Biuletyn PPP 2 2017

2017 ISBN 978-83-62251-24-7 Biuletyn partnerstwa publiczno-prywatnego ISBN 978-83-62251-28-5 Biuletyn nr 2 ISBN 978-83-62251-29-2 Biuletyn nr 2 (wersja elektroniczna) Biuletyn partnerstwa publiczno-prywatnego

Publikacja została opracowana w ramach projektu pozakonkursowego Ministerstwa Rozwoju „Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce” współ nansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, działanie 2.18 „Wysokiej jakości usługi administracyjne”. Redaktor naczelny: Bartosz Korbus Autorzy: Rafał Cieślak Grzegorz Kaczorowski Marcin Maksymiuk Anna Wiktorczyk-Nadolna Magdalena Wojciechowska Magdalena Zabłocka Mariusz Strawiński Współpraca: Sylwia Cyrankiewicz-Gortyńska Grzegorz P. Kubalski Rafał Rudka Bernadeta Skóbel Wydawca: Związek Powiatów Polskich 00-901 Warszawa, Plac De lad 1 [email protected] www.zpp.pl Partnerzy projektu: Ministerstwo Rozwoju - partner wiodący Związek Powiatów Polskich Związek Miast Polskich Konfederacja Lewiatan Fundacja Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Skład i przygotowanie do druku: Robert Błaszak / Argi [email protected] Druk i oprawa: Drukarnia i Agencja Wydawnicza „ARGI” s.c. R. Błaszak, P. Pacholec, J. Prorok ul. Żegiestowska 11, 50-542 Wrocław [email protected] www.argi.pl

Nakład 1500 egz. Publikacja bezpłatna Publikacja dostępna jest także w wersji elektronicznej na stronie: www.ppp.gov.pl ISBN 978-83-62251-24-7 Biuletyn partnerstwa publiczno-prywatnego ISBN 978-83-62251-28-5 Biuletyn nr 2 ISBN 978-83-62251-29-2 Biuletyn nr 2 (wersja elektroniczna) Spis treści 1.1. Wstęp

Bartosz Korbus 1.1. Bartosz Korbus, Wstęp...... 1 1.2. Bartosz Korbus, Wsparcie doradcze Ministerstwa Rozwoju w zakresie Drugi numer „Biuletynu partnerstwa publiczno-pry- partnerstwa publiczno-prywatnego. . . 2 watnego” w głównej mierze poświęcony jest zagad- nieniom doradztwa oraz zasadom współpracy z do- 1.3. Wsparcie doradcze Ministerstwa radcą wspierającym podmiot publiczny w analizie Rozwoju dla podmiotów publicznych zasadności realizacji przedsięwzięć PPP, a także na – doświadczenia dotychczasowych etapie wyłaniania partnera w toku procedury przetar- beneficjentów, szansą dla podmiotów gowej. Warto zapoznać się z formami pomocy, jakie aplikujących o pomoc...... 13 przy wdrażaniu przedsięwzięć oferuje Ministerstwo Rozwoju, doświadczeniami podmiotów publicznych, 2.1. Magdalena Wojciechowska, Zakres które skorzystały z usług świadczonych przez dorad- doradztwa i rola doradcy w przy- ców zapewnionych przez Departament Partnerstwa gotowaniu przedsięwzięcia PPP. . . . 25 Publiczno-Prywatnego w Ministerstwie Rozwoju 3.1. Grzegorz Kaczorowski, Jak wybrać oraz przedsięwzięciami, które otrzymały tego rodza- i efektywnie współpracować ju wsparcie i ubiegają się o nie w najnowszym nabo- z doradcą w projekcie PPP...... 41 rze wniosków o udzielenie doradztwa. Wciąż jeszcze można ubiegać się o podobną pomoc. Niezależnie 3.2. Rafał Cieślak, Realizacja projektów od tego jak podmiot publiczny finansuje doradztwo, PPP z perspektywy doradcy sektora powinien zapoznać się z zakresem prac doradcy publicznego...... 55 i jego rolą. W zrozumieniu tego zagadnienia pomóc 3.3. Magdalena Zabłocka, PPP powinno zapoznanie się z doświadczeniami zarówno – doświadczenia doradcy prawnego . . 71 doradców-ekspertów z zakresu PPP, jak i przedstawiciela samorządu, który współpracuje z nimi w licznych 4.1. Anna Wiktorczyk-Nadolna, przedsięwzięciach PPP realizowanych w Gdańsku. Podsumowanie wiosennej edycji „Biuletyny partnerstwa publiczno-prywatnego” szkoleń regionalnych w ramach wspierają proces edukacji podmiotów publicznych, projektu Rozwój partnerstwa prowadzony w ramach projektu „Rozwój partner- publiczno-prywatnego w Polsce. . . . 85 stwa publiczno-prywatnego w Polsce”. Przed samo- rządem, jak i pozostałymi podmiotami publicznymi 5.1. Mariusz Strawiński, Partnerstwo stoi jeszcze szansa na udział w licznych przedsię- publiczno-prywatne w sektorze wzięciach edukacyjnych przewidzianych w ramach wodno-kanalizacyjnym. Dobre projektu. Zachęcamy więc do zapoznania się ze spra- praktyki samorządu...... 87 wozdaniem z wiosennej edycji szkoleń wprowadza- 5.2. Bartosz Korbus, PPP w gospodarce jących do problematyki PPP, przeprowadzonych w 7 wodno-kanalizacyjnej – okiem regionach. przedsiębiorcy...... 99 W ramach „Akademii PPP” zapraszamy do zapoznania się z doświadczeniami samorządów wdrażających Marcin Maksymiuk, Encyklopedia PPP przedsięwzięcia w obszarze gospodarki wodno-kanalizacyjnej oraz z opiniami przedsiębiorców zainteresowanych uczestnictwem w tego rodzaju projektach. Znajdująca się na końcu niniejszego wydawnic- twa „Encyklopedia PPP” powinna ułatwić usyste- matyzowanie wiedzy na temat partnerstwa publiczno-prywatnego. Zapraszamy do lektury drugiego numeru „Biuletynu PPP.”

1 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 1.2. Wsparcie doradcze Ministerstwa Rozwoju w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego

Bartosz Korbus

Rola Ministerstwa Rozwoju no-prywatnego w Polsce, co sprzyjać ma efektywno- ści inwestycji publicznych oraz szerszemu zaangażo- w obszarze PPP waniu kapitału prywatnego w realizację inwestycji publicznych. Ministerstwo Rozwoju, realizując politykę rzą- Doradztwo i edukacja du, wspiera realizację przedsięwzięć PPP poprzez zapewnienie finansowanego z własnych środków Podmioty publiczne rozważające realizację przed- kompleksowego doradztwa dla podmiotów publicz- sięwzięć PPP, muszą właściwie przygotować się do nych na etapie przygotowania i przeprowadzenia tego zadania. Powinny przeanalizować przedsię- postępowań PPP. Doświadczenia gromadzone na wzięcie pod kątem technicznym, prawnym i ekono- etapie doradczym są wykorzystywane do eduka- micznym. Proces analityczny poprzedzający decyzję cji w obszarze PPP. Należy zaznaczyć, że podmioty o zainicjowaniu przetargu na wybór partnera pry- zainteresowane wdrażaniem przedsięwzięć PPP, watnego jak i sam przetarg wymagają znacznego mogą zwracać się do Departamentu Partnerstwa nakładu pracy, wiedzy i doświadczania w realizacji Publiczno-Prywatnego z prośbą o konsultacje zało- podobnych procesów. Nie dziwi więc, że szczególnie żeń planowanych przedsięwzięć. Jeśli uchwalone w przypadku pionierskich przedsięwzięć podmioty zostaną planowane zmiany w ustawie o partner- publiczne decydują się na wsparcie ze strony dorad- stwie publiczno-prywatnym, podmioty publiczne ców zewnętrznych. Doradcy oczywiście nie przejmą obowiązkowo będą musiały przeprowadzać analizy odpowiedzialności za decyzję podmiotu publiczne- przedrealizacyjne planowanych przedsięwzięć pod go, ale ich wsparcie może być bardzo pomocne. Nie- kątem tego czy ich wdrożenie przyniesie korzyści stety koszt kompleksowej obsługi przedsięwzięcia z zastosowania PPP przeważające nad korzyściami PPP wciąż jest dość znaczny. Warto zatem zapoznać wynikającymi z zastosowania tradycyjnych modeli się z możliwościami wsparcia jakie w tym obszarze realizacji inwestycji. Ministerstwo będzie mogło za- proponuje podmiotom publicznym Ministerstwo opiniować dla potencjalnych projektów PPP analizy Rozwoju jako struktura obsługująca ministra właści- przeprowadzone przez podmioty publiczne, które wego ds. PPP. Ministerstwo Rozwoju (dalej MR) or- ponadto będą zobowiązane do szerszego informo- ganizuje prace Platformy PPP oraz Zespołu ds. PPP. wania MR o fakcie wdrażania PPP i założeniach tego W minionym roku, przy wsparciu grup eksperckich typu przedsięwzięć. angażujących przedstawicieli praktyki PPP, MR zaini- cjowało istotne zmiany w obszarze legislacji i polityki rządu dotyczące PPP, które 26 lipca 2017 przyjęły Wsparcie doradcze 2010-2016 formę uchwalonej „Polityki Rządu w zakresie roz- 1 woju partnerstwa publiczno-prywatnego” . Polityka Działania MR w obszarze doradztwa dla istotnych PPP obejmuje cele i działania rządu zmierzające do dla rozwoju PPP przedsięwzięć były zainicjowa- szerszego stosowania formuły partnerstwa publiczne znacznie wcześniej, bo już na przełomie 2010 i 2011 r., kiedy to w ramach ówczesnego Minister- 1 https://www.Ppp.gov.pl/Aktualnosci/Strony/POLITYKAPPP_ stwa Rozwoju Regionalnego powołano Platformę przyjeta.aspx

2 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE PPP jako dobrowolne forum wymiany wiedzy dla Sądu Apelacyjnego w Krakowie, sądów – Okręgo- podmiotów publicznych w zakresie tej formuły re- wego i Rejonowego w Nowym Sączu – oraz ówcze- alizacji inwestycji. To pierwotne powiązanie zagad- snego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Zespół nień PPP i projektów hybrydowych zaowocowało uczestniczył w przetargu na wybór doradców dla wsparciem doradczym dla pierwszego tego typu projektu a następnie w pracach nad wdrożeniem projektu współfinansowanego ze środków Fundu- przedsięwzięcia. Doradcy opłacani przez Sąd Okrę- szu Spójności jakim było przedsięwzięcie „System gowy w Nowym Sączu, współpracowali z przed- Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania”, któ- stawicielami Zespołu Sterującego. Przedstawiciele ry otrzymał kompleksowe doradztwo zakontrakto- Departamentu PPP w MR, aktywnie uczestniczyli wane i opłacone przez resort rozwoju2. Doświad- w koordynowaniu pracy zespołu doradców uczestniczenia z realizacji tego przedsięwzięcia posłużyły cząc również merytorycznie w pracach nad strukturą opracowaniu dokumentów systemowych, jak np. przedsięwzięcia i w samym procesie negocjacji umo- Zalecenia dla Instytucji Zarządzającej POIiŚ w sprawy. Działania te zakończyły się sukcesem – zawar- wie procedur łączenia środków UE z modelem PPP ciem umowy dla tego przedsięwzięcia 5 marca 2015 w projektach odpadowych w ramach Działania 2.1 r. Obecnie doświadczenia te wykorzystywane są na Programu Infrastruktura i Środowisko a następnie etapie doradztwa dla kolejnych projektów wspiera- w pracach nad regulacjami dotyczącymi realizacji nych przez Ministerstwo Rozwoju. projektów hybrydowych w perspektywie finanso- W maju 2014 r. ówczesne Ministerstwo Infra- wej 2014-2020. struktury i Rozwoju podpisało umowę na komplek- Zainteresowanie resortu rozwoju nie ograniczało sowe doradztwo dla Dolnośląskiej Służby Dróg i Ko- się tylko do projektów hybrydowych. Ministerstwo lei we Wrocławiu w zakresie projektu dotyczącego Sprawiedliwości w 2012 r. zwróciło się o wsparcie przebudowy i utrzymania wybranych odcinków dróg doradcze Platformy PPP dla projektu PPP dotyczą- wojewódzkich. Niecały rok później analogicznym za- cego budowy Sądu Rejonowego w Nowym Sączu3. kresem wsparcia doradczego (technicznego, praw- Dla zapewnienia koordynacji prac nad wspieranym nego jak i ekonomicznego4) został objęty projekt projektem 20 czerwca 2012 r. powołano Zespół „Poprawa właściwości energetycznych budynków Sterujący dla tej inwestycji. W skład Zespołu we- Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr 5 szli przedstawiciele Ministerstwa Sprawiedliwości, im. Św. Barbary w Sosnowcu. 2 Por. omówienie projektu w rozdziale 1.3. str. 13. 4 Więcej na temat zakresu analiz i towarzyszącego mu wsparcia 3 Por. omówienie projektu w rozdziale 1.3. str. 16. doradczego w rozdziale 2.1 oraz 3.1, 3.2 i 3.3 Biuletynu PPP.

Przedsięwzięcie pn. „Przebudowa i utrzymanie dróg wojewódzkich w Województwie Dolnośląskim realizowane w formule PPP” obejmuje przebudowę i utrzymanie wybranej części dróg wojewódz- kich będących w zarządzie Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu, która stanowi wyspecjali- zowaną samorządową jednostkę budżetową utworzoną przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego w celu zapewnienia określonego w Umowie o PPP poziomu dostępności. Przedmiotem przedsięwzię- cia będzie utrzymanie sieci wytypowanych dróg wojewódzkich w zakresie nie mniejszym niż 90 km i nie większym niż 315 km wraz z robotami budowlanymi, w tym przebudowami na odcinkach, gdzie będzie to niezbędne do utrzymania określonego standardu, jakości dróg zawartego w umowie o PPP, a następnie zarządzanie powierzonymi partnerowi prywatnemu drogami w zakresie zgodnym z usta- wą o Drogach Publicznych i dookreślonym w wyniku dialogu konkurencyjnego. Partner prywatny zobligowany będzie do utrzymania określonych odcinków dróg przed rozpoczęciem przebudowy na tych odcinkach. Postępowanie, wspierane przez doradców zapewnionych przez Ministerstwo Rozwo- ju, prowadzone jest na podstawie art.4 ust.2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz 100 z późn. zm) – Ustawa o PPP” i zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych. Standardy utrzymania oraz zakres przedsięwzięcia były przedmiotem dialogu konkurencyjnego. Korzystanie z odcinków dróg objętych zamówieniem przez użytkowników będzie nieodpłatne. Wynagrodzenie partnera prywatnego przyjmie formę opłaty za dostępność – na zasadach i warunkach określonych w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Zakładany okres trwania umowy to okres od 18 do 22 lat. Partner prywatny w ramach pełnienia wybranych funkcji zarządcy drogi publicznej będzie wykonywał roboty interwen-

3 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE cyjne, utrzymaniowe i zabezpieczające oraz będzie pełnił zadania związane z utrzymaniem nawierzch- ni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, według standardów określonych w przepisach prawa i Umowie o PPP oraz realizował inne czynności szczegółowo określone w Umowie o PPP. W odniesieniu do odcinków podlegających przebudowie, partner prywatny będzie otrzymywał wynagrodzenie w formie opłaty za dostępność, pod warunkiem zrealizowania robót budowlanych, oddania do użytkowania, a następ- nie utrzymywania dostępności tych odcinków dla użytkowników, zgodnie z warunkami określonymi w Umowie o PPP. Drogi wojewódzkie objęte Projektem stanowić będą własność podmiotu publicznego i będą pozostawać w okresie obowiązywania Umowy o PPP w posiadaniu partnera prywatnego. Po zakończeniu Umowy o PPP posiadanie dróg zostanie przekazane przez partnera prywatnego podmiotowi publicznemu. Partner prywatny, na własny koszt i ryzyko, będzie odpowiedzialny za przygotowanie dokumentacji technicznej wymaganej do podjęcia prac budowlanych, uzyskanie (w imieniu podmiotu publicznego) pozwolenia na realizację wymaganych robót budowlanych (decyzja o zezwo- leniu na realizację inwestycji drogowej w rozumieniu ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) i pozyskanie uzgodnień wymaganych odrębnymi przepisami, a także za zapewnienie realizacji robót budowlanych w wymaganym zakresie. Obecnie trwa przygotowanie ofert po zakończonym dialogu konkurencyjnym.

27 listopada 2015 r. upłynął termin na składanie wniosków do udziału w dialogu konkurencyjnym w sprawie wyboru partnera prywatnego dla pilotażowego projektu PPP w sektorze efektywności energetycznej „Poprawa właściwości energetycznych budynków Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w Sosnowcu”. Projekt wspierany przez Ministerstwo Rozwoju w ramach prac Platformy PPP w sektorze efektywności energetycznej zainteresował sektor prywatny – o dopuszczenie do udziału w dialogu konkurencyjnym złożono trzy wnioski a sam dialog rozpoczął się w maju 2016 r. Przedmiotem zamówienia jest wykonanie kompleksowej termomodernizacji wraz z wdrożeniem systemu zarządzania energią w 8 budynkach Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr 5 im. Św. Barbary w Sosnowcu. Do zadań partnera prywatnego należeć będą: sfinansowanie, zaprojektowanie części zakresu przedsięwzięcia dla któ- rej podmiot publiczny nie posiada dokumentacji projektowej oraz przeprowadzenie robót termomoder- nizacyjnych i robót remontowo-budowlanych mających na celu poprawę właściwości energetycznych budynków szpitala. Partner prywatny będzie także odpowiedzialny za wdrożenie systemu zarządzania energią i wykonywanie czynności z zakresu zarządzania energią w celu uzyskania zagwarantowanych w ofercie oszczędności w zużyciu energii cieplnej i elektrycznej, a także będzie odpowiadał za utrzymanie sprawności technicznej zmodernizowanej infrastruktury oraz zainstalowanych urządzeń. Reali- zacja projektu ma na celu poprawę efektywności energetycznej budynków podmiotu publicznego oraz osiągnięcie korzyści takich jak uzyskanie efektu energetycznego polegającego na obniżeniu poziomu zużycia energii elektrycznej i cieplnej, czego rezultatem ma być obniżenie łącznych kosztów mediów ponoszonych w związku z bieżącym funkcjonowaniem placówki oraz uzyskanie oszczędności w przyszłych wydatkach ponoszonych na utrzymanie budynków w zakresie zarządzania gospodarką energetyczną. Celem projektu jest również zmniejszenie emisji szkodliwych substancji i pyłów do otoczenia poprzez obniżenie emisji dwutlenku węgla do atmosfery oraz podniesienie standardu użytkowania budynków szpitalnych oraz poprawa ich estetyki i zwiększenie bezpieczeństwa dostaw ciepła i energii elektrycznej na potrzeby szpitala. Założono, iż wynagrodzenie partnera prywatnego stanowić będzie płatność podmiotu publicznego, której wysokość będzie uzależniona od poziomu rzeczywiście uzyskanych oszczęd- ności. Ostateczny model wynagrodzenia partnera prywatnego uzależniony będzie w głównej mierze od warunków dofinansowania ze środków bezzwrotnych pozyskanych na realizację poszczególnych zadań w ramach etapu inwestycyjnego. Jednocześnie należy wskazać, iż projekt będzie realizowany niezależ- nie od ewentualnego braku pozyskania środków bezzwrotnych. Podmiot publiczny zamierza ubiegać się o dofinansowanie zadań inwestycyjnych wchodzących w zakres termomodernizacji w ramach projektu pn. „Poprawa właściwości energetycznych budynków Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr

4 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 5 im. św. Barbary w Sosnowcu w ramach kompleksowego programu zarządzania energią” realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Zakres obowiązków partnera prywatnego obejmować będzie poniesienie co najmniej części wydatków na realizację umowy o PPP, zaprojektowanie (w niezbędnym zakresie) i zrealizowanie robót budowlanych oraz techniczne utrzymanie sprawności zmodernizowanej infrastruktury i zarządzanie gospodarką energetyczną budynków.

Nowy nabór w Ministerstwie Rozwoju. Praca doradców opłaca- na jest częściowo ze środków PO Pomoc Techniczna dla zainteresowanych a częściowo ze środków jakimi MR dysponuje jako lider wsparciem doradczym projektu „Rozwój partnerstwa publiczno-prywatne- Ministerstwa Rozwoju go w Polsce” współfinansowanego w ramach Działa- nia 2.18 Wysokiej jakości usługi administracyjne Pro- gramu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój na lata Pod koniec 2016 r. Ministerstwo Rozwoju ogłosi- 2014-2020. Głównym celem projektu jest podniesie- ło najnowszą edycję otwartego naboru projektów nie kwalifikacji pracowników administracji publicznej 5 partnerstwa publiczno-prywatnego, który w ramach w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego . Ministerstwa organizuje Departament Partnerstwa W ramach Departamentu PPP za udzielanie wsparcia doradczego ze strony Ministerstwa Roz- Publiczno-Prywatnego. Celem naboru jest wybór woju odpowiada Wydział Wsparcia Projektów PPP projektów, które zostaną objęte wsparciem dowe współpracy z Wydziałem Analiz i Monitoringu radczym w procesie ich przygotowania do realiza- Rynku PPP. Pracownicy wspomnianych wydziałów cji w modelu PPP i w trakcie wyboru partnera pry- odpowiedzialni są nie tylko za organizację naborów watnego. Wybrane rezultaty udzielonego wsparcia (doświadczenia oraz dokumentacja) mogą w zamia- i wyłonienie przedsięwzięć otoczonych wsparciem rze organizatora naboru (MR) zostać udostępnione doradczym, ale odpowiadają również za wybór do- celem wykorzystania przez inne podmioty publiczne, radców, tj. organizują postępowania służące wyło- które planują podobne przedsięwzięcia. Uczestnika- nieniu konsultantów oraz czuwają nad realizacją mi naboru mogą być podmioty, które mogą w świe- konkretnych zleceń doradczych. Pracownicy Depar- tle ustawy o PPP podjąć rolę podmiotu publicznego tamentu PPP uczestniczą w pracach analitycznych lub koncesjodawcy/zamawiającego. O pomoc mogą jak i w poszczególnych postępowaniach na wyło- się ubiegać wszystkie jednostki administracji, które nienie partnera prywatnego w roli eksperta. Zada- zamierzają realizować przedsięwzięcie PPP jako pod- nia osób zaangażowanych w organizację procesu miot publiczny, co w polskich warunkach oznacza, że doradztwa obejmują m.in. ocenę przygotowywa- główną grupą zainteresowanych wsparciem będą nych dokumentów i raportów stworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Ze wsparcia doradców, jak i współpracę z promotorami przy mogą jednak skorzystać również jednostki admini- rozliczaniu doradców ze świadczonego na ich rzecz stracji rządowej czy inne podmioty stosujące prawo doradztwa. Ministerstwo dla usprawnienia prac zamówień publicznych jak uczelnie wyższe. nad poszczególnymi projektami PPP, które zakwali- Pomoc doradcza na jaką liczyć mogą podmio- fikowały się do wsparcia doradczego, zdecydowało ty publiczne obejmuje doradztwo na etapie analiz się na zawarcie umowy doradczej z 3 konsorcjami. przedrealizacyjnych (w tym testu rynku) jak i na eta- Umowę ramową na świadczenie komplekso- pie przetargu na wyłonienie partnera (pomoc w ne- wych usług doradczych w zakresie usług prawnych, gocjacjach, tworzeniu umowy o PPP i ocenie ofert). doradztwa ekonomiczno-finansowego i usług- do Zakres doradztwa dotyczyć może aspektów tech- radztwa technicznego, stosownie do potrzeb zama- nicznych, prawnych i ekonomicznych (w tym analizy wiającego (tj. MR) determinowanych jednak zakre- ryzyk). sem wsparcia wnioskowanego przez otoczonych Pomoc doradcza świadczona będzie przez firmy 5 Projekt „Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Pol- i konsorcja firm doradczych pracujące na zlecenie MR, sce” szczegółowo opisany został w pierwszym wydaniu Biulety- jak również przez pracowników Departamentu PPP nu PPP, dostępnym na stronie www.ppp.gov.pl.

5 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE wsparciem doradczym promotorów, zawarły trzy Jak zgłosić projekt do wsparcia doradczego? podmioty – dwa konsorcja firm doradczych: -Kon sorcjum w składzie: Domański Zakrzewski Palinka Zgłoszeń do wsparcia można dokonywać jedynie Sp. k.; Mott MacDonald Polska Sp. z o.o. i Crido na właściwym formularzu. Formularz (stanowiący Taxand Sp. z o.o. oraz Konsorcjum w składzie Den- załącznik nr 1 do regulaminu naboru wniosków), tons Europe Oleszczuk Sp. k., lnfralinx Capital Polska obok podstawowych danych promotora projektu Sp. z o.o., Fundacja ,,Instytut Partnerstwa Publiczno- ubiegającego się o wsparcie oraz nazwy zgłaszane- -Prywatnego’’, Ove Arup & Partners lnternational go projektu obejmuje jego szczegółowy opis. Należy Limited Sp. z o.o. odział w Polsce. Trzecim podmio- wykazać potrzebę realizacji zgłaszanego przedsię- tem doradczym, który zawarł umowę ramową z MR wzięcia PPP, jaki jest popyt na świadczone w ramach jest Ernst & Young Sp. z o.o. Corporate Finance Sp. k. niego usługi, cel oraz zakres rzeczowy (o wartości Ministerstwo Rozwoju wybierając doradców nakładów nie mniejszej niż 20 mln zł brutto, co może dla poszczególnych przedsięwzięć, może poprosić być istotną barierą dla mniejszych przedsięwzięć). o ofertę podmiotów będących stroną umowy ramo- Należy również wskazać lokalizację przedsięwzięcia wej jak i szukać doradcy na rynku doradczym w dro- objętego zgłoszeniem oraz status prawny nieru- dze samodzielnego postępowania. Kontraktowanie chomości, na której będzie ono realizowane. Należy usług doradczych zawsze odbywa się z zachowaniem również wskazać opcje i warianty realizacji zgłasza- wymogów ustawy prawo zamówień publicznych nego projektu, które odnoszą się m.in. do lokaliza- i konkurencyjności. Nad jakością świadczonych usług cji i ewentualnych modyfikacji zakresu rzeczowego czuwa MR wraz z promotorem, który współpracuje przedsięwzięcia. z doradcami jak i przedstawicielami Departamentu Ubiegając się o wsparcie Ministerstwa Rozwoju PPP zaangażowanymi w realizację umowy doradczej należy przedstawić stan przygotowania projektu, i proces analityczny. a także wskazać zidentyfikowane ryzyka i zagroże- nia dla jego realizacji. Należy przedstawić zakres Jakie projekty mogą liczyć na wsparcie? posiadanej dokumentacji projektu, zarówno tej o charakterze strategicznym jak i analitycznym, Przedmiotem naboru są projekty inwestycyjne, szczegółowo poświęconym danemu projektowi jak polegające na budowie, przebudowie lub moder- studium, koncepcja, program inwestycji, w tym ze nizacji infrastruktury, obejmujące późniejsze jej wskazaniem typów analiz przedstawionych w tych utrzymanie lub zarządzanie, planowane do reali- dokumentach (np. analiza opcji, ryzyka, rynku, opła- zacji w formule PPP. Co istotne, o wsparcie mogą calności/value for money, prawno-instytucjonalna się ubiegać projekty, których realizacja jest popar- i in.) Należy uwzględnić również posiadaną doku- ta stosowną decyzją/uchwałą właściwego organu mentację techniczną dot. projektu jak program podmiotu zgłaszającego projekt (promotora pro- funkcjonalno-użytkowy, projekty techniczne oraz jektu) lub organu nadzorującego. Dla samorządu dokumentację formalną jak uchwały, protokoły, terytorialnego oznacza to wsparcie ze strony sto- i inne podobne opracowania. Wskazując szacunko- sownej rady gminy, powiatu lub sejmiku. Podmiot wą wartość nakładów inwestycyjnych należy przy- publiczny, ubiegający się o wsparcie (w regulami- wołać metodologię i dane źródłowe, które służyły nie naboru zwany promotorem), może zgłosić wię- do oszacowania owych nakładów. W formularzu cej niż jedno przedsięwzięcie, jednak aplikujące należy również wskazać jakimi zasobami własny- o wsparcie przedsięwzięcie powinno być starannie mi dysponuje podmiot ubiegający się o wsparcie. przygotowane. Zgłoszeń dokonuje się jedynie na Należy opisać struktury osobowe oraz zasoby fi- formularzu określonym w regulaminie naboru wraz nansowe zaangażowane do realizacji objętego ze stosownymi załącznikami. Podmioty publiczne, wnioskiem projektu. W przypadku zasobów finan- którym udzielone zostanie wsparcie, zobowiąza- sowych należy wskazać źródła i kwoty możliwe do ne są w konsekwencji do udostępnienia Minister- zaangażowania przez promotora projektu na eta- stwu Rozwoju wszelkich materiałów wytworzonych pie przygotowania, wdrożenia i realizacji projektu w trakcie przygotowania ww. projektu, których jest PPP. Formularz zawiera pytania dotyczące założeń właścicielem, w celu świadczenia wsparcia oraz realizacji projektu w modelu PPP. W szczególności w celu ich uogólnienia, przetwarzania, modyfiko- należy przedstawić przesłanki wyboru modelu PPP wania na poczet opracowania dokumentacji wzor- do realizacji przedsięwzięcia oraz zadania jakie ma cowej dla inwestycji w modelu PPP. w jego ramach realizować partner prywatny, wraz

6 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE z adekwatnym do tych zadań modelem wynagro- który powinien obejmować w szczególności: datę dzenia strony prywatnej (np. opłata za dostępność, rozpoczęcia procedury wyboru partnera prywat- model koncesyjny) wraz z uzasadnieniem. Częścią nego, planowaną datę podpisania umowy z part- opisu projektu jest koncepcja podziału ryzyk mię- nerem prywatnym, okres prac budowlanych oraz dzy stronami przedsięwzięcia oraz wynik konsul- utrzymania/eksploatacji infrastruktury na tle prze- tacji rynkowych z potencjalnymi inwestorami jak widywanego łącznego czasu trwania koncesji/umo- i instytucjami finansowymi (jeśli taki test rynku wy PPP. W formularzu należy zdefiniować obszary prowadzono). Ministerstwo oczekuje też przedsta- oraz problemy, które powinny zostać objęte zada- wienia harmonogramu planowanych działań zwią- niami doradcy zapewnionemu przez Ministerstwo zanych z przygotowaniem i realizacją projektu PPP, Rozwoju w wyniku naboru.

Nabór ma charakter ciągły, a udział w nim jest bezpłatny, przy czym uczestnik naboru (promotor) jest odpowiedzialny za prawidłowe przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej wymaganej przez Mini- sterstwo Rozwoju, w tym poniesienie kosztów przygotowania dokumentacji. Formularz zgłoszenia wraz z załącznikami, można składać za pośrednictwem poczty elektronicznej (na adres [email protected]. pl) lub za pomocą nośnika danych (CD/DVD/USB) złożonego w siedzibie MR. Jeżeli to możliwe, dokumenty mające znaczenie dla merytorycznej oceny projektu powinny zostać udostępnione w formacie pozwalającym na zaznaczanie, kopiowanie i wyszukiwanie fragmentów tekstu (np. pliki pdf przekon- wertowane bezpośrednio z plików edytowalnych, a nie utworzone z zeskanowanych wydruków).

Jak oceniane będą wnioski zgłoszone pozytywnie ocenione w trakcie oceny merytorycz- do naboru? nej. Ministerstwo Rozwoju, ze względu na ograniczony budżet, zastrzega możliwość ograniczenia Proces oceny projektów zgłoszonych do naboru bę- ilości projektów, którym zostanie udzielone wspar- dzie przebiegał dwuetapowo. Pierwszy etap obej- cie lub zakresu udzielonego wsparcia w zależności muje ocenę formalną wniosku a drugi ocenę mery- od posiadanych środków finansowych. MR zastrze- toryczną. ga sobie prawo do rezygnacji z części lub całości za- Ocena formalna będzie przeprowadzana na dań w ramach naboru, jeżeli koszty wykonania za- bieżąco wraz z napływaniem zgłoszeń, przy czym dań przez doradców będą przekraczały możliwości dopuszczona jest możliwość uzupełnienia bra- finansowe MR lub wystąpią inne okoliczności unie- ków formalnych w zgłoszeniu, zgodnie z wezwa- możliwiające dalszą jego realizację. W takim przy- niem Ministerstwa Rozwoju do ich uzupełnienia. padku projekty bardziej dojrzałe pod względem Zgłoszenia spełniające wymogi formalne zostaną posiadania dokumentacji projektowej rozumianej zakwalifikowane do oceny merytorycznej, której jako zaawansowane lub zakończone w całości lub poddane zostaną wszystkie projekty, które przejdą części analizy przedrealizacyjne lub projekty, gdzie do tego etapu. Ocena merytoryczna polegała bę- uruchomiono postępowanie na wybór partnera dzie na weryfikacji dokumentacji projektowej oraz prywatnego będą miały pierwszeństwo. Warto sta- przeprowadzeniu wywiadów z przedstawicielami rannie przygotować aplikację, ponieważ regulamin zainteresowanych podmiotów, w oparciu o kryte- naboru nie przewiduje możliwości odwołań od wy- ria merytoryczne określone w załączniku nr 2 do re- ników oceny. gulaminu naboru. Ocena może być dokonana przez Dla dochowania wymogów formalnych wystar- doradców zewnętrznych, pracujących na zlecenie czy dokładna lektura i wypełnienie formularza, przy organizatora naboru, który może również wnio- czym warto zwrócić uwagę na minimalną wartość in- skować o uzupełnienie zgłoszenia o informacje nie- westycji brutto oraz formalną obecność zgłaszane- zbędne do prawidłowego przeprowadzenia oceny go projektu w stosownych planach strategicznych, merytorycznej nadesłanego wniosku. Dla każdego regulujących działalność wnioskodawcy. ze zgłoszonych projektów zostanie przygotowana O wiele trudniej sprostać testowi jakiemu podda- indywidualna informacja zawierająca ocenę projek- wany jest zgłaszany projekt na etapie oceny meryto- tu zgodnie z kryteriami oceny a wsparcie doradcze rycznej. Należy podkreślić, że zgodnie z założeniami zostanie udzielone dla projektów, które zostaną ogłoszonego naboru, w przypadku (dość prawdopo-

7 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE dobnej) niemożności objęcia wszystkich wybranych Warto również zadbać, aby harmonogram rze- projektów wsparciem, pierwszeństwo uzyskają pro- czowo-finansowy sporządzony na potrzeby - wnio jekty bardziej dojrzałe pod względem posiadania sku uwzględniał wszystkie etapy wdrażania projektu dokumentacji projektowej. Pod pojęciem dojrzałości tj.: przygotowawczy, inwestycyjny oraz operacyjny, Ministerstwo rozumie zaawansowane lub zakończo- a zawarte w nim kalkulacje kosztowe uwzględniały ne w całości lub części analizy przedrealizacyjne, któ- w przypadku etapu przygotowawczego i inwestycyj- rych wyniki będą brane pod uwagę w ramach oceny nego dane nt. dokumentacji, projektowania, budowy, projektu w ramach kryteriów: wykonalności projek- nadzoru inwestycyjnego, rezerwy i innych realnych tu i zasadności realizacji inwestycji w modelu PPP. kosztów wynikających z uwarunkowań przygotowa- W konsekwencji, projekty będące zupełnie wstęp- nia wnioskowanej inwestycji (np. koszty pozyskania nymi pomysłami nie mają dużych szans na uzyskanie gruntu, doradztwa, zakupu licencji itp.). Warto spraw- pomocy. Aplikacja powinna być poprzedzona przynaj- dzić czy przyjęte wartości są spójne z planowanym za- mniej podstawowymi analizami projektu, które zresz- kresem rzeczowym projektu. Oceniany będzie stopień tą są wskazane jeśli dane przedsięwzięcie ma uzyskać realizmu i logiki przedstawianych scenariuszy działań poparcie stosownych organów stanowiących, ko- pod względem praktyki i doświadczenia związanego nieczne dla formalnego przyjęcia wniosku. Wstępna z przygotowaniem projektów PPP. Przy ocenie po- refleksja nad założeniami, celem i naturą współpracy tencjału organizacyjnego zgłaszanego projektu zna- z sektorem prywatnym jest potrzebna do logicznego czenie będzie miała struktura przyjętego nadzoru nad i rzetelnego przedstawienia założeń merytorycznych realizacją projektu oraz formalne uprawnienia osoby projektu, które zgodnie z kryteriami wyboru projek- nadzorującej prace zespołu realizującego projekt. Ba- tów badane będą pod względem tego, w jaki sposób dane będzie doświadczenie szefa zespołu w zakresie projekt został opisany w dokumentach o charakterze wdrażania projektów inwestycyjnych, w tym PPP, czy strategicznym, programowym. Warto przekonująco powołano komitet sterujący, jakie jego członkowie wykazać w aplikacji m.in. sposób w jaki projekt został mają kompetencje i doświadczenie w zakresie wdra- opisany w dokumentach o charakterze strategicznym, żania projektów inwestycyjnych, w tym PPP. Zbadane programowym oraz jego powiązanie z realizowanymi i ocenione będzie również jaka jest podstawa formal- przez wnioskodawcę projektami komplementarnymi. na powołania zespołu projektowego i jego struktura, Na etapie oceny strategicznej badane będzie również z uwzględnieniem pozycji kierownika zespołu i jego w jaki sposób projekt został przedstawiony w doku- zastępcy, kompetencji członków zespołu projektowe- mentach o charakterze analitycznym: studium, kon- go, w odniesieniu do kwestii prawnych, finansowych cepcja, program inwestycji. Warto zadbać o należyty oraz technicznych oraz m.in. czy członkowie zespołu stan owej dokumentacji – aktualność i rzetelność in- projektowego są zatrudnieni przez promotora w spo- formacji, ich adekwatność do opisu projektu w for- sób stabilny (wieloletnia lub bezterminowa umowa mule PPP. Badane będzie również czy zakres usług jaki o pracę). ma przynieść realizacja projektu został zdefiniowany Ocenione będą zasoby środków finansowych na jednoznacznie w świetle aktualnych źródeł danych na obsługę prac przygotowawczych i wdrożeniowych temat popytu na usługi świadczone w ramach zgło- oraz jakie jest źródło tych środków. Istotne będzie szonego przedsięwzięcia i spójnie z założeniami przy- również czy, w przypadku projektu hybrydowego, jętego modelu PPP. Warto zadbać by usługi projektu występują ograniczenia co do rodzajów wydatków zostały opisane z użyciem parametrów technicznych (kwalifikowalność wydatków). Ocenione będzie- ja i jakościowych adekwatnie do zakresu zdiagnozowa- kie zadania wskazano do sfinansowania w ramach nego popytu na owe usługi. prac przygotowawczych i czy zadania te i odpowia- Należy dokładnie zdefiniować zakres rzeczowy dające im koszty ujęto w harmonogramie rzeczowo- projektu, z przytoczeniem przesłanek na jakich się -finansowym. Sprawdzone będzie czy uwzględniono opierano w jego ustaleniu. Warto odwołać się w tym również wydatki z tytułu kosztów technicznych (de- zakresie do parametrów technicznych lub innych legacje, spotkania, sale, tłumaczenie itp.). Ocenione parametrów ilościowych. Należy zadbać by natura będzie również na jakim etapie znajduje się proces planowanej infrastruktury była adekwatna do zdia- kontraktacji doradców zewnętrznych, czy człon- gnozowanego popytu na usługi świadczone przy jej kowie zespołu projektowego mają doświadczenie wykorzystaniu obecnie jak i w przyszłości oraz czy współpracy z doradcami zewnętrznymi. Oceniane analiza w tym zakresie odnosi się do znanych i wdro- będzie również czy obecna/planowana umowa z do- żonych już rozwiązań. radcami obejmuje okres niezbędny dla wdrożenia

8 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE projektu – a nawet zasoby techniczne czy lokalowe zasady współpracy, które określono w załączniku do wnioskodawcy pod kątem ich przydatności do orga- regulaminu naboru wniosków. nizacji spotkań wieloosobowych (20 – 30 osób) oraz Wsparcie świadczone będzie na mocy porozu- możliwości prowadzenia przez promotora projektu mienia zawartego między Departamentem Part- spotkań w trybie tele/wideokonferencji. nerstwa Publiczno-Prywatnego a wspieranym pro- Na etapie oceny merytorycznej wniosków motorem. Uregulowana zostanie w nim kwestia o wsparcie, przy badaniu zasadności realizacji zgło- wzajemnej komunikacji oraz zasady przygotowania szonego projektu w modelu PPP, pod uwagę brane zleceń dla doradców opłacanych ze środków, któ- będą m.in. ogólne przesłanki biznesowe i prawne wy- rymi dysponuje Ministerstwo Rozwoju. Założenia boru modelu PPP i sposób umotywowania zasadno- współpracy między promotorem otoczonym pomo- ści realizacji projektu w tym modelu. Warto również cą a Ministerstwem Rozwoju zakładają, że doradz- przedstawić korzyści modelu PPP wobec modelu tra- two może być zapewnione na podstawie zawartej dycyjnego. Zbadana będzie również spójność założeń przez Ministerstwo umowy ramowej z kilkoma do- organizacyjnych opisanego modelu PPP oraz jego le- radcami. W oparciu o szczegółowy opis przedmiotu galność i poprawność w świetle regulacji PPP i konce- umowy ramowej zawartej między MR i doradcami, syjnej oraz założonego modelu podziału ryzyk. promotor przygotuje projekt Szczegółowego Opi- Warto również poświęcić uwagę kwestiom kon- su Przedmiotu Zamówienia dla zamówienia wy- sultacji rynkowych zgłaszanych do wsparcia pro- konawczego (SOPZW), a następnie prześle go do jektów PPP. Oceniana będzie m.in. przejrzystość, Departamentu PPP. To Departament PPP urucho- konkurencyjność i udokumentowanie konsultacji mi postępowanie zmierzające do zawarcia umowy z min. dwoma podmiotami prywatnymi specjalizu- wykonawczej po uzyskaniu od promotora potwier- jącymi się w świadczeniu usług jakie ma zapewnić dzenia prawidłowości przygotowania SOPZW. Po projekt i instytucjami finansowymi (oraz jakie było wyborze wykonawcy lub zawarciu umowy Depar- ich zdanie na temat wykonalności projektu). Istotne tament PPP przekaże do promotora kluczowe in- przy ocenie będzie wykazanie spójności przyjętego formacje dotyczące zamówienia wykonawczego: we wniosku modelu PPP z modelem podziału ryzyk koszt, terminy realizacji, sposób odbioru prac, oraz wynagrodzeniem partnera prywatnego w po- SOPZW, metodologię realizacji zamówienia. wiązaniu ze sposobem i skalą zapewnienia źródła Zakres prac wykonawcy do zrealizowania w każ- finansowania przedsięwzięcia przez promotora. dym z etapów będzie wynikał z SOPZW. Departa- Warto jasno wskazać czy przedsięwzięcie ma mieć ment PPP będzie uruchamiał poszczególne etapy charakter hybrydowy, definiując w takim przypad- doradztwa po uzyskaniu od promotora pozytywnej ku najważniejsze fakty na temat stopnia jego za- opinii w tym zakresie. W celu uzyskania takiej opinii awansowania. Departament PPP wystąpi do promotora o jej przekazanie w określonym terminie, jednak brak odpowiedzi w określonym terminie rozumiany będzie Zakres możliwego wsparcia na rzecz jako brak zgody na uruchomienie danego etapu. podmiotów publicznych i ich obowiązki Po zleceniu przez Departament PPP doradcy wobec Ministerstwa Rozwoju zewnętrznemu zadań związanych ze wsparciem projektu, promotor jest zobowiązany do współpra- Wsparcie doradcze dla wybranych projektów może cy z doradcą zewnętrznym, w tym do udziału wraz objąć wszelkiego rodzaju kwestie związane z przy- z Departamentem PPP w procesie bieżącej analizy gotowaniem projektów do realizacji w modelu efektów pracy wykonawcy. Podmiot, który otrzymał PPP, w tym doradztwo w kwestiach prawnych, fi- wsparcie doradcze będzie zobowiązany do udostęp- nansowych, ekonomicznych i technicznych. Zakres nienia informacji, danych, dokumentów oraz analiz wsparcia dla każdego z wyłonionych projektów zo- niezbędnych do realizacji zadań zleconych doradcy, stanie określony indywidualnie z uwagi na możliwe a także do umożliwienia w razie potrzeby oględzin różnice dotyczące stanu przygotowania projektów. i wizyt terenowych na miejscu realizacji projektu. Ostateczny zakres wsparcia będzie również zależ- Stosownie do deklaracji zawartych we wniosku ny od możliwości finansowych i kompetencyjnych o wsparcie, promotor będzie zobowiązany do wy- Ministerstwa. W okresie wsparcia doradczego dla znaczenia zespołu projektowego wraz z jego lide- projektu Organizator oraz uczestnik naboru, które- rem, który będzie odpowiedzialny za realizację pro- go projekt otrzyma wsparcie przyjmą do stosowania jektu i współpracę z doradcą.

9 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Na potrzeby odbioru prac Departament PPP Co kluczowe dla konsekwencji działań promotora zweryfikuje czy wykonawca przekazał wymagane – w przypadku wycofania się z realizacji projektu lub prace do promotora i niezwłocznie wystąpi do nie- współpracy z Departamentem PPP bez przedstawie- go z prośbą o opinię na ich temat. Departament nia obiektywnych przesłanek będzie on zobowiązany PPP wyznaczy promotorowi termin na przedstawie- do pokrycia 100% kosztów rozpoczętego etapu do- nie opinii, w której może on przekazać ewentualną radztwa oraz etapów zakończonych. listę zastrzeżeń i uwag wraz z uzasadnieniem. Jeśli Ta nowa, ale istotna dla zasad współpracy z Mi- po przeanalizowaniu zastrzeżeń promotora Depar- nisterstwem Rozwoju zasada, ma na celu uniknięcie tament PPP uzna ich zasadność, wyznaczy doradcy sytuacji, w której już po skorzystaniu ze wsparcia dla termin na usunięcie wad. konkretnego przedsięwzięcia, promotor bez istotne- Na podstawie materiałów uzyskanych w trakcie go powodu podjąłby decyzje o rezygnacji z formuły wsparcia projektu Departament PPP może przygo- PPP. Nie jest to zatem mechanizm służący forsowa- tować materiały w celu ich upublicznienia, czemu niu rozwiązań PPP w sytuacji, w której zgodnie z wy- promotor nie może bezzasadnie się przeciwstawiać. nikiem analiz przedrealizacyjnych czy w świetle ofert Ponadto Departament PPP może organizować spo- złożonych po zakończeniu negocjacji umowy o PPP, tkania informacyjne na temat PPP, zwracając się model ten okazałby się nieuzasadniony. Chodzi je- z prośbą o oddelegowanie przedstawiciela promo- dynie o uniknięcie sytuacji, w której wspierany przez tora do udziału w takim spotkaniu. MR projekt nie jest wdrażany z powodu pochopnej Warto starannie przemyśleć decyzję o aplikowa- decyzji promotora o rezygnacji z realizacji projektu, niu o pomoc MR. Inaczej niż miało to miejsce w po- co skutkowałoby zmarnowaniem środków publicz- przednim okresie, tym razem beneficjent otrzy- nych przeznaczonych na doradztwo. Wsparcie przed- manego wsparcia, który nienależycie spożytkuje sięwzięć PPP ma służyć upowszechnianiu dobrych tę pomoc może bowiem ponieść wymierne konse- praktyk w tym zakresie, dlatego decyzja polityczna kwencje swoich działań. Zgodnie z zasadami udzie- o zastosowania modelu PPP powinna być podejmo- lanego wsparcia, w razie naruszeń zasad współ- wana już na etapie ubiegania się o środki, które mają pracy przez promotora, Departament PPP może pomóc w sprawdzeniu czy wdrożenie danego przed- zaprzestać wspierania projektu. W takim przypadku sięwzięcia jest zasadne. Nie powinno dochodzić do promotor będzie zobowiązany pokryć 100% kosz- sytuacji, w których wsparte projekty PPP, nie będą tów rozpoczętego etapu doradztwa oraz etapów wdrażane z powodów arbitralnych, nieuzasadnionych zakończonych. decyzji o rezygnacji z modelu partnerstwa publiczno- -prywatnego już po uzyskaniu pomocy ze strony MR.

Pierwsze wsparte projekty

Przedsięwzięcia, które uzyskały wsparcie Ministerstwa Rozwoju to projekty pn. „Budowa Instytutu Psy- chiatrii Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego” oraz „Tarnowskie Gniazda Innowacyjnych Specja- lizacji”. W dniach 9 oraz 29 maja 2017 r. zostały podpisane dwie umowy z doradcami w celu zapewnienia wsparcia prawnego, ekonomiczno-finansowego i technicznego dla przygotowania i wdrożenia projektów w modelu PPP. Przedsięwzięcie Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego polega na zaprojektowaniu, wybudowaniu i utrzymaniu nowego budynku dla Instytutu Psychiatrii. Projekt znajduje się na zaawansowanym etapie przygotowania - inwestor wykonał już analizy przedrealizacyjne. Szacowana wartość nakładów inwestycyjnych wynosi ponad 130 mln zł. Celem projektu Tarnowa6 jest zaprojektowanie i budowa niskoenergetycznego zespołu nowoczesnych budynków, w tym: centrum usług wspólnych, centrum praktyk projektowania, modelowania i implementacji, tarnowskiego parku doświadczeń oraz interak- tywnego zaplecza dydaktycznego dla uczniów, studentów i nauczycieli. Koszt inwestycji szacuje się na ponad 120 mln zł.

6 Por. omówienie projektu w rozdziale 1.3. str. 19.

10 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Innym przedsięwzięciem, które zostało otoczone wsparciem doradczym zakontraktowanym przez Mi- nisterstwo Rozwoju, jest projekt pn. „Budowa linii tramwajowej Krakowskiego Szybkiego Tramwaju (etap IV)”. 14 czerwca 2017 r. zawarto umowę z doradcami w celu zapewnienia wsparcia prawnego, ekonomiczno-finansowego i technicznego dla przygotowania i wdrożenia tego projektu w modelu PPP. Wsparcie Ministerstwa Rozwoju obejmuje szeroki zakres działań doradczych, w tym przede wszystkim wsparcie promotora projektu w przeprowadzeniu postępowania przetargowego na wybór partnera prywatnego aż do etapu zamknięcia finansowego. Może objąć również sporządzenie dokumentacji niezbęd- nej do ubiegania się o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej. W najbliższym czasie Ministerstwo Rozwoju planuje objąć podobnym wsparciem kolejne zamierzenia inwestycyjne PPP.

Użytkownik narzędzia może przy jego pomocy Narzędzie do weryfikacji stopnia sprawdzić, czy faktycznie wykonane zostały wszyst- przygotowania projektów PPP kie niezbędne działania po stronie sektora publicznego, aby badany projekt mógł być przedmiotem Ministerstwo Rozwoju, poza wsparciem doradczym sensownych analiz przedrealizacyjnych i miał szansę dedykowanym projektom, które mogą być inspira- na wdrożenie w tej formule. To w trakcie etapu przy- cją i wzorem dla kolejnych przedsięwzięć, udostęp- gotowawczego pojawia się najwięcej istotnych kwe- nił szerokiemu gronu odbiorców zainteresowanych stii charakterystycznych dla projektu PPP, których wdrożeniem własnych przedsięwzięć specjalne zaniedbanie mści się na kolejnych etapach koniecz- elektroniczne narzędzie ułatwiające podmiotom nością zarzucenia źle zaprojektowanego przedsię- publicznym przygotowania do realizacji projektów wzięcia lub dodatkowymi kosztami jego przygoto- PPP. Narzędzie zostało opracowane przez Euro- wania. Narzędzie zostało opracowane w taki sposób, pejskie Centrum Wiedzy PPP (EPEC). Polska wersja aby mogło być wykorzystywane przy różnych typach tego narzędzia została opracowana we współpracy projektów, jeśli chodzi o wielkość, czy sektor. Pytania pomiędzy EPEC, JASPERS oraz Departamentem samosprawdzające skierowane do przedstawiciela Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Ministerstwa administracji badającego przygotowywany projekt Rozwoju. Celem tego narzędzia, dostępnego na dotyczą faktu powołania i jakości stworzonego zespo- stronie Platformy PPP, w formie arkusza EXCEL, łu projektowego. Kwestionariusz pozwala na samo- jest pomoc przyszłym podmiotom publicznym/za- ocenę korzystającego z niego podmiotu co do stanu mawiającym w opracowaniu usystematyzowanego przygotowania do realizacji analizowanego projektu. podejścia do zarządzania procesem przygotowy- Pytania pojawiające się w ramach kolejnych obszarów wania projektów PPP. Instrument ten, jako inte- badania projektu pozwalają zdiagnozować stopień raktywny kwestionariusz ma ułatwić korzystającym założonej skali projektu w relacji do faktycznych po- z niego przedstawicielom sektora publicznego, trzeb, które jego realizacja ma zaspokoić oraz analizę ocenę ich gotowości do uruchomienia postępowa- możliwości finansowych kontrolującego się podmio- nia. Ocena kompletności oceny przygotowania do tu w relacji do pierwotnych zamierzeń. W konsekwen- realizacji przedsięwzięcia PPP, badanego przy zacji możliwe jest również zweryfikowanie zasadności stosowaniu omawianego instrumentu, opiera się przyjętego modelu wynagrodzenia do wybranej pro- na analizie odpowiedzi udzielonych przez podmiot cedury wyboru partnera prywatnego i niezbędnych publiczny na pytania zawarte w kwestionariuszu. do jej przygotowania dokumentów. Narzędzie odnosi Na tej podstawie narzędzie generuje wynik, któ- się również do kwestii korzyści dla interesu publiczne- ry syntetycznie podsumowuje gotowość projektu go, które maja wynikać z wdrożenia analizowanego i wskazuje na ewentualne luki w procesie przygo- projektu w modelu PPP. Obszary tematyczne jakie towawczym. Narzędzie koncentruje się na przed- podlegają weryfikacji w miarę odpowiedzi na kolejne realizacyjnym etapie prac nad projektem PPP, tzn. kwestie nie są ułożone na zasadzie ciągu wyników, działaniach podejmowanych przed uruchomieniem można na nie odpowiadać blokowo co pozwala ła- postępowania na wybór partnera prywatnego. Ba- twiej sprawdzić poszczególne obszary np. czy spraw- daniu podlega poprawność procesu definiowania dzono wykonalność rynkową projektu. Wydaje się, że zakresu inwestycji oraz stan przygotowania projek- omawiany instrument może pomóc w przygotowaniu tu jako przedsięwzięcia PPP. przedsięwzięć na ich wstępnym etapie.

11 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Wytyczne i upowszechnianie dobrych Na stronie internetowej www.ppp.gov.pl sta- praktyk PPP le udostępniane są przez Departament PPP wia- domości na temat rynku PPP i regulacji mających Dotychczasowe doświadczenia w ramach doradztwa odniesienie do realizacji tego typu przedsięwzięć. są opisywane w specjalnych raportach z doradztwa Ważną częścią treści dostępnych dla czytelników i wdrażania projektów, które były jego przedmiotem. portalu jest możliwość zapoznania się z opisem Podobnie stanie się w przypadku najnowszego cyklu doświadczeń zebranych w trakcie poszczególnych wsparcia doradczego zapewnionego przez MR, któ- etapów doradztwa świadczonego za sprawą Mini- re będzie przedmiotem stosownych raportów. sterstwa Rozwoju na rzecz podmiotów publicznych Warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną inicjatywę wdrażających pilotażowe przedsięwzięcia PPP. Ministerstwa Rozwoju w zakresie wspierania PPP, Odbiorcy mogą zapoznać się również z opracowa- a mianowicie na zapoczątkowane prace nad opra- niami na temat rynku, interpretacjami, opiniami cowaniem wytycznych dotyczących: przygotowa- prawnymi i dokumentami możliwymi do zastoso- nia projektów PPP, postępowania przetargowego wania w przypadku wdrażania przedsięwzięć PPP. PPP (przygotowania ofert) oraz wzorów umów PPP. Na bazie doświadczeń z wybranych przedsięwzięć Założeniem Ministerstwa Rozwoju jest by opraco- pilotażowych, sporządzana jest bowiem dokumen- wane wytyczne dostarczyły przedstawicielom sek- tacja wzorcowa, która może być wykorzystywana tora publicznego informacji na temat praktycznej podczas przygotowywania podobnych inwestycji. ścieżki postępowania w zakresie całego cyklu reali- Wsparcie przygotowania projektów pilotażowych zacji przedsięwzięć PPP, począwszy od identyfikacji (w obszarach gospodarki odpadami, drogownic- projektu, przez wykonanie analiz przedrealizacyj- twie, ochrony zdrowia, budynków publicznych nych i wybór partnera prywatnego a skończywszy i efektywności energetycznej) oraz wypracowa- na opracowaniu i podpisaniu umowy o PPP. Doku- nie standardów postępowania i dokumentacji fi- menty te będą zawierały zbiór rekomendowanych nansowane jest przez MR ze środków pochodzą- przez Ministerstwo Rozwoju działań/standardów cych z projektów pomocy technicznej. Strona jest postępowania, które powinny być traktowane jako źródłem informacji na temat PPP, a informacje wzorcowe dla wszystkich podmiotów publicznych, systematyzowane są również w formie raportów w szczególności zaś dla jednostek administracji rzą- o rynku PPP wraz z załącznikami w formacie umoż- dowej i potencjalnych zamawiających ubiegających liwiającym samodzielne ich przetwarzanie przez się o wsparcie doradcze resortu na etapie wykona- odbiorców. Na stronie www.ppp.gov.pl dostępny nia analiz przedrealizacyjnych, przeprowadzenia jest również e-przewodnik PPP. Jego twórcy sta- postępowania przetargowego oraz innych działań rali się wskazać aktualne analizy, raporty, opraco- związanych z przygotowaniami inwestycji w formule wania dostępne bezpłatnie w internecie w języku PPP. Wytyczne będą również zawierały precyzyjne polskim. W tym celu powstał e-przewodnik PPP, objaśnienia dotyczące sposobu wykonania rekomen- którego celem jest ułatwienie podmiotom zain- dowanych działań. teresowanym PPP inicjowanie i wdrażanie projek- Dostępne są już natomiast „Wytyczne w zakresie tów PPP oraz przybliżenie im najważniejszych pro- zagadnień związanych z przygotowaniem projektów cedur. E-przewodnik PPP może służyć jako ogólny inwestycyjnych, w tym projektów generujących do- przewodnik po problematyce PPP, wprowadzenie chód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020”, do informacji, jakie należy uzyskać od doradców opracowane przez Ministerstwo Rozwoju. Wytyczne w tym obszarze jak również za punkt wyjścia do określają sposób opracowania wybranych elemen- lepszego poznania określonych aspektów struk- tów studium wykonalności przygotowywanego na tury konkretnych przedsięwzięć. Zagadnienia w e- potrzeby analizy i oceny projektów inwestycyjnych, -przewodniku są dostępne poprzez alfabetyczny w tym w szczególności dużych projektów, o których spis haseł, jak i w ujęciu cyklu życia projektu, przy mowa w art. 100 Rozporządzenia Parlamentu Euro- uwzględnieniu procesu powstawania i funkcjono- pejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia wania projektu PPP. E-przewodnik PPP zawiera 2013 r. Ponadto uwzględniają specyfikę projektów odesłania do serwisów internetowych podmiotów generujących dochód, jak również projektów hybry- trzecich. Wartość e-przewodnika PPP zależy osta- dowych, tzn. łączących formułę PPP z dofinansowa- tecznie od wartości informacji zawartych w tek- niem UE. stach źródłowych.

12 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 1.3. Wsparcie doradcze Ministerstwa Rozwoju dla podmiotów publicznych – doświadczenia dotychczasowych beneficjentów, szansą dla podmiotów aplikujących o pomoc

Wstęp POK rozpoczęła się w kwietniu 2014 roku, natomiast od 30 grudnia 2016 r. trwa eksploatacja Instalacji. W poprzednim artykule (1.2) przedstawiono założe- SUEZ zaprojektował, sfinansował i wybudował nia systemu wsparcia przez Ministerstwo Rozwoju ITPOK, a przez następne 25 lat będzie zarządzał eks- podmiotów publicznych realizujących lub planujących ploatacją tego obiektu. Projekt „System gospodarki realizację przedsięwzięć PPP. Poniżej przedstawiamy odpadami dla Miasta Poznania”, w ramach którego praktyczne przykłady projektów, które były już ob- została wybudowana poznańska Instalacja, został sfi- jęte wsparciem doradczym - projekty, które uzyska- nansowany w unikalnym modelu hybrydowym, z wy- ły pomoc tego typu w obecnej edycji wsparcia oraz korzystaniem środków finansowych Miasta jako Part- przedsięwzięcia, które ubiegają się o tę pomoc. Mamy nera Publicznego, Partnera Prywatnego oraz dotacji nadzieję, że informacje zawarte w wypowiedziach pro- pochodzącej ze środków Unii Europejskiej (z Progra- motorów przedsięwzięć PPP staną się inspiracją dla komu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata lejnych podmiotów publicznych. 2007–2013, Priorytet II, Działanie 2.1). Wynagrodzenie Partnera Prywatnego z tytułu świadczonych usług oparte jest na bezpośrednich płatnościach z budżetu Miasta w ramach tzw. opłaty Doświadczenia podmiotów za dostępność. SUEZ odpowiedzialny jest za eksplo- publicznych, które otrzymały atację Instalacji, ponosi bieżące koszty operacyjne, wsparcie doradcze w pierwszej a także odpowiada za wdrożenie programu inwestycyjnego związanego z modernizacją i utrzymaniem. fazie działań Ministerstwa Rozwoju Koszty operacyjne związane z eksploatacją zarządza- nej infrastruktury są finansowane z opłaty za dostęp- Promotor: Miasto Poznań ność. Można zatem wywnioskować, że podział ryzyk w tym projekcie został tak ukształtowany, że Partner Katarzyna Kruszka-Pytlik Prywatny przejął na siebie ryzyko budowy i dostępno- Kierownik Oddziału Zarządzania Zagospodarowaniem ści Instalacji, a Miasto jest odpowiedzialne za ryzyko Odpadów w Wydziale Gospodarki Komunalnej popytu rozumiane jako obowiązek dostarczenia od- Urzędu Miasta Poznania powiedniej ilości odpadów. Celem projektu jest poprawa jakości życia miesz- Instalacja Termicznego Przekształcania Odpadów Ko- kańców aglomeracji poznańskiej poprzez zastąpienie munalnych w Poznaniu (dalej: ITPOK, Instalacja) jest składowania zmieszanych odpadów komunalnych ich jedyną w Polsce spalarnią odpadów komunalnych zre- termicznym przetwarzaniem. Produkowana w proce- alizowaną w formule partnerstwa publiczno-prywat- sie przetwarzania odpadów energia elektryczna i ciepl- nego. Umowa pomiędzy Miastem Poznań a SUEZ Zie- na zasila miejską sieć energetyczną i ciepłowniczą i tra- lona Energia Sp. z o.o. (dalej: SUEZ) została zawarta fia do mieszkańców. w dniu 8 kwietnia 2013 r. (umowa obejmuje okres 43 Wiele czynników przyczyniło się do sukcesu tej in- miesięcy budowy oraz 25 lat eksploatacji). Budowa IT- westycji, ale jednym z nich był niewątpliwie fakt, iż wy-

13 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE brany został zespół doradców prawnych, finansowych Zakres wsparcia obejmował doradztwo finansowe, i technicznych, którzy wspierali Miasto na wszystkich prawne i techniczne. Zostało ono udzielone w celu etapach projektu. Nie wszystkie projekty w Polsce zo- przygotowania i przeprowadzenia procedury wybo- stały prawidłowo przygotowane, ponieważ samorządy ru partnera prywatnego. Podstawowym zadaniem realizowały je „własnymi siłami”. W konsekwencji nie zespołu doradczego było opracowanie ostatecznego było zainteresowania tymi projektami po stronie pry- modelu instytucjonalnego projektu, zgodnie z obowią- watnej. Poznań wraz z doradcami przed ogłoszeniem zującymi wytycznymi dotyczącymi wdrażania Funduszy przetargu przeprowadził konsultacje rynkowe, wysłu- Europejskich na lata 2007–2013. Ponadto, w ramach chał wskazówek potencjalnych partnerów i tak przygo- wsparcia dla Miasta jako beneficjenta środków unij- tował projekt, że do pierwszego etapu zgłosiło się aż nych, przeprowadzono testy rynkowe, przygotowano jedenaście zainteresowanych firm. modelową analizę ryzyk oraz analizę komperatora sek- Warto też wspomnieć, iż Projekt „System go- tora publicznego (PSC). spodarki odpadami dla Miasta Poznania” z uwagi Wsparcie doradców zostało udzielone na wcze- na swoją nietypową strukturę finansową oraz swój snym etapie realizacji projektu. Pozwoliło to na wery- charakter prośrodowiskowy uzyskał cztery istotne fikację prawidłowości pierwotnych założeń projektu. wyróżnienia. W momencie kiedy projekt został objęty doradztwem W 2013 r. jako „Europejski Projekt Roku 2013” po- specjalistycznym, znajdował się w fazie przed ogło- znańska spalarnia odpadów została wyróżniona przez szeniem postępowania na wybór wykonawcy oraz Project Finance Magazine w kategorii najlepszej euro- wyboru ostatecznej formuły realizacji przedsięwzię- pejskiej transakcji w sektorze gospodarki odpadami. cia (koncesja na roboty budowlane i usługi kontra kla- Kolejna nagroda to Partnership Awards przyznawana syczne PPP). najlepszym na świecie projektom PPP przez wydawcę Miasto po tej współpracy oczekiwało przede prestiżowych, międzynarodowych czasopism poświę- wszystkim merytorycznego wsparcia na najwyższym conych tematyce partnerstwa publiczno-prywatnego poziomie. Ponadto Miastu zależało na terminowym wy- – „Partnership Bulletin”, „P3 Bulletin” oraz „PPP Bul- konaniu projektu realizowanego w oparciu o nowator- letin International”. Poznański projekt otrzymał Złotą ską formułę partnerstwa publiczno-prywatnego. Istot- nagrodę (Gold Award) w kategorii Best Pathfinder Pro- ne było także ukończenie projektu jeszcze w 2016 r. ject 2013 r. (Najlepszy pionierski projekt PPP na świecie z uwagi na konieczność wykorzystania pełnej kwoty w 2013 r.) w sektorze gospodarki odpadami. W 2014 r. dotacji unijnej. projekt uzyskał miano Ekologicznej Inwestycji Roku Na uwagę zasługuje także fakt, że w tamtym czasie 2014. Ostatnie wyróżnienie to nagroda Top Inwestycje nie było podobnych wzorców w zakresie tego typu in- Komunalne 2017 przyznana w ramach konkursu Top westycji. Mało przejrzyste regulacje prawne, wątpliwo- Inwestycje Komunalne organizowanego przez serwis ści dotyczące kwestii proceduralnych, w tym dotyczą- Portalsamorzadowy.pl. ce sposobu przygotowania współpracy z partnerem prywatnym, trybu zawierania umów, podziału ryzyka, czy wreszcie niejasne regulacje o wpływie umów PPP Zakres wsparcia na dług publiczny, komplikowały dodatkowo założenia tego przedsięwzięcia. Mimo ww. ryzyk, dzięki wsparciu W 2009 r. na zlecenie ówczesnego Ministerstwa Roz- ekspertów z sukcesem udało się zrealizować tę Inwe- woju Regionalnego została wykonana analiza studium stycję. wykonalności projektu “System gospodarki odpada- Przy realizacji dużych i złożonych projektów infra- mi dla Miasta Poznania”. Następnie przeprowadzony strukturalnych niezbędne jest podjęcie współpracy przez zespół ekspertów w 2010 r. audyt projektów z wszechstronnym zespołem doradców. Należy za- dotyczących budowy instalacji termicznego przetwa- uważyć, że samorządy nie zawsze dysponują kadrami rzania odpadów wykazał, że projekt poznański ma naj- o wysokospecjalistycznych kwalifikacjach. Podkreśle- większe szanse na pomyślną realizację. W konsekwen- nia wymaga, że w momencie kiedy realizowana była cji został wytypowany przez Ministerstwo jako projekt poznańska spalarnia, w Polsce funkcjonował tylko je- pilotażowy do zapewnienia doradztwa. den obiekt tego typu w Warszawie. Nie było wówczas W konsekwencji powyższych analiz, projekt po- żadnych wypracowanych wzorców przy realizacji tak znański w latach 2011–2013 otrzymał kompleksowe skomplikowanych inwestycji. wsparcie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (obecnie Ministerstwo Rozwoju) w ramach Platformy PPP.

