Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3

Environnement Urbain / Urban Environment

Volume 3 | 2009 Urbanisme et développement durable

Mario Gauthier (dir.)

Édition électronique URL : http://journals.openedition.org/eue/849 ISSN : 1916-4645

Éditeur Institut national de Recherche scientifque Urbanisation Culture et Société

Référence électronique Mario Gauthier (dir.), Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3 | 2009, « Urbanisme et développement durable » [En ligne], mis en ligne le 09 septembre 2009, consulté le 25 février 2020. URL : http://journals.openedition.org/eue/849

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Urbanisme et développement durable Liminaire

Mario Gauthier

La publication de ce numéro thématique sur le thème « Urbanisme et développement durable » a bénéficié d’une aide précieuse de l’équipe de rédaction de la revue, dont mesdames Mélanie Gauthier et Gabriela Coman ainsi que de l’expertise de nombreux évaluateurs anonymes des articles soumis. Nous tenons à remercier sincèrement toutes ces personnes qui ont contribué à la publication de ce numéro.

1 Au cours des dernières décennies, le concept de développement durable s’est imposé comme un nouvel impératif de l’action publique urbaine et métropolitaine, touchant ainsi les conceptions et les pratiques de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Le terme « ville durable », de même que l’expression « développement urbain durable », sont maintenant fréquemment utilisés pour désigner à la fois des intentions et des idéaux qui relèvent de l’utopie politique et des pratiques d’aménagement et d’urbanisme qui se veulent innovantes (Da Cunha et al., 2005; Mathieu et Guermond, 2005). Malgré cela, il est permis de se demander si le développement durable peut renouveler l’aménagement et l’urbanisme et à quelles conditions (Guermond, 2006; Gauthier et al., 2008). Le développement durable peut-il revitaliser l’urbanisme? La planification urbaine et métropolitaine peut-elle être renouvelée par le développement durable? Les professionnels de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme sont-ils en voie de remettre en cause leurs pratiques planificatrices pour prendre en compte les principes du développement durable? Quelle est la portée réelle des expérimentations pratiques en matière de développement urbain durable aux différentes échelles territoriales (métropoles, régions urbaines, villes moyennes, ...)? Répondre à ces questions, implique de prendre au sérieux le concept de développement durable, d’accepter son essence utopique et de développer une démarche interdisciplinaire pour appréhender l’objet (Mathieu, 2006). Cela implique également une réflexion sur la construction d’une interdisciplinarité qui réponde aux exigences de l’action publique et aux besoins des sociétés modernes, ce qui renvoie à des enjeux d’articulation entre la recherche et l’action et de redéfinition des rapports entre sciences et sociétés

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(Gauthier, 2006). Les textes rassemblés dans ce numéro thématique sur le thème « Urbanisme et développement durable » s’ins-crivent dans cette perspective qui vise à prendre au sérieux les concepts de « ville durable » et de « développement urbain durable » en multipliant les perspectives tant sur le plan théorique et conceptuel, que sur le plan méthodologique. Le numéro rassemble sept contributions abordant diverses thématiques associées à l’urbanisme et au développement durable et qui s’appuient essen-tiellement sur des études de cas de villes canadiennes et européennes.

2 Le numéro s’ouvre avec une contribution portant sur un instrument de densification urbaine, le Coefficient d’occupation des sols (COS), qui a fait l’objet de débats publics au moment de l’élaboration du Plan local d’urbanisme de Paris (2001-2006). Dans cet article, David Guéranger et François-Mathieu Poupeau nous rappellent d’abord que le thème de la « ville durable » s’accompagne de nouveaux mots d’ordre : devant le phénomène de l’étalement urbain, il faut dorénavant densifier la ville, reconstruire la ville sur elle-même et mettre en œuvre la « ville compacte ». Le COS est un outil technique de régulation de la densité urbaine développé en France à la fin des années soixante. Considéré par certains « experts réformateurs » comme étant dépassé et inefficace, cet outil de planification urbaine, qui fournit une mesure simple de la densité, a été fortement critiqué, entre autres, en raison de sa piètre performance à lire le monde urbain. En retraçant les principaux débats entourant les projets de réforme de cet instrument d’action publique, les auteurs montrent à quel point le COS est « un outil qui résiste à sa réforme ». Guéranger et Poupeau montrent en effet que cet outil technique est intrinsèquement lié à l’histoire de l’urbanisme à Paris, ce qui rend très difficile sa réforme, malgré les volontés de certains spécialistes et élus locaux. L’article met notamment en exergue la victoire du monde de la protection paysagère et de la qualité de vie en faveur du statu quo sur celui du renou-vellement urbain et du pragmatisme davantage favorable au renouvellement des pratiques et des conceptions de l’urbain. Le principal intérêt de l’article est de démontrer avec éloquence que la thématique de la ville durable est soumise, dans une certaine mesure, à une incontestable résistance au changement ainsi qu’à la difficulté de renouveler les pratiques professionnelles et les façons d’appré-hender la ville. 3 La coordination entre les politiques urbaines de transport et d’urbanisme représente un autre enjeu de taille qui interpelle les élus locaux et les professionnels des grandes villes et métropoles contemporaines. À partir d’une analyse comparative d’expériences concrètes menées dans les grandes villes suisses de Bâle, Berne, Genève et Lausanne, Vincent Kaufmann et Fritz Sager portent leurs regards sur l’articulation entre le développement urbain et les politiques locales de transport. Dans la continuité de leurs travaux antérieurs (Kaufmann et al., 2003; Kaufmann et Sager, 2006), les auteurs examinent les diverses facettes de l’articulation entre transport et urbanisme. Ils constatent d’abord que les villes de Berne et Bâle sont deux agglomérations dont l’urbanisation est plus compacte que celles de Genève et de Lausanne et ils se demandent ensuite « dans quelle mesure est-ce le reflet d’une meilleure coordination entre les politiques d’aménagement et de transport ? ». Cet examen croisé des politiques locales de quatre agglomérations suisses leur permet d’identifier des facteurs clés de succès, qui ont trait, entre autres, à la morphologie urbaine, au fonctionnement des institutions supra-locales, aux décisions politiques passées et à d’autres facteurs liés à la culture politique locale. Leur regard analytique et empirique sur la situation des villes suisses est détaillé et nuancé, ce qui contribue à accroître nos connaissances

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sur la variété des situations locales. L’intérêt et l’apport de l’analyse résident également dans l’approche méthodologique développée qui s’inscrit dans une perspective historique et multicritères visant à expliciter la diversité des pratiques locales. Les résultats de la recherche, même s’ils sont relativement exploratoires, ont une portée pratique indéniable. Ils contribuent à articuler les rapports entre connaissances scientifiques et action publique urbaine. 4 L’article de Hannah Maoh et Pavlos Kanaroglou s’intéresse également à la question de l’articulation entre l’aménagement urbain et les transports, mais cette fois-ci, sous l’angle du développement d’un outil de simulation conçu pour évaluer la durabilité urbaine. Cet outil de simulation, qui est appliqué à deux villes canadiennes, soit Hamilton en Ontario et Halifax en Nouvelle-Écosse, consiste essentiellement à apprécier les progrès vers la durabilité urbaine à l’aide d’un système d’indicateurs environnementaux, sociaux et économiques. L’article présente un cadre général d’évaluation permettant d’élargir le champ des connaissances nécessaires à la planification urbaine et pave ainsi la voie à des recherches plus opérationnelles visant à apprécier la durabilité urbaine des villes canadiennes. 5 À travers l’étude des politiques d’environnement et de développement durable à Manchester au Royaume-Uni depuis les années soixante-dix jusqu’à nos jours, Vincent Béal examine l’évolution du traitement des enjeux environnementaux à l’échelle urbaine. L’auteur, qui s’inscrit dans la continuité des travaux émanant de la géographie radicale anglo-saxonne, cherche à comprendre « comment l’évolution du capitalisme, les nouvelles formes de gouvernance et de régulation, ont influencé les politiques urbaines d’environnement et de développement urbain durable ». En dressant une périodisation en trois phases distinctes – Grassroots Environmentalism, Roll Back Environmentalism, Roll-out Environmentalism – il cherche à repérer non seulement les affichages discursifs autour du concept de développement urbain durable, mais aussi les configurations et les reconfigurations sociales, politiques et économiques qui accompagnent chacune de ces trois phases. Ce travail minutieux, basé sur une enquête de terrain approfondie, lui permet d’établir le lien entre les politiques environnementales et les mécanismes de gouvernance urbaine. Deux hypothèses sont ainsi testées à travers le passage des politiques « d’envi-ronnement local » à celles de « développement urbain durable » : la marchandisation de l’environnement comme critère de la compétitivité des territoires; la transformation du travail des élus qui déplacent leurs efforts de la compétition politique vers la production de politiques urbaines. Selon l’auteur, l’apparition du « développement urbain durable » a constitué un contexte favorable à l’émergence d’un traitement entrepreneurial des enjeux environnementaux qui s’inscrit dans un contexte d’émergence d’une ère post- démocratique. L’étude du cas de Manchester, qui est finement documentée, soulève toutefois la question de la généralisation des résultats à d’autres villes européennes et nord-américaines. 6 L’article de Tanya Markvart discute du rôle que la théorie politique verte et radicale pourrait jouer en ce qui a trait aux processus décisionnels en matière d’aménagement du territoire dans une perspective de développement durable. Pour ce faire, elle dégage d’abord une série de critères génériques à partir d’une revue critique des travaux de Dobson (2000) portant sur l’écologisme. Ces critères génériques sont ensuite confrontés aux principaux critères de durabilité développés par Gibson et al. (2005) pour inscrire la pratique de l’évaluation environnementale dans une perspective de développement

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durable. Cette grille d’analyse est finalement appliquée à l’étude du cas de la Moraine de Waterloo, à Waterloo (Ontario, Canada), ce qui permet à l’auteure de conclure que l’écologisme, en raison de son orientation sur les aspects non-humain, limite ses habilités à prendre en compte les facteurs politiques et socio-économiques en matière d’aménagement du territoire. Selon elle, l’écologisme ne prend pas suffisamment en compte les critères de durabilité tels que proposés par Gibson et al. (2005), dont les disparités entre les riches et les pauvres, les générations futures, les processus décisionnels participatifs, les principes de précaution et d’adaptation, etc. 7 L’article de Paul L. Nichols traite des aspects sociaux de la foresterie urbaine. Son texte se présente comme une réflexion intéressante sur les rapports entre les projets de revitalisation des anciennes friches industrielles (brownfields rede-velopment) et la foresterie urbaine. L’auteur examine plus spécifiquement les efforts entrepris par la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto pour restaurer et revitaliser les West Don Lands à Toronto, en centrant l’analyse sur le rôle que la foresterie urbaine peut jouer sur la création de liens physiques et sociaux. L’article met l’emphase sur les bénéfices sociaux des forêts urbaines en favorisant les interactions sociales et la cohésion des communautés. 8 En terminant, l’article de Graham Senft explore la question de la congestion routière comme facteur de changement vers la durabilité, un thème qui est très peu traité dans la littérature portant sur les transports durables. En prenant comme terrain d’étude la région métropolitaine de Vancouver (Metro Vancouver), l’auteur se demande dans quelle mesure la congestion routière peut-elle contribuer à changer les comportements individuels et institutionnels? L’article qui s’appuie sur une série d’entretiens menés auprès d’acteurs locaux explore ainsi le potentiel de la congestion routière à agir comme catalyseur pour contrer la spirale de l’étalement urbain et pour renouveler les pratiques planificatrices en matière de transport et d’aménagement urbain. L’analyse effectuée par l’auteur tend à démontrer que la région métro-politaine de Vancouver est marquée par l’existence de deux discours régionaux et de deux modèles cognitifs distincts qui oppose le centre urbain aux régions suburbaines. Selon son analyse, dans le centre urbain, la conscience sociale envers la durabilité serait plus développée que dans les régions suburbaines. En outre, même si les notions de « ville consciente », de conscience sociale et de changement demeurent faiblement théorisées, le principal intérêt de cet article réside dans l’originalité de la question posée et des pistes de recherches à conduire sur le thème des conditions favorables à la mise en œuvre de la « ville durable ».

BIBLIOGRAPHIE

Da Cunha, A., P. Knoepfel, J.-P. Leresche et S. Nahrath (2005). Enjeux du développement urbain durable : transformations urbaines, gestion des ressources et gouvernance, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, 470 p.

Dobson, A. (2000). Green Political Thought (3rd ed.), London, New York, Routledge, 230 p.

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Gauthier, M. (2006). « La ville, l’urbain et le développement durable dans la revue Natures Sciences Sociétés : rétrospectives et prospectives », Natures Sciences et Sociétés, Vol. 14, no 4, p. 383-391.

Gauthier, M., M. Gariépy et M.-O. Trépanier (dir.) (2008). Renouveler l’aménagement et l’urbanisme : planification territoriale, débat public et développement durable, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 350 p.

Gibson, R. B, S. Hassan, S. Holtz, J. Tanseq and G. Whitelaw (2005). Sustainability assessment: Criteria and processes, London, Sterling, Earthscan, 254 p.

Guermond, Y. (2006). « Repenser l’urbanisme par le développement durable ? », Natures Sciences Sociétés, Vol. 14, no 1, p. 80-83.

Kaufmann, V., Sager, F., Ferrari, Y. et D. Joye (2003). Coordonner transport et urbanisme, Lausanne, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, 236 p.

Kaufmann, V., and F. Sager (2006). "The Coordination of Local Policies for Urban Development and Public Transportation in Four Swiss Cities", Journal of Urban Affairsi, vol. 28, no 4, p. 353-374.

Mathieu, N. (2006). « Pour une construction interdisciplinaire du concept de milieu urbain durable », Natures Sciences Sociétés, Vol. 14, no 4, p. 376-382.

Mathieu, N. et Y. Guermond (dir.) (2005), La ville durable : du politique au scientifique, Coll. « Indisciplines », Paris, INRA Éditions, 285 p.

AUTEUR

MARIO GAUTHIER

Rédacteur invité

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Urban planning and sustainable development Introductory note

Mario Gauthier

The publication of this special issue on the topic of “Urban Planning and Sustainable Development” was made possible through the valuable support of the journal’s editorial committee, in particular Mélanie Gauthier and Gabriela Coman, and through the efforts of the many anonymous reviewers. We would like to take this opportunity to extend our thanks for their contributions and commitment.

1 The concept of sustainable development has emerged over the past decades as a new requirement for urban and metropolitan level public action, which involves conceptual principles and practices as applied to land-use and urban planning. Today, it is commonplace to find the term “sustainable city” and the expression “sustainable urban development” cited to denote intentions and paragons of political utopia and of land- use and urban planning practices considered to be innovative (Da Cunha et al., 2005; Mathieu and Guermond, 2005). In spite of this, the question can be raised of whether sustainable development will be a factor in renewing land-use planning and if so, under which conditions (Guermond, 2006; Gauthier et al., 2008). Can sustainable development help revitalize planning practices? Can sustainable development be used as a basis for revising urban and metropolitan planning? Have specialists in the field of land-use and urban planning re-examined their practices in light of sustainable development principles? What is the real scope of the urban sustainable development approach at each of the spatial scales (metropolitan, regional, medium-size cities, etc.)? In providing answers to these questions, the concept of sustainable development, including its utopian character, must be seriously considered, and an interdisciplinary approach to addressing the object itself must be developed (Mathieu, 2006). This also involves thinking about the way interdisciplinarity can be geared towards both the requirements of public action and the needs of modern societies, which more fundamentally raises questions about the relation between research and action and about the way to redefine the science and society relationship (Gauthier, 2006). The papers assembled in this special issue devoted to the topic of “urban planning and

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sustainable development” are in keeping with the view that the concepts of “sustainable city” and of “urban sustainable development” are to be seriously considered from a wide range of theoretical, conceptual and methodological perspectives. The seven contributions of this issue reflect a set of themes related to urban planning and sustainable development by presenting case studies of selected Canadian and European cities.

2 The first paper examines a planning tool for increasing urban density, the Floor Area Ratio (FAR), which was at the centre of public debates during the 2001-2006 local urban plan review process in Paris. Authors David Guéranger and François-Mathieu Poupeau begin by showing how the theme of “sustainable cities” has been coupled with operative watchwords such as reducing urban sprawl through densification and rebuilding within the city, and implementing the “compact city”. The FAR was first introduced in France in the late sixties as a technical tool aimed at regulating urban density. Some “reform-minded experts” deem this urban planning tool to be outmoded and inefficient, offering only a coarse measure of density, and it has been harshly criticized for its poor ability in painting a vivid picture of the urban realm. By providing an overview of the main debates that have taken place on the reform proposals regarding this tool of public action, the authors consider the extent to which the FAR is “a tool that is able to withstand reform”. Guéranger and Poupeau illustrate how this technical tool is in fact intrinsic to Parisian urban planning history, which makes reform highly unlikely regardless of the wishes of some experts and local officials. The paper draws particular attention to the victory by the landscape protection and quality of life interests who favoured the status quo over those promoting urban renewal and pragmatism who were more inclined towards renewing urban design practices and conceptual principles. The implications of this paper are clear. It is showed that the theme of the sustainable city is, to a certain extent, facing resistance to change while dealing with the complex issue of fostering innovation in professional practice and new ways of understanding the city. 3 Another major issue of concern for local elected officials and professionals working in large contemporary cities and urban areas is urban policy coordination between transportation and planning. Drawing on a comparative analysis of actual experiences across Basel, Bern, Geneva and Lausanne, which are Switzerland’s largest cities, Vincent Kaufmann and Fritz Sager direct their attention to the relation between urban development and local transportation policies. The authors build on their previous work (Kaufmann et al., 2003; Kaufmann and Sager, 2006) to discuss the many facets of the relation between transportation and urban planning. First, they find that the cities of Bern and Basel are more compact urban areas than Geneva and Lausanne and then ask “how does this reflect a better coordination between transportation and planning policies?” They follow with a cross analysis of local policies implemented in the four major Swiss cities. Their aim is to identify the key elements of success, which include urban morphology, the functioning of supra-local institution, past policy decisions, and other factors related to the local political culture. Their detailed and well balanced analytical and empirical perspective on Swiss cities helps deepen our understanding of the variety of local situations. The significance and contribution of the analysis lies equally with the historical and multicriteria methodology developed to take into account the diversity of local practices. In spite of their relatively exploratory nature,

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the research findings’ implications for practice are obvious as they help articulate the relations between scientific knowledge and urban public action. 4 The paper by Hannah Maoh and Pavlos Kanaroglou, which also focuses attention on the relationship between urban and land use planning and transportation, looks instead at ways to develop a simulation tool for assessing urban sustainability. Applied to two Canadian cities, Hamilton, Ontario and Halifax, Nova Scotia, the primary purpose of the simulation tool is to estimate progress towards urban sustainability using a system of environmental, social and economic indicators. The paper introduces an evaluation framework in an effort to broaden the scope of knowledge required for urban planning and to pave the way for more practical research which sets out to assess urban sustainability in Canadian cities. 5 Through his study of Manchester’s environmental and sustainable development policies enacted since the 1970s, Vincent Béal explores the way environmental issues are being addressed within cities. Building on the radical geography school of thought in the UK, the author aims to provide insight on how the development of capitalism and the new forms of governance and regulation have together influenced urban policies on the environment and on urban sustainable development. He defines three distinct time periods, namely Grassroots Environmentalism, Roll Back Environmentalism, and Roll-out Environmentalism, in order to identify not only the discursive ways in which the notion of urban sustainable development is represented, but also the social, political and economic configurations and reconfigurations that characterize these three time periods. Thanks to a detailed, thorough field study, the author is able to establish links between environmental policies and mechanisms of urban governance. He then proceeds to test two hypotheses by studying the transfer of policies from a “local environment” to an “urban sustainable development” perspective: the marketing of the environment as a basis for competition between territories, and the shift in the real focus of elected officials’ efforts from political competition to urban policy-making. In the author’s view, the arrival on the scene of “urban sustainable development” has been a key factor in facilitating the emergence of an entrepreneurial approach to addressing environmental issues, which is emerging against the backdrop of a post-democratic era. This very well-documented study of Manchester raises the question, however, of the possibility of generalizing the results to other European and North-American cities. 6 Tanya Markvart’s paper focuses on the contribution of radical green political theory to decision-making processes in the area of land-use planning for sustainable development. In so doing, she begins by defining a range of general criteria derived from a critical review of Dobson’s (2000) writings on ecologism. Distinctions are then drawn between her set of criteria and the main criteria for sustainability developed by Gibson et al. (2005) to integrate environmental evaluation practice into a perspective of sustainable development. The author uses the criteria to develop an analytical grid for the study of the Waterloo Moraine located in Waterloo, Ontario, Canada. The results of this case study point to the conclusion that since ecologism refers to non-human aspects it is limited in its capacity to take into account the political and socio-economic factors of land-use planning. The paper shows how ecologism does not sufficiently address some of the sustainability criteria developed by Gibson et al. (2005), including disparities between rich and poor, future generations, participatory decision-making processes, the principle of precaution and adaptation, etc.

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7 The next paper by Paul L. Nichols looks at the social aspects surrounding urban forestry and offers an interesting discussion on the relations between brownfield redevelopment projects and urban forestry. The author considers more specifically the efforts made by the Toronto Waterfront Revitalization Corporation to restore and revitalize Toronto’s West Don Lands, by focusing attention on how urban forestry can be used to build physical and social links. The paper stresses the social benefits which urban forests provide in the form of social interactions and community cohesion. 8 The final paper deals with the issue of traffic congestion, which is, according to author Graham Senft, a factor in moving towards sustainability. The literature on sustainable transportation has barely touched on this topic. Based on field work conducted on the Metro Vancouver area, the author examines how traffic congestion can play a part in changing individual and institutional behaviours. The paper draws on a series of interviews with local actors in order to explore traffic congestion’s potential to be used as a catalyst for stopping sprawl in its tracks and renewing transportation and land use planning practices. Through his analysis of the Metro Vancouver area, the author reveals the existence of two discourses at the regional level and two parallel cognitive models that bring the city centre into conflict with the suburbs. His analysis shows that, in terms of sustainability, the sense of social consciousness is heightened in the centre compared with the suburbs. Moreover, although notions such as “the conscious city”, social consciousness and change are theoretically ungrounded, the main interest of this paper lies with the original way in which the question is framed and how future research efforts could improve understanding of the basic requirements for building the “sustainable city”.

BIBLIOGRAPHIE

Dobson, A. (2000). Green Political Thought (3rd ed.), London, New York, Routledge, 230 p.

Gauthier, M., M. Gariépy and M.-O. Trépanier (dir.), (2008), Renouveler l’aménagement et l’urbanisme : planification territoriale, débat public et développement durable, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 350 p.

Gibson, R. B., S. Hassan, S. Holtz, J. Tanseq and G. Whitelaw (2005), Sustainability assessment: Criteria and processes, London, Sterling, Earthscan, 254 p.

Guermond, Y. (2006), Repenser l’urbanisme par le développement durable ?, Natures Sciences Sociétés, Vol. 14, no 1, pp. 80-83.

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Kaufmann, V., Sager, F., Ferrari, Y. and D. Joye, (2003), Coordonner transport et urbanisme, Lausanne, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes.

Kaufmann, V., and F. Sager (2006), The Coordination of Local Policies for Urban Development and Public Transportation in Four Swiss Cities, Journal of Urban Affairs 28 (4): 353-374.

Mathieu, N. (2006), Pour une construction interdisciplinaire du concept de milieu urbain durable, Natures Sciences Sociétés, Vol. 14, no 4, pp. 376-382.

Mathieu, N, and Y. Guermond (dir.), (2005), La ville durable : du politique au scientifique, Coll. Indisciplines, Paris, INRA Éditions.

AUTEUR

MARIO GAUTHIER

Guest Editor

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Un outil qui résiste à sa réforme. le cos et sa « carrière » dans le plan local d’urbanisme de Paris

David Gueranger et François-Mathieu Poupeau

Introduction

1 L’affaire est entendue et la cible toute désignée : il faut lutter contre l’étalement urbain! La loi SRU1 accumule les charges contre ce phénomène ancien, autrefois appelé « urbanisation en tâche d’huile », qui provoque, aux yeux des aménageurs en quête de « durabilité », les maux les plus graves : coût économique lié aux équipements, consommation d’espace importante, coûts énergétiques induits, entre autres, par l’usage de la voiture… Au nom du développement durable, la « ville compacte » fait aujourd’hui consensus. Il faut densifier, renouveler, reconstruire la ville sur la ville. Comment cette densification s’opère-t-elle sur les plans technique et juridique? Avec quels outils? Comment ceux-ci sont-ils élaborés? Quels sont les processus de codification – de mise en chiffres et de mise en normes – de la densité urbaine? Remettent-ils en question les pratiques professionnelles et les façons de penser existantes?

2 C’est cet ensemble de questions que nous voudrions aborder dans cette contribution, en nous penchant sur un terrain particulier – Paris et l’élaboration de son Plan local d’urbanisme (2001-2006) – et sur un outil fréquemment associé à la densité, le Coefficient d’Occupation des Sols (COS). En nous intéressant à la « carrière » de cet outil à l’occasion de l’élaboration du Plan local d’urbanisme (PLU), aux débats qu’il suscite, aux usages qu’en font tant les « professionnels de l’urbain » que les élus et les acteurs associatifs, nous montrerons en quoi le COS, pourtant très critiqué à cause de son obsolescence et son inefficacité, démontre une étonnante capacité à résister au changement et à s’imposer comme un outil incontournable dans le débat public sur la densité et sa gestion opérationnelle. Cette pérennité tient en large part à la charge symbolique et politique dont le COS est investi : outil élaboré à la fin des années 1960, le

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COS véhicule toute une histoire de l’urbanisme à Paris, un certain rapport à la puissance publique et à la réglementation, rendant très difficile sa réforme, pourtant souhaitée par certains spécialistes et élus locaux.

Agir sur la densité, réformer le cos : un contexte favorable

3 À Paris, deux opportunités font émerger le COS comme un objet de discussion collective : d’une part, une opportunité réglementaire, avec l’élaboration d’un nouveau document d’urbanisme, le PLU, censé « produire » le tissu urbain parisien des prochaines décennies; d’autre part, une opportunité politique, avec l’apparition de débats autour de la question de la densité et de la pertinence des outils qui lui sont traditionnellement associés.

Une opportunité réglementaire : la révision du document d’urbanisme parisien

4 Suscitée par l’adoption de la loi SRU, qui invite les collectivités locales à revoir leur document d’urbanisme, la rédaction du PLU constitue l’un des piliers de la politique engagée par la nouvelle équipe présidée par Bertrand Delanoë. Elle est l’occasion de réfléchir sur les questions de densité et de réinterroger certains de ses outils, dont le COS.

5 Le chantier du PLU est ambitieux puisqu’il s’agit de définir dans les délais de la mandature le nouveau règlement d’urbanisme, qui se substituera au POS adopté en 1989. L’exercice est également périlleux tant les sujets de discussion sont conflictuels. 6 Si l’on s’en tient, dans un premier temps, à la procédure formelle, quatre principales étapes (voir figure 1) rythment les cinq années d’élaboration du document. La première, le diagnostic, se déroule au cours de l’année 2002 et vise à identifier les grands enjeux. Elle repose essentiellement sur les travaux de l’administration parisienne et, dans une moindre mesure, sur la sollicitation d’experts, universitaires pour la plupart. Au diagnostic succède le Plan d’Aménagement et de Développement Durable (PADD), souvent présenté comme l’innovation majeure introduite par la loi SRU. Énonçant les grands principes de l’aménagement parisien, il doit constituer le volet politique du PLU, sa doctrine. Son élaboration s’étend tout au long de l’année 2003. Puis vient le règlement proprement dit, un corpus de règles juridiques, de cartes et de documents annexes qui concrétisent les principes directeurs du PADD en matière d’évolution urbaine. En pratique, les fonctionnaires de la ville, tout particulièrement ceux de la Direction de l’Urbanisme (DU), anticipent cette phase et engagent leurs propres réflexions dès l’amorce du PLU. La rédaction du règlement s’achève fin 2004, à la veille du vote au Conseil de Paris de février 2005, qui entérine le document et lance la procédure d’enquête publique. Le document peut finalement être adopté dans les temps par la majorité municipale en juin 2006.

Figure 1. Le processus d’élaboration du PLU de Paris

7 Conformément aux injonctions de la loi SRU, le processus s’accompagne d’un dispositif de concertation censé rendre la décision plus légitime et plus efficace. Dès le lancement

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du PLU, la nouvelle majorité entend aller plus loin que la loi ne le stipule, faisant de la concertation une « marque de fabrique » de ses politiques publiques. Concrètement, celle-ci repose sur un ensemble de dispositifs, dont deux constituent l’ossature principale. Le premier, qualifié de « concertation locale », sollicite les conseils de quartier afin de recueillir leur avis ainsi que leurs propositions concrètes d’aménagement. Le second, qualifié de « concertation institutionnelle », consiste plutôt à réunir, au sein de « groupes thématiques » sectoriels placés sous la responsabilité d’un adjoint, les grands partenaires institutionnels publics et privés (AP-HP, RATP, SNCF…). Ces groupes thématiques servent à réfléchir thème par thème aux enjeux d’urbanisme et à débattre des orientations réglementaires. Pour être complet, il faudrait ajouter à ces dispositifs plusieurs manifestations (États Généraux du PLU), réunions d’information ou de restitution, actions de formation, ainsi qu’une enquête par questionnaire (juin 2004), bref une batterie d’outils censés rapprocher le citoyen de la décision publique.

Une opportunité politique : les controverses autour de la densité et du COS

8 Dans les débats qui animent tant le Conseil de Paris que les groupes thématiques, la question de la densité occupe une place prépondérante. De la discussion du PADD (janvier 2003) au vote qui arrête le projet de PLU (février 2005), ces débats donnent lieu à des prises de position contrastées, qui menacent à tout moment de faire éclater le fragile consensus politique construit sur le sujet. Il faut, pour comprendre cette situation, revenir sur le contexte où se développent ces débats.

9 La situation politique de la majorité municipale fait de la densité un problème épineux en raison des contradictions politiques a priori insurmontables auxquelles elle donne lieu. D’un côté, Paris demeure une ville très dense, beaucoup plus dense que sa première couronne. On entend souvent dire dans les exposés qu’elle est l’une des villes les plus denses au monde. On n’hésite pas à la comparer à Tokyo ou à Hong-Kong, une comparaison souvent mise au service de la nécessaire maîtrise de la densité2. D’un autre côté le territoire parisien est en proie à diverses évolutions qui menacent les équilibres démographique, économique et social : baisse de la population, crise du logement, relocalisation et perte partielle des emplois, fragilité du tissu économique… C’est dans ce contexte que la majorité doit arbitrer entre les inclinaisons malthusiennes de la construction et les diverses nécessités du développement urbain, souvent portées par des adjoints inscrits dans des logiques sectorielles et des formations politiques différentes3. 10 Le débat sur la densité mérite également d’être replacé dans une histoire déjà ancienne puisque le principal outil de régulation de la densité, le Coefficient d’Occupation des Sols (COS), naît en 1967 avec la Loi d’orientation foncière (LOF). Il s’agit à l’époque de maîtriser la densification des villes, dans un contexte immobilier très haussier, et de s’appuyer sur un vecteur clair pour rétablir l’autorité publique de l’État dans un jeu où se multiplient les acteurs. Ce contexte tranche très nettement avec celui de l’urbanisme d’aujourd'hui : les objectifs de construction de masse ont été remplacés par un souci de qualité urbaine et architecturale; l’autorité publique, alors incarnée par la figure de l’État, a cédé la place à une action publique décentralisée, négociée et adaptable ; en raison de la saturation progressive de l’offre foncière parisienne, le marché de

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l’immobilier s’est déplacé de la construction vers la rénovation et la réhabilitation. À maints égards, les critiques adressées au COS (voir plus bas) traduisent le fossé qui s’est progressivement creusé entre les modalités de l’action publique urbaine et le contexte dans lequel l’outil a été forgé. 11 Cette mise en perspective historique éclaire les vertus et limites de l’outil. Celui-ci se caractérise par sa simplicité : il fournit une mesure simple, souvent érigée en norme plafond, calculée en rapportant la surface d’une construction4 à celle de la parcelle qu’elle occupe5. Cette simplicité explique en partie la grande « carrière » – la capacité « d’enrôlement » diraient les sociologues de la traduction (Callon, 1986) – de ce coefficient, non seulement dans les groupes professionnels liés au marché de la construction mais aussi parmi les profanes, tour à tour pétitionnaires, propriétaires ou locataires. L’outil « parle » aux élus et aux citoyens, soulignent fréquemment nos interlocuteurs. Dans le même temps, il a subi de nombreux amendements, modifications et améliorations. Par ailleurs, son influence s’amenuise sous l’influence conjointe de deux phénomènes, à savoir, d’une part, une concurrence sévère d’autres instruments, qui complètent la panoplie du gestionnaire de la densité et, d’autre part, une multiplication de régimes « dérogatoires » où le COS n’est tout simplement pas appliqué (ZAC, constructions spécifiques). Même s’il est encore « en vie » au moment où s’amorce la révision du document d’urbanisme parisien, le COS suscite discussions et controverses dans la communauté des urbanistes et, plus généralement, des professionnels de l’urbain. C’est ce type de débat que nous allons analyser maintenant.

Les premiers débats entre communautés professionnelles

12 Les premiers débats, notamment ceux qui s’inscrivent dans la concertation « institutionnelle », sont très largement accaparés par les aspects réglementaires et par le sort qu’il faudrait réserver au principal outil qu’est le COS. Sur ces aspects réglementaires comme sur le COS, deux conceptions s’opposent.

Les « experts réformateurs »…

13 L’une de ces conceptions, qu’on pourrait qualifier hâtivement de « réformatrice », consiste à partir des travers et des carences inhérentes au COS pour envisager a minima son amélioration, voire plus simplement sa suppression. En premier lieu, cet outil apparaît particulièrement trompeur puisqu’il ne renseigne pas sur la forme urbaine et fournit une information sur la densité bâtie en décalage avec la densité perçue6. En second lieu, le COS parisien ne concerne qu’une portion congrue des demandes de permis de construire à Paris puisque, pour l’essentiel, celles-ci portent moins sur la construction que sur la rénovation d’immeubles7. Troisième reproche, le COS s’applique de façon stricte et uniforme sur l’ensemble du territoire parisien, sans prendre en compte les tissus urbains très variés dans lesquels il doit pouvoir s’inscrire. Quatrième argument, parallèlement au COS existent d’autres règles qui, à l’instar des filets de hauteur ou des règles volumétriques, permettent une action jugée plus efficace et plus directe sur l’urbanisme.

14 Ces critiques sont portées pour l’essentiel par quelques hauts fonctionnaires impliqués dans l’urbanisme parisien. On y trouve, sans ordre de préférence : la Directrice de

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l’Urbanisme, ancienne cheville ouvrière de la loi SRU au sein du ministère de l’Équipement ; son adjoint, également issu de l’Équipement et anciennement chargé du SDRIF (Schéma Directeur de la Région Île de France) à la Direction Régionale de l’Équipement ; le responsable de la mission SRU, administrateur de la ville de Paris ayant effectué un passage au cabinet du maire Jean Tibéri; le directeur de l’Atelier Parisien d’Urbanisme. De façon assez explicite, ce cénacle « d’experts » réfère ses réflexions relatives aux problèmes liés à la densité et à sa régulation à une littérature technique, dont les principaux éléments figurent tour à tour dans les colonnes de la revue Études Foncières8 et dans les travaux de l’Atelier parisien d’urbanisme (APUR)9. 15 Ces critiques instruisent finalement un procès à charge sur la base des limites du COS. Celui-ci apparaît d’abord comme un piètre outil de lecture du monde urbain, peu à même de fournir une donnée synthétique et fidèle sur le tissu bâti parisien. Le COS, en ce sens, est vu comme un outil de connaissance – en l’occurrence inapproprié – mais dont la fonction principale consisterait à produire une image du monde et, par le biais notamment de cartes et d’atlas, à informer un corps de savoirs constitués et précis, ceux de l’urbaniste notamment. Le COS est critiqué ensuite pour son faible périmètre d’application. Parce qu’il est un outil peu malléable, il est inapplicable sur la majeure partie du territoire parisien et devrait donc être remplacé par des dispositifs plus adaptés parce que plus adaptables. Pour ces raisons, le groupe des « experts réformateurs » se montre plutôt enclin à supprimer le COS ou, à défaut, à étendre l’emprise de régimes dérogatoires où les projets de construction sont soustraits à cette règle : territoires de projet et ZAC, zone de Grands Services Urbains (GSU), dérogations accordées aux constructions et installations nécessaires aux services publics et d’intérêt collectif (CINASPIC).

Face aux « praticiens de l’instruction »

16 Ces positions sont en partie contrebalancées par un second groupe d’acteurs, pour certains présents lors des réunions du groupe thématique, pour d’autres impliqués dans les groupes techniques internes à la Direction de l’Urbanisme. On y trouve tout d’abord un groupe de fonctionnaires parisiens liés, directement ou indirectement, au service des permis de construire : des architectes voyers chargés de l’instruction, un ancien agent du service devenu chargé de mission de la SDER (Sous-Direction des Études et Règlements). S’y ajoutent plusieurs représentants du monde de la construction, via le secteur de la promotion immobilière (notamment la Fédération Nationale des Promoteurs Constructeurs, FNPC) ou celui des architectes libéraux (Conseil Régional de l’Ordre des Architectes). Les arguments qui nourrissent le débat autour de l’éventuelle suppression du COS mettent en évidence des logiques d’action différentes mais un même intérêt à la conservation de cet outil.

17 Un débat vigoureux anime le groupe thématique autour du rapport entre règlement et création architecturale. En résumé, plusieurs agents de l’administration défendent l’idée qu’une suppression du COS conduirait à uniformiser les formes architecturales. En l’absence de COS, les architectes, soumis aux seuls maxima volumétriques, seraient enclins à approcher les volumes autorisés plutôt qu’à rechercher une originalité formelle. Pour maîtriser ce risque, il conviendrait alors de renforcer et d’affiner l’arsenal réglementaire pour encadrer la construction par de nouvelles règles morphologiques (hauteur sous plafond, emprise au sol), ce qui rendrait le règlement

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plus complexe. De leur côté, les représentants du Conseil de l’Ordre se défendent d’une telle propension et stigmatisent en retour cette vision réductrice et peu reluisante de leur profession. Ils renvoient plutôt le pouvoir réglementaire à son incapacité à produire des règles plus « intelligentes »10, c'est-à-dire qui permettraient d’assurer tout à la fois la transparence, la sécurité juridique et la qualité architecturale des projets. Le COS, même s’il n’est pas synonyme de qualité architecturale, vaut pour les informations qu’il délivre et doit donc à ce titre être conservé, amélioré et simplifié. Le même type d’arguments est repris par les représentants de la FNPC : si les intérêts de la promotion immobilière vont dans le sens d’un desserrement du marché de la construction, leurs critiques portent plus sur le caractère malthusien du document que sur le COS proprement dit. Plutôt que de supprimer le COS, il s’agirait d’en assouplir l’usage, soit en augmentant sa valeur nominale, soit en généralisant le COS de fait, afin de stimuler la création architecturale. 18 Ces différents arguments en arrivent, par des chemins différents, à défendre unanimement le maintien du COS. S’ils relèvent de logiques différentes, ils se rejoignent cependant tous autour d’une même référence à un ensemble de pratiques professionnelles qui articulent, au sein du marché de la construction, les pétitionnaires, leurs représentants et les services instructeurs. La suppression du COS est pour tous synonyme d’une plus forte incertitude. La peur d’une complexification des règles d’urbanisme et la nécessité concomitante de leur simplification, le souci d’une plus grande efficacité du travail d’instruction, la recherche d’une meilleure sécurité juridique dans la délivrance des autorisations sont des préoccupations partagées par ces acteurs, édifiés par leurs connaissances « de terrain ». Ces connaissances les conduisent à défendre le COS d’un côté, tout en formulant des propositions pour le simplifier et l’ajuster à leurs pratiques professionnelles de l’autre : invention d’un COS dégressif ou d’un COS réparateur pour les services instructeurs11, généralisation du COS de fait pour la FNPC, simplification et généralisation des règles de calcul pour l’Ordre des architectes. 19 En définitive, il faut souligner ici que les discussions en groupe thématique sont marquées par l’ubiquité de l’appareil administratif, dans son double rôle de production intellectuelle et de coordination des débats. L’administration ne présente cependant pas un front uni sur le sujet (même si elle l’affiche), en raison du clivage entre le groupe de réformateurs « éclairés », composé de quelques fonctionnaires occupant des positions dominantes dans l’appareil administratif et empreints de réflexions théorisantes, et le groupe a priori moins homogène des « praticiens » de la construction, soucieux de replacer les changements potentiels dans un ensemble de rapports professionnels. Le projet de PLU tel qu’il est finalement présenté au Conseil de Paris articule des propositions qui relèvent à la fois du premier groupe (pas de COS dans les zones GSU ni dans les ZAC) et du deuxième (COS 4-2, COS réparateur), et qui vont connaître, au moment du vote, des sorts différents.

Le temps du vote et des tractations politiques

20 Loin d’être un simple outil technique conçu et discuté par des spécialistes de l’urbain, le COS est également porteur d’une charge symbolique et politique forte, qui explique en grande partie son devenir lors de l’élaboration du PLU. C’est là un second élément que nous avons examiné, en soulignant les propriétés proprement politiques – quasi

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idéologiques – de l’outil et les tractations qu’il génère12. Un tel examen fait apparaître deux principaux « mondes », qui correspondent chacun à une façon singulière d’appréhender le COS et, plus généralement, la densité. Ces mondes transcendent assez largement les clivages politiques car, au-delà des différences qui peuvent séparer les projets portés par les uns et les autres, ils traduisent chacun un certain rapport à la densité, à l’urbanisme et plus généralement à la réglementation.

Les deux mondes de la densité

21 Un premier « monde » gravite autour du groupe des Verts, qui constitue une force politique centrale dans la coalition municipale, les socialistes ne pouvant s’en passer pour faire voter le PLU. Il a pour porte-parole principal Jean-François Blet, élu du 19e arrondissement, et bénéficie de nombreux relais dans les arrondissements, via un réseau inégal mais riche d’associations de défense de l’environnement et du patrimoine (Monts 14, Association pour la Sauvegarde du Quartier Popincourt…). Pour ce groupe d’acteurs, le COS est très clairement associé aux notions de hauteur et d’urbanisme de tours, amalgame qui s’est construit puis cristallisé à partir de la fin des années 1960, suite aux stigmates laissés par le courant moderniste de l’urbanisme. Toucher au COS, le supprimer, le modifier, c’est courir le risque de reproduire ces expériences urbanistiques considérées aujourd'hui comme désastreuses et de détériorer le cadre de vie des Parisiens et la qualité du paysage urbain de la capitale, déjà fort mis à mal depuis l’après-guerre. Le COS doit au contraire permettre d’éviter toute « nécrose de l’espace urbain 13» et tout retour, même insidieux, à un urbanisme de tours. Un tel retour est rendu d’autant plus plausible que certains élus de la majorité – le maire lui- même – envisagent la construction ponctuelle d’immeubles de grande hauteur. Pour les acteurs de ce « monde », le COS fait figure d’objet sacré, investi de vertus protectrices qui donnent le sentiment de maîtriser le processus de renouvellement urbain tel qu’il est porté par une majorité d’acteurs politiques, élus socialistes en tête. Il a pour fonction de « limiter les dégâts », de contrer les projets de la promotion immobilière, essentiellement perçue sous un jour négatif. Il sert aussi de garde-fou vis-à-vis de la Direction de l’Urbanisme de la Ville de Paris suspectée d’être trop complaisante à l’égard du lobby des constructeurs14. Paré de ces vertus protectrices, le COS occupe ainsi une place centrale dans les préoccupations de la mouvance écologiste, relayée notamment par les Verts au Conseil de Paris. Il fait l’objet de revendications constantes, impératives, et qui menacent à plusieurs reprises de fissurer une coalition politique fragile.

22 Face à ce « monde de la protection paysagère », et bien que ne défendant ni les mêmes intérêts ni les mêmes visions, les autres formations politiques présentes au sein du Conseil de Paris opposent une conception très différente du COS et de la question de la densité. Elle se nourrit chez certains élus des critiques dont l’outil a pu faire l’objet (voir plus haut), et tout particulièrement de son inefficacité patente15. Ces formations politiques – le PS, le PC mais aussi plus largement l’UMP et l’UDF – se rejoignent toutes dans l’idée qu’elles se font du COS et de la densité. L’outil n’est plus associé à la seule question de la protection paysagère de Paris, dans un souci de préservation de la qualité de vie des habitants. Il traduit d’autres préoccupations et aspirations, beaucoup plus larges, comme le soutien au logement ou le développement de l’emploi, qui sont présentés comme des enjeux majeurs pour la population parisienne. Les valeurs qui lui sont associées sont le pragmatisme, la souplesse, l’adaptation, l’expérimentation, la

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diversité, le dynamisme, le renouvellement, bien loin de la vision plutôt défensive et réglementaire qui caractérise le groupe précédent. Le rapport de l’outil au monde du sensible et du vécu se fait aussi plus abstrait : aux chiffres et exemples très concrets brandis par Jean-François Blet, qui comptabilise les démolitions et destructions engendrées selon lui par l’existence de règles laxistes (Mairie de Paris, 2003, p. 138-139) et fait écho à l’expérience sensible des Parisiens, se substituent des notions plus générales, des statistiques plus abstraites, qui raisonnent davantage en « masse » et en enjeux généraux. La conception de l’outil traduit enfin un autre rapport aux professionnels de l’urbanisme, les promoteurs, mais aussi la Direction de l’urbanisme, qui n’est plus considérée comme un acteur qu’il faut maîtriser parce qu’il serait susceptible de trahir la volonté politique, mais plutôt comme un partenaire partageant le souci d’un renouvellement urbain jugé indispensable.

Le fruit des négociations entre ces « mondes »

23 C’est entre ces deux « mondes » que se joue en grande partie l’avenir du COS lors de l’élaboration du document d’urbanisme. La suppression de cet outil, envisagée pour quelque temps à la Direction de l’Urbanisme, relève très rapidement d’un « politiquement incorrect » absolument inconcevable. Comme beaucoup de nos interlocuteurs le soulignent, supprimer un tel outil serait assimilé à un acte de laisser- faire, à une « dérégulation » du marché de la construction immobilière qui n’est guère envisageable dans un contexte parisien marqué par les stigmates d’un urbanisme moderniste. L’outil perdure ici, non pas par son efficacité propre, mais par la charge symbolique et émotionnelle qui l’habite : maintenir le COS, lui fixer même une valeur plus faible, c’est donner à voir une action politique et urbanistique volontariste, contraignante, qui ne cède pas au marché de la construction. La carrière du COS, un temps menacé de la retraite, se règle à ce stade sous une contrainte de communication politique. C’est là l’un des effets du champ politique que de convertir un outil de gestion technique en instrument de communication politique, à destination des citoyens électeurs.

24 La suppression du COS étant ajournée sine die, la bataille politique porte alors sur une série de mesures et d’aménagements qui visent à assouplir la règle, à lui donner une portée moins contraignante, à la penser en relation avec d’autres outils jugés plus efficaces, comme les règles morphologiques. Annoncée dès les débats autour du PADD de janvier 2003, cette bataille se livre surtout à coups d’amendements, à l’occasion du vote de l’arrêt du PLU qui ouvre à l’enquête publique. Pas moins de 660 amendements sont en effet déposés par les Verts16, dont une large majorité concerne les questions de densité et de COS. S’il convient de relativiser la portée pratique des acquis obtenus par la mouvance écologiste17, l’issue des négociations menées au sein de la majorité municipale marque la victoire du « paradigme » paysager et protecteur sur celui du renouvellement et du prag-matisme. Sans compter les nombreuses protections réglementaires âprement négociées dans certains arrondissements (protections ville de Paris, filets de hauteur, règles volumétriques…), les arbitrages rendus par le maire de Paris et ses adjoints sont largement favorables aux revendications portées par les Verts. Le COS d’ensemble, qui s’applique à la zone urbaine générale, est rabaissé de 3,25 à 3. Les COS dégressif (ou COS 4-2) et COS réparateur disparaissent de la panoplie des outils à la disposition de la Direction de l’urbanisme, le chiffre 4 étant jugé irrecevable

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politiquement, car il peut être interprété par certains comme un relâchement de la règle. 25 À l’occasion de ces tractations politiques, les Verts font montre de leur capacité à mobiliser les associations locales ainsi que la population pour faire pression sur le maire, faisant de l’impératif de la démocratie participative inscrit dans la loi SRU une arme politique redoutable18. La concertation dans les conseils de quartier met en effet en évidence de fortes attentes de la part des habitants sur les questions de cadre de vie et de protection du patrimoine19. Même si certains élus ont tendance à relativiser la portée d’une telle adhésion en soulignant la composition et le fonctionnement de cette arène20, il n’en demeure pas moins qu’un tel soutien pèse en faveur des élus Verts, qui menacent de dénoncer un semblant de démocratie participative. Il en va de même du sondage qui, entre autres questions, soumet aux Parisiens l’idée du maire de construire des immeubles de grande hauteur aux portes de Paris. La réponse tranche définitivement tout débat à ce sujet21 et joue indirectement en faveur du maintien et de la réduction du COS, étroitement associé à l’urbanisme de tours. Dans un tel contexte politique, qui donne le primat à une conception du COS dominée par l’histoire récente de l’urbanisme à Paris, la réforme de cet outil ne peut finalement avoir lieu.

Conclusion

26 En L’histoire des avatars et des réussites du COS tout au long de l’élaboration du PLU de Paris illustre à l’envi comment un outil pourtant fortement critiqué par les « professionnels de l’urbain » montre une remarquable aptitude à résister aux remises en cause. Cette pérennité tient à sa capacité d’« enrôlement » (Callon, 1986) depuis sa naissance, à la fin des années 1960. Outil pensé dans un contexte historique particulier, reflétant un certain rapport à la ville, à la puissance publique et à la réglementation, le COS tient sa force de l’acteur-réseau (Law, Hassard, 1999; Latour, 2005) qui s’est constitué autour de lui, fédérant des univers très différents.

27 Un premier type de communauté, que nous avons appelée « communauté professionnelle », s’en saisit durablement et en fait non seulement un objet de régulation mais aussi de connaissance, de négociations, de médiation, qui s’incarne dans des règles juridiques, des tableaux, des cartes et des pratiques professionnelles. Dans ce cas, l’outil résiste parce qu’il s’est progressivement diffusé dans des routines administratives, qu’il a pénétré des façons de penser les projets urbains ou la construction d’immeubles, qu’il a essaimé dans les argumentaires de négociation. Cet aspect « outil-institution » a été suffisamment souligné dans les travaux sur l’instrumentation de l’action publique (notamment avec l’approche développée récemment par Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (Lascoumes, Le Galès, 2005)), pour qu’il soit nécessaire de s’y attarder plus longuement. 28 Plus inexploré, voire purement et simplement occulté dans ce type de travaux, est la charge symbolique et politique dont est investi le COS, autre facteur expliquant la farouche résistance de l’outil. Si le COS résiste, c’est aussi et surtout parce qu’étant un outil simple en apparence, aisément compréhensible, il entre facilement dans le jeu politique et sociétal. Ce faisant, sa mobilisation déborde la « communauté professionnelle » pour toucher un plus large public : les élus, mais aussi les associations, voire les habitants peu au fait des questions d’urbanisme. À rebours des analyses proposées par Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès, qui nous donnent surtout

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à voir des instruments échappant aux débats d’idées, qui dissimulent leurs propriétés et leurs effets sous les dehors d’une technique à la fois perçue comme neutre et efficace, qui induisent des changements discrets et de nature incrémentale, le COS reste un objet éminemment politique, sujet à contestation. Il véhicule des valeurs et des croyances en partie déconnectées de la question de son efficacité et de sa pertinence, mais qui sont des forces avec lesquelles ses adversaires doivent composer. Il se charge d’une histoire de l’urbanisme faite de rapports de force, de relations de méfiance qui influencent son traitement, surtout dans un contexte où la concertation est érigée en passage obligé de la décision publique. Cette importance de la représentation que les profanes se font de l’outil, de l’idéologie qu’ils y rattachent, nous invite à rester attentifs aux propriétés proprement politiques des instruments de l’action publique et à ne pas en sous-estimer les effets.

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NOTES

1. Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. 2. La comparaison vaut par exemple pour le XI ème arrondissement qui, avec plus de 40 000 habitants au km2, atteint un niveau proche des records mondiaux. 3. Les adjoints en charge de l’urbanisme et de l’économie sont socialistes, ceux en charge de l’environnement et des transports sont élus Verts, ceux en charge du logement et de la coopération intercommunalité sont communistes. 4. Les praticiens parlent de SHON, Surface Hors Œuvre Nette, pour désigner cette surface et les règles qui permettent de la calculer. 5. A titre d’exemple, un COS de trois sur une parcelle de 100 m2 permet de construire un bâtiment de 300 m2. 6. Un COS de 0,5 sur une grande parcelle peut figurer un ensemble pavillonnaire tout autant qu’une tour de grande hauteur entourée d’espaces verts. 7. Selon les statistiques avancées par la Direction de l’Urbanisme sur la base des demandes de permis de construire, 9% d’entre elles seulement concernent des constructions neuves (qui relèvent alors en partie du COS). En parallèle, la moitié concerne des réhabilitations (qui relèvent d’un COS de fait qui permet au pétitionnaire de reconstruire à surface équivalente). 8. Voir par exemple la série d’articles successifs que la revue consacre à la densité à partir de la fin de l’année 1994 (Fouchier, 1994 ; Sauvez, 1994 ; Piron, 1995). 9. Une étude de l’APUR souligne la forte distinction entre sentiment de densité et densité bâtie qui sera très largement reprise et citée lors des débats en groupe thématique, avant même sa publication d’ailleurs (Densités vécues et formes urbaines. Etude de quatre quartiers parisiens, APUR, juin 2003, 45 pages). 10. Dans son document de contribution au PLU, le Conseil indique : « La qualité architecturale – qui comprend la création architecturale – n’est pas par principe liée à la nécessité de déroger aux règles, et cela d’autant moins que celles-ci sont intelligemment élaborées et fondées sur des réalités urbaines assimilées, édictées sur la base d’un diagnostic éclairé » (Conseil Régional de l’Ordre des architectes en Île-de-France, 2003, p. 14). 11. Le COS dégressif, ou COS 4-2, est un dispositif initialement imaginé au sein du service des permis de construire et visant à lutter contre différents problèmes d’urbanisme. En résumé, le respect du COS a plusieurs effets indésirables : dans les petites parcelles il oblige à réaliser des immeubles de petite taille (phénomène dit des « dents creuses ») ; dans les parcelles de grande taille, il tend à densifier les cœurs d’îlot qu’il serait au contraire préférable de dégager. Le COS dégressif prétend résoudre ces deux problèmes en imposant un COS différent selon que la construction est en bordure (COS de 4) ou en retrait (COS de 2) de la voirie. 12. Cette partie de l’analyse s’appuie sur le dépouillement de tous les débats ayant été organisés à propos du PLU au sein du Conseil de Paris, débats que nous avons complétés par une dizaine d’entretiens auprès d’acteurs ayant participé de près ou de loin à l’élaboration du document d’urbanisme. 13. Expression de René Dutrey lors de son intervention du 31 janvier 2005, à l’occasion du vote de l’arrêt du PLU (source : débats du Conseil de Paris accessibles sur le site internet de la Mairie de Paris, www.paris.fr).

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14. Cette méfiance à l’égard de l’appareil administratif renvoie à la position protestataire que les Verts ont tenue traditionnellement à Paris et par conséquent à leur expérience seulement récente du pouvoir. 15. Cf. l’intervention de Jean-Pierre Caffet, adjoint PS à l’urbanisme de la Ville de Paris à l’occasion des États généraux du PLU de juin 2003 (Mairie de Paris, 2003, p. 25). 16. Soit plus de la moitié des 1162 amendements déposés par l’ensemble des groupes politiques présents au Conseil de Paris (Éditorial, 2005). 17. En effet, ni le « COS de fait » ni les régimes dérogatoires (principalement ZAC et zones GSU) au COS ne sont remis en question, alors même que leurs conséquences sur la densité et la densification sont notables. 18. Cette capacité à « instrumentaliser » la concertation n’est pas l’apanage des élus, l’administration parisienne faisant preuve elle aussi d’une certaine compétence en la matière (Guéranger, Poupeau, 2007) 19. Les propositions relatives à la protection patrimoniale et aux espaces verts (connotées « cadre de vie ») représentent 33% et 12% des demandes (source : chiffres de la Direction de l’urbanisme) (Mairie de Paris, 2005). 20. Les conseils de quartier seraient surtout investis par des personnes appartenant à des catégories socioprofessionnelles supérieures et qui seraient plus sensibles à la préservation de leur qualité de vie qu’au logement ou à l’emploi. 21. 62% des Parisiens ayant répondu au questionnaire expriment leur désaccord pour construire des immeubles de grande hauteur.

