Grunnlovsforslag 27

(2019–2020) Grunnlovsforslag fra , , , Jette F. Christensen, , og Geir Sigbjørn Toskedal

Dokument 12:27 (2019–2020)

Grunnlovsforslag fra Anniken Huitfeldt, Martin Regjeringen har ikke rett til å bruke militær makt Kolberg, Marianne Marthinsen, Jette F. Christensen, mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsam- ling forstyrrer den offentlige ro og ikke øyeblikkelig Trine Skei Grande, Terje Breivik og Geir Sigbjørn oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opp- Toskedal om endringer i §§ 25 og 26 (om forsvars- rør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlin- makten og utenriksstyret) gen av den sivile øvrighet. §26. Kongen har rett til å innkalle tropper, begynne krig til forsvar av landet og slutte fred, inngå og oppheve for- Til Stortinget bund, sende og motta sendemenn. Traktater om saker som er av særlig stor viktighet, og i alle tilfeller traktater hvis iverksettelse etter Grunn- Bakgrunn loven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning, blir først bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke Siden Tysklandsbrigaden i 1947–1953 har Norge dertil.» deltatt i en rekke internasjonale militæroperasjoner sammen med allierte styrker.1 Grunnloven §§ 25 og 26 Disse grunnlovsparagrafene er imidlertid blitt til i inneholder i dag de rettslige konstitusjonelle rammene en annen tid, hvor deltakelse i internasjonale militær- for forsvarsmakten og utenriksstyret:2 operasjoner var mindre vanlig. Rapporten fra utvalget for evaluering av Norges deltakelse i Libya-operasjone- «§ 25. ne i 20113 (Libya-utvalget), publisert i september 2018, Kongen har høyeste befaling over rikets land- og tydeliggjør at Grunnlovens eldre ordlyd ikke gjenspei- sjømakt. Den må ikke forøkes eller forminskes uten ler en herskende rettsoppfatning om hvilke rammer og Stortingets samtykke. Den må ikke overlates i frem- mede makters tjeneste, og ingen fremmede makters prosesser som faktisk gjelder for norsk deltakelse i inter- krigsfolk, unntatt hjelpetropper imot fiendtlig overfall, nasjonale militæroperasjoner. må gis adgang til riket uten Stortingets samtykke. Manglende samsvar mellom Grunnlovens tekst og Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan hen- de herskende rettsoppfatninger på feltet har den klare regnes til linjetroppene, må aldri uten Stortingets sam- tykke brukes utenfor rikets grenser. ulempen at det lett oppstår uklarhet – og i ettertid kan- skje også rettslig og politisk uenighet – om hvilke rettsli- ge rammer som gjelder, og hvilke prosedyrer som skal

1. Både teksten i selve endringsforslagene og den påfølgende følges ved norsk deltakelse i internasjonale militærope- begrunnelsen er i stor grad basert på framlegg om endringer i rasjoner. Slik uklarhet er uheldig av flere grunner: Det er Grunnloven §§ 25 og 26 fra de tre professorene Benedikte Mol- uheldig for beslutningstakerne, som i kraft av sine stil- tumyr Høgberg (Universitetet i ), Christoffer Conrad Eriksen (Universitetet i Oslo) og Eirik Holmøyvik (Universitetet i Ber- linger er nødt til å treffe en beslutning om hvorvidt Nor- gen), oversendt til Stortingets utenriks- og forsvarskomité 10. august 2020. 3. «Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011», 2. Stortinget vedtok våren 2020 å flytte bestemmelsen om bruk av rapport fra Libya-utvalget, nedsatt av Forsvarsdepartementet og militærmakt mot egne innbyggere til § 25 tredje ledd. Utenriksdepartementet, overlevert 13. september 2018. 2 Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 ge skal delta i operasjonen, der både beslutning om å Oppsummert er det etter forslagsstillernes vurde- delta eller om ikke å delta vil kunne få store menneske- ring tre forhold som gjør det nødvendig å oppdatere lige og materielle konsekvenser. Videre er det uheldig Grunnloven for å gi uttrykk for gjeldende rett, klargjøre for de personer som er delaktige i de norske bidragene, rammebetingelsene for beslutninger om deltakelse i in- ved at det stilles alvorlige spørsmål ved legitimiteten til ternasjonale operasjoner og dermed unngå unødvendig de beslutninger som ligger bak de faktiske militære uklarhet: handlinger. Og det er uheldig for allmennheten og sam- – Klargjøring av kommandomyndigheten over nor- funnet for øvrig, som har et berettiget behov for å kunne ske styrker under deltakelse i en internasjonal mili- se beslutningstakerne nærmere i kortene, i hvert fall så tæroperasjon og hvor langt denne myndigheten langt det er mulig av sikkerhetsmessige hensyn. strekker seg. Samtidig som Libya-utvalget selv oppsummerte – Definisjonsoppdatering av terskelen for når en med «at prosessene som ledet fram til beslutningen om regjering må innhente formelt samtykke (et eget norsk deltakelse i Libya-operasjonen, oppfylte de nød- stortingsvedtak) for beslutninger om militære uten- vendige konstitusjonelle krav» (side 93), anbefalte ut- landsoppdrag, altså hvor stor andel av Forsvaret må valget også at Grunnloven bør oppdateres (side 