Tanulmány Bódig Mátyás Gazdasági És Szociális Jogok Az ENSZ Emberi

tanulmÁny

Bódig Mátyás Gazdasági és szociális jogok az ENSZ emberi jogi mechanizmusaiban: egy emancipációs folyamat tanulságai 5 Juhász Gábor Közeledés az oszthatatlanság doktrínájához: a szociális jogok nemzetközi védelmének új útjai 23 Deák Dániel A közteherviselés alkotmányos tartalmának változásai Magyarországon 37

fÓrum A szociális rendszer átalakításáról

Ferge Zsuzsa Kifelé tartunk a szegénységből? 57 Majtényi Balázs – Majtényi György Posztkolonializmus, avagy a társadalmi igazságtalanság politikája 62 Koltai Luca Célok és értékek a közfoglalkoztatásban 68

dokumentum És kommentÁr

Kegye Adél Áldott szegregáció 75

dÖntÉs utÁn

Az Emberi Jogok Európai Bírósága ítéleteiből 89 Az Alkotmánybíróság legutóbbi döntéseiből 108

jogvÉdõk

Both Emőke – Kovács Krisztina Jogon kívül – az integráció ára: a BAGázs Közhasznú Egyesület Jogklinika Programjáról 131 tisztelt elõfizetõink!

Tájékoztatjuk Önöket, hogy a Fundamentum folyóirat terjesztését 2012-től a L’Harmattan Könyvkiadó és Terjesztő Kft. végzi. Az előfi zetési díj a 2015-ös évre 7000 Ft, az egyes lapszámok ára 2000 Ft.

Példányait átveheti: – Személyesen: a Párbeszéd Könyvesboltban (1085 Budapest, Horánszky u. 20.). Kérjük, erre vonatkozó igényét e-mailben jelez ze ([email protected]), és az új lapszámokról a megadott e-mail címre megjelenéskor értesítést küldünk. – Postai úton: a megadott címre a posta szállítja ki. – Közületi előfi zetőknek: a folyóirat több példányban történő megrendelése esetén a kiszállítás egyedi megbeszélés szerint alakul.

Rendelését leadhatja a lenti elérhetőségek egyikén, valamint a www.konyveslap.hu oldalon. A webshopon keresztüli rende- lés esetén kérjük a Fundamentum előfi zetőire vonatkozó fi zetési és szállítási lehetőségek közül válasszanak. Áfás számla iránti igényüket, kérjük, jelezzék!

L’Harmattan Kft. – Párbeszéd Könyvesbolt 1085 Budapest, Horánszky u. 20. Kapcsolattartó: Lukácsi Veronika, tel.: 06-20-443-4747 [email protected]

Megtisztelő olvasói fi gyelmükre a jövőben is számítunk! Tisztelettel: A Fundamentum szerkesztői

A Fundamentum emberi jogi folyóirat 1997 óta az emberi jogok meghatározó magyarországi fóruma. 2012-ben megújult, és új címről érhető el a folyóirat honlapja (www.fundamentum.hu). 2012-ben elindult a Fundamentum és a Föld-rész folyóiratok közös Facebook-oldala, melyen a két laphoz kapcsolódó kiadványokat érintő újdonságok mellett emberi jogi tárgyú hírek is olvashatóak. Kövessen minket a Facebookon is: Fundamentum & Föld-rész http://www.facebook.com/fundamentumfoldresz tanulmÁny

„A szegénység problémájának emberi jogi keretben való ér- telmezése alapvetően nem arról szól, hogy megalapozzuk a javak ból való részesedés konkrét jogcímeit. Sokkal inkább arról, hogy a szegénységet a hatalomtól való megfosztottság (disem po werment ) megnyilvánulásaként fogjuk fel. A szegény- ség a relatív hatalomnélküliség, pontosabban a szabadságok megvalósításához szükséges képességek hiányának állapota, amelyben az emberek elveszítik a lehetőséget, hogy életük kulcsfontosságú aspektusait kontrollálják.” (Bódig Mátyás)

„A hidegháború elmúltával az ideológiai alapú politikai szem- benállás jelentősen enyhült, ami kedvező körülményeket teremtett az oszthatatlanság eszméjéhez való visszafordulásra, és ennek keretében arra, hogy a nemzetközi szervezetek új megoldásokkal próbálják erősíteni a szociális (valamint gaz- dasági és kulturális) jogok érvényesülését. Az elmúlt negyed- században bevezetett újításoknak két jól elkülöníthető iránya van. ” (Juhász Gábor)

„A magyar jog nem tartalmaz alkotmányos garanciát arra, hogy tartalmasan érvényesíthetők legyenek a diszkrimináció- tilalom és a konfiskáló hatású adóztatás tilalmának alkotmá- nyos elvei. ” (Deák Dániel)

Bódig Mátyás gazdasÁgi És szociÁlis jogok az ensz emberi jogi mechanizmusaiban: egy emancipÁciÓs folyamat tanulsÁgai

bevezetÉs musokkal, és nemzeti szintű jogi intézményeket is csak futólag említek. Ebben az írásban is különös fi - Egy korábbi, szintén a Fundamentumban megjelent gyelmet szentelek annak a munkának, amelyet az írásomban megjegyeztem,1 hogy az elmúlt mintegy ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bi- tíz évben örvendetes módon felélénkült az érdeklő- zottsága (a továbbiakban GSZKJB) végez. Igyek- dés a gazdasági és szociális jogokat érintő elméleti és szem kimutatni, hogy a nemzetközi kapcsolatok és dogmatikai kérdések iránt. Ott ez a kijelentés csak a az ENSZ intézményeinek politikai dinamikája ho- specifi kus emberi jogi kötelezettségek és a dogmati- gyan vezetett a GSZKJB megalapításához, és hogy kai fejlődés elemzésének kontextualizálását szolgál- a Bizottság hogyan vált tényezőjévé annak a folya- ta. Ezúttal közelebbről is szemügyre veszem ezt az matnak, amelyben a gazdasági és szociális jogok je- állítást, és megvizsgálom, hogy milyen következmé- lentősége érzékelhetően megnövekedett. nyekkel jár az emberi jogok védelmének gyakorlatá- Az elemzést három részre bontottam. Az első tisz- ra. Részben arról beszélek, hogy milyen karriert fu- tázza, hogy milyen értelemben beszélhetünk a gaz- tottak be a gazdasági és szociális jogok az ENSZ em- dasági és szociális jogok jelentőségének növekedésé- beri jogi mechanizmusaiban, és hogyan változott a ről. Mint látjuk, nem arról van szó, hogy a gazdasági megítélésük a vonatkozó szakirodalomban, részben és szociális jogok okvetlenül hatékonyabban érvénye- pedig arról, hogy miért fontos, hogy még a jelenle- sülnének. Amit látunk, az egyelőre inkább egy disz- ginél is több fi gyelmet szenteljünk ezeknek a jogok- kurzív jelenség (a szakirodalmi vita megélénkülése), nak. Az elemzés hátterében két meggyőződés áll. Az illetve az intézményes működés intenzitásának fo- egyik (és valamivel kevésbé érdekes) az, hogy a gaz- kozódása. A második részben azt veszem szemügy- dasági és szociális jogok hatékonyabb érvényesítése re, hogy a gazdasági és szociális jogok hatékonyabb továbbra is sürgető feladat marad a nemzetközi kö- védelmére tett erőfeszítéseknek milyen elméleti és zösség számára. A másik az, hogy ha több fi gyelmet dogmatikai hozadéka van. Ez segít jobban megérte- szentelünk a gazdasági és szociális jogoknak, az segít ni a GSZKJB dogmatikai munkájának karakterét, jobban megérteni az emberi jogok problematikájá- és irányban tartani az elméleti irodalom elemzését. nak komplexitását. Jobban megértjük például, hogy A harmadik részben arra kérdezek rá, hogy a gazda- hogyan illeszkedik az emberi jogok védelme a mo- sági és szociális jogokra irányuló fi gyelem fokozódá- dern kormányzás (és közszolgáltatás) körülményei sa hogyan járulhat hozzá a hatékonyabb jogvédelem közé. Nem állítom, hogy az alapul vett tézis – mely módszereinek kidolgozásához. Amint látjuk majd, szerint a gazdasági és szociális jogok (illetve az azo- egyáltalán nem az a helyzet, hogy pusztán tovább kat tartalmazó nemzetközi dokumentumok2) növek- kell haladnunk a GSZKJB vagy más intézmények vő jelentőségre tesznek szert – különösebben erede- által kitaposott úton. Az utóbbi pár évtizedben leti vagy vitatott lenne. Ám érdemes elemezni, hogy zajlott dogmatikai fejlődés bizonyos torzulásokhoz mindez mit jelent a nemzetközi emberi jogok fejlő- is vezetett, amelyek a további előrelépés akadályaivá désére nézve. válhatnak. Akárcsak a korábban megjelent írásomban, a gaz- Az egyszerűség kedvéért következetesen „gazda- dasági és szociális jogokat itt is kifejezetten a Gaz- sági és szociális jogoktól” beszélek majd az elemzés dasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi tárgyának megragadásakor. A par excellence kulturá- Egyezségokmánya (a továbbiakban GSZJNE) érvé- lis jogok kívül esnek az elemzés keretein. Az elem- nyesítésének problematikáján keresztül vizsgálom. zés során a gazdasági és szociális jogok közül is kü- Nem foglalkozom regionális emberi jogi mechaniz- lönös hangsúllyal foglalkozom bizonyos szociális

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 5 jogokkal. A kortárs dogmatikai és politikai viták kö- ságai pedig alapvetően a fejlődő országok (mint India) zéppontjában valójában az egészséghez, az oktatás- növekvő befolyását tükrözik a szövegezési folyamat- hoz, a lakhatáshoz, a táplálkozáshoz és a megfelelő ban. Ez utóbbi ténynek különösen fontos implikáci- életszínvonalhoz való jog áll.3 ói voltak a gazdasági és szociális jogok nemzetközi jogi intézményesülésére nézve. A fejlődő országok ragaszkodtak ahhoz, hogy a gazdasági és szociális politikai dinamika jogok bekerüljenek az egyezségokmányok szövegé- És jogi fejlõdÉs be, de azt is legalább ilyen fontosnak tartották, hogy a részes államok szociálpolitikája ne kerüljön érde- Kevesen vitatnák, hogy a folyamatban, amelynek mi nemzetközi monitorozás hatálya alá.7 során az emberi jogok kötelező nemzetközi normá- Ugyanilyen fontos, hogy az 1940-es és 50-es évek it rögzítették, a gazdasági és szociális jogok egyfajta politikai fejleményei nem kifejezetten a gazdasági és marginalizált helyzetbe szorultak. Hasznos, ha ki- szociális jogok marginalizálódását okozták, a nem- indulópontként tisztázzuk, hogy milyen tényezők ve- zetközi emberi jogok általában háttérbe szorultak. zettek ehhez a marginalizálódáshoz. Már az 1940-es évek végére világossá vált, hogy az Széles körben elterjedt (és nem is egészében téves) emberi jogi normák még hosszú ideig nem fognak nézet, hogy a gazdasági és szociális jogok a második központi szerepet betölteni a nemzetközi együttmű- világháború utáni, számukra kedvezőtlen politikai ködés kereteinek formálásában. Samuel Moyn egye- dinamika áldozataivá váltak. A hi- nesen amellett érvel, hogy már az degháborús szembenállás nem amit lÁtunk, az egyelõ- Emberi Jogok Egyetemes Nyilat- adott érdemi esélyt arra, hogy si- re inkÁbb egy diszkurzÍv kozata is inkább ezeknek a remé- kerüljön megtalálni az alkalmas jelensÉg (a szakirodalmi nyeknek az eltemetése volt.8 Az intézményes formákat az akkori- vita megÉlÉnkÜlÉse), il- egyezségokmányok szövegezése ban még mindig újszerűnek ható let ve az intÉzmÉnyes mû- körüli viták elhúzódása – egészen és széles körben vitatott gazdasá- kÖdÉs intenzitÁsÁnak fo- 1966-ig –, valamint az a tény, hogy gi és szociális jogok számára. A kozÓdÁsa a két egyezségokmány csak 1976- hidegháborús kontextus fontossá- ban lépett hatályba, mindenkép- gát azonban könnyű félreérteni. A gazdasági és szo- pen ezt a benyomást erősíti. A gyarmatbirodalmaik ciális jogok nemzetközi szintű intézményesülésével bomlásával együtt járó jogi és politikai komplikáci- kapcsolatos megértésünket gyakran elhomályosítja ók miatt az Egyesült Királyság és Franciaország óva- az a mítosz, amely szerint ezeket a jogokat a Szov- tos manőverezésre kényszerült. Az Egyesült Álla- jetunió és szövetségesei tekintették szívügyüknek, mok pedig tudatosan visszalépett a vezető szereptől míg a nyugati politikusok, a nyugati gondolkodók és az 1950-es évek elején. Jelentős részben a faji szeg- a nyugati aktivisták a polgári és politikai jogokat tol- regáció politikailag egyre nagyobb terhet jelentő gya- ták előtérbe.4 Ez állítólag indokolatlanul felerősítet- korlata miatt, az Eisenhower-adminisztráció csak te a jogok két csoportja közötti kontrasztot, a gaz- úgy tudta leszerelni belső kritikusait, hogy feladta a dasági és szociális jogokat pedig rossz hírbe hozta az demokrata elődjeinek ambícióit a nemzetközi embe- államszocializmussal való asszociáció. ri jogok kérdésében.9 Fontos látni, hogy miért pontatlan az események- Ebben a politikai helyzetben az érdemi kezdemé- nek ez az ábrázolása. Mindenek előtt nem igaz, hogy nyezés sok vonatkozásban a fejlődő országok kezébe ezek a gazdasági és szociális jogokra vonatkozó nor- került. Ennek látványos következménye az 1950-es mák (különösen, ahogy a GSZJNE-ben megjelennek) és 60-as években a dekolonizáció emberi jogi aspek- a Szovjetunió és szövetségesei koncepcióját tükröz- tusainak előtérbe tolása lett.10 A hetvenes években a nék. A keleti blokk államai nem játszottak veze- fejlődő országok számszerű többségbe kerültek az tő szerepet a GSZJNE dogmatikai arculatának for- ENSZ Közgyűlésben. Erejüket az ”új gazdasági vi- málásában. Mi több, ezek az államok maradtak a lágrend” (New International Economic Order)11 prog- GSZJNE érdemi nemzetközi monitorozásának fő ramjának ENSZ-politikává avatásával próbálták meg- kerékkötői egészen a nyolcvanas évek végéig.5 mutatni. Az emberi jogok vonatkozásában ennek a Amint közismert, a két egyezségokmány hátteré- programnak a következménye volt a fejlődéshez való ben az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (1948) jog (amelyet Kéba M’Baye szenegáli jogász és diplo- áll, márpedig abban a gazdasági és szociális jogok mata fejtett ki először 1972-ben12) látványos karri- szerepeltetése mindenek előtt amerikai hatást tük- erje az ENSZ emberi jogi dokumentumaiban.13 Ezek röz.6 A GSZJNE szerkezeti és dogmatikai sajátos- a kezdeményezések mind a mai napig alakítják az

6 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ENSZ emberi jogi intézményeinek tematikáját, de tékának a következménye. Ez megnehezíti mind a nem járultak hozzá érdemben az emberi jogok haté- konkrét felelősökre vonatkozó erkölcsi ítéletek, mind konyabb érvényesüléséhez. Sőt, a hetvenes évek kö- az életképes megoldási javaslatok megfogalmazását. zepéig inkább az volt a tendencia, hogy az ENSZ A közvélemény mind a mai napig vonakodik ezeket emberi jogi dokumentumainak tematikája egyre in- a problémákat emberi jogi keretek között értelmez- kább elszakadt az érdemi emberi jogi aktivizmus pri- ni. A tények azt mutatják, hogy lényegesen tolerán- oritásaitól. sabbak vagyunk a gazdasági és szociális jogok meg- Ez a nemzetközi emberi jogok számára problema- sértésének eseteivel szemben.18 tikus politikai dinamika azután váratlan és döntő for- Abban, hogy a gazdasági és szociális jogok nem dulatot vett a hetvenes évek végén. Samuel Moyn sokat profi táltak az emberi jogi diskurzus térnyeré- egészen pontosan 1977-et jelöli meg a fordulat éve- séből a nyolcvanas években, jelentős szerepe volt a ként.14 Ebben az évben nyert Nobel-békedíjat az GSZJNE sajátosságainak. Az Egyezségokmány nem Amnesty International (sokat ekkor hallottak elő- illeszkedik jól az emberi jogi diskurzus fejlődési irá- ször az emblematikus emberi jogi szervezetről). Ebben nyaihoz. Sok szempontból tudatosan megnehezíti a az évben irányította rá a fi gyelmet a csehszlovák el- pontos emberi jogi kötelezettségek (és a kötelezett- lenzék polgári jogi követeléseire a Karta 77 (a Hel- ségek teljesítéséért való felelősség) megállapítását.19 sinki Záróokmány alapjaira támaszkodva). És ebben A GSZJNE a többi emberi jogi dokumentumnál az évben kötelezte el magát az Egyesült Államokban gyorsabban avult: az a hangsúly, amelyet a javak új- a Carter-adminisztráció az emberi jogi prioritások raelosztására20 és a szakszervezeti aktivizmusra he- érvényesítése mellett a külpolitikában.15 Így válhat- lyez, a jóléti államnak egy mára időszerűtlenné vált tak az emberi jogi kérdések fontos politikai tényező- vízióját tükrözi.21 A dokumentum azoknak a törek- vé a hidegháború utolsó évtizedére. véseknek lett az emlékműve, amelyek a munkás- Ebben a korszakban vált igazán látványossá a gaz- mozgalmat a 20. század első felében jellemezték.22 dasági és szociális jogok marginalizált pozíciója. Ami- Az például, hogy a szociális jogok a gazdasági jogok- kor az emberi jogi kritika elsődleges célpontjai a Szov- kal kapcsolódnak össze, abból az el képzelésből ered, jetunió és szövetségesei (illetve, hogy az oktatáshoz, a lakhatáshoz részben az Egyesült Államok kor- az Államok nem kÍvÁnjÁk és az egészségügyi ellátáshoz való mányának akarata ellenére, a dél- És nem is tolerÁljÁk, hogy jog a munkavállalók gazdasági amerikai katonai junták) voltak, a nemzetkÖzi testÜletek füg getlenségének előfeltételei. polgári és politikai jogok érthető Érdemi felÜlvizsgÁlatot Ezeknek a jogoknak a biztosítása mó don felértékelődtek. A szovjet gyakoroljanak a tÁrsa- kell ahhoz, hogy a mun kahelyük rendszer alapvetően szabadságel- da lompolitikÁjuk felett elvesztésétől vagy a betegségtől lenes karakterét a legszemléleteseb- való félelem ne taszítsa a munka- ben a szabad véleménynyilvánítás és a szabad válasz- vállalókat kiszolgáltatott helyzetbe.’23 tások hiányára, az egyesülési és gyülekezési jog sem- A GSZJNE-t ráadásul egyszerre terheli egyfajta mibevételére, valamint a rendőri brutalitásra és a koncepcionális feszültség, valamint a benne foglalt különböző kisebbségi csoportok elleni fellépésre rá- kategóriák krónikus pontatlansága. A koncepcioná- mutatva lehetett demonstrálni.16 A politikai dinami- lis feszültség abban áll, hogy az Egyezségokmány a ka megváltozott ugyan, de a gazdasági és szociális gazdasági és szociális jogokat illetően egy maxima- jogok szempontjából kedvezőtlen maradt. lista és egy minimalista normatív program szeren- A nyolcvanas évek az emberi jogi aktivizmus tér- csétlen keverékét kodifi kálja.24 Amikor pedig az nyerésének időszaka. Ám az aktivisták ekkor való- Egyezségokmány a részes államok kötelezettségeit ban gyümölcsözőbbnek találták a polgári és politi- ragadja meg, a „fokozatos biztosítás” és a „rendelke- kai jogok problematikáját.17 Az alapvető jogok meg- zésre álló erőforrások” inherensen határozatlan és sértésének legmegrázóbb esetei (mint a kínvallatás, relativizáló kategóriáival operál.25 Kezdettől aggo- a tüntetők elleni rendőri erőszak, a másként gondol- dalomra adott okot, hogy a GSZJNE-nek ez a vo- kodók bebörtönzése) könnyebben mozgósíthatóvá natkozása szabad kezet ad a kötelezetteknek, hogy teszik a közvéleményt. Erkölcsi megítélésük kevés- tetszés szerint halogassák a gazdasági és szociális bé vitatott, és többnyire egyértelműen azonosítható, jogok hatékony védelmének biztosítását. Annak el- hogy kik a felelősek a jogsértésekért. A gazdasági és lenére, hogy a GSZJNE talán a leggyakrabban és szociális jogok megsértése (mint például ha az egész- legcinikusabban megsértett emberi jogi dokumen- ségügyi ellátás krónikusan alacsony színvonala) gyak- tum az ENSZ egész emberi jogi rendszerében,26 az ran komplex társadalmi és politikai tényezők összjá- Egyezségokmány széles körű ratifi kálása jó két év-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 7 tizedig még annyi hatást sem tudott kiváltani, hogy dellje nem teljesítethette az emberi jogi kötelezett- a legfontosabb nemzetközi aktorok súlyos és sürge- ségek hatékony monitorozásának alapvető feltételeit.34 tő problémaként fogják fel.27 Nincs okunk meglepődni azon, hogy a GSZJNE mo- Abban, ahogyan a GSZJNE-t szövegezték, jel- nitorozására tett erőfeszítések kétségbeejtően elég- legzetesen nyilvánulnak meg a fentebb említett po- telennek bizonyultak az 1980-es évek végéig.35 litikai tényezők. A fejlődő országok számára fontos Ha belátjuk, hogy a GSZJNE az emberi jogok vé- volt, hogy a gazdasági és szociális jogok szerepelje- delmének egy olyan megközelítését tükrözi, amelynek a jogi erővel rendelkező emberi jogi normák kö- től az emberi jogi mozgalom sok évvel ezelőtt elmoz- zött, de ez nem jelentette azt, hogy kihívást intéztek dult,36 akkor érdekes kérdésként vetődik fel, hogy volna az ellen az ártalmas konszenzus ellen, amely hogyan sikerült kiutat találni ebből az előnytelen hely- ezekre a jogokra inkább a szociálpolitika irányelve- zetből. Az igazán látványos változások szinte mind iként, mint azonnal teljesítendő kötelezettségek for- az 1990-es években mentek végbe, de hiba lenne csak rásaiként tekint.28 Az, hogy a GSZJNE nem állított erre az évtizedre koncentrálni. A változások sok te- fel specializált testületet az Egyezségokmány érvé- kintetben visszavezethetőek korábbi fejleményekre, nyesülésének monitorozására, részben ugyancsak a amelyek hatása a kilencvenes évekre adódott össze. fejlődő (különösen az afrikai) országok ellenállásá- Először is, az emberi jogi egyezmények rendsze- nak tudható be.29 rébe mindig is bele volt építve egy gyenge „ellenerő” Noha a GSZJNE szövegében egyértelműen meg- a gazdasági és szociális jogok marginalizálásával nyilvánultak a fejlődő országok ambíciói, hogy rajta szemben. Amikor 1952-ben megszületett a sokat vi- hagyják a kezük nyomát a nemzetközi emberi jogi tatott döntés, hogy a kötelező emberi jogi normák dokumentumokon, az eredmény, anyagát két egyezségokmányra ironikus módon, a nyugati jóléti mint lÁttuk, a nyolcva- bontják, az érintettek külön hang- állam modellként való elfogadá- nas Évek vÉgÉre az emberi súlyozták, hogy ez nem jelenti a sát tükrözi.30 Ez a potenciális ta- jogi diskurzus mintegy gazdasági és szociális jogok leér- lálkozási pont a nyugati és a fejlő- interiorizÁlta a kritikÁt, tékelését.37 Bár ezt a későbbi in- dő országok között tette lehetővé, hogy a nemzetkÖzi intÉz- tézményes gyakorlat fényében hogy a GSZJNE szövegezésének mÉnyek nem szentelnek nehéz komolyan venni, a két kérdésében (ha hosszadalmas viták elÉg figyelmet a gazdasÁ- egyezségokmány egyenlőségének után is) kompromisszum szület- gi És szociÁlis jogoknak, És tétele mégis körvonalazott egy hessen olyan országok között, hogy ezt a hiÁnyossÁgot fontos elvet, amely a későbbi dog- amelyek egyébként mind politi- nem lehet intÉzmÉnyi re- matikai fejlődés kulcstényezője le- kai, mind gazdasági berendezke- formok nÉlkÜl pÓtolni hetett. Az elv 1968-ban, a Tehe- désük tekintetében nagyon külön- ráni Proklamációban öltött expli- böztek egymástól.31 A GSZJNE egy olyan politikai- cit formát ez emberi jogok oszthatatlanságának jogi koncepció talaján áll, amely elismeri az állam (indivisibility) dok trínájaként.38 Eszerint a polgári és kötelezettségét, hogy széles körben biztosítsa a köz- politikai jogok sem érvényesülhetnek a maguk tel- szolgáltatások hozzáférhetőségét és a munkavállalók jességében, ha a gazdasági és szociális jogokat nem egzisztenciális biztonságát, de a jogok megvalósulá- biztosítják. Aki tiszteli az emberi jogokat, annak az sára nem okvetlenül tekint úgy, mint amik a kormá- összes emberi jogot aktívan kell védelmeznie. Bár a nyokon jogi értelemben számon kérhetőek lennének. mai napig nem teljesen egyértelmű, hogy pontosan Az államok nem kívánják és nem is tolerálják, hogy milyen implikációi vannak, az oszthatatlansági dokt- nemzetközi testületek érdemi felülvizsgálatot gya- rína a nyolcvanas évektől az elméleti és dogmatikai koroljanak a társadalompolitikájuk felett. fejlődés egyik fontos tényezője lett. (Az elméleti fej- Noha a nyugati országokkal szemben gyakran lődés kulcsmozzanatait a következő részben tekin- megfogalmazódott a vád, hogy a vonakodásuk miatt tem át.) szorultak másodrendű pozícióba a gazdasági és szo- Mindenképpen ki kell emelni két intézményes fej- ciális jogok,32 Jack Donnelly joggal érvel amellett, leményt is. Az egyik az, hogy a későbbi emberi jogi hogy – legalábbis annak a dogmatikai modellnek a dokumentumok további kísérleteket tettek a gazda- fényében, amely széles egyetértés tárgyát képezte sági és szociális jogok dogmatikailag hiteles megra- a GSZJNE megalkotásakor – a nyugati országok a gadására. A hetvenes évek végén és a nyolcvanas évek gazdasági és szociális jogok valódi védelmezői.33 Ez elején a a nőkkel szembeni hátrányos megkülönböz- persze nem igazán ok az ünneplésre. Ez az alaphely- tetés minden formájának felszámolásáról szóló egyez- zet garantálta a gazdasági és szociális jogok margi- mény (UN Convention on the Elimination of All Forms nalizálódását. A GSZJNE eredeti szabályozási mo- of Discrimination against Women – CEDAW) szöve-

8 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM gezésével és ratifi kálásával kapcsolatos viták tartot- tézmények nem szentelnek elég fi gyelmet a gazda- ták napirenden a gazdasági és szociális jogok prob- sági és szociális jogoknak,46 és hogy ezt a hiányossá- lematikáját.39 Ennél is fontosabb számunkra, hogy a got nem lehet intézményi reformok nélkül pótolni. nyolcvanas években elmozdulás történt a GSZJNE A Bécsi Nyilatkozat is megerősítette ezt a tendenci- eredeti dogmatikai modelljéhez képest. Mind az Em- át. Lendületet adott például a GSZJNE Fakultatív beri Jogok Bizottsága, mind a Gazdasági és Szociá- Jegyzőkönyvére irányuló erőfeszítéseknek.47 Ez ko- lis Tanács felismerte annak a sokszor hangoztatott rántsem vetett véget a gazdasági és szociális jogok tézisnek a tarthatatlanságát, hogy az ENSZ ugyan- körüli koncepcionális vitáknak,48 ám megváltoztat- olyan hangsúlyt helyez a gazdasági és szociális, mint ta azok tematikáját és kilátásait. a polgári és politikai jogokra.40 Hogy legalább vala- A kérdés az, hogy a kilencvenes években felvető- mi realitása legyen a tézisnek, a monitorozás gyakor- dött lehetőségeket milyen módon ragadták meg azok, latát stabilabb intézményes alapokra kellett helyez- akiknek szívügye volt a gazdasági és szociális jogok ni. Ennek eredmény lett a GSZKJB megalapítása az érvényesülése. Számunkra ebben az összefüggésben 1980-as évek közepén.41 természetesen a GSZKJB intézményes gyakorlatai a Ezek az intézményi változások természetesen ér- legfontosabbak. A GSZKJB dogmatikai erőfeszíté- demi következmények nélkül is hagyhatták volna az seit nem a GSZJNE eredeti dogmatikai koncepci- emberi jogi diskurzust. Valaminek a politikai dina- ójának rehablitációjára irányuló törekvés határozta mikában is meg kellett változnia ahhoz, hogy az in- meg. Inkább arról volt szó, hogy GSZJNE koncep- tézményi reformok egy fejlődési folyamat kezdetét, cionális hibáit dogmatikai újítások és intézményes ne pedig a végét jelentsék. A fordulatot természe- reformok útján kell kiigazítani. Ez nyilvánul meg tesen a hidegháború vége hozta el. Fentebb azt állí- például a GSZKJB következetes erőfeszítéseiben, tottam, hogy negyvenes évek végére eldőlt, hogy az hogy jogkörei szempontjából egy szintre kerüljön a emberi jogi normák hosszú ideig nem lesznek a nem- Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségok- zetközi kapcsolatok meghatározó tényezői. A hi- mánya monitorizásával megbízott Emberi Jogi Bi- deg háború lezárultával, a kilencvenes évek elején zottsággal (Human Rights Committee); illetve, hogy merülhetett fel először komolyan, a GSZJNE egészüljön ki egy pa- hogy ezen talán lehet változtatni. fÉlre kellett sÖpÖrni a naszmechanizmust is magába fog- Megnyílt az út az emberi jogi nor- ne gatÍv És pozitÍv jogok laló Fakultatív Jegyzőkönyvvel.49 mák szerepének újragondolása kÖ zÖtti kÜlÖnbsÉgtÉ- (Ne feledjük, hogy a két Egyez- előtt a nemzetközi kapcsolatok telt. pontosabban kellett ségokmány szétválasztásának rendszerében. Hosszú idő óta elő- feltÁrni az emberi jogok meghatározó indoka éppen az a ször esély mutatkozott az ENSZ És a hatalomnÉlkÜlisÉg nézet volt, hogy nem helyénvaló, emberi jogi mechanizmusainak ér- (dis em powerment) kÖzÖtti hogy a gazdasági és szociális jogok demi reformjára. Ennek nyomán kapcsolatot érvényesülését ugyanolyan moni- a kilencvenes évek kétségtelenül torozási eljárásoknak vessék alá, az emberi jogi diskurzus legoptimistább (és sok szem- mint a polgári és politikai jogokat.) De ide tartozik pontból legizgalmasabb) korszaka lett.42 a GSZKJB-nek az a törekvése is, hogy új dogmati- A kilencvenes évek megváltozott ambícióinak leg- kai keretet adjon a részes államok emberi jogi köte- fontosabb kifejeződése minden bizonnyal a Bécsi Nyi- lezettségeinek, és ezzel határt szabjon a „progresszív latkozat: az 1993-ban tartott ENSZ Emberi Jogi Vi- realizálás” inherensen relativizáló elvének. lágkonferencia záródokumentuma.43 A Teheráni Ezeket az összefüggéseket, amelyeket korábbi cik- Proklamációnál messze ambiciózusabb szöveg min- kemben már tárgyaltam,50 ezúttal nem részletezem; den korábbinál teljesebb áttekintést ad a nemzet közi fontosabbnak tartom, hogy arra összpontosítsak, mi- emberi jogok dogmatikai kereteiről. (Egyebek között ként igyekezett a GSZKJB intézményes ambícióit megtalálhatjuk itt az oszthatatlansági elv részlete- megvalósítani. Hogyan pozícionálta magát az em- sebb – és valamivel pontosabb – megfogalmazását beri jogi diskurzusban? Az emberi jogi egyezménye- is.44) A Bécsi Nyilatkozat ugyancsak irányt szabott ket monitorozó testületeknek természetesen a részes egy sor későbbi intézményes változásnak. (A Bécs- államok az elsődleges kommunikációs partnerei. In- ben született javaslatok nyomán hozták létre példá- tézményes ambícióikat végső soron csak a részes ál- ul az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosának pozícióját.45) lamok támogatásával érhetik el. Ebből első látásra az A nyilatkozatnak a gazdasági és szociális jogok szem- következne, hogy a GSZKJB-nek mindenekelőtt a pontjából is különös jelentősége van. Mint láttuk, a vele kapcsolatba kerülő kormányok szimpátiájának nyolcvanas évek végére az emberi jogi diskurzus mint- elnyerésén kell dolgoznia. Ám a Bizottság kezdettől egy interiorizálta a kritikát, hogy a nemzetközi in- tisztában volt azzal, hogy saját gyakorlatának szak-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 9 mai és politikai hitelességét ezen a módig aligha lehet normáinak új dogmatikai keretbe illesztéséhez alap- megszilárdítani. Hosszabb távon az szolgálja a gaz- vető kérdések tisztázására volt szükség az emberi jogi dasági és szociális jogok érvényesülését, ha a GSZKJB kötelezettségek szerkezetét és terjedelmét illetően. gyakorlata elsősorban az emberi jogi aktivisták sze- Ugyancsak valamivel pontosabb értelmet kellett adni mében válik hitelessé. A GSZKJB szakmai tekinté- az oszthatatlansági elvnek.54 Félre kellett söpörni a lyét pedig azzal lehet megerősíteni, ha a bizottság negatív és pozitív jogok közötti különbségtételt. Pon- dogmatikai tevékenysége az emberi jogi szakiroda- tosabban kellett feltárni az emberi jogok és a hatalom tendenciáival kerül összhangba. Ennek megfe- lomnélküliség (disempowerment) közötti kapcsolatot. lelően a GSZKJB fontos szerepet Azt is a korábbiaknál pontosab- játszott az emberi jogi NGO-k be- A KEDVEZMÉNYEZETTEKET ban kellett tisztázni, hogy az em- vonásában a saját eljárásaiba. (En- ATTÓL KELL VÉDENI, HOGY beri jogok hogyan különböznek a nek megnyilvánulása, hogy a Bi- EGYOLDALÚAN KISZOLGÁL- fogalmi előzményüket jelentő „ter- zott ság „árnyékjelentéseket” fo- TATOTT, AZAZ HATALOMNÉL- mészetes jogoktól”.55 Összessé- gad civil szervezetektől, hogy a KÜLI HELYZETBE KERÜLJE- gében, a gazdasági és szociális jo- részes államok által a hivatalos NEK. EBBEN AZ ÖSSZEFÜGGÉS- gokkal kapcsolatos vizsgálódások jelenté sekben közölt információ- BEN A SZOCIÁLIS JOGOK IN- az emberi jogok kifinomultabb kat kontextusba helyezhesse.51) HERENS ÉRTÉKÉT NEM AZ megértése felé mutatnak. Ebben a A GSZKJB ugyancsak gyakran JELENTI, HOGY A TÚLÉLÉS szakaszban rövid áttekintést adok integrált a vonatkozó szakiroda- ANYA GI FORRÁSAIHOZ AD- arról, hogy a gazdasági és szociá- lomban kidolgozott fogalmi konst- NAK JOGCÍMET, HANEM AZ, lis jogokra vonatkozó elméleti és rukciókat (mint a minimális kö- HOGY A FÜGGETLENSÉG ÉS dogmatikai fejlődés miként for- telezett ségek fogalma) általános A SZABADSÁG FELTÉTELEI- málta az emberi jogok megértését. kommentárjaiba.52 Mi több, az KÉNT ISMERJÜK EL EZEKET A Természetesen nem adhatok telem beri jogokkal foglalkozó szak- JOGOKAT jes képet az elmúlt évtizedek elmé- tudósok közvetlen szerepet is kap- leti fejlődéséről. Néhány kulcsmoz- tak a dogmatikai alapok kidolgozásában. A GSZKJB zanat rögzítésére szorítkozom, amelyek kiváltkép- értelmezése a gazdasági és szociális jogok tartalmá- pen relevánsak a GSZKJB munkájának stratégiai ról főbb vonalaiban mind a mai napig a terület veze- jelentőséget tulajdonító elemzés számára. tő szakértői által kidolgozott Limburgi Elvek, vala- Az elméleti megfontolások jelentősége abban áll, mint a Maastrichti Irányelvek által kijelölt keretek hogy igen könnyű téves állításokat tenni a megfele- között mozog.53 Ezekkel a lépésekkel a GSZKJB- lő dogmatikai kereteket és az igazolható emberi jogi nek sikerült érdemben bővítenie azoknak az akto- normákat illetően, ha nem látjuk tisztán, hogy miért roknak a körét, akik hozzájárulnak az intézményes is kell egy sor gazdasági és szociális jogot emberi jog- és dogmatikai fejlődéshez a gazdasági és szociális ként elismerni. A félreértések két típusát kell kü- jogok területén. Erre az összefüggésre és implikáci- lönösen komolyan vennünk. Az első a gazdasági is óra a harmadik részben még visszatérek. szociális jogok óvatlan (bár gyakran jóindulatú) inst- rumentalizálásában áll: amikor azzal az érvvel pró- báljuk igazolni a gazdasági és szociális jogokat, hogy gazdasÁgi És szociÁlis nélkülük leértékelődnének a polgári és politikai jogok. jogok És az emberi jogok Aki nyomorban él, és nincs hozzáférése az egészség- komplexitÁsa ügyi ellátórendszerhez, annak az egyesülési jog vagy a szavazati jog hatékony védelme aligha jelent vigaszt. Említettem fentebb, hogy a gazdasági és szociális Ez a megfontolás első látásra éppen az oszthatatlan- jogok problematikájának elemzése segít jobban meg- sági elv lényegét ragadja meg, elvégre szisztematikus érteni az emberi jogok karakterét (mind fogalmi alap- kapcsolatot mutat ki a jogosultságok két típusa kö- jaikat, mind pedig a jogi jellegüket), és hogy a gaz- zött. A probléma az, hogy egy jogosultság csak akkor dasági és szociális jogok érvényesítésének nehéz- érdemli meg, hogy emberi jogként ismerjük el, ha ségei ösztönzőleg hatottak az elméleti fejlődésre. inherens értéket is hordoz.56 Az emberi jogok között A dogmatikai újítások, amelyek a GSZKJB intéz mé- valóban vannak szisztematikus összefüggések, de nyes gyakorlataiban gyökeret vertek (például az em- csak akkor fogadhatjuk el őket egyenrangúként (ahogy beri jogi kötelezettségek hármas kategorizálása) gyak- azt egyébként az oszthatatlansági elv követeli), ha ran visszavezethetőek korábbi elméleti fejlemények- egymástól függetlenül is igazolhatóak maradnak. re, és igazából csak ezek háttere előtt tűnnek iga- A fogalmi probléma jobb kezelésének több módja zolhatónak (és talán még életképesnek is). A GSZNJE is van. Az egyik lehetőség, hogy a gazdasági és szo-

10 / T A N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ciális jogokat az igazságosság problematikájához kap- temesnek, illetve hogy specifi kálhatóak-e a jogi in- csoljuk: a szociális jogok azt a helyes erkölcsi intuí- tézményesítés céljaira.61 Itt most csak arra a kérdés- ciót fejezik ki, hogy súlyos igazságtalanság bárkit is re térek ki, hogy az emberi jogok hogyan viszonyul- megfosztani az önfenntartás alapvető feltételeitől.57 nak a szűkös erőforrások elosztásának érzékeny A magam részéről inkább vonzódom azokhoz a stra- problematikájához. A fentiekből következően félre- tégiákhoz, amelyek az emberi méltóság alapvető érté- értés azt gondolni, hogy az emberi jogok abban az két állítják a középpontba. Az egyenlő méltóság tisz- indokolatlanul leszűkítő értelemben lennének „sza- telete követeli meg, hogy biztosítsuk a szabad ságot badságjogok”, hogy kifejezetten csak tartózkodást és függetlenséget, ami ahhoz kell, hogy az emberek követelnének a mások autonómiájába való beavatko- a saját kezükben tartsák a sorsukat (empower ment).58 zástól. A független életvezetés méltányos esélyének A kedvezményezetteket attól kell védeni, hogy egy- biztosítása is emberi jogi probléma. Ám vajon ez azt oldalúan kiszolgáltatott, azaz hatalomnélküli helyis jelenti, hogy lehetnek olyan emberi jogaink, ame- zetbe kerüljenek. Ebben az összefüggésben a szociá- lyek a szűkös javak (élelmiszer, víz, lakótér, kórházi lis jogok inherens értékét nem az jelenti, hogy a túl- ágy stb.) újraelosztásának vagy éppen előteremtésé- élés anyagi forrásaihoz adnak jogcímet, hanem az, nek kötelezettségét alapozzák meg?62 A gazdasági és hogy a függetlenség és a szabadság feltételeiként is- szociális jogok érvényesítésének problematikája el- merjük el ezeket a jogokat.59 kerülhetetlenül szembesít bennünket ezzel a kérdés- A másik félreértés a jogok és a szükségletek ösz- sel. szemosásából ered. Nagy a csábítás, hogy a gazdasá- Igazából ez a kérdés visszhangzik a negatív és po- gi és szociális jogok igazolhatóságával kapcsolatos zitív jogok közötti különbségtétel körüli régi viták- kételyekre azzal válaszoljunk, hogy az elviselhetet- ban. Mint közismert, arról van szó, hogy vajon kü- len és égbekiáltó nélkülözés példáira mutatunk rá. lönbséget tehetünk-e a jogosultságok között azon az Természetesen nem jelent különösebb nehézséget, alapon, hogy tartózkodást vagy pozitív cselekvést kö- hogy azonosítsunk olyan szükségleteket, amelyeknek vetelnek a kötelezettektől. Azok számára, akik erre kielégítése a puszta túlélés vagy akár a társadal- igennel válaszolnak, a gazdasági és szociális jogok a mi együttélés alapvető feltételeit pozitív jogosultságok paradig ma- jelenti (például hajlék, táplálék, amikor jogokat ismerÜnk tikus példáiként jelennek meg. Ha alapvető egészségügyi ellátás irán- el, nemcsak vÉdelemre Ér- a kategorizálás érvényes és rele- ti szükséglet). Ám súlyos hiba, demes ÉrtÉkekre muta- váns, akkor világosan megkülön- ha az alapvető szükségletek felis- tunk rÁ. azt is ÁllÍtjuk, böztetőek azok a jogok, amelyek merését egyszerűen azonosítjuk a hogy azonosÍthatÓ mÓ- nem érintik érdemben a szűkös szociális jogok elismerésével. Ami- don kÖtelezettsÉggÉ is vÁ- javak elosztását. A negatív és po- kor jogokat ismerünk el, nemcsak lik a jogok vÉdelmezÉse zitív jogok szembeállítása azt su- védelemre érdemes értékekre mu- (pÉldÁul bizonyos szÜksÉg- gallja, hogy az elosztási következ- tatunk rá. Azt is állítjuk, hogy letek kielÉgÍtÉsÉnek az ményekkel járó pozitív jogok spe- azonosítható módon kötelezett- elõsegÍtÉse). a szabadsÁg ciális igazolási nehézségekkel séggé is válik a jogok védelmezé- feltÉteleikÉnt ismerjÜk el néznek szembe. A gazdasági és se (például bizonyos szükségletek ezeket a jogokat szociális jogok abban a színben kielégítésének az elősegítése).60 tűntek fel, mint az állami beavat- Ennek megfelelően, ha amellett érvelünk, hogy a kozás fokozásának követelői, ezzel pedig egyszerre nemzetközi jogban kötelező normává kell tenni bi- növelve az kormányzati önkény kockázatát, és kor- zonyos gazdasági és szociális jogok tiszteletét, akkor látozva demokratikus döntéseket a javak elosztásá- ezzel azt állítjuk, hogy az emberi méltóság olyan moz- nak kérdésében. Ez a megközelítés rendkívül sokat zanatai nyilvánulnak meg a gazdasági és szociális jo- ártott a gazdasági és szociális jogok hitelességének. gokban, amelyekért minden legitim kormány sajátos Nem csoda, hogy a gazdasági és szociális jogok felelősséget visel. Ebben az összefüggésben is arra hívei stratégiai célnak tekintették, hogy cáfolják a ne- kerül tehát a hangsúlyt, hogy a gazdasági és szociá- gatív és pozitív jogok közötti megkülönböztetés ér- lis jogok védelme szükséges ahhoz, hogy a kedvez- vényességét. Azt gondolom, hogy ebben a tekintet- ményezettek érdemi esélyt kapjanak az értékes élet ben fi gyelemre méltóan sikeresnek bizonyultak, és megélésére. ennek fontos következményei lettek az emberi jogi Ha ezen a ponton tisztán látunk, akkor egy sor dogmatika fejlődésére nézve. A szembeállítás csak további kérdésben is könnyebben eligazodunk. Így addig tűnik érvényesnek, amíg nem vesszük köze- például abban, hogy a gazdasági és szociális jogok lebbről szemügyre a specifi kus kötelezettségeket, milyen értelemben tekinthetőek alapvetőnek, egye- amelyek az egyes emberi jogokhoz kapcsolódnak. Így

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 11 például aligha találunk népszerűbb példát az ún. ne- három alaptípus azonosításához: a kötelesség, hogy gatív jogokra, mint a kínzástól való mentesség sza- ne fosszunk meg másokat bizonyos fontos javaktól badsága: hiszen itt első pillantásra aligha van másról (duty to avoid depriving); a kötelesség, hogy megvéd- szó, mint hogy a hivatalos személyek tartózkodnak jünk másokat a megfosztás veszélyétől (duty to protect attól, hogy a kedvezményezetteket kínzásnak vagy from deprivation); és a kötelesség, hogy segítsük azo- embertelen bánásmódnak vessék alá. Ám, ha szám- kat, akiket megfosztottak valamitől (duty to aid the ba vesszük a konkrét kötelezettségeket (ahogyan pél- deprived).67 A hármas kategorizálást dogmatikai ösz- dául a kínzás elleni ENSZ-egyezmény teszi63), akkor szefüggésben éppenséggel a gazdasági és szociális ennél jóval többről van szó. Az is emberi jogi köte- jogok területén alkalmazta először Asbjørn Eide.68 lezettség, hogy kriminalizálják a kínzást és az em- Ő dolgozta ki a mértékadó terminológiát is a három bertelen bánásmódot, hogy a kín- kötelezettségtípusra (respect, zás alapos gyanúját minden eset- a gazdasÁgi És szociÁlis protect, fulfi l). Később pedig éppen ben független vizsgálatnak vessék jogokrÓl szÓlÓ Újabb iro- a GSZKJB nyújtott kulcsfontos- alá, illetve, hogy az rendészet és dalom a negatÍv És pozi- ságú intézményes támogatást az igazságszolgáltatás területén a tÍv jogok megkÜlÖnbÖz- ennek a fogalmi stratégiának ál- hivatalos személyeket oktatásban tetÉsÉt inadekvÁtkÉnt talános kommentárjaiban. A kö- részesítsék a kínzást tiltó emberi utasÍtja el telezettségspektrum gondolatának jogi normákról. Ezek nyilvánva- terjedése ösztönzőleg hatott azok- lóan pozitív kötelezettségek, amelyeknek teljesítése ra a törekvésekre, amelyek az emberi jogi kötelezett- forrásokat igényel. Valójában nincsenek olyan embe- ségek hasznos, általános érvényű osztályozásának ki- ri jogok, amelyekhez nem járulnak pozitív kötele- dolgozására irányultak.69 Maga a hármas kategori- zettségek, illetve amelyek érvényesítése semleges zálás pedig egyre inkább elfogadottá vált, az emberi lenne a szűkös javak elosztása szempontjából (még jogi dogmatika egyik sarokkövetként.70 ha igaz is, hogy egyes jogok forrásintenzívebbek más A kötelezettségspektrum egyik izgalmas követ- jogoknál). kezménye, hogy egyfajta dinamizmust visz az embe- Hasonló összefüggések merülnek fel, ha a prob- ri jogok tartalmába. Amint rendelkezésre áll a kö- lémát a tipikus szociális jogok felől közelítjük meg: telezettségek komplexebb felfogása, már nem kell nem igaz, hogy kizárólag pozitív kötelezettségeket feltételeznünk, hogy az emberi jogok normatív imp- vonnának maguk után. Így például az élelemhez való likációi egyszer és mindenkorra rögzítve vannak. jog nemcsak azzal a kötelességgel jár, hogy a nélkü- Attól függően, hogy az emberi jogok védelme mi- lözőket táplálékkal kell ellátni. Az a nyilvánvalóan lyen sajátos kihívásokkal jár egy adott társadalmi- negatív kötelesség is adódik a jogosultság tartalmá- politikai helyzetben, különböző konkrét kötelezett- ból, hogy az állam ne vegye el az általuk megtermelt ségekre tolódhat a hangsúly – tehát különböző kö- élelmet az emberektől. telezettségek igényelhetnek jogi intézményesítést. A gazdasági és szociális jogokról szóló újabb iro- Ennek az összefüggésnek a szem előtt tartása se- dalom a negatív és pozitív jogok megkülönbözteté- gíti az emberi jogok és a forráselosztás problemati- sét inadekvátként utasítja el.64 Ennek fontos pozitív kájának jobb megértését. Nem vitás, hogy igazolási hozadéka a pozitív–negatív különbségtétel újrakonst- kérdéseket vet fel, ha emberi jogi megfontolások dik- ruálása lett. Először is, pontosabb elemzés fényében tálják a szűkös javak elosztására vonatkozó döntése- kitűnik, hogy igazából nem a jogosultságok, hanem ket. Ám mint láttuk, ezt a kihívást nem lehet azzal a hozzájuk kapcsolódó kötelezettségek lehetnek po- megkerülni, hogy csak az elosztási szempontból sem- zitívak vagy negatívak.65 Másodszor, az emberi jogok leges jogokat ismerjük el valódi vagy ténylegesen ér- a hozzájuk kapcsolódó kötelezettségek szempontjá- vényesíthető emberi jogokként. Az emberi jogok nem ból fi gyelemre méltó komplexitást mutatnak. A jogok semlegesek elosztási szempontból. Ám attól függő- pozitív és negatív kötelezettségek egész sorát vonják en, hogy az igazolási kérdések milyen módon vetőd- maga után: a kötelezettségek egész „spektrumát” ge- nek fel a forráselosztást illetően, az emberi jogi jog- nerálják.66 védelem gyakorlata bővítheti vagy szűkítheti az ef- A kortárs irodalomban a kötelezettségspektrum fektív pozitív kötelezettségek körét. Ennek fényében tisztázására többnyire hármas kategorizálást hasz- igazolási szempontból nem könnyű elvi különbséget nálnak: „tisztel”-, „véd”- és „teljesít”-kötelezettségek tenni a gazdasági és szociális jogok, valamint a többi (obligations of respect, protect, fulfi l). A hármas kate- emberi jog között. gorizálás Henry Shue alapművére, az 1980-ban pub- Az emberi jogi kötelességek dinamikus jellegének likált Basic Rights-ra vezethető vissza. Az alapjogi egy másik következménye, hogy nem minden hely- kötelezettségek átfogó elemzése Shue-nál elvezet a zetben és nem minden kedvezményezettel szemben

12 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM lesznek pontosan ugyanazok a kötelességek „aktí- séget, hogy életük kulcsfontosságú aspektusait kont- vak”, és hogy az emberi jogok „biztosítása” nem ok- rollálják.79 A hatalomnélküliséggel való szisztemati- vetlenül jelenti azt, hogy a kötelezettek egyoldalúan kus kapcsolat segít megérteni, hogy a szegénység nem „szolgáltatnak” valamit a kedvezményezetteknek. Ez természeti, hanem társadalmi jelenség: jogi viszo- az összefüggés különösen fontos a gazdasági és szo- nyok és tranzakciók révén termelődik ki.80 Igazság ciális jogok szempontjából. Önmagában abból, hogy szerint csakis emiatt lehet a növekvő egyenlőtlenség valakinek gazdasági és szociális jogai vannak, nem nemcsak morális, hanem jogi kérdés is.81 És csakis következik az, hogy alapvetően nem a saját erőfeszí- ebben az értelemben igaz, hogy ha ténylegesen ki- tései révén kell kielégítenie a szükségleteit. A szoci- kényszerítenénk a gazdasági és szociális jogokat, sehol ális jogok működőképes rendszere a legtöbbünktől a világon nem lenne szegénység.’82 Az emberi jo- azt követeli, hogy gondoskodjunk magunkról és a gi elemzés a szegénység problémájára a társadalmi családunkról, amennyiben ehhez megfelelő lehető- befogadás eszméjével válaszol,83 és arra koncentrál, ségek állnak rendelkezésre (beleértve az intézményes hogy ez hogyan javít a jogosultak hatalmi helyzetén infrastruktúrát is).71 (Ez alól talán csak az alapvető (em powerment).84 A javakból való részesedés bővíté- egészségügyi ellátás és az alapfokú oktatás jelent ki- se alapvetően a társadalmi kirekesztés elleni küzde- vételt.) Szűk értelemben azok esetében válik szüksé- lem egyik aspektusa, nem a jogvédelem specifi kus gessé, hogy „ellássák” őket, akik az önmagukról való ambíciója. gondoskodásra méltányolható okokból nem képe- Ha ezekben a kérdésekben tisztábban látunk, azt sek.72 A gazdasági és szociális jogok nem teszik a ked- is jobban megértjük, hogy mi a baj azzal a GSZJNE vezményezetteket egy paternalista állam passzív ha- dogmatikai koncepcióját meghatározó nézettel, amely szonélvezőivé.73 Ezt úgy is megfogalmazhatjuk, hogy szerint a gazdasági és szociális jogokat sajátos módon a pozitív emberi jogi kötelezettségek jellemző módon kell a gyakorlatba ültetni: a gazdasági és szociális szubszidiáris jelleget öltenek. A „teljesít”-kötelességek jogok esetében nem helyénvaló, hogy kialakítsuk a a legtöbb esetben csak akkor aktivizálódnak, ha a bírói vagy kvázi bírói úton való érvényesíthetőség kedvezményezettek sajátos ne- (justiciability) valamilyen nem- hézségekkel szembesülnek. nem vitÁs, hogy igazolÁsi zetközi modelljét.85 Természe- Ebben az összefüggésben kell kÉrdÉseket vet fel, ha em- tesen nagyon jelentős különbsé- látnunk a gazdasági és szociális beri jogi megfontolÁsok gek lehetnek az egyes emberi jogok, valamint a szegénység kö- diktÁljÁk a szûkÖs javak jogok között az érvényesülés fel- zötti kapcsolatot. A szegénység elosztÁsÁra vonatkozÓ tételei szempontjából, ám nem problematikája központi szerepet dÖntÉseket. Ám mint lÁt- tűnik plauzibilisnek, hogy ebből tölt be a gazdasági és szociális jo- tuk, ezt a kihÍvÁst nem le- a szem pontból általánosságban a gokról szóló diskurzusban,74 és a het azzal megkerÜlni, gazdasági és szociális jogok, va- szegénység jogosultságalapú meg- hogy csak az elosztÁsi lamint a polgári és politikai jogok közelítésének természetesen sok szempontbÓl semleges jogo- között találunk óriási eltérést. Az előnye van.75 Ám a jogosultságok k at i s m e r j Ü k e l va l Ódi vagy pedig egészen biztosan hamisnak és a szegénység kapcsolata komp- tÉnylegesen ÉrvÉnyesÍthetõ tűnik, hogy a gazdasági és szo- lex (és nemcsak azért, mert a sze- emberi jogokkÉnt ciális jogok egészében véve kizár- génységet nehéz pontosan de fi ni- ják a bírói vagy kvázi bírói úton álni76). Mint láttuk, a sürgető szükségletek önmaguk- való érvényesíthetőséget. ban nem alapoznak meg jogosultságokat. A sze génység Mindezt nem nehéz belátni, ha felidézzük, hogy puszta ténye önmagában nem bizonyítja a gazdasá- a gazdasági és szociális jogok negatív kötelezettsé- gi és szociális jogok megsértését (mint ahogy abból, geket is vonnak maguk után. Ráadásul azt sem kell hogy valaki nem szegény, sem következik az, hogy elfogadnunk, hogy a pozitív kötelezettségek mind tisztelik a gazdasági és szociális jogait).77 problematikusak és forrásintenzívek. Nincs okunk A szegénység problémájának emberi jogi keretben meglepődni, hogy a GSZKJB-nek nem okozott prob- való értelmezése alapvetően nem arról szól, hogy lémát, hogy rámutasson egy sor emberi jogi normá- megalapozzuk a javakból való részesedés konkrét jogra a GSZJNE-ben, amelyek érvényesíthetőek bírói címeit. Sokkal inkább arról, hogy a szegénységet a úton is.86 Sokkal fontosabb azonban számunkra, hogy hatalomtól való megfosztottság (disempowerment) a gazdasági és szociális jogokkal kapcsolatos viták megnyilvánulásaként fogjuk fel. A szegénység a re- megmutatták az, hogy milyen leszűkítő módon gon- latív hatalomnélküliség, pontosabban a szabadságok dolkodunk az érvényesíthetőség problémájáról. Némi megvalósításához szükséges képességek hiányának dogmatikai leleményességgel az érvényesíthető em- állapota,78 amelyben az emberek elveszítik a lehető- beri jogok köre jelentősen bővíthető, és meg lehet ta-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 13 lálni a gazdasági és szociális jogok érvényesíthetősé- ben a GSZJNE hiányosságainak kezelésére irányul- gének alkalmas modelljeit is akár nemzeti, akár nem- tak. (A minimális kötelezettségek konstrukciója zetközi szinten.87 Az érvényesíthetőség valójában tág részben arra szolgál, hogy korlátokat szabjon a „prog- és rugalmas fogalom.88 Bírói és kvázi bírói eljáráso- resszív realizálás” relativizáló hatásainak.95) Ennek kat nemcsak arra lehet használni, hogy felülírjuk a megfelelően a GSZKJB által felkarolt dogmatikai kormányzati döntéseket, vagy hogy jogorvoslatot kí- konstrukcióknak jól érzékelhető politikai éle van. náljunk egyedi panaszokra. Bizonyos esetekben leg- Hogy jobban megértsük a politikai vonatkozásokat, alább ilyen fontos, hogy független fórumok segítse- a következő szakaszban azt veszem szemügyre, hogy nek elmélyíteni a döntési folyamatok nyilvános iga- a gazdasági és szociális jogokkal kapcsolatos dog- zolásának a kultúráját.89 matikai és intézményes ambíciók hogyan illeszked- Ebben az összefüggésben kell látnunk annak a kri- nek az emberi jogok védelmének kortárs dinamiká- tikának a jelentőségét, hogy a gazdasági és szociális jához. jogok érvényesíthetővé tétele illegitim beavatkozást jelent a demokratikus kormányok kompetenciaköré- be.90 Különösen a nemzetközi testületeknek (mint a az emberi jogi aktivizmus GSZKJB) kell tartózkodniuk attól, hogy beavatkoz- És a gazdasÁgi zanak a törvényhozói kompetenciába tartozó társa- És szociÁlis jogok dalompolitika kérdésekbe.91 Ez a kritika csak abban az esetben tűnik jogosnak, ha az érvényesíthetőség Említettem fentebb, hogy a GSZKJB gyakorlatát az indokolatlanul szűk fogalmával operálunk. Nem két- az elképzelés hatja át, hogy a gazdasági és szociális séges, hogy a forráselosztásra vonatkozó döntések- jogok előmozdítása nem várható pusztán attól, hogy nek mindig van legitimációs kockázata, ám ezeket a a részes államokat győzködjük a jogok érvényesíté- kockázatokat kezelni lehet a dogmatikai keretek ala- sének fontosságáról. A politikai környezetet, amely kításával és az intézményi kapacitások fejlesztésével. valamivel kedvezőbbé vált a gazdasági és szociális Mind Dél-Afrika, mind India előremutató példái jogok szempontjából, csak a civil társadalom tudja annak hogyan tudnak a bíróságok közreműködni a tartósan fenntartani. Nyilvánvalónak látszik itt a pár- gazdasági és szociális jogok érvényesítésében.92 huzam a polgári és politikai jogokkal: a hetvenes évek Az érvényesíthetőség problémájának elemzése jelzi, végén és a nyolcvanas években az emberi jogi ak- hogy a gazdasági és szociális jogok körüli viták által tivizmus erősödése és „nemzetköziesedése” változ- generált elméleti fejlődés komoly hatást gyakorol a tatta meg visszafordíthatatlanul a politikai dinami- dogmatikai fejlődésre. Ez látszik kát. Vajon megismétlődhet ez a fo- a nemzeti jogrendszerek szintjén,93 a gazdasÁgi És szociÁlis lyamat a gazdasági és szociális de még világosabban a GSZKJB jogok nem teszik a ked- jogok vonatkozásában is? dogmatikai tevékenységében. Em- vezmÉnyezetteket egy pa- Ugyancsak jeleztem, hogy a lítettem fentebb, hogy a GSZKJB ternalista Állam passzÍv GSZKJB sokat tett azért, hogy úttörő szerepet vállalt a jogiroda- haszonÉlvez õivÉ. ezt Úgy partneri kapcsolatokat alakítson lomban teret nyert fogalmi újítások is megfogalmazhatjuk, ki emberi jogi szervezetekkel. A dogmatikai célú felhaszná lásában. hogy a pozitÍv emberi jo- Bizottság tagjai hamar megértet- A Limburgi Elvek és a Maastrichti gi kÖtelezettsÉgek jel- ték, hogy a GSZKJB tevékeny- Irányelvek szerepe a GSZKJB ál- lemzõ mÓdon szubszidiÁris sége akkor hoz a legnagyobb va- talános kommentárjainak megala- jelleget Öltenek lószínűséggel eredményt (például pozásában a Bizottság fi gyelem- a jogok védelme szempontjából reméltó nyitottságát mutatja a tudományos szakér- kedvező jogszabályváltozást) egy adott kérdésben, ha tőkkel való együttműködésre. Minthogy máshol már az NGO-k szerepvállalása lényegi és kitartó.96 Ennek foglalkoztam ezzel a fejlődéssel (két konkrét dogma- megfelelően a GSZKJB igyekezett olyan intézmé- tikai konstrukció – a kötelezettségek hármas kate- nyes közeget teremteni, amely vonzó az NGO-k szá- gorizálása és a minimális kötelezettségek – elemzé- mára. A Bizottság civil szervezeteket is bevont a gya- sére koncentrálva94), itt nem részletezem a dogma- korlatába (például azzal, hogy fórumot biztosított tikai fejlődés belső dinamikáját, hanem inkább arra számukra általános vitanapok szervezésével97), és fókuszálok, hogy az elméleti diskurzus által ösztön- külön hangsúlyt fektetett arra, hogy tevékenységé- zött dogmatikai fejlődésnek milyen hozadéka van a nek nagyobb publicitást biztosítson.98 Ennél is fon- jogvédelem gyakorlatára nézve. Fentebb hangsú- tosabb számunkra, hogy a GSZKJB igyekezett dog- lyoztam, hogy a GSZKJB-nek kezdettől határozott matikai tevékenységét hozzáigazítani az emberi jogi intézményes ambíciói voltak, és ezek jelentős rész- szervezetek prioritásaihoz.99

14 / T A N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Fontos megérteni, hogy miért is kell külön erőfe- lyek alkalmazatóvá teszik a polgári és politikai jogok szítéséket tenni azért, hogy az emberi jogi aktivisták területén már bevált módszereket – tehát amelyek elfogadják a GSZKJB-rel való partnerséget. A mo- könnyebben mozgósíthatóvá teszik a közvéleményt, nitorozó testületekkel való együttműködés haszna és amelyek kevésbé érzékenyek a forráselosztás prob- nem mindig egyértelmű az aktivisták szempontjá- lematikájára. A másik lehetőség, hogy az aktivizmus ból,100 és ez különösen igaz a gazdasági és szociális új mintáit alakítják ki, amelyek jobban képesek a gaz- jogok területén. Néhány évvel ezelőtt az emberi jogi dasági és szociális jogok kapcsán felmerülő komplex aktivisták között fontos vita zajlott arról, hogy a leg- kihívásokra reagálni. fontosabb szervezetek miért nem fektetnek nagyobb Mivel csak az előbbi stratégiának volt érzékelhe- hangsúlyt a gazdasági és szociális jogokra. Kenneth tő hatása a GSZKJB gyakorlatára, ebben az elem- Roth, a Human Rights Watch zésben csak ezzel foglalkozom.103 volt igazgatója amellett érvelt, az emberi jogi elemzÉs a Kétségtelenül vannak ebben a hogy a gazdasági és szociális szegÉnysÉg problÉmÁjÁra kontextusban olyan emberi jogi jogok vonatkozásában nem iga- a tÁrsadalmi befogadÁs kihívások, amelyek nem követel- zán érvényesülnek az emberi jogi eszmÉjÉvel vÁlaszol, És ar- nek különösebben innovatív meg- szervezetek erősségei. Az embe- ra koncentrÁl, hogy ez közelítést. Jó példaként kínálko- ri jogi szervezetek akciói akkor a hogyan javÍt a jogosul- zik a vízhez való jog problemati- leghatásosabbak, ha konkrét jog- tak hatalmi helyzetÉn kája.104 Kevesen gondolják, hogy sértésekre tudnak koncentrálni, (em pow er ment) a tiszta ivóvízhez való hozzáférés és képesek világosan megmutat- biztosítását függővé lehetne tenni ni a közvéleménynek, hogy kik a felelősek azokért.101 a források elosztását illető vitatott döntésektől, vagy Vagyis az erősségük a felelősök megnevezése és meg- azt, hogy kétséges lenne az ivóvíz alapvető fontossá- szégyenítése (’naming and shaming’). A gazdasági és ga. Hasonló példa a kilakoltatások problémája. Itt az szociális jogok (amint azt fentebb jeleztem is) eseté- jelent könnyebbséget, hogy a kérdés nem az, hogy ben gyakran nehéznek bizonyul az ilyen egyszerű, milyen feltételek mellett biztosítsunk bizonyos szű- gyakorlati ítéletek megfogalmazása. Az emberi jogi kös javakat a jogok kedvezményezettjeinek, hanem kihívások (például az egészségügyi ellátás hiányos- hogy meghagyjuk-e nekik azt, amit már eddig is bir- ságai) gyakran erednek komplex, rendszerszintű prob- tokoltak. Nem véletlen, hogy az Amnesty International lémákból, amelyek csak bevett intézményes gyakor- számos dokumentumot adott közre a kilakoltatások latok fokozatos reformjával orvosolhatóak. Ehhez jön témájában.105 még az is, hogy nemzetközi civil szervezetek elég ké- Számos jel utal rá, hogy a GSZKJB maga is arra nyelmetlen helyzetbe kerülhetnek, ha kívülállóként számított, hogy ezt a megközelítést kell támogatnia, próbálják a kormányzás (és a forráselosztás) prioritá- és ebbe az irányba kell a jogértelmező tevékenységét saival kapcsolatos politikai viták tematikáját befolyá- fejlesztenie. Például mind a vízhez való jog, mind a solni. (Ezért szívesebben is lépnek fel helyi szerve- kilakoltatások kérdéséről általános kommentárt adott zetek vagy kezdeményezések nemzetközi támogató- ki.106 Ezeket az erőfeszítéseket az az ambíció vezé- iként.) Bár a vitában Leonard Rubenstein szembeszállt relte, hogy a GSZKJB a gazdasági és szociális jogok ezzel az állásponttal (és a gazdasági és szociális jo- olyan értelmezését nyújtsa, amelyek elősegítik az egy- gokkal kapcsolatos aktivizmus egy jóval ambiciózu- értelmű emberi jogi jogsértések azonosítását. Vagyis, sabb vízióját vázolta fel),102 Roth érvelése mégis elég amelyek jól szolgálják a „megnevezés és megszégye- pontosan tükrözi a főbb emberi jogi szervezetek gon- nítés” céljait. A GSZKJB fokozatosan mozdult el dolkodásmódját. ebbe az irányba. Kezdetben ugyan vonakodott ki- Ebből már láthatjuk, hogy a gazdasági és szociá- nyilvánítani, hogy egyes részes államok konkrét ese- lis jogokkal kapcsolatos aktivizmus körüli bizonyta- tekben megsértették az Egyezségokmányt (nem is lanság azokat a dogmatikai és igazolási kihívásokat került erre sor 1990-ig107), de azután, kiváltképpen idézi, amelyeket az előző szakaszban áttekintettünk. az Maastrichti Irányelvek megjelenése után (a kilenc- Az aggodalom végső soron itt is a források rendszer- venes évek végétől), a Bizottság egyre inkább annak szintű elosztásába való beavatkozással kapcsolatos demonstrálására helyezte a hangsúlyt, hogy képes legitimációs problémákban gyökerezik. Az emberi specifi kálni a gazdasági és szociális jogok egyértel- jogi aktivisták ezt a kihívást alapvetően kétfélekép- mű megsértésének (violation) mibenlétét.108 Ekkor pen próbálhatják kezelni. Az egyik mód az, hogy a kezdte a GSZKJB azt a gyakorlatot alkalmazni, hogy gazdasági és szociális jogok érvényesülésével kapcso- az általános kommentárokban külön szakasz foglal- latos problémák közül azokra koncentrálnak, ame- kozik a jogosultságok megsértésének módozataival.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 15 A gazdasági és szociális jogok dogmatikájának A magam részéről ennyire azért nem vagyok el- ilyen irányú fejlődése egyáltalán nem problémamen- utasító a GSZKJB értelmezési gyakorlatával szem- tes. Az eredmény a GSZKJB-dogmatika aláren - ben. Az én aggodalmam inkább az, hogy a violácio- delése lett egy „violácionista” (violationist) megköze- nista megközelítés sok vonatkozásban elavulttá vált. lí tés nek.109 Ez a megközelítés sok vonatkozásban nyil- Az emberi jogok védelmének (és egyúttal az emberi vánvaló feszültségben áll a Bizottság specifi kus jogi aktivizmusnak) olyan felfogását tükrözi, amely man dátumával. A GSZJNE a jogok érvényesülésé- az 1990-es években plauzibilisebbnek tűnt. Nem vé- nek monitorozását egy dialogikus modellben szabá- letlen egybeesés, hogy a violácionizmus elméleti alap- lyozza. Ebben a modellben a monitorozás elsősor- jait 1996-ban dolgozta ki Audrey Chapman,117 és ban a jogok érvényesítésével kapcsolatos pozitív és hogy a Maastrichti Útmutató bontotta ki először a negatív tapasztalatok megosztását szolgálja. Az adek- dogmatikai implikációit 1997-ben. Talán eljött az vát jogvédelem nemzetközi mércéit nem a monito- ideje, hogy a Bizottság fontolóra vegye a monitoro- rozó testület határozza meg egyoldalúan; azok in- zás dialogikus modelljének továbbfejlesztését.118 Ez kább a részes államok és az ENSZ-intézmények kö- azonban olyan kérdés, amelynek mélyebb elemzését zötti kommunikáció folyamatában formálódnak. Ez egy külön tanulmánynak kell felvállalnia. a modell határozza meg a GSZKJB elsődleges funk- cióját: a részes államok jelentéseinek feldolgozását. Az évek során egyre inkább sürgető kérdésként me- befejezÉs rült fel, hogy hogyan viszonyulnak ehhez a modell- hez a GSZKJB violácionista tendenciái. Ha végigtekintünk a gazdasági és szociális jogok- A violácionizmus a nemzetközi emberi jogi nor- kal kapcsolatos elméleti és dogmatikai fejleménye- mák szerepének egy sajátos felfogását tükrözi. Ter- ken, azt látjuk, hogy a gazdasági és szociális jogok mészetesen minden ország maga dönti el, hogy mi- jelentőségének növekedése az ENSZ emberi jogi melyen szociális jogokat intézményesít a saját jogrend- chanizmusaiban nem valamiféle spontán vagy orga- szerében, ám ezeket a döntéseket nemzetközi normák nikus folyamat eredménye (amelyet az vezérelt volna, háttere előtt kell igazolni.110 A violácionizmus azt hogy a kulcsszereplők egyre jobban megértik a vo- feltételezi, ezeket a nemzetközi mércéket úgy lehet natkozó jogok karakterét és fontosságát). Amit lá- a leghatékonyabban specifi kálni, hogy a nemzetkö- tunk, az inkább tudatos erőfeszítések sora politikai, zi testületek fokozatosan tisztázottabbá teszik, hogy intézményes és akadémiai aktorok egy szűk – és gyak- melyek azok a jogsértések, amelyekre a nemzeti jog- ran csak esetlegesen együttműködő – csoportja ré- rendszerekben jogi megoldásokat kell találni. Ez széről: politikai küzdelem, amely hosszú idő alatt mintegy leegyszerűsíti a nemzeti jogalkotók és jog- vezet részleges és gyakran kétértelmű eredmények- alkalmazók munkáját: koncentrálhatnak arra, hogy re. Ez a küzdelem nemcsak annak elfogadtatására melyek a legalkalmasabb jogorvoslati modellek. irányul, hogy a gazdasági és szociális jogok egyen- A violácionizmus következtében a GSZKJB sze- rangúak a többi emberi joggal, hanem konkrét in- repfelfogása egyre inkább a kvázi bírói funkciókat tézményes ambíciók megvalósítására is. Az ENSZ tolta előtérbe (szemben például a technikai segítség- szintjén ez egyszerre jelentette a GSZJNE monito- nyújtással vagy a tanácsadással).111 A Bizottság olyan rozási mechanizmusainak reformját és a gazdasági dogmatikai stratégiákat fejlesztett ki, amelyek- és szociális jogok új dogmatikai keretben való értel- nek gyakran nincsen textuális alapjuk a GSZJNE- mezését. De magába foglalta az emberi jogi aktivis- ben (mint például a jogvédelem genderperspektívá- ták és a releváns ENSZ-intézmények közötti együtt- ja112). Bizonyos értelemben a GSZKJB hozzálátott a működés új alapokra helyezését is. Mint láttuk, ezek GSZJNE-ből kiolvasható állami kötelezettségek új- a törekvések sokáig szinte teljesen irreálisak voltak, rakonstruálásához,113 és talán szigorításához is.114 és a nyolcvanas években is csak kevés elmozdulás tör- Van okunk tehát azt gondolni, hogy az emberi jogi tént a megvalósulásuk felé. A nemzetközi emberi aktivistákkal való partneri viszony kialakítására irá- jogok fejlődésének politikai dinamikája egészen a hi- nyuló törekvések egyfajta tartalmi elfogultságot ered- degháború végéig rendkívül kedvezőtlen maradt a ményeztek a GSZKJB gyakorlatában. Ennek leg- gazdasági és szociális jogok szempontjából. A kilenc- fontosabb megnyilvánulása a Bizottság violácionista venes évek azután változást hoztak. Ez az a korszak, megközelítésmódja. Nem meglepő, hogy sokan ki- amelyben a gazdasági és szociális jogokkal kapcso- fejezetten elutasítják a GSZKJB értelmezési gyakor- latos konkrét ambíciók mindegyike tekintetében tör- latát,115 egyesek pedig megkérdőjelezik a Bizottság tént valami előrelépés. A küzdelem annak elismeré- alkalmasságát egy nemzetközi panaszmechanizmus séért, hogy a gazdasági és szociális jogok valódi jogok, működtetésére.116 amelyeknek legitim helye van az emberi jogok kata-

16 / T A N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM lógusában, egyértelműen sikeresnek bizonyult – még volt. Lásd Samuel Moyn: Th e Last Utopia: Human Rights ha ez nem is jelenti azt, hogy a sikerült rávenni a ré- in History, Cambridge, Mass., Harvard University szes államokat, hogy vegyék következetesen komo- Press, 2010, 48. és 63–64. lyan ezeket a jogokat.119 Az elemzés azonban azt is 7. Lásd például Daniel J. Whelan – Jack Donnelly: megmutatta, hogy mostanra azok a konkrét ambíci- Th e West, Economic and Social Rights, and the Global ók, amelyek a GSZKJB-t (és szövetségeseit) vezet- Human Rights Regime: Setting the Record Straight, ték az elmúlt több mint két évtizedben, mára rész- Human Rights Quarterly, 2007, 908–949, 930. ben elveszítették mozgósító erejüket. Azzal, hogy a 8. Lásd Moyn (6. vj.) 46–47. Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetkö- 9. Lásd uo. 76–77. zi Egyezségokmányának Fakultatív Jegyzőkönyve 10. A kolonializmus problémájának hangsúlyozása meg- hatályba lépett,120 lezárult az „emancipációs” küzde- mutatkozik a Teheráni Proklamáció szövegében. Lásd lem az ENSZ emberi jogi mechanizmusain belül. Proclamation of Teheran, Final Act of the International Sürgető módon vetődik fel a kérdés, hogy innen merre Conference on Human Rights (1968), UN Doc. A/ tovább. A gazdasági és szociális jogok területén to- CONF. 32/41, 3. és 9. §. De már a két Egyezségok- vábbi normatív fejlődésre van szükség ahhoz, hogy mány is jelzi ezt a tendenciát azzal, hogy mindkettő- a jogvédelem gyakorlata hatékonyabbá válhasson. ben prominens helyen (a többi tartalmi jogot megelő- A döntő kérdés, hogy a releváns aktorok milyen zően) szerepel az önrendelkezéshez való jog. Lásd együttműködését feltételezi ez a további normatív a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetkö- fejlődés. A magam részéről arra hajlok, hogy ebből zi Egyezségokmánya, 1(1) szakasz; A Polgári és Poli- a szempontból a helyes irány nem a GSZKJB vio lá- tikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, 1(1) sza- cionista tendenciáinak további erősítése. kasz. 11. Lásd például Robert W. Cox: Ideology and the New Economic Order, International Organization, 1979, jegyzetek 257–302. 12. Lásd Peter Uvin: From the Right to Development to 1. Bódig Mátyás: Dogmatikai fejlődés és demokratikus the Rights-Based Approach: How “Human Rights” legitimitás: refl exiók az ENSZ Gazdasági, Szociális és Entered Development, Development in Practice, 2007, Kulturális Bizottságának dogmatikai teljesítményéről, 597–606, 598. M’Baye javaslatának részletes kifejté- Fundamentum 2014/3, 5–21. seként lásd UNESCO Expert Meeting on Human 2. Lásd például Ed Bates: Th e United Kingdom and the Rights, Human Needs and the Establishment of a New International Covenant on Economic, Social and Cul- International Economic Order, Paris, 1978, UNESCO tural Rights, in Economic, Social and Cultural Rights, Doc. SS-78/CONF.630/2, 167–202. §. eds. Mashood A. Baderin, Robert McCorquodale,. 13. Ennek a folyamatnak az eredménye volt a fejlődéshez Oxford, Oxford University Press, 2007, 257. való jogról szóló ENSZ nyilatkozat. Lásd UN Dec- 3. Lásd ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok laration on the Right to Development, UN GA Res. Nemzetközi Egyezségokmánya, 11–14. cikk. 41/128 (4 December 1986). 4. Lásd például Adamantia Pollis: Cultural Relativism 14. Lásd Moyn (6. vj.) 121. Revisited: Th rough a State Prism, Human Rights Quar- 15. Lásd uo. 155. Ennek a döntésnek a tartós következmé- terly, 1996, 316–344, különösen 318–319. nye, hogy az Egyesült Államok külügyminisztériuma 5. Lásd Craig Scott: Th e Interdependence and Per mea- éves jelentéseket ad ki az emberi jogok helyzetéről a bility of Human Rights Norms: Towards a Partial Fu- világ országaiban. Lásd http://www.state.gov/j/drl/rls/ sion of the International Covenants on Human Rights, hrrpt/. Osgoode Hall Law Journal, 1989, 769–878, 798., Sally 16. Fontos, hogy a polgári és politikai jogok preferálása Morphet: Economic, Social and Cultural Rights: Th e túlélte a Szovjetunió bukását. Mind a mai napig, ha a Development of Governments’ Views, 1941–88, in Eco- nyugati kormányok külpolitikai célként fogalmazzák nomic, Social and Cultural Rights: Progress and Achieve- meg az emberi jogok ügyének előmozdítását, jellem- ment, Eds. Ralph Beddard, Dilys M. Hill, London, zően olyan jogokra gondolnak, mint a véleménynyil- MacMillan, 1992, 87. vánítás szabadsága, az egyesülési jog és a tisztességes 6. A koncepció legfontosabb kifejtését egy Franklin D. eljáráshoz való jog, szemben például az alapvető egész- Roosevelt elnök által 1941-ben tartott kongresszusi be- ségügyi ellátáshoz való joggal. Lásd David Beetham: széde, a „Four Freedoms Address” kínálja. Azt sem What Future for Economic and Social Rights? Political szabad elfelejteni, hogy az ENSZ Emberi Jogok Bi- Studies, 1995, 41–60, 41. zottságának (UN Commission of Human Rights) elnöke 17. Lásd Kenneth Roth: Defending Economic, Social a negyvenes évek második felében Eleanor Roosevelt and Cultural Rights: Practical Issues Faced by an In-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 17 ternational Human Rights Organization, Human Rights 28. Whelan – Donnelly (7. vj.)935. Az 1950-es indiai Quarterly, 2004, 63–73. alkotmány IV. fejezetében például pontosan így szere- 18. Sandra Fredman: Human Rights Transformed: Positive pelnek a gazdasági és szociális jogok: az állami politi- Rights and Positive Duties, Oxford, Oxford University ka irányelveiként (directive principles of state policy). Press, 2008, 2. 29. Lásd uo. 940. Meg kell említeni itt azt is, hogy az ENSZ 19. Magdalene Sepúlveda: Th e Nature of the Obligations szakosított intézményei, különösen pedig a Nemzetkö- under the International Covenant on Economic, Social and zi Munkaügyi Szervezet, ugyancsak amellett érveltek, Cultural Rights, Antwerpen, Intersentia, 2003, 132. hogy nincs szükség specializált monitorozó testület fel- 20. Lásd Matthew Craven: Th e International Covenant on állítására. Lásd Craven (20. vj.) 35–36. Ennek okai Economic, Social and Cultural Rights: A Perspective on Its azonban kívül esnek a jelen elemzés tematikáján. Development, Oxford, Clarendon, 1998, 157–158. 30. Jack Donnelly: Human Rights, Democracy, and 21. Vö. Christian Tomuschat: Human Rights in a World- Development. Human Rights Quarterly, 1999. 608– Wide Framework: Some Current Issues. Zeitschrift für 632, 630. auslandisches öff entliches Recht und Völkerrecht , 1985, 31. Lásd Palmer: Judicial Review, Socio-Economic Rights 547–583, 566., Craven (20. vj.) 138. and the Human Rights Act, 8. Vö. Susan L. Kang: Th e 22. Lásd Ellie Palmer: Judicial Review, Socio-Economic Unsettled Relationship of Economic and Social Rights Rights and the Human Rights Act, Oxford and Portland, and the West: A Response to Whelan and Donnelly, Oregon, Hart Publishing, 2007, 8. Human Rights Quarterly, 2009, 1006–1029, 1015. 23. Lásd uo. 32. Lásd Whelan – Donnelly (7. vj.) 919. 24. Az GSZJNE 11(1) szakasza emberi joggá emeli az élet- 33. Lásd Jack Donnelly: Universal Human Rights in Th eory körülmények folyamatos javulását. Ez értelemszerűen and Practice, 2nd ed. Ithaca – London, Cornell University a leggazdagabb országok jómódú polgáraira is vonat- Press, 2003, 65. kozik. Ugyanakkor a 14. cikk megelégszik azzal, hogy 34. Lásd Audrey R. Chapman: A „Violations Approach” azok az országok, amelyekben az még nem valósult for Monitoring the International Covenant on Eco- meg, két éven belül intézkedési tervet dolgozzanak ki nomic, Social and Cultural Rights, Human Rights Quar- a mindenkire kiterjedő, kötelező alapfokú oktatás be- terly, 1996, 23–66, 26. vezetésére. 35. Lásd Craven: Th e International Covenant on Economic, 25. „Az Egyezségokmányban részes valamennyi állam kötele- Social and Cultural Rights, 39–42. Philip Alston: ‘Out zi magát arra, hogy – különösen gazdasági és technikai of the Abyss: Th e Challenges Confronting the New téren – mind saját erejéből, mind pedig a nemzetközi se- U.N. Committee on Economic, Social and Cultural gítségnyújtás és együttműködés útján a rendelkezésre álló Rights.’ Human Rights Quarterly, 1987, 332–381, 333. valamennyi erőforrás igénybevételével, minden megfelelő és 341–342. eszközzel, ideértve különösen a jogszabályi intézkedéseket, 36. Lásd Henry J. Steiner: Social Rights and Economic fokozatosan biztosítja az Egyezségokmányban elismert Development, Buff alo Human Rights Law Review, 1998, jogok teljes gyakorlását.” – GSZJNE 2(1) szakasz. 25–42, 29. 26. Scott Leckie: Another Step Towards Indivisibility: 37. Lásd Whelan – Donnelly (7. vj.) 930. Identifying the Key Features of Violations of Economic, 38. Lásd Proclamation of Teheran, 13. §. Social and Cultural Rights. Human Rights Quarterly, 39. A CEDAW szövegét 1979-ben fogadta el az ENSZ 1998, 81–124, 82. Közgyűlés, és 1982-ben lépet hatályba. A gazdasági és 27. Ez nem jelenti azt, hogy az olyan problémákat (mint szociális jogok az egyezmény III. részében található- például a szélsőséges szegénység) a nemzetközi köz- ak (10–14. cikk). vélemény nem érzékeli súlyos kihívásként. Ám az ilyen 40. Lásd Alston: Out of the Abyss, 346–347. problémákra adott válaszok szinte soha nem használ- 41. Lásd Economic and Social Council Resolution ják a gazdasági és szociális jogokat normatív keretként. 1985/17. Ez alapjaiban mind a mai napig nem változott. Az 42. Ennek a periódusnak aztán a 2001. szeptember 11-ei ENSZ Millenniumi Nyilatkozat és a hozzá kapcsoló- terrortámadások vetettek véget: a nemzetbiztonsági dó Millenniumi Fejlesztési Célok, amelyek egyébként kérdések előtérbe nyomulása drasztikus módon változ- a nyomor és kiszolgáltatottság egy sor problémáját ve- tatta meg a normatív fejlődés dinamikáját. szik célba, jó példát nyújtanak erre. Lásd Philip Alston: 43. Vienna Declaration and Programme of Action, Adopted Ships Passing in the Night: Th e Current State of the by the World Conference on Human Rights in Vienna Human Rights and Development Debate Seen Th rough on 25 June 1993, http://www.ohchr.org/EN/Profes- the Lens of the Millennium Development Goals, Hu- sionalInterest/Pages/Vienna.aspx. man Rights Quarterly, 2005, 755–829. 44. Lásd uo. 5. §.