RÉSUMÉS

À Paris, la question de la densité et de l’un de ses principaux outils, le Coefficient d’occupation des sols (COS), a fait l’objet de nombreux débats à l’occasion de l’élaboration du Plan local d’urbanisme (2001-2006). C’est sur ces débats que nous nous penchons dans cet article : quels ont été les acteurs en présence, les doctrines et les lieux de délibération et de décision ? En nous efforçant ainsi de retracer la « carrière » du COS, outil très critiqué à cause de son obsolescence et de son manque d’efficacité, nous montrons que celui-ci fait montre d’une étonnante capacité à résister au changement et à s’imposer comme un outil incontournable dans le débat public sur la densité et sa gestion opérationnelle. Cette pérennité tient en large part à la charge symbolique et politique dont il est investi : outil élaboré à la fin des années 1960, le COS véhicule toute une histoire de l’urbanisme à Paris, un certain rapport à la puissance publique et à la réglementation, rendant très difficile sa réforme, pourtant souhaitée par certains spécialistes et élus locaux.

The issue of density and of one of its primary regulatory tool, the FAR (Floor Area Ratio), has given rise to extensive and controversial debates when Paris conducted its local urban plan review process from 2001 to 2006. This paper explores these debates by focusing on the key actors involved, their points of view and motives and the spaces for deliberation and decision- making. Although it is criticized severely and is considered by many to be inefficient from a planning standpoint, the FAR shows a surprising capacity to withstand change and plays a major role in framing public debates on how to manage density. This great “career” is due in part to its operational role in strengthening the building market, but it is also assured by the symbolic and political significance it carries. Since the late 1960’s when it was first introduced, the FAR has

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conveyed an important part of Parisian urban planning history and a particular political and regulatory dynamics, so that any amendment, despite being supported by some experts and local officials, is still highly uncertain today.

INDEX

Mots-clés : planification urbaine, Paris, densité, instrument, action publique Keywords : urban planning, Paris, density, tool, local public policy

AUTEURS

DAVID GUERANGER

LATTS, ENPC, Cité Descartes, 6-8 avenue Blaise Pascal, 77455 Marne la Vallée Cedex 2, France

FRANÇOIS-MATHIEU POUPEAU

LATTS, ENPC, Cité Descartes, 6-8 avenue Blaise Pascal, 77455 Marne la Vallée Cedex 2, France, courriel : [email protected]

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Amarrer le développement urbain aux infrastructures de transport publics : examen comparatif des politiques locales de quatre agglomérations suisses

Vincent Kaufmann et Fritz Sager

Introduction

1 En Suisse comme dans beaucoup d’autres pays, le problème de l’urbanisation est d’abord une question liée à la mobilité. Plus une population a la possibilité de se déplacer vite et loin, plus les espaces pratiqués dans la vie quotidienne sont étendus (Linder, 1994). Ce phénomène est encore amplifié par les aspirations de localisations résidentielles périurbaines : l’autoroute donne souvent accès à des localisations résidentielles proches des espaces naturels et où le foncier est abordable pour des familles de « classe moyenne ». Dans ce contexte, amarrer les urbanisations aux infrastructures de transports publics constitue un enjeu central, car cela permet à la fois de lutter contre le mitage du sol et de réduire efficacement le trafic automobile urbain (en prestations kilométriques) (Pharaoh et Appel, 1995 ; Keeling, 1995 ; Newman et Thornley, 1996 ; Offner, 1993). En Suisse, l’articulation entre les transports publics et les nouvelles urbanisations est considérée comme un outil indispensable pour atteindre les objectifs de réduction de la mobilité automobile imposés par la loi sur la protection de l'environnement (LPE). Assurer cette articulation suppose un système de localisations axé autour des nœuds de transports publics, et combiné à une politique de régulation des accès routiers à la ville (Banister et al., 2000). Ceci nécessite aussi, par voie de corollaire, un réseau de transports publics performant de façon à absorber des flux de déplacements massifiés dans de bonnes conditions. Mener à bien une telle

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politique implique donc une coordination entre les politiques sectorielles de l'utilisation du sol et des transports urbains.

2 Le présent article aborde deux moments clé du processus d’articulation entre urbanisme et transport : la manière dont est pensée la cohérence entre ces deux politiques à incidence spatiale en termes d'objectifs et de projets ; l’opérationnalisation des objectifs et projets en termes de système d'action social. 3 L'intérêt d'une telle démarche réside dans le fait de dépasser une approche strictement institutionnelle pour interroger le local dans ses dimensions géographiques, culturelles et historiques. L'enjeu est de taille, car la coordination entre politiques publiques est généralement abordée dans une optique disciplinaire où seuls des facteurs relatifs au mode de gouvernement, voire de « gouvernance », sont pris en considération dans l'analyse (Kaufmann, Sager et al., 2003). Élargir cet angle de vue, que nous considérons a priori comme trop étroit, nous semble indispensable: est-ce que la coordination entre politiques publiques peut être réduite à une fonction de la géographie des découpages institutionnels, de l'architecture du pouvoir et des acteurs impliqués? 4 Outre l'impact de l'architecture institutionnelle et des logiques d'action sous-tendant l'action politique, cette question générale permet d'aborder l'impact des pratiques et cultures professionnelles sur la manière de conceptualiser les liens urbanisme - transport et la coordination des politiques relatives. Elle permet également de s'interroger sur le champ du possible induit par la morphologie des agglomérations et l'offre de transport existante. Elle intègre enfin l'importance politique accordée localement à la lutte contre le mitage du sol et la pollution et son influence sur la coordination. 5 Le présent article s'appuie sur deux sources empiriques: d’une part, une analyse historique de la « production administrative » depuis 1950 en matière de conceptions globales des transports et d'aménagement du territoire dans quatre agglomérations, à savoir, Bâle, Berne, Genève et Lausanne, et d’autre part six études de cas dans ces quatre agglomérations. Ces quatre agglomérations comptent parmi les cinq plus grandes de Suisse. Elles sont localisées dans les deux régions linguistiques principales du pays : Genève et Lausanne sont toutes deux de langue et de culture francophone, alors que Bâle et Berne sont germanophones. Au-delà de la question linguistique, ces deux régions se caractérisent par des traditions de planification territoriale différentes, traditions issues du fédéralisme suisse, qui accorde une grande autonomie aux cantons et communes en matière de développement territorial. 6 L’article se divise en quatre parties. Après (1) une mesure comparée de l'adéquation entre les localisations et les réseaux de transport, l'article aborde (2) la conceptualisation de l'articulation entre urbanisme et transport ainsi que les dispositifs de coordination la régissant dans les quatre agglomérations. De cette analyse de contenu sont ensuite extraites (3) des pistes explicatives de la coordination, qui sont ensuite (4) confrontées aux six études de cas. La conclusion propose une synthèse générale des principaux résultats empiriques.

Une approche comparative

7 Si les quatre agglomérations étudiées sont de taille comparable, elles sont néanmoins contrastées au plan des appartenances culturelles (germanophone versus

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francophone), des localisations (transfrontalière ou pas), ainsi qu'au plan institutionnel (autonomie communale forte ou faible en la matière), au plan de la forme urbaine (densité urbaine) et de l'usage des moyens de transport.

8 Ces agglomérations se caractérisent également par une articulation plus ou moins étroite entre l’occupation du sol et les réseaux de transports publics, ce qui fait prendre tout son sens à l'approche comparative. Deux indicateurs permettent de le mesurer: l'évolution des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures et les pratiques modales de la vie quotidienne.

L'évolution des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures

9 La croissance des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures entre le début des années 1980 et le début des années 1990 dans les quatre agglomérations que nous étudions permet de constater que l'urbanisation a été davantage contenue à Bâle et Berne qu'à Genève et Lausanne1. En effet, cette croissance est globalement de 5,5% et 7,4% dans les deux agglomérations alémaniques, et de 12,3% et 13,1% dans les deux agglomérations romandes2 (voir tableau 1). Ce résultat doit être pondéré par le fait que la croissance urbaine a été plus forte dans les deux agglomérations romandes. Concernant l'agglomération genevoise, dont le territoire s'étend en partie sur le canton de Vaud, remarquons que la croissance des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures en milieu périurbain3 a été beaucoup plus marquée dans la partie vaudoise de l'agglomération que dans la partie se trouvant dans le Canton de Genève, signe probable de politiques différenciées en matière de maîtrise de l'utilisation du sol.

10 L'examen des densités habitat et emploi dans les couronnes d'agglomération (voir tableau 1) montre que globalement, la densité est plus élevée dans les deux agglomérations alémaniques. Cette tendance est même particulièrement marquée pour les tissus périurbains. Remarquons également que les villes-centre de Genève et Bâle sont plus denses que celles des agglomérations de Berne et Lausanne, ce qui est sans doute à mettre en relation avec leur situation spatiale de ville-frontière.

Les pratiques modales de la vie quotidienne

11 Les répartitions d'usages entre les différents moyens de transport (voir tableau 2) renforcent les observations réalisées pour l'évolution des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures. Les données du microrecensement transport de 2000 montrent en effet que globalement, la part des déplacements de la vie quotidienne réalisés en automobile à Berne est moins forte que dans les agglomérations romandes, et qu'à l'inverse, la part des déplacements en transports publics est plus forte à Bâle et à Berne.

12 Par type de contexte, notons que d'une manière générale, la part d'usage de l'automobile est croissante du centre vers la périphérie, passant par exemple de 25% des déplacements dans la ville-centre de Berne à 48% en tissu périurbain (voir tableau 2). Si cette tendance est repérable dans les quatre agglomérations, en revanche, son niveau et son ampleur diffèrent. Ainsi, dans les villes-centre de Genève et Lausanne, l'usage de l'automobile est plus important que dans les deux autres agglomérations. Dans la mesure où la ville de Genève est la plus dense, cette observation atteste le fait que la densité urbaine n'est pas mécaniquement prédictive des pratiques modales.

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13 Concernant les transports publics, la tendance inverse peut être observée: leur part dans les déplacements de la vie quotidienne va en décroissant à mesure qu'on s'éloigne du centre-ville. Si les différences entre agglomérations sont moins tranchées en contexte suburbain, en revanche, le tissu périurbain laisse apparaître de gros contrastes. Ainsi, dans ce contexte, l'usage de l'automobile représente environ 70% des déplacements dans les deux agglomérations romandes, contre seulement 33% à Bâle et 48% à Berne.

Tableau 1. Évolution des surfaces d’habitats et d’infrastructures dans les quatre agglomérations

Bâle Berne Genève Lausanne

Années des relevés 1982-1994 1981-1993 1980-1992 1980-1992

Part des surfaces d’habitat et d’infrastructures 32% 17% 23% 25% lors du 1er relevé

Part des surfaces d’habitat et d’infrastructures 33% 19% 26% 28% lors du 2ème relevé

Ville-centre + 1.9% + 0.6% + 1.4% + 5.5%

Couronne suburbaine + 4.7% + 10.8% + 13.5% + 16.1%

Couronne périurbaine + 9.6% + 9.9% + 14.7%* + 14.7%

Total de l’agglomération + 5.5% + 7.4% + 12.3% + 13.1%

Densité des surfaces d’habitat et d’infrastructures

Hab+empl./hectare ville centre ~ 150 ~ 105 ~ 200 ~ 110

Hab+empl./hectare couronne suburbaine ~ 55 ~ 55 ~ 50 ~ 45

Hab+empl./hectare couronne périurbaine ~ 40 ~ 30 ~ 15 ~ 25

Total hab+empl./hectare ~ 70 ~ 65 ~ 55 ~ 55

* Une partie périurbaine de l'agglomération genevoise est située dans le canton de Vaud. Dans cette partie vaudoise de l'agglomération genevoise, l'augmentation des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures est de 20,1%, soit plus du double de la partie périurbaine située dans le canton de Genève, dont la croissance a été de 9,8%. Sources : Calculs réalisés par les auteurs sur la base de la statistique des surfaces de l’offce fédéral de la Statistique de 1982 et 1994

14 Ces indicateurs montrent clairement que Berne et Bâle sont deux agglomérations dont l'urbanisation est plus compacte que celle de Genève et celle de Lausanne. Tant l'évolution des surfaces dévolues à l'habitat et aux infrastructures entre les années 1980 et 1990 que les pratiques modales de la mobilité quotidienne permettent de conclure que l'articulation entre l'utilisation du sol et les infrastructures de transports publics est plus effective dans les deux agglomérations alémaniques. À quoi peut-on l'attribuer? Dans quelle mesure est-ce le reflet d'une meilleure coordination entre les

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politiques d'amé-nagement et de transport? Dans quelle mesure est-ce le fruit de conceptualisations différentes des liens entre transport et urbanisme?

Tableau 2. Répartition modale de la mobilité quotidienne dans chaque agglomération

Ville-centre Bâle Berne Genève Lausanne t-test 8.95 *

Marche à pied 34% 33% 37% 35%

Vélo/moto /scooter 14% 10% 8% 8%

Automobile 24% 29% 40% 39%

Transports Publics 28% 27% 16% 19%

Couronne suburbaine

t-test 5.24 *

Marche à pied 30% 27% 28% 26%

Vélo/moto /scooter 8% 10% 9% 4%

Automobile 42% 44% 50% 59%

Transports Publics 20% 19% 13% 11%

Couronne périurbaine

t-test 4.46 *

Marche à pied 26% 29% 21% 18%

Vélo/moto /scooter 3% 7% 4% 2%

Automobile 56% 48% 67% 74%

Transports Publics 15% 16% 8% 5%

t-tests pour les agglomerations 5.38* 6.59* 4.40 * 3.77 **

Articulation et coordination dans les plans directeurs depuis les années 1950

15 L'analyse de contenu des plans directeurs en matière d'urbanisme et de transport, ainsi que l’examen de l'architecture institutionnelle dans les quatre agglomérations étudiées, permettent une première amorce d'explication des différences observées. Quatre aspects ressortent d'une façon particulièrement saillante.

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La complexification de la problématique

16 Dans les années 1950, les questions d'articulation entre urbanisme et transport sont du ressort exclusif des communes (ou des cantons dans le cas des cantons-ville de Bâle et Genève) et concernent l'architecture et le génie. Dans les quatre agglomérations étudiées, nous avons observé une complexification de la problématique de la coordination entre urbanisme et transport depuis cette période.

17 C'est ainsi que de nouvelles disciplines sont apparues dans le champ, comme l'écotoxicologie, sous l'impulsion de la loi sur la protection de l'environnement, ou l'ingénierie de régulation des flux, développée sous la pression de l'augmentation du trafic, qui l'a rendue indispensable au point de devenir un enjeu central des politiques de transports urbains. 18 La mutation des espaces pratiqués de la vie quotidienne depuis 30 ans, qui se sont considérablement étendus grâce à l'appropriation individuelle des potentiels offerts par les infrastructures de transport rapides, a modifié les niveaux géographiques auxquels doivent être abordés la coordination urbanisme - transport. Du ressort de la commune ou du quartier, lieu privilégié de l'insertion sociale, dans les années 1950, la problématique concerne actuellement tout autant ce niveau que celui de l'agglomération et de la région urbaine. 19 Avec le développement de la motorisation, relevons aussi l'apparition, dès les années 1960, de la question du « choix modal », et ce faisant, de plusieurs orientations possibles en matière d'articulation entre le développement urbain et les infrastructures de transport. Dans ce contexte, il est en effet possible d'articuler les nouvelles urbanisations aux infrastructures routières et/ou de transports publics, articulations qui correspondent chacune à des formes urbaines spécifiques. 20 En résumé, on est passé, en moins de 40 ans, d'une problématique confinée à l'aménagement communal à une problématique pluridisciplinaire, concernant l'aménagement, l'ingénierie de gestion des transports et les services chargés de l'environnement et nécessitant une étroite collaboration horizontale et verticale entre les différents niveaux institutionnels.

Les réponses institutionnelles

21 Face à la complexification de la question de l’articulation transport – urbanisme, nous observons que les réponses institutionnelles apportées sont assez similaires dans les quatre agglomérations étudiées (Sager, Kaufmann et Joye, 1999).

22 Au sein des administrations communales ou cantonales, il existe, dans les quatre agglomérations, des commissions de coordination entre services, dont la tâche est de coordonner l'action publique communale ou cantonale (par exemples, à Berne au niveau cantonal, la Koordinations-konferenz « Raum-Verkehr-Wirtschaft », à Bâle la Koordinationskommission für Verkehrsplannung (Commission de coordination pour la régulation du trafic) – Koko, à Genève, la commission consultative cantonale pour l'aménagement, à Lausanne le GTLT et la coordination interservice au sein du département des travaux publics et de l'aménagement du territoire). 23 Entre institutions, il existe des dispositifs de collaboration dans les quatre agglomérations, mais leur configuration dépend de composantes géographiques

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(proximité d'une frontière nationale, étendue des territoires communaux et cantonaux) et de la répartition des compétences en matière d'aménagement entre commune et canton. À Berne et à Lausanne, il existe des communautés urbaines, la « Verein Region Bern » et la « Communauté de la région lausannoise ». Ces dispositifs de collaboration sont essentiellement horizontaux, mais associent le canton à leurs travaux. À Bâle, et à Berne, la collaboration entre institutions se fait beaucoup plus au niveau inter-cantonal et avec les régions étrangères voisines. À Bâle, la coordination inter-cantonale en matière d'urbanisme et de transport est assurée par la « Nordwestschweizerische Regierungskonferenz » (Conférence des gouvernements cantonaux de Suisse du Nord- Ouest), et la coordination internationale avec l'Allemagne et la France, par la « Regio Basiliensis ». À Genève, la coordination avec le canton de Vaud et la région Rhône-Alpes est assurée au sein du « Comité régional franco-genevois ». 24 Par ailleurs, nous constatons que dans les quatre agglomérations étudiées, il existe des commissions associant les administrations de différents niveaux institutionnels aux acteurs associatifs et aux lobbies (clubs automobiles, associations d’usagers, associations de protection de l’environnement, associations de promotion économique). À Bâle, c'est le cas de la Verkehrs-kommission, à Genève, de la commission consultative de la circulation, à Lausanne de groupes de travail de la COREL. 25 Relevons cependant deux différences entre les agglomérations étudiées au niveau des réponses institutionnelles: 26 La mise en place de commissions de coordination entre urbanisme et transport est plus tardive dans les deux agglomérations romandes : de telles commissions ne sont apparues que sous la contrainte de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, sauf en ce qui concerne la coordination transfrontalière à Genève, qui s'est développée de façon endogène. 27 Dans l'agglomération bernoise, des commissions ad-hoc sont généralement créées pour développer des projets impliquant une coordination entre urbanisme et transport, comme par exemple le « Entwicklungsschwerpunktsplanung » de Bern-Wankdorf. De telles commissions sont exceptionnelles à Bâle et n'existent pas dans les deux agglomérations romandes.

La conceptualisation de l'articulation urbanisme – transport

28 Concernant la manière dont sont pensés les liens entre l'urbanisme et les transports dans les plans directeurs, nous avons pu observer que ceux-ci se sont modifiés au cours du temps et de façon différente selon les agglomérations.

29 À Berne et à Bâle, on est passé d'une articulation multimodale automobile et transports publics à une articulation basée essentiellement sur les transports publics pour atteindre des objectifs environnementaux. Dans les plans directeurs des années 1990, les nouvelles implantations sont systématiquement situées à proximité des gares et les pôles d'agglomérations sont pensés pour être accessibles essentiellement par les transports publics et les modes de transport de proximité. 30 À Genève et à Lausanne, on est passé d'une articulation pensée en fonction de l'automobile seulement à une articulation multimodale voiture et transports publics en faisant appel au concept de complémentarité entre les modes de transport. À partir du

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milieu des années 1990, les plans directeurs prévoient d'offrir assez systématiquement, dans ces deux agglomérations, une double accessibilité aux nouvelles urbanisations et aux pôles d'agglomération. 31 Ces orientations conceptuelles de l'articulation transport-urbanisme ont considérablement marqué l'urbanisation et l'offre de transport dans les quatre agglomérations urbaines étudiées. À Genève et à Lausanne, de vastes zones industrielles et des quartiers d'habitation nouveaux ont été développés avec une desserte de transports publics minimum (lignes de bus), tandis qu'à Berne et à Bâle, l'urbanisation s'est toujours faite en étroite relation avec une offre de transports publics dense et maillée (tramways et chemins de fer d'agglomération).

Les ambitions de la coordination

32 Une quatrième observation générale ressort de l'analyse des plans directeurs. Elle a trait aux ambitions de la coordination entre urbanisme et transports. Dans ce domaine également, nous avons observé des différences entre les agglomérations abordées.

33 À Bâle et à Berne la complexification de la problématique depuis les années 1960 va de pair avec une coordination de plus en plus étroite. Au niveau conceptuel, ces deux politiques sont intégrées dès les années 1990, et à Berne, elles ne sont même plus dissociables. 34 À Genève et à Lausanne, la coordination entre transport et urbanisme est au contraire moins assurée maintenant qu'il y a 25 ans. À Lausanne, l'échec de la CIURL, qui s'était dotée d'un plan directeur ambitieux en termes d'articulation urbanisme-transport, coïncide avec une appréhension désormais séparée de ces deux aspects. À Genève, l'autonomisation des plans directeurs des transports dès les années 1980 ne favorise pas la coordination. Développés séparément, dans des départements différents, les plans d'aménagement et de transport sont conçus par des équipes différentes.

Synthèse de l’analyse des plans directeurs

35 L'analyse des plans directeurs met en évidence des congruences entre la compacité des agglomérations, la conceptualisation de l'articulation entre urbanisme et transport, les ambitions de la coordination et le mode d'institutionnalisation de la coordination (voir tableau 3).

36 Au delà de ces constats généraux, les résultats de l'analyse des plans directeurs depuis les années 1950 et de l'architecture institutionnelle débouchent sur quatre pistes explicatives relatives aux différences d’articulation entre transports publics et urbanisation dans les quatre agglomérations :

a) L'architecture institutionnelle comme régulateur des logiques de rapport de force ou de projet

37 Les différences d'architecture institutionnelle observées entre les agglomérations pourraient être à l'origine de la coordination plus ou moins effective et ambitieuse que nous avons observée dans les plans directeurs des quatre agglomérations (Sager, 2002, 2005).

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38 En particulier, l'existence de commissions ad-hoc pourrait permettre de passer d'une approche intersectorielle de la problématique urbanisme – transport à une approche intégrée. En particulier, de telles commissions pourraient permettre un dialogue entre des acteurs d'horizon différents. De plus, des contextes où la démocratie participative est très vivante, comme à Berne ou à Bâle, pourraient contribuer à dépasser les rapports de pouvoir entre acteurs publics pour favoriser les logiques de projets. D'une part, la présence d'acteurs multiples chamboule le jeu des coalitions habituelles. D'autre part, les commissions ad-hoc échappent d'une certaine manière à l'architecture institutionnelle des départements, ce qui les situe à l'extérieur du champ des jeux de pouvoir propres aux administrations, modifiant ainsi les équilibres entre des logiques de rapport de force et de projet.

Tableau 3. La coordination entre urbanisme et transports dans les quatre agglomérations étudiées

BERNE BÂLE GENÈVE LAUSANNE Intégration entre Intégration entre Sectorisation de Sectorisation de transports et transports et l’urbanisme et l’urbanisme et urbanisme, urbanisme, des transports et des transports et représentation représentation représentation représentation positive de la mitigée de la mitigée de la mitigée de la coordination coordination coordination coordination

Contexte morpho-géographique

Agglomération Non Oui Oui Non transfrontalière

Urbanisation compacte dans le Morphologie urbaine Urbanisation Urbanisation Urbanisation Canton de de l’agglomération compacte compacte diffuse Genève, diffuse à l’extérieur

Institutionalisation de la coordination

Types de Permanentes et Permanentes et commissions de Permanentes Permanentes ad-hoc ad-hoc coordination

Institutionalisation de la participation Oui Oui Non Non des citoyens aux politiques locales

Autonomie communale en matière forte faible faible Forte d’aménagement et de transports

Conceptualisation de l’articulation urbanisme – transport

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Passage d’une Passage d’une Évolution de la Passage d’une Passage d’une articulation articulation conception de articulation articulation multimodale à multimodale à l’articulation entre automobile à une automobile à une une articulation une articulation urbanisme et articulation articulation aux transports aux transports transport multimodale multimodale publics publics

Ambition de la coordination

Type de coordination entre transport et Intégrée Intégrée Inter-sectorielle Inter-sectorielle urbanisme

Caractère endogène Relativement Tardive et de Précoce et de Tardive et ou exogène de la précoce et de nature plutôt nature endogène exogène coordination nature endogène exogène

39 À l'inverse, les commissions permanentes à fort contrôle politique que connaissent Genève et Lausanne pourraient constituer un frein à la coordination, dans la mesure où elles seraient un lieu privilégié d'expression de rapports de force institutionnels. Une telle hypothèse s'appuie sur le fait qu'à Genève et à Lausanne, les commissions permanentes sont sectorielles et présidées par des élus. Elle a d'autant plus de sens dans des contextes où la démocratie est plutôt représentative, comme c'est le cas à Genève et à Lausanne.

b) Les conceptions passées de l'articulation urbanisme - transport comme structure d'opportunité pour la coordination

40 Les infrastructures et les formes urbaines se sédimentent dans l’espace urbain et sont susceptibles de devenir des facteurs d’irréversibilité dans les politiques publiques (Pflieger, Kaufmann et al., 2007). C’est ce que l’on nomme les sentiers de dépendance (Rose, 1990; Rose et Davies, 1994), sentiers qui encouragent les politiques actuelles et futures à poursuivre la tendance existante (Gains, John, et Stoker, 2005, p. 27). Le contexte morphologique est en partie le produit des politiques passées en matière d'articulation entre urbanisation et transport. En particulier, l'étendue et la forme des réseaux ferrés d'agglomérations sont décisifs, car ils constituent l'armature spatiale d'une politique coordonnée. Comment articuler l'urbanisme aux transports publics si les infrastructures ferrées ont disparu, ou qu'elles n'ont jamais été développées?

41 À Genève et à Lausanne, dans les années 1960, soit la décennie où l'articulation entre urbanisation et infrastructures de transport devient une problématique d'actualité sous la pression de la motorisation des ménages, les réseaux de tramways ont disparu. Il ne

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subsiste plus que 12 km de ligne à Genève (pour un réseau qui en comptait 175 trente ans plus tôt) et le chemin de fer Lausanne Echalens Bercher à Lausanne, après la disparition du réseau de chemin de fer du Jorat et des tramways lausannois, la même année que l'exposition nationale. Ces décisions viennent s'ajouter au fait que Genève et Lausanne ne disposent pas d'un réseau ferré lourd très développé. Les plans directeurs développés à partir de ces années-là ne peuvent donc plus amarrer l'urbanisation à des infrastructures de transports publics autres que des lignes de bus qui n'ont qu'un impact structurant très limité sur le territoire. 42 À l'inverse, à Berne et à Bâle, l'essentiel des réseaux ferrés d'agglomération a été maintenu dans les années 1960, grâce aux instruments de la démocratie directe. Il était possible de lancer des référendums communaux à Berne comme à Bâle sur des objets d’infrastructures comme le maintien ou la suppression de réseaux de tramways, ce qui n’était pas possible à Genève ni à Lausanne, et a permis de maintenir ces réseaux, la population y étant attachée. Dans ce contexte, les plans directeurs peuvent s'articuler sur de l'existant. Cette différence contextuelle a eu un impact sur la manière dont les plans directeurs ont conçu la coordination entre l'urbanisation et les transports publics. Lorsqu'une articulation est planifiée, comme c'est le cas à Lausanne dans le plan directeur de la CIURL de 1973, ou à Genève dans le plan directeur de 1989, celle-ci doit être réalisée avec des infrastructures à construire, tandis qu'à Bâle et Berne, une telle articulation s'appuie sur des infrastructures existantes. En termes de représentations, bien que cela soit plus difficilement identifiable dans la « production administrative », relevons que cette différence morphologique a probablement pour conséquence d'orienter le travail des planificateurs et le projet politique de développement urbain. À la lecture des plans directeurs, l'existant semble en effet agir comme un puissant déterminant du « champs du possible » imaginable par les différents acteurs, qu'ils soient politiques ou experts.

c) Le partage d’un référentiel tourné vers les valeurs environnementales a un effet incitateur sur l’articulation transport-urbanisme

43 Articuler l'urbanisation aux infrastructures de transports collectifs suppose d'aller à contre-courant, du fait que les acteurs raisonnent en termes d'accessibilité routière beaucoup plus qu'en termes d'accessibilité par les transports collectifs. Les valeurs sur lesquelles se base ce contre-courant sont assez largement associées au courant de pensée écologiste au sens large, et suppose le large partage d’un référentiel pour qu’il y ait des décisions, puis des réalisations allant dans ce sens. Le respect de l'environnement est plus fortement ancré dans les cultures des pays du nord de l'Europe que dans celles des pays du sud. En Suisse, l’opinion publique a longtemps différé entre les régions linguistiques en ce qui concerne les valeurs écologiques (Bisang et Knoepfel, 1999, 2001). D’une manière générale, on relèvera une prédisposition culturelle plus forte à l’usage de l’automobile dans les agglomérations francophones (Kaufmann, 2000), préférence renforcée par l’étendue des potentiels d’accessibilité offerts par les réseaux routiers. Il est possible que la légitimité de l’articulation entre urbanisation et transports publics et celle des dispositifs de coordination qui en découlent soit plus forte tant au niveau politique qu'au niveau des cercles d'experts dans les deux agglomérations germanophones.

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44 Une telle interprétation, si elle se vérifiait, contribuerait à expliquer pourquoi les agglomérations de Bâle et de Berne sont restées plus compactes que celles de Lausanne et Genève.

d) Des cultures professionnelles incitatrices ou obstacles à l’articulation transport – urbanisme

45 La professionnalisation dans le domaine des transports et de l’urbanisme s’est manifestée très tôt du fait de l’exigence de mettre un savoir technique spécialisé de haut niveau au service de la société. Pour traiter cet aspect, nous aurons recours au concept d’« epistemic communities », concept initialement développé pour l’analyse des négociations internationales (Haas, 1964, 1992). Les réseaux d’experts professionnels dans des domaines politiques spécifiques, dont le savoir prend une importance centrale pour des contenus politiques, sont désignés comme « epistemic communities » (Haas, 1992). Ainsi, le savoir généré et reproduit par une formation et des valeurs professionnelles communes permet l’émergence d’un consensus entre les acteurs.

46 En Suisse, les cultures professionnelles dans le domaine des transports et de l'urbanisme ne sont pas forcément unifiées au plan national, ce qui découle du fédéralisme caractérisant la Suisse. Au vu de l'analyse des plans directeurs, il est même très probable que ce ne soit pas le cas : pensons par exemple à la manière dont est conceptualisée l'articulation entre l'urbanisme et les transports, ou le sort réservé aux réseaux de tramway dans les années 1950-1960. Les références professionnelles et les écoles de pensée sont sans doute associées aux langues et peuvent induire des opportunités de coordination spécifiques. En Suisse alémanique, l'articulation entre l'urbanisation et les infrastructures de transports publics est probablement facilitée par la culture professionnelle des aménagistes et des ingénieurs des transports. 47 Par ailleurs, relevons que les cultures professionnelles des ingénieurs et des aménagistes sont spécifiques : elles n'ont pas de langage commun et elles s'appuient sur des courants de pensée différents. Cela peut constituer un frein important à la coordination entre aménagement et transport (Sager, 2005). L'existence de commissions ad-hoc de coordination dans les deux agglomérations alémaniques a sans doute eu pour effet de rapprocher ces deux cultures professionnelles en les forçant à se « formater » sur des projets précis.

Les pistes explicatives à l'épreuve des études de cas

Choix des études de cas

48 Pour affiner et tester les pistes explicatives ressortant de l'analyse des plans directeurs, nous avons retenu des études de cas dans les quatre agglomérations étudiées. Le but des études de cas est de mettre en évidence la combinaison des logiques d'action à l'œuvre dans le développement d'un projet impliquant une dimension urbanistique et une dimension transport. Dans ces études de cas, nous nous intéressons aussi bien à la constitution des projets, à leur contexte et aux objectifs auxquels ils répondent, qu'à la manière dont se positionnent et interagissent les différents acteurs impliqués dans le processus des projets. Nous explorons donc la construction du processus de

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coordination comme un système d'action social. Ce procédé permet de mettre à l'épreuve de la pratique les conceptions globales et les dispositifs de coordination mis en évidence. Trois dimensions ont présidé au choix des études de cas: • Le degré d'avancement de l'objet par rapport au processus de décision; • Les niveaux institutionnels impliqués dans le projet; • Le caractère transfrontalier ou non du cas.

49 Trois cas retenus sont situés en Suisse alémanique et trois en Suisse romande, toujours dans les quatre mêmes agglomérations:

50 BÂLE : LE TRAM DU CLARAGRABEN. Ce projet, qui n’a finalement pas vu le jour, consistait à réaliser une ligne de tramway d'interconnexion. L'objectif du projet était de renforcer l'offre pénétrante de transports publics depuis le nord de l'agglomération. L'impact du projet aurait été concentré dans une zone extrêmement localisée, où la densité urbaine est forte. 51 BÂLE : LA LIGNE VERTE DU S-BAHN. Ce projet, réalisé, consistait à développer une nouvelle offre ferroviaire diamétrale en utilisant des infrastructures existantes. Il s'inscrivait dans le cadre plus large de la réalisation d'un réseau de S-Bahn dans la région bâloise. La ligne verte est transfrontalière (franco-suisse), ce qui complexifie le processus de décision et les enjeux de coordination. 52 BERNE : LE PÔLE DU WANKDORF. Le projet, réalisé, consistait à planifier une centralité urbaine comprenant notamment une jonction autoroutière, une gare du S-Bahn bernois et un terminus de ligne de tramway. Ce pôle accueille à la fois des emplois, un stade de football, un centre commercial, des équipements de loisir et un parking P+R. Cette étude de cas se situe dans une zone actuellement faiblement densifiée et implique des partenariats entre acteurs publics et acteurs privés. 53 GENÈVE : LE RHÔNE EXPRESS RÉGIONAL. Ce projet, réalisé, consistait à dynamiser l'offre ferroviaire entre le centre-ville et la partie ouest du canton de Genève en utilisant des infrastructures existantes. Le projet, dont l'impact est régional, se situe dans une zone à faible densité urbaine. Le terminus de la ligne était initialement situé à la frontière franco-suisse de La Plaine. Il a par la suite été prolongé jusqu'à Bellegarde en France. 54 GENÈVE : LE PÔLE DE LA PRAILLE-BACHET-DE-PESAY. Ce projet, réalisé, a consisté à requalifier l'entrée sud de Genève. Situé à une jonction autoroutière et à proximité d'un noeud de transports publics, il comprend un programme très proche de celui du pôle du Wankdorf à Berne, soit la réalisation d'un stade de football, d'un complexe commercial, d'équipements hôteliers et culturels, d'un parking P+R et d'une gare. Ce projet se caractérise par une forte implication d'acteurs privés (promoteurs du stade et du centre commercial). 55 LAUSANNE : LE PROLONGEMENT DU LAUSANNE-ECHALENS-BERCHER. Le projet, lui aussi réalisé, a consisté à prolonger une ligne régionale de chemin de fer jusqu'au centre-ville et de développer à son nouveau terminus une interface de transports publics. Le projet est situé dans une zone à forte densité et vise la recomposition des centralités urbaines lausannoise, il implique des partenariats public-privé. 56 Ces six études de cas peuvent être regroupées par couples en fonction de la nature des projets et de leur localisation (voir tableau 4) :

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Tableau 4. Typologie des études de cas

Projets de RER Projets d’infrastructures de Projets de pôles de [Réseaux Express transports publics développement urbain Régionaux]

Suisse La ligne Verte du RER Le tram de Claragraben Le pôle du Wankdorf alémanique Bâlois

Le prolongement du Suisse Le pôle de La Praille- Le Rhône Express Lausanne-Echalens-Bercher romande Bachet-de-Pesay Régional line

57 Des entretiens semi-directifs reprenant les pistes explicatives énoncées suite à l'analyse des plans directeurs et des dispositifs de coordination dans chaque agglomération ont été réalisés pour chaque étude de cas.

58 Le nombre de personnes interviewées (de 4 à 15), ainsi que la fonction de ces dernières (dirigeant pour la plupart), variaient en fonction de l'ampleur des études de cas. Les études de cas ont permis de tester les pistes explicatives énoncées, de faire apparaître de nouvelles dimensions et de mettre en évidence les dynamiques sociales sous- jacentes dans lesquelles s'inscrivent ces différentes explications.

L’architecture institutionnelle et la coordination

59 Concernant l'architecture institutionnelle, les études de cas ont montré l'importance de l'organisation interne des administrations et des organes de coordination sur le processus de décision. Dans ce domaine, trois aspects sont ressortis comme centraux: 1. La clarté de la définition des rôles dans le dispositif : la clarté de l'organigramme, caractéristique des études de cas bâloises et bernoise, favorise la prise de rôle de chaque acteur et son positionnement. C'est ainsi que dans les trois études de cas alémaniques, les commissions de coordination ad-hoc n'ont pas de « doublons» et que la différenciation entre le politique et le technique est formalisée. Si nous avons retrouvé cette clarté dans les cas du prolongement du LEB à Lausanne et du Rhône Express Régional à Genève, en revanche le pôle de La Praille-Bachet se caractérise par un enchevêtrement des compétences de décision et par une absence de définition politique a priori des objectifs poursuivis. 2. La temporalité de l'ouverture du réseau d'acteurs impliqués dans le processus de prise de décision : il est ressorti des études de cas que les dispositifs comprenant des réseaux d'acteurs ouverts, comme dans la première phase de développement du S-Bahn bâlois et dans le cas du pôle de La Praille-Bachet à Genève, favorisaient les rapports de force au détriment des logiques de projets. À l'inverse, les dispositifs comprenant des réseaux fermés où seuls siègent les acteurs impliqués financièrement favorisent les logiques de projets. Dans la mesure où le cercle d'acteurs impliqués dans un projet change en fonction de l'objet, cette observation renforce le constat que les commissions ad-hoc facilitent la prise de décision. 3. L'efficacité du travail en commission est liée à l'absence d'intermédiaire. Il est ressorti des analyses qu'une telle situation favorise une dynamique de projet par rapport à une dynamique de rapports de force entre acteurs. Ce troisième aspect a même été présenté par plusieurs personnes interrogées dans le cadre de l'étude de cas bernoise comme une « règle d'or» de la coordination.

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Les conceptions passées de l’articulation transport-urbanisme comme opportunité

60 Concernant l'impact des conceptions passées en matière d'articulation entre urbanisme et transport sur la coordination, les études de cas confirment que le contexte morphogéographique façonne la manière d'aborder la problématique. Dans les cas genevois et lausannois, la plupart des acteurs interrogés ne croient pas à la possibilité d'amarrer les urbanisations futures aux infrastructures de transports publics. « Les gens se localisent en fonction de l'autoroute et on peut rien y faire » affirme par exemple ce responsable lausannois, en justifiant sa position par la périurbanisation actuelle dans la région lausannoise et par l'autonomie communale en matière de plans d'affectations. De même, le cas du pôle La Praille-Bachet illustre la difficulté à rediriger la planification d'un secteur qui s'est urbanisé avec des métriques automobiles vers une accessibilité multimodale. A contrario, l'indissociabilité du couple urbanisation- transports publics, observée dans le cas du pôle du Wankdorf à Berne, est héritée des options politiques antérieures et contribue à forger les cultures professionnelles des urbanistes et ingénieurs des transports en leur servant de modèle.

L’effet incitateur d’un référentiel environnemental partagé

61 Concernant l'effet incitateur des valeurs écologistes, les études de cas confirment son impact sur la manière dont sont pensées l'articulation urbanisme-transports et la coordination. Ces valeurs, normées par des lois fédérales (OPair, OPB) ou cantonales (Loi genevoise sur les transports publics), se sont révélées importantes dans chacune des études de cas retenues. Nos résultats indiquent plus particulièrement que l’importance de l’effet incitateur des valeurs écologistes est étroitement liée à la question des référentiels de l’action publique au sens de Muller (2008). Lorsque les valeurs écologistes sont partagées par l’ensemble des acteurs impliqués dans le processus, qu’elles font donc partie du référentiel en matière de politique des transports et de l’urbanisme, leur impact est d’autant plus fort. La ligne verte transfrontalière du S-Bahn bâlois est sans doute le cas le plus révélateur de cet aspect : l'impulsion de départ du projet est venue de Suisse pour des motifs écologiques partagés par l’ensemble des acteurs. En France, où à l'époque l'écologie n'était ni à l'agenda politique, ni centrale dans le référentiel de l’action publique dans le domaine des transports et de l’urbanisme, le projet n'a rencontré que peu d'enthousiasme. Il s'est finalement réalisé malgré ce scepticisme, grâce à la pugnacité des partenaires helvétiques, convaincus de son importance, pour des motifs écologiques.

L’ambivalence des cultures professionnelles

62 Concernant les cultures professionnelles, deux aspects se sont révélés centraux dans les études de cas : 1. Dans un processus de coordination, des cultures professionnelles différentes peuvent être un atout. C'est en particulier le cas dans des commissions ad-hoc où tous les acteurs réunis sont financièrement impliqués et partagent une même volonté d'aboutir. La diversité des références et des manières de travailler est alors une source d'enrichissement du projet. Dans d'autres configurations d'acteurs en revanche, et notamment lorsque les réseaux sont

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très ouverts et marqués par la dominance des rapports de force institutionnels, elles sont généralement sources de conflits. 2. La coordination est constitutive des cultures professionnelles. À Genève, Lausanne et Bâle, où nous avons constaté une faible « culture de la coordination » entre ingénieurs et urbanistes, les projets sont ancrés dans un des deux domaines, soit les transports (pour le LEB, le Rhône Express Régional, la ligne verte du RER bâlois), soit l'urbanisme (le pôle de La Praille-Bachet), le lien avec l'autre champ faisant l'objet de la coordination. Il en résulte parfois des difficultés de mise en cohérence, comme dans le cas du pôle de La Praille-Bachet, où les localisations retenues pour le centre commercial, le centre des congrès et l'hôtel limitent les possibilités d'articulation aux infrastructures de transports collectifs. Dans d'autres cas, cette situation donne lieu à des conflits au sein des commissions chargées de la coordination, comme pour le tram du Claragraben. Dans d'autres cas encore, le lien avec l'autre champ n'est jamais réalisé, comme pour le Rhône Express Régional ou la ligne Verte du S-Bahn bâlois, qui sont tous deux des projets n'ayant de facto pas de composante urbanistique, les réalisations prévues dans ce domaine n'ayant pas abouti. À l'inverse, à Berne, où nous avons constaté une forte « culture de la coordination », celle-ci se traduit par une intégration des aspects urbanistiques et des transports dans une même approche, ceci dès la genèse du projet.

Autres facteurs agissant sur la coordination

63 En plus de ces considérations, trois aspects que l’étude rétrospective des plans directeurs n'a pas permis de mettre en évidence sont ressortis des études de cas comme jouant un rôle prépondérant dans l'articulation et la coordination entre urbanisation et transports.

64 Le premier concerne les politiques nationales. La politique nationale des transports a joué un rôle dans toutes les études de cas. Les règles du jeu qu'elle fixe en matière de financement d'infrastructures constituent une structure d'opportunité que les acteurs locaux s'approprient. Ainsi, plusieurs projets ont pu être montés grâce à un financement de la Confédération [l’État] : le prolongement du Lausanne Echalens Bercher a reçu un soutien financier de 40 millions, la CISIN met 5 millions dans le Stade prévu dans le pôle de La Praille-Bachet, le projet de tram du Claragraben reçoit un soutien de la Confédération équivalent à 15% du montant d'investissement. À l'inverse, certains projets ne se sont pas réalisés à cause de l'absence de soutien financier. C'est le cas de la gare de RER, qui devait être réalisée dans le pôle du Wankdorf à Berne (les CFF ne voulaient pas créer un précédent). D'une manière générale, la politique de la Confédération est apparue comme un signal incitatif à la réalisation, d'autant plus que son soutien financier à l’échelon national est généralement assorti de conditions quant aux délais de réalisation. De ce point de vue, l'exemple le plus spectaculaire est certainement le prolongement du LEB. Dans ce cas, l'implication de la Confédération a non seulement permis la réalisation, mais a également eu pour effet de débloquer le dossier de l'aménagement de la place du Flon, nouveau terminus de la ligne au centre- ville de Lausanne. 65 Deuxièmement, le montage financier est ressorti comme élément incitatif central de l'articulation et la coordination entre urbanisme et transport. Si les lois cadres définissant des objectifs politiques à atteindre constituent des aides au démarrage de projets en leur apportant un argumentaire, les lois incitatives sont décisives pour passer du projet à sa réalisation. L'ordonnance fédérale pour la séparation des trafics

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est tout à fait significative de ce point de vue: elle a permis, par le biais de financement soumis à conditions, de diriger des projets vers certaines solutions techniques plutôt que d'autres. Dans le cas du prolongement du LEB, le soutien financier de la Confédération a été un frein à la coordination, dans la mesure où il impliquait que le projet relève strictement du domaine des transports. Plus généralement, le montage financier des projets influence la coordination. L'exemple du Stade de football dans le pôle de La Praille-Bachet en est sans doute la meilleure illustration: le fait qu'une bonne partie de son financement soit assuré par les promoteurs du centre commercial est un obstacle à la coordination entre urbanisme et transport car cette situation fige a priori les localisations. 66 Troisièmement, le temps est apparu comme central pour mesurer la qualité d'une politique coordonnée. Deux exemples sont révélateurs à ce titre. Le Rhône Express Régional à Genève, réalisé depuis 1994, pourrait être considéré comme un exemple de coordination réussie dans la mesure où le processus de décision s'est déroulé sans heurts et qu'il a débouché sur une réalisation. Pourtant, l'offre a été remise en question à cause de la faiblesse de l'usage liée au potentiel de desserte dès les années 2000 : l'absence d’articulation entre la réalisation de l'offre de transport et l'urbanisation à proximité des gares s'avère donc problématique pour la viabilité de l'ensemble de l'opération. A contrario, dans le pôle du Wankdorf à Berne, la non réalisation de la gare S-Bahn du Wankdorf aurait pu être considérée comme un échec car elle a empêché la réalisation d'une partie du projet coordonné. Or, d'une part cette décision illustre le fait que le projet est réellement coordonné et vise l'articulation entre urbanisme et transport, puisque la non réalisation de la gare le remet en question, d'autre part cette décision n’a fait que différer de quelques années la réalisation d’une gare qui est aujourd’hui réalisée.

Tableau 5. Synthèse générale des six études de cas

Genève : le Lausanne : le Genève : le Berne : le pôle de la Bâle : la Bâle : le prolongement Rhône pôle du Praille- ligne verte tram du du Lausanne- Express Wankdorf Bachet-de- du S-Bahn Claragraben Echalens- Regional. Pesay Bercher

Effets de la Partiellement Non Partiellement Non Coordonnée Coordonnée décision coordonnée coordonnée coordonnée coordonnée

Réalisation Réalisation Réalisation Réalisation Non Réalisation Implémentation complète partielle complète complète réalisation complète

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Décisions en Décisions en Décisions en Décisions en petits petits petits petits groupes groupes groupes groupes fermés dans fermés dans fermés dans Décision de Décision de fermés dans des des des principe déjà principe déjà des commissions commissions commissions prise en prise en Structure commissions ad-hoc, permanentes, ad-hoc, séparation séparation institutionnelle et ad-hoc, avec consultation consultation consultation claire des claire des organisationnelle une restreinte, très large et restreinte et sphères sphères séparation consultation ouverte, sans séparation technique et technique et claire des informelle structure, et claire des politique politique sphères et peu partage clair sphères technique et structurée des technique et politique des acteurs compétences politique concernés

Importance des déterminants Haute Moyenne Haute Haute Faible Moyenne géographiques

Importance des valeurs Haute Moyenne Haute Faible Moyenne Faible environnementales

Coopération entre les Conflits entre Coopération ingénieurs ingénieurs entre les Domination transports Domination transports et Les ingénieurs Cultures ingénieurs des et les des urbanistes, transports professionnelles transports ingénieurs urbanistes, urbanistes qui créent dominent et les transports mais une situation urbanistes génératrice de blocage de conflits

Trois axes structurant la prise de décision

67 Tous les résultats qui viennent d’être présentés ne sont évidemment pas indépendants les uns des autres. Ils s'inscrivent dans des dynamiques plus globales qui se construisent en termes de rupture ou dans la continuité suivante les cas étudiés. Dans ces dynamiques, trois axes ressortent comme structurant des rapports entre les acteurs:

68 Axe 1 : De la légitimité à l'ambition

69 Dans les contextes où le respect de l'environnement dispose d'une légitimité indiscutable, l'articulation entre l'urbanisme et les transports est pensée en faveur des transports publics, ce qui implique des ambitions importantes en termes de coordination. À l'inverse, dans les contextes où la conscience écologique est peu développée, l'articulation entre l'urbanisme et les transports est pensée en faveur de la route, ce qui implique de faibles ambitions de coordination.

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70 Plusieurs aspects sont susceptibles de favoriser l'une ou l'autre de ces dynamiques: les rapports de force partisans au niveau local, qui vont contribuer à asseoir la légitimité politique de l'écologie, les cultures professionnelles et le contexte morpho- géographique, qui vont largement contribuer à définir un champ du possible de l'articulation entre urbanisme et transports. De ces aspects va dépendre l'intensité de l'implication des différents acteurs dans le processus, intensité qui se traduira ensuite par la qualité du dispositif opératoire mis en place. 71 Axe 2 : Du rapport de force à l'action

72 Deux logiques dominantes de prise de décisions sont mises à jour par les études de cas, elles correspondent tantôt à des phases du projet, tantôt à l'ensemble du processus: (1) une logique où les acteurs s'affrontent en vue du pouvoir; les enjeux sont alors la reconnaissance dans un rapport de force, voire l'affirmation d'une suprématie et (2) une logique où les acteurs collaborent en vue d’une réalisation; l'enjeu est alors la réalisation du projet, quitte à devoir effectuer des compromis. 73 Plusieurs aspects sont susceptibles de favoriser la dominance du rapport de force ou de la logique de projet: le partage de mêmes valeurs et des mêmes objectifs, notamment en ce qui concerne le respect de l'environnement, la clarté de l'architecture institutionnelle interne aux administrations, un réseau d'acteurs restreint aux partenaires directement impliqués, la possibilité de disposer d'un financement national vont favoriser l'action. À l'inverse, une faible légitimité du respect de l'environnement, une architecture institutionnelle enchevêtrée, un réseau d'acteurs ouvert associé à des cultures professionnelles sectorisées va favoriser la conflictualité. 74 Axe 3 : De l'ambition et la logique d'action au projet

75 L'ambition des acteurs et le fait qu'ils se situent dans la perspective d’un projet ne signifient pas forcément que nous soyons en présence d’une coordination exemplaire. Nous abordons ici le troisième axe. Assurer la coordination entre transport et urbanisme implique d'asseoir cette volonté sur un cadre législatif. Il est en particulier nécessaire que des plans directeurs, des lois cadres et de financement offrent des opportunités pour de telles réalisations. Dans notre corpus d’études de cas, le rapport « RER bernois et urbanisation » et ses suites législatives ont ainsi été décisifs pour assurer la coordination exemplaire observée dans l'agglomération bernoise. 76 Au niveau législatif, relevons encore qu'il n'existe pas à proprement parler de loi financièrement incitatrice à la coordination, ni au niveau fédéral, ni dans les cantons. Il en résulte qu'en l'état actuel des choses, la coordination est plutôt un obstacle au financement d'un projet qu'un atout. Le prolongement du LEB à Lausanne l'illustre: dans la mesure où les opportunités de financement fédéral de ce projet émanent de la loi sur les chemins de fer, il doit impérativement relever de ce seul domaine pour s'assurer la manne fédérale.

L’origine des différences entre agglomérations

77 Les différences observées entre les agglomérations entre termes d'articulation urbanisme-transport et de coordination des politiques relatives à celle-ci peuvent être lues à travers ces trois axes : • Nous observons des ambitions de coordination plus limitées en Suisse Romande (Genève, Lausanne) qu'en Suisse Alémanique (Bâle, Berne), qui découlent en dernière analyse d'une

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légitimité plus faible du respect de l'environnement et de la représentation du « champ du possible » induit par les politiques passées en matière d'articulation entre urbanisme et transport. • Nous assistons, dans les cas romands et pour le tram de Claragraben à Bâle, à une absence de définition a priori des objectifs d'une coordination entre les politiques des transports et de maîtrise de l'urbanisation. Cette situation se traduit dans le fonctionnement des dispositifs de coordination par une simultanéité de la définition des objectifs à atteindre en matière de coordination et de la gestation du projet. A contrario, les projets du pôle urbain du Wankdorf et la ligne verte du S-Bahn Bâlois répondent à des objectifs préétablis et partagés par les différents acteurs impliqués que le dispositif vise à atteindre (sauf pour la Région Alsace dans le cas de la ligne Verte du S-Bahn). Il résulte de la dichotomie entre objectifs à atteindre et réalisation du projet que la coordination est davantage dirigée vers le projet. • Les ambitions de la coordination sont associées aux opportunités différentes pour asseoir un projet. C'est ainsi que l'on peut différencier des cas où (1) les opportunités saisies relèvent de documents directeurs et des cas où (2) l'opportunité est essentiellement d'ordre financier et liée à la Confédération. On retrouve dans le premier cas de figure les projets les plus ambitieux, comme le pôle du Wankdorf à Berne et la ligne verte du S-Bahn bâlois, ainsi que le Rhône Express Régional à Genève (qui s'inscrit dans le projet Transports Collectifs 2005, qui ne prévoit cependant rien sur l'articulation entre l'urbanisation et les infrastructures de transports collectifs). Au chapitre de la saisie d'opportunités financières exogènes, se trouvent les projets de prolongement du LEB (Lausanne), le pôle de La Praille-Bachet (Genève) et le tram du Claragraben (Bâle).

Conclusion

78 En Suisse, la coordination entre les politiques d'aménagement du territoire et de transports urbains et régionaux est nécessaire mais pas suffisante pour assurer une bonne articulation entre l'urbanisation et les infrastructures de transports collectifs. Telle est, exprimée de façon très synthétique, la principale conclusion sur laquelle débouche l'analyse des plans directeurs et des études de cas dans les quatre agglomérations étudiées.

79 La coordination entre des politiques publiques ne peut se mesurer que par rapport à des objectifs. En introduction, nous avions relevé que les objectifs en matière de préservation du sol et de lutte contre la pollution contenus dans l'arsenal législatif suisse nécessitent une articulation entre l'urbanisation et les infrastructures de transports collectifs, ce qui implique une coordination efficace entre les politiques sectorielles qu'une telle articulation concerne. Or, il ressort des analyses que l'application des lois nationales sur la protection de l'environnement et sur l'aménagement du territoire, du ressort des cantons et des communes, est arbitrée localement par rapport à d'autres objectifs. Deux aspects révèlent cet état de faits. Tout d'abord, la conceptualisation des liens entre l'urbanisation et les réseaux de transport apparaissent de façon différenciée : à Bâle et surtout à Berne, ceux-ci ont pour ambition de déployer une ville polarisée autour des accessibilités en transports publics, tandis qu'à Genève et à Lausanne elle se construit à partir des accessibilités en voiture et en transports publics. Ensuite, l'ambition de la coordination est contrastée, elle est d'autant plus importante que la conceptualisation de l'interface urbanisation- infrastructures de transports publics est un objectif prioritaire. Dans ce contexte, on ne

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peut pas conclure que la coordination est mieux assurée dans les deux agglomérations alémaniques, puisque les objectifs et les ambitions diffèrent selon la ville considérée. 80 Nous pouvons déduire de ces réflexions que les dispositifs de coordination mis en place dans les quatre agglomérations étudiées pour assurer le lien entre urbanisation et transports ne prennent sens que par rapport aux projets qu'ils sont chargés de mettre en œuvre. Nos analyses ont mis en évidence que le degré de conscientisation écologique, les politiques passées, les cultures professionnelles et les cultures politiques locales sont explicatives des différences de conceptualisation des liens entre urbanisation et transports entre les agglomérations étudiées. Ces dimensions montrent que la coordination ne résulte pas uniquement de facteurs endogènes aux dispositifs de coordination, mais relèvent aussi de facteurs exogènes. 81 La coordination ne peut ainsi pas être réduite à une fonction de l'architecture institutionnelle et de la configuration des réseaux d'acteurs impliqués. Ces facteurs sont certes importants, notamment pour favoriser une logique de projet plutôt que de positionnement des différents acteurs dans des rapports de force institutionnels paralysants, mais dans les cas qui nous intéressent, ils n'apparaissent pas toujours comme prépondérants.

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NOTES

1. L’analyse empirique dont est issue cette recherche datant de la fin des années 1990, nous reproduisons dans l’article des statistiques spatiales se rapportant à cette période, et non des données plus récentes. 2. Cette analyse n'a pu être réalisée que pour les parties suisses des agglomérations. Les parties françaises de l'agglomération genevoise et allemande et française de l'agglomération bâloise n'ont ainsi pas pu être intégrées à l'analyse. 3. L’ensemble de l’analyse spatiale comparative des quatre agglomérations suisses se réfère aux concepts développés par l’office Fédéral de Statistiques, qu’il s’agisse de la définition des

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agglomérations urbaines, ou de l’identification des contextes « urbains centraux » [les villes- centres], « suburbain » [communes de banlieues denses, d’emploi ou de logement], « périurbain » [communes pavillonnaires peu denses caractérisées par la prégnance de l’habitat individuel].