95): det være snakk om å sende utenlands, jf. de utda- terte begrepene «landvernet» og «linjetroppene» i «Den tvil som det er blitt gitt uttrykk for om grunn- lovsmessigheten av Libya-operasjonen og andre inter- § 25 andre ledd. nasjonale operasjoner, viser at ordlyden i Grunnlovens – Grunnlovfesting av etablert praksis om at regjerin- bestemmelser i §§ 25 og 26 bør revideres, slik at bestem- gen må konsultere Stortinget før beslutninger fattes melsene kan gi et mer dekkende uttrykk for gjeldende i spørsmål om utenlandsoperasjoner og andre vik- rett. Det vil skape klarere og mer forutsigbare rammer tige utenrikspolitiske spørsmål det i utgangspunk- for bruk av Forsvaret utenfor landets grenser.» tet er opp til regjeringen å fatte beslutninger om. I 2019 behandlet Stortinget redegjørelsene fra uten- riks- og forsvarsministeren om Libya-utvalgets rapport. Om primære og sekundære standpunkter En enstemmig utenriks- og forsvarskomité sluttet seg Per i dag er det bred enighet om gjeldende rett i det gjennom Innst. 226 S (2018–2019) til behovet for å opp- sentrale spørsmålet om beslutningsmyndighet ved mi- datere Grunnloven §§ 25 og 26: litære utenlandsoperasjoner: Gjennom kom- mandomyndigheten i § 25 første ledd («Kongen har «Komiteen viser til at Norge de siste tiårene har del- høyeste befaling») kan en regjering i vid utstrekning tatt i flere internasjonale militæroperasjoner sammen bruke tropper utenfor rikets grenser uten å ha innhen- med allierte styrker. Grunnloven §§ 25 og 26 inne- holder i dag de rettslige konstitusjonelle rammer for tet formelt samtykke fra Stortinget (et eget stortingsved- norsk utenrikspolitikk og bruk av forsvarsmakt. Komi- tak). Samtidig er det etablert praksis at regjeringen kon- teen vil påpeke at grunnlovsparagrafene imidlertid er sulterer Stortinget i slike spørsmål. Senest i mars 2020 blitt til i en annen tid. Komiteen viser til at utvalgets rap- viste regjeringen til manglende støtte i Stortinget som port tydeliggjør at Grunnlovens eldre ordlyd ikke gjen- begrunnelse for å avvise Frankrikes forespørsel om å speiler det som er den herskende rettsoppfatning om sende norske spesialsoldater til Mali. Men formelt tren- hvilke rammer og prosesser som gjelder for norsk delta- kelse i internasjonale militæroperasjoner. ger ikke regjeringen Stortingets samtykke gjennom et Komiteen mener dette har den ulempen at det lett eget stortingsvedtak for å sende norske styrker til utlan- oppstår uklarhet – og i ettertid også større mulighet for det – med mindre styrkebidraget er så stort at terskelen både rettslig og politisk uenighet om hvilke rettslige i § 25 andre ledd blir relevant, jf. de utdaterte begrepene rammer som gjelder, og hvilke prosedyrer som skal føl- «landvernet» og «linjetroppene». ges ved norsk deltakelse i internasjonale militæropera- sjoner. Både partier og enkeltrepresentanter har tatt til Komiteen merker seg at denne problemstillingen orde for å endre dagens beslutningssystem ved å ta inn i kommer tydelig frem i rapporten: Grunnloven krav til eget stortingsvedtak for alle, eller ‘Videre registrerer utvalget at det i Libya-saken, som flere, typer militære utenlandsbidrag, altså å senke ter- i flere andre norske bidrag til internasjonale operasjo- skelen i § 25 andre ledd for når Stortingets formelle ner, er blitt stilt spørsmål ved om norsk deltakelse i slike samtykke må innhentes. Gjennom Stortingets behand- operasjoner er forenlig med Grunnloven §§ 25 og 26. Utvalgets evaluering og den vedlagte utredningen viser ling av grunnlovsforslag de siste årene har det imidlertid at ordlyden i de to nevnte grunnlovsbestemmelsene rei- vist seg at det ikke er flertall for en slik substansiell end- ser sammensatte tolkningsspørsmål, som kan skape tvil ring av beslutningssystemet for norsk deltakelse i mili- om innholdet i de konstitusjonelle rammene for norsk tære utenlandsoperasjoner. deltakelse i internasjonale operasjoner. Konstitusjonell praksis over flere tiår har ført til at Grunnlovens ordlyd Hensikten med de følgende grunnlovsforslagene er på flere punkter ikke lenger gir et dekkende uttrykk for heller ikke en grunnleggende endring av det norske be- gjeldende rett.’» slutningssystemet for militære utenlandsoperasjoner, Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 3 men å sørge for at Grunnloven faktisk reflekterer gjel- Siden 1945 har Norge en rekke ganger bidratt med dende rettsoppfatning, inkludert grunnlovfesting av styrker i internasjonale militæroperasjoner under uten- etablert praksis om at regjeringen må konsultere Stor- landsk kommando. Når norske styrker i dag «overlates» tinget før beslutninger fattes i spørsmål om utenlands- til fremmede makter, er det altså ikke i den type «tjenes- operasjoner og andre viktige utenrikspolitiske spørs- te» mot betaling man hadde erfaring med i 1814, men i mål det i utgangspunktet er opp til regjeringen å fatte form av situasjonsbestemt kommandomyndighet be- beslutninger om. Ved å klargjøre gjeldende rammebe- grenset