18 / T A N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM 45. Lásd uo. 18. §. 58. Vö. Kaushik Basu: Human Rights as Instruments of 46. Daphne Barak-Erez – Aeyal M. Gross: Introduc- Emancipation and Economic Development, in Economic tion: Do We Need Social Rights? Questions in the Era Rights: Conceptual, Measurement, and Policy Issues, eds. of Globalisation, Privatisation, and the Diminished Shareen Hertel, Lanse Minkler, Cambridge, New Welfare State, in Exploring Social Rights: Between Th e- York, Cambridge University Press, 2007, 349. ory and Practice, eds. Daphne Barak-Erez, Aeyal M. 59. Asbjørn Eide: Economic, Social and Cultural Rights Gross, Oxford – Portland, Oregon, Hart Publishing, as Human Rights, in Economic, Social and Cultural 2007, 5. Rights, eds. A. Eide, C. Crause, A. Rosas, Dordrecht, 47. Vienna Declaration, 75. §. Boston, London, Martinus Nijhoff Publishers, 2001, 48. Barak-Erez – Gross: Do We Need Social Rights? 5. 9–28, 13. 49. A GSZKJB már 1992-ben formális javaslatot tett a Fa- 60. Octavio L.M. Ferraz: Poverty and Human Rights, kultatív Jegyzőkönyv elfogadására, és négy különböző Oxford Journal of Legal Studies 2008, 585–603, 589. jelentést nyújtott be a témában 1996-ban. Lásd Craven 61. Vö. Beetham (16. vj.) 46. (20. vj.), 98. 62. Michael J. Dennis – David P. Stewart: Justiciability 50. Lásd Bódig (1 vj.) 7–13. Lásd még Mátyás Bódig: of Economic, Social, and Cultural Rights: Should Th ere Doctrinal Innovation and State Obligations: Th e Pat- Be an International Complaints Mechanism to Adju- terns of Doctrinal Development in the Jurisprudence dicate the Rights to Adjudicate the Rights to Food, of the UN Committee on Economic, Social and Cul- Water, Housing, and Health? American Journal of Inter- tural Rights,’ in Human Rights Protection in Global Pol- national Law, 2004, 462–515, 497. Vö. Maurice Crans- itics: Responsibilities of States and Non-State Actors, eds. ton: Are Th ere any Human Rights? Daedalus, 1983, David Karp, Kurt Mills (eds), London, Palgrave Mac- 1–17, 13. Millan, 2015. 63. A kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalá- 51. Lásd Judith V. Welling: International Indicators and zó bánásmód vagy büntetés elleni nemzetközi egyez- Economic, Social and Cultural Rights, Human Rights mény, 2–4., 10., 12. és 15. cikk. Quarterly, 2008, 933–958, 942. 64. Lásd Palmer: Judicial Review, Socio-Economic Rights 52. Ezt ugyancsak részletesen tárgyaltam korábban. Lásd and the Human Rights Act, 22. Todd Landman: Social Bódig (1. vj.) 9–11. Science Methods and Human Rights, in: Methods of 53. Th e Limburg Principles on the Implementation of the Human Rights Research, eds. Fons Coomans, Fred International Covenant on Economic, Social and Cul- Grünfeld, Menno T. Kamminga, Antwerp – Ox- tural Rights, Human Rights Quarterly, 1987, 122–135. ford – Portland, Intersentia, 2009, 23. Th e Maastricht Guidelines on Violations of Economic, Social 65. Lásd Sepúlveda: Th e Nature of the Obligations under and Cultural Rights (1997), http://www1.umn.edu/ the International Covenant on Economic, Social and Cul- humanrts/instree/Maastrichtguidelines_.html. tural Rights, 173. 54. Lásd James W. Nickel: Rethinking Indivisibility: 66. Lásd Rolf Künnemann: A Coherent Approach to Hu- Towards A Th eory of Supporting Relations between man Rights, Human Rights Quarterly, 1995, 323–342, Human Rights, Human Rights Quarterly, 2008, 984– 331. Ida E. Koch, Human Rights as Indivisible Rights: 1001. Daniel J Whelan: Indivisible Human Rights: A Th e Protection of Socio-Economic Demands under the Euro- History, Philadelphia, University of Pennsylvania Press, pean Convention on Human Rights, Leiden, Martinus 2010. Nijhoff , 2009, 16. 55. Világossá kellett tenni, hogy az „emberi jogok” kate- 67. Lásd Henry Shue: Basic Rights: Subsistence, Affl uence, góriája nem azokat a jogokat jelöli, amelyek valami ter- and U.S. Foreign Policy, Princeton, N.J.: Princeton Uni- mészeti állapot maradványai a modern kormányzás kö- versity Press, 1980, 52. és 60. Shue hatásáról a későb- rülményei között, hanem azokat, amelyek védelme nél- bi elméleti fejlődésre, lásd Fredman (18. vj.) 69. kül egyszerűen nem mutatunk kellő tiszteletet az 68. Food as a Human Right, eds. Asbjørn Eide et al., Tokyo, emberi méltóság iránt a társadalmi, gazdasági és poli- Th e United Nations University, 1984. tikai fejlődés egy adott szintjén. A természetes jogok 69. Lásd Sepúlveda: Th e Nature of the Obligations under koncepciójának klasszikus példájaként lásd John Locke: the International Covenant on Economic, Social and Cul- Concerning the True Original Extent and End of Civil tural Rights, 157–164. Government, különösen IV.21. VII.82. és IX.130. Vö. 70. Lásd Künnemann: A Coherent Approach to Human Varun Gauri: Social Rights and Economics: Claims Rights, 327–328. Scott Leckie: Another Step Towards to Health Care and Education in Developing Countries, Indivisibility, 90–92. Sandra Fredman: New Horizons: World Development 2004, 465–477, 466. Incorporating Socio-economic Rights in a British Bill 56. Lásd Craven (20. vj.) 13. of Rights, Public Law, 2010, 297–320, 303. Michael 57. Lásd Beetham (16. vj.) 44. O’Flaherty: Towards Integration of United Nations

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 19 Human Rights Treaty Body Recommendations: Th e 85. „Érvényesíthetőség” (justiciability) alatt az emberi jogok Rights-Based Approach Model, in Economic, Social and biztosítására irányuló kormányzati erőfeszítések füg- Cultural Rights, eds.Mashood A. Baderin, Robert getlen felülvizsgálatát értem – egyéni vagy kollektív McCorquodale, Oxford, Oxford University Press, panaszokról tett állásfoglalások útján. A fogalom tá- 2007, 32. gabb, mint a bírói felülvizsgálat – noha természetesen 71. Lásd James W. Nickel: Making Sense of Human Rights, a bírói felülvizsgálatban nyilvánul meg paradigmati- 2nd ed. Oxford, Blackwell, 2007, 148. kusan. A kategória kiterjed az olyan panaszmechaniz- 72. Lásd Beetham (16. vj.) 49. musokra is, amelyek nem foglalnak magukban bírói 73. Lásd uo. döntést (mint például a nemzeti szintű emberi jogi bi- 74. Lásd Patrick Twomey: Human Rights-Based App- zottságok eljárásai), de a nemzetközi testületek (mint roaches to Development: Towards Accountability, in a GSZKJB) gyakorlatára is (amely hangsúlyozottan Economic, Social and Cultural Rights, Mashood A. Ba- nem képez bírói eljárásokat). A bírói felülvizsgálat dog- de rin,Robert McCorquodale, Oxford, Oxford Uni- matikai aspektusainak átfogó vizsgálataként lásd Mark ver sity Press, 2007, 8. Dennis – Stewart (62. Tushnet: Social Welfare Rights and the Forms of Ju- vj.) 514. dicial Review, Texas Law Review, 2004, 1895–1919. 75. Lásd Duncan Green: From Poverty to Power: How Danie Brand: Socio-Economic Rights and Courts in Active Citizens and Eff ective States Can Change the World, South Africa: Justiciability on a Sliding Scale, in Jus- Oxford, Oxfam International, 2008, 372. ticiability of Economic and Social Rights: Experiences from 76. Lásd Craven (20. vj.) 304. Domestic Systems, ed. Fons Coomans, Antwerpen – 77. Lásd Maria Green: What We Talk About When We Oxford, Intersentia, 2006. Talk About Indicators: Current Approaches to Human 86. Lásd CESCR General Comment 3, 1990 (‘Th e Nature Rights Measurement, Human Rights Quarterly, 2001, of States Parties Obligations’) UN Doc. E/1991/23 1062–1097, 1075. (SUPP), 5. §. A Bizottság külön kiemeli az anti disz- 78. Lásd Amartya Sen: Development as Freedom, Oxford, kriminációs rendelkezéseket a 3. cikkben, a 7(a)(i) és Oxford University Press, 2001, 87. Mac Darrow – a 10(3) szakaszban, valamint a kötelező és térítésmen- Amparo Tomas: Power, Capture, and Confl ict: A Call tes alapfokú oktatást a 13(2)(a) szakaszban és az okta- for Human Rights Accountability in Development tási intézmények alapításának szabadságát a 13(4) sza- Cooperation, Human Rights Quarterly, 2005, 471–538, kaszban. 477. 87. Lásd például Yuval Shany: Stuck in a Moment in Time: 79. Lásd Green (75. vj.) 27. Vö. Darrow – Tomas: Power, Th e International Justiciability of Economic, Social Capture, and Confl ict, 478. and Cultural Rights, in Exploring Social Rights: Between 80. Matthew Craven: Th e Violence of Dispossession: Th eory and Practice, eds. Daphne Barak-Erez, Aeyal Extra-Territoriality and Economic, Social, and Cultural M. Gross, Oxford – Portland, Oregon, Hart Publishing, Rights, in Economic, Social and Cultural Rights, eds. 2007, 78–79. Sandra Fredman(70. vj.) 304–305. Mashood A. Baderin,Robert McCorquodale, Ox- 88. Lásd Scott: Th e Interdependence and Permeability ford, Oxford University Press, 2007, 73. of Human Rights Norms, 839. 81. Lásd Sepúlveda: Th e Nature of the Obligations under 89. Lásd Fredman (18. vj.) 103–104. the International Covenant on Economic, Social and 90. Lásd Dennis – Stewart (62. vj.) 498. Frank I. Mi- Cultural Rights, 421. chelman: Th e Constitution, Social Rights and Liberal 82. Lásd Shareen Hertel – Lanse Minkler: Economic Political Justifi cation, in Exploring Social Rights: Between Rights: Th e Terrain, in Economic Rights: Conceptual, Th eory and Practice, eds. Daphne Barak-Erez, Aeyal Measurement, and Policy Issues, eds. Shareen Hertel – M. Gross, Oxford – Portland, Oregon, Hart Publi- Lanse Minkler, Cambridge, New York, Cambridge shing, 2007, 23. University Press, 2007, 2. 91. Vö. Bates (2 vj.) 299. 83. Sandra Fredman: Positive Duties and Socio-economic 92. Dél-Afrikában az Alkotmánybíróság egy ésszerűségi Disadvantage: Bringing Disadvantage onto the Equa- teszten alapuló gyakorlatot alakított ki a gazdasági és lity Agenda, European Human Rights Law Review, szociális jogok érvényesülésének vizsgálatára, amely 2010, 290–304, 296. nem próbál irányt szabni a társadalompolitikának. Ehe- 84. Ez a megközelítés tükröződik a GSZKJB nyilatkoza- lyett arra kérdez rá, hogy a kormány tett-e adekvát erő- tában a szegénység és az GSZJNE összefüggéséről: feszítéseket kötelezettségei teljesítésére (például, hogy ‘Poverty and the International Covenant on Economic, vannak-e realisztikus tervek a problémák kezelésére. Social and Cultural Rights,’ 2001, UN Doc. E/C.12/ Lásd Brand: Socio-Economic Rights and Courts in 2001/10, 3. 6. és 14. §. South Africa. Indiában a közérdekű pereskedés (public

20 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM interest litigation) gyakorlata ugyancsak azon alapul, mint az eredetileg az AIDS-betegek érdekeinek kép- hogy a bíróság a közigazgatásra hagyja a konkrét in- viseletére alapított Treatment Action Campaign Dél- tézkedések kidolgozását, ám azt a kötelességet rója az Afrikában. Ez közvetlen kihívást intéz a rögzült ha- érintett kormányzati szervekre, hogy a bíróság által jó- talmi viszonyok ellen a közösségalapú aktivizmus és váhagyott terveik végrehajtásról periodikus jelentése- az olyan hagyományosabb módszerek, mint a nyilvá- ket nyújtsanak be. Lásd Jayna Kothari: Social Rights nos tiltakozás, a lobbizás és a stratégiai pereskedés Litigation in India: Developments of the Last Decade, (strategic litigation) ügyes kombinálásával. A közös- in Exploring Social Rights: Between Th eory and Practice, ségalapú aktivizmus (amely az AIDS által érintett eds. Daphne Barak-Erez, Aeyal M. Gross, Oxford, családok körében toboroz és képez ki aktivistákat, Hart, 2007. Mindkét modellnek megvannak a gyen- akik azután egészségügyi intézményekben fejtik ki a geségei, ám jól jelzik a dogmatikai fejlődés egy olyan tevékenységüket) elkerüli a nyugati emberi jogi ak- irányát, amely a legitimációs kihívásokat viszonylag jól tivizmusnak azt a gyengeségét, hogy egyoldalúan füg- kezeli. gővé válik a középosztálybeli szimpatizánsok támo- 93. Lásd Katherine G. Young: Constituting Economic and gatásától. A közösségalapú aktivizmus gyorsan azo- Social Rights, Oxford: Oxford University Press, 2012. nosíthatóvá teszi a helyben felmerült problémákat az David Landau: Th e Reality of Social Rights Enforce- egész szervezet számára, és kiépíti a mozgósítás inf- ment, Harvard International Law Journal, 2012, 402– rastruktúráját is. A szervezet folyamatos interakció- 459. ban van a kormánnyal és az egészségügyi szolgálta- 94. Lásd Bódig (1. vj.) 11–13. Bódig (1. vj.) 58–60. tókkal is, és nem defi niálja magát senkivel szemben. 95. Lásd Katherine G. Young: Th e Minimum Core of Néha az egészségügyi szolgáltatókkal szövetkezik, Economic and Social Rights: A Concept in Search of hogy a kormányt nyomás alá helyezze, máskor a kor- Content, Yale Journal of International Law, 2008, 113– mány oldalán lép fel a szolgáltatókkal szemben. Bi- 175, 121. zonyos értelemben a szervezet alternatív kormány- 96. Scott Leckie: Th e Committee on Economic, Social zási módszerek kísérleti terepeként működik. Éppen and Cultural Rights: Catalyst for Change in a System a mély társadalmi beágyazottsága miatt van meg a Needing Reform, in Th e Future of UN Human Rights szervezetnek mind a hitelessége, mind pedig a kom- Treaty Monitoring, eds. Philip Alston, James Craw- petenciája ahhoz, hogy az egészséghez való jog min- ford, Cambridge, Cambridge University Press, 2000, den aspektusát tematizálja. Lásd Mark Heywood: 141. South Africa’s Treatment Action Campaign: Com- 97. Lásd http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CESCR/ bining Law and Social Mobilization to Realize the Pages/DiscussionDays.aspx. Right to Health, Journal of Human Rights Practice, 98. Lásd Craven (20. vj.) 55. 2009, 14–36. Young: Constituting Economic and Social 99. Ez a törekvés tükröződik a GSZKJB által felkarolt Rights, 257–262. dogmatikai újításokban is, kiváltképpen pedig a mini- 104. Patrick Bond – Jackie Dugard: Water, Human Rights mális kötelezettségek konstrukciójában. Nem szabad and Social Confl ict: South African Experiences, Law, elfelejteni, hogy a legtöbb emberi jogi aktivista mini- Social Justice & Global Development, 2008, 3–21. mális célokért kampányol. Lásd Karin Lehmann: In 105. Lásd például: Cambodia: Urban Development or Re- Defense of the Constitutional Court: Litigating Socio- locating Slums? 2009, https://www.amnesty.org/en/ Economic Rights and the Myth of the Minimum Core, documents/ASA23/002/2009/en/ ; Looking for a American University International Law Review, 2006, Place to Call Home: Forced Evictions in Colombia, 163–197, 180. 2015, http://www.amnesty.org.uk/blogs/country-spe- 100. Virginia Dandan: Th e Committee on Economic, cialists/looking-place-call-home-forced-evictions- Social and Cultural Rights and Non-Governmental colombia. Organizations, in Th e UN Human Rights Treaty System 106. Lásd CESCR General Comment 7, 1997 (‘Th e Right in the 21st Century, ed. Anne F. Bayefski, Hague – to Adequate Housing: Forced Evictions’), UN Doc. London – Boston, Kluwer Law International, 2000, E/1998/22. CESCR General Comment 15, 2002 (‘Th e 229–230. Right to Water’) UN Doc. E/C.12/2002/11. Nem 101. Roth (17. vj.) 64–65. és 67. szabad elfelejteni, hogy a vízhez való jog valójában 102. Leonard S. Rubenstein: ‘How International Human nem szerepel az GSZJNE-ben. A GSZKJB az Egyez- Rights Organizations Can Advance Economic, So- ségokmány 11. (megfelelő életszínvonal) és 12. (egész- cial, and Cultural Rights: A Response to Kenneth séghez való jog) cikkének erőterében helyezi el ezt a Roth.’ Human Rights Quarterly 2004/26. 845–865. jogosultságot. 103. A másik lehetőség körvonalai az olyan, úttörő embe- 107. Leckie, (96. vj.) 135. ri jogi szervezetek munkájában körvonalazódnak, 108. Vö. Craven (20. vj.) xii.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 21 109. Elismerem, hogy a „violácionizmus” mesterkélt ki- Th e Charter Dialogue between Courts and Legisla- fejezés, és ráadásul fülsértő is. Ám nem tudok meg- tures (Or Perhaps the Charter of Rights Isn’t Such felelőbb magyar fordítást a violationism kifejezésre, a Bad Th ing after All), Osgoode Hall Law Journal, ami pontosan ragadja meg, amire itt utalok. Karak- 1997, 75–124. Peter M. Hogg – Allison A. Bushell terisztikus példaként lásd Dennis – Stewart (62. Thorn ton – Wade K. Wright: Charter Dialogue vj.) 492. Revisited – or Much Ado about Metaphors, Osgoode 110. Lásd Neta Ziv: Th e Social Rights of People with Dis- Hall Law Journal, 2007, 1–65. Conor A. Gearty: abilities, in Exploring Social Rights: Between Th eory Reconciling Parliamentary Democracy and Human and Practice, eds. Daphne Barak-Erez, Aeyal M. Rights, Law Quarterly Review, 2002, 248–269. Tamás Gross, Oxford – Portland, Oregon, Hart Publishing, Győrfi: Between Common Law Constitutionalism 2007, 402. and Procedural Democracy, Oxford Journal of Legal 111. Lásd Craven (20. vj.) 57. Studies, 2013, 317–338. Rosalind Dixon: Weak-Form 112. Lásd például CESCR General Comment 14, 2000 (’Th e Judicial Review and American Exceptionalism, Ox- Right to the Highest Attainable Standard of Health’) ford Journal of Legal Studies, 2012, 487–506. Az el- UN Doc. E/C.12/2000/4, 20. §. méleti hátteret ezekhez a vitákhoz gyakran Waldron 113. Lásd például Green (77. vj.), 1072. művei jelentik. Lásd különösen: Jeremy Waldron: 114. Lásd Shany (87. vj.) 103. Th e Core of the Case against Judicial Review, Yale 115. A GSZKJB értelmezési stratégiáinak átfogó kritiká- Law Journal, 2006, 1346–1407. Jeremy Waldron: jaként lásd Kerstin Mechlem: Treaty Bodies and the Judges as Moral Reasoners, International Journal of Interpretation of Human Rights, Vanderbilt Journal Constitutional Law, 2009, 2–24. Az előrelépés ígére- of Transnational Law, 2009, 905–947. Marco Odello te abban rejlik, hogy a nemzetközi emberi jogi intéz- – Francesco Seatzu: Th e UN Committee on Economic, mények vonatkozásában is levonjuk ennek az alkot- Social and Cultural Rights: Th e Law, Process and Practice, mányelméleti tendenciának a következményeit. London: Routlege, 2013, 34. 119. Ian D. Seiderman, Hierarchy in International Law: 116. Lásd Dennis – Stewart (62. vj.) 492–495. és 503. Th e Human Rights Dimension, Antwerpen – Gronin- 117. Lásd Chapman (34. vj.) gen – Oxford, Intersentia – Hart, 2001, 293–294. 118. Fontos megjegyezni, hogy egy hasonló törekvés már 120. Optional Protocol to the International Convenant on egy ideje jelen van az alkotmányos felülvizsgálattal Economic, Social and Cultural Rights. A jegyzőkönyv kapcsolatos alkotmányelméleti irodalomban, és a dia- 2012-ben lépett hatályba. Jelenleg három panasz vár logikus felülvizsgálat abban is fontos szerepet játszik. elbírálásra. Lásd http://www.ohchr.org/EN/HR- Lásd például Peter W. Hogg – Allison A. Bu shell: Bodies/CESCR/Pages/PendingCases.aspx

22 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Juhász Gábor kÖzeledÉs az oszthatatlansÁg doktrÍnÁjÁhoz: a szociÁlis jogok nemzetkÖzi vÉdelmÉnek Új Útjai

a szociÁlis jogok nemzetkÖzi jogok fősodrába, jelentőségük azokhoz képest csak vÉdelme a hideghÁborÚ másodlagos lehet.3 Másodrendűségük így történeti idõszakÁban kialakulásukból következik, amit még hangsúlyosab- bá tesznek az érvényesítésükkel kapcsolatos nehéz- A szociális jogok1 alighanem az emberi jogok legel- ségek. Nemzetközileg védett emberi jogként törté- lentmondásosabb csoportját alkotják: miközben a nő tételezésük tekintetében a generációk szerinti osz- nemzetközi emberi jogi kánon részét képezik, védel- tályozás ugyanakkor aligha lehet helytálló, hiszen a mük a legutóbbi időkig jellemzően a polgári és poli- gazdasági, szociális és kulturális jogokat a nemzet- tikai jogokétól elkülönítetten, azokétól különböző közi közösség a polgári és politikai jogokkal egyszer- kikényszerítési mechanizmus biztosításával történt, re hirdette meg az ENSZ Alapokmányában, majd az amiben markáns változások a hidegháború lezárultát, Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában, úgy, hogy majd az ezredfordulót követően kezdődtek. A leg- köztük a jogalkotó nem tett különbséget. Később főbb nemzetközi emberi jogi egyezmények által szen- a tartalmukat meghatározó és kikényszerítési me- tesített különbségtétel eredendő- chanizmusaikat intézményesítő en pragmatikus célokat szolgált; a kÖtelezettsÉgteljesÍtÉ- egyezségokmányok előkészítése nem az emberi jogok különböző sek ellenõrzÉsÉnek Évti- is párhuzamosan zajlott, s azokat területeinek merev elhatárolását. zedeken Át egyre jobban egyidejűleg fogadta el az ENSZ A kötelezettségteljesítések el len- szÉtvÁlÓ intÉzmÉnyrend- Közgyűlése 1966. december 16-án. őrzésének évtizedeken át egyre szere És gyakorlata azon- Némi különbség csak hatályba lé- jobban szétváló intézményrend- ban „rÁÉgett” a szabÁlyo- pésük tekintetében mutatkozik – szere és gyakorlata azonban „rá- zÁsra, És fokozatosan el- egyébként a Gazdasági, Szociális égett” a szabályozásra, és fokoza- fogadottÁ vÁlt az a nÉ- és Kulturális Jogok Nemzetközi tosan elfogadottá vált az a nézet, zet, hogy a nemzetkÖzi Egyezségokmánya javára, amely hogy a nemzetközi közösségnek kÖzÖssÉgnek tÉnyleges ki- 1976. január 3-án lépett hatályba, tényleges kikényszerítési szándé- kÉnyszerÍtÉsi szÁndÉka szemben a Polgári és Politikai Jo- ka legfeljebb a klasszikusnak titu- legfeljebb a klasszikus- gok Nemzetközi Egyezségokmá- lált emberi jogok tekintetében le- nak titulÁlt emberi jo- nyával, amelynek esetében ez két hetséges, míg a gazdasági, szo- gok tekintetÉben lehet- és fél hónappal később követke- ciális és kulturális jogok puszta sÉges, mÍg a gazdasÁgi, zett be (1976. március 23-án). Mi- ígér vények, amelyeket nem kell, s szociÁlis És kulturÁlis jo- közben az ENSZ szervei folya- nem is illik igazán komolyan ven- gok puszta ÍgÉrvÉnyek, matosan hangsúlyozták, hogy az ni. Scheppele szellemes megfo- amelyeket nem kell, s nem emberi jogok két nagy csoportra galmazásában: „Az összehasonlí- is illik igazÁn komolyan bontása mesterséges különbségté- tó alkotmányjogi konferenciákon venni telen alapszik,4 mégsem mehetünk a szociális jogok védelmét megkí- el szó nélkül amellett, hogy az em- sérlők ahhoz hasonló udvarias elutasításban része- beri jogok csoportjai közti megkülönböztetés intéz- sülnek, mint az izgatott gyerekek, akik nem elég éret- ményesüléséhez maga a világszervezet is hozzájárult tek ahhoz, hogy felmérjék azoknak az egyébként nyil- a két fent említett egyezségokmány elfogadásával. vánvalóan aranyos dolgoknak a következményeit, E döntés ágyazott meg a bő évtizeddel később kiala- amiről beszélnek.”2 Igen elterjedt, és az állampolgá- kított terminológiai különbségtételnek. Az emberi ri jogok fejlődésére tekintettel nem is megalapozat- jogokat először Karel Vasak kötötte egy 1977-ben lan az a nézet, hogy a gazdasági és szociális jogok új megjelent írásában az intézményesülésük sorrendjét keletűek, kevésbé megszilárdultak, mint polgári és leképező generációkhoz, azzal a szándékkal, hogy politikai társaik, ezért nem tartozhatnak az emberi elismertesse az ún. szolidaritási jogokra – mint az

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 23 emberi jogok legújabb, harmadik generációjára – vo- zata szövegezésének munkálatai során az USA nem natkozó igényt.5 Az újfajta osztályozás gyors elterje- viszonyult elutasítóan a gazdasági és szociális jogok- dését vélhetően segítette az is, hogy az emberi jogok hoz, és a nyugat-európai országok sem adták jelét a generációi közti különbség hangsúlyozása kitűnően gazdasági és szociális jogokkal szembeni fenntartá- illeszkedett a kor domináns szellemi irányzatához, a saiknak, azokat az emberi jogok integráns részének polgári és politikai jogokat a gazdasági és szociális tartották.10 Ezt bizonyítja, hogy az Emberi Jogok jogokkal szembeállító, a Th atcher-, illetve az USA- Egyetemes Nyilatkozatának megszövegezése során ban a Reagan-kormányzat által fémjelzett újjobbol- az amerikai tárgyalódelegáció nem kapott olyan uta- dali ideológiához.6 Ebben a miliőben Vasak termi- sítást, amely a gazdasági és szociális jogok emberi nológiai újítása önálló életre kelt, jogi jellegének megkérdőjelezé- és hamarosan megszületett az a new deal szellemÉben sére, vagy alacsonyabb státuszú elhatárolás utólagos igazolását az emberi jogok egyete- jogként való elismertetésére irá- szolgáló elmélet, amely szerint az mes nyilatkozata szÖve- nyult volna. Ellenkezőleg, az ame- em beri jogok polgári és politikai, gezÉsÉnek munkÁlatai so- rikai képviselő Eleanor Roosevelt il let ve gazdasági, szociális és kul- rÁn az usa nem viszonyult (Roosevelt elnök özvegye), aki turális jogokra hasadása a nagy- elutasÍtÓan a gazdasÁgi egy ben a Nyilatkozat megszöve- hatalmi szembenállás következ- És szociÁlis jogokhoz, És a gezéséért felelős bizottság elnöke ménye volt. E nézet szerint, míg nyugat-eurÓpai orszÁgok is volt egy személyben, mindvégig a nyugati piacgazdaságok kormá- sem adtÁk jelÉt a gazda- támogatta a gazdasági és szociá- nyai nagyobb hangsúlyt helyeztek sÁgi És szociÁlis jogokkal lis jogok belefoglalását a dokumen- a polgári és politikai jogok védel- szembeni fenntartÁsaik- tumba. Egyes vélemények szerint mére, addig a keleti blokk tervgaz- nak, azokat az emberi jo- az ő munkájának köszönhető az daságot működtető államai a gaz- gok integrÁns rÉszÉnek is, hogy a Nyilatkozatban a szoci- dasági, szociális és kulturális jogok tartottÁk ális ellátásokhoz való hozzáférés nemzetközi védelmét próbálták biztosítására a „szociális bizton- erősíteni.7 Ezt a magyarázatot például a Whelan és sághoz való jog” (right to social security)11 kifejezést Donnelly szerzőpáros kérdőjelezte meg.8 Szerintük használták, mivel ezt a terminus technicust az Egye- a nyugat-európai jóléti államok ötvenes-hatvanas sült Államokban kezdték használni a New Deal-hez évekre tehető viharos gyorsaságú, nem kis részben kapcsolódó jogalkotás során. E jogalkotás emble- munkavállalói és szociális jogokkal megtámogatott matikus elemét képezte a Roosevelt elnök nevéhez fejlődésére tekintettel aligha gondolhatja komolyan köthető, 1935-ben elfogadott Social Security Act. bárki is, hogy a Nyugat eleve ellenségesen viszonyult Az új szabályozással az USA az Európában elterjedt volna a gazdasági és szociális jogokhoz, és azok nem- társadalombiztosítási (social insurance) megoldások- zetközi védelméhez. Felhívják a fi gyelmet arra, hogy kal szemben állampolgársági alapon nyújtott meg- az emberi jogok nemzetközi védelmének gondolata élhetési garanciákat.12 Roosevelt 1941-es „Négy szabadság” beszédére ve- Az eredmény közismert: az Emberi Jogok Egye- zethető vissza, amelyben az amerikai elnök a hábo- temes Nyilatkozata egy dokumentumon belül, érde- rú utáni világrend alapelveit hirdette meg. Az elve- mi különbségtétel nélkül hirdette meg a polgári, po- ket különböző szabadságokkal azonosította, melyek litikai, gazdasági, szociális és kulturális emberi jo- közt harmadikként említette a nélkülözéstől mentes gokat. A Nyilatkozat elfogadása után a nemzetközi élet biztosítását, mint a demokratikus berendezke- közösség fi gyelme afelé fordult, hogy miként lehet dés egyik biztosítékát. E szabadság az elnök gondo- az emberi jogokat nemzetközi jogi kötelezőerővel latmenetében a többivel (a szólás- és véleménynyil- bíró egyezségokmányba foglalni. Az Emberi Jogok vánítás szabadságával, a vallásszabadsággal, valamint Bizottsága13 1950-ben – a meglévő jogi hagyomá- a félelemtől mentes élet szabadságának9 biztosításá- nyokra építő fokozatos megközelítés híveként – a leg- val) szerves egységet alkotott. Ez a szellemiség tük- régebb óta létező, és ezért legkevésbé ellentmondá- röződött az Atlanti Chartában is, amelynek ne gyedik, sos polgári jogokat és eljárási garanciákat tartalma- ötödik és hatodik pontja tartalmazta a felek háború zó tervezetet készített a Gazdasági és Szociális Tanács utáni időszakra szóló gazdasági és szociális cél ki- számára; azt javasolva, hogy azokat majd a későbbi- tűzéseit, köztük azt, hogy a nemzetek közti együtt- ekben egészítsék ki a gazdasági, szociális, kulturális működésnek a munkajogi védelem szintjének eme- és egyéb jogokra vonatkozó eszközökkel és intézke- lésére, a szociális biztonság és a nélkülözéstől men- désekkel. Az ENSZ Közgyűlése azonban nem tá- tes élet biztosítására kell irányulnia. A New Deal mogatta ezt a tervet; sőt, kifejezetten arra utasította szellemében az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatko- a Bizottságot, hogy a készülő egyezségokmány szö-

24 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM vegébe illessze be a gazdasági és szociális jogokat A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyez- védő rendelkezéseket is. Noha több nyugati állam is ségokmánya lehetővé tette, hogy az egyezményben felhívta a fi gyelmet a gazdasági és szociális jogok szereplő jogok tömeges megsértése esetén az államok végrehajtásával kapcsolatos nehézségekre, nem pró- egymással szemben független külső fórumhoz, az bálták együttesen megakadályozni a határozat elfo- ENSZ Emberi Jogi Bizottságához fordulhassa- gadását.14 A szövegezés munkálataiban a nyugati or- nak, míg a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok szágok meglehetősen innovatív, a szociális jogokat Nemzetközi Egyezségokmányában szereplő jogok támogató módon vettek részt. A munkához való jogra tekintetében a részes országoknak csak jelentéstéte- például Franciaország, a kedvező munkakörülmé- li kötelezettségük volt. A kikényszerítés mechaniz- nyekre Franciaország és az USA, a szociális bizton- musának kettőssége regionális szinten is bevett gya- sághoz, valamint a megfelelő életszínvonal biztosí- korlattá vált: a polgári és politikai jogokat védő 1950- tásához való jogra Ausztrália, a lakhatás biztosításá- es Római Egyezmény intézményesítette annak ra az USA készített szövegszerű, lehetőségét, hogy egyezményben a Bizottság által elfogadott előter- az egyezsÉgokmÁnyok szereplő jogai megsértése esetén jesztést. A nagyhatalmi szemben- 1966-ban tÖrtÉnt elfoga- bárki panasszal fordulhasson az állást inkább a szovjet javaslatok dÁsa hosszÚ idõre meg- Emberi Jogok Európai Bíróságá- elutasítása jelezte, amelynek oka bontotta az eredeti, az hoz. Ezzel szemben az Európai azonban Whelan és Donnelly sze- emberi jogok egyetemes Szociális Kartában hosszú időn rint legfőképp a szovjetek által ké- nyilatkozatÁban mÉg keresztül szintén a nemzeti jelen- szített szövegtervezetek kompro- tÜkrÖzõdõ, az emberi jo- tések rendszerével próbálták biz- misszumképtelenségében rejlett.15 gok oszthatatlansÁgÁn tosítani a gazdasági és szociális A jogok érvényesítését célzó el- És kÖlcsÖnÖs fÜggõsÉgÉn jogok érvényesülését. Ennek kö- járások már a tervezés stádiumá- alapulÓ felfogÁst, mivel vetkeztében – különösen globális ban elkülönültek, a nélkül azon- krÓnikusan aszimmetri- szinten – egyre feszítőbbé vált az ban, hogy ez érintette volna kö- kussÁ tette a kÉt kÜlÖn- ellentmondás az emberi jogok köl- zös egyezségokmányba foglalásuk bÖzõ dokumentumban csönös függőségét és oszthatatlan- gon dolatát. A két külön egyezség- foglalt jogok vÉdelmÉt ságát hirdető retorika, valamint a okmány megszövegezésének öt- kettősséget tükröző jogvédelmi letével India állt elő, arra hivatkozva, hogy a polgá- gyakorlat közt. A jelentéstételen alapuló kikénysze- ri és politikai jogok bíróság által kikényszeríthetők, rítési mechanizmus korlátait jól jelzi, hogy 1995-ben míg a gazdasági, szociális és kul turális jogok nem. az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Az ENSZ Közgyűlése végül csak 1952-ben a fenti, Nemzetközi Egyezségokmányához csatlakozó or- inkább eljárási, mintsem elvi meggondolás alapján szágok többsége még jelentéstételi kötelezettségét döntött végül úgy, hogy egy közös dokumentum he- sem teljesítette. Akadtak olyan, az Egyezségokmányt lyett két egyezségokmányt dolgoz ki az emberi jogok már a 70-es években ratifi káló államok, amelyek eddig védelmére. Az egyezségokmányok megszövegezé- az időpontig még az első (a ratifi kációtól számított sének az 1952-es határozat nyomán elinduló duális két éven belül benyújtandó) nemzeti jelentésüket sem folyamata viszont ezután már valósággal kínálta a le- készítették el. Az adott évben a 130 részes államból hetőséget a hidegháborúban szembenálló felek ér- 76 volt késésben jelentése benyújtásával. A benyúj- tékpreferenciáinak megjelenítésére. Az egyezség- tott jelentések egy része igencsak felületesnek bizo- okmányok 1966-ban történt elfogadása hosszú időre nyult, vagy olyannak, ami az eredeti szándékokkal megbontotta az eredeti, az Emberi Jogok Egyetemes ellentétben a problémákat nem felfedni, hanem épp Nyilatkozatában még tükröződő, az emberi jogok ellenkezőleg, elkendőzni igyekezett. A jelentéstevő oszthatatlanságán és kölcsönös függőségén alapuló országok szinte mindegyike fi gyelmen kívül hagyta felfogást, mivel krónikusan aszimmetrikussá tette a azt a külön hangsúlyozott elvárást a jelentések készí- két különböző dokumentumban foglalt jogok védel- tésének irányelvei közül, hogy a megismertetendő el- mét. A jogok kikényszerítésének kétféle megköze- sődleges indikátorokat ne csak a népesség egészére lítése jött így létre: egy – a jogsértések vizsgálatán vonatkozóan, hanem társadalmi csoportok szerinti és szankcionálásán alapuló – a polgári és politikai bontásban is közöljék.16 A jelentéstételen alapuló ki- jogok tekintetében, és egy másik – a jogok progresz- kényszerítési mechanizmus hiányosságain az érintett szív realizálásának (fokozatos biztosításának) előre- szervezetek (a Gazdasági, Szociális és Kulturális haladását vizsgáló, szankciókat nem alkalmazó – a Jogok Bizottsága az ENSZ esetében, valamint a Szo- gazdasági, szociális és kulturális jogok vonatkozá- ciális Jogok Európai Bizottsága – korábban Függet- sában. len Szakértők Bizottsága – az Európa Tanács tekin-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 25 tetében) kezdetben alternatív információforrások vagy a fogyatékossággal élő személyek jogairól elfo- igénybevételével igyekeztek úrrá lenni. Noha e tes- gadott egyezményekben már integráltan, egymáshoz tületeknek felhatalmazásuk van helyszíni vizsgála- szorosan kapcsolódva jelentek meg a polgári, a poli- tok végzésére, azzal aligha képesek élni. Ezért leg- tikai, valamint a gazdasági, szociális és kulturális inkább a kiegészítő információk beszerzésének in- jogok, és hasonló mintát követett az EU 2000-ben tézményesítésével és az érintett jogok védelmével elfogadott Alapjogi Kartája is. Miközben valameny- foglalkozó szervezetek véleményének becsatornázá- nyi szereplő esetében megfi gyelhető a szociális jogok sával próbálkoztak. Az Európa Tanács rendszeré- érvényesítésének erősítésére irányuló törekvés, ennek ben ezt eleinte az Európai Szociális Karta kérdőívé- mindegyik szervezet más módját választotta. nek egyre cizelláltabbá válása, majd a jelentéstételi kötelezettség témacsoportok szerinti számonkérése jelezte. Mindkét módszer az érintett kérdések beha- a szociÁlis jogok nemzetkÖzi tóbb vizsgálatának lehetővé tételére és a nemzeti je- vÉdelmÉnek hideghÁborÚ lentések szubjektivitásának visszaszorítására irányult. utÁni megÚjÍtÁsi kÍsÉrletei Az információk másik része az ér dekvédelmi szervezetekkel (szakszervezetekkel, civil jogvédő szer- ENSZ: elmozdulás az egyéni jogsérelmek vizsgálata felé vezetekkel) folytatott párbeszédből származott. Az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bi- A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nem- zottsága a polgári és politikai jogok tekintetében jól zetközi Egyezségokmányának 2. cikk 1. bekezdése a működő rendszerre próbált támaszkodni azzal, hogy részes államoktól az ott elismert jogok teljes gyakorlá- igyekezett az emberi jogokat védő szervezetek rész- sának fokozatos biztosítását várja el, és a kikénysze- vételét biztosítani az eljárásaiban, ez azonban csak rítési mechanizmusa is az ezzel összefüggő köte le- korlátozott eredményekkel járt, mivel a jogvédő szer- zettség teljesítésének monitorozására épült. Noha az vezetek tevékenységének klasszikus területét a pol- eredeti szándékok szerint ez a megoldás az egyes ál- gári és politikai jogok védelme képezte, s csak na- lamok gazdasági fejlettsége közötti különbségek fi - gyon kevés szervezet foglalkozott a gazdasági, szo- gyelembe vételének lehetőségét kívánta megterem- ciális és kulturális jogok védelmével. Ráadásul, mivel teni – azért, hogy a fejlődő országok teljesítményét a monitorozás módszerei is fejletlenek voltak, az e ne a fejlett világhoz tartozókéval kelljen összevetni szervezetektől származó információk rendszerezése –, mindez a vártnál is kevesebb eredményre vezetett. is nehézségekbe ütközött. További akadályt jelentett, Ennek okát Chapman18 – valószínűleg helyesen – hogy a jogvédő szervezetek jelentős részének egysze- abban látja, hogy a gazdasági és szociális jogok fo- rűen nem volt elegendő forrása galmi tisztázatlansága miatt nem ahhoz, hogy részt tudjanak venni a progresszÍv megvalÓsÍ- határozható meg pontosan a tar- a testület ülésein.17 tÁs ÉrtÉkelÉsÉt nehezÍti, talmuk, és így a belőlük követke- Az 1990-es évek közepére nyil- hogy a jogok ÉlvezetÉben ző kötelezettségek köre sem. E fo- vánvalóvá vált a szociális jogok ki- mutatkozÓ tÉnyleges gyatékosságot közel fél évszázad kényszerítésére alkalmazott mód- elõrehaladÁs szÁmos alatt sem sikerült leküzdeni, rész- szerek elégtelensége, és nagyjából esetben csak az ÖtÉves je- ben a jogértelmezési hagyományok ebben az időben új szereplőként lentÉstÉteli cikluson tÚ- nemzeti szinten jelentkező hiánya, az Európai Közösség is megjelent li idõpontban mÉrhetõ részben pedig amiatt, hogy az a jogvédelem színpadán. Az EK- tÉnylegesen, mikÖzben ENSZ Gazdasági, Szociális és ban a gazdasági és szociális jogok azt a „rendelkezÉsre ÁllÓ Kulturális Jogok Bizottságának iránti érdeklődés az 1980-as évek- valamennyi erõforrÁs jogértelmezési erőfeszítései – az ben élénkült meg, ennek eredmé- igÉnybevÉtelÉvel, minden általános kommentárok révén – is nyeként született meg a Munka- megfelelõ eszkÖzzel” kel- csak az ezredfordulón élénkültek vállalók – hányatott sorsú – Kö- lene elÉrni meg, és akkor is csupán néhány zösségi Szociális Kartája 1989-ben, jogra korlátozottan.19 A Bizottság amelynek rendelkezései végül az 1997-es Amsz ter- ez irányú tevékenysége annak ellenére jogfejlesztő je- dami Szerződéssel beépültek az EU alapszerződési lentőségű, hogy a folyamat során kidolgozott dog- rendszerébe. Ezzel párhuzamosan, a hidegháború be- matikai konstrukciók szinte mindegyike legitimáci- fejeztével megfi gyelhetővé vált, hogy az említett szer- ós problémákkal küzd,20 és az ezen konstrukciók ke- vezetek szemléletmódjában előtérbe került az embe- retében kidolgozott egyes fogalmak inkább fokozzák, ri jogok védelmének az Egyetemes Nyilatkozatban mintsem csökkentik az „egyet nem értést a gazdasá- megálmodott egységes architektúrája. A gyermekek gi és szociális jogok körül”.21 A megújuló dogmati-

26 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ka csak részlegesen, a minimális követelmények és a) a jog tiszteletben tartásának követelményével el- az azokra épülő haladéktalan teljesítést követelő kö- lentétes állami intézkedések következményei; telezettségek tekintetében tud választ adni a prog- b) a jog védelmére vonatkozó állami intézkedések el- resszív megvalósítás intézményesített relativizmusá- mulasztásának következményei; ra. A progresszív megvalósítás értékelését nehezíti, c) diszkriminatív jogszabályok, igazgatási gyakorla- hogy a jogok élvezetében mutatkozó tényleges elő- tok alkalmazásának következményei. rehaladás számos esetben csak az ötéves jelentésté- A védett jog tiszteletben tartásának követelmé- teli cikluson túli időpontban mérhető ténylegesen, nyével ellentétes állami intézkedés folytán bekövet- miközben azt a „rendelkezésre álló valamennyi erő- kező jogsértés például az, ha adott állam visszafej- forrás igénybevételével, minden megfelelő eszköz- leszti, leépíti az ellátások már meglévő rendszerét, zel” kellene elérni. Az előrehaladás mérésének egyik vagy aktívan támogatja nem állami szereplők erre iránya kétségkívül az országok teljesítményét muta- irányuló tevékenységét. A jogvédelmi intézkedések tó mérőszámok egyre bővülő körének folyamatos ösz- elmulasztása miatt megvalósuló jogsértés az, amikor szevetése lehet. Ez valamiféle egységes globális sta- az állam nem alkotja meg az adott jog tényleges gya- tisztikai módszertan kidolgozását, a szükséges sta- korlását biztosító jogszabályokat, vagy az, ha nem tisztikai információk megbízható gyűjtését, valamint gondoskodik azok végrehajtásáról, esetleg elmulaszt- az információk államok általi önkéntes továbbítását ja megváltoztatni a jog gyakorlásával nyilvánvalóan feltételezi. Az ENSZ ugyanakkor az első feltételt il- ellentétes jogszabályokat. Ugyancsak ellentétes a jog- letően nem rendelkezik kapacitásokkal, a második védelmi kötelezettséggel az, ha az állam nem alkot- és harmadik tekintetében pedig ráhatással. A kilenc- ja meg azokat a jogszabályokat, amelyek megvéde- venes évek közepén Chapman22 vetette fel, hogy ebből nék a jogaikkal élő személyeket harmadik személyek- a csapdahelyzetből a jogsértések azonosítására kon- nek a jog érvényesülését akadályozó vagy korlátozó centráló jogvédelem kínálhat ki- beavatkozásától. Diszkrimina- utat. Véleménye szerint a jogsér- a rendelkezÉsre ÁllÁs a tívnak azok az előírások vagy gya- tésalapú jogvédelem alkalmazása szociÁlis biztonsÁghoz korlatok minősülnek, amelyek több előnnyel is járna. Egyfelől a va l Ó jo g t e k i n t e t É be n egyes csoportokat ésszerűen iga- globális emberi jogi rezsimben a azt jelenti, hogy az zolhatatlan módon zárnak ki az jogsértések megakadályozása ha- egyezmÉnyben rÉszes Ál- ellátásokhoz, szolgáltatásokhoz gyományosan nagyobb prioritást lamoknak legalÁbb az való hozzáférésből. kap, mint a jogok biztosításában ilo 102. sz. egyezmÉnyÉben Az új módszertan részét képe- való előrehaladás méricskélése. meghatÁrozott szintû zi az egyes szociális (és esetenként Másfelől ez a módszer kompa tibilis vÉdelmet kell biztosÍta- gazdasági) jogok részesedési olda- a polgári és politikai jogok tekin- niuk az ott meghatÁro- lának megvalósításával összefüg- tetében alkalmazott megközelítés- zott tÁrsadalmi kockÁ- gő állami teendők körének meg- sel, így segít feloldani az emberi zatokkal szemben határozása is. jogok generációi közti szembenál- Az alábbiakban az általános lás feloldását. Ezen kívül e megközelítés nagyobb visz- kommentárokban említett példákkal szemléltetem szatartó erővel is bír, hiszen az emberi jogok megsértő- az új, jogsértéseket középpontba állító jogértelmezé- jének szerepkörébe kerülés az, amitől a kormány- si gyakorlat főbb pontjait három alapvetőnek nevez- zatok a leginkább tartanak. A jogsértés tényének hető szociális jog – a szociális biztonsághoz, az egész- meg állapítása lehetővé teszi jóvátétel alkalmazását, séghez és a lakhatáshoz való jog – példáján. amely jóval konkrétabb jogkövetkezmény annál, mint amikor absztrakt módon próbálják megállapítani azt – valamiféle meglehetősen kezdetleges állapotban A jog tiszteletben tartásának követelményéből fakadó lévő statisztikai indikátorrendszer alapján –, hogy az állami kötelezettségek megsértése ellátások miféle szintjét kellene biztosítani.23 Azt, hogy a Gazdasági, Szociális és Kulturális A szociális biztonsághoz való jog tekintetében a Gaz- Jogok Bizottsága magáévá tette ezt a megközelítést, dasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága azo- mutatják a testületnek az ezredforduló után keletke- kat az állami beavatkozásokat tekinti jogsértőnek, zett általános kommentárjai (general comments). Az amelyek kellő ok nélkül korlátozzák az ellátásokhoz emberi jogokkal kapcsolatos állami kötelezettségek való egyenlő hozzáférést, valamint a szociális biz- már korábban kidolgozott hármas kategorizálására24 tonsági programok szokásos vagy hagyományos mű- támaszkodva a jogsértő magatartások három típusát ködését.25 Ebből a szempontból jogsértő magatartás- különböztetik meg; azokat, amelyek nak minősül az is, ha az állam gyengíti a szociális

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 27 biztonság megteremtését biztosítani hivatott ellátá- sító intézkedések megtételét, az egészségügyi priva- sok kialakított rendszerét, vagy aktívan támogatja tizáció ellenőrzött körülmények közt történő meg- nem állami szereplők szociális biztonságot aláásó te- valósítását, valamint azt, hogy a privatizációs folyamat vékenységét. ne vezessen a hozzáférés korlátozásához vagy minő- Az egészséghez való jog tekintetében26 a Bizottság ségromláshoz. A védőintézkedéseknek ki kell terjed- elvárása, hogy az államok tartózkodjanak például niük az orvosok és az egészségügyi személyzet meg- azoktól az intézkedésektől, amelyek lehetővé teszik felelő szintű képzésének biztosítására, valamint a kényszergyógykezelések indokolatlan alkalmazását, szakmai normák betartatására. Az állami védelem- a fogamzásgátló szerek és eszközök használatához nek ugyancsak biztosítania kell azt, hogy harmadik való hozzáférés korlátozását, az egészségügyi in- személyek ne kényszeríthessék ki, vagy ne akadá- formációkhoz való hozzájutás szándékos ellehe tet- lyozhassák meg az egészségügyi ellátásokhoz való lenítését, a környezet jogellenes szennyezését. Ezen hozzáférést vagy az egészségügyi információk ter- túlmenően az államoknak tartózkodniuk kell az jesztését. egészségügyi ellátásokhoz való hozzáférés korláto- A lakhatáshoz való jog védelméből adódó kötele- zásától. Jogsértő magatartásnak minősül az, ha egy zettségek közé tartozik a kényszerkilakoltatással, va- állam tudatosan visszatartja az lamint a birtoklás élvezetében való egészségügyi ellátások eredmé- egyÉni panaszok tekinte- zaklatással szembeni garanciák ki- nyességéhez szükséges informáci- tÉben a fõ cÉl a felek (jo- építése. Ebből következően az ál- ókat, vagy nem zetközi szerződé- gÁban sÉrtett egyÉn És a lamoknak megfelelő garanciák sek megkötésekor fi gyelmen kívül jogsÉrtõ Állam) kÖzÖtti biztosításával kell szabályozniuk a hagyja a jog tiszteletben tartásá- mÉltÁnyos egyezsÉg lÉt- kilakoltatás folyamatát. E garan- val kapcsolatos kötelezettségeit. rehozÁsa ciák magukban foglalják, hogy a A lakhatás tekintetében27 a jog kilakoltatás elrendelése előtt a ha- tiszteletben tartása magában foglalja a családi életbe tóságoknak érdemi konzultációt kell kezdeményez- való önkényes állami beavatkozás tilalmát, még azok- niük az érintettekkel, ideértve tájékoztatásukat az in- nak az esetében is, akik jogalap nélkül tartózkodnak gatlan hasznosításáról. A Bizottság álláspontja sze- egy lakhatás célját szolgáló ingatlanban. Az államok- rint30 a kilakoltatási eljárásoknak meg kell felelniük nak ugyancsak tartózkodniuk kell attól, hogy aka- az alábbi feltételeknek is: dályozzák a lakhatási feltételek megteremtésén mun- – a kilakoltatásban közreműködő személyeknek kálkodó csoportok tevékenységét. Jogsértőnek mi- egyértelműen azonosíthatóknak kell lenniük; nősülnek azok az állami intézkedések, amelyek – tiszteletben kell tartani azt, hogy a kilakoltatás közvetlenül hozzájárulnak a lakhatási körülmények nem hajtható végre extrém időjárási körülmények romlásához, miközben nem gondoskodnak kompen- közt vagy éjszaka (kivéve azt az esetet, ha ehhez a zációs mechanizmusok működéséről. kilakoltatandó személyek hozzájárultak). Az állam jogvédelmi kötelezettségeinek részét ké- pezi a kilakoltatással szembeni jogorvoslat lehetősé- A jog védelmére vonatkozó állami kötelezettségek gének biztosítása is.

Jogvédelmi kötelezettségük körében az államoknak olyan garanciarendszert kell működtetniük, amely A diszkrimináció tilalma biztosítja azt, hogy a szociális biztonsági rendszer jut- tatásait az egyének mások beavatkozásától mentesen A jogalkotó nem hozhat, a jogalkalmazók pedig nem élvezhessék. Ugyancsak jogsértő az állam magatar- alkalmazhatnak egyes csoportokat sem közvetlenül, tása, ha nem alkotja meg a szociális biztonsághoz való sem közvetve hátrányosan megkülönböztető szabá- jog gyakorlását elősegítő jogszabályokat, vagy nem lyokat. Hátrányos megkülönböztetésnek az minősül, gondoskodik azok végrehajtásáról (ideértve a pl. a tár- ha adott csoport tagjainak tényleges kára, hátránya sadalombiztosítási járulékok behajtását). Jogsértő ma- származik az intézkedésből (pl. nem jutnak hozzá az gatartásként azonosította ezen kívül a Bizottság azt ellátásokhoz, vagy nem ugyanolyan szinten vehetik is, ha az állam nem vette fi gyelembe a szociális biz- azokat igénybe, mint a társadalom más csoportjai- tonság garantálására vonatkozó kötelezettségeit a nak tagjai), és az a feltétel, amelynek támasztása miatt nemzetközi szerződések megkötésekor.28 hátrány éri őket, ésszerűen nem igazolható. Ilyen Az egészséghez való jog vonatkozásában a 14. diszkriminatív gyakorlatként azonosítja a Bizottság számú általános kommentár29 a jogvédelmi kötele- például azt, ha az ellátást meghatározott időtartamú zettségek közt említik az egyenlő hozzáférést bizto- tartózkodáshoz kötik az országok.

28 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Az ellátások normatív tartalmának meghatározása még nem beszélhetünk mennyiségi mutatókról. Ugyanakkor a megfelelőség szerves részét képezi A Bizottság általános kommentáraiban a jogsértő mindhárom jog tekintetében a hozzáférés diszkrimi- magatartások azonosításán túl a jogok normatív tar- nációmentessége. talmának meghatározására is törekszik. A tartalmi A hozzáférhetőség fontos követelménye mindhá- meghatározás három fő elemből tevődik össze: a ren- rom jog esetében a biztosított szolgáltatások megfi - delkezésre állásból, az ellátások megfelelőségéből, zethetősége (illetve annak állami intézkedéssel tör- továbbá hozzáférhetőségük biztosításából. ténő biztosítása), a jogosultsági feltételek ésszerűsé- A rendelkezésre állás a szociális biztonsághoz való ge és átláthatósága. A hozzáférés mindezen túl az jog tekintetében azt jelenti, hogy az egyezményben ellátások, szolgáltatások térbeli elérhetőségének és részes államoknak legalább az ILO 102. sz. egyez- akadálymentességének biztosítását is jelenti. ményében meghatározott szintű védelmet kell biz- tosítaniuk az ott meghatározott társadalmi kockáza- tokkal szemben. (Az egyezmény kilenc társadalmi Államközi és egyéni panaszrendszer biztosítása kockázatot sorol fel, melyek közül legalább három tekintetében szükséges a népesség – esetleg a mun- A Bizottság jogsértés alapú megközelítést közép- kavállalók – meghatározott százaléka számára az át- pontba állító általános kommentárai megteremtet- lagjövedelemhez viszonyított szintű ellátást biztosí- ték az elvi lehetőségét annak, hogy a jogsértések vizs- tani.) A szociális biztonsági programoknak rendszer- gálata is beépüljön a monitorozási mechanizmusba. szerűen kell működniük, vagyis a rájuk vonatkozó Ez az ENSZ 2008. évi közgyűlésén realizálódott, szabályozásnak meg kell jelennie a belső jogban, köz- amikor a világszervezet elfogadta a Gazdasági, Szo- vetlen adminisztrációjuknak és annak ellenőrzésé- ciális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségok- nek pedig hatósági jogkörbe kell tartoznia. Az egész- mányához fűzött kiegészítő jegyzőkönyvet. A kiegé- séghez való jog tekintetében a rendelkezésre állás az szítő jegyzőkönyv lehetővé teszi, hogy a gazdasági, egészségügyi intézmények, jószágok és szolgáltatá- szociális és kulturális jogok tömeges megsértése ese- sok intézményes biztosítását je- tén az azt ratifi káló országokkal lenti, míg a lakhatáshoz való jog A KÉRDÉSEK MÁSODIK KÖRE szemben egy másik részes állam esetében ez például szociális célú AZT IGYEKSZIK TISZTÁZNI, államközi panasz benyújtásával lakásállomány fenntartását felté- HOGY A JELENTÉSTEVÕ ÁLLAM a Gazdasági, Szociális és Kultu- telezi. A JOG MEGHIRDETÉSÉN TÚL rális Jogok Bizottságának eljárá- A megfelelőség követelményét MILYEN INTÉZKEDÉSEKET TESZ sát kezdeményezze. A kiegészí- a szociális biztonság garantálá- ANNAK VÉGREHAJTÁSA ÉRDE- tő jegyzőkönyv jogsértés esetén sakor négy dimenzióban értelme- KÉBEN. ÍGY BE KELL SZÁMOLNI lehetővé teszi egyének vagy cso- zi a Bizottság. Az 19. számú ál- ARRÓL, HOGY LÉTEZIK-E AZ portok számára is eljárás kezde- talános kommentár elsőként arra ELLENÕRZÉSRE KÖTELES HATÓ- ményezését. Államközi panasz hívja fel a fi gyelmet, hogy az el- SÁG; MIT ELLENÕRIZHET; esetén a felek érveinek és észre- látások összegét és időtartamát SZANKCIONÁLHATJA-E, S HA vételeinek összegzése alapján a úgy kell megállapítani, hogy az IGEN, MIKÉPP A JOGSÉRTÉST; ÉS Bizottság az ajánlások megfogal- biztosítsa az egyének és családok ÍGY TOVÁBB mazásán kívül az eljárás eredmé- életszínvonalának megfelelő szin- nyeit éves jelentésében is ismer- ten való tartását. A második követelmény, hogy az tetheti. Egyéni panaszok tekintetében a fő cél a felek ellátásokat az emberi méltóság teljes tiszteletben tar- (jogában sértett egyén és a jogsértő állam) közötti tásával kell nyújtani, különös tekintettel a diszkri- méltányos egyezség létrehozása. Amennyiben ez nem minációmentes bánásmódra. A követelmények közé lehetséges, a Bizottság ajánlásokat fogalmazhat meg tartozik, hogy az imént említett megfelelőségi kri- a jogsértő állammal szemben. tériumok meglétét folyamatosan ellenőrizzék az ál- Noha az új eljárásrend sem te szi lehetővé a jogsér- lamok. Végül a megfelelőség részét képezi az is, hogy tések esetén a nemzeti jogban alkalmazott szankci- a járulékfi zetésen alapuló rendszerekben létezzen va- ók (további jogsértő magatartástól való eltiltás, kár- lamiféle ésszerű kapcsolat a befi zetett járulékok és a térítés megíté lése) alkalmazását, mégis nagy előrelé- kifi zetett járadékok között. Az egészségügyi ellátá- pést jelent a szociális és gazdasági jogok védelmét sok megfelelősége a szolgáltatások mennyiségi mu- illetően, hiszen lehetővé teszi azt, hogy a jogsértést a tatóinak teljesítésére vonatkozik (például 1000 lakos- nemzeti jelentésében jellemzően inkább elkendőzni ra legalább 3 kórházi ágy fenntartását kell biztosíta- kívánó állam helyett máshonnan – és különös hang- ni). A lakhatáshoz való jog biztosítása tekintetében súllyal éppen a jogaiban sértett polgároktól – lehes-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 29 sen információkat szerezni. Újszerű az is, hogy konk- ben teszik közzé; eredetileg a Karta cikkei szerinti rét esetre, helyzetre vonatkozóan folytat eljárást a tes- bontásban, ma már országok szerint. A következte- tület, amelyben állam és polgára ellenérdekű félként tésekben mindig megtalálhatók a Karta-cikkek ér- jelenhet meg, s ezáltal az eljárás számos elemében a telmezésére vonatkozó, hangsúlyosan kiemelt állás- bírósági procedúrára hasonlít. Az államtól független foglalások; ezek képezik a Karta esetjogának alapját, információforrások (potenciálisan bármely állam- noha a nemzeti jelentésekről nem a Szociális Jogok polgár) megjelenése és a konkrét ügyekre irányuló Európai Bizottsága, hanem a Szociális Karta Kor- kontradiktórius eljárás intézményesítése jóval nagyobb mánybizottsága hoz döntést (a SZJEB konklúziói visszatartó erővel hathat a gazdasági, szociális és kul- alapján). 32 A Kormány bizottság probléma esetén fi - turális jogokkal összefüggő kötelezettségek teljesíté- gyelmeztetheti a jelentéstevő országot vállalásai be- se tekintetében, mint a kormányzati szempontokat tartására vonatkozó kötelezettségére, visszatérően tükröző, gyakran kozmetikázott nemzeti jelentések előforduló jogsértést ész lelve pedig ajánlás megfo- rendszere. galmazására tehet javaslatot, amelyet az Európa Ta- nács Miniszteri Bizottsága fogadhat el. a kollektÍv panasz A nemzeti jelentések rendszerén alapuló monito- intÉzmÉnyesÍtÉse eurÓpÁban rozási mechanizmust az Európa Tanács is igyekezett a kormányzattól független információk becsatorná- Az 1961-ben elfogadott Európai Szociális Karta ki- zásával kiegészíteni. Noha a szervezet az egyéni pa- kényszerítési mechanizmusa eredetileg szintén a nem- nasztétel lehetőségét mind a mai napig nem biztosít- zeti jelentésekre épült. A részes államoknak az idők ja, az Európai Szociális Karta 1995-ben született ki- folyamán egyre cizelláltabbá váló kérdőív szerint kell egészítő jegyzőkönyve intézményesítette a kollek- elkészíteniük jelentéseiket arról, hogy miként telje- tív panaszok rendszerét. A Kartában szereplő jogok sítik az általuk vállalt kötelezett- megsértéséből eredő panaszoknak ségeket. A kérdőív a Karta-cikkek a kÖzÖssÉgi jog elsõbbsÉge a Szociális Jogok Európai Bizott- mentén először arra kérdez rá, miatt ez nehezen ke zel he- ságához történő benyújtására a hogy az adott jog tekintetében tõ helyzetek kialakulÁ- munkavállalók és a munkaadók léteznek-e a nemzeti jogban az ér- sÁval fenyegetett, hiszen európai és nemzeti érdekvédelmi vényesülést biztosító rendelkezé- a kÖzÖssÉgi jogot alkal- szervezetei, valamint az Európa sek, s ha igen, milyen szintű jog- mazÓ tagÁllamok kÖny- Tanács mellett résztvevő státusz- szabályok ezek. A kérdések má - nyen abba a helyzetbe ke- szal rendelkező nem kormányza- sodik köre azt igyekszik tisztázni, rÜlhettek volna, hogy ti szervek jogosultak. A panaszok hogy a jelentéstevő állam a jog sajÁt eu-konform gya- kivizsgálása az Emberi Jogok Eu- meghirdetésén túl milyen intéz- korlatukkal megsÉrtik rópai Bíróságának eljárására ha- kedéseket tesz annak végrehajtása nemzetkÖzi kÖtelezettsÉg- sonló módon zajlik. A Bizottság érdekében. Így be kell számolni vÁllalÁsaikat először azt vizsgálja, hogy a pa- arról, hogy létezik-e az ellenőrzés- nasz megfelel-e a formai követel- re köteles hatóság; mit ellenőrizhet; szankcionálhat- ményeknek (panasz benyújtására jogosult szervezet- ja-e, s ha igen, miképp a jogsértést; és így tovább. A től érkezett-e, kimerítették-e a rendelkezésre álló jog- nemzeti jelentéseknek statisztikai adatokat is tartal- orvoslati lehetőségeket, stb.), s csak ha ezen a szűrőn maznia kell arról, hogy hány ellenőrzést végeztek a átment, akkor kezdődhet a panasz érdemi kivizsgá- hatóságok; az ellenőrzések száma hogyan aránylik az lása. Ez alapvetően a felek írásos véleményének ki- ellenőrzendő tevékenységhez; milyen átlagos muta- fejtésén alapszik, de amennyiben a Bizottság azt szük- tók jellemzik azt a tevékenységet, amelyre a szabá- ségesnek látja, nyilvános szóbeli meghallgatást is lyozás vonatkozik. A kérdőív másodlagos indikáto- tarthat (amire a strasbourgi Emberi Jogok Európai rok közlését is elvárja, így nem elegendő pl. az egyes Bírósága épületében kerítenek sort). A testület a pa- ellátásokban részesülők országon belüli arányának naszokról határozattal dönt; a döntésről a felek mel- meghatározása, az adatot társadalmi csoportok sze- lett az Európa Tanács legfőbb döntéshozatali szervét, rinti bontásban is közölni kell. Az elkészült nemze- a Miniszteri Bizottságot is tájékoztatja. Az eljárás a ti jelentéseket az Európa Tanács főtitkárához kell el- Miniszteri Bizottság határozatával zárul. Amennyi- juttatni, aki a beszámolót a Szociális Jogok Európai ben szükségesnek látja, a Bizottság ajánlást fogal- Bizottsága részére továbbítja. A Bizottság tagjai füg- mazhat meg a jogvitában álló állam számára arról, getlen szakértők (általában a tudományos élet kép- hogy milyen lépéseket várnak el tőle a Kartában fog- viselői).31 Vizsgálatuk eredményét következtetéseik- lalt jogok biztosítására.33

30 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM a szociÁlis jogok vÉdelme ta az Európa Tanács Szociális Kartájában, illetve a az eurÓpai uniÓban Munkavállalók Közösségi Szociális Kartájában sze- replő alapvető szociális jogok fi gyelembe vételét a kö- Szociális jogok az EU Alapjogi Kartájában34 zösség szociálpolitikai döntéseinek meghozatalakor. Noha közvetlen hatállyal bíró alanyi jogokat az Amsz- Az Európai Unióban és jogelőd szervezeteiben a szo- terdami Szerződés sem biztosított, a Bíróság számá- ciális jogi kérdések nem alapjogi szinten, hanem a ra mégis hivatkozási alapot teremtett arra, hogy a gazdasági szabadságok érvényesüléséhez szükséges gazdasági és szociális érdekek közt létrejött egyen- konkrét szociális jogalkotás formájában merültek fel. súlytalanságokat célba vegye.35 Miközben a szociálpolitika – s vele az érdemi szoci- Amikor az ezredfordulón megkezdődött az euró- ális jogalkotás – nemzeti hatáskörben maradt, egyre pai alkotmányozás folyamata, kezdettől fogva kér- nőtt a gazdasági integráció elmélyítését biztosító sza- déses volt, hogy szerepeljenek-e, s ha igen, milyen bályok köre, aminek eredményeként az 1980-as évek formában szociális jogok az EU leendő alkotmányá- közepére a közösségen belül egyre kiáltóbbá vált a ban. A szociális jogok meghirdetése melletti legerő- gazdasági szabadságok és a szociális jogok védelme sebb indokként az a furcsa ellentmondás szolgált, közt tátongó szakadék; vagy, másként fogalmazva, hogy miközben a tagállamok mindegyike részese volt egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a gazdasági szabad- az emberi jogokat, köztük a szociális jogokat is védő ságok a tagállami szociális védelmi rendszereket alá- nemzetközi egyezményeknek, addig az EU mint kö- ásó módon érvényesülnek. Mivel ez kikezdte a kö- zösség nem.36 Vagyis, míg a tagállamnak a belső jog- zösségi szervek legitimációját, az Európai Bizottság alkotás folyamatában fi gyelembe kellett vennie a nem- kezdeményezésére az 1980-as évek végén megpró- zetközi egyezmények előírásait, addig az EU-nak – bálkoztak a szociális jogi dimenzió – főként munka- mint olyan entitásnak, amely a tagállamokra nézve jogi vetületű – megerősítésével. A kísérlet azonban kötelező rendelkezéseket írhatott elő – nem volt ilyen kudarcot vallott, mert az Európai Tanács – brit vétó kötelezettsége. A közösségi jog elsőbbsége miatt ez miatt – 1989-ben nem tudta érvényesen elfogadni el nehezen kezelhető helyzetek kialakulásával fenyege- a Munkavállalók Közösségi Szociális Kartáját. Kon- tett, hiszen a közösségi jogot alkalmazó tagállamok szenzus hiányában a Kartát a többi tagállam csak kö- könnyen abba a helyzetbe kerülhettek volna, hogy telező erő nélküli, elveket és célokat, nem pedig va- saját EU-konform gyakorlatukkal megsértik nem- lódi szociális jogokat tartalmazó „ünnepélyes dekla- zetközi kötelezettségvállalásaikat. rációként” fogadta el, így az nem tudott a közösségi Az Európai Unió Alapjogi Kartájának előkészí- szociális jogalkotás fundamentumává válni. A szo- tése során eltérő álláspontok fogalmazódtak meg arról, ciális jogi aspektusok kimaradtak a közösségi jogfej- hogy a Karta tartalmazzon-e szociális jogi rendelke- lődésnek a Maastrichti Szerző- zéseket. A tagállamok egy része déssel fémjelezhető, az emberi ennek leglÁtvÁnyosabb a szociális jogok elvetése mel- jogok felé nyitó fázisából is. Hiá- megnyilvÁnulÁsa, hogy a lett érvelt, főként arra hivatkoz- ba került be ugyanis az Európai karta mÁr szerkezetÉben is va, hogy nem lenne szerencsés, Unióról szóló szerződés szövegé- meghaladja a negatÍv És amennyiben a szociális jogokkal be az alapvető jogok tiszteletben po zitÍv jogok kÖzti kÜ- felvértezett Kartát a későbbiek- tartásának követelményét előíró lÖnbsÉgeket hangsÚlyozÓ ben az Unió szociális hatásköre- klauzula, mivel a szöveg az Em- hagyomÁnyos dicho tÓ mi- it bővítő dokumentumként lehet- beri Jogok Európai Egyezményét Át: a jogokat nem az Álla- ne használni. Az ezzel ellentétes és a tagállamok alkotmányos ha- mi szerepvÁllalÁs jellege álláspontot vallók szerint a Kar- gyományait jelölte meg az embe- szerint csoportosÍtja, ha- tának mindenképpen tartalmaz- ri jogok alapjaiként. Mivel az nem az eurÓpai kultÚra nia kellett volna szociális jogokat Emberi Jogok Európai Egyezmé- alapjait kÉpezõ ÉrtÉkek is, de – respektálva a kötelezett- nye nem tartalmaz szociális töl- (em beri mÉltÓsÁg tisztelete, ségek teljesítésével kapcsolatos tetű rendelkezéseket, és a tagál- szabadsÁg, egyenlõsÉg, szo- fenntartásokat – azokat két cso- lamok a szociális jogok tekinte- lidaritÁs stb.) kÖrÉ szervezi portra bontva kívánták meghir- tében nem rendelkeztek közösnek detni. Az első csoportba azok a nevezhető alkotmányos hagyományokkal, az 1991- szociális rendelkezések kerültek volna, amelyeket ala- es alapszerződés módosítás tovább konzerválta az ér- nyi jogokat keletkeztető módon tartottak meghirdet- demi szociális jogalkotás hiányát. Az ezredforduló hetőnek; mint a gyermekek védelemhez való joga, a közeledtével némi pozitív változást hozott 1997-ben munkát végzők emberi méltósághoz való jogának az Amszterdami Szerződés elfogadása, amely előír- tiszteletben tartása, a jogellenes elbocsátással szem-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 31 beni védelem joga, az anyaság védelme, a szülői sza- lyek megfelelnek az Emberi Jogok Európai Egyez- badságra való jog, a munka szabad megválasztásá- ményében foglaltaknak, a Karta alkalmazása tekin- nak joga.37 tetében is azokkal azonos tartalommal bírnak.39 A szociális jogok másik csoportját programnor- A szociális jogok védelme szempontjából újszerű maként tervezték meghirdetni; úgy, hogy közvetlen megoldás, hogy a Karta a tagállami alkotmányokból biztosításukat nem, csak az ahhoz szükséges erőfe- általában hiányzó szociális jogokat is meghirdet, mint szítések megtételének igazolását várták volna el a például az indokolatlan elbocsátás elleni védelem, a közösségtől és a tagállamoktól. Ebbe a csoportba tar- munkavállalók megfelelő tájékoztatáshoz és konzul- tozott volna az egészség védelméhez való jog, a szo- tációhoz való joga, a tisztességes megélhetést bizto- ciális védelemre való jog, az időseket, fo gyatékos- sító szociális támogatásokhoz és a lakhatáshoz való sággal élőket és a bevándorlókat megillető jogok, a jog (a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem érde- lakhatás biztosításának joga. Végül a két álláspont kében). közti kompromisszumos megoldásként a második Az Alapjogi Karta szociális rendelkezései három csoportba tartozó szociális jogok is bekerültek ugyan csoportba sorolhatók: a Kartába, de olyan horizontális korlátozó klauzula – egyes speciális helyzetben lévő csoportok tagja- elfogadása mellett, amely kizárta, hogy a Karta ren- inak jogait védő szabályok (pl. gyerekek, idősek, fo- delkezései bármilyen formában a közösségi kompe- gyatékkal élők jogai); tenciák kiterjesztéseként legyenek értelmezhetők. – munkavállalói jogok védelme; Az Alapjogi Karta több tekin- – a szociális védelemhez és a tetben is eltér az emberi jogokat a korlÁtozÁs cÉlja nyil- szociális szolgáltatásokhoz való védő nemzetközi dokumentumok- vÁnvalÓan az, hogy a jogok biztosítása. ban megszokott formáktól, és fel- kartÁban szereplõ szabÁ- Ezek közül a szociális politikák tűnő jellegzetessége, hogy az em- lyokat vÉletlenÜl se le- irányát és a közösségi szociális jog- beri jogokra vonatkozó legújabb hessen Úgy Értelmezni, mi- alkotást közelebbről meghatáro- elméleti megállapításokat igyek- szerint azok felÜlÍrhat- zó rendelkezések a „Szolidaritás” szik követni. Ennek leglátvá nyo- nÁk a nemzetÁllami ren- címet viselő fejezetbe kerültek. E sabb megnyilvánulása, hogy a Kar- delkezÉseket És jogalkal- rendelkezések közös jellegzetes- ta már szerkezetében is megha- mazÁsi gyakorlatokat sége, hogy a kényesebbek (újrael- ladja a negatív és pozitív jogok osztási viszonyokat befolyásolók közti különbségeket hangsúlyozó hagyományos vagy a munkavállalók érdekeit jelentősen érintők) vo- dichotómiát: a jogokat nem az állami szerepvállalás natkozásában az értelmezési lehetőségeiket korláto- jellege szerint csoportosítja, hanem az európai kul- zó klauzulával találkozunk, amely szerint e jogok te- túra alapjait képező értékek (emberi méltóság tiszte- kintetében a Karta előírásait „az uniós jogban, vala- lete, szabadság, egyenlőség, szolidaritás stb.) köré mint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban szervezi. Ez a megközelítés tükröződik a garanciák meghatározott esetekben és feltételekkel kell biztosítani”. kiépítésében is, ahol a jogalkotó fi gyelembe veszi, A korlátozás célja nyilvánvalóan az, hogy a Kartában hogy az alapvető jogok egyike sem érvényesül önma- szereplő szabályokat véletlenül se lehessen úgy értel- gában, pusztán meghirdetése által – ahhoz az állam mezni, miszerint azok felülírhatnák a nemzetállami szerepvállalására is szükség van. E pozitívumok mel- rendelkezéseket és jogalkalmazási gyakorlatokat. lett nem szabad megfeledkezni azonban arról sem, Amennyiben a Bíróság ehhez tartja magát, úgy a fe- hogy a Karta különbséget tesz „jogok” és „alapelvek” jezetben szereplő jogokat érintő jogsértés megállapí- közt. A Kartában biztosított „jogok” közvetlenül ha- tására csak abban az igen valószínűtlen esetben lesz tályosak, de rendelkezéseik kizárólag az uniós jog lehetőség, ha egy tagállam egyáltalán nem hoz in- végrehajtása tekintetében kötelező erejűek. Az „alap- tézkedéseket a felsorolt kérdésekről.40 elveknek” ezzel szemben közvetlen jogviszony-ke- A szociális (és gazdasági) jogok tekintetében az letkeztető hatásuk nincs; az „alapelvnek” minősülő EU Alapjogi Kartájának jelentőségét egyelőre nem rendelkezések csak további külön jogalkotási aktu- rendelkezéseinek ereje adja, hanem az, hogy olyan sokkal hajthatók végre. A jogok és az alapelvek el- üzeneteket közvetít, amelyek hosszabb távon hozzá- határolása tekintetében a Karta szövege azonban nem járulhatnak a szociális jogok jelenleginél erőteljesebb szolgál egyértelmű eligazítással, így félő, hogy ez a védelméhez. Ezek közé tartozik az a szerkezeti újí- dichotómia a későbbiekben a jogértelmezési kakofó- tás, amely az alapjogoknak az általuk védett értékek nia táptalajává válik.38 mentén történő csoportosításával megszünteti a szo- A Kartában foglalt „jogok” értelmezése tekinte- ciális (és gazdasági) jogok karanténba zártságát, va- tében fontos előírás, hogy azok a rendelkezések, ame- lamint a polgári és politikai jogokhoz képest létező

32 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM hagyományos alárendeltségét. A másik fontos újítás méje mellett az emberi jogok oszthatatlanságát is az, hogy olyan jogokat is az alapjogok közé sorol, alapértéknek tekintette. Az emberi jogok oszthatat- amelyek számos tagállamban nem rendelkeznek ezzel lanságának tétele abból a feltételezésből indul ki, hogy a minőséggel, így várhatóan új területekre terjeszti az emberi méltóság megőrzéséhez a különböző cso- ki az alapjogokkal kapcsolatos diskurzusokat. portokba tartozó emberi jogok élvezetének mindegyike szükséges: a gazdasági, szociális és kultu rális jogok hiánya éppúgy veszélyezteti az egyén méltósá- A nyitott koordináció módszere gát, mint a polgári és politikai jogoké. Ezt a szem- léletet tükrözte az Emberi Jogok Egyetemes Nyilat- Bár a nyitott koordináció módszere jogon kívüli esz- kozata, és e szemlélet jegyében kezdődött meg a jogok köz, mégis érdemesnek tartom felhívni rá a fi gyelmet érvényesítését szolgáló nemzetközi egyezségokmány a szociális jogok nemzetközi védelme és kikénysze- megalkotása is. Ez a folyamat nem az oszthatatlan- rítése kapcsán, ugyanis a tagállami vállalások telje- ság doktrínájának megkérdőjelezése miatt tört meg sítésének nyomon követésére olyan indikátorrendszert az 1950-es évek elején, hanem praktikusnak látszó kezdtek alkalmazni, amelynek hiánya Chapman itt okokból; a miatt, mert a tárgyalófelekben kételyek ismertetett felvetése szerint kimutathatóan nehezí- merültek fel a tekintetben, hogy mennyiben lehetsé- tette, hogy a szociális jogokkal kapcsolatos állami ges az emberi jogok egyes csoportjai esetében a jog- vállalások teljesítése a hagyományos – fokozatos meg- érvényesítés azonos megoldásait alkalmazni. Úgy valósításuk monitorozásán alapuló – módon kikény- tűnt, hogy a szociális – és részben a gazdasági – jogok szeríthető legyen. A háromszin- esetében, ahol a nemzetközi kö- tű indikátorrendszert az Európai a hideghÁborÚ elmÚltÁval zösség elvárása az állam által vál- Tanács 2001 decemberében az ideolÓgiai alapÚ politi- lalt kötelezettségek progresszív Laekenben tartott csúcstalálko- kai szembenÁllÁs jelentõsen megvalósítása volt, nem alkal- zóján fogadták el. „Az elsődleges enyhÜlt, ami kedvezõ kÖ- maz hatók megfelelően a hagyo- mutatók közé a társadalmi kirekesz- rÜlmÉnyeket teremtett az mányos, bírói vagy független tés legfontosabb összetevőinek mé- oszthatatlansÁg eszmÉjÉ- fórumok előtti jogorvoslatot fel- rőszámai tartoznak, mint például hez valÓ visszafordulÁsra, tételező megoldások. A kikény- az alacsony jövedelműek aránya, a És ennek keretÉben arra, szerítés technikáiban feltételezett jövedelemmegoszlás mutatói, a tar- hogy a nemzetkÖzi szerve- különbség vezetett ahhoz, hogy tós munkanélküliek aránya. A má- zetek Új megoldÁsokkal globális és regionális szinten is sodlagos mutatók az elsődleges in- prÓbÁljÁk erõsÍteni a szo- külön dokumentumok születtek dikátorok alátámasztására és az ciÁlis (valamint gazdasÁgi az emberi jogok egyes csoportja- azok által mért problémák egyéb di- És kulturÁlis) jogok ÉrvÉ- inak védelmére. Ez azután a kü- menzióinak – az alacsony jövedel- nyesÜlÉsÉt lönbséget még jobban hangsúlyo- műek aránya a transzferjövedelmek zó, az emberi jogok generációi nélkül, nagyon tartósan munkanélküliek aránya – meg- közti különbséget kiemelő terminológia kialakulá- ragadására. A harmadlagos indikátorok tekintetében a sához, majd az új jobboldali ideológia térnyerését kö- tagállamok dönthetik el, hogy azokat beépítik-e Nemze- vetően az emberi jogok generációit szembeállító érv- ti Akcióterveikbe (a Bizottság az egészségi állapotra, a rendszer kialakulásához és meggyökeresedéséhez ve- lakhatási körülményekre vonatkozó mérőszámok alkal- zetett. A hidegháború légkörében e folyamat szinte mazását javasolta).”41 Ha a nyitott ko ordináció mód- magától értetődően vezetett a nagyhatalmi szemben- szere önmagában nem is alkalmas a szociális jogok állást középpontba állító interpretációhoz, amely sze- kikényszerítési mechanizmusának erősítésére, az rint a hagyományos emberi jogok a szabad világ, a ennek keretében kidolgozott indikátorrendszer át- második generációsak pedig a szocialista terrorrezsi- vétele hasznos segítséget nyújthat a nemzeti jelenté- mek értékválasztását tükrözik. Ennél is lényegesebb sek értékelésében. volt azonban, hogy a kikényszerítési mechanizmusok 1950-es és 1960-as években rögzített keretei vég- legesen távolodni látszottak egymástól: míg a polgá- a szociÁlis jogok nemzetkÖzi ri és politikai jogok tekintetében intézményesült a vÉdelmÉnek Új irÁnyai panaszjog – sőt, az egyéni bírósági jogorvoslat lehe- tősége is megjelent –, addig a szociális jogok érvé- Az emberi jogok védelmének második világháború nyesítésének nemzeti jelentéstétel alapján működő után kiépülő nemzetközi rendszere az univerzalitás, rendszere képtelennek bizonyult betölteni feladatát. az elidegeníthetetlenség és a kölcsönös függőség esz- A hidegháború elmúltával az ideológiai alapú poli-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 33 tikai szembenállás jelentősen enyhült, ami kedvező rét panaszok kapcsán követelnek válaszokat az eljá- körülményeket teremtett az oszthatatlanság eszmé- rás alá vont államtól, illetve amikor a Karta vagy az jéhez való visszafordulásra, és ennek keretében arra, Egyezmény rendelkezéseit bírói fórumokhoz hason- hogy a nemzetközi szervezetek új megoldásokkal lóan tényállások megállapítására használják. A tes- próbálják erősíteni a szociális (valamint gazdasági és tületek döntései is a bírósági ítéletekre emlékeztet- kulturális) jogok érvényesülését. Az elmúlt negyed- nek azzal, hogy a konklúziókat részletes indokolás században bevezetett újításoknak két jól elkülönít- követi. hető iránya van. Az egyik ezek közül a hagyományos E fejlődés meghaladottá teszi Kardos Gábornak dogmatikához igazodva a kötelezettségvállalások az ezredfordulón elhíresült hasonlatát,42 de egyelőre progresszív megvalósítása érdekében kifejtett állami csak részlegesen. A szociális jogok kagylóhéja már tevékenység mérésének mutatóit igyekszik minél nem teljesen üres, de még roppant törékeny, a ma- mélyrehatóbban kidolgozni, majd azután tökéletesí- gyar olvasó számára pedig a kagylóbél egyelőre elér- teni. Ezen a területen az EU nyitott koordinációs hetetlen, hiszen Magyarország a panaszlehetősége- mechanizmusa keretében kialakított többszintű in- ket biztosító egyik kiegészítő jegyzőkönyvhöz sem dikátorrendszer érdemel fi gyelmet. A másik irány csatlakozott. alapja a hagyományos dogmatikával való – legalább részleges – szakítás, és a klasszikus emberi jogok vé- delmére alkalmazott jogsérelmi típusú jogorvoslati jegyzetek rendszer bevezetése. Ebbe az irányba tart az Euró- pai Szociális Karta és a Gazdasági Szociális és Kul- 1. A szociális jogok a gazdasági és kulturális jogokkal turális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának ki- együtt minősülnek a „klasszikus”, szabadságokat védő kényszerítési mechanizmusa. Ez aligha értelmezhe- emberi jogoktól elkülönített ún. második generációs tő másként, mint úgy, hogy a két szervezet emberi emberi jogoknak, és szabályozásuk nemzetközi szin- jogok oszthatatlanságának retorikai szinten való hir- ten gyakran egy dokumentumon belül történik. A gaz- detése után kezd elmozdulni annak gyakorlati meg- dasági és kulturális jogok egyes aspektusainak ugyan- valósítása felé. A folyamatot fi gyelve érdekes, hogy a akkor vannak szabadságjogként tételezhető elemei is két, nagyon régóta a progresszív megvalósítás ösvé- (pl. a kényszermunka tilalma vagy a tanszabadság). nyén járó szervezet volt képes erre a megújulásra, mi- Ezeket együttesen is szokták szociális jogoknak hívni, közben az EU – igaz, nem az emberi jogokat védő de tanulmányomban a fogalom szűkebb értelmezését szabályozás részeként – a meghaladottnak tűnő ön- alapul véve azokat a jogokat tekintem a szociális jogok ellenőrzési módszer keretei közt igyekszik tökélete- közé tartozóknak, amelyek a társadalomban rendelke- síteni a szociális vállalások számonkérhetőségét. zésre álló javakból való részesedési igényeket intézmé- Az Európai Uniót illetően mindenképpen emlí- nyesítik. tésre az is, hogy az Alapjogi Kartában a szociális jo- 2. Kim Lane Scheppele: A Realpolitik Defense of Social gok meghirdetése az oszthatatlanság doktrínájához Rights. University of Pennsylvania Law School. Public legközelebb álló módon történt, vagyis úgy, hogy a Law and Legal Th eory Research Papers. 2004, Research szociális töltetű rendelkezések az egyéb alapjogi ren- paper No. 52, 2. delkezésekkel váltakozva – és nem azoktól elkülöní- 3. Lásd pl.: Pierre de Senarclens: Th e Politics of Human tetten – szerepelnek. A közösségi döntéshozatali me- Rights, in Th e Globalization of Human Rights, eds. Jean- chanizmus és joggyakorlat összetettsége, valamint az Marc Coicaud, Michel W. Doyle, Anne-Marie Gard- esetjogi gyakorlat hiánya miatt ugyanakkor ma még ner, New York, United Nations University Press, 2003, nem jósolható meg, hogy mindez puszta retorikai 141.; Jennifer Prah Ruger: Toward a Th eory of a Right fogás marad-e, vagy a közösségi jogfejlődés egy pont- to Health: Capability and Incompletely Th eorized Ag- ján az Alapjogi Karta szociális rendelkezései tényle- reements, Yale Journal of Law and Humanities 2006, gesen iránymutatóvá válnak. 273., 282. Az Európa Tanács és az ENSZ esetében egy ér- 4. Lásd pl. Offi ce of the United Nations High Commis- telműbb a helyzet. A panasztételi eljárások – akár sioner for Human Rights Fact sheet 33, Frequently Asked kollektív, akár egyéni panaszok vizsgálatáról van szó Questions on Economic, Social and Cultural Rights, 9. – lehetővé teszik, hogy az eljáró szervek kvázi bíró- 5. Karel Vasak: A 30 year struggle. Th e sustained eff orts sági szerepbe pozicionálják magukat, amire egyéb- to give force of law to the Universal Declaration ként mind a Szociális Jogok Európai Bizottsága, mind of Human Rights, Th e UNESCO Courier, 1977 No- a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsá- vember. ga tudatosan törekszik is. Pontosan ezt látjuk akkor, 6. Bővebben lásd Robert E. Goodin: Reasons for Welfare: amikor a bizottságok az előttük folyó eljárásban konk- Th e Political Th eory and the Welfare State, Princeton,

34 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Princeton University Press, 1988; Barbara Ehrenreich: 17. Chapman (16. vj.) Th e New Right Attack ont eh Welfare State, in Th e 18. Chapman (16. vj.) 35, 37. A hazai irodalomban Drinó- Mean Season: Th e Attack ont he Welfare State, eds. Fred czi foglalkozott a kérdéssel. Lásd Drinóczi Tímea: Block, Richard A. Cloward, Barbara Ehrenreich, Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Budapest– Frances Fox Piven, New York, Pantheon Books, Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2006, 4., 105. 1987. 19. Általános kommentár idáig csak a munkához, az ivó- 7. Erről bővebben lásd Adamantia Pollis, Peter Shwab: vízhez, a lakhatáshoz, az egészséghez és a szociális biz- Introduction, in Human Rights: Cultural and Ideological tonsághoz való jog tekintetében született. Perspectives, eds. Adamantia Pollis, Peter Schwab, 20. Lásd Bódig Mátyás: Dogmatikai fejlődés és demok- New York, Praeger, 1979; Brian Hehir: Human Rights ratikus legitimitás: refl exiók az ENSZ Gazdasági, Szo- from a Th eological and Ethical Perspective, in Th e Moral ciális és Kulturális Jogok Bizottságának dogmatikai Imperatives of Human Rights: A World Survey 9, ed. Ken- teljesítményéről, Fundamentum, 2014/3. 5–21. neth W. Th ompson, Washington D.C., University Press 21. Bódig uo. 11. of America, 1996; William Felice: Th e Global New 22. Chapman (16. vj.) 35–37. Deal: Economic and Social Human Rights in World Politics, 23. Chapman (16. vj.) 36–42. Lanham, Rowman and Littlefeld, 2003. 24. Az emberi jogok biztosítására szolgáló állami köte- 8. Daniel J. Whelan – Jack Donnelly: Th e West, Eco- lezettségek hármas kategorizálásának koncepciója – nomic and Social Rights, and the Global Human Rights amely a jogok tiszteletben tartását, védelmét és teljesí- Regime: Setting the Record Straight, Human Rights tését foglalta magában – az elméleti irodalomban bon- Quarterly, 2007, 908–949. takozó hosszabb előkészítés nyomán az 1990-es évek 9. Ami alatt Roosevelt a fegyveres konfl iktusok kirobba- közepére az ún. Maastrichti útmutatóval intézménye- násának megakadályozását értette. sült. Lásd Th e Maastricht Guidelines of Economic, 10. A gazdasági és szociális jogok központi helyet foglal- Social and Cultural Rights (1997), in Economic, Social tak el a nyilatkozattervezet első változatában, amelyet and Cultural Rights Handbook for National Human Rights egy kanadai diplomata készített el, és ez nem változott Institutions, New York – Geneva, United Nations, 2005. azután sem, hogy azt a francia René Cassin ellenőriz- A hármas kategorizálás kialakulásának és elfogadásá- te. A nyugati delegátusok egyike sem ellenezte e jo- nak történetéről lásd Bódig 11–12. goknak a Nyilatkozat szövegébe való felvételét. Az Em- 25. CESCR General Comment 19, 2007 (’Th e right to social beri Jogok Bizottságának első ülésén a szociális ügyek security’), U.N. Doc. E/C. 12/GC/19. főtitkár helyettese, Henri Laugier például arra intette 26. CESCR General Comment 14, 2000 (‘Th e right to the a delegátusokat, hogy „napjainkban az ember jogairól highest attainalble standard of health’), E/C.12/ szóló nyilatkozatoknak ki kell terjednie a gazdasági és 2000/4. szociális területre is”. Whelan – Donnelly (.8 vj.) 27. CESCR General Comment 7, 1997 (‘Th e Right to Ade- 916. quate Housing: Forced Evictions’), UN Doc. E/1998/ 11. Jef van Langendonck: Th e Meaning of the Right to 22. Social Security, in Th e Right to Social Security, ed. Jef 28. CESCR General Comment 19, 2007 (’Th e right to social van Langendonck, Oxford – Antwerpen, Intersentia, security’), U.N. Doc. E/C. 12/GC/19.. 2007, 3–5. 29. CESCR General Comment 14, 2000 (‘Th e right to 12. Arthur J. Altmeyer: Th e formative years of social security, the highest attainalble standard of health’), E/C.12/ Madison, Milwaukee – London, University of Wis- 2000/4. consin Press, 1966, 316. 30. CESCR General Comment 7, 1997 (‘Th e Right to Ade- 13. Az ENSZ Emberi Jogok Bizottsága 1946-ban felállí- quate Housing: Forced Evictions’), UN Doc. E/1998/ tott, a Gazdasági és Szociális Tanács alá tartozó tes- 22. tületként működött. 2006-tól tevékenységét az ENSZ 31. Ezt fejezte ki a Bizottság eredeti neve is, amely Füg- Emberi Jogok Tanácsaként végzi. getlen Szakértők Bizottsága volt. 14. Az amerikai delegátus például aggályainak kifejtése 32. Gyulavári Tamás – Könczei György: Európai szoci- után megszavazta a Bizottságot a gazdasági és szociá- ális jog, Budapest, Osiris, 2002, 40–72., Juhász Gábor lis jogok egyezségokmányba emelésére utasító határo- – Tausz Katalin: Szociális jog. E-jegyzet, Budapest, zatot. ELTE Társadalomtudományi Kar, 2012, 12–14. 15. Whelan – Donnelly (8. vj.) 928–929. 33. Digest of the case law of the European Commission of Social 16. Audrey R. Chapman: A ’Violations Approach’ for Rights. Council of Europe, September, 2008. Monitoring the International Covenant of Economic, 34. A témáról bővebben lásd Juhász Gábor: Az Európai Social And Cultural Rights, Human Rights Quarterly, Unió szociálpolitikájának története, in Az Európai Unió 1996, , 28–29. szociális politikái, szerk. Sziklai István, Budapest,

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 35 ELTE Társadalomtudományi Kar, E-jegyzet, 2012, 38. A „jogok” és „alapelvek” között az Európai Unió Alap- 27–37. jogi Kartájának 52. cikke tesz különbséget. 1. bekez- 35. Erre első ízben az Albany International BV kontra dése szerint a Kartában elismert „jogok és szabadsá- Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie ügy- gok csak a törvény által és e jogok lényeges tartalmá- ben került sor, amikor a bíróság döntése indokolásá- nak tiszteletben tartásával korlátozhatók”, szemben az ban arra a következtetésre jutott, hogy az alapszerző- 5. bekezdésben megjelenő „alapelvekkel”, melyeket meg- dés szociálpolitikai célkitűzései, valamint az Európai állapító rendelkezések a hatásköri korlátokra tekintet- Szociális Karta és a Munkavállalók Közösségi Szoci- tel, közösségi és tagállami jogi aktusok útján hajthatók ális Chartájának rendelkezései jelentőségüket tekint- végre. Az „alapelvekre” kizárólag az ilyen ak tusok ér- ve egyenlően kezelendők a közösségi versenyszabá- telmezése, illetve jogszerűségük megítélése tekintetében lyokkal. C67/96.; http://curia.europa.eu/juris/showPdf. lehet hivatkozni, vagyis bíróság által köz vetlenül ki- jsf;jsessionid=9ea7d2dc30dd2de4f8d307ce4d1ba7c2b kényszeríthető jogokat nem keletkeztethetnek. 47e48d6f9c6.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxqTbN10?te 39. Ezek értelemszerűen csak polgári, illetve politikai jogok xt=&docid=100908&pageIndex=0&doclang=EN&m lehetnek. ode=req&dir=&occ=fi rst&part=1&cid=48944 40. A kérdésről bővebben lásd Bruno de Witte: Th e Tra- 36. Noha az Európa Tanács tagállamai számára nem kö- jectory of Fundamental Social Rights in the Europe- telező az, hogy csatlakozzanak az Európai Szociális an Union, in Social Rights in Europe, eds. Gráinne de Kartához, az EU régebbi tagállamainak mindegyiké- Búrca, Bruno de Witte (with the assistance of Lar- ben ratifi kálták azt, és az EU-hoz csatlakozni kívánó issa Ogertschnig), Oxford University Press, 2005. országok számára kötelező volt a Szociális Karta rati- 41. Juhász Gábor, Sziklai István: Szegénység és társa- fi kációja. dalmi kirekesztés elleni küzdelem, in Az Európai Unió 37. Bővebben lásd Brian Bercusson: Social and Labour szociális dimenziója, szerk. Gyulavári Tamás, Buda- Rights under the EU Constitution, in Social Rights in pest, OFA, 2004, 301. Europe, eds. Gráinne de Búrca, Bruno de Witte (with 42. Kardos Gábor: Üres kagylóhéj? A szociális jogok nem- the assistance of Larissa Ogertschnig), Oxford Uni- zetközi védelmének egyes kérdései, Budapest, Gondolat versity Press, 2005. Kiadói Kör, 2003.

