Commission Oliphant Le rapport est en trois volumes : 1 Résumé; 2 Enquête sur les faits; et 3 Politiques et conclusions et recommandations consolidées. La table des matières dans chaque volume est complète pour ce volume et abrégée pour les deux autres volumes. Les conclusions et recommandations consolidées sont également incluses dans le volume 1. De plus, trois études indépendantes préparées pour la Commission ont été publiées séparément dans un volume intitulé Les questions de politiques publiques et la Commission Oliphant. Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney

Rapport

Volume 3 Politiques et conclusions et recommandations consolidées

L’honorable Jeffrey J. Oliphant Commissaire © Sa Majesté la Reine du Chef du Canada représentée par la ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux 2010 No de cat. : CP32-92/2-2010F-PDF ISBN 978-1-100-94462-3

Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives Canada

Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (Canada) Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney : rapport.

Commissaire : Jeffrey J. Oliphant. Vol. 1 bilingue (anglais et français); Vol. 2 et 3 publiés séparément en versions unilingues.

Publié aussi en anglais sous le titre : Commission of Inquiry into Certain Allegations Respecting Business and Financial Dealings Between Karlheinz Schreiber and the Right Honourable Brian Mulroney, report. Sommaire complet : v. 1. Résumé -- v. 2. Enquête sur les faits -- v. 3. Politiques et conclusions et recommandations consolidées Également disponible sur l’Internet. ISBN 978-1-100-94463-0 (v. 1). -- No de cat. : CP32-92/3-2010F-PDF ISBN 978-1-100-94462-3 (v. 2 & v. 3). -- No de cat. : CP32-92/2-2010F-PDF

1. Mulroney, Brian, 1939-. 2. Schreiber, Karlheinz. 3. Enquêtes publiques--Canada. 4. Favoritisme--Canada. 5. Corruption (Politique)--Canada. I. Oliphant, Jeffrey II. Canada. Bureau du Conseil privé III. Titre.

JL148.5 C6514 2010 353.4’630971 C2010-980169-5 Table des matières

Volume 1 – Résumé Volume 2 – l’ enquête sur les faits 1 – L’intégrité du gouvernement...... 1 2 – L’organisation de la Commission d’enquête...... 6 3 – Le mandat de la Commission...... 34 4 – L’historique du projet Bear Head...... 41 5 – La relation...... 90 6 – L’entente...... 144 7 – La source des fonds et ce qu’il est advenu de l’argent...... 247 8 – La divulgation...... 269 9 – Le caractère acceptable...... 362 Volume 3 – Politiques et conclusions et recommandations consolidées Abréviations et sigles...... xi 10 – La correspondance...... 421 Traitement de la correspondance par le BCP et le CPM...... 422 Rapports et témoignages...... 422 Gestion de la correspondance au BCP...... 422 Correspondance du premier ministre...... 422 Courrier général...... 424 Courrier prioritaire...... 426 Courrier politique ou personnel...... 427 Gestion de la correspondance au CPM...... 429 Traitement par l’UCP du courrier désigné comme étant politique..... 429 Communications entre le BCP et le CPM sur les questions concernant la correspondance...... 430 La correspondance adressée par M. Schreiber au Premier ministre Harper...... 431 Aperçu...... 431 Les 12 lettres traitées au sein des SCHD...... 432 Dix lettres – classées sans suite...... 432 La lettre du 29 mars 2007...... 433 Une lettre considérée comme courrier prioritaire...... 438 Une lettre transmise au ministère de la Justice...... 439 Les quatre lettres transmises à l’UCP...... 440

v Examen des politiques – traitement de la correspondance par le BCP...... 442 Mandat...... 442 Aperçu du processus de l’Examen des politiques...... 442 Contexte...... 443 Rapport d’étude de M. Thomas...... 445 Observations préliminaires...... 445 Observations et conclusions de M. Thomas...... 446 Discussion et recommandations...... 449 Traitement du courrier général...... 451 Correspondance transmise au CPM...... 454 Modalités de classement d’une lettre sans réponse...... 456 Annexe 10-1 – Raisons de classer de la correspondance sans réponse : description donnée par les Services de la correspondance de la haute direction du BCP...... 458 Annexe 10-2 – Lettres et pièces jointes adressées par Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont été traitées par les Services de la correspondance de la haute direction (SCHD)...... 460 Annexe 10-3 – Lettres et pièces jointes adressées par Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont été transmises par les Services de la correspondance de la haute direction (SCHD) à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP)...... 466 Annexe 10-4 – Lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper, juin 2006 à septembre 2007...... 469 Annexe 10-5 – Lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont été traitées au sein des SCHD...... 471 Annexe 10-6 – Lettre de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper, datée du 29 mars 2007, et pièces jointes ...... 473 Notes...... 487 11 – La confiance, l’éthique et l’intégrité...... 490 Introduction...... 490 Portée du mandat en vertu de la question 14...... 492 Démarche...... 493

vi Partie I – Les règles et lignes directrices actuelles en matière d’éthique...... 496 Vue d’ensemble...... 496 Comparaison du contenu...... 497 Loi sur les conflits d’intérêtset Loi sur le lobbying...... 500 Définition des conflits d’intérêts...... 500 Exemples d’interdictions...... 500 Règles sur la communication et le dessaisissement...... 501 Règles sur l’après-mandat...... 501 Code des députés et Loi sur le Parlement du Canada...... 504 Code criminel...... 505 Mise en application et administration...... 506 Sanctions...... 507 Application hypothétique des règles d’éthique...... 508 Partie II – Application des règles d’aujourd’hui...... 509 Mandat de consultant...... 509 Interprétation des règles d’éthique...... 512 Applicabilité des règles d’éthique en vigueur aujourd’hui à un mandat de consultant...... 515 Offre d’un mandat de consultant à un premier ministre en poste...... 516 Articles 10 et 24 de la Loi sur les conflits d’intérêts...... 516 Article 15 de la Loi sur les conflits d’intérêts...... 519 Conclusion...... 522 Conclusion d’un accord sur un mandat de consultant avec un député en poste...... 522 Principes de conduite...... 522 Règles de conduite précises...... 523 Divulgation des intérêts personnels...... 524 Conclusion...... 524 Exécution d’un mandat de consultant par un ancien premier ministre...... 525 Règles concernant les renseignements internes...... 526 Règles concernant les démarches auprès du gouvernement...... 530 Règles concernant la nature des activités dans l’après-mandat...... 535 Règle générale sur les « avantages indus »...... 538

vii Partie III – Suffisance des règles...... 540 Le coût des règles d’éthique...... 540 Minimalisme réglementaire...... 540 Effet dissuasif...... 544 Aversion au risque...... 545 Comparaison des règles d’autres ressorts...... 547 Normes des États-Unis...... 548 Règles concernant les renseignements internes...... 549 Règles concernant les interventions auprès du gouvernement...... 549 Règles concernant la nature des activités dans l’après-mandat...... 550 Données sur la mise en application des règles...... 551 Normes du Royaume-Uni...... 551 Règles...... 551 Advisory Committee on Business Appointments ...... 552 Normes de l’Australie...... 555 Pratique des provinces et territoires du Canada...... 556 Principes de l’OCDE sur l’après-emploi public...... 559 Aspects des règles sur l’après-mandat suscitant des préoccupations...... 560 Préparatifs à la transition vers la vie privée...... 561 Conflits d’intérêts réels...... 561 Conflits d’intérêts apparents...... 562 Définition d’un conflit d’intérêts apparent...... 563 Justification de la prise en compte des conflits d’intérêts apparents.....564 Divulgation par un député quittant son poste...... 567 Divulgation des préparatifs à la vie privée...... 567 Changement de bord dans l’après-mandat et renseignements internes...... 569 Interventions auprès du gouvernement dans l’après-mandat...... 570 La nature des activités d’après-mandat...... 571 Le dilemme des « rapports officiels directs et importants »...... 571 Obligations dans l’après-mandat...... 573 Portée géographique...... 574 Obligations réciproques imposées aux titulaires de charge publique en poste...... 575 Obligations du secteur privé...... 577 Durée d’application et portée des règles sur l’après-mandat...... 579

viii Éducation et formation en matière d’éthique...... 580 Bulletins d’interprétation...... 581 Sensibilisation, éducation et formation...... 582 Approbation et surveillance des activités d’après-mandat...... 584 Surveillance de l’après-mandat – régime actuel...... 584 Amélioration du régime à l’égard de la surveillance dans l’après-mandat.... 586 Mise en œuvre...... 587 La question de structure...... 589 Mise en application...... 591 Partie IV – Conclusions...... 594 Notes...... 595 12 – Conclusion, et conclusions et recommandations consolidées...... 602 Conclusions et recommandations consolidées...... 605 Conclusions...... 605 Recommandations...... 613 Annexes 1 Décret et modifications...... 623 2 Règles de procédure et de pratique...... 631 3 Organigrammes de la Commission...... 641 4 Exemples d’engagement de non-divulgation...... 643 5 Liste des pièces...... 648 6 Avis de la Commission...... 651 7 Déclaration initiale du Commissaire, le jeudi 2 octobre 2008...... 655 8 Conseil du Trésor, Modalités et conditions de l’aide financière aux participants...... 663 9 Décisions sur les demandes de qualité pour agir et d’aide financière, Partie I...... 669 10 Décisions sur les demandes de qualité pour agir et d’aide financière, Partie II...... 679 11 P rotocole d’entente entre le gouvernement du Canada et la Commission d’enquête pour la protection des documents et des renseignements privilégiés...... 698 12 Renseignements confidentiels du Cabinet...... 701 13 Exemple d’avis en vertu de l’article 13 de la Loi sur les enquêtes...... 714 14 Exemple d’assignation à comparaître...... 716 15 Exemple de déclaration...... 719

ix 16 Horaire de comparution des témoins à l’Enquête sur les faits...... 720 17 Décision sur la demande présentée par M. Schreiber, 3 juin 2009...... 722 18 Partie II, Examen des politiques : Document de consultation ...... 726 19 Partie II, Examen des politiques : Horaire – participants au Forum d’experts sur les politiques...... 750 20 Forum d’experts sur les politiques – Questions...... 751 21 Avocats de la Commission, des parties et des témoins...... 756 22 Demande au légiste parlementaire, et réponse...... 758 23 Loi sur les conflits d’intérêts...... 764 24 Code régissant les conflits d’intérêts des députés...... 799

Remerciements...... 815 Commissaire et personnel de la Commission...... 821

x Abréviations et sigles ACBA Advisory Committee on Business Appointments ADM Archer Daniels Midland ADRC Agence des douanes et du revenu du Canada AMPMQ Association des membres de la police montée du Québec ASFC Agence des services frontaliers du Canada APECA Agence de promotion économique du Canada atlantique ARC Agence du revenu du Canada

BCP Bureau du Conseil privé BFDR Q Bureau fédéral de développement régional (Québec)

CBC Canadian Broadcasting Corporation CF Cour fédérale CITIC China International Trust and Investment Company COCOM Comité de coordination pour le contrôle multilatéral des exportations Code Code régissant la conduite des titulaires de charge publique des TPC CPAC Chaîne d’affaire publiques par câble CPM Cabinet du Premier ministre

DSIM Division des services d’information ministériels DDGM (ou GMDD) Division Diesel de General Motors

FDCI Fred Doucet Consulting Inc.

GCI Government Consultants International GEI Groupe d’entraide internationale (du ministère de la Justice) GEI-SFP Groupe d’entraide internationale – Service des poursuites GM General Motors GRC Gendarmerie royale du Canada

IAL International Aircraft Leasing Limited

LRC Lois révisées du Canada

xi MAECI ministère des Affaires étrangères et du Commerce international MDN ministère de la Défense nationale MIST ministère de l’Industrie, des Sciences et de la Technologie MBB Messerschmnitt-Bolkow-Blohm GmbH MEIR ministère de l’Expansion industrielle régionale

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques OTAN Organisation du Traité de l’Atlantique Nord

PC progressiste-conservateur PG Procureur général

RCS Rapport de la Cour suprême

SCHD Services de la correspondance de la haute direction

UCP Unité de la correspondance au Cabinet du Premier ministre

VBL véhicule blindé léger VCP véhicule de combat polyvalent

WebCIMS Web Correspondence and Issues Management System

xii 10 La correspondance

Les questions 15 à 17 du mandat de la Commission se lisent comme suit :

15. Comment a été traitée la lettre que M. Schreiber a adressée au Premier ministre Harper le 29 mars 2007? 16. Pourquoi cette lettre n’a-t-elle pas été transmise au Premier ministre Harper? 17. Est-ce que le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente dans ce cas particulier?

Entre juin 2006 et septembre 2007, M. Schreiber a adressé 16 lettres au Premier ministre Stephen Harper. Les questions 15 et 16 du mandat me chargent de déterminer comment a été traitée une de ces lettres, celle du 29 mars 2007, et pourquoi elle n’a pas été transmise au Premier ministre Harper. Pour comprendre ce qui est arrivé à cette lettre en particulier, je dois examiner comment la correspondance adressée au Premier ministre est traitée en général, et comment l’ensemble de la correspondance de M. Schreiber a été traitée. La question 17 me charge de déterminer si le Bureau du Conseil privé (BCP) aurait dû adopter une procédure différente en traitant de la correspondance de M. Schreiber au Premier ministre Harper. Cette question touchant les politiques est liée aux questions factuelles soulevées aux questions 15 et 16. Étant donné que les questions entourant la correspondance, qu’elles relèvent des faits ou des politiques,

421 sont différentes et distinctes des autres questions soulevées dans l’Enquête sur les faits et l’Examen des politiques en matière d’éthique, j’aborderai dans ce chapitre à la fois les questions factuelles soulevées aux questions 15 et 16, et les questions liées aux politiques soulevées à la question 17. Traitement de la correspondance par le bcp et le cpm Rapports et témoignages À la demande de l’avocat de la Commission, le BCP a produit un rapport sur la procédure du Bureau du Conseil privé à l’égard de la correspondance de la haute direction et sur le traitement des lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper, de juin 2006 à septembre 2007 (rapport du BCP)1, décrivant la façon dont il traite la correspondance. Également à la demande de l’avocat de la Commission, le Cabinet du Premier ministre (CPM) a fourni, pour décrire ses méthodes de traitement de la correspondance, un rapport sur la procédure de l’Unité de la correspondance du Premier ministre et sur le traitement des lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper, de juin 2006 à septembre 2007 (rapport du CPM)2. Les rapports du BCP et du CPM ont été déposés comme pièces lors des audiences du volet Enquête sur les faits. La description de la gestion de la correspondance au BCP qui suit se fonde largement sur les rapports du BCP et du CPM, complétés par le témoignage de représentants du BCP et du CPM. La Commission a reçu le témoignage de Sheila Powell, directrice de la Division des services d’information ministériels (DSIM) du BCP, et de Donald Smith, rédacteur principal des Services de la correspondance de la haute direction (SCHD) du BCP. Les SCHD font partie de la Division dirigée par Mme Powell. M. Smith était le gestionnaire intérimaire des SCHD de la fin septembre 2007 à la fin janvier 2008, et le rédacteur principal pendant la période au cours de laquelle ont été reçues les 16 lettres de M. Schreiber adressées au premier ministre. La Commission a aussi reçu le témoignage de Salpie Stepanian, gestionnaire de l’Unité de la correspondance au Cabinet du Premier ministre (UCP).

Gestion de la correspondance au BCP Correspondance du premier ministre Comme l’a indiqué M. Paul Thomas dans l’étude indépendante qu’il a réalisée pour le compte de la Commission, « Qui reçoit le message? Les communications au centre du gouvernement » (Étude Thomas), le BCP est l’organisation qui a la responsabilité première de voir à la qualité et à l’exhaustivité de l’information et des conseils acheminés au premier ministre et au Cabinet3. La DSIM supervise le Secrétariat

422 Commission Oliphant : VOLUME 3 de la correspondance du BCP4. Le Secrétariat comprend les SCHD, qui traitent la correspondance adressée au premier ministre, et la Division de la correspondance ministérielle, qui traite la correspondance adressée au ministre des Affaires intergouvernementales, au leader du gouvernement à la Chambre des communes et au ministre d’État (Réforme démocratique) en leur qualité de ministres5. Dans mon rapport, je m’intéresse uniquement aux méthodes et fonctions des SCHD. Entre 2001 et 2008, les SCHD ont reçu chaque année en moyenne 1,4 million de pièces de correspondance adressées au premier ministre6. En 2006-2007, les SCHD ont traité 1 701 846 pièces de correspondance7. En 2007-2008, ils en ont traité 1 121 171. La correspondance comprend lettres, courriels, cartes postales, pétitions, demandes de messages de félicitations (à l’occasion d’anniversaires et de départs à la retraite de membres du personnel militaire) et appels téléphoniques adressés au premier ministre. Seule une faible proportion de cette correspondance est transmise par les SCHD au CPM. Le BCP affecte 35 employés des SCHD à la gestion de la correspondance adressée au premier ministre. Les SCHD ont deux rédacteurs principaux : un rédacteur principal, anglais, et un rédacteur principal, français. Au moment de l’Enquête sur les faits, M. Smith occupait le poste de rédacteur principal, anglais. Six rédacteurs travaillent sous l’autorité des rédacteurs principaux. Il se trouve aussi 11 analystes de la correspondance dans l’Unité de l’analyse de la correspondance et des salutations des SCHD, et huit préposés au courrier dans l’Unité de la salle du courrier et du service de production des SCHD. Les préposés au courrier trient et classent la correspondance reçue, et la transmettent aux personnes pertinentes au sein des SCHD. D’après le rapport du BCP, la correspondance reçue est classée selon les catégories suivantes : • courrier général; • courrier prioritaire; • courrier politique et personnel; • demandes de messages spéciaux du premier ministre, tels que messages qui paraîtront dans le programme d’une conférence; • demandes de salutations à l’occasion d’anniversaires de mariage ou de naissance importants, ou de départs à la retraite de membres du personnel militaire; • campagnes de lettres sur des dossiers précis, sous forme de cartes postales, de lettres types et de pétitions. Hormis la correspondance que les commis classent dans la catégorie courrier prioritaire, toute la correspondance est transmise directement aux analystes de la correspondance, qui doivent l’inscrire dans le WebCIMS, le système électronique de suivi de la correspondance*. Dans le cas du courrier prioritaire, la salle du courrier l’envoie d’abord à un rédacteur principal, qui vérifie s’il s’agit effectivement

* Pièce P-17, onglet 30, p. 78; rapport du BCP, pièce P-15, p. 3 et 4. CIMS est l’acronyme de « Correspondence and Issues Management System ».

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 423 de courrier prioritaire, puis aux analystes de la correspondance qui l’inscrivent dans le WebCIMS. On s’attend à ce que les analystes de la correspondance traitent chacun entre 80 et 100 courriels et entre 25 et 40 lettres par jour. Dans son témoignage, M. Smith a convenu que compte tenu de l’ampleur de la tâche qu’un analyste doit accomplir, la lecture des courriels et des lettres est plutôt rapide et sommaire. Il est évident que les analystes de la correspondance jouent un rôle clé dans le traitement de la correspondance reçue à l’intention du premier ministre. Les postes d’analyste sont classifiés au niveau d’AS-1, qui est le niveau le plus bas de la catégorie du soutien administratif8. Mme Powell a affirmé que ce niveau est adéquat au regard de ce qui est attendu des analystes : identifier l’expéditeur; parcourir la correspondance; déterminer si elle contient des menaces; veiller à ce que les lettres soient transmises aux ministères pertinents; et reconnaître ce qui est de nature politique. Les analystes reçoivent du superviseur de leur unité une formation en cours d’emploi. Il existe des modalités écrites, qui sont complétées par des indications verbales. Les analystes reçoivent aussi du coaching de leurs collègues plus expérimentés. Vu la nature de la correspondance de M. Schreiber, les modalités prévues à l’égard des demandes de messages spéciaux, des demandes de messages de félicitations et des campagnes de lettres ne sont pas pertinentes aux questions dont la Commission est saisie. Les trois autres catégories de correspondance (courrier général, courrier prioritaire, courrier politique ou personnel) sont pertinentes au mandat de la Commission et sont décrites ci-dessous.

Courrier général La correspondance classée comme étant « générale » est pour la plus grande partie celle qui provient du public, y compris de citoyens écrivant à titre privé et non à titre de représentants d’une entreprise ou d’une organisation9. Lorsqu’une lettre relevant du courrier général est reçue à la salle du courrier, un numéro de suivi lui est assigné et elle est transmise aux analystes10. Dans le cas du courrier général, le formulaire d’acheminement ou formulaire de transmission (formulaire T) n’est pas utilisé; elle est envoyée directement aux analystes de la correspondance des SCHD. Les questions soulevées par le courrier général touchent habituellement le mandat d’un ministère en particulier. Le cas échéant, le personnel des SCHD adresse un accusé de réception type à l’expéditeur, l’informant que sa lettre a été transmise au ministère responsable pour information et suivi. L’analyste de la correspondance choisit une formule de réponse parmi un répertoire électronique de réponses types. Si une réponse type ne convient pas, la lettre est confiée à un rédacteur qui formule une réponse. Une fois que la réponse est déterminée et que cette information est saisie dans le WebCIMS, une version papier de la réponse est produite et signée par le coordonnateur de l’Unité de l’analyse de la correspondance et des salutations.

424 Commission Oliphant : VOLUME 3 Des copies de la lettre reçue et de la réponse sont transmises par courriel à partir du WebCIMS au ministère pertinent. Comme on le voit, le traitement du courrier général est automatisé dans une certaine mesure. Comme l’indique le rapport du BCP, les courriels d’ordre général qui exigent une réponse peuvent recevoir une réponse type puisée dans le répertoire de courriels types. Lorsqu’une réponse type ne convient pas, le courriel est affecté à un rédacteur et traité de la même façon que la correspondance postale d’ordre général. Ce ne sont pas toutes les lettres relevant du courrier général qui reçoivent une réponse. Le BCP a dressé une liste de 15 motifs pour lesquels une lettre sera classée sans réponse. Ces motifs, qui figurent à l’annexe 6 du rapport du BCP, sont reproduits à l’annexe 11‑1 du présent chapitre. Ils portent les titres suivants : [TRADUCTION] • Obscur • Religieux • Prolifique • Ne s’adresse pas au PM • Dépassé par les événements • Illisible • Information incomplète [adresse] • Réponse déjà donnée • Langage inapproprié • Commentaires [n’appelant pas de réponse] • Campagnes de lettres • Lettres de remerciement • Détenus dans un pénitencier • Affaire judiciaire [en instance devant les tribunaux] • Irrévérencieux [frivole] S’il est jugé qu’une lettre relevant du courrier général répond aux critères d’une de ces 15 catégories de motifs, elle est classée sans suite. La décision en ce sens est prise par le rédacteur, en consultation avec l’analyste des SCHD ou le rédacteur principal. Tout dépendant de l’objet en cause, les SCHD peuvent aussi considérer une lettre relevant du courrier général comme étant de nature politique. En l’occurrence, la lettre est transmise à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP). L’UCP décide des mesures à prendre. M. Smith a témoigné que ce sont les analystes et les rédacteurs qui évaluent le courrier général. Normalement, si les analystes ont des questions ou des doutes au sujet d’une lettre qui pourrait être considérée comme étant de nature politique, ils consultent d’abord leur superviseur ou le rédacteur chargé du secteur ministériel en cause. M. Smith a aussi témoigné que les analystes peuvent consulter un rédacteur principal s’ils ont des questions au sujet du traitement du courrier général.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 425 Courrier prioritaire Les lettres adressées au premier ministre par des personnalités telles que chefs d’État, premiers ministres provinciaux ou ministres sont considérées comme du courrier prioritaire et peuvent recevoir une réponse signée par le premier ministre. Pour déterminer si une lettre doit être classée comme étant du courrier prioritaire, le facteur déterminant est la fonction de l’expéditeur. M. Smith a témoigné qu’une lettre peut être classée comme étant à la fois prioritaire et politique si une personnalité importante écrit au sujet d’un dossier explosif, controversé ou délicat sur le plan politique11. Une lettre relevant du courrier prioritaire reçoit un numéro de suivi et est remise au coordonnateur de l’Unité de la salle du courrier et du service de production, qui prépare un formulaire de transmission12. Un courriel prioritaire est imprimé et reçoit un numéro de suivi, puis il est saisi par lecture optique dans le WebCIMS et traité de la même façon que la correspondance postale prioritaire. Le formulaire de transmission du courrier prioritaire précise le nom du correspondant, le numéro de suivi, la date de la lettre et la date de réception, et il comporte des cases permettant d’indiquer, en cochant, les mesures prises et les copies transmises pour information. Les secrétariats du BCP et le bureau du greffier du Conseil privé utilisent le formulaire pour ajouter des notes, des commentaires et des directives quant aux mesures à prendre. Les lettres jugées prioritaires par les commis de la salle du courrier sont ensuite transmises par l’Unité de la salle du courrier et du service de production au rédacteur principal anglophone ou francophone des SCHD. Le rédacteur principal détermine si la lettre est véritablement prioritaire ou si elle doit être déclassée au niveau du courrier général ou « urgent-général ». (Le courrier urgent-général est traité de la même façon que le courrier général, mais dans un délai plus court.) Le rédacteur principal coche les cases du formulaire de transmission indiquant les mesures à prendre ou les copies à transmettre pour information, en dressant une liste de distribution. La lettre prioritaire est ensuite transmise aux analystes de la correspondance, qui la saisissent dans le WebCIMS. Les lettres de chefs d’État ou de gouvernement, de premiers ministres provinciaux et de ministres sont habituellement transmises au bureau du greffier du Conseil privé, soit pour information, soit en vue d’une réponse. Les secrétariats du BCP préparent les réponses qui seront signées par le premier ministre. Après que le premier ministre a signé une lettre, une copie signée de la réponse est renvoyée aux SCHD qui la saisissent dans le WebCIMS. Dans le cas du courrier prioritaire provenant d’autres personnes, comme des dirigeants d’organismes non gouvernementaux, ce sont en général les SCHD qui répondent, plutôt que de préparer une réponse pour la signature du premier ministre.

426 Commission Oliphant : VOLUME 3 Courrier politique ou personnel Toute lettre que les SCHD classent comme étant du courrier politique ou personnel est envoyée à l’Unité de la correspondance du Premier ministre. Le courrier personnel est celui qui concerne la vie privée et les intérêts personnels du premier ministre. Les SCHD traitent le courrier personnel et le courrier politique de la même manière. Cependant, aux fins de mon rapport, je ne traiterai pas du courrier personnel étant donné qu’aucune lettre adressée par M. Schreiber au Premier ministre Harper ne concernait des intérêts personnels du premier ministre, et qu’aucune n’a été classée comme étant du courrier personnel. Le courrier politique est défini comme ayant trait aux affaires de la circonscription du premier ministre, au rôle de député du premier ministre et aux affaires concernant son parti politique (comme la direction du parti, l’organisation du parti ou les questions concernant le caucus). Comme l’indiquent le rapport du BCP aussi bien que le rapport du CPM, l’Unité de la correspondance du Premier ministre peut aussi désigner des dossiers précis qu’elle souhaite traiter elle-même, soit parce que le premier ministre connaît la personne en cause, soit parce que le dossier revêt un intérêt particulier pour le premier ministre ou son personnel13. Si une lettre reçue par les SCHD concerne un de ces dossiers désignés, elle est traitée comme étant du courrier politique et transmise à l’UCP, comme l’est tout courrier politique14. La Commission a reçu deux documents indiquant les modalités du traitement de la correspondance : un document de procédure de l’unité du traitement de la correspondance15; et un manuel de formation de la section des analystes des Services de la correspondance de la haute direction16. Ni un ni l’autre ne semble dicter de politique précise ou de procédure visant le traitement du courrier politique. La Commission a reçu le témoignage de Sheila Powell, directrice des services d’information ministériels, dont les responsabilités englobaient les SCHD. Mme Powell a témoigné ne pas croire qu’il existe une politique distincte sur le traitement du courrier politique. Dans la pratique, la correspondance est traitée au cas par cas. Si un analyste juge qu’une lettre du courrier général est de nature politique ou personnelle, selon la façon dont il comprend les définitions pertinentes, il signale cette lettre, au premier niveau de triage17, comme devant être envoyée à l’UCP. Comme on l’a vu dans la section précédente de ce chapitre, certaines lettres prioritaires peuvent aussi être classées comme étant du courrier politique si elles proviennent d’un expéditeur de rang élevé ou occupant une charge publique et si elles concernent des questions qui sont explosives, controversées ou délicates sur le plan politique. Une lettre prioritaire qui est aussi classée comme étant politique reçoit, comme tout le courrier prioritaire, un formulaire de transmission prescrivant une liste de distribution dressée par le rédacteur principal. La lettre est ensuite traitée par l’analyste avant d’être envoyée conformément à la liste de distribution.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 427 Une lettre de nature politique reçoit un numéro de suivi, qui lui est affecté par un commis de l’Unité de la salle du courrier et du service de production des SCHD. Elle est saisie par lecture optique dans le WebCIMS (par les analystes de la correspondance), et les SCHD transmettent l’original à l’UCP18. Après que l’original d’une lettre personnelle ou politique a été transmis à l’UCP, les SCHD n’en conservent pas de copie ni n’assurent aucun suivi19. Du reste, les SCHD ne peuvent pas visionner la correspondance qui a été saisie dans le WebCIMS. La permission requise pour consulter des lettres saisies dans le WebCIMS est accordée par l’UCP20.

Désignation de dossiers par le CPM L’Unité de la correspondance du Premier ministre peut désigner des dossiers particuliers qu’elle souhaite traiter elle-même21. Mme Stepanian a témoigné que des cadres supérieurs du Cabinet du Premier ministre lui indiquent tout dossier qui doit être traité par le CPM, et elle en informe elle-même le gestionnaire des SCHD. Si une lettre concerne un dossier désigné comme devant être traité par l’UCP22, les SCHD la classent comme du courrier politique, ce qui indique qu’elle doit être transmise à l’UCP23. Les représentants du Bureau du Conseil privé ont témoigné que le BCP ne signale pas lui-même de dossiers qui doivent être portés à l’attention du CPM de sorte à demander ou suggérer qu’une lettre soit considérée comme du courrier politique. Mme Powell a témoigné que le BCP ne prétendrait pas signaler des dossiers à l’intention de l’UCP, puisque ce genre de mesure proactive ne fait pas partie de son rôle. Mme Powell a fait remarquer que quand la correspondance traitant d’un sujet précédemment désigné n’a plus à être traitée par le CPM, le gestionnaire de l’UCP communique l’information en ce sens au gestionnaire des SCHD. Elle a aussi témoigné qu’en ce qui concerne les questions désignées par l’UCP, aucun dossier officiel n’est conservé qui permettrait au BCP d’effectuer un suivi sur ces dossiers. De temps à autre, les SCHD peuvent envoyer une lettre à l’UCP pour lui donner la possibilité de déterminer si elle souhaite y répondre, même en l’absence d’instructions précises24. Cette situation peut survenir par exemple lorsqu’un dossier reçoit une couverture médiatique plus poussée25. Le gestionnaire des SCHD peut communiquer avec le gestionnaire de l’UCP par téléphone ou par courriel pour se renseigner, ou le dossier de la lettre peut être transmis à l’UCP pour qu’elle s’en charge26. Comme j’en discuterai plus loin, c’est précisément ce qui s’est produit pour quatre lettres de M. Schreiber. La correspondance de M. Schreiber ne concernait pas les affaires de la circonscription du premier ministre, son rôle de député ou des affaires partisanes. Elle ne relevait donc pas de la définition officielle du courrier politique. Le CPM n’avait pas désigné M. Schreiber comme un correspondant dont les lettres devaient être traitées par le CPM, ni désigné les dossiers qu’il abordait comme des dossiers qu’il voulait traiter lui-même. Néanmoins, quatre lettres de M. Schreiber ont été classées par les SCHD comme étant du courrier politique général et envoyées à l’UCP27.

428 Commission Oliphant : VOLUME 3 Gestion de la correspondance au CPM Le mandat de la Commission soulève la question de savoir si le BCP aurait dû adopter une procédure différente dans le traitement de la correspondance que M. Schreiber a adressée au Premier ministre Harper. La Commission n’est pas chargée de donner son avis sur la procédure du CPM. Cependant, pour que je puisse déterminer si le BCP aurait dû adopter une procédure différente, il importe que je comprenne le rôle du CPM dans le traitement de la correspondance et que je situe les fonctions et la procédure du BCP dans leur juste contexte. Le CPM emploie six à huit personnes dans l’UCP pour gérer le courrier politique ou personnel du premier ministre. Le 5 février 2009, date du rapport du CPM, ce groupe comprenait un gestionnaire (Mme Stepanian), un rédacteur/réviseur principal, quatre rédacteurs, un analyste de la correspondance et un adjoint administratif 28. Ensemble, les membres de l’UCP ont traité environ 30 000 pièces de correspondance en 2006-2007, et 37 000 en 2007-200829. Le volume de la correspondance reçue par l’UCP est sensiblement inférieur à celui de la correspondance reçue par les SCHD. Mme Stepanian croyait que par conséquent, l’UCP consacrait plus de temps à chaque article de correspondance que ne le faisaient les SCHD. Comme je l’ai indiqué plus haut, toute la correspondance reçue par les SCHD qui est classée comme politique ou personnelle est transmise par les SCHD à l’UCP. Cette correspondance comprend des lettres concernant toute question désignée par le CPM comme question qu’il veut traiter lui-même. En outre, des lettres peuvent être envoyées directement à l’UCP sans jamais passer par les SCHD. Dans son rapport à la Commission, le CPM a indiqué que : [TRADUCTION] « En plus des lettres, courriels et télécopies transmises à l’UCP par … [les SCHD], l’UCP reçoit de nombreuses demandes de lettres, messages spéciaux et messages de courtoisie de membres du personnel du CPM, de ministres, de sénateurs, de députés et de responsables du parti ».30 Chaque lettre est confiée à un employé du CPM ou un rédacteur de l’UCP pour qu’il l’examine, en détermine la priorité et, selon le cas, y réponde31. Mme Stepanian a témoigné que pour déterminer si une réponse doit être envoyée, l’UCP tient compte de la même liste que les SCHD utilisent pour les genres de lettre qui ne reçoivent pas de réponse32.

Traitement par l’UCP du courrier désigné comme étant politique Dans le témoignage qu’elle a fait à la Commission, Mme Stepanian a confirmé qu’est désigné courrier politique ou personnel toute lettre traitant de questions politiques partisanes, de questions concernant le caucus, des intérêts personnels du premier ministre et du rôle du premier ministre en tant que député. Elle a aussi confirmé que l’UCP désigne parfois des sujets particuliers dont le CPM souhaite traiter directement.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 429 Des cadres supérieurs du CPM – par exemple, une personne travaillant à la gestion des questions d’actualité ou un membre du bureau du chef de cabinet – désignent de tels sujets et les lui indiquent. Elle en informe alors le gestionnaire des SCHD, par téléphone ou par courriel. Mme Stepanian a témoigné que le contraire ne se produit pas : le CPM ne désigne pas des correspondants ou des sujets à l’égard desquels il ne veut pas intervenir. Lorsque du courrier politique arrive à l’UCP, l’adjoint administratif ou l’analyste trie les lettres selon les portefeuilles de dossiers affectés aux différents rédacteurs. Mme Stepanian a affirmé que d’habitude, elle examine rapidement les lettres triées, puis les rend à l’adjoint administratif ou à l’analyste pour qu’elles soient saisies dans le WebCIMS. La correspondance postale reçue par l’UCP est triée chaque jour – selon le sujet – par l’analyste de la correspondance ou l’adjoint administratif de l’UCP33. Le gestionnaire de la correspondance passe en revue les lettres triées et est chargé de repérer les lettres classées comme courrier personnel ou politique qui pourraient être d’intérêt pour le premier ministre34. Les courriels personnels ou politiques que les SCHD transmettent à l’UCP sont imprimés. Selon le cas, des réponses sont préparées et envoyées par voie électronique sous le compte de courriel du premier ministre35.

Communications entre le BCP et le CPM sur les questions concernant la correspondance Les représentants du Bureau du Conseil privé et du Cabinet du Premier ministre ont témoigné que le gestionnaire des Services de la correspondance de la haute direction et le gestionnaire de la correspondance de l’Unité de la correspondance du Premier ministre communiquent régulièrement entre eux de façon officieuse. Les communications se font généralement par téléphone ou par courriel. Mme Powell a témoigné que le gestionnaire des SCHD communique avec le gestionnaire de l’UCP « de façon assez régulière durant la semaine lorsqu’une question survient ».36 Elle a précisé que ces communications se produisaient environ un jour sur deux. Le gestionnaire de l’UCP indique au gestionnaire des SCHD si l’UCP a repéré un dossier qui devrait être traité par l’UCP. Mme Powell a témoigné que l’UCP ne s’occupe pas de désigner de la correspondance comme étant du « courrier prioritaire »37, puisque la correspondance est classée comme étant prioritaire en fonction de lignes directrices existantes. M. Smith, le réviseur principal au sein des Services de la correspondance de la haute direction du BCP, a témoigné qu’une fois une lettre transmise à l’UCP, les SCHD ne sont pas informés du fait que l’UCP y réponde ou non. Comme l’a fait remarquer M. Smith au sujet de l’UCP : « ils ne sont pas tenus de nous rendre des comptes relativement à leurs actions »; « en raison du fait qu’elle est de nature politique, nous n’en entendons plus jamais parler »38.

430 Commission Oliphant : VOLUME 3 Malgré tout, selon M. Smith, il pourrait être utile de savoir comment l’UCP a traité une lettre donnée au cas où une nouvelle lettre serait reçue par la suite du même auteur. La correspondance adressée par M. Schreiber au Premier ministre Harper

Aperçu Les 16 lettres que M. Schreiber a adressées au Premier ministre Harper entre juin 2006 et septembre 2007 faisaient partie de 15 envois postaux distincts*. Les lettres ont été reçues avant que M. Schreiber souscrive, le 7 novembre 2007, un affidavit contenant des allégations au sujet de M. Mulroney39. Selon Mme Powell et M. Smith, le CPM n’a jamais désigné la correspondance provenant de M. Schreiber ou les questions au sujet desquelles il écrivait comme des questions dont le CPM voulait traiter lui-même. Le rapport du BCP décrit en termes généraux la façon dont le BCP a traité ces lettres. Les témoignages de Mme Powell et de M. Smith, tous deux du BCP, et de Mme Stepanian, du CPM, ont aidé à comprendre comment les SCHD et l’UCP ont géré la correspondance de M. Schreiber. Les lettres envoyées entre juin 2006 et septembre 2007 abordaient un certain nombre de sujets. Les 16 lettres étaient adressées au Premier ministre Harper. Elles traitaient de la procédure d’extradition de M. Schreiber, de l’évocation par M. Schreiber d’un « scandale politico-judiciaire », de l’évocation d’une vendetta et d’une chasse aux sorcières et de nouvelles évocations de scandale politico-judiciaire et de « l’affaire Airbus ». Certaines lettres étaient décousues. Dans certains cas, il s’agissait d’une courte lettre de présentation à laquelle étaient joints des documents connexes. De nombreuses lettres étaient accompagnées de diverses pièces de correspondance que M. Schreiber avait adressées à des responsables gouvernementaux au fil des ans, ainsi que de coupures de presse ou de documents judiciaires. La correspondance est intégralement reproduite dans le rapport du BCP. Douze lettres ont été traitées au sein des SCHD (2006 : 31 juillet, 4 août, 30 août, 26 septembre, 27 octobre, 30 novembre et 13 décembre; 2007 : 16 janvier, 24 janvier, 29 mars, 8 avril et 10 avril). La lettre du 30 novembre 2006 a été classée comme étant du courrier prioritaire. La lettre du 16 janvier 2007 a été transmise au ministre de la Justice pour information, et une lettre a été adressée à M. Schreiber pour l’en informer. Les dossiers des 10 autres lettres, qui ont été traitées entièrement par les SCHD (y compris la lettre du 29 mars 2007), ont été classés par les SCHD sans qu’un accusé de réception ou une réponse ne soient envoyés à M. Schreiber.

* Les lettres du 8 avril 2007 et du 10 avril 2007 ont été envoyées par M. Schreiber dans un même envoi postal, contenant un même ensemble de documents avec diverses pièces jointes. La lettre du 8 avril 2007 a été traitée comme une pièce jointe à la lettre du 10 avril 2007. Rapport du BCP, pièce P-15, p. 6.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 431 Quatre lettres (les lettres du 16 juin 2006, du 23 août 2009, du 3 mai 2007 et du 26 septembre 2007) ont été considérées par les SCHD comme étant du courrier politique et transmises à l’UCP pour qu’elles soient traitées par le CPM. Comme il en est plus amplement question ci-dessous, l’UCP a classé les quatre lettres sans envoyer d’accusé de réception ou d’autre réponse à M. Schreiber. Par souci de commodité, des résumés ayant trait à la correspondance de M. Schreiber se trouvent dans les annexes à la fin du présent chapitre. L’annexe 11‑2 présente une description des 12 lettres reçues de M. Schreiber qui n’ont pas été transmises à l’UCP, et de leurs pièces jointes respectives. L’annexe 11‑3 présente une description des quatre lettres et pièces jointes qui ont été transmises par les SCHD à l’UCP. Les deux annexes suivantes sont des tableaux : l’annexe 11‑4 indique comment les SCHD ont classé les 16 lettres; et l’annexe 11‑5 énumère les 12 lettres qui ont été traitées par les SCHD. Les notes provenant du WebCIMS qui figurent dans la colonne de droite de ce dernier tableau expliquent la façon dont les lettres ont été traitées.

Les 12 lettres traitées au sein des SCHD

Dix lettres – classées sans suite M. Smith a témoigné que quand une décision est prise de classer une lettre sans y faire de réponse, les analystes doivent en indiquer les raisons dans le WebCIMS. Dans le cas des 10 lettres qui ont été traitées entièrement au sein des SCHD, les raisons du classement du dossier indiquées par les analystes dans le WebCIMS étaient les suivantes40 : [TRADUCTION] • affaire judiciaire personnelle (trois lettres); • question dépassée par les événements (deux lettres); • affaire judiciaire personnelle … dépassée par les événements (une lettre); • affaire personnelle – nombreuses lettres précédentes – dépassée par les événements (une lettre); • scandale Airbus – nombreuses lettres précédentes (une lettre – 29 mars 2007); • concerne les véhicules pour l’Afghanistan (une lettre); • [aucune précision] (une lettre); • nombreuses lettres précédentes classées, envoyé au PM copies des lettres aux ministres (une lettre). M. Smith a témoigné que conformément à la pratique des SCHD, la correspondance de M. Schreiber n’a pas été traitée par un seul analyste, mais par plusieurs. Il a indiqué que chaque fois qu’un analyste saisit une lettre dans la base de données du WebCIMS, la procédure exige qu’il vérifie dans la base de données s’il s’y trouve des lettres antérieures du même correspondant. Il n’était pas certain que le système contraigne l’analyste à le faire, mais il s’agit d’une procédure bien établie qui devrait être respectée. La correspondance antérieure et les mesures prises sont

432 Commission Oliphant : VOLUME 3 indiquées dans la base de données. M. Smith a expliqué qu’un analyste ne devrait pas classer un dossier sans d’abord consulter un rédacteur des SCHD, et parfois obtenir l’avis d’un des réviseurs. Il a précisé que même si un correspondant a été jugé être un correspondant prolifique, le bien-fondé de chaque lettre individuelle est évalué pour déterminer les suites à y donner. Par exemple, si une personne écrit sur un sujet donné mois après mois puis change de sujet, sa correspondance concernant le nouveau sujet peut justifier une réponse.

La lettre du 29 mars 2007 La lettre du 29 mars 2007 était la 12e lettre reçue de M. Schreiber41. Lorsqu’elle a été reçue, une lettre (celle du 30 novembre 2006) avait été classée comme étant prioritaire et transmise à l’UCP et d’autres personnes indiquées sur une liste de distribution, et une lettre (celle du 16 janvier 2007) avait été transmise au ministre de la Justice. Deux autres lettres (celles du 16 juin 2006 et du 23 août 2006) avaient été transmises à l’UCP. Comme on le verra plus loin dans ce chapitre, l’UCP n’a jamais envoyé aux SCHD d’instructions sur la façon dont la correspondance de M. Schreiber devait être traitée, ni n’a-t-il jamais communiqué avec les SCHD au sujet de la correspondance de M. Schreiber. La lettre du 29 mars 2007 est une des 10 lettres qui ont été classées sans suite et sans qu’une réponse soit envoyée à M. Schreiber. Par souci de commodité, la lettre du 29 mars 2007 et ses pièces jointes se retrouvent intégralement à l’annexe 10-6, à la fin du présent chapitre. Comme j’en discute plus loin, dans ce cas, l’analyste n’a pas respecté les modalités qui sont normalement de rigueur avant qu’un dossier soit classé sans réponse. En effet, il n’a pas d’abord consulté un rédacteur ou un des réviseurs. Dans la lettre du 29 mars, M. Schreiber a indiqué la mention « Personnel et confidentiel ». Je note que de nombreuses lettres envoyées à M. Harper (neuf en tout) portaient une mention analogue. La lettre portait la mention objet suivante : [TRADUCTION] Objet : « Scandale politico-judiciaire » et « Affaire Airbus » Complot et camouflage par la GRC et le GEI Enquête publique Elle commence comme suit : [TRADUCTION] « Je me permets de vous envoyer aujourd’hui à titre strictement personnel et privé une copie de ma lettre du 29 janvier 2007 adressée au très hon. Brian Mulroney, C.P. » Elle évoque ensuite les autres lettres que M. Schreiber a écrites depuis le 16 juin 2006, et soutient que le gouvernement actuel [TRADUCTION] « utilise les mêmes tactiques que le gouvernement libéral qui l’a précédé », visant à « [r]etarder le procès intenté par Schreiber contre le procureur général du Canada, essayer de l’impliquer [M. Schreiber] dans des activités criminelles et le mettre en prison ou

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 433 l’extrader vers l’Allemagne. Le faire taire. » En annexe à la lettre se trouvait copie d’une lettre adressée par M. Schreiber à M. Mulroney le 29 janvier 2007 ainsi qu’un article du journal Toronto Sun du 17 novembre 1997, signé par Robert Fife et intitulé [TRADUCTION] « Enquête dans l’affaire Airbus exigée; Mulroney soupçonne un complot de haut niveau visant à dissimuler le scandale ». Se trouvait aussi en annexe la copie papier d’une page du site Web de la GRC au sujet du Groupe d’entraide internationale du ministère de la Justice (le GEI figurant dans la mention objet de la lettre de M. Schreiber) et certaines procédures ayant trait à l’extradition. La lettre du 29 janvier 2007 à M. Mulroney qui est annexée fait un peu plus de quatre pages. En première page, M. Schreiber se dit victime d’une vendetta du ministère de la Justice et de la GRC. [TRADUCTION] « La vendetta mène à une procédure d’extradition contre la victime », écrit-il. En deuxième page de cette lettre, M. Schreiber fait référence à la procédure d’extradition et demande pourquoi [TRADUCTION] « le ministre de la Justice conservateur veut faire sortir du pays le ressortissant canadien Karlheinz Schreiber, la victime… ». Plus loin dans la lettre, au bas de la page 2, on lit ceci : [TRADUCTION] « Je n’ai jamais obtenu d’appui de votre part malgré l’aide que je vous ai donnée, à votre demande, depuis la fin des années 1970 ». Après avoir évoqué le projet Bear Head, la lettre à M. Mulroney se poursuit comme suit : [TRADUCTION] Vous n’avez jamais informé Elmer Mackay (sic) ni moi du fait que vous aviez fait avorter le projet, et j’ai continué à y travailler pour respecter vos promesses de créer des emplois pour les gens de la Nouvelle-Écosse. À l’été 1993, quand vous avez eu besoin d’une aide financière, j’ai été là pour vous encore une fois. Quand nous nous sommes rencontrés le 23 juin 1993 à la résidence du lac Mousseau, vous m’avez dit que selon vous, Kim Campbell remporterait la prochaine élection. Vous m’avez dit aussi que vous travailleriez dans votre bureau de Montréal, et qu’il valait mieux transférer le projet Bear Head au Québec, où vous pourriez m’être très utile. Nous avons convenu de travailler ensemble, et j’ai pris des mesures pour vous procurer des fonds. Kim Campbell n’a pas remporté l’élection, mais [vous et moi] nous sommes rencontrés de temps à autre. Au début de novembre 1995, je vous ai mis au courant de la lettre de demande du ministère de la Justice canadien (le GEI) au département fédéral de la Justice suisse. Quelques jours plus tard, votre femme Mila était extrêmement inquiète à votre sujet et m’a dit que vous songiez au suicide. Ébranlé, j’ai eu une longue conversation avec vous, et vous vous souviendrez peut-être que j’ai dit à Mila d’acheter une petite pipe de plomb pour vous guérir de votre maladie. Je ne comprenais pas quel était votre problème, étant donné que l’histoire d’Airbus était une mystification, comme je l’ai dit à Bob Fife du Sun. Avec le recul,

434 Commission Oliphant : VOLUME 3 quand j’examine tout ce que vous avez fait entre-temps, je soupçonne que vous aviez un autre sujet de grande inquiétude. Après notre rencontre à l’hôtel Savoy de Zurich, en Suisse, le 2 février 1998, j’avais l’impression que vous alliez bien. Le 17 octobre 1999, vous m’avez demandé un affidavit ou une attestation confirmant que vous n’aviez jamais reçu aucune rétribution de ma part. La lettre fait ensuite référence, à la quatrième page, à un procès que M. Schreiber a intenté à l’encontre de Radio-Canada et à une visite rendue à Fred Doucet (un ancien conseiller principal de Brian Mulroney lorsqu’il était premier ministre, et ancien lobbyiste pour le compte de M. Schreiber). Au sujet de cette rencontre, M. Schreiber écrit ceci : [TRADUCTION] « je l’ai prié de vous dire que si je devais témoigner, je ne me parjurerais pas, et que je ne comprenais pas pourquoi vous ne disiez pas simplement la vérité ». La lettre aborde encore une fois la procédure d’extradition avant de conclure sur ceci : [TRADUCTION] Cher Brian, j’aimerais vous demander quelle pourrait être cette raison à votre avis; à part cela, je pense que vous avez intérêt autant que moi à vous manifester maintenant et à m’aider à mettre fin à cette folie. Si l’on me force à quitter le Canada, l’affaire n’en restera pas là. J’ai reproduit les extraits ci-dessus pour faire voir en quoi consistaient les deux lettres : celle du 29 mars 2007 au Premier ministre Harper, et la lettre du 29 janvier 2007 adressée par M. Schreiber à M. Mulroney, qui y était jointe. Les SCHD ont classé la lettre du 29 mars 2007 comme étant du courrier général, en indiquant comme notes sommaires : [TRADUCTION] « Scandale Airbus – nombreuses lettres précédentes – classé ». M. Smith a témoigné que selon la procédure des SCHD, l’analyste traitant un dossier doit toujours consulter un rédacteur de l’unité avant de classer une lettre sans réponse. Dans le cas de la lettre du 29 mars 2007 cependant, l’analyste n’a pas envoyé le dossier à un rédacteur avant de le classer. La lettre n’a été montrée ni à M. Smith ni à aucun rédacteur des SCHD. M. Smith a convenu qu’il y avait eu manquement de la part de l’analyste. En expliquant la décision de l’analyste de classer le dossier sans consulter un réviseur ou un rédacteur, M. Smith a témoigné comme suit : Mme BROOKS : Pourquoi l’analyste n’aurait-il ou n’aurait-elle pas porté cette lettre à votre attention ou à celle de la rédactrice, comme ce fut le cas avec les lettres subséquentes? M. SMITH : Tout d’abord, c’est un analyste différent d’une fois à l’autre. Mme BROOKS : D’accord. M. SMITH : Les analystes prennent au hasard les éléments de correspondance qui se trouvent dans le pigeonnier. Il se peut donc qu’un ou

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 435 une autre analyste ait traité la lettre suivante. On aurait dû la remarquer et la porter à l’attention de la rédactrice, mais ça n’a pas été le cas.42 … Mme BROOKS : Avez-vous parlé à votre analyste à la suite de ces événements pour savoir s’il avait lu cette lettre [la lettre du 29 janvier 2007 à M. Mulroney]? M. SMITH : Oui. Je lui ai effectivement parlé à la suite des événements de novembre. Il ne s’en rappelait pas particulièrement. Ce n’est pas vraiment le contenu qui aurait dû être le déclic; le simple fait qu’il était question d’une lettre mettant en cause M. Schreiber et M. Mulroney aurait suffi pour qu’on envoie la lettre àla rédactrice, laissant cette dernière décider du type d’intervention à adopter.43 L’analyste a complété l’inscription dans le WebCIMS et n’a affecté la lettre à personne d’autre. Lorsque la lettre du 29 mars 2007 est arrivée, les SCHD avaient déjà envoyé deux lettres de M. Schreiber à l’Unité de la correspondance du Premier ministre. Cependant, le groupe de M. Smith n’avait reçu de l’UCP aucune indication sur la façon dont les lettres de M. Schreiber devaient être traitées, ni d’ailleurs sur la façon dont elles avaient été traitées par l’UCP. M. Smith a témoigné qu’il n’avait pas jugé cette absence d’indication inusitée. Il n’attendait pas de réponse de l’UCP. M. Smith n’a pas vu toutes les lettres de M. Schreiber, donc il n’en avait pas de vision globale. Il a dit qu’il n’a donné aucune instruction aux analystes au sujet du traitement de la correspondance de M. Schreiber. Il avait à diverses occasions discuté avec un rédacteur en particulier au sujet du traitement des lettres de M. Schreiber, mais pas avec les analystes. M. Smith a indiqué qu’il n’y a eu aucune instruction de l’UCP ou du CPM exigeant de ne pas faire suite aux lettres de M. Schreiber ou de les traiter d’une façon donnée. En l’absence d’instructions de la part du CPM voulant que la correspondance de M. Schreiber ou les questions abordées dans ses lettres soient traitées par ce service, toute cette correspondance a continué d’être classée comme du courrier général en vertu du système de classification utilisé par les SCHD. Selon les témoignages qui m’ont été présentés, il est évident que l’analyste aurait dû respecter la procédure prévue pour le traitement du courrier général. Sur réception de la lettre du 29 mars 2007, l’analyste qui l’a traitée aurait dû consulter le WebCIMS pour déterminer comment la correspondance antérieure de M. Schreiber avait été traitée. Il aurait aussi dû porter la lettre à l’attention d’un rédacteur ou d’un réviseur principal des SCHD en vue d’obtenir des indications sur la façon de la traiter.

436 Commission Oliphant : VOLUME 3 Mon mandat ne me charge pas de juger si la lettre du 29 mars 2007 aurait dû être transmise à l’UCP. Je suis simplement chargé de déterminer pourquoi elle n’a pas été transmise au Premier ministre Harper. La lettre du 29 mars 2007 n’a jamais quitté les SCHD. Il est évident qu’il y a eu omission de la part de l’analyste, qui n’a pas respecté la procédure établie pour le traitement du courrier général. Cependant, je ne peux pas conclure que cette omission est en soi la seule raison pour laquelle la lettre n’a pas été transmise à l’UCP. Si l’analyste avait consulté un rédacteur ou un réviseur principal, il est possible qu’en raison de la lettre du 29 janvier 2007 adressée à M. Mulroney qui figurait en annexe, une instruction aurait été donnée de transmettre cette lettre du 29 mars 2007 à l’UCP. Cependant, vu la nature des allégations contenues dans les 11 autres lettres qui n’ont pas non plus été transmises à l’UCP, il est également possible que la lettre du 29 mars 2007 aurait été considérée de la même façon et qu’une directive de classer le dossier sans réponse aurait été donnée. Si la lettre du 29 mars 2007 avait été transmise à l’UCP, je n’ai aucun moyen de savoir, compte tenu de la façon dont ont été traitées les quatre lettres qui ont été transmises à l’UCP, si cette lettre du 29 mars 2007 aurait ensuite été transmise au Premier ministre Harper. Même si je n’ai pas de moyen de savoir quelles instructions le rédacteur ou le réviseur aurait données à l’analyste, je sais que si une décision avait été prise d’envoyer la lettre du 29 mars 2007 à l’UCP, la lettre originale et la fiche du WebCIMS auraient été transmises à l’UCP. Conformément aux pratiques établies, les SCHD n’en auraient conservé aucune copie et n’auraient jamais été informés de la façon dont l’UCP ou le CPM avaient traité la lettre.

CONCLUSION Il y a eu omission de la part de l’analyste qui a traité la lettre du 29 mars 2007 adressée par M. Schreiber au Premier ministre Harper, dans la mesure où il n’a pas, comme la procédure établie l’aurait voulu, porté la lettre à l’attention d’un rédacteur ou d’un réviseur principal avant de la classer sans réponse. Cette omission a exclu la possibilité qu’un rédacteur ou un réviseur principal fasse en sorte que la lettre soit envoyée à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP). Rien n’indique que le Cabinet du Premier ministre (CPM) ou l’UCP ait donné aux Services de la correspondance de la haute direction (SCHD) des instructions au sujet de la correspondance de M. Schreiber ou des sujets abordés par M. Schreiber dans sa correspondance. Rien n’indique que quiconque au sein des SCHD ait voulu cacher au CPM ou à l’UCP aucune des lettres de M. Schreiber, y compris celle du 29 mars 2007. Même si la lettre du 29 mars 2007 a été classée sans réponse, cette lettre et la pièce jointe du 29 janvier 2007 ont de fait été transmises à l’UCP : elles figuraient parmi les 23 pièces jointes à la lettre du 26 septembre 2007. Comme on l’indique

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 437 plus loin, le directeur de l’UCP a décidé que la lettre du 26 septembre 2007 devait être classée sans suite.

Une lettre considérée comme courrier prioritaire La lettre du 30 novembre 2006 de M. Schreiber44 a été classée comme courrier prioritaire, et un formulaire de transmission a été établi conformément à la pratique prévue pour le traitement du courrier prioritaire. La lettre du 30 novembre 2006 était une missive d’une page adressée au Premier ministre Harper et renvoyant à des pièces jointes : copies de documents du Groupe d’entraide internationale (GEI) du ministère de la Justice, et copie de la lettre adressée par M. Schreiber à Stockwell Day, alors ministre de la Sécurité publique. La correspondance du GEI concernait la demande d’extradition présentée par la République fédérale d’Allemagne et la procédure judiciaire y afférant. La lettre de M. Schreiber à M. Day comportait quant à elle en pièces jointes une lettre adressée à M. Schreiber par la Commission des plaintes du public contre la Gendarmerie royale du Canada ainsi qu’une lettre adressée à M. Schreiber par la GRC accusant réception d’une plainte déposée par M. Schreiber contre divers agents de la GRC et le commissaire de la GRC. Je note que les pièces jointes à la lettre du 30 novembre 2006 traitaient de la demande d’extradition de M. Schreiber. Il s’y trouvait de la correspondance et un document sur la procédure d’extradition, ainsi que des lettres concernant une plainte déposée par M. Schreiber contre des membres de la GRC. M. Smith a témoigné que c’est lui qui a rempli le formulaire de transmission prévoyant que la lettre du 30 novembre 2006 et ses pièces jointes soient remises aux personnes se trouvant sur la liste de distribution. Il a dit qu’il n’y avait aucune raison particulière de classer cette lettre comme étant du courrier prioritaire et de la transmettre au greffier du Conseil privé. Un des rédacteurs des SCHD lui avait indiqué croire que le greffier devrait être informé du fait que M. Schreiber continuait d’écrire. M. Smith en a convenu et a rempli un formulaire de transmission; la liste de distribution comprenait le greffier du Conseil privé, Kevin Lynch, l’UCP, le chef de cabinet de M. Harper et l’Unité de gestion des dossiers d’actualité au sein du CPM. Après que la lettre du 30 novembre 2006 a été envoyée aux personnes figurant sur la liste de distribution, les SCHD ont reçu des commentaires du bureau du greffier. Le formulaire de transmission qui accompagnait la lettre leur a été renvoyé avec une note manuscrite : [TRADUCTION] « Lettre est simplement une copie de documents soumis au ministre de la Justice. La question reste soumise au ministre ».45 M. Smith a témoigné que cette note a été inscrite par Paul Shuttle, conseiller juridique du greffier. Une autre note figurait sur le formulaire de transmission : [TRADUCTION] « Peut être classé ». Les SCHD ont classé le dossier. Aucune réponse ou accusé de réception n’a été envoyé à M. Schreiber à l’égard de cette lettre.

438 Commission Oliphant : VOLUME 3 Une lettre transmise au ministère de la Justice La lettre du 16 janvier 2007 de M. Schreiber46 portait la mention objet [TRADUCTION] « Scandale politico-judiciaire » et faisait référence à deux lettres précédentes : celles du 27 octobre 2006 et du 30 novembre 2006. En pièce jointe se trouvait copie d’une lettre datée du 14 décembre 2006 adressée par le ministre de la Justice Vic Toews à l’avocat de M. Schreiber, Edward Greenspan, au sujet de la procédure d’extradition de M. Schreiber. Dans la lettre du 16 janvier, M. Schreiber évoquait une conspiration et une vendetta ainsi que la poursuite intentée contre le [TRADUCTION] « ministre de la Justice et solliciteur général libéral ». La lettre du 16 janvier 2007 a été transmise au ministre de la Justice Robert Nicholson afin qu’il y réponde. Le formulaire du WebCIMS concernant cette lettre indiquait qu’elle avait été classée comme étant du courrier général; le sommaire par mots-clés indiquait : « Justice ». M. Smith a été interrogé sur la raison pour laquelle cette lettre avait été traitée différemment des autres lettres concernant la procédure d’extradition visant M. Schreiber. On l’a renvoyé à la lettre datée du 26 septembre 2006, également classée comme étant du courrier général, à l’égard de laquelle le sommaire par mots-clés indiquait : [TRADUCTION] « Affaire judiciaire personnelle; classer tel qu’indiqué par SR »*. Je note que d’autres lettres dont le sommaire par mots- clés indiquait [TRADUCTION] « affaire de justice personnelle », « affaire judiciaire personnelle » et « affaire personnelle » avaient été classées sans réponse et qu’elles n’avaient pas été transmises au ministre de la Justice. M. Smith a témoigné qu’il n’y a pas de raison précise pour laquelle la lettre du 16 janvier 2007 a été transmise au ministre de la Justice. La rédactrice traitant cette lettre l’a consulté parce qu’elle se souciait du fait que M. Schreiber n’avait pas encore reçu d’accusé de réception, et elle a demandé s’il était de mise qu’elle accuse réception de la lettre. M. Smith lui a dit qu’elle pouvait le faire. J’ai noté plus haut que selon le rapport du BCP, le courrier classé comme étant d’ordre général relève habituellement de la compétence d’un ministère donné et que dans la majorité des cas, le personnel des SCHD accuse réception de ces lettres et les transmet aux ministères responsables pour information et pour suivi s’il y a lieu. Cependant, la lettre du 16 janvier 2007 est la seule pièce de la correspondance de M. Schreiber qui a été transmise à un ministère. Dans ce cas, un accusé de réception a été envoyé à M. Schreiber, l’informant que la lettre avait été envoyée au ministre de la Justice [TRADUCTION] « pour son information ». La lettre du 16 janvier 2007 est la seule qui ait suscité quelque réponse que ce soit à l’intention de M. Schreiber.

* Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 8, onglet 4. M. Smith a témoigné que « SR » désignait Shelly Russell, responsable au sein des SCHD des questions de justice. Témoignage de Donald Smith, transcription, 20 avril 2009, p. 1341.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 439 Les quatre lettres transmises à l’UCP Sur les 16 lettres reçues par les SCHD, quatre ont été classées par les SCHD comme courrier politique dans le formulaire WebCIMS et transmises à l’UCP47. L’annexe 11‑3 énumère ces quatre lettres et présente un sommaire de leurs pièces jointes. Les quatre lettres transmises à l’UCP sont la première lettre adressée par M. Schreiber à M. Harper, datée du 16 juin 2006; les lettres du 23 août 2006 et du 3 mai 2007; et la lettre du 26 septembre 2007, la dernière des 16 lettres envoyées par M. Schreiber. La lettre du 29 mars 2007 n’a pas été transmise en tant que telle à l’UCP, mais elle figurait comme 22e des 23 pièces jointes par M. Schreiber à sa lettre du 26 septembre 2007. M. Smith a témoigné qu’il a été consulté au sujet de chacune des quatre lettres qui ont été transmises à l’UCP. Dans le cas de la lettre datée du 16 juin 2006, la première lettre reçue de M. Schreiber, la salle du courrier avait initialement consulté M. Smith pour savoir si la lettre devait être classée comme étant prioritaire ou générale. La lettre du 16 juin 2006 faisait quatre pages et portait la mention objet [TRADUCTION] « L’héritage de scandales des libéraux ». M. Schreiber y parle du recours qu’il a intenté contre le gouvernement du Canada, de l’audience préliminaire dans l’affaire Eurocopter, de la procédure d’extradition dont il fait l’objet et du projet Bear Head. En annexe à la lettre figuraient une lettre que M. Schreiber avait adressée au ministre de la Justice de l’époque Allan Rock ainsi qu’un article de journal de 1997. M. Smith a fait classer cette lettre comme courrier général. Il a témoigné qu’il était sûr d’avoir décidé que cette lettre devrait aussi être classée comme étant politique et transmise à l’UCP, compte tenu du fait que la lettre faisait référence à M. Mulroney. M. Smith a dit qu’il se serait attendu à ce que l’UCP le lui indique si elle estimait que les questions abordées dans la lettre étaient délicates sur le plan politique et devaient à l’avenir être traitées par l’UCP. La lettre du 23 août 2006, la quatrième lettre reçue de M. Schreiber, portait la mention objet [TRADUCTION] « Scandale politico-judiciaire » et comportait quatre courts paragraphes. En annexe se trouvait un document de 11 pages intitulé [TRADUCTION] « Rapport sur le dossier » et comprenant une description faite par M. Schreiber de la lettre rogatoire adressée par le Canada à la Suisse; de l’action intentée par M. Mulroney contre le gouvernement du Canada; de l’action intentée par M. Schreiber contre le gouvernement du Canada; et de la procédure d’extradition visant M. Schreiber. M. Smith a témoigné qu’il avait décidé que cette lettre devait être transmise à l’UCP « parce qu’elle s’intitulait Case Report [rapport sur le dossier] et qu’elle semblait plus importante : possiblement une lettre définitive ou peut-être finale de la part de M. Schreiber »48. La lettre datée du 3 mai 2007 est la 15e lettre au premier ministre reçue de M. Schreiber. Elle portait les mentions objet suivantes : [TRADUCTION] « L’obésité infantile est une épidémie au Canada », « Brian Mulroney et Karlheinz Schreiber »

440 Commission Oliphant : VOLUME 3 et « Directeur des poursuites pénales ». La lettre commençait comme suit : [TRADUCTION] « Cher Premier ministre, Je me permets de vous envoyer copie de ma lettre du 15 avril 2007 au très honorable Brian Mulroney, C.P., LL.D., pour votre information personnelle. » La lettre de deux pages au Premier ministre Harper et ses pièces jointes abordaient chacun des sujets indiqués dans les mentions objet. Étaient jointes à la lettre des copies des lettres de M. Schreiber à M. Mulroney datées du 29 mars 2007 et du 15 avril 2007. La lettre du 26 septembre 2007 est la dernière des lettres adressées au Premier ministre Harper qui ont été soumises à la Commission. Elle est aussi la dernière lettre adressée au Premier ministre Harper avant que M. Schreiber ne souscrive son affidavit du 7 novembre 2007 dans le cadre du procès qu’il a intenté contre M. Mulroney*. La lettre fait six pages et contient de nombreux passages soulignés, en italiques et en caractères gras de diverses tailles. M. Schreiber y presse M. Harper [TRADUCTION] « de remplir [ses] promesses électorales d’assainir la colline du Parlement à Ottawa et de commencer à lutter pour la protection des libertés individuelles du citoyen canadien ordinaire ». Y étaient joints 23 documents, dont les deux derniers étaient évoqués par M. Schreiber à la dernière page de sa lettre : la lettre du 29 mars 2007 qu’il avait adressée au Premier ministre Harper; et la lettre du 29 janvier 2007 qu’il avait adressée à M. Mulroney et qui avait aussi été jointe à la lettre du 29 mars 2007. M. Smith a dit que la rédactrice avait des soucis au sujet de cette lettre et lui avait demandé conseil. M. Smith lui a dit de la transmettre à l’Unité de la correspondance du Premier ministre. Il a dit avoir fait envoyer cette lettre à l’UCP pour les mêmes raisons que dans le cas de la lettre du 3 mai 2007 : « Elle comprenait de la correspondance échangée entre M Schreiber et M. Mulroney. On y mentionnait de plus en plus souvent le nom de M. Mulroney et la rédactrice était mal à l’aise à l’idée de classer le document sans qu’on y ait répondu »49. Mme Stepanian, gestionnaire de l’UCP, a témoigné que les quatre lettres transmises au Cabinet du Premier ministre ont été classées par l’UCP sans qu’un accusé de réception ou une réponse ne soient envoyés à M. Schreiber. Elle a témoigné que comme l’UCP reconnaissait le nom de M. Schreiber, il a été décidé de transmettre la lettre du 16 juin 2009 à l’adjoint exécutif du chef de cabinet adjoint. Mme Stepanian a reçu instruction de classer la lettre du 16 juin 2006 sans suite. Les lettres datées du 23 août 2006 et du 3 mai 2007 ont été transmises à l’adjoint exécutif du chef de cabinet pour examen. Dans les deux cas, instruction a été donnée à Mme Stepanian de classer les lettres sans suite. Mme Stepanian a témoigné que quand elle a reçu la lettre du 26 septembre 2007, elle a décidé qu’elle devait être classée sans réponse. Sa décision s’appuyait sur les

* Selon un projet de rapport sur le traitement de la correspondance de M. Schreiber, une 17e lettre de M. Schreiber au Premier ministre Harper, datée du 25 novembre 2007, a été reçue par le Secrétariat de la correspondance du BCP : pièce 17, onglet 15.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 441 instructions reçues à l’égard des trois lettres précédentes. Elle a décidé de traiter cette quatrième lettre de la même façon. Mme Stepanian a confirmé qu’il n’y a eu aucune communication à l’intention du BCP indiquant ce que l’UCP avait décidé de faire de ces quatre lettres.

CONCLUSION La lettre du 26 septembre 2007 de M. Schreiber et ses pièces jointes, qui contenaient la lettre du 29 mars 2007 au Premier ministre Harper, n’ont pas été transmises au Premier ministre Harper parce que le gestionnaire de l’Unité de la correspondance du Premier ministre (l’UCP) avait décidé qu’elles devaient être traitées de la même façon que les trois lettres de M. Schreiber qui avaient précédemment été transmises à l’UCP. Dans ces trois cas, l’adjoint exécutif du chef de cabinet adjoint et l’adjoint exécutif du chef de cabinet avaient donné instruction de classer les dossiers sans suite. Examen des politiques – traitement de la correspondance par le BCP Mandat La question 17 du mandat me charge de déterminer si le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente dans ce cas particulier. Comme je l’interprète, cette question vise à savoir si, en ce qui concerne le traitement de l’ensemble de la correspondance de M. Schreiber au Premier ministre Harper, le BCP aurait dû adopter des méthodes différentes.

Aperçu du processus de l’Examen des politiques En abordant son mandat en vertu de la question 17, la Commission a adopté une démarche analogue à celle employée dans les autres aspects de son mandat lié aux politiques, qui concerne les règles canadiennes de l’éthique. (Les questions d’éthique sont abordées au chapitre 11.) En décembre 2008, la Commission a publié un document de consultation publique dans son site Web et invité le public à présenter des mémoires sur la question 17. La Commission n’a reçu aucun mémoire à ce sujet avant la date limite fixée, en mars 2009. La Commission a demandé au professeur Paul Thomas (professeur en études gouvernementales à l’Université du Manitoba) d’aider à l’évaluation des pratiques de traitement de la correspondance du BCP, dans une perspective comparative tenant compte de l’expérience d’autres ressorts. Les services de M. Thomas ont été retenus à la suite d’une analyse des études publiées qui a permis de repérer les personnes ayant fait des recherches dans les domaines intéressant la Commission. M. Thomas a préparé un projet de rapport d’étude qui a été affiché dans le site Web de la Commission en

442 Commission Oliphant : VOLUME 3 avril 2009 et remis aux parties à la Partie II – c’est-à-dire aux personnes qui avaient demandé et obtenu la qualité pour agir dans le volet des travaux de la Commission consacré aux politiques50. Les parties ont été invitées à présenter des mémoires en réponse au projet de rapport de M. Thomas. Le gouvernement du Canada51 et le CPM52 en ont présentés. Une personne qui n’avait pas la qualité de partie, le professeur Tom Flanagan53, l’a fait également. L’organisme Démocratie en surveillance n’a offert de commentaires sur aucun aspect du projet de rapport de M. Thomas. Par contre dans le mémoire qu’il a présenté dans le volet Examen des politiques des travaux de la Commission, il a exprimé des réserves à l’égard de la formulation de la question 16 et de sa présomption que la lettre du 29 mars 2007 n’avait pas été transmise au Premier ministre Harper54. Tous les mémoires reçus dans le volet consacré aux politiques – aussi bien que dans le volet consacré aux faits – sont archivés dans le site Web de la Commission. En juin et juillet 2009, un Forum d’experts sur les politiques a été organisé à Ottawa. Le programme et la liste des participants se trouvent aux annexes 19 et 20 de mon rapport. Même si le Forum portait principalement sur les règles d’éthique au Canada, le traitement de la correspondance a aussi été abordé lors de diverses séances de discussion en table ronde. M. Thomas a participé à une discussion de ces questions comme membre d’un groupe d’experts qui comprenait aussi Mme Lori Turnbull (professeure adjointe en science politique à l’Université Dalhousie) et Gregory J. Levine (avocat à London (Ontario)) – qui avaient tous deux préparé à la demande de la Commission des rapports de recherche indépendants sur les règles de l’éthique au Canada. La question de la correspondance a aussi été abordée dans une discussion d’experts réunissant les professeurs Kathleen Clark de l’Université Washington à St. Louis (Missouri); Ian Greene de l’Université York; et Lorne Sossin de l’Université de Toronto. Un troisième groupe, composé d’éminents anciens titulaires de charge publique, a discuté de la même question. Ce groupe comprenait l’ancien premier ministre le très honorable Joe Clark, Mel Cappe (président, Institut de recherche en politiques publiques), la professeure Penny Collenette (Université d’Ottawa) et David Mitchell (président, Forum des politiques publiques). Le Forum a été mené à dessein avec un minimum de formalités, à titre de conférence sur les politiques; il n’y a pas été question de témoignages sous serment. Les experts de la Commission et les participants aux groupes de discussion ont présenté leurs idées dans une série de discussions en table ronde.

Contexte Comme l’indique l’aperçu que publie le Bureau du Conseil privé sur ses fonctions : Le premier ministre bénéficie directement de l’appui quotidien de deux organismes faisant partie de son portefeuille : le Cabinet du Premier ministre (CPM), composé de

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 443 son effectif politique personnel, et le Bureau du Conseil privé, qui lui apporte l’appui de la fonction publique pour l’ensemble des questions de politique publique et de fonctionnement auxquelles fait face le gouvernement. Dans leur ensemble, ces organismes fournissent aide et conseils selon différentes perspectives concernant les questions qui préoccupent quotidiennement le premier ministre. Il est particulièrement important que le personnel politique du premier ministre et les fonctionnaires du Bureau du Conseil privé entretiennent une relation appropriée. Gordon Robertson, alors greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, a affirmé en 1971 : [TRADUCTION] Le Cabinet du Premier ministre est partisan, axé sur la politique, et cependant attentif à la réalité administrative. Le Bureau du Conseil privé est non partisan, axé sur l’administration, et cependant attentif à la réalité politique… Nous nous renseignons librement et ouvertement les uns les autres si cela se révèle pertinent ou nécessaire pour le travail, mais chacun agit dans une perspective qui lui est propre. Même s’il s’agit d’organismes distincts, il est essentiel que le CPM et le BCP maintiennent des relations de travail étroites de sorte que des avis cohérents et opportuns soient fournis sur les sujets d’une grande importance pour le premier ministre. Le Cabinet du Premier ministre appuie ce dernier dans l’exercice de ses fonctions de chef de gouvernement, de dirigeant d’un parti politique et de député. L’effectif politique du CPM fournit des avis sur l’élaboration des politiques et sur les nominations, rédige les discours et les autres déclarations publiques que fera le premier ministre, fait le point avec lui au sujet des délibérations de la Chambre des communes, et facilite les relations du premier ministre avec les ministres, avec son caucus et avec le parti en général. De plus, le CPM établit l’horaire du premier ministre, organise ses déclarations publiques et ses relations avec les médias, traite sa correspondance et s’occupe des questions qui se posent dans sa circonscription. Le Bureau du Conseil privé apporte au premier ministre l’appui de la fonction publique. Sous la direction du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet, le BCP soutient directement le premier ministre dans l’exercice de toutes ses fonctions et responsabilités en tant que chef de gouvernement.55 Dans son rapport d’étude indépendant, M. Thomas décrit comme suit les personnes qui travaillent au BCP : « Les employés du BCP sont des fonctionnaires de carrière et non des conseillers politiquement orientés. En général, les employés sont recrutés dans les ministères responsables de la gestion des programmes. Ils apportent au BCP l’expertise acquise dans leurs fonctions précédentes, et ils quittent le Bureau au bout de plusieurs années, enrichissant ainsi les connaissances des autres ministères et agences par rapport aux processus et à la perspective du pouvoir central »56.

444 Commission Oliphant : VOLUME 3 Les personnes qui travaillent au CPM ne font pas partie de la fonction publique à proprement parler bien qu’ils soient des employés du gouvernement. Dans le mémoire qu’il a présenté à la Commission, le CPM a indiqué ceci : [TRADUCTION] Les membres du personnel politique sont nommés en vertu de l’article 128 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. À titre d’employés du gouvernement, ils assurent une fonction publique et non une fonction partisane. La distinction entre activité politique (vouée au programme et aux intérêts d’un ministre) et activité partisane (à l’appui d’un parti politique ou d’un candidat) est claire et constamment renforcée. Le rôle du personnel politique, comme l’implique l’appellation, est de nature politique, mais les politiques font en sorte que les ressources du gouvernement (y compris le temps des employés) ne sont pas utilisées pour des activités partisanes. [Souligné dans l’original]57 M. Thomas note que : « Contrairement aux fonctionnaires de carrière, leurs recrutement, nomination, émoluments, promotion et renvoi ne sont pas assujettis à la Commission de la fonction publique, qui régit le fonctionnement du principe du mérite dans la fonction publique »58. Les personnes à l’emploi du CPM et les membres du personnel de bureau dans les cabinets des ministres sont considérés comme du « personnel exonéré », ce qui les distingue des fonctionnaires59. Le BCP a édicté les consignes suivantes à l’intention des ministres et du personnel politique des ministres : Les ministres et les ministres d’État sont personnellement responsables de la bonne marche de leur cabinet, au cœur duquel se trouve le personnel « exonéré », aussi appelé personnel « politique ». Celui-ci se compose d’employés qui ne font pas partie de la fonction publique et sont exonérés de diverses exigences de la Commission de la fonction publique, dont celles concernant la dotation. Ces employés sont néanmoins assujettis à un grand nombre de modalités fixées par le Conseil du Trésor pour le gouvernement dans son ensemble. La raison d’être des cabinets est de rassembler des conseillers et des adjoints qui ne sont pas fonctionnaires et qui peuvent partager l’engagement politique des ministres et des ministres d’État et offrir un complément aux conseils professionnels, compétents et non partisans de la fonction publique. Par conséquent, ils offrent une expertise ou un point de vue particulier que la fonction publique est incapable de fournir. Le personnel politique n’est pas habilité à donner des ordres aux fonctionnaires, mais il peut leur demander de l’information ou leur transmettre les instructions du ministre, en passant normalement par le sous-ministre.60

Rapport d’étude de M. Thomas Observations préliminaires La démarche adoptée par la Commission donnait aux parties la possibilité de commenter les projets de rapports de recherche des experts retenus par la Commission.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 445 Le Procureur général du Canada a présenté un mémoire sur les trois rapports, y compris celui de M. Thomas61. La Commission a aussi reçu des commentaires directement du CPM62 et de Tom Flanagan63. Dans son mémoire sur les projets de rapports, le Procureur général du Canada indiquait ceci : [TRADUCTION] Le rapport de M. Thomas examine le traitement des communications concernant le centre du gouvernement – c’est-à-dire le Bureau du Conseil privé (BCP) et le Cabinet du Premier ministre (CPM) –, leur évaluation et les réponses qui leur sont faites. Il analyse les modalités du traitement de la correspondance du premier ministre dans un contexte plus vaste qui englobe les communications du gouvernement, l’accès à l’information et la gestion des dossiers. Le Procureur général note que dans le contexte de l’Examen des politiques, la question 17 du mandat charge uniquement le commissaire de déterminer dans quelle mesure « le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente » en traitant la correspondance de M. Schreiber au premier ministre. Les commentaires qui suivent se limiteront à la question précise de la gestion de la correspondance et non des communications du gouvernement, de l’accès à l’information et de la gestion des dossiers en général. Le Procureur général s’attend à ce que tout forum d’experts sur les politiques organisé par la Commission se penche uniquement sur l’examen de la gestion de la correspondance par le BCP.64 Je suis d’accord que dans son étude, M. Thomas a examiné des questions débordant le cadre de mon mandat. Ce commentaire n’est pas une critique à l’endroit de M. Thomas, qui a abordé les enjeux sur le plan pratique aussi bien que théorique. Cependant, le Procureur général soulève un point valable. J’ai de fait considéré et utilisé l’étude de M. Thomas dans l’optique des points soulevés par la question 17 du mandat. Comme dans toute étude, M. Thomas a exprimé sa propre opinion. Il m’incombe de tirer de cette étude – ainsi que des témoignages, des discussions en table ronde et des observations présentées par les parties et d’autres personnes – ce qui me paraît nécessaire à l’exécution de ma tâche. Dans la section suivante, je souligne des aspects de l’étude de M. Thomas qui me semblent pertinents à mes délibérations en vue de déterminer si le BCP aurait dû adopter une procédure différente dans ce cas particulier.