til konkrete militæroperasjoner for organisasjo- tingelser og prosedyrer for beslutninger om deltakelse i ner Norge er medlem av og for å fremme norske interes- internasjonale operasjoner kan unødvendig uklarhet ser. unngås. For å sikre at Grunnloven regulerer den typen kom- Også partier og enkeltrepresentanter med et pri- mandooverføring som er aktuell i dag og samtidig gir et mærstandpunkt om en substansiell endring av dagens klart uttrykk for den gjeldende rettstilstand, bør be- beslutningssystem vil forhåpentligvis kunne se nytten stemmelsen i § 25 første ledd tredje punktum endres. av sekundært å gi tilslutning til å oppdatere dagens ut- Den foreslåtte bestemmelsen inneholder et generelt daterte og utilgjengelige grunnlovsbestemmelser, slik at forbud mot å overlate rikets forsvarsmakt til fremmede Grunnloven gir et dekkende uttrykk for gjeldende rett makter, med mindre riket deltar i en militæroperasjon med sine allierte og de norske troppene forblir under og det faktiske beslutningssystemet for norsk deltakelse kongens befaling. i militære utenlandsoperasjoner. I vilkåret om at «troppene forblir under kongens be- Grunnloven § 25 første ledd (kommandomyndighet faling» ligger at norske styrker må være underlagt norsk over norske styrker i internasjonale operasjoner) jurisdiksjon og opptre innenfor rammene av norsk rett og folkerett, og at de for å fremme norske interesser ut- Grunnloven inneholder ingen eksplisitt regel som fører oppdrag på vegne av en organisasjon Norge er regulerer kommando over norske styrker ved deltakelse medlem av, eller en allianse av stater som norske i internasjonale militæroperasjoner. Utgangspunktet i myndigheter har reell innflytelse i. Dette vilkåret legger Grunnloven § 25 første ledd første punktum er at kon- en begrensning på hvor omfattende myndighet som gen, det vil si regjeringen, har «høyeste befaling» over kan overføres til militære sjefer som ikke er norske, og forsvarsmakten. Videre sier første ledd tredje punktum det skiller kommandooverføring fra suverenitetsoverfø- at disse styrkene ikke må «overlates i fremmede makters ring etter reglene i Grunnloven § 115. Forutsetningen tjeneste». Som framhevet av Libya-utvalget (side 91) kan for kommandooverføring etter Grunnloven § 25 første ordlyden være egnet til å så tvil om hjemmelen for og ledd tredje punktum er at norske styresmakter behol- rekkevidden av regjeringens kompetanse til å bidra der myndighet over de norske styrkene som er under- med norske styrker under kommando som ikke er lagt utenlandske militære sjefer. Det er bare den opera- norsk. Internasjonale militæroperasjoner særpreges tive kommandoen som overføres i forbindelse med en imidlertid av at nasjonale styrkebidrag underlegges bestemt operasjon. Det nærmere innholdet i kom- kommando av en felles styrkesjef fra en av de deltaken- mandomyndigheten som overføres, vil avhenge av hvil- de stater. ke begrensninger norske myndigheter legger på bruken Ut fra både formålet med forbudet mot at norske av norske styrker og utformingen av engasjements- styrker «overlates i fremmede makters tjeneste» og regler. langvarig praksis, er det klart at Grunnloven ikke forbyr Videre stiller forslaget krav om at kommandoover- slik kommandooverføring, forutsatt at visse vilkår er føring bare kan skje dersom riket deltar i en militærope- oppfylt. Bestemmelsen har, med unntak av språklige rasjon med dets allierte. Dette vilkåret viderefører det endringer, stått uendret siden Eidsvoll-grunnloven av historiske forbudet mot utleie av norske styrker, da det 1814. Historisk var formålet med forbudet mot å overla- må forutsettes at en deltakelse i en militæroperasjon te norske styrker i «fremmede makters tjeneste» å forby med rikets allierte har som formål å fremme norske in- den tidligere praksis med utleie av soldater til andre sta- teresser. I samsvar med gjeldende praksis kan «fremme- ter. Det historiske formålet rammer ikke de ordninger de makter» etter omstendighetene også omfatte inter- hvor norske soldater settes under utenlandsk komman- nasjonale organisasjoner, for eksempel NATO. do for å fremme norske interesser og for organisasjoner I bokmålsversjonen er det også foreslått en endring som Norge er medlem av. I en internasjonal militærope- i § 25 første ledd første punktum, ved at ordlyden «land- rasjon under ledelse av en styrkesjef fra en annen stat ut- og sjømakt» foreslås endret til «forsvarsmakt». Denne fører norske styrker oppdrag på vegne av og innenfor 1. For en gjennomgang av konstitusjonell teori og praksis, se Chris- rammer fastlagt av norske myndigheter. Dette er konse- toffer Conrad Eriksen, «Utredning av konstitusjonelle rammer kvent lagt til grunn i norsk konstitusjonell teori tilbake for norsk deltakelse i internasjonale operasjoner», Libya-rappor- til 1800-tallet, samt i praksis fra regjering og .1 ten 2018, side 251–253. 