RÉSUMÉS

L’article a pour objectif de mettre en relief les conditions auxquelles il est possible de mener une politique coordonnée visant à articuler le développement urbain aux infrastructures de transports publics. L’analyse croisée des villes suisses de Bâle, Berne, Genève et Lausanne permet d’identifier les facteurs décisifs pour la coordination entre les politiques locales de transport et d’urbanisme. Il s’agit en particulier de l’agencement entre des facteurs contextuels relatifs à la morphologie urbaine, le fonctionnement des institutions supra-communales et une série de facteurs spécifiques à chaque cas, qui concernent les décisions politiques passées et la culture politique locale. Sur la base de ces résultats, l’article conclut par la mise en exergue des conditions d’une coordination de l’action publique locale pour amarrer le développement urbain aux infrastructures de transports publics.

In this paper, we aim at assessing current local policies and their potential for linking urban development with transit infrastructure by conducting a comparative study across four Swiss urban regions: Basel, Bern, Geneva, and Lausanne. Several key factors are identified for coordinating local planning and transit policies. Specifically, they refer to the way contextual factors associated with morphological and geographical conditions are combined with regional- level institutional arrangements and case-specific idiosyncrasies regarding organizational structure, past policy decisions, as well as the political culture characterizing the local polity. Our research results show the conditions that must be met in order to implement coordinated policies to ensure that urban development is linked with transit infrastructure.

INDEX

Keywords : coordination of urban public policies, transport policy, land use policy, urban planning Mots-clés : coordination des politiques publiques urbaines, politique de transport, politique d'aménagement du territoire, urbanisme

AUTEURS

VINCENT KAUFMANN

École Polytechnique Fédérale de Lausanne (EPFL), Laboratoire de Sociologie Urbaine (LaSUR) Bâtiment Polyvalent, Station 16, ch-1015 Lausanne, Suisse, courriel : [email protected]

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FRITZ SAGER

Université de Berne, Institut de Science Politique (IPW) Unitobler, Lerchenweg 36, CH-3000 Bern 9, Suisse, courriel : [email protected]

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A tool for evaluating urban sustainability via integrated transportation and land use simulation models

Hannah Maoh and Pavlos Kanaroglou

This research has been made possible through a financial contribution from Infrastructure Canada. The second author is grateful to the Canada Research Chair program for financial support. The views expressed herein do not necessarily represent the views of the Government of Canada.

Introduction

1 Concerns over sustainable city planning in the last couple of decades have generated a strong sentiment against urban sprawl and its negative ramifications in North America (Brueckner, 2000). Sprawl is defined as dispersed and discontinuous suburban land development associated with low population densities and high auto-dependence (Handy, 2005; Carruthers and Ulfarsson, 2002). Critics argue that such development threatens the sustainability of cities due to its negative environmental, social and economic impacts. This is because it saps local resources, destroys open space and farmland, and increases the energy consumption of mobility by promoting long commutes (Newman and Kenworthy, 1999). The latter also contributes to high levels of traffic congestion and harmful emissions (Dieleman et al., 2002). Critics further argue that sprawl is responsible for the decay of downtown areas due to people and firm decentralization, leading to reduced social interaction and weakening the bonds that create a healthy society (Brueckner, 2000).

2 While the number of studies that sought to address the issue of urban sustainability and combat sprawl has been on the rise over the past couple of decades, little has been done on developing analytical tools that could be used to assess the future of urban

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sustainability for North American and for Canadian cities in particular. Questions about how particular land use development patterns or the expansion of the current urban transportation infrastructure are likely to impact urban sustainability remain unanswered. Accordingly, there is a great need for developing simulation tools and systems of urban sustainability indicators for assessing future development policies. Integrated Transportation and Land Use Models (ITLUMs) are particularly well suited to assessing such policies (Kanaroglou and Scott, 2002; Miller et al., 2004; Lautso et al., 2002; Spiekermann and Wegener, 2004; Behan et al. 2008). ITLUMs are sophisticated Decision Support Systems (DSS) that account for the interaction between the changes in urban form and travel behaviour decisions. As such, ITLUMs allow decision makers to assess the impact of land-use and transportation infrastructure projects on the evolution of urban areas. Research efforts over the past decade and a half have been focused on improving the theoretical foundations of these models (Miller et al. 2004). However, with the exception of the work done in Europe, namely the SPARTACUS “System for Planning and Research in Towns and Cities for Urban Sustainability” (European Commission, 1998), PROPOLIS “Planning and Research of Policies for Land Use and Transport for Increasing Urban Sustainability” (Lautso et al. 2002; Spiekermann and Wegener, 2004) and PROSPECTS “Procedures for Recommending Optimal Sustainable Planning of European City Transport Systems” (May et al. 2003; Minken et al. 2003) projects, the potential of using ITLUMs to calculate indicators for evaluating urban sustainability in North America has not been fully explored. 3 This paper reports on efforts undertaken to extend the capabilities of IMULATE, an ITLUM developed to study transportation and land use problems in Canadian cities. Our efforts are focused on identifying a list of indicators that can be generated with IMULATE to represent the environmental, social and economic pillars of sustainability. To this end, we developed SUSTAIN, a simulation tool that can be used as an add-on module in an ITLUM to assess the sustainability of urban futures via simulations. The methods employed to model the indicators pertaining to the three pillars of sustainability are presented, and the approach by which we gauge progress towards sustainability is described. The novelty in this paper is twofold. Firstly, we propose a systematic approach to normalize the raw value vx (see section 2.3) of any indicator x to be generated by IMULATE. The approach utilizes simulated land use information to optimize traffic flows via the well-known transportation problem. The idea is to calculate the theoretical minimum (vxmin) and maximum and (vxmax) values (i.e. theoretical range) for a given indicator that correspond to the least (minimum) and most (maximum) commuting patterns (i.e. commuting range). The raw value vx is then normalized to a new value vx* on a scale of 0 to 1 using the determined commuting range. Previous efforts relied on setting vxmin and vxmax arbitrarily, as in SPARTACUS and PROPOLIS models, which may result in errors suggesting that this indicator is influential or not. Secondly, a simple approach is proposed for determining pollution concentration due to generated traffic without the need to run dispersion models while simulating scenarios. This approach makes the devised system appealing from a practical point of view, as it avoids the intensive computer processing required to run dispersion models with current computing technology. Those efforts are new and have not been implemented in previous research. 4 The remainder of this paper is organized as follows. Section two provides a background on the issue of sustainability from a land use and transportation perspective. First, a discussion of the criteria, rationale and methods proposed in the literature to assess

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sustainability and calculate sustainable indicators is presented. This is followed by an overview of the common methods used in the past to model sustainability with large- scale ITLUMs. Section three reports on the simulation tool developed to extend the capabilities of IMULATE. The section starts by highlighting the general structure of the IMULATE system, followed by a description of the method we used to devise the sustainability indicators module (SUSTAIN). Section four emphasizes the operability of the devised system with a simulation example. Finally, the last section provides conclusions and directions for future research.

Background

Assessing urban sustainability

5 The interest in assessing urban sustainability has increased since the early 1990s. Drawing on the notion highlighted by Black (2002), the sustainability of an urban system can be broadly defined as urban development and practices that should satisfy current needs without compromising the ability of future generations to meet their needs. However, it is widely argued that current urban land use and transport systems are far from sustainable. This is due to the fact that existing transportation systems contribute to global environmental problems, consume massive amounts of non- renewable resources, result in excessive numbers of fatalities and injuries, deteriorate local air quality and increase congestion. Current land uses are also unsustainable because they contribute to urban sprawl and the imbalances between jobs and housing, as well as long commutes that are considered wasteful (Ma and Banister, 2006). In light of these problems, emphasis has been placed on addressing the issue of urban sustainability in recent years.

6 A growing body of literature has been advocating the development of sustainable indicators to support the urban planning process (Litman, 2008; Jeon et al. 2008). Indicators in this context are standardized measures suitable for analyzing and evaluating the importance of targeted outcomes. For example, a measure such as vehicle kilometres traveled (VKT) per capita can be used as an indicator to evaluate the level of mobility in the city. Various methods have been proposed over the past decade and a half to devise sustainable indicators that could be used to gauge progress towards sustainability. The general consensus is that urban sustainability can only be achieved by addressing various aspects that are related to the three pillars of sustainability: (1) Environment, (2) Society, and (3) Economy. The existing body of literature suggests that the sustainability of alternative future policies can be evaluated by calculating several indicators (i.e. quantifiable measures of particular outcomes) pertaining to a list of pre-defined themes that correspond to the three pillars of sustainability. The objective is then to combine those indicators to identify which of the alternative policies will result with the set of indicators that minimize negative environmental and social outcomes, while maximizing economic benefits. 7 According to the literature, quantitative methods for assessing the trinity of environmental, social and economic parameters are broken down to either simple or complex/advanced methods (Deakin et al., 2005). Simple methods include compatibility matrices, eco-profiling, ecological footprints, environmental auditing, flag method and spider analysis. On the other hand, complex and advanced methods, as noted by Black

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et al. (2002), include descriptive statistics, spatial mapping, regression analysis, travel preference functions and spatial statistics. Furthermore, Deakin et al. (2005) note that contingent valuation, cost benefit analysis, hedonic analysis, multi-criteria analysis and travel cost theory are among those advanced methods used for addressing the environmental aspect of urban sustainability. Finally, predictive and large-scale simulation models are among the more advanced methods for assessing the future of urban sustainability. Examples of the latter include the SPARTACUS, PROPOLIS and PROSPECTS models. Here, a computer program is designed to capture and simulate the processes of land use changes and travel demand behaviour in an urban area (European Commission, 1998; Lautso et al., 2002; May et al., 2003; Minken et al., 2003; Spiekermann and Wegener, 2004). The system is equipped with tools that enable the analyst to translate traffic flow and land use patterns into indicators suitable for assessing the sustainability of any future land use and transportation simulated scenario. 8 Our review of the literature reveals the existence of a relatively large number of diverse indicators for assessing the various aspects of sustainability of an urban system. In addition, the requirements for devising indicators do not seem to explicitly state the need for considering eventual dependability between particular indicators, external influencing factors, and the relevance and relative importance of different actors (Basler, 1998; Morse et al., 2001). There appears to be a lack of consensus regarding indicators for assessing sustainability. Obviously, the selection of indicators requires prior knowledge of the many facets that shape the future of the city and its evolution. Kelly (1998) has identified several criteria for evaluating sustainability indicators in the study of an urban system. He notes that any devised indicator should be: • Calculated by using already available or easily obtainable information. • Easily understandable without ambiguity and exceptional overlapping. • A measure of something important in its own right. • Available with a relatively short lead-time. • Comparable in terms of different geographical scales and the actors involved. • User driven, i.e. useful to their intended audience. • Policy relevant, i.e. pertinent to policy concerns. • Highly aggregated, i.e. the final indices should be few in number.

9 Furthermore, Hardi and Pinter (1995) identify some additional features enabling easier implementation of particular indicators of sustainability: • Designed in close cooperation and agreed with the actors involved from the public to the specific shareholders. • Cover a range of effects and impacts of interest. • Institutionalized in terms of effective laws and regulations, responsibilities for collection and maintaining databases, monitoring and regular reporting. • Integrated into policy-making and decision processes.

10 Jeon and Amekudzi (2005) examine indicators of sustainable transportation in current practice. Sixteen sustainability initiatives around the world were reviewed. The findings show that while there is no standard definition for transportation sustainability, there seems to be emerging consensus that in order to be effective, it must include impacts on the economy, environment, and social well-being; it must address the causes of sustainable or non-sustainable trends; it must consider the relative levels of influence that oversight agencies have with respect to implementing policies and procedures that impact sustainability; it must include an appropriate

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balance of input and output measures and it must have a strong stakeholder component.

11 Hatzopoulou and Miller (2006) review indicators of sustainable transport for integrated policy appraisal in Canada. They note that there has been a growing interest in the issue by various Canadian institutions including: the Winnipeg’s Centre for Sustainable Transportation (CST), the Victoria Transport Policy Institute (VTPI), Environment Canada (EC), and the National Round Table on the Environment and the Economy (NRTEE). The authors observe that while work on the topic is underway, further efforts are still needed in specific areas including but not limited to human exposure to air pollution and relations between levels of accessibility across socio-economic status. They also observe that the set of indicators proposed by the VTPI are considered to be more comprehensive than the indicators proposed by CST, since they are concerned with the three pillars of sustainability. By comparison, the indicators developed both by EC and NRTEE emphasize environmental quality at the expense of economic and social factors.

Modeling Sustainability with ITLUMs

12 As we noted earlier, ITLUMs have been used in the past to address the issue of urban sustainability in the European context. A number of European scholars carried out projects for this purpose, such as SPARTACUS system (European Commission, 1998) and more recently PROPOLIS (Lautso et al., 2002; Spiekermann and Wegener, 2004) and PROSPECTS (May et al., 2003; Minken et al., 2003). Efforts in these projects are centered on deriving indicators from existing integrated urban land use and transportation models, namely the MEPLAN, TRANUS and IRPUD models (see Wegener, 2004 for a detailed discussion of those models), to promote sustainable futures in a number of European cities.

13 The systems were developed to take into consideration five general goals that have been adopted in the European context to achieve a more sustainable urban future: (1) minimizing the consumption of space and natural resources, (2) rationalizing and efficiently managing urban flows, (3) protecting the health of urban populations, (4) ensuring equal access to resources and services, and (5) maintaining cultural and social diversity. In accordance with those goals, indicators have been identified within SPARTACUS, PROPOLIS and PROSPECTS to satisfy a list of criteria that include the relevance of the chosen indicators, their effectiveness in representing different domains of sustainability, their ability to be policy sensitive and their efficacy in generating credible future forecasts. The PROPOLIS system hypothesizes thirty-five indicators that are classified into nine themes to assess the three dimensions of sustainability, as shown in Table 1. Litman (2008) argues for the adoption of a standard set of sustainable indicators to be used as a benchmark when addressing sustainable transportation planning in North America and other places around the world. The PROPOLIS indicators, to a large extent, coincide with those proposed by Litman (2008). For the environmental pillar, PROPOLIS considers four themes that include global climate change, air pollution, consumption of natural resources and environmental quality. As for the social pillar, another four broadly defined themes are listed including health, equity, opportunities, accessibility and traffic. Finally, for the economic pillar, one theme is identified to reflect the total net economic benefit from

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transport. It is worth noting that not all of the indicators were usually calculated due to lack of data on particular indicators for some European cities (European Commission PROPOLIS and SPARTACUS rely on a standard multi-criteria evaluation method to calculate the contribution of each indicator x to the three pillars of sustainability. The idea is to translate the raw values of all indicators produced by the ITLUM into standardized indices (European Commission, 1998). For this, a linear value function is employed to determine the degree of influence of the indicator value. Accordingly, the * raw value νx of any given indicator x is normalized to a new value νx on a scale of 0 to 1 * using the linear function ν x = a +bν x, where a and b are estimated parameters. SPARTACUS employs two arbitrary values vxmin and vxmax, which, respectively, * describe the best (νx = 0) and worst (νx=1) values of indicator x to determine the * functional form of νx (that is, the parameters a and b) (European Commission, 1998). However, setting vxmin and vxmax arbitrarily can result in errors suggesting that this indicator is influential or not. We account for this drawback by providing a systematic approach to determine vxmin and vxmax as will be discussed in the next section.

Table 1. Sustainable Indicator of the PROPOLIS System

Theme Indictor

Climate change Greenhouse gases from transport

Acidifying gases from transport Air pollution Volatile organic compounds from transport

Consumption of mineral oil products, Environmental transport Indicators Consumption of natural resources Land coverage

Need for additional new construction

Fragmentation of open space Environmental quality Quality of open space

Social Indicators Exposure to PM from transport in the living environment

Exposure to NO2 from transport in the living environment Health Exposure to traffic noise

Traffic deaths

Traffic injuries

Equity Justice of distribution of economic benefits

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Justice of exposure to PM

Justice of exposure to NO2

Justice of exposure to noise

Segregation

Housing standard

Vitality of city centre Opportunities Vitality of surrounding region

Productivity gain from land use

Total time spent in traffic

Level of service of public transportation and slow modes

Accessibility and traffic Accessibility to city centre

Accessibility to services

Accessibility to open space

Transport investment costs

Transport user benefits

Transport operator benefits

Government benefits from transport Total net benefits from Economic Indicators transport Transport external accident costs

Transport external emissions costs

Transport external greenhouse gases costs

Transport external noise costs

Source: Spiekermann and Wegener (2004)

14 * Multi-criteria evaluation is applied using the normalized indices ν x to calculate an overall index SIp per pillar p using exogenous weights (w1, w2, …, wk) that reflect the importance of the k indicators of pillar p. Following Nijkamp et al. (1990), the general formula for calculating a sustainability index is given as follows:

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(1) 15 where k is the number of indicators that belongs to pillar p, and

16 The weights in PROPOLIS and SPARTACUS are the outcome of an internal expert survey performed to determine a common set of weights for the targeted study areas. The aggregation of indicators in equation (1) is performed separately for the environmental, social and economic pillars of sustainability. An overall index can then be generated by taking a weighted average of the three indices pertaining to the three pillars of sustainability.

A simulation tool for urban sustainability

17 In what follows, we report on the work that has been conducted to devise SUSTAIN, a simulation tool that can be used as an add-on module in an ITLUM to assess sustainable urban futures via simulations. The tool is integrated with IMULATE, a Canadian ITLUM developed for Hamilton, Ontario and Halifax, Nova Scotia. We first provide an overview of the IMULATE system. This is followed by a description of the modeling approach to devise SUSTAIN.

The IMULATE System

18 IMULATE was first calibrated for the Census Metropolitan Area (CMA) of Hamilton, Ontario (an urban area of approximately 500,000 inhabitants according to the 2001 Canadian Census) and became operational in the mid 1990s (Anderson et al., 1994). Since then, it has been used in a number of studies for the Hamilton region and has played a significant role in informing debates related to transportation infrastructure or/and land development projects (see for example Scott et al., 1997; Kanaroglou and South, 1999; Kanaroglou, 1999; Kanaroglou et al., 2000; Kang et al., 2008; Behan et al., 2008; Kanaroglou and Buliung, 2008). Recently, the model has been calibrated for Halifax, Nova Scotia, a CMA of approximately 360,000 inhabitants as documented by the 2001 Canadian Census. The following discussion will focus on the IMULATE system of Hamilton, which consists of five main components (POPMOB, EMPLOC, TRANDEM, TRAFFIC and EMISSIONS), as shown in Figure 1. The integration of the sustainability module (SUSTAIN) with IMULATE will result in IMULATE+, an ITLUM capable of simulating and evaluating the sustainability of Canadian Cities.

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Fig. 1 - General Structure of IMULATE+

19 In essence, the model simulates changes in land use and travel demand over five-year intervals, the first of which corresponds to the period 1986 to 1991 for Hamilton and 2001 to 2006 for Halifax. More comprehensive discussions are available in Anderson et al. (1994), Buliung et al. (2005) and Kang et al. (2007). The Land Use Module of IMULATE consists of two submodules: POPMOB and EMPLOC. The first of these is a residential location model that relates to the intra-urban household mobility and the operation of the housing market over space and time. Household mobility between any two census tracts k and i is simulated with a multinomial logit model that predicts the probability, Pki, of moving from k to i in any given five-year interval. The utility of Pki is formulated as a function of location factors that pertain to the destination tract i. Those factors include newly constructed dwellings in i, proximity to hazards from i, housing cost in i, level of accessibility in i (determined by the Transport Module) and the physical distance between k and i. EMPLOC, on the other hand, is a firm location model that relates to the intra-urban firm mobility and the associated location choice behaviour of firms in the CMA. The latter is simulated with a multinomial logit model that predicts the probability, Pi, of choosing census tract i by a moving or newly formed firm. The utility of Pi is formulated as a function of location factors that pertain to the destination tract i. Those factors include proximity to the CBD, proximity to highways and main roads, proximity to regional malls, population size in i, household density in i, measures of agglomeration economies in i and the type of land use in i. While POPMOB predicts the change in the spatial distribution of households and population across the CMA, EMPLOC predicts the location of firms and employment across the CMA. Together, the two models determine a matrix that links place of residence to place of work (PORPOW) for all workers in the region (Kanaroglou, 1999).

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20 TRANDEM, a submodule of the Transport Module, utilizes the PORPOW matrix to first predict the number of work, school and discretionary trips occurring between each pair of traffic analysis zones, which, in the case of IMULATE, correspond to Hamilton’s 151 census tracts. Then, based on relative travel time and cost, trips are broken down via logit models into three modes: private automobile, public transit and walking (Kanaroglou, 1999). The TRAFFIC submodule translates the inter-zonal automobile trips generated by TRANDEM into flows on the road network by means of a stochastic user equilibrium traffic assignment model. At the same time, the effect of congestion on travel speed is estimated along individual links. Once network equilibrium is reached, the level of zonal accessibility (also known as the inclusive value) is calculated to be passed to the Land Use Module as a determinant of population and employment mobility for the subsequent simulation period. In this way, changes in the level of congestion on specific links due to new highway projects will have a direct bearing on residential and employment location choices and thereby commuting patterns. Consequently, IMULATE is capable of capturing the bi-directional relationship between land use and transportation. 21 After equilibrium is achieved and the traffic flows are determined, the Environmental Module is engaged. An EMISSIONS submodule is used to estimate emissions of carbon monoxide (CO), hydrocarbons (HC), nitrogen oxides (NOx) and particulate matters (PM2.5 and PM10) for each link of the network via an interface between IMULATE and a well-established automobile emission model, MOBILE6.2C, the Canadian version of the MOBILE6.2 model. MOBILE6.2 was developed by the U.S Environmental Protection Agency (EPA) and has been used in the United States in various air pollution applications. This model can estimate, for each category of vehicle, emissions generated over each trip of a given length. Such estimation depends upon the average speed over the trip as well as other factors that might affect emissions, such as air temperature and vehicle-fleet characteristics. The Environmental Module also provides estimates of aggregate fuel consumption in litres by passenger vehicles (Anderson et al., 1994).

The SUSTAIN module

22 We adopt the general objectives set by the SPARTACUS and PROPOLIS models to devise the SUSTAIN module for the Hamilton region. A number of sustainability indicators, as shown in Table 2, are selected to represent various aspects and domains of sustainability. The indicators are devised such that they are policy responsive and can be forecasted by IMULATE. For environmental indicators, we focus on measures that contribute to air pollution and consumption of non-renewable natural resources. Air pollution indicators are based on the output produced by Mobile6.2C. Those include emissions of greenhouse gases (CO), acidifying gases (NOx), volatile organic compounds (HC), and particulate matters (PM2.5 and PM10). It is well documented that increases in their levels can severely damage the environment and the transportation sector is a major source of these emissions. The indicator for any given pollutant is measured as the level of emission per 1000 inhabitants. Consumption of non-renewable natural resources refers to the consumption of fossil fuel manufactured from mineral oil products. The parameters of the fuel consumption model in IMULATE are the same as those employed in a study of transportation emissions and energy by the City of Toronto Planning and Development Department (Anderson et al., 1994). As in the case

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of emissions, total fuel consumption is measured per 1000 inhabitants. The indicator for the consumption of agricultural land (NR2) is calculated by measuring the amount of farmland and green space converted for human use. Accordingly, the indicator calculates the total area of farmland or green space converted for new land development in all census tracts of the city.

Table 2. Sustainable Indicators of the SUSTAIN module of IMULATE+

Pillar Theme Label Indicator Definition

AP1 Greenhouse gases Level of CO [kg] per 1000 inhabitants

AP2 Acidifying gases Level of NOx [kg] per 1000 inhabitants

Volatile organic Environment Air pollution AP3 Level of HC [kg] per 1000 inhabitants compounds

Level of PM2.5 [kg] per 1000 AP4 Fine particles < 2.5 inhabitants

Level of PM10 [kg] per 1000 AP5 Fine particles < 10 inhabitants

Natural Energy use from Litters of Gas consumed per 1000 NR1 Resources fossil fuels inhabitants

Consumption of Arable land area [sq. km] converted to NR2 green space urbanized land

Exposure to NO Number of people exposed to harmful HL1 x from transport levels of NOx per 1000 inhabitants

Exposure to CO from Number of people exposed to harmful Health HL2 transport levels of CO per 1000 inhabitants

Number of traffic injuries per 1000 HL3 Traffic injuries inhabitants

Society HL4 Traffic deaths Number of deaths per 1000 inhabitants

Opportunity OP1 Vitality of CBD Level of mix in land use in the CBD

Residential Level of mix in land use in the OP2 amenities different neighbourhoods of the city

Average travel times from all possible Accessibility AM1 Accessibility to CBD locations in the city to City centre

Accessibility to Average potential accessibility to AM2 services services

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Vehicle kilometres Commute AM3 Total VKT per 1000 inhabitants traveled

Vehicle minutes AM4 Total VMT per 1000 inhabitants traveled

Mobility AM6 Congestion index Average level of congestion in city

Transport Total dollars spend on maintaining Economy Cost (dollars) EC1 investment costs road infrastructure

Transport EC2 Overall cost of commuting commuting costs

Transport external Total dollars due to externalities EC3 costs associated with health

23 For social indicators, measures have been generated for health, opportunity, and accessibility and mobility. It should be noted that equity indicators that measure justice with regards to exposure for different socio-economic population groups that can be classified according to income classes, as in PROPOLIS, are not included in the current version of SUSTAIN. The distribution of different socio-economic groups over space cannot be predicted using IMULATE. This limitation will be addressed in future research. As for health indicators, there is a growing body of literature that is concerned with establishing a relation between air pollution exposure and health in the urban context (Jerrett et al., 2005). For our purposes, health indicators are used to assess the exposure to NOx and CO emissions, which emanate from passenger vehicles. Upcoming research will include a focus on generating exposure measures for particulate matter as well as exposure to noise sources. The latter will depend on data that is currently lacking for our study area.

24 The devised exposure indicators measure the shares of population living in areas where the concentration of pollutants exceeds safe guidelines. In order to calculate an exposure indicator, IMULATE+ calculates two surfaces to reflect the spatial distribution of population and the levels of concentration of the pollutant in question. The two surfaces are represented in raster Geographic Information System (GIS) format where the study area is divided into a finite number of grid cells (500 500 meters). Population and pollution concentration are calculated for each grid cell g during a given simulation. The exposure index is then calculated as follows:

(2)

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(3) 25 where Popg is the size of population in grid cell g, Cong is the level of concentration of the pollutant in question in grid cell g, and is a threshold value for which the exposure to the pollutant becomes harmful. 26 The population surface is calculated from the zonal information produced by POPMOB. Population of a given zone (Popz) is distributed to the grid cells (g = 1, 2, …, Zg) that comprise zone z according to the following relation:

(4) 27 where RLUg is the area of residential land use in grid cell g. On the other hand, the pollution concentration surfaces for NOx and CO are calculated using regression models that were estimated to relate the level of pollution concentration in grid cell g to the amount of generated traffic on the road links that are in the vicinity of the grid cell. The regression models substitute the integration and utilization of the TAPM dispersion model (Hurley et al., 2005) with IMULATE. This approach is followed since the combination of TAPM with IMULATE to generate pollution concentration surfaces, while simulating a scenario will require days of computer processing, given the current computational power (i.e. Intel Core 2 Duo 2.0 GHz CPU). The dependent variable in the regression model is based on concentration measures that were initially obtained from running TAPM with road link emissions for the year 2006. Two concentration surfaces per pollutant were generated with TAPM to account for the two prevailing south west and north east wind directions in the Hamilton region. 28 Table 3 presents the results of the estimated regression models. In each model, three independent variables were used: (1) Tflow300g: the total traffic from passenger cars on all road links that are within a buffer of 300 meters from the center of grid cell g, (2) NRDUMg: a dummy variable set to 1 if grid cell g does not intersect with a major road or highway, 0 otherwise, and (3) DWSPg: a dummy variable set to 1 if grid cell g is down wind from a source of road pollution, 0 otherwise. The estimation results in Table 3 indicate well-behaved models with high R-squares and significant parameters that meet our a priori expectations. The concentration of pollution in the grid cell will tend to increase as the generated traffic from passenger cars will increase, as discerned from the Tflow300g variable. The models indicate that locations that are down wind from a source of road pollution will have higher concentrations of pollution, other things being equal, as determined by the DWSPg variable. Finally, locations that are not proximal to roads and highways will have lower pollution concentrations as can be

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seen in results obtained for the NRDUMg variable. During a simulation, IMULATE+ will utilize the estimated parameters in Table 3 along with the generated link traffic flows from the TRAFFIC submodule to calculate the concentrations Cong(SW) and Cong(NE) that correspond to the south west and north east wind directions, respectively. For a given pollutant, the value of Cong required in equation 3 is then calculated as follows:

(5) 29 The above formulation is based on empirical evidence that indicates a respective two thirds south west (SW) and one third north east (NE) wind prevalence during a given year in the Hamilton region.

Table 3. Estimated parameters of the regression models for pollution concentration surfaces

NOx (SW) NOx (NE) CO (SW) CO (NE)

Constant 27.1880 32.1823 105.0497 279.0702

(148.9553) (159.6775) (21.7447) (40.6378)

Tflow300g 0.0011 0.0016 0.0313 0.0480

(69.2458) (92.3383) (73.5875) (82.0019)

NRDUMg -1.8750 -1.7301 -29.1355 -34.0333

(-8.5923) (-7.2410) (-5.0158) (-4.2237)

DWSPg 25.4468 30.1839 848.9048 845.9685

(94.1950) (110.4497) (108.1018) (98.5191)

Multiple R 0.8735 0.9071 0.8953 0.8859

R2 0.7630 0.8228 0.8016 0.7849

Adjusted R2 0.7628 0.8228 0.8015 0.7847

Standard Error 7.3143 8.0097 194.6146 270.1187

Observations 5504 5504 5504 5504

F-statistic 5901.2363 8515.5471 7409.2382 6687.9022

Significance F 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000

Note: t-stats for the estimated parameters are the values in parenthesis.

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30 To develop health indicators, we calculate the number of traffic related injuries and deaths per 1000 inhabitants. For this, we use recent rates on injuries (I = 669 injuries per billion VKT) and deaths (d = 9.3 deaths per billion VKT) from Transportation Canada to establish a relation between traffic accidents (i.e. number of injuries/deaths) and the generated traffic (Vehicles Kilometres Traveled [VKT]) for a given scenario. The reason for adopting a simple approach to measure injuries and deaths is the lack of spatial data on traffic accidents for our study area. Should spatial data on traffic accidents become available a more elaborate approach will be devised to determine the number of injuries and deaths.

31 The second theme of indicators within the social pillar relates to social opportunities that are represented by the vitality of the Central Business District (CBD) and the level of residential amenities in the urban area. The vitality indicator (OP1) is based on measuring the level of mixed land use densities (i.e. co-existence of population and employment) in the central part of the city. Similarly, better residential amenities can be achieved with a high level of mixed land use densities in the different neighbourhoods (census tracts) of the city. Following the literature, an entropy index (EIr) that takes on a value between 0 and 1 can be used to quantify the level of mix of land use densities in region r:

(6)

32 r where Pda is the proportion of land use density of type a relative to the total density obtained from all available land uses (a = 1, 2, …, L) in region r. In our case, densities pertaining to population (a = 1) and employment (a = 2) are used to evaluate the level of mix in land use in region r, where L = 2. Population density is based on the output produced by POPMOB whereas employment density is based on the output produced by EMPLOC. OP1 is calculated with equation 6 by setting r as the CBD, where the CBD corresponds to the set of census tracts that form the old part of the city. OP2, on the other hand, is calculated by averaging the entropy indices (EIr) for all census tracts (r = 1, 2, …, 151) comprising the Hamilton area. According to equation 6, mixed land use that reflects a higher level of vitality or residential amenities is achieved when the values for OP1 and OP2 are close to 0. 33 The third theme of indicators within the social pillar relates to accessibility, levels of commuting and mobility in the city. The CBD plays an important role from a cultural, economic and social perspective. Therefore, changes in accessibility to the CBD due to imposed land use and transportation policies can have a social impact on the citizens of the city. We define accessibility to CBD as the average travel time it takes to move from all locations in the city to the CBD in a congested situation. Accessibility to the CBD will become poor as the average congested travel times from all locations to the CBD

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increase. Within a service based economy, access to services is an important aspect of everyday life. We measure accessibility to services by averaging the potential accessibility to service employment for all origin census tracts i in the city. Potential accessibility to services from origin census tract i is calculated as follows:

(7) 34 where SEj is service employment of census tract j and Cij is the travel time from origin tract i to destination tract j. The latter is endogenously determined by the traffic assignment routine of the transportation module. 35 Indicators pertaining to the level of commuting include VKT per 1000 inhabitants and VMT per 1000 inhabitants. The general idea here is that higher values of VKT and VMT will be associated with higher levels of commuting distance and time, and this can have negative impacts on society due to wasteful commuting (Ma and Banister, 2006). The final social indicator is based on measuring the overall level of congestion to depict the ease of mobility in the city. The indicator suggests that a higher congestion index will be associated with a lower level of mobility. VKT and VMT are calculated from the road link flows produced by the TRAFFIC module:

… (8)

(9) 36 where flowl is the total flow of passenger vehicles on road link l, lengthl is the length [km] of link l, and ttimesl is the congested travel times [minutes] required to traverse link l. The congestion index is based on an average of the congestion indices of all individual links comprising the transportation network:

… (10) 37 where capacity l is the design capacity of link l and N is the total number of links of the transportation network. 38 The economic sustainability indicators are devised to capture three monetary costs (in Canadian dollars) that are endured as a result of travel. The first indicator is the cost that road suppliers endure in order to maintain or build new road infrastructure. Intuitively, more usage of the transportation network, reflected by an increase in VKT, will increase the cost of maintaining existing infrastructure or building new supplies. Using figures from Transportation Canada, we estimate the total cost associated with

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maintaining/building a kilometre of infrastructure to be $0.027 per VKT. We use this estimate along with the predicted VKT from IMULATE+ to calculate EC1. The second economic indicator (EC2) corresponds to the users of the road infrastructure and measures the cost associated with commuting. The total commuting cost in minutes can be calculated as follows:

… (11) 39 where Cij is the inter-zonal travel time to commute from origin zone i to destination zone j, and Tij is the total number of trips from origin i to destination j. As before, using figures from Transportation Canada, we estimate the total cost in dollars per one minute of user commute to be $0.114. This figure is used in conjunction with equation 11 (i.e. 0.114 CC) to estimate EC2. Finally, the last economic indicator (EC3) is devised to account for the external costs (i.e. health and fatalities) that are associated with transportation. Health costs include, but are not limited to, exposure to various pollutants as well as traffic injuries. Traffic fatalities are among the most devastating external economic costs societies will ever experience. To capture those effects, we employ the health indicators (HL1, … , HL4) to calculate indicator EC3 as follows:

… (12) 40 where CH is the hospital admission cost ($) per case due to illness associated with exposure to harmful pollutants, CI is the hospital admission cost ($) per case due to illness associated with a traffic injury and CD is the cost ($) associated with a traffic fatality. Using figures from the Ontario Medical Association, CH is estimated at an average rate of $6,158 per exposure case. On the other hand, using numbers from Transportation Canada, CI and CD are estimated to be $28,000 and $1,560,000 per case of traffic injury and traffic fatality, respectively.

Sustainable Indices Evaluation

41 For any indicator x that pertains to one of the three pillars of sustainability, SUSTAIN min max will generate three values (νx, ν x and ν x ) that represent the raw, hypothetical min minimum and hypothetical maximum values of the indicator, respectively, where νx < max min max νx>νx νx ≤νx≥νx . Similar to SPARTACUS and PROPOLIS, the generated value νx is * normalized to a new value ν x on a scale of 0 to 1, to be able to compare indicators directly. The normalization is achieved by using the following formula:

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… (13) 42 To assess the sustainability of the simulated scenario, each indicator is assigned an exogenous weight in the range of 0 to 100 percent to directly reflect its importance. For instance, an indicator with a weight of 80% is deemed more important than an indicator with a weight of 20%. Accordingly, an exogenous list of weights

W={w1,w2,...,wk} corresponding to the k indicators of a given pillar p is provided as

input to calculate the index SIp, as in equation 1. An overall index SI is then calculated by average the SIp values of the three pillars, where p = {1: Environment, 2: Society and 3: Economy}. 43 SUSTAIN employs a systematic method that relies on the well-known Transportation min max Problem (TP) to determine the values of ν x and ν x . Traditionally, the transportation problem has been used in excess commuting studies to calculate the optimal (minimum) distribution of trips for all origin-destination pairs in the city, such that the average journey-to-work trip length is minimized and the demand (represented by the distribution of jobs at the different destination zones) is met (White, 1988; Ma and Banister, 2006). The idea here is to move people closer to their places of work so that the overall commute is minimized. Recently, the concept of the theoretical maximum commute is incorporated along with the conventional minimum excess commute to examine the feasible commuting range for a particular urban form (Horner, 2002). The general premise of the maximum commute is to move people as far as possible from their places of work so that the overall commute is maximized. It should be noted that the minimum and maximum commutes represent hypothetical situations that may never occur in reality. Nonetheless, given the current urban form (i.e. distribution of houses and jobs) the actual commute will always fall within the minimum and maximum commuting range. It can be argued that the observed commuting pattern of a city (derived from the PORPOW matrix) is more efficient if it is close to the minimum commute. Following these ideas, SUSTAIN utilizes the simulated urban form from POPMOB and EMPLOC to formulate and optimize the following transportation problem: 44 Objective function:

… (14) 45 Constraints:

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46 where W is the total number of commuters, Empj is the total number of jobs in destination zone j, Popi is the total number of commuting workers living in origin zone i, and Cij and Tij are previously defined. The minimum and maximum trip matrices are calculated by, respectively, minimizing and maximizing the objective function Z in equation 14 subject to the three listed constraints. The minimal solution of the above linear program will result in Tij’s that correspond to the minimal commute in the study area. Those Tij’s are then assigned to the transportation network using the TRAFFIC submodule. The resulting link flows are used to calculate link emissions and energy consumption levels via the Environmental module. The outputs are then employed to min calculate νx for all the indicators listed in Table 2. In a similar fashion, the maximum Tij’s from maximizing Z is fed into the TRAFFIC and Environmental modules and the max outputs are employed to calculate the νx values.

Model implementation

47 The modeling framework of SUSTAIN is developed as a Visual C++ simulation program and integrated with the IMULATE system to form IMULATE+. The new simulation tool is endowed with a friendly Graphical User Interface (GUI) to enable users to provide inputs and retrieve outputs in an efficient and fast manner. For inputs, the interface enables the user to alter the weights for the different indicators of the system. SUSTAIN min utilizes various data files that are generated during simulations to calculate ν x, νx max and νx . The results are displayed in a spreadsheet, which can be exported to text files for reporting. Given the provided weights, SUSTAIN also calculates the normalized value of each indicator following equation 13 and the results are summarized and displayed in both tabular and graphical format.

48 Similar to the work of Pfaffenbichler and Shepherd (2002), Vold (2005) and more recently Jonsson (2008), in our following analysis, we will test SUSTAIN by simulating four scenarios that present four different patterns of residential land development in the Hamilton CMA for the time period 2001 – 2006. The objective is to identify which of these patterns are the most and least sustainable. We assume a total of 20,000 new residential dwellings to be constructed in the Hamilton CMA in this time period. Such information forms the supply of the land market for the POPMOB model, which

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predicts the spatial distribution of population in the tracts of the CMA. The four scenarios are as follows: 1. Base Case: This is a business as usual scenario where the distribution of the 20,000 new dwellings across the tracts of the CMA follows the observed past trends published by Statistics Canada for 1991-1996 and 1996-2001. 2. Urban Residential Intensification (URI): Urban residential intensification is a commonly advocated land use policy under the umbrella of new urbanism and smart growth strategies (Behan et al., 2007). To reflect urban residential intensification, we evenly assign the 20,000 new dwellings across the central tracts shown in Figure 2. 3. Urban Expansion: In this scenario, we assume that the city will continue its horizontal land expansion where new development will mainly occur in the densely populated built-up area in the inner suburbs of the city. Accordingly, the new dwellings are evenly assigned to the inner suburban tracts shown in Figure 2. 4. Urban Sprawl: Land development in this scenario is assumed to follow a sprawled pattern where new development is mainly occurring in the outer suburbs of the city. To capture this effect, we evenly distribute the new dwelling far away from the core in tracts that are at the fringe of the city, as shown in Figure 2.

Fig. 2 – Designated census tracts for residential land development in the Hamilton CMA

49 Since the above scenarios are for illustrative purposes only, we assign equal weights among the indicators of any given pillar for simplification. However, it should be noted that when performing appraisal analysis of potential future scenarios, the assigned weights of the indicators will play a major role in determining the value of the sustainability indices in equation 1. Typically, the value of these weights is determined by collecting information through stated preference surveys such as the one conducted by Hunt (2001) for the City of Edmonton, Alberta, Canada. The objective of such surveys is to evaluate the attitudes of citizens towards a range of themes that relate to urban

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sustainability. This can help identify which sustainability indicators are more important, and therefore assign them with higher weights when evaluating the examined future scenarios. Future research will focus on determining plausible values for the weights of the devised sustainability indicators for Hamilton following the approach provided in Hunt (2001). 50 The results of the simulations are summarized in Table 4. It is worth noting that the system is developed such that better environmental, social or economic conditions are * achieved when the normalized value νx of any particular indicator x is closer to 0. The same applies to the SIp indicators. As such, a value close to 1 postulates an undesirable condition. The sprawl scenario appears to provide the most undesirable outcome with an overall sustainability index of 0.56. By comparison, the expansion scenario appears to provide the most desirable overall index (0.46), which appears to be very close to the indices achieved from the base and URI scenarios. The same observations apply when examining the calculated indices per pillar of sustainability. While the results from the sprawled scenario are not very surprising, those pertaining to the URI scenario are more interesting. The implementation of an URI scenario will result in better environmental conditions compared to the base case and sprawled scenario. However, it fails to create better social conditions when compared to the base and expansion scenarios. The sources of this undesirable condition are congestion and low mixing of land uses, as discerned from the relatively higher values of the congestion and viability of CBD indices (0.06 and 0.008). Nonetheless, the URI scenario appears to mitigate exposure to pollution as can be inferred from the exposure to NOx. It is worth noting that the above results are partially driven by the assigned weights. Different results regarding the sustainability of the simulated scenarios would have emerged if we assigned higher weights to particular indicators. Therefore, attention should be given to the assigned values of the weights.

Table 4. Estimated sustainable indices for simulated scenarios, 2001 – 2006

Scenarios

Indicator Base URI Expansion Sprawl

Environmental

Greenhouse gases AP1 0.0655 0.0680 0.0668 0.0750

Acidifying gases AP2 0.0824 0.0849 0.0824 0.0905

Volatile organic compounds AP3 0.0531 0.0547 0.0534 0.0614

Fine particles < 2.5 AP4 0.0916 0.0949 0.0915 0.0989

Fine particles <10 AP5 0.0916 0.0949 0.0915 0.0989

Energy use from fossil fuels NR1 0.0892 0.0926 0.0892 0.0973

Consumption of green space NR2 0.0641 0.0000 0.0000 0.1311

Overall Indicator (SI1) 0.5375 0.4899 0.4748 0.6530

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Social

Exposure to NOx from transport HL1 0.0091 0.0071 0.0098 0.0126

Exposure to CO from transport* HL2 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000

Traffic injuries HL3 0.0532 0.0551 0.0531 0.0574

Traffic deaths HL4 0.0533 0.0551 0.0533 0.0574

Viability of the CBD OP1 0.0029 0.0082 0.0017 0.0021

Residential amenities OP2 0.0009 0.0009 0.0009 0.0009

Accessibility to CBD AM1 0.0332 0.0369 0.0313 0.0427

Accessibility to services AM2 0.0315 0.0370 0.0327 0.0434

Vehicle kilometres travelled AM3 0.0538 0.0557 0.0538 0.0581

Vehicle minutes travelled AM4 0.0252 0.0260 0.0248 0.0327

Congestion index AM5 0.0566 0.0602 0.0561 0.0609

Overall Indicator (SI2) 0.3197 0.3421 0.3176 0.3680

Economic

Transport investment costs EC1 0.2114 0.2190 0.2113 0.2283

Transport commuting costs EC2 0.1695 0.1782 0.1691 0.1888

Transport external costs EC3 0.2178 0.2257 0.2177 0.2352

Overall Indicator (SI3) 0.5987 0.6229 0.5981 0.6522

Overall (SI) 0.4853 0.4850 0.4635 0.5578

Note: * Exposure to CO is 0 due to low levels of CO concentration from traffc.

Conclusions and directions for future research

51 This paper presented a framework for assessing sustainability of cities using large-scale integrated transport and land use models (ITLUMs). The efforts presented here add to the scarce literature on the development of simulation tools to assess urban sustainability. This research also paves the road for future work to assess the sustainability of urban development practices in Canadian cities by providing an operational tool for this purpose. A review of the literature suggests that the application of large-scale simulation models to assess urban sustainability is still at its infancy, although the art of developing integrated urban models goes back to the early 1960s. To date, there are at least 20 operational integrated urban models that have been

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developed for various cities around the world (Wegener, 2004). However, the use of such models to study the different aspects of urban sustainability is still limited (Buliung et al., 2006).

52 As noted earlier, a process of identification of sustainable indicators within ITLUMs should be carried out such that the indicators are chosen for their relevance, representation, policy sensitivity, and prediction ability (Kelly, 1998; Hardi and Pinter, 1995). Accordingly, a number of indicators could be calculated, but some might require advanced modeling techniques or detailed data. Nonetheless, we have demonstrated that the issue of urban sustainability can still be assessed using existing models as in the case of SPARTACUS, PROPOLIS and PROSPECTS. Our framework can be implemented in various Canadian cities making use of an operational travel demand model or ITLUM. However, improving the predictive ability of existing ITLUMs can assist in improving the quality of the devised indicators. It is well documented that microsimulation ITLUMs can help on this front (Miller et al., 2004). Unfortunately, very few operational models of this sort exist at the present time. Until such models are operational, there is the need to extend existing zone-based models as shown in this paper to make informed decisions regarding transportation planning and infrastructure projects. 53 Although this tool accounts for various domains and aspects of sustainability, there is still room for future research to enhance the performance of such tools and allow them to explicitly account for other important aspects of urban sustainability. The limitations suffered in this research were mainly due to a lack of appropriate data. Therefore, upcoming research will focus on addressing these limitations to improve the performance of the SUSTAIN module. In addition, it will enable SUSTAIN to generate indices for exposure to particulate matter and exposure to noise pollution. It will also enhance the predictive ability of POPMOB in order to predict the breakdown of population by different socio-economic groups according to age (as in Kanaroglou et al., 2007). In this way, SUSTAIN will be able to generate social equity indicators such as justice with regards to exposure for particular age groups that are more susceptible to pollution. Furthermore, future improvements along the lines of developing microsimulation models, as noted above, will enhance the core of the ITLUM being used. The objective will be to enable the model to generate more detailed land use and transportation related outputs that can help calculate vital sustainability indicators. Examples of the latter would include: daily average per capita time spent in active transportation, per capita transportation cost by mode of travel, impervious developed floorspace for urban use. Finally, since SUSTAIN is mainly developed to help inform and advocate the sustainability of different land use and transportation policies in Canadian cities, our research efforts in the near future will be focused on utilizing the system for this purpose.

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ABSTRACTS

This paper is focused on developing a simulation tool that will be used to assess urban sustainability and inform the future of urban planning. The tool is developed as an add-on module in an operational integrated transportation and land use model (ITLUM) calibrated for two Canadian cities: Hamilton, Ontario and Halifax, Nova Scotia. Progress towards sustainability is gauged based on indicators that will minimize negative environmental and social impacts

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while maximizing economic benefits. To this end, the methods to model the sustainability indicators are highlighted and described. A simulation example is provided to demonstrate the operability of the devised tool.

Cet article met l'accent sur le développement d’un outil de simulation conçu pour évaluer la durabilité urbaine et élargir le champ des connaissances nécessaires à la planification future du développement urbain. Cet outil consiste en un module instrumental qui s'ajoute à l’ITLUM (concept opérationnel intégré du développement spatial et de transport), et dont l'étalonnage a été adapté à deux villes canadiennes: Hamilton, Ontario et Halifax, Nouvelle-Écosse. Dans ces modèles, le progrès vers la durabilité est jaugé aux moyens d’indicateurs gradués pour baisser les impacts environnementaux et sociaux tout en haussant les bénéfices économiques. Dans ce but, les méthodes employées dans la conception de ces indicateurs de durabilité sont identifiées et expliquées. Un exemple de simulation est inclus afin de démontrer l’efficacité de cet outil.

INDEX

Mots-clés: durabilité, indicateurs, simulation, aménagement de l’espace, transport Keywords: sustainability, indicators, simulation, land-use, transportation

AUTHORS

HANNAH MAOH

Center for Spatial Analysis (CSpA), School of Geography and Earth Sciences, McMaster University, 1280 Main Street West, Hamilton, Ontario, Canada, L8S 4K1, courriel : [email protected]

PAVLOS KANAROGLOU

Center for Spatial Analysis (CSpA), School of Geography and Earth Sciences, McMaster University, 1280 Main Street West, Hamilton, Ontario, Canada, L8S 4K1, courriel : [email protected]

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Radical green political theory and land use decision making for sustainability in the region of Waterloo, Ontario, Canada

Tanya Markvart

Introduction

1 Radical green political theory outlines some fundamentals for a sustainable society; if and how they might be translated into practice has become a matter of much discussion. To be effective for complex socio-ecological problem-solving, radical green political theory must adapt to a diverse range of local to global contexts. This study investigates the role that radical green political theory might play in land use decision- making for sustainability. It aims to begin to delineate the components of radical green political theory on which green political theorists might focus in order to strengthen capacity to achieve sustainability in the context of real life socio-ecological problem solving.

2 For this purpose, a critical review was undertaken of Dobson’s (2000) portrayal of ecologism, the political ideology underpinning radical green political theory. A set of preliminary, generic land use decision making criteria was developed based on Dobson’s portrayal of ecologism. Dobson’s depiction was selected over other interpretations (e.g., Smith, 1998) because the group of green political theorists referred to by this study most often cite Dobson’s work. Moreover, Dobson’s account of ecologism has received wide commentary from notable political theorists. Goodin’s (1992) reflections on the “green theory of value” and the “green theory of agency”, for example, are inclusive of Dobson’s (1990) description of the radical green agenda. Dobson’s most recent editions of Green Political Thought (2000, 2006) are, in part, a response to the explosion of literature on green political theory since the first edition

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was published in 1990. Dobson’s work therefore reflects the growth most recently experienced by the political ideology of ecologism. 3 The capacity of the preliminary, generic land use decision making criteria to achieve sustainable development was then tested against Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability (Test 1). Gibson et al. recognize the vastness of the literature on the concept of sustainability and the many ways that the concept has been interpreted and practiced throughout the world (see Chapter 3 “ Sustainablity: The Essentials of the Concept”, p. 38 - 65). The essentials that Gibson et al. chose for their conception of sustainability are (a) based on their synthesis of the theoretical literature (since the 1970s) on sustainability; (b) underpinned by their intention to delineate “those that lie at the core of the idea and that should inform its application anywhere” (p. 59); and (c) a reaction to the challenges previously (within the last twenty years) and currently faced by the practice of environmental assessment. In the context of these challenges, Gibson et al. attempt to clarify the concept of sustainability and then push it further into decision making. Box 1 below depicts Gibson et al.’s essentials of the concept of sustainability. 4 These criteria integrate considerations and insights from a range of disciplines, fields, and recent sustainability implementation efforts (corporate greening, ecological economics, ecological systems theory, growth management planning, etc.). Gibson et al. (2005) developed these criteria in order to unify the practice of environmental assessment with the pursuit of sustainability: “While the potential fit between environmental assessment and the pursuit of sustainability is good, few existing assessment processes manage to serve environmental objectives as well as they should” (Preface, xi). The core decision making criteria for sustainability enhance efforts to pursue sustainability by clarifying sustainability requirements and then translating them into a practical decision making tool. In order to be effective for the purpose of achieving sustainability, the preliminary, generic land use decision making criteria derived from Dobson (2000) must at a minimum fulfill Gibson et al.’s core decision making criteria for sustainability. 5 The results of Test 1 led to a revision of the preliminary, generic land use decision making criteria. Any gaps in the criteria were filled with particular requirements from Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability. The strengths and limitations of this revised, final set of criteria were investigated by applying them to the Waterloo Moraine land use case in the Region of Waterloo, Ontario (Test 2). In performing these evaluations, this study aims to contribute insights to the central predicament that exists within radical green political theory, which is to determine precisely how to achieve a sustainable society.

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Box 1. The essentials of the concept of sustainability

The concept of sustainability is: • a challenge to conventional thinking and practice; • about long- as well as short-term well-being; • comprehensive, covering all the core issues of decision making; • a recognition of links and interdependencies, especially between humans and the biophysical foundations for life; • embedded in a world of complexity and surprise, in which precautionary approaches are necessary; • a recognition of both inviolable limits and endless opportunities for creative innovation; • about an open-ended process, not a state; • about intertwined means and ends—culture and governance as well as ecology, society and economy; • both universal and context dependent.

Source: Gibson et al. 2005, p. 62

6 The above essentials of the concept of sustainability underpin Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability (see Box 2).

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Box 2. Core decision making criteria for sustainability

Socio-ecological system integrity: Build human-ecological relations to establish and maintain the long-term integrity of socio- biophysical systems and protect the irreplaceable life support functions upon which human as well as ecological well-being depends. Livelihood sufficiency and opportunity: Ensure that everyone and every community has enough for a decent life and that everyone has opportunities to seek improvements in ways that do not compromise future generations’ possibilities for sufficiency and opportunity. Intragenerational equity: Ensure that sufficiency and effective choices for all are pursued in ways that reduce dangerous gaps in sufficiency and opportunity (and health, security, social recognition, political influence, etc.) between the rich and the poor. Intergenerational equity: Favour present options and actions that are most likely to preserve or enhance the opportunities and capabilities of future generations to live sustainably. Resource maintenance and efficiency: Provide a larger base for ensuring sustainable livelihoods for all while reducing threats to the long- term integrity of socio-ecological systems by reducing extractive damage, avoiding waste and cutting overall material and energy use per unit of benefit. Socio-ecological civility and democratic governance: Build the capacity, motivation and habitual inclination of individuals, communities and other collective decision making bodies to apply sustainability requirements through more open and better informed deliberations, greater attention to fostering reciprocal awareness and collective responsibility, and more integrated use of administrative, market, customary and personal decision making practices. Precaution and adaptation: Respect uncertainty, avoid even poorly understood risks of serious or irreversible damage to the foundations for sustainability, plan to learn, design for surprise and manage for adaptation.

Source: Gibson et al., 2005, p. 115-117

Radical green political theory

7 Radical green political theory is just one shade of green political thought. It might be understood in relation to other shades of green political thought, which can be divided into two major groups that indicate their orientation towards decision making. One group advocates centralized authoritarian institutions for environmental problem- solving (Heilbroner, 1974; Ryle, 1988) while the other group would extend broad participation in the structures and processes employed by democratic institutions. This study is concerned with the latter group (Dryzek, 1987; Dobson, 2000; Smith, 2003; Eckersley, 2004; Paehlke and Torgerson, 2005). Both radical and reformist voices can be heard within the democratic strain of green political thought. For the purpose of this study, a brief description of some of the categorizations of green political thought will clarify the shade of green to which this study conforms.

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8 Dobson’s (2000) portrayal of radical green political thought depicts ecologism as its endoskeleton, bearing the weight of the radical green political agenda. From this standpoint, he distinguishes between “Green” politics, or ecologism, and “green” politics, or environmentalism. Ecologism seeks to transform the whole of society by confronting some of the dominant assumptions and values that support it, while environmentalism aims to alter existing political and economic practices using managerial style strategies and existing institutions. For green political thought to be “Green”, then, it must challenge the “political, economic and social consensus that dominates contemporary life” (Dobson, 2000, p. 2). This distinction between Ecologism and environmentalism is what permits Dobson to argue that Ecologism exists as an independent political ideology. 9 Dryzek (1997) inserts some shades of green political thought into a categorization of the various environmental discourses that create the context within which environmental problems are approached. Environmental discourses essentially challenge the standards of industrialism and seek alternatives to these standards. According to Dryzek, these alternatives can be radical or reformist, prosaic or imaginative. Prosaic reactions, which may be radical or reformist, seek to solve environmental problems by using the established political and economic norms of industrialized societies. Imaginative solutions, which may be radical or reformist, aim to redefine the political and economic norms of industrialized society: “The environment is brought into the heart of society and its cultural, moral, and economic systems, rather than being seen as a source of difficulties standing outside these systems” (Dryzek, 1997, p. 13). The major difference between prosaic and imaginative solutions is that imaginative solutions highlight the interconnections and interdependencies that exist between the human and nonhuman worlds, while prosaic solutions define the environment as something separate from society. 10 Torgerson (1999) asserts that green political thought wavers between “systematic affirmation and systematic negation of the established order” (p. 145). Systematic affirmation is reformist because it proposes strategies that seek to make adaptive changes to contemporary, democratic institutions; systematic negation is radical because it seeks fundamental transformation of some aspects of society. Radical reformism exists somewhere between radicalism and reformism, calling for gradual change that leads to radical transformation. Still another shade, incremental reformism, rejects both radical change and systematic affirmation by calling for decision making processes that involve a plurality of stakeholders so that the relationships between civil society and the state are emphasized. Torgerson describes incremental radicalism as an even more decentralized approach than incremental reformism: “…breaking decisively with the epistemological presuppositions of the administrative mind” (p. 147). 11 One common feature among the above shades of green political thought is the problem of determining precisely what means should be used to achieve the sustainable society. This is indicative of the central tension that exists between the basic green desire to transform existing social, economic and political practices, and the practical (social, economic, political, ecological) implications of orchestrating such a transformation. Radicals and reformists, light green and dark green, seem to agree with Dobson (1990) at the end of the day: “if the Green movement is serious about staying Green and

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creating a sustainable life for us all…then current political strategies may not be sufficient” (p. 170). 12 The decision making criteria developed by this study have radical green underpinnings because they were derived from Dobson’s (2000) depiction of ecologism. However, this study does not reject existing democratic institutions. Rather, it may inform them by outlining some criteria for land use decision making at the regional level which may draw more attention to new considerations and possibly to alternative decision making structures and processes.