Observations et conclusions de M. Thomas M. Thomas a terminé son étude en août 2009, en tenant compte de commentaires qui ont été formulés pendant le Forum d’experts sur les politiques. Cette étude ne pouvait, comme M. Thomas l’a lui-même fait remarquer, « apporter que des pistes de solution »65.

446 Commission Oliphant : VOLUME 3 Le sujet du traitement de la correspondance du premier ministre a suscité peu d’attention dans les recherches universitaires et même dans les rapports gouvernementaux ou autres formes de commentaire66. Pour son étude, M. Thomas a tiré ce qu’il a pu de ces sources, mais il a aussi mené un petit nombre d’entrevues semi-structurées, qualitatives et officieuses avec des membres du personnel politique et des fonctionnaires actuels et anciens ayant une expérience directe des communications au centre du gouvernement67. En l’occurrence, il a interviewé huit responsables du palier national et quatre du palier provincial au Canada, ainsi que quatre responsables de gouvernements étrangers68. Comme l’indique M. Thomas dans son étude, le BCP est le principal responsable de la qualité et de l’exhaustivité des renseignements et des conseils fournis au Premier ministre et au Cabinet69. Le greffier du Conseil privé se penche rarement sur la correspondance70. Plutôt, la fonction de communication relève du sous-ministre adjoint au Secrétariat des Communications et consultations, qui comprend la Direction des services ministériels. Cette direction est responsable « des services d’information, des services de soutien informatique, de l’accès à l’information et de la protection des renseignements personnels, de la planification, des ressources humaines et de l’administration générale »71. Le Secrétariat de la correspondance du BCP et l’UCP ont la même adresse postale, mais sont installés dans des immeubles différents72. Selon l’étude de M. Thomas, les gestionnaires des deux unités ont à l’occasion des contacts personnels, mais c’est rarement le cas des employés de première ligne73. Plutôt, « des manuels, des directives, des critères et des procédures bien établies [régissent] la circulation de documents entre les deux unités »74. Dans son étude, M. Thomas discute du traitement de la correspondance, examinant le contexte politique et institutionnel dans lequel il se situe. Comme son étude l’indique : La planification, l’élaboration, l’exécution et la coordination des communications dans une grande variété d’environnements politiques spécialisés et complexes et entre de nombreux ministères et organismes, à une époque où les technologies numériques sont en constante évolution, où l’on insiste davantage sur la transparence, la divulgation volontaire des informations et la reddition de comptes, et où la confiance du public dans le gouvernement est faible, se conjuguent pour ouvrir une ère difficile pour les communications dans le secteur public.75 Nonobstant ces difficultés, M. Thomas n’a que peu de préoccupations au sujet des méthodes du BCP, et ses conclusions à ce sujet n’ont guère suscité de commentaires des participants au Forum d’experts sur les politiques. M. Thomas évalue comme suit les méthodes des SCHD : « Vues de l’extérieur, les activités des SCHD semblent très ordonnées, étudiées et professionnelles. On y utilise des manuels, des directives, des critères, des procédures bien établies

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 447 et des systèmes perfectionnés de gestion des renseignements et des dossiers pour classer, analyser et conserver les communications de toutes sortes, puis pour en faire le suivi et y répondre. »76 Il note également que « [l]es employés des SCHD disposent de directives détaillées pour le traitement des messages des différentes catégories d’interlocuteurs et la désignation des personnes chargées des réponses. Les procédures de traitement des différents types de communications se sont perfectionnées au fil du temps. Les fonctionnaires à l’emploi des SCHD sont généralement expérimentés et les nouveaux employés reçoivent une formation. S’il subsiste le moindre doute quant à la sensibilité et aux risques liés à un message particulier, les employés sont encouragés à consulter leurs supérieurs. »77 Dans le cadre de son étude, M. Thomas a examiné les pratiques aux États- Unis, au Royaume-Uni et en Australie. Il en a conclu que ces pays « connaissent des problèmes semblables en ce qui concerne le traitement des communications de nature délicate, mais qu’il n’y a pas de solution simple »78. M. Thomas a aussi pu interviewer des responsables de quatre provinces canadiennes : le Manitoba, le Nouveau-Brunswick, l’Ontario et la Saskatchewan. Même s’il précise que ses conclusions doivent être interprétées prudemment parce que seulement quatre provinces ont participé à son étude, elles valent la peine d’être reproduites intégralement : Les quatre systèmes provinciaux présentent les mêmes chevauchements des sphères politique et administrative qu’à Ottawa. Les fonctionnaires responsables des services de communications et les membres du personnel politique des premiers ministres provinciaux s’accordent à souligner l’unicité en même temps que l’interdépendance de leurs rôles. La taille de l’appareil est importante au niveau des relations qui existent entre les deux sphères. En Ontario, dont l’appareil gouvernemental est relativement imposant, les structures, les procédures et les documents administratifs qui se rapportent aux fonctions de communication ont un caractère plus complexe et plus officiel. Au chapitre de la correspondance, par exemple, les protocoles détaillés sont l’aboutissement des modifications apportées au fil des ans; ils ont été adoptés presque sans changement par chaque nouveau gouvernement. Dans les trois autres administrations provinciales plus petites, la zone grise à la croisée des sphères politique et administrative est moins bureaucratisée, moins réglementée et plus informelle, et elle favorise davantage les échanges directs. Dans les quatre provinces ce sont des fonctionnaires qui sont chargés de trier les envois postaux et les courriels destinés au premier ministre. Elles ont toutes des critères permettant de séparer le courrier ordinaire et celui qui est politique ou personnel, auquel les membres du personnel politique devront répondre. En règle générale, les modalités y sont les mêmes que dans l’administration fédérale. Les entrevues n’ont permis de révéler aucune particularité dont le gouvernement du Canada pourrait tirer profit.79

448 Commission Oliphant : VOLUME 3 En fin de compte, M. Thomas arrive à cette conclusion : En ce qui concerne les systèmes de traitement de l’information employés pour traiter le courrier postal et électronique, celui du BCP semble être à la fine pointe et est comparable, voire supérieur, à ceux des autres pays. … Le gouvernement du Canada ne semble pas être à la traîne d’autres gouvernements lorsqu’il s’agit de faire face à l’abondance de l’information reçue, générée, traitée, utilisée, stockée et récupérée dans le cadre de ses processus administratifs et de gouvernance80 Dans son mémoire, le Procureur général, représentant le gouvernement du Canada, souscrit à ce point de vue81.

Discussion et recommandations Le Bureau du Conseil privé apporte au premier ministre l’appui de la fonction publique82. La plus grande partie de la correspondance adressée au premier ministre passe par le BCP – et plus spécialement par ses Services de la correspondance de la haute direction (SCHD), la voie d’accès de la correspondance destinée au premier ministre. La division du BCP qui est chargée de cette correspondance, la Division des services d’information ministériels (DSIM), a fixé des normes de service à l’égard de ses responsabilités, y compris la responsabilité des SCHD en ce qui concerne le traitement de la correspondance du premier ministre83. Les normes de la DSIM sont indiquées dans un document intitulé « Normes de service de la DSIM »84. La partie 5 de ce document traite des normes de service pour les SCHD. Les normes sont énoncées sous forme d’objectifs, comme suit : Objectif du BCP Fournir aux Canadiens et Canadiennes un bon gouvernement en conseillant et en assistant, au mieux et en toute impartialité, le premier ministre et le Cabinet. Objectif des SCHD Mettre en place un système économique pour gérer la correspondance que les Canadiens et les Canadiennes font parvenir au premier ministre.85 Les « extrants » requis dans l’optique des Canadiens qui ont écrit au premier ministre sont les suivants : Une lettre ou un courriel préparé et envoyé par les SCHD en réponse à une lettre ou un courriel adressé au premier ministre. Réponse aux Canadiens et aux députés demandant des salutations pour souligner d’importants anniversaires de mariage et de naissance. Réponse aux appels téléphoniques du public au premier ministre. Réponse aux demandes de messages spéciaux.86

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 449 Les extrants requis dans l’optique du Cabinet du Premier ministre et du BCP sont les suivants : Acheminement de la pièce de correspondance reçue à l’instance pertinente du CPM ou du BCP pour qu’il y soit fait une réponse adéquate, qu’elle concerne le programme gouvernemental ou qu’elle soit de nature politique. Rapport mensuel résumant les points de vue exprimés dans la correspondance. Gestion du compte de courriel public du premier ministre. Rapport sur toute menace à l’encontre du premier ministre. Conseils sur les questions de correspondance.87 Les « indicateurs de succès » sont : l’efficacité avec laquelle les questions des correspondants sont soumises aux ministres concernés; l’information fournie au BCP, au CPM, aux autres ministères et au public canadien; et l’appui assuré au BCP et au CPM en ce qui concerne la correspondance88. La DSIM a aussi fixé des normes pour les délais. Par exemple, le courrier doit être trié dans les 24 heures; le courrier prioritaire doit être enregistré et acheminé dans les 24 heures; le courrier prioritaire doit recevoir une réponse dans les deux semaines; le courrier général doit recevoir une réponse dans les six semaines; la correspondance électronique doit recevoir une réponse dans les 24 à 48 heures; et les messages téléphoniques doivent recevoir une réponse dans les 24 heures89. La possibilité pour les citoyens de communiquer avec les députés et le gouvernement est un aspect important du processus démocratique. Le groupe d’experts formé par Joe Clark, Mel Cappe, Penny Collenette et David Mitchell90 a apporté un précieux éclairage sur le traitement de la correspondance destinée au premier ministre91. D’autres experts ont aussi ajouté des perspectives utiles sur la question. Lors du Forum d’experts sur les politiques, Ian Greene a fait valoir que « les citoyens ont le droit de communiquer avec leurs députés, leurs membres du cabinet et leur premier ministre, et que des réponses convenables sont essentielles pour assurer la promotion d’une culture démocratique »92. Je souscris à ces observations du professeur Greene. Cependant, compte tenu de la quantité de correspondance adressée au premier ministre, il n’est tout simplement ni possible ni souhaitable que chaque lettre soit soumise au premier ministre. M. Cappe, ancien greffier du Conseil privé, a noté que le système utilisé doit concilier la nécessité de communiquer en temps voulu l’information à la personne qui en a besoin, et le fait qu’il est « risqué » de porter la moindre information à l’attention du premier ministre93. J’admets qu’il doit y avoir un système qui sépare la correspondance devant être vue par le premier ministre de celle qui n’a pas à l’être (et qui peut-être, pour des raisons légitimes relevant des politiques publiques, ne devrait pas l’être).

450 Commission Oliphant : VOLUME 3 Selon la preuve déposée devant la Commission, j’ai conclu que le BCP possède un système qui, de façon générale, respecte ces objectifs. Sur ce plan, je suis d’accord avec les observations finales de M. Thomas au sujet des activités des SCHD. J’accepte aussi les observations formulées par certains des participants au Forum d’experts sur les politiques, selon lesquelles aucun système ne peut être parfait et que des erreurs peuvent survenir même en présence d’un système solide et bien conçu94. Je crois aussi, toutefois, que certains problèmes dans le traitement de la correspondance de M. Schreiber révèlent des domaines où des améliorations pourraient être apportées. D’abord, M. Schreiber a écrit neuf lettres avant de recevoir un accusé de réception95. Il me semble qu’il y a en la matière une lacune inacceptable. Deuxièmement, l’absence de communication de la part de l’UCP aux SCHD a fait en sorte que les SCHD ne savaient pas comment la correspondance transmise à l’UCP était traitée. Même si j’admets qu’il puisse être nécessaire d’isoler le BCP et les SCHD des dossiers politiques, certaines communications de base sur la façon dont une lettre est traitée par le CPM – par exemple le fait qu’elle soit classée sans suite – sont nécessaires pour permettre aux SCHD de remplir leur mandat. Troisièmement, le traitement inégal de la correspondance de M. Schreiber démontre la nécessité de meilleures méthodes, de la part des SCHD, pour le traitement du courrier général. Je crois que si certains changements avaient été apportés à la procédure employée par les SCHD dans ce cas particulier, certaines embûches signalées plus haut auraient pu être évitées. En particulier, je crois qu’il serait possible d’améliorer les méthodes en matière d’accusés de réception pour le courrier général, les communications entre l’UCP et les SCHD, ainsi que la façon dont les analystes déterminent comment traiter le courrier général. Je reconnais que même si ces changements modestes avaient été effectués, il est bien possible que la correspondance du 29 mars 2007 de M. Schreiber n’aurait pas été transmise à l’UCP. Je ne me prononce pas sur la question de savoir si elle aurait dû être transmise puisqu’elle ne relève pas de mon mandat. Mon but est plutôt de répondre à la question de savoir si le BCP aurait dû adopter une procédure différente pour traiter le courrier de M. Schreiber. Mes recommandations visent la mise en place d’un processus faisant que l’évaluation effectuée par les SCHD s’appuie sur des principes plus rigoureux et soit plus cohérente que ce n’a été le cas dans le traitement de la correspondance de M. Schreiber.

Traitement du courrier général Lors des discussions en table ronde de la Commission, M. Cappe a affirmé que le public mérite de recevoir un accusé de réception et de savoir qu’une lettre sera vue par la personne pertinente96. Je suis d’accord.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 451 Plus haut dans ce chapitre, j’ai indiqué les raisons pour lesquelles une réponse peut ne pas être envoyée à l’auteur d’une lettre qui a été classée comme étant du courrier général. Ces raisons sont résumées à l’annexe 11‑1 à la fin du présent chapitre. J’admets qu’il soit raisonnable de ne pas envoyer de réponse à l’auteur d’une lettre relevant de certaines de ces catégories, mais il est difficile de comprendre pourquoi des lettres d’autres catégories ne recevraient pas de réponse. Par exemple, il me semble acceptable de classer sans suite une lettre qui n’est pas adressée au premier ministre, qui est obscure ou illisible, qui contient une adresse de retour incomplète, qui provient d’un auteur prolifique et qui concerne un sujet sur lequel il a déjà reçu une réponse, qui de toute façon concerne un sujet sur lequel l’auteur a déjà reçu une réponse, qui fait partie d’une vaste campagne de lettres, qui est irrévérencieuse (frivole, sans objet sérieux), ou qui est une lettre de remerciement. Il y a toutefois certaines catégories à l’égard desquelles il ne semble pas raisonnable de classer la correspondance sans réponse. Le fait qu’une lettre soit de nature religieuse (au sens expliqué à l’annexe 11‑1) ou qu’elle provienne d’un détenu dans un pénitencier n’est pas une raison suffisante pour priver l’auteur à tout le moins d’un simple accusé de réception. Du reste, du point de vue de l’auteur d’une lettre, le fait que le sujet qui l’intéresse puisse avoir été dépassé par les événements ne me semble pas pertinent pour déterminer s’il doit s’attendre à recevoir un accusé de réception et un avis en ce sens. Deux des lettres de M. Schreiber ont été placées dans la catégorie « dépassé par les événements ». Dans le cas d’une lettre qui concerne une affaire judiciaire, comme l’indique l’annexe 11‑1, la description du BCP prévoit ceci : [TRADUCTION] Affaire judiciaire : les correspondants écrivant au sujet d’une affaire qui est en instance devant les tribunaux peuvent recevoir l’accusé de réception normal indiquant qu’il est impossible d’intervenir dans une affaire judiciaire, ou la lettre peut être classée sans suite. Les lettres provenant de personnes qui ont écrit plus d’une fois au sujet de leurs difficultés juridiques peuvent en toute hypothèse être classées sans suite.97 Selon les éléments à ma disposition, la correspondance de ce genre n’est pas traitée de façon uniforme par les SCHD. Plusieurs des lettres de M. Schreiber concernaient sa procédure d’extradition et d’autres recours juridiques mettant en cause le gouvernement du Canada. Ses lettres du 4 août 2006, du 26 septembre 2006, du 27 octobre 2006 et du 30 novembre 2006, qui toutes mentionnent ses recours juridiques, ont été classées sans réponse98. Dans un seul cas, celui de la lettre du 16 janvier 2007, la lettre a été transmise au ministre de la Justice. C’est également dans ce cas uniquement que M. Schreiber a reçu une lettre accusant réception (et l’informant que sa lettre avait été transmise au ministre de la Justice)99. La lettre du

452 Commission Oliphant : VOLUME 3 16 juin 2006, qui a été transmise à l’UCP, mentionne Eurocopter, Airbus, le procès que M. Schreiber a intenté contre le gouvernement du Canada et sa procédure d’extradition100. Les trois autres lettres transmises à l’UCP (celles du 23 août 2006, du 3 mai 2007 et du 26 septembre 2007) traitent aussi de certains aspects des recours juridiques de M. Schreiber101. Au lieu de faire l’objet de l’accusé de réception normal que décrit le BCP dans ses documents ou d’être transmises au ministre de la Justice, ces lettres ont été transmises à l’UCP. La correspondance qui n’est pas considérée comme étant de nature politique mais qui traite d’une affaire judiciaire personnelle devrait soit être transmise au ministre de la Justice (ou à un autre ministère selon le cas), soit faire l’objet de l’accusé de réception normal indiquant l’impossibilité d’intervenir dans une affaire judiciaire privée. Dans un ou l’autre cas, la procédure des SCHD devrait prévoir un accusé de réception pour la première lettre reçue d’une personne au sujet d’une affaire judiciaire. Si l’auteur continue d’écrire sur le même sujet, un jugement doit être porté sur la nécessité de prévoir une réponse supplémentaire. Si l’auteur écrit au sujet d’un dossier distinct, il peut être nécessaire de lui adresser un nouvel accusé de réception.

1 Recommandation Le Bureau du Conseil privé devrait réviser sa procédure concernant le traitement de la correspondance adressée au premier ministre. Il devrait prévoir les modifications suivantes : a) les catégories de courrier général pour lesquelles aucun accusé de réception ni réponse ne sont envoyés à l’auteur devraient être réduites de façon à exclure les catégories « objet religieux », « objet dépassé par les événements », « l’auteur est un détenu dans un pénitencier » et « concerne une affaire judiciaire ». b) Un accusé de réception devrait être envoyé à une personne qui écrit pour la première fois sur un sujet donné. Selon le cas, une telle personne devrait être informée du fait que sa lettre a ou non été transmise à un ministre ou un ministère. Lorsqu’une personne écrit de nouveau, un jugement devrait être exercé pour déterminer si une réponse supplémentaire doit être envoyée. c) les lettres au sujet d’affaires judiciaires devraient être traitées d’une façon uniforme. Un correspondant écrivant pour la première fois au sujet d’une affaire judiciaire devrait recevoir soit un accusé de réception normal indiquant l’impossibilité d’intervenir dans une affaire judiciaire privée, soit une indication que sa lettre a été transmise au ministre de la Justice, soit une autre réponse opportune selon le cas. Lorsqu’une personne écrit de nouveau au sujet d’une affaire judiciaire, un jugement devrait être exercé pour déterminer si une réponse supplémentaire doit être envoyée.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 453 Correspondance transmise au CPM M. Cappe a fait remarquer que selon le système qui était en place quand il était greffier du Conseil privé, les lettres politiques et les lettres d’électeurs de sa circonscription étaient traitées différemment des lettres gouvernementales adressées au premier ministre au titre de sa fonction102. Le BCP, à titre de ministère du premier ministre, est tout à fait en mesure de traiter du volume de correspondance en cause et de voir à ce qu’une réponse adéquate soit envoyée. L’ancien premier ministre le très honorable Joe Clark a affirmé que la coopération entre membres compétents du personnel politique et membres compétents de la fonction publique peut garantir que la correspondance le justifiant soit acheminée au premier ministre à point nommé103. Certains membres de notre groupe d’experts ont exprimé des points de vue sur la façon dont un jugement doit et devrait être exercé par les membres du CPM pour décider si le premier ministre doit voir une pièce de correspondance donnée104. Ce sujet est assurément important et mérite sans doute plus amples recherches et réflexion. Cependant, comme j’interprète mon mandat, je ne suis pas chargé d’étudier la façon dont le CPM exerce son jugement lorsque des décisions sont prises sur la correspondance qui doit ou non être portée à l’attention du premier ministre. Plutôt, je suis chargé de déterminer si la procédure employée par le BCP était appropriée. Je dois donc me préoccuper de savoir quelles méthodes et quelle procédure étaient en place pour déterminer quelle correspondance doit être transmise par le BCP au CPM. Les représentants du BCP qui ont témoigné devant cette Commission ont indiqué que le BCP n’identifie pas les dossiers qui devraient être traités comme étant politiques. On m’a dit que c’est le CPM qui précise quels dossiers il veut traiter et en informe le BCP au moyen de communications entre le gestionnaire de l’UCP et le gestionnaire des SCHD105. Ce processus a été confirmé par meM Powell, selon laquelle il n’appartient pas au BCP de déterminer quelles questions sont politiques. Cependant, si le BCP reçoit de la correspondance sur un sujet donné qu’il croit être de nature politique, il la classe comme étant politique et la transmet au CPM pour qu’il décide s’il souhaite en traiter. Mme Powell a aussi témoigné que le gestionnaire des SCHD peut demander au CPM s’il souhaite traiter de telles lettres. Comme l’ont bien révélé les événements faisant l’objet de la présente enquête, les SCHD, lorsqu’ils traitent la correspondance reçue, prennent l’initiative de déterminer si certaines lettres relevant du courrier général doivent être classées comme étant politiques et transmises au CPM. C’est ce qui s’est produit pour quatre des lettres de M. Schreiber. Selon M. Smith, il a donné instruction de considérer ces quatre lettres comme étant politiques afin qu’elles puissent être transmises au CPM pour déterminer si le CPM souhaitait les traiter lui-même. Mme Powell et Mme Stepanian ont toutes deux affirmé qu’il y avait régulièrement des communications entre le gestionnaire de l’UCP et le gestionnaire des SCHD. Pourtant tous les témoins ont convenu à ce sujet qu’une fois une lettre classée comme

454 Commission Oliphant : VOLUME 3 courrier politique et transmise par les SCHD à l’UCP, les SCHD ne sont pas informés de la façon dont cette lettre a été traitée. Je trouve que cette absence de communication du CPM au BCP est problématique. En supposant qu’il convienne que le BCP signale des lettres que le CPM pourrait souhaiter traiter, alors il convient que les SCHD transmettent de telles lettres à l’UCP. Il doit toutefois y avoir un processus prévu pour s’assurer que l’auteur reçoive une réponse convenable même si sa lettre a été transmise à l’UCP. Cet objectif pourrait être réalisé en veillant à ce qu’une communication informe le BCP que soit (a) le CPM souhaite en effet traiter cette lettre et de fait toute lettre sur le même sujet ou du même auteur, soit (b) le CPM ne souhaite pas traiter cette lettre ou d’autres lettres semblables. Dans ce dernier cas, la lettre qui a été transmise au CPM devrait être renvoyée au BCP pour qu’elle soit traitée de façon appropriée. En ce qui concerne la première lettre de M. Schreiber au Premier ministre Harper (datée du 16 juin 2006), une fois que le CPM a déterminé qu’il ne la traiterait pas, il aurait été préférable que le CPM renvoie à la lettre et la fiche du WebCIMS au BCP. Les SCHD auraient alors envoyé à l’auteur un accusé de réception et des indications sur le sort réservé à sa lettre, selon le cas. Si après avoir reçu la lettre du 16 juin 2006, le CPM avait décidé qu’il voulait traiter les lettres de M. Schreiber ou certains dossiers précis qui y étaient évoqués, il aurait été préférable que le CPM en informe le BCP. Par la suite, toutes les lettres de M. Schreiber (ou traitant des dossiers désignés par le CPM) auraient été classées comme étant politiques et transmises au CPM. L’absence actuelle de communication crée un vide qui nuit à la capacité des SCHD de s’acquitter efficacement de son mandat à l’égard de la correspondance. Dans le cas présent, les SCHD n’avaient aucun moyen de savoir que le CPM n’avait pas accusé réception de la lettre du 16 juin 2006 de M. Schreiber. En l’absence d’instructions du CPM, les SCHD ont ensuite à trois autres occasions transmis des lettres de M. Schreiber au CPM sans savoir si le CPM souhaitait continuer de recevoir ces lettres. Selon le témoignage de Mme Stepanian, je ne peux conclure que le CPM souhaitait continuer de recevoir la correspondance de M. Schreiber. Il est acquis que quand l’objet d’une lettre relève du mandat d’un ministère donné, une réponse est adressée à l’auteur pour accuser réception de la lettre et indiquer à quel ministre elle a été transmise106. M. Schreiber n’a pas reçu de telle réponse à sa lettre du 16 juin 2006 parce que les SCHD n’avaient à ce qu’il semble aucune procédure prévoyant l’envoi d’un accusé de réception lorsqu’une lettre avait été transmise au CPM107. De fait, il peut être contre-indiqué d’adresser à l’auteur d’une lettre un accusé de réception indiquant que sa lettre a été transmise au CPM puisque, au sens strict, il s’agit du même ministère. Cette situation est différente de celle où les SCHD transmettent une pièce de correspondance à un autre ministre ou ministère. Néanmoins, un processus devrait être prévu pour s’assurer qu’une personne écrivant une lettre pour la première fois reçoive à tout le moins un accusé de réception.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 455 2 Recommandation

Lorsque le Bureau du Conseil privé (BCP) classe une lettre relevant du courrier général comme étant de nature politique et qu’il l’a transmise à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP) pour que le Cabinet du Premier ministre détermine s’il souhaite à l’avenir traiter la correspondance du même auteur, il devrait être prévu que le CPM communique ensuite avec le BCP pour lui indiquer son intention. La procédure devrait prévoir, si le CPM indique qu’il ne souhaite pas traiter la correspondance de cet auteur, que la lettre originale et la fiche du WebCIMS soient renvoyées au BCP afin qu’il en dispose comme il se doit.

3 Recommandation

Les Services de la correspondance de la haute direction et l’Unité de la correspondance du Premier ministre devraient mettre au point des modalités faisant en sorte qu’une fois une lettre transmise au Cabinet du Premier ministre, son auteur reçoive au moins un accusé de réception, s’il s’agit de la première lettre de cet auteur, ou une autre réponse selon le cas. Je crois que le fait de donner un caractère plus formel à ce processus améliorera le système de traitement du courrier provenant du public tout en permettant que les fonctionnaires du BCP et le personnel politique du CPM puissent continuer d’exercer leur jugement comme il se doit.

Modalités de classement d’une lettre sans réponse Comme je comprends la procédure actuelle, les analystes doivent consulter un rédacteur ou un réviseur principal avant de classer une lettre sans réponse. Le fait que l’analyste qui a traité la lettre du 29 mars 2007 de M. Schreiber n’ait pas consulté un rédacteur ou un réviseur principal avant de classer la lettre souligne la nécessité d’une procédure plus formelle pour le traitement du courrier général. Il est évident que les analystes de la correspondance jouent un rôle clé dans le traitement de l’énorme quantité de correspondance adressée au premier ministre. On s’attend à ce que les analystes de la correspondance traitent chacun entre 80 et 100 courriels et entre 25 et 40 lettres par jour. Les postes d’analyste sont classifiés au niveau AS-1, le niveau le plus bas de la catégorie du soutien administratif. Mme Powell a affirmé que ce niveau est adéquat au regard de ce qui est attendu des analystes : identifier l’expéditeur; parcourir la correspondance; déterminer si elle comprend des menaces; veiller à ce que les lettres soient transmises aux ministères pertinents; et reconnaître ce qui est de nature politique. Les analystes reçoivent du superviseur de leur unité une formation en cours d’emploi. Il existe des modalités écrites, qui sont complétées par des indications verbales. Les analystes reçoivent aussi du coaching de leurs collègues plus expérimentés.

456 Commission Oliphant : VOLUME 3 Je n’ai été informé d’aucune procédure écrite indiquant aux analystes les mesures à prendre avant qu’une lettre soit classée sans réponse à l’auteur. Vu la quantité de lettres reçues, je ne suis pas sûr qu’il soit pratique ou même souhaitable de prévoir une procédure rigide exigeant dans tous les cas la consultation d’un rédacteur ou d’un réviseur principal. Cependant, il me semble qu’une procédure écrite devrait être élaborée pour les analystes confrontés à ce problème.

4 Recommandation

Le Bureau du Conseil privé devrait élaborer une procédure écrite que devraient respecter les analystes avant qu’une lettre soit classée sans qu’une réponse y soit faite. La procédure devrait prévoir une consultation d’un niveau adéquat auprès d’employés de niveau supérieur.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 457 Annexe 10-1

[TRADUCTION] Raisons de classer de la correspondance sans réponse : description donnée par les Services de la correspondance de la haute direction du BCP Obscur : aucun objet principal, demande imprécise, paranoïaque, irrationnel, incohérent, absurde. Religieux : opinions religieuses, propos moralisateurs, bien qu’un rédacteur devrait remercier les correspondants pour des prières et des bons vœux (mots encourageants). Prolifique : 10 lettres ou plus en un an. Jugement habituellement porté par le rédacteur ou l’Unité de la salle du courrier et du service de production; noté dans le champ d’adresse du correspondant. Si la personne est restée 6 mois sans écrire, le rédacteur voudra peut-être répondre à sa nouvelle correspondance (à juger au cas par cas). Ne s’adresse pas au PM : lettre n’est pas adressée au PM, y compris copies pour information transmises à son attention ou selon liste de distribution générale (cc). Dépassé par les événements : question dépassée, affaire réglée, trop tard pour répondre. Le rédacteur devrait répondre si le correspondant apporte des commentaires supplémentaires sur la question. Illisible : impossible de lire la signature ou l’écriture. Information incomplète : adresse ou nom complet de l’expéditeur absents (au terme d’une recherche de l’information). Réponse déjà donnée : correspondant a déjà reçu une ou des réponses sur la même question (dans les six derniers mois). Si le correspondant apporte de nouveaux renseignements, il peut recevoir une réponse indiquant un intérêt continu. Langage inapproprié : langage ou ton blasphématoire, calomnieux, insultant, raciste ou indigne. Commentaires : commentaires présentés sans appeler de réponse, uniquement pour information; le correspondant ne souhaite pas une réponse, ne soulève pas de questions; notes sur une carte d’affaires, coupures de presse sans guère de précisions dans la lettre qui les accompagne. Campagnes de lettres : cartes postales produites en série et lettres types sans contenu original de la part du correspondant; habituellement interceptées à la salle du courrier. Lettres de remerciement : aucune réponse nécessaire sauf dans certains cas, comme une lettre appuyant une initiative du gouvernement, exprimant des mots d’encouragement ou provenant d’un dignitaire.

458 Commission Oliphant : VOLUME 3 Détenus dans un pénitencier : les détenus provinciaux ou fédéraux ne reçoivent habituellement pas de réponse. Affaire judiciaire : les correspondants écrivant au sujet d’une affaire qui est en instance devant les tribunaux peuvent recevoir l’accusé de réception normal indiquant qu’il est impossible d’intervenir dans une affaire judiciaire, ou la lettre peut être classée sans suite. Les lettres provenant de personnes qui ont écrit plus d’une fois au sujet de leurs difficultés juridiques peuvent en toute hypothèse être classées sans suite. Irrévérencieux : correspondance manifestement dénuée d’intention sérieuse, par exemple demandant « achetez-moi une moto ». So u r c e : Annexe 6 du rapport du BCP.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 459 Annexe 10-2

Lettres et pièces jointes adressées par Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont été traitées par les Services de la correspondance de la haute direction (SCHD)*

Lettre du 31 juillet 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper Pièces jointes :

1A Lettre du 31 juillet 2006 de Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton, à Hladun and Company, avocats, Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 1B Lettre du 25 juillet 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 1C Lettre du 22 juin 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 1D Lettre du 5 juin 2006 de Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton, à Robert Hladun, Hladun and Company, avocats, Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 1E Affidavit du 2 juin 2006 de Melissa Smith, adjointe juridique chez Hladun and Company, avocats, Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 1F Lettre du 1er mars 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à James Shaw, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton 1G Lettre du 25 juillet 2006 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Peter MacKay, ministre des Affaires étrangères 1H Extraits du hansard en ligne du 27 mai 1998 et du 17 février 1998 1I Lettre du 2 août 1995 du bureau des autorités fiscales de la ville d’Augsbourg au bureau du procureur public de la cour d’État d’Augsbourg (Allemagne) 1J Lettre du 17 mai 2006 d’Edward Greenspan, Greenspan, White Barristers, Toronto, à l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et Procureur général du Canada 1K Lettre du 16 juin 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper, Premier ministre 1L Lettre du 20 janvier 1997 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Allan Rock, ministre de la Justice et Procureur général du Canada, et à Philip Murray, commissaire de la GRC 1M Lettre du 25 juillet 2006 de Karlheinz Schreiber à Kevin Sorenson, député

* Liste des documents déposés comme pièce P-15.

460 Commission Oliphant : VOLUME 3 1N Pages du site Web du Parti conservateur du Canada, association de la circonscription de Crowfoot, déclaration de Kevin Sorenson à la Chambre des communes, 23 octobre 2001

2 Lettre du 4 août 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper Pièces jointes :

2A Lettre du 31 juillet 2006 de Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton, à Hladun and Company, avocats, Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 2B Lettre du 25 juillet 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 2C Lettre du 22 juin 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 2D Lettre du 5 juin 2006 de Me Christine Ashcroft, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton, à Robert Hladun, Hladun and Company, avocats, Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 2E Affidavit du 2 juin 2006 de Melissa Smith, adjointe juridique chez Hladun and Company, avocats, Edmonton; objet : Schreiber c. Procureur général du Canada 2F Lettre du 1er mars 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à James Shaw, ministère de la Justice, bureau régional d’Edmonton

3 Lettre du 30 août 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

4 Lettre du 26 septembre 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes :

4A Lettre du 24 septembre 2006, de Karlheinz Schreiber à Gilles Duceppe, chef du Bloc Québécois 4B Lettre du 25 septembre 2006 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Stockwell Burt Day, ministre de la Sécurité publique 4C Document intitulé « Political Justice Scandal, International Case and the “Airbus” Affair, Case Report », Ottawa, 27 septembre 2006 4D Document intitulé « Political Justice Scandal, International Case, The “Airbus” Affair – Allan Rock and William Corbett »

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 461 5 Lettre du 27 octobre de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper Pièces jointes :

5A Lettre du 25 octobre 2006 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et procureur général du Canada 5B Lettre du 2 octobre 2006 à Robert W. Hladun, Hladun & Company, avocats, de Me Christine A. Ashcroft, Section du contentieux des affaires civiles et de la consultation, ministère de la Justice du Canada, y compris avis de présentation de requête et affidavit à l’appui 5C Lettre du 7 septembre 2006 à Christine Ashcroft de Robert W. Hladun, y compris copie d’une lettre datée du 24 août 2006 adressée à Sutts Strosberg, et signification de la date fixée pour l’interrogatoire préalable 5D Lettre du 5 juin 2006 de Christine Ashcroft à Robert W. Hladun 5E Lettre du 31 juillet 2006 de Christine Ashcroft à Robert W. Hladun 5F Pages du site Web CBC Watch datée du 3 juin 2004, intitulée « RCMP launched fraud investigation after hearing journalist Stevie Cameron on CBC Radio » (imprimée le 1er octobre 2006) 5G Pages du site Web du ministère de la Justice, rubrique Newsroom, datée du 6 janvier 1997 et intitulée « Brian Mulroney v. The Attorney General of Canada et al » (imprimées le 28 avril 2006) 5H Extrait de Harvey Cashore et Stevie Cameron, The Last Amigo, pages 288 et 289 5I Pages Web de l’AMPMQ, intitulées « Delisle vs. the Attorney General of Canada: A Decision of Great Importance for all RCMP Members » (imprimées le 29 septembre 2006) 5J Lettre du 5 juin 2006 à Robert W. Hladun de Christine Ashcroft 5K Lettre du 31 juillet 2006 de Christine Ashcroft à Robert W. Hladun 5L Lettre du 25 juillet 2006 à Christine Ashcroft de Robert W. Hladun 5M Pages Web d’Interpol intitulées : « Canada has Extradition Treaties with the Following Countries » (imprimées le 13 octobre 2006) 5N Pages Web « Canada Treaty Information » (imprimées le 26 octobre 2006) 5O Pages Web d’Interpol – « The Canadian Central Authority » (imprimées le 26 octobre 2006) 5P Pages Web d’Interpol – Ottawa (imprimées le 13 octobre 2006) 5Q Lettre du 17 mai 2006 à l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et procureur général du Canada, d’Edward L. Greenspan, Greenspan, White Barristers; objet : République fédérale d’Allemagne c. Schreiber 5R Envoi par télécopie à Edward L. Greenspan de Lisa Anderson, agente parajuridique, Groupe d’entraide internationale – Service fédéral des poursuites (GEI-SFP), avec lettre datée du 28 juillet 2006 à Edward Greenspan de Barbara Kothe, avocate principale (GEI-SFP) et copie d’une note de service datée du

462 Commission Oliphant : VOLUME 3 28 juillet 2006 sur Allemagne c. Karlheinz Schreiber – Extradition du Canada vers l’Allemagne – Demande de réexamen – Résumé et observations 5S Lettre du 10 août 2006, à l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et Procureur général du Canada, d’Edward L. Greenspan; objet : République fédérale d’Allemagne c. Schreiber 5T Lettre du 20 janvier 1997 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Allan Rock, ministre de la Justice et Procureur général du Canada, et à Philip Murray, commissaire de la GRC 5U Pages Web « Canada Treaty Information » (imprimées le 26 octobre 2006) 5V Document intitulé « Political Justice Scandal, International Case and the “Airbus” Affair, Case Report », Ottawa, 27 septembre 2006 5W Document intitulé « Political Justice Scandal, International Case, The “Airbus” Affair – Allan Rock and William Corbett »

6 Lettre du 30 novembre 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper Pièces jointes :

6A Lettre du 16 novembre 2006, envoyée par télécopie, de Me Jacqueline Palumbo, Groupe d’entraide internationale – Service fédéral des poursuites, ministère de la Justice à Karlheinz Schreiber (y compris bordereau de télécopie), avec copie de note de service datée du 16 novembre 2006, de Me Palumbo au ministre de la Justice au sujet de Allemagne c. Karlheinz Schreiber, extradition du Canada vers l’Allemagne 6B Lettre du 14 novembre 2006, envoyée par télécopie, de Jacqueline Palumbo à Karlheinz Schreiber, y compris bordereau de télécopie 6C Lettre du 30 novembre 2006 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Stockwell Burt Day, ministre de la Sécurité publique, y compris lettre du 15 novembre 2006 de Lorraine Blommaert, Commission des plaintes du public contre la Gendarmerie royale du Canada 6D Lettre du 28 novembre 2006 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber

7 Lettre du 13 décembre 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper Pièces jointes :

7A Lettre du 7 décembre 2006 de Me Jacqueline Palumbo, Groupe d’entraide internationale – Service fédéral des poursuites, ministère de la Justice, à Karlheinz Schreiber

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 463 7B Lettre du 15 novembre 2006 de Hladun and Company, avocats, Edmonton, à l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et Procureur général du Canada

8 Lettre du 16 janvier 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes :

8A Lettre du 14 décembre 2006 de l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et Procureur général du Canada, à Edward Greenspan, Greenspan, White Barristers, Toronto 8B Pages du site Web du Parti conservateur du Canada 8C Page du site Web AOL News

9 Lettre du 24 janvier 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes : 9A Lettre du 23 janvier 2007 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Robert Douglas Nicholson, ministre de la Justice et Procureur général du Canada 9B Lettre du 24 janvier 2007 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Stockwell Burt Day, ministre de la Sécurité publique (2 copies) 9C Lettre du 28 novembre 2006 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber (copie de la lettre jointe à la lettre du 30 novembre de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper) 9D Lettre du 10 janvier 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber 9E Lettre du 16 janvier 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber 9F Document de quatre pages intitulé « Complaint » 9G Document d’une page intitulé « Complaint » 9H Copie de trois pages de www.enterstageright.com

10 Lettre du 29 mars 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes : 10A Lettre du 29 janvier 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Brian Mulroney

464 Commission Oliphant : VOLUME 3 10B Article du 17 novembre 1997 de Robert Fife, Toronto Sun 10C Pages du site Web de la GRC (www.rcmp-grc.gc.ca)

11 Lettre du 8 avril 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièce jointe :

11A Lettre du 3 avril 2007 de Robert W. Hladun, c.r., Hladun and Company, avocats, Edmonton, à l’hon. Robert Douglas Nicholson, ministre de la Justice et Procureur général du Canada

12 Lettre du 10 avril 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper Pièces jointes :

12A Pages de www.globeandmail.com 12B Coupures de presse du Globe and Mail 12C Lettre du 10 avril 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Brian Mulroney, avec pièces jointes 12D Pages de www.cbc.ca; 1 page de www.canada.com 12E Lettre du 16 mars 1993 de Karlheinz Schreiber au très honorable Brian Mulroney 12F Photos et diagrammes d’équipement militaire 12G Article de International Defense Review, 1993, « Thyssen Henshel’s TH 495 MICV » 12H Page Web, URL incertain, « PUMA infantry fighting vehicles » 12I Lettre du 17 mars 1993 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Kim Campbell, ministre de la Défense nationale 12J Photos d’objets non identifiés 12K Article de journal intitulé « Equipment ‘appropriate,’ military assured cabinet », source et date non précisées 12L Lettre du 18 octobre 1990 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Bill McKnight, ministre de la Défense nationale 12M Lettre du 25 septembre 1990 de Karlheinz Schreiber à Robert Fowler, sous- ministre de la Défense nationale 12N Lettre du 1er août 1995 de Paul Heinbecker, ambassadeur canadien, ambassade du Canada en Allemagne, à Karlheinz Schreiber 12O Article de l’Ottawa Citizen du 17 août 2009 intitulé « $2-billion deal replaces aging armoured cars »

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 465 Annexe 10-3 Lettres et pièces jointes adressées par Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont été transmises par les Services de la correspondance de la haute direction (SCHD) à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP)*

1 Lettre du 16 juin 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes :

1A Lettre du 20 janvier 1997 de Karlheinz Schreiber à l’hon. Allan Rock, ministre de la Justice et Procureur général du Canada, et à Philip Murray, commissaire de la GRC 1B Article du Globe and Mail daté du 22 janvier 1997 intitulé « Schreiber threatens Ottawa with court over Airbus »

2 Lettre du 23 août 2006 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièce jointe :

2A Document intitulé « Political Justice Scandal – International Case and the ‘Airbus Affair,’ Case Comment », 20 août 2006

3 Lettre du 3 mai 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes :

3A Lettre du 15 avril 2007 au très honorable Brian Mulroney, portant la mention objet « Child obesity an epidemic in Canada: report » 3B Lettre du 29 mars 2007 au très honorable Brian Mulroney (1 page)

4 Lettre du 26 septembre 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper

Pièces jointes :

4A Copie d’une photo 8 x 10 signée du très honorable Brian Mulroney, portant la mention « for my friend, Karlheinz, with gratitude and best personal regards Brian Mulroney » 4B Article de la Presse Canadienne intitulé « Mulroney slams Liberals over Airbus, but won’t explain dealings with Schreiber » 4C Lettre de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper datée du 16 janvier 2006, intitulée « The Liberal Legacy of scandal »

* Liste des documents déposés comme pièce P-15.

466 Commission Oliphant : VOLUME 3 4D Pages du site Web du Parti conservateur au sujet du directeur des poursuites pénales 4E Article du National Post signé par Craig Offman, intitulé « Craig Offman: Mandate unwieldy say RCMP critics », tiré du site Web Canada.com 4F Lettre du 13 septembre 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider 4G Lettre du 13 août 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider 4H Lettre du 13 juillet 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider 4I Lettre du 13 juin 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider 4J Lettre du 21 mars 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider 4K Lettre du 16 février 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider 4L Lettre du 15 février 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber, au sujet de la plainte déposée par Karlheinz Schreiber contre le commissaire Zaccardelli, le surintendant Mathews et l’inspecteur Brettschneider

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 467 4M Lettre du 16 janvier 2007 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber (double de 9D du recueil de la correspondance traitée par le BCP) 4N Lettre du 28 novembre 2006 du sergent d’état-major Michael Robineau, Groupe des normes professionnelles, Gendarmerie royale du Canada, Ottawa, à Karlheinz Schreiber 4O Lettre du 6 septembre 2007 de James N. Shaw, avocat général principal, Section du contentieux des affaires civiles et de la consultation, ministère de la Justice, bureau d’Edmonton 4P Lettre du 14 septembre 2007 de Robert W. Hladun, c.r., à James N. Shaw, avocat général principal, Section du contentieux des affaires civiles et de la consultation, ministère de la Justice 4Q Traduction anglaise d’une lettre datée du 9 juillet 2007 du Département fédéral de justice et police de Suisse, Office fédéral de la justice, Entraide judiciaire internationale à l’Office fédéral de justice d’Allemagne 4R Lettre du 9 juillet 2007 du « Bundesamt für Justiz » de Suisse au « Bundesamt für Justiz » d’Allemagne 4S Traduction anglaise d’une lettre datée du 9 juillet 2007 du Département fédéral de justice et police de Suisse, Office fédéral de la justice, Entraide judiciaire internationale à Me Heinz Raschein 4T Affidavit du 16 juillet 2007 de Sarah Degetz, traductrice chez All Languages Ltd. de Toronto, au sujet des traductions de l’allemand à l’anglais 4U Lettre du 9 juillet 2007, en allemand, des autorités suisses, signée par Martin Trapp 4V Lettre du 29 mars 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Stephen Harper, intitulée « Political Justice Scandal, Airbus Affair, RCMP & IAG Conspiracy and Coverup, Public Inquiry » 4W Lettre du 29 janvier 2007 de Karlheinz Schreiber au très honorable Brian Mulroney

468 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 10-4

Lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper Juin 2006 à septembre 2007* Da t e d e l a l e t t r e Cl a ss e m e n t e t s u i v i d e s SCHD Ré p o n s e à M. Sc h r e i b e r 1. 16 juin 2006 Courrier politique général – Aucune Transmis au CPM – Classé sans réponse 2. 31 juillet 2006 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 3. 4 août 2006 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 4. 23 août 2006 Courrier politique général – Aucune Transmis au CPM – Classé sans réponse 5. 30 août 2006 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 6. 26 septembre 2006 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 7. 27 octobre 2006 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 8. 30 novembre 2006 Courrier prioritaire – Aucune Envoyé au bureau du greffier et selon liste de distribution – Classé sans réponse 9. 13 décembre 2006 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 10. 16 janvier 2007 Courrier général – Accusé de réception Transmis au ministre de la envoyé par les SCHD, Justice indiquant que lettre transmise au ministre de la Justice. 11. 24 janvier 2007 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 12. 29 mars 2007 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 13. 8 avril 2007 Voir 10 avril 2007 Voir 10 avril 2007

L’ombragé indique que la correspondance a été transmise au CPM.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 469 Annexe 10-4

Lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper Juin 2006 à septembre 2007* Da t e d e l a l e t t r e Cl a ss e m e n t e t s u i v i d e s SCHD Ré p o n s e à M. Sc h r e i b e r 14. 10 avril 2007 Courrier général – Aucune Classé sans réponse 15. 3 mai 2007 Courrier politique général – Aucune Transmis au CPM – Classé sans réponse 16. 26 septembre 2007 Courrier politique général – Aucune Transmis au CPM – Classé sans réponse

* La lettre du 8 avril 2007 a été envoyée avec la lettre du 10 avril 2007, et les SCHD ont traité les deux comme une seule pièce de correspondance.

470 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 10-5

Lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont été traitées au sein des SCHD

Cl a ss e m e n t e t s u i v i d e s « No t e s » d u f o r m u l a i r e Da t e d e l a l e t t r e SCHD We b CIMS 1. 31 juillet 2006 Courrier général – « Classer tel qu’indiqué Classé sans réponse par DS [Donald Smith] – dépassé par les événements » 2. 4 août 2006 Courrier général – « Affaire judiciaire Classé sans réponse personnelle; classer tel qu’indiqué par DS [Donald Smith] – dépassé par les événements » 3. 30 août 2006 Courrier général – « Classer tel qu’indiqué Classé sans réponse par DS [Donald Smith] – dépassé par les événements » 4. 26 septembre 2006 Courrier général – « Affaire judiciaire Classé sans réponse personnelle; classer tel qu’indiqué par SR [Shelly Russell] » 5. 27 octobre 2006 Courrier général – « Affaire personnelle Classé sans réponse – nombreuses lettres précédentes – dépassé par les événements – classé » 6. 30 novembre 2006 Courrier prioritaire – « Aucune réponse Transmis au bureau du nécessaire. 2 janvier 2007. greffier – Classé sans L. MacMillan. Affaire réponse judiciaire personnelle. » 7. 13 décembre 2006 Courrier général – « Affaire judiciaire Classé sans réponse personnelle, classer – voir lettre précédente

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 471 Annexe 10-5

Lettres de Karlheinz Schreiber au Premier ministre Harper qui ont traitées au sein des SCHD

Cl a ss e m e n t e t s u i v i d e s « No t e s » d u f o r m u l a i r e Da t e d e l a l e t t r e SCHD We b CIMS 8. 16 janvier 2007 Courrier général – Aucune note dans le Transmis au ministre de la WebCIMS. Justice [Accusé de réception envoyé par les SCHD, indiquant que la lettre a été transmise au ministre de la Justice] 9. 24 janvier 2007 Courrier général – Classé « Nombreuses lettres sans réponse précédentes; classer; envoyé au pm copies des lettres aux ministres » 10. 29 mars 2007 Général – Classé sans « Scandale Airbus – réponse nombreuses lettres précédentes – classé » 11. 8 avril 2007* Aucune note dans le WebCIMS 12. 10 avril 2007* Général – Classé sans « Lettre sur les véhicules réponse pour l’Afghanistan – classer JD [Joseph Duthie] »

* La lettre du 8 avril 2007 a été envoyée avec la lettre du 10 avril 2007, et les SCHD ont traité les deux comme une seule pièce de correspondance.

472 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 10-6 Annexe 10-6 LettreLettres de de Karlheinz Karlheinz Schreiber Schreiber au auPremier Premier ministre ministre Harper, H datéesarper, du datée29 mars du 2007, 29 marset 2007,pièces et jointes pièces jointes [TRADUCTION]

KARLHEINZ SCHREIBER

7 BITTERN COURT, ROCKLIFFE PARK TÉLÉPHONE 613 748 7330 OTTAWA, CANADA K1L 8K9 TÉLÉCOPIEUR 613 748 9697 [email protected]

Personnel et confidentiel

Le très honorable Stephen Joseph Harper, C.P. Premier ministre

Chambre des communes Ottawa (Ontario) K1A 0A6

Ottawa, le 29 mars 2007

Objet : « SCANDALE POLITICO-JUDICIAIRE » et « AFFAIRE AIRBUS » Complot et camouflage par la GRC et le GEI Enquête publique

Monsieur le Premier ministre,

Je me permets de vous envoyer aujourd’hui à titre strictement personnel et privé une copie de ma lettre du 29 janvier 2007 adressée au très hon. Brian Mulroney, C.P.

En ce qui concerne une enquête publique, je fais référence à la correspondance que je vous ai envoyée depuis le 16 juin 2006, en particulier à mes lettres du 16 janvier 2007 et du 24 janvier 2007. Je joins aussi copie d’un article paru dans le Toronto Sun du 17 novembre 1997 : « Former Prime Minister Brian Mulroney is calling for a Royal Commission into a possible coverup of the Airbus scandal ».

AIRBUS INQUIRY URGED; MULRONEY SUSPECTS HIGH-LEVEL COVERUP IN SCANDAL (Enquête dans l’affaire Airbus exigée; Mulroney soupçonne un complot de haut niveau visant à dissimuler le scandale)

Depuis le 6 février 2006, le Canada a un gouvernement conservateur, et il n’est plus question nulle part de l’enquête publique demandée par Brian Mulroney.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 473 2

En ce qui concerne l’extradition, je joins 3 pages d’une publication de la GRC. Interpol 1- L’autorité centrale pour le Canada 2.2 Procédure judiciaire 2.4 La décision d’extrader

Ce document explique les devoirs des fonctionnaires concernés et illustre le pouvoir politique du ministre de la Justice.

Tout semble indiquer que votre gouvernement conservateur utilise les mêmes tactiques que le gouvernement libéral qui l’a précédé :

Retarder le procès intenté par Schreiber contre le procureur général du Canada, essayer de l’impliquer dans des activités criminelles et le mettre en prison ou l’extrader vers l’Allemagne. Le faire taire.

Cacher le plus grand SCANDALE POLITICO-JUDICIAIRE de l’histoire du Canada.

Faire en sorte que le public canadien n’apprenne jamais ce qui s’est vraiment passé dans l’affaire AIRBUS, quand un ministre de la Justice libéral et le GEI [Groupe de l’entraide internationale] du ministère de la Justice ont fait équipe avec la GRC pour monter un complot international illégal afin de pourchasser un ancien premier ministre conservateur et ses amis.

Comment cela s’inscrit-il dans la responsabilisation dont se targue le gouvernement conservateur et sa promesse électorale de nettoyer le gouvernement et de redonner confiance aux Canadiens après 12 années de scandale libéral?

Monsieur le Premier ministre, j’ai toujours cru que des événements comme celui-ci étaient des comportements politiques dignes de pays aux gouvernements totalitaires, et que bien des gens se réfugient au Canada pour y échapper.

Se pourrait-il qu’il existe des craintes sérieuses au sein du gouvernement conservateur quant aux résultats possibles d’une enquête publique, et que cela expliquerait votre participation au complot et à la dissimulation du plus grand SCANDALE POLITICO-JUDICIAIRE de l’histoire du Canada?

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Premier Ministre, l’expression de ma très haute considération.

[signature de Karlheinz Schreiber]

474 Commission Oliphant : VOLUME 3 Chapitre 10 : la CorrespondAnce 475 J’ai toujours cru que des événements comme celui-ci étaient des comportements politiques de pays aux gouvernements totalitaires.

Depuis février 2006, le Canada a un gouvernement conservateur. La victime informe le premier ministre, le ministre de la Justice, le ministre des Affaires étrangères, le ministre de la Sécurité publique et d’autres, dont vous-même, de la vendetta en cours.

Le 1er décembre 2006, le ministre de la Justice conservateur confirme la décision de son prédécesseur d’extrader la victime vers l’Allemagne pour se conformer à ses obligations en vertu du traité d’extradition. Tous les ministres en cause et vous-même savent qu’il s’agit-là d’un énorme mensonge.

TRAITÉ D’EXTRADITION ENTRE LE CANADA ET L’ALLEMAGNE ARTICLE V : EXTRADITION DES RESSORTISSANTS

(1) LES PARTIES CONTRACTANTES NE SONT PAS TENUES D’EXTRADER LEURS RESSORTISSANTS.

L’Allemagne n’extradera jamais l’un de ses ressortissants vers le Canada. Le paragraphe 16(2) de la Constitution allemande ne permet pas l’extradition de ses ressortissants.

Cher Brian, pouvez-vous me dire pourquoi le ministre de la Justice conservateur veut faire sortir du pays le ressortissant canadien Karlheinz Schreiber, la victime, et contribuer ainsi à dissimuler le plus grand SCANDALE POLITICO-JUDICIAIRE de l’histoire canadienne, ce qui est contraire aux intérêts politiques normaux d’un gouvernement conservateur?

Je ne crois pas que l’hon. Vic Toews, ministre de la Justice et procureur général du Canada au moment des faits, a pris cette décision seul. Quel est l’intérêt politique du gouvernement conservateur et du premier ministre dans cette affaire, et quels sont les avantages recherchés? A-t-on de sérieuses raisons de craindre les résultats possibles d’une enquête?

Malheureusement, vous n’avez pas répondu à ma lettre comme je le demandais, et il me semble que vous n’avez aucune intention d’appuyer de quelque façon que ce soit ma demande d’une enquête publique qui mettrait fin à cette folie.

Tous mes problèmes personnels ont commencé avec le livre de Stevie Cameron, On the Take, et la chasse aux sorcières menée contre vous par Allan Rock et la GRC.

Depuis 1996, je me bats pour faire éclater la vérité dans mon procès contre le procureur général du Canada. Je n’ai jamais obtenu d’appui de votre part malgré l’aide que je vous ai donnée, à votre demande, depuis la fin des années 70.

476 Commission Oliphant : VOLUME 3 De 1985 à 1993, j’avais confiance en vous et en vos déclarations concernant le projet Thyssen–Bear Head. Vous m’aviez toujours dit de ne pas abandonner, et que le projet Thyssen irait de l’avant comme l’entreprise en avait eu la promesse lorsqu’elle a été priée de venir au Canada et de créer des emplois pour les gens de la Nouvelle-Écosse.

En 2001, j’ai pu lire dans le livre de Stevie Cameron, The Last Amigo, page 260, que Norman Spector avait dit aux agents de la GRC : [TRADUCTION] « Le premier ministre Brian Mulroney a fait avorter le projet Thyssen en 1990 ou 1991. Paul Tellier et Bob Fowler défendaient les intérêts de General Motors London Ontario. »

C’était quelque temps après la signature d’accords concernant les projets entre Thyssen–Bear Head Industries, le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial de la Nouvelle-Écosse, et après le versement par Thyssen de sommes considérables à Frank Moores de GCI pour l’obtention de ce résultat.

Vous n’avez jamais informé Elmer Mackay (sic) ni moi du fait que vous aviez fait avorter le projet, et j’ai continué à y travailler pour respecter vos promesses de créer des emplois pour les gens de la Nouvelle-Écosse.

À l’été 1993, quand vous avez eu besoin d’une aide financière, j’ai été là pour vous encore une fois. Quand nous nous sommes rencontrés le 23 juin 1993 à la résidence du lac Mousseau, vous m’avez dit que selon vous, Kim Campbell remporterait la prochaine élection. Vous m’avez dit aussi que vous travailleriez dans votre bureau de Montréal, et qu’il valait mieux transférer le projet Bear Head au Québec, où vous pourriez m’être très utile. Nous avons convenu de travailler ensemble, et j’ai pris des mesures pour vous procurer des fonds.

Kim Campbell n’a pas remporté l’élection, mais [vous et moi] nous sommes rencontrés de temps à autre.

Au début de novembre 1995, je vous ai mis au courant de la lettre de demande du ministère de la Justice canadien (le GEI) au département fédéral de la Justice suisse.

Quelques jours plus tard, votre femme Mila était extrêmement inquiète à votre sujet et m’a dit que vous songiez au suicide. Ébranlé, j’ai eu une longue conversation avec vous, et vous vous souviendrez peut-être que j’ai dit à Mila d’acheter une petite pipe de plomb pour vous guérir de votre maladie.

Je ne comprenais pas quel était votre problème, étant donné que l’histoire d’Airbus était une mystification, comme je l’ai dit à Bob Fife du Sun. Avec le recul, quand j’examine tout ce que vous avez fait entre-temps, je soupçonne que vous aviez un autre sujet de grande inquiétude.

Après notre rencontre à l’hôtel Savoy de Zurich, en Suisse, le 2 février 1998, j’avais l’impression que vous alliez bien.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 477 Le 17 octobre 1999, vous m’avez demandé un affidavit ou une attestation confirmant que vous n’aviez jamais reçu aucune rétribution de ma part.

Au début d’octobre 1999, j’ai appris à mon grand étonnement que votre porte-parole, Luc Lavoie, avait dit à Harvey Cashore : [TRADUCTION] « Karlheinz Schreiber est le plus grand foutu menteur que le monde ait jamais connu. C’est notre avis! »

Croyant l’explication que vous m’aviez communiquée par un ami, j’ai intenté un procès contre Radio Canada, que j’ai dû abandonner quand j’ai su la vérité et écouté les bandes sonores. Cela m’a coûté 50 000 $.

Pendant les vacances de Noël de 1999, j’ai rendu visite à Fred Doucet à son domicile et je l’ai prié de vous dire que si je devais témoigner, je ne me parjurerais pas, et que ne comprenais pas pourquoi vous ne disiez pas simplement la vérité. Quand j’ai revu Fred quelques jours plus tard, il m’a demandé de signer certaines ententes concernant notre relation d’affaires. J’ai refusé.

Le 24 janvier 2000, Mila écrivait à Baerbel : [TRADUCTION] « la vérité est certainement la meilleure arme! » Elle avait raison. Si vous aviez suivi son conseil, vous vous seriez évité beaucoup d’ennuis.

Jusqu’à maintenant, vous reconnaîtrez que la vendetta ne s’évanouit pas comme par enchantement.

À l’été 2006, vous m’avez de nouveau demandé une certaine lettre pour pouvoir aider ma cause, lettre que je vous ai envoyée le 20 juillet 2006 en prévision de votre réunion du 30 juillet 2006.

Quand je considère les nouvelles depuis une semaine et les activités de la dernière année au sein du ministère de la Justice concernant le règlement auquel vous êtes parvenu avec le gouvernement, j’ai une certaine idée de la raison pour laquelle votre réunion était si importante.

Pour être sûr que nous voyons ma situation de la même façon :

La décision d’extrader

L’étape judiciaire du processus d’extradition consiste à déterminer uniquement si la preuve est suffisante pour justifier l’extradition de la personne. La décision ultime d’extrader la personne vers le partenaire revient au ministre de la Justice.

Si vous examinez le processus engagé pour mon extradition, vous reconnaîtrez avec moi que ma vie et celle de Baerbel sont entre les mains du ministre de la Justice et du Premier ministre, ou du GEI, qui peuvent en décider arbitrairement étant donné qu’ils n’ont aucune obligation de m’extrader vers l’Allemagne.

478 Commission Oliphant : VOLUME 3 Puisque le ministre de la Justice a décidé de m’extrader, il doit avoir une raison particulière de le faire. La question la plus intéressante est de savoir quelle est cette raison.

Cher Brian, j’aimerais vous demander quelle pourrait être cette raison à votre avis; à part cela, je pense que vous avez intérêt autant que moi à vous manifester maintenant et à m’aider à mettre fin à cette folie. Si l’on me force à quitter le Canada, l’affaire n’en restera pas là.

Veuillez agréer, cher Brian, mes sincères salutations.

[signature de Karlheinz Schreiber]

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 479 AIRBUS INQUIRY URGED; MULRONEY SUSPECTS HIGH-LEVEL COVERUP IN SCANDAL (Enquête dans l’affaire Airbus exigée; Mulroney soupçonne un complot de haut niveau visant à dissimuler le scandale)

Quotidien : The Toronto Sun, 17 novembre 1997, page 7 Auteur : Robert Fife, Bureau d’Ottawa Date de parution : 971117 Nombre de mots : 467 Numéro d’accès : TSU9711170123

Texte complet [TRADUCTION] :

L’ancien Premier ministre Brian Mulroney demande la mise sur pied d’une commission royale d’enquête sur une possible tentative d’étouffer le scandale Airbus.

Mulroney soupçonne qu’il y a un complot à un haut niveau, car personne au gouvernement ni dans la GRC ne s’est porté responsable de ce fiasco qui a coûté plus de 3 millions de dollars aux contribuables.

Il allègue que le Premier ministre Jean Chrétien et quelques hauts fonctionnaires ne sont pas des témoins innocents de l’enquête sur les pots-de-vin le concernant.

« Le seul moyen de régler cela est en mettant sur pied une commission royale d’enquête qui se penchera sur toute l’affaire », a dit Mulroney au Sun dans un entretien exclusif.

« On pourrait lui donner un mandat limité consistant à examiner le comportement des ministres et des employés clés, de même que le mien,… de manière à ce que les Canadiens puissent prendre connaissance de tous les faits. »

Mulroney soupçonne que par un examen de l’affaire Airbus, le gouvernement espérait détruire sa réputation et détourner l’attention de la mauvaise gestion par les libéraux du dossier du référendum au Québec.

Des fonctionnaires fédéraux ont indiqué que Chrétien, qui revenait à Ottawa de Hanoi hier soir, ne répondrait pas aux allégations de Mulroney avant aujourd’hui.

Chrétien a nié être au courant de l’examen de l’affaire Airbus avant que celui-ci ne soit rendu public en novembre 1995. Le commissaire de la GRC Philip Murray, de même que les ministres fédéraux Allan Rock et Herb Gray, insistent pour dire qu’ils n’y sont pas intervenus directement.

Mulroney ne croit toutefois pas que le sgt é-m Fraser Fiegenwald, de la GRC, et un avocat de niveau intermédiaire au ministère de la Justice étaient les seuls responsables des fausses accusations portées contre lui.

480 Commission Oliphant : VOLUME 3 « Lorsque le nom d’un ancien Premier ministre est traîné dans la boue… et que personne n’en est responsable, ni un ministre, ni un sous-ministre, ni un commissaire, personne n’est responsable – c’est la plus grande insulte qu’on puisse faire au peuple canadien », a- t-il déclaré.

« S’il y a eu dissimulation, je pense que cela doit être sanctionné très sévèrement. »

AIRBUS INQUIRY URGED; MULRONEY SUSPECTS HIGH-LEVEL COVERUP IN SCANDAL (Enquête dans l’affaire Airbus exigée; Mulroney soupçonne un complot de haut niveau visant à dissimuler le scandale)

Quotidien : The Toronto Sun, 17 novembre 1997, page 7 Auteur : Robert Fife, Bureau d’Ottawa Date de parution : 971117 Nombre de mots : 467 Numéro d’accès : TSU9711170123

Texte complet [TRADUCTION] :

L’ancien Premier ministre Brian Mulroney demande la mise sur pied d’une commission royale d’enquête sur une possible tentative d’étouffer le scandale Airbus.

Mulroney soupçonne qu’il y a un complot à un haut niveau, car personne au gouvernement ni dans la GRC ne s’est porté responsable de ce fiasco qui a coûté plus de 3 millions de dollars aux contribuables.

Il allègue que le Premier ministre Jean Chrétien et quelques hauts fonctionnaires ne sont pas des témoins innocents de l’enquête sur les pots-de-vin le concernant.

« Le seul moyen de régler cela est en mettant sur pied une commission royale d’enquête qui se penchera sur toute l’affaire », a dit Mulroney au Sun dans un entretien exclusif.

« On pourrait lui donner un mandat limité consistant à examiner le comportement des ministres et des employés clés, de même que le mien,… de manière à ce que les Canadiens puissent prendre connaissance de tous les faits. »

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 481 Toronto Sun

Mulroney soupçonne que par un examen de l’affaire Airbus, le gouvernement espérait détruire sa réputation et détourner l’attention de la mauvaise gestion par les libéraux du dossier du référendum au Québec.

Mulroney a dit qu’il se méfie aussi d’une entente secrète qui a permis à Fiegenwald de prendre sa retraite avec pleine pension et d’accepter un emploi avec une entreprise de sécurité ayant des liens avec la GRC.

« Cela est très inquiétant, et un bon moyen de faire la lumière là-dessus est la mise sur pied d’une commission royale d’enquête. »

Mulroney a averti qu’il pourrait lancer une autre poursuite contre le gouvernement si celui-ci ne retire pas une lettre datée du 29 septembre 1995 qu’il avait envoyée aux autorités suisses, lettre qui l’accusait d’avoir accepté 5 millions de dollars en pots-de-vin lors de la vente des avions Airbus à Air Canada.

FRAIS JURIDIQUES DE 2 MILLIONS DE DOLLARS.

« Mes avocats ont écrit au commissaire de la GRC ainsi qu’aux ministres compétents, a dit Mulroney. Nous exigeons le retrait de cette lettre…

Si la lettre n’est pas retirée, nous prendrons prochainement les mesures qui s’imposent. »

En janvier, le gouvernement a dû s’excuser auprès de Mulroney et lui verser 2 millions de dollars pour les frais juridiques encourus après le dépôt d’une poursuite pour diffamation de 50 millions de dollars dans le but de rétablir son bon nom.

482 Commission Oliphant : VOLUME 3 GRC – INTERPOL

[Texte original français] Page 1 de 17

Interpol

I – L’autorité centrale pour le Canada

Le ministre de la Justice est l’autorité centrale pour le Canada en vertu de la Loi sur l’extradition et de la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle. Le Groupe d’entraide internationale (GEI), qui fait partie du Service fédéral des poursuites à l’administration centrale du ministère de la Justice à Ottawa, a été créé pour accomplir les fonctions attribuées au ministre de la Justice à titre d’autorité centrale pour le Canada en vertu de la Loi sur l’extradition et de la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle et pour offrir des conseils au ministre sur ses responsabilités en vertu de ces lois.

Le GEI examine et coordonne les demandes d’extradition et d’entraide juridique adressées au Canada et celles que le Canada adresse à d’autres pays. Il ne traite que les demandes d’entraide en matière criminelle. Le GEI a également pour mandat d’élaborer des politiques sur les accords bilatéraux et multilatéraux d’extradition et d’entraide juridique et de fournir des conseils en la matière.

Sous l’autorité du sous-procureur général adjoint (Droit pénal), le GEI est chargé d’élaborer la politique opérationnelle en matière d’extradition et d’entraide juridique, en consultation avec d’autres directions du ministère de la Justice et d’autres ministères fédéraux intéressés. En outre, le GEI participe à la négociation des accords d’extradition et d’entraide juridique et offre des conseils à l’État demandeur au besoin, relativement à la préparation des demandes d’entraide et d’extradition adressées au Canada.

Le GEI a également des liens établis avec les tribunaux pénaux internationaux qui s’occupent de la poursuite de personnes responsables de violation du droit international au Rwanda et en ex-Yougoslavie ainsi qu’avec la Cour pénale internationale. Finalement, le GEI exerce notamment les fonctions suivantes : coordonne et soutient la production de témoignages de vive voix aux tribunaux dans d’autres pays, coordonne et offre des conseils en matière de politique opérationnelle et un soutien concernant la participation du Canada à des organes internationaux s’occupant de politique en droit pénal aux conséquences opérationnelles, de la formation […]

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 483 GRC INTERPOL Page 11 de 17

[…] L’arrêté introductif d’instance autorise la tenue d’une audience afin de déterminer si la personne devrait être incarcérée.

Ces responsabilités sont assumées, dans la pratique, par des avocats du Groupe d’entraide internationale (GEI) au nom du ministre de la Justice.

2.2. Procédure judiciaire

Une fois la demande approuvée, le GEI la transmet, accompagnée de tous les documents pertinents, au bureau régional du ministère de la Justice dans la région où l’on croit que la personne recherchée se trouve. Ce bureau régional confiera le dossier à un avocat qui entamera les procédures devant un juge afin d’obtenir une ordonnance d’incarcération en vue de l’extradition de la personne. L’avocat régional représentera également le partenaire pendant les audiences de révision judiciaire ou d’appel.

La personne arrêtée au Canada en vertu d’une demande d’arrestation provisoire ou d’extradition doit être amenée devant un juge dans les 24 heures suivant son arrestation ou si aucun juge n’est disponible dans un tel délai, la personne doit être amenée devant un juge le plus tôt possible. La personne a droit d’obtenir un cautionnement. Au Canada, il n’y a aucune présomption contre le cautionnement dans les affaires d’extradition.

En règle générale, la personne dont l’extradition est demandée comparaît lors de l’audience d’extradition et y participe, avec l’aide de l’avocat. Dams le cas d’une extradition en vue d’un procès, le juge déterminera si la preuve fournie par le partenaire est telle que la personne serait incarcérée pour subir son procès si l’infraction s’était produite au Canada. Dans le cas d’une extradition en vue d’infliger une peine à l’intéressé ou de la lui faire purger, le juge déterminera si la personne a été condamnée pour une infraction qui correspond à une infraction au Canada.

2.3 Preuve à l’audience d’extradition

La Loi sur l’extradition permet la production de preuves sous diverses formes lors de l’audience d’extradition :

• de la manière habituelle applicable aux procédures au Canada, comme le témoignage de témoins; • conformément aux dispositions sur la production de preuves établies dans un accord applicable; • au moyen d’un «dossier d’extradition ».

484 Commission Oliphant : VOLUME 3 Le dossier d’extradition est un disposition nouvelle et innovatrice qui permet la recevabilité lors de l’audience d’extradition, sous certaines conditions, d’un résumé des éléments de preuve dont dispose le partenaire aux fins de poursuite, même s’il contient des éléments de preuve par ailleurs inadmissibles en droit canadien.

GRC – INTERPOL Page 13 (ou 15) de 17

[…] pertinente dans l’État demandeur. L’autorité la plus pertinente peut être la personne qui a certifié le dossier d’extradition. La déclaration juridique générale devrait comprendre ce qui suit :

• l’identité de la personne qui fournit la déclaration, soit son nom et son poste, et une brève description de la compétence de cette personne concernant le droit dans l’État demandeur; • une description de la relation de la personne avec le dossier, par ex. responsable du dossier, connaissant le dossier; • une déclaration selon laquelle l’extradition de la personne est demandée pour lui faire subir son procès ou lui infliger une peine ou la lui faire purger pour l’(les) infraction (s) de...contrairement à ... (Renvoi à la Loi pertinente et à l’article de cette loi) avec renvoi au mandat d’arrestation, avec copie en annexe de ce dernier et de tout document d’inculpation pertinent; • une description ou une copie du texte de loi décrivant l’infraction ainsi que la peine applicable; • un renvoi à toute loi sur la prescription qui s’appliquerait à l’infraction ainsi qu’une déclaration indiquant si la poursuite est interdite ou non par la prescription compte tenu de cette loi • une déclaration selon laquelle la loi relativement à l’infraction était en vigueur au moment de la conduite alléguée et continue de l’être au moment de la demande d’extradition; • si l’infraction alléguée est extraterritoriale, une explication du fondement justifiant la poursuite par la juridiction, accompagnée si possible des dispositions législatives établissant ce droit.

Si le juge qui préside est satisfait de la preuve, il ordonne la détention de la personne jusqu’à ce que le ministre de la Justice ait rendu sa décision concernant son extradition. Sinon, la personne doit être libérée.

2.4 La décision d’extrader

L’étape judiciaire du processus d’extradition consiste à déterminer uniquement si la preuve est suffisante pour justifier l’extradition de la personne. La décision ultime d’extrader la personne vers le partenaire revient au ministre de la Justice. À cette étape du processus, le ministre examinera toute observation écrite faite par le personne ou son avocat expliquant pourquoi elle ne devrait pas être extradée ou concernant toute condition à laquelle l’extradition devrait être assujettie. Pour en venir à une décision concernant l’extradition, le ministre devra soupeser les arguments de la personne par rapport aux

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 485 obligations internationales du Canada en matière d’extradition. Dans sa décision, le ministre doit respecter les droits de la personne recherchée garantis par la Charte canadienne des droits et libertés. La Loi sur l’extradition oblige le ministre à refuser l’extradition s’il est convaincu qu’elle serait injuste ou oppressive eu égard à l’ensemble des circonstances pertinentes; ou si la demande d’extradition vise à faire subir son procès à la personne ou à la punir en raison de sa race, sa religion, son origine nationale ou ethnique, sa langue, sa couleur, ses opinions politiques, son sexe, son orientation sexuelle, ses déficiences mentales ou physiques ou s’il risque d’être porté atteinte à la position de la personne pour l’un de ces motifs.

486 Commission Oliphant : VOLUME 3 Notes

1 Bureau du Conseil privé, Report on the Privy Council Office’s Executive Correspondence Procedures and the Handling of Letters from Karlheinz Schreiber to Prime Minister Stephen Harper, June 2006 to September 2007, soumis à la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney, 30 janvier 2009 [ci-après, rapport du BCP], pièce P-15. 2 Cabinet du Premier ministre, Report on the Prime Minister’s Correspondence Unit Procedures and the Handling of Letters from Karlheinz Schreiber to Prime Minister Stephen Harper, June 2006 to September 2007, soumis à la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney, 5 février 2009 [ci-après, rapport du CPM], pièce P-16. 3 Paul G. Thomas, « Qui reçoit le message? Les communications au centre du gouvernement », Études indépendantes, préparé pour la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney, p. 107. 4 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 1. 5 Thomas, « Qui reçoit le message? » p. 108. 6 Moyenne calculée d’après les données du rapport du BCP, pièce P-15, annexe 2. 7 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 2. Toutes les statistiques et procédures liées à la correspondance sont tirées de la pièce P-15. 8 Pièce P-17, onglet 31. 9 Ibid., onglet 30, p. 6. 10 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 4. Toutes les statistiques et procédures liées à la correspondance sont tirées de la pièce P-15. 11 Pièce P-17, onglet 28, p. 4. 12 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. Toutes les statistiques et procédures liées à la correspondance sont tirées de la pièce P-15. 13 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 3; rapport du CPM, pièce P-16, p. 1. 14 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 15 Pièce P-17, onglet 28, 13 juin 2008. 16 Pièce P-17, onglet 30, 5 janvier 2001. 17 Témoignage de Mme Sheila Powell, transcription, 20 avril 2009, p. 1394, 1393 et 1398. 18 Rapport du CPM, pièce P-16, p. 1 et 2; rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 19 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 20 Ibid. 21 Ibid. 22 Rapport du CPM, pièce P-16, p. 1. 23 Rapport du CPM, pièce P-16, p. 1; rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 24 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 25 Ibid. 26 Pièce P-17, onglet 22, p. 5; rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 27 Pièce P-17, onglet 22, p. 11. 28 Rapport du CPM, pièce P-16, p. 1, et annexe 2. 29 Rapport du CPM, pièce P-16, p. 1. 30 Ibid. 31 Ibid., p. 2. 32 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 6; rapport du CPM, pièce P-16, p. 2. 33 Rapport du CPM, pièce P-16, p. 2. 34 Ibid. 35 Ibid. 36 Témoignage de Mme Sheila Powell, transcription, 20 avril 2009, p. 1406. 37 Ibid., p. 1408. 38 Témoignage de M. Donald Smith, transcription, 20 avril 2009, p. 1335 et 1336.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 487 39 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 5. Tous les renvois à la correspondance dans cette section sont tirés de la pièce P-15. 40 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 8. Tous les renvois à la correspondance dans cette section sont tirés de la pièce P-15. 41 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 8, onglet 10. Tous les renvois à la correspondance dans cette section sont tirés de la pièce P-15. 42 Témoignage de M. Donald Smith, transcription, 20 avril 2009, p. 1372. 43 Ibid., p. 1377. 44 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 8, onglet 6. 45 Ibid. 46 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 8, onglet 8. Tous les renvois à la correspondance dans cette section sont tirés de la pièce P-15. 47 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 1 et 5. Tous les renvois à la correspondance dans cette section sont tirés de la pièce P-15. 48 Témoignage de Donald Smith, transcription, 20 avril 2009, p. 1368. 49 Ibid., p. 1371. 50 Comme il en est question au chapitre 2 du présent rapport, l’organisation de la Commission d’enquête, la qualité de partie à la partie II a été accordée au Procureur général du Canada, à M. Schreiber et à Démocratie en surveillance. 51 Observations du Procureur général du Canada sur les projets de rapports de recherche préparés dans le cadre de la partie II de l’Enquête, 29 mai 2009 [ci‑après, observations du PG]. 52 CPM, réponse du Cabinet du Premier ministre à l’étude « Qui reçoit le message? Les communications au centre du gouvernement », 11 juin 2009 [ci‑après, réponse du CPM]. 53 Tom Flanagan, « Comments on the Topic of Exempt Staff, Relating to Dr. Paul G. Thomas, Draft Report, “Who Is Getting the Message? Communications at the Centre of Government” » (sans date). 54 Démocratie en surveillance, « Submission of Democracy Watch for the Part II: Policy Review of the Commission of Inquiry », juin 2009, p. 5. 55 Canada, Bureau du Conseil privé, Les responsabilités du Bureau du Conseil privé (1999), ch. II. En ligne : http://www.pco- bcp.gc.ca/index.asp?lang=fra&page=information&sub=publications&doc=rpc o-rbcp/chap2- fra.htm. 56 Paul G. Thomas, « Qui reçoit le message? », p. 105. 57 Réponse du CPM. 58 Thomas, « Qui reçoit le message? », p. 102. 59 Ibid.; Canada, BCP, Pour un gouvernement responsable – Guide du ministre et du ministre d’État (2008), ch. VI, art. 1. En ligne sous Rapports et publications : http://www.pco-bcp.gc.ca 60 Canada, BCP, Pour un gouvernement responsable, ch. VI, art. 1. 61 Observations du PG dans le cadre de la partie II. 62 Réponse du CPM. 63 Tom Flanagan, « Comments on the Topic of Exempt Staff » (sans date). 64 Observations du PG dans le cadre de la partie II, par. 34 à 36. 65 Thomas, « Qui reçoit le message? », p. 86. 66 Ibid. 67 Ibid. 68 Ibid. 69 Ibid., p. 107. 70 Ibid., p. 109; M. Mel Cappe, transcription du Forum des experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5598 et 5599. 71 Thomas, « Qui reçoit le message? », p. 107. 72 Ibid., p. 106 à 108. 73 Ibid., p. 108. 74 Ibid. 75 Ibid., p. 84 76 Ibid., p. 109. 77 Ibid., p. 110 et 111.

488 Commission Oliphant : VOLUME 3 78 Ibid., p. 126. 79 Ibid., p. 127. 80 Ibid., p. 131. 81 Observations du PG dans le cadre de la partie II, p. 11 à 13. 82 Canada, Bureau du Conseil privé, Les responsabilités du Bureau du Conseil privé (1999), ch. II. En ligne : http://www.pco-bcp.gc.ca. 83 Rapport du BCP (pièce P-15), annexe 1; pièce P-17, onglet 27; Thomas, « Qui reçoit le message? », p. 111. 84 Pièce P-17, onglet 27. 85 Ibid. 86 Ibid. 87 Ibid. 88 Pièce P-17, onglet 27. 89 Ibid. 90 http://www.oliphantcommission.ca/French/documents/part2pdf/expertpolicyagenda-FR.pdf 91 M. Joe Clark, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5596 à 5611. 92 M. Ian Greene, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5283. 93 M. Mel Cappe, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5600. 94 (Vérifier) transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5596 et 5606. 95 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 6. 96 M. Mel Cappe, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5598 et 5599. 97 Rapport du BCP, pièce P-15, annexe 6. 98 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 6 et 7; pièce P‑8, onglets 2, 4, 5 et 6. 99 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 6. 100 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 6; annexe 7, onglet 1. 101 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 6; annexe 7, onglets 2, 3 et 4. 102 M. Mel Cappe, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5602. 103 M. Joe Clark, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5597. 104 Transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5602 à 5611. 105 Rapport du BCP, pièce P-15, p. 3. 106 Ibid., p. 4. 107 Ibid., p. 3.

Chapitre 10 : la CorrespondAnce 489 11 La confiance, l’éthique et l’intégrité

Introduction La question 14 du mandat de la Commission, que j’aborde dans le présent chapitre, est rédigée comme suit :

14. Ces transactions commerciales et financières seraient-elles aujourd’hui assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique? Ces règles ou lignes directrices sont-elles suffisantes, ou les activités des représentants politiques devraient-elles être régies par de nouvelles règles ou lignes directrices à la fin ou après la fin de leur mandat?