14 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Doświadczenia i ocena otrzymanego wsparcia ta, a dodatkowo istnieje możliwość zmiany beneficjenta w trakcie realizacji projektu. Powołany dla projektu zespół doradców składał się Przez kilka ostatnich lat dzięki pionierskim do- z ekspertów ds. prawnych, finansowych oraz tech- świadczeniom nie tylko Poznania, ale też innych miast, nicznych. Cechował się wysokim poziomem meryto- które zdecydowały się na PPP oraz przy współpracy rycznym oraz dużym zaangażowaniem, a wiedza eks- z Ministerstwem udało się wdrożyć rozwiązania natury pertów podczas tej kilkuletniej współpracy na każdym formalno-prawnej, które są drogowskazem do dalsze- etapie prac nad projektem była dla Miasta dużym go rozwoju PPP. wsparciem. Aby w pełni wykorzystać potencjał przyznanego Doradztwo pilotażowe obejmowało zweryfikowa- doradztwa, warto zwrócić uwagę na kilka praktycznych nie dotychczasowych założeń zawartych w studium aspektów. Po pierwsze bardzo istotne jest, aby od po- wykonalności, przeprowadzenie analiz przedrealiza- czątku stworzyć przejrzysty plan komunikacji stron zaan- cyjnych, przygotowanie zamawiającego do ogłoszenia gażowanych w dany projekt, ustalić podział zadań oraz o zamówieniu, przeprowadzenie całej procedury wy- kompetencji. Warto zauważyć, że w poznańskim projek- boru inwestora wraz z oceną ofert oraz doprowadze- cie Ministerstwo ogłosiło trzy odrębne postępowania nie do podpisania umowy PPP. na wybór wykonawców na doradztwo prawne, finanso- Każdy z ww. etapów był istotny, ale dwa spośród we i techniczne. W konsekwencji konieczne było zarzą- nich miały szczególne znaczenie. Pierwszym z nich był dzanie trzema grupami ekspertów, gdyż każdy podmiot etap analiz przedrealizacyjnych, a w szczególności to wyznaczył odrębnego przedstawiciela. Za finalny efekt czy projekt był możliwy do zrealizowania. Posłużyły prac odpowiedzialny był przedstawiciel Ministerstwa, temu m.in. takie analizy jak: testy rynkowe oraz analiza który weryfikował przygotowane analizy i przekazywał PSC. je do koordynatora Miasta. Dzięki odrębnie wydzielonej Drugim ważnym etapem było przeprowadzenie komórce w strukturach Miasta oraz wyznaczeniu odpo- postępowania na wybór inwestora. Wybór wykonawcy wiednich koordynatorów, prace przebiegały w sposób odbywał się w trybie dialogu konkurencyjnego. Rozmo- płynny i bez zakłóceń. Bardzo ważny był przepływ infor- wy w toku postępowania prowadzone były równolegle macji pomiędzy wszystkimi doradcami. z pięcioma podmiotami prywatnymi. Doradcy wraz Mając na uwadze doświadczenia Miasta w tym z komisją przetargową, podczas pięciu tur dialogu kon- zakresie, zasadnym wydaje się, aby doradztwo mia- kurencyjnego musieli rozważyć wszystkie propozycje ło charakter kompleksowy skupiający ekspertów ze sektora prywatnego, skonfrontować różne podejścia wszystkich dziedzin w ramach jednego podmiotu (doświadczenia niemieckie, francuskie oraz amerykań- świadczącego usługi doradcze. Co więcej, warto także skie) w zakresie finansowania, rozwiązań technicznych zastrzec, aby usługi doradcze w ramach danego kon- czy też podziału ryzyk. Celem tych działań było stwo- traktu były wykonywane przez stały zespół ekspertów. rzenie uniwersalnej specyfikacji istotnych warunków Ustalenie jasnych warunków wymiany konkretnych zamówienia, która zakończyć się miała złożeniem wią- doradców w znacznym stopniu ułatwi współpracę i za- żących ofert, co ostatecznie udało się osiągnąć. pewni jej ciągłość. W całym procesie współpracy Miasta z doradcami Kolejnym ważnym elementem jest sposób rozlicza- bardzo ważny był także udział przedstawicieli Minister- nia poszczególnych umów. Z naszych doświadczeń wy- stwa. Z uwagi na fakt, że Ministerstwo Rozwoju pełni nika, iż najlepsze efekty są osiągane przy wynagrodze- rolę Instytucji Zarządzającej POIiŚ udało się wprowa- niu rozliczanym w sposób ryczałtowy. Natomiast przy dzić w kolejnych okresach programowania, wiele roz- zastosowaniu rozliczeń w oparciu o wypracowane go- wiązań, które ułatwiają realizację umów PPP, chociażby dziny istnieje ryzyko, że zostanie niedoszacowana ilość w zakresie łączenia umów partnerstwa publiczno-pry- godzin pracy doradców i może okazać się, że zespół watnego ze środkami unijnymi (brak wypracowanych doradców nie dokończy danego zadania z uwagi na wzorców, konieczność wykazania przed instytucjami wyczerpanie limitu godzin. Z kolei ogłoszenie nowego oceniającymi Projekt, że finalny efekt ekonomiczny postępowania niesie za sobą ryzyko, że w kluczowym wynikający z przekazanej dotacji z UE będzie odczuwal- momencie projektu dojdzie do zmiany ekspertów, co ny dla mieszkańców, a nie dla podmiotu prywatnego). może spowodować wydłużenie się czasu realizacji pro- To był jeden z problemów, z którym zmagał się zespół jektu o czas niezbędny na wdrożenie się nowych do- doradców przy realizacji poznańskiego projektu. Dzisiaj radców. wytyczne na lata 2014–2020 dają możliwość również Podsumowując, żeby doradztwo było skuteczne po- partnerowi prywatnemu uzyskania statusu beneficjen- winno być kompleksowe, z jasno określonym zakresem

15 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE zadań i odpowiedzialności, z przejrzystym planem ko- W takim przypadku, III Etap realizacji Umowy PPP, munikacji oraz ustalonym z góry harmonogramem prac. tj. Utrzymanie i Zarządzanie przez Partnera Prywatne- Oferta Ministerstwa Rozwoju odpowiada w du- go w/w obiektem sądowym przez okres 20 lat, może żym stopniu na oczekiwania rynku w zakresie doradz- rozpocząć się już od stycznia 2018 roku. Od tej daty twa. Rynek PPP w Polsce się zmienia, a Ministerstwo użytkowanie budynku rozpocznie również Sąd Rejono- poprzez swoje zaangażowanie w nowe inicjatywy, wy w Nowym Sączu celem wykonywania swoich zadań takie jak m.in. projekt „Rozwój partnerstwa publicz- statutowych. no-prywatnego w Polsce” oraz „Wsparcie działań merytorycznych i technicznych prowadzonych przez Departament Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Zakres wsparcia w latach 2016–2020” istotnie przyczynia się do cią- głego rozwoju tej dziedziny. Podejmując się realizacji Z uwagi na pionierski charakter oraz duży stopień konkretnego projektu PPP należy postawić na prese- trudności w przygotowaniu do realizacji w formu- lekcję projektów typowanych do wsparcia, co pozwoli le PPP naszego Projektu (konieczność opracowania uniknąć inwestowania w projekty nieefektywne czy przez Zamawiającego stosownych analiz/opinii pod nierealne z uwagi na brak zainteresowania sekto- względem prawnym, ekonomicznym i technicznym), ra prywatnego. Istotą doradztwa jest to żeby było Sąd Okręgowy w Nowym Sączu jako Zamawiający – “skrojone na miarę” potrzeb podmiotu publicznego. celem należytego opracowania dokumentów wyma- Dlatego też ważne są wszelkie działania podejmowa- ganych w tym postępowaniu – zmuszony został do ne w ramach platformy PPP, konferencje tematycz- zaangażowania dodatkowej grupy ekspertów posia- ne, szkolenia, publikacje oraz wzorcowe dokumenty dających specjalistyczną wiedzę z zakresu projektów publikowane przez Ministerstwo. Tutaj należy jed- PPP. Mając na uwadze pionierski charakter Projektu nak pamiętać, że nie ma dwóch identycznych pro- przygotowywanego do realizacji, merytorycznego jektów, nawet jeśli dotyczą one tej samej dziedziny. wsparcia w procesie przygotowania tego Przedsię- Zawsze korzystając z dokumentacji wzorcowej należy wzięcia do realizacji udzieliło tut. Sądowi ówczesne uwzględnić, że musi ona zostać zweryfikowana przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (dalej: MRR) profesjonalistów i dostosowana do indywidualnego w ramach prac Platformy Partnerstwa Publiczno-Pry- charakteru i lokalnych uwarunkowań inwestycji. watnego. Na prośbę Zamawiającego kierownictwo Myślę, że dzięki pozytywnym zmianom na rynku PPP MRR podjęło decyzję o udostępnieniu własnego po- oraz działaniom na rzecz standaryzacji dokumentacji tencjału kadrowego w osobach Ekspertów/przedsta- związanej z przygotowaniem projektów PPP samorządy wicieli MRR oraz wsparciu jego realizacji na wszystkich otworzą się na podejmowanie nowych inicjatyw. etapach wdrażania w/w Projektu. Ustalenie trwałej współpracy między przedstawicielami Sądu i pracow- Promotor: nikami MRR pozwoliło na bieżącą wymianę informacji oraz szybkie odpowiadanie na pytania i wątpliwości Sąd Okręgowy w Nowym Sączu strony publicznej planującej cyt. przedsięwzięcie PPP. Rola Ekspertów MRR nie ograniczała się wyłącznie do Józef Kiełbasa, obserwowania prowadzonych działań, ale niekiedy Dyrektor Sądu Okręgowego w Nowym Sączu miała znaczący wpływ na kształt i kierunek podejmowanych przez Zamawiającego decyzji (wielorakiego Sąd Okręgowy w Nowym Sączu/Podmiot Publiczny wsparcia m.in. pod względem formalno-prawnym jest obecnie w trakcie realizacji II Etapu Inwestycyjnego i podatkowym udzielał tut. Sądowi na całym etapie pierwszego projektu administracji rządowej w formule przygotowania do realizacji w/w Projektu zwłaszcza p. PPP, obejmującego budowę nowej siedziby Sądu Rejo- dr Marcin Jędrasik – Naczelnik Wydziału Analiz i Moni- nowego w Nowym Sączu przy ul. Grunwaldzkiej. Zgod- toringu Rynku PPP w MR/doradztwo w okresie od linie z treścią Umowy PPP, etap ten winien zostać wyko- stopada 2011 do marca 2015 roku). Należy zauważyć, nany w terminie do 33 miesięcy od jego rozpoczęcia, że wszystkie w/w czynności doradcze po stronie Eks- tj. do maja 2018 roku. W wyniku ostatniej oceny stanu pertów MRR, wykonywane były nieodpłatnie – bez ja- zaawansowania budowy w/w obiektu, Strony Umowy kiejkolwiek gratyfikacji ze strony Zamawiającego. PPP widzą możliwość skrócenia terminu realizacji Eta- Jednocześnie, przy wskazaniu ówczesnego Dyrek- pu Inwestycyjnego o ok. 6 miesięcy, tj. do listopada/ tora Departamentu Partnerstwa Publiczno-Prywat- grudnia 2017 roku. nego MRR – celem dalszego usprawnienia wdrażania

16 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE tej inwestycji do realizacji w formule PPP – w czerwcu stronami umowy, stosowaniu kar umownych i inne. Jak 2012 roku Dyrektor tut. Sądu Okręgowego powołał już wspomniałem na wstępie udzielanego wywiadu – Zespół Sterujący dla Projektu/ ciało kolegialne, którego na podstawie wdrażania naszego Projektu w ramach zadaniem było wsparcie doradcze i uzupełnienie dzia- prac Platformy PPP Eksperci MRR przy czynnym udziale łań podejmowanych w tym Projekcie przez Zamawiają- przedstawicieli Zamawiającego/tut. Sądu Okręgowego cego. W skład w/w Zespołu wchodzili przedstawiciele – opracowali wzorcowe dokumenty w zakresie: Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Rozwoju • Doświadczenia z przygotowania pilotażowe- Regionalnego, Sądu Apelacyjnego w Krakowie oraz go projektu administracji centralnej w formu- Sądów Okręgowego i Rejonowego w Nowym Sączu, le PPP – kwiecień 2013 r., a wiodącą rolę w tym Zespole pełnili Eksperci MRR. • Raport z analiz przedrealizacyjnych – paździer- Ponadto, Zamawiający – po przeprowadzeniu sto- nik 2014 r., sownego postępowania przetargowego – powierzył • Doświadczenia z postępowania na wybór w marcu 2013 roku kompleksowe doradztwo w tym partnera prywatnego – dialog konkurencyjny Projekcie Konsorcjum Firm z liderem Collect Consul- – styczeń 2015 r., ting S.A. w Katowicach w ramach umowy na doradz- • Podpisanie Umowy PPP i zamkniecie finanso- two prawne i podatkowe, ekonomiczno-finansowe we – grudzień 2015 r. i techniczne w zakresie przygotowania do realizacji W/w dokumenty zostały opublikowane na stronie przez Sąd Okręgowy w Nowym Sączu w/w Przedsię- internetowej Platformy Partnerstwa Publiczno-Pry- wzięcia w formule PPP i zawarcia umowy z partnerem watnego MR: www.ppp.gov.pl i wszystkie podmioty prywatnym, co również wpłynęło na pomyślne zakoń- planujące ubiegać się o realizację swoich zadań inwe- czenie przetargu nieograniczonego w trybie dialogu stycyjnych winny – w ramach „dobrych praktyk” – obo- konkurencyjnego i podpisanie z Partnerem Prywat- wiązkowo zapoznać się z ich treścią, co bardzo ułatwi nym Umowy PPP na realizację w/w Inwestycji w for- i przyspieszy przygotowanie kolejnych projektów do mule PPP oraz utrzymanie i zarządzanie tym obiek- realizacji w formule PPP oraz ich obsługę przez dorad- tem przez okres kolejnych 20 lat. ców – biegłych w projektach PPP. Z perspektywy otrzymanego przez tut. Sąd Doświadczenia i ocena otrzymanego wsparcia doradców (również Ekspertów MR) w przy- wsparcia gotowaniu naszego projektu do realizacji uważam, że doradztwo Ekspertów w tej dziedzinie w zakresie Przedstawioną powyżej pracę Doradców/Ekspertów przedstawionym w wywiadzie jest po stronie Pod- MRR – jako Kierownik Zamawiającego – oceniam bar- miotu Publicznego optymalne, o czym świadczy prze- dzo wysoko, a merytoryczne ich wsparcie na wstęp- bieg całego postępowania przetargowego na wybór nym etapie przygotowywania Projektu do realizacji, Partnera Prywatnego w naszym Projekcie (zwłaszcza a zwłaszcza na etapie wyboru najkorzystniejszej oferty przeprowadzenie po 5 tur dialogu konkurencyjnego w tym postępowaniu, przyczyniło się do podpisania z 5 wykonawcami dopuszczonymi do udziału w tym z Partnerem Prywatnym Umowy PPP o bardzo korzyst- postępowaniu, uzyskanie przez Partnera Prywatne- nej dla Podmiotu Publicznego treści (kwestia rozmiesz- go finansowania projektu, podpisanie z Partnerem czenia ryzyk w projekcie, gwarancji i kar umownych, fi- Prywatnym umowy PPP oraz przyśpieszenie realizacji nansowanie projektu i inne). etapu inwestycyjnego naszego projektu o 6 miesię- Biorąc pod uwagę uzyskane doświadczenie – na eta- cy, co skutkuje wcześniejszym rozpoczęciem etapu pie przygotowania do realizacji w/w zadania w formule utrzymania i zarządzania tym obiektem przez Partne- PPP – z pozycji Kierownika Zamawiającego uważam, ra Prywatnego oraz rozpoczęciem użytkowania tego że dalsi uczestnicy projektów PPP – zwłaszcza po stro- budynku przez Sąd Rejonowy w Nowym Sączu celem nie podmiotu publicznego winni korzystać ze wsparcia sprawowania swojej misji – wymiaru sprawiedliwości). doradców PPP, również Ekspertów Ministerstwa Roz- Jednak celem sprawnego i szybkiego realizowa- woju (dalej: MR), szczególnie w ramach prac Platformy nia kolejnych projektów PPP – tak Podmiot Publiczny, PPP przy MR oraz ogłaszanych przez w/w Departament jak i Partner Prywatny – winni we własnym zakresie MR konkursów/przetargów w tym zakresie. Wg mojej i wg własnego uznania korzystać z pomocy doradców oceny, wsparciem Ekspertów MR winny zostać objęte w takim zakresie i przy przyjęciu takich metod, które wszystkie sprawy formalno-prawne w postępowaniu, doprowadzą do szybkiego, zgodnego z obowiązują- a zwłaszcza w zakresie dot. niezaliczania projektów PPP cymi w tym zakresie przepisami finalizowania swoich do długu publicznego, przy podziale ryzyk pomiędzy zadań inwestycyjnych.

17 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Wg mojej oceny, realizowany obecnie przez Sąd żone jest wykorzystanie tramwaju jako środka trans- Okręgowy w Nowym Sączu w/w Projekt pokazuje, portu bardziej przyjaznego środowisku, szczególnie że przy stosowaniu przez Podmiot Publiczny zasady przy połączeniach komunikacyjnych z centrum miasta. transparentności na całym etapie postępowania prze- Zadanie inwestycyjne pn. „Budowa linii tramwajo- targowego (m.in. bezwzględne stosowanie przez Za- wej KST etap IV (ul. Meissnera – Mistrzejowice)” zostało mawiającego zasady uczciwej konkurencji – art. 7 Pzp wprowadzone do Wieloletniej Prognozy Finansowej i zasady jawności – art. 8 Pzp oraz obowiązujących Miasta Krakowa (WPF). Zakres rzeczowy dla ww. za- procedur), przy dochowaniu przez Zamawiającego dania znajdujący się w WPF został określony przed wy- i Wykonawców dopuszczonych do udziału w postę- konaniem wielobranżowej koncepcji z grudnia 2015 r., powaniu szczególnej staranności (m.in. przy opraco- wskutek czego nie obejmował dodatkowych elemen- wywaniu wymaganych przez obowiązujące przepisy tów, które wynikają z opracowanej później koncepcji np. dokumentów, a zwłaszcza PFU dla Projektu), pozwala tunelu. Z tego powodu kwoty przewidziane pierwotnie na zakończenie realizacji Przedsięwzięcia z sukcesem na realizację przedmiotowego zadania nie odpowiadają – przy obopólnej/wielorakiej korzyści Podmiotu Pu- potrzebom oszacowanym na podstawie ww. koncepcji. blicznego i Partnera Prywatnego oraz dla dobra pu- W celu zapewnienia finansowania zadania rozważano blicznego obywateli naszego kraju. wykorzystanie formuły PPP jako formy realizacji inwestycji. Istotne było to, że dzięki współpracy z partnerem prywatnym Miasto nie musi angażować się finansowo Doświadczenia podmiotów na etapie inwestycyjnym. Za wyborem tego modelu realizacji inwestycji publicznych, które otrzymały przemawiały również korzyści związane z możliwo- wsparcie doradcze w obecnej fazie ścią niezaliczania do długu publicznego płatności na działań Ministerstwa Rozwoju rzecz Partnera Prywatnego realizowanych w okresie eksploatacji oraz przekonanie, iż uwzględniając cały okres funkcjonowania projektu PPP będzie to bardziej Promotor: Miasto Kraków efektywny sposób zrealizowania tej inwestycji. Zasadą partnerstwa publiczno-prywatnego jest bowiem to, iż – Zarząd Infrastruktury wynagrodzenie Partnera Prywatnego, wypłacane po Komunalnej i Transportu oddaniu do użytku infrastruktury stanowiącej przedmiot umowy PPP, obejmuje wynagrodzenie zarówno Sebastian Idzik, za wybudowanie tej infrastruktury, jak i za jej prawi- Główny specjalista ZIKiT dłowe funkcjonowanie (dostępność dla użytkownika). Wobec wieloletniego okresu ryzyka dostępności spo- „Budowa linii tramwajowej KST etap IV (ul. Meissnera czywającego na Podmiocie Prywatnym, temu ostat- – Mistrzejowice)” jest zgodna z zapisami Studium Uwa- niemu nie opłaca się nieuzasadnione oszczędzanie runkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzen- na etapie tworzenia infrastruktury, które następnie nego Miasta Krakowa, w którym przyjmuje się, że pod- może skutkować koniecznością przeprowadzania licz- stawowymi środkami transportu zbiorowego będą nych napraw, droższej konserwacji czy eksploatacji, tramwaj i metro wraz z szybką koleją aglomeracyjną. a w ostatecznym rozrachunku podrożyć cały projekt. Przewiduje się utrzymanie wszystkich istniejących linii W konsekwencji powyższego wydatki na projekt PPP tramwajowych i przekształcenie ich w linie tramwaju winny być niższe niż suma wydatków inwestycyjnych szybkiego, dla których trzeba wdrożyć techniczno-or- oraz eksploatacyjnych (bieżących) w modelu tradycyj- ganizacyjne środki uprzywilejowania w ruchu. Ponad- nym w tym samym okresie. to, dla uzupełnienia systemu Szybkiej Kolei Aglome- W kwietniu 2016 r. ZIKIT, będący jednostką budże- racyjnej (SKA) o metro-tramwaj i objęcia komunikacją tową Gminy Miejskiej Kraków, zgłosił projekt „Budowa szynową wszystkich intensywnie zagospodarowanych linii tramwajowej KST etap IV (ul. Meissnera – Mistrzejo- obszarów miasta, przewiduje się realizację szeregu wice)” do naboru organizowanego przez Ministerstwo tras, w tym m.in. trasy o przebiegu: al. Jana Pawła II – Rozwoju. Celem naboru było wyłonienie kolejnych ul. Meissnera – Rondo Barei – Mistrzejowice. projektów, które będą charakteryzowały się dużym Projekt pn. „Budowa linii tramwajowej KST etap prawdopodobieństwem ich realizacji w formule PPP. IV” realizuje cel wyznaczony przez strategię rozwoju W wyniku oceny wybrane zostały projekty, które będą transportu publicznego w Krakowie, w którym zało- mogły być objęte wsparciem doradczym Ministerstwa

18 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE w procesie przygotowania do realizacji w modelu PPP. z Funduszy Europejskich, kwota pozyskanej dotacji zo- Przedmiotowy projekt został pozytywnie oceniony stanie uwzględniona w rozliczeniach pomiędzy stroną przez Ministerstwo Rozwoju i przyjęty do realizacji przy publiczną a partnerem prywatnym. Z tego powodu wsparciu Ministerstwa. Dnia 12 maja 2017 r. na stro- projekt KST etap IV ma zostać przygotowany w ten spo- nie Ministerstwa Rozwoju ukazało się rozstrzygnięcie sób, aby spełniał wymagania związane z ubieganiem wyniku postępowania na wybór doradcy do ww. pro- się o środki unijne. Gmina Miejska Kraków rozważa jektu. Jako najkorzystniejszą wybrano ofertę złożoną możliwość wszczęcia postępowania zmierzającego do przez wykonawców występujących wspólnie jako Kon- wyłonienia wykonawcy powyższej inwestycji w mode- sorcjum Firm: Domański Zakrzewski Palinka Sp. k., ul. lu PPP typu PZP (zamówieniowym), w trybie dialogu Rondo ONZ 1, 00-124 Warszawa (Lider Konsorcjum) konkurencyjnego, względnie negocjacji z ogłoszeniem, oraz Mott MacDonald Polska Sp. z o.o., ul. Waliców 11, określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo 00-851 Warszawa oraz Crido Taxand Sp. z o.o., ul. Grzy- zamówień publicznych. bowska 5A, 00-132 Warszawa. 14 czerwca 2017 r. doszło do podpisania umowy pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a Konsorcjum Firm i od tego miesiąca rozpoczęła się współpraca pomię- Promotor: Miasto Tarnów dzy wybranym przez Ministerstwo Rozwoju doradcą i ZIKIT-em. Roman Ciepiela, Przedmiotem wsparcia jest zapewnienie doradztwa Prezydent Miasta Tarnów (prawnego, ekonomiczno-finansowego oraz technicznego) dla Gminy Miejskiej Kraków – Zarządu Infrastruk- Istotą kreowania rozwoju gospodarki opartej na wie- tury Komunalnej i Transportu. Przedmiotowe wsparcie dzy jest wzmacnianie potencjału samorządu oraz będzie realizowane w następujących etapach: stymulowanie działań w kierunkach, które owocu- • przeprowadzenie analiz przedrealizacyjnych; ją rozwojem wzajemnego współdziałania i interakcji • przygotowanie projektu ogłoszenia o zamówie- sektorów, określanych mianem nośników gospodarki niu publicznym i projektów odpowiedzi na pyta- opartej na wiedzy. nia partnerów prywatnych; Jedną z kluczowych kompetencji w tym zakresie • ocena wniosków o dopuszczenie do udziału jest rozwój e-administracji. w postępowaniu; Ostatnie lata to okres, w którym proces informaty- • przygotowanie dokumentacji aplikacyjnej ko- zacji usług świadczonych przez administrację publiczną niecznej do pozyskania finansowania z fundu- uległ znacznym przemianom oraz przyspieszeniu. War- szy UE; to zaznaczyć, że informatyzacja ta postępuje nie tylko • przygotowanie i przeprowadzenie dialogu dzięki inicjatywie administracji centralnej – ale przede z partnerami prywatnymi oraz przygotowanie wszystkim – dzięki działaniom samorządów – większość zaproszenia do składania ofert; usług publicznych, z którymi ma do czynienia przeciętny • składanie i ocena ofert; obywatel, realizowanych jest na poziomie samorządo- • przygotowanie i zawarcie umowy PPP; wym. • zamknięcie finansowe Projektu; Dla rozwoju e-administracji kluczowe są kompe- • przygotowanie podręcznika zarządzania umo- tencje w dziedzinie informatyki. Administracja samo- wą PPP. rządowa musi i chce nadążać za przemianami cyfryza- Przedsięwzięcie PPP zakłada sfinansowanie, zapro- cyjnymi, szczególnie, że nowe narzędzia bezpośredniej jektowanie, wybudowanie, zarządzanie infrastrukturą komunikacji, redefiniują jej funkcjonowanie w relacjach oraz techniczne utrzymanie przez partnera prywatne- z mieszkańcem i biznesem. go nowej infrastruktury tramwajowej. Systemy teleinformatyczne przejęły tak wiele za- Podstawowym sposobem wynagradzania partnera dań, że stały się nieodzowne we wszystkich obszarach. prywatnego będzie opłata za dostępność. Niestety, różnorodność podmiotów które je wdrażają, W celu realizacji projektu zakłada się wykorzystanie przekłada się na różnorodność systemów, które realizu- hybrydowego modelu PPP. Projekt nie otrzymał dotacji ją podobne działania. unijnej, jednak biorąc pod uwagę doświadczenia z po- Większość gmin wypełnia swoje obowiązki wyko- przednich lat spodziewamy się pojawienia możliwo- rzystując w tym celu posiadane zasoby IT, w tym aplika- ści uzyskania takiego wsparcia pod koniec obecnego cje i narzędzia, które podlegają procesowi modernizacji okresu programowania. W przypadku uzyskania dotacji bądź wymiany w celu dostosowania ich do zmieniają-

19 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE cych się uwarunkowań formalnych, jak również zwięk- Ponadto, wynikający z charakteru działalności admini- szenia ich wydajności i funkcjonalności. stracji publicznej, brak doświadczeń i możliwości finan- Mimo, że część spraw związanych np. z ewidencją sowych zlecania – w trybie outsourcingu – części zadań działalności gospodarczej, wydawaniem prawa jazdy, na zewnątrz, np. obsługi informatycznej w kontekście dowodu rejestracyjnego czy osobistego prowadzona bezpieczeństwa informacji, zamówień publicznych itd., jest dzięki programom centralnym, to jednak w więk- powoduje w konsekwencji konieczność zatrudnienia szości przypadków władze lokalne w prowadzeniu za- wykwalifikowanych pracowników do obsługi ww.- pro dań własnych i zleconych, wspomagane są przez odręb- cesów. ne oprogramowanie. Równocześnie znaczna część opinii publicznej od Wynika to z faktu, iż urzędy, wdrażając rozwiązania wielu lat formułuje oczekiwania zmniejszenia biurokracji informatyczne, samodzielnie wybierają odpowiednie i redukcji stanu osobowego, przy zachowaniu – co naj- formaty i systemy, z których każdy realizuje określoną mniej – standardu obsługi obywateli. Jedynym rozwiąza- funkcję wynikającą z przepisów prawa i wspiera orga- niem jest zwiększenie efektywności działania administra- nizację urzędu. Niestety, ich wzajemna niekompatybil- cji samorządowej i poprawa wizerunku tej administracji. ność, uniemożliwia zintegrowanie z innymi systemami. Rosnące wymagania i nowe standardy w informa- Wstępna analiza systemów informatycznych gmin tyce rodzą obawy wśród samorządów, że na inwesto- zlokalizowanych na obszarze subregionu tarnowskiego wanie w ten sektor będą sobie mogły pozwolić tylko potwierdziła występowanie powyższych problemów największe JST, które stać na odpowiednie zaplecze in- – praktycznie każda gmina dysponuje innym oprogra- formatyczne (techniczne i osobowe), natomiast mniej- mowaniem finansowo-księgowym, budżetowym, ewi- sze samorządy, działając w pojedynkę, mogą nie być dencji ludności, obiegu dokumentów, czy prowadzenia w stanie udźwignąć trudniejszych i droższych rozwiązań. różnych rejestrów. Analiza wykazała także niedobór za- Tarnów jest jednym z liderów, jeżeli chodzi o wdra- pasowych środowisk informatycznych. żanie nowych technologii w systemie zarządzania mia- Przekłada się to na relatywnie wysokie koszty utrzy- stem. W ubiegłych latach miasto zrealizowało m.in. mania podstawowego oprogramowania do zarządza- trzy duże projekty informatyczne współfinansowane nia daną jednostką. ze środków europejskich – zintegrowany system in- Odrębnym problemem jest posiadanie wykwalifi- formacji przestrzennej, wielofunkcyjną kartę miejską, kowanej kadry. Do budowania państwa bardziej przy- kompletny model zarządzania oświatą (EDUNET) jaznego obywatelom nie wystarczy tylko technologia, Beneficjentami tych działań są nie tylko mieszkańcy potrzebni są też ludzie o wysokich kompetencjach in- miasta, ale też mieszkańcy okolicznych gmin i powiatów. formatycznych. Obecnie JST zatrudniają, każda osob- Projekt „Tarnowskie Gniazda Innowacyjnych Specja- no, swoich informatyków. Zajmują się oni dość szerokim lizacji” (TGIS) to projekt infrastrukturalny, polegający na spektrum spraw związanych także m.in. z księgowością, budowie obiektu laboratoryjno-ekspozycyjnego i usłu- płacami, szkoleniami, bhp czy też ochroną informacji gowego, w którym zostaną ulokowane instytucje i dzia- niejawnych. Powoduje to, że tak funkcjonujący system łania o subregionalnym zasięgu, pobudzające potencjał zarządzania e-administracją w JST jest nieefektywny. rozwojowy miasta oraz będące nowoczesnym narzę- Nie tylko utrudnia zarządzanie z poziomu organów sa- dziem realizacji polityki inteligentnego zarządzania mia- morządowych, ale również ogranicza możliwości doko- stem i subregionem, a takze wspierającym realizacje nania oszczędności, lepszej organizacji pracy i utrudnia innowacyjnych rozwiazan w obszarze rozwoju szkolnic- wprowadzenie jednolitych rozwiązań informatycznych twa zawodowego. Jego istotą jest wykorzystanie spe- na poziomie danego samorządu jako „całości”. cjalistycznej kadry do realizacji kształcenia dualnego – Jednym z powodów postrzegania mniejszej efek- zmniejszenie dystansu pomiędzy szkołą, administracją tywności funkcjonowania administracji publicznej w sto- a biznesem. sunku do przedsiębiorstw komercyjnych, jest nieko- Ważnym celem stawianym przed TGIS jest rzystna dla tej pierwszej proporcja liczby pracowników wdrozenie nowatorskich rozwiazan organizacyjnych obsługowych względem pozostałych – merytorycznych. i infrastrukturalnych służcych aktywizacji i rozwojowi Wyższy odsetek stanowisk obsługowych w administracji rodzimej kadry technicznej poprzez współprace z kadra znajduje jednak racjonalne uzasadnienie w szeregu do- inzynieryjna przedsiebiorstw, szkół srednich i uczelni datkowych regulacji, którymi nie został obciążony sektor przy wykorzystaniu doswiadczenia i potencjału specja- biznesowy. Należą do nich m.in. ograniczenia płynące listów tarnowskich firm i instytucji. z przepisów ustawy o rachunkowości, o zamówieniach Projekt zakłada budowe nowoczesnego, niskoener- publicznych czy też o ochronie informacji niejawnych. getycznego zespołu budynków o pow. ok. 8,5 tys. m2

20 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE oraz uruchomienie w nich 4 działan projektowych, które tów i wyspecjalizowanych szkolen, zorientowanych na stanowia komplementarna całoś i sa zorientowane na konkretne, innowacyjne technologie. odbudowanie kadry technicznej i inzynierskiej subregionu. Trzecie działanie – Tarnowski Park Doswiadczen Działania te polegac beda na uruchomieniu wielu (TPD) – jest to miejsce, w którym przy wykorzystaniu projektów, których podstawowym celem bedzie prak- modelowych, zautomatyzowanych, modułowych linii tyczne, zgodne z potrzebami rynku pracy szkolenie produkcyjnych wyposazonych w ciag specjalizowa- specjalistów, ukierunkowanie procesu nauczania na nych stanowisk, bedzie mozna symulowac procesy scisła współprace z biznesem, wdrozenie pożdanych produkcyjne zachodzace we współczesnym manufac- przez przemysł i biznes kierunków i specjalizacji (takich turingu oraz umozliwi się prezentacje pomysłów i in- jak automatyka, robotyka, mechatronika, informaty- teligentnych rozwiazan bedacych wynikiem projektów ka), oraz powstawanie miejsc pracy w innowacyjnych wdrozeniowych realizowanych w CPMPI. dziedzinach, bedacych perspektywicznymi z punktu Czwarte działanie – Mediateka – bazujac na po- widzenia rozwoju miasta i subregionu. tencjale infrastruktury informatycznej CUW, stanowic Drugim kierunkiem specjalizacji i rozwoju TGIS bedzie wyspecjalizowane, nowoczesne i interaktyw- bedzie modernizacja, projektowanie i budowa miej- ne zaplecze dydaktyczne dla nauczycieli oraz uczniów. skich systemów informatycznych wspierajacych two- Będzie to interaktywne multicentrum, pełniace funk- rzenie i funkcjonowanie inteligentnego subregionu cje wspierajace nauke wybranych dyscyplin, dzieki z e–usługami obejmujacymi wszystkie sfery zycia pu- mozliwosci korzystania z nowoczesnych narzedzi. blicznego przy wykorzystaniu potencjału i doswiadczen Zakłada sie, ze powyzej opisane działania projek- miasta Tarnowa. towe zostana zlokalizowane w nowopowstałym ni- Pierwsze działanie – Centrum Usług Wspólnych skoenergetycznym budynku, bedacym swego rodzaju (CUW) – zapewni efektywne przechowywanie, wymiane laboratorium i dobra praktyka wdrazania efektywnych i udostepnianie danych samorzadowych oraz danych i inteligentnych rozwiazan energetycznych w budyn- przestrzennych pomiedzy JST w subregionie tarnow- kach publicznych. skim. W ramach CUW zakłada sie konsolidacje usług Jak można zauważyć realizacja powyższego przed- administracyjnych swiadczonych droga elektroniczna, sięwzięcia jest zagadnieniem niesłychanie złożonym optymalizacje oraz zwiekszenie efektywnosci wyko- zarówno od strony organizacyjnej, jak i montażu finan- rzystania posiadanych narzedzi i zasobów IT, w tym sowego. Dlatego też wsparcie doradcze zaoferowane standaryzacje wdrozonych rozwiazan i podniesienie przez Ministerstwo Rozwoju w kontekście formuły PPP bezpieczenstwa informatycznego JST. Celem utworze- jest dla nas bardzo cenną inicjatywą. nia CUW jest pobudzanie rozwoju gospodarki opartej Ze wzgledu na interdyscyplinarny charakter pro- na wiedzy, bazujacej na innowacyjnych rozwiazaniach jektu i jego złozonoś, jak równiez biorac pod uwage technologii informacyjnych i komunikacyjnych TIK, do- bieżcy potencjał finansowy gminy i dostępność- ze starczenie samorzadom nowoczesnych i funkcjonal- wnętrznych zródeł finansowania, wstepnie analizowanych instrumentów, pozwalających urzedom, a w kon- liśmy mozliwoś realizacji projektu w różnych warian- sekwencji obywatelom i przedsiebiorcom na szerszy tach, wśród których właśnie model PPP może mieć dostep do usług swiadczonych droga elektroniczna. swoje zastosowanie. Drugie działanie – Centrum Praktyk, Modelowania, Ze wsparciem unijnym przygotowaliśmy dokumen- Projektowania i Implementacji (CPMPI) – jest to nowo- tację dla tego projektu, obejmującą m.in. koncepcję czesne, odpowiadajace na potrzeby rynku, zaplecze la- wykonalności, analizy wariantowe i koncepcję architek- boratoryjno–techniczne, dajace mozliwoś zdobywania toniczną. przez uczniów i studentów, praktycznych umiejetnosci Cały projekt zamyka się kwotą ok. 120 mln zł. Pod- i wiedzy, wymaganych przez przemysł inteligentnych stawowym kosztem TGIS jest jednak koszt budowy no- specjalizacji. Odpowiednio wyposazone w narzedzia wego obiektu (ok. 80 mln zł). Z racji braku finansowania techniczne oraz programowe specjalizowane labora- europejskiego na tego typu działania, koszt ten ponie- toria oraz scisła współpraca z osrodkami akademicki- siony będzie ze środków własnych gminy w sposób bez- mi Katowic, Krakowa i Tarnowa, zapewnia dostęp do pośredni (np. z budzetu gminy), lub posredni (np. po- najnowszej wiedzy, beda swego rodzaju inkubatora- przez opłate dla partnera wyłonionego w ramach PPP). mi wynalazków oraz miejscem gdzie teoria zderza sie Niestety ograniczone możliwości finansowe, jak z praktyka. W CPMPI zakłada sie realizacje komplekso- również brak doświadczenia w PPP powodują, że mia- wego dokształcania uczniów, studentów i dorosłych, sto nie dysponuje własnymi zasobami zdolnymi samo- w tym kadry branzowej, poprzez organizacje warszta- dzielnie, bez wsparcia zewnętrznego, przygotować ta-

21 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE kie przedsięwzięcie do realizacji w formule PPP. Dlatego Po pierwsze większość obszaru, którego dotyczy też zdecydowano się skorzystać z pomocy doradczej projekt jest terenem zalewowym. Po drugie zapisy jaką w tym zakresie zaoferowało Ministerstwo Rozwoju. w planie zagospodarowania przestrzennego na tym ob- A pomoc ta jest bardzo szeroka i obejmuje wszyst- szarze ograniczają lokalizację pewnych form oczyszczal- kie etapy realizacji przedsięwzięcia w tej formule, od ni przydomowych. Trzecia przeszkoda to niski wskaźnik analiz przedrealizacyjnych zaczynając i testowania koncentracji zabudowy, przez który praktycznie brak rynku, poprzez sporządzenie dokumentacji związanej jest możliwości finansowania tego przedsięwzięcia z ja- z PPP, przygotowanie i przeprowadzenie dialogu z part- kichkolwiek środków zewnętrznych, czy to unijnych czy nerami prywatnymi, aż do zawarcia ostatecznej umowy poza unijnych. Właśnie z uwagi na rozproszoną zabu- z partnerem prywatnym. To jest bardzo długotrwały, dowę przedsięwzięcie to nie spełnia warunków, które blisko dwuletni proces. mogłoby potwierdzić studium wykonalności i zagwa- Szczególnie dla nas istotne jest wsparcie w pierw- rantować opłacalność tego działania. Jest to przeszko- szej fazie, które powinno dać ostateczną odpowiedź dą w stworzeniu skutecznego i dającego się w osta- odnośnie optymalnej formuły realizacji całego przed- tecznym rozrachunku finansować, końcowego efektu sięwzięcia. w postaci oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej. Nie do przecenienia są również nowe kontakty Teren, którym objęty miałby zostać projekt jest z partnerami prywatnymi – zarówno z doradcami, jak ważny dla gminy z wielu powodów. Po pierwsze obszar i potencjalnymi realizatorami, które dzięki temu progra- bezpośrednio graniczy z rzeką Wisłą, która jest natu- mowi ministerstwa uda się nawiązać. ralną zlewnią różnych innych dopływów rzek. Wpływa Jak już zaznaczyłem, dla beneficjentów, którzy mają też bezpośrednio do Bałtyku. Po drugie jest to teren niewielkie doświadczenie w realizacji inwestycji w tej aktywny gospodarczo w zakresie produkcji rolnej, ale formule, przetarcie ścieżek w kontaktach na linii sa- również przemysłowej. Teren związany jest również morząd-sektor prywatny w zakresie wspólnej realizacji z budową nowych osiedli. Budowa sieci kanalizacyjnej przedsięwzięć, przygotowania i prowadzenia dialogu rozwiąże więc problem oczyszczania ścieków i da gwa- dotyczącego tych zagadnień, a możliwe, że właśnie rancję zwiększenia aktywności zarówno gospodarczej dzięki temu programowi Ministerstwa Rozwoju, będzie jak i osadniczej w tym obszarze. Jest to także ważne procentowało także w przygotowaniu innych złożo- ze względu na połączenie gminy Gniew ze wschodnią nych projektów, w szczególności od strony finansowej częścią Polski, a w szczególności z Warmią i Mazurami. i organizacyjnej. Poprzez wybudowany zaledwie kilka lat temu most, który połączył południową cześć gminy (której dotyczy projekt) z Kwidzynem, obszar ten bardzo uaktywnił się Założenia przedsięwzięcia, właśnie zarówno gospodarczo jak i osadniczo. Gmina zgłosiła się na Platformę Partnerstwa Pu- które zakwalifikowano bliczno-Prywatnego organizowaną przez Ministerstwo do wsparcia w najnowszej edycji Rozwoju i departament specjalnie do tego celu powo- naboru projektów łany przede wszystkim dlatego, że widzi w tym szansę zainteresowania partnera prywatnego realizacją tego przedsięwzięcia w ramach PPP lub umowy koncesyj- Wnioskodawca: Miasto i Gmina Gniew nej. Wszystkie nasze środki są obecnie zaangażowane w inne projekty finansowane za pośrednictwem Unii Europejskiej i przez najbliższych 10 lat nie będziemy Tomasz Sikora, w stanie wygenerować funduszy na realizację tego Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Gniew przedsięwzięcia. Pieniądze te zostały bowiem ocenione na 23 mln zł. Nie istnieje więc możliwość innego Projekt skanalizowania południowej części Gminy finansowania budowy kanalizacji w południowej części Gniew został przygotowany przez samorząd Miasta gminy Gniew niż PPP. W związku z tym, wydaje się, że i Gminy Gniew, jako przedsięwzięcie/model do współ- słusznym jest poszukiwanie partnera prywatnego, któ- pracy z partnerem prywatnym w zakresie gospodarki ry chciałby sfinansować i zrealizować w ramach syste- ściekowej w tej części gminy, która do tej pory nie zo- mu zaprojektuj-wybuduj-zarządzaj-zarabiaj sieci z taką stała skanalizowana. infrastrukturą, która by całkowicie wyczerpywała po- Kanalizacja gminy przebiegać będzie w trudnym ob- trzeby mieszkańców tej części gminy, jak i tych którzy szarze z kilku powodów. chcieliby się na tym terenie osiedlić chociażby z faktu,

22 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE że po drugiej stronie Wisły położone jest prężnie działa- Realizacja przedsięwzięcia pn. „Rozbudowa Opery jące miasto Kwidzyn. Wrocławskiej wraz z zakupem wyposażenia w formu- Jeżeli chodzi o powody naszego przystąpienia do le PPP” wynika z potrzeby zapewnienia Operze Wro- Platformy PPP, to nie jest to tylko wspominana już cławskiej dodatkowych pomieszczeń na prowadzenie przeze mnie kwestia finansowa. Innym powodem jest działalności statutowej. Przedsięwzięcie zakłada za- szukanie przez nas nowych rozwiązań w związku z zagospodarowanie nieruchomości przyległej do Opery rządzaniem siecią kanalizacyjną. Moim zdaniem mogła- (4249 m2). Rozbudowa obiektu zapewni odpowiednie by to być np. spółka celowa, która zarządzałaby akurat warunki do właściwego przygotowywania i wystawia- tą częścią gminy w zakresie gospodarki ściekowej. nia spektakli wraz z możliwością przechowywania de- Co prawda gmina Gniew posiada już spółkę, która koracji/kostiumów teatralnych dla repertuaru bieżące- zarządza obecną siecią wodną i kanalizacyjną z własną go, co wpłynie na poprawę gospodarki i usprawnienie oczyszczalnią ścieków, która obsługuje centralną i część w zakresie logistyki funkcjonowania wskazanej instytu- północną gminy. Jednak z punktu widzenia społeczne- cji kultury. Ponadto realizacja przedsięwzięcia posłuży go trudnym manewrem byłoby wydzielenie, w ramach ograniczeniu kosztów napraw i utrzymania istniejącej obecnie działającej spółki, odrębnego podmiotu, który już infrastruktury i pozwoli na pełniejsze wykorzystanie współuczestniczyłby w budowie partnerstwa publicz- potencjału scenicznego Opery Wrocławskiej. Przedsię- no-prywatnego dla budowy sieci kanalizacyjnej w ob- wzięcie w swej istocie obejmuje też elementy rewitali- szarze południowej części gminy. zacji terenów przyległych do obecnego gmachu Ope- Nasze oczekiwania wiążą się bezpośrednio z przy- ry, gdyż zakres rzeczowy przedsięwzięcia obejmuje gotowaniem procedury, prowadzeniem wszystkich realizację celu publicznego i komercyjnego. W wyniku poszczególnych kroków pozwalających do zawarcia realizacji prac powstanie jeden obiekt, który będzie umowy PPP, prowadzeniem przedsięwzięcia w trakcie spełniać dwa cele. Zakres rzeczowy przedsięwzięcia jego realizacji i później koordynowania wszelkich rela- obejmuje rozbudowę budynku Opery Wrocławskiej, cji pomiędzy gminą, a operatorem/partnerem prywat- łącząc funkcjonalnie rozbudowaną infrastrukturę z ist- nym. W takiej sytuacji kwoty te sięgały około pół miliona niejącą częścią zabytkową, co związane jest z integra- złotych. Być może dla wielkich miast kwota ta nie jest cją ciągów komunikacyjnych w części zabytkowej tj. przerażająca, ale dla takiej gminy jak Gniew, pieniądze część podziemna pozom -1 oraz budową nowej kuba- te przeliczane są od razu na możliwość naprawy dróg, tury na działkach sąsiednich. Przedsięwzięcie zakłada, czy naprawy istniejących już sieci. iż Podmiot Publiczny (Opera Wrocławska) potrzebuje W związku z powyższym jesteśmy zainteresowani na własne cele około 3000 m2 powierzchni użytkowej wsparciem ze strony Ministerstwa Rozwoju. wraz z podziemnym łącznikiem (poziom -1) łączącym Jesteśmy pełni optymizmu i po pierwszych okre- nowopowstałą powierzchnię z istniejącym budynkiem sach trwania współpracy z ministerstwem i bycia na Opery, co stanowi około 1/3 powierzchni dostępnych platformie widzimy wzmożone zainteresowanie naszą działek przewidzianych pod zabudowę. W związku gminą w zakresie realizacji tej inwestycji. Nasza też wie- z powyższym, nakłady inwestycyjne po uwzględnieniu dza, bezpośrednio jako organu wykonawczego gminy wszelkich wydatków na prace budowlano-montażowe jest zdecydowanie większa. plus niezbędne wyposażenie obiektu wynosić będą ok. 21,3 mln zł. Przedsięwzięcie zakłada, że Partner Pry- Podmioty ubiegające się watny zaprojektuje, wybuduje i sfinansuje niezbędne do realizacji prace, a następnie część budynków po- o wsparcie w ramach najnowszej wstałych w ramach tego działania Partner Prywatny edycji naboru będzie mógł zagospodarować w sposób zgodny z planem zagospodarowania terenu na własne cele, a część powierzchni przekaże do wykorzystania Podmiotowi Wnioskodawca: Publicznemu na jego potrzeby. Na nieruchomości, Opera Wrocławska na której będzie realizowane przedsięwzięcie może powstać jeden obiekt budowlany z podziałem na po- Marcin Nałęcz-Niesiołowski, wierzchnię publiczną i komercyjną. Całość inwestycji Dyrektor Opery Wrocławskiej finansuje Partner Prywatny. Część nieruchomości- za budowana komercyjnie zostanie przeniesiona na Part- Założenia przedsięwzięcia ubiegającego się o wsparcie nera Prywatnego. Wynagrodzeniem Partnera Prywat- Ministerstwa Rozwoju: nego będą komercyjne pożytki z części komercyjnej.

23 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Należy podkreślić, iż ostateczny, szczegółowy zakres jednak bazuje na uniwersalnych potrzebach i atu- projektu, zostanie ustalony w trakcie negocjacji umo- tach podobnych instytucji. Opera Wrocławska, dzięki wy. Model ten w świetle przedstawionych analiz wy- wdrożeniu przedsięwzięcia, mogłaby być wzorem dla pada najkorzystniej, pozwala on zrealizować zakładane innych placówek. przez Operę cele w krótkim czasie i przy korzystnych Z uwagi na złożony oraz nowatorski na polskim warunkach finansowych. rynku charakter przedsięwzięć w modelu PPP, każda Jesteśmy przekonani, że nasze przedsięwzięcie, ze stron transakcji powołać powinna zespół doradców bazując na sukcesach przedsięwzięć rewitalizacyjnych z różnych dziedzin, w tym w szczególności prawnych, wdrożonych w Gdańsku i Sopocie, może otworzyć nowy finansowych i technicznych. Dobrze przygotowany pro- kierunek realizacji projektów łączących rewitalizację te- jekt PPP jest efektem połączenia kompetencji, wiedzy renów znajdujących się w otoczeniu instytucji kultury i doświadczenia obejmującego zagadnienia o charakte- z modernizacją tych placówek. Jak dotąd instytucje kul- rze prawnym, finansowym, technicznym oraz innej spe- tury, mimo że często dysponują bardzo atrakcyjnym po- cjalistycznej wiedzy. tencjałem ekonomicznym związanym z usytuowaniem Z uwagi na fakt, że podmioty publiczne często nie w centrum miasta w prestiżowej lokalizacji, borykają posiadają specjalistycznych kompetencji, o których się z dużymi problemami z realizacją inwestycji służą- mowa powyżej, właściwym rozwiązaniem jest sko- cych ich rozwojowi. Nasz projekt ma na celu zaspoko- rzystanie przez nie z usług podmiotów świadczących jenie potrzeb inwestycyjnych służących rozwojowi misji profesjonalne usługi doradcze. Bez udziału zespołu Opery, dzięki współpracy z przedsiębiorcami, którzy doradczego dysponującego specjalistyczną wiedzą, wykorzystają potencjał ekonomiczny rewitalizowanego praktycznie nie jest możliwe rzetelne i profesjonalne obszaru. Jeśli model ten się sprawdzi, inne instytucje przygotowanie projektu PPP. Metodyczne podejście do kultury będą mogły podążać naszym śladem. tego procesu pozwala, w najkrótszym możliwym czasie, Dla przedsięwzięcia przeprowadzono już analizę uzyskać efekty oczekiwane na zakończenie każdego przedrealizacyjną w zakresie prawnym, ekonomicz- z etapów przygotowania do realizacji projektu PPP. no-finansowym oraz technicznym wraz z testami Oczekiwany w ramach wsparcia ze strony Minister- rynkowymi, które potwierdziły zasadność wyboru stwa Rozwoju zakres doradztwa obejmuje komplekso- modelu PPP. Dokonanie dalszych analiz wiąże się ze we wsparcie na każdym etapie projektu od momentu znacznymi kosztami, które dzięki wsparciu Minister- przygotowania postępowania na wybór partnera pry- stwa Rozwoju, nie obciążałyby naszego budżetu, jed- watnego do momentu podpisania umowy o PPP i za- nak równie istotna jest dla nas pewność, że analizy mknięcia finansowego projektu. wykonane pod okiem Ministerstwa przeprowadzone Opera Wrocławska oczekuje doradztwa przy spo- będą w sposób rzetelny i zapewniający udowodnienie rządzaniu dokumentów i działań w zakresie technicz- korzyści dla interesu publicznego związanych z reali- nym, ekonomicznym i prawnym, w tym oczekuje się zacją inwestycji. Instytucje kultury w Polsce nie mają opracowania umowy o PPP oraz programu funkcjonal- wielu doświadczeń we współpracy typu PPP. Liczymy, no-użytkowego. że dzięki wsparciu merytorycznemu MR moglibyśmy Liczymy również, że współpraca z Ministerstwem w sposób bezpieczny pod kątem prawnym zrealizo- Rozwoju pomoże w lepszej promocji naszej oferty wać nasz skomplikowany i nowatorski projekt, który wśród potencjalnych inwestorów.

24 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 2.1. Zakres doradztwa i rola doradcy w przygotowaniu przedsięwzięcia PPP

Magdalena Wojciechowska

Wstęp dzie przeciętnego samorządu. Szczególnie jednostki doświadczone w przygotowaniu i rozliczaniu inwestycji Mimo upływu ponad 8 lat od wejścia w życie regulacji finansowanych ze środków UE, dysponują w znacznej partnerstwa publiczno-prywatnego, realizacja przed- mierze kompetencjami umożliwiającymi przeprowa- sięwzięć partnerskich wciąż jeszcze jest dla admini- dzenie analizy technicznej czy ekonomiczno-finanso- stracji samorządowej dość rzadkim doświadczeniem. wej, a w pewnym zakresie i prawnej. Problemem, który Często próby nawiązania umowy o PPP kończą się wymaga zasięgnięcia rady u doradców zewnętrznych już na etapie analiz przedrealizacyjnych, a jedynie jed- jest zazwyczaj analiza ryzyk. NIK, po przeanalizowaniu na czwarta wszczynanych postępowań zakończyła się nieprawidłowości w zakresie przygotowania badanych zawarciem umowy. Liczne niepowodzenia nieczęsto projektów, wskazywała na pojawiający się brak zdefi- podejmowanych prób wdrożenia przedsięwzięć PPP niowania niektórych ryzyk i określenia skutków ich ma- powodują, że samorządowcy albo są niechętni podej- terializacji oraz nieprawidłowo skonstruowany system mowaniu pionierskich z ich punktu widzenia projek- kar dla partnera prywatnego w związku z nieprawidło- tów, albo decydują się na wsparcie ze strony doradców, wo opisanymi standardami budowy i eksploatacji infra- którzy zgromadzili odpowiednią wiedzę i doświadcze- struktury, w tym zadaniu – podobnie jak we właściwym nie przy realizacji tego typu przedsięwzięć, szczególnie określeniu cyklu życia projektu i etapu eksploatacji – tych, które zostały zrealizowane z sukcesem. Doradcy pomóc może doradca zewnętrzny. mogą wesprzeć administrację w prowadzeniu analiz przedrealizacyjnych, przetargu na wyłonienie partnera, a szczególnie na etapie tworzenia umowy o PPP (wraz Rola doradców – zakres usług z załącznikami) oraz oceny złożonych przez sektor prywatny ofert. Możliwość skorzystania z doświadczeń Przygotowanie przedsięwzięcia PPP obejmuje etap i wiedzy fachowego doradcy pozwala na uniknięcie analityczny, w trakcie którego należy dokonać oce- potencjalnych nieprawidłowości1 we wdrażaniu przed- ny czy przedsięwzięcie jest wykonalne technicznie, sięwzięć PPP związanych z brakiem rzetelnych analiz prawnie i ekonomicznie oraz czy jego wdrożenie przedrealizacyjnych, wadliwym przebiegiem konsul- przyniesie podmiotowi publicznemu korzyści prze- tacji projektu z inwestorami, a w konsekwencji wybo- wyższające samodzielny model działania (tradycyj- ru niewłaściwego trybu postępowania i modelu PPP. ny). Etap analityczny obejmuje zazwyczaj analizy Sprawni doradcy mogą pomóc podmiotowi publiczne- techniczne przedsięwzięcia oraz analizy zasadności mu w unikaniu błędów w dokumentacji przetargowej realizacji inwestycji, na podstawie analizy otocze- oraz nieprawidłowości podczas prowadzonego postę- nia rynkowego i rynku docelowego dla planowanej powania. Doradcy mogą pomóc w prawidłowym sfor- inwestycji (tzw. test rynku). Najczęściej towarzy- mułowaniu umowy i podziału ryzyk. Przygotowanie szy im analiza optymalnego źródła finansowania przedsięwzięć PPP mieści się w zasadniczej części w ob- oraz formy realizacji inwestycji. Najistotniejszą jest szarze kompetencji urzędników zatrudnionych w urzę- analiza ekonomiczno-finansowa przedsięwzięcia z uwzględnieniem całkowitych nakładów, źródeł 1 Na podstawie analizy Raportu NIK pn. Informacja o wyni- finansowania, kosztów, rachunku zysku i strat, ra- kach kontroli REALIZACJA PRZEDSIĘWZIĘĆ W SYSTEMIE PART- chunku przepływów pieniężnych oraz wskaźników NERSTWA PUBLICZNO-PRYWATNEGO, KGP-4101-01-00/2012 Nr ewid. 1/2013/P/12/051/KGP, (dalej „Raport NIK”). efektywności przedsięwzięcia i analiza prawna ze

25 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE szczególnym uwzględnieniem skutków prawnych Doradztwo może być kontraktowane w modelu oraz formy przekazania składników majątkowych kompleksowego wsparcia, w którym zespół dorad- na początku i po zakończeniu realizacji przedsię- czy obejmuje wszystkie etapy i obszary merytoryczne wzięcia. Najmniej doświadczenia podmioty publicz- związane z wdrażaniem przedsięwzięcia (techniczne, ne posiadają w zakresie analizy rodzajów ryzyka ekonomiczne i prawne, jak również pomoc w promo- i wrażliwości przedsięwzięcia na rodzaje ryzyk, cji projektu i konsultacjach rynkowych). Możliwe jest a w szczególności sposobów i kosztów zapobiega- również selektywne dobieranie zakresu doradztwa, nia lub minimalizowania skutków wystąpienia ryzy- również na podstawie osobnych umów zawartych ka, jak również wpływu ryzyka na poziom długu pu- na poszczególnych etapach z doradcą technicznym, blicznego. Wszystkie wspomniane analizy powinny prawnym czy ekonomicznym. Nawiązanie współpracy być przeprowadzone przez podmiot publiczny. To z konsorcjum doradców pozwala na bardziej płynną władze lokalne i poszczególni pracownicy admini- współpracę z całym zespołem bez konieczności po- stracji, w kompetencji których spoczywa zarządza- święcania czasu na weryfikację przez nowych dorad- nie procesem realizacji zadań publicznych ponoszą ców innych obszarów i poprzednich etapów doradz- odpowiedzialność za prawidłowy dobór metody re- twa, co może zaowocować korzystniejszą ceną całego alizacji tych zadań, w tym wdrożenie modelu PPP. procesu doradczego. Przy solidarnej odpowiedzialno- Zawsze jednak podmiot publiczny może liczyć na ści doradców za jakość doradztwa na każdym etapie, wsparcie doświadczonych doradców zewnętrznych, podmiot publiczny zmniejsza ryzyko, że poprzednie których wiedza i doświadczenie ułatwia dokonanie etapy prac doradczych (analitycznych) nie są zgodne stosownych analiz i wyciągniecie wniosków co do ze standardami pracy nowych doradców, są nieaktu- najlepszej metody realizacji zadań publicznych. alne lub niekompletne. Podmiot publiczny współpra- Rola doradców nie ogranicza się zresztą do samego cując z grupą doradców prawnych, ekonomicznych etapu analitycznego. Jeśli PPP jest zaakceptowane i technicznych, nie musi poświęcać szczególnej uwagi jako model realizacji danego przedsięwzięcia, do- na koordynację prac poszczególnych zespołów – to radcy mogą wspierać podmiot publiczny również konsorcjum dostarcza i odpowiada za całość prac na etapie wyboru partnera prywatnego – w prze- doradczych. Podmiot publiczny posiada możliwość prowadzeniu przetargu, w ramach którego kształ- bieżącej konsultacji poszczególnych obszarów tema- tuje się najczęściej treść umowy o PPP określającej tycznych doradztwa, stosownie do swoich potrzeb szczegółowo zakres zadań i ryzyk przydzielonych i etapu procesu wdrażania PPP. Warto jednak zauwa- każdej ze stron, model wynagrodzenia partnera, żyć, że wybór eksperta z określonej dziedziny może wkłady i inne elementy współpracy wpływające przełożyć się na wyższą jakość doradztwa w danym na to w jakim stopniu ostateczna oferta składana obszarze, co powoduje, że w przedsięwzięciach nie- przez uczestników przetargu wpisuje się w pier- standardowych i szczególnie skomplikowanych ko- wotne założenia współpracy. Doradztwo w trakcie nieczne może okazać się osobne kontraktowanie do- procedury wyboru inwestorów/partnerów prywat- radztwa stosownie do postępu prac nad wdrożeniem nych obejmować może również pomoc, przy współ- przedsięwzięcia PPP. udziale wydziału zamówień publicznych Zamawia- Niniejszy artykuł przedstawia zakres możliwego jącego, w opracowaniu SIWZ na wybór inwestora/ doradztwa jakiego podmiot publiczny może oczeki- partnera prywatnego (przedmiot zamówienia, kry- wać na etapie podejmowania decyzji o zasadności teria dopuszczające, kryteria wyboru ofert, wytycz- i realizacji przedsięwzięcia PPP, jak i jego wdrażania. ne w zakresie prowadzenia negocjacji oraz projektu Lepsze zrozumienie natury pracy doradców wyma- umowy z partnerem), uczestnictwo w procedurze ga zatem przedstawienia ich zadań na tle obowiąz- wyboru inwestora/partnera prywatnego. Doradz- ków podmiotu publicznego. Proces przygotowania two obejmuje również konsultacje w zakresie osta- przedsięwzięć PPP, w tym szczególnie natura i za- tecznej formy umowy z wybranymi inwestorami/ kres analiz przedrealizacyjnych i sam proces przetar- partnerami prywatnymi. Doradca zewnętrzny może gu służącego wyłonieniu partnera prywatnego będą pomóc w ocenie tych ofert. Współpraca z doradcą przedmiotem szczegółowych analiz prezentowa- zewnętrznym nie musi kończyć się z momentem nych w kolejnych numerach Biuletynu PPP. Na obec- wyboru najkorzystniejszej oferty i zawarciem umo- nym etapie warto skupić się na pomocniczej roli, jaką wy o PPP. W praktyce współpraca z doradcą może w ich prowadzeniu pełnić może doradca podmiotu również przedłużyć się na etap zarządzania realiza- publicznego. cją umowy o PPP.