36 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Deák Dániel a kÖzteherviselÉs alkotmÁnyos tartalmÁnak vÁltozÁsai magyarorszÁgon

elõzmÉnyek romlik, a kritikusan magas államadósság és az ország külső kitettsége lényegében nem csökkent. A ver- 2010-ben a közjogi berendezkedés szisztematikus át- senyképesség javítását az akadályozza, hogy Magyar- alakítása kezdődött el Magyarországon. A változá- ország messze az OECD országok szintje alatt for- sok a közpénzügyi rendszerre és az adópolitikára is dít oktatásra és egészségügyre, vagyis nem költ a kiterjedtek. Ennek következtében megváltozott a fi s- humán vagyon növelésére. A versenyképesség javí- kális politika számára alkotmányos szempontból tásának végső akadálya az, hogy alacsony szintű Ma- irányadó közteherviselés elvének alkotmányos tar- gyarországon a hozzáadott érték, és a gazdaság egyre talma. kevésbé diverzifi kált. A versenyképesség javításának A változások következtében háttérbe szorult a fi - további jelentős akadálya a kormányzati döntésho- zetőképesség szempontja, felszámolták a progresszív zatal alacsony színvonala, a szabályozás kiszámítha- jövedelemadózást, és ágazati különadókat vezettek tatlansága, illetve átláthatóságának hiánya. be a bankszektortól és az energiaszektortól kezdve a Az Európai Bizottság legutóbbi országjelentésében telekommunikációs ágazaton át egészen a gyógyszer- a magyar adórendszerben súlyos hibákat vél felfedez- iparig és a kiskereskedelemig. A disztributív igazsá- ni az adópolitika tervezését és kivitelezését illetően gosság feladása ultraliberális politikát sejtet, valójá- egyaránt. Az ágazati különadók hatása súlyosan ver- ban azonban inkább egy túlközpontosított állam épí- senytorzító, az alacsony keresetűek adóterhe pedig tette ki állásait, amely azonban nélkülözi a szociális méltánytalanul magas. Progresszív jövedelemadózás- gondoskodás korábban megszokott eszköztárát. Aki ra és vagyonadók bevezetésére lenne szükség.2 Az nem tud, vagy nem akar részt venni az állami köz- Európai Bizottság álláspontjával megegyezően az munkaprogramban, annak a szociális ellátásoknak IMF is kiemeli azt, hogy fontos lenne a progresszív csak a morzsája jut. Az ország gazdasági teljesítőké- jövedelemadó bevezetése, az ágazati különadók fo- pességéhez mérten nagyvonalú családi kedvezmé- kozatos kivezetése és a pénzügyi szektort érintő adó- nyek címzettjei kizárólag azok, akik keresnek; első- terhelés jelentős csökkentése. Más szavakkal az adó- sorban azok, akik jól keresnek. A gazdaságba beavat- politikának el kellene mozdulnia a disztributív igaz- kozó állam a korporativizmus alapján áll, privilegizált ságosság érvényesítése, a versenytorzító különadók félállami testületeket épít ki (gazdasági és szakmai leépítése és a pénzügyi szektor fi nanszírozási képes- kamarák, akadémiák stb.), feladva a fi skális semle- ségének felszabadítása felé. 3 gesség elvét, és ún. stratégiai megállapodásokat köt A 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény új alkot- kiválasztott vállalatokkal. A közpénz felhasználásá- mányos helyzetet teremtett Magyarországon. A fi s- nak nyilvánosságára vonatkozó szabályok bizonyta- kális politika értékelése szempontjából a közteher- lanná váltak, körük beszűkült, a törvények infl álód- viselés elvének van kiemelkedő jelentősége. Az új al- tak, az állam mint gazdasági szabályozó hatalom po- kotmány átvette a korábbi alkotmányba foglalt elvet, litikája öt éve folyamatosan rögtönzésektől terhes. de módosított formában. Ezáltal megváltozott a köz- A fi skális politikában 2010 óta bekövetkezett vál- teherviselés tartalma, és ennél fogva a fi skális poli- tozások olyan gazdaságpolitikához illeszkednek, tika alkotmányos alapja is. Az alábbiakban ezt vesz- amelyben a hangsúly a munkaalkalmak tömeges meg- szük számba. teremtésére kerül, ami csak úgy lehetséges, ha az ala- A vizsgálat alapvető nehézségét az jelenti, hogy csonyan kvalifi kált és államilag adminisztrált munka bár a közteherviselés elve kétségtelenül meghatáro- kerül előtérbe. Aki ebből önhibájából vagy önhibá- zó jelentőségű az adópolitika szempontjából, nem ján kívül kimarad, az a társadalom perifériájára szo- mutathatók ki azonban ezzel összefüggésben olyan rul, hathatós állami segítség nélkül marad. Az elem- szigorú tartalmi elemek, amelyek megléte vagy hiá- zők szerint1 a magyar gazdaság versenyképessége a nya az alkotmányosság megítélése szempontjából dön- makrogazdasági növekedés ellenére is folyamatosan tő jelentőségű lenne. Még az európai országokban is

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 37 egymástól alapvetően eltérő megoldásokat láthatunk, terelhető, kiszámítható és méltányos legyen. Az adó- különösen akkor, ha az adóprogressziót vesszük fi - kötelezettséget nem lehet általában megsérteni, vagyis gyelembe. Vannak fejlett államok (pl. Né metország az adójog megsértése soha nem malum per se, mivel vagy Olaszország), ahol az adóztatás al kotmá nyos- az adójogban csak az adókötelezés konkrét előírásá- ságának nélkülözhetetlen feltétele a progresszív jö- nak megsértése fordulhat elő, ami viszont nem meg- vedelemadózás alkalmazása, máshol (pl. Hollandiá- engedhető: malum prohibitum. ban) a progresszív jövedelemadózás alkalmazása vagy Az Adam Smith-i alapelvekkel összefüggésbe hoz- mellőzése nem alkotmányossági kérdés. hatók a fi skális politikával szemben közelebbről tá- masztható követelmények: a semlegesség (az adózta- fiskÁlis semlegessÉg, tás a lehető legkevésbé torzítsa el a gazdasági döntése- disztributÍv igazsÁgossÁg ket) és a könnyű végrehajthatóság (jó adminisztráció). És kÖnnyû vÉgrehajthatÓsÁg E követelmények akkor teljesíthetők, ha az adópoli- tika nem önkénytől terhes, ami viszont akkor követ- Az adópolitikát és adózási gyakorlatot illetően szo- kezhet be, ha érvényesül a diszkriminációtilalom és kásosan kiemelhetők az Adam Smith által megfo- a konfi skáló hatású adóztatás tilalma, vagyis érvé- galmazott adózási maximák: az adóztatás alapuljon nyesül az adózásban a jogegyenlőség és az adóztató világos és egyértelmű törvényen (certainty), az adó- állam beavatkozásának arányossága. törvények legyenek könnyen végrehajthatók (con ve- Az adóztatás a polgári társadalom tipikus termé- nience), az adózás legyen hatékony (effi ciency), továb- ke, hiszen feltételezi a tulajdonszabadságot és a par- bá méltányos (fairness).4 Az itt felsorolt elvek közül lamentáris demokráciát. Az állami jövedelemköz- alkotmányos jelentősége inkább csak a legalitás, va- pontosítás természetesen mindig szükséges, de az, lamint az egyenlőségeszményt magában foglaló mél- hogy ez adógazdaságban mutatkozik meg, koránt- tányosság elvének van. A hatékonyság és a könnyű sem magától értetődő. A polgári forradalmakat meg- végrehajthatóság elvei a fi skális előzően, prekapitalista közeg- po litikával szemben megfogal- a disztributÍv igazsÁgos- ben lényegében nem beszélhetünk mazható célszerűségi elvárások- sÁg feladÁsa ult ra libe rÁ- adó gazdaságról, hiszen a tulajdon hoz kapcsolódnak; fontosak, de lis politikÁt sejtet, valÓ- feletti szabad rendelkezés és a nincs közvetlenül alkotmányos je- jÁban azonban inkÁbb kép viseleti demokrácia elvei nem, lentőségük. egy tÚlkÖzpontosÍtott vagy csak csökevényesen érvénye- A legalitás elve azon kiemelt Állam ÉpÍtette ki ÁllÁsa- sülnek (a rendi monarchiában már szempontra irányítja rá a fi gyel- it, amely azonban nÉlkÜ- van elkülönült árutermelői tulaj- met, hogy jogállamban a fi skális lÖzi a szociÁlis gondos- don és az adókat megszavazó par- politikától nemcsak az várható el, kodÁs korÁbban megszo- lament).6 hogy gazdaságos legyen, de leg- kott eszkÖztÁrÁt A piacgazdaság természetéhez alább ennyire az is, hogy bármi- igazodva az állami beavatkozás féle gazdaságossági cél megvalósítására csak törvé- akkor minimalizálható, ha ügyleteket (számlaérté- nyes korlátok között kerüljön sor. A horizontális és kekben megmutatkozó hozzáadott értéket vagy ügy- vertikális méltányosság elvei azt jelentik, hogy az ösz- leti nyereséget) adóztatnak. A jövedelem adóztatása szehasonlítható csoportokat azonos módon, illetve a nemcsak a piaci alku logikáját közvetítő, az egyes különböző csoportokat megkülönböztető módon kell ügyletekre irányított funkcionális jövedelemelosztás- adóztatni. A horizontális méltányosság érvényesíté- ban, hanem személyi jövedelemelosztásban is meg- sének alapja az, hogy a közösségileg szervezett szol- valósulhat; sőt, a modern adóztató államnak ez az gáltatások hasznából minden polgár részesül. A ver- alapesete. Ilyenkor nemcsak azt kell fi gyelembe venni, tikális méltányosság a tagolt társadalomban szükség- hogy az adófi zető polgár mekkora jövedelemre tesz képpen érvényesítendő megkülönböztetésen alapul, szert, hanem azt is, hogy ki az, aki jövedelmet sze- az adófi zetésre kötelezésnek ugyanis a polgárok fi - rez. Jelentőséghez jut a fi zetőképesség, és ekkor el- zetőképességéhez kell igazodnia. 5 jutunk a szerződéses egyenértékűség logikájától az Az állam az adóztatásnál csak a büntetőjog esz- áldozatvállaló-képesség értékeléséig. közeivel avatkozik bele erőteljesebben a polgárok éle- A folyamat értékelésétől az állapot felmérése (az tébe, utóbbi viszont a társadalom tagjainak csak kis ügyletektől és a jövedelemtől a felhalmozott vagyon) részét érinti, szemben előbbivel, hiszen az adózás felé haladva előtérbe kerül az a szempont, hogy a kü- mindenkire kihat cselekvőképességtől függetlenül. lönböző teherviselő-képességű adózók számára nem Innét nézve alkotmányos jelentősége van annak, hogy egyforma áldozatot jelent a megszerzett jövedelem az állam adóztató hatalma törvényes korlátok közé nagyságával mégoly arányos (lineáris) adózás sem.

38 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Ebből fakad a progresszió szükségessége a jövede- beruházások kellenének, a beruházásokhoz hitel, a lemadózásban. Ekkor az adózók közötti társadalmi hitelhez pedig kiszámítható szabályozási környezet. különbségeket félretevő adópolitikát, amely az egy- Fiskális semlegességre is szükség lenne, ami azon- szerű kiigazító igazságosságra épít, leváltja egy ma- ban az ágazati különadók és az extrém fogyasztási gasabb rendű adópolitika, amelynek alapja az osztó adók (pl. a világviszonylatban kirívóan magas, 27%- (disztributív) igazságosság, vagyis a javak elosztásá- os mértékű hozzáadottérték-adó) miatt nem lehet- nak hozzáigazítása az újraelosztást elszenvedők tár- séges. Fiskális semlegesség és könnyű végrehajt- sadalmi helyzetéhez. hatóság hiányában a disztributív igazságosság és a Noha a fejlett nyugaton válságba került a for mális közteherviselés elszegényítése hiábavaló áldozatnak és szubsztantív szabályozás – vagyis az egyéni szabad- tű nik. ságok érvényesülése és a jóléti állam –, a kapitalista termelés legitimációs válsága mégis kezelhetőnek lát- szik mikroszinten, az integrációs képződmények, a adÓztatÁs az alkotmÁnyos részvételi demokrácia és a társadalmi párbeszéd során demokrÁcia keretei kÖzÖtt kialakuló összetartó értékek révén. Magyarországon – és általában a közép- és kelet-európai térségben – A polgárok az adóztató államtól azt várják, hogy tisz- szintén megfi gyelhető a formális és szubsztantív sza- teletben tartsa a magántulajdont, amelyet az egyéni bályozás válsága. Az ebből adódó rések azonban nem munka alapoz meg, és hogy a magántulajdonnal ren- válnak kitölthetővé önszabályozással, mivel ehhez delkező polgárok szabadon maguk szervezhessék meg hiányoznak az egymással együttműködő, megfelelő életüket. A polgárok ugyanakkor közösségben élnek, aktorok. A kapitalizmus legitimációs válsága ezért szerződéses úton állapodva meg a politika vitelének nem, vagy alig enyhíthető informális megoldások- módjában. A polgári társadalmi berendezkedés tar- kal, amelyek előfeltételeznék az élénk horizontális tópillérei ezek szerint: magántulajdon, politikai sza- kapcsolatokat. badság és társadalmi szerződés. Egy liberális demok- A térség országai tőke-, vala- ráciában a polgárokat nem lehet mint technológiaimportra szo- jogÁllamban a fiskÁlis po- fi zetésre kötelezni – még a köz rulnak. A tőkevonzás érdekében litikÁtÓl nemcsak az vÁr- javára sem – a beleegyezésük, kénytelenek visszavenni a disztri- hatÓ el, hogy gazdasÁgos pontosabban a felhatalmazásuk butív igazságosságból. A magyar legyen, de legalÁbb ennyi- nélkül. Az állam azért sem avat- állam sem kerüli a jóléti rendszere az is, hogy bÁrmifÉle gaz- kozhat be önkényesen, mert az rek leépítését: a szociális ellátás dasÁgossÁgi cÉl megvalÓsÍ- államtól elvárt feladat a tulajdon helyett a munkahelyteremtést tá- tÁsÁra csak tÖrvÉnyes kor- védelme, így képtelenség lenne, mogatja, akár közmunka-alkal- lÁtok kÖzÖtt kerÜljÖn sor ha az állam nem a tulajdon vé- mak megteremtésével is. delme érdekében lépne fel, hanem A magyar kormánypolitikára ugyanakkor 2010 a magántulajdon önkényes elvételére kerítene alkal- óta a harcos aktivizmus jellemző. Az átfogó és mély- mat. 7 A polgároknak kötelessége – de önérdeke is –, reható beavatkozás főbb eszközei a súlyos ágazati hogy az állammal olyan viszonyra lépjenek, amely a különadók (feladva ezzel a fi skális semlegességet), a felek kölcsönös segítségnyújtásának ad teret. A pol- nagyvállalatokkal kötött különmegállapodások, ál- gároktól csak akkor várható el, hogy a társadalmi lamosítás, kazuisztikus szabályozás, szokatlanul in- szerződés részesei legyenek, átadva ezáltal a politi- tenzív árszabályozás (rezsiharc). A többségi demok- kai képviseletet az államnak, ha az állam vagyonuk rácia a politikai és gazdasági szabadságok és a jog- védelme és jólétük növelése érdekében lép fel. 8 uralom ellenében hat, válságba sodorva a racionális A szabadság birodalmában, az Egyesült Államok- államot. A túlhatalomból viszont az adódik, hogy ban az állam adóztatásra való felhatalmazása nem súlytalanná válnak az intézményes fékek (média, al- magától értetődő, csupán az 1787-es philadelphiai kotmánybíráskodás, a számvevőszék ellenőrző ha- alkotmányozó konvención biztosítják a szövetség szá- talma stb.). E körülményekből korábban elképzelhe- mára az adóztató hatalmat. Ezért megfogalmazható tetlen mértékű központosítás adódik, ami pedig meg- az adóztató állam alternatívája: vagyis, ha a hatalom bénítja a gazdasági életet, meggyöngíti a társadalom alulról fölfelé épül fel, és annak alapját a helyi közös- horizontális kapcsolatait, és elerőtleníti a civil szer- ségek képezik, akkor komolyan kell venni a közvet- vezeteket. len demokrácia, sőt, az anarchizmus (kevés állam) Hiába szabadít fel a közteherviselés tartalmának lehetőségét is. 9 Mindenesetre, az Egyesült Államok elszegényítése erőforrásokat, azok felhasználása csak alkotmányos rendje (Egyesült Államok Alkotmánya, bővülő gazdaságban lenne lehetséges, ahhoz viszont I. cikk 8. szakasz 1. pont) megengedi az adóztatást

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 39 az általános jóléti elv (general welfare clause) alapján, ló, állandó bevételi forrásokat teremtsenek meg köz- fedezendő az állami adósságszolgálat, valamint a ponti adók formájában. Az állam adóztató hatalmá- rend- és jogvédelem kiadásait, továbbá a jóléti kiadá- nak célhoz kötöttségi elve egyáltalán nem honosodott sokat. Pontosabban, a szövetségi alkotmány egy meg az európai kontinensen, így Magyarországon blokkban adja meg a felhatalmazást adóztatásra és sem. Ezért a jogász számára jellemző módon föl sem az adóbeszedésből származó közpénz elköltésére merül az a kérdés, hogy minden egyes adó beveze- (taxing and spending clause). 10 tésének szükségességét és mikéntjét szükséges lenne A szövetségi állam adóhatalmának korlátai a szö- külön megindokolni. vetségi jelleggel függenek össze: a) közvetett adókat Az alkotmányos demokrácia radikális felfogása csak egységesen lehet kivetni; b) az 1913-as tizenha- felől nézve abból kell kiindulni, hogy a kormányzat todik alkotmánymódosításig egye- mesterséges képződmény, amely nes adókat csak az államok népes- a vita tÁrgyÁt ugyan a létezését csak abból nyeri, hogy ségével arányosan lehetett kivetni hatalom fÖderatÍv Ál- a polgárok felhatalmazzák kor- (ami akadályát képezte a progresz- lamszervezetben valÓ mányukat közös ügyeik vitelére, szív jövedelemadó bevezetésének); megosztÁsÁnak lehetõsÉge illetve a parlamentet megfelelő c) tilos a tagállamok közötti ex- kÉpezi, de mÖgÖttesen És képviseletükre. A cél nem az adó- portra adót kivetni. A felhatalma- lÉnyegÉt tekintve a vita bevétel maximalizálásának lehe- zást az általános jóléti elv alapján a demokrÁciÁrÓl szÓl tősége, hanem az, hogy oly módon lehetséges pozitív felhatalmazás- lehessen felhatalmazást adni az nak tekinteni tág értelemben véve (Hamilton11); de adóbevételek maximalizálására, hogy a politikailag úgy is, hogy főszabályként a szövetségnek nincs adóz- szervezett közösség működésének a választópolgár- tató hatalma, kivéve ha az célhoz kötött, ahogyan az ok által megállapított korlátai ne legyenek átléphe- az általános jóléti elv alapján értelmezhető (Madi- tőek.13 Az adózással kapcsolatban azt a két alapvető son12). Idővel Hamilton álláspontja jutott érvényre. kérdést lehet föltenni, hogy milyen szintű legyen az Az amerikai példa azt mutatja, hogy az adózta- állami központosítás, és milyen legyen ezen belül az tó hatalom elfogadása korántsem magától értetődő. adók szerkezete. Ehhez kapcsolódóan egy előkérdés A vita tárgyát ugyan a hatalom föderatív államszer- is föltehető: hogy egyáltalán miből származik, és mi- vezetben való megosztásának lehetősége képezi, de ként igazolható az adóztató hatalom. Ebből követ- mögöttesen és lényegét tekintve a vita a demokráci- kezik az, hogy az adóbevételek maximalizálásának áról szól; arról, hogy demokratikus viszonyok között egyoldalú szemléletét ki kell egészíteni az adóztató az állam milyen feltételek mellett gyakorolhat adóz- hatalom igazolásának kérdésével, ami viszont alkot- tató hatalmat, illetve miként igazolható ennek a ha- mányos mérlegelést kíván meg.14 talomnak a gyakorlása. Ilyen értelemben ez a vita ta- Ha a Hobbes által leírt eredendő káoszból indu- nulságos lehet nem föderatív alkotmányos keretek lunk ki (ami korántsem szükségszerű), akkor a kény- között is. szerítés szabadságát át kell alakítani a kényszerítés A polgárok szabadsága szempontjából logikus, monopolizálásává (az anarchiát renddé); az ilyen rend- hogy az adóztatásnak célhoz kötöttnek kell lennie, ben kialakított játékszabályok betartása hozzásegít a még ha nem is az ún. céladókról van szó (vagyis egy- rend fenntartásához; sőt, ha a játékszabályok készle- szeri közösségi cél elérése érdekében alkalmilag ki- tei között is lehet választani, az az alkotmányos sza- vetett adókról). Ugyanakkor, ha az adóztatás és az badság állapotához vezet. Mivel naivitás azt képzel- állami kiadások között nem értelmezhető közvetlen ni, hogy a kényszerítés hatalmával felruházott szemé- összefüggés, az állam jelentős hatalomhoz jut, ami- lyek jóakaratú zsarnokok lesznek, a józan ész dik tálja vel vissza is lehet élni. Szövetségi szinten egyáltalán a kényszert, hogy a kiválasztottakra ruházott hatal- nem nyilvánvaló, hogy a szövetséget a polgárok adóz- mat korlátozni kell, ami elvezet a hatalommegosztás tató hatalommal, vagyis általános fi zetési kötelezett- eszméjéhez, a fékek és egyensúlyok rendszeréhez, ség bevezetésének jogosítványával ruházzák fel. ezen keresztül pedig a jogállam működéséhez. A fen- Általában angolszász hagyomány az, hogy az állam tiekből következően olyan játékszabályokra van szük- adóztató hatalmának gyakorlása külön igazolásra szo- ség, amelyek nem csupán a káosz megszüntetésére rul. A parlament időről időre meghatározza, hogy az alkalmasak, hanem a monopolizált kényszerítés le- állam mire költsön (appropriációs törvény), amihez hetőségének intézményes behatárolására is, és végső képest nem szükségszerű az, hogy a bevételeket ne soron ez adja meg az alkotmány értelmét.15 ugyanúgy alkalmilag biztosítsák a kormányzó hata- A demokratikus választási szabályok alkalmazá- lom számára, hanem a költségvetési cikluson túlnyú- sa még nem biztosíték az állam demokratikus mű-

40 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ködésére. Ezen túl a hatalom intézményes megosz- az adóterhelés a piacgazdaságban megszerzett jöve- tásának különféle eszközeit szükséges alkalmazni delemre irányul, amelyből az állam a keresőképes- a ténylegesen alkotmányos demokrácia érdekében. ség szerint kialakított fokozatok szerint, vagyis az A hatalom demokráciában szükséges korlátozásának állami beavatkozás számára előírt arányosságelvnek nem elektorális eszközei közé tartoznak a közpénz- megfelelően részesedni kíván.18 Az adózásnak nem- ügyi, ezen belül az adópolitika által alkalmazott sza- csak az állami beavatkozás arányossága elvén kell ala- bályozási eszközök.16 pulnia, továbbá az államnak nem csupán egyenlő bá- 2010 óta Magyarországon a politika az élet szin- násmódot kell biztosítania, hanem az is fontos, hogy te minden szféráját áthatja, megakadályozva ezzel eközben az állam fi gyelembe vegye a piacgazdaság- azt, hogy a társadalom egyes alrendszerei (gazdaság, ban gyakorolható szabadsággal élő adózókat, akik a tudomány, vallás stb.) a maguk logikája szerint le- gazdaságban elért sikerüknek megfelelően különböz- gyenek képesek működni. A funkcionális diff erenciá- nek egymástól. E különbözőségre tekintettel az adóz- lódás elakadása azt jelzi, hogy az egyéni kezdeménye- tatásnak individualizáltnak, az egyéni körülmények- zés és a polgári szabadság tisztelete nem szilárdult hez igazítottnak kell lennie. Ily módon a piacgaz- meg a fejlett nyugati társadalmakban tapasztalható dasági sikerben részesedő állam az egyenlőségelv szinten. Magyarországról a politikai és gazdasági ál talánosságát kiegészíti az adózók konkrét körül- rendszerváltoztatás után 25 évvel az mondható el, ményeinek fi gyelembe vételével.19 hogy még mindig hiányoznak azok az intézményes Bár az adótárgy és -mérték meghatározásában a biztosítékok, amelyek gátját képezhetnék az egyéb- törvényhozó nagy szabadságot élvez, miután dön- ként normálisan szakmai és ci- tött, köteles az alkotmányossági vil standardok szerint rendeződő a polgÁri szabadsÁgokba mérce fi gyelembe vételével kö- életviszonyokba való közvetlen va l Ó Á l l a m i be avat koz Á s vetkezetesen eljárni (érvényesít- politikai beavatkozásnak, az erő- arÁnyossÁgÁnak elve ak- ve a jogban való egyenlőséget).20 politizálásnak és a túlközponto- kor konkretizÁlhatÓ, ha Az adószabályok követ kezetes al- sításnak. Mivel a gazdaságra a figyelembe vesszÜk, hogy a kalmazásán alapuló adózásnak a piaci hozzáférés súlyos hiányai és polgÁr gazdagodÁsÁnak piacgazdaságban való jövedelem- a fi skális decentralizáció teljes hi- elõ feltÉtele az Államilag szerzés objektív lehetőségeihez ánya a jellemző, nemcsak a poli- szervezett, jogilag rende- kell igazodnia (Zustand stat bes- tikában és a társadalomban, de a zett kÖzÖssÉg meglÉte tand). Mivel a jövedelemadó nem gazdaságban sincsenek meg azok alapulhat a jövedelemszerzés ké- a fékek, amelyek az alkotmányos demokráciában meg- pességén (Sollertragsteuer ), hanem csak a ténylegesen kívánt egyensúlyi viszonyok kialakulásához vezet- megszerzett jövedelmen, az adózásnak igazodnia kell hetnének. Alig észlelhető például az a jelenség, hogy a ténylegesen megszerzett jövedelemhez (Hand lung- az adóztató hatalom és az adófi zetők között ki ala- stat bestand ). Az adózásnak végül igazodnia kell ahhoz kulnának a hagyományos, hierarchikus alá- és fölé- is, hogy nem elegendő csupán a ténylegesen megszer- rendeltség, illetve szembenállás helyett a kapcso- zett jövedelmet fi gyelembe venni, hanem azt is, hogy latok horizontális szerveződésének formái (szabá- a megszerzett jövedelem eredményezett-e tényleges lyozott alku a hatósággal, a hatályos szabályozás gazdagodást, például osztalék felvételével, nagyobb vitatását fair körülmények között lehetővé tevő ön- költésekkel stb. (Erfolgs tat bes tand).21 ellenőrzés stb.). Az alkotmányjogilag értékelhető egyenlőségelvet a német irodalomban uralkodó felfogás szerint csak a fi zetőképesség elvével lehet megalapozni; annak jogban valÓ egyenlõsÉg, anyagi jelentést, tartalmat csak ennek révén lehet biz- fizetõkÉpessÉg, tosítani, és igazolások hosszú sorára van szükség ah- adÓprogressziÓ hoz, hogy a fi zetőképesség elvétől el lehessen tekinteni.22 Ezt a szövetségi alkotmánybírósági gyakorlat Az adóztató hatalom gyakorlását demokratikus jog- is kellőképpen alátámasztja.23 Az Olasz Köztársa- államban meg kell magyarázni tárgy, alany, nagyság ságban az alkotmány24 53. cikke kifejezetten előírja és mérték szerint, a beavatkozást pedig az egyenlő- a fi zetőképesség fi gyelembe vételét és ennek megfe- ségelvre és a polgári szabadságokra való hivatkozás- lelően az adóprogresszió alkalmazását.25 Idézésre ér- sal igazolni kell, egyébként adóztatás helyett csak demes az alkotmánybíróság 126/1979. sz. INVIM- önkényes állami beavatkozás valósul meg.17 Az egyen- döntése, amelyben az olasz testület úgy értékelte a lőségelv alkalmazása az adózásban azt jelenti, hogy fi zetőképesség elvét, hogy a törvényhozó méltányos-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 41 ságból megtisztíthatja az adóalapot a leértékelődés- lizmust, amely a szabadversenyt kizárólag a piaci erők ből adódó értéknövekedéstől, ha az infl áció követ- spontán játékára bízza. Mivel a piac működése ön- keztében az adókötelezettség súlyosbodik, mert az magában nem zárja ki a verseny eltorzulását – sőt, adóalap megnő, miközben e növekedés nincs arány- megbénulását –, esetenként szükség van állami be- ban az adózó valós teherbíró képességének növe- avatkozásra. Ennek gazdaságelméleti alapját képezi kedésével.26 Az olasz alkotmánybírósági gyakorlat az állami beavatkozás keynes-i elmélete. A demok- következetes abban, hogy az alkotmánybíróság nem- ratikus Németországban a második világháborút kö- csak a fi zetőképesség elvét tekin- vetően szociális piacgazdaság ti alkotmányos értéknek, hanem az Állam az alaptÖr vÉny- épült ki, amely a frei burgi iskola az adóprogresszió alkalmazását is, bõl kiolvashatÓan igÉnyt által kidolgozott, ún. ordólibera- mégpedig nem csupán a személyi tart arra, hogy a jogal- lizmuson nyugszik. E szerint az jövedelemadó, hanem bármely adó kalmazÓk dÖntÉseikben állam felelőssége őrködni a követ- tekintetében.27 Magyarországon elÉrjÉk a materiÁlis igaz- kező elvek fenntartásán: hatékony az Alaptörvény XXX. cikkébe sÁgossÁgot árrendszer, értékálló fi zetőeszköz, foglalt teherbíró képesség szerin- a piacokhoz való szabad hozzáfé- ti adóztatás elvére való utalástól függetlenül lehetsé- rés, a magántulajdon tisztelete, szerződési szabadság ges az adóprogresszió kivétele a jövedelemadózásból, és a felelősségvállalás kötelessége.29 ennek azonban hiányzik a kellő igazolása. Itt a jog- Ahogy az egyenlőségeszmény konkretizálásában állami fejlettség alacsonyabb szintje állapítható meg szükséges fi gyelembe venni a polgárok fi zetőképes- olyan körülmények között, amikor az egyenlőség- ségét, és az adóztató államnak eszerint kell adópoli- eszményt nem lehet alátámasztani adójogi tényállás- tikájában a különböző társadalmi csoportok között ok dologi tartalmának fi gyelembe vételével, valamint megkülönböztetéseket érvényesítenie, a fi zetőképes- e tartalmaknak megfelelő igazolással.28 ség elvének jelentősége van az arányossági követel- mény jelentésének feltárásában is. A polgári szabad- ságokba való állami beavatkozás arányosságának elve Állami beavatkozÁs akkor konkretizálható, ha fi gyelembe vesszük, hogy a piaci szabadsÁgokba a polgár gazdagodásának előfeltétele az állami- lag szervezett, jogilag rendezett közösség megléte. Az adóztatás beavatkozás a magántulajdonba, amit A szabadságok gyakorlásának nyilvánvalóan vannak viszont védeni kell, mégpedig alkotmányos eszkö- társadalmi költségei. zökkel. Az adózás továbbá nem képzelhető el de- A gazdagodás állam, adó és jog nélküli légüres mokratikus és jogállami viszonyok között politikai térben nem értelmezhető, vagyis nincs a társadalom- képviselet nélkül. Az adótörvényhozás gyakorlása, nak állami beavatkozás előtti állapota. Mivel azon- valamint a közpénzek felhasználásának ellenőrzé- ban a polgár gazdagodásának mégiscsak mércéje az se a parlamenten keresztül ugyancsak az alkotmá- egyéni teljesítmény, a beavatkozás arányossága is csak nyos alapokhoz tartozik (nincsen adó parlament akkor dönthető el, ha fi gyelemmel vagyunk a polgár nélkül). által nyújtott teljesítményre. Az arányossági mérce Kétezer éves európai hagyomány szerint az alkot- tehát a gyakorlatban csak a fi zetőképesség, illetve te- mány funkciója a polgárt védelemben részesíteni az hervállaló képesség fi gyelembe vételével érvényesít- állammal szemben, mivel az egyén kiszolgáltatott hető és értelmezhető.30 Ily módon az egyenlőségesz- lehet a hatalomnak, és ezért védelemre szorul. Az mény (Gleichheitssatz) és az adózó polgár gazdasági adózót nem csupán az védi államával szemben, hogy szabadságának eszménye (Gestaltungsfreiheit) a fi ze- csak törvényben lehet előírni adófi zetési kötelezett- tőképesség elvére való hivatkozással közvetlenül ösz- séget, hanem fejlett demokráciákban az is, hogy az szekapcsolható egymással. Máshonnét közelítve: a adózó polgár és a hatóságok kölcsönös érdekektől ve- fi zetőképesség elve nem bír ugyan közvetlenül alkot- zéreltetve, illetve állampolgári öntudatból együtt- mányos tartalommal, de sem az egyenlő bánásmód működnek egymással. Ennek szabályozása szintén alkotmányos követelménye, sem pedig az állami be- alkotmányos jelentőségű. avatkozás arányosságának alkotmányos elve nem ér- A demokratikus és jogállami körülmények között vényesíthető, ha nem az adózó polgár konkrét fi ze- működő adóztatás mögött a gazdasági alkotmányos- tőképességét kell alapul venni az állam működése, a ságnak olyan felfogása húzódik meg, amely egyaránt hatóságok eljárása során. A német irodalomból vett elutasítja a parancsuralmi gazdaságot (központi terv- fenti megállapítások így érvényesek a magyar alkot- irányításos gazdaságot) és az olyan gazdasági libera- mányos gyakorlat megítélésekor is.

42 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM kÖzteherviselÉs És etikai zetőképesség szerinti adóztatás elve, másrészt az is partikularizmus megállapítható, hogy a hozzájárulás kötelezettsége a közösségi feladatokból következik, azokból vezethe- Az adózás alkotmányos alapjának feltárásához a köz- tő le. Ez helyeselhető felfogás, hiszen az adófi zetési teherviselés alkotmányos értékéhez kell fordulnunk, kötelezettség előírása nem öncél, hanem a közössé- amely az Alaptörvény XXX. cikkében jelenik meg, gi feladatok közösségi fi nanszírozásának eszköze. miszerint teherbíró képességének, illetve a gazdaság- Ha a közteherviselés tartalmát tovább vizsgáljuk, ban való részvételének megfelelően mindenki hoz- fi gyelembe kell vennünk az M) cikkbe foglalt meg- zájárul a közös szükségletek fedezéséhez.31 Az Alap- állapítást is: Magyarország gazdasága az értékterem- törvény átvette ugyan a közteherviselés fogalmát a tő munkán alapszik. A gazdagság forrásaként a mun- korábbi alkotmányból, de jelentős mértékben meg- kát megjelölni polgári hagyomány. A kételkedni változott tartalommal. Korábban az Alkotmány úgy szerető Hume szerint ugyan a tulajdon véletlensze- rendelkezett, hogy adófi zetés révén a természetes és rű szerzés eredménye, lényegében egyszerű találás, jogi személyek jövedelmi és vagyoni viszonyaiknak Locke szerint azonban személyes erőfeszítés gyü- megfelelően kötelesek hozzájárulni a közterhekhez. mölcse. Ennél még tovább megy Rousseau, aki a va- Abban a közteher mindkét alkotmányos koncep- gyonszerzés lehetőségét egyenesen a társadalom el- ciója megegyezik, hogy a közteherviselésre az álta- ismerésének tudja be.32 Az Alaptörvény egyértelmű- lánosság és egyenlőség a jellemző, áttételesen pedig en a Locke által lefektetett modellt követi: az M) a fi zetőképesség (ability-to-pay), illetve teljesítőké- cikk az értékteremtő munkát összeköti a vállalkozás pesség (Leistungsfähigkeit) szerinti adózás kötelezett- szabadságával, vagyis a gazdagság forrását jelentő ségét foglalja magában. Az Alaptörvény a régi felfo- munkát közvetlen összefüggésbe hozza a kockázta- gást nem veti el, de a jogalkotó azt átformálta. A te- tó, vállalkozói (katallaktikus) gazdasággal. herbíró képesség tekintetében a gazdaságban való Ugyanakkor nem hagyható fi gyelmen kívül, hogy részvételre utalás új elem. a gazdagság forrásaként megjelölt munka jelentését E tekintetben korporatista állameszmény fejező- megszorítóan kell értelmezni, a hozzáfűzött „érték- dik ki, ahol az állam feladatának teremtő” jelző miatt. Túl azon, tulajdonítható az, hogy szabályo- a nÉmet felfogÁstÓl el tÉ- hogy nem világos az értékterem- zó és hatósági tevékenysége gya- rõ en a hatÁlyos magyar tés alkotmányos jelentése – és az, korlása során felülemelkedjék alkotmÁny lehetõvÉ teszi hogy például milyen lehet a „nem az osztálytagozódáson, az állam azt, hogy a jÖvedelemadÓ- értékteremtő” munka –, látható, által megszervezett politikai kö- zÁs progresszivitÁsa el- hogy a jelző közbeiktatása azért zösség – az egységesnek tétele- hagyhatÓ legyen történik, hogy az egyéni ambíci- zett politikai nemzetet alkotó ál- ók közösségi keretbe foglalhatók lampolgárok közössége – érdekeire fi gyelemmel. Eb- legyenek, hogy egyensúly legyen teremthető az egyé- ből adódik az a lehetőség, hogy az állam, a fi skális ni szabadság és az állam által szervezett politikai kö- semlegesség eszméjét feladva, adminisztratív eszkö- zösség között. Ez kitűnik a preambulum M) cikket zökkel átcsoportosítást végezzen az ágazatok között, megalapozó rendelkezéseiből: „valljuk, hogy a közös- erőteljesen alkalmazva például az állami felvásárlás ség erejének és minden ember becsületének alapja a munka, vagy a hatósági árszabályozás eszközét, vagy külön- az emberi szellem teljesítménye” (a közösség megelőzi adókat bevezetve. Az adott ágazatot terhelő külön- az egyént); „valljuk, hogy a polgárnak és az államnak adó kivetésének alkotmányos indoka a gazdaságban, közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a pontosabban az állam által szervezett társadalomban szabadság kiteljesítése” (államcélként a jólét megelőzi és gazdaságban elfoglalt sajátos helyzet, és ebből adó- a szabadságot). dóan az adott helyzetet elfoglaló szereplőre az állam Az Alaptörvényben szabályozott közteherviselés által mért felelősség. – az adókötelezettség alkotmányos alapja – a politi- A közteherviselés Alaptörvény szerinti alkotmá- kai nyilatkozatokban illiberálisnak mondott33 demok- nyos koncepciójának jelentése csak akkor tárható fel rácia keretében helyezhető el, amennyiben államcél- teljesen, ha utalunk a XXX. cikkben kifejeződő ren- ként a jólét megelőzi fontosságában a szabadságot. delkezéseket megalapozó alkotmányos elvekre is. A preambulumba foglalt megállapítás erényetikai A XXX. cikk mögött közvetlenül az O) cikk lelhe- felfogást fejez ki. Ebben az összefüggésben partiku- tő fel, de az M) cikknek is jelentősége van. Az O) láris értékek birtoklásáról – a jólét, a biztonság és a cikk szerint mindenki képességei és lehetőségei sze- rendezett élet különböző elemeiről – van szó, ami- rint köteles az állami és közösségi feladatok ellátá- hez képest univerzalista álláspont is megfogalmaz- sához hozzájárulni. Ebből egyrészt kiolvasható a fi - ható lenne.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 43 Ez utóbbi szerint nem elegendő egy aranyszabály rácia politikai értékének jelentése csak kollektivista követése (cselekedj úgy, hogy a másik embert ne te- – a közösséget az egyén elé helyező – ideológiai hát- kintsd céljaid elérése eszközeként), hanem a kanti térből tárható fel. Alapja az Alaptörvény tükrében az, kategorikus imperatívuszt magasabb szinten kell kö- hogy csak annak a polgárnak van becsülete, aki a kö- vetni: cselekedj úgy, hogy cselekvésed mások szá mára zösség számára hasznos munkát végez, ami viszont mércévé váljék. Ez esetben etikai értékelés önmagá- ellentétes az emberi jogok liberális felfogásával, mi- ban az erények birtoklása révén még nem fejezhető szerint az emberi méltóság feltétlen, és minden értel- ki, mivel az emberek közötti kapcsolatok áttekinté- mes lény hordozza a polgártársával való megegyezés se is szükséges. Csak az egyik embernek a másikhoz lehetőségét, miáltal a szabadságát gyakorolja. Az il- fűződő viszonyából tűnik ki, hogy mennyire és mi- liberális demokrácia kurzusa által ér tékteremtőnek ki- ként etikus a vizsgált cselekvés. Az jár el etikusan, nyilvánított munka alkotmányos koncepciója össze- aki nem sérti meg azt az eszményt, hogy Isten előtt ütközésbe kerül magával az Alap törvénnyel is, amely- mindenki egyenlő, ami egyúttal elvezethet a szabad- nek II. cikke szerint az emberi méltóság sérthetetlen.35 ság kiteljesedéséhez is. Ahhoz, hogy az egyenlő bá- Az Alaptörvény a hangsúlyok elrendezésében élesen násmód elve érvényesíthető legyen, az is szükséges, különbözik az EU Alapjogi Kartájától, amennyiben hogy a jogok érvényesítése során a jogalkalmazó kö- utóbbi az egyént a közösség elé helyezi.36 vetkezetes legyen. Ekkor megvalósul a jogban való A progresszivitás kiiktatása a jövedelemadózásból egyenlőség.34 azzal a céllal függ össze, hogy az állam az adózás Az Alaptörvényben a fentiekben vázolt fogalmi után a partikuláris javakat (a jó élet eszközeit) minél rendnek megfelelően etikai partikularizmus fejező- nagyobb mértékben hagyja a polgárok rendelkezése dik ki, ami nem azt jelenti, hogy a törvény előtti alatt. E hozzáállás az individualizmus erőteljes kife- egyenlőség elve ne lenne beemelve az alkotmányos jezése; sőt, érvényesítése során az egoizmus sem zár- rendbe, de államcélként a jó élet (partikuláris javak ható ki. Az individualizmusnak ugyanakkor ellenté- köre) megelőzi nemcsak a szabadság értékét, hanem te az, hogy csak a közösség számára hasznosnak ítélt a rendet és igazságosságot is, vagyis a konzisz ten- munka számít alkotmányosan értékteremtőnek. Az ciakövetelményt. Ennek az is a következménye, hogy individualizmus és kollektivizmus közötti ellentmon- az állam az Alaptörvényből kiolvashatóan igényt tart dás oly módon oldható fel, hogy a szabadság alkot- arra, hogy a jogalkalmazók döntéseikben elérjék a mányos értéke hátrébb sorolódik. Ekkor a javak meg- materiális igazságosságot. Az univerzális etika felől termelése és elosztása alapvetően már nem a polgá- nézve nincs közvetlen jelentősége annak, hogy egyes rokon múlik, hanem a javakat biztosító államon. esetekben kiszolgáltatható-e a materiális igazságos- Az állam célja a jó élethez és biztonsághoz szük- ság (hogy mennyire igazságosak séges javakkal való ellátás, de nem péládul a javak társadalmi csopor- az alkotmÁnybÍrÓsÁg […] feltétlenül célja annak biztosítása, tok közötti újraelosztásának kü- vizsgÁlata […] tÖbbnyire hogy a jó élethez és biztonsághoz lönböző esetei). Az etikai érté- rÉszletkÉrdÉsekre irÁ- szükséges javak előállítását és cse- kelés mércéje az, hogy a jogalkal- nyul, ami a vizsgÁlatot réjét maguk a polgárok szervezzék mazásból kizárható-e az önkény. technikai jellegûvÉ teszi meg. Ha a polgárok közötti együtt- Ehhez arra van szükség, hogy a működés leértékelődik, az állam játékszabályok mindenki számára hozzáférhetőek le- nem fektet be a nagy közösségi elosztó rendszerekbe: gyenek, és ugyanazon játékszabályok általános ér- ahelyett, hogy fejlesztené az oktatást, az egészség- vénnyel alkalmazhatók legyenek. E tekintetben ele- ügyet, a közigazgatást és a helyi önkormányzatokat, gendő igazságos eljárási rendet teremteni, vagyis az a közösségi közlekedést, a környezetkímélő lokális igazságosság helyes eljárás, nem pedig a javak elosz- gazdaságokat vagy éppen a szabadidősportot, a kor- tásának kérdése. mányzat azt határozza meg értékként, hogy maxi- Mivel az Alaptörvény szerint a társadalmi rend málni lehessen a kommerciális fogyasztást és növel- alapja az értékteremtő – vagyis a közösség számára ni a közbiztonságot. Mivel a fogyasztani képes, de hasznos – munka, az egyes ember becsületének az passzív és atomizált polgárok hajlamosak Misi Mó- alapja pedig csak az ilyen munka lehet, már logika- kusként viselkedni, a közöttük a társadalom működ- ilag sem kizárt, hogy lehetnek olyan polgárok, akik tetése szempontjából feltétlenül szükséges együttmű- nem érdemlik ki a megbecsülést, és ezért például nem ködés kommunikációs csatornáinak kiépítéséről és is részesítendők szociális gondoskodásban. Ilyen kö- működtetéséről maga az állam gondoskodik, gyak- vetkeztetés lehetősége egyáltalán nem zárható ki az ran kinyújtott karjai – gazdasági és szakmai kama- Alaptörvény értelmezése során. Az illiberális demok- rák, irányított médiumok stb. – segítségével.

44 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM fizetõkÉpessÉg És arÁnyos Ennek megfelelően az adózás korrekciós funkciót is jÖvedelemadÓzÁs betölt, vagyis érvényesülhet a disztributív igazságos- ság szempontja. Az adókivetés körülírható pozitív módon, és ekkor A progresszivitást nélkülöző, arányos jövedelem- a parlament költségvetést megállapító hatásköréhez adózás nem alkotmányellenes, azonban az áldozat- rendelhető hozzá; vagy negatívan, úgy mint a tulaj- vállalásról való társadalmi gondolkodásnak egy ala- donjog korlátja.37 A magyar alkotmányos szabályo- csonyabb szintjén fogalmazódik meg; ezért nem fo- zási rendből következően a közterheket a kötelezet- gadható el a fejlett államokban. A Magyarországon teknek elsősorban fi zetőképességük – és nem vala- jelenleg alkalmazott (és sarkalatos törvényben rög- miféle haszonelv – szerint kell viselniük. Egyaránt zített) arányos jövedelemadózás társadalmi követ- alkotmányos lehet – mert megfelel a fi zetőképesség kezményeinek megértése szempontjából érdemes te- szerinti adóztatás elvének – a lineáris és progresszív kintetbe venni azt, hogy miként alakult a helyzet Né- elvonás.38 A fi zetőképesség tekintetében olyan alkot- metországban. A szövetségi alkotmány ugyan nem mányos előírással nem találkozunk, amelyből köz- rögzíti a jövedelemadózás progresszivitásának kö- vetlenül alapjog lenne levezethető. vetelményét, az alkotmánybírósági gyakorlat mégis Magyarországon ma sarkalatos törvény rögzíti a korán kidolgozta azt az értékrendet, amelynek meg- lineáris adózás elvét, vagyis azt, hogy az adóköteles felelően a jövedelmet adóztató szövetségi állam nem jövedelem nagyságának változásával nem változhat tekinthet el az osztó igazságosság magasabb rendű az adómérték.39 Ez nem összeegyeztethetetlen a tág szempontjától. értelemben felfogott teherbíró képesség elvével. Más- A szövetségi alkotmánybíróság „Parteispende” íté- ként fogalmazva: a fi zetőképesség elvének nincs olyan letében már 1958-ban kimondta azt, hogy az adófi - konkrétsági szinten megjelenő jelentése a magyar al- zetési kötelezettség előírásakor nem elegendő a for- kotmányjogban, amelyből arra lehetne következtet- mális egyenlőség szempontjára hagyatkozni, hanem ni, hogy a teherbíró képesség elvével ne lenne össze- fi gyelembe kell venni a vagyoni különbségeket, a ma- egyeztethető a progresszivitást kiiktató jövedelem- teriális igazságosságot is.40 Ennek megfelelően az adózás. egyenlőség a fi zetőképesség, illetve áldozatvállalás Az adójogi értelemben vett fi zetőképesség (vagyis függvénye, az áldozatvállalás pedig nem lehet azo- teljesítőképesség) elve csak természetes személyek- nos mértékű szegénynél és gazdagnál. Ebből követ- nél értelmezhető. A vállalatok sajátos befektetési esz- kezően az egyenlő bánásmód követelményének csak közként foghatók fel, amelyeknek az adóterhe része akkor lehet megfelelni, ha az adómérték megállapí- a természetes személyek befektetéseire kivetett végső tásánál az adóköteles jövedelem nagyságát is fi gye- adó terhének. A fi zetőképesség elvének alkalmazása lembe vesszük. során nemcsak a megszerzett jövedelemre kell tekin- A problémát az váltotta ki, hogy a progresszív jö- tettel lenni, hanem az adózó személyes körülménye- vedelemadózás következtében a pártoknak juttatott ire is. Ideális esetben nem változhat meg adózás ha- adományok miatt az adóalap-csökkentési lehetőség tására a különböző természetes személyek, illetve nagyobb kedvezményt jelent a nagyobb adóköteles adózói csoportok közötti viszony, vagyis elvárás az, jövedelemmel rendelkező jövedelemadózók számá- hogy az adózó relatív helyzete adózás után megkö- ra, ami sérti a pártok esélyegyenlőségét, végső soron zelítőleg azonos legyen azzal, mint amilyen adózás a választójogi egyenlőség elvét. Ebből nem az a meg- előtt volt. A disztributív igazságosság szempontjá- oldás következik, hogy az adóprogressziót meg kel- nak követéséből pedig az a követelmény adódik, hogy lene szüntetni, hanem az, hogy párttámogatásokhoz az adózók közötti egyenlőtlenségek az adózás hatá- nem szabad közvetlenül adókedvezményt társítani. sára csökkenthetők legyenek. A szövetségi alkotmánybíróság szerint az adóprog- Progresszív adózás esetén, ha az adóalap növek- resszió igazságos, és csak az adóprogresszió igazsá- szik, akkor az adómértékek emelkednek; arányos (li- gos, mert a jövedelemnagyság változásával változik neáris) adózás esetén utóbbiak nem változnak. Az a fi zetőképesség, amit a német törvényhozónak fi - egyszerű cserelogikát követő igazságosság a mecha- gyelembe kell vennie. A választójogban elégséges az, nikus egyenlőségen alapul, amit kifejez az arányos ha a formális egyenlőség érvényesül, az adójogban adózás elve: az adófi zetési kötelezettség legyen ará- viszont – legalább bizonyos mértékig – a materiális nyos a jövedelmi, illetve vagyoni helyzettel. Az osztó egyenlőségnek kell érvényesülnie, ami pedig meg- igazságosság magasabb rendű szempontját követve követeli a jövedelemadózás progresszivitását. azonban annak megfelelően törekszünk egyenlőség- A német felfogástól eltérően a hatályos magyar al- re különböző adózók között, hogy fi gyelembe vesz- kotmány lehetővé teszi azt, hogy a jövedelemadózás szük az adózás előtt feltárható különbözőségüket. progresszivitása elhagyható legyen. Groteszk voná-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 45 sa ugyanakkor a jelenlegi magyar adópolitikának, alapjogokra való hivatkozásra, azokra alapított érve- hogy progresszivitást érvényesít az ágazati különadók lésre. Ezen túl, az alapjogok tiszteletére hivatkozás területén (legújabb példa az élelmiszer-biztonsági fel- eleve korlátozott lehetőség az uniós szervek számá- ügyeleti díj). E téren nem indokolható semmivel az ra, mert az alapjogok csak a tagállamok alkotmányos adóprogresszió; különösen nem a fi zetőképességgel, hagyományaival összhangban értelmezhetők. Továb- ami normális esetben a progresszió alkalmazása mö- bá, mivel az adóztatás tagállami hatáskör, a közte- gött meghúzódó alapvető fi skális politikai fogalom. herviselés alkotmányos problémája csak a tagállami Magyarországon ugyanis az árbevételre vetik ki a alkotmányos határok között kezelhető. Problémát szektorális adót, ami azonban csak eshetőlegesen hoz- jelent az is, hogy a közteherviselés alkotmányosan ható összefüggésbe a fi zetőképességgel, hiszen a na- elismert elvével összefüggésbe hozható, adójogilag gyobb árbevétel társulhat nagyobb kiadásokkal, ami értelmezhető fi zetőképesség elvéből nem következ- elviszi a nyereséget.41 nek alapjogok. A piaci döntéseket amúgy is torzító ágazati külön- Kérdés továbbá az is, hogy hol van az adószuvere- adók jelentős hátránnyal járnak a fi skális semleges- nitás határa; egy tagállam meddig mehet el politiká- ség szempontjából, mert tényleges hatásukat tekint- jában, és helyezkedhet szembe az EU adóharmoni- ve önkényes megkülönböztetést valósítanak meg. Ez zációjának elmélyülésével anélkül, hogy az EU-lo- nem is lehet másként, hiszen a gazdaság elkülönült jalitás elvét sértené. Az is kérdés ezzel össze függésben, szféráit terhelik (pénzügyi piacok, energiaszektor, te- hogy ha egy tagállam – pl. Magyarország – az adó- lekommunikáció, gyógyszeripar, kiskereskedelem harmonizációval szemben foglal állást, akkor ez ho- stb.), amelyeken viszont minden esetben jól érzékel- gyan hat ki a közteherviselés alkotmányos elvének hető a külföldi, illetve másik tagállamból származó érvényesítésére.43 A különutas adóversenyre irányu- tőkebefektetések koncentrációja. Nem volt nehéz tehát ló magyar adópolitika következtében módosulhat a előre látni, hogy a progresszív szektorális adók diszk- közteherviselés tartalma, például a progresszió kiik- riminatív hatást váltanak ki; sőt, büntető jellegűek tatása a jövedelemadózásban vagy a különadók ese- az e területeken befektetőkre nézve. Nyilván ez is tében a fi skális semlegesség feladása (közvetett diszk- volt a kormányzat ki nem mondott célja. rimináció) miatt, amikor a tagállam azt írja elő, hogy Az itt jelzett körülményekből adódik azon egé- az adóteher-viselés összefüggésbe hozható a gaz- szen különleges hatás, amely legalábbis az EU gya- daságban elfoglalt helyzettel, vagyis nagyobb szer- korlatában kivételes: az adózási gyakorlatot monito- vezeteknek adott esetben extra adót kell fi zetniük. rozó Bizottság adójogi intézkedéseket vizsgálva nem Belátható ugyanakkor, hogy a közteherviselés tar- egyszerűen adó-, hanem versenyjogi problémákat ál- talmának ilyen módosulása csak a belső piaci szabad- lapít meg. A magyar adópolitika oly mértékben túl- ságok diszkriminatív korlátozásának a problémájá- lendült a még elfogadható kereteken, oly mértékben hoz vezethet, viszont nem érint alapjogokat (sem tag- unortodoxnak minősült, hogy az adójogi értékelési állami szinten, sem pedig az EU Alapjogi Kartájának normái már nem is elegendők ahhoz, hogy egy-egy szintjén). adóról teljes körben véleményt lehessen mondani, il- Egyet lehet érteni azzal a véleménnyel, hogy a köz- letve annak hatását egészében ki lehessen mutatni; teherviselés elve szükségképpen magába foglalja az ehhez már az adójogon túl kell menni, és például általánosság, az egyenlőség, a teljesítőképesség, va- versenyjogi szempontokra kell, illetve lehet hivat- lamint az elkobzó jellegű adóztatás tilalmának elvét. kozni. Létezik olyan vélemény, amely szerint ez az alapve- tés kiegészítendő még egy elvvel: a káros adóverseny kÖzteherviselÉs És tilalmával.44 Ezzel szemben a valóság az, hogy ameny- adÓharmonizÁciÓ nyiben a tagállam káros adóversenyben való érin- tettségének következménye tiltott állami támogatás Föltehető a kérdés: hogyan függ össze egymással az folyósítása adókedvezmények révén vagy a más tag- EU-adóharmonizáció és a tagállami közteherviselés állambeliek által dominált ágazatok diszkriminatív elvének szabályozása.42 Az uniós adóharmonizáció adóztatása, ez a tagállami politika a belső piaci sza- és a közteherviselés tagállami alkotmányos szabályo- badságok megsértését jelenti, de nem feltétlenül függ zása között csak igen laza, egészen áttételes az ösz- össze alapjogokkal. A harmonizáció-ellenes tagálla- szefüggés. Először is, az EU-harmonizáció nem függ mi politika tényleg elvezethet a közteherviselés tag- össze közvetlenül az alapjogi védelemmel, ugyanis állami alkotmányos értékének módosulásához, de a az EU-harmonizáció tárgya az, hogy a belső piaci közteherviselés alkotmányos elve a tagállamok al- szabadságokat ne korlátozzák a tagállamok diszkri- kotmányos hagyományain belül értelmezendő, annak minatív módon, és a harmonizációhoz nincs szükség nincs közvetlen kihatása az EU-jogra.

46 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Mivel a tagállami közteher-viselési elv tartalmi Amikor az Alkotmánybíróság adókérdésekben módosulása nem hat ki az EU-jogra, nem tűnik helyt- nyilvánul meg, a fentiekben felsorolt elvekhez jellem- állónak csak EU-jogi összefüggésben értelmezhető zően nem méri hozzá az adózási gyakorlatot egészé- elvet (a káros adóverseny tilalmát) a tagállami alkot- ben és teljességében. Az Alkotmánybíróság ehelyett mányos rendbe illeszteni. A tagállamtól elvárható, számos részletkérdésben merül el, ami ugyan nem hogy az európai integráció logikájának engedelmes- azt jelenti, hogy nem alkotmányos mércét alkalmaz, kedve, az unió építése során egyre magasabb fokú lo- a vizsgálata mégis többnyire részletkérdésekre irá- jalitásra törekedjék az EU intézményei iránt, ennek nyul, ami a vizsgálatot technikai jellegűvé teszi. Első azonban nem szükséges tételesen kifejeződnie a tag- helyen nyilván a közteherviselés elvének alkalmazá- állami alkotmányban. A harmonizációellenes tagál- sa vehető számba, amely azonban Magyarországon lami politika és a közteherviselés tagállami alkotmá- nincs alkotmányos értékekkel tartalmasan kitöltve. nyos elve között tehát tényleg lehet értelmezhető ösz- Ebből következően nem fejlődhetett ki maradandó szefüggés, de a közteherviselés alkotmányos értékét értékeket felmutató alkotmányos gyakorlat sem. Az nem lehetséges kibővíteni olyan elvvel (a káros adó- alkotmánybírósági gyakorlatban megjelennek a köz- verseny tilalmával), amelynek jelentése csak határon teherviselés elve mellett olyan alkotmányos elvek is, átnyúló helyzetben, az EU-jog kontextusában tárha- mint az arányosság, a diszkriminációmentesség, a tó fel. jogbiztonság, a szociális biztonság, a vállalkozási sza- badság és a magánélet védelme. Különösen gyakran jutnak szerephez a vál lalkozási szabadság és a szoci- magyar alkotmÁnybÍrÓsÁgi ális biztonság materiális szempontjai, amelyekhez gyakorlat hozzá lehet mérni az állam adók révén megvalósuló beavatkozásának indokoltságát. Az adózás szempontjából releváns alkotmányos elvek A közjogi bevétel akkor közteher, ha közhatalmi a hatályos magyar jogban a következők: a) jogálla- rendelkezésen alapul, és nem szankciójellegű. Ugyan- miság [B) cikk (1)]; b) tagállami hatáskör megosztá- akkor például a szolidaritási alapú társadalombiz- sa más tagállamokkal és az EU szerveivel [E) cikk tosítási bevételek megítélésénél bizonytalanság ta- (2)]; c) a nemzetközi jog elsőbbsé- pasztalható [amint ez a 14/1992. ge a hazai jog felett, a nemzetkö- paradox mÓdon, a kÖzÖs- (III. 30.) AB ha tározatból is kitű- zi jog becikkelyezendő, a nemzet- sÉgisÉg leÉrtÉkelõdÉse nem nik], ami a társadalombiztosítási közi jogi rendelkezéseknek nincs jÁr egyÜtt az egyÉni sza- intézmények vegyes jellegére is közvetlen hatálya [Q ) cikk (2)-(3)]; badsÁgok felÉrtÉkelÉsÉvel visszavezethető.45 Az Alkotmány- d) az állam védelemben részesíti bíróság nem találta továbbá alkot- az emberi jogokat, amelyek csak törvény által, alkot- mányellenesnek azt, hogy a közbefi zetések egy része mányos értékek védelme érdekében, a feltétlenül szük- nemcsak hogy nem állami kiadások fedezetéül szol- séges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan és gál, hanem azok felhasználásáról sem az Országgyű- nem diszkriminatív módon korlátozhatók (I. cikk); lés dönt, hanem az adózók közvetlenül rendelkeznek e) az alkotmány elismeri a vállalkozás szabadságát és róla.46 Az adóbevétel 1%-a fölötti rendelkezés (vagy a gazdasági versenyt (M) cikk, XII. cikk); f) az al- pl. a szakképzési hozzájárulás vagy az innovációs já- kotmány elismeri a tulajdonhoz való jogot, tulajdon rulék kiváltási lehetősége természetbeni szolgáltatás- csak törvény által, kivételesen, közérdekből, arányo- sal, kiválasztott intézmények javára) áttöri a közte- san és nem diszkriminatív módon, teljes, feltétlen és her hagyományos fogalmát, amennyiben a bevétel azonnali kártalanítás mellet korlátozható (XIII. cikk); felhasználásáról nem a parlament dönt, hanem maga g) az alkotmány elismeri a tisztességes eljáráshoz való az adózó, és a bevétel nem globálisan folyik be a költ- jogot [XXVIII. cikk (1)], a jogorvoslathoz való jogot ségvetésbe, hanem a kedvezményezetteknek egy cím- bíróság vagy közigazgatási hatóság döntésével szem- zett csoportjához. ben [XXVIII. cikk (7)]; h) a magánélet és a szemé- E vonások azt mutatják, hogy ilyen esetekben nem lyes adatok alkotmányos védelemben részesülnek (VI. klasszikus adóról, hanem parafi skális eszközökről cikk); i) a polgárok törvény előtt egyenlőek (XV. cikk); van szó, lényegében olyan szabályozókról, amelyek j) a szociális biztonság államcél (XIX. cikk); k) a köz- átmenetet mutatnak az adminisztratív szabályozók terhekhez való hozzájárulásnak a teherviseléssel (a (közvetlen magatartásbefolyásolási eszközök) és az vagyoni és jövedelmi viszonyokkal) arányosan és a adók között, közgazdaságilag rokon vonásokat mu- gazdaságban való részvételnek megfelelően kell vég- tatva a Pigou-adóval.47 A többségi rendelkezés lehe- bemennie (XXX. cikk). tőségét az adókedvezmény speciális technikájaként

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 47 értelmezte, és mint ilyet, a jogalkotó mérlegelési szefüggésben ez az elv úgy magyarázható, hogy a fi - jogkörébe tartozónak ítélte.48 Az adókedvezmény zetőképesség szerinti adózás elve feltételezi a vagyo- speciális technikájáról értekezni, amint azt az Al- ni és jövedelmi viszonyokkal arányos adóztatást, kotmánybíróság teszi, tévedésnek látszik, hiszen az vagyis az állami kötelezésnek az adózó polgár gaz- adókötelezettség nem csökkenthető, például adomá- dasági helyzetével összeegyeztethetőnek kell lennie. nyozás esetén, csak az adóbevétel felhasználásáról Az állami beavatkozás akkor arányos, ha a szüksé- lehet rendelkezni, ellentétben péládul a NyESz be- ges mértékre szorítkozik. A célhoz kötöttség elve fi zetéssel,49 amely valódi kedvezmény, mivel az adó- tehát egyfajta arányossági kritérium is. hatóság az adózó saját megtakarítási számlájára utal- Az elv alkalmazására egy másik példa: a jogalko- ja az adóbevétel egy részét.50 tó az arányossági követelményt sértheti azzal, hogy A jelenlegi magyar, ún. vegyes társadalombizto- a vállalkozási szabadságba nem arányos módon avat- sítási rendszer egyaránt tartalmaz önkéntes és köte- kozik be, ha a készpénzes forgalomhoz a törvény kellő lező, utóbbin belül pedig biztosítási és szolidaritási indokoltság hiányában joghátrányt kapcsol [31/1998. elemeket.51 Az is fi gyelemre méltó, hogy mivel a tár- (VI. 25.) AB hat.]. Hasonlóképpen, a házipénztár- sadalombiztosítás – legalábbis a biztosítottaknál – használathoz fűzött adókövetkezmények sem voltak még szolidaritási formájában sem közteher,52 a befi - eléggé célhoz kötöttek, ezért az Alkotmánybíróság zetések tulajdonképpen megtakarítások, amelyek a ezeket is alkotmányellenesnek nyilvánította [61/2006. tulajdonhoz hasonló védelemben részesülnek.53 Ennek (XI. 15.) AB hat.]. A célhoz kötöttség a fentieken túl az alkotmánybírósági állásfoglalásnak a fényében két- a jogállamiságból fakadó követelmény: „A jogalkotói ségbe vonható a magánnyugdíj- autonómia nem terjedhet odáig, hogy pénztári megtakarítások 2010-ben magyarorszÁgon vÁlsÁg- önkényesen minősítsen át egyes köte- megtörtént állami elvonásának al- ba jutott a racionÁlis lező befi zetéseket.”58 A célhoz kö- kotmányossága is, a tulajdonjog Állam töttség nemcsak az alkotmányos sérelmére fi gyelemmel, de az Al- szabadságok felől közelíthető meg, kotmánybíróság elmulasztotta a döntési lehetőséget hanem az állam helyes eljárása, így a jogállamiság 2011-ben, 2012-ben pedig actio popularis útján be- követelménye felől is (due process). nyújtott kérelmet már nem lehetett tárgyalni, az új alkotmány miatt. Az adó fogalmára elvileg lehetséges alkotmányjogi- A foglalkoztató járulékát az Alkotmánybíróság lag érvényes meghatározást adni. Az Alkotmánybí- köztehernek minősítette.54 Ezt azóta tételes jogi sza- róság egy határozatában (544/B/1997. AB hat.) meg- bály is rögzíti, előírva azt, hogy a természetes sze- határozza az adó alkotmányos fogalmi jegyeit. Esze- mélynek nincs követelési lehetősége a kifi zető által a rint az adó lényeges jellemzői: a) közteher jellegű, b) munkával megszerzett jövedelem után teljesített fi - kötelező befi zetés, c) a saját jövedelem vagy vagyon zetési kötelezettség okán társadalombiztosítási ellá- terhére és d) az államháztartás valamely alrendszere tásra.55 Az egészségügyi hozzájárulás ugyancsak a (központi költségvetés, elkülönített pénzalapok, tár- társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső, olyan sadalombiztosítás vagy helyi önkormányzat) javára adójellegű fi zetési kötelezettség, amely nem teremt fi zetendő. Az állam, illetve a hatóság jogosult az adó- jogosultságot egészségügyi szolgáltatások igénybe- kötelezettséget megállapítani és az adót beszedni. Az vételére.56 Mint látható, a szolidaritási alapú társa- adó lényeges jellemzői bővíthetők még az anyagi adó- dalombiztosítás esetében előforduló megoldások ve- jogszabály személyi hatályára vagy az adott adóra vo- gyes jellegűek.57 A közteher előírásának vannak jog- natkozó tényállási elemek szabályaival. Ezzel a konk- állami kritériumai, így például a személyi igazolvány rét adónem fogalma is meghatározhatóvá válik. nem lehet alapja vélelmezett jövedelemnek [37/1997. Egy másik határozat számba veszi a társadalom- (VI. 11.) AB hat.], mert nem teljesül a jogintézmények irányítás eszköztárának változatosságát. Az Alkot- célhoz kötöttségének elve; valamint az elvárt társa- mánybíróság gyakorlatában megjelenik a „korrektív sági adó is alkotmányellenesnek minősült [8/2007. adó” (Lenkungssteuer) gondolata: „Az Alkotmánybíró- (II.28.) AB hat.], mert megalapozatlan törvényi vé- ság megítélése szerint az adó elsődleges rendeltetése, hogy lelmet tartalmazott. az adófi zetés révén a természetes és jogi személyek az Al- A célhoz kötöttség elvének alkalmazása abból a kotmány 70/I. §-a szerint jövedelmi és vagyoni viszo- követelményből fakad, hogy a szubszidiaritás jegyé- nyaiknak megfelelően hozzájáruljanak a közterhekhez, ben az állami beavatkozásnak a lehető legkisebb mér- azaz megteremtsék a pénzügyi fedezetet az állami szer- tékre kell szorítkoznia. Az államtól csak ott várható vek fenntartásához, illetőleg — az állami újraelosztás el aktivitás, ahol az feltétlenül szükséges, és akkor is révén – a különböző közérdekű feladatok ellátásához. csak a kívánt mértékben. A közteherviseléssel ösz- Emellett azonban az adó – bár másodlagosan, de egyál-

48 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM talán nem elhanyagolhatóan – az állami gazdaságpoli- riminatív.68 A fi zetőképesség elve szerinti adóztatás tikának is fontos eszköze, amelynek segítségével a tör- magába foglalja azt a lehetőséget is, hogy a szegé- vényalkotó direkt vagy indirekt módon orientálni tudja nyebbek javára pozitív diszkrimináció valósuljon meg, a gazdasági élet szereplőit azáltal, hogy bizonyos dolgo- vagy progressziót lehessen alkalmazni a jövedelem- kat vagy tevékenységi fajtákat adókötelezettség alá von, adózásban.69 illetőleg nem von, továbbá adókedvezményben részesít Az adókedvezmények megállapításánál még szé- vagy nem részesít.” 59 lesebb a jogalkotó diszkréciója az alkotmányos kötött- A 62/1991. (XI. 22.) AB határozatban megjelenő ségekhez képest, mint egyébként.70 Az adóztatási tech- követelményt, miszerint adót és más fi zetési kötele- nikák tekintetében a jogalkotónak szintén széles körű zettséget csak törvényben vagy törvényi szabályozás- mérlegelési lehetősége van.71 Az Alkotmánybíróság sal nem ellentétes önkormányzati rendeletben lehet nem tartja a vélelem alkalmazását alkotmányellenes- kivetni, úgy kell érteni, hogy nem egyszerűen tör- nek, az adójogban ugyanis a vélelem igen széles kör- vényre, de jó minőségű törvényre van szükség, amiben fordul elő, de esetről esetre meg kell vizsgálni, hez képest a gyakorlatban a törvényhozás minősége hogy miként teljesülnek az alkotmányos feltételek (cél- hallatlanul leromlott – amint látható a reklámadó hoz kötöttség, arányosság, diszkriminációtilalom stb.); bevezetése, és gyors, szinte tragikomikus módosítá- ilyen alkotmányos vélelem lehetséges pl. a cégautók sa példáján, amely egyúttal a szabályozó foglyul ej- magáncélú használatával kapcsolatban.72 tésének (regulatory capture) tipikus esete: a célpontot – az RTL Klub televíziótársaságot – mindenáron el A vállalkozás joga alkotmányosan védett, de a pol- kell találni.60 gároknak nincs alanyi joga arra, hogy valamely ál- Közvetett és távoli összefüggések esetében alkot- taluk választott konkrét tevékenységet fejtsenek ki mányosan elegendő a rendeleti szabályozási szint is.61 vállalkozóként. Ezzel összefüggésben, illetve erre Ugyancsak nem alkotmányellenes az eljárási (alaki) hivatkozással nem lehet alkotmányos védelemben ré- jellegű szabályok rendeleti jogforrási szintje, mert szesíteni azt az adózói igényt, hogy egy egyéni vál- ezek a szabályok az Alkotmánybíróság szerint az Al- lalkozó választani kíván egyéni és társasági jöve- kotmány 70/I. §-ával nincsenek is „közvetlen össze- delemadózás között.73 Az Alkotmánybíróság azt is függésben”.62 Ha az önkormányzat alkotmányosan megállapította, hogy ha az adótörvény a színlelt szer- garantált elve érvényesül, akkor a helyi adók kiveté- ződéseket valóságos tartalmuk alapján ítéli meg, akkor sének jogát nem lehet származékosnak tekinteni,63 az adóhatóság nem sérti meg a szerződéses szabad- de attól még közteherviselésnek tekinthető a helyi ság alkotmányosan védett értékét.74 Ugyanebben a adózás, csak a helyi közügyek szintjén. határozatában az Alkotmánybíróság nem kifogásol- A létminimum adómentessége ugyan az Alkot- ta a visszaható hatályú jogalkotást abban az értelem- mánybíróság felfogásában alkotmányos követelmény, ben, hogy a megváltozott adóeljárási jogi rendelke- mert az állampolgárok megélhetésükhöz szükséges zéseket a már elkezdődött, de még be nem fejezett minimális ellátásához való jog alkotmányosan vé- ügyekben is alkalmazni kell. Az Alkotmánybíróság dendő, de ez az Alkotmánybíróság szerint nem csak azt sem kifogásolta, hogy az adóelkerülés megaka- adómentesség révén biztosítható.64 Ha mégis komo- dályozására hivatott, 1999-től bevezetett elveket (ge- lyan vesszük az emberi méltósághoz való jogot, akkor nerally accepted anti-avoidance rules: GAAR) koráb- a létminimum közvetlen adóterhelése a magyar al- bi ügyekre is alkalmazni lehet. Mivel egy GAAR- kotmányos gyakorlatban is nehezen védhető, bár nem rendelkezés maga nem tartalmaz anyagi szabályt, a tekinthető kifejezetten alkotmányellenesnek. A szer- jog nem változott, csak annak alkalmazása lehet a zett jogok csak feltételesen részesülnek védelemben jövőben következetesebb.75 a magyar alkotmánybírósági gyakorlatban; adókér- Többször is megvizsgálva a vagyonbecslést, az Al- désekben az Alkotmánybíróság elismeri, hogy a kor- kotmánybíróság megállapította, hogy nem állapítha- mány széles körben mérlegelhet.65 tó meg az alkotmányos jogok (fi zetőképesség elve Az adó mértéke csak akkor vet fel alkotmányos- szerinti adózáshoz való jog, a magánélet tiszteletben sági kérdést, ha olyannyira túlzott mértékű (kon- tartásához való jog, jogbiztonság elve) megsértése.76 fi skatórius jellegű), hogy nem is a célt megvalósítá- Második vizsgálatában az Alkotmánybíróság azt is sára, hanem az adóalany ellehetetlenülésére irányu- megállapította, hogy nincs szó elévült adóigény új- lónak tekinthető.66 Ma Magyarországon jogszabály bóli megnyitásáról, mert az adóhatóság a becslési el- rögzíti azt, hogy a munkából szerzett jövedelemre járás során csak az elévülési időn belül eltitkolt jöve- kirótt teljes közteher nem haladhatja meg a nettó jö- delmet tárja fel, amelynek azonban a forrása esetleg vedelmet.67 Az adómérték nemcsak azért lehet alkot- valóban az elévülési időn kívül esik, azonban az adózó mányellenes, mert túlzó, hanem azért is, mert diszk- érdeke föltárni a jövedelem valós forrását, hogy visz-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 49 sza tudja utasítani az elévülési időn belül érvényesít- ranciát arra, hogy tartalmasan érvényesíthetők legye- hető adóigényt. nek a diszkriminációtilalom és a konfi skáló hatású adóztatás tilalmának alkotmányos elvei. Ez abból a szempontból nem okoz problémát, hogy a tárgyalt fõbb kÖvetkeztetÉsek elvek megvalósulását az Alkotmánybíróság nem is vizsgálhatja, amikor adótörvény alkotmányosságá- Ha a közteherviselés fogalmát az adóztatást átható nak kérdése merül fel. Persze, amennyiben az alkot- alkotmányos elvek és értékek fényében vizsgáljuk, mányos probléma az Alkotmánybíróság által nem kiemelhető a fi zetőképesség fogalma. Nem azért, feltárható, vagyis nem szembetűnő, attól még léte- mert önmagában alkotmányos értéke lenne, hanem zik; sőt, a problémát az alkotmánybírósági felülvizs- azért, mert sem az egyenlőség (diszkriminációtila- gálat hiánya nyilvánvalóan csak súlyosbítja. lom), sem pedig az arányossági követelmény (a kon- A közteherviselés alkotmányos tartalmának üres- fi skáló hatású adóztatás tilalma) nem értelmezhető, sége, továbbá felülvizsgálhatatlansága csak sú - hacsak nem vagyunk tekintettel a fi skális politika do- lyosbítja a magyar adópolitika azon strukturális el- logi tartalmaira, ami viszont a fi zetőképesség felfo- lentmondását, hogy a disztributív igazságosság és a gásából olvasható ki. A magyar alkotmányjogban a közteherviselés elszegényítése hiábavaló áldozatnak közteherviselés fogalmának kiüresedését állapíthat- tű nik, mivel a magyar adóztatási gyakorlatban a fi s- juk meg. Ennek okát abban látjuk, hogy a fi zetőké- kális semlegesség és a jó adminisztráció is hiányzik, pesség elvének fi gyelembe vétele csak nagy általános- ilyen körülmények között pedig nem jön be az a tőke, ságban igaz, mivel a magyar adóztatási gyakorlat nél- amelyet a disztributív igazságosságot beáldozó gaz- külözi a jövedelemadóztatásban a progresszivitást. daságpolitika megcélzott. Az itt jelzett problémák Ennek következtében az egyenlő bánásmód elve tény- csak azt illusztrálják, amit fentebb úgy írtunk le, hogy legesen csak a törvény előtti egyenlőség üres általá- Magyarországon válságba jutott a racionális állam. nosságát jelenti, nem hozható azonban összefüggés- A formális és szubsztantív szabályozás funkcionális be a különböző fi zetőképességgel bíró adózói cso- zavarai nem ellentételezhetők a legitimációs réseket portokkal. A közteherviselés magyar alkotmányos mikroszinten kitöltő önszabályozással, ahhoz ugyan- elve az igazságosságnak csak olyan felszíni rétegével is az állammal párhuzamos horizontális kapcsola- hozható kapcsolatba, mint a kiigazító igazságosság, tokra, civil szerveződésekre van szükség, amiben az de az adózók személyi körülményeire irányuló vizs- ország igen gyönge. Társadalmi bajaink kezelésében gálat, vagyis a disztributív igazságosság fi gyelmen nem is adódhat fontosabb feladat, mint a civil alapok kívül marad. megerősítésén munkálkodni. A közteherviselés disztributív igazságosságtól meg- fosztott fogalma nem csupán a szociális biztonság le- értékeléséhez vezet. Paradox módon, a közösségiség jegyzetek leértékelődése nem jár együtt az egyéni szabadságok felértékelésével. Az egyéni szabadságok értékét is lej- 1. Lásd erre vonatkozóan az Európai Bizottság és az IMF jebb kell ugyanis szállítanunk, mivel a preambulum 2015 tavaszán Magyarországról közzétett, egymással szerint a polgár méltóságának alapja az értékterem- egybecsengő megállapításokat tartalmazó országje- tő munka, azt viszont a politikailag szervezett kö- lentéseit. zösség határozza meg, hogy milyen munka minő- 2. Country report Hungary 2015, COM(2015) 85 fi nal, síthető értékteremtőnek. Az emberi méltóság vé- Brussels, 18 March 2015, 44–45. delmének ilyen szűkös felfogása nemcsak a polgári 3. Hungary staff report for the 2015 Article IV consultation, szabadságok behatárolásához vezet, hanem a szo- IMF, Washington, D.C., April 2015, 8. ciális biztonság leértékelődéséhez is, annak alapja 4. Adam Smith: An Inquiry into the nature and causes of ugyanis az Alaptörvény szerint már nem lehet a ma- the wealth of nations, ed. Cannan, Vol. 2, Methuen, gyar állampolgárok között a jog által szervezett szo- London, 1904 [1776], 311–312. lidaritás. 5. Richard A. Musgrave – Peggy B. Musgrave: Public A fentiekből következően a közteherviselés alkot- fi nance in theory and practice, McGraw-Hill, New York, mányos tartalma bizonytalan azon elméleti szem- 1989, 223. pontból, hogy nem alapozható meg a fi zetőképesség 6. A modernitás előtti időkben csak alkalmi fi zetési köte- mélyebb értelmével, és kiüresedett a gyakorlatban is, lezettség mutatható ki. Rómában például vagy sarcot mert csak az igazságosságnak a materiális fi zetőké- vetettek ki azokra, akik nem voltak római polgárok, pességet nélkülöző, sekélyes tartalmával támasztha- vagy pedig a kerületenkénti vagyoni összeírás alapján tó alá. A magyar jog nem tartalmaz alkotmányos ga- eseti jelleggel fi zetési kötelezettséget állapítottak meg