Methods

13 A set of preliminary generic land use decision making criteria was derived from three key chapters in Dobson’s (2000) Green Political Thought: “Philosophical Foundations”, “The Sustainable Society”, and “Strategies for Green Change”. These key chapters comprise the core of Dobson’s discussion of the central components of ecologism. A critical review of these three chapters involved selecting specific elements of ecologism (concepts, theories, and strategies) for the development of the preliminary, generic land use decision making criteria. An element was selected if it was both central to ecologism and relevant to the socio-ecological concerns (social, economic and ecological) broadly associated with land use decision making.

14 The selected elements were first grouped according to the chapters from which they emerged. If a particular central element could be drawn from other important concepts, these were grouped together with the central element. The selected elements were then categorized according to the land use decision making concern or concerns (social, economic and ecological) to which they related. These three categories of concern are capable of presenting the full range of sustainability requirements. According to Gibson et al. (2005), they are “…conventional modern policy and disciplinary categories used to represent the main broad areas of concern for sustainability initiatives” (p. 94). Gibson et al. also assert, however, that these categories function more to separate and categorize than to demonstrate links and interdependencies. In order to highlight potential links and interdependencies a selected element was then listed under all concerns to which it related. Building on this categorization, the selected elements were grouped again according to the sustainability requirement to which they related. Gibson et al.’s sustainability requirement categories (socio-ecological system integrity, livelihood sufficiency and opportunity, etc.) were employed for this purpose. 15 The selected elements were then translated into a set of preliminary, generic land use decision making criteria. Gibson et al.’s (2005) sustainability requirement categories served as a guide in the translation process. For example, if particular selected elements of ecologism reflected Gibson et al.’s “socio-ecological system integrity” requirement, they were translated into a similar criterion for land use decision making. 16 The strengths and limitations of the preliminary generic land use decision making criteria were investigated by evaluating them qualitatively, as a whole, against each of Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability (Test 1). For example, Gibson et al.’s “socio-ecological system integrity” criterion entails building “human-ecological relations to establish and maintain the long-term integrity of socio- biophysical systems and protect the irreplaceable life support functions upon which

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human as well as ecological well-being depends” (p. 115). As a whole, the preliminary criteria fulfilled this criterion. Ecologism’s ethical state of being requires the cultivation of an ecological consciousness as the foundation for more ecologically sensitive forms of behaviour (see Dobson, 2000, p. 46-51). Ecologism’s ethical code of conduct extends the boundaries of the ethical community around whole systems, including human and non-human entities (see Dobson, 2000, p. 40-46). Ecologism’s ethical theory therefore reflects the type of human-ecological relations expressed by Gibson et al. Indeed, it is fair to presume that building human-ecological relations that support the long term integrity of socio-biophysical systems, etc. may be enabled, in part, by ecologism’s ethical theory. Secondly, ecologism emphasizes the interdependencies and interconnections between human and non-human systems. It is therefore possible to speak of socio-ecological systems and to represent the parts of these systems as socio-biophysical or socio-ecological units. 17 The preliminary criteria derived from Dobson (2000) were revised so that any gaps were filled with content from Gibson et al.’s (2005) criteria. The results of Test 1, for example, indicated that the preliminary criteria were, as a whole, insufficient in light of Gibson et al.’s intra- and intergenerational equity criteria. The preliminary criteria were therefore revised to include Gibson et al.’s social equity requirements. 18 The strengths and limitations of a revised, final set of generic land use decision making criteria were investigated by applying them to the case specific context of the Waterloo Moraine land use case (Test 2). To be effective in land use decision making for sustainability, the final criteria must, at a minimum, be capable of addressing the context specific, socio-ecological concerns in the subject land use case. Key concerns that were not addressed revealed where the criteria could be improved in this particular context. 19 The key concerns of the Waterloo Moraine land use case were determined through qualitative, face-to-face interviews with citizens from a local community group, Citizens for the Protection of the Waterloo Moraine. The central questions posed by the principal researcher included: • When and why did you become involved in the Waterloo Moraine land use issue? • What, in your opinion, is the most important issue in the Waterloo Moraine land use case? • What, in your opinion, are the other important issues in the Waterloo Moraine land use case? • Will urban development on the Waterloo Moraine affect you personally? If so, how?

20 Secondary research included an analysis of Municipal and Regional Planning reports, letters to Council from concerned citizens, open house meeting minutes, environmental assessments, subdivision plans, and transportation studies. These documents supported primary research and revealed the Region’s perspective on the key concerns. The story of the Waterloo Moraine land use issue and a detailed chronology of the main events in decision making were derived from these documents. Table 1 below provides a summary of the key concerns in the Waterloo Moraine land use case.

Table 1. Summary of key concerns in the Waterloo Moraine land use case

Type of concern Summary

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Maintenance of rural identity Maintenance of overall quality of life Urban growth Maintenance of tradition of stewardship of natural features

Maintenance of pre-development condition of surface water flow Maintenance of pre-development condition of recharge soils Maintenance of pre-development recharge levels to Water quantity and quality the deep aquifer Long term monitoring of the Clean Water Collection system Maintenance of pre-development quality of surface water and groundwater Maintenance of dimensions of the clay till cap

Air quality Noise pollution Impact of increased traffic on network of Traffic Environmentally Sensitive Policy Areas Impact of road salt on water quality Appropriate road design

Maintenance of connectivity Ecological integrity of Provincially Significant Ecological integrity of network of Wetlands Environmentally Sensitive Policy Areas Ecological integrity of Environmentally Sensitive Policy Areas Impact of development on flora and fauna

Appropriate development of lands according to Appropriate development Regional environmental policy for the West Side

Adherence to Ontario Planning Act Adherence to Regional Official Plan and City of Waterloo Official Plan Procedural, Structural, Economic Adherence to structure of decision making for Plan of Subdivision Approval Finances for infrastructure studies Finances for Environmental Assessments

Waterloo’s west side story

21 The roots of the Waterloo Moraine land use issue reach back to 1985, when the Region of Waterloo’s Revised Official Policies Plan (ROPP) indicated a need for additional lands

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designated “Urban” to supply residential land needs for population growth. This prompted land owners on the West Side of Waterloo to request deferral of the “Rural” designation on their lands in the ROPP. At this point in time, the Waterloo Moraine land use issue was part of the broader issue of development on the West Side of Waterloo. Key stakeholders in the Waterloo Moraine land use issue have always been developers, members of Regional and Municipal Councils, Regional and City staff, concerned citizens, community groups, academics, and the Grand River Conservation Authority.

22 From the beginning, the Region and the City of Waterloo were sensitive to the environmental issues on the West Side. They initiated the West Side Designation Study (WSDS) and the Laurel Creek Watershed Study (LCWS) in order to ensure that development on the West Side was both warranted and appropriate. The WSDS found that development of the West Side Lands was indeed required to accommodate a need for residential housing for anticipated population growth. The LCWS was assigned the task of developing a management plan for the Laurel Creek Watershed. These studies were in part a response to concerns raised by residents of the West Side and other citizens for their quality of life and the environmental integrity of the sensitive area. The required length of time to complete the above studies frustrated the developers, who claimed that the Region only wanted to delay the inevitable. In 1990, therefore, the developers requested that the ROPP designations be referred to the Ontario Municipal Board (OMB), a provincially-appointed tribunal that hears appeals on land use disputes. The OMB decided for the developers and soon the West Side Lands were officially designated “Urban”. 23 The OMB’s decision marked a dramatic shift in the direction of the Waterloo Moraine land use issue. Concerned citizens and community groups continued to campaign against the OMB’s decision, claiming that development on the West Side would have negative impacts on the connectivity of adjacent forested lands, air quality, water quality and quantity, and wildlife. The Region and the City, however, began to initiate district plan reviews, transportation studies, sewage infrastructure studies, subwatershed studies, and class environmental assessments in preparation for development. A significant step for environmental protection was taken in 1993, when the Region incorporated the recommendations of the LCWS into the City of Waterloo’s Official Plan to guide development on the West Side. 24 From about 1990 to the present, the Waterloo Moraine land use issue has been characterized by numerous submissions of subdivision draft plans by the developers, and numerous public meetings and open houses hosted by the Region or the City to gain public input into road and subdivision designs. Although many citizens remain pessimistic about the socio-ecological impacts of the proposed subdivisions, Regional and City Councils and the developers continue to push forward.

Waterloo West Side Lands

25 The Region of Waterloo is situated in the southwestern corner of southern Ontario’s Greater Golden Horseshoe (GGH), the fastest growing urban area in Canada. The cities, regional municipalities and counties in the GGH hug the southern tip of Lake Ontario, creating a horseshoe shape. The Region of Waterloo is one of the fastest growing communities in the GGH. Its current population, approximately 498 000, is expected to

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grow to over 729 000 by 2031. Under the Province of Ontario’s Places to Grow Act, the Places to Grow Growth Plan for the Greater Golden Horseshoe has highlighted the Region of Waterloo as one of many urban growth centers in the GGH to accommodate population growth and associated urban development.

26 The chief land use issue involves plans for three residential subdivisions at the westernmost boundary of Waterloo, a rural and agricultural area characterized by rolling hills and fragments of upland and lowland forests. The proposed subdivisions are particularly controversial because they impinge upon environmentally sensitive features of the landscape, including Provincially Significant Wetlands, a network of Environmentally Sensitive Policy Areas, the headwaters of Clair Creek, and the recharge soils of the Waterloo Moraine. The proposed subdivisions are situated on a portion of the Waterloo Moraine, a 736 km2 glacial moraine system with underlying aquifers that discharge into the Grand River, a major hydrological feature of the Grand River Watershed in southern Ontario. The waters of the Moraine and the Grand River are tapped by the Region of Waterloo for its water supply. Water quantity and quality have therefore emerged as major issues in the Region, especially in the context of the directives of Ontario’s Places to Grow Growth Plan.

The Planning Context

27 The legislative and policy framework guiding the subdivision development approval process in the Region of Waterloo begins with the Ontario Planning Act and the Ontario Environmental Assessment Act. The Region of Waterloo’s Regional Official Plan (ROP) and the City of Waterloo’s Official Plan (OP) must be consistent with the Ontario Planning Act and the Provincial Policy Statement, provincial policy that provides direction on matters of land use planning and development. Regional and Municipal OPs establish planning policies and goals to guide and control overall development and growth, including infrastructure and services planning, future land use planning, and zoning by-laws. The City’s OP is obligated to be in compliance with the Regional OP. The Ontario Planning Act prescribes criteria that must be applied when a subdivision application is considered for approval. These criteria specify that any application for development must conform to the Ontario Planning Act and Regional or Municipal Official Policy Plans.

28 First passed in 1975, Ontario’s Environmental Assessment Act (EAA) mandates that municipalities undertake an environmental assessment (EA) for enterprises, activities, proposals, plans, and programs. These often include public infrastructure developments (roads and highways), waste management facilities, sewage and water facilities, and transit works. Any of these undertakings, however, may be exempt from the EA process with approval from the Minister of the Environment. Individual citizens may request that the Minister direct a private project to undertake an EA subject to the requirements of the EAA. Most municipal projects, however, are not required to undergo an individual EA. Instead, they follow a streamlined process under the provisions of a Class EA. These types of projects are usually routine and predictable: municipal roads, sewage and water infrastructure, highway construction and maintenance, forest management activities, and works undertaken by conservation authorities.

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29 In 2005, the Places to Grow Act received Royal Assent. This Act allows the Government of Ontario to designate any area of land in the Province as a growth plan area. It reflects the intentions of the Provincial Policy Statement and ensures that land use within any growth plan area is subject to the conformity requirements of the Ontario Planning Act. Additionally, Official Plans must conform to the Growth Plan. Under the legislative framework of the Places to Grow Act, the Government of Ontario released the Growth Plan for the Greater Golden Horseshoe.

Results

30 A noted in section 2, a set of preliminary generic land use decision making criteria was derived from three key chapters in Dobson’s (2000) Green Political Thought: “Philosophical Foundations”, “The Sustainable Society”, and “Strategies for Green Change”. A critical review of these chapters involved selecting specific elements of ecologism (concepts, theories, and strategies) for the development of the preliminary criteria. An element was selected if it was both central to ecologism and relevant to the socio-ecological concerns (social, economic, ecological) broadly associated with land use decision making. Table 2 depicts the first categorization of the selected elements according to the chapters from which they emerged.

31 Below is a summary of the three key chapters, emphasizing the elements selected for development of the preliminary, generic land use decision making criteria.

Table 2. Selected central elements of ecologism categorized according to key chapters in Dobson’s (2000) Green Political Thought

Chapter in Dobson’s (2000) Green Political Selected elements of ecologism Thought

Egalitarianism (socio-ecological, biophysical, underpinned by an ecological principle of interdependence and an ethical theory) A systems understanding of the world (emphasizes cross-scale, socio- ecological interdependencies and interconnections) Ecological principle of diversity (supports toleration, resilience, democracy) “Philosophical Foundations” Ecological principle of longevity (supports reverence for the natural world) Anti-anthropocentrism (underpinned by a principle of intrinsic value and an ethical theory) Shift in onus of justification from those who want to preserve the non- human world to those who wish to interfere with its preservation (underpinned by an ethical theory)

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Carrying capacity (underpinned by the limits to growth thesis and the need to lower consumption) “The Sustainable Society” Bioregionalism (small, decentralized, self-reliant communities) Precautionary approach towards technology (underpinned by the limits to growth thesis)

“Strategies for Green Participatory democracy Change” Decentralized communities

The Philosophical Foundations of Ecologism

32 Dobson (2000) asserts that ecologism professes a particular set of reasons for why we should care for the environment—radical ecological reasons. To defend these reasons, ecologism has armed itself with twentieth century physics, the science of ecology, and the philosophy of deep ecology.

33 The twentieth century’s scientific understanding of the universe has a particular set of implications for ecologism. Ecologism, for example, rejects discrete atomism’s hierarchical arrangement of the world and instead embraces the view that all of the particles that comprise the universe are equally important. By extension, then, ecologism professes egalitarianism. The emphasis on the importance of the relationships and the interactions between particles at the subatomic level has led ecologism to adopt an understanding of the world from a systems point of view. A systems understanding of the world entails, among other things, recognizing the interconnections and interdependencies that exist among and between ecological and human systems. This view helps to generate a sense of equality: “…each item is held to be necessary for the viability of every other item. In this view no part of the natural world is independent and therefore no part can lay claim to ‘superiority’” (Dobson, 2000, p. 24). 34 The science of ecology provides ecologism with lessons from nature that underpin its prescriptions for social and political arrangements. Ecology is concerned with the way plants and animals interact with each other and their surrounding environments. The inter-relationships, interdepen-dencies and interconnections of the non-human natural world are emphasized. Plants, animals, and their environments are understood as interacting parts of a system rather than discrete entities that are spatially and temporally independent and isolated from one another. Nature, then, also professes the principle of equality among human beings and human beings and the non-human world. 35 The similarities between the science of ecology and twentieth-century physics clearly make them allies against a hierarchical, atomistic understanding of the world. Dobson (2000) highlights three ecological principles with particular significance to ecologism’s prescriptions for the sustainable society: diversity, interdependence, and longevity. 36 The ecological principle of diversity supports toleration, resilience and democracy; interdependence supports ecologism’s egalitarian orientation; and ecological longevity supports ecologism’s reverence for the natural world. Egalitarianism is carried into ecologism’s ethical theory, which includes a code of conduct and a state of being.

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37 Ecologism’s ethical theory is underpinned by the philosophy of deep ecology. The term “deep ecology” was coined by Arne Naess, a Norwegian philosopher, in the early 1970s. Naess distinguishes between the “shallow” and “deep” ecology movements: shallow ecology advocates care for the environment because it has instrumental value for human beings, while deep ecologists assert that we should care for the environment for its own sake. This latter notion of care for the environment is what Dobson (2000) calls Naess’ principle of intrinsic value and it undergirds ecologism’s ethical code of conduct. Following Naess’ principle of intrinsic value, the boundaries of ecologism’s ethical community are extended around species and ecosystems as well as human beings. Ecologism’s environmental ethic, then, applies to the whole environment, rather than just to humans or just to animals. It also subscribes to the principle of biospherical egalitarianism—total equality between natural parts. 38 The philosophy of deep ecology supports ecologism’s prescription for an ethical state of being. Key to this ethic is the hope that the cultivation of an ecological consciousness will be the foundation for a more ecologically sensitive ethic with more ecologically sensitive forms of behaviour. Deep ecology, then, promotes a consciousness of identification with the non-human world as the preferable foundation for a new code of conduct. Its adherents hope that this new code of conduct will shift the onus of justification from those who want to preserve the non-human world to those who wish to interfere with its preservation. 39 The final component of the philosophical foundations of ecologism to be discussed is the centrality of the principle of anti-anthropocentrism: “If there is one word that underpins the whole range of radical green objections to current forms of human behavior in the world, it is probably ‘anthropocentrism’…” (Dobson, 2000, p. 51). Ecologism aims to place humans on to the green political agenda in a non- anthropocentric way. Dobson (2000) therefore distinguishes between a weak, or “human-centred” and a strong or “human-instrumental” understanding of anthropocentrism. He asserts that both are important aspects on the agenda of ecologism. For example, an idea or concept, etc., may be human-centred but this does not make the idea or concept, etc., essentially human-instrumental. This is because the former is unavoidable for humans; we cannot create any system apart from the context of our social and political cultures. Our desire to care for the non-human world is therefore human-centred simply because it is a human idea, but our desire to care for the non-human world as part of a deep respect and admiration for all creatures is not necessarily human-instrumental. According to this logic, the deep ecological notion that the non-human world has intrinsic value is essentially human-centered but it is not human-instrumental.

The Sustainable Society

40 The radical green prescription for change involves a particular set of ingredients for a sustainable society underpinned by the limits to growth thesis. The limits to growth thesis to which radical greens subscribe arose in part from the Club of Rome’s 1972 Limits to Growth report and subsequent publications. The thesis supports the fundamental green belief that the Earth is finite and that it possesses real limitations to growth. These limits and their associated scarcity define key parameters of a distinct, radical green sustainable society. Such a society, according to Dobson (2000), also

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contains a particular set of political-institutional arrangements and social and ethical norms. In part, they stem from the dark-green claim that certain ways of living are more sustainable than others. First and foremost, the sustainable society prescribed by ecologism is democratic and Dobson leads us through this society from the perspective of the fundamental green urge to reduce consumption. From this perspective, the principal aspects of the radical green Utopia unfold: the theory of need, recommendations for population levels, attitudes towards technology, sustainable sources of energy, and the self-reliant community.

41 The need to reduce consumption is a consequence of the radical green argument for a decrease in throughput, the components of which include “resource depletion, production, depreciation (involving consumption) and pollution” (Dobson, 2000, p. 77). For radical greens, the consumption problem is paramount in industrialized societies because it exacerbates the other components of throughput. If consumption is reduced, a reduction in the other components of throughput will follow. For ecologism, reducing consumption eventually leads to the development of a theory of need, a controversial undertaking because of the difficulty in distinguishing between needs and wants, and developing a universal definition of needs and wants. A potential settling of these challenges might be found in Dobson’s recognition that needs and wants are embedded in cultural contexts. Overall, the aim is to decide what we can do without. 42 Reducing consumption significantly is likely to involve reducing the number of people on the planet, another contentious green idea. This desire for population control is firmly grounded in the fact that present and future population levels are unsustainable. That said, greens recognize the inadequacy of adopting a simplistic plan for across-the- board reductions; certain countries consume more than others and certain areas of the world are more populated than others. Additionally, there are disagreements over exactly how many people the Earth can sustain and what to do with the excess. Greens assert that population control should be negotiated rather than imposed. Radical green strategies for population control, for example, include tax breaks for families with fewer than two children and equal opportunities for women, to name a few. 43 Radical greens are highly critical of the “technological fix”. This aversion towards modern technology stems from the fundamental belief that no amount of technological wizardry will allow humankind to overcome the problems associated with exponential growth. Technology may only prolong the inevitable or transfer our environmental problems from one area to another. The radical green position, then, holds that societies should adjust their social practices to the natural limits that surround them. Dobson (2000) is quick to assert, however, that although radical greens prefer moral solutions and changes in attitude and behaviour, their general attitude towards technology is one of uncertainty and precaution. The use of one technological device or another, therefore, depends on the kind of technology in question, the processes involved in its production, the potential for participative human control, and the associated impacts on the environment. Overall, the radical green orientation towards technology reflects its unwavering concern with the finite capacity of the Earth. This narrow focus brings to the foreground of the technology debate the dark-green push for an overall reduction in consumption as the best solution to the absolute scarcity of resources associated with the limits to growth thesis. 44 Small, decentralized, self-reliant communities are key components of the dark-green answer to the political-institutional implications of the sustainable society. According

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to Dobson (2000), the concept of bioregionalism is the most ecologically correct framework within which these communities might be organized. Central to the concept of bioregionalism is the principle of living according to the ecological characteristics of the place where we live. Sale (1985) defines bioregionalism as a region governed by nature rather than legislature. Living bioregionally involves identifying bioregional boundaries within which individuals would be members of communities. Understanding the bioregional paradigm, however, is much more complex and Sale begins to walk his readers through this paradigm by highlighting the differences in four key aspects between bioregionalism and the dominant paradigm of industrialized societies: scale, economy, polity, and society.

Radical Green Strategies for Change

45 This study is concerned with the practical implications of radical green political theory in the context of the Waterloo Moraine land use issue; it aims to contribute knowledge to the predicament that exists within radical green political theory of precisely how to achieve the sustainable society. Although ecologism is a classic ideology in that it contains both a critique of present socio-political arrangements and a prescription for the future, there has been little thinking, until recently, on how to achieve the ends it desires. Nevertheless, ecologism does contain strategies for social change.

46 A major role of green movements is to influence the legislative process through lobbying elected political representatives. But at this point, a major problem arises for radical greens. The contentious issue is whether radical green ends can be realized through contemporary democratic institutions. Dobson (2000) describes the Western world’s political institutional principle of representative democracy as one such practice that radical greens would replace with participatory democracy, which is inclusive of the stakeholders involved in a particular issue. It follows that the activities of green parties in the parliamentary system risk watering down the radical green agenda to the point of dilution beyond recognition. Dobson provides one possible route around this problem; the radical green agenda is such that not all of its prescriptions for social change can be met at once; therefore, it is better to bring about a few changes through existing political institutions than none at all. Overall, then, radical green strategies do include liberal-democratic political institutions, but they risk severely compromising the radical green agenda. 47 Community living as a new social formation is central to ecologism’s vision of the sustainable society. They involve care for the well-being of the community rather than the individual. The decentralized community construct is seen as the ideal institutional context for bringing about practices that are environmentally sustainable.

Categorization of Selected Elements According to Socio-Ecological Concerns

48 The selected elements were further categorized according to the land use decision making concern or concerns (social, economic, ecological) to which they related. Table 3 depicts this second categorization.

49 It is important to note that the central concept of egalitarianism was restricted to the social and ecological categories and did not extend to the economic. This decision was

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based on a literal interpretation of ecologism, i.e. Dobson’s (2000) description of egalitarianism emphasizes the interconnections and interdependencies between humans and the non-human world; the particulars of how this might translate into an economic theory, or the specifics about how gaps between the rich and poor should be treated are not articulated. In keeping with a literal interpretation of Dobson’s depiction of egalitarianism, then, the central concept of egalitarianism was confined to the social and ecological categories of concern.

Table 3. Selected elements categorized according to type of socio-ecological concern(s) broadly associated with land use decision making

Socio-ecological Selected elements of ecologism concern

Egalitarianism (biophysical, underpinned by ecological principle of interdependence and ethical theory) A systems understanding of the world (emphasizes cross-scale, socio-ecological interdependencies and interconnections) Ecological principle of diversity (supports toleration, resilience, democracy) Ecological principle of longevity (supports reverence for the natural world) Anti-anthropocentrism (underpinned by a principle of intrinsic value and an ethical theory) Shift in onus of justification from those who want to preserve the non-human Social world to those who wish to interfere with its preservation (underpinned by an ethical theory) Carrying capacity (underpinned by the limits to growth thesis and the need to lower consumption) Bioregionalism (small, decentralized, self-reliant communities) Precautionary approach towards technology (underpinned by the limits to growth thesis) Participatory democracy Decentralized communities

Economic Bioregionalism (small, decentralized, self-reliant communities)

Egalitarianism (biophysical, underpinned by the ecological principle of interdependence and an ethical theory) A systems understanding of the world (emphasizes cross-scale, socio-ecological interdependencies and interconnections) Ecological principle of diversity (supports toleration, resilience, democracy) Ecological Ecological principle of longevity (supports reverence for the natural world) Anti-anthropocentrism (underpinned by a principle of intrinsic value and an ethical theory) Carrying capacity (underpinned by the limits to growth thesis and the need to lower consumption) Bioregionalism (small, decentralized, self-reliant communities)

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Using Gibson et al. (2005) Sustainability Criteria as a Guide in Translation

50 Gibson et al. (2005) core decision making criteria for sustainability served as a useful guide in the process of translation from selected central elements, as organized in Table 3, to land use decision making criteria. The selected elements were categorized a third time according to Gibson et al.’s sustainability requirement categories (Table 4).

Table 4. Categorization of selected elements according to Gibson et al.’s (2005) sustainability requirements

Socio- Sustainability ecological Selected elements of ecologism requirement concern(s) (see Table 3) (Gibson et al., 2005) (see Table 3)

A systems understanding of the world (emphasizes cross-scale, socio-ecological interdependencies and Social, interconnections) ecological Ecological principle of diversity (supports toleration, Social, resilience, democracy) ecological Ecological principle of longevity (supports reverence Socio-ecological system Social, for the natural world) integrity ecological Anti-anthropocentrism (underpinned by a principle of Social, intrinsic value and an ethical theory) ecological Shift in onus of justification from those who want to Social preserve the non-human world to those who wish to interfere with its preservation (underpinned by an ethical theory)

Livelihood sufficiency -- and opportunity

Intragenerational equity - -

Intergenerational equity - -

Social, Ecological principle of diversity (supports toleration, ecological resilience, democracy) Social, Ecological principle of longevity (supports reverence ecological Resource maintenance for the natural world) Social, and efficiency Carrying capacity (underpinned by the limits to growth ecological thesis and the need to lower consumption) Social, Bioregionalism (small, decentralized, self-reliant economic, communities) ecological

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Egalitarianism (biophysical, underpinned by the Social, ecological principle of interdependence and an ethical Socio-ecological civility ecological and democratic code of conduct) Social governance Participatory democracy Social Decentralized communities

Precaution and Precautionary approach towards technology Social adaptation (underpinned by the limits to growth thesis)

Immediate and long-term –– integration

51 Gibson et al.’s (2005) livelihood sufficiency and opportunity, intra- and intergenerational equity, and immediate and long-term integration criteria were not represented by the selected central elements of ecologism. Table 4 reveals that the majority of the selected elements fall under the socio-ecological system integrity criterion. The results of this categorization begin to suggest that ecologism is fundamentally orientated towards the non-human world. This particular orientation is perhaps a consequence of ecologism’s aim to reject and transform the status quo by placing the non-human world at the centre of its ethical theory. Test 1 elaborates on this finding.

Preliminary, Generic Land Use Decision Making Criteria Derived from Dobson (2000)

52 Box 4 summarizes the preliminary, generic land use decision making criteria derived from Dobson’s (2000) depiction of ecologism. The criteria are organized according to the sustainability requirement categories used by Gibson et al. (2005). The criteria that were not expressed by the selected elements of ecologism (livelihood sufficiency and opportunity, intragenerational equity, intergenerational equity, and immediate and long-term integration) were not incorporated at this stage.

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Box 4. Summary of preliminary, generic land use decision making criteria, using Gibson et al.’s (2005) sustainability requirement categories as a guide

Socio-ecological system integrity Land use decision making must adopt a systems approach that is oriented towards maintaining socio-ecological diversity, respecting the temporal and spatial interdependencies within and between socio-biophysical systems, and protecting the longevity of the socio-biophysical systems involved in each case. On matters of conflict and compromise, the onus of justification must be placed on those participants who wish to interfere with the maintenance of socio-ecological diversity, respecting the temporal and spatial interdependencies within and between socio-biophysical systems, and the protection of the longevity of the socio-biophysical systems involved. Land use decision making must work towards outcomes that are not human-instrumental. Resource maintenance and efficiency Land use decision making must work towards the development of small, decentralized, self-reliant communities that are defined by bioregional boundaries and respect the limits of immediate and surrounding socio-ecological systems so that the carrying capacity of a given area is not exceeded by land use, population level, and resource consumption and extraction. Socio-ecological civility and democratic governance All of the phases, structures and processes of land use decision making must serve to enhance the development of decentralized communities, and must be oriented towards inclusive and equal consideration, engagement, and representation of the socio-biophysical units in the systems involved in each case. Precaution and adaptation During all phases of land use decision making, decision makers must adopt a precautionary approach to the use of technology in land use matters, including pre-construction, construction, and post-construction phases.

53 The term “socio-ecological” was used throughout criteria development as an expression of ecologism’s intention to recognize the links and interdependencies between human and non-human systems.

54 The selected elements of ecologism that were categorized according to Gibson et al.’s (2005) “socio-ecological system integrity” criterion in Table 4 were translated into three different land use decision making criteria. The first criterion integrates the elements related to a systems understanding of the world and the ecological principles of diversity and longevity. These three elements are complementary and well suited to the discipline of land use decision making; they deal with socio-ecological systems, ecological principles that are important to the integrity of these systems, and a particular approach to understanding them. 55 The second and third criteria in the “socio-ecological system integrity” category were determined to be stand-alone criteria. The criterion dealing with the “onus of justification” is well suited to decision making that involves trade-offs. Gibson et al. (2005) recognize that conflicts, which inevitably lead to compromise, may arise between the valued components of an ecosystem. To ensure that these conflicts do not sacrifice the goal of sustainable development, they developed a set of trade off rules (p. 122-141) to guide decision making. In a similar way, the criterion that deals with the “onus of justification” may guide land use decision making during times of conflict and

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compromise. Ecologism’s anti-anthropocentrism was translated into a criterion that expresses Dobson’s (2000) distinction between a weak, or “human-centred” and a strong or “human-instrumental” understanding of anthropocentrism. 56 The elements related to carrying capacity and bioregionalism were translated into one criterion that expresses Gibson et al.’s “resource maintenance and efficiency” requirement; both elements entail prescriptions for natural resource extraction and material consumption. The complementary elements of egalitarianism, participatory democracy, and decentralized communities were combined into once criterion as an expression of Gibson et al.’s (2005) “civility and democratic governance” criterion. Ecologism’s precautionary approach to the use of technology was translated into a criterion that expresses Gibson et al.’s (2005) “precaution and adaptation” 4.7. Results of Test 1: Overall Strengths and Limitations of Preliminary, Generic Land Use Decision Making Criteria criterion.

Results of Test 1: Overall Strengths and Limitations of Preliminary, Generic Land Use Decision Making Criteria

57 The strengths and limitations of the preliminary generic land use decision making criteria were investigated by evaluating them, as a whole, against each of Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability. All together, the preliminary criteria did not fulfill Gibson et al.’s criteria pertaining to livelihood sufficiency and opportunity, intra- and intergenerational equity, socio-ecological civility and democratic governance, precaution and adaptation, and immediate and long-term integration. This weakness is a consequence of ecologism’s orientation towards the natural world. For example, nowhere does Dobson’s portrayal of ecologism speak of “sufficiency and opportunity” or “equity” as end points in its ethical theory. Moreover, although ecologism can speak of maintaining and protecting socio-biophysical longevity and diversity, it does not explicitly reserve a space for the consideration of the capability of future generations to live sustainably. Future generations and sustainability are implied by ecologism’s adherence to these ecological principles.

58 However, the lack of explicit recognition of future human generations emphasizes ecologism’s bias towards the non-human world. This orientation limits the capacity of the preliminary, generic criteria to acknowledge the broad, human-centred, socio- economic and political factors in environmental problems (distribution of resources, disparities between the rich and poor, etc.). It also limits the criteria’s ability to address the finer, human-oriented details related to precaution and adaptation in decision making, and the social dynamics in democratic governance. Gibson et al.’s (2005) “socio-ecological civility and democratic governance” criterion, for example, recognizes some of the dynamics of participatory decision making processes, including, to name a few, the distribution of information and the nature of deliberations. But ecologism’s desire for inclusive and equal consideration, engagement and representation are geared towards protecting the non-human world; therefore, they neglect the finer details in participatory decision making. 59 In one major aspect, however, the land use criteria based on ecologism go above and beyond Gibson et al.’s (2005) core criteria. Ecologism’s ethical theory extends the moral community to incorporate non-humans and it explicitly injects human beings into the natural world; therefore, it is impossible to separate human well being from ecological

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well being. This connection of the human and ecological realms is supported further by ecologism’s belief in the science of ecology and systems thinking. In this way, the preliminary criteria can consistently speak of representing the human and ecological and biophysical components of a system as units— as functional, socio-ecological or socio-biophysical constituents within a whole system —with interests that are necessary for the integrity of the socio-ecological unit. 60 At times, Gibson et al.’s (2005) criteria do not reflect this fusion. For example, the principle of intragenerational equity might be strengthened by ecologism’s ethical theory by explicitly including the non-human world in this principle. Similarly, the principle of intergenerational equity might be strengthened if the opportunities and capabilities that it wishes to preserve or enhance explicitly embrace the non-human world—of future socio-ecological generations. Ecologism’s ethical theory, therefore, which extends the moral community around non-humans, is its overarching strength in the context of land use decision making for sustainability. 61 It may be that Gibson et al.’s (2005) criteria are intended for a different audience than ecologism; therefore, it may not be fair to ask the land use decision making criteria based on ecologism to fulfill Gibson et al.’s criteria. As an ideology, ecologism is aimed at the transformation of whole societies, while Gibson et al.’s criteria are oriented towards a particular sector or sectors of societies around the world, i.e. environmental assessment practitioners and public decision making bodies. Both, however, are concerned with sustainability and this common goal underlies the appropriate use of Gibson et al.’s criteria as a test for the criteria developed by this study. 62 The preliminary generic land use decision making criteria were revised to fulfill Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability. This was accomplished by incorporating text from Gibson et al.’s criteria. Again, the categories in the revised criteria were borrowed from Gibson et al.’s core decision making criteria for sustainability. Box 5 presents the revised, final generic land use decision making criteria derived from both Dobson (2000) and Gibson et al.

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Box 5. Summary of revised, final generic land use decision making criteria derived from Dobson (2000) and Gibson et al. (2005)

Socio-ecological system integrity Land use decision making must adopt a systems approach that is oriented toward maintaining socio-ecological diversity, respecting the temporal and spatial interdependencies within and between socio-biophysical systems, and protecting the longevity of the socio-biophysical systems involved in each case. During times of conflict and compromise, the onus of justification must be placed on those participants who wish to interfere with the maintenance of socio-ecological diversity, respecting the temporal and spatial interdependencies within and between socio-biophysical systems, and the protection of the longevity of the socio-biophysical systems involved. Land use decision making must work towards outcomes that are non-human-instrumental. Livelihood sufficiency and opportunity Land use decision making must “ensure that everyone and every community has enough for a decent life and that everyone has opportunities to seek improvements in ways that do not compromise future generations’ possibilities for sufficiency and opportunity” (Gibson et al., 2005). Intragenerational equity Land use decision making must “ensure that sufficiency and effective choices for all are pursued in ways that reduce dangerous gaps in sufficiency and opportunity (and health, security, social recognition, political influence, etc.) between the rich and the poor” (Gibson et al., 2005). Intergenerational equity Land use decision making must “favour present options and actions that are most likely to preserve or enhance the opportunities and capabilities of future generations to live sustainably” (Gibson et al., 2005). Resource maintenance and efficiency Land use decision making must work towards the development of small, decentralized, self-reliant communities that are defined by bioregional boundaries and respect the limits of immediate and surrounding socio-ecological systems so that the carrying capacity of a given area is not exceeded by land use, population level, and resource consumption and extraction. Socio-ecological civility and democratic governance All of the phases, structures and processes of land use decision making must be oriented towards inclusive and equal engagement and representation of the socio-biophysical units in the systems involved in each case and must build the capacity, motivation and habitual inclination of individuals, communities and other collective decision making bodies to apply sustainability requirements through more open and better informed deliberations, greater attention to fostering reciprocal awareness and collective responsibility, and more integrated use of administrative, market, customary and personal decision making practices. Precaution and adaptation During all phases of land use decision making, decision-makers must adopt a precautionary approach to the use of technology, respect uncertainty, avoid even poorly understood risks of serious or irreversible damage to the foundations for sustainability, plan to learn, design for surprise and manage for adaptation. Immediate and long-term integration Land use decision making must “apply all principles of sustainability at once, seeking mutually supportive benefits and multiple gains” (Gibson et al., 2005).

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Results of Test 2: Overall Strengths and Limitations of Final Generic Land Use Decision Making Criteria

63 Test 1 revealed significant gaps in the preliminary generic criteria in light of Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability. Like environmental assessment cases, however, generic land use decision making criteria need to be specified for the particulars of the case and context. The practical strengths and weaknesses of the final, generic land use decision making criteria were therefore investigated by applying them to the case specific context of the Waterloo Moraine land use issue. To be effective in land use decision making for sustainability, the final criteria as a whole must, at a minimum, address the key concerns in the subject land use case.

64 Results of test 2 indicated that the final criteria did not address concerns related to the procedural, structural, and economic issues in the subject land use issue. Rather, the final generic criteria were oriented towards broad socio-economic and political issues, such as the distribution of resources, class divisions, and the capability of future generations to live sustainably. Specifically, the revised criteria did not address the socio-ecological implications of Regional and Municipal concerns to follow the legislative planning framework. This is significant in light of the importance of the Ontario Municipal Board hearing for the future of the Waterloo Moraine land use case. 65 Budget constraints were also unaddressed. Fiscal issues in the Waterloo Moraine case included Regional and Municipal concerns for funds for multiple infrastructure studies and environmental assessments. The Region charged the developers for these studies, which is permitted under the Development Charges Act. This was a significant move because, in order for the Region to receive funds from the developers, the lands had to be zoned “Urban” in the ROP. These findings support the results of the first test: ecologism’s bias towards the non-human world limits its ability to acknowledge the socio-economic and political factors in land use decision making. The results also suggest that the final generic criteria are too broad for some of the finer details related to land use decision making. 66 Ecologism’s theme of anti-anthropocentrism may also underlie its lack of explicit attention to stakeholder concerns for maintenance of cultural identity and tradition. This neglect may be indicative of ecologism’s wish to dismantle and reconstruct the paradigms that dominate industrialized societies. Again, in this manner, cultural identity and tradition are implicitly recognized as a part of the problem and a part of the solution. Both are also implicitly included in ecologism’s desire to protect socio- ecological systems from development. In spite of this, the lack of explicit attention to cultural identity and tradition may work towards rendering radical green political theory ineffective in countries where cultural identity and tradition are complicated by myriad factors, such as colonialism and ongoing foreign exploitation of natural resources. 67 The strengths of the final generic criteria also support the first test findings: ecologism’s ecological principles, systems thinking, and ethical theory underpin the fusion of socio-ecological systems in decision making. The criteria consistently addressed issues pertaining to water quality and quantity, pollution, and the integrity of the key features of the Waterloo Moraine and surrounding ecological systems.

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Conclusion

68 The evaluation of the preliminary criteria revealed that ecologism is inadequate in its capacity to acknowledge many of the socio-economic and political factors in achieving sustainability; they did not fully address Gibson et al.’s (2005) criteria pertaining to sufficiency and opportunity, disparities between the rich and the poor, the capabilities of future generations to live sustainably, participatory decision making, precaution and adaptation, and applying all principles of sustainability at once. This inadequacy is due to ecologism’s fundamental orientation towards the non-human world, which is indicative of its desire to reject and transform the status quo. However, ecologism’s ethical theory, which includes the principle of biospherical egalitarianism, its systemic understanding of the world, and the importance of the science of ecology to its prescriptions for social and political arrangements, permit the criteria to represent the human, ecological and biophysical components of a system as units—as functional, socio-ecological or socio-biophysical constituents within a whole system. Human and non-human well being considerations are therefore fused in decision making.

69 The evaluation of the revised, final land use decision making criteria revealed similar strengths and limitations. The fusion of socio-ecological or socio-biophysical systems, underpinned by ecologism’s emphasis on ecological principles, systems thinking, and its ethical theory, surfaced again as a major strength; the final generic land use decision making criteria accommodated most of the key concerns in the subject land use case. The concerns that were not addressed support the results of the first test: ecologism’s orientation towards the non-human world rendered it inadequate in its capacity to address the human-centered procedural, structural, and economic factors in land use decision making. The final generic criteria were not able to address the barriers to sustainable development imposed by the Ontario Municipal Board, Official Plans, and financial constraints. This limitation indicates that the final generic criteria may be too broad for the finer scale issues in land use decision making. 70 To become more practical for the goal of socio-ecological sustainability, radical green political theorists must begin to reach beyond the broad concepts and theories that underpin its prescriptions for a sustainable society and focus attention on its orientation towards the finer details in real life, socio-ecological problem solving.

BIBLIOGRAPHY

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ABSTRACTS

Radical green political theory outlines some fundamentals for a sustainable society; if and how they might be translated into practice has become a matter of much discussion. This study investigates the role that radical green political theory might play in land use decision making for sustainability. Land use decision making criteria are derived from Dobson’s (2000) portrayal of ecologism and evaluated against Gibson et al.’s (2005) core decision making criteria for sustainability. Strengths and limitations of a revised set of criteria are investigated by applying them to the particulars of the Waterloo Moraine land use case in Waterloo, Ontario, Canada.

La théorie de la politique verte et radicale propose certains des fondements de la société durable. Le si et le comment on devrait joindre le geste à la parole sont aujourd’hui des questions de débat. Cette étude examine le rôle potentiel de la théorie de la politique verte et radicale dans les processus de décisions en vue d’établir un aménagement du territoire favorable au développement durable. Les critères qui s’inscrivent dans le cadre des processus de décision liés à l’aménagement du territoire sont tirés des travaux de Dobson (2000) sur l’écologisme. Ils sont évalués, par la suite, en fonction des critères de base de la prise de décision en faveur de la durabilité définis par Gibson et al. (2005). Les points forts et les limites de l’ensemble des critères revus sont examinés à la lumière du cas d’aménagement de la Moraine Waterloo à Waterloo, Ontario, Canada.

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INDEX

Keywords: écologism, environmental assessment, environmental politics, political ecology, sustainable development, urban planning Mots-clés: écologisme, évaluation environnementale, politique environnementale, écologie politique, développement durable, planification urbaine

AUTHOR

TANYA MARKVART

University of Waterloo, 200 University Avenue, West, Waterloo, Ontario, N2L 3G1, courriel : [email protected]

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Constructing connections: urban forestry and toronto’s west don lands revitalization

Paul L. Nichols

Introduction

1 Within the broad discourse concerning the benefits to be gained through the development and nurturing of the urban forest, the existing literature is extensive (Treiman and Gartner, 2006); however, much less emphasis has been placed on the benefits resulting from the redevelopment of brownfield sites into urban forests. In the search for unique case-studies of brownfield to urban forests transformation, Toronto contains multiple examples worthy of study. With a well established urban forest incorporating the Don River and large scale brownfield redevelopment in the West Don Lands, an examination of the potential for creating physical and social connections through redevelopment can be conducted. This paper examines the existing plans for creating such connections using the Waterfront Toronto’s area projects. The objectives of this examination are to: • Illustrate the broad relationship between urban forest and social benefits, and to contextualize this relationship in terms of Toronto’s West Don Lands’ revitalization. • Determine the strengths and weaknesses of urban forest component integration in the West Don Lands’ redevelopment plans. • Highlight how the West Don Lands’ redevelopment will increase the potential for social connection creation in the precinct and subsequently address key current social issues.

2 To this end, current proposals for the development of parks will be critically reviewed and the proposal’s attention to the physical creation of linkages between parks and existing urban forests will be discussed. This will be followed by a discussion of the potential social benefits and externalities that may be expected from the realization of such proposals. Finally, conclusions regarding the potential utility of current plans for urban forestry in the West Don Lands will be drawn. However, before any such analysis

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can be undertaken, an appropriate contextual and epistemological background should be constructed.

Defining “urban forestry”

3 Generally speaking, “[u]rban forests are [areas] situated within a town area, they are part of city infrastructure and are daily accessible by means of public city transport, cycling and walking to at least a part of the inhabitants” (Pirnat, 2000, p. 135-36). However, it must also be acknowledged that street trees and trees on private property are also part of the “urban forest” (Heynen et al., 2006). More academically defined, “urban forestry” is a concept which, emerging in mid-1960s from a student research project, aimed to use trees to provide “environmental and social benefits for urban populations” (Johnston, 1996; Jorgensen, 1986, p. 179). This broad definition is still valid today and has been further detailed to highlight the environmental and social benefits while diminishing the traditional econo-centric focus of forests and their products (Heynen et al., 2006; Konijnenedijk, 2003). For example, urban forests and parks have been noted as components of urban stormwater management and air filtration (Solecki and Welch, 1995). There is also on-going discussion as to the impact of forest size on increased biodiversity (Guirado et al., 2006). Additionally, reductions in stress and violence as well as contributions to social integration have all been linked to the presence of urban forests and green space (Hunter, 2001; Germann-Chiari and Seeland, 2004). However, as with any social constructed concept, the term “urban forests” will be defined in unique and often contrasting ways from one group to another. The way such a term is defined is highly dependant on the values and requirements one places on nature or “green space” (Tyrväinen et al., 2007). In contrast to the broad and somewhat theoretical academic definition, for those focused on urban planning and management, urban forests often represent the most multifunctional and dynamic opportunity to provide green space to urban residents (Van Herzele, 2006). And for the residents themselves, the concept of urban forests has been linked to areas within the city where the individual can feel that they are closer to nature (Cole and Bussey, 2000).

4 Interestingly, the same social constructions that help to describe the connotations of and associations to urban forests also influence the physical structure of those forests as well. While policy does and should play a role in pro- and retro- active planning of green spaces and their connectivity (Jim, 1999; Jim, 2004), the policy is (or at least should be) a reflection of the public’s demands of such green spaces. Quite often these demands are culturally linked (Tyrväinen et al., 2007); however, gender, age and various other factors also contribute to the demands placed on the urban forest. Konjinendijk (2003) identifies that an urban forest’s multifunctionality is the key to addressing the diverse needs of a city’s population, and thus its success. For example, Cole and Bussey (2000) note that at 2 ha, woodlands are appealing to all ages; however, adults prefer the potential for exploration that blocks of woodlands provide. Yet, others put emphasis on the appearance of green space as “natural” (Hull IV et al., 1994), thus suggesting that there may be a need or benefit from complementing the planned portions of urban forests and green spaces with areas that are left as “wild” (Thompson, 2002; Jim, 2004). The more rugged areas of an urban forest can contribute in ways that traditional parks cannot (Jim, 2004), such as through providing a sense of adventure for those seeking local opportunities for rural exploration. An urban forest

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should therefore be structured in a way that appeals to the old, the young, women, men, bicyclers, ramblers, pedestrian commuters, and various other classifications of users. In addition, the structure should also allow the forest to continue or improve on its biophysical roles of storm water management, heat reduction and air filtration. Therefore, for the purposes of this paper, the term “urban forest” will be defined as multifunctional wooded areas (including streets and parks) in and directly adjacent to densely urbanized areas and whose social and environmental roles have eclipsed the traditional material production-centric benefits (Pirnat, 2000) and are influenced by both climatic and human actors (Welch, 1994).

Don River Valley and the West Don lands-past and present

5 The Don River is a significant part of Toronto’s physical and social history. It also forms the eastern edge of the West Don Lands revitalization project, thus an understanding of the River’s historic and modern roles is a key component of this discussion. Physically, the Don River is 38 km long and consists of two main branches (City of Toronto, 2007a), the East Don and the West Don which joined into one river approximately 9000 years ago (Desfor and Keil, 2000). With its similarities to British rivers and landscape, early Anglo settlers were attracted to the area (Desfor and Keil, 2000). However, the Don River served as more than just scenery to the settlers.

6 The Don River and its connection to what is now Lake Ontario greatly contributed to the urbanization of Toronto, as did the natural resources within its floodplain (Keil and Desfor, 2003; Foster, 2005). This industrialization and urbanization meant changes for the River; the natural course of the lower Don River was altered and generally straightened in order to reduce spring flooding (Donald, 1997; Desfor and Keil, 2000; City of Toronto, 2007a). The urbanization, industrialization and “improvements” to the Don River resulted in a variety of ecological problems. These problems were compounded with the de-industrialization of Toronto which then became home to a large complement of unutilized or underutilized brownfield sites. However, perhaps due to the fact that the Don River has traditionally been viewed with regard to its importance and potential (Desfor and Keil, 2000), its problems were not left to fester. 7 The Task Force to Bring Back the Don, a primarily volunteer citizens’ organization formed in 1989 is attempting to redress some of the damage done to the River over the past two centuries through projects such as tree planting and wetland restoration (City of Toronto, 2007c). And while redevelopment of brownfield sites has traditionally been economically focused, a more recent shift to balance the economic and ecological benefits of redevelopment is beginning to show (De Sousa, 2003). Redevelopments along the Don River such as the Don Valley Brick Works wetland project have begun to provide additional green space for Toronto’s residents, even if the ecological benefits are debatable (Foster, 2005). Such improvements are going to be essential, given the current focus on making Toronto North America’s leading “green” city (Gorrie, 2007; City of Toronto, 2007b). Failure to address this need for increased urban canopy and green space within Toronto, given its increasing compaction, will result in the city becoming the very antithesis of its stated goal (Jim, 2004, p. 312). However, the placing of urban forests and green spaces in a random or convenient manner will also fail to provide Toronto’s residents with maximum utility. Instead, these spaces must be

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treated like any other land use and be planned with specific goals in mind. Given their public nature, the plan for these areas should reflect a desire for both social and environmental justice. Additionally, it would be folly not to include the Don River Valley into such a plan, given the river’s ability to link city to itself as well as to nature. Therefore, the following section will examine the level of attention paid to the physical creation of linkages to existing urban forests in the current West Don Lands redevelopment proposal, with particular interest given to areas along and directly west of the Don Valley River’s eastern branch. However, it is important to first understand the process of redeveloping the West Don Lands by looking at its site history. 8 The West Don Lands were originally used as open space in the Old Town of York (Waterfront Toronto, nd). In the 1830s the open space gave way to residential and industrial land uses (Waterfront Toronto, nd), a process that was assisted through the straightening of the Don River later in the century (Desfor and Keil, 2000). However, since the 1970s the West Don Lands and Toronto in general, have experienced a significant and continual deindustrialization (Norcliffe, 1996). Evidence of deindustrialization’s impact on the area became visible starting in the late 1980s, when preliminary redevelopment ideas for the industrial parts of the area began to be discussed (USEPA, 2006). More generally, the result of deindustrialization was the creation of contaminated brownfield sites that have scarred Toronto’s landscape for decades. Conversations between the city and the Ontario provincial government concerning clean up of the West Don Lands lasted decades and were initially halted due to complications caused by trying to remediate a site located within a floodplain and due to concerns over liability (USEPA, 2006). As a result, industrial land uses continue to dominate the West Don Lands precinct. This is visible in the dark grey area representing industrial uses within the cross-hatched areas of the West Don Lands revitalization project (see Figure 1). However, as site contamination is a significant issue in judging the redevelopment potential of an area (TWRC, nd), the extensive and extended consultation process seemed a prudent path to take. Ultimately, the province acquired the land, and in 2001 the Toronto Waterfront Revitalization Corporation (now Waterfront Toronto, an arms-length NGO, was established by the Canadian federal government, Ontario and the city to manage the redevelopment process (TWRC, nd).

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Figure 1. Based on data from: DMTI Spatial, Inc., 2005

The west don lands proposal- physical linkages

9 For the purposes of this paper, references to the West Don Lands “proposal” draw on two key documents: the West Don Lands Precinct Plan (Urban Design Associates, 2005) and the West Don Lands Block Plan and Design Guidelines (Urban Design Associates, 2006). The documents lay out a detailed conceptual guideline for the overall redevelopment of the area. As such, neither provides explicit information concerning the role that urban forestry can or will play in the redevelopment process. Instead, the documents provide a more general discussion of topics such as the integration of natural and built environments (Urban Design Associates, 2006), as well as accessibility to public space and parks (Urban Design Associates, 2005). Additionally, the prevalent inclusion of street trees in the conceptual designs is also relevant to the discussion of physical linkages and Toronto’s urban forest, even if it fails to be appreciated in the documents themselves. Finally, the Don River Park, the largest of the proposed open spaces at 18.2 acres (Urban Design Associates, 2006, p. 7), is the most important feature to consider with regard to the attention given to connecting the redevelopment to Toronto’s urban forest and more distant neighbourhoods.

10 The West Don Lands Precinct Plan structures the precinct’s parks and open spaces based on the “natural relationship between the river and the harbour” (Urban Design Associates, 2005, p. 9). Such a relationship would suggest that some consideration of the natural connectivity will be given during the later stages of the redevelopment process. While it is unlikely that such consideration will be able to extend very far beyond the precinct, there is potential for the green space to benefit the local community cumulatively through flood control (Solecki and Welch, 1995). Additionally, the plans show an understanding of the potential that the areas directly adjacent to the river

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have as a transitional stage between the manicured parks and the less manicured, forested areas found along the river (Solecki and Welch, 1995). With regard to the inland areas of the precinct, the manicured parks in the western portion of the precinct appear to be interconnected to each other and the more “natural” areas adjacent to the river through the inclusion of street-trees along all the precinct’s roads, as illustrated in the Precinct Plan (Urban Design Associates, 2005, p. 9). This level of natural connectivity provide a range of habitats for local flora and fauna, from increased nesting space in street and park trees for birds and small mammals to more complete, functional ecosystems in the transitional and unmanicured areas. For local residents and visitors, this means increased opportunities to experience “nature” in varying degrees. Collectively, the plans show a good sense of connectivity within the precinct as well as to the urban forest found along the Don River. 11 While connectivity and linkages issues are well addressed in various ways throughout the plans, attention to details with regard to street trees in the Precinct was inadequately discussed. The plans show the intent to use street trees through various illustrations but an analysis of the benefits provided by these trees is lacking. References could have been made to the intangible visual benefits (Jim, 2004), as well as to the shading and cooling effects, which make walking to the green spaces more pleasant. In addition, no reference to the street trees’ contribution to Toronto’s total urban forest area was made, despite the fact that urban forest expansion is a stated goal of the City (City of Toronto, 2006). All of these topics would have supported the assertion that West Don Land redevelopment will be a “global model of sustainability” and be well suited for inclusion in “The Precinct Plan” section of The Block Plan document (Urban Design Associates, 2006, p. 5). So, while street trees are illustrated in the planning documents, the lack of reference to this part of Toronto’s urban forest suggests a lack of real appreciation for the benefits that these trees will provide for the Precinct, its residents and visitors and Toronto as a whole. 12 From a more positive angle, a careful review of the Precinct and Block Plans suggests that sufficient attention was paid to the equal distribution of green space/urban forest throughout the precinct. This complements the connectivity previously discussed and encourages pedestrians to fully utilize those connections through the provision of multiple greens spaces and urban wood lots. The distribution of parks around the edge of the precinct is evenly distributed and the inclusion of park space along the Front Street Esplanade helps shape a balance between center and periphery. This design discourages the “herding” of pedestrians to a sole green space. Courtyard space may provide additional opportunity for building residents, particularly for those living between Mill and Front Streets. It must be acknowledged that the Precinct and Block Plans’ focus on park space could be seen as contributing to the already uneven distribution of Toronto’s green spaces which are disproportionately concentrated in the river and ravine areas (De Sousa, 2003). This is a problem that needs addressing and suggestions are provided in the conclusion of this paper; however, it is clear that the accessibility to urban forest and green space being created here has significantly more merits than demerits. In addition to providing residents with easy access to green space in what will be a former brownfield site, this focus is also contributing to the restoration of lost urban forest environments along the River’s banks. The restoration will also provide continuity of access to other park users from outside the West Don Lands area.