4 Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 endringen er nødvendig for å sikre at ordet «tropper» i kelig militærmakt til å kunne forsvare landet ved å tilba- bestemmelsen ellers omfatter alle deler av Forsvaret. kedrive eller oppholde en fiende inntil danske tropper kunne komme med forsterkninger. Det var klart at land- Den opprinnelige grunnlovsteksten 17. mai 1814 hadde vernet ikke kunne kommanderes utenfor rikets grenser. i § 25 ordlyden «Rigets Land- og Søemagt» – 130 år før På papiret besto det nye landvernet av om lag 1/3 av Luftforsvaret ble opprettet som egen forsvarsgren ved den norske hæren, nesten 10 000 soldater, mens det var kongelig resolusjon 10. november 1944. Den foreslåtte noe over 20 000 soldater i linjetroppene.»1 ordlyden er lik den gjeldende nynorskversjonen («for- Bestemmelsen om landvernet var ikke en del av svarsmakta til riket»). Grunnloven vedtatt på Eidsvoll 17. mai 1814, men kom I begge språkversjonene foreslås gjeldende første inn i Grunnloven i november 1814, som følge av unio- ledd tredje punktum delt opp, slik at forbudet mot ad- nen mellom Norge og Sverige. I forhandlingene som før- gang for fremmede makters krigsfolk flyttes til et nytt te fram til den nye grunnloven for den norsk-svenske fjerde punktum. unionen, sto forbudet mot å anvende norske tropper 2 Grunnloven § 25 andre ledd (terskelen for når utenfor Norges grenser sentralt. På Stortinget ble det stortingsvedtak om utenlandsoppdrag er nødvendig) vedtatt at den norske forhandlingsposisjonen blant an- net skulle være at norske tropper ikke måtte brukes Etter Grunnloven er det visse begrensninger for re- utenfor Sveriges grenser uten Stortingets samtykke. I de- gjeringens myndighet til å treffe beslutning om styrke- batten som fulgte forhandlingene, framholdt represen- bidrag til internasjonale operasjoner. Libya-utvalgets tanten Thomas Bryn at for det norske rikets del ville rapport side 86–87 viser blant annet til at regjeringens «Fri-Batallioner, Landeværn og frivillige Korps havde myndighet er begrenset av Grunnloven § 25 andre ledd Styrke til at modsætte fiendtligt Overfald på dets egne – Stortingets formelle samtykke skal innhentes når Grændser».3 Bryns posisjon var altså at landvern og øv- landvern og øvrige tropper som ikke hører til linjetrop- rige tropper som ikke hørte til linjetroppene, hadde til- pene, anvendes utenfor rikets grenser: strekkelig styrke til å kunne forsvare landet. Etter debat- «Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan ten stemte et flertall for å føye til et nytt siste ledd i henregnes til linjetroppene, må aldri uten Stortingets Grunnloven § 25, i samsvar med Bryns innlegg. Det nye samtykke brukes utenfor rikets grenser.» siste leddet hadde følgende ordlyd: «Landeværnet og de øvrige Norske Tropper, som ikke til Linietropper kunne Grunnloven § 25 andre ledd setter altså en uttryk- henregnes, maae aldrig bruges udenfor Norges Grænd- kelig grense for regjeringens myndighet til alene å treffe ser.» På grunnlag av debatten i Stortinget er det klart at beslutning om bruk av norske styrker utenfor rikets formålet med det nye tillegget til Grunnloven § 25 var å grenser. Ordlyden er i dag utdatert, fordi begrepene sikre tilstrekkelig militær styrke for å kunne motsette «landvernet» og «linjetroppene» både har gått ut av van- seg fiendtlig overfall mot Norge. lig språkbruk og er tatt ut av lovverket for øvrig. Ut ifra Det absolutte forbudet mot bruk av landvernet og formålet er det likevel klart at bestemmelsen fortsatt øvrige tropper ble ikke opphevet, selv om den norsk- har et innhold som setter grenser for hvor stor andel av svenske unionen ble oppløst i 1905. Det absolutte for- forsvarsmakten regjeringen kan sende ut av landet, uten budet mot utenlandsk bruk av landvernet og andre styr- Stortingets samtykke gjennom et eget stortingsvedtak. ker som ikke hørte til linjetroppene, ble stående fram til Bakgrunnen for bestemmelsen om landvern i 1908. Da ble bestemmelsen endret slik at Stortinget selv Grunnloven finnes i organiseringen av forsvarsmakten i kunne gi samtykke gjennom et eget stortingsvedtak til det dansk-norske eneveldet. Det såkalte «landeværnet» bruk av landvernet og øvrige tropper utenfor Norges utgjorde en sentral del av Christian IVs Norske Lov grenser. Bakgrunnen for endringen var omorganisering (1604), som igjen bygget på den enda eldre Magnus La- av Hæren. gabøtes landslov. Bakgrunnen utdypes i utredningen om de konstitusjonelle rammer for norsk deltakelse i Endringene i 1908 medførte altså at forbudet mot å internasjonale operasjoner, som lå til grunn for Libya- bruke landvernet utenfor Norges grenser ikke lenger var utvalgets rapport (fotnoter er utelatt): 1. Christoffer Conrad Eriksen, «Utredning av konstitusjonelle ram- mer for norsk deltakelse i internasjonale operasjoner», Libya- «I Christian IVs Norske Lov het andre bolk «Lande- rapporten 2018, side 237–238. værnsbolken», og det fremgikk her at almuen var en del 2. På dagsordenen for Stortingets forhandlingskomité var spørsmå- av landvernet, og på landet var også gårdene påbudt å let om kongens rett til å bruke