50 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM polgárok terhére, amit tributumnak hívtak tekintve, its nature, it dies; and so a man.” – Henry David Thoreau: hogy az adót a három kerületből (tribus) álló közigaz- Resistance to civil government, 1849, Norton Anthology gatási rendszerben vetették ki és szedték be. A modern of American literature, New York, Norton, 1990, in gazdasági és politikai rendszerek számára a tributum R. C. Solomon: Introducing philosophy. A text with második helyen említett formája nem elképzelhetet- integrated readings, Fort Worth, TEX, Harcourt Brace, len, de rendkívülinek mondható (az első az 1789-es 1993, 821–822. francia forradalom által bevezetett általános törvény 10. „Th e Congress shall have power to lay and collect taxes, előtti egyenlőség okán értelmezhetetlen). M. Weber: duties, imposts and excises, to pay the debts and provide for Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen, J.C.B. Mohr (P. the common defence and general welfare of the United States; Siebeck), 1922, 624; K.A. Wittfogel: Die orientalische but all duties, imposts and excises shall be uniform throughout Despotie. Eine vergleicheinde Untersuchung totaler Macht, the United States.” Köln, Berlin, 1962, 106; E.R.A. Seligman: Public 11. Th omas E. Woods, Jr.: 33 questions about American Finance, in Encyclopaedia of the Social Sciences, Vol. history you’re not supposed to ask, Th ree Rivers Press, 11–12, N.Y., McMillan, 1959, p. 640; F. Lütge: Fi- New York City, 2008; Alexander Hamilton: Report nanzgeschichte, in Handbuchwörterbuch der Sozial wis- on manufactures (5 December 1791), in Th e Papers of senschaftend, Bd. III. Hrs. v. E. v. Beckerath, H. Alexander Hamilton, ed. H. C. Syrett et al., Columbia Bente, C. Brinkmann et al. Stuttgart, G. Fischer, University Press, New York and London, 1961, 79. Tübingen, J.C.B. Mohr (P. Siebeck), Göttingen, 12. James Madison: General view of the powers conferred Vandenhoeck & Ruprecht, 1961, 580–581; K. Häuser: by the Constitution, in Th e Federalist, No. 41; James Abriß der ge schichtlichen Entwicklung der öff entlichen Madison: 3 March 1817 letter to the House of Rep- Finanz wirtschaft, in Handbuch der Finanzwissenschaften, re sentatives, in Veto of federal public works bill, March 3, Bd I. Hrsg. v. F. Neumark, Tübingen, J.C.B. Mohr (P. 1817. Siebeck) 1975, 10–11, 15–17. 13. „Th e stance taken in this book embodies presuppositions about 7. John Locke: Two treatises of government (1690), ed. political order that are not necessary in the traditional Mark Goldie, Everyman, London, 1993, 186–187. analysis. For the latter, in order to proffer advice to 8. Jean-Jacques Rousseau: Discourse on political economy governments, the minimal requirement is that government and the social contract (1762), transl. Christopher Betts, exist. By contrast, our eff ort is premised on the notion that Oxford University Press, Oxford, New York, 1994, government derives its powers from the ultimate consent 54–60. of those who are governed; that the structure of government 9. „If a thousand men were not to pay their tax-bills, that is an artifact that is explicitly constructed or may be treated would not be a violent and bloody measure, as it would be as if it is so constructed. Further, it is implicit in this model to pay them, and enable the State to commit violence and that the authorized agent of coercion, the government, may shed innocent blood. Th is is, in fact, the defi nition of a be limited in its range of action. Th at is, constitutions may peaceable revolution, if any such is possible. If the tax- constrain the activities of the political entity.” – Geoff rey gatherer, or any other public offi cer, asks me, as one has done, Brennan – James M. Buchanan: Th e power to tax: »But what shall I do?«, my answer is, »If you really wish Analytical foundations of a fi scal constitution, Library of to do anything, resign your offi ce.« When the subject has Economics and Liberty, Collected works of James M. refused allegiant and the offi cer has resigned his offi ce, then Buchanan, Vol. 9, Liberty Fund, Inc., Indianapolis, the revolution is accomplished. But even suppose blood should IN, first pub. date 1980, http://www.econlib.org/ fl ow. Is there not a sort of blood shed when the conscience is library/Buchanan/buchCv9c1.html#Ch.%201,%20 wounded? Th ough this wound a man’s real manhood and Taxation%20in%20Constitutional %20Perspective, immortality fl ow out, and he bleeds to an everlasting death. Chapter 1: Taxation in constitutional perspective, Para. I see this blood fl owing now (...) When I meet a government 9.1.3. „Th e stance taken in this book embodies presuppositions which says to me, »Your money or your life«, why should I about political order that are not necessary in the traditional be in haste to give it my money? It may be in a great strait, analysis. For the latter, in order to proffer advice to and not know what to do: I cannot help that. It must help governments, the minimal requirement is that government itself do as I do. It is not worth the while to snivel about it. exist. By contrast, our eff ort is premised on the notion that I am not responsible for the successful working of the government derives its powers from the ultimate consent machinery of society. I am not the son of the engineer. I of those who are governed; that the structure of government perceive that, when an acorn and a chestnut fall side by is an artifact that is explicitly constructed or may be treated side, the one does not remain inert to make way for the other, as if it is so constructed. Further, it is implicit in this model but both obey their own laws, and spring and grow and that the authorized agent of coercion, the government, may fl ourish as best they can, till one, perchance overshadows be limited in its range of action. Th at is, constitutions may and destroys the other. If a plant cannot live according to constrain the activities of the political entity.” – Geoff rey

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 51 Brennan – James M. Buchanan: Th e power to tax: Law, 2007/December, http://www.ejcl.org/113/ Analytical foundations of a fi scal constitution, Library of article113-31.pdf, 2. Hollandiában a Legfelsőbb Bíró- Economics and Liberty, Collected works of James M. ság a jogegyenlőség elve alkalmazása során nem kíván- Buchanan, Vol. 9, Liberty Fund, Inc., Indianapolis, ja meg a fi zetőképesség elvének fi gyelembe vételét. J. IN, first pub. date 1980, http://www.econlib.org/ L. M. Gribnau: Chapter 2: Equality, consistency and library/Buchanan/buchCv9c1.html#Ch.%201,%20 impar tiality in tax legislation, in Legal protection against Taxation%20in%20Constitutional %20Perspective, discriminatory tax legislation; Th e struggle for equality in Chapter 1: Taxation in constitutional perspective, Para. European tax law, ed. J. L. M. G., Kluwer Law Inter- 9.1.3. national, Th e Hague, 2003, 28. 14. Brennan – Buchanan (13. vj.) Para. 9.1.7. 23. Egy esetben alkotmányos panaszt nyújtottak be azzal 15. Brennan – Buchanan (13. vj.) Para. 9.1.16. kapcsolatban, hogy a gyermeknevelési támogatás nem 16. „To a very substantial extent, modern economists have vonható le az adóalapból, ezáltal pedig nem csökkent- implicitly accepted the prevailing twentieth-century hető az adózás progresszivitása, ami viszont a fi ze- presumption (or faith?) that nominally democratic electoral tőképesség elvének fi gyelmen kívül hagyását jelenti, processes are suffi cient in themselves to guarantee that vagyis a gazdagabb szülők önkényes megítélését a sze- government activity remains within acceptable limits. […] gényebbekkel szemben. Az állam azonban a bíróság In some cases, constraints are also placed on the structure of szerint megteheti azt, hogy fi gyelembe veszi a fi zető- government by assigning specifi c functions to specifi c units, képesség elvét az adózási teher kialakításánál. Az adó- as is the case with the decentralization of political power levonási kedvezmény megvonása, és ezzel az adóprog- evidenced in a federal political structure. In general, we see resszió enyhítésének megakadályozása gazdagabb such nonelectoral constitutional rules existing side by side szülők esetében nagyon is lehetséges, mert náluk a meg- with electoral ones, and there seems no particular reason for szerzett jövedelem határhasznossága emelkedő jöve- elevating the latter to a position of primacy.” – Brennan delem mellett csökken. BVerfGE 43, 108 - Kin der- – Buchanan (13. vj.) Para. 9.1.18. freibeträge, Beschluß des Ersten Senats vom 23. No- 17. Paul Kirchhof: Verfassungsrechtliche und steuersys- vember 1976, Para. C.II. tematische Grundlagen der Einkommensteuer, in Iris 24. Approvata dall’Assemblea Costituente il 22 dicembre Ebling (Hrsg. im Auftrag der Deutschen Steuerjuris- 1947 e promulgata il 27 dicembre 1947, fu pubblicata tischen Gesellschaft e.V., Bd. 24): Besteuerung von nella Gazzetta Uffi ciale della Repubblica Italiana n. Einkommen, Otto Schmidt Verlag, Köln, 2001, 9. 298, edizione straordinaria, del 27 dicembre 1947 ed 18. Kirchhof (17. vj.) 16. entrò in vigore il 1o gennaio 1948. 19. Kirchhof (17. vj.) 18. 25. „Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione 20. Kirchhof (17. vj.) 19. della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è in- 21. Kirchhof (17. vj.) 24. formato a criteri di progressività.” 22. „Das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit 26. L’imposta sull’incremento di valore degli immobili. wirkt dabei als systemtragendes Gleichheitsgebot, an dem 27. Enrico De Mita: Diritto tributario e Corte Costitu- die steuerlichen Einzelregelungen sich zu legitimieren haben. zionale: Una giurisprudenza «necessitata», in I cin- Wenn der Gesetzgeber im Einzelfall von ihm abweichen quant’an- ni della Corte Costituzionale; Diritto Tributario, will, dann muß er eine besonders hohe Rechtfertigungssch- a cura di L. Perrone e C. Berliri; Una relazione di Roma, welle überwinden.” – Karl Heinrich Friauf: Ver fas sungs- 2006, Vita e pensiero, Milano, 2008, http://www.cor- rechtliche Anforderungen an die Gesetzgebung über somagistratitributari.unimi.it/STRUTTURA/ die Steuern vom Einkommen und vom Ertrag, in Steuer- DOTTRINA%20E %20RELAZIONI/COSTI TU- recht und Verfassungsrecht, szerk. K. H. F., Verlag Dr. ZIONALE/Approfondimenti/01%20De%20Mita/A- Otto Schmidt KG, Köln, 1989, 28–29; Joachim Lang, 01%20De%20Mita%202cor- r.pdf, 29 Dicembre 2014, Die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer, Otto Diritto tributario e Corte Costituzionale: Una giu- Schmidt Verlag, Köln, 1988, S. 97–213; Klaus Tipke: risprudenza ”necessitata”, 4. Über ‚richtiges Steuerrecht’, in Steuer und Wirtschaft, 28. A magyar gyakorlat bővebb kifejtésére a hátralévő fe- Zeitschrift für die gesamten Steuerwissenschaften, Otto jezetekben kerül sor. Elvi szinten l. „Fizetőképesség és Schmidt Verlag, Köln, Jahrgang 65, Heft 3/1988, S. arányos jövedelemadózás”. Részleteiben l. „Magyar al- 262 ff . A fi zetőképesség elvének fi gyelembe vétele kotmánybírósági gyakorlat”. Olaszországban is alkotmányos előírás, de pl. Hollan- 29. Franz Böhm: Die Idee des ORDO im Denken Walter diában a fi zetőképesség elve nem emelkedett alkot- Euckens, in ORDO, Luciusverlag, Stuttgart, Bänd III mányos rangra. Henry Ordower: Restricting the Le- (1959), S. XV–LXIV. gislative Power to Tax: Intersections of Taxation and 30. Paul Kirchhof: Der Schutz des Steuerpfl ichtigen durch Cons ti tutional Law, Electronic Journal of Comparative Verfassungsrecht und Verfassungsrechtsprechung, in

52 / T A N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Steuerrecht und Verfassungsrecht – Zur Rolle der Recht- oszthatatlan és egyetemes értékein alapul, a demokrácia és sprechung bei der verfassungskonformen Gestaltung der a jogállamiság elveire támaszkodik. Tevékenységei közép- Steuerrechtsordnung, Hrsg. Christian Lange, Bericht pontjába az egyént állítja, létrehozva az uniós polgárság zum Symposium anlässlich des 75-jährigen Bestehens intézményét és megteremtve a szabadságon, a biztonságon des Instituts für Steuerrecht am 10. Juli 2009 in der és a jog érvényesülésén alapuló térséget.” HL C 83. 2010. Aula der Universität, www.westfaelischersteuerkreis. 3. 30., 389. de, S. 6. 37. Cserne Péter: A közteherviselés (70/I. §), in Az Al- 31. Az idézett cikk második bekezdése szerint a közteher- kotmány kommentárja, ed. Jakab András, Budapest, Szá- viselés mértékének megállapításakor fi gyelembe kell zadvég, 2009, 2654. venni a gyermeknevelés kiadásait is. E rendelkezés a 38. Cserne (37. vj.) 2656. családi adózás problémájához vezet el, amellyel nem 39. 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági foglalkozunk. stabilitásáról, 36. § (1) bekezdés. 32. Jeremy Waldron: Property law, in A companion to phi- 40. B.III.2. „Aber auch ein Gesetz, das in seinem Wortlaut losophy of law and legal theory, ed. D. Patterson, Black- eine ungleiche Behandlung vermeidet und seinen Gel tungs- well, Oxford, 1996, 16. bereich abstrakt allgemein umschreibt, widerspricht dem 33. Azzal, hogy ez miben áll, és miként értékelhető, e dol- Gleichheitssatz dann, wenn sich aus seiner praktischen Aus- gozatban nem foglalkozunk. wirkung eine off enbare Ungleichheit ergibt und diese un- 34. Erre nyújt példát a holland alkotmány kezdő monda- gleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung ta: „Artikel 1: Allen die zich in Nederland bevinden, worden zurückzuführen ist. Nicht die äußere Form, sondern der in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens materiell-rechtliche Gehalt ist entscheidend (...).” BVerfGE godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, 8, 51 - 1. Parteispenden-Urteil, http://sorminiserv.uni- geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.” be.ch:8080/tools/ainfo.exe? Command=ShowPrintText („Minden Hollandiában élő személyt azonos feltéte- &Name=bv008051. lek között, egyenlő módon kell kezelni. Nem megen- 41. A reklámadó ellen indított jogértési eljárásban az Eu- gedett a hátrányos megkülönböztetés vallás, hitbeli rópai Bizottság pontosan ezt a kifogást hozta fel a ter- meggyőződés, politikai vélemény, faj vagy nem okán, vezett magyar adóval szemben. C (2015) 1520 fi nal. vagy bármely más okból.” ) State aid No. SA.39235 (2015/C) – Hungarian adver- 35. „Mivel az Alaptörvény rendelkezéseit a preambulummal tisement tax; Brussels, 12 March 2015. L. a 35–37. be- – »Valljuk, hogy a közösség erejének és minden ember be- kezdéseket. csületének alapja a munka [...]« – együttesen kell értelmez- 42. Erdős Éva: A közteherviselés elvének kiterjesztő ér- ni, el lehet jutni olyan értelmezésig is, hogy csak az érték- telmezése az európai adóharmonizáció tükrében, Mis- teremtő munka a becsület alapja, amiből az is következhet, kolci Jogi Szemle, 2011. évi különszám, 46. hogy csak annak van méltósága, aki értékteremtő munkát 43. Erdős (42. vj.) 47. végez. Figyelemmel arra is, hogy a »valljuk-mondat« a 44. Erdős (42. vj.) 47–48. »közösséget« az »egyén« elé helyezte, az együttes értelmezés 45. Cserne (37. vj.) 2648. megadhatja azt a kollektivista ideológiai hátteret, amely- 46. 10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998, 107 és lyel már érthető és igazolható a XIX. cikk (3) bekezdésé- 111. ben írt szabály, ami szerint törvény a szociális intézkedé- 47. A Pigou-adó alkalmazása arra az elgondolásra vezet- sek jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő hető vissza, hogy célszerű megakadályozni a vállala- személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez tokat abban, hogy nyakló nélkül termeljenek úgy, hogy igazodóan is megállapíthatja. Ebben a cikkben tehát az ér- externáliákat bocsátanak ki. Problémát jelent az, hogy tékteremtő munkának minősül és így a közösség erejének és az ilyen termelés magánhaszon, a terheit viszont a vál- az egyén becsületének alapja az a munka, amely a közös- lalat a közösségre hárítja. Pigou-adó révén az ilyen te- ség számára hasznos tevékenység. Ha tehát az egyén nem vékenység költségeit meg lehet fi zettetni a vállalatok- végez közösség számára hasznos tevékenységet, akkor nem kal. Arthur C. Pigou: Th e Economics of welfare, Mac- járul hozzá a közösség érdekéhez, nincsen tehát becsülete millan, London, 1932, Part II, Chapter IX: Divergences sem, azaz »jogos« (»igazságos«, »alkotmányos«) az, ha nem between marginal social net product and marginal pri- jut szociális intézkedéshez. Ez pedig ütközhet a II. cikk vate net product. Pigou-adó alkalmazására legjobb pél- első mondatába, amely szerint az emberi méltóság sért- dát a zöld adók nyújtanak, amelyek azt az elvárást köz- hetetlen.” – Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány az vetítik a környezetet terhelő gazdasági szereplők felé, Alaptörvényben, Pázmány Law Working Papers, 2012/ hogy járuljanak hozzá a tevékenységük által kiváltott, 33, 12. de általuk nem viselt költségek viseléséhez. Újabban a 36. „Szellemi és erkölcsi öröksége tudatában az Unió az embe- pénzügyi szektor is látókörbe került. Sok országban ri méltóság, a szabadság, az egyenlőség és a szolidaritás vezettek be különadót a különös kockázatot jelentő,

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM TANULMÁNY / 53 ilyen értelemben a pénzügyi piaci környezetet terhelő B/2001. AB hat., ABH 2002, 1209. Cserne (37. vj.) pénzügyi hiperaktivitás kezelésére. 2657. 48. 10/1998. (IV.8.) AB határozat, II.2, ABH 1998, 107. 66. 1531/B/1991. AB hat., ABH 1993, 707 és 711, egy ön- 49. Lásd a nyugdíj-előtakarékossági számláról szóló ren- kormányzati telekadó-rendeletről; 1558/B/1991. AB delkezéseket az Szjatv. 44/B. §-ába foglaltak szerint. hat., ABH 1992, 506 és 507, a progresszív jövedelem- 50. Cserne (37. vj.) 2649. adó-mértékek alkalmazhatóságáról; 360/B/1996. AB 51. 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188 és hat., ABH 1998, 629 és 638, az ingatlanértékesítésből 190. Ez a határozat a Bokros-csomag alkotmányossá- származó nyereség adóztathatóságáról; 66/2006. (XI. gát vizsgáló egyik döntés. 29.) AB hat., ABH 2006, 725 és 738,, az állami ka- 52. 1371/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 831 és 834. mattámogatást közvetítő bankhitel után fi zetett ka- 53. Cserne (37. vj.) 2650. matbevételt terhelő hitelintézeti járulékról. Cserne 54. 964/B/2000. AB határozat, ABH 2006, 1342 és (37. vj.) 2660. Az adóalapot és az adó mértékét nem 1345. lehet önkényesen megállapítani, és az is alkotmányel- 55. 2011. évi CXCIV. törvény, 36. § (3) bekezdés. lenes (jogállamiságot sértő), ha az egyedi adókötele- 56. 37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 234. zettséget tartalmazó adóhatósági határozat ellen nincs 57. Cserne (37. vj.) 2650. valódi jogorvoslati és érdemi bírósági felülvizsgálati le- 58. 544/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 589 és 590– hetőség. 155/2008. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2008, 591. Cserne (37. vj.) 2651. 1240, IV.3.2. bekezdés. L. Várnay Ernő: Közpénz- 59. 31/1998 (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 246. Cser- ügyek az alkotmányban – az adósságfék, Jogtudományi ne (37. vj.) 2651–2652. A korrektív adókra l. Ste ven Közlöny, 2005/10. Shavell: Th e optimal structure of law enforcement, 67. 2011. évi, 36. § (2 CXCIV. törvény) bekezdés. Journal of Law and Economics, 1993/1, 284; Katarina 68. 1558/B/1991. AB hat., ABH 1992, 506 és 507; 360/ Bergfeld: Lenkungsabgaben im europäischen Finanz- B/1996. AB hat., ABH 1998, 629 és 638. Cserne (37. recht, Nomos, Baden-Baden, 2008, 17–18, 25, 27, 30. vj.) 2660. 60. Cserne (37. vj.) 2652. A még hatályba sem lépett tör- 69. 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280 és vényt módosítani kellett (a 2014. június 30-án beter- 281–282. Cserne (37. vj.) 2660. jesztett, a reklámadóról szóló 2014. évi XXII. törvény 70. „Az AB a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatban elvi jelen- eltérő szöveggel való hatályba lépéséről szóló T/467. tőséggel mutatott rá, hogy amíg „a közterhekhez való hozzá- sz. egyéni képviselői javaslattal), mert kiderült, a vesz- járulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alap- teségelhatárolás révén igénybe vehető adókedvezmény vető kötelezettsége, addig a kötelezettség alóli mentesülésre kiterjedne az RTL Klubra is. Ezek után a törvény szű- vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Al- kítette az elhatárolható veszteségek körét azzal, hogy kotmányon alapuló alanyi joga.” Cserne (37. vj.) 2661. elhatárolható veszteségnek már 2003-at érintő adóév- 71. 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544 és 545– ben kimutathatónak kell lennie, az RTL Klub rendkí- 546, az adóelőleg-fi zetési kötelezettség alkotmányos- vüli tőkeműveletekből származó vesztesége viszont ságáról; 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, újabb keletű. E veszteség egyébként azért lehetett a 172; és 26/1995. (V.15.) AB. határozat, ABH 1995, társasági adóalapot csökkentő tényező (amiből a vesz- 123, a vagyonnyilatkozati kötelezettség alkotmányel- teség származott), mert az adóalapot csökkentő, árfo- lenesnek nyilvánításáról. Cserne (37. vj.) 2661. lyamnyereséggel kapcsolatos adókedvezmény körét – 72. 57/1995. (IX. 15.) AB, ABH 1995, 284 és 286. Cserne lényegében jogalkotói hanyagságból – túl tágan vonták (37. vj.) 2661–2662. meg korábban. A magyar adótörvény-alkotás prob- 73. 54/1993. (X.13.) AB határozat, ABH 1993, 341–342, lémái olyan módon sűrűsödtek össze ebben a néhány II.1. pont. napban, hogy az párját ritkító. 74. 724/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 710, II.4. 61. 7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68 és 72. pont. 62. 27/D/1992. AB határozat, ABH 1992, 723 és 725. 75. Magyarországon ma jogszabály tiltja a visszaható ha- Cserne (37. vj.) 2652–2653. tályú adótörvényhozást, miként az adóamnesztia al- 63. Cserne (37. vj.) 2653. kalmazását is (2011. évi CXCIV. törvény, 31. §). Az 64. 85/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 620 és 626– amnesztiatilalomnak mindenesetre ellentmondani lát- 627. Cserne (37. vj.) 2657. A magyar alkotmánybíró- szik a Stabilitás Megtakarítási Számlán keresztül el- sági állásfoglalással ellentétben a német alkotmánybí- érhető adóamnesztia (2011. évi CXCIV. törvény, 39/ róság kialakította a létminimum megadóztatásának ki- A–39./C. §§). fejezett tilalmát. L. pl. BVerGE 82, 60 (May 29, 1990), 76. 26/2004. (VIII. 7.) AB határozat, 125/B/2005. AB BVerGE 87, 153 (September 25, 1992). határozat, 498/B/2009. AB határozat, ABH 2010, 65. 16/1996. (V. 3.) AB hat., ABH 1996, 61 és 67–70.; 28/ 2046.

54 / TA N U L M Á N Y FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM fÓrum a szociÁlis rendszer ÁtalakÍtÁsÁrÓl

A rovatban Ferge Zsuzsa, Koltai Luca, valamint Majtényi Balázs és Majtényi György értékeli az elmúlt évek közmun- ka és segélyezési gyakorlatát, jogszabályi változásait, és ezek hatását a magyarországi társadalomra, különös tekintettel a rászoruló és sérülékeny csoportokhoz tartozó személyekre.

Ferge Zsuzsa kifelÉ tartunk a szegÉnysÉgbõl?

Látszólag minden rendben van. Ha valaki a közmé- fennmaradjon a szegénység és a diszkrimináció: „Tu- diát hallja-látja-olvassa, kétsége sem lehet róla, hogy datosan kívánjuk fenntartani azt a kétirányú megköze- az ország jobban teljesít, folyamatosan javul mind- lítést, mely egyszerre küzd a nem csak a romákat sújtó el- nyájunk helyzete. Legalábbis a kormányzó párt így szegényedés ellen, miközben fi gyelemmel kíséri, ha kell, látja? „Magyarország jó úton jár, hiszen uniós szinten a speciális, antidiszkriminációs programokkal is a romák legjobban teljesít a munkanélküliség csökkentésében, a helyzetének alakulását. Húsz évvel a parlamenti demok- munkanélküliség 7%-ra süllyedt, és már hónapok óta tar- rácia újbóli megszületése után ez az ügy Magyarország tósan 4 millió fölött van a foglalkoztatottak száma. Egyre hitelességi kérdése is. Nem fogadhatjuk el azt az állapotot, több családban váltja fel a segélyt a fi zetés, a szociális hogy a diktatúra az élet bármely területén többet nyújt- rendszer átalakítása is ezt ösztönzi. A családok megél- son az állampolgároknak, mint a demokrácia. Hogyan hetését ma rezsicsökkentés, családi adórendszer, béreme- tudná értékelni a polgári szabadságot az, akit a szociá- lések, ingyenes gyermekétkeztetés és tankönyvellátás, ér- lis leszakadás megakadályoz abban, hogy ezt a szabad- tékálló fi zetések és nyugdíj segíti. Magyarország ma ki felé ságot élvezze?!”4 Ez a szöveg a 2014. évi frissített vál- tart a szegénységből és a reménytelenségből, a tartós gaz- tozatból kimaradt – a diktatúrára utalás vagy a hite- dasági növekedés és minden idők legnagyobb gazdasági lesség miatt, ki tudja? A célok azonban a korábbiak: fejlesztési programja több munkahelyet és jobb megélhe- „A felzárkózás politika célja, hogy csökkenjen a szegény- tést garantál a magyaroknak.”1 Így aztán nem csoda, ségben vagy társadalmi kizáródásban élők aránya; csök- ha „a szegények száma Magyarországon nem nő, hanem kenjen a hátrányos helyzetű gyermekek társadalmi le- csökken”– ahogy a miniszterelnök mondta a Parla- maradása, gyengüljenek a szegénység átörökítésének ten- mentben.2 denciái; csökkenjenek a roma és nem roma népesség közötti Az optimizmus ragyog a tervekből is. Az idei költ- társadalmi különbségek; javuljon a roma nők helyzete.”5 ségvetés indokolása szerint: „A 2015. évi költségvetés Itt csak a gyerekek szempontjából minősítem a hi- megőrzi a kormányzás eddigi eredményeit. Így a csalá- vatalosan közölt tényeket és terveket. di adókedvezményeknek köszönhetően jövőre 240 milli- Mi is történik körülöttük 2010 óta? Dióhéjban: a árd forint marad a magyar családoknál.” A siker per- gyerekek iskolai sorsát megpecsételte a 16 évre redu- sze még nagyobb, ha éveket kumulálunk. A techni- kált tankötelezettség. Ezért nem csak az esélyegyen- kát a rezsiszámlák narancssárga soraival dolgozták lőségre törekvés vált illuzórikussá – az újmagyar szó- ki, melyek szerint 2013 óta már mind szinte milli- tár be is tiltotta a kifejezést. Helyébe az „esélyte- omosok lettünk. A módszert nagyban is lehet alkal- remtés” kifejezés került, amely talán kevésbé számon mazni: „Az egykulcsos adó a 2011-től 2016 végéig tartó kérhető. (Fontos hasonló változások e szövegekben, időszakban csaknem 3600 milliárdos többletjövedelmet hogy a kirekesztést lassan felváltja a „kizáródás”, a hagy a családoknál, ebből a pénzből – családi kedvez- felzárkóztatást a „felzárkózás”. Ezen új kifejezések mény formájában – csaknem 1300 milliárd forint marad közül az első a társadalom felelősségét tagadja, a má- a családoknál, mellyel a gyermekek felnevelését, iskoláz- sodik az önfelelősséget teszi kizárólagossá.) Ám az tatását segíti az állam” – mondta a Nemzetgazdasági esélyteremtéssel is szembemegy minden intézkedés. Minisztérium helyettes államtitkára.3 A rosszabb helyre születők esélye csökken a jó isko- A szegénység elleni küzdelem „zászlóshajó” terve lára, a továbbtanulásra. Egyes hatások már látsza- a 2020-ig teljesítendő célokat tartalmazó Magyar nak. 2013-ban a 16 éves gyerekek 94%-a vett részt Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia. A 2011- oktatásban a korábbi 99% helyett;6 a korai iskolael- ben elfogadott dokumentum még vállalta magát, al- hagyók száma nő; a PISA-eredmények jelentősen címe így szólt: „Mélyszegénység, gyermekszegénység, romlottak; az érettségizettek aránya a 18 évesek kö- romák”. 2014-ben azonban kidolgozták a hivatalos zött 2010-ben 64% volt, 2013-ban 59%-ra csökkent.7 újmagyar nyelvet, amelyben tiltottá váltak többek kö- Az államosítás gyakorlatilag megszüntette a tanulás zött az olyan szavak, mint a mélyszegénység vagy a és tanítás szabadságát. A módszerek mindenütt egyre gyermekszegénység. A 2014-ben frissített dokumen- maradibbak. A sok ismert kritika mellé csak annyit tum alcíme: „Tartósan rászorulók – szegény család- teszek, hogy az informatikai forradalom évszázadá- ban élő gyermekek – romák”. 2011-ben a Stratégia ban a magyar iskolák új kerettantervében az infor- őszinte megdöbbenéssel tartja képtelenségnek, hogy matika tárgy heti 1 órát kap a 6., 7., 8. és 9. évfolya-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 57 mo kon, valamint a gimnáziumok 10. osztályában. A rekes családoknak. Ismerjük a Magyar Máltai Sze- szakiskolákban az informatika „szabadon választha- retetszolgálatot és a Gyermekétkeztetési Alapítványt, tó”, azaz nem kötelező. Az oktatási kiadások 2003 talán a gyerekéhezés ellen most fellépő „Nemzeti óta szép folyamatossággal 6%-ról 4%-ra csökkentek. Minimum” művészeit vagy a Jó ember-díjat átvevő A büntető állam a gyerekeket is elérte a büntethető- Szociális Csomagküldő Szolgálat elindítóját is. Ám ség korhatárának leszállításával, a könnyen osztható legtöbbjükről, a többi jó emberről, akik pedig sokan börtönbüntetéssel, az iskolarendőrséggel, az utcai vannak, még az internet sem tud. igazoltatás körülményeivel, a családi pótlék megvo- Mi ez, ha nem a megújuló, örömkeltő társadalmi násával. Szegények lakáshoz évek óta nem juthatnak, szolidaritás? És mi ez, ha nem kétségbeesett próbál- mert szociális bérlakás szinte nincs, az új szocpol, a kozás a nyomorúság olyan szintje ellen, amelyet egy- CSOK (családi otthonteremtési kedvezmény) maxi- egy pillanatra, egy-egy kicsiny kör ben enyhíteni lehet, mális összege nem változott, csak de jótékonysági megoldást találni a feltételek váltak nehezebbé a bi- a kirekesztÉst lassan fel- rá nem? A cinizmus teteje az, ami- zonytalan helyzetűek számára. A vÁltja a „kizÁrÓdÁs”, a fel- kor a kormányzati tanácsadó szer- gyerekek egészségügyi és gyerek- zÁrkÓztatÁst a „felzÁr- vezi a „Minden gyerek lakjon jól” védelmi ellátása a szegény régiók- kÓzÁs”. ezen Új kifejezÉsek alapítványt. Házhoz viszi megha- ban a legrosszabb. És akkor még kÖzÜl az elsõ a tÁrsada- tó lelkesedéssel a vetőmagot és az nem szóltunk a jövedelmekről. lom felelõssÉgÉt tagadja, almát néhány ezer családnak. (Sőt, A szegénység a mai, pi ac gaz- a mÁsodik az Önfe le lõs- naposcsibét vagy malacot is kül- daság-féle világban sok mindent sÉget teszi kizÁrÓlagossÁ det: „Hogy megismerjék az állat- jelent, de első renden pénzhiányt. tartás szépségét!”8) Mindezt meg- Ki meri azt állítani, hogy egy kétgyerekes család, csa- teheti civilként. Közpénzből fi zetett tanácsadóként ládi adókedvezménnyel, családi pótlékkal együtt szá- azonban más lenne a dolga. Például azt tanácsolhat- mítva a jövedelmet, ki tud jönni 70 000 forintból, ná miniszterelnökének: emelje fel a családi pótlék és amikor épp nincs közmunka, csak segély; vagy akár a gyes 2008 óta befagyasztott összegét. Nem a szo- 130 000-ből, ha van egy minimálbéres. És mi van, lidaritást és jótékonyságot kárhoztatom. Hanem azt, amikor semmi sincs, mert enyhe vétségek miatt is ki- hogy e gyönyörű gesztusok segítenek a kormányzat- kerülhet valaki a közmunkából, vagy mert a gyerek nak a valóság szépítésében, és felmentik elemi köte- iskolai hiányzása miatt a családi pótlékot is, és a köz- lezettségei alól. És azt, hogy a civil társadalom túl munkát/segélyt is elvették? A kétgyerekes család sok energiája merül ki ebben az erejét meghaladó 2013. évi létminimuma 254 000 forint. A KSH sze- küzdelemben, „holott a sírt, hol nyugszik atyja, kellene rinti létminimum szerény szint: nem szegénységi kü- megbotoznia”– József Attilával szólva. szöb, inkább valóban a megélhetéshez még épp szük- A gyerekek éhezése, ami a legtöbb kormányzati séges szociális minimum. Annál biztosan nem több. és civil erőt megmozgatja, felháborító és szívszorító. A fenti összegek ennek fele-harmada. A kormány ezt De a gyerekek sorsa ezen kívül is sok mindenen múlik. tudja. Ezért „jótékonykodik”. Pénzt nem szeret adni, Kerris Cooper és Kitty Stewart a Joseph Rowntree mert azt a szegények „úgyse a gyerekre költik”. Ennek Alapítvány támogatásával 2013-ban áttekintett min- ugyan az ellenkezőjére van a legtöbb bizonyíték, de den olyan kutatást az OECD és EU országaiban, az manapság nem számít. Tehát, ami plusz van, azt amelyek valamilyen kapcsolatot mutatnak ki a csa- természetben adják. Az óvodai-iskolai étkezést, úgy lád jövedelme és a gyerek fejlődése között. A témát tűnik, valamennyire tényleg javítják – ez minden- valamilyen módon érintő, összesen 47 000 áttekin- képp fontos. Van emellett évente kétszeri Erzsébet- tett kutatásból 34 kutatás mutatott ki nem csak a jö- kártya, az EU által felajánlott élelmiszercsomagok, vedelemhez kapcsolódó általános összefüggést, hanem alkalmasint a családi pótlék hasznos elköltését sze- olyan szigorú oksági viszonyt, amely alapján állítha- mélyesen biztosító gyámügyi felügyelet. tó, hogy a pénz önmagában is számít. Az LSE össze- Az űrt szaporodó civil jótékonysági akciók igyek- foglalásából idézve: „Az alacsony jövedelem közvet- szenek betölteni. Ezeket a kormány kedveli, már ha lenül hat a gyerekek jóllétére és fejlődésére, kognitív illeszkednek a NER illemszabályaihoz, és ha nem képességére, teljesítményére, iskolai érdeklődésére, nyújtanak csúf látványt (mint Miskolcon, ahol a sza- szorongási szintjére és magatartására.”9A Nature Neu- badtéri ételosztás ellen azzal érveltek, hogy még el- ro science-ben 2015 márciusában tették közzé tucatnyi hitetik az emberekkel, hogy baj van.) Soha ezekre nagy egyetem (a Columbiától a Johns Hopkinson át ilyen szükség nem volt. Gyerekek és felnőttek éhe- a Harvardig) 25 kutatójának közös eredményeit „Csa- sek. Több száz kisebb-nagyobb szervezet visz ételt ládi jövedelem, szülői iskolázottság és agystruktúra és jó szót, küld csomagot gyerekeknek, illetve gye- gyerekeknél és serdülőknél” címen.10 A kutatás min-

58 / F Ó R U M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM den eddiginél alaposabban tárja fel az agyszerkezet rányait. A többi országban az ollók kisebb-nagyobb és a létfeltételek közötti viszonyt. A lényeg: a szegé- mértékben nyíltak vagy záródtak. Magyarország a nyebb körülmények közt nevelkedőknél egyes agy- legkevésbé gyerekpártiak egyike, az olló tartósan nyi- területek (agykéreg, hippokampusz) fejletlenebbek, tott a gyerekek hátrányára. Közben a szegénység fa- mint jobb helyzetű társaiknál. E területek felelősek lura költözik, ami radikálisan korlátoz – a gyereke- a nyelvi, emlékezeti és érvelési készségekért, vagyis ket illetően különösen – minden felemelkedési esélyt. központi szerepük van abban, hogy mennyire sike- 2012-ben a 18 éven aluli gyerekek közül Budapesten resek a gyerekek az iskolában. A kutatók nem tudják 19%, a falvakban 46% (a 6 éven aluliaknál ennél is pontosan azonosítani az agyfejlődés eltéréseinek egyes több, 51%) volt szegény. Az egyenlőtlenségek mind- okait, több társadalmi ok együttes hatásáról írnak. eközben feltartóztathatatlanul nőttek. A legszegé- A szegényebb gyerekek – túl azon, hogy gyakran kenyebb és leggazdagabb 1 millió átlagjövedelme kö- vesebb kognitív ösztönzést kapnak az alacsony isko- zötti szorzó 1990 táján ötszörös, 2007-ben hétszeres, lai végzettségű szülőktől – a pénzhiány miatt nagyobb 2013-ban kilencszeres volt. A gyerekek ter mészetesen stressznek vannak kitéve, szennyezettebb környezet- a többi korosztályhoz tartozóakhoz képest gyakrab- ben élnek, és az is veszélyezteti a gyerekeket, ha az ban kerülnek a jövedelmi létra aljára. 2012-ben a gye- anyák a terhességük idején rosszul táplálkoznak. rekek több mint fele, 52%-a tartozott jövedelmi szem- Vagyis a pénz számít. A gyerekeseknél talán külö- pontból az alsó három tizedhez (vagyis az összné- nösen. A szegénységnek sokféle mértéke van. A mi- pesség 30%-át jellemző jövedelmi szinthez).12 niszterelnöki állítást egyik sem igazolja. A reáljöve- A sors átkáról van szó, vagy tudatos politikáról? delmek átlagosan alig 10%-kal magasabbak, mint 1990 óta nem a magyar balsors sújt. 2010-ig vol- 1990-ben, és még mindig a 2006-os szint alatt van- tak olykor jobbítani akaró nekifutások, de egészében nak. A jövedelmek eloszlását, az egyenlőtlenséget és előbb a közöny, utóbb az ellenszenv jellemezte a kor- szegénységet rendszeresen a Központi Statisztikai mányzat szegénységhez való viszonyát, mígnem Hivatal (SILC/VÉKA) és a TÁRKI Monitor-felvé- 2008-tól, a Gyurcsány-kormány „Út a munkához” telei mérik. Mindkét felmérés egyéni bevalláson ala- programjával kialakult a hadiállapot. 2010 óta a ha- pul, ami azt jelenti, hogy a kapott diállapot háborúvá, az ellenszenv eredmények sosem teljesek és so- a szegÉnyebb kÖrÜlmÉ- rasszizmussal átszőtt gyűlöletté sem pontosak. A KSH és a TÁRKI nyek kÖzt nevelkedõknÉl vált – az ezzel ellentétes retorika eredményei egymástól is kicsit el- egyes agyterÜletek (agy- ellenére. A szociálpolitikát ugyan- térnek. Mégis, minthogy nagyon kÉreg, hippokampusz) fej- is teljesen átalakította Orbán po- hasonló tendenciákat mutatnak, letlenebbek, mint jobb litikai eszménye és célja. A „jóléti közelítő képként használhatók. Az helyzetû tÁrsaiknÁl. e te- állam” nálunk megszűnik, helyé- alábbi számítások a KSH adatain rÜletek felelõsek a nyel- be tudatos politikai célként foko- alapulnak. A jövedelmi szegények vi, emlÉkezeti És ÉrvelÉsi zatosan a „munka társadalmának” aránya a 2008 és 2010 közötti kÉszsÉgekÉrt, vagyis kÖz- rémálma lép. Ebben senki nem kap időszakra jellemző 12%-ról14%- ponti szerepÜk van abban, segélyt, csak ha arca verejtékével ra emelkedett 2013-ra az összné- hogy mennyire sikeresek megdolgozik érte. (2015-től min- pesség, és 19%-ról 23%-ra a gye- a gyerekek az iskolÁban den eddigi ellátás, amelyben a se- rekek körében.11 Érdekes, hogy gély szó szerepelt, vagy díjjá, vagy no ha Magyarország szinte az egyetlen európai or- támogatássá keresztelődött át, talán a gyest kivéve. szág, ahol a kormány nem tett semmit a szegények Ha csak ennyit jelentene a segélyek megszüntetése, érdekében a válság után, a romlás az első két évben nem is lenne nagy baj.) A segélyezést kiváltó eszköz lassú volt, 2010 után gyorsult fel. A 2010 utáni rom- a közmunka. Ennek két olvasata van. A kormányzat lás a hiányok és kirekesztés szinte minden mutatójá- számára sikertörténet. A közmunkások kormányza- ban megjelenik. És csaknem minden ilyen mutató ti felmérések szerint elégedettek.13 A lassan évi 400 esetében – kivált, ha az a gyerekszegénységhez kap- ezer felé haladó, napi átlagban 200 ezer fölé emel- csolódik – az EU 27 tagállamát tekintve egyre lejjebb, kedő közmunkás létszámmal sikerült minden statisz- mostanság az utolsó 2–5. helyre kerül Magyarország. tikát javítani. A KSH jelentései rendre a foglalkoz- Vannak országok, amelyek tudatosan törekszenek tatás növekedését, a munkanélküliség csökkenését arra, hogy a gyerekekkel járó többletterheket kiegyen- mutatják, többnyire nem említve, hogy a növekedés- lítsék; vagyis, hogy ne legyen nagyobb a szegénység ből mekkora a közfoglalkoztatás része. (A 2015. áp- a gyerekek, mint az össznépesség körében. 2006 és rilis 29-i Gyorstájékoztató szerint „79 ezer fővel dol- 2010 között az EU 27 országa között öt olyan volt, goznak többen, mint egy évvel ezelőtt”, pont.) Ezzel amelyben tartósan kompenzálták a gyerekesek hát- minden európai babért learatunk. Nálunk csökken

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 59 legjobban a munkátlan háztartások száma, közele- legjobb szakértője most megjelent könyvében írja: „Fej- dünk a vállalt foglalkoztatási arányhoz. A mély- lettebb gazdaságok sosem értek el alacsony egyenlőt- szegénység is valamivel enyhült, fél éven át havi lenségi vagy szegénységi szintet alacsony szociális ki- 30–40 000 forint plusz ezen a szinten sokat számít. adásokkal, még ha más, a szegénységet érintő terüle- A kutatások azonban nem csak sikereket látnak.14 teken, akár a foglalkoztatásban, jól teljesítettek is.”16 A közfoglalkoztatás tönkreteszi a munkaerőpiacot. A kormányzati olvasatok, sikerhírek hallatán ma- A többség számára zsákutca és csapda. Teljes bizony- gam is olykor elbizonytalanodom. Ha ironikus aka- talanságot jelent, hiszen nem szabályok, hanem sze- rok lenni, még meg is kérdem magam, vajon tényleg mélyi kapcsolatok és véletlenek döntenek a követke- nem a politikai rosszindulat vagy külföldi befolyás ző hónapról. Tartósítja a szegénységet és méltóság- vezet kritikáimban immár több évtizede? tipró. Nem véletlen, hogy főhatósága nem valamilyen Sokakat ért már ilyen vád. De ha e kormányzati gazdasági minisztérium, hanem a rendészet bástyája, védekező vádakra legyintünk is, és semmi mást nem a Belügyminisztérium. Vagyis a felületen javít, a ve- teszünk, mint ami a szociológus dolga – a tényeket lejéig beteg struktúrát és viszonyokat tartósítja. Azt vizsgáljuk és magyarázzuk –, akkor is baj van. Magam még nem tudjuk, hogy hogyan alakítja a gyerekek jö- is unom, hogy folyton ismétlem önmagamat. Bizo- vőképét és tanulásra ösztön zését, nyos ügyekben – mondjuk, hogy ha szakmunkás apjuk sárga mel- a kÖzmunka, mint a fog- az egyenlőtlenség káros, vagy, lényben a falu szélén tisztítja az ár- lalkoztatÁspolitika fon- hogy a szegénység árt mindenki- kot, és hogyan hat szorongásaikra, tos eleme, mÁr 2008-as nek, de főleg a gyerekeknek – ha nem tudják, hogy a követ kező bevezetÉsekor is gazdasÁ- éppen fél évszázada ismertetem és hónapban lesz-e még ároktisztítás, gilag rossz hatÉkony- értelmezem az adatokat, bírálom vagy már kenyérre se lesz elég. sÁgÚ, tÁrsadalmilag kÁ- az állam nemlé tező vagy rossz be- Számos további lépés is történt ros volt avatkozásait. Ráadásul minden- a szegények kárára, illetve a for- kori jóslataimat is sokszor megír- ráselosztás felfelé torzítására. 2010 óta az egykulcsos tam, és ezek sajnos rendre beváltak. 1995-ben nem adóval 500 milliárdot átterheltek a gazdagabbakról csak azt lehetett előre látni, hogy egyre lyukasabb a szegényebbekre. A rezsicsökkentéssel egyértelmű- lesz a szociális háló, és nő a szegénység. Már akkor en a gazdagabbak jártak jobban. Be fagyasztották a felsejlett a „még beláthatatlan decivilizációs veszély, a mindenkinek járó családi pótlékot és gyest, de nö- társadalom szétesése bennmaradókra és kirekesztettekre. velték a családi adókedvezményt, ami perverz módon A decivilizáció első áldozatai a munka nélkül maradók, oszlik el, ugyanis közpénzekből kevesebbet ad lent- a hajléktalanná válók, a deregulált munkaerőpiac új pá- re – összegszerűen vagy arányaiban –, mint fentre. riái, s mindazok, akik alacsony jövedelmük miatt nem A peremhelyzetűek szinte semmit nem nyernek vele. juthatnak hozzá azokhoz a legelemibb alapszükségletek- Még a 2016-ra tervezett adó- és adókedvezmény-vál- hez – gyógyszer és orvosi ellátás, hajlék és annak fenn- tozások után, amelyekkel pedig minden adófi zető jól tartása, legalább egy piacképes szakma elsajátítása, ame- jár, sem tudja a többség teljesen kihasználni a három lyekért korábban részben vagy egészben a köz felelőssé- vagy több gyerek utáni kedvezményt. A rendkívül get vállalt. Az ő le- és kiszakadásuk megváltoztatja a magas fogyasztási adók az átlagnál jobban sújtják a civilizáció egész arcát. A most már beszűkült, de norma- szegényeket, akik minden pénzüket fogyasztásra köl- szabó társadalom számára mind feleslegesebbek és egyre tik. A közfoglalkoztatás a családok mintegy tíz szá- gyűlöltebbek. Hogyan is válaszolhatnának hát másként zalékát érinti, köztük sok a gyerekes. A közfog- kirekesztésükre, mint önfeladással, vagy azzal, hogy lalkoztatási bért a minimálbér kétharmadára csök- szembefordulnak a kitaszítókkal? A nyomor új fenyege- kentették. Az ehhez kapcsolódó foglalkoztatást tései pedig »odafent« kiváltják a köz- és magánerőszak új helyettesítő támogatás 28 500-ról 22 800 Ft-ra, a csa- formáit. Az iskolákra, gyógyításra fordított pénzből az ládi segély teljes összege a 2010. évi 60 000 forintról elnyomó szerveket kell erősíteni, börtönöket kell építeni. 45 000 forintra csúszott le. A hozzájutási feltételek Ám a gazdagokat ez sem védheti meg teljesen, ezért gyen- pedig – az önkormányzatok korrektségétől függően – gül az állami erőszak-monopólium, létrejönnek a fegyver- egyre fantáziadúsabbak: akár egy kerti egércsalád is használatra is jogosított magánrendőrségek. A sokasodó kizárási ok lehet.15 Hogy mennyire nem tartja az állam új szegényeket, hogy kirekesztésük legitimálható legyen, a pénzt a szegénységet és gyerekszegénységet csök- a hatalom bűnbakká teszi, s ebben a mechanizmusban kentő eszköznek, azt egyebek közt az is mutatja, hogy tenyészik a rasszizmus és idegengyűlölet.”17 a Felzárkózási Stratégiában ilyesmiről említés sem tör- Mindezt – sok kollégámmal együtt – 25 év óta fo- ténik. A.B. Atkinson, a jövedelmi egyenlőtlenségek lyamatosan mondjuk. Az örökös visszatérésekre per-

60 / F ÓRU M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM sze megvan a mentségünk. Az, hogy a politika is is- 4. KIM Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkár- métli önmagát. 2010 óta ráadásul az új lépések azt ság: Nemzeti Társadalmi Felzárkóztatási Stratégia, 2011, mutatják, hogy mindig van lejjebb. A közmunka, http://romagov.kormany.hu/download/8/e3/20000/ mint a foglalkoztatáspolitika fontos eleme, már 2008- Strat%C3%A9gia.pdf, 6. as bevezetésekor is gazdaságilag rossz hatékonyságú, 5. Emberi Erőforrások Minisztériuma, Szociális Ügye- társadalmilag káros volt. Ám azóta számtalan ele- kért és Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkár- mét úgy módosították, hogy új kritikai elemzésekre ság: Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkóztatási Stra- van szükség. Az iskolai szegregáció elleni kormány- tégia II, é.n., http://romagov.kormany.hu/download/ zati erőfeszítések folyamatosan gyengültek, de hogy e/17/c0000/Magyar%20NTFS%20II.pdf e végzetes gyakorlat törvényesítése ellen kelljen szól- 6. Központi Statisztikai Hivatal: A társadalmi haladás mu- ni, arra csak 2015-ben került sor. Szólunk, de egyre tatószámrendszere, 2014. http://www.ksh.hu/thm/2/ kétségbeesettebben. Egy-egy erőteljesebb demonst- indi2_2_3.htm ráció esetleg hoz valamilyen részsikert; 2015 tava- 7. Uo. http://www.ksh.hu/thm/2/indi2_2_4.html szán például néhány halálra ítélt egyetemi szak meg- 8. Lásd: http://mindengyereklakjonjol.hu/ mentését. Az egyetemi autonómia azonban minden 9. Kerris Cooper and Kitty Stewart: Does Money Aff ect akciózás ellenére végleg (legalábbis ennek a rezsim- Children’s Outcomes? A Systematic Review. 2013, Joseph nek a végéig) elveszett. A média hatása pedig gya- Rowntree Foundation, http://www.jrf.org.uk/sites/fi les/ korlatilag nulla. Az emberek túlnyomó többségéhez jrf/money-children-outcomes-full.pdf, LSE/CASE: a kritikai hangok el se juthatnak a közmédia majd- Does money aff ect children’s outcomes? A review of evidence nem totális térfoglalása miatt. A kormányzat számá- on causal links, 2015, 1http://sticerd.lse.ac.uk/case/_ ra, ami a NER-en kívül van, az nincs. new/research/money_matters/ Ha újat nem tudunk (legalábbis én nem tudok) 10. Kimberly G. Noble és mások: Family income, parental már mondani, és ha tudjuk, hogy a Fundamentum education and brain structure in children and adoles- összeállítása sem fogja a politikát megérinteni, akkor cents, Nature Neuroscience 2015/18, 773–778. miért is folytatjuk? Sokat beszélnek manapság az ér- 11. Bass László–Darvas Ágnes–Farkas Zsombor–Fer- telmiség felelősségéről, többnyire elmarasztalóan. ge Zsuzsa–Kósa Eszter–Kovárik Erzsébet–Szüdi Biztosan osztozunk abban a közös felelősségben, hogy János–Szűgyi Jerne: A gyerekes családok életkörül- miért hagytuk, hogy így legyen. De még nagyobb ményei, in Civil jelentés a gyerekesélyekről, 2012–2013, lenne ez a felelősség, ha a beszélők is elhallgatnának. szerk.Ferge Zsuzsa, Darvas Ágnes, 2014, 71.http:// Nem csak azért, mert növeli, ki elfödi a bajt. Erköl- www.gyere.net/downloads/Civil_jelentes_2012-2013. csi okokból is. A helyzettől függ, hogy mikor erköl- pdf. csös, mikor erkölcstelen a hallgatás. Most – sokan 12. Uo. 89. gondoljuk így – erkölcstelen lenne. Leginkább ezért 13. A közfoglalkoztatásban részt vevők többsége pozití- folytatjuk. van ítéli meg a rendszert, 2014. szeptember 10.http:// www.kormany.hu/hu/belugyminiszterium/koz igaz- gatasi-allamtitkarsag/hirek/a-kozfoglalkoztatasban- jegyzetek reszt-vevok-tobbsege-pozitivan-iteli-meg-a-rendszert 14. Bakó Tamás –Cseres-Gergely Zsombor –Kálmán 1. Magyarország jó úton jár a szegénység csökkentésé- Judit – Molnár György –Szabó Tibor: A munkaerő- ben. Reagálás az ellenzék szegénységről szóló nyilat- piac peremén lévők és a költségvetés, 2014, http://www. kozataira 2015. 02. 10. Fidesz-frakció Sajtóosztály. parlament.hu/documents/126660/133970/MTA- http://www.fi desz.hu/hirek/2015-02-10/magyar or- +KRTK+ KTI+A+munkaer%C5%91piac+perem%C3% szag-jo-uton-jar-a-szegenyseg-csokkenteseben/. A9n+l%C3%A9v%C5%91k+%C3%A9s+a+k%C3%B 2. Orbán Viktor Bangóné Borbély Ildikó szocialista kép- 6lts%C3%A9gvet%C3%A9s.pdf/e21defe4-795c-439f- viselő gyermekszegénységet kifogásoló, „Önnek, Mi- 8ba8-c317bc858fa8. niszterelnök úr, volt esélye. Mit gondol, a mai gyere- 15. Lásd pl. Miskolc helyi rendeletét: http://www.miskolc. keknek van?” című azonnali kérdésére válaszolt 2014. hu/dokumentum/22015-ii10-rendelet-telepulesi-ta- december 8-án. http://fi deszbp3.hu/?p=16728 mogatas-es-az-onkormanyzat-altal-nyujtott-egyeb- 3. Pankucsi Zoltán, az NGM adózásért és számvitelért szociali felelős helyettes államtitkára beszéde az Országos Szak- 16. Anthony B. Atkinson: Inequality. What Can Be Done? mai Tanulmányi Verseny díjkiosztóján.–Az NGM már 2015, Harvard University Press, 205. a jövőt is ismeri, 2016-ig, Hír24,2015. április 24. http:// 17. Ferge Zsuzsa: A civilizációs folyamat fenyegetettsé- fn.hir24.hu/penzugy/2015/04/24/az-ngm-mar-a-jovot- ge, Magyar Tudomány, 1999/10, http://epa.oszk.hu/ is-ismeri-2016-ig/ 00700/00775/00010/1999_10_01.html.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 61 Majtényi Balázs – Majtényi György posztkolonializmus, avagy a tÁrsadalmi igazsÁgtalansÁg politikÁja

Az államnak sokféle felfogása létezik; vannak szer- vizionálnak. Ám ezzel egyidejűleg az Alaptörvény zők, akik működését, létét intézményein keresztül alapjogi koncepciója jegyében valójában lerombolják magyarázzák. Michel Foucault írásaiban – a Jeremy a szociális támogatások intézményrendszerét, és át- Benthamtől kölcsönzött – panoptikon (panopticon) törik azokat a védőgátakat, amelyeket a rendszervál- hasonlat az állam metaforája. A panoptikon szó a tás utáni kormányok korábban az oktatásban a kire- „minden” (görög pan) és a „látvány” (optikum) sza- kesztés, a szegregáció ellen emeltek. vakból tevődik össze. Az intézmények e képzet sze- Az Alaptörvény XII. cikkében a munkához való rint sajátos rendet alakítanak ki a társadalomban. Egy jog részeként jelenik meg a munkavégzési kötelezett- hatalmas épület gyűrű alakban veszi körbe a közpon- ség előírása, az egyén „képességeinek és lehetőségeinek” ti tornyot. Kis cellák sorakoznak benne egymás mel- függvényében.2 A dokumentum XIX. cikke a jog- lett; minden cellának két ablaka van, az egyik kife- védelem korábbi szintjéhez képest korlátozza a mun- lé, a másik befelé nyílik, az egyik kívülről beengedi kanélküliek jogait, a szociális támogatásra; az ál- a fényt, a másikon keresztül pedig a fogoly a torony- lástalan arra csak az „önhibáján kívül bekövetkezett ból láthatóvá válik. A felügyelet modern intézménye munkanélküliség esetén jogosult”. Ugyanezen cikk 3. ez, ahol az elzárás lényege az állandó ellenőrzés biz- bekezdése szerint „törvény a szociális intézkedések jel- tosítása. Mást jelent e sajátos fényviszonyok közt látni legét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő sze- és láthatónak lenni – a toronyból ugyanis mindenki mélynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez látható; igaz, olyannak látszik, amilyennek a min- igazodóan is megállapíthatja”. Ezek az alaptörvényi dent és mindenkit pásztázó tekintet látja. A rabság rendelkezések rombolták le a korábban a jogalkotó valódi, ám az így teremtett valóság látszat és látvány útjában álló, a segélyt munkához vagy társadalmilag csupán, a hatalom által teremtett illúzió; nagyon egy- hasznosnak tartott tevékenység végzéséhez kötő in- szerű és egyöntetű képet mutat. Más képet látunk tézkedések bevezetésének alapjogi gátjait.3 Emellett ugyanarról az egyénről, ha az egészségügyi, ha a szo- az Alaptörvény a megfelelő lakhatáshoz való jog ré- ciális vagy ha az oktatási intézmények cellájába zár- szeként felhatalmazza arra a parlamenti többséget, ják. Az elzárás lényege nem a „valóság” megmutatá- hogy a hajléktalanokat szankcionálja. A XXII. cikk sa, hanem az állami felügyelet biztosítása, a hatalom (3) bekezdése értelmében törvény vagy helyi önkor- igazolása.1 A hatalom addig van jelen az életükben, mányzat rendelete a közrend, a közbiztonság, a kö- amíg az egyének a hatalom intézményein keresztül zegészség és a kulturális értékek védelme érdekében, válnak láthatóvá. a közterület meghatározott részére vonatkozóan jog- Ebben az írásban a 2010 utáni szociálpolitikát a ellenessé minősítheti az „életvitelszerűen megvalósu- roma kisebbség szempontjából elemezzük. A Nem- ló közterületi tartózkodást”. zeti Együttműködés Rendszerének kiépülése, néze- A kormányzat az alkotmányos felhatalmazás bir- tünk szerint, a politikai rendszer egészét és a roma- tokában a jóléti állam modelljét sutba dobva látott politikát vizsgálva is fordulatot jelent az 1989 utáni neki az új alkotmányos keretnek megfelelő „munka- korszak – liberális demokráciát támogató – politiká- alapú társadalom”4 megteremtésének, ami a hátrányos jához képest. Az esszé a jelenlegi állapotokra vonat- szociális helyzetben levő, valamint előítéletek által kozó refl exióinkat tartalmazza. sújtott legnagyobb magyarországi kisebbséget, a ro- mákat fokozottan érinti.5 A munkaalapú társadalom jegyében született meg 2011-ben a Nemzeti Mun- Új szociÁlpolitika katerv nevet viselő közmunkaprogram (utóbb az el- nevezést Magyar Munkatervre változtatták). A prog- Ma az Alaptörvény rendelkezéseinek megfelelően ram megindítása mögött az a téves és előítéletes el- sokszor arról olvasunk, hallunk, hogy a hatalom kép- képzelés húzódik meg, hogy a munkanélküliség okai viselői nagy közmunkaprogramokat, építkezéseket nem külső körülmények, hanem az, hogy az egyén-

62 / F Ó R U M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM nek előnyösebb, ha segélyből él, emellett esetleg fe- az adott évben közmunkaprogramban, az kizárható ketén dolgozik, mint ha állandó munkát vállal – tehát a szociális ellátásokból. Három hónapra ki kell zárni a kormányzat szerint azok az emberek nem dolgoz- a minimálbérnél jelentősen kisebb jövedelmet bizto- nak, akik nem is akarnak. (Az elképzelés csökevé- sító közfoglalkoztatásból azokat is, akik gyermekü- nyesebb formában 2010 előtt is megjelent a szocia- ket nem járatják iskolába, és azokat is, akik a házu- lista-liberális kormányzás idején, Gyurcsány Ferenc kat és a kertjüket nem tartják rendben. Mindehhez miniszterelnöksége alatt elfogadott, 2009-es „Út a kapcsolódik, hogy a kormányzat a tankötelezettsé- munkához” programban.) A munkaerőpiacról kiszo- get tizennyolc évről tizenhat évre szállította le, to- rultaknak a munkára nevelés jegyében a munkaerő- vábbá az átképzés és a felnőttképzés rendszerét le- piacra való visszatérésüket nem segítő munkákat (pél- építette, nehezítve ezzel a munkaerő-piaci elhelyez- dául parlagfűmentesítést, fűnyírást, parkgondozást, kedést, és tovább rontva a szegények tanulási és ebből erdőtisztítást) kell végezniük, különben még a mini- adódó elhelyezkedési lehetőségeit, illetve általános- mális segélytől is elesnek. ságban az esélyegyenlőséget.7 A „közhasznú”-nak nevezett fi zikai munkát gyakorlatilag kötelezően bevezető program és az azt kí- sérő jogszabályok az államszocializmus, illetve a má- antiegalitÁrius tÁrsadalom sodik világháborút megelőző korszakok diktatorikus örökségével is rokoníthatók. Egyrészt felfedezhető Magyarországon a romákról szóló szélsőjobboldai bennük az államszocializmus teljes foglalkoztatásra diskurzus egyre inkább mainstreammé válik, azzal – vagy legalábbis annak látszatára – való törekvése feltehetően a társadalom mind nagyobb része azo- (amit egykor és ma is a társadalmi igazságosság biz- nosul.8 Feischmidt Margit három magyarországi fa- tosítékaként jelenítettek/jelenítenek meg), illetve az luban végzett fókuszcsoportos és etnográfi ai vizs- a szándék, hogy a szociális jogokat a munka vilá- gálatra támaszkodva elemezte a cigányokról mint gához kívánják kötni. Ugyanak - „másokról” szóló diskurzust és kor különbözik is attól, hiszen az a magyarorszÁgon kiala- annak a „többségi” és kisebbségi államszocializmus során kiépült kulÓ helyzet leginkÁbb az identitásra gyakorolt hatását.9 E szociális ellátórendszert, amely- „underclass”-tÁr sadal- kutatás megmutatta, hogy a tár- nek egyik funkciója az államtól makra És sok tekintetben sadalomban a cigány-magyar kü- való függés megteremtése volt, az egykori gyarmatok lönbségtétel alá- és fölérendeltsé- időközben radikálisan leépítették. ket tÉvÁgott tÁrsa dal- gi hatalmi szerkezetet is jelöl, s a Úgy tűnik, mintha a kormánynak maira emlÉkeztet „többség” egyre inkább faji kate- – hatalomtechnikai okokból – egy- góriákban gondolkodik. Az etni- re inkább szüksége volna a szegények alávetésére, kai alapú szemlélet következménye, hogy ha a társa- és a szociálpolitikának nevezett politika valódi cél- dalmi különbségek csökkennek, a rasszista, a mobi- ja pedig a kormányzást hosszú távon lehetővé tevő lizációt akadályozó gondolkodás még akkor is az „több ség” megteremtése lenne. A kormányzati szán- integráció akadálya lehet.10 Az előítéletes környezet dék tehát a társadalomban meglévő cigány- és sze- gátolja a társadalmi mobilitást, s ezzel tovább gyön- gényellenes indulatok kiszolgálása révén a középosz- gíti a társadalom egalitárius jellegét.11 tály megnyerése, és ezzel egyidejűleg a leszakadók és Az utóbbi időben a kormányzat elkötelezettsége a kisebbségi csoportok elkülönítése, megfegyelme- gyengült a kirekesztés, a szegregáció elleni küzde- zése, azaz kizárása a társadalomból. A második vi- lemben. Jellemző eset a közelmúltból a köznevelési lágháború előtti autoriter Horthy-korszak örökségé- törvény 2014 végi módosítása, ennek alapján a mivel is könnyen kimutatható a kapcsolat, hiszen a prog- niszter bizonyos esetekben engedélyezheti, a ro- ram először ugyanazt az elnevezést kapta, mint a ma gyerekek elkülönített oktatásának működését.12 fajvédő múltú Gömbös Gyula kormányfő által 1932- 2015 áprilisában az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gye- ben elfogadott Nemzeti Munkaterv, amely az egyén rekeknek Alapítvány (Chance for Children Founda- érdekét hangsúlyozottan alárendelte a nemzetének, tion, CFCF) civil jogvédő szervezet által vitt, a nyír- s a szegényeket csak munka ellenében kívánta támo- egyházi Huszár-telepi13 iskolával kapcsolatos anti- gatni. szegregációs ügyben a Kúria (a legfelső bíróság) nem A közmunkaprogram kényszermunka6 jellegét találta jogellenesnek a mélyszegénységben élő roma jelzi, hogy a törvényi szabályozás (2011. évi CVI. gyerekek kisebbségi oktatásának, vallásos nevelésé- törvény) a „munkáért segély” elvét követve úgy ren- nek álcázott iskolai szegregációt. A szegregáló Hu- delkezik, hogy aki nem vesz részt legalább 30 napig szár-telepi iskolát 2007-ben a CFCF nyomására már

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 63 egyszer bezáratta a nyíregyházi önkormányzat, de az szakadókat bűnbakká teszi, s „ebben a mechanizmus- görögkatolikus egyházi iskolaként 2011-ben újra mű- ban tenyészik a rasszizmus és idegengyűlölet”.19 Kovács ködni kezdett. Balog Zoltán – az oktatásügyért is fe- Kriszta szerint az Alaptörvénynek vannak olyan ren- lelős emberierőforrás-miniszter – végig a szegregáló delkezései, melyek implicit módon a roma kisebbség iskola mellett állt ki, és ő kezdeményezte a törvény ellen irányulnak,20 azaz a diszkrimináció közvetett módosítását is. formáit jelentik, és erőszakos konfl iktusokat gene- Az Alaptörvény rendelkezései a szociális rend- rálhatnak. A hétköznapokban lehetőség kínálkozik szer leépítése mellett előidézik, illetve követik a ro- például az erőszak alkalmazására; az alkotmány az mák kizárásához vezető társadalmi folyamatokat. Az önvédelem jogát kiterjeszti a tulajdon védelmére. Az Alaptörvény Negyedik módosításával a XV. cikk (4) alapjogi fejezet V. cikke értelmében mindenkinek bekezdés szövegébe új fogalomként az esélyegyenlő- joga van a törvényben meghatározottak szerint a sze- ség mellé bekerült a társadalmi felzárkózás elősegí- mélye, illetve a tulajdona ellen intézett vagy az eze- tése: „Magyarország az esélyegyenlőség és a társadalmi ket közvetlenül fenyegető jogtalan támadással szem- felzárkózás megvalósulását külön intézkedésekkel segí- beni fellépéshez.21 A szövegben ily módon megjele- ti.” A felzárkózás mibenlétét illetően leginkább csak nő önvédelem joga, ahogyan Kovács megállapítja, találgathatunk. Közelebb vihet a megértéshez, ha azt inkább a Th omas Hobbes által vázolt természeti ál- próbáljuk megtudni, mit értenek az esélyegyenlősé- lapothoz, mintsem az alkotmányosság modern elmé- gi intézkedésektől elkülönítetten nevesített fogalom leteihez köthető.22 Mindez különösen veszélyes egy alatt a kormányzati szereplők, dokumentumok: „Azt, olyan nyílt etnikai konfl iktusokkal terhelt időszak- hogy a kormányzat nemcsak lehetőségeket és anyagi for- ban, amikor paramilitáris csoportok kistelepülések rásokat kínál, hanem felelős részvételt is elvár partne- romák által lakott részein „járőröznek”, illetve ami- reitől. Ezt fejezi ki az is, hogy fel- kor szélsőséges mozgalmak a „ci- zárkózásról és nem csak felzárkóz- a mai magyarorszÁgi rend- gánybűnözés” elleni fellépésre és tatásról beszélünk.”14 Az állami szer kolonialista abban az önbíráskodásra uszítanak. beavatkozást vizionáló, korábban Értelemben, hogy az alÁve- A rasszista kategóriákban való is létező „felzárkóztatás” foga- tett mÁssÁgot megvÁltoz- gondolkodás terjedése egy – a he- lom így „felzárkózásra” változott, tathatatlan ÁllapottÁ lyi szinten is mind nyíltabbá váló meg jelenítve azt az elképzelést, teszi etnikai konfl iktusokat érzékelte- hogy az egyén igyekezete is szük- tő – 2010 utáni történeten keresz- séges a sikerességhez.15 Az Alaptörvény hivatalos tül is szemléltethető. 2011. március 1. és március 15. angol változatában – feltehetően a nemzetközi bírá- között – a romák által is lakott – Gyöngyöspata ut- latok elkerülése érdekében – a felzárkózást egész egy- cáin katonai jellegű ruhában napi rendszerességgel szerűen az „inclusion” kifejezést használva fordítot- járőröztek a Szebb Jövőért Polgári Egyesület,23 a Be- ták félre. tyársereg és a Véderő nevű paramilitáris alakulatok.24 A már tárgyalt Munkatervhez hasonlóan a hata- A Véderő „tagjainak formaruhája erősen emlékeztet a lom képviselői más kormányzati dokumentumokat Magyar Gárda egyenruhájára, így fehér ingből, fekete szintén újra és újra elővesznek; ha kell, a címüket is mellényből, bakancsból és árpádsávos címerrel ellátott fel- megváltoztatják, ahogy ez például a „romastratégia”- sőruházatból áll”.25 A járőrözést előre bejelentették, ként emlegetett dokumentum esetében történt (talán és azt a rendőrség tudomásul vette. Ebben az idő- amiatt, hogy a folytonos cselekvés látszatát keltsék, szakban, 2011. március 6-án a szélsőjobboldali Job- a kormányzat odafi gyelését és hatékonyságát bizo- bik pártrendezvényt tartott a „cigányterror” ellen, nyítsák, illetve, hogy a terveket a kormányzati cse- amelyen a helyi lakosok mellett megjelentek a párt- lekvés folyton változó irányához igazítsák).16 A 2020- nak az ország különböző részeiről érkező szimpati- ig teljesítendő célokat tartalmazó Társadalmi Felzár- zánsai. A rendezvény céljaként a bejelentéskor a kö- kózási Stratégia 2011-ben még a „Mélyszegénység, vetkezőt jelölték meg: „a helyi cigány lakosság bűnö- gyermekszegénység, romák”17 címet viselte. 2014-re zésből élő rétege által terrorizált gyöngyöspatai lakosok azonban a mélyszegénység vagy a gyermekszegény- kérésére demonstrálunk, […] követeljük az elkövetett jog- ség tabutémákká váltak, ennek megfelelően a doku- sértések kivizsgálását és szankcionálását”.26 (A telepü- mentum is új alcímet kapott „Tartósan rászorulók – lésen a szegregáció és az az elleni küzdelem is hosz- szegény családban élő gyermekek – romák”.18 A do- szú múltra tekint vissza. 2014-ben a CFCF pert nyert kumentum címében is szereplő „felzárkózás” kifejezést az akkor már jobbikos többségű önkormányzat, a tehát a kormány egyre gyakrabban használja. A sze- helyi iskola, illetve az állami intézményfenntartó génységet a kormányzat új fenyegetésként nevezi meg, ellen, mivel a gyöngyöspatai Nekcsei Demeter Ál- s ahogy Ferge Zsuzsa megállapítja, a hatalom a le- talános Iskolában a roma gyerekeket származásuk

64 / F ÓRU M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM alapján 2004 és 2012 között jogellenesen különítet- halad azóta is. Ennélfogva napjainkban a nemzetkö- ték el.) zi jog, az európai jog és a liberális demokráciák is kí- Az Országgyűlés a gyöngyöspatai eseményekre sérletet tesznek arra, hogy a hátrányos helyzetűeket ugyan a Büntető Törvénykönyv módosításával vála- segítő intézkedésekkel mozdítsák elő az egyenlősé- szolt,27 ám a konfl iktust követően csak romák kerül- get. Az egyik legfontosabb kérdéssé így az emberi tek előzetes letartóztatásba. A gyöngyöspatai hely- jogok biztosítása kapcsán az vált,30 hogyan lehet nem zetre hivatkozva a település korábbi polgármestere csak a formális, hanem a szubsztantív értelemben lemondott, és a kisváros élére az időközi választáson vett egyenlőséget megvalósítani. Ezzel a trenddel jobbikos polgármester került. A Jobbik polgármes- szemben az illiberális magyar alkotmány nem csak tere 2011 és 2014 között vezette a települést, mely- a szubsztantív, hanem a formális egyenlőséget sem nek élére 2014-ben ismét a Fidesz-KDNP azaz a kor- veszi fi gyelembe és nyilvánvalóan anti ega li tariá nus mánypártok jelöltjét választották meg. A helyi poli- karaktere van, ez pedig egyre egyértelműbben hat a tikai csatározás egyik, a különböző politikai erők társadalomra is.31 által közösen deklarált ígérete a rendteremtés és ennek A Magyarországon kialakuló helyzet leginkább kapcsán a településen élő romák felügyelete. Helyi az „underclass”-társadalmakra és sok tekintetben az szinten általánosságban is az látszik (amint azt az egykori gyarmatok kettévágott társadalmaira emlé- idézett, Feischmidt Margit-féle kutatás28 is megmu- keztet.32 Utóbbiaknál a gyarmatosítók és a gyarma- tatta), hogy a magyar társadalmon belül a romák és tosítottak közötti határokat a rendőrőrsök és barak- nem romák közötti különbségtétel már nem egysze- kok mutatták, s a telepesek az elnyomó intézménye- rűen társadalmi hierarchiát, alá- és fölérendeltségi ken keresztül kommunikáltak az elnyomottakkal.33 viszonyokat, hanem egyértelműen hatalmi viszonyo- Ha a koloniális társadalom közismert leírásában a te- kat jelöl, amelyek a kizárás jelenségéhez és annak lepeseket a „többségi” magyarokkal helyettesítjük, a bármilyen eszközzel való fenntartásához kapcsolód- gyarmatok lakosságának a kunyhóit a romatele pekkel, nak. akkor a kettéosztottság, a „frontiers” metafo rája al- kalmazható a magyarországi nem roma–roma társa- a fordulat dalom viszonylataira is, hiszen Magyarországon a telepek kirekesztett (romaként defi niált) lakóinak az A rendszerváltás idején még konszenzus volt a de- állam nem igen jelent mást, mint az elnyomás intéz- mokratikus pártok között arról, hogy a korábbi ményeit. Ha pedig egy ilyen megosztott világ való- államszocialista rendszert csakis a demokratikus jogban felépült, az a jogállami, az egyenlőségen alapuló állam megteremtésével és a piac- fogalmak segítségével már nem gazdaság kiteljesítésével lehet a hatalmon levõk mûked- írható le, hiszen az ilyen társada- meghaladni, ahol a történések ve lõ tÖrtÉnelemszemlÉ- lom a végletes ex klú zión, az in- mozgatórúgója az egyéni kezde- letÜk kÖzjogiasÍtÁsÁval, az tegráció lehetőségének totális el- ményezés és felelősség a többsé- alapjogok korlÁtozÁsÁval, utasításán alapul. gi, állami akarat helyett. Ezzel a jogvÉdõ intÉzmÉnyek fel- Az egyenlőség és a jogállami- szemben ma az emberi jogokat szÁmolÁsÁval És ellehetet- ság tagadásán túl a totális szeg- garantáló, egalitárius demokra- lenÍtÉsÉvel lezÁrtak egy regáció és a kizárólagos faji, et- tikus jogállam koncepcióját a feje ze tet a romÁk magyar- nikai kategóriákban való gondol- többségi demokrácia egy orszÁgi tÖrtÉnelmÉben kodás a nyílt etnikai konfl iktusok antiegalitárius változata váltja fel, veszélyét is magában hordja. Ez amely a munkahelyi, a települési és az iskolai szeg- azt jelentheti, hogy a társadalmilag kirekesztett, faji regáció végletessé válásával a roma kisebbség integ- kategóriákban defi niáltak akár a „többség” ellen is rációja elé gördít újabb és újabb akadályokat. fordulhatnak, ha ugyanis a kisebbségi csoportot el- A gyakran idézett álláspont szerint az emberi jogok lenségként azonosítják, akkor a kisebbségi csoport is alanyai a kezdetekben a „fehér, keresztény, tulajdonnal ellenségként azonosíthatja a valós megkülönböztetés rendelkező férfi polgárok voltak”, 29 vagy még általá- miatt valóban létezőnek és egységesnek, csoportnak nosabban azok, akik nem tartoztak a társadalom hát- tűnő többséget.34 rányos helyzetű csoportjaihoz. Mindez amiatt lehe- A posztkolonialista elmélet szerint a gyarmatosítás tett így, mert a mindenkinek ugyanazokat a jogokat (kolonalizáció) mint narratíva teremti meg a kolo nia- ígérő szabályozás nem volt képes kezelni a ki sebbségi lizáltságot fenntartó intézményeket, infrastruktúrát.35 csoportok meglévő társadalmi hátrányait, ám a fo- Az elmélet kiterjesztése szerint a kolonializá ció nem lyamat a jogok tényleges kiterjesztése felé haladt, és kötődik a gyarmatosítás történetéhez, időhöz és tér-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 65 hez.36 Olyan elnyomó és ellenőrző technika, amely 6. Berkovits Balázs: A közmunka mint fegyelmezés, által például az európai társadalmakban a romák alá- http://szuveren.hu/tarsadalom/a-kozmunka-mint- vetése, elnyomása is leírható.37 A mai magyarországi fegyelmezes. rendszer kolonialista abban az értelemben, hogy az 7. Szikra Dorottya: Produktív szociálpolitika http:// alávetett másságot megváltoztathatatlan állapottá teszi. szuveren.hu/tarsadalom/produktiv-szocialpolitika Mára intézményesült az a tár sa dalmi gyakorlat, amely 8. Vidra Zsuzsanna – Jon Fox: Mainstreaming of Rac- révén a többséghez és kisebbséghez kapcsolható tár- ist Anti-Roma Discourses in the Media in Hungary, sadalmi és kulturális különbségek hierarchikus rend- Jour nal of Immigrant & Refugee Studies, 2014/4, 437– szerré szerveződnek, és akként is értelmeződnek,38 455. ami az állami intézmények gyakorlatában az állam- 9. Feischmidt Margit: A mindennapi nacionalizmus és polgárok felosztását jelenti az állam támogatására jo- a másság cigányként való megjelölése, in Nemzet a min- gosultakra és jogosulatlanokra, az „ér demesekre” és az dennapokban. Az újnacionalizmus populáris kultúrája, „érdemtelenekre.39 Olyan lojalitás-struktúrák alakul- szerk. Feischmidt Margit – Glózer Rita – Kasznár tak ki, amelyek egyértelműen a kizárás – etnikus ér- Katalin – Ilyés Zoltán – Zakariás Ildikó, Budapest, telmet nyert – gyakorlatához kötődnek. L’Harmattan, MTA Társadalomtudományi Kutató- A magyar állam visszatért a történelmi időkbe, központ, 2014, 401–447. jóllehet az a többségi magyar történelem, az a ma- 10. Feischmidt (9. vj.) 446. gyar nemzet, amelyet sokan újból látni szeretnének, 11. Ernest Gellner: Th e Coming of Nationalism and its sohasem volt valóságos, és így igaz(ságos) sem lehet; Interpretation: the Myths of Nation and Class. In Map- csupán a mindenkori hatalom referenciája. A hatal- ping the Nation, ed. Gopal Balakrishnan, London mon levők műkedvelő történelemszemléletük közjo- & New York, Verso, 1996, 98–132. giasításával, az alapjogok korlátozásával, a jogvédő 12. 2014. évi CV. törvény a nemzeti köznevelésről szóló intézmények felszámolásával és ellehetetlenítésével 2011. évi CXC. törvény módosításáról. 25. § Z (5). lezártak egy fejezetet a romák magyarországi törté- 13. Az iskola Nyíregyháza város túlnyomórészt romák által nelmében. A rendszerváltással kezdődő történet, úgy lakott Huszár-telepén működik. tűnik, véget ért, s a magyar állam ismét a Panopticon 14. Magyar Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia központi tornyába költözött. II. (Tartósan rászorulók-szegény családban élő gyermekek-romák), http://www.kormany.hu/download/ 1/9c/20000/Magyar%20NTFS%20II%20_2%20 jegyzetek mell%20_NTFS%20II.pdf 4. 15. Balog Zoltán beszéde – Felzárkózás-politika a XXI. 1. Jeremy Bentham: Panopticon, or the Inspection században. http://www.balogzoltan.hu/balog-zoltan- House, in Th e Panopticon Writings, edited by Miran beszede-felzarkozas-politika-a-xxi-szazadban/. Bozovic, London, Verso, 1995, 29–95.; Michel Fou- 16. Lásd ehhez Ferge Zsuzsának e szám Fórum rovatában cault: Discipline and Punish: Th e Birth of the Prison, olvasható Kifelé tartunk a szegénységből? című írá- trans. Alan Sheridan, New York, Pantheon, 1977, sát. 201–217. 17. Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia – mélysze- 2. XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglal- génység, gyermekszegénység, romák 2011–2020. http:// kozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozás- romagov.kormany.hu/download/8/e3/20000/Strat% hoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavég- C3%A9gia.pdf zéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapo- 18. Ferge (16. vj.). dásához.(2) Magyarország törekszik megteremteni annak 19. Ferge (16. vj.). feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni 20. Kovács Kriszta: Equality: Th e Missing Link, in Cons- akar, dolgozhasson. titution for a Disunited Nation. On Hungary’s 2011 Fun- 3. Andrew Arato, Gábor Halmai, János Kis eds.: Opi- damental Law, ed. Gábor Attila Tóth , Budapest, CEU nion on the Fundamental Law of Hungary (2011) , 16. 21. Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak 4. A „munkaalapú társadalom” kifejezést először Orbán szerint a személye, illetve a tulajdona ellen intézett Viktor használta 2014. július 26-án Tusnádfürdőn tar- vagy az ezeket közvetlenül fenyegető jogtalan támadás tott beszédében. elhárításához. (V. cikk). 5. Dorottya Szikra: Democracy and welfare in hard times: 22. Kovács (22. vj.) 190. Th e social policy of the Orbán Government in Hun- 23. Az egyesületet a feloszlatott Magyar Gárda tizenegy gary between 2010 and 2014, Journal of European Social gárdistája alapította, elnöke az Új Magyar Gárda Békés Policy, 2014/24, 486–500. megyei kapitánya lett.