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13 The “Don River Park will be the signature space of the new Precinct” according to the Block Plan (Urban Design Associates, 2006, p. 7). Located in the south-east corner of the Precinct, the Don River Park contains, by far, the largest reserve of green space. As such, it also provides the best opportunity for ‘wild’ urban forests. This is referred to in the Precinct Plan as an area earmarked for “natural regeneration” (Urban Design Associates, 2006, p. 26). Indeed, the eastern edge of the park is well suited for this purpose and will act essentially as an extension of the urban forest that runs along the Don River north of the Precinct. The park covering a total area of 18.2 acres will serve as an urban forest node for southeast Toronto, particularly for users of the Martin Goodman Trail going east-west and the Don Valley Trail, which runs north-south. The Don River Park will also bring environmental benefits through flood control. Although the initial plans found in the Precinct Plan have been deemed inadequate (Urban Design Associates, 2006, p. 14), the space will remain a permeable surface adjacent to the river. It is clear that the Don River Park will contribute to Toronto’s urban forest in multiple ways, both directly through “natural regeneration”, which includes street and park trees, and indirectly through flood control required for the Precinct’s redevelopment. However, for our discussion, its most important contribution is as a physical link between major nature trails and between the urban and “wild”. 14 The physical connections that are planned for the West Don Lands redevelopment have the potential to create both intricate and unique linkages between the planned and existing components of the local forested areas and more distance components of Toronto’s urban forest. This potential is found in the Precinct and Block Plans’ attention to the integration of the natural and built environments, the well distributed provision of green space and the detailed plans for the Don River Park which will be turned into an urban forest node within the Precinct as well as for two major trails that run through Toronto. Street trees will also play an important role in the creation of these physical linkages, though a detailed discussion is not explicit in the Plans. These physical linkages are crucial in facilitating the creation of social linkages. In the following section, the potential for social linkages will be discussed and critiques of similar redevelopments that could potentially be translated to the West Don Lands will be addressed.

The west don lands proposal- potential for social linkages

15 Having examined the West Don Lands Precinct and Block Plans and analyzed the proposed physical linkages, the question remains, what potential exists within those linkages that may be realized within the realm of social linkage creation? Social linkage creation may take on a variety of forms, at both individual and group levels. At the individual level, the potential rests in the urban forest’s ability to encourage movement outside of what would otherwise be considered “normal” neighbourhood boundaries, and thus for interactions between individuals who would otherwise not come into contact with one another. In Toronto, this could mean greater interaction between economically and demographically diverse individuals; particularly as the Don River runs through neighbourhoods that exemplify such diversity (Desfor and Keil, 2000). At the group level, the potential for social linkages comes from the urban forest’s ability to provide or facilitate interactions between groups with the same or similar interests

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or purposes, such as between rambling clubs or between varying types of nature-based groups. In addition, these areas would also serve as a location for meeting new potential members. In both instances, the overall benefit to the urban social environment results from the positive interaction between city residents which aids in the creation of cohesive communities (Konjinendijk, 2003).

16 This potential is not simply realized from the random inclusion of green space in any given location; and the level of potential reflects the quantity and quality of thought that is put into the planning of such spaces. Methodologies have been developed to measure the social benefits of green space and to suggest how best to use green space in the planning process (De Ridder et al., 2004, p. 497). While it is beyond the scope of this paper to analyze these methodologies and apply the best of them to Toronto as a whole, certain assertions can be made regarding the elements required of urban forests/green spaces to facilitate the creation of social linkages. First and foremost, urban forests must provide spaces where movement can occur and interaction can take place. An urban forest node provides no potential to create social linkages if it does not provide space for various forms of interaction. In addition, urban forests must allow for movement with regard to access and egress as well as movement within the forest itself. It is also ideal if urban forest nodes can be accessed via urban forest paths or at least tree lined streets. The combination of urban forest nodes and forested access routes can provide for interactions between individuals or groups who use urban forests in a variety of ways. 17 Drawing on these criteria, the proposed redevelopment of the West Don Lands holds a great deal of potential for the development of social linkages. The following examples reveal only a fraction of the possible interactions that could take place. Each of these examples could in-and-of-itself be studied at length to identify the value of urban forests in promoting a specific type of social interaction. However, as a whole, they suggest the overall importance of thoughtfully designed urban forests and reveal how brownfield sites can be transformed from desolate scars on the urban landscape to inspirational locations that contribute to the development of community cohesion.

Local Social Activity

18 Generalized social interaction logically increases in areas that feel safe and comfortable and thereby encourage people to linger. The transformation of the West Don Lands from a brownfield to a mixed-use, urban forested precinct with ample amounts of public green space will encourage residents to frequent it. Additionally, the physical connections to the surrounding precincts will facilitate non-precinct residents to use the area parks and forests as well, transforming the area from a location of isolation to a hub of social activity. By drawing non-residents in, unique social connections can be created. These connections serve to move community development beyond the neighbourhood level to the wider southeast Toronto area. Such community cohesion leads to a concern for surrounding neighbourhoods and could also take the form of concern for and interconnection between local businesses and organisations. This increased activity and social cohesion subsequently serve to reduce the negative externalities caused by underutilized urban space, such as crime. These benefits directly address the current needs of the West Don Lands and Toronto.

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Sport/Recreation

19 The locations of the proposed urban forest redevelopment and green space placement provide a great deal of potential for a variety of sports and recreation based interaction. The proposed location and size of the Don River Park in particular will provide space for group activities such as pick-up ball games or as a start/end point for runners or bicyclists. This increase in open space will reduce demands on some of Toronto’s other sports and recreational areas, such as Sunnybrook Park, which are often dedicated to more formalized activities. The increased space for informal physical activity also provides opportunities free of charge for consumers of the space to address the broader issue of physical inactivity and its surrounding issues. In addition, the physical linkages to other neighbourhoods could draw such individuals from distant locations around Toronto to the park and district as a central location for their activities.

Educational

20 The potential for educationally-based interaction is dispersed across the precinct in the West Don Lands plan. This type of interaction may take an institution form as well as forms which are less structured, such as through community groups. The draw of Don River Park will provide an excellent opportunity to highlight the roles of urban forests in ecosystem management, such as riverbank stability, storm water management and biodiversity management. The lattermost of these is in direct agreement with Cornelis and Hermy’s (2004, p. 399) finding that urban green spaces can be considered biodiversity ‘hotspots’ for cities. These roles could be highlighted through information stands in the park, similar to those provided by the City of Toronto in other locations. Less formally, community groups focused on urban gardening, wildlife observation and other related recreational activities could use the parks as opportunities to introduce themselves to other park-users through exhibitions and other events. With the types of urban forests and green spaces ranging from manicured street trees and parks to ‘wilder’ areas adjacent to the river, a variety of groups could benefit from the local pockets of ‘nature’. In particular, these types of interaction would benefit children growing up in an urban environment who have less exposure to ‘natural’ environments.

Addressing the critics

21 In examining the social linkage potential of the proposed West Don Lands redevelopment, it is important to address critiques of previous attempts at brownfield to green space conversions as well as the more general critiques of urban green spaces. The first critique is that parks/urban green spaces act as boundaries rather than facilitators. In particular, Solecki and Welch (1995) noted that larger parks have served to divide socio-economically different neighbourhoods. In the case of the West Don Lands, however, such a critique would be misplaced. The precinct is already bound to the east by the river and to the south by Lake Ontario. Additionally, the largest of the parks, and therefore the one which would be most susceptible to this type of critique, is

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located in the southeast corner of the precinct and thus acts as a cornerstone of the community rather than a wall intended to keep ‘others’ out.

22 The second critique concerns the potential for the development to be exclusionary in nature. Foster’s (2005) critique of the Don Valley Brick Works focuses on the site’s location adjacent to some of Toronto’s most wealthy neighbourhoods, as well as the inaccessibility of the site for those not residing in these neighbourhoods in order to suggest that the redevelopment is exclusionary in nature. And while the Don Valley Brick Works does lend itself to such debates, the same factors of location and accessibility have an inverse relationship to the West Don Lands redevelopment. The southeast section of Toronto can not claim the same financial opulence as the area around the Brick Works. And while the Toronto Metro lines do not pass under the West Don Lands, the existing bus and street car services do provide the general public sufficient access to the area. Thus, rather than exclusionary in nature, the urban forests and green spaces that are to be included in the West Don Lands redevelopment can be seen as a cohesive force for Toronto residents. 23 The final critique, and potentially the most valid, is that the value of urban forests in this type of redevelopment is overstated. Indeed, there is the potential to promise more than will be, or ever could be, delivered. However, the nature of this paper has not been to guarantee or prophesize which type of benefits will result from the redevelopment and in what quantities. The attempt here is merely to suggest that, if designed and implemented thoughtfully, the resulting urban forest can be more than just an individual park and street trees. The suggestion remains that the various components of the proposed redevelopment’s urban forest can form physical linkages throughout the precinct and to existing urban forests in adjacent neighbourhoods and that those physical linkages could facilitate the creation of social linkages. However, the ability and scale in which this can occur is reliant on a variety of actors and factors, ranging from the realization of the plans already in existence to the municipal government’s encouragement of diverse uses of the urban forest to the suitability of the forest to the interests of individuals and community groups. Thus, such a critique of the redevelopment would be extremely premature at this stage.

Conclusion

24 Urban forests play multiple roles for cities and their residents. They are both air filters and storm water management systems. They are transportation routes and centers for activity. Urban forests’ potential utility is constructed in and limited by the vision of those who plan and use them. The overall potential of urban forests is increased through the interconnectivity of their components along with their size and variation in “wildness” or “naturalness”. In the case of the urban forest component of the West Don Lands proposed redevelopment, there is a high level of potential utility. The City of Toronto has acknowledged the important role that urban forests have in maintaining and improving the City’s environmental sustainability, evidenced in their treatment in Chapter Three of Toronto’s Official Plan (City of Toronto, 2006). However, this paper reveals that urban forests’ contributions to social sustainability have yet to be appreciated in an equal manner by city officials. Indeed, urban forest and urban planning concepts and considerations still need further integration by these officials if the benefits of urban redevelopment are to be fully realized. The implicit danger in the

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lack of attention to the social benefits of urban forests is the potential failure to realize the social, recreational, educational and other benefits previous discussed. Additional dangers emerge in the potential for current brownfield conversions to become overly susceptible to the critiques of past conversions. And in a city that strives to be the greenest in North America (City of Toronto, 2007b), it is critical that policy reflect all of the benefits of brownfield to urban forest conversion, in order to facilitate rather than hinder the process.

25 With regard to the objectives of this paper, the review of the redevelopment plans found them to have more strengths than weaknesses in their utilization of urban forest components. The discussion also illustrated several social concerns that can be addressed through the increased potential for social connection creation found in the plans. Table 1 details the strengths and weaknesses and Table 2 summarizes and categorizes the social concerns addressed.

Table 1. Urban forest component integration in the WDL redevelopment plans

Strengths Weaknesses

Good connectivity of components Full appreciation of street tree benefits missing

Components evenly distributed Potentially shallow depth of connectivity beyond precinct

Increased urban forest canopy

Increased range of ‘natural’ habitats

Table 2. Social concerns addressed through social connection creation

Category Social concerns addressed

Revitalization of activity in precinct Local Social Activity Increased social cohesion

Reduced crime/anti-social behaviour

Reduced demand on existing recreational space in Toronto Sports and Recreation

Increased opportunities for informal sports/recreational activities

Increased visibility of urban forests’ roles in ecosystem management Education Increased opportunities for wildlife viewing and education activities

Increased exposure to ‘naturalized environment’ for city youth

26 This paper began with a discussion of how to define urban forests, both academically and in a more technical/professional manner. This section concluded with a contextually relevant definition for the rest of the paper. Next, the backgrounds of Don

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River and the West Don Lands were detailed in order to highlight the relationship between the two entities. Having provided adequate background for the discussion, physical linkages of urban forest components of Waterfront Toronto’s Block and Precinct Plans were addressed. Specific interest was paid to the potential offered by street trees, urban forest/green space distribution through the precinct and the Don River Park. The physical connectivity was found to be good both within the precinct as well as to other areas to the north along the Don River and to the east and west along the waterfront, both resulting from existing trails. With regard to distribution, while good within the precinct, it was acknowledged that the redevelopment would have little impact on the larger problem of unequal distribution of green space throughout Toronto as a whole. To that end, it is suggested that further enquiry into ways of rebalancing green space/urban forest would be a wholly worthwhile effort.

27 Having examined the physical linkages, the discussion then addressed the potential created by the components of the proposed urban forest and their physical connections with regard to the creation of social linkages (or at least the facilitation of their creation). After examining how the potential for creating social linkages can be developed, three contextualized examples were provided. First, a generalized social interaction was detailed, followed by sport/recreation and educational examples. Finally, three critiques common to this type of redevelopment/conversion were discussed and their inapplicability highlighted.

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ABSTRACTS

The West Don Lands played an important role in Toronto’s history, primarily as an industrial centre from the mid-19th century to the mid-20th century. Therefore, the negative impacts of de-industrialization on the precinct can hardly be considered surprising. However, efforts are being made to revitalize the West Don Lands and redress the decay experienced by the precinct. This paper examines these efforts, detailed in the Waterfront Toronto’s Precinct and Block Plans, with particular focus being placed on the role that urban forestry can play on the creation of physical and social linkages.

Les West Don Lands ont joué un rôle de premier plan dans l’histoire de Toronto. Du milieu du dix- neuvième siècle jusqu’au milieu du vingtième siècle cette zone est connue comme centre industriel. Aujourd’hui, force est de constater que le quartier subit les conséquences négatives de la désindustrialisation. Des travaux sont en cours pour revitalisation les West Don Lands et freiner la dégradation de ce milieu. L’étude se penche sur les initiatives proposées par la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto dans son plan de réaménagement, en mettant l’accent sur le rôle de la foresterie urbaine dans la création de liens physiques et sociaux.

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INDEX

Keywords: Urban forest, sustainable development, West Don Lands, revitalization, linkages Mots-clés: Foresterie urbaine, développement durable, West Don Lands, revitalisation, liens

AUTHOR

PAUL L. NICHOLS

School of Urban and Regional Planning, Ryerson University , 350 Victoria Street, Toronto, Ontario, M5B 2K3, courriel : [email protected]

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The conscious city: traffic congestion and change toward sustainability in Metro Vancouver

Graham Senft

Traffic congestion and change toward sustainability

1 The issue of traffic congestion has been the subject of a great deal of study in recent years. However, congestion research, like transportation research more broadly, has traditionally been quantitative in nature, and dominated by applied research and engineering-based approaches. In this context, the economic costs of congestion have been well documented and strategies for congestion mitigation have received considerable attention. However, comparatively little work has been done on the social and behavioural implications of congestion. More specifically, there is very little research that seeks to understand the role of congestion in terms of change toward sustainability in cities.

2 Traffic congestion is unique among problems associated with urban development. Other significant urban social problems, such as homelessness and drug addiction, do not affect as broad a spectrum of citizens as congestion does. Given its ongoing, pervasive impact on urban residents, traffic congestion—both real and perceived—is an important political issue in many cities (Gordon, 2007; Sandalack and Dewald, 2007; Jonas, 2006). As such, traffic congestion, and the debate around traffic congestion, has the potential to be an important catalyst for change, and may have a role to play in the evolution of public discourse on urban sustainability, specifically through the development of an increased consciousness around how we build our cities and organize our lives within them. 3 A sustainable city is defined by the International Centre for Sustainable Cities as one that “enhances and integrates the economic, social, cultural and environmental well being of current and future generations” (ICSC , 2006). Understanding change toward sustainability in cities requires consideration of social and behavioral norms in the

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urban context. Traditional social norms in North America place an overarching emphasis on consumption, individual rights, and unrestricted growth; change toward sustainability will require shifting these norms through the development of a collective consciousness of the fundamental relationships that underlie environmental, economic, and social issues (Edwards, 2005; Meyer, 2007). This shift has been characterized as a social consciousness of sustainability , defined for the purposes of this research as a collective sense of, and responsiveness to, challenges and obligations associated with sustainability, independent of formal government, business and professional institutions (Holt, 2007). Social consciousness therefore, is an integral part of change toward sustainability. Recent contributions to the literature have added to the discourse on social consciousness in the urban context. In his book Dream City: Vancouver and the Global Imagination, Berelowitz explores the link between Vancouver’s dramatic setting, it’s emerging culture of planning and design, and the distinct "moral sensibilities" of those who live there (2005), while in Concrete Reveries: Consciousness and the City, Kingwell provides an analysis of the relationship between the city and personal identify, illustrating the influence of urban landscapes and the built form of the city on the values and political consciousness of its residents (2008). Behavioral norms and social consciousness are particularly relevant in the field of sustainable transportation. In their work on transport and social change, Black and Nijkamp make the case for interdisciplinary research that “highlights the contribution of the social, economic, and behavioral sciences to the theoretical and methodological development of research in the transport field” (2002). 4 In this vein, this article explores the relationship between traffic congestion, social consciousness, and change toward sustainability. How will congestion foster the kind of behavioral and institutional change that will foster change toward sustainability? What conditions are necessary for this to happen? What level of congestion will be required for developers, employers, and commuters to change their current behavior? Gaps in the literature raise these and other important questions, some of which will be addressed in this article. 5 Admittedly, there is much more familiarity with the traditional transportation planning paradigm, in which congestion is viewed as a supply ”problem” with a technical ”solution”. As illustrated by Figure 1, congestion is traditionally addressed through capacity expansion, which leads to additional low-density development, limiting the effectiveness of transit and the attractiveness of other transportation alternatives. This approach ultimately leads to an auto-dependent transportation system in which travel distance and frequency increases, eventually leading to more congestion. In this context, traffic congestion feeds the ”spiral of sprawl”, and reinforces and expands the auto-oriented status quo.

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Figure 1. The Spiral of Sprawl

(Source: City of Burnaby, 2006)

6 This article explores the potential for traffic congestion to break the ‘spiral of sprawl’, and challenge the outcome of the traditional transport planning paradigm by acting as a catalyst for change toward sustainability. More specifically, the article proposes that traffic congestion has contributed significantly to a social consciousness in the Greater Vancouver region that supports the principles of sustainability.

7 The article is based largely on research interviews conducted with 19 individuals active in the Vancouver region’s transportation and sustainability policy networks, including elected officials, policy experts, journalists, transportation and land use planners, transportation consultants, and representatives of business and industry associations.

Traffic congestion and Metro Vancouver

8 There are a number of factors that make Metro Vancouver well suited to a study of traffic congestion as it relates to change toward sustainability. First and foremost, transportation in general, and traffic congestion in particular, are of critical importance to residents of the region; transportation and traffic congestion are the focus of much public debate and dialogue. Second, both the City of Vancouver and the

9 Greater Vancouver Regional District (GVRD, known commonly as Metro Vancouver), are widely recognized for their progressive planning efforts, including the pursuit of a balanced transportation system and the integration of land use and transportation planning. Finally, the Vancouver region has a reputation for its social consciousness and leadership on sustainability issues, illustrated by achievement in a number of key areas. 10 Traffic congestion is a very topical issue for the region. Greater Vancouver’s transportation debate, of which congestion is a core element, is a divisive one. It has pitted driver against bus rider, homeowner against apartment dweller, and suburbanite against urban resident. Indeed, the provincial government’s proposal to invest $3 billion dollars in a new Fraser River crossing and several other regional highway

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projects (BC Ministry of Transportation, 2006) has galvanized the public, fueling the ongoing debate over traffic congestion and transportation planning in the region (Nagel, 2006; Boei and Simpson, 2006). The project is intended to ”address congestion” in the Highway 1 corridor, specifically on the Port Mann Bridge, which is the most congested bottleneck in the region. The bridge serves 65 percent more traffic now than in 1985, an increase of more than 50,000 vehicles on a given day (BC Ministry of Transportation, 2006). 11 The road building approach of the current provincial government, as illustrated by the proposed Gateway Program, contrasts sharply with the ”livability agenda” that has dominated past planning practice and current policy in the Vancouver region. The region has a long history of progressive planning, particularly in the City of Vancouver and at Metro Vancouver, beginning with the “Great Freeway Debate” of 1967. Widespread public opposition, led by inner city residents, defeated a proposed freeway project through their communities and into downtown Vancouver (Gutstein, 1975; Hasson and Ley, 1994). The debate was a pivotal moment in regional development, and marked a new era in Vancouver city politics. 12 At the regional level, Metro Vancouver serves as the metropolitan government for the twenty-one munici-palities that make up the Vancouver region. While Metro does not have formal legislative authority for regional planning, it plays a very important role in shaping regional growth and development. In their assessment of the evolution and role of regional government in the region, Artibise, Cameron and Seelig note that Metro operates in an environment where land use planning is dominated by the municipal level, while transportation is dominated by the province (2004). However, they also argue that despite a lack of formal power, Metro has developed significant policy influence in its regional planning function (ibid). Since its creation in the late 1960s, Metro Vancouver has used its influence to make livabilty a key regional objective. Through a series of regional growth management strategies—most recently the 1996 Livable Region Strategic Plan and the 2007 Sustainable Region Initiative— Metro has attempted to contain sprawl and support regional transportation alternatives.

How does traffic congestion influence individual behaviour?

13 The research interviews focused on the aggregate travel choices and behaviour of Greater Vancouver residents, rather than on the preferences of individual interview subjects. As an expert informant, each interview subject provided a unique perspective that was used to establish a profile for individual resident categories in the region. A number of categories were identified, including urban, suburban, commuter, non- commuter, parent, non-parent, and so on. The assessment of individual behaviour within the region is based on these types. While the data were mixed, a number of respondents across categories saw traffic congestion as a significant influence on individual behavior with respect to transportation, housing, and employment choices.

14 The most significant emergent theme in the data was the difference in the perceived perspectives of residents in different parts of the region. Several respondents, including a policy analyst with an alternative transportation NGO, a municipal transportation planner, and a senior executive with TransLink (the regional

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transportation authority), frequently and consistently identified differences in perspectives among residents of the urban core and residents of the surrounding suburban municipalities. The majority of respondents identified the urban core as the cities of Vancouver, North Vancouver, Burnaby, and New Westminster (see Figure 2). Many respondents, including a number of academics, an urban affairs journalist, an urban mayor, and a transport policy analyst, felt that congestion was a major factor in determining behaviour, but indicated that this was much more likely to be true in the urban core than in the suburbs. Conflicting regional perspectives emerged as a major theme throughout the interviews.

Figure 2. Metro Vancouver Municipalities

Source : GVRD, 2007

15 Respondents continually identified transportation alternatives, housing choice, and family demographics as important factors contributing to distinct perspectives among urban and suburban residents. Collectively, these factors form a framework for the development of a social consciousness of sustainability within different parts of the region. First, the availability of alternative transportation options was an important theme. Interviewees across categories consistently noted that quality transportation alternatives are critical to behavioral change: that is, congestion is more likely to encourage people to leave their car at home in the context of convenient and consistent access to transportation alternatives. Many respondents, including transportation planners, representatives of regional business associations, the urban affairs journalist, and a transport policy analyst, stressed the significance of disparities in the region’s alternative transportation infrastructure and the divergent transportation patterns that occur as a result. For example, they noted that while the majority of trips in the core are made by single occupant vehicle, density is increasing, car ownership is decreasing, and transportation alternatives are gaining mode share. The same respondents contrasted this scenario with the experience in the suburbs,

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where auto-oriented development is dominant, auto ownership is increasing, and densities are not generally high enough to make transit attractive.

16 Second, housing choice emerged as an important theme related to traffic congestion and behavior. Housing choice is directly related to the availability of transportation alternatives. Generally speaking, the data suggest that people feel there are more transportation options available in older, higher-density neighborhoods within the urban core. The majority of respondents noted the significant role of housing price in determining where people live and how they travel. A senior official with a regional real estate organization noted that most people would prefer to live closer to the core, but cannot afford to do so. More importantly, according to several academics with expertise in geography and transportation issues, people don’t feel they can afford to live closer: “perception of housing price is more important than actual price, because people underestimate what they could save by reducing their transportation costs”. Respondents consistently indicated that housing choice was influenced more by cost than by commute time: The mayor of one urban municipality noted that “people still live the single-family suburban dream. They still want single-family homes on the cul- de-sac, and that’s their view, and they will sacrifice an hour’s commute time, easily, everyday”. 17 Conversely, the urban affairs journalist and the head of a provincial NGO working on sustainable land use issues firmly refuted the primacy of housing affordability. The NGO representative argued that “housing affordability issues are not as significant as people would like to think, it is a false assumption that you have to own, it is more about choice and trade offs”. 18 The subject of housing choice highlighted a striking contrast in perspective amongst interview subjects. The data illustrated a significant relationship between family structure and housing choice and housing tenure, which may help explain the different perspectives above. The data on housing tenure highlight the economic element of the debate. The majority of single-family homes in suburban municipalities are owner occupied, representing a substantial investment in the suburban system on the part of the individual owner, and a massive investment by suburban residents overall. Many suburban residents are structurally dependent on the suburban system—physically, economically, and socially. This has clear implications for the development of social consciousness. 19 Finally, the connection between demographic factors and housing choice was a strong, recurrent theme. A number of respondents suggested that at the broadest level, the urban core tends to attract a resident category comprised primarily of families without school age children, young professionals, students, and retired people (empty nesters). A transportation planner for a suburban municipality argued that suburbs, on the other hand, tend to attract a different type of resident, that is, families with children. Many respondents, including representatives of business associations and suburban planners, noted that many families feel they must choose between affordable ground- oriented housing in the suburbs (generally auto-dependent), and expensive and/or non-ground-oriented housing in a more central (but often transit-accessible) location. In this context, the suburban transportation planner notes that families will always exercise a preference for ground-oriented or detached housing over a shorter commute:

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20 Most young families are looking for options in more walkable areas… they’re looking at town centers, but most of our town centers don’t have [the kind of environment they want] to raise kids, with tree lined streets, lovely parks and playgrounds… we’re not developing areas that are transit oriented that are really to a high urban quality that would attract [families]. 21 A suburban transportation planner and a professor of urban geography pointed out the potential for exceptions and variation within the urban-suburban resident categories: “obviously each individual will have a different threshold at which they will alter their behavior in response to congestion – for some, this may be a ninety minute commute, for others, it may be twenty minutes”. Indeed, the senior official from a regional real estate organization argued that for many suburban residents, congestion plays a role in the decision to work closer to home (to avoid travel to the core or to a distant municipality, particularly if it requires crossing a bridge), suggesting a level of sensitivity to traffic congestion even in suburban environments without good transportation choice.

How has traffic congestion shaped public debate?

22 Here we explore congestion in terms of collective discourse and public priorities. Participant responses were mixed on this question, suggesting very significant variation in how traffic congestion can influence public debate and priorities in transportation planning. Indeed, while all respondents noted that traffic congestion has fostered increased debate, perspective differs greatly across the region.

23 A number of respondents indicated that regional traffic congestion has fostered additional support for transit and additional TDM measures, while helping the public recognize the limits to unrestrained growth in automobile use. This perspective is one that challenges the traditional transportation planning paradigm, and was characterized by one geographer in terms of a ”language of sustainability”. At the same time, other respondents argued congestion is fostering demand for more road capacity, and is in large part the driving force behind the Gateway Program. This perspective is consistent with the traditional transportation planning paradigm, and was characterized by one planner as a ”language of utility”. Table 1 provides an overview of the conflicting discourses at play within the region.

Tableau 1. Distinct regional discourses

Toward Sustainability Counter to Sustainability

Language of sustainability – Language of utility – congestion is a Discourse congestion is a limitation of auto- regular reminder of restrictions on oriented systems personal mobility

Challenges the traditional paradigm Reinforces the traditional Transportation by illustrating the flaw in planning transportation planning paradigm – Planning Paradigm primarily for the automobile congestion is a technical problem

Transit projects, TDM measures, Expansion of the road network – Priorities supply chain efficiency support for the Gateway Program

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Opposition to tolling, or support as a Tolling Debate Some support for tolling as TDM funding mechanism only

24 The senior TransLink official noted that traffic congestion has helped the regional transportation authority leverage additional funding and support for more transit infrastructure in the region, and stressed that it has been a very important factor on this front: “traffic congestion can be harnessed to create an appetite for, and recognition of, the economic value in investment in transportation alternatives”. More specifically, congestion has helped create support for transportation demand management measures such as U-Pass for local university students, Employer Pass for employees of large organizations, and for investments such as high occupancy vehicle (HOV) lanes on Broadway . Significantly, the official also noted that congestion might ultimately make people more ready to accept density in their neighborhoods, since “most people would rather have more people in their neighborhood than more traffic”. This comment may suggest a growing level of understanding among residents of the relationship between residential density and transportation choice, and the limitations of capacity expansion.

25 Perhaps more significantly, elected officials, professional planners, and representatives of business and industry associations agreed that congestion has helped the business community understand that capacity improvements alone will not solve the region’s transportation problem. Comments from the TransLink official supported this view: “thinking in supply chains will need to be part of the solution, rather than thinking only about a capacity approach”. Respondents suggested that industry and business interests in the region are beginning to think not just about increasing transport capacity in order to meet their needs, but also about how to maximize efficiency throughout their distribution system. In other words, congestion has helped illustrate to the business community the physical limitations of the road network, and has prompted some organizations to attempt to add value elsewhere. 26 Conversely, a number of respondents indicated that congestion does not help bring about a more rational debate on transportation; in fact, congestion can directly encourage the expansion of the road network. A suburban city councilor, the urban affairs journalist, and several transportation planners see congestion as an ongoing reminder that mobility within the region is limited. This reminder fosters demand for supply-side ‘solutions’ through road construction and expansion. More specifically, a large number of respondents indicated that congestion has made a compelling case for the Gateway Program and has created a residential population and business community willing to invest substantially in roads to alleviate congestion. For example, the leader of the regional real estate organization noted that in the absence of any other proposal, the provincial Gateway Program is the best solution on the table and deserves public support. 27 Respondents were asked to comment on the recent public dialogue on tolling—both as a demand management strategy and a cost recovery model—in order to assess how traffic congestion has been factored into the discussion. Clearly the politics of congestion are significant. According to one suburban mayor, “regional traffic congestion is the most important factor driving the dialogue around tolling”. An urban mayor and the TransLink official argued that traffic congestion has fueled the debate

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on regional tolling, and pointed to the significance of the debate for future transportation policy considerations. Several transportation planners, an urban geographer, and a senior executive with a provincial trucking association pointed to the increasing level of support for tolling as a demand management measure, especially among those with the urban core perspective. Conversely, a significant number of respondents noted the opposition to tolling that has emerged from the debate on traffic congestion. Again, opposition has been attributed largely to those with a suburban perspective. 28 Finally, perhaps ironically, one transportation consultant used the example of an American Sunbelt city, where ”money is no object”, to illustrate the potential for traffic congestion to shift the debate and ultimately serve as a catalyst for change toward sustainability. Phoenix is a congested, freeway-saturated city “where money is no object”, yet the public has repeatedly rejected plans for rapid transit. However, public discourse and understanding has recently shifted, due largely to ongoing and worsening levels of traffic congestion: “most people have figured out that we simply cannot build enough freeways to handle the traffic”. Frustration with the problem ultimately galvanized regional politicians and the public behind a new light rail transit (LRT) project. A twenty-mile LRT line is currently under construction, and an additional sixty miles is being planned. Traffic congestion has changed the debate in Phoenix, and “helped early adopters think more rationally about transportation supply”, but at the same time, the LRT project is “never expressed in terms of the environment or sustainability”. So while the region may have made a step in the direction of sustainability, it was more a function of utility than sustainability. Indeed, LRT is not perceived as the only solution: “some of the municipalities growing most rapidly on the west side of Phoenix are coming up with their own money to speed up transportation road building projects. It’s incredible” (ibid.).

How does traffic congestion build social consciousness?

The data show the importance of social and cultural norms in shaping behavior. Several respondents noted how the conflict between the urban core and suburban municipalities is both reflected in, and shaped by, different cultural norms. These norms influence the use of transportation alternatives, because behavior is in part determined by one’s peer group. Cultural norms evolve over time and, in the process, change perspective and behavior. For example, a large number of residents living in high-density condominiums and the growing popularity of car-sharing reflect shifting cultural norms and reinforce the behavior associated with more sustainable choices. As described by the urban affairs journalist: “I think in Vancouver, there is a cultural component to people’s transportation choices. I really believe that people’s behavior is in part shaped by what they see happening around them. There are people at work that bike or walk to work, and it makes you think, ‘oh, they live as far away from work as I do, I could do that too’. Whereas out in the suburbs, you can have the exact same person with the exact same vague interests of saving the planet, but they’re surrounded by people who are [saying] ‘oh, they tell me to take the bus, but I have to get my kids here, and I have to be there, so what am I supposed to do?’” 29 At the root of these conflicting and largely incompatible regional perspectives appear to be two distinct mental models, one of which is dominant in the urban core, the other

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in the surrounding suburbs. These models reflect among residents a divergence in understanding, attitudes, perception, and above all, social consciousness.

30 The mental model dominant in the urban core environment appears to see congestion as a limitation, and recognizes congestion as a flaw in auto oriented community design that can only be addressed through a wide range of measures, including demand management. In contrast, the mental model dominant in the suburban environment sees congestion as a problem that can be solved through road and highway expansion. As noted earlier, the data suggest suburban attitudes support methods to maximize traditional ideas of efficiency, individual mobility and convenience, and can be characterized as based on a ”language of utility”. On the other hand, the data suggest that urban attitudes are more likely to support methods that address the collective benefit, and can be characterized as based on a ‘language of sustainability’. 31 A number of respondents personalized this distinction by pointing to public figures within the region as reference points. At the ”utility” end of the spectrum is Vancouver Sun columnist Pete McMartin, self-appointed representative of suburban commuters and frequent critic of public transit. McMartin encapsulates the very essence of the ”language of utility” in his many columns on transportation issues, most of which describe his increasing frustration commuting to downtown Vancouver from his home South of the Fraser River. At the ”sustainability” end of the debate is local urban planning consultant and lecturer Gordon Price. Price was a longtime Vancouver city councilor and is well known for his work as an advocate for cyclists and transit users. He is a vocal opponent of the Gateway Program and other projects intended to expand road capacity for the private automobile.

Two distinct and conflicting mental models

32 The data demonstrate that traffic congestion may serve as a catalyst for change toward sustainability in the urban core of Greater Vancouver. As argued by a regional planner with Metro Vancouver, “congestion is not a major factor in terms of social consciousness or behavioral change in the region, except for core parts of the region where transportation alternatives exist”. However, it is not apparent that congestion is driving positive change in the suburbs. In fact, the data suggest that congestion is playing an entirely different role outside of the core—one that does not contribute to change toward sustainability.

33 As a catalyst for change, congestion is subject to certain key criteria: transportation choice, housing choice, and family structure. These elements are directly related to the nature of the environment in which people live and they generally differ between the region’s urban core and its suburbs. The analysis demonstrates the role of two conflicting mental models in the region, one of which is dominant in theurban core, the other of which is dominant in the surrounding suburbs. These models account for wide variation in understanding, perception, attitudes, and social consciousness. Table 2 provides a summary of the key elements of the dominant mental models in the region.

Tableau 2. Distinct mental models

Urban Mental Model Suburban Mental Model

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Primary geographic Cities of Vancouver, North Vancouver, Most other municipalities area Burnaby, New West

Mainstream use of a range of alternative Very limited use of alternate Typical social norms transportation modes; modes

Degree of social Highly developed Less developed consciousness

Discourse Language of sustainability Language of utility

Diverse: primarily singles or couples More homogenous: typically Typical resident type without kids, retirees, students, empty young families with children nesters,

Transportation Wide range of alternatives, including Auto-oriented transportation options transit, walking, cycling, car-sharing system

Mixed use housing, higher density Primarily single family Housing options housing, multiple housing types detached homes

Medium to high-density, mixed use, Low density, single use, Land use pedestrian and transit oriented primarily auto-oriented

34 Finally, while some people are beginning to make the connection between auto- oriented development, poor transportation alternatives, and traffic congestion, many are not. Data suggest a distinction between the public, as identified through profiles of resident categories in the region, and members of the professional, political and academic elite. Most of the transportation and land use planners interviewed argued that the public is not, for the most part, making the connection between traffic congestion and auto-oriented land use, though those who make decisions in the region generally seem to understand the relationship. Conversely, one suburban transportation planner feels that elected officials have a lot to learn: “four of five politicians just don’t get it”.

Conclusion

35 The term ‘sustainability’ does not generally bring to mind traffic congestion, and it seems counter-intuitive to conceive of traffic congestion as a catalyst for change toward sustainability, particularly in light of the proposed Gateway Program. This article has found that traffic congestion is indeed a powerful force for change. Congestion can be a catalyst for change toward sustainability, but it can also be a catalyst for change that is not sustainable. The potential for change is subject to two distinct and incompatible mental models that shape perspectives, behavior, and social consciousness in the region. These models break down largely along urban and suburban boundaries, creating a major split in the region and significant variation in social consciousness.

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36 In the David Suzuki Foundation’s Sustainability within a Generation report, William Ruckelshaus, former head of the US Environmental Protection Agency, compares the scale of the sustainability agenda to the Industrial and Agricultural Revolutions. Moreover, he describes the need for sustainability to be a “fully conscious operation, guided by the best foresight that science can provide” (2004). Similarly, the literature on social change acknowledges the importance of consciousness to change and behavior modification. Indeed, Capra (1996), Meyer (2007), and Edwards (2005) argue that a common consciousness is necessary to build truly sustainable communities. 37 The future development of the region will depend on the level of social consciousness, and thus the mental model, of the dominant actors. Almost every respondent expressed a frustration with the (lack of) leadership being provided at the regional level. In fact, several respondents blamed poor leadership at the regional level for current transportation problems. Indeed, if the mental model dominant in the suburbs drives the regional agenda, then projects like Gateway will continue to be proposed as solutions to congestion. Many respondents indicated that the general public was ready for change, but needed strong regional leadership to leverage this support. 38 The challenge then, is to begin to bridge the gap between urban and suburban, in part by addressing the root causes of congestion, ultimately through an alternative to the traditional suburban development pattern. No other lifestyle choice has captured the hearts and imaginations of North Americans (or created transportation problems) quite like the suburban ideal. Changing the suburban ideal is one of the most important challenges of change toward sustainability, and one that will require a wholesale shift in how society thinks about regional travel and transportation. 39 The data showed a significant divergence in social consciousness throughout the region, suggesting two very different mental models at work within the urban and suburban parts of Greater Vancouver. Additional research is needed to further develop the mental model framework at a local or neighbourhood level within the Greater Vancouver region, and to understand the impact of higher density ‘urban’ development on the suburban mental model. Future research may seek to identify and explore variations in the urban / suburban divide. 40 Finally, additional research is needed to determine the applicability of this article’s conclusions to other metropolitan regions. Future research may consider a multiple case study approach to assess the mental models dominant in other regions. By evaluating a number of cases, it may be possible to assess the importance of factors specific to the Vancouver region, such as a history of progressive planning and a significant level of social consciousness. Finally as data become available, it may be possible to assess the relationship between specific levels of traffic congestion and different mental models.

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ABSTRACTS

Using inductive, grounded theory research, this article explores the relationship between traffic congestion and change toward sustainability in Metro Vancouver through document analysis and nineteen elite interviews. The research finds that traffic congestion can be a powerful force for change, subject to the two distinct mental models that shape perspectives, behavior, and public debate in the region. The models break down mainly along urban and suburban boundaries, creating a major split in the region and significant variation in public discourse. The paper concludes that progress toward sustainability will depend, in part, on the mental model of the region’s dominant actors.

L’article explore la relation entre la congestion routière et le changement vers la durabilité dans la région métropolitaine de Vancouver en utilisant une approche inductive, la «grounded theory» à partir d’une analyse documentaire et d’entrevues réalisées auprès de dix-neuf informateurs clés. La recherche montre à quel point la congestion routière constitue une force puissante en faveur du changement découlant des deux modèles mentaux distincts dont l’influence détermine les perspectives, comportements et les débats publics dans la région. Ces modèles correspondent essentiellement aux clivages entre le centre urbain et les zones périurbaines qui provoquent des divisions à l’échelle régionale et des fluctuations dans le discours public. La conclusion de l’article souligne l’importance du choix du modèle mental avec lequel les acteurs dominants de la région feront avancer le dossier de la durabilité.

INDEX

Mots-clés: congestion routière, durabilité urbaine, conscience sociale, changement Keywords: congestion, sustainability, social consciousness, change

AUTHOR

GRAHAM SENFT

1555 East 5th Avenue, App. 7, Vancouver, BC, V5N 1L6; courriel : [email protected]

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Politiques urbaines et développement durable : vers un traitement entrepreneurial des problèmes environnementaux?

Vincent Béal

Introduction

1 Depuis une dizaine d’années, le mot d’ordre « développement urbain durable » (DUD) n’a cessé d’imprégner les pratiques et les discours des acteurs des politiques urbaines. Les références à ce mot d’ordre se sont multipliées soit au travers de nouveaux instruments tels que les agendas 21 locaux (A21L), soit en tant que méta-objectif de développement des villes européennes. De manière générale, l’impression qui ressort de cette effervescence est celle de flou, de manque de cohérence, d’absence de lisibilité, voire même parfois d’instrumentalisation. En effet, à l’image d’autres termes comme « nature » ou « environnement » (Williams, 1975 ; Harvey, 1996), la signification du développement durable varie suivant les contextes temporels et spatiaux, à tel point que pour certains il s’agit d’un véritable « attracteur de sens » (Rudolf et Kosman, 2004), dont le succès tient avant tout à sa capacité à produire un consensus artificiel. C’est cette plasticité qui semble expliquer le manque de clarté des démarches de DUD.

2 La littérature portant sur ces démarches reflète bien le flou du mot d’ordre DUD. Depuis, les années 1990, et surtout à partir de 2000, une littérature abondante a tenté d’analyser ce phénomène. Géographes, économistes, sociologues se sont intéressés à cette problématique du développement durable et de la ville sous des angles divers. Dans un premier temps, cette littérature s’est caractérisée par sa normativité (Whitehead, 2003). Le DUD était appréhendé au travers d’une approche descriptive dans ses aspects techniques et était envisagé comme un objet donné, accepté comme tel. La prise en compte grandissante de l’idée que le DUD est avant tout un construit politique et social a permis le développement de nouvelles pistes de recherche. La

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géographie radicale anglo-saxonne a été particulièrement active dans cette voie1. En reliant les questions de durabilité urbaine à celles d’entre-preneurialisme, de post- fordisme, de néolibéralisation, et plus généralement avec la littérature portant sur l’économie politique urbaine (Desfor et Keil, 2004 ; Krueger et Gibbs, 2007 ; While et al. 2004 ; Whitehead, 2003 et, d’une manière différente, Heynen et al., 2006), ces auteurs sont parvenus à déplacer les recherches portant sur le DUD d’une démarche visant à comprendre pourquoi les villes ne respectaient pas les principes du DUD ou comment elles pouvaient mieux y parvenir, à une démarche cherchant à comprendre comment les réappropriations locales du DUD influencées à la fois par les évolutions macro- économiques et par le contexte social, politique et économique local donnaient lieu à différentes pratiques de durabilité urbaine (actually existing sustainability) s’éloignant des discours et principes originaires promus par les textes de références et les organisations internationales (Krueger et Gibbs, 2007). 3 Cet article entend s’appuyer sur cette dernière série de travaux en analysant les politiques de DUD, et plus généralement l’évolution du traitement des questions environnementales en ville, au prisme des pressions qu’exercent les transformations écono-miques sur la gestion urbaine. Nous nous placerons donc clairement dans la continuité de ces travaux en cherchant à comprendre comment l’évolution du capitalisme, les nouvelles formes de gouvernance et de régulation, ont influencé les politiques urbaines d’environnement et de DUD. Toutefois, nous nous démarquerons également de ce courant de recherche en essayant de réintroduire la « variable politique » dans l’analyse. En effet, ces auteurs, bien qu’ils reconnaissent l’importance des processus politiques autour des politiques urbaines d’environnement et de DUD, n’en font pas un élément central de l’analyse. Cette lacune n’a pas été comblée par la science politique urbaine. Cette dernière, à quelques exceptions près (Portney, 2003), ne s’est pas encore véritablement saisie des questions de DUD. Elle s’est, jusqu’à une époque très récente, focalisée sur des objets comme les politiques de développement économique ou de régénération urbaine qui semblaient plus heuristiques pour la compréhension des phénomènes nouveaux apparus depuis la fin de l’ère fordiste, comme par exemple la multiplication des partenariats entre acteurs publics et acteurs privés. À l’inverse, les politiques d’environnement, en ne débouchant que rarement sur des mécanismes d’échange de ressources et de coalition entre acteurs, apparaissaient comme un objet moins pertinent pour questionner les changements qui ont eu lieu dans la manière de gouverner les villes. Or, si les enjeux environnementaux et de DUD ne constituent pas la meilleure entrée pour analyser la coopération entre acteurs publics et privés, leur étude peut s’avérer heuristique pour comprendre certaines évolutions récentes qui affectent l’influence des mouvements sociaux dans les processus décisionnels, l’implication de la société civile urbaine, les rapports entre policies et politics2 dans l’activité des élus urbains, etc. 4 Notre objectif ici sera d’analyser les changements introduits par l’émergence du mot d’ordre DUD, à la fois au niveau du contenu des politiques urbaines mais aussi de la manière dont elles sont produites. Pour cela, nous nous appuierons sur une analyse diachronique visant à comprendre les conséquences du passage discursif du traitement de la « protection de l’environnement local » au traitement du « DUD ». Nous montrerons que trois séquences distinctes peuvent être identifiées dans le traitement des enjeux environnementaux en ville au cours de la période allant de la fin des années 1970 jusqu’à nos jours. La mise au jour de cette périodisation nous permettra de tester deux hypothèses sur le passage de « l’environnement local » au « DUD ». D’une part,

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nous pensons que l’évolution du traitement des questions environnementales à l’échelle urbaine a débouché sur une marchandisation progressive de l’environnement, marquée par une volonté de traiter ces questions en vue de renforcer la compétitivité et l’attractivité des territoires. D’autre part, nous souhaitons montrer que cette évolution a eu un impact sur l’activité des gouvernements urbains et plus particulièrement sur celle des élus. Ces derniers sont amenés à s’investir de plus en plus dans des logiques « policies » et à négliger la dimension « politics » de leur activité (Pinson, 2007). Ainsi, nous montrerons que le passage de l’ « environnement local » au « DUD » signifie le passage d’un investissement des élus dans un travail de mobilisation de soutiens, de mobilisation de ressources pour la compétition électorale (logiques politics), à un investissement des élus dans un travail de mobilisation de ressources pour produire des politiques urbaines, pour élaborer des stratégies et, de manière plus générale, pour tenter de faire émerger une capacité à gouverner (logiques policies). Après avoir détaillé la manière dont sont gérées les questions environnementales et son influence sur le gouvernement urbain, nous exemplifierons les trios séquences identifiées par l’étude de cas des politiques d’environnement et de DUD de la ville de Manchester (Royaume-Uni)3.

L’évolution du traitement des enjeux environnementaux à l’échelle urbaine : de la « protection de l’environnement local » au « développement urbain durable »

5 L’apparition et l’usage rhétorique systématique du mot d’ordre DUD dans les villes européennes s’est faite au cours des années 1990. Cette apparition, qui a eu une influence majeure sur la manière de traiter les questions environnementales à l’échelle urbaine, a été expliquée par certains auteurs comme relevant d’un contexte général de mutation du capitalisme et de changement de la structure de contraintes et d’opportunités des gouvernements locaux (While et al., 2004). En effet, le DUD, dans sa tentative de proposer une version urbaine de la modernisation écologique, une version visant à concilier protection de l’environnement et croissance économique, apparaît plus en phase avec la nécessité grandissante des élites politiques urbaines de se convertir à l’entrepreneurialisme, en vue d’attirer entreprises et ménages solvables dans un contexte où la mobilité du capital s’est accrue considérablement (Harvey, 1989). Ainsi, l’apparition du DUD peut être reliée à l’émergence d’un « new conventional wisdom » (Buck et al., 2005) qui a affecté, à des degrés divers, le traitement de l’ensemble des problèmes urbains. Cette évolution a profondément transformé l‘appréhension des problèmes environnementaux à l’échelle urbaine en en donnant une lecture au prisme de la compétitivité des territoires. Pour comprendre en quoi l’apparition du DUD est synonyme d’une telle évolution, nous pensons qu’il est nécessaire d’opérer une analyse diachronique permettant de replacer cette évolution dans un contexte temporel large. Ainsi, nous allons proposer une périodisation du traitement des enjeux environnementaux dans laquelle l’apparition du DUD est le facteur d’évolution central, pour ensuite essayer d’identifier les conséquences de cette évolution sur la manière de gouverner les villes.

6 Une périodisation du traitement des enjeux environnementaux en ville

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7 La plupart des travaux sur les démarches de DUD comprenant un volet empirique se concentrent sur une période débutant au moment de l’émergence de ce mot d’ordre. Ainsi, ces travaux prennent rarement en compte les politiques d’environnement antérieures à l’apparition du DUD, ce qui limite leur capacité à comprendre la nature réelle des changements provoqués par cette émergence. La périodisation proposée ici entend combler cette lacune en replaçant l’apparition du DUD dans un contexte plus large d’évolution du traitement des enjeux environ-nementaux. L’objectif étant de comprendre en quoi les changements rhétoriques, les changements d’instruments, ont affecté la scène des acteurs impliqués, la manière dont ils appréhendent et définissent les problèmes et la manière dont ils agissent pour tenter de les résoudre. Notre périodisation permet de comprendre ces évolutions qui ont eu lieu de la fin des années 1970 jusqu’à nos jours dans de nombreuses villes européennes4. Elle s’appuie sur le travail de périodisation entrepris par Jamie Peck et Adam Tickell. Ces derniers ont identifié deux phases successives dans le processus de néolibéralisation (Peck et Tickell, 2002). Une première phase de « Roll back », durant laquelle l’État entreprend le démantèlement des institutions héritées du keynésianisme, et une seconde phase de « Roll out », durant laquelle l’État, par de nouvelles politiques, de nouveaux instruments, s’attache à réparer les échecs de la phase précédente tout en institutionnalisant les grandes tendances apparues au cours de la première phase. Ainsi, durant la seconde phase, le roll out se caractérise par une montée en puissance des questions sociales et environnementales, et semble-t-il, par un traitement entrepreneurial de ces questions. En ce qui concerne l’environnement, certains auteurs ont déjà opéré des liens entre cette phase de roll out et la manière dont ce problème est géré aussi bien à l’échelle nationale (Raco, 2005) qu’à l’échelle urbaine (Keil et Boudreau, 2006). 8 La périodisation que nous voulons proposer comprend trois phases distinctes. La première phase, allant de la fin des années 1970 jusqu’au début des années 1990, est une période de « Grassroots Environmentalism ». Elle se caractérise par l’émergence des questions environnementales à l’échelle urbaine. Bien que ces questions aient été traitées auparavant de manière indirecte5, la fin des années 1970 marque l’apparition de politiques se revendiquant explicitement de la protection de l’environnement. Il s’agit aussi de la période au cours de laquelle se créent les premiers services d’environnement au sein des bureaucraties municipales. Ce qui caractérise cette période, c’est l’émergence de nouvelles élites politiques dans les villes. Il s’agit, par exemple, de la nouvelle gauche urbaine au Royaume-Uni (Gyford, 1985 ; Le Galès, 1990) ou des élus militants en France (Borraz, 1998). Ces élites politiques vont tisser des liens forts avec les nouvelles classes moyennes et mettre en place un agenda progressiste sur les questions de logement, d’environnement, de démocratisation des processus politiques, etc. Ainsi, la gestion de l’environnement en ville est marquée par la volonté des nouvelles élites municipales de créer ou de préserver des soutiens au sein des classes moyennes, qui deviennent de plus en plus nombreuses. L’environnement est généralement traité à cette période comme une fin en soi, et ce traitement fait appel à une implication forte des associations écologistes locales, relais directs de la population. De manière plus générale, la gestion de l’environnement voit les élus locaux s’investir dans des logiques politics de constitution et d’entretien de soutiens électoraux. Il s’agit donc plus d’une extension du « class/welfare-based systems of politics and parties » (Andrew et Goldsmith, 1998) que de son dépassement, qui va se produire dans la période suivante.

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9 À partir du milieu des années 1990 un changement se produit. La plupart des villes européennes opèrent leur tournant entrepreneurial (Harvey, 1989 ; Hall et Hubbard, 1998) et les questions environnementales sont de plus en plus négligées au profit des enjeux de développement économique et de compétitivité des territoires. Cette période de transition voit dans de nombreux cas le passage de politiques d’environnement local à des politiques de DUD, avec notamment la mise en place d’A21L. Cette période se caractérise aussi par la marginalisation des acteurs impliqués dans la première phase. Les associations, les élus en charge de l’environnement ou les services sont en partie remplacés, le plus souvent suite à des conflits entre la protection de l’environnement et les impératifs de développement économique (Gibbs, 2002). À l’inverse, de nouveaux acteurs – qui se caractérisent par un ethos entrepreneurial – apparaissent. Les politiques d’environnement perdent de leur « autonomie » et sont généralement intégrées en tant qu’objectif général de différentes politiques6. Cette perte d’autonomie rejaillit sur les élus et techniciens en charge de ces questions. Ces derniers voient leur marge de manœuvre se réduire notamment dans leurs rapports avec les élus et techniciens les plus influents. On aperçoit aussi une volonté de traiter les questions environnementales et de DUD de manière plus partenariale, même si « l’effet coalition » recherché est rarement atteint en raison de la difficulté d’intéresser les acteurs économiques à ces questions. Cette période pourrait être qualifiée de « Roll back environmentalism », dans la mesure où le passage de la « protection de l’environnement » au DUD, du fait de l’essoufflement rapide des A21L, a contribué à une dilution des objectifs environnementaux. Mais, on peut qualifier cette période de roll back avant tout parce que l’émergence du DUD a constitué un contexte favorable à la recomposition des acteurs, des réseaux, des manières de faire qui caractérisaient la gestion des questions environnementales et qui n’étaient plus en adéquation avec les nouvelles contraintes (globalisation de l’économie, restructuration des États, fragmentation des sociétés urbaines, etc.) qui ont commencé à s’exercer sur les gouvernements urbains dans les années 1990. 10 Enfin, une troisième période s’ouvre à partir du début des années 2000. En reprenant la terminologie utilisée par Roger Keil et Julie-Anne Boudreau (2006), on pourrait qualifier cette période de « Roll out environmentalism ». Cette période correspond à un investissement plus soutenu des élites urbaines (politiques et économiques) dans le traitement des questions environnementales, investissement qui passe par un traitement entrepreneurial de ces questions. On peut assimiler cette période à celle de l’institutionnalisation de la modernisation écologique (Hajer, 1995 ; Harvey, 1996) à l’échelle urbaine, dans le sens où l’on passe d’un traitement bureaucratique et réparateur des questions environnementales à un traitement proactif dans lequel la protection de l’environnement n’est pas vue comme un frein à la croissance économique, mais plutôt comme l’un de ses facteurs extra-économiques7. Les élites politiques ur-baines, en faisant de la protection de l’environnement un outil pour la compétitivité des territoires au travers de la création d’aménités urbaines, de la mise en place de standards écologiques dans la construction, etc., ont réussi à se plier aux nouvelles exigences des États et surtout de l’Union Européenne, tout en préservant, voire en renforçant le « good business climate » créé dans les années 1990. Cette marchandisation de l’environnement à l’échelle urbaine a eu plusieurs incidences sur l’activité des gouvernements urbains.

