N° 471 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009 Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 2009 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales (1) Par M. Yves KRATTINGER et Mme Jacqueline GOURAULT, Sénateurs. (1) Cette mission temporaire est composée de : M. Claude Belot, président ; M. Pierre-Yves Collombat, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Charles Guené, Rémy Pointereau, Jean-François Voguet, vice-présidents ; MM. Yves Détraigne, Bruno Retailleau, secrétaires ; Mme Jacqueline Gourault, M. Yves Krattinger, rapporteurs ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Bérit-Débat, Dominique Braye, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Cazeau, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Éric Doligé, Mme Josette Durrieu, M. Jean-Paul Fournier, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Serge Lagauche, Alain Lambert, Marc Laménie, Philippe Leroy, Claude Lise, Hervé Maurey, Jacques Mézard, François Patriat, Jean-Claude Peyronnet, Louis Pinton, Bernard Piras, Hugues Portelli, Philippe Richert et Jean-Pierre Vial. - 3 - SOMMAIRE Pages INTRODUCTION ......................................................................................................................... 9 CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LES ENSEIGNEMENTS DU DÉBAT PUBLIC DU 18 MARS AU SÉNAT SUR LA RÉORGANISATION TERRITORIALE ................................. 15 I. LE RENFORCEMENT DE L’INTERCOMMUNALITÉ........................................................ 16 A. L’ACHÈVEMENT ET LA RATIONALISATION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE .............................................................................................................. 16 B. LE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES INTERCOMMUNALITÉS..................... 16 C. LE RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE......................................................... 17 II. LES VOCATIONS RESPECTIVES DES NIVEAUX ET LEUR ARTICULATION............ 17 A. L’ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES..................... 18 1. La création d’un nombre restreint de métropoles.................................................................... 18 2. La promotion des regroupements volontaires de collectivités ................................................. 19 3. La prise en compte des spécificités de l’Outre-mer ................................................................. 20 4. La poursuite de la réflexion sur le Grand Paris ...................................................................... 20 B. LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL ENTRE CONSEILS GÉNÉRAUX ET CONSEILS RÉGIONAUX............................................................................. 21 C. LA CLARIFICATION DE LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES..................................... 22 III. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L’ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES ................................................................................................................................ 23 PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE GOUVERNANCE TERRITORIALE RÉNOVÉE........... 25 I. PERMETTRE AUX GRANDES MÉTROPOLES DE PRENDRE TOUT LEUR ESSOR...................................................................................................................................... 25 A. CONFÉRER UN STATUT LÉGISLATIF AUX AIRES MÉTROPOLITAINES ........................ 26 1. Définir le statut des métropoles............................................................................................... 26 2. Déterminer territorialement les métropoles ............................................................................ 27 a) Définir les critères de création d’une métropole.................................................................. 28 b) Arrêter le périmètre métropolitain ...................................................................................... 29 3. Régler les principes de gouvernance des métropoles............................................................... 30 a) Fixer la composition de l’organe délibérant ........................................................................ 30 b) Déterminer les modalités de désignation des conseillers métropolitains ............................. 31 c) Fixer la composition des exécutifs métropolitains............................................................... 31 4. Etablir les compétences des métropoles .................................................................................. 31 a) Un bloc fondateur ............................................................................................................... 32 b) Des compétences d’attribution complétées par des délégations des autres niveaux............. 32 c) Vers des schémas intégrés................................................................................................... 33 5. Permettre l’institution d’une DGF territoriale........................................................................ 35 - 4 - B. LA NÉCESSITÉ D’ASSURER L’AVENIR DE LA MÉTROPOLE PARISIENNE .................... 36 1. Une métropole parisienne dépourvue de pilote et de stratégie globale.................................... 36 a) Une métropole en panne de véritable stratégie économique ................................................ 36 b) Des élus locaux réservés sur toute évolution institutionnelle précipitée.............................. 38 2. Un Grand Paris de l’urbanisme et des infrastructures initié par le Gouvernement ................. 38 3. Une démarche de projets partenariale qui doit aboutir à une nouvelle gouvernance .............. 39 a) La perspective toujours d’actualité d’un statut particulier................................................... 39 b) L’utilité de développer des outils communs sur un mode partenarial.................................. 40 II. CONFÉRER AUX INTERCOMMUNALITÉS LA PLACE QUI LEUR REVIENT DANS LA GOUVERNANCE TERRITORIALE.................................................................... 42 A. L’ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES PAR FLÉCHAGE ....................... 43 B. LA RATIONALISATION DES EXÉCUTIFS DES CONSEILS COMMUNAUTAIRES ........... 44 C. LA SUPPRESSION DE CERTAINS SEUILS DISSUASIFS...................................................... 45 III. GARANTIR UNE MEILLEURE COORDINATION DES POLITIQUES TERRITORIALES................................................................................................................... 45 A. UNE SOLUTION DÉBATTUE AU SEIN DE LA MISSION : LA MISE EN PLACE DE CONSEILLERS TERRITORIAUX...................................................................................... 46 B. UNE INSTANCE DE COORDINATION SPÉCIFIQUE : LE CONSEIL RÉGIONAL DES EXÉCUTIFS...................................................................................................................... 47 1. Le constat : une coordination morcelée et inégalement assurée selon les territoires............... 48 2. La solution : un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des politiques territoriales ............................................................................................................ 49 3. La création au niveau départemental d’une conférence départementale des exécutifs ............ 55 IV. L’OUTRE-MER : LE CHOIX DE S’EN REMETTRE AUX CONCLUSIONS DE LA MISSION DU SÉNAT SUR LES DROM.......................................................................... 56 A. LES PREMIÈRES ORIENTATIONS DE LA MISSION : PRIVILÉGIER LE CHOIX D’UNE COLLECTIVITÉ UNIQUE........................................................................................... 57 B. UNE RÉFLEXION BOUSCULÉE PAR LES CONTRAINTES DE L’ACTUALITÉ.................. 57 DEUXIÈME PARTIE : POUR UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES..................... 59 I. LES PRINCIPES ET INSTRUMENTS D’UNE CLARIFICATION DES COMPÉTENCES ..................................................................................................................... 59 A. CLARIFIER LA « VOCATION » SPÉCIFIQUE DE CHACUN DES NIVEAUX DE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES....................................................................................... 60 1. Le « bloc communal » : l’échelon de la proximité................................................................... 60 2. Le département : le niveau des solidarités sociales et territoriales ......................................... 61 3. La région : l’échelon des missions stratégiques et de préparation de l’avenir ........................ 63 B. RENFORCER LA COORDINATION DES INTERVENTIONS................................................. 64 1. La réaffirmation d’une compétence d’initiative fondée sur l’intérêt territorial ....................... 64 2. L’institutionnalisation de la négociation territoriale au sein d’un conseil régional des exécutifs aux prérogatives renforcées ............................................................................... 66 - 5 - II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION CONCERNANT L’ÉVOLUTION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES................................... 67 A. ANIMER ET DÉVELOPPER DURABLEMENT LE TERRITOIRE .......................................... 71 1. Mieux structurer le développement économique...................................................................... 71 a) Une compétence partagée et trop souvent inorganisée ........................................................ 71 b) Mieux structurer cette compétence en préservant la liberté d’initiative............................... 74 (1) La création de « binômes territoriaux » ................................................................................ 75 (2)