26 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Uwarunkowania formalne przygotowania w formule PPP do formuły „tradycyjnej”. Ponadto wy- przedsięwzięć PPP i ich wdrożenia magane było dokonanie porównania korzyści wynika- jących z PPP do korzyści z innych modeli (value for mo- Historycznie, pierwsza, nieobowiązująca już ustawa ney). Ustawodawca wymagał dodatkowo, aby każda o PPP z 28 lipca 2005 r. wprost stawiała formalny wy- analiza przedrealizacyjna obejmowała swym zakresem móg przeprowadzania badań zasadności wdrożenia badanie stanu prawnego składników majątkowych za- konkretnego przedsięwzięcia PPP, warunkujący przy- angażowanych we współpracę. Co istotne, brak analiz stąpienie do jego realizacji z partnerem prywatnym. skutkował bezwzględną nieważnością umowy o part- Ustawa wymagała dokonania analizy przedsięwzięcia nerstwie publiczno-prywatnym. Obecnie obowiązują- 2 w celu określenia jego efektywności oraz związanych ca ustawa o PPP , nie zawiera żadnych szczególnych z nim zagrożeń. Analiza ta zgodnie z ówczesną regu- wytycznych co do obligatoryjnego czy choćby mini- lacją dotyczyć miała kilku kluczowych dla interesu pu- malnego zakresu analiz przedrealizacyjnych, niemniej blicznego obszarów przedsięwzięcia, determinujących jednak analiza założeń planowanej współpracy i jej po- jednocześnie, w razie pozytywnego zweryfikowania równanie z modelem tradycyjnym (samodzielnym) jest koncepcji, przebieg postępowania przetargowego kluczowe dla stwierdzenia, czy warto wdrażać dany i zapisy przyszłej umowy. Ustawa wymagała w szcze- projekt, a także dla ustalenia modelu wynagrodzenia gólności identyfikacji ryzyk występujących w ramach partnera i podziału zadań i ryzyk w ramach przedsię- przedsięwzięcia i określenia ich optymalnej alokacji wzięcia. Ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia wpły- oraz ich wpływu na poziom długu publicznego i deficy- wu ewentualnych płatności ze strony podmiotu pu- tu finansów publicznych. Analiza dotyczyć musiała rów- blicznego na jego budżet. Analiza jest niezbędna dla nież aspektów ekonomicznych i finansowych projektu, 2 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno- w tym porównania kosztów realizacji przedsięwzięcia -prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19 poz. 100 z poź.zm.). Schemat 1: Przebieg procesu wdrażania partnerstwa publiczno-prywatnego

Źródło: Opracowanie własne

27 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ustanowienia kryteriów wyboru partnera na etapie sadnicze analizy projektu –wskazujące, czy PPP w ogóle przetargu oraz dla zdiagnozowania całego zakresu rze- jest korzystnym wariantem – muszą zostać wykonane czowego projektu jego budżetu i innych cech mających już na samym początku planowania. Zakres poszczegól- wpływ na postanowienia umowy o PPP. nych analiz i współpracy z doradcą przebiegać będzie Z tego powodu dawne zalecenia nie tracą na swym zgodnie z poniższą „ścieżką dojścia”, czyli przebiegiem znaczeniu, mimo że formalnie już nie obowiązują. Do- procesu wdrażania projektu. konanie analiz i jasne przesłanki do chroniącego interes publiczny wdrożenia przedsięwzięcia PPP, są wciąż Identyfikacja możliwości realizacji kluczowe dla rozwiania szeregu mitów co do tej formy przedsięwzięcia w modelu PPP współpracy3 i korzystnego dla interesu publicznego roz- strzygnięcia przetargu na wybór partnera prywatnego. Istotnym argumentem przemawiającym za wyborem Niezależnie od formalnego wymogu przeprowadzania partnerstwa publiczno-prywatnego będzie możli- analiz przedrealizacyjnych, co zresztą w najbliższym wość zrealizowania projektu sprawniej (i szybciej), czasie może się zmienić, podmioty publiczne niezmien- a przez to efektywniej, niż ma to miejsce w modelu nie obowiązuje art. 44 Ustawy o Finansach Publicznych tradycyjnym. Oczywiście, sam model przygotowania (dalej UFP)4. Zgodnie z przywołanym przepisem UFP, i wdrożenia przedsięwzięcia PPP może wydawać się wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób bardziej złożony i czasochłonny niż przygotowanie celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania przedsięwzięcia w modelu tradycyjnym, tj. przy osob- najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnej kontraktacji i finansowaniu etapu projektowanego doboru metod i środków służących osiągnięciu zania, budowy oraz eksploatacji infrastruktury będącej łożonych celów. Przyjęte przez dysponentów środków przedmiotem inwestycji (etap utrzymania i eksplo- publicznych rozwiązania powinny zapewniać terminową atacji). Jednak sprawne wdrożenie przedsięwzięcia realizację zadań w wysokości i terminach wynikających pozwala na skrócenie sumy poszczególnych działań z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Konieczność do- podejmowanych przez podmiot publiczny, a szcze- brego przeanalizowania powodów wdrożenia przed- gólne korzyści z zastosowania modelu PPP mogą sięwzięcia PPP oraz zasad, na jakich miałoby się ono wystąpić na etapie prac budowlanych prowadzonych opierać jest złożonym i trudnym zadaniem, szczególnie przez partnera w ramach przydzielonych mu zadań w projektach realizowanych po raz pierwszy, gdy admi- i ryzyk. Korzyści związane z modelem PPP w porów- nistracja potrzebuje jeszcze merytorycznego wsparcia naniu z modelem tradycyjnym zostały omówione doradczego z zewnątrz. Na konieczność prowadzenia w „Biuletynie Partnerstwa Publiczno-Prywatnego” analiz przedrealizacyjnych przedsięwzięć PPP i zasad- nr 18. W identyfikacji i zrozumieniu potencjału PPP, ność korzystania z usług profesjonalnych doradców przy szczególnie z punktu widzenia analogicznych przed- ich przygotowaniu wyraźnie wskazuje Najwyższa Izba sięwzięć pomóc mogą doradcy, którzy prezentując Kontroli5. Wysiłek analityczny oraz związane z nim podobne projekty oraz identyfikując poszczególne wsparcie doradcy są konieczne na etapie rozstrzyga- słabe i mocne strony przedsięwzięcia już na wstęp- nia czy samo przedsięwzięcie w ogóle ma szanse na nym etapie, np. rozmów czy warsztatów z urzędnika- efektywne wdrożenie w modelu PPP, jak również na mi i radnymi, mogą pomóc w podjęciu wstępnej de- etapie negocjacji umowy o PPP i etapie oceny złożo- cyzji o odrzuceniu modelu PPP lub podjęciu bardziej nych ofert. W praktyce dość często główne aspekty szczegółowych analiz tam, gdzie może być to uzasad- organizacyjno-finansowe projektu ustalone zostaną nione potencjalnymi korzyściami z zastosowania PPP. dopiero w toku negocjacji z potencjalnymi partne- Rozmowa z doradcami zewnętrznymi w obsza- rami. Konstrukcja procedur negocjacyjnych z PZP6 rze PPP, szczególnie jeśli to pozwoli na zapoznanie i ustawy koncesyjnej7 pozwala na wypracowanie opty- się z analogicznymi doświadczeniami innych pod- malnego modelu i zasad współpracy w ramach PPP aż miotów publicznych, może przesądzić o przyzwole- do momentu wyboru wykonawcy. Zawsze jednak zaniu dla zastosowania tego rodzaju metody dostarczania usług przez podmiot publiczny (szczególnie 3 Mit w zakresie istnienia tzw. „czwartego P”. organ stanowiący), jak i przez ostatecznych odbior- 4 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2016 poz. 1870 – tekst jednolity). ców tych usług. 5 Na podstawie analizy Raportu NIK. 6 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicz- 8 Kwestia kompleksowości przedsięwzięć PPP w kontekście nych (Dz.U. 2015 poz. 2164 – tekst jednolity). czasu ich wdrożenia i korzyści związanych z kompleksowym dzia- 7 Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na łaniem partnera omówiona została szczegółowo w Biuletynie nr roboty budowlane lub usługi (Dz.U. 2016 poz. 1920 ). 1/2017,www.ppp.gov.pl.

28 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Na tym wstępnym etapie doświadczony doradca, PPP, może również pomóc w zdefiniowaniu potrzeb jeszcze bez przeprowadzania skomplikowanych ana- co do zasadniczej części wsparcia doradczego, repre- liz może pomóc w ustaleniu strategicznych cech po- zentując w tym zakresie interes strony publicznej. tencjalnego projektu. Szczególnie ważne będzie roz- strzygnięcie, czy dla danego przedsięwzięcia istnieje Efektywność przedsięwzięcia PPP konieczność pełnego finansowania wynagrodzenia jako przesłanka jego wdrożenia partnera prywatnego z budżetu publicznego, czy istnieje choćby częściowa możliwość zastosowania Partnerstwo publiczno-prywatne jest jedną z wielu wynagradzania w modelu koncesyjnym. Należy prze- form realizacji zadań publicznych. Zastosowanie PPP analizować, czy partner prywatny może pokryć prze- może przynieść korzyści dla interesu publicznego, widywane w ramach projektu nakłady inwestycyjne jednak nie zawsze musi być najlepszą formą realizacji i koszty eksploatacyjne z opłat pobieranych w za- konkretnego przedsięwzięcia. Co więcej, pierwotne mian za świadczone w ramach PPP usługi, czy też założenia co do zasadności wyboru modelu PPP mu- wymagana będzie dopłata lub rekompensata tych szą być zweryfikowane na etapie negocjacji z poten- kosztów ze środków budżetowych. Na etapie wstęp- cjalnym partnerem prywatnym i ostatecznie w świe- nym warto również rozważyć z doradcą – szczegól- tle oferty jaką złożyli uczestnicy postępowania. Osoby nie technicznym – czy planowane przedsięwzięcie piastujące funkcje polityczne, jak i członkowie admi- stwarza możliwość zastosowania rozwiązań innowa- nistracji w ramach swojej odpowiedzialności i kompe- cyjnych oraz wdrożenia nowych technologii, co po- tencji, rozważając możliwość zastosowania PPP pozwoli na wykorzystanie know-how partnera w celu winny starannie przeanalizować wszelkie okoliczności polepszenia efektywności etapu inwestycyjnego przemawiające „za” i „przeciw” współpracy z sekto- i eksploatacyjnego planowanego przedsięwzięcia. rem prywatnym. Nawet jeśli nawiązanie współpracy Jeśli jednak nie stwarza ono możliwości wykorzysta- z sektorem prywatnym w modelu PPP co do zasady nia specyficznych umiejętności sektora prywatnego będzie wskazane, to nie każda forma PPP musi się na etapie projektowania, budowy lub eksploatacji dobrze sprawdzić w konkretnej sytuacji. Niewłaściwie projektu, może się okazać, że jego wdrożenie w mo- wymyślona i nieodpowiednio wdrożona współpraca delu PPP, jest nieopłacalne dla strony publicznej. może być równie nieefektywna, jak stosowane już Wstępne zdefiniowanie potencjalnego zakresu bez powodzenia metody tradycyjne, a błędy w ułoże- przedsięwzięcia pozwala na ustalenie i wyelimino- niu relacji między partnerami mogą być daleko groź- wanie tych jego elementów, które nie przedsta- niejsze niż ma to miejsce przy samodzielnym działaniu wiają większej wartości z punktu widzenia intere- sektora publicznego. W przedsięwzięcie PPP angażo- su strony publicznej oraz których nie można lub wane są zarówno środki finansowe, jak i majątek sek- nie opłaca się powierzać partnerowi prywatnemu. tora publicznego, zatem decyzja o realizacji zadania Niemniej jednak wstępna struktura projektu, którą publicznego w drodze kontraktu PPP, powinna być można zdefiniować dzięki doświadczeniu doradcy efektem starannej i wszechstronnej analizy wskazują- realizującego już analogiczne projekty z innymi sa- cej, że jest to optymalny model przeprowadzenia kon- morządami, powinna uwzględniać te czynniki, któ- kretnego projektu. Głównym zadaniem podmiotu re mogą być atrakcyjne z punktu widzenia partnera publicznego będzie zatem przeprowadzenie anali- prywatnego, przesądzając o jego wykonalności ryn- zy zasadności zaangażowania się w model PPP, jest kowej. Po ustaleniu wstępnego modelu realizacyj- to zarówno złożony i wieloaspektowy proces anali- nego, podmiot publiczny powinien przyjąć strate- tyczny, jak i polityczny, a następnie przeprowadze- gię dalszego postępowania, tj.: nie negocjacji z potencjalnym inwestorem i wybór • opracować harmonogram działań przedreali- oferty współpracy, który wpisuje się w pierwotne zacyjnych; oczekiwania uzasadniające zastosowanie w danym • zainicjować prace nad wykonaniem komplek- przypadku współpracy z sektorem prywatnym. Pa- sowych analiz projektu oraz miętając, iż odpowiedzialność za prawidłowość tego • wybrać profesjonalnego doradcę do obsługi typu rozstrzygnięć spoczywa na politykach lokalnych tego etapu i ewentualnie współpracy przy oraz wspierającej ich administracji warto przeanali- dalszym wdrażaniu projektu (przetarg). zować jak powinien przebiegać proces analityczny, Doradca biorący udział w tych pierwszych, negocjacyjny i decyzyjny oraz jak zwiększyć prawdo- wstępnych decyzjach co do kształtu i zasadności podobieństwo jego przeprowadzenia w prawidło- przeprowadzania konkretnego projektu w modelu

29 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE wy sposób. Analizy zasadności wdrożenia danego Rola doradcy na etapie szczegółowych przedsięwzięcia w modelu PPP, zwane również analiz przedrealizacyjnych analizami przedrealizacyjnymi, a następnie procesy negocjacji umowy o PPP i wyboru najkorzystniej- Punktem wyjścia dla oceny optymalnych rozwią- szej oferty mogą być wspierane przez odpowiednio zań dla przedsięwzięć realizowanych w różnych dobranych doradców zewnętrznych, którzy posia- modelach PPP będzie sposób w jaki dokonujące dając doświadczenie w realizacji podobnych pro- tej oceny podmioty zrealizowałyby samodziel- jektów, mogą znacznie pomóc w podjęciu słusznej nie analizowane zadanie. Odpowiedź na tą kwe- decyzji. Niniejszy artykuł, bazując w zasadniczej części stię wymaga wszechstronnego przeanalizowania na materiale przekazywanym uczestnikom semina- przedsięwzięcia, przy czym poszczególne zakresy riów regionalnych dla przedstawicieli samorządu tery- analiz będą się wzajemnie przeplatać i warunko- torialnego, w ramach projektu „Rozwój partnerstwa wać. Różny i wzajemnie uzupełniający się – będzie publiczno-prywatnego w Polsce” przedstawia zakres również zakres pomocy doradztwa zewnętrzne- potencjalnego doradztwa w prowadzonych analizach go. Poprawne podejście do analiz przedrealizacyj- przedrealizacyjnych oraz rolę doradców zewnętrz- nych zakłada zatem jak najdokładniejsze ustalenie nych we wdrożeniu przedsięwzięcia PPP (negocja- zakresu technicznego przedsięwzięcia (również cje umowy i ocena ofert). Analizy przedrealizacyjne z punktu widzenia funkcji, jakie ma pełnić infra- co do zasady obejmują aspekty techniczne, ekono- struktura). Na podstawowym poziomie analiz to miczne i prawne badanego przedsięwzięcia, a tych zakres rzeczowy przedsięwzięcia jest punktem samych obszarów tematycznych dotyczą negocjacje wyjścia dla pozostałych analiz: prawnej i ekono- i powstałe w ich wyniku zapisy umowy – analogicznie micznej, w tym analizy ryzyka. Aspekty techniczne zespół doradców możliwych do wykorzystania w pro- przedsięwzięcia i związana z nimi rola doświadczo- wadzeniu tych analiz, negocjacji i oceny ofert może nego doradcy technicznego jest niekiedy pomija- obejmować doradców technicznych, ekonomicznych na, podczas gdy często decyduje o prawidłowym i prawników. Poniżej przedstawiono ich zadania i rolę przebiegu pozostałych analiz i przygotowywaniu w odniesieniu do procesu analiz przedrealizacyjnych, wykonalnych założeń przedsięwzięcia. negocjacji umowy PPP i oceny ofert składanych przez Dlatego też ważnym krokiem podmiotu pu- przedsiębiorców. blicznego, w którym najczęściej jest on wspierany

Schemat 2: Zakres analiz przedrealizacyjnych i potencjalnego doradztwa:

Źródło: Opracowanie własne

30 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE przez kompleksowe doradztwo, jest zarysowanie nych, np. efektywności energetycznej przyjętych roz- scenariusza samodzielnej realizacji zadania przez wiązań, w czym pomóc może wyspecjalizowany do- podmiot publiczny i skonfrontowanie go z innymi radca. Warto już w tym miejscu zaznaczyć, że rola do- metodami, w tym formuły PPP. W tym celu należy radcy technicznego nie kończy się na zdefiniowaniu przygotować analizy przedrealizacyjne tj: analizy aspektów funkcjonalno-użytkowych infrastruktury, techniczne, prawno-organizacyjne oraz finanso- która ma być zaprojektowana i wykonana przez przywo-ekonomiczne wraz z analizą ryzyka. W tym szłego partnera. Analiza techniczna powinna dostar- zadaniu podmiot publiczny może być wspierany czać odpowiednich danych do analizy ekonomicznej przez zespół doradców technicznych, prawnych i analizy ryzyk, w tym danych na temat nakładów in- i ekonomicznych. westycyjnych i kosztów funkcjonowania przyjętych rozwiązań. Doradztwo techniczne Praca doradcy technicznego obejmować będzie najczęściej badanie aktualnego stanu zagospodaro- Analiza techniczna ma na celu zdefiniowanie przed- wania terenu. Zależnie od założeń projektu i stopnia miotu przedsięwzięcia. Przeprowadzenie analizy (za- przygotowania podmiotu publicznego, doradztwo tem i zadanie doradcy) powinno pozwolić na usta- w ramach analizy przedrealizacyjnej obejmować może lenie zakresu rzeczowego, ale również na zdefinio- proponowane zagospodarowanie terenu, na którym wanie funkcjonalności infrastruktury jakiej oczekuje realizowane ma być przedsięwzięcie i możliwe do za- podmiot publiczny. Przy całościowym podejściu do stosowania rozwiązania technologiczne. Doradca tech- realizacji przedsięwzięcia PPP, często ważniejsze niż niczny dostarcza nierzadko materiału wyjściowego do określenie specyfiki infrastruktury czy urządzeń, ja- prowadzenia analiz prawnych, wskazując również na kie mają być wykorzystane w ramach współpracy, jest stwierdzone problemy w ocenie stanu prawnego nie- określenie standardu usług świadczonych bezpośred- ruchomości i zdolności podmiotu publicznego do roz- nio podmiotowi publicznemu lub obywatelom. porządzania nieruchomościami na potrzeby inwestycji Podkreślić należy, iż analiza techniczna powinna – szczególnie pod względem możliwości zagospodaro- dotyczyć całego zakresu przedsięwzięcia. Najważ- wania terenu i wzniesienia planowanej infrastruktury niejsze oczywiście jest zdefiniowanie infrastruktury, (dostępność mediów, dojazd, oddziaływanie na środo- która służy realizacji zadania publicznego (jak i jej wisko). Bardzo często na etapie prac nad analizą tech- funkcjonalności), analiza jednak powinna obejmować niczną przedsięwzięcia stwierdza się braki w inwenta- również potencjalne możliwości realizacji przez part- ryzacji majątku przeznaczonego na wkład własny lub nera prywatnego zadań związanych z tymi aspekta- też brak właściwego dojazdu do działek, które mają mi przedsięwzięcia, które są pochodną komercyjnych być powierzone stronie publicznej. W tym kontekście jego elementów. Przykładowo, w projektach rewi- warto pamiętać, że najczęściej to podmiot publiczny talizacyjnych, obejmujących kompleksową zmianę ponosi ryzyko związane z udostępnieniem partnero- w funkcjonowaniu i wyposażeniu objętych przed- wi prywatnemu nieruchomości lub innej infrastruk- sięwzięciem elementów, należy przeanalizować za- tury wykorzystywanej w ramach przedsięwzięcia na równo zakres inwestycji celu publicznego (np. drogi), potrzeby realizacji przedsięwzięcia, tj. budowy nowej usprawnienia komunikacyjne (np. parkingi), remont infrastruktury, modernizacji już istniejącej lub świad- innych elementów przestrzeni publicznej czy rewa- czenia usług przy wykorzystaniu majątku publicznego. loryzacja zabytków, jak i zakres celu prywatnego, tj. Potencjalne nieprawidłowości co do jakości wkładu możliwość wzniesienia inwestycji komercyjnych typu własnego, lub brak jego cech użytkowych, których mieszkania, hotele, biurowce. Oczywiście szerszej nie stwierdzono na etapie analiz lub negocjacji mogą analizy wymaga ta część infrastruktury, która ma sta- uniemożliwić realizację przedsięwzięcia zgodnie z przy- nowić docelowo własność strony publicznej i stała się jętymi w umowie o PPP zasadami. Badanie aspektów niejako powodem wdrożenia całego przedsięwzię- technicznych przedsięwzięcia powinno ustalić, czy nie- cia. W zadaniu tym szczególnie pomocne może być ruchomości przeznaczone na lokalizację przedsięwzię- wsparcie zewnętrznego doradcy technicznego, który cia pozwalają na jego optymalną realizację w zakresie posiada rzadkie w sektorze publicznym doświadcze- funkcjonalno-organizacyjnym. Doradca techniczny ponie w realizacji przedsięwzięć komercyjnych. Ważne winien zatem być wsparciem dla zespołu ds. PPP pod jest również uwzględnienie aspektów funkcjonal- kątem diagnozy poszczególnych ryzyk związanych ze

31 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE stanem technicznym i formalnoprawnym przedmiotu wanymi w modelu PPP, co w konsekwencji przyczynić wkładu własnego strony publicznej. Nieco mniejszą się może do znacznego obniżenia ceny usług dorad- rolę zespół doradców technicznych może odegrać czych niezbędnych do wdrożenia przedsięwzięcia. w ocenie zgodności zakresu przedsięwzięcia z warun- Warto tak sformułować warunki współpracy, by do- kami zagospodarowania przestrzennego obszaru, na radca techniczny, który pracował na etapie tworzenia którym położone są przedmiotowe nieruchomości. wersji programu funkcjonalno-użytkowego służącego Może jednak skutecznie wesprzeć administrację w for- przeprowadzaniu analiz ekonomicznych (w tym ryzyk) mułowaniu zmian wskazanych w obszarze dopuszczal- i prawnych, uczestniczył następnie w negocjacjach nych zasad zagospodarowania terenu i ewentualnych umowy (co najmniej na etapie rozważania kwestii zmian w dokumentach określających zagospodarowa- technicznych) i sformułował ostateczną wersję PFU nie przestrzenne pod kątem realizacji planowanego już na potrzeby składnia ofert. Warto również, aby przedsięwzięcia. kompetencje autora PFU mogły wspierać podmiot Nawet największe miasta nie są w stanie zatrud- publiczny na etapie ewentualnych pytań do specyfi- niać specjalistów technicznych ze wszystkich dziedzin kacji istotnych warunków zamówienia (dalej SIWZ) gospodarki komunalnej. Korzystanie z usług dorad- oraz w trakcie oceny złożonych ofert. Usługa doradz- cy technicznego jest więc dobrym rozwiązaniem dla twa technicznego może być też kontynuowana na samorządów, które chciałyby skorzystać z możliwie etapie realizacji zawartej umowy o PPP, szczególnie efektywnych, nowych rozwiązań technicznych. Nie na etapie zatwierdzania dokumentacji technicznej jest to łatwe w sytuacji, gdy np. w obszarze wodno- (projektu budowlanego) wykonanej przez partnera -kanalizacyjnym czy drogownictwa konkurują ze sobą w ramach umowy i na etapie odbioru infrastruktury liczne techniki i rozwiązania materiałowe. Co prawda, po zakończeniu prac budowlanych. Inną kwestią jest ostatecznie samym projektowaniem i uzyskiwaniem zaangażowanie byłego doradcy technicznego do pozwolenia na budowę (jak i decyzji o dopuszczeniu udziału w czynnościach kontrolnych w ramach realiza- do eksploatacji) zajmie się partner prywatny, jednak cji umowy na etapie eksploatacyjnym – być może jest doradca techniczny powinien pomóc stronie publicz- to rozwiązanie bardziej efektywne niż stałe utrzymy- nej w sformułowaniu podstawowych założeń dla póź- wanie tego rodzaju specjalisty w ramach personelu niejszych negocjacji w obszarze technicznym. Zada- urzędu podmiotu publicznego. niem doradcy powinny być zatem badania dostępnych Osobnym badaniom na etapie analizy technicz- rozwiązań technicznych dla ustalenia optymalnych nej podlega również koncepcja zagospodarowania organizacyjnie i ekonomicznie ram przedsięwzięcia, terenu przed wszczęciem postępowania, jeszcze na ze wskazaniem konkretnych rozwiązań spotykanych etapie negocjacji, w ramach dyskusji z potencjalnymi na rynku zwiększających potencjalnie efektywność partnerami o zakresie przedsięwzięcia, jak i na etapie inwestycji. Analiza techniczna może być połączona oceny ofert, jeśli proponowana w ofercie koncepcja z przygotowaniem wstępnego programu funkcjo- zagospodarowania terenu była jednym z kryterium nalno-użytkowego – posłuży on na etapie przetargu oceny ofert. Dane dotyczące możliwych aspektów do określenia przedmiotu zamówienia. Co istotne, techniczno-organizacyjnych, służących wzmocnie- dla świadczenia sprawnego doradztwa technicznego niu inwestycji zależą od branży i uwarunkowań kon- w obszarze PPP, szczególnie w przypadku mniejszych kretnego przypadku. Ważnym zadaniem konsultan- i prostszych rozwiązań, nie jest konieczna szczegóło- ta technicznego jest rozstrzygnięcie czy inwestycję wa znajomość problematyki PPP. Doradca techniczny można realizować w całości, czy etapami. Badane jest współpracując z doradcami prawnymi i ekonomiczny- otoczenie techniczno-infrastrukturalne inwestycji, mi wyspecjalizowanymi w obszarze PPP, może skupić pozwalające ustalić czy wymaga ono dodatkowych się w całości na dobrze mu znanych kwestiach tech- nakładów ze strony podmiotu publicznego bądź nicznych i funkcjonalnych oczekiwanej infrastruktury. przyszłego partnera prywatnego. Podmiot publiczny Jest to korzystne dla administracji publicznej, ponie- otrzymuje wskazówki dotyczące ewentualnej zmiany waż może ona nawiązać współpracę z lokalnym, do- zagospodarowania przestrzennego terenu lub kon- brze jej znanym i sprawdzonym doradcą technicznym, cepcji organizacyjnej inwestycji. wykorzystywanym w przedsięwzięciach tradycyjnych, Analiza techniczna może zakładać kilka wariantów który może świadczyć swe doradztwo równolegle, realizacji inwestycji łącznie ze zmianą pierwotnie za- ale niekoniecznie wspólnie z doradcami wyspecjalizo- łożonej lokalizacji. Poszczególne warianty techniczne

32 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE w dalszym toku prac analitycznych zostaną poddane przygotowania projektu często korzysta się z kom- analizom finansowo-ekonomicznym. Efektem prac paratora PPC (Public Private Comparator), którego doradcy technicznego powinna być zatem koncepcja celem jest zbadanie opłacalności przedsięwzięcia dotycząca uwarunkowań techniczno-organizacyjnych realizowanego w formule partnerstwa publiczno- inwestycji, która będzie przedmiotem dalszych analiz -prywatnego (model hipotetyczny) w porówna- pod kątem prawnym i ekonomicznym. Należy zazna- niu z opłacalnością realizacji metodą tradycyjną. czyć, że często popełnianym błędem jest utożsamia- Element porównania modelu tradycyjnego z mo- nie wyniku doradztwa technicznego ze stworzeniem delem PPP często budzi obawy podmiotów pu- projektu technicznego, a niekiedy pełnej dokumen- blicznych. Niewielkie doświadczenie w obszarze tacji inwestycji z uzyskaniem pozwolenia na budowę badań efektywności podejmowanych działań, a do dla przedsięwzięcia włącznie. Jest to mylne założenie, tego konieczność zestawienia modelu tradycyjne- gdyż ustalanie rozwiązań technicznych powinno się go z modelem PPP, powodują, że urzędnicy posia- odbywać przy współudziale partnera prywatnego, dający nawet duże doświadczenie w wykonywaniu który jako inwestor w znaczeniu prawa budowlanego analiz ekonomicznych i finansowych na potrzeby na mocy zawartej umowy o PPP samodzielnie wyko- np. aplikacji o środki UE wolą posiłkować się w tym na projekt przy akceptacji strony publicznej. W przy- obszarze wyspecjalizowanymi doradcami ekono- padku posiadania przez podmiot publiczny projektu micznymi. Doradcy zajmują się w tych przypadkach budowlanego przedsięwzięcia może zostać on pod- szacowaniem nakładów inwestycyjnych niezbęd- dany pod dyskusję w trakcie postępowania o zawar- nych do realizacji przedsięwzięcia. Jest to obszar cie umowy o PPP. Co warte zaznaczenia, koszty do- wymagający współpracy z doradcą technicznym radztwa prawnego, ekonomicznego i technicznego lub – w przypadku jego braku – z całym urzędem (ograniczonego do stworzenia i konsultacji samego podmiotu publicznego, często również z samo- PFU) na etapie przedrealizacyjnym mogą być w sumie dzielnymi jednostkami organizacyjnymi samorzą- znacznie niższe niż często praktykowane przygotowa- du mającymi doświadczenie w realizacji podobnie pełnej dokumentacji technicznej służącej uzyskanych inwestycji. Zadaniem doradcy jest również niu pozwolenia na budowę w modelu tradycyjnym. wskazanie źródeł finansowania przedsięwzięcia, Warto zatem starannie określić zakres usług doradz- w tym określenie potencjalnych możliwości dofi- twa technicznego, którego koszty potrafią być -naj nansowania UE. W tym obszarze współpraca z do- większą częścią kosztów przygotowania analiz przed- radcą ekonomicznym obejmuje wspólne diagno- realizacyjnych do niezbędnego minimum, faktycznie zowanie potencjału tzw. projektów hybrydowych potrzebnego do sprawnego wdrożenia przedsięwzię- i ewentualne prowadzenie korespondencji z insty- cia PPP, w którym to na partnerze prywatnym spoczy- tucją zarządzającą środkami dotacyjnymi, których wa już projektowanie i realizacja prac wraz z finanso- beneficjentem jest dany podmiot publiczny. Do- waniem całego przedsięwzięcia. radztwo to najczęściej obejmuje również, w razie pozytywnych sygnałów ze strony dysponentów środków UE co do możliwości ich wydatkowania Doradztwo ekonomiczne w ramach przedsięwzięcia PPP, przygotowanie uwzględniającej model hybrydowy dokumentacji Wyniki analizy ekonomiczno-finansowej powinny aplikacyjnej, w tym studium wykonalności dla tego pozwolić podmiotowi publicznemu na porówna- typu projektu unijnego/przedsięwzięcia. Wskaza- nie (benchmark) kosztów, jakie poniósłby przy sa- ne jest również szczególne zaangażowanie dorad- modzielnej realizacji analizowanego przedsięwzię- cy w przygotowanie umowy o PPP w zgodzie z za- cia (bez współpracy z sektorem prywatnym w mo- pisami umowy o dofinansowanie projektu. delu PPP) z kosztami, jakie poniesie w przypadku Zadaniem doradcy ekonomicznego na etapie realizacji danego zadania w modelu partnerstwa analiz ekonomiczno-finansowych jest przeprowa- publiczno-prywatnego. Porównanie odbywa się za dzenie kalkulacji przychodów i kosztów związanych pomocą odpowiedniego komparatora i opiera się z realizacją całego przedsięwzięcia we wstępnie na przygotowanym modelu finansowym, zbudo- zaprogramowanym okresie jego realizacji. Kluczo- wanym indywidualnie dla potrzeb i uwarunkowań we jest również określenie mechanizmu wynagra- projektu tzw. modelu referencyjnym. Na etapie dzania partnera prywatnego. Należy określić ile

33 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE wynosić będzie tzw. opłata za dostępność wypłaca- liwości wdrożenia analizowanego przedsięwzięcia. na bezpośrednio z budżetu publicznego oraz jaką Wszystkie założenia co do potencjalnych korzyści skalę przyjmie komponent koncesyjny, związany z wdrożenia partnerstwa publiczno-prywatnego, aż bezpośrednio z realizacją zadania publicznego bę- do momentu złożenia ofert pozostają jedynie hipo- dącego powodem wdrożenia projektu, jak i czysto tezą pomiotu publicznego, w której zdefiniowaniu komercyjny. Ustalenie skali wynagrodzenia jest klu- pomagał doradca. Ostatecznie decyzję o przyjęciu czowe dla sprawdzenia czy przedsięwzięcie wpisze złożonej oferty i zawarciu umowy o PPP podejmuje się w ramy finansowe Wieloletniej Perspektywy Fi- się na etapie oceny ofert złożonych po zakończeniu nansowej oraz dla ustalenia wartości przedmiotu negocjacji umowy. Doradca, który wspierał pod- zamówienia. Ponadto, dzięki współpracy z doradcą miot publiczny na etapie analizy potencjalnych ko- już na tym etapie można ocenić czy przedsięwzięcie rzyści wynikających z przedsięwzięcia, przy zastoso- ma szanse na powodzenie, czy skala płatności moż- waniu komparatora PSC (Public Sector Comparator), liwych do udźwignięcia przez budżet publiczny jest powinien pomóc podmiotowi publicznemu ocenić wystarczająca dla wdrożenia projektu w skali satys- rzeczywistą opłacalność inwestycji, na podstawie fakcjonującej potencjalnych inwestorów, a często ofert złożonych w postępowaniu przetargowym czy w ogóle samorząd może pozwolić sobie na za- i porównania ich z opłacalnością realizacji przedsię- kładaną wielkość inwestycji. Doradca ekonomiczny wzięcia wyłącznie przez podmiot publiczny. Pozwa- powinien wesprzeć podmiot publiczny w ustaleniu la to na ostateczne stwierdzenie czy model PPP jest czy przedsięwzięcie jest wykonalne rynkowo oraz bardziej opłacalny niż metoda tradycyjna. Bazowy czy istnieje szansa aby w modelu PPP, przyniosło PSC powinien uwzględniać przepływy pieniężne, korzyść dla interesu publicznego. Podmiot publiczna które składają się nakłady inwestycyjne, poten- ny powinien wiedzieć w jakich ramach finansowych cjalne koszty finansowe i bieżące koszty operacyjne mogą toczyć się negocjacje i – co najważniejsze – oraz przychody związane ze świadczeniem usług jakich kryteriów oceny ofert używać oraz jak daleko dostarczanych samodzielnie przez władze lokalne. można posunąć się w akceptacji oferty strony pry- Podmiot publiczny dzięki współpracy z doświadczo- watnej, aby była ona jeszcze atrakcyjna dla interesu nym doradcą może bardziej realistycznie i rzetelnie publicznego, a od jakiego poziomu oczekiwanego przeprowadzić tę analizę. wynagrodzenia partnera prywatnego powinien od- W trakcie dokonywania analizy nakładów należy rzucić oferty jako nieopłacalne. W bardziej szczegó- pamiętać, że wielkość zysków, jakich oczekuje sek- łowych badaniach opłacalności przedsięwzięcia po- tor prywatny, jest funkcją ryzyka, jakie podejmuje mocne może być opracowanie sprawozdań finanso- angażując się w przedsięwzięcie. Doświadczenie wych pro forma. Ze względu na konieczność oceny doradcy powinno pozwolić podmiotowi publiczne- efektywności realizacji przedsięwzięcia przy ocenie mu w bardziej realistycznym zdiagnozowaniu ocze- ofert, podmiot publiczny powinien otrzymać od kiwań sektora prywatnego w tym zakresie, odpo- doradcy kalkulację wskaźników efektywności ana- wiednio wyważając skalę oczekiwań wobec partne- lizowanego przedsięwzięcia oraz zaangażowanego ra prywatnego i należne mu wynagrodzenie. kapitału zarówno przez partnera prywatnego, jak Doradca ekonomiczny powinien pomóc we wła- i podmiot publiczny. ściwej alokacji ryzyka w ramach przedsięwzięcia. Zawsze wtedy, gdy przyszła umowa o PPP prze- Wydaje się, że właśnie na tym etapie podmiot pu- widuje płatność z budżetu publicznego tytułem bliczny może odnieść największe korzyści ze współ- wynagrodzenia partnera prywatnego lub wkładu pracy z doświadczonym, niezależnym doradcą, własnego, konieczne jest określenie sytuacji fi- który działając w interesie podmiotu publicznego nansowej podmiotu publicznego i jego zdolność może pomóc mu w realistycznej ocenie tego, jakie do finansowania inwestycji w całym cyklu życia zadania i związane z nimi ryzyka opłaca się przeka- przedsięwzięcia. Wsparcie doświadczonego dorad- zać partnerowi, a jakich założeń należy unikać jako cy ekonomicznego przy określeniu skali zobowią- nierealistycznych. Celem działań podmiotu publicz- zań finansowych podmiotu publicznego, ujęciu ich nego wspieranego przez doradcę w obszarze aloka- w podziale na wydatki majątkowe i bieżące oraz ich cji ryzyk powinno być zmniejszenie kosztów projek- ujęcia z punktu widzenia deficytu i długu publiczne- tu w długim okresie poprzez przeniesienie ryzyka go może być kluczowe dla oceny zasadności i moż- na stronę, która w najlepszy sposób sobie z nim

34 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE poradzi. Najlepiej to znaczy najefektywniej, najta- jącego społeczną realizację projektu. Deficytowy niej z punktu widzenia całokształtu współpracy. Po- projekt planowany do realizacji wiąże się z analizą dział zadań i ryzyk powinien być tak zaplanowany, skutków finansowych realizacji projektu dla- pod aby zachęcał partnera do terminowego wypełnia- miotu publicznego. W związku z tym należy ocenić nia spoczywających na nim obowiązków, zgodnie zarówno model referencyjny, jak i model PPP pod z wymaganymi normami i w ramach budżetu. Do- kątem ich wpływu na gospodarkę finansową pod- świadczony doradca wie, jakie mechanizmy w tym miotu publicznego. zakresie powinny być przyjęte i zapisane w umo- Doradca ekonomiczny powinien wspomóc pod- wie. Podobnie z podziałem zadań w celu poprawy miot publiczny w prawidłowym uwzględnieniu jakości usług świadczonych w ramach współpracy. przepływów pieniężnych oszacowanych w ramach Doradca ekonomiczny na podstawie wcześniej- analizy w obowiązującej Wieloletniej Prognozie szych doświadczeń i znajomości rozwiązań zasto- Finansowej podmiotu publicznego. Umożliwi to sowanych z powodzeniem (lub właśnie nieskutecz- oszacowanie ilościowe wpływu realizacji projek- nych) powinien wskazać podmiotowi publicznemu tu na kondycję finansową podmiotu publicznego. jakie modyfikacje i mechanizmy dotychczasowego W przypadku zdiagnozowania deficytu w poszcze- modelu działania mogą służyć zwiększeniu docho- gólnych latach realizacji przedsięwzięcia, doradca du generowanego w ramach projektu PPP, co po- powinien wesprzeć podmiot publiczny we wskaza- lepszy efektywność działania obu stron współpra- niu źródeł jego pokrycia. Przeprowadzona symula- cy PPP. Doświadczenia doradcy powinny również cja nie może naruszać relacji, o której mowa w arty- pomóc w stworzeniu spójnego i przewidywalnego kule 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finan- modelu wydatków, jakie podmiot publiczny będzie sach publicznych. ponosił w ramach przedsięwzięcia PPP, co wiąże się często z ustanowieniem logicznego i spójnego systemu wynagrodzenia oraz kryteriów oceny ofert na Doradztwo w zakresie analizy ryzyk etapie wyboru partnera. Zbyt wiele kryteriów i wa- riantów oceny ofert może zaburzyć przejrzystość Ważną częścią analiz przedrealizacyjnych jest oceny ofert i zagrozić konkurencyjności procedury, analiza dotycząca podziału zadań i związanych jak i wyborowi najkorzystniejszej oferty. W przy- z nimi ryzyk w przedsięwzięciu. O ile analiza padku projektów wiążących się z płatnościami techniczna, ekonomiczna i finansowa, jak również z budżetu analiza ryzyka ekonomicznego wspie- analiza prawna przedsięwzięcia PPP, może być rana przez doradcę służy także określeniu wpły- w znacznej mierze przeprowadzona samodzielnie, wu zobowiązań z umowy o PPP na państwowy szczególnie przez urzędy, które mają duże doświad- dług publiczny w świetle art. 18 a u.p.p.p.1 czenie w realizacji skomplikowanych przetargów fi- Najważniejszym zadaniem doradcy jest wspar- nansowanych ze środków dotacyjnych, o tyle ana- cie podmiotu publicznego w procesie porównania liza ryzyka dla przedsięwzięć PPP wymaga nabycia tradycyjnego modelu realizacji analizowanego nowych umiejętności. Doradca zewnętrzny powi- przedsięwzięcia z modelem wdrożenia go w wy- nien zadbać, by każda analiza projektu PPP zawie- branej formule PPP. Podstawowym wskaźnikiem rała minimum następujące elementy: umożliwiającym ocenę projektu jest koszt bieżący • identyfikację ryzyka zakończoną opracowaniem netto (NPV). Winien on osiągać wartość dodatnią. rejestru ryzyka, matrycy ryzyka i określeniem ry- W przypadku przedsięwzięć, które nie generują zyk kluczowych; istotnych przychodów, a zwłaszcza takich, w któ- • identyfikację czynników mitygacji każdego z ry- rych przypadku NPV osiąga dla podmiotu publicz- zyk kluczowych; nego wartość ujemną, istotne są wskaźniki ekono- • określenie prawdopodobieństwa ryzyk kluczo- micznej efektywności. Uwzględnienie wyrażonych wych i konsekwencji ich wystąpienia. w pieniądzu korzyści społecznych może bowiem Doradca powinien przy realizacji swych zadań prowadzić do uzyskania wysokiego wskaźnika ENPV uwzględniać Rozporządzenie Ministra Gospodarki (ekonomicznej wartości bieżącej netto), uzasadnia- z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich oce- 1 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno- nie, ponieważ analiza ryzyk powinna ułatwić prze- -prywatnym (Dz.U. 2009 Nr 19 poz. 100 ze zm.), dalej „u.p.p.p.”

35 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE prowadzenie analiz ekonomicznych i finansowych i wymaganiami uzgodnionymi w tej umowie3. związanych z ustaleniem stopnia zaangażowania Trzecią kategorią ryzyk, która ma znaczenie dla budżetu podmiotu publicznego w przedsięwzięcie zastosowania art. 18 u.p.p.p., oraz poprawnego i wpływu tego zaangażowania na kondycję finanso- ukształtowania przedsięwzięć koncesyjnych ma ry- wą podmiotu publicznego. Wspomniany akt wyko- zyko popytu. Obejmuje ono zmienność popytu na nawczy do art. 18 a u.p.p.p określa: zakres poszcze- określone usługi świadczone w ramach przedsię- gólnych rodzajów ryzyka mających wpływ na spo- wzięcia PPP, a których opłacanie przez mieszkańców sób klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów jest podstawą wynagrodzenia partnera prywatne- o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz czynniki go4. Doradca wspierający podmiot publiczny w za- uwzględniane przy ocenie ryzyka. Doświadczony kresie analizy ryzyk, po wyspecyfikowaniu poszcze- w tworzeniu sprawdzonych modeli podziału zadań gólnych ryzyk powinien oszacować dwie zmienne, i ryzyk doradca powinien pomóc podmiotowi pu- które mają wpływ na oszacowanie wartości ryzyka: blicznemu w odpowiednim podziale między stro- prawdopodobieństwo pojawienia się zdarzenia nio- nami umowy PPP ryzyka budowy, które obejmuje sącego ryzyko oraz konsekwencje wystąpienia ryzy- zdarzenia powodujące zmianę kosztów lub termi- ka. Wartość ryzyka, oznacza iloczyn wartości bazo- nów wytworzenia nowych środków trwałych lub wej ryzyka, konsekwencji wystąpienia ryzyka oraz ulepszenia już istniejących2. prawdopodobieństwo wystąpienia danego ryzyka. W przedsięwzięciach, w których kluczowe dla Po zakończeniu identyfikacji i wyceny wszystkich ich realizacji jest wynagrodzenie partnera pry- rodzajów ryzyka materialnego występującego w da- watnego z budżetu publicznego, w związku z fak- nym projekcie, podmiot publiczny powinien oczeki- tyczną dostępnością przedmiotu przedsięwzięcia, wać od doradcy scharakteryzowania analizowanych bardzo istotne jest odpowiednie zdefiniowanie ryzyk pod kątem ryzyka przeniesionego, ryzyka za- i alokowanie między stronami umowy ryzyka do- trzymanego i ryzyk dzielonych. Ryzyko przeniesione stępności. Zgodnie z omawianym rozporządzeniem to takie, którego przeniesienie na stronę prywatną Ministra właściwego do spraw gospodarki, ryzyko jest w dużej mierze prawdopodobne przy założeniu, dostępności obejmuje zdarzenia skutkujące niższą że strona prywatna to ryzyko zaakceptuje, ponieważ ilością lub gorszą jakością świadczonych w ramach jest w stanie lepiej nim zarządzać i je kontrolować. umowy o PPP usług w porównaniu z wielkościami Ryzyko zatrzymane jest to ryzyko, które podmiot publiczny będzie bezwzględnie ponosił w okresie 2 W szczególności, są to ryzyka związane z opóźnieniem w za- realizacji projektu i zarządzał nim zgodnie z umową kończeniu robót budowlanych; z wystąpieniem niezgodności z warunkami dotyczącymi ustalonych standardów wykonania robót partnerstwa publiczno-prywatnego. budowlanych; ze wzrostem kosztów; z warunkami geologicznymi, W konsekwencji analizy ryzyk dokonanej we geotechnicznymi i hydrologicznymi; z odkryciami archeologicznymi; z warunkami meteorologicznymi; z prowadzeniem sporów; 3 Należy w szczególności uwzględnić elementy związane z nie- z wypadkami; z protestami organizacji społecznych lub strajkami; możliwością dostarczenia zakontraktowanej ilości usług; z nie- z brakiem zasobów ludzkich i materialnych; ze zmianą stanu śro- możliwością dostarczenia usług o określonej jakości i określonych dowiska naturalnego; z wystąpieniem wad fizycznych lub praw- standardach; z brakiem zgodności z ogólnymi przepisami bezpie- nych zmniejszających wartość lub użyteczność środka trwałego; czeństwa i higieny pracy oraz Polskimi Normami; ze wzrostem kosz- z wystąpieniem zmian w przepisach prawnych mających wpływ tów; ze zmianami technologicznymi; z brakiem zasobów ludzkich na realizację przedsięwzięcia; z opóźnieniem w zakończeniu robót i materialnych; z niewłaściwym utrzymaniem lub zarządzaniem; ze budowlanych; z wystąpieniem niezgodności z warunkami dotyczą- zniszczeniem środków trwałych lub ich wyposażenia; ze zmiana- cymi ustalonych standardów wykonania robót budowlanych; ze mi w zakresie własności elementów składników środka trwałego; wzrostem kosztów; z warunkami geologicznymi, geotechnicznymi z podwykonawcami; z warunkami meteorologicznymi; z protestami i hydrologicznymi; z odkryciami archeologicznymi; z warunkami organizacji społecznych lub strajkami; z wystąpieniem zmian w prze- meteorologicznymi; z prowadzeniem sporów; z wypadkami; z pro- pisach prawnych mających wpływ na realizację przedsięwzięcia. testami organizacji społecznych lub strajkami; z brakiem zasobów 4 Zgodnie z rozporządzeniem, ryzyko popytu związane jest ludzkich i materialnych; ze zmianą stanu środowiska naturalnego; w szczególności ze zmianami cyklu koniunkturalnego; ze zmi- z wystąpieniem wad fizycznych lub prawnych zmniejszających anami demograficznymi; ze zmianami cen; z wystąpieniem wartość lub użyteczność środka trwałego; z wystąpieniem zmian konkurencji; ze zmianami technologii; z inflacją; ze zmianami stóp w przepisach prawnych mających wpływ na realizację przedsię- procentowych; ze zmianami kursu walut; z warunkami meteoro- wzięcia. z odbiorem technicznym środka trwałego; z wystąpieniem logicznymi; z protestami organizacji społecznych lub strajkami; wad w dokumentacji projektowej; z podwykonawcami; z niemożli- z wystąpieniem zmian w przepisach prawnych mających wpływ wością uzyskania lub przedłużania, lub opóźnieniami w wydawaniu na realizację przedsięwzięcia, ze sposobem ujęcia nowego środka pozwoleń, zezwoleń, decyzji, koncesji, licencji lub certyfikatów; ze trwałego w księgach rachunkowych; z ustanowieniem obciążeń zmianą celów politycznych; z wystąpieniem zewnętrznych zdarzeń na nieruchomościach gruntowych podmiotu publicznego, a także nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia i zapobieżenia im; na wytworzonym nowym środku trwałym. z brakiem środków finansowych ze strony partnerów.

36 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE współpracy z doradcą, podmiot publiczny winien zaangażowane po stronie publicznej projektu PPP otrzymać odpowiedź na pytanie, które z ryzyk mają być spółki komunalne lub kilka podmiotów przypisane zostały poszczególnym partnerom publicznych. Doradca prawny, który miał możliwość i jak ich alokacja wpływa na wybór modelu re- poznania skomplikowanych modeli PPP powinien alizacji przedsięwzięcia oraz budżet podmiotu nie tylko pomóc w wyjaśnieniu i ustaleniu relacji publicznego. Zobowiązania wynikające z umów po publicznej stronie przyszłego kontraktu PPP, ale o PPP nie wpływają na poziom państwowego długu dodatkowo zwrócić podmiotom publicznym uwa- publicznego oraz deficyt sektora finansów publicz- gę na to, jakiego rodzaju decyzje administracyjne, nych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi więk- uzgodnienia i opinie (np. organów stanowiących) są szość ryzyka budowy oraz większość ryzyka do- w konkretnym przykładzie niezbędne dla realizacji stępności lub ryzyka popytu, co powinno znaleźć przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięć skom- swoje odbicie na etapie analiz ekonomicznych, plikowanych pod względem technicznym, bardzo jak i prawnych, szczególnie przy odpowiedniej pomocne może okazać się doświadczenie doradcy konstrukcji zapisów umowy o PPP, dotyczącej poprawnego współpracującego z doradcą technicz- działu zadań i obowiązków stron oraz sposobów nym, który uczestniczył w analogicznych projektach rozliczania partnera prywatnego (jak i podmiotu i może wskazać podmiotowi publicznemu istotne publicznego) ze spełnienia tych obowiązków. aspekty prawne realizacji inwestycji, których strona publiczna nigdy jeszcze nie wdrażała. Kluczowym zadaniem podmiotu publicznego Doradztwo prawne wspieranego przez zespół doradców jest ustalenie szczegółowego opisu procedury wyboru part- Administracja publiczna działa w granicach i na nera prywatnego wraz z procedurą odwoławczą, podstawie prawa. Przedsięwzięcia PPP będą więc wskazanie wzajemnych relacji pomiędzy przepisa- szczególnie analizowane pod kątem dopełnienia mi u.p.p.p., ustawy o koncesjach oraz Prawa Zamó- wymogów ustanowionych w przepisach prawa re- wień Publicznych. Wspólnym zadaniem podmiotu gulującego kompetencje i formy działań podmiotu publicznego i współpracujących ze sobą doradców publicznego. Analiza prawna musi również obejmo- ekonomicznych i prawnych jest wypracowanie wać przepisy prawa materialnego dotyczące reali- i kompleksowe uzasadnienie dla kryteriów oceny zacji zadań publicznych w ramach danego przedsię- ofert, które korespondują z założeniami analizy wzięcia oraz procedury zawarcia i ukształtowania ekonomiczno-finansowej i są zgodne z prawem za- postanowień samej umowy PPP. We wszystkich mówień publicznych. Kryteria oceny ofert muszą tych zadaniach rola doradcy prawnego, wyspecja- być spójne z kryteriami, jakie pozwoliły na stwier- lizowanego w kwestiach partnerstwa publiczno- dzenie potencjału korzyści dla interesu publiczne- -prywatnego może być bardzo istotna. Podstawo- go dzięki wdrożeniu danego przedsięwzięcia PPP. wa analiza prawna, przeprowadzona na potrzeby Stosownie do wyniku pierwszych analiz, doradca kierownictwa i organów stanowiących danej jed- prawny powinien pomóc w ustaleniu czy wobec nostki organizacyjnej administracji powinna za- celu planowanej współpracy PPP i jej założeń, ko- wierać również szczegółowy opis poszczególnych nieczne jest utworzenie nowych struktur po stro- etapów przedsięwzięcia, w tym czynności przygo- nie publicznej, czy w wyniku zawarcia umowy np. towawczych, które powinny zostać podjęte przez spółki celowej dla realizacji przedsięwzięcia przez podmiot publiczny. Szczególnie istotne może oka- podmiot publiczny, czy też w celu wykonania umo- zać się przygotowanie i przeprowadzenie odpo- wy o PPP. Analiza prawna jest często powiązana wiednich uchwał upoważniających włodarza danej z analizą techniczną przedsięwzięcia w zakresie jednostki do wdrożenia PPP. Ważnym elementem zdefiniowania zasad, na jakich będzie się odbywać pracy doradcy prawnego jest opracowanie dla pod- wykorzystanie wkładu własnego partnerów, szcze- miotu publicznego struktury uczestników przedsię- gólnie podmiotu publicznego. Doradca prawny wzięcia oraz określenie ich wzajemnych powiązań. może okazać się szczególnie pomocny przy anali- Szczególnie jeśli, ze względu na naturę zadania zie i ustalaniu zasad gospodarowania majątkiem publicznego, strukturę majątkową lub obszar na publicznym przez partnera prywatnego w okresie jakim realizowane ma być dane przedsięwzięcie, realizacji przedsięwzięcia wraz z rekomendacjami

37 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE dotyczącymi zabezpieczenia interesów podmiotu rekompensat, konieczna może okazać się analiza publicznego. W przypadku przedsięwzięć bazują- przedsięwzięcia pod kątem zagadnień związanych cych na mechanizmie opłaty za dostępność, wska- z udzielaniem pomocy publicznej, która może wy- zana jest współpraca podmiotu publicznego z do- stąpić w ramach realizacji projektu, zagadnienia te radcą prawnym i technicznym, którzy wspólnie wymagają współpracy doradcy prawnego i ekono- powinni wypracować standardy eksploatacyjne micznego. i dostępności służące ocenie stopnia wywiązania Jak wspomniano, stosowanie do zapisów pla- się strony prywatnej z ciążących na niej obowiąz- nowanej umowy o PPP, analizy ryzyk oraz prognozy kach. Sprawna ocena przez podmiot publiczny po- ekonomicznej, doradca prawny powinien przedsta- prawności wykonania zadań partnera prywatnego wić podmiotowi publicznemu szczegółową analizę jest niezbędna dla prawidłowego mechanizmu wpływu analizowanego przedsięwzięcia na dług rozliczeń między stronami umowy. Opracowanie publiczny oraz stosownie do potrzeb odpowiedni niezbędnych schematów i rozwiązań w tym zakre- wzór uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Pro- sie powinno obejmować również zasady przejęcia gnozy Finansowej. składników majątkowych po zakończeniu przed- Osobnym zagadnieniem jest pomoc doświad- sięwzięcia. Zagadnienie to wiąże się z dokona- czonego doradcy w przygotowaniu wykonalnego, niem szczegółowej analizy prawnej modelu i zasad a jednocześnie pozwalającego na sprawne wdro- wynagrodzenia partnera prywatnego. Doradca żenie przedsięwzięcia harmonogramu postępo- prawny, za sprawą doświadczenia przy realizacji wania i schematu działań podmiotu publicznego projektów PPP, może pomóc podmiotowi publicz- niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Harmo- nemu w identyfikacji i opisie dokumentów, które nogram ten powinien uwzględniać doświadczenia powinny zostać opracowane w związku z realiza- doradcy zdobyte w trakcie praktycznego wdrażania cją przedsięwzięcia na etapie przygotowania i re- podobnych działań z uwzględnieniem ich dynamiki alizacji prac budowlanych i eksploatacji. Dotyczy również po stronie prywatnej, jak i z wyznaczeniem to szczególnie załączników do umowy pomocnych realistycznych terminów dostarczenia niezbędnych w ocenie spełniania obowiązków stron. analiz przez doradców obu stron. Zagadnieniem kluczowym dla wykonalności i powodzenia przedsięwzięcia PPP jest określenie konsekwencji podatkowych związanych z jego reali- Konsultacje projektu a doradca zewnętrzny zacją. Analiza podatkowa, często jest kluczowa dla Konsultacje społeczne kształtu rozwiązań przyjmowanych w ramach negocjacji umowy o PPP. Jest to element równie istotny Proces przygotowania przedsięwzięcia PPP po- jak podział ryzyk między stronami w świetle art. 18a winien być poprawny pod względem formalnym u.p.p.p. oraz wymogi bankowalności projektu sta- i podjęty na przejrzystych i rzetelnie udokumen- wiane przez banki. Ze względu na dużą zmienność towanych przesłankach. Istotne dla powodzenia przepisów prawa podatkowego, szczególnie w za- całego przedsięwzięcia jest jednak, aby założenia kresie podatku od towarów i usług, wymaga się przedsięwzięcia, jego cele i zasady były powszech- najwęższej staranności w ocenie przyjmowanych nie komunikowane i uzasadniane. Przed ostatecz- w trakcie negocjacji modeli wzajemnych świadczeń. nym zawarciem umowy PPP, a nawet przed wdro- Doradca prawny, wyspecjalizowany w doradztwie żeniem procedury postępowania przetargowego, podatkowym powinien oceniać przyjmowane roz- założenia PPP powinny być poddane debacie pu- wiązania i w miarę możliwości pozyskać potwier- blicznej i skonsultowane z grupami społecznymi, dzenie przyjętych rozwiązań od właściwych orga- których dotyczyć będzie przedsięwzięcie. Szcze- nów podatkowych. Szczegółowy zakres doradz- gólnie w przedsięwzięciach, mogących budzić kon- twa podatkowego powinien być zatem określony trowersje ze względu na obszar zadań publicznych, w umowie z doradcą prawnym. których realizacja postrzegana jest jako dolegliwa Niekiedy, ze względu na zaangażowanie środ- dla dotychczasowego funkcjonowania wspólnoty ków zewnętrznych finansujących wzajemne rozli- lokalnej, np. w zakresie ochrony środowiska (np. czania, jak również wobec realizacji zadań publicz- spalarnie odpadów, oczyszczalnie ścieków), bu- nych finansowanych z uwzględnieniem branżowych dowy dużych kubatur z zapleczem komercyjnym,

38 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE nowych domów socjalnych, nowych dróg. Kontro- delu PPP, narażają się na fiasko postępowań prze- wersje wzbudzać może również wprowadzenie targowych i komplikuje negocjacje w trakcie prze- nowych zasad świadczenia usług (przez operatora targu. komercyjnego) czy wprowadzenie odpłatnych ele- Podstawowym dokumentem umożliwiającym mentów wynagrodzenia partnera, tam gdzie do- przeprowadzenie testu rynku jest tzw. memoran- tychczas one nie występowały (np. w obszarze re- dum inwestycyjne zawierające opis przedsięwzię- kreacji i turystyki). Ważnym elementem konsultacji cia, oczekiwania podmiotu publicznego w stosunku jest odpowiednia prezentacja przedsięwzięcia poli- do potencjalnych partnerów prywatnych w odnie- tykom i mediom lokalnym. Doświadczony doradca sieniu do konkretnego przedsięwzięcia oraz uwa- może wesprzeć podmiot publiczny w prezentacji runkowania realizacji przedsięwzięcia niezależne założeń przedsięwzięcia i dyskusji nad celem przed- od woli stron. Wsparcie doświadczonego doradcy sięwzięcia. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, może być zasadnicze dla właściwego naświetlenia że doradca zewnętrzny może bez obaw o narusze- założeń przedsięwzięcia poprzez sformułowanie nie formalnych czy nieformalnych zależności komu- pytań umożliwiających uzyskanie ze strony przed- nikować założenia przedsięwzięcia i uzasadnić je siębiorców odpowiedzi, które będą mogły być od- w obiektywny sposób na bazie przesłanek meryto- powiednio wykorzystane w ostatecznym sformuło- rycznych. W przypadku konieczności szerszych kon- waniu założeń przedsięwzięcia. W celu dokonania sultacji społecznych być może warto dodatkowo testu rynku podmiot publiczny prosi potencjalnych skorzystać z usług doradców posiadających odpo- partnerów prywatnych o udzielenie informacji wiednie umiejętności w zakresie rozwijania komu- w zakresie określonym opracowaną ankietą. Udzie- nikacji społecznej. lone odpowiedzi pozwolą na ocenę wykonalności przedsięwzięcia z punktu widzenia partnera pry- Badanie rynku watnego. Formalno-prawną regulację trybu określenia Osobnym zagadnieniem, w którym podmiot pu- przedmiotu przedsięwzięcia PPP przewidziana zo- bliczny może liczyć na wsparcie doradcy jest doko- stała w drodze nowelizacji u.p.z.p. poprzez wpro- nanie oceny wykonalności rynkowej przedsięwzię- wadzenie do prawa polskiego instytucji dialogu cia, tj. szansy na zaakceptowanie warunków współ- technicznego. W świetle przepisów regulujących pracy przez potencjalnych partnerów prywatnych – funkcjonowanie tej instytucji (art. 31a-c u.p.z.p.), inwestorów/wykonawców i instytucje finansujące. zamawiający, przed wszczęciem postępowania Należy pamiętać, że stworzony na podstawie o udzielenie zamówienia, może zwrócić się o do- wyników analizy, optymalny z punktu widzenia pod- radztwo lub udzielenie informacji w zakresie nie- miotu publicznego model realizacji analizowanego zbędnym do przygotowania opisu przedmiotu za- przedsięwzięcia jest założeniem teoretycznym. Lo- mówienia, specyfikacji istotnych warunków zamó- gika modelu jest tworzona w oparciu o wskaźnik ko- wienia lub określenia warunków umowy. W tym rzyści ustanowiony na potrzeby analizy projektów celu zamawiający zamieszcza informację o zamia- PPP przez władze publiczne. Dla realnego wdroże- rze przeprowadzenia dialogu technicznego oraz nia projektów niezbędne jest zainteresowanie sek- o jego przedmiocie na swojej stronie internetowej. tora prywatnego. Bez uwzględnienia jego oczeki- Podmiot publiczny może przy prowadzeniu dialogu wań nie jest celowe wdrażanie procedury wyboru technicznego korzystać ze wsparcia doradcy praw- partnera prywatnego. Musi być ona dostosowana nego i technicznego, jednak także i pomoc doradcy do modelu podziału ryzyk, której wynikiem jest mo- ekonomicznego może być zasadna, ponieważ po- del wynagrodzenia partnera prywatnego. siada on odpowiednie kompetencje do analizowa- Pomoc doradcy może usprawnić proces sfor- nia opinii banków co do założeń finansowych i ocze- mułowania oferty inwestycyjnej (założeń przed- kiwań instytucji finansujących. Należy pamiętać, iż sięwzięcia) dotarcia do inwestorów i uzyskania partner prywatny najczęściej będzie korzystał z fi- odpowiedzi, które po odpowiedniej analizie mogą nansowania zewnętrznego, co powoduje, iż założe- zmodyfikować założenie przedsięwzięcia, tak aby nia projektu muszą uzyskać uznanie w oczach insty- spotkało się ono z pozytywnym przyjęciem ze tucji finansujących. strony potencjalnych partnerów prywatnych. Brak przeprowadzenia „testu rynkowego” założeń mo- Postępowanie przetargowe a rola

39 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE doradcy Schemat 3: Postępowanie na wybór partnera prywatnego w oparciu o u.p.p.p. Doradcy prawni i ekonomiczni powinni w ramach swych usług zarekomendować podmiotowi publicznemu wybór właściwej procedury przetargowej, służącej wyborowi partnera prywatnego dla danego przedsię- wzięcia. Pomoc doradców będzie również nieodzowna na etapie negocjacji i oceny złożonych ofert pod kątem zasadności ich przyjęcia lub odrzucenia. Analiza modelu wynagrodzenia strony prywatnej w kontek- ście podziału ryzyka ekonomicznego w ramach projektu pozwala na właściwy wybór procedury wyłonienia partnera prywatnego (koncesjonariusza). Kryterium decydującym o zastosowaniu jednej z tych procedur bę- dzie planowany model wynagrodzenia partnera prywatnego5. Przebieg postępowania i zapisy umowy o PPP (koncesyjnej) będą przedmiotem szcze- gółowej analizy w kolejnych wydaniach Biu- letynu PPP, warto jednak zaznaczyć, że rola doradcy prawnego, ekonomicznego i tech- Źródło: Opracowanie własne

nicznego nie kończy się na etapie analiz przedreali- 5 Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 u.p.p.p. jeżeli wynagrodzenie partnera prywatnego zostało określone zacyjnych. Bardzo istotne jest, aby w trakcie nego- w sposób, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o koncesjach, cjacji pomógł on podmiotowi publicznemu prowa- do wyboru partnera prywatnego i umowy o PPP stosuje się dzić negocjacje z przedstawicielami sektora prywat- przepisy tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w u.p.p.p. Z kolei w innych przypadkach wybór partnera prywatnego nego, a po ich zamknięciu, stosownie do tego czy powinien nastąpić z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. propozycje zgłaszane w trakcie negocjacji zasługują w zakresie nieuregulowanym w ustawie PPP. W przypadkach, na uwzględnienie, wspierał administrację w zdefi- w których nie ma zastosowania ustawa o koncesjach ani u.p.z.p., wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób niowaniu ostatecznej wersji umowy, załączników gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz technicznych, jak np. Program Funkcjonalno-Użytko- przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości wy. Po złożeniu ofert doradcy powinni pomóc w ich i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów u.p.p.p., a w przypadku wniesienia przez partnera ocenie, stosownie do przyjętych w tym zakresie kry- publicznego wkładu własnego będącego nieruchomością, teriów wpisujących się w założenia efektywności także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce przedsięwzięcia. nieruchomościami.

Magdalena Wojciechowska jest doradcą samorządowym, specjalistą w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego i projektów finansowanych ze środków UE. Prezes firmy doradczej Ingenis Sp. z o.o., która posiada duże -do świadczenie w doradztwie przy realizacji przedsięwzięć PPP. Autorka jest również ekspertem współprowadzącym szkolenia ogólne z zakresu PPP w ramach projektu „Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce”.