La première partie de la question 14 est essentiellement une question de fait, à savoir s’il existe des règles qui s’appliqueraient aux transactions entre Brian Mulroney et Karlheinz Schreiber si elles se produisaient aujourd’hui. Cette question de fait est toutefois de nature très différente des autres questions posées dans le mandat de la Commission. Elle concerne l’état actuel du droit et des politiques – qui sont du domaine public – et non le comportement privé de personnes en particulier. Dans une certaine mesure, cette dimension factuelle de la question 14 vient éclairer le deuxième volet de la question, à savoir si les règles actuelles encadrent convenablement la période de l’après-mandat des représentants politiques. Les deux volets de la question 14 seront donc traités ensemble dans le présent rapport.

490 Dans une démocratie représentative, les citoyens délèguent d’énormes pouvoirs et responsabilités à un nombre relativement modeste d’élus. Ce système est viable uniquement si les citoyens ont confiance que les responsables publics exerceront leur pouvoir dans l’intérêt public (plutôt que dans leur intérêt personnel). Les règles d’éthique sont destinées à créer ou préserver cette confiance. Les règles et lignes directrices en matière d’éthique qui s’appliquent aujourd’hui aux titulaires de charge publique (et en particulier à un premier ministre ou un ancien premier ministre) ont évolué sensiblement, surtout depuis 2006. En partie du fait que les règles applicables aux titulaires de haute charge publique ont été codifiées dans la loi, le régime est maintenant parmi les plus rigoureux des ressorts examinés par la Commission et ses experts. Cependant, même si le cadre canadien est rigoureux, des ajustements et des améliorations peuvent et devraient être apportés aux règles, notamment en ce qui concerne leur applicabilité aux mandats de consultant, leur clarté, la détection des problèmes et la mise en application. Les raffinements que je propose dans ce chapitre ne constituent pas la panacée. Je suis convaincu qu’il faut aussi s’efforcer de rehausser la « culture politique éthique » du Canada, surtout par l’éducation et la formation des titulaires de charge publique au sujet des questions d’éthique. Mes conclusions et recommandations ne doivent pas être interprétées comme le fruit d’une perception de ma part que les titulaires de charge publique du Canada manquent de quelque façon que ce soit d’éthique ou que le système actuel soit intentionnellement et irrémédiablement déficient. Comme je l’ai indiqué, le régime d’éthique du Canada est un des plus rigoureux de ceux qu’a examinés la Commission. Je suis d’avis que l’efficacité de tout système de réglementation de l’éthique exige foncièrement aussi bien des normes appropriées et claires (ainsi que le moyen de les clarifier face aux zones grises qui sont le lot de la vie quotidienne) que la communication claire de ces normes aux titulaires de charge publique. Je crois aussi que des règles, aussi rigoureuses soient-elles, exigent une mise en œuvre et une surveillance efficaces. À mon sens, l’aspect le plus préoccupant du régime actuel est l’absence de mécanisme qui permette de détecter les violations des normes de l’après-mandat autrement que par hasard, ou qui permette une mise en application efficace des règles. Les lacunes actuelles du régime d’éthique – surtout dans la mise en application des règles sur l’après-mandat – pourraient engendrer des crises et miner la confiance du public envers le dispositif assurant l’éthique dans le monde politique au Canada. En clair, si les événements qui ont suscité la création de cette commission d’enquête se produisaient aujourd’hui, je ne suis pas certain que le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (qu’on appelle dans ce rapport commissaire à l’éthique) en apprendrait l’existence. En effet, il n’existe aucun processus ou procédure qui lui permette de les détecter.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 491 Malgré les excellents raffinements, perfectionnements et réformes qui ont culminé par l’adoption en 2006 de la Loi sur les conflits d’intérêts1, il y a encore place à amélioration. J’espère que les recommandations présentées dans ce rapport seront reçues dans l’esprit où elles sont formulées : en vue de faire en sorte que le régime d’éthique canadien favorise et soutienne le haut degré de confiance que les Canadiens devraient avoir envers leur gouvernement.

Portée du mandat en vertu de la question 14 Avant de me pencher sur les questions d’éthique, je dois déterminer la portée du mandat de la Commission en vertu de la question 14. Cette question fait référence à des « règles ou lignes directrices en matière d’éthique ». L’expression peut avoir une interprétation très vaste, englobant tous les mécanismes destinés à garantir que la gouvernance du Canada serve l’intérêt public. Cependant, le mandat de la Commission est sensiblement plus étroit que le voudrait cette interprétation. La Commission n’a pas été invitée à commenter les règles et lignes directrices en matière d’éthique du Canada au sens large. Plutôt, le premier volet de la question 14 charge la Commission d’examiner la mesure dans laquelle une ou l’autre de ces règles s’appliquerait aux transactions entre M. Mulroney et M. Schreiber si elles se produisaient aujourd’hui. La tâche confiée à la Commission dans le second volet de la question 14 est plus vaste. Ici la Commission est chargée de déterminer s’il est possible d’améliorer les normes régissant le passage d’un représentant politique d’une charge publique à la vie privée, au terme de son mandat. Même dans ce contexte plus vaste toutefois, le mandat de la Commission concerne une partie précise du « cycle de vie » d’un titulaire de charge publique : le départ de la vie publique et le retour à la vie privée. Ni l’un ni l’autre volet de la question 14 n’invite la Commission à donner son avis sur certains régimes juridiques hautement spécialisés qui peuvent être considérés comme faisant partie des « règles ou lignes directrices en matière d’éthique » au sens large mais qui visent des circonstances différentes – par exemple, les règles sur le financement électoral. Malgré tout, le fait que le mandat de la Commission vise la transition de la vie publique à la vie privée ne limite pas son enquête aux règles particulières et précises concernant l’emploi dans l’après-mandat. Les titulaires de charge publique en voie de transition restent des titulaires de charge publique jusqu’à ce qu’ils quittent leur poste. Par conséquent, toute la gamme des règles ou lignes directrices en matière d’éthique applicables aux titulaires de charge publique entrent en ligne de compte. Ces règles doivent donc être examinées par la Commission. Par ailleurs, le mandat de la Commission n’est pas limité aux règles qui s’appliquent à une personne occupant le poste de premier ministre. Les transactions qui ont donné lieu à cette commission mettent en cause un premier ministre qui a démissionné du poste de premier ministre, mais a continué de siéger comme député

492 Commission Oliphant : VOLUME 3 avant de redevenir un simple citoyen lors de la dissolution du Parlement en vue de l’élection de 1993. Aussi la question 14 charge-t-elle la Commission d’examiner l’aspect suffisant des règles s’appliquant à la transition des « représentants politiques » (une vaste catégorie) vers la vie privée. Dans cette optique, je conclus que le mandat me charge d’examiner les règles applicables à un premier ministre en poste, un ancien premier ministre, un député en poste et un ancien député. Dans la pratique, les faits en cause dans les transactions commerciales et financières conclues entre M. Mulroney et M. Schreiber ainsi que la question de la transition de la vie publique à la vie privée signifient que l’attention de la Commission se porte surtout sur la Loi sur les conflits d’intérêts de 2006 et, dans une moindre mesure, sur le Code régissant les conflits d’intérêts des députés de 20042. À proprement parler donc, la Commission a le mandat d’examiner les « règles ou lignes directrices en matière d’éthique » englobées dans les règles du Canada sur les « conflits d’intérêts ».

Démarche En exécutant son mandat au regard de la question 14, la Commission a procédé comme suit. Premièrement, en décembre 2008, elle a élaboré et publié dans son site Web un document de consultation publique, invitant le public à présenter ses observations sur la question 14. À l’échéance fixée, en mars 2009, la Commission avait reçu une seule soumission en bonne et due forme3. La Commission a aussi retenu les services de deux experts – Lori Turnbull, politologue et spécialiste des codes de déontologie, et Gregory Levine, avocat et spécialiste des conflits d’intérêts – pour aider à analyser les règles et lignes directrices fédérales en matière d’éthique au Canada. Ils ont été engagés à la suite d’une analyse bibliographique dirigée par le directeur de la recherche de la Commission, Craig Forcese, qui visait à repérer des intervenants dont les travaux de recherche touchaient le domaine qui m’intéresse. Le choix d’une politologue et d’un avocat était intentionnel, visant à assurer une diversité de perspectives professionnelles. Les deux experts ont rédigé des projets de rapports de recherche, qui ont été publiés dans le site Web de la Commission en avril 2009 et remis aux parties à l’Examen des politiques (Partie II de l’Enquête), c’est-à-dire les personnes qui avaient demandé et obtenu le droit de participer au volet des travaux de la Commission consacré aux politiques. La qualité de partie à l’Examen des politiques a été accordée au gouvernement du Canada, à M. Schreiber et à l’organisme Démocratie en surveillance. Les parties ont été invitées à présenter des mémoires en réponse aux projets de rapports d’experts. Le gouvernement du Canada et Démocratie en surveillance l’ont fait. En juin 2009, un Forum d’experts sur les politiques a été organisé à Ottawa. Son programme et la liste des participants figurent aux annexes 18 et 19 du

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 493 présent rapport. Quatre groupes d’experts ont été invités à y aborder une série de questions pertinentes à la question 14 du mandat de la Commission. Mme Turnbull et M. Levine, membres du premier groupe, ont présenté leurs projets de rapports, répondu aux questions et participé aux trois discussions d’experts qui ont suivi en juin. Paul Thomas, que la Commission a chargé de rédiger un rapport d’expert sur les pratiques relatives au traitement du courrier du premier ministre mais qui est aussi un spécialiste de l’éthique gouvernementale, a aussi participé comme membre du premier groupe d’experts. Joe Wild, directeur exécutif de la Politique stratégique au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, un spécialiste gouvernemental de la Loi sur les conflits d’intérêts, était présent à une des discussions en table ronde devant la Commission. M. Wild a joué un rôle important dans la rédaction de la Loi fédérale sur la responsabilité 4. Dans l’exposé qu’il a présenté à la Commission, il a expliqué les principes qui sous-tendent les dispositions de cette loi concernant les conflits d’intérêts. Je fais référence à certains de ses commentaires plus tard dans ce chapitre. Un deuxième groupe de spécialistes universitaires – Ian Greene, de l’Université York, Lorne Sossin, de l’Université de Toronto, et Kathleen Clark, de l’Université Washington à St. Louis – a présenté ses points de vue sur les questions soumises à la Commission et abordées par les projets d’études d’experts; il a fait office de comité d’évaluation par les pairs à l’égard de ces documents. Ces personnes ont été invitées à la suite d’une recherche bibliographique examinant leurs publications dans les domaines de l’éthique et des conflits d’intérêts en politique. Encore une fois, la Commission s’est efforcée de prévoir une diversité dans ce groupe, recherchant à la fois des spécialistes universitaires du droit et des spécialistes des sciences sociales. Deux des participants – M. Sossin et Mme Clark – sont professeurs de droit, tandis que M. Greene est un politologue. Il faut aussi préciser que Mme Clark, professeure en droit des États-Unis, a été invitée à présenter une perspective essentielle relevant du droit comparatif. La troisième séance de discussion a regroupé quatre commissaires à l’éthique : Mary Dawson, commissaire fédérale à l’éthique; Paul D.K. Fraser, commissaire de la Colombie-Britannique aux conflits d’intérêts; Lynn Morrison, commissaire à l’intégrité de l’Ontario, par intérim (aujourd’hui titulaire); et Karen E. Shepherd, commissaire fédérale au lobbying, par intérim (aujourd’hui titulaire). Ces personnes ont examiné et comparé leurs mandats respectifs, et présenté des points de vue pratiques sur leurs activités. Enfin, la Commission a sollicité les commentaires d’un groupe d’éminents ex-titulaires de charge publique. Ils ont apporté des points de vue pratiques sur la confrontation des règles d’éthique aux réalités de la vie publique. Ces quatre personnes – le très honorable Joe Clark, ancien premier ministre; Mel Cappe, président de l’Institut de recherche en politiques publiques et ancien greffier du

494 Commission Oliphant : VOLUME 3 Conseil privé; Penny Collenette, de l’Université d’Ottawa; et David Mitchell, président du Forum des politiques publiques – ont enrichi la discussion grâce à une vaste expérience professionnelle, y compris comme premier ministre du Canada, à la direction de groupes de réflexion sur les politiques et autres groupes universitaires, à la nomination des membres de la haute fonction publique, dans le cabinet d’anciens premiers ministres et comme député provincial. À la fin juillet 2009, une audience finale a été organisée à laquelle ont participé Sue Gray, chef d’équipe, Propriety and Ethics Team, Cabinet du Royaume-Uni, et Mary Dawson, commissaire fédérale à l’éthique. Celles-ci ont abordé des questions qui avaient été soulevées dans les séances précédentes du forum, en particulier le système régissant l’après-emploi dans la fonction publique au Royaume-Uni et le rôle de l’éducation et de la formation dans la promotion de l’éthique. Le Forum d’experts sur les politiques était délibérément informel et organisé comme une conférence sur les politiques plutôt que comme une audience quasi judiciaire. Les experts ont présenté des exposés plutôt que des témoignages sous serment, et la discussion s’est déroulée autour d’une table plutôt que face à une tribune. Les experts, les parties, le commissaire ainsi que les avocats et le directeur de la recherche de la Commission ont participé aux discussions. Je suis sincèrement reconnaissant à tous les participants invités. Leurs perspectives et analyses sous- tendent largement ce rapport final, et leurs points de vue sont amplement repris dans ce texte. Mme Turnbull et M. Levine ont terminé leurs études d’experts à la mi-juillet 2009, et ces documents ont été fournis aux parties. Les parties ont eu la possibilité de présenter des mémoires finaux sur les divers aspects de la question 14 avant la fin de juillet 2009. Démocratie en surveillance l’a fait. Tous les mémoires reçus de parties au volet des politiques – comme dans le cas du volet sur les faits – seront archivés dans le site Web de la Commission et auprès de Bibliothèque et Archives Canada. Le reste de ce chapitre se divise en quatre parties. Dans la partie I, je présente un bref aperçu des règles et lignes directrices en matière d’éthique qui peuvent être pertinentes au mandat de la Commission. Dans la deuxième partie, je m’attache à déterminer si ces règles et lignes directrices s’appliqueraient à des transactions comme celles de M. Mulroney et M. Schreiber, que je décris comme étant un « mandat de consultant ». Dans la partie III, j’examine l’aspect suffisant des règles applicables aux représentants politiques dans la période où ils se préparent à quitter leur charge publique et la période après qu’ils l’ont quittée. Je présente des observations en guise de conclusion à la partie IV.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 495 Partie I – Les règles et lignes directrices actuelles en matière d’éthique Je commence en décrivant les aspects des règles et lignes directrices en matière d’éthique qui peuvent être pertinentes au mandat de la Commission. J’entends ici présenter une large vue d’ensemble du cadre de l’éthique au palier fédéral, sans que cela implique que chacune des règles évoquée intéresse directement la Commission dans l’exécution de son mandat. Cette discussion puise abondamment dans l’information qui se trouve dans le document de consultation de décembre 2008 de la Commission. Vue d’ensemble Les règles d’éthique s’appliquant aux représentants politiques au palier fédéral ont évolué depuis que M. Mulroney est devenu premier ministre en 1984. En 1985, le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (Code d’éthique de 1985) est entré en vigueur. Il a ensuite été modifié par les gouvernements successifs, notamment en 1994, en 2004 et en 2006. On l’appelle dans le présent chapitre le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique, ou le Code des TPC. À la fin du mandat de M. Mulroney (comme premier ministre le 24 juin 1993 et comme député le 8 septembre 1993), les règles d’éthique pertinentes aux travaux de la Commission figuraient aussi dans laLoi sur le Parlement du Canada et le Code criminel. La Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, même si elle ne contenait pas à l’époque de règles d’éthique en tant que telles, est depuis lors devenue plus pertinente comme instrument d’éthique5. La teneur de chacun de ces instruments a évolué avec le temps. La refonte la plus importante a été réalisée en 2006 par suite de l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité. Une composante fondamentale de ce texte est la Loi sur les conflits d’intérêts6; elle a remplacé le Code des TPC, qui n’avait pas valeur de loi. Il subsiste un reliquat du Code des TPC dans un document que le premier ministre a édicté en 2007 : Un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État 7. Ce document comprend une annexe intitulée « Les lignes directrices en matière d’éthique à l’intention des titulaires de charge publique ». La Loi fédérale sur la responsabilité a aussi apporté des changements à ce qui a été rebaptisé Loi sur le lobbying; les changements ont des implications pour le régime d’éthique fédéral. Il faut noter également le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés)8, qui est entré en vigueur en octobre 2004 comme élément

496 Commission Oliphant : VOLUME 3 1985: 1994: 2004: 2006: 2007: PM Mulroney’s PM Chrétien’s PM Martin’s PM Harper’s Coming into force Conflict of version of Public version of Public version of Public of the Conflict of Interest and Office Holder Office Holder Office Holder Interest Act Post-Employment Code Code Code Code for Public Office Holders (Public Office Holder Code)

2004: 2008: Indroduction of Coming into force du Règlement de la Chambre des communes.Conflict of Le Sénat a adopté un instrumentof the amended analogue Interest Code for Lobbying Act le 18 mai 2005 : le Code régissant les conflits d’intérêts des sénateurs*. Members of the La figure 11-1 présente une chronologieHouse of des principaux instruments fédéraux en matière d’éthique. Commons Comparaison du contenu Le contenu de ces instruments varie. Le tableau 11-1 indique les règles et restrictions, comme la Commission les comprend, qui font partie du régime fédéral des conflits d’intérêts tel qu’il s’applique aux représentants politiques et anciens représentants politiques.

Figure 11-1: Chronologie des principaux instruments fédéraux visant l’éthique

Code régissant la Version du PM Version du PM Version du PM Entrée en vigueur conduite des Chrétien du Code Martin du Code Harper du Code de la Loi sur les titulaires de charge régissant la régissant la régissant la conflits d’intérêts publique en ce qui conduite des conduite des conduite des concerne les titulaires de charge titulaires de charge titulaires de charge conflits d’intérêts et publique publique publique l’après-mandat du PM Mulroney

1985 1994 2004 2006 2007 2008

Adoption du Code Entrée en vigueur régissant les de la version conflits d’intérêts modifiée de la Loi des députés sur le lobbying

* Comme le mandat de la Commission ne vise pas les règles d’éthique propres aux sénateurs, le code du Sénat ne sera pas examiné plus avant.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 497 Tableau 11-1: Comparaison de la teneur des instruments fédéraux visant l’éthique

Code régissant la conduite des Code régissant titulaires de charge publique Loi sur les les conflits en ce qui concerne les conflits conflits d’intérêts des Règle d’intérêts et l’après-mandata d’intérêts députés (2004) (2007)b (Code des 1985 1994 2004 2006 députés) Définition de « conflit d’intérêts » a Obligation de gérer ses affaires de façon à éviter les conflits d’intérêts a a a a a a Obligation de se récuser lorsqu’une décision engendre un conflit a a a a Interdiction d’accorder un traitement de faveur selon l’identité d’une personne a a a a a Interdiction d’utiliser des renseignements non publics au service d’intérêts personnels a a a a a a Interdiction d’utiliser un poste pour influencer des décisions en faveur d’intérêts personnels a a a a a Interdiction de se laisser influencer, dans l’exercice de pouvoirs, par des perspectives d’emploi extérieur a a a a a Interdiction d’accepter des cadeaux qui puissent sembler influencer un titulaire de charge publique a a a a a a Confiscation au profit de la Couronne des cadeaux d’une certaine valeur a a a Interdiction d’accepter des voyages en avion privé, sous réserve d’exceptions a a a Interdiction d’être partie à un contrat avec une entité du secteur public a a Interdiction de détenir un intérêt dans une entreprise commerciale qui est partie à un contrat a a avec une entité du secteur public Interdiction de conclure un contrat au nom du gouvernement avec un membre de la famille a a a a immédiate Interdiction d’activités commerciales extérieures a a a a a Interdiction d’utiliser des biens du gouvernement à une autre fin que des activités officielles a a a a Interdiction de solliciter des fonds lorsqu’il en découlerait un conflit a a a Interdiction de détenir des « biens contrôlés » a a a a a Interdiction de se soustraire aux règles ac ac a a a a Obligation d’observer les règles comme condition de l’emploi a a a a a Interdiction à un ex-titulaire de charge publique d’agir de façon à obtenir un avantage indu de son a a a a a ancienne charge publique

498 Commission Oliphant : VOLUME 3 Code régissant la conduite des Code régissant titulaires de charge publique Loi sur les les conflits en ce qui concerne les conflits conflits d’intérêts des Règle d’intérêts et l’après-mandata d’intérêts députés (2004) (2007)b (Code des 1985 1994 2004 2006 députés) Interdiction à un ex-titulaire de charge publique d’agir pour le compte de quiconque à l’égard de toute affaire dans laquelle il avait agi pour le gouvernement a a a a a lorsqu’il était titulaire de charge publique Interdiction à un ex-titulaire de charge publique de donner des conseils fondés sur des renseignements d non publics obtenus lorsqu’il était titulaire de charge a a a a a publique Interdiction à un ex-titulaire de charge publique, pendant une période de restriction, de conclure un contrat de travail avec une entité avec laquelle il a eu des rapports directs et importants dans l’année ae ae af af a avant qu’il quitte sa charge, ou d’accepter une nomination au conseil d’administration ou une offre d’emploi d’une telle entité Interdiction à un ex-titulaire de charge publique, pendant une période de restriction, d’intervenir auprès de toute entité publique avec laquelle il a a a a a a eu des rapports directs et importants dans l’année avant qu’il quitte sa charge Interdiction à un ex-titulaire de charge publique, pendant une période de restriction, de donner des conseils aux fins commerciales du destinataire au sujet de programmes ou politiques du ministère de l’ex-titulaire de charge publiqueg ou d’un ministère a avec lequel l’ex-titulaire de charge publique a eu des rapports directs et importants dans l’année avant qu’il quitte sa charge Interdiction à un ex-ministre, pendant une période de restriction, d’intervenir auprès d’un ancien a a a collègue ministre qui est toujours ministre Interdiction de lobbying pour certains ex-titulaires a de hautes charges publiques (y compris les (en vertu de ministres), pendant cinq ans a la Loi sur le lobbying)

a Dans le chapitre 9, le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat est appelé le Code d’éthique de 1985. Dans le présent chapitre, ce code et ses successeurs sont appelés le code des titulaires de charge publique (Code des TCP). b Faisant partie de la Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9. c Les dispositions sur l’interdiction de se soustraire limitent la règle à la vente ou la cession de biens à des membres de la famille ou d’autres personnes dans le but de se soustraire. d Cette obligation se trouve toutefois dans l’objet du Code et non dans ses dispositions sur les obligations. e Mentionne seulement le fait « d’accepter ... un emploi », et non des « offres » d’emploi ou des « contrats de travail ». f Mentionne « contrat de service » plutôt que « contrat d’entreprise », et ne vise pas les « offres » d’emploi. g Les versions de 1985 et de 1994 du Code interdisaient les interventions auprès « d’un ministère » plutôt que d’une « entité publique ».

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 499 À l’heure actuelle, les instruments applicables à un député détenant un poste ministériel sont les suivants : Loi sur les conflits d’intérêts; Loi sur le lobbying; Code des députés; Loi sur le Parlement du Canada; et Code criminel. Ils s’appliquent chacun à des catégories différentes de responsables publics (parfois avec des chevauchements), et ils imposent chacun leurs propres exigences.

Lo i s u r l e s c o n f l i t s d’i n t é r ê t s et Lo i s u r l e l o b b y i n g La Loi sur les conflits d’intérêts est l’instrument le plus détaillé (et le plus récent). Elle s’applique aux « titulaires de charge publique », terme défini de façon à englober la plupart des hauts représentants du pouvoir exécutif y compris un « ministre » (article 2).

Définition des conflits d’intérêts L’article 4 de la Loi sur les conflits d’intérêts interdit des activités précises de la part de titulaires de charge publique en vue d’éliminer les « conflits d’intérêts ». Il y a situation de conflit d’intérêts lorsqu’un titulaire de charge publique « exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne ». Il n’existe pas de limite à ce qui peut constituer un « intérêt personnel », bien que l’article 2 de la Loi sur les conflits d’intérêts exclue les intérêts qui sont de portée générale, qui touchent le titulaire de charge publique comme membre d’une vaste catégorie de personnes ou qui touchent la rémunération ou les avantages sociaux d’un titulaire de charge publique.

Exemples d’interdictions L’article 15 de la Loi sur les conflits d’intérêts interdit certaines activités précises. Par exemple, il est interdit à la plupart des titulaires de charge publique d’occuper un emploi ou d’exercer une profession, d’administrer ou d’exploiter une entreprise ou une activité commerciale ou d’agir comme consultant rémunéré tant qu’ils sont en poste. Les titulaires de charge publique doivent par ailleurs gérer leurs affaires personnelles de manière à éviter de se trouver en situation de conflit d’intérêts (article 5). Ils ne peuvent pas prendre une décision officielle ou participer à une telle décision s’ils savent ou devraient savoir qu’ils se trouveraient ainsi en situation de conflit d’intérêts (article 6). Il est aussi interdit aux titulaires de charge publique, dans l’exercice de leurs fonctions officielles, d’accorder à une personne ou un organisme un « traitement de faveur » « en fonction d’une autre personne ou d’un autre organisme retenu pour représenter » cette entité (article 7). Pareillement, aucun titulaire de charge publique ne peut utiliser les renseignements obtenus grâce à sa charge et qui ne sont pas accessibles au public afin de favoriser ou chercher à favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami, ou de favoriser ou chercher à favoriser « de façon

500 Commission Oliphant : VOLUME 3 irrégulière » l’intérêt personnel de toute autre personne (article 8). L’article 9 de la Loi sur les conflits d’intérêts interdit aussi au titulaire de charge publique de se prévaloir de ses fonctions officielles pour influencer un autre responsable afin de favoriser de tels intérêts personnels. En outre, il existe des règles sur l’acceptation de cadeaux et de voyages gratuits, la conclusion de contrats avec des entités du secteur public et la sollicitation de fonds. Il faut noter qu’à ces règles particulières l’on doit ajouter les obligations plus générales figurant dans l’annexe « Les lignes directrices en matière d’éthique à l’intention des titulaires de charge publique » du document Un gouvernement responsable du premier ministre. Ces lignes directrices indiquent entre autres que les titulaires de charge publique doivent « agir avec honnêteté et respecter les normes d’éthique les plus élevées qui soient afin de maintenir et de rehausser la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité et l’impartialité du gouvernement ». Ils ont aussi un devoir de « s’acquitter de leurs fonctions officielles et de mener leurs affaires personnelles d’une manière qui puisse résister à l’examen public le plus rigoureux. Cette obligation ne se limite pas à la simple observation de la loi ». Les titulaires de charge publique doivent « prendre toute décision dans l’intérêt public tout en considérant le bien-fondé de chaque cas », et ils doivent éviter « d’utiliser directement ou indirectement les biens du gouvernement, y compris les biens loués, ou d’en permettre l’usage à des fins autres que les activités officiellement approuvées »9.

Règles sur la communication et le dessaisissement La Loi sur les conflits d’intérêtscomprend aussi des règles détaillées obligeant les titulaires de charge publique à communiquer un rapport au commissaire à l’éthique (et dans certains cas faire une déclaration publique) au sujet, entre autres, de leurs biens. Dans certains cas, les titulaires de charge publique doivent se dessaisir de biens. Les règles de base de communication et de dessaisissement sont résumées dans le tableau 11‑2.

Règles sur l’après-mandat Fait revêtant un intérêt particulier pour la Commission, la Loi sur les conflits d’intérêts réglemente les activités de l’après-mandat – c’est-à-dire ce que les titulaires de charge publique peuvent faire après qu’ils ont quitté leur charge. Tant qu’ils sont en poste, les titulaires de charge publique ne peuvent pas se laisser influencer dans l’exercice de leurs fonctions officielles « par des projets ou des offres d’emploi de l’extérieur » (article 10). Les titulaires de charge publique principaux doivent communiquer au commissaire à l’éthique, dans les sept jours, toute « offre ferme » d’emploi de l’extérieur (article 24). De même, l’acceptation d’une offre d’emploi de l’extérieur doit être communiquée au commissaire à l’éthique dans les sept jours. Les ministres qui acceptent une telle offre doivent aussi en informer le premier ministre (article 24).

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 501 Tableau 11-2 : règles sur la déclaration et le dessaisissement des biens par les titulaires de charge publique principaux en vertu de la Lo i s u r l e s c o n f l i t s d’i n t é r ê t s

Catégorie Bien Communication Dans les 60 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique principal présente au commissaire confidentielle aux conflits d’intérêts et à l’éthique une communication confidentielle précisant :

• tous les biens et toutes les dettes (réelles et éventuelles) du titulaire de charge publique – les ministres devant donner des renseignements analogues sur les membres de leur famille; • tous les revenus reçus au cours des 12 mois précédant sa nomination et tous les revenus auxquels il aura droit au cours des 12 mois suivant sa nomination – les ministres devant donner des renseignements analogues sur les membres de leur famille; • les avantages provenant d’un contrat avec une entité du secteur public que sera en droit de recevoir, dans les 12 mois suivant sa nomination, le titulaire de charge publique (ou un membre de sa famille ou toute société privée ou société de personnes dans laquelle lui-même ou un membre de sa famille détient un intérêt); • certaines activités extérieures (p. ex., activités commerciales, activités caritatives) auxquelles il a participé au cours des deux années précédant sa nomination – les ministres devant préciser les activités extérieures des membres de leur famille. Dans les 30 jours suivant tout changement important dans l’information ci-dessus, un rapport confidentiel est fourni au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Les cadeaux dont la valeur totale excède 200 $ en un an reçus de toute personne autre qu’un membre de la famille ou un ami sont déclarés dans un délai de 30 jours au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique . Déclarations Dans les 120 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique déclare publiquement tous les publiques biens qui ne sont ni « contrôlés » ni « exclus ». Les ministres doivent aussi déclarer publiquement toutes les dettes de plus de 10 000 $. Dans les 120 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique déclare publiquement s’il est administrateur ou dirigeant d’un organisme philanthropique, caritatif ou à but non lucratif, ou d’une société d’État. Dans les 60 jours après qu’il s’est récusé pour éviter un conflit d’intérêts, le détenteur de charge publique fait une déclaration publique dans laquelle il fournit des détails suffisants sur le conflit d’intérêts évité. Dans les 30 jours après que le titulaire de charge publique ou un membre de sa famille a reçu un cadeau ou autre avantage d’une valeur de 200 $ ou plus de toute personne autre qu’un ami ou un parent, le titulaire de charge publique fait une déclaration publique décrivant le cadeau ou l’avantage ainsi que les circonstances dans lesquelles il a été accepté. Dans les 30 jours après qu’il a accepté un voyage répondant aux critères des exceptions permises par la Loi, un ministre doit faire une déclaration publique décrivant le voyage et les circonstances. Dessaisissement Dans les 120 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique doit se dessaisir des biens obligatoire (biens contrôlés en les vendant à un tiers avec qui il n’a aucun lien de dépendance ou en les déposant dans une contrôlés) fiducie sans droit de regard. Les biens contrôlés sont ceux dont la valeur « peut être influencée directement ou indirectement par les décisions ou les politiques du gouvernement », notamment : • les valeurs cotées en bourse de sociétés et les titres de gouvernements étrangers, qu’ils soient détenus individuellement ou dans un portefeuille de titres; • les régimes enregistrés d’épargne-retraite et d’épargne-études et les fonds enregistrés de revenu de retraite qui sont autogérés et qui sont composés d’au moins un bien qui serait considéré comme un bien « contrôlé » s’il était détenu à l’extérieur du régime ou du fonds; • les marchandises, les marchés à terme et les devises étrangères détenus ou négociés à des fins de spéculation; • les options d’achat d’actions, les bons de souscription d’actions, les droits de souscription et autres effets semblables.

502 Commission Oliphant : VOLUME 3 Catégorie Bien Biens et intérêts Les biens et intérêts réservés à l’usage personnel du titulaire de charge publique et de sa famille ainsi que exclus tout bien de nature non commerciale, notamment :

• le domicile principal ou secondaire et les propriétés agricoles réservées à l’usage personnel du titulaire de charge publique et de sa famille; • les articles ménagers et les effets personnels; • les œuvres d’art, les antiquités et les objets de collection; • les automobiles et autres moyens de transport personnels; • les liquidités et les dépôts; • les obligations d’épargne du Canada et autres titres semblables émis ou garantis par tout ordre de gouvernement ou organisme canadien; • les régimes enregistrés d’épargne-retraite et d’épargne-études qui ne sont pas autogérés; • les investissements dans des fonds communs de placement à capital variable; • les certificats de placement garanti et les instruments financiers semblables; • les titres d’emprunt du secteur public non garantis par un ordre de gouvernement, comme les titres d’emprunt d’une université ou d’un hôpital; • les rentes et les polices d’assurance-vie; • les droits à pension; • les créances à recouvrer d’un ancien employeur, client ou associé; • les prêts personnels consentis à des parents du titulaire de charge publique et les prêts personnels de moins de 10 000 $ consentis à d’autres personnes; • toute somme due au titre d’un prêt hypothécaire de moins de 10 000 $; • les régimes enregistrés d’épargne-retraite et d’épargne-études et les fonds enregistrés de revenu de retraite qui sont autogérés et composés uniquement de biens qui seraient considérés comme des biens exclus s’ils étaient détenus à l’extérieur du régime ou du fonds; • les placements dans les sociétés en commandite dont les actions ne sont pas offertes au public et dont les biens sont des biens exclus.

Source: Loi sur les conflits d’intérêts,articles 20 et suivants.

La Loi sur les conflits d’intérêts vise aussi à réglementer le comportement après qu’une personne a quitté une charge publique. Certaines des règles sont permanentes : elles persistent pendant une période indéfinie. Ces règles s’appliquent à tous les ex- titulaires de charge publique, au sens de la Loi. Ainsi l’article 33 de la Loi précise que : « Il est interdit à tout ex-titulaire de charge publique d’agir de manière à tirer un avantage indu de sa charge antérieure. » En particulier, il interdit à un ex-titulaire de charge publique d’agir pour le compte d’une personne relativement à une affaire dans laquelle il a représenté ou conseillé le gouvernement. Il est aussi interdit à un ex-titulaire de charge publique de donner à ses clients, ses associés en affaires ou son employeur des conseils fondés sur des renseignements non accessibles au public obtenus dans le cadre de son ancien mandat (article 34). Il n’y a pas de limite de temps à l’obligation du titulaire de charge publique de respecter ces règles. La Loi sur les conflits d’intérêts impose également des périodes de restriction pendant lesquelles des interdictions supplémentaires sont d’application. Ces règles concernent les titulaires de charge publique « principaux », au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts. La distinction entre titulaire de charge publique principal ou non principal n’est pas pertinente dans le cadre du présent rapport. Les deux catégories comprennent les ministres (et les membres du personnel ministériel qui travaillent en moyenne au moins 15 heures par semaine).

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 503 Pour les ministres, la période de restriction est de deux ans. Pour les autres titulaires de charge publique principaux, elle est d’un an. Pendant la période de restriction, il est interdit aux ex-titulaires de charge publique principaux de conclure (entre autres) un contrat de travail (ou un contrat d’emploi) avec une entité avec laquelle ils ont eu « des rapports officiels directs et importants » au cours de l’année ayant précédé la fin de leur mandat, ou d’accepter une nomination au conseil d’administration ou une offre d’emploi d’une telle entité. Ils ne peuvent pas non plus intervenir pour le compte d’une entité auprès d’un organisme public avec lequel ils ont eu des « rapports officiels directs et importants » au cours de l’année ayant précédé la fin de leur mandat. Cette règle est plus stricte pour les ex-ministres : ils ne peuvent pas intervenir auprès d’un ancien collègue ministre qui est encore ministre (article 35). La Loi sur le lobbying ajoute des éléments aux règles sur l’après-mandat prévues par la Loi sur les conflits d’intérêts. En vertu de la Loi sur le lobbying, certains titulaires d’une charge publique « désignée » – y compris les ministres – ne peuvent pas se livrer à du lobbying dans les cinq ans suivant la cessation de leurs fonctions. Un ancien ministre ne peut donc pas ménager pour un tiers (moyennant paiement et pour le compte d’un client) une entrevue avec un titulaire de charge publique ni communiquer avec un titulaire de charge publique (moyennant paiement et pour le compte d’un client ou, dans certains cas, d’un employeur) au sujet de diverses initiatives relevant des politiques publiques. Sont visées les initiatives législatives ou réglementaires, l’élaboration ou la modification de toute politique ou tout programme du gouvernement, l’octroi « de subventions, de contributions ou d’autres avantages financiers » par le gouvernement ou en son nom ou, dans le cas des lobbyistes-conseils, l’octroi d’un contrat10.

Code des députés et Lo i s u r l e Pa r l e m e n t d u Ca n a d a Les députés sont régis par un instrument distinct figurant à titre d’annexe au Règlement de la Chambre des communes : le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (appelé dans le présent rapport Code des députés). Il ne s’agit pas d’un texte de loi – puisqu’il n’a jamais été présenté à titre de projet de loi examiné à la fois par la Chambre des communes et le Sénat, et il n’a jamais reçu la sanction royale. Plutôt, il s’agit d’un ensemble de règles édictées par la Chambre des communes au titre du privilège fondamental du Parlement de discipliner ses propres membres. Le Code des députés s’applique à « tous les députés, y compris ceux qui sont ministres ou secrétaires parlementaires, lorsqu’ils exercent la charge de député » (article 4). Il s’applique donc aux ministres du moins lorsqu’ils agissent à titre de parlementaires – par exemple lorsqu’ils votent sur une mesure à la Chambre des communes. Les ministres et les autres députés sont toutefois traités différemment en vertu du Code des députés : les députés qui ne sont pas ministres peuvent exploiter une entreprise ou exercer une profession. Cette autorisation est soumise à l’obligation, ce faisant, de se conformer au Code des députés (article 7).

504 Commission Oliphant : VOLUME 3 Les règles sur les conflits d’intérêts qui se trouvent dans le Code des députés sont de façon générale semblables à celles de la Loi sur les conflits d’intérêts (quoique moins nombreuses). Elles visent à interdire aux députés d’exercer leurs fonctions d’une façon qui favorise leurs intérêts personnels (ou ceux de parents) ou qui favorise indûment les intérêts personnels de toute autre partie. Au contraire de la Loi sur les conflits d’intérêts, le Code des députés précise ce qui est de nature à « favoriser les intérêts personnels ». Sont visés des actes qui ont pour effet, même indirectement : (a) d’augmenter ou de préserver la valeur de l’actif d’une personne; (b) de réduire la valeur du passif ou d’éliminer le passif d’une personne; (c) de procurer un intérêt financier à une personne; (d) d’augmenter le revenu d’une personne à partir d’une source visée au paragraphe 21(2) [un employeur, un cocontractant ou une entreprise]; (e) de faire de la personne un dirigeant ou un administrateur au sein d’une personne morale, d’une association ou d’un syndicat; (f) de faire de la personne un associé au sein d’une société de personnes. Il faut noter aussi que l’article 41 de la Loi sur le Parlement du Canada interdit aux députés de recevoir ou de convenir de recevoir une rémunération pour services rendus à qui que ce soit « relativement à quelque projet de loi, délibération, marché, réclamation, dispute, accusation, arrestation ou autre affaire devant le Sénat ou la Chambre des communes ou devant un de leurs comités » ou « pour influencer ou tenter d’influencer un membre d’une ou l’autre chambre ». La violation de cette interdiction est une infraction et peut entraîner l’annulation de l’élection d’un député à la Chambre des communes ou l’interdiction, pendant cinq ans, d’occuper un poste dans l’administration publique fédérale. Le Code des députés impose d’importantes exigences en matière de divulgation, obligeant les députés à déclarer au commissaire à l’éthique leurs principaux actifs et ceux des membres de leur famille. Un sommaire de cette déclaration est accessible au public. Les règles régissant les députés ont ceci de particulier (par rapport aux règles régissant les hauts représentants du pouvoir exécutif en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts) que ni le Code des députés ni la Loi sur le Parlement du Canada ne comprend des règles sur l’après-mandat semblables à celles qui se trouvent dans la Loi sur les conflits d’intérêts.

Co d e c r i m i n e l La Commission n’a pas été chargée d’examiner des questions relevant du droit pénal; cependant, dans un souci d’exhaustivité, je note que le Code criminel figure parmi les règles et lignes directrices du Canada en matière d’éthique. Des dispositions du Code interdisent les formes les plus graves de comportement contraire à l’éthique de la part de responsables publics, y compris les représentants politiques. Par exemple, l’article 119 du Code criminel définit comme un acte criminel le fait de donner ou

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 505 d’offrir un pot-de-vin à un « membre du Parlement » (ou, pour un membre du Parlement, d’en accepter). D’autres articles concernent les « fonctionnaires », un terme défini au sens large de façon à englober toute personne qui occupe une charge ou un emploi ou qui est nommée ou élue pour « remplir une fonction publique » (article 118). L’article 122 du Code criminel fait de la fraude ou de l’« abus de confiance » dans le cadre des fonctions d’un fonctionnaire un crime. Le Code rend aussi criminel ce qu’on appelle familièrement le « trafic d’influence » – c’est- à-dire essentiellement le fait de vendre ou d’offrir de vendre contre paiement de l’influence auprès du gouvernement. La disposition sur le trafic d’influence s’applique à quiconque donne, offre ou convient de donner ou d’offrir une récompense en considération d’un exercice d’influence (et à tout fonctionnaire qui exige, accepte, offre ou convient d’accepter une telle récompense), peu importe que le fonctionnaire en cause ait ou non le pouvoir d’influencer une décision du gouvernement (article 121). Mise en application et administration La mise en application des dispositions criminelles évoquées ci-dessus – y compris celles du Code criminel et de la Loi sur le Parlement du Canada – relève de la police. La Loi sur les conflits d’intérêts et le Code des députés sont administrés par un responsable désigné, le commissaire à l’éthique. Le gouverneur en conseil (essentiellement, le Cabinet fédéral) nomme le commissaire à l’éthique « après consultation du chef de chacun des partis reconnus à la Chambre des communes et approbation par résolution de cette chambre »11. Le commissaire à l’éthique doit être soit un ancien juge, soit un ancien membre d’un conseil, d’une commission ou d’un tribunal qui, de l’avis du Cabinet fédéral, a démontré une expertise pertinente, soit un ancien conseiller sénatorial en éthique ou un ancien commissaire à l’éthique*. Le titulaire jouit d’une importante sécurité d’emploi : il est nommé « à titre inamovible » pour un mandat de sept ans (qui peut être renouvelé pour une nouvelle période de sept ans). Le commissaire à l’éthique reste en poste sauf révocation motivée par le gouverneur en conseil sur adresse de la Chambre des communes12. En vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts et du Code des députés, le commissaire à l’éthique administre les déclarations des responsables publics au sujet de leurs biens. Comme l’exige la Loi sur les conflits d’intérêts (articles 28 et suivants), il examine ces déclarations chaque année et peut ordonner au titulaire de charge publique de prendre certaines mesures afin d’assurer l’observation de la Loi – y compris des récusations à l’égard de certaines affaires, et le dessaisissement13.

* L’ancien poste de commissaire à l’éthique existait avant l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité et la création du poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique.

506 Commission Oliphant : VOLUME 3 Le commissaire à l’éthique a aussi certaines responsabilités à l’égard des règles de l’après-mandat. Un ex-titulaire de charge publique doit faire rapport au commissaire à l’éthique de toute activité de lobbying à laquelle il se livre pendant la période de restriction (article 37). De façon plus générale, le commissaire à l’éthique évalue l’observation de toutes les règles de l’après-mandat et, s’il arrive à la conclusion qu’il y a eu manquement à l’observation de la Loi, il peut ordonner à tout titulaire de charge publique en poste de ne pas entretenir de rapports officiels avec l’ex-titulaire de charge publique (articles 40 et 41). Le commissaire à l’éthique est aussi autorisé à soustraire certains ex-titulaires de charge publique à l’application de certaines restrictions, si divers critères précis liés à l’intérêt public sont respectés14. Le commissaire à l’éthique est chargé de donner à titre confidentiel des avis et conseils au sujet de la conformité à la Loi au premier ministre et aux titulaires de charge publique à titre individuel. Il fait aussi enquête sur les plaintes de non- conformité formulées par un sénateur ou un député « qui a des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la [Loi] » (article 44). Le commissaire à l’éthique peut aussi entamer une enquête de son propre chef « s’il a des motifs de croire qu’un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la [Loi] » (article 45). Le commissaire à l’éthique présente ses éventuelles conclusions au premier ministre, au plaignant (le cas échéant), au titulaire de charge publique en cause et au public (articles 44 et 45). La conclusion du commissaire à l’éthique sur la question de savoir si « le titulaire ou l’ex-titulaire de charge publique a contrevenu ou non à la [Loi] » est « inattaquable », mais « n’est toutefois pas décisive lorsqu’il s’agit de déterminer les mesures à prendre pour donner suite au rapport » (article 47). Les responsabilités du commissaire à l’éthique en vertu du Code des députés sont analogues. Il administre le processus de déclaration, il est habilité à donner aux députés qui le demandent des avis sur les questions d’observation des obligations, et il fait enquête sur les plaintes d’inobservation présentées par les députés (ou de son propre chef). Le commissaire dépose les conclusions de ses enquêtes à la Chambre des communes, où elles peuvent faire l’objet de débats. Sanctions Les instruments décrits ci-dessus prévoient diverses sanctions. Elles comprennent la déclaration d’incompatibilité pour le mandat de député (pour une violation de la Loi sur le Parlement du Canada), des amendes qui peuvent atteindre des montants importants (pour infractions au Code criminel ou non-respect des limites imposées au lobbying dans l’après-mandat en vertu de la Loi sur le lobbying), voire des peines d’emprisonnement (infractions au Code criminel et à la Loi sur le lobbying). Il y a en comparaison peu de sanctions officielles pour les infractions à la Loi sur

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 507 les conflits d’intérêts ou au Code des députés. Même si la Loi sur les conflits d’intérêts impose des amendes à un titulaire de charge publique qui manque aux obligations en matière de communication15, elle est muette quant aux sanctions pour d’autres cas de non-conformité avec la Loi. En dernier ressort, les sanctions imposées à un titulaire de charge publique qui a commis une violation relèvent du premier ministre. De la même façon, l’imposition de sanctions pour violation du Code des députés relève des députés eux-mêmes. Au nom des privilèges fondamentaux du Parlement, les députés ont le droit de voter sur les mesures disciplinaires à imposer à leurs collègues. Application hypothétique des règles d’éthique Comme le démontre l’exposé ci-dessus, des règles différentes s’appliquent à différents responsables, et un responsable dont la charge change avec le temps serait assujetti à une variété de normes différentes au cours de sa carrière. En ce qui me concerne, je crois qu’il est utile à titre d’illustration de situer l’examen général des règles fédérales en matière d’éthique dans un contexte plus précis : le cas hypothétique d’un député qui devient premier ministre puis démissionne après un an pour siéger de nouveau comme simple député pendant un an avant de quitter la vie publique. Le tableau 11‑3 indique comment je comprends que les règles s’appliqueraient dans ce cas.

508 Commission Oliphant : VOLUME 3 Partie II – Application des règles d’aujourd’hui La question 14 du mandat de la Commission exige d’abord que la Commission détermine si aujourd’hui, des transactions commerciales et financières du genre de celles conclues entre M. Mulroney et M. Schreiber au début des années 1990 seraient assujetties aux règles décrites ci-dessus. La présente section porte sur ce sujet, premièrement en élargissant le champ des travaux de la Commission, puis en analysant la portée de la loi actuelle face à une affaire semblable. Mandat de consultant Dans le chapitre 6, j’ai conclu que le 27 août 1993, M. Mulroney a convenu avec M. Schreiber d’une entente selon laquelle M. Schreiber retenait les services de M. Mulroney pour promouvoir la vente sur le marché international de véhicules militaires produits par Thyssen. J’ai aussi conclu qu’aucune entente n’avait été scellée à la rencontre au lac Mousseau le 23 juin 1993. Quant au paiement, vu l’absence de preuves indépendantes, je ne peux pas déterminer si M. Mulroney a été payé 225 000 $, comme il l’a affirmé, ou 300 000 $, comme M. Schreiber l’a affirmé, mais bien qu’il a été payé au moins 225 000 $, en billets de 1 000 $CAN. Je n’ai pas non plus pu conclure que M. Mulroney a rendu quelque service que ce soit en contrepartie de l’argent qui lui a été versé. Dans l’optique de la première tâche de la Commission en vertu de la question 14 donc, le point de départ est une transaction dans laquelle un député en poste conclut une entente en vue d’agir pour le compte d’un homme d’affaires à l’échelle internationale et reçoit des paiements en espèces alors qu’il est toujours député. Aux fins de l’analyse qui suit, j’appellerai cet arrangement un « mandat de consultant ». En termes juridiques, il constitue un « contrat d’entreprise » ou « contrat de service », c’est-à-dire un contrat entre un client et un entrepreneur indépendant à distinguer d’un contrat d’emploi, ou contrat de travail, ou une personne devient l’employé de l’employeur. La distinction est largement reconnue en common law et dans la législation, et elle devient importante dans la présente analyse. Comme nous le verrons, la nature de la relation entre cet homme d’affaires et le premier ministre, l’objet précis du mandat de consultant, le moment où tout paiement en découlant a été versé, la façon dont le premier ministre a agi au service de l’intérêt de l’homme d’affaires ainsi que l’endroit où il l’a fait sont autant d’éléments qui conditionnent la portée et l’applicabilité des règles d’éthique actuelles du Canada. Il importe ici de faire une mise en garde. La question 14 demande clairement à la Commission de considérer les faits associés à la transaction entre M. Mulroney et M. Schreiber au regard des règles et lignes directrices en matière d’éthique qui sont en

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 509 , interdisant la , Obligations – voir de déclaration tableau 11 2 ci dessus An 0 plus 120 jours Loi sur les conflits d’intérêts An 0 plus 60 jours PM en poste Obligations de déclaration – voir tableau 11 2 ci dessus promotion d’« intérêts personnels », l’octroi d’un traitement de faveur ou l’acceptationpromotion d’« intérêts personnels », de cadeaux qui puissent sembler influencer l’exercice ses fonctions officielles Obligations précises relatives à la participation à un contrat avec une entité publique Interdiction d’occuper un emploi ou d’exercer une profession; d’administrer d’exploiter une entreprise ou activité commerciale; d’agir comme consultant rémunéré Entrée en fonction comme PM Code criminel, Loi sur le Parlement du Canada, Code des députés ( à l’égard du Canada, Loi sur le Parlement Code criminel, activités de parlementaire) et Loi sur les conflits d’intérêts sur la corruption, le y compris règles du Code criminel sur la corruption, Obligations d’ordre général, du Canada sur le fait de et règles de la Loi sur le Parlement etc., trafic d’influence, recevoir ou de convenir toute rémunération pour services rendus dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Chambre des communes Obligations prescrites par le Code des députés restant d’application tant que le PM exerce des activités de parlementaire en vertu de la Obligations précises, Interdiction de se laisser influencer, dans l’exercice de pouvoirs, par des perspectives dans l’exercice de pouvoirs, Interdiction de se laisser influencer, d’emploi extérieur ou des offres de toute « offre dans un délai de sept jours, au commissaire à l’éthique, Déclaration ferme » d’emploi (et de l’acceptation d’une telle offre) An 0 a xemple hypothétique xemple An 0 moins 1 Député en poste Dans les 60 jours qui suivent l’annonce déposer de son élection comme député, auprès du commissaire à l’éthique une confidentielle précisant lesdéclaration intérêts personnels du député et ceux des Un résumé de la membres de sa famille. est dressé par le commissairedéclaration à l’éthique et conservé au Commissariat à où le public peut consulter l’éthique, An 0 moins 1 Député élu du Canada et Code des députés Loi sur le Parlement Code criminel, Obligations d’ordre général, y compris règles du Code criminel sur la Obligations d’ordre général, et règles de la Loi sur le Parlement etc., le trafic d’influence, corruption, du Canada sur le fait de recevoir ou convenir toute rémunération pour services rendus dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Chambre des communes Obligation des députés d’éviter de favoriser des « intérêts personnels » et d’éviter d’être partie à un contrat avec une entité publique S.O.

Chronologie, partie 1 (période précédant l’entrée en fonction comme premier ministre à l’an 0, et période des fonctions de premier ministre) partie 1 (période précédant l’entrée en fonction comme premier ministre à l’an 0, Chronologie, Chronologie des obligations en matière d’éthique : E d’éthique en matière des obligations Chronologie Simple citoyen Parlementle sur Loi criminel, Code du Canada sur l’offre de rémunération à un député pour services rendus dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Chambre des communes S.O. y Obligations d’ordre général, compris règles du Code criminel le trafic sur la corruption, et règles de la etc., d’influence, du Canada Loi sur le Parlement S.O. An 0 moins 2 (avant de An 0 moins 2 (avant devenir PM) -3 :  11 Année Dispositions sur l’éthique applicables Situation de la personne Obligations en matière d’éthique / déclaration financière Obligations relatives aux transactions d’affaires Obligations précises s’appliquant à l’après-mandat Tableau Tableau

510 Commission Oliphant : VOLUME 3 Après l’an 5 Interdiction d’agir de façon à obtenir un avantage indu de l’ancienne charge publique Interdiction d’agir pour le compte de quiconque à l’égard toute affaire dans laquelle le PM a agi pour le gouvernement Interdiction de donner à un client, un associé en affaires ou employeur des conseils fondés sur des renseignements non publics obtenus grâce au poste de PM suite ) An 3 à an 5 Interdiction d’agir de façon à obtenir un avantage indu de l’ancienne charge publique Interdiction d’agir pour le compte de quiconque à l’égard toute affaire dans laquelle le PM a agi pour le gouvernement Interdiction de donner à un client, un associé en affaires ou employeur des conseils fondés sur des renseignements non publics obtenus grâce au poste de PM Interdiction de lobbying xemple hypothétique ( hypothétique xemple An 2 Simple citoyen Code des députés et dispositions sur l’après-mandat figurant du Canada , Loi sur le Parlement Code criminel, dans la Loi sur les conflits d’intérêts et le lobbying touteObligation de déclarer activité de lobbying au commissaire au lobbying etc., le trafic d’influence, y compris règles du Code criminel sur la corruption, Obligations d’ordre général, du Canada sur le fait de recevoir ou convenir touteet règles de la Loi sur le Parlement rémunération pour services rendus dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Chambre des communes Loi sur les conflits d’intérêts et An 1 N’est plus PM; siège comme député Code des députés et du Canada , Loi sur le Parlement Code criminel, dispositions sur l’après-mandat figurant dans la Obligation persistante de communiquer les changements importants à la faite en vertu du Code des députésdéclaration toute activité de lobbying au commissaire à l’éthique Obligation de déclarer y compris règles du Code criminel sur la corruption, Obligations d’ordre général, du Canada sur le et règles de la Loi sur le Parlement etc., le trafic d’influence, fait de recevoir ou convenir toute rémunération pour services rendus dans le cadre d’une affaire dont est saisie la Chambre des communes Obligation des députés d’éviter de favoriser des « intérêts personnels » et d’éviter d’être partie à un contrat avec une entité publique Interdiction d’agir de façon à obtenir un avantage indu de l’ancienne charge publique Interdiction d’agir pour le compte de quiconque à l’égard toute affaire dans laquelle PM a agi pour le gouvernement un associé en affaires ou employeur des conseils fondés sur renseignements Interdiction de donner à un client, non publics obtenus grâce au poste de PM un contrat de serviceInterdiction de conclure avec une entité avec laquelle le PM a eu des « rapports officiels directs ou d’accepter une nomination au conseil d’administration ouet importants » dans l’année avant qu’il quitte sa charge, une offre d’emploi d’une telle entité Interdiction d’intervenir pour le compte de quiconque auprès toute entité publique avec laquelle le PM a eu des « rapports officiels directs et importants » dans l’année avant qu’il quitte sa charge Interdiction d’intervenir auprès d’un ancien collègue ministre qui est toujours ménager pour un tiers une moyennant paiement et pour le compte d’un client, Interdiction de lobbying – c.-à-d., ou communiquer avec un titulaire de charge publique au sujet diversesentrevue avec un titulaire de charge publique, la prise d’uninitiatives relevant des politiques publiques y compris l’élaboration ou le dépôt de propositions législatives, ou l’octroi de tout l’élaboration ou la modification d’une politique ou d’un programme du gouvernement, règlement, de contributions ou d’autres avantages financiers » par le gouvernement ou en son nom contrat ou de « subventions, la Loi sur le lobbying Chronologie des obligations en matière d’éthique : E d’éthique en matière des obligations Chronologie -3 :  11 , article 20 et suivants. d’intérêts Loi sur les conflits Chronologie, partie 2 (période suivant l’an 1 lorsque la personne n’est plus premier ministre, siège comme député, puis retourne à la vie privée) siège comme député, l’an 1 lorsque la personne n’est plus premier ministre, partie 2 (période suivant Chronologie, Année Situation de la personne Dispositions sur l’éthique applicables Obligations en matière d’éthique/déclaration financière Obligations relatives aux transactions d’affaires Obligations précises s’appliquant à l’après- mandat

Tableau Tableau a

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 511 vigueur aujourd’hui. Il s’agit d’un exercice entièrement hypothétique. Les règles et lignes directrices qui sont en vigueur aujourd’hui sont précisément cela : elles s’appliquent aujourd’hui. Elles n’ont pas d’application rétroactive. Je ne veux aucunement indiquer, expressément ou tacitement, que ces règles régissaient les événements des années 1990 ou s’y appliquaient. J’ai analysé les règles applicables à cette époque dans le chapitre 9 de mon rapport, qui traite du caractère acceptable du comportement de M. Mulroney et de l’adéquation du régime d’éthique en place à l’époque. La présente partie vise uniquement à déterminer si les règles d’aujourd’hui s’appliqueraient à une situation analogue à celle dans laquelle M. Mulroney et M. Schreiber se trouvaient dans les années 1990 – que j’ai appelée un « mandat de consultant ». Interprétation des règles d’éthique Je crois aussi qu’il importe de préciser d’emblée ma démarche dans l’interprétation des règles fédérales d’éthique au Canada face aux questions en cause. Je constate d’abord que ni les tribunaux ni le commissaire à l’éthique ne semblent avoir interprété de façon définitive la plupart des dispositions du droit de l’éthique au Canada. Il n’y a pas non plus d’historique législatif permettant d’éclairer le sens de bon nombre des termes particuliers qui demandent à être interprétés. Je suis donc contraint d’interpréter ces règles moi-même. Je le fais en tenant compte de quatre considérations. Premièrement, j’évalue les règles d’éthique en fonction de l’objet précis de la question 14 : l’applicabilité des règles à un mandat de consultant du genre de celui défini dans le volet factuel du présent rapport. Le mandat me demande de déterminer si des transactions du même genre « seraient … assujetties » aux règles actuelles. Le terme « assujetti » est vaste. Une action peut être « assujettie » à une règle même si, au fond, elle ne viole pas la règle. Dans mon interprétation, je ne me limite donc pas à évaluer les cas où un mandat de consultant contreviendrait aux règles d’éthique d’aujourd’hui. J’entends aussi indiquer quand et comment une telle transaction mettrait ces règles en jeu. Deuxièmement, en interprétant les dispositions de la Loi sur les conflits d’intérêts, je tiens compte de diverses règles d’interprétation des lois. Comme la Cour suprême du Canada l’a indiqué : « Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur »16. Je me reporte aussi à l’article 12 de la Loi d’interprétation fédérale, selon lequel tout texte de loi « est censé apporter une solution de droit » et qui prévoit que chaque loi « s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de leur objet »17. La solution de droit visée par la Loi sur les conflits d’intérêts est soulignée dans le texte même de la Loi, dont l’article 3 précise comme un élément de son objet le fait :

512 Commission Oliphant : VOLUME 3 « de réduire au minimum les possibilités de conflit entre les intérêts personnels des titulaires de charge publique et leurs fonctions officielles, et de prévoir les moyens de régler de tels conflits, le cas échéant, dans l’intérêt public ». La Loi appelle ainsi à appliquer la « règle générale d’interprétation législative selon laquelle les lois réparatrices reçoivent une interprétation “large et libérale” »18 compatible avec la réalisation de leur objet19. Troisièmement, conformément à ce principe fondamental de l’interprétation des lois, je juge utile de considérer les règles d’éthique sous l’angle de leur objet. C’est-à-dire que j’examine ces règles en fonction de ce que je conçois comme étant leurs objectifs. Comme nous l’avons vu, la Loi sur les conflits d’intérêts précise elle-même ses objectifs. Ils sont toutefois trop généraux pour circonscrire l’interprétation de mots particuliers. En l’absence d’un historique législatif clair permettant de comprendre le sens précis de termes individuels, je dois m’en remettre au sens commun et au jugement. En exerçant mon jugement, j’estime particulièrement instructifs la structure intentionnelle élaborée par Mme Turnbull dans son rapport d’expert sur les règles de l’après-mandat ainsi que les concepts qu’elle appelle « influence », « quête de bonnes grâces », « exploitation » et « changement de bord »20. Quatrièmement, les éléments issus du Forum d’experts sur les politiques sont aussi utiles pour comprendre l’objet des règles d’éthique. Comme de nombreux experts et participants aux discussions qui ont comparu devant la Commission l’ont souligné, les règles d’éthique visent à favoriser la confiance du public envers les titulaires de charge publique. À cette fin, ils poursuivent divers objectifs. Même si tous les experts et participants aux discussions que j’ai consultés n’ont pas proposé la même liste de facteurs, les objectifs suivants en font partie : • Clarté : Les règles d’éthique doivent clarifier les normes aux yeux des titulaires de charge publique et traduire les attentes du public à leur endroit. Je note que l’alinéa 3a) de la Loi sur les conflits d’intérêts indique comme un élément de son objet le fait « d’établir à l’intention des titulaires de charge publique des règles de conduite claires au sujet des conflits d’intérêts et de l’après-mandat ». • Consensus : Les règles d’éthique peuvent refléter le consensus des titulaires de charge publique au sujet des genres de comportement qui sont acceptables, et engendrer une culture commune de l’éthique. • Engagement envers le public et éducation : Les règles d’éthique sont un moyen d’indiquer au public l’importance que les titulaires de charge publique accordent à l’éthique. Elles peuvent aussi démontrer la volonté politique d’agir dans la foulée d’un scandale ou d’une crise d’éthique. Par ailleurs, les règles d’éthique indiquent les risques de conflits aux personnes qui y sont assujetties. • Transparence : Les règles d’éthique créent foncièrement de la transparence quant à la nature des relations et intérêts des titulaires de charge publique, en vue de favoriser la confiance du public.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 513 • Diminution des possibilités de compromission des intérêts : Les règles d’éthique protègent l’intérêt public en limitant les possibilités que les titulaires de charge publique s’acquitteront de leurs charges de façon à servir un intérêt personnel. Certains experts et participants aux discussions ont mis en doute l’hypothèse que les règles d’éthique créent une culture de l’éthique rehaussant la confiance du public. J’aborde cette question à la partie III de ce chapitre. Dans cette partie toutefois, j’accepte que l’objet et les objectifs énoncés ci-dessus décrivent les règles d’éthique. Je tiens aussi compte de la façon dont les règles d’éthique ont été interprétées dans le passé. Je constate que les tribunaux qui ont interprété l’ancien Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (et son équivalent pour les fonctionnaires) ont fixé des normes rigoureuses pour les personnes qui y sont soumises. Au nom de la majorité de la Cour suprême du Canada, la juge Claire L’Heureux-Dubé a affirmé, dans l’arrêtR. c. Hinchey, où la Cour examinait l’application des dispositions anticorruption du Code criminel : « Compte tenu de la confiance et des lourdes responsabilités qui se rattachent aux charges publiques, il est normal que les fonctionnaires du gouvernement soient en conséquence tenus de se conformer à des codes d’éthique qui, pour un simple citoyen, apparaîtraient très sévères »21. Dans Canada (Procureur général) c. Assh22, un arrêt de 2006 de la Cour d’appel fédérale examinant le code sur les conflits d’intérêts dans la fonction publique, la Cour a insisté sur « l’objet du Code, qui est d’accroître la confiance du public dans l’intégrité de la fonction publique », pour donner à cet instrument un caractère exigeant. C’est aussi ce qu’avait déjà fait en son temps la Section de première instance de la Cour fédérale dans l’affaire LGS Group Inc. c. Canada (Procureur général)23. Ces précédents indiquent que les règles d’éthique devraient recevoir un sens large, imposant de vastes obligations aux titulaires de charge publique. Pourtant, aux motifs que j’aborde plus loin, j’estime aussi que l’interprétation des règles qui sont parfois de nature très générale ne devrait pas être si large qu’elles excluent toute possibilité de carrière viable pour les ex-titulaires de charge publique. À l’appui de ce point de vue, je note que l’article 3 de la Loi sur les conflits d’intérêts comprend aussi parmi les éléments de son objet le fait : « d’encourager les personnes qui possèdent l’expérience et les compétences requises à solliciter et à accepter une charge publique » ainsi que celui « de faciliter les échanges entre les secteurs privé et public ». Comme on le verra ci- dessous, je ne suis pas convaincu que les règles actuelles dissuadent de telles personnes d’entrer dans la sphère publique ou fassent obstacle aux « échanges » entrevus entre les secteurs privé et public. J’accepte toutefois que si les règles étaient interprétées de façon à être trop restrictives, elles pourraient produire de tels effets. J’aborde maintenant l’applicabilité des règles en vigueur aujourd’hui aux mandats de consultant.

514 Commission Oliphant : VOLUME 3 Applicabilité des règles d’éthique en vigueur aujourd’hui à un mandat de consultant Comme on l’a vu, la Commission a retenu les services de deux experts – Lori Turnbull et Gregory Levine – pour aider à l’analyse des règles et lignes directrices du Canada en matière d’éthique. Tous deux ont conclu que les règles actuelles s’appliqueraient – ou du moins pourraient s’appliquer – à un mandat de consultant tel celui en cause dans le présent rapport, s’il était convenu aujourd’hui. Cependant, l’interprétation de diverses dispositions incertaines des règles actuelles aurait un effet déterminant. On peut dire aussi que les deux experts ne manifestaient pas le même enthousiasme pour ce qui est de pallier ces incertitudes. Leurs suggestions sont abordées à la partie III du présent chapitre. Dans les observations qu’il a présentées au nom du gouvernement du Canada, le Procureur général a convenu que les transactions commerciales entre M. Schreiber et M. Mulroney seraient assujetties aux règles d’éthique actuelles si les événements se produisaient aujourd’hui24. Les observations de Démocratie en surveillance n’abordent pas expressément cette question; elles semblent porter moins sur la mesure dans laquelle un mandat de consultant serait assujetti aux règles d’éthique actuelles que sur la question de savoir si ces règles sont suffisantes. M. Schreiber n’a fait d’observations sur aucune des questions soulevées dans la partie II. En présentant mes propres conclusions sur la portée des règles actuelles, je juge utile de me reporter au cadre élaboré par M. Levine dans son étude. Je suivrai le raisonnement judicieux de M. Levine et considérerai qu’un mandat de consultant suppose le versement d’un paiement en contrepartie de services à rendre. Dans le cas présent, les services devaient être rendus dans le futur, mais le paiement a été versé (du moins en partie) à l’avance (quoique pas pendant que le premier ministre occupait encore un poste exécutif). La personne dont les services sont retenus n’est pas un employé au sens de la common law, mais plutôt un entrepreneur indépendant. Vu ces paramètres de base, j’aborde la question dont je suis saisi dans l’optique de trois scénarios précis : • Offre d’un mandat de consultant à un premier ministre en poste : J’ai conclu au chapitre 6 qu’aucun mandat de consultant n’a été offert par M. Schreiber à M. Mulroney pendant que M. Mulroney était encore premier ministre. Néanmoins, aux fins de mon analyse du régime d’éthique en vigueur, il me paraît utile d’examiner les implications d’un mandat de consultant qui serait offert à un premier ministre en poste par une tierce partie privée. • Conclusion d’un accord sur un mandat de consultant avec un député en poste : Un député qui a été premier ministre peut-il conclure un accord sur un mandat de consultant? • Exécution d’un mandat de consultant par un ancien premier ministre : L’objet du mandat de consultant importe-t-il? Un genre de travail peut-il être acceptable

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 515 mais pas un autre? Importe-t-il que le mandat vise du travail auprès d’une entité étrangère ou d’un gouvernement étranger plutôt que du gouvernement canadien?

Offre d’un mandat de consultant à un premier ministre en poste Dans ce premier scénario, le premier ministre est encore en poste et donc assujetti aux règles et lignes directrices visant les titulaires de charge publique en poste, et en particulier à celles de la Loi sur les conflits d’intérêts. Toutes les règles décrites dans la partie I ci-dessus peuvent être d’application. Les plus pertinentes d’entre elles se résument comme suit : • Le premier ministre doit gérer ses affaires personnelles de façon à éviter de se trouver en situation de conflit d’intérêts (article 5). • Le premier ministre ne peut pas prendre une décision officielle ou participer à une telle décision s’il sait ou devrait savoir qu’il pourrait ce faisant se trouver en situation de conflit d’intérêts (article 6). • Il est interdit au premier ministre d’accorder, dans l’exercice de ses fonctions officielles, un « traitement de faveur » à une entité « en fonction d’une autre personne ou d’un autre organisme » qui représente cette entité (article 7). • Il est interdit au premier ministre d’utiliser les renseignements qu’il a obtenus dans le cadre de sa charge et qui ne sont pas accessibles au public afin de favoriser (ou chercher à favoriser) son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami. Il ne peut pas non plus les utiliser pour favoriser (ou chercher à favoriser) « de façon irrégulière » l’intérêt personnel de toute autre personne (article 8). • La Loi sur les conflits d’intérêts interdit aussi au premier ministre de se prévaloir de ses fonctions pour influencer un autre responsable afin de favoriser de tels intérêts personnels (article 9). Un mandat de consultant, une fois offert, pourrait constituer un de ces intérêts personnels que le premier ministre ne peut pas favoriser dans le cadre de ses fonctions officielles. En plus de ces règles générales, il y a diverses attentes précises qui sont plus directement pertinentes au genre de mandat de consultant intéressant la Commission et qui exigent un examen plus détaillé.

Articles 10 et 24 de la Loi sur les conflits d’intérêts L’article 10 de la Loi sur les conflits d’intérêts interdit à tout titulaire de charge publique « de se laisser influencer dans l’exercice de ses fonctions officielles par des projets ou des offres d’emploi de l’extérieur ». Le but de cette disposition est évident. Il relève de ce que Mme Turnbull appellerait une règle contre la quête de bonnes grâces. Dans un document d’expert rédigé pour l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), M. Kenneth Kernaghan décrit comme suit la justification d’une telle mesure sur le plan des politiques publiques :

516 Commission Oliphant : VOLUME 3 [TRADUCTION] Pendant qu’une personne travaille encore pour le gouvernement, elle peut prendre des mesures qui rehausseront ses possibilités d’emploi futur à l’extérieur du gouvernement. Elle peut accorder un traitement de faveur à des organisations extérieures, qu’il s’agisse d’octrois, de subventions ou de laxisme dans l’application des règles. Cette infraction est souvent décrite comme de l’« indulgence » envers des clients particuliers dans l’exercice de fonctions officielles. Les fonctionnaires assumant un rôle lié à la réglementation (p. ex., policier, agent de la protection de l’environnement) sont particulièrement bien placés pour profiter de leur charge publique de cette façon. Cette infraction est facilitée par le phénomène bien connu qu’on peut appeler « dépendance réglementaire », où des responsables de l’application de règlements chargés de servir l’intérêt public finissent par favoriser les intérêts de ceux qui sont réglementés – et dans certains cas leurs propres intérêts en termes d’emploi futur – au mépris de leurs fonctions officielles.25 Les formes particulièrement graves de quête de bonnes grâces relèvent de l’infraction criminelle. Comme on l’a vu plus haut dans ce chapitre, le Code criminel criminalise le « trafic d’influence » – visant à « empêcher les fonctionnaires d’accepter, de la part de tiers, des avantages qui leur sont offerts pour mener, pour le compte de ces personnes, certaines affaires auprès du gouvernement »26. Le trafic d’influence survient lorsque le titulaire de charge publique en cause demande ou accepte « un prêt, une récompense, un avantage ou un bénéfice de quelque nature que ce soit pour lui-même ou pour une autre personne » à titre de récompense « d’une collaboration, d’une aide ou d’un exercice d’influence relativement à la conclusion d’affaires avec le gouvernement ou ayant trait à celui-ci »27. D’autres formes de favoritisme qui ne s’élèvent pas au niveau du trafic d’influence peuvent être visées par l’article 10 de la Loi sur les conflits d’intérêts, qui prévoit ceci : « Il est interdit à tout titulaire de charge publique de se laisser influencer dans l’exercice de ses fonctions officielles par des projets ou des offres d’emploi de l’extérieur. » Je crois que cette interdiction est claire : un titulaire de charge publique ne peut pas agir de façon à gagner la faveur d’éventuels employeurs après qu’ils auront quitté leur charge publique. L’interdiction vaut même si une offre d’emploi dans l’après-mandat ne se matérialise pas, puisque l’article 10 n’exige pas qu’il s’agisse d’une offre « ferme ». En outre, l’article 10 peut s’appliquer même si des discussions ou des négociations sur un emploi dans l’après-mandat n’ont pas encore débuté, puisqu’il fait référence à des « projets … d’emploi de l’extérieur ». Des « projets » peuvent être de simples intentions qui ne sont qu’une vue de l’esprit de la part du titulaire de charge publique et qui ne se manifestent pas autrement. Il faut noter également les règles sur la communication d’information du paragraphe 24(1) : « Le titulaire de charge publique principal communique par écrit au commissaire, dans les sept jours, toute offre ferme d’emploi de l’extérieur. » Au

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 517 contraire de l’article 10, le paragraphe 24(1) entre en jeu en cas d’offre « ferme ». Pendant le Forum d’experts sur les politiques, la commissaire à l’éthique a dit à la Commission qu’elle considère qu’une « offre ferme » signifie une « offre sérieuse » qui est moins qu’une « entente exécutoire » et plus que des « discussions préliminaires ». La commissaire à l’éthique a aussi fait valoir que : « Une offre ferme, par exemple, résulterait de négociations sérieuses portant sur un poste précis ».28 Le paragraphe 24(2) exige qu’un titulaire de charge publique principal informe dans les sept jours le commissaire à l’éthique (et d’autres personnes) s’il accepte « une offre d’emploi de l’extérieur ». Selon l’article 2 de la Loi sur les conflits d’intérêts, la définition d’un « titulaire de charge publique » et celle d’un « titulaire de charge publique principal » englobent toutes deux les ministres (et donc le premier ministre). Prises comme un tout, ces dispositions prévoient que les ministres en poste peuvent solliciter, recevoir et accepter des offres d’« emploi » visant l’après-mandat, sous réserve de l’obligation d’éviter que les projets et offres n’influent sur leurs actions en tant que titulaires de charge publique, et de l’obligation de déclarer les offres « fermes » et acceptées. En d’autres termes, un ministre peut conclure des ententes sur l’après- mandat pourvu qu’il respecte ses obligations en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts. M. Levine est arrivé à la même conclusion dans son étude. Une des questions examinées dans l’étude de M. Levine est le sens du mot « emploi ». En particulier, les règles en cause sont-elles limitées aux situations où un titulaire de charge publique se voit offrir ou projette une relation employé-employeur en tant que telle, ou visent-elles aussi d’autres arrangements – comme des projets ou des offres de travail à titre de consultant rémunéré? M. Levine a conclu que dans ces contextes, « emploi » doit être considéré au sens large : Il paraîtrait presque futile dans le cadre d’un code d’éthique ou d’une loi sur l’éthique d’interdire ou de limiter uniquement les relations d’emploi définies étroitement comme des postes salariés, et de permettre que des personnes acceptent d’autres formes de travail rémunéré, comme la prestation de conseils ou autres travaux professionnels. Le risque de conflits d’intérêts et de conflits de devoirs est certainement aussi grand dans ces autres formes de travail.29 Je comprends le souci de M. Levine. Cependant, le texte de la Loi soulève des problèmes s’il faut interpréter « emploi » au sens large plutôt qu’au sens technique. Je note que dans les autres dispositions où les relations d’emploi sont réglementées, la Loi complète les mentions d’emploi d’une référence à des « contrats » et à du travail de consultant rémunéré. Par exemple, l’article 14 indique ceci : « Il est interdit à tout titulaire de charge publique, qui en a d’ailleurs le pouvoir dans l’exercice de ses fonctions officielles, de conclure un contrat ou d’entretenir une relation d’emploi avec son époux, son conjoint de fait, son enfant, son frère, sa sœur, sa mère ou son père. » L’article 15 établit une distinction entre un emploi et le fait d’agir comme consultant rémunéré.

518 Commission Oliphant : VOLUME 3 Il y a donc lieu de croire que les articles 10 et 24 ne visent pas les contrats d’entreprise ou contrats de service du genre en cause dans un mandat de consultant. Le cas échéant, il s’agit d’une lacune vitale de la Loi actuelle. Compte tenu de ce problème, je crois que la Loi sur les conflits d’intérêts doit être modifiée de façon à préciser que ces dispositions s’appliquent aux contrats d’entreprise30 – une question sur laquelle je reviens dans la partie III de ce chapitre. J’examine en plus ample détail ci-dessous la question des « contrats d’entreprise ».

Article 15 de la Loi sur les conflits d’intérêts La portée d’une autre disposition clé de la Loi sur les conflits d’intérêts – l’article 15 – est plutôt différente. Alors que l’article 24 reconnaît qu’un emploi dans l’après-mandat peut être envisagé, sollicité, offert et accepté en vertu de la Loi, l’article 15 désigne de vastes catégories de travail auxquelles une personne ne peut pas se livrer tant qu’elle détient une charge publique. Le paragraphe 15(1) dispose entre autres que : À moins que ses fonctions officielles ne l’exigent, il est interdit à tout titulaire de charge publique principal : a) d’occuper un emploi ou d’exercer une profession; b) d’administrer ou d’exploiter une entreprise ou une activité commerciale … e) d’agir comme consultant rémunéré … D’après cette description des différentes catégories de travail rémunéré, il est interdit à un titulaire de charge publique « d’occuper » un « emploi » ou d’« exercer » une « profession ». En même temps, il ne peut pas « administrer » ou « exploiter » une « entreprise » ou une « activité commerciale », non plus qu’« agir » comme « consultant rémunéré ». La gamme d’activités réglementée par l’article 15 dépasse manifestement de loin la relation d’emploi en tant que telle. Pour les motifs indiqués ci-dessous, à mon avis, un mandat de consultant du genre qui est en cause dans le présent rapport – c’est-à-dire possédant les caractéristiques de la transaction conclue entre M. Mulroney et M. Schreiber au début des années 1990 – pourrait être interdit par le paragraphe 15(1).

Occuper un emploi ou agir comme consultant rémunéré L’alinéa 15(1)a) indique clairement qu’un titulaire de charge publique ne peut pas « occuper un emploi ». On peut comprendre qu’un emploi relève ici d’une relation employé-employeur conventionnelle puisque l’article 15 oppose expressément « emploi » à d’autres formes de travail rémunéré. Par conséquent, pour occuper un emploi, il faut nécessairement être un employé. Un mandat de consultant n’est pas assorti de cette caractéristique.

Chr apIt e 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 519 L’alinéa 15(1)e) interdit d’« agir » comme consultant rémunéré. Un travail de consultant pourrait viser tout objet, y compris celui en cause dans un mandat de consultant. Cependant, pour « agir » comme consultant rémunéré, il faut à mon avis que la personne dont les services sont retenus rende véritablement les services. Une promesse de tels services à l’avenir ne mettrait pas cette disposition en jeu. Cette interprétation est partagée par la commissaire à l’éthique31.

Exercer une profession L’interdiction d’exercer une profession prévue par l’alinéa 15(1)a) est plus difficile à cerner. La portée de cet aspect de l’alinéa a) dépend de ce qui peut être considéré comme une « profession » et des actions qui constituent l’« exercice » de cette profession. Je suis d’avis que le fait de conclure un mandat de consultant en vertu duquel un montant est payé immédiatement sur la foi d’une promesse de services à rendre à l’avenir peut dans certains cas être assimilé à l’exercice d’une profession. Les types de professions visés par l’alinéa 15(1)a) ne sont pas définis. À titre d’illustration, on peut noter qu’il est normal pour un avocat d’accepter le paiement d’une avance sur honoraires en vue de la prestation de services juridiques. L’avance est déboursée depuis le compte en fiducie de l’avocat, à titre de revenu gagné, après que les services ont été rendus. Même si l’avance n’est pas un revenu tant que le montant n’est pas gagné – étant entre-temps conservée dans le compte en fiducie pour le compte du client –, le fait d’accepter l’avance est indiscutablement une pratique professionnelle de la part de personnes dont l’activité consiste à fournir des services juridiques. De même, toujours à titre d’illustration, je conclus que le fait d’accepter une avance en vue d’activités de lobbying peut équivaloir à exercer la profession de lobbyiste. Au contraire de l’exercice du droit, l’accès à la profession de lobbyiste n’est pas réglementé. Néanmoins, l’exercice du lobbying est réglementé par la Loi sur le lobbying, un instrument qui exige l’existence d’un « code de déontologie des lobbyistes »32. Dans sa forme actuelle, ce code oblige notamment les lobbyistes à observer « les normes professionnelles et déontologiques les plus strictes »33. L’un dans l’autre, ces instruments indiquent l’existence d’une profession de lobbyiste, soumise à des attentes et des normes « professionnelles ». Dans la profession de lobbyiste, les avances sur honoraires à l’égard de travaux futurs peuvent être acceptées. Cependant, ce ne sont pas toutes les avances qui exigent l’enregistrement en vertu de la Loi sur le lobbying, puisque l’objet du travail visé par l’avance peut ne pas être du lobbying devant être déclaré34. Il me paraît donc raisonnable d’interpréter la notion d’« exercer » la « profession » de lobbyiste de façon à englober l’acceptation d’une avance uniquement pour les activités qui constituent en soi du lobbying au sens qui lui est prêté pour les fins de l’enregistrement en vertu de la Loi sur le lobbying. Malgré tout, aussi bien dans le scénario des services juridiques que dans celui du

520 Commission Oliphant : VOLUME 3 lobbying, le fait qu’un arrangement constitue ou non l’exercice d’une profession est sensiblement moins certain lorsque aucun mandat officiel n’est établi et qu’aucun montant ne change de mains. Dans la profession juridique par exemple, il est normal qu’un avocat rencontre des clients éventuels avant d’accepter officiellement d’être retenu par eux. On peut soutenir que ces consultations initiales font partie de l’exercice d’une profession puisqu’elles font après tout partie des activités de prestation de services juridiques. Dans son rapport d’expert, M. Levine soutient qu’une interprétation excluant les discussions sur la prestation de services éventuels après avoir quitté une charge publique n’est pas compatible avec les articles 10 et 24 – qui prévoient expressément l’éventualité que des titulaires de charge publique sollicitent, reçoivent et acceptent des offres visant un emploi dans l’après-mandat35. Je suis d’accord avec cette conclusion, mais uniquement si l’« emploi » des articles 10 et 24 est considéré comme englobant toutes les formes de travail rémunéré et non uniquement les emplois en tant qu’employé. Si, comme il en est question plus haut, les articles 10 et 24 ne visent que les relations relevant de contrats de travail (et non des contrats d’entreprise ou de service), la contradiction soulevée par M. Levine ne se présente pas. Il est donc possible qu’un mandat de consultant dans lequel la relation entre un premier ministre et un homme d’affaires se limite à une offre de discuter de l’éventuel engagement futur du premier ministre après son départ de sa fonction relève de l’exercice d’une profession. Une telle offre de discuter d’un éventuel mandat serait interdite à titre d’exercice d’une profession aux fins de l’article 15 dès lors que les services en cause sont des services « professionnels ».