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L’influence du « roll out environmentalism » sur le gouvernement urbain : logiques « policies » et auto-limitation

11 Depuis une vingtaine d’années, les travaux portant sur le gouvernement urbain ont fait de la transition du « gouvernement local » vers la « gouvernance urbaine », l’un de leurs principaux chantiers de recherche. Les tendances majeures de cette évolution – telles que la restructuration des États de plus en plus tournés vers des politiques de l’offre (Brenner, 2004), l’implication croissante des acteurs privés dans les processus décisionnels, la « privatisation » des stratégies et des modes d’action des acteurs publics, etc. – ont été très clairement identifiées. À côté de cela, d’autres transformations ont fait l’objet d’une moins grande attention. C’est le cas, par exemple, du changement dans la structure des ressources nécessaires aux élites politiques urbaines. Comme nous l’avons dit, le travail des élus urbains peut être, de manière simplifiée, divisé en deux grands types d’activités (Borraz et Négrier, 2007 ; Stone, 1993). D’un côté, les élus urbains sont engagés dans des activités politics liées à la compétition électorale, à la mobilisation politique et renvoyant à ce que Clarence Stone appelle le « pouvoir sur » (« power over »). D’un autre côté, ces mêmes élus sont aussi engagés dans des activités policies de production de politiques urbaines, ce qui correspond, dans la terminologie de Stone, au « pouvoir de » (« power to »). L’évolution des 20 dernières années laisse voir une diminution de l’importance relative des premières activités au profit des secondes (Pinson, 2007). Cette évolution peut être expliquée par le changement de la nature des problèmes urbains, ainsi que par celui de la structure des ressources nécessaires pour gouverner. Notre périodisation renvoie très clairement à cette évolution. Dans la première période, les politiques de protection de l’environnement étaient vues comme un moyen de mobilisation sociale, un outil pour créer des liens avec les groupes sociaux ayant gagné de l’influence et un poids démographique au sein des sociétés urbaines. À partir du milieu des années 1990 et bien plus encore des années 2000, cette logique – sans disparaître – apparaît moins déterminante. Le passage à une vision de l’environnement dictée par des impératifs de compétitivité, de marketing urbain et de développement économique qui a caractérisé l’émergence du DUD a contribué à faire de l’environnement, non plus un problème en soi, mais un risque susceptible d’affecter la croissance économique (Jouve et Lefèvre, 2005). Dans le même temps, l’environnement et le DUD deviennent de plus en plus importants dans la création d’une capacité à gouverner (Stone, 1993). Cette importance peut être vue à deux niveaux. Tout d’abord, le DUD, en fonctionnant comme un mode d’ordre « attrape-tout », a permis de rendre visibles des initiatives jusque-là éclatées, de leur donner de la cohérence. Ainsi, il a contribué à offrir une plus grande visibilité aux résultats des politiques d’environnement, ce qui s’avère essentiel dans un contexte où les formes de légitimation des élus sont avant tout basées sur les outputs (Duran, 1999), c’est-à-dire, sur la production des politiques urbaines. Ensuite, le DUD a contribué à étouffer les contestations les plus radicales autour des questions environnementales. Comme le note Clarence Stone, la création d’une capacité de gouverner nécessite « d’identifier des partenaires compatibles […] de travailler sur les termes de la coopération […] et également d’attirer des alliés passifs et de prendre en compte les sources d’opposition ainsi que la manière de les maintenir à un niveau minimum » (Stone, 2006, p. 30). L’apparition du mot d’ordre DUD a favorisé l’investissement des acteurs urbains autour des questions environnementales en facilitant l’accord sur le contenu d’une coopération basée sur l’idée de renforcer la

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compétitivité de la ville et aussi, comme nous allons le voir, en permettant de marginaliser les acteurs porteurs de visions du monde différentes et agissant selon une logique de contestation des politiques urbaines.

12 Le second élément que l’évolution du traitement des problèmes environnementaux nous permet de révéler concerne le changement dans les réseaux d’acteurs impliqués autour des enjeux environ-nementaux et également dans les modes d’action de ces acteurs. Le secteur des experts environnementaux en constitue un bon exemple. Les associations de protection de l’environnement furent au centre des processus décisionnels à la fin des années 1970 et durant les années 1980. Elles virent par la suite leur influence décliner irrémédiablement. Pendant l’âge d’or de leur implication, ces associations développaient une attitude à mi-chemin entre la coopération et la contestation des politiques municipales. Elles jouaient, aux côtés des médias locaux, un rôle très important de publicisation des questions ou controverses environnementales. Au cours des années 1990 leur implication se réduisit considérablement. Les nouvelles contraintes de la gouvernance urbaine – telles que la nécessité d’impliquer les acteurs économiques, celle d’élaborer des stratégies de développement économique pro- actives, ou encore celle de travailler à l’abri des regards (Pinson, 2003) pour faciliter la coopération entre acteurs, etc. – ont contribué à rendre leur position intenable. Leurs ressources (expertise sectorielle, contacts avec certains segments de la population, etc.) se sont dépréciées. Dans le même temps, ces associations, fortes de leurs expériences des années 1990 et de l’échec des modes d’action basés sur la confrontation, se sont semble-t-il tournées vers un radicalisme auto-limité (Arato et Cohen, 1992), plus en phase avec l’euphémisation des conflits, la diminution des antagonismes et la désidéologisation des politiques à l’échelle urbaine (Swynguedouw, 2007). Ainsi, par souci de préserver leur capacité d’influence dans les processus de décision, ces associations et leurs militants se sont bien souvent convertis eux aussi à la vision « mainstream » de la protection de l’environnement, incarnée par le DUD et faite de pragmatisme et d’entrepreneurialisme. Cette auto-limitation, comme nous le verrons, dans le cas de Manchester, a contribué à la décomposition de l’espace public autour des questions environnementales.

Les politiques urbaines de développement durable au Royaume-Uni : le cas de Manchester

13 Il paraît difficile de comprendre les politiques de DUD des villes européennes sans préalablement analyser le cadre national dans lequel elles prennent forme. Ce constat semble d’autant plus vrai pour le cas britannique, qui est marqué par un processus de recentralisation continu des rapports État/villes depuis 1979 (Béal et Rousseau, 2008 ; Wilson, 2004). Les autorités locales britanniques ont été malmenées par les différents gouvernements conservateurs, et par la suite par le New Labour. Leurs prérogatives, leur marge de manœuvre et leur autonomie financière ont considérablement diminué en l’espace de 30 ans. Par conséquent, les politiques nationales de DUD ont exercé un impact, plus qu’ailleurs, sur les réappropriations que les acteurs urbains se faisaient de cette notion. Pour cette raison, nous allons présenter brièvement les politiques nationales de DUD. Ensuite nous étudierons de manière plus approfondie les démarches engagées par la ville de Manchester.

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Le cadre national des politiques urbaines de DD au Royaume-Uni8

14 Lorsque Margaret Thatcher devient Premier Ministre en 1979, la protection de l’environnement ne figure pas parmi ses priorités. L’environnement est alors considéré comme une barrière au projet politique néolibéral porté par les Tories. Les politiques d’environnement manquent de cohérence en raison de l’absence de ministère réellement porteur de cette thématique. En effet, les compétences environnementales sont éclatées entre plusieurs ministères (ministère de l’environnement, ministère de l’industrie et aussi ministère de l’agriculture.). L’exemple du Department of Environment (DoE) – créé en 1972 – est révélateur. Ce ministère, qui était responsable des politiques à destination des autorités locales, consacrait une part infime de son travail aux questions environnementales. Cette absence de cohérence et de volonté forte dans le traitement des questions environnementales a valu au Royaume-Uni de l’ère Thatcher le qualificatif de « dirty man of Europe ».

15 Un premier changement s’opère à la fin des années 1980, sous l’influence de la poussée du parti vert aux élections européennes de 19899, de la nomination de Chris Patten à la tête du DoE, et par la suite de l’arrivée de John Major à la tête du gouvernement. La protection de l’environnement commence à faire l’objet d’une véritable réflexion. Celle-ci débouche sur la publication, en 1990, du papier blanc « This Common Inheritance », qui constitue une première tentative de traiter l’environnement au travers d’une approche transversale, et sur la mise en place d’une nouvelle législation concernant le contrôle des pollutions. Mais l’étape décisive concernant l’engagement du gouvernement à l’égard des autorités locales est le Sommet de la Terre de Rio en 1992. Le gouvernement britannique y joua un rôle très actif, et découvrit à cette occasion que le DUD pouvait se concilier très facilement avec les principes de partenariat et de compétition inter-urbaine véhiculés par les autres politiques urbaines de l’ère Major. Le Local Government Management Board fut ainsi créé pour promouvoir le DUD et soutenir techniquement les A21L. Dans le même temps, la réception de la notion de DUD à l’échelle urbaine fut très bonne au Royaume-Uni. Les autorités locales voyaient dans cette notion, et dans la reconnaissance de l’importance des échelons locaux dans la mise en œuvre des principes du DD, un moyen de renforcer leur autonomie et leur marge de manœuvre vis-à-vis du gouvernement central (Church et Young, 2001). Toutefois, malgré l’enthousiasme des débuts, l’absence de réelle incitation financière, dans un contexte général de diminution des ressources transférées aux autorités locales, n’a pas permis à cet élan de se pérenniser. 16 L’arrivée du New Labour au pouvoir était attendue comme une étape décisive dans la mise en place d’un « agenda vert » aux échelles nationale et locale. Les premiers mois de gestion néo-travailliste ont semblé combler cette attente. L’élaboration de plusieurs lois importantes sur la qualité de l’air ou encore la gestion des déchets, l’engagement rhétorique de Tony Blair en faveur des principes du DUD10, ont été vus comme autant de gages dans la mise en place d’une politique environnementale ambitieuse par les militants écologistes et le public. Toutefois, ces annonces ne seront pas suivies d’effets. Très vite, le DUD va être amalgamé dans d’autres enjeux plus centraux au sein de l’agenda néo-travailliste. Les rapports État/villes au Royaume-Uni ont été structurés à partir de 1997 autour de deux idées centrales. D’une part, il s’agissait, pour le nouveau gouvernement, d’agir dans le cadre de l’héritage conservateur en maintenant, voire en renforçant, le contrôle financier opéré sur les autorités locales. D’autre part, l’objectif

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était de renforcer l’influence de la société civile, et plus précisément des communautés, en opérant une dévolution de certaines compétences des autorités locales vers les structures communautaires. Le DUD, du fait de sa plasticité, a très vite été incorporé à ces deux objectifs centraux. Dès 1999, les A21L sont devenus obligatoires en tant qu’indicateur du Best Value for Money. Ce changement de statut a brisé les démarches jusque-là entreprises en faisant entrer le DUD dans le « cauchemar bureaucratique » de l’Audit Commission. Dans le même temps, le souci de renforcer l’implication des communautés dans la gestion locale a débouché sur une obligation faite aux autorités locales d’élaborer des communities plans. Ces derniers ont progressivement remplacé les A21L et leur ont fait perdre toute visibilité. Ainsi, au travers de ces deux évolutions, le gouvernement néo-travailliste a contribué à la perte de sens du DUD et surtout à la dilution des enjeux environnementaux dans d’autres considérations11. Dès lors, la décision de transformer les communities plans en des sustainable communities plans apparaît autant comme un constat d’échec concernant l’intégration des enjeux environnementaux, que comme une nouvelle volonté d’utiliser le DUD à des fins de communication politique.

Les politiques environnementales à Manchester : quand l’entrepreneurialisme urbain « se met au vert »

17 Manchester est une ville de 450 000 habitants du Nord-Ouest de l’Angleterre, située au cœur d’une conurbation de plus de 2 500 000 habitants. Pendant plus d’un siècle et demi, la ville fut l’emblème de la puissance industrielle britannique du fait de son industrie textile et par la suite du développement d’activités portuaires. La récession économique des années 1970 toucha de plein fouet la ville et provoqua une crise économique et démographique durable. Après une période de désindustrialisation et de fort taux de chômage dans les années 1980, la ville commença à se transformer en réorientant son développement économique autour d’activités liées à l’industrie culturelle, à l’économie des services et de la connaissance, aux nouvelles technologies, etc., et en opérant une mutation impressionnante de son tissu urbain au travers de nombreux programmes de régénération urbaine. Cette transformation, qui se matérialisa par une conversion des élites politiques urbaines à l’entrepreneurialisme, fut beaucoup plus radicale à Manchester que dans les autres villes britanniques. Dès lors, peu de place fut laissée aux impératifs sociaux, et encore moins aux impératifs environnementaux, dans les années 1990. Néanmoins, en dépit de cette faiblesse des politiques environnementales, Manchester constitue un cas très intéressant pour notre analyse. L’étude de cette ville dans laquelle le tournant entrepreneurial a eu une dimension paradigmatique va nous permettre de voir de manière très claire comment l’apparition du DUD a pu constituer un contexte favorable à l’émergence d’un traitement entrepreneurial des enjeux environ-nementaux.

« Grassroots Environmentalism » : l’émergence des enjeux environnementaux à Manchester

18 L’émergence des enjeux environnementaux à Manchester s’est faite de manière lente et difficile. Jusqu’au début des années 1980, peu d’actions sont menées par le City Council, et les seuls programmes faisant référence à la protection de l’environnement, tels que la mise en place d’une « Green Belt » ou encore les actions visant les terrains contaminés

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de l’Urban Programme, sont faits à l’initiative du gouvernement central. L’arrivée au pouvoir de la nouvelle gauche urbaine en 1984 (Quilley, 2000) aurait pu faire évoluer cette situation. En effet, le groupe mené par Graham Stringer, à l’image de ce qui se passe dans de nombreuses autres villes anglaises (Gyford, 1985), en cherchant à se démarquer du Old Labour et de ses liens avec les syndicats et la classe ouvrière, s’est rapproché de groupes sociaux tels que les nouvelles classes moyennes, les minorités ethniques et sexuelles, etc. Cette évolution déboucha à Manchester sur la mise en place d’un agenda post-matérialiste influencé par les enjeux portés par les nouveaux mouvements sociaux (Touraine, 1978) et centré autour de la démocratisation des processus politiques, du désarmement nucléaire, de la protection des minorités ethniques et sexuelles, etc. Toutefois, à la différence de nombreuses villes françaises et de certaines villes britanniques, comme Leeds ou encore Leicester, où cet alignement entre élites municipales et classes moyennes a provoqué un « verdissement » des politiques urbaines, la question environnementale est restée cantonnée à un statut marginal à Manchester. Les liens entre élites politiques municipales et groupes d’activistes agissant dans le champ de l’environnement étaient pourtant forts au cours cette période. La présence d’une section locale du Socialist Environment Ressources Association (SERA) 12 facilitait les contacts entre le Council et certains groupes comme Manchester Friends of the Earth (MFoE), Manchester Wildlife ou même certains groupes plus radicaux qui se regrouperont dans le milieu des années 1990 sous la bannière de Manchester Earth First!. Toutefois, comme nous venons de le dire, la coopération se limitait à des projets de faible ampleur, le plus souvent mis en œuvre à l’échelle de la communauté13, et aucune véritable stratégie environnementale pour la ville ne fut élaborée durant les années 1980 et le début des années 1990.

19 L’événement déclencheur pour la mise à l’agenda des enjeux environnementaux fut beaucoup plus tardif. Il s’agit de la réception du Forum Global en 1994. La tenue de ce forum au Royaume-Uni était due à l’engagement de John Major lors de la Conférence de Rio en 1992. Le succès de Manchester lors de la mise en compétition des villes britanniques pour l’organisation de cet événement montre bien les liens privilégiés qui avaient commencé à se nouer entre les membres du Council et le gouvernement conservateur à partir de 1987, c’est-à-dire, à partir du moment où le Council a opéré sont tournant entrepreneurial14. Ce forum fut un véritable échec médiatique (While et al. 2004). Néanmoins, son organisation eut des conséquences importantes sur la nature des politiques environnementales de Manchester. Les élites poli-tiques mancuniennes, soucieuses de l’image que la ville pouvait renvoyer à cette occasion15, décidèrent de confier au comité en charge de la planification et au service qui lui était rattaché la responsabilité d’élaborer une politique de DUD. À cette occasion, le nom du comité se transforma en Environmental Planning Committee et un binôme élu/technicien se détacha pour porter cette initiative. Il s’agissait d’Arnold Spencer, qui occupait la Chair du Planning Committee depuis l’arrivée de Stringer à la tête du Council, et de Ted Kitchen, qui fut membre du service planification de 1979 à 1996 et qui en devint le directeur à partir de 1994. L’objectif assigné au comité par l’executive team était d’identifier certaines actions déjà mises en place pour les regrouper dans un document devant faire office de stratégie globale de DUD. Très vite, 40 actions furent identifiées, mais sous la pression de l’executive team, qui pensait que le nombre 100 serait plus intéressant en termes de communication politique, 60 nouvelles actions durent être trouvées. Ceci déboucha sur la rédaction d’un document (le « Manchester 100 ») pour la tenue du Forum Global. Ce document fit l’objet de nombreuses critiques. Certains stigmatisèrent le

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manque d’ambition des actions, d’autres, comme l’ICLEI, dénoncèrent leur absence de cohérence globale, et enfin, certains reprochèrent au document son manque d’ouverture dans la phase d’élaboration, dans la mesure où il s’agissait d’un document réalisé en interne, n’impliquant aucun acteur extérieur au Council. Au-delà de ces critiques, deux éléments qui semblent inhérents aux politiques de DUD peuvent être mis en avant. D’une part, la construction très aléatoire de cette politique laisse place avant tout au bricolage et au recyclage d’actions antérieures. D’autre part, on peut très clairement identifier dans cette politique l’importance du marketing territorial, de la communication, et de manière plus générale, de la transformation de l’image de la ville, qui semble, à partir de ce moment, surdéterminer la façon de traiter les enjeux environnementaux.

« Roll back Environmentalism » : l’apparition du DUD et la dilution des enjeux environnementaux dans la poursuite de la croissance économique

20 La période qui s’ouvrit à partir de 1994 fut marquée par de nombreux conflits autour des questions environnementales, conflits qui bien souvent furent dus à l’incapacité à relier la protection de l’environnement et le DUD au développement économique de la ville (While et al., 2004), qui était central dans ce qui fut appelé le Manchester Script16 (Quilley, 1999). Cette période fut celle de l’élaboration de l’A21L de Manchester, dont les bases se trouvaient dans le « Manchester 100 ». À l’occasion de cette élaboration, un groupe de réflexion, appelé le « Local Agenda 21 Forum », fut créé. Il regroupait une cinquantaine d’individus appartenant à des organisations variées17. Le travail de ce Forum fut contrarié par deux conflits majeurs qui opposèrent le leader du Council et ses proches collaborateurs aux tenants des enjeux environnementaux.

21 Le premier conflit concerne la qualité de l’air. En dépit d’une politique de transport ambitieuse mise en place au début des années 1990, la ville de Manchester a toujours été considérée comme l’une des villes britanniques où la pollution de l’air était la plus importante. En 1994, une enquête comparative sur cette question, diligentée par le gouvernement central, fit apparaître que l’air du centre-ville de Manchester était le plus pollué de toutes les villes britanniques. Devant le refus du Council de rendre publics les résultats de cette enquête, le quotidien local – Manchester Evening News – décida de publier cette information, ainsi que plusieurs articles de fond autour du thème « The most polluted city in Britain ». Ces publications furent accompagnées d’une prise de position critique d’Arnold Spencer concernant l’attitude des leaders du Council autour des questions environnementales18. Cette prise de position fut suivie d’une réponse du leader, qui déclara dans la presse qu’il n’était pas question de limiter le redéveloppement du centre-ville (Kitchen, 1997, p. 202). L’enjeu réel était ici d’éviter de briser l’élan amorcé dans la régénération urbaine, en évitant notamment que les acteurs privés perdent la confiance accumulée au cours des projets précédents dans la possibilité de profits autour du redéveloppement du centre-ville. Cet épisode contribua à créer un véritable espace public autour des questions environnementales, espace public dont les débats se matérialisèrent lors des élections locales de 1995, qui virent la création d’un nouveau parti, composé de militants écologistes radicaux : le Fresh Air Now (FAN). Aidé par le parti vert, le FAN parvint à présenter des candidats dans 30 wards sur 33. En dépit de la faiblesse du résultat électoral de ce parti 19, les enjeux

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environnementaux firent, à partir de ce moment, l’objet d’une méfiance et d’un désengagement total de la part du leadership du Council. 22 Le second conflit concerna la construction d’une seconde piste d’atterrissage pour l’aéroport de Manchester20. Cette décision, qui fut pendant longtemps reportée, obtint l’accord officiel du gouvernement en janvier 1997 et devait s’accompagner du triplement du nombre de passagers entre 1995 et 2005. Une campagne de protestation d’une rare intensité (Griggs et Howarth, 2002) débuta entre d’un côté le City Council, les acteurs privés de la région Nord-Ouest, le gouvernement et ses agences, et de l’autre côté les militants écologistes locaux et nationaux21, ainsi que des associations de classes moyennes agissant en tant que groupes NIMBY. Les groupes protestataires, malgré les concessions environnementales faites par le Council, mettaient en avant la destruction de bâtiments classés et de zones d’habitats naturels, ainsi que le non respect de la Green Belt. Le conflit entre le Council et les groupes protestataires déboucha sur une série d’attaques par le biais d’articles de presse interposés. Il se poursuivit en 1997, lorsque le Forum de l’A21L proposa la mise en place d’une taxe sur le kérosène. Le forum fut démantelé et remplacé par un groupe d’acteurs (le « Partnership Group »22) choisis discrétionnairement par le Council. Le nouveau groupe, composé pour l’essentiel d’acteurs provenant des milieux économiques23, ne parvint jamais véritablement à imposer le DUD comme un enjeu central. Malgré la présence de nombreux acteurs économiques centraux sur la scène politique mancunienne (la Co-op Bank, United Utilities, Amec Plc, etc.), l’A21L ne suscita pas une mobilisation forte et fut publié en 2002 dans la plus totale indifférence. 23 Cette période allant de 1994 à 2002 montre la difficile institutionnalisation des enjeux environ-nementaux et du DUD à Manchester. Cette situation n’est pas spécifique à Manchester dans la mesure où, après avoir été très réactives aux engagements de Rio, les villes britanniques ont vu leurs politiques de DUD s’essouffler assez rapidement. Concernant les hypothèses émises, nous pouvons dire que l’émergence du mot d’ordre DUD et son usage systématique à partir de l’élaboration de l’A21L a provoqué de nombreux changements dans la manière de traiter les enjeux environnementaux. Trois points nous semblent essentiels. 24 Tout d’abord, on assiste à partir de 1994 à une évolution de la scène des acteurs agissant autour des questions environnementales. Elle concerne premièrement les acteurs du Council impliqués dans les politiques d’environnement. Durant cette période, les élus et techniciens en charge des politiques d’environnement ont changé. Concernant les techniciens, le fait que la gestion stratégique des questions environnementales soit passée du service de planification à une équipe restreinte (la green team) d’une dizaine d’individus placés sous le contrôle du chief executive est emblématique de la centralisation du traitement des questions environnementales, sur laquelle nous allons revenir. Les acteurs périphériques au Council ont aussi évolué. Les associations de protection de l’environnement telles que Manchester Wildlife ou MFoE ont perdu leur capacité d’influence dans les processus décisionnels. La décision de retrait volontaire de MFoE du « Partnership Group » en charge de l’élaboration de l’A21L en constitue un bon exemple. À l’inverse, ces associations ont été remplacées par des acteurs du secteur privé. Il s’agit essentiellement de grands groupes régionaux ou nationaux, appartenant aux secteurs de la banque ou de la fourniture de services urbains, basés pour la plupart à Manchester. L’investissement de ces groupes dans les politiques d’environnement à Manchester a même débouché sur la création d’une

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organisation visant à fournir de l’expertise aux entreprises et aux acteurs publics. Cette organisation – Northwest Sustainability – devint rapidement le principal expert environnemental impliqué dans l’A21L, en prenant la tête du Partnership Group à partir de 1998. 25 Deuxièmement, on assiste également à une perte d’autonomie des acteurs du Council en charge des politiques d’environnement. Outre le cas des tech-niciens, les élus responsables de ces politiques perdent progressivement leur marge de manœuvre en raison de la recentralisation du decision-making autour d’un noyau dur d’élus et de techniciens influents. Les propos d’un membre du service planification illustrent parfaitement ce point : « Au fil des années, le pouvoir du leader s’est accentué. Notre rôle était de moins en moins de savoir ce qu’il était bon de faire pour régler tel ou tel problème. […] La question que l’on devait se poser avant toute décision était seulement de savoir si cela conviendrait au leader »24. Cette centralisation du decision-making autour des questions environ-nementales a eu des conséquences sur le contenu des politiques d’environnement et de DUD, puisqu’à partir de ce moment là, ces politiques se sont retrouvées de plus en plus soumises à la stratégie générale élaborée pour le redéveloppement de la ville. 26 Enfin, le dernier élément concerne la publicisation des conflits autour des enjeux environnementaux. Le cas mancunien montre très clairement comment cette période de recomposition du traitement des enjeux environnementaux débouche sur des conflits entre, d’une part, la vision ancienne de la protection de l’environnement portée par les militants écologistes – de plus en plus marginalisés dans les processus décisionnels – et d’autre part, l’attitude nouvelle des élites politiques urbaines, converties à l’entrepre-neurialisme et à la recherche de la croissance économique par des politiques de l’offre. Au passage, les deux conflits apparus à Manchester permettent de voir comment les associations de protection de l’environnement se situent encore dans une logique de confrontation visant avant tout la suppression de certains projets, plutôt que dans une logique consensuelle visant l’amélioration de ces mêmes projets par l’obtention de compensations environ-nementales. Ces deux conflits révèlent aussi le rôle central des médias locaux dans le développement de controverses environnementales. Toutefois, on peut légitimement penser que dans le cas de Manchester, la dramatisation des conflits par le quotidien local a provoqué un trauma autour des questions environnementales. En effet, dans un contexte où la coopération entre acteurs fonctionne mieux à l’abri des regards (Pinson, 2003), la publicisation des conflits autour de la qualité de l’air dans le centre ville et autour de l’extension de l’aéroport a été vue par les élites politiques locales comme potentiellement créatrice de blocages dans les processus de coopération et d’échange de ressources qui caractérisent la solide coalition entre acteurs publics et privés à Manchester.

« Roll-out Environmentalism » : l’affirmation d’une stratégie entrepreneuriale de protection de l’environnement

27 Entre 1997 et 2002, l’arrivée de Richard Leese au poste de leader du Council ne transforma pas de manière radicale le traitement des enjeux environnementaux. Bien qu’il soit considéré comme ayant un profil plus « social » que son prédécesseur, la forte continuité au sein des membres du Council et des senior officers ne permit pas une évolution réelle de l’agenda mancunien, qui resta centré autour des enjeux de

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développement économique, de compétitivité et de changement de l’image de la ville. L’arrivée du New Labour au pouvoir en 1997, comme nous l’avons vu, ne provoqua pas non plus de changement majeur dans le traitement des questions environnementales à l’échelle urbaine. Toutefois, durant cette période, certaines actions furent menées, comme la mise en place d’un Environmental Action Plan25 à l’initiative du Deputy Leader, l’amélioration des politiques de déchets et de qualité de l’air en raison du renforcement des législations nationale et européenne, ou encore le « nettoyage » (cours d’eau, parcs, immeubles, etc.) des quartiers Est de la ville en vue de la réception des Jeux du Commonwealth en 2002. À côté de cela, deux évolutions significatives se sont produites au début des années 2000 nous permettant de dire que l’on assistait à l’émergence d’une période « roll out environmentalism » à Manchester. Il s’agissait d’une part du rapprochement entre les thématiques de DUD et de régénération urbaine, et d’autre part de la mise en place d’une réelle stratégie environnementale pour la ville, indépendante des prescriptions faites par les échelons national et européen.

28 L’intégration d’objectifs de DUD dans les politiques de régénération urbaine fut lente au Royaume-Uni. À l’exception de quelques éléments dans le programme City Challenge du gouvernement Major, très peu d’objectifs environnementaux furent affichés avant le début des années 2000 (Couch et Dennemann, 2000). L’élaboration du Sustainable Communities Plan26 de John Prescott et la montée de l’agenda de la « renaissance urbaine » vont permettre d’opérer ce rapprochement en reliant les principes de durabilité (compacité urbaine, retraitement des friches industrielles, mise en place de standards environnementaux dans la construction de logements, etc.) à ceux de la régénération urbaine. L’idée étant d’utiliser l’environnement comme un outil dans l’attraction des capitaux privés. En effet, face à la réticence du secteur privé à investir dans des zones de la ville défavorisées d’un point de vue social et bien souvent handicapées par un environnement physique (pollution, mauvaise qualité de l’habitat, etc.) et une image peu attractive, la protection de l’environnement – au sens large du terme – est vue comme un moyen de susciter l’investissement privé en transformant l’image du quartier et en permettant de viser une population d’un niveau social supérieur à celle habitant les lieux. À Manchester, l’apparition d’un lien entre ces deux thématiques s’est produite assez tôt. En effet, à la différence des autres villes britanniques, la régénération du centre-ville de Manchester fut plus précoce et plus soutenue. Ainsi au début des années 2000, les élites politiques mancuniennes commencent à élaborer des projets de régénération pour des zones périphériques27 très défavorisées et jugées plus risquées par les investisseurs privés. C’est pourquoi, cette vision instrumentale de l’environnement comme « réducteur de risques » pour le secteur privé est plus visible à Manchester qu’ailleurs. 29 L’exemple de la régénération du quartier d’Ancoats va nous permettre de montrer comment cette avance fut utilisée par les élites urbaines mancuniennes pour tenter d’acquérir le statut de modèle britannique en termes d’intégration des enjeux environnementaux dans les projets de régénération urbaine. En 1999, le quartier d’Ancoats – quartier sinistré de logements sociaux et d’anciennes usines textiles se situant à l’Est de la ville, mais à moins d’un kilomètre de son centre – fut sélectionné pour participer au Millenium Communities Program28. Ce projet regroupait différents acteurs tels que le Council, la Compagnie de Régénération Urbaine, des développeurs urbains, des architectes, etc. La méthode utilisée pour attirer ménages et investissements privés fut centrée autour de la création d’une nouvelle image pour le

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quartier en multipliant les immeubles écologiques29, en créant des canaux, en changeant le nom du quartier qui est aujourd’hui New Islington30, etc. L’objectif étant de créer une vision se rapprochant de la nouvelle « idylle urbaine » identifiée par Hoskins et Tallon (2004), pour orchestrer le retour des classes moyennes en ville et « dérisquer » des zones jugées peu attractives par les investisseurs. Ainsi au travers de ce projet, on peut voir clairement la nouvelle conception que les acteurs publics comme privés ont de l’environnement et du DUD, qui est centrée autour de la compétitivité. Le Millenium Communities Programme servit de base au Sustainable Communities Plan, et permit une fois de plus à Manchester de faire figure d’exemple national, et de renforcer son image de collectivité innovante et capable de mettre en œuvre efficacement des projets (« deliver »). Ainsi, lors de la tenue d’une conférence à Manchester sur les Sustainable Communities en 2005, regroupant chercheurs, praticiens et leaders du Parti Travailliste (Blair, Prescott, Livingston, etc.), les élites mancuniennes ont pu faire montre de leur avance en la matière, en organisant une visite de New Islington, présentée à cette occasion comme la première « communauté durable » du Royaume- Uni31. Il semble donc que l’on puisse transposer l’analyse que Kevin Ward faisait sur le Manchester des années 1990. Pour ce dernier, le Council avait très vite compris que « s’il pouvait opérer son tournant entrepreneurial avant ses concurrents, il pourrait bénéficier […] du changement dans les règles du jeu » (Ward, 2003, p. 277). Il semble que les leaders mancuniens aient adopté un raisonnement similaire concernant le tournant « social » et « environnemental » de la régénération urbaine, tournant qui s’intègre parfaitement dans le mouvement d’ensemble de « Roll out » (Peck et Tickell, 2002). Ainsi, à partir de 2002, cette intégration des objectifs environnementaux dans la régénération s’est intensifiée, notamment au travers de la mise en œuvre du Sustainable Communities Plan à Manchester, et a contribué à faire du DUD un moyen de relancer le marché immobilier en permettant de « dérisquer » certaines zones de la ville jusque là en dehors des logiques de marché. 30 À partir de 2005, le Council a développé des projets dans le secteur de l’environnement, indépendants des incitations étatiques ou euro-péennes. Ces nouvelles actions ont des origines à la fois nationales et locales. Elles peuvent être expliquées par la montée en puissance des enjeux environ-nementaux au niveau national32 et également au sein de la société locale, avec l’élection du premier conseiller vert en 2000 et la poussée électorale des Libéraux Démocrates dans la ville33. On peut légitimement penser que cette évolution a contribué à rendre plus prégnants les enjeux environnementaux et à inciter les édiles locaux à mettre en place des politiques d’environnement plus visibles. Ainsi, depuis 2005, deux projets phares monopolisent l’agenda environnemental de Manchester. Il s’agit d’une part du projet de devenir la « Britain Greenest City », qui a été inscrit pour la première fois dans le manifeste du parti travailliste de Manchester en 2005. Ce projet développé autour d’un réseau d’organisations ayant un rapport plus ou moins proche au secteur environnemental est une compilation de cibles visant à améliorer les performances écologiques de la ville (réduction des émissions de gaz à effet de serre, utilisation d’énergies renouvelables, soutien aux initiatives portant sur le commerce équitable, etc.). D’autre part, Manchester, en association avec les neuf autres autorités locales de la conurbation, a décidé de mettre en place le projet « Manchester is my planet » (MIMP), qui vise à mobiliser les organisations et surtout les individus en vue de répondre au changement climatique. L’idée est de faire signer un document à ces organisations ou individus fonc-tionnant comme un engagement à modifier leurs pratiques en termes de recyclage, d’usage des transports, de consommation d’énergie,

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etc. Le succès de la démarche, qui regroupe aujourd’hui plus de 20 000 personnes, a déjà contribué à son extension à d’autres villes, comme Sheffield. Ces deux démarches sont encore très récentes et il est difficile de tirer des conclusions sur leurs résultats. Toutefois, nous pouvons au moins mettre en avant trois éléments qui semblent valider nos hypothèses concernant le « roll out Environmentalism ». 31 Tout d’abord, on assiste à un recentrage des enjeux environnementaux à Manchester autour de quelques grands objectifs, tels que la lutte contre le changement climatique – qui est devenue, du fait de son impact médiatique, le nouveau thème central de la protection de l’environnement aux échelles européenne, nationale et même urbaine – ou encore l’objectif de devenir la ville la plus « verte » du Royaume-Uni. Ce recentrage semble autant dû à un souci électoral de reconquérir des voix au sein des classes moyennes qu’à une volonté de rendre visibles des initiatives éclatées. On voit donc que les logiques politics n’ont pas disparu, même si leur importance relative a diminué en comparaison des logiques policies. En effet, ce recentrage doit avant tout être compris comme un moyen de mettre en avant les résultats des politiques d’environnement, de montrer que le Council agit34, dans un contexte où la légitimité des élus semble plus basée sur les outputs que sur les inputs (Duran, 1999; Pinson, 2007). 32 Ensuite, ces nouveaux projets montrent l’institutionnalisation d’une définition de l’environnement au prisme de la compétitivité. Le traitement des problèmes environnementaux est de plus en plus lié au positionnement extérieur de la ville, ainsi qu’à sa stratégie de développement économique. Les propos de l’élu en charge de l’environnement sont révélateurs de cette évolution. Selon lui, « l’idée de devenir la ville la plus verte du Royaume-Uni a été très bien reçue par les membres du Conseil. Tout le monde a compris très vite que la durabilité serait à l’avenir l’une des clés pour rester une ville compétitive »35. La définition de ce qu’est une « ville verte » confirme ces propos. Selon les documents officiels du Council, « ce n’est pas seulement une ville avec une abondance d’espaces verts, mais une ville moderne, vibrante et résiliente avec les yeux river vers le futur » (Manchester City Council, 2005). La présence de références systématiques à la ville de Londres, qui aux yeux des britanniques est de plus en plus « insoutenable », notamment du fait des prix de l’immobilier, est également un signe de la montée en puissance de la compétition inter-urbaine dans les politiques d’environnement de Manchester. Dans le même temps, comme nous l’avons vu, la protection de l’environnement est de plus en plus utilisée comme un outil du développement économique local. La montée en puissance du paradigme du développement endogène des territoires et le succès, au près des élites urbaines, de la théorie – très critiquée par ailleurs pour son caractère normatif (Peck, 2006) – de Richard Florida sur les classes créatives ne sont pas étrangers à cette évolution. Ainsi les élites mancuniennes, de plus en plus soucieuses d’attirer des classes moyennes solvables sur leur territoire, ont commencé au tournant des années 2000 à renforcer leur stratégie environnementales, comprenant que ce type de population était devenu exigeant sur les performances environnementales d’une ville, et surtout pouvait être séduit par un « mode de vie écologique » – associant habitat écologique, utilisation de « transports doux », commerce de proximité, etc. – et par le capital symbolique qu’il est susceptible de fournir. 33 Cette double évolution de la manière de concevoir les enjeux environnementaux et de les traiter a contribué à approfondir l’évolution des acteurs impliqués dans le policy making. En effet, le passage de politiques centrées sur les demandes de la population à

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des politiques de l’offre dont l’objectif central est la compétitivité du territoire et l’attraction des ménages aisés a eu un impact sur les ressources nécessaires pour élaborer et mettre en œuvre les politiques urbaines d’environnement et de DUD. Le modèle de l’association de protection de l’environnement comme partenaire principal des acteurs publics locaux, du fait de son contact direct avec la population et de son expertise sectorielle, a vécu. Désormais, les acteurs centraux du policy making environnemental à Manchester sont les entreprises (développeurs urbains, architectes, compagnies de fourniture de services urbains, etc.), ainsi que des consultants environnementaux, qui sont soit des organisations nouvellement créées pour répondre aux demandes des acteurs publics en terme d’expertise sur les questions de DUD, soit des organisations ayant trouvé dans l’environnement et son traitement entrepreneurial une nouvelle « niche » pour redéployer leur activité. À Manchester, plusieurs organisations ont ainsi fait leur apparition au cours des cinq dernières années. On peut citer les exemples de Manchester Knowledge Capital – un QUANGO dont l’objectif est de stimuler l’émergence de nouvelles idées, d’innovations dans les différents secteurs de l’économie à Manchester, et qui est particulièrement actif dans le projet MIMP –, de Creative Concern – un cabinet de consultant qui est en charge de la stratégie environnementale ainsi que de la création et la promotion d’une nouvelle image pour la ville –, ou encore de MERCI et d’EMERGE. Ces deux dernières organisations sont particulièrement intéressantes. Elles sont progressivement devenues les bras armés du Conseil, en termes de durabilité pour la première, et de recyclage et gestion des déchets pour la seconde. Or, ces deux organisations ont été fondées par d’anciens eco-warriors de Manchester Earth First!, qui avaient été particulièrement actifs lors de la campagne contre la construction de la seconde piste d’atterrissage de Manchester. Ainsi, la conversion de ces militants radicaux à une logique entrepreneuriale du traitement des questions environnementales entre parfaitement dans l’hypothèse du radicalisme auto-limité (Arato et Cohen, 1992) qui a été émise. Ces militants se sont certes convertis au DUD, à ses logiques, en raison des pressions de l’environnement dans lequel ils évoluent (succès médiatique du DUD, nécessité de faire vivre leur organisation en la rendant attractive pour les acteurs publics, etc.), mais aussi et surtout parce qu’ils ont compris, lors des campagnes précédentes auxquelles ils ont participé, comme celle de l’extension de l’aéroport, que le répertoire de l’action directe et de la contestation radicale s’avérait inefficace dans le contexte mancunien. Dès lors, pour retrouver une capacité d’influence, ces acteurs ont fait leurs les logiques dominantes dans le traitement des questions environnementales36.

Conclusion

34 La ville de Manchester constitue sans doute une ville à part en Europe, du fait de la précocité et de l’ampleur des politiques entrepreneuriales mises en œuvre (Béal et Rousseau, 2008). Toutefois, s’il y a spécificité, il s’agit plus d’une question de degré que de nature, dans la mesure où ce type de stratégies est aussi visible dans la plupart des villes européennes. Ainsi, nous pensons que les tendances générales identifiées dans cet article peuvent se retrouver dans d’autres villes britanniques37 et européennes 38. Les villes européennes ont toutes été confrontées à des contraintes similaires telles que la globalisation de l’économie, la restructuration des États et les pressions de l’Union Européenne (Le Galès, 2002). Elles sont devenues des acteurs essentiels dans les

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régulations économiques de l’ère post-fordiste (Brenner, 2004) et à ce titre ont toutes, à des degrés divers, profondément modifié le contenu de leur politiques urbaines et leurs manières de les produire. Concernant le champ de l’environnement, la montée en puissance des enjeux de développement économique, de régénération urbaine et de positionnement extérieur dans les années 1990 a contribué, là encore avec plus ou moins d’intensité, à créer des conflits avec les objectifs de protection de l’environnement. La période de roll out trouve son origine dans ces conflits et dans la nécessité de remédier aux conséquences environnementales les plus visibles des politiques visant à rétablir la croissance économique à tout prix.

35 D’un point de vue général, il serait faux de dire que les politiques d’environnement à l’échelle urbaine ne se sont pas améliorées au cours des deux dernières décennies. Les dépollutions, les améliorations significatives des politiques de déchets, d’énergie ou encore de transport, l’apparition d’un souci pour le changement climatique à l’échelle urbaine sont des signes positifs d’un investissement renouvelé des élites politiques et économiques urbaines dans le champ de l’environnement. Toutefois, comme nous l’avons dit tout au long de cet article, cette évolution s’est accompagnée d’une marchandisation de l’environ-nement, dont les politiques sont désormais instrumentalisées à des fins d’attractivité et de compétition entre les territoires. Aujourd’hui, le DUD n’est plus mobilisé de manière systématique par les élites urbaines, comme nous avons pu le voir dans le cadre de l’étude de cas de Manchester, mais nous pouvons dire avec Scott Campbell que « dans la bataille des grandes idées publiques, la durabilité a gagné » (Campbell, 1996, p. 312). En effet, même si son utilisation rhétorique n’est plus systématique, la vision véhiculée par cette notion fait désormais partie intégrante de la définition de la protection de l’environnement dans les villes européennes. 36 Cette vision de la protection de l’environnement, ainsi que la manière de traiter les problèmes qu’elle véhicule, nous semble porteuse de conséquences démocratiques dommageables. De nombreux auteurs ont mis en avant l’émergence d’une ère post- démocratique (Crouch, 2004) caractérisée par l’avènement d’un consensus élitaires entre « partenaires responsables » autour du caractère inéluctable de l’utilisation de recettes néolibérales, par la montée en puissance de la communication politique et par l’incapacité des acteurs politiques à comprendre et à prendre en compte les demandes des citoyens. Les politiques de DD semblent jouer un rôle particulièrement important dans la consolidation de cette ère post-démocratique (Swyngedouw, 2007). Notre étude de cas de Manchester permet de dresser un constat similaire concernant l’échelle urbaine. Le passage de politiques centrées sur les demandes de la population à des politiques de l’offre, l’importance croissante des acteurs (essentiellement économiques) porteurs de ressources pour l’action publique, la marginalisation des mouvements sociaux environnementaux et la réduction des contestations et des controverses à leur minimum sont des signes forts de cette évolution, qui constitue le volet le plus sombre de ce nouvel investissement des élites politiques urbaines autour des enjeux environnementaux.

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NOTES

1. A la différence des travaux en langue française qui, à de rares exceptions près (Da Cunha et al., 2005 ; Mathieu et Guermond, 2005), souffrent encore d’un manque de cumulativité et d’une difficulté à problématiser l’objet DUD. 2. Nous opposons ici la dimension « politics » de l'activité des élus locaux à sa dimension « policies » (Borraz et Négrier, 2007 ; Pinson, 2007). La première correspond à l'implication des élus dans la vie politique locale, dans la compétition électorale, dans la mobilisation de soutiens pour cette compétition, etc. A l'inverse, la seconde renvoie à l'implication des élus dans la production de politiques urbaines et dans la recherche de ressources à cette fin. Cette distinction correspond à deux formes de légitimité différentes : l'une par les inputs et l'autre par les outputs. 3. Cette étude de cas est basée sur une enquête conduite à Manchester entre septembre et décembre 2006. Les données proviennent pour l’essentiel d’une quarantaine d’entretiens semi- directifs réalisés auprès des acteurs clés des politiques d’environnement et de DUD de la ville (élus et techniciens locaux, représentants du secteur privé et des agences gouvernementales, militants, etc.) et de la dépouille de la littérature grise (documents stratégiques et de planification, etc.). 4. Bien que cette périodisation ait été construite dans le cadre d’un travail doctoral visant à comparer les politiques de DUD dans les villes britanniques et françaises, nous pensons que les tendances générales identifiées peuvent se retrouver dans d’autres villes européennes appartenant à des contextes nationaux différents. Nous avons toutefois conscience du caractère idéal-typique de cette périodisation qui ne peut bien évidemment pas être appliquée dans sa forme pure. 5. Avant les années 1970, il s’agissait avant tout de traiter des problèmes liés à la santé publique (qualité de l’air, de l’eau, etc.) ou encore de protéger certaines zones du territoire urbain (parcs, espaces verts, etc.). 6. Il est intéressant de noter qu’une évolution similaire se produit à la même période à l’échelle européenne. Dans les années 1990, la Direction générale en charge de l’environnement (DG XI) perd le monopole de la gestion des enjeux environnementaux. Ces derniers étant éclatés dans l’ensemble des politiques sectorielles communautaires. Pour Yves Dezalay, cela a permis aux multi-nationales d’avoir des interlocuteurs publics mieux disposés à leurs égards et surtout d’éviter la construction d’une alliance militants/bureaucrates autour d’une vision forte de la protection de l’environnement (Dezalay, 2007). 7. Cette nouvelle vision de l’environnement à l’échelle urbaine se rapproche de celle des économistes néo-classiques qui voient les questions environnementales comme des externalités devant être intégrées au marché et gérées par des régulations marchandes (Vivien, 2005). 8. Ce paragraphe vaut essentiellement pour l’Angleterre et le Pays de Galles dans la mesure où l’Ecosse dispose depuis quelques années d’une stratégie autonome sur les questions d’environnement et de DUD. 9. Le parti vert obtint 15% des voies lors des élections européennes de 1989. 10. Le 23 juin 1997, lors d’un discours devant l’Assemblée Générale des Nations Unies, Tony Blair déclara « Je veux que toutes les autorités locales du Royaume-Uni adoptent une stratégie d’Agenda 21 avant l’an 2000 ». 11. Un autre très bon exemple que l’on détaillera plus finement dans l’étude de cas de Manchester concerne la montée en puissance du thème de la « renaissance urbaine » qui met au

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centre du redéveloppement des (centres) villes britanniques la qualité de l’environnement bâti. Dans ce cadre, l’environnement et le DUD ont été instrumentalisés pour favoriser la mise en œuvre du projet politique de gentrification des centre-villes porté par le New Labour (Colomb, 2006 ; Lees, 2003). 12. Le SERA est un think tank environnemental affilié au parti travailliste. Il existe trois sections locales (Ecosse, Bristol, Manchester). Ce groupe malgré la présence d’universitaires renommés comme Michael Jacobs n’est jamais parvenu à relier l’idée de modernisation écologique avec celle de Troisième Voie. Ce groupe semble avoir retrouvé une capacité d’influence depuis la récente nomination de David Miliband à sa tête. 13. Le Community Inititive Fund, créé par le Council grâce aux financements de l’Urban Programme, avait spécifiquement pour but de financer les groupes communautaires et environnementaux. Il fonctionnait comme un puissant mécanisme de clientélisation de ces groupes. 14. Nous ne nous attarderons pas sur les événements qui ont pu amener ce tournant, ni nous ne prendrons position sur le fait de savoir si ce tournant a été radical ou s’il s’est opéré de manière progressive à partir de 1984. Pour plus de détails sur ce point, on pourra se référer à une abondante littérature (Cochrane et al., 1996 ; Peck et Ward, 2002 ; Quilley, 1999, 2000). 15. Ce souci de présenter l’image d’une ville respectueuse de l’environnement était très fort pour deux raisons principales. D’une part, car la ville de Rio, en 1992, avait fait l’objet de nombreuses critiques quant à la faiblesse de sa politique d’environnement. D’autre part, car la tenue de ce Forum s’est faite juste avant la sélection définitive de la ville organisatrice des Jeux Olympiques de 2000 pour lesquels Manchester postulait, et devait ainsi servir à mettre en avant le volet environnemental du dossier de candidature. 16. Le Manchester Script correspond pour Stephen Quilley à ce qu’il est possible ou non de faire pour une ville à l’ère post-industrielle. Trois idées se dégagent de ce script : investir dans l’économie post-industrielle (services, industrie culturelle et des médias, etc.), faire de la compétition interurbaine la base de toutes les politiques, développer les contacts avec les acteurs privés. Ces trois idées trouveront à s’appliquer au cours des années 1990 dans les politiques visant les deux priorités du City Council : la régénération et le redéveloppement économique du centre-ville et l’expansion de l’aéroport. 17. Parmi les organisations représentées dans ce forum on trouvait des membres du Council (élus et techniciens), des chercheurs, des syndicalistes, des entreprises, des représentants des agences étatiques, des représentants du milieu éducatif, des associations de protection de l’environnement et des représentants des différentes communautés. 18. Cette prise de position value une mise au ban de Spencer qui, bien que conservant son titre de Chairman du Forum de l’A21L, fut exclu du groupe travailliste et perdit l’ensemble de ses fonctions au sein du Council et notamment celle de Chairman du Planning Committee. 19. Le FAN obtint 3% des voix sur l’ensemble de la ville. 20. Cet aéroport qui est le troisième du Royaume-Uni en termes de passagers, est l’un des seuls du pays à être contrôlé par des autorités locales (55% pour le Council de Manchester et 5% pour les 9 autres autorités de la conurbation). Son rôle est central pour le développement économique de la ville et la région Nord-Ouest, dans la mesure où il permet d’attirer entreprises, congrès et aussi touristes. 21. Il s’agissait à la fois de militants écologistes traditionnels tels que MFoE, Manchester Wildlife, le parti vert et de militants écologistes plus radicaux (des eco-warriors) tels que ceux de Earth First! dont le répertoire d’actions comprenait l’action directe (enchaînement aux arbres, campement, etc.). 22. Au-delà du changement dans les acteurs impliqués, le changement d’appellation avec la référence symbolique au « partnership » est intéressant comme indice de la volonté de gérer le DUD de manière entrepreneuriale.

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23. Certains membres de se groupe représentaient les associations écologistes locales comme par exemple MFoE, mais ces derniers quittèrent le nouveau groupe assez rapidement. 24. Entretien avec un membre du service planification (9 novembre 2006). 25. Ce plan mis en place en 2001 visait à améliorer les performances du Council en termes de management environnemental. Son élaboration semble avoir été dictée par une volonté de remédier aux défaillances de l’A21L et ainsi de répondre aux exigences du Best Value for Money. 26. L’objectif de cette politique nationale est de lutter contre le « North/South Divide » qui touche le Royaume-Uni. Ainsi, ce plan propose une gestion différenciée de l’espace national. Il s’agit de décongestionner le Sud du pays en construisant de nouveaux logements abordables permettant aux classes moyennes – principal vivier électoral du New Labour – d’accéder à la propriété, et de retendre le marché immobilier dans le Nord en réhabilitant les anciennes zones industrielles où la demande est très faible. 27. La Compagnie de Régénération Urbaine de Manchester est la seule du Royaume-Uni dont le champ d’action ne porte pas sur le centre-ville mais sur les quartiers Est. Il ne faut toutefois pas conclure trop rapidement au retour d’une forme keynésianisme urbain à Manchester. Les quartiers Est sont une zone très vaste, et la nature et l’intensité des interventions varient considérablement en fonction de l’éloignement du centre-ville. Cette gestion différenciée de l’espace profitant largement aux quartiers proches du centre-ville comme celui d’Ancoats. 28. Le Millenium Communities Programme fut lancé en 1997 par le gouvernement central. Il s’agissait de construire des habitations d’une nouvelle manière en essayant d’intégrer des critères environnementaux. Le premier quartier identifié fut le Greenwich Millenium Village. Par la suite, six autres quartiers furent sélectionnés, dont Ancoats qui était le seul « city estate ». English Partnership était responsable de ce programme qui cherchait à « démontrer aux développeurs que des zones défavorisées à l’abandon pouvaient être utilisées pour faire des profits » (English Partnership, 2005), notamment en se servant de l’environnement comme avantage compétitif. 29. Toutes les nouvelles constructions devaient répondre au standard “excellent” du classement Ecohomes. 30. Il est intéressant de noter que le nouveau nom choisi rappelle celui d’un quartier de Londres – Islington – qui fut l’un des premiers de la capitale britannique a être touché par des processus de gentrification à la fin des années 1960 et qui fut par la suite le théâtre du lancement du projet politique du New Labour. 31. Le projet New Islington fut également récompensé pour la qualité de son design environnemental lors du MIPIM de Cannes en 2006. 32. Cette montée en puissance récente est due au « verdissement » du parti conservateur depuis l’arrivée à sa tête de David Cameron qui a fait de l’environnement l’un de ses thèmes de prédilection, et à l’omniprésence des débats sur le changement climatique renforcée par la publication récente du Rapport Stern sur le coût économique que pourrait produire le réchauffement de la planète. 33. Aujourd’hui, le LibDem regroupe 34 élus sur 96 à Manchester. Sa montée en puissance récente est d’autant plus problématique pour le Labour mancunien que de nombreux bastions historiques du parti travailliste comme Liverpool, Leeds ou encore Newcastle ont déjà été conquis par le LibDem. 34. Cette volonté apparait très clairement dans la résolution votée par le Council en 2005. En effet, selon le Council, « le potentiel promotionnel des résultats environnementaux de la ville n’a pas été mis en avant en raison de l’absence d’un contexte bien identifiable […] Le projet de devenir la ville la plus verte d’Angleterre pourrait offrir ce cadre manquant » (Manchester City Council, 2005) 35. Entretien avec l’Executive Councillor en charge de l’environnement (18 décembre 2006). 36. On peut identifier une évolution similaire dans le positionnement de MFoE, qui à partir de 2000 a commencé à adopter une attitude de « radicalisme raisonné » pour reprendre l’expression utilisée par un membre actif de cette association lors d’un entretien.

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37. On pourra renvoyer aux travaux sur Manchester et Leeds et de While et al. (2004), ou encore à ceux sur Stoke-On-Trent et le Black Country de Whitehead (2003). 38. Des conclusions similaires ont été tirées par d’autres auteurs concernant des villes espagnoles (Jonas et While, 2007), allemandes (Baurield et Wissen, 2002) et également nord-américaines (Desfor et Keil, 2004 ; McKendry, 2008).

RÉSUMÉS

À travers l’étude des politiques d’environnement et de développement durable de la ville de Manchester (Royaume-Uni), cet article entend proposer une périodisation de l’évolution du traitement des enjeux environnementaux à l’échelle urbaine. Cette périodisation, centrée autour du passage discursif du traitement de la « protection de l’environnement local » au « développement urbain durable », comprend trois phases distinctes, renvoyant à trois manières différentes de traiter les enjeux environnementaux au cours de la période allant de la fin des années 1970 jusqu’à nos jours. L’objectif de cet article sera de montrer en quoi cette évolution a débouché sur un traitement entrepreneurial des questions environnementales à l’échelle urbaine et sur une évolution profonde des acteurs impliqués dans la production de ces politiques, de leur manière d’appréhender et de définir les problèmes et aussi de la manière dont ils agissent pour les traiter.

Drawing on a study on environmental and sustainable development policies in Manchester (United Kingdom), this paper attempts to provide a periodization at the urban scale of the evolution of the management of environmental issues. The periodization traces the shift in discourse from a focus on “local environment“ to “sustainable urban development”. Three main sequences are identified corresponding to three different ways of tackling environmental issues, covering a period from the late seventies up to the present. The aim of this paper will be twofold. First, we will show that this evolution has lead to an entrepreneurial approach to tackling environmental issues. Secondly, we will try to demonstrate that this evolution is also characterised by major changes in the network of actors involved in urban policy-making and in the ways in which these actors try to understand and define environmental issues in order to tackle them.

INDEX

Keywords : sustainable urban development, urban government, entrepreneurialism, environment, Manchester Mots-clés : développement urbain durable, gouvernement urbain, entrepreneurialisme, environnement, Manchester

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AUTEUR

VINCENT BÉAL

CERAPSE-TemiS, Ryerson University, Université Jean Monnet Saint-Étienne, courriel : [email protected]

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Notes de recherche

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Les conflits urbains : une approche analytique

Paul Villeneuve, Catherine Trudelle, Mathieu Pelletier et Marius Theriault

Introduction

1 Il ne se passe pas un jour sans que la presse fasse état de projets de transformation de l’environnement urbain qui soulèvent débats, controverses et conflits. Par exemple, une étude récente (Trudelle et al., 2006) a relevé dans le principal quotidien de Québec plus de 6 500 articles se rapportant à 2 090 conflits qui se sont déroulés dans cette agglomération entre 1965 et 2000. Un nombre grandissant de chercheurs consacrent de plus en plus d’attention aux conflits urbains, car ceux-ci sont capables d’éclairer singulièrement l’évolution des rapports entre les sociétés urbaines et leur milieu de vie. Cette note de recherche aborde premièrement quelques questions de base en ce qui concerne les conflits urbains : qu’est ce qu’un conflit urbain? Quels rôles les conflits jouent-ils dans les transformations des milieux de vie? Comment ces conflits en sont-ils venus à occuper le devant de la scène au cours des dernières décennies? Elle illustre ensuite une approche analytique susceptible de compléter les études de cas qui constituent la démarche habituelle dans la recherche sur les conflits.

La notion de conflit

2 De façon générale, la notion de conflit évoque une lutte faisant appel à des actions pouvant aller du débat policé à la confrontation violente, une lutte entre protagonistes conscients de l’incompatibilité de leurs positions respectives au sujet d’enjeux qui mettent en cause des intérêts et des valeurs. Si ces enjeux engagent l’environnement urbain, on parlera alors de conflits urbains. Certains conflits urbains peuvent porter sur des questions sociales, économiques ou culturelles et être influencés par le fait qu’ils se déroulent en milieu urbain. On les qualifie alors de « conflits dans la ville ». D’autres ont comme enjeu des transformations de l’environnement urbain en tant que

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cadre bâti. Il s’agit alors de « conflits au sujet de la ville ». Cette seconde catégorie comprend entre autres les « conflits de localisation » (Janelle, 1977).