40 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 3.1. Jak wybrać i efektywnie współpracować

Grzegorz Kaczorowski

Wstęp dobrze rozwiniętego rynku PPP można zaobserwo- wać brak dobrze rozwiniętego rynku usług dorad- Realizacja projektów inwestycyjnych w formule PPP czych z nim związanych. Doradców jako takich oczy- oceniania jest dość powszechnie jako zagadnienie wiście nie brakuje, jednak w mojej ocenie brakuje trudne, skomplikowane, pracochłonne oraz niosące doradców, którzy mogą legitymować się wieloma ze sobą ryzyko, którego nie dostrzegamy jako przed- przeprowadzonymi z sukcesem przedsięwzięciami stawiciele sektora publicznego w innych formach PPP wdrożonymi w polskich warunkach rynkowych finansowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyj- i prawnych. W żadnym stopniu nie chcę deprecjono- nych. Wynika to w dużej mierze z braku praktyki we wać wartości funkcjonujących na rodzimym rynku wdrażaniu tego typu projektów i braku rozwinię- firm doradczych ani ich kompetencji czy osiągnięć. tego rynku PPP, a co za tym idzie braku wzorców, Uważam jednak, że nie sposób porównać skali ilo- których istnienie dawałoby samorządowcom czy ściowej przedsięwzięć realizowanych w formułach ogólnie stronie publicznej większe poczucie bez- tradycyjnych, realizowanych przy zaangażowaniu pieczeństwa. Od razu warto wskazać, że faktycznie środków UE czy też z wykorzystaniem finansowania trudno nazwać przedsięwzięcia partnerstwa publicz- dłużnego, ze skalą ilościową projektów PPP. Z dru- no-prywatnego łatwymi w przygotowaniu i realizacji giej strony warto zwrócić uwagę, że jeszcze całkiem w zestawieniu z innymi formami zadań publicznych, niedawno administracja publiczna zmagała się w po- a jednak są takie, całkiem liczne sytuacje, w których dobny sposób z problematyką ubiegania się o środki żadna inna formuła nie przyniesie tak dobrych rezul- unijne, co wymagało stałego procesu nauki zarówno tatów jak PPP. po stronie podmiotów publicznych, jak też dorad- Uczestnicząc jako przedstawiciel Podmiotu Pu- ców. Wszyscy musieli wypracować i nauczyć się me- blicznego w licznych przedsięwzięciach PPP realizo- todyki przygotowywania, prowadzenia i rozliczania wanych w Gdańsku, chciałbym podzielić się z czytel- takich przedsięwzięć. nikami moimi doświadczeniami w zakresie wsparcia jakie w realizacji udanych, jak i mniej udanych przed- sięwzięć urzędnicy mogą uzyskać ze strony dorad- ców zewnętrznych. Jeśli po ponad 8 latach funkcjo- Czy potrzebujemy doradztwa nowania regulacji PPP w polskim systemie prawnym w przedsięwzięciach PPP? - jako osoby reprezentujące interes publiczny - nie czujemy się pewnie i odbieramy zjawisko PPP jako Odpowiadając na pytanie o potrzebę wsparcia admi- ryzykowne, możemy postąpić dwojako: unikać ry- nistracji przez doradcę zewnętrznego można wska- zyka, sięgając po sprawdzone formuły działania lub zać, że niezależnie od tego jak bardzo jesteśmy już też (i o tym będzie niniejszy artykuł) poszukiwać zaznajomieni z formułą PPP i jak duże mamy w tym podmiotów, które wesprą nasze działania eliminując zakresie doświadczenie, jako przedstawiciele ad- czynniki, które postrzegamy jako istotne bariery dla ministracji publicznej zdecydowanie potrzebujemy wdrożenia projektu w formule PPP. wsparcia doradczego przy realizacji przedsięwzięć Na początku swoich rozważań na temat efektyw- tego typu. Dla debiutantów konieczność ta wynika nej współpracy z doradcami w przedsięwzięciach z braku odpowiednich kompetencji i doświadczeń. PPP, chciałbym zauważyć, że w związku z brakiem Podmioty publiczne bardziej zaawansowane w ob-

41 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE szarze PPP, korzystając z pomocy doradcy w praco- 3) Jakim zespołem i z jakimi kompetencjami dyspo- chłonnym procesie wdrażania PPP zaoszczędzą czas, nujemy po naszej (publicznej) stronie? jaki mogą przeznaczyć na przygotowanie kolejnych Z perspektywy moich doświadczeń w realiza- przedsięwzięć. cji przedsięwzięć PPP, jest to kluczowy element Znacznie trudniej jest odpowiedzieć na pytanie (jednocześnie często niedoceniany w opraco- jakiego zakresu doradztwa/analiz potrzebujemy. Tu waniach i poradnikach różnego rodzaju), który odpowiedź nie jest już prosta, bo uzależniona jest od finalnie decyduje o zakresie potrzeb doradczych znacznej ilości czynników. Mogę wskazać cztery klu- strony publicznej. Nawet nie chodzi o to, aby czowe kwestie, które należy wziąć pod uwagę odpo- w naszej jednostce budować trwałe zespoły, któ- wiadając sobie na powyższe pytanie: re zupełnie samodzielnie przygotują cały projekt 1) Jakie jest nasze (strony publicznej) doświadcze- wraz ze wszystkimi potrzebnymi analizami (choć nie w realizacji projektów PPP? oczywiście warto takim zespołem dysponować). Ten czynnik jest stosunkowo łatwy w ocenie Chodzi natomiast o zespół, który będzie potra- - jeśli mamy doświadczenia, na których możemy fił zarówno skutecznie komunikować się - z do bazować - i są to doświadczenia projektów za- radcami, jak też i ocenić jakość tego co doradca kończonych sukcesem - nasze poczucie bezpie- ostatecznie przedstawi jako wynik swoich prac, czeństwa we wdrażaniu projektów PPP jest zde- szczególnie w kontekście zaspokojenia realnych cydowanie większe niż u mniej doświadczonych potrzeb analitycznych podmiotu publicznego. urzędników. Wiemy czego możemy oczekiwać O zagadnieniach związanych z kompetencjami od doradców i potrafimy bardziej precyzyjnie te zespołu i o wadze tego, aby pracownicy zarzą- oczekiwania opisać. Często umiemy też wykonać dzający projektami sami byli zarządzani w odpo- własnymi siłami przynajmniej część wstępnych wiedni sposób wspominać będę wielokrotnie, analiz i z pewnością nie nastręczają nam więk- w tym miejscu chciałbym podkreślić, że zadania szych problemów dokumenty formalne. W na- stanowiące poważniejsze wyzwania powinny tra- szych działaniach zaowocują też doświadczenia fiać na pracowników odpowiednio zaangażowa- we wcześniejszej współpracy z doradcami, co nych i zmotywowanych. daje nam szansę doboru zakresu ich prac w spo- 4) Jakim budżetem dysponujemy na przygotowa- sób celowy i efektywny. nie projektu? 2) Jak bardzo złożone merytorycznie (rzeczowo) Kolejny, dość istotny i często łatwy do oceny jest przedsięwzięcie, które planujemy wdrożyć czynnik, który warunkuje zakres współpracy z do- i na ile jesteśmy już do niego przygotowani ? radcą to budżet jaki możemy na ten cel przezna- Ten czynnik jest również dosyć prosty do czyć. Niestety, może okazać się brutalnie rzecz oceny – im więcej wiemy o planowanym przed- ujmując, że naszej jednostki zwyczajnie nie stać sięwzięciu PPP i im większą ilością materiałów na kompleksowe doradztwo w danym przedsię- opisujących przedmiot partnerstwa dysponu- wzięciu. Kompleksowość i duża skala projektu, jemy, tym łatwiej będzie nam we współpracy niestety nie sprzyjają niskim cenom doradztwa z doradcą przygotować odpowiednie, miarodaj- koniecznego do jego wdrożenia. ne analizy. Unikniemy, przynajmniej częściowo, rozpoczynania pracy od początku i konieczności Pojawia się w tym kontekście kolejne pyta- formułowania najbardziej zasadniczych zało- nie - czy dysponując skromnymi środkami, niedo- żeń projektu, co nie oznacza bynajmniej braku świadczony zespół, z mglistym pojęciem o celach konieczności weryfikacji naszych planów we jakie chce osiągnąć, powinien podejmować próby współpracy z doradcą. Złożoność można ro- wdrażania przedsięwzięcia PPP i sięgać w tym celu zumieć w rozmaity sposób, nie musi ona mieć po doradców? Być może odpowiedź na to pytanie wiele wspólnego z wielkością obszaru inwesty- wyda się szokująca, ale brzmi ona: zdecydowanie cyjnego czy nawet wartością projektu. Nieraz nie. W opisanych wyżej niekorzystnych dla podmio- okaże się, że o złożoności przedsięwzięcia decy- tu publicznego warunkach, powinien on wzmocnić duje jego skomplikowana natura, wymagająca własne kompetencje, przynajmniej w dwóch wska- złożonego (mieszanego) sposobu wynagradza- zanych obszarach. W pierwszej kolejności, doradzał- nia partnera prywatnego. bym rozwinąć wiedzę na temat PPP. W przypadku

42 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE złego przygotowania merytorycznego administracja związaną z przedsięwzięciem wraz z przygotowaniem publiczna mniej potrzebuje doradcy, a bardziej szko- i przeprowadzeniem stosownego postępowania na leniowca z zakresu PPP, który przybliży członkom ze- wyłonienie partnera prywatnego. Jest to opcja naj- społu PPP podstawowe, a następnie coraz bardziej wygodniejsza dla administracji, ale jednocześnie naj- skomplikowane kwestie PPP. Wobec konieczności bardziej kosztowna. skorzystania ze szkoleń, konieczne jest podjęcie de- Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie cyzji kogo wybrać i przygotować do roli członka ze- czy zakontraktowanie kompleksowego doradztwa społu mającego realizować przedsięwzięcia PPP po to rozwiązanie rzeczywiście optymalne dla podmio- stronie publicznej. Pojawia się tu praktyczne pytanie tu publicznego. Z jednej strony, przy skromnych wła- - skąd brać ludzi, którzy sprostają takiemu zadaniu? snych doświadczeniach zespołu ds. PPP powołanego Jestem absolutnie przekonany, że podmioty publicz- wewnątrz struktury urzędu, szerokie wsparcie dla ne już dysponują takim zasobami kadrowymi. Zdia- podmiotu publicznego wydaje się konieczne. Z dru- gnozowane braki kompetencji w obszarze PPP, jakie giej strony jednak rozważyłbym, poza oczywistym mogą występować u poszczególnych urzędników w tym względzie czynnikiem kosztowym, jeszcze je- dość łatwo mogą być uzupełnione w klasycznym sys- den aspekt decyzji o zakresie doradztwa związany temie szkoleń. z długofalowym budowaniem potencjału podmiotu Proponuję aby przegląd swojego kapitału ludz- publicznego do realizacji przedsięwzięć PPP. W prak- kiego rozpocząć od dwóch grup: osób, które miały do tyce wdrażania wszelkich projektów poza zagadnie- czynienia z zarządzaniem (jakimikolwiek) projektami niami merytorycznymi nie sposób pominąć również i osób, które zajmują się realizacją czy finansowaniem czynników związanych z „miękkimi” aspektami zarzą- inwestycji, ewentualnie nadzorem nad tymi procesa- dzania. Należy mieć na uwadze stan zaangażowania mi. Do zespołu zajmującego się zagadnieniami PPP, pracowników, ich motywację, poziom identyfikowa- należy dobrać specjalistę zamówień publicznych i rad- nia się z realizowanymi zadaniami i – co za tym idzie cę prawnego. W takim kształcie stworzymy pierwszy – poziom ich satysfakcji z realizowanych zadań. Może zespół, który może stać się łącznikiem osób podejmu- wydaje się to mało uchwytne, ale dość łatwo można jących decyzję po stronie podmiotu publicznego z do- zaobserwować, że jakość pracy zespołu wzrasta, kie- radcą. Zespół ten z czasem może stać się wydzieloną dy postawione przed nim zadanie jest przez pracow- w sensie organizacyjnym jednostką do spraw PPP. ników oceniane jako ciekawe, rozwijające czy istot- W zależności od możliwości podmiotu publicznego, ne. Z praktyki wdrażania projektów PPP wynika, że taka komórka ds. PPP może funkcjonować jako sa- szczególnie w tych fazach, kiedy w sposób naturalny modzielna struktura (lub część innej), będąc w stanie działamy pod dużą presją czasu i oczekiwań co do zre- samodzielnie przygotować wiele działań w proce- alizowania projektu, to poziom zaangażowania pra- sie analizy projektów PPP, korzystając z doradztwa cowników w projekt, zakres ich wiedzy na temat jego w sposób najbardziej świadomy i efektywny. założeń oraz poziom znajomości problemów i możli- Efektywność korzystania z usług doradczych jest wych dróg ich rozwiązania, stają się podstawowymi kwestią absolutnie kluczową z punktu widzenia osią- czynnikami powodzenia rozumianego jako realizacja ganych celów doradztwa, jak też z punktu widzenia zakładanych celów osiągniętych zgodnie z ustalonym budżetu jakimi dysponujemy na sfinansowanie pracy harmonogramem. Ten psychologiczny czynnik war- doradcy zewnętrznego. to mieć na względzie przy podejmowaniu decyzji co do zakresu prac zleconych zewnętrznemu doradcy. W tym kontekście należy unikać sytuacji, w której ze- Zakres doradztwa. spół projektowy podmiotu publicznego, stanie się de Budowa zespołu projektowego facto dość bezrefleksyjnym przekaźnikiem oczekiwań miasta wobec doradcy. Po diagnozie samej potrzeby i zdolności do skorzysta- Wobec powyższego, jeśli podmiot publiczny nie nia z doradztwa czas podjąć decyzję o jego zakresie. decyduje się na opcję pełnej obsługi przedsięwzięcia, Najwygodniej oczywiście byłoby zamówić na rynku powinien rozważyć jaki zakres usług doradczych jest kompleksową obsługę projektu obejmującą zarów- jednak wskazany do pozyskania na rynku doradczym. no fazę przygotowania jego założeń prawnych, eko- Za doradztwo o odpowiednim, niepełnym, ale w mia- nomicznych i technicznych, jak i analitykę finansową rę kompleksowym zakresie, uznałbym takie, które

43 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE zapewnia przygotowanie kompletu analiz opraco- pokusić się o dobór doradców do poszczególnych faz wanych na podstawie założeń i potrzeb przedstawio- projektu i oprzeć projekt jako całość na własnych dzia- nych przez podmiot publiczny. Doradztwo to powin- łaniach wspomaganych przez potrzebne elementy no obejmować przygotowanie kompletu dokumen- doradztwa. Jest to rozwiązanie, które w mojej oce- tów koniecznych do uruchomienia procedury wyboru nie ma szansę na największą efektywność i daje pod- partnera prywatnego w formule jaka wynikła z reko- miotowi publicznemu największą kontrolę nad całym mendacji doradcy oraz decyzji podmiotu publicznego. procesem wdrażania PPP. Zakres potrzebnej doku- Ponadto doradztwo powinno obejmować przygoto- mentacji i analiz jest tu identyczny jak we wszystkich wanie i udział w postępowaniu na wybór partnera, innych przypadkach, jednak praca postępuje do pew- przygotowanie kompletu dokumentów koniecznych nego stopnia równolegle, a dzięki zaangażowaniu do sfinalizowania tego postępowania i zawarcia umo- podmiotu publicznego, jego wkład w opracowanie wy o PPP, zatem przygotowania samej umowy o PPP. materiałów skraca czas potrzebny do przygotowania Minusem tego kompleksowego podejścia jest oczy- niezbędnej dokumentacji. Dzięki zaangażowaniu pra- wiście konieczność wstępnego opracowania założeń cowników podmiotu publicznego, możliwy jest rów- przez podmiot publiczny, być może nawet wraz ze nież do uzyskania korzystny dla administracji publicz- wstępnymi analizami oraz większe zaangażowanie nej efekt, w postaci mocnego związania pracowników podmiotu publicznego w cały proces współpracy urzędu z projektem, co przekłada się na wspomniane z doradcą. Paradoksalnie te same aspekty stanowią wyżej korzyści związane z zarządzaniem „miękkim”. również plus omawianego podejścia, bowiem stwa- Rozwiązanie to jednak wymaga posiadania w składzie rza ono zespołowi szanse na zdobycie nowych do- zespołu ludzi o wysokich kompetencjach w zakresie świadczeń oraz, co niemniej istotne, daje podmiotowi zarządzania projektami. W zespole musi znaleźć się publicznemu zdecydowanie większą kontrolę nad ca- również miejsce dla „analityków”, tj. osób posiadają- łym procesem. cych kompetencje „twarde” w zakresie technicznych Rozważając kwestię zakresu doradztwa, warto aspektów realizowanego przedsięwzięcia jak i praw- wspomnieć o kolejnym czynniku wpływającym na ników oraz ekonomistów z doświadczeniem w prze- decyzję w tej sprawie, jakim jest czas. Ograniczenie prowadzaniu analiz finansowych. W przypadku po- działań w czasie jest jednym ze stałych elementów siadania w zespole tak cennych specjalistów, można definicji projektu jako takiego. Dotyczy ono również postawić pytanie o celowość korzystania z doradztwa wdrażania przedsięwzięć PPP. zewnętrznego. Faktycznie, przy zatrudnieniu w urzę- Większość zadań jakie zrealizować ma do przepro- dzie wymienionych wyżej osób, można pokusić się wadzenia administracja publiczna musi być realizo- o samodzielne przygotowanie projektu jednak po raz wana w ramach pewnych ograniczeń czasowych i jest kolejny warto w tym kontekście powrócić do czynni- dosyć oczywistym, że tempo realizacji tych przed- ka czasu oraz do aspektu efektywności zarządzania sięwzięć zależy od pilności zdiagnozowanych przez projektami. W sytuacji, w której podmiot publiczny podmiot publiczny potrzeb społecznych, które dane dysponuje odpowiednio przygotowanym zespołem przedsięwzięcie ma zaspokoić. Czas to także pieniądz własnym, doradca staje się jednym z elementów – zbyt długotrwały proces przygotowania i nadmier- usprawniających pracę zespołu. Za sprawą zatrudnienie przeciągające się negocjacje to z pewnością wada nia doradcy zewnętrznego zespół ds. PPP uzyskuje podejmowanych działań. Jest to problem, nie tylko użyteczne, merytoryczne wsparcie, a urzędnicy sku- z punktu widzenia kosztowego, ale również z punktu pieni w zespole ds. PPP mogą dzięki temu rozwiąza- widzenia utraty czy odłożenia w czasie spodziewa- niu realizować więcej niż jeden projekt. Dzięki umie- nych korzyści, jakie przynieść może dane PPP. Jedną jętnemu wprowadzeniu doradców zewnętrznych do z owych korzyści wynikających z wdrożenia przed- własnego zespołu, podmiot publiczny w miejsce gru- sięwzięcia w modelu PPP może być np. wcześniejsza py realizującej podstawowe prace związane z realiza- realizacja inwestycji, niż miałoby to miejsce w modelu cją przedsięwzięć PPP może z czasem uzyskać zespół, tradycyjnym. Jeśli zbyt długo trwa etap przygotowa- w którym każdy spełnia funkcje zbliżone zakresem nia i nawiązania umowy o PPP, korzyść ta jest coraz do typowego „Project Managera”, a niezależnie od mniejsza. tego pełni funkcje wsparcia merytorycznego w za- Jeśli podmiot publiczny dysponuje doświadczo- kresie swoich kompetencji dla projektów, których nym i silnym merytorycznie zespołem ds. PPP, może nie koordynuje. Tego typu sytuacja z punktu widze-

44 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE nia jednostek, które planują wdrażanie wielu dużych wszystkim bieżąca praca z zespołem ds. PPP, a nawet inwestycyjnych projektów w formule PPP wydaje się – o ile obejmie to przedmiot zamówienia – przygoto- być optymalna. Tego typu podejście nie sprawdzi się wanie i przeprowadzenie postępowania (negocjacji) natomiast w przypadku wprowadzania pojedynczych z kandydatami na partnerów. przedsięwzięć lub projektów PPP o małej skali. Zało- W tym kontekście warto zaznaczyć, że podmioty żenie stworzenia aktywnego zespołu ds. PPP wymaga publiczne, które nabiorą już doświadczenia własne- prowadzenia odpowiedniej polityki kadrowej. Ważne go mogą ewentualnie zgodzić się na większy zakres jest, aby już na etapie naboru pracowników świado- pracy zdalnej prowadzonej jedynie na przygotowywa- mie szukać na rynku ludzi o określonych kompeten- nych wraz z doradcą dokumentach. Jednak w sytuacji cjach, ale też potencjale i cechach pożądanych dla ca- kiedy podmiot publiczny nie ma jeszcze odpowied- łego zespołu. Kierownictwo podmiotów publicznych niego doświadczenia, powinien pamiętać, że jednym zainteresowanych szerszym wykorzystaniem formuły z aspektów współpracy z doradcą jest (nie bójmy się PPP, powinno być świadome potrzeby zainwestowa- tego wyraźnie artykułować) nauka zespołu i podno- nia w zajmujący się tymi kwestiami zespół. Dotyczy to szenie jego kwalifikacji, co jest możliwe, jeśli pracuje przede wszystkim zapewnienia jego członkom czasu on nad projektem z doradcą, który musi odpowiadać na rozwój kompetencji i zdobycie odpowiedniego do- na wszelkie pytania i prezentować w sposób zrozu- świadczenia. miały swoje rekomendacje wraz z ich uzasadnieniem. Oczywiście nie jest możliwe (i celowe), założenie prze- jęcia całego know-how doradcy, ale jak najbardziej Wybór doradcy możliwe jest podniesienie przez administrację wła- snej wiedzy, co pozwoli na jeszcze bardziej efektywne Po zadecydowaniu o modelu zaangażowania wła- wykorzystanie doradztwa w przyszłości. snego personelu w realizację przedsięwzięć PPP Z pewnością jednym z czynników jakie powinien oraz określeniu optymalnego zakresu doradztwa, pod uwagę brać podmiot publiczny jest cena doradz- podmiot publiczny powinien dysponować, być może twa. Prosto zdefiniować postulat, aby przy wyborze nielicznym, ale zaangażowanym i przeszkolonym ze- doradcy kierować się przede wszystkim jakością jego społem. Zespół ten powinien posiadać czytelną wizję pracy. Oczywiście, jakość zamawianych przez sektor co do celów przedsięwzięcia oraz możliwego wkładu publiczny usług musi w pierwszej kolejności przy- strony publicznej w planowane przedsięwzięcie. Jest nosić administracji możliwie dobry efekt końcowy to dobry moment na wybór doradcy. Tryb działania i zwiększać prawdopodobieństwo sukcesu wspiera- w celu zakontraktowania doradztwa, zależy od kwo- nego przez doradcę procesu, jednak administracja ty jaka ma być na ten cel wydana. Wszystko zależy od nie może uciec od ograniczeń jakie niesie za sobą za- tego, czy kwota ta przekracza próg równowartości 30 sobność budżetu jednostki sektora finansów publicz- tys. euro. Doradztwo zawsze warto zakontraktować nych. Oczywiście im bardziej kompleksowe doradz- w drodze przetargu (choćby w rozumieniu cywili- two, tym większe jego koszty, do tego należy jeszcze stycznym tego pojęcia) i uzyskać konkurencyjne ofer- doliczyć koszt pracy własnego zespołu, który nawet ty od przyszłych doradców. jeśli nie będzie zespołem dedykowanym wyłącznie do Najistotniejszym czynnikiem jakim podmiot pu- jednego przedsięwzięcia, zawsze będzie musiał zaan- bliczny powinien kierować się w wyborze oferty do- gażować się w pracę w projekcie. W tej mierze nie ma radcy (proponuję zawsze czynić z tego istotne kryte- możliwości wskazania jakichś jednoznacznych reko- rium oceny ofert) jest jego doświadczenie w obsłudze mendacji. Niezależnie od woli podmiotu publicznego, postępowań PPP w projektach o zbliżonym charakte- musi on uwzględnić budżet jakim dysponuje i wydat- rze, bądź skali, zakończonych co najmniej złożeniem kować dostępne środki optymalnie. Na podstawie ofert, a jeszcze lepiej – podpisaniem umowy. Do- swojego doświadczenia, mogę sformułować zalece- świadczenie to musi bezwzględnie dotyczyć rynku nie, zgodnie z którym, w przypadku braku środków na polskiego i polskich realiów prawnych. pełne doradztwo, warto zakontraktować je w zakre- Drugim czynnikiem jest dyspozycyjność doradcy. sie pozwalającym podmiotowi publicznemu uporać Jego zadaniem musi być bowiem nie tylko przygoto- się dzięki wsparciu doradcy z kwestiami, które są naj- wanie i przesłanie podmiotowi publicznemu określo- trudniejsze merytorycznie i najbardziej pracochłonne. nych dokumentów, projektów czy analiz, ale przede Jeśli trzeba wybierać, w pierwszej kolejności zareko-

45 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE mendowałbym zamówienie kompleksowych analiz 4) operaty szacunkowe (o ile są konieczne, a są ekonomiczno-finansowych (z analizą ryzyk) oraz usłu- w przypadku jeśli w ramach projektu będzie prze- gę polegającą na przygotowaniu przez doradcę doku- noszona własność nieruchomości) lub wycena mentacji postępowania wraz z umową o PPP. prawa do dysponowania nieruchomościami (o ile jest konieczna, a jest wtedy gdy tym co przeno- szone jest w projekcie są prawa do nieruchomości Zakres dokumentacji i analityki inne niż własność) może być wykonana w ramach analiz ekonomiczno –finansowych) dla projektu PPP 5) dokumentacja dot. badań gruntu, np. archeolo- gicznych, geologicznych, hydrologicznych (jeśli Często pojawiającym się zagadnieniem przy rozwa- były przeprowadzane); żaniu zakresu doradztwa jest pytanie o zakres analiz 6) uzgodnienia, opinie lub decyzje organów konser- potrzebnych do wdrożenia projektu PPP. Chciałbym watorskich (o ile konieczne); przybliżyć czytelnikom dwa możliwe zakresy analiz 7) wstępne uzgodnienia z gestorami sieci infrastruk- oraz zakres dokumentacji jaka jest potrzebna by ana- turalnych, z zarządcą dróg; lizy te zostały przygotowane w sposób miarodajny, 8) ocena wpływu na środowisko – wstępna informa- pozwalając na ograniczenie ryzyka związanego z pro- cja o konieczności, lub braku konieczności uzyska- cesem ich przygotowania oraz w sposób sprzyjający nia decyzji środowiskowej. Tu uwaga - dokument powodzeniu przedsięwzięcia PPP na dalszym etapie. ten ma istotne znaczenie jeśli właściwy organ już Postaram się również wskazać jak odpowiednio korzy- na wstępnym etapie może wykluczyć koniecz- stać z zamówionych dokumentów. Wskazany poniżej ność pozyskiwania decyzji środowiskowej. zakres dokumentacji obejmuje co do zasady wszystkie potrzeby podmiotu publicznego i nie zawsze musi być przygotowany przez doradcę. Natomiast warto Analizy ekonomiczno-finansowe zastrzec, że przedstawiony poniżej zakres dokumen- wraz z określeniem, wyceną i propozycją tacji dotyczy projektu o charakterze inwestycyjnym, podziału ryzyk w którym wznoszona jest określona potrzebami publicznymi infrastruktura. Analizy ekonomiczno-finansowe powinny mieć - cha rakter wariantowy i dotyczyć różnych modeli finansowania, w tym koniecznie modelu finansowania tra- Dokumentacja dotycząca zakresu dycyjnego (w oparciu o środki budżetowe oraz zamó- merytorycznego i obszaru przedsięwzię- wienie publiczne w trybie PZP) oraz różnych modeli cia: partnerstwa (PPP, koncesja) oraz zawierać ocenę ko- rzystności analizowanych wariantów modeli ze wska- 1) wstępne określenie zakresu celu publicznego zaniem na model rekomendowany. W ramach rozwią- projektu (opis tego co chcemy w projekcie osią- zań zakładających PPP konieczne jest dodatkowo uję- gnąć jako jego cel publiczny i jakie zadania własne cie modelu zakładającego realizacje przedsięwzięcia podmiotu będą w ten sposób realizowane); z powołaniem spółki celowej (SPV) lub bez tworzenia 2) alternatywnie - koncepcja urbanistyczno-archi- tego typu struktury. tektoniczna, projekt budowlany, studium archi- Analizy ekonomiczno-finansowe powinny - za tektoniczno–funkcjonalne, program funkcjonal- wierać co najmniej: no-użytkowy, specyfikacja techniczna lub inne 1) nakłady na przedsięwzięcie; dokumenty określające lokalizację i planowane 2) źródła finansowania; funkcje minimalne budowanej infrastruktury, 3) koszty przedsięwzięcia; pozwalające na stworzenie obiektywnego opisu 4) rachunek zysków i strat obejmujący przedsięwzię- przedmiotu partnerstwa. Można wstępnie ten cie; dokument określić jako analizę techniczną czy 5) rachunek przepływów pieniężnych obejmujący rzeczową przedsięwzięcia; przedsięwzięcie; 3) audyt nieruchomości (o ile są wnoszone do przed- 6) obliczenie podstawowych wskaźników efektyw- sięwzięcia jako wkład strony publicznej); ności, w tym wewnętrznej stopy zwrotu z inwe-

46 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE stycji (IRR), oraz zaktualizowanej wartości netto sza według dwóch parametrów – siły oddziaływania przedsięwzięcia (NPV); na projekt oraz czy działania maja charakter pozytyw- 7) koszty, zagrożenia i korzyści społeczne przedsię- ny czy negatywny. wzięcia; Oczywiście przedstawiona powyżej lista to tyl- 8) analizę wrażliwości. ko generalny model, w konkretnym przedsięwzięciu mogą pojawić się inne, dodatkowe potrzeby anali- Analiza ryzyk powinna zawierać co najmniej: tyczne lub też zasadna będzie rezygnacja z pewnych 1) identyfikację ryzyk mających wpływ na przedsię- elementów. Powyższy zakres dokumentacji musi być wzięcie; uzupełniony o opracowania i dokumenty, które ściśle 2) ocenę prawdopodobieństwa wystąpienia po- wiążą się z konkretnym, analizowanym przedsięwzię- szczególnych rodzajów ryzyka; ciem PPP. 3) oszacowanie wartości poszczególnych rodzajów ryzyka; 4) oszacowanie wpływu poszczególnych rodzajów Charakterystyka poszczególnych ryzyka na przedsięwzięcie, w tym w zależności obszarów analitycznych od przekazania poszczególnych rodzajów ryzyka podmiotowi publicznemu lub partnerowi prywat- Być może tak długa lista materiałów, analiz i doku- nemu; mentów może być zniechęcająca dla podmiotu pu- 5) sposoby i koszty zapobiegania lub minimalizowa- blicznego – pojawia się pytanie czy wszystkie te opra- nia skutków wystąpienia zidentyfikowanych ro- cowania są naprawdę niezbędne? dzajów ryzyka; Odpowiedź na to pytanie jest prosta – im bardziej 6) propozycje podziału ryzyk między partnerów administracji zależy na realizacji przedsięwzięcia, im z uzasadnieniem. sprawniej mają przebiegać negocjacje z partnerami, a sama współpraca ma umożliwiać odpowiedni po- dział ryzyk między stronami i przebiegać bezproble- Analiza instytucjonalno-prawna mowo w fazie realizacyjnej, tym bardziej podmiot publiczny potrzebuje wymienionych dokumentów i tym Analiza ta powinna przedstawiać możliwe do zasto- większą szczegółowością powinny się one charaktery- sowania w badanej sytuacji formuły współpracy PPP zować. wraz z rekomendacją ich wyboru przez podmiot pu- Formalnie rzecz biorąc, możemy wszcząć postę- bliczny. Ponadto powinny przedstawiać skutki praw- powanie nie dysponując żadną profesjonalną anali- ne proponowanych form przekazania składników zą i liczyć na to, że w procesie negocjacji z przyszły- majątkowych należących do podmiotu publicznego mi partnerami zostaną rozwinięte i doprecyzowane partnerowi prywatnemu (np. wkład własny w formie założenia całego przedsięwzięcia w oparciu jedynie nieruchomości). o zdiagnozowane przez podmiot publiczny potrzeby. W praktyce, tego typu podejście jest bardzo trudne, a w większości przypadków skazane na porażkę. Nie Analiza podatkowa wróży dobrze powodzeniu przedsięwzięcia PPP je- śli jego założenia są określone na tyle ogólnie, że na Powinna zawierać określenie kompleksowych kon- ich podstawie potencjalni partnerzy nie są w stanie sekwencji podatkowych działań rekomendowanych choćby wstępnie przedłożyć stronie publicznej swo- w ustalonym, danym trybie współpracy oraz określe- ich ofert współpracy. Prawdopodobnie niepowodze- nie zasad opodatkowania podatkiem od nieruchomo- niem zakończy się również przedsięwzięcie, w którym ści i ustalenie czy możliwe (i celowe) jest np. wykorzy- strona publiczna zbyt szczegółowo i nieelastycznie stanie zwolnienia z tego podatku. podchodzi do zakresu przedsięwzięcia i zasad na jakich ma się ono odbywać. Oczywiście wiele zależy od Analiza interesariuszy zakresu rzeczowego i przyjętej formuły wynagradzania partnera prywatnego oraz od stopnia złożoności Analiza interesariuszy powinna być wykonana w for- przedsięwzięcia. Z punktu widzenia sektora prywat- mie matrycy określającej wpływ danego interesariu- nego z pewnością najbezpieczniejsze, a przez to po-

47 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE żądane są projekty PPP proste pod względem przed- za punkt wyjściowy powinny przyjąć założenia zdefi- miotu i struktury z wynagradzaniem w formule opłaty niowane w ramach pierwszego bloku dokumentacji, za dostępność. Przy takich założeniach wstępnych, przygotowanej przez podmiot publiczny. z dużym prawdopodobieństwem podmiot publiczny Analizy ekonomiczno-finansowe w minimalnym może liczyć na szersze zainteresowanie potencjal- zakresie powinny obejmować dwa warianty realizacji nych partnerów prywatnych, nawet jeśli dostrzegają przedsięwzięcia, do którego się odnoszą, tak aby speł- oni braki w przygotowaniu materiałów do negocjacji, niać wymogi dla tzw. komparatora sektora publiczne- ponieważ przedsiębiorcy dość prosto mogą dokonać go (Public Sector Comaparator, PSC). Powinny wskazy- wstępnej wyceny kosztów, oceny ryzyka oraz ustalić wać, w miarę możliwości skwantyfikowane korzyści źródło przychodu w oferowanej im współpracy. jakie wynikają z realizacji przedsięwzięcia w formule Gorzej dla powodzenia projektu, jeśli propono- PPP względem tradycyjnego (samodzielnego) mode- wany przez podmiot publiczny model współpracy lu realizacji. Analizę tę, warto przeprowadzić z uwagi ma charakter bardziej złożony, a wynagrodzenie na kryterium gospodarności, którym w swych działa- partnera prywatnego będzie powiązane z wynikami niach powinien się kierować każdy podmiot publiczny. działań partnera w części komercyjnej przedsięwzię- Drugi powód, dla którego warto przeprowadzić cia. W przedsięwzięciach koncesyjnych, prawidłowo analizę ekonomiczno-finansową (najlepiej w większej przygotowany materiał analityczny pozwoli poten- ilości porównywanych wariantów), jest ocena efek- cjalnemu partnerowi na dokonanie wstępnych sza- tywności ekonomicznej przedsięwzięcia z punktu cunków opłacalności przedsięwzięcia. Analizy, oprócz widzenia obu stron kontraktu, ze szczególnym nasta- argumentów za wdrożeniem projektu w modelu PPP wieniem na ocenę potencjału komercyjnego przed- przez stronę publiczną pozwolą stronie prywatnej sięwzięcia i efektywności zaangażowania kapitału podjąć decyzję o ewentualnym zaangażowaniu się podmiotu prywatnego. w proces przetargowy. Należy pamiętać, że angażu- Za pewnik można przyjąć, że nie dojdzie do skut- jąc się w postępowanie kandydat na partnera prywat- ku żadne przedsięwzięcie PPP, które charakteryzuje nego będzie obciążony kosztami uczestnictwa w ne- się brakiem rentowności, a jednocześnie nie zakła- gocjacjach i to bez żadnej pewności uzyskania zwrotu da wynagrodzenia partnera prywatnego w modelu, tych kosztów. Dokumentacja jaką proponuje podmiot który zapewnia pokrycie tej luki finansowej. Ren- publiczny musi zatem już na tym wczesnym etapie towność przedsięwzięcia dla strony prywatnej musi wdrażania przedsięwzięcia pozwolić na odpowiednią być zapewniona również w modelu wynagrodzenia promocję tej propozycji inwestycyjnej wśród poten- zakładającego płatność z budżetu podmiotu publicz- cjalnych partnerów i zachęcić inwestorów do zaanga- nego. Dzięki przeprowadzeniu analiz ekonomicznych żowania się w proces negocjacyjny. i finansowych, podmiot publiczny w przypadku przed- Pierwszy obszar wskazanej wyżej dokumentacji sięwzięcia PPP nierentownego w swej naturze, uzy- stanowią w dużej części dokumenty, które podmiot skuje wstępną odpowiedź na pytanie z jakiej wielkości publiczny przygotuje samodzielnie (lub może pozy- dopłatami powinniśmy się liczyć na etapie realizacji skać przy okazji realizacji innych projektów). Oczywi- umowy z partnerem prywatnym. ście przygotowanie tych opracowań administracja Rozwijając kwestię zasadności przeprowadzania może zlecić na zewnątrz, jednak nie jest to konieczne. analiz, warto zwrócić uwagę, że podmioty publicz- Bardziej celowe będzie samodzielne zebranie (przy- ne, zajmujące się co do zasady realizacją potrzeb pu- gotowanie) owych danych, co sprzyja zaangażowaniu blicznych mogą mieć trudności z trafnym przyjęciem zespołu projektowego w tworzenie założeń nowego perspektywy biznesowej dla analizowanych przed- przedsięwzięcia. Samodzielna praca nad podstawowy- sięwzięć. Nie jest to zarzut wobec kadry urzędniczej, mi założeniami przedsięwzięcia PPP, pozwoli członkom a jedynie stwierdzenie faktu, z którym należy się liczyć zespołu pracującego nad wdrożeniem przedsięwzięcia – administracja ma własną optykę projektu i inną od na zapoznawanie się z jego faktycznymi uwarunkowa- biznesowej, motywację jego realizacji, co prowadzi, niami i przeszkodami w jego realizacji. Zdobyta w ten dość nieuchronnie, do wytworzenia nierównowa- sposób wiedza na temat przedsięwzięcia przyda się gi pomiędzy kwestiami publicznymi i komercyjnymi później na etapie negocjacji i realizacji umowy PPP. Dal- w ramach przedsięwzięcia. W konsekwencji, działa- sze analizy/dokumenty co do zasady mogą i powinny jąc samodzielnie urzędnicy pracujący nad projektem być już realizowane przez doradcę, a prace doradcze mogą dociążać projekty zbyt dużą ilością celów pu-

48 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE blicznych w stosunku do oferowanego przedsiębior- redukcję zakresu celów lub wstępnie ustalonych stan- com wkładu publicznego w przedsięwzięcie. Brak roz- dardów), albo zwiększać przychody (np. poprzez włą- poznania co do biznesowych uwarunkowań propo- czenie dodatkowych elementów komercyjnych lub nowanego przedsięwzięcia, może prowadzić do prób zwiększenie płatności), tak aby uniknąć oferowania transferu na stroną prywatną zbyt dużego zakresu na rynku projektu, który najzwyczajniej nie ma szans ryzyk. Jeśli nawet strona publiczna zdaje sobie spra- na realicję. Kolejnym czynnikiem, który powinien być wę, iż motywatorem działań sektora prywatnego jest przeanalizowany w ramach analiz przedrealizacyjnych zapewnienie rentowności podejmowanych działań jest perspektywa czasu koniecznego dla realizacji na odpowiednim poziomie w korelacji z czynnikiem PPP. W przedsięwzięciach PPP mamy do czynienia, czasu, tj. nie tylko z punktu widzenia stopy, ale rów- ze zjawiskiem, do którego zupełnie nie przygotowują nież okresu zwrotu, nie oznacza to, że administracja strony publicznej doświadczenia z klasycznego syste- w pełni rozumie i podziela logikę przedsiębiorców. mu zamówień, tzn. z długoletnią współpracą w kon- Upraszczając, można powiedzieć, że z punktu widze- tekście przychodowym i kosztowym. Istnienie tego nia podmiotu publicznego, podmioty komercyjne elementu powoduje konieczność zmierzenia się ze funkcjonują w świecie swoistych ograniczeń i szans, zjawiskiem zmiany wartości pieniądza w czasie, co inaczej oceniają na mocy swych doświadczeń wartość w przypadku wieloletnich umów, często sięgających pieniądza niezbędnego do pozyskania i ulokowania 20-30 lat, ma bardzo istotne znaczenie. Jakiekolwiek w przedsięwzięciu. Inny jest akceptowalny przez nie symulacje dokonywane w tak długich okresach czasu poziom ryzyka oraz horyzont czasowy podejmowa- są obarczone ryzykiem błędu. Uzmysławiają jednak, że nych zobowiązań, a wszystko to wynika z faktu funk- pierwotne (dzisiejsze) założenia kwotowe zachowają, cjonowania przedsiębiorców na stale zmieniającym niezależnie od innych czynników rynkowych, swoją się rynku i związanych z tym wymogów dotyczących aktualność jedynie w krótkiej perspektywie. Jest to elastyczności. Z własnych doświadczeń wiem, że stro- czynnik który strategicznie wpłynie np. na poziom na publiczna często oczekuje, aby nawet w długolet- kosztów w fazie eksploatacyjnej projektu. Wszystkie nim kontrakcie PPP, zapewnić bardzo stabilne warun- te prognozy i uwarunkowania powinny wynikać z ana- ki płatności, koncepcje realizacji kolejnych etapów lizy finansowej, pozwalając stronie publicznej na zro- przedsięwzięcia itp. Owe stałe elementy wzajemnych zumienie oczekiwań strony prywatnej, które będą ar- świadczeń mogą w ocenie podmiotu publicznego być tykułowane na etapie negocjacji, przekładając się na ewentualnie poddawane regularnym waloryzacjom. proponowane przez nią zapisy umowy. Natomiast strona prywatna w przypadku wieloletniej Z praktyki współpracy z doradcami przy realizacji współpracy będzie raczej optowała za wprowadze- przedsięwzięć PPP wynika, że warto zadbać, aby do- niem mechanizmów dostosowawczych i obsługi ryzy- radca był zobligowany do przygotowania i przekaza- ka poprzez wyznaczenie np. maksymalnego poziomu nia klientowi modelu finansowego przedsięwzięcia własnej ekspozycji, powyżej którego możliwe byłoby w formie otwartego arkusza kalkulacyjnego, skon- przeniesienie zwrotne ryzyk partnera prywatnego struowanego w ten sposób, aby możliwe było wpro- i ich podział pomiędzy strony, a nawet w pewnych sy- wadzanie zmiennych i śledzenie zależności. Dobrze, tuacjach wypowiedzenie kontraktu. aby było to zrobione w sposób czytelny, ułatwiający Wobec zarysowanych rozbieżności w postrzega- obsługę arkusza np. poprzez osobną tabelę wartości niu zasad, na jakich powinna opierać się współpraca odpowiednio opisanych zmiennych, stanowiących PPP, z pomocą w znalezieniu wspólnego języka z in- źródłowe założenia do zbudowanego na niej mode- westorem przychodzi analiza ekonomiczno-finanso- lu. Konieczne też jest, aby arkusz analizy opatrzony wa (najczęściej połączona z omówioną dalej analizą był częścią opisową, która będzie podsumowywać ryzyk), która powinna bezwzględnie uświadomić pod- przyjęte założenia zarówno makroekonomiczne, jak miotowi publicznemu w drodze odpowiednich kalku- i wynikające z przyjętych dla projektu założeń tech- lacji, że każdy cel i każde ryzyko to koszt obciążający nicznych wnioski z niej płynące, wskazywać warianto- projekt. Jeżeli, po podstawieniu konkretnych liczb wo na ustalone wielkości podstawowych wskaźników do wstępnego założenia, administracja może zaob- efektywności (NPV, IRR), omawiać analizę wrażliwości serwować, że przyjęty model finansowania wykazuje (czyli wskazywać jakie elementy w projekcie mają naj- deficyt, uzyskuje dość miarodajny obraz problemu większy wpływ na jego kosztochłonność/przychodo- i mamy szansę albo ograniczyć koszty (np. poprzez wość), wskazywać skwantyfikowane korzyści społecz-

49 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ne, opisywać korzyści społeczne nie dające się skwan- towalne przez podmiot publiczny możliwości zmian tyfikować oraz rzecz jasna wskazywać na wynikające w założeniach technicznych lub budżecie projektu. z analizy rekomendacje. Doradca przed przystąpieniem do pracy powinien za- Analiza ryzyk jest niezbędną częścią przygo- tem widzieć w jakim zakresie podmiot publiczny jest towania przedsięwzięć PPP i ważnym elementem skłonny do przejmowania lub uczestniczenia w ryzyku współpracy z doradcą. Analiza ryzyk jest konieczna ze związanym z realizacją przedsięwzięcia. względu na świadome zastosowanie ustawowego, Z praktyki wdrażania przedsięwzięć PPP w Gdań- obligatoryjnego kryterium wyboru partnera prywat- sku wynika, że wobec braku innych sposobów pora- nego, a jednak często kwestia analizy ryzyk traktowa- dzenia sobie ze zbyt dużym ryzykiem po stronie pry- na jest przez podmioty publiczne bardzo pobieżnie. watnej, którego nie udało się zneutralizować w inny Ryzyko oznacza koszt w projekcie, a koszt przekłada sposób, pojawiła się konieczność zasilenia budżetu się bezpośrednio na to jakiej cenowo oferty możemy przedsięwzięcia środkami o wartości pozwalającej się spodziewać lub jakie koszty musimy ponieść na na obsługę spłat finansowania dłużnego dla przed- etapie przygotowania samego projektu. Jeśli ważne sięwzięcia. Wobec takich uwarunkowań podmiot ryzyko występujące w przedsięwzięciu generuje zbyt publiczny może zadeklarować przyjęcie tego typu zo- wysoki koszt lub koszt nie dający się ograniczyć i do bowiązania, może próbować dokonać transferu ryzy- końca przewidzieć, projekt co do zasady nie ma szans ka na stronę prywatną, o ile istnieje taka możliwość, na realizację, ze względu na brak oferty ze strony sek- może nakazać partnerowi prywatnemu obowiązek tora prywatnego. Analiza ryzyk powinna być przepro- ubezpieczenia ryzyka (licząc się z tym, że koszt poli- wadzana rzetelnie i szczegółowo. Można się w tym sy obciąży budżet przedsięwzięcia, a co za tym idzie celu posłużyć którąś z powszechnie dostępnych me- również wpłynie na koszt realizacji celów publicznych todyk jej przeprowadzania. Ryzyka muszą być wyce- lub nawet ich ograniczenia, jeśli dojdzie do ziszczenia nione, przy czym może to być wycena wprost lub też się czynnika ryzyka). Transferując ryzyko na podmiot poprzez analizę wrażliwości w ramach analizy ekono- trzeci, strona publiczna może ustalić pewne progi miczno-finansowej. Tak czy inaczej poza barwnymi graniczne dla partycypowania podmiotu publicznego opisami konieczne jest wskazanie na konkretne wy- w zdiagnozowanym ryzyku, może wprowadzić rów- ceny ryzyk. Analiza bez wyceny przedstawia znikomą nież rozwiązania na kształt funduszu gwarancyjnego wartość praktyczną i w fazie negocjacji podziału ryzyk projektu, który składałby się ze środków obu stron z potencjalnym partnerem ten brak będzie skutkował i który w oznaczonych warunkach byłby uruchamiany niezrozumieniem stanowiska stron, a w konsekwencji na spłatę kredytu z zastrzeżeniem, że w pierwszej ko- będzie wymagał uzupełnienia i skończyć się może po- lejności uruchamiane byłyby środki partnera prywat- spiesznym dopracowywaniem analiz. nego. Potencjalnych rozwiązań jest wiele, o różnym Analiza ryzyk należy zdecydowanie do jedne- stopniu złożoności, w którym występują wszystkie go z trudniejszych zadań jakie stoją przed doradcą wskazane powyżej rozwiązania. Określenie na jakie i podmiotem publicznym. Oczywiście są dobre wzor- rozwiązanie podmiot publiczny może przystać w konce i metodyki wykonania takiej analizy (jedna z nich kretnej sytuacji jest istotną kwestią do ustalenia jest propagowana przez platformę PPP prowadzoną w trakcie doradztwa i to powinno być przedmiotem przez Ministerstwo Rozwoju), jednak należy pamię- ustaleń podmiotu publicznego z doradcą, a następnie tać, że model to nie rzeczywistość. Współpraca z do- rekomendacji ze strony doradcy. radcą przy tworzeniu tej analizy polega głównie na Należy podkreślić, że w praktyce, modelowe po- dogłębnym przeanalizowaniu aspektów technicznych działy ryzyk, sprawdzają się jako baza do przemyśleń, przedsięwzięcia w kontekście celów jakie projekt ma ale nie jako finalny produkt doradztwa. Podmiot pu- osiągnąć. Założenia wyjściowe do analizy doradca po- bliczny powinien w umowie z doradcą zadbać o to, by winien uzyskać od podmiotu publicznego, który ponie otrzymać od doradcy dokumentu o charakterze winien również poinformować doradcę czy i w jakim „akademickim” i wyłącznie opisowym. Analiza musi zakresie strona publiczna jest skłonna uczestniczyć koncentrować się na ryzykach specyficznych dla pro- w każdej z kategorii ryzyk zdiagnozowanych dla da- jektowanego przedsięwzięcia i uwzględniać uwarun- nego analizowanego przedsięwzięcia. Doradca powi- kowania jakie w przedsięwzięciu rzeczywiście mogą nien wraz z podmiotem publicznym ustalić zasadnicze wystąpić. Pojęciami ogólnymi możemy się posługi- dla identyfikacji i alokacji ryzyk kwestie, w tym akcep- wać tylko w celu uporządkowania analizy i podziału

50 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ryzyk na kategorie czy obszary, natomiast analizie spotkają się w ramach negocjacji z zapytaniami i ocze- należy poddać ryzyka możliwie szczegółowo wskaza- kiwaniami dotyczącym co najmniej dwóch zjawisk po- ne i opisane. Jeśli już analizy posługują się pojęciami datkowych – opodatkowania przedmiotu partnerstwa niedookreślonymi, np. dzieląc ryzyka na małe średnie podatkiem od nieruchomości oraz z kwestiami zwią- i duże, powinny jednocześnie wskazać co rozumieć zanymi z podatkiem VAT. Obie te sfery należy zatem pod pojęciem małe, średnie i duże – najlepiej w uję- uprzednio przebadać korzystając z usług doradcy. Kwe- ciu procentowym (w widełkach wartości lub wprost). stie podatkowe mogą stanowić część analizy prawnej Analiza w części opisowej nie może po prostu przyj- lub ekonomiczno-finansowej. W kontekście ewentual- mować, że dana strona współpracy przejmuje całe ry- nych decyzji podmiotu publicznego co do możliwości zyko z określonej kategorii (chyba że właśnie to zostało skorzystania przez partnera prywatnego ze zwolnień ustalone z doradcą tzn., że w żadnym razie podmiot podatkowych (podatków lokalnych), warto dodatko- publiczny nie uczestniczy w danym ryzyku i nie przewi- wo przeanalizować przedsięwzięcie w kontekście wy- duje żadnej na nie reakcji), lecz powinna wskazywać na stąpienia ewentualnej pomocy publicznej. możliwe środki zaradcze i sposoby obsługi analizowa- Analiza interesariuszy jest być może najczęściej nej kategorii ryzyk. pomijanym elementem analiz przedrealizacyjnych. Czę- Analiza instytucjonalno-prawna obejmuje zba- sto jest traktowana przez doradców „po macoszemu”, danie adekwatności konkretnej formuły prawnej do choć w praktyce obejmuje ona obszar przygotowania realizacji analizowanego przedsięwzięcia i jego założeń przedsięwzięć PPP, który w przypadku pominięcia lub z prawem. Wbrew pozorom nie jest to łatwa część ana- niedokładnego przeprowadzenia może prowadzić do lizy przedrealizacyjnej, bowiem musi ona między inny- zaniedbań, które bardzo silnie, negatywnie wpłynąć mi rozstrzygać o dopuszczalności i skutkach przyjętych mogą na przedsięwzięcie. W przedsięwzięciach inwe- w przedsięwzięciu form zaangażowania zasobów pu- stycyjnych zbyt często dochodzi do sytuacji, w których blicznych. Doradca powinien w szczególności wskazać podmioty będące zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz adekwatną do przyjętych w tym zakresie rozwiązań, projektu silnie na niego oddziałują. Co ciekawe i warte formę prawną współpracy z partnerem oraz tryb jego odnotowania, role analizowanych podmiotów zmie- wyboru. niają się z czasem, a dodatkowo podmioty występują Podmiot publiczny powinien domagać się, aby ana- w wielorakich rolach. Sam podmiot publiczny wystę- liza instytucjonalno-prawna miała charakter warianto- puje w przedsięwzięciu jako strona umowy o PPP (rola wy i wskazywała na wady i zalety poszczególnych roz- decydenta w kwestiach kontraktowych), jako organ wiązań. wydający decyzje administracyjne wpływające na moż- W praktyce, ważne jest aby analiza bezwzględ- liwość realizacji umowy o PPP, a nawet jako gestor sieci nie obejmowała przegląd wszystkich uwarunkowań infrastrukturalnej czy jednostka, z którą niezależnie od jakie dotyczą podmiotów publicznych w sensie insty- kontraktu muszą być prowadzone pewne uzgodnienia tucjonalnym i prawnym tak, aby było jasne, że postę- związane z realizacją przedsięwzięcia. powanie zgodnie z rekomendowaną procedurą oraz W praktyce, należy zadbać, aby niezależnie od podejmowanie zaplanowywanych działań, w szczegól- tego jak opisany jest krąg interesariuszy analizowa- ności dotyczących angażowania w projekt zasobów nego przedsięwzięcia, wprowadzić do analizy instytu- publicznych, nie stoi w sprzeczności z obowiązującym cjonalnej elementy graficzne w postaci wykresu, na prawem. Rekomendacja musi być solidnie uzasadnio- którym umieszczone zostaną właściwie zdefiniowani na, warto zadbać o jej czytelność. Możliwe jest zrealizo- uczestnicy procesów toczących się w związku z realiza- wanie tej analizy jako osobnej analizy prawnej, jednak cją przedsięwzięcia, zgodnie z ich znaczeniem (siłą od- z uwagi na przeplatanie się w jej obrębie zagadnień działywania) oraz rodzajem wpływu na przedsięwzięcie ekonomiczno-finansowych z zagadnieniami prawnymi, (pozytywny, negatywny, neutralny). Taki wykres daje dobrą praktyką jest wykonanie co najmniej tych dwóch szybki wgląd w role poszczególnych interesariuszy na analiz w ramach jednego zamówienia. analizowanym etapie i porządkuje ich według podsta- Analiza podatkowa, jest istotna dla kształtu przy- wowych kryteriów. Analiza ta powinna być źródłem do szłego przedsięwzięcia, ponieważ podatek to koszt opracowania strategii komunikacji opisującej sposób z punktu widzenia projektu, a modele podatkowe w jaki odbywać będzie się komunikacja z otoczeniem istotnie wpływają na kształt modelu finansowego przedsięwzięcia oraz jak będzie funkcjonowała komu- przedsięwzięcia. W praktyce, podmioty publiczne nikacja wewnętrzna. Analiza instytucjonalna nie musi

51 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE przybrać formy osobnego dokumentu. Wystarczy przy- Po przeprowadzeniu stosownych analiz oraz przy- gotować tabelę, na bazie której stworzono wykres za- gotowaniu materiałów oczekiwanych przez podmiot leżności i uzupełnić ją o dodatkowe kolumny opisowe, publiczny, niezbędnym etapem doradztwa jest przy- w których można wytypować i opisać standardowe za- gotowanie podsumowania dla wniosków z analiz i sto- chowania i reakcje w ramach realizacji przedsięwzięcia. sownych rekomendacji dla podmiotu publicznego. Pozostają jeszcze do wykonania dwie analizy, które Standardowo, jeśli podmiot publiczny zlecił wykonanie powinny stanowić część całej analityki przedsięwzięcia. analizy kompleksowo, takiego podsumowania dokona Mogą być to osobne dokumenty lub stanowić część doradca, jeśli analizy były wykonywane przez różnych szerokiej analizy projektu. Chodzi o analizę wpływu doradców w różnym czasie, mimo to warto dodatko- projektu na wskaźnik zadłużenia sektora publiczne- wo zlecić opracowanie ostatecznego wniosku udo- go oraz analizę techniczną przedsięwzięcia. stępniając doradcy posiadane materiały. Przy okazji Badanie wpływu płatności z budżetu publicznego możemy uzyskać dzięki temu element weryfikacji pra- na jego kondycję jest konieczne z formalnego punktu cy poprzedników, bowiem ostateczny doradca powi- widzenia. To model podziału ryzyk decyduje o tym czy nien sprawdzić czy materiał posiadany przez podmiot płatności spełniane na rzecz partnera prywatnego zali- publiczny jest rzetelny oraz czy faktycznie uzasadnia czają się do długu publicznego. Powinny być one ujęte wnioski i rekomendacje jakie przedstawili inni konsul- w wieloletniej prognozie finansowej podmiotu publicz- tanci. W praktyce, niekiedy na etapie formułowania nego w podziale na wydatki majątkowe i bieżące. Dzię- ostatecznych rekomendacji, może okazać się, że ko- ki dostępnym wskazówkom opracowanym prze EPEC nieczna jest ponowna rozmowa z twórcami podsumo- - dostępnym w tłumaczeniu na stronach platformy wywanych dokumentów. PPP - możliwe jest również przeanalizowanie tego zagadnienia w świetle metodologii EUROSTAT, jeśli podmiot publiczny uzna to za stosowne. Analiza wpływu Przygotowanie dokumentacji zobowiązań wynikających z umowy o PPP, obejmuje materię prawną i ekonomiczną i stosownie do zaleceń formalnej doradcy i decyzji skarbnika, może mieć wpływ na mo- Gdy analizy przedrealizacyjne potwierdzą zasadność dyfikację wstępnych założeń badanego przedsięwzię- zaangażowania się w przedsięwzięcie PPP, podmiot cia, tak aby nie narazić podmiotu publicznego na nie- publiczny musi wytworzyć kolejny pakiet dokumen- potrzebne ryzyko obciążenia limitów długu podmiotu tacji, który również powinien być przygotowany we publicznego wprost lub poprzez nieplanowe zwiększa- współpracy z doradcą. Chodzi o dokumenty potrzebne nie pozycji wchodzących do zobowiązań wpływających do formalnego uruchomienia postępowania na wybór na zdolność kredytową podmiotu publicznego. partnera prywatnego. Analiza techniczna – obejmuje wiele zagadnień Na tym etapie wdrażania przedsięwzięcia PPP, po- związanych z zakresem rzeczowym przedsięwzięcia mocą dla podmiotu publicznego będą stosowne prze- PPP. Pozostaje całkowicie w uznaniu podmiotu publicz- pisy prawa regulujące rekomendowany tryb wyboru nego czy życzy sobie, aby dokumenty te podsumowy- partnera prywatnego. W zależności od wypracowa- wać i opatrywać rekomendacjami z punktu widzenia nych rekomendacji doradcy i podjętych na ich bazie PPP. Oczywiście, jeśli zakres tej analizy wchodzi do decyzji, sięgniemy do ustawy Prawo Zamówień Pu- kompletu analiz w ramach kompleksowego doradz- blicznych lub też do ustawy o umowie koncesji na ro- twa, podsumowania i rekomendacje są niezbędne, boty budowlane lub usługi. Należy zatem przygotować również w zakresie technicznym. Na analizę technicz- ogłoszenie, a w ramach ogłoszenia odpowiedni opis ną będą składały się różnego rodzaju koncepcje archi- przedmiotu partnerstwa. tektoniczne, programy funkcjonalno-użytkowe, spe- Z praktyki, wdrażania przedsięwzięć PPP, warto cyfikacje techniczne, specyfikacje usług itp. Mogą się elementy szczegółowego opisu przedmiotu zamówie- tu pojawić nawet projekty budowlane np. pozostałe nia umieścić w załączonym do ogłoszenia dokumencie jako efekt prac nad innymi projektami niż analizowane stanowiącym opis warunków partnerstwa lub koncesji. przedsięwzięcie. Celem tej dokumentacji jest dopre- Warto również podzielić się z potencjalnymi partnera- cyzowanie przedmiotu partnerstwa, ale w pierwszej mi wszelkiego rodzaju dokumentacją, która może być kolejności – stworzenie bazy podstawowych założeń przydatna dla oceny projektu, choćby w celach infor- kosztowych do analizy ekonomiczno-finansowej. macyjnych. Doradca powinien pomóc podmiotowi pu-

52 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE blicznemu w prawidłowym przygotowaniu tych infor- postępowania i umowy PPP wraz z udziałem doradcy macji. w negocjacjach. Doradca powinien uzgodnić z podmiotem publicz- Z całą pewnością podstawą oceny pracy doradcy nym, jak przebiegać ma procedura wyboru partnera jest jakość przygotowanych materiałów oraz jakość ko- – jej harmonogram oraz oczekiwania odnośnie spo- munikacji pomiędzy nim, a zespołem powołanym przez sobu procedowania i organizacji posiedzeń negocja- podmiot publiczny. W mojej ocenie, przy ustalaniu zacyjnych w specjalnym dokumencie (np. regulaminie). sad współpracy z doradcą, należy poważnie rozważyć Ów regulamin prowadzenia negocjacji, przedstawia- jako czynnik motywujący konsultanta do efektywnej ny jest przedsiębiorcom ubiegającym się o zawarcie pracy, wprowadzenie jako zasady wynagrodzenia do- umowy. Opracowanie zasad prowadzenia negocja- radcy podzielonego na wynagrodzenie zasadnicze cji jest konieczne jeśli doradca aktywnie uczestniczy i premię za sukces. Można przy tym wynagrodzić (np. w postępowaniu – prowadzi je lub jest obecny na jako element premii za sukces lub tez wprowadzić to każdym etapie postępowania. Doradcy można zlecić wprost jako zobowiązanie doradcy) aktywne poszuki- przygotowanie regulaminu negocjacji, również jeśli wanie przez doradcę kandydatów na partnera/konce- w zakresie jego prac doradczych nie ujęto udziału sjonariusza, które rozliczane jest przez ich zgłoszenie w negocjacjach. i udziału w postępowaniu przetargowym. W praktyce, uporządkowanie procesu negocjacji jest bardzo istotne z punktu widzenia czasu jaki na ten etap projektu przeznaczyć zamierza podmiot publicz- Jak współpracować z doradcą? ny. Postępowanie, które jest nieuporządkowane i przebiega bez ustalonych zasad, będzie z pewnością nara- Dla podwyższenia jakości pracy z doradcą bardzo waż- żone na przewlekłość. To podmiot publiczny decyduje ne jest, aby już na wstępnym etapie podmiot publiczny o tym jak przebiegać będą negocjacje. Doradca powi- udostępnił doradcy maksimum danych i materiałów nien przestawić jednak swoje propozycje pomagające koniecznych do przeprowadzenia jego usług i udzielał w efektywnym wykorzystaniu czasu przeznaczonego możliwie szczegółowych odpowiedzi na pytania zada- na negocjacje, a jednocześnie naświetlić kluczowe wane przez zespół konsultantów. Często doradca bę- kwestie merytoryczne, z jakimi należy uporać się na dzie chciał skonsultować kwestie celów, założeń i ocze- tym etapie wdrożenia projektu. kiwanych parametrów przedmiotu zamówienia. W toku analiz doradca może składać propozycje modyfikacji założeń, a nawet celów PPP. Decyzja co do uwzględ- nienia tych propozycji zmian, zawsze należy do zama- Uwagi końcowe dotyczące wiającego, który musi swe decyzje jasno komunikować wyboru doradcy i zasad swojemu doradcy. Podmiot publiczny powinien zawsze świadczenia usług konsultingowych kierować do doradcy wszelkie kwestie wątpliwe. Nale- ży oczekiwać rozwiania tych wątpliwości w sposób jed- Kryteria wyboru i wynagrodzenie doradcy noznaczny. Podmiot publiczny nie może unikać nawet kategorycznego kwestionowania przyjętych przez do- Świadomość zadań jakie stoją przed administracją radcę założeń czy wyciągniętych z analizy wniosków, je- w trakcie wdrażania przedsięwzięć PPP oraz roli dorad- śli wyniki prac doradcy są w jego ocenie niedostateczne cy w tym procesie, pomaga w przygotowaniu procesu lub przyjęte bezpodstawnie. Członkowie zespołu wdra- wyboru doradcy. W interesie podmiotu publicznego żającego przedsięwzięcie nie mogą się wahać przed za- jest, aby proces ten odbywał się z zachowaniem zasad dawaniem pytań, oczekując szczegółowych odpowiedzi konkurencji. Przetarg, choćby w formie konkursu ofert, i dodatkowych wyjaśnień. Odbierając wyniki analiz, do- w którym jednym z decydujących kryteriów wyboru brze przyjąć a priori, że jeśli członkowie zespołu ds. PPP będzie doświadczenie doradcy w zakresie świadczenia nie rozumieją jakiegoś elementu wywodów doradcy, to usług doradczych, mierzone również ilością postępo- zapewne inni ich odbiorcy będą również mieć problem wań zakończonych zawarciem umowy o PPP. Dobrze z ich zrozumieniem. Należy pamiętać, że celem pracy jeśli podmiot publiczny może pozwolić sobie na do- z doradcą jest przeprowadzenie analiz i dokumentów, radztwo kompleksowe, obejmujące zarówno przygo- które służyć będą również decydentom (przełożonym towanie projektu jak i przygotowanie dokumentacji w strukturze organizacyjnej podmiotu publicznego),

53 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE a w dalszej kolejności również uczestnikom procedury • czy praca doradcy była realizowana terminowo przetargowej – potencjalnym partnerom prywatnym. i rzetelnie; Jak wspomniano na początku rozważań nad zasadami • czy otrzymano odpowiedzi na zadane pytania; współpracy z doradcą, dobrą praktyką administracji • czy dzięki współpracy z doradcą kompetencje pod- zainteresowanej wdrażaniem przedsięwzięć PPP pomiotu publicznego wzrosły; winno być – o ile to możliwe – powołanie zespołu, któ- • jak przygotowanie projektu oceniane jest przez ry będzie z czasem coraz sprawniejszy we współpracy podmioty prywatne podczas prowadzonych nego- z doradcą, rozwijając swoje kompetencje zdobyte już cjacji; podczas wstępnych szkoleń. • czy na etapie negocjacji napotkano problemy, któ- rych nie rozstrzygnięto w fazie przygotowawczej lub nawet nie dostrzeżono na etapie przygoto- Jak ocenić otrzymaną usługę doradczą? wawczym i jak z tymi problemami poradził sobie doradca; Ocena otrzymanego doradztwa polega na odpowiedzi • czy przedsięwzięcie zakończyło się sukcesem. na pytanie o jakość otrzymanych dokumentów i zale- ceń. Pomocniczo wobec głównego pytania, warto od- powiedzieć sobie na poniższe kwestie dodatkowe: Podsumowanie • czy przygotowane materiały opatrzone są koniecz- nymi rekomendacjami dotyczącymi wszystkich kwe- Dobrze przygotowany projekt i dobrze przeprowadzo- stii problematycznych, w szczególności w odniesie- ne postępowanie powinno zakończyć się sukcesem. niu do kwestii, w których powinny zapaść decyzje Dobry doradca z pewnością zwiększy szanse na pozy- tj. kluczowych i związanych z zasadniczymi celami tywny skutek prac podmiotu publicznego nad wdroże- i zasadniczymi elementami finansowymi projektu; niem projektu PPP. Oczywiście podmiot publiczny nigdy • czy rekomendacje są czytelne, jednoznaczne i zro- nie ma gwarancji, że uruchomiany proces doprowadzi zumiałe. Szczególną uwagę należy zwrócić na jed- ostatecznie do zawarcia umowy o PPP. Jeśli tak się nie noznaczność wniosków i rekomendacji – często stanie, dobrze jest, również we współpracy z doradcą, istnieje wiele możliwych sposobów rozwiązywania przeanalizować czynniki, które zadecydowały o niepo- postawionych problemów. Każdy scenariusz bę- wodzeniu przedsięwzięcia. Warto również przygoto- dzie miał swoje wady i zalety, a doradca nie może wać raport podsumowujący całość prac i w ten sposób postawić takich kwestii w sposób otwarty. Osta- przynajmniej wzbogacić doświadczenia urzędu, aby teczna decyzja jest po stronie podmiotu publiczne- kolejne przedsięwzięcia budować w oparciu o zdo- go, jednak spośród nawet równorzędnych rozwią- byte doświadczenia. Podmiot publiczny nie powinien zań doradca powinien wskazać na jednoznacznie oczekiwać od doradcy rozwiązań idealnych czy braku rekomendowane i swój wybór uzasadnić; jakichkolwiek problemów czy trudności. Może jednak • czy wszystkie wyprowadzone wnioski mają swoje oczekiwać rozwiązań optymalnych oraz jego maksy- uzasadnienia, czy są one zrozumiałe i osadzone na malnego zaangażowania w cały proces wdrażania PPP, rzetelnych danych; gdyż na sukcesie powinno zależeć nie tylko administra- • czy uzasadnieniem dla przyjętych założeń i opra- cji, ale również doradcy. Nawet jeśli wynagrodzenie cowanych wniosków są czynniki obiektywne, np. doradcy nie jest oparte o premię za sukces, doradca dane pochodzące z rynku, czy też w większości buduje w pracy nad konkretnym przedsięwzięciem opierają się na nieweryfikowalnej wiedzy eksperc- swoje kompetencje i doświadczenia, nie może zatem kiej. Czasem oczywiście nie ma innych sposobów, ograniczyć się wyłącznie do roli eksperta czy arbitra, jednak o ile to możliwe należy sięgać po dane i wie- ale powinien być czynnym, zaangażowanym uczestni- dze weryfikowalną; kiem całego procesu wdrażania PPP.

Grzegorz Kaczorowski jest urzędnikiem samorządowym, Kierownikiem Centrum Partnerstwa i Biznesu w Wydziale Po- lityki Gospodarczej Urzędu Miasta Gdańsk. Uczestniczył w procesie przygotowania i zawarcia dwóch umów PPP (dot. budowy kolumbariów na cmentarzach miejskich oraz rewitalizacji Wyspy Spichrzów, największego jak dotąd przedsię- wzięcia rewitalizacyjnego w modelu PPP), uczestniczy we wdrażaniu kolejnych gdańskich przedsięwzięć tego typu.