66 / F ÓRU M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM 24. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési annak ágyában, lehetőség szerint feleségével hálni.” biztosának jelentése a 2011 márciusában történt gyön- („Th e look that the native turns on the settler’s town is a gyöspatai események és a hasonló jelenségek veszélyei- look of lust, a look of envy; it expresses his dreams of pos ses- ről, http://www.kisebbsegiombudsman.hu/data/fi les/ sion – all manner of possession: to sit at the settler’s table, 203198066.pdf. to sleep in the settler’s bed, with his wife if possible.”) [a 25. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési szerzők fordítása], Fanon (32. vj.) 38. biztosának jelentése (24. vj.) 35. Edward W. Said: Orientalism, New York, Vintage Books, 26. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési 1978. biztosának jelentése (24. vj.) 14. 36. Peter Childs, R. J. Patrick Williams: An introduction 27. Gábor Attila Tóth ed.: Constitution for a Disunited to post-colonial theory. London, Prentice Hall, 1997. Nation. On Hungary’s 2011 Fundamental Law, Buda- 37. Angela Kóczé, Nidhi Trehan: Postcolonial Racism pest, CEU Press, 2012. and Social Justice: Th e Struggle for the Soul of the 28. Feischmidt (9. vj.) Romani Civil Rights Movement in the ‘New Europe’, 29. Ratna Kapur: Human Rights in the 21st Century: in Racism, Post-colonialism, Europe, ed. Graham Hug- Take a Walk on the Dark Side, Sydney Law Review gan. Liverpool, Liverpool University Press, 2009, 2006/28, 673. 50–77. 30. FRAME Deliverable 3.1, www.fp7-frame.eu/wp-con- 38. Walter Mignolo: Delinking: the rhetoric of modernity, tent/materiale/reports/01-Deliverable-3.1.pdf. 37. the logic of coloniality, and the grammar of de-colo- 31. Kovács (22. vj.) niality, Cultural Studies, 2007/2, 449–514. 32. Frantz Fanon: Th e Wretched of the Earth, New York, 39. Herbert J. Gans: Über die positiven Funktionen der Grove Press,1963, 38. unwürdigen Armen. Zur Bedeutung der ”underclass” 33. Fanon (32. vj.) 38. in den USA, Armut im modernen Wohlfahrtsstaat, Hg. 34. Ez a következő a gyarmatok világát jellemző idézettel Stephan Leibfried, Wolfgang Voges, Sonderheft 32 is szemléltethető: „A gyarmatok őslakosai a gyarma- der „Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozial - tosítók telepeit vágyakozva és irigységgel nézték, pil- psycho logie”, Opladen, Westdeutscher Verlag, 1992, lantásuk kifejezte a birtoklás iránti vágyukat is – min- 48–62. denféle birtoklásét: a gyarmatosító asztalához ülni,

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 67 Koltai Luca cÉlok És ÉrtÉkek a kÖzfoglalkoztatÁsban

Következő írásomban néhány gondolatot szeretnék a számára legmegfelelőbb szolgáltatásban részesül, megosztani az olvasókkal a közfoglalkoztatás szere- egyéni szükségletei alapján.1 péről hazánkban, 2015-ben. Írásomban bemutatom A közfoglalkoztatási formák igen nagy változa- az elmúlt években e téren végzett kutatásaim néhány tosságot mutatnak. Mind elnevezésüket, céljaikat és mozzanatát, és kérdéseket vetek fel a közfoglalkoz- szabályozásukat tekintve nagyon eltérő modelleket tatásról. Szociálpolitikusként az elmúlt tíz évben a találunk, ha történeti szempontból vagy a nemzet- közfoglalkoztatást mint munkaerő-piaci eszközt vizs- közi térben vizsgálódunk. Léteznek például olyan gáltam, így ebből a nézőpontból fejtem ki gondola- programok, amelyek a közösségi kötődést hangsú- taimat, első sorban a közfoglalkoztatást meghatáro- lyozzák; olyanok, amelyek az aktivitásra, munkavég- zó célok és értékek változása kapcsán. Hiszem, hogy zésre fókuszálnak, és vannak „workfare”-szemléletet a rovat további szerzőivel több különböző nézőpon- tükrözőek is. Ezeket a foglalkoztatási programokat tot tudunk bemutatni, így nem törekedtem teljes- ma már nem csak állami intézmények és önkormány- ségre. A Fundamentum folyóirat Fórum rovata lehe- zatok bonyolítják, hanem sok országban akár nonpro- tősé get teremt számomra, hogy a kutatások nyers fi t szervezetek, a szociális gazdaság vállalkozásai és eredmé nyei mellett szakmai vélekedésemet is megje- for profi t vállalkozások is. A legtöbb program ala- leníthessem. Amikor felkérést kapok, hogy a köz- csony fi zetést kínál rövid időre valamilyen közfeladat foglalkoztatásról írjak, mindig fontosnak tartom meg- ellátásáért. A programok időtartama változó, de ál- köszönni a Budapest Esély Nkft-nél korábban mű- talában három és tizenkét hónap közt mozog. A köz- ködő Közfoglalkoztatási Módszertani munkacsoport foglalkoztatási programok a fejlett és fejlődő orszá- tagjainak, és különösen Kulinyi Mártonnak és dr. gokban egyaránt jelen vannak; sok alacsony jövedel- Laczkó Zsuzsának a segítségét. Ez a módszerta- mű országban ez a fajta munkahelyteremtés jelenti a ni munka lehetővé tette a kutatások lefolytatása mel- leginkább alkalmazott munkaerő-piaci eszközt.2 lett azt is, hogy élénk szakmai viták alakuljanak ki a A közfoglalkoztatási programok időben és tér- közfoglalkoztatás jobbítása érde- ben különböző célok, illetve cé- kében. tÖbbsÉgÜk nem is gondol- lok kombinációi mentén alakul- A modern társadalmak törté- ja, hogy a kÖzfoglalkoz- tak ki. netében számos olyan időszak volt, tatÁsnak bÁrmennyi kÖze Munkaerő-piaci integráció: amikor a támogatott közfoglalkoz- is lenne a piaci munkahe- A köz foglalkoztatási programok tatás szerepe megerősödött. Egy- lyekhez, hiszen a kÖzfog- elsődleges célja lehet az, hogy se- egy gazdasági visszaesés vagy vál- lalkoztatÓk sokszor ki- gítse a résztvevők integrációját/ ság esetén előnyös lehet közpénz- fejezetten versenytÁrsai reintegrációját a nyílt munkaerő- ből foglalkoztatást és jövedelmet a piaci munkaadÓknak piacon. A munkaerő-piaci szem- biztosítani a munkaerőpiactól el- lélet alapja az, hogy a modern tár- távolodóknak. Volt, hogy ezek a munkalehetőségek sadalmakban a munkanélküliség nem az egyének közberuházásokat segítettek (pl. a Millenniumi föld- visel kedéséből, hanem a gazdaság működéséből adó- alatti vagy a hansági mocsarak lecsapolása). Máskor dik.3A foglalkoztatáspolitika eszköztárának alkal- a nincstelenek jövedelemhez jutását vagy munkára mazása, a reintegrációt segítő egyéni szolgáltatások, kötelezését szolgálták (ínségmunkák). Optimális eset- képzések, kompetenciafejlesztési programok célja ben a közfoglalkozás része egy összehangolt foglal- lehet az, hogy az álláskeresők az elsődleges munka- koztatáspolitikai eszközrendszernek, amelynek ki- erőpiacon is megtalálják a helyüket. E programok alakításában az érintett felek (a kormányzat mellett jellemzően személyi fejlesztési, képzési elemeket tar- a munkavállalók és a munkáltatók szervezetei) is részt talmaznak, és változatos munkalehetőségeket kínál- vesznek. A csomagban a közfoglalkoztatás mellett nak. A rein tegrációra fókuszáló közfoglalkoztatás megfelelő súllyal szerepelnek más aktív foglalkozta- olyan befogadó munkakörülményeket és elváráso- táspolitikai eszközök, és minden egyes álláskereső kat teremt, amely a legközelebb áll a piaci munka-

68 / F Ó R U M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM helyekhez; akár a szociális gazdaság keretein belül A workfare-szemléletben a jóléti ellátások kon dicio- is működhet. ná lisak, és ezek a kondíciók sok esetben a munka- Aktivitás fenntartása, fejlesztése: A munkaerőpiac- erő-piaci esélyek javításához kapcsolódnak (önkén- tól legtávolabb lévők munkaszocializációjának fenn- tesség, képzésben való részvétel stb.). tartása/fejlesztése, valamint a munkára kész állapot Hazánkban e célok a különböző időszakok- megteremtése vagy éppen megőrzése ugyancsak célja ban különböző hangsúllyal jelentek meg a jóléti in- lehet a közfoglalkoztatási programoknak. A munka- tézkedések történelme során. Nem állíthatjuk, hogy nélküliek a gazdaság tartalékseregének tekinthető- lineáris történeti fejlődésnek lehetünk tanúi, hiszen ek, akik mozgósíthatóak helyi vagy nemzetgazdasá- bizonyos elemek időről időre visszatérnek, vagy gyen- gi szintű gazdasági fellendülés esetén.4 Az ezen a gülnek (ilyen például a kötelezés eleme). megközelítésen alapuló programok szabályozottak, Egy, az Esély Labor Egyesület által 2012-ben foly- a résztvevőknek sokszor valamilyen formájú együtt- tatott kutatás a közfoglalkoztatást szervező, közfog- működési kötelezettsége van a munkaerő-piaci in- lalkoztató szervezetek szempontjait vizsgálta. tézményrendszerrel. A közfoglal- A válaszadók szerint e foglalkoz- koztatás munkateszt lehet a po- a kÖzfoglalkoztatÁs tatás célja elsősorban az olcsó tenciális munkaadóknak, az új szervezõi És a kÖzfoglal- munkaerő biztosítása az önkor- befektetőknek is lehetőséget nyújt koztatottak kÖrÉben a mányzatok számára, valamint a a megfelelő munkakészséggel ren- nyÍlt munkaerõ-piaci in- segé lye zettek szűrése, aktiválása. delkezők kiválogatására, kocká- tegrÁciÓ cÉlja egyre in- Ugyancsak magas volt az egyetér- zatmentes alkalmazására. kÁbb hÁttÉrbe szorul, tés abban, hogy a közfoglalkozta- Szegénységenyhítés: A szegény- szinte el is tûnik tás csökkenti a munkanélküliek, ségenyhítés során az elsődleges cél illetve a segélyezettek számát. Bár a jövedelemszerzési lehetőség biztosítása a résztve- a tartós munkanélküliség kezelését nem várják el a vők számára, jövedelmi szegénységük időleges eny- közfoglalkoztatók, de egyértelmű, hogy amíg köz- hítése. Ez a cél magába foglalhatja a mélyszegény- munkán van a személy, addig megtakarítható a szá- ségben élők támogatását, de a tartós munkanélküli- mára kifi zetendő segély. A leginkább elutasított cél- ségben élők szegénységi küszöb felett tartása is cél állítás az volt, hogy a közfoglalkoztatás „alkalmas a lehet. Az e célt szolgáló programok jellemzően nem tartós munkanélküliség kezelésére”.7 Egy korábbi fel- számolnak nyílt munkaerő-piaci kimenetekkel; ala- mérés, amely az „Út a munkához program” idején csony, de széles körben elérhető jövedelmet biztosí- készült, megállapította, hogy a felmérés résztvevői- tanak a legszegényebbeknek, akik számára a nyílt nek 6%-a találta a közfoglalkoztatást a tartós mun- munkaerő-piaci elhelyezkedésre az adott gazdasági kanélküliség kezelésére alkalmas eszköznek, 67%- helyzetben nincs esély. E célnak egyik eklatáns pél- uk szerint viszont csak átmeneti megoldást nyújthat.8 dája az indiai Nemzeti Vidéki Foglalkoztatási Ga- Ugyancsak nagy elutasítással találkozott az az állí- rancia Program (NREGA), amely valószínűleg a világ tás, hogy a közfoglalkoztatás hozzájárul a későbbi legnagyobb közfoglalkoztatási programja (2008–2009 elhelyezkedéshez. során 21 millió ember vett részt benne). A közfoglalkoztatottakra vonatkozó, 2012 és 2014 Együttműködésre kötelezés: Sok közmunkaprogram- közt zajló panelkutatásunkban azt vizsgáltuk, hogy ban megjelenik az együttműködésre kötelezés eleme mik lehetnek a közfoglalkoztatás céljai az egyes sze- is, vagyis az álláskeresők a támogatás vagy segélyjo- replők számára. Megpróbáltuk bemutatni, hogy mi- gosultság megszerzése és fenntartása érdekében kö- ként élik meg maguk a résztvevők a közfoglalkozta- telesek bizonyos mennyiségű közmunka végzésére. tást. A közfoglalkoztatás legnagyobb előnyeként a E szemlélet történeti hátterét az ínségmunka és a do- megélhetést, a többletjövedelmet emelték ki a részt- logházak jelentik. A Mária Terézia által bevezetett vevők. 61%-uk szerint fontos, hogy ezzel a jövedelem- rabdolgoztató házak – később dologházak – egyszer- mel hozzájárulnak a család bevételeihez; a megkérde- re működtek regulázó és szociális intézményként.5 zettek közel fele ezzel a jövedelemmel megélhetést A XX. század elején viszont már egyre nagyobb hang- biztosított családja számára. Így a közfoglalkoztatás súlyt kapott a kényszer helyett a szükség; 1932-ben a családfenntartói státuszt is erősítette esetükben, va- a Nemzeti Munkaterv az ínségmunka kapcsán már lamint ténylegesen magasabb jövedelmet biztosított a „segélyért munkát”-elvet tartotta szem előtt.6 Ez a számukra az elérhető segélyeknél. (Persze nem sza- kötelezés tért vissza az „Út a munkához” program bad fi gyelmen kívül hagynunk, hogy csak azok szá- során, majd azóta is egyre nagyobb szerepet kap. De mára elérhető ez a jövedelem, akik bekerülhetnek a ez a kötelezés a „workfare”-modellek egyik alapja is. programokba.) Többen jelezték, hogy nyugdíjszer-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 69 ző időnek minősül, így közelebb kerülhetnek a biz- dottan is a szegénységenyhítő funkciót helyezi elő- tonságot jelentő nyugdíjba vonuláshoz. térbe. Ez a szemlélet a közfoglalkoztatást kiemeli a A válaszadók tehát a közfoglalkoztatás szegény- munkaerő-piaci eszközök köréből, és a szociális el- ségenyhítő funkcióját tartották a legfontosabbnak. látórendszer részévé teszi; mindezt úgy, hogy a kö- Ugyancsak előkerült, hogy a foglalkoztatást helyet- telezés és a helyi függőségi viszonyok erősödése egyre tesítő támogatásra való jogosultságához 30 nap mun- kiszolgáltatottabbá teszi a szegénységben élőket. Ezt kaviszonyt kell igazolni, ami a közmunkával teljesít- a tendenciát tovább erősíti egyes normatív segélyek hető. Vagyis a kötelezés is komoly szerepet játszik a (pl. a lakásfenntartási támogatás) települési hatáskör- közmunka elvállalásában. be irányítása. A közfoglalkoztatásra fordított összeg „Azért jó a közmunka mert több a keresetem, mint ugrásszerűen nőtt az elmúlt években, ezzel párhuza- 22 500 Ft, és gyűlnek a nyugdíjas évek, meg amúgy sincs mosan a többi aktív foglalkoztatáspolitikai eszköz más munkahely.” támogatása csökkent, vagyis a foglalkoztatáspoliti- „Nekem jó így, mert nem segélyből kell élni. A gyer- ka jelentős részét egy (a jelen formájában) nem kife- meket el lehet tartani. Tudok rezsit fi zetni is.” jezetten foglalkoztatási célú eszköz határozza meg. A közfoglalkozottak csak kevés hosszú távú lehe- Ezzel mintegy konkurens programként továbbra tőséget láttak. A közfoglalkoztatás reintegrációs funk- is jelen van a Start-munka programok termelési célja cióját nagyon jelentéktelennek tartják. Sőt, néhányan is, amely a munkaerő-piaci integrációt befogadó szo- egyenesen romboló hatásúnak vélték maguk is a köz- ciális vállalkozási modellek létrehozását ösztönzi. „A munkát. Többségük nem is gondolja, hogy a közfog- kistérségi Start-munka mintaprogram mezőgazdasági lalkoztatásnak bármennyi köze is lenne a piaci mun- projektjében részt vevők esetében az önellátás lehetőségé- kahelyekhez, hiszen a közfoglalkoztatók sokszor kinek biztosítását, majd a védett környezetben (szociális fejezetten versenytársai a piaci munkaadóknak. szövetkezet), szakmai segítséggel történő munkavégzést A közfoglalkoztatás hátrányai közül legtöbben a követően elérhető cél a nyílt munkaerőpiacra történő ki- kevés fi zetést emelték ki (29%), amit árnyaltabban lépés” – tájékoztatta a Népszabadságot a felelős mi- kell értelmeznünk. Hiszen a fi zetés valóban alatta nisztérium.11 A Start-munka programok céljaikban marad a minimálbérnek: sok közmunkás korábban és eszközeikben is jelentősen különböznek a többi ugyanezért a munkáért magasabb fi zetést kapott (hi- foglalkoztatáspolitikai kezdeményezéstől, és előre- szen sokan akár már évek óta dol- mutató jó gyakorlatoknak adnak goznak a közfoglalkoztatásban). a kÖzfoglalkoztatottak teret; sajnos, csak kis számban. De többségük számára csak szo- kÉpe hasonlÓ. jÖvõkÉpÜk A közfoglalkoztatás szervezői ciális jövedelmek lennének elérhe- sok esetben beszûkÜlt, És és a közfoglalkoztatottak körében tőek közmunka hiányában, és bi- kevesen lÁtnak kitÖrÉsi a nyílt munkaerő-piaci integráció zony azokhoz képest a közmunka lehetõsÉget a kÖzfoglal- célja egyre inkább háttérbe szorul, is több pénzt hoz (ha nem is sok- koztatÁsban. szÁmukra a szinte el is tűnik. A közfoglalkoz- kal). Az elmúlt években csökkenő kÖzmunka kÖnnyen el- tatók – az egyre növekvő létszám segély összegéhez képest (ráadá- Érhetõ És a segÉlyezÉsnÉl nyomása alatt – igyekeznek minél sul a segélyhez való hozzáférés is magasabb jÖvedelmet biz- több helyi lakost bevonni, ezzel a egyre nehezebb) a közfoglalkoz- tosÍtÓ lehetõsÉggÉ vÁlt, szegénységet enyhíteni, tesztelni tatás keretében megszerezhető jö- amelybõl tulajdonkÉppen az érdemes, „munkára hajlandó vedelem akár áhítottan magasnak nem is szÜksÉges kitÖrni szegényeket”,12 valamint költség- is tűnhet. Többen ki is emelték, kímélő módon munkaerőt biztosí- hogy így azért többet tudnak keresni, mint ameny- tani közfeladataik ellátására. Számukra a közfoglal- nyi a segély. A fi zetés csökkenését különösen azok koztatás munkaerő-piaci funkciói nem relevánsak, nehezményezik, akik már hosszabb közmunkás múlt- nem reálisak. A közfoglalkoztatók nem érzik azt, tal rendelkeznek, és a jelenlegi jövedelmük nagysá- hogy ez a fajta foglalkoztatás olyan készségeket, kom- gát a korábban tapasztalt szinthez hasonlítják.9 petenciákat fejlesztene, amelyek elvezetnek az elhe- Orbán Viktor 2015. március 6-ai beszéde10 plaszti- lyezkedéshez. Nem is rendelkeznek munkaerő-pia- kusan mutatta be azt a kormányzati tendenciát, amely ci képességeket fejlesztő erőforrásokkal. Valójában a közfoglalkoztatás (aktuálisan) elsődleges célját a a jól teljesítő közmunkások megtartása az érdekük, szegénységenyhítés és a kötelezés irányába mozdít- különösen az értékteremtő, termelő közfoglalkozta- ja. Vagyis – a miniszterelnök mondatai szerint – a tásban. segélyezést felváltja a közfoglalkoztatás. (Akárcsak A közfoglalkoztatottak képe hasonló. Jövőképük az 1932-es Nemzeti Munkatervben.) Ezzel kimon- sok esetben beszűkült, és kevesen látnak kitörési le-

70 / F Ó R U M FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM hetőséget a közfoglalkoztatásban. Számukra a köz- jegyzetek munka könnyen elérhető és a segélyezésnél magasabb jövedelmet biztosító lehetőséggé vált, amely- 1. Közfoglalkoztatási ismeretek, szerk. Kulinyi Márton, ből tulajdonképpen nem is szükséges kitörni. A leg- Budapest, Budapest Esély Nkft., 2013. nagyobb igény a tartósság iránt mutatkozik, vagyis 2. Gordon Betcherman – Karina Olivas– Amit Dar: a közfoglalkoztatás a résztvevők többsége számára Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence olyan munkaforma, amely elfogadható jövedelmet from Evaluations with Particular Attention to Developing nyújt (amíg van), és még mindig kiszámíthatóbb, and Transition Countries Washington, Th e World Bank, mint például a szürke foglalkoztatásban való részvé- 2004. tel a nyílt munkaerőpiacon. Így a közfoglalkoztatás 3. William H. Beveridge: Unemployment. A Problem of az álláskeresés és a piaci elhelyezkedés tekintetében Industry, Longmans Green, London, 1909. ellenösztönzővé válik. 4. Bánfalvy Csaba: A munkanélküliség, Budapest, Mag- A bemutatott tendenciák is alátámasztják a köz- vető Kiadó, 1989. foglalkoztatás teljes funkcióváltását. Immár nem a 5. Friedrich Engels: A munkásosztály helyzete Angliában foglalkoztatáspolitika eszközeként tekintenek a sze- Budapest, Szikra, 1954. replők a közfoglalkoztatásra, nem jelenik meg a nyílt 6. Gyáni Gábor: Közmunka a Horthy-korban, História, munkaerő-piaci integráció igénye, hanem a szegény- 2011/7, 30-33. ségenyhítés és a segélyért cserébe elvárt aktivitás kerül 7. Koltai Luca – Kulinyi Márton: A közfoglalkozta- előtérbe. Ez a folyamat minden szereplőben csök- tást szervezők értékei, Budapest, Esély Labor Egye- kenti annak igényét, hogy aktív lépéseket tegyen az sület, 2013. elhelyezkedés érdekében. Ezt mutatja azon kutatási 8. Petz Raymund: Aktív munkaerő-piaci politikák eredményünk is, amely szerint a megkérdezett köz- komplex értékelése kutatáshoz önkormányzati felmérés foglalkoztatottak álláskeresési aktivitása drasztiku- készítése és értékelése, Budapest, MP 2002 Gazdaság- san visszaesett 2013–14 során. Az Esély Labor Egye- és Társadalomkutatási Kkt., 2011. sület kutatásában részt vevő közfoglalkoztatottak 9. Koltai Luca: A közfoglalkoztatottak jellemzői, Bu- közül az utolsó kérdezési hullám idején (2014. feb- dapest, Esély Labor Egyesület 2013 ruár–március) már csak 15%-uk keresett munkát az 10. Orbán: A közmunka kiütötte a szocializmust, jöhet a egy évvel korábbi 42%-al szemben, 13%-uk nézett teljes foglalkoztatottság, HVG.hu, 2015. március 6. álláshirdetéseket (ez az arány korábban 47%-os volt), 11 Nyolcezren kapnak végzettséget Népszabadság Online, és csak 8% jelentkezett valamilyen állásra (a koráb- 2012. február 14. bi 33%-al szemben). Állásinterjúra gyakorlatilag már 12. Forrás: Interjú egy kistelepülés polgármesterével, senki nem ment el, pedig korábban minden ötödik 2013. megkérdezett (19%) jelezte, hogy ezt is megtette egy 13. Koltai Luca: Közfoglalkoztatási körülmények és aktivi- piaci munka reményében.13 tás, Budapest, Esély Labor Egyesület, 2014.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM FÓRUM / 71 dokumentum És kommentÁr

„Miként arra a Debreceni Ítélőtábla is rámutatott, a jog önma- gában elégtelen eszköz az iskolai szegregáció megszüntetésé- hez. Mégis úgy tűnik, mára ez az egyetlen lehetőség. Amikor 2013-ban az állam elvette az iskolákat az önkormányzatoktól, meglett volna a történelmi lehetősége, hogy fellépjen az elkü- lönítéssel szemben (is). A szegregáció 2010 óta rohamosan nő, és ez a tendencia 2013-ban sem állt meg. Az államosítás egy- előre nem hozott megoldást, hiszen még azokon a települése- ken sem avatkozott be a KLIK, ahol jogerős ítélet mondja ki a szegregációt (például Kaposváron vagy Győrben). De mit is várhatunk egy olyan központi hivataltól, amelynek minisztere abban hisz, hogy a cigány gyerekeket elkülönítve kell fel- zárkóztatni? A Kúria döntése után nehéz nem pesszimistának lenni, hiszen míg eddig a kérdés az volt, végrehajtja-e majd a KLIK az ítéleteket, ma már az, lesz-e mit végrehajtani.”

(Kegye Adél)

Kegye Adél* Áldott szegregÁciÓ

A Kúria a nyíregyházi iskolai reszegregációs ügyben lyezték el. A telep földrajzi elhelyezkedése miatt a hozott döntése 2015. április 22-ét a magyar oktatás- városi önkormányzat iskolabuszt indított a gyerekek- ügy és az integráció fekete napjává tette.1 Az ítélet nek, akik kísérettel, ingyenesen juthattak el így a bel- szerint sem Nyíregyháza Megyei Jogú Város Önkor- városi iskolákba. mányzata, sem pedig a Hajdúdorogi Egyházmegye, A 2010-ben hivatalba lépett új városvezetés azon- illetve annak két nyíregyházi iskolája nem sértette ban a deszegregáció okozta problémákat, a főként a meg az egyenlő bánásmód követelményét, nem szeg- felsőbb évfolyamokból integrált gyerekek beilleszke- regálta a Nyíregyháza Huszár telepén élő roma gyer- dési nehézségeit, valamint a többségi szülők panasza- mekeket, s a bíróság elutasította a CFCF közérdekű it úgy kívánta orvosolni, hogy újranyitotta a szegregált igényérvényesítés keretében benyújtott valamennyi iskolát. Fondorlatos módon azonban nem az önkor- keresetét. mányzat, hanem egy egyház – a görögkatolikus egy- A határozat értelmében tovább működhet Nyír- ház Hajdúdorogi Egyházmegyéje – nyitott iskolát a egyháza Huszár-telep nevű részén a görögkatolikus telepen, a korábbi 13. sz. Általános Iskola épületé- iskola, a szabad iskolaválasztásra és a vallásszabad- ben. 2011. május 31-én az önkormányzat és az egy- ságra hivatkozással. Történt ez annak ellenére, hogy ház között megkötött szerződéscsomag hozta létre a a perben bebizonyosodott, hogy a tanulók szinte va- Huszár-telepi Sója Miklós Görögkatolikus Általános lamennyien romák. Az ezen írás tárgyát képező re- Iskolát, amely alapján az egyház ingyenesen megkap- szegregációs per volt az első, amelyet a CFCF tizen- ta a telepi iskolaépületet és a működést elősegítő rend- egy éves működése során a Kúria előtt elvesztett, és szeres pénzügyi támogatást, ennek fejében pedig vál- először mondta ki jogerősen magyar bíróság, hogy a lalta, hogy végre megnyitja kapuit a cigány gyerme- jogvédők által kifogásolt iskola működése azon szű- kek előtt is – persze a telepen –, cigánypasztorációs ken meghatározott esetek körébe tartozik, amikor a tevékenysége keretében. A görögkatolikusok ugyan- törvény kifejezetten lehetővé teszi az elkülönítést. is hosszú évek óta jelen voltak Nyíregyházán, a bel- városban általános, közép- és főiskolát is működtet- tek, oda azonban elvétve jártak cigány gyermekek. Az elõzmÉnyek új telepi egyházi iskolába – amely kezdetben a belvá- rosi elitintézmény, a Szent Miklós Görögkatolikus Is- Az ügy 2006-ban kezdődött, amikor a CFCF pert kola tagintézményeként működött – 16 első osztályos indított a nyíregyházi önkormányzat ellen; amiatt, tanuló iratkozott be a 2011/2012-es tanévben. Az ismert az nem számolta fel – illetve fenntartotta – a kola tanulói a Huszár-telepen mélyszegénységben élő Nyíregyháza szélén található Guszev-telepen – vagy cigány családok gyermekei közül kerültek ki. más néven Huszár-telepen – működő szegregált, 13. Miután a CFCF többször is hiába próbálta lebe- számú Általános Iskolát. Mint sok magyar nagyvá- szélni az egyházi vezetőt az iskolanyitásról, szemé- rosban, Nyíregyházán is volt és jelenleg is van sze- lyiségi jogi pert indított az egyenlő bánásmód meg- génytelep, ahol többségében cigány emberek élnek. sértése miatt a reszegregációt kiötlő önkormányzat- A Huszár-telep egy szegregátum, zárványterület, tal szemben, majd később perbe vonta az egyházat. ahonnan tömegközlekedéssel nehezen és hosszú idő A CFCF keresettel támadta az önkormányzat és az alatt érhető el a belváros. A 2006-ban indult eljárás egyház között létrejött együttműködési megállapo- célja az volt, hogy a roma gyerekeket az iskolafenn- dást, annak nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközése okán. tartó önkormányzat integrálja a város többi általános Kérte annak megállapítását is, hogy az önkormány- iskolájába. A per nyomására 2007-ben bezárták az zat a tulajdonában álló iskolaépület ingyenes hasz- iskolát, és annak tanulóit – kevesebb mint 200 gye- nálatba adásával, az iskolabusz megszüntetésével és reket – a város hat kijelölt belvárosi iskolájában he- az egyház számára anyagi támogatás nyújtásával a Huszár-telepi cigány gyerekeket nemzetiségi alapon * A szerző az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek jogellenesen elkülönítette a nem cigányoktól. A gö- Alapítvány (CFCF) munkatársa, a perben az alapítványt rög katolikus egyházat egyrészt mint szerződő felet, képviselő ügyvéd. A szerző köszönetet mond Dinók Hen- másrészt mint a saját intézményei körében is elkülö- riettnek a cikk megírásához nyújtott segítségért. nítést alkalmazó fenntartót perelte az alapítvány.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR / 75 Az elsőfokú bíróság által lefolytatott, igen alapos tanácsa is úgy ítélte meg, mint amely a közérdek szem- bizonyítási eljárás olyan elismert szakemberek, ku- pontjából kiemelkedő jelentőségű ügyben elvi kérdé- tatók tanúvallomásait rögzítette, mint Kertesi Gábor sekre is kiterjedő határozatnak tekintendő. és Havas Gábor, akik az alpereseken és az oktatásért A Kúria két héttel az első osztályosok beiratkozá- felelős miniszteren kívül sokakat meggyőztek arról, sára kijelölt időpontot követően, 2015. április 22-én hogy csakis az integráció a járható úgy döntött, hogy nem jogellenes út, amit szegregált közegben még csakis az integrÁciÓ a cigánypasz to rációs indokkal külön „felzárkóztatás” címén sem lehet jÁrhatÓ Út, amit szeg re- egyházi iskolát fenntartani a ci- kivitelezni. gÁlt kÖzegben mÉg „fel- gány híveknek. A Nyíregyházi Törvényszék zÁr kÓztatÁs” cÍmÉn sem A Kúria ítéletének alábbi elem- 2014. február 28-án hozott ítéle- lehet kivitelezni zése csak a számunkra leglénye- tében a szerződés semmisségére és gesebb, a jogszerű elkülönítés iga- a jogsértés megszüntetésére vonatkozó kérelmek ki- zolásával kapcsolatos jogértelmezési kérdéseket érin- vételével helyt adott a felperesi keresetnek, s megál- ti, s terjedelmi okokból kifolyólag nem tér ki további, lapította mind az önkormányzat, mind az egyház fe- például a reszegregációt megálmodó és részben fi - lelősségét a roma gyermekek jogellenes elkülöníté- nanszírozó önkormányzat sommás felmentéséből sében. Az elsőfokú bíróság külön rámutatott arra, adódó aggályokra. Emellett a cikkben az ügy politi- hogy nem szolgálhatott a görögkatolikus egyház ki- kai összefüggéseit sem tárgyaljuk, miként a per által mentéséül az a tény, hogy az iskola felekezeti okta- generált jogalkotási igényre is csak érintőlegesen té- tást nyújtott, hiszen a perben felmerült bizonyítékok rünk ki. szerint a telepi iskolát nem a szülők kezdeményezé- sére nyitották meg, s azt ők nem is annak felekezeti jellege miatt választották. A bíróság kötelezte az al- a jogellenes elkÜlÖnÍtÉs pereseket a jogsértés abbahagyására, és eltiltotta őket tilalma És a jogszerû a további jogsértésektől. elkÜlÖnÍtÉs esetei Az alperesek fellebbezése nyomán a Debreceni Ítélőtábla 2014. november 6-án helybenhagyta az el- A nemzetiségi alapú iskolai szegregáció a roma gye- sőfokú ítéletet, s kiszólt az ügyben önként tanúsko- rekek nem roma társaiktól való fi zikai elkülönítését dó Balog Zoltán miniszternek is: míg a miniszter vé- jelenti, amely a roma tanulók egyes osztályokban vagy leménye szerint a szegregált környezetben működő egész iskolákban tapasztalható felülreprezentáltsá- iskola lehetővé teszi a felzárkózást, és elősegíti, hogy gában ölt testet. A szegregáció akadályozza a roma az integráció sikeres legyen, a bíróság – ítéletében tanulók társadalmi integrációját, erősíti a sztereotí- Gordon W. Allportot, a tárgyaláson pedig az ún. piákat és a többségi társadalom rasszista attitűdjeit a Little Rock Nine2-esetet idézve – hangsúlyozta: bár kisebbségi csoportokkal szemben. Következéskép- a szegregációt pusztán a jog eszközeivel megszüntet- pen a szegregáció önmagában káros; mind a többsé- ni nem lehet, de miként azt az amerikai példa is mu- gi, mind a kisebbségi csoportokra nézve.4 tatja, az adminisztratív úton támogatott szegregáció A személyek közötti, faji vagy etnikai származásra ellen adminisztratív eszközökkel kell fellépni. való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének al- Az alperesek felülvizsgálati kérelme alapján a per kalmazásáról szóló 2000/43/EK irányelv (Faji Egyen- a Kúria előtt folytatódott. S bár az idézést még Baka lőségi Irányelv)5 értelmében tilos személyek között András tanácsa adta ki, az ítéletet érdekes módon már faji vagy etnikai alapon különbséget tenni, két kivé- egy másik, a Mészáros Mátyás vezette tanács jegyzi. teltől eltekintve. Egyrészt a foglalkoztatás területén Bár arra nem derült fény, hogy mi tette szükségessé enged teret az irányelv a faji vagy etnikai alapú kü- a cserét, azt fontos látni, hogy mindkét tanács ítélke- lönbségtételnek az ún. döntő foglalkoztatási követel- zett már a CFCF szegregációs pereiben. A Baka-ta- mények esetében, másrészről pedig akkor, ha a kü- nács járt el a győri és a gyöngyöspatai ügyben, míg lönbségtétel egy olyan pozitív (megerősítő) intéz- Mészáros Mátyás tanácsa ítélt a hajdúhadházi, a jász- kedésben nyilvánul meg, amelynek célja „[a] teljes ladányi, a kaposvári, valamint az indokolatlan fogya- egyenlőség gyakorlati megvalósításának biztosítása”, tékossá minősítéssel kapcsolatos nyíregyházi és a mis- s amely „a faji vagy etnikai származásból adódó hát- kolci kártérítési ügyekben is. Időközben ráadásul a rányok kiküszöbölésére és ellensúlyozására” irányul.6 nyíregyházi döntést a Kúria elvi bírósági határozattá Nyilvánvaló, hogy az oktatás területén a Faji Egyen- minősítette,3 vagyis nem arról van szó, hogy az ügy- lőségi Irányelv értelmében kizárólag az esélykiegyen- ben eljáró tanács önjáró módon döntött. Az ítéletet lítő pozitív intézkedések adhatnak kivételt az egyen- ezek szerint a Kúria polgári szakágú elvi közzétételi lő bánásmód követelménye alól.

76 / DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM A Faji Egyenlőségi Irányelvet átültető, az egyenlő tiségi nevelés-oktatás elkülönítéssel való megszervezése bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról csak a nemzetiségi hovatartozás vonatkozásában nem szóló 2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.) 10. § (2) be- minősül jogellenes elkülönítésnek, minden más, az Ebktv. kezdése a Faji Egyenlőségi Irányelvben nem nevesí- 8. §-ában szabályozott védett tulajdonság alapján tör- tett, de egyébként a közvetlen hátrányos megkülön- ténő további elkülönítés jogellenes lehet. S ugyanígy, a böztetésnek megfelelő, a strasbourgi gyakorlatban hitéleti alapon jogszerűen megszervezett elkülönítő ne- pedig többször közvetett diszkriminációként megje- velés-oktatás sem mentesít minden más szempontú elkü- lenő diszkriminációs formát, a jogellenes elkülönítést lönítés jogellenességének a megállapíthatósága alól.”7 is szabályozza. E szerint tiltott az olyan rendelkezés, A nemzetiségi alapú elkülönítés kapcsán a szülő amely az Ebktv. 8. §-ában meghatározott védett tu- akaratának a nemzetiségi alapú elkülönítésre kell irá- lajdonságok alapján egyes személyeket vagy szemé- nyulnia, azt kell kezdeményeznie, az ilyen elkülöní- lyek csoportját a velük összeha- tett oktatással szembeni pedig tar- sonlítható helyzetben lévő szemé- bÁr a szegregÁciÓt pusz- talmi követelmény, hogy a nem- lyek től vagy sze mélyek csoportjától tÁn a jog eszkÖzeivel meg- zetiségi tartalom is indokolja az – anélkül, hogy azt törvény kife- szÜntetni nem lehet, de […] elkülönítést. Ezen feltételeknek jezetten megengedné – elkülönít. az adminisztratÍv Úton például könnyen meg tud felelni A Faji Egyenlőségi Irányelv 5. tÁmogatott szegregÁciÓ egy horvát tanítási nyelvű, horvát cikkében foglalt, pozitív intéz- ellen adminisztratÍv esz- nemzetiségi iskola. Ezzel szem- kedésekre vonatkozó szabályt az kÖzÖkkel kell fellÉpni ben a vallásos nevelés esetében Ebktv. 11. §-a ültette át; azzal, nyilvánvaló, hogy a szülő iskola- hogy az előnyben részesítő intézkedések – feltéve, választási akaratának arra kell irányulnia, hogy gyer- hogy azok megfelelnek a jogszabályi feltételeknek – mekét vallási alapon különítsék el, s nem más egyéb nem sértik az egyenlő bánásmód követelményét. jellemzője alapján, és hogy maga a vallásos nevelés Az Ebktv. további speciális szabályozást is tartal- tartalma indokolja a külön osztályt vagy iskolát. Nem maz kimondottan a faji, nemzetiségi és a bőrszínen mindegy tehát, hogy melyik kimentési tesztet hívja alapuló hátrányos megkülönböztetés esetére. Ez egyfel a bíróság, hiszen ettől függ, hogy az alperesnek részt az általános kimentési szabályok alkalmazásá- mit kell bizonyítania. nak tilalmát jelenti, ami alapján például nem lehet a A perben tehát lényeges kérdés volt, hogy a nyír- faji alapú megkülönböztetésnek ésszerű indokát ad- egyházi iskolaügyben melyik kimentést kellett (volna) ni, másrészről szektorspecifi kus szabályokat is tar- használni, hiszen a cigány többségű iskolát az egy- talmaz. A jogellenes elkülönítés oktatásban fellelhe- ház nem nemzetiségi, hanem felekezeti oktatás ke- tő speciális alakzatát a törvény 27. § (3) bekezdés a) retében működteti. Miután nem vitatottan a Sója pontja nevesíti, az Ebktv. 28. §-a pedig meghatároz- Miklós Általános Iskola nemzetiségi oktatást egyál- za a nemzetiségi, vallási és nemi alapú oktatási szeg- talán nem nyújtott, így a nemzetiségi kimentésre az regáció alóli kivételek körét. egyház nem is hivatkozhatott. S bár álláspontunk Az Ebktv. 28. § (2) bek. a) pontja szerint jogsze- szerint önmagában ez a körülmény elegendő lett volna rű az elkülönítés, ha a közoktatási intézményben: a jogsértés megállapítására, már csak az alapvető jogok 1) a szülők kezdeményezésére és önkéntes válasz- biztosának perben csatolt állásfoglalása alapján is, a tása szerint olyan vallási vagy más világnézeti meg- perben eljárt bíróságok vizsgálták, hogy a vallási ki- győződésen alapuló, továbbá nemzetiségi oktatást mentés feltételei teljesülnek-e. Az egyházi kimentés szerveznek, ugyanis erre irányult, tehát ebben végül is döntenie 2) amelynek célja vagy tanrendje indokolja elkü- kellett a bíróságnak, de mégsem lett volna megke- lönült osztályok vagy csoportok alakítását, rülhető annak értékelése is, hogy vajon az egyébként 3) feltéve, hogy emiatt az oktatásban résztvevőket jogszerűen megszervezett vallásos nevelés egyúttal semmilyen hátrány nem éri, megfelel-e a nemzetiségi kimentés által támasztott 4) továbbá, ha az oktatás megfelel az állam által követelményeknek is. Persze ez bonyolítja a bizonyí- jóváhagyott, államilag előírt, illetve államilag támo- tást, hiszen akkor a szülőknek egyszerre kellett volna gatott követelményeknek. roma nemzetiségi és vallásos nevelést is választani- S hogy mi a különbség a nemzetiségi és a feleke- uk és kezdeményezniük, továbbá az oktatás tartal- zeti kimentés között? A bíróságok jogértelmezését mának is olyannak kellett volna lennie, amely mind- meglehetősen direkt módon igyekezett segíteni Szabó két szempontból indokolja a külön nevelést. A bizo- Máté korábbi ombudsman, amikor a CFCF felkéré- nyításnak a vallási kimentésre való leszűkítése a per sére a nyíregyházi perre tekintettel vette számon a legfontosabb körülménye felett huny szemet: hogy kimentési lehetőségeket. A biztos szerint „[a] nemze- az iskolába cigány gyerekek jártak.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR / 77 A bíróságoknak úgy kellett volna az ügyet kezel- az illető állam oktatási politikájától függően – saját niük, mint egy többes diszkriminációs ügyet (még nyelvük használatát vagy oktatását. Látható, hogy az ha nem is az), ahol a különböző érintett védett tulaj- Ebktv. 28. § (2) bekezdése szerinti nemzetiségi ok- donságok vonatkozásában külön-külön kell vizsgál- tatáson alapuló kimentés az UNESCO-egyezmény- ni a kimentést; már amennyiben azok másféle felté- ben foglaltaknak felel meg, így ez az irányelvhez ké- teleket támasztanak. A Nyíregyházi Törvényszék pest valóban többletet jelent, de nemzetközi kötele- azonban – miután konstatálta, hogy nemzetiségi ok- zettségből következő kitétel. tatás nem folyik az iskolában –, azt vizsgálta, hogy Az uniós jog jelenleg nem szabályozza az oktatás „a szülők önkéntes választása szerinti felekezeti oktatás- területén a vallási alapú megkülönböztetés tilalmát. ban való részvétel céljából kifejezet- Egyedül a foglalkoztatás és a mun- ten erre irányuló szülői kezdeménye- a szegregÁciÓ akadÁlyoz- kavégzés során alkalmazott egyen- zés eredményeképpen létesült-e az in- za a roma tanulÓk tÁr- lő bánásmód általános kereteinek tézmény”. Ezzel a megközelítéssel sadalmi integrÁciÓjÁt, létrehozásáról szóló 2000/78/EK a Debreceni Ítélőtábla is egyetér- erõsÍti a sztereotÍpiÁkat irányelv (Foglalkoztatási Keret- tett. És a tÖbbsÉgi tÁrsadalom irányelv) rendelkezik a vallási A Kúria is kizárólag a vallásos rasszista attitûdjeit a alapú hátrányos megkülönbözte- nevelésre vonatkozó tesztet alkal- kisebbsÉgi csoportokkal tés tilalmáról, de az is csak a fog- mazta, mégpedig úgy, hogy a ki- szemben lalkoztatás területén. Az Foglal- mentési szabályban foglalt feltéte- koztatási Keretirányelv 4. cikk (2) lek közül kizárólag az iskolaválasztás önkéntességére bekezdése a pozitív intézkedéseken túl kifejezetten koncentrált; nem vizsgálta, hogy az oktatás tartalma lehetővé teszi az egyházaknak és más vallásos szel- indokolja-e a nemzetiségi alapú elkülönítést is, vagy lemiségű szervezeteknek, hogy különbséget tegye- hogy a gyermekeket a perben meghallgatott (szak- nek – a foglalkoztatás területén – vallási alapon. En- értő) tanúk vallomása alapján az elkülönítésből adó- nek azonban korlátot is szab a keretirányelv: az ilyen dóan hátrány éri-e. jellegű, jogszerű vallási alapú megkülönböztetés ese- tében is fi gyelembe kell venniük a tagállamok alkot- mányos rendelkezéseit és elveit, továbbá a közösségi eurÓpai És nemzetkÖzi jog általános elveit, és nem igazolható más alapokon normÁk sÉrelme? nyugvó hátrányos megkülönböztetés. Akkor mutatis mu- tandis a vallási alapon megengedett iskolai elkülöní- Láthattuk, hogy míg az Ebktv. előnyben részesítés- tés sem valósíthat meg más védett tulajdonságon ala- re vonatkozó szabályai egyértelműen az Faji Egyen- puló diszkriminációt? S bár a szolgáltatások terüle- lőségi Irányelv 5. cikke szerinti pozitív intézkedések- tét lefedő, horizontális antidiszkriminációs irányelv nek feleltethetőek meg, addig a nemzetiségi oktatást elfogadása már jó ideje várat magára, ha egyszer mégis mint a nemzetiségi elkülönítés alóli mentesülés le- elfogadják, feltételezhetően az egyházi iskoláknak hetőségét az irányelv alapján látszólag már meg sem sem lesz megengedett a faji vagy etnikai alapú diszk- szabadna engedni. A kérdés az, hogy mennyiben in- rimináció. dokolhatja az elkülönítést a nemzetiségi oktatás mű- Ebből következően álláspontunk szerint a nyír- ködtetésének célja. egyházi ügyben nem alkalmazhatta volna a Kúria a Az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés el- valláson alapuló elkülönítésre vonatkozó szabályo- leni küzdelemről szóló, az 1964. évi 11. törvényerejű kat anélkül, hogy egyúttal a felperes CFCF által va- rendelettel kihirdetett UNESCO-egyezmény kife- lószínűsített nemzetiségi alapú elkülönítésre vonat- jezetten lehetővé teszi a kisebbségi oktatás megszer- kozó kimentési tesztet is lefuttatta volna. vezését. Az Egyezmény 2. cikk b) pontja értelmében Az Ebktv. 28. § (2) bekezdése jelenleg egy bekez- „nem tekintendő megkülönböztetésnek a nyelvi okból szer- désen belül szabályozza a vallási és nemzetiségi ki- vezett külön oktatás, amely megfelel a tanulók szülei vagy mentést, s nem tesz világos különbséget a két elkü- törvényes gyámjuk kívánságának, a részvétel, illetve ezen lönült oktatási forma között. S bár az an ti diszkri mi- intézetek látogatása szabadon választható, és az itt nyúj- nációs kódex több mint tíz éve hatályba lépett, eddig tott oktatás összhangban áll az illetékes hatóságok által nem merült fel a nyíregyházi ügyhöz hasonló jogal- esetleg előírt vagy elfogadott normákkal, különösen az kalmazási probléma. azonos fokozatú oktatás tekintetében”. Az Egyezmény Ami miatt sürgősen rendezni kell – jogalkotás út- 5. cikk c) pontja pedig elismeri a nemzeti kisebbsé- ján – a félreértésre okot adó rendelkezést, annak in- gek tagjainak jogát saját oktatási tevékenység folyta- doka az, hogy az utóbbi években ugrásszerűen – egyes tására, beleértve iskolák fenntartását is, valamint – számítások szerint három év alatt ötven százalékkal

78 / DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM – nőtt az egyházi fenntartású köznevelési intézmé- ján készült vagy készülődik a kiszivárgott kormány- nyek aránya,8 s a Kúria ítélete után semmi sem szab rendelet-tervezet. gátat annak, hogy a több száz roma többségű általá- Mindezek alapján úgy tűnik, hogy a magyar jog- nos iskolából egyre több kerülhessen át, a Huszár- alkotás és jogalkalmazás egymást kiegészítve erősí- telepi példából okulva, romapasztorációs vagy más ti a szegregációs folyamatokat, mégpedig úgy, hogy nemes céllal a jó szándékú egyházakhoz. a végrehajtási jogszabályokban és döntésekben lénye- Ezt a tendenciát némiképp elősegítheti a közne- gében részletes útmutatóval látják el a szegregált in- velési törvény tavaly decemberi módosítása nyomán tézményt létrehozni kívánókat. jelenleg is készülőben lévő kormányrendelet, amelynek kiszivárogtatott változata részleteiben szabá- lyozná a vallási és/vagy nemzetiségi elkülönítés „le- a szÜlõk akartÁk papírozását”; vagyis végre mindenki számára rendel- kezésre állna a nyomtatvány, amelynek aláírásával A roma gyerekek iskolai elkülönítése mellett érvelők kifejezetten az elkülönített oktatáshoz járulhatna előszeretettel hagyatkoznak a roma szülők szegregá- hozzá a szülő.9 A kormányrendelet az Ebktv. jogsze- ciós igényeire; vagyis hogy gyermekük szegregált ok- rű elkülönítésre vonatkozó feltételeit szabályozná to- tatását ők maguk akarják, s a mindenek fellett álló vább: azt pontosítva, hogy milyen eljárás és nyom- szabad iskolaválasztáshoz való jognak megfelelően tatvány alkalmazása szükséges az elkülönítés kezde- ezt lehetővé is kell tenni számukra. Vagyis a szegre- ményezéséhez vagy annak önkéntes választásához. gáció okai maguk a cigányok. Természetesen egy kö- Miként arra az alapvető jogok biztosa és nemze- rülbelül öt perces beszélgetést követően kiderül, hogy tiségek jogaiért felelő helyettese egy friss jelentésé- a szülők szempontjából mi szól a telepszerű lakókör- ben rámutat, az Ebktv. 28. §-a kizárólag azt a célt nyezet közelében fekvő szegregált iskola mellett: el- szolgálja, hogy a szülőknek a nevelés megválasztá- sősorban közelsége, s persze az is, hogy azt a szülők sához való jogát összekapcsolják a nemzetiségi és val- ismerik, több esetben korábban maguk is oda jártak, lási alapú identitás kiteljesítésének, a nemzetiségi és míg a távolabbi, többségi iskolákról nincs, vagy rossz a vallásos-hitéleti alapú személyes autonómia meg- tapasztalatuk van: büdösnek, koszosnak mondják ott valósításának lehetőségével.10 Az elkülönítés csak na- a cigányokat, lenézik őket, s egyébként is magasabb gyon szigorú feltételek mellett jogszerű, a 28. § ezen az osztálypénz és a kirándulások költsége, és persze kivételek körét szabályozza, ezért szűken értelme- ott van még a buszjegy ára is. zendő. A biztosok is arra az álláspontra helyezked- Hogy ilyen körülmények között a többségtől egyéb- nek, hogy a megalkotás előtt álló szabályozás nem ként fi zikailag is elszeparálva, extrém szegénységben moshatja össze a nemzetiségi és vallásos oktatási for- élő emberek szabadsága meddig terjed, nem költői mát, s így nem eredményezheti a garanciális szabá- kérdés. A roma gyerekeket a telepről a kijelölt belvá- lyok gyengítését. rosi iskolába szállító ingyenes iskolabuszt éppen akkor A kormányrendelet megalkotására felhatalmazó szüntette meg az önkormányzat, amikor beindult az törvénymódosítás közvetlen előzménye, hogy a má- egyházi iskola, másrészről ingyenes szolgáltatások- sodfokon eljáró Debreceni Ítélő- kal, élelmiszer csomaggal támo- tábla döntését követően az Embe- a bizonyÍtÁsnak a vallÁsi gatták a szülők egyházi iskola mel- ri Erőforrások Minisztériuma saj- kimentÉsre valÓ le szû- letti döntését. tóközleményben adta mindenki kÍtÉ se a per legfontosabb Hogy a szülő milyen jellegű ok- tudtára, hogy „szükséges megvizs- kÖ rÜlmÉnye felett huny tatáshoz járul hozzá, annak azért gálni, milyen jogszerű módjai lehet- szemet: hogy az iskolÁba van kitüntetett jelentősége az is- nek azon iskolák működtetésének, cigÁny gyerekek jÁrtak kolai szegregációs ügyekben, mert amelyek a hátrányos helyzetű gyere- a jogszerű (nemzetiségi vagy val- kek esélyteremtő felzárkóztató oktatását segítik”.11 lási alapú) elkülönítés egyik feltétele, hogy azt a szü- Még két hét sem telt el, és 2014. november 18-án lők kezdeményezzék, illetve azt önként válasszák – meg is született a kormány T/2085. számú, a nemze- számos egyéb feltétel teljesülése mellett. ti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (Nkt.) A szülők iskolaválasztásával, döntésével, hozzájá- módosításáról szóló törvényjavaslata, melynek a 27. rulásával a Legfelsőbb Bíróság már több ítéletében § (5) bek. z) pontja értelmében a kormány felhatal- is foglalkozott. Elsőként a hajdúhadházi szegregáci- mazást kapna arra, hogy rendeletben határozza meg ós perben vizsgálta, hogy a cigány kisebbségi okta- a szegregált oktatás alóli kivételeket. A törvénymó- tás örve alatt külön oktatott roma gyerekek szülei dosítással szembeni heves civil tiltakozás ellenére a vajon mihez is adták hozzájárulásukat, s hogy az meg- Parlament persze megszavazta a módosítót, s ez alap- feleltethető-e az Ebktv. 28. § (2) bek. a) pontja sze-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR / 79 rinti szülői kezdeményezésnek, illetve önkéntes vá- gyelemmel az iskola 2009 szeptemberében beíratott közel lasztásnak. 157 tanulója közül 66 tanuló az oktatási körzeten kívül A jászladányi szegregációs ügyben,12 ahol egy ala- lakik.”17 Ebből következik, hogy ha egy szülő szeg- pítványi iskola létrehozásával az önkormányzati isko- regált iskolát választ gyermekének, és oda beíratja, la épületéből leválasztottak egy részt a tehetősebb, s nem jelenti azt, hogy egyúttal hozzá is járult volna, így főként nem cigány gyerekeknek, Mészáros Má- hogy gyermekét szegregálják. tyás tanácsa még úgy foglalt állást, hogy „[n]yilvánvaló Ilyen előzmények után a nyíregyházi iskolaügy- ugyanis, hogy az elkülönítés alapjául szolgáló védett tu- ben is szükségesnek látszott a beiratkozáskor kitöl- lajdonságú gyermekek szülei nincsenek anyagilag abban tött jelentkezési lapok tartalmi és formai elemzése, a helyzetben, hogy az iskola szabad megválasztásának jo- bár azt hozzá kell tenni, hogy a bírói gyakorlat mind- gával éljenek[,] és a tandíjfi zetési kötelezettséget vállalva össze arra ad választ, hogy milyen tartalmú nyilat- gyermeküket az alapítványi iskolába írassák”. A hivat- kozat nem felel meg az önkéntes elkülönítésre irá- kozott alapítványi iskola tandíja akkor havonta 3000 nyuló szándék igazolására, támpontot ugyanakkor forint volt, míg a Huszár-telepi kisgyermekek iskolá- nem ad (talán indokoltan), hogy mit kellett volna be- ba járása szülői kísérettel ennek háromszorosa. leírni a nyilatkozatba ahhoz, hogy a bíróságok elfo- A hajdúhadházi szegregációs ügyben a Legfelsőbb gadják. Ezt a „hiányt” azonban hamarosan a már hi- Bíróság a cigány kisebbségi oktatást kérő szülői nyi- vatkozott kormányrendelet pótolhatja.18 latkozatok tartalmi elemzésével jutott arra az állás- A telepi iskolát választó szülők ún. „előjelentke- pontra, hogy azok nem értékelhetőek elkülönült osz- zési lapon” adtak számot iskolaválasztásuk indoká- tályokban vagy csoportokban való oktatáshoz való ról és felekezeti hovatartozásukról. Ennek a nyom- tudatos szülői hozzájárulásként.13 tatványnak az aláírásával kérték gyermekük vallá- A győri iskolai szegregációs ügy ben14 a perben el- sos nevelését is. A jelentkezési lapok tartalmi járt bíróságok ugyancsak tartalmi vizsgálat alá vetet- elemzésével feltárható utólag is, hogy mire irányul- ték azokat a szülői kérelmeket, amelyeket a beirat- hatott a Sója Miklós Általános Iskolát választó szü- kozás alkalmával, a cigány kisebbségi oktatás meg- lők akarata, s azt milyen információk birtokában nyil- szervezése érdekében töltöttek ki a szegregált Kossuth vánították ki. Mindezek előtt azonban felvetődik a Lajos Általános Iskolában tanu- kérdés: ki kezdeményezte az isko- lók szülei. S bár a nyilatkozatok Úgy tûnik, hogy a ma- lanyitást, hiszen a telepen már már a formai hiányosságok (dátum, gyar jogalkotÁs És jog- négy éve nem működött általános aláírás hiánya) miatt sem támaszt- alkalmazÁs egymÁst ki- iskola. Hogy bizonyosan nem a te- hatták alá az önkéntes elkülönü- egÉszÍtve erõsÍti a szegre- lepi szülők járták ki Kocsis Fülöp lésről szóló alperesi érveket, a bí- gÁciÓs folyamatokat püspöknél (azóta érsek), hogy le- róságok tartalmi vizsgálatot is el- gyen szíves iskolát nyitni, az al- végezve megállapították: „az nem derül ki, hogy a sóbb bíróságok előtt bizonyítást nyert, hiszen okira- szülők valamennyi információ birtokában döntöttek volna ti bizonyítékok és egy egyházi képviselő tanúvallo- a perbeli oktatási intézmény mellett”.15 A bíróságok sze- mása is ezt támasztotta alá. Ráadásul maga Kocsis rint ugyanis a cigány kisebbségi oktatás megszerve- Fülöp ismerte el azt a tényt, hogy a polgármester un- zésére irányuló formanyomtatványokból önmagában szolására nyitott a telepen iskolát. nem derül ki az, hogy a szülők az iskolaválasztáskor Mindezek után látszólag felesleges vizsgálni, hogy tisztában lettek volna például azzal, hogy kisebbsé- az iskolát választó szülők akarata vajon elkülönítés- gi oktatást nem homogén etnikai környezetben is re irányult-e, hiszen a konjunktív feltételek egyike kérhetnek. (kezdeményezés) már biztosan nem teljesült. Az önkéntes elkülönülésre vonatkozó tudatos A Sója Miklós Általános Iskolába beadott 29 je- szülői akaratnyilvánításra még abból sem lehetett kö- lentkezési lapból mindössze egy lapon szerepel az is- vetkeztetni a kaposvári szegregációs ügyben, hogy a kolaválasztás okaként a vallásos nevelés. A válasz- szegregált iskolába a beiskolázási körzeten kívülről adók többsége a papírforma szerint a lakóhely kö- is iratkoztak be tanulók, akiknek a szülei cigány ki- zelségével, az oktatásba vetett bizalmával indokolta sebbségi oktatást is kértek.16 Olyannyira nem, hogy döntését, de voltak olyanok is, akik abban remény- a Legfelsőbb Bíróság kiemelte: „Nem tekinthető ugyan- kedtek, így majd nem lesz „fajgyűlöletnek” kitéve gye- is az egy oktatási intézményben való elkülönítésre irá- rekük. Az egyik roma édesanya, akit az egyházi al- nyuló tudatos szülői akaratnyilvánításnak a szülők nép- peres citált tanúként a bíróság elé, el is mondta a bí- ismereti oktatáshoz való hozzájárulása, illetve az isko- róságon, hogy azért íratta gyermekét a Sója Miklós laválasztásban kifejezésre jutó döntése és az a körülmény Általános Iskolába, mert ez egy roma iskola, ahol nem sem, hogy az időközben történt körzetmódosításokra fi - lesz kiközösítve a gyermeke. Persze nem ő az egyet-

80 / DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM len, aki félti gyermekét az integrált közegtől; nem is a telepi roma hívek. Újfajta megközelítése alátámasz- véletlenül, hiszen az iskolanyitást bizonyosan meg- tásául visszautal a kisebbségi ombudsman 2005-ös előzte azon szülők – integrációval szembehelyezke- beszámolójára – mintha a szülői kezdeményezést meg- dő – nyomásgyakorlása, akik nem szívesen láttak ci- kívánó tételes jogi norma világos előírását leronthat- gány gyereket a gyerekük osztályában, s ezt a város- ná egy tíz évvel ezelőtti ombudsmani beszámolóban vezetés tudtára is adták. Ilyen körülmények között foglalt jogértelmezés. De még ha erre látna is lehe- sem állítható azonban, hogy a szülő a nemzetiségen tőséget a Kúria, az már semmiképpen sem magya- alapuló szegregált oktatáshoz járult hozzá, s nem egy- rázható meg, hogy hogyan hivatkozhat egy olyan fajta kényszermegoldásként döntött az első tanévet ombudsmani anyagra, amely sehol sem állítja, hogy követően már mindenki számára egyértelműen ho- a szülői kezdeményezés követelményén felül kellene mogén etnikai közeget nyújtó iskola mellett. emelkedni! Kaltenbach Jenő a beszámoló hivatko- Míg az előjelentkezési lapok és a szülők tanúval- zott részében az Ebktv. 28. §-án megy végig, egyen- lomásai arról szolgáltattak adatot, hogy mire irányult ként értelmezve a jogszerű elkülönítés feltételeit, ki- az iskolát választó szülők akarata, addig az okirati fejezetten pedig a jogszerűen megszervezett kisebb- bizonyítékok azt igazolták, hogy az iskolanyitást nem ségi oktatással szemben támasztott követelményeket. a szülők, hanem Nyíregyháza polgármestere kezde- S valóban azt írja: „a kisebbségi oktatás három lényeges ményezte. ponton különbözik a szegregációtól: az önkéntességben, Mindezen adatok alapján a Nyíregyházi Törvény- az elkülönítés céljában, valamint az azonos minőség biz- szék, majd pedig a Debreceni Ítélőtábla is arra a meg- tosításában”.21 A kisebbségi ombudsman hivatkozik állapításra jutott, hogy nem teljesült az Ebktv. 28. § továbbá azokra a nemzetközi egyezményekre, ame- (2) bekezdésének a) pontja szerinti, szülői kezdemé- lyek megengedik az önkéntes elkülönítést, azonban nyezésre vonatkozó feltétel, amely nélkül az elkülö- sehol sem állítja, hogy a tételes szabályozáshoz ké- nítés, még ha minden további feltételnek meg is fe- pest a szülői kezdeményezés követelménye másod- lelt volna, jogellenes.19 lagos vagy teljesen elhagyható lenne. Nem is tehet- A Kúria azonban újfajta értelmezést adott az Ebktv. te ezt, hiszen a kisebbségi oktatás megszervezése ko- hivatkozott cikkének. Egyrészről csak azt vizsgálta, rábban és jelenleg is szülői kérelemhez volt kötve, hogy szabad vallásgyakorláshoz fűződő jogukkal élve nem is vitás, hogy a kisebbségi (ma már nemzetisé- informált döntést hoztak-e a szü- gi) oktatás kizárólag a szülő kez- lők, de azt nem, hogy egyúttal a [az] ingyenes iskolabuszt deményezésére szervezhető meg. nemzetiségi alapú elkülönítéshez Éppen akkor szÜntette Az eddigi gyakorlat ugyanakkor is adtak-e hozzájárulást, illetve meg az ÖnkormÁnyzat, megmutatta, hogy önmagában a hogy az oktatás nemzetiségi szem- amikor beindult az egy- kisebbségi oktatás megszervezé- pontból igényli-e egyáltalán a kü- hÁzi iskola sére irányuló kérelem még nem ér- lönnevelést. A Kúria szerint „nem telmezhető az elkülönült oktatás- valósít meg jogtalan elkülönítést az önkéntesség alapján hoz való beleegyezésként. vallási okokból fenntartott oktatási intézményben vég- S mielőtt még bárki azzal a kézenfekvő érvvel jön- zett oktatási, nevelési tevékenység, ha az a szülők kíván- ne, hogy talán a gyermekek legjobban felfogott – a ságának megfelelő oktatást nyújt, a gyermeket hátrány hivatalos magyar fordítás szerint „mindenek felett nem éri, számukra az oktatás azonos minősége biztosí- álló” – érdeke22 vagy netalán a közérdek megkíván- tott”. Ez azon mondatok egyike az ítéletben, amely a ja, hogy a szülő ne választhasson szegregált oktatást korábbi bírói gyakorlat fényében teljességgel meg- gyermekének: a Kúria ezt a szálat is elvarrta. A D. magyarázhatatlan. H. és társai kontra Cseh Köztársaság23 ügyre hivat- Ami még meglepőbb, az az, hogy míg az Ebktv. kozó CFCF ugyanis állította: sem a szabad iskola- 28. § (2) bek. a) pontja alapján az elkülönítésnek a választáshoz, sem pedig a szabad vallásgyakorláshoz szülők kezdeményezésén és önkéntes választásán kell való jog nem teszi lehetővé, hogy a szülő gyerme- alapulnia, a Kúria szerint ez a rendelkezés kizárólag ke számára faji alapon elkülönítő oktatást válasszon. az önkéntességet kívánja meg, vagyis azt, „hogy a szü- A hivatkozott cseh ügyben ugyanis az Emberi Jogok lők vagy a gyám szabad akarat elhatározásán kell ala- Európai Bírósága (EJEB) a papíron szülői kérésre pulnia az adott oktatásban való részvételnek”.20 Ezzel speciális iskolába helyezett roma tanulók esetében a Kúria tulajdonképpen azt állítja, hogy nem kell, azt állapította meg, hogy a szülő speciális oktatáshoz hogy az elkülönítő oktatást a szülők kezdeményez- való hozzájárulása egy „olyan joglemondó nyilatko- zék (a világos törvényszöveg ellenére), így jelen eset- zattal érne fel, amely felmentést ad az egyenlő bá- ben sem lehetett az egyház kimentésének gátja, hogy násmód követelménye alól. A Bíróság esetjoga értel- a telepi iskolát a polgármester kezdeményezte, és nem mében azonban az Egyezményben biztosított jogról

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR / 81 csupán akkor lehet lemondani – már ha az ilyen jog- szerű legyen, még további három feltételnek is telje- lemondó nyilatkozat megengedhető –, ha a lemon- sülnie kell (az iskola célja vagy tanrendje indokolja dás ténye vitán felül áll, és ha a nyilatkozatot a té- az elkülönítést; az oktatásban résztvevőket semmi- nyek teljes ismeretében adták, azaz ha az tájékozott lyen hátrány nem éri; az oktatás megfelel az állami beleegyezés eredménye és megkötés nélküli”.24 Ezt követelményeknek). Talán a második feltétel a leg- követően a bíróság részletesen taglalta, hogy a szó- fontosabb: vagyis, hogy az oktatás célja, illetve tar- ban forgó esetben mit is ért ”informált döntés” alatt, talma is indokolja, hogy külön iskolában vagy osz- végül pedig kimondta, hogy még ha tájékozott bele- tályban tanítsák a gyerekeket. egyezésről is lett volna szó, nem fogadható el az ilyen Nemzetiségi kimentés esetén itt tipikusan azt kell „egyoldalú joglemondó nyilatkozat a faji alapú egyen- a fenntartónak bizonyítania, hogy a nemzetiségi ok- lő bánásmód követelmények teljesítése alól, mert ez tatás tanrendje vagy az oktatás nyelve kizárja azt, fontos közérdekkel lenne ellentétes.”25 hogy ez a típusú oktatás többségi (integrált) közeg- Nyilvánvaló tehát, hogy a jogszerűen megszerve- ben is biztosítható legyen. Ezt azonban eddig egyik zett felekezeti oktatáshoz hozzájáruló szülők ahhoz roma nemzetiségi oktatásra hivatkozó szegregátornak nem adhatták volna beleegyezésüket, hogy gyerme- sem sikerült bizonyítania. A roma nemzetiségi ok- küket egyúttal faji alapon is elkülönítsék, hiszen ez tatás egyébként ma az iskolai elkülönítés egyik legel- a közérdekkel lett volna ellenté- terjedtebb „fedőtörténete”: vélet- tes. A Kúria a felperes ezen érve- 29 jelentkezÉsi lapbÓl lenül azokban az iskolában folyik it azzal utasította el, hogy ítéleté- mindÖssze egy lapon szere- a roma identitás megerősítése ben újra értelmezte a D. H.-íté- pel az iskolavÁlasztÁs oka- érdekében nemzetiségi oktatás, letet, hiszen indokolása szerint kÉnt a vallÁsos nevelÉs amelyek hagyományosan a ci- abban a szülők a gyermekek ok- gány gyermekek gyűjtőhelyeiként tatáshoz való jogáról nem mondhattak le (a speciális funkcionáltak. A roma nemzetiségi oktatásról igen iskolákban ugyanis alacsonyabb minőségű oktatás- részletes és átfogó jelentést adott ki az alapvető jogok ban részesültek a roma gyermekek), míg a nyíregy- biztosa, amelyben határozottan rámutat arra, hogy a házi telepi iskola esetében az oktatás megfelelő mi- „roma nemzetiségi oktatás és az iskola/tanulók rossz tel- nősége nem volt vitatott. A fenti idézet alapján ugyan- jesítménye – ha csupán indirekt módon is, de – a gyakor- akkor könnyen belátható, hogy téves volt a Kúria latban szorosan összetartozó fogalmak”.26 ér telmezése, az EJEB ugyanis egészen világosan faji Nincs azonban kimunkált bírói gyakorlat arra, alapú különbségtételre utal, jóllehet a hivatkozott hogy az elkülönítés indokoltságát egy felekezeti is- ügyben (is) a az oktatáshoz való joggal összefüggés- kolának miként szükséges alátámasztania. Érdekes ben érte diszkrimináció a kérelmezőket. módon a Kúria idézi a Károli-döntést,27 nevezetesen A fentiekből látható, hogy a Kúria a szülői kezde- annak jogszerűségét hangsúlyozza, hogy az egyház ményezés és beleegyezés elvét – a törvény szövegé- „a lelkészi és vallástanári képzés során legitim és ugyan- vel és szellemével ellentétes módon – a beleegyezés- csak felülbírálhatatlan módon jeleníti meg az egyház e re szűkítette le, és kizárólag a vallási elemet vizsgál- kérdésben vallott felfogását”. Bár az ítéletből nem derül ta – eltekintve a faji elkülönítés vizsgálatától –, és ki, hogy a görögkatolikus cigány többségű iskolát itt is csak a bizonyítékokkal ellentétes következtetés mely hitéleti, vallási elgondolás legitimálja, talán a révén juthatott arra, hogy a szülők beleegyezése a cigánypasztorációs cél lehet az, amely a Kúria szerint vallásos nevelésre vonatkozóan megvalósult. A tör- megteremti a lehetőséget a cigány gyermekek külön vénnyel és a tényekkel szembeni küzdelem során rá- nevelésére. Az indokolásban egyetlen helyen törté- adásul elbukott a D. H.-ítéletből levezethető köve- nik utalás a romapasztorációra, mégpedig a felperes telmény, hogy senki nem mondhat le a gyermeke faji valószínűsítési kötelezettsége körében. A Kúria elis- diszkriminációtól mentes oktatáshoz való jogáról. meri, hogy a felperes valószínűsítette, hogy a Huszár- telepi iskolába túlnyomórészt roma tanulók járnak, amit szintén alátámaszt, hogy az egyházi alperesek az elkÜlÖnÍtÉs tartalmi szándéka az iskola átvételével és működtetésével a indoka romapasztoráció volt, „ami elfogadható[,] és nem me- rült fel olyan adat, amely ezt az indokot kétségessé tenné. Tegyük fel, hogy minden beiratkozó szülő tisztában Ebből viszont okszerűen levonható az a következtetés, volt azzal, hogy gyermeke görögkatolikus oktatásban hogy a II-IV. r. alperesek olyan helyen kerestek működ- fog részesülni; sőt, az iskolanyitás kezdeményezésé- tethető iskolát, ahol romapasztorációs tevékenységük ered- ben is része volt. (Bár láttuk, hogy ezek egyike sem ményes lehet, azaz[,] ahol a tanulók egésze vagy nagyobb teljesült.) Ahhoz azonban, hogy az elkülönítés jog- többsége a cigány etnikumhoz tartozó gyerekekből áll”.

82 / DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM Mindezek ellenére, talán csúsztatás lenne azt ál- mentést kizáró rendelkezését éppen a Faji Egyenlő- lítani, hogy az Kúria szerint azért teheti meg az egy- ségi Irányelvre fi gyelemmel iktatta be a jogalkotó ház, hogy szegregált lakótelepen nyit iskolát (ame- 2006-ban, s azt a bíróság még az új Alaptörvényre lyet korábban épp a szegregáció miatt zártak be), mert tekintettel sem találta aggályosnak. Amivel azonban cigánypasztorációs céljai csak így, ilyen etnikai kö- adós maradt a Kúria, az annak tisztázása, hogy a tár- zegben valósíthatóak meg, hiszen ez így ebben a for- sadalmi felzárkóztatás mint állami kötelezettség ho- mában nem jelenik meg az ítéletben, arra csak követ- gyan viszonyul az esélyegyenlőséghez és a diszkri- keztetni lehet esetleg. Azonban ugyanerre a követ- mináció tilalmához; egyáltalán, hogyan kérhető szá- keztetésre jutott az alapvető jogok biztosa is leg utóbbi, mon a felzárkóztatás elmaradása, amikor sem a oktatási elkülönítéssel foglalkozó felzárkózásnak, sem a felzárkózta- jelentésében: álláspontja szerint is a kÚria tulajdonkÉppen tásnak nincs jogi defi níciója; nem az olvasható ki a Kúria ítéletéből, azt ÁllÍtja, hogy nem tudni, hogy mi a tartalma ezeknek hogy az egyház cigány pasz to rációs kell, hogy az elkÜlÖnÍtõ a fogalmaknak, vagy hogy pusztán céljai teszik indokolttá az elkülö- oktatÁst a szÜlõk kez- politikai hívószavak-e. S bár lát- nítést.28 S miként egy kolléga szel- demÉnyezzÉk (a vilÁgos szólag könnyen lesöpörhető az asz- lemesen megjegyezte, ha ez így tÖrvÉnyszÖveg ellenÉre) talról minden olyan jogi érvelés, van, akkor mi lenne a gátja annak, amely a diszkrimináció tilalmát a hogy melegpasztoráció néven az LMBTQI embere- felzárkózási igényre tekintettel megkérdőjelezi, az ket is elkülönítsék – és a sor folytatható. emberierőforrás-miniszter nyilatkozatai a mai napig A Kúria végül megadja az indokát az elkülönítés- visszaköszönnek az állami intézményfenntartó hiva- nek. Ítélete szerint a szülőnek nem csupán arra van talos dokumentumaiban. Így például a Klebelsberg joga, hogy gyermekének vallásos nevelést biztosító Intézményfenntartó Központ (KLIK) Pilisvörösvári iskolát válasszon, de arra is, hogy a lakóhelyéhez kö- Tankerületének egy szegregált iskolát érintő átszer- zeli egyházi iskolába járjon! Hiszen ha nem lenne vezési javaslatában, amely az elkülönítést nem meg- meg ez a joga, akkor bizony semmi sem indokolná, szüntetni, hanem kibővíteni kívánta. A szóban forgó hogy a görögkatolikusoknak miért kell Nyíregyhá- átszervezési javaslat indoklása szerint „Balog Zoltán zán külön egyházi iskolát fenntartaniuk a cigányok- miniszter úr álláspontját e témakörben megismertük. nak és a belvárosban a nem cigányoknak. És mivel Meggyőződésünk, hogy elképzelésünk és a fentebb vázolt ehhez joguk van a szülőknek, a Kúria szerint már átszervezési javaslatunk [beilleszthető] az állam által nem is releváns, hogy egyébként mivel indokolták a elképzelt nevelési-oktatási törekvésekbe. […A] hátrányos jelentkezési lapokon az iskolaválasztást.29 S bár a helyzetű gyermekek oktatása, tehetséggondozása, felzár- Kúria szerint átjárható a két intézmény, vagyis való- kóztatása előfeltétele annak, hogy felnőtt korukra részt ban érvényesül az iskolaválasztás szabadsága, vala- tudjanak vállalni a társadalom szociális és gazdasági éle- miért mégsem buszoznak a belvárosból gyerekek a tében a többi állampolgárral azonos feltételek mellett.”32 Guszevbe, sem pedig fordítva. Vagyis a KLIK – a miniszterhez hasonlóan – mint- A nyíregyházi iskolaügy talán azért is nevezhető ha úgy vélné, hogy a homogén etnikai közegben tör- a balogi közoktatás állatorvosi lovának, mert nem- ténő felzárkóztatás az előfeltétele a (csak felnőtt kor- csak egyházi fenntartású intézményről van szó, ame- ban esedékes) társadalmi beilleszkedésnek. S bár végül lyek terjedését a miniszter támogatja, szorgalmazza, éppen a miniszter akadályozta meg az átszervezést a de az egyúttal a felzárkóztató oktatást is homogén javasolt formában, látható, hogy a tárca felzárkózás- etnikai közegben képzeli el. Az egyház a perben ról alkotott és kommunikált elképzelései az oktatás- ugyanis azzal is érvelt, hogy az Ebktv. jelenlegi ki- irányítás legalsóbb fórumaira is beszivárogtak. mentési szabályai aránytalanul megnehezítik, adott Ez azért is rémisztő, mert még az integrációt tá- esetben ellehetetlenítik az Alaptörvény társadal- mogató korábbi kormányzati kommunikáció és tá- mi felzárkóztatásra vonatkozó rendelkezéseit.30 Az mogatáspolitika sem volt képes arra, hogy érdekelt- Ebktv. rendelkezései az egyházi képviselő szerint „in- té tegye a helyi önkormányzatokat a deszegregáció- dokolatlan túlsúlyt tartalmaznak a diszkrimináció tilal- ban. Miként arra a Debreceni Ítélőtábla is rámutatott, mát illetően, nem feleltethetőek meg a társadalmi felzár- a jog önmagában elégtelen eszköz az iskolai szegre- kózás követelményének”.31 Erre tekintettel az egyházi gáció megszüntetéséhez. Mégis úgy tűnik, mára ez alperesek indítványozták az Ebktv. alkotmányossá- az egyetlen lehetőség. Amikor 2013-ban az állam gának felülvizsgálatát, kezdeményezték az Alkot- elvette az iskolákat az önkormányzatoktól, meglett mánybíróság eljárását. volna a történelmi lehetősége, hogy fellépjen az el- A Kúria azzal utasította el az indítványt, hogy az különítéssel szemben (is). A szegregáció 2010 óta ro- Ebktv. alperesek által sérelmezett, az általános ki- hamosan nő, és ez a tendencia 2013-ban sem állt

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR / 83 meg.33 Az államosítás egyelőre kÉrdÉs, hogy a jogsÉrtÉs egyházi iskolaügyben. Talán hanem hozott megoldást, hiszen még kÖzvetlen Érintettjei [...] marosan mégis kiderül, hogy tény- azokon a településeken sem avat- ha akarnak, fordulhat- leg zsákutca-e a közérdekű igény- kozott be a KLIK, ahol jogerős nak-e kÖzvetlenÜl az érvényesítés. Kérdés, hogy a jog- ítélet mondja ki a szegregációt ejeb-hez azzal, hogy a sértés közvetlen érintettjei – a Sója (például Kaposváron vagy Győr- kÚria dÖntÉse alapjÁn Miklós Iskolát választó Huszár- ben). De mit is várhatunk egy hatÉkony jogorvoslatra telepi roma családok – „megugor- olyan központi hivataltól, amely- nem szÁmÍthatnak hatják-e” a hazai bíróságokat, s ha nek minisztere abban hisz, hogy a akarnak, fordulhatnak-e közvet- cigány gyerekeket elkülönítve kell felzárkóztatni? lenül az EJEB-hez azzal, hogy a Kúria döntése alap- A Kúria döntése után nehéz nem pesszimistának ján hatékony jogorvoslatra nem számíthatnak. lenni, hiszen míg eddig a kérdés az volt, végrehajt- Egy azonban biztos: az Európai Bizottság érdek- ja-e majd a KLIK az ítéleteket, ma már az, lesz-e mit lődéssel követi az eseményeket, s nem kizárt, hogy végrehajtani. éppen a Kúria jogértelmezése ültetheti Magyaror- szágot szégyenpadra – a cseh és szlovák kormányok hogyan tovÁbb? után – a roma gyerekek elkülönítése miatt indított kötelezettségszegési eljárás során. Jó lenne azonban A per jogerősen lezárult, s miután a CFCF közérde- nem „külső” segítségre várni, hanem a több tízezer kű igényérvényesítőként lépett fel egyéni érintettek gyermeket érintő apartheid oktatáspolitikának egy- perben állása nélkül, így sem az Alkotmánybíróság, szer s mindenkorra önként véget vetni. sem az EJEB nem vizsgálhatja felül a Kúria dönté- sét. Miként az a győri szegregációs per nyomán ki- derült, az Alkotmánybíróság saját hatáskörét szűken jegyzetek értelmezve csak természetes személyeknek, vagy az adott ügyben közvetlenül érintett konkrét szerveze- 1. A Kúria 2015. április 22-i, Pfv.IV.20.241/2015/4. számú teknek biztosítja a bírói döntések alkotmányos felül- ítélete. Az ügyben született valamennyi ítélet elérhető vizsgálatát.34 Ettől eltér Kiss László meglehetősen a CFCF honapján: http://cfcf.hu/jogi-dokumen tum% progresszív különvéleménye (amelyhez Lévay Mik- C3%A1r. lós is csatlakozott), amelyben elismerte, hogy az alap- 2. A „Little Rock Nine” kilenc afro-amerikai fi atalt takar, jogok érvényesítésének is előfeltétele a kellő tájéko- akik az amerikai Legfelsőbb Bíróság mérföldkőnek zottság, s hogy az évekig tartó jogérvényesítési eljá- számító Brown v. Board of Education döntését köve- rás nyilvánosságával gyakran együtt járó társadalmi tően a központilag elrendelt integráció úttörőiként vo- megvetettség, stigmatizáció bizony visszatartja a hát- nultak be a történelembe, miután 1957 őszén beirat- rányos helyzetű társadalmi csoportokat jogaik érvé- koztak a Little Rock Central High School középisko- nyesítésétől. Ezért a panaszeljáráshoz szükséges érin- lába. Az arkansasi kormányzó szegregációpártiakat tettség fogalmát különvéleménye szerint az Alaptör- támogató intézkedései miatt végül Eisenhower elnök vény esélyegyenlőségi klauzulájának figyelembe közbeavatkozására volt szükség, aki katonákat rendelt vé telével kellett volna értelmezni, lehetővé téve a köz- ki a diákok kíséretére az iskolába járáshoz. Lásd pél- érdeket érvényesítő CFCF panasztételi jogát. Az dául ezt az értékelést az érintett állam legfelsőbb bí- EJEB az Alkotmánybíróság döntésével szemben elő- róságának későbbi bírájától, aki maga is a szegregált terjesztett kérelmet – ugyancsak érintettség hiánya iskolába járt a híres beiratkozást megelőző évben: Ro- okán – elutasította.35 Amint erre a különvélemény is bert L. Brown: Th e Th ird Little Rock Crisis, Th e Ar- rámutatott, az érintettség ilyen értelmezése teljesen kansas Historical Quarterly, 2006/1, 39–44. kiüresíti a közérdekű igényérvényesítést, legalábbis 3. EH 7/2015. polgári elvi határozat. abban az értelemben, hogy a közérdekű keresetek 4. Desegregation and Action for Roma in Education- alapján indult rendes bírósági eljárások kikerülnek Network (DARE-Net projekt): Kézikönyv a magyar- az alkotmányossági felülvizsgálat köréből. Ennek el- országi iskolai szegregációs ügyek dokumentálásához és mo- kerülése érdekében szükséges lenne az Ebktv. és az nitorozásához , 2014, elérhető: http://www.dare-net.eu/ Abtv. összehangolása, valamint az alkotmánybíró- cms/upload/fi le/guide-for-monitoring-and-docu men- sághoz fordulás lehetőségének megteremtése közér- ting-school-segregation-hungary-hungarian-2014. dekű igényérvényesítésként indított perekben is. Saj- pdf. nos, azt viszont már nem fogjuk megtudni, hogy az 5. A Tanács 2000/43/EK irányelve (2000. június 29.) a Alkotmánybíróság milyen álláspontot képvisel a nyír- személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való

84 / DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalma- 18. A rendelettervezet nyilvánosságra került szövege: http:// zásáról. Az Európai Közösségek Hivatalos Lapja, L romasajtokozpont.hu/wp-content/uploads/2015/06/ 180. szám, 2000.07.19. kormanyrendelet.pdf. Az ügy körülményeiről lásd a 8. 6. Faji Egyenlőségi Irányelv, 5. cikk. végjegyzetet. 7. Az Alapvető Jogok Biztosának tájékoztatása, AJB-1165/ 19. A Nyíregyházi törvényszék 2014. február 28-i, 10.G.15- 2013., 2013. február. 13-040 099/22. sz. ítélete, 32. o.; a Debreceni Ítélő- 8. Titkolták a számokat, elithálózatot épít az állam, Nép- tábla 2014. november 6-i, Gf.I.30.347/2014/10. számú szabadság, 2015. január 12.., http://nol.hu/belfold/elit- ítélete, 18. ha lozatot-epit-az-allam-1509167. 20. A Kúria Pfv.IV.20.241/2016/4. számú, 2015. április 9. A rendelettervezetet a Roma Sajtóközpont egy cikk ke- 22-i ítélete, 18. retében hozta nyilvánosságra (http://romasajtokozpont. 21. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyű- hu/a-kormany-szerint-hazudunk-nem-mond- lési Biztosának beszámolója a 2005-ös évről, VI. feje- jak-miben/), amelyben a kormányzat egy korábbi cikk- zet 3.4., http://www.kisebbsegiombudsman.hu/word/ re írt válaszára reagált. Előzmények: http://roma- 04-29-2008_10_43_30/besz_2005.html. sajtokozpont.hu/megis-torvenyes-lesz-az-iskolai- 22. 1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New szegregacio-vallasi-alapon/; http://www.kormany.hu/ Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény ki- hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/szocialis- hirdetéséről, 3. cikk. Az angol eredetiben: „the best ugyekert-es-tarsadalmi-felzar ko zasert-felelos- interests of the child”. allamtitkarsag/hirek/reagalas-a-roma-sajtokozpont- 23. D. H. és társai kontra Cseh Köztársaság, 57325/00. sz. valotlan-allitasaira. A rendelettervezet nyilvánosságra kérelem, a Nagykamara 2007. november 13-i ítélete. került szövege: http://romasajtokozpont.hu/wp-content/ 24. Uo. 202. §. uploads/2015/06/kormanyrendelet.pdf. 25. Uo. 204. §. 10. Az alapvető jogok biztosa és Magyarországon élő nem- 26. Az alapvető jogok biztosa és a Magyarországon élő zetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettese je- nemzetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettes lentése az AJB-6010/2014. számú ügyben az oktatási jelentése a nemzetiségi középiskolai oktatás helyzeté- elkülönülésre vonatkozó szabályokról, 24. ről, AJB-3894/2012. 11. Az EMMI szociális ügyekért és társadalmi felzárkó- 27. A Legfelsőbb Bíróság Pfv.IV.20.678/2005/5. számú zásért felelős államtitkárságának 2014. november 6-i döntése. sajtóközleménye. http://www.kormany.hu/hu/emberi- 28. Az alapvető jogok biztosa és Magyarországon élő nem- eroforrasok-miniszteriuma/szocialis-ugyekert-es- zetiségek jogainak védelmét ellátó biztoshelyettese je- tarsadalmi-felzarkozasert-felelos-allamtitkarsag/hirek/ lentése az AJB-6010/2014. számú ügyben az oktatási sajtokozlemeny. elkülönülésre vonatkozó szabályokról, 17. 12. Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Bíróság, 16.P.20.812/ 29. A Kúria 2015. április 22-i, Pfv.IV.20.241/2015/4. számú 2007., Debreceni Ítélőtábla, Pf. I.20.095/2010/6., Leg- ítélete, 21. felsőbb Bíróság, Pfv.IV.20.037/2011/7., az ügy részle- 30. II-IV. r. alperesek 2014. november 4-i beadványa, 3. tes leírása elérhető: http://cfcf.hu/j%C3%A1szlad% 31. Uo. C3%A1ny-m%C3%A9g-mindig. 32. Klebelsberg Intézményfenntartó Központ Pilisvörösvári 13. A Legfelsőbb Bíróság 2008. november 19-i ítélete, Pfv. Tankerülete, Piliscsabai Jókai Mór Általános Iskola IV.20.936/2008/4., 18. o. (profi lbővítési) átszervezési javaslata, 2015. február 19., 14. Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság, 3.P.20.950/ 19.,http://cfcf.hu/sites/default/fi les/1.%20Mell%C3 2008/36., Győri Ítélőtábla, Pf.V.20.416/2010/3., Kúria %A9klet%202.%20sz.%20J%C3%B3kai%20iskola% Pfv.IV.20.068/2012/3., Alkotmánybíróság IV/3311- 20%C3%A1tszervez%C3%A9se%20%281%29.pdf. 9/2012., 33. A közoktatás indikátor rendszere, 2015, MTA KRTK 15. A Győri Ítélőtábla 2011. október 4-i ítélete, Pfv.V.20. KTI, 130., http://econ.core.hu/fi le/download/kozok- 416/2010/3., 7. tatasi/indikatorrendszer.pdf. 16. A Pécsi Ítélőtábla 2010. május 20-i ítélete, Pf. I.20.061/ 34. Az Alkotmánybíróság 2013. június 17-i, IV/3311-9/ 2010/7., 9. A kaposvári ügy leírása elérhető: http://cfcf. 2012. számú végzése, 2. hu/kaposv%C3%A1r-ii-deszegreg%C3%A1ci%C3% 35. Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyerekeknek Alapítvány B3s. Magyarország elleni ügye, kérelem száma: 786/14, 17. A Legfelsőbb Bíróság 2010. november 24-i ítélete, Pfv. 2014. március 25, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/ IV.21.568/2010/5., 5. Pages/search.aspx#{“appno”:[“786/14”]}.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DOKUMENTUM ÉS KOMMENTÁR / 85 dÖntÉs utÁn