landmakten utenfor Norges gren- ha visse våpen avhengig av gårdstypen. Men ved konge- ser ett av til sammen ni dagsordenpunkter, se lig beslutning 15. januar i 1742 ble et nytt norsk land- «Storthingsforhandlinger 1814», 1. overordentlige Storthing 24. vern etablert, og «landvern» fikk en helt ny betydning. oktober, side 316–317 (dagsordenpunkt 5). Landvernet skulle nå være en del av den stående hæren, 3. For nærmere omtale av debatten og referanser, se Christoffer og besto vanligvis av mannskaper som hadde gjennom- Conrad Eriksen, «Utredning av konstitusjonelle rammer for ført (udtjent) tjeneste i linjetropper eller feltarmeen. norsk deltakelse i internasjonale operasjoner», Libya-rapporten Formålet med det nye landvernet var å sørge for tilstrek- 2018, side 238–239. Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 5 absolutt, men betinget av formelt samtykke fra Stortin- nødvendig dersom et styrkebidrag til en internasjonal get. Formålet var fremdeles å sikre at bruk av norske operasjon vil gå ut over gjenværende styrkers evne til å styrker utenfor riket ikke ville gå ut over gjenværende ivareta nasjonal beredskap, også i tilfeller hvor det vil styrkers evne til å ivareta nasjonal beredskap. End- være aktuelt å endre gjeldende forsvarsplaner for å iva- ringen i 1908 ledet til et krav om at Stortingets formelle reta beredskapen. Med «gjeldende forsvarsplaner» sik- samtykke måtte innhentes dersom deltakelse i en ope- tes til de planer og prioriteringer for forsvaret som Stor- rasjon i utlandet gikk ut over gjenværende styrkers evne tinget har sluttet seg til. til å ivareta nasjonal beredskap. Etter 1908 har ikke Videre bør en endring få tydeligere fram at krav til Grunnloven § 25 andre ledd blitt endret utenom rene Stortingets samtykke i Grunnloven § 25 andre ledd gir språklige oppdateringer. kongen, det vil si regjeringen, en plikt til å innhente I lys av det opprinnelige formålet med bestemmel- Stortingets samtykke, dersom styrkebidrag til en inter- sen i Grunnloven § 25 andre ledd – hensynet til Norges nasjonal operasjon går ut over gjenværende styrkers militære beredskap – setter bestemmelsen fortsatt gren- evne til å ivareta nasjonal beredskap i de tilfellene hvor ser for regjeringens myndighet til å beordre store deler det vil være aktuelt å endre gjeldende forsvarsplaner for av Forsvaret til operasjoner i utlandet. Selv om uttrykke- å ivareta beredskapen. ne landvern og linjetropper i Grunnloven § 25 har gått I dagens språkbruk kan innholdet i Grunnloven ut av både vanlig språkbruk og lovgivningen, betyr ikke § 25 andre ledd uttrykkes på flere måter. Ett alternativ er det at det ikke er grenser for hvor stor del av forsvars- et krav om at Stortingets samtykke skal innhentes der- makten regjeringen kan anvende utenfor rikets grenser, som deltakelse i en internasjonal operasjon gjør det uten å måtte innhente Stortingets formelle samtykke. nødvendig å endre gjeldende forsvarsplaner for å ivare- Men som Erik Colban framholdt i boken «Stortinget og ta nasjonal beredskap. Et annet alternativ er at slikt utenrikspolitikken» i 1961, ville det være «meningsløst å samtykke skal innhentes før en vesentlig del av forsvars- finne ut av hvilke av de nåværende styrker som svarer til makten sendes ut av riket. I lys av forhistorien og formå- det som var linjetropper i 1814, og hvilke ikke. Man bør let må uttrykket «vesentlig del av forsvarsmakten» for- heller søke å finne ut hvorledes grl. § 25, annet ledd, bør stås som en henvisning til en del av forsvarsmakten som tolkes hvis bestemmelsen skal tjene sitt formål».1 er så stor at den vil påvirke den øvrige delens evne til å I konstitusjonell praksis har også Stortinget gitt ivareta nasjonal beredskap innenfor gjeldende for- samtykke til beslutning om styrkebidrag som har hatt et svarsplaner. omfang som har gått ut over gjenværende styrkers evne Vurderingen av et eventuelt styrkebidrags konse- til å ivareta nasjonal beredskap. Det norske styrkebidra- kvenser for nasjonal beredskap utgjorde også en del av get til den allierte okkupasjonen av Tyskland i 1947– beslutningsgrunnlaget for Libya-operasjonen i 2011. 1953 (Tysklandsbrigaden) var en kontingent bestående Stoltenberg II-regjeringens to kongelige resolusjoner av ca. 4 200 soldater. Beslutningen om det norske styr- om norsk deltakelse i Libya-operasjonen er offentlig- kebidraget ble først fattet etter at regjeringen hadde gjort og gjengitt i Libya-utvalgets rapport (side 210– innhentet Stortingets samtykke gjennom et eget stor- 219). I begge de to kongelige resolusjonene fremmet av tingsvedtak, basert på en proposisjon fra regjeringen.2 forsvarsministeren (av 23. mars og 17. juni 2011) brukes Det kan reises spørsmål ved om bestemmelsen i denne formuleringen under overskriften «Andre konse- Grunnloven § 25 andre ledd skal begrenses til Hæren. kvenser» – en indirekte henvisning til formålet bak Samfunnsendringer etter 1814 tilsier imidlertid at be- Grunnloven § 25 andre ledd: stemmelsen i dag uansett må tolkes