54 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 3.2. Realizacja projektów PPP z perspektywy doradcy sektora publicznego

Rafał Cieślak

Wstęp jektu. W sektorze publicznym – a głównie w samorzą- dzie terytorialnym – brakuje specjalistycznej wiedzy Analiza procesu realizacji projektów PPP z perspek- i praktyki w zakresie PPP. Zarówno przygotowanie tywy doradcy sektora publicznego siłą rzeczy ma przedsięwzięcia, jak też przeprowadzenie wyboru charakter subiektywny. Uwagi, które poczyniłem partnera prywatnego, wymagają niszowych umiejęt- w tym artykule wynikają jednak z mojej praktyki ności, których sektor publiczny zwykle nie posiada. w doradztwie na rzecz jednostek samorządu tery- Nie oznacza to jednak, że prostszych projektów PPP torialnego (a także Skarbu Państwa) i obserwacji nie da się „obsłużyć” własnymi siłami, czytaj – pra- różnorodnych przedsięwzięć PPP, w których brałem cownikami urzędu. Znam co najmniej dwa przypad- udział. Większość z nich zakończyła się sukcesem, ki, w których gminy dokonały wyboru prywatnego w kilku przypadkach nie udało się jednak doprowa- inwestora bez angażowania wsparcia zewnętrzne- dzić do wyboru partnera prywatnego – i te przypad- go, czyli również bez konieczności wydatkowania na ki uważam za szczególnie cenne dla komentarzy po- doradców pieniędzy (o czym będzie też dalej). Znam czynionych w niniejszym tekście. W ciągu ostatnich jednak i takie projekty – a jest ich znacznie więcej – lat nauczyłem się również tego, że PPP wymaga nie gdzie próba wyboru partnera zakończyła się klęską, tylko wiedzy i zaangażowania, ale również cierpliwo- zanim na dobre jeszcze się rozpoczęła. Mój „ulubio- ści i... nieco szczęścia. A ponieważ szczęściu trzeba ny” przykład to komentarz radnych w średniej wiel- pomagać – warto pochylić się nad zagadnieniem do- kości mieście na wschodzie kraju do rozważanego radztwa w PPP. W artykule posłużyłem się wieloma projektu PPP w modelu opłaty za dostępność; po za- przykładami projektów zaczerpniętymi z praktyki prezentowaniu wyników analiz przedrealizacyjnych – szanując jednak zaufanie jakim podmioty publicz- część radnych stwierdziła, że „jeżeli partner prywatne obdarzają doradcę, nie będę ujawniał ich nazw. ny ma zarabiać na przedsięwzięciu, to my nie chce- O „dobrych praktykach” można zawsze przeczytać my takiego partnerstwa”. Śmieszne? Dla tych, którzy więcej (choćby w raportach publikowanych przez dopiero rozważają PPP – niekoniecznie. Do znudze- Ministerstwo Rozwoju), o złych – należy pamiętać, nia zresztą można powtarzać, że PPP to zamówienie ale niekoniecznie je rozpamiętywać. Moim celem publiczne (lub koncesja), w związku z czym od stronie jest przy tym namawianie lub przekonywanie ny finansowej tak właśnie muszą być traktowane. przedstawicieli sektora publicznego do określo- Żaden prywatny podmiot nie zaangażuje się prze- nych zachowań – niektórzy wolą przecież uczyć się cież w nierentowne przedsięwzięcie. Wspomniany na własnych błędach... Będzie jednak dla mnie dużą projekt rzecz jasna nie wszedł w fazę proceduralną. satysfakcją, jeżeli lektura tego artykułu przynajmniej Takie komentarze radnych (ale nie tylko) nasuwają w drobnej części usprawni proces współpracy zama- zresztą prostą myśl – w zakresie PPP nadal brakuje wiających z firmami doradczymi. edukacji, i to na najbardziej elementarnym poziomie. PPP jest skomplikowane, a przy skomplikowa- Na rozwijającym się rynku PPP rola doradców pole- nych projektach zazwyczaj angażuje się zewnętrz- ga zatem również na szkoleniu podmiotów, które nych doradców. Dlaczego? Chodzi rzecz jasna o kom- podejmują decyzje w sprawie realizacji PPP. Wraca- petencje, odpowiedzialność i szansę na sukces pro- jąc do postawionego pytania – wydaje mi się, że rola

55 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE doradców jest nie do przecenienia, dając podmioto- wydawało się po prostu niemożliwe do zrealizowa- wi publicznemu duży komfort, i to na różnych płasz- nia. Znalazła się jednak pewna firma doradcza, która czyznach, w tym w sferze zapewnienia bezpieczeń- złożyła ofertę na kwotę… 30 000 zł brutto (!), i ofer- stwa prawnego realizowanych transakcji PPP. Poza ta ta została – na pewno z wielką radością – przyjęta. tym - przecież wszyscy lubimy, kiedy ktoś robi coś za Nietrudno się domyślić, że do ogłoszenia postępo- nas, szczególnie gdy na początku niewiele z tego rowania PPP nie doszło, a umowa z doradcą została zumiemy, prawda? zakończona już na wstępnym etapie. Nietrudno rów- nież zgadnąć, że podmiot publiczny nie wymagał od potencjalnych doradców żadnych doświadczeń ani Kilka uwag kompetencji, kierując się wyłącznie kryterium ceny. o zakresie usług doradczych W ten sposób zmarnowano czas i pieniądze, bo ża- den poważny doradca nie byłby w stanie zaoferować Zanim rozpocznie się jakakolwiek współpraca z do- pełnego zakresu usług doradczych w takiej kwocie. radcą, warto zastanowić się czego w ogóle oczeku- Tylko skąd mała gmina, próbująca dopiero swych sił jemy od doradcy i jakiego rodzaju doradztwa potrze- w PPP, ma to wiedzieć? bujemy. Tu z przykrością trzeba stwierdzić, że poza Podmioty publiczne często słyszą, że najlepszą nielicznymi wyjątkami (głównie duże miasta lub jed- formą doradztwa jest tzw. doradztwo zintegrowane, nostki, które już realizowały projekty PPP), podmio- pokrywające usługi prawne, finansowe, podatkowe, ty publiczne nie są w stanie precyzyjnie określić po- techniczne i często – branżowe. Nie ulega wątpliwo- żądanego zakresu usług doradczych. W efekcie, naj- ści, że tak właśnie jest, tyle że takie doradztwo kosz- częściej zdają się na propozycje składane wcześniej tuje najwięcej. A podstawowe pytanie, jakie zadaje przez różne firmy doradcze albo korzystają z dostęp- sobie strona publiczna, jest zwykle następujące: skoro nych publicznie wzorcowych dokumentacji na wybór mamy wydać określoną („tak wielką”) kwotę na usługi doradców (np. na stronie www.ppp.gov.pl). Żadne doradcze, to jaką mamy gwarancję, że przedsięwzię- z tych rozwiązań nie jest niestety idealne. W pierw- cie zakończy się sukcesem? Otóż odpowiedź może szym przypadku może się okazać, że doradca, któ- być tylko jedna: gwarancja wynosi 50%, czyli może się remu zwykle bardzo zależy na zawarciu umowy udać, ale nie musi. Uwaga – żaden doradca nie może z przyczyn biznesowych, nie rozpozna wystarczająco Państwu zagwarantować sukcesu projektu, podob- dobrze stanu faktycznego i zaoferuje nieadekwatny nie jak żaden prawnik nie może zapewnić o wygranej zakres usług, a podmiot publiczny nie będzie rzecz w sądzie, a żaden architekt – o oddaniu projektowa- jasna w stanie zweryfikować, czy zakres ten jest wła- nego przez siebie obiektu do użytkowania w określo- ściwy. W konsekwencji prowadzi to często do ko- nym terminie. Natomiast dobry doradca jest w stanie nieczności poszukiwania dodatkowych usług dorad- – na podstawie swojego doświadczenia i dogłębnej czych, powoduje nieporozumienia lub nawet kon- znajomości rynku – ocenić szanse powodzenia projek- flikty z doradcą albo skutkuje niepełnym zakresem tu, a w szczególności – dokonać jego wstępnej (kry- przeprowadzonych analiz lub problemami na etapie tycznej) analizy. Jeżeli usłyszą Państwo, że koncesja postępowania PPP. Z drugiej strony, kierowanie się na basen przyszkolny albo instytucję kultury to dobry wzorcową dokumentacją nie zawsze zdaje egzamin, pomysł, proszę trzymać się od takiego doradztwa a to z uwagi na indywidualny charakter projektów – z daleka. Od każdej reguły są jednak wyjątki. uniwersalna dokumentacja z natury rzeczy powinna Istotna część moich doświadczeń doradczych, być traktowana pomocniczo. Niedawno miałem do związana jest z projektami PPP/ESCO. Ponieważ czynienia z sytuacją, w której gmina – planując budo- wszystkie zakończyły się zawarciem umowy, mogę wę basenu w PPP – oczekiwała zakresu usług dorad- potwierdzić, że odpowiednio przygotowanie przed- czych wskazanego we wzorcowej dokumentacji do sięwzięcia w zakresie modernizacji infrastruktury znanego projektu budowy sądu rejonowego w No- publicznej mają bardzo duże szanse powodzenia. wym Sączu. Nie dość, że zakres ten w ogóle nie przy- Jednak mimo tych dobrych doświadczeń podmiot stawał do rzeczywistych potrzeb strony publicznej, publiczny nie może być na 100% pewny powodzenia to jeszcze przewidywany poziom wynagrodzenia za nawet w tego typu projektach. Jeśli doradca, prze- kompleksowe doradztwo określony został poniżej konywałby klienta, ze tak jest, w mojej ocenie byłoby kwoty 30 000 euro, co przy ogromie nakładu pracy to nieprofesjonalne.

56 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Niektóre projekty nie wymagają także pełnego, celu ustalenie „opłacalności” PPP i dokonanie po- kompleksowego doradztwa. Bywa, że podmiot pu- równania modelu PPP i modelu tradycyjnego), a na bliczny przygotowany jest dobrze od strony tech- końcu – prawne oraz proceduralne (których zada- niczno-technologicznej i oczekuje wyłącznie doradz- niem jest ustalenie podstawy wyboru partnera, twa prawnego. Zdarza się, że doradca jedynie kon- wskazanie właściwej procedury jego wyboru, a także sultuje określone aspekty procedury wyboru inwe- nakreślenie podstawowych zasad współpracy w pla- stora. W przypadku realizacji jednego z mniejszych nowanym przedsięwzięciu). Taka logika dotyczy projektów „drogowych”, moim zadaniem było wyda- zresztą większości inwestycji. W międzyczasie warto nie opinii prawnej na temat prawidłowości przepro- przeprowadzić testowanie rynku prywatnych part- wadzonych procedur, w których gminę wspomagał nerów i banków, którzy wyrażą swoją opinię i wstęp- inny doradca. Gmina po prostu chciała upewnić się, ne zainteresowanie udziałem w projekcie. że w procedurze nie popełniono błędów i że okre- Analiza przedrealizacyjna spełnia przy tym kilka ślony sposób postępowania będzie dopuszczalny istotnych funkcji: po pierwsze, potwierdza (lub nie) w świetle obowiązujących przepisów prawa. W we- zasadność zastosowania PPP w danej sytuacji. Po ryfikowaniu wykonanych usług doradczych przez drugie, skupia szereg informacji i ocen, które powin- innych doradców nie ma zresztą niczego złego, ny być brane pod uwagę w trakcie postępowania wręcz przeciwnie – może upewnić stronę publiczną PPP. Po trzecie wreszcie – stanowi materiał do kon- w słuszności przyjętych rozwiązań albo doprowadzić troli projektu przez właściwe organy i służby. Jeden do eliminacji stwierdzonych błędów lub nieprawidło- z podstawowych błędów, jakie popełnia się w trakcie wości. procedur PPP, to nie branie pod uwagę tej analizy na W praktyce doradztwo dzielone jest zazwyczaj kolejnych etapach postępowania. Aktualizacja ana- na kilka etapów, wśród których można wyróżnić: lizy powinna nastąpić przynajmniej raz – przed do- 1) etap przygotowawczy/analityczny – w ramach konaniem wyboru najkorzystniejszej oferty. Prakty- którego opracowywane są wszechstronne ana- ka wskazuje jednak, że często „zapomina się” o tym lizy przedrealizacyjne oraz przeprowadzany test dokumencie, a w szczególności o aspektach finanso- rynku; wych i porównaniu opłacalności przedsięwzięcia w 2) etap proceduralny – obejmujący postępowanie modelu zakładanym i rzeczywistym. Mało kto pochy- o wybór partnera prywatnego (lub koncesjona- la się także nad kwestią testów rynkowych, traktując riusza), do czasu zawarcia umowy z prywatnym je często jako konieczny, acz mało istotny element inwestorem – czyli tzw. zamknięcia komercyjne- analiz. Nic bardziej błędnego. W szczególności przy go przedsięwzięcia; mniejszych projektach, albo przedsięwzięciach ce- 3) etap zamknięcia finansowego projektu – polega- chujących się wysokim stopniem ryzyka lub rozwią- jący na pozyskaniu przez partnera prywatnego zaniami niestandardowymi, weryfikacja projektu środków finansowych koniecznych do zrealizo- przez rynek jest nieodzowna. Kilkakrotnie zdarzyło wania przedsięwzięcia; w tym etapie można wy- mi się rekomendować istotne zmiany w założeniach różnić także dodatkowy element właściwy dla planowanej inwestycji po uzyskaniu wyników testu projektów hybrydowych, który polega na podpi- rynku, łącznie z rezygnacją z formuły PPP. Nieco trud- saniu umowy o dofinansowanie projektu. niej „testuje” się banki, które nie zawsze są skłonne do zajmowania choćby wstępnego stanowiska pod- Rzecz jasna, doradztwo może być realizowane czas market testing. Nie należy się tym jednak zrażać także w dalszych fazach (etap inwestycyjny i eksplo- – test ma pomóc w należytym przygotowaniu pro- atacyjny), w trakcie których doradca może wspoma- jektu i mogą z niego wyniknąć wyłącznie korzyści dla gać podmiot publiczny w bieżących uzgodnieniach strony publicznej. Ale uwaga – nawet pozytywne wy- i opiniach, ewentualnych sporach z wykonawcą, do- niki analiz i testów rynkowych nie gwarantują jesz- datkowych usługach etc. cze, że wykonawcy złożą wnioski o przystąpienie do Należy podkreślić, że doradztwo powinno rozpo- udziału w postępowaniu. Ostatnio zdarzył mi się taki cząć się od analizy technicznej przedsięwzięcia (usta- przypadek i ku mojemu nieukrywanemu zdziwieniu, lenie jego zakresu, lokalizacji, wstępnych warunków gmina miała do nas spore pretensje, że rynek jednak technicznych), w dalszej zaś kolejności następują nie zainteresował się przedsięwzięciem. To jeden analizy finansowe, podatkowe i ryzyka (mające na z czynników niezależnych od doradcy, o czym warto

57 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE pamiętać. Wracając do tego przykładu – próbujemy projektem jako całością, a to z uwagi na brak możli- ponownie… Być może ponowienie testów rynko- wości podejmowania wiążących decyzji w stosunku wych i kontaktu z potencjalnymi partnerami prywat- do podmiotu publicznego. Rolą doradcy jest jednak nymi przyniesie pożądany efekt. z pewnością pomoc w sprawnym przeprowadzeniu W etapie proceduralnym, który słusznie uważa- postępowania, co wymaga od firmy doradczej ak- ny jest za kluczowy dla współpracy z doradcą, warto tywności i zaangażowania. pamiętać o konieczności przygotowania podmiotu W przypadku projektów hybrydowych PPP war- publicznego do nietypowego trybu udzielenia za- to dodać, że najczęściej na etapie procedury wybo- mówienia, jakim jest dialog konkurencyjny (w ra- ru partnera prywatnego do obowiązków doradcy mach ustawy prawo zamówień publicznych – da- należało będzie sporządzenie dokumentacji aplika- lej u.p.z.p) lub procedury negocjacyjne, o których cyjnej projektu i rozpoczęcie konsultacji jego kształ- mowa w ustawie koncesyjnej. Stosunkowo często tu z instytucją zarządzającą. Doradca powinien za- zdarza się, że regulamin udzielania zamówień pu- oferować też wszelkie czynności, które umożliwią blicznych w danej jednostce jest niedostosowany zawarcie i wykonanie umowy o dofinansowanie do specyfiki procedur PPP. Podobnie rzecz ma się przedsięwzięcia. z kwestią zabezpieczenia środków na realizację Z kolei zamknięcie finansowe projektu stanowi przedsięwzięcia, czego w PPP – co do zasady – się zazwyczaj krótszy, acz również istotny etap współ- nie robi. Elementem niewymaganym przepisami pracy. Banki finansujące przedsięwzięcie wymagają prawa, a stosowanym w praktyce, jest regulamin zazwyczaj zawierania trójstronnych porozumień (np. prowadzenia postępowania, w którym zawiera się umów wsparcia), w ramach których podmiot publicz- materia organizacyjna (np. sposób komunikacji ny zobowiązuje się do przyjęcia na siebie pewnych z wykonawcami, terminy na przekazywanie mate- obowiązków wobec instytucji finansowych. Rola riałów i udzielanie odpowiedzi, forma przekazywa- doradcy sektora publicznego na etapie zamknięcia nych treści etc.). Istotny z perspektywy wszystkich finansowego przejawia się przede wszystkim w ne- uczestników postępowania jest też jego harmono- gocjacjach tych umów, w celu uzyskania ich spój- gram. Praktyka polskiego rynku PPP wskazuje na ności z umową PPP i przeciwdziałaniem naruszeniu nieprzestrzeganie przez podmiot publiczny założo- przyjętej w umowie PPP alokacji ryzyka. Ponadto, nego wcześniej harmonogramu przebiegu negocja- w okresie zamknięcia finansowego strona prywat- cji, przez co procedura została „rozmyta”, a wykona podejmuje zwykle szereg działań przygotowaw- nawcy stracili zainteresowanie projektem. Warto czych, ustalane są szczegółowe harmonogramy wiedzieć, że pomimo braku przepisów nakazujących prac, zawierane ewentualne aneksy do umowy PPP. przeprowadzenie postępowania PPP w określonym W tej fazie współpracy podmiot publiczny oczekuje terminie, stworzenie rzetelnego harmonogramu często od doradcy sporządzenia dokumentu doty- dialogu należy do dobrych praktyk (a obecnie tak- czącego zarządzania umową PPP, który w założeniu że stanowi wymóg prawa określony w u.p.z.p) i jest ma ułatwić współpracę z partnerem prywatnym na powinnością zamawiającego. Nie znaczy to, że har- etapie wdrażania przedsięwzięcia i zapewnić moż- monogram ten nie może ulegać zmianom, niemniej liwość kontroli zobowiązań partnera wynikających jednak umożliwia zamawiającemu i wykonawcom z zawartej umowy. należyte przygotowanie się do kolejnych faz proce- Stała rola doradcy kończy się zazwyczaj na tym dury. Co do samych negocjacji, standardem jest ob- etapie. Ale jak wspomniałem wcześniej, strona pu- jęcie doradztwem całej procedury udzielania zamó- bliczna może – i powinna – zapewnić sobie możli- wienia (lub koncesji), począwszy od przygotowania wość kontynuowania tej współpracy również w fazie ogłoszenia o zamówieniu, aż po tzw. zamknięcie ko- wdrażania projektu i w okresie eksploatacji infra- mercyjne, czyli zawarcie umowy o PPP. Trudno mi struktury. Trudno zawierać tu stałą umowę (gdyż wyobrazić sobie sytuację, w której doradca uczest- nigdy nie wiadomo jak duże zaangażowanie dorad- niczyłby w procedurze wyboru partnera jedynie wy- cy będzie wymagane – co szczególnie dotyczy fazy rywkowo. Tu od razu nasuwa się pytanie – kto koor- eksploatacyjnej), ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby dynuje realizację projektu PPP – strona publiczna, ustalić ogólne jej warunki. Doradca z pewnością nie czy doradca? Nie ulega wątpliwości, że doradca nie odmówi dalszego zaangażowania i współpracy, o ile jest i nie może być odpowiedzialny za zarządzanie pomiot publiczny wyrazi takie oczekiwanie.

58 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Ustalenie zakresu doradztwa i wybór firmy wynikają natomiast wprost z przepisów prawa. Jedy- doradczej ny wyjątek stanowią w tym względzie projekty hybry- Jak wynika z powyższego – nawet nie wdając się dowe (łączące PPP i środki unijne), w ramach których w szczegółową materię działań doradcy (ich zakres Ministerstwo Rozwoju sformułowało wymagany zastanowi przedmiot kolejnych wydań Biuletynu PPP, kres analityczny. Jest on zawarty w wytycznych ho- poświęconych analizom przedrealizacyjnym i po- ryzontalnych do realizacji projektów inwestycyjnych, stępowaniu przetargowemu), można stwierdzić, że w tym projektów generujących dochód i projektów zakres prac doradczych jest bardzo rozległy. W jaki hybrydowych. Zagadnienie analiz przedrealizacyj- zatem sposób należy wyznaczyć pożądany zakres nych jest natomiast szczególnie istotne w kontekście usług doradczych, adekwatny do planowanego pro- czekającej nas nowelizacji ustawy o PPP, która naka- jektu? Możliwości są następujące: zuje dokonać stronie publicznej „oceny efektywności • przeprowadzenie rzetelnego rozeznania rynku realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa pu- – można to wykonać poprzez wstępne konsulta- bliczno-prywatnego w porównaniu do efektywności cje z doradcami, analizę podobnych postępowań jego realizacji w inny sposób, w szczególności wyłącz- PPP, wysłanie wstępnych zapytań ofertowych; nie ze środków publicznych”. W ramach takiej oce- w praktyce jest to najbardziej popularna forma ny podmiot publiczny uwzględniać ma zaś w szcze- ustalania opisu przedmiotu zamówienia na usłu- gólności zakładany podział zadań i ryzyk w ramach gi doradcze; przedsięwzięcia, szacowane koszty w cyklu życia pro- • przeprowadzenie dialogu technicznego – co kil- jektu i czas niezbędny do jego realizacji. kakrotnie zdarzyło się już w praktyce – może być Wybór firmy doradczej jest zazwyczaj ściśle sko- bardziej zorganizowaną i skonkretyzowaną for- relowany z jej wynagrodzeniem, to zaś stanowi po- mą rozeznania rynku; możliwości, jakie oferuje chodną oczekiwanego zakresu usług doradczych dialog techniczny, pozwalają na uzyskanie kon- i doświadczenia doradcy. Polski rynek PPP jest o tyle sultacji ze strony potencjalnych wykonawców specyficzny, że większość projektów to relatywnie (pod warunkiem, że zechcą oni wziąć udział w ta- małe inwestycje (5-20 mln zł), co przekłada się rów- kim dialogu), są także dodatkową formą promo- nież na możliwości finansowania usług doradczych. cji projektu i poinformowania rynku o planach Należy zatem pamiętać o tym, aby w trakcie ustala- jego realizacji; nia zakresu usług doradczych, dokonać równocze- • wybór doradcy w ramach procedur negocjacyj- śnie rozeznania cenowego. Jest to zresztą niezbęd- nych – zdarzyło mi się uczestniczyć dwukrotnie ny element do szacowania wartości zamówienia na w negocjacjach z ogłoszeniem (tryb udzielenia usługi doradcze. zamówienia publicznego), w ramach których W zależności od rodzaju zamówienia, podmiot zamawiający oczekiwał od doradcy doprecy- publiczny może dokonać wyboru doradcy na trzy zowania wstępnej SIWZ, co przyniosło pożąda- sposoby: ny efekt; w tym trybie (a także trybie dialogu 1) zamówienie do kwoty 30 000 euro; konkurencyjnego) można ponadto negocjować 2) zamówienie na usługi społeczne (ale tylko praw- umowę o usługi doradcze, co także ma istotne nicze); znaczenie dla jakości świadczonych usług; 3) zamówienie w jednym z trybów PZP. • przy większych projektach – zatrudnienie doradcy do opracowania specyfikacji usług dorad- Zamówienie do kwoty 30 000 euro czych – stanowi to częstą praktykę, szczególnie Aktualnie najwięcej zamówień na usługi dorad- przy dużych projektach infrastrukturalnych, więc cze to zamówienia „małe”, których wartość nie prze- równie dobrze może być stosowane do PPP. kracza progu, od którego zależy stosowanie u.p.z.p. Procedura udzielenia takiego zamówienia regulo- W każdym przypadku warto też korzystać ze wana jest wyłącznie wewnętrznymi regulaminami wsparcia i dokumentacji opracowywanej przez Mi- instytucji zamawiających. Niejednokrotnie zaobser- nisterstwo Rozwoju (www.PPP.gov.pl). I jeszcze jed- wowałem, że pomimo chęci nawiązania natychmia- no – wszystkie wskazane wcześniej elementy usług stowej współpracy (gdyż podmiotom publicznym doradczych stanowią „dobre praktyki” lub ogólne najczęściej bardzo się spieszy, szczególnie w okresie standardy wyznaczania zakresów usług przy PPP, nie przedwyborczym), zamawiający musiał zatem prze-

59 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE prowadzić podstawową (choć konkurencyjną) pro- Można dodać, że niektórzy zamawiający (w tym cedurę wyboru doradcy, np. dokonując rozeznania Ministerstwo Rozwoju) praktykują także zawieranie rynkowego, wysyłając zapytania ofertowe do innych umów ramowych z kilkoma doradcami, którzy na- firm doradczych, czy zamieszczając ogłoszenie o za- stępnie konkurują ze sobą przy realizacji konkret- mówieniu w Biuletynie Informacji Publicznej. Pro- nych zamówień. Podobne umowy zawierane były cedura taka, którą reguluje wyłącznie zamawiający, w przeszłości np. przez Polską Agencję Rozwoju stanowi z jednej strony prosty i szybki sposób do- Przedsiębiorczości i m. st. Warszawę. Na razie jednak konania wyboru doradcy, z drugiej zaś – z uwagi na trudno zweryfikować ich skuteczność, gdyż żadne oczywiste ograniczenia finansowe – nie powinna być przedsięwzięcie PPP realizowane na podstawie tych stosowana do większych lub bardziej skomplikowa- umów nie doczekało się realizacji (przy czym umo- nych projektów lub przedsięwzięć, w których zakres wa ramowa Ministerstwa Rozwoju zawarta została doradztwa jest bardzo szeroki. niedawno i dopiero kontraktowane są w ramach niej pierwsze usługi). Zamówienie na usługi prawnicze Bez względu na przyjętą podstawę prawną wy- Warto zwrócić uwagę, że w obecnym stanie boru doradcy, należy zwrócić szczególną uwagę na prawnym przepisy u.p.z.p umożliwiają udzielenie warunki udziału w postępowaniu i kryteria wyboru zamówienia na tzw. usługi społeczne do kwoty oferty najkorzystniejszej. W ostatnim czasie ustaliła 750 tys. euro zgodnie z procedurą ustaloną przez się już w zasadzie praktyka, zgodnie z którą dorad- samego zamawiającego, z poszanowaniem podsta- ca powinien wykazać się rzeczywistym doświadcze- wowych zasad ogólnych u.p.z.p. Jest to bardzo wy- niem adekwatnym do przedmiotu zamówienia, tj. godny tryb procedowania, choć ograniczony w tym zrealizowaniem określonego zakresu usług dorad- przypadku wyłącznie do doradztwa prawnego czych (prawne, finansowe, techniczne, komplekso- (w tym podatkowego). Tak samo jak w przypadku we) w ramach projektu realizowanego na podstawie zamówień do kwoty 30 000 euro, zamawiający ma ustawy o PPP lub ustawy koncesyjnej, o przedmiotu w zasadzie pełną swobodę w kształtowaniu spo- cie i wartości odpowiadających co najmniej plano- sobu udzielania zamówienia, zaś sama procedura wanemu przedsięwzięciu. Co istotne, ogłaszane nie jest obarczona rygorystycznym reżimem prze- postępowania o wybór doradcy jako warunek sta- pisów u.p.z.p. wiają doradztwo skuteczne – czyli takie, w ramach którego doszło do zawarcia umowy PPP (czasami Zamówienie w trybie ustawy prawo zamó- wskazuje się, że wystarczającą przesłanką uznania wień publicznych. takiej skuteczności jest złożenie w postępowaniu W pozostałych przypadkach do wyboru firmy do- wiążących ofert nie podlegających odrzuceniu; w ta- radczej zastosowanie znajdzie regulacja u.p.z.p. kim przypadku trudno jednak mówić o wykazaniu się W tym przypadku zamawiający mogą zastoso- doświadczeniem np. na etapie zamknięcia komer- wać zarówno tryby przetargowe (co jest regułą), cyjnego lub finansowego projektu, skoro do niego ale – jak wspomniałem już wcześniej – spotykane nie doszło). Oprócz doświadczenia doradcy jako są również tryby negocjacji z ogłoszeniem, co na- podmiotu, zamawiający oczekują dziś zwykle zaofe- leży uznać za rozwiązanie rozsądne w przypadku, rowania zespołu doradczego w określonym składzie gdy zamawiający chce doprecyzować zakres i wa- (np.: kierownik projektu, ekspert ds. PPP, ekspert ds. runki usług doradczych. Procedury negocjacyjne zamówień publicznych, doradca podatkowy, anali- wydłużają rzecz jasna proces przygotowawczy tyk finansowy, doradca techniczny), którego człon- (mogą trwać kilka miesięcy). Warto podkreślić, że kowie posiadają też określone uprawnienia zawodo- w obecnym stanie prawnym nie istnieje natomiast we. Firma doradcza powinna także legitymować się możliwość stosowania do wyboru doradcy trybu stosownym ubezpieczeniem od odpowiedzialności zamówienia z wolnej ręki, zaś przy projektach PPP cywilnej. na pewno nie wchodzi też w grę tryb zapytania Odnośnie kryteriów oceny ofert należy podkre- o cenę. Teoretycznie możliwa byłaby natomiast li- ślić, że skoro zamawiający i tak ma ustalony budżet cytacja elektroniczna, której w praktyce jednak nie na realizację zamówienia, to warto stosować w szer- spotkałem (przy zamówieniach na usługi prawne – szym stopniu wymierne kryteria pozacenowe. Wśród owszem, ale nie w odniesieniu do PPP). takich kryteriów należy bezwzględnie premiować

60 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE dodatkowe doświadczenie doradcy lub członków nej. Dostrzegam na rynku kilka firm, które „wyciąga- zespołu doradczego, gdyż powinno dać to rzeczy- ją” w ten sposób cudzą własność intelektualną, by wistą gwarancję wyższej jakości usług, jakie będą za- potem oferować usługi z zakresu PPP i „sprzedawać” pewnione w procesie wyboru partnera prywatnego. gotowe umowy, opinie, analizy – jako własne opraco- W praktyce spotkałem się też kilkakrotnie z innymi wania. Co gorsza, proceder taki uprawniają również kryteriami „jakościowymi”, takimi jak np. metodyka niektórzy prawnicy, na co szczególnie warto uczulić świadczenia usług, czy jakość opinii prawnej. Przy- zamawiających, choćby z uwagi na kwestię praw au- znam, że z tego typu kryteriami jest pewien kłopot, torskich i ewentualne problemy z tego wynikające. polegający na braku ich wymiernego charakteru, co Jeżeli mowa o rynku usług doradczych, to trze- może powodować zbyt dużą uznaniowość zamawia- ba zauważyć, że PPP już od kilku lat jest modne jącego. Inna kwestia to kompetencje samego zama- w kręgach firm doradczych i dzisiaj zwykle „wypada” wiającego w odniesieniu do oceny tego typu kryte- mieć w ofercie wsparcie przy realizacji transakcji pu- riów – trudno mi sobie wyobrazić, żeby w niewielkiej bliczno-prywatnych. W praktyce mało kto może się gminie komisja przetargowa była w stanie dokonać jednak pochwalić wymiernymi sukcesami w postaci oceny jakości np. opinii podatkowej lub prawnej i po- realizowanych przedsięwzięć, przy których praco- równać tę jakość z innymi opiniami w ramach oceny wał. Co prawda, to nie od doradcy w pełni zależy, ofert doradców. W każdym razie – przy rozwijającym czy partner prywatny zostanie wyłoniony, niemniej się rynku PPP w Polsce, warto wysoko stawiać do- jednak doradca ma na to pewien, a nawet spory radcom poprzeczkę i wymagać od nich udokumen- wpływ. Nie będę rzecz jasna wymieniał konkretnych towanego (a nie jedynie – deklarowanego) doświad- podmiotów, które mają realne doświadczenie w do- czenia. radztwie przy PPP na polskim rynku, ale jest ich na- Przykładowo, w jednym z przetargów, zama- prawdę niewiele – według moich szacunków – ok. wiający zastosował kryteria oceny ofert: cena 60%, 15-20 kancelarii prawnych i firm konsultingowych, doświadczenie: 40%. Pomimo że ceny konkurencyj- przy czym nie więcej niż połowa z nich posiada kom- nych ofert były znacząco niższe, postępowanie wy- petencje w doradztwie na rzecz sektora publicznego grał bardziej doświadczony doradca. Gdyby zama- (jak wiadomo, w tym przypadku nie wystarczy znać wiający zastosował inne niż doświadczenie kryteria, się na prawie kontraktowym i zamówieniach pu- doszłoby być może do udzielenia zamówienia mniej blicznych, ale również posiadać praktykę z zakresu doświadczonemu (za to – tańszemu) – podmiotowi. prawa finansowego i budżetowego, podatkowego, Pytanie zatem – na czym bardziej zależy zamawiają- pomocy publicznej, funduszy unijnych, no i oczywi- cemu – na usłudze taniej, czy na bardziej doświad- ście samego PPP). Warto również pamiętać, że part- czonym zespole? W przypadku PPP wydaje się, że nerzy prywatni uczestniczący w procedurach PPP odpowiedź powinna być jednoznaczna. Niestety, weryfikują m.in. podmiot doradczy – jako że sami jednostronne nastawienie podmiotów publicznych inwestują dużo czasu i środków w udział w postępo- na pozyskanie jak najtańszych usług, skutkuje tym, waniach – wiedzą, że dobry doradca zapewni spraw- że na rynku usług dostrzegalny staje się problem ra- ny przebieg procedury, a doradca niedoświadczony żąco niskiej ceny. Z własnej praktyki znam przykład, może bardziej zaszkodzić niż pomóc. Nie mam jed- w którym kontroferty złożone w tym samym postę- nak wątpliwości, że rynek doradczy będzie rozwijał powaniu były 2,5-krotnie niższe niż oferty rynkowe. się proporcjonalnie do formuły PPP i w ciągu kilku Szczęśliwie (dla „konkurencyjnej cenowo”) firmy jej najbliższych lat przybędzie wiele kompetentnych oferta nie spełniała formalnych warunków określo- firm doradczych, zdolnych do zapewnienia wsparcia nych w SIWZ i została odrzucona. W przeciwnym podmiotom publicznym na wysokim poziomie. wypadku nie mam wątpliwości, że ten wykonawca musiałby dołożyć do realizacji zamówienia sporo własnych środków, a to z uwagi na bardzo obszerny Wynagrodzenie doradcy zakres żądanych usług doradczych. – kiedy i za co płacić? Inną kwestię – dosyć drażliwą z mojego punktu widzenia, ale chciałbym ją tu poruszyć – stanowi Tutaj dochodzimy do jednego z podstawowych problem uzyskiwania pełnej dokumentacji doradczej problemów (lub raczej – ograniczeń) związanych w trybie przepisów o dostępie do informacji publicz- z przedmiotem niniejszego artykułu. Dużo, niestety,

61 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE rozbija się o pieniądze, i to pieniądze podatników, co wszelkich opinii prawnych, jakich zażąda zamawia- ma szczególne znaczenie. O ile bowiem w przypad- jący, braniu udziału we wszelkich spotkaniach robo- ku doradztwa na rzecz sektora prywatnego stosuje czych, udzielania każdego rodzaju wsparcia na żą- się po prostu stawki godzinowe (czasami z estyma- danie zamawiającego etc. Zazwyczaj, profesjonalny cją liczby godzin), w sektorze publicznym nie można doradca stara się usatysfakcjonować klienta, rzadko liczyć na taki komfort. Standardem „polskiego PPP” odmawiając wykonywania dodatkowych czynności jest jak na razie ryczałt na niewielkim poziomie, sko- doradczych, nawet jeżeli nie są wprost przewidziane relowany z oczekiwaniem pełnej i kompleksowej ob- umową. Ale wszystko ma swoje granice. Zauważyłem sługi, bez względu nawet na czynniki niezależne od też ostatnio, że wiele gmin – posiłkując się zapewne doradców. To m.in. z tego powodu największe kan- praktyką w zakresie pozyskiwania funduszy unijnych celarie prawne i firmy doradcze rzadko są w stanie – próbuje opierać część wynagrodzenia doradcy na zapewnić wsparcie stronie publicznej w typowych tzw. „success fee”. Ciekawe dlaczego (i to pomimo (czyli niewielkich) projektach. Z biznesowego punk- że PPP jest dużo bardziej skomplikowane), taka sama tu widzenia trudny do przyjęcia jest bowiem niemal zasada nie obowiązuje przy „tradycyjnych” zamówie- całkowity brak przewidywalności realnego zaanga- niach publicznych – może warto rozważyć zapłatę za żowania czasowego i logistycznego w obsługę pod- sporządzenie dokumentacji przetargowej dopiero miotu publicznego. Mam wrażenie, że podmioty pu- w chwili dokonania wyboru wykonawcy? Na tej samej bliczne najczęściej w ogóle nie biorą tego pod uwa- zasadzie – płacić architektowi dopiero po oddaniu gę. Tytułem przykładu, strona publiczna powinna projektowanego przezeń obiektu do użytkowania, unikać ustalania w sposób arbitralny terminów pro- a doradcy podatkowemu – jedynie w przypadku wadzonego dialogu z pięcioma wykonawcami, nie wydania korzystnej interpretacji podatkowej? Piszę konsultując ich z doradcą, którego zespół musi być o tym z przekąsem, ale ta niebezpieczna tendencja obecny przez pięć dni tury negocjacyjnej. W efekcie, stała się na tyle zauważalna, że warto uświadomić np. w środku sezonu urlopowego, doradca zobo- podmiotom publicznym kompletną bezzasadność wiązany jest do zapewnienia tygodniowego pobytu takiego postępowania. Żaden doradca nie ma (i mieć prawników w jednym z najbardziej atrakcyjnych tu- nie może) wpływu na wybór wykonawcy zamówienia rystycznie miejsc w kraju, w którym pobyt byłby cał- w ramach PPP lub koncesji. „Success fee” sprzyjać zaś kiem przyjemny, gdyby nie horrendalne ceny nocle- może wyłącznie korupcji, w szczególności gdy zdecy- gów i trudność w ich znalezieniu. Ale ponieważ usłu- dowana większość wynagrodzenia wypłacana byłaby ga realizowana jest w ramach ustalonego ryczałtu, w ten sposób. Nie oznacza to oczywiście, że firma do- nikogo po stronie publicznej te bardzo kosztowne radcza pobierać ma wynagrodzenie „z góry”. Jestem dla doradcy utrudnienia, które w konsekwencji odbi- zwolennikiem etapowania prac, z którymi skorelo- jają się na cenie, a na pewno na opłacalności procesu wane są płatności na rzecz doradcy, w myśl zasady: świadczenia usługi, wydają się nie interesować. Inny pracujesz – zarabiasz, nie pracujesz – nie otrzymasz przykład – po zawarciu umowy usług doradczych wynagrodzenia. Poniżej przedstawię zatem, idealne okazało się, że w rzeczywistości projekt jest dwa (a w każdym razie – rozsądne) z punktu widzenia do- razy większy, znacznie bardziej skomplikowany i dwa radcy zasady wynagradzania w toku procedury wy- razy bardziej „ryzykowny” (z uwagi na konieczność boru partnera prywatnego, odpowiadające zapropo- pozyskania dofinansowania UE z kilku źródeł), co nowanym wcześniej etapom prac doradczych: m.in. przełożyło się na zwiększenie liczby tur dialogu konkurencyjnego i istotne zwiększenie nakładu pra- Wynagrodzenie ogółem: 100% cy doradcy. I co? I nic – zamawiający traktuje to jako Etap I – przygotowawczo-analityczny (25-35%): ryzyko firmy doradczej. Podobnym ryzykiem - obar w tym przypadku nie ma wątpliwości, że wynagro- cza zresztą partnerów prywatnych uczestniczących dzenie powinno zostać wypłacone po sporządzeniu w tego typu procedurach. Bardzo rzadko natomiast analizy przedrealizacyjnej i przeprowadzeniu testu zdarza się sytuacja odwrotna – w której doradztwo rynku (ewentualnie w dwóch oddzielnych transzach, udaje się przeprowadzić szybciej, niż zakładano. Za jeżeli test rynku realizowany jest po opracowaniu szczególnie niebezpieczne uznaję jednak nieprecy- analiz); czas trwania tego etapu wynosi kilka miesię- zyjne i bardzo ogólne postanowienia umów o usłu- cy (średnio od 3 do 6) i jest to najbardziej „przewidy- gi doradcze, zawierające np. obowiązek wydawania walna” część prac doradcy.

62 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Etap II – proceduralny (50-65%): przy czym za Jeżeli miałbym rekomendować dodatkowe, nie zdecydowanie negatywną należy uznać dość po- stosowane dotychczas elementy współpracy z do- wszechną praktykę, zgodnie z którą cała ta kwota radcą w zakresie finansowym, warto rozważyć two- wypłacana jest dopiero po zakończeniu procedury rzenie rezerwy (choćby 5-10% wartości zamówienia) wyboru partnera (zaś w ogóle niewyobrażalne jest na nieprzewidziane wcześniej czynności, takie jak uzależnianie wypłaty środków od zawarcia umowy specjalistyczne opinie lub ekspertyzy, dodatkowe PPP). W oparciu o doświadczenia z ok. 30 procedur tury negocjacyjne, zabezpieczenie środków na wy- PPP, w których doradzałem lub aktualnie świadczę padek zwiększenia zakresu projektu lub konieczno- usługi doradcze, uważam, że optymalne jest doko- ści sporządzenia dokumentacji aplikacyjnej w przy- nanie dodatkowego etapowania prac na tym etapie padku projektów hybrydowych. Znając niechęć za- i podzielenie płatności na mniejsze podetapy – np. po mawiających do zwiększania budżetu zamówienia ogłoszeniu postępowania, po dokonaniu oceny wnio- z uwagi na zmianę (rozszerzenie) jego zakresu, tego sków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, po typu rezerwa mogłaby okazać się bardzo przydat- każdej przeprowadzonej turze negocjacji, po opra- nym rozwiązaniem. cowaniu SIWZ, po dokonaniu oceny ofert etc. Warto W przypadku projektów polegających na jedy- również rozważyć rozłożenie tej transzy płatności na nie konsultacyjnym wsparciu firmy doradczej, warto stałe opłaty miesięczne, przy założeniu określone- natomiast zastanowić się nad zastosowaniem mimo go czasu trwania negocjacji. Uzasadnienie dla takiej wszystko stawki godzinowej, która powoli jest wpro- propozycji jest proste – doradca ma (mimo wszystko) wadzana do praktyki i sprawdza się również w przed- bardzo ograniczony wpływ na harmonogram realiza- sięwzięciach PPP. Z uwagi na „zamówieniowy” cha- cji postępowania – przeżyłem już tak wiele przesto- rakter współpracy łączne wynagrodzenie i tak nie jów w projektach (wakacje, wybory samorządowe, będzie jednak mogło przekroczyć 30 000 euro net- niepewność co do niektórych regulacji prawnych, to, co należy mieć na uwadze przy ustalaniu takiego zmiana decyzji politycznych, oczekiwanie na uru- sposobu rozliczania czasu pracy doradcy. chomienie konkursów w celu uzyskania środków UE etc.), że z całą stanowczością zalecam podział wynagrodzenia w etapie proceduralnym na części. W prze- Organizacja współpracy doradcy ciwnym razie doradca musi całkowicie prefinansować ten najdłuższy etap prac (ok. 12-18 miesięcy), co nie- z zamawiającym koniecznie i nie w każdym przypadku motywuje go W tym miejscu warto przypomnieć, kim w ogóle jest do większych wysiłków związanych z zakończeniem doradca. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Ję- procedury wyboru partnera. W przypadku projektów zyka Polskiego PWN, doradca to „ten, kto udziela po- hybrydowych PPP na tym etapie sporządzana jest też rad”, ewentualnie „człowiek lub czynnik wywierający zazwyczaj dokumentacja aplikacyjna projektu i roz- na kogoś dobry lub zły wpływ”. Bez względu na to, poczyna się proces pozyskiwania środków unijnych. czy doradztwo ma charakter kompleksowy, czy ro- Etap III – zamknięcie finansowe projektu dzajowy, nie wolno zapominać o tym, że rolą dorad- (10-15%): etap ten, choć ważny i dość intensywny, cy jest wsparcie podmiotu publicznego w wyborze jest jednak relatywnie krótki w porównaniu do wcze- prywatnego partnera. Wsparcie zaś oznacza pomoc, śniejszych etapów doradztwa. Średni czas zamknię- a nie zastąpienie strony publicznej w decyzjach, które cia finansowego wynosi od 3 do 6 miesięcy, nie wy- prędzej czy później trzeba będzie podjąć. Wydaje mi maga też od doradcy tak znacznego nakładu pracy się, że zrozumienie tej podstawowej funkcji dorad- jak np. etap analityczny. cy stanowi klucz do prawidłowego ustalenia zasad Takie mniej więcej proporcje wynagrodzenia fir- współpracy z firmą doradczą. Metodyka pracy z domy doradczej powinny być stosowane przez zama- radcą musi być zatem nastawiona na podstawowy wiających. Praktyka – rzecz jasna – bywa różna, z ten- cel, jaki osiągnąć zamierza strona publiczna, z jedno- dencją do zaburzania proporcji wynagrodzenia na czesnym poszanowaniem relacji i dobrej współpracy rzecz sztucznego zwiększania go w ostatnim etapie zespołu zamawiającego i firmy doradczej. współpracy, co nie zmusza doradcy do „kredytowa- Po pierwsze, należy więc określić miejsce do- nia” wielomiesięcznej pracy zespołu doradzającego radcy w strukturze organizacyjnej zamawiającego w tracie postępowań. (a nie odwrotnie). Zespół doradczy, oprócz tego że

63 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE przedstawia podmiotowi publicznemu wyniki ana- i wdrożenia projektu. Koniecznie w jego strukturze liz, propozycje dokumentów, opracowania, wnio- powinny się znaleźć osoby zajmujące się w jednost- ski i rekomendacje, powinien posiadać konkretne ce publicznej: zarządzaniem, inwestycjami, finansa- umocowanie do współpracy. Dobrą praktyką w tym mi, zamówieniami publicznymi i środkami zewnętrz- zakresie jest powołanie członków zespołu doradcze- nymi. Zdaję sobie sprawę, że tylko w największych go w strukturę zespołu projektowego, a następnie miastach lub urzędach istnieje możliwość powołania – w strukturę komisji przetargowej (w charakterze odrębnej jednostki organizacyjnej ds. PPP (np. biura członków komisji, lub częściej – biegłych lub po pro- lub wydziału), a w małych gminach trudno skomple- stu doradców). Po drugie, doradcy należy słuchać. tować nawet kilkuosobowy zespół, niemniej jednak Z mojej perspektywy nie ma nic gorszego, niż klient, trzeba dołożyć wszelkich starań, aby tego typu struk- który arbitralnie podejmuje decyzje bez względu na tura powstała i została formalnie powołana (zwykle stanowisko doradcy i partnerów prywatnych uczest- – w formie aktu wewnętrznego wydawanego przez niczących w postępowaniu PPP. Niestety, we własnej zarząd jednostki). Z punktu widzenia wewnętrznych praktyce spotkałem się również z sytuacją, w której relacji zamawiającego ważne jest również i to, który takie „ambicje” przedstawicieli zamawiającego do- z wydziałów (biur, departamentów) odpowiedzialny prowadziły do istotnych błędów proceduralnych już będzie za „prowadzenie” projektu. W mojej opinii, na etapie ogłoszenia o zamówieniu – prawnicy zama- dobrze sprawdza się tu jednostka odpowiedzialna wiającego po prostu dokonali „swoich” zmian w przy- za inwestycje. gotowanych przez doradcę projektach dokumentów Poza zakresem realizacji usług doradczych okre- i przekazali ogłoszenie do publikacji bez konsultacji ślonym w umowie, od doradcy można i powinno się jego ostatecznej treści. W innym projekcie, po bli- wymagać tłumaczenia i uzasadniania proponowa- sko roku negocjacji, okazało się, że zaproponowany nych rozwiązań. Z uwagi na specyfikę PPP, bardzo przez doradcę model wynagradzania partnera pry- przydatne może okazać się tu szkolenie dla zespołu watnego zostanie przyjęty w ujęciu pierwotnym, zamawiającego, w ramach którego doradca szczegó- pomimo dokonywania w nim w międzyczasie na łowo omówi przebieg procedury wyboru partnera, żądanie klienta bardzo wielu zmian – jak się okaza- zasady współpracy z partnerami prywatnymi, warun- ło - niepotrzebnych i generujących wyłącznie dodat- ki brzegowe powodzenia projektu i inne kwestie me- kową pracę. Doradcę zatrudnia się przecież z tego rytoryczne oraz organizacyjne. Niechętne nastawie- powodu, że jego doświadczenie i kompetencje mają nie niektórych członków zespołu zamawiającego do przybliżyć klienta do sukcesu, czyli zawarcia umowy projektu PPP może wynikać zarówno z niewiedzy lub PPP i wdrożenia udanego projektu, zgodnie z przy- braku rozumienia PPP, jak też (i jest to trudniejsza sy- jętymi założeniami. Doradca nie jest przeciwnikiem tuacja) z poczucia obciążenia dodatkowymi obowiąz- zamawiającego, lecz jego największym sojusznikiem! kami (zwykle bez dodatkowego wynagrodzenia). Pa- Nawet jeśli między członkami zespołu doradczego miętam, jak parę lat temu w jednym z największych a przedstawicielami zamawiającego zdarzają się spo- polskich miast prezydent wyznaczył kilkunastooso- ry lub sytuacje konfliktowe (na szczęście w praktyce bowy zespół ds. PPP. Podczas pierwszego spotkania zdarza się to bardzo rzadko), należy je bezwzględnie zespołu (które prezydent otworzył, po czym musiał łagodzić jako szkodzące wartości merytorycznej pro- opuścić obrady z uwagi na inne obowiązki) naczel- jektu. nik wydziału inwestycji stwierdziła, że jej wydział ma Tutaj należy wspomnieć o zespole zamawiają- bardzo dużo pracy, w związku z czym nie widzi moż- cego. Z analizy doświadczenia w realizacji udanych liwości ani potrzeby realizacji tego projektu. Umo- przedsięwzięć PPP wynika, że kluczowym czynni- wa doradcza z tym miastem wciąż obowiązuje, ale kiem sukcesu przedsięwzięcia PPP, jest zaangażo- projekt nie wyszedł poza pierwszy etap współpracy wany i kompetentny zespół podmiotu publicznego. i na razie nic nie zapowiada jego „wskrzeszenia”. Ob- Nawet najlepszy i najbardziej zdeterminowany do- strukcja prac ze strony niektórych członków zespołu radca nie jest w stanie samodzielnie przeprowadzić zamawiającego może jak widać skutecznie zatrzy- całego procesu wyboru partnera prywatnego, jeżeli mać postępowanie PPP, co strona publiczna powin- współpraca z pracownikami jednostki publicznej nie na mieć na uwadze tworząc swój zespół projektowy. układa się należycie. Zespół ds. PPP musi odzwier- Powraca tu również zagadnienie kierownika takiego ciedlać kompetencje potrzebne do przygotowania zespołu jako osoby zarządzającej całym projektem,

64 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE w tym procesem usług doradczych. Według mnie zamawiającego (np. komisjach, sesjach rady miasta, osobą taką – co sprawdza się w praktyce – powinien komitecie sterującym jeżeli został ustanowiony dla być członek ścisłego kierownictwa zamawiającego – projektu); niezbędne jest także określenie terminów, np. zastępca prezydenta (burmistrza, wójta), ewen- w jakich doradca zobowiązany będzie przedstawiać tualnie dyrektor właściwego biura, departamentu, określone stanowiska, opinie prawne lub rekomen- wydziału lub innej jednostki organizacyjnej, o ile dacje, udzielać odpowiedzi na pytania wykonawców będzie posiadać odpowiedni autorytet lub umo- uczestniczących w postępowaniu PPP, dokonywać cowanie do kierowania zespołem. Chciałbym także zmian i aktualizacji dokumentacji przetargowej etc. z satysfakcją stwierdzić, że w coraz większej liczbie Część z tych terminów wynika z przepisów prawa projektów wyraźnie widać bardzo duże zaangażo- (np. procedury udzielania zamówień publicznych), wanie i zainteresowanie formułą PPP ze strony pra- w innych przypadkach należało będzie skorelować cowników zamawiającego. Bez ich wsparcia doradcy je z regulaminem prowadzenia negocjacji, do któ- trudno byłoby działać skutecznie. Aż szkoda, że nie rego stosować muszą się wszyscy uczestnicy postę- mogę przytoczyć tu ich nazwisk… I jeszcze cieka- powania. Z praktycznego punktu widzenia ważne wostka – w zespołach tych zdecydowanie dominują jest uzgadnianie z doradcą (a także partnerami pry- kobiety. Wnioski mogą wyciągnąć Państwo sami. watnymi) wszelkich terminów, które mają kluczowe Jeżeli idzie o sposób organizacji prac z doradcą, znaczenie dla właściwego przebiegu procedury PPP. przede wszystkim powinien on być jasno ustalony Chodzi tu przede wszystkim o terminy negocjacji, w łączącej strony umowie. Nie chodzi przy tym o ka- czas na zapoznawanie się z kolejnymi wersjami doku- zuistykę, gdyż w praktyce nie da się przecież okre- mentów i wprowadzanie do nich zmian, odpowiedni ślić bardzo precyzyjnie np. terminów i czasu trwania czas na przygotowanie i złożenie ofert, a także ich wszystkich spotkań i dyskusji, jakie będą się odbywa- ocenę. Kilka lat temu uczestniczyłem w procedurze, ły w toku prac doradczych, nie mówiąc o granicznych w której kierownik projektu po stronie zamawiające- datach dotyczących procedury PPP. W tym przypad- go chciał zrealizować „szybką ścieżkę”, wyznaczając ku należy określić jednak zasady, według których terminy negocjacji co kilka, kilkanaście dni, pomimo przebiegała będzie komunikacja i współpraca. Przy- wyraźnego sprzeciwu wykonawców i – rzecz jasna kro mi, że po raz kolejny sprowadzę rzecz do kwestii – doradców. Praktyka taka jest z oczywistych wzglę- finansowych, ale np. wymaganie aby doradca- sta dów nie do przyjęcia. Przyjmijmy, że negocjujemy po- wiał się osobiście na każde żądanie zamawiającego stanowienia umowy PPP, której aktualny projekt ma w celu omawiania nawet najbardziej błahych zagad- ok. 100 stron. Trudno wyobrazić sobie, aby w trakcie nień, przyniesie skutek odwrotny od zamierzonego. paru dni wykonawcy byli w stanie go przeanalizować Z doświadczenia, mogę wskazać, że rozsądnie jest i przedstawić swoje propozycje, a podmiot publiczny wykorzystywać na szerszą skalę system tele- i video- dokonał oceny i kolejnej aktualizacji projektu umo- konferencji, które doskonale sprawdzają się w razie wy – nie wspominając już o takich elementach, jak konieczności odbywania spotkań z zamawiającym. propozycje rozwiązań technologicznych, szczegó- System taki nie sprawdzi się oczywiście w trakcie ne- łowe zasady obliczania wynagrodzenia wykonawcy, gocjacji umowy PPP z partnerami prywatnymi, gdzie mechanizm naliczania kar umownych, szczegółowa „fizyczna” obecność doradcy jest nieodzowna. alokacja ryzyka i podobne – które wymagają czasu Umowa łącząca strony (lub wewnętrzny regu- na zastanowienie i spokojne przemyślenie. lamin prac całego zespołu doradczego) powinna Uwagi wymaga również podział zadań pomiędzy zatem określać w jaki sposób strony będą się ko- zespół zamawiającego i doradcę w trakcie negocja- munikowały (adresy email, telefony, faksy), kto ze cji. W mniejszych jednostkach publicznych bardzo strony zamawiającego i doradcy upoważniony jest często zespół obawia się procedury negocjacyjnej, do bieżących, roboczych kontaktów, a kto kieruje ponieważ ma z nią do czynienia po raz pierwszy. pracami obu zespołów, w jakich terminach wykona- Strach szybko jednak ustępuje satysfakcji z możliwo- ne zostaną analizy przedrealizacyjne, testy rynkowe, ści omawiania z wykonawcami wszelkich aspektów kiedy doradca przeprowadzi ewentualne szkolenia współpracy publiczno-prywatnej. Żadne przepisy zespołu podmiotu publicznego, czy doradca zobo- prawa ani nawet wytyczne lub poradniki dotyczące wiązany będzie do brania udziału w posiedzeniach negocjacji PPP nie mówią w jaki sposób mają zostać właściwych komórek organizacyjnych lub organów podzielone funkcje zespołu negocjacyjnego. I nie ma

65 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE na to złotej reguły. Z moich obserwacji wynika, że sunku do modelu wyjściowego, w związku z czym istnieją dwa zasadnicze modele negocjacji z udzia- doradca powinien przywiązać do nich szczególną łem doradcy: negocjacje prowadzi strona publiczna, wagę. Mowa o kwestiach podatkowych (głównie a doradca zabiera głos jedynie w trudniejszych lub w zakresie VAT) i szczegółowej alokacji ryzyka pro- wymagających pogłębionej analizy sytuacjach (to jektowego (w odniesieniu do zaliczenia zobowiązań jednak rzadkość) albo negocjacje prowadzi doradca, umowy PPP do długu publicznego). a zamawiający ingeruje w nie w razie chęci lub po- Jeżeli chodzi o problematykę podatków w pro- trzeby (co jest raczej regułą). Warto zauważyć, że jektach PPP, jest ona niestety bardzo złożona. Nawet w przypadku doradców sektora prywatnego dzieje w najprostszych – wydawałoby się – typach przedsię- się dokładnie na odwrót. Bez względu na przyjęty wzięć, do których należą projekty budowy obiektów styl negocjowania – najważniejsze jest to, aby przed kubaturowych, w których wynagrodzeniem partne- rozpoczęciem postępowania PPP ustalić w jaki spo- ra prywatnego jest wyłącznie opłata za dostępność, sób procedura negocjacji będzie prowadzona. Oczy- zmorę wszystkich uczestników postępowania stano- wiste jest również to, że po każdych negocjacjach wi obowiązek odprowadzenia przez wykonawcę VAT i wymianie kolejnych propozycji cały zespół zama- po zakończeniu robót budowlanych, co powoduje wiającego powinien zastanowić się nad zasadnością nie tylko zamieszanie w klasyfikacji tej opłaty, ale poszczególnych rozwiązań. Absolutnie niedopusz- również ma wpływ na zwiększenie kosztów przed- czalne jest moim zdaniem zabieranie głosu przez sięwzięcia. Partner prywatny będzie bowiem często osoby niebędące członkami zespołu zamawiającego posiłkował się tu kolejnym kredytem, którego koszty (chyba, że chodzi o rozstrzygnięcie dodatkowych w efekcie pokryje strona publiczna. Z kolei potrak- kwestii, do których powołuje się biegłych lub inne towanie kosztów finansowania projektu jako usługi zaproszone osoby). Może wprowadzić to niepo- finansowej (zwolnionej z VAT) stawia pytanie o spo- trzebny chaos i zamieszanie. Osoba spoza zespołu sób klasyfikacji kosztów tej usługi do wydatków manie zna też zazwyczaj poczynionych ustaleń i nie wie jątkowych podmiotu publicznego. Rozliczenia VAT są co dotychczas uzgodniono z wykonawcami. Wniosek jeszcze bardziej złożone w przedsięwzięciach, w któ- ten również wyciągam z praktyki – w jednym z po- rych partner prywatny świadczy usługi odpłatne na stępowań zdarzyło się, że nagle, w środku negocjacji, rzecz użytkowników, zwłaszcza gdy infrastruktura na salę wszedł prawnik zatrudniony w urzędzie (jak jest dzierżawiona od podmiotu publicznego. W nie- się potem okazało), i nie przedstawiwszy się nawet których umowach koncesji stosowano wręcz mecha- zaczął negocjować z wykonawcą umowę. Skupił się nizm kompensowania VAT, uwzględniający wartość naturalnie na karach umownych i potraktowaniu prawa do eksploatacji infrastruktury jako równowar- przedsięwzięcia jako zamówienia na roboty budow- tości nakładów inwestycyjnych poniesionych przez lane, wyraził kilka kontrowersyjnych uwag, po czym wykonawcę. Warto uwzględnić ten problem nie tyl- już nigdy więcej nie pojawił się na żadnym spotka- ko od strony merytorycznej, ale też w odniesieniu do niu negocjacyjnym. Muszę tu również podkreślić, że czasu trwania negocjacji, ponieważ uzyskanie indy- udział prawników zatrudnionych na co dzień u zama- widualnej interpretacji podatkowej przez zamawia- wiających jest (poza takimi nietypowymi sytuacjami) jącego lub podmioty prywatne wiąże się z kolejnymi zwykle bardzo wartościowy z punktu widzenia celu tygodniami niepewności realizacji przedsięwzięcia postępowania PPP. Prawnicy ci mają często dogłęb- w uzgodnionym kształcie. W kontekście podatków ną wiedzę na temat struktury funkcjonowania urzę- warto również wspomnieć o czekającej nas nieba- du, stanu prawnego nieruchomości, toczących się wem zmianie przepisów dotyczących podatków postępowań administracyjnych i sądowych etc., któ- dochodowych w PPP – zgodnie z projektem nowe- ra bywa nieoceniona dla doradcy. lizacji ustawy za datę powstania przychodu uznawa- O analizach przedrealizacyjnych pisałem wcze- ny będzie dzień otrzymania wynagrodzenia przez śniej, ale w tym miejscu warto wrócić do dwóch partnera prywatnego, co zapewni dostosowanie obszarów analizy, które będą miały bardzo istotny PIT/CIT do „logiki” opłaty za dostępność. Szkoda, że wpływ na przebieg procesu negocjacji i ostateczny podobny mechanizm nie został zastosowany w od- kształt umowy z partnerem prywatnym. W obu przy- niesieniu do VAT. Natomiast w odniesieniu do podat- padkach w trakcie omawiania struktury przedsię- ku od nieruchomości, jego koszty będą neutralne dla wzięcia mogą one ulec poważnym zmianom w sto- partnera prywatnego głównie w projektach z opłatą

66 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE za dostępność (choć i to nie jest regułą); jakiś czas się z określonymi tego skutkami. Należą do nich: brak temu zdarzył mi się ciekawy przypadek, w którym ofert w postępowaniu albo oferty z wysoką ceną. koncesjonariusz – operator obiektu hotelowego, Jako doradca nieraz zanim przystąpię do właściwej był w ogóle zwolniony z tego podatku, a to z uwa- fazy dialogu z partnerami prywatnymi muszę „nego- gi na prowadzenie działalności na terenie muzeum cjować” wypracowywany projekt umowy PPP z za- rejestrowego. Zresztą, wspomniana nowelizacja mawiającym. Należy pamiętać, że obarczanie strony przepisów PPP wyłączy z opodatkowania podatkiem prywatnej dużą liczbą nietypowych lub trudnych do od nieruchomości grunty w pasie dróg publicznych, przewidzenia ryzyk (np. ryzykiem politycznym lub ry- związane z budową i utrzymaniem tych dróg, a tak- zykiem zmiany prawa) obróci się w efekcie przeciw- że zniesie limity opłat za parkowanie w ścisłych cen- ko podmiotowi publicznemu. Zdolność kontraktowa trach i dzielnicach dużych miast. Z punktu widzenia sektora publicznego i (ograniczona, ale jednak) zasa- rozwoju formuły PPP zmiany te są korzystne i należy da swobody umów – umożliwiają na wypracowywa- je uwzględniać w trwających oraz planowanych ponie rozwiązań akceptowalnych dla wszystkich uczest- stępowaniach PPP. ników przedsięwzięcia. Postawa zamknięta na dialog, Podział zadań i ryzyk to istota partnerstwa pu- szczególnie przy braku uzasadnienia dla arbitralnych bliczno-prywatnego. W trakcie negocjacji umowy PPP stanowisk zamawiającego, na pewno nie przybliży dobrą praktyką może być (choć nie jest to ustalony go do oczekiwanego celu. Zagadnienie alokacji ry- standard) omówienie matrycy ryzyka projektowego zyk stanowi obszerny temat, który osobno zostanie przed przystąpieniem do uzgadniania szczegółowych omówiony w kolejnych wydaniach Biuletynu PPP. postanowień kontraktu. Alokacja ryzyka ma znacze- Ważną kwestią jest również zastępstwo prawne nie nie tylko cywilnoprawne, choć jak w każdej umo- lub procesowe, o którym strona publiczna często zawie strony powinny dojść do porozumienia co do jej pomina formułując zapytania ofertowe lub organi- istotnych postanowień. Tym, co spędza sen z powiek zując postępowania na wybór doradców. Warto za- niektórym zamawiającym, jest problem wpływu zo- uważyć, że o ile w pierwszych latach funkcjonowania bowiązań z umowy PPP na wielkość długu publiczne- przepisów o PPP odwołania do Krajowej Izby Odwo- go. Słynny artykuł 18a ustawy PPP, stanowiący próbę ławczej lub skargi do sądu administracyjnego (pod zbliżenia sposobu klasyfikacji zobowiązań dłużnych rządami ustawy koncesyjnej z 2009 r.) zdarzały się do metodyki Eurostatu, to przepis trudny do rozszy- dosyć rzadko, aktualnie w większości postępowań frowania. Pomimo wielu interpretacji i zmian regulacji mamy do czynienia z korzystaniem przez wykonaw- prawnych, w dalszym ciągu trudno uzyskać tu 100% ców z przysługujących im środków ochrony prawnej. pewności. Problem jest zresztą głębszy, niż się wy- Nie wynika to naturalnie z innych przyczyn, niż chęć daje. Nietrudno bowiem dostrzec, że zobowiązania wykorzystania wszelkich przewidzianych prawem z umów PPP mogą być zupełnie inaczej klasyfikowa- środków, aby uzyskać kontrakt PPP lub koncesję. ne w ujęciu prawnym, a inaczej w rachunkowym lub W tej sytuacji strona publiczna powinna świadomie statystycznym. Jednostki samorządu terytorialnego zdecydować, czy obowiązkiem doradcy będzie rów- interesuje póki co brak wpływu PPP na metodę obli- nież ochrona jej interesów na drodze sądowej, czy czania wskaźnika obsługi zadłużenia, niemniej jednak też zastępstwo przed KIO realizowane będzie w ra- w przypadku zmiany ustawy o finansach publicznych mach odrębnych zleceń lub przez innych doradców. zagadnienie to może nabrać (ponownie) kluczowego Osobiście uważam – i forsuję ten model współpracy znaczenia dla podejmowania decyzji o angażowaniu – że z uwagi na brak przewidywalności liczby odwo- się przez podsektor samorządowy w PPP. Po latach łań do KIO w obecnym stanie prawnym, zamówienia obserwacji rynku i udziale w wielu procedurach ne- takie powinny być udzielane odrębnie. W przeciw- gocjacyjnych mogę stwierdzić, że alokacja ryzyka nym razie doradca zmuszony będzie do wkalkulowa- projektowego uwzględniająca wpływ PPP na dług nia ich w cenę oferty, co niejednokrotnie podroży ją publiczny ma i będzie miała ogromne znaczenie dla bez potrzeby. Warto też pamiętać, że koszty zastęp- możliwości wdrożenia przedsięwzięcia, a wcześniej stwa prawnego pokrywane są w KIO przez stronę, – jego tzw. bankowalności (o czym w dalszej części która przegra spór. artykułu). Przy rygorystycznym podejściu do podziału Odrębny problem stanowi doradztwo, które do- ryzyka i chęci jego transferu w maksymalnym stopniu tychczas realizowane było zaledwie w kilku przedsię- na stronę prywatną, podmiot publiczny musi liczyć wzięciach, trudno zatem o wypracowane wzorce po-