Administrer ou exploiter une entreprise Un mandat qui vise des activités n’équivalant pas à la prestation de services de consultant, de services juridiques ou de services de lobbying peut néanmoins équivaloir à « administrer » ou « exploiter » une entreprise. De prime abord, « administrer » ou « exploiter » une entreprise comprend d’autres aspects que l’exécution d’un contrat. Une partie de l’activité consiste à rechercher des possibilités d’affaires. Administrer ou exploiter une entreprise peut donc comprendre la sollicitation de contrats. Il s’ensuit que le fait d’engager des négociations en vue d’un mandat de consultant peut relever de l’administration ou l’exploitation d’une entreprise lorsque le titulaire de charge publique sollicite ou reçoit des offres ayant trait, par exemple, aux relations gouvernementales, même si la prestation réelle du travail prévu doit se produire à l’avenir. La Loi ne semble nullement empêcher qu’on interprète « administrer » ou « exploiter » une entreprise de façon à englober des gestes posés pendant qu’une personne détient une charge publique en vue de créer des possibilités d’affaires futures. En l’occurrence, l’interdiction de l’alinéa 15(1)b) s’appliquerait à un mandat

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 521 de consultant. La discussion d’un tel mandat serait ainsi interdite, même près de la fin du mandat du premier ministre et même si le travail prévu par le mandat doit être effectué après le départ de cette charge.

Conclusion D’après cette analyse, je conclus qu’un premier ministre peut accepter un mandat visant à fournir des services à un client après la fin de sa charge publique uniquement si le mandat n’équivaut pas à une violation de l’article 15 de la Loi sur les conflits d’intérêts. En pratique, il n’y a pas violation de l’article 15 lorsque le titulaire de charge publique sollicite, reçoit ou accepte une offre d’« emploi » dans l’après-mandat; les articles 10 et 24 prévoient la possibilité de recevoir et d’accepter des offres d’emploi pendant qu’une personne occupe une charge publique. Cependant, la Loi crée une importante incertitude en ce sens où les interdictions visant l’exercice d’une profession et l’exploitation d’une entreprise se trouvant dans l’article 15 peuvent viser des activités destinées à conclure des contrats professionnels ou des contrats d’entreprise à l’égard de futur travail de consultant. Si nous supposons que l’« emploi » des articles 10 et 24 concerne seulement les relations d’emploi en tant que telles (et non les relations de consultant, c’est-à-dire les contrats d’entreprise), l’article 15 serait plus restrictif à l’égard des activités visant à obtenir des contrats pour de futurs mandats de consultant qu’il ne l’est dans le cas des contrats d’« emploi » futur. Cette distinction n’est d’aucune utilité. Comme je l’indique dans la partie III, la Loi devrait être clarifiée.

Conclusion d’un accord sur un mandat de consultant avec un député en poste Les règles régissant les députés qui ne sont pas aussi des titulaires de charge publique (au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts) sont sensiblement différentes. Comme on l’a vu, le principal instrument en matière d’éthique des députés est le Code des députés. À l’égard d’un mandat de consultant, le Code des députés se distingue nettement de la Loi sur les conflits d’intérêts. Tant que les obligations prévues par le Code des députés sont respectées, un député qui n’est pas ministre ou secrétaire parlementaire peut occuper un emploi ou exercer une profession, ou exploiter une entreprise36. Le Code des députés contient toutefois des règles substantielles sur ces activités extraparlementaires.

Principes de conduite Le Code des députés énonce une série de principes généraux qui peuvent être perçus comme étant plus vastes que ses règles et interdictions précises. Ainsi, « on s’attend » notamment à ce que les députés : a) soient au service de l’intérêt public et représentent au mieux les électeurs; b) remplissent leurs fonctions avec honnêteté et selon les normes les plus élevées de

522 Commission Oliphant : VOLUME 3 façon à éviter les conflits d’intérêts réels ou apparents et à préserver et accroître la confiance du public dans l’intégrité de chaque député et envers la Chambre des communes; c) exercent leurs fonctions officielles et organisent leurs affaires personnelles d’une manière qui résistera à l’examen public le plus minutieux, allant au-delà d’une stricte observation de la loi; d) prennent les mesures voulues en ce qui touche leurs affaires personnelles pour éviter les conflits d’intérêts réels ou apparents qui sont prévisibles, ceux-ci étant réglés de manière à protéger l’intérêt public; e) n’acceptent pas de cadeaux ou des avantages qui sont liés à leur charge et qu’on pourrait raisonnablement considérer comme compromettant leur jugement personnel ou leur intégrité, sauf s’ils se conforment aux dispositions du présent code.37 Je note en particulier l’importance qui est accordée ici aux apparences, notamment la nécessité d’éviter les situations qui soulèvent des questions de conflits d’intérêts « apparents ». Les expressions « conflit d’intérêts » et « conflit d’intérêts apparent » ne sont pas définies dans le Code des députés. Dans son étude, M. Levine cite le rapport de la Commission Parker38. Le juge W.D. Parker y indiquait qu’il y a conflit d’intérêts apparent « lorsqu’il y a de la part d’une personne raisonnable bien informée, une crainte raisonnable de conflits d’intérêts »39. Je me penche sur la question des conflits d’intérêts apparents dans la partie III. Dans la présente partie, j’adopterai la définition du juge Parker. Je conclus que les députés sont appelés à organiser leurs affaires personnelles de façon à éviter les situations où une personne bien informée pourrait raisonnablement conclure qu’il existe un conflit entre les affaires personnelles du député et ses devoirs et fonctions officiels. En un sens plus général, selon les principes du Code des députés, les députés sont appelés à agir d’une façon qui accroît la confiance du public.

Règles de conduite précises Le Code des députés énonce également des règles de conduite plus précises. Par exemple, l’article 8 indique qu’un député ne peut pas favoriser ses « intérêts personnels » dans l’exercice de ses fonctions parlementaires. La règle est encore amplifiée par les restrictions plus précises de l’article 9, qui interdisent à un député de « se prévaloir de sa charge pour influencer la décision d’une autre personne de façon à favoriser ses intérêts personnels ou ceux d’un membre de sa famille ». Il est aussi interdit à un député, selon l’article 10, d’« utiliser les renseignements qu’il obtient dans le cadre de sa charge et qui ne sont généralement pas à la disposition du public pour favoriser ses intérêts personnels ou ceux d’un membre de sa famille ou encore, d’une façon indue, ceux de toute autre personne ou entité ». Sous réserve de certaines exceptions qui ne sont pas directement pertinentes à la question d’un mandat de consultant, un député favorise ses intérêts lorsque, entre autres, ses actes ont pour effet « d’augmenter son revenu à partir » d’un emploi, d’un

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 523 contrat, d’une entreprise ou d’une profession40. En somme, les députés ne peuvent pas recevoir de rémunération d’une source extérieure du fait d’avoir mené d’une façon particulière leurs activités à titre de député.

Divulgation des intérêts personnels Je note aussi que les intérêts personnels sont soumis à des obligations de divulgation en vertu du Code des députés. Le paragraphe 21(1) du Code des députés exige la divulgation de toute fiducie dont le député « pourrait, soit immédiatement, soit à l’avenir, tirer un avantage ou un revenu, directement ou indirectement ». Le Code exige aussi la divulgation du montant et de la source de « tout revenu de plus de 1 000 $ que le député et les membres de sa famille ont touché au cours des douze mois précédents et sont en droit de recevoir au cours des douze prochains mois ». Il s’agit d’une obligation de divulgation continue : tout « changement important » aux renseignements à déclarer doit être communiqué au commissaire à l’éthique dans un délai de 60 jours41. Ce délai cause un problème. Comme Mme Turnbull le souligne dans son rapport, si un député acquiert un intérêt personnel qui est en conflit avec les exigences du Code, il peut s’écouler deux mois avant que le commissaire à l’éthique en apprenne l’existence42.

Conclusion Au moins certaines des règles fixées par le Code des députés viseraient un mandat de consultant. Par exemple, je suis d’accord avec l’observation de Mme Turnbull selon laquelle un député recevant une avance sur honoraires dans le cadre de l’exercice d’une profession ou l’exploitation d’une entreprise serait tenu de déclarer ce montant dans les 60 jours après l’avoir reçu43. Cette obligation est d’application même si l’avance est un paiement visant des services futurs et ne constitue pas un revenu au moment où elle a été reçue. Comme le paragraphe 21(1) du Code des députés exige aussi la déclaration de toute fiducie dont le député « pourrait, soit immédiatement, soit à l’avenir, tirer un avantage ou un revenu, directement ou indirectement », une avance pourrait devoir être déclarée à ce titre même s’il ne s’agit pas d’un revenu en tant que tel au moment où elle est reçue. Il est moins évident que d’autres règles du Code des députés s’appliqueraient à un mandat de consultant. À coup sûr, si un député est engagé afin d’exercer ses fonctions officielles d’une façon particulière dans le cadre d’un mandat, au moins certaines des dispositions décrites ci-dessus pourraient être d’application. De fait, tout dépendant de ce que le député est chargé de faire au juste, il pourrait y avoir violation de certaines des dispositions anticorruption de la Loi sur le Parlement du Canada et des dispositions du Code criminel sur le trafic d’influence. Ce n’est toutefois pas le scénario dont la Commission est saisi. Ce qui est en jeu ici est un mandat établi alors qu’un député était en poste, mais visant des services qui ne

524 Commission Oliphant : VOLUME 3 sont pas interdits par le Code des députés et qui devaient être rendus après le retour du député à la vie privée. Cette situation ne semble pas contrevenir au Code des députés. En même temps, il y a une question d’apparences. Sont en jeu ici les principes selon lesquels les députés « exercent leurs fonctions officielles et organisent leurs affaires personnelles d’une manière qui résistera à l’examen public le plus minutieux, allant au-delà d’une stricte observation de la loi » et « prennent les mesures voulues en ce qui touche leurs affaires personnelles pour éviter les conflits d’intérêts réels ou apparents qui sont prévisibles ». Le sens que prennent ces normes dans la pratique est de toute évidence question de jugement. Comme je l’ai noté dans le chapitre 9, le fait de conclure un accord en vue de fournir à un client payant des services de consultant qui sont permis en vertu du Code des députés ne viole pas nécessairement ces principes. Cependant, le faire en échange d’un important paiement en espèces qui est versé alors que le député est encore en poste et qui est par surcroît transmis entre les parties dans une enveloppe est un comportement qui paraîtrait à juste titre suspect aux yeux du public. Même si l’entente donnant lieu à cet échange est entièrement compatible avec le Code des députés, la nature de l’échange fait en sorte qu’il est difficile de le vérifier. Au contraire, la transaction semble avoir les allures typiques d’une machination, et ce, d’autant plus si la transaction n’est pas déclarée immédiatement et si l’avis du commissaire à l’éthique n’est pas sollicité quant aux mesures opportunes pour préserver la confiance du public. Sur ce dernier point, je note encore une fois que le député n’est pas tenu de déclarer un « changement important » de son revenu avant 60 jours. Ce délai peut devenir une question importante si au cours de ces 60 jours le député quitte son poste et (ainsi que j’interprète la situation) cesse d’être soumis au Code des députés. En l’occurrence, un revenu gagné dans le cadre d’un mandat de consultant dans les 59 derniers jours en poste peut ne jamais être déclaré. Cette omission me semble être une faiblesse du Code des députés; j’y reviendrai dans la partie III. En somme, je conclus que le Code des députés pourrait s’appliquer à un mandat de consultant du genre en cause dans le présent rapport, et de fait que la légitimité d’une telle transaction soulèverait de sérieuses questions en vertu des principes du Code des députés.

Exécution d’un mandat de consultant par un ancien premier ministre J’aborde maintenant le volet ultime d’un mandat de consultant : la prestation de services relevant des relations gouvernementales ou autres services connexes par un ancien premier ministre pour le compte d’un client payant. Comme l’indique l’analyse ci-dessous, le comportement d’un ancien premier ministre qui est retourné à la vie privée est indiscutablement visé par la Loi sur les conflits d’intérêts, et peut l’être par la Loi sur le lobbying.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 525 Comme on l’a vu dans la partie I de ce chapitre, il y a deux types de règles sur l’après-mandat dans les dispositions fédérales sur l’éthique : des règles ou normes qui s’appliquent sur une durée indéfinie (ou de façon permanente); et un plus grand nombre de règles limitées dans le temps, qui s’appliquent pendant une période déterminée après que le premier ministre a quitté ses fonctions. Le point de départ de ces dernières règles est nécessairement le dernier jour du premier ministre dans son poste à titre de titulaire de charge publique (qu’il quitte ou non le secteur public immédiatement). Il n’y a pas de restrictions à l’après-mandat des députés, que ce soit en vertu du Code des députés ou d’autres instruments. Des attentes sont imposées uniquement aux hauts représentants du pouvoir exécutif. Je résume les règles pertinentes dans le tableau 11-4. Pour les fins de l’analyse qui suit, j’estime utile de répartir ces règles en quatre catégories : règles sur les renseignements internes; règles sur les démarches auprès du gouvernement; règles sur la nature des activités dans l’après-mandat; et une règle générale sur les « avantages indus ».

Règles concernant les renseignements internes Un ex-titulaire de charge publique – y compris un ancien premier ministre ou ministre – ne peut pas « changer de bord », c’est-à-dire agir pour une autre partie relativement à une affaire à laquelle le gouvernement est partie et dans laquelle il a représenté ou conseillé le gouvernement. Il ne peut pas non plus exploiter des renseignements non accessibles au public qu’il a obtenus pendant qu’il était titulaire de charge publique. Ces restrictions sont permanentes.

Changement de bord La règle de la Loi sur les conflits d’intérêts concernant le changement de bord, figurant au paragraphe 34(1), entre en jeu lorsqu’un ex-titulaire de charge publique agit pour le compte de quiconque relativement, d’abord, « à une instance, une opération, une négociation ou une autre affaire à laquelle la Couronne est partie », et deuxièmement, à une affaire « dans laquelle il a représenté ou conseillé [la Couronne] ». La disposition ne précise pas la nature de l’intervention dans l’après-mandat – c’est-à-dire qu’elle ne limite pas sa portée à une intervention dans laquelle l’ex-titulaire de charge publique a un contact ou une communication réels avec le gouvernement canadien (ou conseille réellement le nouveau client ou l’employeur au sujet des politiques et formalités du gouvernement). Tout ce qui est nécessaire à l’application de la règle concernant le changement de bord est que le gouvernement canadien soit partie à l’affaire. Le sens précis de « partie » n’est pas clair. Par exemple, une transaction commerciale complexe peut comprendre à la fois un volet étranger et un volet national. Le gouvernement canadien peut être partie au volet national mais pas au volet étranger. Néanmoins, il semble raisonnable de conclure que le gouvernement canadien est

526 Commission Oliphant : VOLUME 3 Tableau 11-4 : Restrictions permanentes et restrictions de durée limitée applicables à l’après-emploi

Disposition Durée Activité Mandant Partie visée par l’activité Règles sur les renseignements internes Loi sur les Permanente Agir relativement à une instance, une opération, Toute conflits une négociation ou une autre affaire à laquelle la personne ou d’intérêts, Couronne est partie et dans laquelle l’ex-titulaire organisation par. 34(1) de charge publique a représenté ou conseillé la Couronne Loi sur les Permanente Donner des conseils fondés sur des renseignements Un client, un conflits non accessibles au public obtenus par l’ex-titulaire de associé en d’intérêts, charge publique lors de son mandat affaires ou un par. 34(2) employeur Règles sur les démarches auprès du gouvernement Loi sur le Cinq ans Communiquer moyennant paiement, à titre personnel Toute Titulaire d’une charge lobbying, après la ou à titre d’employé d’une organisation, à l’égard de : personne ou publique désignéea art. 10.11 cessation des (i) l’élaboration de propositions législatives par le organisation fonctions gouvernement fédéral ou par un sénateur ou un député; (ii) le dépôt d’un projet de loi ou d’une résolution devant une chambre du Parlement, ou sa modification, son adoption ou son rejet par une chambre du Parlement; (iii) la prise ou la modification de tout règlement; (iv) l’élaboration ou la modification d’orientation ou de programmes fédéraux; (v) l’octroi de subventions, de contributions ou d’autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom Loi sur le Cinq ans À titre d’employé d’une personne morale, Personne Titulaire d’une charge lobbying, après la communiquer tel qu’indiqué ci-dessus si cette morale publique désignée art. 10.11 cessation des communication constitue une « partie importante » fonctions des fonctions de la personne Loi sur le Cinq ans À titre personnel, communiquer tel qu’indiqué à la Toute Titulaire d’une charge lobbying, après la deuxième rangée ci-dessus ou communiquer au sujet personne ou publique désignée art. 10.11 cessation des de l’octroi de tout contrat par Sa Majesté du chef du organisation fonctions Canada ou en son nom Loi sur le Cinq ans À titre personnel, ménager une entrevue moyennant Toute Titulaire d’une charge lobbying, après la paiement personne ou publique désignée art. 10.11 cessation des organisation fonctions Loi sur les Deux ans Intervenir, contre rémunération ou non, pour le Un ministère, un organisme, conflits après la compte ou au nom de toute personne ou entité un conseil, une commission d’intérêts, cessation ou un tribunal avec lequel le par. 35(2) des fonctions titulaire de charge publique (dans le a eu des rapports officiels cas des directs et importants au cours ministres) de l’année ayant précédé la fin de son mandat a Aux termes de la Loi sur le lobbying, un « titulaire d’une charge publique désignée » est un ministre ou ministre d’État et tout membre du personnel de son cabinet nommé au titre de l’article 128 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, et tout cadre supérieur de la fonction publique (y compris un sous-ministre ou un sous- ministre délégué).

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 527 Tableau 11-4 : Restrictions permanentes et restrictions de durée limitée applicables à l’après-emploi (suite)

Disposition Durée Activité Mandant Partie visée par l’activité Règles sur les démarches auprès du gouvernement (suite) Loi sur les Deux ans Étant un ancien ministre, Un ancien collègue ministre ou conflits d’intérêts, après la intervenir ministre d’État faisant encore par. 35(3) cessation partie du Cabinet des fonctions (dans le cas des ministres) Règles sur la nature des activités dans l’après-mandat Loi sur les Deux ans Conclure un contrat de travail Une entité avec laquelle l’ex- conflits d’intérêts, après la ou accepter une nomination titulaire de charge publique par. 35(1) cessation au conseil d’administration ou a eu des rapports officiels des fonctions un emploi directs et importants au cours (dans le de l’année ayant précédé la cas des fin de son mandat ministres) Règle sur les avantages indus Loi sur les conflits Permanente Agir de manière à tirer un d’intérêts, art. 33 avantage indu d’une charge antérieure partie à la transaction commerciale au sens large. Le cas échéant, selon les termes de la règle concernant le changement de bord, un ex-titulaire de charge publique qui n’intervient qu’en exerçant du lobbying à l’étranger peut néanmoins enfreindre la règle s’il a agi ou conseillé la Couronne à l’égard de tout aspect de la transaction alors qu’il détenait sa charge publique. Le but apparent de la règle sur le changement de bord consiste à parer à l’exploitation de renseignements internes obtenus en raison de la position privilégiée de l’ex-titulaire de charge publique. Même si une transaction commerciale complexe était soigneusement découpée selon ses éléments nationaux et internationaux, des renseignements privilégiés sur la politique du gouvernement canadien à l’égard du volet national pourraient être un atout important en vue de servir les intérêts d’un client sur les marchés étrangers. Ce serait le cas par exemple dans une compétition entre divers États afin d’attirer un investisseur étranger, où chaque État mènerait des négociations distinctes avec un investisseur éventuel. Un ex-titulaire de charge publique qui aurait déjà participé à la défense du dossier du Canada ou à la définition de sa politique serait particulièrement bien placé pour connaître la position de négociation du Canada. Cette connaissance pourrait être mise à profit si l’ex-titulaire de charge publique agissait pour l’investisseur en faisant du lobbying auprès de gouvernements étrangers, et ce, potentiellement au détriment du Canada.

528 Commission Oliphant : VOLUME 3 En conséquence, je suis d’avis que la règle sur le changement de bord s’appliquerait à un mandat de consultant même si l’ex-titulaire de charge publique limitait son intervention au volet international d’une transaction qui avait aussi une dimension canadienne intéressant le gouvernement canadien. La seule difficulté en la matière a trait à la portée extraterritoriale de cette disposition – c’est-à-dire son applicabilité à un comportement à l’étranger. Je reviens dans la partie III sur la portée géographique de la Loi sur les conflits d’intérêts. Il se pose une question secondaire quant au sens, dans la Loi sur les conflits d’intérêts, de l’expression « représenté ou conseillé [la Couronne] ». La notion de représentation de la Couronne semble évoquer une relation de mandant-mandataire dans laquelle le titulaire de charge publique défend les intérêts de la Couronne. Par contre, le fait de conseiller désigne une réalité plus vaste et pourrait comprendre le fait d’exprimer un avis sur les avantages d’une transaction donnée, par exemple lors d’une réunion d’un comité du Cabinet. Si donc dans le cadre d’un mandat de consultant l’ex-titulaire de charge publique avait donné son avis sur les avantages d’une transaction ou avait de toute autre façon tenté d’influencer le gouvernement à l’égard d’une transaction pendant qu’il détenait une charge publique, on pourrait raisonnablement dire qu’il a conseillé la Couronne.

Exploitation de renseignements non accessibles au public La règle sur la deuxième forme de renseignements internes indiquée dans le tableau 11-4 a une portée sensiblement plus grande que la règle sur le changement de bord. Au lieu d’être limitée aux affaires dans le cadre desquelles le titulaire de charge publique a conseillé ou représenté le gouvernement, elle vise tous les renseignements « non accessibles au public » qu’il a obtenus pendant qu’il était titulaire de charge publique. Si elle est interprétée de façon trop vaste, cette disposition pourrait en définitive priver un ex-titulaire de charge publique de pratiquement toute carrière dans l’après- mandat. En abordant cette disposition, je pose donc d’abord l’hypothèse que la Loi sur les conflits d’intérêts interdit l’utilisation de renseignements réels obtenus en tant que titulaire de charge publique, mais non de l’expertise acquise dans ce rôle. Comme Ian Greene l’a fait remarquer dans son exposé, la différence entre ces deux concepts est subtile mais importante44. On peut prévoir qu’un titulaire de charge publique – et surtout un premier ministre – acquière dans ses fonctions une expertise qui n’est en général pas accessible au public en ce qui concerne les opérations du gouvernement, son personnel et ses méthodes. Ceci semble être une conséquence inévitable d’une charge publique. Je ne crois pas que la Loi sur les conflits d’intérêtsinterdise à un ex-titulaire de charge publique de tirer parti de cette expertise dans une carrière d’après-mandat. Comme nous l’avons déjà souligné, un des buts de la Loi sur les conflits d’intérêts est de « faciliter les échanges entre

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 529 les secteurs privé et public ». Extraire de l’expérience d’un titulaire de charge publique l’expertise acquise pendant qu’il occupait sa charge est à la fois impossible et contraire à ce but. Cependant, lorsque les connaissances de l’ex-titulaire de charge publique comprennent non seulement une compréhension générale des opérations du gouvernement mais aussi des renseignements précis non accessibles au public concernant par exemple des contrats, des programmes, des initiatives, des projets ou des intentions du gouvernement, l’ex-titulaire de charge publique ne tire plus parti d’une expertise générale, mais bien de renseignements internes découlant de sa situation privilégiée. Je ne suis pas véritablement saisi de la question de déterminer où il faut tirer la ligne entre expertise et renseignements internes en regard de la Loi sur les conflits d’intérêts, une tâche qui relève de la commissaire à l’éthique. Je conclus simplement que les règles sur les renseignements internes s’appliqueraient à un mandat de consultant lorsque, dans le cadre des services rendus par l’ancien premier ministre, des conseils étaient donnés au client sur la foi de renseignements non accessibles au public qui ont été obtenus par le titulaire de charge publique lorsqu’il était en poste et qui sont plus que simplement de l’expertise acquise dans le cadre de la charge publique.

Règles concernant les démarches auprès du gouvernement Les règles sur les communications avec le gouvernement peuvent être réparties en deux catégories : premièrement, celles qui interdisent le lobbying auprès du gouvernement canadien pendant cinq ans; et deuxièmement, des règles de plus grande portée qui interdisent les communications avec des organismes gouvernementaux avec lesquels l’ex-titulaire de charge publique était affilié. Ce n’est pas chaque communication avec le gouvernement qui constitue du lobbying en vertu de la Loi sur le lobbying. Pour qu’il y ait lobbying au sens de la Loi, (1) la personne doit être payée, soit à titre d’entrepreneur indépendant (ou « lobbyiste-conseil »), soit à titre d’employé d’une personne morale ou d’une organisation*; (2) la communication doit avoir trait à une des actions désignées du gouvernement ou (dans le cas d’un lobbyiste-conseil) viser à ménager une entrevue; et (3) la communication (ou l’entrevue) doit être avec un « titulaire d’une charge publique ». Selon la Loi sur le lobbying, est titulaire d’une charge publique tout « agent ou employé de Sa Majesté du chef du Canada ». Si ces conditions sont réunies, l’activité constitue du lobbying et elle doit être enregistrée en tant que telle. En outre, selon des modifications apportées par laLoi fédérale sur la responsabilité de 2006, certains « titulaire[s] d’une charge publique désignée » ne peuvent pas se livrer à ce lobbying avant un délai de cinq ans après

* Dans le cas d’un employé d’une personne morale, les communications doivent constituer une « partie importante » de ses fonctions.

530 Commission Oliphant : VOLUME 3 qu’ils ont quitté leur charge publique. La définition de « titulaire d’une charge publique désignée » vise des hauts représentants du pouvoir exécutif dont les ministres (article 10.11). Ces règles n’imposeraient pas d’obligations à des parties à un mandat de consultant du genre qui est en cause dans le présent rapport. Vu les paramètres de l’arrangement en cause, l’ancien premier ministre ne serait pas compris dans la catégorie des lobbyistes-conseils à moins qu’il n’intervienne personnellement pour communiquer avec des responsables du gouvernement du Canada ou ménager des entrevues avec eux. Les conseils donnés par l’ancien premier ministre quant aux personnes avec lesquelles communiquer ou la stratégie à adopter ne constitueraient pas du lobbying et donc ne seraient pas visés par la Loi sur le lobbying. Du reste, des communications même directes avec des responsables de gouvernements provinciaux ou étrangers ne sont pas réglementées par la Loi sur le lobbying. Le paragraphe 35(2) de la Loi sur les conflits d’intérêts a une portée sensiblement plus grande, interdisant les interventions auprès des organes gouvernementaux avec lesquels l’ex-titulaire de charge publique principal a eu des rapports officiels. Le seuil est très différent de celui des règles sur le lobbying. D’une part, les dispositions de la Loi sur les conflits d’intérêtsne dépendent pas de ce que l’ex-titulaire de charge publique soit payé ou non. Ensuite, les règles s’appliquent à toute sorte d’intervention de l’ex-titulaire de charge publique pour le compte d’une personne ou d’une entité, et non seulement les interventions visées par la Loi sur le lobbying. Enfin, les règles de la Loi sur les conflits d’intérêts s’appliquent dans le cas d’intervention auprès non pas de l’ensemble du gouvernement, mais uniquement (dans le cas des anciens ministres) des anciens collègues au Cabinet qui sont encore ministres et (dans le cas de tous les ex-titulaires de charge publique) « d’un ministère, d’un organisme, d’un conseil, d’une commission ou d’un tribunal avec lequel il a eu des rapports officiels directs et importants au cours de l’année ayant précédé la fin de son mandat ». Deux observations essentielles s’imposent au sujet de cette disposition. Premièrement, elle repose entièrement sur la définition de « rapports officiels directs et importants ». Deuxièmement, il peut y avoir quelque doute quant à la portée géographique de la disposition (et en général des dispositions sur l’après-mandat de la Loi sur les conflits d’intérêts). Les interventions auprès des organismes et instances désignés au paragraphe 35(2) de la Loi sur les conflits d’intérêts sont interdites si l’ex-titulaire de charge publique principal a eu « des rapports officiels directs et importants au cours de l’année ayant précédé la fin de son mandat ». La Loi ne définit pas l’expression « rapports officiels directs et importants ». Je note que dans l’étude qu’elle a réalisée pour la Commission, Mme Turnbull souligne le fait que les règles interdisant d’exercer une influence se fondent sur l’hypothèse qu’« un ancien titulaire de charge publique représentant une entité privée pourrait exercer une influence particulière auprès d’anciens collègues, ce qui

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 531 procurerait à l’entité en cause un avantage déloyal par rapport à ses concurrents ». À son avis, « [l]es règles visant l’influence cherchent à parer à la possibilité d’entrave au jugement en préservant les titulaires de charge publique du problème d’éthique consistant à rester neutres face aux pressions exercées par un ancien collègue ». En d’autres termes, ces règles sont conçues de façon à éviter que l’intérêt public soit « compromis pour faire suite aux demandes de l’ancien collègue »45. On peut supposer que plus l’ancien titulaire de charge publique occupait une fonction élevée, plus est étendue et marquante l’influence qu’il pourrait exercer sur des titulaires de charge publique en poste. Un ancien premier ministre serait sans doute nettement plus influent que, par exemple, un ancien membre du personnel ministériel. Je note que l’expression « rapports officiels directs et importants » est conjonctive. Les rapports doivent donc être à la fois directs et importants. Dans de nombreux cas, des rapports importants seront aussi directs. À mon avis toutefois, les deux termes désignent des réalités différentes; la commissaire à l’éthique a adopté le même point de vue46. La commissaire à l’éthique a soutenu que des « rapports importants » comprendraient des activités comme des négociations, des breffages, des contrats ou des représentations47. Je pars d’une perspective générale et je me reporte au Petit Robert 2009 pour interpréter le terme « important » comme ayant le sens de « majeur » ou « essentiel ». Comme l’a fait remarquer la commissaire à l’éthique, « une très brève conversation portant sur des dépenses très médiatisées pourrait, à vrai dire, être très importante »48. Je crois que le degré d’importance doit aussi être considéré en fonction du poste qu’occupe le titulaire de charge publique. À ce sujet, on peut soutenir que tous les rapports officiels entre un premier ministre et un organisme du gouvernement canadien peuvent être considérés comme étant « importants ». Le premier ministre est après tout le chef de gouvernement. Cette façon de voir les choses prête évidemment une vaste portée à la disposition de la Loi sur les conflits d’intérêts. Cependant, toute conception moins englobante du terme « importants » risque de sous-estimer le prestige et l’influence résiduelle potentiellement très grands auprès d’organismes publics qu’un récent premier ministre peut mettre au service d’un client privé. Quoi qu’il en soit, le risque de donner une portée excessive à cette disposition est en partie atténué par la deuxième exigence : que les rapports officiels soient « directs ». Nombre des rapports officiels du premier ministre ne sont pas directs – tout dépendant bien sûr du sens de « directs ». Différents premiers ministres travaillent de différentes façons. Il semble toutefois invraisemblable que la plupart des premiers ministres auraient des rapports officiels personnels avec un grand nombre de titulaires de charge publique, outre ceux des organismes centraux du gouvernement comme le Bureau du Conseil privé (BCP). Il s’agit d’une conséquence de la position du premier ministre au sommet du pouvoir exécutif du gouvernement. Une personne aussi occupée que le premier ministre

532 Commission Oliphant : VOLUME 3 entretiendrait vraisemblablement des rapports officiels surtout par l’entremise de membres de son personnel ou autres mandataires. Dans l’étude qu’il a réalisée pour la Commission, M. Levine a fait remarquer que par suite de sa situation : le premier ministre aurait disposé de renseignements confidentiels accessibles à peu d’autres membres du gouvernement, donc le risque de mauvaise utilisation des renseignements est sans doute plus grand. Cependant, comme d’autres ministres et leurs représentants et administrateurs effectuent la plus grande partie du travail opérationnel du gouvernement, il n’est guère probable que le premier ministre aurait des rapports directs avec un grand nombre de responsables gouvernementaux. Le premier ministre a des rapports importants avec de nombreuses personnes, mais des rapports directs avec un petit nombre49. Je note que le commissaire aux conflits d’intérêts de la Colombie-Britannique a interprété l’expression « directly involved » qui figure dans les mesures législatives de la province concernant l’éthique. Pour décider si elle s’applique, le commissaire tient compte entre autres du fait que [TRADUCTION] « l’ex-titulaire de charge publique, même sans avoir de rapports personnels avec un organisme, une personne ou autre entité, … chargeait des membres de son personnel de certaines interventions à l’égard de cette entité. Le commissaire considérerait que des directives en ce sens constituent des rapports directs »50. La commissaire à l’éthique semble aborder les choses d’une façon semblable, et considère que l’expression « rapports directs » comprend « les situations où une personne a agi au nom du titulaire de charge publique principal en question et [elle] pourrait également comprendre les situations où le titulaire de charge publique principal [a l’autorité] et … le pouvoir de décision dans cette affaire »51. Il s’agit d’un point de vue raisonnable, et le concept de « direct » devrait englober les membres du personnel du Cabinet du Premier ministre (CPM) – en particulier le chef de cabinet – et d’autres qui agissent avec l’autorité du premier ministre et non à titre d’intervenants autonomes. Évidemment, même une telle conception de « direct » laisse encore une bonne part des activités du premier ministre hors de portée de la règle de la Loi sur les conflits d’intérêts. Au contraire d’autres ministres, le premier ministre n’assume en général pas la responsabilité d’un ministère précis en vertu de la loi – une responsabilité qui, à mon avis, ferait nécessairement que les rapports du ministre avec son ministère seraient directs. L’exception à cette situation est le lien qui existe dans la pratique entre le BCP et le premier ministre, en vertu duquel le BCP agit (entre autres) à titre de secrétariat bureaucratique du premier ministre. En conséquence, les ministres, les membres principaux de leur personnel politique et leurs fonctionnaires principaux, et non le premier ministre, entretiendraient la plus grande partie des rapports ministériels. Il est concevable que les rapports d’un premier ministre avec un ministère resteraient suffisamment directs lorsqu’il agit

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 533 par l’entremise d’un ministre. L’interaction du premier ministre avec un ministre en tant que responsable d’un ministère peut évidemment être confondue avec des rapports directs avec le ministère dirigé par ce ministre. Supposer, du fait que le premier ministre est primus inter pares (premier parmi ses pairs) dans le système du Cabinet, que tous les rapports d’un ministre avec son ministère équivalent à des rapports officiels directs du premier ministre priverait le terme « direct » pratiquement de tout sens. En effet, l’importance du premier ministre ferait que tous ses rapports officiels sont directs. Tout dépend, en d’autres termes, de la nature et des détails des rapports officiels en cause, et une part importante des rapports des ministres avec les ministères ne porte vraisemblablement pas la marque du premier ministre. Comme cette analyse le démontre, puisque la Loi ne définit pas l’expression « rapports officiels directs et importants » il reste beaucoup d’incertitude quant à son sens. Il serait utile que la commissaire à l’éthique publie un bulletin d’interprétation à ce sujet. J’y reviendrai à la partie III de ce chapitre. Je note que cette règle sur l’après-mandat de la Loi sur les conflits d’intérêts n’est assortie d’aucune restriction géographique. L’article ne limite pas sa portée à « un ministère », « un organisme », « un conseil », « une commission » ou « un tribunal » fédéral canadien ni même canadien. Je note aussi qu’une des dispositions qui a précédé celle-ci, l’alinéa 60b) du Code d’éthique de 1985, mentionnait les « ministères » sans plus, ce qui était sensiblement plus restreint. Dans le mémoire qu’il a présenté à la Commission, Duff Conacher, de Démocratie en surveillance, a soutenu que les articles 33 et 35 de la Loi sur les conflits d’intérêts visent les activités qui concernent les gouvernements et organismes internationaux52. De prime abord, ce point de vue est certainement plausible vu l’utilisation du terme très général « organisme » dans la Loi, et l’absence de précisions en limitant la portée aux organismes canadiens ou fédéraux canadiens. M. Greene a dit à la Commission que même si les règles actuelles ne visent pas les rapports avec les gouvernements et organismes étrangers, ces instances devraient être visées, surtout si le titulaire de charge publique principal est un ministre qui, quand il était en poste, a obtenu des renseignements privilégiés et des connaissances sur des enjeux internationaux, notamment dans le domaine du commerce international. La suppression de cette « échappatoire », selon ses termes, pourrait renforcer les règles actuelles53. Il reste qu’on peut douter que dans sa forme actuelle, cette disposition puisse être interprétée de façon à viser aussi les activités internationales. Au Canada, les doctrines d’interprétation des lois reconnaissent le principe voulant que les lois du Parlement n’imposent pas d’obligations extraterritoriales « en l’absence d’un libellé clair ou d’une déduction nécessaire à l’effet contraire »54.

534 Commission Oliphant : VOLUME 3 Il y a donc de l’incertitude sur la portée de la Loi sur les conflits d’intérêts dans les situations où un ex-titulaire de charge publique interviendrait auprès d’organismes internationaux ou étrangers. Cette absence de clarté est-elle importante? Pour les raisons que j’indique à la partie III de ce chapitre, je ne crois pas que l’absence d’une indication expresse d’extraterritorialité soit de grande importance pour cette disposition précise. Cependant, cette absence pourrait miner d’autres règles de la Loi concernant l’après-mandat. J’étudie plus avant cette question ci-dessous, notant que l’effet de diverses règles sur l’après-mandat est indûment limité si les dispositions en cause visent uniquement les activités au Canada. Sur la base de cette analyse, je conclus que cette disposition de la Loi sur les conflits d’intérêts s’appliquerait à un mandat de consultant. Il y a toutefois quelque doute à savoir si des interventions internationales de l’ancien premier ministre seraient visées.

Règles concernant la nature des activités dans l’après-mandat Le paragraphe 35(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts limite aussi les parties pour lesquelles un ex-titulaire de charge publique principal peut travailler. L’étude de Mme Turnbull décrit cette règle comme une mesure pour parer à la « quête des bonnes grâces » – c’est-à-dire le fait de pratiquer du favoritisme envers une entité privée dans l’espoir d’en être personnellement récompensé par la suite55. Selon la Loi, il est interdit à un ex-titulaire de charge publique « de conclure un contrat de travail ou d’accepter une nomination au conseil d’administration … ou d’accepter un emploi » auprès d’une entité avec laquelle il a eu des rapports officiels directs et importants au cours de l’année ayant précédé la fin de son mandat. Cette interdiction est en vigueur pendant deux ans après la fin du mandat dans le cas d’un ancien ministre ou ministre d’État, et pendant un an pour tous les autres titulaires de charge publique principaux56. Dans un mandat de consultant, l’« entité » serait l’homme d’affaires qui entend retenir les services de l’ancien premier ministre. Un tel contrat est autorisé ou non en vertu du paragraphe 35(1) tout dépendant d’abord du genre de travail visé par le paragraphe 35(1), puis du sens de l’expression « rapports officiels directs et importants ». Le paragraphe 35(1) utilise l’expression « contrat de travail » et non « contrat d’entreprise ». Comme on l’a vu plus haut dans ce chapitre, il existe une distinction légale bien établie entre un contrat de travail (supposant une relation d’emploi) et un contrat d’entreprise (du fait d’un entrepreneur indépendant). Le mandat de consultant en cause dans ce rapport est un contrat d’entreprise et non un contrat de travail. Ce mandat de consultant ne constitue pas non plus l’acceptation d’une offre d’emploi d’un employeur (ni une nomination à un conseil d’administration).

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 535 Le paragraphe 35(1) ne semblerait donc pas viser un mandat de consultant. Le cas échéant, il s’agit d’une omission importante. Les ex-titulaires de charge publique seraient entièrement à l’abri des restrictions de cette disposition simplement en raison de la façon dont ils organisent leurs activités rémunérées d’après-mandat – c’est-à-dire en travaillant comme entrepreneurs indépendants plutôt que comme employés. Une interprétation visant à favoriser la réalisation de l’objet du paragraphe 35(1) pourrait chercher à contourner cette fatalité. Une telle analyse pourrait être justifiée en notant la redondance présente dans le paragraphe 35(1) si l’expression « contrat de travail » est limitée au sens d’une relation d’emploi : la disposition interdirait alors d’être un employé et aussi « d’accepter un emploi ». L’expression « contrat de travail » a indiscutablement un sens étroit en droit, et n’englobe pas les contrats avec un entrepreneur indépendant. De fait, lorsque le Parlement entendait que les entrepreneurs indépendants soient visés par d’autres dispositions de la Loi sur les conflits d’intérêts, il a utilisé l’expression contrat « de services »57. Le Parlement a aussi choisi l’expression « contrat de travail » de préférence à celle, d’une portée potentielle beaucoup plus grande, de « contrat de service » utilisée dans les versions de 2004 et de 2006 du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat – l’instrument qui a servi d’inspiration pour la Loi sur les conflits d’intérêts. Je suis amené à conclure que le paragraphe 35(1) ne vise peut-être pas les contrats d’entreprise, catégorie dont relève les mandats de consultant. À mon avis, cette incertitude doit être resolue et j’y reviens à la partie III. Du fait qu’une clarification de la portée du paragraphe 35(1) ne l’élargirait pas nécessairement de sorte à viser tous les mandats de consultant, je crois utile d’examiner le deuxième élément de la disposition. En l’occurrence, y a-t-il eu des « rapports officiels directs et importants » entre l’ex-titulaire de charge publique principal et son client? La formulation est identique à celle décrite plus haut sur les interventions auprès d’organismes affiliés. Comme on l’a souligné alors, les qualificatifs « directs » et « importants » doivent tous deux être vérifiés pour que la disposition soit d’application. Comme ci-dessus, je suis d’avis que s’agissant d’un premier ministre, les rapports officiels « directs » devraient comprendre ceux qu’il a eus personnellement et ceux des membres de son personnel au CPM ou de quiconque agissant comme mandataire du premier ministre. Le concept d’« importants » exige une réflexion plus profonde dans le présent contexte que plus haut. Je ne suppose pas que chaque rapport officiel du premier ministre avec le secteur privé (par opposition à ses rapports avec la fonction publique) soit important. Le premier ministre peut par exemple assister à l’inauguration d’une usine à titre officiel. Conclure qu’il s’agit d’un fait « important » donnerait à

536 Commission Oliphant : VOLUME 3 cette disposition de la Loi sur les conflits d’intérêts une portée excessivement vaste. Comme ci-dessus, je considère que le terme « importants » a le sens de « majeur » ou « [d’]essentiel ». Les types précis de rapports officiels qui sont « importants » ou « essentiels » seront toujours fonction des faits en cause. Dans l’optique d’une entité commerciale, je crois que des rapports importants seraient ceux qui ont pour l’entreprise un effet pécuniaire important (et non accessoire), qu’il soit avéré ou potentiel. Dans le contexte du mandat de consultant, un rapport officiel serait certainement « important » dans une situation où un premier ministre joue un rôle dans la prise de décision gouvernementale au sujet d’un contrat, d’une politique, d’un projet, ou d’une proposition ou autre dossier défendu par l’homme d’affaires. Je note que les rapports directs et importants doivent aussi être officiels. Je considère en conséquence que les rapports doivent avoir trait à l’exercice par le premier ministre de sa charge exécutive – c’est-à-dire de ses fonctions gouvernementales. Cette interprétation semble être partagée par la commissaire à l’éthique58. Son sens exact dans la pratique n’est pas une question sur laquelle le présent rapport doive se pencher, non plus que de savoir si les actions du premier ministre à titre de chef de parti, par exemple lors d’activités de financement, sont « officielles ». Aux fins du présent rapport, il suffit de constater que la notion de rapport officiel n’englobe pas de simples discussions entre le premier ministre et l’homme d’affaires au sujet d’un éventuel emploi dans l’après-mandat (emploi étant entendu au sens large comme comprenant toute forme de travail rémunéré). L’activité entreprise par le titulaire de charge publique doit aussi correspondre à des « rapports ». Il est vital de savoir si des rapports officiels directs et importants exigent une communication réelle entre un titulaire de charge publique (ou son mandataire ou un membre de son personnel) et une entité. De toute évidence, un titulaire de charge publique peut prendre des décisions qui ont un effet important sur une entité sans qu’il y ait de communication avec cette entité. Un ministre approuvant un appui gouvernemental en faveur d’une usine peut n’avoir aucune communication réelle avec l’entreprise en cause. Néanmoins, un titulaire de charge publique qui gère ses affaires d’une façon qui est avantageuse pour l’entité dans l’espoir de recevoir une récompense, même s’il n’a aucune communication réelle avec l’entité, crée une situation tout aussi insatisfaisante que si une personne fait de même après ou pendant une telle communication; dans un cas comme dans l’autre, l’intérêt public est mal servi. Si le comportement a été détecté pendant que le titulaire de charge publique était encore au gouvernement, il peut y avoir violation de l’article 10 de la Loi sur les conflits d’intérêts : le titulaire de charge publique s’est laissé influencer dans l’exercice de ses fonctions par des projets d’emploi à l’extérieur. Cependant, comme l’indique Kenneth Kernaghan dans une étude réalisée pour l’OCDE, la quête de bonnes grâces [TRADUCTION] « peut souvent se pratiquer de façon si subtile que les collègues d’un

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 537 responsable public n’en soupçonnent rien ou du moins ne peuvent rien prouver »59. On peut constater qu’un mode de comportement relève de la quête de bonnes grâces uniquement lorsque le responsable en cause accepte un emploi après son départ de sa charge publique, alors que l’article 10 de la Loi ne s’applique plus. On peut donc soutenir que le terme « rapports » devrait viser les situations où le titulaire de charge publique était au départ en mesure de conférer un avantage à une entité. Je note que le commissaire à l’éthique de l’Alberta a interprété l’expression équivalente de « significant official dealings » (rapports officiels importants) de façon à englober non seulement les communications régulières et de routine entre un titulaire de charge publique et une entité, mais aussi [TRADUCTION] « la participation à l’élaboration des politiques dans un domaine précis dans lequel l’entité a des activités » ainsi que « la préparation et la présentation de dossiers » pour approbation du Cabinet60. Au sens littéral, le mot « rapports » peut être compris de façon étroite comme exigeant des communications réelles entre des personnes. Il peut toutefois être compris de façon plus large comme englobant des mesures prises d’une façon précise envers une autre personne. Pour les raisons énoncées ci-dessus, je crois que l’interprétation large et libérale doit être privilégiée. Ainsi, un « rapport » comprend une « relation entre des personnes », un « commerce » ou un lien61. Tout considéré, je crois que l’expression « rapports officiels directs et importants » englobe les situations où un responsable – personnellement ou par le biais de subordonnés ou de mandataires – se livre à une conduite ou un comportement envers une entité ou traite une entité de façon à produire un effet pécuniaire important sur cette entité.

Règle générale sur les « avantages indus » La dernière règle sur l’après-mandat figurant dans la Loi sur les conflits d’intérêts, l’article 33, interdit à un ex-titulaire de charge publique d’agir « de manière à tirer un avantage indu de sa charge antérieure ». Étant donné sa grande portée, cette règle pourrait couvrir un mandat de consultant. Son application dépend du sens de l’expression « avantage indu », que la Loi ne définit pas. Dans son étude, Mme Turnbull considère que cette disposition pare à l’« exploitation » – c’est-à-dire le fait pour un ex-titulaire de charge publique de tirer « des avantages ou un profit personnels ou privés de son travail dans le secteur public, qu’il y ait ou non eu influence ou quête de bonnes grâces »62. Elle s’explique comme suit : Même si l’exploitation n’engendre pas un risque d’entrave au jugement de titulaires de charge publique, il est logique de l’interdire pour dissuader des personnes de briguer une charge publique ne serait-ce qu’en partie en vue d’en tirer ensuite un gain personnel.63

538 Commission Oliphant : VOLUME 3 L’interprétation de Mme Turnbull augmenterait la portée des restrictions à l’après- mandat au-delà des interdictions précises indiquées ci-dessus dans la section sur le changement de bord. Sur le strict plan de la logique, la disposition sur l’« avantage indu » doit signifier davantage que les interdictions précises par ailleurs indiquées dans la Loi. Rien ne servirait d’ajouter une disposition sur les « avantages indus » si elle ne signifiait rien de plus que ce qui est déjà interdit. Comme l’a exprimé la commissaire à l’éthique, cette disposition doit être considérée comme une « clause résiduelle »64 qui viserait, par exemple, le fait d’utiliser des renseignements internes non pas au profit d’une autre personne mais en vue de créer sa propre entreprise. Je suis d’accord avec l’interprétation de la commissaire à l’éthique. Le Petit Robert 2009 définit « indu » comme suit : « qui va à l’encontre des exigences de la raison, de la règle, de l’usage ». Le concept déborde ainsi la simple conformité légale, visant les convenances au sens large. Le concept de convenance est suffisamment diffus pour soulever le problème de l’interprétation subjective. Il existe toutefois une mesure plausible de la convenance, à savoir si un geste donné correspond à une pratique acceptée ou commune entre personnes semblables. Dans cette optique, on peut noter qu’il n’est pas rare que d’ex-responsables publics de haut rang entreprennent des activités commerciales bien en vue. Encore une fois, je souligne le fait que la Loi sur les conflits d’intérêts a entre autres buts « d’encourager les personnes qui possèdent l’expérience et les compétences requises à solliciter et accepter une charge publique » et « de faciliter les échanges entre les secteurs privé et public ». J’insiste aussi sur la distinction établie dans l’analyse ci-dessus entre expertise et renseignements précis obtenus par une personne pendant qu’elle occupait une charge publique. La renommée, l’expérience et les relations – tout comme l’expertise – sont nécessairement acquises pendant qu’une personne occupe une charge publique. Ce serait trop demander des titulaires de charge publique qu’en quittant leur charge, ils expurgent ces acquis pour satisfaire à la norme de convenance de la Loi sur les conflits d’intérêts. Ce serait à mon avis ne pas tenir compte du libellé de la Loi. En invoquant un avantage « indu », la Loi indique implicitement qu’il y a des cas où les ex-titulaires de charge publique peuvent « dûment » tirer un avantage de leur ancienne charge. Pour ces raisons, je ne considère pas que la Loi sur les conflits d’intérêts limite la possibilité pour les titulaires de charge publique de tirer parti de leur renommée, pourvu que les autres dispositions de la Loi soient respectées. Le fait d’utiliser les relations créées dans le cadre d’une charge publique ne serait pas non plus un fait rare ou inapproprié si l’ex-titulaire de charge publique a observé ses obligations en vertu de la Loi. En somme, une transaction visant un mandat de consultant serait assujettie de diverses façons aux règles et lignes directrices en matière d’éthique, ainsi que je le résume dans le tableau 11‑5. La dernière question, que j’aborde à la partie III, est de savoir si ces règles et lignes directrices sont suffisantes.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 539 Partie III – Suffisance des règles La deuxième partie de la question 14 de mon mandat demande si les règles actuelles en matière d’éthique sont « suffisantes » ou si « les activités des représentants politiques [devraient] être régies par de nouvelles règles ou lignes directrices à la fin ou après la fin de leur mandat ». Ces aspects de mon mandat visent clairement les règles sur l’après-mandat et les règles concernant la façon dont les titulaires de charge publique gèrent leurs affaires alors qu’ils se préparent à quitter leur charge. Comme on l’a vu plus haut, en examinant cette dernière question la Commission n’est pas tenue de se limiter au mandat de consultant en cause dans la partie II de ce chapitre. Son examen peut être plus vaste, portant de façon générale sur les règles applicables aux représentants politiques dans leur transition vers la vie privée et par la suite. Mon examen comprendra quatre volets. J’aborderai d’abord un certain nombre de questions qui devraient conditionner tout examen de règles d’éthique, de leur conception et de leur élaboration. Deuxièmement, je me pencherai sur les règles fédérales canadiennes sur l’après-mandat dans le contexte des pratiques ayant cours dans certains autres pays ainsi que dans les provinces et territoires. Troisièmement, j’examinerai certains domaines particuliers qui préoccupent des parties ou des experts qui ont comparu devant la Commission, ou d’autres intéressés. Enfin, je recommanderai un certain nombre de changements aux règles et lignes directrices fédérales en matière d’éthique. Le coût des règles d’éthique Minimalisme réglementaire Ce ne sont pas tous ceux qui étudient les actions des responsables publics qui approuvent les règles d’éthique codifiées. De fait, la mesure dans laquelle des règles d’éthique rehaussent la confiance du public reste une question controversée. Dans son étude, Mme Turnbull soutient que les règles d’éthique peuvent imposer un coût important en termes de confiance du public, en partie parce que la prolifération de règles d’éthique (habituellement dans la foulée de scandales) renforce les soupçons du public que les responsables publics ne sont pas dignes de confiance et doivent donc faire l’objet d’une réglementation serrée65. Une fixation sur ces règles de la part du public et des médias peut engendrer ce que le président du Forum des politiques publiques, David Mitchell, qui a participé aux discussions, appelle une « culture de scandale »66.

540 Commission Oliphant : VOLUME 3 Tableau 11-5 : restrictions particulières de durée limitée applicables à l’après-emploi

Disposition Règle Pertinence à un mandat de consultant Offre d’un mandat de consultant à un premier ministre en poste Loi sur les conflits Un titulaire de charge publique ne doit pas Une fois qu’une offre (ferme ou non) a été présentée, d’intérêts, art. 10 être influencé dans l’exercice de ses fonctions qu’un emploi a été prévu, le premier ministre de doit officielles par des projets ou des offres d’emploi de pas en être influencé dans l’exercice de ses fonctions l’extérieur officielles. Cependant, un mandat de consultant n’est pas nécessairement un « emploi ». Loi sur les conflits Un titulaire de charge publique principal Si l’offre d’emploi est « ferme » – c. à d. qu’elle fait d’intérêts, art. 24 communique par écrit au commissaire à l’éthique, suite à des négociations sérieuses visant un poste dans les sept jours, toute offre ferme d’emploi de précis –, elle doit être communiquée au commissaire l’extérieur et l’acceptation d’une telle offre à l’éthique. Cependant, un mandat de consultant n’est pas nécessairement un « emploi ». Loi sur les conflits Il est interdit à tout titulaire de charge publique La simple offre d’un mandat de consultant n’équivaut d’intérêts, art. 15 principal : d’occuper un emploi ou d’exercer pas à occuper un emploi ou à « agir » comme une profession; d’administrer ou d’exploiter une consultant rémunéré. Si un « emploi » au sens des entreprise ou une activité commerciale; d’agir articles 10 et 24 exclut d’autres formes de travail comme consultant rémunéré rémunéré, rien n’empêche que la notion d’exercer « une profession » ou d’administrer ou exploiter « une entreprise ou une activité commerciale » englobe des discussions au sujet d’un mandat de consultant visant du travail à effectuer à l’avenir. Loi sur les conflits Autres règles sur l’évitement des conflits d’intérêts, L’offre d’un mandat de consultant peut donner lieu d’intérêts, d’un traitement de faveur, etc. à un intérêt personnel. Entre autres restrictions, art. 5 à 9 le premier ministre ne peut pas servir cet intérêt personnel dans l’exercice de ses fonctions officielles. Conclusion d’une entente sur un mandat avec un député en poste Code des députés, Les députés ont, entre autres, à organiser leurs La conclusion d’un mandat de consultant dans art. 2 affaires personnelles de façon à éviter les conflits des circonstances où un paiement en espèces non d’intérêts réels et apparents, et préserver et consigné est versé pour s’assurer les services futurs accroître la confiance du public dans l’intégrité d’un député peut soulever des questions sur des de chaque député et envers la Chambre des conflits d’intérêts apparents, et mettre en cause la communes confiance et l’intégrité. Code des députés, Les députés ont à déclarer les changements L’avance de fonds associée à un mandat de art. 21 importants à leurs sources de revenus, dans un consultant doit être déclarée. délai de 60 jours Exécution d’un mandat par un ancien premier ministre Règles sur les renseignements internes Loi sur les conflits Il est interdit à tout ex-titulaire de charge Les services rendus dans le cadre d’un mandat d’intérêts, par. 34(1) publique d’agir au nom ou pour le compte de consultant ne peuvent pas comprendre un d’une personne ou d’une organisation « changement de camp », même si l’ancien premier relativement à une instance, une opération, ministre travaille exclusivement au volet international une négociation ou une autre affaire à d’une transaction comportant à la fois un volet laquelle la Couronne est partie et dans intérieur et un volet international. laquelle il a représenté ou conseillé la Couronne Loi sur les conflits Il est interdit à tout ex-titulaire de charge Les services rendus dans le cadre d’un mandat d’intérêts, par. 34(2) publique de donner à ses clients, ses de consultant ne peuvent pas comprendre la associés en affaires ou son employeur des communication au client de renseignements conseils fondés sur des renseignements non non accessibles au public, bien qu’on puisse accessibles au public obtenus lors de son raisonnablement s’attendre à ce que l’ancien premier mandat ministre partage son expertise.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 541 Tableau 11-5 : restrictions particulières de durée limitée applicables à l’après-emploi (suite) Disposition Règle Pertinence à un mandat de consultant Règles sur les démarches auprès du gouvernement Loi sur le lobbying, Il est interdit à tout ex-titulaire d’une charge Pendant cinq ans, l’ancien premier ministre ne art. 10.11 publique désignée, pour la période de cinq peut pas au titre de services rendus dans le cadre ans après la cessation de ses fonctions, de se d’un mandat de consultant communiquer avec livrer à du lobbying des responsables gouvernementaux ou ménager des rencontres avec eux au sujet de subventions, politiques, programmes, etc. Loi sur les conflits Pendant une période de restriction, il est Pendant deux ans, l’ancien premier ministre ne d’intérêts, par. 35(2) interdit à tout ex-titulaire de charge publique peut pas au titre de services rendus dans le cadre principal d’intervenir, contre rémunération d’un mandat de consultant communiquer avec ou non, pour le compte ou au nom de toute des responsables gouvernementaux au sein du personne ou entité, auprès d’un ministère, BCP ou de tout organisme gouvernemental avec d’un organisme, d’un conseil, d’une lequel l’ancien premier ministre a eu des rapports commission ou d’un tribunal avec lequel il a personnels ou avec lequel il a traité par le biais eu des rapports officiels directs et importants de membres de son personnel, d’un agent ou au cours de l’année ayant précédé la fin de d’un ministre (agissant à titre de responsable d’un son mandat ministère) pendant un an après qu’il a quitté ses fonctions. Loi sur les conflits Pendant une période de restriction, il est Pendant deux ans, l’ancien premier ministre ne d’intérêts, par. 35(3) interdit à tout ex-titulaire de charge publique peut pas au titre de services rendus dans le cadre principal qui était ministre ou ministre d’État d’un mandat de consultant communiquer avec un d’intervenir auprès d’un ancien collègue ministre qui était ministre en même temps que le faisant encore partie du Cabinet premier ministre était en poste. Règles sur la nature des activités dans l’après-mandat Loi sur les conflits Pendant une période de restriction, il est Un ancien premier ministre qui, dans sa dernière d’intérêts, par. 35(1) interdit à tout ex-titulaire de charge publique année en fonction, a joué un rôle dans la prise de principal d’intervenir, contre rémunération décisions par le gouvernement (soit personnellement ou non, pour le compte ou au nom de toute ou par le biais de membres de son personnel personne ou entité, auprès d’un ministère, ou d’agents) au sujet de contrats, politiques, d’un organisme, d’un conseil, d’une propositions, projets ou autres éléments semblables commission ou d’un tribunal avec lequel il a précis produisant ou susceptibles de produire eu des rapports officiels directs et importants un effet pécuniaire important sur une entité au cours de l’année ayant précédé la fin de commerciale ne peut pas conclure un contrat de son mandat travail avec cette entité dans les deux ans après qu’il a quitté son poste. Un mandat de consultant n’est pas nécessairement un « contrat de service ». Règle sur les avantages indus Loi sur les conflits Il est interdit à tout ex-titulaire de charge Quoi qu’elle puisse signifier par ailleurs, cette d’intérêts, art. 33 publique d’agir de manière à tirer un interdiction n’empêche pas un ancien premier avantage indu de sa charge antérieure ministre d’utiliser aux fins d’un mandat de consultant les relations et l’expertise acquises dans le cadre de sa charge publique, pourvu que les autres dispositions de la Loi soient respectées.

542 Commission Oliphant : VOLUME 3 Par ailleurs, la codification des principes d’éthique peut engendrer une attitude « minimaliste » envers les règles – c’est-à-dire une tendance des titulaires de charge publique à observer la lettre des normes écrites, sans pourtant gérer leurs affaires d’après les normes bien plus diffuses et intangibles de la convenance qui sont au cœur d’un comportement éthique. Le risque qui survient est que tout soit considéré comme étant permis à moins d’être expressément interdit. Si les titulaires de charge publique utilisent le minimalisme réglementaire comme écran aux critiques visant un comportement qui semble ne pas répondre aux attentes du public, la situation peut provoquer davantage de méfiance67. Sur cette question, dans les observations réfléchies qu’il a présentées à la Commission, Brent Timmons s’est exprimé comme suit : [TRADUCTION] Les règles d’éthique, tout en étant bien intentionnées, minent notre démocratie. Les règles suppriment l’importante responsabilité, et donc une importante motivation, de l’électorat : de juger du caractère des candidats pour décider qui devrait assumer une charge. Les règles elles-mêmes visent des actes précis plutôt que la vertu et le caractère des titulaires. Une fois ce processus enclenché, il faut sans cesse davantage de règles d’éthique puisque le facteur du caractère est supprimé, chaque acte individuel devra être réglementé et notre choix démocratique deviendra très limité et dénué de sens68. Deux universitaires américains, Donald Maletz et Jerry Herbel, font écho à ces points de vue : [TRADUCTION] Le mouvement de réforme de l’éthique … crée inévitablement de grandes attentes. Pourtant ces attentes ne peuvent être comblées par les efforts du genre de ceux qui ont été entrepris ou qu’on peut imaginer à l’avenir si la législation sur l’éthique est maintenue et bonifiée. L’éthique a un sens passablement large. Elle évoque les composantes de base que sont l’honnêteté, la retenue, le souci de la vérité, le respect de la loi, la droiture et autres qualités semblables. Elle évoque aussi la vertu, la force de caractère et l’intelligence d’un plus haut niveau et d’une plus grande portée, soit des qualités qui sont parfois traduites dans des termes généraux comme intégrité. Pourtant la réalité de l’action gouvernementale en matière d’éthique semble viser inlassablement les éléments les plus simples de l’éthique. De nos jours, la législation sur l’éthique vise presque exclusivement à attaquer la corruption. Elle vise la prévention et non l’inspiration. Les lois sur l’éthique sont presque entièrement vouées à préciser ce qui est interdit, se contentant de faire allusion à des modèles positifs de ce qui est recommandé. Les programmes d’éthique adoptent ainsi un caractère nettement légaliste – dans les faits, sinon à dessein. Les programmes et les organismes d’éthique cherchent des moyens de définir, en vue de l’exposer, ce qu’est un responsable public qui accepte des pots-de-vin, qui entretient des liens financiers avec des personnes de l’extérieur ou des entreprises, qui prend des décisions en vue d’améliorer ses perspectives après son emploi gouvernemental, et ainsi de suite69.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 543 Même dans le domaine limité que les règles d’éthique visent à réglementer, on ignore si des mécanismes d’application peuvent efficacement détecter et dissuader l’inobservation des règles. Mme Turnbull souligne l’ambiguïté des données empiriques sur la question de savoir dans quelle mesure un nombre accru de règles mène à une diminution des infractions70. Pour ces raisons, nous devrions faire preuve de prudence avant de superposer de trop nombreuses normes de comportement pour les titulaires de charge publique. Comme le soutiennent Maletz et Herbel : [TRADUCTION] La volonté des personnes et des groupes de servir leurs propres intérêts peut être plus ou moins éclairée, mais il est difficile d’imaginer qu’il soit possible de la supprimer des activités du gouvernement et il peut y avoir de grands risques à tenter de le faire. En résumé, les inventeurs de la république démocratique ont perçu que le succès ne serait sans doute pas assuré par une amélioration de la nature humaine mais par la gestion du conflit de personnes et de groupes poursuivant leurs propres intérêts. Il s’agissait d’une proposition risquée à l’époque, mais les institutions qui ont été créées dans cette période sont encore celles que nous employons pour nous gouverner. Les risques de ce système restent endémiques dans la vie publique. Ils exigent que nous admettions ou tolérions certaines qualités humaines dont nous pourrions souhaiter qu’elles soient différentes. En même temps, le but de créer et de soutenir une république démocratique efficace en est un qui devrait être au cœur de tous les projets visant à améliorer l’éthique au sein du gouvernement de nos jours. Pourtant ce but exige peut- être une certaine modération dans la quête d’une réforme de l’éthique, afin de mieux servir l’objectif politique plus vaste71. Le président de l’Institut de recherche en politiques publiques Mel Cappe, un ancien greffier du Conseil privé, souscrit à ce point de vue. Il a fait valoir que des règles ne peuvent jamais remplacer le jugement, et qu’aucune règle, aussi soigneusement formulée soit-elle, ne peut jamais parer à la possibilité d’une violation72. Des règles qui visent à éradiquer tout comportement malséant risquent d’être excessives et de créer de nouveaux problèmes qui mineraient l’efficacité, le moral et l’initiative et qui surpasseraient les conséquences de violations occasionnelles.

Effet dissuasif Mme Turnbull a aussi exprimé la préoccupation que des règlements trop contraignants ou trop envahissants puissent « [dissuader] des personnes de briguer ou de conserver une charge publique »73. L’ancien premier ministre Joe Clark a abondé dans le même sens74. Des universitaires qui critiquent les règles d’éthique soulignent le fait que des candidats compétents peuvent être dissuadés pour une variété de raisons, notamment : les violations de la vie privée, l’impossibilité de bonifier un salaire gouvernemental en acceptant d’autres travaux et la crainte que les attaques de la part d’adversaires politiques ou de journalistes (invoquant souvent des principes d’éthique, pas toujours de façon convaincante) peuvent

544 Commission Oliphant : VOLUME 3 faire de la vie publique un choix peu gratifiant75. À ce sujet, lorsqu’elle a comparu en 1995 devant le Comité mixte parlementaire sur un code d’éthique, Sharon Sutherland a discuté des conséquences d’un code d’éthique pour le Parlement. Soutenant qu’un tel code serait assorti de coûts importants, elle a fait valoir que : « Dès que le code sera en vigueur, les médias en scruteront chaque élément et rapporteront qu’un tel n’a pas respecté l’une de ses dispositions, qu’il a pris une quelconque somme d’argent et qu’il doit maintenant démissionner de son poste. Il y aura des scandales artificiels. Un code peut même augmenter le nombre de scandales »76. Aux États-Unis, il existe des données empiriques appuyant la théorie de la dissuasion, bien qu’elles soient loin d’être concluantes. Dans une étude américaine, Beth Rosenson a examiné l’effet dissuasif que les lois sur l’éthique peuvent avoir sur certaines personnes ayant des antécédents professionnels particuliers77. Sa recherche démontre un lien entre l’imposition de règles de divulgation financière et une diminution du nombre de propriétaires d’entreprises siégeant aux assemblées législatives des États. En même temps, dans les États dotés d’une commission de l’éthique, un plus grand nombre de candidats se présentaient aux élections. Mme Rosenson en a conclu que [TRADUCTION] « les lois sur l’éthique ont donc un effet variable pour ce qui est de dissuader des responsables publics potentiels »78. Du reste, la cause réelle de la réduction du nombre de représentants de certaines catégories assumant une charge publique qui est associée à des règles de divulgation exigeantes n’était pas claire. Mme Rosenson a fait cette remarque : [TRADUCTION] Si les lois dissuadent des personnes compétentes qui ne sont pas susceptibles d’avoir des conflits d’intérêts graves mais qui simplement ne veulent pas voir leurs affaires privées étalées en public, on peut soutenir que c’est regrettable. Par contre si les lois dissuadent principalement des personnes qui pourraient avoir de graves conflits d’intérêts risquant d’entraver leur jugement, l’effet dissuasif n’est pas nécessairement indésirable. Dans l’exposé qu’il a présenté à la Commission, M. Levine a avancé que certaines règles – en particulier celles sur la gestion des actifs sans droit de regard et sur la divulgation et le dessaisissement d’actifs – pourraient faire hésiter des gens à envisager une charge publique. Cependant, il a fait remarquer qu’il n’avait jamais vu une seule étude prouvant que les règles d’éthique existantes avaient eu un effet dissuasif face à la participation à la vie publique79. Mme Collenette a aussi exprimé des doutes que des candidats de qualité à une charge publique soient dissuadés par les règles d’éthique d’aujourd’hui80.

Aversion au risque Les règles d’éthique peuvent avoir des effets directs autres qu’une simple dissuasion. Selon Maletz et Herbel, les efforts déployés pour réduire la corruption au minimum mènent souvent à des stratégies et cadres de contrôle, de surveillance et de déclaration

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 545 excessivement élaborés. Ces règles deviennent si rigides et exigeantes qu’elles peuvent en fin de compte affaiblir une administration. Évoquant les initiatives anticorruption prises par la ville de New York, ils soutiennent que [TRADUCTION] « la quête de moyens parant entièrement à la corruption mène à des niveaux multiples de contrôle et de réglementation, à une surveillance et un examen méticuleux des employés et à des techniques de gestion défensives – en somme, tout le contraire des méthodes créatives, hardies et entrepreneuriales de gérer les affaires publiques »81. L’éthique peut être perçue comme une irritante perte de temps consacré à remplir et présenter des formulaires, un processus bureaucratique qui prend l’apparence de la trivialité plutôt que d’inspirer. Nombre des experts qui ont comparu devant la Commission ont fait des remarques en ce sens. M. Clark a mis en garde contre la réglementation excessive de l’éthique et la concentration des efforts sur la détection des méfaits plutôt que sur la miseen valeur de « la mentalité qui porterait quelqu’un à respecter les règles »82. Certains de ces experts ont attribué une créativité réduite dans la fonction publique fédérale aux nouvelles règles d’éthique, et certains ont conclu que cette situation découlait de la Loi fédérale sur la responsabilité 83. Cependant, à l’exception des préoccupations exprimées au sujet de la divulgation financière et des règles sur le dessaisissement, aucune norme d’éthique en particulier n’a été désignée comme source de cette crise de gouvernance. Les experts ont plutôt évoqué une culture de l’aversion pour le risque engendrée par une préoccupation générale envers les moyens de contrôle et la responsabilisation84. Ces observateurs défendent éloquemment le point de vue selon lequel ce sont des valeurs et non des règles qui devraient sous-tendre l’éthique pour les titulaires de charge publique. Les règles ne peuvent pas corriger un comportement irrégulier, bien qu’elles puissent l’exposer. Les révélations en ce sens peuvent par contre contribuer à un manque de considération du public à l’endroit des titulaires de charge publique et imposer d’autres coûts directs sous forme de paralysie bureaucratique. Ces facteurs appellent à se méfier de l’inflation des règles comme moyen d’éradiquer les manquements à l’éthique. Je suis d’accord que les valeurs et la culture politique sont le fondement d’un comportement éthique. Je suis moins convaincu qu’une culture fondée sur des valeurs soit incompatible avec des règles précises sur l’éthique. Aucun des experts qui ont comparu devant la Commission ne proposait d’abandonner le système actuel. Il y a de fait de solides arguments en faveur de ce système. Premièrement, les règles d’éthique constituent une codification des valeurs. Elles ne sont pas toutes précises – bon nombre sont même ambiguës – mais elles sont plus précises qu’un système de valeurs tacites que les titulaires de charge publique seraient appelés à assimiler. Les règles d’éthique créent des jalons qui permettent aux titulaires de charge publique d’évaluer leurs actions et au regard desquels ils peuvent être jugés. Comme l’a fait valoir Gregory Levine, l’énonciation des règles concrétise les attentes et élimine la confusion85. Comme l’a fait remarquer Paul Thomas, il n’y a pas d’opposition entre valeurs et règles codifiées86. Deuxièmement, que l’éthique soit définie par des valeurs ou par des règles, la

546 Commission Oliphant : VOLUME 3 transgression des normes devrait faire l’objet d’une stigmatisation. Cette stigmatisation renforce les attentes quant au comportement des titulaires de charge publique, et met en garde tous les titulaires de charge publique. Comme l’a exprimé M. Levine : « Nous ne devons pas être trop préoccupés lorsqu’il s’agit de nous attendre à ce que les gens se conduisent de manière décente quand ils sont politiciens ou fonctionnaires. Je crois que c’est un minimum »87. Troisièmement, il est parfaitement opportun que les normes visant les titulaires de charge publique soient exigeantes et que leurs transgressions soient aisément détectables. Les titulaires de charge publique doivent en dernier ressort leur poste au public dont ils gèrent les affaires. S’assurer qu’ils ne privilégient pas leurs intérêts personnels aux dépens de leurs devoirs publics est un objectif fondamental des règles d’éthique. Enfin, quant à savoir si les règles d’éthique peuvent dissuader des personnes d’aspirer à une charge publique, il ne semble pas y avoir de données canadiennes sur cette question. Les experts qui ont comparu devant la Commission ont cité les règles sur la divulgation financière et sur le dessaisissement comme étant les règles qui sont le plus susceptible d’être excessivement onéreuses, surtout quand elles visent aussi les biens du conjoint ou de la conjointe88. Ces règles ne sont toutefois pas au centre des préoccupations de cette enquête. Je note aussi que selon l’expérience d’autres ressorts – notamment le Royaume-Uni – les règles sur l’après-mandat n’empêchent personne d’accepter un poste de ministre. Le système britannique, qui est décrit plus loin, est indiscutablement plus intrusif que ne l’est le dispositif canadien actuel en ce qui concerne des divulgations. Pourtant, la chef d’équipe du Propriety and Ethics Team du Cabinet du Royaume-Uni a dit à cette commission qu’il ne dissuade pas des personnes de rechercher à occuper de hautes charges publiques89. En fin de compte, je crois que des règles codifiées sur la transition de la vie publique à la vie privée des titulaires de charge publique sont souhaitables. Reste la question de savoir quelles règles. À ce propos, je suis particulièrement attentif à la mise en garde de Mme Turnbull et de Mme Collenette : les règles d’éthique, étant fréquemment adoptées dans la foulée de scandales politiques, sont souvent conçues dans la hâte et sans tout le soin souhaitable90. De fait, comme M. Mitchell l’a souligné, les règles d’éthique du Canada ont historiquement évolué par à-coups, à la suite de crises de confiance du public à l’égard du gouvernement, plutôt qu’en application de principes réfléchis de bonne gouvernance91. Comparaison des règles d’autres ressorts Avant d’aborder la question de la nature des règles, il me paraît instructif d’examiner les précédents d’autres ressorts. Les règles fédérales canadiennes en matière d’éthique sont considérées comme étant parmi les plus détaillées et les plus exigeantes de celles qu’a examinées la Commission. Comme l’a exprimé Mme Turnbull, le régime d’éthique du Canada « est déjà un des plus contraignants parmi les pays de l’OCDE »92. Une

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 547 vaste étude comparative menée récemment dans l’Union européenne sur les règles concernant les conflits d’intérêts dans le secteur public confirme cette conclusion dans le domaine de l’emploi après-mandat dans le secteur public93. Cette étude de 2007 a conclu que la moitié des institutions européennes examinées n’avaient pas la moindre règle sur l’après-mandat, faisant de cet aspect des conflits d’intérêts celui qui est le moins réglementé dans les États membres de l’Union européenne94. Il reste qu’il y a eu une évolution en matière de lignes directrices sur l’après-mandat, que révèlent les études comparatives réalisées par l’OCDE95. L’OCDE – qui regroupe les principaux pays industrialisés (dont le Canada) – a consacré beaucoup d’attention aux questions entourant les conflits d’intérêts et l’après-mandat. Elle a ainsi réalisé une étude comparative des pratiques96 et produit divers rapports97. Le point culminant de ses travaux est l’étude d’avril 2009 décrivant [TRADUCTION] « les bonnes pratiques de prévention et de gestion des conflits d’intérêts dans les emplois d’après-mandat »98. Dans ce rapport de 2009, l’OCDE tire cette conclusion : [TRADUCTION] Repérer, prévenir ou gérer un conflit d’intérêts (c’est-à-dire « un conflit entre un devoir public et les intérêts personnels de responsables publics, lorsque les responsables publics ont des intérêts relevant du domaine privé qui pourraient influer indûment sur l’exécution de leurs fonctions et responsabilités officielles ») dans le cadre de l’emploi d’après-mandat est vital pour défendre l’intérêt public et contrôler les risques d’atteintes à l’intégrité lorsque les responsables quittent le secteur public, à titre soit temporaire, soit permanent99. Dans son étude comparative des pratiques de ses pays membres, l’OCDE a constaté que les règles d’après-mandat sont motivées par un ensemble d’objectifs communs : [L]’objectif principal des interdictions et des restrictions des activités professionnelles d’après-mandat est d’éviter l’utilisation « d’informations confidentielles » au détriment de l’ancien employeur public et des concurrents potentiels du secteur privé. … Les pays de l’OCDE cherchent aussi pour la plupart à décourager le trafic d’influence et à éviter toute suspicion de rémunération pour des décisions antérieures avantageant l’employeur éventuel, en réduisant les possibilités de tirer des avantages déloyaux du mandat public exercé et d’obtenir des perspectives d’emploi extérieur100. Il est par contre aussi vrai que les États emploient des méthodes très différentes face à ces objectifs. Dans les sections qui suivent, je présenterai un aperçu des règles applicables dans trois ressorts de common law : les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie. J’examinerai ensuite la pratique dans les provinces et les territoires du Canada.

Normes des États-Unis Mme Kathleen Clark a noté que les règles américaines sur l’après-mandat sont fermement ancrées dans la législation101, relevant de fait du droit criminel. La

548 Commission Oliphant : VOLUME 3 violation de ces règles peut entraîner cinq ans d’emprisonnement ou des sanctions civiles de l’ordre de 50 000 $ par infraction ou du montant de la rémunération reçue ou offerte par suite du comportement interdit102. Dans l’ensemble, les règles visent des domaines analogues à ceux visés par les règles canadiennes : les renseignements internes; les interventions auprès du gouvernement; et, dans une moindre mesure, la nature des activités d’après-mandat. Il n’y a toutefois aucune règle générale sur les « avantages indus ». Certaines des règles américaines sur l’après-mandat visent aussi les anciens membres du Congrès. Dans l’analyse suivante, j’examine uniquement les règles s’appliquant aux responsables du pouvoir exécutif.

Règles concernant les renseignements internes Les anciens responsables gouvernementaux américains sont soumis à une interdiction permanente de sciemment communiquer avec le gouvernement américain ou intervenir auprès de lui avec l’intention de l’influencer pour le compte d’une autre personne à l’égard d’une affaire particulière dans laquelle les États-Unis ont un intérêt direct et important. Cette règle s’applique aux affaires auxquelles l’ancien responsable a participé personnellement et de façon importante pendant son mandat, et qui mettait en cause une ou plusieurs parties en particulier au moment de cette participation103. La loi américaine impose séparément une période de restriction de deux ans dans les mêmes situations où toutefois l’ancien responsable n’a pas participé personnellement et de façon importante à l’affaire, mais savait (ou devait savoir) que l’affaire était traitée sous sa responsabilité officielle pendant la dernière année de son mandat104. Une autre règle hautement spécialisée s’applique lorsque l’ancien responsable a participé personnellement et de façon importante à la négociation de tout accord commercial ou traité au nom des États-Unis dans l’année précédant la fin de son mandat105. Lorsque l’ancien responsable avait accès à des renseignements sur la négociation de tels accords commerciaux ou traités qui sont exemptés de divulgation en vertu de l’article 552 du titre 5 de la Freedom of Information Act des États-Unis et qui sont désignés en tant que tels par le ministère ou l’organisme compétent et dont l’ancien responsable savait ou devait savoir qu’ils étaient désignés, il ne peut utiliser ces renseignements pour représenter, aider ou conseiller sciemment aucune autre personne dans le cadre de la négociation d’un accord commercial ou d’un traité pendant une période d’un an après la fin de son mandat106.