Rovatunkban ezúttal is az Emberi Jogok Európai Bíróságá- nak legutóbbi fontos döntéseit és a magyar Alkotmánybíró- ság közelmúltban hozott, emberi jogi vonatkozású határoza- tait foglaljuk össze.

az emberi jogok eurÓpai bÍrÓsÁgÁnak ÍtÉleteibõl

az egyezmÉny 3. És 8. cikke az állásponton volt, hogy Lettországban a törvény a kÍnzÁs És embertelen szerint működő rendszer alapja a tényleges beleegye- bÁnÁsmÓd tilalma; a magÁn- zés; ennek értelmében holttestből szerv vagy szövet És csalÁdi Élethez valÓ jog csak akkor távolítható el, ha ez egyén ehhez még éle- tében kifejezetten hozzájárult, illetve ennek hiányá- Elberte Lettország elleni ügye1 ban akkor, ha hozzátartozói abba beleegyeznek. Az értelmezésbeli bizonytalanságot végül a lett Az ügy körülményei. Dzintra Elberte férje, Egils El- törvényhozás oldotta fel. A 2004-ben módosított tör- berts, 2001. május 19-én autóbalesetben elhunyt. A vény egyértelművé tette, hogy Lettország a feltéte- holttestet a balesetet követő napon átszállították az lezett beleegyezésen alapuló rendszert alkalmazza. országos igazságügyi orvostani központba (Valsts tiesu A rendőrség emiatt – korábbi álláspontját megvál- medicīnas expertīžu centrs), ahol felboncolták. A ké- toztatva – előbb 2005 decemberében, majd 2006 ja- relmezőnek a gyászszertartáson feltűnt, hogy néhai nuárjában bűncselekmény hiányában megszüntette férje lábai össze voltak kötve, a holttestet így temet- az eljárást. Ezt követően azonban a legfőbb ügyész- ték el. ség többször is megsemmisítette az nyomozást meg- 2003 márciusában a lett rendőrség vizsgálatot in- szüntető rendőrségi határozatokat, ezért a vizsgálat dított emberi szervek és szövetek 1994 és 2003 kö- több alkalommal is újra indult. A fellebbviteli ügyé- zött történt illegális eltávolítása ügyében. Ennek során szek ugyanis azon az állásponton voltak, hogy az igaz- megkeresték Dzintra Elbertét is, és tájékoztatták ar- ságügyi orvostani központ munkatársa megsértette ról, hogy a temetés előtt az igazságügyi orvostani a vonatkozó jogszabályokat, így a szövetek eltávolí- központban szöveteket távolítottak el a néhai férje tása jogellenes volt.2 2008. április 14-én azonban el- testéből. A szöveteket azután – egy államilag jóvá- évülés miatt ismételten megszüntették az eljárást. hagyott megállapodás keretében – egy német gyógy- Az igazságügyi orvostani központ egyik munka- szergyártó cégnek továbbították, amely bioimplan- társa mindeközben – eljárási hibákra hivatkozva – tátumokat készített belőlük. panaszt tett a rendőrség és az ügyészek ellen, így az A kérelmező feljelentése nyomán nyomozás in- ügy bírósági útra terelődött. 2008. június 26-án az dult. Az eljárás során a hatóságok azzal szembe sültek, illetékes törvényszék kimondta, hogy az érintett szak- hogy az eset idején hatályos, az elhunyt személyek értőnek nem kellett értesítenie a kérelmezőt a hoz- testének védelméről és az emberi szervek és szövetek zájárulási vagy tiltakozási jogának gyakorlásával kap- eltávolításáról szóló törvény rendelkezéseit több féle csolatban, az elhunyt személyek testének védelméről, módon is lehetett értelmezni. A jogszabály kimond- valamint az emberi szervek és szövetek eltá volításáról ta, hogy mindenkinek joga van szerveinek vagy szö- szóló törvény ugyanis nem írt elő számára ilyen kö- veteinek eltávolításához hozzájárulni vagy az ellen telezettséget. A testület ezért megsemmisítette a 2008 tiltakozni. Az érintett nyilatkozatát rögzítették az áprilisában született határozatot, és az ügyet vissza- egészségügyi dokumentációjába, valamint – egy pe- küldte a rendőrséghez. Utóbbi 2008. június 27-én csét formájában – az útlevelébe is. Szerveket, illetve bűncselekmény hiányában végleg lezárta a nyomo- szöveteket azonban nyilatkozat hiányában is el lehe- zást. tett távolítani, kivéve, ha az ellen a legközelebbi ro- Az EJEB-hez benyújtott panaszában a kérelme- konok tiltakoztak. ző azt kifogásolta, hogy a férje szöveteit a hozzájá- Az igazságügyi orvostani központ véleménye sze- rulása nélkül távolították el. Továbbá azt állította, rint a lett rendszer az ún. feltételezett beleegyezésen hogy a szövetek eltávolításának körülményeit illető- alapul, amelynek értelmében a szervek vagy szöve- en a lett hatóságok teljes bizonytalanságban tartot- tek eltávolíthatók azon személyek testéből, akik éle- ták őt, valamint azt, hogy súlyos lelki megrázkód- tükben nem tiltakoztak e beavatkozás ellen. Mivel tatást okozott számára annak felfedezése a temetés sem Egils Elberts, sem pedig a kérelmező nem tett előtt, hogy a férje lábai össze vannak kötözve. Vége- ilyen nyilatkozatot, az igazságügyi orvostani központ zetül azt is sérelmezte, hogy a lett jogszabályok le- munkatársa jogszerűen eltávolíthatta a szöveteket a hetővé tették a szervek vagy szövetek eltávolításával holttestből. A nyomozóhatóság ezzel szemben azon kapcsolatos jogosultságok eltérő értelmezését. Dzintra

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 89 Elberte a kérelmében az EJEE 8., 3. és 13. cikkére szigetelt eset volt, hanem számos néhai lett állam- hivatkozott. polgárt érintett. Ez a helyzet fokozottan indokolttá A döntés.3 Miután röviden ismertette az ügy sor- tette volna a megfelelő intézkedések meghozatalát. sát a nemzeti eljárásban, az EJEB felsorolta a vonat- A garanciális rendelkezések hiányában azonban a ké- kozó nemzetközi és uniós, illetve nemzeti jogsza- relmező nem tudta kellően felmérni, hogy milyen bályokat. A Bíróság mindezek után először a ma - módon gyakorolhatná a számára biztosított tiltako- gán- és családi élet tiszteletben tartásához való joggal zási jogot. összefüggésben vizsgálta meg az esetet. A testület ezért megállapította, hogy a vonatkozó A Bíróság korábbi esetjogát áttekintve felidézte, lett jogszabályok tekintetében nem teljesültek a jog hogy már több kegyeleti kérdést is a „magánélet” és minőségével kapcsolatos követelmények. A kérelme- a „családi élet” tág fogalmainak körébe sorolt. Így ző magánélet tiszteletben tartásához fűződő jogába például a kérelmezők magán- és családi életébe való való beavatkozás ezért nem felelt meg a törvényben beavatkozásnak minősítette azt, amikor a hatóságok meghatározottság kritériumának. Következésképpen késedelmesen szolgáltatták vissza a szülők részére sérült az Egyezmény 8. cikke. gyermekük holttestét. Hasonló megállapításra jutott A kínzás tilalmával kapcsolatban az EJEB-nek azt azokban az esetekben is, amikor a nyomozóhatósá- kellett eldöntenie, hogy – fi gyelemmel az eset körül- gok megtagadták az elhunyt személyek maradványa- ményeire – Dzintra Elberte szenvedése elérte-e azt inak kiadását a hozzátartozók részére. Elberte asz- a szintet, amely révén az ügy az az Egyezmény 3. cik- szony kérelméhez hasonló eset viszont még nem for- kének hatálya alá tartozhat. A bírósági gyakorlat kö- dult elő az ítélkezési gyakorlatban. Mivel azonban a vetkezetesen elismeri a súlyos emberi jogi jogsérté- felek nem vitatták, az EJEB megállapította, hogy a seknek az áldozatok családtagjaira gyakorolt pszi- kérelmező joga a férje szöveteinek eltávolításához chés hatásait. Ahhoz azonban, hogy a lelki szenvedés való hozzájárulásra az Egyezmény 8. cikkének hatá- okozása embertelen vagy megalázó bánásmódot va- lya alá tartozik. lósítson meg, további speciális tényezőknek kell fenn- Az Bíróság először is konstatálta, hogy a lett ha- állnia. Ilyennek minősül például a kérelmező és az tóságok beavatkoztak a kérelmező magánélet tiszte- áldozat közötti szoros családi kapcsolat, valamint az letben tartásához fűződő jogába, mivel a megfelelő a mód, ahogy az adott ügyben illetékes hatóságok el- tájékoztatás hiányában Dzintra Elberte nem gyako- jártak. rolhatta a vonatkozó törvény által a részére biztosí- A Bíróság a jelen ügyben mindenekelőtt azt vette tott tiltakozási jogot. fi gyelembe, hogy Elberte asszony szenvedései meg- A beavatkozás törvényességével kapcsolatban az haladták a közeli hozzátartozók elhalálozásával járó EJEB abból indult ki, hogy a lett hatóságok külön- gyász megszokottnak tekinthető mértékét. Egyrészt bözőképpen értelmezték az említett törvény előírásait. szorongás alakult ki benne amiatt, hogy hosszú időn A testület szerint az Igazságügyi Orvostani Központ, keresztül nem szerezhetett bizonyosságot arról, hogy a rendőrség, az ügyészség és illetékes lett bíróság kö- néhai férje holttestéből milyen szöveteket távolítot- zötti egyetértés hiánya arra utal, hogy a vonatkozó tak el, milyen módon és milyen célból. Dzintra El- jogszabály nem határozta meg kellőképpen az eljáró berte ugyanis csak a hivatalos rendőrségi vizsgálatot szakemberek vagy hatóságok kötelezettségeit és mér- megkezdését követően szerzett tudomást az igazság- legelési jogkörét. ügyi orvostani központban folyó tevékenységről. Más- A Bíróság felidézte továbbá, hogy a törvényesség részt az a mód, ahogyan az érintett hatóságok eljár- elvéből következően az államok kötelesek biztosíta- tak, valamint a jogértelmezésbeli bizonytalanságok ni az általuk hozott jogszabályok végrehajtásának jogi a tehetetlenség érzetét keltették a kérelmezőben egy és gyakorlati feltételeit. Álláspontja szerint azonban olyan helyzetben, amikor a magánéletének egy kü- a lett rendszer nem felelt meg ennek a követelmény- lönösen érzékeny aspektusát érintő személyiségi jo- nek: noha a kérelmező jogosult lett volna kifejezni gának, a férje testéből való szövetkivétel megtagadá- álláspontját a szövetek eltávolításával kapcsolatban, sához való jogának sérelmével szembesült. Ezt to- a megfelelő tájékoztatást biztosító előírások hiányá- vább súlyosbította a tény, hogy nem részesülhetett ban nem rendelkezett információval e jog gyakorlá- megfelelő kártérítésben. Végezetül pedig szenvedést sát illetően. okozott a számára az a felismerés is, hogy férjét va- A Bíróság kétségét fejezte ki azzal kapcsolatban lószínűleg az igazságügyi orvostani központban tör- is, hogy a vonatkozó jogszabályok megfelelő védel- téntek miatt temették el összekötözött lábakkal. met nyújtanak az önkényeskedés ellen. Az ügyben Az EJEB hangsúlyozta, hogy a szervek és szöve- szereplő, államilag jóváhagyott megállapodás keretek transzplantációja tekintetében nemzetközi szin- tében végrehajtott szöveteltávolítás ugyanis nem el- ten elismert alapelv az emberi testtel való méltó bá-

90 / D ÖN T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM násmód, amely kiterjed a halált követő állapotra is. Şentürk terhes felesége, miközben egyik kórházból A testület szerint a vonatkozó nemzetközi instru- a másikba szállították át, során meghalt. Ezt meg- mentumok célja egyértelműen az, hogy „mindenki” előzően a kérelmező és az elhunyt több egészségügyi számára biztosítsák az emberi méltóságot, önazonos- in tézményt végigjárt orvosi segítséget keresve, a meg- ságot és integritást. E védelem minden már megszü- felelő ellátást azonban sehol sem kapták meg, a nő letett személyt megillet; függetlenül attól, hogy az súlyos egészségi állapotáért felelős elhalt magzat el- érintett életben van-e, vagy esetleg már elhunyt.4 távolításáért ugyanis az orvosok nem tettek semmit. A Bíróság végül felidézte, hogy az állandó gya- Az első kérelmezőnek emiatt először is szembe kel- korlat értelmében az emberi méltóság tiszteletben lett néznie a felesége és a meg nem született gyerme- tartása az Egyezmény lényegének kiemelkedően fon- ke elvesztésével, valamint azzal a „kafkai” élmény- tos eleme. A bánásmód az Egyezmény 3. cikke sze- nyel, amelyet az öt különböző kórház felkeresése je- rint akkor minősül „megalázónak”, ha az lealacso- lentett.8 Az strasbourgi testület azonban nem találta nyító az egyénnel szemben, és ellentétes az emberi szükségesnek a Mehmet és Bekir Şentürk kérelemé- méltóság tiszteletben tartásának elvével. Mivel pedig nek ezt – a 3. cikk alapján – sérelmező vonatkozását a kérelmező szenvedését nemcsak a jogainak sérel- megvizsgálni, így a procedurális igazságosság tekin- me és az igazságügyi orvostani özpont eljárása kö- tetében kifogásolható módon járt el. rüli bizonytalanság okozta, hanem a férje holttesté- A Bíróság Dzintra Elberte esetében viszont pon- vel való bánásmód is gyötrelmet okozott számára, az tosan az eljárási igazságosság elemeit vette fi gyelem- EJEB ezért megállapította a kínzás tilalmának sé- be, amikor a kérelmezőnek okozott szenvedés sú- relmét. lyosságát mérlegelte: egyrészt a szövetek eltávolítá- A kérelem fennmaradó részét a testület nem tar- sának körülményeire vonatkozó információk hiánya totta szükségesnek külön vizsgálni. mellett az illetékes hatóságok eljárását, a jogértelme- Kommentár. Az Elberte-ügyben hozott ítélet rövid zésbeli bizonytalanságokat és a kártérítés elmaradá- időn belül a második olyan döntés, amelyben az EJEB sát. A testület e tényezőkre alapozva állapította meg, a szerv- és szöveteltávolítás lettországi, feltételezett hogy a nő gyötrelmei meghaladták a gyász szükség- beleegyezésen alapuló rendszerét kifogásolta. A tes- szerű mértékét. Az ügy körülményeinek empatikus tület a Petrova Lettország elleni ügyéhez hasonlóan vizsgálata ily módon lehetőséget teremt, hogy a ha- jelen esetben is azt állapította meg, hogy a megfele- sonló jogsértést megélt kérelmezők a jövőben meg- lő garanciák hiánya miatt a kérelmező nem gyako- felelő elégtételt kapjanak az EJEB előtt. rolhatta néhai férje testével kapcsolatban a hozzátar- Buzás Péter tozók számára egyébként a vonatkozó törvényben biztosított tiltakozási jogosultságot.5 Dzintra Elberte esetének érdekessége ugyanakkor az egyezmÉny 6. cikke az az érvelés, ahogyan a testület megállapította a kín- tisztessÉges tÁrgyalÁshoz zás tilalmának megsértését, a kérelmezőnek okozott va l Ó jo g lelki szenvedést alapul véve. A Bíróság ugyanis a jelen ügyben abszolút elsőbbséget adott az ún. procedurális Urechean és Pavlicenco Moldova elleni ügye9 igazságosság érvényesülésének. E fogalom értelmé- ben az érintetteket gyakran nem is az általuk indí- Az ügy körülményei. A kérelmezők ellenzéki politi- tott eljárás eredménye, hanem sokkal inkább az el- kusok. Két televíziós műsorban a moldovai elnökkel járás lefolytatásának módja érdekli. Az procedurális készítettek interjúkat különböző témákban (pl. gaz- igazságosság érvényesülése olyan tényezők mérlege- daság, igazságszolgáltatás, külpolitika, választások). lését teszi szükségessé, mint a részvétel lehetősége, Az interjúk során az elnök kijelentette, hogy az első az eljáró szervek semlegessége, a kérelmezőnek ki- kérelmező – aki Chișinău polgármestere volt – „a járó tisztelet, illetőleg az eljáró szerv részéről tanú- korrupció nagyon erős, maffi a-típusú rendszerét hozta sított hozzáállás.6 Az említett faktorokat az EJEB létre”, míg a második „egyenesen a KGB-től érke- rendszerint fi gyelembe veszi az EJEE-ben foglalt jo- zett”. Mindkét politikus becsületsértési eljárást kez- gokból eredő ún. eljárási kötelezettségek érvényre deményezett, de a moldovai bíróságok álláspontja juttatása során. szerint az elnök mentelmi jogot élvez, ezért nem von- Az EJEB azonban nem minden esetben mérlege- ható felelősségre a mandátumának gyakorlása során li a procedurális igazságosság kérdéseit. Példaként az kifejezett véleménye miatt. Elberte-ügyhöz némileg hasonló Mehmet és Bekir A döntés.10 A kérelmezők szerint azzal, hogy a hazai Şentürk által Törökország ellen indult eljárás em- bíróságok elutasították a becsületsértési keresetük ér- líthető.7 Az eset alapját az képezte, hogy Mehmet demi vizsgálatát, megsértették az Egyezmény 6. cik-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 91 kének (1) bekezdésében foglalt tisztességes tárgyalás- át kellett volna igénybe venniük, hogy kifejezzék ál- hoz való jogukat. Az nem volt vitás, hogy a kérelme- láspontjukat az elnök rájuk vonatkozó állításairól. zők bírósághoz való hozzáférésének joga korlátozva A második kérelmező meg is próbált műsoridőt kérni volt azáltal, hogy a hazai bíróságok elutasították az attól a csatornától, ahol az államfő a vitatott kijelen- elnökkel szemben benyújtott becsületsértési kerese- téseit tette, de hiába. A Bíróság ennek kapcsán rá- tük érdemi vizsgálatát. A felek azt is elfogadták, hogy mutatott, hogy az idő tájt Moldovában csak két or- a korlátozás „törvényben meghatározott” volt, és le- szágos lefedettséggel sugárzó televíziós csatorna lé- gitim célt szolgált. A kérdés az, hogy megfelelő egyen- tezett, amelyek közül az egyik nem volt hajlandó súlyt teremtettek-e az egymással versengő érdekek mű soridőt biztosítani az egyik kérelmezőnek, a másik között, azaz az elnök hivatalának gyakorlása során pedig a közszolgálati televízió volt. Tekintettel erre, történő véleménynyilvánítási szabadságának védel- valamint a Manole és mások Moldova elleni ügyé- méhez fűződő közérdek, valamint a kérelmezők bí- ben11 az állami televízió cenzúrázási gyakorlatára tett rósághoz való hozzáférésének érdeke, illetve azon ér- megállapításokra, a Bíróság nem volt meggyőződve deke között, hogy a panaszukra indokolással ellátott arról, hogy a kérelmezők rendelkezésére hatékony választ kapjanak. eszközök álltak volna arra, hogy az államfő által fő- A moldovai alkotmány 81. § (2) bekezdése szerint műsoridőben, egy országos lefedettségű televízi- az elnök mentelmi jogot élvez, ám ez a vélemény- ós csatornában ellenük felhozott vádakat kivédjék. nyilvánítása tekintetében nem abszolút: az csak a meg- A Bíróság ezért 4:3 arányban kimondta, hogy az a bízatásának gyakorlása során kifejezett vélemények- mód, ahogyan a mentelmi jogot a jelen esetben al- re terjed ki. Az elnökkel szembeni rágalmazási eljá- kalmazták, aránytalanul korlátozta a kérelmezők bí- rás kizárása kivételt képezett a rágalmazó és sértő rósághoz való hozzáférésének jogát, amivel megsér- véleményekért viselt polgári jogi felelősségre vonat- tették az Egyezmény 6. cikkének (1) bekezdését. kozó általános szabálya alól. A Bíróság rámutatott, A különvéleményt megfogalmazó bírák szerint a hogy bár az államfőnek nem feladata – ellentétben hazai bíróságok megfelelően alátámasztották, hogy egy parlamenti képviselővel –, hogy részt vegyen a az elnök kijelentései a mandátumának gyakorlásá- nyilvános vagy a politikai vitákban, egy demokrati- nak körébe tartoztak. Szerintük a Manole-ügyben kus társadalomban elfogadhatónak kell lennie, hogy tett, az állami televízió cenzúrájára vonatkozó meg- az államok bizonyos, funkcióhoz kapcsolódó immu- állapítások irrelevánsak. A kérelmezők élhettek volna nitást nyújtanak az államfőknek annak érdekében, a válaszadás jogával vagy más, hazai jogszabályok hogy megvédjék a véleménynyilvánítási szabadságu- által nyújtott alternatív jogorvoslati lehetőséggel a kat a funkciójuk gyakorlása során, és ezzel fenntart- becsület, a méltóság és a szakmai jóhírnév megsér- sák a hatalmi ágak szétválasztását. Ám az ilyen men- tésének esetén. A kérelmezők politikusi minőségük- tességet – a polgári jogi felelősség általános szabálya ben azon személyek kategóriájába estek, akik tettei- alóli kivételt – szabályozni kell, és világos módon és ket nemcsak a sajtó, hanem – és mindenek előtt – a szűken kell értelmezni. Azonban az elnök mentel- közérdeket képviselő testületek alapos ellenőrzésé- mi jogára vonatkozó alkotmányos rendelkezések nem nek is kiteszik, ennek következtében a jó hírnevük határozták meg a rágalmazási perekkel szembeni sérelmének kockázata elkerülhetetlen. Szerintük tehát mentesség határait, és az alkotmánybíróság sem ér- a 6. cikk (1) bekezdését nem sértették meg. telmezte azt. A Bíróság szerint a moldovai bíróságok nem foglalkoztak azzal a kérdéssel, hogy az elnök a Kóczián Sándor kijelentéseit a megbízatásának gyakorlásán belül tette-e. Ráadásul az elnöknek biztosított mentelmi jog örökre szólt, és abszolút volt, amit a becsületsértési az egyezmÉny 8. cikke ke resetekkel szemben sem lehetett felfüggeszteni. magÁn- És csalÁdi Élet A ké relmezők így mandátumának lejárta után sem tiszteletben tartÁsÁhoz fordulhattak bírósághoz. A mentelmi jog ily módon va l Ó jo g történő alkalmazása – anélkül, hogy tovább vizsgál- nák a közérdek versengő szempontjait – azt szolgál- D. és mások Belgium elleni ügye12 ja, hogy az államfőt mindenre kiterjedő mentesség- gel ruházzák fel. A Bíróság szerint az ilyen, teljes körű Az ügy körülményei. D. és R. – egy közelebbről meg sérthetetlenség és immunitás biztosítása kerülendő. nem nevezett időpontban – Ukrajnába utazott, ahol A másik kérdés, amelyet vizsgálni kell, az alter- 2013. február 26-án pótanyaság13 útján világra jött natív lehetőségek hiánya. A kormány azt állította, A. A házaspár bejelentette a gyermek születését az hogy a kérelmezőknek mint politikusoknak a médi- ukrán hatóságoknak, amelyek kiállították számukra

92 / D Ö N T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM a születési anyakönyvi kivonatot, amelyben D.-t apa- lajstromból a belga hatóságoknak az utazási okmá- ként, R.-t pedig anyaként tüntették fel. A dokumen- nyok kiállítását visszautasító döntése elleni kérelmet, tumban nem szerepelt utalás a pótanyaságra. tekintettel a brüsszeli fellebbviteli bíróság 2013 júli- 2013. március 15-én a kérelmezők útlevél kiállí- usában meghozott ítéletére. tását indítványozták a kijevi belga nagykövetségnél A testület ezt követően a kérelmezők és a gyer- A. számára. A kérelem teljesítését azonban a külkép- mek ideiglenes elválasztását vizsgálta meg a magán- viselet megtagadta, mivel a házaspár nem tudta be- és családi élet tiszteletben tartásához való joggal ösz- mutatni az R. terhességét és kórházi kezelését alátá- szefüggésben. Emlékeztetett arra, hogy a családi élet masztó igazolásokat. tiszteletben tartásához fűződő jog feltételezi a csa- 2013. március 19-én ezért a házaspár az illetékes lád meglétét, vagy legalábbis egy olyan kapcsolat fenn- brüsszeli bírósághoz fordult, azt kérve, hogy kötelez- állását, amely potenciálisan azzá fejlődhet. Ezzel kap- ze a nagykövetséget a szükséges dokumentum kiál- csolatban az EJEB megjegyezte, hogy a kérelmezők lítására. A testület azonban 2013. április 5-én megala- fel kívánják nevelni A.-t, és lépéseket tettek annak pozatlannak találta a keresetüket, mivel több kérdés érdekében, hogy családi életet élhessenek. Belgium- vonatkozásában nem tudták azt elégséges bizonyíté- ba történő hazatérésük óta a kérelmezők és a gyer- kokkal alátámasztani. A törvényszék külön is kiemel- mek oly módon él együtt, amely nem különbözik a te az alkalmazott mesterséges megtermékenyítési „család” hétköznapi fogalmától. Következésképpen technika, A. születésének körülményei és a vérségi a Bíróság megállapította az EJEE 8. cikkének alkal- kapcsolat bizonyítatlanságát mint a döntése alapjául mazhatóságát. szolgáló indokokat. D. és R. fellebbezett a határozat A felek nem vitatták, hogy a belga hatóságoknak ellen. a gyermek utazási okmányainak kiállítását elutasító 2013. április 25-én a házaspárnak vissza kellett döntése, valamint ennek következtében a szülők és térnie Belgiumba, mivel az ukrán tartózkodási en- gyermek ideiglenes szétválasztása beavatkozást va- gedélyük lejárt. Ezt követően azonban többször is lósított meg a kérelmezők családi élet tiszteletben tar- meglátogatták A.-t Ukrajnában. tásához fűződő jogába. E beavatkozás csak olyan, 2013. július 31-én a brüsszeli fellebbviteli bíróság „törvényben meghatározott” esetekben minősül jog- helyt adott a kérelmezők keresetének. A döntést a szerűnek, ha arra bizonyos, az Egyezmény 8. cikk (2) testület egyrészt arra alapozta, hogy számos – idő- bekezdésében meghatározott legitim célok érdeké- közben a rendelkezésére bocsátott – bizonyíték alá- ben egy demokratikus társadalomban szükség van. támasztja a férj biológiai apaságát. Másrészt az apa Az EJEB megállapította, hogy a beavatkozás meg- és a gyermek közötti kapcsolat elismerése nem sér- felelt a törvényesség követelményének. A belga ha- tené a belga közrendet. Végül pedig a bíróság szerint tóságok ugyanis az útlevelekről szóló törvény, vala- A. fogantatása és születésének körülményei megfe- mint a nemzetközi magánjogi kódex alapján jártak leltek az ukrán jogszabályoknak. A testület ezért arra el. Elfogadta továbbá, hogy a kifogásolt intézkedés utasította a belga hatóságokat, hogy állítsák ki a gyer- legitim célja egyrészt a „bűncselekmények megelő- mek Belgiumba utazásához szükséges okmányokat. zése” volt, különös tekintettek az emberkereskede- 2013. augusztusában a kérelmezők és a gyermek lem elleni fellépésre. Másrészt, hogy a beavatkozás- hazatért Belgiumba, ahol azóta is élnek. ra a pótanya és a gyermek „jogainak és szabadságai- Az EJEB-hez benyújtott panaszukban a kérelme- nak védelme” érdekében került sor. zők egyrészt kifogásolták, hogy a belga hatóságok A szükségesség vizsgálatánál a Bíróság hangsú- nem engedélyezték A.-nak a beutazást Belgium terü- lyozta, hogy amikor a tagállamok között nincs kon- letére. Másrészt azt, hogy e döntés miatt időlegesen szenzus a kérdéses érdekek fontosságát vagy védel- elválasztották őket a gyermektől, ami súlyosan káro- mének módját illetően, az egyes országokat megille- sította a közöttük fennálló kapcsolatot. Szerintük ez tő mérlegelési szabadság széles lesz. Ez különösen az eljárás sértette az embertelen vagy megalázó bá- azokban az esetekben lesz igaz, amelyek érzékeny násmód tilalmát. Végezetül pedig azt panaszolták, morális és etikai kérdéseket vetnek fel. hogy nem állt rendelkezésükre megfelelő jogorvoslat, A testület először is megállapította, hogy a kérel- amelyet a hazai eljárások elhúzódása miatt igénybe mezők három hónapig és tizenkét napig – 2013. áp- vehettek volna. A kérelmükben az Egyezmény 3., 6., rilis 25-től augusztus 5-ig – voltak távol a gyermek- 8. és 13. cikkének sérelmére hivatkoztak. től. Ezalatt azonban kétszer is rövid látogatást tettek A döntés.14 Miután röviden ismertette az ügy sor- A.-nál Ukrajnában. Az általuk kezdeményezett bí- sát a nemzeti hatóságok előtt, valamint a vonatkozó rósági eljárás, amelynek eredményeként a brüsszeli nemzeti jogszabályokat, az EJEB először is az Egyez- fellebbviteli bíróság elrendelte az úti okmányok ki- mény 37. cikk (1) bekezdése alapján törölte az ügy- állítását a gyermek számára, négy hónapig és tizen-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 93 két napig tartott. A testület elismerte, hogy a távol- Dubska és Krejzova Csehország elleni ügye15 lét szorongásérzetet és stresszt kelthetett a kérelme- zőkben; továbbá, hogy az első hónapokban fenntartott Az ügy körülményei. Šárka Dubská 2010-ben, máso- kapcsolat a hozzátartozókkal jelentős hatást gyako- dik terhessége alatt úgy határozott, hogy gyermekét rol a gyermek lelki fejlődésére. Ugyanakkor azon az a saját otthonában hozza világra. Amikor a kérelme- állásponton volt, hogy sem a külön töltött idő, sem ző az otthonszülés feltételeiről érdeklődve levelet írt pedig a kifogásolt eljárás nem volt indokolatlanul az egészségbiztosítójának, azt a felvilágosítást kapta, hosszú. hogy a biztosítása nem terjed ki az intézményen kí- Az EJEB továbbá kimondta, hogy az Egyezmény vüli szülés költségeinek fedezésére. Arról is tájékoz- nem kötelezi arra az államokat, hogy a hatóságok tatták, hogy a bábák csak olyan helyen vezethetnek megfelelő vizsgálata nélkül engedélyezzék a pótanya- szülést, amely rendelkezik a vonatkozó jogszabály- ságból született gyermek beutazását. Ráadásul, a ké- ban meghatározott technikai felszereltséggel. A ké- relmezők tisztában voltak a szükséges utazási iratok relmező végül 2011 májusában, egyedül hozta világ- beszerzésének menetével, illetőleg azzal, hogy az bi- ra gyermekét az otthonában. Šárka Dubská az eset zonyosan hosszabb időt fog igénybe venni. Belgium miatt a cseh Alkotmánybírósághoz (Ústavní soud) sem vonható felelősségre amiatt, hogy a házaspár fordult, alkotmányjogi panaszát azonban a testület nem maradhatott Ukrajnában a tartózkodási enge- – a jogorvoslati lehetőségek kimerítésének hiányára dély lejártát követően. hivatkozva – elutasította. A fentiekre tekintettel a Bíróság megállapította, Alexandra Krejzová már az első két gyermekének hogy a belga hatóságok a rendelkezésükre álló mér- is az otthonában adott életet; így, amikor 2011-ben legelési szabadság határain belül jártak el azáltal, hogy harmadszorra is terhes lett, ismét az intézményen 2013. július 31-ig nem engedélyezték A. beutazását. kívüli szülést kívánta választani. Az ebből a célból Következésképpen a kérelem ebben a vonatkozásban megkeresett bábák azonban rendre elutasították, mi- megalapozatlannak minősült, és ezért azt a testület vel tartottak az otthonszüléshez nyújtott assziszten- elutasította. cia miatt esetlegesen rájuk háruló hátrányos jogkö- Az EJEB a kínzás tilalmával kapcsolatban kiemel- vetkezményektől. A kérelmező ezért végül 2012. te, hogy az Egyezmény 3. cikkére alapozott kérel- május 7-én hozta világra gyermekét a Vrchlabí tele- meket megfelelő bizonyítékokkal kell alátámasztani pülésen található „anyabarát” kórházban, 140 kilo- ahhoz, hogy megalapozottak legyenek. Az ügy meg- méterre prágai otthonától. ítélése során ezért a testület a „minden kétséget ki- Bár az otthonszülést nem tiltják a cseh jogszabály- záró bizonyíték” standardjára támaszkodott. ok, a vonatkozó törvények értelmében csak a megfe- Ahhoz, hogy az embertelen vagy megalázó bá- lelő engedély birtokában lehet egészségügyi szolgál- násmód a 3. cikk hatálya alá tartozzon, át kell lép- tatásokat nyújtani. Ennek kiváltását szigorú feltéte- nie egy bizonyos szintet. A minimális szint azonban lek teljesüléséhez kötötte a jogalkotó. Külön miniszteri relatív, mindig az adott eset körülményeitől függ: fi - rendelet meghatározza meg például azt, hogy milyen gyelembe kell venni például a bánásmód természe- technikai eszközökkel kell felszerelni az egészség- tét, körülményeit, végrehajtásának módját, módsze- ügyi szolgáltatóhelyiségeket. Utóbbi jogszabály az rét, időtartamát, fi zikai vagy mentális hatásait, il- intézményen kívüli szülés esetében olyan előírásokat letve – néhány esetben – az áldozat nemét, életkorát tartalmaz, amelyeknek a magánlakások semmikép- és egész ségi állapotát is. Tekintettel kell lenni to- pen nem tudnak megfelelni. Az a bába viszont, aki vábbá arra is, hogy mi volt a bánásmód célja, indo- az előírások megszegésével nyújt egészségügyi szol- ka, illetve motivációja. gáltatást, bírság fi zetésére kötelezhető. A releváns tények vizsgálata alapján a Bíróság meg- Az EJEB-hez benyújtott panaszukban a kérelme- állapította, hogy a kérelmezők nem bizonyították zők azt kifogásolták, hogy a cseh szabályozás sérti minden kétséget kizáróan, hogy A. olyan bánásmód- az EJEE 8. cikkében foglalt magánélet tiszteletben ban részesült a távollétük alatt, ami káros lett volna tartásához fűződő jogukat. a számára. Bár a házaspár számára nyilvánvalóan A döntés.16 Miután röviden ismertette az ügy sor- megterhelő volt a kifogásolt időszak, az eset körül- sát a nemzeti eljárásban, az EJEB felsorolta a vonat- ményei nem érték el a 3. cikk által megkövetelt mi- kozó nemzeti és nemzetközi jogszabályokat. Ezt kö- nimumszintet. Következésképpen a kérelem a kín- vetően pedig a magán- és családi élet tiszteletben tar- zás tilalma vonatkozásban is megalapozatlan, és ezért tásához való joggal összefüggésben vizsgálta meg az azt a testület szintén elutasította. esetet. A testület a kérelem fennmaradó részét elutasí- A testület – korábbi gyakorlatát felidézve – meg- totta. jegyezte, hogy a gyermekszülés az anya magánélet-

94 / D Ö N T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ének egy különösen intim aspektusa, amely a testi és szülés helyét, körülményeit vagy módját illetően fo- lelki integritással, az egészségügyi beavatkozások- kozott kockázatot jelenthetnek az újszülött egészsé- kal, a reproduktív egészséggel és az egészségügyi ada- gére és biztonságára nézve. A kérelmezőknek ugyan- tok védelmével kapcsolatos ügyeket is érinti. A szü- akkor lehetősége volt arra, hogy a saját választásuk lés körülményeivel, így annak helyszínével kapcso- szerinti kórházban szüljenek, ahol – elméletileg – latos döntések ezért az anya magánéletének részét tiszteletben tartják a szüléssel kapcsolatos kéré- képezik. seiket. A Bíróság úgy határozott, hogy az esetet a 8. cikk Az EJEB továbbá megállapította, hogy a kutatá- negatív aspektusa szemszögéből vizsgálja meg. Meg- sok többsége szerint az otthonszülés nem jelent na- állapította, hogy a cseh szabályozás beavatkozást va- gyobb veszélyt a kórházinál, amennyiben bizonyos lósított meg a kérelmezők magánélet tiszteletben tar- feltételek teljesülnek. Az egyik, hogy az intézményen tásához fűződő jogának gyakorlásába, mivel nem tette kívüli szülés csak alacsony kockázatú terhesség ese- lehetővé a számukra a bábák jelenlétét az otthonszü- tén engedhető meg. A szülést képzett bábának kell lés során. E beavatkozás adekvát jogszabályi alappal vezetnie, aki képes észlelni az esetleges komplikáci- rendelkezett, ezért megfelelt a törvényesség kritéri- ókat, és – szükség esetén – kórházba tudja irányíta- umának. Továbbá jogszerű célra, nevezetesen az új- ni az anyát, amire nagyon rövid idő sort kell tudni szülöttek és az anyák egészségének és biztonságának keríteni. Ennek fényében azonban a konzervatív cseh védelmére irányult. szabályozás inkább növeli a kockázatokat: az otthon- Az EJEB a beavatkozás szükségességének és ará- szülésnél nem segédkezhetnek egészségügyi szolgál- nyosságának vizsgálatánál abból indult ki, hogy az tatók, és nem megoldott a specializált sürgősségi el- otthonszülés lehetősége és feltételei tekintetében nincs látás sem. világos közös alap az Európa Tanács tagállamai kö- A testület ugyanakkor azt is elismerte, hogy még zött. Egy harminckét jogrendszert felölelő vizsgálat egy problémamentes terhesség esetén is felléphetnek szerint tizenhat ország – többek között Magyaror- váratlan komplikációk a szülés során. Egy kórházi szág – lehetővé teszi a nők számára az otthonszülést szülés esetén az intézmény azonnal biztosítani tudja bizonyos feltételek teljesülése esetén. Tizenhat or- az anya és gyermeke számára szükséges ellátást, míg szágban azonban nem szabályozott jogilag ez a gya- ez otthonszülés esetén nem valósítható meg; még korlat. Ezekben az államokban igen eltérő az intéz- akkor sem, ha képzett bába kíséri a szülést. A kór- ményen kívüli szülés megítélése: néhányban megtű- házba szállítás pedig fokozott kockázatot jelenthet rik, máshol fontolóra vették a szabályozás lehetőségét, az újszülöttnek és a szülő nőnek is. A Bíróság ezért egyes helyeken viszont a bábáknak szankciókkal kell arra a következtetésre jutott, hogy a cseh szabályo- szembenézniük, amennyiben részt vesznek egy ilyen zás nem okozott aránytalan vagy túlzott kényelmet- szülés levezetésében. lenségeket a kérelmezők számára. Az EJEB szerint a kérelmezők panasza ugyanak- A testület végül megjegyezte, hogy a hatóságok- kor komplex egészségpolitikai kérdést érint, amely nak folyamatosan felül kellene vizsgálni a vonat kozó megköveteli az intézményben történő és az intézmé- normákat, fi gyelembe véve a fejleményeket az orvos- nyen kívüli szülés kockázataival kapcsolatos – szak- lás, a tudomány és a jog terén. A cseh egészségügyi értőktől, illetve tudományos forrásokból származó – minisztérium ennek eleget is tett, így 2014. január adatok értékelését a nemzeti hatóságok részéről. Az 1-jétől a cseh nők alacsony kockázatú terhesség ese- otthonszülés ráadásul olyan általános társadalmi és tén választhatnak: vagy kórházban maradnak a szü- gazdasági problémákat is felvet, mint a források meg- lést követő 72 órán keresztül, vagy bába segítségével felelő elosztása: az otthonszüléssel kapcsolatos sür- világra hozhatják gyermeküket az egészségügyi in- gősségi ellátás fi nanszírozására fordított összegeket tézményben, és 24 óra múltán távozhatnak. adott esetben más területekről, például a szülésze- A fentiekre tekintettel az EJEB úgy ítélte meg, ti osztályokkal rendelkező kórházaktól kell elvonni. hogy a cseh hatóságok az otthonszülésre vonatkozó A Bíróság szerint emiatt az államokat széles mérle- szabályozás kialakítása és alkalmazása során nem gelési szabadság illeti meg e gyakorlat szabályozása lépték át a számukra biztosított mérlegelési szabad- tekintetében. ságot, illetőleg megfelelő egyensúlyt teremtettek a A testület fi gyelembe vette, hogy a cseh hatósá- versengő érdekek között. A testület ezért nem álla- gok elsősorban az újszülöttek érdekeit tartották szem pította meg a kérelmezők magánélet tiszteletben tar- előtt a szabályozás kialakítása során. Ezzel kapcso- tásához fűződő jogának sérelmét. latban kitért arra, hogy a gyermek ”mindenek fellett Kommentár. Dubská és Krejzová Csehország elle- álló17 érdekeinek” védelme bizonyos esetekben fe- ni ügye a második olyan ítélet, amelyben az EJEB az lülírhatja a szülő érdekeit. Az anya egyes döntései a otthonszülés kérdéskörét tárgyalta az Egyezmény-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 95 ben biztosított jogok szemszögéből. A testület ko- ültettek a béranya méhébe; az embriókat a megálla- rábban Ternovszky Magyarország elleni ügyében18 podás szerint egy ismeretlen harmadik nő petesejt- mondta ki először, hogy a szülővé válás körülménye- jeiből és Giovanni Campanelli hímivarsejtjeiből hoz- inek megválasztásához való jog az Egyezmény 8. cik- tak létre. Az eljárás eredményeként 2011. február kének hatálya alá tartozik. Amíg azonban a magyar 27-én egy fi ú született. A vonatkozó orosz törvények- szabályozás nem felelt meg a törvényesség követel- nek megfelelően az anyakönyvi kivonaton a házas- ményéből fakadó elvárásoknak, a Bíróság a cseh jog- párt tüntették fel szülőként. szabályok tekintetében ilyen kifogást nem emelt. 2011 áprilisában Donatina Paradiso kérelmezte Az ügyet az teszi érdekessé, hogy a kérelem vizs- a moszkvai olasz konzulátusnál a gyermek Olasz- gálata lehetséges lett volna a 8. cikk negatív és pozi- országba utaztatásához szükséges iratok kiállítását. tív aspektusából is.19 Amíg a bírák többsége az előb- A megfelelő dokumentumok benyújtását követően a bire alapuló érvelést választotta, addig Ganna Yud- hatóság eleget tett a kérelemnek, így anya és fi a áp- kivska az ítélethez csatolt párhuzamos indokolásában, rilis 30-án megérkezett az olasz Colletortóba. Gio- Paul Lemmens pedig a különvéleményében a 8. cikk- vanni Campanelli még azon a napon indítványozta ből fakadó pozitív kötelezettségekből indult ki. Ezek gyermekük születésének nyilvántartásba vételét a helyi olyan jogi és egyéb intézkedések megtételét foglal- önkormányzatnál. ják magukban, amelyek a magánélet tényleges tisz- 2011. május 5-én az olasz hatóságok vádat emel- teletben tartását biztosítják az egyének közötti kap- tek a házaspár ellen a gyermek családi állásának meg- csolatokban. változtatása és csalás miatt, valamint meggyanúsí- A cseh szabályozás – szemben a Ternovszky-esettel tották őket az örökbefogadásra vonatkozó olasz jog- – nem tiltotta általánosságban az otthonszülést. Ép- szabályok megsértésével is. Ezzel párhuzamosan a pen ellenkezőleg, a vonatkozó jogszabályok lehető- kiskorúak ügyében eljáró campobassói bíróság (Tri- vé tették az intézményen kívüli szülést. A kérelme- bunale per i Minorenni di Campobasso) előtt is eljárás zőknek jogában állt meghatározni a gyermekük vi- indult a gyermek örökbefogadásával kapcsolatban. lágrahozatalának körülményeit, választani a kórház 2011. július 7-én a bíróság DNS-vizsgálatot ren- vagy az otthonuk között. Šárka Dubská és Alexand- delt el abból a célból, hogy megállapítsák a gyermek ra Krejzová ezzel szemben azt kifogásolta, hogy a vo- biológiai apjának kilétét. A teszt kimutatta, hogy nem natkozó jogszabályok olyan feltételeket állapítottak Giovanni Campanelli a gyermek vér szerinti apja. meg az otthonszülés tekintetében, amelyeknek a gya- A moszkvai klinikán ugyanis – az erre vonatkozó korlatban csak rendkívül nagy nehézségek árán le- megállapodással ellentétben – egy harmadik személy hetett volna megfelelni. A testület ezért ugyanúgy hímivarsejtjeit használták fel a mesterséges megter- mérlegelhette volna azt, hogy Csehország megfelelő mékenyítéshez. biztosította-e a kérelmezők 8. cikk által védett jogá- 2011 augusztusában az olasz hatóságok hivata- nak tényleges tiszteletben tartását. losan megtagadták a gyermek születésének nyil- A pozitív kötelezettségek érvényesülése keretében vántartásba vételét. E döntés ellen a kérelmezők fel- ugyanakkor a Bíróság továbbra is vizsgálhatta volna, lebbeztek. A fellebbviteli bíróság azonban egy 2013. hogy a cseh hatóságok az otthonszülésre vonatkozó április 4-én meghozott – jogerős – döntésében hely- szabályozás kialakítása és alkalmazása során megfe- benhagyta a nyilvántartásba vétel elutasítását. A tes- lelő egyensúlyt teremtettek-e a versengő érdekek kö- tület a döntését arra alapozta, hogy egyik kérelme- zött. Így végeredményben ugyanarra a következte- ző sem minősül szülőnek a gyermek tekintetében, a tésre juthatott volna, mint a negatív aspektussal ösz- fi ú ugyanis egyikükhöz sem kötődik genetikailag. szefüggésben. Az Oroszországban kiállított születési anyakönyvi kivonat ezért hamis információkat tartalmaz, így annak nyilvántartásba vétele ellentétes lenne az olasz Paradiso és Campanelli Olaszország elleni ügye20 közrenddel. Ezen a tényen a bíróság álláspontja szerint az sem változtat, hogy a kérelmezők végig jóhi- Az ügy körülményei. Donatina Paradiso és Giovanni szeműen jártak el, és nem voltak tudatában annak a Campanelli több sikertelen mesterséges megtermé- ténynek, hogy nem Giovanni Campanelli ivarsejtje- kenyítési kísérletet követően béranyai szolgáltatás it használták fel a mesterséges megtermékenyítéshez. igénybe vétele mellett döntöttek.21 Ebből a célból fel- A testület végül új születési okiratok kiállítását ren- vették a kapcsolatot egy Moszkvában működő asz- delte el, amelyben a szülőket ismeretlen személyként szisztált reprodukciós klinikával, valamint megkö- tüntették fel a hatóságok. tötték a béranyasági szerződést az orosz Rosjur consul- 2011. október 20-án a kiskorúak ügyében eljáró ting nevű szervezettel. 2010. június 19-én két emb riót bíróság határozatot hozott a gyermek elhelyezését il-

96 / D Ö N T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM letően. A testület szerint a házaspár megsértette a nem jogosultak a gyermek képviseletében eljárni, és nemzetközi örökbefogadásról szóló olasz törvényt a nevében benyújtott panaszukat elutasította. azáltal, hogy – vérségi kapcsolat hiányában – nagyobb A testület ezt követően a magán- és családi élet összeget fi zetett a szülőanyának, aki ezért cserébe le- tiszteletben tartásához való joggal összefüggésben mondott a gyermekről. Az asszisztált reprodukciós vizsgálta meg az esetet. Emlékeztetett arra, hogy a eljárásokról szóló törvényt is megsértették, amely ki- „családi élet” tiszteletben tartásához fűződő jog fel- fejezetten tiltja a harmadik személyek ivarsejtjeinek tételezi a család meglétét, vagy legalábbis egy olyan felhasználásával történő – ún. heterológ – mestersé- kapcsolat fennállását, amely potenciálisan azzá fej- ges megtermékenyítést. A kérelmezők által elköve- lődhet, még ha ezt a viszonyt a hatóságok jogilag nem tett tett súlyossága a bíróság szerint megkérdőjelezi is ismerik el. Ezzel kapcsolatban az EJEB megje- a házaspár gyermeknevelési és érzelmi kapacitásait. gyezte, hogy a kérelmezők a gyermek fejlődése szem- Az előállt helyzet orvoslása érdekében ezért elren- pontjából kulcsfontosságú periódusban, három hó- delte a gyermek azonnali elválasztását a kérelmezők- napos korától kezdve hat hónapon keresztül álltak től, valamint gyámság alá helyezését annak érdeké- kapcsolatban a fi úval. Noha ez az időszak viszonylag ben, hogy új örökbefogadókat találjanak a számára. rövidnek minősül, Donatina Paradiso és Giovanni A testület ugyanakkor elismerte, hogy a döntés miatt Campanelli végig szülőkként léptek fel. Így fennállt a fi ú lelki sérülést szenvedhet, de álláspontja szerint a de facto családi élet a házaspár és a gyermek viszo- – tekintettel a kérelmezőkkel eltöltött idő rövidségé- nyában. re – az elszenvedett traumát gyorsan fel fogja dol- Továbbá az Egyezmény 8. cikke védi a „magánéle- gozni. tet” is, amely felöleli a társas kapcsolatok létesítésé- Ezt követőn a gyermeket egy otthonban helyez- nek jogát, így a szülőség jogi elismerését is. Mivel ték el, amelynek hollétéről a kérelmezőket nem tájé- pedig az orosz születési anyakönyvi kivonaton Gio- koztatták, és a kapcsolattartást sem engedélyezték a vanni Campanellit nevezték meg a gyermek apja- számukra. ként, valamint – az apaság elismerése céljából – a ké- A kérelmezők fellebbezést nyújtottak be a kisko- relmező alávetette magát a DNS-vizsgálatnak, az rúak ügyében eljáró bíróság ítélete ellen a campobassói olasz hatóságok eljárása érintette a magánélet tiszte- fellebbviteli bírósághoz, amely azonban 2012 febru- letben tartásához fűződő jogát is. árjában meghozott döntésében elutasította a kérel- Következésképpen a Bíróság megállapította az müket. EJEE 8. cikkének alkalmazhatóságát. A fi út 2013 januárjában örökbe fogadták, három Az olasz hatóságok azáltal, hogy nem ismerték el hónappal később pedig új személyazonosságot ka- a kérelmezők és a gyermek közötti fennálló viszonyt, pott. valamint a fi ú elválasztása révén beavatkoztak a ké- A kiskorúak ügyében eljáró bíróság végül, 2013. relmezők magán- és családi élet tiszteletben tartásá- június 5-én hozott ítéletében megállapította, hogy a hoz fűződő jogába. E beavatkozás csak olyan, „tör- kérelmezők nem járhatnak el a továbbiakban a gyer- vényben meghatározott” esetekben minősül jogsze- mek örökbefogadása iránt indított eljárásban, mivel rűnek, ha arra bizonyos, az Egyezmény 8. cikk (2) nem a szülei, illetve nem is rokonai a kisfi únak. bekezdésében meghatározott legitim célok érdeké- Az EJEB-hez benyújtott panaszukban a kérelme- ben egy demokratikus társadalomban szükség van. zők – saját maguk és a fi ú nevében – a gyermek tőlük A „szükségesség” követelményének értelmében a be- való elválasztását, valamint az anyakönyvi kivonat avatkozásnak nyomós társadalmi érdeken kell ala- nyilvántartásba vételének megtagadását kifogásolták. pulnia, és arányban kell állnia a kitűzött céllal. Panaszukban az Egyezmény 6., 8., a 8. cikkel együt- Az EJEB megállapította, hogy a beavatkozás meg- tesen a 14., illetőleg a 12. kiegészítő jegyzőkönyv 1. felel a törvényesség követelményének. Az olasz ha- cikk sérelmére hivatkoztak. tóságok ugyanis a nemzetközi magánjogról és az örök- A döntés.22 Miután röviden ismertette az ügy ala- befogadásról szóló törvények rendelkezései alapján kulását a nemzeti hatóságok előtt, valamint a vonat- jártak el. Elfogadta továbbá, hogy a kifogásolt intéz- kozó nemzeti és nemzetközi jogszabályokat, az EJEB kedések legitim célja egyrészt a „zavargás megelőzé- először abban a kérdésben határozott, hogy a kérel- se” volt – mivel a kérelmezők cselekménye sértette a mezők képviselhetik-e a gyermeket a strasbourgi el- nemzetközi örökbefogadásról szóló törvényt, illető- járásban. Ebben a tekintetben azt vette fi gyelembe, leg a heterológ mesterséges megtermékenyítés is til- hogy Donatina Paradiso és Giovanni Campanelli sem tott volt –; másrészt, hogy a beavatkozásra a gyermek biológiai, sem pedig jogi értelemben nem minősül a „jogainak és szabadságainak védelme” érdekében ke- fi ú szüleinek. A Bíróság ezért megállapította, hogy rült sor.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 97 A szükségesség vonatkozásában a Bíróság azt vizs- kat a születése körülményei miatt az állampolgárság gálta meg, hogy az olasz jog alkalmazása során a ha- megszerzése vagy az identitás tekintetében.23 tóságok mennyiben teremtettek egyensúly a közérdek, A Bíróság ezért megállapította, hogy azokat a té- valamint a kérelmezők érdeke, nevezetesen a magán- nyezők, amelyekre az olasz hatóságok az intézkedé- és családi életük tiszteletben tartása között. seiket alapították, nem voltak relevánsak így a be- A testület fi gyelembe vette, hogy a kérelmezők avatkozás során nem teremtettek megfelelő egyen- több sikertelen mesterséges megtermékenyítési kí- súlyt a vonatkozó érdekek között. Következésképpen sérletet követően hosszú éveken keresztül vártak arra, sérült Donatina Paradiso és Giovanni Campanelli hogy örökbe fogadhassanak egy gyermeket. E vá- magán- és családi élet tiszteletben tartásához fűző- gyuk azonban nem teljesült, ezért vették igénybe a dő joga. Rosjurconsulting és a moszkvai klinika szolgáltatá- Az EJEB ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy – sát. Mindvégig jóhiszeműen jártak el, és amikor ki- a gyermek és az őt befogadó család tagjai között ki- derült számukra, hogy nem a férj hímivarsejtjeit hasz- alakult érzelmi kötődésre tekintettel – az államnak nálták fel a megtermékenyítési eljárás során, nagy nem kell visszahelyeznie a fi út a kérelmezők felügye- megrázkódtatás érte őket. Ugyanakkor biológiai ér- lete alá. telemben egyikük sem kötődik a gyermekhez, ami- A testület a kérelem fennmaradó részét elutasí- kor tehát az hatóságok következetesen alkalmazták totta. az olasz jogot a szülő–gyermek viszony fennállásá- Kommentár. A Donatina Paradiso és Giovanni nak megállapítása céljából, és fi gyelmen kívül hagy- Cam panelli kérelmével kapcsolatban hozott ítélet – ták a külföldön elismert jogi szülői státuszt, nem hoz- Mennesson24 és Labassee25 Franciaország elleni ügyi tak ésszerűtlen döntést. után – a harmadik jelentős eset, amelyben a külföld- Az EJEB-nek ezt követően abban a kérdésben kel- ön bér- vagy dajkaanyaságból születő gyermek stá- lett határoznia, hogy a meghozott intézkedések so- tuszának elismerésével foglalkozik a strasbourgi tes- rán az olasz hatóságok tekintettel voltak-e a gyermek tület.26 A döntés azonban sokkal inkább koncentrál „mindenek felett álló érdekére”. Ezzel összefüggésben a gyermek kiemelésére és gyámság alá helyezésére, megjegyezte, hogy a campobassói kiskorúak ügyé- semmint a béranyasággal kapcsolatban vitatott, jogi ben eljáró bíróság annak érdekében választotta el a és erkölcsi problémákat felvető kérdésekre.27 Az íté- fi út a kérelmezőktől, hogy véget vessen egy általa tör- let ugyanakkor jelentősen el is tér az előzőektől: az vényellenesnek tartott helyzetnek. Ugyanakkor a köz- EJEB az ügy egy „különleges aspektusa” szempont- érdekre való hivatkozás nem jelent korlátlan felha- jából továbbfejlesztette a korábbi gyakorlatát. Ennek talmazást ezen intézkedés meghozatalára, mivel az köszönhetően, amennyiben véglegessé válik, hatás- államnak fi gyelembe kell lennie a gyermek érdekét: sal lehet egyes európai államok vonatkozó gyakorla- a családból való kiemelés egy olyan extrém intézke- tára. dés, amelyet csak legvégső esetben szabad végrehaj- A Mennesson-ügyben az egyik kívánságszülő28 a tani. Ahhoz, hogy egy ilyen beavatkozás indokolt le- gyermekek biológiai apja is volt egyben. Mivel a bi- gyen, a cél csak a közvetlenül veszélyeztetett gyer- ológiai leszármazás minden egyén személyiségének mek védelme lehet. A vonatkozó gyakorlat szerint a fontos része, ezért az EJEB alappal állapította meg, veszély mértékének nagyon magasnak kell lennie. hogy nem szolgálja a gyermekek legfőbb érdekét az, A Bíróság szerint nem álltak fenn olyan indokok, ha megfosztják őket egy ilyen jellegű jogi viszony- amelyek szükségessé tették volna a kifogásolt intéz- tól, amennyiben a kapcsolat „biológiai valósága” bi- kedést. Egyrészt az érv, miszerint a fi ú idővel olyan zonyított. Ezzel szemben Donatina Paradiso és Gio- szoros érzelmi kapcsolatot alakított volna ki a kérel- vanni Campanelli nem állt genetikai kapcsolatban a mezőkkel, ami egy későbbi kiemelést rendkívül prob- gyermekkel, így a kérelmezők szempontjából a Bí- lematikussá tett volna, nem indokolhatta az azonna- róságnak egy további szempontot, a csecsemővel el- li beavatkozást, másrészt önmagában a büntetőeljá- töltött időt kellett fi gyelembe vennie. Ezért hivatko- rás megindulása sem teszi azt szükségessé. Ráadásul zott a testület a kérelmezők és a fi ú által együtt töl- az olasz hatóságok szakértői vizsgálat nélkül kérdő- tött fél éves időtartamra, és hívta fel arra a fi gyelmet, jelezték meg a házaspár gyermeknevelési és érzelmi hogy az az emberi fejlődés szempontjából jelentős, kapacitásait, annak ellenére, hogy korábban örökbe- háromtól kilenc hónapos korig terjedő időszakra esett. fogadásra alkalmasnak találták őket. Mindemellett Ez egy olyan periódus ugyanis, amikor rohamos fej- a gyermek csak két év elteltével kapott új személy- lődésnek indul a gyermek érzékelő, értelmi és érzel- azonosságot, miközben az olasz hatóságoknak biz- mi képessége, valamint a mindennapi interakciók tosítania kellett volna, hogy ne szenvedjen hátrányo- révén megszilárdul a kötődés a családtagjaival. Az

98 / D Ö N T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM EJEB erre támaszkodva mondta ki, hogy fennállt a tel, hogy a gyermek „mindenek felett álló érdeke” de facto családi kötelék a kérelmezők és a fi ú között. megköveteli az államoktól a már fennálló családi kap- Az EJEB e megállapítását két korábbi ítéletére ala- csolatok tiszteletben tartását és védelmét. Az EJEB pozta. Az egyik a Wagner és J.M.W.L. Luxemburg az utóbbi megoldást választotta, így feltehetően ennek elleni ügye volt, amelynek alapját az képezte, hogy a eredményeképpen háttérbe szorulnak majd a nem- nagyhercegség nem ismert el jogszerűnek egy Peru- zeti jogrendszerekben alkalmazott azon tilalmak, ban történt örökbefogadást.29 Ebben az ügyben a tes- amelyek szemben állnak a bér- vagy dajkaanyaság- tület azért állapította meg a családi élet tiszteletben ból született gyermekek érdekeivel és jogaival. tartásához fűződő jog alkalmazhatóságát, mert az Feltehető, hogy a jelenleg még csak kialakulófél- örökbefogadó és örökbefogadott között tényleges csa- ben lévő ítélkezési gyakorlat tovább bővül a közeljö- ládi kapcsolat állt fenn tíz évig. Moretti és Benedetti vőben, mivel több olyan ügy is a testület előtt van, Olaszország elleni ügyében pedig az alapján jutott amely ezt a területet érinti.31 Amennyiben ezekben erre a következtetésre, hogy a kérelmező házaspár az ügyekben az EJEB következetesen alkalmazza a egy csecsemőt egy hónapos korától kezdve tizenki- korábbi esetekben lefektetett elveket, azzal nagyban lenc hónapon keresztül gondozott, mígnem a ható- hozzájárulhat az egységes tagállami gyakorlat kiala- ságok másnál helyezték el a gyermeket.30 Az emlí- kulásához. tett ügyekben fi gyelembe vett időtartamok jelentő- Buzás Péter sen hosszabbak annál, amelyet a Donatina Paradiso és Giovanni Campanelli a gyermekkel töltött. A Bí- róság tehát jelentősen lecsökkentette a de facto csalá- az egyezmÉny 10. cikke di kapcsolat fennállásához szükséges időkeretet, noha a vÉlemÉnynyilvÁnÍtÁs nem teljesen függetlenül az érintett viszonyok minő- szabadsÁga ségétől és az érintettekre gyakorolt hatásától. Érdemes megjegyezni, hogy az ítélethez Guido Matúz Magyarország elleni ügye36 Raimondi és Robert Spano különvéleményt fűztek. A bírák arra a konklúzióra jutottak, hogy a többségi Az ügy körülményei. A kérelmező Matúz Gábor te- döntés alapjaiban kérdőjelezi meg az állam azon dön- levíziós újságíró, aki 2001-től a közszolgálati televí- tési lehetőségét, hogy ne ismerje el jogilag a bér- vagy zió (Magyar Televízió Zrt.) alkalmazásában állva az dajkaanyaság következményeit – ez a fajta mérlege- Éjjeli Menedék című kulturális műsor szerkesztője lési szabadság tehát megszűnt. E megállapítás azon- és műsorvezetője, valamint a szakszervezet vezetője ban fi gyelmen kívül hagyja azt a trendet, amelyet az is volt. Az új kulturális igazgató – Baló György – ki- EJEB ítéletei az utóbbi időben elindítottak e téren. nevezését követően megpróbált kapcsolatba lépni a Már a Mennesson-ügyben hozott döntés felvetette televízió elnökével, mivel az új igazgatónak a műsor annak szükségességét, hogy a konzervatív szabályo- módosítására és megvágására irányuló utasításairól zást előnyben részesítő országok változtassanak az úgy vélte, hogy azok cenzúrát valósítanak meg. Pa- addigi politikájukon, és lépéseket tegyenek a vonat- naszára nem kapott választ. 2003. június 6-án az Éj- kozó jogszabályok módosítására. A testület ugyanis jeli Menedék főszerkesztője, Siklósi Beatrix levelet felismerte a bér- vagy dajkaanyasággal kapcsolatos intézett az MTV Közalapítványának kuratóriumá- „turizmus” veszélyeit, és az ilyen beavatkozások nyo- hoz, amelyben kifejtette, hogy az új kulturális igaz- mán világra jött gyermekek jogi helyzete körüli bi- gató kinevezése a műsorszám cenzúrázásához, egyes zonytalanságokat. Az ilyen beavatkozások nyomán tartalmak módosításához és törléséhez vezetett. Az születettek a kívánságszülők állampolgársága szerin- ügy kapcsán 2003. június 19-én egy cikk jelent meg ti országokban sok esetben bizonytalan jogi helyzettel a Magyar Nemzet Online-on,37 amely a levelet is néznek szembe. A megfogant gyermekek és a kíván- közzétette. 2004-ben az újságíró kiadta „Az antifa- ságszülők közötti leszármazási viszony elismerésé- siszta és a hungarista – Titkok a Magyar Televízió- nek megtagadása így jelentősen kihathat a megszülető ból” című könyvét, amely azon interjúk kivonatát tar- gyermek identitására. talmazta, amelyeket a műsor végül nem sugárzott. A Bíróság az elé kerülő ügyek megítélése során A könyv belső levélváltásokat, valamint a kérelme- két út között válaszhatott. Az egyik az, hogy teret zőnek a műsorral szemben alkalmazott cenzúrával enged az államokat megillető mérlegelési szabadság- kapcsolatos véleményét is tartalmazta. A könyv meg- nak, és rájuk bízza a szabályozás kialakítását. Ez azon- jelenését követően, 2004 novemberében az újságírót ban az jelenlegi helyzet konzerválását eredményez- azonnali hatállyal elbocsátották azzal az indokkal, te volna. A másik lehetőség az, hogy a testület adott hogy megsértette a munkaszerződésében foglalt ti- esetben megállapítja a jogellenességet arra tekintet- toktartási záradékot.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 99 A kérelmező az elbocsátás ellen bírósághoz for- tott. A kormány szerint nem történt beavatkozás a dult. A Fővárosi Munkaügyi Bíróság szerint a kérel- véleménynyilvánítás szabadságába, hiszen a könyv mező a munkáltatójáról szóló információ közzététe- megjelent, annak tartalma bárki számára hozzáfér- lével megszegte a munkaszerződésében foglalt kö- hetővé vált. telezettségeit. A kérelmezőt a szakszervezet elnöki A Bíróság mindenekelőtt rámutatott, hogy a ki- tisztsége sem mentesítette a titoktartási kötelezett- fogásolt intézkedés lényege a véleménynyilvánítás ség alól. A Fővárosi Ítélőtábla is úgy ítélte meg, hogy szabadságához kapcsolódott. Emlékeztetett arra, hogy a könyv megjelenése káros hatással lehetett a köz- a 10. cikk általánosságban a munkahelyekre is vo- szolgálati televízió hírnevére. A vitatott intézkedés natkozik. A kérelmező az állami tulajdonban lévő nem minősült joggal való visszaélésnek a munkálta- közszolgálati televízió alkalmazásában állt a munka tó részéről, mivel a kérelmező a munkaszerződés alá- törvénykönyve alapján. E tekintetben a 10. cikk nem írásával önként vállalta véleménynyilvánítási szabad- csak a közjogi, hanem a magánjogi munkaviszonyok- ságának korlátozását. A kérelmező a Legfelsőbb Bí- ra is alkalmazandó. Emellett bizonyos esetekben az róság előtt azzal érvelt, hogy a könyv megírása az államnak pozitív kötelezettsége, hogy megvédje a vé- utolsó lehetőség volt számára, mivel más úton nem leménynyilvánítás szabadságát még az egyének egy- tudta elérni a cenzúrázási gyakorlat megváltoztatá- más közötti viszonyainak terén is. A Bíróság ezért sát, miután a közszolgálati televízió vezetősége nem úgy ítélte meg, hogy a kérelmező fegyelmi intézke- indított vizsgálatot. A televízió is csupán arra hivat- désként történő elbocsátása a könyv megjelentetése kozott, hogy a kérelmező megszegte a titoktartási kö- miatt, amely bizalmas információkat tartalmazott telezettségét, miközben nem cáfolta azt, hogy cenzú- munkáltatójáról, beavatkozást jelentett a 10. cikk által rázás történt. A bíróság azonban úgy ítélte meg, hogy védett jog gyakorlásába. A beavatkozás „törvény- az ügy hatálya csak arra terjedt ki, hogy a kérelmező ben meghatározott” volt – a munka törvénykönyvé- megszegte titoktartási kötelezettségét, és visszauta- ről szóló törvény 96. § (1) bekezdése –, amely a bi- sította annak vizsgálatát, hogy az adott esetben a vé- zalmas információk felfedése megakadályozásának, leménynyilvánítás szabadsága felülírhatta-e azt. valamint a jóhírnév és mások jogainak védelmének A döntés.38 A kérelmező szerint a közszolgálati te- törvényes célját szolgálta. levíziótól történő elbocsátása a könyv közzététele Jelen esetben – amely hasonlít azokhoz, ahol új- miatt megsértette a véleménynyilvánítás szabadsá- ságírók nyilvánosan kritizálták a közszolgálati te- gához, illetve különösen az információk és eszmék levíziós műsorszolgáltatót – a kérelmező újságíró a terjesztéséhez fűződő jogát. Azzal érvelt, hogy új- könyvében bírálta felettesei és munkáltatója maga- ságíróként és a közszolgálati televízió szakszervezet- tartását. Ez is felveti annak problémáját, hogy hol ének elnökeként joga és kötelessége volt, hogy tájé- húzhatók meg az alkalmazásban álló újságírók loja- koztassa a nyilvánosságot a köztelevízió állítólagos litásának határai, és milyen korlátok alkalmazható- cenzúrájáról. A könyvében tett kijelentéseket soha ak rájuk a nyilvános viták során. A munkavállalók nem cáfolták. A hazai bíróságok az elbocsátásának ugyanis lojalitással és diszkrécióval tartoznak a mun- felülvizsgálata során nem vették fi gyelembe az Egyez- káltatójuk felé. Ennélfogva a kérelmező elbocsátása ményben biztosított jogait. Elfogadták, hogy a véle- a bizalmas dokumentumok nyilvánosságra hozatala ménynyilvánítás szabadsága jogszerűen korlátozha- miatt önmagában nem összeegyeztethetetlen a 10. tó a munkaügyi viszonyokban, függetlenül az ügy cikkel. A Bíróság szerint a kérelmező helyzete – egy természetétől és körülményeitől. A kormány ezzel közszolgálati televízió által alkalmazott újságíró – szemben azzal érvelt, hogy a kérelmezőt mint a köz- megkülönböztethető attól a munkavállalóétól, aki a szolgálati televízió munkavállalóját munkaszerződés közszférában tapasztalt jogellenes magatartást vagy és titoktartási kötelezettség kötötte. Az, hogy a szak- a munkahelyen előforduló méltánytalanságot jelzi, szervezet elnöke volt, nem mentesítette őt a munka- vagy amikor az érintett munkavállaló vagy köztiszt- szerződésből eredő kötelezettségek teljesítése alól. viselő az egyetlen, aki tudatában van annak, hogy mi A könyv előzetes engedély nélküli közzétételével, va- történik a munkahelyén, és ezáltal ő van a legalkal- lamint a bizalmas információk feltárásával pedig meg- masabb helyzetben ahhoz, hogy a köz érdekében fel- szegte kötelezettségeit, ami indokolttá tette elbocsá- lépve fi gyelmeztesse a munkáltatót vagy a nagykö- tását. A kérelmező névvel azonosított személyek nyi- zönséget. Ugyanakkor nem szükséges vizsgálni, hogy latkozatait és leveleit tette közzé. Az ilyen személyes a közszolgálati televízió – amely döntő szerepet ját- adatok bármilyen módon történő nyilvánosságra ho- szik a társadalmi kommunikációban – munkaválla- zatala előtt be kellett volna szereznie az érintett sze- lója a 10. cikk szempontjából a köztisztviselő kate- mélyek hozzájárulását, amit a kérelmező elmulasz- góriájába tartozik-e; azért, mert a közszolgálati tele-

100 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM vízió műsorszerkesztésének átláthatóságához fűződő a nyilvánosság számára már hozzáférhetőek voltak. közérdek minden esetben szükségessé teszi a vitatott A Bíróság ugyanis rámutatott, hogy a könyv kiadása intézkedés arányosságának hazai vizsgálatát. előtt egy online cikk is megjelent, amely beszámolt Amikor egy személy véleménynyilvánítási szabad- az állítólagos cenzúráról. Így bár a dokumentumok ságát kell mérlegelni a munkáltatók jogával szem- nyilvánosságra hozatala a titoktartási kötelezettség ben, a Bíróság szerint a következő kritériumok veen- megsértését jelentette, de a történet lényegében már dők fi gyelembe: a nyilvánosságra hozott informá ciók korábban hozzáférhetővé vált egy online közlemé- közérdekűsége; a közzétett információk hitelessége; nyen keresztül, és sokak számára ismert volt. Ami a a munkáltatónak a közzététel eredményeként oko- nyilvánosságra hozatal indítékait illeti, a kérelmező zott kár; a munkavállaló cselekedetének indítékai; a arra hivatkozott, hogy jóhiszeműen járt el, annak ér- diszkréció kötelezettsége fényében az információ nyil- dekében, hogy felhívja a közvélemény fi gyelmét a vánosságra hozatalára végső esetben, a felettes vagy közszolgálati televíziónál működő cenzúrára. A cse- más illetékes szervnél történő felfedést követően ke- lekményt motiváló személyes sérelem vagy ellenté- rült-e sor; a kiszabott szankció súlyossága. A kérel- tek, illetve a várható személyes előny – ideértve a mező azt állította könyvében, hogy a közszolgálati pénzbeli nyereséget – nem tesz indokolttá magas szin- televízió kulturális igazgatója által tanácsolt változ- tű védelmet. Ám a kérelmező indítékait nem kérdő- tatások nem fértek össze az újságírói szabadság el- jelezték meg a hazai bíróságok előtt, például azt, hogy veivel, és a műsorát érintő módosítások és vágások a kérelmező azért szerepeltetett bizalmas dokumen- cenzúrának minősültek. Ilyen körülmények között – tumok a könyvben, hogy alátámassza a cenzúráról szem előtt tartva a közszolgálati műsorszolgáltatók szóló érveit. A kérelmező arra vonatkozó döntése, függetlenségének fontosságát – a Bíróság úgy vélte, hogy a vitatott információkat és dokumentumokat hogy a könyv, noha harmadik személyekről is tartal- nyilvánosságra hozza, azon alapult, hogy a közszol- mazott információkat, lényegében közérdekű kérdést gálati televízió elnökének írt levelére nem érkezett érintett. Megjegyzendő, hogy ezek a személyek nem válasz. A Bíróság így meggyőződött arról, hogy a emeltek semmiféle panaszt a vitatott kiadvány miatt. könyv megjelentetésére csak azután került sor, miu- A Bíróság elfogadta a kérelmező azon érvét, hogy új- tán a kérelmezőnek kialakult az a benyomása, hogy ságíróként és a szakszervezet elnökeként joga és kö- akadályozzák abban, hogy a közszolgálati televízión telessége volt, hogy nyilvánosságra hozza a szóban belül orvosolhassa az újságírói munkájára vonatko- forgó dokumentumokat, és kommentáljon egy köz- zóan észlelt beavatkozást. érdekű ügyet annak ellenére, hogy a munkaszerző- A Bíróság azt is megállapította, hogy a kérelme- dése titoktartási záradékot tartalmazott. A kérelme- zőre meglehetősen szigorú szankciót szabtak ki: a ző szakmai és szakszervezeti szerepét együttesen kell munkaviszonyának azonnali hatályú megszünteté- fi gyelembe venni annak vizsgálatakor, hogy a pana- sét. A hazai bíróságok szerint az a puszta tény, hogy szolt beavatkozás szükséges volt-e egy demokratikus a kérelmező kiadta a szóban forgó könyvet, elegen- társadalomban. Tekintettel az újságírók társadalom- dő annak megállapításához, hogy a munkáltatója sé- ban játszott szerepére és azon felelősségére, hogy hoz- relmére járt el. Azonban fi gyelmen kívül hagyták a zájáruljanak és ösztönözzék a nyilvános vitát, a diszk- kérelmező azon érvét, miszerint a véleménynyilvá- réció kötelezettsége és a titoktartási korlátok nem nítási szabadságát gyakorolta: a hazai bíróságok csu- alkalmazhatók egyformán az újságírókra, miután pán annak kimondására szorítkoztak, hogy a kérel- funkciójuk természetéből adódik az információk és mező megszegte szerződéses kötelezettségeit. A Leg- nézetek közlése. A kérelmező lojalitási kötelezettsé- felsőbb Bíróság egyértelműen kijelentette, hogy az geit, illetve a rá vonatkozó korlátozásokat a műsor- ügy tárgya csupán egy munkaügyi vita, amely nem szolgáltató közszolgálati jellegével szemben kell mér- érinti a kérelmező alapvető jogait. Így a korlátozás le gelni. Ezért a hazai hatóságoknak különös fi gyelmet mértéke indokoltságának megítélésekor nem vizsgál- kellett volna fordítania a kérelmező magatartásának ta a könyv témáját és annak kontextusát. A Bíróság közérdekűségére. kimondta – tekintettel egyfelől a véleménynyilvání- Ami a pontosság kritériumát illeti, sem a munkál- tás szabadságának fontosságára a közérdekű ügyeket tató, sem a bíróságok nem állították, hogy a kérel- illetően, valamint a kérelmező szakmai kötelezett- mező által közzétett dokumentumok nem hitelesek, ségeire és felelősségére, másfelől a munkavállalók kö- vagy hogy a megjegyzéseinek nincs ténybeli alapja. telezettségeire és felelősségére a munkáltatók felé –, Bár a könyv sérthette a közszolgálati műsorszolgál- hogy a beavatkozás nem volt „szükséges egy demok- tató hírnevét, kérdés, hogy szükséges volt-e az infor- ratikus társadalomban”. Az Egyezmény 10. cikkét mációk közzétételének megakadályozása, amikor azok tehát megsértették.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 101 Kincses Magyarország elleni ügye39 mai alkalmatlanságára való hivatkozással. A kijelenté- sei azt sugallták, hogy a bíróság egészében asszisztált Az ügy körülményei. A kérelmező ügyvéd 2003 már- a törvény kijátszásához. A kérelmező más módon is ciusában a Battonyai Kerületi Bíróság előtt egy pol- kifejezhette volna elégedetlenségét. Ha elfogultsági gári perben egy vadásztársaságot képviselt. Az ügy- indítványt nyújtott volna be, úgy olyan kifejezéseket véd fellebbezést nyújtott be a másodfokon eljáró Békés használhatott volna, amelyek nem ár tanak a bíróság Megyei Bírósághoz, amelyben az elsőfokú eljárás fe- méltóságának. A kérelmezőre kiszabott pénzbírság lülvizsgálata mellett azt is kérte, hogy vizsgálják meg összege pedig nem tekinthető aránytalannak. az eljáró bíró szakmai hozzáértését, akit elfogultság- A Bíróság elismerte, hogy a kérelmező fegyelmi gal vádolt. Az indítvány beérkezését követően a bí- vétség miatti történő bírságolásával beavatkozás tör- róság a Békés Megyei Ügyvédi Kamarának továbbí- tént a véleménynyilvánítás szabadságába, ami az igaz- totta a fellebbezést, mivel úgy vélte, hogy az ügyvéd ságszolgáltatás tekintélyének fenntartását célozta. által tett állítások alkalmasak fegyelmi eljárás meg- Meg kellett vizsgálni, hogy a nemzeti hatóságok meg- indítására. A kamara 2003 áprilisában értesítette a felelő egyensúlyt teremtettek-e a bíróságok tekintélye kérelmezőt a fegyelmi eljárás megindításáról, amely- védelmének szükségessége és a kérelmező vélemény- nek eredményeként szándékos fegyelmi vétség elkö- nyilvánítási szabadsága között. A Bíróság emlékez- vetése miatt 170 000 forint bírság megfi zetésére kö- tetett arra, hogy „az igazságszolgáltatás tekintélye” telezte. A testület szerint az ügyvédet nem azért bír- kifejezés elsősorban azt foglalja magába, hogy a bí- ságolták meg, mert megkérdőjelezte az elsőfokú bíró róságok – a széles közvélemény által is elfogadottan szakmai kompetenciáját, hanem az általa használt – a megfelelő fórumai a jogok és kötelezettségek meg- hangnem miatt, amellyel megsértette a bíróság mél- állapításának és a vitás kérdések elrendezésének il- tóságát. Az ügyvéd a döntés bírósági felülvizsgálatát letve, hogy a széles nyilvánosságnak tisztelnie és bíz- kérte, ám azt a Fővárosi Bíróság 2009. júniusi hatá- nia kell az igazságszolgáltatás működésében. A bíró- rozatával elutasította. A bíróság nem értett egyet az ságok az igazságosság garanciái, és alapvető szerepük ügyvéd azon állításával, hogy a kifogásolt kijelenté- van a jogállamiságban. Munkájuknak közbizalmat sekkel csupán eljárási jogait gyakorolta; vagyis, hogy kell élveznie, ezért a bíróságokat meg kell védeni a az eljáró bíró kizárását kérte elfogultság miatt. A bí- megalapozatlan támadásokkal szemben. A bírósá- róságot mint intézményt – és nem csupán az eljá- gok azonban, mint minden más közintézmény, nem ró bírót – azzal vádolta, hogy kijátsszák a törvényt. kerülhetik el a kritikát és az ellenőrzést. Tehát, a felek A kérelmező felülvizsgálatra vonatkozó kérelmét 2010 jogosultak kommentálni az igazságszolgáltatás mű- áprilisában a Legfelsőbb Bíróság is elutasította. Az ködését a jogaik védelme érdekében, viszont kritiká- indokolás szerint a fellebbezésben foglalt megjegy- juk nem léphet túl bizonyos határokat. Világos kü- zések – mivel azt az elsőfokú eljárás után nyújtotta lönbséget kell tenni a bírálat és a sértés között. Ha be – nem tekinthetők az eljáró bíró elleni elfogultsá- egy megnyilvánulás egyedüli célja a bíróság vagy a gi indítványnak. Hozzátette, a fegyelmi intézkedés bíróság tagjainak megsértése, annak szankcionálása oka a beadványának hangneme volt, és nem az, hogy elvben nem jelenti a 10. cikk megsértését. megkérdőjelezte a bíró szakmai hozzáértését. Figyelembe kell venni azt is, hogy az ügyvédek A döntés.40 A kérelmező szerint azzal, hogy az igaz- státusza különleges. Kulcsszerepet játszanak az igaz- ságszolgáltatás méltóságának megsértése miatt fe- ságszolgáltatásban, mivel ők közvetítenek az embe- gyelmi vétségért megbírságolták, megsértették azt a rek és a bíróságok között. Ezért joggal várható el jogát, hogy ügyvédként szabadon fejezhesse ki magát. tőlük, hogy hozzájáruljanak az igazságszolgáltatás Állítása szerint az indítványban kifejtett szavai eljá- megfelelő működéséhez, illetve fenntartsák a közvé- rási jogai gyakorlásának számítottak: csupán fel kí- lemény igazságszolgáltatásba vetett bizalmát. Az vánta hívni a fi gyelmet az eljáró bíró teljesítményére, ügyvédek azon szerepe, hogy megvédjék ügyfeleik és az indítványa tartalmazta az állításait alátámasztó érdekét, arra is kiterjed, hogy érvválasztásuk során minden lényeges indokot. A kormány szerint a hazai mennyiben veszik fi gyelembe a fontosság és a hasz- bíróságok megoldották a kérelmező véleménynyilvá- nosság szempontjait. Adott esetben nehéz döntési nítási szabadsága és a bíróságok méltóságának védel- helyzetet jelenthet számukra, hogy kifogást vagy pa- me közötti konfl iktust azzal, hogy a releváns érdeke- naszt emeljenek-e a bíróság magatartására vonatko- ket a 10. cikk elveivel összeegyeztethető módon mér- zóan vagy sem, szem előtt tartva az ügyfél érdekeit. legelték. A kormány álláspontja szerint a kérelmező Ahhoz, hogy a közvélemény bízni tudjon az igazság- túllépte a véleménynyilvánítás szabadságának hatá- szolgáltatásban, mindenekelőtt abban kell bíznia, rait a bírósággal szemben használt tiszteletlen nyel- hogy az ügyvédi szakma megfelelő képviseletet tud vezettel és hangnemmel, valamint az eljáró bíró szak- nyújtani számára. Ebből következően, még egy vi-