67 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE stępowania w takich przypadkach. Mowa tu o wspar- przypadku ze szczególną starannością podejść do wy- ciu doradczym podmiotu publicznego w zakresie magań banku stawianych partnerowi prywatnemu, pozyskania środków UE, jeżeli projekt ma charakter a w efekcie – częściowo również stronie publicznej. hybrydowy. Bez względu na to, czy przedsięwzięcie Niektóre, z pozoru niegroźne propozycje lub warun- wybierane jest w trybie konkursowym, czy poza- ki umowy z bankiem, mogą doprowadzić do zmiany konkursowym, umowa o dofinansowanie projektu ustalonej alokacji ryzyka w umowie PPP, co może powinna bowiem przewidywać możliwość zrealizo- skutkować np. uznaniem, że przedsięwzięcie wpływa wania go w modelu PPP, w tym z uwzględnieniem na państwowy dług publiczny albo że prowadzi to do przepisów rozporządzenia ogólnego i krajowych niedopuszczalnej zmiany umowy PPP. Strona publicz- wytycznych dotyczących projektów hybrydowych. na zazwyczaj nie bardzo rozumie proces zamknięcia Projektom tym poświęcone zostanie jeszcze wiele finansowego i nie przywiązuje do niego należytej miejsca na łamach Biuletynu PPP, tu zatem jedynie wagi w trakcie negocjowania umowy PPP zakładając, zaznaczę, że rolą doradcy będzie nie tylko opraco- że partner prywatny posiada środki finansowe na re- wanie dokumentacji aplikacyjnej projektu (która nie alizację zamówienia – tak jak ma to miejsce w trady- może być utożsamiana z analizą przedrealizacyjną), cyjnych zamówieniach publicznych. Rolą doradcy jest ale również rozstrzygnięcie kilkudziesięciu szczegó- w tym przypadku uświadomienie klientowi znaczenia łowych zagadnień, obejmujących m.in. analizę regu- czynności składających się na zapewnienie finanso- laminu konkursu lub wezwania do złożenia wniosku, wania, a wcześniej – przygotowania określonych po- sposób rozliczania środków UE w ramach „hybrydy”, stanowień dotyczących tej kwestii w umowie PPP. szczegółowy podział zadań i ryzyk pomiędzy stronę W świetle dotychczasowej praktyki rynku PPP uwa- publiczną i prywatną w tym zakresie, zasady two- żam, że czas, jaki powinien wystarczyć na dokonanie rzenia i funkcjonowania rachunków projektowych zamknięcia finansowego standardowego projektu przeznaczonych do obsługi płatności, postanowie- PPP, to nie więcej niż 6 miesięcy. Na rynku znane są nia na wypadek niedokonania wyboru partnera pry- jednak przypadki, gdy wybranemu partnerowi prywatnego, zmiany w złożonym wniosku aplikacyjnym watnemu nie udało się pozyskać finansowania przed- dotyczące szczegółowego zakresu projektu, pro- sięwzięcia. Umowa PPP może przewidywać z tego blem kwalifikowalności VAT, zagadnienie projektów tytułu odszkodowanie dla strony publicznej, choć nie generujących dochody, kwestie pomocy publicznej zawsze spotyka się takie postanowienia. i wiele, wiele innych… Do obowiązków doradcy po- Jak wspominałem wcześniej, na etapie zamknię- winno również należeć negocjowanie umowy o dofi- cia komercyjnego lub finansowego obowiązkiem nansowanie projektu z instytucją zarządzającą. Jest doradcy jest często sporządzenie podręcznika za- to szczególnie ważka kwestia w przypadku przed- rządzania kontraktem PPP, o którym można szerzej sięwzięć, których realizacja zależy od uzyskania ich przeczytać np. w opracowaniach Ministerstwa Roz- dofinansowania z funduszy UE. Dodam, że dotych- woju (www.PPP.gov.pl). Analizując doświadczenia czas w Polsce nie wykształciła się jednolita praktyka przy tworzeniu kilku „przewodników” tego typu wdrażania „hybryd” przez instytucje zarządzające uważam, że największą wartość ma tu sporządze- programami operacyjnymi, co nie ułatwia doradcy nie szczegółowego zestawienia obowiązków obu realizacji tego zadania. A poświęcić na nie trzeba na- stron umowy wraz z uwzględnieniem terminów ich prawdę wiele wysiłku. realizacji, ewentualnymi sankcjami za niewykonanie/ Warto spostrzec, że rola doradcy na etapie za- nienależyte wykonanie zadań oraz odniesieniem mknięcia finansowego również zawiera nowe- ele do konkretnych stron, a nawet postanowień umo- menty, wykraczające poza komunikację na linii dowy PPP. Nie umiem natomiast stwierdzić, czy sek- radca – zamawiający – uczestnicy negocjacji. Do gry tor publiczny korzysta szerzej z tego typu narzędzi, wchodzi bowiem kolejny podmiot, którym jest bank. do tej pory nie miałem okazji tego zaobserwować. Od tzw. bankowalności projektu zależy jak wiadomo Podręcznik zarządzania umową PPP może być jed- jego powodzenie. Negocjacje z bankiem, mające na nak szczególnie przydatny nie tyle na etapie inwe- celu uruchomienie finansowania przedsięwzięcia stycyjnym (który od tradycyjnej budowy różni się co prowadzone są głównie przez wybranego partnera prawda w kilku zasadniczych elementach, nie mniej prywatnego i jego doradców, niemniej jednak fir- jednak podmiot publiczny z reguły wie w jaki spo- ma doradzająca sektorowi publicznemu musi w tym sób inwestycja ma być realizowana), co w toku eks-

68 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ploatacji infrastruktury. Na tym etapie ujawniać się 1. Do obsługi projektów PPP warto zatrudniać mogą niedoskonałości zawartej umowy, niedoprecy- doradców. Z uwagi na skomplikowany charak- zowanie niektórych zasad współpracy z partnerem ter przedsięwzięć publiczno-prywatnych oraz prywatnym, niewłaściwe lub nieadekwatne określe- brak wiedzy i praktyki w sektorze publicznym nie sankcji z tytułu nienależytego wykonania umowy na temat wdrażania PPP, warto rozważać za- lub inne jej niedoskonałości. Zaistnieć mogą także trudnianie zewnętrznych doradców. Doradcy różne czynniki zewnętrzne i wewnętrzne utrudniają- przejmują na siebie nie tylko większość zadań ce prawidłową realizację projektu. W takich właśnie związanych z procedurą wyboru partnera pry- momentach ujawnia się potrzeba kontynuowania watnego, ale ponoszą odpowiedzialność za współpracy z firmą doradczą. Jest to tym bardziej skutki swoich zaniechań lub czynności wykona- logiczne i uzasadnione, że doradca zna doskonale nych nienależycie. przedsięwzięcie, a jako autor umowy PPP powinien 2. Zakres usług doradczych może być bardzo być w stanie szybko i sprawnie zareagować na zaist- szeroki. Kompleksowe doradztwo obejmuje niałe sytuacje. Co ciekawe, nie spotkałem się jeszcze zwykle aspekty prawne, finansowe, podatkowe, z postępowaniem na wybór doradcy, które przewi- techniczne i organizacyjne, jak również w za- dywałoby doradztwo na etapie realizacji inwestycji, kresie funduszy UE. Doradztwo powinno być czy tym bardziej w pierwszym roku eksploatacji in- zapewniane zarówno na etapie przygotowania frastruktury. Zakładam, że nasz rynek PPP jest jesz- projektu, jak też w trakcie procedury wyboru cze zbyt mało dojrzały, aby strona publiczna była partnera oraz czynności zamknięcia finansowe- w stanie oszacować rzeczywiste zapotrzebowanie na go przedsięwzięcia. Procedurę wyboru doradcy tego typu usługi i – rzecz jasna – odpowiadające mu należy poprzedzić szczegółową analizą zakresu wynagrodzenie. Z własnego doświadczenia wiem, że usług, jakich oczekiwać powinna strona publicz- doradztwo na tym etapie jest potrzebne i kontrak- na i które będą adekwatne do planowanego towane, co wiąże się z koniecznością rozwiązywania projektu. bieżących problemów prawnych. Poczynione wyżej 3. Wynagrodzenie firmy doradczej jest rela- uwagi dotyczą również udziału lub wsparcia doradcy tywnie niewielkie. W praktyce wynosi ono w kontrolach projektu realizowanych przez upraw- (średnio) od 0,2% do 1% wartości planowanej nione do tego organy, takie jak np. Prezes Urzędu inwestycji, przy czym jego skala zależy od za- Zamówień Publicznych, regionalne izby obrachun- kresu usług doradczych, doświadczenia i marki kowe, organy skarbowe, Najwyższa Izba Kontroli, doradcy. Przy ograniczonym budżecie warto Centralne Biuro Antykorupcyjne, instytucje systemu rozważyć zaangażowanie w większym zakre- wdrażania funduszy UE. Sektor publiczny może i po- sie zasobów własnych podmiotu publicznego, winien oczekiwać w takich sytuacjach wsparcia ze powierzając doradcy jedynie wybrane obszary strony firmy doradczej, która była odpowiedzialna wsparcia. Wynagrodzenie doradcy powinno być za prowadzenie postępowania PPP. oszacowanie starannie i adekwatnie do zakresu oczekiwanych usług. 4. Warto wybierać doświadczonych doradców. Co trzeba, czego można, a czego Na rozwijającym się rynku PPP w Polsce co najmniej kilkanaście firm doradczych i kancelarii nie powinno się wymagać prawnych wykształciło kompetencje umożli- od firmy doradczej? wiające profesjonalną obsługę projektów PPP. Z tego powodu, po ustaleniu budżetu przezna- Zmierzając powoli do zakończenia tego artykułu, czonego na wsparcie doradcze, przy wyborze chciałbym pokusić się o kilka dodatkowych uwag doradców należy kierować się przede wszyst- mających charakter podsumowania zasad współ- kim ich udokumentowanym doświadczeniem pracy z doradcą przy obsłudze projektów PPP i sta- i kompetencjami członków zespołu doradcze- nowiących jednocześnie wytyczną dla tych, którzy go. Sama cena lub inne kryteria wyboru dorad- ograniczyli lekturę tego przydługiego tekstu jedynie cy będą sprzymierzeńcami zamawiającego tylko do ostatniej strony. Przedstawię je zwięźle w poniż- pozornie. szych punktach:

69 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 5. Rola doradcy polega na doradzaniu, a nie po- zań proponowanych przez doradcę, zawsze nale- dejmowaniu decyzji za podmiot publiczny. ży wysłuchać jego racji. Doradca analizuje, dokonuje ocen, formułuje 10. Zaufanie to podstawa każdej współpracy. Do- wnioski i przedstawia zamawiającemu swoje re- radca powinien być sojusznikiem zamawiającego komendacje. Na podstawie tego strona publicz- i dbać przede wszystkim o jego interesy, nawet na podejmuje decyzje (w tym finansowe i poli- jeżeli odbędzie się to kosztem niezrealizowania tyczne) o realizacji projektu w ramach PPP, bądź przedsięwzięcia PPP. Podmiot publiczny musi jego zaniechaniu albo modyfikacji. Przyjęcie tej zaś ufać kompetencjom i doświadczeniu dorad- zasady gwarantuje zamawiającemu zachowanie cy, a także jego najlepszym intencjom. Bez wza- kontroli nad procesem wyboru partnera pry- jemnego zaufania nie może być mowy ani o sku- watnego. tecznym doradztwie, ani o dobrej współpracy 6. Dobra organizacja pracy z doradcą jest ważna z partnerami prywatnymi. dla powodzenia projektu. Ma to znaczenie za- równo dla relacji pomiędzy doradcą i zespołem Na koniec chciałbym podkreślić, że z mojej per- zamawiającego, jak też dla sprawnego prowa- spektywy – jako doradcy sektora publicznego w PPP dzenia postępowania PPP. Partnerzy prywatni – nic nie dorówna satysfakcji z kolejnych realizowa- analizując projekty PPP zwracają uwagę również nych inwestycji i podnoszenia jakości infrastruktury na osobę doradcy, mając pełną świadomość fak- publicznej – bez względu na to, czy będą to zmo- tu, że doświadczony doradca jest gwarantem dernizowane obiekty szkolne, nowoczesny budy- sprawniej prowadzonego postępowania i lepiej nek sądu, nowe lokale mieszkalne, hala sportowa, rozumie potrzeby strony prywatnej. oczyszczalnia ścieków, czy infrastruktura efektywna 7. Od doradcy należy oczekiwać zaangażowania. energetycznie. A wniosek z tego jest prosty - nasta- Specjalistyczna wiedza i kompetencje to jedno, wienie na sukces projektu zdecydowanie ułatwia ale to doradca powinien wiedzieć, jakie kolejne jego osiągnięcie! kroki musi podjąć zamawiający w celu efektywnego procedowania projektu PPP. Doradca musi *** inicjować te działania. Nie zmienia to faktu, że Materiały, które warto wykorzystać planując wybór podmiotem zarządzającym projektem jako cało- firmy doradczej do obsługi projektu PPP ścią (koordynatorem projektu) powinien być za- • „Zarządzanie projektem PPP w okresie obowią- wsze przedstawiciel sektora publicznego. zywania umowy. Zalecenia dotyczące prawidło- 8. Od doradcy nie można wymagać niemożliwe- wego zarządzania”, EPEC (tłumaczenie Minister- go. W szczególności dotyczy to zainteresowania stwa Infrastruktury i Rozwoju), listopad 2015, rynku projektem PPP, określonej liczby złożo- www.ppp.gov.pl. nych wniosków o dopuszczenie do udziału w po- • „Wybór doradcy dla projektu partnerstwa pu- stępowaniu czy liczby złożonych ofert. Doradca bliczno-prywatnego - praktyczne wskazówki dla strony publicznej”, Platforma PPP, marzec 2014, nie ma wpływu na wykonawców, choć od jego www.ppp.gov.pl. działań również w znacznym stopniu zależy po- • „Zarządzanie oraz wykonanie umowy o PPP wodzenie przedsięwzięcia PPP. (koncesji)”, Biuletyn partnerstwa publiczno-pry- 9. Z doradcą należy rozmawiać, doradcy należy watnego nr 7/2013, PARP, czerwiec 2013, www. wysłuchać. Zatrudnienie doradcy służy zarówno ppp.gov.pl. zminimalizowaniu ryzyka błędów, jak też wypra- • Raporty i inne materiały związane z wdrażaniem cowaniu optymalnej struktury przedsięwzięcia. konkretnych projektów PPP dostępne na stronie Nawet w przypadku braku akceptacji dla rozwią- www.ppp.gov.pl.

Rafał Cieślak jest radcą prawnym, prowadzi kancelarię specjalizującą się w doradztwie przy realizacji projektów PPP i koncesji, w tym głównie na rzecz sektora publicznego. Doradzał przy kilkunastu realizowanych z sukcesem przedsięwzięciach publiczno-prywatnych, w tym przy pierwszym rządowym projekcie PPP (budowa sądu rejonowego w Nowym Sączu) oraz pierwszych projektach hybrydowych PPP w perspektywie finansowej 2014-2020 (termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej w Zgierzu i Pabianicach, modernizacja obiektów szkolnych w gminie Wiązowna). Autor Jest doktorem nauk prawnych, pracuje jako adiunkt na Uniwersytecie Warszawskim.

70 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 3.3. PPP - doświadczenia doradcy prawnego

Magdalena Zabłocka

Wstęp pewnienia zgodności z licznymi zasadami wykonywania swoich zadań publicznych). Strona publicz- Od ponad dziesięciu lat doradzam klientom pu- na będzie kładła nacisk na zapewnieniu transakcji blicznym i prywatnym przy transakcjach realizo- bezpieczeństwa prawnego (rozumianego często wanych w modelu partnerstwa publiczno-pry- przez pryzmat kryteriów nadzoru i kontroli nad watnego i koncesji na roboty budowlane. Miałam działalnością strony publicznej - np. zasady legal- przyjemność być członkiem zespołu ekspertów ności i gospodarności). Dlatego tak istotne jest (prawnych, technicznych i finansowych) pracują- zaangażowanie na tym etapie doradcy, który – cych dla Ministerstwa Rozwoju i Miasta Poznania w ścisłej współpracy z klientem, przy wsparciu do- przy pierwszej w Polsce transakcji realizowanej radcy finansowego oraz technicznego przygotuje w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego, odpowiednią strukturę przedsięwzięcia (w tym obejmującej budowę i eksploatację spalarni od- proponowany model wynagrodzenia partnera padów komunalnych (Umowa PPP została za- prywatnego). Kluczowe jest przygotowanie takich warta, a projekt jest realizowany). Wspierałam założeń projektowych, które będą odpowiadać także Warszawę (Zarząd Transportu Miejskiego) celom klienta, ale także nie zostaną wyelimino- w jednym z pierwszych projektów realizowanych wane przez rynek (jako rozwiązania nierynkowe, w modelu koncesji na roboty budowlane, obej- „niebankowalne”). Podmiot publiczny powinien mujących budowę, utrzymanie wraz z finansowa- zapewnić sobie wsparcie doradcy, który z jednej niem 1580 wiat przystankowych (umowa koncesji strony zrozumie ograniczenia prawne funkcjono- została zawarta, a projekt jest realizowany). Pra- wania swojego klienta, tj. będzie posiadać dobrą cując dla wielu partnerów prywatnych, uczestni- znajomość procedur zamówień publicznych, zasad czyłam, m.in. przy projekcie budowy i utrzymania pomocy publicznej, a z drugiej strony będzie rozu- spalarni w Gdańsku (wpłynęły dwie ważne oferty miał wpływ transakcji na dług publiczny danej jed- – obecnie sprawa jest na etapie odwoławczym), nostki, czy klasyfikację elementów wynagrodzenia projekcie przebudowy i utrzymania dróg publicz- w rachunkowości budżetowej. Umiejętności takie nych na Dolnym Śląsku (termin złożenia ofert zo- nie zastąpią jednak dobrej znajomości kwestii kon- stał wyznaczony na koniec listopada 2017 r.), czy traktowych: tj. przygotowania i wynegocjowania projekcie dotyczącym przebudowy przejść pod- umowy PPP, która w odpowiedni sposób podzieli ziemnych w Warszawie w modelu koncesji na ro- ryzyka pomiędzy stronami transakcji, w interesie boty budowlane (w tym projekcie żadna oferta nie publicznym, ale z uwzględnieniem także interesu została złożona, a postępowanie zostało unieważ- ekonomicznego wykonawcy. nione). W przeciwieństwie do doradztwa prawne- Warto pamiętać, że Umowa PPP nie jest pro- go na rzecz partnerów prywatnych, praca dla jed- stym kontraktem na roboty budowlane. Podmiot nostek samorządu terytorialnego wymaga nieco publiczny powinien „zaprojektować” i „odzwier- innych umiejętności i kompetencji, bowiem cele ciedlić” w umowie PPP poszczególne etapy, od oraz ograniczenia prawne w zakresie działalności projektowania, wykonania do określenia standar- tych podmiotów są różne. W mojej ocenie, strona dów świadczenia usług i zasad współdziałania przy publiczna jest o wiele silniej związana ogranicze- pozyskiwaniu finansowania, poprzez mechanizm niami publiczno-prawnymi (m.in. koniecznością za- płatności w ujęciu wieloletnim. Bazując na naszych

71 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE doświadczeniach poznańskich, na etapie przygo- Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa towania umowy PPP, poszczególne postanowie- publiczno-prywatnego a rola doradztwa w pro- nia umowne wymagały konsultacji specjalistycznej jektach PPP. (m.in. ze specjalistami w zakresie ubezpieczeń, nie- W dniu 26 lipca 2017 r. Rada Ministrów przyjęła ruchomości, podatków czy prawa finansowego). „Politykę Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa Z perspektywy doświadczeń pracy na rzecz publiczno-prywatnego”6. Polityka PPP prezentuje partnerów prywatnych wydaje się, że rola dorad- wizję rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego cy jest nieco inna. W warunkach praktyki polskiej, w Polsce, a także wskazuje, że jej głównym celem partnerzy prywatni uczestnicząc czy to w dialogu jest zwiększenie skali i efektywności inwestycji technicznym, czy dialogu konkurencyjnym, stają realizowanych w formule PPP. Dokument ten nie się recenzentami projektów dokumentacji przy- tylko diagnozuje przyczyny braku szerszego wyko- gotowanych przez stronę publiczną. W związ- rzystania formuły PPP, ale także stawia ambitne ku z tym rolą doradcy staje się wsparcie zespołu cele w zakresie realizacji projektów PPP w intere- projektowego klienta w identyfikacji poszczegól- sie publicznym. nych rodzajów ryzyka oraz przygotowaniu zmian Celem rządu jest zawarcie co najmniej 100 no- w strukturze projektu czy konkretnych postano- wych umów PPP w latach 2017 – 2020, oczeku- wień umownych, a także przekonywanie strony je się, że udział wartości podpisanych umów PPP publicznej, że pewne rozwiązania mogą służyć w nakładach inwestycyjnych w gospodarce naro- optymalizacji projektu. Ponadto wsparcie w przy- dowej w sektorze publicznym w tym okresie po- gotowaniu oferty (w tym pozyskaniu finansowania winien osiągnąć poziom 5%, a sektor rządowy po- od banków) wymaga także istotnego zaangażowa- winien wszcząć co najmniej 10 postępowań dot. nia doradcy prawnego. wyboru partnera prywatnego. Cechą wspólną doradztwa na rzecz klienta pu- Ministerstwo rekomenduje, aby podmiot publicznego i prywatnego jest bez wątpienia umie- bliczny przed przystąpieniem do realizacji inwe- jętność usłyszenia specyficznych potrzeb i zro- stycji, niezależnie od wybranej formuły, dokładnie zumienie oczekiwań i ograniczeń drugiej strony określił zakres projektu, w tym również zakres nie- (partnera) transakcji, a także zaproponowanie zbędnych działań do realizacji i ich harmonogram. korzystnych oraz zgodnych z prawem rozwiązań. Ministerstwo podkreśla, że podmioty publiczne, Umiejętność spojrzenia na transakcję oczami dru- realizujące projekty PPP, powinny korzystać ze giej strony jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy wsparcia własnych ekspertów lub zewnętrznych umowy partnerstwa publiczno-prywatnego są doradców, tak by zakres i sposób realizacji ich pla- umowami wieloletnimi, łączącymi partnerów na nów inwestycyjnych był odpowiedni i dokładnie dobre i złe, w której, pomimo nieco różnych ocze- określony. Po sprecyzowaniu zakresu projektu kiwań, strony są połączone wspólnymi celami i za- zalecana jest weryfikacja, czy realizacja danego sadami. projektu będzie bardziej efektywna w modelu tra- Można zatem powiedzieć, że umowy PPP są dycyjnym, czy w modelu PPP oraz weryfikacja wy- obecnie jedynymi dopuszczalnymi przez polskie konalności finansowej projektu. prawo związkami partnerskimi. Dlatego, bazując Warto podkreślić, że Ministerstwo Rozwoju, na tej matrymonialnej analogii, w mojej ocenie realizując politykę Rządu, zapewnia (i finansuje) zarówno stronie publicznej, jak i prywatnej cza- kompleksowe doradztwo dla podmiotów pu- sem przyda się dobra swatka…, ale także dobry blicznych na etapie przygotowania i przeprowa- doradca, który prawidłowo określi i zidentyfikuje dzenia postępowania PPP dla wybranych przedsię- prawdziwe cele i ograniczenia oraz wynegocjuje wzięć PPP. Wydaje się, że takie rozwiązanie przy- korzystną, wieloletnią umowę. Dlatego też, do- niesie korzyść dla upowszechniania dobrych prak- bre doradztwo musi opierać się na wzajemnym tyk realizacji projektów PPP w różnych sektorach zaufaniu pomiędzy podmiotem publicznym a jego zadań publicznych, także przez jednostki sektora doradcą, zwłaszcza jeśli mamy osiągnąć cele w za- rządowego. Dodatkowo, trwają obecnie prace kresie upowszechniania PPP, które wynikają z do- w Ministerstwie Rozwoju nad projektem zmian do kumentów strategicznych i programowych przyję- tych przez Rząd. 6 https://www.PPP.gov.pl/Aktualnosci/Strony/POLITYKAPPP _przyjeta.aspx

72 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ustawy o PPP, której celem jest, m.in. ułatwienie KIO, gdzie stwierdza się, że wykonawca nie jest zo- realizacji projektów PPP w Polsce7. bowiązany do złożenia oferty, jeśli nie akceptuje podziału ryzyka zaprezentowanego w umowach Niska skuteczność prowadzonych postępowań przez zamawiającego (por. wyrok SO z dnia 14 lip- PPP ca 2011, sygn. akt XII GA 314/11), powinno zostać Jak wynika z danych statystycznych przeprowa- jednoznacznie odrzucone wobec przygotowania dzonych przez Instytut PPP na zlecenie Minister- projektów PPP8. stwa Rozwoju (za okres 2009 – 2016) i opubliko- Ostateczną odpowiedzialność za przygotowa- wanych na stronach Ministra Rozwoju (platformy nie dokumentacji postępowania zawsze ponosi za- PPP), skuteczność prowadzonych postępowań mawiający (podmiot publiczny). To od jego umie- PPP jest bardzo niska. jętności (także w zakresie skorzystania z wiedzy Od stycznia 2009 r. do końca grudnia 2016 r. i doświadczenia doradców i partnerów prywat- wszczęto łącznie 470 postępowań, z czego tylko nych) będzie zależeć ostateczny efekt postępowa- ok. 25% zakończyło się podpisaniem umowy (czy- nia: czy podmiot publiczny otrzyma konkurencyjne li średnio wszczynano 67 postępowań rocznie). oferty, czy też – jak wskazują statystyki PPP – po- Tymczasem, jak wynika z danych przedstawionych stępowanie zostanie unieważnione (np. z powodu przez prezesa UZP (dane za 2016 r.), tylko w 2016 r. niezłożenia ofert), a także dalej, czy umowa PPP udzielono ok. 130.000 zamówień publicznych, co zostanie prawidłowo zrealizowana. pokazuje, jak nikły procent postępowań realizowa- W mojej ocenie, warto żeby podmiot publiczny nych jest w trybie PPP i jak niska jest ich skutecz- zapewnił sobie profesjonalnych doradców, którzy ność. Jak wynika z Raportu dot. PPP, podmioty będą wspierać zespół negocjacyjny w tych obsza- publiczne tylko w 50% korzystają z doradców ze- rach, w których to partner prywatny – uczestnik wnętrznych. dialogu, partner sektora publicznego – jest eks- Podmioty publiczne posiadają duże doświad- pertem i posiada wieloletnie, często międzyna- czenie w stosowaniu przepisów prawa zamówień rodowe doświadczenie. Wsparcie doradców jest publicznych. Zespoły zamówień publicznych funk- potrzebne podmiotom publicznym także po to, cjonują praktycznie w każdej gminie. Jednakże, aby krytycznie przeanalizować rozwiązania pro- czasem proste zastosowanie i przeniesienie roz- ponowane przez partnerów prywatnych i wybrać wiązań funkcjonujących w prawie zamówień pu- te, które zostaną uznane za odpowiadające w jak blicznych, które szczegółowo precyzują wszystkie największym stopniu potrzebom strony publicz- aspekty proceduralne związane z przygotowanej, a także aby przekazać osobom ponoszącym niem i przebiegiem postępowania o zamówienie odpowiedzialność za decyzje najpełniejszy zestaw publiczne, mogą okazać się zbyt rygorystyczne do rekomendacji dla podjęcia decyzji zarządczej. realizacji projektów w ujęciu wieloletnim. Ponadto przedsięwzięcia PPP to skomplikowane projekty, obejmujące zarówno fazę budowy 8 Por. np. wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r. KIO 558/17 (LEX nr 2284219), wyrok KIO 2037/16 (LEX nr 2160740) „(…) w przy- i utrzymania, jak i finansowania przedsięwzięcia. padku zamówienia publicznego, to zamawiający w sposób Znane w „świecie zamówieniowym” orzecznictwo dyskrecjonalny kształtuje postanowienia przyszłej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Jeśli projektowane po- 7 Projektowana ustawa jest wynikiem zapowiedzianego stanowienia nie odpowiadają wykonawcy może on nie skła- w „Strategii na rzecz odpowiedzialnego rozwoju” przeglądu dać oferty w postępowaniu….”; wyrok KIO 1915/16, 1916/16, prawa w dziedzinie partnerstwa publiczno-prywatnego i jest Legalis nr 1538456(…) „[w] przypadku zamówienia publiczne- jednym z elementów polityki rządu w zakresie rozwoju part- go, to zamawiający w sposób dyskrecjonalny kształtuje posta- nerstwa publiczno-prywatnego. Zgodnie z zapowiedziami nowienia przyszłej umowy w sprawie zamówienia publiczne- projektodawców (Ministra Rozwoju), projekt ten ma na celu go. Jeśli projektowane postanowienia nie odpowiadają wyko- poprawę otoczenia prawnego partnerstwa publiczno-pry- nawcy może on nie składać oferty w postępowaniu.”, a także watnego w Polsce. Najważniejsze zmiany przepisów służą wyrok KIO 1201/15, Legalis Numer 1352456, zgodnie z któ- wprowadzeniu takich rozwiązań, które – z poszanowaniem rym „Wykonawca dopuszczony do udziału w postępowaniu po istotnych interesów publicznych – umożliwią efektywne przy- otrzymaniu SIWZ ma możliwość zapoznania się z nimi i zde- gotowanie i realizację projektów PPP. Przepisy ustawowe nie cydowania, czy tak ukształtowany stosunek zobowiązaniowy powinny bowiem ograniczać stosowania tych modeli PPP, mu odpowiada i czy chce złożyć ofertę. Rację ma skarżący, że które sprawdzają się w realizacji inwestycji prywatnych. Prze- o ile postanowienia SIWZ nie naruszają obowiązujących przepisy projektowanej ustawy ułatwią stosowanie rozwiązań pisów (a tak jest w niniejszej sprawie), Wykonawca nie może znanych z praktyki międzynarodowej, co powinno podnieść zarzucać Zamawiającemu, że poszczególne elementy umowy atrakcyjność rynku PPP w Polsce. mu nie odpowiadają”.

73 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Konsorcjum czy indywidualni podejmować decyzje dotyczące postępowania. Z na- doradcy? szych obserwacji można zauważyć, że gdy brakuje odpowiedniej reprezentacji w zespole projektowym Organizacja pracy po stronie po stronie publicznej, lub członkowie zespołu muszą publicznej uzgadniać liczne, drobne decyzje z kierownictwem danej jednostki (która nie bierze bezpośredniego Jeśli podmioty publiczne decydują się już na po- udziału w pracach danego zespołu projektowego), szukiwanie wsparcia zewnętrznych doradców, może to doprowadzić do braku przepływu informa- to zazwyczaj oczekują kompleksowego wsparcia cji, a w istocie do opóźnień w prowadzeniu dialogu (prawnego, technicznego i finansowego), zarówno lub akceptacji konkretnych rozwiązań. na etapie przygotowania postępowania PPP (i ca- łej dokumentacji przetargowej), jak i przeprowadzenia procedury wyboru partnera prywatnego. Jak wybrać doradców? Kwestie finansowe (w tym przygotowanie modelu finansowego projektu, formuła wynagrodzenia), Zamawiający w naturalny sposób, decydując się na szczegółowe kwestie techniczne (np. wsparcie wybór doradców, jako główne kryterium wyboru w zakresie przygotowania Programu Funkcjonal- wskazują na cenę świadczonych usług. Analizując no Użytkowego), czy też liczne kwestie prawne ogłoszenia o wyborze doradców, trudno czasem i podatkowe wymagają nie tylko współdziałania oprzeć się wrażeniu, że często mamy do czynie- doradców, ale także ich ścisłej współpracy z ze- nia z ogłoszeniami o pracę, które znamy z rynku: społem projektowym zamawiającego. To przecież pracodawca oczekuje młodych, dynamicznych podmiot publiczny ponosi odpowiedzialność za oraz doświadczonych doradców, których wiek nie ostateczny kształt postępowania i dokumentacji przekracza 30 lat, znających 4 języki oraz posiada- przetargowej. jących 15-letnie doświadczenie, w tym w środowi- Często podmioty publiczne zadają sobie py- sku międzynarodowym. tanie, czy odrębnie kontraktować doradców, czy Jednocześnie takiemu zamawiającemu – pra- organizować jedno zamówienie obejmujące łącz- codawcy, trudno zaakceptować, że koszt doradz- nie całość doradztwa (np. w ramach konsorcjum)? twa przy skomplikowanych projektach będzie od- Z perspektywy podmiotu publicznego, wydaje się, biegać od kosztów świadczenia pomocy prawnej że wybór jednego konsorcjum świadczącego kom- przy tworzeniu SIWZ czy reprezentacji przed KIO. pleksowe usługi ma tę zaletę, że jeden z doradców Wydaje się, że kwestia zasad i kryteriów wyboru zajmuje się koordynacją pracy całości zespołu do- doradców również powoli ewoluuje, także za spra- radców, zarządzając pracą zespołu w sytuacji, gdy wą dobrych praktyk wprowadzanych przez Mini- odpowiedzialność za takie zadanie jest jasno przy- sterstwo Rozwoju, które stara się wypracować pisana do kierownika zespołu doradców. równowagę pomiędzy wysokimi wymogami sfor- Analogicznie, po stronie publicznej powinien mułowanymi dla doradców (kryteria dotyczące ja- zostać powołany zespół projektowy stworzony kości pracy, zaangażowania zespołu, doświadczeń z osób, które po stronie danej jednostki mają kom- w realizacji podobnych projektów PPP) oraz kryte- petencje w zakresie elementów przedsięwzięcia rium cenowego. (np. osoby znające specyfikę księgową, podatko- Kryteria cenowe nie są jednak kryterium wy- wą, czy specyfikę świadczenia danej usługi w wa- łącznym – obok kryteriów pozacenowych stanowią runkach lokalnych). Jest to konieczne, aby móc jednak istotny element oceny najkorzystniejszej prowadzić dialog z doradcami, w celu analizy i wy- oferty. Chodzi przecież o to, aby zamawiający wyboru zarekomendowanych rozwiązań, efektywnie brał ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie, a nie i zgodnie z harmonogramem postępowania PPP. ofertę najtańszą. Warto zauważyć, że proponowa- Nie bez znaczenia na sprawność przeprowadze- ne kwoty mogą wydawać się wysokie, ale powinny nia postępowania PPP ma uczestnictwo w zespole być oceniane z uwzględnieniem i odniesieniem do projektowym po stronie publicznej osób posiada- wartości przyszłego projektu PPP. jących upoważnienie do reprezentacji danego pod- Z perspektywy zamawiającego, doradca powi- miotu publicznego lub mogących w sposób wiążący nien wykazać się kompetentnym zespołem złożo-

74 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE nym ze specjalistów niezbędnych dla danego pro- umowy), nie tylko wysokości nakładów inwestycyj- jektu, upewnić się że zespół doradczy jest na tyle nych, ale także kosztów utrzymania, które ponosi liczny, że jest w stanie przygotować i odpowiednio dany podmiot publiczny wraz z utrzymaniem lub szybko zareagować na problemy i wyzwania po- zarządzaniem danym składnikiem majątkowym, wstające w projekcie (dla przykładu: konsultacja jak również szacowanych kosztów finansowa- specjalisty od wyceny ryzyka ubezpieczeniowego, nia projektu. Prawidłowe oszacowanie kosztów wsparcie finansisty w zakresie przeprowadzenia przedsięwzięcia w długoterminowym ujęciu jest transakcji zabezpieczających itp.), a także zapew- na pewno wyzwaniem i jednym z najtrudniejszych nić terminowość realizacji danych prac. elementów przygotowania danego przedsięwzię- cia, także ten element jest istotny dla przygotowania i przeprowadzenia dialogu konkurencyjnego Cele działalności zespołu oraz oceny wpływu transakcji PPP na możliwości płatnicze danej jednostki. Prawidłowe oszacowa- doradców, analizy nie kosztów przedsięwzięcia (w tym wycena kosz- przedrealizacyjne tów finansowania) jest także konieczna, aby oce- nić oferty złożone w postępowaniu. Nie budzi wątpliwości dość oczywiste stwierdze- Jeśli strona publiczna będzie posiadać własny nie, że doradcy powinni działać w interesie projek- model finansowy (tu: prawidłowo identyfikować tu, a tym samym w sposób jasny i klarowny wyja- koszty przedsięwzięcia w całym okresie umowy śniać i rekomendować zamawiającemu poszczegól- PPP, prawidłowo wyceniać, np. koszty finansowane rozwiązania. W mojej ocenie, doradcy powinni nia), to wyniki takich analiz są także istotne, aby nie tylko wskazywać ryzyko związane z danym dana jednostka mogła (w sposób realistyczny) elementem projektu, ale szukać konstruktywnych oszacować wysokość własnych zobowiązań finan- rozwiązań, które będą zgodne z prawem i korzyst- sowych względem partnera prywatnego. Istotne ne dla całego przedsięwzięcia. Jest to kluczowe, jest, aby dany podmiot publiczny miał wiedzę co zwłaszcza w projektach PPP, gdzie poszczególne do wpływu danej transakcji PPP na budżet danej rozwiązania proponowane przez wykonawców jednostki. Analiza taka powinna zostać sporządzo- w trakcie dialogu konkurencyjnego powinny być na z uwzględnieniem całego okresu obowiązywa- ocenione i przeanalizowane pod kątem spełniania nia umowy. Jeśli podmiot publiczny będzie taką wymogów zamawiającego i tego, czy będą dla nie- wiedzą dysponował na etapie dialogu konkuren- go korzystne. Chodzi zarówno o rozwiązania tech- cyjnego (a na pewno przed złożeniem ofert), może niczne i technologiczne, jak i o szczegółowe roz- ograniczyć ryzyko unieważnienia postępowania wiązania prawne i podatkowe, które mogą mieć (np. ze względu na błędne szacowanie wartości za- znaczenie dla wszystkich wykonawców – ale także mówienia przez zamawiającego, a tym samym nie- dla samego zamawiającego. doszacowanie budżetu na realizację danej umowy Długoletnia współpraca w ramach PPP skut- PPP). Sytuacja, w której po wieloletnim dialogu kuje wieloletnimi zobowiązaniami finansowymi, konkurencyjnym nie zostaje złożona żadna ofer- które będą obciążały kolejne budżety podmiotu ta lub wpływa tylko jedna oferta i to taka, która publicznego. W konsekwencji, niezbędne jest pra- zdecydowanie przekracza możliwości finansowe widłowe przygotowanie i oszacowanie kosztów zamawiającego jest porażką dla obu stron, często projektu w całym cyklu życia (w całym okresie wieloletniego postępowania.

75 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Przykład praktyczny nr 1 - Identyfikacja ryzyka - Projekt dot. budowy i eksploatacji wiat przystankowych W ramach doradztwa dla Zarządu Transportu Miejskiego (jednostka budżetowa m.st. Warszawy) wspieraliśmy miasto przy projekcie budowy 1580 wiat przystankowych w modelu koncesji na roboty budowlane. Doradztwo rozpoczęto w 2009 roku, gdy obowiązywała ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U 2009, Nr 157, poz. 233, ze zm.). Ze względu na brak regulacji unijnych, regulujących zasady udzielania koncesji9, ustawodawca zdecydował się na przyję- cie „lekkiej” ustawy: definiując podstawowe cechy koncesji, kluczowe momenty proceduralne, a także poddając spory z ustawy pod rozstrzygnięcia sądów administracyjnych, co – jak wskażemy dalej – mo- gło doprowadzić do istotnego ryzyka w zakresie terminowego realizacji projektu koncesyjnego.. Przystępując do realizacji projektu, Miasto jasno określiło swoje warunki brzegowe: całość ryzyka ekonomicznego miała zostać przeniesiona na stronę prywatną (miasto nie było gotowe na ustanowie- nie dopłaty dla inwestora). Po zakończeniu fazy budowy, koncesjonariusz będzie uprawniony do „eksploatacji” (a więc sprzedaży powierzchni reklamowych wmontowanych w panele reklamowe i zintegrowane z wiatą przystankową). Formuła „koncesji na roboty budowlane” wydawała się optymalna do osiągnięcia celów Miasta: umożliwiała powstanie inwestycji bez konieczności wydatkowania środków publicznych, dawała podstawę dla konkurencyjnego wyboru inwestora, a także prowadzenia trans- parentnych negocjacji nad ostatecznym kształtem umowy koncesji, w tym odpowiedniego podziału ryzyka, tak aby projekt zrealizować z korzyścią dla Miasta. W trakcie prac analitycznych w ramach prac doradców i zespołu projektowego miasta, ustaliliśmy, że skoro miasto nie zamierza „płacić” za wiaty w pieniądzu (zapłatą było wyłącznie prawo eksploatacji wiat w okresie obowiązywania umowy) to postanowienia kontraktu powinny zostać tak ukształtowa- ne, aby nie tylko zabezpieczyć interes i cele miasta, ale także umożliwić wykonawcy trwałość okresu eksploatacji. Chodziło o to, aby wiaty powstały w jak najszybszym czasie (co było, chociaż z różnych przyczyn, wspólnym celem zarówno strony publicznej, jak i prywatnej). Miastu zależało, aby wiaty po- wstały w lokalizacjach wskazanych przez miasto wg standardów technicznych określonych przez ZTM. Miastu zależało też na wyznaczeniu terminów na zakończenie fazy budowy. Inwestor ze swojej strony dążył do osiągnięcia pewnej gwarancji w zakresie trwałości umowy (prawa eksploatacji). W trakcie prowadzonych negocjacji, wykonawcy biorący udział w postępowaniu wskazywali liczne ryzyka zwią- zane, w szczególności, z długotrwałym procesem administracyjnym. Ze względu na skomplikowane przepisy prawne i złożoną strukturę administracyjną zarządzania stolicą, a także lokalizację wiat na obszarze całej Warszawy (w sytuacji trwających w Warszawie remontów i inwestycji), wykonawcy wskazywali na istotne ryzyko przedłużenia okresu wydawania i uzgadniania pozwoleń administracyjnych oraz procesu inwestycyjnego. Na etapie przygotowania struktury projektu okazało się, że w przypadku tego przedsięwzięcia, mieliśmy do czynienia w istocie z 1580 odrębnymi zadaniami inwestycyjnymi. Wiaty przystankowe miały być posadowione w pasie drogowym, a więc oprócz swojej podstawowej funkcji, związanej z obsługą pasażera, były także nośnikami reklamowymi. Ze względu na oczekiwania miasta w zakresie spełnienia wymogów bezpieczeństwa, wiaty miały być, co do zasady, oświetlone. Warto wskazać, że przepisy prawa nie przewidywały (i nie przewidują) możliwości wydania na rzecz partnera prywatnego jednej „decyzji zintegrowanej” (tu: łącznej decyzji umożliwiającej uzgodnienie lokalizacji wiaty/ nośnika). Każda wiata (każdy nośnik) oraz odrębne przyłącze energetyczne, musiały przejść całą ścież-

9 Obowiązująca wówczas Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie koordynacji procedur udzielania Zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, dość szczątkowo obejmowała koncesje (wskazując wyłącznie definicję koncesji, a także zawierając obowiązek publikacji ogłoszenia o koncesji na roboty budowlane w przypadku koncesji powyżej progu 5.150.000 EUR). Dyrektywa nie regulowała także przebiegu procedury zmierzającej do udzielenia koncesji, pozostawiając w tym zakresie państwom członkowskim swobodę wyboru konkretnych rozwiązań. Należy tylko przypomnieć, że Dyrektywa ta nie regulowała zasad udzielenia koncesji na usługi, wskazując, że ich udzielanie podlegało ogólnym normom traktatowym. Takie uzasadnienie zawarto także w druku sejmowym do projektu ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi Nr. 834, uzasadnienie str. 3).

76 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE kę uzgodnień wymaganych dla danego zadania. Przygotowując wstępny harmonogram postępowań administracyjnych, ustaliliśmy, że posadowienie każdej wiaty przystankowej wymaga uzyskania około 15 różnego rodzaju uzgodnień, opinii, decyzji różnych, autonomicznych agend miejskich (czasem także konserwatora zabytków). Analizy wykazywały, że procedura dotycząca posadowienia każdej wiaty może trwać nawet oko- ło roku od daty złożenia pierwszego wniosku (przy założeniu, że wszystkie wnioski byłyby poprawne od strony formalnej, a organy i podmioty zaangażowane w proces decyzyjny działały niezwłocznie (tu: w terminach przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego). Bez wątpienia, w tym projekcie ryzyko administracyjne (rozumiane jako pozyskanie kompletnej dokumentacji umożliwiającej rozpoczęcie procesu inwestycyjnego) stało się jednym z podstawowym ryzyk, którego materializacja mogła mieć negatywny wpływ na terminowe zakończenie procesu uzgod- nień i samej budowy. Opóźnienie na etapie budowy mogło negatywnie wpłynąć na okres eksploatacji, miasto bowiem wymagało zakończenia procesu budowy w ściśle określonym terminie. W wyniku analiz i uzgodnień wewnętrznych, miasto postanowiło przejąć na siebie ryzyko związane z opóźnieniem po- stępowań administracyjnych i innych uzgodnień (w sytuacji, gdyby przyczyna opóźnień wynikała z dzia- łań, za które partner prywatny nie ponosiłby winy). W przypadku zaistnienia takiego zdarzenia (zdarzeń), zwanego „zwłoką administracyjną”, miasto nie naliczyłoby kary umownej za opóźnienia, oraz było także gotowe, aby „zrekompensować” wykonawcy opóźnienie w rozpoczęciu eksploatacji. Ze względu na fakt, że miasto nie było gotowe aby dokonywać jakichkolwiek płatności pieniężnych na rzecz koncesjonariusza (co zostało bardzo wyraźnie podkreślo- ne w dokumentacji postępowania), miasto zdecydowało się wprowadzić rozwiązanie, zgodnie z którym wykonawca nie byłby w sytuacji ani gorszej, ani lepszej, gdyby takiego opóźnienia administracyjnego nie doznał (a więc, proporcjonalnego wydłużenia okresu eksploatacji).

Przygotowanie Ogłoszenia PPP Skoro podmiot publiczny wyłącznie na podstawie ogłoszenia będzie dokonywał kwalifikacji pod- Prawidłowe przygotowanie ogłoszenia wszczyna- miotowej partnerów prywatnych, to już w ogłosze- jącego postępowanie PPP (bez względu na to czy niu o PPP powinien wskazać – obok warunków udzia- zgodnie z przepisami Ustawy o PPP, ze względu na łu w postępowaniu, kryteria selekcji oraz podstawy planowany model wynagrodzenia, postępowanie wykluczenia. Ten etap będzie szczególnie istotny, będzie prowadzone na podstawie Ustawy PZP czy bowiem w ocenie wykonawcy, warto wypracować Ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub kryteria prekwalifikacji, które pozwolą prowadzić usługi), jest kluczowe z punktu widzenia prawidło- dialog z przedsiębiorcami posiadającymi doświad- wego przygotowania oraz późniejszego postępowa- czenie z realizacji projektów o zbliżonej tematyce nia. Szczególnie na gruncie przepisów PZP, kluczowe (utrzymania i zarządzania tego typu obiektami), jest prawidłowe zaklasyfikowanie przedsięwzięcia a także dysponują potencjałem finansowym do jego (czy jako przeważający zostanie uznany element ro- realizacji. bót budowlanych czy element usług). Co do zasady, Z moich doświadczeń z pracy po stronie publicz- zgodnie z przepisami PZP, jeżeli zamówienie obej- nej wynika, że konstrukcja „kryteriów dostępowych”, muje równocześnie dostawy wraz z usługami albo jest dość skomplikowana. W interesie podmiotu pu- roboty budowlane wraz z usługami do udzielania za- blicznego jest to, aby w postępowaniu PPP wzięli mówienia stosuje się przepisy dotyczące tego przed- udział doświadczeni partnerzy prywatni, posiadający miotu zamówienia, który odpowiada jego główne- nie tylko odpowiednie doświadczenie w zakresie bu- mu przedmiotowi (art. 5d i 5f Ustawy PZP). Ocena ta dowy i zarządzania danymi obiektami czy infrastruk- będzie mieć znaczenie, m.in. dla rodzaju dokumen- turą. Ważne jest także to, aby potrafili wykazać swo- tów, które powinny zostać dołączone do SIWZ (np. ją zdolność do pozyskania finansowania. Jednakże, w kontekście obowiązku sporządzenia tzw. Progra- nie można takich wymogów określić w sposób zbyt mu Funkcjonalno-Użytkowego). ograniczający konkurencję lub w sposób nieprecyzyj-

77 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ny, bowiem to niechybnie prowadzi do sporów przed pracy zespołu projektowego, zwłaszcza po stronie Krajową Izbą Odwoławczą o skład listy podmiotów publicznej. dopuszczonych do dialogu konkurencyjnego. Dialog konkurencyjny to często całodzienne spo- Proponujemy klientom publicznym ogranicze- tkania z partnerami prywatnymi (dialog prowadzony nie liczby wykonawców, którzy zostaną zaprosze- jest często w ramach grup roboczych). Taki sposób ni do udziału w negocjacjach (dialog). Do dyskusji prowadzenia postępowania – jeśli do udziału w po- z podmiotem publicznym pozostawiamy zazwyczaj stępowaniu dopuszczono pięciu partnerów prywat- liczbę partnerów prywatnych, którzy mogą zostać nych (tak jak stało się np. w Poznaniu) oznaczał, że dopuszczeni do dialogu. Zgodnie z obowiązującymi runda dialogu konkurencyjnego trwa cały tydzień, przepisami PZP liczba Partnerów Prywatnych do- a więc z perspektywy podmiotu publicznego, należy puszczonych do dialogu nie może być niższa niż 3. poświęcić tydzień na dialog z wykonawcami. Jest to Określenie takiej liczby jest istotne z perspektywy o tyle ważne, że prowadzenie dialogu jest angażują- efektywnego zarządzania procedurą dialogu (ne- ce dla członków zespołu negocjacyjnego strony pu- gocjacji), ale też zachowania konkurencyjności pro- blicznej, co należy wziąć pod uwagę przy odpowied- wadzonego postępowania, a także rozkładu czasu nim planowaniu dialogu.

Przykład praktyczny nr 2 Różnice w trybie odwoławczym – „stara” ustawa o koncesjach a postępowania sporne PPP (przykład warszawskich wiat przystankowych) Warto przypomnieć, że zgodnie z obowiązującą w dacie wszczęcia postępowania dot. 1580 wiat przystankowych Ustawą o koncesji, rozstrzyganie spraw ze skarg na czynności koncesjodawcy zostało poddane pod rozstrzygnięcie sądom administracyjnym. Decyzja ustawodawcy w tym zakresie była nie- jasna. W uzasadnieniu do projektu ustawy koncesji wskazano, że kontrola ta powinna być przeprowadzana przez sąd administracyjny, bowiem jest przeprowadzana w węższym zakresie niż w przypadku sądów powszechnych. Zamiarem projektodawcy jest odstąpienie od kontrolowania innych niż legal- ność aspektów postępowania o zawarcie umowy koncesji. Uzasadnienie to jest o tyle zaskakujące, że na gruncie systemu zamówień publicznych, nie budzi wątpliwości, że kontrola sprawowana przez KIO i sądy powszechne została ograniczona do kryterium legalności działań zamawiającego10. Uzasadnianie kontroli sądów administracyjnych nad czynnościami koncesjodawcy charakterem prawnym umowy koncesji, jako umowy administracyjnej (umowy publicznoprawnej), jest bezzasadne w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym wprost wskazanych przepisów w obowiązującej wówczas ustawie o koncesji11. Zgodnie z art. 5 obowiązującej wówczas ustawy, umowa koncesji była umową cywilnoprawną, a postępowanie w sprawie udzielenia umowy koncesji nie różniło się (systemo- wo) od postępowania PPP lub PZP, przecież nie następowało żadne „władcze” powierzenie, a pewna procedura. Stąd też, w mojej ocenie, spory powstałe w wyniku jej wykonywania powinny były być roz- poznawane przez KIO i sądy powszechne. Różnice w efektywności rozpoznawania sporów były znaczące: Dla przykładu: zgodnie z art. 27 ust. 2 Ustawy o koncesji, do postępowań toczących się na skutek wniesienia skargi na czynność koncesjodawcy stosuje się przepisy PPSA. Ustawa o koncesji oraz PPSA nie wyznaczała NSA żadnego terminu na rozpoznanie sprawy, co mogło prowadzić do sytuacji, w których na wyznaczenie terminu rozprawy

10 Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych z 24 stycznia 2013 r. KIO 78/12 Zgodnie z art. 180 ust. 1 ustawy odwołanie przysługuje wyłącznie od niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podję- tej w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której zamawiający był zobowiązany na podstawie ustawy. Przepis ten wyznacza granice kognicji Izby, co przekłada się na zakres rozpoznania odwołania przez Izbę, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 192 ust. 2 ustawy nakazując Izbie uwzględnić odwołanie wyłącznie w sytuacji, gdy Izba stwierdzi naruszenie przepisów ustawy i to tylko takie, które miało wpływ lub może mieć istotny wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Powyższe przepisy wskazują zatem, że Izba rozstrzygając sprawę odwoławczą uprawniona jest do badania czynności i zaniechań zamawiającego wyłącznie kierując się kryterium legalności. 11 W modelu przyjętym w polskim prawie, koncesjodawca nie rozstrzyga (nie narzuca) w formie jednostronnej czy władczej o obowiązku realizacji zadań publicznych; nie działa w sferze imperium, a w ramach postępowania przetargowego o charakterze cywilnym kształtuje - na zasadach równości stron - stosunek cywilnoprawny. Umowa koncesji jest umową odpłatną i wzajemną.

78 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE w NSA czekało się nawet ponad półtora roku. Tymczasem, zgodnie z art. 198f PZP, sąd rozpoznaje sprawę ze skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wpływu skargi do sądu. Różnica ta miała znaczenie dla pewności prawa i obrotu. Ponadto, sądy administracyjne nie były przygotowane do rozstrzygania sporów dotyczących np. rozkładu ryzyka w umowach koncesji czy specyficznego sposobu prowadzenia postępowań – jest to o tyle zrozumiałe, że cele i instrumenty postępowania sądowo-administracyjnego są inne, podmiot publiczny jest postrzegany, jako „organ administracji publicznej”, a nie strona umowy cywilnoprawnej. Dlatego też, między innymi i z tych przyczyn, rozwiązania zaproponowane przez ustawodawcę w obecnie obowiązującej ustawie o umowach koncesji, poddające spory dotyczące postępowania KIO i sądom powszechnym należy uznać za prawidłowe.

Wieloletnia Prognoza Finansowa – zapewnienie cia zobowiązania wieloletniego. Banki udzielające środków na realizację projektu – Podmioty publicz- finansowania partnerowi prywatnemu chcą mieć ne, będące jednostkami samorządu terytorialnego, pewność, że – oprócz zabezpieczeń i odpowiednich kładą szczególny nacisk na ocenę wpływu transakcji klauzul umownych, które zapewnią im zwrot zain- PPP na dług publiczny danej jednostki na zasadach westowanych środków (poprzez zabezpieczenia określonych w przepisach ustawy o finansach pu- strumienia płatności na rzecz partnera prywatne- blicznych. Kwestie te są także istotne z perspektywy go) – dany podmiot publiczny dysponuje środkami partnera prywatnego i banku finansującego przed- na realizację danej umowy, a także czy prawidłowo sięwzięcie. i realistycznie zabezpieczył planowane wartości Warto przypomnieć, że podmioty publiczne z tytułu umowy PPP w okresie wieloletnim. Dlate- (jednostki samorządu) są zobowiązane, aby przygo też, oczekiwanie formułowane przez partnerów gotować Wieloletnią Prognozę Finansową, w któ- prywatnych, co do przedstawienia szczegółowych rej, odzwierciedlą także przedsięwzięcia PPP (tu: danych finansowych (w tym odpowiednich uchwał wydatki ponoszone w okresie wieloletnim na wy- budżetowych i projektów wieloletnich planów fi- konanie umowy PPP – najczęściej będzie to wyna- nansowych) jest istotnym elementem prowadzo- grodzenie partnera prywatnego)12. Z perspektywy nego dialogu konkurencyjnego. partnera prywatnego, przedstawienie i udokumentowanie przez stronę publiczną, że dana jednostka dysponuje środkami publicznymi na zawarcie i wy- Ocena klasyfikacji transakcji konanie umowy, a także odpowiednimi upoważnie- niami do zaciągnięcia danego zobowiązania finan- do długu publicznego sowego jest kluczowym wymogiem prawnym i finansowym. I nie chodzi tu tylko o sprawdzenie i po- Istotnym elementem, który podmioty publiczne czę- twierdzenie, czy dana jednostka spełnienia formal- sto wskazują jako warunek brzegowy realizacji pro- ne wymogi przewidziane przez UFP dla zaciągnię- jektów w formule PPP, jest „neutralność transakcji z perspektywy długu publicznego”. W przypadku, 12 Zgodnie z art. 226 i nast. UFP JST powinna opracować i przyjąć wieloletnią prognozę finansową (WPF). WPF powinna być real- gdy mówimy o jednostkach samorządu terytorial- istyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą (a więc nego, kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia, – w przypadku projektów PPP – w całym okresie obowiązywania zwłaszcza gdy gminy realizują szereg kosztownych in- umowy PPP) co najmniej: (i) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na westycji. Warto przypomnieć, że ustawa o finansach obsługę długu, gwarancje i poręczenia; (ii) dochody majątkowe, publicznych wprowadza tzw. indywidualny wskaźnik w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe zadłużenia, który – nie wchodząc tutaj w szczegóły – budżetu jednostki samorządu terytorialnego; (iii) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; (iv) przeznaczenie nadwyżki w taki sposób uzależnia ocenę zdolności kredytowej albo sposób sfinansowania deficytu; (v) przychody i rozchody JST od osiągnięcia nadwyżki operacyjnej (ocena na- budżetu jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem stępuje na podstawie wzoru wskazanego w art. 243 długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; (vi) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfi- UFP). Mówiąc w uproszczeniu, w danym roku budże- nansowania spłaty długu. Przepisy art. 226 ust. 4 UFP nakazują towym wartość spłaty zobowiązań wraz z kosztami zawierać w WPF wykazy „przedsięwzięć”, którymi zgodnie z UFP ich obsługi do dochodów ogółem budżetu JST nie są także umowy PPP.

79 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE może przekroczyć średniej arytmetycznej z obliczo- nowaną strukturę finansowania, w tym gotowość do nych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów realizacji projektu bez udziałów środków unijnych) bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży w celu poznania oczekiwań partnerów prywatnych majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, i instytucji finansowych. do dochodów ogółem budżetu. Taka konstrukcja Informacje uzyskane podczas badania rynku po- w swoisty sposób „premiuje” klasyfikację danych wy- winny zostać uwzględnione przy ostatecznej struk- datków, jako wydatków majątkowych, a zatem czę- turyzacji przedsięwzięcia i organizacji procesu po- sto podmioty publiczne oczekują od doradców, aby zyskania partnera prywatnego oraz finansowania, w taki sposób ukształtować transakcję, by umożliwić o ile w ocenie doradców (a także zamawiającego) ich klasyfikację wydatków (np. elementów wynagrodze- zastosowanie zwiększy zainteresowanie realizacją nia partnera prywatnego), jako tzw. „wydatków ma- przedsięwzięcia i będzie korzystne dla sektora pu- jątkowych” w rozumieniu przepisów UFP. blicznego. Kwestia ta jest skomplikowana, uzależniona od Nie mniej istotna będzie ocena potencjalnego wielu czynników, takich jak: kto będzie inwestorem, zainteresowania realizacją projektu na zasadach kto będzie właścicielem obiektu, czy można wydzie- przedstawionych przez partnera prywatnego. In- lić świadczenia realizowane w umowie PPP (także formacje te są ważne, aby podmiot publiczny (wraz poprzez wyodrębnienie pewnych elementów w wy- z doradcami) opracowali warunki udziału w postę- nagrodzeniu partnera prywatnego), czy mamy do powaniu (które umożliwią zachowanie konkuren- czynienia z usługą kompleksową, a także jakie skut- cyjności postępowania i będą proporcjonalne do sy- ki podatkowe (zwłaszcza w zakresie podatku VAT) tuacji rynkowej w danym sektorze), a także podział wywoła przyjęta struktura. Analizy takie powinny ryzyka. Często bowiem zamawiający oczekują prze- być przeprowadzone na etapie przygotowawczym, niesienia całości ryzyka gospodarczego na partnera a konkluzje powinny zostać skonsultowane z sekto- prywatnego, oczekując że nie będą musieli dokony- rem prywatnym. Przyjęte rozwiązania mogą mieć wać żadnej dopłaty ze środków budżetowych. Cza- wpływ na ofertę składaną przez partnera prywatne- sem negatywna opinia doradców, zgodnie z którą go (np. rozwiązania w zakresie rozliczeń VAT). doradcy wskazują, że realizacja projektu w modelu koncesyjnym nie będzie możliwa (np. ze względu na zbyt małą rentowność projektu lub nieprawidłowe Dialog techniczny ukształtowanie warunków brzegowych), powinna zostać potwierdzona jednoznacznym głosem ryn- Z moich doświadczeń wynika także, że nawet je- ku prywatnego (wyrażonego np. na etapie badania śli strona publiczna przygotuje koncepcję realizacji rynku). przedsięwzięcia (w tym oszacuje koszty projektu, za- proponuje wstępny podział ryzyka w tym przygotuje model wynagrodzenia), warto skonsultować z part- Doświadczenia przy nerami prywatnymi podstawowe cele i założenia projektowe, np. poprzez przeprowadzenie dialogu przygotowaniu dialogu technicznego (badania rynku). konkurencyjnego, przygotowanie Dialog techniczny został uregulowany przepisa- memorandum informacyjnego mi art. 31a Ustawy PZP, jak w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe trak- przez podmiot publiczny towanie potencjalnych wykonawców i oferowanych przez nich rozwiązań, którzy posiadają odpowied- Jak wynika z Analizy rynku PPP w latach 2008- 13 nie doświadczenie w realizacji (i finansowaniu) tego 2016 , w przypadku gdy podmioty publiczne decy- typu przedsięwzięć. W ramach dialogu mogą być dują się na realizację przedsięwzięć na podstawie organizowane spotkania indywidualne z podmio- przepisów Prawa Zamówień Publicznych, w zdecy- tami, które odpowiedzą na zaproszenie do udzia- dowanej większości przypadków decydują się pro- łu w dialogu technicznym. Podczas badania rynku wadzić postępowanie w trybie dialogu konkurencyj- warto przedstawić podstawowe założenia Projektu nego (95%). Tryb dialogu konkurencyjnego umożli- (jego zakres, szacunkową wartość zamówienia, pla- 13 http://www.PPP.gov.pl/Aktualnosci/Documents/Analiza_ rynku_PPP_31_12_2016.pdf

80 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE wia ostateczne ukształtowanie warunków realizacji umożliwia prowadzenie negocjacji z wykonawcami przedsięwzięcia na etapie dialogu prowadzonego w sposób przejrzysty i z zachowaniem zasady równo- z wykonawcami (por. art. 60a i nast. PZP). Ten tryb ści. Jednakże, jak wynika z moich doświadczeń, aby postępowania jest rekomendowany (także przez Ko- w pełni skorzystać z zalet trybu dialogu konkuren- misję Europejską) w przypadku, gdy nie jest jeszcze cyjnego, podmiot publiczny powinien dobrze przy- ostatecznie przesądzona struktura prawna projektu gotować się do przeprowadzenia dialogu i zapewnić dla skomplikowanych przedsięwzięć takich jak part- sobie wsparcie w tych obszarach, które wymagają nerstwo publiczno-prywatne14. wiedzy specjalistycznej, a także przygotować i za- Dialog konkurencyjny daje szanse podmiotom prezentować je uczestnikom dialogu (np. poprzez publicznym na uzyskanie wszelkich niezbędnych in- przyjęcie i przekazanie zainteresowanym podmio- formacji, które są konieczne, aby przygotować osta- tom memorandum informacyjnego oraz regulaminu teczną dokumentację przetargową, a jednocześnie prowadzonego dialogu konkurencyjnego).

14 Por. EXPLANATORY NOTE – COMPETITIVE DIALOGUE – CLASSIC DIRECTIVE –CC/2005/04_rev 1 of 5.10.2005

Przykład praktyczny nr 3 Budowa i eksploatacja spalarni w Poznaniu – badania gruntowe – ograniczenie ryzyka geologiczno – gruntowego Dla przykładu, w projekcie poznańskim na etapie dialogu konkurencyjnego partnerzy prywatni zgło- sili oczekiwanie co do nowych badań geologiczno – gruntowych. Doradcy techniczni we współpracy z miastem przygotowali projekt siatki odwiertów, a następnie – w ramach dialogu konkurencyjnego – projekt ten został przekazany do konsultacji partnerom prywatnym. Każdy z uczestników dialogu mógł w określonym terminie wskazać, czy propozycja lokalizacji odwiertów wskazana przez zamawiającego jest prawidłowa i wystarczająca dla złożenia oferty. Po zebraniu uwag od wykonawców miasto zleci- ło (na własny koszt) sporządzenie takiej analizy. Badania przekazano wszystkim partnerom prywatnym jeszcze na etapie dialogu konkurencyjnego w taki sposób, aby ich wyniki mogły zostać przyjęte dla wyceny ryzyka projektowego i budowlanego.

Memorandum Informacyjne ofert, zawiera charakterystykę otoczenia projektu, a także wskazuje opis potrzeb i wymogów podmio- Z moich doświadczeń wynika, że w trakcie dialogu tu publicznego. Zazwyczaj oprócz szczegółowego konkurencyjnego partnerzy prywatni oczekują od opisu przedsięwzięcia, wstępnych szacunków doty- zamawiających przedstawienia bardzo szczegóło- czących wartości nakładów inwestycyjnych czy ope- wych danych i informacji mających wpływ na wycenę racyjnych, podmiot publiczny zawiera w takim doku- ofert. W zależności od rodzaju projektu PPP partne- mencie opis nieruchomości (wraz ze szczegółowymi rzy prywatni oczekiwali szczegółowych danych dot. danymi dot. np. stanu prawnego, technicznego da- inwentaryzacji i oceny stanu technicznego dróg, nej działki), technologii, która miałaby być prefero- przeprowadzenie audytu energetycznego szkół, bę- wana przez zamawiającego (element ten był istotny dących podstawą złożenia ofert w zakresie oszczęd- na przykład w projekcie poznańskiej spalarni), zakła- ności energetycznej, czy przeprowadzenia szczegó- danej struktury prawnej i finansowej projektu, a tak- łowych badań geologicznych nieruchomości przy że harmonogram prowadzonego postępowania). projektach spalarniowych. Doradcy, wspierają podmiot publiczny w odpowied- Warto rozważyć zebranie wszystkich danych klu- nim opracowaniu i przygotowaniu danych, które czowych dla przedsięwzięcia i przekazanie go part- będą przydatne dla partnerów prywatnych, w szcze- nerom prywatnym wraz zaproszeniem do dialogu gólności dla przygotowania i wyceny oferty. konkurencyjnego. Dokument taki zawiera podsumo- Rolą doradcy jest przekonanie podmiotu publicz- wanie kluczowych informacji dot. przedsięwzięcia, nego, że wystąpienie i pozyskanie interpretacji po- które mogą być kluczowe dla projektu oraz złożenia datkowej (np. w zakresie podatku VAT czy podatku

81 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE od nieruchomości) na etapie dialogu konkurencyj- ofertę w danym postępowaniu lub nie ryzykować nego jest istotne, aby zminimalizować istotne ryzy- koniecznością jego unieważnienia, gdy nie zostanie ka projektowe, a tym samym uzyskać korzystniejszą złożona żadna oferta.