Règles concernant les interventions auprès du gouvernement Les règles américaines visent tout spécialement à limiter l’influence que les ex- titulaires de charge publique peuvent exercer auprès de leurs anciens collègues.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 549 Par exemple, un ancien haut responsable ne peut pas sciemment, en vue d’exercer une influence, communiquer avec l’organisme auprès duquel il était employé dans la dernière année de son mandat ou intervenir auprès de lui au nom d’une autre personne à l’égard de l’action officielle de cet organisme. Cette restriction s’applique pendant une période d’un an107, mais l’administration du président Barack Obama a exigé que la période soit prolongée à deux ans pour les nouveaux responsables qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière108. La restriction prévue par la loi est appliquée dans le cas de certains employés désignés de très haut rang de façon à viser non seulement les responsables de l’organisme au sein duquel la personne travaillait, mais aussi certains autres hauts responsables du pouvoir exécutif109. La loi prévoit dans ce cas une période de restriction de deux ans. Une période de restriction spéciale d’un an est aussi prévue pour les anciens hauts responsables et très hauts responsables, pendant laquelle ils ne peuvent pas représenter, aider ou conseiller des gouvernements étrangers ou des partis politiques étrangers en vue d’influencer les activités officielles d’un organisme du gouvernement américain110. Le président Obama a bonifié ces règles par voie de décret exigeant par exemple des nouveaux responsables qui ne sont pas des fonctionnaires de carrière, à titre de condition contractuelle, de ne pas exercer de lobbying auprès d’un responsable du pouvoir exécutif désigné – c’est-à-dire essentiellement un haut responsable du pouvoir exécutif – ou d’une personne nommée du Senior Executive Service qui n’est pas un fonctionnaire de carrière, et ce, jusqu’à la fin du mandat de l’administration en place111.

Règles concernant la nature des activités dans l’après-mandat Au contraire de la Loi sur les conflits d’intérêts du Canada, les règles des États-Unis ne limitent pas expressément les entités avec lesquelles l’ex-titulaire de charge publique peut travailler. Elles prévoient plutôt des consignes très détaillées sur les conflits d’intérêts qui peuvent survenir lorsqu’un responsable recherche un emploi alors qu’il est toujours en poste. Un responsable américain [TRADUCTION] « ne peut pas participer personnellement et de façon importante à une affaire donnée dont il sait qu’elle a un effet direct et prévisible sur les intérêts financiers d’un employeur éventuel auprès duquel il recherche un emploi »112. Le responsable doit prévenir son organisme de la nécessité qu’il se récuse, et donc divulguer la situation. La recherche d’un emploi est définie de façon libérale, comme suit : • entamer des négociations en vue d’un emploi auprès de toute personne (des négociations étant définies « comme des discussions ou des communications menées avec une autre personne ou avec le mandataire ou autre intermédiaire de cette personne en vue de conclure une entente sur un emploi possible auprès de cette personne »); • « communiquer de son propre chef avec toute personne ou avec le mandataire ou autre intermédiaire de cette personne au sujet d’un emploi possible auprès de

550 Commission Oliphant : VOLUME 3 cette personne ». Cette norme n’entre toutefois pas en jeu dans le cas de certaines communications, par exemple quand le seul but de la communication est de rejeter une communication non sollicitée au sujet d’un emploi113. Un emploi est défini au sens large comme étant : [TRADUCTION] toute forme d’emploi non fédéral ou de relation d’affaires supposant la prestation des services personnels par l’employé, qu’il ait débuté en même temps qu’un emploi fédéral ou par la suite. Le terme englobe sans s’y limiter les services personnels à titre de dirigeant, d’administrateur, d’employé, de mandataire, d’avocat, de consultant, d’entrepreneur, d’associé général ou de fiduciaire114.

Données sur la mise en application des règles L’Office of Government Ethics des États-Unis publie un bilan annuel des poursuites en vertu des lois américaines sur les conflits d’intérêts, y compris les dispositions sur l’après-mandat115. Ces documents indiquent qu’entre 2001 et 2007 (période pour laquelle des données sont fournies), il y a eu au moins huit cas où il y a eu enquête et poursuite en vertu des règles sur l’après-mandat.

Normes du Royaume-Uni Règles La démarche britannique est très différente de celle des États-Unis. Plutôt que des règles inscrites dans la loi, le Royaume-Uni a adopté un code de conduite à l’intention des responsables du niveau de ministre. Le Comité spécial de l’administration publique de la Chambre des communes du Royaume-Uni a dit de ce code ministériel qu’il était [TRADUCTION] « le livre de règlements sur la conduite des ministres »116. La plus récente version de ce code ministériel, datée de juillet 2007, contient la disposition suivante au sujet de l’après-mandat : [TRADUCTION] 7.25 En quittant leur poste, les ministres doivent demander l’avis de l’Advisory Committee on Business Appointments [ACBA], instance indépendante, à propos de toute nomination ou emploi qu’ils entendent accepter dans les deux ans après leur départ de leur poste, sauf toute nomination non rémunérée au sein d’une organisation non commerciale. Les ministres sont appelés à respecter l’avis du Comité117. Fait à noter, les restrictions imposées aux fonctionnaires qui quittent leur emploi sont plus contraignantes que celles imposées aux ministres118. La responsable du Propriety and Ethics Team du Cabinet Office du Royaume-Uni, qui est actuellement Mme Sue Gray, informe les ministres avant leur entrée en fonction, de leurs obligations notamment au regard de la clause 7.25 et de l’ACBA119.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 551 Advisory Committee on Business Appointments L’ACBA est la principale institution britannique en matière d’après-mandat pour les titulaires d’une charge publique. Il évalue la convenance des activités d’après-mandat au cas par cas. L’ACBA a été constitué en 1975. Cet organisme indépendant, qu’on décrit comme une organisation quasi non gouvernementale, est appuyé par un modeste secrétariat au sein du Cabinet Office. Il est indépendant au sens où il prend ses propres décisions sans l’intervention d’aucune autre entité120. Comme l’indique le plus récent rapport annuel de l’ACBA, ses membres [TRADUCTION] « ont de l’expérience aux plus hauts échelons du Parlement, de la fonction publique intérieure, du service diplomatique, des forces armées ou de l’entreprise »121. Il compte maintenant aussi un membre du secteur privé. Le premier ministre nomme les membres de l’ACBA. Mme Gray a expliqué que ces personnes sont choisies pour leur familiarité avec le milieu politique et gouvernemental dont proviennent les postulants et, dans le cas du membre provenant du secteur privé, pour son aptitude à prévoir les réactions du secteur privé à une nomination envisagée122. Les trois membres du milieu politique sont dans les faits nommés par les trois principaux partis politiques du Royaume-Uni, suivant des formalités déterminées par chaque parti123. En pratique, les représentants des partis politiques sont des pairs de la Chambre des lords, possèdent une vaste expérience de la vie politique et sont perçus comme défendant l’intérêt public plutôt que des intérêts partisans124. Jusqu’à récemment, les huit personnes composant l’ACBA occupaient leurs postes pendant une période initiale de trois ans, avec possibilité de reconduction pour une période supplémentaire de trois ans125. En 2008, la composition du comité a attiré l’attention du Comité spécial de l’administration publique de la Chambre des communes, qui a constaté que plusieurs des membres étaient en poste depuis près de 10 ans, que tous avaient plus de 70 ans et que tous avaient fréquenté deux établissements d’enseignement d’élite, Oxford et Cambridge126. De récentes réformes ont toutefois répondu à ces observations, du moins en partie. Les membres seront maintenant nommés pour un mandat fixe de cinq ans sans possibilité de reconduction127. Dans le passé, les membres du comité n’étaient pas rémunérés. Ils recevront maintenant un modeste cachet, d’environ 8 000 £ par année dans le cas du président, moins pour les autres membres128. L’ACBA conseille le premier ministre sur les nominations de hauts fonctionnaires provenant de l’extérieur de la fonction publique (et le secrétaire aux Affaires étrangères au sujet des nominations de membres du service diplomatique). Mais ce qui est le plus important, dans l’optique du mandat de la Commission, l’ACBA exécute les fonctions prévues par la clause 7.25 du code ministériel : il conseille les ministres à l’égard de toute nomination (hormis les nominations à des fonctions non rémunérées

552 Commission Oliphant : VOLUME 3 au sein d’organisations non commerciales) qu’ils envisagent d’accepter dans les deux ans suivant la fin de leur charge publique. Sont visés aussi bien les relations d’emploi avec un employeur que les emplois autonomes à titre de consultant. Il n’importe pas que le poste ou le travail ait une portée internationale ou intérieure129. Les membres du comité avaient l’habitude de correspondre entre eux pour discuter de leurs points de vue. Ils ont toutefois commencé à se rencontrer plus souvent, surtout pour traiter des cas plus difficiles. Selon Mme Gray, les décisions du comité sur les emplois envisagés sont relativement rapides – elles sont rendues en quelques jours lorsqu’il y a quelque urgence, ou sinon dans un délai de deux ou trois semaines130. En donnant son avis, l’ACBA suit des lignes directrices fournies par le gouvernement. Divers aspects de ces lignes directrices méritent d’être examinés. Premièrement, les lignes directrices insistent sur l’apparence de la convenance; elles visent à prévenir la « suspicion » et non seulement le tort réel aux intérêts du gouvernement. Elles précisent, au premier paragraphe, que : [TRADUCTION] « Il est dans l’intérêt public que les anciens ministres ayant de l’expérience au sein du gouvernement puissent passer à l’entreprise ou dans d’autres domaines de la vie publique. Il est également important que quand un ancien ministre accepte une nomination donnée, il ne puisse y avoir aucun soupçon d’inconvenance. » [Non souligné dans l’original.] Ainsi, [TRADUCTION] Les lignes directrices visent à parer aux soupçons que : (a) les déclarations et les décisions d’un ministre en poste puissent être influencées par l’espoir ou l’attente d’un emploi futur auprès d’une entreprise ou d’une organisation en particulier; ou (b) un employeur puisse utiliser de façon indue des renseignements officiels auxquels un ancien ministre a accès; ou (c) il puisse y avoir lieu de s’inquiéter de la nomination à quelque autre égard131. Deuxièmement, dans l’optique de ces préoccupations, l’ACBA formule ses avis en tenant compte de divers critères, y compris la possibilité que la nomination expose l’ancien ministre à la supputation qu’il reçoit une récompense pour faveurs passées, et la possibilité que le ministre possède des renseignements internes du gouvernement qui conféreraient un avantage déloyal à son employeur. Troisièmement, l’ACBA consulte l’ancien ministère du ministre pour préciser la nature de tout rapport entre le ministère et l’employeur éventuel du ministre. Une demande adressée à l’ACBA par un ancien ministre est accompagnée d’une déclaration du premier fonctionnaire de l’ancien ministère du ministre indiquant si le ministre a eu des rapports avec l’organisation auprès de laquelle il se propose d’accepter un emploi, si l’offre d’emploi peut être une récompense pour faveurs passées, et si l’ancien ministre connaît des renseignements et des politiques faisant que les concurrents de l’employeur pourraient être désavantagés132. L’ACBA peut ensuite approfondir ces questions avec ce fonctionnaire133. Avec l’autorisation du requérant, l’ACBA peut aussi communiquer avec des concurrents de l’entreprise auprès

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 553 de laquelle l’ancien ministre recherche un emploi, afin de connaître leurs réactions. Dans le cas d’une firme de consultants qui peut avoir de nombreux clients, le ministre peut demander l’approbation à l’égard d’un éventail de secteurs ou domaines afin d’éviter d’avoir à demander une approbation chaque fois qu’un nouveau client retient ses services134. Quatrièmement, le code ministériel et les lignes directrices prévoient tous deux une obligation persistante de consulter l’ACBA dans la période de deux ans suivant le départ d’un ministre de sa charge publique. Il ne s’agit pas simplement d’une obligation de négocier uniquement au moment du départ de la charge publique. Mme Gray a ajouté que si un ancien ministre accepte un emploi sans consulter le comité et que ce fait est révélé dans la presse ou autrement, l’ACBA communiquerait avec lui pour lui indiquer qu’il doit demander l’approbation de la nomination135. Cinquièmement, il y a d’office une période de prescription de tout emploi pour les anciens ministres. Les lignes directrices précisent qu’un ancien ministre ne devrait accepter aucun emploi dans les trois mois suivant la fin de sa charge publique, sauf dispense accordée par l’ACBA. Une dispense est rarement accordée, et quand elle l’est, c’est habituellement pour des nominations manifestement non problématiques, par exemple à un poste universitaire136. Sixièmement, l’avis de l’ACBA peut prendre trois formes : il peut indiquer qu’il n’a aucune opposition au poste en cause; il peut recommander un délai maximal de deux ans avant que le ministre assume le poste; ou il peut indiquer que la nomination n’est pas appropriée. Dans la pratique, l’ACBA peut aussi imposer des conditions à l’acceptation de la nomination. Si un ancien ministre renonce à accepter la nomination, l’avis de l’ACBA reste confidentiel. S’il accepte le poste, l’avis (ainsi que toute condition imposée par l’ACBA) est publié dans le rapport annuel de l’ACBA (et dans son site Web de mois en mois)137. Un ministre qui n’admet pas la décision de l’ACBA peut demander de comparaître devant lui pour faire valoir ses arguments et porter à l’attention de l’ACBA de l’information qu’il estime ne pas avoir été convenablement prise en compte138. Aucune sanction officielle n’est prévue si un ancien ministre ne se soumet pas au processus de l’ACBA, que ce soit en omettant de le consulter ou en ne tenant pas compte de son avis. D’après Mme Gray, les médias, les parlementaires et le Cabinet Office surveillent de près l’ensemble du processus. Elle a dit que les écarts étaient [TRADUCTION] « très occasionnels et très rares »139. Les anciens ministres préfèrent en général se soumettre au processus d’examen afin de se mettre à l’abri des critiques au sujet de leur emploi après-mandat140. À défaut, ils provoquent des polémiques dans les médias et au Parlement. En outre, il peut y avoir des conséquences pour la réputation de l’employeur de l’ancien ministre, au point où les possibilités de contrats futurs avec le gouvernement seraient compromises141. À noter également, si l’ancien ministre reste un parlementaire, tout emploi externe doit être inscrit dans

554 Commission Oliphant : VOLUME 3 le Register of Members’ or Peers’ Interests (registre des intérêts des députés). Ce registre permet aux médias et à d’autres – y compris l’ACBA lui-même – de vérifier les activités réelles par rapport à celles approuvées par l’ACBA142.

Normes de l’Australie Comme Mme Turnbull l’indique dans son étude, parmi les régimes examinés, la réglementation australienne est « la moins contraignante »143. Les normes australiennes sur l’après-mandat figurent dans le code de conduiteStandards of Ministerial Ethics que le gouvernement Rudd a adopté en décembre 2007. Le code énonce d’abord une série de principes généraux : [TRADUCTION] Les ministres doivent accepter toutes les implications du principe de la responsabilité ministérielle. Ils doivent répondre des conséquences de leurs décisions et actions – c’est-à-dire veiller à ce que : • leur comportement dans leurs fonctions soit conforme aux normes, dans les faits et selon les apparences; • par le leadership qu’ils exercent et l’exemple qu’ils donnent, ils encouragent à l’observation des normes au sein des organismes publics dont ils sont responsables; • leur comportement privé respecte les lois de l’Australie et les plus hautes normes d’intégrité personnelle144. Deux directives sont présentées en ce qui concerne l’emploi à la suite d’un mandat de ministre : [TRADUCTION] 2.19. Les ministres sont tenus d’éviter, pendant une période de 18 mois après qu’ils cessent d’être ministres, d’exercer du lobbying auprès de membres du gouvernement, du Parlement, de la fonction publique ou de la force de défense, de défendre des dossiers auprès d’eux ou d’avoir des rencontres d’affaires avec eux à l’égard de toute affaire au sujet de laquelle ils sont intervenus en tant que ministres dans les 18 derniers mois de leur mandat. Les ministres doivent aussi s’engager à ne tirer aucun avantage personnel, après avoir quitté leurs fonctions, de renseignements auxquels ils ont eu accès en tant que ministres et qui ne sont en général pas accessibles au public. 2.20. Les ministres veilleront à ce que leur comportement personnel respecte la dignité, la réputation et l’intégrité du Parlement. Les règles australiennes s’attaquent ainsi à deux des problèmes abordés par les règles canadiennes : les interventions auprès du gouvernement dans la période d’après-mandat, et les renseignements internes. Le code ne contient aucune disposition sur les enquêtes au sujet de violations des règles de l’après-mandat, sur la mise en application de ces règles ou sur les sanctions en cas de violation. En matière de mise en œuvre des règles, le texte met l’accent sur les ministres en poste, indiquant que [TRADUCTION] « il appartient au premier ministre de

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 555 décider si un ministre doit démissionner s’il est visé par une enquête officielle sur des allégations de comportement illégal ou inapproprié »145. Comme Mme Turnbull le souligne, « la façon dont un ancien ministre serait pénalisé [pour non-conformité aux règles d’éthique] n’est pas claire. Il semblerait qu’en l’occurrence, le but des restrictions d’après-emploi dans la fonction publique consiste à préciser les attentes et à encourager un “bon comportement” plutôt qu’à dissuader ou punir une conduite douteuse »146.

Pratique des provinces et territoires du Canada Je passerai maintenant brièvement en revue les pratiques des provinces et territoires du Canada, qui sont résumées dans le tableau 11‑6. Bon nombre des règles provinciales et territoriales – conçues pour des systèmes de gouvernement analogues à celui du palier fédéral – sont particulièrement instructives. Toutes les provinces sauf le Québec sont dotées de règles sur l’après-mandat des ministres. Une liste des lois pertinentes est présentée dans le tableau 11‑7. Au moment d’écrire ces lignes, l’Assemblée nationale du Québec étudiait un projet de loi qui imposerait des normes en la matière dans cette province. Une comparaison des règles d’éthique de ces ressorts appelle diverses observations. Premièrement, les différents ressorts ont adopté des démarches différentes à l’égard de l’après-mandat. Dans son étude, Mme Turnbull souligne les différences entre les régimes du Canada et des États-Unis – codification législative de règles d’éthique détaillées – et les régimes du Royaume-Uni et de l’Australie. Comme on l’a vu plus haut, ces deux derniers misent sur des « codes » d’éthique plus diffus contenant moins de prescriptions précises que ne le font les règles canadiennes (et américaines). Mme Turnbull qualifie la démarche axée sur les « codes de conduite » de « droit mou », par opposition au « droit dur », « qui utilise des lois pour dissuader et pénaliser l’inconduite »147. Deuxièmement, la forme peut importer autant que le fond. Le fait de donner le statut de loi aux règles d’éthique leur confère une valeur plus officielle, facilite l’intégration entre les règles et les structures institutionnelles créées pour les mettre en application, et est nécessaire lorsque la violation de ces règles entraîne des sanctions pénales ou quasi pénales. Par contre, les normes inscrites dans la loi sont rigides; il n’est pas aisé de les modifier rapidement à la lumière de circonstances changeantes ou lorsqu’on découvre des lacunes. En outre, Mme Turnbull soutient que la codification de l’éthique n’est guère propice aux délibérations publiques continues visant à créer une « culture de l’éthique »148. Par ailleurs les règles inscrites dans la loi « légifèrent » les normes, exigeant de les traduire en termes plus restreints et plus précis que des énoncés de valeurs ou d’autres codes plus généraux149. L’inscription dans la loi peut ajouter de la clarté, mais aussi entraîner des interprétations et des conséquences inattendues. Je verserais dans cette catégorie les préoccupations

556 Commission Oliphant : VOLUME 3 Tableau 11-6 : Résumé des pratiques pertinentes des provinces et territoires

Objet Canada C. B. Alb. Sask. Man. Ont. Qué.a N. B. N. É. Î. P. É. T. N. L. Nun. T.N. O. Yuk.

Définition des conflits d’intérêts a a a a a a a a a a a a Définition englobant les conflits b d’intérêts apparents ou potentiels a a a Restrictions à l’égard de l’emploi extérieur ou des entreprises des a a a a a a a a a a a a a responsables du niveau de ministre Règles de déclaration pour les titulaires de charge publique acceptant des postes a ou des possibilités pour l’après-mandat Restrictions applicables à l’après-emploi de titulaires de charge publique du a a a a a a a a a a a a a a niveau de ministre Restrictions liées aux dossiers/ affaires auxquels la personne a travaillé ou aux renseignements non a a a a a a a a a a a publics Restrictions liées aux entités externes avec lesquelles la personne a traité a a a a a a a Restrictions liées aux organismes gouvernementaux avec lesquels la personne a traité, par exemple en a a a a a a a a a a a ce qui concerne la recherche de contrats pour soi ou pour d’autres Restrictions à la recherche ou à l’obtention de contrats ou d’avantages octroyés par un ministre, a a a a a a a a a a a a le Cabinet ou le gouvernement en général Restrictions générales (p. ex., interdiction de l’utilisation inappropriée a a d’une ancienne charge publique) Obligation des titulaires de charge publique d’éviter de participer à des violations par d’ex-titulaires de charge a a a a a a a a a a a publique des restrictions applicables à l’après-emploi Mécanisme d’examen des plaintes accessible aux autres titulaires de a a a a a a a a a a a a a charge publique Mécanisme d’examen des plaintes accessible au public a a a a a a a Amendes ou autres sanctions pour violations des règles sur l’après-emploi de titulaires de charge publique a a a a a a a a a a a a Au Québec, des règles visant expressément les ministres figurent dans un projet de loi qui était à l’étude à l’Assemblée nationale au moment d’écrire ces lignes. Voir Assemblée nationale, 39e législature, 1re session, projet de loi no 48 : Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale. b Définition se trouvant dans l’annexe B (Ministerial Code of Conduct) de laMembers and Public Employees Disclosure Act.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 557 Tableau 11-7 : Lois provinciales et territoriales

Canada Loi sur les conflits d’intérêts,L.C. 2006, ch. 9, art. 2

Colombie- Members' Conflict of Interest Act,RSBC 1996, ch. 287 Britannique Alberta Conflicts of Interest Act,RSA 2000, ch. C-23

Saskatchewan Members’ Conflict of Interest Act,SS 1998, ch. M-11.11

Manitoba Loi sur les conflits d'intérêts au sein de l'Assemblée législative et du Conseil exécutif, C.P.L.M. ch. L112 Ontario Loi de 1994 sur l’intégrité des députés, 1994, L.O. ch. 38

Québec Au moment d’écrire ces lignes, le projet de loi no 48 : Code d’éthique et de déontologie des membres de l’Assemblée nationale était à l’étude à l’Assemblée nationale du Québec. Nouveau- Loi sur les conflits d’intérêts des députés et des membres du Conseil Brunswick exécutif, L.N.-B. 1999, ch. M-7.01 Nouvelle-Écosse Members and Public Employees Disclosure Act, SNS 1991, ch. 4

Île-du-Prince- Conflict of Interest Act,RSPEI 1988, ch. C-17.1 Édouard Terre-Neuve-et- House of Assembly Act, RSNL 1990, ch. H-10 Labrador Territoires du Loi sur l’assemblée législative et le conseil exécutif, L.T.N.-O. 1999, Nord-Ouest ch. 22 Yukon Loi sur les conflits d’intérêts (députés et ministres),L.R.Y. 2002, ch. 37 Nunavut Loi sur l’intégrité, L.Nu. 2001, ch. 7 exprimées ci-après au sujet de la portée extraterritoriale de la Loi sur les conflits d’intérêts; les règles inscrites dans la loi soulèvent cette problématique alors que des règles plus informelles relevant du « droit mou » ne le feraient pas nécessairement. Plus encore, des normes prévues par la loi ne produisent pas nécessairement des règles qui dissuadent et pénalisent l’inconduite davantage que ne le font des normes relevant du « droit mou ». Je reviens plus loin sur ce point, mais par rapport à la situation aux États-Unis et dans de nombreux régimes provinciaux, le volet mise en application des règles d’après-mandat faisant partie des dispositions législatives du Canada sur les conflits d’intérêts peut être décrit comme étant rudimentaire. En effet, même en comparaison de certains régimes ayant résolument opté pour le « droit mou », le dispositif canadien de mise en application des règles ne brille guère.

558 Commission Oliphant : VOLUME 3 Principes de l’OCDE sur l’après-emploi public En comparant soigneusement les règles sur l’après-mandat de diverses administrations, ont peut dresser une liste de pratiques exemplaires. C’est ce qu’a fait l’OCDE dans son étude de 2009, proposant un certain nombre de principes précis sur l’après-emploi public150. La liste de contrôle de l’OCDE se présente comme suit : [TRADUCTION] Problèmes se posant principalement pendant que les responsables travaillent encore au sein du gouvernement 1. Les responsables publics ne devraient pas améliorer leurs perspectives d’emploi dans le secteur privé ou le secteur à but non lucratif en accordant un traitement de faveur à des employeurs potentiels. 2. Les responsables publics devraient divulguer en temps utile les offres d’emploi et le fait qu’ils recherchent ou négocient un emploi lorsqu’il pourrait y avoir conflit d’intérêts. 3. Les responsables publics devraient divulguer en temps utile leur intention d’accepter une offre d’emploi ou de rechercher ou négocier un emploi dans le secteur privé ou le secteur à but non lucratif lorsqu’il pourrait y avoir conflit d’intérêts. 4. Les responsables publics qui ont décidé d’accepter un emploi dans le secteur privé ou le secteur à but non lucratif devraient dans la mesure du possible se récuser de leurs fonctions présentes qui pourraient soulever un conflit d’intérêts dans l’optique des responsabilités qu’ils assumeraient probablement pour leur employeur futur. 5. Avant de quitter le secteur public, les responsables publics qui risquent d’être exposés à un conflit d’intérêts devraient avoir une entrevue avec l’autorité pertinente afin d’examiner les situations possibles de conflit d’intérêts et au besoin déterminer les mesures voulues pour y parer. Problèmes se posant principalement après que les responsables publics ont quitté le gouvernement 6. Les responsables publics ne devraient pas utiliser des renseignements confidentiels ou internes après qu’ils ont quitté le secteur public. 7. Les responsables publics qui quittent le secteur public devraient être soumis à des restrictions en ce qui concerne le lobbying auprès d’anciens subordonnés et collègues du secteur public. Une restriction visant l’objet de telles démarches et précisant une période donnée peut être imposée. 8. Le système visant l’après-emploi public devrait prévoir des mesures appropriées en vue de prévenir et gérer les conflits d’intérêts lorsque des responsables publics entrent au service d’entités avec lesquelles ils ont eu des rapports officiels importants avant de quitter le secteur public. Une restriction visant l’objet de tels services et précisant une période donnée peut être nécessaire. 9. Il devrait être interdit aux responsables publics de « changer de bord » et de représenter leur nouvel employeur dans une instance en cours visant un dossier litigieux à l’égard duquel ils avaient des responsabilités avant de quitter le secteur public.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 559 Devoirs des responsables publics en poste dans leurs rapports avec d’anciens responsables publics 10. Il devrait être interdit aux responsables publics en poste de donner un traitement de faveur, un accès spécial ou des renseignements privilégiés à quiconque, y compris à d’anciens responsables publics. … L’étude de l’OCDE examine ensuite les responsabilités qui reviennent à ceux qui emploient d’anciens responsables publics. [TRADUCTION] Il devrait être interdit aux entreprises privées et aux organismes à but non lucratif de retenir les services de responsables publics qui cherchent à quitter le gouvernement ou qui l’ont fait pour les charger d’entreprendre des activités interdites par la loi ou la réglementation, ou de les encourager à le faire.151 L’étude de l’OCDE désigne aussi un certain nombre de « piliers » d’un système efficace visant l’après-emploi public. Les quatre éléments suivants sont particulièrement pertinents dans l’optique du présent rapport : [TRADUCTION] [1] Les restrictions imposées aux activités des anciens responsables publics, et en particulier la longueur des périodes de restriction, sont proportionnelles à la gravité du risque de conflits d’intérêts dans l’après-emploi public. [2] Les restrictions et interdictions prévues par le système visant l’après-emploi public sont communiquées efficacement à toutes les parties concernées. [3] Les textes, procédures et critères appliqués pour prendre des décisions à l’égard de situations individuelles d’après-emploi public, ainsi que les modalités d’appel à l’endroit des décisions sont transparents et efficaces. [4] Les sanctions appliquées en cas d’infractions aux règles sur l’après-emploi public sont claires et proportionnelles, et appliquées d’une façon uniforme, équitable et opportune.152 Je note que ces principes et piliers sont issus d’un examen approfondi mené par l’OCDE et les experts qu’elle a invités à participer à l’exercice. Ils visent à [TRADUCTION] « fournir un point de référence en fonction duquel les responsables des politiques peuvent jauger les points forts et les points faibles de leur système actuel visant l’après-emploi public, et le moderniser en fonction de leur propre contexte y compris les besoins existants et les problèmes prévus »153. Je les utiliserai précisément de cette façon dans le présent rapport : comme une série de facteurs au regard desquels examiner les règles du Canada. Aspects des règles sur l’après-mandat suscitant des préoccupations Au regard de ces principes, les règles canadiennes fédérales sur l’après-mandat sont à la hauteur. Comme je l’ai indiqué plus haut, le régime d’éthique du Canada est un des

560 Commission Oliphant : VOLUME 3 plus rigoureux de ceux que la Commission a examinés. Cependant, aussi solide qu’il soit, certaines de ses règles pourraient être mieux comprises et appliquées. Il y a aussi sur le fond une nécessité de mettre ces règles en œuvre de façon plus sérieuse. Dans les sections suivantes, j’examine diverses questions à la lumière des principes et piliers de l’OCDE, et je présente des recommandations en vue d’améliorer les aspects du régime d’éthique du Canada qui sont visés par le mandat de la Commission.

Préparatifs à la transition vers la vie privée Principes 1 et 4 de l’OCDE. Les responsables publics ne devraient pas améliorer leurs perspectives d’emploi dans le secteur privé ou le secteur à but non lucratif en accordant un traitement de faveur à des employeurs potentiels. Les responsables publics qui ont décidé d’accepter un emploi dans le secteur privé ou le secteur à but non lucratif devraient dans la mesure du possible se récuser de leurs fonctions présentes qui pourraient soulever un conflit d’intérêts dans l’optique des responsabilités qu’ils assumeraient probablement pour leur employeur futur.

Conflits d’intérêts réels L’article 10 de la Loi sur les conflits d’intérêts interdit à tout titulaire de charge publique « de se laisser influencer dans l’exercice de ses fonctions officielles par des projets ou des offres d’emploi de l’extérieur ». Comme on l’a vu plus haut, la portée de l’interdiction dépend du sens qu’il faut donner à « emploi ». Le terme revient à l’article 24, qui exige la communication de la réception ou de l’acceptation d’une offre d’emploi ferme de l’extérieur. Je crois que ces dispositions fixent des normes opportunes et respectent les principes 1 et 4. Cependant, comme l’a souligné la commissaire à l’éthique, le libellé actuel de la Loi soulève des incertitudes quant à son applicabilité à différentes formes de travail rémunéré154. Si un emploi est seulement une relation officielle employeur-employé, ces dispositions sont trop restreintes. Je crois que dans ce contexte, un emploi devrait être défini au sens large englobant les contrats de services professionnels ou autres services. Je note que les règles américaines correspondantes définissent un emploi de façon vaste et utile, comme suit : [TRADUCTION] Emploi signifie toute forme d’emploi non fédéral ou de relation d’affaires supposant la prestation de services personnels par l’employé… Le terme englobe sans s’y limiter les services personnels à titre de dirigeant, d’administrateur, d’employé, de mandataire, d’avocat, de consultant, d’entrepreneur, d’associé général ou de fiduciaire.155 Comme un des objets sous-tendant la Loi sur les conflits d’intérêts consiste à réduire au minimum les possibilités de conflit entre les intérêts personnels des titulaires de charge publique et leurs fonctions officielles et de prévoir les moyens

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 561 de régler de tels conflits, le cas échéant, dans l’intérêt public (alinéa 3b)), je ne vois aucun principe justifiant d’exclure d’autres types de contrats, y compris les contrats de services personnels. Les mêmes préoccupations se présentent, qu’une personne tire un avantage d’un emploi ou d’un contrat de services. Avant d’aborder la question plus loin, je dois expliquer que la modification de la Loi pour y intégrer une définition plus vaste d’un emploi devrait être envisagée de concert avec des corrections à la restriction sur l’après-mandat figurant au paragraphe 35(1) de la Loi, qui dans sa forme actuelle est aussi limitée aux seules relations officielles employeur-employé, c’est-à-dire aux contrats de travail. En somme, je crois que la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être modifiée de façon à définir un emploi au sens large, comprenant tout genre de travail rémunéré dans le cadre des activités évoquées aux articles 10, 24 et 35. Une définition plus libérale d’un emploi devrait être ajoutée à l’article 2, et des modifications correspondantes devraient être apportées à d’autres dispositions, comme le paragraphe 35(1), pour que cette notion d’emploi figure parmi les relations réglementées.

5 RECOMMANDATION

L’article 2 de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être révisé pour y ajouter cette définition : « emploi » – Aux fins de l’article 10, des paragraphes 24(1), 24(2) et 35(1) et de l’alinéa 39(3)b) s’entend de toute forme d’emploi extérieur ou de relation d’affaires supposant la prestation de services par un titulaire de charge publique, un titulaire de charge publique principal ou un ex-titulaire de charge publique principal, selon le cas, y compris sans s’y limiter les services à titre de dirigeant, d’administrateur, d’employé, de mandataire, d’avocat, de consultant, d’entrepreneur, d’associé ou de fiduciaire.

Conflits d’intérêts apparents Une deuxième préoccupation a trait au fait que la Loi sur les conflits d’intérêts vise en général les conflits d’intérêts réels – par opposition aux conflits d’intérêts apparents. Rien dans la Loi n’interdit les conflits d’intérêts apparents. L’article 10 interdit à tout titulaire de charge publique « de se laisser influencer » – c’est-à-dire d’agir en exerçant un jugement altéré. Comme Mme Kathleen Clark l’a fait valoir dans son témoignage, il s’agit d’une infraction qui est difficile à prouver, exigeant que le commissaire à l’éthique comprenne ce qui motive le titulaire de charge publique156. En outre, il y aura des cas où, sans qu’il se soit « laissé influencer », le comportement d’un titulaire de charge publique peut susciter des doutes de la part du public. Si par exemple il ressortait qu’un titulaire de charge publique s’occupe d’un dossier intéressant une entité publique auprès de laquelle il envisage un emploi, le public aurait des doutes même si ce dossier est géré de façon strictement professionnelle et appropriée.

562 Commission Oliphant : VOLUME 3 Les dispositions plus génériques de la Loi qui visent les conflits d’intérêts n’abordent pas une telle situation. Par exemple l’article 6 interdit à tout titulaire de charge publique « de prendre une décision ou de participer à la prise d’une décision […] s’il sait ou devrait raisonnablement savoir que, en prenant cette décision, il pourrait se trouver en situation de conflit d’intérêts ». La disposition s’appuie sur un critère objectif de ce qu’un titulaire de charge publique devrait savoir; elle s’appliquerait même si une personne ignorait subjectivement mais déraisonnablement qu’il puisse y avoir conflit. Il faut toutefois voir quelle est la définition de conflit d’intérêts. Cette notion est définie par la Loi de façon à viser les conflits réels – c’est-à-dire l’existence réelle d’une occasion de favoriser un intérêt personnel. Elle ne vise pas les conflits apparents – c’est-à-dire les situations où un observateur raisonnable percevrait une situation de conflitmême si elle n’existe pas. Cette omission peut à mon avis être problématique. Il faut noter que la Loi sur les conflits d’intérêts fixe une norme qui est à cet égard moins exigeante que les dispositions fédérales qui l’ont précédée ou que celles adoptées par certaines lois provinciales. Le code d’éthique de 1985 précisait que : « dès sa nomination, il doit organiser ses affaires personnelles de manière à éviter les conflits d’intérêts réels, potentiels ou apparents » (principe 7d), non souligné dans l’original). L’article 2 de l’actuel Code des députés évoque aussi les conflits d’intérêts apparents, affirmant qu’on s’attend à ce queles députés « remplissent leurs fonctions avec honnêteté et selon les normes les plus élevées de façon à éviter les conflits d’intérêts réels ou apparents » et « prennent les mesures voulues en ce qui touche leurs affaires personnelles pour éviter les conflits d’intérêts réels ou apparents qui sont prévisibles ». Le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, l’instrument qui s’applique aux membres de la haute fonction publique fédérale qui ne sont pas des « titulaires de charge publique » au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts, charge aussi les personnes visées d’éviter les conflits d’intérêts « apparents »157. De même, en Colombie-Britannique, l’article 3 de la Members’ Conflicts of Interest Act prévoit que : [TRADUCTION] « Un membre ne doit pas exercer un pouvoir officiel ou exécuter un devoir ou une fonction officielle s’il est en situation de conflit d’intérêts ou de conflit d’intérêts apparent. » Au Yukon, l’article 2 de la Loi sur les conflits d’intérêts (députés et ministres) précise qu’il y a situation de conflit d’intérêts si, entre autres conditions, un député qui est ministre s’acquitte d’une fonction officielle « alors qu’il sait ou devrait savoir que la décision ou la fonction pourrait lui donner l’occasion de favoriser ses intérêts personnels ou qu’une apparence raisonnable permet de le croire »158 [Non souligné dans l’original].

Définition d’un conflit d’intérêts apparent La distinction entre conflits d’intérêts réels, potentiels et apparents n’était pas claire dans l’ancien Code des TCP et ne l’est pas non plus l’actuel Code des députés. La Commission Parker de 1987 a défini un conflit d’intérêts réel comme étant une

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 563 « une situation dans laquelle un ministre de la Couronne a connaissance d’un intérêt pécuniaire privé suffisant pour influer sur l’exercice de ses fonctions et responsabilités officielles ». Il y a apparence de conflit d’intérêts « lorsqu’il y a crainte raisonnable de conflit d’intérêts, crainte qu’une personne raisonnablement bien informée pourrait à bon droit avoir »159 [non souligné dans l’original]. Une situation de conflit d’intérêts apparent peut exister même s’il n’existe en fait aucun conflit. La décision finale de la Commission Parker a été contestée avec succès en Cour fédérale pour des motifs fondés sur le droit administratif160, mais la définition que la Commission a proposée des conflits d’intérêts apparents est amplement justifiée par les précédents. Par exemple, la Cour suprême du Canada semble avoir déterminé ce qu’est un conflit d’intérêts « apparent » en s’appuyant sur la norme du droit administratif de la « crainte raisonnable de partialité »161. La Cour d’appel fédérale a appliqué essentiellement le même critère : « Est-ce qu’une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique, croirait que, selon toute vraisemblance, le fonctionnaire, consciemment ou non, sera influencé par des considérations d’intérêt personnel dans l’exercice de ses fonctions officielles »162? En Colombie-Britannique, le texte de la Members’ Conflict of Interest Act définit un conflit d’intérêts apparent d’une façon compatible : [TRADUCTION] 2.(2) Pour l’application de la présente loi, un membre est dans une situation de conflit d’intérêts apparent si une personne raisonnablement bien informée peut convenablement avoir une perception raisonnable que la capacité du membre d’exercer un pouvoir officiel ou d’exécuter un devoir ou une fonction officielle doit avoir été teintée par son intérêt personnel.

Justification de la prise en compte des conflits d’intérêts apparents Comme l’a fait remarquer le procureur général dans les observations qu’il a présentées à la Commission, lors de l’adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité (et de la Loi sur les conflits d’intérêts), des témoins ont soulevé la question des conflits d’intérêts réels par opposition aux conflits d’intérêts apparents. Le commissaire à l’éthique de l’époque, Bernard Shapiro, a semblé jeter un doute sur la notion de conflit apparent : Je vais reprendre ce que j’ai abordé dans l’un de mes rapports annuels : le commissaire à l’éthique devrait-il se pencher également sur les conflits apparents ou s’agit-il d’un dossier plus politique nécessitant d’être traité par une autre autorité? Je n’arrive pas à trouver la réponse pertinente et satisfaisante à cette question, mais je sais que, si je fouille suffisamment, je finirai par trouver un conflit d’intérêts apparent à l’encontre d’une politique donnée, quelle que soit la personne que vous me proposerez. Il s’agira cependant d’un conflit apparent, mais non réel163. Le prédécesseur de M. Shapiro, l’ancien conseiller en éthique Howard Wilson, ne partageait pas ce point de vue :

564 Commission Oliphant : VOLUME 3 Enfin, [selon le Code des TCP en vigueur quand M. Wilson était conseiller en éthique,] dès leur nomination, les titulaires de charge publique doivent organiser leurs affaires personnelles de manière à éviter les conflits d’intérêts réels, potentiels ou apparents. Il s’agit essentiellement des apparences de conflit d’intérêts, ce qui est la réalité. Je ne pense pas que le libellé de la mesure législative proposée, selon la lecture que j’en fais, tienne compte de cet aspect. Le projet de loi ne tient pas compte de la réalité politique selon laquelle l’apparence de conflit d’intérêts, qu’elle soit fondée ou non, est une question dont tous les politiciens doivent se préoccuper. C’est la reconnaissance de cet aspect qui fait la grande force du code régissant la conduite des titulaires de charge publique164. Je note que des modifications selon lesquelles la norme de l’apparence aurait été ajoutée à la Loi sur les conflits d’intérêts ont été rejetées par la Chambre des communes et que le Sénat a en dernier ressort suivi la Chambre à ce sujet165. La résolution rejetant ces modifications faisait valoir qu’elles « nuiraient à la capacité des titulaires de charge publique d’exercer leurs fonctions et feraient du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, au lieu du Parlement ou du public, l’arbitre final dans les cas d’apparence de conflit en élargissant la définition de “conflit d’intérêts” au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts pour inclure les conflits d’intérêts “potentiels” et “apparents” »166. Ce raisonnement ne me convainc pas. Une définition élargie d’un conflit d’intérêts ne changerait rien aux pouvoirs de la commissaire à l’éthique en matière d’application de la loi : aucune nouvelle sanction ne serait imposée, et le Parlement ne serait pas moins bien placé pour juger de la convenance qu’en vertu du système actuel. L’ajout des conflits d’intérêts apparents ne conférerait pas non plus à la commissaire à l’éthique une latitude différente de celle qu’elle possède déjà face à la définition d’autres termes également incertains qui figurent dans la Loi. L’application de tous ces concepts dépend du jugement de la commissaire, et il ne semble guère y avoir de raison de craindre de s’en remettre à ce jugement en ce qui concerne les conflits « apparents ». Une définition restreinte d’un conflit d’intérêt excluant les conflits apparents risque de priver la loi d’efficacité face aux activités dont le public juge qu’elles méritent d’être examinées, c’est-à-dire des situations où un observateur raisonnablement bien informé pourrait percevoir un conflit. Je note que l’objet des règles d’éthique ne consiste pas seulement à parer aux cas où les titulaires de charge publique poursuivent leur intérêt personnel aux dépens de l’intérêt public, mais aussi d’engendrer la confiance du public dans l’exercice du pouvoir public. Exclure de la portée de la Loi les situations où un observateur raisonnable pourrait conclure à l’existence d’un conflit peut gravement miner la confiance du public envers le système fédéral d’éthique. Le commissaire aux conflits d’intérêts de la Colombie- Britannique a témoigné en ce sens devant la Commission. Le commissaire Fraser a décrit le concept de conflit d’intérêts apparent figurant dans la loi de la Colombie- Britannique comme un « élément utile » dans sa panoplie d’outils. Il a indiqué que

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 565 la distinction faite entre conflits d’intérêts réels et apparents « donne à la population confiance dans l’honnêteté de l’appareil gouvernemental »167. M. Levine, M. Greene et M. Sossin étaient tous trois d’avis qu’un conflit d’intérêts apparent devrait être visé par la Loi sur les conflits d’intérêts. Il ne semble y avoir aucune raison de principe justifiant que les fonctionnaires fédéraux ordinaires et les simples députés soient tenus en vertu des instruments qui les régissent d’éviter les conflits apparents alors que les titulaires de charge publique ne sont pas obligés de le faire. Il est vrai que les « Lignes directrices en matière d’éthique à l’intention des titulaires de charge publique » figurant en annexe du documentUn gouvernement responsable du premier ministre précise ceci : [Le titulaire de charge publique] doit exercer ses fonctions officielles et organiser ses affaires personnelles d’une manière si irréprochable qu’elles puissent résister à l’examen public le plus minutieux; pour s’acquitter de cette obligation, il ne lui suffit pas simplement d’observer la loi. On peut soutenir que cette consigne élève les attentes auxquelles sont soumis les titulaires de charge publique de façon à tenir compte de l’équivalent d’une norme de l’« observateur raisonnablement bien informé ». Cependant, ce document ne change pas la Loi sur les conflits d’intérêts. Rien dans la Loi n’habilite le commissaire à l’éthique à tenir compte de ces lignes directrices au moment de déterminer si un titulaire de charge publique a respecté les dispositions de la Loi*. En somme, je suis d’accord avec M. Levine, M. Greene et M. Sossin que la notion de conflit d’intérêts « apparent » devrait être intégrée à la Loi sur les conflits d’intérêts. J’estime que la définition de la Colombie-Britannique (légèrement modifiée pour tenir compte du contexte de la Loi et pour s’assurer qu’elle vise aussi le comportement futur et pas simplement passé) apporte une norme intelligible et pratique.

6 Recommandation

La définition de « conflit d’intérêts » de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être révisée de façon à englober les « conflits d’intérêts apparents », s’entendant d’une situation où une personne raisonnablement bien informée peut convenablement avoir une perception raisonnable que la capacité d’un titulaire de charge publique d’exercer un pouvoir officiel ou d’exécuter un devoir ou une fonction officielle sera ou doit avoir été teintée par son intérêt personnel ou par l’intérêt personnel d’un parent ou d’un ami.

* À ce sujet, je note que l’article 3.1 du Code des députés autorise expressément le commissaire à l’éthique, lorsqu’il fait enquête sur l’observation des dispositions de fond du Code, à tenir compte des « principes » qui y sont aussi énoncés, parmi lesquels figure le fait qu’on s’attende à ce que les députés évitent les conflits apparents.

566 Commission Oliphant : VOLUME 3 Divulgation par un député quittant son poste Une dernière question ayant trait aux préparatifs à la vie privée concerne les obligations en matière de divulgation de la part d’un député (par opposition à un titulaire de charge publique visé par la Loi sur les conflits d’intérêts). Comme on l’a vu plus haut, en vertu du Code des députés un député peut occuper un emploi extérieur. En même temps, les revenus en découlant qui dépassent 1 000 $ doivent être déclarés au commissaire à l’éthique au moins une fois l’an. Il y a également une disposition exigeant la communication des « changements importants », dans un délai de 60 jours. Pourtant le Code des députés ne semble pas viser une personne qui quitte son poste avant la fin de ce délai de 60 jours. Ainsi, des revenus peuvent être touchés dans les 59 derniers jours en poste sans qu’ils soient jamais divulgués. Il s’ensuit que tout conflit d’intérêts survenant pendant cette période en raison d’activités extérieures, de revenus ou de biens pourrait ne jamais être révélé. Pourtant c’est dans cette période de transition que les députés planifiant leur carrière d’après-mandat peuvent être le plus vulnérables à de tels conflits. Cela étant, je crois que le Code des députés devrait comprendre une obligation supplémentaire que les députés quittant leur poste présentent au commissaire à l’éthique une déclaration « de sortie » mettant à jour leur rapport annuel jusqu’à leur dernier jour en poste.

7 Recommandation

La Chambre des communes devrait modifier le Code régissant les conflits d’intérêts des députés de façon à contraindre un député ayant quitté son poste à présenter dans les 60 jours suivant son départ une déclaration prévue par l’article 20 qui soit complète jusqu’à son dernier jour en poste.

Divulgation des préparatifs à la vie privée Principes 2 et 3 de l’OCDE. Les responsables publics devraient … divulguer en temps utile les offres d’emploi et le fait qu’ils recherchent ou négocient un emploi [ou leur intention de rechercher ou négocier un emploi] … lorsqu’il pourrait y avoir conflit d’intérêts. En vertu de l’article 24 de la Loi sur les conflits d’intérêts, un « titulaire de charge publique principal [y compris un ministre] communique par écrit au commissaire, dans les sept jours, toute offre ferme d’emploi de l’extérieur ». Toute acceptation d’un « emploi de l’extérieur » doit être communiquée dans les sept jours au commissaire à l’éthique, ainsi qu’à d’autres personnes. Comme on l’a vu dans la partie II du présent chapitre, la commissaire à l’éthique a dit à la Commission qu’elle considère qu’une « offre ferme » signifie une « offre sérieuse » qui est moins qu’une « entente exécutoire » et « plus que des discussions préliminaires ». Elle résulterait par exemple de « négociations sérieuses portant sur un poste précis »168.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 567 La recommandation 5 élargirait la définition d’un emploi en vertu de cet article de façon à englober d’autres relations d’affaires. Une autre question clé est de savoir si la divulgation doit être exigée seulement quand le titulaire de charge publique a reçu une offre ferme. Les principes de l’OCDE prévoient clairement la divulgation avant la réception ou l’acceptation d’une offre ferme. Dans son témoignage d’expert devant la Commission, Kathleen Clark a noté que la loi américaine exige aussi la divulgation à l’étape de la « recherche d’emploi », et non seulement lors de la réception d’une offre ferme. Comme on l’a souligné plus haut, la « recherche d’emploi » au sens de la loi américaine comprend le fait d’entamer des négociations ou de [TRADUCTION] « communiquer de son propre chef avec toute personne … au sujet d’un emploi possible auprès de cette personne »169. La façon dont les États-Unis abordent la question paraît bien logique. Si comme on l’a supposé plus haut l’objet des dispositions sur la divulgation de la Loi sur les conflits d’intérêts vient réduire la possibilité que les titulaires de charge publique cherchent à s’assurer les bonnes grâces d’employeurs éventuels (au sens suggéré par la recommandation 5), le fait de préciser qui sont ces employeurs éventuels dès le stade de la négociation est une précaution raisonnable. Dans le contexte d’un mandat de consultant, il peut aussi y avoir de l’incertitude quant au moment où une entente est conclue sur un mandat, ou bien une « offre ferme » de mandat est présentée – surtout si les parties agissent de manière à échapper à un examen. Cette incertitude peut miner l’utilité des règles de la Loi sur la divulgation, une situation qui pourrait être palliée du moins en partie en élargissant leur portée. Je suis donc d’accord avec les points de vue exprimés par plusieurs des experts qui ont comparu devant la Commission, selon lesquels le fait de modifier la Loi sur les conflits d’intérêts de façon à ce que les règles canadiennes visent aussi le stade des négociations, comme c’est le cas en vertu de la loi américaine, viendrait améliorer de façon tangible le régime canadien.

8 RECOMMANDATION

L’article 24 de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être modifié en remplaçant la mention d’une « offre ferme » d’emploi par une exigence de communiquer l’identité des entités avec lesquelles un titulaire de charge publique recherche ou négocie un emploi ou qui lui ont offert un emploi, le terme « emploi » s’entendant au sens donné dans la recommandation 5.

Principe 5 de l’OCDE. Avant de quitter le secteur public, les responsables publics qui risquent d’être exposés à un conflit d’intérêts devraient avoir une entrevue avec l’autorité pertinente afin d’examiner les situations possibles de conflit d’intérêts et, s’il en est, déterminer les mesures voulues pour y parer.

568 Commission Oliphant : VOLUME 3 L’article 32 de la Loi sur les conflits d’intérêts indique qu’avant le dernier jour en poste d’un titulaire de charge publique, le commissaire à l’éthique « lui fait part de ses obligations d’après-mandat » en vertu des dispositions de la Loi concernant l’après- mandat. Les exigences canadiennes sont dans l’ensemble comparables à celles d’autres États. Cependant, les règles canadiennes n’obligent pas le titulaire de charge publique à signaler son départ. Il n’est non plus soumis à aucune obligation de divulguer ses activités d’après-mandat, ni en quittant son poste, ni pendant la période de restriction suivant son départ. Je reviens plus loin sur cette question. La commissaire à l’éthique, Mme Dawson, a dit à la Commission que dans la plupart des cas elle n’apprend qu’après coup le départ d’un titulaire de charge publique principal. Elle lui adresse alors une lettre type décrivant en termes généraux les obligations d’après-mandat de l’ex-titulaire de charge publique. Dans le régime actuel donc, la commissaire à l’éthique n’est pas en mesure d’exécuter les obligations que l’article 32 lui impose. Il faut noter que la divulgation obligatoire des activités d’après- mandat pallierait cette lacune.

Changement de bord dans l’après-mandat et renseignements internes

Principes 6 et 9 de l’OCDE. Les responsables publics ne devraient pas utiliser des renseignements confidentiels ou internes après qu’ils ont quitté le secteur public. Il devrait être interdit aux responsables publics de « changer de bord » et de représenter leur nouvel employeur dans une instance en cours visant un dossier litigieux à l’égard duquel ils avaient des responsabilités avant de quitter le secteur public. Les règles sur les renseignements internes s’appliquant aux ex-titulaires de charge publique en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts comprennent l’interdiction d’utiliser des renseignements internes – c’est-à-dire « des renseignements non accessibles au public » (paragraphe 34(2)) – et des restrictions au changement de bord (paragraphe 34(1)). Je crois que la portée de ces règles, ainsi que je les ai interprétées à la partie II, est suffisante pour réaliser les objectifs qui peuvent raisonnablement être associés aux principes 6 et 9. Une question qui se pose dans cette problématique est la portée géographique des dispositions en cause. La commissaire à l’éthique a soutenu devant la Commission que ces règles s’appliquent à ce que fait un ex-titulaire de charge publique à l’échelle internationale. Dans la partie II, j’ai souligné l’ambiguïté entourant la portée géographique de la Loi. Cette ambiguïté pourrait priver le régime d’après-mandat de son efficacité à l’égard d’un comportement interdit qui se produit à l’extérieur du Canada. Dans une économie mondialisée, des règles d’après-mandat limitées géographiquement sont manifestement insatisfaisantes et doivent être clarifiées.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 569 9 Recommandation

La Loi sur les conflits d’intérêts devrait expressément prévoir que ses dispositions sur l’après-mandat visent tous les gestes posés par les ex-titulaires de charge publique, qu’ils aient été posés au Canada ou ailleurs.

Interventions auprès du gouvernement dans l’après-mandat Principe 7 de l’OCDE. Les responsables publics qui quittent le secteur public devraient être soumis à des restrictions en ce qui concerne le lobbying auprès d’anciens subordonnés et collègues du secteur public. Une restriction appropriée visant l’objet de telles démarches et précisant une période donnée peut être imposée. Les règles fédérales canadiennes mettent en œuvre le principe 7 au moyen des périodes de restrictions prévues par le paragraphe 35(2) de la Loi sur les conflits d’intérêts. Cette règle interdit les interventions auprès d’organismes avec lesquels l’ex-titulaire de charge publique principal a eu « des rapports officiels directs et importants » dans sa dernière année en poste. Comme il en a été question à la partie II de ce chapitre, la notion de « rapports officiels directs et importants » n’est pas définie, ce qui soulève les problèmes d’interprétation abordés ici. Il y a de bonnes raisons d’éviter de définir de façon très détaillée de telles expressions. Une définition exclusive ne pourrait manquer d’omettre quelque dimension et risquerait d’autoriser implicitement un comportement qui, à la réflexion, devrait être interdit. Néanmoins, l’ambiguïté engendre ses propres risques, surtout dans un système où (comme c’est le cas actuellement) les ex-titulaires de charge publique en sont finalement réduits à interpréter eux-mêmes la portée des règles sur l’après-mandat. Les ex-titulaires de charge publique comprendront inévitablement de différentes façons le libellé incertain de la Loi sur les conflits d’intérêts, ce qui peut entraîner une application inégale de la Loi qui sera seulement rectifiée dans la mesure où le commissaire à l’éthique est en mesure d’appliquer les dispositions en cause de façon systématique. Une autre façon d’aborder la question est de compléter la notion de « rapports officiels directs et importants » par des interdictions plus catégoriques visant expressément certains genres d’interventions et en particulier les interventions ayant trait à des contrats ou des avantages. Telle est la voie qu’ont empruntée plusieurs provinces et territoires. L’Alberta interdit à un ancien ministre de solliciter un contrat ou avantage [TRADUCTION] « d’un ministère ou d’un organisme provincial avec lequel le ministre a eu des rapports officiels importants pendant sa dernière année en poste comme ministre » ou « d’intervenir pour le compte de toute personne à l’égard d’un contrat ou avantage d’un ministère ou d’un organisme provincial »170. De même en Ontario, un ancien membre du Conseil exécutif ne peut pas « faire d’observations au gouvernement de l’Ontario pour son propre compte ou pour le compte d’une autre personne concernant un tel contrat ou avantage »171.

570 Commission Oliphant : VOLUME 3 La Colombie-Britannique, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince- Édouard, le Nunavut et le Yukon ont des dispositions très semblables172. Dans ces dispositions provinciales et territoriales, la portée de la restriction imposée aux interventions est plus claire qu’elle ne l’est dans la Loi sur les conflits d’intérêts. En particulier, les règles provinciales et territoriales insistent moins sur la partie visée par des interventions que sur leur objet (c’est-à-dire des avantages ou des contrats). Pourtant, je ne crois pas qu’il y ait des motifs impérieux de suivre la pratique des provinces et territoires en cette matière. Je note que les règles sur l’après-mandat de la Loi sur les conflits d’intérêts doivent être considérées au regard des restrictions au lobbying de la Loi sur le lobbying. Celle-ci impose aux anciens responsables publics auxquels elle s’applique une interdiction du lobbying sur une période de cinq ans. Cette interdiction est relativement simple et claire. Elle vise les interventions d’un ancien ministre, dans le cadre d’un mandat de consultant, auprès de l’ensemble du gouvernement fédéral y compris à l’égard de contrats et de subventions. La Loi sur le lobbying vise essentiellement les mêmes interventions que les lois provinciales, tandis que la Loi sur les conflits d’intérêts traite d’autres situations. Je ne crois pas qu’il y ait grand avantage à reproduire cette démarche des provinces et territoires. Plutôt, j’estime qu’il faudrait s’attacher à clarifier la notion des « rapports officiels directs et importants ». J’aborde ce sujet dans la prochaine section.

La nature des activités d’après-mandat Principe 8 de l’OCDE. Le régime visant l’après-emploi public devrait prévoir des mesures appropriées en vue de prévenir et gérer les conflits d’intérêts lorsque des responsables publics entrent au service d’entités avec lesquelles ils ont eu des rapports officiels importants avant de quitter le secteur public. Une restriction visant l’objet de tels services et précisant une période donnée peut être nécessaire. Le paragraphe 35(1) de la Loi sur les conflits d’intérêts impose une période de restriction avant que puisse être conclu un contrat de travail ou acceptés une nomination au conseil d’administration ou un emploi auprès d’une entité avec laquelle l’ex-titulaire de charge publique principal a eu des « rapports officiels directs et importants ». J’ai préconisé dans la recommandation 5 que la définition d’un emploi soit élargie dans l’optique de cette disposition. Trois autres questions entourant les dispositions sur la période de restriction doivent être abordées.

Le dilemme des « rapports officiels directs et importants » Comme on l’a vu plus haut au sujet du principe 7 et du paragraphe 35(2) de la Loi sur les conflits d’intérérêts, l’expression « rapports officiels directs et importants » est ambiguë. Cependant, alors que l’interdiction du lobbying pendant une période de cinq ans prévue par la Loi sur le lobbying pallie les conséquences de l’ambiguïté dans

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 571 le cas du paragraphe 35(2), il n’y a pas de telle disposition quasi redondante dans le cas du paragraphe 35(1). En conséquence, les ex-titulaires de charge publique peuvent interpréter de diverses façons les termes incertains de la Loi sur les conflits d’intérêts. Par ailleurs, les titulaires de charge publique devraient comprendre leurs obligations; actuellement, la norme devant présider à leurs décisions est ambiguë. Cette norme peut être clarifiée de deux façons qui ne sont pas mutuellement exclusives. Premièrement, l’expression « rapports officiels directs et importants » pourrait être définie ou complétée. Par exemple les dispositions correspondantes des lois de l’Alberta et de Terre-Neuve-et-Labrador comprennent des définitions, fussent-elles très générales*. En Alberta, la notion de « rapports officiels importants » de la loi a été précisée par un bulletin d’interprétation du commissaire à l’éthique de la province. Le bulletin indique entre autres ceci : [TRADUCTION] 1. Même si un ministre n’a pas nécessairement de rapports personnels avec un organisme, une personne ou autre entité, il peut charger du personnel du ministère de prendre certaines mesures à l’égard de cette entité. Nous considérerons de telles directives du ministre comme des rapports officiels importants avec cet organisme, cette personne ou cette entité. 2. Des communications régulières et de routine entre un ministère et un organisme, une personne ou une entité seront considérées comme une forte indication de rapports officiels avec cet organisme, cette personne ou cette entité. 3. L’intervention régulière d’un ministère dans les politiques visant un domaine précis dans lequel l’entité a des activités sera normalement considérée comme des rapports officiels importants avec cet organisme, cette personne ou autre entité. 4. La préparation et la présentation de dossiers soumis à l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil seront considérés comme des rapports officiels importants avec cet organisme, cette personne ou autre entité. Il n’est pas nécessaire que ces rapports soient prescrits par la loi; il suffit que la pratique soit requise sur le plan administratif pour l’application de l’article 29.173 Je crois qu’un bulletin d’interprétation semblable du commissaire à l’éthique clarifierait les attentes. Il servirait à la fois à sensibiliser les titulaires de charge publique principaux à leurs obligations et à apporter une plus grande certitude aux titulaires de charge publique principaux appelés à juger de la légitimité d’activités d’après-mandat.

* Conflicts of Interest Act, RSA 2000, ch. C-23, par. 31(2) : [TRADUCTION] « Pour l’application du paragraphe (1), un ancien ministre a eu des rapports officiels importants avec un ministère, un organisme provincial, une personne ou une entité si, alors qu’il était en poste, il a participé directement et de façon importante à un dossier important avec ce ministère, cet organisme provincial, cette personne ou cette entité. » House of Assembly Act, RSNL 1990 ch. H-10, par. 30(5) : [TRADUCTION] « “rapports officiels importants” s’entend d’un rôle important joué par l’ancien ministre personnellement, pendant une période donnée ».

572 Commission Oliphant : VOLUME 3 10 Recommandation

Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique devrait publier un bulletin d’interprétation précisant le sens de l’expression « rapports officiels directs et importants » utilisée dans l’article 35 de la Loi sur les conflits d’intérêts.

Obligations dans l’après-mandat Même si la Loi sur les conflits d’intérêts interdit aux ex-titulaires de charge publique principaux d’entreprendre certaines relations d’affaires après qu’ils ont quitté leur poste, elle n’impose aux titulaires de charge publique ou ex-titulaires de charge publique aucune obligation de déclarer leurs activités professionnelles d’après-mandat au commissaire à l’éthique*. Lors du Forum d’experts sur les politiques, la commissaire à l’éthique a énergiquement souligné la difficulté à suivre les activités réelles d’après-mandat des ex- titulaires de charge publique en vertu de la loi. Comme la Loi sur les conflits d’intérêts n’impose aucun devoir persistant de déclaration, il est difficile au commissaire de surveiller les activités des ex-titulaires de charge publique principaux pendant la période de restriction. Le système canadien mise sur le jugement exercé par les ex-titulaires de charge publique pour déterminer si une activité donnée relève de la catégorie d’activités permises dans l’après-mandat. En d’autres termes, les ex-titulaires de charge publique doivent déterminer ce qui constitue des « rapports officiels directs et importants ». Le commissaire à l’éthique peut se pencher sur un cas uniquement si une plainte est présentée ou si une situation éventuellement problématique est portée à son attention par le biais des médias. En l’occurrence, il s’agit de déterminer s’il y a eu inobservation des règles, auquel cas le commissaire à l’éthique peut effectivement interdire les rapports avec l’ex-titulaire de charge publique en cause**. Il y a donc deux questions importantes qui se posent dans le système canadien : premièrement, la mesure dans laquelle les décisions sur la conformité d’activités données avec les règles sur l’après-mandat devraient être laissées exclusivement aux mains des ex-titulaires de charge publique eux-mêmes; et deuxièmement, la capacité du système canadien de détecter les cas d’inobservation de ces règles. À ces égards, il y a des leçons à retenir d’autres régimes qui prévoient des communications plus régulières entre les ex-titulaires de charge publique et un tiers indépendant pendant les périodes de restriction. Par exemple, l’Advisory Committee on Business Appointments du Royaume-Uni est un modèle intéressant. Même si

* Toutefois, un titulaire de charge publique principal qui se livre à certaines activités de lobbying au sens de la Loi sur le lobbying est tenu de déclarer ces activités au commissaire à l’éthique (Loi sur les conflits d’intérêts, art. 37). ** L’article 41 de la Loi sur les conflits d’intérêts confère au commissaire à l’éthique le pouvoir d’ordonner aux titulaires de charge publique de ne pas entretenir de rapports officiels avec un ex-titulaire de charge publique principal.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 573 le Royaume-Uni n’a pas de règles législatives sur l’après-mandat (et d’ailleurs en général guère de règles codifiées sur l’après-mandat), il est doté d’un mécanisme qui, d’une part, externalise l’examen des éventuelles possibilités dans l’après-mandat par le truchement d’un organisme indépendant et, d’autre part, impose une exigence persistante de divulgation des possibilités d’après-mandat à cet organisme pendant les deux ans après qu’un ministre a quitté sa charge publique. En d’autres termes, il règle (du moins en partie) les deux questions ci-dessus qui se présentent dans le régime canadien. Je reviens sur ce sujet en abordant le pilier 3 de l’OCDE ci- dessous.

Portée géographique Je rappelle ici les préoccupations au sujet de la portée géographique de la Loi sur les conflits d’intérêts. L’« entité » dont il est question à l’article 35 qui retient les services d’un ex-titulaire de charge publique peut très bien être une entreprise étrangère, et l’ancien responsable public peut déménager dans un autre pays. À moins que la Loi sur les conflits d’intérêts ne s’applique au-delà des frontières du Canada, il y aurait inévitablement des questions sur la mesure dans laquelle la loi régit ce scénario. Pourtant la justification de fond de la période de restriction reste pertinente : minimiser le risque de quête de bonnes grâces de la part d’un titulaire de charge publique alors qu’il est toujours en poste. Ici aussi, il paraît manifestement nécessaire de clarifier ce qui est visé par la Loi sur les conflits d’intérêts et de s’assurer qu’elle s’appliquerait, par exemple, à un mandat de consultant où l’entité engageant l’ex-titulaire de charge publique principal est une entreprise étrangère avec laquelle le titulaire de charge publique principal avait eu des rapports officiels directs et importants quand il était encore en poste. La recommandation 9 ci-dessus a pour objet de pallier cette lacune géographique. Une objection qui peut être opposée au changement recommandé est qu’il empêcherait des experts canadiens d’intervenir dans des dossiers internationaux. Je ne suis pas d’accord. Premièrement, dans le cas présent le fait de faire obstacle à des possibilités est justifié par la nécessité évidente de réduire au minimum le risque de quête de bonnes grâces de la part d’une personne en poste – nécessité qu’on ne peut pas réfuter en soutenant qu’elle devient moins pressante si l’employeur est une entité étrangère plutôt que canadienne. Deuxièmement, comme pour toutes les règles sur l’après-mandat, les ex-titulaires de charge publique peuvent demander au commissaire à l’éthique de les dispenser de cette restriction s’il existe des motifs raisonnables de le faire. Ainsi, un ancien premier ministre pourrait demander au commissaire à l’éthique une dispense de la période de restriction afin de pouvoir travailler pour les Nations Unies. Le commissaire peut accorder une telle dispense si l’intérêt public la justifie (article 39).

574 Commission Oliphant : VOLUME 3 Obligations réciproques imposées aux titulaires de charge publique en poste Principe 10 de l’OCDE. Il devrait être interdit aux responsables publics en poste de donner un traitement de faveur, un accès spécial ou des renseignements privilégiés à quiconque, y compris à d’anciens responsables publics. L’article 7 de la Loi sur les conflits d’intérêts interdit aux titulaires de charge publique d’accorder un traitement de faveur à une personne ou un organisme « en fonction d’une autre personne ou d’un autre organisme » qui le représente. Cependant, aucune règle précise ne vise le traitement des ex-titulaires de charge publique par les titulaires de charge publique en poste. Par exemple rien n’exige que les titulaires de charge publique en poste traitant avec des ex-titulaires de charge publique tiennent compte de la mesure dans laquelle ces derniers observent les règles sur l’après-mandat. La Loi prévoit simplement ceci : 41. (1) [Si le commissaire] conclut qu’un ex-titulaire de charge publique principal ne s’est pas conformé aux obligations qui lui incombent en vertu de la présente partie, le commissaire peut ordonner à tout titulaire de charge publique en poste de ne pas entretenir de rapports officiels avec l’ex-titulaire de charge publique principal. Ainsi, toute obligation incombant à des titulaires de charge publique en poste entre en jeu par suite d’une constatation de non-conformité de l’ex-titulaire de charge publique. En outre, une ordonnance rendue par le commissaire en vertu de l’article 41 limite les rapports entretenus par les « titulaires de charge publique en poste », ce qui constitue une catégorie relativement étroite de responsables du pouvoir exécutif au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts, et non par les autres employés du gouvernement. En même temps, les limites visent les « rapports officiels » dont on a vu plus haut qu’il s’agit d’une notion entourée d’une certaine incertitude. En comparaison, la plupart des provinces et territoires ont prévu ce qu’on peut appeler une « double obligation » en matière d’application. En plus d’interdire certains actes de la part des ex-titulaires de charge publique, elles imposent aussi aux titulaires de charge publique en poste l’obligation de ne pas contribuer à une violation des règles sur l’après-mandat. La loi de la Colombie-Britannique illustre cette façon de faire : [TRADUCTION] 8. (1) Le Conseil exécutif, un membre du Conseil exécutif ou un employé d’un ministère autre qu’un employé d’un organisme, d’un conseil ou d’une commission ne peut pas sciemment : a) octroyer ou approuver un contrat ou accorder un avantage au profit d’un ancien membre du Conseil exécutif ou ancien secrétaire parlementaire à moins que 24 mois se soient écoulés depuis la date où l’ancien membre du Conseil exécutif ou ancien secrétaire parlementaire a quitté son poste;

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 575 b) octroyer ou approuver un contrat ou accorder un avantage au profit d’un ancien membre du Conseil exécutif ou ancien secrétaire parlementaire qui, dans les 24 mois suivant la date où l’ancien membre du Conseil exécutif ou ancien secrétaire parlementaire a quitté son poste est intervenu à l’égard de ce contrat ou cet avantage; c) octroyer ou approuver un contrat ou accorder un avantage au profit d’une personne au nom de laquelle un ancien membre du Conseil exécutif ou ancien secrétaire parlementaire est intervenu, dans les 24 mois suivant la date où l’ancien membre du Conseil exécutif ou ancien secrétaire parlementaire a quitté son poste, à l’égard de ce contrat ou cet avantage. Des règles semblables sont en place en Alberta, en Saskatchewan, en Ontario, au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse, à l’Île-du-Prince-Édouard, à Terre- Neuve-et-Labrador, au Nunavut et au Yukon174. À ce sujet, la Loi fédérale ne se compare pas favorablement aux mesures prises par les provinces et territoires. Je ne vois aucune raison de fond impérieuse justifiant cette lacune fédérale. Il y a en revanche des arguments en faveur de ce modèle de « double obligation ». Ainsi, dans un tel régime les titulaires de charge publique en poste n’ont pas la possibilité de fermer les yeux face aux règles sur l’après-mandat. On peut supposer que les titulaires de charge publique en poste voudraient éviter de se trouver dans une situation où leur propre conformité aux règles est mise en cause. Ils seraient donc attentifs aux prescriptions d’après-mandat visant les ex-titulaires de charge publique avec lesquels ils ont des rapports, ce qui augmenterait la probabilité que les violations des règles soient détectées et portées à l’attention du commissaire à l’éthique. J’admets qu’il ne serait pas convenable de demander aux responsables en poste de décider si un ex-titulaire de charge publique respecte les règles sur l’après-mandat. La Loi sur les conflits d’intérêts pourrait toutefois être modifiée de façon à exiger du commissaire à l’éthique d’attester la conformité en cas de doutes à l’égard d’ex-titulaires de charge publique.

11 Recommandation

La Loi sur les conflits d’intérêts devrait être modifiée de façon à interdire àun titulaire de charge publique en poste d’octroyer ou d’approuver un contrat ou d’accorder un avantage au profit d’une personne qui en cherchant à s’assurer ce contrat ou cet avantage semble avoir violé ses obligations d’après-mandat en vertu de la Loi, sans avoir d’abord obtenu l’avis du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique indiquant que l’ex-titulaire de charge publique s’est conformé à la Loi. La Loi devrait préciser que le commissaire a le devoir et le pouvoir de donner un tel avis.

576 Commission Oliphant : VOLUME 3 Obligations du secteur privé Paragraphe 70 de l’OCDE. Il devrait être interdit aux entreprises privées et aux organismes à but non lucratif de retenir les services de responsables publics qui cherchent à quitter le gouvernement ou qui l’ont fait pour les charger d’entreprendre des activités interdites par la loi ou la réglementation, ou de les encourager à le faire. Ni la Loi sur les conflits d’intérêts ni les lois provinciales équivalentes ne contiennent de dispositions faisant suite aux recommandations figurant dans le paragraphe 70 de l’OCDE. Cependant, en vertu des alinéas 5(2)h.1) et 7(3)h) de la Loi sur le lobbying, si un ex-titulaire d’une charge publique « désignée » – c’est- à-dire un responsable de rang supérieur, y compris un ministre – se livre à du lobbying, son ancienne charge publique doit être déclarée. Une personne morale ou une organisation qui omet de produire cette déclaration commet une infraction en vertu de la Loi sur le lobbying, et le responsable de l’entreprise ou de la personne morale ou de l’organisation peut faire l’objet de poursuites. On peut soutenir que cette exigence de déclaration réalise les objectifs énoncés par l’OCDE dans ce domaine. Elle dissuade vraisemblablement les personnes morales ou autres organisations d’employer d’ex-titulaires d’une charge publique « désignée » en violation de la période de cinq ans d’interdiction de lobbying, violation qui serait évidente en raison de l’enregistrement obligatoire. Si la personne morale ou autre organisation tente de dissimuler la violation, elle enfreindrait ses obligations en matière de déclaration et engagerait sa responsabilité au regard de la loi. Il est plus difficile de déterminer si les lois canadiennes en matière d’éthique doivent avoir une plus grande portée et imposer d’autres restrictions à ceux qui retiennent les services d’ex-titulaires de charge publique ou les emploient d’une façon qui viole les règles sur l’après-mandat. Il existe des précédents de ce type de sanction réciproque dans les lois canadiennes sur l’éthique. Comme on l’a vu dans la partie I de ce chapitre, l’article 41 de la Loi sur le Parlement du Canada interdit aux députés de recevoir ou de convenir de recevoir une rémunération pour services rendus à qui que ce soit « relativement à quelque projet de loi, délibération, marché, réclamation, dispute, accusation, arrestation ou autre affaire devant le Sénat ou la Chambre des communes ou devant un de leurs comités » ou « pour influencer ou tenter d’influencer un membre d’une ou l’autre chambre ». La violation de cette interdiction est une infraction et peut entraîner l’annulation de l’élection d’un député à la Chambre des communes ou l’interdiction, pendant cinq ans, d’occuper un poste dans l’administration publique fédérale. En même temps, « [q]uiconque donne, offre ou promet à un député une rémunération » pour de tels services est aussi exposé à une poursuite criminelle et encourt une peine d’emprisonnement maximale d’un an en cas de condamnation (paragraphe 41(3)). Les règles du Code criminel sur le trafic d’influence contiennent un régime semblable de sanction réciproque visant à la fois le

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 577 responsable public qui offre de vendre de l’influence et la personne privée qui cherche à se procurer cette influence. Il faut aussi noter que la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor exige que les organismes gouvernementaux prévoient « des clauses pertinentes reflétant laLoi sur les conflits d’intérêts » dans tous les marchés conclus175. En réponse à une question de la Commission au sujet de la mise en œuvre de cette politique, le procureur général du Canada (en consultation avec le Conseil du Trésor) a indiqué que les entrepreneurs ne sont pas tenus d’attester la conformité à la Loi sur les conflits d’intérêts. Cependant, la clause type suivante fait partie des contrats de services professionnels conclus par le gouvernement du Canada : 26. L´entrepreneur reconnaît que les personnes qui sont assujetties aux dispositions de la Loi sur les conflits d´intérêts, 2006, ch. 9, art. 2, du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après- mandat, du Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique ou tout autre code de valeur et d´éthique en vigueur au sein d´organismes spécifiques ne peuvent bénéficier directement du contrat.176 La Cour fédérale a interprété une disposition semblable de contrats datant de l’époque du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique comme interdisant les situations où l’entrepreneur a obtenu un contrat avec l’aide d’un ex- titulaire de charge publique ayant agi en contravention de ses restrictions d’après- mandat (par exemple en utilisant des renseignements internes)177. Une clause contractuelle faisant du recours aux services d’un ex-titulaire de charge publique agissant en contravention de ses restrictions d’après-mandat – soit dans l’exécution d’un marché, soit dans son obtention – une cause de rupture de contrat est un élément judicieux à prévoir par la politique fédérale sur les marchés. Une clause en ce sens devrait faire partie de tous les marchés conclus par le gouvernement et de ses processus d’approvisionnement.

12 Recommandation

Tous les marchés conclus par le gouvernement devraient prévoir une clause contractuelle faisant du recours aux services d’un ex-titulaire de charge publique agissant en contravention de ses restrictions d’après-mandat – soit dans l’exécution d’un marché, soit dans son obtention – une cause de rupture de contrat.

Il est plus douteux qu’il serait judicieux pour le Canada d’aller au-delà de cette solution contractuelle et de prévoir un mécanisme de sanction pour pénaliser les entreprises qui participent à la violation par un ex-titulaire de charge publique de ses obligations d’après-mandat. Au Royaume-Uni, la perspective d’une réduction des commandes gouvernementales est considérée comme un moyen efficace de

578 Commission Oliphant : VOLUME 3 dissuader les entreprises de retenir ou autrement utiliser les services d’un ancien responsable qui n’a pas respecté le processus d’après-mandat en vigueur dans ce pays. La commissaire à l’intégrité de l’Ontario a formulé des observations semblables, notant que l’employeur d’un ex-titulaire de charge publique en contravention « est menacé de perdre ce contrat et sa bonne relation avec le gouvernement »178. Au Canada, cet effet peut être obtenu en partie par le biais de l’article 41 de la Loi sur les conflits d’intérêts qui autorise le commissaire à l’éthique à ordonner aux titulaires de charge publique en poste d’éviter d’avoir des rapports avec un ex-titulaire de charge publique jugé avoir violé les règles de l’après-mandat. Étendre une telle exclusion à des entreprises qui ont recouru aux services d’un ex-titulaire de charge publique en contravention soulèverait de complexes questions d’équité procédurale, exigeant probablement un processus plus développé de décision quasi judiciaire au sein du Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique. À la lumière des commentaires ci-dessus sur l’actuelle Loi sur le lobbying et la solution plus simple de la politique contractuelle, je ne crois pas que les avantages supplémentaires d’une telle exclusion justifie les complications que sa mise en place entraînerait vraisemblablement.

Durée d’application et portée des règles sur l’après- mandat Pilier 1 de l’OCDE. Les restrictions imposées aux activités des anciens responsables publics, et en particulier la longueur des périodes de restriction, sont proportionnelles à la gravité du risque de conflits d’intérêts dans l’après-emploi public. Le pilier 1 soulève deux questions dans le système canadien. Premièrement, la durée des périodes de restriction est-elle adéquate? Deuxièmement, devrait-il aussi y avoir des règles sur l’après-mandat visant les parlementaires en tant que tels? Au sujet de la première question, je n’ai aucune raison de mettre en cause la longueur de la période de restriction applicable aux anciens ministres. La période de deux ans concernant plusieurs des restrictions d’après-mandat (pour les ministres) et la restriction permanente imposée par les règles sur le changement de bord et sur les renseignements internes semblent proportionnelles aux risques qu’ils visent à parer. Ces périodes ne sont guère différentes de celles appliquées dans d’autres ressorts, quoique la pratique en la matière soit loin d’être uniforme. Dans les observations qu’il a présentées à la Commission, l’organisme Démocratie en surveillance a préconisé que la période de restriction soit augmentée à quatre ans pour les responsables publics des plus hauts niveaux, soutenant que cette norme est nécessaire pour éviter l’exploitation de la part des ex-titulaires de charge publique179. Cependant, faute d’éléments de preuve clairs que la période de deux ans pour les ministres soit insuffisante, je ne vois pas de raison de la changer.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 579 Bien sûr, il y a des cas où les restrictions de la période d’après-mandat sont indûment onéreuses au vu de la nature ou de la durée du poste qu’a détenu un titulaire de charge publique. Un ministre qui est en poste brièvement peut très bien être dans une situation différente de celui qui l’a été pendant des années, ainsi que l’a souligné Mme Collenette dans son témoignage. Je note toutefois que dans le régime de la Loi sur les conflits d’intérêts, le commissaire à l’éthique est habilité à réduire ou annuler la période de restriction lorsque ce serait dans l’intérêt public de le faire (article 39). En ce qui concerne la deuxième question, je ne crois pas que des restrictions d’après- mandat soient nécessaires pour les parlementaires. Comme on l’a vu plus haut, diverses règles sur l’après-mandat s’appliquent aux anciens membres du Congrès des États-Unis. Cet organe législatif est toutefois très différent du Parlement canadien. meM Turnbull insiste qu’aux États-Unis, l’application de telles règles aux législateurs découle du fait que le Congrès est « un organe législatif par opposition à un organe habilité à accorder ou retirer la confiance envers le gouvernement, ce qui donne à ses membres sensiblement plus de liberté et d’autonomie ». Selon le raisonnement de Mme Turnbull, la plus grande importance relative des membres du Congrès américain fait qu’ils sont exposés « à des tentatives d’influence de la part de groupes d’intérêt, d’électeurs et de lobbyistes »180. Parmi ces lobbyistes pourraient figurer d’anciens collègues en mesure d’user d’influence auprès de législateurs en poste. Les règles américaines imposent donc une période de restriction à l’égard de telles interventions. En comparaison, les députés canadiens sont soumis à une discipline de parti sensiblement plus rigoureuse, et ils exercent rarement la même autonomie que leurs homologues américains. Même s’ils étaient tentés de le faire, ils sont moins susceptibles d’exercer leurs fonctions législatives en tenant compte d’influences de l’extérieur sinon sur instruction de leur chef de parti. Dès lors, la nécessité de règles sur l’après-mandat pour les députés (et les sénateurs) est moins pressante. Je suis d’accord avec l’évaluation de Mme Turnbull. Le fardeau supplémentaire qu’imposeraient des règles sur l’après-mandat des députés serait probablement hors de proportion avec la gravité de tout risque de conflit d’intérêts.