Acteurs de conflits

3 Les conflits urbains jouent un rôle majeur dans la constitution de la ville comme produit social (Castells, 1983). L’analyse politique de ces conflits et, plus largement, des mouvements sociaux urbains, enrichit considérablement notre compréhension des processus de transformation des villes. L’analyse économique des processus d’affectation des sols urbains voit dans les effets externes (par exemple, le phénomène « nimby ») la principale source de conflits en milieu urbain (Cox, 1973). Les effets externes, aussi appelés effets de débordement, expliquent sans doute une grande part de l’activité conflictuelle. Ils sont cependant définis par rapport au marché, plus précisément par rapport aux défaillances de celui-ci. Or, les relations marchandes occultent en partie les rapports de pouvoir qui dynamisent les processus de transformations de l’environnement urbain. Si, avec Michel Foucault, nous reconnaissons que le pouvoir ne se possède pas, mais qu’il s’exerce, nous disposons alors d’une fenêtre ouverte sur la complexité des villes, où les jeux ne sont jamais complètement faits (Raffestin, 1980). L’institution de la ville peut dès lors être vue comme un processus stochastique, dont les moments forts sont faits, entre autres, d’événements conflictuels se nouant autour d’enjeux urbains. Si ces événements s’ordonnent en séquences spatio-temporelles reliées par des valeurs partagées au sein de réseaux informels d’organisations et d’acteurs autonomes, alors des mouvements sociaux urbains se forment.

4 Plusieurs auteurs voient l’environnement urbain comme un lieu de vie et de consommation collective qui se construit, entre autres, autour de conflits mettant en cause l’accès aux ressources urbaines, le désir d’autonomie locale, l’identité culturelle, ou encore la qualité même de l’environnement urbain (Ley et Mercer, 1980). La forte résonance des conflits urbains vient en partie du fait que ceux-ci trouvent souvent leurs racines dans l’attachement d’ordre affectif des citoyens aux lieux où ils vivent. Ces lieux ont d’abord valeur d’usage pour les citoyens, alors que pour les développeurs, ils ont d’abord valeur d’échange (Logan et Molotch, 1987). 5 Les mouvements sociaux, qui émergent de la société civile, constituent sans doute des acteurs de premier plan au sein des conflits qui transforment les villes. Ils ne sont cependant pas les seuls. Deux autres grandes catégories d’acteurs peuvent être identifiées : les institutions étatiques et les diverses organisations constituant le secteur privé. D’une part, l’étude détaillée de quelques conflits urbains choisis a montré la complexité des jeux de pouvoir qui structurent les relations entre ces grandes catégories d’acteurs (Sénécal et Harou, 2005). D’autre part, l’étude systématique d’un grand nombre d’événements conflictuels, se succédant sur des périodes assez longues, jette un éclairage complémentaire important sur le rôle de l’action collective dans l’évolution sociale (Olzak, 1989). Par exemple, au cours de la recherche portant sur les quelque 2 090 conflits survenus entre 1965 et 2000 à Québec, les catégorisations apparaissant au tableau 1 ont graduellement émergé de l’analyse de contenu des articles de presse. Dans la plupart des conflits, il a été possible d’identifier, chez les instigateurs d’une part et chez les objecteurs d’autre part, des types d’acteurs, d’enjeux

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et d’actions. Ces types ont ensuite été regroupés en trois grandes catégories selon les logiques suivantes.

Tableau 1. Regroupement des types d’acteurs, d’enjeux et d’actions

Acteurs Enjeux Actions

Secteur public Économiques Argumentation

Municipalités Coûts Appel aux autorités

Communauté urbaine Dévaluation immobilière Rencontre officielle

Gouvernements féd. et prov. Baisse de revenus Référendum

Institutions d’enseignement Hausse de revenus Présentation de mémoires

Commissions scolaires Réalisation d’économies Formation de coalitions

Institutions hospitalières Développement économique Débat officiel

Lettre officielle

Secteur privé Sociaux Consultations publiques

Promoteurs Santé Commission parlementaire

Entreprises de production Sécurité Projet de loi

Associations d’entreprises Délinquance juvénile

Groupes criminalisés Services sociaux Pression

Associations professionnelles Liberté individuelle Pétition

Institutions religieuses Moralité/mœurs Recours aux médias

Conférence de presse

Société civile Environnementaux Résolution d’opposition

Citoyens Qualité de vie Plainte officielle

Groupes de citoyens Protection de l’environnement Demande de moratoire

Mouvements de femmes Protection du patrimoine

Groupes écologistes Circulation Confrontation

Organismes sociaux Stationnement Manifestation

Groupes politiques Aménagement local Harcèlement

Comités divers Déstructuration locale Contestation de procédure

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Mouvements gais Règlements d’urbanisme Recours judiciaire

Personnes handicapées

Source : grille mise au point par les auteurs

6 Pour ce qui est des acteurs, la catégorisation tripartite « secteur public, secteur privé, société civile » s’appuie, entre autres, sur les analyses du droit de propriété de Macpherson (1978), qui distingue la propriété étatique, la propriété privée et la propriété commune, ainsi que sur la reconnaissance d’un tiers secteur, de plus en plus souvent appelé « société civile », qui entretient des rapports souvent tumultueux avec l’État et avec le secteur privé (Thériault, 1985).

7 S’agissant des types d’enjeux véhiculés par les protagonistes, il est apparu que les trois dimensions (économique, sociale et environnementale) généralement associées à la notion de « développement durable » constituaient un principe approprié de regroupement. Comme les données tirées de l’analyse de contenu des articles de journaux sont codées de façon très désagrégée, d’autres types de regroupements sont possibles, qui feraient par exemple intervenir la culture ou la démocratie. Par ailleurs, les enjeux sont codés sans qu’un choix axiologique soit fait. Par exemple, le fait qu’un enjeu environnemental soit mentionné dans un conflit est codé sans spécifier si la mention va ou non dans le sens des valeurs environnementales. Ceci a l’avantage d’éviter des choix potentiellement arbitraires et l’inconvénient de limiter la portée des analyses possibles. 8 Pour ce qui est maintenant des types d’actions observées lors des conflits, l’inspection des articles de presse suggérait un principe de classement basé sur le degré d’intensité ou de virulence des gestes posés. Dans la littérature, nous n’avons repéré qu’une seule tentative de catégorisation, celle de Ley et Mercer (1980), basée sur neuf catégories d’intensité des actions entreprises, allant de la mésentente à l’arrestation. Les trois catégories d’actions du tableau 1, argumentation, pression et confrontation, font appel à ce critère de degré d’intensité, mais il y aurait sans doute d’autres façons de catégoriser les types d’actions.

La visibilité grandissante des conflits urbains

9 Il est probable que l’activité conflictuelle a, de tout temps, été au cœur des transformations de l’environnement urbain, comme le montre Castells (1983) à travers les exemples des Communidades dans les villes de Castille en 1520-22, de la Commune de Paris en 1871 et des grèves de loyers à Glasgow en 1915 et à Veracruz en 1922. Cependant, depuis quelques décennies, elle occupe l’avant-scène, en phase avec la montée en puissance des principes néo-libéraux d’une part et des préoccupations sociales et environnementales, portées surtout par les nouvelles classes moyennes issues de la tertiarisation de l’économie, d’autre part.

10 Les conflits urbains doivent en grande partie leur visibilité à la couverture de presse qu’ils reçoivent. Cela présente un double avantage. D’abord, une couverture dans les médias de masse signifie que des informations sur les conflits deviennent immédiatement publiques et accessibles à un grand nombre. Cela amplifie le rôle local et régional des conflits urbains dans le processus de formation des valeurs, des

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idéologies et des représentations, tout en conférant à la presse un important rôle d’acteur (Gilbert et Brosseau, 2002). Ensuite, pour les chercheurs qui pensent que l’étude systématique de longues séquences d’événements conflictuels peut nous apprendre beaucoup, la presse devient une source privilégiée, car elle permet une granulométrie temporelle quotidienne (Villeneuve et al., 2006). La contrepartie de ce double avantage réside dans les nombreux biais qui peuvent affecter cette source d’information. Cependant, ces biais sont de mieux en mieux connus (Trudelle et al., 2006). Dans les lignes qui suivent, quelques exemples illustrent comment l’analyse statistique des conflits urbains peut contribuer à la connaissance des processus de transformation des villes.

Exploration des rapports entre types d’acteurs, d’enjeux et d’actions

11 D’abord, il est possible de compiler le nombre de mentions dans les articles de presse des types d’acteurs, d’enjeux et d’actions chez les instigateurs et chez les objecteurs (voir Tableau 2). Cette compilation porte sur l’ensemble de la période étudiée, soit de 1965 à 2000. En ce qui concerne les acteurs, une sorte de symétrie apparaît, une symétrie qui met en cause les institutions étatiques chez les instigateurs et les groupes émanant de la société civile chez les objecteurs. Les fréquences des mentions de ces deux groupes d’acteurs sont élevées (3 056 et 3 072) et, à peu de choses près, égales. Dans une agglomération urbaine comme Québec, où les secteurs public et parapublic sont importants, il n’est pas surprenant d’observer une forte activité de la part des acteurs étatiques, qui sont mentionnés comme instigateurs plus de deux fois plus souvent que les acteurs émanant du secteur privé, ceux-ci étant par ailleurs peu mentionnés en tant qu’objecteur.

Tableau 2. Activité conflictuelle. Grandes catégories d’acteurs, d’enjeux et d’actions

Nombre de mentions comme : Instigateurs Objecteurs

Nombre Moyenne Nombre Moyenne

Acteurs publics 3 056 1,46 1 449 0,69

Acteurs privés 1 308 0,63 583 0,28

Société civile 1 271 0,61 3 072 1,47

Enjeux économiques 989 0,47 1 354 0,65

Enjeux sociaux 1 615 0,77 2 334 1,12

Enjeux environnementaux 2 771 1,33 2 284 1,09

Actions : argumentation 3 306 1,58 2 812 1,35

Actions : pression 874 0,42 1 503 0,72

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Actions : confrontation 382 0,18 772 0,37

Source : les mentions ont été relevées dans les articles d’information du quotidien Le Soleil portant sur 2090 conflits et controverses, excluant les éditoriaux et les lettres des lecteurs. Par exemple, 3056 mentions d’acteurs publics chez les instigateurs ont été relevées dans les 2090 conflits, soit 1,46 mentions par conflit en moyenne.

Tableau 3. Corrélations simples entre types d’instigateurs et types d’objecteurs dans les conflits et controverses. Région métropolitaine de Québec, 1965-2000

Instigateurs \ Objecteurs Publics Privés Civils

Publics -0,152* 0,143* 0,201*

Privés 0,142* 0,057* 0,040

Civils 0,215* -0,046* -0,417*

12 *Corrélations significatives au niveau 0,01. N = 2090 conflits et controverses.

13 S’agissant des enjeux, nous notons d’abord que le nombre de mentions d’enjeux environnementaux est plus élevé chez les instigateurs que chez les objecteurs, alors que le contraire aurait semblé plus probable étant donné la forte présence médiatique des groupes environnementaux. Une analyse (non montrée ici) de l’évolution des mentions pendant les 35 années à l’étude aide à mieux comprendre ce résultat. Alors qu’en début de période, les enjeux environnementaux sont plus souvent mentionnés par les objecteurs, dès le milieu des années 1970, les instigateurs prennent le dessus, les justifications environnementales devenant importantes pour ceux et celles ayant des projets à proposer. On note aussi que les enjeux économiques sont plus souvent mentionnés par les objecteurs qu’ils ne le sont par les instigateurs. L’analyse de corrélations présentée plus bas aidera à mieux comprendre ce résultat quelque peu contre-intuitif. 14 En ce qui concerne les types d’action, notons d’abord la fréquence élevée des actions qui font appel à l’argumentation. Elles dominent nettement, aussi bien chez les instigateurs que chez les objecteurs. Cela est sans doute en partie dû aux choix d’assignation faits lors de la constitution de la grille présentée au tableau 1. Il est également intéressant de noter que les objecteurs ont plus souvent recours que les instigateurs aux actions plus intenses (pressions et confrontations). 15 En somme, cette compilation du nombre de mentions des types d’acteurs, d’enjeux et d’actions confirme certaines des perceptions préalables que nous aurions pu avoir. Elle contient aussi quelques résultats contre-intuitifs qu’une analyse de corrélation peut aider à mieux comprendre. Commençons par un calcul de corrélations simples entre types d’instigateurs et types d’objecteurs. Cet exercice renseigne sur la fréquence des affrontements entre les trois types. Par exemple, la corrélation négative de -0,152 entre des instigateurs du secteur public et des objecteurs aussi du secteur public révèle que si, dans un conflit, les acteurs du secteur public apparaissent du côté des instigateurs, le risque est faible qu’ils apparaissent aussi du côté des objecteurs et vice versa. Il s’agit en fait d’une analyse de cooccurrences. Pour calculer la corrélation et mesurer les

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cooccurrences, nous considérons les 2 090 conflits et codons «1» ceux où le secteur public apparaît du côté des instigateurs et «0» ceux où il n’y apparaît pas, et nous faisons la même chose pour les cas où le secteur public apparaît du côté des objecteurs. Le coefficient de corrélation phi, qui est la version du coefficient de Pearson qu’on applique à des variables dichotomisées, est ensuite obtenu. En raison du grand nombre de conflits considérés, dès qu’un coefficient > ± 0,044, il est significatif au niveau de confiance 0,01, ce qui permet l’exploration de liens diffus entre phénomènes dont on soupçonne qu’ils sont interdépendants, même si cette interdépendance est faible. Par exemple, contrairement à la situation concernant le secteur public et la société civile, le secteur privé peut, dans certains conflits, se retrouver à la fois chez les instigateurs et chez les objecteurs (phi = 0,057). Par ailleurs, les conflits entre le secteur public- instigateur et la société civile-objectrice (0,201) sont légèrement moins fréquents que ceux entre la société civile-instigatrice et le secteur public-objecteur (0,215). Notons que ces deux coefficients sont les plus élevés parmi les coefficients positifs, alors que les coefficients impliquant la société civile et le secteur privé sont, soit non-significatifs (0,040), soit négatifs ( 0,046). Ceci semble indiquer que, dans l’agglomération de Québec, les conflits entre le secteur public et la société civile occupent davantage l’avant-scène que ceux entre le secteur privé et la société civile. 16 La même procédure faisant appel à des coefficients de corrélation simple peut être utilisée pour explorer les rapports entre acteurs, enjeux et actions (voir Tableau 4). Certains des résultats obtenus confirment nos attentes, d’autres moins. Par exemple, on a l’habitude de considérer le secteur privé comme le principal porteur des enjeux économiques. Nous observons effectivement une corrélation positive (0,131) entre la présence du secteur privé comme instigateur et les mentions d’enjeux économiques, mais cette corrélation est plus faible que celle impliquant la présence du secteur public (0,193). Par contre, lorsqu’il s’agit des objecteurs, on observe le résultat inverse (0,243 et 0,086). Le secteur privé véhiculerait donc plus souvent des enjeux économiques comme objecteur que comme instigateur. Par ailleurs, pour ce qui est des acteurs émanant de la société civile, comme on pouvait s’y attendre, ils sont fréquemment associés à des enjeux sociaux et environnementaux, qu’ils soient instigateurs (0,527 et 0,205) ou objecteurs (0,363 et 0,396).

Tableau 4. Corrélations simples entre types d’acteurs, d’enjeux et d’actions. Région métropolitaine de Québec, 1965-2000

Types d’acteurs et types d’enjeux chez les instigateurs

Acteurs \ Enjeux Économiques Sociaux Environnementaux

Publics 0,193* -0,068* 0,182*

Privés 0,131* -0,041 0,121*

Civils -0,018 0,527* 0,205*

b) Types d’acteurs et types d’action chez les instigateurs

Acteurs \ Actions Argumentation Pression Confrontation

Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3 | 2009 164

Publics 0,218* 0,035 0,001

Privés 0,043 0,085* 0,062*

Civils 0,286* 0,361* 0,234*

c) Types d’acteurs et types d’enjeux chez les objecteurs

Acteurs \ Enjeux Économiques Sociaux Environnementaux

Publics 0,086* -0,009 0,016

Privés 0,243* 0,003 0,007

Civils -0,046 0,363* 0,396*

d) Types d’acteurs et types d’actions chez les objecteurs

Acteurs \ Actions Argumentation Pression Confrontation

Publics 0,040 -0,014 0,027

Privés 0,092* 0,100* 0,078*

Civils 0,362* 0,357* 0,174*

*Corrélations signifcatives au niveau 0,01. N = 2090 conflits et controverses.

17 L’analyse des rapports entre types d’acteurs et types d’actions produit également quelques résultats intéressants. Bien que les trois types d’acteurs aient recours à l’argumentation, ce sont les acteurs de la société civile qui y ont davantage recours, un peu moins toutefois lorsqu’ils sont instigateurs (0,286) que lorsqu’ils sont objecteurs (0,362). D’ailleurs, les acteurs de la société civile recourent aussi davantage aux deux autres types d’actions, soit les pressions et la confrontation. En somme, lorsque des acteurs provenant de la société civile sont impliqués dans un conflit, que ce soit à titre d’instigateurs ou à titre d’objecteurs, la probabilité que des actions des trois types soient mentionnées dans la presse est plus élevée que lorsqu’il s’agit d’acteurs étatiques ou privés.

Conclusion

18 Cette courte note de recherche propose d’abord une définition simple de ce qu’est un conflit urbain. Celui-ci est vu comme un événement qu’il est possible de circonscrire dans l’espace et dans le temps, bien qu’il soit habituellement lié d’une façon ou d’une autre à d’autres événements qui le précèdent ou le suivent et qui sont localisés à plus ou moins grande distance. Le conflit implique des protagonistes qu’on peut, en première approximation, dichotomiser : d’un côté les instigateurs d’un projet; de l’autre des objecteurs à ce projet. Si l’objectif est d’étudier l’activité conflictuelle en longue période, la presse écrite s’avère être la source d’information la moins inadéquate. Une analyse de contenu de plus de 6500 articles parus dans Le Soleil,

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quotidien régional de Québec, permet d’identifier des types d’acteurs, d’enjeux et d’actions se rapportant à 2090 conflits survenus entre 1965 et 2000. La visibilité de ces types peut être approximée à l’aide de la fréquence à laquelle ils sont mentionnés dans la presse et des outils statistiques simples peuvent être utilisés pour explorer les rapports entre ces types.

19 Cette démarche, que nous qualifions d’analytique, peut compléter l’approche plus fréquente, qui consiste à décrire, à la manière de l’historien, les tenants et aboutissants d’un petit nombre de conflits. Une démarche analytique permet, plus facilement qu’une démarche historique, le va et vient entre l’induction et la déduction. La base de données sur les conflits à Québec a été construite par induction : les catégories utilisées pour structurer les informations ont graduellement émergé du texte des articles de presse. Cette base peut ensuite être utilisée pour tester des hypothèses réfutables construites par déduction (Popper, 1962). Une démarche analytique appliquée adéquatement révèle souvent des résultats contre-intuitifs. Ceci est dû en partie aux possibilités offertes par la modélisation statistique : un modèle dont les résultats surprennent n’offre-t-il pas un plus grand intérêt, sur le plan de la découverte scientifique, qu’un autre dont les résultats sont conformes aux attentes? 20 Par contre, la démarche analytique, parce qu’elle est soumise aux catégories utilisées pour structurer les représentations du réel, rend parfois difficile l’introduction de nuances, alors que ces dernières sont nécessaires à la compréhension des processus en cause. Par exemple, dans la base de données sur les conflits à Québec, la dichotomisation des acteurs en instigateurs et objecteurs est une simplification qui limite la saisie du rôle d’acteurs moins «alignés» ou, carrément, du rôle des professionnels de l’aide à la décision, une spécialité qui se développe en aménagement du territoire (Joerin et Rondier, 2008). On voit que les pratiques de gestion sociétale des conflits évoluent rapidement et incitent les analystes à réviser leurs modèles.

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RÉSUMÉS

Cette note de recherche aborde premièrement quelques questions de base concernant les conflits urbains. Qu’est ce qu’un conflit urbain? Quels rôles les conflits jouent-ils dans les transformations des milieux de vie? Comment ces conflits en sont-ils venus à occuper le devant de la scène au cours des dernières décennies? Le texte illustre ensuite une approche analytique susceptible de compléter les études de cas qui constituent la démarche habituelle dans la recherche sur les conflits. Cette démarche utilise la presse écrite comme principale source de données et la modélisation statistique comme principale méthode d’analyse.

This research note begins by examining some basic questions relating to urban conflicts. What is an urban conflict? What are the roles played by conflicts in the transformation of urban environments? How have such conflicts gained so much prominence in recent decades? The note then proposes an analytical approach capable of expanding case studies, which are the standard method used in research on conflicts. In this approach, newspapers are selected as the primary data source and the method of analysis relies heavily on statistical modelling.

INDEX

Mots-clés : conflits urbains, acteurs, enjeux, actions, presse écrite, analyse statistique Keywords : urban conflicts, actors, stakes, actions, newspaper, statistical analysis

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AUTEURS

PAUL VILLENEUVE

Centre de recherche en aménagement et développement, Université Laval, [email protected]

CATHERINE TRUDELLE

Département de géographie, UQAM, [email protected]

MATHIEU PELLETIER

Centre de recherche en aménagement et développement, Université Laval, mathieu.pelletier. [email protected]

MARIUS THERIAULT

Centre de recherche en aménagement et développement, Université Laval, [email protected]

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Rubrique Paysage Urbain, Collectivité Viable Urban Landscape, Liveable Community Series

Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3 | 2009 169

L’appropriation de sites et paysages urbains requalifiés : regard sur le Vieux-port de Chicoutimi

Martin Simard, Marie-José Fortin et Marie-Hélène Tremblay

NOTE DE L'AUTEUR

Cette recherche a été financée par le programme « nouvelle initiative » du Centre de recherche sur le développement territorial (CRDT) et par la Chaire de recherche du Canada en développement régional et territorial (UQAR). De plus, les auteurs aimeraient remercier Madame Johanne Boisjoly pour ses précieux commentaires sur les aspects méthodologiques de l’analyse.

Introduction

1 Au cours des années 1980 et 1990, le Québec a vécu une série de grands programmes urbanistiques visant à requalifier des espaces portuaires, notamment à Montréal, à Québec, à Trois-Rivières et à Chicoutimi. Divers projets d’aménagement ont ainsi été mis en place, ciblant généralement les fonctions récréative et touristique pour ces territoires centraux situés en bordure de plans d’eau importants. Ces démarches s’inscrivent dans un contexte culturel marqué par une plus grande sensibilité face à la qualité de vie, à l’environnement et au patrimoine (Bonin, 2008). De plus, elles s’insèrent dans une tendance relativement nouvelle, qualifiée d’urbanisme festif, laquelle tendance aspire à revaloriser symboliquement les centres-villes par des aménagements permanents ou temporaires (Zuchin, 1995 ; Pradel, 2007). Sur le plan pratique, ces interventions s’expliquent par une conjoncture caractérisée par la relocalisation des activités industrialo-portuaires vers la périphérie urbaine et par la politique fédérale de cession des infrastructures portuaires aux municipalités locales.

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2 Les projets québécois de requalification d’espaces portuaires ont donné lieu à de multiples processus d’implantation, plus ou moins participatifs ou partenariaux (Courcier, 2008 ; Larochelle et Piché, 1990 ; Marsan, 1991). On y remarque des débats ou des conflits opposant les élites locales à des groupes de citoyens, au sujet des usages à favoriser ou de la forme des aménagements (Tremblay, 2004 ; Villeneuve et al., 2005). De plus, les projets de réaménagement ont pu contenir des espaces verts, minéralisés ou construits dans des proportions différenciées. Par ailleurs, la « popularité » de ces sites requalifiés varie d’un endroit à l’autre. Finalement, la nature des règles de fonctionnement, de même que la pérennité du concept originel d’aménagement, sont également diversifiées. 3 Les débats entourant le réaménagement d’anciennes zones portuaires renvoient à la question plus large de la construction du paysage et de l’environnement urbains, ainsi que de l’appropriation sociale de ceux-ci. En effet, de tels projets d’urbanisme constituent des temps forts dans l’histoire des villes, en particulier celle des villes moyennes. Il s’agit souvent d’occasions pour, sinon les redessiner, du moins tenter de donner un second souffle à leur centre plus ancien, généralement délaissé au profit d’espaces suburbains. Mais comment ont été façonnés ces nouveaux paysages urbains? Et pour qui? En d’autres termes, situer ces projets urbanistiques dans une perspective de paysage oblige à poser la question de l’appropriation des grands espaces publics comme les espaces portuaires requalifiés, et cela, autant en termes matériels qu’en termes symboliques. 4 Comme le suggèrent divers chercheurs et certaines politiques publiques (Conseil de l’Europe, 2000), le paysage n’est pas tant la partie visible des formes matérielles et l’effet de composition que la façon de percevoir ces éléments et de leur attribuer une signification. Dans cette perspective, comme le formule Augustin, « la construction et l’aménagement de sites publics participent à la fabrication d’identités communes puisqu’ils s’inscrivent dans l’espace vécu et quotidien des groupes et des habitants » (2000 : 11). L’enjeu de l’appropriation, matérielle et symbolique, est donc au cœur des pratiques et des recherches en architecture de paysage, en urbanisme et en aménagement du territoire. En effet, la finalité première de tout aménagement n’est- elle pas que celui-ci soit utilisé et apprécié par les usagers? 5 Dans ce contexte, il semble pertinent de revenir sur l’une de ces expériences de requalification d’espace portuaire. Inauguré en 1992, le « Vieux-port » de Chicoutimi, dans la ville regroupée de Saguenay, est un exemple intéressant de métamorphose territoriale ayant misé sur le caractère public des aménités. Autant les procédures interpellées que les formes spatiales et paysagères adoptées, dans une situation de ville moyenne, pourraient apporter des enseignements. Nous tenterons de faire un bilan de ce programme d’urbanisme par le biais du concept d’appropriation. Dans cette optique, nous traiterons d’abord de la dimension théorique de ce concept. Nous poursuivrons avec une brève mise au jour de la petite histoire du projet. Par la suite, nous analyserons les résultats d’un sondage tenu en 2008 auprès d’usagers, après avoir abordé les aspects méthodologiques.

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L’appropriation des espaces publics et du paysage urbain

6 Le concept d’appropriation est employé depuis plus d’une vingtaine d’années dans les domaines et disciplines qui s’intéressent aux territoires. Curieusement, il existe peu de définitions ou de critères d’analyse de ce phénomène sociopsychologique. Il ne s’agit pas d’une appropriation au sens d’une prise de possession physique ou légale, mais bien des mécanismes par lesquels les populations apprivoisent un site ou un territoire plus vaste, apprennent à s’y repérer et à s’y sentir à l’aise, pour éventuellement le considérer comme faisant partie de leur identité, d’une certaine manière. Hossard et Jarvin en parlent comme de « l’acte de faire sien par l’attribution d’un sens » (2005 : 22). Cette appropriation est une construction sociale qui se réalise dans le temps, à travers la fréquentation des lieux et en fonction de diverses variables, notamment les attributs géoarchitecturaux du paysage et de l’environnement.

7 Le concept d’appropriation est difficile à traduire dans d’autres langues que le français. En anglais, certains termes s’en rapprochent : sense of place, attachment, territorial marking (Davies et Herbert, 1993). Malgré tout, l’appropriation est un thème qui s’intègre au courant culturaliste en urbanisme, courant très présent chez les Anglo- saxons (Jacobs, 1961 ; Lynch, 1989 ; Mumford, 1981, etc.). Le culturalisme prône une ville plus compacte, conçue d’abord pour les piétons. Dans le monde francophone, l’appropriation a notamment été étudiée en évaluant les effets néfastes de la réglementation par les autorités des usages d’un lieu (Hossard et Jarvin, 2005). Semmoud (2007) a aussi traité de « la réception sociale de l’urbanisme », en mettant en relief la complexité des valeurs et représentations des usagers et les processus de recomposition de celles-ci, occasionnés entre autres par les projets urbains et les opérations de requalification. De manière plus fondamentale, la lisibilité de l’espace selon les groupes sociaux a été examinée. Or, comme l’affirme Serfaty-Garzon en revisitant des écrits de Marx, Lefebvre, Chombart de Lauwe et Raymond : « [l]’appropriation est ainsi à la fois une saisie de l’objet et une dynamique d’action sur le monde matériel et social dans une intention de construction du sujet » (2003 : 27). 8 Dans cette perspective, il est possible de se demander dans quelle mesure les projets d’aménagement réalisés par les professionnels répondent aux besoins et aux goûts des populations. Sachant que les cultures paysagères des premiers et des seconds peuvent différer, comme l’ont souligné diverses recherches, les choix ne sont pas toujours aisés et ils peuvent devenir sources de tensions, voire de conflits (Dubost et Lizet, 1995). Or, des choix sont faits à chacune des phases du processus de planification et ces choix influencent le projet finalement concrétisé. Les phases plus en amont ont retenu l’attention des chercheurs, entre autres, sous l’angle des dynamiques d’acteurs et des processus de participation touchant l’attribution des vocations des sites et des grandes orientations de leur programmation. Quant aux phases plus en aval, relatives aux fonctions, au design et à l’appropriation des sites par les usagers, celles-ci ont été moins investiguées. 9 Plusieurs tentatives d’opérationnaliser le concept d’appropriation s’inspirent des écrits sur la phénoménologie de l’espace. Par exemple, Simard (2000) a décliné le concept d’appropriation en trois aspects, soit la satisfaction exprimée, la symbolique du lieu et le sentiment de contrôle. La satisfaction serait perceptible dans les avis et opinions sur la qualité du site et sur les bénéfices associés aux aménagements et équipements. La

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symbolique du lieu est un élément plus intangible, qui se reflète dans l’image du lieu, dans son utilisation effective, ainsi que dans les vertus qu’on lui attribue. Le sentiment de contrôle serait issu de l’ouverture des processus décisionnels aux citoyens et de l’impression que les avis et besoins de la population ont été considérés dans le processus d’implantation et dans la gestion d’un site. 10 Les recherches réalisées sur la notion de paysage, particulièrement nombreuses depuis une quinzaine d’années, peuvent aussi aider à traduire le concept d’appropriation en des termes opératoires, malgré leur accent sur le milieu rural. Par exemple, Fortin (2005) propose de décomposer l’appropriation autour de trois dimensions complémentaires : la dimension matérielle, la dimension culturelle et la dimension sociopolitique. Chacun des modes d’appropriation peut être associé à un corpus de travaux réalisés en paysage que nous estimons constituer un paradigme. L’appropriation matérielle réfère à l’ensemble des pratiques sociales associées à un site, incluant les usages, les habitudes de fréquentation et l’accessibilité, et se rapprochant plus largement de la notion d’« espace vécu » de Frémont (1976). 11 En ce qui a trait à l’appropriation culturelle, cette dimension s’inspire du concept de culture paysagère, entendue comme un ensemble de manières de percevoir et de figurer l’espace, qui « posent des formes de perception, manières de voir et manières d’être qui transmettent valeurs et traditions et tissent des liens culturels, tout comme le langage » (Epstein, 1981 : 54). La culture paysagère, comme ensemble de codes et de conventions sociales partagés et assimilés par les membres d’une communauté, participe ainsi à l’établissement de liens sociaux, tout comme à l’exclusion. Elle se cristallise notamment dans des normes touchant l’appréciation esthétique qui peuvent se constituer en « modèle paysager » 1 (Cadiou et Luginbühl, 1995). L’appropriation culturelle réfère donc aux processus de perceptions et de qualification des lieux : par le biais de l’expérience sensorielle, touchant l’esthétique des formes, elle renvoie au rapport au lieu et à l’environnement naturel, de même qu’aux significations qui en découlent. 12 Enfin, l’appropriation sociopolitique est liée au pouvoir du sujet dans l’espace public. D’une part, elle rejoint la notion de territorialité, c’est-à-dire de la maîtrise de l’espace par un ou plusieurs groupes d’acteurs. Par exemple, l’aménagement a-t-il été conçu pour répondre aux besoins des uns plus qu’à ceux des autres? D’autre part, ce mode d’appropriation concerne le rapport à l’Autre : est-il possible de s’identifier à l’espace public et d’y « vivre-ensemble »? Dans ce processus de questionnement, Raffestin estime que le paysage constituerait un « système de communication » dont le rôle serait de transmettre « un message sur l’extériorité et l’altérité » (1977 : 126). En ce sens, la représentation du paysage et l’image du site portées par des individus et des groupes pourraient pourraient indiquer la présence d’une appropriation sur un site comme la zone portuaire de Chicoutimi. 13 Ainsi, les grandes opérations de requalification d’espaces portuaires représentent des moments importants pour dessiner la ville et, idéalement, essayer de faire en sorte que celle-ci réponde aux divers besoins de ses citoyens. Les étapes de la planification de ces grands sites urbains, en amont, ont été plus étudiées que celles réalisées en aval. Notre étude vise à apporter une connaissance au sujet de l’appropriation de l’espace urbain, en s’intéressant aux usagers qui fréquentent un site situé dans une ville moyenne du Québec, soit le «Vieux-Port» de Chicoutimi. Est-ce que les choix faits par les aménagistes répondent aux aspirations des visiteurs? Pour répondre à cette question,

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nous tentons de saisir de quelles façons les visiteurs s’approprient ce lieu. Inspirés de travaux précédents, nous distinguons trois formes d’appropriation : matérielle, symbolique et politique (voir Figure 1). Nous cherchons donc à comprendre les pratiques et les habitudes de fréquentation du site, la façon dont les usagers qualifient les choix faits en matière d’esthétique formelle, s’ils estiment que le site participe à leur qualité de vie, qu’il représente bien l’image de Chicoutimi, etc. Avant de décrire plus avant la méthodologie utilisée ainsi que les résultats d’enquête, situons brièvement le site et le contexte entourant les choix d’aménagement.

Fig. 1 – Les dimensions du concept d’appropriation

Dimension

1) Appropriation matérielle (usages, pratiques et accessibilité, etc.)

2) Appropriation symbolique (appréciation, sens du lieu, sentiment d’être à sa place, etc.)

3) Appropriation politique (sentiment de maîtrise du territoire, rapports à l’altérité, etc.)

Site et contexte du projet

14 Le centre-ville de Chicoutimi est principalement construit sur des terrasses et des affleurements rocheux constituant le lit majeur de la rivière Saguenay, sur la rive sud du cours d’eau. Ce milieu vallonné et escarpé par endroits regroupe des activités institutionnelles et commerciales dans une concentration importante, malgré le fait que plusieurs entreprises se soient déplacées vers l’axe périphérique du boulevard Talbot depuis les années 1970 (voir Figure 2). À l’intérieur de cet ensemble urbain, le site de la zone portuaire de Chicoutimi est un terrain plat de 17 hectares, dont la majeure partie a été façonnée par des opérations de remblaiement ayant eu lieu en 1929. Cet espace appartenant alors au gouvernement fédéral et géré par le ministère des Travaux publics a été utilisé principalement pour l’entreposage de produits pétroliers et de matériaux en vrac, jusqu’au milieu des années 1980. Les nombreux réservoirs de mazout que l’on y retrouvait ont ainsi profondément affecté le paysage de l’ancienne ville de Chicoutimi et limité l’accès aux berges de la rivière Saguenay, et ce, pendant des décennies (voir Photo1).

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Fig. 2 – Utilisation du sol au centre

Source : Atlas électronique du Saguenay-Lac-Saint-Jean ville de Chicoutimi

Photo 1 – Le centre-ville de Chicoutimi à la fin des années 1970

Source : frme Yves-Michel Garant, architecte paysagiste

15 Vers 1980, la municipalité et des groupes de citoyens prennent conscience des problèmes d’esthétique et des dangers possibles reliés à de telles installations industrielles, situées en plein cœur de la capitale régionale. Au même moment, le contexte favorise la mise en place d’un projet d’envergure au centre-ville de la « Reine- du-Nord ». D’une part, le gouvernement canadien annonce la construction d’un autre

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port, plus aisément accessible, à Grande-Anse, quelques kilomètres en aval sur la rivière. D’autre part, le démantèlement des voies ferrées raccordant le port au réseau régional est à l’ordre du jour. Plusieurs esquisses de projet sont présentées sur la place publiquement au cours des années 1980. Le « Vieux-Port » fait l’objet de débats et de propositions à divers moments, notamment lors des campagnes électorales fédérales de 1980, 1984 et 1988.

16 Pendant près de dix ans, des visions différentes concernant l’avenir du site s’affrontent, comme le résume Tremblay (2004). En 1979, la Société canadienne d’hypothèque et de logement (SCHL) mène une première consultation publique sur le réaménagement de ce grand site. Des visions opposées y sont exprimées. D’un côté, le gouvernement fédéral propose un programme ambitieux, combinant activités institutionnelles, locatives et récréatives. Plus précisément, le projet est composé « d’un centre de congrès, d'un complexe hôtelier, d'une marina, d'un centre d'achat, d'un édifice administratif et d'un complexe de logements pour la classe moyenne et la classe aisée » (idem: 310). De l’autre, le Comité de l’Environnement de Chicoutimi (CEC) mise sur une conception de l’espace urbain valorisant des habitations locatives destinées à des classes sociales moins fortunées et, surtout, sur la présence d’espaces verts à des fins récréatives et communautaires. 17 Au cours des années qui suivent, le CEC fait des efforts importants pour mobiliser les acteurs locaux et régionaux autour de sa vision, que l’on peut qualifier de sociale et d’environnementale. En 1983, cet organisme prend la tête d’une coalition rassemblant six groupes communautaires. Par le biais de divers moyens, il travaille aussi à rejoindre l’opinion publique, orchestrant deux pétitions de respectivement 1500 et 5000 noms. À chacune des consultations publiques menées sur le thème du réaménagement de la zone portuaire, le comité présente la conception d’un bon projet d’aménagement. Enfin, il cherche à sensibiliser les élus municipaux et fédéraux à sa cause. Le dossier de la zone portuaire s’inscrit alors dans un cadre plus large concernant l’avenir du centre- ville de Chicoutimi, car le projet est vu comme devant contribuer à la revitalisation du secteur. 18 À la suite d’une consultation publique tenue en 1984, l’administration municipale présente un nouveau projet d’intervention. Celui-ci rejoint les premières esquisses soumises cinq ans plus tôt par le gouvernement canadien. Cependant, les élections fédérales favorisent un contexte propice à une réorientation du projet et des valeurs sous-jacentes. En effet, le conseiller municipal André Harvey devient alors député du comté Chicoutimi-Le-Fjord sous la bannière du parti Progressiste-Conservateur. De concert avec les autorités locales, il travaillera pour que Travaux publics Canada cède le site à la Ville de Chicoutimi et qu’il finance, du même coup, la décontamination des matériaux meubles qui constituent l’assise du site. D’ailleurs, la faible capacité de support des sols était ressortie comme une contrainte limitant l’implantation de grands bâtiments. 19 En 1984, les éléments politiques se mettent en place pour amener la réalisation d’un programme d’intervention. L’élaboration du plan directeur du grand site urbain (voir Figure 3) est confiée à la firme Yves-Michel Garant, architecte paysagiste. Au-delà de la controverse sur le transport et l’entreposage en milieu périurbain des sols contaminés, le nouveau projet suscite l’adhésion de l’ensemble des acteurs du développement local. Il est le fruit d’une concertation entre les consultants et les représentants de la Ville, les élus et les fonctionnaires. Son inauguration est faite en 1992, soit l’année des

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célébrations du 150e anniversaire du peuplement euro-canadien dans la région du Saguenay-Lac-Saint-Jean.

Fig. 3 – Plan concept du réaménagement de la zone portuaire

Source : frme Yves-Michel Garant, architecte paysagiste

20 Contrairement au « Vieux-Port » de Québec, le site réaménagé ne comporte pas de logements de luxe de type condominium et il accueille peu de commerces. Il s’agit d’un vaste espace paysager accessible à tous et à toutes et relié aux réseaux piétonniers du pont Sainte-Anne et de la promenade du secteur de Rivière-du-Moulin (voir Photo 2). On y retrouve peu de bâtiments, si ce n’est l’ancien hangar et le modeste complexe du marché public des Halles. Toutefois, deux composantes ont affaibli le concept d’aménagement du point de vue des acteurs socio-communautaires, soit l’implantation d’un édifice administratif fédéral, au centre du site, et celle de la Réserve navale de Chicoutimi, dans sa partie est. Enfin, les activités portuaires ont été restreintes à la présence d’un petit navire de croisières nommé « La Marjolaine » et aux visites occasionnelles de bateaux à faible tirant d’eau, à des fins touristiques.

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Photo 2 – Fontaine située au centre du site

Source : Martin Simard, 2006

21 À première vue, le projet semble exemplaire à plusieurs égards. Le site a gagné plusieurs prix (Boivin, 1993). L’achalandage quotidien y est très fort lors de la période estivale (Tremblay, 1993). Plusieurs activités spéciales s’y déroulent, des activités destinées à des clientèles variées, notamment des spectacles musicaux et de la danse sociale. Cette programmation est développée sous la direction d’un organisme para- municipal de gestion créé à cette fin (Côté, 1993a). Soulignons aussi que les gestes de vandalisme sont rares (Côté, 1993b). Enfin, cet élan de réappropriation populaire d’un site urbain a favorisé un mouvement de revitalisation plus large du centre-ville au cours de la décennie 1990 (voir Photo 3). Ce mouvement, qui a ralenti depuis, intègre l’application du programme « rue principale » sur la rue Racine et l’érection d’un petit centre d’affaires à proximité de l’hôtel de ville (Simard et Maltais, 2004).

Photo 3 – Le centre-ville de Chicoutimi vu de la rive nord du Saguenay

Source : Association des centres-villes de Chicoutimi

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22 Cependant, il semble pertinent de valider cette première lecture par une étude plus approfondie. À cette fin, un sondage a été réalisé. Ce sondage visait à mesurer les formes d’appropriation du site par des usagers, entre autres sous l’angle des usages et habitudes de fréquentation du site, de l’appréciation esthétique des aménagements et de la contribution du site à divers besoins, comme la qualité de vie ou l’image de la ville.

La méthodologie de recherche

23 La population à l’étude, soit les usagers de la zone portuaire de Chicoutimi sur une base annuelle, a été estimée à 200 000 personnes par les gestionnaires du site. Ainsi, nous avons choisi de distribuer 385 questionnaires, administrés en face à face par des interviewers, au cours des mois de juillet et août 200832. Le questionnaire contenait 31 questions, généralement fermées et à choix de réponses, qui étaient regroupées en trois volets : 1) « fréquentation et pratiques reliées au site », 2) « satisfaction et appréciation du site » ainsi que 3) « identification et profil des répondants ».

24 Afin que nos résultats soient le plus représentatifs de l’ensemble de la population à l’étude, nous avons choisi de couvrir plusieurs moments de la semaine et du jour, de même que diverses zones à l’intérieur du site. Notre échantillon a donc été divisé en fonction des jours de la semaine et des moments du jour (voir Tableau 1). Ensuite, présumant que les gens ont probablement l’habitude de fréquenter un ou des lieux précis sur le site, dépendamment de leur profil, nous nous sommes déplacés sur le site afin de couvrir quatre zones (Promenade ou zone piétonnière; Complexe des Halles et hangar ; Fontaine aux bélugas, étang et jardins; Piste cyclable ou jeux d’enfants). Pour chacune de ces zones, le nombre de questionnaires à administrer a été prédéfini à 25 % de l’échantillon, ce qui a été respecté, à peu de chose près (voir Tableau 2). Notons que le temps maussade lors de la période durant laquelle nous avons effectué notre sondage a soulevé quelques difficultés sur le plan du respect des plages horaires sélectionnées. En ce qui concerne le déroulement des entretiens, le choix des participants se faisait au hasard. Le principe suivant a été adopté : laisser passer trois personnes et interpeller la quatrième personne rencontrée, sauf les jours de faible affluence.

Tableau 1. La répartition temporelle de l’échantillon

Moment de la journée Effectifs %

Avant-midi 128 33,2 %

Après-midi 161 41,8 %

Soir 96 24,9 %

Total 385 100 %

Jour de la semaine Effectifs %

Lundi 30 7,8 %

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Mardi 62 16,1 %

Mercredi 108 28,1 %

Jeudi 80 20,8 %

Vendredi 66 17,1 %

Samedi 24 6,2 %

Dimanche 15 3,9 %

Total 385 100 %

Tableau 2. La répartition géographique de l’échantillon

Endroit Effectifs %

Promenade ou zone piétonnière 97 25,2 %

Complexe des Halles / Hangar 105 27,3 %

Fontaine aux bélugas, étang et jardins 101 26,2 %

Piste cyclable ou jeux d'enfants 82 21,3 %

Total 385 100 %

25 Malgré toutes les précautions prises, la méthode choisie comporte certaines limites. Premièrement, le fait que les répondants aient été des usagers du site plutôt que, plus largement, des citoyens de l’arrondissement, a pu contribuer à augmenter artificiellement les avis et opinions favorables. En effet, la simple fréquentation du lieu est, au départ, une forme d’approbation de l’usage et de la forme du site, car les gens qui n’apprécient pas ce lieu n’auront pas tendance à le visiter. Dans cette perspective, l’enquête ne mesure que l’appropriation des visiteurs interrogés du site. Deuxièmement, nous n’avons pas été en mesure d’évaluer les effets du réaménagement sur l’environnement naturel sur le site de l’ancien port. Une évaluation plus ample, comprenant les processus écologiques, resterait donc à réaliser. De manière pratique, les données ont été traitées à l’aide des logiciels SPSS et Excel. Finalement, notons que nous avons obtenu une certification éthique de la part du Comité d’éthique de la recherche de l’Université du Québec à Chicoutimi.

Les résultats de l’enquête

26 Les résultats de l’enquête sont présentés en regard des trois dimensions de l’appropriation décrites précédemment, soit les aspects matériels, symboliques et politiques. Mais d’abord, situons le profil des personnes interrogées (voir Tableau 3). L’échantillon est bien divisé entre hommes et femmes. Sur le plan des groupes d’âge et

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de l’occupation, on remarque un fort contingent de personnes de 50 à 64 ans, ainsi que de retraités. En ce qui concerne les études, les diplômés universitaires sont surreprésentés. Nous avons essayé d’évaluer si l’âge et le niveau de revenu des usagers pouvaient être des variables significatives de l’appropriation du site. À cette fin, des analyses croisées ont été réalisées, dont les résultats sont décrits à l’intérieur de cette section

Tableau 3. Le profil sociodémographique des répondants

Genre Effectifs %

Homme 183 47,5 %

Femme 202 52,5 %

Total 385 100 %

Groupe d'âge Effectifs %

15-34 ans 92 23,9 %

35-49 ans 86 22,3 %

50-64 ans 134 34,8 %

65 ans et plus 73 19,0 %

Total 385 100 %

Occupation Effectifs %

En emploi 187 48,6 %

Aux études 38 9,9 %

À la maison ou sans emploi 37 9,6 %

Retraité 120 31,2 %

Autre 3 0,8 %

Total 385 100 %

Niveau d'études Effectifs %

Primaire 38 9,9 %

Secondaire 141 36,6 %

Collégial 93 24,2 %

Universitaire 109 28,3 %

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Ne sait pas/refus de répondre 3 0,8 %

Aucun 1 0,3 %

Total 385 100 %

Appropriation matérielle de la zone portuaire

27 La première dimension traitée concerne l’appropriation matérielle du site. Il s’agit de situer les pratiques de fréquentation et d’usages reliées au site. Six questions ont été abordées en ce sens. Tout d’abord, les personnes ont été interrogées sur la fréquence et le moment de leurs visites sur le site de la zone portuaire (Q. 1 - voir Tableau 4). Il apparaît que la clientèle rencontrée est principalement formée de visiteurs réguliers, car 56,9 % des répondants ont indiqué venir une fois ou plus par semaine (au cours de la période d’été). De plus, une proportion semblable de répondants (58,5 %) ont affirmé fréquenter le site à divers moments de la semaine ou du jour, sans préférence particulière (Q. 2). En outre, la majorité des visiteurs questionnés disent se déplacer en groupes (avec leur conjoint ou leur famille - 42,9 %, avec des amis - 19,5 %) plutôt que de venir seuls (35,2 % - Q. 4). Par ailleurs, les répondants viennent sur la zone portuaire au moyen de leur voiture ou d’une motocyclette dans une proportion de 69,5 % alors que 23,6 % des visiteurs arrivent sur le site à pieds (Q. 5). Finalement, une forte majorité de répondants considère que « le site est facilement accessible », soit 90,1 % « tout à fait d’accord » et 9,6 % « plutôt d’accord » (Q. 10a).

Tableau 4. L’appropriation matérielle du site par les répondants

1. Fréquence des visites Effectifs %

1 fois / semaine 219 56,9

1-2 fois / mois 53 13,8

2-3 fois / année 73 19,0

1ère fois ou moins de 2 fois / année 40 10,4

Total 385 100

2. Moment préféré pour les visites Effectifs %

Sur semaine 77 21,2

Les fins de semaines 35 9,6

Fêtes / événements spéciaux 38 10,4

En tout temps / aucun moment de particulier 214 58,8

Total 364 100

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4. Accompagnement lors des visites Effectifs %

Seul 128 35,2

En famille/Avec conjoint 156 42,9

Avec des amis 71 19,5

Autre 9 2,5

Total 364 100

5. Moyen de transport pour accéder au site Effectifs %

Véhicule motorisé 253 69,5

Transport en commun 8 2,2

Vélo, patins ou fauteuil roulant 17 4,7

À pieds 86 23,6

Total 364 100

28 En ce qui concerne les usages, la marche est de loin l’activité la plus pratiquée sur le site (Q. 3). À la question posée sur leur activité favorite sur le site, près de 90 % (89,3 %) des personnes interviewées ont choisi cette réponse (la marche) parmi les choix de réponse offerts. Les autres activités préférées sont les suivantes : contempler la rivière (45,9 %), participer à différentes activités (danse, vélo, patins, jeux pour enfants, etc.) (37,9 %), faire des emplettes aux Halles ou au hangar (39,8 %) et rencontrer des gens ou des amis (34,1 %). Sur le même thème, les gens ont déclaré fréquenter régulièrement la promenade qui longe la rivière Saguenay ou les zones piétonnières (87,6 %). Le complexe des Halles et le secteur de l’étang et des jardins sont empruntés sur une base régulière par environ la moitié des répondants. La zone des jeux d’enfants n’attire que 19,5 % des répondants qui prétendent visiter le site régulièrement. Cependant, cette zone semble utilisée assidûment par la clientèle des jeunes familles

L’appropriation symbolique du site

29 Le deuxième mode d’appropriation du site concerne les dimensions symboliques des pratiques des usagers. Trois questions portaient sur ce mode d’appropriation, soit Q. 10b, Q. 10e et Q. 10f. La question 10b renvoyait au registre de l’esthétique paysagère formelle. Il s’agissait de savoir si les visiteurs se reconnaissaient dans le langage plastique retenu par les concepteurs. Selon les secteurs du site, celui-ci peut être associé au modèle pittoresque, qui mise sur des espaces où la végétation est très présente et structurée selon des formes souples et organiques, des matériaux tels que la pierre dans des formes brutes (bassin avec enrochement, ponceau et kiosque de bois, etc.). Dans d’autres secteurs de l’espace urbain, les aménagements s’inscrivent dans des référents plus contemporains, comportant des lignes plus formelles et davantage d’infrastructures et de matériaux « durs » ou minéralisés (fontaine de béton, granite,

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etc.). Toutefois, les questions ne distinguaient pas les secteurs, mais portaient plutôt sur l’ensemble du site.

30 Encore une fois, les usagers interrogés sont très satisfaits, puisque 98.5 % disent être « tout à fait d’accord » ou « plutôt d’accord » avec l’affirmation selon laquelle « les aménagements paysagers sont réussis » (voir Tableau 5). Deux autres questions concernaient l’appropriation symbolique du site, envisagée cette fois sous l’angle de l’expérience et du rapport à la nature. Les répondants affirment, pour la majorité d’entre eux, être en accord (tout à fait ou plutôt) avec l’idée que « le site permet de découvrir la rivière et le paysage » (97,4%), tout comme avec celle que le « site permet le contact avec la nature » (93%). Sur la base des réponses à ces trois interrogations, les choix proposés par les aménagistes semblent rejoindre la culture paysagère de la majorité des usagers interrogés sur la zone portuaire de Chicoutimi.

Tableau 5. L’appropriation symbolique du site par les répondants

31 Par ailleurs, comme les données montraient des variations plus fortes selon l’âge et les revenus des répondants, nous avons voulu vérifier s’il y avait une relation significative entre ces deux variables du profil des répondants et ces trois indicateurs de l’appropriation symbolique du site. Les résultats des tests réalisés (Khi carré) sont concluants sous trois aspects. D’une part, il existe une relation significative entre l’âge du répondant et les deux affirmations « le site permet de découvrir la rivière et le paysage » (P= 0,006) et le « site permet le contact avec la nature » (P= 0,000). D’autre part, la relation est également significative, quoique moins forte, entre le revenu du répondant et l’affirmation «le site permet le contact avec la nature» (P= 0,023).

L’appropriation politique du site

32 Le troisième axe d’analyse touche ce que nous appelons l’appropriation sociopolitique du site. Celle-ci est déclinée en deux ensembles de dimensions. D’entrée de jeu, disons que cet axe se distingue des deux autres, d’une part, parce qu’un taux plus élevé de personnes ont refusé de répondre (surtout des personnes plus jeunes ayant refusé de répondre à des questions concernant leur revenu), d’autre part, parce que les réponses obtenues sont moins consensuelles. Deux questions sont relatives à la maîtrise sociale du territoire (voir Tableau 6). Entre autres, il était demandé aux visiteurs de nous dire s’ils considéraient que « la zone portuaire a été aménagée en tenant compte des besoins de la population » (Q. 10j). Si la majorité des personnes interrogées répondent positivement, on observe néanmoins que leurs réponses sont réparties de manière plus équilibrée entre l’option « tout à fait d’accord » (51,5 %) et l’option « plutôt d’accord » (40,1 %). Dans un deuxième temps, nous demandions aux usagers de se prononcer sur l’énoncé suivant : « Le site contribue à ma qualité de vie » (Q. 10h). À ce chapitre, il ressort que 93,1 % des répondants sont d’accord avec cette affirmation, c’est-à-dire que 65,4 % se disent « tout à fait d’accord » alors que 27,7 % choisissent l’option de réponse « plutôt d’accord ».

Tableau 6. L’appropriation politique par les répondants : volet «Maîtrise sociale du site»

Âge Revenu

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10j. La zone a été aménagée en Moins de 50 ans Moins de $ 50 000 Total

fonction des besoins? 50 ans et plus $ 50 000 et plus

Tout à fait d'accord 41,3% 59,9% 53,6% 53,8% 51,5%

Plutôt d'accord 47,3% 34,1% 37,4% 40,9% 40,1%

Plutôt en désaccord 9,3% 4,9% 6,7% 5,4% 6,9%

Tout à fait en désaccord 2,0% 1,1% 2,2% 0,0% 1,5%

100% 100% 100% 100% 100% (n=150) (n= 182) (n= 179) (n= 93)

10h. Le site contribue à ma qualité Moins de 50 ans Moins de $ 50 000 Total

de vie comme citoyen? 50 ans et plus $ 50 000 et plus

Tout à fait d'accord 48,7% 79,4% 70,3% 60,6% 65,4%

Plutôt d'accord 39,2% 18,0% 25,9% 32,3% 27,7%

Plutôt en désaccord 10,1% 2,1% 3,2% 7,1% 5,8%

Tout à fait en désaccord 1,9% 0,5% 0,5% 0,0% 1,2%

100% 100% 100% 100% 100% (n= 158) (n= 189) (n= 185) (n= 99)

33 Pour les deux questions, l’âge semble être un facteur qui influence la réponse. Pour la première question, 11,3% des répondants de moins de 50 ans sont soit « plutôt en désaccord » ou « tout à fait en désaccord » avec l’affirmation proposée, comparativement à 6 % pour ceux ayant 50 ans et plus. Pour la seconde question, si l’on s’attarde uniquement au choix de réponse « tout à fait d’accord », 48,7% des gens de moins de 50 ans ont choisi cette réponse, comparativement à 79,4% des gens de 50 ans et plus. Ce constat est soutenu par des tests de Khi carré qui indiquent des relations significatives : les personnes âgées de 50 ans et plus tendent à être plus positives sur ces deux aspects de l’aménagement, à savoir, s’il a été fait en fonction de leurs besoins et de la contribution du site à leur qualité de vie (les probabilités associées aux tests sont respectivement de 0,008 et de 0,000). On observe aussi, à la lumière des données recueillies, des différences entre les avis des répondants selon leurs revenus. Il n’y a cependant pas de relations significatives selon les tests de Khi carré réalisés (respectivement 0,487 et 0,219 sur les deux questions).