til å omfatte hele «Det norske militære bidraget vil ikke svekke norsk Forsvaret, altså også Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Samti- militær beredskap eller ivaretakelse av prioriterte mili- dig har også Norges forsvarskonsept gått gjennom tære oppgaver i norske områder.» grunnleggende endringer siden 1814. Siden 1949 har det militære forsvaret av Norge vært basert på NATO-al- Forslag til § 26 nytt andre ledd (grunnlovfesting av liansen og at allierte styrker om nødvendig vil støtte det regjeringens plikt til å konsultere Stortinget) norske Forsvaret. Verken Grunnloven § 25 eller § 26 omhandler i dag For å sikre at Grunnloven gir klart uttrykk for gjel- regjeringens konsultasjoner med Stortinget i viktige dende rettstilstand bør bestemmelsen i § 25 andre ledd utenrikssaker. I noen situasjoner krever bestemmelsene endres. En endring bør klart få fram at Stortingets for- at Stortinget har gitt sitt uttrykkelige samtykke til regje- melle samtykke gjennom et eget stortingsvedtak er ringenes beslutninger, men for norsk deltakelse i inter- nasjonale militæroperasjoner vil Stortingets samtykke 1. Erik Colban, «Stortinget og utenrikspolitikken», 1961, side 85. (et eget stortingsvedtak) normalt ikke være påkrevd. 2. Se hemmelig St.prp. nr. 34 (1945–46), «Om innhentelse av Stor- tingets samtykke til at Norge opptar forhandlinger og slutter Samtykkekravet etter § 25 er bare aktuelt ved interna- avtale med Storbritannia om deltakelse med norske væpnede sjonale militæroperasjoner i tre tilfeller: Den første situ- styrker i okkupasjonen av Tyskland.» asjonen er der fremmede soldater gis tillatelse til å ope- 6 Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 rere på norsk territorium. For Norges allierte vil Stortin- tens betydning i konstitusjonell praksis, og om krav som get allerede ha samtykket til dette gjennom inngåelse av stilles og ikke stilles til konsultasjonstidspunktet. Det er utvalgets vurdering at tvil knyttet til beslutningsproses- for eksempel NATO-pakten. Den andre situasjonen er sen og hva konsultasjonsordningen innebærer, er uhel- tilfeller hvor styrkebidragets størrelse passerer terske- dig, og at tiltak for å klargjøre rammebetingelsene og len i § 25 andre ledd, jf. Stortingets vedtak i 1946 om kommunisere disse til allmennheten vil være et viktig Tysklandsbrigaden. Den siste situasjonen er der hvor ut- grep for å bevare tilliten til det norske politiske lån av forsvarsmateriell må anses som så vidt omfatten- systemet.» de, at det i realiteten er tale om en forminskning av for- Det følger i dag av Stortingets forretningsorden § 16 svarsstyrken. andre ledd at regjeringen bør konsultere Stortingets ut- Også § 26 andre ledd inneholder et formelt samtyk- videde utenriks- og forsvarskomité i viktige utenrikspo- kekrav fra Stortinget i utenrikssaker, men da i de situa- litiske spørsmål før viktige beslutninger fattes: sjoner hvor regjeringen ønsker å inngå traktater av sær- lig stor viktighet. Bestemmelsen dannet i sin tid ut- «Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til gangspunkt for norsk tilslutning til NATO-pakten. Stor- oppgave å drøfte med regjeringen viktige spørsmål ved- tinget har derfor allerede samtykket til at regjeringen rørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhets- politikk og beredskap, herunder terrorberedskap. Slik oppfyller sine plikter etter avtalen, herunder plikten et- drøftelse bør finne sted før viktige beslutninger fattes.» ter artikkel 5 til gjensidig bistand ved angrep mot et av NATO-landene. Om konsultasjonsplikten skriver Libya-utvalget på Felles militæroperasjoner som har til hensikt å side 88: gjenopprette eller sikre den internasjonale fred og sik- kerhet, faller derfor normalt utenfor de situasjoner hvor «Det har vært uttrykt ulike syn på spørsmålet om regjeringen har en rettslig plikt til å konsultere DUUFK. det kreves et eksplisitt samtykke fra Stortinget. Hoved- Det er likevel ikke tvil om at det er en klar forventning at regelen er i stedet det kongelige prerogativ i § 26 første regjeringen skal konsultere Stortinget i viktige utenriks- ledd, der kongen kan «begynne krig til forsvar av lan- og sikkerhetspolitiske spørsmål, og unnlatelse av å gjen- det», uten Stortingets samtykke. Libya-rapporten viser nomføre konsultasjon er blitt møtt med skarp kritikk at internasjonale militæroperasjoner som har til hen- fra Stortinget. I den forstand er det klart at regjeringen har en konsultasjonsplikt selv om det har vært delte sikt å gjenopprette eller sikre den internasjonale fred og meninger om plikten er av konstitusjonell karakter eller sikkerhet med bred støtte i verdenssamfunnet og etter ikke. Konsekvensene av at plikten ikke overholdes, er vedtak fattet av FNs sikkerhetsråd, fanges opp av begre- først og fremst politiske og kan resultere i alvorlig kri- pet «krig til forsvar av landet». Tolkningen må anses som tikk fra Stortinget. Det kan også potensielt føre til mistil- litsvedtak og i helt ekstraordinære situasjoner