Éducation et formation en matière d’éthique Pilier 2 de l’OCDE. Les restrictions et interdictions prévues par le système visant l’après- emploi public sont communiquées efficacement à toutes les parties concernées. En proposant ce pilier, l’OCDE met en valeur l’importance de la formation et de l’éducation. Une condition supplémentaire de la communication efficace des règles à toutes les parties est la clarté de ces règles. Ces deux thèmes – éducation et clarté – sont revenus constamment au Forum d’experts sur les politiques et, dans une moindre mesure, dans les études d’experts

580 Commission Oliphant : VOLUME 3 produites pour la Commission. Par exemple, une partie importante de l’étude de M. Levine porte sur la nécessité de confirmer le sens des termes de la Loi sur les conflits d’intérêts. Ce besoin a été une de mes préoccupations dans le présent rapport. Je crois que la question mérite une prise en compte systématique et que les politiques sur les bulletins d’interprétation et l’éducation en matière d’éthique devraient être examinées soigneusement.

Bulletins d’interprétation D’autres administrations publient régulièrement des bulletins d’interprétation. Les commissaires à l’éthique de l’Alberta et de la Colombie-Britannique, en particulier, ont produit des bulletins précisant la façon dont ils comprennent les termes vitaux des lois de ces provinces sur l’après-mandat. Le commissaire aux conflits d’intérêts de la Colombie- Britannique a affirmé considérer que de tels bulletins devraient être immédiatement versés dans le domaine public parce que « les citoyens devraient être en mesure d’établir eux-mêmes, d’après la conduite déclarée, si oui ou non le contenu du bulletin est respecté ou à tout le moins si les conditions du bulletin sont respectées »181. Au palier fédéral, il n’existe pas de bulletins d’interprétation des règles sur l’après-mandat; la commissaire à l’éthique a toutefois récemment produit un document analogue sur la règle au sujet des cadeaux figurant dans la Loi sur les conflits d’intérêts182. Même si des bulletins d’interprétation ne règleraient probablement pas toutes les incertitudes, ils peuvent apporter davantage de clarté. Comme Lorne Sossin l’a affirmé devant la Commission, les bulletins ou commentaires constituent des « étalons » ou des « balises » qui permettent aux titulaires de charge publique de comprendre leurs obligations. Je crois que la nécessité d’une plus grande clarté dans les dispositions de la loi fédérale est urgente pour au moins deux raisons. Premièrement, en attendant la mise en œuvre, le cas échéant, des corrections que je recommande dans ce rapport aux mécanismes de détection et de mise en application du régime canadien de l’après- mandat, celui-ci repose largement sur l’autodiscipline. Les ex-titulaires de charge publique individuels sont essentiellement laissés à eux-mêmes pour ce qui est de définir la portée de leurs obligations d’après-mandat. Comme il n’y a pas d’obligation pour les ex-titulaires de charge publique de divulguer leurs activités d’après-mandat, le public ou le commissaire à l’éthique n’ont guère l’occasion de contester l’interprétation que fait un ex-titulaire de charge publique de ses obligations. La situation se complique davantage du fait que la Loi sur les conflits d’intérêtsomet de définir divers éléments importants, dont les « rapports officiels directs et importants ». C’est pourquoi dans la recommandation 10, je demande que le commissaire à l’éthique produise un bulletin d’interprétation consacré à cette expression. Je note aussi l’importance des avis que donne couramment le commissaire à l’éthique pour éclairer des règles et des valeurs qui sont quelquefois obscures. M. Sossin a souligné le fait que ces avis renforcent le régime d’éthique s’ils sont

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 581 transparents et diffusés de sorte que les tiers puissent en bénéficier. Les scénarios en cause et l’avis donné devraient être rendus publics du moins en résumé, après que les renseignements personnels en aient été expurgés. C’est ce que fait la commissaire à l’intégrité de l’Ontario dans ses rapports annuels, où elle présente une sélection de sommaires de demandes d’avis qu’elle a reçues et des réponses qu’elle y a fait. Cette information sensibilise les titulaires de charge publique « aux questions éventuelles soulevées quotidiennement »183. La commissaire à l’éthique présente pour sa part des commentaires généraux sur ses décisions dans son rapport annuel ou dans les lignes directrices qu’elle publie à l’occasion, mais elle ne publie pas des sommaires des avis qu’elle a rendus. Je crois qu’elle devrait le faire.

13 Recommandation

En plus de publier le bulletin d’interprétation préconisé par la recommandation 10 au sujet des « rapports officiels directs et importants », le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique devrait en publier d’autres au sujet d’autres dispositions incertaines de la Loi sur les conflits d’intérêts, ainsi que des sommaires de ses décisions et avis.

Sensibilisation, éducation et formation Des bulletins d’interprétation et des résumés des avis donnés aideront les titulaires de charge publique à comprendre leurs obligations au service du public. Une culture d’éthique peut être soutenue et rehaussée par des mesures efficaces en matière de sensibilisation, d’éducation et de formation. Lors du Forum d’experts sur les politiques, les commissaires Dawson et Morrison ont maintes fois insisté sur l’importance de l’éducation et de la sensibilisation, tout comme Sue Gray, chef d’équipe du Propriety and Ethics Team du Cabinet Office du Royaume-Uni. Dans son exposé, Ian Greene a soutenu que l’éducation est en fait une variable plus importante de la promotion d’un comportement éthique que ne le sont les règles d’éthique elles-mêmes. En ses mots : « des règles d’éthique mal rédigées peuvent être efficaces s’il y a une composante éducative efficace, et […] des règles rédigées soigneusement peuvent être inefficaces s’il n’y a pas de composantes éducatives efficaces »184. Paul Thomas a insisté que le rôle vital de l’éducation et de la formation en matière d’éthique ne doit pas être négligé dans la précipitation à légiférer les valeurs et règles d’éthique. Même si des règles d’éthique légalisées peuvent parer à l’« inconduite », l’éducation et la formation sont nécessaires pour encourager la « bonne conduite » – une prise de décisions dans l’intérêt public qui va au-delà de la simple conformité aux règles.

582 Commission Oliphant : VOLUME 3 Le commissaire à l’éthique joue le rôle central dans l’éducation et la formation en matière d’éthique à l’intention des titulaires de charge publique soumis à la Loi sur les conflits d’intérêts et des députés dans l’optique du Code des députés. Comme l’a souligné le CPM, [TRADUCTION] « des séances d’information sont organisées par le Commissariat à l’éthique pour les ministres, leur personnel et leurs conseillers au sujet de leurs obligations en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts »185. Dans ses comparutions devant la Commission, la commissaire à l’éthique a décrit dans le détail le travail de sensibilisation auquel elle se livre. En ce qui concerne l’éducation, une bonne part de son travail est réactif, au sens où elle répond à des demandes d’avis que lui présentent des titulaires de charge publique et des députés. Parmi ses activités plus structurées de sensibilisation, elle écrit une lettre type aux nouveaux titulaires de charge publique et organise des séances d’information pour le personnel ministériel et les députés. Dans l’année précédant sa comparution devant la Commission, elle a fait cinq présentations à des membres du personnel de ministres au sujet des obligations qu’impose la Loi sur les conflits d’intérêts, y compris les règles sur l’après-mandat, ainsi que des présentations à des députés organisées par le biais de groupes parlementaires. Dans tous les cas, la participation à ces activités de sensibilisation est volontaire; personne n’est tenu d’y assister. La commissaire à l’éthique a estimé qu’environ la moitié des députés et très peu de ministres l’ont fait. Des membres du personnel de ministres sont souvent présents au lieu de leur ministre186. Selon M. Greene, le régime fédéral serait renforcé si le commissaire à l’éthique assumait un plus grand rôle d’éducation. En Ontario, la commissaire à l’intégrité rencontre personnellement tous les députés provinciaux une fois l’an afin d’examiner leur déclaration annuelle. Lors de cette rencontre, à laquelle les députés sont tenus de participer, la commissaire et le député peuvent « discuter ouvertement » des règles, des problèmes quotidiens des députés et des réalités de la vie politique187. Le mandat du commissaire à l’éthique vise un grand nombre de personnes. Même si le commissaire était remplacé par un comité de trois personnes, ainsi que le suggère M. Greene, ces réunions exigeraient énormément de temps. Malgré tout, je crois qu’il doit y avoir davantage de possibilités pour les personnes soumises à la Loi sur les conflits d’intérêts et au Code des députés d’interagir avec le commissaire à l’éthique ou du moins avec son personnel. Je crois qu’il serait hautement souhaitable que dans la période précédant le moment où ils préparent leur déclaration annuelle ou autres communications, les titulaires de charge publique principaux et les députés rencontrent des représentants du commissaire. Les faibles taux de participation évoqués plus haut donnent à croire que la formation en matière de conflits d’intérêts n’est pas une grande priorité pour les ministres. Je ne veux pas minimiser les contraintes de temps qui rendent cette participation difficile, mais les exigences de la Loi sur les conflits d’intérêts ont une grande portée et sont complexes. Les titulaires de charge publique ont tout intérêt à en discuter avec le commissaire à l’éthique pour s’assurer de bien les

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 583 comprendre. À ce sujet, je crois qu’il y a lieu que l’exemple vienne d’en haut. Parmi les instructions que donne le premier ministre à ses ministres dans le document Pour un gouvernement responsable pourrait bien figurer une consigne expresse que les ministres et les membres de leur personnel participent à une formation sur la Loi sur les conflits d’intérêts, et ce, peu après leur nomination. En ce qui concerne le Code des députés, des instructions analogues pourraient raisonnablement être attendues de la part des chefs des partis à leurs députés.

14 Recommandation

Les attentes exprimées dans le document Un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État devrait être modifiées de façon à exiger que les ministres participent personnellement à une formation en matière d’éthique organisée par le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, et qu’ils veillent à ce que les membres de leur personnel participent aussi à une telle formation. Les chefs des partis devraient exiger que leurs députés participent à une formation équivalente dans l’optique du Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés).

15 Recommandation

La Loi sur les conflits d’intérêts et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés) devraient être modifiés de sorte qu’aux déclarations annuelles produites par les titulaires de charge publique principaux et aux déclarations postélectorales et annuelles des députés s’ajoutent des rencontres en personne avec des membres du personnel du Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique. L’effectif du Commissariat devrait être augmenté pour suffire à ces rencontres.

Approbation et surveillance des activités d’après-mandat Selon le pilier 3 de l’OCDE, les fondements et critères de l’approbation des décisions visant les demandes individuelles à l’égard de l’après-mandat devraient être transparents, de même que les procédures empruntées; les appels devraient être traités de pareille façon.

Surveillance de l’après-mandat – régime actuel Comme je l’ai indiqué au début de ce chapitre, le régime d’éthique du Canada est un des plus rigoureux que la Commission ait examinés. Mon mandat me charge de déterminer si les règles et lignes directrices en matière d’éthique sont suffisantes ou si les activités des représentants politiques doivent être régies par de nouvelles règles ou lignes directrices à la fin de leur mandat ou après la fin de leur mandat. Dans l’ensemble, les ajustements que j’ai recommandés sont de modestes clarifications ou des prolongements des règles existantes.

584 Commission Oliphant : VOLUME 3 Le pilier 3 de l’OCDE cerne un élément important d’un régime efficace visant l’après-mandat. Les règles d’éthique du Canada ne prévoient aucune procédure pour l’examen des cas individuels d’emploi dans l’après-mandat. Je crois qu’il faut pallier cette lacune pour assurer l’efficacité des règles canadiennes sur l’après-mandat. Lorsque cet examen sera prévu, les règles se compareront favorablement à celles de tout autre ressort que la Commission a examiné. Je tiens pour un axiome que de bonnes règles ne sont guère utiles si leur mise en œuvre est déficiente. Si en quittant son poste un titulaire de charge publique accepte un mandat de consultant, il est improbable que le commissaire à l’éthique l’apprenne dans le cadre du régime d’après-mandat en vigueur aujourd’hui. Les nouvelles règles prévues en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts ne semblent guère plus propices à une telle détection que ne l’étaient en 1985 les règles du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat. Je ne prête aux titulaires de charge publique principaux aucune volonté d’échapper à leurs obligations en vertu des règles sur l’après-mandat. Cependant, l’absence d’un système permettant de surveiller les activités d’après-mandat des ex-titulaires de charge publique principaux me semble être une grave lacune. Comme M. Mitchell l’a fait valoir devant la Commission, « des règles sans conséquences peuvent en fait saper les normes déontologiques »188. Dans les observations qu’il a présentées à la Commission, l’organisme Démocratie en surveillance a soutenu que le système lui- même [TRADUCTION] « est le scandale »189. C’est trop dire, mais je suis d’accord que le système n’en fait pas assez pour surveiller l’activité d’après-mandat pendant la période de restriction. Dans tout système humain, il risque d’y avoir des cas de non-conformité, délibérée ou involontaire. Pour l’essentiel, il s’agit de faire en sorte que ces cas soient rares en concevant un système qui encourage les titulaires de charge publique à demander les avis et conseils nécessaires au moment où ils passent d’une charge publique à la vie privée. La Loi sur les conflits d’intérêts va dans ce sens avec les dispositions régissant les titulaires de charge publique en poste, et en particulier le registre public dans lequel sont consignés des renseignements sur les intérêts financiers des titulaires de charge publique (article 51). L’article 24 de la Loi sur les conflits d’intérêts exige que les titulaires de charge publique principaux communiquent toute « offre ferme » d’emploi de l’extérieur. Une fois qu’ils ont quitté la vie publique toutefois, ils sont soumis à une seule exigence de déclaration pendant la période de restriction d’un an ou deux ans. Les ex-titulaires de charge publique principaux sont seulement tenus d’informer le commissaire à l’éthique s’ils se livrent à des activités mentionnées aux alinéas 5(1)a) ou b) de la Loi sur le lobbying – c’est-à-dire à du lobbying. La commissaire Dawson a fait remarquer que pendant l’année précédant sa comparution devant la Commission, un certain nombre de titulaires de charge

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 585 publique principaux se sont adressés à son Commissariat pour demander des avis sur la façon dont leurs activités d’après-mandat peuvent être limitées pendant la période de restriction. Cependant, elle a dit à la Commission que dans la pratique, les anciens ministres demandent rarement son avis dans la période d’après-mandat. (Il faut noter qu’il n’y a guère eu de roulement dans les rangs des ministres depuis quelques années.) Elle encourage activement les ministres et les membres de haut niveau des cabinets de ministre à rester en communication avec son Commissariat pour discuter des postes qu’ils envisagent d’accepter pendant la période de restriction. Elle a aussi fait suite à des reportages des médias et des renseignements obtenus de tiers au sujet d’activités d’après-mandat d’anciens titulaires de charge publique principaux, en particulier pendant leur période de restriction. Dans ces cas, à ce qu’elle a pu constater, les règles sur l’après-mandat n’ont pas été violées. Dans l’exposé qu’elle a présenté à la Commission, la commissaire Dawson a résumé ainsi son expérience à l’égard du régime de l’après-mandat : Mon commissariat a essayé d’appliquer les dispositions liées à l’après-mandat de façon uniforme évidemment, et avec bon sens, mais il y a certaines difficultés. Peu d’ex- titulaires de charge publique gardent le contact avec mon commissariat, en l’absence d’exigence générale en matière de déclaration dans la période d’après-mandat. C’est donc difficile d’évaluer s’ils remplissent leurs obligations liées à l’après-mandat et le degré d’efficacité de ces dispositions, en général190. Il me semble que la commissaire à l’éthique a habilement distillé l’essence du problème.

Amélioration du régime à l’égard de la surveillance dans l’après-mandat Le pilier 3 de l’OCDE envisage un système d’approbation préalable – c’est-à-dire un mécanisme proactif plutôt que réactif. Les experts qui ont comparu devant la Commission ont affirmé qu’un régime d’éthique est conçu en partie pour convaincre le public de la probité des titulaires de charge publique. Je suis d’accord, et je crois qu’un régime qui guide le comportement éthique est plus susceptible de réaliser cet objectif qu’un régime visant à détecter les actes contraires à l’éthique une fois qu’ils ont été commis, en comptant sur les reportages des médias et les plaintes adressées au commissaire à l’éthique. L’Advisory Committee on Business Appointments (ACBA) du Royaume-Uni, qui est décrit dans le présent chapitre, est fondé sur une démarche proactive recourant à un organisme indépendant qui examine les possibilités éventuelles s’offrant à un ministre dans les deux ans après qu’il a quitté son poste. L’ACBA est informé d’un poste envisagé par l’ex-titulaire de charge publique avant qu’il ne l’accepte. Si l’ex-titulaire de charge publique accepte le poste, l’avis que lui a donné l’ACBA est aussitôt rendu public. Le système est transparent, et le jugement de l’ACBA est exposé aux critiques. Cette

586 Commission Oliphant : VOLUME 3 perspective pare présumément à toute tendance à approuver trop facilement des choix de carrière des ex-titulaires de charge publique. La divulgation des décisions rendues par l’ACBA a aussi une fonction éducative : les titulaires de charge publique actuels ou éventuels apprennent ce qui est susceptible de contrevenir aux règles du Royaume-Uni sur l’éthique dans l’après-mandat. Dans le système du Royaume-Uni, l’obligation de l’ex-titulaire de charge publique en matière de divulgation n’est pas de nature légale : elle est imposée par le code ministériel et non par une loi. Il est donc possible que l’ex-titulaire de charge publique omette de consulter l’ACBA. En cas de telle omission, le système compte sur les mêmes formes de détection que le commissaire à l’éthique canadien. Au Royaume- Uni toutefois, le silence d’un ancien ministre au sujet de ses activités d’après-mandat et l’omission de déclarer sont en soi des éléments qui suscitent l’attention des médias et peuvent donner lieu à une intervention de l’ACBA. Dans le régime canadien, le commissaire à l’éthique n’a aucun motif de communiquer avec un ex-titulaire de charge publique à moins qu’un problème ne soit porté à son attention par un parlementaire ou des reportages dans les médias. Je ne souhaite pas exagérer les vertus d’une solution comme celle de l’ACBA. Il reste toutefois que dans un tel régime, il est difficile pour un ex-titulaire de charge publique principal de violer les règles sur l’après-mandat par inadvertance, ou de commettre une erreur de jugement faute d’avis indépendant. Un tel régime augmente la possibilité de prévenir les violations. Il augmente la possibilité d’éduquer les titulaires de charge publique. Il permet à un tiers indépendant d’intervenir avant que surviennent des erreurs éventuelles. Selon le témoignage de Mme Gray, du Cabinet Office du Royaume- Uni, cette solution devrait être favorisée par les titulaires de charge publique eux- mêmes comme moyen d’éviter que des erreurs innocentes ou fautes de jugement ne compromettent leur réputation.

Mise en œuvre Il y a deux façons dont une solution comme celle de l’ACBA pourrait être intégrée au régime d’éthique canadien. La première consisterait à prévoir dans la loi une exigence convenable en matière de divulgation, en apportant une modification à la Loi sur les conflits d’intérêts. La deuxième consisterait à ce que le premier ministre indique aux ministres et hauts responsables (par le biais d’un code d’éthique) qu’en vertu de leur charge, on attend d’eux qu’ils communiquent de l’information au commissaire à l’éthique après la fin de leur mandat. Cette dernière option n’exige pas de mesures législatives pour pallier la lacune du régime actuel de la Loi sur les conflits d’intérêts. À moins qu’il n’y ait des sanctions pour manquement aux règles sur la divulgation (ainsi qu’il en est question plus loin), les deux options produisent le même résultat : une attente qu’il y aura divulgation, sans plus. Cependant, si elle est bien conçue, une

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 587 telle instruction serait très difficile à écarter. Tout comme au Royaume-Uni, le silence d’un ancien ministre attirerait l’attention. Je note toutefois qu’un aspect du régime du Royaume-Uni exigerait fort probablement une modification à la Loi sur les conflits d’intérêts. L’avis donné par l’ACBA à un ex-titulaire de charge publique est rendu public s’il accepte l’emploi en cause. Au Canada, l’article 43 de la Loi sur les conflits d’intérêts semble exclure que le commissaire à l’éthique puisse publier les avis qu’il est habilité à donner aux titulaires de charge publique. C’est ainsi que la commissaire à l’éthique a interprété la situation lorsqu’elle a comparu devant la Commission. À mon avis, une plus grande transparence est nécessaire dans le régime de l’après-mandat. Je recommande donc comme première étape que le premier ministre délivre une directive voulant que les ministres et hauts responsables participent à une démarche du genre de celle de l’ACBA et qu’initialement, il incombe à l’ex-titulaire de charge publique de rendre public l’avis sur l’après-mandat que lui a donné le commissaire à l’éthique. Par la suite, le dispositif pourrait être enchâssé au moyen de modifications à la Loi sur les conflits d’intérêts permettant au commissaire à l’éthique de publier l’avis qu’il a donné lorsque l’ex-titulaire de charge publique accepte l’emploi en cause. Quant au contenu, l’exigence en matière de déclaration qui serait applicable dans une variante canadienne du système de l’ACBA devrait tenir compte des règles sur l’après-mandat qui se trouvent déjà dans la Loi sur les conflits d’intérêts. Comme dans le système du Royaume-Uni, les ex-titulaires de charge publique principaux seraient tenus de solliciter l’approbation d’un emploi (défini dans un sens large) pendant la période de restriction. Je note que ces obligations existeraient pour les premiers ministres et les ministres qui, en cessant d’être des titulaires de charge publique, restent des députés. Les restrictions d’après-mandat prévues dans l’actuelle Loi sur les conflits d’intérêts et les nouvelles exigences en matière de déclaration qui sont proposées ici ne sont pas fonction du fait que l’ex-titulaire de charge publique passe immédiatement au secteur privé; elles sont d’application dès que le premier ministre ou le ministre cesse d’être un titulaire de charge publique, peu importe qu’il passe au secteur privé ou qu’il continue de siéger comme député. Je ne crois pas qu’il soit pratique d’exiger une divulgation continue à l’égard des autres règles sur l’après-mandat qui ne dépendent pas d’une période de restriction – les interdictions de durée indéfinie à l’égard d’un « avantage indu », du changement de bord et des renseignements internes. Ce serait trop demander des titulaires de charge publique qu’ils soient soumis à des exigences permanentes en matière de déclaration. En outre, ces règles concernent des comportements qu’il est plus difficile de déclarer en vue d’une approbation préalable. Je ne crois pas non plus qu’il soit nécessaire de créer un système du genre de l’ACBA à l’égard de l’autre règle de la Loi sur les conflits d’intérêts qui contient une

588 Commission Oliphant : VOLUME 3 période de restriction : la règle sur les interventions auprès du gouvernement. Comme on l’a vu à la partie II du présent chapitre, il existe un important recoupement entre la règle de la Loi sur les conflits d’intérêts sur les interventions auprès du gouvernement et la Loi sur le lobbying. Comme cette dernière prévoit déjà un régime de déclaration, il y aurait peu d’intérêt à appliquer un régime du genre de l’ACBA à la règle de la Loi sur les conflits d’intérêts sur ces interventions.

La question de structure Dans cette analyse, j’ai envisagé la possibilité que le commissaire à l’éthique assume les responsabilités exercées par l’ACBA au Royaume-Uni. Comme on l’a vu plus haut, les membres de l’ACBA représentent de façon générale ceux dont ils sont appelés à examiner le cheminement de carrière, comptant dans leurs rangs des politiciens choisis par chacun des principaux partis politiques du Royaume-Uni. Lors de nos audiences, cet examen « par les pairs » a paru séduire nombre de nos témoins, en particulier ceux qui avaient des antécédents en politique. Dans le cas de l’ACBA, il offre de toute évidence l’avantage que les membres connaissent bien les exigences et les réalités de la vie au service du public. Il semble que l’ACBA soit largement considéré comme étant digne de foi au Royaume-Uni, même si sa composition non représentative a à l’occasion suscité des commentaires. Cependant, la crédibilité est parfois le résultat à la fois de la conception d’un système – garantissant une grande indépendance et la nomination de membres de haut calibre – et des résultats produits en termes de décisions raisonnables. La question qui se pose dans le contexte canadien est de savoir dans quelle mesure la greffe d’un organisme tel que l’ACBA au régime actuel de la Loi sur les conflits d’intérêtsserait plus utile que perturbatrice. Je suis d’accord avec la commissaire à l’éthique qu’il n’y a pas place pour deux entités distinctes chargées d’interpréter la portée des règles sur l’après-mandat en vertu de la Loi sur les conflits d’intérêts. Le risque d’interprétations contradictoires est trop grand. Dès lors, dans la mesure où un modèle d’approbation du genre de l’ACBA évoqué plus haut supposerait qu’il interprète les règles (et il le ferait inévitablement), il doit y avoir soit un comité du genre de l’ACBA ou un commissaire à l’éthique, mais pas les deux. La situation ne serait pas différente même si le rôle du commissaire à l’éthique était limité aux enquêtes sur les violations. Il serait incongru et dangereux que le commissaire à l’éthique et un organisme du genre de l’ACBA interprètent différemment une même règle en jouant des rôles différents. La fonction de commissaire à l’éthique bénéficie déjà d’une indépendance garantie par la loi. De fait, le commissaire à l’éthique jouit d’une inamovibilité et d’une indépendance financière et administrative qui semblent supérieures à la sécurité et l’indépendance dont l’ACBA a joui jusqu’à présent. Je ne vois aucun avantage à tenter de remanier le régime de la Loi sur les conflits d’intérêts de façon à faire place à un comité d’examen.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 589 16 Recommandation

a) À titre de première priorité, le premier ministre devrait modifier le document Un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État de façon à ajouter les consignes suivantes à l’intention des titulaires de charge publique principaux, au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts : • Les titulaires de charge publique principaux communiqueront au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (commissaire à l’éthique) la nature de tout emploi d’après-mandat (au sens de la recommandation 5) avant d’assumer cet emploi. • Avant d’assumer un emploi, les titulaires de charge publique principaux et ex-titulaires de charge publique principaux doivent recevoir un avis du commissaire à l’éthique au sujet de la compatibilité de l’emploi avec leurs obligations d’après-mandat. S’agissant de déterminer s’ils doivent accepter cet emploi et les circonstances dans lesquelles ils peuvent le faire, on s’attend à ce qu’ils respectent l’avis du commissaire à l’éthique. • Le titulaire de charge publique principal doit rendre public l’avis du commissaire à l’éthique avant d’assumer l’emploi, et devrait demander au commissaire à l’éthique de verser l’avis au registre public créé en vertu de la Loi. • Ces obligations imposées aux titulaires de charge publique principaux et ex-titulaires de charge publique principaux de divulguer l’emploi, obtenir un avis, divulguer publiquement l’avis et respecter l’avis persisteront pendant les périodes de restriction prévues par l’article 36 de la Loi sur les conflits d’intérêts, et s’appliqueront à chaque nouvel emploi. b) Il est de plus recommandé que le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique prenne les mesures nécessaires afin de recevoir les déclarations et donner les avis dont il est question ci-dessus. c) les changements ci-dessus devraient être codifiés dans la Loi sur les conflits d’intérêts aussitôt que possible. En même temps, deux modifications supplémentaires devraient être apportées à la Loi : • Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique devrait être autorisé à divulguer l’avis donné à un titulaire de charge publique principal ou ex-titulaire de charge publique principal si la personne assume l’emploi en cause. • La Loi devrait expressément permettre au titulaire de charge publique ou ex-titulaire de charge publique de demander que le commissaire à l’éthique reconsidère un avis donné précédemment, à la lumière de nouveaux faits ou éléments dont le titulaire de charge publique ou ex-titulaire de charge publique estime que le commissaire à l’éthique devrait prendre en compte. Je crois aussi qu’il y a des leçons à retenir de la Loi sur le lobbying en vue de pallier la plus grande faiblesse potentielle d’un régime du genre de l’ACBA du Royaume-Uni : l’omission d’un ex-titulaire de charge publique de présenter la moindre déclaration. La recommandation 16 s’appuie sur l’hypothèse que le premier ministre est en mesure de communiquer dans le document Pour un gouvernement responsable une

590 Commission Oliphant : VOLUME 3 directive exigeant que les ex-titulaires de charge publique considèrent la divulgation comme une obligation d’après-mandat. Cette directive relèverait du « droit mou » au sens où elle ne serait pas légalement exécutoire à l’endroit des ex-titulaires de charge publique. Si en dernier ressort, comme nous le recommandons, cette attente relevant du droit mou est intégrée à la Loi sur les conflits d’intérêts, une modification à la Loi pourrait faire de l’omission de déclarer de la façon évoquée à la recommandation 16 une infraction. Selon l’article 14 de la Loi sur le lobbying, l’omission de déclarer des activités de lobbying est une infraction grave. La non-conformité aux règles sur l’après-mandat de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être traitée de façon sérieuse. Le régime de sanctions prévu par la Loi sur les conflits d’intérêts pour omission de déclarer des renseignements prévus par la recommandation 16 devrait être semblable à celui imposé aux lobbyistes en vertu de la Loi sur le lobbying. Il y a aussi la question de la possibilité de porter en appel un avis que rend le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique dans deux domaines. Le premier domaine est l’emploi dans l’après-mandat, et le deuxième, les interventions auprès d’organismes gouvernementaux. Je crois que tout commentaire sur les caractéristiques d’un régime d’appel dépasserait le cadre de ce rapport. Je recommanderais toutefois qu’un processus d’appel soit envisagé en même temps que les modifications proposées dans ce chapitre à la Loi sur les conflits d’intérêts.

17 Recommandation

Les modifications à la Loi sur les conflits d’intérêts nécessaires à la mise en œuvre de la recommandation 16 devraient être accompagnées de modifications simultanées faisant une infraction du fait pour un ex-titulaire de charge publique de ne pas respecter les obligations de déclaration décrites à la recommandation 16.

18 Recommandation

Un mécanisme d’appel adéquat respectant les principes de l’équité procédurale et de la transparence devrait être envisagé.

Mise en application Pilier 4 de l’OCDE. Les sanctions appliquées en cas d’infractions aux règles sur l’après- emploi public sont claires et proportionnelles, et … appliquées d’une façon uniforme, équitable et opportune. Une dernière question qui se pose est de savoir que faire en dernier ressort – c’est-à-dire quand les règles sont violées malgré toutes les mesures évoquées plus haut. Il s’agit de la question des mesures d’application et des sanctions.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 591 Comme on l’a vu, l’article 41 de la Loi sur les conflits d’intérêts permet au commissaire à l’éthique essentiellement de mettre à l’index un ex-titulaire de charge publique en situation de contravention et d’interdire aux titulaires de charge publique en poste d’avoir des rapports officiels avec cette personne. Cette disposition est le seul mécanisme de sanction que prévoit la Loi à l’égard de ses dispositions sur l’après- mandat. Comme l’indique le site Web de la commissaire à l’éthique : « La partie de la Loi qui porte sur l’après-mandat dépend principalement de l’observation volontaire des ex-titulaires de charge publique »191. Cette situation est très différente de celle de plusieurs provinces et territoires, où une violation des règles sur l’après-mandat est une infraction à la réglementation entraînant des sanctions parfois importantes. La loi de la Saskatchewan l’illustre bien : [TRADUCTION] 34.(9) Un ancien membre du Conseil exécutif qui contrevient au paragraphe (1) est coupable d’une infraction et encourt, sur déclaration sommaire de culpabilité, une amende maximale de 50 000 $192. Les lois de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, du Manitoba, de l’Ontario, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard, du Nunavut, du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest contiennent des dispositions analogues quoique le montant des amendes puisse varier193. Je note aussi que le régime de sanctions prévu par l’article 14 de la Loi sur le lobbying est sensiblement plus élaboré que celui de la Loi sur les conflits d’intérêts, et qu’il peut entraîner des peines d’emprisonnement. Il n’est toutefois pas évident que le tort causé par des activités de lobbying sans enregistrement ou l’inobservation de la période de cinq ans d’interdiction de lobbying par les personnes visées soient plus préjudiciables pour l’intérêt public qu’une situation où un ex-titulaire de charge publique change de bord ou exploite des renseignements internes. Joe Wild, directeur exécutif de la Politique stratégique au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, est un expert gouvernemental au sujet de la Loi sur les conflits d’intérêts. M. Wild, qui était présent à une des discussions en table ronde devant la Commission, a fait valoir que l’absence de régime d’application dans la Loi sur les conflits d’intérêts découle du souci de préserver l’autorité ultime du premier ministre de décider, entre autres, qui siège au Cabinet. L’approche axée sur la « mise à l’index » de l’article 41 s’inscrit dans la tradition qui privilégie la sanction politique par rapport aux sanctions criminelles ou administratives. La préférence accordée à une telle approche politique constitue bien sûr un choix stratégique. Elle n’est aucunement dictée par notre ordre constitutionnel ou notre système de gouvernement. Après tout, les provinces partagent la même tradition constitutionnelle et historique mais ont opté pour une approche très différente de la mise en application des normes sur l’après-mandat. Ce faisant, elles reconnaissent que

592 Commission Oliphant : VOLUME 3 la situation des ex-titulaires de charge publique est très différente de celle des personnes qui sont actuellement en poste et en particulier des élus. Les législateurs jouissent de privilèges parlementaires, et aussi bien les mesures législatives fédérales sur l’éthique que celles de la plupart des provinces le reconnaissent en conférant en général à la législature le devoir de punir les législateurs pour violation des lois sur les conflits. Les ex-titulaires de charge publique sont des citoyens privés qui ne bénéficient pas d’un tel privilège. Dès lors, aucun principe de droit public ne s’oppose à l’imposition de sanctions légales par les tribunaux. Il se trouve aussi que les ex-titulaires de charge publique ne sont pas touchés par le régime d’application en place face aux violations des règles sur les conflits par les titulaires de charge publique en poste – c’est-à-dire la possibilité de sanctions en milieu de travail pour les membres du pouvoir exécutif, ou dans le cas des élus des retombées politiques qui mettent en péril leur carrière politique. Comme l’ont fait remarquer Mme Turnbull et M. Sossin, les ex-titulaires de charge publique peuvent être à l’abri de telles conséquences ou y être insensibles. La question la plus difficile consiste à savoir si les précédents en matière de régimes de sanctions à l’égard de l’après-mandat sont utiles. Comme l’a fait valoir M. Sossin, la création d’un régime de sanctions pénales implique un certain processus. En particulier, un régime pénal exigerait des dispositions sensiblement plus complexes à l’égard de la divulgation, de la surveillance et de l’application. Il pourrait changer la relation entre le commissaire à l’éthique et les titulaires de charge publique. La perspective de sanctions pénales pour la violation du régime de l’après-mandat pourrait susciter des inquiétudes qu’un système de divulgation obligatoire du genre évoqué plus haut au titre du pilier 3 de l’OCDE viole le principe au sujet de l’auto-incrimination. Ce genre de préoccupation compliquerait assurément la mise en œuvre des réformes recommandées dans ce rapport*. Il n’est pas clair non plus que les amendes provinciales – de 5 000 $ en Colombie- Britannique à 50 000 $ en Alberta, en Ontario et en Saskatchewan – soient autre chose que des montants arbitraires. Même si la stigmatisation produite par une déclaration de culpabilité ne doit pas être négligée, les amendes peuvent être bien inférieures aux bénéfices obtenus grâce à la violation des règles sur l’après-mandat et donc n’avoir guère d’effet dissuasif. M. Sossin a argué qu’un système exigeant la restitution de profits pourrait être plus soigneusement calibré en fonction du tort réel causé par la violation que des amendes d’un montant arbitraire. Comme on l’a vu plus haut, le

* La mesure dans laquelle une exigence d’autodéclaration porte atteinte à la protection contre l’auto- incrimination dans le cadre d’un régime réglementaire, garantie par la Charte, est une question complexe. Il faut noter qu’une telle exigence d’autodéclaration existe déjà en vertu de l’article 37 de la Loi sur les conflits d’intérêts à l’égard du lobbying. Cette autodéclaration fait partie d’un régime réglementaire – la Loi sur les conflits d’intérêts – et non d’une enquête ou d’une poursuite en vertu de la Loi sur le lobbying. En conséquence, il peut être soumis à la jurisprudence sur l’auto-incrimination dans le domaine de la réglementation, qui protège moins contre l’auto-incrimination que ce ne serait le cas dans une véritable instance pénale. Voir R. c. Fitzpatrick, [1995] 4 R.C.S. 154.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 593 gouvernement américain peut intenter des poursuites réclamant les profits découlant de la violation de ses règles sur l’après-mandat. L’article 13 de la loi de la Colombie- Britannique contient aussi une disposition sur la restitution, autorisant toute personne victimisée par un gain financier réalisé [TRADUCTION] « dans toute transaction à laquelle se rapporte une violation de la Loi » à intenter une poursuite pour obtenir une ordonnance de restitution à l’encontre de la personne qui a réalisé ce gain. Le commissaire à l’éthique de la Colombie-Britannique a dit ne connaître aucun cas où cette disposition a été invoquée. Tout compte fait, je ne suis pas convaincu que la création d’une infraction pénale pour omission de se conformer aux normes sur l’après-mandat de la Loi sur les conflits d’intérêts soit justifiée pour le moment. Les processus complets de divulgation et de transparence examinés dans l’optique du pilier 3 de l’OCDE aideraient sans doute largement à rendre les prescriptions à l’égard de l’après-mandat plus efficaces. La pleine mise en œuvre des dispositions contractuelles pertinentes prévues dans les marchés conclus par le gouvernement fédéral – indiquant que la participation d’un ex-titulaire de charge publique en violation des exigences sur l’après-mandat auxquelles il est soumis est une violation de contrat – assurerait un effet dissuasif supplémentaire. Ces changements, en même temps que les pouvoirs actuels de mise à l’index du commissaire à l’éthique, les infractions du Code criminel interdisant les pots-de-vin et le trafic d’influence ainsi que les sanctions de la Loi sur le lobbying pour violation de l’interdiction de lobbying pendant cinq ans constituent ensemble un puissant régime de sanctions. Partie IV – Conclusions Je suis arrivé à la conclusion que sur le fond, la Loi sur les conflits d’intérêts et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés) figurent parmi les instruments légaux les plus rigoureux des ressorts examinés par la Commission et ses experts. Ils ont une portée raisonnable et ils sont fermement codifiés sous forme de lois. Néanmoins, ils souffrent de diverses lacunes dans la façon dont ils régissent la transition d’un représentant politique de la vie publique à la vie privée. En particulier, je m’inquiète de ce que les règles comportent des ambiguïtés faisant qu’il est difficile pour les titulaires de charge publique, ainsi que pourle public, de comprendre l’étendue des obligations légales. On peut se demander si un grand nombre des dispositions les plus importantes de la Loi s’appliquent à des mandats de consultant et d’autres formes de travail rémunéré d’après-mandat qui ne supposent pas des relations employeur-employé en tant que telles. Des doutes subsistent aussi sur la portée géographique des obligations imposées aux titulaires de charge publique. Comme l’a fait remarquer la commissaire à l’éthique, il n’existe pas de processus permettant de détecter les violations des règles sur l’après-mandat par des ex-titulaires

594 Commission Oliphant : VOLUME 3 de charge publique, ou de mettre ces règles en application. L’ajout d’un tel processus fera en sorte que le régime d’éthique du Canada soit bien considéré et qu’il se situe parmi les meilleurs au monde. Il me paraît important que des mesures soient prises pour rehausser la culture de l’éthique politique au Canada, surtout en consacrant davantage d’efforts à l’éducation et la formation en la matière à l’intention des titulaires de charge publique. Les lacunes que j’ai cernées n’exigeront pas une refonte complète du régime d’éthique fédéral. De fait, certaines des préoccupations pourraient être palliées rapidement par un code de conduite édicté par le premier ministre insistant sur la divulgation des activités d’après-mandat et sur une plus grande participation à la formation en matière d’éthique. Le commissaire à l’éthique pourrait régler d’autres problèmes au moyen de bulletins d’interprétation. Ces mesures devraient être prises en priorité, et plusieurs de ces changements pourraient par la suite être confirmés par des modifications à la Loi sur les conflits d’intérêts. D’autres questions – comme les doutes sur la portée géographique de la Loi et les genres de travail rémunéré que régissent ses règles sur l’après-mandat – exigent des modifications législatives. J’incite les parlementaires à voir ces recommandations sous un jour positif. Je n’ai aucune raison de douter du calibre élevé et du dévouement des responsables publics canadiens. Il est dans l’intérêt de tous les parlementaires et des Canadiens qu’ils servent de procéder rapidement à ces changements législatifs. Nous avons tous intérêt à soutenir la confiance du public envers la Loi sur les conflits d’intérêts et de façon générale envers le régime d’éthique fédéral. Je crois que les recommandations formulées ici permettront au gouvernement de traiter plus efficacement des questions d’éthique dans la transition à la fin du mandat d’un titulaire de charge publique, tout en préservant les possibilités qu’ont les titulaires de charge publique de réussir la transition et de gagner leur vie.

Notes

1 Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9, art. 2. 2 Code régissant les conflits d’intérêts des députés, en ligne : http://www.parl.gc.ca/information/about/ process/house/standingorders/appa1-f.htm 3 « Ethics Rules Undermine Democracy », reçu de M. B. Timmons. La Commission a aussi reçu un grand nombre de lettres essentiellement identiques soulevant des plaintes générales au sujet du régime d’éthique et de gouvernance du Canada. 4 Loi fédérale sur la responsabilité, L.C. 2006, ch. 9. 5 Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (Ottawa : Bureau du sous-registraire général adjoint du Canada, 1985); Loi sur le Parlement du Canada, L.R.C. 1985, ch. P-1; Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46; Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, L.R.C. 1985, ch. 44 (4e supp.) 6 Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9, art. 2 7 Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État (2008, ressource électronique), en ligne : http://pm.gc.ca/fra/media.asp?id=687 8 Code régissant les conflits d’intérêts des députés, en ligne : http://www.parl.gc.ca/information/about/

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 595 process/house/standingorders/toc-f.htm 9 Pour un gouvernement responsable, p. 67. 10 Loi sur le lobbying, art. 10.11, avec renvoi aux art. 5 et 7. 11 Loi sur le Parlement du Canada, art. 81. 12 Ibid., art. 82. 13 Loi sur les conflits d’intérêts, art. 28 et suivants. 14 Ibid., art. 38 et suivants. 15 Ibid., art. 52 et suivants. 16 Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, citant Elmer Driedger, Construction of Statutes (2e éd., 1983). 17 Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 12. 18 R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, par. 18. 19 Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, art. 12. 20 Lori Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique : Une analyse comparative », dans C. Forcese (dir.), Les questions de politiques et la Commission Oliphant : Études indépendantes, préparé pour la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (Ottawa : ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada, 2010), p. 54 et suivantes. (Ci-après Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique »). 21 R. c. Hinchey, [1996] 3 R.C.S. 1128, par. 18. 22 Canada (Procureur général) c. Assh, 2006 CAF 358, par. 80. 23 LGS Group Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 C.F. 474, par. 46 (C.F. 1re instance). 24 Procureur général du Canada, « Soumissions du procureur général du Canada sur les rapports de recherches en relation à la partie II » (en anglais) (29 mai 2009), para. 42 (Ci-après observations du PG). 25 Kenneth Kernaghan, Public Integrity and Post-Public Employment: Issues, Remedies and Benchmarks, GOV/PGC/ETH (2007) 3, à la p. 8. 26 R. c. Cogger, [1997] 2 R.C.S. 845, par. 22. 27 Ibid., par. 24. 28 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5447. 29 Gregory J. Levine, « Restrictions imposées aux premiers ministres et aux députés du Canada pendant et après leur mandat », dans C. Forcese (dir.), Les questions de politiques et la Commission Oliphant : Études indépendantes, préparé pour la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (Ottawa : ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada, 2010), p. 51. 30 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5449. 31 Ibid., p. 5450. 32 Loi sur le lobbying, art. 10.2. 33 Commissariat au lobbying du Canada, Code de déontologie des lobbyistes, en ligne : http://www.ocl-cal. gc.ca/eic/site/lobbyist-lobbyiste1.nsf/fra/nx00019.html 34 Voir Commissariat au lobbying du Canada, Questions et réponses au sujet des exigences concernant l’enregistrement des lobbyistes-conseils, question 2, en ligne : http://ocl-cal.gc.ca/eic/site/lobbyist- lobbyiste1.nsf/fra/h_nx00279.html 35 Levine, « Restrictions imposées aux premiers ministres et aux députés du Canada pendant et après leur mandat », p. 60. 36 Code des députés, art. 7. 37 Ibid., art. 2. 38 Commission d’enquête sur des faits reliés à des allégations de conflit d’intérêts concernant l’honorable Sinclair M. Stevens, Rapport (Ottawa : ministre de l’Approvisionnement et des Services du Canada, 1987) (commissaire W.D. Parker) (Ci-après rapport de la Commission Parker). 39 Ibid., p. 38. 40 Code des députés, par. 3(2) et 21(2). 41 Ibid., par. 21(3). 42 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 17.

596 Commission Oliphant : VOLUME 3 43 Ibid., p. 21. 44 Ian Greene, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5243. Voir aussi Lynn Morrison, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5452. 45 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 19. 46 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5461. 47 Ibid., p. 5461 et 5462. 48 Ibid., p. 5462. 49 Levine, « Restrictions imposées aux premiers ministres et aux députés du Canada pendant et après leur mandat », p. 68 et 69. 50 Colombie-Britannique, Office of the Conflict of Interest Commissioner, « Post-Employment », Ethics Bulletin (février 2005, numéro 1), p.3, en ligne : http://www.gov.bc.ca/oci/down/ethics_bulletin_1.pdf L’expression « directly involved » se trouve dans la Members’ Conflict of Interest Act, RSBC 1996, c. 287, par. 8(7), une disposition qui vise en fait le « changement de bord ». Il faut noter que le commissaire à l’éthique de l’Alberta a adopté une interprétation semblable à l’égard des règles de l’Alberta sur l’après- emploi public et des entités avec lesquelles l’ancien ministre avait eu des rapports officiels importants. Voir la discussion à la partie III. 51 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5462 et 5463. 52 Duff Conacher, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5260. 53 Ian Greene, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5252 et 5253. 54 Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique c. Assoc. canadienne des fournisseurs Internet, [2004] 2 R.C.S. 427, par. 54. 55 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 24. 56 Loi sur les conflits d’intérêts, par. 35(1), 36(1) et 36(2). 57 Voir Loi sur les conflits d’intérêts, par. 14(6). 58 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5453. 59 Kernaghan, Public Integrity and Post-Public Employment, p. 8. 60 Alberta, Office of the Ethics Commissioner,Ethics Bulletin, « Post-employment » (janvier 1997, vol. 5), en ligne : http://www.ethicscommissioner.ab.ca/oec/Ethics%20Bulletins/POSTEMPL.pdf 61 Petit Robert 2009, au mot « rapport ». 62 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 26. 63 Ibid., p. 26. 64 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5460. 65 Lori Turnbull, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5018 et 5019. Voir aussi Paul Thomas, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5045. 66 David Mitchell, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5567. 67 Lori Turnbull, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5020. 68 Brent Timmons, mémoire présenté au Forum d’experts sur les politiques : « Ethics Rules Undermine Democracy », p. 4. 69 Donald Maletz et Jerry Herbel, « Beyond Idealism: Democracy and Ethics Reform » (2000) 30(1) American Review of Public Administration 37. 70 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 10. 71 Maletz et Herbel, « Beyond Idealism », p. 41. 72 Mel Cappe, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5526 à 5529. 73 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 11 et 12, citant F. Anechiarico et J.B. Jacobs, The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective (Chicago : University of Chicago Press, 1996). 74 Joe Clark, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5563 et 5575. 75 Voir l’étude récente des avantages et inconvénients des règles d’éthique de G. Calvin Mackenzie et Michael Hafkin, Scandal Proof: Do Ethics Laws Make Government Ethical? (Washington, DC : Brookings Institution Press, 2002). 76 Parlement, Comité mixte spécial sur un code d’éthique, Sharon Sutherland, Témoignages, 35e législature, 1re session, en ligne : http://www.parl.gc.ca/35/Archives/committees351/sjcc/ evidence/05_95-10-02/sjcc05_blk201.html

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 597 77 Beth A. Rosenson, « The Impact of Ethics Laws on Legislative Recruitment and the Occupational Composition of State Legislatures », (2006) 59(4) Political Research Quarterly, p. 619 à 627. 78 Ibid., p. 625. 79 Gregory Levine, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5025 et 5026. 80 Penny Collenette, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5564. 81 Maletz et Herbel, « Beyond Idealism », p. 39. 82 Joe Clark, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5536. 83 David Mitchell, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5579. 84 Voir David Mitchell, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5612 et 5613; Mel Cappe, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5627 et 5628. 85 Gregory Levine, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5022. 86 Paul Thomas, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5026 et 5027. 87 Gregory Levine, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5025 et 5026. 88 Voir Lori Turnbull, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5031 et 5032. 89 Sue Gray, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 28 juillet 2009, p. 5649, 5713 et 5714. 90 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 6; Penny Collenette, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5521. 91 David Mitchell, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5539 et 5540. 92 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 35. 93 C. Demmke et al., Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, étude réalisée pour le Bureau des conseillers de politique européenne (BEPA) de la Commission européenne (octobre 2007), en ligne : http://ec.europa.eu/dgs/policy_advisers/publications/docs/ hpo_professional_ethics_en.pdf 94 Ibid., p. 11. 95 Voir surtout OCDE, Éviter les conflits d’intérêts de l’après-mandat : Examen comparatif des interdictions, des restrictions et des mesures d’application dans les pays de l’OCDE, GOV/PGC/ETH(2006)3, en ligne : http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkToFrench/NT0000096A/$FILE/JT00200220.PDF 96 OCDE, Éviter les conflits d’intérêts de l’après-mandat. 97 Voir en particulier Kenneth Kernaghan, Public Integrity and Post-Public Employment: Issues, Remedies and Benchmarks, GOV/PGC/ETH(2007)3, en ligne : http://www.olis.oecd.org/olis/2007doc.nsf/ ENGDATCORPLOOK/NT0000103E/$FILE/JT03226639.PDF et OCDE, Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, GOV/PGC/ETH(2008)3, en ligne : http://www.olis. oecd.org/olis/2008doc.nsf/ENGDATCORPLOOK/NT00005A0A/$FILE/JT03251478.PDF [Post- Public Employment: Good Practices]. 98 OCDE, Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, GOV/PGC/ GF(2009)3, par. 3, en ligne : http://www.oecd.publicgovernanceforum.org/downloads/documents/ GOV-PGC-GF-3_Post%20Public%20Employment.pdf [Post-Public Employment: Good Practices]. 99 OCDE, Post-Public Employment: Good Practices, par. 22. 100 OCDE, Éviter les conflits d’intérêts de l’après-mandat, p. 5. 101 18 USC 207. 102 18 USC 216. 103 18 USC 207(a)(1). 104 Ibid. 105 18 USC 208(b). 106 Ibid. 107 18 USC 207(c)(1). 108 White House, Executive Order – Ethics Commitments by Executive Branch Personnel (janvier 2009), en ligne : http://www.whitehouse.gov/the_press_office/ Ethics-Commitments-By-Executive-Branch- Personnel (décret de la Maison-Blanche). 109 18 USC 207(d). 110 18 USC 207(f). 111 Décret de la Maison-Blanche. 112 5 CFR 2635.604. 113 5 CFR 2635.603.

598 Commission Oliphant : VOLUME 3 114 Ibid. 115 Voir U.S. Office of Government Ethics,Conflict of Interest Prosecution Surveys (1990-2007), en ligne : http://www.usoge.gov/laws_regs/other_ethics_guidance/conflict_int_pros_surveys.aspx 116 Comité spécial de l’administration publique de la Chambre des communes (Royaume-Uni), The Ministerial Code:The Case for Independent Investigation, Seventh Report of Session 2005–06 (July 2006), p. 3, en ligne : http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmselect/ cmpubadm/1457/145703.htm 117 Cabinet Office (Royaume-Uni),Ministerial Code (juillet 2007), en ligne : http://www.cabinetoffice. gov.uk/media/cabinetoffice/propriety_and_ethics/assets/ministerial_code_current.pdf 118 Les activités d’après-mandat des fonctionnaires doivent être approuvées à divers niveaux, en tenant compte de l’avis de l’ACBA, dans le cadre des obligations contractuelles associées à leur emploi. Voir la discussion dans House of Commons Public Administration Select Committee, The Business Appointment Rules, Sixth Report of Session 2006‑07 (juin 2007), p. 3 et suivantes, en ligne à : http:// www.publications.parliament.uk/pa/cm200607/cmselect/cmpubadm/1087/1087.pdf 119 Sue Gray, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 28 juillet 2009, p. 5632. 120 Ibid., p. 5643 et 5654. 121 Advisory Committee on Business Appointments (ACBA), Ninth Report 2006–2008, p. 7, en ligne : http://www.acoba.gov.uk/media/acoba/assets/acobaninthreport2006_08.pdf 122 Sue Gray, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 28 juillet 2009, p. 5639. 123 Ibid., p. 5633. 124 Ibid., p. 5646 et 5647. 125 ACBA, Ninth Report 2006–2008, p. 7. 126 Public Administration Select Committee (Royaume-Uni), Lobbying: Access and Influence in Whitehall, First Report of Session 2008–09, Pt 1 (décembre 2008), par. 93, en ligne : http://www.publications. parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmpubadm/36/36i.pdf 127 Sue Gray, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 28 juillet 2009, p. 5637. 128 Ibid., p. 5634. 129 Ibid., p. 5652 et 5653. 130 Ibid., p. 5669. 131 Guidelines on the Acceptance of Appointments or Employment Outside Government by Former Ministers of the Crown (Royaume-Uni), par. 1 et 3, en ligne : http://www.acoba.gov.uk/media/acoba/assets/ guidelines.pdf 132 Sue Gray, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 28 juillet 2009, p. 5634 et 5635. 133 Ibid., p. 5698. 134 Ibid., p. 5678. 135 Ibid., p. 5636. 136 Ibid., p. 5641. 137 Ibid., p. 5635. 138 Ibid., p. 5644. 139 Ibid., p. 5637. 140 Ibid., p. 5640 et 5641. 141 Ibid., p. 5656 et suivantes. 142 Ibid., p. 5679 à 5681. 143 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 4. 144 Gouvernement d’Australie, Standards of Ministerial Ethics (décembre 2007), par. 1.3, en ligne : http:// www.dpmc.gov.au/guidelines/docs/ministerial_ethics.pdf 145 Ibid., par. 7.1. 146 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 33. 147 Ibid., p. 42. 148 Lori Turnbull, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5017 à 5021. 149 Voir Ian Greene, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5217; Joe Wild, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5075. 150 OCDE, Post-Public Employment: Good Practices, par. 69. 151 Ibid., par. 69, 70.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 599 152 Ibid., par. 73. 153 Ibid., par. 62. 154 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5448. 155 5 CFR 2635.603. 156 Kathleen Clark, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5241 et 5242. 157 Conseil du Trésor, Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, chapitre 2, en ligne : http:// www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_851/dwnld/vec-cve-fra.pdf 158 Loi sur les conflits d’intérêts (députés et ministres), L.R.Y. 2002, ch. 37, art. 2 (non souligné dans l’original). 159 Rapport de la Commission Parker, p. 38 (non souligné dans l’original). 160 Stevens c. Canada (Procureur général), [2005] 2 R.C.F. 629. 161 Brossard (Ville) c. Québec, [1988] 2 R.C.S. 279, par. 81, le juge Beetz écrivant pour la majorité. 162 Threader c. Canada (Conseil du Trésor), [1987] 1 C.F. 41, par. 23. 163 Parlement, Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, 39e législature, 1re session, Témoignages, le mardi 9 mai 2006, 11 h 40; en ligne : http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/ Publication.aspx?DocId=2187117&Mode=1&Parl=39&Ses=1&Language=F 164 Délibérations du Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles, Fascicule 5 – Témoignages, le mardi 5 septembre 2006, en ligne : http://www.parl.gc.ca/39/1/parlbus/commbus/ senate/com-f/lega-f/05eva-f.htm?Language=F&Parl=39&Ses=1&comm_id=11 165 Joe Wild, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 15 juin 2009, p. 5075. 166 Hansard révisé, no 082, 39e législature, 1re session, le lundi 20 novembre 2006, p. 1205; en ligne : http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Pub=Hansard&Doc=82&Mode=1&Parl =39&Ses=1&Language=F 167 Paul Fraser, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5427, 5428 et 5429. 168 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5447. 169 5 CFR 2635.603. 170 Conflict of Interest Act, RSA 2000, ch. C-23, art. 31. 171 Loi de 1994 sur l’intégrité des députés, L.O. 1994, ch. 38. 172 Members’ Conflict of Interest Act, RSBC 1996, ch. 287, art. 8; Members’ Conflict of Interest Act, SS 1998, ch. M-11.11, art. 34; Loi sur les conflits d’intérêts des députés et des membres du Conseil exécutif, L.N.‑B. 1999, ch. M‑7.01, art. 17; Conflict of Interest Act, RSPEI 1988, ch. C‑17.1, art. 24; Loi sur l’intégrité, L.Nu. 2001, ch. 7, art. 22; Loi sur les conflits d’intérêts (députés et ministres), L.R.Y. 2002, ch. 37, art. 10. 173 Office of the Ethics Commissioner, Province of Alberta,Ethics Bulletin, « Post-employment » (janvier 1997, vol. 5), en ligne : http://www.ethicscommissioner.ab.ca/oec/Ethics%20Bulletins/POSTEMPL. pdf 174 Conflicts of Interest Act, RSA 2000, ch. C-23, art. 32; Members’ Conflict of Interest Act, SS 1998, ch. M-11.11, art. 8; Loi sur l’intégrité des députés, L.O. 1994, ch. 38, art. 17; Loi sur les conflits d’intérêts des députés et des membres du Conseil exécutif, L.N.‑B. 1999, ch. M‑7.01, art. 16; Members and Public Employees Disclosure Act, SNS 1991, ch. 4, art. 25; Conflict of Interest Act, RSPEI 1988, ch. C-17.1, art. 23; House of Assembly Act, RSNL 1990 ch. H-10, art. 30; Loi sur l’intégrité, L.Nu. 2001, ch. 7, art. 21; Loi sur les conflits d’intérêts (députés et ministres), L.R.Y. 2002, ch. 37, art. 12. 175 Secrétariat du Conseil du Trésor, Politique sur les marchés, clause 4.2.12, en ligne : http://www.tbs-sct. gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=14494 176 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Conditions générales – services professionnels, en ligne : http://ccua-sacc.tpsgc-pwgsc.gc.ca/pub/rqqr.do?date=2008/12/12&eid=24&id=2010b&lang=fra 177 LGS Group Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 C.F. 474, par. 46 (C.F. 1re instance). 178 Lynn Morrison, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5475 et 5476. 179 Observations de Démocratie en surveillance, juin 2009, p. 28. 180 Turnbull, « Réglementation sur l’après-mandat dans la fonction publique », p. 22. 181 Paul Fraser, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5464 et 5465. 182 Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique, « Résumé des modifications apportées aux dispositions du Code des députés relatives aux cadeaux » et communiqué (septembre 2009). 183 Lynn Morrison, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5494.

600 Commission Oliphant : VOLUME 3 184 Ian Greene, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 16 juin 2009, p. 5195. 185 Ray Novak, secrétaire principale, CPM, à Nancy Brooks, avocate de la Commission, 24 juillet 2009. 186 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 28 juillet 2009, p. 5726, 5727, 5737 et 5764. 187 Lynn Morrison, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5397. 188 David Mitchell, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 22 juin 2009, p. 5547. 189 Observations de Démocratie en surveillance, juin 2009, p. 44. 190 Mary Dawson, transcription du Forum d’experts sur les politiques, 17 juin 2009, p. 5379 et 5380. 191 Commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique,Loi sur les conflits d’intérêts : Avis d’information sur l’après-mandat, en ligne : http://ciec-ccie.gc.ca/resources/files/French/Titulaires de charge publique/ Directives et Avis d’information/Après-mandat - directive.pdf 192 Members’ Conflict of Interest Act, SS 1998, ch. M-11.11, art. 34. 193 Members’ Conflict of Interest Act, RSBC 1996, ch. 287, art. 8; Conflicts of Interest Act, RSA 2000, ch. C‑24, art. 31; Loi sur les conflits d’intérêts au sein de l’Assemblée législative et du Conseil exécutif, C.P.L.M. ch. L112, art. 30.1; Loi sur l’intégrité des députés, L.O. 1994, ch. 38, art. 18. Loi sur les conflits d’intérêts des députés et des membres du Conseil exécutif, L.N.‑B. 1999, ch. M‑7.01, art. 17; Conflict of Interest Act, RSPEI 1988, ch. C-17.1, art. 24; Loi sur l’intégrité, L.Nu. 2001, ch. 7, art. 22; Loi sur les conflits d’intérêts (députés et ministres), L.R.Y. 2002, ch. 37, art. 10; Loi sur l’assemblée législative et le conseil exécutif, L.T.N.-O. 1999, ch. 22, art. 83.

ChapItre 11 : La confiance, l’éthique et l’intégrité 601 12 Conclusion, et conclusions et recommandations consolidées

L’importance de l’intégrité du gouvernement, et plus particulièrement, de l’intégrité de ceux qui gouvernent, constitue le fil conducteur de ce rapport. Les Canadiennes et les Canadiens vivent dans une société démocratique où les titulaires de charge publique obtiennent le privilège de gouverner en étant élus tous les quatre ans environ. L’électorat accorde sa confiance à toute personne élue à une charge publique. À mon avis, la population canadienne est donc en droit de s’attendre à ce que les titulaires de charge publique, dans leur vie tant professionnelle que personnelle, observent des normes d’éthique plus élevées et plus rigoureuses que la normale. Ces attentes n’arrivent pas à terme lorsque prend fin la carrière politique d’un titulaire de charge publique. Je suis d’avis que les normes les plus élevées et les plus rigoureuses doivent nécessairement être maintenues lors du passage vers le secteur privé, et pour une période raisonnable par la suite. Comme l’a indiqué Adlai E. Stevenson, diplomate et homme politique américain : [TRADUCTION] « la confiance de la population dans l’intégrité du gouvernement est indispensable à la foi en la démocratie; quand on ne croit plus au système, on ne croit plus en toutes ces choses pour lesquelles nous nous sommes battus et auxquelles nous avons consacré nos ressources ». Je suis d’accord avec M. Stevenson et je trouve ses observations aussi pertinentes aujourd’hui qu’elles l’étaient au moment où elles ont été formulées. En ce sens, je paraphrase une leçon de vie que les titulaires de charge publique ne devraient

602 C ommission Oliphant : VOLUME 3 pas oublier : de grands pouvoirs impliquent de grandes responsabilités. Durant la première étape des travaux de la Commission, l’Enquête sur les faits, j’ai analysé les activités de M. Mulroney au moment de passer de la vie publique à la vie privée. En étudiant la conduite de M. Mulroney, j’ai appliqué la norme qu’il avait approuvée en septembre 1985 lorsqu’il a déposé à la Chambre des communes le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique concernant les conflits d’intérêts et l’après-mandat (Code d’éthique de 1985), soit un an après avoir été élu premier ministre. Dans ce code, on indique que la conduite des titulaires de charge publique doit être scrupuleuse au point de résister à l’examen public le plus minutieux. Depuis le tout début de l’enquête, je suis conscient des dommages que les conclusions de faits énoncées dans mon rapport, fondées sur la preuve, pourraient causer à la réputation d’autrui, et je m’y montre sensible. J’ai pris grand soin d’éviter à quiconque un tel préjudice. Mon mandat, pour des raisons valables, ne m’autorise pas à tirer des conclusions à l’égard de la responsabilité civile ou criminelle d’une personne. J’ai veillé à n’utiliser aucun terme permettant ne serait-ce que de supposer une telle conclusion. Au moment de rédiger mes observations finales, je me suis rappelé une fois de plus que M. Mulroney, qui a accompli de grandes choses lorsqu’il était premier ministre, accorde, à juste titre, beaucoup d’importance à sa réputation. Toutefois, des conclusions de faits ne peuvent être la cause des préjudices causés à la réputation d’une personne si cette dernière, par sa conduite, a nui à sa propre réputation. Par ailleurs, conformément au mandat que m’a confié le gouverneur en conseil, j’ai le devoir de formuler des conclusions de faits en répondant aux questions posées dans le mandat. Il s’agit là d’un devoir auquel je ne me déroberai pas. Pour les raisons énoncées au chapitre 9 du présent rapport, j’ai conclu que les transactions commerciales et financières entre M. Schreiber et M. Mulroney étaient inacceptables. J’ai également conclu qu’était inacceptable le défaut de M. Mulroney de déclarer ces transactions commerciales et financières. En bref, M. Mulroney, dans le cadre de ses transactions commerciales et financières avec M. Schreiber, ne s’est pas montré à la hauteur des normes de conduite qu’il a lui-même fait adopter dans le Code d’éthique de 1985. Mon mandat m’imposait également d’enquêter sur la façon dont les lettres de M. Schreiber, envoyées au Premier ministre Harper, avaient été traitées. J’ai conclu qu’un analyste du Bureau du Conseil privé avait fait une erreur humaine en traitant la lettre de M. Schreiber datée du 29 mars 2007 adressée au Premier ministre Harper. J’ai conclu qu’aucune preuve ne donnait à penser que quiconque au BCP ait voulu cacher cette lettre au Premier ministre Harper. Dans mon rapport, je recommande quatre changements dans la façon dont le BCP traite le courrier adressé au premier ministre. J’espère que le gouvernement mettra en application ces recommandations, lesquelles non seulement amélioreront le processus de traitement du courrier pour le premier ministre, mais en accroîtront l’efficacité.

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 603 Mon mandat exigeait que je me penche sur le régime d’éthique actuel et que je détermine si les règles et les lignes directrices en matière d’éthique en vigueur sont suffisantes. On m’a demandé d’établir si des règles et lignes directrices additionnelles en matière d’éthique devaient être élaborées concernant les activités des acteurs politiques peu avant de quitter leur charge publique, et après l’avoir quittée. Dans le chapitre 11, La confiance, l’éthique et l’intégrité, j’étudie le régime d’éthique actuel et je note que, sur le plan du contenu, la Loi sur les conflits d’intérêts et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés figurent parmi les outils les plus rigoureux sur le plan légal que la Commission et ses experts ont pu examiner. Ces documents sont de portée raisonnable et solidement codifiés dans la législation. Néanmoins, j’ai cerné plusieurs lacunes dans la façon dont ils régissent la transition entre la vie publique et la vie privée. J’ai formulé un certain nombre de recommandations qui, je crois, permettront au gouvernement de gérer plus efficacement les considérations éthiques dans ce contexte de transition. Ces changements garantiront la confiance des Canadiens dans leurs élus et les titulaires de charge publique. Mes recommandations, qui, je l’espère, seront toutes considérées et mises en œuvre, contiennent des suggestions dont l’objectif est de « préciser » la Loi sur les conflits d’intérêts de 2006 ainsi que le Code régissant les conflits d’intérêts des députés. Bien que je n’entende pas dans cette conclusion faire un examen complet des recommandations que j’ai faites par suite de l’Examen des politiques, j’en mentionnerai quelques-unes en particulier. J’ai recommandé qu’on élargisse la définition donné au terme « emploi » dans la Loi sur les conflits d’intérêts, afin d’y inclure toute forme d’emploi et de relation commerciale extérieures supposant la fourniture de services. J’ai également recommandé qu’on fasse de même avec la définition de « conflit d’intérêts », pour prendre en compte l’apparence de conflit d’intérêts. L’une de mes recommandations est que les dispositions de la Loi sur les conflits d’intérêts qui touchent l’après-emploi devraient s’appliquer aux titulaires de charge publique, que les activités en cause aient été menées au Canada ou à l’étranger. Je suis convaincu que les ministres et leur personnel bénéficieraient grandement de séances de sensibilisation et de formation plus approfondies. J’ai recommandé que les ministres soient tenus de suivre la formation en matière d’éthique donnée par le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (commissaire à l’éthique), et que les chefs des partis politiques canadiens exigent que les membres de leur parti suivent une formation similaire. À titre prioritaire, j’ai recommandé que le premier ministre modifie Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État pour y inclure des directives à l’intention des titulaires de charge publique principaux, tels qu’ils sont définis dans la Loi sur les conflits d’intérêts. Ces directives exigeront que les titulaires de charge publique rendent compte de tout emploi accepté dans l’après-mandat; sollicitent l’avis du commissaire à l’éthique avant d’entreprendre un emploi après leur mandat; et rendent

604 Commission Oliphant : VOLUME 3 public le conseil reçu du commissaire à l’éthique avant d’accepter l’emploi. Ces directives, si acceptées, demeureront en vigueur durant les périodes de restriction prévues dans la Loi sur les conflits d’intérêts et seront applicables à chaque nouvel emploi. J’ai également recommandé que ces changements soient codifiés dans la Loi sur les conflits d’intérêts, et que le commissaire à l’éthique puisse, à sa discrétion, rendre publics les conseils prodigués au titulaire de charge publique si celui-ci accepte l’emploi en question. En outre, j’ai recommandé que l’on apporte des modifications corrélatives à la Loi pour ériger en infraction le défaut pour un ancien titulaire de charge publique de respecter les nouvelles obligations en matière de divulgation. Enfin, je souhaite souligner le fait qu’aucune personnalité ou parti politique n’a demandé à participer à l’Examen des politiques. Cela m’a déçu, et me déçoit toujours, notamment si l’on considère que les questions en matière d’éthique qu’on m’a demandé d’examiner touchent de près les politiques. J’espère que la réponse des élus canadiens concernant mes recommandations sur les questions de l’éthique et des conflits d’intérêts sera beaucoup plus positive. Conclusions et recommandations consolidées Toutes les conclusions et les recommandations se trouvant dans le rapport ont été regroupées dans les Volumes 1 et 3. Les renvois aux pages correspondantes des chapitres se trouvent entre crochets à la fin de chaque conclusion et recommandation pour que le lecteur puisse consulter preuve, discussion, analyse et autres conclusions pertinentes. Dans les chapitres 5 à 11 du rapport, j’ai répondu aux questions énoncées dans le mandat. Les conclusions et les recommandations figurent dans le même ordre que celui dans lequel elles sont présentées dans le rapport. Je note que les recommandations concernent uniquement les questions de politiques auxquelles je devais répondre conformément aux questions 14 et 17 de mon mandat, lesquelles sont étudiées dans les chapitres 10 et 11 du rapport.

Conclusions

Chapitre 5 – La relation

Question 1 Quelles transactions commerciales et financières ont eu lieu entre MM. Schreiber et Mulroney?

CONCLUSIONS Je conclus que M. Schreiber a rencontré M. Mulroney plusieurs fois dans le cadre d’activités officielles, surtout les dernières années du mandat de ce dernier comme

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 605 premier ministre. Je conclus que rien de malséant ne s’est produit pendant les rencontres entre M. Schreiber et M. Mulroney pendant le mandat de M. Mulroney comme premier ministre. Toutefois, au vu de l’ensemble de la preuve, y compris les témoignages de Paul Tellier et de Norman Spector, je conclus que le degré auquel M. Schreiber avait accès à M. Mulroney était en soi à la fois excessif et inapproprié. M. Mulroney ne connaissait à M. Schreiber d’autre objectif, en voulant le rencontrer en tant que premier ministre, sinon de favoriser la cause du projet Bear Head. Durant toute la période en cause, M. Schreiber ne s’est jamais inscrit comme lobbyiste en vertu de la législation canadienne. Les rencontres ont toutes été organisées par Elmer MacKay ou par Fred Doucet, ou les deux, tous deux de bons amis de M. Mulroney. Pendant une longue période au cours de laquelle il obtenait l’accès à M. Mulroney pour le compte de M. Schreiber, M. Doucet était à l’emploi de M. Schreiber en tant que lobbyiste pour Bear Head Industries. Je conclus que M. MacKay et M. Doucet ont tous deux profité de leur amitié avec M. Mulroney pour assurer à M. Schreiber un accès auprès de lui. Même si M. MacKay et M. Doucet étaient de ses amis de longue date, je conclus que M. Mulroney aurait pu et aurait dû mettre fin à l’accès inapproprié et excessif accordé à M. Schreiber, mais il ne l’a pas fait. Je constate que les relations d’affaires entre M. Schreiber et M. Mulroney sont survenues en conséquence directe de la relation qui a été établie entre eux pendant que M. Mulroney était le premier ministre du Canada. Je conclus également que les transactions commerciales et financières entre M. Schreiber et M. Mulroney consistaient en une entente commerciale non écrite conclue entre eux le 27 août 1993, dans un délai d’environ deux mois après le départ de M. Mulroney du poste de premier ministre du Canada. Suite à l’entente, les deux hommes ont eu des relations financières qui comprenaient trois paiements de montants conséquents versés en espèces par M. Schreiber à M. Mulroney. [Voir p. 137 et 138.]

Chapitre 6 – L’entente

Question 2 M. Mulroney a-t-il conclu une entente alors qu’il siégeait encore comme premier ministre? Question 3 Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue?

CONCLUSIONS Je note que M. Schreiber a retiré des fonds et avait en sa possession du comptant prêt à être remis à M. Mulroney le 27 août 1993 à l’hôtel de Mirabel. Ce fait ajoute une certaine crédibilité à l’allégation selon laquelle les deux hommes ont bel et bien discuté d’une quelconque relation continue lors de la rencontre au lac

606 Commission Oliphant : VOLUME 3 Mousseau. Toutefois, après examen de l’ensemble de la preuve quant à ce qui s’est produit, ou qui ne s’est pas produit, au lac Mousseau le 23 juin 1993, je conclus qu’aucune entente n’a été établie entre M. Schreiber et M. Mulroney ce jour-là. À mon avis, ce qui s’est réellement passé se trouve dans le témoignage livré par M. Schreiber lorsqu’il a été contre-interrogé par M. Pratte, et dans l’entrevue qu’il a accordée à M. Kaplan le 31 mars 2004. M. Schreiber a témoigné qu’au lac Mousseau, les deux hommes avaient convenu de [TRADUCTION] « travailler ensemble dans le futur ». M. Mulroney était catégorique dans son témoignage à l’effet qu’aucune entente de collaboration future n’avait été conclue. Même si j’accepte le témoignage de M. Schreiber sur ce point, le caractère vague de la proposition et le manque de détails ne permettent pas de conclure qu’une entente officielle ait été établie au moment où M. Mulroney était toujours premier ministre. Je conclus que même si M. Schreiber souhaitait obtenir l’appui de M. Mulroney concernant le projet Bear Head après qu’il aurait quitté ses fonctions, les deux hommes n’ont pas abordé ce sujet le 23 juin 1993 au lac Mousseau, et n’ont conclu aucune entente en ce sens. Je ne crois pas M. Schreiber lorsqu’il déclare que M. Mulroney lui a dit qu’il pourrait l’aider avec le projet Bear Head une fois que Mme Campbell serait élue première ministre. De plus, il ressort de façon parfaitement claire, après un examen approfondi du témoignage de M. Schreiber lorsqu’il a été contre-interrogé par M. Pratte, que M. Mulroney et M. Schreiber n’ont pas conclu d’entente ce jour- là au lac Mousseau alors que M. Mulroney était toujours le premier ministre du Canada – et c’est aussi ma conclusion. Comme j’ai conclu, en réponse à la question 2 du mandat, qu’aucune entente n’a été établie par M. Mulroney lorsqu’il était encore premier ministre, je n’ai pas besoin de répondre à la question 3 (Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue?). [Voir p. 231.]

Question 4 Une entente a-t-elle été conclue par M. Mulroney alors qu’il siégeait encore comme député de la Chambre des communes ou pendant les périodes de restriction prescrites par le Code d’éthique de 1985? Question 5 Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue? CONCLUSIONS Compte tenu de toute la preuve, il est raisonnable de conclure que M. Schreiber ait voulu engager quelqu’un de la stature de M. Mulroney sur la scène internationale pour promouvoir la vente, sur le marché international, de véhicules militaires produits pour Thyssen par Bear Head au Canada.

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 607 En réponse aux questions 4 et 5 énoncées dans le mandat, je conclus au vu de l’ensemble de la preuve que M. Mulroney a conclu une entente avec M. Schreiber au moment où il siégeait encore comme député. Je conclus que l’entente a été établie le 27 août 1993, à l’hôtel de l’aéroport de Mirabel, près de Montréal. De plus, je conclus que, conformément à l’entente, M. Schreiber retenait les services de M. Mulroney pour promouvoir la vente sur le marché international de véhicules militaires produits par Thyssen. [Voir p. 235 et 236.]

Question 6 Quels paiements ont été effectués, quand, comment et pourquoi? CONCLUSIONS M. Schreiber a remis trois paiements à M. Mulroney. Ces trois paiements, en billets de 1 000 $ en devises canadiennes, étaient dissimulés dans des enveloppes. Je conclus que M. Mulroney a reçu au moins 225 000 $ en coupures de 1 000 $. Compte tenu de la preuve dont j’ai été saisi ou, plus précisément dirais-je, compte tenu de la pénurie de preuves crédibles, il m’est impossible de tirer une conclusion quant au montant total que M. Schreiber a remis à M. Mulroney. Je conclus que les paiements ont été faits en ces dates et lieux : • le 27 août 1993 – dans une suite de l’hôtel de l’aéroport de Mirabel, près de Montréal; • le 18 décembre 1993 – dans un salon où l’on sert le café, au Reine Elizabeth, à Montréal; • le 8 décembre 1994 – dans une suite de l’hôtel Pierre à New York. Les paiements ont été faits par suite d’une entente conclue entre M. Schreiber et M. Mulroney à l’hôtel de l’aéroport de Mirabel le 27 août 1993. Ils ont été effectués en espèces dans le cadre d’un stratagème mis sur pied par M. Schreiber et M. Mulroney afin d’éviter la création de toute trace écrite, dissimulant ainsi le fait qu’une relation existait entre les deux hommes, une relation qui supposait des transactions financières. [Voir p. 237 et 238.]

Question 8 Quels services, s’il en est, ont été exécutés en contrepartie? CONCLUSIONS Bien que M. Mulroney ait pu rencontrer MM. Mitterrand, Eltsine, Baker et Weinberger, la preuve ne me convainc pas qu’il a discuté avec eux d’un concept lié à l’achat par les Nations Unies de véhicules militaires fabriqués par Thyssen. En outre, j’ai dit plus tôt que je ne pouvais conclure que M. Mulroney ait jamais parlé avec les dirigeants chinois comme il le prétend. Il y a une absence de preuve indépendante à l’effet que M. Mulroney ait fourni des services dans le cadre du mandat international qui, j’ai conclu, était la raison pour laquelle il avait reçu de l’argent de M. Schreiber.

608 Commission Oliphant : VOLUME 3 Compte tenu de ce qui précède, je ne puis conclure que des services ont été fournis par M. Mulroney en contrepartie de l’argent que lui a versé M. Schreiber. [Voir p. 241.]

Chapitre 7 – la source des fonds et ce qu’il est advenu de l’argent

Question 7 D’où provenaient les fonds utilisés pour effectuer ces paiements?

CONCLUSIONS Je conclus que les fonds versés à M. Mulroney par M. Schreiber provenaient du compte Britan; que les fonds du compte Britan provenaient du compte Frankfurt; et que les fonds du compte Frankfurt correspondaient à une partie de la commission remise à M. Schreiber par Airbus Industrie. Pour les raisons énoncées au chapitre 7, je conclus que l’argent remis par M. Schreiber à M. Mulroney provenait d’Airbus Industrie. Je conclus également que rien ne prouve que M. Mulroney savait d’où provenait l’argent que lui a versé M. Schreiber. Sur la foi de la preuve qui m’a été présentée, je ne puis tirer d’autres conclusions. [Voir p. 263.]

Question 9 Pourquoi les paiements ont-ils été effectués et acceptés en argent comptant?

CONCLUSIONS Sur la foi de la preuve que j’ai entendue et lue, je conclus que M. Schreiber a payé M. Mulroney en argent comptant; que M. Mulroney a accepté l’argent comptant et l’a conservé comme tel; et que ni M. Schreiber ni M. Mulroney n’a documenté l’une ou l’autre des trois transactions de quelque façon que ce soit jusqu’en 2000, moment où M. Mulroney a fait une divulgation volontaire. Je conclus que les paiements ont été effectués et acceptés en argent comptant parce que M. Schreiber et M. Mulroney souhaitaient dissimuler le fait que les transactions commerciales et financières et les transactions en espèces avaient eu lieu entre eux. [Voir p. 266.]

Question 10 Qu’est-il advenu de l’argent? En particulier, si un montant considérable a été reçu en liquide aux États-Unis, qu’est-il advenu de cet argent?

CONCLUSIONS Je conclus que M. Mulroney a dépensé tout l’argent reçu, y compris le paiement de New York, pour lui-même ou des membres de sa famille. Je conclus que l’argent reçu

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 609 à New York et placé dans un coffre bancaire dans cette ville a été dépensé aux États- Unis. [Voir p. 267.]

Chapitre 9 – Le caractère acceptable

Question 11 Ces transactions commerciales et financières étaient-elles acceptables eu égard à la position de M. Mulroney en tant que premier ministre et député ou ancien premier ministre et député? Question 12 Les transactions et paiements ont-ils été déclarés comme il se devait?