102 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM szonylag enyhe büntetés esetleges „dermesztő hatá- egy biztosítási ügynöknél, és a találkozó helyszínén sát” is fontos tényezőként kell fi gyelembe venni a bí- két rejtett kamerát is elhelyeztek. A találkozó végén róságok és az ügyvédek közötti megfelelő egyensúly az újságíró felfedte, hogy a beszélgetés valójában egy megteremtésekor, a hatékony igazságszolgáltatásra interjú volt, amelyet újságírói célból fi lmre vettek. való törekvés kontextusában. A Bíróság azt is meg- Nem sokkal ezután a felvételből az alkusz arcának ismételte, hogy bár az ügyvédek kétségtelenül jogo- kitakarásával és a hangjának eltorzításával részlete- sultak kommentálni a nyilvánosság előtt az igazság- ket sugároztak a televízióban. Az ügynök feljelenté- szolgáltatás működését, a kritikájuk nem léphet túl se nyomán a műsor készítésében és szerkesztésében bizonyos határokat. Megfelelő egyensúlyt kell terem- részt vevő újságírók ellen büntetőeljárás indult. Bár teni a különböző érdekek között: a nyilvánosságnak a hazai bíróságok elismerték, hogy a biztosítások gya- a bírósági döntésekről szóló információkhoz való hoz- korlatával kapcsolatos információk megszerzéséhez záféréshez való joga, a megfelelő igazságszolgáltatás jelentős közérdek fűződött, az újságírókat a svájci követelményei és a jogi szakma méltósága között. büntető törvénykönyv 179. cikke alapján mások be- Jelen esetben a kérelmező egy ügyfél jogi képvi- szélgetésének engedély nélküli rögzítése és közvetí- selőjeként járt el egy polgári eljárásban. Az általa írt tése miatt pénzbírságra ítélték. írásbeli beadványban az eljáró bírót szakmai hozzá A döntés.42 A Bíróság mindenekelőtt rámutatott, nem értéssel vádolta. Ennélfogva a megfelelő igaz- hogy a biztosítási alkusz képmását és hangját az iro- ságszolgáltatás védelmének követelményeit és a jogi dájában a tudta nélkül vették fel, és a beleegyezése szakma méltóságát nem a közérdeklődésre számot nélkül sugározták, és bár csak anonimizált formá- tartó témák nyílt megvitatásának érdekével illetve a ban, de róla negatív képet kialakító módon. A be- sajtószabadsággal kell összevetni. A Bíróság hozzá- avatkozás célja ezért a jóhírnév és mások jogainak tette, hogy a kifogásolt megjegyzések nem csak az védelme, azaz az alkusz saját képmásának, hangjá- ítélet indokolását kritizálták. A részben szarkaszti- nak és jóhírnevének védelme volt. A Bíróság ezúttal kus, részben nyíltan sértő kijelentések az eljáró bíró is hangsúlyozta a sajtó demokratikus társadalomban szakmai képességének lekicsinylésével értek fel, il- betöltött alapvető szerepét, és rámutatott, hogy eze- letve arra utaltak, hogy a bíróság kijátszotta a tör- ket az elveket nemcsak a nyomtatott sajtóra, hanem vényt. A kérelmező minden bizonnyal anélkül is ki az audiovizuális médiára is alkalmazni kell. A 10. tudta volna fejezni a határozattal szembeni érdemi cikk (2) bekezdése értelmében a véleménynyilvání- kritikáját, hogy kifogásolható nyelvezetet használ. tás szabadsága „kötelezettségekkel és felelősséggel” A Bíróság rámutatott arra, hogy a kérelmezőt ügy- jár, amely a médiára is vonatkozik, még azon kérdé- védként kötötték a szakmai etikai szabályok, és jog- sek esetén is, amelyek megtárgyalásához jelentős köz- gal várható el, hogy hozzájáruljon az igazságszol- érdek fűződik. Sőt, a „kötelezettségek és felelősség” gáltatás megfelelő működéséhez, illetve fenntartsa a különös fontosságúak amikor egy konkrét személy közvélemény igazságszolgáltatásba vetett bizalmát. jó hírnevének megsértéséről, illetve mások jogainak A kérelmezőt csupán bírsággal szankcionálták, amely- aláásásáról van szó. Ezért különleges okok szüksé- nek összege nem volt túlzott, a fegyelmi eljárás pedig gesek ahhoz, hogy a média felmentést kaphasson a nem járt következményekkel hivatásának gyakorlá- magánszemélyeket rágalmazó tényállítások ellenőr- sára. A Bíróság ezért úgy vélte, hogy a fegyelmi tanács zésére vonatkozó általános kötelezettség alól. Hogy és a hazai bíróságok által a beavatkozás igazolására léteznek-e ilyen okok, az elsősorban a rágalmazás felhozott indokok elégségesek és megfelelőek, és a természetétől és mértékétől függ, illetve attól, hogy kérelmezőre alkalmazott szankció nem volt arány- mennyiben volt ésszerű, hogy a média megbízható- talan az elérni kívánt törvényes céllal. A beavatko- nak tekintette a forrásait. A Bíróság hozzátette, hogy zás ezért szükségesnek tekinthető egy demokratikus bárki – beleértve az újságírókat is –, aki a vélemény- társadalomban, az Egyezmény 10. cikkét tehát nem nyilvánítás szabadságát gyakorolja, „kötelezettsége- sértették meg. ket és felelősséget” vállal, amelyek terjedelme a hely- zetétől és az általa használt technikai eszközöktől függ. Így az újságírók a 10. cikk által nyújtott véde- Haldimann és mások Svájc elleni ügye41 lem alapján elvileg nem mentesülnek azon kötele- zettségük alól, hogy tiszteletben tartsák az általános Az ügy körülményei. 2003-ban a svájci német nyelvű büntetőjogi rendelkezéseket. Ez akkor is érvényes, SF DRS televíziós csatorna riportot készített az élet- amikor a sajtó a közönség körében komoly aggodal- biztosítások értékesítéséről, a biztosítási alkuszok mat keltő ügyeket tárgyal. gyakorlata miatti elégedetlenséggel összefüggésben. Annak vizsgálatakor, hogy egy beavatkozás szük- A csatorna egyik újságírója ügyfélnek adta ki magát séges-e egy demokratikus társadalomban a jóhírnév

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 103 vagy mások jogainak védelme érdekében, a Bíróság- rült sor. A Bíróság ezért megállapította, hogy az al- nak meg kell győződnie, hogy a hazai hatóságok meg- kusz – aki nem kívánt reagálni az interjúra – magán- felelő egyensúlyt teremtettek-e az Egyezmény által életébe történő beavatkozás nem volt elég komoly garantált, potenciálisan ütköző két érték védelme ahhoz, hogy felülmúlja a közvélemény arra vonatko- során, nevezetesen a 10. cikk által védett vélemény- zó érdekét, hogy hozzáférjen a biztosítások területén nyilvánítás szabadsága és a 8. cikkben foglalt magán- elkövetett visszaélésekről szóló információkhoz. An- élet tiszteletben tartásához való jog között. A Bíró- nak ellenére, hogy a kiszabott pénzbírságok viszony- ság megismételte azt is, hogy a jóhírnév védelméhez lag enyhék voltak, a büntetőjogi szankciók alkalma- való jog a 8. cikk által védett magánélet tiszteletben sak voltak arra, hogy elbátortalanítsák a médiát a kri- tartásához való jog részét képezi. Ahhoz viszont, tika közzétételétől, még ha a kérelmezőket nem is hogy a 8. cikket a Bíróság számításba vegye, a jóhírnév fosztották meg a riportjuk sugárzásának lehetőségé- sérelmének el kell érnie egy bizonyos – súlyos – mér- től. A Bíróság ezért – egy különvélemény mellett – téket, és oly módon kell kárt okoznia, hogy azzal kimondta, hogy a beavatkozás nem volt szükséges sértse „a magánélet tiszteletben tartásához való jog egy demokratikus társadalomban, és megállapította személyes élvezetét”. Amikor a véleménynyilvánítás a 10. cikket megsértését. szabadságát a magánélethez való joggal szemben kell Kóczián Sándor mérlegelni, a következő szempontokat kell fi gyelembe venni: hozzájárulás a közérdekű vitához; az érin- tett személy mennyire ismert, és mi a riport témája; jegyzetek az érintett személy korábbi magatartása; az informá- ció megszerzésének módja és annak hitelessége; a 1. 61243/08. számú kérelem. közzététel tartalma, formája és következményei; a 2. Az egyik vizsgálat nyomán kiderült, hogy 1999 és 2002 kiszabott szankció súlyossága. között 495 elhunyttól vettek szöveteket az igazságügyi A jelen eset sajátossága egyrészt, hogy a kérelme- orvostani központ munkatársai. Az intézmény eladta ző nem széles körben ismert közszereplő volt, más- az eltávolított szerves anyagokat a német gyógyszer- részt a kérdéses dokumentumfi lm nem a sértett sze- gyártónak, és az így befolyt pénzből egészségügyi fel- mélyének bírálatát, hanem egy konkrét kereskedel- szereléseket, eszközöket, technológiát és számítógépe- mi gyakorlat leleplezését célozta. A riport egy nagyon ket vásárolt lett kórházak számára. A társaság által fi - fontos, közérdekű kérdést – a fogyasztók jogainak zetett összegből vásárolt termékek értéke jócskán nem megfelelő védelmet a biztosítások területén – meghaladta az eladott szövetek értékét. érintett. A felek egyetértettek abban, hogy a rejtett 3. Az EJEB 2015. január 13-án kelt döntése. kamera használata a belső jog alapján nem volt telje- 4. Ebben a körben külön is megemlítendő az Európa Ta- sen tiltott, az szigorú feltételek mellett megengedett nácsnak az emberi lény emberi jogainak és méltóságá- volt. A svájci sajtótanács 2007-es döntése szerint erre nak a biológia és az orvostudomány alkalmazására te- akkor volt lehetőség, ha az információk közzéteteléhez kintettel történő védelméről szóló, Oviedóban, 1997. nyomós közérdek fűződött, és a kérdéses informáci- április 4-én kelt Egyezményéhez kapcsolódó, az em- ókat nem lehetett másként megszerezni. Az újság- beri eredetű szervek és szövetek átültetéséről szóló, írók által bemutatott tények valóságát soha nem vi- Genfben, 2005. május 4-én aláírt Kiegészítő Jegyző- tatták, és az újságírói etikai normák megsértése sem könyve (Magyarországon kihirdette: az 2006. évi volt megállapítható az ügyben. LXXX. törvény). A jegyzőkönyvhöz fűzött értelmező Figyelembe kell venni a riport közzétételének mód- jelentés szerint az instrumentum célja – többek között ját, valamint azt, ahogyan az érintett személyt a ri- – az élő vagy elhunyt szerv- és szövetdonorok jogainak portban ábrázolták. A Bíróság szerint a beszélgetés- meghatározása és védelme. A Kiegészítő Jegyzőkönyv ről készült felvétel csak korlátozott kárt okozott az „Az emberi test tisztelete” címet viselő 18. cikke to- alkusz érdekeit tekintve, mivel magához a hangfel- vábbá kifejezett rendelkezést tartalmaz a holtesttel való vételhez csak egy szűk kör fért hozzá. Ugyanak- bánásmód minőségével kapcsolatban, amikor kimond- kor a felvételt egy olyan riport keretében sugározták, ja, hogy „[a]z eltávolítás során az emberi testet tisztelet- amely meglehetősen negatív volt a sértettre nézve. tel kell kezelni és minden ésszerű intézkedést meg kell tenni A Bíróság megismételte, hogy az audiovizuális média a holttest helyreállítása céljából”. hatása sokkal közvetlenebb és erőteljesebb, mint a 5. 4605/05. számú kérelem, az EJEB 2014. június 24-én nyomtatott sajtóé. Döntő tényező viszont, hogy az kelt ítélete. újságírók az alkusz arcát eltakarták, a hangját eltor- 6. Eva Brems – Laurens Lavrysen: Procedural Justice zították, és az interjúra nem az üzlethelyiségében kein Human Rights Adjudication: Th e European Court

104 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM of Human Rights, Human Rights Quarterly 2013, 180– 23. A testület hivatkozott a Gyermek jogairól szóló, New 182. Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény 7. 7. 13423/09. számú kérelem, az EJEB 2013. április 19-én cikkére, amely szerint „[a] gyermeket születésekor anya- kelt ítélete (Az ítélet összefoglalóját lásd: Fundamen- könyvezik, és ettől kezdve joga van ahhoz, hogy nevet kap- tum 2013/4. 115–116.). jon, állampolgárságot szerezzen, és lehetőség szerint ismer- 8. Saïla Ouald Chaib: Mehmet Şentürk and Bekir Şen- je szüleit, valamint ahhoz, hogy ezek neveljék”. A részes türk v. Turkey: Th e Court could have shown more em- államok továbbá kötelezettséget vállaltak arra, hogy pathy http://strasbourgobservers.com/2013/05/24/meh- gondoskodnak ezeknek a jogoknak érvényre juttatásá- met-senturk-and-bekir-senturk-v-turkey-the-court- ról. could-have-shown-more-empathy/#_ftnref3 24. 65192/11. számú kérelem, az EJEB 2014. június 26-án 9. 27756/05. és 41219/07. számú kérelmek. kelt ítélete. 10. Az EJEB 2014. december 2-án kelt ítélete. 25. 65941/11. számú kérelem, az EJEB 2014. június 26-án 11. Manole és mások Moldova elleni ügye. 13936/02. számú kelt ítélete. kérelem, az EJEB 2009. szeptember 17-én kelt ítélete. 26. D. és Mások Belgium elleni ügyét (29176/13. számú 12. 29176/13. számú kérelem. kérelem) 2014. július 8-án hozott határozatában az 13. A béranyaságot és a dajkaanyaságot összefoglaló néven EJEB elutasította. Érdekes, hogy a döntést szintén a pótanyaságnak nevezik a hazai szakirodalomban (vö. Paradiso és Campanelli-ügyet tárgyaló Második Szek- Navratyl Zoltán: A varázsló eltöri pálcáját? A jogi sza- ció hozta meg. bályozás vonulata az asszisztált humán reprodukciótól a 27. Kérdések és válaszok az ügy kapcsán, sajtóanyag: www. reproduktív klónozásig. Gondolat, Budapest, 2012.). echr.coe.int/Documents/Press_Q _A_Paradiso_and_ Mivel nem áll rendelkezésre adat arra vonatkozóan, Campanelli_ENG.pdf. hogy a kérelmezők vajon pénzt fi zettek-e a gyermek 28. Ld. Navratyl Zoltán: Az anyaság útvesztői. A dajka- kihordásáért, vagy esetleg csupán az anya terhességgel anyaság és béranyaság rejtelmei a jogi szabályozásban, kü- és szüléssel kapcsolatban szükségszerűen felmerülő ki- lönös tekintettel az Egyesült Államokra. Iustum Aequum adásait térítették meg, célszerű az átfogó megnevezést Salutare 2010/3. 191. használni. 29. 76240/01. számú kérelem, az EJEB 2007. június 28-i 14. Az EJEB 2014. július 8-án kelt végzése. ítélete. 15. 28859/11. és 28473/12. számú kérelmek. 30. 16318/07. számú kérelem, az EJEB 2010. április 27-i 16. Az EJEB 2014. december 11-én kelt ítélete. ítélete. 17. Hivatalos magyar fordítás: 1991. évi LXIV. törvény a 31. Laborie (44024/13. számú kérelem), Foulon (9063/14. Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. novem- számú kérelem) és Bouvet (10410/14. számú kérelem) ber 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről, 3. cikk. Az Franciaország elleni ügyei. angol eredetiben: „the best interests of the child”. 32. 43835/11. számú kérelem. 18. 67545/09. számú kérelem, az EJEB 2010. december 33. Az EJEB 2014. július 1-én kelt ítélete. 14-én kelt ítélete. 34. 7525/76. számú kérelem, az EJEB 1981. október 22- 19. Laurens Lavrysen: Dubská and Krejzová v. Czech én kelt ítélete. Lásd még Norris Írország elleni ügye Republic: a ‘negative’ or ‘positive’ right to give birth at (10581/83. számú kérelem, 1988. október 26.) és Mo- home? http://strasbourgobservers.com/2015/02/02/ di nos Ciprus elleni ügye (15070/89. számú kérelem, dubska-and-krejzova-v-czech-republic-a-negative-or- 1993. április 22.). positive-right-to-give-birth-at-home/ 35. Von Hannover Németország elleni ügye. 59320/00. 20. 25358/12. számú kérelem. számú kérelem, az EJEB 2004. június 24-én kelt dön- 21. Béranyának minősül az a nő, aki pénzért vállalja más tése. gyermekének kihordását és megszülését. A dajkaanya 36. 73571/10. számú kérelem. ezzel szemben mindezt ingyenesen, ellenszolgáltatás 37. Az Éjjeli Menedék tiltakozik a cenzúra miatt,. Magyar nélkül vállalja, esetleg a terhességgel és szüléssel kap- Nemzet Online, 2003. június 19. http://mno.hu/migr/ csolatban szükségszerűen felmerülő kiadásainak meg- az-ejjeli-menedek-tiltakozik-a-cenzura-miatt-719786 térítését kérheti. Lásd Navratyl (13. vj.) Az olasz ha- 38. Az EJEB 2014. október 21-én kelt ítélete. tóságok szerint Donatina Paradiso és Giovanni Cam- 39. 66232/10. számú kérelem. panelli közel 50 000 eurót fi zetett a béranyának. 40. Az EJEB 2015. január 27-én kelt ítélete. 22. Az EJEB 2015. január 27-én kelt döntése. 41. 21830/09. számú kérelem. 42. Az EJEB 2015. február 24-én kelt ítélete.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 105 az alkotmÁnybÍrÓsÁg legutÓbbi dÖntÉseibõl

29/2014. (ix. 30.) ab hatÁrozat (1) bekezdésében garantált véleménynyilvánítás sza- badságával, a X. cikk (1) bekezdésébe foglalt tudo- Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés – közérdekű adat mányos kutatás, tanulás, valamint a tanítás szabad- megismeréséhez való jog ságával, továbbá a B) cikk (1) bekezdése által védett demokrácia alkotmányos értékével. Ebből követke- Az alapvető jogok biztosa a minősített adat védel- zően kitüntetett alkotmányos védelmet élvez, ezért méről szóló 2009. évi CLV. törvény (továbbiakban: az információszabadságot korlátozó törvényeket meg- Mavtv.) minősítési eljárást szabályozó rendelkezése- szorítóan kell értelmezni. inek (5-6. §) utólagos normakontrollját kezdemé- Ezen elvi alapokból kiindulva végezte el az Al- nyezte. kotmánybíróság az Mavtv. alapvető jogok biztosa Az ügy előadója Lévay Miklós volt. által kezdeményezett normakontrollját. Először azt Az Mavtv. érintett rendelkezései szerint egy adat az indítványozói kifogást vizsgálta meg, amely a „köz- akkor védhető minősítéssel, ha az törvényben meg- érdek-teszt” hiányát kifogásolta. Ezzel összefüggés- határozott védhető közérdek körébe tartozik (Ma- ben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az gyarország szuverenitása, területi integritása, alkot- Infotv. 27. § alapján valóban a nyilvánosságra hoza- mányos rendje stb.), és e közérdeket károsítaná az adat talhoz fűződő érdek vizsgálata nélkül kell elutasíta- nyilvánosságra hozatala vagy a jogosult részére hoz- ni a minősített adat megismerésére irányuló kérel- záférhetetlenné tétele, ezért szükséges az adat megis- met. Ugyanakkor felhívta a fi gyelmet arra, hogy az merhetőségének korlátozása. A minősítés kezdemé- Mavtv. alapelvi rendelkezései rögzítik a szükséges- nyezőjének a minősítési javaslatban ismertetnie kell ség és arányosság elvét. Ez lehetővé teszi, hogy ma- mindazokat a tényeket és körülményeket, amelyek a gában a minősítési eljárásban mérlegeljék a nyilvá- minősítést szükségessé teszik. A minősítő döntésének nosságra hozatalhoz fűződő közérdek súlyát. tartalmára nézve azonban nincs további rendelkezés Összességében az Alkotmánybíróság arra a meg- az Mavtv.-ben. A minősített adat az információs ön- állapításra jutott, hogy az Mavtv. nem zárja ki a mi- rendelkezési jogról és az infor mációszabadságról szóló nősítési eljárás során a „közérdek-teszt” alkalmazá- 2011. évi CXII. törvény (továbbiakban: Infotv.) 27. § sát, ugyanakkor olyan kifejezett rendelkezést sem rendelkezése értelmében nem ismerhető meg. A mi- tartalmaz, amely azt előírná. Ezért az Alkotmány- nősítés felülvizsgálatának a közérdekű adat kiadásá- bíróság határozatának rendelkező részében alkotmá- nak megtagadása miatt indított perben sincs helye. nyos követelményként határozta meg a minősítési Az alapvető jogok biztosa szerint a minősítési el- döntés során a minősítéshez fűződő közérdek mel- járás szabályozásának hiányosságai miatt az Mavtv. lett a minősítendő adat nyilvánosságához fűződő köz- aránytalanul korlátozza az Alaptörvény VI. cikk (2) érdek fi gyelembe vételét is. bekezdésében foglalt, közérdekű adat megismerésé- A testület szintén alkotmányos követelményként hez való jogot. Az ombudsman érvelése szerint ilyen mondta ki, hogy a minősítő köteles részletesen meg- hiányosság az, hogy a szabályozás nem tartalmazza indokolni döntését, ha az előterjesztett minősítési az ún. közérdekűségi tesztet, nincs előírva a minősí- javaslattól eltér. A minősítésről szóló döntés indo- tett adat egyértelmű megjelölése, illetve minősítési kolásának hiánya ugyanis egyet jelent az ellenőriz- javaslattól eltérés esetén a minősítő nem köteles in- hetőség hiányával, és gyakorlatilag a minősítő diszk- dokolni döntését. recionális jogkörébe utalja az adat minősítése felőli Figyelemmel arra, hogy mind a korábbi Alkot- döntést. E vonatkozásban pedig már a 21/2013. (VII. mány, mind az Alaptörvény biztosítja a közérdekű 19.) AB határozatában határozottan állást foglalta a adat megismeréséhez való jogot, az Alkotmánybíró- testület, amikor kimondta, hogy az olyan szabályok, ság jelen ügyben irányadónak tartotta korábbi gya- amelyek diszkrecionális jogkört adnak az adatkeze- korlatát. Az AB következetes gyakorlata szerint a lő szervnek a közérdekű adatokhoz való hozzáférés közérdekű adatok megismeréséhez való jog a kom- megtagadására, önmagukban alapjogsértők. munikációs jogok jogegyüttesébe tartozik, s mint Hasonlóképpen megengedhetetlennek tartotta az ilyen, szoros kapcsolatban áll az Alaptörvény IX. cikk Alkotmánybíróság a minősítéssel nem érintett ada-

106 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM tok nyilvánosságának korlátozását pusztán azon az 32/2014. (xi. 3.) ab hatÁrozat alapon, hogy azok a minősített adatokkal egy dokumentumban szerepelnek. Ez esetben szintén arra a Alaptörvény III. cikk (1) bekezdés – kínzás, embertelen megállapításra jutott a testület, hogy az Mavtv. nem vagy megalázó bánásmód tilalma tiltja kifejezetten az adatok pontos megjelölését, azonban azt előíró rendelkezést sem tartalmaz. Ezért al- A Fővárosi Törvényszék több, előtte folyamatban kotmányos követelményként rögzítette határozatá- lévő eljárás felfüggesztése mellett az Alkotmánybí- nak rendelkező részében, hogy a minősítésről szóló rósághoz fordult, és kezdeményezte a szabadságvesz- döntésben és a minősítési jelölésen egyértelműen meg tés és az előzetes letartóztatás végrehajtásának sza- kell jelölni a minősített adatot, és annak azonosítha- bályairól szóló 6/1996. (VII. 12.) IM rendelet 137. § tóságát a minősített adat kezelése során mindvégig (1) bekezdésének normakontrollját. A támadott ren- biztosítani kell. delkezés szerint a „zárkában (lakóhelyiségben) elhelyez- Mivel az alkotmányos követelmények meghatáro- hető létszámot úgy kell meghatározni, hogy minden el- zásával biztosítható az Mavtv. 5. és 6. §-ának alkot- ítéltre lehetőleg hat köbméter légtér, és lehetőség szerint a mányos alkalmazása, ezért a hivatkozott rendelke- férfi elítéltek esetén három négyzetméter, a fi atalkorúak, zések megsemmisítésére irányuló ombudsmani in- illetve a női elítéltek esetén három és fél négyzetméter dítványt az Alkotmánybíróság elutasította. mozgástér jusson”. Az indítványozó szerint ez a ren- A határozathoz annak előadó bírája, Lévay Mik- delkezés sérti a kínzás, embertelen vagy megalázó lós fűzött párhuzamos indokolást. Álláspontja sze- bánásmód tilalmát, és ezzel az Alaptörvény III. cikk rint alkotmányossági problémát jelent, hogy a közér- (1) bekezdésébe és az Emberi Jogok Európai Egyez- dekből nyilvános, de minősítetté nyilvánított adatot ményének (továbbiakban: Egyezmény) 3. cikkébe üt- megismerni akaró személy nem kezdeményezheti a közik. A Fővárosi Törvényszék ezért indítványozta Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Ha- a támadott rendelkezés megsemmisítését. tóság (továbbiakban: NAIH) titokfelügyeleti eljárá- Az indítványozó arra is rámutatott, hogy a hivat- sát. Ez az a közigazgatási hatósági eljárás, amelynek kozott IM rendelet 2010. november 24-ét megelő- keretében a NAIH ellenőrzi a minősítés szabálysze- zően kógens szabályt tartalmazott a zárkák méreté- rűségét. Ez az eljárás azonban hivatalból indul, és re vonatkozóan. Azonban a korábbi jogszabályszö- akkor sem minősül kérelemre indult eljárásnak, ha veg „legalább” kitételét a 10/2010. (XI. 19.) KIM azt az adatot megismerni kívánó személy bejelenté- rendelet a „lehetőleg” és „lehetőség szerint” kifejezé- sén alapuló vizsgálat előzte meg. Így az adatot meg- sekkel cserélte fel. Ezért a Fővárosi Törvényszék má- ismerni szándékozó személy számára semmilyen el- sodlagosan indítványozta ennek a rendeletmódosí- járás nem áll rendelkezésre az adatot a nyilvánosság tásnak a megsemmisítését. elől elzáró minősítési döntéssel szemben. Márpedig Az ügy előadó bírája Szívós Mária volt. amennyiben a jogrendben nincs olyan eljárás, amely Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálása során alkalmas a minősítő nyilvánosságot korlátozó dön- áttekintette Emberi Jogok Európai Bíróságának vo- tését érdemben felülvizsgálni és felülbírálni, úgy nem natkozó joggyakorlatát. Ennek során megállapítot- lehet kikényszeríteni, hogy a minősítő csak azokat ta, hogy a strasbourgi székhelyű testület már négy az adatokat minősítse, amelyek esetében az valóban alkalommal is elmarasztalta Magyarországot a fog- elkerülhetetlen. A párhuzamos indokoláshoz Bragyo- vatartottak zsúfolt elhelyezése miatt. Az Alkotmány- va András, Kovács Péter, Paczolay Péter és Stumpf Ist- bíróság rámutatott arra, hogy az Egyezmény és az ván alkotmánybírák is csatlakoztak. Alaptörvény szinte azonos módon szabályozza az em- Szívós Mária azonban az alkotmánybírák több- bertelen vagy megalázó bánásmód, illetve büntetés ségével ellentétben azon az állásponton volt, hogy tilalmát. A következetes alkotmánybírósági gyakor- az Mavtv. a megfogalmazott alkotmányos követel- lat szerint az alapjogok érvényesülésének minimális mények nélkül is kielégítette az Alaptörvényből ere- mércéje a nemzetközi szerződésekben foglalt, illet- dő követelményeket. Ugyanis véleménye szerint az ve az ahhoz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatban kibon- Mavtv. rendelkezéseiből, fi gyelemmel annak alapel- tott jogvédelmi szint. Ezért a testület jelen ügyben vi szabályaira is, már most is minden olyan követel- hangsúlyozottan irányadónak tekintette a strasbourgi mény egyértelműen levezethető, amit az alkotmány- bíróságnak az Egyezmény 3. cikkét értelmező jog- bírák többsége e határozat rendelkező részében külön gyakorlatát. alkotmányos követelményként megfogalmazott. Ennek eredményeként megállapította, hogy az embertelen vagy megalázó bánásmód tilalmából eredő Enyedi Krisztián követelmény szerint a többszemélyes zárkában fog-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 107 vatartottak részére biztosított élet-, illetve mozgás- akkor semmisíthet meg jogszabályi rendelkezést, ha térnek minden esetben el kell érnie azt a minimális az az Alaptörvénybe ütközik, vagy nemzetközi szer- mértéket, amely biztosítja az emberi méltósághoz ződést sért. Jelen ügyben azonban a megsemmisítés való alapjog sérelme nélküli elhelyezést. Ebből kö- feltételei álláspontja szerint nem voltak igazolhatók. vetkezően a jogalkotó kötelezettsége, hogy kógens Salamon László különvéleményében azt fejtette ki, jogszabályban határozza meg a fogvatartottak részére hogy a támadott rendelkezés alaptörvény-ellenessé- biztosítandó mozgástér minimális mértékét. A táma- gének kimondását követően az Alkotmánybíróság- dott rendelet a 2010-es módosítását követően már nak mellőznie kellett volna a nemzetközi szerződés- nem tartalmaz ilyen rendelkezést, ezért sérti az Egyez- be ütközés vizsgálatát. Szerinte ugyanis ebben az mény 3. cikkét, valamint az Alaptörvény III. cikké- esetben is irányadó az a gyakorlat, miszerint több nek (1) bekezdését. megsemmisítést megalapozó okra hivatkozás esetén Az Alkotmánybíróság a „mozaikos megsemmisí- az Alkotmánybíróság nem bocsátkozik az indítvány tésre” nem látott lehetőséget, fi gyelemmel arra, hogy további hivatkozásainak vizsgálatába egy ok fennál- a „lehetőleg”, illetve „lehetőség szerint” szövegrész lásának megállapítása után. nélkül a rendelkezés kizárólag a 6 köbméter légtér, Hasonlóképpen vélekedett erről a kérdésről Varga illetve 3 és 3,5 négyzetméter mozgástér kötelező biz- Zs. András is különvéleményében. Emellett kifejtet- tosítását írná elő, amely értékektől a fogvatartottak te, hogy az IM rendelet támadott rendelkezése va- számára kedvezőbb irányba sem biztosított az elté- lójában nem bír kötelező erővel, így jogszabálynak rés. A rendelkezés teljes, ex nunc hatállyal történő sem tekinthető. Ezért álláspontja szerint mulasztás- megsemmisítése következtében pedig nem állna ren- sal elkövetett alaptörvény-ellenesség megállapításá- delkezésre semmilyen, a fogvatartottak részére biz- nak lett volna helye. Varga Zs. András vitatta az Al- tosítandó lég-, illetve mozgástér mennyiségére vo- kotmánybíróság módosító jogszabályok vizsgálatá- natkozó jogszabályi előírás. Ezért az Alkotmánybí- nak visszautasítására vonatkozó gyakorlatát. róság a támadott rendelkezést pro futuro hatállyal, 2015. március 31. napjával semmisítette meg. Enyedi Krisztián Ugyanakkor az Alkotmánybíróság érdemi elbírá- lás nélkül visszautasította a 10/2010. (XI. 19.) KIM rendelet vizsgálatát. Ugyanis már több AB határo- 34/2014. (xi. 14.) ab hatÁrozat zatában rögzítette, hogy az alkotmányossági vizsgá- latot nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés – jogállamiság elve a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló Alaptörvény C) cikk (1) bekezdés – hatalommegosztás (inkorporáló) jogszabály vonatkozásában kell lefoly- elve tatni. Alaptörvény M) cikk (1) bekezdés – vállalkozáshoz Az AB határozathoz több különvéleményt is csa- való jog toltak. Balsai István szerint a többségi indokolás nem Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdés – hátrányos adott kellő megalapozottságot a támadott jogszabá- megkülönböztetés tilalma lyi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésé- Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés – tisztességes nek és ezáltal alaptörvény-ellenességének kimondá- eljáráshoz való jog sára. Álláspontja szerint a strasbourgi bíróság ítél- Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés – kezési gyakorlata, amely a konkrét egyedi esetek- jogorvoslathoz való jog ben az egyedi körülményeket vizsgálva értelmezi az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés – bírói Egyezmény szövegét, nem azonosítható magával az függetlenség elve Egyezménnyel. Dienes-Oehm Egon különvéleménye szerint az Al- Több bírói indítvány kezdeményezte a Kúriának a kotmánybíróságnak az indítvány elutasítása mellett pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerző- fel kellett volna hívnia a jogalkotót, hogy az Alap- déseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcso- törvény Q ) cikk (2) bekezdése alapján tegye meg a latos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának meg- XXXVIII. törvény (továbbiakban: Tv.) egésze, vala- teremtéséhez szükséges intézkedést. Különvélemény- mint egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének éhez Lenkovics Barnabás is csatlakozott. megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmány- Juhász Imre különvéleményében kifejtett álláspont- bíróság (továbbiakban: AB) a bírói kezdeményezé- ja szerint a strasbourgi bíróság ítélkezési gyakorlatá- seket egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. ból eredő jogszabályi változások foganatosítása a jog- A Tv. a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi alkotó kompetenciája. Az Alkotmánybíróság pedig V. törvény (továbbiakban: új Ptk.), valamint a Polgá-

108 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ri Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a to- A Tv. egészének közjogi érvénytelenségét az in- vábbiakban: régi Ptk.) szerinti tisztességtelenség de- dítványozók abban látták, hogy az Európai Unió mű- fi níciójához képest új defi níciót állapít meg, vagyis ködéséről szóló szerződés (továbbiakban: EUMSz) utólag normatív tartalmat ad a defi níciónak, ami az értelmében az Európai Központi Bank (továbbiakban: indítványozók szerint a visszaható hatályú jogalko- EKB) hatáskörébe tartozó valamennyi jogszabály- tás tilalmába ütközik. A Tv. azáltal, hogy a szerző- tervezettel kapcsolatban konzultálniuk kell a nem- dési feltételt tisztességtelennek minősíti, és – annak zeti hatóságoknak, azonban a konzultációra ez eset- vitatása esetén – a kikötés alkalmazóját perindításra ben nem megfelelően került sor, hiszen az EKB kötelezi, a tisztességes eljáráshoz való jog szükségte- véleménye a törvény elfogadását követően érkezett len és aránytalan korlátozását valósítja meg. Az in- csak meg. dítványok a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét Az indítványozók szerint a jogorvoslathoz való jog látták abban is, hogy mind a per megindítására, mind sérelmét is megvalósítja a szabályozás, mert a siker- pedig annak lefolytatására rendkívül szűk határidő- telen kézbesítés esetére nem írja elő kötelezően a bí- ket állapított meg a Tv., valamint abban, hogy az il- rósági kézbesítőnek azt, hogy értesítőt hagyjon a cím- letékekről szóló törvényhez képest magasabb illeté- zett részére, továbbá a felülvizsgálati kérelem benyúj- ket ír elő. tására az átlagosnál rövidebb idő áll rendelkezésre. A jogállamiság követelményének sérelmét ered- A vállalkozáshoz való jog sérelmét arra alapítot- ményezi az indítványozók szerint, hogy a Tv. nem ták, hogy a Tv. a kölcsönszerződések megkötésekor határozza meg pontosan a „devizaalapú szerződések” hatályos jogszabályi környezet által megengedett jog- fogalmi körét. Nem volt egyértelmű továbbá, hogy gyakorlatot minősíti utólag jogellenessé, ezáltal a ha a szabályozás indoka a pénzügyi és gazdasági vál- pénzügyi intézmények pénzügyi szolgáltató tevé- ság volt, akkor a módosítás miért nem csak 2008 kenységét korlátozza. őszétől alkalmazandó. Jogbizonytalanságot eredmé- Az indítványok végül hivatkoztak a hátrányos nyezett az indítványok szerint az is, hogy a Tv. nem megkülönböztetés tilalmára is, mivel a Tv. a peres zárta ki alkalmazásának lehetőségét azon szerződé- felek részére az egyes eljárási cselekményekre nem sek esetében, amelyekben a kölcsönszerződés teljesí- biztosít egyenlő felkészülési időt, míg a bírói függet- tésének kötelezettsége megszűnt (végtörlesztés, in- lenséget sérti, hogy a Tv. a régi Ptk. rendelkezéseit gatlan állam általi megvásárlása). A Tv. alapján nem visszaható hatállyal értelmezi, egyúttal előírja a bí- egyértelmű továbbá, hogy kit illet meg a perindítás róságok számára, hogy egy már hatályban nem lévő joga akkor, ha egy követelés átruházását követően, törvény rendelkezéseit miként kötelesek értelmezni de a Tv. hatályba lépését megelőzően jogutód nél- és alkalmazni. kül megszűnt pénzügyi intézmény követelését nem Az ügy előadó bírája Lenkovics Barnabás volt. a pénzügyi intézmény szerezte meg. A jogállamiság Az AB mindenekelőtt megállapította, hogy az al- elvébe ütközőnek találták az indítványozók, hogy a kotmányossági vizsgálat kizárólag az egyoldalú szer- kikötések tisztességtelenségének vélelmét kizárólag ződésmódosítás lehetőségét tartalmazó szerződéses a Tv. alapján megindított perrel lehet megdönteni, kikötéseket érintő törvényi rendelkezésekre terjed ki. ráadásul, ha erre nem került sor, akkor a Tv. szerin- Ezt követően az indítványok által érintett alkotmá- ti kikötések mindenkire kiterjedő hatállyal válnak nyi tárgykörök mentén vizsgálta a Tv. egészének, il- semmissé. A jogbiztonság sérelmét eredményezi to- letve egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát. vábbá, hogy a Tv. a pénzügyi intézményeket a velük A jogbiztonság sérelmét állító indítványi eleme- magánjogi jogviszonyban nem álló állammal szem- ket a döntés két aspektusból vizsgálta. Egyrészt az beni perindításra kötelezi, ráadásul a szerződéses part- alaptörvény-ellenességet formai okból állító résszel nerek (fogyasztók, adósok) még beavatkozóként sem összefüggésben hangsúlyozta, hogy az AB-nak nin- vehetnek részt. csen hatásköre annak vizsgálatára, hogy valamely A Tv. a kellő felkészülési idő követelményét sem jogszabály formai vagy tartalmi értelemben az Eu- a pénzügyi intézmények, sem a bíróságok számára rópai Unió jogával összhangban került-e elfogadás- nem biztosította, egyúttal az indítványok rámutat- ra, ezért a jogszabály közjogi érvénytelenségét – az tak arra is, hogy a pénzügyi intézményeknek bizto- EKB-val történő konzultáció hiányára vonatkozó in- sított harminc napos jogvesztő perindítási határidő dítványt – nem vizsgálta. Arra a kérdésre, hogy a fel- a Tv. hatályba lépését követő napon indult, ugyan- készülési idő megfelelő-e, illetve, hogy sérül-e a jog- akkor a per szabályaira vonatkozó előírások csak nyolc biztonság követelménye, a szabályozás tartalmi vál- nappal később léptek hatályba, ezért a törvény ha- tozásaira fi gyelemmel válaszolt. Az AB kiemelte, tálybalépésének napja nem állapítható meg egyértel- hogy a konkrét Tv.-i időpontokat nem önmagukban műen. kell vizsgálni, hiszen elsődlegesen annak van jelen-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 109 tősége, hogy a Tv. rendelkezései pontosan milyen tar- egyoldalú, az ügyfél számára kedvezőtlen módosí- talmat hordoznak, és egyúttal milyen többletkötele- tást, azonban – az AB szerint – ez csak egy „felha- zettséget írnak elő. Az AB először is arra hívta fel a talmazó típusú rendelkezés” volt, vagyis a jogalkotó fi gyelmet, hogy a tisztességtelen szerződési feltéte- nem zárta ki a régi Ptk. alkalmazhatóságát, és nem lek vizsgálatakor irányadó, egységes ítélkezési gya- határozott meg szerződési feltételt, így ez nem mi- korlat érdekében megalkotott 2/2012. (XII. 10.) nősülhet tisztességtelennek, hiszen az ezen alapuló PK vélemény (továbbiakban: PK vélemény), illetve a szerződésmódosításoknak kezdettől fogva korlátját 2/2014. Polgári jogegységi határozat elfogadásakor képezte a jóhiszeműség és tisztesség elve. A Tv. tehát a pénzügyi intézmények számára már egyértelmű nem a közjogi értelemben vett visszaható hatályú jog- volt, hogy a fogyasztók által kezdeményezett jogvi- alkotás sérelmét valósítja meg, hanem a polgári jogi ta esetében az eljáró bíróságok milyen elvek mentén érvénytelenségből fakadó következményeket tartal- fogják megítélni a vitatott szerződési kikötéseket. mazza. Az egyoldalú szerződésmódosítás tisztessé- Bár a peres eljárás szabályai valóban a Tv. kihirdeté- gességének feltételeivel kapcsolatos jogértelmezést sét követő 8. napon léptek hatályba, ugyanakkor fel- ugyan utólag foglalták jogszabályba, de ezek a köve- készülési időt igénylő rendelkezés csak az volt, amely telmények már kezdettől fogva levezethetők voltak előírta, hogy ha nem kezdeményeznek peres eljárást, az általános jogszabályi rendelkezésekből, annak mér- akkor a tisztességtelenséget vélelmező szerződési ki- céje nem változott. A Tv. tehát nem alkotott visz- kötések semmisnek tekintendők. A jogkövetkezmé- szamenőleg új anyagi jogszabályt, hanem az érintett nyek azonban azonnal bekövetkeznek, ezért a pénz- időszakban mindvégig hatályban volt anyagi jogsza- ügyi intézmények jogi helyzetét jelentős mértékben bálynak az európai és a magyar bírósági gyakorlat befolyásolja a perindítás esetleges elmaradása, amely- által kidolgozott és alkalmazandóvá tett értelmezé- re a Tv. által biztosított felkészülési idő rövidnek te- sét emelte jogszabályi szintre, így a visszaható hatá- kinthető. Az AB kiemelte azt is, hogy a pénzügyi in- lyú jogalkotás tilalmának megsértése nem állapítha- tézményeknek egy viszonylag hosszú időszak (nagy- tó meg. jából 10 év) során alkalmazott általános szerződési A testület ezt követően megállapította azt is, hogy feltételek vonatkozásában kellett megvizsgálniuk, a „devizaalapú szerződések” fogalom nem veti fel a hogy a kikötések az új Tv. szerint tisztességtelennek normavilágosság sérelmének kérdését. Ilyen jellegű tekinthetők-e, és jogvesztő határidőn belül kellett szerződések ugyanis tömegesen jöttek létre, lénye- pert indítaniuk. Fontosnak tartotta a döntés kiemel- gük közismert. ni azt, hogy a törvényi vélelem az általános szerző- Az indítvány a jogbiztonság sérelmét látta abban, déseken belül egy kisebb, pontosan körülhatárolha- hogy a tisztességtelenség vélelmének megdöntésére tó részt érint, vagyis nem okozhat a keresetindítás irányuló perek csak a Tv. mint speciális eljárás alap- lehetőségét ellehetetlenítő problémát. Az AB végül ján indíthatók, ilyen megoldás ugyanakkor más pol- megállapította, hogy a forintalapú szerződések vo- gári jogvitában nem lehetséges. Az AB szerint a spe- natkozásában biztosított 120 napos határidő nem te- ciális eljárás nem sérti a jogbiztonságot, ugyanis a kinthető rövidnek. A devizaalapú szerződések ese- szabályozás indoka az, hogy az ugyanazon szerző- tében a 30 napos időtartam általánosságban rövid dési kikötéseket azonos elvek alapján, az ügyfelek ugyan, de – fi gyelemmel a társadalmi probléma gyors szempontjából erga omnes hatályú ítélettel záruló el- megoldásának igényére – nem tekinthető a jogbiz- járásban vizsgálja a bíróság. A jogalkotói szándék rá- tonságot súlyosan veszélyeztetőnek. adásul az volt, hogy a tömeges perindítást elkerüljék, A visszaható hatályú jogalkotás tilalmával kap- amely az igazságszolgáltatás megbénulásához veze- csolatban annak van jelentősége, hogy a Tv. anyagi tett volna. és eljárási szabályai a korábban hatályos szabályok- Az AB azon indítványi elemet is elutasította, amely hoz képest hátrányosabb jogi környezetet hoztak-e a jogbiztonság követelményébe ütközőnek tartotta, létre, azaz a fogyasztói kölcsönszerződések egyes ki- hogy a pénzügyi intézményeknek úgy kell megindí- kötéseinek tisztességessége a Tv. hatályba lépése előtt taniuk a Tv. által szabályozott pert, hogy az annak létrejött jogviszonyokat illetően másként volt-e meg- jogkövetkezményeit megállapító jogszabály még nem ítélhető, mint annak hatályba lépését követően. Min- ismert. Az indokolás kifejtette, hogy a kikötés érvé- denekelőtt megállapítást nyert, hogy a tisztességesség nyessége vagy érvénytelensége nem függ az elszámo- követelménye mind az új, mind pedig a régi Ptk.-ban lástól mint jogkövetkezménytől. Az indítványok egyi- érvényesült. A régi Ptk. hatálya alatt a hitelintéze- ke a Tv. egyes rendelkezései alaptörvény-ellenessé- tekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi gének megállapítását arra hivatkozással kérte, hogy CXII. törvény ugyanakkor lehetővé tette a kamat, a a követelések elévülésére vonatkozó rendelkezések a díj és az egyéb szerződési feltételek tekintetében az régi Ptk. módosítása nélkül előírják, hogy a bírósá-

110 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM gok hogyan értelmezzék a vonatkozó szabályokat, szefüggésben a döntés kifejtette, hogy az sem a jog- így a több mint öt éve nem érvényesített (elévült) kö- orvoslathoz való joggal, sem a tisztességes eljáráshoz vetelések újra érvényesíthetővé válnak. A döntés sze- való joggal nincs érdemi összefüggésben. Tekintet- rint alkotmányosan elfogadható, hogy az olyan hosz- tel arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog sérel- szú távon fennálló szerződéses jogviszonyok eseté- me az eljárás egyes elemei vonatkozásában, külön- ben, mint amilyenek a fogyasztói kölcsönszerződések külön nem állapítható meg, az eljárásrend egészével is, a szerződés keretében létrejött egyes követelések kapcsolatos alkotmányos aggályok sem érik el az alap- nem évülnek el a szerződés egészének fennállása alatt törvény-ellenesség szintjét. Ugyanakkor, a fentieken – amíg az adós tartozása fennáll –; az egyes befi ze- túl az AB felhívta a jogalkotó fi gyelmét arra, hogy tések, követelések elévülése külön-külön nem kez- ha össztársadalmi, gazdaság- és pénzügy-politikai, dődhet meg. valamint szociális és más társadalmi szempontok in- Az AB ezt követően a tisztességes eljáráshoz való dokolttá is tennék rendkívüli megoldások alkalma- jog sérelmét állító indítványokat vizsgálta. Az indít- zását, ilyen eszközökkel a jogalkotó csak kivételes ványokat három részre osztotta. Egyrészt azokra, esetben, a lehető legszűkebb terjedelemben élhet. amelyek a rövid törvényi határidőkben látták a haté- A vállalkozáshoz való jog sérelmét állító indítvá- kony jogvédelem sérelmét; másrészt, amelyek az egyes nyi elemmel kapcsolatban az AB rámutatott arra, speciális eljárási szabályok miatt (kézbesítési vélelem hogy a Tv. nem tartalmaz a vállalkozáshoz való alap- megdöntése lehetőségének kizárása, magasabb ille- jogot érintő, azt korlátozó előírást. Az indítvány nin- ték) a bírósághoz fordulás jogának sérelmét állítot- csen összefüggésben a vállalkozáshoz való joggal, ták; harmadrészt pedig, amelyek szerint a folyamat- hiszen annak sérelme csak akkor lenne megállapít- ban lévő perek felfüggesztése az ügy eldöntésének le- ható, ha az a vállalkozóvá válás lehetőségét korlá- hetőségét a törvényes bírótól vonja el. tozná. A rövid törvényi határidőkkel kapcsolatos alkot- A bírói függetlenség sérelmével kapcsolatban az mányossági vizsgálat lényegi kérdése az volt, hogy a AB arra hívta fel a fi gyelmet, hogy az Alaptörvény keresetindítási határidő rövidsége – mint a bíróság- szerint a bírák függetlenségének alapvető eleme, hogy hoz fordulás jogának, valamint a tisztességes eljárás- csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési te- hoz való jognak a korlátozása – megfelel-e a szüksé- vékenységükben nem utasíthatók. A bírói független- gesség-arányosság követelményének. Az AB minde- ség nem a jogszabályoktól való függetlenséget jelen- nekelőtt felhívta a fi gyelmet arra, hogy a deviza- és ti, hanem a jogszabályoknak való alávetettség a füg- forinthitelezésből eredő vitás kérdések össztársadal- getlenség biztosítéka. mi, nemzetgazdasági jelentőségűek, ezért kizárólag Az AB végül az indítványnak a hátrányos meg- a hagyományos kétpólusú polgári peres keretek kö- különböztetéssel kapcsolatos elemét arra hivatkozás- zött nem oldhatók meg hatékonyan, és önmagában sal utasította el, hogy abból hiányzik az érdemi elbí- az eljárás során alkalmazandó rövidebb határidők rálást lehetővé tevő alkotmányjogi kérdés. még nem eredményeznek alaptörvény-ellenességet. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolá- Az alapul szolgáló polgári perek alapvetően ténykér- sában egyetértett a többségi állásponttal, ugyanak- dések okirati bizonyításából állnak, a hosszabb időt kor hiányolta az Európai Unió hazai jogba imple- igénybe vevő bizonyítási eszközök alkalmazása – mint mentált irányelvi rendelkezései és a bírósági gyakor- péládul szakértők bevonása – nem indokolt. Ezt kö- lat összevetését a megtámadhatóság és a semmisség vetően az AB megállapította, hogy az a tény, hogy a problémakör vonatkozásában. bizonyítási teher miatt a rövid határidők a felperes Salamon László párhuzamos indokolásában arra jogait erőteljesebben érintik, nem teszi az eljárást tisz- hívta fel a fi gyelmet, hogy a visszaható hatály vizs- tességtelenné, és nem sérül a fegyverek egyenlőségé- gálatakor meg kell különböztetni a jogalkotást és a nek elve sem. A kézbesítési vélelem megdöntésének jogalkalmazást. Véleménye szerint ugyanis a jogal- kizártságával összefüggő indítványi elemmel össze- kalmazás során megvalósuló jogértelmezés termé- függésben a döntés hangsúlyozta, hogy egy eljárást szeténél fogva „visszaható hatályú”. A tilalom csak gyorsító rendelkezésről van szó, amelynek esetében a jogalkotás terrénumán érvényesül, a jogértelme- az alaptörvény-ellenes helyzet a Pp. azon garanciá- zést tartalmazó bírói gyakorlat jogszabályba emelé- lis szabálya miatt zárható ki, miszerint a bírónak se ugyanakkor nem tekinthető jogalkotásnak, így a tárgyalás megnyitása előtt hivatalból észlelnie kell, erre a visszaható hatály tilalma sem vonatkozhat. ha valamelyik fél a tárgyaláson nem jelenik meg; Sulyok Tamás párhuzamos indokolásában amellett vagyis azt, hogy a szabályszerű idézés megtörtént-e érvelt, hogy ha jogszabály határozza meg a szerző- vagy sem. Továbbá, a magasabb eljárási illetékkel ösz- dés tartalmát, akkor az nem módosítja, hanem helyet-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 111 tesíti a felek megállapodását. A szerződések tartal- tartalommal, hanem a régi Ptk. és az új Ptk. defi ní- mát meghatározó jogszabályi rendelkezések konstitu- ciójától eltérő meghatározást ad, így visszamenőle- tív hatályúak, míg abban az esetben, ha a szerződé- ges hatállyal, új defi níció alapján minősít szerződé- sek tartalmát meghatározó törvény tartalmi elemeit ses rendelkezéseket tisztességtelennek. Az állam al- utóbb más törvény ismételten tartalmazza, akkor az peresi pozíciójával kapcsolatban kifejtette, hogy az újabb törvénynek a szerződésekre vonatkozóan csak elvonja az adósok önrendelkezési jogából fakadó per- deklaratív hatálya lesz. Az indokolás azon részét, beli rendelkezési jogát, ezért alaptörvény-ellenes. amely arra vonatkozik, hogy a Tv.-nek nincsen visz- A magasabb illetékmérték vonatkozásában megálla- szamenőleges hatálya, azzal kívánja kiegészíteni, hogy pította, hogy csak a rendkívüli mértékű, „büntető- azért nincsen, mert az abban foglalt törvényi elvek adóhoz” hasonló illetékmérték jelent alkotmányos- deklaratív hatályúak. A párhuzamos indokolás ezt sági problémát. Tekintettel továbbá arra, hogy nem követően a polgári jogi generálklauzulák alkot mány- alapjog-korlátozásról van szó, ezért az AB-nak le kel- konform értelmezése alapján azt állapítja meg, hogy lett volna folytatnia egy ésszerűségi tesztet. A jelen a 2004. május 1. napján hatályos jogszabályok értel- helyzetben kirívó mértékű illeték összegek közötti mében a fogyasztói kölcsönszerződések egyoldalú különbségnek nincsen ésszerű indoka. Különvéle- szerződésmódosítása csak akkor volt tisztességes, ha ményét összegezve arra hívta fel a fi gyelmet, hogy azok megfeleltek a Tv.-ben felsorolt, de egyébként a alkotmányos jogállamban az egyébként alkotmányos már akkor hatályos szabályok alapján konstitutív ha- célt csak alkotmányos eszközzel, móddal és tarta- tállyal a polgári anyagi jogban érvényesülő szabá- lommal lehet elérni, a Tv. ennek a követelménynek lyoknak. A végkövetkeztetése az, hogy a Tv. csak azonban nem felel meg. deklaratív hatállyal bír, a szerződések tartalmát – Lévay Miklós különvéleményében hangsúlyozta, visszamenőleges konstitutív hatállyal – nem módo- hogy a Tv. alapjául szolgáló politikai törekvés alkotmá- sította. nyosan igazolható, ugyanakkor annak számos meg- Kiss László alkotmánybíró különvéleményében azt oldása nem felel meg az alkotmányossági követelmé- vizsgálta, hogy a támadott szabályoknak van-e til- nyeknek. A Tv. elsődlegesen fi gyelmen kívül hagyja tott visszaható hatálya. Hangsúlyozta, hogy alkot- az államhatalmi ágak megosztásának elvét, hiszen a mányosan is alátámasztható az, ha az állam jogalko- jogalkotó olyan feladatot ró a bíróságokra, amelynek tás útján avatkozik be a fogyasztók nagy tömegét érin- teljesítése során sérül a bírói függetlenség, mivel nem tő probléma kezelése érdekében, a szabályalkotási biztosítja a függetlenség kiteljesítéséhez szükséges kötelezettség az állam intézményvédelmi kötelezett- eszköztárat, ezért a tisztességes eljárás követelmé- ségéből is következhet. Ugyanakkor valamely alkot- nyének sérelmét is okozza. Abban az esetben, ha az mányos cél (államcél) elérése érdekében az állam szer- eljárás formálisan bírói úton történik, de a tényleges vei sem tehetnek meg mindent, ez ugyanis a magyar döntés a bíróságon kívüli hatalmi ág kezébe kerül, alkotmányosság és alkotmánybíráskodás végét jelen- akkor a fentieken túl a hatalommegosztás elve is sérül. tené. A jogállami-alkotmányossági kritériumokat Az alkotmánybíró szerint alkotmányellenes szűkí- nem lehet átértékelni vagy feladni – még a gazdasá- tésnek minősül, ha a határozat meghozatala szem- gi körülmények nehezedése esetén sem –, az alkot- pontjából releváns bizonyítást a Tv. általános jelleg- mánynak még rendkívüli helyzetekben is garantál- gel korlátozza. Sérti a tisztességes eljáráshoz való nia kell „azt, amit ígér”. Figyelemmel arra, hogy a jogot, ha az egyébként is szűkre szabott, a keresetle- pénzintézetek az inkriminált időszakban a Tv. által vél benyújtására előírt határidőn belül felmerülő bi- te remtett jogi helyzettől eltérő jogi környezetben zonyítást kizárja a Tv. A különvélemény rámutat arra nyújtot tak hitelt, így a Tv. a tiltott visszaható hatály is, hogy a bizonyítási teher megfordítása aggályos, tilal mába ütközik, ugyanis nem felel meg a szüksé- tekintettel arra, hogy az állam – mint jogalkotó – gesség-arányosság követelményének. A Tv. az új jog- kerül alperesi pozícióba, ugyanakkor nem rajta van szabályi kritériumok meghatározásával – hosszú ideje a bizonyítási teher. Az alkotmánybíró kifejtette, hogy hatályban lévő szerződések tekintetében – a szerző- a fegyveregyenlőség elvének a polgári eljárásokban déskötés időpontjára visszaható hatállyal változtatta is érvényesülnie kell, ekként helytálló azon indítvá- meg a felek szerződéses viszonyait. Az alkotmány- nyi érv, amely szerint a Tv. rendelkezései a Pp. sza- bíró kiemelte azt is, hogy lett volna kevésbé korláto- bályait egyoldalúan, a felperes hátrányára változ tatják zó eszköz is, így például a lex Rhodia kármegosztási meg. A különleges eljárási rend – a rövid határidők- -felelősségi alakzatának alkalmazása. Az alkotmány- kel, a bizonyítási teher megfordításával – közvetle- bíró szerint a Tv. a tisztességtelenség de fi níciójával nül alaptörvény-ellenes. Az alapvető jogok érvénye- nem a polgári jogi érvénytelenség fogalmát tölti meg sülése, érvényesíthetősége szempontjából különösen

112 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM aggasztónak tartja, hogy az AB csupán jelzést küld gi panasz a Szolnoki Törvényszék és a Debreceni Íté- a jogalkotónak arra nézve, hogy ilyen eszközökkel a lőtábla döntéseit tartotta alaptörvény-ellenesnek. jövőben – össztársadalmi, gazdaság- és pénzügy-po- A Szolnoki Törvényszék 2012. november 12-én meg- litikai, illetőleg szociális és egyéb társadalmi szem- hozott végzésében az Ehtv. 35. § (3) bekezdése alap- pontokra hivatkozva – csak kivételes esetben, a leg- ján elrendelte az indítványozó kényszer-végelszámo- szűkebb terjedelemben élhet. lását, illetve jogutód nélkül megszüntette, arra hi- A többségi döntéshez Paczolay Péter is írt külön- vatkozással, hogy az Ehtv. 35. § (1) bekezdése szerint véleményt, amelyben amellett érvelt, hogy a Tv. által az egyházként el nem ismert civil szervezeteknek felállított vélelem visszaható hatálya miatt alkotmány- 2012. február 29-ig nyilatkozniuk kellett azon szán- ellenes. Hangsúlyozta, hogy a bírói joggyakorlat ko- dékukról, hogy tovább kívánnak-e működni egyesü- difi kálása nem tilos, a Tv. ugyanakkor túllép a bíró- letként, azonban az indítványozó ilyen tartalmú ké- sági gyakorlaton, új követelményeket, mércét állapít relmet nem terjesztett elő. A Debreceni Ítélőtábla meg a fogyasztói kölcsönszerződések egyoldalú mó- 2013. január 15-i végzésében az elsőfokú bíróság dön- dosítására, így visszaható hatállyal szabályoz. tését helybenhagyta. Az indítványozó szerint a bírói Pokol Béla különvéleményében kifejtette, hogy meg- döntések sértik a vallásszabadsághoz, egyesüléshez alapozott volt azon indítványozói érvelés, miszerint és tulajdonhoz való jogát, mert alaptörvény-ellenes a devizaalapú hitelekkel kapcsolatos ügyekben a 30 jogszabályon alapulnak, hiszen az Alkotmánybíró- napos jogvesztő határidő alaptörvény-ellenes, mivel ság 2013. március 1-jén kelt 6/2013. AB határozatá- ez a határidő nem tekinthető ésszerűnek, szemben a ban – amely az indítványozó által benyújtott alkot- forinthiteles ügyekre vonatkozó 90–120 napos ha- mányjogi panaszt is elbírálta – visszaható hatállyal táridővel. Az indokolást a visszaható hatály alkot- megsemmisítette az Ehtv.-nek az indítványozót egye- mányos megítélése vonatkozásában kívánta kiegészí- sületté minősítő rendelkezéseit, továbbá megállapí- teni. A visszaható hatály értelmezésének szerinte csak totta, hogy egyházi jogállását nem veszítette el. azon megoldása fogadható el, amely a tartós jogvi- Az alkotmányjogi panasz benyújtását (2013. már- szonyokat illető jogváltoztatásoknál lehetővé teszi új cius 7.) követően megváltozott a jogszabályi környe- szabályozással egy múltban létrejött jogviszony ter- zet. Az Alaptörvény negyedik módosítása és a 2013. hesebbé tételét, viszont ezt csak a jövőre vonatkozó- évi CXXXIII. törvény (továbbiakban: Ehtvmód.) an lehet elrendelni. 2013. augusztus 1-jei, illetve szeptember 1-jei hatály- lyal módosította az Ehtv. rendelkezéseit. A módosí- tott 33. § értelmében az olyan vallási közösség, amely- vÉlemÉny nek vonatkozásában az Ehtv. 2012. január 1-jétől 2012. augusztus 31-éig hatályos 34. § (1), (2) és (4) A döntéssel kapcsolatos vélemény, tartalmi kapcsolódás bekezdése az Alkotmánybíróság 6/2013. (III. 1.) AB miatt a 2/2015. (II. 2.) AB határozattal együtt, annak határozata (továbbiakban Abh1.) alapján nem alkal- ismertetését követően található. mazható, egyházként történő elismerését e rendel- Mészáros Gábor kezés hatálybalépésétől számított 30 napos jogvesz- tő határidőn belül kezdeményezhette volna. Az in- dítványozó ezt nem tette meg, mert szerinte az Abh1. 35/2014 (xii. 18.) ab hatÁrozat kihirdetésétől kezdve azonos szabályok vonatkoztak rá, mint az Ehtv. mellékletében szereplő egyházak- Alaptörvény VII. cikk – vallásszabadsághoz való jog ra. Az Alkotmánybíróság az eljárása során az előb- Alaptörvény VIII. cikk (2) bekezdés – egyesüléshez bieken túl azt is kiemelte, hogy az Emberi Jogok Eu- való jog rópai Bírósága a 2014. szeptember 9-én jogerőssé vált Alaptörvény XIII. cikk – tulajdonhoz való jog Magyar Keresztény Mennonita Egyház és mások kontra Magyarország ügyben hozott döntésében Az indítványozó jogi személy; 2012. február 29-ig az in dítványozó vonatkozásában is megállapította egyházként működött, de jogállását a 8/2012. (II. Egyezmény sérelmét az egyesülési szabadságra (11. 29.) OGY határozat (továbbiakban: OGYh.), illetve cikk) vonatkozóan, a vallásszabadsághoz való joggal a lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint (9. cikk) összefüggésben. az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek Az ügy előadó bírája Stumpf István volt. jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény (további- Az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) először akban: Ehtv.) következtében elvesztette. 2012. már- azt elemezte, hogy nem teszi-e okafogyottá az alkot- cius 1-jétől egyesületnek minősült. Az alkotmányjo- mányjogi panaszt az indítványozó jogi személyisé-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 113 gének megszűnése. A testület – tekintettel az alkot- Szívós Mária Dienes-Oehm Egonhoz hasonlóan mányjogi panasz jogorvoslatjellegére – kimondta, úgy érvelt, hogy az Ehtv. módosításainak hatályba hogy nem eredményezi az indítvány okafogyottá vá- lépésével az alkotmányjogi panasz okafogyottá vált, lását, ha az alkotmányjogi panaszeljárás megindítá- ezért az eljárást meg kellett volna szüntetni. Szívós sának indoka éppen a jogi személy megszüntetésével utalt arra, hogy az indítványozó tudatosan és szán- áll összefüggésben. dékosan mulasztotta el az új szabályok alapján kez- Az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta az deményezni egyházkénti elismerését, és „az Alkot- indítványt, mert az Abh1.-ben a testület az Ehtv. mánybíróság eljárásának folytatását kizárólag vagyon- vonatkozó részeit visszamenőleges hatállyal alap- mentés céljából kérte, mert időközben rádöbbent arra, törvény-ellenesnek ítélte, és azokra nézve általános hogy saját mulasztása vagyona elvesztését eredményez- alkalmazhatósági tilalmat állapított meg. Ennek kö- heti.” [64] A különvéleményhez Balsai István és Ju- vetkeztében az OGYh. mellékletében megjelölt egy- hász Imre csatlakozott. házak egyházi jogállásukat nem veszítették el, vallá- Zsugyó Virág si egyesületté történő átalakulásuk nem volt kikény- szeríthető. Az AB megállapította, hogy jóllehet ezen rendelkezések alaptörvény-ellenességéről az alkal- 36/2014. (xii. 18.) ab hatÁrozat mazásuk időpontjában az eljáró bíróságoknak még nem volt tudomásuk, azok az akkor hatályos rendel- Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés – tisztességes kezések alkalmazásával jártak el, és nem értel mezték eljáráshoz való jog, bírósághoz fordulás joga azokat tévesen, de a visszaható hatályú megsemmi- Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés – jogorvoslat- sítés miatt ezen rendelkezések bármely időpontban hoz való jog történő alkalmazása alaptörvény-ellenes. Az Alkot- mánybíróság ezért megsemmisítette a két támadott A Kúria felülvizsgálati tanácsa eljárása felfüggeszté- bírói döntést, és az alapvető jogok sérelmének orvos- se mellett kezdeményezte a konkrét ügyben alkal- lására vonatkozóan megállapításokat tett. mazandó, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Kö- Az AB megállapította, hogy bizonyos esetekben zép- és Kelet-európai Regionális Környezetvédelmi az Alkotmánybíróság határozata önmagában alkal- Központ Igazgatótanácsa közötti, a budapesti Regi- mas arra, hogy az alaptörvény-ellenes jogszabály által onális Központ jogállásáról szóló Megállapodás ki- okozott jogsérelmet kiküszöbölje, de a hatalom meg- hirdetéséről szóló 90/1996. (VI. 21.) Korm. rendelet osztásának alkotmányos elvével összhangban még (továbbiakban: Rendelet) egy szövegrésze alaptör- alapvető jog sérelmének orvosolása érdekében sem vény-ellenességének, valamint nemzetközi szer ző- alkothat jogot, vagy járhat el egyedi ügyekben a bí- désbe ütközésének megállapítását az Alkotmány- róságok és hatóságok helyett. A testület hangsúlyoz- bíróságtól (továbbiakban: AB). Kérte továbbá az ta, hogy ha nincsen jogszabály által egyértelműen eljárásban alkalmazandó diplomáciai vagy egyéb men- meghatározott eljárás a jogsérelem orvosolására, akkor tesség esetében szükséges eljárásról szóló 1973. évi a feladatkörük szerint érintett hatóságok, illetve a 7. tvr. (továbbiakban: Tvr.) 5. § (1) bekezdésének „bí- jogalkotó tevőleges közreműködésére is szükség van, róságra vagy más” szövegrésze alaptörvény-ellenes- mivel az AB döntése mindenkire kötelező, illetve az ségének megállapítását is. Az alapul szolgáló ügyben alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vo- az alperes Regionális Központ (továbbiakban: REC) natkozó kötelezettségnek nem csak az Alkotmány- a felperessel fennálló munkaviszonyát rendes felmon- bíróság, hanem minden közhatalmat gyakorló szerv dással megszüntette, majd tájékoztatta a felperest, a címzettje. hogy rendes jogorvoslattal a Pest Megyei Munka- A határozathoz öt bíró fűzött különvéleményt. ügyi Bírósághoz fordulhat. Az elsőfokú bíróság 2009. Dienes-Oehm Egon szerint a többség azért döntött május 22-én megállapította, hogy az alperes jogelle- rosszul, mert nem vette fi gyelembe az Alaptörvény nesen szüntette meg a felperes munkaviszonyát, il- negyedik és ötödik módosítását és az Ehtv. módosí- letve azt, hogy a REC a Magyar Köztársaság terü- tásait, amely szerint az Abh1. indítványozói között letén az ország jogszabályainak alárendelten műkö- szereplő egyházaknak 30 napon belül kérniük kel- dik. A fellebbezés folytán eljáró másodfokú bíróság lett volna egyházkénti elismerésüket. Mivel ezt az a pert megszüntette, fi gyelemmel a Rendelet jogha- indítványozó nem tette meg, Dienes-Oehm szerint tóság alóli mentességére, és megállapította, hogy a téves a jogszerűen hozott bírósági döntések megsem- jogorvoslati tájékoztatás nem minősül mentességről misítése. A különvéleményhez Balsai István és Sala- való lemondásnak. Az ezt követő felülvizsgálati el- mon László csatlakozott. járás során az indítványozó rámutatott arra, hogy az

114 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM együttesen alkalmazandó Rendelet, valamint Tvr. mazottai közötti munkaügyi jogvita elsődlegesen a egy-egy szövegrésze alkotmányellenes. Az alkotmá- szer vezet autonómiájának körébe esik, vonatkozik rá nyossági aggály abban áll, hogy a szabályozás alap- a joghatóság alóli mentesség. Ez kivételt jelent a tisz- ján kizárt, hogy a felperes munkaviszonyának meg- tességes eljáráshoz való jog alól, ugyanakkor a kor- szüntetése kapcsán jogorvoslatban részesüljön, ami látozásnak meg kell felelnie a szükségesség-arányos- ellentétes a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslat- ság követelményének. hoz való joggal. A Rendelet ráadásul számos alap- Az AB a REC immunitása kérdésével kapcsolat- jogra vonatkozó korlátozást is tartalmaz, ezért a sza- ban mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy ha kifejezet- bályozási szint elégtelensége is alkotmányossági prob- ten nem mond le a joghatóság alóli mentességről, lémákat vet fel, amelyet az indítványozó szerint a akkor a Rendelet ezen szabálya sérti-e a bírósághoz jogalkotó azóta törvény elfogadásával kezelt, jelen fordulás jogát. A döntés mindenekelőtt kiemelte, hogy ügyben azonban a Rendelet alkalmazandó, ezért an- a REC függetlenségének biztosítása mellett a vele nak alaptörvény-ellenessége vizsgálható. A Tvr. al- munkaviszonyban álló alkalmazottnak a bíróhoz való kotmányossági vizsgálatát az indítványozó arra ala- jogát is fi gyelembe kell venni a joghatóság alóli men- pította, hogy a joghatóság alóli menetesség kérdés- tesség értelmezésekor. A nemzetközi szervezetek ré- ben a felügyeleti szerv a külpolitikáért felelős minisz- szére biztosított immunitás tehát a bírósághoz for- terrel egyetértésben határoz, amely határozat a bíró- dulás jogát korlátozza. A korlátozás szükségességével ságra vagy más hatóságra nézve kötelező, ez pedig kapcsolatban a határozat kifejtette, hogy a jogintéz- sérti a bírósághoz fordulás jogát és a bírói független- mény a nemzetközi szervezet funkciójának biztosí- séget. tására szolgál, védi feladata ellátásában az állami be- Az ügy előadó bírája Dienes-Oehm Egon volt. avatkozástól. Az alkalmazottak kiválasztása a szer- Az AB mindenekelőtt megállapította, hogy a REC vezet céljainak elérését közvetlenül szolgálja, ezért egy nemzetközi tevékenységre létrejött szervezet, ebben a körben a részére garantált immunitás az Alap- amely bár magyarországi székhellyel alakult, és napi törvény Q ) cikke vonatkozásában is szükséges kor- feladatai ellátása, valamint céljai megvalósítása érde- látja lehet a bírósághoz fordulás jogának. kében magyar jogi személyiséggel bír, azonban az Ezt követően az AB azt vizsgálta, hogy a bíróság- alapítók céljainak megfelelve de facto nemzetközi szer- hoz fordulás jogának korlátozása arányban áll-e az vezetként került elismerésre. A REC a Magyar Köz- immunitás céljával, azaz a nemzetközi szervezet füg- társaság területén az ország jogszabályainak megfe- getlenségének és háborítatlan működésének biztosí- lelően tevékenykedik, ugyanakkor a Rendelet jogha- tásával. Az immunitásra vonatkozó rendelkezés csak tóság alóli mentességet garantált a REC, illetőleg akkor tekinthető alkotmányos alapjog-korlátozás- annak tulajdona és pénzeszközei vonatkozásában, nak, ha az immunitás nem zárja ki teljesen, hogy a kivéve, ha a REC kifejezetten lemond e mentesség- munkavállaló jogi igényeit érvényesítse a munkálta- ről. Az AB ezt követően kifejtette, hogy jelen alkot- tóval szemben. A bíróság tehát joghatósága hiányá- mányossági vizsgálat lényegi tárgya a nemzetközi nak megállapítása feltételeként köteles megvizsgál- szerződéssel létrehozott REC-nek biztosított jogha- ni, hogy az adott szervezet joghatóság alóli mentessé- tóság alóli mentesség tartalmának és alkotmányos get élvez-e, és a szervezet e mentességről lemondott-e; korlátainak meghatározása. Ezzel összefüggésben amennyiben a mentességről nem mondott le, úgy az megállapította, hogy a joghatóság – nemzetközi köz- alkalmazottnak biztosítottak-e másik eljárást jogi jogi értelemben – a szuverén állam joga. Ehhez kap- igényeinek hatékony érvényesítése érdekében. A Ren- csolódóan az immunitás mint mentesség a nemzet- delet immunitásszabályának alkalmazása során al- közi szervezet számára az idegen állam bírói jogha- kotmányos követelményként került megállapításra, tósága alóli mentességet jelenti, a másik fél számá- hogy az immunitás a szervezetet csak abban az eset- ra pedig azt, hogy nem vonható bírósági eljárás alá. ben illeti meg munkaügyi jogvitában, ha a munka- A nemzetközi jogban általában ismert a nemzetkö- vállaló ezáltal nem esik el vélt vagy valós jogi igényé- zi szervezet autonómiája munkajogi ügyekben, de ez nek bírói vagy más hatékony eljárásban történő ér- az autonómia nem feltétel nélküli, biztosítani kell vényesítésétől. Ha ez a feltétel nem teljesül, a bíróság olyan alternatív eljárási utat, amely alkalmas a mun- nem állapíthatja meg a joghatóság kizárását. kaügyi viták elbírálására, az alapvető emberi jogok A szabályozási szint kérdésével összefüggésben az tiszteletben tartása érdekében. Az AB ezzel össze- AB az indítványt arra hivatkozással utasította el, hogy függésben az Emberi Jogok Európai Bíróságának (to- a jogi helyzet a Rendelet hatályon kívül helyezésével vábbiakban: EJEB) esetjogát is áttekintette, és meg- és a kérdés törvényi szintű rendezésével stabilizáló- állapította, hogy a nemzetközi szervezet és alkal- dott.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 115 Az AB ezt követően megállapította, hogy az a meg- 3001/2015. (i. 12.) ab hatÁrozat oldás, miszerint a miniszter határozata lényegében kitölti a bíróság döntésének tartalmát – vagyis a bíró Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés – jogállamiság nem mérlegelheti, hogy fennáll-e a joghatóság hiá- Alaptörvény II. cikk – emberi méltósághoz való jog nya, hanem pusztán határozatba foglalja a miniszte- Alaptörvény XIII. cikk – tulajdonhoz való jog ri határozat tartalmát – sérti az ítélkezés független- Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés – diszkrimináció ségét. Persze, ez nem zárja ki, hogy a mentesség kér- tilalma désében az illetékes miniszter más formában állást Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdés – választójog foglaljon, de ez az állásfoglalás nem lehet kötelező a bíróságra. Önmagában az, hogy a diplomáciai vagy A Kecskeméti Közigazgatási Bíróság kezdeményezte egyéb nemzetközi jogon alapuló egyéb mentesség az országgyűlési képviselők választása kampányköltsé- kérdésében a külpolitikáért felelős miniszter rendel- geinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. kezik szakértelemmel, nem indokolja olyan szabá- törvény 8. § (4) bekezdés a) pontja alaptörvény-elle- lyozás kialakítását, amely sérti a bírói függetlensé- nessége megállapítását és konkrét ügyben való alkal- get. Az AB ezért megállapította, hogy a Tvr. vonat- mazási tilalmának kimondását. A támadott rendel- kozó rendelkezése sérti a jogorvoslathoz való jogot, kezés szerint az országgyűlési képviselőjelölt köteles és kimondta a vonatkozó rendelkezések folyamatban visszafi zetni az állam által biztosított kampánytámo- lévő ügyekben történő alkalmazásának tilalmát. gatást, ha nem szerzi meg az egyéni választókerület- Kiss László különvéleményében az alkotmányos ben leadott érvényes szavazatok legalább 2%-át. követelmény megállapítását vitatta. Véleménye sze- Az ügy előadó bírája Lévay Miklós volt. rint mindenekelőtt azt kellett volna tisztázni, hogy Az Alkotmánybíróság az indítványt több elemé- a konkrét ügyben „külföldi”, avagy „nemzetközi jog” ben elbírálásra alkalmatlannak ítélte meg. Két vonat- alkalmazásáról van-e szó. Ennek eldöntése végül azt kozásban, a passzív választójog és a politikai véle- is eredményezhette volna, hogy az AB visszautasít- mény szerinti hátrányos megkülönböztetés tekinteté- ja az indítványt a joghatósága hiányára tekintettel. ben találta érdemben elbírálhatónak az indítványt. Bár maga is arra a következtetésre jutott, hogy a vizs- A testület szerint a passzív választójog (választha- gált ügy hátterében nemzetközi jog áll, azonban nem tóság) szempontjából az alkotmányossági aggály úgy fogadta el azt a formalista felfogást, amely az AB jog- és annyiban merül fel, hogy ez a fajta visszafi zetési hatóságának fennállását attól teszi függővé, hogy ma- kötelezettség visszatartó erővel bír-e a passzív vá- gyar norma kihirdette-e az adott normát, annak tar- lasztójog konkrét gyakorlása szempontjából. A szük- talmi felülvizsgálata nélkül. Az alkotmányos köve- ségesség-arányosság tesztjének lefolytatása során a telmény helyett más hatásköri, hatalommegosztási testület megállapította, hogy a választások tisztasá- követelményeket inkább tiszteletben tartó eszköz – gának megőrzése és a választási eljárásnak a demok- így a jogalkotással okozott kár alkotmánybírósági ratikus legitimáció biztosításában megnyilvánuló megállapítása és a jogalkotó kötelezése a mulasztás- funkciója olyan alkotmányos értékkel bír, amely kor- ból eredő kár reparációjára – alkalmazását tartotta látot állíthat a passzív választójog parttalan érvénye- volna indokoltnak. sülésének. Ugyanis megszorító feltételek hiányában Salamon László különvéleményében kifejtette, hogy parttalanná, mi több, akár üzletszerűvé is válhatna a Tvr. vonatkozó rendelkezése nem sérti a bírói füg- a jelöltállítás, ezért a vizsgált korlátozást az Alkot- getlenség elvét. A problémás kérdés ugyanis olyan mánybíróság az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése mértékben speciális szakkérdés, amelynek megvála- alapján szükségesnek ítélte. szolásához a külpolitikáért felelős miniszter rendel- Az arányosság vizsgálata során a testület megál- kezik szaktudással. A miniszteri felelősség pedig ak- lapította, hogy a 2014. április 6-ai választásokon a kor töltheti be rendeltetését, ha abban az esetben, 2%-os küszöb kevesebb mint ezer szavazat össze- amikor valamely más, a végrehajtó hatalomtól füg- gyűjtésével teljesíthető volt. Tehát, a jelöltté váláshoz getlen hatalmi ág döntésének külpolitikát érintő szükséges ötszáz ajánlás kétszeresénél kevesebb sza- hatása van, a miniszter nyilatkozata ügydöntő. Nem vazat is elég volt a küszöb átlépéséhez, és ez a szám értett továbbá egyet az alkotmányos követelmény még teljes részvétel esetén sem emelkedne kétezer megállapításával sem. Salamon szerint az AB-nak az fölé. Ezért az Alkotmánybíróság a korlátozást ará- alap törvény-ellenesség megállapítása mellett bizto- nyosnak ítélte meg. sítani kellett volna a jogalkotónak a lehetőséget, hogy A testület a politikai véleménynyilvánítás tekin- a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség és az Alap- tetében sem állapította meg hátrányos megkülönböz- törvény összhangját megteremtse. tetés fennállását. Rámutatott ugyanis arra, hogy nem Mészáros Gábor a jogszabály, hanem a választópolgárok közössége

116 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM tesz – egyébként szükségképpen – különbséget az való jog szabadsága összefüggéseit vizsgálva kimond- egyes párttámogatott vagy éppenséggel ilyennel nem ta, hogy nem ellentétes az Alkotmánnyal ezen szemé- rendelkező jelöltek között a saját aktuális politikai lyek becsületének, jó hírnevének büntetőjogi védel- véleményének megfelelően. Ezért a támadott szabá- me. A határozat ugyanakkor azt is megállapította, lyozás és az Alaptörvény által tilalmazott hátrányos hogy az alkotmányosan védett véleménynyilvánítás megkülönböztetés között nincs alkotmányjogilag ér- köre a közhatalmat gyakorló személyekkel, valamint tékelhető összefüggés. a közszereplő politikusokkal kapcsolatban tágabb, Enyedi Krisztián mint más személyek esetében. A véleménynyilvání- tásnak kitüntetett szerepe van, de az emberi méltó- ság, becsület, jó hírnév adott esetben a véleménynyil- 1/2015. (i. 16.) ab hatÁrozat vánítás szabadságának korlátja lehet. Az Alaptörvény rendelkezései kapcsán az AB meg- Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdés – magán- és családi állapította, hogy „Az emberi méltósághoz való jog azon- élet, otthon, kapcsolattartás és jó hírnév tiszteletben ban nem egyszerű versengő alapjogként szerepel, hanem tartásához való jog azt az Alaptörvény IV. módosítása értelmében, mintegy Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés – tisztességes kiemelten védett alapjogot a véleménynyilvánítás elé he- hatósági ügyintézéshez való jog lyezve kimondja, hogy a véleménynyilvánítás szabadsá- gának a gyakorlása nem irányulhat mások emberi mél- Az eljárás alapjául szolgáló ügyben az indítványozót tóságának a megsértésére.” [32] egy magánszemély iWiW-felhasználói adatlapján1, A testület a konkrét ügy kapcsán azt állapította személy szerint megnevezve, az állatai között tün- meg, hogy az Ítélőtábla helytelenül sorolta az ügyvé- tette fel, valamint ügyvédi minőségét is érintően a jó det a nagyobb tűrési kötelezettséggel rendelkező köz- hírnevét és hitelét rontó bejegyzéseket szerepeltetett. szereplők közé. Az AB szerint az ügyvédként eljáró Az indítványozó ügyvéd alkotmányjogi panaszában személy pusztán ügyvédi minősége miatt nem te- kérte a Fővárosi Ítélőtábla mint harmadfokú bíróság kinthető sem közhatalmat gyakorló személynek, sem 3. Bhar.16/2013/5. számú ítélete alaptörvény-elle- közszereplő politikusnak. A bíróság tehát helytele- nességének megállapítását és megsemmisítését, az nül értelmezte az Alkotmánybíróság vonatkozó gya- Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésének, valamint korlatát, amikor az ügyvédként bejegyzett személyt XXIV. cikk (1) bekezdésének sérelmére tekintettel. az igazságszolgáltatás más jogi végzettségű résztve- Az indítványozó az alapügyben mint magánvádló vőivel azonos minőségben szereplőnek ítélte. Az Ítélő- vett részt. Az ügyvéd szerint az Ítélőtábla alaptör- tábla döntését az AB alaptörvény-ellenesnek találta, vény-ellenesen adott nagyobb teret a szólás szabad- mivel a fentiek alapján nem volt alkotmányos indo- ságának a jó hírnév és a tisztességes eljáráshoz való ka annak, hogy a becsületsértés a sértett-magán vádló joggal szemben azzal, hogy becsületsértés elköveté- ügyvédi minőségére tekintettel ne lett volna bünte- sében nem találta bűnösnek a vádlottat. Az Ítélőtáb- ten dő. Az ítélet tehát a testület szerint alaptörvény- la azzal indokolta döntését, hogy az ügyvéd olyan ellenesen terjesztette ki a véleménynyilvánítás sza- közszereplőnek tekintendő, aki tűrni köteles az ügy- badságát, ami miatt sérült a panaszos emberi méltó- ben szereplő és ahhoz hasonló kifejezéseket. sága és jó hírnévhez való joga. Az ügy előadó bírája Balsai István volt. Az AB a bizonyítási eljárás hibáival kapcsolatos Az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) az al- indítványi részeket hatáskör hiányában visszautasí- kotmányjogi panasz befogadhatóságáról döntött elő- totta, mert a konkrét ügyekben való ítélkező tevé- ször. A testület kiemelte, hogy büntetőeljárásban ön- kenység nem képezheti alkotmánybírósági vizsgálat magában a sértetti minőség nem alapozza meg az in- tárgyát. Alkotmányjogi panasz keretében csak arra dítványozói érintettséget, de mivel az indítványozó van hatásköre, hogy alkotmányossági szempontból magánvádlóként lépett fel az ügyben, és személyére vizsgálja felül a bírói döntést, és kiküszöbölje az azt vonatkozóan alapjogát érintő bírósági döntés szüle- érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet. tett, ezért az AB elfogadta érintettségét. A határozathoz Lévay Miklós, Paczolay Péter, Stumpf Az AB érdemi vizsgálatát a jó hírnévhez való jog István és Sulyok Tamás fűzött párhuzamos indoko- és a véleménynyilvánítás szabadságának egymáshoz lást. való viszonyával foglalkozó korábbi döntéseinek ösz- Lévay Miklós szerint a testület nem határozta meg szefoglalásával kezdte. A 36/1994. (IV. 24.) AB ha- helyesen a visszautasítás jogalapját. Álláspontja sze- tározatban az Alkotmánybíróság a hatóság, illetve rint az érdemi összefüggés hiányára tekintettel kel- hivatalos személy becsületének és jó hírnevének bün- lett volna visszautasítani az Ítélőtábla bizonyítási el- tetőjogi védelme és a szabad véleménynyilvánításhoz járására vonatkozó panaszt, mert az indítványozó

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 117 által felhívott alaptörvényi rendelkezés (XXIV. cikk) törvény (továbbiakban együtt: Btk.) azonos tartalmú nem a bírósági, hanem a közigazgatási hatósági eljá- rendelkezésének az Emberi Jogok Európai Egyez- rás vonatkozásában fogalmazza meg a tisztességes ményének (továbbiakban: Egyezmény) 3. cikkébe üt- eljárás követelményét. Lévay abban sem értett egyet közését állította, egyúttal a folyamatban lévő ügy fel- a többséggel, hogy az érintettséget az állami bünte- függesztésével az Alkotmánybíróság (továbbiakban: tő igény érvényesítésének kontextusába helyezte, mert AB) eljárását kezdeményezte. A Btk. vonatkozó sza- az alkotmányjogi panasz csak valamely alapjog sé- kasza szerint ugyanis az életfogytig tartó szabadság- relme miatt nyújtható be, csupán az állam büntető vesztésre ítélt terhelt nem bocsátható feltételes sza- igényének teljesítése vagy elmaradása miatt nem. Lé- badságra, ami nincs összhangban az Egyezménnyel, vay szerint az érintettség fogalmának használata szé- illetve az annak alapján eljáró Emberi Jogok Európai lesebb alapjogvédelmi keret, mint ha pusztán az adott Bírósága (továbbiakban: EJEB) gyakorlatával, amely ügyben részes fél számára tenné ezt lehetővé. szerint minden fogvatartottnak biztosítani kell a re- Paczolay Péter véleménye szerint a többségi dön- habilitáció lehetőségét és a szabadulásra való esélyt. tés indokolatlan módon tér el a korábbi gyakorlat elvi Az életfogytig tartó börtönbüntetésre ítéltnek joga tételeitől, továbbá a bírói gyakorlatot érdemben nem tudni az ítélet meghozatalakor, hogy hogyan kell vi- segítő érvelést tartalmaz. A határozat a támadott bírói selkednie ahhoz, hogy szabadulására esély nyíljon. döntés logikáját követve arra helyezi a hangsúlyt, Bár az EJEB az indítvány benyújtásakor még nem hogy az indítványozó ügyvéd közszereplő-e, jóllehet hozott olyan jogerős ítéletet, amely ilyen ügyben el- Paczolay szerint mindenekelőtt annak a kérdésnek marasztalta volna Magyarországot, ugyanakkor va- van döntő jelentősége, hogy a megszólaló a közügyek lamennyi Nagykamara által hozott ítéletnek kötele- vitájában fogalmazta-e meg álláspontját. Az alkot- ző hatálya van, Magyarország esetében az Alaptör- mánybíró álláspontja szerint a tényállásból semmi vény Q ) cikk (2) bekezdése alapján. nem utalt arra, hogy a kifogásolt megjegyzések köz- Az ügy előadó bírája Paczolay Péter volt. ügyek megvitatásához kapcsolódtak volna, így ennek Az AB hangsúlyozta, hogy az indítvány benyúj- hiányában jelen ügyben nem alkalmazhatók a köz- tását követően lényegesen módosult a jogi helyzet, életi szereplők fokozott bírálhatóságának mércéi. amelyre az indítvány okot adott. Az Alkotmánybí- A párhuzamos véleményhez Lévay Miklós és Stumpf róságról szóló 2011. évi CLI. törvény 59. §-a alapján István is csatlakozott. az AB a nyilvánvalóan okafogyottá váló ügyek ese- Stumpf István szerint a többségi döntéshez képest tében az eljárást megszüntetheti. Figyelemmel arra, alaposabb vizsgálatot igényelt volna, hogy a büntető hogy az eljárás folytatására okot adó körülmény már bíróság ítélete sértheti-e egyáltalán az indítványozó nem állt fenn – a jogi helyzet megváltozása miatt –, Alaptörvényben biztosított jogát, ha az indítványo- ezért az AB az eljárást megszüntette. zó a vád képviselője, aki az állam büntető igényét ér- Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolá- vényesíti a bíróság előtt. Stumpf azon a véleményen sában arra mutatott rá, hogy indokolt lett volna az in- volt, hogy ne pusztán a magánvádlói minőség és az dítvány utáni jogalkotás fényében a tényleges élet- alapjogi érintettség – ami a legtöbb sértett által va- fogytig tartó szabadságvesztés jogintézményének lószínűleg felhozható lesz – legyen az alkotmányjo- részletes vizsgálata. Az életfogytig tartó szabadság- gi panasz befogadásának indoka. vesztés akkor tekinthető az Egyezménnyel összhang- Sulyok Tamás párhuzamos indokolásában arra hívta ban állónak, ha fennáll a szabadlábra helyezés és a fel a fi gyelmet, hogy jelen ügyben nem pusztán a jó felülvizsgálat lehetősége, azonban a felülvizsgálatra hírnév sérelme merült fel, hanem közvetlenül magá- vonatkozó szabályozásnak és gyakorlatnak világos- nak az emberi méltóságnak, az alapjog érinthetetlen nak, nyilvánosnak kell lennie. A bírónő röviden utalt magjának a sérelme is. az EJEB gyakorlatára is, és megállapította, hogy a je- Zsugyó Virág lenlegi 40 évvel szemben körülbelül 25 év leteltét kö- vetően kellene sort keríteni a feltételes szabadságra bocsátás vizsgálatára, továbbá garanciális kérdés, hogy 3013/2015. (i. 27.) ab vÉgzÉs a köztársasági elnök kegyelmi döntését megalapozó indokok ismertek és hozzáférhetőek legyenek. Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdés – nemzetközi jog és a Salamon László párhuzamos indokolásában amel- magyar jog összhangjának biztosítása lett érvelt, hogy az eljárás megszüntetésének a több- ségi döntéstől eltérően más indoka van. Felhívta a fi - A másodfokon eljáró Szegedi Ítélőtábla a Büntető gyelmet arra, hogy tényleges életfogytig tartó sza- Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény, illető- badságvesztés nem zárja ki az államfői kegyelem vagy leg a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. a közkegyelem lehetőségét. Egyúttal pedig jelezte,