konstitu- sikker rett, men i lys av Grunnlovens ordlyd framstår sjonelt ansvar.» den ikke som intuitiv. Dette har gitt opphav til diskusjo- ner om hvorvidt Grunnloven, gjennom denne formule- For å unngå uklarhet om hvilke rettslige rammer ringen, inneholder et absolutt forbud mot norsk delta- som gjelder ved norsk deltakelse i internasjonale mili- kelse i internasjonale militæroperasjoner. Det har også tæroperasjoner eller andre lignede utenrikssaker av ve- foranlediget diskusjoner om hvorvidt samtykkekravet sentlig betydning for landet, bør § 26 suppleres med et ved traktatinngåelse etter § 26 andre ledd bør tolkes slik krav om konsultasjon i slike saker. Dette vil for det første at deltakelse i en internasjonal militæroperasjon utgjør synliggjøre at formuleringen «til forsvar av landet» i før- en «traktat» som trenger Stortingets samtykke. ste ledd ikke innebærer et absolutt forbud mot norsk Den rettslige realitet er imidlertid at det for norsk deltakelse i internasjonale militæroperasjoner. Det vil deltakelse i internasjonale militæroperasjoner har ut- videre synliggjøre at det ikke gjelder et positivt samtyk- viklet seg en fast praksis for at regjeringen konsulterer kekrav fra Stortinget. Men det vil synliggjøre at det gjel- Stortinget, og da først og fremst Stortingets utvidede der en aktiv plikt for regjeringen til å konsultere Stortin- utenriks- og forsvarskomité (DUUFK). Libya-utvalgets get eller et av Stortingets organer før det treffes beslut- rapport omtaler konsultasjonene forut for Libya-opera- ninger eller tiltak som er av vesentlig betydning for Nor- sjonen på side 95: ge. Dette gjelder særlig beslutninger som er irreversible og som kan lede til omfattende skader på liv og helse, el- «Et sentralt spørsmål i det etterfølgende offentlige ler samfunnsstrukturer og samfunnsorden, eller som vil ordskiftet var om konsultasjonen ble gjennomført i tide, få alvorlige konsekvenser for Norges folkerettslige for- når norske styrkebidrag alt var annonsert og norske fly var sendt ut av landet. Det er utvalgets vurdering at det pliktelser eller Norges relasjoner til andre land. ikke bør være rom for usikkerhet om beslutningspro- Grunnloven bør i utgangspunktet ikke ta stilling til sessen i slike alvorlige saker. Når konsultasjonsordnin- hvilke av Stortingets organer som bør konsulteres. De gen knyttet til deltakelse med substansielle styrkebi- tre foreslåtte alternative grunnlovsbestemmelsene om drag i internasjonale operasjoner ikke er formalisert på annen måte enn i Stortingets forretningsorden, får regjeringens konsultasjonsplikt fremmes derfor alle i to offentligheten liten veiledning om konsultasjonsplik- utgaver, A og B, henholdsvis med formuleringen «Stor- Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020 7 tinget eller dets organer» eller bare «Stortinget». Ut over tingets samtykke. Den må ikke overlates til fremmede eventuelt å fastsette at konsultasjonen skal være skrift- makter, men midlertidig myndighet kan overføres til ri- lig, bør heller ikke Grunnloven regulere hvordan kon- kets allierte dersom riket deltar i en felles militæropera- sultasjonen skal skje. Vi har en lang tradisjon for at sjon og troppene forblir under kongens befaling. Ingen statsmaktene selv organiserer seg etter hva som til en- fremmede makters krigsfolk, unntatt hjelpetropper hver tid framstår som hensiktsmessig. De siste tiårene imot fiendtlig overfall, må gis adgang til riket uten Stor- har konsultasjon i utenrikssaker først og fremst skjedd i tingets samtykke. DUUFK eller gjennom kontakt med de stortingsrepre- – sentanter som sitter i DUUFK. Formuleres en generell Kongen har høgste befalinga over forsvarsmakta til plikt for regjeringen til å konsultere Stortinget eller et av riket. Denne makta må ikkje aukast eller minkast utan dets organer, vil det være opp til Stortinget selv – gjen- samtykke frå Stortinget. Ho må ikkje overlatast til fra- nom regler fastsatt i Stortingets forretningsorden eller mande makter, men mellombels råderett kan overfør- gjennom beslutninger fattet av stortingspresidenten el- ast til allierte dersom riket tek del i ein sams militærope- ler presidentskapet – å avgjøre hvor og hvordan møter rasjon og troppane blir verande under kongens befa- bør finne sted. Av sikkerhetsmessige grunner kan det for ling. Ingen krigsfolk frå framande makter, så nær som eksempel være naturlig at møter holdes andre steder troppar til hjelp mot fiendsleg overfall, må dragast inn i enn i Stortinget med tilliggende bygg, at møtet slås riket utan samtykke frå Stortinget. sammen med møter i Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU), eller at kontakt opprettes uten fysisk møteplass. § 25 annet ledd skal lyde: Den informasjon og de opplysninger som regjerin- Alternativ 1: gen legger fram i slike saker overfor Stortinget eller et av Kongen kan ikke uten Stortingets samtykke bruke dets organer, vil på vanlig måte være underlagt opplys- forsvarsmakten utenfor rikets grenser når ivaretakelse nings- og