CONCLUSIONS La question 11 du mandat exige que je fasse enquête et que je présente un rapport sur la mesure dans laquelle les transactions commerciales et financières entre M. Schreiber et M. Mulroney étaient acceptables eu égard à la position de M. Mulroney, en tant que premier ministre ou ancien premier ministre, et en tant que député. En réponse à cette question, je conclus que la conduite de M. Mulroney en ce qui a trait à ses transactions commerciales avec M. Schreiber était inacceptable, et que sa conduite concernant ses transactions financières avec M. Schreiber était également inacceptable. Concernant la question 12, la divulgation, j’estime que M. Mulroney n’a pris aucune mesure pour consigner les transactions et les paiements après avoir conclu l’entente avec M. Schreiber le 27 août 1993, ou lorsqu’il a reçu les deux autres paiements, soit le 18 décembre 1993 et le 8 décembre 1994. La marche à suivre était pourtant simple. Premièrement, il aurait pu faire consigner par écrit l’entente conclue avec M. Schreiber. Deuxièmement, il aurait pu délivrer des reçus concernant les paiements, et inscrire le tout dans les livres de sa société, Cansult, constituée en personne morale expressément pour les services de conseil qu’il prodiguait. Troisièmement, il aurait pu déposer l’argent comptant reçu de M. Schreiber dans une banque ou autre institution financière, ce qui, à mon avis, aurait été en phase avec un bon sens des affaires et les pratiques courantes en entreprise. Je conclus que M. Mulroney n’a pas déclaré une provision en application de la Loi de l’impôt sur le revenu concernant l’argent reçu alors qu’il aurait eu sept fois l’occasion de le faire. Je ne dis pas qu’il était tenu légalement de le faire. Toutefois, c’est sur sa décision de ne pas déclarer cet argent que j’appuie ma conclusion que les paiements n’ont pas été déclarés comme il se doit. Je conclus que M. Mulroney a agi de façon inacceptable lors de son interrogatoire avant défense en 1996 en ne divulguant pas ses transactions avec M. Schreiber ainsi que les paiements reçus. Je conclus que M. Mulroney a omis de suivre le conseil de Luc Lavoie, son porte-parole, lorsque ce dernier lui a recommandé de rendre publique sa relation

610 Commission Oliphant : VOLUME 3 avec M. Schreiber. Ce faisant, M. Mulroney n’a pas tiré avantage de l’occasion qui s’offrait à lui de divulguer comme il se doit ses transactions avec M. Schreiber et les paiements reçus. Je conclus que M. Mulroney a agi de façon inacceptable en induisant en erreur William Kaplan lorsque ce dernier se préparait à rédiger Presumed Guilty: Brian Mulroney, the Airbus Affair and the Government of Canada (1998), un ouvrage dans lequel il entendait défendre la réputation de M. Mulroney. Je conclus également que, lorsque M. Kaplan travaillait à la rédaction d’une série d’articles pour le Globe and Mail en novembre 2003, M. Mulroney a agi de façon inacceptable en ce qui touche la façon dont il a tenté de persuader M. Kaplan de ne pas publier. J’estime que les agissements de M. Mulroney dans cette affaire sont de toute évidence une tentative calculée de sa part pour empêcher M. Kaplan de rendre publique sa relation avec M. Schreiber et les paiements en espèces qu’il avait reçus de l’homme d’affaires. En résumé, je conclus que M. Mulroney, en ne divulguant pas ses transactions avec M. Schreiber et en ne déclarant pas les paiements reçus de ce dernier, a agi de façon inacceptable. [Voir p. 380 et 381.]

Question 13 Ces transactions commerciales et financières étaient-elles assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique? Ont-elles été suivies?

CONCLUSIONS Le par. 7b) du Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (Code d’éthique de 1985) prévoit que « [le titulaire de charge publique] doit avoir une conduite si irréprochable qu’elle puisse résister à l’examen public le plus minutieux; pour s’acquitter de cette obligation, il ne lui suffit pas simplement d’observer la loi. » Je conclus que M. Mulroney a enfreint le par. 7b) du Code d’éthique de 1985. Le par. 7d) du Code d’éthique de 1985 exige que les titulaires de charge publique arrangent leurs affaires de manière à éviter « les conflits d’intérêts réels, potentiels ou apparents ». L’article 36 du Code d’éthique de 1985 prévoit que le titulaire de charge publique ne doit pas accorder un traitement de faveur à des amis, ou à des organismes dans lesquels ces amis ont des intérêts, et qu’il doit éviter de se placer dans des situations « où il serait redevable à une personne ou à un organisme qui pourrait tirer parti d’un traitement de faveur » de la part du titulaire de charge publique. En acceptant de rencontrer M. Schreiber, M. Mulroney a accordé un traitement de faveur à son ami M. Doucet relativement au projet Bear Head, une question officielle à l’étude par plusieurs ministères gouvernementaux entre 1988 et 1994. M. Doucet, lobbyiste pour M. Schreiber, a tiré parti de cet accès. Je crois que cette situation a

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 611 créé l’apparence d’un conflit d’intérêts et que M. Mulroney a enfreint ses obligations en vertu du paragraphe 7d) et de l’article 36.[Voir p. 393.]

Chapitre 10 – La correspondance

Question 15 Comment a été traitée la lettre que M. Schreiber a adressée au Premier ministre Harper le 29 mars 2007? Question 16 Pourquoi cette lettre n’a-t-elle pas été transmise au Premier ministre Harper?

CONCLUSIONS Il y a eu omission de la part de l’analyste qui a traité la lettre du 29 mars 2007 adressée par M. Schreiber au Premier ministre Harper, dans la mesure où il n’a pas, comme la procédure établie l’aurait voulu, porté la lettre à l’attention d’un rédacteur ou d’un réviseur principal avant de la classer sans réponse. Cette omission a exclu la possibilité qu’un rédacteur ou un réviseur principal fasse en sorte que la lettre soit envoyée à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP). Rien n’indique que le Cabinet du Premier ministre (CPM) ou l’UCP ait donné aux Services de la correspondance de la haute direction (SCHD) des instructions au sujet de la correspondance de M. Schreiber ou des sujets abordés par M. Schreiber dans sa correspondance. Rien n’indique que quiconque au sein des SCHD ait voulu cacher au CPM ou à l’UCP aucune des lettres de M. Schreiber, y compris celle du 29 mars 2007. [Voir p. 437.] La lettre du 26 septembre 2007 de M. Schreiber et ses pièces jointes, qui contenaient la lettre du 29 mars 2007 au Premier ministre Harper, n’ont pas été transmises au Premier ministre Harper parce que le gestionnaire de l’Unité de la correspondance du Premier ministre avait décidé qu’elles devaient être traitées de la même façon que les trois lettres de M. Schreiber qui avaient précédemment été transmises à l’UCP. Dans ces trois cas, l’adjoint exécutif du chef de cabinet adjoint et l’adjoint exécutif du chef de cabinet avaient donné instruction de classer les dossiers sans suite. [Voir p. 442.]

Question 17 – Est-ce que le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente dans ce cas particulier?

CONCLUSIONS La question 17 du mandat me charge de déterminer si le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente dans ce cas particulier. Comme je l’interprète, cette question vise à savoir si, en ce qui concerne le traitement de l’ensemble de la correspondance de M. Schreiber au Premier ministre Harper, le

612 Commission Oliphant : VOLUME 3 BCP aurait dû adopter des méthodes différentes. Mes réponses se trouvent dans les recommandations 1 à 4 ci-dessous. Recommandations Chapitre 10 – La correspondance Dans le chapitre 10, j’ai examiné les procédures du BCP concernant le traitement de la correspondance. J’ai conclu que le BCP possède un système qui, de façon générale, respecte ses objectifs. Toutefois, certains problèmes dans le traitement de la correspondance de M. Schreiber m’ont amené à faire quatre recommandations à partir des conclusions que j’ai tirées en répondant aux questions 15 et 16.

Traitement du courrier général

1 RECOMMANDATION

Le Bureau du Conseil privé devrait réviser sa procédure concernant le traitement de la correspondance adressée au premier ministre. Il devrait prévoir les modifications suivantes : a) les catégories de courrier général pour lesquelles aucun accusé de réception ni réponse ne sont envoyés à l’auteur devraient être réduites de façon à exclure les catégories « objet religieux », « objet dépassé par les événements », « l’auteur est un détenu dans un pénitencier » et « concerne une affaire judiciaire ». b) Un accusé de réception devrait être envoyé à une personne qui écrit pour la première fois sur un sujet donné. Selon le cas, une telle personne devrait être informée du fait que sa lettre a ou non été transmise à un ministre ou un ministère. Lorsqu’une personne écrit de nouveau, un jugement devrait être exercé pour déterminer si une réponse supplémentaire doit être envoyée. c) les lettres au sujet d’affaires judiciaires devraient être traitées d’une façon uniforme. Un correspondant écrivant pour la première fois au sujet d’une affaire judiciaire devrait recevoir soit un accusé de réception normal indiquant l’impossibilité d’intervenir dans une affaire judiciaire privée, soit une indication que sa lettre a été transmise au ministre de la Justice, soit une autre réponse opportune selon le cas. Lorsqu’une personne écrit de nouveau au sujet d’une affaire judiciaire, un jugement devrait être exercé pour déterminer si une réponse supplémentaire doit être envoyée. [Voir p. 453.]

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 613 Correspondance transmise au CPM

2 Recommandation

Lorsque le Bureau du Conseil privé (BCP) classe une lettre relevant du courrier général comme étant de nature politique et qu’il l’a transmise à l’Unité de la correspondance du Premier ministre (UCP) pour que le Cabinet du Premier ministre détermine s’il souhaite à l’avenir traiter la correspondance du même auteur, il devrait être prévu que le CPM communique ensuite avec le BCP pour lui indiquer son intention. La procédure devrait prévoir, si le CPM indique qu’il ne souhaite pas traiter la correspondance de cet auteur, que la lettre originale et la fiche du WebCIMS* soient renvoyées au BCP afin qu’il en dispose comme il se doit. [Voir p. 456.]

3 RECOMMANDATION

Les Services de la correspondance de la haute direction et l’Unité de la correspondance du Premier ministre devraient mettre au point des modalités faisant en sorte qu’une fois une lettre transmise au Cabinet du Premier ministre, son auteur reçoive au moins un accusé de réception, s’il s’agit de la première lettre de cet auteur, ou une autre réponse selon le cas. [Voir p. 456.]

Modalités de classement d’une lettre sans réponse

4 RECOMMANDATION

Le Bureau du Conseil privé devrait élaborer une procédure écrite que devraient respecter les analystes avant qu’une lettre soit classée sans réponse. La procédure devrait prévoir une consultation d’un niveau adéquat auprès d’employés de niveau supérieur. [Voir p. 457.]

Chapitre 11 – La confiance, l’éthique et l’intégrité Dans le chapitre 11, j’examine le régime d’éthique actuel. Je suis arrivé à la conclusion que sur le fond, la Loi sur les conflits d’intérêts et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés) figurent parmi les instruments légaux les plus rigoureux des ressorts examinés par la Commission et ses experts. Ils ont une portée raisonnable et ils sont fermement codifiés sous forme de lois. Néanmoins, ils souffrent de diverses lacunes dans la façon dont ils régissent la transition d’un représentant politique de la vie publique à la vie privée. J’ai formulé un certain nombre de recommandations qui, je crois, aideront le gouvernement à traiter plus efficacement des questions

* WebCIMS est un système électronique de suivi de la correspondance.

614 Commission Oliphant : VOLUME 3 d’éthique dans la transition à la fin du mandat d’un titulaire de charge publique. Mes recommandations sont consolidées ci-dessous.

Question 14 Ces transactions commerciales et financières seraient-elles aujourd’hui assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique? Ces règles ou lignes directrices sont-elles suffisantes, ou les activités des représentants politiques devraient-elles être régies par de nouvelles règles ou lignes directrices à la fin ou après la fin de leur mandat?

Définition plus vaste d’un « emploi »

5 RECOMMANDATION

L’article 2 de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être révisé pour y ajouter cette définition : « emploi » – Aux fins de l’article 10, des paragraphes 24(1), 24(2) et 35(1) et de l’alinéa 39(3)b) s’entend de toute forme d’emploi extérieur ou de relation d’affaires supposant la prestation de services par un titulaire de charge publique, un titulaire de charge publique principal ou un ex-titulaire de charge publique principal, selon le cas, y compris sans s’y limiter les services à titre de dirigeant, d’administrateur, d’employé, de mandataire, d’avocat, de consultant, d’entrepreneur, d’associé ou de fiduciaire. [Voir p. 562.]

Conflits d’intérêts apparents

6 RECOMMANDATION

La définition de « conflit d’intérêts » de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être révisée de façon à englober les « conflits d’intérêts apparents », s’entendant d’une situation où une personne raisonnablement bien informée peut convenablement avoir une perception raisonnable que la capacité d’un titulaire de charge publique d’exercer un pouvoir officiel ou d’exécuter un devoir ou une fonction officielle sera ou doit avoir été teintée par son intérêt personnel ou par l’intérêt personnel d’un parent ou d’un ami. [Voir p. 566.]

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 615 Divulgation par un député quittant son poste

7 RECOMMANDATION

La Chambre des communes devrait modifier le Code régissant les conflits d’intérêts des députés de façon à contraindre un député ayant quitté son poste à présenter dans les 60 jours suivant son départ une déclaration prévue par l’article 20 de la Loi sur les conflits d’intérêts qui soit complète jusqu’à son dernier jour en poste. [Voir p. 567.]

Divulgation des offres d’emploi

8 RECOMMANDATION

L’article 24 de la Loi sur les conflits d’intérêts devrait être modifié en remplaçant la mention d’une « offre ferme » d’emploi par une exigence de communiquer l’identité des entités avec lesquelles un titulaire de charge publique recherche ou négocie un emploi ou qui lui ont offert un emploi, le terme « emploi » s’entendant au sens donné dans la recommandation 5. [Voir p. 568.]

Obligations au Canada et à l’étranger

9 RECOMMANDATION

La Loi sur les conflits d’intérêts devrait expressément prévoir que ses dispositions sur l’après-mandat visent tous les gestes posés par les ex-titulaires de charge publique, qu’ils aient été posés au Canada ou ailleurs. [Voir p. 570.]

Bulletin d’interprétation sur les rapports officiels directs et importants

10 RECOMMANDATION

Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique devrait publier un bulletin d’interprétation précisant le sens de l’expression « rapports officiels directs et importants » utilisée dans l’article 35 de la Loi sur les conflits d’intérêts. [Voir p. 573.]

616 Commission Oliphant : VOLUME 3 Obligations réciproques imposées aux titulaires de charge publique en poste

11 RECOMMANDATION

La Loi sur les conflits d’intérêts devrait être modifiée de façon à interdire à un titulaire de charge publique en poste d’octroyer ou d’approuver un contrat ou d’accorder un avantage au profit d’une personne qui en cherchant à s’assurer ce contrat ou cet avantage semble avoir violé ses obligations d’après-mandat en vertu de la Loi, sans avoir d’abord obtenu l’avis du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique indiquant que l’ex-titulaire de charge publique s’est conformé à la Loi. La Loi devrait préciser que le commissaire a le devoir et le pouvoir de donner un tel avis. [Voir p. 576.]

Obligations au chapitre des marchés avec le gouvernement fédéral

12 RECOMMANDATION

Tous les marchés conclus par le gouvernement devraient prévoir une clause contractuelle faisant du recours aux services d’un ex-titulaire de charge publique agissant en contravention de ses restrictions d’après-mandat – soit dans l’exécution d’un marché, soit dans son obtention – une cause de rupture de contrat. [Voir p. 578.]

Autres bulletins d’interprétation

13 RECOMMANDATION

En plus de publier le bulletin d’interprétation préconisé par la recommandation 10 au sujet des « rapports officiels directs et importants », le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique devrait en publier d’autres au sujet d’autres dispositions incertaines de la Loi sur les conflits d’intérêts, ainsi que des sommaires de ses décisions et avis. [Voir p. 582.]

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 617 Sensibilisation, éducation et formation

14 RECOMMANDATION

Les attentes exprimées dans le document Un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État devrait être modifiées de façon à exiger que les ministres participent personnellement à une formation en matière d’éthique organisée par le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, et qu’ils veillent à ce que les membres de leur personnel participent aussi à une telle formation. Les chefs des partis devraient exiger que leurs députés participent à une formation équivalente dans l’optique du Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés). [Voir p. 584.]

15 RECOMMANDATION

La Loi sur les conflits d’intérêts et le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés) devraient être modifiés de sorte qu’aux déclarations annuelles produites par les titulaires de charge publique principaux et aux déclarations postélectorales et annuelles des députés s’ajoutent des rencontres en personne avec des membres du personnel du Commissariat aux conflits d’intérêts et à l’éthique. L’effectif du Commissariat devrait être augmenté pour suffire à ces rencontres. [Voir p. 584.]

Modifications et mesures subséquentes par le commissaire à l’éthique

16 RECOMMANDATION

a) À titre de première priorité, le premier ministre devrait modifier le document Un gouvernement responsable : Guide du ministre et du secrétaire d’État de façon à ajouter les consignes suivantes à l’intention des titulaires de charge publique principaux, au sens de la Loi sur les conflits d’intérêts : • Les titulaires de charge publique principaux communiqueront au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (commissaire à l’éthique) la nature de tout emploi d’après-mandat (au sens de la recommandation 5) avant d’assumer cet emploi. • Avant d’assumer un emploi, les titulaires de charge publique principaux et ex-titulaires de charge publique principaux doivent recevoir un avis du commissaire à l’éthique au sujet de la compatibilité de l’emploi avec leurs obligations d’après-mandat. S’agissant de déterminer s’ils doivent accepter cet emploi et les circonstances dans lesquelles ils peuvent le faire, on s’attend à ce qu’ils respectent l’avis du commissaire à l’éthique.

618 Commission Oliphant : VOLUME 3 • Le titulaire de charge publique principal doit rendre public l’avis du commissaire à l’éthique avant d’assumer l’emploi, et devrait demander au commissaire à l’éthique de verser l’avis au registre public créé en vertu de la Loi. • Ces obligations imposées aux titulaires de charge publique principaux et ex-titulaires de charge publique principaux de divulguer l’emploi, obtenir un avis, divulguer publiquement l’avis et respecter l’avis persisteront pendant les périodes de restriction prévues par l’article 36 de la Loi sur les conflits d’intérêts, et s’appliqueront à chaque nouvel emploi. b) Il est de plus recommandé que le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique prenne les mesures nécessaires afin de recevoir les déclarations et donner les avis dont il est question ci-dessus. c) les changements ci-dessus devraient être codifiés dans la Loi sur les conflits d’intérêts aussitôt que possible. En même temps, deux modifications supplémentaires devraient être apportées à la Loi : • Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique devrait être autorisé à divulguer l’avis donné à un titulaire de charge publique principal ou ex-titulaire de charge publique principal si la personne assume l’emploi en cause. • La Loi devrait expressément permettre au titulaire de charge publique ou ex-titulaire de charge publique de demander que le commissaire à l’éthique reconsidère un avis donné précédemment, à la lumière de nouveaux faits ou éléments dont le titulaire de charge publique ou ex-titulaire de charge publique estime que le commissaire à l’éthique devrait prendre en compte. [Voir p. 590.]

17 RECOMMANDATION

Les modifications à laLoi sur les conflits d’intérêts nécessaires à la mise en œuvre de la recommandation 16 devraient être accompagnées de modifications simultanées faisant une infraction du fait pour un ex-titulaire de charge publique de ne pas respecter les obligations de déclaration décrites à la recommandation 16. [Voir p. 591.]

18 RECOMMANDATION

Un mécanisme d’appel adéquat respectant les principes de l’équité procédurale et de la transparence devrait être envisagé. [Voir p. 591.]

ChapItre 12 : Conclusions et recommandations consolidées 619

Annexes

Annexe 1 : Décret et modifications

Annexe 1 : Décret et modifications 623 624 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 1 : Décret et modifications 625 626 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 1 : Décret et modifications 627 628 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 1 : Décret et modifications 629 630 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 2

COMMISSION D’ENQUÊTE SUR CERTAINES ALLÉGATIONS CONCERNANT LES TRANSACTIONS COMMERCIALES ET FINANCIÈRES ENTRE KARLHEINZ SCHREIBER ET LE TRÈS HONORABLE BRIAN MULRONEY

COMMISSION D’ENQUÊTE SUR CERTAINES ALLÉGATIONS CONCERNANT LES RÈGLESTRANSACTIONS DE PROCÉDURE COMMERCIALES ET ETDE FINANCIÈRES PRATIQUE ENTRE KARLHEINZ SCHREIBER ET LE TRÈS HONORABLE BRIAN MULRONEY 1. Les travaux de la Commission se diviseront en deux parties. La première, soit « l’enquêteRÈGLES DE sur PROCÉDURE les faits », ET portera DE PRATIQUE sur les questions ayant trait aux transactions commerciales et financières intervenues entre Karlheinz1. SchreiberLes travaux et le detrès la honorable Commission Brian se diviserontMulroney en définies deux parties. aux points La 1 à 16 de l’alinéapremière, (a) soit du « mandat. l’enquête sur les faits », portera sur les questions ayant trait aux transactions commerciales et financières intervenues entre 2. KarlheinzLe commissaire Schreiber tiendraet le très deshonorable audiences Brian Mulroney en vue définiesde l’enquête aux points sur 1 les à faits 16 de l’alinéa (a) du mandat. conformément à la partie I des présentes règles. 2. Le commissaire tiendra des audiences en vue de l’enquête sur les faits 3. conformémentLa deuxième à la partiepartie I des de présentes l’enquête règles. consistera en un « examen des politiques » visant la formulation de recommandations sur des règles ou des lignes 3. directricesLa deuxième en matière partie de d'éthiquel’enquête consistera concernant en un les « examen activités des des politiques » visant la formulation de recommandations sur des règles ou des représentantslignes directrices politiques en à matière la fin ou d'éthique après concernant la fin de les leur activités mandat des et les procéduresreprésentants suivies par politiques le Bureau à la du fin ouConseil après privé la fin figurant de leur aux mandat points et 14 les et 17 de l’alinéaprocédures a) du mandat.suivies par Le le commissaireBureau du Conseil tiendra privé desfigurant consultations aux points 14 au et sujet17 de l’examende desl’alinéa politiques a) du mandat. conformément Le commissaire à la tiendra partie des II des consultations présentes au règles.sujet de l’examen des politiques conformément à la partie II des présentes règles.

4. 4.ChaqueChaque fois quefois quela chose la chose est est possible, possible, lesles demandes demandes doivent doivent être faitesêtre faites par écritpar après écrit aprèsavis avisaux auxparties parties et et aux aux intervenants, intervenants, définis définis dans dans les présentesles présentes règles. règles.Le commissaire Le commissaire pourra pourra déterminer déterminer en touttout état état de de cause cause si la sipériode la période du préavisdu préavis accordé, accordé, le cas le cas échéant, échéant, était était raisonnable.raisonnable. Les Les demandeurs demandeurs devront devront justifierjustifier les périodes les périodes de préavisde préavis de de moins moins de septsept jours jours francs. francs. Les Lesparties parties et et les intervenants qui désirent recevoir des préavis de demandes devront fournir les intervenantsune adresse qui électronique désirent recevoirà la Commission. des préavis Les adresses de demandes électroniques devront seront fournir une adresseaffichées électronique sur son site à Web. la Commission. Un préavis à Lesune adresses partie sera électroniques suffisant s’il est seront affichéesenvoyé sur à son l’adresse site électroniqueWeb. Un fournie préavis sur à le unesite Web partie de la sera Commission. suffisant s’il est envoyé à l’adresse électronique fournie sur le site Web de la Commission. PARTIE I ENQUÊTE SUR LES FAITS PARTIE I A. DISPOSITIONS GÉNÉRALESENQUÊTE SUR LES FAITS

A. DISPOSITIONS5. S’il GÉNÉRALESle juge nécessaire, le commissaire pourra modifier les présentes règles ou dispenser de l’observation de celles-ci afin que l’enquête soit approfondie, juste et opportune. 5. S’il le juge nécessaire, le commissaire pourra modifier les présentes règles 6. ou dispenserTous les témoins, de l’observation intervenants, parties de celles-ci et leurs avocats afin que seront l’enquête réputés soit approfondie,avoir prisjuste l’engagement et opportune. d’observer ces règles, et pourront signaler tout manquement à celles-ci au commissaire. 6. Tous les témoins, intervenants, parties et leurs avocats seront réputés avoir pris l’engagement d’observer ces règles, et pourront signaler tout manquement à celles-ci au commissaire.

Annexe 2 : Règles de procédure et de pratique 631 2

7. Le commissaire traitera tout manquement aux règles comme bon lui semble, entre autres choses, en révoquant la qualité pour agir d’une partie et en restreignant le droit d’une partie, d’un intervenant, d’un avocat, d’un individu ou d’un représentant des médias de participer ou d’assister dorénavant aux audiences (voire de les en exclure).

8. Selon les dispositions de Loi sur les enquêtes (Canada), le commissaire est autorisé à adopter les procédures qui lui paraîtront indiquées pour la conduite de l’enquête.

9. Dans les présentes règles, le terme « documents » est interprété au sens large pour inclure : documents papier, documents électroniques, bandes sonores, bandes magnétoscopiques, reproductions numériques, photographies, cartes, graphiques, microfiches et toutes données et informations enregistrées ou stockées par quelque moyen que ce soit.

B. QUALITÉ POUR AGIR – ENQUÊTE SUR LES FAITS

10. Les avocats de la Commission, qui aideront le commissaire à assurer la conduite ordonnée de l’enquête sur les faits, auront qualité pour agir pendant toute la durée de celle-ci. Leur responsabilité principale consistera à représenter l’intérêt public lors de l’enquête sur les faits, notamment à s’assurer que toutes les questions ayant un rapport avec l’intérêt public seront portées à l’attention du commissaire.

11. Le commissaire peut accorder à une personne la qualité de partie, à titre complet ou partiel, s'il juge qu'elle est directement et réellement touchée par le mandat de l'enquête ou certaines de ses parties. Ces personnes sont désignées comme des parties dans les présentes règles.

12. Le commissaire pourra accorder qualité pour intervenir aux personnes dont il sera convaincu qu’elles ont un intérêt réel à l’égard des questions soulevées dans le mandat de l’enquête sur les faits ainsi qu’une vue ou une expertise particulière qui pourraient l’aider. Les personnes ayant qualité pour intervenir sont désignées comme des intervenants dans les présentes règles.

9. Le commissaire déterminera à quelles conditions les parties et intervenants pourront participer à l’enquête sur les faits, à quelles portions de celle-ci ils pourront prendre part, ainsi que la nature et l’étendue de leur participation.

10. Les personnes demandant à être entendues par la Commission devront fournir des exposés écrits expliquant les motifs de leur demande et comment elles proposent de contribuer à l’enquête sur les faits. On leur fournira en outre l’occasion de comparaître en personne devant le commissaire pour expliquer les motifs de leur demande.

15. Le commissaire pourra ordonner que plusieurs demandeurs soient visés par l’octroi d’une seule qualité pour agir.

632 Commission Oliphant – Volume 3 - 3 -

C. AIDE FINANCIÈRE – ENQUÊTE SUR LES FAITS

16. Le commissaire pourra recommander l’octroi d’une aide financière à une partie ou à un intervenant, dans la mesure de l’intérêt de celle-ci ou de celui-ci, lorsque, à son avis, la partie ou l'intervenant en question ne pourrait pas autrement participer à l’enquête sur les faits.

17. Une partie ou un intervenant cherchant à obtenir une aide financière devra en faire la demande par écrit au commissaire et prouver qu’elle ou qu'il ne possède pas de ressources financières suffisantes pour participer à l’enquête sur les faits sans cette aide.

18. Lorsque la recommandation d’aide financière faite par le commissaire sera acceptée, l’aide fournie sera conforme aux lignes directrices du Conseil du Trésor touchant les taux de rémunération et de remboursement et l’évaluation des comptes.

D. ENTREVUES PRÉALABLES DE TÉMOINS

19. Les avocats de la Commission pourront interroger toute personne qui possède des renseignements ou des documents ayant un rapport avec le sujet de l’enquête sur les faits. Une personne peut être interrogée plus d’une fois. Les personnes interrogées pourront être accompagnées d’un avocat, mais cela n’est pas obligatoire. Nulle personne ou entité n’est tenue de se soumettre à une telle entrevue.

20. Si le témoin accepte de témoigner, il peut choisir l’une ou l’autre des options suivantes :

a) une transcription de l’entrevue sera produite et pourra être divulguée et utilisée selon les modalités de la règle 21a);

b) un résumé de la teneur du témoignage qu’il devrait présenter, d’après l’entrevue, lequel résumé pourra être divulgué selon les modalités de la règle 21b).

21. Si les avocats de la Commission décident qu’une personne sera convoquée comme témoin à la suite d’une entrevue :

a) qui a été transcrite, ils fourniront une transcription de l’entrevue au témoin, aux parties et aux intervenants intéressés par la déposition du témoin avant que celui-ci témoigne devant la Commission. À l’audience de la partie I, la transcription pourra être utilisée pour contre-interroger le témoin au sujet de déclarations antérieures divergentes;

b) qui n’a pas été transcrite, ils fourniront une copie du résumé au témoin, aux parties et aux intervenants qui ont un intérêt dans la teneur de la déposition du témoin, et ce avant que celui-ci ne témoigne devant la Commission.

Annexe 2 : Règles de procédure et de pratique 633 - 4 -

22. Les avocats de la Commission fourniront aux parties et aux intervenants les noms de toutes les autres personnes qu’ils ont interrogées mais qui ne seront pas appelées à témoigner.

23. La transcription d’une entrevue ne sera remise à une partie ou à un intervenant que moyennant un engagement de sa part et de celle de son avocat d’en protéger la confidentialité.

E. TÉMOIGNAGES

24. Le commissaire pourra recevoir tout témoignage qu’il jugera utile à l’exécution de son mandat, que les témoignages soient admissibles devant un tribunal ou non.

25. Le commissaire peut tenir compte, s’il le juge approprié, des conclusions d’autres examens ou enquêtes qui peuvent avoir eu lieu sur n’importe quelle des questions figurant à l’alinéa a) du mandat et leur accorder la valeur qu’il estime justifiée, y compris les juger concluantes. a) Production des preuves documentaires

26. Aussitôt que possible après avoir obtenu qualité pour agir, les parties et les intervenants fourniront à la Commission tous les documents en leur possession ou relevant d’eux qui se rapportent au sujet de l’enquête sur les faits.

27. Si une partie ou un intervenant s’oppose à la production de quelque document que ce soit pour des raisons de privilège, le document devra être remis dans sa version intégrale aux avocats de la Commission qui l’examineront et détermineront la validité du privilège invoqué. La production du document à cette fin ne constituera pas une renonciation à un privilège applicable. La partie, l’intervenant et/ou les avocats qui s’opposent pourront assister au processus d’examen. Si la partie ou l’intervenant invoquant le privilège n’est pas d’accord quant à la détermination des avocats de la Commission, le commissaire pourra, sur demande, soit inspecter le ou les documents en cause et trancher, soit saisir la Cour fédérale de la question.

28. À la demande des avocats de la Commission, les parties et les intervenants fourniront les originaux des documents pertinents.

29. Les documents remis à la Commission par une partie, un intervenant ou tout autre organisme seront considérés comme confidentiels, à moins qu’ils ne soient intégrés au compte rendu public ou que le commissaire donne des ordres à l’effet contraire. Cela n’empêche pas les avocats de la Commission de présenter un document à un témoin proposé avant qu’il fasse sa déposition, dans le cadre de l’enquête qui est menée ou à la suite d’une entrevue visée par la règle 26.

634 Commission Oliphant – Volume 3 - 5 -

b) Témoins

30. Tous les organismes, fonctionnaires et entités gouvernementales et tous les témoins coopéreront pleinement avec la Commission et mettront à sa disposition tous les documents et témoins pertinents à son mandat.

31. Les témoins appelés à déposer lors d’une audience le feront sous serment ou sur la foi d’une déclaration solennelle.

32. L’avocat de la Commission pourra assigner chaque témoin à comparaître avant qu’il ne présente son témoignage, et les témoins pourront être convoqués à plus d’une reprise.

33. Les témoins auront le droit d’être accompagnés de leur propre avocat lorsqu’ils témoigneront. L’avocat d’un témoin aura qualité pour agir aux fins du témoignage de ce dernier pour soulever toute objection jugée à propos, et à d’autres fins prévues dans les présentes règles.

34. On encourage les parties et les intervenants à communiquer à l’avocat de la Commission les noms, adresses et numéros de téléphone de tous les témoins qu’ils souhaitent faire convoquer et, si cela est possible, à fournir des résumés de l’information que les témoins peuvent posséder.

35. Si les travaux de la Commission sont télévisés, on pourra demander qu’il soit ordonné que la déposition d’un témoin ne soit ni télévisée ni radiodiffusée.

c) Interrogatoire oral

36. Normalement, l’avocat de la Commission convoquera et interrogera les témoins qui déposeront au cours de l’enquête. L’avocat d’une partie pourra demander au commissaire d’être le premier à interroger un témoin. Si l’avocat est autorisé à le faire, l’interrogatoire se limitera aux règles normales régissant l’interrogatoire de son propre témoin dans les instances judiciaires, sauf si le commissaire en ordonne autrement.

37. Les avocats de la Commission ont le pouvoir discrétionnaire de refuser de demander ou de présenter un témoignage.

38. L’ordre normal d’interrogatoire des témoins sera le suivant :

a) l’avocat de la Commission interrogera le témoin en premier. Sauf si le commissaire en ordonne autrement, les avocats de la Commission ont le droit de poser des questions tant suggestives que non suggestives; Les avocats de la Commission ont l'obligation de rendre compte de la véracité et sont libres de contester le témoin ou de vérifier son témoignage (contre-interrogatoire);

b) les parties pourront ensuite contre-interroger le témoin à leur tour dans la mesure de leur intérêt. L’ordre d’exécution de ce contre-interrogatoire sera déterminé par les parties et, si elles ne peuvent se mettre d’accord, par le commissaire;

Annexe 2 : Règles de procédure et de pratique 635 - 6 -

c) une fois achevé le contre-interrogatoire par les parties, l’avocat d’un témoin pourra l’interroger ensuite. Sauf si le commissaire en ordonne autrement, l’avocat du témoin a le droit de poser des questions tant suggestives que non suggestives;

d) l’avocat de la Commission aura le droit d’interroger de nouveau le témoin en dernier.

39. Après qu’un témoin a juré ou affirmé solennellement au début de sa déposition qu’il dira la vérité, aucun avocat autre que celui de la Commission, sauf si le commissaire l’y autorise, ne pourra parler à un témoin du témoignage qu’il a donné avant que celui-ci n’ait achevé sa déposition. L’avocat de la Commission ne pourra parler à aucun témoin de sa déposition pendant qu’un autre avocat le soumettra à un contre-interrogatoire.

40. Lorsque les avocats de la Commission signaleront qu’ils ont convoqué les témoins qu’ils entendaient citer relativement à une question particulière, une partie pourra demander au commissaire l’autorisation de convoquer un témoin qui, selon elle, détient d’autres éléments de preuve se rapportant à cette question. Si le commissaire est convaincu que la déposition du témoin est nécessaire, l’avocat de la Commission convoquera ce dernier, sous réserve de la règle 36. d) Utilisation de documents lors des audiences

41. Préalablement à la déposition d’un témoin, les avocats de la Commission s’efforceront de fournir aux parties et aux intervenants qui ont un intérêt dans le sujet du témoignage prévu les documents relatifs au témoin moyennant un engagement de sa part et de celle de son avocat d’en protéger la confidentialité. De tels engagements ne s’appliqueront plus à un document ou à un renseignement qui est devenu une pièce à l’appui. Le commissaire pourra, sur demande, dégager une partie ou un intervenant, en totalité ou en partie, de l’engagement pris relativement à un document ou à un renseignement particulier.

42. Les parties fourniront à l’avocat de la Commission tous les documents qu’elles entendent déposer à titre de pièces à l’appui ou auxquels elles entendent se référer pendant les audiences dans les meilleurs délais, au moins deux jours ouvrables avant celui où elles déposeront un document ou s’y référeront à l’audience.

43. Avant d’utiliser un document aux fins de contre-interrogatoire, l’avocat en fournira un exemplaire au témoin et à toutes les parties intéressées par le sujet du témoignage au moins deux jours ouvrables avant la déposition du témoin. e) Confidentialité personnelle

44. Tout témoin pourra demander au commissaire de lui accorder une « confidentialité personnelle ». Aux fins de l’enquête sur les faits, celle-ci comprendra le droit du témoin de voir son identité divulguée seulement au

636 Commission Oliphant – Volume 3 - 7 -

moyen d’initiales non identificatrices et, si le commissaire en décide ainsi, le droit de témoigner devant la Commission à huis clos, ainsi que d’autres mesures pour protéger la vie privée qu’accorde le commissaire.

45. Sur demande, le commissaire pourra ordonner la tenue d’audiences à huis clos lorsqu’à son avis, des questions financières, personnelles ou autres sont d’une nature telle, eu égard aux circonstances, que le désir d’éviter la divulgation l’emporte sur celui de respecter le principe général que les audiences doivent être ouvertes au public.

46. Le témoin qui se verra accorder une confidentialité personnelle ne sera pas identifié dans les comptes rendus publics ni dans les transcriptions de l’audience, sauf au moyen d’initiales non identificatrices, et tout détail identificateur pourra être retranché des transcriptions publiques. De même, les rapports de la Commission où l’on utilisera les dépositions de témoins qui se seront vu accorder une confidentialité personnelle désigneront ceux-ci au moyen d’initiales non identificatrices seulement.

47. Les médias éviteront, dans leurs reportages, de faire des mentions susceptibles de révéler l’identité d’un témoin qui se sera vu accorder une confidentialité personnelle. Aucune photo ni autre reproduction du témoin ne sera faite pendant qu’il donnera son témoignage, ni lorsqu’il arrivera sur les lieux de l’enquête ou les quittera.

48. Tout témoin qui se sera vu accorder une confidentialité personnelle pourra soit jurer, soit affirmer solennellement qu’il dira la vérité en se servant des initiales non identificatrices qui lui auront été données aux fins de son témoignage.

49. Tout témoin, intervenant ou partie pourra demander au commissaire que soient retranchés des documents devant être déposés en preuve les renseignements financiers ou personnels qui n’ont rien à voir avec l’enquête qui proviennent des documents dont on propose la présentation comme preuve et peut demander au commissaire que la question soit examinée au cours d'une audience à huis clos.

50. Tous les représentants des médias seront censés s’engager à observer les règles relatives à la confidentialité personnelle. Le commissaire traitera la violation de ces règles par un représentant des médias comme il le jugera à propos.

f) Accès aux témoignages

51. Tous les témoignages seront classés par catégories et marqués P dans le cas des séances publiques et C dans le cas des séances à huis clos.

52. Des exemplaires de la transcription des témoignages classés P seront affichés sur le site Web de la Commission. Un exemplaire de la transcription P et des pièces P des audiences publiques sera mis à la disposition du public pour examen aux bureaux de la Commission.

Annexe 2 : Règles de procédure et de pratique 637 - 8 -

53. Seules les personnes autorisées par écrit par la Commission auront accès aux transcriptions et aux pièces C.

PARTIE II EXAMEN DES POLITIQUES

A. DISPOSITIONS GÉNÉRALES

54. L’examen des politiques comportera quatre volets :

a) La Commission publiera un « document de consultation ». Celui-ci examinera les règles ou les lignes directrices en matière d'éthique concernant les transactions commerciales et financières des représentants politiques à la fin ou après la fin de leur mandat et les procédures du Bureau du Conseil privé qui s'appliquent aux circonstances de ce cas, qui pourraient servir de base pour déterminer si elles sont suffisantes ou s'il devrait y avoir d'autres règles, lignes directrices ou procédures en matière d'éthique applicables à ces cas.

b) Le grand public pourra présenter des exposés par écrit (les « mémoires publics ») à la Commission sur toute question pertinente à l’examen des politiques, y compris des observations sur toute question soulevée dans le document de consultation et des propositions précises touchant les recommandations devant être faites par le commissaire.

c) Le commissaire peut, à sa discrétion, autoriser la commande de documents de recherche par des experts et/ou la convocation de forums d'experts en politiques pour la préparation des recommandations qu'il doit formuler.

d) Le commissaire tiendra des consultations publiques et privées (dont la formule pourra varier) pour entendre des exposés sur les questions soulevées dans l’examen des politiques.

B. DOCUMENT DE CONSULTATION

55. La Commission publiera le document de consultation sur son site Web.

C. MÉMOIRES PUBLICS

56. Tout membre du public, tout intervenant et toute partie pourra présenter à la Commission, par écrit, un mémoire public portant sur toute matière liée à l’examen des politiques, y compris des commentaires sur toute question abordée dans le document de consultation.

57. Le commissaire fixera une date limite à laquelle tous les mémoires publics devront avoir été reçus.

638 Commission Oliphant – Volume 3 9

D. FORUMS D'EXPERTS EN POLITIQUES

58. Lorsque le commissaire convoque des forums d'experts en politiques en vue de la préparation des recommandations qu'il doit formuler, il peut modifier les règles d'interrogatoire oral des témoins applicables à la partie I, enquête sur les faits, s'il le juge bon, pour permettre aux personnes ayant qualité pour agir en ce qui concerne l'examen des politiques de participer de manière appropriée à l'audition du groupe d'experts en question.

E. CONSULTATIONS

59. Une fois que tous les mémoires publics auront été examinés, le commissaire convoquera des consultations publiques se rapportant aux principaux sujets abordés dans l’examen des politiques. La formule de ces consultations sera adaptée aux sujets à l’étude, et elle pourra varier.

60. Le commissaire déterminera si les personnes qui auront présenté un mémoire public pourront participer aux consultations publiques et, le cas échéant, à quelles conditions et à quel titre.

61. Les consultations publiques seront enregistrées.

62. Le commissaire pourra aussi tenir des consultations privées s’il le juge à propos.

F. QUALITÉ POUR AGIR – EXAMEN DES POLITIQUES

63. Le Commissaire peut accorder à une personne la qualité de partie, à titre complet ou partiel, s'il juge qu'elle est directement et réellement touchée par le mandat de l'examen des politiques ou certaines de ses parties. Ces personnes sont désignées comme des parties dans les présentes règles.

64. Le commissaire pourra accorder la qualité pour intervenir aux personnes dont il sera convaincu qu’elles ont un intérêt réel à l’égard des questions soulevées dans l'examen des politiques ainsi qu’une vue ou une expertise particulière qui pourraient l’aider. Les personnes ayant qualité pour intervenir sont désignées comme des intervenants dans les présentes règles.

65. Le commissaire déterminera à quelles conditions les parties et intervenants pourront participer à l’examen des politiques, à quelles portions de celui-ci ils pourront prendre part, ainsi que la nature et l’étendue de leur participation.

66. Les personnes demandant à être entendues par la Commission devront fournir des exposés écrits expliquant les motifs de leur demande et comment elles proposent de contribuer à l’examen des politiques. On leur fournira en outre l’occasion de comparaître en personne devant le commissaire pour expliquer les motifs de leur demande.

67. Le commissaire pourra ordonner que plusieurs demandeurs soient visés par l’octroi d’une seule qualité pour agir.

Annexe 2 : Règles de procédure et de pratique 639 10

G. AIDE FINANCIÈRE – EXAMEN DES POLITIQUES

68. Le commissaire pourra recommander l’octroi d’une aide financière à une partie ou à un intervenant, dans la mesure de l’intérêt de celle-ci ou de celui-ci, lorsque, à son avis, la partie ou l'intervenant en question ne pourrait pas autrement participer à l’examen des politiques.

69. Une partie ou un intervenant cherchant à obtenir une aide financière devra en faire la demande par écrit au commissaire et prouver qu’elle ou qu'il ne possède pas de ressources financières suffisantes pour participer à l’examen des politiques sans cette aide.

70. Lorsque la recommandation d’aide financière faite par le commissaire sera acceptée, l’aide fournie sera conforme aux lignes directrices du Conseil du Trésor touchant les taux de rémunération et de remboursement et l’évaluation des comptes.

640 Commission Oliphant – Volume 3 audiences Greffier Coordonnateur des documents Hearings Coordinator Hearings Registrar Agent de contrôle des Records Manager / Document Control Officer Gestionnaire des documents Commissaire Commissioner administration Receptionist Réceptionniste Agent administratif Agent administratif Finances & administration Administrative Officer Administrative Officer Sr. Administrative Officer honorable Brian Mulroney Honourable Brian Mulroney Director/Directrice Finances & Deputy Director/Directeur adjoint Agent principale d’administration Finance Assistant Adjoint aux finances Adjointe exécutive d’information Executive Assistant Gestionnaire dessystèmes Information Systems Manager Network Support Officer Intervener Funding / Commission of Inquiry into Certain Allegations Respecting Business and Financial Dealings BetweenKarlheinz Schreiber and the Right Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transaction financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très Agent de soutien du réseau Manager, Contracting & financière aux intervenants Gestionnaire, Marchés et aide Annexe 3 : Organigrammes de la Commission 3 : Organigrammes Annexe

Annexe 3 : Organigrammes de la Commission 641 Communications Advisor Conseiller en communications Research Assistant Director of Research Student Researcher Adjointe àrecherche la Directeur de recherche Etudiante recherchiste Avocats Lawyers Junior Counsel Junior Counsel Avocats adjoints Senior Counsel Commissaire Conseilleradjoint Commissioner Avocats principaux and the Right Honourable Brian Mulroney Brian Honourable Right the and Schreiber et le très honorable Brian Mulroney Brian trèshonorable le et Schreiber Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transaction financières et commerciales entre Karlheinz entre commerciales et financières transaction des sujet au allégations les concernant d’enquête Commission Commission of Inquiry into Certain Allegations Respecting Business and Financial Dealings Between Karlheinz Schreiber Karlheinz Between Dealings Financial and Business Respecting Allegations Certain into Inquiry of Commission Enquêteur Investigator

642 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 4 : Exemples d’engagement de non-divulgation

ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION (Avocats de la Commission, employés et prestataires de services)

Je reconnais qu’au cours de l’exercice de mes fonctions auprès de la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (ci-après la Commission), il est possible que je prenne connaissance de documents et de renseignements confidentiels de la Commission, y compris, mais sans en exclure d’autres, des documents ou renseignements produits au cours de l’enquête et des renseignements à propos du fonctionnement, de la stratégie ou des délibérations de l’enquête, du commissaire ou des avocats de la Commission (collectivement appelés « renseignements confidentiels »). Aux fins de cet engagement, on accorde au terme « document » un sens large qui comprend les formats suivants : écrit, électronique, audiocassettes, vidéocassettes, reproductions numériques, photographies, cartes, graphiques, microfiches, et toute donnée ou tout renseignement enregistré ou stocké de quelque façon que ce soit.

Les renseignements confidentiels ne comprennent pas les renseignements étant déjà du domaine public (à condition de ne pas avoir été responsable, directement ou indirectement, de la divulgation de ce renseignement confidentiel sans avoir obtenu le consentement explicite de la Commission) ni les renseignements confidentiels que je suis tenu(e) de divulguer dans la mesure requise par la loi ou par une ordonnance judiciaire ou une ordonnance d’un tribunal compétent.

Je m’engage à m’abstenir d’employer les renseignements confidentiels, directement ou indirectement, pendant ou après l’enquête, sauf dans la mesure requise pour la réalisation de mes tâches pour la Commission, et à ne jamais faire usage de renseignements confidentiels pour mon propre intérêt. Je m’engage en outre à préserver en tout temps la confidentialité desdits documents et à ne pas les reproduire ni divulguer durant ou après la fin de mes fonctions auprès de la Commission.

Date de signature

Nom en lettres moulées Signature

Annexe 4 : Exemples d’engagement de non-divulgation 643 ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION (Experts)

Je m’engage envers la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (ci-après « la Commission ») à utiliser les documents ou renseignements qui m’y seront divulgués (collectivement appelés « les documents de la Commission ») aux fins des travaux de la Commission et à aucune autre fin. Je m’engage en outre à ne divulguer aucun document de la Commission à quiconque, y compris les versions préliminaires de tout rapport d’expert que je préparerai pour elle. Aux fins de cet engagement, on accorde au terme « document » un sens large qui comprend les formats suivants : écrits, électronique, audiocassettes, vidéocassettes, reproductions numériques, photographies, cartes, graphiques, microfiches et toute donnée ou tout renseignement enregistré ou stocké de quelque façon que ce soit. Enfin, je m’engage à garder en ma possession tous les documents de la Commission qui m’auront été divulgués.

Je comprends que le présent engagement ne s’applique pas aux documents de la Commission qui deviennent du domaine public ou lorsque le commissaire me dégage de mes obligations à l’égard d’un document de la Commission. Il est entendu qu’un document de la Commission devient du domaine public lorsqu’il est déposé en preuve lors d’une audience publique de la Commission.

En ce qui concerne les documents de la Commission qui demeurent visés par le présent engagement au terme de l’enquête, il est entendu que l’avocat(e) de la Commission qui me les a divulgués les récupérera et que je les lui remettrai tous sur demande.

Date de signature

Nom de l’expert en lettres moulées Signature de l’expert

Nom du témoin de la signature Signature du témoin de la signature en lettres moulées

644 Commission Oliphant : VOLUME 3 ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION (Parties, intervenants et témoins représentés par(Parties, un avocat) intervenants et témoins représentés par un avocat)

Je m’engage envers la Commission d’enquête concernantJe m’engage les allégations envers la auCommission sujet des d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinztransactions Schreiber financières et le très et honorablecommerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (ci-après la « Commission ») à utiliserBrian les Mulroneydocuments (ci-après ou renseignements la « Commission ») à utiliser les documents ou renseignements qui me seront divulgués (collectivement appelés lesqui « medocuments seront divulgués de la Commission (collectivement ») appelés les « documents de la Commission ») aux fins des travaux de la Commission et à aucune auxautre fins fin. des Je travauxm’engage de enla Commissionoutre à ne et à aucune autre fin. Je m’engage en outre à ne communiquer aucun document de la Commissioncommuniquer à quiconque. aucun Aux document fins de cet de la Commission à quiconque. Aux fins de cet engagement, on accorde au terme « document »engagement, un sens large on quiaccorde comprend au terme les « document » un sens large qui comprend les formats suivants : écrit, électronique, audiocassettes,formats vidéocassettes, suivants : écrit, reproductions électronique, audiocassettes, vidéocassettes, reproductions numériques, photographies, cartes, graphiques,numériques, microfiches, photographies, et toute donnée cartes, et graphiques, microfiches, et toute donnée et renseignement enregistré ou stocké de quelque façonrenseignement que ce soit. enregistréEnfin, je m’engage ou stocké à de quelque façon que ce soit. Enfin, je m’engage à garder en ma possession tous les documents de la Commissiongarder en ma qui possession m’ont été tousdivulgués. les documents de la Commission qui m’ont été divulgués.

Je comprends que le présent engagement ne s’appliqueJe comprends pas aux que documents le présent de engagement la ne s’applique pas aux documents de la Commission qui deviennent du domaine public ou lorsqueCommission le commissaire qui deviennent me dégage du domaine de public ou lorsque le commissaire me dégage de mes obligations à l’égard d’un document de la mes Commission. obligations Il est à l’égard entendu d’un qu’un document de la Commission. Il est entendu qu’un document de la Commission devient du domaine publicdocument lorsqu’il de laest Commission déposé en preuvedevient du domaine public lorsqu’il est déposé en preuve lors d’une audience publique de la Commission. lors d’une audience publique de la Commission.

En ce qui concerne les documents de la CommissionEn qui ce demeurent qui concerne visés les pardocuments le présent de la Commission qui demeurent visés par le présent engagement au terme de l’enquête, il est entendu queengagement l’avocat(e) au qui terme me dereprésente l’enquête, et il est entendu que l’avocat(e) qui me représente et qui me les a divulgués les récupèrera et que je les luiqui remettrai me les atous divulgués sur demande. les récupèrera et que je les lui remettrai tous sur demande.

Date de signature Date de signature

Nom de la partie, de l’intervenant ou du témoin SignatureNom de la partie, de l’intervenant ou du témoin Signature (en lettres moulées) de(en lalettres partie, moulées) de l’intervenant ou du de la partie, de l’intervenant ou du témoin témoin

Nom du témoin de la signature SignatureNom du témoin du témoin de la de signature la signature Signature du témoin de la signature du présent engagement du présent engagement du présent engagement

Annexe 4 : Exemples d’engagement de non-divulgation 645 ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION(Parties, intervenants et témoins représentés par un avocat) (Parties, intervenants et témoins qui ne sont pas représentés par un avocat)

Je m’engage envers la Commission d’enquête concernantJe m’engage les allégations envers la auCommission sujet des d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinztransactions Schreiber financières et le très et honorablecommerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (ci-après la « Commission ») à utiliserBrian les documentsMulroney (ci-après ou renseignements la « Commission ») à utiliser les documents ou renseignements qui me seront divulgués (collectivement appelés lesqui « documentsme seront divulgués de la Commission (collectivement ») appelés les « documents de la Commission ») aux fins des travaux de la Commission et à aucune auxautre fins fin. des Je m’engagetravaux de en la Commissionoutre à ne et à aucune autre fin. Je m’engage en outre à ne communiquer aucun document de la Commissioncommuniquer à quiconque. aucun Aux document fins de cet de la Commission à quiconque. Aux fins de cet engagement, on accorde au terme « document »engagement, un sens large on quiaccorde comprend au terme les « document » un sens large qui comprend les formats suivants : écrit, électronique, audiocassettes,formats vidéocassettes, suivants : écrit, reproductions électronique, audiocassettes, vidéocassettes, reproductions numériques, photographies, cartes, graphiques,numériques, microfiches, photographies, et toute donnée cartes, et graphiques, microfiches, et toute donnée et renseignement enregistré ou stocké de quelque façonrenseignement que ce soit. enregistréEnfin, je m’engage ou stocké à de quelque façon que ce soit. Enfin, je m’engage à garder en ma possession tous les documents de la Commissiongarder en ma qui possession m’ont été tousdivulgués. les documents de la Commission qui m’ont été divulgués.

Je comprends que le présent engagement ne s’appliqueJe comprends pas aux que documents le présent de engagement la ne s’applique pas aux documents de la Commission qui deviennent du domaine public ou lorsqueCommission le commissaire qui deviennent me dégage du domaine de public ou lorsque le commissaire me dégage de mes obligations à l’égard d’un document de la mes Commission. obligations Il est à l’égard entendu d’un qu’un document de la Commission. Il est entendu qu’un document de la Commission devient du domaine publicdocument lorsqu’il de laest Commission déposé en preuvedevient du domaine public lorsqu’il est déposé en preuve lors d’une audience publique de la Commission. lors d’une audience publique de la Commission.

En ce qui concerne les documents de la CommissionEn qui ce demeurent qui concerne visés les par documents le présent de la Commission qui demeurent visés par le présent engagement au terme de l’enquête, il est entendu queengagement l’avocat(e) au de terme la Commission de l’enquête, qui il est entendu que l’avocat(e) qui me représente et me les a divulgués les récupèrera et que je les lui remettraiqui me lestous a surdivulgués demande. les récupèrera et que je les lui remettrai tous sur demande.

Date de signature Date de signature

Nom de la partie, de l’intervenant ou du témoin SignatureNom de la partie, de l’intervenant ou du témoin Signature (en lettres moulées) d(ene lettresla partie, moulées) de l’intervenant ou du de la partie, de l’intervenant ou du témoin témoin

Nom du témoin de la signature SignatureNom du témoin du témoin de la de signature la signature Signature du témoin de la signature du présent engagement du présent engagement du présent engagement (en lettres moulées)

646 Commission Oliphant : VOLUME 3 ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION GOUVERNEMENT DU CANADA (Parties, intervenants et témoins) ENGAGEMENT DE NON-DIVULGATION (Parties, intervenants et témoins représentés par un avocat) Je m’engage envers la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (ci-après la « Commission ») à utiliser les documents ou renseignements qui me seront divulgués (collectivement appelés lesJe « m’engage documents envers de la la Commission Commission »)d’enquête concernant les allégations au sujet des aux fins des travaux de la Commission et à aucune transactionsautre fin. Je financières m’engage eten commerciales outre à ne entre Karlheinz Schreiber et le très honorable divulguer aucun document de la Commission à quiconque.Brian Mulroney Aux fins (ci-après de cet laengagement, « Commission ») à utiliser les documents ou renseignements on accorde au terme « document » un sens large qui mecomprend seront divulgués les formats (collectivement suivants : appelés les « documents de la Commission ») écrit, électronique, audiocassettes, vidéocassettes,aux fins des reproductions travaux de la numériques,Commission et à aucune autre fin. Je m’engage en outre à ne photographies, cartes, graphiques, microfiches, et communiquertoute donnée aucunet tout documentrenseignement de la Commission à quiconque. Aux fins de cet engagement, on accorde au terme « document » un sens large qui comprend les enregistré ou stocké de quelque façon que ce soit. Enfin, je m’engage à garder en ma formats suivants : écrit, électronique, audiocassettes, vidéocassettes, reproductions possession tous les documents de la Commission qui m’auront été divulgués. numériques, photographies, cartes, graphiques, microfiches, et toute donnée et renseignement enregistré ou stocké de quelque façon que ce soit. Enfin, je m’engage à Je comprends que le présent engagement ne s’appliquegarder en pasma possession aux documents tous les dedocuments la de la Commission qui m’ont été divulgués. Commission qui deviennent du domaine public ou lorsque le commissaire me dégage de mes obligations à l’égard d’un document de la Je Commission. comprends que Il est le entenduprésent engagement qu’un ne s’applique pas aux documents de la document de la Commission devient du domaine publicCommission lorsqu’il qui est deviennent déposé duen domainepreuve public ou lorsque le commissaire me dégage de lors d’une audience publique de la Commission. mes obligations à l’égard d’un document de la Commission. Il est entendu qu’un document de la Commission devient du domaine public lorsqu’il est déposé en preuve En ce qui concerne les documents de la Commissionlors qui d’une demeurent audience visés publique par lede présent la Commission. engagement au terme de l’enquête, il est entendu que l’avocat(e) qui me représente et qui me les a divulgués les récupèrera et que je les luiEn remettrai ce qui concerne tous sur les demande. documents de la Commission qui demeurent visés par le présent engagement au terme de l’enquête, il est entendu que l’avocat(e) qui me représente et Cet engagement est subordonné aux obligations duqui signataireme les a divulgués en vertu les de récupèrera la Loi sur et que je les lui remettrai tous sur demande. l’accès à l’information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada.

Date de signature

Date de signature

Nom de la partie, de l’intervenant ou du témoin SignatureNom de la partie, de l’intervenant ou du témoin Signature (en lettres moulées) de(en lettres la partie, moulées) de l’intervenant ou du de la partie, de l’intervenant ou du témoin témoin

Nom du témoin de la signature Signature du témoin de la signature du présent engagement duNom présent du témoin engagement de la signature Signature du témoin de la signature (en lettres moulées) du présent engagement du présent engagement

Annexe 4 : Exemples d’engagement de non-divulgation 647 Annexe 5 : L iste des pièces Annexe

648 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 5 : Liste des pièces 649 Annexe 5 : L iste des pièces Annexe

650 Commission Oliphant : VOLUME 3 Annexe 6 : Avis de la Commission

Annexe 6 : Avis de la Commission 651 652 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 6 : Avis de la Commission 653 654 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 7

DÉCLARATION PRÉLIMINAIRE DU JUGE OLIPHANT DANS LE CADRE DES AUDIENCES SUR LES DEMANDES DE QUALITÉ POUR AGIR ET D’AIDE FINANCIÈRE

LE JEUDI 2 OCTOBRE 2008

MOT DE BIENVENUE

Mesdames et Messieurs, bonjour.

Je vous souhaite la bienvenue à cette première séance de l’enquête. L’objectif

de l’audience d’aujourd’hui est d’entendre les demandes de qualité pour agir et

d’aide financière relatives à la première partie de notre enquête, celle devant

porter sur les faits entourant les transactions commerciales et financières

intervenues entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney,

définies aux points 1 à 16 de l’alinéa a) du mandat. Avant d’entendre les

demandes, j’aimerais y aller de certaines observations préliminaires.

INTRODUCTION

Je me nomme Jeff Oliphant, je siège à la Cour du Banc de la Reine du Manitoba

depuis 23 ans, dont 18 passées en tant que juge en chef adjoint.

Conformément au décret 2008-1092, la gouverneure générale en conseil m’a

chargé, aux termes de la partie I de la Loi sur les enquêtes, de mener une

enquête sur certaines allégations concernant les transactions financières et

commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney.

Annexe 7 : Déclaration initiale du Commissaire, le jeudi 2 octobre 2008 655 L’ENQUÊTE

Conformément à deux précédents décrets, M. David Johnston, recteur et vice- chancelier de l’Université de Waterloo, a été nommé conseiller spécial auprès du

Premier ministre pour mener un examen indépendant sur certaines allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre MM. Schreiber et

Mulroney, et pour présenter au Premier ministre un rapport faisant état de ses recommandations sur les paramètres opportuns d’une enquête publique sur ces allégations.

M. Johnston a présenté deux rapports dans lesquels il a conclu que la question d’intérêt public en l’espèce était l’intégrité du gouvernement; il convient d’établir s’il y a eu violation des règles imposées aux titulaires de haute charge publique

(et si ces règles sont adéquates sous leur forme actuelle), et dans le cas contraire, s’il est opportun d’en imposer de nouvelles concernant l’après-mandat.

M. Johnston a conclu aussi que certaines de ces allégations ont déjà fait l’objet d’examens ou d’enquêtes.

De plus, il a recommandé que l’enquête cible des questions dont l’intérêt public est légitime, et que l’on se garde d’en faire un vaste exercice s’attardant à des faits déjà examinés.

Le mandat de l’enquête tient compte des recommandations formulées par

M. Johnston dans ses rapports.

- 2 -

656 Commission Oliphant – Volume 3 Les paramètres de l’enquête sont fixés par le mandat. Comme je viens de le

souligner, celui-ci tient compte de la recommandation selon laquelle l’enquête

doit être ciblée, de même que des 17 questions formulées par M. Johnston.

Après un examen minutieux du mandat, je suis d’avis que l’enquête doit porter

sur les transactions financières et commerciales entre MM. Schreiber et

Mulroney en lien avec le projet Bear Head, de même que sur les paiements

versés à M. Mulroney par M. Schreiber en 1993 et en 1994.

L’enquête se divisera en deux parties. J’entendrai pour commencer les

témoignages sur les questions de fait soulevées dans le mandat.

Elle portera ensuite sur l’examen des politiques définies dans le mandat.

Les demandes de qualité pour agir et d’aide financière relatives à la deuxième

partie de l’enquête seront entendues à une date qui sera annoncée

ultérieurement.

Pour le moment, je propose que toutes les audiences soient publiques. Je

soumettrai par la suite mon rapport au gouvernement. J’espère qu’il permettra de

faire la lumière sur les questions de fait qui intéressent à la fois la population et le

gouvernement, et que je pourrai y formuler des recommandations utiles quant

aux questions d’orientation qui m’ont été confiées.

- 3 -

Annexe 7 : Déclaration initiale du Commissaire, le jeudi 2 octobre 2008 657 RÈGLES DE PROCÉDURE ET DE PRATIQUE

Chaque enquête publique comporte ses propres règles. À titre de commissaire, je suis habilité à définir les procédures et les pratiques à respecter. Mon objectif est de veiller à ce que le processus que nous suivrons soit juste. Les avocats de la Commission ont rédigé l’ébauche des règles de procédure et de pratique, lesquelles se trouvent sur le site Web de la Commission.

J’invite les parties à qui l’on accordera le statut de qualité pour agir à soumettre une demande de modification à l’ébauche des règles, si elles le jugent nécessaire. Après avoir reçu leurs observations, je rédigerai la version finale des règles, qui sera ensuite affichée sur le site Web de la Commission.

CE QU’EST UNE ENQUÊTE

J’aimerais brièvement définir en quoi consiste une enquête.

Même si elle dispose de vastes pouvoirs d’assignation, cette commission d’enquête ne constitue pas un tribunal. De plus, une enquête publique diffère d’un procès. L’enquête publique vise à se pencher sur des questions d’intérêt de première importance et d’en faire rapport. Je n’ai pas le pouvoir de déclarer une personne coupable d’un crime ou responsable d’une affaire de droit civil; de plus,

- 4 -

658 Commission Oliphant – Volume 3 le mandat qui m’est confié ne me permet pas d’accorder des dommages-intérêts

comme dans le cas des poursuites au civil.

J’ai l’intention de mener cette enquête de façon indépendante du gouvernement.

Étant juge depuis 23 ans, je sais, en ma qualité de commissaire de cette

commission, que le besoin d’agir ainsi est aussi essentiel que l’exigence selon

laquelle en démocratie, la magistrature doit être indépendante des autorités

exécutives et législatives du gouvernement. Cette condition aussi bien que ma

propre indépendance par rapport au gouvernement à titre de commissaire

profiteront à la population.

J’entends également mener cette enquête de façon impartiale et équitable

envers toutes les parties concernées. Bien que cette Commission ne puisse pas

rendre de verdict de responsabilité, civile ou criminelle, je suis conscient du fait

qu’elle risque d’avoir des répercussions négatives sur les réputations. C’est

pourquoi je compte être juste envers tous ceux et celles qui comparaîtront

devant nous en tant que parties intéressées ou témoins.

C’est aussi la raison pour laquelle je souhaite que les audiences de la première

partie de l’enquête soient publiques, dans la mesure du possible. À mon avis, le

fait de permettre à la population d’y assister renforcera l’impartialité et l’équité.

- 5 -

Annexe 7 : Déclaration initiale du Commissaire, le jeudi 2 octobre 2008 659 J’ai mis sur pied une équipe juridique remarquable pour m’aider à gérer les travaux de la Commission. Richard Wolson, c.r., de Winnipeg, agira à titre d’avocat principal. Il sera appuyé par trois avocats-conseil, en l’occurrence

Nancy Brooks, d’Ottawa, Evan Roitenberg, de Winnipeg, et Giuseppe Battista, de Montréal.

Je suis heureux que les médias soient présents aujourd’hui pour couvrir les audiences publiques puisque tout le nombre ne peut y assister personnellement.

Grâce à eux, la plupart des Canadiens pourront suivre quotidiennement les développements.

En raison de la nature et de l’importance des délibérations, il serait inapproprié que je m’adresse aux médias durant le déroulement de l’enquête. Les avocats de la Commission n’accorderont aucune entrevue sur l’une ou l’autre des questions faisant l’objet de l’enquête. Les demandes de renseignements des médias doivent être envoyées au consultant en communication de la

Commission, M. Barry McLoughlin.

Je peux affirmer aux membres des médias qu’au besoin, je ferai tout en mon pouvoir pour que vous disposiez rapidement de tous les documents publics qui seront versés au dossier de la Commission, de même que des autres renseignements auxquels vous avez droit.

- 6 -

660 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 7 : Déclaration initiale du Commissaire, le jeudi 2 octobre 2008 661 662 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 8 : Conseil du Trésor, Modalités et conditions de l’aide financière aux participants

Annexe 8 : Modalités et conditions de l’aide financière aux participants 663 664 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 8 : Modalités et conditions de l’aide financière aux participants 665 666 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 8 : Modalités et conditions de l’aide financière aux participants 667 668 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 9 : Décisions sur les demandes de qualité pour agir et d’aide financière, Partie I

Annexe 9 : Décisions sur les demandes, Partie I 669 670 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 9 : Décisions sur les demandes, Partie I 671 672 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 9 : Décisions sur les demandes, Partie I 673 674 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 9 : Décisions sur les demandes, Partie I 675 676 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 9 : Décisions sur les demandes, Partie I 677 678 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes de qualité pour agir et d’aide financière, Partie II

Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 679 680 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 681 682 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 683 684 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 685 686 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 687 688 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 689 690 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 691 692 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 693 694 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 695 696 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 10 : Décisions sur les demandes, Partie II 697 Annexe 11 COMMISSION D’ENQUÊTE SUR CERTAINES ALLÉGATIONS AU SUJET DES TRANSACTIONS FINANCIÈRES ENTRE KARLHEINZ SCHREIBER ET LE TRÈS HONORABLE BRIAN MULRONEY

PROTOCOLE ENTRE LE GOUVERNEMENT DU CANADA ET LA COMMISSION D’ENQUÊTE POUR LA PROTECTION DES DOCUMENTS ET DES RENSEIGNEMENTS PRIVILÉGIÉS

1. Le gouvernement du Canada entend aider la Commission d’enquête sur certaines allégations au sujet des transactions financières entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney (la Commission) à remplir son mandat avec efficacité et célérité sans compromettre le secret du Cabinet, les relations internationales et la défense ou la sécurité nationales, les enquêtes criminelles en cours ou les activités gouvernementales d’application de la loi et de renseignement.

2. Le gouvernement du Canada reconnaît que la Commission a le droit d’examiner et d’utiliser l’information se trouvant dans des sources accessibles au public (information de sources ouvertes) et pour laquelle le gouvernement du Canada n’invoque pas un privilège de non-divulgation. Les interrogatoires des témoins et leurs dépositions, les documents déposés, les documents de consultation, les mémoires de recherche et autres publications générés par la Commission et produits en conformité avec ses règles, qui sont fondés uniquement sur de l’information de sources ouvertes, ne sont pas visés par le présent protocole.

3. Le Protocole vise à faciliter la production à point nommé de documents en la possession du gouvernement du Canada qui sont pertinents au mandat de la Commission tout en veillant à ce que soient dûment protégés les documents visés par les privilèges prévus aux articles 37 à 39 de la Loi sur la preuve au Canada et d’autres privilèges d’origine législative ou fondés sur la common law.

Communication à la Commission

4. Le Protocole s’applique à tous les documents et éléments d’information communiqués à la Commission par le gouvernement du Canada, même s’ils l’ont été sans être accompagnés d’une lettre énonçant des réserves sur leur divulgation ultérieure.

5. Les documents qui selon le procureur général du Canada sont visés par le privilège du secret du Cabinet seront traités en conformité avec l’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada et la législation générale. Ces documents doivent être mentionnés dans un certificat du greffier du Conseil privé en bonne et due forme fourni aux avocats de la Commission.

6. Le procureur général du Canada se réserve le droit d’invoquer le privilège du secret professionnel ou du litige concernant les documents pertinents. Il communiquera aux avocats de la Commission la liste des documents visés et il identifiera ceux-ci par une date et une description qui permettront aux avocats de la Commission de vérifier les motifs pour lesquels lesdits documents sont protégés par l’un ou l’autre privilège. S’il y a désaccord, la règle 24 de la version provisoire des Règles de procédure et de

698 Commission Oliphant – Volume 3 pratique de la Commission s’applique, sauf pour ce qui est de l’information qui fait partie intégrante du mémoire des avocats du procureur général du Canada, par exemple l’information relative à l’établissement de l’Enquête ou à un litige prévu concernant celle-ci, dans lequel cas on pourra saisir la Cour fédérale pour décision.

7. Avant de divulguer un document (ou le contenu d’un document) du gouvernement du Canada à un tiers (y compris les parties ayant la qualité pour agir ou un témoin potentiel ou réel), de le rendre public ou de l’archiver, la Commission donne :

a) un avis raisonnable au procureur général du Canada et en tout état de cause, un avis d’au moins sept jours de l’intention de divulguer le document;

b) au procureur général du Canada, après réception dudit avis, cinq jours pour informer ses avocats de quelque opposition;

c) au procureur général du Canada une occasion raisonnable d’invoquer un privilège ou de s’opposer à la divulgation conformément aux points 10 et 11 du présent document.

2. En vertu de l’article 241 de la Loi de l’impôt sur le revenu ou de l’article 295 de la Loi sur la taxe d’accise, le procureur général du Canada ne peut divulguer un renseignement confidentiel concernant un contribuable.

3. Le procureur général du Canada s’efforcera de communiquer efficacement et à point nommé à la Commission les documents lui permettant de s’acquitter de son mandat, tel que défini au décret C.P. 2008-1092 (le mandat). Bien qu’il soit prévu que les documents du procureur général du Canada seront vérifiés avant leur communication, on pourrait, vu le calendrier serré de la Commission, divulguer par inadvertance des documents visés par un privilège d’origine législative ou fondé sur la common law. La communication de documents à la Commission par le procureur général du Canada selon les règles 22 et 30 de la version provisoire des Règles de procédure et de pratique de la Commission ne constitue pas une renonciation par le gouvernement du Canada de quelque privilège applicable, dont ceux relatifs au secret du Cabinet, à la sécurité nationale, au secret professionnel ou au litige, à l’informateur, aux techniques d’enquête et à l’enquête en cours. Les questions de privilège seront, au besoin, traitées à un moment ultérieur afin d’assurer la conduite efficiente et ordonnée de l’enquête.

4. Les avocats du procureur général du Canada ou de la Commission peuvent saisir le commissaire de la question de savoir si un document est privilégié ou contient des éléments d’information privilégiés. Le commissaire détermine si l’audience à cet effet sera publique ou à huis clos. Ce faisant, il considère si l’audience elle-même implique des éléments de preuve et des observations privilégiés.

5. Si le commissaire est d’avis qu’un document ou un élément d’information est l’objet d’un privilège, le procureur général du Canada pourra lui demander de déterminer si la divulgation du document ou de l’élément d’information est contraire à la loi, au mandat ou à l’intérêt public et si elle ne doit être faite que dans une séance à huis

Annexe 11 : Protocole d’entente 699 clos. Le commissaire détermine si l’audience pour en décider doit être publique ou se dérouler à huis clos. Ce faisant, il considère si l’audience elle-même implique des éléments de preuve et des observations privilégiés.

6. Si la Commission siège à huis clos, que ce soit pour recevoir de l’information privilégiée ou pour déterminer si des éléments de preuve doivent être obtenus à huis clos, le procureur général du Canada pourra demander que l’audience se déroule ex parte. Les seules parties présentes devant le commissaire à l’audience à huis clos sont les avocats de la Commission et du procureur général du Canada et les clients lui ayant donné mandat.

Autre

7. En vertu de l’article 18 de la Loi sur les Cours fédérales, le procureur général du Canada a le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire de toute décision prise par le commissaire relativement à un privilège ou à la divulgation de documents visés par un privilège invoqué par le gouvernement du Canada. En pareil cas, le procureur général du Canada demande à la Cour fédérale de rendre une ordonnance afin que la demande soit traitée comme une instruction accélérée.

Fait à Ottawa (Ontario) le jour de 2008.

______

Procureur général du Canada Commission d’enquête sur certaines John Sims allégations au sujet des transactions Sous-procureur général du Canada financières entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney

Par Paul Vickery Par Richard Wolson, c.r. Avocat en chef de la Commission

700 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet

Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 701 702 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 703 704 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 705 706 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 707 708 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 709 710 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 711 712 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 12 : Renseignements confidentiels du Cabinet 713 Annexe 1 3 : Exemple d’avis en vertu de l’article 13 de la Loi sur les enquêtes

DANS L’AFFAIRE CONCERNANT une enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney

PRÉAVIS EN VERTU DE L’ARTICLE 13 de la Loi sur les enquêtes, L.R., 1985, ch. I-11, donné à

[NOM DU DESTINATAIRE]

L’article 13 de la Loi sur les enquêtes, L.R., 1985, ch. I-11, interdit au commissaire de rédiger un rapport défavorable sans qu’auparavant la personne incriminée ait été informée par un préavis suffisant de la faute qui lui est imputée. Conformément à l’article 13 de la Loi sur les enquêtes, vous êtes par les présentes informé(e) que la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney pourrait dans son rapport tirer une ou des conclusions indiquant une faute de votre part. Ces conclusions éventuelles, qui sont décrites dans le présent préavis en vertu de l’article 13, pourraient être tirées sur la foi des éléments recueillis et pourraient établir une faute. Veuillez noter que le commissaire n’a pas indiqué être porté à présenter ces conclusions. J’ai cerné ces conclusions éventuelles de mon propre chef, indépendamment du commissaire, pour vous permettre de communiquer au commissaire, si vous le souhaitez, tous les renseignements et arguments voulus avant qu’il ne commence sa réflexion. Je peux réitérer que le commissaire sait qu’il ne doit pas tirer des conclusions en matière de responsabilité civile ou pénale. Si vous souhaitez réagir à ces éventuelles conclusions indiquant une faute en invoquant des éléments supplémentaires, veuillez m’en informer d’ici 17 h le vendredi 29 mai 2009.

Veuillez prendre note que le présent préavis en vertu de l’article 13 est transmis à titre confidentiel, c’est-à-dire que la Commission respectera la confidentialité du fait qu’un préavis en vertu de l’article 13 a été transmis ainsi que de la teneur du préavis. Elle le fera afin d’éviter que la simple possibilité des conclusions en cause ne puisse causer un préjudice à votre réputation.

Les conclusions éventuelles suivantes indiquant une faute pourraient être tirées :

1. [Détail de la faute imputée]

2. Etc.

714 Commission Oliphant – Volume 3 Le 2009

______Richard Wolson, c.r. Avocat principal de la Commission

À : NOM DU DESTINATAIRE OU DE SON AVOCAT

Annexe 13 : Exemple d’avis en vertu de l’article 13 de la Loi sur les enquêtes 715 Annexe 14

COMMISSION D’ENQUÊTE CONCERNANT LES ALLÉGATIONS AU SUJET DES TRANSACTIONS FINANCIÈRES ET COMMERCIALES ENTRE KARLHEINZ SCHREIBER ET LE TRÈS HONORABLE BRIAN MULRONEY

ASSIGNATION À COMPARAÎTRE À L’INTENTION DE

[NOM]

SECTION I – TÉMOIGNAGE

CONFORMÉMENT AUX POUVOIRS conférés au juge Jeffrey J. Oliphant par le décret 2008-1092 et l’article 4 de la Loi sur les enquêtes, partie I, vous êtes tenu de vous présenter devant le commissaire au pavillon Bytown de l’ancien hôtel de ville d’Ottawa (111, promenade Sussex, Ottawa, Ontario) ou à tout autre endroit indiqué, le [DATE] 2009 ou à toute autre date fixée par la Commission, et d’y demeurer jusqu’à ce que vous soyez excusé, pour témoigner au sujet des questions suivantes :

1. Quelles transactions commerciales et financières ont eu lieu entre MM. Schreiber et Mulroney?

2. M. Mulroney a-t-il conclu une entente alors qu’il siégeait encore comme premier ministre?

3. Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue?

4. Une entente a-t-elle été conclue par M. Mulroney alors qu’il siégeait encore comme député ou pendant les périodes de restriction prescrites par le code d’éthique de 1985?

5. Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue?

6. Quels paiements ont été effectués, quand, comment et pourquoi?

7. D’où provenaient les fonds utilisés pour effectuer ces paiements?

8. Quels services, s’il en est, ont été fournis en contrepartie?

9. Pourquoi les paiements ont-ils été effectués et acceptés en espèces?

10. Qu’est-il advenu des espèces? En particulier, si un montant considérable a été reçu en espèces aux États-Unis, qu’en est-il advenu?

11. Ces transactions commerciales et financières étaient-elles acceptables eu égard à la position de M. Mulroney en tant que premier ministre et député ou ancien premier ministre et député?

716 Commission Oliphant – Volume 3 12. Les transactions et paiements ont-ils été déclarés comme il se devait?

13. Ces transactions commerciales et financières étaient-elles assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique? Ont-elles été suivies?

14. Ces transactions commerciales et financières seraient-elles aujourd’hui assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique?

15. Comment a été traitée la lettre que M. Schreiber a adressée au premier ministre Harper le 29 mars 2007?

16. Pourquoi cette lettre n’a-t-elle pas été transmise au premier ministre Harper?

SECTION II – DOCUMENTS ET RENSEIGNEMENTS

CONFORMÉMENT AUX POUVOIRS conférés au juge Jeffrey J. Oliphant par le décret 2008-1092 et l’article 4 de la Loi sur les enquêtes, partie I, vous êtes tenu de faire parvenir les documents et les biens suivants au commissaire, au bureau de la Commission situé au 427, avenue Laurier Ouest, pièce 400, Ottawa (Ontario), au plus tard le [DATE] :

a. [DESCRIPTION DES DOCUMENTS]

b. ETC.

AUX FINS DE LA PRÉSENTE assignation à comparaître, la définition du terme « document » prévue à l’annexe A s’applique.

CONFORMÉMENT AUX POUVOIRS conférés au juge Jeffrey J. Oliphant par le décret 2008-1092 et l’article 4 de la Loi sur les enquêtes, partie I, vous êtes tenu de faire parvenir les renseignements suivants au commissaire, au bureau de la Commission situé au 427, avenue Laurier Ouest, pièce 400, Ottawa (Ontario), au plus tard le [DATE] :

1. une liste de toutes les personnes, avec indication de leur titre actuel et, si cela est pertinent, de leurs titres antérieurs, ainsi que de leurs adresses, numéros de téléphone, numéros de télécopieur et adresses électroniques actuels, qui pourraient apporter des éléments de réponse aux questions posées dans la section I de la présente assignation, ou qui ont joué un rôle dans les situations dont il est question. Sans que soit limitée la portée générale de ce qui précède, le nom de toute personne dont l’on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’elle ait des éléments de preuve pertinents et déterminants à présenter devant la Commission, en qualité de témoin, doit également y être expressément indiqué.

Fait à Ottawa, le DATE MOIS 2008.

Le juge Jeffrey J. Oliphant, commissaire

Annexe 14 : Exemple d’assignation à comparaître 717 Annexe A

Aux fins de la présente assignation à comparaître, le terme « document » s’entend de notes de service, de données, d’analyses, de rapports (y compris les rapports internes et les rapports de vérification), de procès-verbaux, de documents d’information, de présentations, de correspondance, de dossiers (y compris les livres comptables et les dossiers financiers), d’ordres du jour, de journaux, de notes, d’études, d’enquêtes, de tests, de fichiers, de courriels ou autres fichiers électroniques, communications électroniques ou autres communications, de documents écrits internes du gouvernement du Canada ou documents reçus de l’extérieur ou envoyés à l’extérieur que vous avez en votre possession, sous votre garde ou sous votre contrôle, y compris, sans vouloir limiter le caractère général de ce qui précède, tout document dans cette liste qui pourrait faire l’objet d’une réclamation de privilège du Cabinet ou de l’exécutif. Il est entendu que les documents qui sont conservés à l’extérieur de vos locaux ou qui ont été archivés sont également visés par la présente définition, de même que tous les documents, communications ou fichiers électroniques, ces derniers ne devant pas être copiés ou joints de quelque façon qui pourrait causer la perte ou la modification de données électroniques. De plus, les disques durs devraient être conservés. Dans ce contexte, on accorde au terme « document » un sens large qui comprend les formats suivants : écrit, électroniques, audiocassettes, vidéocassettes, reproductions numériques, photographies, cartes, graphiques, microfiches et toute donnée ou tout renseignement enregistré ou stocké de quelque façon que ce soit.

