallistaloudessa. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 26. Vammalan kirjapaino Oy. Vammala 2000.

HE 149/1996 Kuntien valtionosuuslain yksityiskohtaiset perustelut.

Helin Heikki: Vuoristorata jatkuu. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 28. Hel- singin kaupungin tietokeskus. Suomen Kuntaliitto. Helsinki 2001.

Hoikka Paavo - Kallio Olavi - Laesterä Pertti - Meklin Pentti: Kunnan rahoitus- vara ja järjestelyvara - kunnan talouden kehityksen ennakointimalli. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Suunnittelusarja 50/1999. Tampere 1999.

Hyytiäinen Jarmo (toim.): Kaarina Sinerkarin artikkeli Talouden tunnusluvut teoksessa Markka ja moraali, “Ilman päämäärää ei pääse perille”. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammalan kirjapaino Oy. Vammala 2001.

Kallio Olavi - Meklin Pentti - Siitonen Pentti - Martikainen Juha-Pekka: Muutto- liike ja kuntatalous. Suomen kuntaliitto. Helsinki 2001.

Karhu Veli: Miten vakaannuttaa kuntien tulopohjaa? Artikkeli teoksessa Kun- nallisen itsehallinnon renessanssi. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Tampere 2000.

Karhu Veli - Rentola Pasi - Viitasaari Aki: Valtionosuuskriteerit ja palvelutuotannon kustannustekijät. Tutkimus opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen valti- onosuusjärjestelmän toimivuudesta. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Julkaisusarja 1/2000.

Kunnallistalous vuosina 2001-2005. Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta 29.8.2001. Sisäasiainministeriö 2001.

Kunta- ja aluetalouden seminaari 14.2.2000. Arto Laitisen seminaarialustus. VATT-muistioita 48. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Helsinki 2000.

Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävän työryhmä raportti 15.5.2001.

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998.

Meklin Pentti - Oulasvirta Lasse: Kuntatalous tasapainoon - pakolla? Alijäämien kattamista koskevaa lakia käsittelevä artikkeli Kuntalehdessä 15/2001.

Nissinen Markku: Kuntien tilinpäätökset ja kuntien rahoituksen riittävyyden kehitysarvio vuoteen 2004. Sisäasiainministeriön kuntaosasto 1/2002.

Pekkarinen Jukka: Kuntien peruspalvelujen rahoitus. Selvitysmiehen raportti. Sisäasiainministeriön kuntaosasto 1/2001. Helsinki 2001.

Salonen Ville: Kuntien harkinnanvaraiset rahoitusavustukset teoriassa ja käy- tännössä. Kunnallistalouden pro gradu -tutkielma. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Tampere 2001.

55 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Valtiovarainministeriön kansantalousosasto: Suhdannekatsaus 2/2001.

von Martens Christel: Kunnan taloudellisen tilan arviointi ja tunnusluvut. Sisä- asiainministeriön kuntaosasto 4/1999. Helsinki 1999.

Suomen Kuntaliiton mediatiedotteet, www.kuntaliitto.fi 24.4.2001, 26.10.2001

1 Kuntaliiton mediatiedote 24.4.2001 2 PTT:n johtaja Jukka Pekkarinen TV -haastattelussa 11.1.2002. Pekkarinen totesi mm., että talouskehityksen ennustaminen on tästä syystä tullut entistä vaikeammaksi. 3 Kaarina Sinerkari on käsitellyt talouden tunnuslukuja käytännönläheisesti Jarmo Hyytiäisen toimittamassa kirjassa Markka ja moraali 2001.

4 Helin 2001, 12 5 Hoikka-Kallio-Laesterä-Meklin 1999 6 Tilastokeskus 2001 7 Helin 2001, 26 8 Pekkarinen 2001 9 Karhu 2000, myös Arhippainen - Pyykönen 2000 10 Salonen 2001 11 Hoikka et al. 1999 12 Kuntaliiton verkkosivut 2001. www.kuntaliitto.fi 13 Kuntaliiton mediatiedote 21.11.2001. 14 HE 149/1996 Kuntien valtionosuuslain yksityiskohtaiset perustelut 15 ks. Karhu - Rentola - Viitasaari 2000. Valtionosuuskriteerit ja palvelutuotannon kustannustekijät. Tutkimus opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen valti- onosuusjärjestelmän toimivuudesta. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Julkaisusarja 1/2000. 16 HE 149/1996. Yksityiskohtaiset perustelut. 17 Sosiaali- ja terveysministeriö 19.10.2001. 18 Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 635/1998. 2. luku. 19 Suomen Kuntaliiton tiedote “Kuntien talousongelmat eivät johdu kirjanpito- käytännön muutoksista” 24.4.2001. 20 von Martens 1999 21 von Martens 1999 22 ks. tarkemmin kappale 3.2.8. 23 Meklin - Oulasvirta, Kuntatalous tasapainoon - pakolla? Kuntalehti 15/2001. 24 Meklin-Oulasvirta, Kuntatalous tasapainoon - pakolla? Kuntalehti 15/2001. 25 Kuntaliiton puheenjohtaja Hannes Manninen. Kuntaliiton tiedote 26.10.2001. 26 Valtiovarainministeriön kansantalousosasto. Suhdannekatsaus 2/2001. 27 Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävä työryhmä 15.5.2001, 20. 28 Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävä työryhmä 15.5.2001, 15. 29 Kuntien valtionosuuksia ja arvonlisäveropalautuksia selvittävä työryhmä 15.5.2001, 12. 30 Nissinen 2002, 4 31 Nissinen 2002, 15

56 32 Pekkarinen 2001, 1 33 Pekkarinen 2001, 34-35 34 Pekkarinen 2001, 35 35 Pekkarinen 2001, 46-47. Arhippainen ja Pyykönen ovat tarkastelleet kiinteistö- veron korottamiseen liittyviä erityiskysymyksiä ja suhdetta valtionosuus- järjestelmään sekä kiinteistöveropohjan laajentamista maa- ja metsätalouteen. Arhippainen - Pyykönen 2000. Pellervon taloudellisen tutkimuskeskuksen työ- papereita N:o 33 ja 34. 36 Sosiaali- ja terveydenhuollon olosuhdetekijöistä tehtiin tilastotietoihin ja valikoituun otantaan perustuva kyselytutkimus Stakesissa (Klavus - Laine) ja perusopetuksen olosuhdetekijöiden osalta Vattissa (Häkkinen-Moisio: Perusopetuksen valtionosuusjärjestelmä ja kuntien olosuhdetekijät, Sisäasiain- ministeriön kuntaosaston julkaisuja 4/2000) 37 Kunta- ja aluetalouden seminaari 14.2.2000, Arto Laitisen seminaarialustus. VATT-muistioita 48. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. Helsinki 2000. 38 Kunnallistalous vuosina 2001-2005. Kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunta 29.8.2001. Sisäasiainministeriö. 39 Kallio - Meklin - Siitonen - Martikainen 2001

57 Kunnallistalouden kehitysnäkymät Keski-Suomessa

Liite 1

Ennakkotieto sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuudesta vuodelle 2002

mukana erillisenä excel -taulukkona

58 Liite 2

Valtion toimenpiteiden vaikutukset kuntien talouteen (ml oppilasmäärien ja asukaslukujen muutokset), muutokset vuodesta 2001 vuoteen 2001 mukana erillisenä excel -taulukkona