Grunnlovsforslag 27 (2019–2020) Grunnlovsforslag fra Anniken Huitfeldt, Martin Kolberg, Marianne Marthinsen, Jette F. Christensen, Trine Skei Grande, Terje Breivik og Geir Sigbjørn Toskedal Dokument 12:27 (2019–2020) Grunnlovsforslag fra Anniken Huitfeldt, Martin Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt Kolberg, Marianne Marthinsen, Jette F. Christensen, mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsam- ling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig Trine Skei Grande, Terje Breivik og Geir Sigbjørn oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opp- Toskedal om endringer i §§ 25 og 26 (om forsvars- rør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlin- makten og utenriksstyret) gen av den sivile øvrighet. §26. Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og oppheve for- Til Stortinget bund, sende og motta sendemenn. Traktater om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller traktater hvis iverksettelse etter Grunn- Bakgrunn loven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke Siden Tysklandsbrigaden i 1947–1953 har Norge dertil.» deltatt i en rekke internasjonale militæroperasjoner sammen med allierte styrker.1 Grunnloven §§ 25 og 26 Disse grunnlovsparagrafene er imidlertid blitt til i inneholder i dag de rettslige konstitusjonelle rammene en annen tid, hvor deltakelse i internasjonale militær- for forsvarsmakten og utenriksstyret:2 operasjoner var mindre vanlig. Rapporten fra utvalget for evaluering av Norges deltakelse i Libya-operasjone- «§ 25. ne i 20113 (Libya-utvalget), publisert i september 2018, Kongen har høyeste befaling over rikets land- og tydeliggjør at Grunnlovens eldre ordlyd ikke gjenspei- sjømakt. Den må ikke forøkes eller forminskes uten ler en herskende rettsoppfatning om hvilke rammer og Stortingets samtykke. Den må ikke overlates i frem- mede makters tjeneste, og ingen fremmede makters prosesser som faktisk gjelder for norsk deltakelse i inter- krigsfolk, unntatt hjelpetropper imot fiendtlig overfall, nasjonale militæroperasjoner. må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke. Manglende samsvar mellom Grunnlovens tekst og Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan hen- de herskende rettsoppfatninger på feltet har den klare regnes til linjetroppene, må aldri uten Stortingets sam- tykke brukes utenfor rikets grenser. ulempen at det lett oppstår uklarhet – og i ettertid kan- skje også rettslig og politisk uenighet – om hvilke rettsli- ge rammer som gjelder, og hvilke prosedyrer som skal 1. Både teksten i selve endringsforslagene og den påfølgende følges ved norsk deltakelse i internasjonale militærope- begrunnelsen er i stor grad basert på framlegg om endringer i rasjoner. Slik uklarhet er uheldig av flere grunner: Det er Grunnloven §§ 25 og 26 fra de tre professorene Benedikte Mol- uheldig for beslutningstakerne, som i kraft av sine stil- tumyr Høgberg (Universitetet i Oslo), Christoffer Conrad Eriksen (Universitetet i Oslo) og Eirik Holmøyvik (Universitetet i Ber- linger er nødt til å treffe en beslutning om hvorvidt Nor- gen), oversendt til Stortingets utenriks- og forsvarskomité 10. august 2020. 3. «Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011», 2. Stortinget vedtok våren 2020 å flytte bestemmelsen om bruk av rapport fra Libya-utvalget, nedsatt av Forsvarsdepartementet og militærmakt mot egne innbyggere til § 25 tredje ledd. Utenriksdepartementet, overlevert 13. september 2018. 2 Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 ge skal delta i operasjonen, der både beslutning om å Oppsummert er det etter forslagsstillernes vurde- delta eller om ikke å delta vil kunne få store menneske- ring tre forhold som gjør det nødvendig å oppdatere lige og materielle konsekvenser. Videre er det uheldig Grunnloven for å gi uttrykk for gjeldende rett, klargjøre for de personer som er delaktige i de norske bidragene, rammebetingelsene for beslutninger om deltakelse i in- ved at det stilles alvorlige spørsmål ved legitimiteten til ternasjonale operasjoner og dermed unngå unødvendig de beslutninger som ligger bak de faktiske militære uklarhet: handlinger. Og det er uheldig for allmennheten og sam- – Klargjøring av kommandomyndigheten over nor- funnet for øvrig, som har et berettiget behov for å kunne ske styrker under deltakelse i en internasjonal mili- se beslutningstakerne nærmere i kortene, i hvert fall så tæroperasjon og hvor langt denne myndigheten langt det er mulig av sikkerhetsmessige hensyn. strekker seg. Samtidig som Libya-utvalget selv oppsummerte – Definisjonsoppdatering av terskelen for når en med «at prosessene som ledet fram til beslutningen om regjering må innhente formelt samtykke (et eget norsk deltakelse i Libya-operasjonen, oppfylte de nød- stortingsvedtak) for