718 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 15

Annexe 15 : Exemple de Déclaration 719 Annexe 16 : Horaire de comparution des témoins à l’Enquête sur les faits Partie I – Enquête sur les faits Horaire de comparution des témoins

• Le 30 mars 2009 L’honorable William McKnight – ancien ministre de la Défense nationale L’honorable Marc Lalonde – ancien ministre de la Justice

• Le 31 mars 2009 Elizabeth Moores – épouse de M. Frank Moores, ancien premier ministre de Terre-Neuve et Labrador Derek Burney – ancien chef de cabinet du très honorable Brian Mulroney

• Du 14 au 17 avril 2009 Karlheinz Schreiber – homme d’affaires germano-canadien

• Le 20 avril 2009 Pat MacAdam – ancien chef de cabinet de Brian Mulroney à titre de chef de l’opposition Donald Smith – rédacteur de texte anglais, Services de la correspondance de la haute direction, Bureau du Conseil privé Sheila Powell – directrice, Division des services d’information ministériels, Bureau du Conseil privé

• Le 21 avril 2009 Greg Alford – ancien vice-président de Bear Head Industries Paul Smith – adjoint exécutif du très honorable Brian Mulroney, de 1991 à 1993 Harry Swain – ancien sous-ministre, Industrie, Sciences et Technologie

• Le 22 avril 2009 Harry Swain – ancien sous-ministre de l’Industrie, des Sciences et du Commerce Robert Hladun – avocat de Karlheinz Schreiber

• Le 23 avril 2009 William Kaplan – auteur Paul Terrien – ancien rédacteur de discours du très honorable Brian Mulroney

• Les 27 et 28 avril 2009 Fred Doucet – ancien conseiller principal du très honorable Brian Mulroney

• Le 29 avril 2009 La très honorable Kim Campbell – ancienne première ministre du Canada L’honorable Perrin Beatty – ancien ministre de la Défense

• Le 30 avril 2009 Norman Spector – ancien chef de cabinet du très honorable Brian Mulroney

• Le 4 mai 2009 Luc Lavoie – ancien chef de cabinet adjoint aux opérations pour le très honorable Brian Mulroney

720 Commission Oliphant – Volume 3 Partie I – Enquête sur les faits Horaire de comparution des témoins

• Le 30 mars 2009 L’honorable William McKnight – ancien ministre de la Défense nationale L’honorable Marc Lalonde – ancien ministre de la Justice

• Le 31 mars 2009 Elizabeth Moores – épouse de M. Frank Moores, ancien premier ministre de Terre-Neuve et Labrador Derek Burney – ancien chef de cabinet du très honorable Brian Mulroney

• Du 14 au 17 avril 2009 Karlheinz Schreiber – homme d’affaires germano-canadien

• Le 20 avril 2009 Pat MacAdam – ancien chef de cabinet de Brian Mulroney à titre de chef de l’opposition Donald Smith – rédacteur de texte anglais, Services de la correspondance de la haute direction, Bureau du Conseil privé Sheila Powell – directrice, Division des services d’information ministériels, Bureau du Conseil privé

• Le 21 avril 2009 Greg Alford – ancien vice-président de Bear Head Industries Paul Smith – adjoint exécutif du très honorable Brian Mulroney, de 1991 à 1993 Harry Swain – ancien sous-ministre, Industrie, Sciences et Technologie

• Le 22 avril 2009 Harry Swain – ancien sous-ministre de l’Industrie, des Sciences et du Commerce Robert Hladun – avocat de Karlheinz Schreiber

• Le 23 avril 2009 William Kaplan – auteur Paul Terrien – ancien rédacteur de discours du très honorable Brian Mulroney

• Les 27 et 28 avril 2009 Fred Doucet – ancien conseiller principal du très honorable Brian Mulroney

• Le 29 avril 2009 La très honorable Kim Campbell – ancienne première ministre du Canada L’honorable Perrin Beatty – ancien ministre de la Défense

• Le 30 avril 2009 Norman Spector – ancien chef de cabinet du très honorable Brian Mulroney

• Le 4 mai 2009 L’honorableLuc Lavoie – Elmer ancien MacKay chef de –cabinet ancien adjoint ministre aux responsable opérations depour l’Agence le très honorablede promotion Brian économique Mulroney L’honorabledu Canada atlantique Elmer MacKay – ancien ministre responsable de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique

• Le 5 mai 2009 • LePaul 5 Tellier mai 2009– ancien greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet L’honorablePaul Tellier – Lowell ancien Murray greffier – du sénateur Conseil et privé ancien et secrétaireministre responsable du Cabinet de l’Agence de promotion L’honorableéconomique duLowell Canada Murray atlantique – sénateur et ancien ministre responsable de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique • Le 6 mai 2009 • LeSteven 6 mai Whitla 2009 – directeur général, Navigant Consulting Steven Whitla – directeur général, Navigant Consulting • Le 7 mai 2009 • LeKarlheinz 7 mai Schreiber 2009 – homme d’affaires germano-canadien Karlheinz Schreiber – homme d’affaires germano-canadien • Du 12 au 19 mai 2009 • DuLe très 12 honorable au 19 mai Brian 2009 Mulroney – ancien premier ministre du Canada Le très honorable Brian Mulroney – ancien premier ministre du Canada • Le 20 mai 2009 • Le très 20 honorablemai 2009 Brian Mulroney – ancien premier ministre du Canada LeWayne très honorableAdams – Agence Brian Mulroney du revenu – duancien Canada premier ministre du Canada Wayne Adams – Agence du revenu du Canada • Le 21 mai 2009 • LeSalpie 21 Stepanian mai 2009 – gestionnaire, Unité de la correspondance du Premier ministre ChristianeSalpie Stepanian Sauvé –– gestionnaire,Agence du revenu Unité dude Canadala correspondance du Premier ministre ChristianeFred Bild – Sauvé ancien – ambassadeurAgence du revenu du Canada du Canada en Chine Fred Bild – ancien ambassadeur du Canada en Chine • Le 3 juin 2009 • LeKarlheinz 3 juin Schreiber 2009 – homme d’affaires germano-canadien Karlheinz Schreiber – homme d’affaires germano-canadien

Annexe 16 : Horaire de comparution des témoins à l’Enquête sur les faits 721 Annexe 17 : Décision sur la demande présentée par M. Schreiber, 3 juin 2009

722 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 17 : Décision sur la demande présentée par M. Schreiber, 3 juin 2009 723 724 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 17 : Décision sur la demande présentée par M. Schreiber, 3 juin 2009 725 Annexe 18

Partie II – L’Examen des politiques

Document de consultation

15 Décembre 2008

726 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 2

Table des matières

I. Renseignements généraux...... 3 A. Aperçu ...... 3 B. Présentation des mémoires ...... 3 C. Avertissement ...... 4 II. Questions d’éthique ...... 5 A. Aperçu ...... 5 B. Règles du gouvernement fédéral en matière d’éthique...... 6 1. Aperçu du cadre législatif et règlementaire...... 6 2. Comparaison du contenu des textes législatifs en matière d’éthique...... 7 a) Loi sur les conflits d’intérêts et Loi sur le lobbying...... 11 i) Conflits d’intérêts ...... 11 ii) Exemples d’interdictions ...... 11 iii) Règles sur la communication et le dessaisissement...... 11 iv) Règles concernant l’après-mandat ...... 13 Titulaire de charge publique en exercice...... 13 Règles visant l’après-mandat en vigueur pour une période illimitée ...... 13 Périodes de restrictions pour ex-titulaire de charge publique ...... 14 b) Code régissant les conflits d’intérêts des députés et la Loi sur le Parlement du Canada ...... 14 c) Code criminel...... 15 C. Application et administration ...... 15 D. Sanctions ...... 16 E. Cas hypothétique d’application des règles en matière d’éthique...... 17 II. Questions ayant trait à la correspondance...... 20 A. Aperçu ...... 20 B. Contexte...... 21

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 727 Document de consultation sur l’examen des politiques 3

I. Renseignements généraux

A. Aperçu Les travaux de la Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney, se diviseront en deux parties, tel que prévu aux Règles de procédure et de pratique. La première, soit l’« enquête sur les faits », portera sur les questions ayant trait aux transactions commerciales et financières intervenues entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney définies aux points 1 à 16 de l’alinéa a) du mandat de la Commission. La deuxième partie portera sur « l’examen des politiques » visées par les questions des points 14 et 17 de l’alinéa a) et fera l’objet du présent document de consultation. En ce qui a trait à l’examen des politiques, le commissaire doit faire rapport et formuler des recommandations sur deux points qui soulèvent des questions de politique gouvernementale. D’une part, le contenu des règles d’éthique de l’administration fédérale canadienne et, d’autre part, les politiques et les pratiques du Bureau du Conseil privé (BCP) sur la transmission au Premier ministre de lettres provenant du public qui pourraient prêter à controverse. Ces deux points seront décrits en détail dans les sections « Questions d’éthique » et « Questions de correspondance ». Dans le cadre de l’examen des politiques, la Commission a entrepris ses travaux en plusieurs étapes. Dans un premier temps, la Commission a engagé des chercheurs chevronnés dans leur domaine pour produire trois rapports de recherche, soit deux sur les règles d’éthique et un sur les politiques relatives au traitement de la correspondance. Des projets de rapports de recherche seront publiés au début de l’année 2009 et leurs auteurs participeront à un forum d’experts vers la fin du printemps 2009, où ils présenteront leurs conclusions et répondront aux questions des membres de la Commission et des personnes ayant obtenu le statut de partie dans le cadre de l’examen des politiques. Les audiences pour les demandes de participation et de financement pour la Partie II – l’examen des politiques – se tiendront les 21 et 22 janvier 2009 et, si nécessaire, le 23 janvier 2009. L’avis d’audience est affiché sur le site Web de la Commission. Dans un second temps, la Commission recevra de la part de personnes intéressées et de membres du public des mémoires sur des questions de politique. Après l’examen de ces mémoires, la Commission invitera certains auteurs de ces documents à exposer leurs points de vue et répondre aux questions de la Commission et des personnes ayant obtenu le statut de partie dans le cadre de l’examen des politiques lors d’une audience publique, qui se tiendra vers la fin du printemps 2009. Le choix des personnes invitées à présenter leurs mémoires relève entièrement de la Commission et sera fait en fonction de l’évaluation de l’utilité de leur contribution sur les questions de politique. Ce document de consultation décrit avec plus de détail les deux points de politique soulevés et pose une série de questions précises sur ces sujets. Il vise à fournir un cadre pour guider ceux qui souhaitent soumettre des mémoires à la Commission.

B. Présentation des mémoires Les membres du public qui souhaitent répondre aux questions soulevées dans le présent document de consultation doivent faire parvenir un mémoire au plus tard à 17 :00 heures HNE, le 23 mars 2009. Ces documents peuvent être livrés par la poste, par service de messagerie ou par télécopieur au « directeur de recherche pour l’examen des politiques » à l’adresse suivante :

Commissaire Oliphant

728 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 4

Commission d’enquête concernant les allégations au sujet des transactions financières et commerciales entre Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney Boîte postale 2740, succursale D Ottawa (Ontario) K1P 5W7 Canada

Télécopieur : 613 995-0785

Il est également possible d’expédier par courrier électronique les mémoires en fichier PDF à l’adresse suivante :

[email protected]

C. Avertissement

Une mise en garde s’avère nécessaire. La Commission n’a pas terminé son enquête sur les faits. Le commissaire ne prend pas position quant à la véracité de toute allégation ayant mené à la mise sur pied de cette Commission d’enquête ou de tout fait décrit lors des examens antérieurs portant sur ces mêmes sujets. En conséquence, ce document de consultation ne doit, en aucun cas, être considéré comme un énoncé sur ces questions. Dans la mesure où des faits sont évoqués dans ce document, ils le sont uniquement dans le but d’offrir un contexte aux questions qui relèvent des politiques gouvernementales et n’ont aucun rapport avec l’enquête sur les faits que mène la Commission.

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 729 Document de consultation sur l’examen des politiques 5

II. Questions d’éthique A. Aperçu

L’alinéa a) point 14 du mandat de la Commission ce lit comme suit :

14. Ces transactions commerciales et financières seraient-elles aujourd’hui assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique? Ces règles ou lignes directrices sont-elles suffisantes, ou les activités des représentants politiques devraient-elles être régies par de nouvelles règles ou lignes directrices à la fin ou après la fin de leur mandat?

La mention « Ces transactions commerciales et financières » renvoie à d’autres questions du mandat visant les transactions financières et commerciales alléguées entre le très honorable Brian Mulroney et M. Karlheinz Schreiber :

1. Quelles transactions commerciales et financières ont eu lieu entre MM. Schreiber et Mulroney?

2. M. Mulroney a-t-il conclu une entente alors qu’il siégeait encore comme premier ministre?

3. Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue?

4. Une entente a-t-elle été conclue par M. Mulroney alors qu’il siégeait encore comme député de la Chambre des communes ou pendant les périodes de restriction prescrites par le code d’éthique de 1985?

5. Le cas échéant, quelle était cette entente, et à quel moment et à quel endroit a-t-elle été conclue?

6. Quels paiements ont été effectués, quand, comment et pourquoi?

7. D’où provenaient les fonds utilisés pour effectuer ces paiements?

8. Quels services, s’il en est, ont été exécutés en contrepartie?

9. Pourquoi les paiements ont-ils été effectués et acceptés en argent comptant?

10. Qu’est-il advenu de l’argent? En particulier, si un montant considérable a été reçu en liquide aux États-Unis, qu’est-il advenu de cet argent?

Commissaire Oliphant

730 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 6

Tel que mentionné antérieurement, la nature des transactions commerciales entre messieurs Mulroney et Schreiber est visée par l’enquête sur les faits de la Commission. Il n’y a pas lieu de statuer sur cet aspect à l’étape de l’examen des politiques et la Commission n’acceptera pas de mémoire qui porte sur la relation alléguée entre messieurs Mulroney et Schreiber dans le cadre de l’examen des politiques. Pour les fins de cet examen – et sans que cela puisse influencer l’enquête sur les faits – le présent document définit les questions d’éthique soulevées par l’alinéa a) point 14 comme suit :

Questions de consultation :

1. Les transactions financières et commerciales entre un premier ministre ou un député fédéral en exercice et une tierce partie sont-elles actuellement assujetties à des règles ou des lignes directrices en matière d’éthique?

2. Le cas échéant, quelle est la nature des transactions financières et commerciales qui sont assujetties à ces règles ou lignes directrices?

3. La portée et la nature de ces règles ou lignes directrices comportent-elles des lacunes?

4. Plus particulièrement, les activités des représentants politiques à la fin ou après la fin de leur mandat devraient- elles être régies par des règles ou lignes directrices additionnelles?

5. À ce sujet, les règles en vigueur relatives à l’après-mandat des représentants politiques sont-elles pertinentes?

6. Les régimes d’application des lois et des sanctions présentement en vigueur suffisent-ils?

Dans les pages qui suivent, le document fournit un aperçu concis de la compréhension actuelle de la Commission des règles fédérales en matière d’éthique afin d’aider ceux qui souhaitent produire des mémoires sur les questions énumérées ci-haut.

B. Règles du gouvernement fédéral en matière d’éthique 1. Aperçu du cadre législatif et règlementaire Depuis le début des années 1990, les règles en matière d’éthique visant les représentants politiques fédéraux ont évolué. À la fin du mandat de M. Mulroney (en tant que premier ministre, le 24 juin 1993, et comme député, le 8 septembre 1993), les règles d’éthique vraisemblablement pertinentes aux travaux de la Commission figuraient dans le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat1, la Loi sur le Parlement du Canada2 et le Code criminel3. Par ailleurs, la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes4, qui à l’époque ne contenait pas strictement de règles en matière d’éthique, a depuis acquis une plus grande pertinence dans ce domaine.

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 731 732 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 8

Actuellement, les principaux textes législatifs visant les députés occupant un poste ministériel sont la Loi sur les conflits d’intérêts, la Loi sur le lobbying, le Code régissant les conflits d’intérêts des députés, la Loi sur le Parlement du Canada et le Code criminel. Ceux-ci s’appliquent à différentes catégories (qui se chevauchent toutefois) d’agents publics et imposent des exigences diverses.

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 733 9 D D D D D D D Code les régissant conflits d’intérêts des députés (2007) (2007) D D D D D D D D D Loi sur les conflits Loi conflits sur les d’intérêts D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D 1985 1994 2004 2006 D Code régissant la conduite des titulaires Code de régissant charge la ce publique titulaires conduite en des quid'intérêts concerneconflitset l'après-mandat les D D D D D D D Il est interdit au titulaire de charge publique d’accorder un d’accorder publique de charge titulaire au interdit est Il personne une deà faveur traitement nepas sontqui renseignements des d’utiliser luiinterdit Il est personnel intérêt son favoriser de afin public au accessibles ses de l’exercice dans influencer de laisser se luiinterdit Il est l’extérieur de d’emploi offres des par officielles fonctions donner pourrait qui cadeau un d’accepter Il lui est interdit dans l’influencer de but dans le remis été qui lui a l’impression officielles fonctions ses de l’exercice hors des commerciales activités des de mener luiinterdit Il est officielles fonctions » contrôlés biens « des détenir de interdit lui est Il Le titulaire de charge publique doit gérer ses affaires affaires ses publique doit chargegérer de titulaire Le de situation en se trouver de à éviter manière de personnelles d’intérêts. conflit pour de officielles fonctions ses de prévaloir se luiinterdit Il est but le dans personne autre d’une décision la d’influencer tenter intérêt personnel favoriser son de du au nom un contrat de conclure luiinterdit Il est immédiate defamille sa membre un avec gouvernement Définition du « conflit d’intérêts » conflit d’intérêts du « Définition une avec conclu un contrat à d’être partie luiinterdit Il est public du secteur entité qui privée une société dans un intérêt d’avoir interdit lui est Il public du secteur une entité avec conclu contrat un à partie est Document de consultation sur l’examen des politiques politiques des l’examen sur de consultation Document d’éthique du gouvernement fédéral en matière Tableau 1 : Comparaison de la teneur des règles Règle le placer en pourrait décision lorsqu’une récuser Il doit se d’intérêts de conflit situation de profit au confisqués sont valeur certaine d’une Les cadeaux l’État dans sauf privés, d’avions bord à voyager de interdit Il est certaines circonstances telle d’une l’exercice si fonds des de solliciter interdit est lui Il d’intérêts conflit situation de en place le activité Oliphant Commissaire Il lui est interdit d’utiliser les biens du gouvernement en dehors dehors en gouvernement du biens les d’utiliser interdit est lui Il officielles des activités

734 Commission Oliphant – Volume 3 10 ) Loi sur le Loi sur le D D D D D D à (conformément la lobbying D D D D D D D D D D D D D D D D D D D D 10 13 D D D D D D D 9 11 12 D D D D D D D D Document de consultation sur l’examen des politiques politiques des l’examen sur de consultation Document règles des à l’observation est subordonné L’emploi de d’agir publique charge de l’ex-titulaire interdit à est Il antérieure indusa charge de avantage un à tirer manière compte le ou pour nom au d’agir l’ex-titulaire interdit à est Il a dans laquelle il à toute affaire personne relativement d’une gouvernement au était qu’il alors agi fondés conseils des donner de à l’ex-titulaire luiinterdit Il est lors obtenus public au non accessibles renseignements des sur mandat de son à l’ex-titulaire interdit est il restriction, de période Pendant la nomination une d’accepter ou travail de contrat un de conclure eu a il laquelle avec entité d’une d’administration au conseil l’année de cours au importants officiels directs et rapports des au un emploi d’accepter ou son mandat, la fin de ayant précédé entité. telle d’une sein à l’ex-titulaire interdit est il restriction, de période Pendant la ou de personne toute nom ou au compte le pour d’intervenir a il laquelle avec public du secteur entité d’une auprès entité, de au cours importants et officiels directs rapports des eu son mandat. de la fin précédé l’année ayant à l’ex-titulaire interdit est il restriction, de période Pendant la ou les programmes les conseils touchant des donner de ou lequel avec travaillait lequel il pour ministère du politiques l’année durant directs rapports d’importants entretenait il se pourrait qui àpersonne une mandat, de son fin la précédant commerciales. fins à des de ces conseils servir d’un auprès d’intervenir un ministre ancien à interdit est Il du Cabinet. partie encore faisant collègue ancien haut de publique charge de titulaires certains à interdit est Il de activités des de mener ministres) les (notamment rang ans. cinq pendant lobbying Oliphant Commissaire Il lui est interdit de se soustraire aux règles de soustraire se luiinterdit Il est

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 735 Document de consultation sur l’examen des politiques 11

a) Loi sur les conflits d’intérêts et Loi sur le lobbying La Loi sur les conflits d’intérêts (LCI) est le texte législatif le plus complet (et le plus récent) et s’applique aux « titulaires de charge publique », un terme qui désigne principalement les hauts fonctionnaires, y compris les « ministres d’État »14. i) Conflits d’intérêts La LCI cherche à éliminer les situations de « conflit d’intérêts » en imposant des interdictions précises sur les activités des titulaires de charge publique. De telles situations surviennent lorsqu’un titulaire de charge publique « exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne »15. Il n’y a pas de limitation à ce que peut constituer un « intérêt personnel »alors que la LCI ne vise pas l’intérêt de portée générale, celui touchant le titulaire de charge publique faisant partie d’une vaste catégorie de personnes ou encore, celui touchant la rémunération ou les avantages sociaux d’un titulaire de charge publique16. ii) Exemples d’interdictions La LCI interdit certaines activités. Par exemple, la plupart des titulaires de charge publique ne peuvent occuper un emploi ou exercer une profession, administrer ou exploiter une entreprise ou une activité commerciale ou agir comme consultant rémunéré17. Il leur est également interdit d’accorder, dans l’exercice de leurs fonctions officielles, un « traitement de faveur » à une personne ou à un organisme en fonction de l’identité de la personne ou de l’organisme qui a été retenu pour représenter la dite personne ou le dit organisme18. Un titulaire de charge publique ne peut utiliser les renseignements qu’il obtient par l’intermédiaire de son bureau et qui ne sont pas accessibles au public afin de favoriser (ou de chercher à favoriser) son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami, tout comme il lui est défendu d’utiliser des renseignements afin de favoriser (ou de chercher à favoriser) « de façon irrégulière » l’intérêt personnel d’une autre personne19. En outre, la LCI défend aux titulaires de charge publique de se prévaloir de ses fonctions officielles pour tenter d’influencer la décision d’un autre agent dans le but de favoriser son intérêt personnel20. iii) Règles sur la communication et le dessaisissement La LCI prévoit également des règles détaillées qui obligent les titulaires de charge publique à rendre compte à un agent d’éthique, entre autres choses, de leurs biens et, dans certains cas, à s’en dessaisir complètement. Le tableau 2 résume les principales règles de divulgation et de dessaisissement.

Tableau 2 : Règles de divulgation et de dessaisissement des biens en vertu de la Loi sur les 21 conflits d’intérêts Classe Biens Divulgation Dans les 60 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique doit présenter au confidentielle commissaire un rapport confidentiel contenant :

• la liste détaillée de tous ses biens, ses dettes et ses revenus – les ministres doivent également inclure ces mêmes renseignements pour tous les membres de leur famille; • la liste détaillée de tous les revenus qu’il a reçus au cours des douze mois précédant la date de sa nomination et de tous ceux auxquels il a droit au cours des douze mois

Commissaire Oliphant

736 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 12

Classe Biens suivants – les ministres doivent également inclure ces mêmes renseignements pour tous les membres de leur famille; • tous les avantages que lui-même (ou un membre de sa famille, une société de personnes ou société privée dans laquelle lui-même ou un membre de sa famille détient un intérêt) est en droit de recevoir au cours des douze mois suivant la date de sa nomination; • certaines activités extérieures (p. ex, commerciales ou caritatives) auxquelles il a participé au cours des deux années précédant la date de sa nomination – les ministres doivent également inclure les activités extérieures des membres de leur famille.

Dans les 30 jours suivant tout changement aux renseignements susmentionnés, le titulaire de charge publique doit fournir le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique un rapport confidentiel à cet égard.

Dans les 30 jours suivant la réception des cadeaux qui proviennent d’une personne autre qu’un parent ou un ami et dont la valeur dépasse 200 $ sur une période de douze mois, le titulaire de charge publique doit en informer le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique.

Déclaration Dans les 120 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique doit faire une publique déclaration publique de ses biens qui ne sont ni des « biens contrôlés » ni des « biens exclus ».

Les ministres doivent aussi déclarer publiquement toutes les dettes supérieures à 10 000 $.

Ԝ

Dans les 120 jours suivants sa nomination, le titulaire de charge publique doit déclarer publiquement s’il occupe un poste d’administrateur ou de dirigeant dans organisme caritatif, philanthropique ou à but non lucratif.

Dans les 60 jours suivant sa récusation pour éviter un conflit d’intérêt, le titulaire de charge publique doit faire une déclaration publique indiquant suffisamment en détail le conflit d’intérêts évité.

Dans les 30 jours suivant la réception d’un cadeau d’une valeur de 200 $ ou plus provenant d’une personne autre qu’un parent ou un ami, le titulaire de charge publique doit faire une déclaration publique décrivant le cadeau en question.

Dans les 30 jours suivant l’acceptation d’un voyage qui figure au nombre des exceptions permises aux termes de la Loi, le ministre doit faire une déclaration publique décrivant le voyage et les circonstances.

Dessaisissement Dans les 120 jours suivant sa nomination, le titulaire de charge publique doit, se dessaisir de obligatoire (biens ses biens contrôlés soit en les vendant à un tiers avec qui il n’a aucun lien de dépendance soit contrôlés) en les déposant dans une fiducie sans droit de regard.

Par biens contrôlés, on entend « tout bien dont la valeur peut être influencée directement ou indirectement par les décisions ou les politiques du gouvernement, notamment :

• les valeurs cotées en bourse de sociétés et les titres de gouvernements étrangers, qu’ils soient détenus individuellement ou dans un portefeuille de titres; • les régimes enregistrés d’épargne-retraite et d’épargne-études et les fonds enregistrés de revenu de retraite qui sont autogérés et composés d’au moins un bien qui serait considéré comme un bien contrôlé s’il était détenu à l’extérieur du régime ou du

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 737 Document de consultation sur l’examen des politiques 13

Classe Biens fonds; • les marchandises, les marchés à terme et les devises étrangères détenus ou négociés à des fins de spéculation; • les options d’achat d’actions, les bons de souscription d’actions, les droits de souscription et autres effets semblables. »

Biens et intérêts Tout bien — y compris tout intérêt afférent — réservé à l’usage personnel du titulaire de exclus charge publique et de sa famille ainsi que tout bien de nature non commerciale, notamment :

• le domicile principal ou secondaire et les propriétés agricoles réservés à l’usage personnel présent et futur du titulaire ou de sa famille; • les articles ménagers et les effets personnels; • les œuvres d’art, les antiquités et les objets de collection; • les automobiles et autres moyens de transport personnels; • les liquidités et les dépôts; • les obligations d’épargne du Canada et autres titres semblables émis ou garantis par tout ordre de gouvernement ou organisme canadien; • les régimes enregistrés d’épargne-retraite et d’épargne-études qui ne sont pas autogérés; • les investissements dans des fonds communs de placement à capital variable; • les certificats de placement garanti et les instruments financiers semblables; • les titres d’emprunt du secteur public non garantis par un ordre de gouvernement, comme les titres d’emprunt d’une université ou d’un hôpital; • les rentes et les polices d’assurance-vie; • les droits à pension; • les créances à recouvrer d’un ancien employeur, client ou associé; • les prêts personnels consentis à des parents du titulaire et les prêts personnels de moins de 10 000 $ consentis à d’autres personnes; • toute somme due au titre d’un prêt hypothécaire de moins de 10 000 $; • les régimes enregistrés d’épargne-retraite et d’épargne-études et les fonds enregistrés de revenu de retraite qui sont autogérés et composés uniquement de biens qui seraient considérés comme des biens exclus s’ils étaient détenus à l’extérieur du régime ou du fonds; • les placements dans les sociétés en commandite dont les actions ne sont pas offertes au public et dont les biens sont des biens exclus. iv) Règles concernant l’après-mandat La LCI réglemente également les activités de l’après-mandat, c’est-à-dire celles que le titulaire de charge publique est susceptible de mener après avoir quitté son poste.

Titulaire de charge publique en exercice Pendant qu’il exerce sa charge publique, le titulaire ne peut se laisser influencer dans l’exercice de ses fonctions officielles « par des projets ou des offres d’emploi de l’extérieur22 ». Il doit, dans les sept jours, informer par écrit le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique de toute « offre ferme » d’emploi de l’extérieur23, ainsi que de son acceptation d’une offre d’emploi de l’extérieur. Un ministre qui accepte pareille offre doit en aviser le Premier ministre24.

Règles visant l’après-mandat en vigueur pour une période illimitée La LCI vise également à réglementer la conduite d’une personne titulaire qui a quitté la vie publique. Certaines de ces règles sont permanentes, c’est-à-dire qu’elles sont en application

Commissaire Oliphant

738 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 14

indéfiniment. Ainsi, la LCI prévoit qu’ « il est interdit à tout ex-titulaire de charge publique d’agir de manière à tirer un avantage indu de sa charge antérieure25 ». Plus précisément, un titulaire de charge publique ne peut agir au nom ou pour le compte d’une personne relativement à une affaire dans laquelle il a représenté le gouvernement tout comme il lui est défendu de donner à ses clients, ses associés en affaires ou son employeur des conseils fondés sur des renseignements non accessibles au public obtenus lors de son mandat26.

Périodes de restrictions pour ex-titulaire de charge publique La LCI impose des périodes de « restriction », c’est-à-dire que le titulaire est visé par des interdictions supplémentaires durant une période déterminée. La période de restriction que devra respecter un ministre est de deux ans. Pendant cette période, l’ex-titulaire de charge publique ne pourra pas, entre autres choses, conclure un contrat de travail avec une entité avec laquelle il a eu des rapports « officiels directs et importants », au cours de l’année ayant précédé la fin de son mandat. De plus, il ne pourra intervenir, pour le compte ou au nom de toute personne ou entité, auprès d’un organisme public avec lequel il a eu des « rapports officiels directs et importants » au cours de l’année ayant précédé la fin de son mandat. Les anciens ministres sont assujettis, en plus, à une autre règle, à savoir l’interdiction d’intervenir auprès d’un ancien collègue qui fait encore partie du Cabinet27. La Loi sur le lobbying prévoit d’autres règles visant l’après-mandat. En effet, elle établit que certains titulaires de charge publique, notamment les ministres, ne peut se livrer à des activités de lobbyisme pendant les cinq années après avoir quitté leurs fonctions. Ainsi, un ancien ministre ne peut pas (contre rémunération ou pour le compte d’un client ou, dans certains cas, d’un employeur), ménager une rencontre entre un titulaire de charge publique et un tiers ou communiquer avec un titulaire de charge publique concernant certaines initiatives de politiques publiques, notamment la promulgation d’une loi, la prise d’un règlement, l’élaboration ou la modification d’orientation ou de programmes fédéraux ou l’octroi de contrat, « de subventions, de contributions ou d’autres avantages financiers 28 » par le gouvernement ou en son nom.

b) Code régissant les conflits d’intérêts des députés et la Loi sur le Parlement du Canada Les députés sont régis par un instrument distinct, annexé au Règlement de la Chambre des communes : le Code régissant les conflits d’intérêts des députés (Code des députés). Ce Code ne constitue pas un texte législatif, c’est-à-dire qu’aucun projet de loi à son sujet n’a été présenté, la Chambre des communes et le Sénat ne l’ont pas étudié et il n’a pas reçu la sanction royale du gouverneur général. Ce code consiste plutôt en un ensemble de règles créées par la Chambre comme l’expression d’un privilège inhérent de discipliner ses membres. Le Code s’applique à « tous les députés, y compris ceux qui sont ministres ou secrétaires parlementaires, lorsqu’ils exercent la charge de député29 ». Par conséquent, les ministres sont également visés, du moins en ce qui concerne leur rôle de député (p. ex., lorsqu’ils votent une mesure à la Chambre des communes). Le Code ménage un traitement différent aux ministres et aux députés ordinaires : les députés qui ne sont pas ministres ont le droit, par exemple, d’exploiter une entreprise, d’occuper un emploi ou d’exercer une profession, à condition de ne pas contrevenir aux règles sur les conflits d’intérêts du Code30. Celles-ci s’apparentent aux dispositions de la LCI (quoiqu’elles soient moins nombreuses) et visent essentiellement à empêcher qu’un député exerce ses fonctions en tentant de favoriser son intérêt personnel (ou celui d’un parent) ou d’avantager indûment celui d’un tiers. Toutefois, contrairement à la LCI, le Code comporte une définition de l’expression « intérêt personnel ». Les actes d’un député sont de nature à favoriser ses intérêts personnels lorsqu’ils ont pour effet, même indirectement :

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 739 Document de consultation sur l’examen des politiques 15

a) d’augmenter ou de préserver la valeur de son actif; b) de réduire la valeur de son passif ou de l’éliminer; c) de lui procurer un intérêt financier; d) d’augmenter son revenu à partir d’une source visée au paragraphe 21(2) [revenu d’entreprise ou tiré d’un emploi ou d’un contrat]; e) d’en faire un dirigeant ou un administrateur au sein d’une personne morale, d’une association ou d’un syndicat; f) d’en faire un associé au sein d’une société de personnes31 .

Mentionnons également que la Loi sur le Parlement du Canada interdit aux députés de recevoir, ou d’accepter de recevoir, une compensation pour services rendus ou à rendre à quiconque « relativement à quelque projet de loi, délibération, marché, réclamation, dispute, accusation, arrestation ou autre affaire devant le Sénat ou la Chambre des communes ou devant un de leurs comités; pour influencer ou tenter d’influencer un membre de l’une ou l’autre chambre32 ». Le député qui contrevient à cette interdiction commet une infraction criminelle et pourrait être déchu de son mandat de membre de la Chambre ou se voir interdire d’occuper un poste dans l’administration publique fédérale pendant cinq ans. Le Code prévoit d’importantes exigences en matière de divulgation, obligeant les députés à rendre compte de leurs plus importants biens à un agent d’éthique (décrit plus bas). Le résumé d’une telle divulgation sera rendu accessible au public, pour examen. Il est important de souligner que les règles auxquelles sont assujettis les députés (contrairement aux hauts fonctionnaires en vertu de la LCI), ainsi que la Loi sur le Parlement du Canada, ne comportent pas des dispositions précises sur l’après-mandat, semblables à celles de la LCI. c) Code criminel Le Code criminel prévoit les formes les plus graves de conduite contraire à l’éthique de la part des agents publics, y compris des politiciens. Par exemple, un « membre du Parlement33 » qui accepte ou obtient, ou convient d’accepter ou tente d’obtenir, un pot-de-vin commet un acte criminel. D’autres articles élargissent la définition de « fonctionnaire » pour inclure toute personne qui occupe une charge ou un emploi ou qui est nommée ou élue pour « remplir une fonction publique34 ». Selon le Code criminel, le fonctionnaire qui, relativement aux fonctions de sa charge, commet une « fraude ou un abus de confiance35 » est coupable d’un acte criminel. Est également un acte criminel ce qui est communément appelé le « trafic d’influence », c’est-à-dire offrir ou même tenter d’offrir d’exercer une influence auprès du gouvernement contre rémunération. Cette disposition du Code criminel s’applique à quiconque offre (et à tout agent qui accepte), moyennant rémunération, d’exercer une influence, que l’agent soit ou non en mesure d’influencer une décision du gouvernement36.

C. Application et administration L’application des dispositions criminelles susmentionnées, notamment celles du Code criminel et de la Loi sur le Parlement du Canada, est du ressort de la police et relève de la GRC. Quant à la Loi sur les conflits d’intérêts et au le Code régissant les conflits d’intérêts des députés, ils sont administrés par un agent particulier : le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Le gouverneur en conseil (c’est-à-dire, le Cabinet fédéral) nomme le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique « après consultation du chef de chacun des partis reconnus à la Chambre

Commissaire Oliphant

740 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 16

des communes et approbation par résolution de cette chambre37 ». Le titulaire de ce poste doit avoir exercé les fonctions de juge ou de membre du conseil d’administration d’un organisme fédéral, d’une commission ou d’un tribunal ou encore avoir acquis, selon le Cabinet fédéral, une expérience pertinente38. Le Commissaire est nommé à titre inamovible pour sept ans (avec la possibilité de renouvellement septennal). Ainsi, le commissaire ne peut être démis de ses fonctions que pour un motif valable et le cas échéant, le gouvernement n’a pas le pouvoir de le congédier unilatéralement : cette mesure doit être approuvée par un vote à la Chambre des communes. En vertu de la LCI et du Code des députés, le commissaire administre les rapports de divulgation des agents publics concernant leurs biens. La LCI prévoit que celui-ci examine chaque année ces documents et qu’il peut ordonner à un titulaire de charge publique de prendre, à l’égard de toute affaire, toute autre mesure pour assurer l’observation de la loi, y compris le dessaisissement ou la récusation39. Certaines tâches du commissaire concernent également les règles d’après-mandat. Ainsi, un ex-titulaire de charge publique doit faire rapport au commissaire s’il se livre à des activités de lobbyisme pendant la période de « restriction »40. Après évaluation de l’observation des règles d’après-mandat, si le commissaire conclut que l’ex-titulaire ne s’est pas conformé à la loi, il pourra ordonner à des titulaires de charge publique en poste de ne pas entretenir de rapports officiels avec ce dernier41. En outre, le commissaire peut soustraire un ex-titulaire de charge publique de certaines règles relatives à l’après-mandat si un certain nombre de critères sont respectés42. Le commissaire doit donner, à titre confidentiel, des avis au Premier ministre et aux titulaires de charge publique sur l’observation de la Loi et enquêter sur les plaintes concernant la non- conformité émanant d’un sénateur ou d’un député « qui a des motifs raisonnables de croire qu’un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la présente loi43 ». Il peut aussi mener sa propre enquête s’il a des « motifs de croire qu’un titulaire ou ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la présente loi44 ». Il doit transmettre ses conclusions au Premier ministre, à l’auteur de la demande, au titulaire de charge publique concerné, ainsi qu’au public45. Par ailleurs, « est inattaquable la conclusion tirée par le commissaire sur la question de savoir si le titulaire ou l’ex- titulaire de charge publique a contrevenu ou non à la présente loi. Elle n’est toutefois pas décisive lorsqu’il s’agit de déterminer les mesures à prendre pour donner suite au rapport46 ». Les responsabilités du commissaire en vertu du Code des députés sont dans l’ensemble semblables. En plus d’administrer le processus de divulgation, le commissaire peut émettre des avis sur des questions de conformité à la demande d’un député, mener des enquêtes sur des plaintes d’inobservation déposées par des députés (ou mener des enquêtes de sa propre initiative). Les conclusions des études sont déposées à la Chambre des communes, où elles feront l’objet de délibérations.

D. Sanctions Les sanctions imposées par les textes législatifs mentionnés dans le présent document de consultation varient. Un député risque d’être déchu de son mandat de membre du Parlement s’il commet une infraction à la Loi sur le Parlement du Canada; de se faire imposer une amende substantielle s’il est coupable d’une infraction au Code criminel ou ne respecte pas la période de restriction prévue par la Loi sur le lobbying; de se voir infliger une peine de prison s’il enfreint le Code criminel ou autre une peine s’il déroge à la Loi sur les conflits d’intérêts ou encore au Code des députés. Bien que la LCI impose une amende peu élevée aux titulaires de charge publique qui contreviennent aux obligations de produire un rapport sur leurs biens47, elle ne donne aucune

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 741 Document de consultation sur l’examen des politiques 17 indication sur les pénalités pour d’autres cas de non-conformité à la Loi. En dernier ressort, le Premier ministre décidera la sanction à imposer à un titulaire de charge publique fautif. En outre, l’imposition d’une sanction pour une infraction au du Code des députés relève des députés eux-mêmes. Puisqu’il s’agit de l’expression de leurs privilèges parlementaires inhérents, les députés sont autorisés à voter des mesures disciplinaires à l’encontre de leurs collègues.

E. Cas hypothétique d’application des règles en matière d’éthique Comme il a été mentionné plus tôt, des règles différentes s’appliquent aux différents titulaires: un titulaire dont le statut change au fil des ans est soumis à une multitude de normes. Le tableau 3 met la discussion générale des règles d’éthique du gouvernement fédéral dans un contexte plus précis (quoique hypothétique) et met en évidence la compréhension de la Commission quant à leur application au cas d’un député qui deviendrait Premier ministre, mais qui démissionnerait après un an pour redevenir un simple membre du Parlement avant de se retirer de manière définitive de la vie publique.

Commissaire Oliphant

742 Commission Oliphant – Volume 3 18 relatives laà LoisurleParlement du Obligationde présenter unconfidentiel,rapport commel’indique le tableau2. 120jours aprèsla nomination Codecriminel , Code députés, des (dans la mesure Premier Premier ministreen poste Obligationde présenter unconfidentiel,rapport commel’indique le tableau2. 60jours aprèsla nomination ayant traitayant la rémunération,à d’une réception l’acceptationouà dela Obligationsincombant auxdéputés agissants cetitreà en vertu duCode des députés. Obligation spécifique en vertude de ne la pas LCI favoriserleurs intérêts « d’offrirprivés untraitement» préférentiel oul’acceptation decadeaux qui pourraitdonner l’impression qui lui ont été remis dans lebut de l’influencer. Enoutre,obligations particulières, p. ex.en ce qui concerne les parties àun contratavec uneentité dusecteur public Interdiction,ex.,p. d’occuper d’exercer une un emploi, profession,de gérer ou commercialeentreprise une d’exploiter oud’agir comme consultant rémunéré. Obligationsgénérales, notamment les règles du corruption et au traficau et corruption d’influence, etetc., de celles la Canada recevoir,pour services rendus àqui que ce soit relativement àune affaire devantla Chambre des communes. Nedoit passelaisser influencer dans l’exercice fonctionsses de officielles par desprojets ou des offresd’emploi de l’extérieur. Doitcommuniquer parécrit au commissaire, dans les sept jours, toute offre « ferme d’emploi» l’extérieurde (et son acceptation). Premier Premier ministrenommé o o o o Codecriminel, Loi sur le Parlement du Canada oùilagittitre à de député)etla Loisur lesconflits d’intérêts Au demoment la nomination o o o Code et et . Horizon 48 Loisur le Dépôtauprès du députéenposte commissaired’une déclarationconfidentielle deses intérêts personnels etde ceux des membres desafamille. Le commissaire rédigeun de la déclaration,résumé qu’ilgardera dans son bureauet qu’il rendra accessibleaupublic pour examen 60jours avant la nomination ayant trait ayant la à réception, relatives à lacorruption etautrafic Obligationsincombant aux députés ne pas de leurs privés favoriser intérêts et,« » p. ex.,ne de pasêtre partie à uncontrat avec uneentité du public. secteur Obligationsgénérales, ex.,p. les règlesdu criminel d’influence,etlaetc., de celles Parlementdu Canada l’acceptationouà deréception, d’une rémunérationpour servicesrendus àqui que ce soitrelativement à uneaffaire devant laChambre descommunes. o Codecriminel, Loi sur le Parlement du Canada Codedes députés Unanavant la nomination o députéélu S.O. Code relatives à la Loisurle Obligationsgénérales, lesp.ex., durègles criminel corruptionetautrafic d’influence,etetc., celles dela Parlementdu Canada ayanttrait à l’offre d’une rémunérationen contrepartiede l’exécutiond’un service faiteàun député relativementuneà affaire devantla Chambredes communes. S.O. Codecriminel, LoisurleParlement du Canada Deuxansavant la nomination S.0. Obligationstouchant les transactions commerciales Document de consultation sur l’examen des politiques politiques des l’examen sur de consultation Document Tableau 3 : tableau chronologique des obligations en matière d’éthique Situationde la personne citoyen simple Éthique:obligation de divulgationdes informationsfinancière Oliphant Commissaire Texteslégislatifs en d’éthique matière applicables Obligationsconcernant l’après-mandat

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 743 19 ayant trait ayant l’offre à Nedoit pastirer un avantageindu de la chargepublique a qu’il occupée. Nedoit pasintervenir pourle compte d’un relativementtiers à touteaffaire pour laquellelePremier aministre représenté legouvernement. Nedoit pas donner à sesclients, ses associésenaffaires ou sondes employeur conseilsfondés surdes renseignementsnon accessiblesaupublic obtenuslorsqu’il occupaitleposte de Premier ministre. année e o o o relatives àrelatives la corruptionau et aprèsla5 Codecriminel , Code députés,, des dispositions surl’après- Loisur le Parlement du Canada simple citoyen simple Nedoit pastirer un avantageindu de la charge publiquequ’il aoccupée. Nedoit pas intervenir pour lecompte d’un tiers relativementtouteà affaire pourlaquelle le Premier ministrea représenté le gouvernement. Nedoit pas donner àses clients,sesassociés en affairesou son employeur desconseils fondés surdes renseignementsnon accessiblesaupublic obtenusoccupait lorsqu’il le postede Premier ministre. Nedoit pas desmener activitésde lobbyisme. années o o o o e à 5 à e 3 Loisurles conflits d’intérêts, Loisur lelobbying. Loisur le Parlement du Canada , d’unerémunération pourservices rendus àun députérelativement affairedevant la àune traficd’influence, etc., celleset lade Chambre des Chambre communes. Obligationde compterendre desactivités de lobbyismeau commissaire. Obligationsgénérales, ex.,p. les règlesdu année e mandatdans la Codecriminel o o 2 Horizon Code Loisurles , Code , des Loisur le Parlement du Canada Loisur le Parlement du Canada , relatives àla corruption traficau d’influence, et ayanttrait àla réceptiond’une rémunération, ou à l’acceptationdela d’une recevoir, rémunérationpour servicesrendus àqui que ce soit relativementàune affairedevant desla Chambre communes. criminel etc., celleset lade Obligationsincombant aux députés ne pas de favoriser privésleurs intérêts et, « p. » ex.,de nepas être partie à uncontrat avec uneentité dusecteur public. Obligationcontinue dedéclarer tout changement dans important la divulgationdespersonnels intérêts faiteen vertu du Code députésdes (voir60 jours avant lanomination) Obligationde rendrecompte des activités de lobbyisme commissaire.au Obligationsgénérales, ex.,p. les règlesdu Nedoit pas tirerun avantage laindu charge de publique qu’il aoccupée. Nedoit pas intervenir pour le compte tiers relativementd’un àtoute affairepour laquellele Premier aministre représentéle gouvernement. Nedoit pas donner àses clients, ses associés enaffaires ou son employeur desconseils fondéssurdes renseignements nonaccessibles aupublic obtenus lorsqu’il occupait le postede Premier ministre. Nedoit pas conclure un contrat de service avec uneentité avec laquelle il a eudes rapportsofficiels etdirects importants aucours de l’année ayant précédé la finde son mandat. Nedoit pasintervenir pour lecompte d’uneentité auprès d’un organismedusecteur publicavec lequel il aeu des officielsrapports directs « etimportants au » coursde l’annéeayant précédé lafin deson mandat. Nedoit pas intervenir auprès d’un ancien collèguefaisant encore partie du Cabinet. Nedoit pas desmener activités c’est-à-dire,de lobbyisme, contre rémunérationou pourle compte d’un client ou,danscas, certains un employeur, ménagerune rencontre entreuntitulaire de charge publique et untiers, communiqueravec untitulaire de chargepublique ausujet d’uncertain nombred’initiatives visant lespolitiques publiques,notammentla promulgation d’une loi, la prise ou la modificationd’un l’élaboration règlement, ou la modificationd’orientation programmes fédérauxou de oul’octroi de contrat, de subventions, « de contributions ou d’autres avantages financiersSa par Majestéduchef du Canada ou en son nom ». année re Démission duposteDémission de premier députéministre; en exercice. députés,dispositions surl’après-mandat dans la conflitsd’intérêts, Loisurlelobbying o Codecriminel o o o o o o o o o o 1 Document de consultation sur l’examen des politiques politiques des l’examen sur de consultation Document Situationde la personne Texteslégislatifs en matière d’éthiqueapplicables Éthique:obligation de divulgation desinformationsfinancières Obligationstouchant les transactions commerciales Obligationsconcernant l’après- mandat Oliphant Commissaire

744 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 20

II. Questions ayant trait à la correspondance A. Aperçu Le mandat stipule, aux points 15 à 17 de l’alinéa a), ce qui suit :

15. Comment a été traitée la lettre que M. Schreiber a adressée au Premier ministre Harper le 29 mars 2007?

16. Pourquoi cette lettre n’a-t-elle pas été transmise au Premier ministre Harper?

17. Est-ce que le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente dans ce cas particulier?

Le point 17 présente la question de politique qui se pose à la Commission et pour laquelle elle cherche à obtenir des commentaires. Toutefois, la question précise à laquelle les mémoires demandés doivent répondre est la suivante :

Question de consultation :

Le Bureau du Conseil privé dispose-t-il de procédures lui permettant de choisir, parmi la correspondance reçue, les lettres qui devraient être directement transmises au Premier ministre?

Le Bureau du Conseil privé, qualifié parfois de « ministère du Premier ministre », est un organisme central du gouvernement du Canada. Voici la description qu’en donne son site Web.

Le Bureau du Conseil privé (BCP) est le principal centre d’activité à partir duquel la fonction publique soutient le Premier ministre ainsi que le Cabinet et ses structures décisionnelles. […] Voici certains des principaux rôles du BCP :

o conseiller le Premier ministre et le Cabinet de façon professionnelle et impartiale;

o gérer le processus décisionnel du Cabinet (notamment, coordonner les initiatives stratégiques proposées par les ministères et analyser les politiques);

o organiser et soutenir les réunions du Cabinet et des comités du Cabinet;

o faire avancer le programme d’action du gouvernement au sein de l’administration fédérale et auprès d’intervenants externes;

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 745 Document de consultation sur l’examen des politiques 21

o fournir des avis sur la structure et l’organisation de l’appareil gouvernemental;

o gérer le processus des nominations aux échelons supérieurs des ministères et organismes fédéraux ainsi que des sociétés d'État;

o préparer les décrets et autres textes réglementaires donnant effet aux décisions de l’exécutif;

o promouvoir le rendement et la responsabilisation au sein de la fonction publique;

o présenter un rapport annuel au Premier ministre sur l’état de la fonction publique49.

B. Contexte Comme nous l’avons mentionné plus tôt, la Commission, qui n’a pas terminé son enquête sur les faits, ne s’est pas encore penchée sur les points 15 et 16, ci-dessus, de son mandat. La Commission croit cependant que de plus amples renseignements seraient bénéfiques aux auteurs des mémoires sur le point 17. Ainsi, aux seuls fins du présent document de consultation, nous présentons l’exposé sur la question de la correspondance par David Johnston, le conseiller indépendant concernant les allégations au sujet des transactions financières entre M. Karlheinz Schreiber et le très honorable Brian Mulroney50. À ce stade, la Commission ne prend pas position sur l’exactitude de cette analyse.

A. Correspondance de Schreiber avec des représentants gouvernementaux

1. Processus d’examen

Comme nous l’avons vu, M. Schreiber a envoyé au Premier ministre Harper, en mars 2007, une lettre à laquelle était jointe une autre lettre concernant la réunion du lac Mousseau. Le Premier ministre et son cabinet reçoivent annuellement plus d’un million d’écrits administratifs de toutes sortes.

De juin 2006 à septembre 2007, les Services de la correspondance de la haute direction (SCHD) - unité du Bureau du Conseil privé (BCP) chargée du traitement de la correspondance et composée de 35 employés à temps plein - ont reçu 16 lettres de M. Schreiber en 15 envois distincts. Ces lettres ont été examinées et organisées suivant la procédure établie aux SCHD, puis retracées à l’aide du système d’information sur la gestion de la correspondance. Les SCHD reçoivent une très grande quantité de documents chaque année. Au cours des 12 derniers mois documentés, qui chevauchent 2006 et 2007, ils en ont reçu plus de 1,7 million.

Commissaire Oliphant

746 Commission Oliphant – Volume 3 Document de consultation sur l’examen des politiques 22

Sur ces 16 lettres, 10 sont demeurées aux SCHD et ont été classées sans aucune forme de suivi. Les raisons données sont les suivantes : premièrement, vu qu’on y décrivait des affaires dont les tribunaux avaient été saisis, il est pratique courante de ne pas émettre de commentaires sur des litiges en cours; deuxièmement, on y avait joint des copies d’échanges de lettres entre M. Schreiber et d’autres personnes, et il est également pratique courante de ne pas donner suite à des lettres qui sont des copies.

Les SCHD ont envoyé au BCP la lettre de M. Schreiber datée du 30 novembre 2006 afin d’obtenir des directives concernant les demandes répétées de M. Schreiber. Cette lettre a été examinée et le bureau du greffier a indiqué aux SCHD qu’il était inutile d’y répondre; elle a donc été classée.

Les SCHD ont bien reçu la lettre de M. Schreiber datée du 16 janvier 2007, et l’ont acheminée au ministère de la Justice à titre informatif.

Les quatre autres lettres (datées respectivement du 16 juin 2006, du 23 août 2006, du 3 mai 2007 et du 26 septembre 2007) ont été transmises à la Correspondance du Premier ministre - une plus petite unité de traitement de la correspondance rattachée au Cabinet du Premier ministre - aux fins d’examen et de commentaires. Il arrive qu’ils procèdent de cette façon dans les cas où la Correspondance du PM voudrait peut-être donner une réponse et où ils n’ont reçu aucune instruction quant au sujet traité. Selon les SCHD, ces lettres ont tout simplement été choisies parmi toutes les lettres envoyées par M. Schreiber, puis transmises à la Correspondance du PM pour fins de rétroaction quant à la correspondance de M. Schreiber en général et à la marche à suivre. La Correspondance du PM n’a émis aucune directive quant à la façon de gérer les lettres de M. Schreiber.

Après les avoir étudiées conformément à leurs procédures respectives, le BCP, les SCHD et la Correspondance du PM ont conclu que les lettres de M. Schreiber n'avaient pas à être soumises à l’attention du Premier ministre Harper.

M. Harper a d’ailleurs confirmé qu’on ne lui avait acheminé aucune des lettres envoyées par M. Schreiber durant cette période. Le 29 novembre 2007, celui-ci a déclaré devant le Comité de l’éthique qu’il n’avait jamais parlé avec le Premier ministre Harper et qu’il ne l’avait jamais rencontré.

Commissaire Oliphant

Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 747 748 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 18 : Partie II, Examen des politiques : Document de consultation 749 Annexe 19 : Partie II, Examen des politiques : Horaire – participants au Forum d’experts sur les politiques

750 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 20 : Forum d’experts sur les politiques – questions

FORUM D’EXPERTS SUR LES POLITIQUES

Du 15 au 17 juin et le 22 juin 2009

Pavillon Bytown, 111, promenade Sussex, Ottawa (Ontario)

Dans la partie II – Examen des politiques, la Commission ciblera les questions de politiques 14 et 17 soulevées dans le cadre de son mandat.

14. Ces transactions commerciales et financières [de M. Mulroney et de M. Schreiber] seraient-elles aujourd’hui assujetties à des règles ou lignes directrices en matière d’éthique? Ces règles ou lignes directrices sont-elles suffisantes, ou les activités des représentants politiques menées à la fin ou après la fin de leur mandat devraient-elles être régies par de nouvelles règles ou lignes directrices?

17. Est-ce que le Bureau du Conseil privé aurait dû adopter une procédure différente [traitement de la correspondance] dans ce cas particulier?

***

Groupes d’experts A et B : Experts universitares et experts des parties

La Commission a invité six experts à venir discuter des questions de politique soulevées dans son mandat. Les six experts participant à la table ronde A ou B seront invités à se pencher sur les questions ci-dessous.

Questions sur les règles d’éthique

A. Questions générales

Quel est le but ultime des règles d’éthique? Servent-elles à façonner le comportement, à communiquer publiquement une adhésion à des valeurs, ou à quelque chose de complètement différent? Avez-vous une idée de quelle façon structurer les règles d’éthique afin d’assurer une responsabilisation, sans imposer cependant des limites qui ont pour effet de décourager les personnes compétentes d’accepter une charge publique? Croyez-vous que les règles d’éthique rehaussent le degré d’éthique, ou est-ce que la « culture » politique est l’ingrédient le plus important en ce qui a trait au comportement éthique? Comment peut-on créer une « culture » politique éthique?

Avez-vous une idée de quelle façon structurer les règles d’éthique afin d’assurer une responsabilisation, sans imposer cependant des limites qui ont pour effet de décourager les

Annexe 20 : Forum d’experts sur les politiques – questions 751 personnes compétentes d’accepter une charge publique? Quelles sont les autres répercussions négatives qui peuvent découler de la réglementation du comportement éthique?

B. Questions précises

Croyez-vous que le concept de « conflit d’intérêts » contenu dans la loi fédérale soit adéquat? Selon vous, est-ce que la distinction entre un conflit d’intérêts réel et un conflit d’intérêts possible ou apparent a une influence notable sur la portée de la réglementation sur les conflits d’intérêts?

Croyez-vous que les règles d’éthique qui régissent actuellement les relations d’affaires et financières entre un premier ministre ou un membre du parlement en poste et un tiers soient adéquates? Sinon, comment pourrait-on les améliorer? Devrait-il y avoir des règles d’éthique ou des lignes directrices supplémentaires en ce qui a trait aux activités des politiciens lorsqu’ils s’apprêtent à quitter leurs fonctions ou lorsqu’ils les ont quittées? Est-ce que les règles actuelles concernant l’après-mandat des politiciens sont appropriées? Devraient-elles avoir une plus grande portée en ce qui a trait au type d’activité d’après-mandat qu’elles régissent? Actuellement, est-ce que les règles touchent aux activités d’anciens fonctionnaires visant non pas les gouvernements canadiens, mais plutôt les gouvernements étrangers et organismes internationaux? Dans quelle mesure croyez-vous que les règles devraient toucher à ce dernier type d’activités?

Est-ce que les systèmes d’application de la loi et les barèmes de pénalités actuels sont suffisants? Est-ce que les divers textes contenant des règles en matière d’éthique et de lobbying (p. ex., la Loi sur les conflits d’intérêts, le Code criminel, la Loi sur le Parlement du Canada, la Loi sur le lobbying, etc.) constituent un tout cohérent, ou créent-ils des chevauchements ou laissent-ils subsister des lacunes?

Connaissez-vous des précédents provenant d’autres ressorts qui puissent éclairer la façon dont le Canada pourrait aborder les questions soulevées ci-dessus?

Procédures concernant le traitement de la correspondance du premier ministre

Croyez-vous que les politiques actuelles en ce qui a trait au traitement de la correspondance du premier ministre soient appropriées? Avez-vous des recommandations à faire pour y apporter des améliorations? Avez-vous connaissance d’autres modèles ou de précédents qui pourraient contribuer à améliorer ce système?

Groupe d’experts A : Experts de la Commission Le lundi 15 juin

Président : Evan Roitenberg, avocat principal de la Commission

Experts :

Gregory J. Levine, avocat Paul G. Thomas, PhD., titulaire de la chaire Duff Roblin en études gouvernementales, St. John's College, Université du Manitoba Lori Turnbull, PhD., professeure adjointe en science politique, Université Dalhousie, Halifax,

2

752 Commission Oliphant – Volume 3 Programme : 9 h 30 à 10 h 50 – Ouverture de la séance

10 h 50 à 11 h 50 – Déclarations des parties concernant les questions soulevées par les experts de la Commission

11 h 50 à 13 h 15 – Pause déjeuner

13 h 15 à 14 h 15 – Questions posées aux experts de la Commission par les avocats de la Commission

14 h 15 à 15 h 15 – Questions posées aux experts de la Commission par les parties

15 h 15 à 15 h 30 – Questions de suivi de la part des avocats de la Commission

15 h 30 à 16 h – Derniers commentaires ou observations des experts de la Commission

***

Groupe d’experts B : Experts des parties et autres experts Le mardi 16 juin

Président : Giuseppe Battista, avocat principal de la Commission

Experts :

Kathleen Clark, professeure, Washington University à St. Louis Ian Greene, professeur, Université York Lorne Sossin, professeur, Université de Toronto Duff Conacher, Démocratie en surveillance

Programme :

9 h à 10 h 40 – Ouverture de la séance

10 h 40 à 10 h 50 – Pause-santé

10 h 50 à 11 h 30 – Observations/questions en réponse aux experts des parties et autres experts par les experts de la Commission

11 h 30 à 13 h – Pause déjeuner

13 h à 14 h – Questions posées aux experts des parties et autres experts par les avocats de la Commission

14 h à 15 h – Questions posées aux experts des parties et autres experts par les parties

15 h à 15 h 15 – Questions de suivi par les parties

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Annexe 20 : Forum d’experts sur les politiques – questions 753 15 h à 15 h 15 – Questions de suivi par les parties

15 h 15 à 16 h – Derniers commentaires ou observations par les experts des parties et autres experts

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Groupe d’experts C : Responsables de la réglementation en matière d’ethique et de lobbying Le mercredi 17 juin

La Commission a invité quatre responsables de la réglementation en matière d’éthique et de lobbying à présenter leur point de vue relativement aux régimes réglementaires touchant l’éthique et le lobbying ainsi qu’aux dimensions pratiques de la mise en œuvre et de l'application des règles d’éthique et de lobbying. Chaque expert présentera un bref aperçu de son rôle et de la législation connexe. La présidente posera ensuite des questions pour stimuler la discussion entre les experts.

Présidente : Nancy Brooks, avocate principale de la Commission

Experts :

Mary Dawson, C.M., c.r., commissaire fédérale aux conflits d’intérêts et à l’éthique Paul D. K. Fraser, c.r., commissaire aux conflits d’intérêts de la C.-B. Lynn Morrison, commissaire à l’intégrité de l’Ontario par intérim Karen E. Shepherd, commissaire fédérale des lobbyistes par intérim

Programme :

9 h à 11 h – Ouverture de la séance

11 h à 11 h 15 – Pause-santé

11 h 15 à 11 h 45 – Observations/questions en réponse aux responsables en matière d’éthique et de lobbying par les experts de la Commission

11 h 45 à 12 h 15 – Questions posées aux responsables en matière d’éthique et de lobbying par les avocats de la Commission

12 h 15 à 12 h 45 – Questions posées aux responsables en matière d’éthique et de lobbying par les parties

12 h 45 à 13 h – Derniers commentaires ou observations par les responsables en matière d’éthique et de lobbying

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754 Commission Oliphant – Volume 3 Groupe d’experts D : Anciens hauts fonctionnaires et anciens représentants politiques Le lundi le 22 juin

En réunissant ce groupe d’experts, la Commission souhaite obtenir l’opinion d’anciens éminents titulaires de charge publique et politiciens dans l’espoir d’obtenir leurs vues sur l’environnement économique, politique et culturel dans lequel les représentants officiels en voie de transition vers la vie privée travaillent vraiment, de même que sur les attentes qui pourraient faire raisonnablement partie des règles d’éthique en matière d’emploi d’après-mandat. Les membres du groupe d’experts seront invités à se pencher sur les questions suivantes :

Quel est le but ultime des règles d’éthique? Servent-elles à façonner le comportement, à communiquer publiquement une adhésion à des valeurs, ou à quelque chose de complètement différent? Est-ce que les attentes du public concernant l’éthique des chefs politiques ont changé? Est-ce que ces attentes sont réalistes? Croyez-vous que les règles d’éthique rehaussent le degré d’éthique, ou est-ce que la « culture » est l’ingrédient le plus important en ce qui a trait au comportement éthique? Comment peut-on créer une « culture » éthique?

Avez-vous une idée de quelle façon structurer les règles d’éthique afin d’assurer une responsabilisation, sans imposer cependant des limites qui ont pour effet de décourager les personnes compétentes d’accepter une charge publique? Quelles sont les autres répercussions négatives qui peuvent découler de la réglementation du comportement éthique?

Avez-vous des idées précises quant à la façon dont les règles d’éthique pourraient garantir que l’ancienne charge publique ne soit pas exploitée d’une quelconque manière « indue », tout en permettant aux anciens titulaires de charge publique d’organiser leur vie professionnelle à leur retour à la vie privée? Est-ce que les règles d’éthique devraient s’appliquer aux activités de niveau international d’anciens titulaires de charge publique une fois que ceux-ci ont quitté leurs fonctions officielles?

D’après votre expérience, auriez-vous des recommandations à formuler sur la conception de pratiques efficaces et appropriées en ce qui concerne le traitement de la correspondance adressée à un premier ministre? Plus précisément, avez-vous des réflexions à partager sur la façon de concevoir un système qui permette de déterminer quelle est l’information qui peut et qui devrait être transmise au premier ministre?

Président : Richard Wolson, c. r., avocat en chef de la Commission

Experts :

Le très honorable Joseph Clark, C. P. Mel Cappe, Institut de recherche en politiques publiques Penny Collenette, Université d’Ottawa David Mitchell, Forum sur les politiques publiques

Programme :

9 h à 11 h – Ouverture de la séance

11 h à 12 h – Séance de questions

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Annexe 20 : Forum d’experts sur les politiques – questions 755 Annexe 21 AVOCATS DE LA COMMISSION, DES PARTIES ET DES TÉMOINS

Avocats de la Commission

Richard Wolson, c.r. Avocat en chef Nancy Brooks Avocate principale Evan Roitenberg Avocat principal Guiseppe Battista Avocat principal

Sarah Wolson Avocate adjointe Myriam Corbeil Avocate adjointe Peter Edgett Avocat adjoint Martin Lapner Avocat adjoint

Heather Baker Avocate Paul-Matthieu Grondin Avocat Laura Kraft Avocate

Avocats du procureur général du Canada

Paul B. Vickery Yannick Landry Philippe Lacasse Amy Joslin-Besner

Avocats du très honorable Brian Mulroney

Guy Pratte Harvey W. Yarosky, c.r. A. Samuel Wakim, c.r. François Grondin Jack Hughes Kate Glover

Avocats de Karlheinz Schreiber

Richard Auger Edward L. Greenspan, c.r. Vanessa Christie Todd White Julianna Greenspan

Avocat de Fred Doucet

756 Commission Oliphant – Volume 3 AVOCATS DE LA COMMISSION, DES PARTIES ET DES TÉMOINS

Avocats de la Commission

Richard Wolson, c.r. Avocat en chef Nancy Brooks Avocate principale Evan Roitenberg Avocat principal Guiseppe Battista Avocat principal

Sarah Wolson Avocate adjointe Myriam Corbeil Avocate adjointe Peter Edgett Avocat adjoint Martin Lapner Avocat adjoint

Heather Baker Avocate Paul-Matthieu Grondin Avocat Laura Kraft Avocate

Avocats du procureur général du Canada

Paul B. Vickery Yannick Landry Philippe Lacasse Amy Joslin-Besner

Avocats du très honorable Brian Mulroney

Guy Pratte Harvey W. Yarosky, c.r. A. Samuel Wakim, c.r. François Grondin Jack Hughes Kate Glover

Avocats de Karlheinz Schreiber

Richard Auger Edward L. Greenspan, c.r. Vanessa Christie Todd White Julianna Greenspan

Avocat de Fred Doucet

Robert E. Houston, c.r.

Avocat de l’honorable Perrin Beatty

Leonard M. Shore

Avocat de William Kaplan

Peter Jacobsen

Avocat de l’honorable Marc Lalonde

Michel Décary, c.r.

Avocat de l’honorable William McKnight

Richard W. Danyliuk, c.r.

Avocat de Stanley Hartt

Lorne Morphy

Avocat de l’honorable Jean Charest

André Ryan

Avocat de Paul Smith

Paul Lepsoe

Avocat de Norman Spector

Donald J. Jordan, c.r.

Annexe 21 : Avocats de la Commission, des parties et des témoins 757 Annexe 22 : Demande au légiste parlementaire, et réponse

758 Commission Oliphant – Volume 3 annexe 22 : demande au légiste parlementaire, et réponse 759 760 Commission Oliphant – Volume 3 annexe 22 : demande au légiste parlementaire, et réponse 761 762 Commission Oliphant – Volume 3 annexe 22 : demande au légiste parlementaire, et réponse 763 Annexe 23

764 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 765 766 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 767 768 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 769 770 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 771 772 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 773 774 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 775 776 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 777 778 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 779 780 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 781 782 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 783 784 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 785 786 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 787 788 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 789 790 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 791 792 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 793 794 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 795 796 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 23 : Loi sur les conflits d’intérêts 797 798 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24

Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 799 800 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 801 802 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 803 804 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 805 806 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 807 808 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 809 810 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 811 812 Commission Oliphant – Volume 3 Annexe 24 : Code régissant les conflits d’intérêts des députés 813 814 Commission Oliphant – Volume 3 Remerciements Je mets un point final à ce rapport en soulignant l’incommensurable soutien et les précieux conseils que j’ai eu la chance de recevoir de nombreuses personnes dans le cadre des travaux de la Commission. Piloter cette enquête et ses diverses étapes – voir à la dotation, mener les enquêtes nécessaires, recueillir les preuves documentaires pertinentes, interroger les témoins, tenir les audiences et rédiger le présent rapport – constituait une tâche énorme, tâche que je n’aurais su accomplir sans l’aide d’une équipe composée de gens des plus compétents et dévoués, et le soutien de nombreuses autres personnes, y compris la famille et les amis. Dès le départ, j’ai trouvé intéressant et gratifiant d’observer ces gens issus de divers milieux s’associer dans un but commun – c’est‑à‑dire mener à bien la mission confiée par le gouvernement dans le cadre du mandat. Au fil du temps, ces gens ont su former une équipe unie et efficace, facilitant ainsi mon travail de commissaire. La première personne dont je soulignerai les efforts et le soutien, est Mary O’Farrell, mon adjointe exécutive. Ce fut un plaisir de travailler avec Mme O’Farrell tout au long de la Commission; en tout temps, je savais qu’elle accomplirait, rapidement et efficacement, n’importe quelle tâche que je lui confierais. Au poste d’avocat en chef de la Commission, j’ai nommé Richard Wolson, c.r., de Winnipeg. Puisque j’ai été juge à la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, je savais que M. Wolson possédait de vastes compétences dans le domaine du droit criminel. Je connaissais ses qualités de plaideur, et j’étais convaincu qu’il ferait un excellent avocat en chef. Je dois dire que M. Wolson a surpassé mes attentes. Il a prouvé à l’ensemble du pays ce que les observateurs de la scène juridique au Manitoba savaient déjà – qu’il est l’un des plus compétents et talentueux avocats au Canada. Grâce à son talent de négociateur, il a su rassembler tous les avocats et résoudre, par consensus, les nombreuses questions délicates et épineuses soulevées ici et là au cours de l’enquête. Toujours juste et impartial, M. Wolson a fait montre de toute la persévérance nécessaire pour que les avocats de la Commission examinent en profondeur tous les points soulevés dans le mandat. Outre le travail exemplaire effectué dans le cadre des audiences, tout au long de l’enquête M. Wolson m’a prodigué conseil et avis, et je lui en suis profondément reconnaissant. Nancy Brooks, avocate plaidante, a prêté à la Commission non seulement son savoir-faire juridique et ses connaissances en droit administratif, mais également ses compétences organisationnelles et ses aptitudes à la gestion. Mme Brooks, dont l’éthique professionnelle et l’ardeur au travail sont sans égales, a travaillé sans relâche durant toutes les étapes de l’enquête, y compris la présentation de la preuve lors des audiences. Elle abordait les témoins avec impartialité, mais savait, le moment venu, faire montre de détermination pour obtenir des réponses. Je dois souligner l’aide que

815 Mme Brooks m’a offerte en assurant la coordination des efforts de l’excellente équipe d’avocats adjoints qui m’ont aidé à examiner et organiser les éléments de preuve en vue de la rédaction du présent rapport. Je ne saurais dire combien précieuse m’a été l’aide de Mme Brooks depuis le début des travaux de la Commission. Evan Roitenberg, l’un des avocats principaux de la Commission, était toujours présent lorsque j’avais besoin de lui. Son sens de l’humour et son enthousiasme m’ont aidé à traverser les périodes plus difficiles. M. Roitenberg a utilisé avec brio ses compétences de plaideur au moment d’interroger certains des acteurs clés ayant témoigné devant moi. Plus d’une fois il a prouvé son talent en contre-interrogatoire. Son respect à l’égard des témoins lui a valu d’obtenir des réponses à d’importantes questions. En outre, M. Roitenberg a été d’une aide précieuse pour la Commission en contribuant à organiser et à présenter la preuve recueillie par les juricomptables de la Commission. La preuve était certes complexe, mais M. Roitenberg a su la présenter de façon relativement accessible. Je dois beaucoup à M. Roitenberg pour sa contribution au succès de la Commission. Giuseppe Battista, quatrième membre de mon équipe d’avocats principaux, a joint la Commission avec une solide réputation acquise dans le domaine du droit criminel à Montréal. Parmi ses nombreuses contributions, il convient de noter qu’il a interviewé les témoins qui voulaient procéder en français, pour ensuite les interroger en français durant les audiences. À plus d’une occasion j’ai pu profiter de l’approche éclairée et philosophique de M. Battista concernant les diverses facettes de l’enquête. Je tiens à souligner son ouverture d’esprit et son sens inné de la justice lors des discussions avec les parties, les témoins et les autres avocats. M. Battista possède également la capacité de présenter les choses sous un angle différent, de sorte à aborder un problème selon de nouvelles perspectives. Je suis très reconnaissant envers M. Battista pour le rôle qu’il a joué au sein de la Commission. En plus de bénéficier d’avocats principaux, j’ai eu la chance d’être épaulé par quatre avocats adjoints dont l’infatigable enthousiasme au travail a su inspirer plusieurs d’entre nous. Faisaient partie de cette équipe d’avocats adjoints Sarah Wolson et Peter Edgett, tous deux de Winnipeg, Myriam Corbeil, de Montréal, et Martin Lapner, d’Ottawa. Durant toutes les étapes de l’enquête, ils ont travaillé de longues heures, parfois sept jours sur sept. Au début de l’enquête, les avocats adjoints ont été chargés de lire et d’examiner des milliers de documents (amassés au cours des 25 dernières années) afin de déterminer ceux qui étaient pertinents pour les travaux de la Commission. Ils ont également constitués les cartables pour les entrevues préalables aux audiences ainsi que ceux pour les audiences à proprement parler. Les avocats adjoints ont aidé les avocats principaux à se préparer pour l’assignation des témoins; certains des avocats adjoints ont été jumelés aux témoins. Après les audiences, ils m’ont beaucoup aidé au chapitre de la rédaction en analysant et en organisant les éléments de preuve. Je n’aurais pas pu demander

816 Commission Oliphant : VOLUME 3 mieux. J’offre mes remerciements les plus sincères à tous les avocats adjoints, et les remercie de leurs diligents services tout au long de l’enquête. Je suis fier et honoré d’avoir pu travailler à leurs côtés. Deux autres avocats, Paul-Matthieu Grondin et Heather Baker, se sont joints à la Commission juste avant le début des audiences. En raison de la charge de travail à abattre, ils ont aidé les avocats adjoints à rassembler les éléments de preuve concernant chacun des témoins. Au moment de mettre la dernière main à chaque chapitre du présent rapport, Mme Baker et Laura Kraft avaient la lourde et interminable tâche de vérifier les notes de renvoi et les faits. Je tiens à exprimer toute ma gratitude à chacun de ces avocats. J’ai retenu les services du professeur Craig Forcese, de l’Université d’Ottawa, à titre de directeur de la recherche pour la Commission. À ce titre, il a rédigé le document de consultation pour la deuxième étape de l’enquête, soit l’Examen des politiques, et organisé les groupes de discussion pour les divers forums organisés par la Commission; à cet égard, la contribution de M. Forcese s’est avérée inestimable. En outre, il était toujours disponible pour me prodiguer des conseils bien nécessaires sur les questions de politique et d’éthique dont j’étais saisi. Pour toutes ces raisons, je remercie chaleureusement M. Forcese. La Commission a eu la chance de travailler avec Barry McLoughlin, Laura Peck et leur équipe de chez McLoughlin Media pour tout ce qui touche les communications et les médias. Barry McLoughlin a agi comme porte-parole de la Commission lorsque les médias réclamaient une déclaration ou de l’information. McLoughlin Media a contribué au site Web de la Commission, et a vu à ce que les médias et la population soient bien informés, à point nommé, de la progression des travaux de la Commission. Assurément, l’excellente relation avec les médias dont a joui la Commission est directement attribuable au travail acharné et aux efforts de M. McLoughlin, Mme Peck et leur équipe. Aucune commission ne saurait fonctionner sans équipe administrative. Mary Ann Allen, forte de son expérience auprès d’autres commissions, était à la tête de l’équipe administrative de la Commission en tant que directrice, Finances et administration. En cette qualité, Mme Allen bénéficiait du soutien compétent de Denis Lafrance, directeur adjoint, lui-même épaulé par Lise Scharf, son adjointe. Pendant toute la durée des travaux, la Commission a adjugé une multitude de contrats. C’est avec brio qu’Alan Quinn a négocié et géré tous ces contrats au nom de la Commission. Dès le début des travaux, le soutien de Gail Godbout, agente principale d’administration, s’est avéré des plus précieux. Elle a dû régler de nombreux détails – parfois minimes, parfois grands, mais tous importants – notamment durant les audiences. Mme Godbout n’a ménagé aucun effort pour que les avocats et moi- même ne manquions de rien.

Remerciements 817 Marie Dionne, agente d’administration pour la Commission, a rempli son rôle de façon efficace. Elle répondait toujours à l’appel, même à bref préavis, lorsque j’avais besoin d’elle, surtout au moment de rédiger le rapport. Anne Chalmers, coordonnatrice des audiences, était chargé des activités quotidiennes de la Commission durant les audiences, que ce soit au 111, promenade Sussex ou ailleurs. Grâce aux efforts de Mme Chalmers, les audiences se sont déroulées sans heurts ni délais imprévus. Dans une large mesure, la Commission a recouru à des ordinateurs et autres réseaux technologiques pour effectuer ses travaux. Myles Chalmers, gestionnaire des systèmes d’information, épaulé par Andrew Smith, a géré de façon admirable le site Web de la Commission de même que toutes les autres questions technologiques auxquelles la Commission a été confrontée. La gestion et le contrôle des documents en vue des audiences, de même que pendant et après celles-ci, sont des points cruciaux. Pour donner au lecteur une idée de l’ampleur de cette tâche, disons simplement que les transcriptions des audiences représentaient plus de 5 000 pages, et les preuves documentaires, environ 15 000 pages. En plus des documents produits en preuve durant les audiences, la Commission avait en sa possession des dizaines de milliers d’autres pages de documents devant faire l’objet d’un contrôle. Cette tâche a été confiée à l’habile savoir-faire de Marjorie Vendrig, dont le soutien, notamment à l’étape de la rédaction du rapport, m’a été des plus précieux. En plus de voir aux documents de la Commission, durant l’étape de la rédaction Mme Vendrig a assuré la liaison entre moi-même, les personnes chargées de vérifier les notes de référence et les faits, et les rédacteurs. Je dois maintenant reconnaître l’apport précieux de l’équipe de rédaction de la Commission, composée de Dan Liebman, Mary McDougall Maude et Rosemary Shipton. En tant qu’avocat et juge, je rédige depuis plus d’années que je ne saurais dire. Je n’avais jamais eu le privilège de travailler avec des rédacteurs avant d’être commissaire. J’ai été quelque peu surpris, mais très impressionné, par la façon dont l’équipe de rédaction a su rehausser la qualité du rapport. M. Gilles Desjardins, responsable des documents, a été chargé de l’organisation des documents de la Commission à être envoyés au Bureau du Conseil privé, et de la transmission des documents une fois les travaux de la Commission terminés. M. Desjardins a su exécuter ces tâches importantes avec efficacité. Le Canada est un pays merveilleux doté de deux langues officielles. Il est primordial que tous les documents produits par la Commission, y compris le rapport, soient offerts en français et en anglais. La traduction du rapport de l’anglais vers le français, une entreprise colossale, a été confiée à Pierre Cremer, Annie Bayeur, Jean-Pierre Thouin et Pascale Gareau, dont je souligne l’excellent travail. Alphonse Morissette, réviseur francophone, a su non seulement illustrer son ample connaissance de la langue française, mais aussi assurer la qualité de la version française

818 Commission Oliphant : VOLUME 3 du rapport en soignant particulièrement le style de l’ensemble. En bref, M. Morissette a rempli son rôle de façon exemplaire. J’offre toute ma reconnaissance à tous ceux et celles ayant pris part au volet administratif des travaux de la Commission. Pour clore ces remerciements, j’inclus une pensée pour les familles de ceux et celles qui ont travaillé sans relâche pour cette Commission durant ces longs mois. Sur une note plus personnelle, je ne puis remercier les personnes ayant contribué, de près ou de loin, au succès de la Commission sans mentionner le soutien des membres de ma famille, particulièrement mon épouse, Irène, qui a quitté notre domicile pour m’accompagner à Ottawa, où nous avons vécu pendant près de deux ans, et qui a mis ses projets de côté depuis le début des travaux de la Commission. Je n’aurais pas pu mener à bien mon rôle de commissaire sans son soutien et ses encouragements; je la remercie donc publiquement, et lui serai éternellement reconnaissant.

Remerciements 819 820 Commissaire et personnel de la Commission L’honorable Jeffrey J. Oliphant Commissaire

Adjointe exécutive du commissaire Mary O’Farrell

Équipe juridique Avocat en chef Richard Wolson, QC Avocats principaux Nancy Brooks Evan Roitenberg Giuseppe Battista

Avocats adjoints Sarah Wolson Myriam Corbeil Peter Edgett Martin Lapner

Avocats Heather Baker Paul-Matthieu Grondin Laura Kraft

Enquêteur William M. Blake

Responsables de la recherche Directeur de recherche Professor Craig Forcese Adjointe à la recherche Elizabeth Montpetit

Conseillers en communications McLoughlin Media Barry McLoughlin Brad Mann Marc Desjardins

Finances et administration Directrice, Finances et administration Mary Ann Allen Directeur adjoint, Finances et administration Denis Lafrance Gestionnaire, Marchés et aide financière Alan Quinn aux intervenants Agente principale d’administration Gail Godbout Gestionnaire des documents Gilles Desjardins

Personnel De La Commission 821 Gestionnaire des systèmes d’information Myles Chalmers Gestionnaire des systèmes d’information Andrew Smith Agente de contrôle des documents Marjorie Vendrig Coordonnatrice des audiences Anne Chalmers Adjointe aux finances Lise Scharf Agent administratif Tim Boytel Agente administratie Marie Dionne Réceptionniste Marie-Pier Demers Réceptionniste René Baker Greffier Gilles Brisson Greffière Marie Chalifoux

Consultants pour la Commission Juricomptables : Navigant Consulting Directeur général Steve Whitla

Experts Dr. Paul G. Thomas,professeur  Duff Roblin en études gouvernementales, Université du Manitoba Dr. Gregory J. Levine, avocat, London (Ontario) Dr. Lori Turnbull, professeure adjointe, département de science politique, Université Dalhousie Équipe de rédaction Shipton McDougall Maude Dan Liebman Mary McDougall Maude Rosemary Shipton Alphonse Morissette

Équipe de traduction Pierre Cremer Annie Bayeur Jean-Pierre Thouin Pascale Gareau

Conception et production du rapport Wavertree Communications

822 COMMISSION OLIPHANT : Volume 3