Przykład praktyczny nr 4 Identyfikacja ryzyka podatkowego w zakresie podatku od towarów i usług Co do zasady, we wszystkich projektach, w których doradzałam (zarówno po stronie publicznej i prywatnej), jednym z istotniejszych elementów dialogu konkurencyjnego były kwestie rozliczeń podatkowych. Szczególnego znaczenia nabierał podatek od towarów i usług oraz także podatek od nierucho- mości. Zgodnie z art. 14s Ordynacji podatkowej ustawa przewiduje możliwość wystąpienia z wnioskiem o indywidualną interpretację podatkową przez zamawiającego w rozumieniu ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, z późn. zm.) (w zakresie mającym wpływ na sposób obliczenia ceny w związku z udzielanym zamówieniem publicznym). Ochronę wyni- kającą z takiej interpretacji stosuje się odpowiednio do podmiotu realizującego zamówienie. W wielu postępowaniach podmioty publiczne przygotowują takie wystąpienie z prośbą o potwierdzenie, np. prawidłowej stawki VAT na dany rodzaj usługi lub potwierdzający przyjęty przez strony sposób rozliczenia podatkowego. Jeśli zamawiający nie zdecydują się na pozyskanie interpretacji przed złożeniem ofert to mogą tak- że – aby zachować zasadę równości przy ocenie ofert – wprowadzić pewną stawkę referencyjną (którą partnerzy prywatni zastosują wyłącznie na etapie składania ofert), a potem, po uzyskaniu wiążącego stanowiska organu podatkowego, umowa przewiduje możliwość zmiany i dostosowania stawki VAT, o ile zajdzie taka potrzeba. Rozwiązanie takie zostało zarekomendowane i zastosowane w Poznaniu15. Co ciekawe, w przypadku realizacji projektu gdańskiego PPP, zamawiający nie zdecydował się na określenie referencyjnej stawki podatkowej w zakresie podatku VAT. Ze względu na różnice w zakresie stawki podatkowej w ofertach złożonych w tym postępowaniu, przegrany oferent zaskarżył wyniki po- stępowania, a sprawa stanie się przedmiotem rozstrzygnięcia KIO. Zwracam uwagę, że ze względu na cytowaną treść przepisu Ordynacji podatkowej, w obecnym stanie prawnym, podmioty publiczne realizujące postępowania w trybie koncesyjnym (tu tzw. „koncesjodawcy”) nie mają podstawy prawnej, aby występować z wnioskiem o interpretację podatkową na podstawie art. 14s Ordynacji podatkowej, a zamawiający (oraz partner prywatny) mogą wystąpić wyłącznie o wydanie interpretacji indywidualnej.

Przykład 5: Podatek od nieruchomości - identyfikacja ryzyka podatkowego Ze względu na nieprecyzyjne przepisy ustawy o drogach publicznych, w przypadku projektu dot. przebudowy dróg publicznych w województwie dolnośląskim, na etapie dialogu konkurencyjnego, zo- stało zidentyfikowane ryzyko w zakresie podatku od nieruchomości. W tym projekcie ryzyko podatkowe – w całym okresie umowy PPP - było istotne, bowiem drogi będące przedmiotem przedsięwzięcia (któ- rych zarządcą było Województwo Dolnośląskie) przebiegają przez kilkadziesiąt gmin. W tym przypadku każdy wójt czy burmistrz danej gminy mógł samodzielnie interpretować przepisy podatkowe i jako organ podatkowy zastosować własną interpretację w zakresie tego podatku lokalnego. Rozwiązaniem rekomendowanym przez partnerów prywatnych biorących udział w dialogu konkurencyjnym było jednoznaczne przejęcie ryzyka podatkowego przez podmiot publiczny, który umownie zobowiązał się, że gdyby partner prywatny został zobowiązany do zapłaty podatku od nieruchomości,

15 W interpretacji z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. ILPP1/443-867/12-5/NS, Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu potwierdził prawidłowość stanowiska podatnika, uznając że w tym projekcie PPP mamy do czynienia z usługą kompleksową, w której Part- ner Prywatny powinien zastosować obniżoną stawkę VAT.

82 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE taka kwota zostanie mu zwrócona. Rozwiązanie to zostało zaakceptowane przez stronę publiczną, a odpowiednie postanowienia umowne zostały włączone do projektu umowy na etapie dialogu konkurencyjnego. Ryzyko podatku od nieruchomości pojawiło się także jako jedno z głównych obszarów problemo- wych w projekcie warszawskich przejść podziemnych. Postępowanie to było prowadzone przez ZDM dwukrotnie w formule koncesji na roboty budowlane (bez dopłat ze strony budżetu miasta). Pierw- sze postępowanie zakończyło się unieważnieniem – nie wpłynęła żadna ważna oferta. Drugie postępo- wanie także zakończyło się unieważnieniem ze względu na brak złożonych ofert. Zgodnie z oczekiwaniem ZDM, partner prywatny miał przebudować i zarządzać przejściami podziemnymi leżącymi (według oświadczeń strony publicznej) w pasie dróg publicznych, których zarządcą (i trwałym zarządcą) był Za- rząd Dróg Miejskich. Istotny problem prawny dotyczył tego, czy partner prywatny, który dzierżawiłby przejścia podziem- ne od ZDM (trwałego zarządcy nieruchomości) na podstawie umowy dzierżawy byłby zobowiązany do zapłaty podatku od nieruchomości. W przypadku przejść podziemnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami podatkowymi mamy do czynienia z podatkiem od budowli. Ze względu na wartość takiego podatku (2% wartości budowli rocznie) i długoterminowy charakter umowy (25 lat) kwestia ta w przed- miotowym projekcie miała istotne znaczenie. Rozbieżne orzecznictwo sądowe16, wątpliwości na tle doktryny oraz istotne ryzyko zmiany podejścia organu podatkowego (które mogło się zmienić w całym okresie umowy) istotnie wzmacniało ryzyko prawne związane z prawidłową wyceną tego projektu.

Perspektywa sektora Podmioty publiczne powinny także uwzględnić prywatnego czas niezbędny na przetłumaczenie kolejnych wersji – harmonogram prowadzenia dokumentacji i uzgodnienie stanowisk negocjacyjnych przez wykonawców, często działających w mię- dialogu i przewidywalność dzynarodowym środowisku, w tym instytucji finan- podmiotu publicznego sowych, czy takie rozplanowanie tematu rund dialogu, aby uwzględnić czas niezbędny na tłumaczenie Ze względu na specyfikę projektów PPP, podmioty treści dialogu jego uczestnikom. publiczne wymagają od partnerów prywatnych wy- Nie bez znaczenia jest także wyznaczenie odpo- kazania doświadczeń w zakresie budowy, finanso- wiedniego czasu na złożenie ofert, zwłaszcza jeśli wania i utrzymania inwestycji o skali podobnej do zamawiający wymagają od partnerów prywatnych, tej, która jest objęta postępowaniem PPP. Aby speł- aby wraz z ofertą przygotowali szczegółowe modele nić wymogi sformułowane przez podmioty publicz- finansowe przedsięwzięcia lub złożyli oświadczenia ne, partnerzy prywatni posługują się potencjałem o zapewnieniu finansowania danego projektu. Zbyt podmiotów trzecich, często spółek z grupy, które rygorystyczne podchodzenie przez stronę publiczną doświadczenia zdobyły przy realizacji podobnych do wyznaczania terminów złożenia ofert lub nieprze- projektów w Europie i na świecie. dłużenia takich terminów, w przypadku uzasadnio- Stąd też niezwykle ważne dla dobrego i efek- nych wniosków strony prywatnej, może zakończyć tywnego przygotowania i przeprowadzenia dialogu się tym, że żaden oferent nie złoży oferty lub złożo- konkurencyjnego jest przedstawienie partnerom ne oferty będą przekraczać budżet zamawiającego prywatnym harmonogramu postępowania (także przeznaczony na realizację danego przedsięwzięcia. konkretnych rund dialogu). Równie istotne znaczenie ma wyznaczanie odpowiednio długich terminów Bankowalność projektu na analizę dokumentacji czy zgłoszenie uwag do ko- Korzystnym rozwiązaniem jest umożliwienie in- lejnych wersji umowy. stytucjom finansującym wzięcie udziału w dialogu

16 Dla przykładu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II FSK 487/15) NSA orzekł, że podatnikiem podatku od nierucho- mości z tytułu gruntów Skarbu Państwa, oddanych w dzierżawę podmiotowi trzeciemu przez ich trwałego zarządcę – General- nego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jest ich dzierżawca (a nie GDDKiA).

83 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE konkurencyjnym. Podmiot Publiczny powinien mieć minowego rozwiązania (np. na wypadek siły wyższej, świadomość, że banki pełnią bardzo istotną rolę czy z przyczyn leżących po stronie partnera prywatna etapie identyfikacji ryzyka w danym projekcie, nego). Nie można zapominać, że bank, który zainwe- wskazując te postanowienia, które mogą zagrozić stował swoje środki finansowe będzie (co oczywiste) płynności spłaty finansowania, w szczególności są dążył do wprowadzenia zapewnień, że środki te zo- to wysokość i zasady kar umownych, zasady rozli- staną zwrócone (w całości) w taki sposób, aby bank czenia transakcji w przypadku jej przedterminowe- nie ponosił ryzyka w tym zakresie. go rozwiązania, wskazanie, czy wszystkie ryzyka są Oczekiwania w tym zakresie często rozmijają odpowiednio alokowane. Dla przykładu można tak- się, bowiem strona publiczna – mając także zasady że wskazać że ryzyko zmiany prawa (rozumiane np. EUROSTAT związane z klasyfikacją projektów do dłu- w taki sposób, że po złożeniu oferty, nastąpi zmiana gu publicznego - nie chce wprowadzać takich roz- prawa skutkująca koniecznością dokonania wzrostu wiązań, których zastosowanie i wprowadzenie mo- nakładów inwestycyjnych lub kosztów operacyjnych, głoby zagrozić prawidłowemu ujęciu transakcji PPP których strony nie mogły przewidzieć w dacie zawar- poza długiem publicznym. Dlatego wypracowanie cia umowy, zasady podziału ryzyka w tym zakresie kompromisowych rozwiązań jest czasochłonne i wy- powinny jasno wyznaczać granicę odpowiedzialno- maga dobrego zrozumienia celów, ale i ograniczeń ści strony prywatnej. Strona prywatna (i banki) bę- prawnych obu stron transakcji. dzie zazwyczaj oczekiwać, że ryzyko zmiany prawa zostanie przypisane stronie publicznej. Umowa bezpośrednia Jednym z najistotniejszych obszarów, na które Często banki oczekują zawarcia tak zwanych zwracają uwagę banki, są wysokość i zasady nali- umów bezpośrednich, które będą uwzględniać inte- czania kar umownych na poszczególnych etapach res instytucji finansowej, która – od strony formalnej realizacji projektu. Banki, a w ślad za nimi partne- – nie jest stroną Umowy PPP. Obecnie przepisy nie rzy prywatni będą dążyć do wprowadzenia limitów regulują kwestii związanych z treścią takiej umowy, odpowiedzialności z tytułu naruszeń umowy PPP jednakże praktyka realizacji projektów PPP w Polsce (a więc naruszeń w okresie eksploatacji). Sytuacja wypracowała pewne standardy w tym zakresie, które jest dość skomplikowana, bowiem – w modelach pozwalają na wskazanie głównych obszarów wyma- PPP, w których płatność wynagrodzenia rozpoczyna gających uregulowania w takiej umowie. Zazwyczaj się dopiero po zakończeniu fazy inwestycyjnej, banki w umowie bezpośredniej podmiot publiczny i partner nie chcą akceptować sytuacji, gdy kary umowne (po- prywatny zobowiązują się do współdziałania przy re- mniejszenia wynagrodzenia) – np. za brak dostęp- alizacji projektu PPP, m.in. poprzez wyznaczenie od- ności lub inne naruszenia standardów świadczenia powiedniej ścieżki działań w przypadku stwierdzenia usług – skutkują ryzykiem spłaty części finansowa- nieprawidłowości w wykonywaniu umowy, wyznaczania (przeznaczonego na nakłady inwestycyjne, któ- niu okresu naprawczego, a nawet – w sytuacjach kry- re zostały już oddane do użytkowania). W trakcie zysowych - czasowego przejęcia wykonywania całości dialogu konkurencyjnego identyfikacja przypadków lub części umowy PPP. Projekt zawierający główne naruszeń umowy, wysokości i sposobu naliczania kar postanowienia umowy bezpośredniej jest zazwyczaj umownych jest zawsze jednym z kluczowych obsza- dołączany do dokumentacji kontraktowej i jest przed- rów. Inną kwestią, na którą banki (a w ślad za nimi miotem dialogu konkurencyjnego. Dzięki takiemu partnerzy prywatni) zwracają szczególną uwagę, są rozwiązaniu, bank ma możliwość zgłoszenia uwag do zasady rozliczenia umowy w przypadku jej przedter- projektu jeszcze na etapie dialogu konkurencyjnego.

Magdalena Zabłocka, jest radcą prawnym, współpracuje z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka jest członkiem Praktyki Infrastruktura i Energetyka. Specjalizuje się w doradztwie przy realizacji projektów PPP, zarówno dla sektora publicznego, jak i prywatnego.

84 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 4.1. Podsumowanie wiosennej edycji szkoleń regionalnych w ramach projektu Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce

Anna Wiktorczyk-Nadolna

Cykl szkoleń regionalnych to pierwsze z zadań w ra- Program drugiego dnia szkolenia zawiera również mach projektu „Rozwój partnerstwa publiczno- czas na indywidualne konsultacje z ekspertami, z cze- -prywatnego w Polsce”. Te dwudniowe spotkania go część uczestników chętnie korzysta, omawiając po- w zakresie PPP skierowane są do przedstawicieli jed- mysły swoich jednostek na projekty w formule PPP. nostek samorządu terytorialnego i jednostek podle- Aby umożliwić udział w szkoleniu możliwie naj- głych, a za ich organizację odpowiedzialne jest kon- większej liczbie osób, w ramach projektu organizato- sorcjum Związku Miast Polskich i Związku Powiatów rzy pokrywają koszty udziału, materiałów szkolenio- Polskich we współpracy z Ministerstwem Rozwoju. wych, wyżywienia i noclegu, zaś uczestnicy opłacają Celem szkoleń jest przybliżenie tematyki i procedur jedynie koszt dojazdu na miejsce szkolenia. partnerstwa publiczno-prywatnego osobom, mają- Do udziału w szkoleniu zapraszane są osoby zainte- cym w tym zakresie niewielkie doświadczenie. Cykl resowane tematyką PPP w jednostkach samorządu te- 16 szkoleń, po jednym w każdym województwie, od- rytorialnego i jednostkach podległych, w tym w szcze- bywa się w dwóch turach – wiosennej i jesiennej. gólności decydenci, osoby zajmujące się inwestycjami, Każde szkolenie to 2 dni wytężonej pracy, podczas pozyskiwaniem środków unijnych, zamówień publicz- których uczestnikom przekazywane są zasady realiza- nych, obsługi prawnej oraz wszystkich wydziałów zain- cji przedsięwzięć w formule PPP. W programie zawar- teresowanych inwestycjami w formule PPP. to m.in. szczegółowe omówienie istoty PPP, źródeł Intensywne przygotowania do realizacji cyklu prawa i przykładów polskiego rynku PPP. Uczestnicy szkoleń regionalnych, w ramach których przygotowa- zapoznają się z całą procedurą – od wyboru źródeł fi- no całość obszernego materiału szkoleniowego wraz nansowania projektu PPP, analizę przedrealizacyjną, z informacjami Ministerstwa Rozwoju oraz zestaw do- przez wybór partnera prywatnego aż do etapu umo- kumentów wypełnianych przez uczestników, trwały wy ze stroną prywatną, ze szczególnym uwzględnie- od lutego do kwietnia 2017. niem zagadnień praktycznych. Szkolenia prowadził doświadczony zespół trener- Prowadzenie szkoleń powierzono trenerom ski w składzie: Magdalena Wojciechowska – trener ds. z wieloletnim doświadczeniem praktycznym w dzie- uwarunkowań prawnych PPP, Bartosz Korbus – trener dzinie PPP w Polsce. Spojrzenie praktyka, który ds. wymiaru finansowego PPP oraz Ryszard Grobelny zrealizował różne przedsięwzięcia w tej formule, – ekspert, praktyk samorządowy. jest szczególnie cenne dla uczestników, którzy za- W siedmiu dotychczas przeprowadzonych szko- poznają się z doświadczeniami, zastosowanymi leniach udział wzięło 328 osób, w tym ponad 55% rozwiązaniami i mogą wspólnie przeanalizować to, kobiet, reprezentujących 152 instytucje z całej Pol- jakich błędów się wystrzegać. Organizatorzy szko- ski. Co prawda co do zasady spotkania mają charak- leń kładą szczególny nacisk na praktyczne aspekty ter regionalny, aby ułatwić dojazd zainteresowanym interesujące dla pracowników sektora samorzą- uczestnikom, jednak dość często zdarzali się uczest- dowego, starając się „odczarować” formułę PPP nicy z odległych nawet regionów, którym odpowiadał z mitów i niedomówień, które wokół niej narosły. wcześniejszy termin danego szkolenia. Każde spotka-

85 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE nie gromadziło wójtów, skarbników, osoby meryto- cie, przedstawił przygotowane przez EPEC narzędzie rycznie zajmujące się inwestycjami, prawników, spe- oceny stanu przygotowania projektu PPP. Pozostały cjalistów zamówień publicznych, dyrektorów szpita- czas szkolenia to intensywny przekaz praktycznej li, prezesów spółek komunalnych i innych. wiedzy dotyczącej różnych aspektów partnerstwa Materiały szkoleniowe zostały przygotowane dla publiczno-prywatnego: od idei i zasadności stoso- uczestników w formie drukowanej broszury, w której wania tej formuły, poprzez uwarunkowania prawne zawarto wszystkie slajdy omawiane podczas spotkań. i finansowe, do samej procedury wyboru partnera Wysoki stopień szczegółowości materiałów to celo- prywatnego i realizacji umowy. wa decyzja organizatorów – umożliwi to uczestnikom Agenda każdego szkolenia kształtowała się co do powrót do dokładnych informacji już po zakończeniu zasady podobnie. Ze względu na intensywność cyklu szkolenia lub będzie podstawą do dzielenia się zdoby- szkoleniowego, zmieniały się osoby reprezentujące tą wiedzą z innymi pracownikami jednostki. Ministerstwo Rozwoju w obu dniach spotkania. Tym, Merytoryka szkolenia i jakość pracy zespołu tre- co definiowało specyfikę każdego spotkania, był -za nerskiego zostały przez uczestników szkoleń wykres zainteresowań danej grupy uczestników i zada- soko ocenione. Mimo dużej objętości materiałów wane podczas sesji pytania. Dla przykładu, uczestni- i stopnia skomplikowania tematyki PPP, spotkania ków pierwszego spotkania najbardziej interesowały przyczyniały się do znaczącego podniesienia kompe- zagadnienia wpływu formuły PPP na zadłużenie jed- tencji i wiedzy uczestników w zakresie partnerstwa nostki samorządu terytorialnego, szkolenie w Gdań- publiczno-prywatnego – w testach wiedzy przepro- sku to pytania o zarządzanie projektem, a grupę wadzonych pod koniec każdego szkolenia uczestnicy opolską najbardziej interesowała tematyka związa- uzyskiwali wyniki o ponad 50% wyższe niż w testach na z możliwością realizacji przedsięwzięć z obszaru na rozpoczęcie spotkania. ochrony zdrowia oraz dróg publicznych. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż wielokrotnie W przypadku szkolenia w Gdańsku, w roli eksper- zdarzało się, że jeden pracownik danej instytucji, ta samorządowego i praktyka wystąpił p. Jacek Kar- który uczestniczył w szkoleniu regionalnym, zachęcił nowski, prezydent Sopotu i członek zarządu Związku do udziału w kolejnych takich spotkaniach inne oso- Miast Polskich, który w ciekawy sposób opowiedział by zainteresowane tą tematyką w swojej jednost- zgromadzonym o swoich doświadczeniach w realiza- ce. Takie modelowe podejście umożliwia tworzenie cji takich inwestycji jak Centrum Haffnera czy dwo- i rozwój kompetencji zespołów ds. partnerstwa pu- rzec kolejowy Sopot, podkreślając znaczenie konsul- bliczno-prywatnego w danym urzędzie, a w konse- tacji społecznych podczas całego procesu. kwencji sprawne przygotowywanie poszczególnych Spotkanie we Wrocławiu otworzył p. Witold Sło- projektów w formule PPP. wik, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rozwoju, Cykl szkoleń otworzyło spotkanie w Rzeszowie, który przybliżył uczestnikom stan przygotowań do w którym wzięło udział 50 osób, reprezentujących przyjęcia Polityki Rządu w zakresie rozwoju part- urzędy miast i gmin, podkarpacki urząd marszałkow- nerstwa publiczno-prywatnego oraz działania rządu ski oraz jednostki podległe JST. w zakresie PPP. Szkolenie w Rzeszowie, 8-9 maja 2017, hotel Szkolenia regionalne cieszą się rosnącą popular- Hetman, 50 uczestników. nością, a osoby zainteresowane mogą dokonywać Uczestników powitał w imieniu organizatorów rejestracji poprzez formularz on-line dostępny na p. Robert Choma, prezydent Przemyśla i członek stronie internetowej projektu www.ppp.gov.pl. Od zarządu Związku Miast Polskich (ZMP), podkreśla- czerwca 2017 możliwe jest zgłaszanie się na jesienną jąc znaczenie partnerstwa publiczno-prywatnego rundę szkoleń regionalnych. w planowaniu inwestycji w JST oraz aktywną rolę Mimo, że z powodu niewystarczającej liczby zgło- Związku Miast Polskich i współpracę z resortem szonych osób odwołano zaplanowane na 22-23 maja rozwoju w tym zakresie. P. Beata Matejczuk, głów- 2017 szkolenie w Olsztynie, to jednak z uwagi na ny specjalista w Departamencie PPP Ministerstwa duże zainteresowanie szkoleniami w innych regio- Rozwoju, przedstawiła założenia realizacji samego nach i ich wysokie oceny wśród uczestników, pod projektu oraz Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju koniec października zaplanowano dodatkowe szko- w zakresie PPP, a w drugim dniu szkolenia p. dr Mar- lenie, którego lokalizacja będzie podana w później- cin Jędrasik, naczelnik w tym samym departamen- szym terminie.

86 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 5.1. Partnerstwo publiczno-prywatne w sektorze wodno-kanalizacyjnym. Dobre praktyki samorządu

Mariusz Strawiński

Możliwość realizacji zadań specjalnych i skierowane są do określonej grupy człon- ków danej społeczności lub do ogółu wybranej popu- publicznych we współpracy lacji. Szczególnemu wyróżnieniu na potrzeby niniejszej z partnerem prywatnym publikacji można poddać usługi, w wyniku których wszy- w sektorze wodno-kanalizacyjnym scy mieszkańcy uzyskują dostęp do usług (co oznacza, że mają przez podmiot publiczny zapewnioną możli- W związku ze zwiększającym się obszarem aktywności wość korzystania, ale nie muszą z nich korzystać) takich, ludzkiej, działalności zwłaszcza w zakresie takich dzie- jak usługi dotyczące sektora związanego z gospodarką dzin jak gospodarka i nauka, administracja publiczna wodno-kanalizacyjną. staje przed coraz bardziej złożonymi zadaniami. Szcze- Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w za- gólna rola przypada tutaj wspólnotom lokalnym – sa- kresie spraw, dotyczących wodociągów i zaopatrzenia morządowi terytorialnemu. To właśnie samorządowi w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków przekazywana jest odpowiedzialność za coraz szerszy komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz zakres realizacji zadań publicznych, wśród których klu- urządzeń sanitarnych stanowi zadanie własne gminy. czowe miejsce zajmuje świadczenie usług użyteczności Jednakże za zadaniami ustawowo wyznaczonymi dla publicznej. Pojęcie usług użyteczności publicznej po- jednostek samorządu terytorialnego, nie zawsze za- jawia się w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospo- bezpieczane są z budżetu państwa środki finansowe darce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 827). w ogóle bądź adekwatne do wielkości powierzonych do Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej realizacji czynności. Władze wspólnot lokalnych, chcąc jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wy- sprostać wymaganiom zawartym w regulacjach, doty- konywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu za- czących ochrony środowiska w dziedzinie gospodarki spokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządo- odpadami stałymi, zachowania jakości wody pitnej i pra- wej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności widłowej gospodarki ściekowej, zwłaszcza gdy dyspo- zadania o charakterze użyteczności publicznej, których nują one przestarzałą infrastrukturą techniczną lub mu- celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbioro- szą ją dopiero stworzyć, zmuszone są niejednokrotnie wych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług po- zwiększać swój deficyt budżetowy, a w konsekwencji wszechnie dostępnych. - dług publiczny. W prawie wspólnotowym nie spotykamy się z jed- Narastanie zobowiązań finansowych sektora finan- nolitą definicją usług użyteczności publicznej. Traktat sów publicznych, w tym szczególnie samorządu może ustanawiający Wspólnotę Europejską posługuje się skutkować w myśl obowiązujących przepisów, regulu- terminem usług świadczonych w ogólnym interesie go- jących zarządzanie długiem publicznym, niemożnością spodarczym i zaznacza, że usługi te zajmują szczególne pozyskania nowych środków inwestycyjnych ze źródeł miejsce wśród wspólnych wartości Unii Europejskiej zwrotnych, takich jak kredyty, pożyczki czy obligacje. i posiadają szczególne znaczenie dla wspierania spójno- Zjawisko to jest szczególnie niekomfortowe dla samo- ści społeczno-gospodarczej. Powiązane są z usługami rządów, w przypadku gdy powodowałoby brak perspek- świadczonymi na podstawie praw wyłącznych lub praw tywy pozyskania środków, zapewniających możliwość

87 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE wykazania się dysponowaniem tzw. wkładem własnym w zamian za zaangażowanie w proces inwestycyjny i skutkowało niemożnością uzyskania funduszy zarezer- i usługi świadczone na rzecz obywateli pozwala liczyć wowanych dla Polski w budżecie unijnym. na stabilne dochody mogące pochodzić zarówno z bu- Wymienione procesy powinny skłonić władze lokal- dżetu publicznego, jak i bezpośrednio od użytkowników ne do poszukiwania nowych źródeł finansowania ich usług publicznych. działalności. Lokalna polityka w tym zakresie, określana Oczywiście, o ile podstawowym motywem zaanga- przez prawo ustrojowe i ustawowe zadania samorządu żowania się w partnerstwo publiczno-prywatne przez oraz poprzez wolę wyborców jest realizowana poprzez podmiot publiczny jest zapewnienie obywatelom naj- wyznaczone przez władze wspólnoty działania, to jest wyższego standardu usług użyteczności publicznej czy instrumenty realizacji polityki lokalnej. Instrumenty reali- też świadczenie ich w najbardziej wydajny ekonomicz- zacji polityki lokalnej określone są zarówno przez prawo, nie i celowy sposób, o tyle motywem zaangażowania które ustala zakres i metody działania władzy publicznej się w dany projekt przez partnera prywatnego jest zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w Konstytucji spodziewany zysk. Przy czym koncepcja wspólnego re- Rzeczpospolitej Polskiej, jak i przez założenia będące po- alizowania zadań publicznych przez podmioty publiczne chodną przyzwolenia społeczeństwa. Innymi słowy, sa- i sektor prywatny nie jest procesem tak złożonym, jak morząd może realizować swoje cele jedynie takimi me- mogłoby się wydawać. Najkrócej rzecz ujmując współ- todami jakie są przewidziane prawem, a jednocześnie praca oparta powinna być na zasadzie zrównoważenia są akceptowane przez społeczeństwo. W omawianym korzyści podmiotu publicznego (co za tym idzie odbior- przypadku, dotyczącym pozyskania środków na realiza- cy usługi świadczonej przez sektor publiczny) i partnera cję lokalnej polityki związanej z zaspokajaniem zbioro- prywatnego. Stąd też władze podmiotów publicznych, wych potrzeb wspólnoty w zakresie spraw, dotyczących zastanawiając się nad sposobem wykorzystania poten- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwa- cjału i zasobów sektora prywatnego w interesie publicz- nia i oczyszczania ścieków komunalnych, rozwiązaniem nym, powinny mieć na względzie, że najczęściej skłonny jest współpraca z sektorem prywatnym, dysponującym jest on do zaangażowania się przedsięwzięcie, którego zasobami kapitałowymi przeznaczonymi między innymi skutkiem jest obopólna korzyść partnerów, obejmująca na nowe inwestycje. również jego godziwe wynagrodzenie. Możliwość realizacji zadań publicznych we współpra- Partnerstwo publiczno-prywatne dosyć często jest cy z sektorem prywatnym jest przedmiotem zaintereso- wiązane jedynie z formą realizacji inwestycji infrastruk- wania zarówno administracji publicznej i kierujących nią turalnych. Takie założenie nie całkiem wyjaśnia istotę polityków, jak i sektora prywatnego. Strona publiczna współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatne- upatruje w koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego i dlatego warto przyjąć, że jest to instrument spraw- go, niezależnie od podstawy prawnej nawiązania tego nego wywiązywania się przez administrację publiczną typu współpracy, źródeł kapitału pomocnego w realiza- z powierzonych jej zadań, w tym świadczenia usług uży- cji zadań inwestycyjnych i świadczenia usług. Strona pry- teczności publicznej we współpracy z partnerem prywatna natomiast jest zainteresowana wypracowaniem watnym, a sama budowa lub modernizacja infrastruktu- nowej formuły bądź wprost pozyskaniem możliwości ry (przykładowo sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej) sprzedaży swoich usług, towarów i posiadanych umie- jest jedynie następstwem lub warunkiem sprawnego jętności. Szansa nawiązania współpracy skierowanej na wykonywania określonych zadań stawianych do reali- zaspokajanie potrzeb publicznych we współpracy z sek- zacji władzom lokalnym. Celem partnerstwa publiczno- torem prywatnym może być szczególnie interesująca, -prywatnego jest zatem, co do zasady, sprawne i efek- gdy zaobserwuje się zjawiska związane z zawirowaniami tywne wywiązywanie się z zadań publicznych, a nie na rynkach finansowych i rosnącym długiem publicz- budowa infrastruktury jako takiej. Warianty współpracy nym. Poprawnie skonstruowana współpraca w modelu w formule partnerstwa publiczno -prywatnego są na- partnerstwa publiczno - prywatnego (w tym przedsię- rzędziem władzy publicznej, za pomocą którego mogą wzięcia realizowane na podstawie obecnie i poprzednio wywiązać się ze spoczywających na nich z mocy prawa obowiązującej ustawy o koncesji, zaliczanej do przedsię- i zobowiązań politycznych, obowiązków wobec społe- wzięć partnerstwa publiczno-prywatnego w szerokim czeństwa. znaczeniu) umożliwia władzy publicznej powierzenie Powyższe uwagi w przypadku sektora wodno-kana- części ciążących na podmiotach publicznych obowiąz- lizacyjnego są o tyle istotne, że zgodnie z obowiązują- ków prywatnym przedsiębiorcom, a stronie prywatnej cym polskim porządkiem prawnym obowiązuje zasada

88 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE rozdziału odpowiedzialności i zadań między gminą oraz nerstwa publiczno-prywatnego (koncesji). W raporcie przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. To podkreślono, że badając rozmiar rynku partnerstwa gmina jest odpowiedzialna za zapewnienie mieszkań- publiczno-prywatnego, należy wystrzegać się przyjmo- com wspólnoty zbiorowego zaopatrzenia w wodę i od- wania założenia, iż liczba wszczętych postępowań jest prowadzania ścieków, niezależnie od tego czy utworzy równa liczbie konkretnych przedsięwzięć, przygotowa- przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, czy też nych przez podmioty publiczne na tyle, by mogły stać powierzy obowiązki w tym zakresie przedsiębiorstwu się one przedmiotem postępowania na wybór partnera wodociągowo-kanalizacyjnemu, należącemu do inne- prywatnego lub koncesjonariusza. W cytowanej publi- go podmiotu na zasadach przewidzianych we wzmian- kacji wskazano, że największym zainteresowaniem pod- kowanej ustawie o gospodarce komunalnej. Samorząd miotów publicznych cieszyły się przedsięwzięcia z za- gminny postawiony zostaje w roli regulatora rynku kresu sportu i turystyki, jednak skuteczność wszystkich w sektorze wodno-kanalizacyjnym i to do niego należy wszczętych postępowań w odniesieniu do zawartych realizacja zadań ustawowych. umów w tym sektorze jest relatywnie niska. O wiele większą skuteczność odnotowano w takich sektorach usług użyteczności publicznej, jak telekomunikacja, efek- Współpraca partnerów w sektorze tywność energetyczna, czy też omawiana gospodarka wodno-kanalizacyjnym wodno-kanalizacyjna. Podmioty publiczne były szcze- gólnie skłonne wdrażać kilkukrotnie procedurę wyboru W krajach członkowskich Unii Europejskiej za sprawą libe- partnera prywatnego lub koncesjonariusza m.in. w ob- ralizacji rynku usług użyteczności publicznej, a także pry- szarach gospodarki wodno-kanalizacyjnej i energetyki. watyzacji podmiotów, działających na rynku tych usług, Dla udowodnienia tej tezy, podałbym następujący przy- wykształciły się warunki do rozwoju operatorów pry- kład. Pomimo nieskutecznie zakończonego pierwsze- watnych (często ponadnarodowych przedsiębiorstw), go postępowania partnerstwa publiczno-prywatnego, gotowych przejąć od władz publicznych, choćby część toczącego się w 2016 r. w sprawie realizacji przedsię- zadań związanych z dostarczaniem obywatelom usług, wzięcia pn. Budowa i zarządzanie oczyszczalnią ścieków świadczonych do tej pory w ramach tradycyjnych form oraz siecią kanalizacyjną na terenie Gminy Karczew, gmi- działania administracji publicznej. W ostatnich latach na Karczew nie zrezygnowała z zamiaru wybudowania także w Polsce można zaobserwować nasilenie współ- własnej oczyszczalni ścieków. W tym celu w maju 2017 r. pracy podmiotów publicznych z sektorem prywatnym, ogłoszono drugie postępowanie - ogłoszenie o koncesji szczególnie w zakresie rozwoju infrastruktury i usług na roboty budowlane – mające na celu wyłonienie part- w dziedzinie transportu i ochrony środowiska, w tym nera prywatnego, którego zadaniem będzie realizacja gospodarki odpadami stałymi, zachowania jakości wody wspomnianego przedsięwzięcia. pitnej i prawidłowej gospodarki ściekowej. Odnośnie czasu obowiązywania umów zawartych Dokonując oceny projektów realizowanych bądź w sektorze wodno-kanalizacyjnym w Analizie rynku przygotowywanych obecnie do realizacji w sektorze PPP za okres od 2009 r. do 31 grudnia 2016 r. zwró- wodno-kanalizacyjnym, zauważyć można rosnący udział cono uwagę na dużą rozpiętość w okresach, na jakie takich realizacji w rynku partnerstwa publiczno-prywat- zawierano umowy. Najkrótszy okres obowiązywania nego w Polsce. Nie można już powtórzyć wniosku, jaki umowy w sektorze wodno-kanalizacyjnym wynosił 6 pojawił się w Raporcie samorządowym PPP – wydaniu miesięcy, podczas gdy najdłuższe kontrakty wyniosły specjalnym Forum PPP nr 2 (15) z 2011r., mówiącym 396 miesięcy. o tym, że pewne zaskoczenie stanowi niewielka ilość po- Obraz partnerstwa publiczno-prywatnego w sekto- stępowań z szeroko rozumianego sektora użyteczności rze wodno-kanalizacyjnym można analizować, korzysta- publicznej, która wiąże się ze stałym strumieniami do- jąc z baz publikowanych przez Platformę Partnerstwa chodów (energetyka, gospodarka odpadami, systemy Publiczno-Prywatnego. Jedną z nich jest baza projektów wodno-kanalizacyjne). Najnowsze badanie przeprowa- z zawartymi umowami (dalej w tekście określana także dzone przez Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatne- jako baza), zawierająca zarówno umowy znajdujące się go oraz Ministerstwo Rozwoju (publikacja Analiza rynku w fazie zarządzania, jak i umowy zrealizowane (przykła- PPP za okres od 2009 r. do 31 grudnia 2016 r.) ukazuje dowo: projekt gminy Kiszkowo, w którym przedmiotem zainteresowanie podmiotów publicznych, realizacją za- koncesji jest świadczenie przez koncesjonariusza usług dań w sektorze wodno-kanalizacyjnym w formule part- zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego od-

89 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE prowadzania ścieków na terenie gminy Kiszkowo lub przedsięwzięcie polegające na koncesji na prowadzenie projekt gminy Smołdzino, zakładający że przedmiotem działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbioro- koncesji jest świadczenie usług w zakresie zaopatrywa- wego odprowadzania ścieków na terenie gminy Kiszko- nia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy wo na okres trzech lat od 01.01.2016 r. do 31.12.2018 r. Smołdzino oraz zarządzanie i utrzymanie sieci wodocią- w zakresie urządzeń (sieci wodociągowych i kanalizacyj- gowo-kanalizacyjnej, w tym dokonywanie remontów nych), stanowiących własność gminy Kiszkowo. i ulepszeń). Baza przedstawia zidentyfikowane przez Mi- Mówiąc o partnerstwie publiczno-prywatnym w sek- nisterstwo Rozwoju umowy jakie zawarto w Polsce od torze wodno-kanalizacyjnym, trzeba zwrócić uwagę na czasu wejścia w życie ustawy o partnerstwie publiczno- fakt, że przeważającą formą realizacji przedsięwzięć jest -prywatnym z grudnia 2008 r. oraz uchylonej już ustawy koncesja na usługi, a jako model wynagrodzenia konce- o koncesjach na roboty budowlane lub usługi z 2009 r. sjonariusza przyjęto opłaty od użytkowników. Znajduje- i ustawy o umowie koncesji na roboty budowlane lub my także projekt realizowany w trybie zamówienia pu- usługi z 2016 r. Przedmiotowa baza umożliwia filtrowa- blicznego, gdzie wynagrodzenie partnera prywatnego nie i generowanie raportów według dostępnych kry- pochodzi z płatności uiszczanych przez podmiot publicz- teriów, takich jak lokalizacja projektu, sektor, którego ny. W tym miejscu uwaga natury ogólnej, że w obecnym dotyczy przedsięwzięcie, stan realizacji projektu, model stanie prawnym przy realizacji projektów szeroko rozu- wynagradzania partnera prywatnego, podstawa praw- mianego partnerstwa publiczno-prywatnego w sekto- na wyboru partnera prywatnego. rze wodno-kanalizacyjnym, zastosować można następu- Baza zamierzeń inwestycyjnych publikowana przez jące modele: partnerstwo publiczno-prywatne w trybie Platformę Partnerstwa Publiczno-Prywatnego (dalej zamówienia publicznego, partnerstwo publiczno-pry- w tekście określana także jako baza zamierzeń), zawiera watne w trybie koncesji na roboty budowlane lub part- zweryfikowaną listę zamierzeń inwestycyjnych partner- nerstwo publiczno-prywatne w trybie koncesji na usługi. stwa publiczno-prywatnego w Polsce znanych Minister- W oparciu o zawartość opisu projektów w przed- stwu Rozwoju. Są to przedsięwzięcia oficjalnie ogłoszo- stawionej wyżej bazie oraz bazie zamierzeń, zapre- ne oraz planowane do uruchomienia w najbliższym cza- zentowana dalej zostanie pokrótce charakterystyka sie. Przyjęto m.in. następujące opisy związane z zamie- przedsięwzięć partnerstwa publiczno-prywatnego rzeniem: pomysł projektu do realizacji, podział na analizy w obszarze gospodarki wodno-kanalizacyjnej, w szcze- przedrealizacyjne, poszukiwanie doradcy. Na zaintereso- gólności poprzez podanie nazwy projektu, przytoczenie wanie stron partnerstwa publiczno-prywatnego danym (cytowanie) zakresu przedsięwzięcia i podziału ryzyka sektorem realizacji zadań publicznych (w tym sektorem zawartego w wymienionych bazach oraz przekazanie gospodarki wodno-kanalizacyjnej) wpływa powodzenie informacji o modelu wynagrodzenia. zbliżonych przedsięwzięć. Ukończone z sukcesem projekty zrealizowane w formule partnerstwa publiczno- -prywatnego, stanowią niewątpliwie skuteczną zachętę Opisy przedsięwzięć partnerstwa dla podmiotów publicznych do podjęcia się realizacji publiczno-prywatnego w obszarze powierzonych im zadań właśnie w tym trybie. Cieka- wym przykładem zastosowania partnerstwa publicz- gospodarki wodno-kanalizacyjnej no-prywatnego jest postępowanie w sprawie koncesji w Polsce na prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na tere- Przykładowe przedsięwzięcia realizowane nie gminy Kiszkowo z roku 2009, które doprowadziło do jako koncesja na usługi zawarcia pierwszej umowy o koncesji przez gminę Kisz- 1) Urząd Gminy Kiszkowo. Przedmiotem koncesji jest kowo i skutkowało przeprowadzeniem kolejnych po- świadczenie przez koncesjonariusza usług zbiorowe- stępowań w celu wyłonienia koncesjonariusza. W 2015 go zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadza- r. zakończono umowę związaną z koncesją na prowa- nia ścieków na terenie gminy Kiszkowo. Koncesjo- dzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę dawca ponosi ryzyko wad prawnych i technicznych i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy składników majątkowych będących przedmiotem Kiszkowo z urządzeń (sieci) według wykazu stanowiące- wkładu własnego oraz dzielone z Koncesjonariu- go załącznik do specyfikacji technicznej przedsięwzięcia, szem ryzyko dostępności. Koncesjonariusz ponosi a obecnie w fazie zarządzania umową (eksploatacji) jest ryzyko wykonywania przedmiotu koncesji, tj. ryzyko

90 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE popytu oraz ryzyko dostępności oraz dzielone z Kon- sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz prowadzenie cesjodawcą ryzyko dostępności. Umowa została za- bieżącej obsługi. Przedsięwzięcie w fazie zarządzania warta i zrealizowana. Model wynagrodzenia: opłaty umową (eksploatacji). Model wynagrodzenia: opłaty od użytkowników - opłaty od użytkowników wg usta- od użytkowników – wynagrodzenie partnera prywat- lonej taryfy. Gmina Kiszkowo po zakończeniu pierw- nego stanowią opłaty od odbiorców usług świadczo- szej umowy wdrożyła analogiczny projekt dwukrot- nych w ramach umowy koncesji. nie. Obecnie jest realizowana umowa obowiązująca 4) Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Regio- od 01.01.2016 r. do 31.12.2018 r. nalny w Gdyni. Agencja wdrożyła przedsięwzięcie, 2) Urząd Gminy Smołdzino. Przedmiotem koncesji którego celem było świadczenie usług w zakresie jest świadczenie usług w zakresie zaopatrywania zarządzania gospodarką energetyczną, tj. produkcji w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gmi- energii cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewa- ny Smołdzino oraz zarządzanie i utrzymanie sieci nia i ciepłej wody użytkowej oraz jej przesyłu do od- wodociągowo-kanalizacyjnej, w tym dokonywanie biorców, usług w zakresie zarządzania gospodarką remontów i ulepszeń. Po stronie publicznej ryzyko wodno-kanalizacyjną, tj. wykonywania zbiorowego związane z wniesieniem składnika majątkowego zaopatrzenia w wodę mieszkańców osiedla w m. w stanie prawnym i technicznym zdatnym do realiza- Siemirowice i przepompowywanie ścieków wraz cji umowy koncesji oraz ryzyko regulacyjne i prawne z usługami remontu i utrzymania infrastruktury. związane z możliwością świadczenia usług będących Przedmiotem koncesji jest świadczenie usług w za- przedmiotem umowy przez koncesjonariusza. Po kresie gospodarki energetycznej (produkcja energii stronie prywatnej ryzyko popytu i utrzymania przed- cieplnej na potrzeby centralnego ogrzewania i cie- miotu koncesji. Do obowiązków koncesjonariusza płej wody użytkowej) i wodociągowo-kanalizacyjnej należy: utrzymanie, eksploatacja i zarządzanie siecią na terenie osiedla mieszkaniowego w m. Siemiro- wodociągowo-kanalizacyjną, zbiorowe zaopatrze- wice wraz z zarządzaniem i utrzymaniem w sprawnie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków do ności technicznej powierzonej koncesjonariuszowi oczyszczalni, prowadzenie remontów sieci wodo- infrastruktury. Po stronie publicznej ryzyko zwią- ciągowo-kanalizacyjnej oraz prowadzenie bieżącej zane z wniesieniem składnika majątkowego w sta- obsługi. Umowa została zawarta i zrealizowana. Mo- nie prawnym i technicznym zdatnym do realizacji del wynagrodzenia: opłaty od użytkowników - wyna- umowy koncesji. Po stronie prywatnej ryzyko eko- grodzenie partnera prywatnego stanowią opłaty od nomiczne związane z wykonaniem koncesji – ryzy- odbiorców usług świadczonych w ramach umowy ko popytu na usługi świadczone w ramach umowy. koncesji. Ryzyko utrzymania ciągłości procesu świadczenia 3) Urząd Gminy Smołdzino. Świadczenie usług zarzą- usług w tym odpowiedzialność za jakość prac re- dzania, utrzymania i eksploatacji zbiorowego zaopa- montowych i modernizacyjnych. Przedsięwzięcie trzenia w wodę, zbiorowego odprowadzenia ście- w fazie zarządzania umową (eksploatacji). Model ków na oczyszczalnię, prowadzenie remontów sieci wynagrodzenia: opłaty od użytkowników – wyna- wodociągowo-kanalizacyjnej na terenie Gminy Smoł- grodzeniem koncesjonariusza jest wyłączne pra- dzino. Przedmiotem koncesji jest świadczenie usług wo do pobierania pożytków z przedmiotu koncesji w zakresie gospodarki wodno-ściekowej na terenie (opłat od odbiorców usług). Gminy Smołdzino przez okres 15 lat. Po stronie publicznej ryzyko związane z wniesieniem składnika ma- Partnerstwo publiczno-prywatne w trybie prawa jątkowego w stanie prawnym i technicznym zdatnym zamówień publicznych do realizacji umowy koncesji oraz ryzyko regulacyjne 1) Urząd Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna. Wy- i prawne związane z możliwością świadczenia usług łonienie Partnera prywatnego do realizacji usługi będących przedmiotem umowy przez koncesjona- polegającej na oczyszczaniu ścieków komunalnych riusza. Po stronie prywatnej ryzyko popytu i utrzy- z terenu Gminy Konstancin-Jeziorna. Przedmio- mania przedmiotu koncesji. Do obowiązków konce- tem zamówienia jest świadczenie usług w zakresie sjonariusza należy: utrzymanie, eksploatacja i zarzą- oczyszczania ścieków komunalnych z terenu Gminy dzanie siecią wodociągowo-kanalizacyjną, zbiorowe Konstancin-Jeziorna przez okres 32 lat, w ramach zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Postę- ścieków do oczyszczalni, prowadzenie remontów powanie prowadzone w trybie zamówienia z wolnej

91 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE ręki, ponieważ obiektywnie istnieje tylko jeden pod- trzech lat). miot, który może świadczyć te usługi - użytkownik Opisy zamierzeń inwestycyjnych wieczysty i dzierżawca jedynej oczyszczalni ścieków na terenie gminy. Po stronie publicznej ryzyko wy- w formule partnerstwa publiczno- boru formy realizacji zadań spoczywających na pod- -prywatnego w obszarze miocie publiczny oraz ryzyko regulacyjne i prawne gospodarki wodno-kanalizacyjnej związane z możliwością świadczenia usług, będących przedmiotem umowy przez partnera prywatnego. w Polsce Dostarczanie ścieków przez cały okres obowiązywa- nia umowy (ryzyko popytu). Partner Prywatny pono- 1) Gmina Gniew (PPP w trybie koncesji). Budowa sieci si ryzyko modernizacji istniejącej instalacji, oraz po- kanalizacji sanitarnej dla miejscowości Pieniążko- nosi ryzyko związane z zarządzaniem i eksploatacją wo, Ostrowite, Półwieś, Kolonia Ostrowicka, Stary ścieków dostarczanych do instalacji (ryzyko dostęp- Młyn, Dąbrówka, Widlice, Opalenie, Rakowiec, Pilc- ności). Przedsięwzięcie w fazie zarządzania umową ki, Bielica, Jaźwiska, Aplinki, Rzym, Potłowo wraz (eksploatacji). Model wynagrodzenia: płatność za do- z oczyszczalnią ścieków w Gminie Gniew, powiat stępność – opłata otrzymywana w zamian za utrzy- tczewski, województwo pomorskie. Przedmiotem manie i zarządzanie instalacją, pochodząca z budże- przedsięwzięcia jest budowa sieci instalacji kanali- tu podmiotu publicznego. zacji sanitarnej mieszanej – grawitacyjnej i ciśnienio- wej wraz z oczyszczalnią ścieków. Budowa kanaliza- 2) Urząd Miasta Mława. Budowa i eksploatacja oczysz- cji sanitarnej sieciowej, przepompowni strefowych czalni ścieków w Mławie w formule partnerstwa pu- oraz zbiorników bezodpływowych pozwoli na eko- bliczno-prywatnego. Przedmiotem postępowania logiczne odprowadzenie ścieków od ok. 2600 osób. jest budowa oczyszczalni ścieków w Mławie, reali- Całkowita długość sieci kanalizacyjnych to ok. 28 zowana w formule partnerstwa publiczno-prywat- km. Ryzyko po stronie publicznej to ewentualna nego oraz świadczenie usług w zakresie odbioru niezdolność samorządu do poniesienia wysokości i oczyszczania ścieków komunalnych. Podmiot pu- dopłat do przyjętej uchwałą stawki za odprowa- bliczny ponosi część ryzyka popytu, które dzielone dzenie ścieków. Po stronie prywatnej ryzykiem jest z partnerem prywatnym (w szczególności w za- mogą być nieoczekiwanie większe koszty realizacji kresie zapewnienia całości strumienia ścieków z te- inwestycji niż te, które byłyby wskazane w opraco- renu Gminy, gwarancji ilości przez pierwszy okres wanej dokumentacji technicznej i przyjętych tech- 20-25 lat z progiem tolerancji -/+ 3% oraz indeksacją nologii przesyłu i odbioru ścieków. Zamierzenie jest stawki). Głównym ryzykiem po stronie partnera pry- na etapie pomysłu. Na wynagrodzenie partnera watnego jest ryzyko budowy (w szczególności finan- prywatnego składałaby się uchwalona przez Radę sowanie projektu, budowa według Opisu Przedmio- Miejską w Gniewie stawka za odprowadzanie ście- tu Zamówienia i zrealizowanie budowy w okresie 36 ków od odbiorców podłączonych do wybudowanej miesięcy od zawarcia umowy) oraz ryzyko dostęp- sieci kanalizacyjnej, powiększona o dopłatę gminy ności (w szczególności w zakresie eksploatacji starej do każdego m3 ścieków, która wynikałaby z prze- i nowej instalacji, przejęcia oraz wyszkolenie perso- prowadzonej analizy ekonomicznej operatora sie- nelu – w tym gwarancja zatrudnienia na okres 5 lat). ci, uwzględniającego zysk zarządzającego siecią. Ponadto partner prywatny ponosi część ryzyka po- Gmina dopuszcza zawiązanie Spółki Celowej, której pytu, które dzielone jest z podmiotem publicznym głównym akcjonariuszem lub udziałowcem byłby (w szczególności w zakresie zapewnienia całości przyszły partner prywatny. strumienia ścieków z terenu Gminy, gwarancji ilości 2) Urząd Miejski w Dukli (PPP w trybie zamówień pu- przez pierwszy okres 20-25 lat z progiem tolerancji blicznych). Budowa oczyszczalni ścieków w Wietrz- -/+ 3% oraz indeksacją stawki). Przedsięwzięcie w fa- nie wraz z kolektorem doprowadzającym ścieki na zie budowy. Model wynagrodzenia: mieszany – po- potrzeby aglomeracji Dukla i Równe. Przedmiotem żytkiem partnera prywatnego będzie płatność za 1 przedsięwzięcia jest budowa oczyszczalni ścieków 3 m ścieków, wpływających do oczyszczalni ścieków. w Wietrznie wraz z kolektorem doprowadzającym Przy czym zgodnie z podziałem ryzyk, wprowadzono ścieki na potrzeby aglomeracji Dukla i Równe. Po gwarancję ilości ścieków z tolerancją odchyleń rów- stronie publicznej ryzyko związane z udostępnie- ną -/+ 3% (na podstawie średniej ilości z ostatnich niem obiektów objętych przedsięwzięciem (wkład

92 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE własny) w zakresie technicznym i właścicielskim Wywiad oraz ryzyko popytu na usługi świadczone w ramach przedsięwzięcia. Po stronie prywatnej ryzyko budo- z Burmistrzem wy i dostępności przedmiotu przedsięwzięcia i ry- Miasta Karczew zyko związane z pozyskaniem finansowania. Zamie- rzenie jest na etapie poszukiwanie doradcy. Model Biuletyn PPP: Karczew wynagrodzenia: płatność za dostępność – partner nie jest nowicjuszem prywatny otrzyma wynagrodzenie płatne z budże- w realizacji przedsięwzięć tu publicznego za zrealizowanie inwestycji i utrzy- w formule partnerstwa manie składników majątkowych, zaangażowanych publiczno – prywatnego. w przedsięwzięcie w umówionym stanie technicz- Mam tu na myśli przed- nym. Wynagrodzenie to przyjmie formę tzw. opła- sięwzięcie, polegające na ty za dostępność, która może być pomniejszona termomodernizacji budyn- o kary związane z brakiem dostępności przedmiotu ków użyteczności publicznej w celu uzyskania oszczędno- przedsięwzięcia. ści w wydatkach eksploatacyjnych obiektów publicznych, 3) Urząd Miejski w Karczewie (PPP w trybie koncesji). ponoszonych przez podmiot publiczny oraz rozpoczęty Wybór partnera prywatnego do realizacji przedsię- projekt z branży gospodarki wodno -ściekowej. wzięcia pn. „Budowa i zarządzanie oczyszczalnią ście- Władysław Łokietek (Burmistrz Karczewa): Zgadza ków oraz siecią kanalizacyjną na terenie Gminy Kar- się. Muszę tutaj pochwalić się, że Platforma Partner- czew”. Zgodnie z aktualnym ogłoszeniem, dotyczą- stwa Publiczno-Prywatnego, która ma za zadanie cym przedsięwzięcia celem gminy Karczew jest reali- popularyzację praktyk i doświadczeń związanych z re- zacja przedsięwzięcia, w rozumieniu ustawy z dnia 19 alizacją projektów partnerstwa publiczno-prywatne- grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym go, opracowała informację pod nazwą Kompleksowa w ramach, którego wybrany partner prywatny zobo- termomodernizacja budynków użyteczności publicz- wiąże się do sfinansowania, zaprojektowania i prze- nej Gminy Karczew w formule partnerstwa publiczno prowadzenia budowy oczyszczalni ścieków na nieru- -prywatnego. Zawiera ona szczegółowe informacje na chomości, stanowiącej wkład własny podmiotu pu- temat przedsięwzięcia – zachęcam do lektury. Dzielimy blicznego oraz przepięcia istniejącej sieci kanalizacji się tam dobrymi praktykami w tym zakresie. sanitarnej do nowej oczyszczalni. Partner prywatny na warunkach określonych w umowie o partnerstwo Biuletyn PPP: Obecnie w toku jest postępowanie o za- publiczno-prywatne, będzie odpowiedzialny za tech- warcie umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym na niczne utrzymanie wybudowanej infrastruktury wraz przeprowadzenie budowy i zarządzanie oczyszczalnią ście- z istniejącą siecią kanalizacyjną oraz będzie świadczył ków oraz siecią kanalizacyjną na terenie Gminy Karczew. usługi zbiorowego odprowadzania ścieków na tere- Władysław Łokietek: Przypomnijmy - o tym, by unie- nie miasta Karczewa wraz z osiedlem Ługi oraz czę- zależnić Karczew od otwockiej oczyszczalni ścieków ścią Otwocka Małego. Wynagrodzeniem partnera mówiono od lat. Problem ten narastał od samego po- prywatnego będzie wyłącznie prawo do eksploatacji czątku, z chwilą, gdy oczyszczalnia wybudowana na gra- wybudowanej oczyszczalni będącej przedmiotem nicy Karczewa z Otwockiem, a zarządzana przez Miej- umowy o partnerstwo publiczno – prywatne. skie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej, została Odnośnie zamierzeń inwestycyjnych w formule przekształcona w Otwocki Zakład Wodociągów i Kana- partnerstwa publiczno-prywatnego w obszarze gospo- lizacji i przekazana w zarząd Otwockowi. Brak kontroli darki wodno-kanalizacyjnej w Polsce, jak wspomniano nad narzucanymi przez stronę otwocką dla mieszkań- wyżej na zainteresowanie stron partnerstwa publicz- ców Karczewa cenami za zrzut ścieków na terenie Kar- no-prywatnego danym sektorem realizacji zadań pu- czewa, jak również nie udostępnianie stronie karczew- blicznych wpływa powodzenie zbliżonych przedsię- skiej pełnej dokumentacji związanej ze świadczonymi wzięć. Ukończone z sukcesem projekty zrealizowane usługami wodno-kanalizacyjnymi na terenie Karczewa w formule partnerstwa publiczno-prywatnego, stano- to przykładowe aspekty dotychczasowej współpracy. wią niewątpliwie skuteczną zachętę dla podmiotów W tej sytuacji samorząd Karczewa podjął inicjatywę bu- publicznych do podjęcia się realizacji powierzonych im dowy własnej oczyszczalni ścieków. Inwestycja ta zapla- zadań właśnie w tym trybie. nowana została do realizacji na terenie gminnym przy-

93 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE legającym do oczyszczalni otwockiej. Budowa oczysz- własnego będzie wynikiem negocjacji z Wykonawcami czalni od podstaw to kosztowna inwestycja i budżet zaproszonymi do udziału w postępowaniu. Gminy Karczew nie udźwignąłby takiego ciężaru. Wynagrodzenie partnera prywatnego stanowić będą pożytki w formie opłat pochodzących od miesz- Biuletyn PPP: Czy mógłby Pan przybliżyć ten projekt? kańców Miasta Karczew i części wsi Otwock Mały oraz Przedmiot przedsięwzięcia obejmie poniesienie przez podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na partnera prywatnego wydatków na realizację przed- tym samym obszarze, z tytułu świadczenia przez part- sięwzięcia w zakresie określonym w umowie o partnera prywatnego w oparciu o przedmiot partnerstwa, nerstwie publiczno-prywatnym (sfinansowanie Przed- usług komunalnych w zakresie gospodarki ściekowej. sięwzięcia); zaprojektowanie i pozyskanie niezbędnych Gmina Karczew nie planuje partycypować finansowo decyzji administracyjnych w celu rozpoczęcia, przepro- w realizacji przedsięwzięcia na żadnym z etapów jego wadzenia i zakończenia budowy oczyszczalni oraz moż- realizacji w formie dokonywania bezpośrednich płat- liwości świadczenia usług zbiorowego odprowadzania ności na rzecz partnera prywatnego. Gmina Karczew ścieków w zakresie spoczywającym na partnerze pry- nie przewiduje także realizacji przedsięwzięcia w for- watnym, zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami mie spółki. określonymi w umowie o partnerstwie publiczno-pry- Podsumowując, celem Gminy Karczew jest reali- watnym; budowę oczyszczalni ścieków o przepusto- zacja przedsięwzięcia, w rozumieniu ustawy z dnia wości ok. Qd,śr.= 3000 m3/d na terenie działki zlokali- 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywat- zowanej przy ul. Ks. Kard. Stefana Wyszyńskiego w Kar- nym w ramach, którego wybrany partner prywatny czewie, z możliwością jej rozbudowy i zwiększenia zobowiąże się do sfinansowania, zaprojektowania przepustowości o parametr, który zostanie określony i przeprowadzenia budowy oczyszczalni ścieków na w opisie przedmiotu partnerstwa na etapie zaprosze- nieruchomości stanowiącej wkład własny podmiotu nia do składania ofert, w wyniku przeprowadzonych publicznego oraz przepięcia istniejącej sieci kanaliza- negocjacji z Wykonawcami (wskazany parametr prze- cji sanitarnej do nowej oczyszczalni. Partner prywatny pustowości Qd,śr.= 3000 m3/d jest wstępnym założe- na warunkach określonych w umowie o partnerstwie niem gminy Karczew); przepięcie istniejącej sieci ka- publiczno-prywatnym będzie odpowiedzialny za tech- nalizacji sanitarnej umożliwiające dokonanie rozdziału niczne utrzymanie wybudowanej infrastruktury wraz ścieków poprzez przyjęcie do wybudowanej oczysz- z istniejącą siecią kanalizacyjną oraz będzie świadczył czalni ścieków tylko z terenu miasta Karczew (w tym usługi zbiorowego odprowadzania ścieków na tere- także przebudowa i budowa niezbędnych kanałów nie miasta Karczewa wraz z osiedlem Ługi oraz częścią sanitarnych na terenie osiedla mieszkaniowego Ługi Otwocka Małego. w Karczewie); utrzymanie i zarządzanie wybudowaną oczyszczalnią i siecią kanalizacji sanitarnej w zakresie Biuletyn PPP: A co z dostawami wody dla terenów wiej- świadczenia usług zbiorowego odprowadzania ście- skich Karczewa? ków na terenie miasta Karczewa wraz z osiedlem Ługi Władysław Łokietek: Przeprowadzane jest połączenie oraz częścią Otwocka Małego w zakresie określonym dwóch spółek, będących w całości własnością Gminy w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym. Karczew, tj. Komunalnego Przedsiębiorstwa Energety- Wkładem własnym gminy Karczew w przedsięwzię- ki Cieplnej Sp. z o.o. w Karczewie oraz Wodociągi i Ka- cia będzie: nieruchomość gruntowa położona przy ul. nalizacja Karczew Sp. z o.o. w Karczewie. Podyktowane Ks. Kardynała Stefan Wyszyńskiego w Karczewie oraz jest to potrzebą optymalizacji zarządzania majątkiem działki, umożliwiające zrzut ścieków oczyszczonych do gminnym, koniecznością zwiększenia i uporządkowa- odbiornika – Jagodzianki; kompleks urządzeń kanaliza- nia potencjału organizacyjnego i ekonomicznego oraz cyjnych obejmujących sieci kanalizacyjne, wyloty urzą- zwiększenia możliwości realizacji zadań własnych Gmi- dzeń służące do wprowadzania ścieków do wód lub ny. Do zadań spółki przejmowanej należy realizacja na- do ziemi, urządzenia podczyszczające i oczyszczające stępujących zadań własnych Gminy: pobór, uzdatnia- ścieki wraz z wszelkimi urządzeniami i budynkami oraz nie i dostarczanie wody; odprowadzanie i oczyszczanie przyłącza kanalizacyjne, a także pięć przepompowni ścieków; roboty związane z budową rurociągów prze- ścieków: przy ul. Chłopickiego, przy ul. Otwockiej, przy syłowych i sieci rozdzielczych. ul Bielińskiego, przy ul. Stare Miasto, „Ługi” przy ul. Ks. Połączenie spółek komunalnych nie należy do zja- Kard. St. Wyszyńskiego. Forma przekazania wkładu wisk wyjątkowych i zupełnie nowych. Procedury łącze-

94 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE nia spółek można odnaleźć z pewnością w wielu innych Konstancina samorząd nie miał żadnej wiedzy ani do- samorządach na terenie całego kraju. Każda z nich świadczenia w tym zakresie. Gdyby chciał realizować to powinna być przeprowadzana w sposób najbardziej zadanie samodzielnie, to musiałby zlecić na zewnątrz odpowiadający lokalnej sytuacji gospodarczej i spo- cały proces inwestycyjny w szczególności koncepcję, łecznej, a gdy w ich wyniku zachodzą zjawiska takie jak projekt budowalny i wykonawstwo. A przecież to na redukcja kosztów, zwiększenie potencjału finansowe- etapie koncepcji i projektu decyduje się o przyszłych go podmiotu komunalnego, poprawa funkcjonowania kosztach oczyszczania ścieków. To dobór optymalnych i jakości obsługi mieszkańców, dowodzi to tylko racjo- dla konkretnych warunków rozwiązań technicznych, nalności działania władz jednostki samorządu teryto- technologicznych, urządzeń i AKPiA decyduje o spraw- rialnego. Podobnie zresztą, jak sięganie po rozwiązania ności i efektywności funkcjonowania oczyszczalni ście- takie jak realizacja przedsięwzięć w formule partner- ków. Prywatny partner branżowy wytworzył synergię stwa publiczno – prywatnego. łącząc etap koncepcji, wykonawstwa i eksploatacji tylko dlatego, że to on będzie odpowiadał za oczyszczanie Biuletyn PPP: Dziękuję bardzo za rozmowę. ścieków i koszty z tym związane przez następne 3 deka- dy. Patrząc na samorząd takie zestawienie kompetencji Wywiad z przedstawicielem gminy i osiągnięcie synergii nie jest możliwe. JST zleca prace w ramach publicznych przetargów, gdzie decydującym Konstancin-Jeziorna kryterium wyboru jest nadal cena. W takich przetargach dla samorządów o średniej wielkości najlepsi technolo- Biuletyn PPP: W gminie dzy czy też biura projektowe nie biorą udziału. Najczę- Konstancin – Jeziorna, ściej koncepcja technologiczna jest wykonywana przez w ramach współpracy sa- innego wykonawcę niż projekt. Rozmywa się odpo- morządu i spółki Saur Kon- wiedzialność i brak jest optymalizacji proponowanych stancja w formule partner- rozwiązań z punktu widzenia eksploatacji. Często bywa stwa publiczno-prywatne- tak, iż samorząd zlecając koncepcję nie otrzymuje tego go, funkcjonuje zmoderni- co chciał lecz to, co chce sprzedać mu dostawca urzą- zowana już oczyszczalnia dzeń. Jest to zwykła gra rynkowa polegająca na obronie ścieków. Czy mógłby Pan, własnych interesów. Dziwić się temu nie można, lecz to patrząc z perspektywy nie gwarantuje najlepszego rozwiązania. swojego doświadczenia Mając na uwadze wynagrodzenia w samorządach z pracy w samorządzie lub w spółkach komunalnych wielkości średniej nie gminnym, odpowiedzieć można oczekiwać zatrudnienia najlepszych specjali- na ile sprawnie i efektywnie taka formuła pozwala reali- stów w zakresie prowadzenia eksploatacji oczyszczal- zować samorządowi powierzone mu zadania usuwania ni i jej zarządzania. Dla partnera prywatnego to ma i oczyszczania ścieków komunalnych? znaczenie istotne, gdyż poprawna eksploatacja i kon- Andrzej Kruk (przedstawiciel podmiotu publicznego): serwacja, a także dostęp do najnowszej wiedzy w tym Powierzenie realizacji zadania własnego gminy polega- zakresie gwarantuje optymalizację kosztów i wydłuża jącego na oczyszczaniu ścieków komunalnych zewnętrz- czas życia poszczególnych obiektów czy też urządzeń. nemu podmiotowi wyspecjalizowanemu w świadcze- Tutaj znowu osiąga się w partnerstwie taką synergię. niu usług wodno-kanalizacyjnych, w tym w eksploatacji Przy eksploatacji w modelu klasycznym nie jest to już obiektów kubaturowych, posiadającego jednocześnie takie pewne. Kolejnym aspektem nie mniej ważnym doświadczenie w ich projektowaniu i wykonawstwie jest całkowity brak zależności funkcjonowania partne- jest niczym innym jak poszukiwaniem przez gminę naj- ra prywatnego od lokalnej polityki. W takim przypad- lepszej dostępnej praktyki w tym zakresie. ku cel jest prosty: skupiamy się na świadczeniu usługi Profesjonalny, branżowy partner prywatny posiada o wysokiej jakości po możliwie najniższych kosztach. wiedzę i doświadczenie w oczyszczaniu ścieków pły- W przypadku służb gminnych lub spółek gminnych nące z wieloletniej eksploatacji dla bardzo dużej liczby z tym bywa różnie. Ostatnim argumentem o którym samorządów takich obiektów pracujących w różnych chciałbym tylko wspomnieć jest samorządowa polityka warunkach, w różnych technologiach, wykorzystu- taryfowa, która bardzo często służy innym celom niż jących różne urządzenia i rozwiązania. W przypadku zapewnieniu odpowiedniego poziomu jakości usług.