118 / D Ö N T É S U T Á N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM hogy az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdése a tény- sértési elzárás végrehajtásáról szóló 2013. évi CCXL. leges életfogytig tartó szabadságvesztést intézménye- törvény módosult. Az indítvány emiatt nem vált oka- síti, ezért a bírói indítvány végső soron az Alaptör- fogyottá. Ráadásul az indítvány benyújtását követően vény felülvizsgálatára irányul, amelyre az AB-nak az EJEB elmarasztalta Magyarországot. Érdemes még nincsen hatásköre. utalni Salamon László álláspontjára, miszerint az Alap- Lévay Miklós különvéleményében – amelyhez Kiss törvény intézményesíti a tényleges életfogytig tartó sza- László is csatlakozott – amellett érvelt, hogy az in- badságvesztést, ezért az indítvány elutasításának azért dítvány előterjesztését követően beállt jogi helyzet is helye lenne, mert az az Alaptörvény felülvizsgálatára vizsgálatát az AB-nak el kellett volna végeznie. Az irányul. Az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdés második eljárás megszüntetését a döntés az Abtv. és az ügy- mondata pontosan arról rendelkezik, hogy tényleges élet- rendje alapján arra alapította, hogy az eljárás folytatá- fogytig tartó szabadságvesztés csak szándékos, erőszakos sára okot adó körülmény már nem áll fenn, az in- bűncselekmény elkövetése miatt szabható ki. Ez a ren- dítvány egyéb okból tárgytalanná vált. Az érvelés delkezés nem teszi kötelezővé a büntetést, hanem pusz- az alkotmánybíró szerint nem megalapozott, előtte tán lehetőséget biztosít annak alkalmazására, egyúttal ugyanis el kellett volna végezni a megváltozott hely- korlátozást is jelent arra az esetre, ha a jogalkotó ilyen zet tartalmi vizsgálatát. A többségi döntés nem szol- büntetést alkalmazna. Az indítvány így nem értelmez- gál magyarázattal arra, hogy az indítvány miért vált hető akként, hogy az az Alaptörvény felülvizsgálatára tárgytalanná. Fontosnak tartotta kiemelni azt is, hogy irányult volna. az indítvánnyal támadott Btk. szerinti rendelkezé- Mészáros Gábor seket a jogalkotó nem módosította, így a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés továbbra is része a hazai büntetőjogi szankciórendszernek, ezért az in- 2/2015. (ii. 2.) ab hatÁrozat dítvány nem vált tárgytalanná, ráadásul az intézmény Egyezménnyel és az EJEB gyakorlatával való össz- Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés – jogállamiság elve hangja megkérdőjelezhető. Nem áll meg továbbá az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdés – hatalommegosztás okafogyottság azon az alapon sem, hogy az adott el- elve járás folytatására okot adó körülmény már nem áll Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés – tisztességes fenn. Az indítvány benyújtását követően az EJEB a eljáráshoz való jog Magyar László kontra Magyarország ügyben2 elma- Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés – bírói függetlenség rasztalta hazánkat, mivel a köztársasági elnök diszk- elve recionális jogkörébe tartozó kegyelem intézménye nem nyújt kellő garanciát a tényleges életfogytig tartó A Fővárosi Ítélőtábla több bírói tanácsa – az eljárás szabadságvesztésre ítéltek reményhez való jogának felfüggesztése mellett – az Alkotmánybírósághoz (to- érvényesüléséhez. Lévay szerint az AB nem hozha- vábbiakban: AB) fordult, a Kúriának a pénzügyi in- tott megalapozott döntést arról, hogy a tényleges élet- tézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatko- fogytig tartó szabadságvesztés büntetés szabályozá- zó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdé- sának az Egyezménybe ütközése fennáll-e, mivel a sek rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény releváns vizsgálatot nem végezte el. (továbbiakban: Tv.) egyes rendelkezései alaptörvény- ellenességének megállapítását kérve. Az indítványo- zók szerint az állam közérdekvédelmi funkciójától vÉlemÉny meg kell különböztetni azon jogát, amelyet egy pol- gári jogi kötelem alanyaként gyakorolhat. Az indít- Mindenképpen akceptálható a különvéleményt jegyző al- ványozók kifejtették, hogy az állam és egy pénzügyi kotmánybírák, valamint a párhuzamos indokolást író intézmény között még közvetve sem állhat fenn olyan Czine Ágnes azon felvetése, miszerint az AB-nak az polgári jogi jogviszony, amelynek védelme érdeké- indítványt követően beállt jogi helyzetre fi gyelemmel el ben a felperesnek az állammal szemben kellene pert kellett volna végeznie az alkotmányossági vizsgálatot. indítania. A vonatkozó szerződéses jogviszonyok te- A tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés intézmé- kintetében a magyar állam nem polgári jogi jogalany. nyének továbbá nem csak az Egyezményhez való viszo- A Tv. ezzel ellentétes megoldása a jogállamiság és a nyát, hanem az Alaptörvénnyel való összhangját is felül hatalommegosztás elvét sérti. A jogállamiság sérel- kellett volna vizsgálni. Az indítvány továbbá a Btk. vo- mét jelenti továbbá, hogy a magyar állam alperesi natkozó rendelkezését támadta, amelyet az azt követő szerepe a perben nem értelmezhető, hiszen a perbe- jogalkotás érdemben nem érintett, mivel a büntetések, az li jogképesség alapjaként nem rendelkezik olyan jo- intézkedések, az egyes kényszerintézkedések és a szabály- gokkal, amelyeket az ítélet jogerőre emelkedése esetén

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 119 a fogyasztókra származtathat. Az állam bizonytalan ben a perbeli legitimációt közvetve az Alaptörvény perbeli helyzete és a jogszerzés hatályának szabá- M) cikk (2) bekezdése alapozza meg, mivel az ott is- lyozatlansága pedig kétségessé teszi a bírósági dön- mertetett rendkívüli körülmények szükségessé tet- tések személyi és tárgyi hatályát. Az indítványozók ték az állam polgári eljárásban történő szerepválla- a jogállamiság sérelmét látták abban is, hogy az íté- lását. Az AB hangsúlyozta, hogy az állam magán- letek alapján nem állapítható meg egyértelműen, hogy jogi és közjogi minősége nem választható el élesen annak jogereje mely személyekre, azonak milyen tény- egy mástól. Az állam az eljárásban a gyengébb felek beli alapból származó jogaira és kötelezettségeire ter- érdekeinek érvényesítőjeként vesz részt, és nem mint jed ki. A probléma tehát jogértelmezéssel sem old- az egyik hatalmi ág. A Tv. az Alaptörvény M) cikk ható fel. Az indítványozók szerint a Tv. nem veszi (2) bekezdésével összhangban született. Az állam al- fi gyelembe a már meghozott határozatok alaki és peresi helyzete továbbá a jogviták gyors, hatékony anyagi jogerejét, ugyanis a szerződési feltételek sem- befejezését és a közérdek védelmét szolgálja. misségét a perindítástól és annak kimenetelétől füg- Az indítványnak a jogbiztonság sérelmével kap- gően jogi tényként kell kezelni. Ez a megoldás pedig csolatos részében az AB kifejtette, hogy a Tv. tárgyi a jogerő alkotmányos indokok nélküli áttörését ered- hatályából pontosan lehet következtetni annak sze- ményezi. Az indítványozók kiemelik azt is, hogy mélyi hatályára. A döntés felhívta a fi gyelmet arra, a Tv. hatálya alatti időszakban az igazságszolgálta- hogy egyáltalán nem szokatlan jelenség, ha egy pol- tás demokratikus jogállami környezetben működött. gári perben a tömegesen felmerülő igényeket az anya- A tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét eredmé- gi jogosultaktól eltérő szereplők érvényesítik. Ez pedig nyezi szerintük, hogy az eljáró bíró a különleges szak- különösen irányadó azokban az esetekben, amikor ismeretet igénylő következtetéseket pusztán a logika az igény érvényesítéséhez közérdek fűződik – mint szabályai alapján, szakértői segítség nélkül kényte- jelen esetben a fogyasztóvédelem. A testület szerint len levonni, hiszen szakértő igénybevételét az eljárá- az állam szerepe a fogyasztók érdekeinek védelme, si határidők nem teszik lehetővé, a bizonyítás így ok- és mivel az állam egy konkrét szerződéses kikötés irati bizonyításra korlátozódik. Továbbá, az ítélet for- vonatkozásában átvállalta a fogyasztótól és a közér- málissá is válik, mert a bírónak rövid idő alatt több dekű kereset előterjesztésére jogosulttól az igényér- ezer oldalas peranyagot kell áttanulmányoznia anél- vényesítést, ez összhangban van a fogyasztóvédelem kül, hogy a kereseti kérelmeket elkülöníthetné, minek alkotmányos követelményével. következtében a bíró ítélkezési feladatát nem tudja a A jogerő áttörésével kapcsolatban a döntés meg- polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény állapította, hogy arra csak kellő súlyú alkotmányos (továbbiakban: Pp.) szabályai szerint ellátni. Abban indok meglétének igazolása esetén van lehetőség. az esetben pedig, ha a jogalkotó nem biztosítja a bi- A 10/1992. (II. 25.) AB határozatból az következik, zonyításra szoruló tény bizonyításának, valamint a hogy lezárt jogviszonyokat sem jogszabállyal, sem bíró belső meggyőződésére épülő, megalapozott ítél- annak hatályon kívül helyezésével nem lehet alkot- kezés eljárásjogi feltételeit, akkor sérül a bírói füg- mányosan megváltoztatni. Az „érinthetetlenség” alól getlenség alkotmányos elve is. ugyanakkor kivételt jelenthet, ha azt a jogbiztonság- Az ügy előadó bírája Lenkovics Barnabás volt. gal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlen- Az AB mindenekelőtt hivatkozott arra, hogy a né teszi, és egyúttal nem okoz a céljához képest arány- 34/2014. (XI. 14.) számú határozatában (továbbiak- talan sérelmet. A Tv. a bírói ítélettel lezárt jogviszo- ban: Abh.) már vizsgálta a Tv. több rendelkezésének nyokra azért terjesztette ki hatályát, mert a pervesztes alkotmányosságát, így az ítéletek erga omnes hatályá- adósokat azonos módon kívánta kezelni az ilyen pe- val összefüggésben megállapította, hogy ítélt dolog- reket nem indító adósokkal. Az AB rámutatott arra, ról van szó, ezért az indítványt ebben a részében visz- hogy a fogyasztói kölcsönszerződések adósai az egyen- szautasította. súlytalan szerződési feltételek teljesítésének kénysze- Ezt követően az AB az állam polgári jogi, perbe- re következtében olyan gazdasági szükséghelyzetbe li jogalanyiságának a hatalommegosztás elvével és a kerültek, amely az önrendelkezési szabadságukat ki- jogállamisággal való kapcsolatát vizsgálta. Minde- üresítette, ez a helyzet pedig emberi méltóságukat is nekelőtt hivatkozott arra, hogy a polgári jogi jogala- sérti. A jogalkotó ezzel az alaptörvény-konform meg- nyisághoz általában a perbeli jogképesség is kapcso- oldással kisebb érdeksérelmet okozott a pénzügyi in- lódik, de kivételes esetekben el is térhet tőle. A per- tézményeknek, mint a pervesztes adósoknak okozott beli jogképességtől elkülönül a perbeli legitimáció, volna azzal, ha az elszámolásból kimaradtak volna. amely a fél és a per tárgya közötti anyagi jogi kap- Az AB végül a tisztességes eljáráshoz való jog sé- csolatra vonatkozik. Az AB – hivatkozva az Abh.- relmét állító azon indítványi elemet vizsgálta, amely ban kifejtettekre – megállapította, hogy jelen ügy- azt kifogásolta, hogy a Tv. alapján az ítélet formális-

120 / D ÖN T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM sá válik. Az AB fenntartotta az Abh.-ban foglalta- zóként sem vehetnek részt saját ügyük intézésében. kat, miszerint a szabályozott perek alapvetően tény- A hatalommegosztás elvével és az állami főhatalom kérdések okirati bizonyításáról és az ehhez kapcso- funkcióival kapcsolatos többségi állásponttal szem- lódó jogkérdések megítéléséről szólnak, ezek pedig ben az alkotmánybíró amellett érvelt, hogy az állam nem teszik szükségessé szakértő bevonását. Az AB a hatalmával visszaélve teremtett olyan helyzetet, rámutatott arra, hogy a Pp. alapján igénybe vehető amelyben az ellenérdekű fél hátrányosabb helyzetbe bizonyítási eszközök körét a Tv. nem korlátozza, azok- került. Az AB döntése nem kisebb kérdést vet fel ról – és a bizonyítás terjedelméről – az eljáró bíró jelen ügyben, mint a hatalommegosztás elvével kap- dönt. Az eljárási határidők rövidsége pedig összhang- csolatos paradigmaváltásét. Kiss rámutatott arra, hogy ban van a rendkívüli mértékben leszűkített tárgyú az Alaptörvény elfogadását követően (és némileg azt per lefolytatásának időigényével, a bizonyítás lehe- megelőzően is) az Országgyűlés a kétharmados fel- tőségétől a bíróságot és a feleket nem fosztja meg. hatalmazással félretette a hatalommegosztás köve- Czine Ágnes párhuzamos indokolásában kifejtet- telményét, magát a legfelsőbb államhatalmi szerv- te, hogy az államnak a fogyasztóvédelemmel összefüg- ként aposztrofálta, és ennek következtében fel bomlott gésben lévő közjogi minősége a jogalkotásban jelent a fékek és ellensúlyok rendszere. Álláspontja szerint meg, de nem a perbeli legitimációval összefüggés- az AB azáltal, hogy a fogyasztók jogainak védelmé- ben. Az Alaptörvényből levezethető az állam kö tere vonatkozó indokokat részesítette előnyben, gya- lezettsége a jogalkotásra és a peres eljárás rendjének korlatilag elismerte a törvényhozó hatalom szupre- kialakítására vonatkozóan, ugyanakkor az ez alap- máciáját, amely a hatalommegosztás súlyos sérelmét ján folyó perekben az állam már nem valamely ha- jelenti, egyúttal „szabad átjárhatóságot” biztosít a tör- talmi ágat jeleníti meg és nem is a gyengébb felek ér- vényhozó hatalomnak az egyes hatalmi ágak között. dekeinek érvényesítője, hanem egyenrangú fél, akit A jogerő áttörésével kapcsolatban kifejtett többségi nem illetnek meg többletjogosítványok. Ezzel tehát álláspont a bíró szerint a jogbiztonság elvére vonat- szétválik az állam közjogi és magánjogi minősége, kozóan 1992 óta kialakított gyakorlat felülbírálatát egyúttal nem sérül a hatalommegosztás elve. Czine jelenti. A döntés ráadásul a szükségességi-arányos- a jogerő áttörése kérdésében egyetértett azzal, hogy sági teszt alkalmazása helyett anyagi igazságossági az jelen ügyben nem vezet a jogbiztonság elvének sé- érvek mentén igazolja a jogerő áttörését. relméhez, mivel a hátrányos megkülönböztetés tilal- Lévay Miklós is különvéleményt fogalmazott meg, ma, az általános egyenlőségi szabály olyan kivételes melyben az Abh.-hoz fűzött különvéleményét fenn- indok, alkotmányos elv, amely a jogerő áttörése foly- tartotta, egyúttal hangsúlyozta, hogy a Tv. nem biz- tán megalapozhatja a korábban létrejött jogviszony- tosítja a bírák számára a függetlenség biztosítékaként okba való beavatkozást. érvényesülő, megfelelő eszköztárat, így sérti a tisz- Sulyok Tamás párhuzamos indokolásában szintén tességes eljárás követelményét. a jogerő feltörésének kérdésével összefüggésben ju- Pokol Béla azért nem értett egyet a többségi hatott arra a megállapításra, hogy a Tv. hatályba lépé- tározat rendelkező részével, mert álláspontja szerint sét követően megindított, törvényi vélelem megdön- az olyan formula Alaptörvénybe iktatását jelenti, amely tése iránti perekben megszülető jogerős ítéletek azért gyakorlatilag alaptörvény-kiegészítést eredményez, nem törik fel a korábban, egyedi perekben megho- erre pedig az AB-nak nincsen hatásköre. zott ítéletek jogerejét, mert a Pp. szerinti anyagi jog- erő feltörésére vonatkozó konjunktív feltételek nem valósulnak meg, így legfeljebb a jogerős ítéletek pár- vÉlemÉny huzamosságáról lehet szó. Az ítéletek közötti esetleges tartalmi ellentét pedig nem veti fel a jogerő át- Az alapul szolgáló jogszabály, valamint a tartalom azo- törésének problémáját. nossága miatt a 34/2014. (XI. 14.) AB határozatról és Kiss László különvéleményében hangsúlyozta, hogy a 2/2015. (II. 2.) AB határozatról egységes vélemény az Alaptörvény M) cikk (2) bekezdése nem több ál- megtétele indokolt. A döntés mindkét esetben nem kisebb lamcélnál, amely az Alaptörvény I. cikk (3) bekez- kérdésről, mint a különleges helyzetben érvényes alkot- dése alapján nem elegendő az alapjogok korlátozásá- mányos minimumról, valamint az ilyenkor döntésre jo- hoz. A perbeli önrendelkezési jog teljes elvonását je- gosult jogköréről (vagy annak korlátairól) szól, még akkor lenti továbbá, hogy a közfeladatra (ti. a fogyasztók is, ha mindezt az AB kifejezetten nem mondja ki. Egye- védelmére és érdekeik képviseletére) hivatkozás meg- dül a különvélemények – ezen belül pedig főként Kiss alapozhatja azt a törvényi megoldást, amely szerint László alkotmánybíróé – utalnak a kérdés valós súlyára. a közvetlenül érintett hitelesek még csak beavatko- A Tv. maga is a gazdasági világválság hatásának ered-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 121 ménye, vagyis egy különleges helyzetnek, a gazdasági Az alkotmányos minimum számonkérése pedig az AB szükséghelyzetnek egy, a társadalom jelentős részét érin- feladata lenne. Fontos a probléma kezelése, de – egyet- tő manifesztuma. értve Kiss László érveivel – az alkotmányosság mini- A második döntés különvéleménye is hangsúlyozza, mumának, az alkotmány „ígéretének” betartása alól nem hogy a Tv. államcélon, közfeladaton alapuló jogkorláto- tehetők kivételek. zást valósít meg anélkül, hogy az AB eddigi alapjog-kor- Mészáros Gábor látozással kapcsolatos tesztjét, követelményét fi gyelembe vette volna. Ebből pedig az következik, hogy az állam a társadalom széles rétegeit érintő problémára hivatkozás- 3023/2015. (ii.9.) ab hatÁrozat sal, az állam intézményvédelmi kötelezettségéből eredő szabályalkotással az eddigi alapjogvédelmi mechaniz- Alaptörvény II. cikk – emberi méltósághoz must megkerülheti, és ennek nincsen valós kontrollja. Az való jog AB tehát azáltal, hogy elismerte a Tv. tartalmát, az ab- Alaptörvény XXVII. cikk – szabad ban foglalt jogkorlátozásokat, anélkül, hogy érdemi kor- mozgáshoz való jog látozási tesztet lefolytatott volna, gyakorlatilag elismer- Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló te a kétharmados parlament döntési jogának kizáróla- egyezmény (2007. évi XCII. törvény) gosságát és felülbírálhatatlanságát különleges helyzetekben. A kivételes helyzetekben való jogkorlátozás szempontjá- Az alapvető jogok biztosa kezdeményezte az Alkot- ból a jogirodalomban két álláspont fi gyelhető meg. Az mánybíróság eljárását, mert a személyszállítási szol- egyik gyakorlatilag elismeri, hogy a hagyományos jog (így gáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény (további- az alkotmány) szabályai, az állam, a társadalom meg- akban: Sztv.) 51. § (4) bekezdése úgy módosult, hogy óvása érdekében „felfüggeszthetők” (ennek számtalan for- kikerült a törvényből az akadálymentesítés megva- mája lehet, például speciális alkotmányi szabályok alkal- lósítására vonatkozó határidő. Az indítványozó sze- mazása, a döntési kompetencia egyetlen szervre vagy szerint sérti az emberi méltósághoz és a szabad moz- mélyre telepítése stb.). A másik álláspont szerint még gáshoz való jogot, továbbá ellentétes a Fogyatékos- különleges helyzetekben sem függeszthető fel az alkot- sággal élő személyek jogairól szóló egyezménnyel mány(osság) minimuma, ellenkező esetben az alkotmá- (továbbiakban CRPD), hogy az akadálymentesítés- nyosság – végső soron pedig a demokratikus államrend – re a törvény nem tűz határnapot, csupán annyit ír elő, eróziója visszafordíthatatlanná válna. A többségi dön- hogy az átalakításokat „fokozatosan” kell végrehaj- tés az előbbi állásponthoz áll közel, a különvélemények tani a közösségi közlekedési eszközökön, pályaud- pedig sokkal inkább az utóbbihoz. Álláspontom szerint varokon, állomásokon és megállóhelyeken. a vita eldöntésének az a kulcsa, hogy a krízishelyzet ki- Az alapvető jogok biztosa szerint az egyenlő em- alakulása és az arra adandó válasz között mennyi idő beri méltóságból és az esélyegyenlőség megteremté- áll rendelkezésre. Egy példával élve: ha váratlan terror- sére vonatkozó kötelezettségből – Alaptörvény XV. támadás éri az országot, akkor a pánik, a sokk és a féle- cikk (4) bekezdés – következően az állam kötelessé- lem miatt gyors, látványos, azonnali intézkedést vár el ge felszámolni a mozgáskorlátozott személyek súlyo- a társadalom többsége az államtól, ebben az esetben tehát san egyenlőtlen helyzetét. Az indítványozó rámuta- a sürgősség (az amerikai irodalomban: „azonnali szük- tott arra, hogy az akadálymentesítés befejezésének ség” vagy „szükségszerűség”) miatt kevésbé lehetséges a eredetileg 2010. január 1-jei határidejét a jogalkotó hagyományos (alkotmányos) szabályok betartása. A jog- egyszer már kitolta 2013. január 1-jére. A biztos a korlátozás az alapvető jogkorlátozási tesztek félretételével határidő teljes elhagyását visszalépésnek értékelte, és pusztán a közérdekre hivatkozással fog bekövetkezni mert szerinte erre csak különös indok alapján kerül- (más kérdés, hogy utólag az intézkedések alkotmányos- hetne sor, és a kizárólag gazdasági nehézségekre való sági felülvizsgálata elengedhetetlen). Ilyen helyzetekben hivatkozás nem tekinthető ilyennek. A nemzetközi – az azonnali intézkedési kötelezettség miatt – nagyobb szerződésbe ütközés megállapítását azért kérte, mert az esélye az „alkotmányos minimum” fi gyelmen kívül ha- álláspontja szerint a vállalt kötelezettségek „fokoza- gyásának. A valóságban az intézkedések előzetes alkot- tos” megvalósítása az anyagi források hiányára való mányossági kontrollja nem reális elvárás – ez persze nem hivatkozással a teljesítés elmaradásához vezethet, és jelenti azt, hogy ez a jó és követendő eljárás. A jelen dön- így a fogyatékkal élő személyek jogai sérülnek. tések alapjául szolgáló gazdasági krízis is különleges hely- Az ügy előadó bírája Stumpf István volt. zetnek tekinthető, ugyanakkor a konkrét ügyben éppen Az indítvánnyal összefüggésben az Alkotmány- az azonnali szükség hiányzik. Ebből következően olyan bíróság (továbbiakban: AB) áttekintette a fogyatékkal különleges helyzetről beszélünk, ahol lett volna idő az al- élők közúti közlekedésben történő részvételét elő se- kotmányos minimum megtartásával kezelni a problémát. gítő szabályokat, és közforgalmú menetrend alapján

122 / D ÖN T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM végzett személyszállításhoz való hozzáférést biztosító határidejét folyamatosan kitoló tendencia (az erede- normákat. A testület ezt követően azt vizsgálata meg, ti határidő módosítása majd teljes eltörlése) jogbi- hogy az egyenlő emberi méltóságból és a szabad moz- zonytalanságot okoz, és sérti az esélyegyenlőség meg- gáshoz való jogból levezethető-e alapjog vagy állami teremtését, továbbá a nemzetközi kötelezettségvál- kötelezettség a menetrend szerinti személyszállítási lalások szempontjából is tarthatatlan. Kiss szerint szolgáltatások akadálymentesítésére, illetve arra vo- – akárcsak az indítványozó szerint – a fokozatosság natkozó konkrét határidő megállapítására. Az Al- visszalépést jelent, ami alapjogok esetén csak külö- kotmánybíróság szerint az előbb említett alapjogok- nös indok miatt képzelhető el. Úgy véli, hogy a visz- ból és az esélyegyenlőség megteremtésére vonatko- szalépés indoka nem alapulhat kizárólag gazdasági zó kötelezettségből levezethető, hogy az államnak nehézségeken. intézkedéseket kell tennie annak érdekében, hogy a A döntéshez Lévay Miklós is különvéleményt fű- tömegközlekedéshez való egyenlő esélyű hozzáférés zött. Szerinte mulasztásban megnyilvánuló alaptör- feltételeit megteremtse. Ez a testület érvelése szerint vény-ellenességet kellett volna megállapítania az Al- konkrét határidőt tartalmazó előírás nélkül is az állam kotmánybíróságnak, mert a támadott jogi szabályo- állandó kötelezettsége. Éppen ezért nem alaptör- zás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma vény-ellenes, hogy az akadálymentesítést az Sztv. hiányos. Lévay különbséget tesz az alkotmányossá- módosult szövege szerint nem konkrét határnapra gi szint és konkrét helyzet között. Úgy véli, hogy az kell teljesíteni, hanem csak „fokozatosan.” Az AB esélyegyenlőség megteremtése valóban olyan alap- szerint ezzel az állam nem kapott felmentést az Alap- törvényi kötelezettség, amely az államot folyamato- törvényből eredő kötelezettségének teljesítése alól, san terheli, de mivel ebben az esetben egy jól kö- így nem valósult meg az indítványozó által támadott rülhatárolható területről, a tömegközlekedésről van visszalépés. A testület megjegyezte továbbá, hogy az szó, ezért a határidő megállapítása elengedhetetlen. akadálymentesítés elmaradása miatt sérelmet szen- E nélkül ugyanis sérül a fogyatékkal élők emberi mél- vedetteknek többféle lehetősége (személyiségi jogi tósága és a jogbiztonság is, mivel kiszámíthatatlan- per, panasz) van igényérvényesítésre. ná válik az állami működés (ami a fogyatékkal élők A nemzetközi szerzősébe ütközés vizsgálatakor számára a személyes sorsuk alakulását is kiszámít- az AB megállapította, hogy a CRPD szövegéből hatatlanná teszi). csak annyi következik, hogy az intézkedéseket fo- Zsugyó Virág kozatosan, az állam rendelkezésére álló erőforrások felső határáig kell megtenni. Konkrét határidő vagy határnap kijelölését nem teszi kötelezővé a Fogya- 3024/2015. (ii. 9.) ab hatÁrozat tékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény, ezért a testület nem állapított meg alaptörvény-el- Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés – jogállamiság lenességet. Alaptörvény M) cikk (1) bekezdés – vállalkozás A határozathoz Czine Ágnes párhuzamos indo- szabadsága kolást fűzött, két alkotmánybíró pedig nem értett Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése – vállalkozáshoz egyet a többségi döntéssel. való jog Czine Ágnes szerint a mozgáskorlátozott szemé- Alaptörvény XIII. cikk – tulajdonhoz való jog lyeknek nincs ugyan joga a konkrét határidőhöz kö- Alaptörvény XV. cikk – diszkrimináció tilalma tött akadálymentesítésre, de ez nem foszthatja meg őket az egyéni igényérvényesítés lehetőségétől abban Az indítványozó alkotmányjogi panaszában több jog- az időszakban, mialatt az állam nem tesz eleget a kö- szabályt [2013. évi CCXXXII. törvény a nemzeti telezettségének. Többek között a Kúria egy dönté- köznevelés tankönyvellátásáról (továbbiakban: Ntt.), sére hivatkozott, amelyben a bíróság kimondta, hogy 501/2013. (XII. 29.) Korm. rendelet (továbbiakban: csak akkor van helye kimentésnek, ha az állam (a Korm. r.), 17/2014. (III. 12.) EMMI rendelet (továb- konkrét esetben a buszpályaudvar üzemeltetője) tény- biakban: Rendelet)] támadott, amelyek a tankönyv- legesen is intézkedéseket tesz az akadálymentesítés piac állami megszervezését, a tankönyvvé minősítés megvalósítása érdekében. Czine álláspontja szerint kritériumait szabályozzák. Az indítványozó állás- a fokozatos megvalósítás magában foglalja a tényle- pontja szerint a jogalkotó a korábban kialakult és ges intézkedésre vonatkozó kötelezettséget, ami meghosszabb ideje működő piaci viszonyokba előzetes alapozza az állam felelősségre vonását különböző fó- vizsgálat nélkül, súlyosan piackorlátozó, illetve mo- rumok előtt. nopolizáló módon, szakmai szempontokat mellőzve Kiss László különvéleményében amellett érvelt, avatkozott be. A rendelkezések a tankönyvkiadók- hogy az akadálymentesítéssel kapcsolatos feladatok nak a jogszabályok hatályba lépése előtt végrehajtott,

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 123 immáron feleslegessé vált fejlesztési és egyéb költsé- Erőforrások Minisztériuma (EMMI) köznevelésért geit illetően nem kártalanítják, így azok sértik az felelős államtitkára és a Klebelsberg Intézményfenn- érintettek tulajdonhoz való jogát. Az indítványozó tartó Központ (KLIK) elnöke által a tankerületi igaz- szerint a jogszabályi rendelkezések révén megvaló- gatóknak és az iskolaigazgatóknak címzett levelére, suló állami beavatkozás ellentétes a jogállamiság el- amelyből megállapítható, hogy az állami fenntartá- vével, a szabályozást végrehajtó intézmények [Okta- sú iskolák és az ott tanító pedagógusok az addigi gya- táskutató és Fejlesztő Intézet (továbbiakban: OFI), korlattól eltérően nem a hivatalos tankönyvjegyzék- Könyvtárellátó Kiemelkedően Közhasznú Nonprofi t ről, hanem egy rendkívül leszűkített tankönyvlistá- Kft., Nemzeti Tankönyvtanács] kijelölése diszkri- ról rendelhetnek csak tankönyvet. Az indítványozó minatív, illetve sérti a vállalkozás szabadságát. Sér- szerint diszkriminatív, hogy amíg a nem állami fenn- tik továbbá a tanulás és a tanítás szabadságát, és ezzel tartású iskolák a tankönyvjegyzékről valamennyi tan- összefüggésben is a vállalkozáshoz való jogot, mivel könyvet szabadon rendelhették, addig a KLIK fenn- a támadott jogszabályi rendelkezések lényegében tartásában álló iskolák kizárólag a szűk, „javasolt” megszüntették a tankönyvkiadási tevékenység vég- listáról választhattak. zésének további lehetőségét. Az indítványozó szerint Az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) először a rendelkezések ellentétesek a hátrányos megkülön- az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának formai böztetés tilalmával is, mivel a jogi szabályozás meg- és tartalmi feltételeit vizsgálta, amelyeket megfele- változtatása eredményeként a hasonló tevékenységet lőnek talált. Majd előrebocsátotta, hogy az Alaptör- végző piaci szereplők aránytalanul eltérő bánásmód- vény XI. cikk (2) bekezdésében, valamint XV. cikk ban részesülnek. (4) bekezdésében foglaltak alapján az alapfokú okta- 2014. január 1-jén lépett hatályba az Ntt., amely tás rendszert, továbbá az abban való saját részvétel- a folyamatban lévő tankönyvvé minősítési eljárások ét az állam felülvizsgálhatja, és ez egyben folyama- azonnali leállításáról rendelkezett. Ezt az indítvá- tos kötelezettsége is. Az AB azt is kiemelte, hogy a nyozó szerint visszamenőleges hatállyal terjesztette tankönyvellátó rendszer átalakításának célja az egy- ki azon könyvekre, amelyeket korábban már jóváha- ségesség, a színvonal biztosítása, az állami kontroll gyásra benyújtottak. Továbbá az Ntt. megalkotásá- és az olcsóbb tankönyvellátás volt. val az állam a már meglévő, tartósan kialakult piaci Az indítványozó többek között a jogállamiság sé- viszonyokba avatkozott be, piacszűkítő és monopo- relmére is hivatkozott, melynek kapcsán a testület lizáló intézkedéssel. Az intézkedés a bevezetése előtt kimondta, hogy alkotmányjogi panasz keretében csak nem biztosított több éves türelmi időt annak érdeké- a visszaható hatályú jogalkotásra és a felkészülési idő ben, hogy az érintett piaci szereplőknek módjuk le- hiányára alapított indítványok esetén vizsgálódik, gyen veszteségeiket minimalizálni, és gazdasági stra- mert alkotmányjogi panasz csak alapvető jogok sé- tégiájukat az új helyzethez alakítani. A Korm.r. meg- relme esetén nyújtható be. Az AB szerint a támadott alkotásával a Kormány kijelölte a tankönyvellátásban rendelkezések vonatkozásában a visszamenőleges ha- közreműködő szervezeteket, mellyel a korábban tel- tályú jogalkotást megállapítani nem lehet, ezért az jesen szabad piaci alapú tankönyvfejlesztést és ki- indítványt ezen részében az Alkotmánybíróság el- adást monopolizálta. A Rendelet az indítványozó utasította. A testület szerint nem sérti a jogállami- szerint diszkriminatív helyzetet teremtett azzal, hogy ságból fakadó jogbiztonság követelményét, hogy tan- az OFI-n kívül a többi tankönyvkiadó csak nyilvá- könyvként kizárólag olyan könyv hozható forgalomba, nos felhívás esetén nyújthat be könyvet jóváha gyásra, amelyet az új törvény felhatalmazása alapján kiadott továbbá a miniszteri pályázatban kiválasztott köny- miniszteri rendelet alapján nyilvánítottak tankönyv- vekre nem vonatkoznak a más könyvekre előírt for- vé, tehát a korábban tankönyvvé nyilvánított köny- mai és jogi követelmények, és sehol sem kerültek sza- vek főszabály szerint tankönyvként nem hozhatók bályozásra a miniszteri pályázat szakmai és egyéb forgalomba; vagy hogy a folyamatban levő tankönyv- feltételei. Ráadásul az új szabályozással a korábban vé minősítési eljárások azonnali leállításáról rendel- már engedélyt kapott könyvek egy évet veszítettek kezett a törvény, visszamenőleges hatállyal kiterjeszt- az eredetileg öt tanévre szóló engedélyükből. Az is- ve azon könyvekre, amelyeket a kiadók – éppen az kolai tankönyvrendelés elküldésének lehetősége fenn- állam ösztönzésére, jóhiszeműen – átdolgoztak, és tartói jóváhagyáshoz kötötté vált. A rendelet lehető- korábban jóváhagyásra benyújtottak. Az AB úgy ér- vé tette a kartonált borítójú könyvek tartós tankönyv- velt, hogy a visszaható hatályú jogalkotás tilalma az ként való engedélyeztetését, miközben a piaci kiadók anyagi jog alapján már létrejött jogviszonyokra vo- számára korábban kizárólag a keménytáblás vagy fl e- natkozik, de az indítványozó esetén nem áll fenn xibilis kötésmódú könyvek esetében volt erre lehető- ilyen, mert a támadott szabályozás a jövőre nézve vál- ség. Az indítványozó hivatkozott még az Emberi toztat a tankönyvellátás rendszerén.

124 / D ÖN T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM A kellő felkészülési idő vizsgálata kapcsán az AB szempontjából azonos csoportba egy kifejezetten kifejtette, hogy a jogszabály alkalmazására vonatko- és ki zárólagosan gazdasági tevékenységet végző, pro- zó felkészülési idő megfelelősége az Alkotmánybí- fi torientált gazdálkodó szervezettel. Ebből követ- róság értelmezésében a jogkövető magatartás tanú- kezően az indítványozó és az OFI nem tartozik azo- sítására való felkészülést jelenti, és nem a jogszabály nos csoportba, ami miatt helyzetük nem össze- gazdasági következményeire való felkészülést. A tes- hasonlítható, és így nem valósul meg a hátrányos tület szerint az Ntt. rendelkezéseihez igazodó, jog- megkülönböztetés. követő magatartás tanúsításához külön felkészülés- A határozathoz Pokol Béla és Stumpf István pár- re nem volt szükség, ezért az indítványt ebben a ré- huzamos indokolást, Czine Ágnes, Kiss László és Lévay szében elutasította. Miklós különvéleményt csatoltak. Érintettség hiányában utasította vissza az indít- Stumpf István párhuzamos indokolásában rámu- vány azon részét az AB, amely az Alaptörvény X. tatott arra, hogy az AB elmulasztotta tágabb kon- cikkében foglalt tanulás, illetve tanítás szabadságá- textusban értékelni a vállalkozáshoz való jog eset- val ellentétesnek tartotta a Rendelet 2. § (2) bekez- leges sérelmét, mert nem vette fi gyelembe, hogy a dését, valamint 30. § (2) bekezdését, mert az indít- jogalkotó a keresleti oldal szabályozásán keresztül ványozó egy tankönyvkiadó. szűkítette le az indítványozó vállalkozási lehetősé- Az alkotmányjogi panasz a vállalkozáshoz való gét. Stumpf szerint a vállalkozás szabadságának vé- jog sérelmét is állította. Az AB korábbi gyakorlatá- delme során nem csupán általánosságban a vállal- ra hivatkozva azt állapította meg, hogy a vállalkozás kozás lehetőségét kellene védeni, hanem bármely joga nem korlátozhatatlan: „senkinek sincs alanyi joga konkrét vállalkozási tevékenység folytatásának a le- egy meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalko- hetőségét is, mert e nélkül a vállalkozáshoz való jog zás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában tartalma kiüresedik. A kellő felkészülési idő kapcsán való gyakorlásához.” A vállalkozáshoz való jog csu- Stumpf felvetette, hogy a testület tisztázza le gya- pán annyit jelent, hogy az állam ne akadályozza meg, korlatát, mert „egy alapjogot érintő kedvezőtlen szabá- ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. [35] Erre lyozási változásnak – még ha az egyébként absztrakt tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy módon tartalmilag összhangban is áll az Alaptörvény- az iskolák választási lehetőségének szűkítése önma- nyel – előreláthatóan és kiszámíthatóan kell bekövetkez- gában nem okozza a szolgáltató(k) vállalkozáshoz nie, ellenkező esetben a jogállamiság sérelmén keresztül való jogának sérelmét. Ez a korlátozás a testület sze- a szabályozással érintett Alaptörvényben biztosított jog rint alapvetően a felhasználók, az iskolák választási (pl. vállalkozás szabadsága, szociális biztonság) sérel- lehetőségeinek korlátozását jelenti az általuk felhasz- mét eredményezheti, különösen, ha nem társul hozzá meg- nálható tankönyvek tekintetében. Az indítványozó felelő kompenzáció.” [81] vállalkozáshoz való jogának sérelmét ebben az ösz- Czine Ágnes nem értett egyet a többségi döntéssel, szefüggésben nem állapította meg az AB. mert szerinte a támadott szabályozás sérti a tulaj- A tulajdonhoz való jog kapcsán sem talált alap- donhoz való jogot. Amellett érvelt, hogy az indítvá- törvény-ellenességet a testület. Az AB szerint a vál- nyozó jövőbeli szolgáltatásai jellegüket tekintve ala- lalkozás árbevételének a támadott jogszabályi rendel- nyijog-közeliek, ezért azok tulajdoni várománynak kezések állítólagos hatásaként bekövetkezett csökke- minősülnek, vagyis alkotmányos védelemben része- nése, vevőkörének csökkenése, szellemi termékeinek sülhetnek. A tankönyvellátás 2014. január 1-jén ha- leértékelődése, a gazdálkodás felmerülő költségeinek tályba lépett szabályozása pár hónapon belül átala- megnövekedése semmiképp sem tekinthető a tulaj- kította a tankönyvellátás korábbi rendszerét. Ennek don korlátozásának, sem elvonásának. következtében az indítványozó korábbi meghatáro- Az indítványnak a diszkrimináció tilalmára hi- zó jelenléte a tankönyvellátás piacán jelentősen visz- vatkozó részét is elutasította az Alkotmánybíróság. szaesett, az évekre előre kiszámítható és tervezhető Nem diszkriminatív például, hogy kísérleti tan- jogszerzés lehetőségét rövid időn belül megszüntet- könyvfejlesztésben kizárólag az OFI vehet részt, to- ték, ami a tulajdonhoz való jog korlátozását eredmé- vábbá az sem, hogy az OFI-n kívül a többi tankönyv- nyezte. Az indítványozó tulajdonhoz való jogának kiadó csak nyilvános felhívás esetén nyújthat be korlátozhatósága körében Czine szerint a tankönyv- könyvet jóváhagyásra. Az AB szerint az OFI a köz- ellátás ingyenességéhez fűződő közérdeket legitim oktatás és a felsőoktatás területén egyaránt igen szé- cél lehet, de úgy gondolja, hogy a korlátozó rendel- les körben meghatározott – és alapvetően koncepcio- kezéséket ebben az esetben is csak felmenő rendszer- nális, oktatás-stratégiai –feladatokat ellátó költségve- ben lehetne bevezetni. tési szervként még a részleges jellegű könyvkiadási Kiss László szerint a határozatnak meg kellett volna tevékenységét illetően sem tartozhat a szabályozás állapítania a jogbiztonság, a vállalkozáshoz való jog,

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM DÖNTÉS UTÁN / 125 a tulajdonhoz való jog és a hátrányos megkülönböz- ségi-arányossági vizsgálathoz. Ezt úgy érte el, hogy ki- tetés tilalmának a sérelmét az indítványban hivatko- mondta: az indítványozó vállalkozáshoz való jogának zott indokok szerint. sérelme ebben az összefüggésben nem állapítható meg. Lévay Miklós szerint a támadott szabályozás hát- Vagy az indítványozó gazdasági tevékenységét nem te- rányos megkülönböztetést valósít meg. Nem értett kintette tulajdoni várománynak, vagy az OFI-t és a többi egyet a többségi döntéssel abban, hogy az Alkotmány- tankönyvkiadót nem tekintette azonos csoporthoz tarto- bíróság az OFI-t költségvetési szerv jellege miatt ki- zónak a tankönyv-kereskedelem piacán (azért, mert az emelte a támadott szabályok hatálya alá tartozó ala- OFI-nak egyéb tevékenységei is vannak). Tehát az AB nyok homogén csoportjából. Lévay szerint az AB megelőzte – és ezzel visszautasította – azt, hogy érdem- gyakorlatából az következett volna, hogy a csoport- ben vizsgálnia kelljen a tankönyv-kereskedelem államo- képző ismérv a szabályozási koncepció, ami alapján sításának alkotmányosságát. az OFI-ra és az indítványozóra mint a tankönyvpi- Zsugyó Virág ac szereplőire azonos jogszabályok irányadóak.

jegyzetek vÉlemÉny 1. Az iWiW egy magyar közösségi weboldal volt, amely Az AB korábbi gyakorlatában kifejtett elveket nem kö- – eredetileg WiW néven – 2002 és 2014 között műkö- vetve súlyosan alapjog-korlátozó döntést hozott. Jelen dött. ügyben a „technika” az volt, hogy a testület el sem jutott 2. Az ügy összefoglalója a Fundamentum 2014/4. számá- az alapjogok korlátozása esetén alkalmazott szükséges- ban olvasható.

126 / D ÖN T É S U TÁ N FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM jogvÉdõk

Both Emőke és Kovács Krisztina bemutatják a BAGázs Köz- hasznú Egyesület tevékenységét, amelyet a bagi szegregált telepen folytatnak a helyi lakosok szociális helyzetének javí- tása és a többségi társadalomba való integrációjuk érdeké- ben. A szerzők elsősorban az egyesület Jogklinika Program- jára összpontosítanak, amelyet azzal a céllal hívtak életre, hogy modellként szolgáljon a hasonló szegregált telepeken felmerülő problémák megoldásában, különösen a szociális ügyek, a tulajdonviszonyok rendezése és az adósságrendezés területén.

Both Emőke, Kovács Krisztina* jogon kÍvÜl – az integrÁciÓ Ára

a bagÁzs kÖzhasznÚ egyesÜlet jogklinika programjÁrÓl

Bag Budapesttől 40 km-re található község, kb. 4000 ezen az akadályon túl még egy falba fognak ütközni, fős lakossággal. Az itteni romatelep megközelítőleg amit nevezhetünk előítéletnek. Ezt a falat csak akkor 400 lelket, azaz 80 családot számlál. A BAGázs Köz- fogják meglátni, ha elkezdik végiggondolni, megta- hasznú Egyesület immár négy éve dolgozik a ba- pasztalni, hogy mi történik körülöttük, amikor olyan gi romatelepen a társadalmi integráció érdekében. élményeket szereznek, mint például: „Betelefonálok az A BAGázs a társadalmi esélyegyenlőséget az egyé- állásajánlatra, megmondom, hogy Lakatosnak hívnak, ni felelősségvállalás erősítésén keresztül, folyamatos és már le is tették a telefont.” Vagy: „Azt mondták, hogy közösségi párbeszéddel törekszik elérni. Célja, hogy mi, amikor ott dolgozunk a kerteknél, kilessük, hogy hon- létrejöjjön egy olyan közösségfejlesztésen alapuló ro- nan lehetne lopni, és megsúgjuk a többieknek.”1 Ezt a falat maintegrációs modell, amely országszerte segíti a a többségi társadalom építette, és ezt neki kell elkez- szakembereket és a szegrációval küzdő közössége- deni lebontani. Tehát mind annyi unk nak dolgoznia ket. Az egyesület segítséget nyújt abban, hogy a te- kell azon, hogy korlátok nélküli, integrált társada- lepen élők motiválttá és képessé váljanak saját maguk lomban élhessünk.2 A BAGázs pedig azért munkál- számára célokat megfogalmazni, és azok megvalósí- kodik, hogy egyszerre segítse mindkét fal lebontását, tása érdekében lépéseket tenni. Dolgozik azon, hogy egymással párhuzamosan fejlesztve a kisebbséghez a telepen élők olyan eszközökre és tudásra tegyenek tartozókat és érzékenyítve a többséget. szert, amelyek növelik választási lehetőségeiket, és Az egyesület immár négy éve kínál változatos prog- segítenek kikerülni a jelenlegi élethelyzetükkel együtt ramokat azért, hogy a közösség fejlődhessen, és az járó kényszerpályák – azaz a drogok és a kábítószer- emberek könnyebben elérjék kitűzött céljaikat. Elő- függőség, az erőszakon és a felelősség áthárításán ala- ször egy mentorprogram indult, amelyben sorstárs és puló konfl iktuskezelés, a bűnözés és a jogon kívüli- kortárs mentorok segítették mentoráltjaikat céljaik ség – által generált csapdából. A BAGázs célja továb- megfogalmazásában, majd később támogatták meg- bá, hogy a társadalom segítségére legyen a szeg regált valósításukat is. A mentorprogramok fókuszában az élethelyzetek felismerésében és megértésében, hogy együttműködés, a közös munka, legfőképp mentor az integráció érdekében a közösség minden tagja tu- és mentorált egymást segítése állt. A BAGázs a kez- datosan használja eszközeit. detekkor a fi atalabb generációkkal dolgozott együtt, Minden éremnek két oldala van, tartja a mondás. az egyik legrégebbi program, az Iskolai Közösségi Képzeljük el társadalmunkat úgy, mint amelyben min- Szolgálat is hozzájuk kapcsolódik. Ennek keretein den ember értékes, mindenkit ugyanazok a jogok il- belül egyetemisták és gimnazisták tartanak alapkész- letnek meg, és ugyanazok a kötelezettségek terhel- ségeket fejlesztő foglalkozásokat a telepi gyerekeknek. A társadalmak heterogenitása miatt jelen lévő nek, korrepetálásra és a házi feladatok megoldására kisebbségek ugyan úgy szerves alkotóelemei kell, hogy pedig a Tanoda Program keretén belül van lehetőség. legyenek a rendszernek, mint az adott többség. Azon- Másrészt, az egyesület programjainak egy részével a ban ezeket a kisebbségeket körbeveszi egy láthatat- felnőtt telepieket célozza, és segíti őket abban, hogy lan fal, amelyet addig nem láthatnak, amíg nem is- életvezetési kvalitásaik fejlődjenek. Ilyen a Kiskert merik fel saját korlátaikat. A körülöttük lévő falat az Program, ahol a résztvevők vetőmagot és palántákat egyének elkezdhetik lebontani azzal, hogy befejezik kapnak, amelyeket saját kertjükben nevelnek, vagy a a nyolc osztályt, érettségit és szakmát szereznek, hogy Társadalmi Vállalkozás Program, ahol a résztvevők munkát találnak, és – valóban legális életvitelt foly- üzleti tervet készítenek, majd megtanulják, hogyan tatva – fi zetnek az áramért, a fáért. Ezt a falat csak kell sikeres vállalkozást létrehozni, és végül megva- ők, csak belülről tudják elkezdeni lebontani, ha elfo- lósíthatják ötletüket a BAGázs támogatásával. gadják és betartják a társadalmi együttélés alapvető Továbbá ilyen a Jogklinika Program is, amely 2014 szabályait. De ez nem lesz elég az integrációhoz, mert szeptemberében indult útnak a Vodafone Magyaror- szág Alapítvány támogatásával. A „Főállású Angyal” * Both Emőke a BAGázs Közhasznú Egyesület elnöke, pályázatban a BAGázs arra vállalkozott, hogy olyan Kovács Krisztina a BAGázs Jogklinika programfelelőse programot dolgoz ki és valósít meg, amely segítsé-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM JOGVÉDÔK / 129 gére lehet a bagihoz hasonló szegregált, mélyszegény ban ügyfélfogadást tartunk az ELTE ÁJK joghall- telepeken dolgozó szakmai szervezeteknek és az ott gatóival – akiket a Kriminológiai Tanszék neve alatt élőknek is a társadalmi szakadék felszámolásában. hirdetett Jogi segítségnyújtás a bagi romatelepen című A Jogklinika Program keretében végzett előzetes fakultatív óra keretein belül vontunk be a munkába felméréseink alapján a bagi telepen négy nagy prob- –, amikor felkereshetnek a telepiek, intézendő hiva- lémakörről beszélhetünk. A szociális ügyek (szoci- talos ügyeikkel kapcsolatosan. ális támogatások és gyermekek védelme), a tulajdon- Legelső ügyünk rögtön magasra tette a lécet. Kép- viszonyok rendezetlensége (a házak adás-vétele egy- zeljünk el egy egykeresős családot, ahol kizárólag az más között, „becsületszóra”), az adósságcsapda (magas apa fi zetéséből tartanak el kilenc kiskorú gyereket. tartozások, ami miatt az otthonok nagy része köz- Az apa két gyerek után tartásdíjra jogosult, amit a bí- mű vesítetlen és végrehajtás alatt áll), és az illegális róság volt élettársával szemben ítélt meg neki. A nő életvitel (az adósságcsapda és a reményvesztettség nem fi zet. Mit tesz az apa? Vár, talán elmegy a bíró- generálta kirekesztődés). Elsősorban ezek a problé- ságra, ott megmondják neki, hogy meg kell indítania mák szilárdítják meg a telepiek jogon kívüli helyze- a végrehajtási eljárást az adós ellen, és itt véget is ér a tét. Ez a jogon kívüli helyzet a telepiek számára azt történet. Ez az apuka szeptemberben megállított az jelenti, hogy a fi zetési felszólítások, a végrehajtási utcán, és azt mondta, hogy halott a Jogklinika Prog- lapok, a hivatalos levelek mind, következmények nél- ramról, és szeretne segítséget kérni. A joghallgatók kül a szőnyeg alá söpörhetők. Az össztársadalom szá- bevonásával elkészítettünk egy bírósági beadványt, mára pedig azt jelenti, hogy ezek az emberek nem melyben kértük a végrehajtási eljárás megindítását. tartják be a társadalmi együttélés alapvető szabálya- De önmagában a végrehajtási eljárás megindulása nem it, kibújnak a kötelezettségeik alól, ezért nem érde- segített a helyzetükön, mert még mindig pénzt kel- mesek az integrációra. lett szerezniük a gyerekek eltartására. A végrehajtó A Jogklinika Programban elsődleges célunk, hogy január elején behajthatatlannak nyilvánította a tarto- megszüntessük a jogon kívüli helyzetet, ami a falu zást, ezt követően együtt nyújtottuk be a kérelmet az és a telep, illetve a többségi társadalom és a mélysze- állam által megelőlegezett gyerektartás iránt. génységben élő, kirekesztett csoportok között fenn- Az elmúlt egy év alatt az ELTE joghallgatóinak álló feszültség elsődleges forrása. Ennek érdekében közreműködésével megkötöttünk megannyi részlet- mindenekelőtt fel kell számolnunk az adósságspirá- fi zetési megállapodást, mellyel kedvező feltételek mel- lokat, mert az egyre növekvő, kifi zethetetlen adós- lett törleszthetők az adósságok. Beszereztünk szá- ságok nemcsak a telepiek kilátástalanságát erősítik, mos rég eltűnt iratot, mellyel megkezdődhetett a szo- hanem a többségi társadalom ellenszenvét is táplál- ciális ellátásokkal kapcsolatos helyzet rendezése, és ják. Mindemellett fontos feladatunk, hogy erősítsük tanácsot adtunk – a jövőre nézve – több régi sérelem a jogtudatosságot, hogy felelősségre tanítsuk és mo- tekintetében.3 tiváljuk az embereket jövőjük alakítása iránt. Ezen A Jogi segítségnyújtás a bagi romatelepen című fa- folyamatokon keresztül válthatja fel a szegregációt és kultatív óra nagyon népszerű a hallgatók körében; a reményvesztettséget az igazi közösséghez tartozás azért, mert a mindennapi élet tapasztalatain keresz- érzése, és így tartható fenn a generációkon átívelő tül gyakorlatra tanít. Ahogy a joghallgatók írták: társadalmi integráció. Fontos, hogy a telepen élők „Nagyon sokat tanultam az órán, nem könyvekből, hanem erőfeszítéseit folyamatosan kommunikáljuk a helyi- a tapasztalatok és a tények alapján.” – illetve: „Ezen az ek felé, hogy bevonjuk őket a munkába, mert a falu- órán valós problémákkal foglalkoztunk, amiket testkö- beliek csak így láthatják meg a másik oldal helyze- zelben is átélhettünk, nem csak egy papírra fi rkantott tét. Rendszeresen megjelenünk a helyi újságban, és jogeset volt.” – vagy: „Az órán rengeteg gyakorlati ta- aktívan együttműködünk a helyi képviselő-testület- pasztalatot sikerült szereznem, és rá kellett jönnöm, hogy tel, hogy elindulhasson egy mellérendelt partneri vi- a hétköznapi életben egyszerűnek tűnő problémák is je- szonyon alapuló együttműködés a telepen élők és a lentős fejtörést okozhatnak, ha az ember jogilag meg sze- falubeliek között. retné oldani őket.” A joghallgatók értékelései alapján ez az óra lényeglátásra és hatékonyságra ösztönöz, megtanítja értékelni saját életüket, eredményeiket, struktÚra, avagy nyissunk és érezhetően érzékenyebbé teszi őket a társadalom ablakot a falon mélyen gyökerező problémái iránt. A program második, adósságkezeléssel foglalko- A Jogklinika Program két részből áll, az általános zó eleme sokkal összetettebb és sokkal magasabb szin- jogsegély- és az adósságkezelés-programelemből. Az ten megvalósuló, ún. magas küszöbű szolgáltatás. Az általános jogsegély keretein belül heti egy-két nap- ebben való részvétel számos feltételhez kötött, és csak

130 / J O G V É D Ô K FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM azok a telepiek kerülhetnek be, akik telje sí tik ezeket. élet várhatóan konfl iktusos szituációira, higgadtsá- Egyénileg és csoportosan is együtt dolgozunk a rész- got igénylő nehéz helyzeteire. vevőkkel, hogy minimálisra csökkentsük az adósság(ok) A munka aktív jogi segítségnyújtó részét – az egye- teljesítésével járó rizikót. A kiválasztási időszakban temisták közreműködésével – a szociális támogatá- (2015. január 31-ig) egyéni konzultációra voltak kö- sok igénylése teszi ki. Az esetek többségében a gye- telesek a résztvevő személyek az általános jogsegély rekek után felvehető támogatásokról érdeklődnek a keretein belül, ahol szociális és gazdasági helyzetü- szülők, jellemzően a közgyógyellátási támogatásról ket, tartozásaik mértékét együtt térképeztük fel, és és az ápolási díjról (ritkábban a beteg gyerekek után közösen dolgoztunk ki egy fél éven keresztül tartha- járó meghosszabbított gyermekgondozási segélyről). tó adósságkezelési stratégiát. A csoportoknak pedig A telep képéhez tartozik, hogy nincs aszfaltozott út, tájékoztató fórumokat tartottunk az őket közvetle- hanem homok és sár borítja az utcákat, a házak om- nül érintő és jelentős nehézségeket okozó témákban, ladoznak, rosszul szigeteltek, sok helyen nincs ren- mint például: végrehajtási eljárások, tulajdonviszony- des fűtés vagy fürdőszoba. A legtöbb gyerek átmene- ok, a hitel és természete, valamint az adósságkezelés. ti vagy állandó ápolásra szorul (jelentős százalékuk A kiválasztás során mérlegeltük az egyes családok el- asztmától szenved). Az ápolási díj megállapítására a kötelezettségét a program iránt, fi zetési hajlandósá- szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló gát, felelősségtudatát és motivációját. Az adósságke- 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: szociális tör- zelés a gyakorlatban ez év márciusában kezdődött. vény) vonatkozik. A törvény szerint ezt a fajta támo- A Jogklinika Program gyakorlati megvalósulása gatást a járási hivatal állapítja meg (jelen esetben az során törekszünk Bag Község Önkormányzatával mi- aszódi) annak, aki közeli hozzátartozóként fogyaté- nél szorosabbra fonni az együttműködésünket, hiszen kos vagy kiskorú súlyosan beteg személy gondozását össztelepülési érdek a romák helyzetének rendezése végzi. 2015-ben az ápolási díj összege 29 500 forint. és a település lakosait fogva tartó adósságcsapda fel- Sok család választja a jövedelemszerzésnek ezt a for- számolása. A helyi önkormányzat mellett együtt dol- máját, tekintve, hogy az önkormányzati közmunka- gozunk a tartozásokkal érintett szolgáltatókkal és a programban hat-, illetve nyolc órában dolgozva (az helyi végrehajtó szervvel is, a hatékony és tartós prob- ápolási díjhoz képest) 10 000, maximum 20 000 fo- lémamegoldás érdekében. A továbbiakban tematikusan rint többletre tehetnek szert havonta. A törvényi sza- mu tatjuk be a legfontosabb problémákat és azt, ho- bályozás értelmében ápolási díj folyósítása mellett, gyan szorítják magas falak közé a telepen élő embe- napi négy órát meghaladó munkaviszonyt létesíteni reket. nem lehet, ami szintén akadályozza a munkavállalást a beteg gyereket ápoló családokban. Ha lehetőség adó- falak kÖzÖtt dik munkaviszony létesítésére, akkor általában köz- gyógyellátási támogatás igénylése miatt keresik fel a Szociális ügyek Jogklinika Programot a beteg gyereket gondozó szü- Kiemelten fontos kategória az összefoglalóan „szo- lők. A közgyógyellátási támogatás igénylésről szin- ciális ügyekként” elnevezett problémacsoport. Ez- tén a szociális törvény rendelkezik. A támogatás lé- alatt nem csak a rossz munkaerő-piaci helyzet és a nyege, hogy a szociálisan rászoruló személyek részé- kevés munkalehetőség miatti különböző állami és re az egészségügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos ki- önkormányzati támogatások igénylésével kapcsola- adásokat valamilyen szinten kompenzálja. Alanyi, tos ügyintézést kell érteni, hanem ide tartozik a köz- normatív és méltányossági jogcímen lehet igényelni. munkaprogramban való részvétel, illetve a különbö- Az alanyi és normatív közgyógyellátásra való jogo- ző diszkriminációs ügyek is. Az utóbbi két ügytípus sultságról a járási hivatal, a méltányossági közgyógy- egyébként nem tartozik a Jogklinika Program fő pro- ellátásra jogosultságról a települési önkormányzat kép- fi ljába, és sokkal inkább passzív háttértevékenységet viselő-testülete dönt.4 A gyakorlatban ez úgy néz ki, jelent, mint aktív jogi segítségnyújtást. A BAGázs hogy a háziorvos egy igazolásban megnevezi az alkal- törekszik Bag Nagyközség intézményeivel a kölcsö- mazandó terápiához szükséges gyógyító ellátásokat nös együttműködésen alapuló, jó szakmai viszony és azok mennyiségét, gyógyszerek esetében a gyógy- kialakítására, hiszen a társadalmi integráció ezen in- szer formáját, mennyiségét és adagolását. A házior- tézmények segítsége nélkül aligha valósulhat meg. vos igazolása alapján az egészségbiztosítási szerv ál- Éppen ez okból kifolyólag összehangoljuk a külön- lapítja meg a gyógyszerárat (amelynél a törvényben böző klubokat (Női-, Férfi - és Fiatalklub) a Jogkli- vagy az önkormányzat rendeletében meghatározott nika Program céljaival, és arra használjuk fel azo- minimum összeg elérése a jogosultság feltétele), de kat, hogy drámapedagógia és szituációs gyakorlatok nem a konkrétan felírt gyógyszer, hanem a benne lévő segítségével felkészítsük a telepieket a mindennapi hatóanyag legalacsonyabb piaci árának megfelelően.

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM JOGVÉDÔK / 131 Így fordulhat elő, hogy a gyakorlatban a tízezer fo- hogy világossá váljon, a tulajdoni helyzet rendezet- rintot is meghaladó havi egészségügyi költségek nagy- lensége a jogszerű életet számos elemében lehetetle- mértékben lecsökkenek a hatósági eljárásban, ami níti el. Nap mint nap keresnek fel olyan problémák- akár a támogatási igény elutasításához is vezethet. kal, amelyeknek nincs hosszú távú megoldása a tu- Márciusban az állam több támogatást eltörölt, illet- lajdonviszonyok tisztázása nélkül. A legtöbb család ve az új szociális törvényben az önkormányzatokra szembesült már azzal, hogy nem tudnak új lakót be- bízta szétosztásukat. A telepieket ezek közül a lak- jelenteni az általuk használt ingatlanba, nem tudnak hatási támogatás elvonása érintette a legérzékenyeb- intézkedni a közműveknél, és nem tudnak tulajdo- ben. Az 5–10 000 forint közötti összegeket főként a nosként eljárni más hivatalos ügyben sem. De a le- rezsiköltségek fedezésére fordították a helyeik, mos- szakadás nem itt ér véget. Vegyük példának azt a tantól viszont – amúgy is alacsony – jövedelmükből helyzetet, amikor valaki nincs az adott településen kell kigazdálkodniuk az áram és a víz árát.5 bejelentkezve, pedig életvitelszerűen ott tartózko- Habár a BAGázs alapelve, hogy nem adományoz, dik. Csak hosszadalmas és nehézkes – sőt, sok eset- és a szociális segélyek igénylése egyfajta adománynak ben az adott személy számára nem is ismert – eljárás is tekinthető, mivel nem kell megdolgozni érte, mégis lebonyolítása során részesülhet a lakcímhez kötött fontos, hogy ezek az ügyek ne sikkadjanak el, hogy egészségügyi, oktatási, munkaerő-piaci és szociális az igénylés jogával minden érintett tisztában legyen. ellátásokban. Ez a telepen különösen a nem bejelen- A rossz szociális helyzet nem oldható meg a rossz tett gyerekek óvodai és iskolai nevelésben való rész- anyagi helyzet tartós javulása, azaz a munkaerő-pia- vétele kapcsán okoz súlyos problémát. ci válságból, az adósságcsapdából való kilábalás nél- kül. Évek, akár évtizedek is eltelhetnek a pozitív vál- Adósságcsapda és illegális életvitel tozásig. Addig is minden lehetőséggel élni kell, amely Az adósságcsapda egy rendkívül összetett probléma, a családok életkörülményeit kedvezőbbé teheti, mi- melynek kezelésére nincsen egyszerű, jól bevált mód- közben továbbra is arra ösztönözzük őket, hogy hosz- szer. A különböző kormányok más-más eszközökkel szú távon gondolkodva, ne a segélyekre alapozzanak, igyekeztek javítani a helyzeten, de az eladósodás mér- hanem – oktatásban és képzésben való részvétellel tékének drasztikus emelkedését szemlélve úgy tűnik, és ezzel munkaerő-piaci esélyeiket növelve – állan- mindez nem elég. Az 1990-es évektől napjainkig a dó munkavállalóként tegyenek szert biztos jövede- létminimum értékek8 csaknem tízszeresükre nőttek, lemre. és mintegy hárommillió ember kényszerül egyik nap- Tulajdonviszonyok ról a másikra túlélni. A bagi telepen a legnagyobb „A házakat nem írják annak a személynek a nevére, aki problémát a közüzemi díjhátralékok és a különböző kifi zeti a házat, az emberek csupán átvándorolnak, semmi hiteltartozások jelentik. A szinte feltétel nélkül igé- jogi lépést nem tesznek, hogy hivatalosan is átírják a tu- nyelhető banki „uzsorakölcsönök”, lakossági folyó- lajdont. Így a legtöbb embernek még a nevén sincs a ház, számlahitelek többszázezres tartozásokként halmo- vagyis nem az igazi tulajdonos lakja, ezért nem tud in- zódtak fel egy-egy háztartásban, míg a közüzemi díj- tézkedni sem, mivel ezt így nem teheti meg. Valahol az hátralékok miatt a legtöbb lakásban évekkel ezelőtt eredeti tulajdonosok rég meghaltak, vagy lehetetlen kinyo- kikapcsolták a víz- és áramszolgáltatást. mozni, hogy hol vannak, ami szintén nehezíti a folya- De a közüzemi díjhátralékok felhalmozódása nem matot.”6 Két hónapot vett igénybe a felmérés, ami a a szegregált telepek sajátos jellemzője, hanem az egész tulajdoni lapon bejegyzett, a népesség-nyilvántartás- magyar társadalmat sújtó általános jelenség. Az ela- ba bejelentett és a ténylegesen az adott ingatlanban dósodásnak számos gazdasági és társadalmi oka van, lakó telepi családokról készült. A helyzet bonyolult- egészen a rendszerváltásig visszavezetve. A gazda- ságát fokozza, hogy a települési önkormányzat beje- sági rendszerváltással a háztartások bevételi- és ki- lentkezési tilalmat hirdetett, így a hivatalos nyilván- adási struktúrája megváltozott, az árak piacivá válá- tartás és a valóság nagyban eltérő képet mutatnak. sa és az ártámogatások nagy részének megszünteté- Milyen veszélyei vannak a tulajdonviszonyok ef- se következtében a háztartások jelentős része nem fajta rendezetlenségnek? A Polgári törvénykönyv7 a tudta szinten tartani fogyasztását. Emellett a töme- tulajdonos jogosultságai között a birtoklás-, a hasz- ges munkanélküliség átalakította a családok addigi nálat és hasznok szedésének jogát és a rendelkezési szerkezetét: nőtt az inaktívak, az eltartottak csa ládon jogot, kötelezettségei között pedig a terheknek és belüli aránya, és a háztartások számára egyre nagyobb a dologban beállott olyan kárnak viselését említi, terhet jelentett a lakhatással kapcsolatos kiadások fe- amelynek megtérítésére senkit nem lehet kötelezni. dezése.9 Mindez azokat a háztartásokat érintette a A károkozó megtalálása pedig már a tulajdonos koc- legsúlyosabban, amelyek tartósan jövedelemhiányos- kázata. Nem szükséges mélyreható elemzés ahhoz, nak bizonyultak, ami ahhoz vezetett, hogy az adós-

132 / J O G V É D Ô K FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM ságtól való idegenkedést felváltotta a szükséglet-ki- követőbb életvitelét is eredményezné, azaz dinami- elégítés elsődlegessége, és családok tömegei kerültek kusan segítené az integrációt. kilátástalan adósságcsapdába. Készült egy kimutatás a telepi háztartásokról – a A helyiek így látják a problémát: „Számos problé- bagi önkormányzat által lekért 2012-es tulajdoni la- ma van a telepen jogi szempontból is, ami szintén előse- pok alapján – az egyes szolgáltatók felé háztartáson- gíti a kirekesztettséget és az elszigetelődést. Első részben ként fennálló tartozásokról, valamint arról, hogy ezek az áram illegális használata, ami félelmet, bizonytalan- közül melyek kerültek végrehajtási eljárás alá. Csak ságot jelent a telepi emberek, családok számára. A veszély- a telepen 38 ingatlanra vezetnek végrehajtást, amely ről nem is beszélve, mivel nem szakemberek szerelik le ügyek között nem egyszer fordul elő, hogy egy in- és fel az áramot. A rengeteg bírság, amit lehetetlen kifi - gatlant 4-5 különböző végrehajtás is terhel. Sokszor zetni, így a következmény a börtön, amikor jönnek az jutnak az ügyek a végső szakaszba, azaz ingatlanár- ÉMÁSZ küldöttei rendőrök kíséretében. Ami ezen a vo- verésig. Aggasztó a telepiek hozzáállása is a kérdés- nalon [ÉMÁSZ] még nagy csapda, az a legális vissza- hez, mert körükben az az elfogadott álláspont, hogy kötés, mivel csak akkor kötik vissza, ha a ház tulajdono- „egymás házaira úgysem teszünk ajánlatot”, vagy: „Ki sa intézkedik, és kifi zeti a tartozást. Vagyis tudja, hogy venné meg ezeket a házakat? Ki akarna egy cigányte- hová menjen, mit csináljon, de mindenek előtt a nevén lepre költözni?” A becsértékek általában közelednek legyen a ház, és ki is fi zesse a több szászezres büntetése- a milliós nagyságrendhez a telepen, nem valószínű ket, tartozásokat. Igen, innen ered a következő akadály, tehát, hogy vételi ajánlat az itt lakóktól várható. Azon- a tulajdonviszonyok.” Nagyon sok olyan háztartás van ban nagyon is reális a veszélye annak, hogy a mai a bagi telepen, ahol már évtizedek óta nem használ- magyar közhangulatban egy politikailag a „rendcsi- nak legálisan áramot. Már rég feledésbe merült, hogy nálás” mellett elkötelezett önkormányzat felvásárol- kinek a nevén volt a szolgáltatás, azaz ki volt fogyasz- ja az árverés alatt álló ingatlanokat, és választ, hogy tóként bejegyezve, már rég használhatatlanná váltak tulajdonosként szociális bérlakást ad vissza a lakók- a vezetékek és a mérőórának kialakított helyek. nak, vagy eldózerolja a nem kívánatos elemeket. Az A BAGázs Jogklinika Programja jelenleg is azon ingatlanárverés szabályai szerint az árverési vevő- dolgozik, hogy az ÉMÁSZ felé előtörlesztés kez- nek az árverési jegyzőkönyv aláírásával egyidejűleg dődhessen, az arra jogosult telepiek védendő fogyasz- vagy a jogorvoslat elbírálását követő 15 napon belül tóvá váljanak, és az adósságspirál megállítása érde- (maximum egyszer két hónapig terjedő halasztást kében előrefi zetős mérőórák kerüljenek felszerelés- adhat a végrehajtó) kell megfi zetnie a teljes vételárat. re. De nemcsak a nagy összegű tartozások jelentenek Amennyiben ezt megtette, és az árveréstől számítva problémát, sokkal inkább az, hogy sokan már évek 30 nap eltelt, akkor a végrehajtó a megvásárolt ingat- óta nem fogyasztók, azaz nincs, akit védendőnek le- lant átadja a vevőnek.11 A korábbi adósnak és az hetne nyilváníttatni, annak ellenére, hogy a jogosult- ő jogán ott lakóknak ennyi idő áll a rendelkezésé- sági feltételek10 – a szociálisan hátrányos helyzet, a re, hogy az ingatlant minden ingóságaikkal együtt meghatározott szociális támogatásokban való része- elhagyják. Ha nem így tesznek, akkor a végrehajtó sedés – fennállnak. Szintén nagy gondot okoz az a rendőri szerv közreműködését is kérheti az ingatlan helyzet is, amikor az ingatlant nem a tulajdonosok, átadásához. hanem a „becsületszóra vásárlók” lakják, és ők sze- Adósságkezelő programunkban húsz család vesz retnének intézkedni a legális áramhasználat ügyé- részt, akiknek kétheti rendszerességgel támogató cso- ben. A jogilag tulajdonosok engedélyének megszer- portot tartunk, a köztes időben pedig egyénileg se- zése legtöbbször túlzott energia-befektetést igénylő, gítjük őket, hogy kitűzött céljaikat biztosan elérjék. időigényes feladat, és csak néhány esetben vezet ered- Az első körös program szeptember 30-ig tart, ennek ményre. A Jogklinika Program prioritásként kezeli ideje alatt a csoportos és egyéni támogatás és jogi se- az áramtartozások kérdését, mert mindkét oldal ki- gítségnyújtás mellett célunk külsős személyek bevo- emelten érdekelt a probléma rendezésében. A telepi- nása (pl. helyi önkormányzat, helyi végrehajtó) és ek azért, mert az illegális áramhasználat életveszé- szolgáltatók felkeresése (pl. áramszolgáltató, helyi lyes (rákötés a vezetékre), illetve nagy összegű pénz- vízművek, hitelező bankok), valamint programunk bírságot, végső esetben szabadságelvonó büntetést nyilvánosságának és támogatásának biztosítása. vonhat maga után, és a társadalmi integráció erősen érzékelhető, komoly feszültségeket generáló gátja. Az önkormányzat és a falu azért érdekelt az ügyben, falak nÉlkÜl? mert az „ÉMÁSZ-kérdés” megoldása nemcsak a tulajdonviszonyok rendezéséhez vinne közelebb, hanem Magas a fal, ami társadalmunk tagjai között húzó- a bűnözési fertőzöttség csökkenését, a lakók norma- dik. Egyik oldalon nem értik, hogy miért járna vala-

FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM JOGVÉDÔK / 133 kinek ingyen az, amiért másnak dolgozni kell, hogy toznia kell ahhoz, hogy a szegregált telepeken, a mély- miért kell csaknem végzetes hibát elkövetni a segít- szegénységben élők másokkal egyenrangú tagjai le- ségért. A másik oldalon nem értik, hogy miért utasít- hessenek társadalmunknak. ják el őket, és miért csak éppen annyi a segítség szorult helyzetükben, hogy „éhen ne haljanak”. A többség számára elképzelhetetlen egy adás-vétel vagy kölcsön jegyzetek szerződéskötés nélkül, és elképzelhetetlen, hogy valaki a puszta léttel halmozzon fel kifi zethetetlen tar- 1. A BAGázs Jogklinika Programjában elhangzott ta- tozásokat. A valóság viszont azt mutatja, hogy igenis pasztalatok a telepiektől. létezik az a kilátástalanság, létezik az a tapasztalat- 2. Both Emőke: Korlátok/vagyok, aki nem kell című elő- lanság vagy tudatlanság, amikor logikusnak tűnnek adása a Társaság a Szabadságjogokért 2014. december az ilyen képtelen döntések. Ez viszont senkit sem men- 4-én tartott rendezvényén, https://www.youtube.com/ tesít a döntéssel együtt járó felelősség alól. watch?v=jTa0JzMXCvw&feature=youtu.be A BAGázs olyan emberekkel dolgozik Jogklinika 3. Többségében diszkriminációról van szó, amit a telepi- Programjában, akik már megértek a cselekvésre, akik ek nem tudtak beazonosítani jogi szempontból, és be- tanultak a korábbi hibákból, és tenni akarnak a vál- szélgetéseink alkalmával újra és újra felhozták ezeket tozásért. A program kiválasztási időszakában heten- a régi emlékeket, mindannyiszor megalázottként, sér- te jártak a jogsegélyalkalmakra konzultáció céljából, tettként emlékezve vissza a történtekre. hivatalos úton tisztázták adósságaik mértékét és ter- 4. A szociális törvény módosulása kapcsán önkormány- mészetét, kiszámolták háztartásuk havi egyenlegét, zati hatáskörbe utalt szociális támogatások közül a mél- és elkezdték fi zetni régóta gyűlő tartozásaikat. Már- tányossági közgyógyellátást mint az önkormányzattól cius óta ezek az emberek rendszeresen és aktívan részt igényelhető támogatási ellátást, Bag Község Önkor- vesznek az egyéni megbeszéléseken és a támogató mányzatának rendelete nem tartalmazza. Lásd Bag csoport ülésein, ahol nemcsak a BAGázs munkavál- Nagyközség Önkormányzat képviselő-testületének lalóit, de egymást is motiválják a munkában. Ezek 2/2015 (II.16.) önkormányzati rendelete a pénzbeli és az emberek a belső fal mellé léptek, és elkezdtél le- természetben nyújtott szociális és egyes személyes gon- bontani azt. Egy – a programban résztvevő – telepi doskodást nyújtó ellátásokról, elérhető: http://www. férfi szavait kölcsönözve: „Hajlandóságot, együttmű- bagfalu.hu/rendelet/1502_rend.pdf ködést kell mutatni, először a kulcsembereket kell meg- 5. Az Abcúg online újság riportere Szurovecz Illés 2015. győzni mindkét oldalon. Fontos, hogy kiépüljön a biza- április 22-én készített interjút az Adósságkezelésben lom. Nem szabad, hogy kívülről csak azt lássák, hogy részt vevő két családdal, illetve a Bag Község Önkor- csak kérünk és kérünk. Meg kell mutatni, hogy lehet más, mányzata jegyzőjével, http://abcug.hu/ne-kerjen-se- és utána azok is beállnak a sorba, akik maguktól nem gelyt-ugysincs-ra-penz/ akartak változni.” De hiábavaló az erőfeszítésük, ha 6. Egy telepi munkatársamat idézve a Jogklinika Prog- az előítéletek falán túl nem történik semmi, ha a több- ram kapcsán. ség nem akarja, vagy éppen nem tudja meglátni tet- 7. 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről. teiket. A BAGázs és a hasonló civil szervezetek mun- 8. KSH adatsor, lásd: http://www.ksh.hu/docs/hun/ kája ablakot vág a falon, amelyen keresztül az embe- xstadat/xstadat_eves/i_zhc011.html, továbbá KSH rek legalább láthatják egymást a két oldalon. adatsor, Szegénység és társadalmi kirekesztettség koc- A BAGázs és a Jogklinika Program célja, hogy az kázatának kitettek aránya kor és nem szerint, elérhe- előbbiekben vázolt jogon kívüli helyzet mielőbb meg- tő: http://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_ szűnjön, és az általa generált társadalmi konfl iktu- eves/i_zhc013.html sok feloldódjanak. A részletekben történő tartozásren- 9. Módszertani ajánlások szociális szolgáltatóknak (készí- dezés segítése, a végrehajtási eljárások szüneteltetése, tették: Debrecen Megyei Jogú Város Családsegítő- és majd megszüntetése, a tulajdonviszonyok rendezése, Gyermekjóléti Központja Hajdú Bihar Megyei Gyer- illetve az adósságcsapda felszámolása a legfontosabb mekjóléti Módszertani Központ, SzocioNet Dél-Du- feladatunk. Az egyesület létfontosságú alapelve, hogy nántúli Regionális Módszertani Humán szolgáltató köz- nem a telepiek helyett dolgozunk, hanem a telepiekkel pont, Miskolci Családsegítő Központ), Szociálpolitikai együtt teszünk az integrációért. Ezáltal megtanítunk és Munkaügyi Intézet, Budapest, 2010, http://www. felelősséget vállalni, ezáltal motiválunk, és ezáltal ncsszi.hu/kiadvanyok/onallo-kiadvanyok/16/news bizonyítunk az össztársadalomnak, hogy nem feled- 10. 2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról kezhet meg közel hárommillió emberről. De tudjuk 64–65. § azt is, hogy a politikai és jogalkotói akaratnak is vál- 11. 1994. évi LIII. törvény a bírósági végrehajtásról.

134 / J O G V É D Ô K FUNDAMENTUM / 2015. 1. SZÁM abstracts

essays

Mátyás Bódig analyses the doctrinal framework of economic and social rights. When the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights entered into force, the emancipation process of these rights ended in the framework of the UN system. But according to the author, there is a need for further normative improvement in the fi eld of economic and social rights to make the protection of these rights more eff ective. Gábor Juhász examines the history of social rights. According to the author, since the Cold War the international community has turned to the principle of the indivisibility of human rights and has tried to fi nd new ways to foster the justiciability of these rights. As a result of this process the shell of social rights is not empty any longer, it is still extremely fragile though. Th e inside of the shell is not available for the Hungarian reader since Hungary has not ratifi ed any of the international protocols which ensure the possibility of complaints. Dániel Deák argues, based on his overview of the recent Hungarian developments in tax policy, that the principle of burden sharing has become empty with the disregard of concerns of distributive justice. However, this does not mean that there is a parallel empowerment of the individual, now freed from bonds of solidarity, because the Fundamental Law of Hungary seeks to defi ne what individual work counts as valuable. Th is situation is aggravated by the lack of constitutional guarantees or the impossibility of their enforcement. Given that both sector neutrality (normally enforceable through the principle of non-discrimination) and good administration is missing, giving up on considerations of distributive justice proves to be a sacrifi ce without actual eff ect, not attracting the capital that was sought after in the fi rst place.

forum

Zsuzsa Ferge, Balázs Majtényi and György Majtényi, and Luca Koltai examine the structure, aims, and eff ects of elements of recent Hungarian social policy, especially the so-called public work scheme. Th ey fi nd worsening trends, deepening divides, and a view of an emerging new Panopticon.

documents and commentaries

Adél Kegye comments on the recent decision of the Curia of Hungary that took an unprecedented turn to allow continuing segregation. Th e judgment in question fails to address a number of questions that have been established both in Hungarian and in the Strasbourg case law. Outlawing segregation is a member state obligation under EU law, with strictly defi ned exceptions, yet, the decision failed to consider the case as one of discrimination based on ethnicity, avoiding questions of adequate justifi cation and the possible disadvantages, and instead took the case as it was presented by the defendants: one about religious education. To avoid the conclusion of an illegal practice with the re-opening of a religious, Roma-only school, the judgment treats the question of parental consent liberally and leaves it unclear what we should understand as the actual legally acceptable justifi cation for segregation in these and similar cases. Given the converging tendencies in executive and judicial approaches in favor of upholding educational segregation and the procedural hardships to challenge these decisions before the Constitutional Court and the ECtHR, the article considers the possible role of the European Commission.

after decision

In this column summaries of some of the recent decisions of the European Court of Human Rights, and the Hungarian Constitutional Court are presented.

protectors of rights

Emőke Both and Krisztina Kovács describe the activities of the BAGázs Public Benefi t Organization, carried out in a segregated community in the city of Bag, which are aimed to ameliorate the economic and social status of the locals and to help their integration into the majority of the society. Th e authors focus mainly on the Legal Clinic Program, which was brought to life for the purpose of serving as a model for the solution of the typical problems in a segregated community, especially those in the areas of social aid, property rights and debt-management. e szÁmunk szerzõi

BÓDIG MÁTYÁS FERGE ZSUZSA KOLTAI LUCA jogász szociológus szociálpolitikus, University of Aberdeen ELTE TáTK Habitat for Humanity, Magyarország BOTH EMŐKE JUHÁSZ GÁBOR jogász jogász KOVÁCS KRISZTINA BAGázs, ELTE ÁJK ELTE TÁTK jogász PhD hallgató BUZÁS PÉTER KÁLLAI PÉTER MAJTÉNYI BALÁZS jogász PhD hallgató jogász ELTE ÁJK ELTE TáTK ELTE TáTK, MTA TK JTI DEÁK DÁNIEL KEGYE ADÉL jogász jogász MAJTÉNYI GYÖRGY Budapesti Corvinus Egyetem Esélyt a Hátrányos Helyzetű történész Gyerekeknek Alapítvány EKF ENYEDI KRISZTIÁN jogász KÓCZIÁN SÁNDOR MÉSZÁROS GÁBOR Országgyűlés Hivatala jogász jogász

ZSUGYÓ VIRÁG jogász, PhD hallgató EKINT, DE ÁJK

FUNDAMENTUM Az emberi jogok folyóirata

AZ ELTE TÁRSADALOMTUDOMÁNYI KAR LAPJA

XIX. évfolyam 1. szám

Nemzetközi tanácsadó testület: Andrew Arato, Bódig Mátyás, Catherine Dupré, Győrfi Tamás, Lech Garlicki, Jan-Werner Müller, Kim Lane Scheppele Főszerkesztő: Halmai Gábor • Szerkesztők: Kazai Viktor Zoltán, Kállai Péter, Körtvélyesi Zsolt, Köves Nóra, Majtényi Balázs, Salát Orsolya, Sólyom Péter, Zsugyó Virág Olvasószerkesztő: Balogh Lídia

Korábbi szerkesztők: Balogh Lídia, Bodnár Kriszta, D. Tóth Balázs, Javorniczky István, Kardos Gábor, Ko vács Kriszta, Majtényi László, Pap András László, Polgári Eszter, Tordai Csaba, Tóth Gábor Attila, Uitz Renáta

Kiadja az Emberi Jogi Információs és Dokumentációs Központ Alapítvány • Felelős kiadó: Halmai Gábor • A szerkesz tő ség és a kiadó címe: 1117 Budapest, Pázmány sétány 1/a. • Telefon: 372-2907 • Fax: 372-2908 • E-mail: [email protected] Honlap: http://www.fundamentum.hu • Lapterv: Pintér József • Tördelte: Compositio Libri Kft.

Nyomás: Avaloni Nyomdai Reklámszolgáltató és Kereskedelmi Kft. • Felelős vezető: Anderle Lambert • www.avaloni.hu Terjesztés: L’Harmattan Könyvkiadó és Terjesztő Kft. • ISSN 1417-2844

Megjelenik negyedévente. Megrendelhető: www.konyveslap.hu oldalon.