informasjonsplikt etter Grunnloven § 82. av nasjonal beredskap gjør det nødvendig å fravike gjel- De foreslåtte grunnlovsendringene vil også nødven- dende forsvarsplaner. diggjøre endringer i Stortingets forretningsorden, blant – annet i § 16 om Den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Kongen kan ikkje utan samtykke frå Stortinget nyt- te forsvarsmakta utanfor grensene til riket når trygging Forslag av nasjonal beredskap krev endring i gjeldande for- svarsplanar. På denne bakgrunn fremmes følgende Alternativ 2: forslag: Kongen kan ikke uten Stortingets samtykke bruke § 25 første ledd skal lyde: forsvarsmakten utenfor rikets grenser når ivaretakelse Alternativ 1: av nasjonal beredskap gjør det nødvendig med vesentli- ge endringer i gjeldende forsvarsplaner. Kongen har høyeste befaling over rikets forsvars- makt. Den må ikke forøkes eller forminskes uten Stor- – tingets samtykke. Den må ikke overlates til fremmede Kongen kan ikkje utan samtykke frå Stortinget nyt- makter, med mindre riket deltar i en militær operasjon te forsvarsmakta utanfor grensene til riket når trygging med rikets allierte og troppene forblir under kongens av nasjonal beredskap krev monalege endringar i gjel- befaling. Ingen fremmede makters krigsfolk, unntatt dande forsvarsplanar. hjelpetropper imot fiendtlig overfall, må gis adgang til Alternativ 3: riket uten Stortingets samtykke. – Kongen kan ikke uten Stortingets samtykke bruke Kongen har høgste befalinga over forsvarsmakta til forsvarsmakten utenfor rikets grenser dersom dette kre- riket. Denne makta må ikkje aukast eller minkast utan ver vesentlige endringer i nasjonal beredskap. samtykke frå Stortinget. Ho må ikkje overlatast til fra- – mande makter, med mindre riket tek del i ein militær Kongen kan ikkje utan samtykke frå Stortinget nyt- operasjon med sine allierte og troppane blir verande te forsvarsmakta utanfor grensene til riket dersom dette under kongens befaling. Ingen krigsfolk frå framande krev monalege endringar i nasjonal beredskap. makter, så nær som troppar til hjelp mot fiendsleg over- fall, må dragast inn i riket utan samtykke frå Stortinget. Alternativ 4: Kongen kan ikke uten Stortingets samtykke bruke Alternativ 2: en vesentlig del av forsvarsmakten utenfor rikets gren- Kongen har høyeste befaling over rikets forsvars- ser. makt. Den må ikke forøkes eller forminskes uten Stor- – 8 Grunnlovsforslag 27 – 2019–2020

Kongen kan ikkje utan samtykke frå Stortinget nyt- Alternativ 2 B: te ein monaleg del av forsvarsmakta utanfor grensene til I utenrikssaker skal regjeringen legge saken fram for riket. Stortinget før det treffes beslutning eller iverksettes til- tak av vesentlig betydning for riket. § 26 nytt annet ledd skal lyde: – Alternativ 1 A: I utanrikssaker skal regjeringa leggje saka fram for I utenrikssaker skal regjeringen rådføre seg med Stortinget før det blir teke avgjerd eller sett i verk tiltak Stortinget eller dets organer før det treffes beslutning el- som har mykje å seie for riket. ler iverksettes tiltak som er særlig viktig for riket. – Alternativ 3 A: I utanrikssaker skal regjeringa rådføre seg med Stor- I utenrikssaker skal regjeringen legge saken skriftlig tinget eller eit stortingsorgan før det blir teke avgjerd el- fram for Stortinget eller dets organer før det treffes be- ler sett i verk tiltak som er særleg viktig for riket. slutning eller iverksettes tiltak av vesentlig betydning Alternativ 1 B: for riket. I utenrikssaker skal regjeringen rådføre seg med – Stortinget før det treffes beslutning eller iverksettes til- I utanrikssaker skal regjeringa leggje saka fram tak som er særlig viktig for riket. skriftleg for Stortinget eller eit stortingsorgan før det blir – teke avgjerd eller sett i verk tiltak som har mykje å seie I utanrikssaker skal regjeringa rådføre seg med Stor- for riket. tinget før det blir teke avgjerd eller sett i verk tiltak som er særleg viktig for riket. Alternativ 3 B: I utenrikssaker skal regjeringen legge saken skriftlig Alternativ 2 A: fram for Stortinget før det treffes beslutning eller iverk- I utenrikssaker skal regjeringen legge saken fram for settes tiltak av vesentlig betydning for riket. Stortinget eller dets organer før det treffes beslutning el- – ler iverksettes tiltak av vesentlig betydning for riket. I utanrikssaker skal regjeringa leggje saka fram – skriftleg for Stortinget før det blir teke avgjerd eller sett i I utanrikssaker skal regjeringa leggje saka fram for verk tiltak som har mykje å seie for riket. Stortinget eller eit stortingsorgan før det blir teke av- gjerd eller sett i verk tiltak som har mykje å seie for riket. Nåværende § 26 annet ledd blir nytt tredje ledd.

30. september 2020

Anniken Huitfeldt Martin Kolberg Marianne Marthinsen Jette F. Christensen

Trine Skei Grande Terje Breivik Geir Sigbjørn Toskedal

Referert i Stortingets møte 30. september 2020. «Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje storting etter neste valg.»

Tone Wilhelmsen Trøen president