beslutninger om militære uten- vendige konstitusjonelle krav» (side 93), anbefalte ut- landsoppdrag, altså hvor stor andel av Forsvaret må valget også at Grunnloven bør oppdateres (side 95): det være snakk om å sende utenlands, jf. de utda- terte begrepene «landvernet» og «linjetroppene» i «Den tvil som det er blitt gitt uttrykk for om grunn- lovsmessigheten av Libya-operasjonen og andre inter- § 25 andre ledd. nasjonale operasjoner, viser at ordlyden i Grunnlovens – Grunnlovfesting av etablert praksis om at regjerin- bestemmelser i §§ 25 og 26 bør revideres, slik at bestem- gen må konsultere Stortinget før beslutninger fattes melsene kan gi et mer dekkende uttrykk for gjeldende i spørsmål om utenlandsoperasjoner og andre vik- rett. Det vil skape klarere og mer forutsigbare rammer tige utenrikspolitiske spørsmål det i utgangspunk- for bruk av Forsvaret utenfor landets grenser.» tet er opp til regjeringen å fatte beslutninger om. I 2019 behandlet Stortinget redegjørelsene fra uten- riks- og forsvarsministeren om Libya-utvalgets rapport. Om primære og sekundære standpunkter En enstemmig utenriks- og forsvarskomité sluttet seg Per i dag er det bred enighet om gjeldende rett i det gjennom Innst. 226 S (2018–2019) til behovet for å opp- sentrale spørsmålet om beslutningsmyndighet ved mi- datere Grunnloven §§ 25 og 26: litære utenlandsoperasjoner: Gjennom kom- mandomyndigheten i § 25 første ledd («Kongen har «Komiteen viser til at Norge de siste tiårene har del- høyeste befaling») kan en regjering i vid utstrekning tatt i flere internasjonale militæroperasjoner sammen bruke tropper utenfor rikets grenser uten å ha innhen- med allierte styrker. Grunnloven §§ 25 og 26 inne- holder i dag de rettslige konstitusjonelle rammer for tet formelt samtykke fra Stortinget (et eget stortingsved- norsk utenrikspolitikk og bruk av forsvarsmakt. Komi- tak). Samtidig er det etablert praksis at regjeringen kon- teen vil påpeke at grunnlovsparagrafene imidlertid er sulterer Stortinget i slike spørsmål. Senest i mars 2020 blitt til i en annen tid. Komiteen viser til at utvalgets rap- viste regjeringen til manglende støtte i Stortinget som port tydeliggjør at Grunnlovens eldre ordlyd ikke gjen- begrunnelse for å avvise Frankrikes forespørsel om å speiler det som er den herskende rettsoppfatning om sende norske spesialsoldater til Mali. Men formelt tren- hvilke rammer og prosesser som gjelder for norsk delta- kelse i internasjonale militæroperasjoner. ger ikke regjeringen Stortingets samtykke gjennom et Komiteen mener dette har den ulempen at det lett eget stortingsvedtak for å sende norske styrker til utlan- oppstår uklarhet – og i ettertid også større mulighet for det – med mindre styrkebidraget er så stort at terskelen både rettslig og politisk uenighet om hvilke rettslige i § 25 andre ledd blir relevant, jf. de utdaterte begrepene rammer som gjelder, og hvilke prosedyrer som skal føl- «landvernet» og «linjetroppene». ges ved norsk deltakelse i internasjonale militæropera- sjoner. Både partier og enkeltrepresentanter har tatt til Komiteen merker seg at denne problemstillingen orde for å endre dagens beslutningssystem ved å ta inn i kommer tydelig frem i rapporten: Grunnloven krav til eget stortingsvedtak for alle, eller ‘Videre registrerer utvalget at det i Libya-saken, som flere, typer militære utenlandsbidrag, altså å senke ter- i flere andre norske bidrag til internasjonale operasjo- skelen i § 25 andre ledd for når Stortingets formelle ner, er blitt stilt spørsmål ved om norsk deltakelse i slike samtykke må innhentes. Gjennom Stortingets behand- operasjoner er forenlig med Grunnloven §§ 25 og 26. Utvalgets evaluering og den vedlagte utredningen viser ling av grunnlovsforslag de siste årene har det imidlertid at ordlyden i de to nevnte grunnlovsbestemmelsene rei- vist seg at det ikke er flertall for en slik substansiell end- ser sammensatte tolkningsspørsmål, som kan skape tvil ring av beslutningssystemet for norsk deltakelse i mili- om innholdet i de konstitusjonelle rammene for norsk tære utenlandsoperasjoner. deltakelse i internasjonale operasjoner. Konstitusjonell praksis over flere tiår har ført til at Grunnlovens ordlyd Hensikten med de følgende grunnlovsforslagene er på flere punkter ikke lenger gir et dekkende uttrykk for heller ikke en grunnleggende endring av det norske be- gjeldende rett.’» slutningssystemet for militære utenlandsoperasjoner, Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 3 men å sørge for at Grunnloven faktisk reflekterer gjel- Siden 1945 har Norge en rekke ganger bidratt med dende rettsoppfatning, inkludert grunnlovfesting av styrker i internasjonale militæroperasjoner under uten- etablert praksis om at regjeringen må konsultere Stor- landsk kommando. Når norske styrker i dag «overlates» tinget