95 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Podsumowując uważam, iż model który wybrała gmi- trwania umowy, nawet z obszarów obecnie nieskanali- na Konstancin jest w ich przypadku, a także dla wielu innych zowanych i niezamieszkałych. W zamian za to gmina kon- gmin najbardziej efektywną formą zapewnienia realizacji traktowo zobowiązała się do odprowadzania ścieków zadania własnego gminy jakim jest oczyszczanie ścieków z całego swojego obszaru w czasie trwania umowy wy- komunalnych. Nie jest to łatwa formuła, ale jestem prze- łącznie do oczyszczalni Saur Konstancja. Po jej zakończe- konany, że z perspektywy czasu będzie warta zachodu. niu oczyszczalnia zostanie przekazana gminie. Na podstawie umowy Saur Konstancja obciąża gmi- Biuletyn PPP: Czy na tym etapie realizacji przedsięwzię- nę kosztami za oczyszczanie ścieków rozumianymi jako cia - od podpisania umowy upłynęło już bowiem 5 lat iloczyn ścieków trafiających na oczyszczalnię i stawki jed- i wykonano modernizację oczyszczalni - można podzielić nostkowej. Koszt ten jest jednym z kosztów zbiorowego się z samorządowcami doświadczeniami, dotyczącymi re- odprowadzania ścieków, które prowadzi gminny Zakład alizacji projektu? Proszę przybliżyć samo przedsięwzięcie Gospodarki Komunalnej - zakres odpowiedzialności i powiedzieć o jego najistotniejszych elementach. Saur Konstancja jest ograniczony tylko do samej oczysz- Andrzej Kruk: Tak, to już upłynęło 5 lat od podpisania czalni. Umowa gwarantuje gminie stały jednostkowy umowy i ponad 2 lata eksploatacji zmodernizowanej koszt oczyszczania ścieków, którego ewentualna zmia- oczyszczalni ścieków. Jest to dobry moment na swego na może wynikać li tylko z warunków tam zapisanych. rodzaju podsumowanie naszej działalności, współpra- Możliwy jest zarówno przyrost jak i obniżenie jednostko- cy, weryfikację budżetów i planów na przyszłość. wego kosztu oczyszczania. Najistotniejszym czynnikiem Wracając do historii projektu i jego kluczowych wpływającym na możliwość tej zmiany jest ilość ścieków elementów, to wydaje się, iż katalizatorem projektu odprowadzanych przez gminę na oczyszczalnię. była decyzja firmy Metsa Tissue (dawniej Warszawskie Uważam, iż nasza umowa o PPP przyniosła wymier- Zakłady Papiernicze) o zamknięciu zakładu produkcyj- ną korzyść nie dwóm, a trzem stronom. Po pierwsze, nego w Mirkowie. Zakład ten był właścicielem oczysz- jak już wspominałem, gmina nie wydała ani złotówki na czalni na którą od zawsze trafiał ściek komunalny i był inwestycję, która została zrealizowana, a co ważniejsze oczyszczany wspólnie ze ściekiem przemysłowym. Po została zachowana ciągłość świadczenia usługi zbio- ogłoszeniu zamknięcia zakładu powstał problem, co rowego odprowadzania ścieków. Ponadto uwolnione zrobić z oczyszczalnią, która powinna dalej funkcjo- w ten sposób środki budżetowe mogły zostać przezna- nować. Z jakichś przyczyn gmina Konstancin-Jeziorna czone na inne cele, w tym inwestycje komunalne. Po i Metsa Tissue nie mogły porozumieć się co do dalszych drugie, przejęci przez Saur Konstancja pracownicy za- losów tego obiektu. Z pomocą i pomysłem przyszła fir- chowali i mieć będą swoje miejsca pracy. Po trzecie, firma SAUR Konstancja i odkupiła oczyszczalnię, przejęła ma Saur odniosła korzyść zawierając umowę i udowod- cały personel, który nota bene pracuje po dziś dzień niła, że możliwa jest współpraca partnera prywatnego i podpisała umowę o PPP z gminą, na mocy której zmo- z samorządem. Co pokaże nam przyszłość? Zobaczymy. dernizowała oczyszczalnię, sama ją finansując. Dzięki W tym zakresie jestem optymistą. temu firma Saur zdjęła z gminy m.in. ciężar sfinansowa- Z perspektywy umowy jesteśmy dopiero na samym nia modernizacji starej lub budowy nowej oczyszczalni, początku współpracy z gminą Konstancin-Jeziorna. Na a także poszukiwania know-how dot. zaprojektowania, podstawie mojego doświadczenia mogę jasno powie- realizacji i eksploatacji tej instalacji. dzieć, iż w takich relacjach kluczowa jest dobra wola Umowa o PPP zawarta została na 32 lata. Na jej współpracy i chęć rozwiązywania pojawiających się trud- podstawie spółka Saur Konstancja przygotowała kon- nych dla obydwu stron kwestii. Życie pokazuje, iż nie cepcję modernizacji, projekt budowlany, zrealizowała można przewidzieć wszystkich sytuacji. Stąd też istotną całość prac, którą sfinansowała we własnym zakresie. rolę pełni umowa i jej poszczególne zapisy. Ważne jest W wyniku modernizacji powstała kompletnie nowa li- również zrozumienie i poszanowanie interesów każdej nia oczyszczania ścieków w technologii SBR. Instalacja ze stron. Na koniec mogę dodać, iż niezmiernie ważne została zaprojektowana na średni przepływ dobowy 6 jest aby w trakcie przygotowywania projektu PPP opie- 000 m3 i obciążenie ładunkiem zanieczyszczeń w wyso- rać się na rzetelnych i sprawdzonych danych, a prognozy kości 30 000 RLM. Całkowity koszt to ponad 50 mln zł. budować na podstawie realistycznych założeń. W ramach umowy o PPP Saur Konstancja zobowiąza- Biuletyn PPP: Co Pana zdaniem jest najważniejsze przy ła się do ciągłego odbioru ścieków komunalnych z całego realizowaniu projektów w formule partnerstwa publicz- obszaru miasta i gminy Konstancin – Jeziorna w okresie no - prywatnego?

96 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Andrzej Kruk: Sukces w realizacji projektów w formule części kompetencji, które do tej pory zarezerwowane były PPP jest wypadkową wielu czynników na które ma wpływ dla podmiotu publicznego lub podmiotu od niego zależ- podmiot publiczny, partner prywatny lub w jakiejś części nego. Aby do tego doszło odpowiednie decyzje muszą obydwie strony łącznie. podjąć zazwyczaj kierownicy JST jak i Rady Miejskie. Na podstawie mojego kilkunastoletniego doświad- Uważam, iż w branży wodno-kanalizacyjnej najważ- czenia w branży wodno-kanalizacyjnej mogę powiedzieć, niejszym czynnikiem leżącym po stronie partnera prywat- iż najistotniejszym elementem realizacji projektów PPP nego, który jest swego rodzaju katalizatorem dalszych od którego wszystko się zaczyna jest powstanie po stro- działań, jest jego profesjonalizm i doświadczenie, w szcze- nie podmiotu publicznego konkretnej potrzeby, której gólności z realizacji podobnych przedsięwzięć na terenie podmiot publiczny nie jest w stanie samodzielnie zaspo- naszego kraju. Branżowy partner prywatny wyspecjalizo- koić. Tą potrzebą może być dla przykładu konieczność wany w profesjonalnym zarządzaniu obiektami wodno- sfinansowania modernizacji lub budowy oczyszczalni ście- -kanalizacyjnymi bądź usługami, który posiada stosowną ków, stacji uzdatniania wody, odtworzenia bądź rozbu- wiedzą i doświadczenie w lepszym stopniu może spełnić dowy sieci wodno-kanalizacyjnych czy też optymalizacja oczekiwania podmiotu publicznego. kosztów lub podwyższenie jakości świadczonych usług. Ostatnim ważnym elementem przy realizacji projek- Na bazie zidentyfikowanych potrzeb opieramy całe przed- tów PPP o którym chciałem powiedzieć kilka słów jest sięwzięcie. opłacalność wspólnego przedsięwzięcia, którą należy Kolejnym istotnym czynnikiem, jak nie ważniejszym co rozumieć w kontekście zrozumienia i poszanowania inte- pokazuje moje doświadczenie, jest dobre przygotowanie resów obydwu stron. Partnerstwo nie może być trakto- pomysłu na przedsięwzięcie. W tym obszarze niezmier- wane, jako panaceum na wszelkie problemy. Są sytuacje, nie istotne jest dobre określenie zakresu potencjalnego gdzie ono się nie opłaca ze względu na np.: zbyt wysoką przedsięwzięcia, przygotowanie istniejących i będących wartość inwestycji – jeśli jest ona podstawą przedsięwzię- najczęściej w posiadaniu podmiotu publicznego informa- cia lub z ekonomicznego punktu widzenia jest ono mało cji i danych opisujących konkretną potrzebę. Ważne jest atrakcyjne dla partnera prywatnego. Oczywiście termin również podjęcie próby samodzielnej lub przy wsparciu „opłacalne” należy odmiennie rozumieć dla partnera pu- zewnętrznych doradców sparametryzowania danej po- blicznego, gdzie może ono oznaczać np.: realizację inwe- trzeby, przygotowania wstępnych uproszczonych analiz, stycji bez angażowania środków własnych, niepowiększa- potwierdzonych w kolejnym etapie prac analizami przed- nie zadłużenia i niezwiększanie indywidualnego wskaźnika realizacyjnymi, których zakres i charakter powinien być zadłużenia, podłączenie nowych mieszkańców do kana- dostosowany do zaspokojenia naszej konkretnej potrzeby. lizacji bądź wodociągu czy też zwiększenie efektywności Muszę podkreślić, iż kluczowym jest rzetelne przygo- funkcjonowania oczyszczalni poprzez osiągnięcie wyma- towanie danych i założeń, a także prognoz opartych na gań jakościowych dla ścieku oczyszczonego zgodnie z wy- podstawie realnych przewidywań. To na tym początko- mogami prawa. Muszę tutaj jasno powiedzieć, iż dla part- wym etapie przygotowania przedsięwzięcia ważą się losy nera prywatnego przedsięwzięcie ma przede wszystkim projektu PPP, który musi być tak zdefiniowany aby mógł wymiar ekonomiczny i musi się biznesowo spinać. Są też się obronić pod każdym względem. To w tym momencie oczywiście inne korzyści, ale ta jest dominantą. potencjalny partner prywatny powinien się wypowie- Biuletyn PPP: Dlaczego samorządom opłaca się realizować dzieć, czy pomysł jest atrakcyjny ekonomicznie dla niego projekty w partnerstwie publiczno -prywatnym? i czy zainwestuje w niego swój czas, energię i środki finan- Andrzej Kruk: Jednoznacznej odpowiedzi na tak posta- sowe. Pamiętajmy proszę, iż kluczem do sukcesu realizacji wione pytanie nie można udzielić, gdyż korzyści jakich projektu PPP jest zarówno dobre jego przygotowanie jak może i powinien oczekiwać podmiot publiczny z realizacji i korzyści dla obydwu stron. projektów PPP są silnie zależne od sytuacji w jakiej znajdu- Podczas rozmów z podmiotami publicznymi na każ- je się dany samorząd jak i celów samego projektu. dym etapie rozwoju projektu PPP niezmiernie ważny jest Podejmując się próby uogólnienia na podstawie mo- element zaufania. Jeśli jest ono bardzo ograniczone, to ich dotychczasowych doświadczeń to jak na razie klu- trudno jest wypracować dobre rozwiązanie. czową korzyścią jest bezpośrednia korzyść ekonomiczna Kolejnym kluczowym elementem leżącym tym razem tj. brak konieczności sfinansowania inwestycji przez lub po stronie podmiotu publicznego jest gotowość i otwar- przy większościowym udziale budżetu gminy i wynikają- tość na zmiany. Realizacja projektu PPP wiąże się przecież cy z tego brak wpływu inwestycji na dług i indywidualny nieuchronnie z przekazaniem podmiotowi prywatnemu wskaźnik zadłużenia.

97 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Dotychczas najbardziej korzystnym źródłem współ- strumentem dłużnym, pożyczką czy też kredytem, a to już finansowania inwestycji wodno-kanalizacyjnych był zupełnie inne zestawienie!. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, który Jest wiele samorządów, które obecnie spłacają po- umożliwiał uzyskanie bezzwrotnego grantu w wysokości życzki lub kredyty zaciągnięte na inwestycje lub na zapew- nawet do 85% kosztów kwalifikowanych. Biorąc pod uwa- nienie wkładu własnego do projektów unijnych i nie mają gę koszty niekwalifikowane, rzeczywisty stopień dofinan- zbyt dużej możliwości zaciągania nowych zobowiązań ze sowania projektów był oczywiście niższy. Jednakże wg in- względu na progi ustawowe lub poziom swoich wydat- formacji opublikowanych m.in. przez Narodowy Fundusz ków. W takim przypadku partnerstwo może okazać się bar- Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, dostępna alo- dzo interesującą możliwością realizacji zadań publicznych. kacja środków dla działania 2.3 w ramach tegoż programu Współpraca z partnerem prywatnym przy realizacji na lata 2014-2020 została przekroczona ze względu na projektów PPP w gospodarce wodno-kanalizacyjnej gene- dużą liczbę wniosków złożonych w trzecim naborze. Jest ruje istotną korzyść dla podmiotu publicznego w postaci planowane przeniesienie 120 mln Euro z gospodarki od- redukcji kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych w sto- padowej na gospodarkę wodno-kanalizacyjną, ale można sunku do modelu klasycznego, gdzie rozdzielony jest etap domniemywać, iż ta kwota zostanie w całości przeznaczo- przygotowania i realizacji inwestycji od jej eksploatacji. na na uzupełnienie puli środków dostępnych w trzecim Partner prywatny zapewnia kompleksową obsługę proce- konkursie, a nie na nowy. Stąd też uważam, iż planowa- su inwestycyjnego np. budowy i eksploatacji oczyszczalni nie w obecnych warunkach inwestycji w oparciu o grant ścieków. Inwestując własne środki gwarantuje kontrakto- z działania 2.3 jest jak budowanie domu na piasku. Nie wo koszt i jakość usługi, dlatego też będzie optymalizował wiadomo kiedy będzie kolejny konkurs i czy w ogóle, nie projekt na każdym etapie dostosowując inwestycję do jest znana pula środków ani źródło jej pochodzenia. Jedy- rzeczywistych i konkretnych potrzeb, wybierając tak tech- ne co jest już pewne to przeogromna konkurencja wśród nologię, rozwiązania techniczne czy też urządzenia aby oczekujących projektów. zmniejszyć koszty eksploatacji. Partner prywatny na bazie Kolejną korzyścią płynącą z finansowania inwestycji własnego doświadczenia osiąga w tym zakresie synergie komunalnych przez partnera prywatnego jest fakt, iż będące poza zasięgiem podmiotu publicznego. w ten sposób nie dochodzi do ograniczenia zdolności Partner prywatny składając ofertę bierze na siebie inwestycyjnej budżetu, a inne równie pilne i potrzebne m.in. całość ryzyka związanego z realizacją inwestycji, inwestycje mogą być realizowane. Mamy świadomość, w tym z kosztami inwestycyjnymi na etapie wdrażania pro- iż inwestycje wodno-kanalizacyjne są wyjątkowo drogie jektu jak i jego nieuniknionej modernizacji w przyszłości. i będą musiały być ciągle realizowane ze względu na Przyrost kosztów ponad budżet ujęty w ofercie nie może specyfikę świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia być przeniesiony na podmiot publiczny. Podobnie przy- w wodę i odprowadzania ścieków, a pożyczki zaciągane szłe koszty modernizacji nie będą mogły wywołać przy- przez samorządy będą musiały być spłacane w okresie rostu kosztów świadczonych usług w przeciwieństwie do kilkunastu lat. klasycznego modelu budowy i eksploatacji infrastruktury Do tej pory wielu samorządowców porównywało pro- wodno-kanalizacyjnej. jekty inwestycyjne współfinansowane przez grant POIiŚ Wyżej wymieniony szereg korzyści z realizacji pro- z partnerstwem. Oczywiście w takim zestawieniu z finan- jektów PPP dotyczy projektów twardych, gdzie inwe- sowego punktu widzenia partnerstwo nie jest konkuren- stycja jest kluczowym elementem przedsięwzięcia. Jest cyjne, gdyż partner prywatny musi zaciągnąć najczęściej też druga grupa projektów, które można realizować we kredyt inwestycyjny i go obsłużyć podczas gdy grant jest współpracy z partnerem prywatnym, gdzie kluczowym bezzwrotny. Jednakże miejmy na uwadze jedną istotną elementem może być poprawa jakości świadczonych kwestię. W przypadku postepowania na wybór partnera usług, redukcja strat wody, wód przypadkowych, wdroże- prywatnego finansowanie jest gwarantowane w 100% nie nowych technologii, optymalizacja kosztów etc. W tej - jest ono wymagane aby móc złożyć ofertę – a grant to grupie projektów korzyści dla podmiotu publicznego i od- konkurs który trzeba wygrać. W nadchodzących czasach biorców są zależne od warunków lokalnych i trudno jest samorządowcy będą musieli porównać partnerstwo z in- je uogólnić.

Mariusz Strawiński – wieloletni pracownik samorządowy, pełnił funkcję zastępcy prezydenta Miasta Otwocka odpowiedzialnego za realizację inwestycji, członek zarządu spółek komunalnych. Doktor nauk humanistycznych w zakresie socjologii, specjali- zujący się w postrzeganiu zagadnienia PPP w środowisku samorządowym.

98 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE 5.2. PPP w gospodarce wodno- -kanalizacyjnej – okiem przedsiębiorcy

Bartosz Korbus

Wstęp REMONDIS Aqua sp. z o.o.

Od samego początku swego funkcjonowania polskie Mariusz Łozowski gminy ponoszą wielki wysiłek inwestycyjny i organiza- cyjny na rzecz stworzenia infrastruktury wodno-kanali- Co jest dla Państwa ważne w modelu PPP? Dlacze- zacyjnej spełniającej stale zaostrzające się normy jakości go zdecydowali się Państwo brać udział w tego typu i ochrony środowiska. Do pewnego stopnia w wysiłku przedsięwzięciach? tym samorządy wspierane były przez dotacje zewnętrz- Decyzja o podejmowaniu współpracy w ramach mo- ne – środki krajowe, jak i pochodzące z UE, były pomoc- delu PPP była naturalną odpowiedzią na sytuację ryn- ne, ale nie rozwiązały wszystkich problemów. Nawet kową. Polski rynek wod-kan zdominowany jest przez w przypadku uzyskania wsparcia, samorząd samodziel- podmioty komunalne, podczas gdy w innych krajach nie pozyskać musiał wkład własny dla potężnych inwe- europejskich zaangażowanie firm prywatnych stano- stycji, jak również zapewnić prefinansowanie całości wywi normę i jest bardzo popularnym modelem prze- datków, wśród których jedynie część była refundowana. prowadzania inwestycji. W każdym aspekcie gospo- Ponadto, sam proces inwestycyjny był jedynie wstępem darki wodno-ściekowej REMONDIS Aqua jest silnym do zarządzania i utrzymania nowej infrastruktury, która i kompetentnym partnerem, który dzięki swojemu wymaga stałych nakładów i doskonalenia. Niestety, choć know-how jest w stanie zapewnić realizację powie- potrzeby wciąż rosną, a prawo dotyczące ochrony środo- rzonych mu zadań – bez względu na to, czy dotyczą wiska stawia przed operatorami systemów wodno-kana- one zaopatrzenia w wodę lub jej oczyszczania, prze- lizacyjnych coraz ostrzejsze wymogi techniczne, dotych- jęcia istniejących systemów, bądź wykonania zupełnie czasowe źródła dofinansowania stopniowo się kurczą. nowych rozwiązań. PPP okazało się przy tym efektyw- Równolegle do działań samodzielnie podejmowa- nym, ekonomicznym i przede wszystkim elastycznym nych przez samorządy rozwijał się również rynek współ- rozwiązaniem. pracy publiczno-prywatnej w omawianym obszarze. Co było dla Państwa elementem przełomowym przy Możliwość rozwijania działalności w warunkach mono- pracy nad przedsięwzięciami PPP? polu naturalnego, nawet jeśli wymaga znacznych nakła- Rosnąca świadomość samorządów, że z roku na rok dów inwestycyjnych i sprawnego zarządzania procesem zmniejsza się pula środków unijnych dofinansowują- utrzymania sieci, była zawsze interesująca dla sektora cych ich przedsięwzięcia, ale także tego, że partner pry- prywatnego. Wydaje się, że dotychczasowe polskie watny może również przejąć od strony publicznej ciężar praktyki w zakresie szeroko jak i wąsko rozumianego inwestycji. Dzięki swej wiedzy partner prywatny może PPP w obszarze wodno-kanalizacyjnym, stanowią dobrą planować inwestycje w sposób bardziej racjonalny. podstawę do dalszej współpracy. Duża część samorzą- REMONDIS Aqua działa na europejskim rynku wodno- dów nie dysponuje w praktyce kapitałem i wiedzą nie- -kanalizacyjnym od ponad 30 lat. W tym czasie zostało zbędną dla efektywnego rozwoju i zarządzania infra- z sukcesem zrealizowanych wiele inwestycji wspólnie strukturą sieciową, jak i samymi oczyszczalniami. Warto z samorządami. zatem zrozumieć, jak na projekty tego typu spoglądają przedsiębiorcy uczestniczący już aktywnie w realizacji Jakim modelem finansowania przedsięwzięć PPP są projektów PPP jak i ubieganiu się o możliwość realizacji Państwo szczególnie zainteresowani? przedsięwzięć w obszarze wodno-kanalizacyjnym. Wszystko zależy od zakresu projektu.

99 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Jakie projekty są dla Państwa szczególnie interesu- Klara Ramm, Business Development jące? Manager, Water, Główny obszar zainteresowań REMONDIS Aqua sta- nowią projekty, które pozwalają na połączenie efek- Veolia tywności, opłacalności oraz zrównoważonej ochrony zasobów naturalnych. REMONDIS Aqua wspiera dzia- Co jest dla Państwa waż- łalność samorządów na wielu płaszczyznach, począw- ne w modelu PPP? Dlacze- szy od zaopatrzenia w wodę, na gospodarce osadowej go zdecydowali się Pań- skończywszy. Współpraca z REMONDIS Aqua w ramach stwo brać udział w tego PPP umożliwia m.in. przeniesienie ryzyk planowania, typu przedsięwzięciach? eksploatacji i kosztów eksploatacji, bezpieczeństwo jej Partnerstwo Publiczno-Pry- stabilnego funkcjonowania oraz długoterminowego watne jest naszym zdaniem planowania kosztów. bardzo dobrą formą współ- pracy w dziedzinie usług Jak powinien być wdrażany projekt PPP, aby przyniósł komunalnych, szczególnie tam, gdzie pojawia się wysokie sukces? zapotrzebowanie na kapitał inwestycyjny, innowacje, wie- Z nastawieniem na efektywność i oszczędność. Tworze- dzę i doświadczenie. W projektach PPP wykorzystywane nie podmiotów mieszanych realne jest zarówno na eta- są silne strony obu partnerów, a niwelowane słabsze. Atu- pie wspólnego przeprowadzania inwestycji, jak również tem inwestycji realizowanych w formule PPP jest także to, na zarządzaniu już istniejącymi instalacjami. Kluczem do iż umożliwiają wzajemną kontrolę partnerów, oraz trans- efektywnej i oszczędnej realizacji zadań publicznych parentny monitoring całego procesu. Veolia decyduje się w obszarze wodno-kanalizacyjnym jest współpraca brać udział w tego typu przedsięwzięciach, gdyż dysponuje z doświadczonym partnerem, który ze względu na ska- niezbędnym kapitałem, technologiami i długoletnim do- lę prowadzonej działalności może zastosować unikalne świadczeniem oraz zainteresowana jest inwestycjami dłu- rozwiązania technologiczne i organizacyjne, znacznie goterminowymi i wieloletnią współpracą z samorządem. polepszające efektywność działań. Jest przecież międzynarodowym, stabilnym partnerem Co z Państwa perspektywy należałoby zrobić, aby z długoletnim doświadczeniem. usprawnić proces realizacji przedsięwzięć PPP w przy- Co było dla Państwa elementem przełomowym przy pra- szłości? cy nad przedsięwzięciami PPP? Bardzo istotne jest samo rozpropagowanie idei wśród samorządów, zachęcenie ich do zaangażowania w mo- Veolia ma ponad 160 letnią praktykę w projektach PPP. del PPP oraz stworzenie możliwie elastycznych warun- Współpracuje z samorządami na całym świecie, realizując ków przygotowania i realizacji takich projektów. Właści- inwestycje w gminach, eksploatując i zarządzając miejskimi wie zoptymalizowane i dopasowane projekty owocują systemami, dostarczając usługi komunalne setkom milio- odciążeniem samorządów od zadań odbiegających od nów. Pomimo iż ustawa o PPP weszła w życie 10 lat temu, głównej działalności, jednocześnie zapewniając swo- w Polsce projekty w tej formule dopiero wchodzą w etap bodę planowania dzięki indywidualnym i elastycznym rozwoju i z pewnością wykorzystanie ich potencjału jest koncepcjom finansowania. Przekazanie planowania konieczne, a wyczerpanie się dotacji unijnych powinno być i ryzyka eksploatacji instalacji wraz z redukcją kosztów motorem ich rozwoju. to tylko część korzyści, jakie czerpią nasi partnerzy Bardzo motywująca jest również dla nas szeroka akcja w modelu PPP. Odciążenie od czynności odbiegających promująca przedsięwzięcia PPP prowadzona przez polski od głównego obszaru działalności daje podmiotom rząd. Ministerstwo Rozwoju, w którym funkcjonuje De- możliwość koncentracji na najważniejszych dla rozwo- partament PPP, coraz szerzej propaguje wiedzę na temat ju i funkcjonowania firmy zadaniach. tego typu rozwiązań oraz wspiera samorządy we wdraża- niu tego typu projektów. Dzięki temu pojawia się ich coraz więcej, a wiedza i doświadczenie partnerów publicznych oraz prywatnych rośnie. Jakim modelem finansowania przedsięwzięć PPP są Pań- stwo szczególnie zainteresowani? Jakie projekty są dla Państwa szczególnie interesujące?

100 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE To oczywiście prawo określa ramy w jakich partnerzy Projekty PPP, szczególnie w fazie przygotowania, nie zno- mogą się poruszać. Jednak dzięki naszemu wieloletniemu szą pośpiechu, ale nie oznacza to, iż cały proces musi trwać doświadczeniu i posiadanemu potencjałowi potrafimy do- długo czy też być przewlekłym. Aktualne prawo związane stosować się do oczekiwanego rozwiązania. Szczególnie z koncesją, czy umową na PPP daje samorządom wiele na- interesujące wydają się projekty typu „zaprojektuj-wybu- rzędzi, które pozwalają rozeznać rynek, jego możliwości, duj-sfinansuj-operuj”, które muszą być dobrze przygoto- zanim podejmą decyzję o szczegółach realizacji przedsię- wane zarówno pod względem finansowym, technicznym wzięcia. Z pewnością wsparcie ze strony wysokiej klasy do- jak i organizacyjnym. Przecież partnerzy w takich projek- radców rekomendowanych przez Ministerstwo Rozwoju tach wiążą się na 20-30 lat. Umowa musi być więc dopra- dla tej fazy przygotowań byłoby pomocne samorządom cowana tak, aby zadania i wszelkie rodzaje ryzyka, odpo- i nie wydłużałoby niepotrzebnie całego procesu. Bardzo wiedzialność, koszty i korzyści były między nich sprawie- ważne jest, aby w każdym szczególe dopracować umo- dliwie i w sposób przejrzysty podzielone. Bardzo ważnym wę, każdy z partnerów powinien wiedzieć nie tylko, jakie elementem projektu jest kwestia finansowania inwestycji. uzyska korzyści, ale szczególnie, jakie podejmuje ryzyko Dzięki wkładowi partnera prywatnego, partner publiczny i za co jest odpowiedzialny. Dobrze dopracowana umowa nie zwiększa swojego zadłużenia, a po zakończeniu umo- zabezpiecza obie strony przed niespodziankami i „rozmy- wy majątek pozostaje własnością samorządu. ciem” odpowiedzialności podczas trwania projektu. Pro- Funkcjonują również prostsze formy współpracy, wów- szę pamiętać, że są to umowy wieloletnie, bardzo trudne czas, gdy np. partner publiczny poszukuje oszczędności do rozwiązania w trakcie ich trwania, dlatego tak bardzo i chce powierzyć zarządzanie swoim majątkiem doświadczo- podkreślam konieczność ich dobrego, transparentnego nemu podmiotowi, w zamian za ograniczenie kosztów. Poza opracowania. działaniami operatorskimi, Veolia płaci samorządowi czynsz Co z Państwa perspektywy należałoby zrobić, aby dzierżawny, który stanowi dodatkowy budżet dla gminy. usprawnić proces realizacji przedsięwzięć PPP w przy- Mamy już olbrzymie doświadczenie we współpracy szłości? z samorządami oraz przemysłem. Projekty PPP, którymi jesteśmy zainteresowani, dotyczą w szczególności usług Myślę, że klimat sprzyjający PPP i zrozumienie korzyści wy- komunalnych, szczególnie zaawansowanej gospodarki od- nikających z takich przedsięwzięć poprawiają się. Jednak padami, gospodarki wodno-ściekowej i energetyki. Coraz nadal konieczna jest aktywna promocja PPP przez Mini- więcej naszych projektów związanych jest również z go- sterstwo Rozwoju i administrację rządową, warsztaty dla spodarką w obiegu zamkniętym, potrafimy łączyć różne samorządów, wymiana dobrych praktyk między miastami usługi komunalne, znajdując między nimi synergię. Np. cie- i gminami oraz wsparcie eksperckie zwłaszcza w początko- pło pozyskiwane z termicznego przetwarzania odpadów wej fazie procesu. Dziś wiele podmiotów może korzystać lub odzysk ciepła z procesów przemysłowych na potrzeby z już zdobytych doświadczeń, czego dowodzi coraz więk- ogrzewania miejskiego mogą służyć do ogrzewania do- sza liczba projektów prowadzonych z sukcesem. W dodat- mów, a energia z biogazu – do produkcji elektryczności itd. ku mamy ustawę o PPP oraz ustawę dotyczącą koncesji, Część naszych doświadczeń z realizacji inwestycji które powinny pomóc uporządkować relacje między part- z przemysłem (B2B) możemy z sukcesem wykorzystać nerami. do wspólnych przedsięwzięć z podmiotami publicznymi. Ogólne zasady partnerstwa są podobne. Zazwyczaj za- rządcy obiektów przemysłowych chcą się skupić na swojej IGI Aqua Sp. z o.o., podstawowej działalności, oddając w zarządzanie wszelkie Padraic Coll, usługi około produkcyjne, konieczne do jej prowadzenia. Jesteśmy więc gotowi przeprowadzić gruntowny audyt fa- prezes zarządu bryki i wskazać, gdzie można uzyskać oszczędności na do- stawie wody, pary wodnej, chłodu, energii, a także oczysz- Co jest dla Państwa ważne czaniu ścieków oraz odzyskiwaniu z nich wartościowych w modelu PPP? Dlaczego substancji. Możemy sfinansować i zrealizować inwestycję zdecydowali się Państwo polegającą na modernizacji takich systemów w konwencji brać udział w tego typu „zaprojektuj-wybuduj-sfinansuj-operuj”. przedsięwzięciach? IGI Aqua sp. z o.o. to pod- Jak powinien być wdrażany projekt PPP, aby przyniósł miot, który łączy kapitał sukces? irlandzki i doświadczenie

101 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE partnerów polskich w zakresie projektowania, budowy które zakładają tzw. model opłaty za dostępność. Gene- i zarządzania infrastrukturą oczyszczalni ścieków i syste- ralnie jednak skupieni jesteśmy na tych przedsięwzięciach, mami wodociągowymi oraz kanalizacji. Nasi inżynierowie które umożliwiają wprowadzanie zmian technologicz- posiadają duże doświadczenie w tworzeniu efektywnej nych i organizacyjnych w oczyszczalniach. To nasze know- kosztowo i wydajnej ekologicznie infrastruktury, nato- -how w obszarze optymalizacji procesu eksploatacyjnego miast dzięki znajomości modelu PPP popularnego w Irlan- jest źródłem realnych oszczędności i korzyści. Nie chcemy dii oraz zasobom finansowym, którymi zarządzamy może- raczej być leasingodawcą kolektorów kanalizacyjnych – my zapewnić długoterminowe finansowanie publicznych nasze finansowanie może być w tym przypadku niekon- inwestycji infrastrukturalnych, nie tylko we wspomnianym kurencyjne dla sektora publicznego. obszarze. IGI Aqua Sp z o.o. jest częścią grupy kapitałowej, Jakie projekty są dla Państwa szczególnie interesujące? która wdrożyła już z powodzeniem jeden projekt PPP w Opolu o wartości nakładów inwestycyjnych sięgających Jak wspomniałem, jesteśmy zainteresowani optymali- 100 mln zł. Jesteśmy przekonani, że nasze umiejętności zacją każdego systemu, który obejmuje kompleksowe w obszarze technologicznym oraz finansowym pozwolą oczyszczanie ścieków. Obszar dostarczania wody jest na zaproponowanie samorządom rozwiązań efektywniej- drugorzędny. Dobrze aby przedsięwzięcie odznaczało się szych niż samodzielna działalność. Nie ma konieczności aby pewną minimalną skalą – nie jestem przekonany, czy PPP samorząd samodzielnie finansował olbrzymie przedsię- jest uzasadnione przy realizacji systemów o przepustowo- wzięcia infrastrukturalne, często kosztem długotermino- ści mniejszej niż 500m3/dobę. Najbardziej interesuje nas wego zadłużenia, które wstrzymuje inne bardzo potrzeb- budowa nowej infrastruktury, która przynosi efekty na ne wspólnocie lokalnej przedsięwzięcia infrastrukturalne, etapie eksploatacji. jeśli sektor prywatny może z powodzeniem wyręczyć wła- Jak powinien być wdrażany projekt PPP aby przyniósł dze w tym zadaniu. Chcę podkreślić, że współpraca w mo- sukces? delu PPP, pozwoli zoptymalizować działalność operacyjną publicznego systemu wodno-kanalizacyjnego, a szczegól- Sprawnie i szybko. Niestety, w Polsce nie ma terminów nie oczyszczalni ścieków, co oznacza, że taryfy wcale nie dyscyplinujących podmioty publiczne do systematyczne- muszą istotnie wzrastać mimo znacznego wysiłku inwe- go prowadzenia negocjacji. W konsekwencji zdarzają się stycyjnego prowadzonego przez partnera prywatnego na nawet kilkumiesięczne przerwy między kolejnymi turami mocy umowy PPP. negocjacji, W tych warunkach cały proces negocjacji się rozmywa, trudno również prowadzić negocjacje z pod- Co było dla Państwa elementem przełomowym przy pra- wykonawcami. Ostatecznie, liczne postępowania nie cy nad przedsięwzięciami PPP? dochodzą do skutku, bo sektor publiczny lub uczestnicy Jesteśmy przekonani, że to nie środki UE (choć potrzebne) prywatni tracą zainteresowanie zbyt długo negocjowaną są kluczem do rozwoju infrastruktury jak i usług użytecz- umową. ności publicznej. Doświadczenia z Irlandii i Polski wskazu- Co z Państwa perspektywy należałoby zrobić, aby ją, ze dofinansowanie inwestycji publicznej, choć niekiedy usprawnić proces realizacji przedsięwzięć PPP w przy- wskazane nie sprzyja wcale długoterminowej trwałości szłości? przedsięwzięć. Szczególnie, jeśli kluczowe jest efektyw- Nie powinno się zbytnio komplikować formalnej strony ne zarządzanie kosztami eksploatacyjnymi i konieczność prowadzonych negocjacji. Często niewielki błąd w doku- sprostania coraz nowszym standardom eksploatacji mentacji, bez najmniejszego związku z meritum oferty i ochrony środowiska. Jesteśmy przekonani, że ogranicze- może przesądzić o braku możliwości przeprowadzania nie skali finansowania infrastruktury ochrony środowiska projektu. Wato aby sektor publiczny szeroko komuni- w Polsce ze środków UE, co już jest widoczne, wymusi kował zamiar wdrożenia projektów PPP i absolutnie nie sięgnięcie po inne rozwiązania. My jesteśmy gotowi je „uszczęśliwiał” partnerów własnymi projektami technicz- zaproponować, z korzyścią dla efektywności całego cyklu nymi infrastruktury, którą profesjonalny operator może inwestycji i to bez prywatyzacji majątku publicznego. zaprojektować szybciej, taniej i ekonomicznej na swoje ry- Jakim modelem finansowania przedsięwzięć PPP są zyko budowlane i eksploatacyjne. Za cząstkę ceny niepo- Państwo szczególnie zainteresowani? trzebnej dokumentacji technicznej strona publiczna mo- głaby wynająć kompetentnego doradcę, który sprawnie Możemy uczestniczyć w przedsięwzięciach zakładających i bezpiecznie poprowadzi negocjacje do wypracowania koncesyjny model wynagrodzenia tj. wymagających po- umowy, która zadowoli obie strony współpracy. bierania opłat od konsumentów usług, jak i w projektach,

102 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Encyklopedia PPP (2)

Marcin Maksymiuk

Partner prywatny

Ustawa o PPP definiuje partnera prywatnego jako Przedsiębiorca przedsiębiorcę lub przed- Przedsiębiorca siębiorcę zagranicznego zagraniczny (art. 2 ust 2 u.p.p.p)1. Tylko taki podmiot będzie kwalifi- Opracowanie własne kował się do zawarcia z nim umowy o realizację w formule PPP. Ustawo- tycząca prowadzenia działalności gospodarczej

dawca nie definiuje jednak na potrzeby ustawy w Polsce. Ustawa określa, czym jest działalność tych pojęć, nie odsyła również do konkretnych gospodarcza, zawiera definicje przedsiębiorcy przepisów ustaw już obowiązujących, a zawiera- jak również kwestie dotyczące kontroli nad wy- jących przedmiotowe definicje. W polskim sys- konywaniem działalności. temie prawa możemy spotkać co najmniej kilka aktów prawnych, które wspomnianą definicję Przedsiębiorca zawierają, co może w tym kontekście budzić Należy wskazać, że ustawa o swobodzie dzia- pewne wątpliwości. łalności gospodarczej reguluje podejmowanie, Dla przykładu możemy mówić tutaj o de- wykonywanie i zakończenie działalności gospo- finicjach, które występują w ustawie z dnia 16 darczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej kon- oraz zadania organów w tym zakresie2. Prawo- kurencji, definicji zawartej w ustawie z dnia dawca w niniejszym akcie, definiuje przedsię- 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, czy wresz- biorcę jako osobę fizyczną, osobę prawną i jed- cie wynikającej z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. nostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, o swobodzie działalności gospodarczej. Wy- której odrębna ustawa przyznaje zdolność praw- daje się jednak (zgodnie z: Skoczyński Tomasz, ną – wykonującą we własnym imieniu działal- Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. ność gospodarczą. Dodatkowo, za przedsiębior- Komentarz 30 czerwca 2011 r. Lex), że defini- ców uznaje się także wspólników spółki cywilnej cja zawarta w ustawie o swobodzie działalności w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej najpełniej oddaje intencje usta- gospodarczej3. Przepis w tym kształcie wyraźnie wodawcy. Jako argument należy przytoczyć już w pierwszej części dzieli się na dwie zasad- niewątpliwie kwestie dotyczące istotnego zna- nicze kategorie, podmiotową i funkcjonalną. czenia ustawy w zakresie wykonywania działal- Podmiotową – odnoszącą się do kategorii osób, ności gospodarczej. Stanowi ona podstawowy które za przedsiębiorcę mogą być uznane oraz akt prawny, który uznawany jest przez przed- funkcjonalną, czyli dotyczącą realizacji pewnych stawicieli doktryny za najważniejszą ustawę do- 2 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2016 poz. 1829) art. 1 1 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie 3 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 Nr 19 poz. 100) gospodarczej (Dz.U. 2016 poz. 1829) art. 4

9 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE

czynności, które uznane są właśnie za prowa- w tego rodzaju przedsięwzięciach, które z punk- dzenie działalności. tu widzenia partnera prywatnego nastawione są Jeśli chodzi stronę podmiotową przepisu, na zysk7. Jak wspomniano ustawodawca na grun- mówimy tutaj o kategorii: osób fizycznych, osób cie ustawy nie zakazuje takiego rodzaju postępo- prawnych i jednostek organizacyjnych niebęPrzedsiębiorca- wania, jednak z uwagi na ciągle jeszcze nie doce- dących osobami prawnymi. Osobą fizyczną jest nianie formuły PPP Przedsiębiorcaw obrocie, takie sytuacje są człowiek, który od chwili urodzenia posiada jedynie przedmiotem doktrynalnychzagraniczny rozważań. zdolność prawną4. Status przedsiębiorcy może Niewątpliwie najbardziej rozpowszechnio- uzyskać osoba mająca pełną zdolność do czyn- nymi podmiotami prywatnymi będą wszelkiego ności prawnych, chociaż możemy spotkać po- rodzaju spółki kapitałowe prawa handlowego, glądy, iż pozbawienie lub ograniczenie zdolno- tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ści do czynności prawnych nie wpływa na zdol- i spółka akcyjna. Spółki kapitałowe w odróżnie- ność prawną w zakresie obrotu gospodarczego niu od spółek osobowych posiadają osobowość

i taki podmiot nadal może być podmiotem praw prawną, zaś sprawy spółki prowadzi specjalnie i obowiązków5. powołany w tym celu organ. Spółki kapitałowe Kolejnym podmiotem są osoby prawne jak mogą być tworzone w każdym dowolnym celu. Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym Jednak z uwagi na właściwość funkcjonalną, przepisy szczególne przyznają osobowość praw- celem realizacji wspólnego przedsięwzięcia na ną6. Na gruncie ustawy o PPP kontrowersje budzi to, czy podmiot mający status podmiotu publicznego może występować w postę- powaniu jako partner prywatny. Przyjmując, że nie łączy tych ról w jednym postępowa- niu, ustawodawca ani wyraźnie nie zakazuje, ani też nie określa do- puszczalności takiego postępowania. Wydaje się, że w sytuacji, gdy podmiot publiczny posiada jednocześnie status przedsiębiorcy (np. spółki komunalne, Opracowanie własne

przedsiębiorstwa państwowe), sytuacja taka jest gruncie PPP muszą one wykonywać działalność możliwa. Trudno bowiem tego rodzaju podmio- gospodarczą. tom, szczególnie jeżeli oprócz działalności, dla Trzecia kategoria podmiotów to jednostki or- której zostali powołani, (prowadzą zwykłą ko- ganizacyjne niebędące osobą prawną, wykonują- mercyjną działalność), odmawiać uczestnictwa ce działalność gospodarczą – to jednostki, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, jednak niepo- 4 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. siadające osobowości prawnej. Mogą one uczest- 2017 poz. 459) art. 8 5 Sieradzka Małgorzata, Zdyb Marian, Ustawa o swobodzie niczyć w obrocie gospodarczym i być podmiotami działalności gospodarczej. Komentarz 1 marca 2013 r. Lex stosunków prawnych. Do tego rodzaju podmio- (Za M. Szydło Swoboda działalności gospodarczej i A. Bierć, Sytuacja prawna przedsiębiorcy) 6 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 7 Skoczyński Tomasz, Ustawa o partnerstwie publiczno- 2017 poz. 459) art. 33 prywatnym. Komentarz 30 czerwca 2011 r. Lex

10 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE tów zalicza się spółki akcyjne w organizacji czy W kontekście powyższych rozważań doty- spółki osobowe prawa handlowego. Spółka oso- czących problematyki działalności gospodarczej bowa może we własnym imieniu nabywać prawa, należy również wspomnieć o kwestii dotyczącej w tym własność nieruchomości i inne prawa rze- czasu podjęcia działalności. Zgodnie z przepi- czowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być po- sami ustawy o swobodzie działalności gospo- zywaną. Nie są one jednak osobami prawnymi ze darczej przedsiębiorca może podjąć działalność względu na brak przepisu przyznającego osobo- gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do wym spółkom handlowym osobowości prawnej. Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Zauważyć należy, że w chwili obecnej toczą Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do reje- się prace nad nowelizacją ustawy o PPP, która stru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Są- zakłada, aby do obecnej definicji partnera pry- dowym. Jednak Spółka kapitałowa w organizacji watnego dopisać, że może nim być „uczelnia pro- może podjąć działalność gospodarczą przed uzy- wadząca działalność gospodarczą”, gdyż ustawa skaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców9. o szkolnictwie wyższym wyłączała uczelnie z ka- Ustawodawca dopuszcza również jako przed- talogu przedsiębiorców. siębiorców wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospo- Działalność gospodarcza darczej, jeżeli wykonywana przez nich działalność Status przedsiębiorcy został przyznany osobom będzie zarobkowa – działalność wytwórcza, bu- fizycznym, prawnym, jak i jednostkom organi- dowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwa- zacyjnym nieposiadającym osobowości prawnie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze nej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana prawną, o ile wykonują one działalność gospo- w sposób zorganizowany i ciągły10. W tym wypad- darczą we własnym imieniu. Prowadzenie dzia- ku najważniejsze jest uznanie przez ustawodaw- łalności gospodarczej we własnym imieniu ozna- cę konsekwentnie, że przedsiębiorcami są wspól- cza, że jest ona prowadzona na własne ryzyko nicy, a nie sama spółka. (odpowiedzialność) i własny rachunek. Pozwala to odróżnić przedsiębiorców od pracowników, Podsumowanie którzy pracują na rachunek swojego pracodaw- Wybór partnera prywatnego odbywa się na za- cy. Za przedsiębiorcę może być uznany podmiot, sadach konkurencyjności i to w dużej mierze od który wykonuje działalność samodzielnie, co nie wymogów stawianych przez partnera publicz- wyklucza działania przez pełnomocników w świe- nego zależy z kim dane przedsięwzięcie będzie tle podmiotowości prawnej. Przeciwieństwem realizowane. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby jest działalność zależna, którą wykonuje ten, kto partner prywatny poza spełnieniem przesłanek w trakcie jej wykonywania musi korzystać z cudzej prowadzenia działalności wykazywał: odpowied- podmiotowości prawnej i nie posiada – w ramach nie doświadczenie w realizacji, odpowiednie za- tych stosunków prawnych, w których uczestniczy bezpieczenia finansowe, czy też alokację ryzyka – atrybutu samodzielnego w sensie prawnym w zwiększonym stopniu po stronie partnera pry- podmiotu. Taka – wykonująca działalność zależną watnego, jako instrument zapewniający dodat- – osoba nie działa nigdy we własnym imieniu, lecz kową punktację przy wyborze oferty partnera zawsze czyni to w imieniu cudzym, zaś jej działa- prywatnego. Warto mieć świadomość, że w wy- nia (czynności) są wówczas traktowane jako dzia- padku PPP przedsiębiorca to nie tylko wyko- łania tego, w czyim imieniu występuje8. Użyte nawca, ale również finansujący przedsięwzięcie przez ustawodawcę sformułowanie dotyczące publiczne, co oznacza że kryterium jego poten- prowadzenia działalności na własny rachunek cjalnego zysku musi być dla niego opłacalne do należy utożsamiać z przechodzeniem praw i obo- podjęcia współpracy z podmiotem publicznym. wiązków na podmiot prowadzący przedmiotową działalność. 9 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności 8 Szydło Marek w Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej gospodarczej (Dz.U. 2016 poz. 1829) art. 14 konkurencji. Komentarz, wyd. II Sieradzka Małgorzata (red.), 10 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności Zdyb Marian (red.) WK 2016 gospodarczej (Dz.U. 2016 poz. 1829) art. 2

11 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Przedsięwzięcie PPP budowlanego11. W tym kontekście rozszerze- nia wymaga sama kwesta dotycząca obiektu Z punktu widzenia współpracy pomiędzy part- budowlanego, którym jest budynek, budowla nerem publicznym a prywatnym najważniejsze bądź obiekt małej architektury, wraz z instala- ramy prawne dotyczące działania określa artykuł cjami zapewniającymi możliwość użytkowania 2 ust 4 ustawy o PPP, definiujący czym może być obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wznie- 12 wspólne przedsięwzięcie. Pod tym pojęciem na- siony z użyciem wyrobów budowlanych . W przy- leży rozumieć: padku umowy o PPP, należy uznać, że to strony a) budowę lub remont obiektu budowlanego, umowy same ustalają jej zakres, a w konsekwen- b) świadczenie usług, cji również ryzyka, które dana strona przejmuje. c) wykonanie dzieła, w szczególności wyposa- Dlatego też nie można utożsamiać umowy o PPP żenie składnika majątkowego w urządzenia z klasyczną umowa o roboty budowalne z Kodek- podwyższające jego wartość lub użytecz- su cywilnego określoną w art. 647. W przypadku ność, lub partnerstwa, partner prywatny może zobowią- d) inne świadczenie zać się do dokonania wymaganych przez właści- - połączone z utrzymaniem lub zarządza- we przepisy czynności związanych z przygotowaniem składnikiem majątkowym, który niem robót i dostarczyć odpowiedni projekt, tym jest wykorzystywany do realizacji przed- samym przenosząc na siebie kwestie formalno- sięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest -prawne, które na gruncie prawa cywilnego ob- z nim związany; ciążałyby inwestora.

Jak widać z po- wyższego poszcze- gólne elementy muszą być połączo- ne z utrzymaniem lub zarządzaniem, co wyróżnia głów- ne założenie partnerstwa i tym sa- Wspólne mym odróżnia ten przedsięwzięcie rodzaj od klasycz- w PPP nego zamówienia (utrzymanie lub publicznego. zarządzanie)

Budowa Ustawodawca podobnie jak w przypadku partnera prywatnego nie określa definicji Opracowanie własne zastosowanych w tym przepisie

pojęć. Biorąc pod uwagę odniesienie do innych Remont Remont obiektu budowlanego to wykonywanie ustaw, w przypadku budowy oraz remontu, zasadnym wydaje się odwołanie do ustawy Pra- w istniejącym obiekcie budowlanym robót bu- wo budowalne. Zgodnie z w/w ustawą przez dowlanych polegających na odtworzeniu stanu budowę rozumie się wykonywanie obiektu 11 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. budowlanego w określonym miejscu, a także 2017 poz. 1332) art. 3 pkt. 3 12 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2017 odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu poz. 1332) art. 3 pkt. 1

12 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE pierwotnego, a niestanowiących bieżącej kon- dla potencjalnych stron w zakresie ich ustalenia. serwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie W wypadku jednak PPP warto odnieść się do sa- wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie mej idei, która zastępuje partnera publicznego pierwotnym13. Istotną cechą remontu jest zakwa- w realizacji jego zadań przez partnera prywatne- lifikowanie robót budowlanych jako takich, które go, co oznacza że większość usług będzie miała mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. swoje odzwierciedlenie w zapewnieniu dostęp- Aby można było mówić o remoncie, musi istnieć ności dla obywateli. remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie Jako przykłady możemy podać m.in następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych • Przedsięwzięcia polegającego na realizacji, elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi14. utrzymaniu i zarządzaniu siecią szerokopa- smową, jak również świadczeniu usług z jej Przykłady wykorzystaniem, w ramach projektu „Inter- W kontekście budowy i remontu warto wska- net dla Mazowsza” kwota umowy 458 359 zać kilka zrealizowanych przedsięwzięć, które 020,85 złotych. pokazują różnorodność stosowania formuły part- • Wyłonienie Partnera prywatnego do realiza- nerstwa. cji usługi polegającej na oczyszczaniu ścieków • Budowa parkingu wraz z dojazdową drogą komunalnych z terenu Gminy Konstancin-Je- wewnętrzną przy ul. Windakiewicza w Boch- ziorna wartość 338 236 310,06 złotych. ni, gdzie wartość umowy określona jest na • Świadczenie usług w zakresie administrowa- 621 731,11 złotych. nia obiektem Wioska Kulinarna w Podcierniu • Projektowanie, budowa, eksploatacja i zarzą- o wartości 53 400 złotych. dzanie centrum piłkarskim na terenie Gmi- ny Piaseczno, o wartości umowy 2 000 000 Dzieło złotych. Przedmiotem świadczenia może być też wyko- • Rozbudowa i eksploatacja parkingu dla sa- nanie dzieła, w szczególności wyposażenie skład- mochodów przy ul. Kukułczej w Krakowie, nika majątkowego w urządzenia podwyższające gdzie wartość umowy jest na poziomie 2 448 jego wartość lub użyteczność. Najważniejszym 652,09 złotych. rozróżnieniem jest to, że umowa o świadczenie • Budowa i eksploatacja oczyszczalni ścieków usług nie może być umową, której celem było- w Mławie w formule partnerstwa publiczno- by osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej -prywatnego o wartości 50 000 000 złotych. zakwalifikowanie jako umowy o dzieło, zgodnie z którym umowa o dzieło jest umową rezultatu Usługi i jej „zwieńczeniem” musi być określony rezul- Kolejnym sposobem współpracy może być świad- tat, który może przybrać postać materialną lub czenie usług. Problematykę świadczenia usług niematerialną. Natomiast w przypadku umowy odnajdziemy na gruncie doktryny w oparciu o wykonanie usługi – podstawowe znaczenie ma o kodeks cywilny, gdzie umowa taka może do- staranne działanie, mające doprowadzić do okre- tyczyć dokonania jednej usługi, większej – okre- ślonego celu, choć konieczność jego osiągnięcia ślonej liczby usług, bądź też dotyczyć stałego nie jest akcentowana jako element konstrukcyj- świadczenia usług określonego rodzaju. Pojęcie ny. Kryterium odróżnienia umowy o dzieło od to jest bardzo pojemne i obejmuje wykonywa- umowy o świadczenie usług stanowi między in- nie lub wykonanie czynności dla innej osoby (innymi możliwość poddania umówionego rezulta- nych osób) i w jej interesie15. Ustawodawca nie tu (dzieła) sprawdzianowi na istnienie wad fizycz- konkretyzując pojęcia usług daje więc swobodę nych16. Ustawodawca nie wskazuje jakiego charakteru 13 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. powinno być dzieło, stosując jedynie przykłado- 2017 poz. 1332) art. 3 pkt. 8 14 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w War- we wyliczenie, że w szczególności powinno to być szawie z dnia 14 lutego 2017 r. II OSK 1372/15 wyposażenie składnika majątkowego, które ma za 15 Kopaczyńska-Pieczniak Katarzyna w Kodeks cywilny - Komentarz Tom III. Zobowiązania - część szczególna, wyd. II 16 Wyrok Sąd Apelacyjny w Krakowie z dnia 22 lutego 2017 r. (red.) Kidyba Andrzej I ACa 1061/16

13 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE zadanie podwyższać jego wartość lub użyteczność. wie kwestia odpowiedniego gromadzenia i zago- Jednak jak wspomniano wcześniej jest to jedynie spodarowania ścieków. przykładowe dopełnienie, które ma stanowić pomoc w interpretacji zakresu pojęciowego tego ha- Utrzymanie i zarządzanie sła. Nie widać więc przeciwskazań do szerokiego Należy pamiętać, że wszelkiego rodzaju przedsię- odwołania do dzieła w kontekście jego niematerial- wzięcia, czy to budowa, usługi, czy też pozostałe nej postaci. Ciekawym przykładem jest np. realiza- rodzaje świadczeń, muszą być połączone z utrzy- cja programu komputerowego dla jednostki samo- maniem lub zarządzaniem składnikiem mająt- rządu usprawniającego jego pracę. Zasadniczo mo- kowym, który jest wykorzystywany do realizacji głoby przynieść to polepszenie wydajności systemu przedsięwzięcia publiczno-prywatnego lub jest informatycznego w danej jednostce, co mogłoby z nim związany. Element ten wyróżnia PPP na przenieść się na zwiększenie efektywności pracy, tle zwykłego przedsięwzięcia w ramach Prawa poprawiając jakość i szybkość usługi dla klientów. zamówień publicznych czy koncesji. Powstały w oparciu o umowę obiekt budowalny nie będzie Inne świadczenia przedmiotem umowy o PPP ilekroć nie wystą- Ostatnim elementem wspólnej realizacji są inne pi w tym wypadku jego utrzymanie bądź zarzą- świadczenia. W tym wypadku ustawodawca mak- dzanie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić symalnie rozszerzył katalog wspólnych działań kwestię dotyczącą utrzymania, za słownikiem w partnerstwie. Będą to więc wszystkie inne PWN jest to zachowanie w stanie niezmienio- świadczenia, które nie wpisują się w wyżej wy- nym, należytym, ale również pokrycie kosztów mienione definicje. Oznacza to szerokie podej- z tym związanych17. Oznacza to, że w przypadku ście do tematu, jednak z uwagi na rodzaj działań umowy PPP jedna ze stron przejmuje na siebie są one ograniczone z uwagi na funkcję partnera dominującą rolę w zakresie związanym z prze- publicznego. Po pierwsze nie wszystkie działania niesieniem ciężaru utrzymywania tego składnika wpisują się w możliwości realizacyjne podmiotu majątkowego. Z uwagi na przekazywanie zadań publicznego. Po drugie dysponuje on środkami publicznych na rzecz podmiotu prywatnego bę- publicznymi, które podlegają szczególnej ochro- dzie to realizowane przez podmiot komercyjny nie prawnej. Po trzecie zadania realizowane (prywatny) jednak należy zauważyć, że będzie to przez podmioty publiczne wynikają z konkret- rola dominująca tego podmiotu, chociaż z uwagi nych przepisów prawa, mimo że często są one na swobodę kształtowania stosunku umownego, ukształtowane szeroko, to jednak nie wszystkie który łączy w PPP podmiot publicznym z prywat- zadania mogą być przez nich realizowane. W wy- nym część działań z tego zakresu może być rów- padku samorządów zadania są określone jako ka- nież po stronie podmiotu publicznego. Wszystko talog ustawowy, stąd pełna dowolność w kształ- to zależy od indywidualnego przypadku, jednak towaniu współpracy jest tutaj ograniczona. w praktyce, przedsięwzięcie w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego realizowane będzie „Mix” świadczeń co do zasady przez partnera prywatnego. On naj- Istotnym zagadnieniem jest, to że w ramach part- częściej wznosił będzie niezbędną infrastrukturę, nerskiej współpracy mogą i często stosowane są dokonywał koniecznych inwestycji, a także świad- różnego rodzaju łączenia poszczególnych rodza- czył odpowiednie usługi18. jów przedsięwzięć. Dopuszczalne i w praktyce Zarządzanie z kolei oznacza, zbiór działań stosowane jest łączenie poszczególnych elemen- zmierzających do osiągnięcia określonego celu tów przedsięwzięcia w jednym postępowaniu. związanego z interesem (potrzebą) danego Przykładem może być projekt pn. „Budowa i eks- przedmiotu zarządzania19. W przypadku umowy ploatacja oczyszczalni ścieków w Mławie w formule partnerstwa publiczno-prywatnego”, który 17 Słownik Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN 2017 https://sjp.pwn.pl/ polega nie tylko na wybudowaniu oczyszczalni – 18 Bartosz Korbus Partnerstwo Publiczno-Prywatne PoPo-- w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale również na radnik Urząd Zamówień Publicznych Warszawa 2010 praca późniejszym racjonalnym jej wykorzystaniu do zbiorowa 19 Encyklopedia Wydawnictwo Naukowe PWN 2017 realizacji celów publicznych jakim jest nie wątpli- https://encyklopedia.pwn.pl/

14 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE PPP, będzie ono prowadziło do wykonywania zaniem przenoszenie wszelkich ciężarów z pod- zadania jednostki publicznej w sposób zopty- miotu publicznego na podmiot prywatny, tylko malizowany, realizujący wyznaczone założenia, z uwagi na kwestie dotyczące zwiększonych możli- oszczędny i terminowy. Wypracowanie założeń wości finansowych, bądź potencjału na ich zdoby- zarządzania obejmuje szereg elementów jak pla- cie. Optymalnie należy przyjąć, że każdy z partne- nowanie, organizowanie, kierowanie czy nadzór. rów powinien przejąć ryzyko, które jest w stanie optymalnie ograniczyć do niezbędnego minimum. Nierozerwalnie z ryzykiem łączy się również kwestia opłacalności inwestycji. Opłacalność również Podsumowanie może być rozpatrywana wariantowo, z punktu widzenia podmiotu publicznego, jak i podmiotu Przedsięwzięcie może zarówno zawierać jeden prywatnego. Jeden naturalnie będzie dążył do z w/w elementów i realizacja działań partnera osiągnięcia wysokich efektów, niskim kosztem, prywatnego będzie skoncentrowana właśnie drugi do osiągnięcia wysokich dochodów z pro- wokół tego działania jak np. budowa pewnego wadzonej działalności. Dlatego należy zwrócić obiektu, jednak może ona stanowić również po- szczególną uwagę, że osiągnięcie zadowalających łączenie kilku działań jak budowa, realizacja usług efektów, a przy tym wymiernych korzyści musi być oraz – co musi wystąpić zawsze – połączenie z bie- obarczone zapewnieniem odpowiedniego wyna- żącym utrzymaniem i zarządzaniem w perspekty- grodzenia. W przypadku PPP musimy brać pod wie zarówno budowy, jak i po oddaniu do użytku. uwagę całość realizacji inwestycji na przestrzeni Należy zauważyć, że toczące się postępowania, okresu umowy, w potocznym odczuciu o PPP po- jak i te zakończone w przypadku rynku polskiego, kutuje opinia, że jest ono droższe od tradycyjnych wykazują się zarówno realizacją pojedynczych metod realizacji zadań, gdyż często zapomina się czynności, jak również pewnego rodzaju kom- o wieloletnim ujęciu samej umowy. Ostatnim ele- plementarnością dotyczącą działania. Wszystko mentem przy realizacji inwestycji, o ile występuje zależy od konkretnego rodzaju przedsięwzięcia, tam aspekt świadczenia dla mieszkańców, powin- które planuje podmiot publiczny. Wydaje się jedno być ich realizowanie na najwyższym poziomie. nak, że z uwagi na realizację działania w pewnym Elementy te składają się właśnie na optymalizację stopniu za podmiot publiczny w interesie ogółu działań prowadzących do zapewnienia wysokiej ja- mieszkańców, oczywiście przy uwzględnieniu za- kości w stosunku do jej ceny. pewnienia najwyższej jakości świadczonych usług należy powoli przyzwyczaić się do PPP jako natu- Zasady legalności i gospodarności ralnego sposobu realizacji działań publicznych. Legalność - oznacza działanie zgodne z prawem. Kontrola dokonywana pod względem tego kryte- Value for money (z ang.) stosunek jakości do rium koncentruje się na odpowiedzi czy jednost- ceny w ramach realizacji przedsięwzięcia w PPP ka działa zgodnie z powszechnie obowiązującym – należy zwrócić uwagę, że zwrot ten można roz- prawem. Źródłami powszechnie obowiązującego patrywać w kilku płaszczyznach, po pierwsze jest prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, to kwestia dotycząca potencjalnego ryzyka inwe- ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, stycji, po drugie kwestia opłacalności inwestycji rozporządzenia oraz – na obszarze działania or- dla podmiotu prywatnego, aspekt oszczędności ganów, które je ustanowiły – akty prawa miejsco- podmiotu publicznego, czy też kontekst samej re- wego20. alizacji działań dla mieszkańców. W przypadku ry- Gospodarność - analizuje się czy podmiot kon- zyka inwestycyjnego, chodzi właśnie o odpowied- trolowany działa według zasady racjonalnego go- nią alokację potencjalnych ryzyk. Ryzyko szerzej spodarowania. Innymi słowy ma wskazać, czy środ- będzie przedmiotem kolejnych definicji w ramach ki wydatkowane były oszczędnie i wydajnie oraz następnych części Encyklopedii PPP. W kontekście zostały dokonane proporcjonalnie do efektów. jakości do ceny należy jednak zaznaczyć, że ryzyko powinien przejąć ten z partnerów, który najlepiej sobie z nim poradzi, nie jest optymalnym rozwią- 20 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) art. 87

15 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE „Bankowalność” projektów PPP ocenią realność przyjętych w nim założeń. Bank Jest to możliwość finansowania danego przedsię- jest instytucją, która podobnie jak przedsiębiorca wzięcia przez instytucję finansową. W założeniu (partner prywatny) włączy się do realizacji przed- jest to spełnienie stawianych przez bank kryte- sięwzięcia jedynie w celu zarobkowym. riów, koniecznych dla przyznania i uruchomienia środków na pokrycie nakładów koniecznych do Dialog konkurencyjny realizacji inwestycji, jak również (rzadziej) na eta- To tryb udzielenia zamówienia, w którym po pu- pie eksploatacji. Bankowalność oznacza, że dane blicznym ogłoszeniu o zamówieniu zamawiający przedsięwzięcie zostało uznane za bezpieczne do prowadzi z wybranymi przez siebie wykonaw- podjęcia ewentualnego finansowania przez insty- cami dialog, a następnie zaprasza ich do skła- tucję finansującą, ze względu na prawdopodo- dania ofert. Zamawiający zaprasza do dialogu bieństwo możliwości spłaty zobowiązań partnera konkurencyjnego wykonawców, którzy spełniają prywatnego zaangażowanego w dany projekt. warunki udziału w postępowaniu, w liczbie okre- Warto zauważyć w kontekście realizacji działań, ślonej w ogłoszeniu zamówienia, zapewniającej że instytucja bankowa jako podmiot powinna być konkurencję, nie mniejszej niż 3. Zamawiający włączona już na maksymalnie wczesnym etapie prowadzi dialog do momentu, gdy jest w stanie prac nad przedsięwzięciem PPP. Może mieć to określić, w wyniku porównania rozwiązań propo- swoje konsekwencje w postaci zakończenia pro- nowanych przez wykonawców, jeżeli jest to ko- jektu właśnie przez brak odpowiedniego finan- nieczne, rozwiązanie lub rozwiązania najbardziej sowania. Dla uniknięcia tej sytuacji ważne jest spełniające jego potrzeby. O zakończeniu dialo- włączenie doradców ekonomicznych, pracowni- gu zamawiający niezwłocznie informuje uczestni- ków banku, którzy z perspektywy ekonomicznej czących w nim wykonawców.

16 BIULETYN 2/2017 – PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE Biuletyn partnerstwa publiczno-prywatnego

2017 ISBN 978-83-62251-24-7 Biuletyn partnerstwa publiczno-prywatnego ISBN 978-83-62251-28-5 Biuletyn nr 2 ISBN 978-83-62251-29-2 Biuletyn nr 2 (wersja elektroniczna)