34 Trois autres questions concernant l’appropriation politique touchent l’univers des rapports qui sont vécus avec les autres au sein de cet espace public (voir Tableau 7). Une de ces questions cherche à situer la vocation de cet espace public, qui pourrait créer ou contribuer à renforcer les liens sociaux des citadins, comme il est souvent postulé dans les théories et pratiques urbanistiques. On constate que pratiquement deux personnes interrogées sur trois (65,9 %) sont « tout à fait d’accord » avec

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l’affirmation que la zone portuaire « est un lieu de rencontre important à Chicoutimi », taux qui monte à 96 % lorsqu’on ajoute les tenants de l’option « plutôt d’accord » (Q. 10c). Rappelons que, dans une autre question, le tiers affirmait venir personnellement sur la zone pour « rencontrer des gens ou des amis ».

Tableau 7. L’appropriation sociopolitique par les répondants : volet «Rapport à l’altérité»

Âge Revenu

10c. C'est un lieu de rencontre Moins de 50 ans Moins de $ 50 000 Total

important à Chicoutimi? 50 ans et plus $ 50 000 et plus

Tout à fait d'accord 45,9% 82,5% 69,8% 60,8% 65,9%

Plutôt d'accord 47,1% 15,9% 27,5% 32,0% 30,1%

Plutôt en désaccord 5,7% 1,6% 2,1% 6,2% 3,5%

Tout à fait en désaccord 1,3% 0,0% 0,5% 1,0% 0,6%

100% 100% 100% 100% 100% (n= 157) (n= 189) (n= 189) (n= 97)

10i. La zone portuaire représente bien Moins de 50 ans Moins de $ 50 000 Total

l'image de Chicoutimi? 50 ans et plus $ 50 000 et plus

Tout à fait d'accord 52,6% 70,5% 67,4% 56,4% 62,5%

Plutôt d'accord 39,1% 23,8% 27,8% 33,7% 30,7%

Plutôt en désaccord 7,1% 4,1% 3,2% 7,9% 5,4%

Tout à fait en désaccord 1,3% 1,6% 1,6% 2,0% 1,4%

100% 100% 100% 100%

(n=156) (n=193) (n=187) (n=101)

10g. Je suis fier de présenter le site Moins de 50 ans Moins de $ 50 000 Total

à des visiteurs de l'extérieur? 50 ans et plus $ 50 000 et plus

Tout à fait d'accord 61,3% 88,8% 81,1% 71,4% 76,1%

Plutôt d'accord 35,7% 10,7% 17,9% 26,7% 22,3%

Plutôt en désaccord 2,4% 0,5% 0,5% 1,9% 1,4%

Tout à fait en désaccord 0,6% 0,0% 0,5% 0,0% 0,3%

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100% 100% 100% 100% 100% (n=168) (n=196) (n=196) (n=105)

35 Deux interrogations sont en lien avec les thèmes de l’identité et de l’altérité à l’intérieur de cette grande catégorie conceptuelle de l’appropriation sociopolitique. La première se lit comme suit : « La zone portuaire représente bien l’image de Chicoutimi » (Q. 10i). 93% des individus interviewés sont d’accord avec cette affirmation (62,5% - « tout à fait d’accord » et 30,7% - « plutôt d’accord »). La deuxième interrogation se résume à l’énoncé « Je suis fier de présenter le site à des visiteurs de l’extérieur » (Q. 10g). Les répondants acquiescent en ce sens dans une proportion de 98,4 % (76,1 % - « tout à fait d’accord » et 22,3 % - « plutôt d’accord »). Encore une fois, on observe une relation significative entre l’âge du répondant et ces trois indicateurs de l’appropriation politique du site : ceux plus âgés tendent à être plus positifs sur les trois questions (les probabilités associées aux tests de Khi carré sont respectivement de 0,000, de 0,006 et de 0,000). À l’inverse, il n’y a pas de relation significative mesurée entre le revenu et les réponses obtenues, même si les données montrent des variations.

Conclusion

36 Les grandes opérations d’aménagement visent à requalifier les espaces urbains, voire à leur donner un nouveau sens en termes de paysages et d’environnement urbains. Le substrat géoarchitectural serait issu de décisions qui s’additionnent au fil du temps comme résultat des mécanismes délibératifs. Les décisions touchant les grandes vocations d’un site sont généralement débattues dans des forums et lieux de discussion à caractère public. Ces décisions ont d’ailleurs retenu l’attention des chercheurs. Par contre, les décisions prises plus en aval, qui concernent différents aspects du programme d’activités, du design et de langage architectural, ont été moins étudiées. Pourtant, comme le relevaient des chercheurs intéressés à la problématique du paysage (Dubost et Lizet, 1995), des décalages culturels importants peuvent résulter de ces choix opérés en aval, la culture des professionnels n’étant pas forcément celle des groupes sociaux auxquels sont destinés les aménagements.

37 Notre hypothèse de départ était que le site de la zone portuaire de Chicoutimi avait adopté un concept d’aménagement en accord avec le discours « expert » en architecture du paysage. Ce style aurait pu affecter négativement le processus d’appropriation du site et du paysage par les usagers, même si le caractère public et « vert » du projet et ses grandes vocations correspondent aux demandes des intervenants socio-communautaires ayant pris part aux débats des années 1980. Or, les résultats de notre sondage, viennent nuancer cette hypothèse. 38 D’une part, la zone portuaire de Chicoutimi se présente comme un paysage urbain requalifié qui est fortement apprécié par la très grande majorité des répondants, car il obtient de bons résultats dans les trois dimensions de concept d’appropriation, soit l’appropriation matérielle, l’appropriation symbolique et l’appropriation politique. Sur la base de ces résultats, le projet de réaménagement du « Vieux-port » de Chicoutimi s’affiche comme un succès du monde de l’architecture de paysage, de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire. Fortement fréquenté, jugé « accessible », « réussi », « important » et « à notre image » par une forte majorité d’usagers interrogés, il

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participe à la qualité de vie de ces personnes, des citoyens provenant notamment des quartiers anciens avoisinants. Il s’agit d’un espace public récréatif d’envergure, qui procure un lieu extérieur de rencontre dans une agglomération qui en compte relativement peu. Même s’il n’a pas permis une relance significative des activités commerciales et résidentielles de la zone centrale de l’arrondissement, cet espace contribue à l’urbanité d’un territoire marqué par les traditions rurales et par la vie quotidienne dans un environnement de type « banlieue pavillonnaire ». D’autre part, il importe de rappeler les limites de cette enquête. Celle-ci porte en effet sur les formes d’appropriation d’un groupe spécifique, c’est-à-dire des visiteurs effectifs du parc urbain. Elle ne permet donc pas de comprendre le point de vue de citoyens qui ne le fréquentent pas, de façon délibérée ou non. En ce sens, notre enquête présente davantage la situation de fréquentation du site observée en 2008, qui est elle-même issue d’un processus de sélection qui s’est opéré sur une période de 17 ans, depuis l’ouverture du site au public. 39 Par ailleurs, dans ce portrait des usagers, quelques nuances semblent apparaître, des nuances qui pourraient ouvrir des pistes pour une investigation plus approfondie. Nous pensons notamment aux différences observées selon l’âge et les revenus des répondants. À partir d’analyses croisées, nous notons une relation significative entre le revenu (plus ou moins de 50 000$ par année) et la réponse pour une question seulement, alors que la relation est significative entre l’âge (plus ou moins de 50 ans) et les réponses pour sept des huit questions posées. En ce sens, les personnes âgées de 50 ans et plus sont généralement positives par rapport aux questions touchant l’appropriation symbolique et politique. Ainsi, certains profils d’usagers choisissent de fréquenter la zone portuaire requalifiée, alors que d’autres l’a délaissent. 40 Ce résultat d’enquête rejoint la question posée en introduction, à savoir « pour qui est conçu et aménagé ce type d’espaces publics ? ». Le cas du « Vieux-port de Chicoutimi » semble démontrer que ces sites paysagés peuvent être très fréquentés et maintenir un aspect populaire. Pour l’avenir, il demeure pertinent de s’enquérir des mécanismes généraux déterminant la sélectivité du processus d’appropriation. Ce processus serait-il lié aux messages véhiculés par un concept matérialisé ou à la répétitivité des fréquentations par un groupe spécifique ? Observerait-on un effet de voisinage ou de proximité comme l’a remarqué Arrif (2009) pour le parc de Bercy à Paris. Par ailleurs, plusieurs habitations pour personnes âgées sont localisées au centre-ville de l’arrondissement de Chicoutimi. L’âge est un facteur significatif pour les représentations spatiales. De plus, il peut être associé à d’autres variables importantes concernant le profil de l’usager, comme l’occupation, le temps disponible pour fréquenter le lieu, etc. Ces autres variables sont peut-être encore plus déterminantes pour les formes d’appropriation du parc urbain. Il s’agit là de questions et d’hypothèses qu’il serait pertinent de considérer avec attention dans des analyses futures plus sophistiquées, comme des modèles de régression multiples ou de régression logistique ordonnée. 41 En rétrospective, les grands sites urbains sont l’objet de convoitise, dans les métropoles comme dans les villes moyennes. Différents groupes souhaitent y matérialiser leurs visions du territoire ainsi que les usages et formes qu’ils estiment garants du succès. À l’intérieur de ce contexte, les sites portuaires affichent des particularités. Espaces publics généralement situés au cœur des agglomérations urbaines, ils constituent des territoires clefs, tant du point de vue des représentations et symboles d’une

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communauté qu’en ce qui concerne l’implantation d’équipements collectifs. Ils participent également à une forme de reconquête du centre, notamment au sein des villes nord-américaines, qui se révèlent fortement touchées par le phénomène d’étalement urbain. Il s’agit donc à la fois de lieux stratégiques sur les plans économique et fonctionnel et d’espaces forts, voire de hauts-lieux, dont le sens s’est construit socialement au fil du temps. Il paraît donc compréhensible que ces territoires soient l’objet de tant de désirs, de projets, de débats et d’appropriations.

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NOTES

1. L’idée du modèle peut être associée à celle du style architectural, c’est-à-dire à un ensemble de formes et d’éléments matériels créant un effet de composition reconnaissable. En architecture de paysage par exemple, le modèle « pittoresque » a longtemps servi de référence dominante pour penser l’aménagement des grands parcs urbains au début du 20e siècle, dont ceux de Central Park à New York et du Mont-Royal à Montréal. 2. Pour une telle population, un échantillon de cette taille correspond à une marge d’erreur de plus ou moins 5%, 19 fois sur 20 (Guay, 1991 : 92).

RÉSUMÉS

Au cours des années 1980 et 1990, le Québec a vécu une série de requalifications d’espaces portuaires. Ces projets urbains ont donné lieu à de multiples processus d’implantation, plus ou moins participatifs ou partenariaux. Des débats renvoient à la question plus large de la construction du paysage et de l‘environnement urbains, ainsi qu’à leur appropriation sociale. Dans ce contexte, il semble pertinent de revenir sur l’une de ces expériences de planification, soit celle du « Vieux-port de Chicoutimi ». Comment et pour qui a été façonné ce paysage urbain requalifié? Quelle est la nature du processus d’appropriation du site par les usagers? Près de dix- sept ans après le réaménagement de cet espace urbain, les résultats d’un sondage montrent la forte appropriation du site, tant du point de vue matériel que sur les plans symbolique et politique.

In Québec, a number of cities launched waterfront revitalization initiatives during the 1980’s and 1990’s. These large projects were carried out through a series of implementation mechanisms that were to some extend participatory in nature. Debates around the planning and design process raised the broader issue of the formation of urban and environmental landscapes and of sense of place. For that reason, the discussion focuses on the implications of the development of the City of Chicoutimi’s so-called “Old-Port”. How and for whom was this revitalization process implemented? What are the ways in which users of the site define sense of place? More than 17 years after the redevelopment of this area began, survey results show strong support for the site, as much from a strictly material point of view as from a symbolic and political one.

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INDEX

Mots-clés : espaces portuaires, paysage urbain, requalification, appropriation, urbanisme, Chicoutimi Keywords : waterfront areas, Urban landscape, Revitalization, Sense of place, Urban planning, Chicoutimi

AUTEURS

MARTIN SIMARD

Département des sciences humaines et CRDT, Université du Québec à Chicoutimi, courriel : [email protected]

MARIE-JOSÉ FORTIN

Chaire de développement régional et territorial, Université du Québec à Rimouski

MARIE-HÉLÈNE TREMBLAY

Département des sciences humaines, Université du Québec à Chicoutimi

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Hors thème

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Le rôle des services et des investissements dans l’hypertrophie de la ville d’El Oued au bas Sahara algérien

Hana Medarag Narou Boubir et Abdallah Farhi

Introduction

1 La comparaison entre la ville et le corps humain est une conception quasi-biologique du développement de la ville, une conception illustrée par le vocabulaire classique utilisé pour parler de la ville : une croissance, un tissu, une artère, etc. En effet, la ville est un organisme vivant : elle prend naissance, s’accroît et peut mourir et disparaître. De là vient l’idée de déceler les pathologies de la ville telles que la congestion, la crise, la macrocéphalie et l’hypertrophie urbaine ; on parle de véritables maladies urbaines (Rancayolo, 1997).

2 L’hypertrophie est un terme purement biologique qui signifie : « une augmentation de volume d’un tissu, d’un organe due à un développement excessif de la taille de ses constituants » (Larousse encyclopédie, 2001). Il y a une ou deux décennies que le terme d’hypertrophie urbaine est utilisé pour désigner le trop grand développement d’une ville par rapport à l’arrière-pays. Toutefois, cette notion peut faire l’objet de discussions, car il n’existe pas de critère absolu définissant l’hypertrophie urbaine. Dans la plupart des travaux concernant l’hypertrophie urbaine prédomine l’idée selon laquelle ce terme réfère à une notion, à un concept, voire à un paradigme explicatif d’une prétendue maladie urbaine. L’hyperplasie, l’exagération, la disproportion, la démesure, l’amplification, le gonflement et l’inflation des villes, tous ces termes ont un contenu qui renvoie à l’hypertrophie urbaine. Celle-ci correspond à « une situation où une ville est exagérément développée par rapport à la population des autres villes et en devient égocentrique » (Brunet et al., 1993).

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3 Les villes hypertrophiées représentent des stades avancés des processus de concentration et d’accumulation dans de multiples domaines. Elles souffrent d’une distorsion entre les croissances démographique, économique et spatiale, au sens où elles n’arrivent plus à répondre aux besoins croissants de ses habitants. 4 Pour les villes du tiers monde, l’hypertrophie urbaine renvoie au déséquilibre causé par une croissance démographique galopante associée à un faible développement économique et à un développement urbain excessif et anarchique. Ce phénomène a été décrit par Paul Bairoch comme : « un phénomène sans précédent historique où le drame est l’augmentation rapide des citadins sans croissance de la productivité agricole qui donne lieu à une sub-urbanisation ou encore à une hypertrophie urbaine. » (1985, p. 588). Dans les pays développés, l’hypertrophie urbaine renvoie à une autre réalité que celle de la croissance exponentielle de la population des pays en voie de développement. En effet, les pays développés sont apaisés dans leur expansion démographique, qui est ralentie souvent faute de réserves, et qui est parfois soumise à des courants de sens contraires. Dans le cas des pays développés, l’hypertrophie renvoie à l’extension périphérique des zones urbanisées à des distances plus grandes des foyers urbains initiaux, qui se trouvent dépeuplés, avec une accumulation de la population et des équipements au niveau des couronnes périphériques. 5 L’incohérence et l’inégalité dans la répartition des équipements et des services génèrent souvent cette maladie urbaine qui, sous l’influence de facteurs endogènes et exogènes, fait en sorte que la ville produit les conditions de déséquilibre entre le croît démographique observé et la croissance économique et urbaine. 6 En Algérie, paradoxalement, l’hypertrophie urbaine touche les villes sahariennes chefs- lieux de wilaya11. Celles-ci sont nées d’une volonté de l’État de prendre en charge les territoires sahariens pour y diffuser sa logique de développement. Le découpage administratif et l’investissement économique sont les moyens-clés de la politique d’intégration, ils permettent la création de nombreuses activités, d’équipements et de services. La ville saharienne s’hypertrophie : ses effectifs se sont extrêmement gonflés et son extension spatiale a pris une dimension démesurée et a parfois abouti à l’absorption des agglomérations voisines. S’ajoute à cela un réseau urbain saharien déséquilibré par une forte concentration de la population dans les agglomérations principales, au détriment des petits et moyens centres (Belguidoum, 2000). 7 La ville d’El Oued, située au bas Sahara Algérien, n’a pas échappé à cette situation. Elle connaît l’hypertrophie urbaine et ses problèmes graves : une croissance démographique fulgurante suivie d’un développement urbain excessif, anarchique et incontrôlé. L'exacerbation de tous les problèmes socio-économiques et environnementaux, et notamment le phénomène de la remontée des eaux de la nappe phréatique, constituent une menace réelle pour la ville et sa phoeniciculture. 8 Qu’est ce qui explique le développement paradoxal de la ville d’El Oued? L’hypertrophie de la ville est-elle le résultat logique de la mauvaise répartition des investissements et des services sur les différents centres de la wilaya?

Approche méthodologique

9 Pour répondre aux questions posées, il est nécessaire d’adopter une stratégie d’approche reposant sur la vision systémique de l’ensemble du continuum de la wilaya

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d’El Oued. D’un point de vue géographique, Brunet et al. (1993) définissent la hiérarchie urbaine comme « un classement des villes d’après leur ordre d’importance. ». L‘intérêt de Brunet et ses collègues, de même que de Garnier est de présenter une description du degré d’organisation hiérarchique à un moment donné dans un système de villes interdépendantes, en utilisant l’effectif de population comme indicateur, tout en sachant qu’une étude des fonctions serait plus fructueuse (Garnier, 1980). La hiérarchie démographique des agglomérations de la wilaya d’El Oued est saisie à travers la loi rang-taille (Zipf, 1945). La hiérarchie fonctionnelle, par contre, est appréhendée par le recours à deux méthodes complémentaires : la méthode multicritères (Côte, 1982) et l’évaluation quantitative des indicateurs corrélatifs à notre hypothèse, à savoir, les services, les équipements et les investissements publics dans le domaine du secteur tertiaire.

10 Le croisement des résultats des deux méthodes permettra certainement de répondre aux questions posées. Le choix des centres a été axé sur ceux dont la population est supérieure à 200 habitants. Au total, le système wilayal est constitué de 86 centres urbains et ruraux. L’ensemble de ces centres compte une population totale d’environ 574 000 habitants. Cette estimation a été faite le 31 décembre 2005, d’après l’annuaire statistique de la Wilaya d’El Oued en 2005. Le choix des indicateurs est orienté par les concepts liés aux services et aux investissements.

La ville d’el oued : entre atouts et contraintes

Le Souf, une région humaine

11 Aux confins septentrionaux de l’erg oriental, le Souf, une masse de sable de 4 000 km² de superficie, n’est pas une région naturelle, mais une région créée par le travail de l’homme (voir Photo 1).

Photo 1 – Vue aérienne du Souf : une région humaine enracinée dans le sable

Source : Bataillon C., 1955

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12 Son paysage, son autonomie, le genre de vie et l’unité qu’on y retrouve, dérivent de son mode original d’utilisation de ses ressources en eau. Une technique spéciale adoptée consistait à abaisser le niveau du sol en creusant d’immenses trous en forme d’entonnoir et à planter les arbres au fond des creux. Ces cratères sont appelés les Ghouts (voir Figure 1).

Fig.1 – Plan et coupe d’un Ghout – système d’exploitation agricole dans le Souf

Source : Bataillon C., 1955

13 Le Souf est une région isolée parce qu’elle est dépourvue de chemins transsahariens. Cela a encouragé une croissance considérable à cause de l’arrivée successive de diverses tribus en évasion dans ce « pays de refuge » (Bataillon, 1955). La sédentarisation progressive des populations nomades a permis de créer des noyaux urbains. Jusqu'au 19ème siècle, on comptait sept villages principaux, dont faisait partie le village d’El Oued. Un village est groupé autour de la place du marché et se divise en quartiers possédant chacun leur propre mosquée. Le début du 19ème siècle connaît une croissance démographique fulgurante. En même temps les cultures s’intensifient, les tribus deviennent sédentaires, les communications se multiplient. Tous ces facteurs parviennent à faire sortir le Souf de son isolement. L’essentiel des échanges commerciaux avec les régions voisines allait reposer sur la culture des palmiers (Najah, 1970).

14 L’arrivée des français avait introduit de nouveaux modes d’occupation et de fonctionnements spatiaux, bouleversant ainsi l’organisation du Souf. L’administration française avait désigné El Oued comme capitale de la région du Souf, et ainsi en avait fait le pôle unique auquel s’identifiait toute la population soufie (Voisin, 2004). 15 Après l’indépendance, avec la réforme départementale de mai 1969, on a créé les wilayas El Oued est devenue chef-lieu de wilaya d’El Oued en 1984. Située au sud-est du pays, la wilaya d’El Oued occupe un espace vaste, s’étalant sur une superficie de 44 600 km². Elle est limitée au nord et à l’ouest par la wilaya de Biskra, au sud par la wilaya de Ouargla, et à l’est par les wilayas de Khenchela et de Tébessa et par la Tunisie. Elle comprend daïras2 et 30 communes 3. La commune d’El Oued, également chef-lieu de daïra et de wilaya, occupe pratiquement le centre. Elle est délimitée par la commune

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Oued Alenda à l’ouest, par la commune Trifaoui à l’est, par les communes Kouinine et Hassini Abdelkrim au nord, et enfin par la commune de Bayadha au sud (voir Figure 2).

Fig. 2 – Carte du découpage administratif de la wilaya d’El Oued

Source : P.D.A.U .WILAYA D’El Oued ,1997

16 De nombreuses mesures financières ont accompagné le développement accéléré de cette wilaya saharienne. Ces mesures visaient essentiellement le développement des services, des équipements, des infrastructures et la lutte contre l’ensablement et la remontée des eaux des nappes phréatiques. Ainsi, en l’espace de vingt ans, à cause du processus de centralisation économique et administrative, la ville d’El Oued a évolué rapidement vers l’hypertrophie urbaine, comme le montre le plan d’aménagement de la wilaya d’El Oued, 2001 (P.A.W.).

Spécificités naturelles

17 Du fait de sa situation géographique et de sa situation spécifique de wilaya saharienne, El Oued souffre de contraintes naturelles dont il convient de tenir compte.

18 L’occupation humaine de la région du Souf est régie par les conditions climatiques et hydrologiques. Par extension, le développement de la ville d’El Oued l’est aussi. 19 Du fait de sa position continentale et de la proximité de l’équateur, la wilaya d’El Oued est caractérisée par un climat saharien et par un milieu aride. Elle enregistre en moyenne une température allant de 1°C en hiver jusqu’à 48°C en été, avec une pluviométrie faible, ne dépassant pas une moyenne de 80mm à 100mm par année. La moyenne annuelle des pluies à El Oued est de 80mm. La pluie ne tombe que quelques jours par an, ce qui donne lieu à une longue période estivale complètement sèche (Voisin, 2004). L’évaporation atteint une ampleur considérable, car les conditions de ce phénomène physique sont optimales : la température élevée et la sécheresse de l’air. Oued présente un rapport entre l’alimentation en eau et l’évaporation de 63 surpassant ainsi ceux des déserts de l’Arizona et de l’Australie. Le vent souffle de façon continue sur le Souf. Le vent de l’est est le vent dominant de la saison chaude ; il est apprécié au

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printemps parce qu’il amène la fraîcheur, mais il est redouté en toute autre saison, car il est violent, c’est lui qui « apporte » le sable. Le Sirocco, qui est un vent du sud et du sud-est, souffle en été et provoque la déshydratation de tout l’environnement naturel et humain (Voisin, 2004). La région du Souf est reconnue pour sa richesse en eaux fossiles. Son aspect hydrologique révèle l’existence de nappes superposées à des profondeurs très variables au fond du sable et du sous-sol. L’étude hydrogéologique dans cette région a montré l'existence de deux types d’aquifères, une nappe libre correspondant à la nappe phréatique et deux nappes captives, correspondant aux nappes du Continental Intercalaire et du Complexe Terminal (Benhamida et Benzeguir, 1993).

Spécificités architecturales et urbanistiques : l’originalité de la ville d’El Oued

20 Les conditions naturelles ont un impact important sur le développement des villes sahariennes. En dépit d’un environnement caractérisé par la pauvreté de la végétation, par la sécheresse de l’air et par le manque considérable d’eaux de surface, l’existence d’un système oasien – créé au moyen du mode d’implantation en cratères – a rendu la vie possible dans la région (grâce à la richesse de cette dernière en eaux fossiles), et a participé à l’émergence de la ville d’El Oued.

21 La ville d’El Oued est née sur un site naturel, sur lequel on retrouve deux paysages qui font contraste l’un avec l’autre. D’une part, on y retrouve des grandes dunes de sable, et d’autre part, on y retrouve les palmeraies, paysage agricole important. Les palmeraies dictent une forme de croissance fortement linéaire, le long d’une dépression nord-sud. Cette extension urbaine ne peut s’effectuer vers l’est car elle nécessite la destruction des palmeraies.À vrai dire, cette situation semble être le résultat des effets combinés du sable et des cratères, qui donnent lieu à l’aridité du milieu. À cause de leur forme en entonnoir et parce qu’ils entourent la ville, les cratères ont toujours représenté des barrières de croissance orientant le développement de la ville (Voisin, 2004). 22 Le site où se trouve la ville d’El Oued est caractérisé topographiquement par une faible pente. Par conséquent, on fait face à des problèmes d’évacuation des eaux, notamment dans la ville d’El Oued. 23 Les élévations considérables de températures sont une des causes de l’étalement horizontal de la ville d’El Oued, car devant de telles températures, la construction en hauteur est déconseillée. Les maisons se distinguent par l’élégance des toits en coupole et par les matériaux faits de plâtre (Najah, 1970) (voir Photo 2). La ville d’El Oued est caractérisée par ses deux axes routiers nationaux, RN 48 et RN 16, qui sont considérés comme l’épine dorsale du système routier de la ville d’El Oued. Ces deux axes principaux ont également structuré et favorisé le développement de l’espace urbain.

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Photo 2 – La ville d’El Oued aux milles coupoles : une urbanisation horizontale et linéaire le long d’un axe routier

Source : Hana Medareg Narou Boubir

24 À cause du climat saharien, qui entrave le développement local, se pose la question de l’état du développement économique, démographique, urbain et environnemental de la ville d’El Oued.

La ville d’el oued : distorsion entre les developpements démographique, économique et urbain

La démographie : une croissance rapide et continue

25 La population de la commune d’El Oued a quadruplé ses effectifs en l’espace de trente deux ans, plus précisément entre 1966 et 1998, passant de 24 747 habitants à 105 957 habitants. Cela représente un apport moyen de 2 707 hab./an. Depuis 1998, la croissance démographique continue d’être rapide et importante. De 1998 à 2005, elle est passée de 106 000 à 128 000 habitants, avec un apport annuel moyen de 3 211 habitants, selon les recensements de la population et de l’habitat en 1966, 1987 et 1998 (RGPH, l’année 1966, 1987 et 1998).

26 L’évolution des taux d’accroissement montre un ralentissement de la croissance démographique à partir des années 1990. Le taux d’accroissement est sensiblement plus bas entre 1987 et 1998 (3,43%) qu’entre 1966 et 1987 (6,2%, 3,56%)4. Cela s’explique par une natalité décroissante et par une hausse de la mortalité due à la conjugaison de plusieurs facteurs (pauvreté, crise de logements, chômage, progrès médical, etc.). Par conséquent, la croissance démographique est essentiellement alimentée par l’apport des migrations rurales et interurbaines. Parallèlement, 20% de la population totale de la wilaya (soit 128 000 habitants sur 640 000 habitants) est concentrée dans la commune d’El Oued. Celle-ci a donc une densité de 1 662,30 hab./km², c’est-à-dire une densité très

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forte par rapport à la densité moyenne de la wilaya, qui est de 9 hab./km². Cela traduit une surcharge démographique dans un milieu saharien restreint et hostile.

L'économie : une ville de services par excellence et des besoins incessants

27 Bien qu’El Oued soit connue pour sa phoeniciculture, le secteur primaire est largement dépassé en importance par les autres secteurs, et particulièrement par le secteur tertiaire comme dans la plupart des villes sahariennes du Maghreb (Bisson, 1993). Sur les 128 000 habitants que compte la commune d’El Oued, 56 500 font partie de la population active. Seulement 38 000 des membres de la population active occupent un emploi, soit 67,39% de l'ensemble selon la Direction de l’emploi et de la formation professionnelle de la wilaya d’El Oued (DEFP, 2005).

28 On estime que 1 656 personnes travaillent dans le domaine de l’agriculture, 1 719 dans l’industrie, 5 434 dans le B.T.P, 28 883 dans les services ; on estime le nombre de chômeurs à 11 400. Le secteur tertiaire constitue le plus gros des activités de la commune, avec un taux d’occupation de 74,77%. 29 L’évolution des services dans une commune saharienne est réellement extraordinaire. En 1984, ce secteur ne comptait que 2 140 occupés. Aujourd’hui, ce chiffre s'est multiplié par 13 (Centre national de registre de commerce de la wilaya d’El Oued (CNRC, 2005). Cela s'explique par la concentration des investissements publics et privés dans ce secteur, dans le but de répondre aux besoins de la croissance démographique ; une telle concentration des investissements a créé un hiatus entre le secteur tertiaire et les autres secteurs d’activités. L’agriculture notamment se trouve en situation de déclin face aux autres secteurs d’activités. En 1984 (année de la promotion de la commune d’El Oued en chef-lieu de wilaya), le domaine de l’agriculture comptait 3 600 employés. En 2005, une perte importante de main-d’œuvre agricole est constatée (il reste seulement environ 2 000 employés). La main d’œuvre a été absorbée par les autres secteurs, surtout par le secteur tertiaire. Cette situation s’explique également par l’effet néfaste de la remontée des eaux, qui a détruit un nombre considérable de palmiers selon le rapport établi par la Direction des sévices agricoles de la wilaya d’El Oued (DSA, 2005). 30 Devant la croissance galopante de la population d’El Oued, les besoins en matière de logements et d’équipements publics ont également augmenté. La population a atteint un chiffre spectaculaire de 129 000 habitants, formant 18 351 ménages. Le parc immobilier est évalué à 21 000 logements, avec un taux d’occupation de 6,12 personnes/ 1 logement, ce qui est acceptable comparativement au T.O.L national, qui est de 6 personnes/1 logement en 2005. Par contre, si nous considérons que le T.O.L idéal est de 5 personnes/1 logement, le déficit s’élève à 8 200 unités. (Direction de la planification et de l’aménagement du territoire Wilaya d’El Oued (DPAT, 2005). 31 La ville d’El Oued est bien dotée de divers équipements par rapport aux autres villes de la wilaya. Mais ces équipements restent quantitativement insuffisants pour répondre aux besoins de sa population importante. Le secteur de la santé souffre d’insuffisance sur les plans des équipements et du personnel médical. On retrouve deux hôpitaux, pour un total de 444 lits, ce qui donne un rapport de 0,92 lits/1 000 hab., 0,40 polycliniques/ 48 000 hab., 0,35 salles de soins/ 2 000 hab. et 0,40 centre de santé/12 000 hab.

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32 La direction de la Santé et de la Population de la Wilaya d’El Oued (DSP, 2005) nous a révélé des chiffres qui reflètent une carence dans la prise en charge de l’admission des malades. Pour l’encadrement sanitaire, qu’il soit public ou privé, on compte seulement 128 médecins, soit 0,56 médecin/1 000 hab., par rapport à un taux national de 1,15 médecin/1 000 hab., 33 pharmaciens, soit 0,15 pharmaciens/1 000 hab. contre un taux national de 0,56 pharmacien/1 000 hab., et 27 dentistes, soit 0,12 dentistes/1 000 hab., ce qui est très bas par rapport à un taux national de 0,38 dentiste/1 000 hab. En dépit de l’amélioration des conditions sanitaires, la prise en charge des malades reste déficitaire. 33 Sur le plan des équipements religieux, on recense en 2005, selon la direction des affaires religieuses de la Wilaya d’El Oued (DAR, 2005), 78 mosquées, avec un taux de 0,60 mosquées/1 000 hab., ce qui est faible étant donné le caractère croyant et pratiquant de la société d’El Oued. 34 Par ailleurs, le secteur hôtelier est relativement satisfaisant. Il existe six hôtels de catégories différentes, avec 684 lits, soit un taux de 3,2 lits/1 000 hab. (Direction du Tourisme de la Wilaya d’El Oued (DT, 2005). 35 D’après la direction de la Jeunesse et du Sport de la Wilaya d’El Oued, en 2005 (D.J.S.), les équipements destinés aux loisirs sont très défectueux. On enregistre deux complexes sportifs pour 1 750 bénéficiaires, deux stades de football de petite taille, deux maisons de jeunes pour 6 677 bénéficiaires, quatre piscines, huit stades Maticos et une salle OMS. En ce qui concerne les infrastructures de loisirs, les déficiences sont énormes. On compte un théâtre et une salle de cinéma non fonctionnels, une maison de culture ayant une capacité de 835 personnes à la fois, une seule bibliothèque pour 40 personnes et une salle de conférence pour 300 personnes.

L'espace : un développement urbain illimité de la ville d’El Oued

36 Aujourd'hui, le dynamisme économique et démographique de la ville fait progresser le tissu urbain dans toutes les directions, essentiellement le long de l’axe routier nord- sud, réalisant une conurbation linéaire de 18 km dont les limites se confondent ave Kouinine au Nord et Bayadha au Sud (voir Figure 3).

Fig. 3 – Vue satellite actuelle de la ville d’El Oued : une conurbation linéaire avec Kouinine et Robbah

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37 Tous les problèmes liés à l’augmentation du prix du sol et à la rareté des réserves foncières se trouvent exacerbés. La révision du Plan directeur d’aménagement et d’urbanisme (PDAU) en 2003 était une nécessité pour déterminer les besoins à court et à long terme de la population de la commune d’El Oued en matière d’habitat, d'équipements et d’infrastructures et pour délimiter les zones à urbaniser. L’extension future de la ville d’El Oued est orientée par des contraintes physiques importantes. Il s’agit du caractère inconstructible du sol dunaire, de la zone des chotts, des dépressions, de la remontée des eaux de la nappe phréatique, des lignes de haute et moyenne tension qui traversent la commune au nord en direction du sud-ouest, de la ceinture verte située au niveau de la partie sud-ouest de la ville (voir Figure 4). Un secteur de 1 141,61 hectares est à urbaniser à court terme (2008), et un autre de 890,44 hectares est à urbaniser à moyen terme (2013). Par conséquent, les prévisions des services techniques estiment que la commune d’El Oued sera urbanisée sur 50% de sa surface totale, soit 3 847,16 hectares. On est en droit de se poser la question suivante: où ira cette ville saharienne?

Fig. 4 – La projection future de l’extension urbaine de la ville d’El Oued

Source : P.D.A.U., W. d’El Oued, 2003

L’environnement : une menace écologique et urbaine

38 Depuis fort longtemps, les soufis ont appris à gérer l’utilisation des eaux provenant des nappes phréatiques. Les eaux mobilisées sont rejetées dans les puits perdus après utilisation domestique et dans les zones d’épandage après utilisation agricole. La partie non évaporée percole et va rejoindre la nappe phréatique. Entre volume mobilisé et

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volume évacué, un équilibre durable s’établit, et le niveau de la nappe phréatique reste stable.

39 Les techniques modernes ont bouleversé bien des données hydrauliques dans ce milieu aride, au point où l’eau remonte en surface et menace la ville et l’agriculture. Les croissances démographique et urbaine ont induit une augmentation des besoins en eau. Pour répondre à ces besoins croissants, il était nécessaire de réaliser de nombreux forages à fort débit au niveau des nappes profondes. Les forts débits introduits dans le circuit sont à l’origine de forts volumes d’eaux usées qui vont rejoindre la nappe phréatique (Côte, 1998). Autrement dit, on est passé d’un système où l’eau de la nappe phréatique aboutissait à la nappe phréatique à un système où les eaux des trois nappes aboutissent à la seule nappe phréatique, qui gonfle et affleure la surface (voir Photo 3). La situation est dramatique, la remontée des eaux de la nappe phréatique a provoqué des conséquences préjudiciables et irréversibles sur l'économie de la région et sur l'environnement. En 2005, on dénombre 10 000 Ghouts asphyxiés et 150 000 palmiers décimés et engloutis par les eaux souterraines, d’après le rapport établi par les sévices agricoles de la wilaya d’El Oued, 2005 (DSA). Les impacts de ce phénomène sur l’urbain demeurent catastrophiques. Les bas quartiers se sont retrouvés inondés et effondrés, et les eaux ont atteint 0,40 m de hauteur (Voir photo 4)

Photo 3 – Les eaux de la nappe phréatique affleurent à la surface dans la zone du chott

Source : Hana Medarag Narou Boubir

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Photo 4 – Inondation et destruction du bâti dans les bas quartiers de la ville d’El Oued

Source : Hana Medarag Narou Boubir

40 En 2002, l’étude relative à ce phénomène de remontée des eaux de la nappe phréatique a été confiée par l’Office National de l’Assainissement (ONA) au bureau d’études suisse Bonnard et Gardel Consulting Engineers. Plus de 22 milliards de dinars, soit 323 millions de dollars US, ont été entièrement consacrés à un mégaprojet confié à l’entreprise nationale COSIDER TP et à l’entreprise chinoise Sinohydro. Une autre entreprise (portugaise) prévoit l’assainissement des eaux de la nappe phréatique et la lutte contre la remontée de celle-ci. Ce projet comprend la mise en place de 4 stations d’épuration des eaux usées, d’un réseau de drainage qui inclut 58 forages, d’un réseau d’assainissement et d’un collecteur transfert nord-sud, dont 16 stations de relevage. Le lancement des travaux se fera au plus tard en juin 2005; les travaux s’étaleront sur cinq ans.

41 Parallèlement, une opération de reboisement a été également initiée. Ainsi, environ 33 000 eucalyptus ont été plantés. Ces arbres sont capables de « pomper » de grandes quantités d’eau ; il s’agit aussi d’une solution à long terme aux problèmes d’inondation. 42 El Oued a connu une prolifération importante de déchets urbains dans les différents quartiers de la ville. Ainsi, on compte 72 tonnes de déchets urbains/an selon les données de l’Assemblé populaire communale de la wilaya d’El Oued en 2005 pour 113 000 habitants (APC, 2000) et 83 tonnes/an en 2005 pour 128 000 habitants. Ces quantités sont énormes et deviennent plus importantes au fur et à mesure que la population augmente. On estime que la quantité de déchets urbains s’élèvera à 96 tonnes/an en 2010, à 100 tonnes/an en 2015 et à 124 tonnes/an en 2020. Au sein de la ville d’El Oued, les ordures ménagères collectées sont enfouies dans les Ghouts situés à la périphérie du tissu urbain. 43 La ville reçoit environ 70% des résidus collectés dans la commune, c’est la principale décharge brute de la commune. La plupart des habitants déversent les déchets ménagers dans les 18 Ghouts situés en milieu urbain (voir Photo 5). Cela donne lieu à un paysage menaçant pour les habitations et les aires de jeux pour enfants de voisinage.

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Photo 5 – Inondation et destruction du bâti dans les bas quartiers de la ville d’El Oued

Source : Hana Medarag Narou Boubir

El Oued : une ville atteinte d’hypertrophie urbaine

44 La présentation de l’état actuel de la ville d’El Oued nous a permis d’établir un bilan assez négatif de son hypertrophie. Étant donné sa position administrative et son statut d’une ville de services par excellence, son hypertrophie semble être le résultat de la concentration des services et des investissements par rapport aux autres régions.

Hégémonie démographique de la ville d’El Oued et incohérence sommitale

45 La hiérarchie démographique des 86 centres du système urbain de la wilaya d'El Oued montre une incohérence dans la répartition de la population. Le tableau 1 nous a permis d’établir un graphe (voir Figure 4) dont la lecture dévoile quatre faits importants : • El Oued marque sa prépondérance. Son effectif dépasse de 14 191 celui que supposerait la droite d’ajustement. • La déficience du niveau intermédiaire par la concavité de la courbe. Elle comprend 2 centres : El Méghaier et Djemaa. 0 • Le niveau inférieur gonflé exprimé par la convexité de la courbe en dessous de 20 000 habitants à 4 000 habitants. Elle comprend 24 centres entre chefs-lieux de communes et agglomérations secondaires. • La pente devient raide vers 3 000 habitants. C’est la rupture basale. Elle comprend 50 centres. Ces centres souffrent d’un grand déficit en population.

Tableau 1. Classement des 86 centres du système wilayal rang/ taille

Inverse 2 Centre Taille.réel Rang du Taille.théorique Ecart JEDAIDA 41 0,02 2783 -6 789 Rang

2 EL OUED 128 331 1 1 114 140 14191 GHAMRA 42 0,0322 2717 141 576

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2 EL-MEGHAIER 38 264 2 0,5 57 070 18806 CHOUCHA 43 0,0312 2654 82 572

2 DJAMAA 30 386 3 0,33 38 046 7660 SOUALAH 44 0,0303 2594 135 459

2 BAYADA 28 694 4 0,25 28 535 -159 LARFIANE 45 0,0294 2536 320 216

2 REGUIBA 23 486 5 0,2 22 828 -658 AIN CHIKH 46 0,0285 2481 344 137

2 ROBBAH 20 490 6 0,166 19 023 -1467 TRIFAOUI 47 0,0277 2428 319 109

2 GUEMAR 19 587 7 0,142 16 305 -3282 OUED OURK 48 0,027 2377 299 078

TAMARNA 2 H.KHALIFA 19 415 8 0,125 14 267 -5148 49 0,0263 2329 267 JADIDA 062

2 H.ABDELKRIM 16 747 9 0,111 12 682 -4065 ZAOUALIA 50 0,0256 2282 261 021

1 MAGRANE 16 035 10 0,1 11 414 -4621 SAHABANE 51 0,0196 2238 314 924

AIN 1 TAGHZOUT 12 339 11 0,0909 10 376 -1963 52 0,0192 2195 422 CHOUCHA 773

1 SIDI AMRANE 11 156 12 0,0833 9 511 -1645 FOULIA 53 0,0188 2153 417 736

1 OUM THIOUR 10 650 13 0,0769 8 780 -1870 MENANAA 54 0,0185 2113 400 713

SAHAN 1 KOUININE 9 045 14 0,0714 8 152 -893 55 0,0181 2075 419 BERRY 656

1 DEBILA 8 172 15 0,0666 7 609 -563 EL-EGUILA 56 0,0178 2038 406 632

1 ENSIGHA 7 956 16 0,0625 7 133 -823 DEBAIA 57 0,0175 2002 471 531

1 TIGUEDEDINE 7 362 17 0,0588 6714 -648 MEGUIBRA 58 0,0172 1967 450 517

OUED- 1 SIDI AOUN 7 221 18 0,0555 6341 -880 ALENDA- 59 0,0169 1934 426 508 NORD

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1 DJEDAIDA 7 086 19 0,0526 6007 -1079 SIDI KHALIL 60 0,0166 1902 405 497

1 TENEDLA 6 951 20 0,05 5707 -1244 EL-ABADIA 61 0,0163 1871 407 464

AYAACHA 1 6 465 21 0,0476 5435 -1030 ABADIA 62 0,0161 1840 392 BELILA 448

ZAOUIET RIEB 1 5 550 22 0,0454 5188 -362 CHEMOURAA 63 0,0158 1811 388 MAZER 423

CITE NACER 1 HOBBA 5 412 23 0,0434 4962 -450 64 0,0156 1783 399 EL –BADER 384

NAKHLA EL- NAKHLA 5 391 24 0,0416 4755 -636 1349 65 0,0153 1756 407 GHARBIA

KHOBNET 1 5 133 25 0,04 4565 -568 DENDOUGHA 66 0,0151 1729 417 LEZERGUE 312

1 AKFADOU 4 808 26 0,0384 4390 -418 V.S.A STILL 67 0,0149 1703 575 128

1 MIH-OUENSA 4 414 27 0,037 4227 -187 EL-GHARBIA 68 0,0147 1678 565 113

1 EL-OGLA 4 098 28 0,0357 4076 -22 CITE EL AMEL 69 0,0144 1654 541 113

DOUAR EL GHOUR- 1 3 645 29 0,0344 3935 290 70 0,0142 1630 525 MAA DEBAA 105

1 MERZAKA 3 635 30 0,0333 3804 169 NEZLA 71 0,014 1607 542 065

1 OUERMES 3 378 31 0,025 3681 303 LADOUAOU 72 0,0138 1585 542 043

V.S.A AIN DRIMINI 3 353 32 0,0243 3566 213 996 73 0,0136 1563 567 CHOUCHA

OUED- MIH- 3 308 33 0,0238 3458 150 986 75 0,0133 1521 535 ALENDA GHAZALA

KHOBNA 3 202 34 0,0232 3357 155 EL-HOURA 991 74 0,0135 1542 551

HAMRAIA 3 123 35 0,0227 3261 138 DOKKAR 830 76 0,0131 1501 671

BET- TALEB LARBI 3 102 36 0,0222 3170 68 829 77 0,0129 1482 653 LEMKOUCHER

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SIDI-KHALIL 3 030 37 0,0217 3084 54 HAROUILA 808 78 0,0128 1463 655 ANCIEN

STILL 2 945 38 0,0212 3003 58 EL-BADJE 769 79 0,0126 1444 675

TARFAYA M’RARA 2 849 39 0,0208 2926 77 755 80 0,0125 1426 671 SALAH

V.S.A M’RARA 2 829 40 0,0204 2853 24 DOUIRA 751 81 0,0123 1409 658

SIDI YAHIA 732 82 0,0121 1391 659

CITE CHEIKH 686 83 0,012 1375 689

EL-KATEF 661 84 0,0119 1358 697

BEN GUECHA 458 85 0,0117 1342 884

DOUILLET 277 86 0,0116 1327 1050

Fig. 5 – Hiérarchie démographique des centres du système wilayal

L’omniprésence de la ville d’El Oued : des disparités profondes dans la répartition des services et des investissements

46 L’analyse des disparités des 86 centres du système wilayal et la hiérarchisation des centres par rapport à 23 indicateurs groupés en 3 catégories (les services, les

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équipements et les investissements publics dans le tertiaire) montrent des disparités profondes (voir Figure 6). Cinq groupes de centres distincts caractérisent cette wilaya saharienne.

Fig. 6 – Les quatre vingt centres de la wilaya d’El Oued selon le croisement des différents indicateurs

47 Le premier groupe, composé des centres d’El Oued et El Mghraier, semble être le plus favorisé par rapport aux autres. À l’intérieur de ce groupe, El Oued émerge avec 702 points, suivi de très loin par El Mghraier, avec ses 911 points. Un deuxième groupe est aussi favorisé par rapport au reste mais moins que le premier. Il est composé de six centres, avec à leur tête Guemar, qui totalise 1 335 points et en sixième place le centre de Hassani Abdelkrim, avec 1 763 points. Un troisième groupe, sous-équipé et présentant des déficits sur le plan de services et des investissements, comprend les centres Magrane, H. Khalifa, Taleb Larbi et Mih Ouenza, ainsi que douze autres. Le reste des centres forment les deux derniers groupes, qui sont les plus défavorisés étant donné qu’ils ont ensemble plus de 3 000 points. Ce grand hiatus prouve qu’ils souffrent non seulement du sous-équipement, mais aussi du manque de services pour répondre aux besoins élémentaires de leurs populations. Cela est partiellement le résultat de la mauvaise répartition des investissements publics. Benguecha est le centre le plus défavorisé, il compte 5 632 points au sein du dernier groupe ; il est devancé par plus de 50 centres. Par nécessité, les différents groupes ont été classés par niveaux pour permettre le croisement des données des deux méthodes hiérarchiques. 48 Il s’agit d’une classification des 86 centres selon des critères relatifs aux équipements fonctionnels, aux services, aux équipements administratifs et aux investissements publics dans le tertiaire. La superposition des niveaux correspondant à chaque critère analysé nous a permis d’établir une pyramide des niveaux synthétiques (voir Figure 7).

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Fig. 7 – Pyramide des centres de la wilaya d’El Oued classés par niveaux selon la moyenne des indicateurs ABCDEF

A : Equipement fonctionnel; B : Activités commerciale de détails; C : Activités commerciale de gros; D : Activités commerciale de service; E : Statut administratif; F : Investissement public (Tertiaire)

49 La lecture de la pyramide montre trois faits importants : la domination incontestable de la ville d’El Oued, une rupture entre les niveaux 7 et 4 qui traduit la faiblesse des relais intermédiaires, et une base trop large occupée par plus de la moitié des centres du système wilayal, qui est nettement déséquilibré. En effet, une wilaya ne peut organiser correctement son espace avec seulement une très grosse tête et une multitude de micro-centres fortement sous-équipés (même s’ils sont nombreux).

50 En l'absence de centre second pour la ville d’El Oued, celle-ci reçoit plus du dixième des investissements publics pour satisfaire ses besoins en matière de services et d'équipements de niveau supérieur (universités et annexes, bibliothèques, équipements administratifs, de loisir, de sport, logements,…). Par contre, le reste du budget est partagé entre les communes de la wilaya, qui ne réservent que des miettes pour les agglomérations secondaires qui relèvent de leurs circonscriptions administratives. Cet écart est davantage creusé avec la localisation privilégiée des investissements privés dans le domaine des services au sein de la ville d’El Oued du fait de son statut administratif et économique polarisant.

Le croisement des résultats : l’hypertrophie de la ville d’El Oued résulte de la mauvaise répartition des services et des investissements

51 Les résultats obtenus (voir Figure 8) permettent d’affirmer que l’hypertrophie de la ville d’El Oued est le résultat de la mauvaise répartition des services et des investissements. Cette dernière, de niveau 8, concentre la majorité des services, essentiellement de types intermédiaire et supérieur. En tant que chef-lieu de wilaya, elle s’attribue également la part du lion des investissements publics alloués par l'État.

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Fig. 8 – Pyramide des centres de la wilaya d’El Oued classés par niveaux selon le croisement des résultats des deux méthodes de la hiérarchie fonctionnelle

A : Equipement fonctionnel ; B : Activités commerciale de détails ; C : Activités commerciale de gros ; D : Activités commerciale de service ; E : Statut administratif ; F : Investissement public (Tertiaire)

52 Les investissements sont essentiellement destinés à développer le secteur tertiaire (équipements, services, commerce, administration, BTP et transport). Un grand hiatus sépare la ville d’El Oued des autres centres. On retrouve une rupture entre les niveaux 8 et 5, une rupture qui traduit un net déséquilibre du système wilayal. Huit centres (El Meghaier, Guemar, Debila, Djamaa, Robbah, Reguiba, Bayada, H. Abdelkrim) sont au niveau 5.

53 Le niveau 4 comprend 9 centres, dont un chef-lieu de daïra (Mih Ouensa) devancé par certains chefs-lieux de communes (Kouinine, Still, M’Rara). Ces chefs-lieux sont suivis par 11 centres au niveau 3, dont un chef-lieu de daïra (Taleb Larbi). Le niveau 2 est occupé par 14 centres, dont un chef-lieu de commune Benguecha, qui a le même niveau d’équipements et de services que certaines agglomérations secondaires. Ceci est aggravé par la faiblesse des investissements alloués à ce centre frontalier. La base large de la pyramide comporte 43 agglomérations secondaires de niveau 1, qui représentent le groupe le plus défavorisé. 54 La position des 86 centres ainsi que leur niveau synthétique ont été schématisés plus clairement sur une carte de la wilaya d’El Oued (voir Figure 8). El Maghaier et Djamaa sont les centres les mieux favorisés à l’Ouest. Au Nord, Guemar, Reguiba, Debila, et Hassani Abdelkarim sont les mieux équipés. Par contre Benguacha, une commune frontalière, a le même niveau de services et d’équipements qu’une agglomération secondaire. Cependant, le sud de la wilaya présente deux centres plus favorisés : Bayadah et Robbah. Au centre de la wilaya, sur sa surface restreinte, la ville d’El Oued concentre la majorité des services et des investissements.

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Recommandations

55 La hiérarchie démographique et la hiérarchie fonctionnelle s’accordent sur l’incohérence du système wilayal. L’hypertrophie de la ville d’El Oued résulte de la mauvaise répartition des services et des investissements. La logique du système, basée sur l’interdépendance de ses éléments, veut qu’un changement effectué au niveau d’un centre donné entraîne systématiquement des modifications dans les autres centres.

56 Nous suggérons la restructuration de l’espace wilayal afin de renforcer les relations d’interdépendance et d’interactivité entre les différents centres du système wilayal d’El Oued. Aussi, la stabilisation des populations rurales et la déconcentration des équipements, des services et des investissements au profit d’autres centres sont recommandées. 57 Les centres de niveau intermédiaire doivent être renforcés. Ainsi, ils pourraient assurer les liaisons entre la base et la tête de la pyramide. Aussi faut-il assurer à la wilaya une meilleure égalité spatiale, de façon à ce que tous les habitants des différents centres puissent accéder à l’éducation, aux soins, aux transports et aux produits de consommation. L’égalité sociale passe par une redistribution spatiale des ressources et des services. 58 L’équilibre de l’espace wilayal passe par le renforcement progressif des centres relais susceptibles de contrebalancer le poids de la ville et d’animer leurs sous-espaces. El Méghaier, Djamaa, Guemar, Reguiba, Debila, Hassani Abdelkrim, Bayadah et Robbah doivent être renforcés et portés au niveau 6, puis ensuite au niveau 7, afin d’animer les sous- espaces à l’ouest, au nord et au sud. À l’Est, les centres de la bande frontalière sont les plus défavorisés. Les chefs-lieux de commune Benguecha et Douar El Maa méritent une attention particulière et une prise en charge rapide en matière d’équipements, de services et d’investissements. Le chef-lieu de daïra Taleb Larbi, en raison de sa situation centrale, doit être promu pour jouer le rôle de centre relais de cette zone frontalière, et donc être porté au niveau 4. Cela évitera aux centres de ce sous-espace la marginalisation et la déperdition de leur population au profit de la ville d'El Oued. Il faut également renforcer les centres de niveau 4. D’autres relais de niveaux inférieurs, mais ayant des effectifs de population assez importants, pourraient contenir les populations rurales, à condition que quelques équipements de base et des investissements plus importants leurs soient attribués. Ils devraient donc être promus au niveau 4, puis au niveau 3. Les centres du niveau 2 et du niveau 1 doivent servir de centres supports destinés à servir la population éparse.

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RAPPORTS DES INSTITUTIONS ÉTATIQUES

CENTRE NATIONAL DE REGISTRE DE COMMERCE DE LA WILAYA D’EL OUED (C.N.R.C.) (2005).

DIRECTION DES AFFAIRES RELIGIEUSES DE LA WILAYA D’EL OUED (D.A.R.) (2005).

DIRECTION DE L’EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DE LA WILAYA D’EL OUED (D.E.F.P.) (2005).

DIRECTION DE LA JEUNESSE ET DU SPORT DE LA WILAYA D’EL OUED (D.J.S.) (2005).

Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3 | 2009 214

DIRECTION DE LA PLANIFICATION ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE DE LA WILAYA D’EL OUED (D.P.A.T.) (2005).

DIRECTION DE LA SANTE ET DE LA POPULATION DE LA WILAYA D’EL OUED (D.S.P.) (2005).

DIRECTION DU TOURISME DE LA WILAYA D’EL OUED (D.T.) (2005).

NOTES

1. La wilaya constitue une circonscription administrative de l'État elle a un territoire, un nom et un chef-lieu. Elle contient les daïras et les communes. La wilaya est l’équivalant de département en France. 2. 2 La daïra est une subdivision de la wilaya. Elle correspond à l’arrondissement départemental en France. 3. Elle est la plus petite division administrative. Elle correspond au territoire d'une ville ou d’un village. 4. Le taux d’accroissement de 3,56% est calculé entre 1977 et 1998.

RÉSUMÉS

Depuis une quarantaine d’année, le Sahara Algérien change sous l’impulsion d’une politique volontariste, en créant des entités administratives, en investissant dans l’économie et les équipements qui se trouvent concentrés dans les chefs-lieux de wilaya. Ainsi, le système urbain saharien est déséquilibré à cause d’une forte concentration de la population dans les villes principales au détriment des petits et moyens centres. Conséquemment, la ville saharienne hypertrophiée n’arrive plus à répondre aux besoins de sa population et se trouve confrontée à des problèmes insolubles. C’est le cas de la ville d’El Oued.

For more than forty years, an active, forward-looking policy has brought change to the Algerian Sahara by creating administrative bodies and investing in the economy and facilities located for the most part in the county seats of wilaya. As a result, the Sahara’s urban system is in a state of imbalance, due to high urban population densities, which benefit major cities at the expense of small and medium-sized towns. Subsequently, cities of the Sahara such as El Oued suffer from urban hypertrophy are unable to meet citizen needs and face intractable problems.

INDEX

Mots-clés : Ville Saharienne, hypertrophie urbaine, système urbain, investissement public, services Keywords : Saharan city, urban hypertrophy, urban system, public investment, services

Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3 | 2009 215

AUTEURS

HANA MEDARAG NAROU BOUBIR

Maître assistante, Université de Biskra, Algérie, courriel : [email protected]

ABDALLAH FARHI

Maître de conférences, Université de Biskra, Algérie, Courriel : [email protected]

Environnement Urbain / Urban Environment, Volume 3 | 2009